FUNDAO GETULIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA

CENTRO DE FORMAO ACADMICA E PESQUISA
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAO PBLICA

Participao Cidad na Gesto Pblica: estudo de caso do

programa Favela-Bairro do Municpio do Rio de Janeiro.

Dissertao de mestrado apresentada por

Gylcilene Ribeiro Storino

Aprovada em: 5 / 4 / 2000

Pela Comisso Examinadora

Fernando Guilherme Tenrio - Doutorado em Engenharia de Produo

Paulo Reis Vieira - Doutorado em Administrao

Marcia Bandeira de Mello Leite Arieira - Ps-Doutorado em Cincia Poltica e

Doutorado em Sociologia
A Jos, tpico migrante nordestino que, na adolescncia, fez da
favela carioca seu local de moradia, pelo valor que atribuo ao
Trabalho. A Marina que com sabedoria e instinto materno me
apontou, como perspectiva, o caminho da Educao. A Geraldo, com
o qual tenho aprendido que dividir , na verdade, multiplicar e que a
arte de viver em comunidade comea no ncleo familiar. A Tat e a
Bia, com as quais tenho aprendido a rejeitar a imposio do
pensamento dominante e a questionar as verdades absolutas, no
exerccio contnuo da argumentao.

2
 Agradecimentos

Agradeo ao professor Fernando Guilherme Tenrio, meu orientador e

coordenador do Programa de Estudos em Gesto Social (PEGS), que me acolheu
como voluntria e colaboradora no projeto Escritrio Modelo de Gesto
Comunitria e na pesquisa Participao Cidad na Gesto Pblica.
Particularmente, agradeo aos colegas do PEGS, aqueles que comigo dividiram o
prazer de estar s tardes de quintas-feiras na Critas Arquidiocesana do Rio de
Janeiro, aprendendo e ensinando, no contato com os representantes de
comunidades carentes do municpio. Aos amigos da pesquisa reitero o que j
disse, carinhosamente, outras vezes meus socilogos preferidos e agradeo a
possibilidade de compartilhar reflexes e produes acadmicas, representando-os
atravs de Lessandra da Silva.

Com os demais professores e colegas de turma da EBAP sou devedora da

oportunidade que tive de conviver em um ambiente de formao e debate tericos,
que contriburam de forma decisiva para minha qualificao profissional. Por outro
lado, no poderia deixar em branco a forma gentil e prestimosa com que sempre fui
tratada pelo pessoal tcnico e administrativo da EBAP e aproveito para
homenage-los na pessoa de Joarez Lira.

pesquisadora e especialista em Desenvolvimento Social, do Banco

Interamericano de Desenvolvimento (BID), Mrcia Bandeira de Mello Leite Arieira,
que aceitou prontamente avaliar esse trabalho, e o fez com todo empenho, a
despeito de seus inmeros compromissos profissionais.

Regina Maura R. de Carvalho, do Centro de Documentao Tcnica da

Secretaria Municipal de Habitao (SMH) da cidade do Rio de Janeiro, pelo acesso
a documentos e relatrios tcnicos sobre o Programa Favela-Bairro, a partir dos
quais obtive informaes valiosas.
3
 Ao Comit de Coordenao de Treinamento do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), pela oportunidade que propiciou de melhor
qualificar-me para o desempenho de minhas atividades. Agradeo, em particular,
aos amigos e colegas de trabalho do Departamento de ndices de preos (DESIP)
pela compreenso e pelo estmulo, no s ao longo do perodo de dois anos de
afastamento das atividades institucionais, como tambm quando do meu retorno.
Formalizo tal agradecimento nas pessoas de Ktia de Arajo Fonseca e Mrcia
Maria Melo Quintslr, respectivamente assistente e chefe do DESIP.

Agradeo, especialmente, queles que sofrem na carne com as incertezas

do cotidiano e da sobrevivncia, que vivem a crueldade de uma sociedade desigual
e injusta as comunidades de favelas do Rio de Janeiro pela forma afvel com
que me receberam, nos momentos em que necessitei realizar o trabalho de campo.

4
 Resumo

Na histria poltica brasileira, o poder do Estado sempre esteve associado s

classes detentoras dos meios de produo. A interveno estatal, para solucionar
as carncias da populao, induziu a cooptao das classes menos favorecidas,
garantindo a continuidade das elites no poder e desestimulando iniciativas de
participao das bases. A participao cidad constitui uma das dimenses de
anlise do processo de deciso do poder pblico e deve consistir uma dimenso
chave na identificao de solues para o desenvolvimento. Atravs da avaliao
de um programa municipal direcionado populao residente em favelas de mdio
porte do Rio de Janeiro - o Programa Favela-Bairro - o estudo tem o objetivo de
verificar se, na atualidade, a participao continua sendo uma expresso do
discurso terico da administrao pblica ou se compreendida como direito
social. Tenciona avaliar os mecanismos e os espaos de interlocuo das
comunidades com os gestores pblicos municipais. A pesquisa de campo consistiu
na realizao de entrevistas com atores sociais do Executivo e Legislativo
municipais, bem como, com representantes da sociedade civil organizada
(associaes de moradores), lderes comunitrios e sujeitos beneficirios do
programa, residentes na favela. O trabalho suscita a discusso sobre as condies
necessrias para que uma poltica pblica produza resultados efetivos, em termos
da satisfao humana, conscientizao e aprendizado dos sujeitos sociais em
relao cidadania ativa e democracia. Intenta-se, ainda, identificar uma
metodologia de avaliao cujo conhecimento produzido atue na transformao da
sociedade, reforando o papel do pesquisador crtico, cujo compromisso estudar
a realidade e apontar os caminhos que levem mudana na prtica social.

5
 Abstract

In the Brazilian political history, the power of the State was always associated to the
classes that hold the production means. The state intervention to solve the lacks of
the population induced the cooptation of the less favored classes, guaranteeing the
continuity of the elites in the power and discouraging initiatives of the bases
participation. The citizen participation is one of the analysis dimensions of the
public power decision process and it must consist in a key dimension at the
identification of solutions for the development. Through the evaluation of a municipal
program addressed to the resident population in slums of medium load in Rio de
Janeiro - the Programa Favela-Bairro - the study aims to verify, at the present time, if
the participation remain an expression of the theoretical speech of the public
administration or if it is understood as a social right. It intends to evaluate the
mechanisms and the spaces of the communities dialogue with the public municipal
managers. The field research consisted of interviews with social actors of the
executive and municipal legislative, as well as with members of the organized civil
society (inhabitants associations), community leaders and beneficiaries of the
program, residents in the slum. The work raises the discussion about the necessary
conditions to the public politics produce effective results, in terms of the human
satisfaction, and to lead the social subjects to the understanding and learning of the
active citizenship and democracy. It also intends to identify an evaluation
methodology whose produced knowledge acts in the transformation of the society,
reinforcing the critical researcher's paper, whose commitment is to study the reality
and to point the roads that lead to the change in the social practice.

6
 Sumrio

Apresentao.............................................................................................................. 8
Introduo Geral ...................................................................................................... 10
Captulo 1 A favela no contexto social urbano..................................................... 21
1. Introduo.........................................................................................................................................................21
2. A origem da favela .........................................................................................................................................22
3. A favela, uma multiplicidade de problemas .........................................................................................26
4. A proposta de remoo ...............................................................................................................................31
5. A proposta de urbanizao ........................................................................................................................34
6. O Programa Favela-Bairro ..........................................................................................................................37
7. Concluso .........................................................................................................................................................40

Captulo 2 O marco legal que orienta a ao pblica na favela............................ 42

1. Introduo.........................................................................................................................................................42
2. A tenso centralizao/descentralizao na gesto pblica brasileira.....................................43
3. Os instrumentos legais que orientam a ao pblica......................................................................47
4. O acesso propriedade, uso e ocupao do solo............................................................................54
5. A interveno do Estado nas reas de especial interesse ............................................................55
6. A participao popular na formulao e implementao da poltica .........................................57
7. Concluso .........................................................................................................................................................59

Captulo 3 A participao cidad: desafio administrao pblica ...................... 61

1. Introduo.........................................................................................................................................................61
2. Os condicionantes ticos da ao pblica...........................................................................................62
3. A teoria crtica e a perspectiva epistemolgica habermasiana....................................................64
5. O planejamento comunicativo...................................................................................................................71
6. A participao cidad na gesto pblica ..............................................................................................75
7. Concluso .........................................................................................................................................................78

Captulo 4 O Programa Favela-Bairro: prticas e representaes sociais da

participao cidad ................................................................................................... 79
1. Introduo.........................................................................................................................................................79
2. Os agentes sociais envolvidos.................................................................................................................80
3. As formas de comunicao e a insero de indivduos e grupos..............................................84
4. Os fruns de participao...........................................................................................................................87
5. Os elementos facilitadores e os obstculos participao ..........................................................92
6. A motivao individual.................................................................................................................................95
7. As percepes dos diferentes agentes.................................................................................................96
8. Os interesses em jogo................................................................................................................................101
9. Concluso .......................................................................................................................................................108

Concluso Geral.....................................................................................................110
1. Introduo.......................................................................................................................................................110
2. A metodologia de avaliao de um programa de poltica pblica.............................................110
3. A avaliao do Programa Favela-Bairro..............................................................................................116
4. Concluso .......................................................................................................................................................122

Referncias Bibliogrficas .....................................................................................125

7
 Apresentao

Essa dissertao est vinculada ao Programa de Estudos em Gesto Social

(PEGS), da Escola Brasileira de Administrao Pblica (EBAP) na Fundao

Getulio Vargas e fruto da minha inquietao quanto s formas tradicionais de

desenvolver pesquisas, no mbito da organizao em que trabalho ao longo das

duas ltimas dcadas, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

Os mtodos quantitativos, utilizados pelo IBGE na produo de estatsticas e

indicadores conjunturais e estruturais, tm oferecido sociedade brasileira e aos

gestores pblicos, em particular, informaes relevantes que subsidiam as aes

de polticas pblicas. Entretanto, o que produzimos so retratos da realidade, mas,

da natureza do pesquisador a busca do conhecimento, e esse s se realiza

integralmente quando consegue, o mais possvel, a insero na realidade. A

pesquisa acadmica, felizmente, nos d essa oportunidade.

Passei por vrias situaes profissionais nas quais usei o melhor

instrumento/argumento tcnico. Tinha certeza de que no cabia ao pesquisador

fazer inferncias polticas ou valorativas. Acreditava assim, que imprimia pesquisa

a neutralidade cientfica. Ledo engano, cada deciso tcnica estava impregnada de

valores e convices, da minha viso de mundo.

O curso de mestrado em administrao pblica foi fundamental para o meu

amadurecimento profissional, mas foi a oportunidade de atuar num grupo de

pesquisa ligado ao PEGS onde, na prtica, tive o meu maior aprendizado. O tema,
deveras atraente - a participao cidad na gesto pblica - provocou uma srie de

reflexes, que desejo compartilhar com o leitor, nas pginas que se seguem. Cabe

salientar que, a opo metodolgica pela pesquisa qualitativa foi decorrente desse

novo olhar que adquiri da realidade, que atribui ao pesquisador, aes

comprometidas com as mudanas, to necessrias, no retrato brasileiro.

Gylcilene Ribeiro Storino

9
 Introduo Geral

Entre sonho e realidade me proponho a pensar no processo que

chegar a uma favela com todos os desafios humanos, sociais,
tcnicos e urbansticos e chegar a uma soluo inteligente e
participativa. Uma soluo que abra caminhos para que as pessoas
se sintam gente (Herbert de Souza, jornal O Dia, 10 de junho de
1997).

A participao cidad o objeto central do presente estudo. Entretanto, esse

conceito, por si s, faz parte do imaginrio coletivo e interpretado de diferentes

formas. De nossa parte, procuraremos defini-lo do jeito que o entendemos e

gostaramos de v-lo realizado. Entretanto, a proposta aqui , atravs da anlise de

um Programa de Poltica Pblica Municipal, o Favela-Bairro, avaliar como os

diversos atores sociais percebem a cidadania e de que forma so afetados pela sua

representao social, no Municpio do Rio de Janeiro. Alm disso, iremos verificar o

que acontece, na prtica.

Na histria poltica brasileira, o poder do Estado sempre esteve associado s

classes detentoras dos meios de produo. A interveno estatal para solucionar

as carncias da populao foi, ento, centrada na cooptao das classes menos

favorecidas e assim, a poltica foi usada para garantir a continuidade das elites no

poder, desestimulando iniciativas de participao das bases.

Guilhermo ODonnell (1987, p.43), fazendo referncia ao perodo da ditadura

militar, afirma que o processo democrtico vivido por nosso pas implica em duas

transies. A primeira vai do regime autoritrio at a instalao do governo

democrtico; a segunda, da instalao do governo democrtico at a efetiva

vigncia do regime democrtico (grifo do autor). Segundo ele, a primeira foi

10
insolitamente prolongada e, portanto, considera que a segunda no ser menos

rdua nem menos prolongada.

Abranches (1987, p. 10), diz que o ponto crtico da sociedade de mercado o

complexo dilema poltico-econmico entre os objetivos de acumulao e expanso,

de um lado, e as necessidades bsicas de existncia dos cidados, bem como de

busca da eqidade, de outro mas, acrescenta que fazer poltica social distribuir

valores, estando sempre em jogo os interesses de grupos e classes, cujo objetivo

a reapropriao de recursos, logo, administrar conflitos porque:

Sempre haver quem defenda outros usos para qualquer recurso

pblico. Sempre haver resistncia ideolgica para qualquer tipo de

interveno estatal. Sempre haver controvrsia em torno de polticas

pblicas (...) Escolhas polticas, mesmo quando solidamente apoiadas

em avaliaes tcnicas, sempre envolvem julgamento de valor

(Abranches, 1987, p.12).

Santos (1993) afirma que a cidadania, no Brasil, est confinada a regras

demasiadas e a participao poltica no se traduz em estabilidade democrtica,

principalmente devido m qualidade de suas Instituies. Haveria ento, no pas,

uma crise de governabilidade traduzida na incapacidade de implementao de

polticas pblicas.

Segundo Tourinho (1997, p.1), o conceito de cidadania compreende

necessariamente o direito de maior participao possvel dos cidados no processo

decisrio governamental, nas decises que resultem na prestao de servios

pblicos essenciais ao bem estar da populao. Tourinho considera que a

11
 1
participao deve comear no incio do processo planejamento participativo

no bastando submeter aprovao dos grupos comunitrios os planos,

programas, projetos ou aes previamente definidos.

O propsito desse estudo conhecer o que leva as pessoas a uma

participao ativa (cidad) e quais os elementos que contribuem para que esta

participao acontea e seja efetiva. Deste modo, busca-se identificar os elementos

facilitadores no processo de democratizao das decises do poder local e, o que

leva insero dos indivduos, na busca de seus direitos como cidados.

Assim, escolhemos o Programa Favela-Bairro, tomando-o como estudo de

caso, de modo a poder verificar qual a percepo dos atores envolvidos acerca do

conceito de participao cidad; identificar se h evidncias de participao

popular, no processo de implementao do programa e quais as prticas efetivas;

verificar quais os fatores que influem na tomada de deciso do gestor pblico;

identificar se suas aes respondem aos anseios dos cidados; avaliar o processo

de formulao e execuo da poltica pblica, tencionando observar o grau de

envolvimento dos agentes.

Cabe esclarecer que, o fato de estudar um nico programa de governo, no

nos permite inferir que o resultado da anlise possa ser estendido aos demais

programas em curso no Municpio do Rio de Janeiro. As questes aqui

apresentadas no devem ser generalizadas, apontam, to somente, para um

1
Segundo Jacobi, a questo no s informar mas, explicar e tornar transparentes e abertos os
canais de participao. A informao aos cidados no s necessria desde o incio do processo
administrativo, mas deve comportar a possibilidade de comunicao, dilogo e interpretao como
parte de um movimento permanente de interao entre Estado e cidados usurios dos servios
pblicos. A participao assume, assim, um carter dialgico, em que ambos os plos dialogam e
cooperam na gesto, criando a possibilidade de se desenvolverem prticas inovadoras que
representam avanos reais na gesto da coisa pblica (1990, p.13).
12
caminho metodolgico que poder ser utilizado por outros pesquisadores que

tiverem interesse em avaliar algum programa, sob a tica da cidadania.

Ademais, o Programa Favela-Bairro no pode ser entendido como o nico

instrumento da poltica urbana municipal. Ele diz respeito, apenas, a uma parte do

espao urbano ocupado por um segmento da populao de baixa renda, residente

no Municpio. Assim, os resultados dessa pesquisa no possuem

representatividade estatstica que permita definir um padro de comportamento

para esse segmento social, na sua relao com o Poder Pblico Municipal.

A Constituio Federal de 1988 estabeleceu mecanismos que visaram

aumentar a autonomia dos municpios e os espaos de participao da sociedade

na gesto pblica. A Constituio Estadual e a Lei Orgnica Municipal tambm

institucionalizaram a participao, mas a existncia de tais mecanismos no

garante que as prticas participativas sejam efetivadas, alis, o que se observa

que o processo de democratizao das decises de polticas pblicas lento e

gradual.

Esse estudo tencionou verificar se a participao era apenas uma expresso

do discurso terico da administrao pblica, utilizada com a inteno de cooptar a

populao, predominando as prticas clientelistas ou, se era compreendida como

direito social. Alm disso, procurou identificar se as comunidades estavam

preparadas para assumirem sua responsabilidade no controle social da coisa

pblica. Devido a natureza de sondagem do tema, ela se apresentou como o

primeiro passo na busca de um caminho metodolgico para a anlise do processo

13
de gesto de um programa municipal, com o intuito de identificar formas que

contribuam para o avano da democracia.

O trabalho consistiu em uma investigao exploratria, tendo em vista o

pouco conhecimento sistematizado acerca do assunto. No foi possvel partir de

hipteses preconcebidas, mas de suposies que foram compreendidas melhor, a

partir do contato com a realidade.

Procurou-se identificar caractersticas que determinaram o processo de

formulao da poltica pblica e, estabelecer a relao entre os fatores que

influram na tomada de deciso do gestor e o nvel de participao popular.

Previamente ao trabalho de campo propriamente dito, foi necessrio um estudo

sistematizado acerca do tema. Houve necessidade de um mapeamento da

Legislao, bem como, o acesso a documentos de trabalhos relativos execuo

do programa em anlise.

A pesquisa bibliogrfica se deu atravs de consultas a livros, dissertaes,

teses, artigos em revistas especializadas, relatrios de trabalho, informaes de

jornais e textos veiculados pela INTERNET. Foram analisados dados relativos

poltica urbana municipal e, em particular, ao Programa Favela-Bairro, bem como,

informaes sobre democracia e poder local. Esse material foi obtido nas
2
bibliotecas da FGV, IPLAN, IBAM, IUPERJ, IPPUR e Banco de Dados do PEGS . A

pesquisa documental ficou restrita s possibilidades de acesso s informaes,

determinada pelos gestores municipais que foram contatados.

2
FGV - Fundao Getulio Vargas; IPLAN - Instituto de Planejamento Urbano do Municpio do Rio de
Janeiro; IBAM - Instituto Brasileiro de Administrao Municipal; IUPERJ - Instituto Universitrio de
Pesquisa do Rio de Janeiro Universidade Cndido Mendes; IPPUR - Instituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e; PEGS -
Programa de Estudos em Gesto Social da EBAP/FGV.
14
 A pesquisa de campo consistiu na realizao de entrevistas com atores

sociais, do Executivo e Legislativo municipais, bem como, com representantes da

sociedade civil organizada (associaes de moradores), lderes comunitrios e

indivduos beneficiados com o Programa Favela-Bairro.

O critrio de seleo dos sujeitos levou em conta a preocupao em garantir

a pluralidade de opinies. No Legislativo houve a seleo intencional de indivduos

com assento na Comisso de Assuntos Urbanos, bem como, selecionou-se

informantes de distintos partidos polticos com representao na Cmara de

Vereadores.

A seleo dos informantes, no caso do Executivo, foi intencional, direcionada

aos gestores pblicos que ocupavam os cargos na estrutura formal da Secretaria

Municipal de Habitao - responsvel pelo programa Favela-Bairro, fossem eles de

funes estratgicas ou operacionais, bem como, foram entrevistados outros

gestores, lotados em unidades responsveis por atividades correlatas.

As favelas foram selecionadas, procurando-se garantir a representao

espacial do Municpio, ou seja, buscar o espalhamento geogrfico, bem como,

contemplar os diversos estgios do Programa. Assim, selecionou-se favelas com

obras/atividades concludas e favelas com obras/atividades em andamento. Da,

chegou-se aos representantes das associaes de moradores que responderam

pesquisa. Os indivduos escolhidos foram os beneficirios da poltica pblica

municipal, residentes nas favelas.

15
 Houve duas preocupaes relativamente ao trabalho de campo da pesquisa,

quais sejam: a) identificar, aps mapeamento da legislao, se o que foi

estabelecido em lei estava ocorrendo na prtica e, qual era o nvel de participao

popular nas decises relativas ao programa e; b) identificar qual era a percepo

dos atores envolvidos no programa acerca do contedo e o significado de

participao.

Atravs de entrevistas semi-estruturadas, foi perguntado, em linhas gerais,

como tem sido o processo de integrao social na implementao das aes

relativas ao Programa. As entrevistas discorreram sobre os instrumentos e as

formas de participao estabelecidos em lei. Os roteiros de entrevista foram

diferentes em funo das caractersticas de cada grupo social pertencente

amostra.

O mtodo de anlise consistiu em utilizar as reflexes e argumentaes dos

diversos autores pesquisados, para que fosse possvel aprofundar nossa prpria

reflexo acerca do tema. Assim, na pesquisa bibliogrfica, buscou-se a ordenao

das informaes por categorias de assunto e extrair as idias principais dos textos

considerados mais relevantes.

Os dados obtidos com a pesquisa de campo foram analisados, tentando-se

perceber as contradies, as formas pelas quais os indivduos superam as

diferenas, o processo de mediao e a totalidade enfocada, salientando o carter

crtico dos raciocnios articulados e o grau de polemicidade em torno de questes

controversas.

16
 As informaes obtidas foram comparadas entre si e com o referencial

terico oriundo da pesquisa bibliogrfica. Para fins de consolidao das

informaes, foram constitudas categorias de anlise, em cima das quais foi

aplicado o mtodo hermenutico-dialtico, que se apresenta como um caminho do

pensamento, como uma via de encontro entre as cincias sociais e a filosofia (...)

Habermas adverte-nos que a hermenutica-dialtica no determina tcnicas de

tratamento de dados e sim a sua auto compreenso (Minayo, 1993, p. 218/219).

Essa forma de interpretao das comunicaes dos indivduos pode se adequar

perfeitamente anlise de entrevistas ou conversaes de qualquer espcie.

Nesse trabalho, a dificuldade estava na inexistncia de estruturas lgicas,

clculo de proposies e manipulao de variveis simbolicamente representadas.

