Multi 2015 05

ISSN: 2007-4395
TERCERA POCA MAYO-AGOSTO 2015

TERCERA POCA MAYO-AGOSTO DE 2015
HACIA EL CENTENARIO DE LA CONSTITUCIN POLTICA

DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
Universidad Nacional Autnoma de Mxico

Facultad de Estudios Superiores Acatln
Mxico 2015
Lic. Ariadna Uribe Ortiz
EDITORA
Lic. Daniel Jasso Moreno

DISEO GRFICO Y FORMACIN
Portada: Tinta Magna

Por: Lic. Daniel Jasso Moreno
Traducciones realizadas por: Itzel Morgane Mora Laroze-Cervetti.

Servicio social: Carolina Lpez Caballero y Mazara Stefany Snchez Snchez.
MULTIDISCIPLINA. REVISTA DE LA FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ACATLN

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revista MULTIDISCIPLINA tercera poca
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Contenido
Hacia el Centenario de la Constitucin Poltica

de los Estados Unidos Mexicanos
Integracin, mtodos de eleccin y requisitos de la Cmara de Diputados. 6

Los Artculos 51 A 55 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
Juan Manuel Barrera Grageda
La tributacin a 100 aos en Mxico (Artculos 31-IV y 73-VII Constitucionales) 33

Carlos Alberto Burgoa Toledo
Reflexiones en torno al marco normativo constitucional relativo al Senado 73

Ernesto Gonzlez Tenorio
Algunas reflexiones sobre el artculo tercero constitucional mexicano 96

Efran Hernndez del Valle
A 100 aos de la Constitucin: derechos y obligaciones ciudadanas 112

Patricia Nez Gonzlez
Anlisis del derecho administrativo. A cien aos de aplicacin constitucional 130

Rodolfo Ortiz Ortiz
Constitucin y poltica exterior de Mxico: Una gua analtica 156

Juan Manuel Portilla Gmez
Nuevo perfil de la administracin pblica en la Constitucin 178

Jos Juan Snchez Gonzlez
Editorial
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos es el documento que se encarga
de establecer las normas que rigen jurdicamente a nuestro pas. A casi 100 aos de su promul-
gacin, nuestra revista reuni a un grupo multidisciplinario de destacados especialistas que
analizan meticulosamente diversos artculos de nuestra Carta Magna.
Juan Manuel Barrera Grageda analiza, desde una perspectiva histrica y poltica, la
evolucin de los artculos 51 a 55 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
mismos que tratan de la integracin de la Cmara de Diputados. Por su parte, Carlos Alberto
Burgoa Toledo explora y revisa las normas que regulan la actividad econmica del pas, as
como los papeles que tiene el Estado como rector y actor en la misma.
En este mismo contexto, Ernesto Gonzlez Tenorio revisa la consolidacin de la democracia
en Mxico, la estructuracin del Poder Legislativo, el andamiaje institucional y, a grandes
rasgos, las labores de la Cmara de Senadores; todo lo anterior a partir de la revisin de los
artculos 56 a 59 de la Carta Magna, cuyo tema principal gira en torno a la organizacin del
Senado de la Repblica. Sucesivamente, Efran Hernndez Del Valle revisa el artculo tercero
constitucional con el propsito de estudiar lo referente a la educacin en Mxico y las adecua-
ciones que se han hecho al respecto, de acuerdo a las necesidades que exige esta sociedad que
se encuentra en continuo movimiento.
Patricia Nez Gonzlez examina el papel del ciudadano mexicano, sus derechos, obliga-
ciones y la vigencia de los mismos hoy en da, estableciendo la necesidad de algunas reformas
en los artculos 34, 35, 36 y 38, con el propsito de garantizar el bienestar de la ciudadana y
evitar confusiones que impidan el cumplimiento de sus derechos. Rodolfo Ortiz Ortiz, por su
parte, analiza las reformas que se han aplicado dentro de la rama administrativa a lo largo
de estos 100 aos, reflexionando sobre la necesidad de realizar un proceso de modernizacin
administrativa bajo los principios de legalidad, honradez, eficiencia y neutralidad poltica.
Continuando con un trabajo sobre la poltica exterior de Mxico, Juan Manuel Portilla
Gmez estudia las modificaciones hechas a la Carta Magna relacionadas con los tratados
internacionales, la diplomacia, el cuerpo diplomtico y la poltica exterior mexicana, a travs
de las cuales se pueden observar las tendencias actuales del derecho y de la poltica interna-
cional, evaluando la conduccin de la poltica exterior de nuestro pas. Finalmente, Jos Juan
Snchez Gonzlez pretende analizar los aspectos en comn y las diferencias existentes en los
artculos relacionados con la administracin pblica a travs de un anlisis histrico-compa-
rativo de las constituciones de 1814, 1824, 1836, 1843, 1857 y 1917, buscando destacar los nuevos
perfiles de la administracin pblica en la Carta Magna.
Comit Editorial de la Revista Multidisciplina

Tercera poca
INTEGRACIN, MTODOS DE ELECCIN Y REQUISITOS
DE LA CMARA DE DIPUTADOS.
LOS ARTCULOS 51 A 55 DE LA CONSTITUCIN
POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
Involvement, method of election and conditions of the chamber of deputies
Articles 51 to 55 of the Political Constitution of the United Mexican States
Juan Manuel Barrera Grageda - jmbarrera@unam.mx
Resumen
El objetivo del presente ensayo es analizar desde una perspectiva histrica y poltica
la evolucin de los artculos 51 a 55 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, relativos a la integracin, los mtodos de eleccin y la integracin de la
Cmara de Diputados.
Para ello, se hace una revisin terica de la democracia representativa, los
parlamentos y los sistemas electorales. Estos elementos permiten dimensionar los
principales cambios ocurridos en los artculos mencionados, en particular, la modifica-
cin del nmero de integrantes de la cmara baja, as como su mtodo de eleccin como
un medio para incentivar la vida democrtica del pas.
Finalmente, se plantean una serie de temas de la agenda pblica para el mejoramiento
de la relacin entre electores y representantes populares, dada la baja legitimidad que
tiene la Cmara de Diputados y sus integrantes entre la poblacin.
Palabras clave: Cmara de Diputados; democracia representativa; parlamentos;

sistemas electorales; diputados.
Abstract
The purpose of this essay is to analyze from a historical and political point of view the
development of Articles 51 to 55 of the Political Constitution of the United Mexican States,
which are related to the involvement and method of election of the Chamber of Deputies.
To pursue this end, a theoretical review of representative democracy, parliaments
and voting systems is made. These factors allow to line out the main amendments made
to the aforementioned articles, particularly the modification to the number of members
of the lower chamber as well as the method of election as a way to boost the countrys
democratic life.
Nm. 21, may-ago. 2015, pp. 6-32

INTEGRACIN, MTODOS DE ELECCIN Y REQUISITOS DE LA CMARA DE DIPUTADOS
Finally, a series of public agenda subjects is raised in order to improve the

relationship between voters and elected representatives due to the poor legality
the Chamber of Deputies and its members display before the population.
MULTIDISCIPLINA 21
Keywords: Chamber of Deputies; representative democracy; parliaments;
voting systems; deputies.
Introduccin
La Cmara de Diputados del Congreso de la Unin es un actor central en la

vida democrtica del pas, cuyos niveles de legitimidad entre la poblacin han
sido precarios a lo largo de la historia.
En esta institucin se llevan a cabo tareas fundamentales para la marcha del
sistema poltico, entre las que destacan las labores legislativas, las funciones
de representacin de la voluntad pblica y el contrapeso y control del Poder
Ejecutivo. En contraste, una buena parte de la sociedad mexicana muestra
desinters hacia los asuntos que ah se discuten y, en particular, desconfianza
hacia sus integrantes; sin embargo, la importancia de la Cmara de Diputados
se mantiene intacta. Prueba de ello es la larga historia que ha tenido desde
la formacin del Mxico independiente y que se ha reflejado en las constitu-
ciones de 1824, 1857 y 1917.
Su papel ha tenido una mayor relevancia a partir de las reformas electorales
de 1963 y 1977, las cuales introdujeron mtodos para incrementar la presencia
de los partidos de oposicin en el debate legislativo. Asimismo, a partir de1997
la composicin plural de la Cmara de Diputados le ha otorgado un nuevo
protagonismo en las decisiones del pas.
En el presente ensayo se analizan los aspectos relativos a la integracin,
mtodos de eleccin y requisitos de los integrantes de la Cmara de Diputados
establecidos en la Constitucin vigente. En la primera parte se realizan de
manera breve algunas consideraciones tericas respecto a la democracia repre-
sentativa, el parlamento y los sistemas de gobierno y de elecciones utilizados
en la actualidad. En la segunda se abordan los artculos 51 a 55 de la Carta
Magna desde una perspectiva histrica y poltica. Finalmente, se plantean
algunos temas que forman parte de la agenda parlamentaria en el mediano y
largo plazo.
7
JUAN MANUEL BARRERA GRAGEDA
I. Aspectos tericos
Democracia representativa y parlamento
La democracia representativa es una variante de la democracia en la que el

pueblo gobierna a travs de delegados elegidos mediante sufragio secreto. Esto
se debe a la imposibilidad de que todos los habitantes de un Estado puedan
participar en las deliberaciones de los asuntos pblicos, tal y como ocurra en
la Ecclecsia griega. De esta forma, se puede definir a la democracia represen-
tativa como una democracia indirecta, en la que el pueblo no gobierna, pero
elige representantes que lo gobiernan.1
Este sistema es considerado como uno de los ms viables para asegurar la
congruencia entre los intereses de la comunidad y el gobierno. La eleccin
frecuente de los representantes garantiza que acten acorde a los intereses de
sus representados. De esta forma, el tipo ideal de un gobierno perfecto es el
gobierno representativo.2
En este contexto, una de las instituciones clave para ejercer la democracia
representativa es el parlamento, lugar donde se renen los representantes de la
sociedad para el anlisis, discusin y toma de decisiones de los asuntos comunes.
Las caractersticas de los parlamentos en los sistemas democrticos son: a)
su naturaleza asamblearia, es decir, que poseen una forma colegiada, tenden-
cialmente paritaria y compuestos por un nmero de miembros ms extenso
que otros organismos deliberativos como las comisiones o los comits; b) su
carcter permanente, por lo que no estn limitados a decisiones particulares,
sino que son capaces de generar un flujo decisional continuo, y c) su pluralismo
interno, por el que se alienta y regula la coexistencia de una diversidad de voces.3
Sistemas presidencial, parlamentario y semi-presidencial
Las funciones e importancia del parlamento tienen una estrecha relacin con
el sistema de gobierno de que se trate.
1 Giovanni Sartori, Teora de la Democracia, Madrid, Alianza Editorial, 1988, p. 150.

2 John Stuart Mill, El Gobierno Representativo, Madrid, Biblioteca Cientfico-Literaria de Sevilla
y Librera de Victoriano Surez de Madrid, 1878, p. 99.
3 Maurizio Cotta, Parlamentos y representacin, en Gianfranco Pasquino, et al, Manual de
Ciencia Poltica, Madrid, Alianza Editorial, 1998, p. 266.
8
Dentro del sistema presidencial existe una clara separacin entre los
poderes Ejecutivo y Legislativo, ya que ambos son electos por separado, lo que
implica que cada uno cuenta con legitimidad propia. El Presidente no puede
disolver las cmaras ni tampoco puede convocar a elecciones anticipadas para
MULTIDISCIPLINA 21
renovar al Congreso. A diferencia, el Legislativo no interviene en la eleccin
presidencial, por lo que ste no depende del apoyo mayoritario de los legisla-
dores.4 En este mbito, la cooperacin entre ambos poderes es crucial.
En contraste, dentro del sistema parlamentario el gobierno emerge del
Legislativo. El Jefe de Gobierno -denominado Primer Ministro o Presidente
del Gobierno- es el titular de la administracin pblica y siempre depender
de la confianza del Congreso. Asimismo, suele estar capacitado para disolver
el parlamento y convocar a nuevas elecciones.
De esta forma, existe una estrecha conexin entre ambos poderes, donde la
composicin de las fuerzas polticas, determinada por el nmero de escaos
que obtengan, ser la variable principal de esta relacin.
El hecho de que los gobiernos surgen de las mayoras formados por el voto
popular en el Congreso suele calificar a los sistemas parlamentarios como los
ms eficientes en contextos multipartidistas o de fragmentacin partidaria,
as como ms aptos para sortear las crisis y parlisis legislativas que suelen
presentarse en el presidencialismo por la separacin de los actores.5
Una solucin mixta para ambas opciones ha sido el sistema semi-presi-
dencial, el cual es una forma de gobierno intermedia porque divide en dos
al presidencialismo. El poder compartido lo personifican un presidente
electo popularmente y un primer ministro que surge de los resultados de
las elecciones legislativas. La primaca de la figura poltica depender de las
mayoras partidistas que se hayan obtenido en ambos comicios.6
Los sistemas electorales
Los sistemas electorales pueden definirse como el conjunto de medios a travs

de los cuales la voluntad de los ciudadanos se transforma en rganos de
gobierno o representacin poltica.7 Para este fin determinan la subdivisin
del territorio para ejercer el voto (en distritos y circunscripciones electorales),
4 Vase Giovanni Sartori, Ingeniera Constitucional Comparada, Mxico, FCE, 2012, pp. 97-115.
5 Alonso Lujambio, Federalismo y Congreso, Mxico, UNAM, 1996, pp. 61-62.
6 Giovanni Sartori, Ingeniera Constitucional Comparada, op. cit., pp. 136-156.
7 Leonardo Valds, Sistemas Electorales y de Partidos, Mxico, Instituto Federal Electoral, 2001, p. 9.
9
las formas de las candidaturas (individuales o en forma de listas), los proce-

dimientos de votacin (uno o varios votos) y la forma de asignacin de los
votos computados, entre otros temas.8 De esta forma, los sistemas electorales
se convierten en una estructura intermedia por la cual la sociedad elige a sus
gobernantes y a sus propios representantes.
En general, las elecciones cumplen tres tipos de funciones: expresan la
confianza del electorado en los candidatos electos, constituyen cuerpos repre-
sentativos funcionales y controlan al gobierno.9
En la actualidad pueden identificarse tres grandes tipos de sistemas
electorales en las democracias representativas: el sistema mayoritario, el sistema
proporcional y el sistema mixto. En el primero el candidato es elegido por haber
alcanzado la mayora -absoluta o relativa- de los votos. El segundo ocurre
cuando la representacin poltica refleja, lo ms exactamente posible, la distri-
bucin de votos entre los partidos competidores. Finalmente, el sistema mixto,
como su nombre lo indica, representa una combinacin de los dos primeros.
La posibilidad de alcanzar un escao dentro de los parlamentos utilizando
estos sistemas depender de las frmulas decisorias y de los principios de
representacin. En los sistemas de mayora ser el candidato o el partido que
gane la mayora absoluta -la mitad ms uno de los sufragios- o la mayora
relativa -el mayor nmero de votos-.
En el caso de la representacin proporcional, esto depende de la proporcin
de votos que obtengan los diversos candidatos o partidos polticos, as como de
las frmulas o mtodos de distribucin de las curules previamente establecidas.
En la actualidad, las ms utilizadas son la Frmula DHondt y el mtodo de
cociente natural.10
Los efectos que ambos sistemas tienen en la conformacin de la represen-
tacin ha sido motivo de debate. Por un lado, se seala que los sistemas mayo-
ritarios generan ganadores indiscutibles de los comicios, pero desperdician los
votos de los candidatos perdedores, ya que se genera un juego suma-cero que
no refleja la pluralidad del sistema poltico ni de la poblacin. Por el otro, se
seala que la representacin proporcional no genera vnculos slidos entre el
8 Dieter Nohlen, Los Sistemas Electorales en Amrica Latina y el Debate sobre Reforma Electoral,
Mxico, UNAM, 1993, pp. 11-12.
9 Dieter Nohlen, Sistemas Electorales y Partidos Polticos, Mxico, FCE-UNAM, 1994, p. 15.
10 Para la descripcin y ejemplos de ambas frmulas se recomienda ver Leonardo Valds,
Sistemas Electorales, op. cit., as como Manuel Martnez, Joaqun J. Marco y Ainhoa
Uribe, Sistemas Electorales. Un Estudio Comparado, Valencia, Tirant Lo Blanch, 2007.
10
elector y los representantes porque su postulacin responde a las dirigencias

partidistas, por lo que la rendicin de cuentas es menor que en el primero.
Por lo anterior, la presencia de sistemas mixtos ocurre cuando se elige a
los representantes combinando los criterios de proporcionalidad y pluralidad,
MULTIDISCIPLINA 21
como un medio para compensar la desproporcin de la mayora relativa, pero
asegurando que un nmero de los legisladores haya obtenido el mayor nmero
de votos de forma directa.
II. Integracin, Mtodos de Eleccin y Requisitos de la Cmara

de Diputados
Los artculos 51 al 55 de la actual Constitucin Poltica de los Estados Unidos

Mexicanos conforman lo que se denomina el sistema representativo del
poder poltico en el pas, es decir, la facultad del pueblo de ejercer su soberana
a travs de sus representantes.
Su contenido posee una estrecha relacin con lo sealado en los artculos
35 -que instituye la prerrogativa del voto-, 40 -que establece que Mxico es
una Repblica representativa- y con el 50 -que establece un Poder Legislativo
bicameral: Cmara de Diputados y Senado-.
Artculo 51
El primero de ellos, el Artculo 51, establece que la Cmara de Diputados

se integrar por los representantes de la nacin, es decir, por los diputados
federales. Esto implica que su funcin abarca a la totalidad del pas y no
slo a una entidad federativa, una regin, un distrito electoral o una o varias
ciudades, ya que los diputados no son representantes de los partidos polticos
que los postulan como candidatos ni que representan otro tipo de intereses
econmicos, sociales o polticos que no sean los de la nacin.11 Por lo anterior,
un diputado debe orientar su funcin hacia la defensa de los intereses generales
y evitar los intereses particulares.
La eleccin e instalacin del Congreso ha estado contemplada en todas las
constituciones republicanas que ha tenido el pas a lo largo de su historia. Al
11 Jaime Crdenas, Artculo 51, en Jaime Crdenas, dgar Corzo, Eduardo Ferrer Mac-Gregor,
et al, Para Entender la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Mxico, Nostra
Ediciones, 2007, p. 207.
11
respecto, los artculos 7 y 8 de la Constitucin Federal de los Estados Unidos

Mexicanos de 1824 sealaron lo siguiente:
Artculo 7. Se deposita el poder legislativo de la federacin en un congreso

general. ste se divide en dos cmaras, una de diputados y otra de senadores.
Artculo 8. La cmara de diputados se compondr de representantes elegidos en

su totalidad cada dos aos, por los ciudadanos de los Estados.12
Por su parte, el Artculo 52 de la Constitucin de 1857 estableci que:
El Congreso de la Unin se compondr de representantes, elegidos en su

totalidad cada dos aos por los ciudadanos mexicanos.13
Posteriormente, en el texto original de la Constitucin de 1917, el Artculo 51

determin que:
La Cmara de Diputados se compondr de representantes de la Nacin, electos

en su totalidad cada dos aos, por los ciudadanos mexicanos.14
Como puede observarse, el periodo de los integrantes de la Cmara Baja en los

ordenamientos de 1824, 1857 y en la versin original de 1917, era de dos aos, lo
que puede atribuirse a la influencia que la Constitucin de los Estados Unidos
de Amrica tuvo en su contraparte mexicana.
Este hecho se modific el 29 de abril de 1933, cuando se reform el Artculo 51
para aumentar de dos a tres aos el ejercicio de las diputaciones, al argumentar
que el primer intervalo no era suficiente para las labores legislativas, as como
por considerar que tener elecciones cada dos aos implica una excitacin
cvica cuya frecuencia puede desestabilizar polticamente al pas al distraer a
la ciudadana de sus labores cotidianas.15 De esta forma, el texto vigente del
Artculo 51 es el siguiente:
12 Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824, en www.juridicas.unam.mx/

infjur/leg/conshist/pdf/1824.pdf (consultada el 1 de octubre de 2015).
13 Manuel Dubln y Jos Mara Lozano, Legislacin Mexicana o Coleccin Completa de las
Disposiciones Legislativas Expedidas desde la Independencia de la Repblica, Mxico,
Edicin Oficial, 1877.
14 Diario Oficial, Tomo V, nm. 30, febrero 5, 1917.
15 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos Comentada, Mxico, IIJ-UNAM, 1992, p. 221.
12
La Cmara de Diputados se compondr de representantes de la Nacin,

electos en su totalidad cada tres aos. Por cada diputado propietario, se
elegir un suplente.16
MULTIDISCIPLINA 21
Debe destacarse que la renovacin de los diputados es completa al trmino del
mandato. En la Constitucin original de 1917 se poda encontrar una variacin al
respecto: de acuerdo con el Artculo 58, los integrantes del Senado duraban en
su encargo cuatro aos y la Cmara Alta se renovaba por mitades cada dos aos.
El objetivo de esta disposicin era aprovechar la experiencia de los legisladores.
Por su parte, el 6 de diciembre de 1977 se aadi a este artculo la institucin
de suplencia que originalmente estaba contemplado en el Artculo 53 -por
cada diputado propietario, se elegir un suplente-. Esta figura es de origen
espaol, ya que apareci en la Constitucin de Cdiz de 1812 y tambin ha
estado presente en las constituciones que han estado vigentes en el pas. La idea
que sustenta esta medida es disminuir el riesgo de no contar con los qurums
necesarios en la labor legislativa por la posible ausencia del legislador titular.
Artculo 52
La doctrina constitucional establece que el nmero total de representantes

debe ser congruente con la poblacin del pas. El crecimiento demogrfico en
Mxico ha obligado a modificar en varias ocasiones este artculo con el fin de
aumentar el nmero de habitantes que corresponden a cada diputacin.
El Artculo 53 de la Constitucin de 1857 estableca que se nombrara a un
diputado por cada 40 mil habitantes o por una fraccin que pasara de 20 mil.
En el texto original de 1917 se seal que se elegira a un diputado por cada 60
mil habitantes, teniendo en cuenta el censo general del Distrito Federal y el
de cada estado y territorio; sin embargo, tambin debe notarse que las modi-
ficaciones a este artculo no slo han tenido como origen las modificaciones
demogrficas del pas, sino tambin han tenido un fuerte contenido poltico
para fomentar la representacin de las diversas fuerzas polticas del pas. El
texto vigente del Artculo 52 seala que:
16 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en www.ordenjuridico.gob.mx/

Constitucion/cn16.pdf (consultada el 28 de septiembre de 2015).
13
La Cmara de Diputados estar integrada por 300 diputados electos segn el

principio de votacin mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos
electorales uninominales, y 200 diputados que sern electos segn el principio
de representacin proporcional, mediante el Sistema de Listas Regionales,
votadas en circunscripcionales.17
Aqu se puede encontrar la combinacin de dos sistemas electorales: el de

mayora relativa y el de representacin proporcional. Como se analiz ante-
riormente, el primero implica que el candidato que obtiene ms votos gana
en su distrito, mientras que en el segundo, la votacin de cada partido se
compensa de acuerdo con la fuerza electoral que logra en las circunscripciones
en que se divida el pas.
La intencin es equilibrar la presencia de diversas fuerzas polticas en la
Cmara de Diputados por los efectos que cada uno de los sistemas tiene en
la transformacin de la voluntad popular en escaos. As, mientras el sistema
mayoritario favorece a los partidos consolidados, el sistema proporcional
permite que los votos de los partidos pequeos no se desperdicien.
El sistema utilizado desde 1824 hasta 1963 fue el de mayora relativa.18 En
dicho ao tuvo lugar una reforma electoral que permiti la creacin de los
denominados diputados de partido, cuyo objetivo era fortalecer a los partidos
polticos minoritarios para aumentar el nmero de sus militantes en la Cmara
de Diputados.
En la exposicin de motivos del Proyecto que Reforma y Adiciona los
Artculos 54 y 63 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos se
encuentra la justificacin a este cambio:
Es evidente el hecho de que no han podido encontrar fcil acceso al Congreso

de la Unin los diversos Partidos Polticos () de ah que, con frecuencia, se
haya criticado al sistema poltico mexicano de falta de flexibilidad para dar
ms oportunidad a las minoras polticas, que se duelen de que un solo partido
17 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, op. cit.

