TEXTO PARA DISCUSSO No 1145

AVALIAO DO PROGRAMA DE
AQUISIO DE ALIMENTOS DA
AGRICULTURA FAMILIAR (PAA)

Guilherme C. Delgado
Jnia Cristina P. R. da Conceio
Jader Jos de Oliveira
Braslia, dezembro de 2005
 TEXTO PARA DISCUSSO No 1145

AVALIAO DO PROGRAMA DE
AQUISIO DE ALIMENTOS DA
AGRICULTURA FAMILIAR (PAA)*

Guilherme C. Delgado**
Jnia Cristina P. R. da Conceio **
Jader Jos de Oliveira***
Braslia, dezembro de 2005

* A equipe responsvel agradece a colaborao recebida das equipes tcnicas do Ministrio do Desenvolvimento Social, Minist-
rio do Desenvolvimento Agrrio e da Conab/Ministrio da Agricultura, em especial do Diretor de Gesto Estratgica da Conab,
Slvio Porto. Informaes e anlises desses ministrios foram essenciais concluso dessa avaliao.
** Tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
*** Tcnico do Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS).
Governo Federal TEXTO PARA DISCUSSO
Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto Publicao cujo objetivo divulgar resultados de
estudos direta ou indiretamente desenvolvidos
Ministro Paulo Bernardo Silva
pelo Ipea, os quais, por sua relevncia, levam
Secretrio-Executivo Joo Bernardo de Azevedo Bringel
informaes para profissionais especializados e
estabelecem um espao para sugestes.

As opinies emitidas nesta publicao so de

exclusiva e de inteira responsabilidade do(s) au-
tor(es), no exprimindo, necessariamente, o pon-
to de vista do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada ou o do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto.
Fundao pblica vinculada ao Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, o Ipea
permitida a reproduo deste texto e dos
fornece suporte tcnico e institucional s
dados nele contidos, desde que citada a fonte.
aes governamentais possibilitando a Reprodues para fins comerciais so proibidas.
formulao de inmeras polticas pblicas
e programas de desenvolvimento brasileiro
e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas
e estudos realizados por seus tcnicos.

Presidente
Glauco Arbix

Diretora de Estudos Sociais

Anna Maria T. Medeiros Peliano
Diretor de Administrao e Finanas
Cinara Maria Fonseca de Lima
Diretor de Estudos Setoriais
Joo Alberto De Negri
Diretor de Cooperao e Desenvolvimento
Luiz Henrique Proena Soares
Diretor de Estudos Regionais e Urbanos
Marcelo Piancastelli de Siqueira
Diretor de Estudos Macroeconmicos
Paulo Mansur Levy

Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-Chefe de Comunicao
Murilo Lbo

URL: http://www.ipea.gov.br

Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

ISSN 1415-4765

JEL I3, I38, Q18

 SUMRIO

SINOPSE

ABSTRACT

1 INTRODUO 7

2 JUSTIFICATIVA DE AVALIAO DO PROGRAMA

DE AQUISIO DE ALIMENTOS (PAA) 8

3 OBJETIVOS GERAIS E ESPECFICOS DA AVALIAO 9

4 METODOLOGIA 10

5 OS RESULTADOS DO PROGRAMA DE AQUISIO 18

6 CONCLUSES E RECOMENDAES 20

ANEXOS 23

LISTA DE SIGLAS 25

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 26
 SINOPSE

O objetivo deste trabalho fazer uma avaliao de concepo e de implementao do

Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA). O PAA foi ins-
titudo pela Lei no 10.696, de 2 de julho de 2003, e, em conjunto com o Programa
Bolsa Famlia, constitui iniciativa especfica do governo Lula. A avaliao feita a
partir da confrontao dos objetivos do programa com as aes efetivamente imple-
mentadas desde sua implantao.
Da anlise, verifica-se que os passos iniciais de concepo e implementao do
PAA em 2003 convergiram para a construo da estratgia conjugada de fomento
produtivo agricultura familiar e de assistncia alimentar s populaes em situao
de risco. No entanto, o processo de implementao do PAA, que se explicita em
2004, apresenta falhas. Essas falhas so detalhadas e discutidas no texto. Finalmente,
o trabalho apresenta algumas pistas para a reconstruo do Programa.

ABSTRACT
The main objective of this paper is to assess the concept and implementation of the
Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA) (foodstuff
acquisiton program of family agriculture). PAA was introduced by the Law 10.696
and, together with Programa Bolsa Famlia, constitutes a specific action of Lulas
government. The evaluation was done from the confrontation of the objectives of
the Program with the actions that really occurred since its implementation.
From the analysis, it is possible to identify that the first steps of the conception
and implementation in 2003 come through the construction of a strategy that links
production improvement to family agriculture and food assistance. But the
implementation process of the PAA has some fails. These fails are discussed in
the text. And at last, but not least, the paper shows some points for the Program
reconstruction.
 1 INTRODUO
O texto que ora oferecemos ao pblico fruto de uma demanda institucional do Con-
selho Nacional de Segurana Alimentar (Consea) ao Ipea, para realizar uma avaliao
de concepo e implementao de um programa do governo em plena execuo. Tais
demandas existem no servio pblico, em geral, como tarefas de assessoria. Mas dado o
carter compartilhado do Consea que rene governo e sociedade civil, uma avaliao
dessa natureza se torna pblica, e bom que o seja na ntegra, para contextualizar toda
sua argumentao.
A presente avaliao corresponde quase integralmente ao texto apresentado aos
conselheiros do Consea em maro de 2005 e posteriormente em seminrio especfico
promovido pela Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), em julho de 2005.
Esta avaliao no uma avaliao de resultados do programa, at por no se ter
como faz-lo em to curto perodo, mas uma aferio do processo de implementao
de um programa prioritrio do governo, referida s diretrizes e objetivos explicita-
mente assumidos.
bvio que os autores so integralmente responsveis pelo teor do texto, no
havendo nenhuma corresponsabilidade autoral do Ipea como instituio.
Os mritos ou lacunas desta avaliao ficam a critrio do julgamento pblico,
bem assim os fatos e argumentos utilizados na construo deste relatrio. A novidade
maior no ato da sua publicao est o sentido republicano de tratamento das coisas de
governo que as instituies envolvidas nesta avaliao acedem em exercitar.
A solicitao da Presidncia do Consea para que o Ipea realizasse uma Avalia-
o da concepo e implementao do Programa de Aquisio de Alimentos, cotejan-
do as diretrizes e estratgias formuladas a partir do Consea e da II Conferncia
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (II CNSAN) com as normas e atos
administrativos produzidos para desenhar e implementar o programa no seu primeiro
ano de execuo (ver Ofcio no 218-2004/Consea Presidncia do Ipea, de 8 de
outubro de 2004) continha uma sugesto de trabalho, com objeto, mtodo e resulta-
dos esperados bem definidos.
Tendo em vista que j tinha havido prvia combinao tcnica sobre o objeto
dessa avaliao incluindo a elaborao de um Termo de Referncia especfico (ver
anexo 1) , consideramos que a demanda, como formulada, seria passvel de ser res-
pondida no prazo previsto.
Assim, seguindo o mesmo roteiro do Termo de Referncia supramencionado, es-
te texto enfoca, na seo 2, a justificativa tcnica e poltica da avaliao; na seo 3,
define com maior detalhe os objetivos gerais e especficos da pesquisa; na seo 4, des-
creve o mtodo da pesquisa adotado; na seo 5, apresentam-se alguns resultados do
PAA; e, na seo 6, as concluses e recomendaes so apresentadas, com base na solici-
tao de aperfeioamento do Programa.
A estrutura formal deste relatrio contempla a avaliao do programa sob duas
perspectivas lgico-formais. Na primeira, a avaliao consiste em aferir correspondn-
cias e/ou divergncias da concepo do programa, expressa pelos seus objetivos e dire-
trizes, relativamente aos atos administrativos que o implementam.

ipea texto para discusso | 1145 | dez. 2005 7

 A segunda perspectiva lgica considera esse confronto entre concepo e imple-
mentao de forma distinta: um trplice movimento de construo, desconstruo e
reconstruo de uma iniciativa inovadora (o PAA), por dentro da estrutura tcnico-
poltica e burocrtica que o administra.

