FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS Y POLTICAS

ESCUELA PROFESIONAL DE

DERECHO

TRABAJO ENCARGADO DE DERECHO AMBIENTAL Y RECURSOS

NATURALES

PRESENTADO POR:

-CUENTAS HUAQUISTO, Elizabeth

DOCENTE: M.Sc. FLORES VELASQUEZ, Juan

SEMESTRE: IV SEMESTRE SECCION B

PUNO- 2016

1
DEDICATORIA

A mi madre Luisa, por su transmisin de su valenta y

perseverancia; a Fortunato padre ejemplar quien me guio
en el sendero de la vida y por ultimo a Ali, Yuli y Carlos
hermanos, a la vez amigos que encaminan mi vida; los
cuales son los motores de mi vida.

Elizabeth Cuentas

2
AGRADECIMIENTO

Al M.Sc. FLORES VELASQUEZ, Juan por

ser el mentor y gua para la realizacin de
este trabajo.

3
 NDICE:

CARATULA
DEDICATORIA
AGRADECIMIENTO
INTRODUCCION
1. ARTCULO 21.- DE LA ASIGNACIN DE USOS .................................................................................. 8
1.1. De potencialidades del territorio ..................................................................................... 8
1.2. Zonificacin Ecolgica Y Econmica ............................................................................ 8
2. ARTCULO 22.- DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTAL Y LA
DESCENTRALIZACIN .................................................................................................................... 14
2.1. Definicin de Territorio .................................................................................................... 15
2.2. Concepto Segn Marco Terico .................................................................................... 17
2.3. Contexto Y Marco Legal .................................................................................................. 22
2.4. Marco legal: gnesis y evolucin de la zonificacin y ordenamiento del
territorio ........................................................................................................................................... 23
3. ARTCULO 23.- DEL ORDENAMIENTO URBANO Y RURAL ........................................... 24
3.1. Ordenamiento Territorial ................................................................................................. 24
3.2. Ordenamiento Territorial Municipal Y Distrital .......................................................... 28
4. SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL ........................... 31
4.1. Concepto ................................................................................................................................ 32
4.2. Ley Del Sistema Nacional De Evaluacin Del Impacto Ambiental ....................... 34
4.3. El papel de las consultoras ambientales. ........................................................................ 35
4.4. Los trminos de referencia de los EIA. ....................................................................... 38
4.5. La creacin de un Servicio de Evaluacin Ambiental, adscrito al MINAM. ....... 39
4.6. Mejorar las condiciones para la admisin, revisin, contenido y seguimiento
de los EIA. ....................................................................................................................................... 40
4.7. Coordinacin intersectorial por superposicin de derechos. .............................. 41
5. ESTUDIOS DE IMPACTO AMBIENTAL ................................................................................. 42
5.1. Concepto ............................................................................................................................. 42
5.2. Proceso de EIA .................................................................................................................. 43

4
 5.3. ALGUNAS CARACTERSTICAS DE LAS EVALUACIONES DE IMPACTO
AMBIENTAL .................................................................................................................................... 44
5.4. Alcances y criterios sobre los que se basa el proceso de EIA ............................. 44
5.5. Temas Importantes En El Proceso De EIA ................................................................. 45
5.6. Atributos de LA EIA .......................................................................................................... 46
5.7. Limitaciones De Los Estudios De Impacto Ambiental ............................................ 47
5.8. De un sistema de EIA ......................................................................................................... 47
CONCLUSION

BIBLIOGRAFIA

ANEXOS

5
 INTRODUCCIN

Uno de los instrumentos de gestin pblica ms debatidos en el contexto del

proceso de descentralizacin y las reformas institucionales ambientales es el de la
zonificacin ecolgica econmica y el diseo de planes de ordenamiento territorial.
En el caso peruano esto es bastante evidente dada la combinacin de un ritmo
acelerado de inversin y crecimiento durante la ltima dcada, junto con lo que
parecen ser irreversibles consecuencias del calentamiento global, lo que ha
generado una serie de movilizaciones sociales por el acceso y control de recursos
naturales y ha hecho cada vez ms urgente la necesidad de avanzar en la
implementacin de los instrumentos de zonificacin y ordenamiento territorial.

Actualmente en el Per, se ha reconocido ampliamente, la importancia de la

implementacin de los instrumentos que sustentan el proceso de Ordenamiento
Territorial para planificar y tomar decisiones en forma coherente e integrada en los
diferentes niveles de gobierno.
Si bien, desde mediados del siglo pasado existe a nivel local diversos instrumentos
de planificacin enfocados principalmente a las zonas urbanas; es durante las
ltimas dcadas que se desarrollan instrumentos de planificacin en el marco de un
proceso de descentralizacin y reforma institucional ambiental. Por ello, se puede
considerar que los instrumentos tcnicos sustentatorios del Ordenamiento Territorial
son relativamente nuevos y en esa medida, poco conocidos para permitir su
adecuada implementacin. Se espera que este documento oriente a los interesados
para una adecuada implementacin de los procesos de Ordenamiento Territorial.

Como seala Massiris Cabeza (2008) la planificacin del territorio en Latinoamrica

tiene una historia muy reciente y originariamente se la pens asociada a cuesti ones
ambientales, urbansticas, de desarrollo local y de descentralizacin. En nuestros
das, se plantea desde una mirada multisectorial y pluridisciplinaria, tendiente a lograr
un desarrollo integral. Pases como Argentina, El Salvador, Costa Rica, Uruguay,

6
Mxico, Brasil y Colombia han planteado polticas territoriales en las que se articulan
objetivos de desarrollo y de descentralizacin, tendientes a una mayor autonoma de
las entidades territoriales en la gestin, atendiendo a la incapacidad de las fuerzas
del mercado para impulsar un desarrollo territorial o regional equilibrado y justo y a la
creciente demanda de la sociedad por una mayor participacin en la toma de
decisiones.

Las principales causas de la conflictividad social en el pas tienen una raz

ambiental. Un anlisis de mayor profundidad nos lleva a determinar de inmediato que
el origen de dicha conflictividad se encuentra, fundamentalmente, en una ausencia
de confianza y credibilidad de la poblacin local en relacin con los procesos de
evaluacin de impacto ambiental de los distintos proyectos que les afectan. Esta
situacin, ya preocupante en s misma desde una perspectiva de la efectividad de las
herramientas de gestin ambiental, adquiere mayor relevancia en la actualidad por el
gran auge que est viviendo el Per de importantes inversiones en industrias
extractivas y en distintos proyectos de infraestructura.

7
 LEY GENERAL DEL AMBIENTE
LEY N 28611

1. ARTCULO 21.- DE LA ASIGNACIN DE USOS

La asignacin de usos se basa en la evaluacin de las potencialidades y limitaciones

del territorio utilizando, entre otros, criterios fsicos, biolgicos, ambientales, sociales,
econmicos y culturales, mediante el proceso de zonificacin ecolgica y econmica.
Dichos instrumentos constituyen procesos dinmicos y flexibles, y estn sujetos a la
Poltica Nacional Ambiental.

1.1. De potencialidades del territorio

1.2. Zonificacin Ecolgica Y Econmica

ZEE es un proceso participativo y de concertacin, dinmico y flexible que permite

analizar integralmente un rea territorial determinada para sectorizar la e
identificando las diferentes alternativas de uso sostenible, basado en la evaluacin
de sus potencialidades y limitaciones, con criterios fsicos, biolgicos, sociales,
econmicos y culturales.

Entonces nos permite definir las zonas ecolgicas y econmicas expresadas en el

Mapa de ZEE. Cada zona debe expresar las diversas alternativas de uso sostenible
que posee un territorio. El tipo de categora de uso corresponder a la aptitud de uso.

a. Previamente, la ZEE ha sido definida como:

- Proceso participativo y concertado, dinmico y flexible, que forma parte del

ordenamiento territorial.
- Instrumento que provee de informacin sobre diversas alternativas de uso del
territorio y de recursos naturales y, que es base para la formulacin de polticas y

8
 planes de ordenamiento territorial, polticas y planes de desarrollo (nacional,
regional, local y sectorial).
- Instrumento tcnico base para el ordenamiento territorial definido como un proceso
dinmico y flexible para la identificacin de diferentes alternativas

1.2.1. Etapas del proceso de ZEE para el ordenamiento territorial

La Directiva Metodologa para la ZEE (Decreto de Consejo Directivo N 010-2006-

CONAM/CD) se aprob con la finalidad de orientar los procesos de ZEE en los
diferentes mbitos territoriales y de establecer la metodologa a seguir para la
elaboracin de la ZEE, la cual incorpora criterios fsicos, qumicos, biolgicos,
sociales, econmicos y culturales que permitirn que se cuente con una herramienta
flexible y accesible que sirva de base al diseo y formulacin de polticas, planes,
programas y proyectos orientados al desarrollo.

Previamente, de uso sostenible de un territorio determinado, basado en la evaluacin

de sus potencialidades y limitaciones con criterios fsicos, biolgicos, sociales
econmicos y culturales.

El producto final son las potencialidades y las limitaciones del territorio,

resultados que son utilizados en el Plan de Ordenamiento Territorial. Como parte de
este proceso es necesario considerar dos componentes territoriales elementales que
demandan un anlisis especial: en primer lugar, los territorios de las comunidades
campesinas y nativas, y en segundo lugar, las reas naturales protegidas. Ambos
tendrn un especial nfasis en la Zonificacin Ecolgica y Econmica.
Segn la directiva, la aplicacin de la metodologa es obligatoria en los diferentes
niveles de gobierno, instituciones y organizaciones tcnicas y acadmicas del sector
pblico y privado que participen en el proceso de la ZEE. As tambin, es aplicable
en sus distintos niveles:

a. Macrozonificacin: se aplica a nivel nacional, macro-regional, regional y a

nivel de provincias, cuencas hidrogrficas y otros mbitos espaciales con
superficies relativamente extensas. La escala de trabajo es menor o igual a

9
 1:250 000. Las unidades espaciales para la informacin socioeconmica
deben corresponder por lo menos a las provincias o distritos, segn las
caractersticas de cada territorio.

b. Mesozonificacin: se aplica a nivel regional y a nivel de provincias y distritos,

cuencas hidrogrficas y otros mbitos espaciales con superficies
relativamente no muy extensas. La escala de trabajo es mayor o igual a 1:100
000. Las unidades espaciales para la informacin socioeconmica deben
corresponder a los distritos o microcuencas.

c. Microzonificacin: se aplica a nivel local, en mbitos espaciales con

superficies relativamente menores. La escala de trabajo es mayor o igual a
1:25 000. Asimismo, las unidades espaciales para la informacin
socioeconmica deben corresponder a los centros poblados.
El procedimiento para elaborar la ZEE, comprende las siguientes etapas, las
cuales sern explicadas ms adelante:

Etapa inicial
Etapa de formulacin
Etapa de aprobacin
Etapa de aplicacin
Etapa de monitoreo, evaluacin y actualizacin
La participacin informada y activa debe ser transversal a todas las etapas. Para esto
se utilizarn procedimientos de difusin, capacitacin, consulta pblica y, de ser el
caso, audiencias pblicas.