Pelo contrrio, a anlise foi moldada nos processos de argumentao e dilogo, ou

seja, a estrutura foi fundamentalmente cognitiva e, portanto, limitada s

experincias e vivncias acumuladas pelo pesquisador. Enquanto a hermenutica

penetra no seu tempo e atravs da compreenso procura atingir o sentido do texto,

a crtica dialtica se dirige contra seu tempo. Ela enfatiza a diferena, o contraste, o

dissenso e a ruptura de sentido. A hermenutica destaca a mediao, o acordo e a

unidade de sentido (Minayo,1993, p. 227). Distingue-se, portanto, do saber tcnico

que quer fazer da compreenso um conjunto de regras disciplinadoras do discurso

(p. 223).

Cabe salientar que o mtodo utilizado pressups sensibilidade no decorrer

da entrevista, bem como, tanto quanto possvel, o autocontrole e o distanciamento

relativo a posies ideolgicas e manifestaes que pudessem ter implicaes

poltico/ideolgicas ou valorativas.

17
 A presente dissertao est dividida em quatro captulos. O primeiro captulo

caracteriza o ambiente para o qual esto direcionadas as aes do programa em

anlise - a favela - e descreve sua insero no contexto social urbano, desde a

origem at os dias de hoje. Ele tornou-se necessrio, na medida em que o estudo

de caso levou identificao da relevncia de se analisar o ambiente especfico em

que se d a implementao da poltica pblica. Nessa parte do trabalho, mostra-se

que a favela constitui um sistema social com caractersticas peculiares.

A avaliao do programa, sob o enfoque da participao cidad, depende do

momento histrico em que as aes so propostas e evolui com o tempo. Partiu-

se, portanto, do pressuposto de que a realidade mais complexa do que se pode

apreender num momento especfico.

No segundo captulo, faz-se um estudo da legislao que orienta a gesto do

programa Favela-Bairro, em seus contornos mais amplos. Analisa-se a atual

poltica de desenvolvimento urbano do Municpio do Rio de Janeiro, identificando

nos textos legais as referncias participao popular, constantes nas

Constituies Federal e Estadual, bem como na Lei Orgnica Municipal. Foi

tambm identificado o Plano Diretor Decenal da Cidade do Rio de Janeiro como

instrumento de poltica urbana municipal. Esse documento exerce influncia direta

na determinao das aes governamentais relativas ao programa. A partir do

marco legal, identificaram-se ambigidades na poltica, com base nas prticas

efetivas, observadas em campo.

18
 O terceiro captulo procura definir o marco conceitual, utilizado para fins da

anlise do programa Favela-Bairro. Com ele, pretendeu-se constituir um modelo

terico, que foi tomado como paradigma, a partir do qual foram avaliadas as

prticas participativas. Esse captulo versa sobre os condicionantes ticos da ao

pblica e a racionalidade da deciso, procurando mostrar que esta decorrente de

uma construo coletiva. Apresenta a idia de planejamento comunicativo em

contraponto ao tradicional planejamento estratgico e, finalmente, conceitua-se a

participao cidad tal como idealizada, apontando para a necessidade dos

gestores municipais se relacionarem com os demais atores sociais numa ao

comunicativa.

O captulo quatro consiste no estudo de caso propriamente dito. Descreve as

situaes observadas na pesquisa de campo, por categorias de anlise. Nessa

parte do documento, analisam-se as prticas relatadas pelos entrevistados e

registradas nos documentos pesquisados, confrontando-as com o que foi

estabelecido em lei. Analisam-se, ainda, as percepes dos diferentes atores

sociais quanto a um conjunto de categorias selecionadas, confrontando-as com os

conceitos definidos no captulo trs. Nele, procura-se identificar a representao

social da participao cidad, visando verificar se esta se aproxima do conceito que

tomamos como paradigma.

A concluso do documento resgata a discusso sobre o papel do

pesquisador e sobre a metodologia que deve ser utilizada na avaliao de

programas sociais e, a importncia dessa reflexo para a gesto destes. Por fim,

procura extrair as questes consideradas relevantes, surgidas a partir da anlise do

Programa Favela-Bairro, que venham contribuir para a reflexo quanto forma de

19
interao entre indivduos, gestores pblicos e sujeitos beneficirios da poltica,

para consecuo de objetivos comunitrios e fortalecimento da democracia.

20
 Captulo 1 A favela no contexto social urbano

1. Introduo

A cidade do Rio de Janeiro foi fundada em 1565 e at 1960 foi a capital

brasileira. Localizado na rea de maior desenvolvimento econmico do pas - a

regio sudeste o Rio est entre as vinte cidades mais populosas do mundo e, na

Amrica Latina a quarta cidade de maior concentrao metropolitana.

O fato de abrigar a capital da Repblica e, tambm, as suas caractersticas

topogrficas fizeram do Rio de Janeiro uma cidade cujo processo de urbanizao

guarda peculiaridades. A cidade cresceu entre morros, local onde se aglomerou

grande contingente populacional urbano de baixa renda.

Este captulo apresenta o ambiente em que se d as aes do programa

selecionado para fins desse estudo as favelas do Rio de Janeiro sua origem e

as percepes dos gestores pblicos quanto a sua insero no contexto social

urbano. Para tal, optou-se por apresentar as formas encontradas pelo poder pblico

local para lidar com a favela, a partir da evoluo histrica da cidade, desde os

primrdios da Repblica.

Faz-se um primeiro corte temporal na dcada de trinta, momento em que a

favela consolida-se e ganha visibilidade no Rio de Janeiro; o segundo corte

temporal corresponde ao perodo compreendido entre a dcada de quarenta e a

dcada de cinqenta, em que a favela era identificada como uma multiplicidade de

21
problemas que deveriam ser erradicados; o terceiro perodo em anlise vai da

dcada de sessenta at meados dos anos setenta, em que a remoo dos

favelados para os conjuntos habitacionais foi apontada como soluo e; o ltimo

perodo, que data de meados dos anos setenta para c, mostra a identificao da

favela como um sistema social e prope a urbanizao, premissa bsica do

programa Favela-Bairro.

2. A origem da favela

A histria da favela tem origem no final do sculo passado, quando a

Constituio de 1891 introduziu o sistema federalista no Brasil. Pelo fato de toda a

estrutura de poder ter nascido longe do espao urbano, foram os grandes

proprietrios de terra que se tornaram autoridades governamentais nos estados.

O pas que, at ento, era eminentemente agrcola, apoiado em mo-de-obra

escrava, foi sendo impulsionado pelos ideais liberais e federalistas. A abolio da

escravatura sem indenizao aos proprietrios causou um certo desconforto nas

relaes entre os governos estaduais e o governo federal. O ento presidente da

Repblica, Prudente de Morais foi hbil o bastante para fazer acordos polticos,

facilitando s elites o acesso a ampla extenso de terra, ampliando assim o seu

domnio.

Embora a atividade agrcola fosse predominante, havia uma incipiente

expresso de indstria, e o pas chegava ao final do sculo mais urbanizado.

Supera-se o escravismo, impondo-se o trabalho livre, assalariado (...) Se o escravo

22
 fundamental para o trabalho, destaca-se tambm o imigrante (Iglsias, 1993,

p.184-187), particularmente, o imigrante nordestino.

3
A sociedade no era mais dividida em senhores e escravos , novos

segmentos sociais foram se formando. A gente mais culta e os profissionais

liberais passaram a constituir um novo grupo poltico, surgindo, assim, a classe

mdia na cidade.

A poltica dos governadores, entretanto, no era uma expresso viva da

sociedade: se esta se extremava entre a cidade e o campo, com uma populao na

maioria analfabeta, pobre e desassistida em tudo, sem sade e sem escolas,

marginalizada do processo social, havia reduzido grupo que obtinha suas rendas no

comrcio exportador e constitua os ricos (Iglsias, 1993, p. 205-206).

Inmeras revoltas e rebelies camponesas ocorreram, nesse perodo, mas

foi a Guerra de Canudos que deu origem ocupao do primeiro morro carioca,

cuja denominao posterior generaliza-se como favela.

Foi no Morro da Providncia, situado no ento Distrito Federal - o Rio de

Janeiro. Por volta de 1895, foi autorizada a sua ocupao pelos ex-combatentes da
4
Guerra de Canudos . A designao de favela evocava o local, no serto baiano,

onde havia uma planta nativa com esse nome, passando o Morro da Providncia a

3
Os ex-escravos foram os principais ocupantes das favelas, proibidos do acesso terra, como
consta no artigo 63 da Constituio da Repblica, promulgada em 24 de fevereiro de 1891. Essa
mesma Constituio ratificava o apoio a imigrantes e colonos, no artigo 69, considerando os
estrangeiros no naturalizados como cidados brasileiros.
4
Movimento messinico pioneiro da populao campesina brasileira, liderado por Antnio
Conselheiro, no pequeno arraial de Canudos, no serto baiano, sob o governo de Prudente de
Morais. O pouco que restou do arraial de Canudos foi incendiado. O episdio foi eternizado no livro
Os Sertes de Euclides da Cunha.
23
 5
ser conhecido como Morro da Favela . Essa designao foi estendida,

posteriormente, aos demais aglomerados urbanos com as mesmas caractersticas.

O morro da Providncia foi ocupado pelas mulheres cujos maridos morreram

na Revolta de Canudos e seus filhos, que foram trazidos pelos soldados, bem como

pelos prprios soldados que ali se estabeleceram e constituram famlia.

Zylberberg (1992, p. 29) ressalta que a cidade reflete as relaes sociais,

econmicas e polticas entre as classes que compem a sociedade. As favelas

no nascem como plantas, cujas sementes ventos ou pssaros se encarregam de

espalhar. Seu aparecimento se deve a razes bem concretas, ligadas ao processo

de desenvolvimento econmico e s foras histricas em atuao, ou seja, ao jogo

dos grupos e das classes sociais e seus interesses.

A populao favelada foi se delineando com o tempo. A favela se revelou

como local de moradia alternativa para trabalhadores urbanos e refletiu a diviso de

classes da sociedade. Ela se fez presente na arquitetura da cidade, embora fosse

vista como um espelho invertido na construo de uma identidade urbana

civilizada (Zaluar, 1998, p.12).

As elites locais investiam na derrubada dos cortios, expulsando seus

moradores, com a inteno de transformar o Rio de Janeiro numa cidade aos

moldes das europias. A cidade passou por uma remodelao urbanstica, no

perodo de 1903 a 1906, em que milhares de casebres foram destrudos e, a

5
Todas as serras traam, afinal, elptica curva fechada ao sul por um morro, o da FAVELA, em
torno da larga planura ondeante onde se erigia o arraial de Canudos. Cunha, Euclides da. Os
Sertes: Campanha de Canudos. So Paulo: Abril Cultural, 1982.
24
legislao municipal proibiu a construo de novos cortios e a reforma dos

existentes. A excluso dos cortios da rea central levou o trabalhador urbano a

improvisar um novo local de moradia, geralmente nas encostas dos morros.

Os migrantes nordestinos engrossaram o contingente populacional urbano.

Vindo em busca de trabalho e melhores condies de vida, estabeleceram-se

nessas reas mais pobres da cidade, embora trouxessem uma bagagem cultural

distinta, sua presena na favela no foi capaz de reverter o estigma dos favelados

que, para o restante da sociedade carioca, eram estigmatizados como indivduos

chegados malandragem .

Excludo forosamente do contexto social urbano, o povo da favela sequer

dispunha do direito de participar do processo eleitoral, visto que eram analfabetos,

na sua maioria. Posteriormente, com a incluso do voto do analfabeto, observou-se

que a classe poltica passou a se interessar pelas favelas.

Com o passar do tempo, as favelas tornaram-se mais visveis. O Censo de

1920 acusou a existncia de seis favelas no Rio de Janeiro. Contabilizava-se

poca, 839 domiclios e 6 casas de negcios no Morro da Providncia, 190

domiclios no Morro do Salgueiro, 6 no Morro da Arrelia, 16 no Morro do Cantagalo,

59 no Morro da Babilnia e 63 no Morro de So Joo.

As favelas no foram a nica alternativa de habitao popular, somavam-se

a elas as vilas e os cortios que conseguiram sobreviver s desapropriaes. Mas,

foi a partir da dcada de 40 que comearam a preocupar os governantes e elites

locais, na medida em que se expandiam. A partir da, a favela passou a ser

25
caracterizada como problema urbano. Problema para as elites, soluo de

moradia para a populao pobre.

3. A favela, uma multiplicidade de problemas

A promulgao do Cdigo de Obras da cidade, em 1937, institua normas e

proibies destinadas a sustar o crescimento das favelas. Sendo assim, aumentava

gradativamente a preocupao em dimensionar o tamanho e analisar a composio

interna das favelas, enfim, conhecer as condies de vida e o perfil dos seus

moradores.

Foi, a partir do final da dcada de 40 que se deu o primeiro movimento do

poder pblico, atravs do Servio Nacional de Recenseamento, de buscar maiores

informaes sobre essas reas e seus habitantes. Diferentes rgos estiveram

presentes, nesse momento, particularmente a Fundao Leo XIII e o prprio

governo do Distrito Federal.

A Fundao Leo XIII foi criada como entidade privada, pelo governo, atravs

de decreto presidencial, em 1947. Ligada Diocese do Rio de Janeiro, tinha o

propsito de sanear as favelas com o suor do trabalho dos prprios moradores (...)

como forma de orientar previamente a populao favelada para a urbanizao

(Silva, 1981, p. 8, grifo nosso).

Em 1952 foi criado o Servio de Recuperao de Favelas (SRF), em mbito

municipal e, em 1956, o Servio Especial de Recuperao de Favelas e Habitaes

Anti-Higinicas (SERFHA), com o objetivo de atuar diretamente para melhoria da

26
habitao popular, nas reas de favela e inibir as novas construes (Silva, 1981,

p.9).

Portanto, h que se ressaltar o fato que a urbanizao de favelas no uma

poltica urbana recente da administrao pblica, ela data do final dos anos 40,

entretanto, as foras polticas mais contundentes apontavam para a remoo das

favelas como a soluo mais apropriada.

Segundo Silva (1981, p.2), os empresrios se anteciparam ao poder pblico

no tocante crise habitacional no Brasil, inicialmente fornecendo alojamentos e

dormitrios aos trabalhadores, e posteriormente adotando o english plan, quando

comea a construo de vilas operrias. Esse foi o primeiro resultado concreto da

promulgao do Cdigo de Obras da cidade. Entretanto, a poltica dos parques

proletrios abandonada aps 1945, quando da redemocratizao do pas em

substituio ditadura implantada em 1937 (Silva, p.7, grifo nosso).

O foco central, entretanto, era conhecer as favelas para, ento, trat-las

como a uma anomalia endmica alheia aos padres estabelecidos de bem viver da

sociedade, que era desenhada e idealizada pelas elites urbanas. A favela era vista

como uma multiplicidade de problemas.

A) Um problema policial

As autoridades viam a favela como um lugar onde moravam os desordeiros;

a soluo era promover a remoo das mesmas. Essa foi a tnica da ao

governamental, principalmente nos anos 50 e 60.

27
 A Comisso Nacional de Bem-Estar Social, Subcomisso de Habitao e

Favelas, em 1954, fez referncias ao anteprojeto de Lei que trataria as questes de

habitao popular nas reas de favela e afirmava que no deveriam ser deixadas de

fora questes que precisavam ser resolvidas pela Prefeitura, tais como, as

medidas de coordenao e reforo autoridade do encarregado atual do Servio de

Favelas, para realizar as tarefas de polcia (no amplo sentido) que lhe cabe (p.26,

grifo nosso).

O conflito existente entre os moradores da favela e os moradores dos bairros

circunvizinhos carecia de atuao e s era amenizado em momentos especficos.

Segundo Zaluar:

A rivalidade entre os bairros pobres e as favelas, sem excluir

totalmente o conflito violento, expressava-se na apoteose dos desfiles

e concursos carnavalescos, nas competies esportivas entre os

times locais, atestando a importncia da festa como forma de conflito

e socialidade que prega a unio, a comensalidade, o festejar como

antdotos da violncia sempre presente mas contida ou transcendida

pela festa (Zaluar, 1998, p. 20, grifo nosso).

B) Um problema sanitrio

As moradias populares eram consideradas em condies higienicamente

perigosas e mereciam um tratamento de poltica sanitria. Havia, na poca, a

preocupao do poder pblico em particularmente contribuir para a soluo dos

28
problemas sanitrios e dos desajustamentos sociais decorrentes das ms

condies de habitao (Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, 1954, p.20).

Segundo Zylberberg (1992, p.21) havia o fato concreto das epidemias de

clera, febre amarela e outras doenas que matavam pessoas, muitos estrangeiros

inclusive. Essa justificativa encobria o problema maior que, segundo a autora, era

de relaes sociais. A autora cita que o problema de sade pblica j vinha sendo

apontado desde 1904, quando houve a Revolta da Vacina, uma reao forma

violenta com que a administrao Pereira Passos realizava a vacinao contra a

varola. As brigadas sanitrias de Osvaldo Cruz entravam nas residncias e

vacinavam fora seus moradores, com o auxlio das foras policiais (Zylberberg,

1992, p. 32).

C) Um problema habitacional

A Subcomisso de Habitao e Favelas da Comisso Nacional de Bem-

Estar Social, em 1954, considerou que o problema das favelas indivisvel em

relao ao da habitao popular. Neste sentido seria preciso estudar um programa

de ao, antes de operar, embora se comeasse pelo problema emergente das

favelas (p.27) e, acrescentou:

O problema da habitao - problema social nmero um - tem

por base a educao. No devemos dar; a esmola avilta. Devemos,

sim, auxiliar o indivduo que necessita de auxlio a prescindir dele.

Assim, na execuo de uma poltica de habitao, o papel

29
 preponderante cabe ao professor, ao assistente social, e ao mdico; o

engenheiro uma conseqncia (Ministrio do Trabalho, Indstria e

Comrcio, 1954, p.37, grifo nosso).

J era visualizada, poca, a questo habitacional como extrapolando os

limites do domiclio, havia preocupao com o entorno da moradia e o contexto

social em que a populao estava inserida.

D) Um problema urbanstico

Com o objetivo de remodelar e embelezar a cidade do Rio de Janeiro, foi

contratado, no final da dcada de 1920, o urbanista francs Alfred Agache, que

apresentou um relatrio que inclua um captulo sobre favela. Dizia o relatrio:

Recomenda a construo de vilas-jardins operrias para onde seriam transferidos

os habitantes da favela, devendo os poderes pblicos impedir qualquer construo

estvel e definitiva nela (Zylberberg, 1992, p. 32).

O modelo arquitetnico parisiense era bastante apreciado pela sociedade

carioca e, segundo a viso mais difundida poca, o centro do Rio de Janeiro

deveria ser a sala de visitas de uma cidade que se queria consolidar como capital

turstica e financeira da Amrica Latina (Zylberberg, 1992, p. 22).

30
 4. A proposta de remoo

Houve o crescente surgimento de novos aglomerados urbanos com

caractersticas semelhantes. Alm disso, foram agregadas as preocupaes com

os inmeros problemas associados favela. Esses fatos levaram identificao de

critrios de classificao, para facilitar a anlise e definio de aes pblicas.

O Censo de 1950 tomou como base o cadastro predial-domicilirio,

previamente realizado, circunscrevendo as Favelas aos aglomerados urbanos que

possussem, total ou parcialmente, as seguintes caractersticas:

1. Propores mnimas - agrupamentos prediais ou residenciais formados

com unidades de nmero geralmente superior a 50;

2. Tipo de habitao - predominncia, no agrupamento, de casebres ou

barraces (de aspecto rstico) construdos principalmente de folhas de

flandres, chapas zincadas, tbuas ou materiais semelhantes;

3. Condio jurdica de ocupao - construes sem licenciamentos e sem

fiscalizao, em terrenos de terceiros ou de propriedade desconhecida;

4. Melhoramentos pblicos - ausncia, no todo ou em parte, de rede

sanitria, luz, telefone e gua encanada;

5. Urbanizao - rea no urbanizada, com falta de arruamento, numerao

ou emplacamento.

Foi no Censo Nacional de 1950 que, pela primeira vez, procurou-se atravs

de pesquisa direta identificar as correntes migratrias. O Recenseamento de 1950

31
abrangeu 58 favelas com o total de 169.305 habitantes. Em 19606 foram

recenseadas 147 favelas, com a populao total de 335.063 pessoas.

Constituindo unidades especficas, as reas das favelas foram recenseadas

sob orientao centralizada, atravs de um grupo especial de recenseadores, que

contou com a colaborao dos funcionrios das instituies que, quela poca,

mantinham unidades de trabalho instaladas nas favelas cariocas.

A interveno em reas de favela, nos anos 60, foi marcada por diferentes

formas de atuao poltica dos governos federal e estadual. No mbito do governo

federal, foi criado o Banco Nacional de Habitao (BNH), que corroborava uma

estratgia maior de desenvolvimento econmico, com grandes investimentos nos

conjuntos habitacionais e; a Coordenao de Habitao e Interesse Social da rea

Metropolitana do Rio de Janeiro (CHISAM), subordinada ao BNH, que implementou

a poltica de remoo.

O governo do estado, entretanto, contou com a resistncia da Fundao

Leo XIII, que passou a ser subordinada a Companhia de Habitao do Estado

(COHAB), em 1962 e, a criao da Companhia de Desenvolvimento Comunitrio

(CODESCO), em 1968, visando implementar a urbanizao, com a colaborao

dos moradores (Silva, 1981, p. 11).

6
A conceituao das reas de favelas no Censo de 1960 obedeceu, exceto no que diz respeito s
propores mnimas, ao mesmo critrio estabelecido para o Censo de 1950. Todavia, dois
aspectos concorreram para que o processo de delimitao fosse alterado. Primeiramente, a adoo
para todo o territrio nacional, do processo de elaborao de cartogramas em substituio aos
cadernos prediais-domiciliares. E, em segundo lugar, o fato de que, no decorrer do decnio, tanto as
reas antigas quanto os novos aglomerados surgidos, tornaram-se facilmente identificveis por duas
caractersticas - denominao especfica e vias de acesso prprias. Em conseqncia, os trabalhos

32
 Houve, ainda, a reao das populaes faveladas, face interveno

governamental, particularmente, quanto forma de organizao. Foram fundadas

inmeras Associaes de Moradores, nesse perodo, que levou criao da

o o
Federao das Favelas do Estado da Guanabara (FAFEG), em 1962. Os 1 e 2

Congressos de Favelas do Estado foram realizados em 1964 e 1968,

respectivamente. Nesses fruns se faziam crticas explcitas remoo.

O Decreto n 870, de 15 de junho de 1967 veio fortalecer as Associaes de

Moradores, subordinando-as Secretaria de Servio Social e s Administraes

Regionais do estado. Entretanto, a FAFEG sofreu interveno, no final dos anos 60

e s foi reaberta em 1972.

A mobilizao em torno das associaes de moradores e a criao da

FAFEG levou contrapartida do governo federal, com a priso em massa de lderes

comunitrios e da diretoria da FAFEG. A represso sofrida pela populao favelada,

no governo militar, s foi amenizada a partir de meados dos anos 70. At 1974,

ocorreram vrias remoes, somente depois dessa data houve um declnio. Em

1975, o BNH passou a privilegiar a classe mdia, indicando uma mudana de

estratgia federal. No final da dcada de 70, a favela abriga a quarta parte da

populao carioca (Silva, 1981, p. 5).