18 La Ley Federal Electoral de 1946, la primera de la etapa posrevolucionaria del pas, conserv
el sistema de escrutinio de mayora relativa, as como prohibi las candidaturas inde-
pendientes, al sealar que slo los partidos polticos nacionales tendran derecho a la
postulacin de candidatos. Manuel Alejandro Guerrero, La oposicin en la Cmara
de Diputados: avances hacia la pluralidad poltica, en Francisco Gil Villegas y Rogelio
Hernndez Rodrguez (Comps.), Los Legisladores ante las Reformas Polticas de Mxico,
Mxico, El Colegio de Mxico, 2001, p. 130.
14
mayoritario obtenga casi la totalidad de los puestos de representacin popular

() Para consolidar la estabilidad poltica orgnica ser un factor importante la
mejor canalizacin, por cauces legales, de las fuerzas cvicas, en particular las
minoras, y muy principalmente las que, estando agrupadas en partidos polticos
MULTIDISCIPLINA 21
nacionales, actan orgnicamente y no en forma dispersa, cuando no anrquica.19
Este esquema consisti en otorgar curules a los partidos que, an sin haber
conseguido diputaciones de mayora, s hubiesen logrado un porcentaje
de votos significativo que justificara su participacin en la Cmara por los
sufragios obtenidos. Los partidos que lograsen 2.5 por ciento del total de
votos tenan derecho a obtener cinco diputados de partido y, por cada 0.5 por
ciento adicional, otro diputado hasta un lmite mximo de 20. En contraste, los
partidos que lograran 20 curules por votacin mayoritaria no podan acceder
a este derecho.20
Posteriormente, la reforma electoral de 1973 cre 16 nuevos distritos
electorales, por lo que el nmero de diputados de partido aument de 20 a
25, y los requisitos para obtenerlos se redujeron de 2.5 a 1.5 por ciento de la
votacin nacional; sin embargo, a pesar de que aument de manera conside-
rable el nmero de candidatos presentados por los partidos de oposicin, esto no
condujo a una consolidacin del sistema pluripartidista en el pas, por lo que se
busc una nueva modificacin para establecer un sistema electoral mixto.21
La reforma poltica de 1977 tuvo un impacto crucial en la conformacin
de los artculos 52, 53 y 54 de la actual Constitucin. Lo anterior se debe a la
combinacin del sistema electoral de mayora relativa con el sistema electoral
de representacin proporcional.
Dicha reforma tuvo como antecedente la consulta pblica convocada
por la entonces Comisin Federal Electoral, mediante la cual se present en
19 Proyecto que Reforma y Adiciona a los Artculos 54 y 63 de la Constitucin Poltica de los

Estados Unidos Mexicanos, citado en Hugo Caldern Crdova, Las Reformas Electorales
en Mxico, de 1946 a 1973, Tesis de Licenciatura, Mxico, El Colegio de Mxico, 1976, p. 72.
20 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos Comentada, op. cit., p. 223.
21 El espacio abierto por el sistema de diputados de partido garantizaba la presencia de la
oposicin que, si bien era canalizada mediante procesos institucionales y obligada a parti-
cipar, no representaba riesgos reales ni para los candidatos a diputados surgidos de las filas
del partido mayoritario, ni mucho menos para el trabajo legislativo conducido por este
ltimo. Manuel Alejandro Guerrero, La oposicin en la Cmara de Diputados: avances
hacia la pluralidad poltica, en Francisco Gil Villegas y Rogelio Hernndez Rodrguez
(Comps.), Los Legisladores ante las Reformas op. cit., pp. 135-136.
15
octubre de 1977 una reforma a 17 artculos constitucionales cuyo objetivo fue

considerar a los partidos polticos entidades de inters pblico y aumentar las
prerrogativas a los mismos -acceso permanente a medios de comunicacin y
subsidios de acuerdo con el nmero de votos obtenidos-.
De manera particular, se propuso modificar la composicin de la Cmara de
Diputados buscando que las minoras estn representadas en proporcin a su
nmero y que no solamente expresen libremente sus ideas, sino que sus modos
de pensar puedan ser considerados al tomar las decisiones de las mayoras.22
El 6 de diciembre de 1977 apareci en el Diario Oficial el Decreto de
Reformas Constitucionales y el 30 de diciembre del mismo ao se promulg la
Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales (LFOPPE).
De esta forma, la Cmara de Diputados se integr por 400 miembros, de
los cuales 300 fueron elegidos por el sistema de mayora relativa y hasta 100
por el sistema de representacin proporcional, con la salvedad de que ningn
partido podra participar en elecciones de circunscripciones plurinominales si
no competa, al mismo tiempo, con candidatos en 100 distritos uninominales.
Al igual que con la introduccin de los diputados de partido en la reforma
electoral de 1963, la presencia de legisladores de los partidos opositores a travs
de la LFOPPE no signific, en la prctica, un contrapeso efectivo en la toma de
decisiones de la Cmara Baja, aunque no debe escatimarse su gran aportacin
a la democratizacin del pas.
Esta situacin impuls una nueva modificacin en la integracin de la
Cmara de Diputados, por lo que en 1986 se ampli el nmero de diputados
de representacin proporcional a 200, manteniendo la cifra destinada a la
mayora relativa. La particularidad de esta reforma consisti en que el partido
mayoritario tambin poda competir por diputaciones plurinominales, aunque
sealando que ningn partido poda alcanzar un nmero mayor a los 350
escaos, incluso en el caso de haber obtenido un porcentaje superior de votos.23
Posteriormente, la reforma electoral de 1990 estableci la llamada frmula
de gobernabilidad, por la que se determin que, si ningn partido obtena al
menos 35 por ciento de la votacin nacional emitida, y si ninguno alcanzaba
22 Jess Reyes Heroles citado en Fernando Serrano Migalln, La legislacin electoral y su

evolucin durante tres dcadas, en Gonzalo Moctezuma Barragn (Coord.), Derecho y
Legislacin Electoral. 30 aos despus de 1968, Mxico, UNAM-Miguel ngel Porra, 1999,
pp. 85-86.
23 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Mxico, Secretara de Gobernacin,
1996, p. 200.
16
251 o ms constancias de mayora relativa, a cada partido le seran otorgados

de las listas regionales el nmero de diputados que requiriera para que el total
de sus integrantes en la Cmara de Diputados correspondiera al porcentaje de
votos que haba logrado.24
MULTIDISCIPLINA 21
Esta disposicin de sobrerrepresentacin partidista se acot en la reforma
electoral de 1996, en la que se determin que ningn partido poda contar con
ms de 300 diputados y el total de diputados de un partido no representara un
porcentaje del total de la Cmara superior a 8 por ciento de la votacin nacional.
Artculo 53
En la actualidad, la eleccin de los 300 diputados uninominales y de los 200

diputados de representacin proporcional se establece en el Artculo 53, el cual
menciona que:
La demarcacin territorial de los 300 distritos electorales ser la que resulte

de dividir la poblacin total del pas entre los distritos sealados. La distribu-
cin de los distritos electorales uninominales entre las entidades federativas
se har teniendo en cuenta el ltimo censo general de poblacin, sin que en
ningn caso la representacin de un Estado pueda ser menor de dos diputados
de mayora.
Para la eleccin de los 200 diputados segn el principio de representacin
proporcional y el Sistema de Listas Regionales, se constituirn cinco circuns-
cripciones electorales plurinominales en el pas. La Ley determinar la forma
de establecer la demarcacin territorial de estas circunscripciones.25
Como se puede apreciar, este artculo establece dos unidades territoriales y dos
sistemas de eleccin: los distritos uninominales y los distritos plurinominales, as
como el sistema de mayora relativa y el sistema de representacin proporcional.
El nmero de habitantes correspondiente a cada distrito se obtiene de la
divisin de la poblacin total del pas entre 300, posteriormente se realiza una
distribucin de los 300 distritos entre las 32 entidades federativas, utilizando
las cifras del ltimo censo general de poblacin. Ningn estado podr tener
24 Manuel Alejandro Guerrero, La oposicin en la Cmara de Diputados: avances hacia la

pluralidad poltica, en Francisco Gil Villegas y Rogelio Hernndez Rodrguez (Comps.),
Los Legisladores ante las Reformas op. cit., pp. 144-145.
25 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, op. Cit.
17
menos de dos diputados federales de mayora. El total de escaos en la Cmara

de Diputados tiene una estrecha relacin con la densidad poblacional, tal y
como se muestra en el siguiente cuadro:
Distritos Federales Electorales, 2015
Entidad Distritos Entidad Distritos

Nm. Nm.
Federativa Electorales Federativa Electorales
1. Aguascalientes 3 17. Morelos 5
2. Baja California 8 18. Nayarit 3

3. Baja California Sur 2 19. Nuevo Len 12
4. Campeche 2 20. Oaxaca 11
5. Coahuila 7 21. Puebla 16
6. Colima 2 22. Quertaro 4
7. Chiapas 12 23. Quintana Roo 3
8. Chihuahua 9 24. San Luis Potos 7
9. Distrito Federal 27 25. Sinaloa 8
10. Durango 4 26. Sonora 7
11. Guanajuato 14 27. Tabasco 6
12. Guerrero 9 28. Tamaulipas 8
13. Hidalgo 7 29. Tlaxcala 3
14. Jalisco 19 30. Veracruz 21
15. Estado de Mxico 40 31. Yucatn 5
16. Michoacn 12 32. Zacatecas 4
TOTAL: 300
Fuente: Instituto Nacional Electoral, 2015.
Los estados con territorios extensos como Chihuahua, Coahuila y Durango

cuentan con pocos escaos dentro de la Cmara de Diputados -nueve, siete
y cuatro, respectivamente-, mientras que el Distrito Federal y el Estado de
Mxico suman en total 67 -27 en el primer caso y 40 en el segundo-.
Para la eleccin de los 300 diputados uninominales los partidos polticos
postulan a candidatos para cada uno de los 300 distritos electorales respectivos.
Se denominan uninominales porque los partidos slo pueden presentar una
frmula: propietario y suplente. El candidato que obtenga ms votos, as sea
uno solo, es el ganador.
18
Artculo 54
Por su parte, la seleccin de los 200 diputados segn el principio de repre-

sentacin proporcional y el sistema de asignacin de listas regionales se rige
actualmente por lo establecido en el Artculo 54.
MULTIDISCIPLINA 21
En la Constitucin original de 1917, el Artculo 54 estableci un sistema
electoral mayoritario simple para la eleccin de diputados al Congreso de
la Unin.26 Este panorama se modific, como ya se ha mencionado, con las
reformas electorales de 1963 y de1977.
La LFOPPE de 1977 estableci como primer requisito a los partidos polticos
participar con candidatos a diputados por mayora relativa en, al menos, la tercera
parte de los 300 distritos uninominales. Otro requisito fue que aquel partido que
obtuviera 60 diputaciones de mayora no tena derecho a obtener diputados de
representacin proporcional, pues ya no se consideraba minoritario. Asimismo,
se fij el umbral de votacin en 1.5 por ciento del total de la votacin emitida
para todas las listas regionales en las circunscripciones plurinominales.
La asignacin de los diputados de representacin proporcional se efectuaba
aplicando dos frmulas electorales: la de representatividad mnima y la de
primera proporcionalidad,27 las cuales fueron criticadas porque tendan a
sobre representar a los partidos ms pequeos. Asimismo, se dispuso que, en
caso de que dos o ms partidos con derecho a diputados de representacin
proporcional obtuviesen de manera conjunta 90 triunfos de mayora, slo se
repartiran 50 por ciento de las que deban asignarse -los escaos se reducan
de 100 a 50-.28
En la reforma poltica de 1986 el Artculo 54 fue modificado para aumentar
el nmero de diputados de representacin proporcional a 200, tal y como se
mencion anteriormente.
Otra caracterstica de las limitaciones a los partidos de oposicin fue la
clusula de gobernabilidad establecida en 1986, por lo que se asignaban
26 La eleccin de diputados ser directa y en los trminos que disponga la ley electoral.
Artculo 54, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, que Reforma la de 5
de Febrero de 1857, en Diario Oficial, op. cit.
27 La frmula de representatividad mnima es un sistema de cociente electoral simple que
tiende a favorecer a los partidos minoritarios de la ms alta votacin. La frmula de
primera proporcionalidad es un sistema de cociente rectificado que tiende a favorecer los
partidos minoritarios de ms baja votacin.
28 Jaime Crdenas, Artculo 54, en Jaime Crdenas, dgar Corzo, Eduardo Ferrer Mac-Gregor,
et al, Para Entender la Constitucin Poltica, op. cit., pp. 216-217.
19
mayoras artificiales al partido que obtuviera ms constancias de mayora. Esta

situacin se reforz en la reforma electoral de 1990, al establecer que cuando
algn partido obtuviese 35 por ciento o ms de la votacin nacional, siendo la
primera fuerza, se le asignaran los diputados suficientes para tener la mayora
absoluta -la mitad ms uno- en la Cmara, as como dos diputados adicionales
por cada punto porcentual de entre ese 35 y hasta 60 por ciento.
A partir de la reforma electoral de 1996 se prohibi que algn partido
pudiera tener ms de 60 por ciento de las curules, es decir, 300 diputados por
ambos principios. El texto vigente del Artculo 54 se muestra a continuacin:
I. Un partido poltico, para obtener el registro de sus listas regionales,

deber acreditar que participa con candidatos a diputados por mayora
relativa en por lo menos doscientos distritos uninominales;
II. Todo partido poltico que alcance por lo menos el tres por ciento del
total de la votacin vlida emitida para las listas regionales de las
circunscripciones plurinominales, tendr derecho a que le sean atri-
buidos diputados segn el principio de representacin proporcional;
III. Al partido poltico que cumpla con las dos bases anteriores, indepen-
diente y adicionalmente a las constancias de mayora relativa que
hubiesen obtenido sus candidatos, le sern asignados por el principio
de representacin proporcional, de acuerdo con su votacin nacional
emitida, el nmero de diputados de su lista regional que le corresponda
en cada circunscripcin plurinominal. En la asignacin se seguir el
orden que tuviesen los candidatos en las listas correspondientes.
IV. Ningn partido podr contar con ms de 300 diputados por ambos principios.
V. En ningn caso, un partido poltico podr contar con un nmero de

diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total
de la Cmara que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votacin
nacional emitida. Esta base no se aplicar al partido poltico que, por sus
triunfos en distritos uninominales, obtenga un porcentaje de curules
del total de la Cmara, superior a la suma del porcentaje de su votacin
nacional emitida ms el ocho por ciento; y
VI. En los trminos de lo establecido en las fracciones III, IV y V anteriores,

las diputaciones de representacin proporcional que resten despus de
20
asignar las que correspondan a cada partido poltico que se halle en los
supuestos de las fracciones IV o V, se adjudicarn a los dems partidos
polticos con derecho a ello en cada una de las circunscripciones pluri-
nominales, en proporcin directa con las respectivas votaciones nacio-
MULTIDISCIPLINA 21
nales efectivas de estos ltimos. La Ley desarrollar las reglas y frmulas
para estos efectos.29
De acuerdo con la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales,

publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 23 de mayo de 2014, para
la asignacin de diputados de representacin proporcional se proceder a
la aplicacin de una frmula de proporcionalidad pura integrada por a) el
cociente natural y b) el resto mayor.30 El primero es el resultado de dividir la
votacin nacional emitida entre los 200 diputados de representacin propor-
cional y el segundo es el remanente ms alto entre los restos de las votaciones
de cada partido poltico, una vez hecha la distribucin de curules mediante el
cociente natural.31
Las particularidades sealadas en las fracciones IV, V y VI del Artculo 54
constitucional se determinan segn lo establecido en los artculos 17, 18, 19 y
20 de la referida Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Actualmente, el pas se divide en cinco circunscripciones electorales, los cuales
se muestran a continuacin:

30 Artculo 16, Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en http://norma.ife.org.
mx/documents/27912/310245/2014_LGIPE.pdf (consultada el 1 de octubre de 2015).
31 La votacin total emitida es la suma de todos los votos depositados en las urnas. La votacin
vlida emitida es la que resulte de dividir todos los votos depositados en urnas, los votos
nulos y los correspondientes a los candidatos no registrados. La votacin nacional emitida
es la que resulta de deducir la votacin total emitida, los votos a favor de los partidos
polticos que no hayan obtenido 3 por ciento de dicha votacin, los votos para candidatos
independientes y los votos nulos.
21
Circunscripciones Electorales, 2015
Circunscripciones Electorales
1: BC, BCS, Son, Chih, Sin, Dgo, Nay, Jal.
2: Coah, NL, Tamps, Zac, Ags, SLP, Gto, Qro.
3: Ver, Oax, Tab, Chis, Camp, Yuc, QR.
4: Gro, Mor, DF, Pue, Tlax.
5: Col, Mich, Edo. de Mx, Hgo.
Fuente: Instituto Nacional Electoral
Artculo 55
Finalmente, el Artculo 55 establece los requisitos para ser diputado. Entre

los cambios ms relevantes del texto original y el vigente se pueden notar la
reduccin de la edad para ser diputado de 25 a 21 aos -ocurrida en febrero de
1972-, la cual estuvo estrechamente vinculada a la modificacin del Artculo
34 que concedi la ciudadana a los 18 aos de edad, en lugar de los 21 que
sealaba el texto original.
Asimismo, se introdujeron los requisitos para ser diputado plurinominal en
diciembre de 1977, as como las particularidades de los funcionarios incapaci-
tados de manera condicionada o absoluta para participar en la eleccin -la ms
reciente ocurrida en febrero de 2014-.
Las reformas de 1933 establecieron la prohibicin expresa a los ministros
de algn culto religioso, mientras que las restricciones a la polica y las fuerzas
armadas ha permanecido sin cambios por considerar que tendran ventajas
indebidas como candidatos si no se separan del cargo 90 das antes. Debe
notarse que, hasta antes de 1992, los ministros de culto tambin tenan limitado
el derecho al voto activo; sin embargo, las reformas al Artculo 130 de ese ao
les otorg este derecho.
El texto vigente de este artculo seala que, para ser diputado, se requiere:
22
I. Ser ciudadano mexicano, por nacimiento, en el ejercicio de sus derechos.
II. Tener veintin aos cumplidos el da de la eleccin;
III. Ser originario del Estado en que se haga la eleccin o vecino de l con
MULTIDISCIPLINA 21
residencia efectiva de ms de seis meses anteriores a la fecha de ella.
Para poder figuras en las listas de las circunscripciones electorales pluri-
nominales como candidato a diputado, se requiere ser originario de
alguna de las entidades federativas que comprenda la circunscripcin
en la que se realice la eleccin, o vecino de ella con residencia efectiva
de ms de seis meses anteriores a la fecha en que la misma se celebre.
La vecindad no se pierde por ausencia en el desempeo de cargos
pblicos de eleccin popular.
IV. No estar en servicio activo en el Ejrcito Federal ni tener mando en

la polica o gendarmera rural en el Distrito donde se haga la eleccin,
cuando menos noventa das antes de ella.
V. No ser titular de alguno de los organismos a los que esta Constitucin

otorga autonoma, ni ser Secretario o Subsecretario de Estado, ni titular
de alguno de los organismos descentralizados o desconcentrados de la
administracin pblica federal, a menos que se separe definitivamente
de sus funciones 90 das antes del da de la eleccin.
No ser Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, ni
Magistrado, ni Secretario del Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federacin, ni Consejero Presidente o consejero electoral en los
consejos General, locales o distritales del Instituto Nacional Electoral, ni
Secretario Ejecutivo, Director Ejecutivo o personal profesional directivo
del propio Instituto, salvo que se hubiere separado de su encargo, de
manera definitiva, tres aos antes del da de la eleccin.
Los Gobernadores de los Estados y el Jefe de Gobierno del Distrito
Federal no podrn ser electos en las entidades de sus respectivas juris-
dicciones durante el periodo de su encargo, aun cuando se separen defi-
nitivamente de sus puestos.
Los Secretarios de Gobierno de los Estados y del Distrito Federal, los
Magistrados y Jueces Federales o del Estado o del Distrito Federal, as
como los Presidentes Municipales y titulares de algn rgano polti-
23
co-administrativo en el caso del Distrito Federal, no podrn ser electos

en las entidades de sus respectivas jurisdicciones, si no se separan defi-
nitivamente de sus cargos noventa das antes del da de la eleccin.
VI. No ser Ministro de algn culto religioso, y
VII. No estar comprendido en alguna de las incapacidades que seala el

Artculo 59.32
Debe destacarse la ltima fraccin del Artculo 55, la cual hace referencia
expresa al 59. Hasta antes de la reforma poltica de 2014, esto determinaba la
no reeleccin de diputados y senadores, situacin que cambiar en 2018.
Reeleccin legislativa
El principio poltico de la no reeleccin, al menos en lo que atae al Presidente

de la Repblica, fue uno de los principales lemas de la Revolucin de 1910; sin
embargo, la Constitucin original de 1917 no consider un riesgo la reeleccin
inmediata de diputados o senadores, ya que esta restriccin slo fue considerada
entonces para el Poder Ejecutivo.33 Fue hasta 1933 cuando el Congreso de la
Unin aprob la reforma al Artculo 59 para prohibir la reeleccin inmediata
de legisladores, medida que entr en vigor en las elecciones de 1934.34
Esta limitante tuvo claras motivaciones polticas. El Partido Nacional
Revolucionario -PNR, antecedente del actual PRI- utiliz esta medida como un
instrumento de conciliacin, para lo cual, era necesario evitar que algn militante
acaparara los puestos de eleccin popular. De esta forma, la no reeleccin se
transform en un medio de control centralizado que asegur la cohesin del
partido en la Cmara de Diputados y una mayor capacidad institucional para
resolver conflictos antes de que se convirtieran en oposicin electoral.
Desde 1933, el Artculo 59 de la Constitucin estableci que los legisladores
no podrn ser reelectos para el periodo inmediato. Lo que se permiti fue una

33 El Presidente entrar a ejercer su encargo el 1. de diciembre, durar en l cuatro aos,
y nunca podr ser reelecto. Artculo 83, Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, que Reforma la de 5 de Febrero de 1857, op. cit.
34 Benito Nacif, La no reeleccin legislativa. Disciplina de partido y subordinacin al Ejecutivo
en la Cmara de Diputados en Mxico, en Revista Dilogo y Debate de Cultura Poltica,
Mxico, ao 1, nm. 2, 1997, pp. 151-158.
24
variante de la reeleccin limitada a periodos no sucesivos. De esta forma, lo

comn fue encontrar diputados que haban desempeado dicha funcin tres o
ms periodos distintos, o bien, que haban sido electos senadores o diputados
locales en el periodo inmediato posterior.
MULTIDISCIPLINA 21
En 1964, el entonces Partido Popular Socialista (PPS) present la primera
iniciativa de ley que pretendi modificar esta disposicin,35 la cual contemplaba
la reeleccin indefinida slo para los diputados, sin considerar a los senadores,
bajo el argumento de que el principio de no reeleccin se aplicaba histrica-
mente por los excesos del Poder Ejecutivo y, por lo tanto, el Poder Legislativo
era ajeno a esta situacin.
Esta iniciativa fue dictaminada en sentido negativo el 27 de diciembre
de 1964, pero motiv que el PRI recuperara la propuesta de profesionalizar
a los diputados, por lo que present otra propuesta en la que los diputados
al Congreso de la Unin no podrn ser electos para un tercer periodo
consecutivo, igualando el periodo de los senadores con el de los diputados
reelectos36; sin embargo, en la sesin del Senado del 24 de septiembre de 1965
se dictamin dicha iniciativa, considerando que las entonces recin aprobadas
reformas para la creacin de los diputados de partido incrementaba el poder
de la Cmara de Diputados, por lo que ya no exista necesidad de acudir a
nuevas modificaciones.
Repercusiones de la reeleccin legislativa
La prohibicin de reeleccin legislativa inmediata se ha considerado como uno

de los aspectos pendientes en la maduracin del sistema poltico mexicano.
Los argumentos a favor de su incorporacin destacan la escasa profesionaliza-
cin de los legisladores, la imposibilidad de realizar una carrera parlamentaria,
la precaria vinculacin entre los representantes y sus electores, la tendencia
hacia el voto en bloque dentro de las bancadas parlamentarias y la eliminacin
de un instrumento para premiar o castigar el desempeo de los diputados,
entre otros.
35 La iniciativa presentada por la diputacin del PPS propona adicionar el Artculo 54 mediante
la incorporacin de una fraccin VI que autorizaba la reeleccin de los diputados.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos Comentada, Mxico, IIJ-UNAM, 1985,
pp. 143-146.
36 Diario de Debates, Mxico, H. Cmara de Diputados, 27 de diciembre de 1964.
25
En contraste, se seala que esta prohibicin ha permitido la rotacin de

las lites polticas y ha evitado que los diputados en sus cargos compitan con
ventaja frente a sus oponentes. Asimismo, se ha considerado que, en caso de
ser aprobada la reeleccin consecutiva de legisladores, sera la antesala para
proponer la reeleccin presidencial.
La integracin del Congreso de la Unin derivada de los comicios federales
de 1997, en la que el PRI perdi por primera vez la mayora absoluta en la
Cmara de Diputados, as como la alternancia ocurrida en el ao 2000, fueron
acontecimientos que reavivaron la discusin.
De esta forma, se presentaron diversas iniciativas en la que se permita la
reeleccin consecutiva de los legisladores federales. En el caso especfico de
los diputados, la diferencia radicaba en el mximo de periodos que se conside-
raban permitidos: de uno hasta tres, es decir, 6 o 12 aos.
En general, la mayora consideraba que la reeleccin consecutiva mejorara
los cuadros legislativos a travs del perfeccionamiento de la tcnica legislativa,
la especializacin de los diputados en determinadas comisiones, as como el
seguimiento y evaluacin de los programas de gobierno y la profundizacin de
los debates. Asimismo, los votantes tendran una mayor vinculacin con sus
representantes, ya que su continuidad en el cargo ya no dependera totalmente
de su disciplina partidista, sino de la ratificacin en las urnas de su mandato.37
Reforma poltica de 2013
En diciembre de 2013 la Cmara de Diputados aprob en lo general y con

la mayora calificada de 409 votos a favor, 69 en contra y tres abstenciones,
la minuta que reform diversas disposiciones de la Constitucin Poltica en
materia poltico-electoral. Una de ellas fue la que permite la reeleccin de
legisladores locales y federales.38
En dicho documento se propuso que los senadores pudieran ser electos
hasta por dos periodos consecutivos y los diputados federales hasta por cuatro
periodos consecutivos. Dicha postulacin slo podr ser realizada por el mismo
partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalicin que los
37 Alonso Lujambio, Reeleccin legislativa y estabilidad democrtica, en Revista Estudios.

Filosofa. Historia. Letras, nm. 32, ITAM, primavera de 1993, pp. 33-60.
38 Boletn 2701, H. Cmara de Diputados, en www3.diputados.gob.mx/camara/005_comuni-
cacion/a_boletines/2013_2013/diciembre_diciembre/05_05/2701_aprueban_diputados_
reformas_constitucionales_en_materia_politico_ (consultado el 4 de octubre de 2015).
26
hubiera postulado. El Artculo Primero Transitorio estableci que la reforma

al Artculo 59 de la Constitucin ser aplicable a los diputados y senadores
electos a partir del proceso electoral de 2018.
MULTIDISCIPLINA 21
III. Consideraciones finales
Los artculos 51 a 55 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos

abordan el sistema representativo que el pas se ha dado para ejercer la
democracia. Los principales cambios que han experimentado han tenido que
ver con el aumento del mandato, el nmero de diputados federales de acuerdo
con criterios demogrficos y polticos, as como con los mtodos de eleccin
de los representantes.
No obstante, un aspecto que no debe descuidarse son los bajos niveles de
legitimidad que actualmente tiene la Cmara de Diputados. De acuerdo con
la Encuesta Nacional de Actitudes, Percepciones y Valores realizada por la
UNAM, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF) y la
Comisin Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), la mitad de la poblacin
muestra desinters por las actividades legislativas.39
Asimismo, la confianza en los diputados es baja. De acuerdo con la Encuesta
Nacional de Cultura Poltica y Prcticas Ciudadanas (ENCUP) de 2012, slo
2.19 por ciento de la poblacin confa totalmente en los diputados, mientras
que 11.41 por ciento se encuentra en el extremo opuesto. Por otra parte, la
poblacin percibe que, al momento de elaborar leyes, los diputados no toman
en cuenta los intereses de la poblacin.
39 Hugo A. Concha Cant, Hctor Fix-Fierro, Julia Flores y Diego Valads, Cultura de la
Constitucin en Mxico. Una encuesta nacional de actitudes, percepciones y valores, Mxico,
UNAM-TEPJF-COFEMER, 2004, p. 65.
27
En su opinin, al elaborar las leyes, qu es lo que ms toman en cuenta los diputados?
30.62
1.12
3.42 0.05
0.03
13.62 0.56
14.15
36.36
Intereses de la poblacin Intereses de sus partidos Intereses del Presidente

Sus propios intereses Todas Ninguna
Intereses de las empresas Intereses de la clase alta NC
Fuente: Encuesta Nacional de Cultura Poltica y Prcticas Ciudadanas (ENCUP), 2012.

