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Faculdade de Direito.
Lewandowski
SO PAULO
2009
AGRADECIMENTOS
De modo especial, agradeo a meu orientador, Professor Doutor Enrique
Ricardo Lewandowski, pelo dilogo ao longo de todos esses anos, mais precisamente desde quando
eu ainda me preparava para elaborar meu projeto de mestrado, tambm defendido na Faculdade de
Direito da USP sob a sua orientao.
Dentre as inmeras atividades que tem, seja como Professor, seja como
Ministro do Supremo Tribunal Federal e do Tribunal Superior Eleitoral, sempre encontrou tempo
para me apresentar as diretrizes necessrias para que eu seguisse em frente.
Maria Paula Dallari Bucci, pelas importantes conversas travadas. Ajuda
impossvel de ser mensurada.
Fao um agradecimento especial Patricia Landi, economista por formao e
opo, mas j bastante conhecedora do direito.
Ao Paulo Macedo e a Felipe de Paula agradeo imensamente as discusses e as
indicaes bibliogrficas. Em nome de ambos agradeo tambm todos os meus grandes amigos da
Faculdade de Direito da USP, sejam aqueles que hoje se encontram em Braslia, sejam aqueles que,
ainda que mais distantes, em So Paulo, pude contar durante todo esse tempo.
Como no agradecer especialmente Daniel do Amaral Arbix por toda a sua
pacincia e seu minucioso trabalho de reviso e discusso dessa tese. A esse grande amigo, meu
muito obrigado.
Aproveito o ensejo para agradecer ao Pedro Costandrade pela presteza do
trabalho de reviso ortogrfica, gramatical e jurdica que competentemente elaborou.
Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia e Secretaria
das Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica um agradecimento especial, na pessoa de
Cleusa Marilei Ramalho, profunda conhecedora do processo legislativo e das informaes oficiais.
Universidade de So Paulo, mais especificamente Faculdade de Direito,
pela to rica formao acadmica.
Por fim, um agradecimento especial ao Fernando e aos demais amigos, sejam
eles de Braslia ou de So Paulo, por tudo o que verdadeiramente importante.
Aos meus pais e queridos familiares, agradeo profundamente pela formao de
vida que me proporcionaram.
Ao meu saudoso av, Dr. Linneu. Obrigado por me ensinar o caminho da ona.
3
SUMRIO
INTRODUO ........................................................................................................................ 9
1 AS ATUAIS FUNES DO PARLAMENTO MODERNO E SUAS LIMITAES . 18
1. 1 O Poder Legislativo, suas funes e limitaes ......................................................... 18
1.1.1 A funo de representao e suas distores no parlamento moderno .......................... 18
1.1.2 Iniciativa no processo de criao das leis e o presidencialismo de coaliso ................. 27
1.2 O Executivo e o Legislativo: a funo de legislar ...................................................... 34
1.2.1 O instrumento da Medida Provisria e as limitaes do Parlamento no processo de
formao das leis ...................................................................................................................... 34
1.2.2 Os Projetos de Lei do Executivo com urgncia Constitucional e demais formas cleres
de tramitao de matrias ........................................................................................................ 46
1.2.3 A impossibilidade de emendas aos projetos de lei reservados ao Executivo .................. 50
1.2.4 A fragilidade da separao de poderes e da democracia sob a tica do atual processo
legislativo brasileiro ................................................................................................................. 54
1.3 A atividade de fiscalizao e controle: ecos de uma soluo .................................... 59
1.3.1 Poder Legislativo e sua funo de controle .................................................................... 59
2 PROCESSO LEGISLATIVO E PARLAMENTO. CONCEITO E EVOLUO ...... 71
2.1 Elementos do processo Legislativo e o processo de formao das leis ..................... 71
2.1.1 A Lei e o Conceito de processo legislativo ...................................................................... 71
2.1.2 Princpios do processo legislativo................................................................................... 81
2.1.3 A lgica e funcionamento do processo de formao legislativa ..................................... 90
2.1.4 Limitaes do processo legislativo .................................................................................. 97
2.2 O Poder Legislativo na histria ................................................................................. 104
2.2.1 A Revoluo Liberal de 1688 e o surgimento da monarquia constitucional ................ 104
2.2.2 A Revoluo Francesa e o Parlamento: a constituio da Assembleia Legislativa ..... 108
2.2.3 O modelo de parlamento Norte- Americano: O Senado e suas funes ....................... 113
2.2.4 O Parlamento e a Amrica Latina: a reproduo do modelo Norte-americano .......... 120
3 O PODER LEGISLATIVO BRASILEIRO: HISTRICO, ESTRUTURA E
FUNCIONAMENTO ........................................................................................................... 123
4
ABSTRACT
RSUM
Cette thse est un tude sur le processus lgislatif en matire budgtaire et sur
la manire dont une reformulation de cette activit exerce par le Parlement peut devenir une
alternative aux limites que ce Pouvoir prsente, en ce qui concerne ses activits fondamentales
dans la conception actuelle de la sparation des pouvoirs au Brsil.
Par le perfectionnement du processus lgal de formation de lois budgtaires, le
pouvoir lgislatif pourrait mieux exercer sa fonction dlaborateur des normes, et encore plus, il
pourrait perfectionner son activit de control sur les actions de lAdministration Publique dans
lxecution du budget.
Dans cette tude, des propositions de changement du systme de formation
des lois budgtaires sont prsentes. Ces propositions, au-del de ne pas exiger un changement
substantiel dans la forme du budget authorisatif, prsupposent des changements ponctuels
disposition du Parlement et qui souvent nont pas besoin daltrations rglementaires, lgales ou
constitutionneles, ce qui permettrai au Parlement de mieux exercer ses activits de contrle sur les
dpenses publiques.
Mots-cls : Parlement ; processus lgislatif ; budget public ; politiques
publiques ; lois ; sparation de Pouvoirs ; contrle public.
INTRODUO
Assim tem ocorrido com o Legislativo, que, nessa tese, ser referido
tambm como Parlamento ou Congresso.
Mais do que isso, a ausncia de estudos nessa rea tem contribudo para
que se deixe de compreender o Parlamento e por quais motivos essa importante instituio
foi criada.
O poder de controle das aes dos demais Poderes, por exemplo, tem se
evidenciado, cada vez mais, em atividades repressivas e de investigao.
esses atos, na maioria das vezes, dependero do processo legislativo para deixarem de ser
meros projetos de leis e se tornarem normas propriamente ditas.
No por outro motivo que foram utilizados dados fornecidos por rgos
institucionais ligados ao Poder Executivo, bem como de pesquisas em sites e notas
bibliogrficas de ambas as Casas legislativas para melhor comprovar o que se afirma.
forma segundo a qual o atual sistema legislativo concebe o oramento pblico. Esse
captulo, ao mesmo tempo em que analtico, tambm crtico, permitindo uma reflexo
sobre o tema do oramento e a forma pela qual se transforma em lei no atual processo
legislativo a ele atribudo.
1
ARATO, Andrew. Representao, Soberania Popular e Accountability. IN: Revista Lua Nova, n. 55-56,
2002. p. 85-103. p. 85. Trabalho originalmente apresentado na Conferncia Polticas de Control Ciudadano
em Amrica Latina, Buenos Aires: Universidad Torquato di Tella, 2002.
2
CAMPILONGO, Celso Fernandes. Democracia e Legitimidade: representao poltica e paradigma
dogmtico. Cadernos Liberais 39/87. Instituto Tancredo Neves. p. 1.
20
3
MILL, John Stuart. Considerations on Representative Government. Nova Iorque: Liberal Alta Press, 1958.
p. 55.
4
LEIBHOLZ, Gerard. La Reppresentazione nella Democracia. Milo: Giuffr. 1989. p. 70.
5
VIANA, Oliveira. Instituies Polticas Brasileiras: fundamentos sociais do Estado. So Paulo: Livraria
Jos Olympio, 1949. p. 195. v. I.
21
6
Ibidem. p. 203.
7
ARATO, Andrew. Representao, soberania popular e accountability. op. cit. p. 87.
8
Idem. p. 88.
9
COMPARATO, Fbio Konder. A Afirmao Histrica dos Direitos Humanos. 4. ed.. So Paulo: Saraiva,
2006. p. 77.
22
10
JNIOR, Jos Paulo Martins. Os partidos Polticos. In DANTAS, Humberto; JNIOR, Jos Paulo
Martins. Introduo Poltica Brasileira. So Paulo: Paulus, 2007. p. 162.
23
11
MANGABEIRA, Joo. Estudos Constitucionais: Poder Legislativo. Rio de Janeiro: FGV, 1956. p. 19.
12
Ibidem. p. 30. O autor ressalta que (...) a questo da elaborao da lei dos partidos polticos, entendo,
coisa completamente separada do Cdigo Eleitoral. Ficou a cargo do Dr. Barbosa Lima Sobrinho. A perda
de mandato, entretanto, matria constitucional, e diz respeito composio do Poder Legislativo. No h
lei eleitoral que diga perde o mandato; s a Constituio, por fora da sua prpria estrutura de poder.
13
Eis o teor do art. 35 da EC 1/69:
Art. 35. Perder o mandato o deputado ou senador:
I - que infringir qualquer das proibies estabelecidas no artigo anterior;
II - cujo procedimento fr declarado incompatvel com o decro parlamentar ou atentatrio das
instituies vigentes;
III - que deixar de comparecer, em cada sesso legislativa anual, a tra parte das sesses ordinrias da
Cmara a que pertencer, salvo doena comprovada, licena ou misso autorizada pela respectiva Casa;
IV - que perder ou tiver suspensos os direitos polticos; ou
V - que praticar atos de infidelidade partidria, segundo o previsto no pargrafo nico do artigo 152.
24
14
Em sesso de 4 de outubro de 2007, o Plenrio do Supremo Tribunal Federal, ao analisar os Mandados de
Segurana (MS) que tratam da fidelidade partidria MS 26.602, 26.603 e 26.604 impetrados,
respectivamente, pelo Partido Popular Socialista (PPS), Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e
Democratas (DEM), decidiu que a titularidade do mandato pertence ao partido poltico, e no ao eleito.
Essa deciso ratificou o entendimento do Tribunal Superior Eleitoral que, aps consulta formulada pelos
Democratas (DEM), por meio de Resoluo, firmou deciso nesse sentido. Os partidos pediram que o STF
determinasse ao presidente da Cmara dos Deputados que declarasse a vacncia dos mandatos de 23
deputados federais que deixaram essas legendas para ingressar em outros partidos, empossando, por
conseguinte, os suplentes.
25
15
SILVA, Jose Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23. ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p.
138.
26
outros 3,5% (30 deputados), pelo menos trs vezes, enquanto dez congressistas migraram
quatro vezes. Uma vez computadas todas as mudanas realizadas pelos deputados, chega-
se a um total de 1.035 migraes.16
16
MELLO, Carlos Ranulfo F. Migrao Partidria na Cmara dos Deputados: causas, conseqncias e
possveis solues. In: BENEVIDES, Maria Victria; VANNUCHI, Paulo; KERCHE, Fbio (org.).
Reforma Poltica e Cidadania. So Paulo: Perseu Abramo, 2003. p. 322.
17
Cita-se aqui o caput da ementa do Supremo Tribunal Federal que decidiu sobre a titularidade do mandato,
nos autos do Mandado de Segurana 26.602/DF:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ELEITORAL. MANDADO DE SEGURANA. FIDELIDADE
PARTIDRIA. DESFILIAO. PERDA DE MANDATO. ARTS. 14, 3, V E 55, I A VI DA
CONSTITUIO. CONHECIMENTO DO MANDADO DE SEGURANA, RESSALVADO
ENTENDIMENTO DO RELATOR. SUBSTITUIO DO DEPUTADO FEDERAL QUE MUDA DE
PARTIDO PELO SUPLENTE DA LEGENDA ANTERIOR. ATO DO PRESIDENTE DA CMARA
QUE NEGOU POSSE AOS SUPLENTES. CONSULTA, AO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL,
QUE DECIDIU PELA MANUTENO DAS VAGAS OBTIDAS PELO SISTEMA PROPORCIONAL
EM FAVOR DOS PARTIDOS POLTICOS E COLIGAES. ALTERAO DA JURISPRUDNCIA
DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MARCO TEMPORAL A PARTIR DO QUAL A
FIDELIDADE PARTIDRIA DEVE SER OBSERVADA [27.3.07]. EXCEES DEFINIDAS E
EXAMINADAS PELO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL. DESFILIAO OCORRIDA ANTES
DA RESPOSTA CONSULTA AO TSE. ORDEM DENEGADA.
27
nenhuma expresso nacional, mais preocupados com suas questes regionais e, muitas
vezes, pessoais, do que com a busca de solues para os problemas de maior monta.
A busca de uma efetiva representao das vontades sociais deve ser uma
constante do Legislativo moderno, sob pena de deixar de ser um poder legtimo e no mais
encontrar o lastro social necessrio para continuar existindo.
18
TELES JNIOR, Goffredo. O Povo e o Poder. 2. ed. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2006. p. 62.
28
19
Assim dispe a Seo 1 do artigo II daquela Constituio:
O Poder Executivo ser investido em um Presidente dos Estados Unidos da Amrica. Seu mandato ser de
quatro anos, e, juntamente com o Vice- Presidente, escolhido para igual perodo, ser eleito pela forma
seguinte (...). Traduo do texto original obtida atravs do Site Oficial da Embaixada dos Estados Unidos
no Brasil. Texto disponvel em:
<http://www.embaixadaamericana.org.br/index.php?action=materia&id=630&submenu=inform.php&item
menu=108>. Acesso em: 31 mar. 2009.