Etapa inicial

Comprende la decisin de la autoridad, a travs de una ordenanza regional o

municipal, y la consideracin de la ZEE como un proyecto de inversin pblica.
Adems, deben identificarse fuentes de financiamiento pblicas o privadas.
En esta etapa, la autoridad competente concreta ratifica el compromiso poltico
de seguir el proceso de zonificacin. Sin embargo, hay un vaco previo para definir

10
cul es la plataforma institucional en que debera sostenerse este compromiso
poltico y ejecutar el proceso de zonificacin; es decir, qu autoridad es la llamada a
liderar el proceso. Esto depender de la trascendencia que se le quiera dar a la
zonificacin y la normativa que la soporte.
Acerca de los mecanismos de financiamiento, en la directiva se sostiene que la
ZEE debe considerarse como proyecto de inversin pblica de los gobiernos
regionales o locales. Para tal fin, es necesario elaborar un expediente tcnico del
proyecto de ZEE-OT, as como un perfil de proyecto segn los requerimientos del
SNIP para ser aprobado por este. Adems, puede ser propuesto en el proceso de
Presupuesto Participativo e incluido en el Plan Anual de Inversiones del gobierno
regional o local.
Adicionalmente, la Comisin Tcnica Regional puede tener la opcin de presentar un
presupuesto propio, siendo esto conveniente para evitar que el proceso sea
abandonado por cambios en el gobierno.

Etapa de formulacin

Durante esta etapa, debe conformarse la Comisin Tcnica y definirse el marco

metodolgico. Asimismo, se debe desarrollar un programa de difusin y
sensibilizacin a los diversos actores sociales. Aunque este punto tambin puede ser
conveniente que se realice en la etapa inicial. Es preciso que, tanto la autoridad
como los actores clave, se apropien de este proyecto para que tenga continuidad,
por lo que la sensibilizacin debera ser un primer paso en este proceso.
Luego de estos puntos, se desarrolla el proceso de formulacin de la ZEE
propiamente dicho. Esta etapa cuenta con una metodologa basada en cinco fases,
para una mejor compresin y a modo de sntesis ver el Grfico N1:
Fase preliminar
Fase de recopilacin, sistematizacin y generacin de informacin temtica
Fase de anlisis
Fase de evaluacin
Fase de validacin de la propuesta

11
Vale la pena resaltar que es necesario determinar una orientacin adecuada en la
fase preliminar, dado que es el punto de partida para el desarrollo de todo el proceso
de ZEE. As, se deben establecer los objetivos, los cuales deben ser concertados por
los diferentes actores y que deben estar vinculados con los instrumentos de gestin
que ya se tienen, como por ejemplo, los Planes de Desarrollo Concertado, Planes de
Manejo de Cuencas Hidrogrficas, entre otros. Asimismo, dichos objetivos deben
estar articulados con la legislacin vigente. Cabe destacar, que toda la metodologa
que prosigue estar enmarcada en estos objetivos establecidos, las variables, los
modelos y las categoras de uso estarn relacionadas con los objetivos que se
prioricen.

La definicin de los alcances de la ZEE es significativa para determinar la escala de

los materiales a utilizar y del trabajo de campo. Finalmente, es elemental precisar el
marco conceptual de referencia, ya que es esencial determinar los mayores
problemas o los desrdenes preexistentes que se pretende resolver con la
zonificacin. Esto favorecer la priorizacin de los objetivos a seguir.

Vale recordar, como se mencion en el documento sobre marco conceptual, que el

concepto de territorio incluye tanto las relaciones sociales como las caractersticas
fsicas de un espacio. Por este motivo, es imperativo incluir tanto valores ecolgicos
como sociales y econmicos en la zonificacin, ya que todos ellos son los que dan
forma a los distintos territorios. Sera interesante determinar las ventajas y
desventajas de realizar el proceso incluyendo los valores en forma paralela o,
primero, darle ms peso a los valores ecolgicos, como es el caso de Alemania, en
donde el proceso de zonificacin se encuentra dividido y se da un mayor peso a lo
que concierne a la conservacin, ya que lo primordial es establecer el riesgo
ecolgico de un determinado espacio para luego evaluar las condiciones humanas
que alteraran dicho riesgo.

Por otro lado, existe cierta dificultad para introducir y evaluar la informacin
socioeconmica, esto, bsicamente por la falta de indicadores ms precisos que
reflejen la realidad de una determinada localidad. Por lo que, se mantiene un debate

12
sobre la robustez de la metodologa y la informacin utilizada para la construccin de
las Unidades Econmicas, que a diferencia de las Unidades Ecolgicas, estas
ltimas han podido desarrollar mejores mtodos que podran arrojar resultados ms
slidos.

En la fase de anlisis de la directiva, se sostiene que cada variable se encuentra

representada por un mapa temtico; dichos mapas son modelados en las siguientes
fases. Para esto se prepara a su vez una serie de submodelos, donde se establecen
las matrices en las cuales se indica el modo y el peso en el que participan las
variables y los atributos. Sin embargo, no se especifican ni los modos ni los pesos
que tales o cuales variables podran recibir, segn el territorio y los objetivos. Por lo
que no se conoce el nivel de objetividad que pueda tener. As, la transparencia en el
proceso de elaboracin de las Unidades Ecolgicas y Econmicas es discutible; los
mtodos utilizados se encuentran internamente guardados por los responsables de
su utilizacin. No es posible discutir acadmica y pblicamente sobre qu ajustes se
podran aplicar.
La fase de validacin de la propuesta es, tan o ms trascendental que las fases
anteriores, ya que si la ZEE no es aprobada por los diferentes actores sociales, ser
ms difcil lograr su implementacin. Por lo tanto, es conveniente poner a
consideracin los resultados de la ZEE a la poblacin y a los actores

Etapa de aprobacin

En la directiva se establece que la autoridad competente en el nivel correspondiente

debe aprobar la ZEE. A nivel nacional, por Decreto Supremo de la Presidencia del
Consejo de Ministros; a nivel regional, por Ordenanza de Gobierno Regional, y a
nivel local por Ordenanza Municipal, con opinin favorable del Gobierno Regional
correspondiente.
En el caso que la ZEE involucre dos o ms mbitos geogrficos, este ser por
todos los Gobiernos Regionales o Locales que estn comprometidos.

Etapa de aplicacin

Una vez aprobada, las diversas instituciones debern utilizar de manera obligatoria la
ZEE como instrumento de planificacin y de gestin del territorio. El documento final

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debe ser enviado a todos los sectores y niveles de gobierno que otorguen
autorizaciones sobre el uso del territorio o recursos naturales.
Asimismo, es imprescindible la difusin de los resultados a travs de programas de
educacin ambiental.

Etapa de monitoreo, evaluacin y actualizacin

El monitoreo ser llevado a cabo por la autoridad responsable, adems tambin

participarn instituciones y personas como parte de la vigilancia ciudadana. La
actualizacin de la ZEE se efectuar de manera participativa en los siguientes casos:
procesos socioeconmicos que justifiquen cambio en el uso del espacio, avances
cientficos y tecnolgicos, cambio de uso por los efectos de los fenmenos naturales
y eventos tecnolgicos, identificacin de nuevos recursos naturales, entre otros. Es
primordial tener en cuenta esto, ya que puede permitir una modificacin en la ZEE
sin una sustentacin tcnica rigurosa. Los cambios que se realicen deben estar
alineados con los objetivos iniciales, y, a su vez, estos deben estar dirigidos a
conseguir el mayor desarrollo sostenible.

2. ARTCULO 22.- DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTAL Y LA

DESCENTRALIZACIN

22.1 El ordenamiento territorial ambiental es un objetivo de la descentralizacin en

materia de gestin ambiental. En el proceso de descentralizacin se prioriza la
incorporacin de la dimensin ambiental en el ordenamiento territorial de las regiones
y en las reas de jurisdiccin local, como parte de sus respectivas estrategias de
desarrollo sostenible.
22.2 El Poder Ejecutivo, a propuesta de la Autoridad Ambiental Nacional y en
coordinacin con los niveles descentralizados de gobierno, establece la poltica
nacional en materia de ordenamiento territorial ambiental, la cual constituye referente
obligatorio de las polticas pblicas en todos los niveles de gobierno.
22.3 Los gobiernos regionales y locales coordinan sus polticas de ordenamiento
territorial, entre s y con el gobierno nacional, considerando las propuestas que al
respecto formule la sociedad civil.

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 2.1. Definicin de Territorio
El territorio es el suelo, subsuelo, dominio martimo y el espacio areo que los cubre
(Concepto Poltico Administrativo Constitucin Poltica del Per). Es importante
considerar este concepto poltico administrativo para:
Conformar un Estado
Definir la funcin del Estado sobre el territorio
Organizar y delimitar interna y externamente el territorio
Constituir y definir el asiento fsico, formas de uso, ocupacin y derechos

De acuerdo al concepto ecosistmico territorio, es el espacio fsico en el que se

desenvuelven el conjunto de actividades humanas con los elementos del medio
natural que lo conforman.
En otras palabras, este concepto es la interaccin del ser humano que lo habita,
ocupa, transforma, lo aprovecha y disfruta de acuerdo a sus intereses, identidad,
cultura, entre otros; con el conjunto de condiciones fsicas y biolgicas del medio
natural que conforman un ecosistema, convirtindose as en un concepto
ecosistmico.

a. Qu es el Ordenamiento Territorial?

Es un proceso tcnico, administrativo y poltico de toma de decisiones concertadas

con los actores sociales, econmicos, polticos y tcnicos para la ocupacin
ordenada y uso sostenible del territorio.
Considera las condiciones sociales, ambientales y econmicas para la ocupacin del
territorio, el uso y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar un
desarrollo equilibrado y en condiciones de sostenibilidad, gestionando y minimizando
los impactos negativos que podran ocasionar las diversas actividades y procesos de
desarrollo que se desarrollan en el territorio; garantizando el derecho a gozar de un
ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de vida.

b. Qu se entiende por aprovechar y disfrutar un territorio?

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Todo territorio forma parte de un ecosistema que brinda y provee servicios y recursos
naturales, que son aprovechados para atender diversas necesidades y son
disfrutados en la medida que proporcionan calidad de vida y bienestar a la poblacin,
en tanto, se constituye a su vez en la base del desarrollo productivo.
c. Qu es necesario para garantizar que todos aprovechemos y
disfrutemos un territorio?
Se requiere generar un marco normativo, mecanismos de concertacin y accin en el
territorio que nos permitan tener las condiciones para tener un desarrollo equilibrado,
gestionando y minimizando los impactos negativos que podran ocasionar las
diversas actividades que se desarrollan en el territorio.

d. Cmo se ocupa actualmente el territorio?

La ocupacin del territorio se da principalmente para aprovechar los servicios y
recursos naturales que los ecosistemas proveen. Sin embargo, esto se realiza desde
diferentes perspectivas, ocasionando, en muchos casos, impactos negativos en los
ecosistemas y afectando la base productiva del pas.

e. Por qu ocurre esta situacin?

La situacin actual muestra el resultado de la dbil articulacin existente, entre
polticas nacionales, regionales y locales en los procesos de ocupacin del territorio,
ya que stos son liderados por distintas instituciones y entidades con diferentes
visiones de desarrollo en un mismo espacio.

f. Qu consecuencias viene generando esta situacin?

Las principales consecuencias son:
Desequilibrio y deterioro de los ecosistemas.
R educcin de la disponibilidad de recursos naturales. Desarrollo desigual y
falta de competitividad.
Exclusin, marginalidad y condiciones de vulnerabilidad.
Carencia de una visin compartida de desarrollo.

