de acordo com a Medida Provisria n 759, de 22 de dezembro de 2016

Aps mais de sete anos de experincia de regularizao fundiria urbana a partir do marco
institucional representado pela Lei n 11.977/09, o Poder Executivo federal editou a Medida
Provisria n 759, de 22 de dezembro de 2016, que expressamente revogou os dispositivos
daquele diploma afetos ao assunto, trazendo, tambm, nova disciplina da regularizao fundiria
rural, da liquidao de crditos concedidos aos assentados da reforma agrria e de mecanismos
de alienao de imveis da Unio.
Preocupado com a repercusso do novo marco legal no cotidiano dos Promotores de Justia, que,
na rea de habitao e urbanismo, enfrentam a problemtica da ocupao irregular do solo e dos
mecanismos para sua correo, o Centro de Apoio Operacional de Meio Ambiente e Urbanismo
apresenta esta cartilha.
Trata-se de um recorte da Medida Provisria n 759 apenas no que tange regularizao fundiria
urbana, tema que de pronto traz o maior interesse para o desempenho de nossas atribuies, a
par de outros que o instrumento normativo tambm trata.
Dado o pouqussimo tempo de vigncia da Medida Provisria, so as primeiras reflexes que
levamos apreciao dos colegas, no intuito de apresentar a configurao geral do novo marco
legislativo, bem como estimular o debate que possa servir ao aprimoramento da legislao.
Observa-se que, segundo registra a Comisso Mista do Congresso Nacional que analisa a
Medida Provisria, foram apresentadas 732 emendas ao texto.
H necessidade de envolvimento de todos aqueles que, de alguma forma, lidam com a
regularizao fundiria Municpios e Estados, Poder Judicirio, Ministrio Pblico, Defensoria
Pblica, Advocacia, Universidades, conselhos de classe, organizaes da sociedade civil,
profissionais de reas tcnicas afetas e da sociedade civil como um todo para que cheguemos a
bom termo na melhor compreenso e aplicao do novo marco e da legislao que certamente
dele advir.
Como no poderia de ser, o Ministrio Pblico est aberto ao debate e aguarda contribuies de
todos aqueles que almejam dar concretude ao direito cidade plasmado na Constituio Federal.
So Paulo, fevereiro de 2017

LUIS FELIPE TEGON C. LEITE

Promotor de Justia Coordenador
CAO Meio Ambiente, Habitao e Urbanismo
3
Apresentao_____________________________________________________3

Consideraes Gerais______________________________________________6

Consolidao de ocupao em rea de preservao permanente e em unidades de

conservao____________________________________________________16

O processamento da regularizao fundiria____________________________20

Instrumentos jurdicos para titulao das reas objeto de regularizao________25

5
A Lei n 11.977/09 conhecida pela criao do Programa Minha Casa Minha Vida, que financia a
aquisio, produo ou reforma de imveis urbanos ou rurais por populao de baixa renda foi
um marco fundamental para a regularizao fundiria por considerar os assentamentos informais
como parte indissocivel da cidade e, no contexto do planejamento urbano como um todo,
promover sua integrao com a chamada cidade formal, conferindo concretude ao objetivo
constitucional de promover o bem de todos.

Assim, se antes da citada lei a regularizao dos assentamentos informais era analisada apenas
com base nos estreitos limites da Lei n 6.766/79, a partir de ento foram introduzidos novos
parmetros para permitir o reconhecimento jurdico dessas formas de ocupao do solo,
chancelando situaes jurdicas consolidadas, sem olvidar da necessidade de o Municpio atuar
eficazmente em seu territrio para evitar o surgimento de novas ocupaes informais o que
inclui, evidentemente, a adoo de verdadeira poltica de desenvolvimento urbano, em geral, e de
poltica pblica de habitao, em particular.

A Lei n 11.977/09 se destacou pela flexibilizao dos parmetros urbansticos e ambientais de

forma a permitir que os assentamentos urbanos informais ganhassem juridicidade. Observe-se
que tal flexibilizao no foi feita sem critrios. Assim, por exemplo, a possibilidade de reduo de
reas pblicas e do tamanho mnimo dos lotes se aplicava apenas aos assentamentos
consolidados anteriormente data de publicao da lei. Da mesma forma, a viabilidade da
ocupao de reas de preservao permanente encontrava limitao temporal. Havia clara
distino entre a regularizao fundiria de interesse social e a de interesse especfico, com
expressa opo da lei pelo favorecimento ao primeiro caso, que se refere s camadas da
populao em situao de maior vulnerabilidade socioeconmica. Tambm devem ser lembrados
os novos mecanismos que visavam segurana jurdica da posse, como a demarcao
urbanstica e a legitimao de posse, bem como a possibilidade do usucapio administrativo. V-
se, pois, a importncia da citada lei para a institucionalizao da regularizao fundiria, que
passou a fazer parte obrigatria da agenda urbana de Estados e Municpios.

A Lei n 11.977/09 foi expressamente revogada pela Medida Provisria n 759, de 22 de dezembro

1. As menes de dispositivos legais ao longo do texto em que no houver referncia expressa a uma
legislao especfica se referem Medida Provisria n 759, de 22 de dezembro de 2016.

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de 2016, que passou a tratar integralmente da regularizao fundiria urbana e rural. O novo
diploma buscou facilitar a regularizao; no entanto, a falta de melhor tcnica legislativa e a
redao confusa tornam questionvel sua importncia prtica. Ademais, praticamente foram
eliminadas as diferenas entre a regularizao fundiria de interesse social e de interesse
especfico, assim como suprimidos dispositivos que relacionavam a regularizao ao
planejamento urbano, o que pode resultar em prejuzos populao mais carente e ao adequado
cumprimento das funes sociais da cidade. Finalmente, diversas matrias diversas matrias
foram deixadas para subsequente regulamentao pelo Poder Executivo, o que tambm cria
dificuldades para sua aplicao imediata.

Tambm de se ponderar que, por se tratar de espcie normativa transitria, sujeita deliberao
pelo Poder Legislativo que, inclusive, pode deixar de apreciar a Medida Provisria, que ento
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perder validade no se recomenda sua imediata aplicao por uma questo mesmo de
segurana jurdica. No tendo havido o importante debate com a sociedade e o amadurecimento
de propostas, h um tempo necessrio para que os profissionais do Direito e de outras reas
envolvidas, com especial destaque para os profissionais de Arquitetura e Urbanismo, se
apropriem dos novos conceitos e da nova sistemtica tempo suficiente para que haja a
converso em lei ou a perda de validade da Medida Provisria. Ainda, bastante improvvel que,
a esta altura, venha a regulamentao do ato normativo necessria para a complementao de
alguns dispositivos, como j se frisou , que j conta com quase dois meses de vigncia. Tudo
est, pois, a desaconselhar sua aplicao imediata, prosseguindo os procedimentos de
regularizao fundiria em curso nos termos da Lei n 11.977/09, como, alis, dispe o prprio art.
73, 2, da Medida Provisria n 759.

