A) INTRODUCCIN

215. CONCEPTO DE IMPUGNACIN

Se tiene la idea generalizada que la impugnacin es un recurso o medio de defensa que

permite someter a conocimiento del adquem administrativo o jurisdiccional, los actos del

adquo; cuyo propsito es restarle eficacia al acto por su interposicin. Esta idea es seguida

por J. Moiss SOTOMAYOR, al expresar:

Se ha reiterado en usar el trmino impugnar, que en nuestra jurisprudencia nacional y

de acuerdo a la mayora de los tratadistas se refiere a una fase o una etapa de la relacin

ms que a la interposicin de una accin ante otro organismo. En este caso, ese otro

organismo es el Poder Judicial a la que se re f era la segunda parte del Artculo 152 (D.

L. 18880), puesto que ante el Juez de Primera Instancia, debe recurriese por la va de una

accin y no solo de una impugnacin, categora que ms bien tendran los recursos de

Reposicin, Apelacin, Revisin y Queja.1

Por lo dicho, pareciera que la expresin impugnacin solo estara referido a los recursos

jerrquicos al no distinguirse relacin procedimental (judicial o administrativa) con

relacin procesal (judicial).

La impugnacin no solo debe ser entendida como "relacin procesal, que restringe su

conceptualizacin, sino que es una categora amplia que debe estudiarse desde los planos

lingstico y de la teora general del proceso.

a) Impugnacin en el plano lingstico

Es en opinin de Humberto BRISEO SIERRA:

Conducta, una cierta apariencia que se puede percibir; en seguida se tiene que acudir a

otro nivel significativo, porque esa conducta no se entendera sin el concepto. De ah que

1
Cfr. DERECHO DE MINERA PERUANO, pp. 290, 291; y, Jurisdiccin Administrativa. En:
REVISTA DE DERECHO MINERO, Ao XX, No 29, diciembre de 1.971, p. 103.
haya por lo pronto, tres canales significativos: la conducta como tal, la proposicin que

la menciona y el concepto que la comprende.

Cierto, sin conducta faltara un sentido al vocablo impugnacin; pero esta voz ligada a

ese significado es algo insuficiente jurdicamente, porque a la realidad se le toma ahora,

no como algo neutro lgicamente, sino como una correspondencia a cierta ideacin: la

jurdica.

Y no podra ser de otra manera, porque la voz impugnacin es absolutamente

perteneciente al Derecho, como masa lo es a la fsica o catalizacin a la qumica. Quien

ha empleado la palabra impugnacin, ha tenido que dejar supuestos conocimientos

jurdicos, sin los cuales es insignificante el trmino. No hay, fuera del Derecho, el

sentido impugnativo. 2

Adems, segn el mismo autor, el verbo impugnar tiene carcter dinmico: no en el

sentido de la conducta, sino en el sentido de la conceptuacin. Lo que tiene movimiento

no es el hacer; ya que ningn fenmeno jurdico es materialmente esttico, el dinamismo

est en esa estructura, es ese diseo de relacin jurdica, que enlaza en secuencias

graduadas los trminos independientes.

b) Impugnacin en la teora general del proceso

La impugnacin en lo procesal civil frente a la impugnacin en el amparo, es posible que

nos lleve a la impugnacin en la teora general del proceso. De all se podr ascender a la

impugnacin en el mbito procedimental, que abarcara los trmites propiamente

procesales, ms los administrativos, legislativos y convencionales o sustanciales.

2
Nuevas Reflexiones sobre la Impugnacin. En: REVISTA DE LA FACULTAD DE DERECHO DE
MXICO, T. XXV, N 99-100, Mxico D. F 1975, p. 514.
La impugnacin en el proceso civil se manifiesta como recurso y como accin. Como

recurso es la especie del gnero impugnacin y comprende conforme al Cdigo Procesal

Civil: reposicin (Artculo 362), apelacin (Artculo 364), casacin (Artculo 385) y

queja (Artculo 401). La segunda, como acciones impugnativas autnomas, rompen la

unidad del proceso y dan lugar a una nueva accin que se dirige contra la firmeza de la

cosa juzgada material, denominada accin contradictoria de sentencia por el Artculo

1083 del derogado Cdigo de Procedimientos Civiles de 1912, y Accin de Nulidad de

Cosa Juzgada Fraudulenta en el Artculo 178 del Cdigo Procesal Civil.

En el procedimiento administrativo se comprende como recursos a la reconsideracin,

apelacin, reposicin y revisin; como accin a la impugnacin, llamada accin

contenciosa administrativa.

En el procedimiento respecto a leyes formales o materiales: accin de

inconstitucionalidad y accin popular.

Las sustanciales o convencionales, aun cuando hay trastrocamiento al darse nombre a una

pretensin procesal que no combate un acto de autoridad (judicial o administrativa) y se

refiere a la conducta de un justiciable, son las contenidas en el Cdigo Civil, al establecer:

La persona perjudicada por un cambio o adicin de nombre puede impugnarlo

judicialmente (Artculo 31); Todo asociado tiene derecho a impugnar judicialmente los

acuerdos que violen las disposiciones legales estatales. Las acciones impugnatorias

deber ejercitarse en un plazo no mayor de sesenta das (Artculo 92); La maternidad

puede ser impugnada en los casos de parto supuesto o de suplantacin del hijo (Artculo

371); Cualquiera interesado o el ministerio pblico pueden impugnar el nombramiento

de tutor (Artculo 516); Las resoluciones en que el consejo de familia declare la

incapacidad de los tutores o curadores o acuerde su remocin, o desistiere sus excusas

pueden ser impugnadas, ante el Juez o la Sala Civil de la Corte Superior (Artculo 650);
y, La consignacin de dinero u otros bienes que no es impugnada por el acreedor, dentro

de los diez das siguientes a la fecha de su citacin, surte los efectos del pago

retroactivamente al da del ofrecimiento (Artculo 1253).

Por consiguiente, en el Derecho Minero peruano, el gnero impugnacin es una conducta

vinculante y dinmica, en tanto derecho subjetivo para restar mrito y eficacia a una

relacin jurdica minera generada por la administracin o autoridad minera (acto

administrativo).

216. CLASES

En el panorama del derecho positivo histrico y vigente, las conductas autoritarias

anmalas propician el uso de instancias regulariza doras que forman dos gneros: los

remedios y las impugnaciones.

a) Remedios

Son denuncias o participaciones de conocimiento y que en nuestro ordenamiento procesal

es la queja de hecho (Artculo 203 del Texto nico Ordenado de la Ley Orgnica del

Poder Judicial, aprobado por Decreto Supremo N 01793JUS, y el Artculo 158 de la Ley

N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General).

b) Impugnaciones

Son declaraciones de voluntad que combaten los actos positivos o negativos. A su vez,

las impugnaciones se dividen en procesos cuando se utiliza una accin de pretensin

impugnativa o recursos cuando el procedimiento no es de carcter procesal, sino

procedimental (queja de derecho, reposicin, apelacin, revisin, reconsideracin). Lo

comn entre estas es en s la pretensin impugnativa.

217. IMPUGNACIN EN EL DERECHO MINERO

Cuando se utiliza el instituto jurdico denominado impugnacin, que tiene carcter

dinmico en el tiempo y por ello extinguible, el legislador distingue dos especies: recurso,
que la doctrina define como el medio impugnativo que se incoa contra actos resolutorios,

sean resoluciones (actos administrativos) o sentencias (actos jurisdiccionales); y, al

proceso o juicio, que es un accionar previo como as lo entenda el legislador del Cdigo

de Minera de 1950 y que permite objetar los actos de la jurisdiccin minera, llevndolos

por un accionar impugnativo al sometimiento de una decisin judicial. Este accionar nos

conduce al llamado tradicionalmente proceso contencioso administrativo o accin

contenciosa administrativa (Ley N 27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo,

que derog el Artculo 157 del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera) y

que con mejor tcnica jurdica es denominada por la doctrina simplemente como proceso

administrativo.

B) RECURSOS IMPUGNATIVOS EN EL DERECHO MINERO PERUANO

Equivocadamente en la praxis administrativa minera, se denomina recurso a todo escrito

que presenta el interesado o administrado, solicitando, pidiendo o reclamando algo a la

autoridad minera en ejercicio de su derecho de peticin. En realidad, todo escrito no

siempre constituye un recurso. La solicitud en rigor da nacimiento a todo acto

administrativo, ella inicia la relacin minera entre el administrado y la administracin; en

tanto que en el recurso, presupone la existencia de una relacin jurdica y un

pronunciamiento de la autoridad minera.

En efecto, por el recurso, que es un medio procedimental, se accede a otro superior en

grado impugnando la validez de un acto emanado del inferior, que se refiere a un mismo

ente administrativo y sobre una misma materia. As, con el recurso al acceder al superior

en grado, es que llegamos al concepto de recurso jerrquico que, segn Rafael BIELSA,

es una reclamacin promovida contra un acto o decisin de un agente administrativo, ante

el superior jerrquico, para que ste modifique o revoque esa decisin, por considerar que
lesiona un derecho o inters legtimo del recurrente, e implica a la vez una trasgresin de

normas legales que imperan en la actividad administrativa

Establecido el concepto de recurso, es menester referirnos a los que existen en la vigente

legislacin minera peruana: reposicin; apelacin; revisin; y, queja.

218. REPOSICIN

Es el medio impugnativo horizontal que tiene por objeto la modificacin total o parcial

de un acto administrativo minero de mero trmite denominado decreto. Declara el

Artculo 153 segundo y quinto prrafo del Texto nico Ordenado de la Ley General de

Minera:

Los decretos se dictan para la realizacin de los trmites establecidos en la ley. Cuando

se expidan en el procedimiento minero, no causan estado.

a) Trmite

Contra los decretos podrn pedirse reposicin, dentro de los cinco das siguientes a la

notificacin. La autoridad minera resolver de plano o corriendo previamente traslado a

la otra parte. Contra lo que se resuelva no procede recurso de apelacin o de revisin

(Artculo 154 primer y segundo prrafo y 155 Inc. 1) del Texto nico Ordenado de la

Ley General de Minera).

b) Caractersticas

El recurso de reposicin es horizontal y no devolutivo, lo que significa que el recurso

debe resolver el mismo rgano que expidi el acto impugnado. Contra lo resuelto, auto,

no procede recurso de apelacin o revisin en atencin a los principios de simplicidad y

celeridad (Artculos 72, Inciso k; y 111 del Texto nico Ordenado de la Ley General de

Minera), que como se trata de un tpica contradiccin no cabe articulaciones en el

procedimiento, porque el mismo avanza de oficio o a peticin de parte a fin de que

concluya cuanto antes sin festinaciones.

El acto administrativo que resuelve la reposicin, es de plano o corriendo traslado a la

otra parte y los expedidos en el procedimiento minero no causan estado, notndose una

voluntad discrecional o graciosa del rgano.

219. APELACIN

Es el recurso o medio impugnativo vertical cuyo objeto es la revocacin total o parcial de

un acto administrativo minero: auto o resolucin, como declara el Artculo 154 tercer y

cuarto prrafo del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera.

Los autos resuelven cuestiones de procedimiento, que no sean de mera tramitacin ni

pongan trmino a la instancia o a la jurisdiccin minera. Cuando se expidan en el

procedimiento minero, no causan estado. As declaran los Artculos 153 tercer y quinto

prrafo del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera.

Las resoluciones pondrn trmino a la instancia o a la jurisdiccin minera y se clasifican

en Resoluciones de Presidencia del INGEMMET o de Gerencia del Gobierno Regional,

Resoluciones Directorales y Resoluciones del Consejo de Minera, declara el Artculo

153 cuarto prrafo del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, que

reproduce literalmente el Artculo 272 del Decreto Legislativo N 109, que fue derogado

parcialmente por el Decreto Legislativo N 708, Ley de Promocin de las Inversiones en

el Sector Minero.

Las resoluciones como estn clasificadas en el Texto nico Ordenado de la Ley General

de Minera, origina el problema de identificacin a la autoridad minera u rgano

jurisdiccional que expide las Resoluciones Jefaturales y Resoluciones Directorales.