20
Eis o teor do artigo 76 da nossa Constituio: O Poder Executivo exercido pelo Presidente da Repblica,
auxiliado pelos Ministros de Estado.
29
21
SAMPAIO, Marco Aurlio. A medida provisria no presidencialismo brasileiro. So Paulo: Malheiros,
2007. p. 95.
30
22
ABRANCHES, Srgio Henrique Hudson de. Presidencialismo de Coalizo: O Dilema Institucional
Brasileiro. In Revista de Cincias Sociais. v. 31, n. 1, 1988. p. 5-32. Ressalta o autor que o Brasil o
nico pas que, alm de combinar a proporcionalidade, o multipartidarismo e o presidencialismo
imperial, organiza o Executivo com base em grandes coalises. (...) O Brasil retorna ao conjunto das
naes democrticas, sendo o nico caso de presidencialismo de coaliso.
32
Congresso e indica seus correligionrios para a direo das agncias reguladoras, demais
autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista.
Nessa esteira, o Parlamento perde cada vez mais poder, pois seus
representantes pouco ou nada podem mudar no rumo das polticas pblicas, j que no se
chega a nenhum consenso interno.
23
Ibidem. p. 27. Ressalta o autor que a grande coaliso (...) inclui maior nmero de parceiros e admite maior
diversidade ideolgica, Evidentemente, a probabilidade de instabilidade e a complexidade das negociaes
so muito maiores. Estes contextos, de mais elevada diviso econmica, social e poltica, caracterizam-se
pela presena de foras centrfugas persistentes e vigorosas, que estimulam a fragmentao e a
polarizao. Requerem, portanto, para a resoluo de conflitos e formao de consensos parciais,
mecanismos e procedimentos institucionais complementares ao arcabouo representativo da liberal-
democracia.
24
Apenas para que se tenha uma ideia da efetiva participao de parlamentares nos ministrios, dentro da
Presidncia da Repblica, tanto a Secretaria de Relaes Institucionais, quanto a Secretaria de Promoo
da Igualdade Racial, so compostas por representantes do Parlamento. Dos 23 Ministrios propriamente
ditos, 7 (sete) so dirigidos por ocupantes de cadeiras no Senado, Cmara ou Assemblias Legislativas nos
Estados (composio at 17.2.2009).
34
25
Assim est positivado o artigo citado: Nenhum Senador ou Representante poder, durante o perodo para
o qual foi eleito, ser nomeado para cargo pblico do Governo dos Estados Unidos que tenha sido criado ou
cuja remunerao for aumentada nesse perodo; e nenhuma pessoa ocupando cargo no Governo dos
Estados Unidos poder ser membro de qualquer das Cmaras enquanto permanecer no exerccio do
cargo. Traduo feita pela Embaixada dos Estados Unidos no Brasil, obtida atravs do site:
<http://www.embaixadaamericana.org.br/index.php?action=materia&id=630&submenu=inform.php&item
menu=108>. Acesso em: 31 mar. 2009.
26
O art. 62 da Constituio, com redao dada pela Emenda Constitucional 32/2001 assim dispe: Art. 62.
Em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da Repblica poder adotar medidas provisrias, com fora
de lei, devendo submet-las de imediato ao Congresso Nacional.
35
27
Redao do 5 do art. 32, dada pela Emenda Constitucional 32/2001: 5 A deliberao de cada uma
das Casas do Congresso Nacional sobre o mrito das medidas provisrias depender de juzo prvio sobre
o atendimento de seus pressupostos constitucionais.
28
Existe, no entanto, a possibilidade de o Presidente da Repblica vir a vetar parte do prprio texto original
que encaminhou para a apreciao do Congresso. Isso ocorreria, pois, caso a medida provisria seja
convertida em projeto de lei de converso, poderia haver incompatibilidade entre o novo texto inserido e
aquele inicialmente formulado pelo Executivo. Assim, se essa incongruncia no tivesse sido sanada pelo
Parlamento no momento da converso, caberia ao Presidente resolver o problema no momento da sano
ou veto. Alis, esse entendimento foi sedimentado pelo Supremo Tribunal Federal no RE 217.194/PR,
cujo relator foi o Ministro Maurcio Correa. No acrdo publicado, os Ministros fazem aluso
necessidade de manuteno da comunho de vontade do Poder Executivo e do Legislativo que se
coadunaria justamente com a suposta necessidade do veto de parte do texto original para a manuteno do
quanto inserido pelo Legislativo.
36
29
FIGUEIREDO, Argelina C., LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na Nova Ordem
Constitucional. Rio de Janeiro: FGV, 1999. p. 15.
30
bem de ver que esse modelo de participao do Executivo no processo de elaborao legislativa nada
mais do que o fruto do seu fortalecimento institucional. Com uma carga maior de atribuies, iniciada
aps o regime militar, ratificada pela Constituio de 1988, com projetos de lei de iniciativa prpria e
posteriormente aumentada com a Emenda Constitucional 32/2001, a partir das novas atribuies trazidas
no art. 84, VI, da Lei maior, no h como o Executivo no ter um papel predominante no processo de
positivao do nosso direito. Mais do que isso, o atual artigo 61 da Constituio reserva ao Presidente da
Repblica e, por analogia, aos demais chefes de executivos estaduais e municipais uma srie de matrias
37
reservadas lei, cujo processo no pode ser deflagrado pelo Poder Legislativo, sob pena de vcio formal
de iniciativa.
31
Traduo do texto original obtida atravs do Site Oficial da Embaixada dos Estados Unidos no Brasil.
Texto disponvel em:
<http://www.embaixadaamericana.org.br/index.php?action=materia&id=630&submenu=inform.php&item
menu=108>. Acesso em: 31 mar. 2009.
38
32
MUSSO, Enrico Spagna. Studi di Diritto Costituzionale. Napoli: Morano, 1966. p. 97 e ss.
33
PESSANHA, Charles. Relaes entre os Poderes Executivo e Legislativo no Brasil: 1946-1994. Tese de
doutorado. So Paulo: USP, 1997.
39
34
Fonte: Subchefia para Assuntos Parlamentares da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da
Repblica (SRI/PR).
35
Apenas a ttulo de exemplo, importa ressaltar que o Presidente Collor, por exemplo, editou a MP 105 para
inscrever o Marechal Deodoro da Fonseca e Tiradentes no Livro dos Heris Nacionais.
40
36
Importa ressaltar que, a despeito dessa comisso estar prevista no 9 do art. 62 da Constituio, ela no
funciona como rgo de sistematizao das emendas ao texto apresentado pelo Executivo. Ao contrrio,
ela no constituda de fato durante os trabalhos parlamentares de apreciao das MPs, sendo apenas uma
mera previso do texto constitucional.
42
37
Deciso proferida em 27/3/2009.
43
38
Apenas para se ter um exemplo, cite-se o que ocorreu com a Medida Provisria 229/2004, que tratava do
programa de governo denominado Timemania e do direito e prazos para que as entidades desportivas
resgatassem os valores a que faziam jus, alm de trazer disposies relativas ao Programa Bolsa Atleta,
45
Talvez a sua funo no seja mais a de elaborar lei. Talvez seja vlido
voltar-se s origens da instituio desse Poder, quando foi criado para fiscalizar a atuao
do Monarca e, de alguma forma, controlar os gastos da Coroa em prol do interesse pblico.
tambm de autoria do Governo Federal. No mesmo texto elaborado pelo Executivo, constava do art. 5 a
prorrogao de prazo para entrega de armas de fogo com sua devida indenizao, o que j caracteriza um
total desrespeito ao processo de elaborao normativa. No obstante isso, o texto que acabou aprovado no
Congresso Nacional, alm de manter essa discrepncia, inseriu outro artigo completamente impertinente,
que tratava da carreira de Auditor, Tcnico e Fiscal da Receita Federal, conforme se pode comprovar com
a redao do art. 4 da Lei 8.118, de 19 de maio de 2005, que nada mais do que a converso da MP 229,
aps a sano do Presidente da Repblica.
46
Fica claro que o Parlamento brasileiro legisla cada vez menos de acordo
com as iniciativas de seus representantes e mais a partir da iniciativa de outro Poder. At
que ponto essa postura no degenera a figura do Parlamento enquanto Poder?
39
Conforme dispe o artigo 165 da Constituio assim positivado:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes oramentrias;
III - os oramentos anuais.
40
A ordem do dia consiste na organizao da pauta de votaes, deliberada pela Mesa e pelas lideranas
partidrias, e geralmente disponibilizada com certa antecedncia (de pelo menos uma semana), para que
os parlamentares e suas assessorias possam analisar as matrias que sero votadas para, se for o caso,
apresentarem emendas ao texto ou votarem pela sua aprovao ou rejeio.
49
41
Eis o inteiro teor do artigo 151 da Resoluo 17, de 1989:
Art. 151. Quanto natureza de sua tramitao podem ser:
I - urgentes as proposies:
a) sobre declarao de guerra, celebrao de paz, ou remessa de foras brasileiras para o exterior;
b) sobre suspenso das imunidades de Deputados, na vigncia do estado de sitio ou de sua prorrogao;
c) sobre requisio de civis e militares em tempo de guerra, ou quaisquer
providncias que interessem defesa e segurana do Pas;
d) sobre decretao de impostos, na iminncia ou em caso de guerra externa;
e) sobre medidas financeiras ou legais, em caso de guerra;
f) sobre transferncia temporria da sede do Governo Federal;
50
g) sobre permisso para que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam
temporariamente;
h) sobre interveno federal, ou modificao das condies de interveno em vigor;
i) sobre autorizao ao Presidente ou ao Vice-Presidente da Repblica para se ausentarem do Pais;
j) oriundas de mensagens do Poder Executivo que versem sobre acordos, tratados,convenes, pactos,
convnios, protocolos e demais instrumentos de poltica internacional, a partir de sua aprovao pelo
rgo tcnico especfico, atravs de projeto de decreto legislativo, ou que sejam por outra forma
apreciadas conclusivamente;
l) de iniciativa do Presidente da Repblica, com solicitao de urgncia;
m) constitudas pelas emendas do Senado Federal a projetos referidos na alnea anterior;
n) referidas no art. 15, XII;
o) reconhecidas, por deliberao do Plenrio, de carter urgente, nas hipteses do art.153;
II - de tramitao com prioridade:
a) os projetos de iniciativa do Poder Executivo, do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico, da Mesa, de
Comisso Permanente ou Especial, do Senado Federal ou dos cidados;
b) os projetos:
1 - de leis complementares e ordinrias que se destinem a regulamentar dispositivo constitucional, e suas
alteraes;
2 - de lei com prazo determinado;
3 - de regulamentao de eleies, e suas alteraes;
4 - de alterao ou reforma do Regimento Interno;
III - de tramitao ordinria: os projetos no compreendidos nas hipteses dos incisos anteriores.
51
A partir disso, conclui-se que, por sua natureza, essas instituies fazem
parte da estrutura do prprio Executivo e podem ser criadas to somente por ele, sem a
ingerncia do Legislativo.
42
Cite-se, como exemplo, o Projeto de Lei do Senado 174/2004, de autoria do Senador Marcelo Crivella, que
Autoriza o Poder Executivo a criar a Poupana Emigrante e o Fundo de Financiamento ao Emigrante
Empreendedor (FEE), com vistas a incrementar a entrada de divisas no pas e estimular o investimento e o
crescimento do emprego. Por criar despesas Administrao Pblica (o fundo seria, em parte, financiado
com recursos do Executivo), esse projeto acaba por no apresentar qualquer efeito prtico. Mesmo que
sancionado, depender da vontade do Executivo a constituio do Fundo. A matria, por ser incua muitas
vezes sequer sai da comisso de origem, como o caso desta enviada Comisso de Assuntos
Econmicos do Senado em 2/6/2004 e ali permanecendo at hoje. Outro exemplo o Projeto de Lei do
Senado 229/2004, do Senador Jos Jorge, que Autoriza o Poder Executivo a instituir programa de bolsas
de estudo e bolsas de estgio para alunos de licenciatura nas reas de matemtica, fsica, qumica, biologia
e cincias naturais. A proposta jamais saiu da Comisso de Constituio e Justia do Senado, sendo
arquivada aps a no renovao do mandato do Parlamentar.
53
43
SILVA, Jos Afonso da. Comentrio Contextual Constituio. 3. ed.. So Paulo: Malheiros, 2007. p.
448.
44
Nesse sentido ver: ADI 3.946/MG, Rel. Min. Marco Aurlio; ADI 1.470/ES, Rel. Min. Carlos Velloso; e
REAgR 266.694/RJ, Rel. Min. Eros Grau.
54
Entretanto, ainda que esse poder exista, certo que ele acaba reduzido
quando contraposto atual atividade legislativa do Estado brasileiro.
buscar defender que esse Poder no pode sucumbir frente aos demais,
pelo simples fato de ser, dentre eles, o mais representativo e imprescindvel para a
democracia e para o estado democrtico de direito.
45
NETTO, Menelick de Carvalho. A Sano no Procedimento Legislativo. Belo Horizonte: Del Rey, 1992.
p. 14.
56
46
FIGUEIREDO, Argelina C; LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na Nova Ordem
Constitucional. op. cit. p. 93.
58
grande proporo, cuja soluo no depende de uma ao especfica, mas de uma srie de
aes conjuntas.47
47
Ibidem. p. 85-98.
59
Para o autor, ainda que haja essa diferenciao de funes dentro de cada
Poder, suas atribuies devem ser respeitadas, porquanto garantidas constitucionalmente.
48
BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2007. p. 289.
49
MIRANDA, Pontes de. Comentrios Constituio de 1967. So Paulo: RT, 1967. p. 226.
