Cooperación Técnica Internacional de La Provincia de Córdoba (2005-2015) - Historia y Perspectivas

El nmero XXXV de la Serie Breviario en Relaciones Internacionales es una publicacin virtual de la
Maestra en Relaciones Internacionales del CEA-UNC | ISSN: 1668-976X
Cooperacin tcnica internacional de la Provincia de Crdoba

(2005-2015). Historia y perspectivas
Becaria: Mara de los ngeles Lasa
Institucin Receptora: Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales,

Universidad Catlica de Crdoba
1. Consideraciones preliminares
Desde el retorno a la democracia, las provincias argentinas se han destacado por

una activa gestin internacional. Debido, en parte, a la profundizacin de la
globalizacin, y tambin gracias a las iniciativas de integracin regional en
Amrica Latina, las provincias avanzaron en delinear un perfil internacional
marcado, en el mejor de los casos, por la agenda econmico-comercial. Sin
embargo, otros aspectos de la insercin global de las provincias como la
cooperacin tcnica internacional, fueron mayormente relegados.
La cooperacin tcnica consiste en la transferencia de tcnicas, tecnologas,

conocimientos, habilidades o experiencias por parte de un actor
internacional pas, regin subestatal, organismos internacionales, etc., a
otro. Tradicionalmente, la cooperacin tcnica se estructur en torno a un eje
norte-sur pero, recientemente, la cooperacin horizontal sur-sur
recibe especial atencin por su contribucin al desarrollo de los pases
subdesarrollados o en vas de desarrollo.
La presente investigacin, financiada por la Secretara de Relaciones

Internacionales del Gobierno de la Provincia de Crdoba, se propone hacer un
diagnstico sobre la reciente actividad internacional de la Provincia de Crdoba
Breviario en RRII Junio 2016 34

(2010-2015), pero no analizando su agenda comercial sino centrndose en

su actuacin vinculada a la cooperacin tcnica internacional.
Para tal cometido, el presente trabajo se divide en cuatro secciones. En la

primera seccin se precisa el aparato conceptual y se sita a la presente
investigacin dentro de un conjunto ms amplio de contribuciones al
mismo campo disciplinar. En la segunda seccin se consigna una breve
historia de la accin exterior de la Provincia de Crdoba, se analiza su accin
exterior en materia de cooperacin tcnica entre 2005-2015, y se consignan
elementos de diagnstico originales que son el resultado de entrevistas
realizadas a funcionarios y diplomticos del Ministerio de Relaciones Exteriores y
Culto de la Repblica Argentina. En un tercer momento, se formulan algunas
recomendaciones para avanzar en el diseo de una estrategia de accin
exterior que priorice no solamente la agenda comercial sino tambin la
cooperacin tcnica internacional. Por ltimo, se presentan consideraciones
finales, conclusiones e ideas de cierre.
La autora del presente escrito aprovecha la ocasin para agradecer

especialmente a la Dra. Desire DAmico, Profesora de la Universidad Catlica
de Crdoba, por su asistencia y recomendaciones durante la etapa preliminar de
esta investigacin; al Mgter. Federico Trebucq, Profesor de la Universidad Siglo
21 y funcionario del Gobierno de la Provincia de Crdoba, por su gua y
paciencia durante la formulacin de este trabajo; a la Mgter. Natalia Snchez,
por su atenta colaboracin en la bsqueda de informacin; a los funcionarios
que, amablemente, accedieron a ser entrevistados; y a la Lic. Susana M. M.
Broggi por la revisin de la lengua.
2. Marco conceptual
En un libro de reciente publicacin, Joseph Nye (2011: 113-151) ha argumentado

que asistimos actualmente a dos cambios en el poder a nivel internacional. Por
un lado, presenciamos la transicin de poder de un estado dominante en el

sistema internacional a otro que, si se quiere, es un patrn histrico ms

propio de siglos precedentes. Hoy, la agenda de debate sobre la transicin
del poder se ocupa de discernir si China, el grupo de los BRICS o acaso Europa,
reemplazarn a Estados Unidos como superpotencia global. Por otro lado, sin
embargo, nos encontramos con un fenmeno ms propio del siglo XXI: la
difusin del poder.
La difusin del poder supone que, cada vez con mayor frecuencia, procesos
polticos, econmicos y sociales van a escapar al control de los Estados-nacin.
En este sentido, es posible presumir que el sistema global,
predominantemente estato-cntrico, se ver progresivamente sometido a
dinmicas de profundos cambios no slo estructurales sino a nivel de actores.
Pensar en la progresiva restructuracin del sistema estato-cntrico obliga a

destacar, necesariamente, el creciente protagonismo de dos nuevos espacios de
actuacin a nivel internacional: el supranacional y el subnacional. La
institucionalizacin de una construccin supranacional implica que, en mayor o
menor medida, el Estado ha cedido parte de sus competencias en favor de
un nuevo sistema poltico que lo supera. Las primeras teorizaciones sobre
los procesos de integracin supranacionales pueden atribuirse a Haas y Mitrany
(Doughery & Pfaltgraff, 1993: 444-447). La hiptesis de Haas era que una exitosa
integracin en sectores industriales primero, y econmicos despus, generara
grandes incentivos para pensar en la potencial integracin de otros sectores. As
se iniciara, segn el acadmico germano-americano, un proceso de spillover
positivo, es decir, un efecto derrame de deseos de integracin que podra
conducir a Europa, en un futuro, a conformar algn tipo de comunidad poltica.
Para Mitrany, por otra parte, el Estado ya no era capaz de satisfacer las
demandas de sus habitantes en el marco de su territorio porque, en esencia, las
necesidades de stos sobrepasaban sus fronteras. Motivados por el crecimiento
de obligaciones cada vez ms tcnicas, entonces, los Estados comenzaran a
cooperar funcionalmente unos con otros, primero en algunos sectores y despus
en otros Doctrina de la Ramificacin. Este proceso cooperativo se traducira,
finalmente, en una notable reduccin de los conflictos interestatales.

