A Dinamica Do Equilíbrio Financeiro (2012) PDF

A Dinmica do Equilbrio Financeiro
Municipal e a Lei de Responsabilidade

Fiscal
Fabricio Carneiro Linhares
Professor do Departamento de Economia Aplicada, Programa de Ps-Graduao em
Economia, Universidade Federal Cear (CAEN/UFC), Brasil
Andrei Gomes Simonassi

Professor do Departamento de Economia Aplicada, Programa de Ps-Graduao em
Economia, Universidade Federal Cear (CAEN/UFC), Brasil
Glauber Marques Nojosa

Doutorando em Economia, Programa de Ps-Graduao em Economia,
Universidade Federal Cear (CAEN/UFC), Brasil
Resumo
O artigo analisa as relaes de causalidade entre receitas, despesas e transferncias
correntes aos municpios brasileiros, nos perodos pr e ps-Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF). Seguindo as teorias tradicionais que investigaram o fenmeno, percebe-se que tais
relaes de causalidade explicitam a forma como os governos conduzem a administrao
de suas finanas pblicas visando a consecuo do equilbrio fiscal e a possvel existncia
de efeito flypaper. Modelos vetoriais autoregressivos (VAR) com coeficientes variveis para
dados em painel entre 1995 e 2006 so estimados em duas subamostras, de acordo com
o marco legal caracterizado pela sano da LRF. Considerando as diversas vertentes
em relao direo da causalidade investigada, constata-se que no perodo pr-LRF
(1995-2000) sustenta-se a hiptese taxar e gastar, j para o perodo posterior sano
deste dispositivo (2001-2006) as estimativas sugerem haver sincronismo fiscal entre taxao
e gastos pblicos. Ademais, muito embora se constate o efeito do rigor proposto pela LRF
enquanto disciplinador de gastos, os resultados sugerem haver efeito flypaper nos dois
subperodos analisados.
Palavras-chave: Finanas Pblicas Municipais, Efeito Flypaper, Causalidade de

Granger, Modelos para Dados em Painel
Classificao JEL: G28, O16, O19
Abstract
This paper analyses causality among own-source revenues, expenditures and
inter-government grants for Brazilian municipalities before and after the Lei de
Revista EconomiA Setembro/Dezembro 2012

Fabricio Carneiro Linhares, Andrei Gomes Simonassi and Glauber Marques Nojosa
Responsabilidade Fiscal (LRF). These causality relationships reflect the influence of

Brazilian fiscal system and budget policies on the finance decisions of local governments
and how they deal with fiscal deficits. Results from panel data VAR models suggest that
the hypothesis tax and spend, proposed by Friedman (1978), prevails before LRF. In this
case, budget deficit is not reduced by tax increases as they would only lead to expenditure
increases. After LRF, the results support the hypothesis of fiscal synchronization, that
expenditure and revenue decisions are made jointly in the municipal finance and budget
administration. Moreover, it shows evidence of a flypaper effect in both periods.
1. Introduo
A transferncia da crise das hipotecas e do sistema financeiro internacional para

o setor pblico dos pases fez ressurgir a discusso sobre a relao entre receitas
e despesas governamentais como tema de destaque entre cientistas polticos e
economistas. Isto se deve ao recente aumento da importncia do setor pblico na
economia para suavizar os efeitos da crise financeira mundial e, em contra ponto,
subjacente necessidade de intensificar o controle sobre dficits oramentrios nos
governos federais e locais. Central a esse debate, o entendimento da dinmica
intertemporal entre receitas e despesas torna-se fundamental para identificar o
comportamento do oramento pblico e mecanismos que podem reduzir dficits
fiscais.
O Federalismo Fiscal tem sido defendido por muitos cientistas polticos e
economistas como o sistema de organizao financeira mais apropriado para setor
pblico. A questo reside apenas no grau de descentralizao associado a este
sistema. Trabalhos clssicos como os de Tiebout (1956), Musgrave (1959) e Oates
(1972), por exemplo, sugerem que a descentralizao fiscal implica em melhoria
do bem-estar agregado, pois as decises de gastos estariam vinculadas mais
precisamente s necessidades locais e, por conseguinte, a proviso de bens pblicos
seria mais eficiente. No entanto, quando posta em prtica, a descentralizao fiscal
vem geralmente acompanhada de descontrole dos gastos dos governos locais, o que
pressiona as finanas do governo central e prejudica a poltica econmica do Pas.
O histrico das contas pblicas no Brasil evidencia os problemas advindos
da descentralizao de recursos que tem como marco a Constituio de 1988.
A combinao da arrecadao centralizada com o repasse de recursos via
transferncias sem o devido estmulo arrecadao local apontada como a causa
majoritria dos desequilbrios financeiros das esferas menores de governo, haja
vista a dependncia municipal em relao aos repasses de recursos do estado e
da Unio para equacionar suas finanas. Em regies economicamente menores, a
receita prpria municipal inferior a 10% da despesa oramentria municipal, ao
? Recebido em setembro de 2010, aprovado em maio de 2012.

E-mail addresses: flinhares@caen.ufc.br, agsimonassi@ufc.br, glauber_nojosa@yahoo.com.br
736 EconomiA, Braslia(DF), v.13, n.3b, p.735758, set/dez 2012

A Dinmica do Equilbrio Financeiro Municipal e a Lei de Responsabilidade Fiscal
passo que as transferncias intergovernamentais muitas vezes so superiores a 50%

do total dessa rubrica.
Para o Brasil, existem poucos trabalhos que estudam o comportamento
dinmico entre receitas e despesas governamentais. As abordagens encontradas
concentram-se na anlise das finanas do governo federal. Um estudo a um
nvel mais desagregado se torna ento relevante, pois com o entendimento do
comportamento de suas finanas municipais, o governo brasileiro seria mais eficiente
no combate aos desequilbrios fiscais. Ademais, tambm de suma importncia
avaliar como alteraes no sistema tributrio-fiscal brasileiro, como a LRF, podem
alterar o relacionamento dinmico entre receitas e despesas.
Muito embora no contexto atual reconhea-se a importncia a anlise da evoluo
da do dficit ou da dvida pblica, este estudo investiga um comportamento que
precede tal anlise. O foco consiste em caracterizar como as administraes pblicas
locais relacionam esses fluxos de recursos no Brasil, a fim de elucidar a dinmica
por trs das finanas municipais e, conseqentemente, quais as rubricas que devem
ser objeto de ao dos formuladores de poltica na busca pelo equilbrio financeiro
municipal. Trs questionamentos emergem neste debate:
i) nveis passados de receitas so teis para antecipar os nveis de gastos futuros?;
ii) o montante de gasto atual um fator explicativo do montante de tributos
futuro? ou
iii) h sincronismo ou independncia entre as rubricas de gasto e despesa das
prefeituras no Brasil?
Os subsdios para resposta a estas questes obtidos no estudo consideram os
avanos em econometria com dados em painel e da literatura de sries temporais,
onde a hiptese de que uma varivel ajuda a prever outra pode ser investigada
atravs de testes de causalidade no sentido de Granger. 1 Naquele contexto,
uma varivel causar outra no sentido de Granger implica que o comportamento
passado do controle contm informao sobre o comportamento futuro desta outra
varivel. Na literatura internacional, o emprego dessa metodologia para dados de
diferentes pases no conclusivo a respeito de qual teoria mais compatvel com
administrao das finanas pblicas. Isso porque os dados de cada governo e poca
revelam as peculiaridades de seu sistema tributrio, suas decises oramentrias
e reaes de sua economia, o que provavelmente difere consideravelmente entre
governos e perodos de governana. Para o Brasil, estudos de causalidade aplicados
s receitas e despesas pblicas na esfera federal sustentam as teorias de sincronismo
fiscal ou apontam para a evidncia da corrente taxar e gastar.
Investiga-se ento a causalidade entre receitas e despesas para os municpios
brasileiros em um cenrio de possveis mudanas advindas da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF). Em particular, ser verificada a possvel existncia
deflypaper effect sobre as finanas municipais, a fim de captar algum efeito
1
Quando se tratar de causalidade neste trabalho, referir-se- causalidade no sentido de Granger.
Logo, de agora em diante, utilizar-se- somente o termo causa, ao invs de causa Granger , para se
fazer meno causalidade no sentido de Granger entre as variveis.
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benfico das transferncias de recursos em termos de estmulo s receitas prprias

