Laquestionprioritairedeconstitutionnalitdevantlajuridiction

administrative

Larformeconstitutionnelledu23juillet2008 1 aintroduitdanslaConstitutionunnouvel
article611quipermettoutjusticiable,loccasiondunlitigeportdevantunejuridiction,
de contester la conformit dune disposition lgislative aux droits et liberts que la
Constitution garantit. Si certaines conditions sont remplies, la question prioritaire de
constitutionnalit (QPC) ainsi souleve est renvoye au Conseil constitutionnel lequel
abroge,lecaschant,ladispositionjugeinconstitutionnelle.

Ce dispositif, prcis par la loi organique n 20091523 du 10 dcembre 2009 2 et par le

dcret n 2010148 du 16 fvrier 2010, est entr en vigueur le 1er mars 2010. Il a
considrablement modifi les modalits du contrle de constitutionnalit des lois.
Jusqualors, le Conseil constitutionnel ntait conduit la contrler quen amont de leur
promulgation,danslesconditionsprvuesparlarticle61delaConstitution.Cecontrlede
constitutionnalit a priori se double dsormais dun contrle a posteriori exerc
linitiativedescitoyensparlebiaisdelaQPC.Celleciconstitueainsiunenouvellegarantie
essentielledeleffectivitdesdroitsetlibertsprvusparlaConstitution.

LaQPCestundispositifplusieurstages:elleestsoulevedevantuneinstanceencours
devant une juridiction administrative ou judiciaire, qui dcide, si certaines conditions sont
remplies,delatransmettrelajuridictionsuprmedesonordre(ConseildEtatouCourde
casssation),laquellepeutsontourdciderdelarenvoyerauConseilconstitutionnel,

Leprsentdossierseconcentresurlajurisprudencedveloppedepuis2010parleConseil
dEtat dans son rle de filtrage des QPC transmises par les juridictions administratives ou
souleves directement devantlui. Cette jurisprudence a prcis les modalits dinvocation
duneQPC,lechampdapplicationdudispositif,lesconditionsderenvoidelaquestionau
Conseilconstitutionneletlesconsquencesjuridiquestirerdesdcisionsdecedernier.

***

1. SouleveruneQPC:qui,quandetcomment?

Toutdabord,seuleunepartielinstancepeutsouleveruneQPC.Lejuge nepeutle
fairedoffice.Unintervenantnestpasnonplusrecevablesouleverdesapropreinitiative
uneQPCquinauraitpastinvoqueparunepartie(CE,22fv.2013,M.C.A.,n356245).

Ensuite,lejusticiablenepeutsaisirdirectementleConseilconstitutionnelduneQPC 3 :elle
doit ncessairement tre pose loccasion dune instance introduite devant une

1
Loiconstitutionnellen2008724du23juillet2008.
2
Cette loi organique a modifi lordonnance n 581067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le
Conseil constitutionnel en y ajoutant les articles 231 2312. Elle a fait lobjet dune dcision du Conseil
constitutionneldu3dcembre2009(n2009595DC).
3
LaseulehypothsedanslaquelleuneQPCpeutdirectementtresoulevedevantleConseilconstitutionnel
est celle o un litige lui est soumis en tant que juge du fond, notamment en tant que juge des lections
parlementaires(cf.parex.n20114538SENdu12janvier2012).
juridictionrelevantduConseildEtatoudelaCourdecassation.Concernantlesjuridictions
administratives, cela inclut non seulemment les instances devant les juridictions saisies du
fonddunlitige,maisaussilesprocduresdurgenceintroduitesdevantlejugedesrfrs,
prvues par le livre V du code de justice administrative (pour le rfrlibert, CE, 16 juin
2010,MmeD.,n340250;pourlerfrsuspension,CE,21oct.2010,Confrencenationale
desprsidentsdesunionsrgionalesdesmdecinslibraux,n343527).

LejusticiablepeutsouleveruneQPCpourlapremirefoisdslapremireinstance,mais
galementencausedappelouencassation.Enrevanche,ilnepeutsoumettreauConseil
dEtatuneQPCidentiquecellequilauraitdjformedevantlejugedufondetquecelui
ciauraitrefusdetransmettre,saufcequellereposesurdesmoyensnouveaux(CE,1er
fv.2011,SARLPrototech,n342536).

