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Boa Governao - Transparncia - Integridade ** Edio No 40/2016 - Outubro - Distribuio Gratuita

ANLISE DA PROPOSTA
DO ORAMENTO 2017
DUM PONTO DE VISTA
MACROECONMICO

Por: Jorge Matine e Celeste Filipe

INTRODUO

A
Proposta do Oramento de Estado (POE) para e, consequentemente, das condies macroeconmicas de
2017, publicada na pgina web da DNO2, tem como Moambique.
principal tema a continuidade de polticas mais res- Porm, em 2016 o clima de incertezas se agudizou como
tritivas na gesto dos fundos do Oramento pblico, pautan- resultado da revelao de casos graves de falta de transpa-
do por promover os sectores produtivos e sociais. rncia na gesto das finanas pblicas em forma de dvidas
Embora tenha essa perspectiva, percebe-se que para 2017 ilegais que afectaram sobremaneira a execuo do Ora-
o Governo espera que haja recuperao da economia mo- mento Geral do Estado (OE) 20164. Assim, o CIP tem a
ambicana justificado pelas recentes projeces que indi- opinio de que em 2017 o clima de incertezas vai persistir.
cam uma normalizao do preo das principais matrias Portanto, o CIP insta ao Governo a ter cautela nas suas
-primas de exportao3. Isto resultaria num crescimento de projeces sob pena de ter de reajust-las tal como acon-
24% no valor agregado do sector da indstria extractiva teceu em 2016 com o Oramento do Estado Rectificativo.

1 Todas as concluses desta anlise so baseadas exclusivamente no documento Proposta de Fundamentao do Oramento 2017 (no link da Direco
Nacional do Oramento, DNO).
2 http://www.dno.gov.mz/docs/OE_PES2017/Proposta_de_Fundamentacao_Lei_OE_2017.pdf.
3 World Economic Outlook, Outubro 2016.
4 Veja a nota do CIP sobre O Relatrio de Execuo do Oramento do Estado de Janeiro-Junho 2016 (REO II 2016): http://www.cipmoz.org/images/
Documentos/Financas_Publicas/REO_JAN_JUN_2016.pdf

Anti-corrupo l Boa governao l Transparncia l Anti-corrupo l Boa governao


Dado o actual cenrio, esperava-se que a presente proposta face crise.
inclusse de forma activa e produtiva as Organizaes da O CIP questiona ao Governo por que no toma em consi-
Sociedade Civil (OSC), uma vez que, no contexto dos en- derao as necessidades de acesso informao dos cida-
tendimentos com os parceiros de apoio a programas (PAP), dos e da sociedade civil, ou seja, na fundamentao da
o Governo se comprometeu a aumentar a cooperao com as proposta no aparece nenhuma referncia que evidencie a
OSC. Ano aps ano o Governo ignora estes compromissos participao e auscultao dos vrios segmentos da socie-
e no toma aces verificveis para materializar os compro- dade sobre a inteno do Governo no gasto pblico.
missos assumidos. Para esta proposta em concreto a DNO A presente Nota visa analisar a POE 2017 dum ponto de
realizou um encontro com as OSC, no dia 14 de Outubro do vista macroeconmico, pretendendo elucidar o Governo
corrente ano, para a apresentao da Proposta do OE 2016, e o pblico em geral sobre a permanente necessidade de
mas o encontro foi convocado depois do MEF ter depositado detalhar cada vez mais o documento de fundamentao.
a proposta na AR, o que de certa forma frustrou a inteno Com este Oramento esperava-se encontrar um nvel de
das OSC de contribuir e influenciar as polticas e o envelope sistematizao das medidas de conteno oramental do
de recursos pblicos destinados a sectores produtivos e so- Governo, j que nos ltimos meses se assiste a tomada de
ciais. Outro factor de extrema importncia o facto de que medidas isoladas, o que permitiria perceber o conjunto
durante o encontro as OSC no conseguiram obter respostas dos resultados que se pretendem alcanar para inverter um
quanto a preocupaes relacionadas com a dvida pblica e cenrio que cada vez mais dramtico para as famlias
com a estratgia de reduo de despesas e cortes para fazer moambicanas.

Pressupostos macroeconmicos
O Quadro 5 da POE 2017 contm os pressupostos macroeconmicos. O CIP acha que as variveis-chave referentes ao
PIB e inflao no correspondem a projeces realistas.