2 JUSTIFICATIVA DE AVALIAO DO PROGRAMA

DE AQUISIO DE ALIMENTOS (PAA)
O Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), institudo pela Lei no 10.696, de 2 de
julho de 2003, , juntamente com o Programa Bolsa Famlia, iniciativa especfica do
governo Lula, tendo em vista estruturar aes no mbito da poltica agrria e da segu-
rana alimentar, objetivando concretizar o Projeto Fome Zero.1
Ainda para situar o PAA no governo Lula, importante resgatar outra iniciativa
inovadora instituda no governo atual o Plano de Safra da Agricultura Familiar
2003/2004 . Por ocasio da apresentao das diretrizes desse plano no Consea,2 ficou
desenhada uma estratgia de realizao da produo de alimentos bsicos oriunda da
agricultura familiar, onde compareceriam diretrizes referentes: i) aquisio de alimen-
tos com recursos da Poltica de Garantia de Preos Mnimos (PGPM), diretamente ao
segmento familiar; ii) disponibilizao dessa oferta de alimentos para atender, de dife-
rentes formas, a demanda adicional por alimentos criada pelas subvenes ao consumo
do Programa Fome Zero (bolsa-famlia e outros).
Nesse contexto, foi criada, por emenda, a medida provisria poca em trami-
tao no Congresso, depois convertida na Lei no 10.696, de 2 de julho de 2003 que
tratava da repactuao das dvidas do Programa de Aquisio de Alimentos da Agricul-
tura Familiar (Pronaf). Esse programa foi institudo com a finalidade de incentivar a
agricultura familiar, compreendendo aes vinculadas distribuio de alimentos de
produtos agropecurios para pessoas em situao de insegurana alimentar e formao
de estoques estratgicos (art. 19 caput da referida lei).
Embora tenha sido criado como um programa prioritrio de governo, no bojo
das aes estruturantes do Programa Fome Zero, o PAA no adquiriu status de pro-
grama oramentrio na linguagem do Plano Plurianual de Governo (2004-2007),
mantendo-se, at o momento, como uma singular ao oramentria, dentre as
dezenas existentes sob a rubrica abastecimento alimentar.
De outro lado, a redao do caput do artigo que institui o PAA trouxe uma certa
ambigidade, ao no separar duas funes distintas de poltica agrcola e de pol-
tica de segurana alimentar e nutricional que o programa deveria cumprir, inte-
grando-as, mas sem mistur-las. Isso significaria para o programa de aquisies:
i) ser um plo estruturante de demanda institucional para a produo familiar algo
que inexistia (e ainda inexiste) no Pronaf, e por isso torna este programa cheio de

1 Documentos diversos citados sobre o Programa Fome Zero e o Programa de Aquisio de Alimentos esto disponveis
em: <http://www.mds.gov.br>.
2. Diretrizes de Segurana Alimentar e do Desenvolvimento Agrrio no Plano de Safra 2003/2004 Recomendaes do
Consea 20/03/2003.

8 texto para discusso | 1145 | dez. 2005 ipea

riscos para o tomador de crdito; e ii) prover subvenes ao consumo de alimentos
bsicos s populaes em situao de forte risco alimentar.
Com as providncias subseqentes criao do PAA, essas duas funes, quais se-
jam, de poltica agrcola e de poltica de segurana alimentar, iro se confundir cada vez
mais, sem que tenha sido possvel integr-las nos termos da concepo original do pro-
grama. Os principais atos normativos posteriores lei so: i) Decreto no 4.772, de 02
de julho de 2003, que regulamenta o art. 19 da Lei no 10.696, de 2 de julho de 2003;
ii) a portaria ministerial do antigo Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e
Combate Fome (Mesa), de 07 de julho de 2003, que designa os membros do grupo
interministerial gestor do Programa de Aquisio de Alimentos, previsto na lei supraci-
tada; 3) O Convnio Mesa/Conab no 005, de julho de 2003, que delega atribuies
Conab, tendo por objeto a compra antecipada ou compra direta da produo da agri-
cultura familiar, em conformidade com a Lei no 10.696, de 02 de julho de 2003, com-
preendendo aes vinculadas distribuio de produtos agropecurios para pessoas em
situao de insegurana alimentar e formao de estoques estratgicos (convnio
Mesa/Conab no 005/2003, de julho de 2003, clusula primeira).
Observe-se que h subjacente criao do PAA duas funes autnomas: a ga-
rantia da comercializao da produo familiar (incluindo os assentamentos agrrios);
e a proviso de segurana alimentar s populaes em situaes de risco. Essas funes
podem ser cumpridas independentemente, isoladamente, integradamente, ou
ainda, em situao negativa, no serem atribudas poltica pblica, ficando
merc dos mercados. O objetivo original do Plano de Safra era de que houvesse inte-
grao das funes de garantia da comercializao e da subveno ao consumo ali-
mentar. Propunha-se, poca, um esquema direto de uso dos recursos de estoques
PGPM para tal fim. O PAA inovou ao criar fundo prprio e instrumentos especfi-
cos. Mas isso ficou restrito aos primeiros passos, como se ver pelo desenho dos ins-
trumentos do programa.

3 OBJETIVOS GERAIS E ESPECFICOS DA AVALIAO

Pelo exposto na seo precedente, depreende-se que h nos documentos inspiradores e
instituidores do PAA (as Diretrizes de Segurana Alimentar do Plano de Safra da Agricul-
tura Familiar 2003/2004, de maro de 2003, e a Lei no 10.696 (art. 19), de 2 de julho de
2003) funes distintas a serem cumpridas com e pela institucionalizao de um plo
de aquisio de alimentos da agricultura familiar. Notoriamente esses objetivos so, com
idntico grau de importncia: i) institucionalizao de um plo institucional de demanda
por alimentos no Plano de Safra; ii) proviso de subvenes ao consumo de alimentos
para as populaes em situaes de risco; e iii) atendimento dessas mediante ao inte-
grada de poltica agrcola e de segurana alimentar e nutricional.
Observe-se, portanto, que essas funes ou objetivos estratgicos do PAA, como
aqui os interpretamos, esto presentes tambm em outros programas e polticas rela-
cionados agricultura familiar e segurana alimentar e nutricional. Contudo, nesta
avaliao preliminar, estaremos cotejando apenas as aes, instrumentos e recursos
criados e/ou regulamentados pelo programa para implementar metas correspondentes
a esses objetivos. Neste sentido que explicitamos esta avaliao como de concepo

ipea texto para discusso | 1145 | dez. 2005 9

e implementao do programa. Secundariamente, confrontamos os resultados dessas
aes (aquisies do PAA) com os seus objetivos gerais ou funes perseguidas.

4 METODOLOGIA

4.1 COTEJO DA CONCEPO, INSTRUMENTOS E RECURSOS

DO PROGRAMA DE AQUISIO DE ALIMENTOS (PAA)
A concepo do PAA, revelada no somente pelos objetivos declarados, como pelos
instrumentos desenhados, confrontada com os instrumentos e recursos efetivamente
aportados pelo programa nos dois exerccios fiscais (2003 e 2004), o material emp-
rico de que fazemos uso nesta avaliao, para aferir correspondncias. Os instrumen-
tos operadores do programa e os recursos oramentrios que lhe foram designados
nos exerccios fiscais de 2003 e 2004 (com previso para 2005) permitem confrontar
com clareza as funes originalmente perseguidas com sua efetiva implementao.
Para explicitar didaticamente um dado cotejo de relaes programticas do PAA,
vamos sintetizar algumas informaes relevantes no quadro a seguir:

QUADRO 1
Instrumentos funes, recursos e resultados do PAA
Instrumentos Caractersticas Funo da Recursos gastos ou Resultados obtidos:
desenhados e organismo poltica pblica aportados no oramento agricultores familiares
pelo PAA operador 2003/2005 beneficiados
(R$ milhes)
1. Compra Antecipada Crdito produo Poltica agrcola 2003: R$ 56,3; 2004: 2003: 31,8 mil; 2004:
(CPR Alimento) armazenvel (liquidvel (incentivo produo R$ 34,6; 2005: previso 16,4 mil; 2005:
em dinheiro ou em produto e comercializao de no disponvel previso no disponvel
a preo garantido) alimentos)
2. Contrato de garantia Contrato de garantia de Poltica agrcola No implementado No houve
de compra compra ao preo referencial comercial
(Conab) ex-ante
3. Contrato de compra Compra direta ex-post ao Poltica agrcola 2003: R$ 6,6; 2004: R$ 2003: 3,4 mil; 2004:
direta preo de referncia (Conab) comercialestoques 31,2; 2005: previso 15,8 mil; 2005: previso
no disponvel no disponvel
4. Contrato de compra Crdito produo liquid- Subveno ao 2003: R$ 18,5; 2004: 2003: 5,8 mil; 2004: 18
antecipada especial vel em produto para suprir consumo alimentar R$ 41,6; 2005: previso mil; 2005: previso no
carncias alimentares no disponvel disponvel
doao simultnea (Conab)
5. Contrato de compra Compra local para doao Subveno ao con- 2003: R$ 19,2; 2004: 2003: 8,3 mil; 2004:
direta local simultnea sem antecipao sumo alimentar R$ 8,51; 2005: previso 17,32 mil; 2005:
de crdito (inclui produtos no disponvel previso no disponvel
perecveis) operado por
Estados e Municpios medi-
ante convnio com MDS
6. Incentivo ou apoio Compra local para doao Subveno ao con- 2003: R$ 61,8; 2004: 2003: s/operao; 2004:
produo e ao consu- simultnea, sem antecipao sumo de leite, R$ 61,2; 2005: previso 1072 municpios; 13,1
mo do leite (IPCL) de crdito (apenas leite), nutrio em sade no disponvel mil; 2005: n/disponvel
operada por Estados
mediante convnio c/ MDS
7. Total de recursos 2003: R$ 162,4 aplicados (R$ 400, orados); 2004: R$ 177,1 aplicados (R$ 179, orados);
aplicados ou aportados 2005: R$ 208, orados
ao PAA (R$ milhes)
Fonte: MDS e Conab.
Elaborao da equipe tcnica do Ipea.

10 texto para discusso | 1145 | dez. 2005 ipea

 Observe-se que dos seis instrumentos listados no quadro 1, os quatro primeiros so
operados exclusivamente pela Conab e cumprem funes tpicas de poltica agrcola
proviso de crdito, seguro de preo e/ou aquisies de alimentos para formao de esto-
ques de alimentos no perecveis; exceo do no 4, compra antecipada especial, que
contrato diretamente voltado para atender a populao em risco alimentar.
Por sua vez, os instrumentos 4, 5 e 6 correspondem a um desenho tpico de
apoio produo local ou regional dos agricultores familiares, com consumo tambm
nessas localidades, por grupos sociais em situaes de risco alimentar.
Quando se comparam esses dois conjuntos de instrumentos e organismos opera-
dores do PAA, percebe-se, j em 2004, uma aparente mudana de prioridades: por
um lado, perda de recursos das aes tpicas da poltica agrcola-agrria nacional (con-
tratos 1, 2 e 3) executados pela Conab; em paralelo, a preferncia por ao de sub-
veno produo e consumo locais, executada em convnios com municpios ou
estados (contratos ou convnios 4, 5 e 6).
Os dados da ltima coluna confirmam aquilo que observamos acima. H relati-
vo abandono da funo de poltica agrcola e comercial do PAA a compra antecipa-
da se reduz e o contrato de garantia de compra no implementado , para convert-
lo em instrumento especfico de atendimento ao consumo local de alimentos para
populaes em situaes de risco (ganham espao as modalidades 4, 5 e 6 compra e
consumo locais). Isso atende parcialmente aos objetivos originais do PAA, mas no
uma estratgia nacional compatvel com a estruturao de uma poltica agrcola para
os agricultores familiares.
Nos dois exerccios fiscais encerrados, 2003 e 2004, o dispndio de recursos do
programa desloca-se da linha de proviso de crdito rotativo (funo de poltica agrco-
la) para o dispndio a fundo perdido (subveno ao consumo de alimentos), para se
fixar em 2005 (oramento previsto) quase que exclusivamente nessa ltima. Os R$ 208
milhes previstos para o PAA no oramento de 2005 so notoriamente insuficientes
para atender funes de poltica agrcola e de segurana alimentar, conforme desenho
original do programa.
Observe-se que esse movimento de deslocamento dos mecanismos operacionais
do PAA, na direo do apoio produo e subveno ao consumo de alimentos
locais, ocorre paralelamente diminuio dos aportes oramentrios globais do pro-
grama, e , em parte, influenciado por essa. O oramento do PAA passa de R$ 400
milhes, em 2003, para R$ 179 milhes, em 2004, e se mantm em R$ 208 milhes,
em 2005. Isso significa implicitamente uma perda de prioridade tambm para a linha
de subveno local, se considerado que os repasses por convnios firmados nos anos
precedentes no podem ser interrompidos nos posteriores. Logo, a cada ano fixa-se
um piso de demanda de recursos em todas as modalidades de compra. Esse piso
anualmente contraposto previso oramentria fixada para o ano seguinte. Pela for-
ma como isso acontece, na prtica o programa no pode avanar para incluir novos
produtores, produtos, localidades e famlias consumidoras. Assim, as experincias lo-
cais bem-sucedidas, quer atravs da compra antecipada especial ou da compra direta
local, sob gesto Conab ou dos demais operadores conveniados pelo Ministrio do
Desenvolvimento Social (MDS), com indicadores claros da eficcia da estratgia

ipea texto para discusso | 1145 | dez. 2005 11

integrada da poltica agrcola e de segurana alimentar e nutricional, no podem ser
ampliadas e podem ter a sua manuteno ameaada.
Por seu turno, a linha de fomento comercial agricultura familiar, que fra pre-
vista no Plano de Safra, com recursos da PGPM, no chegou a ser efetivada nos dois
ltimos exerccios fiscais (2003 e 2004) e nem est devidamente provida e regulamen-
tada no Oramento de 2005.
Possivelmente por problemas de gesto e/ou falhas na direo estratgica, o pro-
grama, sob a tica desta avaliao, comea a perder rumo, eficcia e recursos no mbi-
to do apoio comercial, estando a merecer reavaliao da estrutura de gesto tcnica e
poltica a que est submetido, e, por ltimo, da engenharia fiscal e financeira que
financia suas aes (ver seo especfica 4.3).
Uma outra informao relevante, sintetizada no quadro 1 (coluna 2), diz respei-
to ao organismo operador do Programa e s caractersticas especficas dos seus contra-
tos (convnios) operacionais. Os quatro primeiros instrumentos esto sendo operados
pela Conab. Nas compras diretas e nas antecipadas, a empresa relaciona-se direta-
mente com o pblico-alvo. A compra antecipada especial diferencia-se da sua ma-
triz basicamente porque a Conab recorre intermediao das cooperativas e
associaes de produtores para proceder aos adiantamentos; e tambm porque a pro-
duo doada a instituies de caridade. J o contrato de garantia de compra, tam-
bm previsto para ser operado pela Conab, no foi implementado. Quanto aos dois
ltimos instrumentos (compra direta local e programa de incentivo produo e
ao consumo do leite), so operados mediante convnio firmado pelo governo fede-
ral, por meio do MDS, com algum ente federativo (estados, municpios ou DF), para
as aquisies previstas no PAA no estado ou no municpio, com contrapartidas ora-
mentrias e gestionrias dos convenentes.
Temos a dois modelos operacionais e de gesto do programa. O primeiro, cen-
tralizado na Conab, ora inteiramente, ora por ela gerido; em alguns casos, em parceria
com as cooperativas, associaes de produtores e, eventualmente, com o apoio de
rgos estaduais e municipais. O segundo, descentralizado operacionalmente nos
estados (e municpios), gerido compartilhadamente. Infelizmente, sobre esse segun-
do caso, no se dispe de dados suficientes que possam viabilizar a avaliao de sua
implementao, semelhana do que fazemos para os contratos gerenciados pela Co-
nab. Faltam, ademais, convnios-padro e informaes homogneas e pblicas.
Sabe-se que os operadores estaduais ou municipais vm desenvolvendo sistemas
de informaes gerenciais especficas para o PAA, mas, por ora, dispe-se apenas do
montante dos recursos aplicados, do nmero de produtores beneficiados, da estimati-
va de famlias atendidas, da distribuio dos recursos por regio. Esses dados ainda
so insuficientes para uma avaliao da implementao desse subprograma.