A regularizao fundiria definida no caput do artigo 8 da Medida Provisria n 759 como o

conjunto de medidas jurdicas, urbansticas, ambientais e sociais que visam regularizao de
3
ncleos urbanos informais . Seu objeto , portanto, ncleos urbanos informais , que abrangem
qualquer forma de ocupao no chancelada pela lei na origem, como o caso dos
parcelamentos ilegais e clandestinos, das ocupaes desordenadas espontneas, e de todas as

2. As medidas provisrias perdero eficcia, desde a edio, se no forem convertidas em lei no prazo de
sessenta dias, prorrogvel uma vez por igual perodo, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por
decreto legislativo, as relaes jurdicas delas decorrentes (art. 62, 3 e 7, da Constituio Federal).
3. O conceito utilizado pela Medida Provisria at mais amplo que aquele empregado na revogada Lei n
11.977/09, que definia assentamentos irregulares como ocupaes inseridas em parcelamentos
informais ou irregulares, localizadas em reas pblicas ou privadas, utilizadas predominantemente para
fins de moradia (art. 47, VI).
7
formas de ocupao em que, por qualquer motivo, no tenham seus ocupantes a devida titulao
(art. 9, II). Esses ncleos devem atender, precipuamente, finalidade de moradia, mas nada
impede que haja comrcios, que normalmente so de vital importncia para a comunidade (art.
12, 4). Evidentemente, o ncleo urbano informal elegvel regularizao deve, antes de tudo,
ser dotado de certa estabilidade. A consolidao no tempo sem prejuzo da avaliao de outros
critrios urbansticos um possvel indicativo de irreversibilidade, pois no pode a regularizao
fundiria ser um subterfgio para que o solo seja desordenadamente ocupado na expectativa de
futura regularizao.

Nesse ponto, no houve grande mudana em relao definio constante da Lei n 11.977/09,
embora esta parecesse mais explcita quanto finalidade integradora da regularizao fundiria,
quando mencionava os objetivos primordiais da regularizao: garantir o direito social moradia,
o pleno desenvolvimento das funes sociais da propriedade urbana e o meio ambiente
ecologicamente equilibrado. De qualquer forma, tais linhas mestras so retomadas na Medida
Provisria n 759 na parte em que elenca princpios (abaixo).

A Medida Provisria n 759 adotou a noo de rea urbana conforme sua finalidade, pouco
importando se, formalmente, o assentamento objeto da regularizao fundiria esteja localizado
na rea rural. Assim, a regularizao fundiria se aplica ao solo que atende a uma finalidade
urbana, como expressamente consta da definio legal de ncleos urbanos: os adensamentos
com usos e caractersticas urbanas, ainda que situados em reas qualificadas como rurais (art.
9, I, a). Isso compreendido na medida em que a ocupao do solo rural precipuamente para
moradia desnatura seu propsito (que de desenvolvimento de atividade agrcola). Observe-se,
contudo, que a unidade imobiliria deve ter dimenso inferior ao mdulo rural (art. 9, 2)
situao que torna irregular o fracionamento do solo para fins rurais, nos termos do disposto no art.
65 do Estatuto da Terra, indicando, uma vez mais, a desnaturao do uso do solo rural para
finalidade urbana.

Pela sistemtica anterior, exigia-se que o assentamento informal constasse do permetro urbano,
segundo definido em lei municipal. Se havia dificuldades prticas para a modificao da legislao
urbanstica nesse ponto sobretudo ante a exigncia constante do art. 42-B do Estatuto da
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Cidade , a exigncia era importante porque ressaltava que a regularizao fundiria no pode

4. Segundo o dispositivo, os municpios somente podem ampliar o permetro urbano mediante a elaborao
de projeto, institudo por meio de lei que atenda s diretrizes do Plano Diretor. Busca-se, com isso, a
ampliao ordenada do espao urbano.
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 5
ser concebida de maneira dissociada do planejamento urbano como um todo . Ora, se um dos
objetivos da regularizao deveria ser a integrao da cidade informal cidade formal, isso
somente seria atingido ao se pensar a cidade como um todo, luz dos objetivos do art. 182 da
Constituio Federal: atender s funes sociais da cidade e garantir bem-estar de seus
habitantes. A mera regularizao formal dos assentamentos precrios no suficiente, pois isso
no soluciona os problemas de insero social dos membros dessa comunidade, por exemplo.
Assim, caso persista essa disposio da Medida Provisria, ser preciso atentar para que a
regularizao fundiria no seja utilizada para perpetuar a distncia que separa os
assentamentos informais do resto da cidade. A simples titulao ou mesmo a realizao de obras
urbansticas normalmente no sero suficientes para construir uma cidade mais justa e mais
igualitria. A conjugao de polticas pblicas fundamental e para tanto a regularizao
fundiria precisa ser macroplanejada, considerando a cidade como um todo, as necessidades dos
cidados como um todo, no apenas como um recorte que enfoca a precariedade estrutural dos
ncleos urbanos informais.

A Medida Provisria n 759 estabelece alguns princpios especficos da regularizao fundiria

(art. 10):

1. Identificar os ncleos urbanos informais, organiz-los e assegurar a prestao de servios

pblicos a seus ocupantes, de modo a melhorar sua qualidade de vida. A atividade de
regularizao fundiria faz parte do planejamento urbano, exigindo que o Poder Pblico, em
primeiro lugar, conhea seu territrio e as formas com que foi ocupado, a partir do que sero
elaboradas as estratgias para enfrentamento das diversas formas de assentamentos
informais. O foco da regularizao fundiria deve ser a melhoria da qualidade de vida, o que
est em consonncia a um dos objetivos da poltica de desenvolvimento urbano traadas
pelo art. 182 da Constituio Federal;
2. Ampliar o acesso terra urbanizada pela populao de baixa renda, de modo a priorizar a
permanncia dos ocupantes nos prprios ncleos urbanos informais, a serem
posteriormente regularizados. Parte-se do pressuposto de que, em se tratando de ocupao
consolidada, os moradores criaram vnculos no local, os quais devem ser preservados o
que inclui, evidentemente, traos culturais prprios da ocupao, conforme o caso. A
tradicional soluo de retirar as pessoas do centro urbano e coloc-las em conjuntos
habitacionais situados na periferia medida sempre criticada por urbanistas rechaada
pela lei. Ora, havendo mecanismos para a regularizao da ocupao, no h mais motivos

5. Nesse sentido, todas as diretrizes da poltica urbana disciplinadas pelo art. 2 do Estatuto da Cidade.
9
para o reassentamento. Claro que a regra no absoluta; assim, por exemplo, em se
tratando de rea de risco no passvel de remediao, a desocupao ser necessria.
Mas, no perdendo o esprito da regra, deve-se preferir a realocao em rea prxima;
3. Promover a integrao social e a gerao de emprego e renda. O direito moradia no
significa apenas ter um lugar para morar. Esse lugar deve propiciar ao morador condies
efetivas de bem-estar e de integrao social. Assim, a articulao entre diferentes polticas
setoriais confere o tratamento global da questo; de nada adianta urbanizar uma rea se no
h meios de transporte pblico adequados, por exemplo. Da mesma forma, o local precisa
contar com servios pblicos de educao, sade e segurana. O ncleo regularizado deve
efetivamente passar a fazer parte da cidade formal, no se admitindo nenhuma forma de
segregao de seus ocupantes. Justamente para o resgate da dignidade daqueles que,
normalmente, se encontram em situao de maior vulnerabilidade, h necessidade de
polticas pblicas de promoo social;
4. Estimular a resoluo extrajudicial de conflitos, em reforo consensualidade e
cooperao entre Estado e sociedade. O procedimento em si da regularizao fundiria
extrajudicial, numa tentativa de se conferir mais celeridade na soluo da questo e de
eliminar (ao menos diminuir) o formalismo prprio do sistema judicial;
5. Conceder direitos reais, preferencialmente em nome da mulher. A Medida Provisria
optou pelo favorecimento da criao de direitos reais como forma de estabilizar as relaes
de posse. Nesse sentido, criou novas figuras, de modo que no apenas o direito de
propriedade atender aos ditames da lei. Assim, a concesso de direito real de uso em reas
pblicas, por exemplo, atende ao objetivo legal;
6. Garantir o direito social moradia digna e s condies de vida adequadas. A moradia
digna abrange diversas caractersticas, como sua localizao adequada, a observncia de
padres construtivos, a existncia de infraestrutura urbana e servios pblicos essenciais, o
respeito a caractersticas culturais da populao, o acesso diferenciado a grupos
vulnerveis merecedores de especial proteo;
7. Ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem estar de
seus habitantes. Trata-se de repetio dos objetivos da poltica de desenvolvimento urbano
previstos no art. 182 da Constituio Federal;
8. Concretizar o princpio constitucional da eficincia na ocupao e no uso do solo. A
eficincia tem o enfoque na racionalidade da ocupao do solo e num maior pragmatismo
para a chancela de situaes consolidadas, cabendo ao Poder Pblico dar uma resposta
rpida a tal demanda social.