Quadro 5. Pressupostos Macroeconmicos

A proposta de Oramento do Estado (OE) para as empresas comecem a aumentar os seus inves-
o ano de 2017 baseia-se num aumento do PIB timentos na magnitude estimada pelo Governo, o
em 5,5%. Este crescimento est a uns 2 pontos impacto dos recursos do Estado (impostos fiscais
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percentuais (pp) sobre a estimativa para 2016 de e/ou no fiscais) seria mnimo. Isto para dizer que
3,9%5, baseado numa estimativa de crescimento no se pode aplicar os 5,5% de crescimento do
da indstria extractiva de 24%. O aumento deste PIB aos recursos fiscais sem fazer um ajuste nas
sector de 10,8 pp em relao a 2016 apresenta o expectativas de crescimento.
nvel mais alto de crescimento deste sector nos Segundo o padro da EITI (Extractive Industries
ltimos dois anos. Segundo o Governo, a razo Transparency Initiative), o Governo deve provi-
principal para este aumento drstico seria o in- denciar informao sobre a contribuio das re-
vestimento directo estrangeiro (IDE) de empre- ceitas do sector extractivo para a POE 2017 e a
sas multinacionais para comear a explorar os forma de utilizao desses recursos. Isto torna-se
depsitos de gs. O CIP acha prematuro estimar mais importante ainda devido ao pressuposto do
este crescimento do sector da indstria extractiva Governo de um crescimento de 24% no sector
nesta magnitude de 24%: primeiro, duvidoso da indstria extractiva. O CIP insta Assembleia
que as empresas possam comear j com as suas da Repblica (AR) a exigir ao Governo, durante
inverses nesta magnitude; segundo, mesmo que o debate e interpelao ao Executivo na apre-

5 O Banco de Moambique, no seu comunicado de 21 de Outubro de 2016, reviu a previso


de crescimento econmico para 3,5%.

2
sentao da proposta do OE 2017, que apresente 2016, uma projeco de inflao mdia de 15%
explicitamente os recursos derivados do sector para 2017 pelo Governo (Tabela 1) tambm tem
extractivo. uma alta probabilidade de estar abaixo da rea-
Em Setembro de 2016, a inflao mdia de 12 lidade.
meses alcanou 15,2%. Fazendo uma projeco Onde a POE 2017 guarda silncio total sobre a
realista com base na inflao mdia que aumen- taxa de cmbio. Com a inflao projectada pelo
tou CADA MS em cerca de 1,5% desde Maro prprio Governo, a mdia da taxa de cmbio
de 2016, chegar-se-ia a uma inflao mdia de para 2017 deve aumentar em pelo menos uns
12 meses de 20,96%. E isto ainda nem supe 20% sobre a taxa mdia de 2016. Isto reflecte
uma acelerao da inflao no ltimo trimestre a poltica do Banco de Moambique de manter
de 2016 que, em adio, totalmente possvel: o o valor real do Metical. Pode-se calcular que a
Banco de Moambique, na reunio do seu Comi- taxa de cmbio mdia em 2016 foi de 65 MT/
t de Poltica Monetria (CPMO), avanou uma USD; um aumento de 20% levaria esta taxa a
projeco de mais de 30% de inflao6. Portanto, uns 80 MT/USD. Isto consistente com a ob-
uma projeco de inflao mdia de 18% para servao do CPMO de que a taxa de cmbio nos
2016 tem alta probabilidade de ficar abaixo da balces dos bancos comerciais foi de 78,48 MT/
realidade. Neste contexto, o CIP acha que, dada USD (taxa mdia de compra e venda) no ltimo
a provvel subestimao da inflao mdia em dia do ms de Setembro (ver citao 5).

