Loteamento, acesso e usucapio: encontros e desencontros

Autor(es): Costa, Antnio Pereira da

Publicado por: CEDOUA
URL URI:http://hdl.handle.net/10316.2/8543
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Loteamento, acesso e usucapio:

Encontros e desencontros.

Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo de 20/02/2002, da 3. Subseco da 1. Seco

(Processo n. 047854)
Relator: Cons. Jorge de Sousa 1

Licenciamento de obras particulares Operao de loteamento urbano ilegal Construo Urbana

Construo de vedao em prdio rstico Direito de Tapagem

Sumrio:
I. A diviso de um prdio rstico em vrias parcelas no constitui, s por si, uma operao de
loteamento, pois, s o ser se um dos lotes, pelo menos, se destinar imediata ou subsequentemente
a construo urbana.
II. Constatando-se que, aps a diviso de um prdio rstico se vierem a efectuar obras de urbanizao
nos terrenos por aquele abrangidos, os actos que a concretizaram devem ser qualificados como
operaes de loteamento, para efeitos do Decreto-Lei n. 448/91, de 29 de Novembro, passando
o licenciamento de qualquer construo urbana na rea do prdio dividido a depender de prvio
licenciamento de uma operao de loteamento.
III. Esta destinao subsequente a construo urbana no tem qualquer efeito sobre a validade
do acto ou actos de diviso do prdio, estando a validade dependente apenas das regras sobre
fraccionamento de prdios rsticos, pelo que a eventual ilegalidade das operaes de loteamento
tem apenas o alcance de inviabilizar o licenciamento de construes urbanas, no afectando a
possibilidade de utilizao do prdio resultante do fraccionamento como rstico.
IV. A construo da vedao de um prdio rstico, correspondendo ao exerccio de um direito de
tapagem imanente ao direito de propriedade, no constitui uma construo urbana, nem incompatvel
com a utilizao dos solos por ele abrangidos para fins agrcolas.

Acordam na Seco do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A... e B... interpuseram no Tribunal Administrativo de Crculo de Lisboa recurso contencioso de
anulao do despacho proferido em 20 de Janeiro de 1997 pelo Senhor Director do Departamento
de Administrao Urbanstica da Cmara Municipal de Loures.
O Tribunal Administrativo de Crculo de Lisboa julgou procedente o recurso e anulou o acto recorrido.
Inconformada, a autoridade recorrida interps o presente recurso jurisdicional para este Supremo
Tribunal Administrativo, apresentando alegaes com as seguintes concluses:
1. A douta sentena recorrida no tomou na devida conta todos os antecedentes do acto recorrido, j
que um conjunto de actos e comportamentos que apontam, para loteamento e construes ilegais.
2. O Processo Camarrio atesta que tais actos constituem indcios e pressupostos de loteamento
ilegal que a douta sentena recorrida desprezou.
3. As obras cujo pedido de licenciamento foi indeferido implicam desconformidade com instrumentos
de planeamento territorial, designadamente com o P.D.M. de Loures, j que se trata de solos florestais
e silvo-pastorais.
4. Tal rea foi objecto (por parte dos anteriores proprietrios) de uma operao de loteamento ilegal,
j que foi efectuada a diviso da mesma em cinco lotes, tendo sido efectuadas obras de urbanizao
(um aterro de 1000 m2 e abertura de um arruamento de 400 metros de extenso por 6 metros de
largura), indiciando-se a destinao do referido terreno para construo urbana.
5. Foi feito um pedido de viabilidade de construo de uma moradia unifamiliar para a referida
parcela dirigido C.M. de Loures ao abrigo do ponto 5 do Reg. do P.D.M.

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6. Os prprios recorridos construram uma vedao de 60 metros de comprimento e colocaram 19

pilares de beto com cerca de 2 metros de altura, cada um, assentes numa sapata de beto, sem a
devida licena camarria e que indiciam mais do que a mera vedao do terreno.
7. Esta obra foi embargada e os proprietrios intimados reposio da situao inicial.
8. Em 9/6/97 a vedao estava derrubada, mas permaneciam os pilares (embora sem estarem
assentes nas sapatas).
9. Assim, a referida parcela de terreno resultou efectivamente de uma anterior operao de loteamento
ilegal, no podendo apreciar-se a questo sub judice sem ter presente todo o processo anterior,
assente em comportamentos, circunstncias e pressupostos de loteamento ilegal.
10. Inexiste o vcio de violao de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito, no se podendo
imputar ao acto recorrido errada aplicao da alnea a) do n. 1 do art. 63., do DL 445/91, de 20/11,
ao contrrio do que pretende a douta sentena recorrida.
Os recorrentes apresentaram contra-alegaes, com as seguintes concluses:
1. Todos os factos constantes das alegaes da recorrente, ao contrrio do que ela afirma, constavam
j da contestao e foram criteriosa e doutamente sindicados na sentena em recurso, tendo-se
concludo, como no pode deixar de se continuar a concluir, com os fundamentos de direito que aqui
se do por reproduzidos, que o pressuposto em que a autoridade recorrente assentou a sua deciso o
terreno faz parte de um loteamento ilegal no se verificava nem se verifica.
2. E, na verdade, tal como na mesma sentena se julgou, o terreno para o qual foi pedido pelos ora
recorridos a licena para a construo de uma vedao no resulta de qualquer ilegal operao de
loteamento, mas, sim, de acto de fraccionamento de prdio rstico, com total respeito das normas
que o disciplinam (Decretos-Leis n.os 384/88, de 25 de Outubro, e 103/90, de 22 de Maro, e ainda
os arts. 1376. a 1379. do Cdigo Civil).
3. As obras cujo pedido de licenciamento foi indeferido no comportam qualquer desconformidade
com instrumentos de planeamento territorial nem, nomeadamente, com o Plano Director Municipal
de Loures, ao classificar o solo do terreno em questo como florestal e silvo-pastoril, uma vez que
o referido plano no contm qualquer norma que impea os donos de tais terrenos de procederem
sua vedao.
4. Devem, assim, ser julgadas improcedentes todas as concluses da recorrente e deve manter-se
a sentena recorrida.

O Excelentssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido do no provimento do

recurso, pelos fundamentos em que assenta a deciso recorrida.
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
2. Na sentena recorrida deu-se como assente a seguinte matria de facto:
1. Os Recorrentes adquiriram, atravs de escritura pblica de compra e venda celebrada em seis de
Dezembro de 1996, o prdio rstico constitudo por parcela de terreno destinada a fins hortcolas,
sito em Coves e Frente da Estrada, freguesia de Santo Anto do Tojal, concelho de Loures, com
a rea de 7095 m2 cf. doc. fls. 11 e 13 a 17 cujo teor aqui se d por integralmente reproduzido;
2. Tal prdio mostra-se descrito na 2. Conservatria do Registo Predial de Loures sob o n. 1509, e
registado em nome dos recorrentes cf. doc. fls. 10 a 12 cujo teor aqui se d por integralmente
reproduzido;
3. Em data indeterminada, os Recorrentes procederam nesse prdio construo de uma vedao
de cerca de 60 metros de comprimento, tendo colocado 19 pilares de beto com cerca de dois
metros de altura cada, assentes numa sapata de beto cf. fls. 3 e 4 do processo camarrio
n. 28.743/CG/N apenso a estes autos e acordo dos recorrentes;
4. Tal obra foi objecto de fiscalizao dos competentes servios da Cmara Municipal de Loures
tendo a mesma sido embargada em 2 de Dezembro de 1996 e notificado o ora Recorrente A..., na
qualidade de promitente comprador com B... para suspender os trabalhos doc. fls. 8 do processo
camarrio n. 28.743/CC/N;
5. Em 9 de Junho de 1997 os mesmo servios constataram que a vedao se encontrava derrubada,
embora permanecessem no local os pilares, os quais j no se encontravam assentes nas sapatas
cf. doc. fls. 20 do mesmo processo camarrio;
6. Por requerimento dirigido ao Presidente da Cmara Municipal de Loures, apresentado em 12 de
Dezembro de 1996, os ora Recorrentes solicitaram a emisso de licena para efectuarem a vedao
desse terreno cf. doc. fls. 7;