Segundo Ribeiro (1997), a questo da favela, nesse perodo tem relao

direta com as prticas especulativas da terra. que os pequenos investidores viam

no investimento em lotes urbanos, a possibilidade de reserva de valor.

de delimitao ficaram restritos observncia das faixas limtrofes das Favelas, a fim de evitar a

33
 [Mas a] valorizao fundiria urbana deixaria de ser fruto da

prtica de reserva de valor, tanto porque as pequenas poupanas

so drenadas para o financiamento do consumo de luxo, como

tambm porque entram em cena outros atores da produo do

espao construdo (...) O pequeno especulador, ator social urbano,

teria cedido lugar empresa de incorporao imobiliria (p. 31).

5. A proposta de urbanizao

A poltica de desenvolvimento urbano, que pregava a remoo das favelas,

no tardou a apresentar indcios de enfraquecimento. A distncia dos locais de

trabalho, o alto custo do transporte, assim como tantos outros fatores de ordem

econmica, cultural e poltica, determinaram a reverso do processo. As favelas

eram sistemas sociais e, portanto, a remoo gradual de algumas no evitava o

surgimento de outras.

Seja pela capacidade de luta dos favelados, seja pela modificao gradual

do cenrio poltico, fato que, com o passar dos anos, o discurso do poder

inverteu-se: da remoo da favela integrao. Essa dualidade a caracterstica

principal que marca o processo de urbanizao da cidade do Rio de Janeiro,

retratada na dicotomia morro/asfalto; cidade formal/cidade informal; barraco/casa,

construo rstica/alvenaria; etc.

interpenetrao das reas de coleta.

34
 O governo federal retomou a poltica de favelas, em mbito nacional, atravs

do Programa de Moradia (PROMORAR), em 1979 e, anunciou o Projeto Rio, para

seis favelas que margeavam a Baa de Guanabara, dando nfase urbanizao.

No mbito do governo municipal, a prefeitura procurou investir numa

estratgia de melhoria da condio de vida da populao dessas reas, nos seus

prprios locais de moradia. Criou a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social

(SMDS), atravs da Lei Municipal 110 de 23 de agosto de 1979, que tentou integrar

e articular os diversos rgos de diferentes nveis de governo, para soluo das

questes sociais emergentes das favelas, a partir do Programa de Desenvolvimento

Comunitrio (PRODEC).

O PRODEC no logrou sucesso, principalmente porque gerou conflitos

internos, em vista da desarticulao dos funcionrios municipais de perfil tcnico

com aqueles de perfil poltico. Pechman afirma que no campo as atividades eram

realizadas em conjunto sem maiores problemas, nos gabinetes que a luta pelo

poder exacerbava-se (1982, p. 10).

O governo municipal, atravs da SMDS, procurou envolver outros atores

sociais nos projetos direcionados s favelas. Fez um convnio com a UNICEF, para

prover a Rocinha de saneamento bsico, escola comunitria e equipe de apoio

comunitrio. Em 1981, negociou com o Banco Interamericano de Desenvolvimento

(BID), dois bilhes de cruzeiros. Deste montante, cerca de 90% estava

comprometido com a urbanizao de favelas (Pechman, 1982, p.14).

Quanto adeso a poltica de integrao social das reas de favela, o

governo do estado foi retardatrio. Esse fato trouxe conseqncias que so

35
percebidas ainda hoje. Por exemplo, a Companhia de gua e Esgoto, rgo ligado

ao governo do estado, no reconhecia os barracos como logradouros pblicos e

demorou a estender os seus servios populao favelada. A Companhia de

Limpeza Urbana do municpio no efetuava a coleta de lixo na favela, pela

dificuldade de acesso. J, em relao iluminao pblica, atribuio do governo

federal, no houve problemas; alm do benefcio direto, o acesso energia eltrica

trouxe um benefcio adicional para a populao, ou seja, a oportunidade de atestar

o local de moradia.

O governo do estado do Rio de Janeiro procurou reverter a poltica estadual

vigente, levando gua e esgoto a cerca de 60 favelas, no perodo entre 1983 e 1985

e, instituiu o Programa Cada Famlia Um Lote, a cargo da Secretaria de Estado do

Trabalho e da Habitao. Com a urbanizao houve preocupao com a posse da

terra e a legalizao da propriedade, visando garantir a permanncia no local,

esta questo, entretanto, carece de soluo at os dias de hoje.

Nesse contexto, a presena da Igreja Catlica, atravs da Pastoral de

Favelas, a formao das associaes de moradores e o apoio de organizaes

pblicas no-governamentais foram fundamentais. O foco de atuao da Igreja

Catlica e dos organismos no-governamentais foi na formao dos lderes

comunitrios, mas, a estratgia de interveno do Estado, diante da capacidade de

organizao da populao, foi tentar cooptar as lideranas. Assim, a moeda de

troca da promessa de urbanizao o controle poltico das associaes pelo

Estado (Zaluar, 1998, p.32).

36
 A Federao das Favelas do Estado do Rio de Janeiro (FAFERJ) perdeu o

seu papel; as comunidades passaram a se articular individualmente com a SMDS;

os polticos se sentiram ameaados, porque sua mediao foi dispensada.

6. O Programa Favela-Bairro

Em dezembro de 1994, o governo do municpio criou a Secretaria Municipal

de Habitao (SMH), atravs da lei 2.262, cujo propsito fundamental era integrar

as comunidades carentes aos bairros cariocas e, realizar a poltica habitacional

delineada no Plano Diretor Decenal da Cidade do Rio de Janeiro.

O corpo tcnico que integrou a nova Secretaria era oriundo da SMDS,

portanto, a equipe7 foi composta por pessoal experiente, que participou

intensamente de projetos direcionados s reas de favela, assim como, os

coordenadores e assessores de nvel hierrquico mais alto tinham participado da

elaborao do Plano Diretor8.

O carro chefe da poltica habitacional do municpio, voltada para a populao

de baixa renda, passou a ser o Programa Favela-Bairro. Os propsitos explicitados

pela SMH incluam a melhoria da qualidade de vida e ambiental das reas a serem

beneficiadas; a introduo nas favelas dos valores urbansticos da cidade formal,

com a implantao de saneamento bsico e sistema virio; prestao de servios

7
Os tcnicos trabalharam durante anos no Projeto Mutiro, criado em 1981 pela SMDS, com o
apoio da UNICEF, pelo qual, 15 favelas foram atendidas no ano seguinte, incluindo obras de
acesso, pavimentao, conteno de encostas e servios de gua e esgoto (Zaluar, 1998, p. 46).
8
O Plano Diretor Decenal da Cidade do Rio de Janeiro foi elaborado em 1993. Define favela como
rea predominantemente habitacional urbana, caracterizada por ocupao da terra por populao
de baixa renda, precariedade da infra-estrutura urbana e de servios pblicos, vias estreitas e de
alinhamento irregular, lotes de forma e formato irregular e construes no-licenciadas, em
desconformidade com os padres legais subseo I Do Programa de Urbanizao e
37
de conservao de equipamentos pblicos nela instalados; promoo e

regularizao fundiria e assistncia tcnica aos moradores que lhes garanta a

permanncia no local. Alm disso, visava proporcionar o fortalecimento da

convivncia, da organizao comunitria e do sentimento de cidadania. Assim:

Existe uma consolidao no que se relaciona viso da

urbanizao de favelas, numa escala maior, como poltica pblica, da

questo habitacional como interface de uma questo urbana mais

ampla, o que leva a compreenso dos projetos como alavancadores

de transformaes que extrapolariam, nos seus impactos, o prprio

mbito da favela (Relatrio de Avaliao IBAM, 1996, p. 6).

O Favela-Bairro est vinculado ao Programa de Urbanizao de

Assentamentos Populares do Rio de Janeiro (PROAP- Rio), que operacionalizado

com verbas oriundas de emprstimo de agncia financiadora internacional, o Banco

Interamericano de Desenvolvimento (BID).

A metodologia de interveno nas favelas contemplou a realizao, em 1994,

de concurso pblico, aberto a equipes de arquitetos e urbanistas, estabelecidos no

Rio de Janeiro, sendo delegada a terceiros a execuo das obras. O concurso foi

considerado um indicador significativo de alteraes de atitude das polticas

pblicas (...) seu edital lanava o desafio de elaborar propostas metodolgicas para

transformar as favelas em verdadeiros bairros populares (Duarte, 1996, p. 13).

Regularizao Fundiria das Favelas, art. 147 (1993, p. 67).

38
 No mbito da articulao interinstitucional, foi criado o Grupo Executivo de

Agilizao de Projetos (GEAP), com a finalidade de integrar as diversas reas que

atuam no Programa.

9
O Rio de Janeiro possui 532 favelas , cuja populao de 893.837

habitantes, residente em 226.943 domiclios. O Programa de interveno do poder

pblico municipal, com vistas integrao das favelas cidade formal, comeou

com pretenses modestas, na sua primeira fase, com execuo prevista para
10
dezesseis favelas de porte mdio, cuja populao de 53.657 habitantes

residentes em 13.977 domiclios.

No atual contexto, a prefeitura recebeu verba adicional do BID (o PROAP2) e,

contabiliza noventa comunidades do Programa Favela-Bairro, em trabalho. Outras

intervenes esto sendo realizadas em favelas menores, o Projeto Bairrinho e, em

favelas maiores, o Projeto Grandes Favelas. O marketing institucional em torno do

Programa tem sido intenso. A propaganda oficial associa as demais intervenes

ao programa original e, divulga o nmero de 146 favelas a serem atendidas.

9
Fonte: IplanRio - Diretoria de Informaes Gerenciais Ncleo de Informaes e Estudos
Habitacionais e Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Censo 1991. Anurio
Estatstico da Cidade do Rio de Janeiro 95/96.

39
 7. Concluso

O foco da ao governamental, no Rio de Janeiro, h cem anos, consistia na

construo de uma identidade cultural e social que exclua qualquer alternativa de

habitao que no reproduzisse os padres arquitetnicos e de infra-estrutura da

moradia da classe abastarda. Os cortios e os barracos no deviam permanecer na

cidade que as elites pretendiam tornar moderna. No incio do sculo a poltica de

habitao popular era apenas incipiente e se voltara inicialmente para habitaes

coletivas (Silva, 1981, p. 15, grifo nosso). Depois foram as favelas o objeto de

interveno, com o objetivo, a princpio, de erradicar os problemas nelas existentes

e, posteriormente, de remov-las por completo.

Nas dcadas de quarenta e cinqenta a tnica da interveno governamental

deu nfase na erradicao dos problemas das favelas e, com isso, a promoo

social dessas reas ganhou espao na opinio pblica. Nos anos sessenta e

setenta, entretanto, ocorreu o maior nmero de remoes de favelas da histria

brasileira, a partir de orientao federal.

A urbanizao se imps, de fato, ao longo dos anos. O processo foi

empreendido, inicialmente, pelos prprios moradores. Ocorreu, no entanto, uma

forma de controle ideolgico dos favelados, que acaba por contribuir para o

verdadeiro processo de guetificao que se verifica nas cidades brasileiras (...) a

histria da relao favela X poder pblico gerou um espao poltico de negociao

legitimado (Silva, 1981, p. 18).

10
Fonte: Secretaria Municipal de Habitao dados de 1996.
40
 A poltica fundiria tem sido objeto de debate na atualidade. A argumentao

funda-se na avaliao de que os impasses do desenvolvimento urbano sero

solucionados com a interveno do Estado, na promoo da justia social. O

fundamento da argumentao a crena de que o mercado de terras o principal

mecanismo gerador dos problemas urbanos: disperso/hiperconcentrao, dficit

habitacional, crescimento perifrico, alto custo de equipamentos urbanos, etc.

(Ribeiro, 1997, p. 37).

A urbanizao das reas de baixa renda uma funo social que o poder

pblico deve cumprir, para que haja maior eqidade e garantia do direito moradia

e do direito ao saneamento ambiental. A universalizao dos servios de

abastecimento de luz, gua, esgoto e coleta de lixo, um dos direitos fundamentais

da pessoa humana.

No contexto social urbano da atualidade, o Favela-Bairro no obra

exclusiva da administrao municipal que o concebeu, mas reflexo de uma vontade

poltica mais ampla, que expressa uma mudana de orientao de parcela

significativa da sociedade carioca em relao aos excludos (Zaluar, 1998, p. 56).

H que se verificar, entretanto, se o Programa constitui um avano em termos da

ao pblica, na percepo dos problemas sociais e integrao da populao

beneficiria.

41
 Captulo 2 O marco legal que orienta a ao pblica na favela

1. Introduo

A interveno do poder pblico, na favela, constitui um desdobramento da

poltica de desenvolvimento urbano, que foi estabelecida como macro-funo pelo

governo Csar Maia, em 1993, com o objetivo de orientar a ao pblica de forma

integrada, no Municpio do Rio de Janeiro.

11
Vrias Secretarias Municipais integram essa macro-funo. Cabe destacar

a Secretaria Municipal de Urbanismo, que a coordena e, que atua como instncia

normativa cuja atribuio cuidar do uso e ocupao adequados do solo e, a

Secretaria Municipal de Habitao, que tem por funo a coordenao geral da

execuo do programa em anlise.

Esse captulo aborda a questo legal relacionada poltica de

desenvolvimento urbano e, visa subsidiar a avaliao do programa Favela-Bairro, no

que tange s prticas efetivas. Assim, ser tomado como pano de fundo, ao qual

nos reportaremos quando da anlise das entrevistas realizadas, objeto de descrio

do captulo quatro.

Primeiramente, apresentamos em linhas gerais o caminho que a gesto

pblica percorreu no processo gradual de municipalizao. Nessa parte,

11
Urbanismo; Monumentos Pblicos; Obras e Servios Pblicos; Trnsito; Meio Ambiente e,
Habitao. Alm do IPLANRio, RIO-Urbe, RIO-Luz e RIO-guas.
42
procuramos mostrar porque tal interveno est a cargo do poder local, na

atualidade.

Em seguida, enumeramos os instrumentos legais que institucionalizam a

poltica, particularmente, queles que orientam a ao pblica no mbito da favela,

fazendo um breve resumo das questes consideradas fundamentais e, destacando

o papel, explicitado na lei, do Conselho Municipal de Poltica Urbana (COMPUR).

Tratamos, tambm, dos aspectos legais que envolvem o acesso

propriedade, uso e ocupao do solo e, da forma de interveno do Estado nas

reas de especial interesse social. Por fim, identificamos as referncias

participao popular, contidas na legislao vigente.

2. A tenso centralizao/descentralizao na gesto pblica brasileira

12
As primeiras experincias federativas eram de cunho ideolgico e foram

extradas do liberalismo, tendo como princpios bsicos a autonomia e a

descentralizao. A autonomia estava associada a capacidade de cada uma das

unidades federadas de estatuir livremente uma ordem constitucional prpria,

estabelecer as competncias dos Trs Poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio)

e exercer todas as atribuies que pela Constituio lhes so reservadas

(Brasileiro, 1974, p.85). A descentralizao correspondia situao de

coexistncia, em um s pas de duas ou mais ordens jurdicas. Enfatiza, portanto, o

12
Segundo Brasileiro (1974, p. 84), o termo federalismo foi pela primeira vez utilizado para indicar a
forma de organizao de Estado que se implantou, em fins do sculo XVIII, nos Estados Unidos e
referia-se existncia de um Estado soberano, formado de uma pluralidade de estados, no qual o
poder do Estado emana dos estados-membros, ligados numa unidade estatal. Esse conceito, de
contedo eminentemente poltico, enfatiza dois aspectos: o da autonomia de cada uma das unidades
federadas e o de participao de todos na formulao das decises do Estado como um todo.

43
aspecto poltico jurdico da organizao estatal, a posio de cada unidade

federada na estrutura governamental (Brasileiro, 1974, p.85).

O conceito de autonomia foi se modificando com o tempo e passou a ter

uma conotao diferente, dizendo respeito efetiva delegao de atribuies por

parte das unidades subnacionais, acrescida da autonomia financeira. Quanto

descentralizao, perdeu a conotao jurdica e administrativa, passando a

representar uma participao efetiva na ao governamental. Surge, ento um novo

conceito, o de desconcentrao que sugere que, alm da distribuio funcional e

territorial da ao pblica, deve existir tambm a disperso do poder, tendo em vista

o fato das unidades federadas terem que tomar decises. H, ento, a busca de

racionalidade atravs da integrao, fortalecimento e cooperao das suas

unidades federadas.

Na Repblica Velha, houve a luta do centralismo contra o regionalismo e o

federalismo foi visto como o triunfo das foras locais sobre a central. A Constituio
13
de 1891 introduziu fortemente o sistema federalista no Brasil.

A Revoluo de 1930 caracterizou-se como uma tentativa de tomada de

poder pela classe mdia, dado que as foras polticas que elegeram Getulio Vargas

eram representantes da oligarquia rural, acrescida da presena incipiente da

classe operria. A Constituio de 1937, no entanto, teve uma existncia

meramente formal, ou seja, o federalismo existiu apenas no texto constitucional.

13
O art. 68 da Constituio de 1891 estabeleceu que: os estados organizar-se-o de forma que
fique assegurada a autonomia dos municpios em tudo que respeite o seu peculiar interesse.
Entretanto, no especificou o que seria peculiar interesse, alm do fato de que a nfase desta
Constituio foi no aspecto jurdico. O auxlio financeiro a ser prestado pela Unio aos estados seria
em carter eventual, em forma de subsdio no caso de calamidade pblica, quando solicitado. Nessa
poca, os municpios no dispunham de competncia privativa para arrecadao de tributos.
44
 Nesse perodo, houve ampliao dos servios sociais e maior concentrao

do poder, entretanto, a expanso dos poderes federais no impediu a criao de

mecanismos de cooperao e integrao governamental. Mesmo que a repartio

de competncia fosse inteiramente favorvel Unio, comeava a delinear-se o

modelo federativo cooperativo, a ser desenvolvido melhor nas prximas

14
Constituies, a partir de 1946 .

15
No federalismo dos governos militares , as Foras Armadas comandaram o

processo de reestruturao governamental e a poltica econmica /financeira de

modo global. Houve o fortalecimento do Poder Executivo, como instrumento bsico

para atingir o desenvolvimento. O Legislativo perdeu substncia, na medida em que

as iniciativas de leis passam a ser do Executivo. Em sntese, a tendncia era de

que o governo federal devia ocupar-se apenas da formulao de diretrizes gerais. A

execuo de programas nitidamente locais deveria ser delegada, mediante

16
convnio com rgos estaduais e municipais.

14
Quanto ao federalismo de 1946 a 1964, cabe mencionar que o contexto poltico era de reao
nacional contra o centralismo e de volta dos ideais adormecidos do liberalismo (Brasileiro, 1974,
p. 97), com um processo acelerado de urbanizao. O modelo tomou a feio de federalismo
cooperativo e, na Constituio de 1946, ficou caracterizada a autonomia poltica municipal - eleio
de prefeitos e vereadores, arrecadao de tributos de sua competncia, aplicao da renda na
organizao e servios pblicos. A Emenda Constitucional n 5, de 21/11/61 ampliou as
competncias do municpio, embora a noo de cooperao estivesse associada ajuda em
questes de mbito administrativo e, principalmente, financeiro.
15
O governo federal passou a preocupar-se com o planejamento setorial, regional e local integrados,
mas, a Emenda Constitucional n. 18/65, incorporada Carta de 1967, modificou o sistema financeiro
da Constituio de 1946. A Unio passou a ter hegemonia financeira sobre os estados e municpios.
Nessa poca, o Fundo de Participao dos Estados e Municpios foi institudo, entretanto, foram
sendo reduzidos aos poucos, na medida em que os Tribunais de Contas dos Estados trouxeram para
a esfera estadual, em parceria com a federal, o controle financeiro do municpio, antes circunscrito
ao mbito local. Manteve-se, entretanto, o sistema de competncia concorrente na prestao de
servio pblico.
16
O modelo de Relaes intergovernamentais foi dado pelo Decreto n. 71.353 de 9/11/72 que
disps sobre o Sistema Nacional de Planejamento - institucionalizao das atividades de
planejamento, programao e modernizao administrativa e teve como pretenso a integrao
programtica entre Unio, estados e municpios, a maximizao dos benefcios sociais e melhoria do
uso dos recursos pblicos.
45
 Por fim, o processo de redemocratizao trouxe consigo a abertura poltica e

as eleies diretas para governos estaduais e federal. A Constituio de 1988

adotou a estratgia descentralizadora e, embora tenha procurado dirigir a

Administrao Pblica para o atendimento eficaz do cidado e facilitar novas

formas de participao democrtica, houve indefinio e ambigidade quanto

definio de competncias entre as esferas de governo e a generalizao de

competncias concorrentes.

17
Disso decorreu a descentralizao externa, ou seja, de dentro para fora da

estrutura do Estado. Fato que, o processo de descentralizao do Estado

brasileiro no foi capaz de alterar, substancialmente, a relao Estado/Sociedade.

Nesse contexto, surgem, com toda a fora, os movimentos sociais urbanos,

impulsionados principalmente pela Igreja e pelos partidos polticos de esquerda, na

busca de solues para o cumprimento das funes que as trs esferas de governo

no eram capazes de assumir. A idia de organizao civil em oposio oficial.

O movimento descentralizador e a capacidade de articulao da sociedade

civil trouxeram para a esfera municipal a possibilidade de se constiturem espaos

de negociao de demandas sociais emergentes e, conseqentemente, a

instaurao de fruns de debates sobre os problemas urbanos, tais como os de

saneamento bsico e de moradia para as camadas populares.

17
Motta (1994, p. 176) diz que a descentralizao concorre para divulgar as seguintes crenas ou
propostas: a) necessidade de se instituir polticas de devoluo do poder usurpado; b) descrena
nos aparatos administrativos centrais, vistos como distantes, inacessveis, ineficientes e
desinteressados do bem-estar comunitrio e; c) reestruturao da vida poltico-administrativa local,
no s para prestao de servios antes centralizados, mas tambm para permitir o exerccio mais
eficiente dos direitos de cidadania.
46
 3. Os instrumentos legais que orientam a ao pblica

Avaliando o processo de institucionalizao da poltica, a partir da

Constituio Federal e dos demais textos legais, tais como, a Constituio

Estadual, a Lei Orgnica e, o Plano Diretor municipais, pode-se observar que as

questes associadas ao desenvolvimento urbano giram em torno de duas vertentes

claramente identificadas, quais sejam: a econmica, de acesso propriedade, uso

e ocupao do solo, cuja lgica de atendimento individual e; a social, de acesso a

condies dignas de moradia atravs da interveno do Estado em reas de

especial interesse, movida pelo ideal de atendimento universal.

A anlise comparativa da legislao vigente indica que no h contradies

e que, a ordem cronolgica em que foram elaborados os instrumentos legais serviu

para consolidar a proposta estabelecida na Constituio Federal. Cada novo

instrumento procurou apresentar um maior detalhamento da poltica.

Entretanto, existem aspectos particulares que deixam dvida quanto ao

processo de implementao da ao governamental, embora, no que diz respeito

aos ideais democrticos, objeto da presente anlise, observou-se que a

participao da populao foi sempre mencionada.