16
Estos procesos de desarrollo desequilibrado y excluyente, se desencadenan
producto de la percepcin de intereses contrapuestos.

2.2. Concepto Segn Marco Terico

Para Gmez (2002) la experiencia del dejar hacer nos ha enseado que sin
reflexin y previsin del futuro, el crecimiento espontneo lleva a la aparicin de
actividades desvinculadas del medio, a su ocupacin desordenada, a un
comportamiento insostenible, y provoca un desequilibrio territorial y degradacin
ambiental. En el Per, este desequilibrio territorial es la consecuencia de las
diferencias territoriales vistas como parte de la heterogeneidad fsica propia del pas,
que se han traducido en centralismo econmico y poltico, altos niveles de
desigualdad y exclusin social, y una fuerte concentracin de riqueza en Lima.

Al conocer las potencialidades y las limitaciones del territorio, las personas tienen
mayor posibilidad de utilizar los recursos de manera racional y sostenible (CONAM,
2006: 9). Asimismo, es fundamental llevar a cabo un proceso planificado de
ocupacin ordenada y sostenible sobre el territorio para acortar este tipo de
desequilibrios.

Existen diversos enfoques de gestin del territorio. Primero, desde la perspectiva

econmica productiva a travs de la interaccin de los sectores productivos con el
territorio, el cual se ve modelado de una manera diferenciada segn la estructura
econmica establecida, donde se busca ordenar las diferentes actividades de
acuerdo a las vocaciones del suelo. Desde la perspectiva de conservacin de la
biodiversidad, i.e., el ordenamiento ambiental tiene el objetivo de establecer las
condiciones de uso y de ocupacin del territorio de acuerdo con las caractersticas
ecolgicas teniendo en cuenta la fragilidad, vulnerabilidad y endemismo de los
ecosistemas y las especies, as como la erosin gentica. Desde la perspectiva
geopoltica, para determinar las demarcaciones poltico administrativas: a travs de
reas que debern tener homogeneidad y cohesin funcional, a travs de la

17
conformacin de las relaciones socioeconmicas internas de la poblacin.
Finalmente, desde la perspectiva de la planificacin urbana, el Acondicionamiento
Territorial busca la preparacin del espacio para el desarrollo de actividades
residenciales, sociales, productivas y ubicacin de infraestructura de transporte y
comunicaciones, bajo criterios de sostenibilidad.

As es que nace la nocin de ordenamiento territorial. El concepto aparece con el

doble objetivo de desarrollo territorial equilibrado, para disminuir los desequilibrios
socioeconmicos, y de ordenamiento sostenible de los usos del suelo, para reducir
los desrdenes medioambientales. Estos dos objetivos aparecen en la Carta
Europea de Ordenacin del Territorio el 20 de Mayo de 1983, la cual recoge los
principios comunes tendientes principalmente a reducir las desigualdades regionales
y alcanzar una mejor concepcin general de la utilizacin y de la organizacin del
espacio, de la proteccin del medio ambiente y de la mejora de la calidad de vida
(Bielza, 2008).

Por lo tanto, ordenar el territorio implica un conjunto de procesos para corregir dos
tipos de desrdenes territoriales: uno, de carcter socioeconmico que afecta a las
partes desequilibradas, a travs de la descentralizacin e inclusin social; y, otro,
fsico o ecolgico que incide en los elementos del territorio incompatibles entre s, los
cuales generan tanto contaminacin como degradacin ambiental.

El concepto de territorio tiene un rango amplio de definiciones, desde las ms

conservadoras hasta las ms integrales. En la Constitucin del Per, el artculo 54
establece que el territorio comprende el suelo, el subsuelo, el dominio martimo y el
espacio areo que los cubre. En contraste, en el Reglamento de la Ley sobre
Conservacin y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biolgica, el artculo
87, afirma que el territorio es el espacio geogrfico vinculado a un grupo social, que
resulta a partir de los espacios proyectados por los grupos sociales a travs de las
redes, circuitos y flujo. Asimismo, segn la Real Academia Espaola, la palabra
territorio tiene como primera definicin, porcin de superficie terrestre perteneciente
a una nacin, regin, provincia; lo que se entiende como un rea de tierra vinculada
a un grupo humano.

18
Segn Galarza (2002) en una concepcin ms amplia, vinculada al desarrollo, el
territorio es visto no solamente como el recipiente pasivo de los recursos de una
colectividad (como lo sugiere el artculo de la Constitucin), sino que el territorio se
constituye en un espacio en el que convergen y se enlazan los intereses, la identidad
y cultura de una comunidad. Por sus caractersticas social, histrica, institucional,
cultural, con ciertas formas de produccin, consumo y organizacin que dan
cohesin al resto de elementos, el territorio puede considerarse como agente del
desarrollo. Para Revesz y Oliden (2003) el territorio es una construccin social y una
fuente de identidad y de autoestima colectiva as como un objeto de anlisis y un
espacio funcional para las propuestas de desarrollo.

Para el PNUD el ordenamiento territorial debera entenderse como un proceso

planificado que tome como marco de referencia los principios y metas del desarrollo
humano. En tal sentido, se requiere entenderlo con nfasis en la formacin del
capital humano y el capital social, para as construir una nueva institucionalidad
territorial.

Por otro lado, el ordenamiento territorial implica el reconocimiento de un desorden

previo de las partes y elementos que integran el territorio, conformado a partir de la
accin antrpica sobre el medio. El objeto del ordenamiento es el territorio, que
muestra alteraciones entre sus partes y elementos. Dichos elementos pueden
diferenciarse entre naturales (relieve, clima, vegetacin, ros, suelos, etc.) y
antrpicos (infraestructuras, patrimonio, etc.). Para delimitar las partes del territorio,
la geografa ha utilizado dos tipos de criterios: homogeneidad y cohesin, para
diferenciar reas territoriales homogneas (reas de montaa, reas econmicas
homogneas, etc.) y reas territoriales funcionales (cuenca hidrogrfica, un
ecosistema o un rea de mercado) (Bielza, 2008: 9-14).

Para Gmez (2002), ordenar un territorio significa identificar, distribuir, organizar y

regular las actividades humanas en ese territorio de acuerdo con ciertos criterios y
prioridades, lo que sera equivalente a la ordenacin de los usos del suelo.
Asimismo, sobre la base de la Carta Europea de 1983, se afirma que la ordenacin
del territorio puede interpretarse como la proyeccin en el espacio de las polticas

19
econmica, social, cultural y ambiental de una sociedad, y el sistema territorial, como
el resultado de aquellas (Gmez, 2002).

En este sentido, como parte del ordenamiento territorial, es primordial incluir al

territorio en la estrategia de desarrollo y de las actividades que se relacionan con
dicha estrategia. De tal manera, distintas estrategias de desarrollo econmico, social,
cultural y ambiental, implican usos y aprovechamientos diferentes (con ms o menos
niveles de sostenibilidad). Asimismo, dicha inclusin debe verse con un enfoque ms
integral y descentralizado, y no solamente desde cada sector econmico y a nivel
central. Es necesario que los Planes de Ordenamiento Territorial sean insumos para
el diseo de polticas de desarrollo de los Gobiernos Regionales y Locales, y que la
planificacin territorial sea justamente sobre la base de territorios ms all de las
divisiones administrativo-polticas. Es decir, los Planes de Ordenamiento Territorial
son instrumentos de gestin que sirven de insumos para otro tipo de instrumentos de
planificacin como, por ejemplo, el Plan de Desarrollo Concertado y los Planes de
Manejo de Cuencas Hidrogrficas. Sin embargo, esto no significa que dichos
instrumentos compitan sino, ms bien, que dialoguen entre s manteniendo
consistencia y coherencia. Indudablemente este proceso de planificacin requiere un
rgano central de coordinacin, el cual, en estos momentos, no est operativo. Ante
la poca presencia e importancia del CEPLAN (descentralizado), los Gobiernos
Regionales no cuentan con los recursos humanos y financieros para asumir esta
responsabilidad.

En el Per, el ordenamiento territorial se ha conceptualizado de manera oficial como

la planeacin de las actividades humanas estratgicas para el desarrollo sostenible,
de acuerdo con las condiciones del territorio y sus recursos naturales. Explcitamente
se afima que lo que se ordena no es el territorio (); lo que se ordena son las
actividades configuradoras del espacio desarrolladas por los grupos humanos
(CONAM, 2000).

En la propuesta de Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial

elaborado por el CONAM (2005), se define ordenamiento territorial como parte de la
poltica sobre desarrollo sostenible, como un proceso poltico y como un proceso

20
tcnico-administrativo sobre la base de la zonificacin ecolgico-econmica (ZEE).
Para entender la diferencia entre ordenamiento territorial y zonificacin ecolgico-
econmica, la ZEE se encuentra definida en el reglamento de Zonificacin Ecolgica
y Econmica (Decreto Supremo N 087-2004-PCM) como un proceso dinmico y
flexible para la identificacin de diferentes alternativas de uso sostenible de un
territorio determinado, basado en la evaluacin de sus potencialidades y limitaciones
con criterios fsicos, biolgicos, sociales, econmicos y culturales; una vez aprobada
se convierte en un instrumento tcnico y orientador del uso sostenible de un territorio
y de sus recursos naturales. As, la ZEE es una herramienta indispensable para
construir el ordenamiento territorial, es la base para la formulacin de polticas y
planes de ordenamiento territorial que servirn, a su vez, para definir planes de
desarrollo nacional, regional y local.

El ordenamiento territorial es un proceso que incluye un desarrollo en el

conocimiento cientfico y gestin tcnica en el anlisis y diagnstico territorial, sobre
la base de la ZEE, as como una fuerte presencia institucional al realizarse de forma
democrtica y participativa (Gmez, 2002: 34). Por lo tanto, definir la plataforma
institucional es de suma importancia, ya que durante este proceso sern
confrontados diferentes intereses y se requiere de una presencia institucional slida
para liderar este proceso de negociacin que evaluar las diferentes alternativas de
uso del territorio. Este carcter poltico se justifica porque son los poderes pblicos
los que definen las estrategias de desarrollo, y seleccionan los instrumentos de
planificacin y legislacin.

Por otro lado, los principales problemas que el ordenamiento territorial

busca atender son los siguientes (Gmez, 2002: 43-48):
- Problemas derivados del desequilibrio territorial, entendido como el centralismo
poltico y econmico y las inequidades sociales.
- Degradaciones ecolgicas y sobreexplotacin de recursos naturales.
- Desconocimiento de los riesgos naturales en la localizacin de actividades.
- Superposicin desordenada de usos.
- Accesibilidad a la explotacin de los recursos territoriales.

21
- Accesibilidad de la poblacin a los lugares de trabajo.
- Dificultades territoriales para dotar de equipamiento y servicios pblicos a la
poblacin.
- Conflictos entre actividades y sectores.
- Descoordinacin entre organismos pblicos de rango similar as como de distintos
niveles administrativos.