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Paralelamente a los esfuerzos por teorizar las iniciativas integracionistas

supranacionales, la Teora de las Relaciones Internacionales prest especial
atencin al creciente protagonismo de actores y regiones subnacionales. En este
sentido, fue el modelo de la interdependencia compleja el que manifest,
categricamente, la necesidad de analizar la realidad internacional desde una
perspectiva distinta de aquella estato-cntrica postulada por el realismo
clsico. Las crticas, en principio, se concentraron en tres1 enunciados centrales
(Keohane & Nye, 1988: 41), dentro de los cuales y a los fines de
la presente investigacin es pertinente destacar el que sigue: que existen
mltiples canales que conectan a las sociedades, que los Estados no son las nicas
unidades del sistema y que, por lo tanto, se constatan relaciones interestatales,
transgubernamentales y transnacionales esto es, entre Estados,
unidades subestatales, empresas y corporaciones, entre otros.
Posteriormente, y a partir de la formulacin de conceptos como micro o

paradiplomacia (Duchek, 1984), glocalizacin (Robertson, 1994), Estado hueco
(Strange, 1996) y multi-level governance (Hooghe & Marks, 2003), comenzaron a
destacarse no slo la atomizacin de la soberana westfaliana en manos de poderes
econmicos, polticos y sociales, sino tambin la proyeccin de
regiones, provincias, cantones, ciudades autnomas y municipios allende las
fronteras de los Estado-nacin que las contienen.
La accin internacional de actores subestatales, como se advierte, no es

nueva; es innegable, sin embargo, que la misma se ha intensificado en las ltimas
dcadas. Celestino del Arenal (2003: 154) atribuye este proceso a una doble
combinacin de factores de accin inmediata y accin profunda. Entre los
primeros identifica situaciones coyunturales de ndole econmico-financiera, como
pueden ser el flujo de bienes y capitales, las barreras arancelarias, el cambio de
1
Adems del sealado previamente, el modelo de la interdependencia compleja consigna
asimismo: (a) que la agenda de las relaciones interestatales no est jerrquicamente organizada
es decir, que la seguridad militar no domina consistentemente la agenda; (b) que la fuerza militar
puede ser irrelevante para solucionar diferencias entre actores interdependientes.

humor de los inversores, etc. Pero existen factores de accin profunda que
dejan ver su cambios en el largo plazo. Entre stos, Del Arenal (2003)
menciona la transnacionalizacin de las relaciones internacionales, la
multiplicacin de actores no estatales, la crisis del modelo clsico del Estado-
nacin, la intensificacin del fenmeno regional y, entre otros, la revolucin
tecno-cientfica.
En tanto actores subestatales, el desarrollo gradual de la accin internacional de

las provincias argentinas tiene un ntimo grado de relacin con los factores
sealados por Del Arenal (2003), pero Iglesias et al. (2009: 32-33), adems, han
identificado algunos otros ms especficos.
En primer lugar, existen caractersticas del contexto poltico-institucional que

promueven la accin exterior de las provincias argentinas. El retorno a la
democracia en 1983, por un lado, orient la construccin poltica del pas
hacia una etapa ms cooperativa. Al mismo tiempo, la integracin regional de
Amrica Latina cre un clima de incentivos para las provincias, que se vieron
motivadas a construir compromisos internacionales que sirvieran a sus propsitos
e intereses locales. Por ltimo, la Reforma Constitucional de 1994 introdujo,
en su Artculo 124, cambios para fortalecer la diplomacia federativa y,
recientemente, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto
2
implement programas para fortalecer la relacin entre Cancillera y las
provincias en asuntos exteriores.
En segundo lugar, dos factores explicativos adicionales son la voluntad

poltica y los incentivos econmicos que las provincias presumen que obtendrn a
partir de la accin exterior. Ambos elementos, sin embargo, se potencian o no
a partir de una tercera dimensin: la ubicacin geopoltica de cada provincia.
Cuestiones como la composicin etnogrfica, la infraestructura, la provisin de
bienes pblicos como salud y seguridad, y la dotacin de recursos naturales y
2
Cancillera en el Interior (2004), Interior: prioridad para exteriores (2004) y Programa de
Federalizacin de Comercio Exterior (2006).

humanos, ayudan a comprender por qu algunas provincias tienen ms vocacin

internacional que otras.
Finalmente, la continuidad del signo poltico de un gobierno, los recursos

financieros para sostener misiones a nivel exterior, la experiencia previa
en asuntos internacionales y el grado de coordinacin con el gobierno
federal, son elementos extra que explican la accin internacional de las provincias
argentinas.
La cuestin en torno a los factores explicativos que dinamizan la accin exterior

de los entes subestatales, obliga tambin a dirimir un segundo asunto de vital
importancia en el tema que nos ocupa: las manifestaciones de accin
exterior. En qu reas, o tipos de actividad, se desempean las unidades
subestatales a nivel internacional? Rodrguez Sa, Wouterlood y Alsina (2012: 114-
116), han sugerido tres grandes tipologas: (a) polticas sustantivamente
internacionales, que son aquellas que en su propia definicin involucran una
relacin con el mbito externo (polticas transfronterizas o comercio exterior); (b)
polticas adjetivamente internacionales, en las que el mbito externo se
incorpora a polticas de origen fundamentalmente local (por ejemplo, asistencia
tcnica y cooperacin internacional para proyectos locales); y (c) polticas con
proyeccin internacional que se canalizan involucrando a otros niveles de gobierno
(hermanamientos para el caso de municipios, o la formulacin de
polticas federales que involucran la participacin de las provincias).
Puesto que el presente trabajo pretende analizar la actividad de cooperacin

tcnica internacional de la Provincia de Crdoba durante el decenio 2005-2015, es
preciso definir a continuacin qu entenderemos por cooperacin internacional
y cooperacin tcnica internacional.