10
Ao contrrio do que ocorria na Lei n 11.977/09, a participao de todos os interessados no
processo de regularizao no constou expressamente dos objetivos previstos na Medida
Provisria n 759. De qualquer forma, vale lembrar que a participao popular na formulao,
execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbana
diretriz da poltica de desenvolvimento urbano, segundo o artigo 2, inciso II, do Estatuto da
Cidade. fundamental que os prprios beneficirios sejam os atores da regularizao, o que
aumentar a efetividade dos mecanismos propostos e contribuir para o incremento da
democracia. O ncleo urbano regularizado deve refletir os anseios da comunidade local, no
podendo haver imposio de cima para baixo o que tambm uma mudana de paradigma, pois
em outra poca as obras de urbanizao eram vistas como benesses concedidas pelo Poder
Pblico e por isso no poderiam ser questionadas pelos moradores

Ainda na esteira de estabelecer princpios, o art. 8, pargrafo nico da Medida Provisria n 759
determina que as polticas pblicas voltadas regularizao fundiria pautam-se pela
competitividade, sustentabilidade econmica, social e ambiental, ordenao territorial, eficincia
energtica e complexidade funcional, buscando que o solo se ocupe de maneira eficiente,
combinando seu uso de forma funcional. Salutar a meno expressa sustentabilidade, na
medida em que a regularizao fundiria deve contribuir para o atendimento das funes
ambientais da cidade, o que se verificar, por exemplo, na anlise de eventuais medidas
mitigadoras dos danos ambientais ocorridos e na necessidade de se dotar o assentamento da
infraestrutura urbana mnima, com especial nfase ao fornecimento de gua potvel e coleta e
tratamento de esgoto.

Para muitos pontos em que a Medida Provisria n 759 obscura, o recurso aos princpios ser
muito importante, porque estes se coadunam ao esprito do Estatuto da Cidade. Diante disso, a
meno s funes sociais da cidade relevantssima para orientar a interpretao de outros
dispositivos, bem como a prioridade populao de baixa renda e necessidade de planejamento
e integrao de aes.

A Medida Provisria n 759 manteve os dois tipos de regularizao fundiria: de interesse social
(denominada Reurb-S) ou de interesse especfico (denominada Reurb-E).

A primeira aplicvel a ncleos urbanos informais ocupados predominantemente por populao

de baixa renda, observado o disposto em ato do Poder Executivo federal (art. 11, I). Houve
significativa mudana em relao definio que constava da Lei n 11.977/09, que exigia tempo

11
 6
mnimo de posse mansa e pacfica (5 anos) e a localizao do assentamento em ZEIS ou em
reas pblicas declaradas de interesse para implantao de projetos de regularizao fundiria
de interesse social.

De qualquer forma, novos requisitos podem vir, na medida em que for editada a norma
regulamentadora. de fundamental importncia a fixao de um critrio temporal para se aferir a
consolidao da ocupao, uma vez que a regularizao fundiria no pode servir para casos de
ocupaes recentes com possibilidade de reverso, como j frisado. Nesse ponto, o conceito de
7
ncleo urbano consolidado empregado pela Medida Provisria em contexto um pouco mais
restrito, relativo concesso de ttulo de domnio pela legitimao fundiria pode ser um guia
para melhor definir as caractersticas de interesse social para a regularizao.

Com relao no exigncia de constar o assentamento em ZEIS, aponta-se a desvantagem para

o planejamento urbano da cidade, como j comentado acima. Na medida em que o municpio
aponta determinados locais como mais prprios para a habitao de interesse social o que
permite a aplicao de normas urbansticas diferenciadas e pode at mesmo autorizar
determinados benefcios para os empreendedores, por exemplo privilegia-se a ocupao
racional e ordenada do espao. Simplesmente permitir a regularizao fundiria porque no local
existe um assentamento urbano informal pode no ser a melhor soluo, caso no exista
infraestrutura urbana suficiente (e muitas vezes a relao custo-benefcio para se levar essa
infraestrutura no favorvel) ou se trate de rea estratgica para reserva de terras. Assim, o ideal
seria a retomada da exigncia de ZEIS para a regularizao fundiria de interesse social. De
qualquer forma, se isso no ocorrer, o adequado planejamento, pautado pelos princpios do
Estatuto da Cidade, ser fundamental para garantir a funcionalidade da cidade como um todo
princpio este que mencionado pela prpria Medida Provisria.

6. Sigla para Zona Especial de Interesse Social, que tinha a seguinte definio no art. 47, V, da Lei n
11.977/09: parcela de rea urbana instituda pelo Plano Diretor ou definida por outra lei municipal,
destinada predominantemente moradia de populao de baixa renda e sujeita a regras especficas de
parcelamento, uso e ocupao do solo. Com a alterao legislativa, basta a demarcao do ncleo urbano
como de interesse social, independentemente de estar localizado em ZEIS. De qualquer forma, a ZEIS
continua sendo importante instrumento urbanstico e, naqueles municpios em que houver planejamento
efetivo, provvel que os ncleos urbanos informais ocupados por populao de baixa renda continuem
fazendo parte de ZEIS ou que pelo menos este instrumento seja utilizado para reas ainda no ocupadas.
7. Segundo o art. 21, 3, so ncleos urbanos informais consolidados: I- aqueles existentes na data de
publicao desta Medida Provisria; e II- aqueles de difcil reverso, considerados o tempo da ocupao, a
natureza das edificaes, a localizao das vias de circulao e a presena de equipamentos pblicos,
entre outras circunstncias a serem avaliadas pelos Municpios ou pelo Distrito Federal.
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A regularizao fundiria de interesse especfico definida por excluso: corresponde a todas as
demais hipteses em que no se caracterizar o interesse social (artigo 11, II).

Vale dizer que a Medida Provisria n 759 aproximou as duas modalidades, relativamente ao
regime anterior. A diferena bsica entre as modalidades diz respeito ao pblico-alvo (pessoas de
baixa renda na Reurb-S). Quanto operacionalizao, h critrios diferenciados para a
consolidao da ocupao em rea de preservao permanente, custeio de projeto e de obras de
8
infraestrutura e pagamentos de emolumentos registrrios . A legislao revogada tinha a opo
clara por favorecer a regularizao de interesse social o que mereceria destaque especfico,
embora, como j se frisou, haja na prpria Medida Provisria o princpio de se priorizar o
atendimento populao de baixa renda. Ainda assim, a legislao municipal pode estabelecer
padres urbansticos diferenciados com essa finalidade. No se pode perder de vista que o
Estatuto da Cidade tem por diretriz a regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por
populao de baixa renda (art. 2, XIV), o que servir sempre de guia para a priorizao das
polticas pblicas.

Em se tratando de qualquer das modalidades de regularizao fundiria, e independentemente

das caractersticas da ocupao, os Municpios podero dispensar as exigncias relativas ao
percentual e s dimenses de reas destinadas ao uso pblico ou ao tamanho dos lotes
regularizados, assim como a outros parmetros urbansticos e edilcios (art. 9, 1).