Recursos

como primeira observao, s, no melhor dos casos, a mdio e lon-


o Governo no est em con- go prazos. Portanto, o CIP no acha
dies de fazer as projeces
fiscais sem um Cenrio Fis-
A POE 2017 que a POE 2017 apresenta argumentos
substanciais que permitam pensar que
cal de Mdio Prazo (CFMP). pretende a queda do peso dos recursos prprios
O CIP insta AR a exigir em relao ao PIB seja limitada a pou-
que o Governo apresente um mobilizar recursos cos pontos percentuais (pp), como pos-
CFMP. Na ausncia de tal tula o Governo.
documento, as projeces ca- financeiros De acordo com as projeces
recem de devida fundamenta-
o e correm o perigo de estar
apostando na do Governo, o total de recursos a ser
mobilizados para 2017 atingir a cifra
fora da realidade econmica implementao de 272,288 milhes de Meticais (mais
que o pas est enfrentando. 11,9% em relao a 2016), o equivalen-
A POE 2017 pretende mobili- de reformas te a 33,9% do PIB (menos 1,6 pp em
zar recursos financeiros apos- relao a 2016).
tando na implementao de da poltica Em particular, as Receitas sobre
reformas da poltica tributria
e de modernizao da admi-
tributria e de Bens e Servios mantm praticamente o
seu peso em relao ao PIB, descendo ANTI-CORRUPO l BOA GOVERNAO l TRANSPARNCIA
nistrao e de procedimen- modernizao da s 0,4%, de 10,8% em 2016 para 10,4%
tos na cobrana de receitas. em 2017. Isto , um aumento de 50% no
O CIP j expressou as suas administrao e peso das Receitas No Fiscais no PIB,
preocupaes quanto polti- de 1,4% em 2016 para 2,1% em 20177.
ca deste tipo (no contexto da de procedimentos O CIP no partilha a mesma opinio,
parece difcil que tal aumento aconte-
POE 2016), pois as reformas
da poltica tributria e de mo-
na cobrana de a, mesmo com as explicaes dadas na
dernizao da administrao
e de procedimentos no tem
receitas POE 2017 (pagamento de taxas diver-
sas de servios, dos descontos para pen-
impacto a curto prazo, mas so de aposentao, dentre outras).

6 Comit de Poltica Monetria, Comunicado N. 08/2016, Maputo, 21 de Outubro de 2016.

3
Ademais, mesmo com uma per- programar nenhuma entrada de re-
centagem de execuo do Or- cursos externos ligados ao Apoio ao
amento do Estado de Janeiro Oramento. O CIP concorda que o
a Junho de 2016 em torno dos clima actual de relaes difceis com
43,7%, o Governo prev arreca-
dar para os cofres do Estado um
O CIP concorda os parceiros no permite avanar ne-
nhum pressuposto para esta catego-
total de 183,334 milhes de Me- que o clima ria sem que haja certeza dos desem-
ticais (mais 12,6% em relao a bolsos. O Oramento deve permitir
2016). Este aumento sustenta- actual de relaes uma maior previsibilidade na dispo-
do por um aumento descomunal nibilidade de recursos.
das receitas de impostos sobre difceis com Contudo, mesmo com a atitude
jogos, mais de 1600%, impos-
tos sobre consumo especfico
os parceiros realista do Governo quanto entra-
da de recursos externos ligados ao
(produo nacional) em cerca de no permite Apoio ao Oramento, o CIP acha
62,9%, Outros Impostos Fiscais que a projeco de recursos externos
em 44,4% e Receitas No Fiscais avanar nenhum resultantes de crditos externos no
(incluindo receitas prprias) em realista. O aumento de 5,5% em
74,9%. O CIP insta AR a pe- pressuposto para 2016 para 6,3% em 2017 invalida as
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dir ao Governo uma explicao


sobre como que prev arreca-
esta categoria projeces cautelosas do Governo
quanto a recursos externos relacio-
dar o montante esperado num sem que haja nados com apoio ao oramento e do-
contexto em que a execuo da nativos (inclusive Fundos comuns)
receita de Janeiro a Junho esteve certeza dos que demonstram uma tendncia de
abaixo de 50%. Mais, o CIP ins- queda. Mais ainda, porque j em
ta AR a pedir ao Governo uma desembolsos. 2015 os crditos externos s alcan-
reavaliao da meta de arreca- aram 5,3%, o CIP insta AR a pe-
dao sob pena de no alcanar dir que o Governo explique por que
a meta desejada. postula um aumento to forte num
O CIP gostaria de congratular contexto de relaes difceis com os
a deciso do Governo de no parceiros.

7 O CIP protesta mais uma vez a apresentao descuidada das rubricas fiscais: as Recei-
tas sobre Bens e Servios esto claramente na categoria de Receitas Fiscais. Mesmo
assim, o total das Receitas sobre Bens e Servios inclui Receitas No Fiscais!

4
Despesas
o CIP congratula, no geral, a disciplina fiscal de- investimentos com recursos externos, isto cria uma
monstrada pelo Governo na projeco das despe- situao grave para a economia moambicana. O
sas. Na maioria, as percentagens das rubricas em Quadro 14 da POE 2017 mostra que as Prioridades
relao s despesas descem quando comparadas I e IV e o Pilar I perderam peso no total das des-
com 2016. Porm, para a rubrica da componente pesas, comparando com 2016. O CIP insta AR
interna das despesas de investimento, o CIP acaute- a pedir ao Governo um aumento na componente
la sobre o facto de adoptar projeces que tendem interna das despesas de investimento, compensan-
a no ir de encontro com a realidade. Esta com- do isso com mais cortes nas despesas de funciona-
ponente est sob o controlo do Governo e est mento, para evitar quedas nos sectores prioritrios
caindo. Combinado com uma queda (realista) nos e nos pilares do Plano Quinquenal do Governo.