das prefeituras.
Aplica-se a proposta de Holtz-Eakin et alii (1988) de modelos vetoriais
autorregressivos (VAR) para dados em painel aos dados das rubricas relativas
s receitas prprias, s despesas correntes e s transferncias correntes para
os municpios brasileiros no perodo 1995-2006. Adicionalmente, considerando
a mudana estrutural nas finanas pblicas advinda da LRF, desagrega-se a
anlise para dois subperodos: pr-LRF (1995-2000) e ps-LRF (2001-2006). Tal
desagregao permite ainda avaliar os impactos deste dispositivo disciplinador do
gasto pblico no Brasil, bem como se este modificou a dinmica das finanas
pblicas locais.
Em uma economia com um passado de negligncia a dispositivos similares como
as Leis Camata I e II, os resultados so relevantes ao atestar uma mudana na
causalidade entre receitas e despesas do perodo pr ao ps-LRF, eficcia da LRF
como dispositivo disciplinador de gastos, alm de constatar a presena de efeito
flypaper nas finanas dos municpios brasileiros, confirmando os resultados obtidos
Carvalho e Cossio (2001).
Organiza-se ento o estudo em quatro sees alm desta Introduo. Na Seo
dois apresentado um referencial terico sobre causalidade entre receitas e despesas
pblicas. A Seo trs contm a metodologia utilizada no artigo, bem como a base
de dados e os procedimentos do exerccio emprico cujos resultados so descritos e
comentados na Seo quatro. Na Seo cinco so feitas as Consideraes Finais.
2. A Literatura sobre o Tema
Durante as duas ltimas dcadas, foram vrias as tentativas de determinar a

direo de causalidade entre despesa e taxao em diversos sistemas federativos,
sendo a maioria destes aplicada aos Estados Unidos e a maiores nveis de governo,
quais sejam pases ou estados. Os resultados so diversos, no sendo possvel
apontar uma relao de causalidade preponderante entre despesa e taxao.
As interaes intertemporais entre os componentes oramentrios e a
referida causalidade entre tributao e gastos governamentais possuem diferentes
implicaes sobre a forma como conduzida a administrao das finanas
pblicas. Na literatura econmica, essas relaes de causalidade so analisadas
essencialmente sob vertentes tericas baseadas:
i) no argumento taxar e gastar;
ii) no argumento reverso, qual seja gastar e taxar;
iii) na existncia de simultaneidade entre as aes de gastar e taxar e
iv) na independncia destas aes.
A primeira vertente sugere que mudanas na tributao levam a mudanas no
nvel do gasto pblico. Nesta linha, Friedman (1978) argumenta que uma poltica de
reduo do dficit oramentrio via elevao da carga tributria ser insustentvel
intertemporalmente em virtude do efeito posterior que a receita extra arrecadada

ter em termos de estmulo despesa pblica. O argumento que as despesas se

ajustaro para mais ou para menos a qualquer nvel que possa ser sustentado pelas
receitas. A proposta ento consiste na reduo da carga tributria como soluo
para o aumento do dficit oramentrio, pois a reduo dos tributos pressionaria
o governo a diminuir o gasto pblico. Niskanen (1971) prope um modelo de
maximizao oramentrio-burocrtica associado a uma lei que probe dficits como
via de otimizar o gasto pblico sob a tica de que o aumento dos tributos podem
deveriam causar elevaes no gasto pblico futuro.
Nesta linha, Manage e Marlow (1986) aplicam modelos vetoriais autoregressivos
(VAR) aos dados anuais federais norte-americanos entre 1929 e 1982 e constatam
evidncias de causalidade bidirecional, bem como de causalidade unidirecional das
receitas para as despesas. Ram (1988), com os mesmos dados anuais entre 1929 e
1983 e em freqncia trimestral para o perodo 1947-1983 ao nvel federal e local nos
Estados Unidos verifica a existncia de causalidade das receitas para as despesas
ao nvel federal, mas predominantemente das despesas para as receitas nos dados
dos governos de estados-locais. Hoover e Sheffrin (1992), por conseguinte, utilizam
dados em freqncia trimestral estendendo a anlise para o perodo 1950-1989
em nvel federal e constatam indcios de que antes de 1960 os impostos causam
as despesas, mas para o perodo posterior a 1960 h independncia em relao
causalidade de impostos e gastos.
Outra verso da vertente taxar e gastar apresentada por Buchanan e
Wagner (1977). Eles admitem a existncia de um relacionamento negativo entre
taxao e gastos pblicos sob o argumento de que, devido iluso fiscal, os
eleitores interpretariam uma reduo das receitas pblicas via tributos como
sendo advinda de uma reduo dos custos dos programas governamentais. A
consequncia imediata seria o aumento, por parte da populao, da demanda
por esses programas, ocasionando uma elevao dos gastos pblicos no perodo
subseqente. Portanto, seria tambm ineficaz uma poltica de reduo do dficit
oramentrio que considerasse cortes na tributao. Seguindo o argumento reverso,
Buchanan e Wagner (1977) sugerem ento que a elevao da tributao implicaria
em uma percepo de aumento dos custos dos programas de investimentos do
governo por parte dos eleitores, fato que, em um segundo momento, implicariam em
reduo do gasto pblico via arrefecimento da demanda por esse tipo de programa.
Barro (1979) segue a vertente denominada gastar e taxar, cujo argumento
de que os aumentos da carga tributria e do volume de emprstimos resultam
do crescimento das despesas governamentais. Decorre que as decises de gastos
por parte do governo devem preceder a elevao subseqente da carga tributria,
como forma de financiar um eventual dficit pblico. Assim, admite-se que a via
mais eficaz para o controle do dficit a reduo dos gastos governamentais.
Em perodos de crise econmica, como argumentam Peacock e Wiseman (1979),
elevaes temporrias dos gastos pblicos persistiriam e trariam a necessidade de
elevaes futuras no nvel de tributos.
Outras evidncias em favor da hiptese de gastar e taxar so defendidas por
Anderson et alii (1986) e Von Furstenberg et alii (1986). Ambas as abordagens

so aplicadas a dados americanos, a exemplo dos estudos anteriores. Os primeiros,

em anlise com dados federais entre 1946 e 1983 sugerem a causalidade despesas
receitas, ao mesmo tempo em que Von Furstenberg et alii (1986), usando dados
trimestrais entre 1954 e 1982, inferem que as despesas conduzem taxao.
Contudo, conforme Von Furstenberg et alii (1986) e Holtz-Eakin et alii (1989),
vrias crticas so apontadas no que concerne ao uso de sries temporais de
agregados federais para definir relaes de causalidade entre receitas e despesas.
Uma vez que o governo federal envolvido em atividades de estabilizao, possvel
que, em certos casos, os resultados sejam viesados para a no rejeio da hiptese
gastar e taxar. possvel, entretanto, realizar um ajuste sobre os dados de forma
a minimizar os efeitos dos ciclos de negcios como causadores do referido vis. O
problema remanescente se resume ento mensurao da durao e severidade dos
ciclos.
A corrente que defende a simultaneidade nas decises sobre gasto e taxao
baseia-se nas idias de sincronismo fiscal, que tm sua estrutura terica no modelo
de taxao de benefcios de Lindahl e na regra do eleitor mediano (Black 1948).
Nesta linha, o governo seleciona simultaneamente os programas governamentais a
serem desenvolvidos e o nvel de tributao necessrio para cobrir o financiamento
dos gastos associados a esses programas. Meltzer e Richard (1981) exemplificaram
este tipo de causalidade mensurando o tamanho do governo a partir de um modelo
em que despesas e receitas mudam concorrentemente, no sendo aceito o argumento
de iluso fiscal em seus modelos.
Finalmente, destaca-se a corrente terica que prega a independncia entre
arrecadao e gastos. Nesta linha, o processo de deciso oramentria
predominantemente afetado por interesses e agendas divergentes entre os grupos
dominantes. Tais conflitos de interesses tpicos do federalismo fiscal tornariam os
fluxos de gasto e receita tributria independentes. Rao e Singh (2000), por exemplo,
consideram que esse tipo de sistema organizacional quase sempre caracterizado
por um intenso processo de barganha constitucional por recursos.
Um mtodo emprico recente que se destaca na literatura que analisa o
comportamento dos componentes das finanas pblicas com o uso de dados
desagregados foi desenvolvido por Holtz-Eakin et alii (1988). Sugere-se a aplicao
de um VAR com dados em painel aos municpios do Brasil para analisar as relaes
entre receitas e despesas. A opo por dados dessa natureza torna a estimao
robusta a problemas advindos do processo de estabilizao da economia, bem como
permite uma anlise detalhada acerca das evidncias para as esferas menores de
governo, que so alvo das polticas fiscais em um regime federativo descentralizado
como o brasileiro.
Vrios estudos que testam a causalidade no sentido de Granger entre receitas
e despesas usando VAR para dados em painel. Dentre estes, Holtz-Eakin et alii
(1989), usando dados para 171 governos municipais dos EUA, verificam uma
relao de causalidade unidirecional de receitas para despesas e argumentam que,
na estrutura economtrica do modelo VAR, a interpretao do efeito flypaper a
de que transferncias correntes causam despesas correntes. Miosio e Kangasharju