El ordenamiento territorial puede responder a varios propsitos, pero su principal

fin es mejorar la toma de decisiones para el desarrollo sostenible. Si se ordena la
ocupacin y uso del territorio de acuerdo con las condiciones fsicas de ste, se
pueden orientar mejor las acciones de crecimiento y desarrollo (CONAM, 2006:15).
Entre otros fines generales del ordenamiento territorial tenemos:
- Reconocimiento de las potencialidades, restricciones, desequilibrios y riesgos del
territorio.
- Valoracin del territorio y sus recursos por las poblaciones, como base de
afirmacin de su identidad territorial.
- Detener, estabilizar y reorientar los procesos de intervencin espontnea y
crecimiento urbano descontrolado, ordenando las reas actualmente ocupadas
por las poblaciones. Reducir desequilibrios demogrficos entre poblados.
- Reducir desequilibrios espaciales de crecimiento econmico.
- Articulacin sostenible de las actividades practicadas por los grupos sociales
buscando el equilibrio entre utilizacin y conservacin de los recursos naturales.
- Orientar los planes de inversin pblica y privada en el territorio.
- Orientar el uso patrimonial del territorio.
- Prevencin del riesgo de desastres, teniendo en cuenta las amenazas y
vulnerabilidades naturales, as como los provenientes de las actividades humanas.

2.3. Contexto Y Marco Legal

La irrupcin de los instrumentos de zonificacin y ordenamiento del territorio en la

arena de la poltica pblica ocurri en la dcada de 1990, enmarcada por dos
grandes procesos en curso: por un lado la implementacin de las polticas de reforma
y ajuste estructural, y, por otro, la consolidacin de un incipiente sistema nacional de

22
gestin pblica ambiental en medio de presiones internacionales generadas por la
Cumbre de la Tierra de Ro de Janeiro en 1992. Es indudable que la necesidad de
zonificar y ordenar el territorio entraba en contradiccin y tensin con el modelo de
polticas de ajuste y reforma estructural. Esto debido a que el modelo promova la
asignacin ptima de recursos naturales de acuerdo a la lgica de mercado, y, por lo
tanto, no se requera de ningn instrumento que regule donde, qu y cmo producir.
Sin embargo, al mismo tiempo que se consolidaba el modelo de apertura y
liberalizacin comercial tambin nacan y comenzaban a consolidarse una serie de
instrumentos de gestin ambiental entre los que apareca la zonificacin econmica y
ecolgica (ZEE) y el ordenamiento territorial (OT).

2.4. Marco legal: gnesis y evolucin de la zonificacin y ordenamiento

del territorio

El nacimiento y crecimiento de la gestin pblica ambiental se puede trazar desde la

promulgacin del Cdigo del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales en 1990.
La mutilacin que sufri dicho Cdigo en el ao 1991 con los Decretos Legislativos
de entonces (en particular los que enmarcaron la promocin de la inversin privada
D.L. 757 y en el sector agrario D.L. 653), signific el nacimiento de un sistema
de gestin ambiental sectorial y centralizado. Paralelamente, Per estaba inmerso en
los procesos globales iniciados por los Convenios de Cambio Climtico y de
Diversidad Biolgica, ambos aprobados en la Cumbre de Rio en 1992. As, y pese al
modelo sectorial y centralizado, los instrumentos de gestin ambiental esenciales,
como los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), los Estndares de Calidad Ambiental
y Lmites Mximos Permisibles (ECA y LMP), y la propia ZEE y OT, comenzaron un
largo camino para su adecuada implementacin en el Per.

El punto de partida de la normatividad sobre ordenamiento territorial y zonificacin

ecolgica y econmica, se da con la Ley Orgnica para el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales, Ley N 26821, en el ao 1997. Sin embargo, un
antecedente normativo relevante, es el Reglamento sobre acondicionamiento

23
territorial, desarrollo urbano y medio ambiente, aprobado en 1985 por el entonces
Ministerio de Vivienda y Construccin. La Ley Orgnica de 1997 establece por
primera vez que la Zonificacin Ecolgica y Econmica es parte del ordenamiento
territorial y tiene como fin evitar conflictos por superposicin de ttulos y usos
inapropiados. A partir de la promulgacin de esta Ley Orgnica se inicia de manera
formal y orgnica el desarrollo normativo de la zonificacin y ordenamiento del
territorio. La lnea de tiempo que se presenta en el diagrama adjunto resume
brevemente esta evolucin.

3. ARTCULO 23.- DEL ORDENAMIENTO URBANO Y RURAL

23.1 Corresponde a los gobiernos locales, en el marco de sus funciones y

atribuciones, promover, formular y ejecutar planes de ordenamiento urbano y rural,
en concordancia con la Poltica Nacional Ambiental y con las normas urbansticas
nacionales, considerando el crecimiento planificado de las ciudades, as como los
diversos usos del espacio de jurisdiccin, de conformidad con la legislacin vigente,
los que son evaluados bajo criterios socioeconmicos y ambientales.

23.2 Los gobiernos locales deben evitar que actividades o usos incompatibles, por
razones ambientales, se desarrollen dentro de una misma zona o en zonas
colindantes dentro de sus jurisdicciones. Tambin deben asegurar la preservacin y
la ampliacin de las reas verdes urbanas y periurbanas de que dispone la
poblacin.
23.3 Las instalaciones destinadas a la fabricacin, procesamiento o almacenamiento
de sustancias qumicas peligrosas o explosivas deben ubicarse en zonas
industriales, conforme a los criterios de la zonificacin aprobada por los gobiernos
locales.

3.1. Ordenamiento Territorial

El Ordenamiento Territorial (OT) es un proceso poltico-tcnico-administrativo

orientado a la organizacin, planificacin y gestin del uso y ocupacin del territorio,

24
en funcin de las caractersticas y restricciones biticas, culturales, socioeconmicas
y poltico-institucionales. Este proceso debe ser participativo, interactivo e iterativo y
basarse en objetivos explcitos que propicien el uso inteligente y justo del territorio,
aprovechando oportunidades, reduciendo riesgos, protegiendo los recursos en el
corto, mediano y largo plazo y repartiendo de forma racional los costos y beneficios
del uso territorial entre los usuarios del mismo (MAGyP 2012).

Este proceso debe estar orientado a detectar las diversas problemticas regionales,
urbanas y rurales, establecer un diagnstico, mediante diversas herramientas, tales
como la caracterizacin del
Sistema Territorial, los Sistemas de Informacin Geogrfica y el Mapeo de Actores,
formular programas y planes para el manejo de los recursos naturales, la poblacin,
produccin, infraestructura y la localizacin de las inversiones. Es preciso aportar los
instrumentos que conduzcan a una toma de decisiones consensuada, que permitan
una distribucin del crecimiento econmico de acuerdo con la integridad y
potencialidad del territorio, que incluya el manejo adaptativo y eficiente de los
recursos.

La mejora de las condiciones de vida, constituye el fi n ltimo de estos procesos. Tal

objetivo hace que dicho ordenamiento deba realizarse en estrecha coordinacin con
las polticas de desarrollo social-econmico y ambiental, presuponiendo una
articulacin armnica y complementaria entre ellas.

a. Medio Urbano

Se form cuando se crearon las primeras ciudades ligadas a la agricultura. Los

humanos empezaron a quedarse en un mismo lugar para cultivar sus alimentos y
despus cosecharlos. As empezaron a formarse aldeas y despus pueblos y mucho
despus ciudades. Como la gente empez a quedarse en un solo lugar empezaron a
ocupar su tiempo en otras actividades como la alfarera, al culto religioso proteger y
defender su grupo. Como las aldeas comenzaron a crecer se cre la necesidad de
organizarse y nombrar a un jefe y autoridades que los dirigieran. Surgieron entonces

25
nuevas ciudades cerca de ros y estos les daban el agua necesaria para ellos y sus
cultivos. El ro Nilo y el ro Amarillo fue donde comenzaron las grandes ciudades y
civilizaciones ms importantes.

Hay ciudades que se forman de manera:

o Espontanea: cuando la poblacin ha ocupado el terreno desordenadamente

en busca de saciar sus necesidades. Se ubican cerca de un ro o iglesia.
A partir de una poltica predeterminada: buscan alcanzar algn objetivo a
travs de su desarrollo por ejemplo para incentivar el desarrollo econmico,
incorporar territorio.

Hoy en da las ciudades cumplen muchas funciones y estas van dando origen a
otras. En las grandes ciudades que se dividen por barrios, produce que cada barrio
tenga una funcin especial.

Las ciudades son grandes sistemas donde el hombre se adapta por su comodidad,
seguridad y satisfaccin de necesidades.

Las ciudades tienen diferentes elementos fsicos:

Emplazamiento: donde esta situada la ciudad.

Plano o disposicin de las calles: trazado de las calles en forma ordenada.
Barrios o sectores con diferentes caractersticas.
Las ciudades con el tiempo se han ido urbanizando cada vez ms ya que
crece la poblacin, sus zonas edificadas y la cantidad de contaminacin y
desechos.
b. Medio Rural

En este medio la tierra se ocupa extensivamente. Se usa la tierra dispersamente

dependiendo de la actividad econmica de cada persona, las tcnicas que usen para
explotar la tierra y de cmo es la propiedad de la tierra.

El medio rural trabaja en las actividades primarias naturales: agricultura, silvicultura,

ganadera, pesca, minera. Los campesinos y agricultores viven y trabajan en el

26
mismo lugar. En las zonas rurales tambin se encuentran a veces, escuelas,
almacenes, polica, etc. entonces dependiendo de la cantidad de habitantes este
puede ser aldea, pueblo o ciudad.

Las actividades agrcolas segn su tipo de produccin se dividen en dos conceptos

econmicos relacionados con la propiedad:

o Latifundio: agricultura extensiva, grandes propiedades, tierra cultivada en

forma extensa pero sin aplicacin de tecnologa.
o Minifundio: agricultura extensiva, propiedad pequea, con aplicacin de
tecnologa moderna.

Las propiedades pueden ser: individuales, colectivas, estatales.

Segn su tipo de explotacin: tradicional, mecanizada, empresarial, colectiva.

La ciudad depende del campo y viceversa, no son fenmenos aislados. El campo le

da alimento y materias primas a la ciudad. El campo compra los productos de las
industrias.

Condiciones para una Urbanizacin

Alcantarillado
Pavimento
Luz elctrica
Agua potable

El Atractivo de la Ciudad

Exodo Rural: migraciones del campo a la ciudad.

Migraciones: desplazamiento geogrfico de la poblacin.
Inmigrantes: el que llega a la ciudad.
Emigrante: el que sale de la ciudad.

Consecuencias del Punto de Partida

Aumento de las obligaciones de la mujer

27
 Asume otros roles
Sentimiento de inseguridad
Reorganizacin de la rutina

Consecuencias Positivas

Mayor cohesin familiar

Mejor nivel de vida
Progreso urbano ingresa a las reas rurales.
c. Aplicacin de conceptos en la Repblica Dominicana

Fue colonia espaola de la poca del descubrimiento, posee en su estructura

cualidades coloniales en ciertas zonas del pas.

Las ciudades principales son Santo Domingo de Guzmn (capital),Santiago de los

Caballeros y San Francisco de Macors, Todas contienen un crecimiento a medida
que han ido evolucionando y recibiendo ms inmigrantes, ya que mayormente el
objetivo de los campesinos es mudarse a las ciudades en busca de una mejor
calidad de vida.

Dentro de las ciudades se notan construcciones abusivas que carecen de todos los
requisitos para que la zona sea habitable. Gran parte de la poblacin vive en
condiciones crticas con falta de servicios de todo tipo y aunque el deseo de
evolucin del campesino cree que esta en mudarse a las ciudades, su calidad de
vida es bastante mediocre, as como la educacin. Esta gran cantidad de inmigrantes
crean un gran peso para los puestos laborales que escasean por el auge poblacional.