En los procedimientos mineros, las autoridades mineras con facultades para la expedicin

de Resoluciones son: la Presidencia del Consejo Directivo del Instituto Geolgico,

Minero y Metalrgico INGEMMET; el Director de Concesiones Mineras de

INGEMMET (Artculos 105, 120, 121 y 122 del Texto nico Ordenado de la Ley General
de Minera); el Director Regional de Energa y Minas o Gerente de Desarrollo Econmico

del Gobierno Regional; el Director General de Minera (Artculo 101 del Texto nico

Ordenado de la Ley General de Minera); y, el Director General de Asuntos Ambientales.

a) Trmite

Contra los autos o resoluciones podr interponerse apelacin, dentro de los quince das

siguientes a la notificacin, declara el Artculo 155Inc. 2) del Texto nico Ordenado de

la Ley General de Minera, que fue recogido literalmente del Artculo 274Inciso 2del

Decreto Legislativo 109.

Antes de su modificacin, el Artculo 60 del Reglamento de Procedimientos Mineros,

aprobado por Decreto Supremo N 01892, estableca:

La autoridad minera que ejerza jurisdiccin deber elevar el recurso de apelacin a la

instancia jerrquicamente superior en un plazo que no exceder de cinco (05) das hbiles

contados a partir de la fecha de su interposicin.

El recurso de apelacin deber ser resuelto en un plazo que no exceder de veinte (20)

das hbiles, contados a partir de la fecha de ingreso del expediente o recurso a la instancia

superior. Transcurrido dicho plazo sin que medie pronunciamiento, el interesado podr

considerar denegado su recurso a efectos de interponer el recurso correspondiente, o

esperar el pronunciamiento expreso de la autoridad minera.

Por Decreto Supremo N 01193EM, publicado en el diario oficial El Peruano el 26 de

enero de 1993, se modific el rgimen de apelaciones existente hasta esa fecha,

establecindose:

Artculo 10.Sustityase el texto del Artculo 60 del Reglamento de Procedimientos

Mineros, aprobado por Decreto Supremo N 01892EM, por el siguiente:

Artculo 60. Contra lo resuelto por el Jefe del Registro Pblico de Minera, el Jefe de la

Oficina de Concesiones Mineras y el Director General de Minera, podr interponerse

recurso de revisin al Consejo de Minera, dentro de los 15 das hbiles de notificada.

Artculo 2o. Agrguese a las Disposiciones Transitorias del Reglamento de

Procedimientos Mineros, aprobada por Decreto Supremo N 01892EM, las siguientes:

QUINTA. El Consejo de Minera es la instancia competente para el conocimiento de las

apelaciones pendientes de resolucin en los expedientes de titulacin en trmite, que antes

de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N 708, estuvieron bajo la jurisdiccin

de las Jefaturas Regionales de Minera y de la Direccin de Concesiones Mineras, las que

sern calificadas de revisin.

En los expedientes en que no se haya concedido el recurso de apelacin, de ser

procedente, el Registro Pblico de Minera lo calificar como de revisin y lo elevar al

Consejo de Minera.

b) Caractersticas

Antes de la reforma introducida al rgimen de apelaciones existente hasta el 26 de enero

de 1996, este recurso era devolutivo, lo que significaba que el recurso deba resolverse

por otro rgano distinto al que haba expedido el acto impugnado (verticalidad); y, contra

lo resuelto a travs de una Resolucin, proceda recurso de revisin. Con posterioridad a

la fecha antes dicha, la apelacin denotaba la caracterstica de ser un medio impugnativo

tpico, nominal y sujeto a calificacin como recurso de revisin por la autoridad minera

en los procedimientos mineros.

220. REVISIN

Es el medio impugnativo vertical cuyo objeto es la revocacin total o parcial de un acto

administrativo minero: auto o resolucin.

En cuanto al anlisis de los actos administrativos mineros, debemos remitirnos a lo

expresado sobre el recurso de apelacin.

a) Trmite

El Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, establece dos formas distintas y

excluyentes de tramitacin del recurso de revisin, segn sea el acto administrativo

minero impugnado; pero comunes en el trmino: dentro de los quince das siguientes a la

notificacin.

Cuando el acto impugnado sea un auto, el recurso de revisin se tramita en cuaderno

separado, incluyendo las copias certificadas de las piezas procesales que las partes

designen y que la autoridad seale (Artculos 153 prrafo tercero, 154 prrafo tercero y

155 Inciso2).

Cuando el acto impugnado sea una resolucin, el recurso de revisin se tramita en el

mismo expediente de ttulo y no en cuaderno separado (Artculos 153 prrafo cuarto, 154

prrafo tercero y 155 Inciso 2).

b) Caractersticas

El recurso de revisin es vertical y devolutivo, lo que significa que el recurso debe

resolver otro rgano distinto al que expidi el acto impugnado: Consejo de Minera.

Es de tramitacin distinta y excluyente, segn sea auto (cuaderno aparte) o resolucin

(expediente de ttulo).

El Consejo de Minera, resuelve, por el acto administrativo minero impugnado: Auto o

Resolucin, mediante: Auto de Vista, al no causar estado y en atencin a los principios

de simplicidad y celeridad (Artculos 72 Inc. k, 111 y 153 Incisos 3 y 5 del Texto nico

Ordenado de la Ley General de Minera) o Resolucin, al causar estado y poner trmino

a la instancia o a la jurisdiccin administrativa minera.

El Auto de Vista no es presupuesto procesal para promover Accin Contenciosa

Administrativa o Accin de Impugnacin; en tanto que la Resolucin, es el presupuesto

procesal para que dicha accin sea formulada ante el Poder Judicial.

C) LA ACCIN DE IMPUGNACIN EN EL DERECHO MINERO

Entendida la accin como derecho subjetivo para poner en movimiento a los rganos

jurisdiccionales, esto nos lleva a sealar que para cuestionar un acto administrativo

minero que ha causado estado (Artculos 153 y 157 del Texto nico Ordenado de la Ley

General de Minera, aprobado por Decreto Supremo N 01492EM), ser necesario un

accionar de pretensin impugnativa a travs de actos procedimentales llamados en su

conjunto proceso.

Lo expresado es conforme a la moderna doctrina seguida por Humberto BRISEO

SIERRA, que establece que el gnero impugnacin se divide en las especies: recurso o

medio impugnativo o en accin o proceso.

221. PROCESO ADMINISTRATIVO MINERO

En la doctrina concomitantemente a la expresin proceso administrativo, se emplean los

trminos: Juicio Contencioso Administrativo, Demanda Contenciosa Administrativa o

Recurso Contencioso Administrativo y que en estricta terminologa jurdica no son

sinnimos.

El proceso administrativo, regulado en la Ley N 27584, tiende a componer controversias,

litis o conflictos de intereses, que por el mismo concepto de proceso comprende a toda

controversia (adjetiva do: contencioso). Es decir, en el proceso estn implcitos la accin

y lo contencioso; por ello, en la moderna doctrina a la que nos alineamos, esta institucin

jurdica es conocida de un modo simple y sinttico: Proceso Administrativo/

En cambio otro sector de la doctrina estima que lo contencioso administrativo est

referido al conjunto de reglas que regulan los litigios en que es parte la Administracin.

As, Alberto RUIZ ELDREDGE, seala que:

La palabra contencioso adjetiva a la idea de contradiccin, desacuerdo en la valoracin

de un acto, de un hecho o de una omisin. Caracterizado as, el trmino contencioso, cabe

determinar el significado de administrativo, en su sentido primario y gramatical, equivale

a pleito perteneciente a la administracin pblica, en el sentido de que es parte en una

situacin de contienda jurdica entre la Administracin Pblica y los administrados. En

sentido estricto lo contenciosoadministrativo puede ser definido desde dos puntos de vista

diferentes. En abstracto significa un sistema de garantas que el Estado acuerda a los

particulares en sus relaciones con la Administracin. En concreto designa al recurso,

accin o litigio trabado entre un individuo y la Administracin a consecuencia de la

violacin de un derecho legitimo. En la actualidad, nosotros podramos decir que el

conflicto puede tambin ser interadministrativo o interorgnico; e inclusive, darse en la

rbita administrativa internacional!36^

El Artculo 240 de la Constitucin de 1979 y el Artculo 148 de la Constitucin de 1993,

establecen que la accin contenciosa administrativa se interpone contra la resolucin

administrativa que causa estado. Los constituyentes de 1979 y 1993 al utilizar dicha

expresin, que tiene por sustento al sistema de justicia administrativo francs, resultan

poco afortunados porque la justicia administrativa peruana es eminentemente judicialista;

rgimen en el cual se utiliza con propiedad, el proceso administrativo o accin de

impugnacin.

Al tratar sobre el proceso administrativo minero es menester diferenciar procedimiento

de proceso. Esto en razn que no es lo mismo en el derecho minero, que comprende

instituciones sustantivas y adjetivas, hablar de procedimiento y proceso, aun cuando hay

autores como Guillermo J. CANO, que confunden procedimiento con proceso minero.

a) Procedimiento

Es un discurrir de actos sucesorios previstos en el Texto Unico Ordenado de la Ley

General de Minera, aprobado por Decreto Supremo N 01492EM; el Reglamento de

Procedimientos Mineros, aprobado por Decreto Supremo N 01892EM, y otros, que

operan en el mbito de la jurisdiccin minera y que tienden a ejecutar la voluntad del

Estado, titular y administrador de los recursos minerales.

Humberto BRISEO SIERRA/ seala que caracteriza al procedimiento:

Debe haber una norma que prev la relacin de conductas de diversos sujetos, un

encadenamiento de causa a efecto, y una secuencia de conexiones.

En el derecho minero peruano por esta caracterstica, el administrado y la administracin

o autoridad minera entablan una relacin jurdica cuya fuente primaria es la ley vinculante

del particular o minero (causa) que, teniendo como norma reguladora a la ley minera, y

siguiendo ordenadamente actos sucesivos, logra ejecutar la voluntad unilateral del Estado

(efecto).

El procedimiento implica la sucesin de conexiones de diferentes sujetos. En el

procedimiento minero puede darse la intervencin, conexin regulada por la ley, de

terceros a la primigenia relacin minera. Esto se presenta con las denuncias y las

oposiciones, que al ser resueltos e impugnados constituyen la esencia pragmtica del

procedimiento cuasi contencioso, pues aparejan una tnica contradictoria que pretende

enderezar pronunciamientos estimatorios no legales.

b) Proceso
Es el conjunto de actos secuenciales destinados a la composicin de una controversia a

travs de una decisin de la autoridad judicial, cuyo origen es un accionar que ha sido

definido como inters jurdicamente protegido.

La decisin judicial que pone fin a la controversia o litis es la sentencia que, cuando queda

consentida y ejecutoriada, constituye la cosa juzgada, institucin que da firmeza y

seguridad al acto jurisdiccional.

222. ORIGEN Y SISTEMAS DE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA

El problema de la justicia administrativa surge con el Estado en el siglo XVI. Nace como

necesidad de defender a los ciudadanos en su relacin con la administracin, cuando esta

acta ilegalmente. Su origen es plenamente diferenciado de la jurisdiccin civil o penal,

en cuanto se refiere a su objeto y no as a la especialidad.

En la experiencia jurdica de los pases donde el problema se ha planteado para luego ser

regulada su solucin por el legislador, se presentan cuatros sistemas o arquetipos que en

orden histrico surgieron: el ingls, el francs, el italiano y el alemn.

a) Sistema Ingls

Al decir por ciertos autores, debera desestimarse la existencia del sistema ingls por el

hecho que su ordenamiento

estatal no conoce un derecho administrativo y por lo mismo, no puede surgir problemas

particulares. Es evidente se dice que si se utiliza un derecho nico para regular las

relaciones entre los particulares, as como para regular la existencia entre los poderes

pblicos y los ciudadanos, no se puede obtener como consecuencia, sino un solo juez para

las controversias entre los particulares, y para aquellas que nacen entre los poderes

pblicos y los ciudadanos. El acto de la administracin ser, en efecto, invlido, ilcito,

inicuo y as como el que puede provenir por parte de un particular cualquiera.