Esse dispositivo fundamental, na medida em que, por se tratar de assentamento informal, nem
sempre ocorre a diviso da rea em lotes iguais. Adotando-se um padro nico de lotes,
dificilmente seria possvel regularizar a rea toda. Ademais, comum que reas originariamente
pblicas acabem ocupadas e, dependendo do grau de adensamento, a realocao pode ser
problemtica.
A Medida Provisria mais flexvel em relao revogada disciplina da Lei n 11.977/09, que
9
exigia determinadas caractersticas de consolidao do assentamento para permitir a reduo de

8. Com relao aos emolumentos, prev-se a iseno de custas para o registro imobilirio dos atos
concernentes Reurb-S (art. 11, 1).
9. O conceito de assentamentos urbanos consolidados era dado na prpria Lei n 11.977/09, em seu atrigo
47, inciso II: parcela da rea urbana com densidade demogrfica superior a 50 (cinquenta) habitantes por
hectare e malha viria implantada e que tenha, no mnimo, 2 (dois) dos seguintes equipamentos de
infraestrutura urbana implantados: a) drenagem de guas pluviais urbanas; b) esgotamento sanitrio;
abastecimento de gua potvel; distribuio de energia eltrica; ou e) limpeza urbana, coleta e manejo de
resduos slidos. Tais caractersticas indicam ocupao por populao de baixa renda.
13
reas pblicas e do tamanho mnimo dos lotes. Alm disso, como era de se esperar, o permissivo
se aplica s reas ocupadas anteriormente data de edio da Medida Provisria, concedendo
mais 7 anos em relao ao regime anterior, aplicvel para os ncleos consolidados at 7 de julho
de 2009. Repita-se que no se deve utilizar a regularizao fundiria para casos de
assentamentos recentes e com possibilidades de reverso sob pena de se transformar em
estmulo ocupao desordenada do solo. Assim, urge que a lei vindoura restaure a necessidade
de se tratar de assentamento consolidado para que sejam aplicveis as benesses da reduo de
reas pblicas e do tamanho mnimo dos lotes. De qualquer maneira, o art. 2, inciso XIV, do
Estatuto da Cidade, estabelece que o Municpio, na regularizao fundiria de reas ocupadas
por populao de baixa renda, pode sempre estabelecer normas especiais de urbanizao, uso e
ocupao do solo. Assim, como forma de incentivo regularizao fundiria de interesse social, o
ideal seria que houvesse requisitos mais rgidos para permitir a reduo na regularizao fundiria
de interesse especfico, o que pode ser feito pela legislao municipal, na medida em que o
dispositivo citado outorga uma faculdade aos Municpios.

No h grandes novidades na Medida Provisria n 759 quanto aos legitimados para requerer a
regularizao fundiria. Assim, so mencionados o Poder Pblico (art. 20, I) e os beneficirios,
individual ou coletivamente, ou por cooperativas habitacionais, associaes de moradores,
fundaes, organizaes sociais, organizaes da sociedade civil de interesse pblico ou outras
associaes civis que tenham por finalidade atividades nas reas de desenvolvimento urbano ou
regularizao fundiria urbana (art. 20, II).

Alm disso, a Medida Provisria n 759 incorporou o que j era tranquilamente aceito: a
possibilidade de a regularizao ser requerida pelos proprietrios, loteadores ou incorporadores
(art. 20, III) o que no os eximir da responsabilidade civil, administrativa ou criminal que vier a
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ser delimitada (art. 20, 2) . Nesse sentido, prev-se que, nos casos de parcelamento do solo ou
de condomnios empreendidos por particular, a regularizao fundiria confere ao ocupante
beneficiado direito de regresso contra a implantao irregular do empreendimento (art. 20, 1)
pedido rotineiramente formulado pelo Ministrio Pblico em aes civis pblicas. No haveria
necessidade de tal previso, diante das regras protetivas do consumidor, mas o reforo normativo
salutar.

10. Por isso mesmo que a Medida Provisria ao determinar a no aplicao da Lei n 6.766/79, faz a
ressalva ao captulo desta lei que trata das disposies penais.
14
Alm disso, o novel diploma conferiu legitimidade ao Ministrio Pblico (art. 20, IV) e Defensoria
Pblica (art. 20, V) esta, em relao aos beneficirios hipossuficientes.

A regularizao fundiria no pode ocorrer se se tratar de rea de risco no remedivel ou no

administrvel hiptese em que dever ocorrer a realocao. Se houver possibilidade de
manuteno da ocupao mediante a realizao de obras, estas devero ser necessariamente
realizadas, segundo apontado em estudo tcnico (art. 12). A regra similar ao disposto no art. 3,
11
pargrafo nico, da Lei n 6.766/79 .
Outro impeditivo regularizao a existncia de demandas judiciais que versem sobre direitos
reais de garantia ou constries judiciais, bloqueios e indisponibilidades na medida em que tais
limitaes sejam, efetivamente, empecilhos regularizao (art. 62). Esse um dispositivo
bastante nebuloso, pois a prtica indica que em grande parte dos casos h processos judiciais
envolvendo a rea a ser regularizada. Claro que, nessas hipteses, pode ser necessria a
cooperao das partes para que a regularizao se efetive, mas simplesmente vedar a
regularizao como fez o dispositivo no se justifica, at porque a iniciativa da regularizao
acaba por resolver o litgio.

Finalmente, esclarea-se que a Lei n 6.766/79 no se aplica aos casos de regularizao

fundiria, que tem regime jurdico totalmente diferenciado daquele exigido para a implantao de
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um novo loteamento. A Medida Provisria n 759 deixa isso claro (art. 57) , de sorte que, mesmo
em relao a questes formais, como apresentao de documentos, a regularizao tem
disciplina prpria. A disciplina mais especfica de procedimentos perante o Registro de Imveis
vir com as regras da Corregedoria-Geral da Justia a serem editadas para fazer frente nova
legislao.

11. Art. 3 - Somente ser admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas, de
expanso urbana ou de urbanizao especfica, assim definidas pelo plano diretor ou aprovadas por lei
municipal. Pargrafo nico - No ser permitido o parcelamento do solo: I - em terrenos alagadios e
sujeitos a inundaes, antes de tomadas as providncias para assegurar o escoamento das guas; II - em
terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo sade pblica, sem que sejam previamente
saneados; III - em terrenos com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo se atendidas
exigncias especficas das autoridades competentes; IV - em terrenos onde as condies geolgicas no
aconselham a edificao; V - em reas de preservao ecolgica ou naquelas onde a poluio impea
condies sanitrias suportveis, at a sua correo.
12. Manteve-se, porm, a aplicao da lei no que tange s disposies penais. Assim, a regularizao
fundiria no exime a aplicao da lei penal ao agente que promoveu o parcelamento ilegal do solo.
15
A Medida Provisria n 759 remeteu legislao ambiental a disciplina das reas de preservao
permanente ocupadas (art. 9, 3).
13
Atualmente, os arts. 64 e 65 da Lei n 12.651/12 tratam do assunto.

Por primeiro, preciso entender o contexto em que a Lei n 12.651/12 permite a interveno em
rea de preservao permanente. Com efeito, esta autorizada somente nos casos de utilidade
pblica, interesse social e baixo impacto ambiental (art. 8). As hipteses de interesse social esto
elencadas no art. 3, IX, dispondo sua alnea d: a regularizao fundiria de assentamentos
humanos ocupados predominantemente por populao de baixa renda em reas urbanas
consolidadas. Portanto, a consolidao da ocupao de rea de preservao permanente na
regularizao fundiria referida pela Lei n 12.651/12 somente admitida quando se referir a
assentamentos ocupados predominantemente por populao de baixa renda. Assim, como
normalmente nesses casos a regularizao ser de interesse social, praticamente ser mnima a
ocorrncia de consolidao de rea de preservao permanente na regularizao por interesse
especfico pode-se pensar no caso em que, a despeito da populao ser de baixa renda, o
Municpio no qualificou o ncleo como de interesse social por ausncia de outros requisitos
previstos em lei municipal ou na regulamentao da prpria Medida Provisria.