Enfin,laQPCdoittreprsente,peinedirrecevabilit,dansunmmoiredistinctdecelui
qui contient largumentation sur le litige principal, et motiv. Les rgles de reprsentation
parunavocatapplicableslaQPCsontlesmmesquecellesquisappliquentlinstance
loccasiondelaquelleelleestsouleve.

EnquoiuneQPCestelleprioritaire?

LaQPCestqualifiedeprioritaireencequelledoittreexamineavantlesmoyensde
conventionnalit(cestdiredeconformitdelaloiauxengagementsinternationauxde
laFrance)soulevs,lecaschant,parlejusticiabledanslecadredesonrecours.

CecaractreprioritaireexpliqueparailleursquelexamendelaQPCsoit,touslesstades
delaprocdure,encadrdansdesdlaisbrefsafinquellenaitpaspourconsquencede
rallonger excessivement les dlais de jugement. Ainsi, la juridiction du fond statue sans
dlaisurlatransmissiondelaQPCauConseildEtatoulaCourdecassation(art.232de
lordonnanceorganiquen581067du7nov.1958).LeConseildEtatetlaCourdecassation
onttroismoispourseprononcersursonrenvoiauConseilconstitutionnel(art.234)etce
dernierdisposegalementdundlaidetroismoispourstatuer(art.2310).

Enfin,lorsquelejugesaisidulitigedcidederenvoyerlaQPC,celaapourconsquencequil
doitnormalementsurseoirstatuer,cestdiresuspendrelaprocduredanslattente
dunedcisiondfinitivesurlaQPC.CenestquunefoislarponselaQPCapportequele
jugerglelelitige,enrpondantaumoyendeconstitutionnalitainsique,lecaschant,
auxautresmoyenssoulevsdevantlui.

2. Unchampdapplicationdsormaisbiencirconscrit

Selon les termes de larticle 611 de la Constitution, la QPC consiste soutenir quune
disposition lgislative porte atteinte aux droits et liberts que la Constitution garantit.
Dune apparente vidence, ces termes ont nanmoins t utilement prciss par la
jurisprudenceafindemieuxcernerlechampdapplicationdecedispositif.

SeuleunedispositionlgislativepeuttrecontesteparlavoiedelaQPC

Cettenotioninclutnotammentlesdispositionsdesloisordinaires,loisorganiquesainsique
les dispositions lgislatives des lois du pays de NouvelleCaldonie. Le Conseil dEtat
admetgalementquunrequrantcontesteparcettevoielinterprtationquelejugedonne
delaloi,quiestinsparabledelaloiellemme(CE,16juill.2010,SCIlaSaulaie,n334665).
Peuimporte,enoutre,queladispositionlgislativecontesteaittabrogeoumodifie
aprs lintroduction du recours, ds lors quelle est bien applicable au litige (CE, 23 juill.
2010,M.LaurentA.,n340115).

Lesactesadministratifs(dcrets,arrts,dcisionsindividuelles)sontenrevancheexclusdu
champdapplicationdelaQPC,leurcontrledeconstitutionnalittantassurparlejuge
administratif.Ilenvaainsi,parexemple,desdispositionsduneordonnancenayantpasfait
lobjet dune ratification par le Parlement et qui conservent, de ce fait, un caractre
rglementaire(CE,11mars2011, M.AlexandreA.,n341658).

SeulelamconnaissancedesdroitsetlibertsquelaConstitutiongarantitpeut
treinvoquelappuiduneQPC

Ces droits et liberts incluent non seulement ceux qui figurent dans le texte de la
Constitutiondu4octobre1958ellemme,maisgalementceuxquisontprotgsparles
textes auxquels elle renvoie (Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789,
PrambuledelaConstitutiondu27octobre1946etChartedelenvironnement).

Toute rgle constitutionnelle ne constitue pas automatiquement un droit ou une libert

que la Constitution garantit, au sens de son article 611. Il en va ainsi, par exemple, du
principedannualitbudgtairequi,bienquedevaleurconstitutionnelle,constitueunergle
deprsentationdubudgetdelEtatquinestpasinvocabledanscecadre(CE,25juin2010,
RgionLorraine,n340492).Ilenvagalementainsiduprincipedesincritbudgtaire(CE,
15juil.2010,RgionLorraine,n340492,B.