En realidad la cuestin no es tan simple. Es tan importante y decisiva la constatacin de

que el arquetipo ingls se va extendiendo hoy en da hasta en pases que poseen un

derecho administrativo concebido como un derecho institucionalmente propio de los

vnculos autoritarios que posee la administracin. Tales son los pases que tienen una

democracia popular que parten de una tradicin francesa, o mejor aun, francoaustriaca,

como Polonia.

Se debe decir, igualmente, que el concepto base de este sistema, el del juez nico para

cada tipo de controversia, es mal visto incluso por parte de juristas de pases que

pertenecen a otros arquetipos, por cuanto corta de raz cualquier cuestin de jurisdiccin

o de competencia.

En este sistema, el juez conoce del acto ilcito de la autoridad administrativa, as como

del acto invlido, los cuales, sin embargo, se encuentran unificados en una nocin nica

que es aquella del Tort. El juez no puede anular el acto de la administracin, no puede

declararlo sin efecto, paralizando su aplicacin prctica; podr suceder que el acto no

haya producido un dao patrimonial sensible igualmente; sin embargo, el juez condenar

a la administracin a pagar un resarcimiento que ser simblico. Si la administracin

insiste en aplicar el acto que ha sido declarado con o sin efecto, el funcionario que lo

aplica responder personalmente y ya no en forma simblica.

b) Sistema Francs

Goza de fama porque se fundamenta sobre uno de los rganos que mayormente ha

contribuido a la creacin del derecho administrativo, el Conseil d Etat y aun hoy se

mantiene a la altura de sus tradiciones.

Al lado del conseil d Etat, pueden igualmente existir rganos jurisdiccionales territoriales

de naturaleza similar a la del Consejo de Estado, porque su presencia no es necesaria. Si

existe el rgano central tipo Conseil dEtat puede volverse tambin rgano en jurisdiccin

de alzada.

Aquello que caracteriza al arquetipo francs no es tanto el Consejo de Estado cuanto el

criterio que asume para el respeto de las jurisdicciones. Este es un sistema con rganos

jurisdiccionales divididos; posee una doble tutela, en el sentido de que el particular

lesionado en sus intereses por un acto ilegal de la administracin, se podr dirigir al juez

ordinario o al juez administrativo (Consejo de Estado), de acuerdo con la materia. En el

criterio de reparticin entre las dos jurisdicciones, en efecto, prima el de la naturaleza de

la controversia en razn de su materia. Si se trata de materia administrativa, lo es el

Consejo de Estado.

c) Sistema Italiano

Est basado, como el francs, sobre una doble tutela: juez ordinario y juez administrativo

(Consejo de Estado); solo que adopta un criterio de reparticin de las jurisdicciones que

es profundamente diverso y que se fundamenta en la distribucin de las situaciones

jurdicas subjetivas, de las cuales el particular sufre lesin. Si el particular sufre lesin de

un derecho subjetivo, la jurisdiccin es del juez ordinario; si es un inters legtimo, lo es

del juez administrativo.

d) Sistema Alemn

Se remonta a lejanos precedentes pero que ha recibido una sistematizacin moderna

despus de los anteriores. Es sencillo, distribuye todas las controversias en la que es parte

la administracin pblica a un juez especial, escogido segn sistemas particulares y

ordenado como el juez ordinario; por lo tanto, con varios grados de jurisdiccin territorial

y central. Este juez rene competencia sobre materias administrativas, de derecho civil o

especial y sobre intereses legtimos. Prcticamente no existe ni siquiera motivo para

distinguir entre estas cuestiones y, en efecto, ninguna distincin se hace al respecto.

La diferencia de la tutela se realiza aun al modelo propio de la jurisdiccin civil, o sea, en

base a la demanda judicial del interesado, pues solo l podra pedir, segn los casos, la

anulacin del acto administrativo o restituir una cosa, o a pagar una suma de dinero o

podr, igualmente, si admitido, pedir una reparacin pecuniaria, sin anulacin del acto.

223. DIFERENCIAS ENTRE SISTEMAS

Resumiendo, el sistema ingls atribuye las controversias de la justicia administrativa al

mismo juez de la justicia civil y, por tanto, unifica en absoluto la jurisdiccin; en los otros

sistemas, al contrario, existe siempre un juez especial de controversias entre el particular

y la administracin, cuya jurisdiccin est determinada ya sea sobre la base de un criterio

abstracto de reparto de poderes (sistema francs), ya se por criterios concretos subjetivos

que deben ser tutelados, derecho subjetivo o inters legtimo (sistema italiano), o de un

criterio completo de naturaleza jurdica del sujeto que debe ser llamado en juicio (sistema

alemn).

224. EVOLUCIN Y SISTEMA ADOPTADO EN EL PER

No existen muchos trabajos sobre el tema. Del estudio de las Constituciones, Cdigos de

Minera y Leyes Generales de Minera que rigieron y rigen el ordenamiento jurdico y la

actividad minera, resulta vlido afirmar que en el Per, en un primer momento, se asumi

como sistema de justicia administrativa el arquetipo francs aun cuando no se cre un

Consejo de Estado; y, en un segundo momento hasta tiempos actuales, el modelo alemn.

En efecto, en una brillante tesis universitaria, bajo la asesora de Guillermo Garca

Montfar, manifiesta Miguel C. ROMERO ALMENDRAS/ que la primera disposicin

que se refiri a lo contencioso administrativo, fue el Artculo 130 de la Constitucin de

1867 que rigi a la promulgacin del Cdigo de Minera de 1900 al establecer que: La

ley determinar la organizacin de los tribunales contenciosoadministrativos, y lo relativo

al nombramiento de sus miembros.

a) Cdigo de Minera de 1900

Asuma la jurisdiccin administrativa y contenciosa/ Corresponda la jurisdiccin

administrativa al Poder Ejecutivo a travs del Ministerio de Fomento, Consejo Superior

de Minera y las Diputaciones de Minera (Artculo 32); y, la contenciosa, al Poder

Judicial que al decir de Jos ROCHA FERNANDINI:

Durante todo el perodo anterior al Cdigo de Minera de 1950 ha prevalecido el criterio

clsico y tradicional de que todo asunto de carcter contencioso surgido por ejemplo en

las oposiciones presentadas por las partes en el curso de la tramitacin de sus pedimentos

rebasaba las funciones del Poder Ejecutivo, por lo que ste, apenas surga la contencin,

se inhiba de dictar resolucin, fundados en sus atribuciones meramente administrativas,

pasndose el asunto a los Jueces del fuero comn a cuyo conocimiento corresponda.

En efecto, de acuerdo al Inciso 2 del Artculo 42 de dicho Cdigo, corresponda a las

Diputaciones de Minera resolver en primera instancia, con el carcter de jueces privados,

los litigios que se promovan o nacan con relacin a los denuncios, amparos, medidas y

posesiones que relacionaban; conocimiento de los juicios de minas que los diputados se

alternaban por meses y si estaban de turno conocan de las causas iniciadas de los

expedientes que se hiciesen contenciosos (Artculo 177).

La sentencia y los autos eran apelables en doble instancia y en un solo efecto,

respectivamente, ante la Corte Superior (Artculo 190).

Los juicios de minera de los que trataba el Ttulo XVI del Cdigo de Minera, fueron

suprimidos de la competencia de los Delegados de Minas al derogarse los Incisos 2 y 3

del Artculo 42 por Ley N 1510 de 28 de julio de 1912, que promulg el Cdigo de

Procedimientos Civiles y la Ley Orgnica del Poder Judicial. A partir de la referida fecha,

los juicios de minas se siguieron ante los jueces territoriales del fuero comn; luego, el

conocimiento de los asuntos contenciosos de minera y de agua correspondi a los jueces

civiles de primera instancia de Lima (Artculo 134 del Cdigo de Procedimientos Civiles;

y, Artculos 93 y 94 de la Ley Orgnica del Poder Judicial).

Empero, por Resolucin Suprema de Io de setiembre de 1914,os) se estableci que las

resoluciones expedidas por las Delegaciones deban ser revisadas exclusivamente por el

Ministerio de Fomento; adems, declaraba que el Artculo 1344 del Cdigo de

Procedimientos Civiles, haba derogado el Artculo 46 del Cdigo de Minera.

Asimismo, por Resolucin Suprema de 10 de noviembre de 1926, se dispuso que los

expedientes que tuviesen el carcter de contenciosos fueran elevados por las Delegaciones

a la Direccin de Minas para que dispusiera lo conveniente.

Es importante sealar que por Ley N 2626 de 13 de diciembre de 1917, se estableca que

las controversias administrativas y contenciosas no dispensaban de la obligacin de pagar

la contribucin minera. Obligacin que, por el mismo Decreto Supremo de 10 de

noviembre de 1926, deba ser abonada en partes proporcionales por todos los litigantes,

perdiendo sus derechos en favor del contrincante si se dejaba de pagar dicho impuesto

durante tres semestres; con tal objeto, en el Padrn General de Minas se mand abrir un

Captulo Especial sobre Denuncios de carcter litigioso sujeto a la Ley N 2626 (Artculos

2 y 3).

b) Cdigo de Minera de 1950

Estableca en la segunda parte del Artculo 93, que el ttulo definitivo de la concesin y

los derechos adquiridos por dicho ttulo no podan ser impugnados ante el Poder Judicial

despus de 5 aos de inscrita la concesin en el Registro de Concesiones y Derechos

Mineros. Asimismo, que las inversiones hechas de buena fe podan ser objeto de

restitucin si resultaba comprobado que el victorioso en la controversia, o el nuevo

denunciante en su caso, podan aprovecharlas para el fin econmico de la concesin.

Dicho plazo, en opinin de Jos ROCHA FERNANDINI, encerraba la prescripcin

minera para dar firmeza a los ttulos otorgados conforme a la tramitacin del Cdigo y

que al estudiarse el principio de reparticin de competencias seguido por el Cdigo, era

criticable la excesiva extensin de esta plazo para una accin de este tipo. El tema resulta

explicable solo por razn del origen histrico del mismo, que en su comienzo estuvo

previsto como plazo para el ejercicio de la accin contradictoria de sentencia que otorgaba

el ttulo en la jurisdiccin voluntaria que era la que entonces funcionaba de acuerdo con

el sistema civilista dominante, y a la vez operaba como plazo de prescripcin adquisitiva

establecido, primero solo en favor del beneficiario del ttulo otorgado por la autoridad

con perjuicio de terceros; y, luego, desde el Cdigo de Minera de 1900, en favor de

cualquier proceso relativo a distintos conflictos.

c) Decreto Ley N 18880

Como correlato de lo antes dicho, el Decreto estableca en la segunda parte del Artculo

152, que el ttulo definitivo del derecho y los adquiridos con dicho ttulo, no podan ser

impugnados ante el Poder Judicial hasta despus de 2 aos de inscritos en el Registro

Pblico de Minera.

d) Decreto Legislativo N 109

El plazo anteriormente dicho, fue reducido por este dispositivo, al disponer que se poda

impugnar ante el Poder Judicial, dentro de 90 das, contados desde la fecha en que hubiese

quedado consentida la Resolucin que puso fin al procedimiento minero (Artculo 176) o

despus de efectuada la publicacin del ttulo de la concesin y de los derechos adquiridos

con dicho ttulo (Artculo 231).

e) Decreto Legislativo N 708

La Ley de Promocin de Inversiones en el Sector Minero de 14 de noviembre de 1991, al

derogar parcialmente el Decreto Legislativo N 109, Ley General de Minera, modific

los supuestos en que proceda impugnar la Resolucin Administrativa Minera.