(1997), usando dados de 1965 a 1992 para 460 municpios finlandeses, constatam
evidncias de causalidade bidirecional entre receitas e gastos. Dahlberg e Johansson
(1998), atravs de dados anuais para 265 municpios da Sucia no perodo de
1974-1987, inferem que as despesas causam receitas. Miosio (2001), usando dados
anuais de 1985-1999 para 463 municpios finlandeses, estuda as mudanas nas
relaes de causalidade provocadas por uma alterao no sistema fiscal finlands.
Ele observou que antes da mudana despesas causavam receitas e depois ocorria o
sincronismo fiscal entre receitas e despesas.
O ponto comum entre os estudos supracitados e esta proposta consiste na
metodologia empregada no exerccio emprico, o que favorece a comparabilidade.
A despeito da similaridade metodolgica, os resultados encontrados diferem
sensivelmente. A provvel razo reside nas diferenas em termos de estrutura fiscal,
fatores histricos, correlaes polticas do processo fiscal e caractersticas do prprio
processo oramentrio de cada municpio.
O processo de descentralizao das competncias fiscais e tributrias verificado
aps a Constituio de 1988 redefiniu as atribuies na prestao dos servios
pblicos. Sem entrar nos mritos de demritos desse processo, o fato que, como
afirma Giuberti (2005), a conseqncia imediata foi o aumento da responsabilidade
de estados e municpios na prestao de servios pblicos sem o respectivo estmulo
as suas receitas prprias, possibilitando o aumentando da dependncia desses entes
em relao s transferncias intergovernamentais. Com isso, eleva-se a possibilidade
de ocorrncia do efeito flypaper. Carvalho e Cossio (2001) afirmam que esse efeito
est presente nas finanas dos municpios brasileiros, sendo mais forte nas regies
Norte e Nordeste do pas.
Para a Amrica Latina, poucos so os trabalhos que utilizam tcnicas de
cointegrao aplicadas a esse tema. Cheng (1999), usando dados para a Amrica
Latina, conclui que existe causalidade bidirecional entre receitas e despesas para
Chile, Panam, Brasil e Peru, mas tambm identifica a causalidade de receitas
para despesas na Colmbia, Repblica Dominicana, Honduras e Paraguai. Bradley
e Payne (1998) constatam haver sincronismo fiscal para Chile e Paraguai e que as
receitas causam as despesas na Colmbia, Equador e Guatemala.
Considerando dados anuais em diferentes perodos para nove pases asiticos,
Narayan (2005) encontrou causalidade de receitas para despesas para Indonsia,
Singapura e Sri Lanka, no curto prazo, e para o Nepal, no curto e longo prazo.
Indonsia e Singapura esto em conformidade com a hiptese de gastar e taxar no
longo prazo. J para ndia, Malsia, Paquisto, Filipinas e Tailndia, Narayan
(2005) encontra evidncias da hiptese de neutralidade fiscal nos oramentos
desses pases. Para a China, Chang e Ho (2002) usaram dados de 1977 a 1999
e observaram a sustentao da hiptese de feedback fiscal entre receitas e despesas
governamentais.
H pouca literatura para o Brasil que versa sobre a direo da causalidade
entre receitas e despesas e a maioria usa cointegrao em sua anlise. Silva
et alii (2010) analisa o debate entre arrecadao e gastos pblicos usando dados
trimestrais do 1o trimestre 1999 ao 3o de 2008 e encontra evidncias de que

elevaes nos dispndios provocam mudanas permanentes na arrecadao publica,

sustentando-se a hiptese de gastar e taxar. Por outro lado, Lopes et alii (2008)
usam dados mensais de janeiro de 1999 a novembro de 2007 e encontram indcios
de que o governo brasileiro seguiu uma poltica de arrecadar e gastar no perodo
em questo. J Gadelha (2007) mostra evidncias para sustentao da hiptese de
sincronismo fiscal para o Brasil entre 1980 e 2006.
Vale ressaltar que, embora o uso de dados ao nvel de estados evite o problema de
relacionado s medidas para estabilizao econmica, a natureza destes dados faz
que no se esteja imune s especificidades inerentes aos governos locais, conforme
sugerido por Holtz-Eakin et alii (1989). Cada unidade local pode diferir com
respeito s prioridades econmico-sociais, bem como a seus processos oramentrios
e ambientes polticos.
3. Evidncia Emprica no Contexto da Lei de Responsabilidade Fiscal
A opo por uma estrutura de dados em painel para execuo do exerccio

emprico a ser realizado neste estudo contorna alguns problemas relacionados a
mudanas estruturais na economia brasileira, como a implantao do Plano Real.
Por outro lado, alguns dispositivos como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) 2
que alteraram sobremaneira a dinmica dos fluxos relativos s rubricas de gastos
e receitas pblicas no podem ser negligenciados em uma investigao acerca da
causalidade entre os fluxos de recursos estaduais.
A LRF surgiu em um contexto no qual era necessrio impor limites e metas
numricas aos gestores da poltica fiscal, nos vrios nveis de governo, a fim de se
gerar menores dficits fiscais e menor acmulo de dvida, dentre outros resultados
sinalizadores de uma atitude fiscal responsvel. A disciplina fiscal e a transparncia
na execuo oramentria nos trs nveis de governo so, portanto, as principais
metas preconizadas nesta Lei Complementar.
Conforme observa Fioravante et alii (2006), as medidas de ajuste fiscal e visando a
estabilizao elevaram a restrio de gastos das esferas menores de governo, que no
podiam mais se endividar para equilibrar seus gastos. A LRF viria ento ratificar
a impossibilidade de manuteno de estratgias tipo Ponzi, impondo limites ao
gasto e ao endividamento pblico, alm de consolidar um processo de ajuste fiscal
que havia iniciado na metade da dcada de 1990 com as Leis de Renegociao de
Dvidas 3 dos estados em 1993 e 1997.
Para assegurar a mudana de comportamento dos governos subnacionais (GSN),
o governo federal iniciou uma srie de negociaes para alterar as instituies
2
Sancionada como Lei Complementar no 101/2000.
3
As Leis n 8727/93 e n 9496/97. A primeira, implementada em 05/11/1993, estabeleceu diretrizes
para a consolidao e o reescalonamento, pela Unio, de dvidas internas das administraes direta e
indireta dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Os saldos devedores lquidos refinanciados
foram atualizados de 30/06/1993. A Segunda Lei de Renegociao de Dvidas implementada em
11/09/1997, estabeleceu critrios para a consolidao, a assuno e o refinanciamento, pela Unio,
da dvida pblica mobiliria e outras de responsabilidade dos estados e do Distrito Federal.