3. Pour tre renvoye au Conseil constitutionnel, la QPC doit passer au travers dun
doublefiltre

Afin dviter que des QPC ne soient souleves des fins dilatoires ou que le Conseil
constitutionnelnaitseprononcersurdesquestionsmanifestementinfondesoudnues
detoutlienaveclelitigeprincipal,laloiorganiqueasoumislerenvoidelaQPCundouble
filtrage.Ainsi,lajuridictiondufondsaisiedulitigepuis,lecaschant,lajuridictionsuprme
de lordre juridictionnel dont elle relve le Conseil dEtat pour les juridictions
administratives, la Cour de cassation pour les juridictions judiciaire vrifient, avant sa
transmission,quelaQPCremplitcertainesconditions.

 a) LexamendelaQPCparlesjugesdufond 4

La juridiction devant laquelle une QPC est souleve statue sans dlai et par une dcision
motive sur sa transmission au Conseil dEtat. Le juge du fond procde un premier
examendelaQPCetvrifiequetroisconditionssontremplies:

ladispositiondontlaconstitutionnalitestcontesteestapplicableaulitigeoula
procdureouconstituelefondementdespoursuites,

cettedispositionnapasdjtdclareconformelaConstitutiondanslesmotifs
et le dispositif dune dcision du Conseil constitutionnel, sauf changement de
circonstances,

- laquestionnestpasdpourvuedecaractresrieux.

Sielleestimequecesconditionssontrespectes,lajuridictiontransmetlaQPCauConseil
dEtat ( la Cour de cassation sil sagit dune juridiction judiciaire) et doit, en principe,
surseoir statuer sur le litige principal. Larticle 233 de lordonnance organique du 7
novembre 1958 rserve toutefois quelques exceptions dans lesquelles il nest pas sursis
statuer:cestnotammentlecaslorsquelinstanceapourobjetdemettrefinunemesure
privative de libert ou lorsquil est prvu que la juridiction statue en urgence ou dans un
dlaidtermin.

Si, au contraire, ces conditions ne sont pas runies, la juridiction tranche le litige sans
transmettre la QPC. La dcision de ne pas transmettre la QPC peut tre conteste par le
justiciable loccasion de lappel ou du pourvoi en cassation exerc contre la dcision
rendueparlejugedufondsurlelitigeprincipal.

L'articleR.7716ducodedejusticeadministrativepermetgalementlajuridictiondene
pastransmettreuneQPCmettantencause,parlesmmesmotifs,unedispositiondontle
ConseildEtatouleConseilconstitutionnelestdjsaisi.Danscecas,ellesursoitstatuer
sur le fond, jusqu ce quelle soit informe de la dcision du Conseil dEtat ou du Conseil
constitutionnel.

b) LefiltragedesQPCparlesjuridictionssuprmes 5

Le Conseil dEtat comme la Cour de cassation dispose dun dlai de trois mois pour se
prononcer sur le renvoi de la QPC au Conseil constitutionnel. A dfaut, celuici est
automatiquementsaisidelaquestion.

4
LesdispositionsrelativeslaQPCapplicablesdevantlestribunauxadministratifsetlescoursadministratives
dappelfigurentauxarticles231233delordonnancen581067du7novembre1958etauxarticlesR.771
3R.77112ducodedejusticeadministrative.
5
Les dispositions relatives la QPC applicables devant le Conseil dEtat et la Cour de cassation figurent aux
articles 234 237 de lordonnance n 581067 du 7 novembre 1958 et les dispositions procdurales
applicablesdevantleConseildEtatauxarticlesR.77113etsuivantsducodedejusticeadministrative.
Dans le cadre de son office de juge du filtre, le Conseil dEtat procde un examen
approfondidesconditionsderenvoidelaQPCauConseilconstitutionneltellesquellessont
dfiniesparlarticle234delordonnancedu7novembre1958:

1)Ladispositionlgislativedontlaconstitutionnalitestcontestedoittreapplicable
aulitigeoulaprocdure,ouconstituerlefondementdespoursuites.

CetteconditionestcommuneauxjugesdufondetauConseildEtat.

La disposition est regarde comme applicable au litige si le juge estime quelle a un lien
suffisantavecledbatcontentieux.Celienpeutrsulter,parexemple,decequeladcision
administrative attaque dans le cadre du litige principal fait application de la disposition
lgislativeconteste.