En efecto, a tenor del Inc. g) del Artculo 43 y el Artculo 44, solo procede contra la

Resolucin del Consejo de Minera que se hubiese pronunciado en recurso de revisin en

los casos que:

Otorgado y publicado el ttulo de la concesin minera por el Presidente del Instituto

Geolgico, Minero y Metalrgico INGEM MET, Gobierno Regional o por el Director

General de Minera, y resuelto el recurso de revisin (Consejo de Minera) contra el ttulo,

se puede impugnar ante el Poder Judicial; y, cuando se pronunciara respecto a los

procedimientos de oposicin, denuncias y otros procedimientos, en cuyo caso tambin se

puede impugnar ante el Poder Judicial.

f) Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera Aprobado por Decreto

Supremo N 01492EM, que sintetiza en un solo texto la Ley General de Minera, Decreto

Legislativo N 109, y la reforma introducida a esta por la Ley de Promocin de

Inversiones en el Sector Minero, Decreto Legislativo N 708, subsume lo dicho antes en

los Artculo 125 y 157 de dicho Texto, este ltimo Artculo ha sido derogado por el inciso

4 de la Primera Disposicin Derogatoria de la Ley N 27584 que regula el proceso

contencioso administrativo.

225. OBJETO

En doctrina existen dos posturas en la nocin de proceso. Una de orientacin material,

que parte sealando que en la vida social humana, en la que se originan roces y colisiones,

estas deben normarse por el derecho en defensa de la justicia y de la paz. Otra, de

orientacin formal, que considera al proceso como un medio que tiene por objeto la puesta

en prctica del derecho. Por ello, el proceso de acuerdo con su objeto material, se clasifica
en proceso civil, penal (comn y disciplinario), administrativo, laboral, agrario, etc., en

funcin de las distintas especialidades del ordenamiento jurdico.

El proceso administrativo como el minero, se concibe como un proceso objetivo, donde

el objeto principal es un acto administrativo. Conlleva en un juicio, en una contienda

(adjetivado contencioso) contra los actos administrativos por el cual se solicita a la

autoridad jurisdiccional, declare su nulidad y en su caso, pronuncie las decisiones de

condena que se pretenden como consecuencia de su anulacin; pero que el particular no

podr pedir el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada, fuera de los

alcances del acto impugnado.

Si el particular solicitara el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada, se

estara atentando contra el carcter dispositivo de este proceso, porque como seala la

doctrina, el actor o impugnante no pide una tutela indeterminada, sino una tutela concreta

que obliga al juez a no salirse de la pretensin impugnatoria.i391) Es decir, el juez no

podr pronunciarse sobre aspectos que previamente no se hubieran referido en la

jurisdiccin minera (non ultra petita e inaplicabilidad del principio iura novit curia). De

lo contrario, el Proceso Administrativo Minero sera de plena jurisdiccin, que al decir de

Valentn CORTZ DOMNGUEZ:

En el llamado proceso de plena jurisdiccin la situacin es distinta: a) porque no solo se

pide la declaracin de nulidad, sino, tambin la declaracin de un derecho subjetivo; b)

porque la legalidad o ilegalidad de un acto no viene tomada en consideracin sin el

acreditamiento de la situacin individualizada subjetiva.

Por otra parte, en el proceso de plena jurisdiccin se plantea, adems una segunda

pretensin: se pide al juez la declaracin de un derecho para basar en ella el

restablecimiento o la compensacin del dao causado. En esta segunda situacin no existe

coincidencia de intereses, sino ms bien un conflicto de intereses entre la Administracin

y el administrado de los cuales solo uno puede sobrevenir al otro. La posicin de defensa

de la Administracin ya no est en la mera legalidad del acto administrativo, sino que

tendr a la negacin de este derecho subjetivo, lo que hara posible la subsiguiente

existencia del acto que se reputa legtimo392)

De lo expresado por el autor citado, nos lleva a sealar que en el proceso administrativo

minero, el particular no podr solicitar de los rganos jurisdiccionales (Juzgado en lo

Contencioso Administrativo respectivo, conforme al Artculo 9o de Ley N 28531, Ley

del Proceso Contencioso Administrativo, modificada por Decrreto Legislativo N 1067,

publicada en el diario oficial El Peruano el 28 de junio de 2008), el reconocimiento de

un derecho subjetivo, fuera de los alcances de la Resolucin del Consejo de Minera que

impugna.

Frente al supuesto que el particular pretenda el reconocimiento de un derecho subjetivo,

vulnerado por el acto administrativominero, la doctrina ha sealado que resta el tercer

campo especfico del contencioso de los actos administrativos y que apunta a la anulacin

del acto y a la tutela: la accin de amparo.

Por lo expresado, lo tpico en el proceso administrativo minero es que la pretensin del

actor o particular se refiera siempre a impugnar actos administrativos mineros que causan

estado a fin de lograr la invalidez o ineficacia de los mismos (Artculo 5o de la Ley N

27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo modificado por el decreto

Legislativo N 1067). Es decir, el acto administrativominero es el objeto y el Derecho

procesal minero que lo regula es la materia. Siendo as, sobre el acto administrativominero

recaern los efectos de la sentencia y sobre la materia, el derecho que habr de aplicarse

a la sentencia para resolver la pretensin impugnativa.

226. IMPROCEDENCIA DE LA ACCIN DE IMPUGNACIN

Explicado el objeto y la materia del proceso administrativominero, la accin de

impugnacin de acuerdo al Texto Unico Ordenado de la Ley General de Minera,

aprobado por Decreto Supremo N 014 92EM, y el Artculo 128 del Cdigo Procesal

Civil, ser improcedente:

Cuando se pretenda impugnar judicialmente autos y decretos, porque estos al no causar

estado (Artculo 153 del Texto Unico Ordenado de la Ley General de Minera), no

podrn ser impugnados. Al respecto, en la doctrina se ha dejado establecido que:

De acuerdo con nuestro Derecho, es, desde luego, posible la configuracin de los actos

de trmite como elementos formales del acto administrativo que resuelve el expediente.

De una parte, la jurisprudencia ha afirmado la imposibilidad de impugnar directamente

los actostrmite (Sentencia del T. S. de 12 y 26 de Noviembre de 1889 y 2 de Junio de

1949); de otra el acto administrativo final puede ser impugnado en consideracin a los

vicios de forma que se hayan cometido durante la tramitacin del expediente que lo

origin, precisamente este el significado de vicio de forma como motivo de

impugnacin del acto administrativo.

Cuando se pretenda impugnar judicialmente resoluciones de la autoridad minera, sin que

el administrado o particular hubiera impugnado administrativamente por decisin

personal, dentro del trmino de ley o inobservancia de formalidades (fundamentacin del

recurso, firma de abogado y/o falta de pago del derecho de trmite). Es decir, al no

impugnarse administrativamente la resolucin; dicho acto quedar consentido y

ejecutoriado y que en doctrina es llamado de un modo simple como acto firme al

establecerse que:

La tesis correcta es que el acto firme es inimpugnable en la va contenciosa (judicial)

simplemente por respeto al orden legal de los plazos y de los recursos, que de otro modo

se vera alterado e inutilizado por la impugnacin de actos respecto de cuya materia la

Administracin no tuvo ni la oportunidad de reconsiderar ni de dictar la resolucin mejor

posible, que es la de la autoridad encargada de resolver en ltima instancia. Se trata, ante

todo, de respectar los intereses de la Administracin y, tambin, de la legalidad de la

conducta administrativa, que exige cumplir con el trmite previo del agotamiento de todos

los recursos antes que establecer la accin contenciosa contra el acto.

El anlisis sobre el tema va ms all y puede afirmarse que cuando el particular o

administrado consiente con la resolucin expedida, carece de aptitud procesal para acudir

al Poder Judicial pudiendo el demandado deducir las excepciones de falta de legitimidad

para obrar del demandante y falta de agotamiento de la va administrativa (Artculo 446"

Incisos 5 y 6 del Cdigo de Procesal Civil)

227. CARACTERSTICAS

En el proceso administrativo minero de impugnacin, el problema principal y porque no

decir medular, se refiere a la abierta contraposicin de la presuncin de legitimidad de los

actos administrativos con el principio de tutela judicial efectiva. Esto en razn a que el

acto administrativo legtimo, valido, eficaz y firme, surte plenos efectos que lo hacen

tener ejecutoriedad por la misma autoridad minera; en tanto que en el proceso

administrativo minero de impugnacin, el demandante instintivamente tiende a solicitar

ante la autoridad judicial, la suspensin de los efectos de la resolucin que se cuestiona;

lo que significara de producirse, la materializacin del principio de tutela judicial

efectiva.

a) Presuncin de Legitimidad del Acto Administrativo

En la doctrina, la presuncin de legitimidad tiene varias denominaciones; presuncin de

legalidad, presuncin de validez o presuncin de justicia.

Que quiere decir presuncin de legitimidad? En el Derecho minero peruano, siguiendo

a Jos Roberto DROMI quiere decir en sentido lato, que el acto administrativo ha sido
dictado conforme al derecho y que su emisin responde a las prescripciones legales o se

han respetado las normas que regulan la produccin del acto administrativo. Ampliando

ms, qu encierra la palabra legitimidad?

Legitimidad es sinnimo de perfeccin del acto para un sector de la doctrina y regularidad

para otro sector; de donde, presuncin de legitimidad es presuncin de perfeccin del acto

o presuncin de regularidad del acto, respectivamente. Adhirindonos a Jos Roberto

DROMI, quien hace suya la tesis de GORDILLO, nos inclinamos por la segunda.

Creemos que la presuncin de legitimidad est referida a la regularidad del acto, que

significa que si bien es bsicamente vlido, puede contener algunos vicios y no obstante

ser regular; por tanto, no son actos regulares los actos nulos.

El fundamento de la presuncin de legitimidad obedece a dos motivaciones: formal y

sustancial. Las de orden formal estn dadas por las garantas subjetivas y objetivas que

preceden a la emanacin de los actos administrativos; y, de orden sustancial, solo la ley

es fuente de presuncin de legitimidad.

Sealado el sustento de la presuncin de legitimidad, toca ahora referirnos a los efectos

de la misma:

b) Ejecutoriedad del Acto Administrativo

El primer efecto, inmediato, de la presuncin de legitimidad redunda en la ejecutoriedad

del acto administrativo entendindose como la facultad atribuida por el ordenamiento

jurdico a los rganos estatales, que ejercen funcin administrativa, para disponer la

realizacin o cumplimiento del acto administrativo, sin intervencin judicial, acudiendo

de ser necesario al empleo de medidas de ejecucin que en la doctrina francesa se design

con el nombre de decisin excutore

Asimismo, la doctrina seala que la ejecutoriedad del acto administrativo ser de plano y

sin duda alguna, en los casos de: autotutela en materia de dominio pblico (recursos
minerales); demolicin de un edificio que amenaza ruina; e, incautacin y destruccin de

bienes que impliquen un peligro para la salubridad y moralidad de los habitantes

c) La nulidad del Acto Administrativo no ser declarada de oficio por el Juez

Los jueces no podrn declarar de oficio la nulidad del acto administrativo, que

necesariamente est sujeto a un pronunciamiento jurisdiccional en la sentencia y no

anticipadamente a travs de otras formas de conclusin del proceso de impugnacin.

d) El Acto Administrativo es contenido en documento pblico

1. El otorgado por funcionario pblico en ejercicio de sus atribuciones.

Es decir, el instrumento probatorio del acto administrativo es documento pblico como

tal y por su contenido y que es admitido por SPOTA y negado por BIELSA y

GORDILLO.

e) Principio de Tutela Judicial Efectiva

Establece el Artculo 7 del Texto nico Ordenado de la Ley Orgnica del Poder Judicial,

aprobado por Decreto Supremo N 01793 JUS:

En el ejercicio y defensa de sus derechos, toda persona goza de la plena tutela

jurisdiccional, con las garantas de un debido proceso.

Es deber del Estado facilitar el acceso a la administracin de justicia promoviendo y

manteniendo condiciones de estructura y funcionamiento adecuado para tal propsito.