oramentrias, que culminaram com a aprovao da LRF em 2000. A LRF reforou

o processo oramentrio e imps com rigor o Plano Plurianual (PPA), a Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). A LDO
apresenta as metas fiscais, onde se inserem as rubricas de resultado primrio,
nominal, dvida pblica, receitas e despesas, para o exerccio corrente e para os
dois seguintes. Alm disso, a LDO apresenta tambm um anexo para riscos fiscais
e outro com os objetivos macroeconmicos. J a LOA estabelece minuciosamente
as receitas e despesas que devem ser compatveis com as metas do Plano Plurianual
e as metas fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias. A redefinio e criao desses
instrumentos influenciam sobremaneira a dinmica dos fluxos de gastos e receitas, o
que requer uma execuo do exerccio emprico que ser desenvolvido considerando
o marco da LRF, como referncia para anlise de subperodos amostrais.
Com respeito aos gastos pblicos em especial, a LRF imps limites rgidos
para o gasto com pessoal e endividamento pblico, assim como mecanismos de
correo para eventuais desvios. Em caso de arrecadao inferior ao montante
outrora previsto, o municpio fica proibido de fazer empenhos de modo a garantir
o cumprimento das metas fiscais, com exceo de despesas de carter obrigatrio,
constitucionais ou legais, se forem ressalvadas na LDO ou ainda se o empenho
estiver ligado ao servio da dvida. Alm disso, a LRF instituiu a chamada Regra
de Ouro, em que os Entes ficam proibidos de contratar emprstimos para fazer
frente a despesas correntes. Deste modo, o montante de operaes de crdito fica
limitado ao montante da despesa de capital.
Alm de despesa com pessoal e endividamento, a LRF tambm dispe sobre
operaes de crdito, criao de despesas permanentes, gastos em anos eleitorais,
previso de receitas, renncia de receitas, transferncias, transparncia nos
procedimentos de elaborao e divulgao dos relatrios fiscais, e prev punies
caso no sejam cumpridas as normas. Em relao aos gastos com pessoal, a LRF
mantm os limites das Leis Camata 4 I e II e apenas prope mais rigor em seu
cumprimento, requisito responsvel pelo insucesso destas Leis que a antecederam.
Neste ponto, dado que a despesa com pessoal a componente de maior peso
na despesa corrente e que a receita corrente lquida obtida a partir da receita
corrente, o presente trabalho analisa se a fixao indireta das despesas correntes
s receitas correntes provoca alguma influncia na causalidade entre receitas e
despesas municipais. Vale ressaltar ainda que este estudo analisa qualitativamente
o impacto da LRF na causalidade entre despesa e taxao, no se preocupando
especificamente em mensurar esse impacto.
A Figura 1 explicita o comportamento das variveis que sero utilizadas no
exerccio emprico apresentado na seo quatro e cujos resultados seguem na seo
cinco. Observa-se que as mdias entre os municpios das receitas correntes (RC),
receitas prprias (RP), as despesas correntes (DC) e transferncias correntes (TC)
apresentam uma tendncia ascendente com leves oscilaes em 1997, 1999 e 2003.
Nos dois primeiros perodos a causa mais provvel parece ser a instabilidade advinda
4
Leis Complementares no .82 e n.o 96, respectivamente.

da mudana no regime cambial e de incertezas no cenrio externo, j no ano de

2003 a causa majoritria pode ser a instabilidade poltica do incio do governo Lula,
mas merece destaque o modesto crescimento das receitas prprias municipais em
termos reais, refletindo o elevado grau de dependncia financeira dos municpios
brasileiros.
Os resultados da referida figura corroboram com a literatura que investiga o
nvel de dependncia fiscal da esfera municipais no Brasil. Com efeito, desde
trabalhos como o de Gomes e MacDowell (2000) demonstra-se que os municpios,
principalmente nas regies mais pobres, utilizam as transferncias de recursos
como meio necessrio consecuo do equilbrio financeiro. Dados da Secretaria
do Tesouro Nacional demonstram que nas regies economicamente menores, como
Norte e Nordeste, as transferncias de recursos da Unio e dos estados em muitos
casos representam mais que 90% da despesa oramentria municipal, ao passo que
as receitas prprias seriam insuficientes para cobrir sequer 5% desta rubrica. 5
Fig. 1. Evoluo das Receitas Prprias (RP), Despesas Correntes (DC), Transferncias
Correntes (TC) e Receitas Correntes (RC) Municipais no Brasil, 1995-2006
Fonte: Elaborado pelo autor com dados da FINBRA. Valores em R$ Mil a preos de 2006.
4. Aspectos Metodolgicos
4.1. Os Dados
Conforme apresentado na Figura 1 e descrito na seo anterior, a base de dados 6

utilizada advm da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Os dados apresentam
informaes para todas as rubricas de gastos e receitas municipais do Brasil
5
Analisando municpios do Norte e Nordeste do pas a partir de indicadores elaborados a partir das
transferncias de recursos e da receita tributria como proporo da despesa oramentria municipal.
6
Publicao Finanas do Brasil (FINBRA).

no perodo 1995 a 2006, com base nas contas encaminhadas anualmente pelos
municpios STN at o dia 31 de abril do ano seguinte ao exerccio fiscal.
De acordo com o propsito da investigao, trs rubricas so selecionadas para o
exerccio emprico: as receitas prprias, as despesas correntes e as transferncias
correntes aos municpios. As receitas prprias, neste estudo, correspondem s
receitas correntes deduzidas das transferncias correntes recebidas, englobando,
portanto, as receitas tributria, de contribuio, patrimonial, industrial,
agropecuria, de servios e as demais receitas correntes.
As despesas correntes destinam-se ao registro do valor de todas as operaes
destinadas manuteno e funcionamento de servios pblicos, bem como as
relacionadas s obras de conservao, adaptao e manuteno de bens mveis
e imveis, tais como pagamento de pessoal, aquisio de material de consumo,
pagamento de servios prestados por terceiros, operao de escolas e de centros de
sade, dentre outras. Em termos contbeis, ela se desdobra em despesas de custeio,
despesas de transferncias e outras despesas correntes.
Por fim, as transferncias correntes englobam as transferncias
intergovernamentais, as de instituies privadas, as do Exterior, pessoas,
convnios e as transferncias para o combate fome.
Considerando como marco institucional legal a data de sano da LRF, a amostra
inicial de dados disponveis foi desagregada de acordo com dois subperodos: o
primeiro de 1995 a 2000 e o segundo de 2001 a 2006. Deste modo investigamos a
direo da causalidade entre receitas prprias, despesas e transferncias correntes
e os possveis impactos que este dispositivo possa ter promovido. 7
Todas as variveis so convertidas em termos reais usando o ndice Geral de
Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI), de modo que as variveis de 1995 a
2006 so convertidas a preos de 2006.
O conjunto inicial de informaes disponveis passou por alguns filtros de forma
a excluir da amostra os municpios que:
i) no informaram suas contas STN em algum dos anos analisados;
ii) apresentaram transferncias correntes maiores que receitas correntes e
iii) tiveram crescimento superior a 300% em alguma das variveis usadas na
estimao. 8 Desta forma a amostra foi composta por 1365 municpios de todos
os estados do Brasil. O Quadro abaixo apresenta as estatsticas descritivas das
variveis filtradas.
De uma forma geral, observa-se que as mdias das variveis RP, DC e TC
cresceram entre os perodos, com destaque para a mdia das transferncias, que
cresceu mais de 20%. As taxas mdias de crescimento dessas variveis foram
consideravelmente maiores no segundo perodo. Isso provavelmente reflete tanto
7
A amostra de dados foi dividida em dois subperodos, de 1995 a 2000 e de 2001 a 2006, para preservar a
simetria quanto ao tamanho dessas sub-amostras e, por conseguinte, a instrumentalizao das equaes
no processo de estimao. Caso contrrio, resultados diferentes entre os dois perodos poderiam ser
atribudos diferena no tamanho amostral.
8
Os resultados baseados em mudanas nesse filtro, de 300% para 250% ou 350%, no mudaram
qualitativamente.

Quadro 1 Estatsticas Descritivas

1995-2000 2001-2006
Receita Prpria (RP) Mdia 511684 590305
Desvio-Padro 395343 309833
Taxa Mdia de Crescimento Anual 2.16% 7.78%
Despesas Correntes (DC) Mdia 1016096 1100426
Transferncias Correntes (TC) Mdia 806802 987245
Taxa Mdia de Correlao RP e DC 0.67 0.88
RP e TC 0.63 0.83
DC e TC 0.89 0.93
a acelerao do crescimento econmico dos municpios quanto a expanso da

participao do Governo na economia nesse perodo.
O ponto mais interessante das estatsticas a mudana nas correlaes
entre as variveis. Percebe-se que as mdias das correlaes entre as receitas
prprias e as despesas e transferncias correntes aumentaram significantemente
no segundo perodo. De acordo com as teorias apresentadas na Seo 2, esse
aumento de correlao pode ser um indicativo de maior sincronia entre esses
itens do oramento municipal, caracterizando um maior sincronismo fiscal nos
governos locais mais recentemente. A correlao entre as despesas e transferncias
correntes aparentemente no se alteraram consideravelmente. Note que o nvel de
correlao entre essas variveis est atrelado ao chamado efeito flypaper, discutido
anteriormente.
Por ltimo, vale salientar que a validade do teste de causalidade de Holtz-Eakin
et alii (1988) pode estar comprometida caso as sries do VAR em painel no sejam
estacionrias. Para verificar essa propriedade das sries RP, DT e TC, optou-se
pelo teste de Blander e Dhaene (2011), que uma extenso do teste de Harris e
Tzavalis (1999) para acomodar correlao serial nos erros. Adimitindo a presena
de intercepto e correlao de primeira ordem nos erros, o teste de Blander e
Dhaene (2011) indicou que as trs sries, receitas prprias, despesas correntes e
transferncias correntes so estacionrias. Isso sugere que o mtodo de Holtz-Eakin
et alii (1988) seria apropriado.