1.1. Cooperacin internacional y cooperacin tcnica internacional
La cooperacin internacional es una de las manifestaciones ms frecuentes de

accin exterior y, un rpido anlisis en torno a las diversas teoras y escuelas
que consideran el tema, permite advertir la amplitud y densidad del debate
terico en cuestin.
En su concepcin realista clsica surgida durante los primeros aos de la

Guerra Fra, la cooperacin internacional era entendida no como promotora del
desarrollo de una comunidad beneficiada, sino como instrumento para viabilizar el
poder del Estado cooperante. Los exponentes del realismo clsico, en efecto,
entendan al sistema internacional como una estructura de distribucin del poder
y no como una estructura sujeta a derecho. Desde esta perspectiva, pues, la
cooperacin internacional no se orientaba a contribuir per se al desarrollo
econmico, social e institucional de los pases subdesarrollados, sino que
facilitaba la consecucin de los propios objetivos del pas desarrollado.
Como contrapartida al realismo, surgieron dos respuestas conceptuales

diversas: la Teora Funcionalista y la de la Teora de la Dependencia.
El funcionalismo, a diferencia del realismo, entendi que el establecimiento y la

consolidacin de instituciones internacionales se traduciran en la promocin
del desarrollo econmico de los pases subdesarrollados. Formulada originalmente
por burcratas y funcionarios de organismos internacionales, el planteo
empoderaba a organizaciones como el Banco Mundial y el Banco Interamericano
del Desarrollo (BID) para promover el desarrollo de relaciones armoniosas entre
los Estados. La cooperacin internacional, desde esta perspectiva, era el resultado
del esfuerzo mancomunado de entidades estatales y no estatales, realizado tanto
a nivel nacional como internacional, destinado a promover el bienestar general
de las personas y orientado a establecer lazos de solidaridad que
trasciendan las propias fronteras del estado.

Theotonio Dos Santos, Oswaldo Sunkel, Orlando Caputo y Roberto Pizarro, por
su parte, entendieron que la cooperacin internacional era una herramienta
mediante la cual los pases centrales llammosle, desarrollados incentivaban,
promovan y consolidaban las relaciones de dependencia y explotacin de
los pases perifricos o subdesarrollados, haciendo depender a estos ltimos
de sus intereses econmicos y polticos. La llamada Teora de la Dependencia,
pues, sostuvo que la cooperacin internacional serva para encubrir una situacin
en la cual un grupo de pases ms fuertes condicionaba el desarrollo de
pases perifricos al xito de las economas desarrolladas.
Quienes adhirieron a la Teora de la Dependencia asumieron una posicin crtica en

relacin al pensamiento economicista de la Comisin Econmica para Amrica
Latina (CEPAL), sobre todo en lo atinente a la cooperacin internacional, ya que
la CEPAL le asignaba una importancia desmedida a la cooperacin financiera
como instancia decisiva para el desarrollo de Amrica Latina. Para los tericos de
la dependencia, por el contrario, la cooperacin internacional lejos de
fortalecer la capacidad institucional y la independencia econmica de los pases
latinoamericanos, profundizaba la sumisin de stos con respecto al mundo
desarrollado, y no dejaban de mirar con sospecha y recelo al subdesarrollo como
una condicin impuesta por el despliegue del capitalismo internacional
que alentaba estas relaciones de subordinacin.
Existieron, sin embargo, ciertos matices. Tericos latinoamericanos como Celso

Furtado, Fernando Cardoso y Enzo Faletto, tuvieron una interpretacin ms
amplia. Segn dichos autores, el desarrollo econmico-industrial de Latinoamrica
no hubiera alcanzado las tasas de crecimiento que caracterizaron, por ejemplo,
a los sectores manufactureros en la postguerra sin la efectiva cooperacin de
donantes internacionales especialmente de Estados Unidos, que tenan una
considerable experiencia industrial y un fcil acceso a recursos financieros.
Una alternativa liberal a la teora realista y a la teora crtica mencionada

brevemente en prrafos precedentes, fue formulada por los tericos

norteamericanos Robert O. Keohane y Joseph Nye (1988). Segn ambos tericos,

las relaciones internacionales se han vuelto cada vez ms complejas y sofisticadas;
por esta razn, la dependencia recproca ha puesto en jaque a las competencias
estatales y, en consecuencia, los Estados intervinientes se han visto obligados a
afianzar sus vnculos de cooperacin para buscar una solucin comn a
sus diferentes problemticas.
En la coyuntura actual de interdependencia, desde esta perspectiva, las fronteras

nacionales y la soberana de los Estados ya no tienen la importancia que se les
atribuy en el pasado. Esto ha dado lugar a que se diversifiquen y
multipliquen los nexos de cooperacin, que se establecen mediante la
negociacin de normas internacionales de interaccin a partir de las cuales los
Estados zanjan sus propias diferencias, y coordinan o realizan esfuerzos
institucionales en favor de una efectiva administracin de los recursos externos.
Otra formulacin terica contempornea a la Teora de la Dependencia, sostuvo el

derecho al desarrollo a partir de las formulaciones plasmadas en las
resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas.
El derecho al desarrollo es un captulo del derecho internacional que se encuentra

en proceso de formacin y que constituye un sistema jurdico destinado a impulsar
y a acelerar el desarrollo de los pases menos avanzados. El derecho al desarrollo,
como derecho colectivo, tiene por destinatarios a todos los Estados, pero
prioritariamente a los pases en vas de desarrollo; como derecho individual, los
receptores de ste son las personas.
Este derecho ha sido reglamentado en diferentes instrumentos internacionales,

entre los que figuran la Carta de las Naciones Unidas, la Declaracin
Universal de los Derechos Humanos, la Declaracin sobre Derechos Econmicos de
los Estados y la Declaracin del Derecho al Desarrollo proclamada por la Asamblea
General de las Naciones Unidas en la A/RES/41/128 del 4 de diciembre de
1986, entre otros instrumentos jurdicos.