Aunque la citada ley llama de plena tutela jurisdiccional, obviamente trata del principio

de tutela judicial efectiva, que importa plenas facultades que tiene el juez para la total y

completa satisfaccin de las pretensiones, conforme al ordenamiento jurdico que ante l

se formulen. Consiste, segn Jess GONZALES PREZ, en la plena jurisdiccin del

juez para juzgar y hacer ejecutar, a fin de que el ordenamiento jurdico se realice, ponga

fin a la situacin litigiosa que dio lugar a su intervencin y se restablezca el orden jurdico.
En el proceso de impugnacin de resoluciones de la autoridad minera, este principio

tambin demanda dar una verdadera solucin asi el ejercicio del derecho a la jurisdiccin

provoca los efectos suspensivos respecto al acto administrativo.

En efecto, dando solucin al problema, el mismo autor precisa que si la ejecucin del acto

impugnado ocasiona daos graves al particular y no perjuicio grave al inters pblico, no

hay ninguna razn que impida que la medida suspensiva pueda aplicarse; pero si nace

para limitar el principio de ejecutoriedad administrativa contra actos administrativos

sospechosos de ilegalidad, lo ms lgico es pensar que la suspensin se aplique a todos

los actos administrativos.

Por su parte EYERMANFROHLER, citado por Jaime RODRGUEZ ARANA Y

MUOZ, es de distinto parecer y precisa:

La suspensin no opera en aquellos casos en que el acto en cuestin elimine situaciones

jurdicas de los particulares. Y contina diciendo que: Tampoco se puede aplicar sobre

actos administrativos provisionales y solo se puede solicitar o, mejor dicho, solo puede

prosperar, si el recurso resulta de acuerdo con la Ley en cuanto a los requisitos de

admisibilidad.

Como en el Derecho minero peruano las concesiones mineras son bajo condicin

resolutoria, estimamos que el cumplimiento del supuesto de hecho para la extincin del

derecho del particular o concesionario, por la interposicin de una demanda de

impugnacin, previo agotamiento de la va administrativa con una Resolucin del

Consejo de Minera, no suspende la ejecutoriedad de dicho acto administrativo minero,

como informa el Artculo 23 de la Ley N 27584, Ley del Proceso Contencioso

Administrativo.

228. DEMANDA Y PRETENSIN

Ha sido definida en la doctrina como el acto procesal con el cual el actor inicia el ejercicio

de la accin y promueve un juicio.

En el proceso administrativo minero, la accin tiende a impugnar la validez de un acto

administrativo que ha causado estado; pero la accin, que se materializa en la demanda,

tiene que estar perfectamente delimitada en atencin al principio dispositivo o de

congruencia del proceso y cuyo correlato es la congruencia de la sentencia.

Visto as, la accin de impugnacin ser declarativa, constitutiva y de condena.

a) Pretensin Declarativa

La pretensin es declarativa cuando lo que se pide al rgano judicial es la mera

declaracin de la existencia o inexistencia de una relacin jurdica. Es decir, solo se pide

una simple declaracin sobre la relacin jurdica; cuya finalidad perseguida es la certeza,

la desaparicin de la incertidumbre o de la inseguridad jurdica en que se halla el

impugnante. La peticin tiende a la constatacin de una situacin jurdica, sin que la

imponga a persona determinada, aunque pueda darse inters en que la declaracin se haga

frente a alguien.

Del acto administrativo minero que ha causado estado, presupuesto del proceso

administrativo minero, deriva un situacin jurdica, aun cuando la pretensin planteada

frente al Estado se concretara a pedir pura y simplemente una anulacin, en donde la

pretensin no sera declarativa, pues la anulacin importara la extincin de las

situaciones jurdicas derivadas del acto y sera constitutiva, como veremos.

La pretensin ser propiamente declarativa cuando la Resolucin del Consejo de Minera,

se hubiese dictado como consecuencia de una peticin ante tal rgano en que se hubiese

solicitado de ste, pura y simplemente, una declaracin acerca de la existencia o

inexistencia de una situacin jurdica. El acto que denegara la peticin, no supondra una

transformacin de la naturaleza de la peticin cuando esta se formulase ante el Poder

Judicial. El acto tendra como nica finalidad el cumplimiento de un presupuesto

procesal. Y la prestacin procesal administrativa contendra como primer pedimento, por

supuesto, la anulacin del acto; y, subsiguientemente, la declaracin del Poder Judicial

de la existencia o inexistencia de la relacin jurdica que no declar el acto administrativo

(omisin). No se perseguira una sentencia que en su momento fuese susceptible de

ejecucin, sino una declaracin con la que se obtendra el beneficio de la seguridad

jurdica presente y futura, la certidumbre de los derechos mineros y de su normal

ejercicio, previniendo contra la violacin de los mismos.

En suma, la pretensin ser declarativa cuando la decisin jurisdiccional contenida en la

sentencia, refiriese a una relacin jurdica invocada previamente por el administrado o

minero ante el Consejo de Minera y dicho rgano colegiado hubiese omitido

pronunciarse. Obviamente, la primera prestacin administrativa minera, ser la anulacin

del acto impugnado y subsiguiente la declaracin jurisdiccional de la existencia,

inexistencia o la interpretacin de una relacin jurdica que omiti declarar o la

interpretacin de la relacin jurdica que se omiti declarar en el acto administrativo.

b) Pretensin Constitutiva

La pretensin ser constitutiva cuando lo que se pide al Poder Judicial es la creacin,

modificacin o extincin de una situacin jurdica pre existente. Se trata de que la

sentencia cree una situacin jurdica (constitutiva en sentido estricto), o extinga una

situacin jurdica (pretensin resolutoria).

Se solicita del rgano judicial una sentencia que, en s misma, produzca un efecto directo

en las relaciones jurdicomateriales, crendolas, modificndolas o extinguindolas.

El inciso 2 del Artculo 5 de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo establece

que en el proceso contencioso administrativo podr plantearse pretensiones con el objeto

de obtener el reconocimiento o restablecimiento del derecho o inters jurdicamente

tutelado y la adopcin de las medidas o actos necesarios para tales fines.

c) Pretensin de Condena

La pretensin es de condena cuando lo que se reclama del rgano jurisdiccional es la

imposicin de una situacin jurdica al demandado. Si por ser reconocida por el

demandado no se cuestiona la situacin jurdica y nicamente se pretende su imposicin

al mismo, ser una pretensin pura de condena. Cuando se cuestionara la situacin

jurdica y la pretensin se refiriese tambin a una condena, el rgano jurisdiccional deber

pronunciarse primero sobre la situacin jurdica y en segundo lugar sobre la prestacin

que debe realizar el demandado; por lo que la pretensin, ser declarativa o constitutiva

y, adems, de condena.

La pretensin de condena en el proceso administrativo minero est referida al pago de

costas y costos a cargo del demandado si fuera vencido; pero si la pretensin del

demandante fuese desestimada, en tal supuesto la sentencia le condenar al pago de costas

y costos en favor del victorioso.

Sin embargo, el Artculo 45 de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, dispone

que:

Las partes del proceso contencioso administrativo no podrn ser condenadas al pago de

costos y costas.

229. JURISDICCIN Y COMPETENCIA

Resulta necesario sealar lo que se entiende por jurisdiccin; pero el concepto debe

referirse ms all del que usualmente se utiliza en el Derecho procesal, que considera a la

jurisdiccin como el poder del Estado para resolver conflictos de intereses de

trascendencia jurdica en forma vinculante para la partes. En efecto:

Se ha debatido largamente y aun contina sostenindose que la jurisdiccin es potestad

absoluta del Estado y que reposa en el Poder Judicial; mas, hoy se admite una dualidad

conceptual: jurisdiccin judicial y jurisdiccin administrativa, si bien no hay total

equiparidad, pues la primera podr concluir imponindose legalmente a la segunda.

Ahora bien, hay una jurisdiccin contenciosa administrativa, la potestad de cierto rgano

del Estado para conocer y resolver, mediante formalidad procesal, los asuntos

controvertidos entre administrados y el Estado, entre administrados frente al Estado, o

entre personas jurdicas de derecho pblico.

Es decir, la jurisdiccin debe entenderse como el poder o facultad que tiene el Estado para

resolver controversias. Empero, pese a que se hable de una jurisdiccin administrativa y

judicial, no significa que la jurisdiccin como tal no sea una sola. Ello se explica porque

su utilizacin ms responde a la divisin de funciones que tienen los diferentes rganos

del Estado a travs del Ejecutivo (Poder de Administracin), el Legislativo (Poder

Legiferante) y el Judicial (Poder Jurisdiccional) y cuyo correlato es el equilibrio funcional

entre estos rganos.

Ahora bien, agotada la jurisdiccin minera por Resolucin del Consejo de Minera (Poder

de Administracin), el administrado podr recurrir a la jurisdiccin judicial (Poder

Judicial), impugnando dicho acto administrativo. Es en esta ltima jurisdiccin donde se

trata de la competencia para el conocimiento y sustanciacin de la demanda de

impugnacin de Resoluciones del Consejo de Minera.

Por lo expresado y de acuerdo a la doctrina ms generalizada, podemos decir que la

competencia es una limitacin a la facultad o poder de administrar justicia (poder

jurisdiccional) del que estn investidos los jueces por circunstancias concretas: materia

(competencia objetiva), grado (competencia funcional), por razn de territorio y de

tiempo.
a) Competencia por razn de materia (objetiva)

La materia es el modo de ser del litigio, derivado de la naturaleza misma de las cosas.

Est referido a que el litigio es contencioso administrativo minero.

En nuestro ordenamiento jurdico, por la materia que les compete, los Jueces y Tribunales

pertenecen a la especialidad Civil, Penal, Derecho Pblico y recientemente

ContenciosoAdministrativo.

El Artculo 157 del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, aprobado por

Decreto Supremo N 01492, estableca que:

La demanda de impugnacin ante el Poder Judicial contra las resoluciones que pongan

fin al procedimiento administrativo se interpondr ante la Sala Civil de turno de la Corte

Superior de Lima, la que conocer del procedimiento en primera instancia.

Ciertamente, las demandas de impugnacin en materia minera se planteaban ante la Sala

Civil de Turno de la Corte Superior de Lima. Estas, posteriormente, fueron reemplazadas

para las acciones de Impugnacin de Resoluciones del Consejo de Minera, por la Sala

Contenciosa Administrativa de la Corte Superior de Lima y en grado de apelacin por la

Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema, a tenor de la Vigsima

Sptima Disposicin Final y Transitoria del Texto nico Ordenado de la Ley Orgnica

del Poder Judicial, aprobado por Decreto Supremo N 01793EM.

A la fecha, por disposicin del Artculo 9o de la Ley del Proceso Contencioso

Administrativo, Ley N 27584, modificado por Decreto Legislativo N 1067, cuando se

trata de impugnacin a resoluciones expedidas por el Consejo de Minera, es competente

en primera instancia en lo Contencioso Administrativo y en apelacin de la Corte Superior

respectiva. El Juez Constitucional y Social de la Corte Suprema resuelve en casacin, si

fuera el caso.

b) Competencia por razn de grado (funcional)

La competencia funcional corresponde a los rganos judiciales de diversos grados. Aun

cuando indirectamente constituye un aspecto de la competencia objetiva, la demanda de

impugnacin contra Resoluciones del Consejo de Minera se interpone ante el Juzgado

Contencioso Administrativo de la Corte, conforme al Artculo 9o de la Ley del Proceso

Contencioso Administrativo, Ley N 27584 y su modificatoria.