Quadro 2 Resultado do Teste de Raiz Unitria de Blander e Dhaene (2011)

Varivel Valor-p
Receitas Prprias (RP) 0.021
Despesas Correntes (DC) 0.000
Transferncias Correntes (TC) 0.044
* Hipotese Nula: A srie contm uma raiz unitria.
4.2. O modelo economtrico
O teste de causalidade de Granger em sua forma usual parte da conjectura que

uma varivel X no causa (Granger ) a varivel Y quando
E {Yt , Yt2 , , Y1 , Xt1 , Xt2 , , Xt } = E {Yt |Yt1 , Yt2 , , Y1 } (1)
onde E{.|.} denota uma projeo linear. Em palavras, se a previso de Yt , dada a

histria de Y , no puder ser melhorada incluindo a histria de X, ento Xt no
causa Yt no sentido de Granger.
A relao de causalidade entre receitas e despesas municipais avaliada em
um modelo vetorial autorregressivo (VAR) para dados em painel, estimado de
acordo com a proposta de Holtz-Eakin et alii (1988). Em primeiro momento, o
procedimento consiste em estimar uma regresso da forma:
m
X m
X
Yit = 0 + lt Yi(t1) + lt Xi(tl) +fi +uit , i = 1, , N, t = m+1, , T
l=1 l=1
(2)
onde i o ndice para as unidades transversais e t o ndice para os perodos
temporais, s e s so parmetros que podem variar no tempo, m o nmero
de defasagens, fi um efeito individual e uit um rudo branco. Para testar se X
no causa Y no sentido de Granger, faz-se um teste de hiptese conjunta 1 = 2 =
. . . = m = 0.
Os parmetros da equao (2) poderiam ser estimados com combinao direta dos
dados em um procedimento que imporia fi = f para todas as unidades transversais.
Entretanto, em um painel dinmico como a equao (2), o efeito individual resume
a influncia de variveis no observadas que tm efeito persistente sobre a varivel
dependente e como outras variveis do lado direito so correlacionadas com os
efeitos individuais, a omisso destes tornaria as estimativas dos parmetros s e
s viesadas e inconsistentes.
Uma forma padro de estimar o efeito individual em (2) seria ento tomar a
primeira diferena para eliminar fi e usar Mnimos Quadrados Ordinrios (MQO)
ou Mnimos Quadrados Generalizados (MQG) para a equao diferenciada:

m
X m
X
Yit Yi(t1) = lt lt Yi(tl) Yi(tl1) + lt Xi(tl) Xi(tl1)
l=1 l=1
+ uit ui(t1) , i = 1, , N ; t = m + 2, , T (3)
Observe, contudo, que outro problema surgiria j que pela dependncia de Yit1
em relao a uit1 : o termo de erro uit uit1 seria correlacionado com o regressor
(Yit1 Yit2 ). Ento, a diferenciao pode induzir um problema de simultaneidade,
que bem conhecido da literatura de sries temporais e vem sendo explorado no
contexto de dados em painel (Chamberlain 1983).
A soluo proposta por Holtz-Eakin et alii (1988) empregar um estimador de
variveis instrumentais no contexto do mtodo MQG. Na metodologia proposta
pelos autores, assume-se que o termo de erro uit nem correlacionado com os
valores passados de Y e X, nem com o efeito individual; ou seja,
E{Iis uit } = E{Xis uit } = E{fi uit } = 0, s < t (4)

As condies de ortogonalidade (4) podem ento ser usadas para identificar os
parmetros de (3) desde que o distrbio vit = uit uit1 seja no correlacionado
com Yits e Xits , para s 2. Observe que a equao (3) para o perodo t
tem 2m variveis do lado direito. Para a identificao de seus parmetros, dever
existir no mnimo o mesmo nmero de variveis instrumentais. As 2(t 2) variveis
[Yit2 , . . . , Yit , Xit2 , . . . , Xit ] esto disponveis como variveis instrumentais para
estimar a equao no perodo t. Assim, para ter pelo menos tantas variveis
instrumentais quanto variveis do lado direito, necessrio que 2(t 2) 2m,
ou t m + 2. 9
Sob essas condies, o procedimento de estimao segue inicialmente com
alguma hiptese sobre o nmero mximo de defasagens permitidas na equao
(3). Estimam-se ento as equaes para cada perodo usando Mnimos Quadrados
de Dois Estgios (MQ2E). 10 Usando os resduos e a matriz de instrumentos do
estgio anterior, estima-se a matriz de varincia-covarincia dos erros. Usa-se essa
matriz de varincia-covarincia e todas as observaes disponveis para formar
um estimador MQG do vetor de parmetros completo. Holtz-Eakin et alii (1988)
fornecem frmulas explcitas desse procedimento e mostram a consistncia dos
estimadores. Eles mostram tambm que, neste modelo, restries lineares podem
ser testadas da forma convencional, ou seja, observando que a diferena entre a
9
Dada sua estrutura de defasagem, no possvel estimar a equao (3) para perodos antes de t =
m + 2; assim, essas equaes so ignoradas. Claramente, a deciso sobre quais equaes ignorar depende
das hipteses com respeito ao tamanho da defasagem. Caso se faa uma hiptese incorreta e trunque-se
a distribuio da defasagem, as estimativas dos parmetros sero inconsistentes. Isso cria um problema
potencial de identificao quando a defasagem for desconhecida. No se apresenta um tratamento geral
do problema e utiliza-se somente a restrio direta, implicitamente imposta acima; isto , que se a maior
defasagem for m, ento o de perodo T ser maior que m + 2.
10
Com exceo do caso padro, a lista de variveis instrumentais no a mesma para cada equao;
pois, como foi visto, a lista de variveis no-correlacionadas com os erros mudam a cada perodo. A
aplicao do mtodo dos Mnimos Quadrados de Dois Estgios com esse conjunto de instrumentos
produz estimativas consistentes de todos os parmetros do modelo. Usam-se os parmetros estimados
para calcular o vetor de resduos em cada perodo.

soma restrita e irrestrita de quadrados dos resduos segue uma distribuio 2

(Qui-quadrado). No presente contexto, as restries lineares so associadas a trs
questes particularmente interessantes:
(1) Invariabilidade dos parmetros. Uma formulao mais geral do modelo assume
que todos os parmetros variam entre as unidades e no tempo:
m
X m
X
Yit = 0t + lt Yi(il) + lt Xi(tl) + fit + uit (5)
l=1 l=1
Este modelo pode ser estimado pelo mtodo descrito acima aps
transformao proposta por Chamberlain (1983). 11 Uma especificao mais
restrita tornaria os parmetros invariantes no tempo:
m
X m
X
Yit = 0 + l Yi(t1) + l Xi(t1) + fi + uit (6)
l=1 l=1
(2) Nmero de defasagens. Denota-se por m o valor relativamente grande de m,
usado para estimao inicial do modelo. Reestima-se a equao (5) ou (6) com
m = m1. Se o aumento na soma de quadrados dos resduos for suficientemente
alto, ento m = m ser aceito. Se o aumento for baixo, ento tenta-se m =
m 2. Continua-se a testar sucessivamente defasagens menores at esta ser
rejeitada pelos dados, ou m = 0.
(3) Causalidade entre X e Y . No modelo com coeficientes estacionrios, equao
(6), isso ser simplesmente um teste de hiptese conjunta 1 = 2 =
m = 0. No modelo com coeficientes no-estacionrios, equao (5), o mesmo
procedimento seria semelhante com a hiptese conjunta 11 = 21 = . . . m1 =
. . . = 1T = 2T = . . . mT = 0.
Quando se testam as hipteses de estabilidade dos parmetros no tempo,
tamanho de defasagem e causalidade das variveis utiliza-se um procedimento de
teste sequencial, em que os modelos so estimados na forma restrita e irrestrita.
Q a soma de quadrados dos resduos irrestrita e Qr , a restrita. Q e Qr tm
distribuio Qui-quadrado medida que N cresce. Por analogia estatstica F , no
modelo linear padro, a estatstica de teste apropriada :
L = Qr Q
L tambm tem distribuio Qui-quadrado com graus de liberdade igual aos graus
de liberdade de Qr menos os de Q. Quando todos os parmetros forem identificados
11
Uma condio necessria para identificao que existam pelo menos tantos instrumentos quanto
variveis no lado direito. Observa-se que em cada uma das equaes em (6) existem 2(m + 1) variveis
no lado direito e uma constante, ou seja, um total de 2m + 3 parmetros. J o vetor de variveis
instrumentais apresenta 2(t 2) + 1 parmetros. Logo, exige-se que t > m + 2 para que haja um nmero
suficiente de instrumentos para a equao no perodo t. Assim, permitir a variao dos parmetros no
tempo torna a identificao mais difcil. No entanto, o procedimento de estimao bsico, discutido
acima, ainda pode ser empregado. Especificamente: (i) escolhe-se um valor relativamente grande para
m de modo a evitar a truncagem inapropriada da estrutura de defasagem; (ii) estima-se o modelo com
e sem estacionariedade dos parmetros;e (iii) comparam-se as somas de quadrados dos resduos.