A) A Constituio Federal

47
 A Constituio Federal, de 1988, estabeleceu que a poltica de

desenvolvimento urbano seria executada pelo Poder Pblico Municipal, em

conformidade com a lei, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das

funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Estabeleceu,

ainda, que as cidades com mais de 20 mil habitantes deveriam elaborar seu Plano

Diretor.

B) A Constituio Estadual

A Constituio Estadual do Rio de Janeiro, de 1989, reforou que os

municpios teriam por competncia a promoo de adequado ordenamento

territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da

ocupao do solo urbano.

O captulo que trata especificamente da poltica urbana ressaltou que a

formulao da poltica deveria atender ao pleno desenvolvimento das funes

sociais da cidade, com vistas garantia e melhoria da qualidade de vida de seus

habitantes. Acerca do Plano Diretor, acrescentou que este deveria conter, alm de

outras coisas, as diretrizes de uso e ocupao do solo e, a definio das reas de

interesse especial e social.

C) A Lei Orgnica Municipal

48
 A Lei Orgnica do Municpio do Rio de Janeiro, de 1990, apontou que a

soberania popular poderia se manifestar pela participao nas decises do

municpio, bem como, pela ao fiscalizadora sobre a administrao pblica. Em

vista disso, estabeleceu que o municpio asseguraria e estimularia, em rgos

colegiados, nos termos da lei, a participao da coletividade na formulao e

execuo de polticas pblicas e na elaborao de planos, programas e projetos

municipais.

O desenvolvimento urbano foi entendido como resultante de trs vertentes de

desenvolvimento do municpio, quais sejam, a econmica, a social e a territorial e,

sendo o processo de planejamento da poltica urbana articulado com as demais

polticas municipais, seria possvel implementar o pleno atendimento das funes

sociais da cidade.

A Lei estabeleceu que, o Poder Pblico poderia intervir na propriedade, com

vistas ao cumprimento da funo social e agir sobre a oferta do solo, de maneira a

impedir sua reteno especulativa.

D) O Plano Diretor

O Plano Diretor Decenal da Cidade do Rio de Janeiro, institudo atravs da

Lei complementar n. 16 de 1992, fixou as diretrizes da poltica urbana, previu

instrumentos para a sua execuo e, definiu polticas setoriais e seus programas.

Foi entendido como instrumento bsico da poltica urbana do municpio e integra o

processo contnuo de planejamento da cidade (Plano Diretor, 1993, p. 13).

49
 Quanto poltica urbana, registrou dentre outros objetivos: a) a garantia do

bem-estar e a melhoria da qualidade de vida de seus habitantes; b) o ordenamento

do pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade; c) o cumprimento da

funo social da propriedade e; d) a participao popular na gesto da cidade.

Instituiu o Projeto de Estruturao Urbana (PEU), parcelando o territrio em:

a) reas de Planejamento AP; b) Regies Administrativas RA; c) Unidades

Espaciais de Planejamento UEP e d) bairros. E, estabeleceu que, no processo de

planejamento, a participao da populao deveria ser assegurada, pela

representao de entidades e associaes comunitrias em grupos de trabalho,

comisses e rgos colegiados, provisrios ou permanentes.

Quanto poltica habitacional, o Plano definiu objetivos, diretrizes e

instrumentos e descreveu o programa de urbanizao e regularizao fundiria das

favelas, cujo propsito era fazer intervenes graduais e progressivas, para

maximizar a aplicao dos recursos pblicos e disseminar os benefcios entre o

maior nmero de habitantes.

O Plano estabeleceu, ainda, os critrios de prioridade, para efeito da

integrao das favelas ao Programa, quais sejam: a) participao da comunidade

no programa; b) quantitativo da populao a ser beneficiada; c) nmero percentual

de ocupao dos lotes; d) o custo global das obras; e) viabilidade tcnica,

considerada a relao custo-benefcio social, das intervenes do poder pblico; f)

existncia de reas de risco; g) proximidade de unidade de conservao ambiental

e; h) o tempo de existncia da comunidade e de seu abandono pelo Poder Pblico.

50
 Acrescentou que o projeto urbanstico deveria, prioritariamente, implantar o

abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, remoo dos resduos slidos e

eliminao dos fatores de risco. Seriam instalados escritrios tcnicos locais para

conduzir a execuo do programa, fazer cumprir a legislao urbanstica e prestar

assistncia tcnica e social aos moradores. O acompanhamento permanente do

Programa deveria ser coordenado por ncleo de regularizao (que consiste num

grupo de trabalho permanente com representantes das comunidades envolvidas,

mantido pelo Poder Executivo).

Quanto aos padres de construo para as moradias, a Lei estabeleceu que

o municpio poderia reduzir e adotar padres diferenciados de exigncia urbanstica

e de infraestrutura, para a populao de baixa renda, desde que ouvido o Conselho

Municipal de Poltica Urbana, que teria por atribuies analisar, propor, dar

publicidade, medidas de concretizao das polticas setoriais, bem como, verificar

sua execuo, observadas as diretrizes gerais.

E) O Conselho Municipal de Poltica Urbana

51
 18
A Lei 1665, de 25 de janeiro de 1991, criou o COMPUR , rgo superior de

assessoramento e consulta da administrao pblica, vinculado funcionalmente ao

Gabinete do Prefeito.

A Lei garantiu a participao, nas reunies, de entidades da sociedade civil

organizada e do Poder Pblico, no relacionadas explicitamente. Sendo que estes

ltimos s poderiam atuar como membros observadores, sem direito a voto.

Estabeleceu que o Conselho deveria reunir-se uma vez por ms ou

extraordinariamente por convocao da sua Secretaria Executiva ou de 1/3 dos

seus membros efetivos.

A Secretaria Executiva do Conselho Municipal de Poltica Urbana

constituda de trs membros (dois coordenadores e um suplente) eleitos pela

Plenria e, cada entidade tem a possibilidade de indicar um representante e dois

suplentes. Embora possam comparecer s reunies, simultaneamente, o

representante e os suplentes, cabe apenas um voto entidade representada. O

mandato dos membros componentes da Secretaria Executiva de seis meses, no

podendo haver reeleio dos que ocuparem os cargos de coordenadores, at que

todos os membros da Plenria ocupem os mesmos.

18
O Conselho possui onze membros, representantes de entidades da sociedade civil organizada: 1)
Federao das Associaes de Favelas do Rio de Janeiro- FAFERJ; 2) Federao das
Associaes de Moradores e Entidades Afins do Estado do Rio de Janeiro- FAMERJ; 3) Federao
das Indstrias do estado do Rio de Janeiro FIRJAN; 4) Instituto de Arquitetos do Brasil
Departamento do Rio de Janeiro IAB/RJ; 5) Sindicato dos Arquitetos no Estado do Rio de Janeiro
SARJ; 6) Sindicato dos Engenheiros do Estado do Rio de Janeiro SENGE/RJ; 7) Sindicato da
Indstria da Construo Civil - SINDUSCON/RJ; 8) Associao de Dirigentes de Empresas do
Mercado Imobilirio- ADEMI/RJ; 9) Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Meio Ambiente
ABES; 10) Associao dos Mdios e Pequenos Empresrios da Construo Civil AMPEC e; 11)
Club de Engenharia. Da parte do Poder Executivo, integram o Conselho: 1) o Secretrio Municipal de
Urbanismo e Meio Ambiente; 2) o Secretrio Municipal de Obras e Servios Pblicos; 3) o Secretrio
Municipal de Desenvolvimento Social; 4) o Secretrio Municipal de Cultura, Turismo e Esportes; 5) o

52
 As reunies do Conselho sero convocadas com antecedncia mnima de

5(cinco) dias, por escrito, com dia/hora e local fixados, pauta especfica e, os

trabalhos devero ser registrados em ata. O quorum de 2/3 (dois teros) de seus
a
membros com direito a voto, mas, a partir da 2 falta consecutiva, o membro ser

desconsiderado na contagem para quorum.

O Conselho Municipal de Poltica Urbana mantido com verbas do

oramento municipal e, tem por competncia:

Estudar e pronunciar-se sobre questes relativas formulao e

administrao da poltica urbana municipal;

Acompanhar, avaliar e fiscalizar a aplicao das normas, diretrizes,

programas e projetos definidos no Plano Diretor da Cidade;

Auxiliar e fiscalizar o acesso da comunidade s informaes sobre

poltica urbana;

Receber, avaliar e encaminhar aos rgos competentes os pleitos da

comunidade relativos a assuntos urbansticos;

Propor, com fundamento em parecer tcnico: aplicao de sanes a

proprietrios de rea urbana no edificada, sub-utilizada ou no utilizada;

aplicaes de sanes por abuso de direito pelo proprietrio urbano; a

desapropriao por interesse social ou utilidade pblica;

Promover eventos destinados a estimular a conscientizao sobre os

problemas urbanos e conhecimento da legislao pertinente e a discutir

solues alternativas para a gesto da cidade;

Secretrio Municipal de Transportes e; 6) o Presidente do Instituto Municipal de Planejamento

IPLAN/RIO.
53
 Solicitar que se elaborem estudos e pesquisas e se proceda coleta de

dados pela administrao pblica ou por organismo no governamental;

Fiscalizar a implantao das polticas, programas, projetos e aes

desenvolvidas pelo Poder Executivo;

Opinar, na esfera do Poder Executivo, ou quando consultado pela Cmara

Municipal, sobre projetos de Lei em tramitao que versem sobre poltica

urbana;

Solicitar ao Poder Executivo, relatrio de impacto de vizinhana e estudos

de impacto ambiental e urbanstico de projeto em licenciamento;

Acompanhar e avaliar a execuo de programas urbanos, habitacionais,

de transportes e de saneamento bsico;

Participar, acompanhar e avaliar as fases de elaborao e

implementao do Plano Diretor da Cidade;

Propor medidas administrativas contra os responsveis que

descumprirem o previsto no captulo de poltica urbana da Lei Orgnica

do Municpio;

Realizar audincias pblicas, municipais ou zonais com o intuito de

divulgar ou prestar contas de suas atividades sociedade civil ou debater

assuntos do mbito de suas atribuies (COMPUR, 1997, p.12).

4. O acesso propriedade, uso e ocupao do solo

O acesso propriedade predial e territorial, seja ela rural ou urbana, ainda

determinado pela lgica capitalista do uso e ocupao do solo, ou seja, no

54
constitui um servio de carter universal. Logo, a Constituio Federal, de 1988,

estabeleceu critrios para a posse de propriedades urbanas. Esse fato configura

uma dualidade no estabelecimento da poltica, na medida em que h condies

mnimas, de mbito coletivo, que devem ser asseguradas pelo Estado, para o bom

funcionamento da cidade.

A Carta de 1988 estabeleceu que o municpio poderia instituir imposto,

desapropriar em condies especficas, bem como, dar posse ao morador que

habitar por mais de cinco anos, imvel de at duzentos e cinqenta metros

quadrados, desde que no seja proprietrio de outro. Ressaltou, entretanto, que os

imveis pblicos no seriam adquiridos por usucapio.

A Constituio do Estado do Rio de Janeiro, de 1989, estabeleceu as

diretrizes de uso e ocupao do solo, quais sejam: a) proibio de construes e

edificaes sobre dutos, canais, vales e vias similares de esgotamento e

passagens de cursos dgua; b) condicionamento da desafetao e bens de uso

comum do povo prvia aprovao das populaes circunvizinhas ou diretamente

interessadas; c) restrio utilizao de rea que apresente riscos geolgicos. E,

destinou a assentamentos de populao de baixa renda e instalao de

equipamentos coletivos, as terras pblicas estaduais no utilizadas, subutilizadas e

as discriminadas, alm de estabelecer que est assegurado o acesso a

informaes sobre cadastro atualizado das terras pblicas, e planos de

desenvolvimento urbano e regional, populao.

5. A interveno do Estado nas reas de especial interesse

55
 A Constituio Estadual tentou elucidar o termo surgido na Constituio

Federal, explicitando as funes sociais da cidade, quais sejam: o direito de todo

cidado ao acesso moradia, transporte pblico, saneamento bsico, energia

eltrica, gs canalizado, iluminao pblica, sade, educao, cultura, creche,

lazer, gua potvel, coleta de lixo, drenagem das vias de circulao, conteno de

encostas, segurana e preservao do patrimnio ambiental e cultural.

Essa definio permitiu considerar que o espectro de atuao do gestor da

poltica de desenvolvimento urbano tomou dimenses, tais que, para o

cumprimento das funes sociais da cidade: a) deveria haver ampla articulao

entre as diversas Secretarias do governo municipal e; b) serem compartilhadas

atividades com outras esferas de governo e com a sociedade de maneira geral.

Portanto, relevante que as interaes institucionais sejam tambm objeto de

anlise da poltica.

A expresso reas de interesse especial surgiu na Constituio Estadual,

apontando para a necessidade de identificao do espao urbano onde o poder

pblico deveria intervir, para garantir melhores condies de vida na cidade. Ao

contrrio das prticas adotadas no passado, ao invs de expulso da populao

das reas de favela para a periferia do estado, a poltica previu a integrao dessas

reas cidade formal e insero da populao nelas residentes.

A urbanizao, a regularizao fundiria e a titulao das reas faveladas e

de baixa renda deveriam ocorrer sem remoo dos moradores, salvo quando

houvesse risco de vida dos habitantes e, neste caso, haveria um laudo tcnico,

participao da comunidade na anlise e definio das solues, assentamento em

56
localidades prximas e, regularizao de loteamentos. Foi explicitada a assistncia

jurdica no processo de regularizao fundiria e que a prestao de servios

pblicos independeria do reconhecimento de logradouros.

O Plano Diretor assegurou, como princpios de ocupao do solo, a no

remoo das favelas e, a insero das mesmas no planejamento da Cidade, com

vista sua transformao em bairros ou integrao com os bairros em que se

situam. Entretanto, limitou o crescimento populacional em zonas supersaturadas e,

sujeitou relotao as reas de favela que ocupassem faixas de estradas, reas de

especial interesse ambiental, reas de risco, reas marginais de proteo de

guas, vos e pilares de viadutos, pontes e, nas reas onde no se possa prover

condies de saneamento bsico.

6. A participao popular na formulao e implementao da poltica

Os textos Constitucionais deixam clara a viso de que a poltica de

desenvolvimento urbano e seus instrumentos legais deveriam promover e assegurar

a gesto democrtica e participativa da cidade e condies de vida urbana digna.

O Plano Diretor estabeleceu que deve haver participao popular nas fases

de elaborao e implementao da poltica (estudo, encaminhamento e solues

dos problemas, planos, programas e projetos que lhes sejam concernentes),

atravs de entidades representativas, em conselhos municipais a serem definidos

19
em lei. E, que o Poder Pblico deveria estimular a criao de cooperativas de

19
Essa estratgia, entretanto, no foi a proposta metodolgica adotada no Programa Favela-Bairro
e, portanto, foi a nica citao do texto legal que poderia ser identificada como divergente em
relao ao pblica que prevaleceu, na atualidade, para as reas faveladas.
57
moradores, destinadas construo da casa prpria para auxiliar s populaes de

baixa renda na edificao de suas habitaes.

Foi, pois, estabelecido que, no processo de planejamento, a participao da

populao deveria ser assegurada pela representao de entidades e associaes

comunitrias em grupos de trabalho, comisses e rgos colegiados, provisrios ou

permanentes.

Quanto autorizao para implantao de programas, a lei garantiu que

qualquer iniciativa deveria ser precedida de estudo e avaliao de impacto

ambiental e urbanstico e a elaborao de relatrio, com direito contestao de

entidades representativas da sociedade civil, em audincia pblica. As

caractersticas e contedos dos projetos seriam oferecidos gratuitamente s

associaes de moradores, que teriam vinte e cinco dias teis para emitir parecer,

entregue sobre a forma documental. As audincias pblicas seriam realizadas,

quando solicitadas pelas associaes de moradores, com a finalidade de obter

informaes suplementares.

Dos objetivos explicitados, no Plano Diretor, cabe ressaltar o estmulo

populao para a defesa dos interesses coletivos, reforando o sentimento de

cidadania e, a promoo do cumprimento da funo social da propriedade urbana.

Para o controle do uso e ocupao do solo, instituiu as reas de Especial Interesse,

ressaltando que ser garantida a participao popular nas suas delimitaes,

atravs de audincia pblica com a populao local.

58
 7. Concluso

Pode-se verificar, portanto, que o plano de interveno do Estado est

explicitado nos instrumentos legais, bem como, a orientao para a conduo dos

processos de forma participativa. Observa-se, entretanto, que as formas de

participao popular, previstas em lei, so diferenciadas e, em alguns pontos, no

fica claro como se daria de fato. Alm disso, h termos que no permitem uma

interpretao precisa.

H ambigidade no conceito subjacente ao texto legal analisado, acerca da

participao. Em certos momentos, tem-se a impresso que o conceito tem

caractersticas aproximadas noo de controle, seja no plano poltico como no

social, em outros, aproxima-se da idia de participao formal ou meramente

ritualizada, ou seja, apenas para cumprir procedimentos ou exigncias que j se

incorporaram aos formatos bsicos e genricos de formulao de polticas

pblicas.

Cabe acrescentar que so poucos os mecanismos, entre os relacionados no

Plano Diretor, que buscam claramente a construo de uma estrutura

organizacional que possibilite a participao efetiva dos moradores no processo

decisrio e de gesto. De acordo com a anlise de Benevides:

O Estado de direito moderno reconhece a necessidade de

defender a sociedade contra os eventuais excessos no funcionamento

da mquina estatal, atravs da diviso de funes entre os Poderes e

de mecanismos recprocos de controle, em nome da sociedade. A

59
 novidade nos anos 80 justamente a idia de que esse controle seja

feito pela sociedade atravs da presena e da ao organizada de

seus segmentos (...) Do lado da sociedade, toma-se visvel a

presena de uma diversidade de atores. Do lado do Estado, vai-se

firmando sua dimenso de espao de representao e pactuao

(Benevides l994: II-19).

Assim, a questo da participao deixaria de ser entendida como um

processo restrito, onde o Estado se coloca como o formulador das polticas

pblicas, e a sociedade atuaria passivamente, apenas como o seu legitimador, mas

pretende dar conta das relaes entre o Estado e o conjunto de indivduos e grupos

sociais, cuja diversidade de interesses e projetos integra a cidadania.

Os Conselhos representam uma conquista do processo de democratizao

vivido pelo Brasil em sua histria recente. Com uma formao que prev a

participao de representantes dos vrios segmentos sociais, eles pretendem ser

mecanismos de controle, planejamento e implementao de polticas pblicas.

Atualmente, eles assumem uma importncia crescente como ncleos de

participao da populao, principalmente dos setores excludos, que dessa forma

buscam interferir nas decises governamentais, em nvel federal, estadual e

municipal. Mas, ser que esto, de fato, cumprindo seu papel na construo da

cidadania? O debate sobre os conselhos fundamental. O que poderamos dizer

sobre o Conselho Municipal de Poltica Urbana?

60
 Captulo 3 A participao cidad: desafio administrao pblica

1. Introduo

Esse captulo tem o objetivo de apresentar consideraes gerais, de

autores selecionados, acerca de conceitos e definies, que serviro de referencial

terico para a anlise das prticas e representao social da participao cidad no

programa Favela-Bairro.

Na primeira parte, analisamos o dilema tico do indivduo responsvel pela

ao social, quanto concesso da participao da populao na gesto pblica.

Mostramos que h condicionantes ticos que orientam a deciso e, em seguida,

destacamos a Teoria Crtica da Escola de Frankfurt como a que mais se aproxima

da nossa perspectiva analtica. Particularmente, as idias de Jrgen Habermas.

Adiante, procuramos dissertar sobre a racionalidade da deciso de polticas

pblicas e, mostrar que esta consiste numa construo coletiva, no sendo,

portanto, um atributo individual, como apregoam os tericos do public choice.

Descrevemos o conceito de planejamento comunicativo e, por fim, percorremos a

bibliografia selecionada e, a partir do conceito de alguns autores, procuramos

identificar nosso prprio conceito de participao cidad.

61
 2. Os condicionantes ticos da ao pblica

O trabalho social organizado, como atributo fundamental da gesto pblica,

deve promover a justia e a eqidade, mas, para tal, ser fortemente centrado em

regras e normas. A questo relevante, entretanto, tentar transpor o mundo das

normas sociais para o mundo das disposies ticas, no qual as normas e regras

devem ser redefinidas e renegociadas.

Sendo assim, a conduta apropriada da pessoa humana, nas aes voltadas

para a satisfao das necessidades coletivas, deveria levar em conta que a

liberdade de decidir sobre os destinos da coletividade deve obedecer disposies

ticas generosas que se manifestam cada vez que preciso construir um projeto

social sobre o viver livremente em conjunto. A conexo entre a palavra liberdade e a

locuo em conjunto uma questo social difcil mas essencial, que se acha

objetivamente posta nos locais de trabalho, em particular quando as atividades de

comunicao intersubjetiva assumem importncia (Zarifian, 1997, p. 82).

H uma viso utilitarista do processo de implementao da poltica pblica,

quando o tecnocrata justifica os meios (deciso centrada no conhecimento tcnico

acerca do problema) pelos fins (por exemplo, atender a uma necessidade social em

tempo gil). Julgando conhecer a melhor alternativa para os problemas, o

tecnocrata no reconhece que a populao poderia identificar outro caminho,

atravs de solues criativas, seguras e, por vezes, menos custosas.

62
 H os que procuram enfatizar que os critrios para a distribuio dos

benefcios da poltica pblica devem obedecer aos princpios de maximizao da

utilidade, esta idia de felicidade mxima para o maior nmero possvel de

pessoas tornou-se a idia central da tica pblica moderna e hoje em dia ela foi

assimilada to bem, que se tornou, para ns, absolutamente natural (Alberoni,

1990, p.38).

Alberoni, dissertando sobre as idias do utilitarismo retratadas na obra de

Jeremy Bentham, diz que do ponto de vista utilitarista o que vale so apenas os

desejos, as aspiraes, as metas dos seres sensveis. E todos eles em p de

igualdade (1990, p.40). O autor comenta, ainda, que:

A economia clssica descobriu que o mercado combina o

interesse individual e o interesse coletivo e permite alcanar um

resultado de interesse coletivo mximo.(...) Pode acontecer,

contudo, que o mercado no seja totalmente eficiente, (...) justifica-

se ento a interveno do legislador. Quando a mo invisvel no

surte efeito, fica racionalmente justificada a interveno da mo

visvel (Alberoni, 1990, p.44).

Por esses aspectos, poderamos identificar a tica utilitarista na formulao

e execuo do Programa Favela-Bairro?

Segundo o relativismo tico, aes particulares so erradas ou certas

unicamente em relao a um determinado cdigo moral. Em cada perodo

histrico, em cada comunidade, as virtudes e os vcios foram e so diferentes. Os

63
membros da comunidade esto unidos por sua histria, por suas crenas, por seus

valores. O moralmente correto o que propicia o bem comum, o bem da

comunidade. Para determin-lo, devemos nos ver como parte de um todo social,

refletir sobre o tipo de sociedade que queremos e de como poderemos alcan-la.

