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Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul

GAB. CONS. IRAN COELHO DAS NEVES
RELATRIO VOTO : REV-G.ICN-1924/2013
PROCESSO TC/MS : TC/9534/2013
PROTOCOLO : 1424906
RGO : PREFEITURA MUNICIPAL DE PARANAIBA
ASSUNTO DO PROCESSO : CONSULTA - -
RELATOR : CONS. IRAN COELHO DAS NEVES
CONSULENTE : DIOGO ROBALINHO DE QUEIROZ
CARGO DO CONSULENTE : PREFEITO MUNICIPAL

EMENTA: CONSULTA. (ART. 37, INCISO IX, DA LEI

COMPLEMENTAR N 048/90 E ART. 21, INCISO XVI, DA LEI
COMPLEMENTAR 160/2012). QUESTIONAMENTOS COM
RELAO AO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DE
LEIS. O TRIBUNAL DE CONTAS PODE EXERCER O
CONTROLE (DIFUSO) POSTERIOR OU REPRESSIVO DA
CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS, OU SEJA, NO CASO
CONCRETO APRECIAR A CONSTITUCIONALIDADE DAS
NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS E DEIXAR DE APLIC-
LAS. ART. 70 C/C ART. 71 DA CONSTITUIO FEDERAL,
APLICADO POR SIMETRIA A ESTE TRIBUNAL, ART. 75 DA

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CF, CABE NO JULGAMENTO DAS CONTAS A VERIFICAO
DA LEGALIDADE DA DESPESA. H QUE DISTINGUIR
ENTRE DECLARAO DE INCONSTITUCIONALIDADE E
NO APLICAO DE LEIS INCONSTITUCIONAIS. (RMS
8372, MIN. REL. PEDRO CHAVES, STF). PRECEDENTE
JURISPRUDENCIAL: SMULA N 347, DO STF. LEI SEM
REGULAMENTAO. PODER REGULAMENTAR. PRINCPIO
DA UNIVERSALIDADE DA LEI. DOUTRINA CLMERSON
MERLIN CLVE "NEM TODA LEI DEPENDE DE
REGULAMENTO PARA SER EXECUTADA, MAS TODA E
QUALQUER LEI PODE SER REGULAMENTADA SE O
EXECUTIVO JULGAR CONVENIENTE FAZ-LO". ATOS
ADMINISTRATIVOS QUE REGULAMENTAM AS LEIS NO
PODEM CRIAR DIREITOS E OBRIGAES: NINGUM
SER OBRIGADO A FAZER OU DEIXAR DE FAZER ALGUMA

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COISA SENO EM VIRTUDE DE LEI (CF, ART. 5, II). VIA DE
REGRA, NO DEVE SE ABSTER DE CUMPRIR LEI
COMPLEMENTAR SEM REGULAMENTAO, OU SEJA, A
LEI DEVE PREVER UM PRAZO PARA SER
REGULAMENTADA, FINDO ESSE PRAZO SE TORNA
EXEQUVEL. O CHEFE DO EXECUTIVO DEVE EXERCER
SUA COMPETNCIA REGULAMENTAR NA FORMA DO ART.
84, INCISO IV, DA CF E EXPEDIR OS DECRETOS OU
REGULAMENTO NECESSRIOS SOB PENA DE OMISSO.
O PODER EXECUTIVO, COMO TODOS OS PODERES DE
ESTADO, OBRIGADO A PAUTAR SUA CONDUTA PELA
ESTRITA LEGALIDADE, CONFORME ESTABELECIDO NO
ART. 37, DA CF, PORTANTO, NO ESTARIA APTO A NEGAR
O CUMPRIMENTO DE UMA LEI QUE TEM PRESUNO DE
CONSTITUCIONALIDADE QUE S SE DESFAZ QUANDO
INCIDE O MECANISMO DE CONTROLE JURISDICIONAL
ESTATUDO PELA CONSTITUIO FEDERAL.

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01. RELATRIO.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos que versam sobre Consulta

formulada, atravs do Ofcio n 020/2012, pela Prefeitura Municipal de Paranaba,
representada pelo, Sr. Diogo Robalinho de Queiroz, a este Tribunal de Contas.