sob a hiptese nula e a alternativa, os graus de liberdade de Q so iguais ao nmero

de variveis instrumentais menos o de parmetros.
5. Resultados
As tabelas 1 e 2 apresentam os resultados da anlise da causalidade entre receitas

prprias, despesas e transferncias correntes dos municpios e possveis alteraes
nessas relaes advindas da LRF. Seguindo Holtz-Eakin et alii (1989), todas as
equaes de regresso so estimadas nas variveis logaritimizadas e incluem de
variveis dummies para cada ano da amostra, com a finalidade de controlar as
influncias de possveis tendncias e ciclos macroeconmicos comuns a todos os
municpios.
Para executar os testes de causalidade necessrio primeiro determinar o
modelo estatisticamente mais adequado para descrever a relao entre as variveis.
Seguindo a metodologia descrita na seo anterior, a determinao desse modelo
ocorre atravs de testes de hipteses que comparam estimativas de modelos mais
gerais a modelos mais restritos. Inicialmente, supondo um nmero mximo de
defasagens suficientemente grande, estima-se o modelo em que os parmetros so
variveis. 12 Conduz-se o teste para sobreidentificao das restries e observa-se se
a hiptese de significncia desse modelo deve ser ou no rejeitada. Caso seja vlido,
estima-se a equao (6) e seus resultados so utilizados para testar se todos os
parmetros so constantes; ou seja, o modelo (5) confrontado com o (6). Definida
a questo de invariabilidade dos coeficientes, o passo seguinte selecionar, atravs
de testes de hipteses, o nmero de defasagens na equao de regresso. Por fim,
os testes de causalidade so realizados.
De acordo com Holtz-Eakin et alii (1989), inferncias sobre causalidade
sero invlidas se o tamanho da defasagem for incorretamente estabelecido
ou a invariabilidade dos parmetros for erroneamente imposta. Para reduzir a
probabilidade desse tipo de erro, 13 seguindo a orientao desses autores, escolhe-se
o nvel de significncia de 10% para testes na seleo do nmero de defasagens do
modelo e invariabilidade dos parmetros, ao invs do nvel convencional de 5%. J
para se testar causalidade, utiliza-se o nvel de significncia de 5%. Dado o tamanho
da amostra, o nmero mximo de defasagens permitido em cada equao igual 2.
Os resultados para as equaes nos anos de 1995 a 2000 so apresentados na
Tabela 1. Para ilustrar o processo de determinao do modelo e os testes de
causalidade, considere as estimativas para a equao das receitas prprias. A
primeira linha da Tabela 1 00contm valores apresentados nos resultados relativos
equao de receitas prprias com parmetros variveis e duas defasagens (m = 2).
Observa-se que nesse modelo mais geral o valor da estatstica Q 2,98, com 6 graus
12
Equao 5.
13
Erro do tipo II.

de liberdade. 14 O valor crtico da distribuio 2(6) a 10% 12,01, de modo que no

se rejeita o modelo mais geral como ponto de partida da anlise. Na linha seguinte
tm-se os resultados para equao com parmetros constantes e duas defasagens.
Para testar se o modelo tem seus parmetros constantes, calcula-se a estatstica L, a
diferena entre a estatstica Q da ltima equao, 18,08 com 18 graus de liberdade,
e a estatstica Q da equao inicial. J que a estatstica L para esse caso 15,10,
com 12 graus de liberdade, e o valor crtico para 2(12) a 10% de significncia
18,54, no se rejeita a hiptese de que os parmetros so constantes.
As duas prximas linhas da Tabela 1 apresentam os resultados para as equaes
estimadas com uma ou nenhuma defasagem, sendo seus coeficientes constantes ou
variveis dependendo da concluso anterior, e as respectivas estatsticas L utilizadas
para determinar o nmero de defasagens apropriado no modelo. Observe que no
caso onde se tem H0 : m = 1 versus HA : m = 2, a estatstica L 3,94, com 3
graus de liberdade, e j que o valor crtico da 2(3) a 10% de significncia 6,25,
a hiptese de que o modelo deve conter apenas uma defasagem no rejeitada.
No caso de H0 : m = 0 versus HA : m = 1, a estatstica L 446,2 e, baseado no
mesmo valor crtico da 2(3) , rejeita-se a hiptese nula da ausncia de defasagens
na equao. A equao final para anlise de causalidade nas receitas prprias tem,
portanto, parmetros constantes e uma defasagem.
Para testar se as despesas correntes causam as receitas prprias, a equao
para as receitas estimada sem a varivel de despesas e o aumento na estatstica
Qui-quadrado avaliado. O valor Q da equao estimada com ausncia das despesas
22,21, com 22 graus de liberdade. Isto leva a um valor L de 0,19 com 1 grau de
liberdade. J que o valor crtico da 2(1) a 5% de significncia 3,84, no se rejeita a
hiptese de que as despesas correntes municipais no causam suas receitas prprias
no sentido de Granger. Com relao causalidade das transferncias correntes nas
receitas prprias, o valor Q da equao estimada sem as transferncias 22,14,
com 22 graus de liberdade, e o teste baseia-se num valor L de 0,19, com 1 grau
de liberdade. Comparando-se com o valor crtico da 2(1) a 5% de significncia,
3,84, pode-se concluir que as transferncias correntes no causam receitas prprias
municipais no sentido de Granger.
Em resumo, pode-se concluir que o comportamento futuro das receitas prprias
dos municpios no depende dos resultados passados de suas despesas correntes ou
transferncias correntes. Deste modo, os gestores locais definem suas estratgias
de arrecadao sem levar em considerao o quanto os municpios gastaram ou as
quantias que lhes foram repassadas como transferncias no passado.
Esse resultado revela duas possveis caractersticas das finanas municipais e/ou
da estrutura fiscal e oramentria vigente no Brasil:
14
Os graus de liberdade so calculados subtraindo o nmero total de parmetros do nmero total de
varveis instrumentais. Para o ano de 2000, existem 4 anos de instrumentos (1998,1997,1996,1995).
Logo, 4 3 = 12 mais a constante, resulta em 13 variveis instrumentais. Para o ano de 1999, os anos
de 1997 a 1995 so usados para calcular o nmero de instrumentos, resultando em (3 3) + 1 = 10
instrumentos. O nmero total de instrumentos ento 13 + 10 + 7 + 4 = 34. Por ano h 3 2 + 1 = 7
parmetros. Assim, o nmero total de parmetros 7 4 = 28. Portanto, os graus de liberdade para Q
correspondem a 34 28 = 6.

Tabela 1
Sistema de Equaes para o Perodo 1995-2000
Estrutura da equao Q gl(Q) L gl(L) 2 Concluso
Equao para as Receitas Prprias
H0 :Coeficientes variveis (m = 2) 2,98 6 - - 12,01 no rejeita H0
H0 :Coef. Constantes, (m = 2) 18,08 18 15,1 12 18,54 no rejeita H0
HA :Coef. Variveis (m = 2)
H0 : m = 1, HA : m = 2 22,02 21 3,94 3 6,25 no rejeita H0

H0 : m = 0, HA : m = 1 468,21 24 446,19 3 6,25 rejeita H0
H0 :Despesa no causa Receita 22,21 22 0,19 1 3,84 no rejeita H0

H0 :Transferncia no causa Receita 22,81 21 0,34 1 3,84 no rejeita H0
Equao para as Despesas Correntes
H0 :Coef. Constantes, (m = 2) 17,97 18 114,82 12 18,54 rejeita H0
HA:Coef. Variveis (m = 2)
H0 :m=1 , HA:m=2 16,78 15 14,91 9 14,68 rejeita H0

H0 :m=0 , HA:m=1 - - - - - -
H0 :Receita no causa Despesa 15,41 12 13,54 6 12,59 rejeita H0