60
50
LEMOS, Leany Barreiro. Controle Legislativo no Brasil ps-1988. In: NICOLAU, Jairo, POWER,
Timothy J. Instituies Representativas no Brasil: Balano e Reforma. Minas Gerais: Editora UFMG,
2007. p. 38. De acordo com a autora, h duas formas de accountability, a primeira delas interinstitucional
ou horizontal e a segunda vertical, realizada pelos eleitores pelo voto secreto e regular.
61
Alm disso, como bem observa Leany Lemos, o poder de controle pode
tambm identificar problemas e promover uma melhor administrao com o fito de atingir
um resultado eficiente e reversvel.52
51
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. 5. ed.. Coimbra: Coimbra Editora, 2004. p. 379.
tomo III.
52
LEMOS, Leany Barros. Controle Legislativo no Brasil ps-1988. op. cit. p. 39.
62
53
A principal ideia do conciliarismo consistia na noo de que a Igreja seria uma forma de Monarquia
Constitucional. Assim, a localizao do poder poltico sofria sua mais intensa transformao, passando das
mos da proteo divina para as formas republicanas, ou seja, evoluindo em direo ao
constitucionalismo. O Poder Clerical estaria reduzido apenas ao poder espiritual. De certa maneira tratava-
se de uma limitao ou controle do poder papal, quase absoluto durante a Idade Media, no por uma
contestao trazida pelo Iluminismo, mas por uma vontade dos detentores do poder poltico medieval que
exigiram sua repartio com o rgo eclesistico.
54
GERSON, Jean. Tratado sobre la Potestad Eclisistica y el Origen de las Leyes. In: Conciliarismo e
constitucionalismo. Madri: Maral Pons, 2005. p. 45-97.
63
Dessa forma, apropriado ressaltar esse ponto, pois, mais adiante, tratar-
se-o das funes de elaborao normativa e de controle do Legislativo sobre o oramento,
a fim de que no seja necessrio justificar, novamente, as razes pelas quais o Parlamento
participa desse processo especfico de elaborao legislativa.
55
S FILHO, Francisco. Relaes entre Poderes de Estado. Rio de Janeiro: Borsoi Editor, 1959. p. 89.
64
Podem ser criadas pela Cmara dos Deputados ou pelo Senado Federal, e
tambm pela juno dos esforos de ambas as Casas, ocasio em que so instauradas as
comisses mistas, que so compostas por deputados e senadores.
56
Vale aqui ressaltar-se que, na denncia que deu ensejo, no Supremo Tribunal Federal, ao Inqurito
2.245/DF, Rel. Min. Joaquim Barbosa, referente apurao das supostas irregularidades relacionadas ao
mensalo, a Procuradoria-Geral da Repblica utilizou-se menos das informaes juntadas pelas CPIs
sobre o tema, do que das investigaes que ela prpria conduziu para fazer o pedido de abertura da ao
penal.
57
SIQUEIRA JR. Paulo Hamilton. Comisso Parlamentar de Inqurito. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007. p.
141.
67
58
Um exemplo desse processo atabalhoado pode ser dado com a criao da CPI da compra de votos como
desmembramento da CPI dos correios, criada em maio de 2005, ambas em funcionamento no
Congresso. A segunda foi criada em 20/7/2005 para investigar a corrupo na diretoria dos correios
quando o ento Deputado Federal Roberto Jefferson denunciou um suposto esquema de trocas de
benefcios entre parlamentares e o Executivo e que ficou conhecido como compra de votos. Como o fato
determinado da CPI era a investigao de suposto esquema de corrupo nos correios, criou-se essa outra
CPI para investigar a relao fisiolgica entre os dois poderes da Repblica. Entretanto, como esse
segundo assunto ganhou maior destaque da imprensa e pela opinio pblica, ambas as CPIs mistas
passaram a travar uma disputa para investigar ou inviabilizar a apurao dos fatos. Assim, no raro, um
mesmo depoente era convocado para prestar informaes numa semana em uma comisso e, na semana
seguinte, em outra.
68
59
SIQUEIRA JNIOR, Paulo Hamilton. Comisso Parlamentar de Inqurito. op. cit. p. 144.
69
verdade tambm que elas podem servir para o controle sobre as aes
no apenas do Executivo, mas tambm do Judicirio e, porque no, do prprio Parlamento.
Entretanto, considerar esse instrumento como uma ao principal do Legislativo pode no
ser a melhor opo.
60
BULOS, Uadi Lammgo. Comisso Parlamentar de Inqurito: tcnica e prtica. So Paulo: Saraiva: 2001.
p. 37.
61
O prprio 3 do artigo 58 da Constituio estabelece um qurum mnimo de 1/3 de assinatura dos
membros de cada casa legislativa para a instaurao das CPIs. Dessa forma, no h como negar que ela
serve como instrumento de reivindicao da minoria, haja vista no ser necessrio sequer a presena de
metade dos parlamentares de cada Casa para conseguir instalar seus trabalhos.
70
62
MARINONI, Luiz Guilherme. Teoria Geral do Processo. So Paulo: RT, 2006. p. 390. O autor ressalta
que a diferena entre processo e procedimento est, justamente, na atribuio de finalidade quele, o que
no existe quando analisada a srie de atos procedimentais que estruturam o processo. Nas palavras do
autor: O processo foi visto a partir do seu fim de atuao da lei. J o procedimento foi encarado como
algo eminentemente formal ou como uma mera seqncia de atos. Ao procedimento no foi atribudo
qualquer fim. Mas como procedimento e processo seriam duas faces de uma mesma realidade, possvel
dizer que o procedimento seria a forma de algo que somente adquiriria relevncia quando considerado a
partir de um objetivo.
72
63
PLATO. As leis. Trad. Edson Bini. So Paulo: Edipro, 1999, p. 31.
73
64
AQUINO, Toms de. Suma Teolgica: questo 97; da mudana das Leis; terceiro artigo. So Paulo:
Loyola, p. 35. Toms de Aquino ressalta a influncia do pensamento religioso no processo de formao
das leis. No obstante a existncia da razo no processo legislativo, a lei sempre deveria estar subordinada
ideia de justia, que nem sempre era pensada de forma racional: Toda lei provm da razo e vontade do
legislador; as leis divina e natural da vontade razovel de Deus; a lei humana da vontade do homem,
regulada pela razo. (...) Mas evidente que a lei pode ser mudada e interpretada pelo discurso humano,
na medida em que se manifesta o movimento interior e as concepes da razo humana. Portanto, a lei
tambm pode ser mudada e interpretada pelas aes, sobretudo se forem repetidas a ponto de formar um
costume.
74
65
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. 7. ed.. Coimbra: Coimbra Editora, 2003. p. 65. tomo
I.
66
RIBEIRO, Renato Janine. Hobbes: o medo e a esperana. In: Weffort, Francisco C. Os Clssicos da
Poltica. 12. ed.. So Paulo: tica, 1999. p. 53. O Autor afirma que, para Hobbes, a origem do Estado e/ou
da sociedade est em um contrato os homens viveriam naturalmente sem poder e organizao que
somente surgiria depois de um pacto firmado por eles, estabelecendo as regras de convvio social e de
subordinao poltica. Essa a viso do contratualismo, ou seja, a organizao poltica da sociedade e do
estado.
67
MELLO, Leonel Itaussu Almeida. John Locke e o Individualismo Liberal. In: WEFFORT, Francisco. Os
Clssicos da Poltica. 12. ed.. So Paulo: tica, 1999. p. 85 . Segundo o autor, O estado de natureza era,
segundo Locke, uma situao real e historicamente determinada pela qual passara, ainda que em pocas
diversas, a maior parte da humanidade e na qual encontra-se ainda alguns povos, como as tribos norte-
americanas. Esse estado de natureza diferia do estado de guerra Hobbesiano, baseado na insegurana e na
violncia, por ser estado de relativa paz, concrdia e harmonia. Neste estado pacfico os homens j eram
dotados de razo e desfrutavam da propriedade que, numa primeira acepo genrica utilizada por Locke,
designava simultaneamente a vida, a liberdade e os bens como direitos naturais do ser humano.
75
A partir desse momento, a lei assume um novo papel. Ela passou a ser
concebida como o resultado da vontade racional da sociedade. Por esse motivo, passou a
ser pensada e elaborada a partir de princpios lgicos e a discricionariedade vai tomando,
paulatinamente, o lugar da arbitrariedade no processo de tomada das decises polticas.68
68
BOVERO, Michelangelo. Contra o Governo dos Piores. Trad. Daniela Beccaria. Rio de Janeiro: Campus,
2002. p. 150-151.
69
LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo. Trad. Magda Lopes e Marisa Lobo da Costa. So Paulo:
Vozes, 1994. Captulo XII. p. 91-93.
76
70
FOUCAULT, Michel. Microfsica do Poder. 24. ed.. So Paulo: Graal, 2007. p. 218.
71
PIMENTA BUENO, Antonio. Direito Pblico e Anlise da Constituio do Imprio. Rio de Janeiro:
Ministrio da Justia, 1958. p. 67.
72
DALLARI, Dalmo de Abreu. O Renascer do Direito. 2. ed.. So Paulo: Saraiva, 1996. p. 21.
77
73
KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito.Trad. Joo Baptista Machado. So Paulo: Martins Fontes, 2006. p.
317. De acordo com o autor, como organizao poltica, o Estado uma ordem jurdica. Essa assertiva
parece muito significativa, pois submete o desenho institucional do prprio Estado ao imprio da lei que
ele mesmo cria. O Estado deixa de ser moldado por supostos representantes de deus na terra, que
interpretam as leis divinas e as aplicam sociedade como melhor entender. Ao contrrio, o Estado
moderno definido pela prpria lei. de se ressaltar a fundamental importncia da lei no Estado moderno.
ela quem, inclusive, vir a dizer o que o Estado.
74
PIMENTA BUENO Antonio. Direito Pblico e Anlise da Constituio do Imprio. op. cit.. p. 33.
78
75
S FILHO, Francisco. Relaes entre os Poderes do Estado. Rio de Janeiro: Borsoi Editor, 1959. p. 81.
76
A sociedade em que no esteja assegurada a garantia dos direitos nem estabelecida a separao dos
poderes no tem Constituio
77
LOEWENSTEIN, Karl. Teora Teora de la Constitucin, 2. ed.. trad. .Alfredo Gallego Anabitarte. Barcelona:
Ariel, 1970. p. 54.
78
WALKER, Haervey. O Congresso Americano e o Parlamento Britnico. Rio de Janeiro: FGV, 1954. p.
81-82. O autor afirma que: O moderno governo parlamentar da Gr-Bretanha pode remontar ao
tormentoso perodo do regime dos Stuarts e da Gloriosa Revoluo de 1688, que ps fim quela dinastia e
trouxe Guilherme e Maria ao trono ingls. O Act of Settlement, Lei de Sucesso ao Trono, que
estabeleceu os trmos e as condies segundo as quais o Rei da por diante reinaria, claramente colocou o
soberano sobre o imprio da lei. Ele no tinha mais poder para sustar a execuo das leis ou deixar de
cumpri-las, ou para criar novo cargo, ou levantar dinheiro, ou manter o exrcito permanente em tempos de
paz, sem a anuncia do Parlamento. A permanncia dos juzes em seus cargos no mais dependia da
vontade do Rei. O povo teria a livre escolha de seus representantes no Parlamento. A ambas as Cmaras
foi reconhecido o direito de realizar livremente os debates. O direito do povo de, pelos seus representantes,
depor um rei e elevar outro ao trono foi claramente estabelecido.
79
79
SILVA, Jos Afonso da. Processo constitucional de formao das leis. op. cit.. p. 28.
80
MALBERG, Raymond Carr de. Contribution la Thorie generale de ltat. Dalloz, Paris: 2004. p. 293
e ss. O autor francs, ao estudar a funo legislativa em captulo prprio, parte do pressuposto de que h
diferenciao entre a lei em sentido formal e lei em sentido material. Para o autor, a lei instrumento para
se conter a arbitrariedade daqueles que governam. Todavia, divide as leis em administrativa e legislativa, o
que pode ser considerada como a diviso que fazemos entre lei formal e material. Se a lei contm em si
uma regra de direito, ela ser material. Se prescrever uma conduta da Administrao ou regras
estabelecidas para uma coletividade a ser respeitada pelo Poder Pblico, a lei formal (p. 300). Nessa
esteira, o abuso de poder pelo prprio administrador uma violao de direito (p. 319). Surge, ento, a
ideia de que o poder do administrador limitado pela prpria lei. Malberg enquadra como um elemento
formal da lei a necessidade de ela ser estabelecida por um poder especfico e apto para tal. Com isso,
fortalece a noo do Parlamento como um poder fundamental de legitimao desse estado de direito (p.
331). Dessa forma, a autoridade da lei pairaria sobre todos os demais poderes (p. 346.)
81
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. op. cit.. p. 31.
80
Assim, esse processo, que pode ser dividido em vrias fases, deve ser
caracterizado como uma srie de procedimentos que levam construo da lei em um
caminho evolutivo, que nasce com a iniciativa legislativa e se encerra com a promulgao
da lei.
82
Ibidem. p. 40.
83
MUSSO, Enrico Spagna. Studi di Diritto Costituzionale. Napoli: Morano, 1966. p. 97 e ss.