3.2. Ordenamiento Territorial Municipal Y Distrital

A diferencia de las polticas sectoriales, las polticas espaciales de desarrollo buscan

reducir las disparidades del desarrollo regional y los problemas de integracin
econmica-espacial. El ordenamiento territorial es una de estas polticas, la cual se
basa en estrategias de uso y la ocupacin del territorio, es decir, en la disposicin

28
ordenada de los habitantes, las actividades y la infraestructura en el territorio. En
este sentido, el ordenamiento necesariamente debe integrar las polticas sectoriales
en los distintos niveles territoriales. No obstante, como se consider arriba, las
polticas sectoriales son, en algunos casos, contradictorias entre s y con el
desarrollo territorial equilibrado, lo que plantea a la poltica ordenadora grandes retos.

En Colombia, la poltica de ordenamiento territorial ha tenido su mximo desarrollo

legal en el nivel municipal y distrital, razn por la cual a continuacin se examina en
detalle los alcances, planes, categoras espaciales e instrumentos correspondientes
a este nivel territorial.

3.2.1. Naturaleza Y Alcances Del OT Municipal Y Distrital

El OT municipal y distrital tiene su fundamento en el Artculo 311 de la Constitucin

Poltica el cual establece para los municipios el deber de "ordenar el desarrollo de
sus territorios". Este precepto fue retomado por la Ley Orgnica del Plan de
Desarrollo (Ley 152/94), en su Artculo 41, donde se establece que los municipios,
adems de los planes de desarrollo, deben contar con un plan de ordenamiento
territorial, elaborado con el apoyo tcnico y las orientaciones del Gobierno Nacional y
los departamentos.

La Ley 388 de 1997 desarrolla los anteriores preceptos constitucionales y legales,

dando al OT municipal las bases legales para su aplicacin. Dicha ley parte de la
definicin del ordenamiento territorial municipal y distrital en los trminos de que ste
"comprende un conjunto de acciones poltico-administrativas y de planificacin fsica
concertados, en ejercicio de la funcin pblica que les compete...en orden a disponer
de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdiccin
y regular la utilizacin, transformacin y ocupacin del espacio, de acuerdo con las
estrategias de desarrollo socioeconmico y en armona con el medio ambiente y las
tradiciones histricas y culturales" (Ley 388/97, art. 5).

El OT municipal y distrital se realiza con el objeto de complementar la planificacin

econmica y social con la dimensin territorial, racionalizar las actuaciones sobre le

29
territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante la definicin
de estrategias de uso ocupacin y manejo del suelo, actuaciones urbanas integrales
y articulacin de las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio
municipal o distrital. Todo ello, tomando en cuenta los objetivos econmicos, sociales
y ambientales, las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales, las
condiciones de diversidad tnica y preservacin del patrimonio cultural y la
incorporacin de instrumentos que permitan regular las dinmicas de transformacin
territorial de manera que se optimice la utilizacin de los recursos naturales y
humanos para el logro de condiciones de vida dignas para la poblacin actual y
futura (Ley 388/97, art.6).

3.2.2. El Plan De Ordenamiento Territorial Municipal Y Distrital

Se define como el instrumento bsico para desarrollar el proceso de ordenamiento

del territorio municipal, constituido por un conjunto de objetivos, directrices, polticas,
estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar el
desarrollo fsico del territorio y la utilizacin del suelo" (Ley 388/97, art. 9). Se
distinguen tres tipos de planes:

Los planes de ordenamiento territorial, elaborados y adoptados por las autoridades

de los distritos y municipios con poblacin superior a los 100.000 habitantes, los
planes bsicos de ordenamiento territorial, elaborados y adoptados por las
autoridades de los municipios con poblacin entre 30.000 y 100.000 habitantes y los
esquemas de ordenamiento, elaborados y adoptados por las autoridades de los
municipios con poblacin inferior a los 30.000 habitantes. Cada uno de estos planes
tiene tres componentes bsicos: un componente general, un componente urbano y
uno rural.

3.2.3. Componente general de los planes de OT

Este componente fija el modelo de ocupacin del territorio (intraurbano, rural y

urbano-rural) en trminos de la localizacin y distribucin espacial de las actividades,
las grandes infraestructuras que requieren dichas actividades y las caractersticas de

30
los sistemas de comunicacin vial que garantizarn la fluida interaccin entre las
actividades espacialmente separadas. Incluye los objetivos y estrategias territoriales
de largo y mediano plazo y el contenido estructural.

Los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo se refieren a la

identificacin y localizacin de las acciones sobre el territorio que permitan
organizarlo y adecuarlo para el aprovechamiento de sus ventajas comparativas y su
mayor competitividad, as como a la definicin de las acciones territoriales para
garantizar la consecucin de los objetivos de desarrollo econmico y social del
municipio o distrito y la adopcin de las polticas de largo plazo para la ocupacin,
aprovechamiento y manejo del suelo y de los recursos naturales.

El contenido estructural, se refiere a los sistemas de comunicacin entre el rea

urbana y el rea rural y su articulacin con los respectivos sistemas regionales; el
sealamiento de las reas de reserva y medidas de proteccin del medio ambiente,
conservacin de los recursos naturales, defensa del paisaje y del patrimonio
histrico, cultural y arquitectnico; La determinacin y localizacin cartogrfica de las
zonas que presenten alto riesgo para la localizacin de asentamientos humanos, por
amenazas o riesgos naturales o por condiciones de insalubridad; la localizacin de
actividades, infraestructuras y equipamientos bsicos para garantizar adecuadas
relaciones funcionales entre asentamientos y zonas urbanas y rurales; la clasificacin
del territorio en suelo urbano, rural y de expansin urbana, con la correspondiente
fijacin del permetro urbano.

4. SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL

24.1 Toda actividad humana que implique construcciones, obras, servicios y otras
actividades, as como las polticas, planes y programas pblicos susceptibles de
causar impactos ambientales de carcter significativo, est sujeta, de acuerdo a ley,
al Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental - SEIA, el cual es
administrado por la Autoridad Ambiental Nacional. La ley y su reglamento desarrollan
los componentes del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental.

31
24.2 Los proyectos o actividades que no estn comprendidos en el Sistema Nacional
de Evaluacin de Impacto Ambiental, deben desarrollarse de conformidad con las
normas de proteccin ambiental especficas de la materia. CONCORDANCIAS:
D.Leg. N 1013, inc. b) del Art. 6 (Funciones generales).

4.1. Concepto
La ley de creacin del Sistema Nacional de Evaluacin del Impacto Ambiental (SEIA)
establece que el SEIA es un sistema nico y coordinado de identificacin,
prevencin, supervisin, control y correccin anticipada de los impactos ambientales
negativos derivados de las acciones humanas expresadas por medio del proyecto de
inversin.

La ley de creacin del SEIA incorpora la obligacin de que todos los proyectos de
inversin pblica, privada o de capital mixto, que impliquen actividades,
construcciones, obras y otras actividades comerciales y de servicios que puedan
causar impactos ambientales negativos significativos debern contar necesariamente
con una certificacin ambiental, previamente a su ejecucin. La certificacin
ambiental es la resolucin que emite la autoridad competente aprobando el EIA.

La ley de creacin del SEIA establece la siguiente clasificacin para los proyectos
comprendidos dentro de su mbito de aplicacin:

Categora I: declaracin de impacto ambiental (DIA). Incluye los proyectos

cuya ejecucin no origina impactos ambientales negativos de carcter
significativo.
Categora II: estudio de impacto ambiental semidetallado (EIA-sd). Incluye los
proyectos cuya ejecucin puede originar impactos ambientales moderados y
cuyos efectos negativos pueden ser eliminados o minimizados mediante la
adopcin de medidas fcilmente aplicables.
Categora III: estudio de impacto ambiental detallado (EIA-d). Incluye aquellos
proyectos cuyas caractersticas, envergadura y/o relocalizacin pueden
producir impactos ambientales negativos, cuantitativa o cualitativamente, y

32
 significativos, requiriendo un anlisis profundo para revisar sus impactos y
proponer la estrategia de manejo.

Mediante decreto supremo 019-2009-MINAM, se ha aprobado el reglamento de la ley

27446, ley del Sistema Nacional de Evaluacin del Impacto Ambiental que establece
que en un plazo no mayor a 180 das calendario contados a partir del da siguiente
de su publicacin, las autoridades competentes deben, bajo responsabilidad,
elaborar o actualizar sus normas relativas a la evaluacin de impacto ambiental, en
coordinacin con el MINAM, adecundolas a lo dispuesto en el referido reglamento.
A la fecha, el an no ha actualizado su marco normativo en esta materia.

De acuerdo a la normatividad vigente, el MINAM es el encargado de dirigir y

administrar el SEIA y como ente rector tiene las siguientes funciones:

Hacer una revisin aleatoria de los EIA aprobados por las autoridades
competentes, con la finalidad de coadyuvar al fortalecimiento y transparencia
del SEIA.
Aprobar las evaluaciones ambientales estratgicas (EAE) de polticas, planes
y programas.
Emitir opinin previa favorable y coordinar con las autoridades competentes, el
o los proyectos de reglamentos relacionados con los procesos de evaluacin
de impacto ambiental y sus modificaciones.
Coordinar con las autoridades competentes la adecuacin de los regmenes
de evaluacin del impacto ambiental existentes a lo dispuesto en la ley del
Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental y asegurar su
cumplimiento.
Llevar un registro administrativo de carcter pblico y actualizado de las
certificaciones ambientales concedidas o denegadas por los organismos
correspondientes, el cual indicar adems la categora asignada al proyecto,
obra o actividad. Sobre el particular, mediante resolucin ministerial 110-2010-
MINAM se ha publicado el proyecto del reglamento del registro de
certificaciones ambientales.

33
 Controlar y supervisar la aplicacin de la ley y su reglamento, as como
resolver en segunda instancia administrativa los recursos impugnativos que se
le formulen por infracciones a esta norma.

Asimismo el MINAM, a travs del OEFA, es responsable del seguimiento y

supervisin de la implementacin de las medidas establecidas en la EAE.

4.2. Ley Del Sistema Nacional De Evaluacin Del Impacto Ambiental

Ley N 27446
Captulo I
Disposiciones Generales
Artculo 1.- Objeto de la ley
La presente Ley tiene por finalidad:
a. La creacin del Sistema Nacional de Evaluacin del Impacto Ambiental
(SEIA), como un sistema nico y coordinado de identificacin, prevencin,
supervisin, control y correccin anticipada de los impactos ambientales
negativos derivados de las acciones humanas expresadas por medio del
proyecto de inversin.

b. El establecimiento de un proceso uniforme que comprenda los requerimientos,

etapas, y alcances de las evaluaciones del impacto ambiental de proyectos de
inversin.

c. El establecimiento de los mecanismos que aseguren la participacin

ciudadana en el proceso de evaluacin de impacto ambiental

Artculo 5.- Criterios de proteccin ambiental

Para los efectos de la clasificacin de los proyectos de inversin que queden
comprendidos dentro del SEIA, la autoridad competente deber ceirse a los
siguientes criterios:
a) La proteccin de la salud de las personas;

34
b) La proteccin de la calidad ambiental, tanto del aire, del agua, del suelo, como la
incidencia que puedan producir el ruido y los residuos slidos, lquidos y emisiones
gaseosas y radiactivas;
c) La proteccin de los recursos naturales, especialmente las aguas, el suelo, la flora
y la fauna;
d) La proteccin de las reas naturales protegidas;
e) La proteccin de los ecosistemas y las bellezas escnicas, por su importancia
para la vida natural;
f) La proteccin de los sistemas y estilos de vida de las comunidades;
g) La proteccin de los espacios urbanos;
h) La proteccin del patrimonio arqueolgico, histrico, arquitectnicos y
monumentos nacionales; e,
j) Los dems que surjan de la poltica nacional ambiental.