O Conselheiro Presidente desta Corte, com amparo no artigo 188, do

RITC/MS, cumprindo assim suas funes regimentais, verificou in limine sua pro-
cedncia, exerceu, dessa forma, uma espcie de juzo de prelibao e, depois, auto-
rizou o registro, autuao da Consulta e a distribuio a esta relatoria, conforme de-
ciso nos autos do processo em tela.

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Seguindo o trmite regimental o processo foi remetido a Assessoria Jurdica

da Presidncia, onde, conforme Parecer: PAR-GAB. PRES. - 6666/2013, apresentou
sua manifestao respondendo cada um dos questionamentos.

O Ministrio Pblico de Contas (MPC), conforme Parecer: PAR-MPC -GAB.6

DR.TMV-7629/2013, apresentou manifestao, conhecendo da Consulta e respon-
dendo as questes formuladas.

Aps isso, os autos do processo em tela foram encaminhados a este Conse-

lheiro-Relator para pronunciamento que ser submetido, posteriormente, ao egrgio
Tribunal Pleno deste Tribunal de Contas (art. 190, do RITC/MS).

o relatrio.

I PRELIMINAR PROCEDNCIA DA CONSULTA.

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Preliminarmente, quanto anlise dos pressupostos de procedncia da con-
sulta. Pressupostos Extrnsecos e Intrnsecos: Interposta por escrito. O Ofcio con-
tm a qualificao indispensvel identificao da representante legal da Consulen-
te. Regular a representao processual eis que foi feita pela ordenadora de despe-
sas do rgo. A matria da consulta envolve questes de competncia deste Tribu-
nal de Contas, art. 37, inciso IX, da Lei Complementar n 048/90 (art. 21, inciso XVI,
da Lei Complementar 160/2012) e art. 185, caput, do RITC/MS. A dvida ou contro-
vrsia na aplicao das Leis esto expostas no corpo do Ofcio e nos prprios quesi-
tos formulados e com estes se confunde, sendo possvel, este Tribunal aceit-las
(art. 185, Pargrafo nico do RITC/MS).

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Destarte, porquanto, preenchidos os pressupostos de admissibilidade, previs-

tos no art. 37, inciso IX, da Lei Complementar n 48/90 (art. 21, inciso XVI, da Lei
Complementar 160/2012) e no art. 185, do RITC/MS, reconheo a Procedncia da
Consulta apresentada a este Tribunal de Contas, sem prejuzo da anlise pontual
dos quesitos formulados.

II MRITO.

A Consulta apresentada pela entidade consulente, contendo 03 (trs) pergun-

tas, questiona o seguinte:

Questo 1:

" possvel o controle de constitucionalidade de Lei Complementar Municipal pelo Tribunal de

Contas Estadual?

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Questo 2:

" assegurado ao Municpio se abster de cumprir Lei Complementar cuja regulamentao

no foi ainda editada?"

Questo 3:

" assegurado ao Municpio negar validade ou eficcia Lei Complementar ou parte dela que
contrariar a Constituio Federal e Leis Federais sobre o assunto tratado?"

II.1 Questo 1.

A primeira questo indaga: possvel o controle de constitucionalidade de Lei

Complementar Municipal pelo Tribunal de Contas Estadual?

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O Tribunal de Contas um rgo cuja atuao estatal est intimamente ligada

ao denominado de controle externo, nos termos do art. 70 da Constituio. O
controle externo, tal qual menciona a Constituio, na seo relativa Fiscalizao
Contbil, Financeira e Oramentria espcie de controle que diz respeito
administrao dos haveres. Um controle especfico que se origina de um princpio
sensvel da Constituio, o dever de prestar contas que cabe a toda pessoa fsica ou
jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em
nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria (CF, art. 70, pargrafo
nico).