81
84
Interessante ressaltar que esse princpio da publicidade ganhou maior destaque e relevncia com o
surgimento dos canais abertos de televiso, via satlite, que transmitem as sesses legislativas, seno de
todas, da maioria das casas parlamentares da nao e dos estados. No mbito federal, a chamada TV
Cmara foi criada em janeiro de 1998 e a TV Senado em 15 de janeiro de 1996, pelo ento Presidente
da Casa Jos Sarney, com a Lei 8.977/95. A partir desse instrumento normativo, as operadoras de
televiso a cabo so obrigadas a destinar um canal para o Senado Federal entre os chamados canais
bsicos de utilizao gratuita, que devem constar do cardpio de canais oferecidos aos assinantes.
interessante notar que, com isso, o acesso pblico s deliberaes que ocorrem em Plenrio e nas
comisses, sejam elas permanentes, temporrias, mistas ou parlamentares de inqurito, ocorre de forma
irrestrita e aberta. No h como negar que a criao desses canais fortaleceu e muito o princpio da
publicidade de que ora se fala.
85
As sesses secretas esto previstas nos arts. 92 a 94 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados e nos
arts. 190 a 198 do Regimento Interno do Senado Federal.
83
86
DAHL, Robert. Sobre a Democracia. Trad. Beatriz Sidou. Braslia: UNB, 2001. p. 110.
84
87
SILVA, Jos Afonso da. Processo constitucional de formao das leis. op. cit.. p. 51.
88
A previso legal consta do artigo 44, pargrafo nico, da Constituio.
89
Eis o teor do caput do artigo 57 da Constituio: O Congresso Nacional reunir-se-, anualmente, na
Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1 de agosto a 22 de dezembro.
85
pois muitas deliberaes devem ser tomadas dentro dela (da legislatura)
ou em relao a ela; assim, por exemplo, a fixao da remunerao dos
congressistas (CF, art. 49, VII), a composio das comisses
permanentes e a extino das comisses temporrias, na forma
regimental.90
90
SILVA, Jos Afonso da. Processo constitucional de formao das leis. op. cit.. p. 52.
91
A questo est regulamentada nos artigos. 332 e ss. Do Regimento Interno do Senado Federal:
Art. 332. Ao final da legislatura, sero arquivadas todas as proposies em tramitao no Senado, exceto:
I As originrias da Cmara ou por ela revisadas;
II A de autoria dos senadores que permaneam no exerccio do mandato ou que tenham sido reeleitos;
III As apresentadas por Senadores no ltimo ano de mandato;
IV As com parecer favorvel das comisses;
V As que tratem de matria de competncia exclusiva do Congresso Nacional;
VI As que tratem de matria de competncia privativa do Senado Federal;
VII Pedido de sustao de processo contra Senador em andamento no Supremo Tribunal Federal.
92
GALEOTTI, Serio. Contributo alla Teoria del Procedimento Legislativo. Milano: Giuffr Editore, 1957. p.
115.
86
93
Ibidem. p. 110.
87
94
SILVA, Jos Afonso da. Processo constitucional de formao das leis. op. cit.. p. 52.
88
Por fim, Fabio Alexandre Coelho enumera mais dois princpios que
devem ser observados quando se trata do processo legislativo. O primeiro deles o da
supremacia da prpria Constituio, uma vez que ela quem impe regras e procedimentos
que devem ser observados no processo de elaborao das leis.
95
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 34. ed.. So Paulo: Saraiva,
2008. p. 172.
96
O Regimento Interno do Senado Federal, regulamentado pela Resoluo 93/70, dispe sobre a atribuio
especfica de cada uma das comisses permanentes da Casa. Ao tratar da Comisso de Constituio e
Justia, no art. 101, 1, assim dispe:
Art. 101. Comisso de Constituio, Justia e Cidadania compete:
1 Quando a Comisso emitir parecer pela inconstitucionalidade e injuridicidade de qualquer proposio,
ser esta considerada rejeitada e arquivada definitivamente, por despacho do Presidente do Senado, salvo,
no sendo unnime o parecer, recurso interposto nos termos do art. 254.
89
Alm disso, a pauta de decises deve ser feita com antecedncia de tal
maneira que possibilite a todos os Senadores seu devido conhecimento, bem como devem
ser publicadas, exceo feita aos casos especficos previstos regimentalmente.
97
COELHO, Fbio Alexandre. Processo Legislativo. Op. cit. p. 161.
90
98
A propsito, o Supremo Tribunal Federal ratificou esse entendimento ao editar a Smula Vinculante 3,
publicada em 6/6/2007, com relao, especificamente, ao Tribunal de Contas da Unio, a saber: Nos
processos perante o Tribunal de Contas da Unio asseguram-se o contraditrio e a ampla defesa quando da
deciso puder resultar anulao ou revogao de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada
a apreciao da legalidade do ato de concesso inicial de aposentadoria, reforma e penso.
99
CARNELUTTI, Francesco. Como se Faz um Processo. 3. ed.. Sorocaba: Editora Lder, 2005. p. 91. De
acordo com o autor, O contraditrio se desenvolve nos moldes de um dilogo, para cuja eficcia se
necessita de uma certa preparao tcnica e de um certo domnio de si.
91
100
BOVERO, Michelangelo. Contra o Governo dos Piores: uma gramtica da democracia. Trad. Daniela
Beccaria. Rio de Janeiro: Campus, 2002. p. 61.
101
CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 2. ed.. Portugal: Almedina,
1998. p. 283.
92
102
SILVA, Jos Afonso da. Processo constitucional de formao das leis. op. cit.. p. 133.
93
A lgica do processo dialtico nada mais faz do que dar substrato noo
de lei e ao seu processo de formao, pois viabiliza a sntese de vrios pensamentos que se
contrapem.
103
COELHO, Fbio Alexandre. Processo Legislativo. op. cit.. p. 187.
94
O grande problema que envolve esse tema diz respeito ao fato das
questes de comoo nacional poderem vir a dominar a agenda legislativa moderna.
104
SAMPAIO, Nelson de Sousa. O Processo Legislativo. 2. ed.. Belo Horizonte: Del Rey, 1996. p. 27.
95
105
Informaes obtidas no stio eletrnico do Senado Federal. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/sf/atividade/Materia/detalhes.asp?p_cod_mate=837>. Acesso em: 28 out.
2008.
96
Por fim, cumpre ressaltar que, alm do aspecto sociolgico, que interfere
significativamente no processo legislativo, o aspecto jurdico tambm importante na
lgica de construo das leis pelo Parlamento.
106
COELHO, Fbio Alexandre. Processo Legislativo. op. cit.. p. 185.
97
importante argumentar, a essa altura, que tudo o que se tem dito sobre
o processo deveria valer, em tese, para o processo oramentrio, pois este nada mais do
que uma forma de expresso do processo legislativo na elaborao das leis oramentrias.
Essa lio pode, inclusive, ser extrada das palavras do jurista e ex-
Senador Josaphat Marinho:
107
PAIVA, Luiz Guilherme Mendes de. A fbrica de penas: racionalidade legislativa e a lei dos crimes
hediondos. Rio de Janeiro: Revan, 2009, p. 38.
98
108
MARINHO, Josaphat. Sistemas Jurdicos, Processo Legislativo e Tcnica Legislativa. In: Poder
Legislativo: do projeto ao processo. Braslia: Senado Federal, 2003. p. 20.
109
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 28. ed.. So Paulo: Malheiros, 2007. p.
65.
99
110
Um exemplo que aqui pode ser citado a Emenda Constitucional 51, de 14 de fevereiro de 2006, que
acrescentou os 4, 5 e 6 ao artigo 198 da Constituio Federal e disciplinou a contratao dos agentes
comunitrios de sade e agentes de combate s endemias por meio de processo seletivo pblico.
100
111
Ibidem. p. 203.
101
Na maioria dos casos, a Suprema Corte tem entendido que a questo deve
ser dirimida internamente, no mbito do Congresso Nacional, por se tratar de matria
interna corporis, no cabendo ao Judicirio, nesses casos, dirimir esse tipo de conflito.
Assim, mesmo que j tenha sido aprovada pela Cmara dos Deputados e
enviada ao Senado Federal pelo presidente daquela Casa, no se decide pelo sobrestamento
das demais matrias at que o ato normativo seja lido e tranque a pauta da outra Casa
Legislativa.
classes polticas, na sua maioria, com significativo Poder econmico, que influam
significativamente nas decises de governo.
Jaime II, representante da Dinastia dos Stuarts, era um rei aristocrata que
detinha em suas mos o Poder de um monarca absolutista.
112
NETTO. Menelick de Carvalho. A Sano no Procedimento Legislativo. Belo Horizonte: Del Rey, 1992.
p. 26.
106
produzida por esta nova classe social acabava convertida no financiamento da luxuosa vida
da corte que, ociosa, vivia praticamente s custas dos impostos arrecadados pelo Estado.
Essa separao gerou certa tenso entre as igrejas, mas ganhou mais
fora quando, em 1685, o Rei Lus XIV, da Frana, revogou o edito de Nantes, que
reconheceu aos protestantes franceses a liberdade de religio. Obviamente a reao dos
anglicanos intolerncia acirrou o nimo religioso em toda a Europa.
113
WELLS. H. G. Histria Universal. Trad. Ansio Teixeira. So Paulo: Cia. Editora Nacional, 1966. p. 215.
107
114
COMPARATO, Fbio Konder. A Afirmao Histrica dos Direitos Humanos. 4. ed. So Paulo: Saraiva,
2006. p. 90.
115
WALKER, Harvey. O Congresso Americano e o Parlamento Britnico. op. cit.. p. 82.
116
COMPARATO, Fbio Konder. A Afirmao Histrica dos Direitos Humanos op. cit.. p. 90.
108
Nem se diga, ento, com relao influncia que esse modelo liberal
acabou por ter sobre o sistema francs que se instaurara em 1789.
117
WELLS. H. G. Histria Universal. op. cit.. p. 216. De acordo com o autor: Embora a luta entre o rei e o
Parlamento j tivesse atingido uma fase aguda antes da morte de Jaime I (1625), s no reinado de seu
filho, Carlos I, culminou ela na guerra civil. Carlos fez exatamente o que se podia esperar de um rei em
tal situao. vista da falta de poder do Parlamento para decidir a respeito da poltica exterior, envolveu
o Pas num conflito com a Espanha e Frana e voltou-se a seguir para o Parlamento busca de recursos,
na esperana de que o sentimento patritico vencesse o desgosto e relutncia normais em lhe dar dinheiro.
Quando o Parlamento negou os recursos, passou a exigir o emprstimo de vrios sditos e a tentar outros
processos ilegais de lanamento de impostos. Isso levou o Parlamento, em 1626, a produzir um
documento memorvel, a Petio de Direito, em que se citava a Carta Magna e se reproduziam as
limitaes legais do poder do rei ingls , ao qual no assistia o direito de lanar impostos, prender ou
punir quem quer que fosse, ou aquartelar soldados custa do povo, sem o devido processo legal.
109
Assim, vivia sob a proteo real uma nobreza bastante opulenta e que
cultivava o cio como algo nobre a ser conservado. Os altos gastos da Coroa e dessa classe
social privilegiada, bem como do alto clero, acabava custeado por uma classe no to bem
colocada, mas que pagava seus impostos.
E afirma:
(...) o campons tpico era um servo, que dedicava uma enorme parte da
semana ao trabalho forado na terra do senhor ou o equivalente em
outras obrigaes. Sua falta de liberdade era to grande que mal se
poderia distingui-la da escravido, como na Rssia e partes da Polnia,
onde podia ser vendido separadamente da terra.118
118
HOBSBAWM, Eric J. A era das revolues. 20. ed.. So Paulo: Paz e Terra, 2006. p. 33.
110
social. Com exceo da Gr-Bretanha, que havia realizado sua revoluo liberal no sculo
XVII, nas demais potncias europias reinavam as monarquias absolutistas e a manuteno
do status quo era a meta daquele modelo de Estado.
119
Ibidem. p. 44.
111
120
SOBOUL, Albert. A Revoluo Francesa. 8. ed. Trad. Rolando Roque da Silva. Rio de Janeiro: DIFEL,
2003. p. 9.
121
MORRIS, Clarence (org.). Os Grandes Filsofos do Direito. Trad. Reinaldo Guarany. So Paulo: Martins
Fontes, 2002. p. 157.
112
122
RIVERO, Jean; MOUTOUH, Hugues. Liberdades Pblicas. Trad. Maria Ermantina de Almeida Prado
Galvo. So Paulo: Martins Fontes, 2006. p. 36.
123
Essa denominao, terceiro estado, surge para diferenciar, na Frana, a grande parte da populao,
composta da alta burguesia (banqueiros, financistas e grandes empresrios), da mdia burguesia
(profissionais liberais, mdicos, dentistas, professores e advogados), baixa burguesia (artesos, lojistas) e
o povo, daquele que era considerado o primeiro estado (alto e baixo clero) e dos que eram considerados
segundo estado (a nobreza e, at certo ponto, o poder real).
124
COMPARATO, Fbio Konder. A Afirmao Histrica dos Direitos Humanos op. cit.. p. 139. A histria
do fortalecimento do terceiro estado e sua assuno do poder via parlamento bem contada pelo autor.
De acordo com o ele: Na sesso de 15 de junho, Mirabeau sugeriu a adoo de frmula assemblia de
representantes do povo francs, explicando que a palavra povo era elstica e podia significar muito ou
pouco, conforme as necessidades ou convenincias. (...) a soluo do problema veio de Sieys, com base
nas ideias polticas publicadas um pouco antes, na obra que o tornou clebre Quest-ce que le Tiers Etat?:
os deputados passariam a reunir-se em assemblia nacional. A classe burguesa resolvia assim,
elegantemente, a delicada questo da transferncia da soberania poltica. Em lugar do monarca, que
deixava o palco, entrava em cena uma entidade global, dotada de conotaes quase sagradas, que no
podiam ser contestadas pela nobreza e o clero.