Artculo 2.- mbito de la ley

Quedan comprendidos en el mbito de aplicacin de la presente Ley, los proyectos
de inversin pblicos y privados que impliquen actividades, construcciones u obras
que puedan causar impactos ambientales negativos, segn disponga el Reglamento
de la presente Ley.

Artculo 3.- Obligatoriedad de la certificacin ambiental

A partir de la entrada en vigencia del Reglamento de la presente Ley, no podr
iniciarse la ejecucin de proyectos incluidos en el artculo anterior y ninguna
autoridad nacional, sectorial, regional o local podr aprobarlas, autorizarlas,
permitirlas, concederlas o habilitarlas si no cuentan previamente con la certificacin
ambiental contenida en la Resolucin expedida por la respectiva autoridad
competente.

4.3. El papel de las consultoras ambientales.

En relacin con los procesos de elaboracin de los EIA, mucho se ha cuestionado en
distintos foros y medios sobre el rgimen actual de las consultoras ambientales y su
contratacin por parte de las empresas que desarrollan los proyectos. De hecho, este

35
es uno de los temas ms cuestionados de la gestin ambiental. Que la empresa
responsable del proyecto de inversin sea quien a la vez contrata directamente a la
consultora ambiental, genera la sensacin de que no existen mecanismos adecuados
que garanticen la imparcialidad de las consultoras y que las empresas siempre
pagarn por una respuesta a la medida de sus necesidades. Frente a ello, creemos
que se debe revisar tres aspectos relacionados con el rgimen de las consultoras
ambientales: implementar un reglamento del rgimen de consultoras ambientales,
definir un esquema de contratacin de las mismas, y revisar el rgimen de
intervencin del Estado en el mecanismo de pago a las consultoras ambientales.
Antes de entrar a desarrollar la primera de las recomendaciones para mejorar el
rgimen de estas consultoras, cabe precisar que, pese a que la normativa actual
establece que sea el Ministerio del Ambiente (MINAM) el encargado de implementar
el registro de entidades autorizadas para elaborar evaluaciones ambientales
estratgicas (EAE) y estudios de impacto ambiental (EIA), a la fecha las consultoras
ambientales siguen inscritas en registros sectoriales. Por ello creemos urgente la
implementacin de un reglamento del rgimen de consultoras ambientales. Este
documento debe solicitar ciertos requisitos al equipo tcnico que elabore los EIA;
tipificar infracciones y establecer sanciones, as como un registro de empresas y
profesionales infractores; disponer que se acrediten consultoras especficas para
cada una de las categoras de los EIA; y fijar mecanismos de monitoreo y supervisin
que verifiquen que las consultoras y los profesionales que las integran cumplan con
los requisitos establecidos en l. Los requisitos que se recojan en el reglamento
deben servir para garantizar un determinado nivel de confiabilidad tcnica y de
calidad en la elaboracin y aprobacin de los EIA.
El segundo aspecto analizado sobre el rgimen de las consultoras ambientales se
refiere al esquema de contratacin. En este informe se plantean dos escenarios
distintos en relacin con la manera de llevarlo a cabo: el primero, segn el cual, el
Estado es responsable de contratar a la consultora ambiental; el segundo en donde
la empresa responsable del proyecto en la encargada de contratar con la consultora
ambiental, que es la manera como actualmente funciona el rgimen. En el primer
escenario, si bien la principal ventaja es que se rompe la relacin contractual entre la

36
empresa y la consultora ambiental, en el camino van apareciendo una serie de
problemas, tales como los engorrosos procedimientos de contratacin pblica, la
responsabilidad solidaria en la que el Estado podra incurrir si contrata directamente
a la consultora ambiental, la corrupcin que podra darse en las instituciones del
Estado, entre otros. As, luego de un balance de los pros y los contras, consideramos
que la mejor opcin es mantener el rgimen actual de contratacin, si bien con la
necesidad de importantes cambios, como veremos a continuacin. Para que este
rgimen funcione adecuadamente, es necesario reforzar la presencia del Estado
como garante de la proteccin ambiental. En ese sentido, se requiere no solo
fortalecer el sistema de fiscalizacin y control posterior de los EIA, sino tambin
fiscalizar la propia elaboracin de estos estudios. De esta manera, se supervisa que
la informacin recopilada por las consultoras ambientales al momento de elaborar los
EIA no haya sido extrapolada de otro estudio, sino generada a partir del estudio
tcnico del ecosistema o cuenca donde se pretende desarrollar el proyecto.

Asimismo, respecto de la informacin a utilizarse en la elaboracin de los EIA, se

recomienda tomar en cuenta estudios ya existentes en el Per sobre cambio
climtico, desertificacin, servicios ecosistmicos, entre otros temas que sean de
particular relevancia para el desarrollo de un proyecto. En caso la informacin sea
escasa o inexistente, la empresa responsable del proyecto deber adoptar las
medidas para realizar los estudios que se requieran y que permitan medir el real
impacto de sus actividades sobre el ambiente del entorno concreto en el que
pretende llevarse a cabo dicho proyecto. La informacin de lnea base de todos los
EIA deber ser sistematizada y formar parte del Sistema Nacional de Informacin
Ambiental (SINIA), de modo tal que sirva de referencia para los futuros estudios de
impactos acumulativos.
El tercer aspecto evala la viabilidad de la intervencin del Estado en el mecanismo
de pago a las consultoras ambientales. Esta posibilidad resulta factible solo si el
pago se hace a cuenta de la empresa responsable del proyecto, pero a cargo del
Estado. De lo contrario, significara un excesivo gasto para el Estado, que no cuenta
con los fondos suficientes para financiar la elaboracin de los EIA. Por otro lado, de

37
financiarlo el Estado, estara comprometindose con un costo que debe ser asumido
por la empresa responsable del proyecto, ya que se realiza en beneficio de ella.
Bajo el esquema propuesto, la empresa responsable del proyecto debera pagar al
Estado un monto determinado por concepto de los servicios prestados por la
consultora ambiental. Los recursos econmicos que se obtengan como resultado del
pago de las empresas deberan ser ingresados a un fondo intangible creado para
dichos fines o a un fondo ya existente, como el Fondo Nacional del Ambiental
(FONAM). En ambos casos, esto se justifica porque con el dinero recaudado en el
Fondo, el Estado procedera a pagar a las consultoras ambientales.

4.4. Los trminos de referencia de los EIA.

En el caso de los trminos de referencia de los EIA, dada la importancia que estos
revisten, en el presente informe se plantean algunos elementos que deberan ser
incluidos en ellos y, que, por los mismo, deberan reflejarse como contenido mnimo
de los EIA. Los trminos de referencia de los EIA deben considerar el contexto
geogrfico y social en el que se desarrolla el proyecto de inversin (compatibilidad
territorial, derechos de tenencia de tierras, negociaciones o acuerdos con actores
sociales, etc.); deben incluir en el estudio de lnea base informacin sobre el paisaje,
sobre las reas de posibles contingencias, sobre la existencia de ecosistemas
frgiles o zonas vulnerables, etc.; se debe mejorar los parmetros para la definicin
de las reas de influencia directa e indirecta del proyecto; incorporar los impactos
sinrgicos y acumulativos; identificar medidas de prevencin, mitigacin o
correctivas; as como incluir un plan de inclusin social, un plan de compensacin
ambiental y otro de control de acceso.
En la medida en que, como se especific en el prrafo precedente, los trminos de
referencia deben ser diseados tomando en cuenta las caractersticas particulares de
cada proyecto, en el informe se recomienda que en caso de proyectos ubicados en
ecosistemas frgiles, el MINAM apruebe lineamientos especiales para la elaboracin
de los EIA en dichos ecosistemas, as como evale la posibilidad de emitir opinin
sobre los trminos de referencia en el caso de las declaraciones de impacto
ambiental (DIA) o los estudio de impacto ambiental semidetallado(EIA-sd) que se
desarrollen en los mismos.

38
Sobre el plan de inclusin social, su incorporacin en el EIA tiene la ventaja de
obligar a la empresa a realizar acciones que coadyuven a mejorar la calidad de vida
de la poblacin asentada en el rea de influencia del proyecto. En el caso del plan de
compensacin ambiental, su inclusin resulta acorde con los principios de
responsabilidad ambiental y de internalizacin de costos recogidos en la Ley General
del Ambiente. Sin embargo, hay que tener presente que este plan de compensacin
no debe ser entendido como un instrumento que genere incentivos perversos a las
empresas, de modo que las medidas de compensacin terminen siendo la regla
general, toda vez que la implementacin de este plan debe realizarse conforme al
principio de jerarqua de mitigacin, ya que en primer lugar se deben evitar, reducir, y
rehabilitar los impactos ambientales negativos. Por ltimo, respecto del plan de
control de acceso, este debe operar para el caso de proyectos que se desarrollen en
zonas remotas del pas, por ejemplo en la selva peruana, donde se ha presentado
poco nivel de intervencin antropgena.

4.5. La creacin de un Servicio de Evaluacin Ambiental, adscrito al

MINAM.
En relacin con el marco institucional, uno de los mayores retos para el
fortalecimiento del SEIA, sera la creacin de un organismo tcnico especializado,
adscrito al MINAM, con competencias exclusivas para revisar y aprobar los EIA-d de
los proyectos de inversin de todos los sectores. Instituyendo este organismo, que
denominamos Servicio de Evaluacin Ambiental (SEA), se busca recuperar la
confianza de la poblacin en este instrumento de gestin ambiental.
En el caso de las DIA y los EIA-sd, su aprobacin seguira siendo competencia de las
autoridades ambientales sectoriales, toda vez que pasar esta responsabilidad al
SEA, implicara recargar el trabajo de este organismo, lo que repercutira
negativamente en su desempeo..
Cabe precisar que este proceso de transferencia de funciones de las autoridades
sectoriales al SEA debe hacerse de forma gradual, priorizndose ciertos sectores,
con cronogramas y plazos establecidos y con una etapa posterior de monitoreo y
ajustes. Asimismo, para el xito del proceso se requiere llenar los vacos legales
existentes que dificultan los procedimientos de evaluacin y fiscalizacin de los EIA.