A pesar de que el derecho al desarrollo cuenta con un slido marco

conceptual dentro del cual debera conducirse la cooperacin internacional sea
sta bilateral o multilateral, los resultados no siempre han sido siempre
promisorios. Por esta razn, Naciones Unidas sigue desempeando un papel
protagnico en materia de cooperacin internacional para el desarrollo para,
de esta forma, promover un mayor bienestar y el desarrollo simtrico de los
Estados.
En la dcada de los 90, despus la cada del Muro de Berln, la disolucin de la

Unin de Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), el colapso de numerosos Estados
y el estallido de nuevas guerras, se erosion la tradicional agenda de seguridad
que insista en mantener el foco de atencin en los Estados y los asuntos militares.
Por esta razn, cuestiones que antes eran tratadas a nivel de poltica
domstica pobreza, medio ambiente, derechos humanos, educacin, igualdad de
gnero, narcotrfico, terrorismo, flujos migratorios, etc., comenzaron a cobrar
relevancia en la agenda multilateral de cooperacin, involucrando no slo a
Estados sino tambin a actores subestatales, organizaciones no gubernamentales y
otras asociaciones de la sociedad civil.
El resultado del referido proceso fue doble: por un lado, contribuy a la

revalorizacin y el empoderamiento de gobiernos subestatales y, por el
otro, oblig a reformular el clsico enfoque de la cooperacin internacional. Pero
existi, adems, una tercera dinmica concomitante: la del desarrollo de
mltiples canales y formas de cooperar. En efecto, a la tradicional
cooperacin financiera donaciones u otorgamiento de crditos blandos
desplegados por canales bilaterales, triangulares o multilaterales, se sumaron las
iniciativas culturales, de ayuda alimentaria, de paz preventiva y, entre otras, de
cooperacin tcnica.
La cooperacin tcnica consiste en la transferencia de conocimientos y

capacidades tcnicas, administrativas y/o tecnolgicas, mediante prcticas como
el envo de un experto capacitador, la recepcin de pasantes, la donacin de

equipos, etc. Scott (2009) ha sealado, asimismo, que la cooperacin tcnica no

apunta necesariamente al cumplimiento de objetivos concretos sino ms bien al
desarrollo de capacidades en individuos e instituciones. Por su propia definicin,
pues, la cooperacin tcnica procura abandonar el paradigma del
asistencialismo y enfatiza la idea de la colaboracin entre iguales.
El afn de la cooperacin tcnica por abandonar el paradigma del asistencialismo

se ha traducido en un renovado inters por la cooperacin horizontal o sur-sur.
Entre los beneficios de la cooperacin horizontal se cuentan el intercambio entre
pases con idiosincrasias y necesidades similares, menores costes de
transferencias, la posibilidad de aprendizaje mutuo y, entre otros, la reduccin de
la fuga de cerebros. Para el Ministerio de Relaciones Exteriores de la Repblica
Argentina, adems, la cooperacin sur-sur contribuye a la reduccin de las
asimetras no slo a nivel global sino tambin a nivel regional y subnacional.
Pues bien, cul es la agenda de cooperacin internacional tcnica de la

Provincia de Crdoba?, cules son sus prioridades y su enfoque?, se privilegia
la cooperacin tcnica sur-sur? A continuacin, intentaremos dar respuestas a
estos interrogantes.
3. Caso de anlisis: la Provincia de Crdoba
3.1. Breve historia y diseo institucional
Crdoba es una provincia que exhibe una destacable gestin de accin

exterior y, en trminos generales, dos caractersticas la han distinguido desde la
dcada de 1980. En primer lugar, el proceso de internacionalizacin de la
provincia ha estado fundamentalmente orientado a la bsqueda de mercados para
la promocin de exportaciones. En segundo lugar, y tal como ha notado Trebucq
(2014: 5), es una gestin que ha evolucionado de manera descentralizada, es
decir, que ha sido ms el resultado de procesos globales y domsticos que han

permeado las estructuras subnacionales que el producto de lineamientos

diseados y coordinados desde el Ejecutivo provincial.
La actividad econmico-comercial de Crdoba, por ejemplo, ilustra ambos

aspectos. En la dcada de 1980, despus del retorno argentino a la democracia
en 1983, empresas de la provincia se embarcaron en una activa bsqueda
de mercados e inversiones externas. El acompaamiento estatal del proceso, sin
embargo, se activ a mediados de la misma dcada cuando el Gobernador Eduardo
Csar Angeloz (1983-1995) cre el Ministerio de Comercio Exterior que oper con
importantes recursos presupuestarios y organiz numerosas misiones al exterior
(Zubelz, 2008: 92). Durante la gobernacin de Ramn Mestre (1995-1999), sin
embargo, la proyeccin internacional de Crdoba fue perdiendo impulso y
el Ministerio de Comercio Exterior termin por desaparecer.
En 2001, durante la gobernacin de Jos Manuel De la Sota, se crea la Agencia Pro

Crdoba, una sociedad de economa mixta para promover las exportaciones de la
provincia.
Actualmente, el diseo institucional que canaliza la accin exterior de la provincia

incluye a la Agencia Pro Crdoba y a la Secretara de Integracin y Relaciones
Internacionales (SIRI). La Agencia Pro Crdoba, entre otras funciones, se encarga
de fortalecer y diversificar los negocios internacionales, concretar una eficiente
internacionalizacin de las empresas, y facilitar la insercin de la oferta
econmica de la provincia en los mercados externos. La SIRI3, por su parte, fue
creada en 2011 para promover y gestionar la integracin de Crdoba con unidades
3
La SIRI, especficamente, se divide en tres reas de gestin. El rea de Integracin Regional, por
un lado, se ocupa de la representacin de la provincia ante la Regin Centro y ATACALAR, una
macro-regin compuesta por las provincias de La Rioja, Catamarca, Tucumn, Santiago del
Estero, Crdoba, Santa Fe y la regin chilena de Atacama. El rea de Relaciones
Internacionales, por su parte, tiene como objetivo potenciar y facilitar la internacionalizacin de
Crdoba tarea que lleva adelante desde las reas de Poltica Internacional, Cooperacin
Internacional y la Organizacin Latinoamericana de Gobiernos Intermedios (OLAGI). Finalmente,
el rea de Poltica Externa Provincial se compone de las direcciones de Estrategia,
Relaciones Intergubernamentales y Empoderamiento ciudadano.