Na posio relativista, presume-se que a conciliao entre os interesses

estratgicos e os interesses das pessoas est a cargo de quem tem a capacidade

de tomar as decises. O verdadeiro dilema do decisor o seu duplo compromisso

com suas convices e com suas responsabilidades. O receio dos relativistas de

que caiamos na escravido dos que se arroguem do direito de fixar padres de

conduta. Os novos caminhos apontam para o fato de que deve haver um cdigo de

tica, sujeito a atenuantes e interpretaes, negociado e aperfeioado.

A tica ser, aqui, utilizada como categoria de anlise do discurso dos

gestores pblicos, bem como, dos indivduos da comunidade, na sua relao com o

Estado, com a inteno de verificar se h um predomnio de uma ou outra prtica

social, no processo de tomada de decises do Programa Favela-Bairro.

3. A teoria crtica e a perspectiva epistemolgica habermasiana

A Teoria Crtica teve incio, na Alemanha, com os trabalhos do Instituto de

Pesquisa Social (Institut fr Sozialforschung) ou, tambm chamada Escola de

Frankfurt. Esse Instituto intensificou sua crtica no exlio, nos Estados Unidos, entre

1933 e 1950, sob a liderana de Max Horkheimer. Os frankfurtianos dedicaram-se

ao estudo dialtico da razo iluminista.

64
 A essncia do iluminismo era libertar o homem da ignorncia dos mitos,

fortalecendo o saber e o uso da razo como instrumento emancipatrio. Libertar o

homem significava torn-lo consciente de sua realidade e responsvel pelo seu

prprio destino. Entretanto, para os tericos crticos, a razo iluminista transformou-

se em razo instrumental, instrumento para manuteno do poder atravs da

dominao e da represso.

A teoria crtica parte do suposto que a teoria tradicional, positivista, no

capaz de retratar a realidade e auxiliar os cientistas sociais na compreenso dos

fatos. Busca, portanto, uma forma de conhecimento que visa produzir

esclarecimento entre os agentes sociais e que os liberte da coero.

Na Dialtica do Esclarecimento, originalmente publicada em 1944,

Horkheimer e Theodor Adorno, tericos crticos da Escola de Frankfurt, alertam

para o fato de que os governantes se utilizam a tecnologia para dominao do

homem, em detrimento da essncia da conscincia humana. Herbert Marcuse

acreditava que o incremento das foras produtivas, possibilitado pelo progresso da

cincia e da tcnica, permitia legitimar e manter o sistema econmico e poltico,

mas que este se dava custa da represso, da sujeio dos indivduos ao

aparelho, da produo e da desprivatizao do tempo livre. A viso desses autores

pessimista.

Jrgen Habermas prope a tica do discurso, cuja base est na ao

comunicativa. Diz que o conhecimento instrumental permite ao homem satisfazer

as suas necessidades ajudando-o a libertar-se da natureza exterior (por meio da

produo); o conhecimento comunicativo o impele a emancipar-se de todas as

65
formas de represso social. Ambos esto, portanto, a servio da emancipao

(1980, p. 13). A viso de Habermas otimista. Segundo ele:

O interesse tcnico se enraza na estrutura da ao

instrumental, baseada em regras tcnicas, pelas quais o homem se

relaciona com a natureza, submetendo-a ao seu controle. O

interesse comunicativo se enraza nas estruturas da ao

comunicativa, pela qual os homens se relacionam entre si, por meio

de normas lingisticamente articuladas, e cujo objetivo o

conhecimento mtuo. (...) ambas as formas de conhecimento,

geradas pelos respectivos interesses, servem a um interesse mais

fundamental: o da emancipao da espcie (Habermas, 1980, p.

13).

Assim, Habermas chega teoria dos interesses cognitivos, que consiste na

livre comunicao do sujeito consigo mesmo e com os outros (1980, p.14), o que

exige uma conexo entre a teoria e a ao. O sujeito deve buscar, no processo de

integrao social, o caminho para a soluo dos problemas coletivos. Sob esse

ponto de vista, uma ao social s legtima se todas as pessoas envolvidas

participam da deciso.

Segundo Habermas, o Estado intervencionista enquanto distribuidor de

compensaes sociais exerce controle econmico e poltico das relaes sociais, o

que impede o amadurecimento do debate poltico. Sugere substituir foras

produtivas e relao de produto por Trabalho e Interao. Conjuga o agir com

66
relao a fins, com o agir comunicativo. No suprime a razo instrumental, mas a

subordina razo comunicativa.

Habermas est convicto que, atravs da razo comunicativa, assegura-se a

sobrevivncia das sociedades modernas. A questo entender que os fins devem

ser estabelecidos pelos homens, para o seu prprio benefcio e para a realizao

de sua prpria humanidade.

Na razo comunicativa, os indivduos sob o processo de argumentao

devem reconhecer-se como livres, com os mesmos direitos e obrigaes, assim

com tambm devem negar a validade de toda coao que no seja a do melhor

argumento. A argumentao o ato de fala no qual os participantes expressam

suas razes, se criticadas procuram reapresent-las atravs da tematizao ou

sistematizao do contedo proferido (Tenrio, 1996, p. 90).

A questo : Os gestores pblicos municipais esto preparados para esse

novo papel que lhes cabe, enquanto indutores do desenvolvimento; em que no h

hegemonia decisria, mas a necessidade de criao de comunidades de discurso e

mtuo aprendizado? O que poderemos dizer sobre a gesto do Programa Favela-

Bairro?

4. A racionalidade da deciso de poltica pblica

A maioria dos estudos relativos ao processo decisrio costuma caracterizar a

deciso como uma escolha racional entre alternativas predefinidas. Esse fato

deve-se a difuso da idia de que sob o ponto de vista da cincia, a deciso um

67
atributo humano porque advm do uso da racionalidade (Bretas Pereira, 1997, p.

177). Mas, a racionalidade do decisor pode ser considerada uma faculdade

individual?

Segundo Bretas Pereira, a racionalidade a capacidade de usar a razo

para conhecer, julgar e elaborar pensamentos e explicaes e, ela que habilita o

homem a escolher entre alternativas, a julgar os riscos decorrentes das suas

conseqncias e efetuar escolhas conscientes e deliberadas (1997, p. 177).

Poderia o homem agir racionalmente sem influenciar-se pelas racionalidades

de outros homens, pela sociedade a qual pertence, pelo contexto no qual est

inserido? Avritzer (1996) procura demonstrar, na sua crtica aos pressupostos da

teoria da escolha racional, que a racionalidade uma categoria simultaneamente

individual e coletiva. No centro do debate, segundo ele, esto as concepes

instrumental e comunicativa de racionalidade. Na razo instrumental, uma ao

boa se atende a uma finalidade especfica, enquanto que, na racionalidade

comunicativa a ao boa se os sujeitos envolvidos se entendem sobre o que

fazer.

Entretanto, a reconstruo da sociedade a partir, to somente, do indivduo

isolado parece-nos incompleta. No se deve negar a realidade da dimenso

egosta da ao social apontada pelas teorias da escolha racional e sim negar tal

dimenso como a nica dimenso da sociedade moderna (Avritzer, 1996, p. 81).

Supe-se que a modernidade no constitui somente o processo de

emergncia da racionalidade cognitivo-instrumental, mas constitui tambm um

68
processo de generalizao das normas (Alvritzer, 1996, p.98). Logo, constitui as

bases para um conceito dual de racionalidade. Assim, ser moderno, segundo

Avritzer, implica tambm em negociar o substrato coletivo que antecede a prpria

possibilidade da autopreservao.

O conceito de Max Weber distingue racionalidade valorativa de racionalidade

de meios e fins. A racionalidade de valores, segundo Weber, seria caracterizada

por uma situao na qual os agentes sociais, sem levar em conta qualquer tipo de

conseqncias, agem de acordo com a sua convico, daquilo que seria

demandado pelo dever, pela honra, pela beleza, pela piedade religiosa (Avritzer,

1996, p. 109). A racionalidade de meios e fins, tambm conhecida como

instrumental, estaria relacionada identificao de instrumentos mais propcios

para alcanar um fim predeterminado. Para Weber, esse ltimo tipo de

racionalidade implicaria a diminuio da liberdade individual e iria contra a

possibilidade de fortalecimento da democracia (Avritzer, 1996, p. 109).

Segundo Tenrio, Weber mostra que a racionalizao no conduz o homem

emancipao, mas sim ao crescente aprisionamento em sistemas que o reificam.

(...) Esse paradoxo emancipao/reificao produzido pela racionalizao no

resolvido por Weber (1996, p.33).

20
Habermas defende que a racionalidade no pode simplesmente ser

identificada com a extenso da impessoalidade a todos os setores da vida social

20
Habermas estabelece a seguinte tipologia para a ao racional (apud Tenrio, 1996, p. 73-74):
Ao Teleolgica o ator realiza um fim ou faz com que se produza um estado de coisas desejado
elegendo, em uma situao dada, os meios mais congruentes e aplicando-os de maneira adequada.
O conceito central o de uma deciso entre alternativas de ao, endereada realizao de um
propsito, dirigida por mximas e apoiada em uma interpretao da situao; Ao Estratgica
quando no clculo que o ator faz de seu xito intervm a expectativa de decises de ao menos
69
(Avritzer, 1996, p. 83); a racionalidade interativa. Essa concepo intersubjetiva da

racionalidade pressupe que o indivduo age racionalmente se chega a um

entendimento comum sobre alguma coisa com pelo menos mais um indivduo. A

reconstruo racional a que se prope Habermas funda-se na teoria da ao

comunicativa.

O paradigma terico da ao comunicativa permite operar com

um conceito de racionalidade pleno, capaz de objetivar e ajuizar as

distintas pretenses universais de validade que est subjacente aos

distintos atos da fala e que orienta a resoluo dos conflitos prtico-

morais pela via da racionalidade argumentativa e dos princpios que

lhes so inerentes (Boladeras, 1996, p. 70).

Desta forma, segundo Habermas, a racionalidade estaria vinculada ao

exerccio de trs capacidades humanas: a reflexiva, a crtica e a cooperativa. Por

essa via, a racionalidade discursividade, capacidade de argumentao,

capacidade de estabelecer aes orientadas ao entendimento. Em um agir

comunicativo no existe hegemonia decisria daqueles que ocupam cargos de

outro ator que tambm atua com vistas realizao de seus prprios propsitos. Este modelo de
ao interpretado de forma estritamente utilitarista; ento se supe que o ator eleja e calcule
meios e fins desde o ponto de vista da maximizao da utilidade ou de expectativas de utilidade;
Ao Normativa o comportamento no de um ator solitrio frente a outros atores mas perante os
membros de um grupo social que orientam sua ao por valores comuns. O ator particular observa
uma norma (ou a viola) to logo que em uma dada situao esto presentes as condies a que a
norma se aplica. As normas expressam um acordo existente em um grupo social; Ao Dramatrgica
no faz referncia primariamente nem a um ator solitrio nem ao membro de um grupo social, mas
sim a participantes em uma interao que constituem uns para os outros um pblico ante o qual se
pem a si mesmos em cena. O ator suscita em seu pblico uma determinada imagem, uma
determinada impresso de si mesmo, ao revelar ao menos de propsito sua prpria subjetividade;
Ao Comunicativa se refere interao de ao menos dois sujeitos capazes de linguagem e de
ao que (j seja com meios verbais ou extra-verbais) entabulam uma relao interpessoal. Os
atores buscam entender-se sobre uma situao de ao para poder assim coordenar de comum
acordo seus planos de ao e com ele suas aes.
70
direo, mas sim uma esfera pblica na qual todos os agentes envolvidos tm

participao ativa no processo de tomada de deciso (Tenrio, 1996, XIV).

H que se verificar, portanto, se na conduo do processo de implementao

das aes do Programa Favela-Bairro, houve a preocupao em criar espaos de

discusso e reflexo conjunta entre os gestores pblicos e os sujeitos beneficirios

da poltica, bem como, identificar se as solues encontradas incorporaram as

demandas sociais.

5. O planejamento comunicativo

As prticas sistemticas de interveno no espao urbano ocorreram com

maior intensidade a partir dos anos trinta. Essas aes, baseadas em critrios de

eficcia e gerenciamento eficiente, foram associadas ao conceito de planejamento

estratgico21. O conceito se popularizou, no meio empresarial, na dcada de

sessenta e, veio preencher a necessidade de se utilizar mtodos mais racionais e

analticos, na criao de futuros alternativos.

Mintzberg (1994, p. 123) sustenta que o planejamento estratgico, na forma

como se pratica, tem sido na realidade programao estratgica, isto ,

articulao e elaborao de estratgias ou vises j existentes. O problema que

o planejamento tem representado um estilo de liderana calculista e, no um estilo

comprometedor.

21
Segundo Motta (1997), a origem da palavra estratgia data de aproximadamente 500 anos ac. e
estava associada viso militar, entretanto, s passou a ser utilizada como arte da guerra aps a
Renascena. Maquiavel props clculos alternativos - estratgias - baseados na histria e em sua
experincia, para prever acontecimentos e estabelecer regras de ao para o domnio pblico.
Estratgia foi tambm associada a jogos. A Teoria dos Jogos surgiu em 1944 e desenvolveu-se na

71
 Nos anos setenta, surgiu uma nova abordagem, agregando ao planejamento

a expresso participativo, cujas prticas em mbito nacional so incipientes. Fato

que o planejamento participativo vem tentar contrapor a noo de planejamento

estratgico, por entender que este estrito e instrumental. Randolph (1995) diz que

preciso imprimir a virada argumentativa ao planejamento participativo e prope a

planejamento comunicativo.

Segundo Randolph (1995, p. 10), os principais pilares do planejamento

comunicativo encontram-se detalhados no texto de Patsy Healey22, que demonstra

explicitamente sua intensa interlocuo com a teoria social de Jrgen Habermas,

quais sejam:

1) Planejamento um processo interativo e interpretativo que est situado dentro

de um sistema especializado de alocao de autoridade, mas que se dirige

multidimensionalidade de mundos da vida; o processo deve permitir que os

indivduos debatam seus dilemas morais e contribuam com suas experincias

estticas;

2) Estas formas de interao pressupem a existncia de indivduos engajados

com outros, em diversas, fludas e superpostas comunidades de discurso; a

ao comunicativa dos participantes est dirigida busca de patamares

alcanveis de entendimento mtuo (que nunca ser perfeito);

3) Discusses no processo do planejamento intercomunicativo so baseadas no

mtuo respeito dentro e entre as comunidades discursivas envolvidas;

Administrao, trazendo a idia de diretrizes e, posteriormente, associada ao planejamento.

22
HEALEY, Patsy. Planning through debate: the comunicative turn in planning theory. In: Fischer,
F., Forester, J. (Eds). The argumentative turn in policy analysis and planning. Durham and London:

72
4) O planejamento precisa ser reflexivo a respeito de seu prprio processo; ou seja,

faz parte do planejamento a prpria construo de arenas onde programas

podem ser formulados e conflitos identificados e mediatizados;

5) necessrio lanar mo, durante o processo de planejamento comunicativo, de

todas as modalidades de conhecimento, compreenso, apreciao,

experimentao, julgamento etc.; nada inadmissvel - apenas restries

agenda do debate;

6) A capacidade reflexiva crtica deve ser mantida viva durante todo o processo de

argumentao; entretanto, essa capacidade crtica deve ser exercida conforme o

critrio de Habermas de assegurar a possibilidade de compreenso, da

integridade, legitimidade e verdade;

7) Esta crtica embutida no processo - expressando uma moralidade para a

interao - serve ao projeto de um pluralismo democrtico na medida em que

concede voz, ouvido e respeito a todos que tm algum interesse no assunto

em pauta;

8) Interao, portanto, no uma simples barganha ou negociao; envolve uma

reconstruo que constitui os interesses dos vrios participantes, no processo

de aprendizado mtuo atravs da disposio de todos para chegar a

compreenso (no necessariamente consenso);

9) Assim, o planejamento comunicativo no apenas inovativo; ele tem

potencialidade de mudana, de transformar condies materiais e relaes de

poder estabelecidas atravs do empenho contnuo tanto de criticar e

desmistificar como de contribuir crescente compreenso e denncia de foras

opressivas e dominadoras; ambigidades e dilemas presentes nos processos

comunicativos devem ser apropriados como potenciais criativos que enriquecem

Duje University Press, 1993.

73
 o esforo intercomunicativo; no se almeja a construo de uma linguagem

unidimensional;

10) Finalmente, esta proposta pretende indicar aos planejadores como iniciar e

proceder construo de um processo de planejamento onde no se sabe de

antemo qual ser o seu resultado, mas se conhece muito bem qual ser o

passo seguinte.

So as articulaes em torno das carncias coletivas que vo assumir foras

capazes de questionar o poder institudo e, isso o que importa no planejamento

comunicativo.

O ponto crucial do planejamento comunicativo consiste,

portanto, em transformar esta relao numa relao de verdadeira

interao entre as duas esferas, onde o sistema deve estar disposto a

um processo de aprendizado mtuo com as comunidades, de aceitar

os mecanismos de comunicao orientada para o entendimento (e

no para um fim), uma vez que os objetivos (resultados antecipados)

do planejamento no so conhecidos de antemo (Randolph, 1999, p.

10).

Portanto, as etapas de trabalho do Programa Favela-Bairro sero

particularmente analisadas, a fim de verificar se a aes foram orientadas para o

entendimento, permitindo assim a aproximao do conceito de planejamento

comunicativo.

74
 6. A participao cidad na gesto pblica

23
Cidadania poderia ser definida como um conceito-valor , porque est

aberto a interpretaes, depende de um contexto histrico, uma cultura particular e

est em constante transformao. H muito, a participao cidad, no processo

das decises quanto s aes pblicas, faz parte dos textos legais e do discurso do

gestor, mas as prticas variam.

H diferentes focos de abordagem para conceituar participao cidad.

24
Aldaza Sposati , no seu trabalho sobre a cidade de So Paulo, em 1996, procura

caracterizar o problema da falta de participao, a partir da construo de uma

tipologia de excluso social. No estudo que ora apresentamos, a participao

cidad est associada incluso de representao e integrativa, ou seja, a

existncia de canais e formas de representao dos interesses e necessidades de

indivduos e grupos sociais e de possibilidades concretas de usufruir os benefcios

do desenvolvimento, da cidadania. Esta entendida como:

23
Expresso Weberiana, (apud Thiry-Cherques, Hermano Roberto, Max Weber e a tica nas
organizaes. Revista Brasileira de Administrao, Rio de Janeiro: FGV, RAP, mar. /abr., 1997.
24
A pesquisadora define a excluso social e estabelecendo os seguintes conceitos: excluso
estrutural decorrente do processo seletivo do mercado; excluso absoluta - decorrente da
condio de pobreza absoluta; excluso relativa - sofrida por aqueles que possuem os nveis mais
baixos de acesso e apropriao da riqueza social e das oportunidades historicamente acessveis ao
ser humano; excluso da possibilidade de diferenciao - decorrente do grau de normatizao e
enquadramento que as regras de convvio estabelecem entre os grupos de uma sociedade, no
efetivando os diretos de minorias; excluso da representao - grau pelo qual a democracia de uma
sociedade possibilita tornar presentes e pblicas as necessidades, interesses e opinies dos vrios
segmentos, especialmente na relao Estado-Sociedade; excluso integrativa - onde a excluso
perversamente a forma de um segmento da populao permanecer precariamente presente na lgica
da acumulao, enquanto outro usufrui o desenvolvimento, a riqueza, a cidadania.
75
 Uma ao poltica deliberativa, na qual o indivduo deve

participar de um procedimento democrtico, decidindo, nas

diferentes instncias de uma sociedade e em diferentes papis, seu

destino social como pessoa, (...), ou seja, sua autodeterminao

no se d sob a lgica do mercado, mas da democracia social:

igualdade poltica e decisria (Tenrio, 1998, p. 19).

A participao cidad constitui uma das dimenses do processo de tomada

de deciso do poder pblico e deve constituir uma dimenso chave da problemtica

do desenvolvimento, contribuindo para o avano da democracia.

Sendo assim, a participao deve ser observada como um meio de

socializao da poltica e sob a forma da gerao de espaos pblicos e

mecanismos de articulao do Estado com os sujeitos sociais. Constitui uma

alternativa poltica de interveno dos indivduos em atividades pblicas, enquanto

portadores de interesses sociais. Relaciona-se, portanto, com a elaborao das

opes e das decises de interesse pblico. Nesta concepo, a participao

cidad um meio de reconhecimento e expresso dos interesses sociais

marginalizados. Est em jogo, portanto, a redistribuio do poder poltico.

Demandas sociais podem chegar prefeitura atravs de lideranas

comunitrias vinculadas Igreja, organizaes no-governamentais, associaes

de bairro etc. Nesse caso, a forma de articulao e mediao constitui um

complemento da democracia representativa, dado que independe do canal de

interlocuo do partido poltico ou de seus representantes diretos.

76
 25
Bordenave afirma que associaes as mais diversas: amigos de bairro,

movimentos ecolgicos, associaes de moradores, Comunidades Eclesiais de

Base, ou seja, setores cada dia mais numerosos da populao buscam

assumirem o controle do prprio destino (1983, p. 8). A participao de que trata o

autor caracterizada como:

Uma relativa autonomia dos grupos populares organizados em

relao aos poderes do Estado e das classes dominantes. Autonomia

que implica o grau de conscincia poltica dos cidados, o reforo do

controle popular sobre a autoridade e o fortalecimento do grau de

legitimidade do poder pblico quando este responde s necessidades

reais da populao (Bordenave, 1983, p. 20; 21).

Anna Maria Campos acrescenta que, por outro lado, nossa f democrtica

dbil e a submisso do cidado o trao cultural que contribui para enfraquec-la.

O povo brasileiro mostra vocao maior para ser ajudado do que para exibir

confiana. Como conseqncia, abre os braos ao paternalismo, uma forma

disfarada de autoritarismo (1990, p. 37). Segundo ela, o desenvolvimento da

conscincia popular a primeira pr-condio para uma democracia

verdadeiramente participativa e, portanto, para a accountability do servio pblico

(1990, p.35).

25
Os princpios de prticas participativas definidos por Bordenave (1983, p. 76;80) podem contribuir
sobremaneira para a anlise de processos de decises participativas, quais sejam: A participao
uma necessidade humana e, por conseguinte, constitui um direito das pessoas; A participao
justifica-se por si mesma, no por seus resultados; um processo de desenvolvimento da
conscincia crtica e de aquisio de poder; Leva a apropriao do desenvolvimento pelo povo;
algo que se aprende e se aperfeioa; Pode ser provocada e organizada, sem que isso signifique
necessariamente manipulao; facilitada com a organizao e a criao de fluxos de
comunicao; Devem ser respeitadas as diferenas individuais na forma de participar; Pode resolver
conflitos mas pode ger-los; No se deve sacralizar a participao, ela no uma panacia, nem
indispensvel em todas as ocasies.

77
 A participao, objeto de anlise do presente projeto, diz respeito

participao dos beneficirios diretos do Programa Favela-Bairro e/ou de suas

representaes formais (associaes de moradores, lderes comunitrios) no

processo de implementao da poltica pblica, intersubjetivamente alcanada.