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7. Vedao essa constituda por pilares de beto ligados entre si por arame em volta do terreno
cf. doc. fls. 7;
8. Em 13 de Janeiro de 1997, e sob a epgrafe A... e outro Licena para vedao da sua propriedade
Coves Frente Estrada Santo Anto do Tojal informaram os servios da Cmara Municipal
de Loures:
1. Com o requerimento de fls. 51 solicitado pelo requerente a execuo de uma vedao num
terreno localizado numa parcela inscrita na matriz sob o art. 52. da Seco A da freguesia de Santo
Anto do Tojal, cuja diviso foi efectuada ilegalmente como se poder constatar pela informao e
planta anexas e que dizem respeito ao processo n. 25160/CC/N com o nome... e....
2. Para o lote que se pretende a votao existem os seguintes antecedentes:
2.1. Processo n. 26003/VE/N em nome de... e que consta de um pedido de viabilidade para a
construo de uma moradia unifamiliar cujo processo foi indeferido devido propriedade ter sido
dividida de forma ilegal.
Processo n. 28743/CC/N em nome de B... e outro que trata de execuo de uma vedao sem
licena municipal.
3. Ao nvel do zonamento do plano director municipal, para a parcela em causa esto previstos
solos florestais e silvo-pastoris.
3.1 De acordo com o referido anteriormente julga-se de prestar parecer desfavorvel devido ao facto
de se tratar de um loteamento ilegal.
4. Face ao exposto e caso seja superiormente aceite, julga-se ser de propor o indeferimento ao
abrigo da alnea a) do ponto 1 do art. 63. do Decreto-Lei n. 445/91, de 20-11 cf. fls. 19 e 20.
9. Sobre esta informao recaiu a deciso, proferida em 20 de Janeiro de 1997, pelo Director do
Departamento de Administrao Urbanstica da Cmara Municipal de Loures
Por subdelegao do Sr. Vereador
Concordo com a proposta dos servios (cf. documento. fls. 20).
Com base no processo instrutor adita-se a seguinte matria de facto:
10. A utilizao da parcela de terreno que constitui o prdio referido em 1, ao nvel do zonamento
do Plano Director Municipal, a de solos florestais e silvo-pastoris;
11. A referida parcela de terreno fazia parte de um prdio rstico com a rea aproximada de 30.000
metros quadrados, descrito na 2. Conservatria do Registo Predial de Loures sob o n. 1409 (fls.
11 e arts. 22. a 25. da petio);
12. Tal prdio foi objecto de diviso em cinco parcelas, efectuada pelos seus anteriores proprietrios
(... e... ) (processo n. 20160/CC/N, da Cmara Municipal de Loures, includo no processo instrutor);
13. Na sequncia da diviso, os referidos anteriores proprietrios procederam, em Setembro de
1995, a obras de urbanizao, efectuando, designadamente, um aterro de 1.000 m2 e abrindo um
arruamento com 400 metros de extenso, por 6 metros de largura (processo n. 20160/CC/N, da
Cmara Municipal de Loures, includo no processo instrutor);
14. No foi licenciada pela Cmara Municipal de Loures qualquer operao de loteamento no prdio
rstico referido em 11
3. Pelo acto recorrido, a autoridade recorrida indeferiu uma pretenso dos recorrentes de construrem
uma vedao num prdio rstico que adquiriram.
A deciso de indeferimento foi proferida invocando suporte jurdico no art. 63., n. 1, alnea a), do
Decreto-Lei n. 445/91, de 20 de Novembro.
Este diploma estabeleceu o regime de licenciamento de obras particulares, indicando o seu art. 63.
os fundamentos de indeferimento.
Na alnea a) do n. 1 deste artigo, indica-se como fundamento de indeferimento desconformidade com
alvar de loteamento ou com instrumentos de planeamento territorial, vlidos nos termos da lei.
No caso em apreo, o suporte jurdico para a deciso da autoridade recorrida s pode consistir na
desconformidade da construo com o plano director municipal, que, segundo se refere no acto
recorrido, prev, para o terreno em causa, solos florestais e silvo-pastoris.
No entanto, no ponto 3.1 da informao em que se baseou o acto recorrido refere-se que o parecer
desfavorvel devido ao facto de se tratar de um loteamento ilegal.
Assim, conjugando esta razo do indeferimento com o suporte jurdico indicado, conclui-se que a
razo do indeferimento foi a de a construo da vedao que os recorrentes pretendem construir se
integrar num loteamento ilegal e que no se compagina com o Plano Director Municipal.

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Coloca-se, assim, em primeiro lugar, a questo de saber se os factos levados ao probatrio permitem
concluir pela existncia de um loteamento ilegal.
4. Nos termos do art. 3., alnea a), do Decreto-Lei n. 448/91, de 29 de Novembro, so operaes
de loteamento todas as aces que tenham por objecto ou por efeito a diviso em lotes, qualquer
que seja a sua dimenso, de um ou vrios prdios, desde que pelo menos um dos lotes se destina
imediata ou subsequentemente a construo urbana.
No caso em apreo, ocorreu uma diviso de um prdio em vrias parcelas, por iniciativa dos
proprietrios daquele, sendo ponto sobre o qual no h controvrsia, pois os prprios recorrentes
reconhecem que o prdio que adquiriram foi desanexado de outro.
Mas, como se refere na sentena recorrida, a diviso de um prdio rstico em vrios no constitui,
s por si, uma operao de loteamento, pois, s o ser se um dos lotes, pelo menos, se destinar
imediata ou subsequentemente a construo urbana.
Assim, a distino entre operaes de loteamento e outras divises de prdios, para efeitos do
Decreto-Lei n. 448/91, faz-se, desde logo, tendo em conta a finalidade com que foi efectuada a
diviso, merecendo aquela qualificao os actos de diviso que forem praticados com inteno de
afectar alguma parcela de terreno a construo urbana.
No caso em apreo, no h elementos probatrios que permitam concluir que a diviso referida
tenha sido efectuada com o fim imediato de construo urbana, em qualquer das parcelas de terreno
autonomizadas com a diviso. Porm, para uma operao de diviso de prdio ser considerada
como operao de loteamento para efeitos do Decreto-Lei n. 448/91, no imprescindvel que haja
concomitncia entre ela e a inteno de construo urbana, pois a destinao de qualquer dos lotes
a construo urbana pode ser subsequente, como resulta daquela norma.
No caso em apreo, ocorreram as obras de urbanizao que se referiram, realizadas pelos proprietrios
anteriores do prdio que foi dividido, obras essas efectuadas j depois da diviso, que revelam inequivoca-
mente a existncia de uma inteno de proceder a construo urbana, pelo menos em um dos lotes.
Por isso, bastando que um dos lotes seja destinado a construo urbana para a diviso ser considerada
como operao de loteamento, tem de concluir-se que diviso efectuada tem de atribuir-se tal
qualificao. (Essencialmente nesse sentido, pode ver-se Fernando Alves Correia, As grandes linhas
da recente reforma do urbanismo portugus, pgina 81, que escreve:
O destino de pelo menos um dos lotes para construo urbana pode ser imediato ou subsequente.
Significa isto que no necessrio que a inteno de construir se manifeste no momento da diviso.
Ela pode manifestar-se posteriormente (embora a lei no refira qualquer prazo dentro do qual a
construo urbana deva ser concretizada.)
Caracterizada a diviso como operao de loteamento, o licenciamento de qualquer construo urbana
na rea do prdio dividido depender de prvio licenciamento de uma operao de loteamento.
(Refere o mesmo autor, na obra e local citados:
Assim, se em data posterior diviso em dois ou mais lotes de um terreno, algum manifestar a
pretenso de construir em pelo menos um dos lotes, deve ser-lhe recusada a licena de construo,
enquanto no tiver sido deferido pela cmara municipal um pedido de licenciamento de uma operao
de loteamento.)
5. Assim, conclui-se que as obras de urbanizao referidas foram realizadas ilegalmente e que se
est perante um loteamento ilegal, como sustenta a autoridade recorrida no acto recorrido, pelo
que se justifica o indeferimento, com esse fundamento, de pedidos de construo urbana na rea
do prdio dividido.
No entanto, essa destinao subsequente a construo urbana no tem qualquer efeito sobre a
validade do acto ou actos de diviso do prdio, pois no h norma legal que o preveja, estando
a validade dependente apenas das regras sobre fraccionamento de prdios rsticos, previstas nos
Decretos-Leis n.os 384/88, de 25 de Outubro, e 103/90, de 22 de Maro, cuja aplicao reafirmada
pelo n. 1 do art. 52. do Decreto-Lei n. 448/91.
Assim, a ilegalidade das operaes de loteamento urbano tem apenas o alcance de inviabilizar
o licenciamento de construes urbanas, no afectando a possibilidade de utilizao do prdio
resultante do fraccionamento como rstico.
Por isso, as parcelas autonomizadas mantero a sua autonomia como prdios rsticos.
A construo da vedao de um prdio rstico no constitui uma construo urbana, pois esta
denominao adequada apenas a edifcios e, por isso, a ilegalidade das operaes de loteamento