subnacionales dentro del plano local e internacional, y potenciar la

internacionalizacin de la provincia.
3.2. Accin internacional de la Provincia de Crdoba
Entre 2005-2015, la materializacin de la vocacin internacional de la Provincia de

Crdoba se vio plasmada en convenios de cooperacin, acuerdos de cooperacin,
convenios-marco y memorandum de entendimiento (Aa. Vv., 2013) firmados no
slo con regiones subestatales de pases como Brasil, Chile, China, Costa Rica,
Israel, Italia y Portugal, sino tambin con universidades y organismos
internacionales como la Organizacin de los Estados Americanos.
En diversas oportunidades, estos instrumentos sirvieron de marco para la

obtencin de futuros acuerdos determinados en materia econmica, comercial o
cultural, pero es difcil identificar en ellos clusulas especficas que, ms
all buenas intenciones, se traduzcan en una transferencia concreta de
recursos, conocimientos y capacidades tcnicas, administrativas y/o tecnolgicas.
Existen excepciones, claro; al respecto conviene referir los siguientes

acuerdos:
1. En julio de 2012, en la Ciudad de Crdoba, se dict un Taller de

Biotecnologa para PyMES a cargo de un docente alemn, en el Marco del Acuerdo
de Cooperacin en Sistemas Regionales de Innovacin entre la Unin Europea y
Latinoamrica.
2. En junio de 2013, desde el Ministerio de Industria provincial, se firmaron dos

acuerdos de cooperacin y asistencia tcnica con Australia y Ucrania. En ambos
textos, se estipulaba la transferencia tecnolgica de siembra directa
desarrollada en Argentina.

3. En mayo de 2014, en la Ciudad de Crdoba, se ofreci una disertacin orientada al

personal de laboratorios qumicos y centros de innovacin y desarrollo vinculados a
prestar servicios a PyMES y empresarios. La disertacin, brindada por un
especialista de la Universidad de Oxford, fue posible gracias a un acuerdo de
cooperacin tcnica entre la Unin Europea, el Ministerio de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin Productiva de Presidencia de la Nacin, y la Secretara
de Ciencia y Tecnologa de la Provincia de Crdoba.
En trminos generales, sin embargo, la cooperacin tcnica de la Provincia de

Crdoba parecera estar relegada a un segundo plano detrs de los acuerdos
comerciales, las declaraciones de intenciones y los convenios de buenas prcticas.
En las entrevistas4 realizadas para la presente investigacin, funcionarios5 y
diplomticos de carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la
Repblica Argentina parecieron coincidir en algunos puntos que podran explicar
por qu las provincias argentinas no ven an el potencial de la cooperacin
tcnica.
La cooperacin tcnica, en primer lugar, es el resultado de una decisin poltica.

Si el Poder Ejecutivo de una provincia no visualiza la importancia de cooperar
tcnicamente, es muy difcil que se formen equipos especializados para tal
cometido. En segundo lugar, hay una confusin bastante frecuente en el perfil que
se le quiere dar a la internacionalizacin de una provincia. Si bien el perfil
comercial es el ms habitual, la prctica internacional de una provincia no se
4
Para esta investigacin, mediante muestreo de bola de nieve, se realizaron entrevistas en
profundidad semiestructuradas a funcionarios pblicos del Ministerio de Relaciones Exteriores y
Culto de la Nacin Argentina. En cada entrevista programada se comenz preguntando
al entrevistado su nombre y apellido, organizacin en la que trabaja, cargo que desempea,
duracin de su mandato y tareas a las que est abocado. Las mismas tuvieron una duracin media
de 30-45 minutos y se realizaron en base a una gua de preguntas que, libremente y en cada
entrevista, se fueron adaptando para precisar conceptos u obtener mayor informacin
sobre el tema de investigacin.
5
Entre los meses de junio y agosto de 2015, se entrevistaron un total de cinco funcionarios y
diplomticos de carrera. Dos de ellos, al momento de la entrevista, cumplan funciones en la
Direccin General de Cooperacin Internacional dependiente de la Secretara de Coordinacin y
Cooperacin Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Por pedido expreso de
los funcionarios entrevistados, su identidad permanecer sin revelarse.

agota necesariamente en el intercambio de bienes y servicios con el resto del

mundo. Explorar otras opciones ayudara a posicionar a las unidades subestatales
en otros planos de la prctica internacional. Por ltimo, uno de los
funcionarios entrevistados sugiri que a las provincias argentinas en general y a
Crdoba en particular , les cuesta mucho trabajo identificar los saberes tcnicos
en los cuales cuentan con ventaja diferencial y/o comparativa respecto de
otras unidades subestatales del resto del mundo.
La relevancia de este ltimo punto no slo es central sino que se explica en

profundidad a la luz de otras consideraciones que se referirn seguidamente.
En el ao 2014, la Direccin General de Cooperacin Internacional del Ministerio

de Relaciones Exteriores y Culto, se propuso crear un catlogo que listara
en detalle los saberes tcnicos de las provincias argentinas. Lo que se buscaba, en
esencia, era repartir dicho catlogo en todas las representaciones diplomticas
argentinas alrededor del mundo y, mediante el mismo, fomentar el intercambio
tcnico de nuestras provincias con otras regiones subestatales. A los fines
operativos, entonces, Cancillera solicit que el Gobernador de cada provincia
designara un punto focal que sirviera de nexo entre los municipios de su regin,
el gobierno provincial y el gobierno nacional.
Segn se pudo saber en las entrevistas realizadas, el Gobernador Jos Manuel De la