Es vital precisar que cuando el Artculo 11 de la Ley N 27584 declara que la demanda

se interpone ante el Juzgado Contencioso Administrativo respectiva, se debe entender que

es aquella a eleccin del demandante, conforme as lo dispone el Artculo 10 del Texto

nico Ordenado de la Ley N 27584

Dicha competencia no se justifica al tener el proceso por objeto la impugnacin del acto

administrativo de un organismo colegiado, como lo es el Consejo de Minera. Asimismo,

porque no garantiza una recta aptitud para el conocimiento de la accin de impugnacin

por un rgano unipersonal respecto a un organo colegiado. Criterio que, adems, era as

establecido en los Cdigos de Minera de 1900 y 1950 que dejaban las acciones de

impugnacin a merced del juez civil de Primera Instancia, y porque responde al tener que

reiterar en lo judicial lo tramitado y probado a lo largo del procedimiento minero; por

tanto, es criticable iniciar el conocimiento ante un juez de primera instancia que

desconoce los problemas y las normas de la jurisdiccin administrativa minera a quien no

sera justo exigirle conocimientos enciclopdicos.

c) Competencia por razn de territorio

La demanda de impugnacin contra Resoluciones del Consejo de Minera se plantea ante

el Juzgado Contencioso Administrativo del domicilio del demandado o del lugar donde

se produjo la actuacin administrativa (a eleccin del demandante); es decir, como la

accin se dirige en el fondo contra el Estado, ella se entiende con el Procurador Pblico

del Ministerio de Energa y Minas, que ejerce competencia nacional por mandato expreso
del Decreto Legislativo del Sistema de Defensa Jurdica del Estado, Decreto Legislativo

N 808, publicado en el diario oficial El Peruano el 28 de junio de 2008. Ya no existe

ms la prerrogativa del Estado de ser demandado solo ante los jueces de la capital de la

Repblica que dispona el derogado Decreto Ley N 17537 (Ley Orgnica de la

Procuradura General de la Repblica). Asimismo, cuando la accin se hace extensiva a

terceros, estos tambin debern someterse al Juzgado Contencioso Admisnistrativo

respectivo, descartndose la posibilidad de realizar cuestionamiento de competencia

(Artculo 35 del Cdigo Procesal Civil).

230. PARTES

En el Proceso Administrativo Minero, adems del Estado, intervienen otras personas

naturales o jurdicas titulares del derecho de accin y contradiccin a las que se le

denomina partes en el proceso (Artculos 13 al 15 del Texto nico de la Ley N

27584).(41S) En la accin de impugnacin segn ha establecido la doctrina, no hay

demandante ni demandado, solo hay impugnante del acto recurrido y defensores del

mismo, aun cuando pueden ser parte en el proceso todos aqullos que ostenten un

derecho subjetivo o un inters personal, legtimo y directo similar al que tiene el

recurrente.

a) Impugnante o demandante

Las resoluciones del Consejo de Minera al tener efectos particulares y no generales, se

entiende que tiene la calidad de impugnante a la persona natural o jurdica titular de la

misma primigenia relacin procedimental administrativa minera. Relacin que produce

legitimacin para invocar dicha accin; y, por tanto, mantiene latente el derecho subjetivo

del interesado hasta el cumplimiento del plazo de caducidad del mismo derecho para

impugnar en sede judicial y que seala la ley.

Por lo expresado, el proceso administrativo minero, concebido para luchar contra los

actos administrativos ilegales y para procurar un justo equilibrio de poderes, nunca se

instaura ex oficio.

Todo lo contrario, es un proceso a instancia de parte, porque el inters en juego es uno

subjetivo, personal y por la misma razn que la resolucin del Consejo de Minera es de

efectos particulares.* * No obstante, si la resolucin expedida por el Consejo de Minera

hubiese infringido manifiestamente la ley en agravio del inters pblico, no podra

declararse su nulidad de oficio conforme al Reglamento de Organizacin y Funciones del

Consejo de Minera, aprobado por Resolucin Ministerial N 02882EM/CM, quedando

nicamente la posibilidad de aplicarse el Artculo 202 de la Ley del Procedimiento

Administrativo General, Ley N 27444, y recurrir al Poder Judicial. En efecto:

Artculo 202. Nulidad de oficio

202.1 En cualquiera de los casos enumerados en el artculo 10, puede declararse de

oficio la nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre

que agravien el inters pblico.

202.2 La nulidad de oficio solo puede ser declarada por el funcionario jerrquico

superior al que expidi el acto que se invalida. Si se tratara de un acto emitido por una

autoridad que no est sometida a subordinacin jerrquica, la nulidad ser declarada

tambin por resolucin del mismo funcionario.

202.3 La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe

al ao, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos.

202.4 En caso de que haya prescrito el plazo previsto en el numeral anterior, solo

procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial va el proceso contencioso

administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los dos (2) aos
siguientes a contar desde la fecha en que prescribi la facultad para declarar la nulidad en

sede administrativa.

202.5 Los actos administrativos emitidos por consejos o tribunales regidos por leyes

especiales competentes para resolver controversias en ltima instancia administrativa, no

pueden ser objeto de declaracin de nulidad de oficio. Solo procede demandar su nulidad

ante el Poder Judicial, va el proceso contenciosoadministrativo, siempre que la demanda

se interponga dentro de los tres aos siguientes a contar desde la fecha en que el acto

qued firme.

Esto es explicable por ser nuestro sistema contencioso administrativo judicialista, distinto

al sistema francs donde hay sometimiento del conflicto, entre diferentes rganos de la

administracin pblica, al Consejo de Estado.

b) Procuradura del Ministerio de Energa y Minas

Hemos expresado que en el proceso administrativo minero hay impugnante y defensor

del acto impugnado. El defensor en representacin de los intereses del Estado es el

Procurador Pblico del Ministerio de Energa y Minas, conforme al Artculo 17 del

Texto nico de la Ley N 27584.

c) Ministerio Pblico

Est obligado a dictaminar en todas las instancias donde el Estado es parte del proceso.

El Dictamen del Fiscal Provincial, Superior y Supremo en lo Contencioso Administrativo

es obligatorio en el proceso contencioso administrativo, su inobservancia acarrea nulidad

procesal, tal como dispone el segundo prrafo del Artculo 16 del Texto nico de la Ley

N 27584.

d) Aqul con legtimo inters

En el proceso administrativo minero y en el derecho administrativo en general, no tiene

sentido la distincin privatista entre nulidad absoluta y relativa; lo que conllevara a

estimar que pueden interponer acciones de nulidad, los que tengan inters pblico y el

Ministerio Pblico; y, de anulabilidad, a solicitud de parte a tenor de los Artculos 220 y

222 del Cdigo Civil.

En el proceso administrativo minero el acceso al Poder Judicial es dado por un criterio de

legitimacin, que dice relacin con la titularidad de un derecho subjetivo lesionado o de

un simple inters y que nada tienen que ver con el tipo de nulidad del acto que se impugna.

De donde resulta que el inters legtimo y legtimo inters se refiere a la pretensin de

una conducta ajena que, en caso de la jurisdiccin minera, debe ser conforme al derecho

objetivo. Ahora bien, en el proceso administrativo minero el legtimo inters se presenta

en forma activa o pasiva. Activa, cuando la demanda es incoada por el sujeto agraviado

o perjudicado en la primigenia relacin administrativa minera: V. gr. oponente, cesionario

o adquirente. Pasivo, cuando la demanda de impugnacin se entiende, aparte del

Procurador del Sector Energa y Minas, con la parte que hubiese obtenido Resolucin

favorable y que le permite contestar la pretensin.

231. REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA DEMANDA

Aparte de los previstos en los Artculos 130, 424, 425 y 541 del Cdigo Procesal Civil,

en conformidad con el Artculo 23 del Texto nico de la Ley N 27584 del proceso

contencioso administrativo, son requisitos de procedencia de la demanda: agotamiento de

la va administrativa, el plazo y la va procesal.

a) Agotamiento de la Va Administrativa

Las resoluciones que dicta el Consejo de Minera ponen fin a la jurisdiccin minera,

causan estado; pero no deben confundirse con los autos y decretos que expiden los

rganos inferiores. Actos administrativos mineros que al no ser impugnados

administrativamente no causan estado, sino devienen en actos firmes y que han sido

definidos por Eduardo ORTIZ ORTIZ, en el sentido que:

Acto firme es el inimpugnable porque han transcurrido los plazos legales sin que el

particular haya utilizado los recursos administrativos en su contra. El acto que causa

estado, en cambio es el inimpugnable porque la ley no permite atacarlo en la va

administrativa, negando todo recurso contra el mismo, porque ya han sido resueltos

desfavorablemente todos los recursos legales utilizados en tiempo y forma.

Empero, la no impugnacin del acto administrativo que ha causado estado, est referido

a la va administrativa y no a la va jurisdiccional, donde la existencia de un acto que ha

causado estado, constituye el presupuesto procesal de procedencia de la demanda de

impugnacin o accin contenciosa administrativa. Es lo mismo que el Artculo 20 del

Texto nico de la Ley N 27584, declara:

Es requisito para la procedencia de la demanda el agotamiento de la va administrativa

conforme a las reglas establecidas en la Ley de Procedimiento Administrativo General o

por normas especiales.

Sin embargo, conforme al principio de favorecimiento del proceso, previsto en el inciso

3 del Artculo 2 del Texto nico de la Ley N 27584:

El juez no podr rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos en los que por falta

de precisin del marco legal exista incertidumbre respecto del agotamiento de la va

previa.

Asimismo, en caso de que el Juez tenga cualquier otra duda razonable sobre la

procedencia o no de la demanda, deber preferir darle trmite a la misma.

b) Plazo

Estableca el Artculo 62 del Reglamento de Procedimientos Mineros, aprobado por

Decreto Supremo N 01892EM:

La accin contenciosaadministrativa solo podr interponerse dentro de treinta (30) das

hbiles siguientes a la fecha de la notificacin de la resolucin impugnada. Vencido dicho

plazo no ser admisible la demanda ante el Poder Judicial.

El mencionado plazo resultaba aplicable a los procesos iniciados antes del 28 de julio de

1993; posteriormente, el plazo fue ampliado a tres (3) meses de notificada o publicada la

resolucin impugnada, lo que ocurra primero, a tenor de lo que dispona el Artculo 541

Inciso 3 del Cdigo Procesal Civil, el mismo que entr en vigor el 28 de julio de 1993.

Con el Texto nico de la Ley N 27584 del proceso contencioso administrativo, aprobado

por Decreto Supremo N 0132008JUS, la demanda deber ser interpuesta dentro del plazo

de 3 (tres) meses a contar desde el conocimiento o notificacin del acto material de

impugnacin (Resolucin del Consejo de Minera), lo que ocurra primero (Artculo 4

numeral 1; y, Artculo 17 numeral 1).

c) Va procesal

La demanda de impugnacin de Resolucin del Consejo de Minera, segn estableca

antes de su modificatoria el Artculo 157 del Texto nico Ordenado de la Ley General de

Minera, aprobado por Decreto Supremo N 01492EM, se sustanciaba por los trmites

del juicio ordinario.

Al derogarse el Cdigo de Procedimientos Civiles por el Cdigo Procesal Civil, el

problema que se presentaba era la supuesta existencia de dualidad de normas entre la ley

minera y la ley procesal sobre tres aspectos fundamentales: El procedimiento, el plazo

para interponer la accin y el tribunal competente.

El mismo autor del artculo citado, Martn BELAUNDE MO REYRA, opinaba por la

urgencia, entonces, de dar solucin legislativa al supuesto problema. En verdad dicha

preocupacin haba sido prevista y superada con anterioridad a travs de la Tercera

Disposicin Complementaria y Final del Cdigo Procesal Civil; y, el Artculo 486 Inciso
6 del Cdigo Procesal Civil, al establecer que corresponda dar trmite en la va del

proceso abreviado a la accin contenciosa administrativa.

En conformidad con el Inciso 1 del Artculo 19 del Texto nico de la Ley N 27584 del

proceso contencioso administrativo, cuando el objeto de la impugnacin sean los actos

administrativos y cualquier otra declaracin administrativa (Artculo 4, Inciso 1),

corresponde su tramitacin en la va del proceso especial previsto en los Artculos 26 y

28 de la misma ley.

232. EXCEPCIN DE FALTA DE AGOTAMIENTO DE LA VA

ADMINISTRATIVA

El Texto nico de la Ley N 27584 no desarrolla el instituto procesal de la excepcin de

falta de agotamiento de la va administrativa; pero esto no significa que el demandado no

pueda invocar en el proceso contencioso administrativo. Ciertamente, el Artculo 21 de

la ley procesal administrativa, enumera los supuestos en los que no ser exigile el

agotamiento de la va administrativa; cuya enumeracin no resulta de aplicacin a la

impugnacin en sede administrativa del acto administrativo que ha causado estado o es

cosa decidida.