Secretara de Gobernacin
Como se puede observar, existe la creencia de que los diputados actan en

mayor medida guiados por los intereses de su partido o por sus propios
intereses, antes que por los de sus representados.
Qu hacer al respecto? Cmo elevar los niveles de legitimidad y confianza
entre los electores y sus representantes? Un primer aspecto ha sido la revisin
del nmero de diputados federales que tenemos en la actualidad. El seala-
miento se centra en el total de diputados de representacin proporcional, el
cual se ha considerado excesivo y sujeto a revisin; sin embargo, si se analiza
el total de electores por cada representante en pases seleccionados, se notar
que en el caso mexicano nos encontramos en niveles intermedios.
28
Proporcin de electores por diputado, Mxico y pases seleccionados, 2013
750,000 700
700,000 630 630
650,000 577
600
600,000
MULTIDISCIPLINA 21
513
550,000 500
500
500,000 435
418
450,000
400
400,000 350
350,000
300,000 300
257
250,000
200,000 165
1 158 200
137
130 130 128 120
150,000 99 92 84 80
100,000 71 100
Alemania 127,968
Francia 114,437
Brasil 390,643
Mxico 244,600
Estados Unidos 727,586
Colombia 115,598
Espaa 134,657
Argentina 161,284
Venezuela 184,303
Ecuador 114,891
Per 233,692
Chile 146,833
Italia 94,968
Guatemala 97,911
Bolivia 82,077
Honduras 63,266
Uruguay 34,414
Nicaragua 66,087
El Salvador 75,476
Paraguay 85,025
Panam 54,4233
50,000
0 0
Representados por Diputado Nmero de Diputados
Fuente: Elaboracin propia
La proporcin de diputados por electores en Mxico no es de las ms altas

actualmente, por lo que una opcin podra ser el replanteamiento del nmero de
diputados de mayora y de representacin proporcional sin modificar el total de
la Cmara. Es decir, aumentar a 350 los diputados electos en distritos uninomi-
nales y reducir a 150 los que se determinan en las circunscripciones electorales.
Por otra parte, tambin es necesario explorar medidas para atenuar la
disciplina de partido, es decir, la preeminencia de intereses particulares, as
como la toma de decisiones con origen en las sedes partidistas u otros sitios
ajenos al Poder Legislativo, con el fin de aumentar la independencia y libertad
de criterio de los diputados. Esto tendra una estrecha vinculacin con el
posible aumento de diputados de mayora relativa, lo cual se incentivara con
la posibilidad de reeleccin consecutiva que iniciar en 2018.
Otro de los temas en la agenda pblica es el relativo a la calidad de los
legisladores. La LXIII Legislatura instalada en septiembre de 2015 report bajos
niveles educativos entre sus integrantes: 79 por ciento cuentan con educacin
29
universitaria y 21 por ciento no reportan estudios de licenciatura, cuando

en las tres anteriores ms de 80 por ciento de los diputados federales tenan
estudios universitarios -83 por ciento en 2012-2015, 90 por ciento en 2009-2012
y 87 por ciento en 2006-2009-.40
Al respecto, los temas a discusin seran incluir a los nacionalizados, bajar
la edad a 18 aos -condicin de ciudadana-, as como establecer algn requisito
mnimo en la redaccin del Artculo 55, por ejemplo, la obtencin de algn
grado universitario.
Finalmente, un tema controvertido es el costo que actualmente representan
los diputados en el presupuesto. Si se analizan los datos de la propia Cmara
de Diputados, cada representante percibe un total de 148 mil 468 pesos, lo cual
ha recibido diversas crticas por considerarse oneroso.41 Este cuerpo legislativo
debe explorar nuevos canales que transparenten su funcin y establezcan
mayores vnculos con la sociedad.
La Cmara de Diputados es una institucin central dentro del sistema
poltico mexicano y el ejercicio de la democracia en el pas. Su correcto funcio-
namiento beneficia a la mayora, por lo que debe analizarse de manera puntual
su desempeo y sus repercusiones en la vida pblica.
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CRDENAS, Jaime, dgar Corzo, Eduardo Ferrer Mac-Gregor, et al, Para
Entender la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Mxico,
Nostra Ediciones, 2007.
40 Esteban David Rodrguez, Cae nivel educativo en Cmara de Diputados, en El Universal,

29 de septiembre de 2015.
41 Esta cifra se integra por las percepciones de cada diputado integrado por la dieta neta
mensual (73 mil 910.81 pesos) y los apoyos econmicos: asistencia legislativa (45 mil
786 pesos) y atencin ciudadana (28 mil 772 pesos), para dar un total de 148 mil 468.81
pesos. LXII Legislatura de la Cmara de Diputados, en www5.diputados.gob.mx/index.
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JUAN MANUEL BARRERA GRAGEDA es Licenciado en Ciencias Polticas y

Administracin Pblica por la FES Acatln, UNAM. Maestro en Gobierno y Asuntos
Pblicos por la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM. Diplomado en
Desarrollo Poltico por el INAP. Ha sido funcionario en la Secretara de Gobernacin y
en la UNAM. Profesor de Teora Poltica I y II, y de Sistemas Polticos Contemporneos
en la FES Acatln. Doctorante en Ciencias Polticas y Sociales, campo disciplinario
Administracin Pblica, por la FCPyS.
32
LA TRIBUTACIN A 100 AOS EN MXICO
(ARTCULOS 31-IV Y 73-VII CONSTITUCIONALES)
100 Years of taxation in Mexico (Constitutional articles 31-IV and 73-VII)
Carlos Alberto Burgoa Toledo - carlos.burgoa@apolo.acatlan.unam.mx
Resumen
En el presente escrito se revisarn los puntos ms importantes de los artculos 31-IV y

73-VII Constitucionales, esto con motivo de los 100 aos del Texto Magno. Es importante
la revisin de estos artculos y de la Constitucin misma pues, a lo largo de estos 100 aos
en que ha estado vigente, han surgido algunas discrepancias que afectan el cumplimiento
cabal de la misma, por lo que convendra una revisin y especificacin para satisfacer los
derechos de las personas, interpretar y cumplir cabalmente los principios y garantas que
se manifiestan en la Carta Magna, a la vez que la Constitucin misma no quede expresa
solamente en papel sino que se cumpla y respete por parte de las autoridades.
Palabras clave: Constitucin, tributacin, proporcionalidad, equidad, legalidad, gasto

pblico, derechos fundamentales.
Abstract
This paper shall review the most significant aspects of the Constitutional Articles 31-IV
and 73-VII, resulting from the centenary of the Constitution. It is important to overview
these articles and the written code itself, because some inconsistencies have arisen
throughout the 100 years of their existence, affecting the full compliance of the afore-
mentioned. An evaluation and detailed description would be convenient in order to
satisfy peoples rights, to explain and fully comply with the principles and guarantees
expressed in the Constitution, so that it is not left only in writing, but that it is obeyed
and respected by the authorities.
Keywords: Constitution; taxation; proportionality; equality; legality; public spending;

fundamental rights.
Nm. 21, may-ago. 2015, pp. 33-72

CARLOS ALBERTO BURGOA TOLEDO
1. Introduccin
Una de las principales actividades de todo pas, incluido desde luego Mxico, es
la economa, pues a partir de sta se genera la obtencin de bienes y servicios,
el otorgamiento del uso o goce de bienes, e incluso su enlace con otros pases
a travs del comercio exterior, as como un sinnmero de actos que de forma
ulterior conllevan a identificar el nivel de desarrollo, avance y dems puntos
de referencia de un pas en la comunidad internacional. La economa, por tanto,
es una actividad cotidiana en la que participan diversos actores y por tanto, se
hace necesaria la existencia de normas atinentes a regular su dinmica para
evitar la creacin de monopolios en detrimento de los dems y no generar la
acumulacin de riqueza en slo unas manos, as como la regulacin de precios,
la distribucin equitativa de la riqueza, la estabilidad de las finanzas, etc; y es
entre estas actividades en donde el Estado participa a travs de dos papeles:
como rector y como actor.
El <<Estado-rector>> de la economa es aquel cuya funcin se encuentra
en el artculo 25 constitucional, en donde sus actos son de imperio, generando
relaciones de tipo vertical a travs del establecimiento de medidas y reglas en
aras de lograr el equilibrio y distribucin equitativa de la riqueza mediante la
conduccin, coordinacin, y orientacin de la actividad econmica nacional.1
En este papel del Estado se hace evidente el poder con el que participa, ya que
mediante el imperio legislativo (productor de normas), ejecutivo y jurisdic-
cional (aplicador de normas), se coacciona a las personas para el cumplimiento
de diversas conductas en aras de un equilibrio econmico.
El <<Estado-actor>> de la economa, por su parte, es aquel cuya funcin
se encuentra igualmente prevista en el artculo 25 constitucional, en donde
1 Artculo 25. Corresponde al Estado la rectora del desarrollo nacional para garantizar que ste
sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberana de la Nacin y su rgimen democr-
tico y que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento econmico y el empleo
y una ms justa distribucin del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la
libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege
esta Constitucin. La competitividad se entender como el conjunto de condiciones nece-
sarias para generar un mayor crecimiento econmico, promoviendo la inversin y la
generacin de empleo. El Estado planear, conducir, coordinar y orientar la actividad
econmica nacional, y llevar al cabo la regulacin y fomento de las actividades que
demande el inters general en el marco de libertades que otorga esta Constitucin.
34
sus actos son de gestin, generando relaciones de tipo horizontal a travs de

actividades que concurren de manera responsable- con las del sector privado
y social. En este papel del Estado se hace evidente que su poder no es ya el
que impera sobre sus conductas, sino por el contrario, se posiciona el nivel
MULTIDISCIPLINA 21
de cualquier otro particular, en donde las normas legales se apegan slo al
extremo de cuidar el debido empleo de su funcin (en virtud de ser producto
de los pagos hechos por contribuyentes) as como el procedimiento mismo
para sus adquisiciones.2 De esta forma, el Estado participa en la dinmica
diaria, tal cual se hacer notar con el siguiente esquema:
Desarrollo Econmico
Pblico
Estado Social
Privado
No obstante, pese a la participacin del Estado dentro de la economa, lo

importante a hacer notar es que previo a cualquiera de la dada de papeles
antes referida, el Estado a la par cuenta con diversos deberes que lo llevan a
la necesidad de contar con ingresos para su debido empleo en el respeto y
la satisfaccin de los derechos de las personas. Y es en este contexto que la
dinmica del Estado discurre en dos puntos: tanto en ingresos como en egresos,
lo cual implica hasta este momento que el Estado es un ente preponderante-
mente econmico, pero sin especulacin de lucro, pese a ser reconocido como
persona moral por la legislacin federal civil en sus tres niveles de gobierno
(artculo 25 fraccin I del Cdigo Civil Federal)3; esto es, el Estado percibir
ingresos de forma recurrente esperando la optimizacin de los mismos, sin
que esto implique la generacin de riqueza para s, de tal suerte que se allegue
ingresos atinentes al cumplimiento de los deberes constitucionales, en aras de
respetar y hacer respetar los derechos fundamentales, pues slo estos son
los que justifican verdaderamente la obtencin de los mismos. De no existir
2 Artculo 25. (...) Al desarrollo econmico nacional concurrirn, con responsabilidad social,
el sector pblico, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de
actividad econmica que contribuyan al desarrollo de la Nacin.
3 Artculo 25.- Son personas morales: I. La Nacin, los Estados y los Municipios;
35
derechos fundamentales, no tendra razn de ser la bsqueda de ingresos dado

que no se justificaran; y dado que la salud, la infraestructura, la seguridad y
muchos otros ms son derechos de las personas, tanto fsicas como morales,
es que se hace necesaria la obtencin de ingresos para cumplir cabalmente
con los brocardos que constitucionalmente le son arrogados como deberes
(positivos o negativos) a favor de las personas.
Es en esta tarea que existen diversos conceptos por los cuales el Estado puede
allegarse de ingresos, siendo la ms comn las contribuciones. Obligacin cons-
titucional que surge de la fraccin IV del artculo 31, en donde se incardinan
los principios fundamentales que debe seguir el legislador ordinario para la
creacin o modificacin de normas que tengan por objeto el establecimiento
de contribuciones para el gasto pblico, de tal suerte que se contengan siempre
en Ley, sean de forma proporcional y equitativa, y con ello se logre la justicia
tributaria a travs de la evidente potestad tributaria inmanente al Estado-
rector de la economa, siendo por tanto este el punto de estudio y reflexin
del presente trabajo, en donde a 100 aos de su creacin se realizan algunas
anotaciones y anlisis de lo que dicho artculo representa en la actualidad y las
posibles contingencias, oportunidades y horizontes que del mismo discurren
en lo futuro, para as identificar, si a 100 aos de la Constitucin, el deber de
pago pblico representa lo que la realidad jurdica muestra, tanto desde el
punto de vista de lo expresamente dicho por la ley, como desde el punto de
vista fctico de lo que sucede en la prctica diaria.
2. Artculo 31 fraccin IV Constitucional
2.1. Obligacin fundamental
En virtud del pago pblico que se requiere para sufragar los deberes consti-
tucionales del Estado, es que su artculo 31, fraccin IV expresamente seala:
Artculo 31. Son obligaciones de los mexicanos:

IV. Contribuir para los gastos pblicos, as de la Federacin, como del Distrito
Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y
equitativa que dispongan las leyes.
Como podemos advertir, el primer prrafo del artculo, de manera eidtica,

establece que todas las fracciones que lo componen denotan las obligaciones
36
de los mexicanos. Para lo cual, antes de abordar el problema conceptual que

evidentemente genera la palabra mexicanos (en desdn aparente de los
extranjeros), no debe perderse de vista el sustantivo connotativo de obligacin,
pues es prctica actual que la palabra que ms recuerdan los mexicanos y
MULTIDISCIPLINA 21
extranjeros, es la de derechos y quiz an ms, la de derechos humanos.
As es, a 100 aos del texto magno, quiz uno de los puntos que llama
altamente la atencin de las personas es el tema de los derechos humanos.
Parece una fiebre general hablar de derechos humanos, y lo ms preocupante
de todo, pareciera que el concepto mismo genera en las personas -tanto fsicas
como morales-, la idea de que a colacin de la reforma constitucional del 10 de
junio de 2011, los derechos humanos implican que las personas pueden hacer
prcticamente todo lo que quieran o que estn salvaguardados de cualquier
actuacin de las autoridades para dejarlos en paz. De esta forma, los derechos
humanos han sido una novedad de gran peso, pues el trance de su entendi-
miento ha tomado costos altos, generando desorden conceptual, y por tanto,
una serie de decisiones y actuaciones equivocadas dada la falta de uniformidad
en el conocimiento del tema.
Pero independientemente de lo que acaece en el mundo jurdico del pas,
tanto para autoridades y juzgadores como para particulares, es hacer notar
que si bien se habla de derechos fundamentales, lo cierto es que existen dos
puntos esenciales a considerarse:
a) En primer lugar, que los derechos humanos no son extensos hasta el infinito
al grado de generar una libertad extrema o silvestre a favor de sus titulares,
sino acotados en todo momento: i) a los derechos de los dems; y ii) al inters
pblico.4 Por lo tanto, los derechos humanos estn destinados siempre a estar
4 The proper location for public interest consideration is in the second stage of the constitu-
tional review, as part of the discussion of the justification of the limitation of the consti-
tutional right. Thus, public interest considerations should be included, and receive their
due attention, within the discussion of the rules of proportionality. As part of these rules,
and in particular within the elements of purpose and proportionality stricto-sensu,
public-interest considerations should be brought to bear. Accordingly, when a sub-cons-
titutional law (such as statute or common law) attempts to limit the constitutional right
to freedom of expression, public-interest considerations should be included within the
determination of the laws proportionality Therefore a constitutional right to freedom
of expression should include expressions that may be hurtful to other peoples reputation,
or even affect their privacy. These considerations, relating to the rights of others, are
extremely important. They should not be ignored. They should be taken into account.
Barak, Aharon, Proportionality, constitutional rights and their limitations, UK, Cambridge
University Press, 2012, pp. 76, 81.
37
limitados, tanto por ley como por actos de autoridad en tanto tal limitacin
encuentre fundamento y justificacin plena por los incisos i) y ii); y
b) En segundo lugar, que a la par de los derechos humanos o derechos funda-

mentales, existen igualmente obligaciones fundamentales, esto es, deberes que
no pueden ni deben evitarse, pues son igualmente exigibles como lo son los
derechos fundamentales.
Sin duda, saber, reconocer, recordar o aceptar que tambin existen deberes
fundamentales -tanto de obligacin como de prohibicin- a la par que
existen derechos fundamentales, no es una tarea fcil dado que toda persona
busca descansar en el confort de lo que le es conveniente, no slo en Mxico,
sino en cualquier pas; sin embargo, el principio general de Derecho positivi-
zado por el artculo 21 del Cdigo Civil Federal- deja muy claro que el desco-
nocimiento de las leyes, no exime su cumplimiento.5
Los deberes fundamentales incardinan tanto obligaciones como prohibi-
ciones, que son tan fundamentales como los derechos mismos si recordamos
que el garantismo es el cmulo de obligaciones y prohibiciones a cargo de
terceros ajenos al titular de los derechos, incluido el Estado. Esto es, se trata
de obligaciones correlativas a los derechos,6 y si los derechos en s mismos son
considerados derechos fundamentales, es innegable entonces que los deberes
o garantas- correspondientes a los derechos, son igualmente fundamentales,
es decir, surgen deberes fundamentales, pues sin ellos no se aseguraran no
5 Artculo 21.- La ignorancia de las leyes no excusa su cumplimiento; pero los jueces teniendo
en cuenta el notorio atraso intelectual de algunos individuos, su apartamiento de las
vas de comunicacin o su miserable situacin econmica, podrn, si est de acuerdo el
Ministerio Pblico, eximirlos de las sanciones en que hubieren incurrido por la falta de
cumplimiento de la ley que ignoraban, o de ser posible, concederles un plazo para que
la cumplan; siempre que no se trate de leyes que afecten directamente al inters pblico.
6 There is, then, a familiar class of cases which can sensibly be talked about in terms of the
correlation of rights and duties, and it is tempting to suppose that whenever rights and
duties or obligations can be ascribed the pattern will recur. But while there are various
implications between rights and duties, the pattern just sketched does not arise whenever
rights and duties obtain. There are complications I cannot deal with here. I have sketched
a notion of conceptual correlativity restricted to rights held against and duties or
obligations owed to specific persons. These do not exhaust the classes of rights and
obligations: such restrictions need explaining and justifying. The notion is also restricted
to passive rights and active obligations; and one might wonder whether some active
rights do not also correlate with obligations. Lyons, David, The correlativity of rights and
duties, in Nous, IV, 1970, pp. 47-48.
38
se garantizaran- los derechos de las personas, que es propiamente lo que se

considera como la proteccin de los derechos, en tanto que su alcance est
limitado por efectos descriptivos-anaksitcos presentes en los diversos textos
legales.7 Esto es:
MULTIDISCIPLINA 21
Derecho
Alcance Proteccin
normas descriptivas ananksticas 8 normas prescriptivas (denticas)

- suficientes o necesarias -obligaciones o -prohibiciones
As las cosas, para que las personas puedan gozar de todos los derechos
que les son propios como fundamentales -ya sea en su nocin de derechos
naturales o derechos humanos-,9 es claro que deben contribuir al gasto pblico
7 The scope of the constitutional rights marks the rights boundaries and defines its content;
the extent of its protection prescribes the legal limitations on the exercise of the right
within its scope. Barak, Aharon, op. cit., p. 19.
8 Le regole eidetico-costitutive sono le regole le quali sono in duplice rapporto di condizione
con ci di cui sono regola. Esse ne sono:
(i) ex ante, condizione necessaria di concepibilit;
(ii) ex post, condizione necessaria di percepibilit
Io ho proposto il neologismo regole anankastico-costitutive, per designare le regole
(deontiche) le quali pongono una condizione necessaria, di ci su cui esse vertono.
Amedeo G. Conte Regola eidtico-costitutiva vs. anankastico-costitutiva in Passerini
Glazel, Lorenzo (coomp.), Ricerche di filosofia del diritto, Torino, G. Giappichelli Editori,
2007, p. 49, 58.
9 Now it might be argued that the human rights identified by principles of global public
reason are identical in content to the basic natural rights that individuals would have
even in a pre-institutional state of nature. But and here I follow an illuminating discus-
sion by Charles Beitz- that claim about identity of content, whatever its merits, should
not be presented as issuing directly from a conceptual identification of human rights
with natural rights. These concepts are fundamentally different, as is evident from
the fact that many of the rights enumerated in the Universal Declaration and the 1966
Covenants including rights to a fair hearing and the right to take part in government-
have institutional presuppositions, and thus could not be rights in a pre-institutional
state of nature, assuming there are such rights. Instead, a claim about identity of content
between human rights and natural rights would need to be defended through a subs-
tantive normative argument to the effect that the rights implied by the most reasonable
principles for global public reason the standards of individual treatment appropriate to
use in holding political societies accountable- are, contrary to the Declaration, the very
39
que sufraga todas las acciones por parte del Estado que los garantiza, lo cual
solamente es posible con el pago pblico que hagan al Estado, pues resulta
evidente que Los ciudadanos tienen tanto derechos personales a la proteccin
del Estado como derechos personales a estar libres de la interferencia estatal.10
Por ello, el caso tributario, como deber fundamental, trata eminentemente de
obligaciones (hacer) y no propiamente de prohibiciones (no hacer), pues
la naturaleza del Derecho Fiscal es, precisamente, obligatorio y no permisivo
o prohibitivo como sera, por ejemplo, el caso del Derecho Civil-Mercantil o
el Derecho Penal. Por tanto, la tributacin se allega de obligaciones y es en
dicho contexto que en la actualidad el resabio que arroja el artculo 31 fraccin
IV constitucional no es propio del texto magno sino de la cultural fiscal que,
infortunadamente, no ha llegado a calar del todo la idea en las personas.11
same rights that individuals would hold in pre-institutional circumstances. That conclu-
sion, if true, would be surprising. Why should reasonable norms of global responsibi-
lity in a world with separate political societies and substantial interactions economic,
political, cultural- across and among those societies, have the same content as the norms
for a very different setting, in which there are no organized political societies and insti-
tutions at all? My point here, though, is not to dispute the thesis that human rights are
identical in content to natural rights, but simply to characterize its status. Cohen, Joshua,
Minimalism about human rights: the most we can hope for?, in the Symposium: Toward
International Consensus, USA, Blackwell Publishing, 2004, pp. 196-197.
10 Dworkin, Ronald, Los derechos en serio, Barcelona, Ed. Ariel, 2002, p. 288.
11 Si potranno quindi distinguere, intersecando queste due grandi divisioni, quattro classi
di diritti: a) i diritti universali assoluti, come per esempio il diritto alla vita e i diritti di
libert, che sono al tempo stesso omnium ed erga omnes; b) i diritti universali relativi,
come i diritti sociali alla salute, allistruzione e simili, che sono omnium ma erga singulum
ossia nei confronti delle istituzioni pubbliche o private deputate al loro soddisfacimento;
c) i diritti singolari assoluti, come la propriet privata e gli altri diritti reali, che sono
singuli ma erga omnes; d) i diritti singolari relativi, come i diritti di credito e gli altri
diritti personali, che sono al tempo stesso singuli ed erga singulum. Analogamente si
potranno distinguere altrettante classi di doveri: a) i doveri universali assoluti, come la
maggior parte dei divieti penali e lobbligo del neminen laedere; b) quelli universali relativi,
come lobbligo di pagare le imposte alla Pubblica amministrazione; c) quelli singolari
assoluti, come gli obblighi e i divieti sostanziali inerenti alle pubbliche funzioni; d) quelli
singolari relativi, come i debiti e le altre obbligazioni contrattuali... Insomma, secondo la
prima parte delle nostre due definizioni riferita alla titolarit delle situazioni, rientrano
nella sfera pubblica tutti i diritti fondamentali, siano essi civili o politici o di libert o
sociali, nonch i doveri universali, come lobbligo di pagare le imposte e le norme penali.
Ferrajoli, Luigi, Principia iuris. Teoria del diritto e della democrazia. 1. Teoria del diritto,
Roma, Editori Laterza, 2007, pp. 658, 806.
40
2.2. Obligacin exclusiva de mexicanos u obligacin tambin de extranjeros?
Pero sin duda, el punto que implica un primer motivo de debate, es aquel
que se crea con tan slo cinco palabras que componen el primer prrafo del
artculo en estudio, al decir:
MULTIDISCIPLINA 21
Artculo 31. Son obligaciones de los mexicanos:
Lo que siembra la idea inicial de que las obligaciones que se denotan por las
cuatro fracciones que componen el artculo 31, incluida la de contribuir al gasto
pblico, son arrojadas slo a los mexicanos ms no as a los extranjeros.
Desde luego, es una duda clara y la respuesta no se facilita, ni aun argumenta-
tivamente, dado que tan slo un artculo previo (artculo 30) en la Constitucin
seala taxativamente quines son mexicanos:
Artculo 30. La nacionalidad mexicana se adquiere por nacimiento o

por naturalizacin.
A) Son mexicanos por nacimiento:
I. Los que nazcan en territorio de la Repblica, sea cual fuere la nacionalidad
de sus padres.
II. Los que nazcan en el extranjero, hijos de padres mexicanos nacidos en
territorio nacional, de padre mexicano nacido en territorio nacional, o de
madre mexicana nacida en territorio nacional;
III. Los que nazcan en el extranjero, hijos de padres mexicanos por naturaliza-
cin, de padre mexicano por naturalizacin, o de madre mexicana por natura-
lizacin, y
IV. Los que nazcan a bordo de embarcaciones o aeronaves mexicanas, sean de
guerra o mercantes.
B) Son mexicanos por naturalizacin:

I. Los extranjeros que obtengan de la Secretara de Relaciones carta de naturalizacin.
II. La mujer o el varn extranjeros que contraigan matrimonio con varn o con
mujer mexicanos, que tengan o establezcan su domicilio dentro del territorio
nacional y cumplan con los dems requisitos que al efecto seale la ley.
Mxime que el Captulo II del cual discurren tanto el artculo 30 como el

artculo 31 en estudio, se denomina De los mexicanos.
41
Al respecto existen diversas posturas y argumentaciones posibles, lo que

denota una ardua tarea por justificar el texto magno y hacer notar que tambin
los extranjeros se encuentran obligados al pago pblico, con las mismas
modalidades de proporcionalidad, equidad y legalidad que implica la materia
fiscal; sin embargo, ms all de todos los argumentos posibles que sobre el tema
puedan mencionarse, lo nico cierto es que la idea de que slo los mexicanos
se encuentran constreidos a contribuir al gasto pblico deriva de una norma
inexpresa ilegtima e invlida puesto que no es expresa- derivada del contrario
sensu de su interpretacin.12 Por lo tanto, es claro advertir que se trata de un
contrario sensu exclusivo y no un contrario sensu inclusivo o productivo derivado
slo de la semntica, ms no as del propsito legislativo. Es decir, el resultado
inmediato de la idea de que el deber tributario corresponde slo a los mexicanos,
ms no a los extranjeros, deriva de una lectura apriorstica emprica del texto
magno -que en nada se relaciona con la intencin poltica del mismo-. Por tanto,
para aclarar que el deber tributario discurre tambin en la esfera jurdica de
los extranjeros, -personas fsicas y morales- se acude normalmente a un punto
de justificacin a travs de una interpretacin adecuadora que vea al texto no
slo desde su creacin o simple semntica, sino ms an, desde la ptica de su
intencin y de su pretendida aplicacin, lo que los americanos llaman el living
constitution, en donde el texto magno tiene el significado original en tanto no
arribe a un debate de constitucionalidad o problema de significados.13
12 Una norma inespressa non puo essere riferia ad alcun testo normativo come suo significato.
E ricavata, in genere, ada una o piu norme espresse mediante un ragionamento. Un ragio-
namento e una sequenza di enunciati, entro cui (almeno) un enunciato svolge la funzione
di tesi o conclusione, e i rimanenti svolgono la funzione di premesse o argomenti in
favore di quella tesi o conclusione... (1) In primo luogo, vi sono norme inespresse che sono
ricavat a partire da norme esdpresse mediante ragionamenti logicamente validi (ossia
deduttivi), in cui non compaiono premesse che non siano norme espresse... (2) In secondo
luogo, vi sono norme inespresse che sono ricavate, piu o meno persuasivamente, a partire
da norme espresse secondo schemi di ragionamento non deduttivi, logicamente invalidi
(ad esempio, un entimema, largomento analogico, largomento a contrario in una delle
sue varianti, etc.). Guastini, Riccardo, Interpretare e argomentare, Milano, Dott. A. Giuffr
editore, 2011, pp. 155-157.
13 One might think that this is simply an application of the general presumption against
unconstitutionality, which is a species of the presumption of validity. But this view
would be mistaken because the rule goes much further than that. It militates against not
only those interpretations that would render the statute unconstitutional but also those
that would even raise serious questions of constitutionality. Perhaps this long-standing
principle of interpretation is based, or at least was originally based, on a genuine assess-
42
Una de las posturas brindadas en Mxico, al respecto de este tema, ha sido

la ofrecida por Enrique Calvo Nicolau quien afirma lo siguiente:
El propsito jurdico de una Constitucin consiste en: (i) establecer facultades
MULTIDISCIPLINA 21
para prescribir conductas obligatorias a los miembros sujetos al orden jurdico
de que se trate; (ii) crear los rganos de ese orden jurdico que estarn facultados
para crear las normas es decir, crear los rganos competentes; (iii) establecer el
procedimiento conforme al cual el rgano competente deber crear las normas
jurdicas; es decir, determinar el modo de creacin normativa; y (iv) establecer
lmites a las facultades que permiten crear normas jurdicas; es decir, establecer
lo que se conoce como garantas individuales. Con base en estas considera-
ciones y en la circunstancia de que en el a. 31-IV constitucional referido no se
establece una sancin para la conducta contraria a la supuestamente exigida
(pagar contribuciones), he sostenido que en dicho precepto constitucional no se
contienen una obligacin jurdica. Por ello conclu que lo que dispone el precepto
constitucional en su primera parte: la obligacin de los mexicanos de pagar
contribuciones resulta inocua y que, por tanto, es jurdicamente irrelevante
Pero si se sostiene una posicin como la que he adoptado en dnde radica
entonces la norma que obliga a los mexicanos a pagar las contribuciones? La
interrogante se respondera de la siguiente manera: en la misma norma jurdica
que obliga a los extranjeros a pagar contribuciones al Estado mexicano; es decir,
en las mismas leyes secundarias en las que aparezcan como sujetos de la contri-
bucin de que se trate, los mexicanos y los extranjeros cuando se ubiquen en el
supuesto normativo que da lugar al pago de la contribucin.14
Como podemos advertir, el sentido que Calvo Nicolau arroja a la norma

fundamental es slo de ndole programtica, de lo que se sigue si no existe una
sancin correspondiente ante el incumplimiento de las obligaciones que all se
sealan, no existe una sancin exacta dado que ello corresponde en tarea de
seguimiento- a las normas secundarias. De tal forma que el rubro obligacional del
artculo 31 no es precisamente, en palabras del autor, una obligacin jurdica, por
ment of probable meaning. In the text that it enacts, a legislature should not be presumed
to be sailing close to the wind, so to speak entering an area questionable constitutio-
nality without making that entrance utterly clear. Scalia, Antonin and Garner, Bryan
A., Reading Law: The interpretation of Legal Texts, USA, Thomson West, 2012, pp. 246-248.
14 Calvo Nicolau, Enrique, Tratado del impuesto sobre la renta, tomo I, Mxico, Ed. Themis, 1999,
pp. 261-262.
43
tanto, ello nos sugiere que sera slo una obligacin poltica (como la Constitucin
misma es), pues cierto es que la falta de educacin a hijos y pupilos, as como la
falta de instruccin en el manejo de las armas o alistamiento a la guardia nacional
(que constituyen el resto de las fracciones del artculo 31) tampoco conllevan
a sanciones inmediatas, por lo tanto, no podra considerarse a la Constitucin
como una norma imperfecta (por falta de garanta secundaria o sancin por
responsabilidad o nulidad-) , en obviedad a que la Constitucin mexicana no
debe ser interpretada en la misma forma que se interpreta una norma secundaria.
Dicho lo anterior, es evidente el resabio interpretativo de aquellos que
consideran que los extranjeros se encuentran exentos del pago pblico o que
incluso se trata de una falta de tcnica legislativa por parte del constituyente
primario, pues es claro que a la Constitucin y a las normas secundarias se les
interpreta de forma distinta.
No coincido con la idea de Calvo Nicolau de que la obligacin de contribuir
al gasto pblico no sea una obligacin jurdica -y de ello pueda sugerirse que es
ms bien una obligacin poltica-; pues si la Constitucin es el primer eslabn
normativo-jerrquico de nuestro sistema legal, es obvio que su contenido es
de ndole jurdico a la par de tico-poltico, y por tanto, la dentica a la que
se refiere de forma descriptiva se erige como un principio, pues el valor que
incardina es el de una obligacin fundamental, la cual, como ya hemos visto,
es correlativa a un derecho fundamental, que en la especie es toda la serie
de servicios, bienes, infraestructura y dems que corresponde a las personas,
allende que el excelso argumento de Calvo Nicolau parece ser ms evasivo
que directo respecto del texto magno, una interpretacin de evitacin ms
que de atencin. Por tanto, en mi parecer, no slo podemos, sino que ms an,
debemos afirmar que s es una obligacin jurdica la contenida en el artculo 31
constitucional, cuyo nico problema es de interpretacin, misma que se disloca
por lersele indebidamente al estilo de norma secundaria buscando sanciones
en donde no las hay, buscando significados frreos que no tiene, sujetando las
palabras a un significado congelado cundo no se debe por ser la Constitucin
un texto viviendo y no slo un texto vigente,15 aunado a que la Constitucin
15 Different legal systems or the same system at different times, may either ignore or
acknowledge more or less explicitly such a need for the further exercise of choice in the
application of general rules to particular cases One way of doing this is to freeze the
meaning of the rule so that its general terms must have the same meaning in every case
where its application is in question. H.L.A. Hart, The concept of law, Inglaterra, Oxford
University Press, tercera edicin, 2012, p. 129.
44
no basa su contenido en referentes normativos o tcnicos, sino en referentes

empricos.16 Y por tanto, el significado que se asigna a las palabras no siempre
es textual o contextual, sino pragmtico o adecuador al momento presente.17
Si la Constitucin no prev sanciones es porque no se compone de reglas
MULTIDISCIPLINA 21
aplicables al estilo del todo-o-nada, segn Ronald Dworkin, sino de principios
cuyo cumplimiento es gradual por ser mandatos de optimizacin segn Robert
Alexy. De ser cierto que la interpretacin que corresponde al texto magno es
igual a la que corresponde a una norma secundaria, entonces tendramos que la
prohibicin de exenciones fiscales a que se refiere el artculo 28 constitucional
invadira tambin el punto de la proporcionalidad tributaria a que se refiere el
artculo 31, fraccin IV multialudido, pues recordemos que la proporcionalidad
tributaria se compone por el cmulo de elementos impositivos y elementos
neutralizadores dentro de los cuales se encuentran las exenciones, y por tanto,
todas las exenciones fiscales (a mdicos en IVA, a iglesias en ISR, a alimentos
bsicos en IEPS, entre muchos otros ejemplos ms), seran inconstitucionales,
lo cual no sucede en la prctica. Lo que sucede es que la Constitucin utiliza
palabras empricas, y por tanto, ajenas a un rigorismo formal. Por consiguiente,
el artculo 28 que prohbe las exenciones fiscales se refiere slo al hecho de no
defraudar el esfuerzo legislativo, en el cual, sin duda, aparecen exenciones
para equitativamente producir el pago pblico a quienes deben cumplirlo y as
satisfacer an ms los derechos fundamentales de las personas.
Por tanto, la obligacin fundamental de contribuir al gasto pblico se
enfoca a los mexicanos constitucionales o a los mexicanos habitantes?
16 La diferencia principal radica entre el referente emprico y el referente normativo, es decir, lo

que comnmente se conoce en el hablar diario (lenguaje natural) y lo que tcnicamente
seala la ley (lo que el legislador adjudica a las palabras en lenguaje artificial o tcnico)
mientras que el referente emotivo queda en un segundo plano (lo que las personas adjudi-
camos a las palabras de una experiencia personal, altamente relacionado con el sesgo de
memoria). Burgoa Toledo, Carlos Alberto, La interpretacin de las disposiciones fiscales,
Mxico, Ed. Thomson Reuters Dofiscal, 2 edicin, 2014, p. 190.
17 Tal como sucede, por ejemplo, con el buzn tributario vigente a partir de 2014 en materia
fiscal, el cual no transgrede la garanta de legalidad por virtud del cual, no se pueden causar
actos de molestia sino mediante mandamiento escrito de autoridad competente que funde
y motive la causa legal del procedimiento (artculo 16), ya que el mandamiento escrito no
exige ser impreso, lo cual implica dos verbos distintos a los cuales la Constitucin no se
comprometi, por ser llena de principios y porque al momento en que se emiti el texto
magno no exista la nocin de los medios electrnicos y avance de la tecnologa existente
en la actualidad. De all que se d una interpretacin adecuadora al texto magno en los
fines que se persiguen, sin violar los derechos de las personas.
45
Evidentemente se refiere a los mexicanos habitantes que de facto tengan

relacin con las leyes del pas, ya sea por tener su residencia en Mxico, por
tener establecimiento permanente en Mxico o por tener su fuente de riqueza
en Mxico -las tres formas de riqueza que se reconocen a nivel mundial e
incluso se incardinan en las tres fracciones del artculo 1 de la LISR-. Allende
que la comunidad internacional tributaria lograda por virtud de la OCDE, es
consciente del deber de pago pblico en todos los mbitos existentes en un pas,
independientemente de que al momento de que cualquier persona ingrese al
pas, inmediatamente se hace de los derechos y garantas del pas, y por tanto,
tambin a sus obligaciones, segn su artculo 1:
Artculo 1. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarn de

los derechos humanos reconocidos en esta Constitucin y en los tratados inter-
nacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, as como de las garantas
para su proteccin, cuyo ejercicio no podr restringirse ni suspenderse, salvo
en los casos y bajo las condiciones que esta Constitucin establece.
O acaso nuevamente ha de entenderse de forma estricta y formal- que las

personas que arriban al pas, no siendo mexicanos, slo adquieren derechos
y no obligaciones acorde ahora- al artculo 1 constitucional basado en una
interpretacin emprica-a contrario sensu restrictiva, excluyente, por hablar
dicho artculo slo de los derechos y no de las obligaciones? Dada la pregunta
el tema se vuelve ya absurdo, por lo que es de concluir que la obligacin de
contribuir al gasto pblico es una verdadera obligacin jurdica tanto de los
mexicanos como de los extranjeros, lo cual es cierto y vlido, antes de cualquier
interpretacin o debate posible, por simple lgica que cualquier sentido comn
puede fcilmente confirmar.
Desafortunadamente, en este primer prrafo, el resabio que arroja el
artculo 31 fraccin IV constitucional si es propio del texto magno y no del
efecto prctico, pues peligrosamente se sita la obligacin fiscal dentro de
un captulo que se denomina De los mexicanos; no obstante, la buena fe y
sentido comn de los extranjeros.
2.3. Confusin de principios tributarios con garantas
Por si los puntos anteriores fueran poco, es de hacerse notar que el problema
del texto magno en la dinmica y prctica diaria a 100 aos de su vigencia se
46
acrecienta an ms, pues la introduccin de nuevos postulados y el cmulo

de doctrinas y teoras retomadas del extranjero conllevan a una confusin
constante que exige del constituye permanente la necesidad de acotar los
conceptos esenciales de la rama fiscal, pues al ser restrictiva del patrimonio de
MULTIDISCIPLINA 21
las personas, inevitablemente su debate se hace ms recurrente, y con ello, se
defrauda o el sentido de la Constitucin o el sentido de las polticas pblicas
fiscales, ya que si se prefiere el texto de la norma fiscal sobre el texto magno
que protege el patrimonio y derecho de las personas, se tender a pensar que
los impuestos tienen ms valor que los derechos (razones econmicas). Por el
contrario, si se prefiere el derecho de las personas ante las polticas pblicas
fiscales de la administracin que est en turno, se pensar que las ideas consi-
deradas no tuvieron oportunidad de demostrar sus resultados ante la desca-
lificacin por inconstitucionalidad de las normas tributarias que afectan los
derechos de las personas (razones jurdicas), allende el tiempo que toma en
darse respuesta a un juicio de amparo y ms si son masivos como cada
sexenio sucede- sobre la materia.
As, tenemos entonces que los nicos cuatro principios tributarios que
discurren del artculo 31 fraccin IV constitucional, expresamente son:
Proporcionalidad
Equidad
Legalidad
Destino al gasto pblico
Cierto es que algunos tratadistas consideran indebidamente el principio de

generalidad, cuando resulta indiscutible que no existe ningn principio as.
Recordemos que las dos caractersticas principales de la ley es ser general y
abstracta. Por tanto, como lo he apuntado ya en mi libro Principios tributarios,
no es un verdadero principio sino slo una caracterstica de la ley, por tanto
tampoco existe principio de abstraccin o de abstracticidad.18 Pero desafor-
18 As es, mientras que la generalidad -sin ser principio- implica que nadie puede dejar de
observar la ley (precisamente porque es general y abstracta) y que en el caso tributario
lleva a que nadie debe dejar de contribuir al gasto pblico, la equidad se refiere a que
una vez que se surge la obligacin fiscal, sta debe ser acorde a las circunstancias de
cada individuo. Ms todo lo antes dicho no implica que en verdad exista un principio
de generalidad, pues, como ya se dijo, sta es una caracterstica de la ley que lleva a que
el deber tributario inmerso en la ley respectiva, no puede dejar de observarse dado que
la modalidad dentica de "obligacin", por estar en ley, es general (dirigido a todas las
47
tunadamente, ello slo denota el desconocimiento del tema y es por eso que el
texto magno debe ser modificado al grado de evitar dicha confusin.
Al respecto, es de sealar en primer lugar que estos cuatro son principios y
no derechos ni garantas, en razn de lo siguiente: es sabido que las garantas
de los derechos -que como ya se dijo, son el cmulo de las obligaciones y de
las prohibiciones a cargo de los terceros ajenos al titular del derecho, incluido
el Estado-, pueden eventualmente suspenderse acorde al artculo 29 constitu-
cional, cuyo primer prrafo seala:
Artculo 29. En los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica, o de

cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente
el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, con la aprobacin del Congreso
de la Unin o de la Comisin Permanente cuando aquel no estuviere reunido,
podr restringir o suspender en todo el pas o en lugar determinado el ejercicio
de los derechos y las garantas que fuesen obstculo para hacer frente, rpida y
fcilmente a la situacin; pero deber hacerlo por un tiempo limitado, por medio
de prevenciones generales y sin que la restriccin o suspensin se contraiga a
determinada persona. Si la restriccin o suspensin tuviese lugar hallndose
el Congreso reunido, ste conceder las autorizaciones que estime necesarias
para que el Ejecutivo haga frente a la situacin; pero si se verificase en tiempo
de receso, se convocar de inmediato al Congreso para que las acuerde.
No obstante, dado que la tributacin no es un tema de seguridad nacional, ni

invasin de un pas a otro o perturbacin grave de la paz pblica, es claro
que no tienen el contexto de garantas, pues no buscan asegurar los derechos
de las personas, sino ser los lineamientos para la tarea legislativa en aras de
obtener los recursos suficientes para que las autoridades cumplan sus deberes
constitucionales y puedan as brindar a las personas servicios, bienes, infraes-
tructura, etc. Es por ello que David Lyons opina en refutacin a las ideas de
Hart- que la falta de pago del impuesto sobre la renta no implica un detrimento
a una persona determinada, sino que es una cuestin que se suma a la gran
personas) y abstracta (dirigido a todas las situaciones que se encuadren en el supuesto

normativo). Burgoa Toledo, Carlos Alberto, Principios tributarios, entre la legalidad y el
conocimiento, Mxico, Thomson Reuters, 2 edicin, 2014, pp. 38-39.
48
cadena de pasos que conllevan al haber pblico para las tareas propias que
como deberes, arroga la Constitucin al Estado.19
Por tanto, no son garantas que tengan correlacin con los derechos -como
MULTIDISCIPLINA 21
lo ha dicho incluso el reciente criterio de la Corte-20, dado que evidentemente la
obligacin no denota denticamente un derecho -sino ms bien un permiso
a o un permiso a no-. Por tanto, si la tributacin no es un derecho sino un
deber fundamental es claro que no existe correlatividad posible que permita
llamarles garantas como acertadamente lo dice David Lyons: It is commonly
held that rights 'correlate' with duties. By this is usually meant at least that
rights imply duties (even if not all duties imply rights) and also that claims of
individual rights need not be recognized unless backed by proof that corres-
19 Hart maintains that rules such as those forbidding murder and assault may be said to confer
rights, as the beneficiary theory implies, but only in a wider senses of them; while rules
requiring payment of income tax and military service, even when useful, cannot be said
to confer rights, even in such a wider sense, although the beneficiary theory implies
they do. Harts says that rights can be ascribed in the former cases because such a usage
retains a certain distributive feature of the notion of a right, since the breach of such a
duty necessarily involves the infliction of harm upon a specific individual. If there is
a good utilitarian reason for requiring payment of income tax, for example, benefits to
individuals must be expected ultimately to accrue. But the possible, intended, or desired
benefits that might ultimately accrue to individuals do not flow directly from the perfor-
mance of such duties, and no harm results directly, if at all, from their breach Money
collected from income tax payments can be used to serve the community, and therefore
its members, in various ways. But these ways are not determined by the act of payment
itself. Most important, the content of the duty to pay income tax concerns payment and
payment only. It does not concern the uses to which the revenue might be put. One
who might possibly benefit from the use of such revenues, and accordingly may stand to
benefit from the performance of the duty to pay income tax, is not a beneficiary in the
qualified sense. There is not even a traceable connection, normally, between someones
gain or loss and another persons discharge or breach of his duty to pay income tax. The
payment marks the beginning of a long, complex chain that may, but does not necessarily,
lead to benefits to individuals Even when individuals do receive benefits that are partly
traceable to income tax revenues, it remains extremely unlikely, if not impossible, that
we should be able to ascribe anyones benefits to particular performances of the duty to
pay income tax. Lyons, David, Rights, welfare, and Mills moral theory, New York, Oxford
University press, 1994, p. 45.
20 Tesis: XXVII.1o. (VIII Regin) 24 K (10a.) Gaceta del Semanario Judicial de la Federacin
Dcima poca Tribunales Colegiados de Circuito Libro 3, Febrero de 2014, Tomo III Pag.
2353 Tesis Aislada(Constitucional)
DERECHOS HUMANOS Y SUS GARANTAS. SU DISTINCIN. Antes de las
reformas constitucionales de 6 y 10 de junio de 2011, las voces "derechos humanos y
sus garantas", eran trminos que solan confundirse, ambigedad que posiblemente
49
ponding obligations obtain.21 Siendo todo ello suficiente para dejar claro
que la proporcionalidad, equidad, legalidad y destino al gasto pblico no son
garantas sino precisamente- principios, pese a que en la prctica, jurispru-
dencialmente, se les ha llegado a nombrar en varias ocasiones as, cuando lo
cierto es que stos, adems de que no son correlativos a un derecho, no pueden
suspenderse ni podrn suspenderse jams, pues sera tanto como decir que
dado que la situacin econmica es tan grave en cierto momento, entonces,
por el ao en curso, se permitir que una contribucin no sea proporcional
ni equitativa, lo cual resulta absurdo del todo dado que no es el contexto por
el cual se suspenden garantas, demostrando ello que no se trata de garantas
sino de verdaderos principios.
Sin embargo, nuevamente el uso de las palabras suele ser un distractor vacuo
que valdra la pena aclarar an desde el texto magno. Por eso, encontramos en
la prctica que las personas -contribuyentes, autoridades y an los juzgadores-
confunden los principios con las garantas, no slo en su nombre sino ms an,
derivaba de la anterior denominacin del captulo I de la Constitucin Poltica de los

Estados Unidos Mexicanos, titulado "De las garantas individuales". Sin embargo, el Poder
Reformador de la Constitucin, con las citadas reformas, elev a rango constitucional
su distincin, como deriva de las siguientes menciones: i) el captulo I cambi su deno-
minacin a "De los derechos humanos y sus garantas"; ii) en el artculo 1o. se especific
que todas las personas gozarn de los derechos humanos reconocidos en la Constitucin
y en los tratados internacionales "as como de las garantas para su proteccin", y iii) en
el numeral 103, fraccin I, se especific que los Tribunales de la Federacin resolvern
toda controversia que se suscite por infraccin a los derechos humanos y las "garantas
otorgadas para su proteccin". Luego, para el Constituyente Permanente los derechos y sus
garantas no son lo mismo, ya que stas se otorgan para proteger los derechos humanos;
constituyen, segn Luigi Ferrajoli, los "deberes consistentes en obligaciones de prestacin
o en prohibiciones de lesin, segn que los derechos garantizados sean derechos positivos
o derechos negativos", es decir, son los requisitos, restricciones, exigencias u obligaciones
previstas en la Constitucin y en los tratados, destinadas e impuestas principalmente a
las autoridades, que tienen por objeto proteger los derechos humanos; de ah que exista
una relacin de subordinacin entre ambos conceptos, pues las garantas slo existen
en funcin de los derechos que protegen; de tal suerte que pueden existir derechos sin
garantas pero no garantas sin derechos. As, a manera de ejemplo, puede decirse que el
derecho humano a la propiedad tiene, entre otras garantas, la de audiencia y legalidad,
pues prohbe a la autoridad molestar a un particular sin mandamiento escrito en el que
funde y motive la causa legal del procedimiento, y que los gobernados sean privados de
la propiedad sin previa audiencia. PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEL
CENTRO AUXILIAR DE LA OCTAVA REGIN.
Amparo directo 520/2013 (cuaderno auxiliar 736/2013). Servicios de la Costa, S.A. de C.V.
y otra. 6 de septiembre de 2013. Unanimidad de votos. Ponente: Livia Lizbeth Larumbe
Radilla. Secretario: Jos Francisco Aguilar Ballesteros.
21 Lyons, David, The correlativity of rights and duties, in Nous, IV, 1970, pp. 47-48.
50
en sus efectos y aplicacin, lo cual discurre a consecuencias graves porque ya

no se trata de un ejercicio acadmico que queda slo en un aula de clases, sino
que trasciende a la vida econmica del pas en afectacin real de un contribu-
yente determinado.
MULTIDISCIPLINA 21
2.2.1. Confusin del principio de proporcionalidad y el principio de proporcionalidad
de ponderacin
En cuanto a la proporcionalidad tributaria, quiz como el principio de mayor

importancia en la materia, tenemos que existen grandes resabios por falta de
precisin en el texto magno, por lo que a 100 aos de su vigencia valdra la
pena aclarar o por lo menos insertar una clusula de debida interpretacin,
pues surgen los siguientes problemas:
El primer problema es de tipo formal, pues se confunde indebidamente a la
proporcionalidad tributaria con la proporcionalidad en estricto sentido a que se
refiere la ponderacin que surge ante la colisin de principios.
En efecto, por muy elemental y absurdo que parezca, es comn que en la
prctica las personas (contribuyentes, autoridades y aunque sea imposible
de creer- juzgadores tambin), confunden la proporcionalidad tributaria con la
proporcionalidad de ponderacin, pues pese a que se llamen de igual forma -lo
que slo denota una coincidencia de palabras-, la primera se refiere a la suma
de elementos impositivos y neutralizadores que corresponden a una contri-
bucin para que con ello se logre un equilibrio dentico de lo que se debe
hacer para efectos del impuesto y lo que se puede desdear, -no hacer- para
atenuar el impacto econmico del impuesto, como lo he hecho notar ya en mi
libro Principios tributarios, entre la legalidad y el conocimiento, al mostrar el
siguiente cuadro:
Contribucin
Elementos impositivos Elementos neutralizadores
Sujeto Exenciones
Objeto No incidencias
Base Deducciones
Tasa o tarifa Acreditamientos22
22 Burgoa Toledo, Carlos Alberto, Principios tributarios, entre la legalidad y el conocimiento,

51
Pues slo con la existencia de ambos se dan tanto las sanciones negativas
como las sanciones positivas que constituyen a la contribucin para mostrar
un equilibrio que arroje un impacto econmico tolerable, lo que se traduce
anlogamente con un contrato de relaciones de Derecho Privado- en los
derechos y obligaciones que conlleva a la materia tributaria, derechos
(elementos neutralizadores) y obligaciones (elementos impositivos) que deben
existir en toda norma fiscal y de all que discurra como principio que sea gua
para el legislador ordinario.
En tanto que la proporcionalidad de ponderacin, por su parte, se refiere al
estudio axiolgico que se produce para un caso concreto, a fin de determinar
qu derecho debe pervivir para aplicarse en el caso concreto cuando dos
derechos entran en colisin, como sera el caso por ejemplo, si un trabajador
es despedido debido a su gusto por fumar y las polticas de su patrn porque
sus trabajadores sean ajenos a dicho gusto en aras de la salud de sus empleados,
pues evidentemente el conflicto surge entre el derecho a la libre disposicin del
cuerpo del fumador y la libre disposicin de la empresa del patrn. En estos
casos, aunque ambos derechos son igualmente protegidos por la Constitucin,
ante la falta de lmites exactos pre-escritos, se realiza un estudio de ponderacin,
tal como sucede, por ejemplo, para el caso del otorgamiento de la suspensin
en el juicio de amparo acorde a los artculos 107, fraccin X constitucional y
138 de la Ley de Amparo,23 en donde la proporcionalidad en estricto sentido
-como sub-principio, junto con la necesidad y la idoneidad- arriba a un anlisis
axiolgico de que derecho tiene mayor valor para el caso concreto, esto es:
Idoneidad o adecuacin: Este subprincipio se desarrolla en dos vertientes

para determinar la licitud de una intervencin en un derecho fundamental:
1) aquella medida legislativa debe tener un fin legtimo; y 2) debe ser obje-
tivamente idneo o adecuada para realizarlo, es decir, que por su medio
23 Artculo 107. Las controversias de que habla el artculo 103 de esta Constitucin, con excepcin
de aquellas en materia electoral, se sujetarn a los procedimientos que determine la ley
reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:
X. Los actos reclamados podrn ser objeto de suspensin en los casos y mediante las
condiciones que determine la ley reglamentaria, para lo cual el rgano jurisdiccional de
amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deber realizar un anlisis ponderado
de la apariencia del buen derecho y del inters social.
Artculo 138. Promovida la suspensin del acto reclamado el rgano jurisdiccional deber
realizar un anlisis ponderado de la apariencia del buen derecho y la no afectacin del
inters social
52
efectivamente pueda alcanzarse una situacin que satisfaga el fin a que

supuestamente sirve, por ser ella su consecuencia natural.24
Necesidad o indispensabilidad: Este subprincipio dispone que la medida
MULTIDISCIPLINA 21
legislativa que restrinja un derecho fundamental, sea estrictamente indis-
pensable para satisfacer el fin que a aqullos intenta oponer, porque: 1) es
la menos gravosa para el derecho afectado, entre diversas opciones igual-
mente idneas para conseguir el fin mencionado; o 2) no existen opciones
para satisfacer el fin perseguido o las disponibles afecten el derecho inter-
venido en una medida mayor.25
Proporcionalidad en sentido estricto: Este subprincipio supone una valora-

cin entre un derecho fundamental o un principio constitucional y el fin
legislativo que origina su menoscabo, a travs del examen de los grav-
menes que se imponen recprocamente, para establecer si el beneficio
obtenido por dicho fin legislativo, justifica la intensidad en que se menos-
caban aqullos.26
As, la diferencia entre la proporcionalidad tributaria y la proporcionalidad

de ponderacin ha sido notada ya por la Corte en Mxico, a travs de los
siguientes criterios:
Tesis aislada
Materia(s): Comn
Novena poca
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta
Tomo: XXVIII, Septiembre de 2008
Tesis: I.4o.C.26 K
Pgina: 1392
24 Snchez Gil, Rubn, El principio de proporcionalidad, Mxico, UNAM, 2007, p. 40.