Sota design como punto focal de Crdoba al Lic. Federico Bez, Director General
de Planificacin y Gestin de la SIRI. La tarea del punto focal a cargo del Lic.
Bez era, fundamentalmente, listar cinco saberes tcnicos de la Provincia de
Crdoba que no solamente la distinguieran del resto de las provincias argentinas,
sino que resultaran tambin atractivas para las distintas unidades subestatales del
resto del mundo.
El ejercicio de las provincias en identificar capacidades tcnicas instaladas

segn revelaron las fuentes consultadas para esta investigacin, no fue
satisfactorio. En principio, realizaron buenos FODA, identificando cuidadosamente

fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas para llevar adelante

acuerdos de cooperacin tcnica. Pocas provincias fueron exitosas, sin
embargo, en la indexacin concreta de sus cinco capacidades tcnicas
principales.
Las provincias ms exitosas en identificar sus capacidades

tcnicas fueron Salta, Jujuy y Mendoza refiri una diplomtica
entrevistada. Salta, por ejemplo, seal ser especialista en la
restauracin de cpulas de iglesias. Debido a su patrimonio colonial, ha
tenido una intensa colaboracin tcnica con ciudades de Francia, y
ahora hay salteos especialistas en la restauracin de cpulas. Salta,
de hecho, se ha convertido en una provincia no slo receptora sino
donante de cooperacin tcnica a nivel internacional. Jujuy hizo lo
propio con sus capacidades en hilandera con lana de llama y tcnicas
de pueblos originarios. Y Mendoza, por ejemplo, identific una
capacidad tcnica bien concreta: cultivo en altura de uva para vino.
A modo de ejemplo, y segn se pudo saber, la Provincia de Crdoba identific

capacidades tcnicas industriales en el rubro automotriz y agropecuario, pero sin
especificar ningn know-how diferencial que hara que una unidad subnacional, de
algn lugar del mundo, quiera ir a Crdoba porque va a encontrar un
conocimiento especfico slo ah (extracto de entrevista).
Al no tener claramente identificadas las capacidades que pueden ofrecerse al

resto del mundo, Crdoba se ha limitado a desarrollar un perfil fundamentalmente
receptor de cooperacin tcnica internacional.
Definir y promocionar un determinado patrn de especializacin tcnica, no slo

aumentara el poder de negociacin e insercin internacional de la provincia, sino
que tambin generara un impacto favorable en el fortalecimiento del sector
tcnico-cientfico local y en la estrategia federal de fomentar la cooperacin
tcnica sur-sur.

4. Propuestas generales de poltica pblica
Las polticas pblicas deben formularse a partir de un nexo dinmico e integrado

entre la investigacin y la praxis, entre la creacin de conocimientos y la gestin
pblica. En este sentido, una investigacin en el marco del Programa de Becas
para Internacionalistas de la SIRI no puede renunciar a su pretensin de dar
respuesta a necesidades locales.
A continuacin, se listan algunas sugerencias a considerar para avanzar en el

diseo de una estrategia de accin exterior que priorice no solamente la
agenda comercial, sino tambin la cooperacin tcnica internacional.
4.1. Identificar las capacidades tcnicas de la provincia
Por qu una regin subnacional australiana, digamos, querra cooperar

tcnicamente con Crdoba?, qu conocimiento tcnico especfico podra
ofrecerle la provincia?
Identificar las capacidades tcnicas diferenciales que Crdoba puede

ofrecerle al resto del mundo es una instancia crucial a la hora de delinear su
perfil de gestin internacional. Esta tarea, sin embargo, supone un cuidadoso
trabajo de identificacin, diagnstico y evaluacin de las ventajas comparativas,
y el know- how especfico que la provincia puede aportarle al resto del pas y del
mundo.
Dnde identificar esas capacidades tcnicas diferenciales? Un primer paso lgico

sera el de mapear los entornos de innovacin locales que posee el territorio
provincial. Los entornos innovadores locales pueden definirse como los mbitos
territoriales en el que las interacciones entre los principales actores empresas,
instituciones, entidades pblicas y universidades se desarrollan a travs
del aprendizaje y la gestin comn de recursos naturales y humanos.

Los casos de mayor xito en el mundo han sido el Silicon Valley en Estados Unidos,
Bangalore en la India y Sinchu en Taiwn, que se han caracterizado por ser
entornos dinmicos de aprendizaje en los que han surgido nuevas formas de know-
how que, eventualmente, se han traducido en nuevos servicios, productos
y tecnologas.
Un entorno innovador local, que adems ha tenido proyeccin internacional

mediante acuerdos de cooperacin tcnica auspiciados por el Fondo Argentino de
Cooperacin Horizontal (FOAR) del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de
la Nacin, ha sido la regin de Villa Mara y poblados aledaos del Departamento
General San Martn. A modo de ejemplo, en septiembre de 2012, diez tcnicos
bolivianos visitaron la cuenca lctea de Villa Mara para aprender sobre la calidad
de la leche, procesos productivos de fabricacin de quesos y la forma organizativa
de los productores zonales. El intercambio tcnico fue exitoso pero, desde
luego, desconectado de un macro-plan de cooperacin tcnica provincial.
Los entornos innovadores locales no slo son receptores naturales de cooperacin

tcnica internacional sino que, como en el caso de Villa Mara y con un adecuado
nivel de incentivos y promocin, podran convertirse en exitosos
donantes.
4.2. Fomentar la articulacin con Cancillera argentina
No hay una Ley de Cooperacin Tcnica nacional que exija que las provincias
argentinas viabilicen su actuacin exterior mediante Cancillera argentina.
Ms an, el Art. 124 de la Constitucin Nacional refiere que
Las provincias podrn crear regiones para el desarrollo econmico y

social y establecer rganos con facultades para el cumplimiento de sus
fines y podrn tambin celebrar convenios internacionales en tanto no
sean incompatibles con la poltica exterior de la Nacin y no
afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crdito pblico

de la Nacin, con conocimiento del Congreso de la Nacin. [Lo destacado

nos pertenece]
Sin embargo, y sin ser incompatible con el esquema de cooperacin

descentralizada plasmado en la Constitucin Nacional, las provincias tienen
importantes incentivos para articular su agenda exterior con el Ministerio
de Relaciones Exteriores y Culto nacional.
De acuerdo a la informacin relevada en las entrevistas realizadas, la

dinmica de contacto entre una provincia argentina y una regin subestatal de
otro pas del mundo, no necesariamente involucra a Cancillera. Pero, de
hacerlo, el proceso se acelera y resulta ms sencillo.
Algunas provincias tienen sus propias agencias o casas, entonces