Por isso, esta Corte de Contas pode exercer o controle (difuso) posterior ou
repressivo da constitucionalidade das leis, ou seja, no caso concreto apreciar a
constitucionalidade das normas infraconstitucionais e deixar de aplic-las, eis que

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conforme expressamente declarado no art. 70 c/c art. 71 da Constituio Federal,
aplicado por simetria a este Tribunal, art. 75 da CF, cabe no julgamento das contas a
verificao da legalidade da despesa.

Preceitua o Prof. Roberto Rosas, em sua consagrada obra Direito Sumular,

que:

O art. 71 da Constituio prev o exerccio do Tribunal de Contas da verificao de

legalidade de qualquer despesa (...). Em face desses preceitos basilares, cabe
Corte de Contas o exame das exigncias legais nos casos enunciados e em geral a ela
submetidos, colocando o seu exame em confronto com a Constituio, no procedendo
o argumento de privatividade da interpretao das Leis pelo Poder Judicirio. Se os
atos submetidos ao Tribunal de Contas no esto conforme a Constituio, logo,

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so atos contra a Lei, portanto inconstitucionais.1 (grifei)

Por isso, necessria assinalar a diferena entre a declarao de

inconstitucionalidade de lei, feita pelo poder judicirio e a negativa de sua aplicao,
exercida pelo Tribunal de Contas, porque h que distinguir entre declarao de
inconstitucionalidade e no aplicao de leis inconstitucionais. (RMS 8372, Min.
Rel. Pedro Chaves, STF)

Portanto, o sistema de controle da constitucionalidade das Leis adotado no

nosso ordenamento jurdico o sistema jurisdicional misto, ou seja, difuso e
concentrado exercido pelo poder judicirio, mas, comporta excees e uma delas
o controle difuso e posterior pelos Tribunais de Contas quando da verificao da
constitucionalidade das leis e atos normativos, nos casos concretos submetidos a
sua apreciao.

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Seguindo a mesma linha de entendimento acima, foi editada a Smula n 347
do Supremo Tribunal Federal (STF) que estabelece:

O Tribunal de Contas, no exerccio de suas atribuies, pode apreciar a

constitucionalidade das leis e dos atos do poder pblico. 2 (grifei) (Smula da
Jurisprudncia Predominante do Supremo Tribunal Federal - Anexo ao Regimento
Interno. Edio: Imprensa Nacional, 1964, p. 151. 13/12/1963)

Sobre essa matria, o professor Pedro Lenza em sua renomada obra Direito

1 Direito Sumular. Roberto Rosas. Malheiros Editores. 13 edio, p. 146.

2 Smula da Jurisprudncia Predominante do Supremo Tribunal Federal - Anexo ao Regimento Interno.

Edio: Imprensa Nacional, 1964, p. 151. 13/12/1963.

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Constitucional Esquematizado estabelece o seguinte:

O TCU, (...), dentre outras competncias previstas no art. 71, CF/88, auxilia o
Congresso Nacional no controle externo. Assim, ao exercer as suas atividades poder,
sempre no caso concreto e em controle difuso, apreciar a constitucionalidade de
uma lei e, se for o caso, deixar de aplic-la. (grifei) (Direito Constitucional
Esquematizado. Editora Saraiva. 12 edio, p. 142)

Destarte, o Tribunal de Contas do Estado pode exercer o controle de

constitucionalidade de Lei Complementar Municipal, no caso concreto em controle
pela via difusa e deixar de aplic-la, porque h que distinguir entre declarao de
inconstitucionalidade e no aplicao de leis inconstitucionais. (RMS 8372, Min.
Rel. Pedro Chaves, STF), precedente jurisprudencial: Smula n 347, do STF.

II.2 Questo 2.

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A segunda questo indaga: " assegurado ao Municpio se abster de cumprir
Lei Complementar cuja regulamentao no foi ainda editada?"

A Constituio Federal prev a edio de regulamentos apenas e to somen-

te como garantia a fiel execuo da lei, conforme disposto no artigo 84, inciso IV, da
Constituio Federal, verbis:

Art. 84 - Compete privativamente ao Presidente da Repblica:

(...)
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regu-
lamentos para sua fiel execuo;

A formalizao do Poder Regulamentar exteriorizada, principalmente, por

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meio de decretos, um ato normativo secundrio, que de acordo com o art. 84, IV, da
Constituio Federal de competncia do Presidente da Repblica. Pelo princpio
da simetria constitucional, o mesmo poder conferido a outros chefes do Poder
Executivo para os mesmos objetivos.