Alm disso, tanto o art. 64 quanto o art. 65 da Lei n 12.651/12 estabelecem que a ocupao de
rea de preservao permanente somente possvel em se tratando de ncleos urbanos
consolidados conceito dado pela Medida Provisria n 759, em seu art. 21, 3: trata-se dos
ncleos urbanos informais existentes na data de publicao da Medida Provisria e com
caractersticas que indiquem sua irreversibilidade, como o tempo da ocupao, a natureza das
edificaes, a localizao das vias de circulao e a presena de equipamentos pblicos, entre
outras circunstncias a serem avaliadas pelos Municpios ou pelo Distrito Federal. Caber ao
Municpio, em deciso motivada, qualificar como consolidado determinado assentamento.

13. Tais artigos no tiveram a constitucionalidade questionada nas ADINs propostas pela Procuradoria-
Geral da Repblica em relao Lei n 12.651/12 (ADINs 4901, 4902 e 4903).
16
Portanto, somente nos casos em que o ncleo urbano tiver as caractersticas de consolidao e
de ocupao predominantemente por populao de baixa renda que ser possvel a ocupao
de rea de preservao permanente nos termos dos arts. 64 e 65 da Lei n 12.651/12. V-se, pois,
que nesse ponto a Medida Provisria n 759 no trouxe modificaes em relao ao disposto na
revogada Lei n 11.977/09 exceo da data mxima para que as ocupaes estivessem
consolidadas: se antes era mencionada a data de 31 de dezembro de 2007 para a regularizao
14
fundiria de interesse social, agora no mais se cuida disso .

necessrio apresentar no bojo do projeto de regularizao fundiria um estudo tcnico

minucioso, a ser elaborado por profissional competente, que analise as condies da ocupao
da rea de preservao permanente e que demonstre que sua consolidao implica em
melhorias ambientais em relao situao anterior, inclusive por meio de compensaes
ambientais, quando for o caso (art. 9, 3, da Medida Provisria n 759).

No caso da regularizao fundiria de interesse social, tal estudo deve contemplar, no mnimo, os
seguintes requisitos, segundo dispe o art. 64, 2, da Lei n 12.651/12:

a. caracterizao da situao ambiental da rea a ser regularizada;

b. especificao dos sistemas de saneamento bsico;
c. proposio de intervenes para a preveno e o controle de riscos geotcnicos e de
inundaes;
d. recuperao de reas degradadas e daquelas no passveis de regularizao;
e. comprovao da melhoria das condies de sustentabilidade urbano-ambiental,
considerados o uso adequado dos recursos hdricos, a no-ocupao das reas de risco e a
proteo das unidades de conservao, quando for o caso;
f. comprovao da melhoria da habitabilidade dos moradores propiciada pela regularizao
proposta; e
g. garantia de acesso pblico s praias e aos corpos d'gua.

Caber ao rgo ambiental, por ocasio do licenciamento, definir a admissibilidade da

consolidao da ocupao em rea de preservao permanente, exigindo-se, conforme o caso, a

14. No havia total clareza quanto a esse limite, pois a Lei n 11.977/09 somente dispunha sobre a
ocupao de rea de preservao permanente na regularizao fundiria de interesse social. Para o
interesse especfico, remetia disciplina da legislao ambiental no caso, a Lei n 12.651/12, que no
estabelece limites temporais para a ocupao.
17
devida reparao dos danos. Veja-se que no h prvia delimitao da faixa de rea de
preservao permanente a ser mantida, o que depender das circunstncias concretas do caso a
serem avaliadas pelo rgo tcnico.

No caso da regularizao fundiria de interesse especfico, tambm deve ser apresentado um

estudo tcnico, cujos requisitos so um pouco mais minuciosos, conforme estabelece o art. 65,
1, da Lei n 12.651/12:

a. caracterizao fsico-ambiental, social, cultural e econmica da rea;

b. identificao dos recursos ambientais, dos passivos e fragilidades ambientais e das
restries e potencialidades da rea;
c. especificao e a avaliao dos sistemas de infraestrutura urbana e de saneamento
bsico implantados, outros servios e equipamentos pblicos;
d. identificao das unidades de conservao e das reas de proteo de mananciais na
rea de influncia direta da ocupao, sejam elas guas superficiais ou subterrneas;
e. especificao da ocupao consolidada existente na rea;
f. identificao das reas consideradas de risco de inundaes e de movimentos de massa
rochosa, tais como deslizamento, queda e rolamento de blocos, corrida de lama e outras
definidas como de risco geotcnico;
g. indicao das faixas ou reas em que devem ser resguardadas as caractersticas tpicas
da rea de Preservao Permanente com a devida proposta de recuperao de reas
degradadas e daquelas no passveis de regularizao;
h. avaliao dos riscos ambientais;
i. comprovao da melhoria das condies de sustentabilidade urbano-ambiental e de
habitabilidade dos moradores a partir da regularizao; e
j. demonstrao de garantia de acesso livre e gratuito pela populao s praias e aos corpos
d'gua, quando couber.

No licenciamento ambiental, o rgo responsvel dever ser criterioso, exigindo, sempre, a

reparao dos danos, em tratamento mais rigoroso que aquele dispensado a uma regularizao
por interesse social.

Alm disso, h dois limites para a consolidao da ocupao de rea de preservao permanente
na regularizao fundiria de interesse especfico. Primeiro, no possvel a consolidao em
reas de risco. Essa disposio constante do caput do art. 65 da Lei n 12.651/12 deve ser
compreendida luz da novel legislao, que permite a regularizao fundiria em reas de risco,
desde que haja a possibilidade de sua eliminao, correo ou administrao (art. 12, 1, da
18
Medida Provisria n 759). Em segundo lugar, deve-se manter faixa mnima de 15 metros ao longo
do curso d'gua (art. 65, 2, da Lei n 12.651/12).

A Medida Provisria n 759, em seu art. 9, 5, tal qual fazia a Lei n 11.977/09, permite a
regularizao fundiria em Unidades de Conservao de Uso Sustentvel, nos termos da Lei n
9.985/2000, sendo obrigatria a anuncia do rgo gestor e a apresentao de estudo tcnico que
comprove que essa interveno implique na melhoria das condies ambientais em relao
situao da ocupao informal anterior.

Ainda, a Medida Provisria n 759 trata da rea de preservao permanente em reservatrios

artificiais destinados gerao de energia ou ao abastecimento pblico. Caso os contratos de
concesso sejam anteriores a 24 de agosto de 2001, a faixa da rea de preservao permanente
ser a distncia entre o nvel mximo operativo normal e a cota mxima maximorum (art. 9, 4).
Trata-se de repetio do art. 62 da Lei n 12.651/12, de sorte que totalmente desnecessria sua
meno. Lembre-se que o citado dispositivo da Lei n 12.651/12 foi objeto da ADIn n 4903, de
modo que aplicveis os mesmos argumentos nesta apresentados tambm no contexto da
regularizao fundiria.

19
Buscando a desjudicializao e simplificao dos procedimentos, a regularizao fundiria
processada administrativamente pelo Municpio, aps o que se parte para a fase de registro
imobilirio. Embora haja a previso de uma srie de atos que antes no eram referidos pela Lei n
11.977/09, a Medida Provisria n 759 relegou muitos deles regulamentao posterior, o que, na
prtica, pode inviabilizar o procedimento como um todo. A nova legislao inovou
substancialmente nesse ponto, pois no regime da Lei n 11.977/09 havia preponderncia de atos
administrativos no Registro de Imveis. Somente a prtica revelar qual o melhor sistema.