39
Por ello, los sectores deben comprometerse a adecuar sus reglamentos de
proteccin ambiental y a actualizar las guas para la elaboracin de los EIA y los
lmites mximos permisibles (LMP).
4.6. Mejorar las condiciones para la admisin, revisin, contenido y
seguimiento de los EIA.
Por otro lado, se propone la incorporacin al proceso de evaluacin de impacto
ambiental del principio de ventanilla nica, para que todos los permisos,
autorizaciones u otros trmites requeridos sean otorgados bajo un procedimiento de
certificacin ambiental. Al respecto, cabe rescatar la experiencia de Colombia que
recientemente cre la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), la
misma que tiene el encargo de administrar el sistema de licencias, permisos y
trmites ambientales, y de otorgar la licencia ambiental como autorizacin para el
inicio de cualquier proyecto, obra o actividad que pueda afectar el medio ambiente.
La ventaja de un sistema de ventanilla nica es que permite reducir los costos de
transaccin, tanto del Estado como de las empresas responsables de los proyectos
de inversin, toda vez que al concentrar el total de trmites en una sola entidad (que
sera del sector ambiental), el proceso para obtener una licencia o certificacin
ambiental se vuelve ms simple y ordenado, y se reduce el tiempo que normalmente
toma el tener que tramitar un permiso, licencia o autorizacin ante mltiples
entidades diferentes.
De otro lado, se propone crear protocolos para la revisin y evaluacin del EIA, que
el MINAM deber elaborar para facilitar la supervisin de este estudio por parte de
los funcionarios pblicos, a fin de evitar el mal ejercicio de la discrecionalidad en esta
tarea.
Una vez aprobados los EIA, y debido al gran volumen de los documentos resultantes
de estos estudios, se recomienda elaborar informes consolidados de evaluacin
ambiental que contengan informacin bsica sobre los EIA, tal como los trminos y
las obligaciones. Una de las ventajas de contar con estos informes es que permite
agilizar y volver ms eficiente el seguimiento de los compromisos asumidos por la
empresa titular del proyecto..
5. Participacin de los grupos de inters.

40
Otro de los aspectos abordados en el informe es el de la participacin efectiva de los
actores involucrados en un proyecto, no solo de la empresa responsable del proyecto
y del gobierno nacional, sino tambin de las poblaciones directamente afectadas por
el proyecto y de los gobiernos regionales y locales. Sobre este tema, se plantean dos
propuestas: la primera, establecer mecanismos para facilitar la participacin
ciudadana, tales como asesoras tcnicas a las poblaciones directamente afectadas
y fondos que permitan financiar la revisin de los EIA por parte de la poblacin (algo
similar al fondo privado voluntario existente en el sector minero); la segunda
propuesta se refiere a la participacin de los gobiernos regionales en la aprobacin
de los EIA.

Sobre este segundo punto, una de las posibilidades planteadas es delegar a los
gobiernos regionales competencias para formular opinin tcnica, previa a la
certificacin ambiental, sobre proyectos ubicados en su regin y que requieran la
aprobacin de un EIA-d, sobre todo si el proyecto puede generar desplazamientos de
comunidades o cambios de uso de suelo. Para que esto se lleve a cabo de forma
eficiente, resulta necesario que el gobierno nacional implemente programas de
fortalecimiento de capacidades a efectos de que los gobiernos regionales puedan
ejercer tales competencias de forma idnea.
De no mejorarse los mecanismos de participacin de las poblaciones directamente
afectadas y de los gobiernos regionales en los procesos de evaluacin de impactos
ambientales, las relaciones entre las autoridades regionales, las comunidades
aledaas, las empresas operadoras y la autoridad nacional seguirn siendo
complejas.
4.7. Coordinacin intersectorial por superposicin de derechos.
Finalmente, en este contexto de promocin de inversiones que vive el pas, y con la
finalidad de evitar conflictos derivados de la superposicin de derechos, para los
proyectos ubicados en concesiones para ecoturismo, concesiones de conservacin,
concesiones de forestales maderables, u otros, se deben establecer mecanismos de
coordinacin interinstitucional, tales como requerir una opinin tcnica a la autoridad
que haya otorgado dicha concesin.

41
En el informe se proponen una serie de recomendaciones tendientes a fortalecer el
SEIA; sin embargo, los cambios y mejoras institucionales van de la mano con la
voluntad poltica de los gobiernos. Por eso, un primer paso es lograr que quienes
toman las decisiones adquieran conciencia de la importancia de dicho Sistema para
el desarrollo de un pas ecoeficiente y sostenible. Los EIA deben entenderse, no
como trmites engorrosos con los que se debe cumplir para conseguir la
aprobacin de un proyecto, sino como mecanismos preventivos de proteccin del
ambiente con el objetivo de lograr un desarrollo sostenible real.

5. ESTUDIOS DE IMPACTO AMBIENTAL

5.1. Concepto

La evaluacin de impacto ambiental es un proceso singular e innovador cuya

operatividad y validez como instrumento para la proteccin y defensa del medio
ambiente est recomendado por diversos organismos internacionales. Tambin es
avalado por la experiencia acumulada en
pases desarrollados, que lo han incorporado a su ordenamiento jurdico desde hace
aos.

Es un proceso de advertencia temprana que verifica el cumplimiento de las polticas

ambientales. Es la herramienta preventiva mediante la cual se evalan los impactos
negativos y positivos que las polticas, planes, programas y proyectos generan sobre
el medio.

La EIA es un anlisis sistemtico, reproducible e interdisciplinario de los

impactos potenciales, tanto de una accin propuesta como de sus alternativas,
en los atributos fsicos, biolgicos, culturales y socioeconmicos de un rea
geogrfica en particular
La EIA tiene como propsito asegurarse que los recursos ambientales de
importancia se reconozcan al principio del proceso de decisin y se protejan a
travs de planeamientos y decisiones pertinentes
La EIA es un proceso de advertencia temprana y de anlisis continuo que
protege los recursos ambientales contra daos injustificados o no anticipados

42
 El proceso de EIA convierte el lenguaje y la intencin de las leyes ambientales
en un grupo uniforme de requisitos tcnicos y de procedimientos que permiten
un anlisis sistemtico de las acciones humanas mucho antes de su ejecucin
La implementacin eficiente de un proceso de EIA requiere esfuerzos
significativos, premeditados y cooperativos entre muchas entidades y actores
La EIA ayuda a la resolucin de problemas en el proceso de toma de
decisiones No la reemplaza, sino que provee las bases para decisiones ms
informadas respecto a los impactos positivos y negativos sobre el medio
ambiente
La efectividad del proceso de EIA depende del grado de prioridad nacional,
regional o local que tenga la calidad ambiental
La adopcin de un sistema de EIA puede conllevar a decisiones econmicas
difciles y a compromisos polticos y sociales fuertes. El inters y consenso
ciudadano, privado y pblico, por la calidad ambiental suministra una base
slida para su desarrollo efectivo

5.2. Proceso de EIA

Objetivo: Enmarcar las actividades humanas en la poltica ambiental que apoya un
desarrollo sostenible, sobre la base de que:
Las acciones sean ambientalmente satisfactorias
Las consecuencias ambientales positivas y negativas se detecten en la etapa
inicial de las acciones humanas
La prevencin/mitigacin/compensacin de las consecuencias negativas de
las acciones, sea un elemento central en el manejo ambiental

Medios: Calificar si las acciones humanas son compatibles con los mandatos
establecidos en las polticas y en la legislacin ambiental
Disponer de un procedimiento nico, informado, ordenado y transparente,
especialmente diseado para revisar y calificar impactos ambientales
Realizar estudios preventivos para identificar, predecir y evaluar impactos
negativos y positivos

43
 5.3. ALGUNAS CARACTERSTICAS DE LAS EVALUACIONES DE IMPACTO
AMBIENTAL

Cundo son necesarias las EIA?

Cuando aportan informacin relevante para el desarrollo de actividades
Cuando el ambiente puede sufrir alteraciones significativas
Cuando el ambiente tiene valores merecedores de especial proteccin
Cuando hay varias alternativas para emprender una accin

Cmo pueden manifestarse los impactos?

En poca superficie pero de alteracin intensa
En gran superficie aunque sean de baja magnitud individual
En forma positiva y/o negativa, directa y/o indirecta, acumulativa e induciendo otros
cambios/riesgos
5.4. Alcances y criterios sobre los que se basa el proceso de EIA
La experiencia internacional ha demostrado ampliamente que es fundamental
desarrollar una herramienta de gestin preventiva, que provea las capacidades para
identificar y corregir anticipadamente problemas ambientales o situaciones
conflictivas que tiendan a provocar niveles de insatisfaccin o deterioro en la calidad
de vida de la poblacin. Para lograr estas capacidades se necesita disponer de un
sistema con metodologas, criterios y procedimientos que permita evaluar, prevenir
y corregir los impactos ambientales negativos que puedan derivarse de las
actividades humanas (ver Figura 2-4).
El objetivo de la evaluacin de impacto ambiental es prevenir situaciones de
deterioro, estableciendo las medidas ms adecuadas para llevar a niveles aceptables
los impactos derivados de acciones humanas y proteger la calidad del ambiente. Una
definicin ms general, la relaciona con un proceso de advertencia temprana que
permite aplicar anticipadamente las polticas ambientales. Se entiende ac como
poltica a la definicin de principios rectores y objetivos bsicos que la sociedad se
propone alcanzar en materia de proteccin ambiental, concilindolos con los
aspectos econmicos, sociales y de desarrollo. La poltica establece las bases sobre
las cuales se elaboran las leyes y reglamentos, los que, a su vez, generan un

44
conjunto legitimado de cuerpos normativos que son instrumentos para alcanzar los
objetivos descritos en ella.

5.5. Temas Importantes En El Proceso De EIA

Decidir tempranamente si es necesaria una evaluacin de impacto ambiental
Analizar slo las acciones que tengan impactos significativos sobre el ambiente
Incorporar anticipadamente criterios para decidir impactos significativos, tales
como:
Incidir en la calidad del aire y del agua
Afectar adversamente los recursos naturales y ecolgicos protegidos
Crear impactos indeseables tales como deterioro del paisaje, generacin de
ruido y otros
Causar descargas de materias txicas o peligrosas o generar desechos
Causar efectos acumulativos adversos
Causar impactos socioculturales adversos
Causar controversia pblica significativa
Definir con claridad el mbito de accin de la EIA, considerando:
Participacin amplia
Determinacin de puntos a tratarse
Eliminacin de puntos insignificantes
Asignacin de requisitos para preparacin y calificacin de estudios
Identificacin del propsito y alternativas de la accin
Identificacin de otras decisiones ambientales asociadas

Un proceso de evaluacin de impacto ambiental no es en s mismo un instrumento

de decisin, sino que genera un conjunto ordenado, coherente y reproducible de
antecedentes que permiten al promotor de un proyecto, a la autoridad competente y
a la ciudadana, en cada caso, tomar decisiones informadas y certeras. Todo ello se
hace posible cuando se presenta un estudio de impacto ambiental y la autoridad
respectiva lo somete a un proceso participativo de revisin para calificar la calidad
del anlisis.

45
Es importante resaltar el carcter preventivo del proceso, ya que orienta la toma de
decisiones en las etapas anteriores a la ejecucin de la accin en cuestin. En este
sentido el proceso de evaluacin de impacto ambiental es siempre desarrollado en
forma previa a la accin prevista.
No tiene sentido llevar a cabo una evaluacin para acciones ya implementadas o en
etapas avanzadas de desarrollo, salvo que sean modificaciones de las existentes y
se las considere como nuevas acciones. Como herramienta de prediccin, la EIA
adquiere valor slo si puede influir en la planificacin y desarrollo futuro de cada
accin humana. Su aplicacin debe iniciarse en la fase ms temprana posible de la
toma de decisin.
La evaluacin de impacto ambiental permite comparar las situaciones ambientales
existentes con aquellas que surgiran como resultado del desarrollo de una accin en
particular. La comparacin sirve para identificar tanto los impactos positivos y los
beneficios ambientales que surgen de realizar el proyecto que se est evaluando,
como aquellos de carcter negativo que deben manejarse para evitar la degradacin
del medio ambiente. Lo ms significativo es que se incorporen las medidas que
aseguren la proteccin del medio ambiente y que hagan viable la accin; si ello no es
posible, la accin no debe ser ejecutada.