Registre-se que existem tambm atos normativos que, editados por outras
autoridades administrativas, esto inseridos no Poder Regulamentar. o caso, por
exemplo, das instrues e resolues normativas, portarias e outros atos normativos
secundrios. Tais atos tm, frequentemente, um mbito de aplicao mais restrito,
porm, so meios de formalizao do Poder Regulamentar.

Outra questo importante no mbito do poder regulamentar que em nosso

ordenamento jurdico, vigora o princpio da universalidade da lei, ou seja, em princ-
pio, todos os campos normativos so passveis de disciplina legal, mas, conforme
ensina o professor Clmerson Merlin Clve: "nem toda lei depende de regulamen-

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to para ser executada, mas toda e qualquer lei pode ser regulamentada se o
executivo julgar conveniente faz-lo".3

Ressalte-se que os atos administrativos que regulamentam as leis no podem

criar direitos e obrigaes, porque isso vedado em um dos postulados
fundamentais de nosso sistema jurdico: ningum ser obrigado a fazer ou deixar
de fazer alguma coisa seno em virtude de lei (CF, art. 5, II).

A norma que autoriza o Poder Executivo a regulamentar a lei deve

necessariamente apontar o prazo para ser expedido o ato de regulamentao, caso

3 Atividade Legislativa do Poder Executivo. CLVE, Clmerson Merlin.. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2000. p. 121.

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o prazo seja ultrapassado e a lei no seja regulamentada, se torna exequvel,

conforme lio do Professore Alexandre Magno Fernandes Moreira, vejamos:

A regra legal que autoriza o Poder Executivo a regulamentar a lei deve

necessariamente apontar o prazo para ser expedido o ato de regulamentao.
Nesse prazo, a lei ainda no se torna exequvel enquanto no editado o respectivo
decreto ou regulamento, e isso porque o ato regulamentar, nessa hiptese, figura como
verdadeira condio suspensiva de exequibilidade da lei.

A omisso em regulamentar a lei inconstitucional, visto que, em ltima anlise,

seria o mesmo que atribuir ao Executivo o poder de legislao negativa, ou
seja, de permitir que a inrcia tivesse o condo de estancar a aplicao da lei, o que,
obviamente, ofenderia a separao de poderes.

Assim, se for ultrapassado o prazo de regulamentao sem a edio do

respectivo regulamento, a lei deve tornar-se exequvel para que a vontade do
legislador no se afigure incua e eternamente condicionada do administrador.

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Nesse caso, os titulares dos direitos previstos na lei passam a dispor de ao com
vistas a obter, do Judicirio, deciso que lhes permita exerc-los, suprindo a ausncia
de regulamento.4 (grifei) (MOREIRA, Alexandre Magno Fernandes. Poder
Regulamentar. Disponvel em 19.01.2011 no seguinte link:
http://www.lfg.com.br/public_html/article.php?story=20110118231013562)

Portanto, o Municpio, via de regra, no deve se abster de cumprir Lei

Complementar sem regulamentao, ou seja, a Lei deve prever um prazo para ser
regulamentada, findo esse prazo se torna exequvel, alm disso, o chefe do
executivo deve exercer sua competncia regulamentar na forma do art. 84, inciso IV,
da CF e expedir os decretos ou regulamento necessrios sob pena de omisso.

4 MOREIRA, Alexandre Magno Fernandes. Poder Regulamentar. Disponvel em 19.01.2011 no seguinte

link: http://www.lfg.com.br/public_html/article.php?story=20110118231013562.

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II.3 Questo 3.

A terceira questo indaga: " assegurado ao Municpio negar validade ou

eficcia Lei Complementar ou parte dela que contrariar a Constituio Federal e
Leis Federais sobre o assunto tratado?"