25 Ibdem, p. 45.
26 Ibdem, p. 48.
53
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Y PROPORCIONALIDAD

TRIBUTARIA. SUS DIFERENCIAS. No debe confundirse el principio
de proporcionalidad entendido como herramienta de interpretacin para
establecer los lmites en la relacin de los principios constitucionales conten-
dientes en caso de colisin, ya entre ellos o con algn bien jurdico constitu-
cionalmente legtimo, con el concepto fiscal contenido en la fraccin IV del
artculo 31 constitucional. Efectivamente, el principio de proporcionalidad
como instrumento de interpretacin, sirve para hacer una ponderacin sobre
la idoneidad, fin legtimo y debida adecuacin de la intervencin estatal en los
derechos fundamentales del gobernado. Tambin supone una caracterstica de
necesidad e indispensabilidad de la intervencin por una parte, al tiempo que
de moderacin por otra. En suma, la estructura argumentativa del principio
de proporcionalidad es la siguiente: 1) determinar la importancia del derecho
fundamental y el fin judicial o legislativo que se le opone; 2) comparar la
relevancia de ambos, es decir, las intensidades en que ste se beneficia por
la intervencin en aqul; y 3) formular una regla de precedencia entre dichas
posiciones, que disponga cul de dichos intereses debe ceder frente al otro
en el caso concreto, si el protegido por el derecho fundamental o el principio
constitucional que apoya el fin judicial o legislativo; en cambio, el principio de
proporcionalidad tributaria se refiere a la capacidad econmica de los contribu-
yentes, estableciendo una premisa de contribucin conforme a la cual quienes
cuentan con mayores posibilidades econmicas tributarn en forma cualitati-
vamente superior a la de quienes tienen posibilidades ms reducidas. CUARTO
TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL PRIMER CIRCUITO.
Amparo en revisin 265/2006. Javier Quijano Baz. 7 de junio de 2007.

Unanimidad de votos. Ponente: Francisco J. Sandoval Lpez. Secretario: Martn
Contreras Garca.
Tesis aislada
Materia(s): Comn
Novena poca
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XXII, Septiembre
de 2005
Tesis: I.4o.A.60 K
Pgina: 1579
54
TEORA DE LOS PRINCIPIOS. SUS ELEMENTOS. Conforme a

la teora de los principios, cuando dos derechos fundamentales o principios
entran en colisin, los juzgadores deben resolver el problema atendiendo a
las caractersticas del caso concreto, ponderando cul de ellos debe prevalecer
MULTIDISCIPLINA 21
y tomando en cuenta tres elementos: I) La idoneidad; II) La necesidad y III)
La proporcionalidad. El primero se refiere a que el principio adoptado como
preferente sea el idneo para resolver la controversia planteada; el segundo
consiste en que la limitacin de cierto principio sea estrictamente necesaria
e indispensable, es decir, no debe existir alternativa que sea menos lesiva;
y el tercer elemento se refiere a que debe primar el principio que ocasione
un menor dao en proporcin al beneficio correlativo que se d u obtenga
para los dems, en otras palabras, cuanto mayor sea el grado de no cumpli-
miento o de afectacin de un principio, tanto mayor debe ser la importancia
del cumplimiento del otro. CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA
ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
Incidente de suspensin (revisin) 247/2005. Investigacin Farmacutica, S.A.

de C.V. 13 de julio de 2005. Unanimidad de votos. Ponente: Jean Claude Tron
Petit. Secretaria: Sandra Ibarra Valdez.
Incidente de suspensin (revisin) 282/2005. Bonaplst, S.A. de C.V. 13 de
julio de 2005. Unanimidad de votos. Ponente: Jess Antonio Nazar Sevilla.
Secretario: Ernesto Gonzlez Gonzlez.
Incidente de suspensin (revisin) 292/2005. Laboratorios Keton de Mxico,
S.A. de C.V. 10 de agosto de 2005. Unanimidad de votos. Ponente: Jean Claude
Tron Petit. Secretario: Alfredo A. Martnez Jimnez.
Pese a la diferencia oficial e inderrotable que arrojan los criterios anteriores,

en la prctica an se presentan resabios reales que afectan no slo las ideas de
las personas, sino que trascienden a la vida real y que afectan los patrimonios
de los contribuyentes bajo una penosa confusin de la proporcionalidad
tributaria y la proporcionalidad de ponderacin, como sucedi por ejemplo en
el juicio 826/2015 en donde, pese a encontrarnos ya en 2015, lo que supone una
superacin conceptual del tema, el juez de distrito correspondiente resolvi
un juicio intentado en contra de la fraccin XXX del artculo 28 de la Ley
del Impuesto sobre la Renta, a colacin de la reforma fiscal de 2014, en cuyas
pginas 50, 51 y 52 dijo lo siguiente:
55
En tal sentido, es menester examinar si la restriccin que reclama la parte

quejosa encuentra una justificacin constitucionalmente vlida; si es racional,
es decir, si se encamina a los propsitos trazados por el creador de la norma; y,
finalmente, si es razonable o proporcional, esto es, si en la consecucin de los
objetivos deseados no se afecta innecesaria o desmedidamente algn derecho
de los gobernados
Del criterio transcrito se desprende que, para que las medidas impuestas
con el propsito de regular la restriccin prevista constitucionalmente a un
derecho fundamental sean vlidas, deben satisfacer en principio, los siguientes
requisitos:
a) En primer lugar, la restriccin reglamentada por el legislador debe ser
admisible por la Constitucin
b) En segundo lugar, la medida legislativa debe ser necesaria para asegurar la
obtencin de los fines que fundamentan la restriccin constitucional
c) Finalmente, debe ser proporcional. La medida restrictiva debe respetar una
correspondencia entre la importancia del fin buscado por la restriccin, y los
efectos perjudiciales que produce en otros derechos e intereses constitucionales
Lo que hasta este momento es fiel coincidencia con los elementos de la

ponderacin antes citados, pero no obstante, la sentencia contina y seala en
sus pginas 61 y 62:
Por ltimo, debe decirse que la decisin legislativa que se revisa es propor-
cional, en tanto que slo restringe de manera parcial el derecho de los contri-
buyentes a deducir los gastos estrictamente indispensables para la generacin
de los ingresos, toda vez que se le permite deducir una parte de las erogaciones
que realice por concepto de pagos que representen un ingreso exento para el
trabajador, lo que conlleva a que la afectacin ocasionada, resulte adecuada,
sin tornar ruinoso o exorbitante el tributo, o sea, confiscatorio al determi-
narse su base impositiva, mxime que las exenciones establecidas en favor
de los trabajadores tiene tambin lmites respecto a su cuanta, por lo que l
restriccin reclamada no es total, pues la parte que est sujeta a imposicin
para el empleado podr disminuirse completamente, aunado a que la base de
tributacin puede aminorarse con las dems deducciones autorizadas en la Ley
del Impuesto sobre la Renta, mitigando con ello la carga impositiva de acuerdo
con la capacidad contributiva propia.
56
Denotando as desconocimiento del tema, pues indebidamente confunde la

proporcionalidad tributaria con la proporcionalidad de ponderacin, que desa-
fortunadamente no se queda slo en libros ni aulas, pues trascendi a la vida
real de un contribuyente con afectacin en su patrimonio, independiente-
MULTIDISCIPLINA 21
mente de la resolucin final que se brind en la revisin correspondiente, lo
cual nicamente deja claro que ni los juzgadores tienen clara esta diferencia,
y por tanto, ante la deficiencia aplicativa es necesario precisar en lo mayor
posible, la naturaleza y alcance de la proporcionalidad y los dems principios
tributarios dentro del texto magno para evitar la amplia vaguedad que se
presenta, as como errores ulteriores.
El segundo problema es de tipo sustancial y resulta an ms grave, pues no
se tiene precisin de hasta qu grado un impuesto puede ser proporcional, de tal
suerte que no existe una referencia clara de lo que puede hacer el Estado -inde-
pendientemente de si es correcto hacerlo-, por cuanto a gravmenes respecta.
As es, existen diversas posturas respecto al mnimo vital, sin que ninguna
de ellas retome de fondo una precisin de qu es dicho mnimo vital (o
mnimo exento como se le denomina en Espaa). En algunas ocasiones se le
ha relacionado con el salario mnimo, en algunas otras con el concepto de
alimentos del artculo 308 del Cdigo Civil Federal, pero ninguna de ellas ha
sido oficial ni determinante lo que constituye an un concepto indeterminado
que arroja incertidumbre jurdica. Incluso, un ex secretario de Hacienda y
Crdito Pblico declar que $6,000 pesos eran suficientes para las personas
-sin aclarar si era antes o despus de impuestos-.
Ante todo ello, los criterios de la Corte se han limitado a decir que el
mnimo vital es aquello con lo cual una persona puede subsistir, de lo cual se
sigue, en interpretacin y consecuencia lgica, que el gravamen que permita a
los contribuyentes subsistir es correcto:
Tesis: P. VIII/2013 (9a.)

Gaceta del Semanario Judicial de la Federacin
Dcima poca
Pleno
Libro 1, Diciembre de 2013, Tomo I
Pag. 138
Tesis Aislada (Constitucional)
57
DERECHO AL MNIMO VITAL. SUS ALCANCES EN MATERIA

TRIBUTARIA. Existen diversas acepciones de lo que debe entenderse por
derecho al mnimo vital en el mbito tributario, sin que exista una posicin
unnime al respecto. Sin embargo, puede apreciarse una misma postura en
cuanto a la forma en la que ese derecho, como derivacin del principio de
proporcionalidad tributaria contenido en el artculo 31, fraccin IV, de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, busca resguardar los
signos de capacidad econmica -mas no contributiva, en tanto no resulta
idnea para tal fin- destinados a satisfacer necesidades primarias, de manera
que en tanto se supere ese nivel mnimo, la autntica capacidad contributiva
del causante impone la necesidad de aportar al sostenimiento de los gastos
pblicos, en cumplimiento a la obligacin establecida en el precepto referido.
En ese sentido, esta Suprema Corte de Justicia de la Nacin considera que el
derecho al mnimo vital se configura, desde el punto de vista tributario, como
una proyeccin del principio de proporcionalidad tributaria y entraa una
garanta de las personas, por virtud del cual el legislador, al disear el objeto
de las contribuciones e identificar la capacidad idnea para contribuir, debe
respetar un umbral libre o aminorado de tributacin, segn sea el caso, corres-
pondiente a los recursos necesarios para la subsistencia de las personas, en
el cual le est vedado ejercer sus facultades por no estar legitimada constitu-
cionalmente la imposicin de gravmenes sobre ese mnimo indispensable, es
decir, un derecho por cuya virtud las personas no sern llamadas a contribuir
en tanto no satisfagan sus necesidades ms elementales, correlativo al deber
del legislador de respetar este lmite.
Amparo en revisin 2237/2009. Gerardo Gonzlez Jaime y otros. 19 de
septiembre de 2011. Mayora de siete votos; votaron con salvedades: Arturo
Zaldvar Lelo de Larrea, Luis Mara Aguilar Morales y Olga Snchez Cordero
de Garca Villegas; votaron en contra: Sergio Salvador Aguirre Anguiano,
Margarita Beatriz Luna Ramos, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia y Juan N. Silva
Meza. Ponente: Jos Fernando Franco Gonzlez Salas. Secretarios: Fanuel
Martnez Lpez, Gabriel Regis Lpez, Juan Carlos Roa Jacobo, Gustavo Ruiz
Padilla y Jesicca Villafuerte Alemn.
Amparo en revisin 24/2010. Marco Antonio Palma Coca y otros. 19 de
septiembre de 2011. Mayora de siete votos; votaron con salvedades: Arturo
Zaldvar Lelo de Larrea, Luis Mara Aguilar Morales y Olga Snchez Cordero
de Garca Villegas; votaron en contra: Sergio Salvador Aguirre Anguiano,
58
Margarita Beatriz Luna Ramos, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia y Juan N. Silva

Meza. Ponente: Jos Fernando Franco Gonzlez Salas. Secretarios: Fanuel
Martnez Lpez, Gabriel Regis Lpez, Juan Carlos Roa Jacobo, Gustavo Ruiz
Padilla y Jesicca Villafuerte Alemn.
MULTIDISCIPLINA 21
Amparo en revisin 121/2010. Silvia Elizabeth Miguel Sandoval. 19 de septiembre
de 2011. Mayora de siete votos; votaron con salvedades: Arturo Zaldvar Lelo de
Larrea, Luis Mara Aguilar Morales y Olga Snchez Cordero de Garca Villegas;
votaron en contra: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Margarita Beatriz Luna
Ramos, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia y Juan N. Silva Meza. Ponente: Jos Fernando
Franco Gonzlez Salas. Secretarios: Fanuel Martnez Lpez, Gabriel Regis Lpez,
Juan Carlos Roa Jacobo, Gustavo Ruiz Padilla y Jesicca Villafuerte Alemn.
Amparo en revisin 204/2010. ngel Alpizar Enciso y otros. 19 de septiembre
de 2011. Mayora de siete votos; votaron con salvedades: Arturo Zaldvar Lelo de
Larrea, Luis Mara Aguilar Morales y Olga Snchez Cordero de Garca Villegas;
votaron en contra: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Margarita Beatriz Luna
Ramos, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia y Juan N. Silva Meza. Ponente: Jos Fernando
Amparo en revisin 507/2010. Sal Gonzlez Jaime y otros. 19 de septiembre de 2011.
Mayora de siete votos; votaron con salvedades: Arturo Zaldvar Lelo de Larrea,
Luis Mara Aguilar Morales y Olga Snchez Cordero de Garca Villegas; votaron
en contra: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Margarita Beatriz Luna Ramos,
Guillermo I. Ortiz Mayagoitia y Juan N. Silva Meza. Ponente: Jos Fernando
El Tribunal Pleno, el siete de noviembre en curso, aprob, con el nmero
VIII/2013 (9a.), la tesis aislada que antecede. Mxico, Distrito Federal, a siete de
noviembre de dos mil trece.
Por tanto, la palabra subsistencia que utiliza el criterio citado es de plena

importancia, pues inmediatamente surgen las siguientes preguntas: si de todo
el patrimonio de una persona, el mnimo vital es slo aquello que le permite
subsistir entonces debe entenderse que el resto de su patrimonio es susceptible
de gravamen y por tanto entrar dentro del rango de la proporcionalidad?
O, qu parte del patrimonio restante de las personas ms all de lo que le
permita subsistir- debe ser motivo de tributacin para ser proporcional?
59
Tomando el ingreso de un contribuyente como un 100%, el criterio del

Pleno de la Corte quiere decir que si existe mnimo vital es porque el resto del
patrimonio de las personas es susceptible de un mximo impositivo? Acaso
no debera ser al revs? Que exista un mnimo impositivo frente a un mnimo
impositivo? Esto es:
Contribuyentes Estado
Esquema 1 mnimo vital mximo impositivo
Esquema 2 mximo adquisitivo mnimo impositivo27
La respuesta no se brinda an, y las tasas en Mxico siguen siendo motivo

de cambios constantes arribando para personas fsicas en 2015 hasta 35%.
Independientemente de que lo deseado por una persona, en Mxico y en
cualquier pas del mundo, no es subsistir sino vivir. Y siendo el caso que
Mxico tienen un rgimen ni socialista ni comunista, es claro que la riqueza es
un objetivo de todos los mexicanos, tan es as que es funcin del Estado buscar
su justa distribucin acorde al artculo 25 constitucional.
La nica respuesta brindada sobre este tema se ha dado en la Corte
Argentina, quien estableci que un gravamen es constitucional si arriba a un
mximo de tasa del 33% en lo individual -pues conjugada por otras tasas puede
superar dicho porcentaje, lo cual, de ser aplicable en Mxico, dara lugar a que
el ISR de personas fsicas, incluyendo los casos de reparto de dividendos, fuese
inconstitucional; no obstante, la Corte mexicana ha omitido dicho pronun-
ciamiento y as, la proporcionalidad tributaria en Mxico, en la manera que
se encuentra actualmente prevista, sigue siendo fuente de constante incerti-
dumbre jurdica.
Se dice que la proporcionalidad tributaria en Mxico arrib como conse-
cuencia del cambio dado a la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica, en
donde se hizo notar que los impuestos deban ser proporcionales a la poblacin
que los pagaba, no por cuanto a su tasa, y que indebidamente arriba a nuestro
pas con la esencia porcentual y no proporcional a las personas que lo pagan.
Independientemente de la historia tras de dicho trmino, lo cierto es que en
la actualidad es fuente constante de incertidumbre jurdica, lo cual exige ser
colmado de manera inmediata no por oportunidad, sino por necesidad, lo que
27 Burgoa Toledo, Carlos Alberto, Principios tributarios, entre la legalidad y el conocimiento,

60
constituye un precio poltico pendiente de pagar por parte del constituyente

permanente en virtud de la inclusin de dicha palabra dentro del artculo 31,
fraccin IV constitucional. Esto es, si el Estado a la fecha considera pertinente que
persista el texto fuente de la obligacin tributaria en la manera que se encuentra
MULTIDISCIPLINA 21
escrito, debe especificarse el grado de proporcionalidad, de otra forma, se tutela
injustificadamente una incertidumbre jurdica por no saberse con precisin
hasta qu grado, numeral o porcentual, una contribucin es proporcional.
Y si bien existiera la contingencia constante de que el ndice de inflacin y
cambio de precios pudiera dar lugar a que el porcentaje sentado en un momento
pueda no ser proporcional en lo futuro, por lo menos se debe destinar como
siempre se hace- a que las leyes secundarias determinen quin y con base
en qu, ciertos referentes pre-conocidos harn el ejercicio correspondiente
para determinar el grado de proporcionalidad, de tal forma que no exceda
los niveles de inflacin, poder adquisitivo, ndice de precios, etc., tal como en
la actualidad, por ejemplo, est determinado cmo el Banco de Mxico debe
calcular el INPC. Algo as podra ser de utilidad, ms no dejar a la deriva dicho
concepto que en ocasiones puede ser alto y en otras arbitrario.
As, a 100 aos de la Constitucin, se exige que el texto magno determine
la proporcionalidad de las contribuciones para que no quede como texto
inanimado, slo de papel, y sea verdaderamente motivo de eje de acciones y
respeto por parte de las autoridades.
2.2.2. Diferencia entre principio de equidad y derecho de igualdad
As como sucede con el principio de proporcionalidad, existen tambin

confusiones entre el derecho de igual y el principio de equidad. En este sentido,
es de hacer notar que las confusiones no han arribado a los problemas que
surgen con las confusiones de la proporcionalidad; no obstante, vale la pena
hacer notar sus diferencias para dejar claro lo que cada uno implica.
En trminos generales, todo individuo o persona, es igual ante la ley
por cuestin de gnero y preferencias polticas y sexuales, as como su raza,
creencias religiosas, etc. Es lo que seala el primer prrafo del artculo 4 cons-
titucional:
Artculo 4. El varn y la mujer son iguales ante la ley
61
No obstante, hasta aqu tenemos nicamente el derecho de igualdad, lo cual,

doctrinariamente ha sido identificado como una igualdad formal o poltica;
sin embargo, viendo las cosas a fondo, las personas tienen diferencias que,
dependiendo del fin buscado, vale la pena y se deben- considerar para los
diversos puntos en los que se desee actuar. Por ejemplo, en el campo laboral, se
sabe que, acorde al segundo prrafo del artculo 8 de la Ley Federal del Trabajo,
el trabajo es toda actividad humana intelectual o material, dado lo cual, si
pensamos en la industria de la construccin, es claro que un adulto de ms de
30 aos puede cargar un peso de materiales superior a lo que un menor de 17
aos habilitado para trabajar puede soportar, allende que el nmero de horas
es igualmente distinto para cada uno, pues sus condiciones fsicas para cargar
material son distintas, el menor an est en etapa de crecimiento y el adulto
ya no, lo que lleva a un grado de igualdad sustancial o social, tambin llamado
desigualdad o equidad. Pero si las diferencias que se hacen, en este caso, por
parte del legislador en las leyes que son indebidas, inapropiadas o falsas para el
fin que se desea cumplir o satisfacer, es evidente que no se crea ya una equidad
sino una discriminacin o inequidad, lo cual, he expuesto en otras obras con
el siguiente esquema:
Igualdad = identidad
(igualdad formal o poltica)
reales o positivas Desigualdad = esfera jurdica

(igualdad sustancial o social)
Diferencias Fin
28
ideales o negativas Discriminacin = inequidad
Para entender mejor lo anterior, basta con saber que existe un grupo de
derechos fundamentales a la par que existe un grupo de derechos patrimo-
niales, de manera que los primeros son tticos, entendidos como aquellos
<<que son>>, en tanto los derechos patrimoniales son aquellos hipotticos,
entendidos como aquellos que <<pueden ser>>. De tal suerte que la vida es
un derecho fundamental, y por tanto, da lugar a la igualdad, porque ya es y
todos en un saln de personas estn igualmente vivos, en tanto que el dinero
que cada uno de ellos traiga en la bolsa no es el mismo -no es igual-, pues
28 Ibdem, p. 107.
62
evidentemente habr quien lleve ms dinero y quien tenga menos dinero, por
lo tanto, existe una desigualdad hipottica porque al siguiente da sino es que
el mismo, con seguridad cambiar-, esto es:
Igualdad formal derechos fundamentales
MULTIDISCIPLINA 21
Igualdad sustancial derechos patrimoniales
De all que siendo la tributacin basada en los derechos patrimoniales, es claro

que la tributacin obedece a la equidad. Y por tanto, es el eje de la tributacin
por cuanto a personas se refiere, en tanto que la proporcionalidad es el eje
de lo que se puede hacer y se debe hacer y no hacer como cmulo de
comportamientos permitidos en el clculo aritmtico no as en las negocia-
ciones entre particulares, pues en aquellas siguen siendo tan libres como lo
dice el Derecho Civil en el artculo 1832 de su Cdigo y el Derecho Mercantil
en el artculo 78 del suyo-. Con lo que queda claro que la igualdad y la equidad
son dos conceptos distintos y por tanto, ajenos a confusin, lo cual tambin
sera conveniente aclarar por parte del texto magno o, como ya lo dije, una
clusula de interpretacin debida a fin de evitar resabios en la aplicacin de las
normas secundarias que dan seguimiento al deber fundamental de contribuir
al gasto pblico, -tal cual lo establece, por ejemplo, la Constitucin alemana en
donde se prev una interpretacin ordinaria y una interpretacin suplementaria
einfache Auslegung y ergnzende Auslegung-.
2.2.3. Diferencia entre principio de legalidad y garanta de legalidad
Igualmente a lo sucedido en los dos casos anteriores, se tiene que el principio

de legalidad es indebidamente identificado con la garanta de legalidad, pues
aunque ambos retoman el mismo nombre -legalidad- la coincidencia es slo
semntica ya que su contenido es diversos allende su naturaleza tambin. En
este contexto, el principio de legalidad tributaria ampara bsicamente dos cosas:
a) El primero y ms evidente es el ya conocido por todos, en tanto que las

contribuciones a que se encuentran obligados a pagar las personas deben
estar comprendidas en ley, pues de otra manera no se concibe una obligacin
fiscal si previamente no se encuentra predeterminada por ley, lo cual hasta
cierto punto es absurdo ya que Mxico asume la tradicin jurdica roma-
no-cannica, y por tanto, es claro que todas las contribuciones, as como
63
toda la dinmica tributaria, debe estar forzosamente en ley, pues no existe

la posibilidad consuetudinaria ya que ello corresponde al common law del
cual Mxico no participa; no obstante, es referente perenne, incluso para
las actuaciones de las autoridades que discurre as a las leyes secundarias o
sub-constitucionales.29
b) El segundo, y quiz el ms tcnico, til y de verdadero valor para la dinmica

tributaria, discurre en que la contribucin obviamente- establecida en ley,
goce de completitud y congruencia, como toda norma en Derecho escrito
debe ser.
As es, la norma tributaria, al igual que cualquier otra de diversa materia,

debe ser clara en dos aspectos: i) en s misma, y ii) en relacin con las dems
normas de las cuales forma parte. Por tanto, en s misma, la norma tributaria
debe ser ajena a tres posibles vicios:
Lagunas:
Ambigedades; y
Vaguedades
Pues slo evitando estos tres posibles vicios, la norma se vuelve completa.
Asimismo, en relacin con otras normas, igualmente de ndole tributarias,
la norma fiscal debe ser congruente, esto es, ajena a antinomias, evitando
establecer algo distinto de lo que otra norma establece por su parte. Recordemos
que en tanto las lagunas son algo que le falta al Derecho, las antinomias
son algo que le sobran: y por tanto, la norma fiscal, para ser legal, debe
evitar ambos vicios, pues slo de esa manera es verdaderamente completa y
congruente para poder aplicarse en la esfera jurdica de los diversos contribu-
yentes a quien est dirigida.
La garanta de legalidad, sin embargo, es totalmente distinta y se encuentra
prevista, principalmente, en el primer prrafo del artculo 16 constitucional:
29 Tal como sucede, por ejemplo, con la fraccin III del artculo 87 del Cdigo Fiscal de la
Federacin:
Artculo 87.- Son infracciones a las disposiciones fiscales, en que pueden incurrir los
funcionarios o empleados pblicos en el ejercicio de sus funciones: ...
III. Exigir una prestacin que no est prevista en las disposiciones fiscales, aun cuando se
aplique a la realizacin de las funciones pblicas.
64
Artculo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio,

papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad
competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.
MULTIDISCIPLINA 21
En donde se advierte que todo acto de molestia debe forzosamente cubrir con
tres requisitos:
Constar por escrito

Ser emitido por autoridad competente
Fundar y motivar el motivo del acto de molestia inicialmente prohibido
Slo de esta manera, cubriendo los tres requisitos constitucionales antes

referidos, puede concebirse a un acto de autoridad como legal, de lo contrario
tiende a ser anulado en virtud de no cubrir los requisitos con los cuales alcanza
tan slo su presuncin de legalidad -tal como lo confirman los artculos 8
de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el 68 del Cdigo Fiscal
de la Federacin y el 40 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo-, por lo que es evidente que se trata de una obligacin
fundamental correlativa a la seguridad y certeza jurdica como derecho de las
personas, por lo que en esa correlatividad es que se torna como garanta. Y
digo que se advierte principalmente en el artculo 16 constitucional porque
verdaderamente, para que un acto de autoridad sea legal, debe ser acorde
a las diversas normas existentes en el pas, tanto en su fondo o contenido
como en el procedimiento y referencia personal de quien lo emite. Por tanto,
la garanta de legalidad est presente en todos los ordenamientos legales en
que se imponen obligaciones y prohibiciones a las autoridades en su actuar
diario, pues recordemos que ambas modalidades denticas -obligacin y
prohibicin- son garantas de los derechos de las personas en la correlatividad
que les corresponde. Por ello, el artculo 16 constitucional es el referente ms
claro, ms no el nico, de lo que implica la garanta de legalidad en el pas.
Dicho lo anterior, es evidente que la garanta de legalidad es distinta del
principio de legalidad tributaria, por lo que dicha diferencia debe bastar para
llamarles, por fin, como su nombre lo indica, lo cual en la prctica indebida-
mente se confunde y produce una tergiversacin de su naturaleza derivada de
un error de nombres y consideraciones erradas dadas a travs de los 100 aos
que lleva de vigencia la Constitucin, siendo nuevamente importante que el
texto magno se corrija o aclare, o bien, se incluya como ya lo he dicho- una
65
clusula se interpretacin debida para evitar tanto resabios en una aplicacin

ajena a la naturaleza de los principios y garantas.
Con todo lo anterior, tenemos un cuadro de equivalencia en donde los
errores de confusin comunes son los siguientes:
Principio tributario Confusin con:

Proporcionalidad Principio de proporcionalidad (ponderacin)
Equidad Derecho de igualdad
Legalidad Garanta de legalidad
Dado lo cual, el texto magno sin duda requiere una actualizacin de mera
especificacin, que a la par denote con precisin la proporcionalidad exacta
que puede entrar dentro del margen constitucional, para evitar una constante
incertidumbre jurdica y se satisfaga con mayores alcances los derechos de las
personas, principalmente, sus derechos patrimoniales, pues recordemos que
en el caso fiscal la ponderacin no es posible, ya que sta slo es vlida ante
el choque de dos derechos, pero como en este caso no existe un derecho en la
tributacin sino un deber de tipo gubernamental, no relacionado en forma
alguna con los derechos humanos, es claro que entonces no hay ponderacin
que realizar, y por tanto, se reduce el tema fiscal slo a la subsuncin en
tanto sea debidamente establecido, pero para saber cundo es debidamente
establecida una contribucin se requiere, sin duda, que sea el texto magno y
no ninguna otra ley o autoridad, administrativa ni la Corte, quien lo determine,
pues es lo que se espera de una Constitucin, incluso a 100 aos de su vigencia.
3. Potestad tributaria sustancial
Finalmente, es de sealar que la potestad tributaria, desarrollada a travs de

los cuatro principios antes comentados, contiene como toda figura jurdica-
una forma y un fondo, esto es, quin o quines la detentan, el procedimiento
cmo- para llevar a cabo la creacin o modificaciones a las normas fiscales,
y qu puede ser motivo de decisiones legislativas en materia impositiva. De
esta manera, mientras la denotacin de <<quin>> o <<quines>> pueden
llevar a cabo la potestad tributaria se encuentra en el artculo 71 constitucional
y el procedimiento se ubica en el artculo 72 ibdem (principalmente inciso
h), la sustancia el <<qu>>- se contempla en la fraccin VII del artculo 73
Constitucional, el cual seala:
66
Artculo 73. El Congreso tiene facultad:

VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto.
MULTIDISCIPLINA 21
Sin embargo, por muy sencillo que esto parezca, la sustancia no slo se agota
en la posibilidad de crear o modificar contribuciones atientes a cubrir el
Presupuesto, pues el contenido se reduce an ms cuando consideramos la
fraccin XXIX que seala:
XXIX. Para establecer contribuciones:

1. Sobre el comercio exterior;
2. Sobre el aprovechamiento y explotacin de los recursos naturales
comprendidos en los prrafos 4 y 5 del artculo 27;
3. Sobre instituciones de crdito y sociedades de seguros;
4. Sobre servicios pblicos concesionados o explotados directamente por
la Federacin; y
5. Especiales sobre:
a) Energa elctrica;
b) Produccin y consumo de tabacos labrados;
c) Gasolina y otros productos derivados del petrleo;
d) Cerillos y fsforos;
e) Aguamiel y productos de su fermentacin; y
f) Explotacin forestal.
g) Produccin y consumo de cerveza.
Las entidades federativas participarn en el rendimiento de estas contribu-

ciones especiales, en la proporcin que la ley secundaria federal determine. Las
legislaturas locales fijarn el porcentaje correspondiente a los Municipios, en
sus ingresos por concepto del impuesto sobre energa elctrica.
Lo que implica una competencia exclusiva de la Federacin que no corresponde

a los Estados, pues stos slo participan de sus rendimientos, ms no cuentan
con potestad para imponer gravmenes en dichos rubros, y se confirma con el
artculo 124 Constitucional:
Artculo 124. Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta
Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.
67
As, la potestad tributaria sustancial exclusiva de la Federacin se contiene en

la fraccin XXIX, incluyendo las contribuciones especiales de donde deriva el
Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios (IEPS), equivalente a las sisas
americanas. Por lo que el gravamen para tabacos labrados, bebidas energi-
zantes y saborizadas, alimentos no bsicos, etc., es exclusiva de la Federacin,
tal cual se advierte del artculo 2, fraccin I de la Ley del IEPS:
Artculo 2.- Al valor de los actos o actividades que a continuacin se sealan,

se aplicarn las tasas y cuotas siguientes:
I. En la enajenacin o, en su caso, en la importacin de los siguientes bienes:
A) Bebidas con contenido alcohlico y cerveza:
1. Con una graduacin alcohlica de hasta 14 G.L. 26.5%
2. Con una graduacin alcohlica de ms de 14 y hasta 20G.L. 30%
3. Con una graduacin alcohlica de ms de 20G.L 53%
B) Alcohol, alcohol desnaturalizado y mieles incristalizables. 50%
C) Tabacos labrados:
1. Cigarros. 160%
2. Puros y otros tabacos labrados. 160%
3. Puros y otros tabacos labrados hechos enteramente a mano. 30.4%
...
D) Gasolinas: la tasa que resulte para el mes de que se trate en los trminos de
los artculos 2o.-A y 2o.-B de esta Ley.
E) Diesel: la tasa que resulte para el mes de que se trate en los trminos de los
artculos 2o.-A y 2o.-B de esta Ley.
F) Bebidas energetizantes, as como concentrados, polvos y jarabes para
preparar bebidas energetizantes 25%
G) Bebidas saborizadas; concentrados, polvos, jarabes, esencias o extractos de
sabores, que al diluirse permitan obtener bebidas saborizadas; y jarabes o concen-
trados para preparar bebidas saborizadas que se expendan en envases abiertos
utilizando aparatos automticos, elctricos o mecnicos, siempre que los bienes
a que se refiere este inciso contengan cualquier tipo de azcares aadidos...
H) Combustibles Fsiles; Cuota; Unidad de medida
I) Plaguicidas. La tasa se aplicar conforme a la categora de peligro de toxicidad
aguda, en la forma siguiente:
1. Categoras 1 y 2, 9%
68
2. Categora 3, 7%
3. Categora 4, 6%

J) Alimentos no bsicos que se listan a continuacin, con una densidad calrica
MULTIDISCIPLINA 21
de 275 kilocaloras o mayor por cada 100 gramos 8%
1. Botanas.
2. Productos de confitera.
3. Chocolate y dems productos derivados del cacao.
4. Flanes y pudines.
5. Dulces de frutas y hortalizas.
6. Cremas de cacahuate y avellanas.
7. Dulces de leche.
8. Alimentos preparados a base de cereales.
9. Helados, nieves y paletas de hielo.
...
Sin embargo, la duda constante es si la Federacin puede establecer impuestos

especiales sobre bebidas energizantes, saborizadas o incluso sobre alimentos no
bsicos cuando stas no estn expresamente contempladas por la Constitucin
en el punto 5 de la fraccin XXIX del artculo 73, mxime que algunas de ellas
rozan con derechos humanos -alimentos no bsicos-, lo que ha llevado a una
serie amplia de impugnaciones. No obstante, la respuesta de los Tribunales y
de la Corte en Mxico ha justificado dicha imposicin a travs de una interpre-
tacin adecuadora, en la cual se ha dicho especficamente lo siguiente:
poca: Novena poca

Instancia: Segunda Sala
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta
Tomo XXIII, Enero de 2006
Materia(s): Constitucional, Administrativa
Tesis: 2a./J. 154/2005
Pgina: 1021
PRODUCCIN Y SERVICIOS. LA FACULTAD DEL CONGRESO DE LA

UNINPARAGRAVARENLALEYDELIMPUESTOESPECIALRELATIVO
LA ENAJENACIN O, EN SU CASO, LA IMPORTACIN DE AGUAS
69
GASIFICADAS O MINERALES, REFRESCOS, BEBIDAS HIDRATANTES

O REHIDRATANTES, QUE UTILICEN EDULCORANTES DISTINTOS
AL AZCAR DE CAA, TIENE SU FUNDAMENTO EN EL ARTCULO
73, FRACCIN VII, DE LA CONSTITUCIN FEDERAL. De los artculos
73, fracciones VII y XXIX, 117, 118 y 124 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, se advierte que no existe una delimitacin radical entre la
competencia federal y la estatal en materia impositiva, sino que se trata de un
sistema complejo con diversas reglas que deben tomarse en consideracin para
distribuir las facultades impositivas entre ambos rdenes de gobierno, a saber:
a) concurrencia contributiva entre la Federacin y los Estados en la mayora
de las fuentes de ingresos (artculos 73, fraccin VII y 124 constitucionales); b)
limitacin a la facultad impositiva de los Estados mediante la reserva exclusiva
de determinada materia a la Federacin (artculo 73, fraccin XXIX, consti-
tucional); y, c) restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados
(artculos 117, fracciones IV, V, VI y VII y 118 constitucionales). Por tanto, aun
cuando el artculo 73, fraccin XXIX, quinto numeral, de la Constitucin
Federal establece la facultad exclusiva del Congreso de la Unin para imponer
contribuciones especiales sobre las materias que enumera, entre las que no
figura la referente a la enajenacin o la importacin de aguas gasificadas o
minerales, refrescos, bebidas hidratantes o rehidratantes, que utilicen concen-
trados, polvos, jarabes, esencias o extractos de sabores que al diluirse permitan
su obtencin, elaborados con fructuosa o cualquier otro edulcorante distinto al
azcar de caa, ello no significa que el legislador federal carezca de atribuciones
para imponer contribuciones respecto de esa materia, pues aqullas derivan del
contenido de la fraccin VII del artculo 73 constitucional que seala que el
Poder Legislativo Federal tiene facultad para imponer los tributos necesarios
para cubrir el presupuesto.
Amparo en revisin 1029/2003. Embotelladora de Tampico, S.A. de C.V. y otras.
23 de enero de 2004. Unanimidad de cuatro votos. Ponente: Genaro David
Gngora Pimentel. Secretario: Jorge Luis Revilla de la Torre.
Amparo en revisin 2492/2003. Casa Cuervo, S.A. de C.V. 30 de abril de 2004.
Cinco votos. Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretaria: Mara Dolores
Omaa Ramrez.
Amparo en revisin 296/2004. Embotelladora de Cuautla, S.A. de C.V. 11 de junio
de 2004. Cinco votos. Ponente: Genaro David Gngora Pimentel. Secretario:
Rolando Javier Garca Martnez.
70
Amparo en revisin 1447/2004. Casa Cuervo, S.A. de C.V. 26 de noviembre de

2004. Cinco votos. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Secretario: scar
Zamudio Prez.
Amparo en revisin 826/2005. La Victoria, S.A. de C.V. y otra. 24 de junio
MULTIDISCIPLINA 21
de 2005. Cinco votos. Ponente: Genaro David Gngora Pimentel. Secretario:
Rolando Javier Garca Martnez.
Tesis de jurisprudencia 154/2005. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto
Tribunal, en sesin privada del siete de diciembre de dos mil cinco.
Dado lo cual, se rompe el esquema aparentemente- frreo que emite la

Constitucin, y en su lugar se combinan los mbitos competenciales de fondo
de la potestad tributaria, evitando el orden originario siguiente:
Potestad tributaria
Artculo 73. El Congreso tiene facultad:
General Especial
VII. Para imponer XXIX. Para establecer contribuciones:
las contribuciones 1. Sobre el comercio exterior;
necesarias a cubrir 2. Sobre el aprovechamiento y explotacin de los recursos naturales comprendidos en
el Presupuesto. los prrafos 4 y 5 del artculo 27;
3. Sobre instituciones de crdito y sociedades de seguros;
4. Sobre servicios pblicos concesionados o explotados directamente por la Federacin; y
5. Especiales sobre:
a) Energa elctrica;
b) Produccin y consumo de tabacos labrados;
c) Gasolina y otros productos derivados del petrleo;
d) Cerillos y fsforos;
e) Aguamiel y productos de su fermentacin; y
f) Explotacin forestal.
g) Produccin y consumo de cerveza.
Lo cual, aunado a las constantes ponderaciones que se hacen de los

derechos respecto del inters social o del derecho de los otros, como limitantes
sobrevenidas y no predeterminadas por la Ley, hacen que la Constitucin sea
oficialmente negociable, tal cual lo ha expuesto Grgoire Webber, como acon-
tecimiento mundial y no slo mexicano.30
30 The idea that rights should hold a firm place in moral-political reasoning is not new, but
it has been obfuscated by the tendency within the received approach to equate rights
with interest, values or principles. Doing so ascribes to rights a status no greater that a
premise in practical reasoning. Yet, despite the force of the scholarship and jurisprudence
conceiving of rights in this way, there is a long tradition that refuses to equate rights
with premises of practical reasoning and no more. Webber, Grgoire C.N., The negotiable
constitution, on the limitation of rights, New York, Cambridge University Press, 2012, p. 116.
71
Referencias
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Cambridge University Press, 2012.
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WEBBER, Grgoire C.N., The negotiable constitution, on the limitation of rights, New
York, Cambridge University Press, 2012
CARLOS ALBERTO BURGOA TOLEDO es Doctor en Derecho por la UNAM, Profesor de

la FES Acatln UNAM y de la Facultad de Contadura y Administracin de la UNAM.
Investigador miembro del SNI.
72
REFLEXIONES EN TORNO AL MARCO NORMATIVO
CONSTITUCIONAL RELATIVO AL SENADO
Reflections on the constitutional legal framework concerning the senate
Ernesto Gonzlez Tenorio - ergott26@gmail.com
Resumen
Se revisar el papel que el Poder Legislativo, en su conjunto, ha jugado en los ltimos

veinte aos hacia la consolidacin de la democracia en Mxico. Debido a ello, ser
importante tomar como foco de atencin nicamente el desempeo mostrado en el
Senado de la Repblica. Asimismo, ser de suma relevancia para efectos de este estudio,
analizar la pertinencia o no de los artculos constitucionales enunciados lneas arriba, de
tal modo que se logre establecer si los alcances propuestos corresponden con la realidad
que hoy da se observa. A fin de cumplir con estos objetivos que se sugieren, el trabajo
se articula en sus partes de la siguiente manera: En primer lugar, se analiza lo concer-
niente a las bases jurdicas del sistema presidencial en Mxico, de modo que se pueda
discutir el tema de los mecanismos de control que dispone el Poder Legislativo y parti-
cularmente el Senado, para regular las acciones del Ejecutivo Federal. Asimismo, en este
apartado se expone a nivel de debate terico los enfoques metodolgicos propuestos
por algunos autores de la ciencia poltica para examinar la forma que puede adoptar el
bicameralismo bajo sus dos modalidades simtrico y asimtrico y contrastarlo con
el sistema unicameral. En el segundo apartado, se hace un breve esbozo de la historia
del Senado de la Repblica con el principal inters de precisar su lgica o razn de ser
en el contexto actual del sistema poltico mexicano. Para el tercer apartado, se abordan
propiamente dichos, los artculos constitucionales, objeto de estudio del presente ensayo.
Finalmente, en el cuarto apartado se discute hasta qu punto el Senado ha contribuido
realmente en la instauracin del rgimen democrtico del pas, as como el papel que
hoy da desempea para su consolidacin.
Palabras clave: Senado, Divisin de Poderes, Sistema Poltico, Bicameralismo, Rgimen

Democrtico.
Nm. 21, may-ago. 2015, pp. 73-95

ERNESTO GONZLEZ TENORIO
Abstract
The role the justice sector has carried out towards the consolidation of
democracy in the country for the last 20 years shall be reviewed. Due to this,
it is important to focus only in the performance demonstrated at the Senate of
the Republic. The analysis of the relevance or irrelevance of the constitutional
articles above mentioned shall be of utmost importance for this study, so as to
establish if the extent suggested corresponds to the current situation. In order
to comply with the objectives proposed, this paper is divided in the following
way: First, the legal bases of the presidential system in Mexico are studied in
order to discuss the monitoring mechanisms at the disposition of the justice
sector, particularly the Senate, to regulate the activities of the federal executive.
Additionally, this section presents a theoretical debate on the methodolo-
gical perspectives put forward by some political science authors to explore
the aspect bicameralism may assume in two forms- symmetrical and asym-
metrical- contrasted with the unicameral system. The second section briefly
portrays the history of the Senate of the Republic with the main intention to
specify its fundamental purpose in the current context of the Mexican political
system. The third segment addresses the constitutional articles considered in
this essay. Finally, the fourth section discusses how much the Senate has really
contributed to the establishment of the countrys democratic system, as well
as the role it currently executes for its reinforcement.
Keywords: Senate; division of powers; political system; bicameralism;

democratic system.
Introduccin
El carcter federalista y con divisin de poderes apoyado en un rgimen presi-

dencial como el mexicano, obliga a examinar ms detenidamente la manera
cmo se encuentra estructurado el Poder Legislativo en el mbito federal, y
a su vez tratar de explicar la relacin que guarda dicho poder con respecto a
todo el andamiaje institucional. Precisamente por esto, es menester en esta
oportunidad apuntar algunos comentarios y reflexiones que intenten ilustrar,
desde los campos del derecho y la ciencia poltica, acerca de cmo opera en
74
REFLEXIONES EN TORNO AL MARCO NORMATIVO CONSTITUCIONAL RELATIVO AL SENADO
trminos generales la Cmara de Senadores as como la importancia que ha

adquirido especficamente hacia los procesos de instauracin y democratiza-
cin de la vida poltica del pas.
Para lograr este propsito, en las siguientes lneas se har alusin explcita
MULTIDISCIPLINA 21
a los contenidos y alcances de los artculos 56, 57, 58 y 59 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos que actualmente rigen, y cuyo tema
principal gira en torno a la organizacin del Senado de la Repblica.
Desde el punto de vista de los objetivos generales que orientan este ensayo,
se pretende avanzar hacia la discusin, en primera instancia, de los diversos
aspectos que involucran la participacin de esta Cmara dentro del proceso
poltico del pas. Esto es, se tratar de revisar el papel que el Poder Legislativo,
en su conjunto, ha jugado en los ltimos veinte aos hacia la consolidacin
de la democracia en Mxico. Debido a ello, ser importante tomar como foco
de atencin nicamente el desempeo mostrado en el Senado de la Repblica.
Asimismo, ser de suma relevancia para efectos de este estudio, analizar la
pertinencia o no de los artculos constitucionales enunciados lneas arriba, de
tal modo que se logre establecer si los alcances propuestos corresponden con
la realidad que hoy da se observa. A fin de cumplir con estos objetivos que se
sugieren, el trabajo se articula en sus partes de la siguiente manera: En primer
lugar, se analiza lo concerniente a las bases jurdicas del sistema presidencial en
Mxico, de modo que se pueda discutir el tema de los mecanismos de control
que dispone el Poder Legislativo y particularmente el Senado, para regular las
acciones del Ejecutivo Federal. Asimismo, en este apartado se expone a nivel
de debate terico los enfoques metodolgicos propuestos por algunos autores
de la ciencia poltica para examinar la forma que puede adoptar el bicamera-
lismo bajo sus dos modalidades simtrico y asimtrico y contrastarlo con
el sistema unicameral. En el segundo apartado, se hace un breve esbozo de la
historia del Senado de la Repblica con el principal inters de precisar su lgica
o razn de ser en el contexto actual del sistema poltico mexicano. Para el
tercer apartado, se abordan propiamente dichos, los artculos constitucionales,
objeto de estudio del presente ensayo. Finalmente, en el cuarto apartado se
discute hasta qu punto el Senado ha contribuido realmente en la instauracin
del rgimen democrtico del pas, as como el papel que hoy da desempea
para su consolidacin.
75
1. Generalidades o aproximaciones al tema
Como seguramente es sabido, una de las caractersticas que definen todo

rgimen democrtico radica en el hecho de que el Poder Legislativo est
integrado en rganos colegiados a los cuales en los diversos sistemas polticos
a nivel mundial se les ha denominado de distintas manera, tales como
congresos, parlamentos o asambleas. Adems, estos cuerpos colegiados debern
estar constituidos, como requisito indispensable, por representantes de la
ciudadana mediante el voto popular.
De acuerdo con el sentido y espritu original que anim la estructuracin
del sistema presidencial en Mxico, los congresos tienen, en trminos generales,
segn Mara Amparo Casar "tres funciones interrelacionadas: representar a la
ciudadana, formular y/o aprobar las leyes que regulan la vida en sociedad
y servir de contrapeso al Poder Ejecutivo. Cada una de estas funciones est
normada en la Constitucin y las leyes ordinarias (2010, pg. 80).
Precisamente para el caso mexicano, y en aras de garantizar sobre todo
la tercera funcin relativa a contrarrestar los efectos del Poder Ejecutivo, en
el plano normativo, la Constitucin de 1917 ha dotado al Congreso de cierta
autonoma, misma que le ha permitido en teora hacer valer, con muchas difi-
cultades, el principio de divisin de poderes bajo la modalidad constitucional
de pesos y contrapesos (check and balance). En efecto, el derecho positivo
suele reconocer que aquellas atribuciones que no estn conferidas al Poder
Ejecutivo se encuentran limitadas o sujetas al control del Congreso o de una
de sus cmaras (Casar, 2010, pg. 80). Ello implica, entre otras cuestiones por
ejemplo que, por tratarse de un sistema presidencial a diferencia del parla-
mentario, el titular del Poder Ejecutivo no puede por ningn motivo nombrar
o disolver el Congreso; o bien llamar a elecciones anticipadas para renovar la
composicin en ambas cmaras. En todo caso, uno de los criterios principales
que se hace prevalecer en relacin con este tema, considera que la separacin
funcional entre ambos poderes Ejecutivo y Legislativo en cuanto al origen,
supervivencia, as como su renovacin, siempre son fijos y nunca contingentes.
Por otro lado, se debe poner de relieve tambin la importancia que en
trminos constitucionales ha adquirido el carcter bicameral simtrico, ms
o menos equilibrado, en el que se sustenta el Poder Legislativo en Mxico, a
diferencia de aquellos otros sistemas polticos cuyo diseo institucional en esta
rea, se apoya ya sea en el unicameralismo, o bien en un sistema bicameral
asimtrico. Esto es, de acuerdo con un estudio comparativo relativamente
76
reciente acerca del desempeo observado por los rganos legislativos en el

mundo (Lijphart, 2000, pgs. 189-202), se puede establecer que los sistemas
unicamerales, entre los que se cuentan, por mencionar algunos que se resaltan
de dicho estudio, a pases como Costa Rica, Finlandia, Grecia e Israel, entre otros,
MULTIDISCIPLINA 21
tienen al menos dos caractersticas que son definitorias: 1) tienden a ser pases
pequeos con escaza poblacin, salvo Grecia cuya poblacin aproximada es
de 10 millones de habitantes, y 2) an ms importante, ninguno de ellos tiene
un sistema federal, sino central. En la situacin del bicameralismo asimtrico,
el parlamento britnico constituye un ejemplo plausible a este respecto, toda
vez que pese a ser formalmente bicameral, en los hechos se puede describir
como un parlamento bicameral asimtrico en virtud del poco poder del que
dispone la Cmara de los Lores con respecto a su contraparte Cmara de los
Comunes (Lijphart, 2000, pgs. 189-191). Consecuentemente se infiere, que
aun cuando Mxico no est considerado dentro del estudio comparativo antes
referido, la estructura del Poder Legislativo tiene elementos para suponer que
se trata de un sistema bicameral simtrico, y que en todo caso depender de
los instrumentos analticos ms sofisticados empleados por este mismo autor
para determinar, con base en ndices de desempeo entre ambas cmaras, si el
grado de estructuracin del bicameralismo mexicano es fuerte o dbil.
Aunque tambin hay que decir, que abordajes metodolgicos en esta materia,
radicalmente distintos a los planteados por Lijphart, apuntan hacia otro tipo
de consideraciones. Destaca, por ejemplo, la investigacin emprica realizada
por los politlogos estadounidenses, Tsebelis y Money, quienes en rechazo a
calificar si un sistema bicameral puede ser fuerte o dbil, como lo supone el
investigador holands Lijphart, el slo hecho de contar con la influencia de las
segundas cmaras trae consigo un resultado legislativo que en s mismo debe
ser valorado. Es decir, incluso en bicameralismos fuertemente asimtricos, con
escaso poder para la cmara alta, la sola existencia de la misma le confiere
influencia sobre la produccin legislativa. Y esto se explica a partir de la idea de
la reduccin de los desacuerdos que se establece en el proceso de negociacin
intercameral. Ello supone entonces que la interaccin de las dos cmaras es
fundamental para comprender el comportamiento dentro de cada cmara.
Ahora bien, sobre el largo debate sostenido en el plano acadmico en Mxico
y Amrica Latina para identificar acerca de cul de los dos modelos es ms
conveniente, el extinto profesor emrito de la UNAM, Ignacio Burgoa seala de
manera categrica que () de los criterios encontrados en la doctrina jurdica
y en el mbito poltico suelen sustentarse para apoyar, respectivamente, el
77
sistema bicameral o el unicameral, puede inferirse esta conclusin: ninguno de

los dos es conveniente o inconveniente por modo absoluto, o sea, dentro del
terreno de la pura abstraccin especulativa. Su correspondiente justificacin
debe provenir del rgimen poltico-jurdico o de la realidad poltica de que se
trate (Burgoa, 1984, pgs. 636-637).
Es as entonces que en Mxico, a diferencia de las experiencias histricas
ocurridas durante el siglo XIX en Europa, donde el Senado se entenda
bsicamente como una figura institucional vinculada con las aristocracias,
el modo en que se legitima su presencia en el rgimen poltico mexicano va
a ser radicalmente distinto. En efecto, tomando como referencia el modelo
federalista estadounidense, el Senado en Mxico logr cabida o su razn de
existir en la estructura del Estado, slo a partir de asumir una nueva represen-
tatividad distinta a la Cmara de Diputados. As, mientras sta ltima se haba
concebido como representante popular del conjunto de habitantes del pas, el
rgano legislativo que integra la cmara alta supone una representatividad de
las entidades federativas.
Bajo esa tesitura, seala Burgoa que () el Senado constituye un cuerpo
de equilibrio poltico que asegura su igualdad en lo que atae, sobre todo, al
ejercicio del poder legislativo. Los diputados generalmente son elegibles en
razn de la densidad demogrfica, es decir, uno por cada nmero determinado
de habitantes o fraccin fija. De esta manera, dentro de un rgimen federal,
los Estados con mayor poblacin acreditan mayor nmero de diputados a
la cmara respectiva que los menos poblados, lo que quebranta la igualdad
poltica que entre ambos debe existir. Para evitar el predominio de unos sobre
otros se ide la creacin de un segundo rgano legislativo, comnmente
denominado Senado, en que, con independencia de su poblacin, todas las
entidades federativas estuviesen paritariamente representadas a efecto de
contrarrestar la fuerza de la cmara colegisladora (Burgoa, 1984, pg. 637).
No obstante esta apreciacin ofrecida por el jurista Burgoa, y que en gran
medida corresponde con el formalismo jurdico que lo defini, cabe sealar
que algunos sistemas polticos democrticos en el mundo no necesaria-
mente aplican por sentido aparentemente lgico esa correlacin de que toda
democracia por definicin tiene una estructura bicameral dentro del Poder
Legislativo. Al contrario, un dato que llama poderosamente la atencin, a
propsito de las conveniencias o desventajas previstas para ambos modelos
bicameralismo y unicameralismo, est en el hecho de que en varios pases
se ha presenciado un debate interesante entre estas dos posturas doctrinarias
78
de derecho constitucional, de tal modo que los partidarios en cada bando

asumen la reivindicacin o defensa de las supuestas bondades que tendra
en su aplicacin prctica, cuestiones tales como agilidad legislativa o costos
econmicos para el Estado, frente a los hipotticos puntos dbiles de su
MULTIDISCIPLINA 21
contraparte en estos mismos aspectos (Candia Aguilar, 2009). Esto ha dado
como resultado que por ejemplo, alrededor de una tercera parte de los pases
del mundo cuentan con legislativos bicamerales, mientras que los de las dos
terceras partes restantes son unicamerales (Tsebelis & Money, 1997, pg. 1).
Al margen de esta discusin que en el fondo suscita puntos de vista
divergentes, en otro tema igualmente controversial, se localiza todo lo referente
a los llamados mecanismos de control que cada cmara tiene a su disposicin.
Dichos instrumentos institucionales son vistos como medios de escrutinio, a fin
de obligar al Poder Ejecutivo, a rendir cuentas, e incluso para que este ltimo
le d seguimiento a ciertos lineamientos o reglas de operacin emitidos por los
rganos legislativos sobre determinadas materias en el ejercicio del gobierno.
Tan slo por citar algunos de estos asuntos de exclusividad en trminos de
atencin para cada rgano legislativo, destacan entre otros, el que se refiere al
presupuesto y cuenta pblica atendidos por la Cmara de Diputados tambin
llamada Cmara Baja, o bien todo lo referente a la poltica exterior que es de
incumbencia especfica del Senado de la Repblica o Cmara Alta. Sobre este
ltimo tema, es interesante resaltar cmo dado el contexto de complejidad
mundial representado por el fenmeno de globalizacin, por un lado, y el
innegable avance democrtico del pas, por otro lado, se han propiciado las
condiciones necesarias para que el Senado de la Repblica asuma hoy da un
papel ms dinmico y participativo en materia de poltica exterior (Portilla
Gmez, 2010, pg. 77).
De acuerdo con un breve recuento que el mismo investigador de la UNAM
Juan Manuel Portilla realiza en su estudio (2010, pgs. 56-57), se pueden
identificar al menos cinco momentos en la historia reciente del pas, en los
cuales desde el punto de vista normativo se han incrementado o consolidado
de modo gradual los mecanismos de control institucional que el Senado de la
Repblica especficamente dispone hacia la actuacin del Poder Ejecutivo:
a) El primero y muy trascendental por la circunstancia poltica del pas, sucede

con la reforma (constitucional)del 6 de diciembre de 1977 (que) otorga
al Senado la facultad de analizar la poltica exterior desarrollada por el
Ejecutivo Federal con base en los informes anuales que el Presidente de la
79
Repblica y el Secretario de Despacho correspondiente rindan al Congreso