suelen ir por fuera de Cancillera. Pero lo bueno de nuestro trabajo, es que
tenemos una amplia red de representaciones diplomticas en el
mundo, y una provincia puede obtener un feedback veloz respecto de
una determinada consulta de cooperacin tcnica. Para que te des una
idea, cuando una provincia requiere asistencia y contacta a Cancillera,
recibe un formulario en el que se debe consignar qu regin subestatal
quieren contactar a nivel global, y por qu le interesa esa regin en
particular. Una vez completado el formulario, Cancillera transfiere el
asunto a la representacin diplomtica del pas en cuestin y esta
representacin diplomtica, a su vez, se contacta con sus puntos focales en
territorio. El resultado del contacto, despus, se remite a la Direccin de
Cooperacin Internacional, y Cancillera le da la devolucin al punto focal
provincial. Ah identificamos capacidades tcnicas de la regin subestatal,
posibilidades concretas de cooperacin, disponibilidad de fondos
econmicos para financiar el acuerdo, etc. Una vez que se ha realizado el
contacto, son los actores subnacionales los que tienen que profundizarlo y
continuarlo. [Extracto de entrevista]
Un exitoso plan de accin exterior de la Provincia de Crdoba, debera

necesariamente incluir el trabajo en conjunto con Cancillera argentina para
identificar, facilitar y acelerar acuerdos concretos de cooperacin
tcnica internacional.

4.3. Intercambios inter-provinciales de buenas prcticas
Sin compartir necesariamente una agenda exterior comn, las provincias

argentinas enfrentan desafos similares en su insercin internacional. Con esta
base de desafos comunes, Crdoba debe fomentar el intercambio de informacin
y de buenas prcticas con equipos tcnicos de otras provincias.
En trminos generales, los intercambios de buenas prcticas se constituyen como

disparadores de procesos reflexivos sobre la experiencia propia y ajena, las
lecciones aprendidas y los desafos enfrentados. La buena predisposicin para tal
intercambio supone no slo la transferencia de conocimientos para lograr mejores
resultados, sino que puede implicar, incluso, la apropiacin de
nuevas herramientas para mejorar la performance internacional.
A criterio de los funcionarios y diplomticos entrevistados, los gobiernos de Salta,

Jujuy, Mendoza, Entre Ros y Neuqun, tienen los mejores equipos especializados
en cooperacin tcnica. La Ciudad Autnoma de Buenos Aires tambin dispone de
destacados especialistas, pero no siempre informan sobre sus acuerdos de
cooperacin a Cancillera argentina. Con aspectos a mejorar, pero an as con
una extensa y destacada trayectoria en accin exterior, encontramos a las
provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Corrientes y Crdoba.
4.4. Priorizar la cooperacin tcnica sur-sur
La cooperacin tcnica sur-sur no reemplazar el tradicional flujo norte-sur. Por

lazos histrico-culturales, produccin agropecuaria y similitudes geogrficas,
regiones subestatales de Italia, Francia y Espaa seguirn siendo socios habituales
de la Provincia de Crdoba. La cooperacin norte-sur, sin embargo, es
susceptible de enriquecerse con otras modalidades de cooperacin y con las
aspiraciones de convertir a socios cooperantes en socios para el desarrollo.

La cooperacin sur-sur, manifiestamente, le permitira a Crdoba adoptar un rol

de lder beneficiario que no ha asumido hasta el momento, identificando
demandas de cooperacin en el resto del mundo y receptores subnacionales que
precisen el conocimiento tcnico que la provincia puede ofrecerles.
El rol dual de ser receptor del norte y cooperante-beneficiario con otras regiones
del sur, implicara no slo gestionar recursos para apoyar a sectores estratgicos
locales, sino tambin contribuir al desarrollo de otras regiones del mundo. Y
ocurrira tambin que, en caso de profundizar la agenda sur-sur, Crdoba
fundara su principio central de actuacin internacional en una asociacin
horizontal en detrimento de una vertical y/o asistencialista. La opcin de priorizar
esta lnea de cooperacin, en ltima instancia, permitira: generar de
condiciones de reciprocidad, confianza y largo plazo; concretar acuerdos con
regiones que enfrentan desafos de desarrollo similares; y celebrar
intercambios que plasmen necesidades y perspectivas comunes.
5. Consideraciones finales
Fulvio Attin (2001: 173-177), en un lcido anlisis del sistema poltico

global, seal que uno de los cambios ms palpables a nivel internacional es la
multinivelacin de la poltica y la economa. Hoy, como se advierte, la
distribucin de competencias a nivel domstico e internacional, es una delicada
ingeniera federal que tiene que equilibrar competencias concurrentes entre
organismos internacionales, Estados, regiones y unidades subestatales.
La dispersin de la autoridad entre diferentes niveles de gobierno, supone una

erosin del antiguo esquema estato-cntrico, y obliga a otros actores a asumir
funciones que, hasta no hace mucho, eran privativas del Estado. Provincias como
Crdoba, no slo han interpretado esta dinmica global, sino que han asumido

identidades polticas acordes a estos cambios materiales y simblicos

del sistema internacional.
Sin embargo, existe el problema de asumir una identidad poltica global, pero
reducida a una faceta unidimensional: la comercial. En lnea con Trebucq
(2014: 101), la experiencia de internacionalizacin de Crdoba parece demostrar
que la provincia encuentra su impulso para la accin exterior, sola o
fundamentalmente, en cuestiones vinculadas a la ampliacin de mercados, la
economa y el comercio exterior.
Para complementar el perfil internacional de Crdoba, la presente investigacin

ha sugerido hacer mayor hincapi en la cooperacin tcnica. Pero a los fines de
tal sugerencia, ha remarcado algunas cuestiones a considerar: (a) la cooperacin
internacional debe abocarse ms a la celebracin de acuerdos tcnicos y
menos a los acuerdos de buenas intenciones; (b) es preciso identificar y listar los
saberes tcnicos de la provincia; (c) debe considerarse una
profundizacin de la articulacin con Cancillera argentina; (d) pueden celebrarse
intercambios de buenas prcticas con provincias que cuentan con una mayor
expertise en cooperacin tcnica internacional; y (e) explorar la dinmica
cooperativa sur-sur sera una excelente oportunidad de que Crdoba construya
una agenda exterior completamente proactiva, obteniendo beneficios polticos
y econmicos adicionales de su actividad internacional.
La cooperacin tcnica internacional tiene un valor poltico claro: a muy bajo

costo, y con beneficios importantes, mejora no slo el protagonismo internacional
de una determinada unidad subestatal sino que plasma en resultados concretos las
prioridades de desarrollo de la misma. Adicionalmente, profundizar una
faceta cooperante con perfil tcnico, no slo sera perfectamente compatible con
la internacionalizacin econmica y comercial sino que, adems,
enriquecera estratgicamente la insercin internacional de la Provincia de
Crdoba.