La excepcin de falta de agotamiento de la va administrativa se encuentra subsumida en

el Inciso 6 del Artculo 446 del Cdigo Procesal Civil. Es una novedad que introduce el

referido Cdigo al ordenamiento jurdico; pero resulta vlido en sealar que el legislador

del Cdigo de Procedimiento Civiles de 1912, bien pudo haber introducido dicha

excepcin teniendo como antecedente inmediato el Inciso 7 del Artculo 533 de la Ley de

Enjuiciamientos de Espaa de 3 de febrero de 1881, que admita como excepciones

dilatorias, a falta de reclamacin previa en la va gubernativa, cuando la demanda se

diriga contra la Hacienda Pblica.

Es una excepcin eminentemente procesal que tiene por correlato el derecho de

contradiccin que realiza el demandado. Dice relacin con un requisito de fondo o de

procedencia de la demanda de impugnacin, conforme ha dispuesto el Artculo 23 Inciso

3 del Texto nico de la Ley N 27584 del proceso contencioso administrativo.

La oportunidad, forma y los medios probatorios para deducir la excepcin de falta de

agotamiento de la va administrativa, como proceso en la va especial, se encuentran

previstos en el Artculo 28 28.2, b) del Texto nico de la Ley N 27854 (cinco das para

interponer excepciones o defensas, contados desde la notificacin de la demanda).

Asimismo, en el Artculo 447 (se proponen conjunta y nicamente dentro del plazo

previsto en cada procedimiento, sustancindose en cuaderno separado sin suspender la

tramitacin del principal; y, el Artculo 448, modificado por Ley N 29057 (solo se

admitirn los medios probatorios documentales que se ofrezcan en el escrito en que se

proponen las excepciones o en que se absuelven) del Cdigo Procesal Civil.

233. CONTESTACIN DE LA DEMANDA

Siguiendo las reglas contenidas en el vigente Cdigo Procesal Civil, corrido traslado de

la demanda, el defensor de la legitimidad de la Resolucin del Consejo de Minera,

Procurador Pblico Sector

Energa y Minas, deber contestar la demanda en el trmino de diez (10) das, contados

desde la notificacin de la resolucin que admite a trmite la demanda (auto admisorio

de la instancia), segn dispone el Artculo 28 numeral 28.2, a) del Texto nico de la

Ley N 27584.

Al contestar la demanda, de acuerdo a la teora del proceso, puede suceder dos supuestos:

que la accin sea contradicha o que se reconozca los fundamentos, la legalidad de la

pretensin, y que se convenga con ella.

El primer supuesto es lo que se espera del defensor de la legitimidad de las resoluciones

del Consejo de Minera, as como del sujeto con el que tambin se entiende la demanda

(litis consorte necesario).

El segundo supuesto no puede suceder en el proceso contencioso administrativo y seala

la doctrina que:

Cuando la Administracin es la demandada, que la mayora de los casos, el allanamiento

no produce la inmediata sentencia del Juez (Tribunal), de acuerdo con la pretensin del

actor. En todo caso, el Tribunal siempre dictar la sentencia que estime justa.

Como justificacin a esta potestad se ha dado razones convincentes y que no dejan duda

al estudioso; la formalidad de los actos de la Administracin declaratorios de derechos,

lo que podra ser burlado con una demanda y su posterior allanamiento de la

Administracin (del Procurador o el que tenga legtimo inters), la imposibilidad, (la casi)

de transigir para la Administracin, que tambin sera fcilmente burlada por la

Administracin con el allanamiento.

El Artculo 43 del Texto nico de la Ley N 27584 del proceso contencioso

administrativo admite la transaccin o conciliacin al indicar que en cualquier momento

del proceso, las partes podrn transigir o conciliar sobre pretensiones que contengan

derechos disponibles. Si el acuerdo homologado o aprobado es total, producir la

conclusin del proceso. De ser parcial, el proceso continuar sobre los aspectos no

comprendidos. Para proponer o acceder a la frmula de composicin, la entidad deber

analizar objetivamente la expectativa de xito de su posicin jurdica en el proceso.

Y, complementariamente, el Inciso 2 del Artculo 23 de la Ley de Sistema de Defensa

Jurdica del Estado, Decreto Legislativo N 1068, atribuye la facultad a los Procuradores

Pblicos de conciliar, transigir o desistirse de demandas, conforme a los requisitos y

procedimientos dispuestos por el reglamento. Para dichos efectos ser necesaria la

expedicin de la resolucin autoritativa del titular de la entidad, para lo cual del

Procurador Pblico deber emitir un informe precisando los motivos de la solicitud.

La reconvencin resulta improcedente e inadmisible en el proceso de impugnacin en

razn de que el acto administrativo impugnado goza de la presuncin de legitimidad al

no poderse reclamar al impugnante el cumplimiento del acto impugnado, que intrnseca

y externamente goza del principio de ejecutoriedad, a menos que sus efectos sean

suspendidos mediante una medida cautelar. Menos aun se puede reconvenir solicitando

una indemnizacin contra el actor al hacer ste uso del ejercicio regular de un derecho

subjetivo. Razonamiento que se encuentra plasmado en el Artculo 28, numeral 28.1., del

Texto nico de la Ley N27584 del proceso contencioso administrativo.

234. MEDIOS PROBATORIOS

El proceso contencioso administrativo concentra los hechos, pruebas, argumentaciones

jurdicas y resoluciones de la actuacin administrativa en la bsqueda de justicia por

inquietudes de las autoridades administrativas.

Es por ello que el Artculo 30 del Texto nico de la Ley N 27584, dispone que en el

proceso contencioso administrativo, la actividad probatoria se restringe a las actuaciones

recogidas en el procedimiento administrativo, salvo que se produzcan nuevos hechos o

que se trate de hechos que hayan sido conocidos con posterioridad al inicio del proceso.

En cualquiera de estos supuestos, podr acompaarse los respectivos medios probatorios.

El Artculo 31 del Texto nico de la Ley N 27584, imperativamente, dispone:

Los medios probatorios debern ser ofrecidos por las partes en los actos postulatorios,

acompandose todos los documentos y pliegos interrogatorios. Se admitirn

excepcionalmente medios probatorios extemporneos, cuando estn referidos a hechos

ocurridos o conocidos con posterioridad al inicio del proceso, vinculados directamente a

las pretensiones postuladas.

De presentarse medios probatorios extemporneos, el Juez correr traslado a la parte

contraria por el plazo de tres das. Si a consecuencia de la referida incorporacin es

necesaria la citacin a audiencia para la actuacin de un medio probatorio, el Juez

dispondr su realizacin.

Si el particular que es parte del proceso no tuviera en su poder algn medio probatorio y

ste se encuentre en poder de alguna entidad administrativa, deber indicar dicha

circunstancia en su escrito de demanda o de contestacin, precisando el contenido del

documento y la entidad donde se encuentra con la finalidad de que el rgano

jurisdiccional pueda disponer todas las medidas necesarias destinadas a la incorporacin

de dicho documento al proceso.

Sobre las pruebas de oficio en el proceso contencioso administrativo, el Artculo 32 del

Texto nico de la Ley N 27584, seala que cuando los medios probatorios ofrecidos por

las partes sean insuficientes para formar conviccin, el Juez en decisin motivada e

inimpugnable, puede ordenar la actuacin de los medios probatorios adicionales que

considere convenientes.

En el proceso contencioso administrativo un tema que trasciende a la sola afirmacin del

demandante o impugnante de las ilegalidades e inequidades de la autoridad minera

contenidas en el acto administrativo, es lo que dispone el primer prrafo del Artculo 33

del Texto nico de la Ley N 27584:

Salvo disposicin legal diferente, la carga de la prueba corresponde a quien afirma los

hechos que sustentan su pretensin.

Esta regla no es absoluta. El mismo Artculo 33 del Texto nico de la Ley N 27584 se

enriquece con la doctrina de las cargas probatorias dinmicas, segn la cual se trata de
flexibilizar la rigidez en que haban cado las reglas sobre la carga de la prueba y la

consecuente dificultad que la aplicacin de la misma tena en ciertos casos; ms aun

teniendo en cuenta que su propio gestor, Jorge W. PEYRANO, reconoce que naci para

aliviar la mproba tarea de la vctima, paciente de un acto quirrgico, consistente en

producir pruebas diablicas, tendientes a demostrar la culpa galnica en materia de

responsabilidad mdica.

La salvedad de la norma traslada la carga de la prueba al defensor de la legalidad y

legitimidad del acto administrativo (Procuradura Pblica), en los siguientes trminos:

Sin embargo, si la actuacin administrativa impugnada establece una sancin o medidas

correctivas, o cuando por razn de su funcin o especialidad la entidad administrativa

est en mejores condiciones de acreditar los hechos, la carga de probar corresponde a sta.

La Corte Suprema de la Repblica (CAS. N 44452011 AREQUIPA. Lima, 25 de octubre

de 2012, publicado en el diario oficial El Peruano el 30 de setiembre de 2013) respecto

a las cargas probatorias dinmicas, ha sentado jurisprudencia al sealar:

En un proceso de impugnacin de acuerdos de asamblea de una asociacin, ante la sola

afirmacin de la parte adora en el sentido de que la convocatoria no fue hecha conforme

al estatuto, corresponde a la parte demandada acreditar lo contrario; pues, esta se

encuentra en mejores condiciones para acreditar este extremo, debido a que tuvo la

responsabilidad de hacer la citacin correspondiente; esto, en aplicacin de la doctrina de

las cargas probatorias dinmicas.

Si bien se impugna un acto administrativo del Consejo de Minera; pero este acto tiene

sustentos fcticos o de hechos. Es por ello que el derogado Artculo 157 del Texto nico

Ordenado de la Ley General de Minera, estableca que en el proceso de impugnacin de

resoluciones del Consejo de Minera, eran admisibles como medios probatorios: a) La

prueba instrumental; b) La Inspeccin ocular; c) Perito; y, d) Las dems compatibles con

la naturaleza del proceso. En ningn caso eran admisibles la prueba de confesin y la de

testigos.

Con el vigente Cdigo Procesal Civil y el Texto nico de la Ley N 27584 del Proceso

Contencioso Administrativo, las pruebas han variado de nomen iuris. Para nuestro estudio

seguiremos lo dispuesto por el Artculo 30 del Texto nico de la Ley N 27584, que

seala:

Artculo 30. En el proceso contencioso administrativo, la actividad probatoria se restringe

a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, salvo que se produzcan

nuevos hechos o que se trate de hechos que hayan sido conocidos con posterioridad al

inicio del proceso. En cualquiera de estos supuestos, podr acompaarse los respectivos

medios probatorios.

En el caso de acumularse la pretensin indemnizatoria, podrn alegarse todos los hechos

que le sirvan de sustento, ofreciendo los medios probatorios pertinentes.

a) Documento pblico

Con el Cdigo de Procedimientos Civiles de 1912, se entenda por instrumentos pblicos

a los otorgados con las formalidades legales que producan fe respecto a la realidad del

acto verificado ante el notario o funcionario que los extendi o autoriz y que podan ser

presentados en cualquier estado del proceso, como: las escrituras pblicas y dems

documentos extendido por notarios conforme a las leyes; los extendidos o autorizados por

los funcionarios y empleados pblicos en ejercicio de sus funciones; las partidas de

nacimiento, matrimonio y defuncin extendidos en los registros del estado civil o en los

libros parroquiales; las escrituras extendidas ante el Juez de Paz a falta de notarios, desde

que se protocolicen. A estas pruebas instrumentales en el Artculo 235 del Cdigo

Procesal Civil se les denomina documentos pblicos.