Uma vez feito o requerimento escrito de regularizao pelo legitimado, o Poder Pblico instaurar
15
o competente procedimento, indicando a modalidade aplicvel (art. 34, caput) . Tambm poder
haver instaurao por iniciativa prpria do ente pblico, por evidente. No se trata de ato
discricionrio. Vale dizer, a instaurao do procedimento, se em termos o pedido, deve ser
necessariamente cumprida. Caso, eventualmente, o requerimento no contenha as informaes
necessrias, dever o ente pblico indicar as medidas a serem adotadas, com vistas
reformulao e reavaliao do requerimento (art. 34, pargrafo nico). Evidentemente que o
ritmo da efetivao da regularizao fundiria que contempla levantamentos tcnicos,
elaborao de projetos, execuo de obras, etc. ser ditado pelas possibilidades materiais e
humanas do Municpio, mas no se pode perder de vista que a regularizao direito dos
ocupantes da rea em particular, e dos habitantes da cidade como um todo, na medida em que a
regularidade urbanstica atende funo social da cidade, tal qual prevista no caput do art. 182 da
Constituio Federal.

A regularizao fundiria deve se traduzir num projeto que contenha, no mnimo, as unidades
imobilirias a serem regularizadas, as vias de circulao existentes ou projetadas e as medidas
16
previstas para adequao da infraestrutura essencial , por meio de desenhos, memoriais

15. Para tanto, importante o adequado conhecimento do territrio, de modo que todos os ncleos urbanos
informais sejam indicados e classificados, conforme se trate de interesse social ou interesse especfico (art.
28, I, da Medida Provisria n 759).
16. A Medida Provisria no define infraestrutura essencial, o que deveria ter feito, ou, pelo menos,
utilizado outro termo. Encontramos a definio de infraestrutura bsica no art. 2, 5, da Lei n 6.766/79:
equipamentos urbanos de escoamento das guas pluviais, iluminao pblica, esgotamento sanitrio,
abastecimento de gua potvel, energia eltrica pblica e domiciliar e vias de circulao. Para o caso dos
assentamentos de interesse social, essa infraestrutura composta por: vias de circulao, escoamento das
guas pluviais, rede para abastecimento de gua potvel, solues para o esgotamento sanitrio e para a
energia eltrica domiciliar (art. 2, 6, da Lei n 6.766/79).
20
descritivos e cronograma fsico de obras e servios a serem realizados (art. 33, 5).

No se esquea, contudo, que o projeto tambm deve indicar, eventualmente, as reas pblicas
e sua eventual reduo, na hiptese permitida no art. 9, 1, da Medida Provisria n 759 , as
reas de risco desde que seu controle ou remediao se fizerem possveis, nos termos do art. 12
e o estudo tcnico de intervenes ambientais e de consolidao de ocupao de rea de
preservao permanente nos termos do art. 9, 3.

O projeto de regularizao fundiria de interesse social ser elaborado pelo Poder Pblico, quer
se trate de rea pblica quer se trate de rea particular (art. 35, 1). No caso da Reurb-E, o projeto
ser de responsabilidade dos interessados, sem nenhum dispndio da administrao pblica (art.
35, 2). Essa delimitao de responsabilidades uma novidade interessante. No entanto, isso
no impede que, na Reurb-S os prprios interessados apresentem um projeto, caso tenham
condies para tanto, ou mesmo em situaes nas quais organizaes da sociedade civil ou
faculdades apresentem o trabalho. O objetivo deve ser facilitar o acesso, no podendo os
beneficirios, caso disponham de um projeto, ficar aguardando indefinidamente a ao do Poder
Pblico para a elaborao.

Analisando o projeto de regularizao, o Poder Pblico indicar as intervenes urbansticas a

serem executadas (art. 37, I) da a importncia da apresentao de um cronograma de obras e
servios com o projeto.

No caso da Reurb-S, a responsabilidade pela implementao da infraestrutura essencial, dos

equipamentos comunitrios, das melhorias habitacionais e dos respectivos custos de
manuteno ser sempre do Poder Pblico (art. 31). Embora no haja meno, evidentemente
que as medidas de reparao ambiental tambm devero ser adotadas pelo Poder Pblico.

No caso da Reurb-E, o Poder Pblico definir quem sero os responsveis pelas obras e servios,
alm das medidas de recuperao ambiental que podero recair, pois, sobre os prprios
beneficirios (art. 32). A fim de evitar nus excessivos a estes, poder o Municpio repartir
responsabilidades, sobretudo quando aqueles j tiverem feito desembolsos considerveis e
ostentarem condio econmica menos favorvel.

Como se v, o projeto contempla questes urbansticas e ambientais, que devem ser analisadas
pelos respectivos rgos licenciadores. Assim, enquanto o Municpio ser sempre o rgo do

21
 17
licenciamento urbanstico, no caso do ambiental eventualmente poder s-lo . No sendo este o
caso, o licenciamento ambiental ser feito pelo rgo ambiental estadual. A Medida Provisria n
759 no clara nesse aspecto, ao contrrio da Lei n 11.977/09, que expressamente outorgava
aos municpios a competncia para o licenciamento ambiental, desde que tivesse Conselho de
18
Meio Ambiente e rgo ambiental capacitado .
19
Uma vez instaurado o procedimento administrativo de regularizao, o Municpio notificar os
proprietrios, os loteadores, os incorporadores, os confinantes, os terceiros eventualmente
interessados ou aqueles que constem do registro de imveis como titulares dos ncleos urbanos
informais, objeto da Reurb, para, querendo, apresentar impugnao no prazo de quinze dias (art.
28, III).

Houve significativa mudana em relao ao regime da Lei n 11.977/09, no qual a notificao

ocorria aps o ingresso da regularizao fundiria no registro imobilirio. Adiantando-se a
possibilidade de impugnao pelos interessados ao momento em que a Administrao Pblica
aprecia a regularizao, busca maior eficincia, na medida em que, a depender da impugnao,
no haver condies para se prosseguir com a regularizao. De outro lado, esgotando-se essa
fase, garante-se que o registro imobilirio ser muito mais clere.

A impugnao julgada pela prpria Administrao Pblica (art. 28, 1), que, pelo sistema
trazido pela Medida Provisria n 759, deve instituir cmaras de preveno e resoluo
20
administrativa de conflitos (art. 36). Espera-se que os municpios confiram autonomia a esses
rgos, a fim de que possam julgar com independncia os conflitos, no se transformando em

17. Sobre o licenciamento municipal, verificar a Lei Complementar n 140/2011. Por fora do disposto em
seu art. 18, 2, cabe ao Conselho Estadual de Meio Ambiente definir as atividades passveis de
licenciamento ambiental. A disciplina, no Estado de So Paulo, foi feita pela Deliberao CONSEMA
Normativa n 01/14, que no previu o licenciamento municipal especificamente para o contexto da
regularizao fundiria. Assim, competir CETESB o licenciamento.
18. Art. 53, 1 e 2, da Lei n 11.977/09.
19. A notificao ser feita pelos Correios, com aviso de recebimento, no endereo constante do registro ou
da matrcula do imvel, considerando-se feita quando entregue e recebida neste endereo. Caso a pessoa
no seja encontrada (o que pode incluir a impossibilidade de sua identificao por deficincias do registro)
ou se recuse a receber a notificao, esta ser feita por edital. Os terceiros eventualmente interessados
tambm sero notificados por edital (art. 28, 3).
20. Tais cmaras tambm podem resolver os conflitos surgidos no seio da prpria comunidade em
decorrncia do processo de regularizao. Essa previso especialmente til para definio dos limites de
lotes e para negociar a realocao de ocupantes e/ou indenizao.
22
meros chanceladores dos atos tomados na regularizao. Assim, as cmaras devero ser
compostas por servidores efetivos, com mandato.

No havendo impugnao, presume-se a concordncia das pessoas mencionadas

regularizao (art. 28, 4).