7. Concluso

A participao cidad constitui um grande desafio para administrao

pblica. H condicionantes ticos e racionais que levam os indivduos a agirem em

sociedade, sejam representantes da sociedade ou do Estado.

As idias aqui apresentadas, acerca dos aspectos ticos e da racionalidade

da deciso, apontam para a necessidade de verificar se os discursos dos sujeitos

sociais refletem algum tipo dominante. Ao nosso ver, um processo de deciso

participativa essencialmente um processo de negociao, de relao humana e,

atravs do entendimento que o homem poder encontrar o caminho mais

apropriado, a deciso mais acertada, para o seu prprio benefcio e do outro.

Assim, para fins desse estudo, estaremos utilizando a teoria social proposta

por Habermas, com o objetivo de investigar as prticas da ao governamental

relativas ao programa Favela-Bairro. Cabe, ento, verificar se as decises so

compartilhadas e legitimadas pela coletividade, pois, entendemos que essa a

nica forma da poltica pblica produzir resultados efetivos.

78
 Captulo 4 O Programa Favela-Bairro: prticas e representaes
sociais da participao cidad

1. Introduo

Este captulo tem o objetivo de descrever as prticas participativas na gesto

do Programa Favela-Bairro e identificar a representao social da participao

cidad, nesse contexto. Para tal, analisamos os documentos e o material oriundo

das entrevistas e, recortamos os trechos que subsidiam nossa reflexo acerca do

tema.

Construmos um conjunto de categorias empricas de anlise, com o objetivo

de confront-las com as categorias tericas, objeto de descrio nos captulos dois

e trs, quais sejam: a legalidade; a tica; a racionalidade e; os conceitos de

planejamento comunicativo e de participao cidad. Cada categoria emprica foi

destacada na estrutura desse captulo.

A primeira categoria de anlise trata dos agentes sociais envolvidos no

programa. Nesta parte, identificamos quem so os agentes e como se

interrelacionam, bem como, apresentamos as caractersticas da amostra de

indivduos que selecionamos para realizao do trabalho de campo da pesquisa.

Em seguida, procuramos descrever as etapas do processo de implantao

do programa, registradas nos documentos oficiais da prefeitura, confrontando-as

com os relatos dos entrevistados, a fim de perceber as formas de comunicao e o

nvel de articulao do poder pblico com as comunidades.

79
 Descrevemos e analisamos os fruns de participao que foram surgindo,

para encaminhamento de demandas comunitrias, em contraponto com os

espaos formais institudos em lei, bem como, identificamos os elementos

facilitadores e os obstculos participao. Por fim, tentamos identificar as

motivaes individuais e as percepes dos diferentes agentes sociais quanto ao

significado de participao cidad e, os interesses em jogo.

2. Os agentes sociais envolvidos

A identificao dos agentes sociais foi fundamental para a anlise da poltica

pblica, sob a tica da participao cidad. Procurou-se, aqui, verificar quem so

os agentes, que interesses representam, como se inter-relacionam e se h alguma

dinmica de insero de grupos e indivduos.

No mbito da prefeitura, as relaes institucionais so retratadas pela

composio do Grupo Executivo de Assentamentos Populares - GEAP. Como se v

no Quadro 1, essa composio diferente hoje, em relao data em que foi

instituda26. Cabe lembrar que, esse grupo responsvel pela definio dos rumos

do programa, constituindo a viso estratgica do poder pblico, relativamente

forma de interveno a que se prope.

26
O GEAP foi criado em dezembro de 1993.
80
 QUADRO 1 - Composio do GEAP (1993 / 1999)
GEAP 1993 GEAP 1999
Secretrio Municipal de Desenvolvimento Social
Prefeito SMDS
Secretrio Extraordinrio de Habitao SMH Secretaria Municipal de Educao SME
Secretrio Municipal de Urbanismo SMU Secretaria Municipal de Fazenda SMF
Secretrio Municipal de Obras e Servios Secretaria Municipal de Habitao SMH
Pblicos SMO
Secretrio Municipal de Desenvolvimento Social Secretaria Municipal de Meio Ambiente SMA
SMDS
Secretrio Municipal de Governo SMG Secretaria Municipal de Obras SMO
Secretrio Municipal de Fazenda SMF Secretaria Municipal do Trabalho SMT
Procuradoria Geral do Municpio PGM Secretaria Municipal de Urbanismo SMU
Representante da SMG Presidente da CONLURB
Representante da SMO Presidente da Geo-Rio
Representante da IPLAN-Rio Presidente do Instituto Pereira Passos
Representante da SMU Presidente da Rio-guas
Representante da SMDS Presidente da Rio-Urbe
Representante da PGM Procurador Geral do Municpio
Representante da SMF

Confrontando-se a composio anterior do GEAP com a composio atual,

observamos que ocorreram alteraes. Esse fato parece caracterizar uma

mudana de foco do programa, bem como, a ampliao de seus objetivos, na

medida em que, por exemplo, ingressaram no GEAP as Secretarias Municipais de

Educao e do Trabalho.

Decorridos seis anos do incio do Programa, a poltica habitacional, origem

primeira da interveno do poder pblico na favela, estaria tomando rumos de uma

poltica social27 mais abrangente. Esse fato torna-se mais claro, ainda, quando

observamos a relao de projetos que a prefeitura vem associando ao Programa,

tais como aqueles de formao profissional e, os projetos de apoio financeiro s

iniciativas comunitrias de criao de cooperativas.

27
H que se registrar, entretanto, que o PROAP1 j previa a implantao de servios sociais
pblicos, destacando-se o servio de creche; aes de educao sanitria e ambiental, com a
formao de agentes comunitrias e; medidas de acompanhamento nutricional das creches,
acompanhamento peditrico, conferncias educacionais para os pais e sries de seminrios para
identificar oportunidades de gerao de renda, segundo o relatrio de avaliao de Randolph (1997,
p. 14).
81
 A composio atual do GEAP reflete essa dinmica de insero de novos

agentes do poder Executivo. Ao nosso ver, este fato ocorreu como fruto do trabalho

continuado do gestor junto s comunidades, seja pela percepo de necessidades

passveis de serem atendidas, como tambm pelo fato de existirem canais de

interlocuo, permitindo que as comunidades apresentassem suas demandas

sociais.

No mbito da articulao do Executivo municipal com as comunidades,

observou-se que houve a preocupao em integrar vrios agentes sociais que

atuavam diretamente na favela, particularmente, no incio do processo. Alm da

Associao de Moradores, envolveram-se as igrejas locais, as organizaes no-

governamentais que realizavam projetos nas favelas e, outros.

Quanto aos demais segmentos da sociedade, cabe mencionar que o

COMPUR, embora devesse ser o frum institucional de representao do usurio

da poltica urbana, tem uma composio que privilegia os interesses do mercado

imobilirio e dos trabalhadores do setor da construo. Assim, o fato de no

constituir um espao legtimo de representao da sociedade, deixa para a

populao que habita os bairros vizinhos, apenas a alternativa de acesso e

reivindicao pela via Legislativa, caso se sinta diretamente atingida pelas aes do

Programa Favela-Bairro.

Para fins dessa anlise, entrevistamos indivduos pertencentes tipologia de

agentes sociais, constantes no Quadro 2. Alm disso, participamos de fruns de

82
discusso de problemas sociais e urbansticos, tais como, as reunies do

COMPUR, o Frum Popular do Plano Diretor e, as reunies da Agenda Social28

QUADRO 2 - Composio da Amostra

AGENTE SOCIAL ORIGEM

Secretaria Municipal de Urbanismo - SMU

Conselho Municipal de Poltica Urbana - CONPUR
EXECUTIVO Secretaria Municipal de Habitao - SMH
Instituto de Planejamento Municipal ncleo de favela
Administrao Regional administrador e coordenador
de favela
Sub-prefeitura da Tijuca
Posto Urbanstico das Comunidades da Formiga e Mata
Machado

LEGISLATIVO Vereadores
Frum Popular do Plano Diretor
Comisso de Assuntos Urbanos
Associaes de Moradores (Comunidades da Formiga,
RGO DE REPRESENTAO Mata Machado, Ferno Cardim e Campinho)
FAFERJ
Grupo 16

BENEFICIRIOS Moradores de favelas

Procuramos, tambm, obter informaes com Associaes de Bairro, a fim

de verificar a percepo de moradores vizinhos acerca das intervenes nas

favelas, entretanto, centramos o foco de anlise na relao entre os rgos

municipais da administrao direta e as comunidades. Sendo assim, no foram

entrevistadas pessoas ligadas aos rgos responsveis pela execuo de obras e

servios, tais como, os da administrao indireta, como a Rio-Luz e a COMLURB e,

tambm aquelas do setor privado, representado, nesse estudo, pelos escritrios de

arquitetura e as empreiteiras.

28
O Frum Popular do Plano Diretor um espao de discusso da sociedade civil, acerca das
questes de desenvolvimento urbano, ligado ao Legislativo. A Agenda Social trata de questes de
interesse pblico e, coordenada pelo IBASE; rene representantes de comunidades e do poder

83
 3. As formas de comunicao e a insero de indivduos e grupos

Cabe, nesse item, identificar o processo de insero dos moradores da

favela, na fase de implantao do Programa, ou seja, no momento primeiro em que

a prefeitura chegou favela com a sua proposta de interveno; avaliar como se

deu essa relao ao longo da execuo do projeto, bem como, os meios de

comunicao.

Como j mencionado, anteriormente, o Programa previu a realizao de

concurso pblico, para seleo dos escritrios de arquitetura que seriam

responsveis pelos projetos. O edital do concurso j definia, como critrio de

seleo, o envolvimento das prprias comunidades na elaborao de propostas de

interveno.

Era preciso, portanto, incorporar demandas comunitrias, tais como as

identificadas no Quadro 3. Este, por exemplo, contm um conjunto de

reivindicaes da comunidade do Parque Royal que, segundo o relatrio da Archi 5

- Arquitetos Associados, originou-se de reunies com a Associao de Moradores,

de um documento apresentado pela Associao e, de dados que foram extrados

do trabalho realizado pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade

Federal do Rio de Janeiro (FAU/UFRJ), em 1992.

pblico, alm de outros rgos no governamentais.

84
 QUADRO 3 - Reivindicaes da Comunidade do Parque Royal

1 Abertura e pavimentao de ruas que permitam a passagem de veculos ao longo da orla da

comunidade;
2 Criao de estabelecimentos no interior da comunidade;
3 Execuo de caladas nas ruas e no entorno do campo de futebol;
4 Abertura do final da rua Boa Esperana, de modo a permitir a passagem de veculos;
5 Abertura do final da rua do Rio, de forma a permitir a passagem da rede de esgoto;
6 Retirada dos moradores localizados em reas de risco(sujeitas a alagamento), e construo de
moradias para eles;
7 Finalizar a rede de distribuio de gua potvel, atendendo as reas da comunidade que ainda
no possuem este servio;
8 Executar uma rede de coleta de esgotos totalmente nova, substituindo a existente e atendendo
as ruas, becos e travessas no servidos no momento;
9 Construir um Posto de Sade;
10 Construir uma Creche;
11 Construir um Anfiteatro;
12 Construir um Chafariz na Praa dos Namorados;
13 Construir uma quadra polivalente pavimentada;
14 Prover as quadras e campos com iluminao pblica e alambrados, assim como vestirios e
banheiros;
15 Construo de uma praa junto estrada Tubiacanga-Canrias;
16 Aproveitamento do terreno vazio resultante de aterro, junto ao limite leste da comunidade, para
o assentamento dos moradores removidos das reas de risco;
17 Construo de equipamentos de lazer na Praa dos Namorados, para torn-la prpria para
reunies e comemoraes;
18 Construo de uma passarela sobre a futura estrada Tubiacanga-Canrias.

Em sntese, as etapas iniciais do programa contemplavam um diagnstico,

um plano de interveno, um anteprojeto e, o projeto bsico (executivo), que era

aprovado em assemblia nas comunidades.

Segundo o relato de uma supervisora de rea do Favela-Bairro, ex-presidente

de associao de moradores e, moradora da comunidade do morro da Formiga,

havia reunies setoriais, reunies comunitrias e assemblias. As reunies

setoriais eram entre o pessoal do escritrio tcnico, a prefeitura e a associao de

moradores, para elaborar o diagnstico e identificar prioridades; as reunies

comunitrias envolviam todos os setores da comunidade (igrejas, escolas, etc.) e,

as assemblias eram para divulgao, com a presena dos tcnicos da prefeitura e

85
da associao de moradores. Alm disso, foram utilizados os servios de alto-

falantes, a rdio comunitria e, distriburam-se panfletos obtidos com a Prefeitura.

No depoimento do dirigente da associao de moradores da Comunidade

Ferno Cardin, o projeto foi apresentado comunidade, para que todos tomassem

conhecimento. Foram feitas vrias reunies extraordinrias para se discutir o

assunto, j que essa obra era a mais antiga e importante reivindicao da

comunidade.

Acerca da relao da administrao direta com as comunidades, cabe

mencionar dois aspectos que julgamos relevantes. O primeiro diz respeito

existncia de canais informais de interlocuo e, o segundo, trata dos vnculos e

laos que se criam entre indivduos que procuram partilhar um interesse comum.

Ao ser perguntado sobre se realizava reunies peridicas com as

associaes de moradores, o Administrador Regional disse que realizava reunies,

mas que muitas vezes as pessoas se reuniam sem pauta especficas, apenas para

trocar idias; bater papo. Por outro lado, numa questo acerca das relaes entre

a prefeitura e a comunidade, o mesmo entrevistado interpretou a palavra

relacionamento como relacionamento interpessoal e, repetiu algumas vezes esse

sentido, dizendo que se relacionava muito bem com todos os representantes das

associaes, a menos de um presidente, que era muito prepotente.

Observou-se, nas entrevistas com moradores, que algumas pessoas

compareciam s assemblias por curiosidade, outras, porque seriam atingidas

diretamente pelo Programa, j que moravam em rea de risco. Segundo um

86
entrevistado, da Secretaria Municipal de Habitao, o nmero de moradores que

compareceu s assemblias variou de comunidade para comunidade. Alm disso,

foi citado que em uma comunidade participou tambm a representao de vizinhos

de bairro.

Um dirigente da Associao de Moradores da Comunidade Mata Machado

disse que a comunidade participava mais quando havia presso para tirar o povo

(citou o processo de remoo ocorrido no passado, na poca em que os moradores

foram remanejados para Vila Kennedy). Agora, poucos participam. Tinha poca em

que reunamos cerca de trezentos, agora so oitenta a noventa nas assemblias.

4. Os fruns de participao

A existncia do Conselho Municipal de Poltica Urbana, a princpio, poderia

ser um indicativo de que a populao possua canais de comunicao nos quais se

faria representar, opinando e influindo nas decises. Uma avaliao mais criteriosa,

no entanto, mostrou-nos uma realidade relativamente complexa.

O COMPUR difere, por exemplo, dos Conselhos das reas de Educao,

Sade e Desenvolvimento Social. So concebidos em cascata, desde a

Constituio Federal e, precisam existir para que haja repasse de recursos das

instncias superiores para a administrao local. O COMPUR foi concebido no

Plano Diretor da Cidade e, no est atrelado ao repasse de recursos. Alm disso,

embora tenha sido criado com funo deliberativa, funciona apenas como conselho

consultivo. Ele no legitimado pelo Executivo Municipal, to pouco pela

populao.

87
 Um representante da Secretaria Municipal de Urbanismo comentou: aquele

COMPUR tem onze pessoas com direito a voto e uma da FAFERJ e outra da

FAMERJ. o Conselho de Poltica Urbana da Cidade do Rio de Janeiro e, eu acho

que aquele conjunto no me representa. Ele representa as pessoas que tm

interesse na construo, nas obras. (...) Voc tem os empresrios e as pessoas

cujo mercado de trabalho a construo. Voc tem os arquitetos e os engenheiros.

Na minha cabea, isso no representa os interesses urbansticos da populao.

Aquilo ali representa um lobby, um cartel. (...) Onde que est o usurio da Poltica

Urbana nesse conselho. Onde que esto as entidades cientficas? Os rgos da

prefeitura que participam ali, no tm direito a voto (Executivo, Secretaria Municipal

de Urbanismo - SMU).

Do mesmo modo, o representante da Federao das Associaes de

Favelas do Rio de Janeiro (FAFERJ), ao terminar uma seo do Conselho,

acrescentou: Isso aqui muito tcnico. Eu estou aqui h pouco tempo. Fui

indicado pelo presidente da FAFERJ. Mas, se voc quer falar de participao, de

povo, isso a eu entendo. Comentrio justificado por Habermas, quando diz:

As decises prticas que afetam a coletividade so agora

transformadas em problemas tcnicos, resolvidos por uma minoria de

experts, que tm o know-how necessrio (Habermas, 1980, p. 16).

Voc tem que entender a participao cidad de uma outra forma, na hora

que est atrelada a uma passagem de recursos. O Conselho fruto da

configurao de interesses, no jogo poltico que se armou naquela cidade, num

88
determinado momento. O COMPUR existe, mas muito mais livre que um

Conselho de Educao que tem que existir para que haja repasse de verbas.

(Executivo - Secretaria Municipal de Urbanismo - SMU).

O fato do COMPUR no possuir legitimidade, provocou uma srie de

conflitos e incidentes. O Executivo sofreu uma ao popular originada no COMPUR

e respondeu com a argio de inconstitucionalidade do Conselho, suspendendo

suas atividades durante alguns meses, em 1998. Ocorreu que, o COMPUR no

ficou muito satisfeito com a atuao da prefeitura, liberando obras com padro de

qualidade inferior ao estabelecido em lei, o que provocou trgico incidente numa

construo, na rea nobre da cidade.

O problema que houve foi em torno das operaes interligadas,

que um instrumento previsto no Plano Diretor, para implantao da

Poltica Urbana. Quando algum pretende realizar um

empreendimento numa rea da cidade e ele gostaria de fazer um

empreendimento que contraria alguns aspectos da legislao que

incide sobre aquela rea, aquela pessoa pode solicitar, (...) paga sobre

o lucro que ele tem em funo dessa mudana de parmetro. Esses

recursos apurados,, vo para o Fundo Municipal de Desenvolvimento

Urbano, cujos recursos so aplicados em programas de carter social

(Executivo - SMU).

Os governos vo variar na sua abordagem ao Conselho, uns vo ter mais

interesse, outros vo ter menos (...) Os Conselhos, eles so uma conquista da

sociedade e, como tal, eles tm que procurar o seu espao, seja dentro de que
89
governo for. Um governo com mais nfase ou menos nfase no trabalho deles, mas

eles tm que conquistar esse espao a cada nova gesto (Executivo - SMU).

O governo, ele tem que aceitar. Ele no pode desmanchar. Ele no pode

tirar. Agora, eu acho que o Conselho que tem que mostrar a sua importncia,

porque os polticos que esto no Executivo, esto no Legislativo, eles esto dentro

de um modelo de Estado e, o Conselho uma proposta de mudana desse

modelo (Executivo - SMU).

As comunidades no encontraram espao de participao no COMUR,

ento, houve um movimento de iniciativa popular, constituindo o Grupo 16 que, em

princpio, era composto por representantes das dezesseis favelas, que sofreram

intervenes na primeira fase do programa Favela-Bairro. Mas, no levou muito

tempo at que o grupo agregasse representantes de outras comunidades, inclusive

de favelas de grande porte.

A criao desse grupo foi idia minha Amaro, com Csar do Caj e Jorge

Caf, do morro Unio. A primeira reunio foi na Ladeira dos Funcionrios, porque

com ele ns ficaramos mais fortes para poder cobrar das autoridades. Agora no

cobramos s do governo municipal, cobramos tambm do governo estadual. (...)

esse grupo j era para estar oficializado, mas s agora que vai ser oficializado e ter

um estatuto (...) O prprio prefeito reconhece; as vezes temos algumas cobranas e

brigamos, e ele fica chateado e no quer receber a gente, mas acaba cedendo no

final (dirigente da Associao de Moradores de Ferno Cardim).

90
 Ns cavaramos espao, mesmo que eles no dessem. Sempre que

sentimos necessidade, fazemos reunies com o superintendente da Secretaria

Municipal de Habitao, o Davi Lessa, e com a gerente do Programa, Maria Lcia

Petersen (Associao de Moradores da comunidade da Formiga).

Por outro lado, no entanto, h resqucios de um longo perodo de relaes

clientilistas. Alm disso, foram citados os nomes de alguns polticos que tm boa

relao com as comunidades. Um representante do Grupo 16, quando perguntado

sobre o papel da nova organizao em relao ao papel da FAFERJ, j que ambas

tm funes semelhantes, respondeu que a FAFERJ tinha que ser anti-partidria,

mas em parte, ela vive mais ao lado do Estado, ela no tem muita aceitao no

Municpio. Quando foi criado o Grupo 16, a FAFERJ tinha apoio muito grande do

Marcelo Alencar (governador do estado do Rio de Janeiro poca), ento, tambm

vale muito o apoio partidrio que tm uma influncia. J o Grupo 16 no, ns

praticamente fechamos com o municpio, que do outro partido, ento esta uma

questo poltica, pois a prefeitura do PFL.

A Regio Administrativa entendida como porta de entrada do cidado com

o governo municipal, como um espao de cooperao e conflito, mas tambm, de

reconhecimento da populao em relao aos agentes pblicos. Ao longo do

trabalho de campo, identificamos um outro espao de discusso de problemas

comunitrios, para o qual so canalizadas algumas demandas e, ao qual o

administrador regional se refere como fio condutor de suas aes, a Agenda Social.

A Agenda Social consiste em reunies mensais, coordenadas pelo IBASE,

com a presena de representantes de comunidades e da prefeitura, comerciantes

91
do bairro e, organizaes no-governamentais. Cabe aqui, perceber o quo

complexa a anlise da relao entre Estado e Sociedade, na medida em que

ambos so compostos de homens que, relacionam-se com outros indivduos, em

diferentes ambientes sociais, a fim de ocupar-se de atividades substantivas.

No mbito do Legislativo, h a Comisso de Assuntos Urbanos, instituda no

Regimento Interno da Cmara de Vereadores e, o Frum Popular de

Acompanhamento da Reviso do Plano Diretor, que consiste num ciclo semanal de

debates sobre a poltica de desenvolvimento urbano do Municpio do Rio de

Janeiro. Esse o espao de participao de especialistas na rea de planejamento

urbano e, tambm, dos intelectuais. Est aberto participao de qualquer cidado

que se interessar pelo tema.

5. Os elementos facilitadores e os obstculos participao

A proposta de interveno com a participao da comunidade e os impactos

em termos de qualidade de vida para os moradores, foram sempre citados como os

fatores que mais influem positivamente, contribuindo para que haja interesse em

participar, porque a comunidade se v como parceira do poder pblico municipal

(dirigente da Associao de Moradores da Comunidade Mata Machado).

A lentido dos processos administrativos foi citada, por representantes de

associaes de moradores, como elemento negativo, que dificulta o trabalho

conjunto com a prefeitura, bem como, alguns problemas de comunicao. A

associao sente falta da presena mais efetiva do poder pblico, durante a

execuo do projeto (...) todas as reclamaes da comunidade so canalizadas

92
para a Associao, que fica sobrecarregada e no tem resposta para todas as

questes (dirigente da associao de moradores da Comunidade da Formiga).