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urbano no um obstculo a que possam ser construdas vedaes, em condies idnticas s

que legalmente admissvel construir em qualquer prdio rstico que no tenha sido objecto de
operao de loteamento.
Na verdade, se for vlido o acto que gerou as vrias parcelas desanexadas do prdio inicial, os
proprietrios daquelas no podem deixar de gozar de todos os direitos imanentes ao direito de
propriedade, constitucionalmente garantido, em que se inclui o direito de tapagem, nos termos
previstos nos arts. 1356. a 1359. do Cdigo Civil.
Alis, no se compreenderia outra soluo legal, pois, sendo invivel, presumivelmente com carcter
definitivo, a urbanizao da parcela dos recorrentes, por incompatibilidade desta com o Plano Director
Municipal, no seria razovel que a parcela de terreno, inutilizvel para construo urbana, no fosse
utilizvel, plenamente, como prdio rstico, que aquele Plano pretende que seja.
Decerto que a construo de uma vedao do tipo da referida nos autos, num prdio resultante
do fraccionamento de um prdio rstico, como obra de construo civil que , estava sujeita a
licenciamento face do regime legal ento vigente sobre a matria (designadamente o Decreto-
-Lei n. 445/91). (O licenciamento pode estar dependente da observncia de regras relativas aos
materiais a utilizar e dimenses das vedaes, para alm de condicionamentos ao exerccio do
direito de tapagem impostos administrativamente, no mbito do licenciamento de obras, visando
salvaguardar quer a esttica do local quer a segurana das pessoas e dos terrenos vizinhos, como
se refere no acrdo deste Supremo Tribunal Administrativo de 3-2-94, proferido no recurso n. 32 381,
publicado em Apndice ao Dirio da Repblica de 20-12-96, pgina 797.)
Mas, no se tratando de uma construo urbana, o seu licenciamento no estava dependente da exis-
tncia de um licenciamento de loteamento relativo fraco de prdio rstico que se pretende vedar.
Por outro lado, a construo de uma vedao num prdio rstico no obsta utilizao dos solos
que o integram para os fins florestais ou silvo-pastoris indicados no Plano Director Municipal. (Salvo,
naturalmente, no prprio espao ocupado pela vedao, o que irrelevante em termos da gesto da
utilizao dos solos que os planos directores municipais pretendem assegurar, pois no razovel
entender que a inteno de reservar solos para fins agrcolas assumida em planos directores municipais
seja to obsessiva que tenha nsita a perda do direito de tapagem que, ao proteger a utilizao dos
prdios pelos seus proprietrios, at se sintoniza com aquela inteno.)
Conclui-se, assim, que o acto recorrido, ao indeferir a pretenso de licenciamento apresentada pelos
recorrentes com fundamento na ilegalidade das operaes de loteamento e por contrariedade ao Plano
Director Municipal no tem suporte legal, pelo que o acto recorrido enferma de vcio de violao de lei,
por erro sobre os pressupostos de direito, que justifica a sua anulao (art. 135. do C. P. A.).
Termos em que, com esta fundamentao, acordam em negar provimento ao recurso e confirmar a
sentena recorrida.

Sem custas, por a autoridade recorrida estar isenta (art. 2. da Tabela de Custas)
Lisboa, 20 de Fevereiro de 2002
Jorge de Sousa, relator Costa Reis Abel Atansio.

Comentrio

1. Justificao do tema

Tivemos a oportunidade de publicar nesta Revista um artigo subordinado ao ttulo

Propriedade Horizontal e Loteamento: Compatibilizao, no qual focmos a distino entre
ambas as figuras e chammos a ateno para o aproveitamento da propriedade horizontal
como meio de fuga a operaes de loteamento, sobretudo em casos de propriedade
horizontal sobre conjuntos de edifcios 2. Fernanda Paula Oliveira e Sandra Passinhas, nesta
mesma publicao, abordaram o mesmo tema e trataram-no de acordo com a legislao
ora vigente (Dec.-Lei n. 555/99, de 16/12), em artigo a que atriburam o sugestivo ttulo
Loteamentos e Propriedade Horizontal Guerra e Paz! 3. O acrdo que escolhemos