H0 :Transferncia no causa Despesa 23,39 12 21,52 6 12,59 rejeita H0
Equao para as Transferncias Correntes
H0 : m = 1, HA : m = 2 23,61 15 22,18 9 14,68 rejeita H0

H0 : m = 0, HA : m = 1 - - - - - -
H0 : Receita no causa Transferncia 17,44 12 16,01 6 12,59 rejeita H0

H0 : Despesa no causa Transferncia 11,84 12 10,41 6 12,59 no rejeita H0
* gl(Q) e gl(L) denotam os graus de liberdade das estatsticas Q e L, respectivamente.
Fonte: Resultados obtidos pelo autor.
i) corroborando a evidncia de que a maioria dos municpios depende

fundamentalmente de transferncias para consecuo de seu equilbrio fiscal,
a limitada base tributria municipal faz com que seus gestores desconsiderem
as fontes prprias de arrecadao dos municpios em seu planejamento fiscal
ou;
ii) o planejamento oramentrio elaborado com base apenas na relao passada
entre suas despesas e o montante de transferncias, o que torna desnecessrio
qualquer esforo fiscal adicional que leve a mudanas na dinmica de suas

receitas.
As estatsticas para as equaes de despesas e transferncias correntes, para o
perodo 1995-2000, tambm so apresentados na Tabela 1. Seguindo o procedimento
descrito acima, conclui-se que tanto as despesas correntes quanto as transferncias
correntes so descritas por equaes dinmicas com m = 2 e estrutura de
parmetros variveis no tempo. Em relao aos testes de causalidade, usando um
nvel de significncia de 5%, observa-se que ambas as fontes de receita dos governos
municipais, receitas prprias e transferncias correntes, causam suas despesas
correntes. Por ltimo, para o caso da equao de transferncias, encontra-se que
as receitas prprias causam as transferncias correntes, enquanto que as despesas
correntes no causam as transferncias correntes.
Quanto aos resultados da equao de despesas, os testes sugerem que, na
administrao pblica municipal, no perodo 1995-2000, as decises relativas aos
gastos futuros eram tomadas levando-se em conta as informaes passadas sobre
suas receitas prprias e as transferncias correntes. Isto vai de encontro com a
idia do administrador pblico otimizador proposto em Hall (1978). De acordo com
esse autor, sob certas condies, num ambiente onde o oramento governamental
determinado por otimizao forward looking, os gestores pblicos planejariam
seus gastos vislumbrando apenas prospectos futuros de receitas. Na estrutura do
modelo economtrico proposto, esse comportamento seria evidenciado se somente
as despesas passadas ajudassem a prever o comportamento das despesas; hiptese
que foi rejeitada.
Vale ressaltar que as concluses de que receitas causam despesas e despesas no
causam receitas, , portanto, uma evidncia que reflete a hiptese proposta por
Friedman de taxar e gastar. Dessa forma, pela evidncia emprica, se finda que a
administrao pblica municipal, no perodo 1995-2000, envolvia um processo fiscal
e oramentrio no qual o controle de suas despesas correntes e seus dficits era
baseado somente no montante de suas receitas. Ou seja, os ajustes oramentrios
eram efetuados levando-se em conta apenas ajustes nas receitas.
Por ltimo, para o perodo 1995-2000, observa-se que as transferncias correntes
causam despesas correntes, confirmando as expectativas em torno da ocorrncia
do efeito flypaper e ratificando os resultados obtidos por Carvalho e Cossio (2001).
A presena desse efeito se deve em grande parte forma Federativa de governo
e ao federalismo fiscal adotados no Brasil, impondo maiores responsabilidades
aos municpios na prestao de servios pblicos, que no tm contrapartida nas
receitas. Com isso, os municpios se tornaram mais dependentes das transferncias
intergovernamentais em seu planejamento oramentrio.
Os resultados da aplicao do mesmo procedimento de teste para estabilidade
dos parmetros, escolha do nmero de defasagens e causalidade para as equaes de
receitas prprias, de despesas correntes e de transferncias correntes, aps a LRF,
so apresentados na Tabela 2.
Em sntese, as equaes de receitas prprias, despesas correntes e transferncias
correntes se apresentam como processos dinmicos com estrutura de coeficientes
variveis no tempo e duas defasagens. Considerando os testes de causalidade a

5%, como principais resultados, observam-se interdependncia causal entre receitas

prprias e despesas correntes e transferncias correntes causam despesas correntes.
Tabela 2
Sistema de Equaes para o Perodo 2001-2006
Estrutura da equao Q gl(Q) L gl(L) 2 Concluso
Equao para as Receitas Prprias
H0 : m = 1, HA : m = 2 25,99 15 28,86 9 14,68 rejeita H0

H0 : m = 0, HA : m = 1
H0 :Despesa no causa Receita 29,85 12 22,72 6 12,59 rejeita H0

H0 :Transferncia no causa Receita 22,07 12 14,94 6 12,59 rejeita H0
Equao para as Despesas Correntes
H0 : m = 1, HA : m = 2 47,89 15 38,15 9 14,68 rejeita H0

H0 : m = 0, HA : m = 1 - - - - - -
H0 :Receita no causa Despesa 35,71 12 27,77 6 12,59 rejeita H0

H0 :Transferncia no causa Despesa 25,79 12 16,05 6 12,59 rejeita H0
Equao para as Transferncias Correntes
HA:Coef. Variveis (m = 2)
H0 : m = 1, HA : m = 2 39,65 15 33,8 9 14,68 rejeita H0

H0 : m = 0, HA : m = 1 - - - - - -
H0 : Receita no causa Transferncia 31,57 12 25,72 6 12,59 rejeita H0

H0 : Despesa no causa Transferncia 17,91 12 12,06 6 12,59 no rejeita H0
* gl(Q) e gl(L) denotam os graus de liberdade das estatsticas Q e L, respectivamente.
Fonte: Resultados obtidos pelo autor.
Logo, com a LRF em vigor, os municpios passaram a adotar um comportamento

mais responsvel com respeito s suas finanas, medida que as decises sobre
receitas prprias e despesas correntes passaram a ser tomadas simultaneamente.
Como destacam Manage e Marlow (1986), o ataque ao problema de dficits
oramentrios crescentes, quando existe sincronismo fiscal, deve ser feito com
cautela, pois atitudes isoladas como aumentar a arrecadao, cortar despesas ou,

ainda, mudar ambas sem levar em considerao a interdependncia causal entre

receitas e despesas podem levar a resultados indesejados em seus impactos sobre
a situao fiscal dos municpios. Sob este cenrio, as autoridades fiscais passaram
a buscar elevaes nas receitas prprias e, simultaneamente, cortar gastos para
controlar seus dficits pblicos.
Outro resultado tambm interessante foi a manuteno da causalidade de
transferncias para despesas. Com isso, observa-se que a LRF no alterou a
ocorrncia do efeito flypaper. Portanto, os efeitos sobre as finanas municipais da
forma de governo e do federalismo fiscal adotados no Brasil continuam a persistir
mesmo aps vigorar a LRF. Esse resultado j era esperado, tendo em vista que a
LRF alterou os limites de gastos e endividamento pblicos, mas no a composio
das transferncias intergovernamentais repassadas aos municpios.
importante salientar que a mudana da estrutura de parmetros no tempo pe
em xeque os trabalhos que simplesmente impem a constncia dos parmetros sem
realizar o teste necessrio para se assumir tal hiptese. Similarmente, a descoberta
de que defasagens de um ou dois anos foram necessrias para se descrever o
comportamento dinmico das variveis fiscais indica que modelos que consideram
somente o relacionamento contemporneo entre as variveis omitem um aspecto
importante do problema (Dahlberg e Johansson 1998).
6. Concluses
Esse trabalho analisa a relao de causalidade entre receitas e despesas

municipais no Brasil considerando o marco legal advindo da implementao da
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Modelos vetoriais autoregressivos (VAR) com dados em painel compostos pelas
informaes das rubricas de receitas prprias, despesas correntes e transferncias
correntes para os municpios brasileiros foram estimados no perodo de 1995 a 2006.
Visando captar os efeitos da LRF sobre a referida relao de causalidade, a amostra
foi dividida em dois subperodos de acordo com a data da sano deste dispositivo:
Pr-LRF (1995-2000) e Ps-LRF (2001-2006) e as estimativas foram obtidas de
acordo com a proposta de Holtz-Eakin et alii (1988) para modelos VAR com dados
em painel.
Constata-se que no perodo Pr-LRF sustenta-se a hiptese taxar e gastar
preconizada por Friedman (1978). A explicao imediata para esse resultado
a necessidade de manuteno de uma elevada carga tributria, por parte
dos municpios, com a finalidade de financiar seus gastos pblicos em uma
estrutura que pouco permite arrecadar e face ao reduzido nvel da atividade
econmica em grande parte das prefeituras. Ademais, a elevada dependncia de
transferncias constitucionais fixadas em cada exerccio e a impossibilidade de
elevaes extraordinrias desta rubrica justificam a constatao de evidncias de
que os municpios concentram seus esforos visando elevar as receitas prprias para
equacionar gastos extras em conta corrente.