113
125
RUFFIA, Biscaretti Di. Diritto Costituzionale. 15. ed.. Napoli: Casa Editrici, 1989. p. 266.
126
A Guerra dos Sete Anos durou de 1756 a 1763, perodo em que a Frana e a Inglaterra disputaram a
hegemonia alm mar. A Frana, apoiada pelos austracos, procurava diminuir o poder que a Inglaterra
exercia sobre as suas colnias. Essa foi uma das batalhas travadas entre as duas grandes potncias
ocidentais de ento pela disputa de prestgio sobre o resto do mundo.
114
127
WELLS. H.G. Histria Universal. op. cit.. p. 273.
128
COMPARATO. Fbio Konder. A Afirmao Histrica dos Direitos Humanos. op. cit.. p. 100.
115
129
SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. op. cit.. p. 79. O autor relata o
processo de criao do Senado Federal: Demais, duvidoso que o bicameralismo seja da essncia do
sistema federativo. Ele surgiu no federalismo americano, na forma de um compromisso entre duas teses,
defendida com igual ardor entre os convencionais da Filadlfia, em 1787, que se enfrentavam sobre a
questo do nmero de deputados a atribuir a cada Estado-membro, na hiptese de uma Cmara nica. Os
pequenos Estados no concordavam com uma representao na Cmara, proporcional populao
portanto, desigual; os grandes Estados no concordavam com uma representao igual, pois achavam que
essa deveria ser proporcional populao. Da o impasse cuja soluo se verificou com a criao do
Senado. Assim, uma Cmara, a dos Representantes, compor-se-ia de representantes do povo e cada
Estado elegeria um nmero de Deputados que sua populao, dividida por certo nmero de eleitores,
comportasse, o que daria mais representatividade para os Estados populosos e menos para os Estados
pequenos; a outra Cmara, o Senado, seria formada de nmero igual de representantes por Estado (dois)
independente do tamanho populacional.
117
130
HAMILTON, Alexander; JAY, John; MADISON, James. O Federalista. Trad. Reggy Zacconi de Moraes.
Rio de Janeiro: Editora Nacional de Direito, 1959. p. 249.
131
WALKER, Harvey. O Congresso Americano e o Parlamento Britnico. op. cit.. p. 20.
132
HAMILTON, Alexander; JAY, John; MADISON, James. O Federalista . op. cit.. p. 249.
118
de positivar as leis a todo esforo, a fim de que estas fossem a sntese da vontade popular
calcada nesse modelo de representao.
133
RUFFIA, Paolo Biscaretti Di. Diritto Costituzionale. op. cit.. p. 281.
119
134
LASTRA, Arturo Pellet. El Poder Parlamentario: su origen, apogeo y conflictos. Buenos Aires: Abeledo
Perrot, 1995. p. 90.
120
135
LASTRA, Arturo Pellet. Poder Parlamentario: su origem, apogeo y conflictos. Buenos Aires: Abeledo-
Perrot, 1995. p. 98.
121
136
Ibidem. p. 116.
137
BANDEIRA, Luiz Alberto Moniz. La Formacin de los Estados em la Cuenca del Plata: Argentina,
Brasil, Uruguay, Paraguay. Buenos Aires: Norma Editorial, 2006. p. 135-159.
122
138
LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, Enxada e Voto: O municpio e o regime representativo no Brasil. 3.
ed.. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1997. p. 81.
124
139
SCHWARTZ, Stuart. Da Amrica Portuguesa ao Brasil: estudos histricos. Trad. Nuno Mota. Rio de
Janeiro: Difel, 2003. p. 56.
140
Cf artigo 127 do atual texto Constitucional assim positivado: Art. 127. O Ministrio Pblico instituio
permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do
regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis.
125
141
GOMES, Laurentino. 1808. So Paulo: Planeta, 2007. p. 293-296.
126
142
FRANCO, Afonso Arinos de Melo. A Cmara dos Deputados: sntese histrica. Braslia: Cmara dos
Deputados, 1976. p. 15.
143
CASTRO, Arajo. A Constituio de 1937. Rio de Janeiro: Livraria Ed. Freitas Bastos, 1938. p. 10-13.
144
FAUSTO, Boris. Histria do Brasil. So Paulo: EDUSP, 2004. p. 148.
127
145
CARVALHO, Jos Murilo de. D. Pedro II. So Paulo: Cia. Das Letras, 2007. p. 181.
146
Cf. artigo 90 da Constituio do Imprio, assim positivada: Art. 90. As nomeaes dos Deputados, e
Senadores para a Assembla Geral, e dos Membros dos Conselhos Geraes das Provincias, sero feitas por
Eleies indirectas, elegendo a massa dos Cidados activos em Assemblas Parochiaes os Eleitores de
Provincia, e estes os Representantes da Nao, e Provncia.
128
147
FRANCO, Afonso Arinos de Melo. A Cmara dos Deputados: sntese histrica. op. cit.. p. 43.
148
CARVALHO, Jos Murilo de. D. Pedro II. op. cit.. p. 182.
149
Com a abdicao de D. Pedro I, o movimento liberal saiu fortalecido e a regncia sancionou Lei
Preparatria decretada pela Assemblia Geral Legislativa, cujo texto conferia aos deputados que seriam
eleitos para a legislatura seguinte a faculdade de reformar determinados artigos da Constituio do
Imprio. A reforma realizou-se com o Ato Adicional decretado pela Cmara dos Deputados que instituiu
as assemblias legislativas provinciais com considervel autonomia. s assemblias foi atribuda
competncia para elaborar o seu prprio regimento e, desde que em harmonia com as imposies gerais
do Estado, legislar sobre: a diviso civil, judiciria e eclesistica local; instruo pblica, no
compreendendo as faculdades de medicina e os cursos jurdicos; casos de desapropriao; fixao de
despesas e impostos; criao de cargos e empregos; estradas, penitencirias e outras obras pblicas.
150
DALLARI, Dalmo. Constituio e Evoluo do Estado Brasileiro. In: Revista da Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo. v. LXXII, 1977. p. 325-334.
129
151
CARVALHO, Jos Murilo de. D. Pedro II. op. cit.. p. 126. Para o autor, o Manifesto teria sido uma
reao dos liberais nomeao de um gabinete ultra-conservador pelo Imperador Pedro II. A criao de
um centro liberal, que aglutinou progressistas e liberais histricos que viviam em guerra no Parlamento,
permitiu a propagao dos ideais libertrios, em face do avano do poder moderador.
152
SANTOS, Carlos Maximiliano Pereira. Comentrios Constituio Brasileira de 1891. Braslia: Coleo
Histria Constitucional Brasileira do Senado Federal, 2005. p. 264-265.
130
153
SKIDMORE, Thomas E. Uma Histria do Brasil.4. ed.. So Paulo: Paz e Terra, 2003. p. 107.
154
CASTRO, Arajo. A Constituio de 1937. op. cit.. p. 150.
155
DAVILA, Luiz Felipe. Os Virtuosos: os estadistas que fundaram a Repblica Brasileira. So Paulo: A
Girafa Editora Ltda., 2006. p. 46.
131
havia sado do Parlamento, seu governo encontrou srios obstculos nas Casas legislativas,
principalmente, quando foi derrotado no seu projeto de anistia geral.156
Com o controle do poder nas mos do Presidente, aliado aos chefes dos
Poderes polticos locais, no foi tarefa rdua para o Executivo controlar o processo
eleitoral e garantir a eleio, para o Parlamento, de seus correligionrios, tanto na Cmara,
como no Senado, impedindo-se, dessa forma, a atuao da oposio no Congresso.
156
Ibidem. p. 79.
157
Idem. p. 117.
133
158
DALLARI, Dalmo. Constituio e Evoluo do Estado Brasileiro op. cit.. p. 331.
134
159
FRANCO, Afonso Arinos de Melo. A Cmara dos Deputados: sntese histrica. op. cit.. p. 80.
160
CASTRO, Arajo. .A Constituio de 1937. op. cit.. p. 139.
161
MANGABEIRA, Joo. Em torno da Constituio. So Paulo: Companhia Editora Nacional, 1934. p. 53.
O autor ressalta que, Das constituies de ps guerra, vrias se pronunciaram por uma s cmara. No
Canad, o mesmo em quase todas as suas provncias. E ainda nos Estados Unidos, a dualidade das
Cmaras desaparece do Governo das Cidades, onde em geral esse princpio se consagrava. (...) E no
135
ao quanto decidido naquela Casa, porm, poderia levar ao conflito das prprias instituies
parlamentares.
modelo para as constituies estaduais, ali apresentado pela National Municipal League, o Poder
Legislativo se compe de uma s Cmara.
162
Eis o teor do art. 22 da Constituio de 1934:
Art 22 - O Poder Legislativo exercido pela Cmara dos Deputados com a colaborao do Senado Federal.
Pargrafo nico - Cada Legislatura durar quatro anos.
163
CASTRO, Arajo. A Constituio de 1937. op. cit.. p. 140.
136
164
Eis o teor do artigo 23 da Constituio de 1934: Art 23 - A Cmara dos Deputados compe-se de
representantes do povo, eleitos mediante sistema proporcional e sufrgio universal, igual e direto, e de
representantes eleitos pelas organizaes profissionais na forma que a lei indicar.
137
democrticos trazidos pela Carta de 34, pode-se dizer que o Parlamento de ento pouco
contribuiu para a sua consolidao.165
165
FRANCO, Afonso Arinos de Melo. A Cmara dos Deputados: sntese histrica. op. cit.. p. 99.
166
Eis o teor do art. 38 da Constituio de 1937:
Art 38 - O Poder Legislativo exercido pelo Parlamento Nacional com a colaborao do Conselho da
Economia Nacional e do Presidente da Repblica, daquele mediante parecer nas matrias da sua
competncia consultiva e deste pela iniciativa e sano dos projetos de lei e promulgao dos decretos-
leis autorizados nesta Constituio.
1 - O Parlamento nacional compe-se de duas Cmaras: a Cmara dos Deputados e o Conselho Federal.
2 - Ningum pode pertencer ao mesmo tempo Cmara dos Deputados e ao Conselho Federal.
167
CASTRO, Arajo. A Constituio de 1937. op. cit.. p. 141.
138
trinta membros, vinte deles eleitos pelas Assemblias Legislativas dos Estados e dez pelo
prprio Presidente da Repblica.
168
FRANCO, Afonso Arinos de Melo. A Cmara dos Deputados: sntese histrica. op. cit.. p. 103.
139
169
MAXIMILIANO, Carlos. Comentrios Constituio Brasileira. 5. ed.. Rio de Janeiro/So Paulo:
Freitas Bastos, 1954. p. 10. v. II.
170
Idem p. 11.
140
171
MAXIMILIANO, Carlos. Comentrios Constituio Brasileira. op. cit.. p. 84.
141
172
FRANCO, Afonso Arinos de Melo. A Cmara dos Deputados: sntese histrica. op. cit.. p. 111.
142
Por fim, havia uma ala central, moderada e democrtica, que tinha seus
principais adeptos na UDN, PSD, PDC e no PL. Essa corrente tinha por escopo amainar os
conflitos levantados pelas correntes ditatoriais que pretendiam tomar o poder.173
173
Ibidem. p. 111.
174
MANGABEIRA, Joo. Estudos constitucionais: Poder Legislativo. op. cit.. p. 49. Em debate realizado em
9/11/55, discutia-se a necessidade de manuteno do sistema bicameral. Joo Mangabeira, ao fazer
meno proposta do Presidente do Senado, Nereu Ramos, ressalta que O prprio Presidente Nereu
143
Pelo contrrio, esse perodo apenas serviu para acirrar os nimos entre as
Foras Armadas e o governo civil, que no encontrava respaldo no Congresso para a
aprovao das suas reformas de base.
Ramos declarou que, h muito, acha que o Senado no deveria ter todas as funes que possui
atualmente, porque isso impediria o trabalho legislativo.
175
MENDONA, Marina Gusmo de. O Demolidor de Presidentes. So Paulo: Cdex, 2002. p. 266.
176
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. op. cit.. p. 86.
144
177
BAAKLINI, Abdo I. O Congresso e o Sistema Poltico do Brasil. Trad. Beatriz Lacerda. So Paulo: Paz e
Terra, 1993. p. 60.
178
CARDOSO, Fernando Henrique. Autoritarismo e Democratizao. Rio de Janeiro: Paz e terra, 1975. De
acordo com o autor, a Teoria dos Anis Burocrticos nada mais era do que a participao espordica e
145
pontual de setores privados nas questes de estado, influenciando diretamente na tomadas de decises. A
representao que se forjou no foi de classes, mas de indivduos que, diante de seu poder econmico e
estratgico, influenciam aes do estado em prol de seus benefcios. Interesses coletivos e organizados
no construram, durante esse perodo, um canal de dilogo com as arenas decisrias do governo. O que
se percebia era a influncia de grupos de interesse de carter personalista, responsveis pela interao
entre os interesses organizacionais e o Estado.
179
ASSIS BRASIL, J. F. de. Democracia representativa do voto e do modo de votar. 4. Ed. Rio de Janeiro,
1931. p. 112.
146
180
BAAKLINI, Abdo I. O Congresso e o Sistema Poltico do Brasil. op. cit.. p. 61.
181
Idem. p. 61.
147
margem para que os prprios titulares dos mandatos se manifestassem sobre o projeto de
lei.182
182
BAAKLINI, Abdo I. O Congresso e o Sistema Poltico do Brasil . op. cit.. p. 62.
183
FAUSTO. Boris. Histria do Brasil. op. cit.. p. 493.