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> Jurisprudncia

para anotao traz colao outra forma de fuga s leis sobre loteamentos, que tem
como caracterstica a cobertura judicial. o caso da usucapio sobre parcelas de prdios
separadas de facto, nas quais, por vezes, j existem outras edificaes 4. Semelhante a este
caso o da acesso industrial imobiliria sobre parcelas destacadas de facto e nas quais
se constri. A pergunta que ento surge a de saber se, em ambos os casos, o juiz tem
de preocupar-se com a eventual violao da legislao sobre loteamentos. Se o no tiver,
esto escancaradas as portas para verdadeiras fraudes lei. A jurisprudncia cvel sobre
esta temtica abundante, mas no pacfica, sendo certo que o acrdo em anotao veio,
por assim dizer, pr um pouco de gua na fervura, equacionando nos devidos termos uma
parte da problemtica em causa, embora no responda quela pergunta. A apimentar um
pouco a discusso, foi publicado recentemente um artigo da autoria de Durval Ferreira, sob
o ttulo Posse e Usucapio Loteamentos e Destaques Clandestinos, no qual sustentada
a tese de que a existncia de uma operao de loteamento ou de um destaque ilegais no
impede a aquisio de uma parcela por usucapio 5.
A principal diferena de camuflagem de uma operao de loteamento ou de um destaque
atravs da utilizao de cada um dos institutos referidos consiste em que, no caso da
propriedade horizontal, so as cmaras municipais quem decide optar por uma das solues
possveis, loteamento ou propriedade horizontal, o que significa que as mesmas dominam
as situaes que lhes surgem, ao serem-lhes apresentados os projectos de licenciamento
ou autorizao, enquanto que, em relao acesso industrial imobiliria e usucapio,
as solues so encontradas pelos tribunais, estando a Administrao Pblica, por vezes,
impossibilitada, ou, pelo menos, com dificuldades, de efectuar o respectivo controlo. No
caso da propriedade horizontal apresentado cmara municipal um projecto que a
mesma aprecia e aceita ou no. Decidida pelo tribunal a constituio de um novo prdio
por usucapio ou por acesso, a cmara municipal colocada perante um facto consumado
que tem de respeitar.
Dividido de facto um prdio, rstico ou urbano, em dois ou mais, com colocao de
divisrias, e possudas ambas as fraces durante o prazo necessrio aquisio da
propriedade por usucapio, deve o juiz cvel aceitar essa constituio de vrios prdios, sem
se certificar de que no existe operao de loteamento ou destaque? No incuo referir
que, aceite por sentena uma tal diviso, podem os respectivos proprietrios descrever
na conservatria do registo predial ambos os prdios e inscrev-los em seu nome. A partir
da, como pode a cmara municipal controlar essa diviso no caso de vir a ser requerido
o licenciamento de construes em ambos os prdios?
Se o proprietrio de um prdio urbano ceder a outrem, de facto, parte do logradouro e
lhe permitir a construo de uma moradia, adquirida, por via da acesso, o direito de
propriedade sobre a parcela autonomizada, sendo certo que se entende que duas ou mais
construes sobre o mesmo prdio constituem operao de loteamento6?

2. A posio dos tribunais comuns

Como dissemos, os casos da acesso industrial imobiliria e da usucapio que configuram

autnticas operaes de loteamento ou de destaque surgem com relativa frequncia
nos tribunais comuns, acontecendo ainda que, em relao aquisio por usucapio,
os interessados podem lanar mo da escritura de justificao notarial, prevista nos
arts. 89. a 101. do Cdigo do Notariado e 116. do Cdigo do Registo Predial, para,
decorrido o prazo para a impugnao desta, depois de publicada por extracto nos
jornais, proceder ao registo dos prdios, estabelecendo-se a partir deste a presuno
de propriedade do terreno 7.
Mas, vejamos cada um dos institutos de direito civil em causa.

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 > Jurisprudncia

2.1 Acesso industrial imobiliria

Diz o art. 1340., n. 1, do Cdigo Civil que se algum, de boa f, construir obra em terreno
alheio e o valor que as obras tiverem trazido totalidade do prdio for maior do que o
valor que este tinha antes, o autor da incorporao adquire a propriedade dele, pagando
o valor que o prdio tinha antes das obras. a acesso industrial imobiliria, que constitui
uma das formas de aquisio originria da propriedade. O caso mais frequente o de o
proprietrio, sem ttulo translativo de propriedade, consentir que um familiar, normalmente
um filho, construa a sua habitao numa parcela de terreno pertencente a prdio onde, por
vezes, tem a sua prpria habitao. Uma operao deste gnero constitui um loteamento
ou um destaque, um e outro sujeitos a licenciamento ou autorizao da cmara municipal.
Surge ento o problema de saber se, na ausncia da apreciao prvia municipal, o juiz
cvel deve considerar verificada a acesso e, consequentemente, considerar procedente o
respectivo pedido.
Mas o problema s existe quando se entenda que a aquisio se restringe parcela
destacada, o que no obtm o sufrgio universal quer da jurisprudncia quer da doutrina.
Com efeito, segundo uma das teses em confronto, a aquisio deve abranger todo o
prdio e no apenas a parcela destacada, mesmo que se tenha formado uma nova unidade
econmica 8. Contudo, a posio maioritria da jurisprudncia no sentido de a aquisio
incidir sobre a parcela de terreno onde a obra incorporada, desde que da mesma resulte
uma unidade econmica independente (acesso parcelar) 9.
Em alguns acrdos em que sufragada a tese da acesso parcelar, no feita referncia
ao cumprimento da legislao sobre loteamentos ou a qualquer outra que possa inviabilizar
a aquisio. Todavia, no acrdo da Relao de Coimbra de 25/05/99 refere-se que antes
de se decidir pelo reconhecimento de uma acesso parcelar por efeito de acesso industrial
imobiliria, deve o julgador certificar-se de que no ir consolidar uma situao desconforme
com as regras que condicionam o fraccionamento de prdios rsticos e as operaes de lotea-
mento urbano. Na mesma linha, no acrdo do Supremo Tribunal de Justia de 17/02/2000,
o Cons. Sousa Ins justifica o seu voto de vencido nos seguintes termos: importa tomar
em considerao as exigncias da lei administrativa que regula os loteamentos e destaques
para fins de construo, cujas normas so de interesse e ordem pblica, no podendo ser
atropeladas pelos tribunais, nem as respectivas questes ignoradas, pois que so, dada
aquela sua natureza, de conhecimento oficioso. Por isto, a deciso do acrdo recorrido,
na parte em que declarou que o ru adquiriu por acesso o direito de propriedade sobre
uma parcela do prdio dos autores, s pode manter-se, vindo aos autos prova de a cmara
municipal competente haver emitido alvar de loteamento ou, por outra forma, autorizado
o destaque. Por sua vez, a Relao de Lisboa, no acrdo de 08/05/97, sustentou que a
aco em que os autores pretendem ver reconhecido o seu direito de propriedade, adquirido
por acesso industrial imobiliria, sobre prdios, constitudos por terrenos de que eram
meros promitentes compradores e casas construdas nesses terrenos, com autorizao
do proprietrio destes, mas sem o prvio licenciamento e loteamento, no s um acto
jurdico de objecto contra legem, mas tambm um acto jurdico em fraude lei 10.

2.2. Usucapio

O mesmo problema existe quando se dividem indocumentadamente prdios e, decorrido

o respectivo prazo, se invoca a usucapio, o que normalmente sucede tambm entre
familiares e ainda entre comproprietrios ou entre proprietrios e promitentes-compradores
de parcelas. Em sentido favorvel aquisio por usucapio, mesmo em caso de loteamento
ilegal, a Relao de Coimbra, em acrdo de 28/03/2000, decidiu que havendo loteamento

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Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente 97
> Jurisprudncia

ilegal, mas estando na mesma aco invocada a usucapio e verificando-se os respectivos