Uma vez aprovado o projeto de regularizao, o Municpio expedir a Certido de Regularizao

Fundiria CRF (art. 33, VI), ttulo objeto de registro imobilirio, aps o que conferir direitos reais
aos beneficirios da regularizao (art. 33, 1). O ato registrrio, no caso da Reurb-S, isento de
21
custas e emolumentos (art. 11, 1, I) .

Lembre-se que o Registro de Imveis apenas verifica a legalidade formal das aprovaes dos
rgos competentes, como expressamente consigna o art. 47 da Medida Provisria n 759.
Assim, uma vez expedida a CRF, presume-se que todos os requisitos legais da regularizao
foram atendidos, inclusive os relativos a padres dos memoriais descritivos, das plantas e das
demais representaes grficas, inclusive escalas adotadas e outros detalhes tcnicos.
Evidentemente, isso no impede a atividade fiscalizatria do Oficial do Registro de Imveis, que,
constatando qualquer irregularidade, poder recusar o registro, inclusive com comunicao ao
Ministrio Pblico para eventual apurao.
22
Para o registro da CRF , dispensa-se a prova de pagamento de tributos sobre o imvel para a
23
Reurb-S (art. 33, 2) . Tambm se dispensa a averbao prvia do cancelamento do cadastro do
imvel junto ao INCRA, se o caso, devendo o oficial registrador notificar o Ministrio do Meio

21. A Medida Provisria n 759 no preza pela melhor tcnica, pois, referindo-se gratuidade dos atos de
registro imobilirio, elenca tanto o primeiro registro da Reurb-S que se presume ser a CRF quanto o
projeto de regularizao fundiria (art. 11, 1, I e IV). Ora, a configurao dada ao procedimento deixa
claro que o ato final a CRF, de modo que no haveria razo para o registro isolado do projeto de
regularizao fundiria.
22. A Medida Provisria n 759 no esclarece quais documentos devem acompanhar a CRF, de modo que
esta deve ser bastante completa, permitindo ao Oficial do Registro de Imveis identificar a rea, seu
proprietrio e confrontantes, bem como verificar as medidas urbansticas e ambientais exigidas por ocasio
do licenciamento e a discriminao das unidades imobilirias regularizadas e seus possuidores. Isso
poder constar da regulamentao legislativa e certamente ser objeto de disciplina pela Corregedoria-
Geral de Justia.
23. No mesmo sentido, o art. 11, 2.
23
Ambiente e a Receita Federal para que esses rgos cancelem, parcial ou totalmente, os seus
respectivos registros existentes no Cadastro Ambiental Rural CAR e nos demais cadastros
relacionados a imvel rural (art. 33, 4).

Para o registro, no h necessidade de concluso das obras de infraestrutura, mas o cronograma

constar do projeto e deve ser alvo de fiscalizao. Embora a Medida Provisria n 759 assim
estabelea apenas para a Reurb-S (art. 31, 2), deve-se proceder da mesma forma em relao
Reurb-E, caso contrrio, no se atenderia ao objetivo da nova legislao que de facilitar a
regularizao e promover o ingresso dos assentamentos informais na cidade formal.

24
A Medida Provisria n 759 estabelece os instrumentos da legitimao fundiria e da legitimao
24
de posse como modalidades de formao de direito real aplicveis tanto Reurb-S quanto
Reurb-E. Frise-se que tais instrumentos devem ser utilizados necessariamente no contexto de
regularizao. Esse desencadeamento de atos bastante lgico: somente se avana na
regularizao do domnio caso a ocupao tenha condies de regularizao e, efetivamente,
tenha sido apresentado o respectivo projeto.

Tambm foi criado o direito real de laje, como forma de se institucionalizar o conhecido
puxadinho, to comum nos assentamentos informais.

A demarcao urbanstica inovao da Lei n 11.977/09 foi eliminada. O instituto era bastante
til nos casos em que no se tinha (ou no se encontrava) o registro imobilirio imvel, ou caso
este fosse impreciso. A Medida Provisria n 759 no estabelece soluo para esse caso. Pode-
se intuir que, no projeto de regularizao fundiria, o levantamento preciso autorize a abertura de
matrcula nesse caso, necessrio um procedimento que garanta os direitos dos proprietrios
lindeiros. Se persistir esse panorama caso a Medida Provisria seja convertida em lei, a
regulamentao poder esclarecer tais pontos, sem prejuzo de disciplina pelas normas da
Corregedoria-Geral da Justia.

4.1 - Legitimao fundiria

assim definida pelo art. 21 da Medida Provisria n 759: constitui forma originria de aquisio
do direito real de propriedade, conferido por ato discricionrio do Poder Pblico quele que detiver
rea pblica ou possuir rea privada, como sua, unidade imobiliria com destinao urbana,
integrante de ncleo urbano informal consolidado.

24. A legitimao de posse j era prevista na Lei n 11.977/09. A nica mudana significativa trazida pela
Medida Provisria foi sua aplicao exclusivamente a imveis particulares. Se se tratar de rea pblica,
utiliza-se a legitimao fundiria ou a concesso de direito real de uso ou a concesso de uso especial para
fins de moradia.
25
No que respeita rea privada, causa estranheza que um ato discricionrio do Poder Pblico
possa conferir a propriedade ao possuidor certo que no se trata de usucapio tampouco de
desapropriao. Dessa forma, como a Constituio Federal garante o direito de propriedade e
somente em casos especficos prev a expropriao, h que se encontrar interpretao razovel
para o dispositivo.

Uma leitura possvel de que a legitimao fundiria ser aplicvel, quanto aos imveis
particulares, de forma residual, apenas nos casos em que o possuidor no tiver condies de
titular o domnio por meio do registro de contratos de alienao ou mesmo de usucapio.
Suponha-se, por exemplo, que a pessoa tenha a posse por trs anos e que tenha documentos
demonstrando a origem lcita, mas sem condies de registro do ato translativo (ausncia de
prova da quitao ou alienante que no constava como proprietrio na matrcula, quebrando a
continuidade registrria). Segundo critrios de convenincia e oportunidade, poder o Poder
Pblico, analisando detidamente o caso, e uma vez convencido da legitimidade da posse,
outorgar o ttulo de propriedade por meio da legitimao fundiria. Evidentemente, a fim de que
no haja violao ao direito de propriedade, poder algum interessado, em ao judicial prpria,
questionar a legitimao e, se o caso, obter a anulao do ttulo com a consequente retomada da
propriedade.

Quando aplicvel a imveis pblicos, no h maiores dificuldades em se entender o novel

instituto, pois o Poder Pblico praticar ato sobre bem que lhe prprio. Nesse caso, haver a
discricionariedade tambm para avaliar qual a melhor forma de titulao, podendo optar pela
concesso de direito real de uso ou pela concesso de uso especial para fins de moradia. Vale
lembrar que, nessas hipteses, a Lei n 8.666/93, em seu art. 17, I, f, j dispensava a
necessidade de avaliao prvia, licitao e autorizao legislativa, desde que se tratasse de
regularizao fundiria de interesse social. De qualquer forma, a Medida Provisria n 759 confere
prvia autorizao aos entes pblicos para a concesso da legitimao fundiria (art. 21, 5).

Ainda que se trate de ato discricionrio, o agir ou no agir da administrao deve ter fundamento
no interesse pblico. Assim, por exemplo, parece muito mais premente que o Poder Pblico utilize
precipuamente a legitimao fundiria para os casos de interesse social, em que h evidente
hipossuficincia econmica.

A Medida Provisria n 759 estabelece requisitos para que seja cabvel a legitimao fundiria.
Assim, preciso que o ncleo urbano informal se qualifique como consolidado, definido como
aquele existente na data de publicao da Medida Provisria e que seja de difcil reverso,
considerados o tempo da ocupao, a natureza das edificaes, a localizao das vias de
26
circulao e a presena de equipamentos pblicos, entre outras circunstncias a serem avaliadas
pelos Municpios ou pelo Distrito Federal (art. 21, 3).

