l.

De los recursosadministrativos:

Los recursos administrativos deben su existencia al "lgico ofrecimiento [a los

administrados] de posibilidades defensivas ante eventuales violaciones de sus
derechos o atentados a sus intereses por parte de la Administracin. La
administracin tiene tambin ocasin as de revisar sus conductas, rectificando las
desviaciones en que pueda haber incurrido frente a lo dispuesto por el
ordenamiento jurdico o simplemente, sin que haya producido ilegalidad,
adoptando una nueva decisin ms razonable ( ... )"1.

De otro lado, como seala Morn, "el procedimiento seguido para sustanciar y
decidir la controversia iniciada por la interposicin de cualquier recurso
administrativo corresponde a la naturaleza de los procedimientos de evaluacin
previa, por cuanto siempre debe abrirse un debate para analizar detenidamente los
extremos del contradictorio y resolverse conforme a derecho.

Esa evaluacin previa, demanda la existencia de pruebas, actuacin, anlisis y

decisin dentro de un cauce de sustanciacin que denominamos procedimiento
recursal."

Dicho ello, acorde al artculo 206 de la Ley del Procedimiento Administrativo

General, Ley No. 27444, el administrado tiene el derecho de contradecir el acto
administrativo que se supone esta violando, desconociendo o lesionando un
derecho o inters legtimo, lo que se materializa a travs de los recursos
administrativos detallados en el artculo 207 del mismo cuerpo normativo. A saber: i)
Recurso de reconsideracin, ii) Recurso de apelacin y iii) Recurso de revisin.

Adicionalmente a ellos, pero sin representar instrumentos o mecanismos

impugnatorios, encontramos a la queja y a la nulidad. La primera, busca la
redireccin y reordenamiento en la tramitacin del procedimiento administrativo.
Por su lado, la nulidad se construye como un argumento inserto en un recurso
administrativo, sin llegar a constituirse como un recurso autnomo. 3

AJ RECURSO DE RECONSIDERACIN

Es el recurso a ser interpuesto ante la misma autoridad emisora de una decisin

controvertida, a fin de que evale alguna nueva prueba aportada, y por acto de
contrario imperio, proceda a modificarlo o revocarlo". Este recurso tambin es
conocido por la doctrina como recurso de reposicin, de revocatoria, de oposicin
o gracioso.

El Recurso de Reconsideracin se fundamenta en permitir que la autoridad

administrativa que conoci del procedimiento revise nuevamente el caso y tenga
la oportunidad de corregir sus equivocaciones de criterio o anlisis, controlando
sus decisiones "en trminos de verdad material y ante la posibilidad de la
generacin de nuevos hechos". En vista que la autoridad ya ha conocido del
caso, sus antecedentes y evidencia, se presupone vlidamente que podr dictar
una resolucin con mayor celeridad que una autoridad que recin tome
conocimiento de aquel.

Dado que en nuestro ordenamiento no cabe la posibilidad de que la

Administracin modifique el sentido de lo decidido por el solo pedido del
 administrado [ya que se estima que conforme a una actuacin responsable, se ha
emitido la mejor decisin que -de acuerdo a juicio de la autoridad administrativa-
corresponde al caso en cuestin], a fin de habilitar la posibilidad de un cambio en
el criterio adoptado, la norma exige que se presente a la autoridad "un hecho
tangible y no evaluado con anterioridad que amerite la reconsideracin'", en esta
lnea, el artculo 208 de la LPAG indica:

Artculo 208.- Recurso de reconsideracin

El recurso de reconsideracin se interpondr ante el mismo rgano que dict el
primer acto que es materia de la impugnacin y deber sustentarse en nueva
prueba.

En los casos de actos administrativos emitidos por rganos que

constituyen nica instancia no se requiere nueva prueba. Este recurso es opcional
y su no interposicin no impide el ejercicio del recurso de apelacin.

Como se aprecia, el recurso de reconsideracin es opcional y el hecho de que no

sea interpuesto no impide al recurrente que ste interponga un recurso de
apelacin en los casos que proceda. Guzmn7 considera que lo anterior, aunado a
que el recurso de reconsideracin sea resuelto por la misma autoridad emisora de
la resolucin que se impugna, lleva a dudar de que este sea realmente un medio
impugnatorio; por ello, seala que la doctrina lo denomina "recurso impropio".

a.1. La exigencia de una nueva prueba

El artculo 208 LPAG dispone la existencia de un nuevo medio probatorio" que

debe aportar el recurrente como requisito de procedencia del recurso de
reconsideracin.