Do lado das despesas alocadas aos sectores so- 2017, dois sectores e um sub-sector passaro a ter
ciais verificou-se a incluso de um novo sector um peso menor em relao a 2016, nomeadamen-
Transportes e Comunicaes com um peso te Sade (-1,6 pp); Sistema Judicial (-0,5 pp) e o
de 4,7% no total da Despesa Pblica (superior ao subsector de Estradas (-3,2 pp). Dos trs, o que
peso do Sistema Judicial e Aco Social e Traba- se vai ressentir mais o sector da Sade, pois,
lho); esperamos que esta incluso sirva para que para alm de perder peso no global, perdeu cerca
seja tomada uma especial ateno a este sector de 15,7 pp do peso da componente externa que
que vem sofrendo baixas constantes em todas as num passado recente era o que financiava mais
vertentes (rodoviria, area, martima, etc). Para o sector.

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5
Dvida Pblica

O Quadro 8 (Previso da Despesa do Estado 2017) ca, o Governo deve explicar qual o tratamento
demonstra um aumento plausvel dos Encargos da que quer dar dvida da EMATUM, Pro-Indicus
Dvida (juros) de 2,2% do PIB para 3,4% do PIB e MAM na POE 2017.
um aumento de 78% em termos nominais. Para Para o CIP uma decepo enorme que, depois de
as amortizaes da dvida, o Quadro 12 mostra um levantar as mesmas questes sobre a transparn-
aumento de 2,3% do PIB em 2016 para 2,8% em cia da dvida pblica de forma recorrente, o Go-
2017 um aumento de 44% em termos nominais. verno ainda no veja a necessidade de informar o
Mesmo que parea razovel, as cifras escondem povo moambicano. Por ocasio da apresentao
um fenmeno pouco credvel: que as amortizaes da POE 2016 AR, o CIP dizia textualmente na
para a dvida externa desam em percentagem do sua Nota8: O Governo guarda um silncio abso-
PIB, de 2,0% em 2016 para 1,8% em 2017. Mais, luto na fundamentao do Oramento 2016 quanto
as amortizaes para a dvida externa aumentam s a estas transaces [da dvida pblica]. O Gover-
em 2,1% em termos nominais: de 14,1 mil milhes no deve responder aos cidados como vai elevar a
de Meticais (MMT) para 14,4 MMT. Para enfati- transparncia destas transaces infortunadas para
zar as implicaes drsticas, em dlares (utilizan- demonstrar que tenham adoptado controlos para
do uma taxa de cmbio mdia de 65 MT/USD em evitar uma repetio de transaces desse tipo da-
2016 e de 80 MT/USD em 2017) as amortizaes noso ao pas prejudicial tanto do ponto de vista
para a dvida externa descem de USD 216,9 mi- financeiro como do ponto de vista de imagem do
lhes para USD 180,0 milhes. O CIP insta pas. Especificamente, o Governo deve responder
AR a exigir ao Governo uma explicao ao povo s preocupaes de que consequncias fiscais e
moambicano em relao estratgia da dvida encargos da dvida esta operao representa para
pblica que est por detrs destas cifras. Como a o Estado e como isto est incorporado na proposta
POE 2017 no d nenhuma explicao especfi- do Oramento 2016.

Financiamento ao Oramento do Estado

de acordo com o documento de fun- portanto, como componente do dfice


damentao da POE 2017, o Governo oramental.
vai pautar por poltica de austeridade Ao aplicar o Chart of Accounts
para 2017. O financiamento do ora- Ao aplicar o Chart internacional, o dfice oramental
mento, de acordo com o mesmo do-
cumento, vai ser mais com recursos
of Accounts passa de 13,7% do PIB em 2016 para
13,5% em 2017 quer dizer, no h
externos do que com recursos inter- internacional, o reduo do dfice. Mais, a projeco
nos. Com esta estratgia, o dfice or- dos crditos externos, que, como aci-
amental desce de 11,4% do PIB em dfice oramental ma mencionado, so, na opinio do
2016 para 10,7% em 2017, tal como CIP, sobrestimados, oculta a presso
passa de 13,7% do
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apresentado na POE 2017. S que a sobre o crdito interno. No caso des-


apresentao do dfice oramental
contrria a todas as normas inter-
PIB em 2016 para te ltimo ter que ser aumentado para
cobrir as despesas da POE 2017, um
nacionais de medir o dfice. O CIP 13,5% em 2017 tal aumento aumentaria os pressupos-
protesta mais uma vez9 pelo facto de tos de inflao e da taxa de cmbio. O
o Governo no cumprir as regras in- quer dizer, no h CIP insta AR a exigir ao Governo
ternacionais do Chart of Accounts uma reviso das suas projeces nos
que postulam, no mnimo, incluir as reduo do dfice pontos-chave acima mencionados
amortizaes como financiamento e, para responder aos riscos fiscais.