Lejugeadministratifaretenuuneapprciationassezlibraledecettepremireconditionde
renvoi. Elle est ainsi considre comme remplie mme lorsquelle rsulte dune
interprtationdeladispositionlgislativecontestequineseraitpasleseulepossible(CE,
14 avril 2010, Union des familles en Europe, n 323830). Le Conseil dEtat a mme admis
quun requrant puisse invoquer linconstitutionnalit dune disposition lgislative dans la
mesure o cest tort quelle ntait pas applique sa situation (CE 14 avr. 2010, Mme
KhedidjaA.etM.MokhtarA.,n336753),laconditionquilsoiteffectivementvictimede
cetteexclusion(CE,13janv.2014,M.C.B.,n372804)

Dans certains cas cependant, le juge conclut au caractre inapplicable au litige de la

disposition conteste.Certainescatgoriesdeloinepeuvent,enraisondeleurobjet,tre
regardes applicables un litige: loi de ratification dun trait (CE, 14 mai 2010, M.
Senad B., n312305) ou loi de programmation (CE, 18 juil. 2011, Fdration nationale des
chasseursetautre,n340412),parexemple.Dansdautrescas,linapplicabilittiendraaux
circonstancesdulitige,parexemplelorsquelinvocationdelaloiestinopranteauregardde
lobjetdulitige(CE,19janv.2011,EARLSchmittseppeletautre,n343389)

2)Ladispositionlgislativecontestenedoitpasavoirdjtdclareconformela
Constitution dans les motifs et le dispositif dune dcision du Conseil constitutionnel,
saufchangementdecirconstances.

Cette condition, galement commune aux juges du fond et au Conseil dEtat, dcoule de
lautoritdechosejugedesdcisionsduConseilconstitutionnellaquellelajurisprudence
a donn toute sa porte. Ainsi, mme lorsque le Conseil constitutionnel ne sest pas
prononcsurlaconformitdeladispositioncontesteauxdroitsetlibertsinvoqusdansle
cadre de la QPC, le fait quil lait dj dclare constitutionnelle dans les motifs et le
dispositif de sa dcision, au regard dun autre principe, fait chec ce que la QPC lui soit
transmise(CE19mai2010,CommunedeBuc,n330310).

La rserve du changement de circonstances fait cependant chec un tel scnario. Le
Conseilconstitutionnelaprcisquecettenotiondevaittreentenduecommeincluantdes
circonstances de droit et de fait (3 dc. 2009, n 2009595 DC). Un tel changement peut
donc rsulter dune volution du cadre juridique dans lequel sinscrit la disposition
litigieuse. Ainsi, les modifications substantielles des rgles applicables au financement des
campagnes lectorales a pu justifier de soumettre nouveau au Conseil constitutionnel
certainesdispositionsducodelectoral(CE,28janv.2011,M.JeanPaulA.,n338199).

Deschangementsd'ordrefactuelpeuventgalementtreprisencompte.Ainsienvatil,
parexemple,delvolutiondeschargesetdesressourcesfinanciresdesdpartements,qui
a justifi que soit nouveau examine la conformit la Constitution des dispositions
lgislativesorganisantlacompensationfinanciredutransfertdecomptencesenmatire
dallocationderevenuminimumdinsertion(CE,20avril2011,DpartementdelaSomme,n
346460).Cestgalementauregarddeschangementsfactuelsayantaffectlaviepolitique
etlorganisationinstitutionnelledupaysqueleConseildEtatarenvoyuneQPCportantsur
lesdispositionsrelativesauparrainagedescandidatsllectionprsidentiellepourtant
djdclaresconformeslaConstitution(CE,22dc.2011,MmeMarineA.,n355137).

3)Laquestiondoittrenouvelleouprsenteruncaractresrieux.

LeConseildEtatconsidrenotammentquelaquestionsouleveestnouvellecritrequi
nestpasexaminparlejugedufondlorsquelanormeconstitutionnelleinvoquenafait
lobjetdaucuneapplicationparleConseilconstitutionnel.Teltaitlecas,parexemple,de
l'article 661 de la Constitution, qui prvoit que nul ne peut tre condamn la peine de
mort,etquitaitinvoqulencontredunedispositionducodedelentreetdusjourdes
trangers et du droit dasile (CE, 8 oct. 2010, M. Kamel A., n 338505). Le Conseil dEtat a
galement admis, ce titre, quune partie se prvale dun principe quelle qualifie de
principereconnuparlesloisdelaRpubliquemaisdontleConseilconstitutionnelnajamais
euloccasiondereconnatrelexistence(CE,21sept.2011,M.G.,n350385).