A ese fin, con relacin a los hechos que son invocados para probar el hecho
controvertido, cabe distinguir entre: fuente de prueba, motivos o argumentos de
prueba, y medios de prueba. En palabras de Echanda9, (i) fuente de prueba son
los hechos percibidos por el juez, que por lo general consisten en hechos
diferentes del que se trata de probar; (ii) los motivos o argumentos de prueba son
aquellas razones -que el juez deduce de las fuentes de prueba- que sirven para
reconocer o negar determinado valor de conviccin de las pruebas; y (iii) los
medios de prueba son la expresin material de las fuentes de prueba que
proporcional al juez el conocimiento que requiere para otorgar un
pronunciamiento. La precisin es oportuna en tanto en el lenguaje jurdico como
en el coloquial, es frecuente utilizar el vocablo "prueba" indistintamente.

En este orden de ideas, cuando el artculo 208 de la LPAG exige al recurrente la

presentacin de una nueva prueba como requisito para la procedencia del
recurso, lo que se est solicitando es que el administrado presente una
nueva fuente de prueba, la cual debe contener una expresin material nueva 10
para que pueda ser valorada por la autoridad administrativa. Dicha exigencia se
funda en que sobre un mismo punto controvertido -ya analizado por la
Administracin - se presente una fuente de prueba que aporte un nuevo medio
probatorio; slo as se justificara que la misma autoridad administrativa haga
nuevamente un anlisis de lo ya revisado. As, "es posible ofrecer pruebas
diferentes a las meramente instrumentales como una nueva pericia, la declaracin
de testigos o una inspeccin a realizarse por la autoridad administrativa ,1u.
a.2. Competencia para conocer el recurso

La caracterstica particular que tiene el recurso de reconsideracin es que "su

recepcin, sustanciacin y decisin compete al mismo rgano que dict el acto
recurrido 12".

Si bien, en la generalidad de casos, es sencillo identificar el rgano competente;

existen casos en los que los rganos administrativos actan en ejercicio de
competencias delegadas, lo que motiva la necesidad de precisar si al momento de
interponer el recurso de reconsideracin, sigue vigente o no la delegacin de
competencias.

En caso que siga vigente la delegacin de competencias, la reconsideracin

puede ser interpuesta ante el rgano delegante -que resolvera en mrito a sus
facultades propias- o ante el rgano delegado; y en el supuesto que la delegacin
de competencias haya cesado, corresponder conocer del recurso al rgano que
transfiri las competencias [el que hubiere sido el delegante].

a.3. El Recurso de Reconsideracin contra actos en instancia nica

En aquellos supuestos en los que se aborde el cuestionamiento de actos emitidos en

nica instancia, por autoridades no sujetas a potestad jerrquica, no obstante que
en estos casos el administrado tendra ya agotada la va administrativa, la LPAG lo
faculta a presentar el recurso ante la autoridad emisora del acto.

Esta situacin excepcional se inspira en brindar, como mecanismo potestativo al

administrado [es decir, que se su ejercicio depende de la sola voluntad del
recurrente], la posibilidad de revertir su situacin en sede administrativa y as
evitarle el costo y demora de un proceso contencioso-administrativo.

En este recurso excepcional ya no es preciso presentar una nueva prueba dado

que, en actos emitidos en instancia nica, resultara imposible intentar el recurso
de apelacin con lo que se afectara de manera directa el derecho del recurrente
as como la finalidad del procedimiento recursa!".

Habiendo interpuesto el recurso de reconsideracin, se precisa del

pronunciamiento final de la Administracin para poder acudir a instancia judicial.

a. 4. Plazos

El recurrente cuenta con un plazo de 15 das hbiles consecutivos para interponer

el recurso y la Administracin cuenta con un plazo de 30 das para pronunciarse.
Transcurrido dicho plazo sin un pronunciamiento, el recurrente tiene 3
posibilidades: a) considerar denegada su pretensin a efectos de interponer el
recurso de apelacin ante la autoridad competente; b) considerar denegada su
pretensin para recurrir ante la autoridad jurisdiccional cuando se trate de
autoridades no sujetas a potestad jerrquica; o e) esperar el pronunciamiento
tardo de la Administracin.
B) RECURSO DE APELACIN

Es aquel recurso "interpuesto con la finalidad de que el rgano jerrquicamente

superior al emisor de la decisin impugnada revise y modifique la resolucin del
subalterno!".