Outro resultado que merece destaque indica a no sustentao da hiptese

de determinao dos oramentos municipais por decises forward looking, como
proposto por Hall (1978). J que receitas causam despesas no sentido de Granger,
as receitas prprias passadas tambm so determinantes para o comportamento das
despesas correntes no perodo atual, e no apenas as despesas correntes passadas
e receitas prprias futuras.
Para o perodo Ps-LRF, as estimativas sustentam a hiptese de sincronismo
fiscal entre receitas e despesas. Mantm-se a causalidade de receitas para despesas
e, simultaneamente, despesas passaram a causar receitas no sentido de Granger.
A explicao imediata o maior rigor preconizado pela LRF em relao ao
atendimento aos limites para endividamento e gastos, especialmente com pessoal,
visando evitar o insucesso deste dispositivo disciplinador de gastos, a exemplo
das Leis Camata I e II. Deste modo os municpios passaram a gerir melhor suas
despesas correntes, tornando seus gastos mais produtivos, propiciando o aumento
da atividade econmica, e, conseqentemente, viabilizando a elevao de suas
receitas prprias.
O fato que a LRF parece ter induzido atitudes mais responsveis por parte das
autoridades municipais, medida que as decises sobre taxar e gastar passaram a
ser tomadas simultaneamente. Com isso, os municpios passaram a buscar elevaes
nas receitas e, concomitantemente, as administraes pblicas reduziram gastos de
forma a torn-las solventes.
Outro resultado que merece destaque diz respeito ocorrncia do efeito flypaper
nas finanas dos municpios brasileiros, confirmando os resultados obtidos Carvalho
e Cossio (2001). A presena desse efeito se deve, principalmente, ao federalismo
fiscal adotado no Brasil, que embora descentralizando competncias e recursos
a partir da Carta de 1988, atribuiu mais responsabilidades aos municpios na
prestao de servios pblicos estmulo elevao de suas receitas prprias,
tornando esta esfera mais dependente das transferncias intergovernamentais dos
estados e da Unio.
Ressalta-se ainda que, para o Brasil, h poucos trabalhos que buscam entender
o relacionamento entre receitas e despesas municipais considerando sua dinmica.
A maioria deles assume a constncia dos parmetros no tempo sem realizar os
testes para se assumir tal hiptese. Visando suprimir esta falha e contribuir
com o debate nesta rea, o trabalho estimou modelos com parmetros variveis,
confrontando os resultados encontrados nos trabalhos anteriores que no realizaram
testes para descobrir o comportamento dos parmetros no tempo. No obstante,
observando que foram necessrias defasagens de um ou dois anos para se explicar
o comportamento das receitas e despesas, estudos que consideram apenas o
relacionamento contemporneo entre essas variveis omitem um aspecto muito
importante do problema.
Finalmente, cabe sugerir uma investigao da sustentabilidade fiscal dos
municpios brasileiros considerando a possvel no-linearidade do efeito flypaper.
Vrios estudos apontam que, na ocorrncia desse efeito, um aumento nas
transferncias provoca um aumento nas despesas. Todavia, uma reduo nessas

transferncias no conduz a menores despesas, podendo acarretar dficits fiscais.
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A Dinmica do Equilbrio Financeiro

Municipal e a Lei de Responsabilidade

Andrei Gomes Simonassi

Glauber Marques Nojosa

Palavras-chave: Finanas Pblicas Municipais, Efeito Flypaper, Causalidade de

Classificao JEL: G28, O16, O19

Revista EconomiA Setembro/Dezembro 2012

Responsabilidade Fiscal (LRF). These causality relationships reflect the influence of

A transferncia da crise das hipotecas e do sistema financeiro internacional para

? Recebido em setembro de 2010, aprovado em maio de 2012.

736 EconomiA, Braslia(DF), v.13, n.3b, p.735758, set/dez 2012

passo que as transferncias intergovernamentais muitas vezes so superiores a 50%

EconomiA, Braslia(DF), v.13, n.3b, p.735758, set/dez 2012 737

benfico das transferncias de recursos em termos de estmulo s receitas prprias

2. A Literatura sobre o Tema

Durante as duas ltimas dcadas, foram vrias as tentativas de determinar a

738 EconomiA, Braslia(DF), v.13, n.3b, p.735758, set/dez 2012

ter em termos de estmulo despesa pblica. O argumento que as despesas se

EconomiA, Braslia(DF), v.13, n.3b, p.735758, set/dez 2012 739

so aplicadas a dados americanos, a exemplo dos estudos anteriores. Os primeiros,

740 EconomiA, Braslia(DF), v.13, n.3b, p.735758, set/dez 2012

EconomiA, Braslia(DF), v.13, n.3b, p.735758, set/dez 2012 741

elevaes nos dispndios provocam mudanas permanentes na arrecadao publica,

3. Evidncia Emprica no Contexto da Lei de Responsabilidade Fiscal

A opo por uma estrutura de dados em painel para execuo do exerccio

742 EconomiA, Braslia(DF), v.13, n.3b, p.735758, set/dez 2012

oramentrias, que culminaram com a aprovao da LRF em 2000. A LRF reforou

EconomiA, Braslia(DF), v.13, n.3b, p.735758, set/dez 2012 743

da mudana no regime cambial e de incertezas no cenrio externo, j no ano de

Conforme apresentado na Figura 1 e descrito na seo anterior, a base de dados 6

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EconomiA, Braslia(DF), v.13, n.3b, p.735758, set/dez 2012 745

Quadro 1 Estatsticas Descritivas

a acelerao do crescimento econmico dos municpios quanto a expanso da

746 EconomiA, Braslia(DF), v.13, n.3b, p.735758, set/dez 2012

Quadro 2 Resultado do Teste de Raiz Unitria de Blander e Dhaene (2011)

4.2. O modelo economtrico

O teste de causalidade de Granger em sua forma usual parte da conjectura que

E {Yt , Yt2 , , Y1 , Xt1 , Xt2 , , Xt } = E {Yt |Yt1 , Yt2 , , Y1 } (1)

onde E{.|.} denota uma projeo linear. Em palavras, se a previso de Yt , dada a

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E{Iis uit } = E{Xis uit } = E{fi uit } = 0, s < t (4)

748 EconomiA, Braslia(DF), v.13, n.3b, p.735758, set/dez 2012

soma restrita e irrestrita de quadrados dos resduos segue uma distribuio 2

EconomiA, Braslia(DF), v.13, n.3b, p.735758, set/dez 2012 749

sob a hiptese nula e a alternativa, os graus de liberdade de Q so iguais ao nmero

As tabelas 1 e 2 apresentam os resultados da anlise da causalidade entre receitas

750 EconomiA, Braslia(DF), v.13, n.3b, p.735758, set/dez 2012

de liberdade. 14 O valor crtico da distribuio 2(6) a 10% 12,01, de modo que no

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H0 : m = 1, HA : m = 2 22,02 21 3,94 3 6,25 no rejeita H0

H0 :Despesa no causa Receita 22,21 22 0,19 1 3,84 no rejeita H0

H0 :m=1 , HA:m=2 16,78 15 14,91 9 14,68 rejeita H0

H0 :Receita no causa Despesa 15,41 12 13,54 6 12,59 rejeita H0

H0 : m = 1, HA : m = 2 23,61 15 22,18 9 14,68 rejeita H0

H0 : Receita no causa Transferncia 17,44 12 16,01 6 12,59 rejeita H0

i) corroborando a evidncia de que a maioria dos municpios depende

752 EconomiA, Braslia(DF), v.13, n.3b, p.735758, set/dez 2012

EconomiA, Braslia(DF), v.13, n.3b, p.735758, set/dez 2012 753

5%, como principais resultados, observam-se interdependncia causal entre receitas

H0 : m = 1, HA : m = 2 25,99 15 28,86 9 14,68 rejeita H0

H0 :Despesa no causa Receita 29,85 12 22,72 6 12,59 rejeita H0

H0 : m = 1, HA : m = 2 47,89 15 38,15 9 14,68 rejeita H0