148
Porm, o golpe final seria dado com as eleies para a Cmara, dois
teros do Senado, governadores e prefeitos ocorrida em 1986, ocasio em que o PMDB
obteve mais de 53% das cadeiras de Deputado Federal, mais de 77% das cadeiras de
Senador e 22 dos 23 cargos de governador em disputa.
Isso sem falar nos partidos menores, como o PSB, PDC, PSC e PMB,
que tambm garantiram representao na Cmara dos Deputados.184
Aps a morte de Tancredo Neves, Jos Sarney, ainda que sem total
convico, at pelo seu passado de ligao com o regime militar, deu continuidade ao
184
SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Votos e partidos - Almanaque de dados eleitorais: Brasil e outros
pases. Rio de Janeiro: FGV, 2002. p. 13.
149
185
Eis parte do teor da EC 26/85:
Art. 1 Os Membros da Cmara dos Deputados e do Senado Federal reunir-se-o, unicameralmente, em
Assemblia Nacional Constituinte, livre e soberana, no dia 1 de fevereiro de 1987, na sede do Congresso
Nacional.
Art. 2. O Presidente do Supremo Tribunal Federal instalar a Assemblia Nacional Constituinte e dirigir a
sesso de eleio do seu Presidente.
Art. 3 A Constituio ser promulgada depois da aprovao de seu texto, em dois turnos de discusso e
votao, pela maioria absoluta dos Membros da Assemblia Nacional Constituinte.
150
Ser objetivo dessa tese realizar uma anlise crtica da maneira com que
o Parlamento tem conseguido desempenhar suas funes a partir da nova estrutura que se
coloca.
186
Essa questo est positivada no 2 do art. 46 da Constituio Federal.
152
S por esses fatos pode-se verificar que o Senado exerce um papel maior
de reviso do que aprovado pela Cmara do que um papel de efetivo deflagrador do
processo legislativo.
187
A questo da urgncia constitucional est tratada dessa forma no Regimento Interno da Cmara dos
Deputados:
CAPTULO II
DOS PROJETOS DE INICIATIVA DO PRESIDENTE DA REPBLICA
COM SOLICITAO DE URGNCIA
Art. 204. A apreciao do projeto de lei de iniciativa do Presidente da Repblica, para o qual tenha
solicitado urgncia, consoante os 1, 2 e 3 do art. 64 da Constituio Federal, obedecer ao seguinte:
I - findo o prazo de quarenta e cinco dias de seu recebimento pela Cmara, sem a manifestao definitiva
do Plenrio, o projeto ser includo na Ordem do Dia, sobrestando-se a deliberao quanto aos demais
assuntos, para que se ultime sua votao;
II - a apreciao das emendas do Senado pela Cmara, em funo revisora, far-se- no prazo de dez dias,
ao trmino do qual se proceder na forma do inciso anterior.
1 A solicitao do regime de urgncia poder ser feita pelo Presidente da Repblica depois da remessa
do projeto e em qualquer fase de seu andamento, aplicando-se a partir da o disposto neste artigo.
2 Os prazos previstos neste artigo no correm nos perodos de recesso do Congresso Nacional nem se
aplicam aos projetos de cdigo.
154
188
Um exemplo a Proposta de Emenda Constituio 72/2005, de autoria do Senador Antonio Carlos
Magalhes, j aprovada pelo Senado Federal em 8/2/2006 e enviada Cmara dos Deputados em
9/2/2009, onde atualmente encontra-se em discusso.
189
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. op. cit. p. 174.
155
Nesse contexto, o Senado exerce tais funes, muito mais, porque elas
lhe foram atribudas historicamente e, muito menos, por uma funo institucional do pacto
federativo propriamente dito.
190
SILVA, Jos Afonso da. Comentrio contextual Constituio. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 2007. p. 417.
156
191
Esse procedimento est previsto nos artigos 386 e seguintes, do Regimento Interno do Senado. Eis o
inteiro teor:
Art. 386. O Senado conhecer da declarao, proferida em deciso definitiva pelo Supremo Tribunal
Federal, de inconstitucionalidade total ou parcial de lei mediante:
I comunicao do Presidente do Tribunal;
II representao do Procurador-Geral da Repblica;
III projeto de resoluo de iniciativa da Comisso de Constituio, Justia e Cidadania.
Art. 387. A comunicao, a representao e o projeto a que se refere o art. 386 devero ser instrudos com
o texto da lei cuja execuo se deva suspender, do acrdo do Supremo Tribunal Federal, do parecer do
Procurador- Geral da Repblica e da verso do registro taquigrfico do julgamento.
Art. 388. Lida em plenrio, a comunicao ou representao ser encaminhada Comisso de
Constituio, Justia e Cidadania, que formular projeto de resoluo suspendendo a execuo da lei, no
todo ou em parte.
157
interno e eleger dois membros cidados do Conselho da Repblica, conforme consta dos
incisos XI, XII e XIV do artigo 52 da Constituio.
Dessa forma, se, por um lado, no lhe foi atribudo o papel de maior
deflagrador do processo legislativo, por outro, ganhou uma srie de competncias no
concedidas Cmara.
Mas a segunda cmara, ainda em suas origens, nem sempre foi a casa da
federao ou existiu para satisfazer as necessidades representativas do
princpio federativo. Nasceu historicamente numa forma unitria de
Estado a Inglaterra e serviu de assento representao da mais alta
nobreza, conforme o desenho de representao de classes que se esboou
desde a infncia do parlamento ingls. Essa representao,
reminiscncia das desigualdades sociais dos tempos do feudalismo, s se
extingue de todo na sua eficcia legislativa como rgo formador da
vontade estatal durante o sculo XX, com a despolitizao da Cmara
dos Lordes e a reforma que ditou uma capitis diminutio s suas
prerrogativas.192
192
BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 6. ed.. So Paulo: Malheiros, 2007. p. 290.
158
No entanto, entende-se que nem mesmo por meio de uma PEC poder-se-
ia viabilizar a ideia, uma vez que o Senado Federal, por fora do artigo 46 da Constituio,
um instrumento de representao do pacto federativo brasileiro em esfera nacional.
193
MANGABEIRA, Joo. Em torno da Constituio. op. cit.. p. 55.
194
Em notcia veiculada no Jornal do Senado em 12/2/2007, faz-se aluso declarao dada por dois
membros do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil que teriam sugerido a extino
daquela casa legislativa, proposta essa rechaada pelos prprios senadores no Plenrio.
159
evidente que isso faz parte do processo eleitoral. Sendo a eleio para o
Senado majoritria, claro que o eleito assume um papel de liderana junto a seu estado, o
que lhe d perspectivas para disputar cargos majoritrios locais tambm.
Mas nem por isso essa importante instituio deve ser extinta. A sua
reformulao, por outro lado, pode contribuir e muito para o aperfeioamento do Poder
Legislativo e tambm para o aperfeioamento do prprio processo legislativo.
195
SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. op. cit.. p. 76. O autor adota esse
posicionamento, que aqui ratificado, ao ressaltar que mudou sua posio desde a primeira edio da
obra. Afirma que, Na primeira edio deste livro, pronunciei-me sobre o tema, condenando radicalmente
o bicameralismo. Mas reconheo que ele continua a ser defendido, tanto para os Estados federais como
para os unitrios. Talvez no seja o caso de romper-se mesmo com ele, mas de buscar sua
transformao.
161
Manoel Gonalves Ferreira Filho faz aluso a esse ponto ao afirmar que,
196
Notcia publicada pela agncia cmara em 24/8/2007, por ocasio da apresentao do Projeto de Lei
1775/2007, do Grupo de trabalho para a Consolidao da Legislao Brasileira, que reuniu o teor de 206
leis referentes Consolidao das Leis do Trabalho, obtida atravs do site www.camara.gov.br. Acesso
em: 21/7/2008.
197
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do Processo Legislativo. 6. Ed. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 13.
162
remessa ao Executivo para sano ou veto dar-se-ia de maneira mais clere, inserindo-se,
assim, no ordenamento jurdico, mais e mais leis.
198
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. op. cit.. p. 524.
163
Trata-se de mais uma atribuio das casas parlamentares que deve ser
exercida sempre que necessria a fim de assegurar a publicidade dos atos de governo que
devem ser de conhecimento de toda a sociedade.
Alm disso, cabe Cmara elaborar seu prprio regimento interno, assim
como cabe ao Senado fazer o mesmo em relao ao seu. bvia a concesso, pela
Constituio, desse atributo a cada Casa Legislativa independentemente, uma vez que
esses estatutos representam a identidade de cada uma das instituies.
199
SILVA, Jos Afonso da. Comentrio contextual Constituio. op. cit.. p. 410.
200
Eis o teor do art. 215 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados:
Art. 215. Comisso de Finanas e Tributao incumbe proceder tomada de contas do Presidente da
Repblica, quando no apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias aps a abertura da
sesso legislativa.
1 A Comisso aguardar, para pronunciamento definitivo, a organizao das contas do exerccio, que
dever ser feita por uma Subcomisso Especial, com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, dentro de
sessenta sesses.
2 A Subcomisso Especial compor-se-, pelo menos, de tantos membros quantos forem os rgos que
figuraram no Oramento da Unio referente ao exerccio anterior, observado o princpio da
proporcionalidade partidria.
3 Cada membro da Subcomisso Especial ser designado Relator-Parcial da tomada de contas relativas
a um rgo oramentrio.
4 A Subcomisso Especial ter amplos poderes, mormente os referidos nos 1 a 4 do art. 61,
cabendo-lhe convocar os responsveis pelo sistema de controle interno e todos os ordenadores de despesa
da administrao pblica direta, indireta e fundacional dos trs Poderes, para comprovar, no prazo que
estabelecer, as contas do exerccio findo, na conformidade da respectiva lei oramentria e das alteraes
havidas na sua execuo.
5 O parecer da Comisso de Finanas e Tributao ser encaminhado, atravs da Mesa da Cmara, ao
Congresso Nacional, com a proposta de medidas legais e outras providncias cabveis.
6 A prestao de contas, aps iniciada a tomada de contas, no ser bice adoo e continuidade das
providncias relativas ao processo por crime de responsabilidade nos termos da legislao especial.
165
O inciso VII desse dispositivo prev que cabe Mesa adotar medidas
adequadas para promover e valorizar o Poder Legislativo e resguardar o seu conceito
perante a Nao.
201
Conforme artigo 48 do RISF.
168
202
Um exemplo ilustrativo do poder da Secretaria-Geral ocorreu por ocasio da votao da PEC 29/2000,
denominada PEC da Reforma do Judicirio, votada pelo Senado Federal em 16 e 17/11/2004, que
posteriormente deu origem EC 45/04. Havia destaques para votao em separado (mais precisamente os
DVS 982, 986, 987, 989, 990, 992, 994, 995, 1.042, 1.043, 1.077) sobre a possibilidade de as pessoas
jurdicas de direito pblico poderem ou no resolver suas controvrsias por meio da arbitragem. Os
destaques foram rejeitados por 55 votos a 1 e das entidades de direito pblico foi retirado o poder de
transacionarem a partir da arbitragem. Argumentou-se, poca, tratar-se de uma emenda redacional, mas
a Secretaria-Geral, acertadamente, entendeu tratar-se de emenda de mrito, devolvendo-a apreciao da
Cmara. Essa questo passou a fazer parte da emenda paralela da reforma do Judicirio e ainda no foi
votada pela Cmara dos Deputados. Essas informaes podem ser obtidas no stio eletrnico do Senado
Federal. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/sf/atividade/Materia/detalhes.asp?p_cod_mate=44577>. Acesso em:
13/12/2008 A informao ali encontrada a seguinte:
16/11/2004 ATA-PLEN - SUBSECRETARIA DE ATA PLENRIO (...) Aprovadas, em globo, as
matrias constantes dos Requerimentos de Destaque ns 982, 986, 987, 989, 990, 992, 994, 995 e 1.077,
de 2004, com o seguinte resultado: Sim 58, No 01, Total 59, havendo o Senador Antonio Carlos
Magalhes, posteriormente, retificado seu voto para "Sim", aps usarem da palavra a Senadora Ideli
Salvatti e os Senadores Garibaldi Alves Filho, Demstenes Torres, Edison Lobo e o Relator, Senador
Jos Jorge; tendo a Presidncia esclarecido ao Plenrio que, por um acordo de Lderes, foi retirada dessa
votao em globo a matria constante do Requerimento de Destaque n 1.068, que constava da lista
inicial. (As matrias constantes dos Requerimentos de Destaque ns 982, 986, 987, 989, 990, 992, 994 e
995 sero inseridas no texto que vai promulgao. A matria constante do Requerimento n 1.077 ser
inserida no texto que volta ao exame da Cmara dos Deputados).
169
pode ser apreciada pelo Plenrio sem que antes passe, necessariamente, por uma comisso
temtica. A exceo a essa regra est relacionada a projetos que no encontram maiores
relevncias.
203
SILVA, Jos Afonso da. Processo constitucional de formao das leis. op. cit.. p. 98.
204
As audincias pblicas esto previstas, tanto no Regimento Interno da Cmara dos Deputados (Art. 24,
III), como no Regimento Interno do Senado Federal (Art. 90, II). Em ambos os casos, a idia de que a
sociedade civil participe do processo de formao da lei quando o projeto ainda est em discusso nas
comisses de mrito. Tanto que os dois artigos citados inserem nas competncias das comisses, e no do
Plenrio das Casas Legislativas, o poder de realiz-las.
171
Embora isso seja muito salutar, no se pode deixar de mencionar que essa
heterogeneidade pode no contribuir para a formao de um consenso imediato sobre
determinada matria, at porque os membros de uma comisso no so necessariamente
especialistas naquele assunto.