(artculo 76);
b) El segundo momento aparece mediante la reforma (constitucional) del 11

de mayo de 1988 el cual se establece que en la conduccin de la poltica
exterior (artculo 89, fraccin X), el titular del Poder Ejecutivo observar
los principios normativos. Tan slo por mencionar algunos de estos se
encuentran, por ejemplo, la autodeterminacin de los pueblos; la no inter-
vencin y la solucin pacfica de las controversias;
c) Despus con otra reforma constitucional igualmente relevante, emitida el

12 de febrero de 2007 se ampla la aprobacin del Senado para suscribir
tratados a todo el proceso de conclusin de los mismos, (de tal manera) que
toda accin del Ejecutivo relativa a terminacin, modificacin y retiro de
los tratados, requiere la anuencia del Senado (artculos 76, fraccin I y 89,
fraccin X);
d) Ms adelante, otra reforma constitucional que modific los trminos del

artculo 88 y cuya promulgacin ocurri el 13 de agosto de 2008, tuvo
como objeto flexibilizar el mecanismo de control relativo a los viajes del
presidente de la Repblica, al sealar que ste podr ausentarse del territorio
nacional un mximo de siete das con slo informar previamente al Senado
o la Comisin Permanente en su caso; pero en ausencia mayores a siete das,
requerir permiso de uno u otro de dichos rganos. Y por ltimo,
e) Aunque el cambio que se alude en este punto en particular no implic una

reforma en el texto constitucional, sin embargo, en palabras de Portilla
Gmez, conviene incluir dentro del rubro de control del Senado en poltica
exterior a la Ley sobre la Aprobacin de Tratados Internacionales en
materia Econmica del 2 de septiembre de 2004. En esta ley se establece
la informacin al Senado por parte de los funcionarios competentes sobre
la negociacin, celebracin y aprobacin de tratados relacionados con el
comercio de mercancas, servicios, inversiones, transferencias de tecnologas,
propiedad intelectual, doble tributacin, cooperacin econmica.
Todo este conjunto de disposiciones jurdicas que se refieren a los mecanismos

de control ejercidos desde el Senado hacia el desempeo del Poder Ejecutivo
en materia de revisin, aprobacin y evaluacin de tratados internacionales,
as como los que se desprenden de la participacin de este rgano legislativo
80
en el diseo de la poltica internacional, constituye, sin duda, un aporte signi-

ficativo hacia el equilibrio institucional de los rganos del Estado, y ms
precisamente entre los propios poderes de la Unin. Sin embargo, existen de
acuerdo con Portilla Gmez (2010, pg. 68), algunos sectores acadmicos, que
MULTIDISCIPLINA 21
han sealado la necesidad de que sea a travs del Congreso y no exclusiva-
mente del Senado, el rgano encargado de realizar las funciones confiadas a la
cmara alta en esta materia. Mxime si se trata por ejemplo, como lo plantea
Jorge Palacios Trevio, de tratados polticos que afectan a la nacin como
tal: los que creen organismos internacionales o de emprstitos sobre crditos;
los relativos a movimientos de tropas nacionales fuera del territorio patrio
o de tropas extranjeras dentro del mismo; y los tratados de libre comercio o
promocin de inversiones
En contraste con esta postura que intentara quitarle atribuciones al Senado
para asignrselas al Congreso, otros analistas especializados en los asuntos del
diseo constitucional mexicano, concretamente con lo que se refiere al mbito
de los controles legislativos, opinan ms bien que el Senado debera participar
directamente y en conjuncin con la Cmara de Diputados, en la aprobacin
de la ley de presupuesto de egresos de la federacin, y con ello suprimir una
facultad exclusiva de esta ltima cmara. Los argumentos que sostienen esta
postura dan cuenta que el error del constituyente fue doble. En primer lugar
porque al restablecer al Senado en el ao de 1874 no se incluy nuevamente
en la ley fundamental su potestad de asignar el presupuesto de gastos conjun-
tamente con la Cmara de Diputados. El segundo error ha sido dejar que por
interpretacin presidencial en el siglo XX, se considere el presupuesto como un
acto administrativo y no como una ley y que esta interpretacin del presidente
haya incluso adquirido apoyo textual primero tmidamente en 1977 y luego
ya con ms claridad en 1993 entendimiento refrendado en 2004 (Barcel
Rojas, 2010, pg. 90). Ms an, si se considera que los senadores representan
los intereses de las entidades federativas, incluido el Distrito Federal, conse-
cuentemente se entiende en los razonamientos que expone Barcel Rojas que,
stos deberan debatir y aprobar tambin lo concerniente a la distribucin del
presupuesto anual destinado para todos los estados del pas.
Como quiera que sea, al parecer esta discusin no est cerrada, puesto que
su reactivacin como parte de la agenda procesal legislativa depender de los
momentos o coyunturas que as lo demanden.
81
2. Breve historia del Senado
Sin afn de profundizar en este punto, puesto que existe una abundante
literatura que puede ser consultada, incluso la mayora de ella publicada a
travs de internet, se tratar de sealar algunos acontecimientos que sin duda
han marcado la trayectoria de este rgano legislativo dentro del andamiaje
institucional en Mxico, de modo tal que ello permita al lector estar en
posibilidad de entender con mejores trminos la lgica en la que se encuentra
inscrito hasta el da de hoy.
En efecto, el Senado de la Repblica que sienta sus races desde la poca
independiente de la Nacin, toma como referencia el modelo de pesos y
contrapesos del federalismo estadounidense. Sin embargo, a lo largo de los
casi dos siglos de haberse constituido bajo esa condicin de ser pas inde-
pendiente, este rgano legislativo no siempre ha tenido el mismo significado
jurdico y poltico que hoy lo identifica. Ms an, como bien seala la histo-
riadora Patricia Galeana (2010, pg. 2): En Mxico la institucin senatorial se
estableci desde la primera Carta Magna de su vida independiente. De las seis
Constituciones que se han dado los mexicanos para organizar su Estado, en
cuatro se ha establecido el Senado.
De este modo, existen dos antecedentes inmediatos al periodo indepen-
diente, en los cuales se pueden sealar como parte de las constituciones que
en su momento pretendieron regir la vida poltica del pas. La primera surgida
en 1812 con la Constitucin de Cdiz, ocurre cuando en Mxico, aun siendo
colonia espaola, sufre el efecto de cambios sustantivos que se suceden en la
metrpoli europea mismos que implicaron el paso de una monarqua absoluta
a otra monarqua pero de carcter constitucional. Esta situacin cuyo teln
de fondo tiene la revolucin de independencia en Mxico, traer sin duda
efectos interesantes para la forma de organizacin poltica de la todava
colonia espaola. En este sentido, uno de los cambios fundamentales previstos
en esta constitucin, est en el hecho de que, inspirado este documento en
los idearios y programas de la corriente liberal de tipo rousseauniano, invoca
entre otras cosas que la soberana reside esencialmente en la Nacin, lo que a
su vez reconoce la importancia de las provincias, incluidas las del continente
americano, para integrar a travs de sus representantes, diputados que habran
de participar en las Cortes de Cdiz.
Ms adelante, tambin en plena revolucin de independencia, aparecer en
la escena poltica otro documento que tendr como objetivo sentar de igual
82
forma las bases jurdicas del pas. El Decreto Constitucional para la Libertad
de la Amrica Mexicana, mejor conocido como Constitucin de Apatzingn
(1814), impulsado adems por el insurgente Jos Mara Morelos y Pavn, tendr
segn su contenido, un carcter provisional, y quiz debido a esta circuns-
MULTIDISCIPLINA 21
tancia, se haca alusin a la presencia de una sola cmara con una serie de
facultades que la colocaban por encima de los otros dos poderes.
Es as que una vez lograda la consumacin de la independencia (1821),
segn comenta Galeana, () el Imperio reuni un Congreso que l mismo
disolvi. Al caer el efmero gobierno de Iturbide se reuni un nuevo Congreso
que firm el Acta Constitutiva de la Federacin y promulg la Constitucin
Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824, con una estructura bicameral.
Las entidades federativas tambin organizaron su Legislatura en dos cmaras
(2010, pg. 2).
En este sentido, dos artculos contenidos en esta Carta Magna resultarn
relevantes para entender el alcance que el bicameralismo tendra ya desde esta
constitucin de corte liberal: el sptimo y el vigsimo quinto. En el artculo
7 de dicha Constitucin se dispuso que el Poder Legislativo de la Federacin
estara depositado en un Congreso General, integrado por dos Cmaras, una
de Diputados y otra de Senadores. Mientras que por su parte el artculo 25
mencionaba que el Senado se compondra de dos legisladores de cada estado,
electos por mayora absoluta de votos de sus respectivas legislaturas, durando
en su encargo cuatro aos y renovados por mitad cada dos aos (Senado de la
Repblica, LXIII Legislatura, 2015).
A pesar de las ventajas que evidentemente ofreca esta constitucin que
tenda gradualmente a establecer un rgimen moderno en sus estructuras, su
vigencia, no obstante, fue breve, puesto que como consecuencia de la crisis
poltica del pas, traducida por la recurrencia a promover golpes militares y por
lo tanto a contar simplemente con gobiernos efmeros, en 1836, a raz del triunfo
por parte de la corriente conservadora, se consigue abrogar la constitucin de
1824 y crear una nueva bajo principios de orden legal y poltico radicalmente
distintos. El modelo o proyecto poltico que se impondr a partir de entonces
ser el de una Repblica unitaria con un sistema centralista en trminos
del poder territorial. Si bien es cierto que este nuevo ordenamiento jurdico
llamado Las Siete Leyes Constitucionales mantuvo vigente el Senado, se puede
asegurar, sin embargo, que su diseo institucional fue de corte aristocrtico, y
por lo tanto nulo para funcionar realmente como un rgano legislativo.
83
Los ensayos polticos que el conservadurismo mexicano de la poca

estaba experimentando, como consecuencia de la inestabilidad de los gobiernos,
propiciaron que en 1843 se lograra la abrogacin de la entonces vigente cons-
titucin, para sustituirla por otra del mismo corte centralista, ahora llamada
Bases Orgnicas. De idntica manera, en el tema que se revisa, se mantuvo
el sistema bicameral, y adicionalmente, con el Senado ocurre exactamente lo
mismo que en la anterior, es decir, se le deja intacto su bajo perfil.
Ante este panorama que se complica an ms en razn de la prdida de
territorio nacional a manos del expansionismo estadounidense, as como la
aparicin de la guerra de castas en el sureste de Mxico (1847), la corriente
de pensamiento liberal vuelve nuevamente a ganar terreno poltico, y es as
que las condiciones para 1857 cambian radicalmente a su favor. En ese ao
se crea un rgano constituyente, el cual restablecer el rgimen federal a
travs de una nueva constitucin. Sin embargo, debido a las dudas que gener
el pasado inmediato de lo que fue el Senado, se presenta un debate intenso
dentro de la comisin del constituyente para abordar este tema. Se decide por
muy pocos votos la supresin de este rgano legislativo, y por lo tanto se opta
nuevamente por la aplicacin del sistema unicameral. A este respecto, como
lo relata muy bien Burgoa en su citado libro (1984, pg. 635): Las opiniones
que apoyaban o rechazaban la implantacin del sistema bicameral dividieron
a tal punto al Congreso Constituyente, que el proyecto en lo tocante a este
tema fue aprobado por una ligera mayora de seis votos, habiendo quedado
convertido su artculo 53 en el artculo 51 de la Constitucin de 1857, que
estableca: Se deposita el ejercicio del supremo poder legislativo en una asamblea
que se denominar Congreso de la Unin.
Los aos que siguieron tras la promulgacin de esta constitucin, as
como por el proceso de secularizacin establecido en el marco de las llamadas
Leyes de Reforma, van a resultar difciles para el gobierno liberal de Benito
Jurez. La Iglesia en tanto sujeto afectado negativamente por tales disposi-
ciones jurdicas, promover la guerra abierta de los conservadores en contra
de las posturas liberales. Esta guerra, es finalmente ganada por el grupo de
los liberales, quienes no obstante ello, inmediatamente tendrn que librar
otra batalla en el campo militar, ahora en contra de la intervencin francesa,
que a su vez es apoyada por los conservadores radicales y la propia Iglesia.
Como consecuencia del intenso nivel de lucha alcanzado entre ambos grupos
polticos, se establecen en el pas dos gobiernos que compiten entre s: el
84
Segundo Imperio bajo el mando del austriaco Maximiliano, y el de los liberales

a cargo de Benito Jurez.
Tras el triunfo del grupo liberal se restauran nuevamente las bases de la
Repblica (1867). Y es precisamente Jurez quien aprovechando este momento,
MULTIDISCIPLINA 21
pretende acabar con el sistema unicameral restableciendo con ello la figura
institucional del Senado. De acuerdo con Galeana, () el argumento que utiliz
su ministro, Sebastin Lerdo de Tejada, en la circular que envi a los goberna-
dores, fue que como se haban dado las Leyes de Reforma durante la guerra civil,
ya no se necesitaba un Legislativo tan fuerte y era conveniente el restableci-
miento del Senado para el equilibrio de los poderes (2010, pg. 3).No obstante
esos razonamientos, hubo presiones y resistencias, sobre todo proveniente de
sectores conservadores, para impedir el retorno al sistema bicameral. Ante
esta situacin de rechazo sistemtico en la Cmara de Diputados, el grupo
liberal propone someter a una consulta pblica plebiscitaria este tema, la cual
no solo se objeta por su contenido sino por su carcter inconstitucional, toda
vez que en la Carta Magna simplemente no se considerada esta forma de parti-
cipacin poltica de la ciudadana.
Este panorama adverso motiva a que Jurez pronto desista de su intento.
Pero, no es sino hasta 1874, bajo el gobierno de Sebastin Lerdo de Tejada,
cuando en definitiva se logra restituir las bases constitucionales para incorporar
nuevamente al Senado como rgano del Poder Legislativo. Desde esa poca
hasta el da de hoy el Poder Legislativo ha quedado configurado bajo el modelo
o sistema bicameral.
En efecto, a pesar de la presencia de otras coyunturas igualmente proble-
mticas para la vida poltica del pas, entre ellas por ejemplo, la lucha armada
que implic la Revolucin Mexicana y que dio lugar a la promulgacin de la
actual constitucin (1917), no ha sido motivo suficiente para volver al debate
sobre la conveniencia o no del Senado; debate que como se ha comentado
lneas arriba, se haba sostenido durante algn tiempo, por cierto no muy
prolongado, del siglo XIX. Es de este modo como lo comenta Burgoa que, para
los trabajos que se llevaron en () el Congreso Constituyente de Quertaro, el
sistema bicameral ya no suscit ninguna polmica. Propuesto en el proyecto
de don Venustiano Carranza, se acept sin discusin alguna, repudindose
tcitamente el unicameralismo(1984, pg. 638).
A lo largo de los casi cien aos que ha tenido vigencia la actual constitucin
poltica, es evidente que se han producido varias reformas que han incidido
85
sobre la manera de cmo se integra y organiza el Senado. En lo que sigue se

tratar de estudiar ms puntualmente los artculos que se vinculan con el tema.
3. Anlisis de los artculos relativos a la organizacin del Senado
En esta seccin del trabajo, se pretende hacer algunos comentarios y

reflexiones en torno a cuatro artculos de la Carta Magna que rigen
actualmente al pas (56, 57, 58 y 59) los cuales para este efecto se retoman
literalmente del texto constitucional.
Para hacer ms comprensible este anlisis, se anota en primer lugar el
contenido especfico de dichos preceptos constitucionales, resaltados en
prrafos con sangra en ambos extremos, y posteriormente se hacen los
comentarios pertinentes de cada uno de los artculos en cuestin. Se aclara
asimismo que, con el objeto de revisar las reformas constitucionales que se han
observado histricamente para cada artculo, se consult la pgina web de la
Cmara de Diputados (2015).
Artculo 56. La Cmara de Senadores se integrar por ciento veintiocho

senadores, de los cuales, en cada Estado y en el Distrito Federal, dos sern
elegidos segn el principio de votacin mayoritaria relativa y uno ser asignado
a la primera minora. Para estos efectos, los partidos polticos debern registrar
una lista con dos frmulas de candidatos. La senadura de primera minora
le ser asignada a la frmula de candidatos que encabece la lista del partido
poltico que, por s mismo, haya ocupado el segundo lugar en nmero de votos
en la entidad de que se trate.
Los treinta y dos senadores restantes sern elegidos segn el principio de
representacin proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola
circunscripcin plurinominal nacional. La ley establecer las reglas y frmulas
para estos efectos.
La Cmara de Senadores se renovar en su totalidad cada seis aos.
Con el avance cuantitativo y cualitativo de la sociedad mexicana, al ser cada

vez ms numerosa, heterognea y pluricultural, esa circunstancia ha sido
motivo para que este artculo en particular se haya modificado conforme a los
tiempos. A manera de ilustrar los cambios radicales que se han producido en
la composicin del Senado, se toma como referencia por ejemplo, la primera
reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin (DOF) del da 29 de
86
abril de 1933, la cual aluda en este texto que: La Cmara de Senadores se

compondr de dos miembros por cada Estado y dos por el Distrito Federal,
electos directamente y en su totalidad cada seis aos (Cmara de Diputados,
2015). Lo que equivale a decir que el total de legisladores que conformaban este
MULTIDISCIPLINA 21
cuerpo colegiado para esa poca era tan solo de 64, y que contrastados con los
128 que actualmente se cuenta, corresponde exactamente a la mitad.
De acuerdo con la tcnica jurdica aplicada en el tema del sistema electoral
que se vincula para integrar el cuerpo legislativo del Senado, en Mxico, se
establecen tres mecanismos para su eleccin: el primero se da mediante el
principio de mayora relativa a dos por cada entidad federativa (incluido el
Distrito Federal) que arroja un subtotal de 64; el segundo, consiste en elegir
a uno por el principio de primera minora, de conformidad con una lista con
dos frmulas de candidatos. La senadura de primera minora se asigna a la
frmula de candidatos que encabece la lista del partido poltico que por s
mismo haya ocupado el segundo lugar en nmero de votos en la entidad de
que se trate. Evidentemente el subtotal da como resultado la inclusin de otros
32 senadores. Y finalmente, los restantes 32 legisladores son elegidos segn el
principio de representacin proporcional, mediante el sistema de listas votadas
en una sola circunscripcin nacional. (Casar, 2010, pg. 82).
Cabe sealar que hasta antes de la tercera reforma constitucional, la cual
sucede en los primeros das del mes de septiembre de 1993, la tcnica jurdica
no haba contemplado an, para el caso de los senadores, el mecanismo de
representacin proporcional. Esta modificacin sustantiva que colocaba por
primera vez un sistema mixto de eleccin para el Senado, produjo, tanto en
el mbito de la opinin pblica como en el medio acadmico, interesantes
debates, puesto que los sectores opuestos a tal mecanismo consideraban que
a diferencia de la Cmara de Diputados, la representacin de la Cmara Alta
no ocurre en funcin del voto ciudadano, en trminos generales, sino de las
entidades federativas, incluida por supuesto el Distrito Federal. De tal manera,
que la figura del senador plurinominal realmente no representa genuinamente
a los estados de la federacin, por lo cual debido a esta irregularidad jurdica,
lo ms lo ms lgico y prudente que se planteaba, consista en regresar a la
eleccin directa mayora relativa para todo el conjunto de integrantes de
este cuerpo legislativo.
En oposicin a esta corriente de opinin, surge la que defiende dicha
reforma constitucional, y a la cual se adscriben quienes desde entonces han
apoyado la instauracin de un rgimen democrtico. El principal argumento
87
que se sostiene desde aqu est en el hecho de que esta nueva modalidad de
eleccin con seguridad traer consigo un mayor beneficio para la salud poltica
del Congreso, en virtud de que ahora sera ms factible lograr un equilibrio
entre las fuerzas polticas, representadas en el Senado, y con ello terminar el
predominio de un slo partido. Es decir, as como la justificacin del principio
de eleccin proporcional para el caso de los Diputados se justifica en virtud de
darles voz a los grupos minoritarios de la sociedad representados a travs de
los diversos partidos de oposicin al partido hegemnico, as mismo, tambin
se puede inferir que en la situacin de Senado la aplicacin de este principio,
en estricto sentido se apegara a la representacin de las minoras provenientes
de grupos locales que se hallan insertos en la lgica de poder distribuido terri-
torialmente en la federacin.
Artculo 57. Por cada senador propietario se elegir un suplente.
Este artculo se ha mantenido sin reformas; esto es, su contenido es exactamente

el mismo del cual se redact en el texto original de la Constitucin de 1917. Su
importancia radica, porque en prcticamente varios sistemas electorales del
mundo, resulta imperativo que los puestos de eleccin popular en el mbito
legislativo, los partidos polticos postulen un propietario y adems un suplente.
La figura de este ltimo resulta imprescindible para poder considerarlo como
eventual sustituto en el caso de que el senador propietario se encuentre
ante contingencias que se le pudiesen presentar durante su ejercicio. Estas
contingencias pueden suceder, en primera instancia, por el motivo de que
el legislador propietario solicite licencia temporal de este cargo para ocupar
nuevas responsabilidades del orden pblico. En segundo lugar, por la situacin
de fincarle un juicio de procedencia a fin de despojarle del fuero constitucional,
y de este modo pueda enfrentar el proceso judicial respectivo. Y finalmente
por enfermedad o muerte. Sobre este ltimo motivo, en el pasado reciente se
presentaron dos casos similares en los que el Senado fue omiso para aplicar
el reglamento y de este modo hacer rendir protesta de ley a dos senadores
suplentes. Los entonces senadores propietarios Alonso Lujambio del Partido
Accin Nacional (PAN) y Manuel Camacho del Partido de la Revolucin
Democrtica (PRD), tuvieron una prolongada enfermedad terminal que los
alej de los trabajos legislativos, tanto en comisiones como en el pleno. A
pesar de la imposibilidad para llevar a cabo sus actividades, y no obstante el
mermado estado de salud de ambos, siguieron gozando de sus dietas legisla-
88
tivas y de otras percepciones que se originan del cargo, con lo que se evadi,
por complacencia del Senado en general, y de sus respectivas fracciones parla-
mentarias en particular, para relevarlos por sus respectivos suplentes, lo que
seguramente hubiese redundado en una mejor produccin legislativa.
MULTIDISCIPLINA 21
Artculo 58. Para ser senador se requieren los mismos requisitos que para ser
diputado, excepto el de la edad, que ser la de 25 aos cumplidos el da de la eleccin.
En este artculo, llama la atencin la manera de cmo gradualmente se ha

venido reduciendo la edad mnima para que un ciudadano o ciudadana con
derechos polticos al da, pueda aspirar a ocupar este cargo de eleccin popular.
En el DOF publicado el 29 de abril de 1933 se estipulaba 35 aos; despus con
la reforma aplicada a dicho artculo del da 14 de febrero de 1972 se consideraba
30 aos. Sin embargo, la que es vigente y que data desde el 29 de julio de 1999,
reduce todava ms la edad, hasta quedar en 25 aos.
Es evidente que esta reduccin gradual de la edad del legislador se ha alejado
del paradigma que social e histricamente se ha construido en el imaginario
colectivo. Es decir, se presuma que el espritu que originalmente anim la
formacin de un cuerpo colegiado como el Senado, integrado por personas de
edad madura, constitua por s misma una condicin generacional suficiente,
encaminada justamente a propiciar una mayor tendencia para contar con
un cuerpo de legisladores que fuese capaz de emitir juicios ms razonados y
reflexivos, comparativamente a los miembros de la otra cmara colegisladora.
Sobre este asunto en particular, se pueden perfectamente ofrecer un par
de argumentos tanto en pro como en contra. El primero que argumentara en
favor de la reforma, fijara ms o menos en los siguientes trminos su postura:
La moderacin, la serenidad, el espritu de estudio, la reflexin y todas las
dems cualidades que suelen invocarse para justificar la existencia del Senado,
son inconducentes a este propsito, pues es obvio que no se localizan en el
cuerpo mismo sino en sus integrantes individuales, quienes las pueden poseer
o no independientemente de que sean senadores o diputados, pues es, en el
elemento humano donde debe radicar el correcto, atingente y justo desempeo
del poder legislativo. Es ingenuo pensar que las virtudes ciudadanas se hallen
en el Senado y los defectos en la Cmara de Diputados, ya que bastara el
trnsito de una a otra para que el humano legislador cambie de personalidad
(Burgoa, 1984, pg. 637).
89
Por otro lado, desde un punto de vista crtico a la reforma en cuestin, es

de suponer que este tipo de medidas, tiene en s misma dedicatorias muy
claras para las generaciones de jvenes polticos de este pas, a fin de facili-
tarles, sobre todo, su escalamiento y proyeccin en las carreras polticas que
se han forjado. Sobra decir, que a pesar de la baja valoracin social que los
ciudadanos estiman tener respecto de las instituciones polticas en general,
y el Congreso de la Unin no es la excepcin, el cargo de senador otorga un
estatus y prestigio en el entorno social que normalmente suelen desenvolverse.
Artculo 59. Los Senadores podrn ser electos hasta por dos periodos conse-
cutivos y los Diputados al Congreso de la Unin hasta por cuatro periodos
consecutivos. La postulacin slo podr ser realizada por el mismo partido
o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalicin que los hubieren
postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la
mitad de su mandato.
Apenas surgida de la ltima reforma constitucional publicada en el DOF el da