pressupostos, procede a aco com esse fundamento, no obstante a ilegalidade do
loteamento, com a fundamentao de que a tutela especialmente conferida ao possuidor
que permite a transformao da posse num verdadeiro direito real que, independentemente
do acto de vontade do anterior titular e sobrepassando o aspecto de ordem formal ou
substancial, surge originariamente na esfera jurdica do possuidor; incidindo a posse sobre
bens corpreos, a invocao da usucapio apenas vedada perante obstculos legais
expressos, como sucede nos casos assinalados no art. 1293. do CC (direito de uso e
habitao e servides prediais no aparentes), naqueles que resultem de normas jurdicas
que impedem a apropriao individual de determinados bens, como so os bens do domnio
pblico ou de baldios, ou das que obstam colocao de certos bens no comrcio jurdico
11
. E, no acrdo de 11/05/99, decidiu que a proibio de fraccionamento de terreno apto
e destinado cultura, em parcelas de rea inferior a determinada superfcie mnima, cede
perante a usucapio e que a transaco celebrada entre as partes, onde reconhecem
que parcelas nessa situao se constituram prdios autnomos pela via da usucapio,
legal, no representando fraude lei, nem que as partes, s por isso, e na ausncia
de outros elementos, tenham feito um uso anormal do respectivo processo 12. Tambm
a Relao de vora, em acrdo de 26/10/2000, argumentando que a usucapio, como
forma originria de aquisio de direitos reais, rompe com todas as limitaes legais que
tenham a coisa possuda por objecto (por exemplo, a exigncia de forma para a partilha
de uma herana e a proibio de diviso de um prdio), e operar, mesmo relativamente
a uma parcela de um prdio, ainda que na sua gnese tenha estado um fraccionamento
ilegal porquanto constitutivo de infraces com rea inferior unidade mnima de cultura
ou nulo por falta de forma, sustentou que so usucapveis as parcelas com rea inferior
unidade de cultura, resultantes da diviso, efectuada por partilha verbal, de um prdio
rstico apto para fins agrcolas 13.
Em sentido contrrio, a Relao de Lisboa, em acrdo de 18/10/2001, decidiu que no
pode proceder aco de justificao judicial, visando a obteno de ttulo para efeitos
de registo, com fundamento em aquisio, por usucapio, de parcela de prdio rstico,
que resulte numa desanexao desconforme com a licena de loteamento desse prdio
j registada 14, e em acrdo de 30/04/2002, sustentou que no permitida a aquisio
por usucapio de parcela de terreno de um prdio rstico ilicitamente loteado, por isso
contrariar disposies legais imperativas. Refere-se neste acrdo que o prdio est situado
no permetro de uma AUGI (rea urbana de gnese ilegal), como sucedeu em mais trinta
e seis processos 15.

2.3. Qual a melhor de entre as solues dos tribunais comuns?

As divergncias que ressaltam das decises indicadas incidem exclusivamente sobre esta
nica questo: deve o juiz cvel, ao analisar a usucapio e a acesso industrial imobiliria
desprezar a legislao sobre loteamentos, de modo a que esse regime no influencie a
soluo ou, ao contrrio, considerando o ordenamento jurdico como um todo harmnico
em que cada soluo passa pela anlise de todos os ramos de direito, deve o juiz verificar
se, ocorridos os diversos elementos daquelas duas figuras, no devem as mesmas ser
consideradas de acordo com a violao ou no das regras sobre operaes de loteamento
ou de destaque.
O incumprimento sistemtico das normas de direito do ordenamento do territrio e do
urbanismo no so novidade para ningum. E, lamentvel poder afirm-lo, tal desprezo
pela ordem jurdica recebe o exemplo nada dignificante da prpria Administrao Pblica

RevCEDOUA 1. 2003
98 Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente
 > Jurisprudncia

que, com toda a sem cerimnia, foi permitindo desmembramentos sucessivos de prdios
atravs de certides com que os notrios se contentavam para celebrarem escrituras que
legalizavam operaes de loteamento e consentindo na construo de milhares e milhares
de construes clandestinas, muitas das quais visveis dos prprios edifcios dos Paos
do Concelho. As consequncias esto vista de quem quiser ver!
Nos casos que ora nos ocupam, a situao , em nosso entender, ainda pior, visto configurar
uma autntica fraude lei. Consistindo esta na utilizao de um meio legal para fugir ao
cumprimento de outras leis, precisamente isso que acontece quando se criam situaes
de factos equivalentes a operaes de loteamento ou destaques e, atravs dos institutos
da usucapio e da acesso industrial imobiliria, se consegue a consagrao judicial e legal
de tais operaes, obtendo-se uma espcie de legalizao de loteamentos e destaques
clandestinos.
Antes de analisarmos o acrdo do STA de referncia, vejamos qual das duas solues
sufragadas pelos tribunais cveis merece o nosso acolhimento. Decididamente aquela que
evita a violao das normas urbansticas. Entendemos que o ordenamento jurdico no
constitudo por compartimentos estanques, mas por normas e princpios de diversa origem
e tutelando interesses diferenciados que devem constituir um conjunto harmnico de modo
a evitar lacunas no cumprimento das obrigaes que a cada um so atribudas.
Por isso, pensamos que a Relao de Lisboa, no citado acrdo de 08/05/97, pe o
dedo na ferida, ao considerar a diviso de facto de um prdio em diversas parcelas com
construes, sem prvio licenciamento de loteamento, no s um acto jurdico contra-
-legem, mas tambm um acto jurdico em fraude lei, que o mesmo Tribunal faz corresponder
ao procedimento pelo qual um particular realiza, por forma inusitada, um tipo legal em vez
de um outro, a fim de provocar a consequncia jurdica daquele, em vez deste, sendo seus
elementos constitutivos: a) norma fraudada; b) norma-instrumento; c) actividade fraudatria;
d) inteno fraudatria 16. Na verdade, sabendo-se as implicaes que uma operao de
loteamento, considerada pelos autores como um verdadeiro plano de pormenor, mas de
iniciativa particular e no administrativa, acarreta em termos procedimentais e de custos,
designadamente atravs de cedncias de parcelas para infra-estruturas, principais e
secundrias, apetecvel camuflar tal operao com a constituio de propriedade horizontal,
com a invocao da acesso industrial imobiliria e da usucapio. Resta a ateno, que tem
de ser constante e eficaz, para obviar a tais atentados lei e criao de urbanizaes
sem o mnimo de condies infra-estruturais. O cancro das urbanizaes ilegais, que o
legislador, a muito custo, tenta combater atravs da legislao sobre as chamadas AUGI (reas
urbanas de gnese ilegal) 17, nem sempre eficaz, deve ser combatido por todos os meios,
cabendo uma grande responsabilidade nessa luta s cmaras municipais e aos tribunais,
na defesa da legalidade urbanstica e das camadas populacionais mais dbeis. O fraquejar
nessa fiscalizao h-de, mais tarde ou mais cedo, traduzir-se em encargos acrescidos da
Administrao Pblica, qual, como no acrdo se lembra, caber a realizao de todas
as infra-estruturas no realizadas pelos particulares, sendo conveniente lembrar que, trinta
e sete pedidos de reconhecimento judicial de aquisio por usucapio, em violao da
legislao sobre as reas urbanas de gnese ilegal, obra com a qual os tribunais no
podem pactuar, sob pena de inutilizao de toda a legislao com que os diversos Governos
tm procurado combater o flagelo dos loteamentos e construes clandestinas.
A permisso por sentena de operaes urbansticas ilegais viola ainda o regime jurdico
para a reconverso das reas urbanas de gnese ilegal (AUGI), fixado pelo Dec.-Lei n. 91/95,
de 2 de Setembro (redaco da Lei n. 64/2003, de 23 de Agosto) 18.
A reconverso urbanstica do solo e a legalizao das construes integradas em AUGI
constituem dever dos respectivos proprietrios ou comproprietrios, dever esse que inclui
as obrigaes de conformar os prdios que integram a AUGI com o alvar de loteamento