Lexamen du caractre srieux de la question critre plus strict que le critre,
applicabledevantlesjugesdufond,tenantcequelaquestionnesoitpasdpourvuede
caractresrieuxconduitlejugecarterlesquestionsmanifestementinfondesoune
laissant aucun doute sur le fait que le Conseil constitutionnel serait conduit ne pas
censurer la disposition lgislative sur le fondement des griefs invoqus. A linverse, en
renvoyant la question comme srieuse, le Conseil dEtat ne prjuge en rien de
linconstitutionnalit du dispositif et se borne constater, dans son rle de filtre, que la
questionmritedtresoumiseauConseilconstitutionnel.

Commedevantlesjugesdufond,larticleR.77118ducodedejusticeadministrativepermet
auConseildEtatdenepasrenvoyeruneQPCmettantencauseunedispositionlgislative
dont le Conseil constitutionnel est dj saisi, lorsqu'elle est conteste par les mmes
motifs.Enrevanche,laQPCserarenvoyesiellecomporteunautremoyenluiconfrant
un caractre srieux et que le Conseil constitutionnel ne sest pas dj prononc sur la
premireQPC(CE,24nov.2010,M.C.,n340970).

4. LexamendelaQPCparleConseilconstitutionneletsesconsquences

Une fois la question renvoye, le Conseil constitutionnel dispose dun dlai de trois mois
pourseprononcer,autermeduneprocdurecontradictoireetparunedcisionmotive 6 .

SileConseilconstitutionneldclarequeladispositionlgislativecontesteestconforme
la Constitution, la disposition conserve sa place dans lordre juridique interne et la
juridictionsaisiedulitigeaufonddevraenprincipeenfaireapplication,entenantcompte
desventuellesrservesdinterprtationformulesparleConseilconstitutionnel,moins
quellenelajugeincompatibleavecledroitinternationaloueuropen.

SileConseilconstitutionneldclarequeladispositionlgislativecontesteestcontraire
laConstitution,ilrsultedelarticle62delaConstitutionquelleestenprincipeabroge
compterdelapublicationdeladcision.Celasignifiequelledisparatdelordrejuridiqueet
quelleneserapasappliquenilauteurdelaQPC,danslelitigeloccasionduquelilla
souleve,niauxinstancesencoursladatedelapublicationdeladcision.

LesdispositionsdelaConstitutionpermettenttoutefoisauConseilconstitutionneldefixerla
prise deffet de labrogation une date ultrieure quil dtermine dans sa dcision. Cela
doit permettre au lgislateur de disposer dun dlai suffisant pour corriger
linconstitutionnalitdelaloi.

Le Conseil constitutionnel peut galement dterminer les conditions et limites dans

lesquellesleseffetsqueladispositionaproduitssontsusceptiblesdtreremisencause.Il
peut, ce titre, prvoir par exemple que le lgislateur devra adopter des dispositions
lgislatives relatives aux instances en cours (n 20101 QPC du 28 mai 2010). Dans une
dcision dAssemble du 13 mai 2011 rendue la suite de cette dcision du Conseil
constitutionnel,leConseildEtataprcisque,lorsqueceluiciafaitusagedecettefacult,
ilappartientaujugeadministratif,saisidunlitigerelatifauxeffetsproduitsparladisposition
dclare inconstitutionnelle, de remettre en cause ses effets en cartant, le cas chant
doffice,cettedisposition,danslesconditionsetlimitesfixesparleConseilconstitutionnel
(CE,13mai2011,n316734).

Pourallerplusloin:

Bilandelaquestionprioritairedeconstitutionnalit,AuditiondeJeanMarcSauv,vice
prsidentduConseildEtat,etdeBernardStirn,prsidentdelasectionducontentieuxdu
ConseildEtat,parlaCommissiondesloisdelAssemblenationale,mercredi21septembre
2012

LapprciationdesconditionsderecevabilitdelaQPC,JeanMarcSauv,viceprsident
du Conseil dEtat, Expos introductif au colloque du 22 septembre 2010 QPC Premier
bilanetprospective,souslehautpatronageduConseilconstitutionnel,duConseildEtatet
delaCourdecassation.

LaQPCsurlesiteinternetduConseilconstitutionnel

6
LesdispositionsrelativeslaQPCapplicablesdevantleConseilconstitutionnelfigurentauxarticles238et
suivants de lordonnance n 58_1067 du 7 novembre 1958 ainsi que dans le rglement intrieur sur la
procduresuiviedevantleConseilconstitutionnelpourlesquestionsprioritairesdeconstitutionnalit.