4.2 INOVAES INSTITUCIONAIS DO PROGRAMA DE AQUISIO

DE ALIMENTOS (PAA) NO CRDITO FAMILIAR E AS REAES
DO SISTEMA FINANCEIRO
A lei que criou o PAA, subsidiada pelo Decreto no 4.772/2003, que a regulamentou,
alargou a possibilidade j existente na Lei dos Preos Mnimos (Decreto-Lei no 69/1966),

12 texto para discusso | 1145 | dez. 2005 ipea

para que a Conab exercesse funes de financiamento agrcola e comercial, na condio
de regulador de fomento (banco de segunda linha). Tal possibilidade, agora vinculada
a uma estratgia de fomento agricultura familiar organizada, sob o formato de coo-
perativas ou associaes de assentados da reforma agrria, e/ou associaes de peque-
nos produtores independentes, foi perseguida desde o nascedouro com a criao de
instrumentos de crdito produtivo e comercial especficos para o setor familiar
(contratos de compra antecipada, garantia de compra, compra direta etc.), criados e
geridos pela Conab.
Observe-se que, enquanto rgo gestor da Poltica de Preos Mnimos, a Conab,
sucessora da antiga Comisso de Financiamento da Produo do Ministrio da Agri-
cultura (CFP), est legalmente respaldada pela Lei dos Preos Mnimos em vigor e
pela prtica anual dos Planos de Safra, para propor ou fazer as inovaes de poltica
agrcola, seja propositivamente, por intermdio da Secretaria de Poltica Agrcola do
Ministrio da Agricultura; seja operacionalmente, por meio das estruturas do
MDAMDS; ou preferencialmente, por meio de sua prpria estrutura.
Na verdade a Conab e a antiga CFP, dentro da estrutura do Ministrio da Agri-
cultura, funcionaram durante vrias dcadas como uma espcie de centro de inteli-
gncia normativa do Ministrio da Agricultura, cooperando e competindo com os
centros de regulamentao comercial, agrcola e financeira do Ministrio da Fazenda.
O alargamento de possibilidades para exerccio da poltica de preos agrcolas
(fomento produo familiar), segundo a nova normatividade do PAA, muda siste-
mticas pr-existentes (previstas na Lei dos Preos Mnimos), mas o faz de maneira
incompleta.
A sistemtica convencional da poltica de garantia de preos mnimos vigentes,
com alteraes secundrias deste 1966 (Decreto-Lei no 79/1966) at o presente, con-
siste no seguinte fluxo institucional de poltica agrcola:

FLUXOGRAMA 1
Fluxograma convencional em vigor desde o Decreto-Lei no 79/1966

Banco Central
CFP/SPA/Conab Conselho Monetrio emite resolues Rede bancria
(Min. Agric.) oferecem Nacional decide sobre crdito opera
proposta (voto de Poltica sobre parmetros rural
de Preos Mnimos), da proposta
financiada por recursos
do fundo - PGPM
SPA/Conab (MA) Rede bancria
emitem instrues opera
sobre PGPM

Conab
opera
diretamente
PGPM

Elaborao dos autores.

ipea texto para discusso | 1145 | dez. 2005 13

 FLUXOGRAMA 2
Nova sistemtica do PAA (Lei no 10.696/2003)

MDS-Conab-MDA oferecem Grupo Gestor Grupo Gestor aprova a proposta e

propostas de polticas de
preos aos agricultores
familiares com recursos do
Fundo de Combate
Pobreza
Interministerial emite as resolues sobre novos
aprova a proposta instrumentos comerciais, nveis de
preos e outros regulamentos

Banco Central emite resolues

relacionadas ao sistema de
crdito bancrio

MDS e SPA/Conab emitem

atos normativos sobre novos
instrumentos

Conab opera,
MDS realiza convnios com a utilizando a
Conab, estados e municpios rede bancria
para aplicao dos recursos

Estados e
Elaborao dos autores.
municpios
operam,
utilizando
a rede
bancria

Essas duas modalidades de execuo da poltica de preos deveriam se fundir,

com a alocao de recursos da PGPM para operaes especficas com a agricultura
familiar, conforme compromisso firmado ainda no Plano Safra 2003/2004. Contudo
essa fuso no ocorreu at o presente, confinando a poltica comercial da agricultura
familiar s modalidades do PAA financiadas pelo Fundo de Combate e Erradicao
da Pobreza.
Observe-se que nas duas sistemticas descritas nos fluxogramas 1 e 2, a Conab
exerce papel propositivo (de formulao de poltica) e tambm operacional. Mas na
nova sistemtica do PAA o processo institucional bem mais complexo que no
precedente. Agora so introduzidos novos atores relevantes, o Ministrio do Desen-
volvimento Social (MDS) detentor do recurso oramentrio do programa e o
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), responsvel pelas aes de poltica
agrria, destinadas ao pblico-alvo, a agricultura familiar. E, por ltimo, o Banco
Central, como regulador do sistema financeiro, comparece tambm no segundo caso,
regulando as atividades creditcias da poltica de preos e indiretamente as inovaes
gestadas ao abrigo do PAA.
Como as inovaes creditcias geradas pelos novos instrumentos (nova sistemti-
ca) dependem do aval do Banco Central, no que concerne aplicao das regras do
Programa de Garantia de Crdito da Atividade Agropecuria (Proagro), observou-se
j de incio um atraso de mais de 90 dias na aprovao pelo Banco Central dessas
normas, fato que gerou, em 2003, uma postergao da efetivao dos contratos para
os dois ltimos meses do ano, com inegveis prejuzos efetivao dessas operaes.

14 texto para discusso | 1145 | dez. 2005 ipea

 Na verdade, aos atrasos anormais na assimilao pelo Banco Central e Ministrio
da Fazenda (STN) da nova modalidade de crdito, regulamentado por fora do sistema
bancrio, sucedem-se inmeras outras iniciativas e atitudes da rea financeira governa-
mental. Algumas dessas, observadas nas reunies internas do prprio Consea, convoca-
das para tratar das reformulaes do PAA, traduzem-se em mltiplas formas de
bloqueio dessas inovaes, sob alegaes as mais variadas. Na prtica, penaliza-se o pro-
grama nesse enfoque das inovaes comerciais porque h uma diferena conceitual nas
concepes, que infelizmente no explicitada claramente. Todavia, o corte dos recur-
sos que o MDS faz para o instrumento de contrato de compra antecipada; as dificul-
dades de interao contratual da Conab com o Banco do Brasil; e, finalmente, a no
alocao de recursos da PGPM s operaes comerciais com agricultura familiar, so,
todos, fatos e omisses restritivos integrao das sistemticas 1 e 2.
As duas concepes em jogo so as seguintes: i) pelo Ministrio da Fazenda, com
claro papel dominante, concebe-se o crdito rural como uma prerrogativa exclusiva,
no campo regulatrio, do Conselho Monetrio Nacional e do Banco Central, caben-
do aos bancos comerciais e demais instituies do SNCR o papel executivo dessas
normas; e ii) por outro lado, a lei que criou o PAA e a prxis tambm legal que
respalda a PGPM introduziu uma inovao ao estilo crdito-popular agricultura
familiar, gerida operacionalmente pela Conab e financiada por recursos do Fundo de
Combate e Erradicao da Pobreza, com relativa autonomia regulatria relativamente
ao Manual do Crdito Rural (MCR).
Essas inovaes, por sua vez, so do ponto de vista de concepo consistentes
com as Diretrizes do Plano de Safra e com a lei que criou o PAA. Contudo, o forma-
to institucional ainda precrio e a execuo contaminada por vrios atropelos inter-
ministeriais no nos permitem uma anlise isenta dos resultados em face dos vcios de
seu processo de implementao.
Advirta-se para o fato de que os novos instrumentos criados pela Conab para o
PAA so adaptaes de inovaes comerciais e financeiras j existentes e praticadas ao
abrigo da poltica agrcola convencional. Assim o , por exemplo, o Pr-EGF, inspi-
rador do contrato da compra antecipada, e j operado pela antiga CFP, nos anos
1980; a Cdula do Produtor Rural, introduzida na SNCR, nos anos 1990; ou ainda
as Aquisies do Governo Federal (AGF), introduzidas na dcada de 1950.
A novidade aqui est no fato de esses instrumentos terem sido vinculados ao
agricultor familiar.
H avaliaes que aventam um alto grau de inadimplncia dos novos contratos
criados pela Conab; mas no h evidncia emprica disponvel para corroborar essas
afirmaes, nem comparaes entre os nveis coetneos de inadimplncia do crdito
PAA-MDS-Conab e do crdito rural bancrio. Certamente os do primeiro, pela rela-
tiva instabilidade e inexperincia da sua implantao, devem ser maiores. Isso contu-
do no prova de que as inovaes devam ser canceladas e de que tudo o mais deva
retornar ortodoxia do sistema bancrio.
Na verdade, vrios meses antes do vencimento dos contratos da Conab, em reu-
nies do GT Plano de Safra do Consea (maio - junho de 2004), a tese da inadim-
plncia excepcional j era apresentada como argumento fatal nas discusses sobre a