En el mediano y largo plazo, la vocacin internacional de Crdoba debe

gestionarse a partir de una slida articulacin entre las prioridades polticas
gubernamentales, las necesidades econmicas regionales, la agenda de desarrollo
provincial y las demandas socio-educativas de los ciudadanos de la provincia. La
cooperacin tcnica internacional, en este sentido, podra ser un instrumento
de gran vala para aportar ventajas diferenciales en los cuatro aspectos
mencionados. Concederle un rol prioritario en la poltica de internacionalizacin
de la provincia sera un aporte fundamental para enriquecer el protagonismo de
Crdoba en el mundo y cimentar una vocacin internacional que, aunque
perfectible, ha sido inequvoca y fructfera a lo largo de ms de tres dcadas.
Bibliografa
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TREBUCQ, FEDERICO (2014). Sistema Coordinado de Gestin Internacional para el

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Cooperación Técnica Internacional de La Provincia de Córdoba (2005-2015) - Historia y Perspectivas

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Cooperación Técnica Internacional de La Provincia de Córdoba (2005-2015) - Historia y Perspectivas

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El nmero XXXV de la Serie Breviario en Relaciones Internacionales es una publicacin virtual de la

Maestra en Relaciones Internacionales del CEA-UNC | ISSN: 1668-976X

Cooperacin tcnica internacional de la Provincia de Crdoba

Becaria: Mara de los ngeles Lasa

Institucin Receptora: Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales,

Desde el retorno a la democracia, las provincias argentinas se han destacado por

La cooperacin tcnica consiste en la transferencia de tcnicas, tecnologas,

La presente investigacin, financiada por la Secretara de Relaciones

Breviario en RRII Junio 2016 34

(2010-2015), pero no analizando su agenda comercial sino centrndose en

Para tal cometido, el presente trabajo se divide en cuatro secciones. En la

La autora del presente escrito aprovecha la ocasin para agradecer

En un libro de reciente publicacin, Joseph Nye (2011: 113-151) ha argumentado

Breviario en RRII Junio 2016 35

sistema internacional a otro que, si se quiere, es un patrn histrico ms

Pensar en la progresiva restructuracin del sistema estato-cntrico obliga a

Breviario en RRII Junio 2016 36

Paralelamente a los esfuerzos por teorizar las iniciativas integracionistas

Posteriormente, y a partir de la formulacin de conceptos como micro o

La accin internacional de actores subestatales, como se advierte, no es

Breviario en RRII Junio 2016 37

En tanto actores subestatales, el desarrollo gradual de la accin internacional de

En primer lugar, existen caractersticas del contexto poltico-institucional que

En segundo lugar, dos factores explicativos adicionales son la voluntad

Breviario en RRII Junio 2016 38

humanos, ayudan a comprender por qu algunas provincias tienen ms vocacin

Finalmente, la continuidad del signo poltico de un gobierno, los recursos

La cuestin en torno a los factores explicativos que dinamizan la accin exterior

Puesto que el presente trabajo pretende analizar la actividad de cooperacin

Breviario en RRII Junio 2016 39

1.1. Cooperacin internacional y cooperacin tcnica internacional

La cooperacin internacional es una de las manifestaciones ms frecuentes de

En su concepcin realista clsica surgida durante los primeros aos de la

Como contrapartida al realismo, surgieron dos respuestas conceptuales

El funcionalismo, a diferencia del realismo, entendi que el establecimiento y la

Breviario en RRII Junio 2016 40

Quienes adhirieron a la Teora de la Dependencia asumieron una posicin crtica en

Existieron, sin embargo, ciertos matices. Tericos latinoamericanos como Celso

Una alternativa liberal a la teora realista y a la teora crtica mencionada

Breviario en RRII Junio 2016 41

norteamericanos Robert O. Keohane y Joseph Nye (1988). Segn ambos tericos,

En la coyuntura actual de interdependencia, desde esta perspectiva, las fronteras

Otra formulacin terica contempornea a la Teora de la Dependencia, sostuvo el

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Breviario en RRII Junio 2016 42

A pesar de que el derecho al desarrollo cuenta con un slido marco

En la dcada de los 90, despus la cada del Muro de Berln, la disolucin de la

El resultado del referido proceso fue doble: por un lado, contribuy a la

La cooperacin tcnica consiste en la transferencia de conocimientos y

Breviario en RRII Junio 2016 43

equipos, etc. Scott (2009) ha sealado, asimismo, que la cooperacin tcnica no

El afn de la cooperacin tcnica por abandonar el paradigma del asistencialismo

Pues bien, cul es la agenda de cooperacin internacional tcnica de la

3. Caso de anlisis: la Provincia de Crdoba

3.1. Breve historia y diseo institucional

Crdoba es una provincia que exhibe una destacable gestin de accin

Breviario en RRII Junio 2016 44

permeado las estructuras subnacionales que el producto de lineamientos

La actividad econmico-comercial de Crdoba, por ejemplo, ilustra ambos

En 2001, durante la gobernacin de Jos Manuel De la Sota, se crea la Agencia Pro

Actualmente, el diseo institucional que canaliza la accin exterior de la provincia

Breviario en RRII Junio 2016 45