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Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente 99
> Jurisprudncia

ou com o plano de pormenor de reconverso, nos termos e prazos a estabelecer pela

cmara municipal e de comparticipar nas despesas da reconverso (art. 3., n.os 1 a 3).
Neste momento, a quase totalidade de terrenos materialmente fraccionados includos em
AUGI esto possudos h vinte anos, o que significa que a aceitao da cobertura judicial
da ilegalidade acarreta a inaplicabilidade do diploma que regula a matria.
Por outro lado, permitir uma operao urbanstica ilegal atravs da usucapio teria a
consequncia de se estabelecer um prazo de prescrio para as infraces urbansticas.
Efectuado um loteamento sem a obteno da correspondente licena, o mesmo ser nulo,
sendo certo que a nulidade pode ser invocada a todo o tempo e por qualquer pessoa.
A sua legalizao atravs da usucapio equivale ao desaparecimento da nulidade pelo
decurso do prazo e gera a situao aberrante de a cmara municipal poder e ser obrigada
a ordenar demolies e reposies de terrenos no estado anterior infraco sem limites
temporais 19, salvo o caso de sentena pela qual fosse admitida a aquisio por usucapio.
O loteador e o construtor, desde que decorrido o prazo de usucapio veriam os seus
actos serem declarados conformes lei, qualquer que fosse o interesse pblico em
causa. A questo no se prende somente com a legislao sobre operaes urbansticas,
designadamente loteamentos, ou com a rea mnima de cultura. Todas as chamadas
reas de proteco (de Reserva Agrcola Nacional, Reserva Ecolgica Nacional, reas
classificadas, domnio pblico martimo, fluvial, rodovirio, aeronutico e ferrovirio,
proteco de imveis classificados, etc., etc.) passariam a ser ignoradas, apesar de as
infraces derivadas de operaes urbansticas ilegais serem muitas vezes infraces
continuadas. A mesma legislao teria leituras diferentes conforme a entidade que aplicasse
a lei. O juiz acabaria por impor prazos para a nulidade de actos e para a tomada de
medidas de reposio da legalidade urbanstica que compete Administrao Pblica.
A jurisprudncia e a doutrina conhecidas so maioritariamente no sentido de o direito
demolio por razes urbansticas no estar sujeito a prazo de prescrio 20.
Em relao usucapio, poder obtemperar-se que h a considerar o decurso de um
determinado espao de tempo que permite uma consolidao da situao de facto existente
e que a prpria lei a atribuir-lhe uma importncia tal, de acordo com o princpio da certeza
que deve vigorar nas relaes jurdicas, que ultrapassa todos os bices legais. Aceita-se
que tal necessidade de certeza se fundamenta em razes de ordem pblica, como refere
Durval Ferreira no seu trabalho referido. Para alm desse interesse geral, fundamenta a
aquisio derivada da posse o facto de esta resultar da lassido do anterior proprietrio,
que se desinteressa dos bens. Ora, o que acontece normalmente, nas aces em que se
questiona a posse ou a acesso, que uma ou outra so opostas ao anterior proprietrio,
que tem o direito e a possibilidade de argumentar em sentido contrrio. Quando se coloca o
problema da violao de uma norma de ordem pblica, como no caso analisado, a nenhuma
das partes no processo compete a defesa dessa norma, podendo, at suceder, e muitas
vezes isso acontece, a existncia de conluio entre autores e rus no sentido da legalizao
da situao de facto que eles prprios criaram, sem que as entidades pblicas a quem
compete a defesa da legalidade tenham possibilidades de interveno. Essas entidades
so apanhadas desprevenidas, perante factos consumados.
H, inclusivamente, normas de ordem pblica que invalidam os actos, como o caso da
aquisio sem o formalismo legal (escritura pblica, por exemplo) e cujo no cumprimento
no obsta aquisio originria por usucapio. Contudo, apesar de serem normas de ordem
pblica, no afectam terceiros, podendo dizer-se que esse interesse se reduz aos prprios
interessados, em cada caso concreto, razo por que se justifica que o mesmo interesse
geral ceda perante o interesse da certeza das relaes jurdicas.
Ora, no caso de um loteamento ilegal, como noutros casos, por exemplo de violao da
lei da Reserva Agrcola Nacional ou da lei de proteco do patrimnio cultural, o interesse

RevCEDOUA 1. 2003
100 Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente
 > Jurisprudncia

pblico em causa muito mais amplo, vai muito mais para alm das relaes entre as
partes no processo, abarca inclusivamente toda a populao de uma circunscrio territorial
(freguesia, concelho, etc...), inclusivamente o Pas. Quem paga as infra-estruturas, primrias
e secundrias, impostas pelas operaes urbansticas ilegais? Quem prejudicado com a
violao da lei das reas classificadas ou da lei da Reserva Ecolgica Nacional? Seguramente,
todos os cidados e no apenas os interessados no processo. E, entre dois interesses de
ordem pblica, o interesse na estabilidade e certeza das relaes jurdicas, por um lado,
e o interesse no correcto ordenamento do territrio e na legalidade urbanstica, por outro,
indubitavelmente que o segundo de grau superior. E, sendo de grau superior, porque
no podem os dois produzir igualmente os seus efeitos, deve prevalecer sobre o interesse
pblico respeitante usucapio, conforme dispe o art. 335. do Cdigo Civil.
Durval Ferreira analise o problema unilateralmente, focando-o somente atravs da posse--
usucapio. Refere que a soluo depender da anlise da situao quer numa perspectiva
de posse, quer numa perspectiva de usucapio, desprezando as normas de direito pblico
que protegem valores de grau mais elevado. No relevante o facto de a aquisio do
direito por usucapio ser originria, pois isso equivale a dar como assente a premissa de
que parte. Na verdade, o n da questo est em saber o valor que tal posse tem, saber
se a mesma se impe contrariando normas de interesse pblico de valor constitucional
(art. 66. da Constituio) 21.
A pergunta que se coloca e a que no foi dada resposta pelo citado autor, esta: os actos
de posse baseados num facto proibido pelas leis de loteamentos (diviso de facto em
lotes sem aprovao municipal) permitem a aquisio por usucapio?
certo que a responsabilidade da criao de loteamentos ilegais atravs da usucapio da
Administrao, em muitos casos. Mas nem sempre tal acontece, pois se, em muitos casos
a Administrao demasiado permevel, noutros praticamente impossvel detectar as
situaes de ilegalidade. Mas, como quer que seja, de convir que o interesse pblico em
causa no lhe pertence, antes tem como destinatrios os cidados. o interesse pblico
destes que se contrape ao interesse dos particulares na invocao da posse ilegal.
O art. 1.287. do Cdigo Civil exclui da aquisio com fundamento na posse a existncia de
disposio em contrrio, mas no afasta a possibilidade de outras razes, que no tinham
de ser mencionadas no preceito ou noutro semelhante. O legislador no tinha possibilidades,
nem tem, de referir expressamente a violao da lei de loteamentos ou de outra legislao
de ordem pblica, porque as restries so muitas, impossveis de abarcar num preceito
do gnero. O citado preceito no indicado para exceptuar a situao ora analisada.
O acto material de diviso em lotes, desde que configure uma operao de loteamento, o
que nem sempre acontece como se dir ao comentar o acrdo do STA transcrito, nulo,
porque contrrio a disposio legal de carcter imperativo (art. 294. do Cdigo Civil). Em
Espanha, Carrillo Donaire, apoiando-se nas sentenas do Supremo Tribunal de 26 de No-
vembro de 1980, 25 de Maio de 1979 e 23 de Maio de 1979, relativas constituio de
servides de passagem de fios telefnicos em que a ocupao dos terrenos se processou
sem o consentimento dos proprietrios e margem do procedimento expropriatrio, nega
a possibilidade da aquisio por usucapio das servides administrativas, quando para o
seu estabelecimento se requeira a ocupao permanente dos terrenos ou a colocao de
suportes ou instalaes fixas, visto ter por fundamento uma via de facto expropriatria
nula de pleno direito 22 23.
Gian Carlo Mengoli, referindo-se possibilidade de derrogao pelos particulares, por acto
voluntrio, das normas do Cdigo Civil italiano que estabelecem a distncia e a altura
das construes no sentido de as fixarem para mais ou para menos, constituindo uma
servido, admite essa mesma derrogabilidade de normas semelhantes dos regulamentos
urbansticos e planos reguladores, quando a distncia seja ampliada em relao prevista,

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Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente 101
> Jurisprudncia

por o interesse pblico ficar satisfeito, mas adverte que, nos casos em que no possvel
a derrogao convencional, no se poder constituir a relativa servido por usucapio 24.