ipea texto para discusso | 1145 | dez. 2005 15

reforma do PAA. Isso de certa forma nos sugere que h um certo requinte de pensa-
mento conservador permeando esse processo. Nessa tradio, tudo que inovador e
persegue a mudana em prol da equidade imediatamente anatematizado pela trpli-
ce desqualificao de que nos fala Hirschman no seu livro Retrica da Intransigncia:
as teses da perversidade, da futilidade e da ameaa. Segundo esse autor, h uma
retrica intransigente do pensamento conservador, que condena a priori toda mudan-
a da poltica econmica ou social, sob pressuposto de que, segundo a tese da perver-
sidade, toda proposta de ao que vise a melhorar um aspecto da ordem econmica,
social e poltica somente agravar essa situao, dadas as inevitveis reaes adversas
por ela desencadeadas (incentivo preguia, despoupana, riscos morais, etc).
Em adendo a essa tese, segundo o autor, o pensamento conservador recorre, em
controvrsias anlogas, tese da futilidade, segundo a qual tentativas de transfor-
mao social e poltica sero infrutferas porque as mudanas em grande medida sero
cosmticas e portanto ilusrias, pois as estruturas mais profundas da sociedade per-
manecero intactas.
Por ltimo, e provavelmente bem mais pertinente situao que estamos exami-
nando (as inovaes creditcias e comerciais do PAA), a tese da ameaa argumenta
com a premissa de que o custo da reforma ou mudana proposta alto demais e colo-
ca em perigo uma iniciativa anterior. A mudana propostas, ainda que abstratamente
desejvel, colocaria em perigo iniciativa anterior j estruturada, acarretando custos e
conseqncias inaceitveis.
parte as objees ideolgicas contra as inovaes creditcias do PAA, que em-
bora no explicitadas, como aqui fazemos, so poderosos instrumentos de dissuaso
utilizados no jogo poltico-burocrtico, temos algumas indicaes factuais de que
essas inovaes, se devidamente aperfeioadas, sem excluso dos bancos pblicos co-
mo operadores dessa sistemtica, poderiam significar um importante passo frente na
poltica de fomento agrrio e de apoio segurana alimentar. Mais adiante voltare-
mos a esta discusso, sugerindo nas Concluses e Recomendaes pistas para separar
o joio do trigo, nessa aparente pendenga tcnico-burocrtica em torno de aspectos
desse programa de governo.

4.3 O GRUPO GESTOR E A GESTO DO PROGRAMA

O Decreto no 4.772, de 2 de julho de 2003, estabeleceu a composio (Ministrio da
Segurana Alimentar, Ministrio da Fazenda, Ministrio do Planejamento, Ministrio
da Agricultura e Ministrio do Desenvolvimento Rural) e as atribuies de um Gru-
po Gestor do PAA, a saber:
1. Sistematizao de aquisies de produtos agropecurios e da definio dos
preos respectivos de acordo com a lei de criao do programa.
2. Definio das regies prioritrias para implementao do programa.
3. Condies de doao dos produtos adquiridos a beneficirios enquadrveis
em situao de risco alimentar.
4. Condies de venda dos produtos adquiridos.
5. Outras medidas necessrias operacionalizao do programa.

16 texto para discusso | 1145 | dez. 2005 ipea

 O grupo, desde sua constituio (Portaria no 111, de 7 de julho de 2003, do Mesa,
que designou os seus membros) at o final do ano de 2004, emitiu doze resolues, que
so os atos administrativos prprios de sua competncia. Dessas resolues, oito cuidam
especificamente de fixar e atualizar preos de referncia para aquisio de produtos agrco-
las; uma, os altera; duas outras, estabelecem normas para os contratos institudos pelo
programa; e, por ltimo, uma resoluo estabelece o Regime Interno do Grupo.
A gesto interministerial do programa, em seu aspecto normativo-administrativo
se restringiu a esse escasso conjunto de providncias do Grupo Gestor. Tudo o mais
correu por conta da ao de cada Ministrio, sem aparente contrapartida na adminis-
trao interministerial. Assim, a engenharia fiscal e financeira do Programa correu por
conta exclusiva do Ministrio da Fazenda; a poltica agrcola, por conta do Ministrio
da Agricultura; a interao com a reforma agrria, por conta do MDA; e as aes de
segurana alimentar, por conta do Mesa, atual MDS.
Sempre que se colocam problemas de gesto ou direo estratgica do programa,
que exigiriam gesto compartilhada, a exemplo das solicitaes de dotao de recursos e
destravamento das verbas vinculadas poltica de preos mnimos,3 tais questes trans-
cendiam os limites de competncia do grupo e no eram por este tratadas, encaminhadas
e tampouco resolvidas. Outras definies estratgicas do Programa como o deslocamen-
to de recursos para subveno ao consumo; elaborao do oramento atual (2005),
com dotaes totais e especficas para as vrias linhas programticas (quadro 1); redese-
nho dos instrumentos de comercializao vinculados agricultura familiar correram
por fora do Grupo Gestor. Essas questes mencionadas e outras mais de carter pol-
tico interministerial, no lograram at o presente encontrar espao colegiado de discusso
e definio de prioridades. Como so questes precedentes gesto rotineira, sua indefi-
nio ou hipertrofia em algum ministrio comprometem o carter intersetorial da gesto
programtica, paralisando-a por vezes.
Finalmente, parece-nos que as aes de gesto j regulamentadas (Decreto
o
n 4.772, de 2 de julho de 2003) e as estratgias de poltica agrria e de segurana
alimentar contidas na concepo e instrumentos do PAA clamam por um arranjo de
gesto poltica colegiada mais eficaz e ampla que aquela ora em operao pela atual
organizao do Grupo Gestor. Essa uma exigncia institucional, sob pena de frag-
mentar o Programa e inviabilizar sua gesto interministerial, por impossibilidade de
deciso sobre controvrsias intersetoriais internas gesto do mesmo ou externas,
quando o assunto transcende sua competncia atual.

4.4 ENGENHARIA FISCAL-FINANCEIRA DO PROGRAMA

DE AQUISIO DE ALIMENTOS (PAA)
Qualquer programa de governo que almeje continuidade a longo prazo, no apenas
como ao circunstancial, busca estrutura de financiamento permanente. Pode ou
no lograr xito na tentativa, mas certamente que no alcanar maturidade um pro-
grama sem recursos definidos em bases plurianuais.