Falta o conhecimento dos projetos de cada Secretaria; a Comunicao

Social; informao de todas as etapas. Falta o poder pblico ficar mais perto

quando a obra t tocando, algum que tenha autonomia para tomar deciso.

(coordenador de favela da VIII Regio Administrativa e morador da comunidade da

Formiga).

Segundo o presidente da associao de moradores da comunidade Mata

Machado, so as mudanas de governo que mais dificultam o trabalho com a

prefeitura, porque sofre soluo de continuidade. As obras pararam trs meses, na

gesto do Conde (atual prefeito da cidade do Rio de Janeiro). A comunidade, ento,

no votou no Csar Maia (ex-prefeito e candidato ao governo do estado, do mesmo

partido poltico do atual prefeito) para governador, resultado: ganhou o Garotinho.

As relaes com a Prefeitura, ento, ficaram um pouco abaladas. O Grupo 16,

ento, se reuniu para pedir que no se iniciasse obra nova, antes de concluir as que

estavam em andamento. Agora est tudo bem, as obras j reiniciaram.

Um empecilho participao, citado por representante da FAFERJ ao final

de uma reunio do Conselho Municipal de Poltica Urbana, foi a falta de domnio

quanto s questes tcnicas. O ambiente no propcio ao mtuo aprendizado e

ao entendimento. Esse mesmo representante compe o Grupo 16 e, entende que

, nesse espao, que as comunidades se sentem partcipes da conduo do

programa.

93
 A violncia na favela sempre tratada de forma velada nos discursos e

surge, ao final das entrevistas ou nas entrelinhas, somente depois que

conseguimos quebrar o gelo e angariar confiana por parte do entrevistado.

mencionada como um fator inibidor do bom relacionamento entre os agentes da

prefeitura e a comunidade.

Nos anos 80, o problema favela iria conhecer uma nova

complexidade, com a maior presena de grupos paraestatais no

mundo dos excludos: de um lado, os banqueiros do jogo do bicho,

que, embora presentes desde o incio dos anos setenta na vida das

favelas e conjunto habitacionais, ganham maior evidncia a partir

dos anos 80; de outro lado, grupos dedicados ao trfico de

entorpecentes (Zaluar, 1998, p. 43).

Durante o perodo de coleta de informaes da pesquisa, foram publicadas

matrias em jornais de alta circulao no Municpio, onde o prefeito solicitava ao

governador do estado, maior segurana para que os funcionrios da prefeitura e

das empreiteiras pudessem continuar as obras do Favela-Bairro em vinte e cinco

comunidades.

A coincidncia entre a transio democrtica e a privatizao

das favelas por esses poderes paralelos particularmente

dramtica porque estabelece uma linha de continuidade com a

tragdia carioca vivenciada durante o regime militar. Os

constrangimentos que esses poderes paralelos impem s

organizaes polticas locais, inclusive com o assassinato de

94
 muitas de suas lideranas, do prosseguimento ao terror

policialesco antes imposto pelo Estado. Inibe-se, com isso, a

adeso dos excludos institucionalidade democrtica, o que

representa um desafio prpria democracia (Zaluar, 1998, p. 44).

6. A motivao individual

Alm da similaridade do perfil scio-econmico entre as famlias, os

moradores das comunidades tm uma identidade enquanto grupo. Isto decorre

tanto por laos de parentesco, que so comuns, como tambm pela origem

migratria, que freqentemente a mesma. Aqueles que participam mais

ativamente relatam histrias de vida que contemplam inmeras participaes em

lutas de classe e em processos de construo de espaos de representao.

Um presidente de associao de moradores comentou que os membros da

comunidade so, na sua maioria, descendentes de mineiros e capixabas e,

tambm, de portugueses. Acrescentou: Venho de uma famlia que tem histria,

lutando no trabalho de transformao. No d pr resolver o Brasil, tento

transformar a minha comunidade com a participao deles. assim que eu vejo a

vida (...) Temos uma identidade, uma origem comum.

Quanto quelas pessoas que, por caractersticas individuais, pouco

participavam, foram levadas a se engajar no Programa, na medida em que as

aes de interveno na favela as atingiam diretamente.

95
 Morava na rea de risco. Foi a associao que me procurou para informar e

sugerir a soluo. No costumo participar de atividades e assemblias, mas nesse

caso, vim a todas e votei. Porque tinha que vir, para saber. As informaes foram

suficientes, mas o maior problema das assemblias que muita gente no

respeita (moradora da favela).

Os gestores pblicos entrevistados traziam na fala muita paixo e orgulho

pelo trabalho que vm desenvolvendo. Havia convico de que estavam dando o

melhor de si e certeza quanto responsabilidade social que lhes cabe.

Foi uma oportunidade trabalhar no Programa, me interesso pelo tema

urbanismo h muito tempo. J trabalhei em Angra, na Ilha Grande, na Vila Abrao,

fiz estgio no IBAM, trabalhei elaborando as plantas para a definio da Legislao

e, no Plano Diretor. O Favela-Bairro um projeto inovador, corajoso e de altssimo

investimento. Nessa atividade precisa ter jogo de cintura, cada comunidade uma

realidade. Isso me atrai. Uma pessoa muito tcnica no agenta este tipo de

trabalho. Na Mata Machado, estou trabalhando num projeto de gerao de renda,

por uma tendncia minha. Aqui mais difcil trabalhar (na Comunidade da

Formiga). L mais tranqilo o ambiente (arquiteto responsvel pelo Posto

Urbanstico- POUSO).

7. As percepes dos diferentes agentes

Na viso do prefeito da cidade do Rio de Janeiro, registrada em documentos

pesquisados, esses novos bairros e os novos cidados de primeira classe que se

integram arquitetura humana do Rio incorporam-se tambm ao regime

96
democrtico pois ser sempre frgil a democracia brasileira se o regime valer

para poucos, porque os outros, os desclassificados, sequer tm o direito

identidade e vida. A velha favela dos veteranos de Canudos finalmente ser

agora, e cada vez mais, uma lio de cidadania duramente aprendida por todos

ns.

H, entretanto, pessoas dentro da prpria prefeitura que entendem que o

canal de interlocuo direta com o Executivo no passa de indcios das prticas

clientelistas, que so difceis de romper na conscincia coletiva. Um representante

da Secretaria Municipal de Urbanismo, por exemplo, comentou: Participao? No

sei. Porque cada um vem aqui e traz a sua demanda pessoal, o seu problema. No

uma coisa mais ampla, no uma coisa articulada com a cidade como um todo.

No isso. Cada um traz o seu problema, sua demanda, seu pleito, sua

solicitao. (...) E, na medida do possvel aquilo estudado.

Por outro lado, h pessoas que pensam de forma diferente. Uma funcionria

da prefeitura, supervisora de rea do Programa Favela-Bairro e, ex-presidente da

Associao de Moradores, por exemplo, entende que hoje h uma maior

credibilidade do poder pblico na comunidade. Eles vieram com um projeto

concreto de mudana, de transformao, mexendo na estrutura da comunidade e

mudando os hbitos. O pessoal da comunidade, a princpio, olhou com

desconfiana, depois entendeu e participou nas assemblias.

Apesar de tudo, sabemos que ainda h muito por fazer, mas agora que a

sociedade e o governo acreditam que as comunidades chamadas carentes tm

potencial de trabalho, vamos continuar exercendo toda cidadania possvel, para que

97
possamos contribuir cada vez mais para a grandeza da nossa cidade (dirigente da

Associao de Moradores da comunidade de Ferno Cardim).

Entretanto, segundo o entendimento da populao dos bairros de classe

mdia/alta, onde h interveno do Programa, a participao deve ser estendida

aos demais segmentos da sociedade e, isso no vem acontecendo. No Recreio

dos Bandeirantes, o bairro que est sendo integrado favela. (...) Ns, os

contribuintes, estamos sendo discriminados, porque o traado do bairro est sendo

mudado por causa do projeto Favela-Bairro, onde no tivemos a oportunidade de

opinar, pois no fomos sequer consultados como manda a lei (...) No somos

contrrios ao projeto, porm ele foi elaborado para ser implantado dentro da favela

(...) Um bairro inteiro est sendo prejudicado, e seus moradores profundamente

desrespeitado. Isto no democracia (Conselho Comunitrio do Recreio - COR).

Os moradores foram impedidos de exercerem seu direito de livre debate e

opinar de forma democrtica sobre o tema (Associao de Moradores do Recreio

AMOR).

O Secretario Municipal de Habitao argumentou, em matria para um jornal

local, que o Favela-Bairro s tem condies de ser implantado quando as

formulaes do projeto correspondem ao desejo dos moradores, uma vez que

extremamente complexa a operao de construo de ruas no interior das favelas e

a implantao das redes de gua, esgoto e drenagem. indispensvel, portanto, a

participao comunitria que se d tambm atravs de reunies tcnicas com

representantes de escritrios de urbanismo e a Prefeitura (...) Com os bairros do

entorno das favelas a relao diferente. desejvel a participao, mas, muitas

98
vezes, os moradores no esto acompanhando o desenvolvimento do Programa,

apesar de convites da Prefeitura (...) O dilogo, no entanto, sempre estar aberto s

associaes de moradores, seja da rea formal ou informal.

O caso da Comunidade do Canal das Taxas, no Recreio dos Bandeirantes,

deveras interessante e, vale a pena confrontar os diferentes pontos de vista, como

descritos nos dois trechos a seguir.

O Favela-Bairro, que serviria para frear o processo de favelizao da cidade,

age de forma justamente contrria: incentiva a favelizao e as invases quando

inclui no programa indiscriminadamente todas as reas favelizadas da cidade, e as

favelas continuam a crescer at atingirem os muros das construes legalizadas da

classe mdia que passam a ser os seus limites. A classe mdia no sequer

consultada em qualquer modificao urbana, sobretudo no Favela-Bairro. A ela

cabe pagar as contas. E abandonar mais umas vez seu domiclio, ir em busca de

outro local e de sua cidadania perdida na demagogia dos governantes (morador do

Recreio).

L na Barra, considerada rea nobre, existe a preocupao com as

invases. Quando as invases ocorrem, os pobres so sempre acusados, pois os

ricos quando invadem, no considerada invaso. Existem vrios imveis na Barra

que so invadidos por ricos. (...) O Grupo 16 cobra, briga e faz o que tiver que fazer.

Ele leva as idias para a Prefeitura. Ns fomos l no Canal das Taxas e vimos as

obras abandonadas e, apresentamos ao secretrio as irregularidades

(representante do Grupo 16).

99
 Quanto aos conflitos entre as instncias do poder pblico municipal, seja do

Executivo seja do Legislativo, gerados pela disputa de ambos como legtimos

representantes das comunidades, podem ser exemplificados nos trechos indicados

adiante.

Toda vez que voc tem uma interface da populao com a Administrao,

voc cria espaos de cooperao e conflito. Ento, por exemplo, eu poderia supor

que existiriam relaes de conflito entre os sub-prefeitos e os vereadores, porque

eles acabam representando interesses da populao em poderes diferentes, no

caso, um est no Executivo, outro no Legislativo, mas vamos dizer assim, eles

disputam o espao de reconhecimento da populao em relao aos agentes

pblicos (Executivo - SMU).

A idia da urbanizao de favelas , sem dvida, positiva, principalmente

por contrapor-se velha prtica da remoo. Olhando de perto, no entanto, o

Favela-Bairro se revela bem diferente da propaganda oficial. Os problemas no so

poucos mas, ao que parece, no h interesse em discuti-los (Vereador da

Comisso Especial sobre o programa Favela-Bairro).

Afinal, no pequeno o grau de alienao em que so mantidos os

moradores e suas associaes que, muitas vezes, no tm como dar resposta s

inmeras questes surgidas no dia a dia: empreiteiras que abandonam as obras

aps receber pagamento em proporo muito superior ao servio executado;

demora exagerada no pagamento das negociaes das casas; reas de risco que

no receberam a devida prioridade ou no esto includas nos projetos, entre outras

mazelas (representante do Legislativo).

100
 S a transparncia nas informaes e o poder de interferncia e fiscalizao

dos projetos conceder cidadania aos moradores dessas comunidades. (...) Ou a

Secretaria de Habitao se dispe ao dilogo, despindo-se de preconceitos, ou

essas comunidades, aps as obras, mantero sua condio atual (representante

do Legislativo).

E, ainda, segundo a avaliao de um especialista em planejamento urbano,

no Programa Favela- Bairro, h pouca exposio aos atores polticos; ele saiu das

pranchetas dos tcnicos da prefeitura e dos escritrios de arquitetura para as

favelas.

8. Os interesses em jogo

A trabalho com as comunidades no tarefa fcil, h sempre um grande

nmero de interesses em jogo, que precisam ser identificados e depurados, porque

boa administrao compete o atendimento do interesse pblico e no, atender

aos interesses individuais; porque h indivduos que se aproximam do poder pblico

com a inteno de tirar proveito prprio. Da mesma forma, tambm na esfera do

governo, so registrados casos brasileiros de utilizao da mquina pblica com

fins eleitorais. Isso caracteriza uma ambigidade na poltica.

A esfera pblica passa a ser sobrecarregada com tarefas de

compensao de interesses, que escapam s formas tradicionais de

acordo com compromissos parlamentares; a que se pode ainda

perceber a sua origem na esfera do mercado: - o acordo precisa ser

literalmente negociado atravs de presses e contrapresses, levando

101
 o resultado apoiado imediatamente no equilbrio precrio de uma

constelao de foras entre o aparelho de Estado e grupos de

interesses (...) As decises polticas acabam caindo nas novas formas

de barganha , que se desenvolveram ao lado das antigas formas de

exerccio do poder: hierarchy e democracy (Habermas, 1984, p. 232).

Um arquiteto da prefeitura, representante do Posto Urbanstico (POUSO) na

comunidade da Formiga comentou: A pessoa quer que faa a obra no seu quintal,

mas preciso beneficiar a comunidade. Geralmente o caso particular, o custo

grande para beneficiar um s. A gente negocia, quando o problema srio a gente

faz. Eles no conseguem distinguir o que rea pblica e o que rea privada. A

maior parte diz: aqui o meu quintal.

O POUSO tem o papel fiscalizador das obras do Programa. Os tcnicos do

POUSO fazem ronda diria, supervisionando os depsitos inadequados de lixo, as

expanses indevidas e os limites da favela, para que no haja invaso. Atuam no

mapeamento do ambiente construdo, para subsidiar a posterior legalizao29.

A relotao30, mobilidade habitacional dos moradores dentro das prprias

comunidades, foi a forma encontrada pela prefeitura, para retirar as pessoas das

reas de risco. Essa mobilidade se deu tanto com a construo de novas unidades

29
As etapas de legalizao consistem na definio do projeto de alinhamento; no reconhecimento de
logradouros; na definio da legislao especfica para cada favela; aprovada pela Cmara de
Vereadores e; na regularizao fundiria, atravs de decreto incorporando a favela ao bairro. A
primeira favela que foi integrada ao bairro do Engenho de Dentro - Ferno Cardim - em 6 de maio de
1999, permitir a regularizao fundiria e a cobrana de impostos.
30
Essa palavra foi usada para indicar a mobilidade habitacional dentro da favela, na tentativa de
evitar a palavra remoo, pois esta poderia ser associada s prticas intervencionistas do
passado.
102
habitacionais, quanto a partir da compra de imveis j construdos em reas mais

seguras.

Quando a moradia est na rea informal a Associao que trata do

documento de Compra e Venda, mas a legalizao formal tarefa da Prefeitura e

ainda est em andamento (representante do ncleo de favela da VIII Regio

Administrativa). Na maioria dos casos, a associao de moradores atuou como

intermediria do negcio, j que, na favela, predominam as reas informais.

A Associao pode embargar a obra. Esse era um dos papis da Fundao

Leo XIII, no passado. No se pode vender laje sem o conhecimento do POUSO,

porque aumenta o nmero de pessoas na comunidade. Se voc quiser vir morar

aqui, ter que fazer um cadastramento no POUSO. Se for aceito, ns fazemos o

documento de compra e venda, para registro em cartrio (presidente da

associao de moradores da Comunidade Mata Machado).

Observamos, em visitas s comunidades, que alguns dirigentes de

associao de moradores beneficiaram-se com as facilidades oferecidas pela

prefeitura, de acesso a crditos habitacionais ou a novas residncias. No

encontramos evidncias de distoro do sistema, mas trechos do livro Passa-se

uma Casa, de Lcia do Prado Valladares, levaram-nos a refletir sobre as prticas

atuais em contraponto s formas antigas de relacionamento com as comunidades.

O novo discurso no estaria permeado de antigas prticas?

As associaes de moradores e outras organizaes atuantes

na favela muitas vezes colaboram diretamente com o programa, tendo

103
 em vista os benefcios que alguns de seus membros poderiam auferir.

(...) Muitos constataram, porm, que era possvel tirar partido de uma

situao imediata, aproveitando-se das brechas da operao seja

especulando na venda ou aluguel de barracos, seja driblando o

sistema financeiro de habitao (Valladares, 1978, p.16).

A remoo da favela da Catacumba comeou ontem com a transferncia

das primeiras 28 famlias, todas de diretores da Associao de Moradores

(Valladares, 1978, p. 61).

Quanto ao problema da legalizao dos imveis, ainda uma questo no

resolvida. A alternativa de urbanizao era diametralmente oposta remoo, com

um nico ponto comum: a possibilidade de acesso propriedade. Com a

urbanizao, o favelado passaria de invasor a ocupante legal da casa que j

habitava (Valladares, 1987, p. 112). Entretanto, no Seminrio 100 anos de Favela,

organizado pela Confederao Brasileira de Servio Social - CBCISS, em 1999, a

prpria Lcia Valladares questionou esse ponto comum e comentou que pouco se

avanou na questo legal da propriedade.

A questo do uso e ocupao do solo em reas de especial interesse, passa

pela elaborao de uma legislao especfica. O Programa Favela-Bairro, ele

entra, ele organiza, ele cria melhores condies de vida e tal. Mas, a regra que

funciona ali, no a regra que vai solucionar o resto da cidade. Voc no pode; no

tem como. (...) No POUSO tem um arquiteto que vai trabalhar um pouco a questo

da legalizao daqueles imveis, da organizao deles. Para manter um certo

padro da cidade que foi construda de outra forma, com loteamento (Executivo -

SMU).

104
 Uma das leis complementares seria a Lei de Uso e Ocupao

do Solo (LUOS). Atravs dela se estabeleceriam normas gerais e de

detalhamento do planejamento urbano. (...) Mas o municpio tem

muitas outras regras. Entre esses projetos, um especialmente

importante. o Projeto de Estruturao Urbana (PEU). Os PEUs

foram criados em 1977...Com a aprovao do Plano Diretor, o PEU

ganhou mais fora, com a exigncia da participao popular na sua

elaborao (Frum Popular do Plano Diretor - Legislativo).

Verificou-se divergncia entre os pontos de vista de representantes do

Executivo e do Legislativo, quanto ao melhor instrumento legal para ordenar o uso e

a ocupao do solo urbano. O Legislativo faz crtica a LUOS, particularmente a sua

aplicabilidade rea formal da cidade, pois estaria contrariando o que est

estabelecido no Plano Diretor.

O projeto de lei complementar produzido por esta mesma

secretaria, ora em discusso, despreza o Plano Diretor e desconhece

a existncia dos Projetos de Estruturao Urbana. (...) Modifica de

forma permanente a legislao, sem apresentar estudos que

justifiquem tais modificaes, desrespeitando as diretrizes do Plano

Diretor, e complicando a legislao urbanstica ao invs de simplificar

(...) Tambm fixa critrios iguais para a ocupao de reas diferentes

da cidade, contrariando mais uma vez o Plano Diretor e o PEU, que

105
 prevem critrios diferentes para cada bairro, dependendo de suas

caractersticas (Legislativo - Frum Popular do Plano Diretor).

Quanto ao domnio do poder econmico na definio de regras de

ordenamento do espao urbano, um representante da Secretaria Municipal de

Urbanismo comentou: Quem que gosta de ter seu direito de propriedade

cerceado? Porque o trabalho da SMU cercear o direito de propriedade das

pessoas. Quando voc faz um plano urbanstico, e diz que por aqui vai passar isso,

por ali vai passar aquilo, aqui vai um viaduto, ali uma praa, voc est cerceando;

aquelas terras tm dono. (...) Voc tem um bem que o valor econmico dele

alterado por essas regras. Ento, a gente tem que ver essa questo do urbanismo

assim tambm. Modernamente, o direito de propriedade j vem associado

Legislao que incide sobre aquele bem. Voc no pensa o valor da terra pelo

tamanho dela, voc tem que levar em conta a legislao para o local, e isso te d

uma srie de limitaes (Executivo - SMU).

Uma moradora da comunidade da Formiga, por exemplo, relatou que a casa

para qual foi relotada, aps sair da rea de risco, foi avaliada pela Prefeitura em R$

10.700,00 (dez mil e setecentos reais). Segundo ela, houve muita demora na

liberao da verba; esperou cerca de um ano. No h legalizao formal, apenas

um documento de compra e venda. O problema que est enfrentando, no momento,

que a antiga dona mudou-se, mas deixou um quarto ocupado com toda a sua

moblia, e no o quer liberar. Quando perguntada se sabia se a antiga moradora

tinha comprado um outro domiclio, ela disse que acreditava que no, ela estava

precisando de dinheiro.

106
 Da mesma forma, um dirigente da associao de moradores da Comunidade

de Ferno Cardim comentou: Para que o projeto atendesse a toda comunidade, foi

necessria a desapropriao de algumas casas, principalmente ao longo do rio

Faria Timb. No projeto aprovado constava a construo de um prdio com vinte e

dois apartamentos, para os moradores que perderam suas casas (...) Foram

criadas moradia provisrias, tipo alojamento. Em seguida, a Prefeitura alugou

moradias para essas famlias, enquanto suas antigas casas eram derrubadas aqui.

A maioria dos moradores removidos ficou satisfeita, porm, outros no acreditaram

que a Prefeitura iria construir e realizar as obras anunciadas, e preferiram uma

indenizao. Eu acho que esses, depois que foram realizadas as obras, acabaram

sentindo arrependimento.

As necessidades econmicas das famlias estariam contaminando o

processo de encaminhamento de solues e desvirtuando as aes da poltica

pblica? O valor econmico e o interesse individual estariam sobrepondo o valor

social e o interesse comunal? No estaramos vestindo um santo para despir o

outro, ambos do mesmo segmento social?

O processo histrico brasileiro no resultou na formao de

uma conscincia e, conseqentemente, de um comportamento de

classe, mas de um comportamento sobretudo individualista, marcado

pelo desejo de ascenso social e voltado para a busca da

independncia econmica ( Valladares, 1987, p. 123).

107
 9. Concluso

Quanto ao aspecto legal, cabe registrar que, em linhas gerais, a interveno

do poder pblico, na favela, est cumprindo as regras institudas no Plano Diretor

Decenal da Cidade do Rio de Janeiro, embora tenha sido identificada uma

dinmica prpria de conduo das aes pblicas. Assim que, os gestores do

Programa procuraram criar espaos de participao comunitria e assegurar a

representao de entidades e associaes; fizeram intervenes graduais e

progressivas, ampliando o que, em princpio, era estritamente de carter urbanstico

e, posteriormente, agregou aes de carter social; criaram o ncleo de

regularizao no interior da favela o POUSO e; definiram padres especficos de

construo, reduzindo o nvel de exigncia para a execuo das obras na favela.