205
Composio da Comisso de Constituio e Justia do Senado Federal do binio 2008/2009 obtida atravs
do stio eletrnico: <http://www.senado.gov.br/sf/atividade/Comissoes/consComPerm.asp?com>. Acesso
em: 10/12/2008.
172
206
A Secretaria de Assuntos Legislativos tem suas atribuies regulamentadas pelo Decreto 6.061/2007. J
os demais rgos encontram sua previso na Lei 10.683/2003 e suas respectivas alteraes, bem como
decretos regulamentares que estruturam os rgos.
173
207
Essa possibilidade est no artigo 91 do Regimento Interno do Senado Federal, em seus incisos. Eis o teor
do artigo:
Art. 91. s comisses, no mbito de suas atribuies, cabe, dispensada a competncia do Plenrio, nos
termos do art. 58, 2, I, da Constituio, discutir e votar:
I projetos de lei ordinria de autoria de Senador, ressalvado projeto de cdigo;
II projetos de resoluo que versem sobre a suspenso da execuo, no todo ou em parte, de lei
declarada inconstitucional por deciso definitiva do Supremo Tribunal Federal (Const., art. 52, X).
1 O Presidente do Senado, ouvidas as lideranas, poder conferir s comisses competncia para
apreciar, terminativamente, as seguintes matrias:
I tratados ou acordos internacionais (Const., art. 49, I);
II autorizao para a explorao e o aproveitamento de recursos hdricos e a pesquisa e lavra de
riquezas minerais em terras indgenas (Const., art. 49, XVI);
174
III alienao ou concesso de terras pblicas com rea superior a dois mil e quinhentos hectares (Const.,
art. 49, XVII);
IV projetos de lei da Cmara de iniciativa parlamentar que tiverem sido aprovados, em deciso
terminativa, por comisso daquela Casa;
V indicaes e proposies diversas, exceto:
a) projeto de resoluo que altere o Regimento Interno;
b) projetos de resoluo a que se referem os arts. 52, V a IX, e 155,
1, IV, e 2, IV e V, da Constituio;
c) proposta de emenda Constituio.
208
Eis o teor do art. 20 do RICD:
Art. 20. Os Lderes da Maioria, da Minoria, dos Partidos, dos Blocos Parlamentares e do Governo
constituem o Colgio de Lderes.
1 Os Lderes de Partidos que participem de Bloco Parlamentar e o Lder do Governo tero direito a
voz, no Colgio de Lderes, mas no a voto.
2 Sempre que possvel, as deliberaes do Colgio de Lderes sero tomadas mediante consenso entre
seus integrantes; quando isto no for possvel, prevalecer o critrio da maioria absoluta, ponderados os
votos dos Lderes em funo da expresso numrica de cada bancada.
175
209
BALEEIRO, Aliomar. Uma introduo Cincia das Finanas. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998. p.
413. Segundo o Autor, o ponto de partida dessa investigao perde-se obscuramente nos prdromos da
Idade Mdia, quando as instituies feudais fracionaram o poder real, ou imperial, e confundiram receitas
privadas do domnio do prncipe o maior latifundirio da poca - com receitas autoritrias, das quais
obtinham imunidade os senhores poderosos vinculados Coroa por pacto de lealdade e cooperao
recproca, sobretudo para as pelejas militares contra inimigos comuns.
179
210
Ibidem. p. 413.
211
COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos Direitos Humanos. op. cit.. p. 79.
180
212
BURKHEAD, Jess. Oramento pblico. Trad. Margaret Hanson Costa. Rio de Janeiro: FGV, 1971. p. 5.
213
COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos Direitos Humanos. op. cit.. p. 147.
214
GIACOMINI, James. Oramento Pblico. op. cit.. p. 47
215
Idem. P. 47.
181
216
TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e Tributrio: O Oramento na
Constituio. 2. ed. So Paulo: Renovar, 2000. p. 4. v. 5.
217
Idem. p. 5.
182
Ela representa uma escolha fiscal ou uma escolha coletiva que deve ser
realmente bem estruturada para suprir a maior parte da demanda quase infinita que surge
sobre a questo financeira.220
221
SABBAG, Csar. Oramento e desenvolvimento. op. cit..p. 85. De acordo com o autor, h a necessidade
de existncia de um plano a ser seguido no processo de elaborao oramentria, pois o oramento define,
em ltima anlise, os passos do desenvolvimento nacional. E, adiante, ressalta que como existem normas
e princpios constitucionais a serem observados (nem preciso dizer que o administrador no livre para
gastar o dinheiro pblico do modo que lhe apraz), possvel afirmar que a movimentao do oramento
constitui um excelente demonstrativo do que se faz pelo resgate das dvidas sociais do pas e pela
melhoria da qualidade de vida da populao. Da porque o autor afirma p. 2 que os princpios
oramentrios so, tambm, exigncias ticas da atividade oramentria.
184
224
GIACOMINI, James. Oramento Pblico. op. cit.. p. 73.
187
225
Ibidem. p. 74.
188
Esse fato tem sido cada vez mais justificado pela total predominncia de
matrias de autoria do Executivo no processo legislativo. Impossibilitados de verem
aprovadas suas prprias matrias ou se submetendo a lobbies corporativos ou de seus
financiadores, muitos parlamentares desistem de seus projetos e acabam inserindo-os como
emendas aos textos que tramitam mais celeremente pelas casas Legislativas, conforme se
afirmou no primeiro captulo.
226
Eis o teor do art. 7 da Lei Complementar 95/98:
Art. 7o O primeiro artigo do texto indicar o objeto da lei e o respectivo mbito de aplicao, observados
os seguintes princpios:
I - excetuadas as codificaes, cada lei tratar de um nico objeto;
II - a lei no conter matria estranha a seu objeto ou a este no vinculada por afinidade,
pertinncia ou conexo;
III - o mbito de aplicao da lei ser estabelecido de forma to especfica quanto o possibilite o
conhecimento tcnico ou cientfico da rea respectiva;
IV - o mesmo assunto no poder ser disciplinado por mais de uma lei, exceto quando a subseqente se
destine a complementar lei considerada bsica, vinculando-se a esta por remisso expressa. (Grifos
adicionados).
189
Tal aspecto pode ser verificado em seu artigo 19, que prev limites de
gastos pelo poder pblico com pessoal em relao despesa corrente lquida.227 Com isso,
227
Eis o teor dos arts. 19 e 20 da LC 101/2000:
Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituio, a despesa total com pessoal, em
cada perodo de apurao e em cada ente da Federao, no poder exceder os percentuais da receita
corrente lquida, a seguir discriminados:
I - Unio: 50% (cinqenta por cento);
II - Estados: 60% (sessenta por cento);
III - Municpios: 60% (sessenta por cento).
(...)
Art. 20. A repartio dos limites globais do art. 19 no poder exceder os seguintes percentuais:
I - na esfera federal:
a) 2,5% (dois inteiros e cinco dcimos por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas da
Unio;
b) 6% (seis por cento) para o Judicirio;
c) 40,9% (quarenta inteiros e nove dcimos por cento) para o Executivo, destacando-se 3% (trs por
cento) para as despesas com pessoal decorrentes do que dispem os incisos XIII e XIV do art. 21 da
Constituio e o art. 31 da Emenda Constitucional no 19, repartidos de forma proporcional mdia das
despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente lquida, verificadas nos
trs exerccios financeiros imediatamente anteriores ao da publicao desta Lei Complementar;
190
231
Eis o teor do dispositivo legal citado:
Art. 15. Na Lei de Oramento a discriminao da despesa far-se- no mnimo por elementos.
1 Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, servios, obras e
outros meios de que se serve a administrao publica para consecuo dos seus fins.
192
Como que abrindo o oramento, tem sido praxe utilssima nos principais
pases, a apresentao de um sumrio demonstrando, em linhas gerais,
as fontes de onde a receita provem (SIC) e a destinao da despesa, bem
como um cotejo entre a receita e a despesa, o qual possibilita inferir, de
relance, da situao de equilbrio, de dficit ou de supervit. Esse
sumrio tem a virtude de espelhar, muitas vezes, em uma nica pgina,
todo o oramento, em suas linhas mestras, dando uma idia do mesmo
logo primeira vista, principalmente para aqueles que tem (SIC)
interesse geral nesse documento.232
232
MOOJEN, Guilherme. Forma e Contedo do Oramento. In: Revista de Direito Administrativo. Vol. 20,
abr-jun, 1950. p. 405.
233
Documento obtido atravs do stio eletrnico do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto:
<https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/MTO>. Acesso em: 15 jan. 2009.
234
GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econmica na Constituio de 1988. 8. ed. So Paulo: Malheiros, 2003.
p. 91. que o art. 173 da Constituio Federal aventou a possibilidade de o Estado vir a desempenhar a
explorao da atividade econmica quando assim fosse necessrio para se assegurar a segurana nacional
ou o relevante interesse coletivo, de acordo com definio legal. De acordo com o autor, a Constituio
de 1988 aparta, a ambos conferindo tratamento peculiar, atividade econmica e servio pblico. No art.
173 enuncia as hipteses em que permitida a explorao direta de atividade econmica pelo Estado,
alm de, no 1 deste mesmo art. 173, indicar regime jurdico a que se sujeitam empresas pblicas,
sociedades de economia mista e suas subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou
comercializao de bens ou de prestao de servios. No art. 175 define incumbir ao Poder Pblico a
prestao de servios pblicos. Alm disso, o art. 174 dispe sobre a atuao do Estado como agente
normativo e regulador da atividade econmica. A necessidade de distinguirmos atividade econmica de
servio pblico assim, no quadro da Constituio de 1988, inquestionvel.
193
235
BRASIL, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Manual Tcnico de Oramento. p. 16.
236
Idem. p. 28.
194
237
CONTI, Jos Maurcio. A autonomia financeira do Poder Judicirio. op. cit.. p. 66.
238
Idem. p. 66.
195
239
Ibidem. p. 67.
240
BRASIL, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Manual Tcnico de Oramento. p. 166.
196
241
RUBIN, Irene. The politics of public budgeting. 3. Ed. Chatham: Chatham House, 1997. P. 10.
197
242
BALEEIRO, Aliomar. Uma introduo Cincia das Finanas. op. cit. p. 411.
198
Opta-se por investir mais em uma rea para, assim, permitir o efeito
multiplicador de recursos, em detrimento de outro tipo de investimento em outra rea
especfica. Por outro lado, o mesmo poder pblico pode optar por gastar mais sem, no
entanto, buscar a eficincia de que se falou. So, no fundo, escolhas polticas.
243
BURKHEAD, Jess. Oramento pblico. op. cit. p. 59.
199
244
GIACOMINI, James. Oramento Pblico. op. cit.. p. 155.
245
Idem. p. 155.
200
programa, mas mera programao oramentria nos moldes do que se tem feito
atualmente.
246
MONCADA, Luis S. Problemtica jurdica do planejamento econmico. Cimbra: Limitada, 1985. p. 112-
113.
247
Idem. p. 159.
201
Dessa forma, investe-se no apenas para garantir o servio tal como ele ,
mas tambm para melhor-lo e torn-lo mais ou menos dispendioso, de acordo com as
necessidades sociais.
tambm uma lei anual, assim como a lei oramentria, porm mais
abrangente e com assuntos especficos. Difere do PPA, pois existe no para programar, em
longo prazo, diretrizes e programas da Administrao, mas para estabelecer as prioridades
248
SILVA, Jos Afonso da. Comentrio contextual Constituio. op. cit. p. 689.
205
Essa lei deve traar regras e diretrizes para a efetivao do PPA e, ainda,
deve se preocupar com diretrizes e regras para a execuo do oramento anual.
250
CONTI, Jos Maurcio. A autonomia financeira do Poder Judicirio. op. cit.. p. 63.
208
251
Informaes obtidas atravs do stio eletrnico da Cmara dos Deputados:
<http://www2.camara.gov.br/proposicoes>. Acesso em: 27 jan. 2009.
252
Mensagem n 1.265 de 31/08/1999 D.O.U de 1/09/1999 (PLN n 19/1999) Lei n 9.989 de 2000.
253
Mensagem n 415 de 28/08/2003 D.O.U de 29/08/2003 (PLN n 30/2003) Lei n 10.933 de 2004.
254
Mensagem n 650 de 30/08/2007 D.O.U de 31/08/2007 (PLN n 31/2007) Lei n 11.653 de 2008.
255
Mensagem n 225 de 12/04/2006 D.O.U de 13/04/2006 (PLN n 2/2006) Lei n 11.439 de 2006.
256
Mensagem n 238 de 13/04/2007 D.O.U de 16/04/2007 (PLN n 2/2007) Lei n 11.514 de 2007.
257
Mensagem n 192 de 15/04/2008 D.O.U de 16/04/2008 (PLN n 1/2008) Lei n 11.768 de 2008.
210
258
Mensagem n 255 de 15/04/2009 D.O.U de 16/04/2009 (PLN n 7/2009).
259
Mensagem n 737 de 31/08/2006 D.O.U de 1/09/2006 (PLN n 15/2006) Lei n 11.451 de 2007.
260
Mensagem n 649 de 30/08/2007 D.O.U de 31/08/2007 (PLN n 30/2007) Lei n 11.647 de 2008.
261
Mensagem n 635 de 27/08/2008 - D.O.U de 28/08/2008 (PLN n 38/2008) Lei n 11.897 de 2008.
211
262
A Comisso Mista do Oramento CMO regulamentada pela Resoluo 1/2001 do Congresso Nacional.