3. A proposta que, mantidas as premissas legais e regulamentares que disciplinam o PAA, sejam utilizados recursos na
Ao Formao de Estoques Pblicos Fonte 160, sob superviso do Ministrio da Fazenda (STN). Essa proposta se
fundamenta na necessidade de obter outras fontes de recursos, conforme previsto na Lei n 10.696, para apoiar a co-
mercializao dos excedentes da produo desse grupo de agricultores.

ipea texto para discusso | 1145 | dez. 2005 17

 O PAA, no obstante notria proximidade da Presidncia da Repblica, experi-
mentou sucessivos cortes de oramento, fundamentalmente porque suas funes ml-
tiplas de segurana alimentar e de poltica agrcola no esto devidamente assimiladas
e reconhecidas.
No seu nascedouro o PAA foi pensado como um brao do Plano Safra da Agri-
cultura Familiar (plo de demanda), sendo a PGPM o outro componente. Mediante
realizao de compras e outros financiamentos comercializao, a Conab como ope-
rador de ambos cumpriria bem esta funo-ponte.
Os recursos da PGPM-Estoques Pblicos e os recursos do Fundo de Combate e
Erradicao da Pobreza (subveno ao consumo de alimentos), como quaisquer recur-
sos fiscais, so disputados para outros usos. Por essa razo, fundamental que se tenha
clareza de rumos para estabelecer prioridades no gasto pblico. Pois somente se ficar
claro para o governo e para a sociedade que esse Programa tem eficcia potencial muito
alta para a poltica agrria e para a segurana alimentar, poder-se- desenhar uma enge-
nharia financeira de longo prazo, susceptvel de imprimir-lhe continuidade.
Observe-se que o plo PAA-PGPM, articulado com outros Programas de compra
de alimentos (merenda escolar, por exemplo), pode ter uma influncia direta e indireta na
realizao da produo familiar muito maior que as cerca de 80 mil famlias/ano, direta-
mente atendidas atualmente. Mas isto um assunto que j foge aos limites desta seo,
cabendo oportunamente na avaliao especfica de resultados do Programa.
Por seu turno, a estruturao de um plo de comercializao realizao da
produo oriunda da agricultura familiar clama por uma institucionalizao mais
clara, um oramento prprio e provavelmente uma direo colegiada (grupo gestor
com novo formato), com atribuies e dotaes que articulem eficazmente as aes
dos trs ministrios envolvidos (MDS, MDA e Mapa-Conab).
No oramento de 2005 h recursos na rubrica PGPM-Estoques Pblicos (R$ 500
milhes) que dependem de deciso poltica para serem utilizados na compra de alimentos
da agricultura familiar. Esses recursos por ora esto alocados ao Ministrio da Agricultura.

5 OS RESULTADOS DO PROGRAMA DE AQUISIO

5.1 RECUPERAO DOS PREOS E DA RENDA AGRCOLA

Um aspecto que muitas vezes no considerado nas anlises sobre o Programa de
Aquisio de Alimentos alm do apoio produo para o autoconsumo, do exce-
dente para comercializao e do subsdio ao consumo so os benefcios indiretos
advindos da recuperao dos preos recebidos pelos produtores. Isso tem ocorrido
tanto nos locais de abrangncia dos plos de compra da Conab quanto nos demais,
onde so realizadas as compras institucionais atravs dos convnios firmados pelo
MDS com os estados e as prefeituras municipais. H casos em que o simples anncio
da compra pblica de determinada quantidade de produto suficiente para elevar os
preos agropecurios. Por exemplo, nas compras de rapadura realizadas pelo governo
do Piau. Noutras situaes, o mercado local absorve a produo e as compras gover-
namentais anunciadas nem precisam ser realizadas, principalmente quando a inter-

18 texto para discusso | 1145 | dez. 2005 ipea

veno visa exclusivamente recuperao dos preos, caracterstica das compras da
Conab para a formao de estoques. Nesse caso, o governo federal evita despender
recursos e assumir custos de manuteno de estoques.
Alm dos fatos ocorridos no Piau, podem-se citar os de Rondnia e de So Pau-
lo, onde os preos reagiram com o anncio das compras e os agricultores familiares
puderam vender seus produtos no mercado por um preo muito mais remunerador.
Foram abertos em Rondnia, em 7 de agosto de 2003, trs plos de compras
da agricultura familiar, sendo um em Cacoal, outro em Rolim de Moura e um ou-
tro em Alto Alegre. Os preos de feijo, com o simples anncio do lanamento do
Programa, reagiram rapidamente, de R$ 55,00 a R$ 60,00, por saca de 60kg, para
R$ 62,00 a R$ 70,00.
Como resultados positivos da abertura dos plos em Rondnia, pode ser citada a
imediata reao de preos no mercado, como tambm a divulgao da retomada da
presena do governo federal junto aos agricultores familiares, inclusive com grande
reivindicao da reedio das compras na prxima safra e na poca da efetiva produ-
o, nos meses de fevereiro, maro e abril de 2004, para o milho e o arroz; e maio,
junho e julho de 2004, para o feijo.
Quando o plo de compras em Teodoro Sampaio-SP foi aberto, em 4 de setembro
de 2003, os preos mdios praticados poca situavam-se na faixa de R$ 53,00, a saca do
feijo, e R$ 14,00, a saca do milho. Aps ampla divulgao do programa (rdio, jornal,
visitas a assentamentos), os preos de mercado elevaram-se para R$ 65,00, a saca do fei-
jo, e R$ 16,50, a saca de milho, no havendo mais interesse dos agricultores familiares
em vender para o governo federal. A renda do agricultor, porm, foi garantida pela divul-
gao do programa.
Alm dos impactos favorveis aos preos e renda agropecuria, o PAA ainda
vem contribuindo para a organizao e planejamento da oferta no segmento produti-
vo que alcana. Isso porque a compra dos alimentos no desobriga os vendedores do
cumprimento das regras de classificao, acondicionamento, sanitrias e de higiene
inerentes comercializao de alimentos.
Outro aspecto positivo a se destacar o aumento, a diversificao e a melhoria da
qualidade da produo para o autoconsumo, fatores que extrapolam para o comrcio
local. H registros da estruturao de produtores para o abastecimento de outras praas,
alm daquela em que a produo est sendo apoiada pelo PAA. Embora ainda no te-
nham sido compilados os dados sobre agricultores familiares que tiveram o acesso a esse
crdito rural facilitado, a simples informao de que a produo financiada ter a co-
mercializao assegurada pelo PAA suscita interesse pelos novos contratos nos assenta-
mentos da reforma agrria.
Pela tica do consumo, estima-se que pesquisa mais apurada poder comprovar
que o PAA tem facilitado o acesso aos alimentos e a conseqente diversificao e en-
riquecimento da alimentao servida nas escolas, creches, albergues, instituies de
caridade e demais destinatrias dos alimentos adquiridos pelo governo federal aos
agricultores familiares, principalmente na modalidade compra antecipada especial
(com doao pr-pactuada).

ipea texto para discusso | 1145 | dez. 2005 19

 No obstante esses avanos, cumpre destacar ainda a perspectiva de integrao
das demais aes de segurana alimentar e nutricional inerentes ao programa, em
especial no resgate e preservao dos costumes, dos hbitos e das culturas regionais.
O intercmbio desses valores a favor da consolidao da diversidade regional tambm
pode ganhar impulso quando se leva em conta que os produtos adquiridos e doados
pelo PAA esto isentos dos impostos que incidem sobre a circulao de mercadorias.
Evidentemente, s externalidades positivas do Programa poderiam ser acrescentadas a
contribuio para a freqncia e o desempenho escolar, a reduo das doenas provo-
cadas pela m alimentao, e outras.
Finalmente, deve-se destacar que a anlise mais detalhada dos resultados obtidos
pelo programa nesses dois anos de implementao tratada neste relatrio apenas
secundariamente, haja vista ser outro o objeto dessa avaliao.