Asimismo, los expedientes administrativos mineros tienen la calidad de documentos

pblicos, sin que signifique que la autoridad minera tenga que remitir al Poder Judicial el

original, como suceda en la prctica lo que ocasionaba extravos o prdidas. Explica esta

interpretacin por el carcter de ejecutoriedad o ejecutividad del acto administrativo

contenido en el expediente y porque el mismo se encuentra en trmite o en giro, conforme

dispone el Artculo 240 del Cdigo Procesal Civil.

En sentido contrario en la doctrina nacional, Gustavo BACA CORZO seala que:

El expediente administrativo, como medio de prueba, no solo es indispensable para lo

contenciosoadministrativo la presuposicin del agotamiento de la va previa, ni la

presentacin del recurso respectivo, sino tambin que los autos que conoci y resolvi la

Administracin se agreguen a los actuados jurisdiccionales. Este es en un principio de

sana doctrina publicista.

Aquellos no constituyen materia de simple alzada, ni tampoco se anexan como mera

prueba global, sin valor ante lo jurisdiccional administrativo.

Primeramente, el expediente administrativo demuestra en forma palmaria el contenido y

los extremos de la pretensin recurrida, que como hemos visto no pueden ser variados en

extensin. Segundo, por evidentes razones de economa procesal. Tercero, como

instrumento pblico, pues a Administracin se ha pronunciado supuestamente en el

ejercicio de sus derechos; y finalmente, porque la jurisdiccin contenciosoadministrativa,

aunque no est por encima de la Administracin, su pronunciamiento es culminacin del

que ella sustanciar previamente.

Sin perjuicio de lo antes sealado, el Texto Unico de la Ley N 27584 establece dos casos

de admisin como medio probatorio del expediente administrativo. Primero, en el caso

especial de acumulacin de pretensiones sucesivas (Artculo 8); y, segundo, como

colaboracin por parte de la administracin al Juez, que en la praxis es admisible ofrecer

y admitirse como medio probatorio (Artculo 34).

b) Inspeccin judicial

Llamada con acierto y propiedad inspeccin judicial por el Cdigo Procesal Civil, en

lugar de inspeccin ocular por el Cdigo de Procedimientos Civiles de 1912, es un medio

probatorio en el proceso contencioso administrativo. La diligencia ser practicada

personalmente por el Juez en lo Contencioso Administrativo, la misma que decretar

cuando haya de ejecutarse en el lugar del proceso, conforme al Artculo 151 del Cdigo

adjetivo.

En el proceso contencioso administrativo, dependiendo del contenido de la resolucin del

Consejo de Minera, la inspeccin judicial no ser suficiente para probar un hecho

material o concreto por el contenido tcnico que sustenta el Derecho minero, y que

redunda en la falta de idealizacin o representacin cognitiva de los hechos por los jueces,

siendo necesaria la actuacin de pruebas concomitantes.

c) Peritaje

En doctrina se seala que los peritos son personas llamadas a exponer al juez no solo las

observaciones de sus sentidos y sus impresiones personales sobre los hechos observados,

sino tambin las inducciones que deben sacarse objetivamente de los hechos observados

y de aquellos que les den existencia.

El derogado Artculo 157 del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, haca

referencia al perito o sujeto que practica la diligencia de peritaje y no propiamente a la

apreciacin de los hechos controvertidos, lo que con acierto y mejor tcnica es

denominada pericia en los Artculos 262 al 271 del Cdigo Procesal Civil.
La pericia procede cuando la apreciacin de los hechos controvertidos requiere de

conocimientos especiales de naturaleza cientfica, tecnolgica u otra anloga. La persona

en la que recae el nombramiento debe ser natural.

Cuando la realizacin de la pericia recayera en Ingeniero designado por el Juez

Contencioso Administrativo, resulta importante tener presente, adems de estar inscrito

en el Registro de Peritos Judiciales, darse cumplimiento de la Ley N 28858, que

establece que todo profesional que ejerza labores propias de Ingeniera y de docencia de

la Ingeniera, de acuerdo a la Ley que autoriza a los Colegios de Arquitectos del Per y

al Colegio de Ingenieros del Per para supervisar a los profesionales de Arquitectura e

Ingeniera de la Repblica, N 16053, requiere poseer grado acadmico y ttulo

profesional otorgado por una universidad nacional o extranjera debidamente revalidado

en el pas, estar colegiado y encontrarse habilitado por el Colegio de Ingenieros del Per

(Artculo 1).

Son mbitos del ejercicio profesional del ingeniero, entre otros, los siguientes:

Las labores de realizacin de estudios tcnicos, propuestas u ofertas tcnicas,

anteproyectos, esquemas tcnicos, proyectos, absolucin de consultas y asesoras

tcnicas, avalos, peritajes, planificacin y esquemas de funcionamiento de obras y

servicios de ingeniera, informes tcnicos, planos, mapas, clculos, presupuestos y

valuaciones con todos sus anexos, croquis, minutas, estudios preliminares y estudios

definitivos; gerencias, supervisiones, inspecciones y auditoras especializadas;

coordinaciones y direcciones de obras, procesos de ingeniera o sus servicios conexos;

operacin, mantenimiento y reparacin de las mismas, incluyendo los aspectos

informticos y de sistemas, gestin de calidad, medio ambiente, estudios de impacto

ambiental, entre otras. Estas labores deben ser efectuadas, firmadas y refrendadas por

profesionales inscritos y hbiles en el Colegio de Ingenieros del Per.

Queda establecido que debern ser colegiados los profesionales ingenieros, incluidos los

ingenieros extranjeros que se encuentren ejerciendo, en forma dependiente o

independiente, o presten servicios temporales realizando estudios, en la operacin y

servicios, en la agricultura, en la investigacin, en el mantenimiento, en la construccin,

en la administracin, en la auditora y en las ventas, en las diferentes especialidades de la

ingeniera, entre otras: administrativa, agronmica, agrcola, civil, econmica, elctrica,

electromecnica, electrnica, telecomunicaciones, forestal, de sistemas, geolgica,

geogrfica, topogrfica, informtica, industrial, industria alimentaria, mecnica,

metalrgica, minera, pesquera, petrleo, petroqumica, qumica, textil, transportes,

sanitaria, ambiental, zootecnia, as como de aquellas especialidades que se creen y que

cuenten con escuelas o facultades en las universidades peruanas o del extranjero y que

estn oficialmente reconocidas en el Per.

d) Dems compatibles con la naturaleza del proceso

Debe ser cualquier medio probatorio para lograr la conviccin y certeza del juez acerca

de la existencia de un hecho. Verbigracia: Informes de Organismos Tcnicos para saber

la formacin geolgica del depsito mineral, declinacin magntica, condiciones

atmosfricas y otras.

Sin embargo, el derogado Artculo 157 del Texto nico Ordenado de la Ley General de

Minera, dispona que: En ningn caso ser admisible la prueba de la confesin y la de

testigos.

La confesin o declaracin de parte, dice relacin con los hechos y no con el derecho. De

tal manera, su calificacin jurdica en virtud del principio iura novit curia contenida en el

Artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Civil, siempre pertenece al juez.

No obstante, en la doctrina se piensa que tal mecanismo de prueba solo es posible all

donde las partes tengan un pleno dominio material de los hechos, pues no cabe duda que
la confesin de un hecho puede determinar la calificacin jurdica de una relacin entre

dos personas.

Por lo dicho, el Texto nico de la Ley N 27584 del Proceso Contencioso Administrativo,

admite la pertinencia de la confesin o declaracin de parte. Si la parte confiesa un hecho,

de alguna manera est condicionando la calificacin jurdica que deber realizar el juez

respecto de la resolucin del Consejo de Minera; de donde resultara que el mismo juez

se vea compelido a declarar la legalidad o ilegalidad del acto administrativo minero,

saliendo de toda lgica jurdica.

235. CONCLUSIN DEL PROCESO

La forma normal como acaba o culmina el proceso contencioso administrativo, es por

medio de la sentencia. No obstante en el discurrir del mismo, por el desistimiento y

abandono se puede llegar a su culminacin de modo especial.

a) Sentencia

El Artculo 121, in fine, del Cdigo Procesal Civil establece que: Mediante la sentencia

el juez pone fin a la instancia o modificacin de medidas cautelares y las dems decisiones

que requieren motivacin para su pronunciamiento.

La sentencia o resolucin final es el correlato de la demanda, en razn que en el proceso

administrativo el juez est obligado a pronunciarse nicamente sobre la cuestin

controvertida (ne eat iudez ultra petita partium). Adems, en este proceso prima el

principio dispositivo que no permite al juez conocer de oficio dicho proceso,

descartndose la aplicacin in extenso del principio iura novit curia, legislado en el

Artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil y en el Artculo VII del Ttulo

Preliminar del Cdigo Procesal Civil.

En el proceso contencioso administrativo la sentencia podr ser estimatoria o

desestimatoria. Es estimatoria cuando el primer pronunciamiento sea de anulacin de la

resolucin impugnada y en segundo lugar se pronuncie sobre la declaracin de la

existencia o extincin de una relacin jurdica omitida en la Resolucin del Consejo de

Minera (sentencia declarativa); y, la creacin, modificacin o extincin de una situacin

jurdica pre existente (sentencia constitutiva).

En la sentencia, dispone el Artculo 50 del Texto nico de la Ley N 27584, las partes

del proceso contencioso administrativo no podrn ser condenadas al pago de costos y

costas.

La sentencia es desestimatoria, declarativa en sentido estricto, cuando se limita a denegar

la solicitud de la existencia o inexistencia de una situacin jurdica sin que tenga que

anularse antes el acto administrativo.

b) Desistimiento

Por el desistimiento se separa expresamente el litigante del proceso o de algn acto

procesal; y, de la pretensin como precisa el Artculo 340 del Cdigo Procesal Civil. Es

la separacin o apartamiento voluntario e incondicional a los actos del proceso, o lo que

es lo mismo al proceso contencioso administrativo.

En este proceso no es necesario el consentimiento del defensor del acto impugnado

(Procurador Pblico del Ministerio de Energa y Minas) para el desistimiento. La razn

est en que el desistimiento es incondicional y solo perjudica a quien lo hace (Artculo

341 del Cdigo Procesal Civil); y, adems, porque la resolucin del Consejo de Minera

goza de la presuncin de legitimidad que hace factible su ejecutoriedad.

c) Abandono

Es la inactividad procesal del impugnante y no del Estado. El abandono del proceso tiene

lugar si se paralizan los autos durante cuatro meses en primera instancia sin que se realice

acto que lo im
pulse. Para el cmputo del plazo de abandono se entiende iniciado con la presentacin de

la demanda (Artculo 346 y siguientes del Cdigo Procesal Civil).

Por esta forma especial se llega a la conclusin del proceso contencioso administrativo.

Esto en razn de que la declaracin de abandono deja sin efecto la interrupcin de la

prescripcin operada con la citacin de la demanda; adems, si el particular intentara

impugnar nuevamente la resolucin del Consejo de Minera, ste ya no tendra derecho

alguno al haber tambin caducado su derecho a poner en movimiento a los rganos

jurisdiccionales del Estado (Artculo 354 del Cdigo Procesal Civil).

Asimismo, de un modo especial, opera el abandono del proceso contencioso minero segn

el Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera:

Artculo 54. En caso de controversia judicial sobre la validez de una concesin, subsiste

la obligacin de pago de las obligaciones pecuniarias para mantenerla vigente. El

accionante queda tambin obligado al cumplimiento de las obligaciones pecuniarias en

los plazos establecidos en esta Ley, mientras dure el juicio, bajo pena de abandono de la

instancia respecto de la concesin en litigio.

Cumplido el pago por el accionante, ste deber acreditarlo en el expediente respectivo.

Concluida la controversia, el litigante vencido podr solicitar el reembolso de las

cantidades que hubiere pagado.

236. RECURSOS IMPUGNATIVOS

Expedida la sentencia que puso fin al proceso contencioso administrativo contra la

resolucin del Consejo de Minera, esta no podr ser alterada; pero antes que la resolucin

cause ejecutoria, de oficio o pedido de parte, el juez puede aclarar algn concepto obscuro

o dudoso expresado en la parte decisoria de la resolucin o que influya en ella.