Alm disso, para ser beneficirio da legitimao fundiria no contexto da Reurb-S, o ocupante
deve satisfazer os seguintes requisitos (art. 21, 4):

1. No ser concessionrio, foreiro ou proprietrio de imvel urbano ou rural;

2. No ter sido beneficiado por mais de uma legitimao de posse ou fundiria de imvel
urbano com mesma finalidade, ainda que situado em ncleo urbano distinto.

Caso o Poder Pblico faa uso do instituto, dever encaminhar ao registro imobilirio tambm a
listagem dos ocupantes, e a sua devida qualificao, e das reas que ocupam, no havendo
necessidade de se firmar, um a um, ttulos de legitimao (art. 21, 6). mais uma medida de
desburocratizao.

O beneficirio da legitimao fundiria recebe a unidade imobiliria livre e desembaraada de

nus que anteriormente recassem sobre a rea e que no fossem de sua prpria
responsabilidade. O devedor primrio, contudo, continua responsvel, mas haver sensvel
prejuzo ao credor, que no mais ter o imvel como garantia (art. 21, 1 e 2). Urge melhor
equacionamento da questo, a fim de que o proprietrio desidioso no seja beneficiado
comum imveis abandonados contarem com dvidas altssimas de impostos; arcando o Poder
Pblico com a regularizao, no poder ser penalizado com a perda de garantia ao pagamento
do dbito por aquele que deixou de cumprir funo social propriedade.

Vale lembrar que, em se tratando de Reurb-S, a emisso e o primeiro registro da legitimao

fundiria so isentos de custas e emolumentos registrrios (art. 11, 1, II).

4.2 - Legitimao de posse e usucapio administrativo

A Medida Provisria n 759 manteve a legitimao de posse, praticamente nos mesmos moldes
do quanto anteriormente previsto.

Trata-se de ato do poder pblico destinado a conferir ttulo, por meio do qual fica reconhecida a
posse de imvel objeto de Reurb, com a identificao de seus ocupantes, do tempo da ocupao e
da natureza da posse (art. 22, caput).

27
O Poder Pblico, reconhecendo a ocupao do espao por determinado tempo por uma
determinada pessoa, confere a esta ttulo de legitimao de posse, que deve ser registrado no
Registro de Imveis, no havendo cobrana de custas e emolumentos no caso da Reurb-S (art.
11, 1, III).
25
Somente se aplica a imveis privados (art. 22, 3), quer se trate de Reurb-S ou Reurb-E. O ttulo
pode ser transferido por ato causa mortis ou inter vivos (art. 22, 2).

O ttulo de legitimao de posse ser concedido ao morador cadastrado pelo Poder Pblico,
26
observando-se as seguintes condies :

1. no ser concessionrio, foreiro ou proprietrio de outro imvel urbano ou rural;

2. no ser beneficirio de mais de uma legitimao de posse ou fundiria de imvel urbano
com mesma finalidade (art. 22, 1).

Caso se constate que o beneficirio no satisfazia ou deixou de satisfazer os requisitos legais, o

ttulo ser extinto pelo Poder Pblico (art. 24).

Ressalte-se que a legitimao no importa em transferncia de propriedade; o reconhecimento

que determinada pessoa ocupa o local para fins de moradia, o que pode trazer consequncias
para a aquisio do domnio, mas, por si s, no tem esse efeito.

Aps 5 anos de registro do ttulo, o beneficirio pode requerer a converso em propriedade, com
fundamento no usucapio constitucional urbano (art. 183). Pode-se denominar essa modalidade
de aquisio da propriedade de usucapio administrativo (art. 23) o que j era previsto na Lei n
11.977/09.

Isso no impede, evidentemente, que o interessado ingresse com ao de usucapio antes, se j

tiver alcanado o perodo da prescrio aquisitiva. Por isso mesmo que o caput do art. 23 da
Medida Provisria n 759 ressalva: sem prejuzo dos direitos decorrentes do exerccio da posse
mansa e pacfica no tempo. Frise-se, ainda, que a meno ao usucapio constitucional urbano

25. Em se tratando de imvel pblico, ser cabvel a legitimao fundiria ou a concesso de direito real de
uso ou a concesso de direito de uso especial para fins de moradia.
26. Sem prejuzo de outras a serem estabelecidas por ato do Poder Executivo federal. Para a legitimao
fundiria no existe essa possibilidade.
28
implica na limitao dessa nova modalidade de usucapio para os imveis com rea de at 250m.
Se a rea for maior, deve-se observar as regras do Cdigo Civil, como ressalva o 1 do art. 23 da
Medida Provisria.

O beneficirio da converso em propriedade da legitimao de posse recebe a unidade imobiliria

livre e desembaraada de nus que anteriormente recassem sobre a rea e que no fossem de
sua prpria responsabilidade. O devedor primrio, contudo, continua responsvel, mas haver
sensvel prejuzo ao credor, que no mais ter o imvel como garantia (art. 23, 2 e 3). Quanto
a isso, valem aqui as mesmas crticas feitas acima.
27
Caso o proprietrio se oponha , dever ele promover a competente ao judicial. Essa inverso
foi criada para facilitar a aquisio do ttulo de domnio pelos beneficirios da regularizao
fundiria.

Em se tratando de imvel pblico, no h possibilidade de aquisio da propriedade, pelo

usucapio, por fora da vedao expressa constante do art. 183, 3, da Constituio Federal.
Nesse caso, o Poder Pblico poder utilizar outros instrumentos, como a legitimao fundiria, a
concesso de direito real de uso, a concesso de uso especial para fins de moradia. Poder,
28
ainda, alienar o bem (mediante prvia desafetao, conforme o caso) ao ocupante .

4.3 - Direito real de laje

A Medida Provisria n 759 criou o direito de laje, inserindo-o no rol dos direitos reais constante do
art. 1225 do Cdigo Civil e disciplinando suas caractersticas no art. 1510-A do mesmo diploma
em redao que merece aprimoramentos.

27. Hiptese remota, uma vez que, no bojo da regularizao fundiria, ter havido sua notificao e a
possibilidade de impugnao, de modo que, dificilmente, no momento da converso em propriedade, anos
depois, haveria algum motivo para insurgncia do proprietrio. Mas fundamental garantir-se essa
possibilidade de defesa, pois no se trata de confisco disfarado de usucapio.
28. Independentemente de licitao, conforme preceitua o art. 17, I, f, da Lei n 8.666/93. A possibilidade
existe apenas para a regularizao fundiria de interesse social. Se o imvel tiver destinao comercial e
rea de at 250m, possvel a alienao nos mesmos termos (alnea h do dispositivo).
29
A laje popularmente conhecida pela sobreposio de edificaes, caracterizadas pela
independncia funcional de cada uma delas. Nesse sentido, h semelhanas ao direito de
superfcie, com a peculiaridade de que, naquela, o objeto de cesso a superfcie de uma
construo, no do terreno. O dispositivo no esclarece, entretanto, de que forma ser
formalizada a cesso, tampouco sobre a gratuidade ou onerosidade do negcio jurdico.

A unidade configurada como laje passa a ser objeto de registro imobilirio, no contemplando as
demais reas edificadas ou no pertencentes ao proprietrio do imvel original. O titular da laje
responde pelos encargos e tributos que recaiam apenas sobre a prpria unidade imobiliria, sem
conferir condomnio sobre o terreno no qual a edificao foi construda. Alm disso, o titular do
direito de laje no pode instituir novos direitos reais de laje apenas poder construir pavimentos
que faam parte de sua prpria unidade imobiliria, observada a legislao urbanstica municipal.

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