Dado que se persigue la obtencin de una segunda decisin de la Administracin

acerca de los mismos hechos, no se precisa de presentar una nueva fuente de
prueba ya que se trata, fundamentalmente, de una revisin integral del
procedimiento. El artculo 209 de la LPAG indica:

Artculo 209.- Recurso de apelacin

El recurso de apelacin se interpondr cuando la impugnacin se
sustente en diferente interpretacin de las pruebas producidas o cuando
se trate de cuestiones de puro derecho, debiendo dirigirse a la misma
autoridad que expidi el acto que se impugna para que eleve lo actuado
al superior jerrquico.

La apelacin es el recurso ordinario gubernativo por excelencia [la

reconsideracin es un recurso potestativo y la revisin slo es procedente contra
resoluciones de autoridades de competencia no nacional] y tiene como
presupuesto la existencia de una jerarqua administrativa que tenga la potestad de
correccin; as, la finalidad del recurso es exigir al superior jerrquico que examine lo
actuado y resuelto por el subordinado. De esta manera, el recurso de apelacin slo
puede ejercerse para cuestionar actos emitidos por un rgano subordinado a otro y
no contra actos emitidos por la mxima autoridad.

La decisin que se emita tras conocer el recurso de apelacin puede ser de dos
tipos: (i) desestimatoria, es decir, que confirma el acto impugnado; o (ii)
estimatoria. En este ltimo supuesto, la decisin podr limitarse a dejar sin efecto

lo resuelto por el rgano subordinado en jerarqua o, sustituir la decisin de ste a

travs de una nueva decisin respecto al fondo del asunto.

El recurso de apelacin requiere la existencia de relaciones de jerarqua expresa

entre el rgano que emite la resolucin impugnada y el que resolver el recurso,
"no bastando la relacin de tutela sectorial que se da, por ejemplo, entre un
ministerio y un organismo pblico descentralizado, o la de coordinacin entre
instituciones pblicas15". Sin embargo, no siempre es sencillo determinar la
existencia de relacin jerrquica, en especial en administraciones pblicas tan
complejas como la nuestra; todo ha de depender de las normas que regulan cada
organismo estatal en particular.

b.1 Quin es el superiorjerrquico?

Si bien de la lectura del artculo 209 de la LPAG se entiende que nos referimos
como superior jerrquico a la instancia llamada a resolver la apelacin; cabe
realizar algunas precisiones al respecto ya que podra pensarse que por "superior
jerrquico" se tiene al titular de la entidad o a la autoridad inmediatamente
superior al funcionario que emiti el pronunciamiento recurrido.
 Para la regulacin nacional, conocer del recurso de apelacin es competencia del
rgano inmediato y jerrquicamente superior al funcionario que dict la decisin
recurrida [apelacin menor]. Al no estar contempladas en la LPAG la apelacin
mayor16 ni la omisso medio17 no es necesario que se acceda al mximo
representante organizacional para que la va administrativa quede agotada; basta
un segundo pronunciamiento emitido por la autoridad administrativa inmediata
superior, sin que importe su nivel jerrquico al interior de la entidad.

b.2. Competencia inde/egable para conocerel Recurso de Apelacin

Conforme lo establece el artculo 67.2 de la LPAG, la competencia para resolver

los recursos de apelacin es indelegable, con ello se mantiene la potestad de
control interno de la autoridad superior sobre su subalterno, pues queda prohibido
que -en el supuesto que se interponga un recurso de apelacin contra lo decidido
por un rgano determinado- el superior traslade su responsabilidad a otro que no
est en orden jerrquico directo para conocer del recurso.

15
GUZMN NAPUR, Christian. p. Cit. Pg. 281
16
El recurso mencionado es de conocimiento del titular de la entidad administrativa

17
Es considerada una posicin intermedia segn la cual, entendiendo que el recurso jerrquico mayor
concentrara las labores de las altas autoridades administrativas, es posible omitir algunos funcionarios
intermedios y atribuir la competencia de resolver el recurso de apelacin a una autoridad ms elevada que
el inmediato superior, pero sin llegar al titular de la entidad.

b.3. Plazos

El administrado tiene un plazo de 15 das hbiles consecutivos para interponer el

recurso y la Administracin cuenta con un plazo de 30 das para pronunciarse al
respecto. El recurso de apelacin debe ser presentado ante el mismo rgano que
expidi la resolucin impugnada para que, conminado por la norma, eleve las
actuaciones a su inmediato superior.