8 Outubro 2015, no. 01/2015, http://cipmoz.org/index.php/pt/financas-publicas/60-


analise-da-proposta-do-orcamento-de-estado-de-2016-de-um-ponto-de-vista-macro-
economico
9 Junho 2016, no. 11/2016, http://cipmoz.org/index.php/pt/14-portugues/107-o-
relatorio-de-execucao-do-orcamento-do-estado-2015-levanta-serias-questoes-sobre-a-
implementacao-das-politicas-fiscais-do-governo

6
Financiamento ao OE
Lei 2016 / Proposta 2017

Crdito Externo

Donativos

Recursos Externos

Crdito Interno

10,000.0 20,000.0 30,000.0 40,000.0 50,000.0 60,000.0 70,000.0


Proposta 2017 Lei 2016

Recomendaes
neste oramento no se consegue teceu em 2016.
identificar medidas de compensa- O Governo deve ex-
o pela perda de poder de com- plicar por que no inclui de
pra provocada pelo congelamento forma activa e produtiva as
e quebra nos salrios e no aumen-
to dos preos do consumo.
O Governo no Organizaes da Sociedade
Civil (OSC). J hora destes
Algumas medidas10 parecem con- est a cumprir compromissos serem traduzi-
correr para paralisar uma parte dos em aces plausveis e o
significativa dos servios pbli- as regras Governo deve explicar por que
cos, quando so apresentadas no toma em conta as necessi-
como dirigidas somente a grupos internacionais do dades de acesso informao
mais desfavorecidos no sector p-
blico como os professores. O Go-
Chart of Accounts dos cidados e da sociedade
civil.
verno deve apresentar um pacote que postulam, no Segundo o novo
de medidas de forma clara onde padro da EITI (Extracti-
ele deve controlar a despesa em mnimo, incluir ve Industries Transparency
todos os corredores do Estado, Initiative), o Governo deve
e no apenas a nvel mais baixo; as amortizaes providenciar informao so-
isto pode e deve ser acompanhado
por medidas que visam um incre-
como bre a contribuio das recei-
tas do sector extractivo para
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mento da transparncia nos actos


de controlo da despesa.
financiamento e, o Oramento 2016 e a forma
de utilizao desses recursos.
Na opinio do CIP, no ano de 2017 portanto, como O Oramento do Estado de
o clima de incertezas econmicas 2016 no mostra esta inteno
vai persistir. Portanto, o CIP insta componente do do Governo. O Governo deve
ao Governo a ter cautela nas suas apresentar explicitamente os
projeces fiscais, rodeadas de
dfice oramental. recursos derivados do sector
grande expectativa mas sem uma extractivo, inclusive como so
forte fundamentao, sob pena de monetizadas as receitas pagas
ter de reajust-las tal como acon- em espcie.11

10 Como, por exemplo, descritas no Ofcio no. 162/GAB-DNCP/257/2016 do Ministrio da Economia e Finanas.
11 Segundo o contrato com a Sasol, o Governo recebe 5% do gs lucro em espcie, sendo esse valor em espcie transformado
em dinheiro que deve aparecer na contabilidade do Governo.

7
O Governo deve aumentar a componente inter- da dvida pblica. Como a POE 2017 no d ne-
na das despesas de investimento, compensando nhuma explicao especfica, o Governo deve ex-
esta operao com mais cortes nas despesas de plicar qual o tratamento da dvida da EMATUM,
funcionamento, por exemplo, nos sectores mais Pro-Indicus e MAM na POE 2017.
privilegiados com regalias, para evitar quedas O Governo no est a cumprir as regras interna-
nos sectores prioritrios e nos pilares principais cionais do Chart of Accounts que postulam, no
do Plano Quinquenal do Governo. mnimo, incluir as amortizaes como financia-
A AR, como digna representante do povo, deve mento e, portanto, como componente do dfice
exigir ao Governo explicao sobre a estratgia oramental.

Parceiros
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Director: Adriano Nuvunga Center for Public Integrity (Centro de
Equipa Tcnica do CIP: Anastcio Bibiane, Integridade Pblica, CIP)
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