3. A posio do acrdo anotado

O acrdo anotado, sem tomar posio no problema, em termos de sim ou no, indica
os caminhos certos para a avaliao no caso de o tribunal cvel conhecer da violao da
lei de loteamentos.
Um prdio com cerca de 30.000 m2 foi dividido em cinco parcelas. Posteriormente, os
proprietrios que procederam diviso efectuaram obras de urbanizao, designadamente
um aterro de 1.000 m2 e um arruamento com 400 m de extenso por 6 m de largura.
No foi licenciada qualquer operao de loteamento desse prdio. O Supremo Tribunal
Administrativo, no acrdo transcrito, entendeu que estes factos configuram uma operao
de loteamento, no somente pela diviso em cinco lotes, visto que essa diviso no
suficiente, s por si. Na verdade, como dispunha o art. 3., alnea a), do Dec.-Lei n.
448/91, de 29 de Novembro, e dispe o art. 2., alnea i), do Dec.-Lei n. 555/99, de 16 de
De-zembro, s h loteamento quando pelo menos um dos lotes se destine imediata ou
subsequentemente a construo urbana (edificao urbana, no diploma actual). A diviso
em lotes, desacompanhada de outros elementos no permite concluir que se realiza uma
operao de loteamento, que pode nunca ter passado pela cabea do proprietrio. Se,
aquando da diviso, for requerido o licenciamento de uma edificao, por exemplo, no
restam dvidas de que h loteamento. Mas pode suceder que, s passado algum tempo,
surjam tais elementos indiciadores da operao urbanstica, caso em que se tratar de uma
destinao subsequente a construo urbana. o que sucede com o aterro e a abertura
de um arruamento pelo proprietrio. O STA considerou, e bem, que tal diviso consistiu
numa operao de loteamento.
Numa das cinco parcelas (a dos autos) resultantes da diviso, o proprietrio seu
adquirente requereu uma viabilidade (informao prvia) para a construo de uma
moradia unifamiliar. O pedido foi indeferido com fundamento em que a propriedade foi
dividida de forma ilegal. O STA no se pronunciou sobre este indeferimento, mas ressalta
da fundamentao do acrdo que tal indeferimento est correcto. Estamos plenamente
de acordo, designadamente quando se refere que na fase da aprovao da construo
(ou edificao) pela cmara municipal que deve ser avaliada a situao, exigindo-se ento
a prvia instaurao do procedimento respeitante legalizao do loteamento. A cmara
municipal no tem de se preocupar com a diviso do prdio desde que continua a ter o
destino que tinha anteriormente mesma. de referir, alis, que a parcela dos autos foi
identificada na escritura de compra e venda como prdio rstico constitudo por parcela de
terreno destinada a fins hortcolas. Como o Supremo bem afirma, a afectao posterior da
parcela a construo no tem qualquer reflexo sobre a validade do acto ou actos de diviso
do prdio me. No momento em que ocorreu a diviso, nada (em termos urbansticos) a
impedia, pelo que a mesma se mantm vlida. A afectao diferente que o prdio tinha
que tem de ser travada, se houver violao de normas urbansticas.
Os recorrentes solicitaram a emisso de licena para a vedao, constituda por pilares de
beto ligados com arame a toda a volta, da parcela em causa, identificada como parcela
rstica. O pedido foi indeferido por se tratar de um loteamento ilegal. O STA, apesar de
considerar que tinha sido efectuada uma operao de loteamento ilegal, de acordo com
a ideia de que a ilegalidade apenas inviabiliza operaes urbanas e de que as parcelas
autonomizadas mantm a sua autonomia como prdios rsticos, confirmou a deciso do
Tribunal de Crculo, de anulao do acto administrativo de indeferimento do pedido de
licena, por considerar que a construo da vedao no constitui uma construo urbana,

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 > Jurisprudncia

especificidade que a lei previa e prev. O Dec.-Lei n. 46.673, de 29 de Novembro

de 1965, referia-se a lotes destinados construo de habitaes ou estabelecimentos
comerciais ou industriais. Esta parte em itlico foi suprimida pelo diploma seguinte, o
Dec.-Lei n. 289/73, de 6 de Junho, visto que, no dizer de Augusto Lopes Cardoso,
des-necessria, pois que evidente os destinos de uma construo: a habitao ou o
estabelecimento comercial ou industrial 25. Jos Osvaldo Gomes sustenta que o termo
construo deve ser entendido em sentido amplo, de modo a abranger, no apenas prdios
urbanos, muito menos para habitao, mas ainda outras obras mesmo que no sejam
edifcios, como muros ou quaisquer outras vedaes, embora, neste caso, deva restringir-
se o alcance do termo aos casos em que se torna necessria a realizao de trabalhos de
urbanizao, como o caso de construo de muros destinados a modificar a natureza
rural do prdio 26. O Dec.-Lei n. 400/84, de 31 de Dezembro, manteve o mesmo termo,
mas o seguinte Dec.-Lei n. 448/91, substituiu-o pelo de construo urbana, o que, no
entendimento de Jos Miguel Sardinha, no significa que fosse inteno do legislador de
apenas permitir os loteamentos em zonas urbanas, j no nas zonas rurais, antes demonstra
o desejo de privilegi-los nas zonas urbanas 27. Para este autor a palavra urbana no se
refere aos prdios mas s zonas de construo 28. Qualquer que seja a interpretao que
se atribua expresso construo urbana, julgamos, com o STA, que a vedao de um
prdio dito rstico em que no se vislumbra qualquer inteno de alterar a sua natureza
no se enquadra nesse conceito, o que afasta a possibilidade de se considerar a existncia
de uma operao de loteamento.
O direito de tapagem constitui uma das faculdades includas no direito de propriedade
que permitem um melhor uso deste. No parece que uma vedao em arame apoiada em
pilares de beto tenham outra finalidade que no seja a de vedar o prdio, impedindo a
entrada de estranhos. Tambm aceitamos a afirmao de que a construo da vedao de
um prdio rstico no incompatvel com a utilizao dos solos por ele abrangidos para
fins agrcolas, na mesma linha do decidido pelo mesmo Tribunal em acrdo de 14/02/2002,
acerca do indeferimento de um pedido de licenciamento da construo de um muro de
vedao de terreno includo na Reserva Agrcola Nacional 29.

Antnio Pereira da Costa

Docente do CEDOUA

1
Internet, http://www.sta.mj.pt/.

2
Revista do CEDOUA, n. 3, 1999, pp. 65 e segs.

3
Revista do CEDOUA, n. 9, 2002, pp. 45 e segs.

4
A questo aqui equacionada tambm se coloca quando esto em causa outros interesses de ordem pblica,
como o caso da violao de preceitos que prevem a unidade mnima de cultura.

5
Separata de SCIENTIA IURIDICA, Janeiro-Abril 2003, Tomo LII N. 295, pp. 91 e segs.

6
Nosso artigo referido na Revista do CEDOUA, n. 3, 1999, p. 72, e autores a citados.

7
O n. 1 do art. 116. diz o seguinte:
1 O adquirente que no disponha de documento para a prova do seu direito, pode obter a primeira inscrio
por meio de aco de justificao judicial, de escritura de justificao notarial, de justificao administrativa
regulada em lei especial.