Os atos legislativos, emanados do Poder Legislativo, so dotados de presun-

o de constitucionalidade. Uma presuno relativa, j que, pela atuao dos rgos
competentes, podem ser posteriormente declarados inconstitucionais.

A presuno de constitucionalidade decorre da existncia do controle prvio,

durante o processo legislativo, que s desfaz quando incide o mecanismo de contro-
le jurisdicional estatudo pela Constituio Federal.

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Por fora da presuno relativa de constitucionalidade, toda norma legislativa
de ordem pblica tem dever geral de observncia e execuo, at que um rgo
competente afaste sua aplicao e autorize seu descumprimento, mediante
procedimento especfico, o controle de constitucionalidade.

No Estado Democrtico de Direito no qualquer pessoa que pode se

recusar a dar cumprimento norma legislativa, mas apenas os rgos competentes
para adotar o procedimento de controle de constitucionalidade e afastar sua
presuno de validade.

Dessa forma, a vista de todo o acima exposto necessrio afirmar que o Po-
der Executivo, como todos os Poderes de Estado, obrigado a pautar sua conduta

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pela estrita legalidade, conforme estabelecido no art. 37, da CF, portanto, no esta-
ria apto a negar o cumprimento de uma Lei que tem presuno de constitucionalida-
de que s se desfaz quando incide o mecanismo de controle jurisdicional estatudo
pela Constituio Federal.

VOTO

Ante o exposto, acolho, parcialmente, o Parecer do Ministrio Pblico de Con-

tas (MPC) e reconheo a existncia de dvida ou controvrsia na aplicao das leis
que regulam a matria e VOTO, nos seguintes termos pela:

01. - PROCEDNCIA da CONSULTA formulada, atravs de Ofcio a este Tri-

bunal de Contas pelo municpio de Paranaba (MS), representado pelo Prefeito Mu-
nicipal, Sr. DIOGO ROBALINHO DE QUEIROZ, com fulcro no art. 190, do RITC/MS;

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02. RESPOSTA em tese, aos quesitos apresentados pela Consulente da
seguinte forma:

1 Quesito: possvel o controle de constitucionalidade de Lei

Complementar Municipal pelo Tribunal de Contas Estadual?

Resposta: Sim. O Tribunal de Contas do Estado pode exercer o controle de

constitucionalidade de Lei Complementar Municipal, no caso concreto em controle
pela via difusa e deixar de aplic-la, porque h que distinguir entre declarao de
inconstitucionalidade e no aplicao de leis inconstitucionais. (RMS 8372, Min.
Rel. Pedro Chaves, STF), precedente jurisprudencial: Smula n 347, do STF.

2 Quesito: " assegurado ao Municpio se abster de cumprir Lei

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Complementar cuja regulamentao no foi ainda editada?"

Resposta: No. O Municpio, via de regra, no deve se abster de cumprir Lei

Complementar sem regulamentao, ou seja, a Lei deve prever um prazo para ser
regulamentada, findo esse prazo se torna exequvel, alm disso, o chefe do
executivo deve exercer sua competncia regulamentar na forma do art. 84, inciso IV,
da CF e expedir os decretos ou regulamento necessrios sob pena de omisso.

3 Quesito: " assegurado ao Municpio negar validade ou eficcia Lei

Complementar ou parte dela que contrariar a Constituio Federal e Leis Federais
sobre o assunto tratado?"

Resposta: No. O Poder Executivo, como todos os Poderes de Estado,

obrigado a pautar sua conduta pela estrita legalidade, conforme estabelecido no art.

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37, da CF, portanto, no estaria apto a negar o cumprimento de uma Lei que tem
presuno de constitucionalidade que s se desfaz quando incide o mecanismo de
controle jurisdicional estatudo pela Constituio Federal.

03. PUBLICAO na forma de Parecer-C no Dirio Oficial, com fulcro no art. 192,
da Resoluo Normativa TC/MS n. 057/2006 (RITC/MS).

como voto.

Campo Grande - MS, 13 de agosto de 2013.

CONSELHEIRO IRAN COELHO DAS NEVES

Relator

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