5.6. Atributos de LA EIA

Integrativa de diferentes componentes del ambiente y de distintas disciplinas
Contextualizada en los elementos del ambiente que son pertinentes
Focalizada en los impactos significativos
Flexible para acomodarse caso a caso
Predictiva al aplicarse antes de implementar acciones
Participativa al incorporar a la ciudadana (agencias, proponentes, comunidad,
autoridades)
Informativa de probables impactos
Incorporada a los instrumentos de poltica para la proteccin y mejora ambiental
Complementaria al desarrollo integral de las acciones, junto a las decisiones
polticas, econmicas y sociales, entre otras

46
 Conducente al abandono de acciones ambientalmente inaceptables, a la mitigacin
de impactos negativos a niveles aceptables y a ajustes y cambios en el tiempo
Suministra apoyo para la toma de decisin

5.7. Limitaciones De Los Estudios De Impacto Ambiental

Enfatizan el carcter interdisciplinario, que no siempre es posible
Utilizan mtodos predictivos apoyados en informacin cientfica a veces no
disponible
Usan conceptos abstractos que no siempre pueden competir con ciencias que
incorporan datos cuantificables
Necesitan datos que deben estar al mismo nivel de resolucin entre s y posibles de
ser conectados en escalas compatibles
Disponen de un marco metodolgico muy variado, por lo que la definicin de su uso
requiere un conocimiento inicial del territorio o lugar afectado
Emplean el anlisis de fragilidad y calidad del territorio afectado para lo cual, a
menudo, no hay informacin de base
Requieren de informacin detallada que suele no estar disponible o que no es
compatible con las necesidades del estudio
Enfrentan la necesidad de mejorar los mtodos de valoracin para analizar los
impactos ambientales de la misma manera que los impactos econmicos y sociales
Existen componentes del ambiente difciles de abordar como el anlisis de la
calidad y fragilidad del territorio y valor paisajstico, entre otros

5.8. De un sistema de EIA

Un proceso de evaluacin de impacto ambiental se expresa en una secuencia lgica
de pasos, que se constituyen en elementos claves al momento de ser aplicados a las
acciones humanas que interesa evaluar para resguardar el cumplimiento de los
objetivos ambientales. La eliminacin o poca consistencia de alguna etapa podra
traducirse en un anlisis incompleto y, en definitiva, en una deficiente evaluacin
ambiental de la accin humana.
Entre otros, algunos de los componentes bsicos para la operatividad de un proceso
de evaluacin de impacto ambiental son los siguientes: a) la definicin de polticas, b)
las bases legales y reglamentarias Un sistema de EIA que operacionaliza el proceso
47
necesita de las caractersticas bsicas expresadas en el recuadro siguiente para un
funcionamiento eficiente y para que alcance las metas de proteccin ambiental.
(Watson, 2004)

a. Etapa I: Identificacin y clasificacin ambiental

En esta etapa se define la necesidad de una evaluacin de impacto ambiental y el
tipo de categora ambiental requerida. Se usa una evaluacin preliminar basada en la
siguiente informacin:
a) Descripcin del proyecto en sus aspectos relevantes y pertinentes al estudio,
incluyendo la legislacin ambiental aplicable.
b) Descripcin del rea de influencia con la definicin del rea involucrada y la
descripcin, en forma general, del medio ambiente relacionado con el proyecto.
c) Medidas de mitigacin posibles de utilizar para darle sostenibilidad al proyecto.
Esta etapa permite obtener los siguientes antecedentes:
La identificacin de la categora ambiental necesaria para el proyecto, justificndola
con observaciones claras, breves y concisas.
El nivel y cobertura de los estudios requeridos si corresponde, enfocado en los
impactos reales que surgen de las caractersticas del proyecto y de las condiciones
ambientales existentes en el entorno.
La necesidad de incorporarse a procesos formales.

b. Etapa II: Preparacin y anlisis

Esta etapa corresponde a la aplicacin concreta del alcance del estudio definido para
un proyecto determinado. Aqu se revisan los impactos significativos, previamente
identificados en la evaluacin preliminar, especialmente aquellos de carcter
negativo, y se establecen sus respectivas medidas de mitigacin y compensacin. Su
importancia radica en el anlisis detallado de los impactos ambientales, aspecto
fundamental para la posterior revisin y definicin de requisitos de mitigacin,
seguimiento y control.
Adems de describir la accin propuesta y la lnea de base ambiental del rea de
influencia, se elabora el plan de manejo ambiental, se propone el seguimiento y
control y se articula la participacin ciudadana.
48
A. Descripcin del ambiente. Se trata de analizar las condiciones ambientales, que
pueden ser afectadas por la accin humana, al nivel de detalle deseado. Se requiere,
entonces, conocer exactamente los componentes involucrados al interior del territorio
afectado, o rea de influencia de la accin, el que se define como la zona donde
ocurren los impactos y se efectan acciones de mitigacin y seguimiento. La
informacin debe mostrar claramente las caractersticas de las variables ambientales
a afectarse y ser la base a partir de la cual se evalan los eventuales impactos. Si la
informacin disponible no caracteriza el ambiente afectado o no entrega elementos
para evaluar los impactos e implementar las medidas de mitigacin y seguimiento,
entonces no amerita ser incluida en el anlisis.
B. Pronstico y anlisis de impactos ambientales. Este anlisis se realiza sobre
la base de revisar el carcter significativo de los impactos, poniendo especial
atencin en aquellos que presentan un nivel crtico o irreversible. Con estos fines se
utilizan metodologas estructuradas que permiten predecir el comportamiento de los
distintos tipos de impactos que puedan presentarse. Por ejemplo, se analizan los
impactos:
a) positivos y negativos,
b) primarios e inducidos,
c) de corto y largo plazo, y
d) acumulativos. Una vez conocidos y evaluados los impactos se valoran y
jerarquizan para seleccionar las medidas de mitigacin, preparar el plan de manejo
ambiental y tomar decisiones en relacin a sus ventajas y desventajas desde el
punto de vista ambiental.
C. Plan de manejo ambiental. En gran medida el cumplimiento de los programas de
proteccin ambiental depende de las medidas de mitigacin y compensacin de los
impactos significativos. Estas, en definitiva, son las que hacen viables las acciones
humanas desde el punto de vista del medio ambiente.

c. Etapa III: Calificacin y decisin

Esta etapa corresponde a la revisin formal, por parte de la autoridad, de los estudios
de impacto ambiental. Se busca verificar la adecuacin y pertinencia de las medidas
propuestas para el manejo de los impactos negativos significativos derivados de las

49
acciones especficas. La revisin se enfoca en calificar la calidad del documento para
saber si efectivamente cumple con:
a) los aspectos formales y administrativos;
b) los requisitos de calidad tcnica mnima; y
c) la sostenibilidad ambiental del proyecto.
La importancia de esta etapa radica en el carcter decisorio ya que se determina la
aprobacin, rechazo o solicitud de modificaciones a los estudios. Se determina en
gran medida la efectividad del proceso de EIA y la conveniencia de la adopcin de
las medidas de mitigacin y seguimiento contempladas en los estudios respectivos.
Se busca asegurar que las acciones se ejecutarn en forma ambientalmente
adecuada.
Durante el proceso de revisin se verifican los potenciales riesgos, daos y
beneficios ambientales que se derivan de una accin humana. Se analizan los
antecedentes incorporados en el estudio de impacto ambiental, el que debe incluir
todos los aspectos relevantes sobre las caractersticas de la accin propuesta y las
implicaciones ambientales que ella acarrea.

d. Etapa IV: Seguimiento y control

Esta etapa corresponde a la verificacin de la ejecucin del plan de manejo
ambiental en la fase de implementacin posterior de cada proyecto. Se establece si
efectivamente las acciones se encuentran acordes con los criterios de proteccin
ambiental que rigen el proceso de EIA, con el rea de influencia reconocida y con la
normativa ambiental vigente.
La importancia de esta etapa radica fundamentalmente en el aseguramiento de que
tanto la accin y todas las actividades asociadas a ella, as como las medidas de
mitigacin comprometidas y los mecanismos de seguimiento y control establecidos,
den cuenta satisfactoriamente de la proteccin del medio ambiente. En esta etapa se
verifica la eficacia del anlisis ambiental y se regula el cumplimiento de los
compromisos adquiridos por el responsable de la accin.
Para ello se contemplan al menos tres tipos de acciones:
i) fiscalizacin por las autoridades;

50
ii) denuncias de la comunidad; y
iii) seguimiento de las propuestas del plan de manejo ambiental.
El proceso de evaluacin de impacto ambiental significa, en definitiva, que se
mantiene una relacin permanente con la accin humana a emprender, desde su
fase de diseo hasta la etapa de abandono. Desde el momento en que se inicia la
etapa de construccin y sobre todo durante la operacin y el abandono, debe
vigilarse permanentemente el cumplimiento de las medidas de proteccin ambiental.
La idea es mantener una vinculacin con la accin, para conocer su relacin con el
medio ambiente.
Entre las acciones de seguimiento que comnmente se han utilizado, se encuentran:
a) Monitoreo de calidad de agua, aire, suelo y generacin de residuos.
b) Muestreos de flora y fauna usados como bioindicadores.
c) Informes sobre situacin ambiental del proyecto y evolucin del plan de
cumplimiento de las medidas de proteccin.
d) Informes sobre evolucin de aspectos socioculturales.
e) Estudios ambientales complementarios si as se ameritan.

51
 CONCLUSION:

PRIMERO: Uno de los temas recurrentes asociados a la viabilidad de la ZEE y del

OT en el pas es el tema de capacidades. Al respecto ha quedado claro que la
capacitacin tiene que ser concebida como un elemento transversal, ya que los
procesos de ZEE y OT requieren un manejo de informacin especializada, y el recojo
y tratamiento de los datos en los diferentes modelos no siempre van a producir
resultados que, o reflejen la realidad y permitan disear polticas adecuadamente, o
satisfagan las expectativas del conjunto de actores y grupos de inters.

SEGUNDO: Un elemento estratgico alrededor de estos instrumentos de gestin

territorial es el de la prospectiva, incorporando un anlisis de escenarios de corto y
largo plazo. Esto requiere y propicia una adecuada u oportuna coordinacin entre
actores (esperando que al menos la informacin pblica sea compartida). Pero el
anlisis prospectivo impone tambin la necesidad de gestionar la innovacin en los
procesos de planificacin territorial, sobre todo en un contexto en que los anlisis de
escenarios futuros se hacen en contextos de incertidumbre. As, la construccin de
una imagen del territorio futuro deseado necesita de una actitud proactiva para
mejorar la capacidad de respuesta y adaptacin ante desafos como la globalizacin,
los procesos de innovacin tecnolgica, y la dinmica irreversible del cambio
climtico.

TERCERO: En la prctica, los equipos de investigacin que realizan estudios de

impacto ambiental se enfrentan con dos problemas: la falta de especialistas en todas
las disciplinas que deberan estar involucradas en estos estudios, y la existencia de
intereses personales o grupales que impidan la objetividad a la hora de la evaluacin
de los impactos (tanto positivos como negativos). Las soluciones a estos problemas
pasan, naturalmente, por la conformacin de equipos interdisciplinarios no

52
involucrados de forma alguna en el proyecto y con experiencia en estudios
anteriores.

53
 Bibliografa

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54