El plazo para elevar el expediente, conforme el articulo 132.1 de la LPAG, es

durante el mismo da de su presentacin.

El rgano recurrido no puede, bajo ningn supuesto, juzgar la procedencia,

admisibilidad o inadmisibilidad del recurso, realizar informes para el superior o
cualquier accin que no sea la de presentar el caso ante el rgano superior; es
recin ste ltimo quien analiza su procedencia o admisibilidad una vez concluido
el procedimiento recursal.

C) RECURSO DE REVISIN

Es un medio impugnativo excepcional que procede contra actos administrativos

firmes, expedidos por entidades descentralizadas y son interpuestos ante una
tercera autoridad gubernativa para que sta revoque, modifique o sustituya el acto
recurrido.

Es un recurso indispensable para que la va administrativa quede agotada en los

casos en que nos encontremos ante una estructura descentralizada sujeta a tutela
estatal. Entre los supuestos habilitantes para la interposicin de recursos de
revisin estn los casos de autoridades administrativas zonales, de competencia
 regional o local, sometidas, a su vez, al control de una entidad sectorial de
alcance nacional.

La LPAG establece que hay lugar a recurso de revisin ante una tercera instancia
de competencia nacional, s las dos instancias anteriores no son de competencia
nacional, debiendo dirigirse el recurso ante la misma autoridad que expidi el acto
que se impugna para que sta eleve lo actuado al superior jerrquico 18.

Artculo 210.- Recurso de revisin

Excepcionalmente hay lugar a recurso de revtston, ante una tercera instancia
de competencia nacional, si /as dos instancias anteriores fueron resueltas por
autoridades que no son de competencia nacional, debiendo
dirigirse a la misma autoridad que expidi el acto que se impugna para que
eleve lo actuado al superior jerrquico.

El recurso en mencin procede contra los actos administrativos firmes, con el

objeto de proseguir con la evaluacin de la legalidad de las actuaciones de las
autoridades subalternas. El recurso de revisin se interpone con posterioridad a la
apelacin "y siempre que tal instruccin y decisin hubiesen estado a cargo de
funcionarios sujetos a tutela por otro estamento del poder pblico"!".

De lo anterior, es posible notar que el recurso de revisin encuentra su ambiente

natural en aquellas organizaciones que han seguido tcnicas de descentralizacin
y desconcentracin territorial, creando dependencias con competencias sujetas a
tutela de otros funcionarios o entidades con autoridad de nivel nacional. En estas
situaciones, la revisin habilita al administrado para que active el control de tutela
que es competencia de los niveles nacionales sobre autoridades desconcentradas
pertenecientes al mbito de poder de las primeras.

c. 1. Fundamentodel Recursode Revisin

El recurso de revisin se fundamenta en la tutela administrativa que la legislacin

encarga a algunas entidades pblicas sobre otras, para que, sin llegar a dirigir a
las tuteladas, se pueda revisar, autorizar o vetar aquellas decisiones emitidas por
los rganos superiores de las entidades descentralizadas.

En la legislacin nacional, todas las administraciones descentralizadas quedan

sometidas a tutela administrativa por parte de autoridades con competencia
nacional. As, una vez interpuesto el recurso de revisin, la autoridad de
competencia provincial o regional tendr que remitir el expediente objeto de
recurso a la autoridad de competencia nacional.

c.2. Plazos

Conforme a lo establecido por la LPAG, El recurrente cuenta con un plazo de 15

das hbiles consecutivos para interponer el recurso y la Administracin cuenta
con un plazo de 30 das para pronunciarse.

El recurso se interpone ante el mismo rgano que expidi el acto impugnado, a fin
de que se eleve lo actuado a la instancia revisora. El expediente corresponde ser
elevado el mismo da de su presentacin (artculo 132.1 de la LPAG). Por parte
del rgano recurrido no cabe ninguna accin que no sea la de presentar el caso al
rgano de competencia nacional.