Essa norma trata primeiramente da competncia e da composio da CMO. Alm de emitir pareceres
sobre as leis que compem o sistema oramentrio, tarefa de a Comisso emiti-los, inclusive, em
relao aos crditos adicionais e sobre as contas apresentadas pelo Executivo. O mesmo diploma trata,
ainda, da direo da CMO, do seu funcionamento e da forma como se devem proceder aos trabalhos na
apreciao do oramento. Trata-se de estrutura de fundamental importncia, sobre a qual, mais adiante, se
deter de forma mais aprofundada.
263
Conforme previso do artigo 166 da Constituio Federal.
212
Uma vez criada a Comisso Mista, ela pode contar com a ajuda das
comisses permanentes da Cmara e do Senado para a anlise da lei oramentria se assim
entenderem conveniente.
264
Cf. alnea f do 3 do artigo 90 do Regimento Interno Comum.
213
Uma terceira limitao diz respeito quelas emendas que visem conceder
dotao para instalao ou funcionamento de servios que no estejam anteriormente
criados.
265
Lei 4.320/64, artigo 33.
214
266
Informao obtida no stio eletrnico do Senado Federal:
<http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/LOA/Elaboracao:PP?p_ano=2008>.
Acesso em: 27 jan. 2009.
215
267
TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributrio. op. cit.. p. 317.
216
Dessa forma, agrada sua base (na maioria das vezes trata-se de emendas
solicitadas por prefeitos ou lideranas regionais s quais est ligado politicamente), garante
votos para a sua reeleio e agrada ao governo.
268
SERRA, Jos. Oramento no Brasil: As razes da crise. So Paulo: Atual Editora, 1994. p. 18.
269
Idem. p. 18.
217
Ousa-se, aqui, fazer uma relao, quase vinte anos depois, entre a
manuteno do sistema de emendas individuais e a poltica perversa do clientelismo a que
se fez aluso.
270
Ibidem. p. 18.
271
Trata-se de artigo escrito em 1989 para a Revista de Conjuntura Econmica do IPEA, parte de uma
coletnea que deu origem obra.
218
272
Eis o teor do artigo citado:
Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluda a votao enviar o projeto de lei ao Presidente da
Repblica, que, aquiescendo, o sancionar.
4 - O veto ser apreciado em sesso conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, s
podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutnio secreto.
219
deve ocorrer no perodo que geralmente vai de 31 de agosto ao fim de dezembro, quando
se encerra o ano legislativo.
273
GIACOMINI, James. Oramento Pblico. op. cit.. p. 264. Para melhor explicar, o autor utiliza a seguinte
frase: o crdito financeiro tal possui uma dotao de n reais.
274
Lei Complementar 101/2000, artigos 8, 9 e 13.
220
275
BURKHEAD, Jess. Oramento pblico. op. cit.. p. 447.
221
Aps sua emisso, que ocorre o pagamento, que nada mais do que a
realizao do desembolso pela autoridade competente, o que geralmente ocorre por
intermdio dos departamentos financeiros ou tesourarias de cada rgo especfico.
276
GIACOMINI, James. Oramento Pblico. op. cit.. p. 272.
223
bem verdade que esse instrumento tem sido utilizado exausto pelo
Poder Executivo.
277
Apenas para se ter uma noo, tenha-se como exemplo as MPs editadas pelo Executivo Federal no ano de
2007 (no se utilizou como base o ano de 2008, pois algumas MPs, quando da elaborao desse captulo,
ainda no haviam sido aprovadas, encontrando-se em tramitao no Parlamento). Das 169 MPs editadas
em 2007, 20 delas so de abertura de crdito extraordinrio. Dessas, apenas uma (MP 400/2007) foi
devidamente rejeitada pelo Congresso. Tais dados foram obtidos no stio eletrnico do Planalto:
<https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/MPV/Quadro/_Quadro%20Geral.htm#399>. Acesso em:
19.04.2009.
227
278
Eis o teor do artigo 9 da Lei Complementar 101/00:
Art. 9. Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o
cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os
Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias
subseqentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de
diretrizes oramentrias.
228
pelo Senado Federal e em tramitao na Cmara dos Deputados. Essa PEC cria o modelo
do oramento impositivo.279
279
A PEC foi aprovada pela Comisso de Constituio e Justia e pelo Plenrio do Senado em agosto de
2006. Atualmente se encontra na Comisso de Constituio e Justia da Cmara dos Deputados (desde
24/8/2006) e aguarda parecer do relator (informaes obtidas no stio eletrnico da Cmara dos
Deputados). Disponveis em:
<http://www2.camara.gov.br/proposicoes/loadFrame.html?link=http://www.camara.gov.br/internet/sileg/
prop_lista.asp?fMode=1&btnPesquisar=OK&Ano=2006&Numero=565&sigla=PEC>. Acesso em:
6/3/2009.
231
280
MENDONA, Eduardo. Da faculdade de gastar ao dever de agir: o esvaziamento contramajoritrio de
polticas pblicas. In: Revista de Direito do Estado. Ano 3, n. 9, jan/mar 2008. p.282.
281
Eis o teor do artigo mencionado:
234
sua construo poderia ser uma verdadeira demonstrao de harmonia entre os Poderes no
moderno Estado Democrtico de Direito.
Essa viso, porm, pode ser contestada se forem analisados dois pontos
especficos diretamente relacionados ao tema.
Se assim fosse, outra coisa aquele Poder no faria que no fosse analisar
a LDO no primeiro semestre e a LOA e o PPA, quando fosse o caso, no segundo.
Uma alternativa para essa questo dos prazos, caso no haja uma efetiva
participao do Congresso na confeco oramentria de todas as peas normativas
necessrias, o encaminhamento mais clere, para um perodo de apreciao maior, da
pea oramentria do Executivo para o Legislativo.
240
282
Eis o teor do 9:
Cabe lei complementar:
I dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do
planoplurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual
(...).
241
283
Eis o teor da norma apontada:
CAPTULO X
DA APRECIAO DAS CONTAS
Seo I
Das Diretrizes Gerais
Art. 115. O Relator das contas apresentadas nos termos do art. 56, caput e 2o, da Lei Complementar no
101, de 2000, apresentar relatrio, que contemplar todas as contas, e concluir pela apresentao de
projeto de decreto legislativo, ao qual podero ser apresentadas emendas na CMO.
Pargrafo nico. No incio dos trabalhos do segundo perodo de cada sesso legislativa, a Comisso
realizar audincia pblica com o Ministro Relator do Tribunal de Contas da Unio, que far exposio
do parecer prvio das contas referidas no caput (grifos no original).
243
primeiro lugar, caso sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
oramentrias vigentes, o que parece bastante salutar j que o oramento corresponde a
esse complexo de normas que devem, de fato, estar concatenadas e em harmonia.
284
O dispositivo tacitamente revogado possui a seguinte redao:
Art. 33. No se admitiro emendas ao projeto de Lei de Oramento que visem a:
a) alterar a dotao solicitada para despesa de custeio, salvo quando provada, nesse ponto a inexatido da
proposta;
b) conceder dotao para o incio de obra cujo projeto no esteja aprovado pelos rgos competentes;
c) conceder dotao para instalao ou funcionamento de servio que no esteja anteriormente criado;
d) conceder dotao superior aos quantitativos prviamente fixados em resoluo do Poder Legislativo
para concesso de auxlios e subvenes.
Como se v, o dispositivo enumera hipteses de vedao s emendas bastante diferenciadas do atual texto
constitucional.
246
Dessa forma, o texto maior limita ainda mais o poder de emendas sobre o
oramento conferido ao Parlamento.
247
285
que, uma vez atendidas as hipteses do artigo 166, 3, I, no parece razovel o poder de veto do
Executivo sobre a emenda parlamentar. Isso porque, se aos parlamentares dado um papel residual de
emendar o oramento, uma vez contemplados os requisitos constitucionais, entende-se, deve o Executivo
respeitar essa limitada discricionariedade.
248
Por fim, 27% (vinte e sete por cento) do montante destinam-se ao servio
da dvida, restando apenas 5% (cinco por cento) para a parcela denominada fontes
ordinrias.286
Muito embora esse estudo tenha ocorrido nos idos de 1991, ou seja, antes
mesmo da edio da Lei Complementar 101/2001, fato que a margem discricionria para
a apresentao de emendas parlamentares, ou seja, a parcela destinada s fontes ordinrias,
ainda representam, na atualidade, uma parcela nfima da estrutura oramentria.
Isso faz com que o representante do Legislativo, para manter essa relao
de clientelismo, acaba por se submeter s vontades do Executivo para, em troca, conseguir
a aprovao de suas emendas.
286
SERRA, Jos. Oramento no Brasil: as razes da crise. op. cit. p. 45.
251
287
FIGUEIREDO, A.C; LIMONGI, F. Incentivos eleitorais, Partidos e Poltica Oramentria. In: Revista de
cincias Sociais. Rio de Janeiro. v. 45, n. 2. p. 312.
252
Essa idia pode ser contestada, porque, ainda que assim o fosse, como h
uma limitao numrica imposta pela prpria Comisso Mista de Oramento para a
apresentao das emendas, sejam elas individuais ou coletivas, no seria possvel
contemplar todas as emendas individuais apresentadas pelos parlamentares.
288
SERRA, Jos. Oramento no Brasil: as razes da crise. op. cit.. p. 1.
253
Pela atual redao dada pela Resoluo 1/1970, que institui o Regimento
Comum, h uma maior preocupao com a participao das comisses permanentes das
Casas Legislativas no processo de elaborao do oramento, nos termos do 3 do artigo
90, que institui a CMO.
Pela atual redao, uma vez apreciado o oramento por uma comisso,
ela encaminhar ao Presidente da CMO um parecer paralelo que servir como subsdio
para a deliberao da matria.
Seria mais til uma reunio conjunta das comisses que se interessem
pelo oramento na busca de um consenso de mudanas a serem apresentadas ao oramento
e que se traduziriam em emendas ao texto encaminhado pelo Executivo.
Outro papel desse rgo que deveria ser melhor estimulado e explorado,
e que diz respeito a um controle direto do Parlamento sobre as aes do Executivo, a
anlise das contas anuais do Presidente da Repblica.
Buscar meios para que ele no se torne catico e possa ser viabilizado
pelo trabalho das Casas Parlamentares fundamental para que a estrutura congressual
possa funcionar.
evidente que esse documento, pensado para uma poca e para outra
estrutura do Senado Federal, se tivesse sido mantido em sua integralidade, no mais se
traduziria em um instrumento efetivo de regulao do processo legislativo.
258
Muito embora esse texto ainda venha a ser discutido e alterado enquanto
tramitar pelas comisses de mrito e pelo Plenrio do Senado, ele j traz algumas
inovaes que, uma vez mantidas, podem alterar significativamente o processo legislativo.
Acaba por manter a estrutura das lideranas partidrias, bem como dos
blocos parlamentares da maioria e da minoria, s que traz regras mais crticas para as suas
existncias e permanncias durante o perodo de uma legislatura.
Alm disso, a nova proposta democratiza a eleio dos lderes dos blocos
e lderes partidrios ao dispor que sua escolha depender da vontade de todos os membros
da bancada que o compem e no mais do voto dos lderes de cada partido.
Ousa-se aqui discordar dessa tese por se entender que o papel do lder do
governo o de defender os interesses do Executivo no mbito do Parlamento, razo pela
qual deve ter total afinidade com o Presidente da Repblica e com os Ministros de Estado.
Dessa forma, o artigo 107 da atual proposta prev que CCT compete:
Dentro dessa lgica, est proposta no inciso VII do artigo 154 do projeto
de resoluo o poder de a CPI requerer
289
Eis o teor da norma citada:
Art. 90. s comisses compete:
(...)
X exercer a fiscalizao e controle dos atos do Poder Executivo, includos os da administrao indireta,
e quanto s questes relativas competncia privativa do Senado (Const., arts. 49, X, e 52, V a IX);
(...).
266
Sim, pois se esse tipo de ato normativo passa a valer imediatamente aps
a sua publicao e levando-se em considerao que o Congresso a apreciar no prazo de
cento e vinte dias dados pelo artigo 62, evidente que a anlise de mrito e da
oportunidade da proposta, a se dar no mbito do Parlamento, muitas vezes extempornea.
autorizou a despesa sem que ao Parlamento fosse dado o direito de contestar, em tempo
hbil, a alterao.
pblico, a matria, to logo chegue Cmara dos Deputados pela mensagem de envio pelo
Presidente da Repblica, fosse analisada pela comisso mista para saber se ela se enquadra
nos casos de exceo previstos no 3 do art. 167.
290
No mesmo sentido, ADI 4.048-MC/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes. Com relao a esse julgado o Plenrio
do Supremo Tribunal Federal entendeu que, no obstante o fato de a medida provisria j ter sido
convertida em lei, isso no impede que o Judicirio fiscalize a constitucionalidade ou no do ato
normativo atacado. Ademais, ressalta que os conceitos de guerra, calamidade pblica ou comoo interna
so conceitos que representam realidades ou situaes fticas de extrema gravidade e de conseqncias
imprevisveis para a ordem pblica e a paz social, e que dessa forma requerem, com a devida urgncia, a
adoo de medidas singulares e extraordinrias, de maneira que a edio de medidas provisrias para o
remanejamento do oramento pblico seria uma exceo constitucionalmente prevista. E por entender que
da exposio de motivos que levou o Executivo a editar a medida provisria analisada se depreende que
as despesas remanejadas serviro to somente para operacionalizar despesas comuns, a Suprema Corte
entendeu pertinente a suspenso da vigncia da Lei 11.658/2008, converso da MP 405/2007.
271
CONCLUSO
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