6 CONCLUSES E RECOMENDAES
A idia-fora de construir aes estruturantes de segurana alimentar, conectadas ao
fomento da agricultura familiar e reforma agrria, aparece originalmente como
compromisso no Projeto Fome Zero (Instituto da Cidadania). Constitudo o go-
verno Lula, essa inteno poltica toma forma nas Diretrizes do Plano Safra
2003/2004 Recomendaes do Consea (20 de maro de 2003). Essas Diretrizes,
por seu turno, so convertidas em atos normativos, um dos quais a Lei no 10.696,
de 2 de julho de 2003, que criou o Programa de Aquisio de Alimentos da Agri-
cultura Familiar, objeto da presente avaliao de concepo e implementao.
Por sua vez, a II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar (maio/2004) ra-
tificou integralmente essa concepo, manifesta nas suas recomendaes para a cria-
o de um plo institucional de compras da agricultura familiar.
A concepo original do Projeto Fome Zero, assumida pelas Diretrizes do Plano
de Safra e normatizada pelo PAA, de forma especfica, compreende trs objetivos,
correspondentes a trs funes distintas de poltica pblica: i) de constituio de um
plo institucional de demanda por alimentos dirigido agricultura familiar; ii) de
proviso de subvenes ao consumo de alimentos s populaes em situaes de risco
alimentar-nutricional; e iii) de que estas funes sejam atendidas mediante ao inte-
grada da poltica agrria e de segurana alimentar.
Este texto de avaliao da concepo e implementao do PAA consiste metodo-
logicamente no confronto entre as diretrizes e objetivos formalmente explicitados nos
vrios documentos institucionais do programa e as aes de implementao, gesto,
proviso oramentria etc., prometidas e efetivadas no perodo 2003/2005. Os resul-
tados do programa sobre o seu pblico-alvo tambm so consideradas no texto, mas
no como indicadores de uma avaliao de resultados, mas enquanto resultantes de
um processo de implementao que os condiciona.
Os passos iniciais de concepo e implementao do PAA, em 2003, manifestos
nas Diretrizes do Consea, no caput da lei que o instituiu e numa sucesso de atos
administrativos secundrios (decretos e portarias do antigo Mesa adotados ainda em
2003), convergiram, ainda que com alguns limites, para construo da estratgia con-

20 texto para discusso | 1145 | dez. 2005 ipea

jugada de fomento produtivo agricultura familiar e de assistncia alimentar s popu-
laes em situaes de risco. Nesse contexto, seria o PAA parte integrante de aes
estruturantes mais gerais, propostas a partir do Consea (Plano de Safra), com ante-
cendentes a esse o Projeto Fome Zero. Mas o processo de implementao do PAA
que se explicita em 2004 revela movimentos contraditrios de construo-
descontruo que se explicitam em atos e omisses.
Do lado oramentrio observa-se queda sucessiva de dotaes aplicadas em 2003
e 2004 e previstas para 2005. Alm disso, a promessa da dotao de recursos da
PGPM para aquisies de alimentos da agricultura familiar no se confirmou nos
exerccios de 2003 e 2004 e no est regulamentada para 2005.
Do ponto de vista do desenho institucional, o PAA inovou ao criar instrumentos
de crdito com garantia de compra (compra antecipada, garantia de compra, com-
pra direta local etc.) dirigidos especificamente a concretizar a estratgia integrativa de
fomento produo conectado ao atendimento das populaes em risco alimentar.
Essa estratgia, desenhada ainda na origem pelo antigo Mesa, em conexo com a
Conab, passa ao longo do ano de 2004 e na previso para 2005 por processo de des-
construo que compreende trs determinantes: i) o encurtamento dos recursos or-
amentrios, incluindo a a desvinculao dos recursos da PGPM; ii) a opo do
MDS de concentrar suas aplicaes em projetos estritamente ligados ao atendimento
do risco alimentar local ou em diferentes convnios interestaduais e intermunicipais
para promover projetos de produo e consumo do leite; e iii) a ao da rea financei-
ra governamental de reverso das inovaes instrumentais gerenciados pela Conab,
objetivando sua completa bancarizao.
A gesto do PAA, com carter interministerial, encontra no Grupo Gestor do pro-
grama um espao restrito diante da complexidade poltica e administrativa que esse pro-
grama enseja. Na prtica, o grupo gestor apenas define os preos de referncia para
compra de produtos, objeto do programa, tudo o mais ficando na competncia especfica
de cada ministrio. Mas como o programa acarreta aes e decises interministeriais de
fomento e de subveno ao consumo, e ainda de interao dessas funes, sobram pro-
blemas sem espao de deciso e gesto colegiada, levando a interminveis esperas e/ou
hipertrofia da rea financeira sobre questes de carter compartilhado.
A engenharia fiscal e financeira do PAA ainda no est madura para suportar as
funes originais para que o programa foi concebido. Atualmente o programa fi-
nanciado com recursos oriundos do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza,
enquanto os prometidos recursos de poltica agrcola comercial para o setor familiar
jamais foram regulamentados.
Por sua vez, o virtual bloqueio de inovaes financeiras e comerciais do PAA, ge-
ridas pela Conab, mas financiadas com recursos do Fundo da Pobreza, paralisa o pro-
grama e atropela uma positiva interao do MDS-Conab com o Banco do Brasil, que
se iniciara no processo.
Do exposto, depreende-se a adoo necessria de um conjunto de providncias
tendentes e corroborar a concepo original do PAA, aperfeioando-a naquilo que a
experincia vivida tem a ensinar.

ipea texto para discusso | 1145 | dez. 2005 21

 Neste ponto, aps sintetizar as concluses de nossa avaliao do programa, pas-
samos a sugerir (recomendar) normativamente passos reconstrutivos do mesmo,
haja vista que essa linha de trabalho tambm nos solicitada no Termo de Refern-
cia deste trabalho.

6.1 PASSOS PARA RECONSTRUO

o
Por oportuno, o ms de julho precede o lanamento do 3 Plano de Safra do Governo
Lula, o ltimo cujas decises de produo e colheita ocorrem ainda no mandato atual.
Isto posto, e considerando-se que o PAA originalmente uma estratgia comum e
integrante da concepo do Plano de Safra, parece-nos oportuno:
Recuperar a estratgia do plo institucional de compras, com claras explici-
taes do fomento agrcola-comercial e de medidas de subveno ao consumo,
integrando-as onde couber ou separando-as quando necessrio.
Que o Grupo Gestor do PAA tenha atribuies ampliadas para gesto colegiada
de todas as aes concernentes a: i) fomento produtivo-comercial (Plano de Safra);
ii) aes de subveno ao consumo de alimentos com incentivo produo
local; e iii) definies tcnico-polticas concernentes a problemas interministeriais,
provocados pela agenda do PAA e do Plano de Safra da Agricultura Familiar.
Realizar avaliao especfica do Programa do Leite e dos Contratos de Compra
Direta Local, ambos conveniados com estados e municpios, tendo em vista
aferir o seu grau de congruncia com os objetivos do Programa de Aquisies.
As inovaes comerciais e financeiras introduzidas ou recriadas pelo PAA, a
exemplo dos contratos de compra antecipada da produo, garantia de compra,
merecem devida ateno para serem aperfeioadas e viabilizadas oramentaria-
mente, em razo do potencial de fomento produtivo e comercial da agricultura
familiar. Neste sentido, merecem ser corrigidos os mecanismos de fiscalizao e
controle aparentemente frouxos no primeiro ano de implementao, para inibir
eventuais movimentos de inadimplncia.
Observe-se que esses instrumentos tentam trazer para a agricultura familiar
inovaes j existentes no sistema do agronegcio a Cdula do Produtor Ru-
ral, o Contrato de Pr-EGF e as Aquisies do Governo Federal, adaptando-as
a uma sistemtica familiar-associativa e a uma estratgia de segurana alimen-
tar. Nesse sentido, os bancos pblicos, o Banco Central e a Conab precisam
arranjar um modus operandi positivo para viabilizar essas inovaes.
A poltica de preos mnimos, por seu turno, dever alocar recursos da rubrica
oramentria Formao de Estoques Pblicos-PGPM para aplicao especfica
aos agricultores familiares, pelo menos na proporo em que estes participam
no Produto Interno Bruto do setor agrcola.