RevCEDOUA 1. 2003
Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente 103
 > Jurisprudncia

8
Pires de Lima/Antunes Varela, Cdigo Civil anotado, III, Coimbra Editora, 1. edio, 1972, p. 149; Acrdos
do Supremo Tribunal de Justia de 25/07/75, Boletim do Ministrio da Justia n. 249, p. 489, e de 03/04/2003,
http://www.dgsi.pt/.

9
Acrdos: do Supremo Tribunal de Justia de 06/07/89, Boletim do Ministrio da Justia n. 388, p. 583, de
27/01/98, http://www.dgsi.pt/, de 16/04/98, Boletim do Ministrio da Justia, n. 476, p. 428, de 17/02/2000,
Colectnea de Jurisprudncia, VIII, 2000, tomo I, p. 105, e de 10/10/2002, http://www.dgsi.pt/ , e de 04/02/2003,
http://www.dgsi.pt/; da Relao do Porto de 30/11/95 e de 08/05/2001, ambos em http://www.dgsi.pt/; da Relao
de Coimbra de 25/05/99, Colectnea de Jurisprudncia, ano XXIV-1999, tomo III, p. 30, de 02/10/2001, Colectnea
de Jurisprudncia, ano XXVI, tomo IV, p. 19; de 30/10/2002, http://www.trc.pt/.

10
Todos os acrdos em http://www.dgsi.pt/.

11
Colectnea de Jurisprudncia, ano XXV-2000, II, p. 32.

12
http://www.trc.pt/.

13
Colectnea de Jurisprudncia, ano XXV-2000, IV, p. 272.

14
Colectnea de Jurisprudncia, ano XXVI-2001, IV, p. 121.

15
Colectnea de Jurisprudncia, ano XXVII-2002, II, p. 126.

16
Os actos executados em fraude lei realizam-se a coberto de uma norma e perseguem um resultado proibido
por quaisquer normas do ordenamento jurdico ou contrrio a elas. A maior parte da jurisprudncia do Supremo
Tribunal espanhol e da doutrina no exigem a conscincia ou inteno de burlar a lei (Maria Dolores Mesquita
Garca-Granero, El Fraude de Ley en la Jurisprudncia, Thomson Aranzadi, 2003, pp. 17, 75, 95 e 105; Jess
Gonzlez Prez, El princpio general de la buena f en el derecho administrativo, Madrid, Civitas, 3. edio
actualizada e ampliada, 1999, p. 27).

17
L-se no Relatrio da Comisso de Administrao do Territrio, Poder Local, Equipamento Social e Ambiente da
Assembleia da Repblica sobre o projecto de lei de que resultou a Lei n. 165/99, que nesse ano estavam ainda
por reconverter 1111 AUGI, que compreendiam 138.075 fogos e abrangiam uma populao estimada em cerca de
450.000 pessoas (Dirio da Assembleia da Repblica, II Srie-A, n. 58, de 3/5/99).

18
As AUGI so constitudas por prdio os conjuntos de prdios contguos:
a) parcelados anteriormente entrada em vigor do Dec.-Lei n. 46.673, de 29 de Novembro de 1965; e
b) que, sem licena de loteamento, tenham sido parcelados fisicamente com destino construo, at data
da entrada em vigor do Dec.-Lei n. 400/84, de 31 de Dezembro, e que, nos respectivos planos municipais de
ordenamento do territrio, estejam classificados como espao urbano ou urbanizvel (art. 1.).

19
A Administrao em nenhum caso poder deixar de tomar as medidas tendentes a restaurar a ordem urbanstica
vulnerada ou repor os bens no estado anterior produo da situao ilegal (Pablo Gonzlez Marias / Javier
lvarez Barbeito, Disciplina urbanstica en Galicia, Revista Xurdica Galega, 2001, p. 190).

20
Acrdos da Relao de Lisboa de 23/10/59, 19/2/60, 13/1/61 e 19/4/61 (Jurisprudncia das Relaes, ano 5., p.
702, ano 6., p. 79, ano 7., p. 17 e ano 7., p. 320, respectivamente) e do Supremo Tribunal de Justia, Boletim
do Ministrio da Justia, n. 100, p. 494); Cunha Gonalves, Tratado de Direito Civil, III, p. 652; J. G. S Carneiro,
Revista dos Tribunais, ano 79., p. 19; J. G. S. Gomes Alves, Despejos extrajudiciais, Braga, Livraria Cruz, 1970, p.
83; Antnio Pereira da Costa, Regime jurdico de licenciamento de obras particulares anotado, Coimbra Editora,
1993, p. 176.

21
Nos termos do art. 66., incumbe ao Estado ordenar e promover o ordenamento do territrio, tendo em vista uma
correcta localizao das actividades, um equilibrado desenvolvimento socioeconmico [n. 2, alnea b)] e promover,
em colaborao com as autarquias locais, a qualidade ambiental das povoaes e da vida urbana [alnea e)].

22
Las servidumbres administrativas, Lex Nova, Valladolid, 2003, p. 220.

23
A via de facto uma criao da jurisprudncia francesa de fins do sculo XIX e princpios do sculo XX e
consiste no acto ou operao material da administrao manifestamente irrregular ou sem ttulo, em casos de
inexistncia de circunstncias excepcionais, que atente contra os direitos fundamentais ou a propriedade privada.
Da voie de fait constituem exemplos a execuo irregular de servides de utilidade pblica (por exemplo, a

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 > Jurisprudncia

instalao de uma linha elctrica em terreno privado), a tomada de posse pela administrao, sem nenhum ttulo
nem procedimento, de um bem pertencente a um particular (Serge Petit, La voie de fait admi-nistrative, Que sais-
je?-PUF, Paris, 1. edio, 1995, ps. 40, 47 e 96; Marceau Long/Prosper Weil/Guy Braibant/Pierre Delvolv/Bruno
Genevois, Les grands arrts de la jurisprudence administrative, Dalloz, Paris, 12. edio, 1999, p. 310; Garca de
Enterra, Los principios de la nueva ley de expropriacin forzosa, Civitas, Madrid, 1989, p. 101).

24
Manuale di diritto urbanistico, Milano Giuffr Editore, 4. edio, 1997, pp. 964-966.

25
Do conceito do loteamento urbano, Revista dos Tribunais, ano 72., 1974, p. 206.

26
Manual dos Loteamentos Urbanos, Coimbra Editora, 2. edio, 1983, p. 93.

27
O novo regime jurdico das operaes de loteamento e de obras de urbanizao, Coimbra Editora, 1992, p. 19.

28
O Cdigo do Urbanismo francs, no art. L.315-1, refere-se finalidade de implantao de btiments.

29
Sumrio do acrdo (http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/):
I O art. 8. do D.L. 196/89 visou a criao de um regime jurdico de proteco de reas agrcolas com melhores
potencialidades, no cabendo s autarquias locais pronunciar-se, em princpio, sobre a aptido dos solos agrcolas
para indeferir projectos de construo de muros de vedao implantados naquelas reas.
II A construo de um muro de vedao corresponde, em regra, a uma alterao mnima do perfil dos terrenos
agrcolas, no conduzindo diminuio ou destruio de potencialidades agrcolas, pelo que no tendo sido
demonstrada essa diminuio ou destruio de potencialidades agrcolas durante o processo instrutor, a Cmara
Municipal de.... no podia indeferir a construo do muro de vedao com esse fundamento, previsto no art.
8., n. 1, do D.L. 196/89.

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