O assentamento das famlias que moravam em rea de risco foi feito em

localidades prximas, evitando-se a remoo, embora a regularizao fundiria e a

titulao das reas faveladas ainda no tenham ocorrido, nas comunidades

selecionadas, para fins desse estudo.

A maioria dos gestores entrevistados atribuiu a atuao, no Programa, como

um dever moral junto s comunidades carentes e, ressaltou sua responsabilidade

social em contribuir para uma sociedade mais justa e igualitria. No discurso dos

dirigentes de associaes de moradores, no entanto, predominou a tica utilitarista,

em que o nvel de participao era determinado pelo resultado final que poderiam

obter, a partir da cooperao com o poder pblico.

108
 Apesar da existncia de inmeros aspectos instrumentais numa interveno

dessa natureza, observou-se que o processo tem contribudo para a formao de

uma comunidade de discurso, apontando o caminho da racionalidade

comunicativa, na medida em que inmeras sugestes das comunidades esto

sendo incorporadas aos projetos, permitindo, assim, a implementao da ao

pblica e a existncia de espaos de apresentao de propostas e de discusso.

Quanto aos efeitos do Programa Favela-Bairro, em relao cidadania,

foram relatadas vrias formas de participao dos moradores. Foram criados

conselhos por setores de ruas para fiscalizao das obras; foram envolvidos alguns

moradores, como mo-de-obra; moradores foram contratados pela prefeitura, para

atuarem como garis comunitrios ou agentes sanitrios.

Alm das melhorias urbansticas, evidenciaram-se as melhorias scio-

econmicas nas comunidades, que contaram com programas educativos,

esportivos, recreativos, de gerao de renda e de educao sanitria; construo de

creches, criao de cursos profissionais; crdito para materiais de construo,

incentivo para cooperados, legalizao de estabelecimentos comerciais e

instalao de servios telefnicos.

As aes implementadas no Programa podem, portanto, ser identificadas

como potenciais transformaes na administrao da cidade, porque permitiram a

construo de um processo de mtuo aprendizado.

109
 Concluso Geral

1. Introduo

Cabe, aqui, resgatar algumas consideraes a que nos propomos no incio

desse estudo, quanto ao papel do pesquisador e metodologia de avaliao de

programas sociais sob a tica da participao cidad, tencionando mostrar,

resumidamente, as etapas que percorremos e as reflexes que fizemos, na busca

de um caminho metodolgico alternativo para anlise de uma poltica pblica.

Ademais, destacamos aqueles pontos que julgamos relevantes para

compreenso da forma como interpretamos a interlocuo do Poder Pblico

Municipal com as comunidades de favela, no Rio de Janeiro. Para tal, fazemos uma

sntese dos aspectos que permeiam a participao cidad no processo de gesto

do programa Favela-Bairro, nosso estudo de caso. Por fim, tecemos alguns

comentrios acerca da importncia do debate sobre o tema em questo, para o

alcance da democracia plena.

2. A metodologia de avaliao de um programa de poltica pblica

Quanto metodologia de avaliao de um programa de poltica pblica, cabe

resgatar alguns pontos que julgamos pertinentes, ao longo desse trabalho.

Conclumos que a avaliao deve levar em conta o contexto social e poltico e sua

evoluo histrica. O pesquisador-avaliador deve procurar apreender as nuances

do jogo de poder e os interesses de classes. A pesquisa social deve conter sempre

110
um componente histrico, no no sentido cronolgico, mas como base de

possibilidades de mudana, de transformao (Tenrio, 1998, p. 10)

Observa-se o aparente fato paradoxal de que a origem das

dificuldades prticas da realizao de um modelo meramente tcnico-

esttico de monitoramento e avaliao se encontra no prprio

princpio de tentar encarar o processo como de cunho

fundamentalmente tcnico. a cegueira poltica responsvel pelos

condicionamentos irreais da maioria dos mtodos de avaliao que os

condenam a um mero exerccio formal-burocrtico ou formal-

legitimador; pior ainda, desperdiam um esforo com poderosas

potencialidades que ofereceria quando compreendido corretamente.

Isto no quer dizer que se negue a necessidade de empregar uma

srie de tcnicas e procedimentos para a realizao de M&A

(Randolph,1997, p. 23).

Os instrumentos de monitoramento e avaliao de programas so

importantes, mas no encerram todas as possibilidades de anlise das

prticas governamentais. A partir deles, possvel mensurar os resultados

parciais e finais de dada poltica, mas, eles pouco oferecem em termos de

avaliao de processos, quando se trata de investigar a insero de

indivduos e grupos na gesto pblica.

preciso verificar como, na prtica, os sujeitos sociais interagem, para a

consecuo de interesses coletivos. Minayo (1993, p. 232) acrescenta que, do

ponto de vista histrico, a postura interpretativa dialtica reconhece os fenmenos

111
sociais sempre como resultados e efeitos da atividade criadora, tanto imediata

quanto institucionalizada. Portanto, toma como centro da anlise a prtica social, a

ao humana e a considera como resultado de condies anteriores, exteriores,

mas tambm como prxis.

O estudo da legislao relevante. preciso conhecer as regras e normas

institucionalizadas, porque elas tm carter mais permanente, embora, seja preciso

tambm conhecer sua dinmica. As leis so fontes inesgotveis de informaes

acerca dos rumos da poltica, quando comparadas com a prtica social.

Para cada programa de poltica pblica h que se identificar um conjunto de

categorias de anlise. Deve-se confrontar as prticas efetivas com as regras e

normas institudas. A interpretao exige elaborao de categorias analticas

capazes de desvendar as relaes essenciais, mas tambm as categorias

empricas e operacionais capazes de captar as condies do nvel emprico em

questo (Minayo, 1993, p. 233). Processualmente, deve-se estabelecer categorias

empricas, confrontando-as com as categorias analticas teoricamente

estabelecidas, buscando-se as relaes dialticas entre ambas (p. 235).

A metodologia deve agregar a viso do povo. O saber formal, por si s, no

suficiente para encontrar as respostas, preciso incorporar o saber popular na

avaliao de polticas pblicas. A maioria das avaliaes tem o vis do Estado.

No momento em que observa o seu objeto de anlise, o pesquisador deve

encontrar o perfeito equilbrio entre o distanciamento ideolgico e o mergulho no

problema e, realizar pesquisa participante. Isto porque precisa estar aberto ao

112
dilogo. A compreenso em si, s se faz quando o pesquisador despe-se de

preconceitos, mas, essa atitude no significa que deve abster-se de ter uma

ideologia. O verdadeiro compromisso do pesquisador crtico, em pesquisas dessa

natureza, com o processo de construo democrtica.

O dever do pesquisador crtico revelar as tendncias

negativas que na sociedade impedem a emancipao do homem. Isto

, na pesquisa deve sempre existir um momento em que os

elementos negativos latentes na realidade sejam identificados

(Tenrio, 1998, p. 10).

H que se confrontar as percepes dos diversos atores sociais, para

identificar se existe uma viso de consenso ou dominante; se a sociedade est

preparada para assumir sua responsabilidade no processo de desenvolvimento e,

qual o estgio atual de compreenso da cidadania.

Segundo Habermas, a anlise de documentos e do material oriundo das

entrevistas deve considerar os pressupostos metodolgicos da hermenutica para

31
as cincias sociais e, estes so relacionados por Minayo (1993, p. 222):

1) O pesquisador tem que aclarar para si mesmo o contexto de seus

entrevistados ou dos documentos a serem analisados. Isto porque o

discurso expressa um saber compartilhado com outros, do ponto de vista

moral, cultural e cognitivo;

31
A autora usa o termo texto, no sentido amplo, ou seja, este pode referir-se ao contedo de um
documento ou fala de um entrevistado. Assim como intrprete o pesquisador, no ato de
avaliao do contedo da fala ou documento.
113
 2) O intrprete toma a srio, como sujeito responsvel, o ator social que est

diante dele;

3) O pesquisador s pode compreender o contedo significativo de um texto,

quando est em condies de tornar presentes as razes que o autor teria

para elabor-lo;

4) Qualquer intrprete deve assumir determinadas questes que o texto lhe

apresenta como problemas no resolvidos. No labor da interpretao no

existe ltima palavra;

5) Tanto o sujeito que comunica como aquele que o interpreta so marcados

pela histria, pelo seu tempo, pelo seu grupo.

Existe uma crescente demanda, por parte de organismos internacionais,

agncias nacionais e organizaes no-governamentais por monitorar e avaliar

projetos destinados populao de baixa renda. Isto se deve, em parte, s

exigncias de tais organismos para o financiamento, pretendendo aumentar a

eficincia, a eficcia e a efetividade dos mesmos. A finalidade ltima de tais

projetos dupla: a) alcanar os objetivos estabelecidos e, b) aumentar a

participao popular.

Uma avaliao deve examinar cada um dos fins separadamente e, depois,

deve tentar estabelecer a relao entre ambos. Segundo Stiefel e Wesseler (1992),

este procedimento pode levar a resultados paradoxais. Um projeto pode ser

simultaneamente um sucesso e um fracasso. Pode ter cumprido o objetivo, mas

quanto participao, ter sido um gesto vazio, que de modo algum tenha

aumentado o controle popular sobre os processos decisrios. Por outro lado, o

114
projeto pode no ter alcanado seu objetivo, mas ter existido uma autntica

participao.

Os padres de avaliao predominantes se fundam em dois pressupostos

fundamentais:

a) Que a avaliao cientfica revela um conhecimento objetivo do objeto

pesquisado e que, por conseguinte, proporciona fatos e conhecimentos

acerca dos processos de desenvolvimento que so inquestionavelmente

corretos;

b) Que a existncia de tal conhecimento objetivo permite, a quem administra o

projeto, adotar as decises mais lgicas para benefcio deste. Este

pressuposto se baseia em outro: as decises esto determinadas pela

existncia de uma informao adequada e, por uma forma de pensar lgica e

racional (Stiefel & Wesseler, op, cit., p. 184).

A avaliao cientfica tenta dividir a realidade em fatores diferentes,

estabelecendo vnculos causais para simplific-las e express-las em nmeros. O

resultado nunca pode ser uma apresentao da verdade objetiva, mas uma crua e

genrica aproximao do que o avaliador percebe como a realidade.

Em relao ao segundo aspecto, seja no plano do projeto, seja nas polticas

nacionais, as decises expressam um consenso temporal, reconciliando

preocupaes e interesses de distintos grupos sociais e, levando em conta uma

variedade de fatores internos e externos; raramente so racionais e apolticas.

115
 As formas de avaliao predominantes refletem os conceitos e valores

subjacentes sociedade dominante, correndo o risco de reforar e reproduzir os

conceitos e valores do status quo. Isso no parece ajudar a enfrentar o desafio

crucial da sociedade em desenvolvimento: a redistribuio de conhecimento, de

recursos e de poder. O problema de duas naturezas, a saber: a) se podemos

encontrar uma forma de avaliao que no traia nossos objetivos e nos converta em

vtimas de nossos prprios procedimentos; b) se existe uma forma para transformar

a avaliao de uma implacvel ferramenta de controle e domesticao num

instrumento de cooperao e libertao.

Assim, repensar a metodologia de avaliao de programas sociais, sob a

tica da participao cidad, implica em encontrar novos caminhos, que agreguem

valor aos pressupostos da avaliao tradicional, ressaltando aspectos que so to

importantes quanto os oriundos das metodologias ditas cientficas.

3. A avaliao do Programa Favela-Bairro

O Rio de Janeiro no a cidade partida, caracterizada no livro de Zuenir

Ventura, publicado em 1994. Uma cidade dual, dividida entre ricos e pobres,

cidados e bandidos; to pouco uma cidade inteira, como apreendida na viso

romntica do Executivo municipal. uma cidade marcada pelas diferenas entre

indivduos e classes com imensurveis interesses em jogo, o que leva a

necessidade da criao de espaos legtimos de negociao, e atores preparados

para mediao de conflitos. Somente a partir dessa viso ser possvel imprimir um

processo de gesto verdadeiramente democrtico.

116
 A cidade uma complexa teia dialtica construda

cotidianamente a partir de lugares, smbolos, culturas, historicidades,

temporalidades e espacialidades, sonhos, pesadelos e utopias,

individualidades, individualismos e coletividades, realismo e

misticismo, razo tcnica e pensamento mgico, analfabestismo e

comunicao via Internet. Essa teia produzida, em macro-escala,

pela tenso contnua entre os trabalhadores e os proprietrios do

capital, e pela ao de todos sobre o meio ambiente natural e

construdo. A nvel micro, o espao urbano construdo por uma

infinidade de redes de interesses tribais, lado a lado com redes de

solidariedade e convivialidade (Dias, 1999, p.1).

H interesses especulativos que vm dificultando os trabalhos em algumas

comunidades, particularmente naquelas dos bairros de classe mdia e alta. No

Canal das Taxas, por exemplo, a populao residente nos bairros vizinhos, continua

atribuindo ao Favela-Bairro a obra de fachada, por ser esse o efeito de maior

visibilidade. A ao social no percebida, porque no se encontra refletida na vida

cotidiana local, j que a violncia das ruas ainda atribuda, em certa medida, ao

povo da favela.

No mbito da relao entre Estado e Sociedade, no entanto, representada

pelas comunidades faveladas, nesse estudo de caso, h indcios de um processo

de aprendizado e construo democrtica. O programa apresenta indicativos de

extenso nos objetivos, ampliao do nmero de agentes envolvidos, introduo de

polticas complementares e, novas formas de participao das comunidades e

interlocuo com o poder pblico.

117
 O Programa Favela-Bairro comeou, em 1994, com objetivos modestos,

fortemente associado viso estratgica de atender rea habitacional da

populao carente, residente em favelas de mdio porte do municpio do Rio de

Janeiro. De pronto, identificou-se que haveria necessidade de criar um frum de

articulao institucional, para viabilizar as inmeras aes dele decorrentes.

A formao desse grupo de trabalho e o envolvimento de representantes de

outros rgos da prefeitura levaram ampliao dos objetivos do Programa, que

passou a ser identificado, no exclusivamente com a poltica habitacional, mas com

a poltica social do municpio, para as reas de favela.

A ampliao de objetivos deveu-se certamente interao de indivduos,

cada qual com objetivos bem definidos a cumprir, determinados pelo Plano Diretor

Decenal e pelo Planejamento Estratgico da Cidade. O Programa , hoje, uma

poltica municipal integrada, que vem gerando empregos e renda, melhorando as

condies de moradia, saneamento bsico, dentre outras coisas.

O urbanista, provavelmente, nunca passou fome ou viveu na

favela, mas as v todos os dias desafiando sua lgica e inteligncia.

Solta a imaginao para criar e aprender com quem sobrevive,

tambm graas inteligncia e a uma fantstica vontade de viver: o

morador de uma favela que (...) s descansa quando dorme e come

pouco. Aos poucos vai construindo do nada sua vida e seu lugar de

morar, que no uma casa. E no pra de construir. Todo centavo vai

118
 pro cimento, pro tijolo, porta, janela, s o essencial. Mas demora e

vem a chuva, a casa do lado cai e vira tragdia luz do dia (Herbert de

Souza, 1997).

No mbito da articulao da prefeitura com as comunidades, verificou-se

que, no incio do processo, elas foram integradas e ouvidas as suas demandas,

porque assim determinava a regra estabelecida para o concurso pblico, que

selecionaria os escritrios de arquitetura responsveis pelas obras. Algumas

empreiteiras, no entanto, expressaram que preferem mesmo que a populao se

mantenha afastada das obras, no interferindo nas solues encontradas

(Potengy, 1996, p.7).

Durante a execuo dos projetos, algumas comunidades se ressentiram do

distanciamento do poder pblico, da falta de informao e de canais de

interlocuo com o Estado, mas puderam expressar esse sentimento. O Posto

Urbanstico, instncia da prefeitura instalada permanentemente dentro das

comunidades, tentou minorar o problema e, junto com a Associao de Moradores,

procurou dirimir dvidas e esclarecer a populao.

Persistiram algumas dificuldades, atribudas morosidade das decises, por

parte da burocracia municipal e ao desconhecimento dos critrios de gesto

oramentria, mas foi no dia a dia e, na prtica, que os conflitos e diferenas de

ponto de vista foram sendo trabalhados em prol do interesse comum. Os projetos

esto sendo executados e alguns j se encontram concludos integralmente.

Sentindo que o espao formal de participao, o Conselho Municipal de

Poltica Urbana, representava os interesses especulativos e de grupos, as

119
comunidades organizaram-se em torno do Grupo 16, mostrando sua capacidade de

articulao para defesa do interesse comunal. Por sua vez, o Executivo municipal

reconheceu esse novo espao de legitimao do poder popular e, se mostrou

comprometido com o processo de mudana.

O prprio Zuenir Ventura, num tom de penitncia, numa matria publicada

em maro de 1997, considerou que o Favela-Bairro, no conjunto, constitui a

proposta social mais conseqente dos ltimos 100 anos no Rio de Janeiro, desde

que no parem no meio. E, acrescentou que o arquiteto resistiu tentao de

inventar e fez tudo muito simples, com a participao dos moradores. Saiu morro

acima perguntando e ficou conhecendo as prioridades, sabendo por onde escoam

as guas pluviais devastadoras, onde as pessoas gostam de se reunir, porque

aquele banco est ali, qual o melhor lugar para o campo e assim por diante.

Mesmo com todo o controle imposto pela prefeitura e o compromisso

assumido pelas associaes de moradores, em inibir o crescimento populacional,

segundo dados do IBGE, a populao das favelas est aumentando em propores

50 vezes maiores do que todo o resto da cidade. Isto porque a populao carioca

mais empobrecida est mudando para a favela. Alm disso, h a invaso de reas

ao entorno, antes da limitao, para que as pessoas possam beneficiar-se com o

Programa.

A preocupao que gostaramos de destacar, e que consiste num problema

a ser administrado pela gesto pblica municipal, diz respeito fora do poder

econmico, na favela. que, com o empobrecimento da populao e os altos

ndices de desemprego, associados s melhorias de infra-estrutura e saneamento

120
bsico nas comunidades, as favelas passam a ser atraentes locais de moradia,

tambm para a classe mdia.

Pedro Abramo (1997, p. 1) usa a expresso expulso branca, para falar da

mobilidade residencial da populao favelada, e comenta que a urbanizao e

conseqente melhora nas condies de vida das comunidades faveladas, implica

numa valorizao dos imveis e lotes, o que leva muitos moradores a

comercializarem o seu imvel. Isso traduz um deslocamento de famlias,

modificando por vezes as caractersticas das comunidades.

Moradores da favela, impulsionados pela valorizao do seu domiclio o

esto vendendo para terceiros. Nesse sentido, a integrao da favela ao bairro se

daria pela expulso da populao favelada para as ruas, ou para locais mais

distantes, o que uma forma disfarada de remoo.

Um programa cujo propsito original era atender a demandas sociais da

populao de baixa renda, no estaria sendo contaminado pelos valores da nossa

sociedade capitalista?

A segunda fase do programa, ora iniciada, vai atender a mais 63 favelas de

mdio porte (entre 500 e 2500 domiclios). Com esse novo investimento do Banco

Interamericano de Desenvolvimento (BID), a meta atingir 70% das favelas do Rio.

Esse um indicativo de que o programa tem alcanado resultados positivos.

121
 4. Concluso

Quanto ao estudo em si, cabe salientar que, foi nossa inteno suscitar o

debate quanto ao processo de conduo das atividades do Programa Favela-Bairro,

porque desta forma estaramos refletindo, simultaneamente, sobre as condies

necessrias para que uma poltica pblica produza resultados efetivos, em termos

da satisfao humana, conscientizao e aprendizado dos sujeitos sociais em

relao cidadania ativa e democracia e, portanto, seria possvel identificar o que

de fato importante investigar quando da avaliao dos impactos de um programa

social.

O que se espera do administrador pblico, de modo geral, so novas prticas

no campo das relaes sociais e atitudes socialmente responsveis. A busca

desse comportamento eticamente recomendado, no entanto, racionalmente

justificvel para o gestor municipal, tendo em vista o aumento da publicidade de

atos desonestos e o fato de sua imagem pblica ficar comprometida, quando seus

atos se distanciam dos interesses dos cidados.

A participao cidad parece estar constituindo um novo consenso nacional,

pelo menos na linha do discurso. Ela se caracteriza como um potente mecanismo

de controle social e monitoramento da burocracia. na prtica do dilogo e no da

polmica que se constri uma mentalidade verdadeiramente democrtica.

Nossa avaliao procurou examinar o curso da ao pblica de forma

independente, mas no foi isenta de valores, tais como a justia social e o bem

comum. A participao cidad foi tomada como valor supremo. Buscou-se, aqui,

122
com base em critrios valorativos explcitos, encontrar uma metodologia para

responder questo da relao entre a poltica, seus processos e seus resultados.

Sendo assim, a pesquisa de avaliao no poderia ser conduzida de forma

diferente. Realizamos entrevistas com diferentes atores sociais e efetuamos

observao participante.

A metodologia requerida para desenvolver a pesquisa aplicada

deve oferecer subsdios para identificar e resolver problemas, inserir o

conhecimento dos indivduos e grupos na elaborao do

conhecimento coletivo. o que se pretende alcanar com a

sistematizao da metodologia da pesquisa-ao (Thiollent, 1997, p.

50).

Nessa forma de avaliao, o conhecimento produzido deve atuar na

transformao da sociedade, porque todos os grupos tm liberdade de expresso.

H autonomia por parte do avaliador, na medida em que no pertence estrutura

formal do poder institudo. O compromisso do pesquisador crtico com a mudana

da prtica social. Olhar o Estado pela tica da Sociedade mais que uma

proposta metodolgica de estudar a realidade. uma ao social comprometida

(Storino, 1998, p.14).

No novo debate sobre o desenvolvimento, a eqidade tem figurado como

tema central. Este constitui um tema crucial, particularmente para o Brasil que

possui um quadro social bastante desigual. Mas, no basta destinar recursos com

o objetivo de minorar a desigualdade, preciso que os modelos organizacionais

123
permitam s comunidades atuarem em p de igualdade com os agentes pblicos,

na escolha de projetos e programas que melhor atendam as suas necessidades.

A iniqidade causa impactos negativos difceis de serem contornados. O

caminho a percorrer rduo. A estrada precisa ser construda passo a passo, mas,

o grau de complexidade deve provocar o aprofundamento do debate e estimular

esforos coletivos na busca de solues.

H que se caminhar do planejamento estratgico para o planejamento

comunicativo e atentar para a conexo entre a teoria e a prtica social, to bem

explicitada no pensamento de Jrgen Habermas, onde a populao beneficiria no

deve ser simples objeto da poltica, mas a poltica deve contemplar medidas que

induzam as pessoas a atuarem como sujeitos ativos, capazes de construir o seu

prprio destino. Esse consiste no maior desafio contemporneo da gesto pblica.

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