22 texto para discusso | 1145 | dez. 2005 ipea

 ANEXOS
ANEXO 1

Termo de Referncia
Uma pr-avaliao da concepo e implementao do Programa de Aquisio de
Alimentos da Agricultura Familiar
1) Antecedentes e Objetivos da Avaliao
No primeiro semestre de 2003, o Consea aprovou e encaminhou Presidncia da Rep-
blica um documento que sugeriu Diretrizes ao Plano de Safra da Agricultura Familiar e
da Segurana Alimentar, onde so estabelecidas claras proposies que ligam uma poltica
de fomento produo da agricultura familiar (e da reforma agrria) s demandas para
atendimento dos consumidores pobres, preconizadas no Projeto Fome Zero.
Parte em resposta s sugestes do Consea, parte como fruto da iniciativa autno-
ma do ento Ministrio de Combate Fome, o governo federal tomou deciso de criar
por Medida Provisria (posteriormente transformada na Lei no 10.696, de 2 de julho
de 2003) o Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA). Esse
programa, financiado com recursos do Fundo da Pobreza, aliado Poltica de Garantia
de Preos Mnimos, deveria cumprir um papel central na garantia de condies de co-
mercializao da produo familiar e dos assentados da reforma agrria, segundo sua
concepo e aquela preconizada nas Diretrizes do Consea.
Essa mesma linha estratgica de fomento agricultura familiar e reforma agr-
ria, mediante criao do Plo de Aquisies ou de uma demanda institucional per-
manente para essa agricultura retomada e reafirmada nas recomendaes finais da
II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar.
Isto posto, decorrido o primeiro ano de execuo do PAA, cumpre avali-lo, em
parte nos seus resultados, porque ainda cedo para uma apreciao mais exaustiva,
mas principalmente na sua concepo e implementao.
Quanto concepo, deveremos nos concentrar principalmente na anlise e de-
senho dos instrumentos operacionais construdos para esse programa Compra Dire-
ta da Agricultura Familiar (CDAF), Contrato de Garantia de Compra (CGAF),
Compra Antecipada da Agricultura Familiar (CAAF), Compra Antecipada Especial
(CAEAF), Compra Direta Local (CDLAF) e o Incentivo Produo e ao Consumo
do Leite (IPCL) e da sua linha de convergncia com as Diretrizes Gerais da Poltica
de Segurana Alimentar perseguida.
Por seu turno, a avaliao de implementao deve se centrar no desenho institu-
cional do Grupo Gestor do programa e nas suas aes de gesto adotadas ao longo
desse primeiro ano de execuo.
Observe-se que esses dois eixos de pr-avaliao visam a subsidiar o plenrio do
Consea com informaes e anlises pertinentes a eventuais encaminhamentos para
aperfeioamento, reviso, redefinio etc., que venham ser considerados relevantes
concretizao das Diretrizes do prprio Consea.
2) Metodologia da Anlise
O trabalho da pr-avaliao consiste basicamente em cotejar diretrizes e estratgias,
formuladas a partir do Consea e da Conferncia, com as normas e atos administrati-

ipea texto para discusso | 1145 | dez. 2005 23

vos produzidos em seqncia, para desenhar e implementar o programa ao longo do
seu primeiro ano de execuo.
Pretende-se gerar um relatrio de pr-avaliao em 60 dias, a partir da aprovao
desse Termo de Referncia pelo Consea, sendo esse relatrio de responsabilidade integral
dos seus autores Guilherme C. Delgado, Jnia Conceio e Jader de Oliveira, pessoas
fsicas, assessores do GT-Plano de Safra do Consea, no refletindo ou correspondendo a
quaisquer orientaes oficiais dos rgos do governo a que servem (Ipea e MDS).
Pelo seu escopo, esse trabalho de pr-avaliao tocar implcita e explicitamente
na questo da alocao dos recursos para o PAA; nas complexas questes de gesto
interministerial de um Programa de Segurana Alimentar; e principalmente nos obs-
tculos correntes implementao do programa.
Por ltimo, devemos tocar tambm nos resultados observados no primeiro ano,
em termos de pblico atendido, adequao ao conceito da agricultura familiar e do
grau de adimplncia aos contratos firmados com base no PAA e j vencidos.
3) O relatrio da pr-avaliao ao Consea no prazo pr-estabelecido (60 dias a
partir da aprovao do presente Termo de Referncia) ser produto dessa equipe tc-
nica; e certamente ter verses ulteriores em funo dos debates que venhamos a de-
senvolver no GT-Plano de Safra e eventualmente no prprio plenrio do Consea.
Finalmente, queremos caracterizar que o teor desse trabalho claramente de prepa-
rao de uma manifestao resolutiva do Consea, e, portanto, teremos que nos posicionar
conclusivamente sobre as recomendaes sugeridas no prprio documento tcnico.

ANEXO 2
PAA MODALIDADES DE AQUISIO DE ALIMENTOS

COMPRA DIRETA: uma operao que se realiza sempre aps a colheita, os principais beneficirios desta modalidade
de compra so as famlias enquadradas no Pronaf (Grupos A ao D) que estejam, preferencialmente, organizadas em gru-
pos formais (cooperativas e associaes) ou informais. O limite de compra corresponde at o valor da produo prpria,
no podendo ultrapassar R$ 2.500,00 por beneficirio/ano.
GARANTIA DE COMPRA: um contrato de promessa de compra (e venda), para entrega aps a colheita, vinculado
aos preos mnimos, cuja entrega opcional ao produtor familiar. Este poder vender sua produo em melhores condi-
es, se houver mercado para tal, fazendo previamente uma comunicao Conab. No h registro de operao sob es-
ta modalidade.
COMPRA ANTECIPADA: uma forma de crdito ao produtor familiar, formalizado por CPR. A forma de liquidao des-
se instrumento pode ser fsica ou financeira. No primeiro caso, at 30 dias antes do vencimento do contrato dever ser
feita uma comunicao Conab da deciso de entrega fsica do produto e, no segundo caso, na poca do vencimento do
contrato, o produtor ou cooperativa deve se dirigir ao agente financeiro e efetuar o pagamento do montante adiantado,
acrescido do adicional do Proagro e dos encargos financeiros.
COMPRA ANTECIPADA ESPECIAL: tambm uma forma de adiantamento que adquire as caractersticas de capital de
giro porque o muturio , normalmente, uma agroindstria que alavanca os recursos na proporo dos agricultores fami-
liares fornecedores. O adiantamento, creditado em conta bancria vinculada da processadora, movimentada mediante
autorizao da Conab e formalizado mediante CPR-especial. A liberao dos recursos da conta vinculada para a conta da
pessoa jurdica condicionada entrega do produto no local, ao preo e na data combinados. Tal como no compra ante-
cipada, a liquidao do ttulo pode ser fsica ou financeira.
COMPRA DIRETA LOCAL: em tudo semelhante Compra Direta, ressalvando-se a necessidade de articulao entre
os atores locais para que as aquisies e a distribuio dos produtos atinjam os beneficirios do programa, de um lado os
agricultores familiares, de outro, o contingente de pessoas que retratam a demanda por alimentos nas creches, escolas
pblicas, hospitais, restaurantes populares e outros locais. Esse arranjo necessrio porque o objeto dessa transao so
produtos perecveis, principalmente hortifrutigranjeiros, enquanto na Compra Direta so no perecveis.

Fonte: Conab.

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 LISTA DE SIGLAS
Conab Companhia Nacional de Abastecimento
CFP Comisso de Financiamento da Produo
Consea Conselho Nacional de Segurana Alimentar
II CNSAN II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
MDA Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
MDS Ministrio do Desenvolvimento Social
Mapa Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
Mesa Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome
PAA Programa de Aquisio de Alimentos
MCR Manual de Crdito Rural
PGPM Poltica de Garantia de Preos Mnimos
Proagro Programa de Garantia de Crdito de Atividade Agropecuria
SNCR Sistema Nacional de Crdito Rural

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 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
CONSEA. Diretrizes de segurana alimentar e de desenvolvimento agrrio ao Plano de
Safra 2003/2004 Recomendaes do Consea (20/3/2003 texto interno do Conse-
lho, no publicado).

______. Princpios e diretrizes de uma poltica de segurana alimentar e nutricional. In:

Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, 2 jul. 2004, Braslia. Tex-
tos de Referncia. Braslia: Consea, 2004.

HIRSCHMAN, Albert. A retrica da intransigncia: perversidade, futilidade e ameaa.

So Paulo: Cia de Letras, 1993.

OLIVEIRA, Jader Jos. A gesto do crdito rural no Brasil sob a globalizao financeira
o perodo 1995-2001. Tese de Doutorado. Campinas: Instituto de Economia, Universi-
dade de Campinas (Unicamp/IE). 2003.

26 texto para discusso | 1145 | dez. 2005 ipea

 Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2005

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