10 de febrero de 2014, y que con mucha seguridad se alcanzar a ver traducidos
sus efectos para el siguiente proceso electoral del mbito federal, ya que en
esa oportunidad se tiene previsto la renovacin el Congreso. Baste sealar que
hasta antes de esta modificacin, la ltima reforma del 29 de abril de 1933 y que
se mantuvo vigente desde entonces, estableca en sus trminos que:
Los Senadores y Diputados al Congreso de la Unin no podrn ser reelectos

para el periodo inmediato. Los Senadores y Diputados Suplentes podrn ser
electos siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los Senadores y
Diputados propietarios no podrn ser reelectos para el periodo inmediato con
el carcter de suplentes. (Cmara de Diputados, 2015).
Puestos en perspectiva ambos preceptos constitucionales, a la luz de un

anlisis comparativo, sin duda, que el replanteamiento constituye un cambio
de fondo, y por lo tanto, con mucha seguridad a convertirse potencialmente
en un tema debatible, segn los resultados que se produzcan en la prctica.
Pero al margen de ello, ahora mismo aparecen quienes, por un lado, justifican
la reforma que se implement, puesto que en su defensa la idea de mantener
vigente este precepto constitucional, gira en torno a tratar de avanzar en
el sentido democrtico del rgimen. Es decir, tanto la experiencia vivencial
90
mostrada en algunos sistemas polticos del extranjero, as como las explica-

ciones acadmicas aportadas desde el mbito de la teora poltica, coinciden en
sealar ante todo que la reeleccin puede ser vista como el refrendo ciudadano
que califica positivamente el trabajo previo de los legisladores. Adicionalmente
MULTIDISCIPLINA 21
a ello, lejos de construir un cuerpo de legisladores enquistados en esos cargos,
la sociedad se beneficiara porque tendera a observar una prctica parla-
mentaria cuyo desempeo apoyado en la experiencia lo hara ms eficiente
y dinmico. Sin embargo, el cuestionamiento, o al menos duda, de que eso
mismo pueda ocurrir en Mxico, se centra en el tipo de cultura poltica que se
ha fomentado entre quienes gobiernan el pas. Esto es, con costumbres y malos
hbitos en el trabajo parlamentario, reflejados sobre todo por el ausentismo
y el dispendio en los gastos de servicios y consumo suntuario, por ejemplo,
pudieran resultara la postre contraproducentes ante los ojos de los contribu-
yentes para que se siga manteniendo en la nmina de pago a los mismos legis-
ladores. Ms an, se vera como una especie de carga, en un pas con creciente
desigualdad econmica, y consecuentemente abonara a la imagen negativa
que la opinin pblica se ha formado del trabajo de los legisladores. De igual
manera, las relaciones polticas con el Presidente, su grupo de colaboradores y
las organizaciones de la sociedad civil, as como el cabildeo que llevan a cabo
los grupos de presin, pueden tener eventualmente resultados nada favorables,
en el sentido de verse envueltos en las mismas inercias prcticas y vicios del
trabajo parlamentario.
De cualquier manera, lo mejor es esperar hasta que en la realidad se asista
a presenciar la manera en cmo finalmente quedar configurada la siguiente
legislatura del Congreso de la Unin.
4. Desempeo del Senado en el proceso poltico del pas
Finalmente en esta parte del ensayo se tratar de revisar de manera muy

sucinta el papel que el Senado ha jugado con respecto al proceso de transicin
a la democracia. Para conseguir este propsito, se apuntarn en grandes
lneas algunos elementos de anlisis aportados desde un interesante trabajo
elaborado por el investigador de la UNAM, Khemvirg Puente.
Para nadie escapa el hecho de que el viejo rgimen dominado por el
presidente exacerbado en sus funciones y al mismo tiempo apoyado por el
partido hegemnico, constituyeron las bases del estilo autoritario de gobierno,
que abarc temporalmente gran parte del siglo pasado. En este sentido,
91
tambin es bastante documentado que el sistema presidencial en Mxico no

logr cristalizar uno de los criterios bsicos de tal sistema consistente en la
llamada divisin funcional de poderes. Al contrario, el predominio que ejerca
el titular del Poder Ejecutivo sobre los otros dos poderes, erosion en gran
medida las fuentes de legitimidad tanto del Congreso de la Unin, como de la
Suprema Corte de Justicia de la Federacin. Es decir, mientras la figura presi-
dencial monopolizaba mediante sus actos las lealtades de prcticamente toda
la clase poltica, incluida la de los gobernadores y presidentes municipales,
por su parte, los legisladores, magistrados, jueces y dems funcionarios de
los otros dos poderes federales carecan de reconocimiento y valoracin a sus
respectivos quehaceres del orden pblico, bsicamente explicado porque la
ltima decisin en temas fundamentales que trascendan incluso a la esfera de
competencia de estos poderes, recaa bajo la responsabilidad del presidente de
la Repblica en turno. Esto indudablemente va a ocasionar que en los hechos
se traduzca en una relacin desequilibrada en favor del Ejecutivo Federal.
Es debido a ello muy probablemente que el proceso de transicin poltica a la
democracia en Mxico, a diferencia de otras experiencias en el mundo va a ser:
() mayormente un resultado de accidentados tropiezos y avances materiali-

zados en reformas coyunturales que han servido de vlvula de escape para el
sistema. Este cambio, ha sido todo menos el producto de un diseo institucional
propiamente dicho, pues el proceso de cambio se ha logrado por el acuerdo
coyuntural de jugadores con poder de veto que a cambio de concesiones provi-
sionales aprueban medidas que definen las caractersticas institucionales del
sistema. (Puente, 2009, pg. 67).
En este sentido, se alcanza a apreciar, segn la investigacin de Khemvirg

Puente, que:
Pocas resultan ser las instituciones que no sufrirn cambio alguno en cuanto
al diseo institucional pero que han modificado radicalmente su funcin
dentro del sistema. El Senado de la Repblica es uno de esos casos aislados, a
diferencia de los rganos constitucionales autnomos creados en las ltimas
dcadas y que por s mismos son indicadores del proceso de cambio institu-
cional desde el diseo constitucional. En cambio, el nuevo papel que juega
el Congreso mexicano no es resultado de cambios constitucionales o legales
materializados en aos recientes, ste se debe a factores externos no necesaria-
92
mente relacionados con decisiones legislativas sino con los efectos polticos de
la democratizacin. (2009, pg. 27).
El hecho de que el Congreso mexicano no haya tenido un diseo constitucional
MULTIDISCIPLINA 21
encaminado a fortalecer el proceso democratizador del pas, en gran medida se
debe a su larga trayectoria de haber funcionado eficientemente para el logro
de la estabilidad del sistema poltico. Esta eficiencia, se logra entender, ya sea
porque se convirti en entidad legitimadora de las decisiones del Ejecutivo,
o bien porque, como seala Puente, cumpli las veces incluso de ser agencia
reclutadora de la clase poltica.
La transformacin que en todo caso tuvo que experimentar el Congreso
que apuntaran precisamente hacia las tendencias democratizadoras, en ltima
instancia se relaciona por los resultados electorales que le otorg mayor
presencia y competitividad a los partidos de oposicin, principalmente PAN y
PRD, y la consecuente derrota en este mbito electoral sufrida por el Partido
Revolucionario Institucional (PRI). En efecto, hacia finales del siglo XX, se van a
producir de manera consecutiva dos momentos de gran envergadura: primero
la prdida de control legislativo por parte del partido hegemnico (1997), y
despus la alternancia en el principal cargo de eleccin popular, la presidencia
de la repblica (2000). A partir de estos acontecimientos, registrados en el
mbito federal, se lograr cristalizar al menos una de las bases del sistema
democrtico, esto es, la formacin de gobiernos divididos. Pese a contar ahora
con esta premisa fundamental, o quiz debido a ella, la consolidacin de la
democracia para convertir al Congreso en poder autnomo con respecto al
Ejecutivo, quedar limitado, entre otras cuestiones explicado por el manejo
centralizado de recursos por parte de este ltimo.
A manera de conclusin
Pese a lo anterior, cabe considerar que la aportacin del Senado de la Repblica

en el sistema poltico no es irrelevante; sta radica, en primer lugar, en la insti-
tucionalizacin del proceso parlamentario como uno de los mecanismos que
privilegia la constante interlocucin con diversos actores de la vida pblica del
pas; en segundo trmino, en la creacin de espacios multipartidistas pleno y
comisiones legislativas donde se dirimen las diferencias entre fuerzas polticas
respecto a diversos temas, con miras a alcanzar consensos y con ello procesar
minutas para eventualmente convertirlas en iniciativas de ley, y finalmente su
93
contribucin junto con la Cmara de Diputados, a la transicin a la democracia

a nivel federal, que signific pasar de un Congreso sumiso y subordinado a la
voluntad del presidente, a otro escenario que tiende a procurar un equilibrio
ms institucional y republicano entre ambos poderes.
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Tsebelis, G., & Money, J. (1997). Bicameralism. Cambridge: Cambridge University Press.
94
ERNESTO GONZLEZ TENORIO es Maestro en Sociologa por la Universidad

Iberoamericana. Licenciado en Ciencias Polticas y Administracin Pblica por
la Facultad de Estudios Superiores Acatln de la UNAM. Es Profesor Investigador
de Carrera Asociado A Medio Tiempo, Interino en el rea de Teora Poltica para
la licenciatura en Ciencias Polticas y Administracin Pblica. De 1993 a 1997 se
MULTIDISCIPLINA 21
desempe como Jefe del Programa Poltico de la entonces ENEP Acatln. Fue
coordinador de la Comisin Revisora del Plan de Estudios de la licenciatura en
Ciencias Polticas y Administracin Pblica (Plan 2005) e integrante de la Comisin
Revisora del nuevo Plan de Estudios de la licenciatura en Ciencias Polticas y
Administracin Pblica. Ha sido ponente y organizador de cursos de actualizacin
docente, diplomados, entre otros.
95
ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL ARTCULO
TERCERO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Some reflections on article 3 of the Mexican Constitution
Efran Hernndez Del Valle - efrainhva@gmail.com
Resumen
El presente trabajo tiene como objetivo hacer una somera revisin sobre el proceso
histrico y poltico del actual texto constitucional relativo al artculo tercero, para estar
en posibilidad de hacer algunas propuestas encaminadas a tratar de mejorar los alcances
del precepto de la Constitucin referido a la educacin en Mxico.
Palabras clave: Constitucin poltica; artculo tercero; educacin; laicidad; autonoma

universitaria
Abstract
This work intends to make a shallow review of the historical and political process
related to Article 3, so as to have the opportunity to make some proposals aimed at the
effort to improve the scope of the principle of the Constitution relevant to the education
in Mexico.
Keywords: political Constitution; article 3; education; secularism; university autonomy.
Introduccin
El desarrollo histrico que ha tenido la Constitucin Poltica de los Estados Unidos

Mexicanos conlleva una serie de cambios en su composicin general, pues ha transitado
desde una forma de gobierno centralista y la religin catlica como parte del Estado,
hasta ser federalista con la separacin de iglesia-Estado.
Nm. 21, may-ago. 2015, pp. 96-111

ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL ARTCULO TERCERO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Desde el primer intento para determinar la forma de gobierno del Estado

mexicano, se dio cuenta de la importancia capital que tena para ste la confor-
macin de una educacin articulada a las necesidades propias de la ciudadana,
buscando los elementos para hacerla ms ptima con todas las carencias
MULTIDISCIPLINA 21
propias de cada poca, adecundose a los cambios estructurales, sociales y
polticos por los que el pas ha transitado.
En este sentido, el artculo tercero constitucional sienta las bases de la
educacin en Mxico. El texto establece adems los criterios que deben orientar
la educacin impartida por el Estado -Federacin, Estados y Municipios-, as
como por los particulares, por las universidades y las instituciones educativas
superiores autnomas por la ley. El texto expresa la filosofa poltica que
adoptaron los gobiernos emanados de la Revolucin Mexicana.
El artculo tercero ha sufrido reformas e inserciones en muchas ocasiones;
estas enmiendas han dejado huella por la relevante importancia que reviste a
nivel nacional. El texto original divisaba la laicidad y libertad de la educacin, y
en algn momento histrico, la obligatoriedad por parte del Estado de impartir
la educacin a ella conferida. Se convena que las escuelas primarias particu-
lares deberan funcionar con la vigilancia oficial.
Para la consecucin de este ensayo se tomarn en cuenta tres ejes: la
revisin de forma general de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, desde los primeros intentos para su implantacin en la poca inde-
pendiente hasta el ltimo Congreso Constituyente de 1917, donde se implantan
por primera vez a nivel mundial, los derechos sociales de los ciudadanos; por
otro lado, se revisar el trnsito del artculo tercero constitucional y las modi-
ficaciones ms importantes que se le han hecho desde la conformacin del
catolicismo como parte fundamental de la educacin hasta el establecimiento de
la laicidad y autonoma de las instituciones de educacin superior; finalizando
con ciertas disertaciones sobre algunos argumentos puntuales del texto cons-
titucional referente a la prestacin del servicio educativo y la injerencia del
Estado como asegurador de esta garanta plasmada en la Carta Magna.
Breve esbozo histrico de la Constitucin Poltica de los Estados

Unidos Mexicanos
Desde la consolidacin de la independencia mexicana en 1821, hasta la promul-

gacin del texto vigente de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos en 1917, existieron ocho Congresos Constituyentes entre 1824 y
97
EFRAN HERNNDEZ DEL VALLE
1916; en general, estas asambleas produjeron textos que se incorporaron al

escrito de las constituciones respectivas, otras quedaron slo como testimonio
del pensamiento poltico mexicano de las diversas pocas y, otras ms, influen-
ciaron la ideologa doctrinaria en la integracin de los cdigos que adquirieron
el rango de Carta Magna.
Los nicos textos constituyentes que alcanzaron ese rango fueron las dos
centralistas Las Siete Leyes y Las Bases Orgnicas; el Acta de Reforma de 1847;
la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1857, y la que rige
actualmente los destinos jurdico-polticos del pas, la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos de 1917.
La Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos, de 1824, estipula
que se deba concertar una monarqua constitucional moderada, y mientras eso
pasara, el poder pblico debera concentrarse en una junta gubernativa, que
debera nombrar a una regencia integrada por tres personas. Creada la Junta, se
design como presidente a Iturbide, se nombr Regente y se legisl cmo debera
de ser el sistema electoral y se organiz el siguiente Congreso Constituyente1.
La Constitucin de 1824 consta de siete ttulos subdivididos en secciones, y
de 171 artculos2 donde se desarrollan los principios republicanos y federalistas,
adems de nombrar a la religin catlica, apostlica y romana como la oficial
en el pas. Establece tambin la divisin de poderes en Ejecutivo, Legislativo y
Judicial, con dos Cmaras: senadores y diputados.
En su articulado, se salvaguardan los derechos del hombre y del ciudadano
a la usanza de la Constitucin Norteamericana; se consagran las libertades de
escribir y publicar ideas polticas con la sola restriccin de las que imponga
la Ley y slo se podr ser juzgado por los cdigos establecidos, adems de
prohibir las leyes retroactivas.
En el Acta Constitutiva de 1847 se reimplanta la forma federal y la separacin
de poderes bajo la conformacin de las diputaciones locales, as como el reco-
nocimiento aislado de los derechos del hombre y la condicin de ciudadano a
todos los mexicanos que por nacimiento o naturalizacin hayan cumplido 20
aos; adems se habla tambin de la conformacin del Congreso de la Unin.
Para 1857, con las reformas del 47 y firmado el tratado de Guadalupe
Hidalgo, que puso fin a la guerra con Estados Unidos, hubo cambios en el poder
legislativo -la duracin en el cargo pas de nueve a seis aos-, en la exclusi-
1 lvarez Rogelio, Jos, Historia de Mxico, Sabeca Internacional, Mxico, 1988, p. 1743
2 Ibdem, p. 1744.
98
vidad de la conformacin del Congreso de la Unin por slo la Cmara de

Diputados, en el estatuto de la voluntad popular en una Repblica representa-
tiva, democrtica y popular, crendose 24 estados y un territorio; previndose
la ereccin del estado del Valle de Mxico en caso que el Distrito Federal se
MULTIDISCIPLINA 21
traslade a otro estado; adems del cambio de edad para obtener el carcter de
ciudadano, quedando en 25 aos.
Con el Congreso Constituyente de 1917 se tomaron en consideracin los
postulados de la Revolucin Mexicana, desde sufragio efectivo. No reeleccin,
hasta Tierra y Libertad; as, se aadieron por primera vez, a nivel mundial,
derechos de progresin social; garantas sociales y jurdicas, entre otras;
reformas laborales y todo un articulado referente a la propiedad, tenencia,
explotacin de la tierra y los recursos naturales.
Anlisis del artculo tercero constitucional
Desde las ms antiguas referencias histricas de la educacin en Mxico, se

ha transitado de un rgimen de libertad hasta un sistema de control estatal;
para ejemplificar lo anterior, debemos trasladarnos hasta la poca precolom-
bina, con las dos instituciones educativas ms importantes: el Tepuchcalli y
el Calmecac, donde se enseaba a los sectores econmicos de la clase media
y la clase con mayores recursos, los cuales estaban bajo la rectora exclusiva
de la autoridad del Estado, cuya obligacin era ingresar a los varones que
excedieran la niez y adolescencia, teniendo como caracterstica especial la
educacin clasista, puesto que los macehuales permanecan en la ignorancia,
debido a la organizacin poltica de los aztecas que les negaba el ingreso a las
instituciones educativas.
Ya insertos en la poca colonial, la educacin estaba en control directo y sin
ninguna traba de la iglesia, con el obvio contenido esencialmente religioso que
negaba toda libertad de enseanza.
El control eclesistico y civil que se ejerca sobre los libros de texto, los
mentores y la didctica en general, tena como finalidad la defensa de las
doctrinas catlicas, mismas que eran la base de la unidad poltica del Estado
espaol3. As como en la educacin universitaria la religiosidad abarcaba
hasta lograr un grado, el interesado deba hacer un voto de profesin a la
iglesia catlica.
3 Burgoa, Ignacio, Las Garantas Individuales, Porra, Mxico, 2009, p. 433
99
Para la Constitucin de Cdiz se planific la educacin pblica sin

reconocer la libertad de enseanza4, se estableci la obligacin de crear un
nmero competente de colegios y universidades que fueran convenientes
para la enseanza de todas las ciencias, literatura, y bellas artes, cuidando
tener uniformidad bajo la direccin de una junta compuesta por personas
nombradas bajo el gobierno, quienes se someteran a la inspeccin de la
enseanza pblica.5
En el Mxico independiente, con la Constitucin de 1824, dentro de las
facultades del Congreso General estaba la de promover la educacin mediante
el establecimiento de colegios especializados en marina y artillera, as como
institutos que ensearan las ciencias naturales, polticas y morales; sin
menoscabo de la libertad que tienen los Estados para el arreglo de la educacin
pblica en sus propios territorios.
Existi un Decreto fechado el 21 de octubre de 1883 que suprimi a la
Universidad de Mxico, crendose as la Direccin General de Instruccin
Pblica, donde se nombraba al vicepresidente de la Repblica y seis directores
nombrados por el gobierno, para tener a su cargo todos los establecimientos
pblicos de enseanza, as como todo lo relativo a la instruccin pblica
pagada por el gobierno6.
Dicho decreto orden la implantacin de una escuela normal y de enseanza
primaria para mujeres y nios, en donde se debera ensear a leer y escribir, as
como el catecismo religioso.7 El General Santa Anna, al asumir la presidencia
de Mxico, suprime la reforma y el inicio del nuevo sistema educativo, as
como la de sus planteles.
En 1836 se cre una junta encargada de crear un plan general de instruccin
pblica en plena Constitucin Centralista; Santa Anna estableci la educacin
gratuita y obligatoria, dejando a los padres y tutores la obligacin de mandar
a los hijos de uno u otro sexo -desde la edad de siete hasta los quince aos- a
una institucin educativa, so pena de ser multados o castigados con prisin.
Durante la Constitucin de 1857 existieron varios ordenamientos que
regulaban la educacin pblica, mismos que se transmutaron a lo largo del
tiempo hasta 1888, los cuales, de manera general, determinaban la garanta
4 Idem.
5 Montiel, Isidro, Estudio Sobre las Garantas Individuales, S/E, Mxico, 1973, p.159
6 Burgoa, Ignacio, Op. Cit., p. 433.
7 Decreto del 6 de octubre de 1883
100
por parte del Estado mexicano de otorgar gratuidad y obligatoriedad de la

educacin para toda la ciudadana.
Las diferentes reformas que ha sufrido con el paso del tiempo el artculo
tercero constitucional, no han modificado en gran medida la intencin estatal de
MULTIDISCIPLINA 21
otorgar educacin universal a toda la poblacin; a continuacin nos referiremos
a los cambios ms significativos que ha tenido el multicitado artculo.
En 1934 se cambi el contenido ideolgico y la finalidad, teniendo como
base: la educacin que imparta el estado ser socialista, adems de excluir
toda doctrina religiosa, combatir el fanatismo y los prejuicios para lo cual la
escuela organizar sus enseanzas y actividades en forma que permita crear
en la juventud un concepto racional y exacto del universo y de la vida social.8
La idea de educacin socialista tuvo en su aplicacin una serie de interpreta-
ciones que llevaron a diferentes definiciones, cayendo -en algunos de los casos- en
fanatismos por parte de los profesores encargados de inculcarlos en los educandos,
quienes crean fervientemente en impregnar en la mente de los alumnos una
crtica insensata hacia el capital y un ataque hacia las clases econmicas ms
favorecidas, as como las ventajas de la dictadura del proletariado.
Esta idea socialista de la educacin debera haberse interpretado como un
sinnimo de humanitario y solidario, sobreponiendo el bien social y el inters
de la comunidad bajo la rectora del Estado. Por otro lado, la educacin estatal,
en el aspecto socialista y excluyendo la religin y todo fanatismo, reflejaba el
medio de formacin moral del educando.
Para 1946, con los cambios econmicos internos y externos, as como con la
reconfiguracin internacional despus de la Segunda Guerra Mundial, Mxico
realiz modificaciones al artculo tercero, con la evidente supresin del califi-
cativo socialista para ser sustituido por el de nacionalista, quedando de la
siguiente manera: adems de tender a desarrollar armnicamente todas las
facultades del ser humano, fomentar en ste el amor a la patria y la conciencia
de solidaridad internacional en la independencia y en la justicia.9
En lo tocante a la separacin de la iglesia y el Estado, se declara a la
educacin estatal como ajena a cualquier doctrina religiosa, lo que no conlleva
necesariamente a coartar la libertad de creencia, pero sta se consagra en el
artculo 24; la novedad consiste en que se hace una diferenciacin patente con
la separacin en preceptos constitucionales distintos.
8 Burgoa, Ignacio, Op. Cit., p.440

9 Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 1946, p. 44
101
Para la reforma de 1992 se declara que la educacin que imparta el Estado

ser laica y se mantendr totalmente ajena a cualquier doctrina religiosa.
La innovacin ms importante dentro de esta trasformacin constitucional
consiste en la abolicin de la prohibicin para que las corporaciones religiosas
intervengan directamente en la imparticin de la educacin estatal.
La fraccin IV del reformado artculo tercero, faculta a cualquier plantel
particular dedicado a la imparticin de la educacin sin ninguna restriccin,
salvo la de cumplir con todos los preceptos y aplicacin de los planes y
programas oficiales.
La reforma constitucional de 2002 cobra relevancia, ya que es aqu donde
se deja de ver al artculo tercero como una mera declaracin de principios para
convertirse en una garanta individual al sealar que todo individuo tiene derecho
a recibir educacin, con la responsabilidad del Estado inherente a sus propias
funciones de obligatoriedad, indistintamente al nivel de gobierno del que se est
hablando, involucrando en la tarea a los municipios y los gobiernos estatales.
Derivado de lo anterior, surge la obligatoriedad de la imparticin del
Estado de dotar de los elementos necesarios para cumplir con un mandato
constitucional que le obliga y que no deja la discrecionalidad de la decisin y
la delegacin a los dems mbitos de gobierno, sino que toma en sus manos
esa importante rectora.
La importancia de esta reforma estriba en que se imprime el carcter de
obligatorio a toda la educacin bsica, conformada por la preescolar, primaria
y secundaria con la novedad de incluir a la educacin preescolar.
Otro aspecto a resaltar es la insercin del concepto de conciencia de
solidaridad internacional en armona con la posicin del mundo globalizado
en el cual Mxico no es ajeno.
Tambin es aqu donde se faculta al Ejecutivo Federal para determinar
los planes y programas de estudio para toda la Repblica, incluyendo, por
supuesto, a las entidades federativas, as como a otros sectores involucrados
en la educacin.
El desarrollo histrico del multicitado artculo constitucional ha demostrado
que, en la mayora de los casos, la adecuacin del texto se ha hecho a partir de la
necesidad y de los cambios en el pas, los cuales han ido desde la implantacin de
la religin como parte de la educacin obligatoria, hasta la separacin del Estado
y la iglesia, pasando, desde luego, a su obligatoriedad y gratuidad universales.
Algunas notas que podemos destacar a partir de la revisin del artculo
tercero constitucional, pueden ser inspeccionadas a la luz de algunos ejes funda-
102
mentales que forman parte trascendental en el texto constitucional, como la

descripcin dogmtica que se hace del trmino democracia, la separacin en la
argumentacin en torno a la laicidad de la educacin mexicana y la autonoma
de la que se dota a la educacin universitaria.
MULTIDISCIPLINA 21
Dentro de la redaccin del precepto constitucional en comento, se destacan
las caractersticas de que deber estar dotada la educacin por parte del Estado;
en el prrafo tercero, adicionado en el ao 2013, se lee:
(El criterio que orientar a esa educacin)ser democrtico, considerando

a la democracia no solamente como una estructura jurdica y un rgimen
poltico, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento
econmico, social y cultural del pueblo.10
La idea que se destaca sobre la democracia en el precepto transcrito ante-

riormente, deja en una condicin poco clara, y con sesgos muy bsicos, lo
que puede decirse sobre aquel concepto; es decir, lo que el legislador trata de
mantener como un significado democrtico en la parte dogmtica de la cons-
titucin proporciona una visin muy elemental de lo que para la Carta Magna
debera de ser.
La visin de la idea de democracia que se delimita en la Constitucin
Mexicana, se destina solamente al mejoramiento econmico, social y cultural
del pueblo, como si stas fueran solamente las caractersticas de la vida
democrtica de una nacin.
La teora clsica de la democracia, desde la idea aristotlica, hace la distincin
de las diferentes formas de gobierno, desde la monarqua, donde el poder se
concentra en uno solo, y de la aristocracia, como el gobierno de unos cuantos.
Por su parte, la concepcin medieval del trmino se refiere a la soberana
popular donde el poder supremo deriva del pueblo y para el pueblo, dependiendo
de la jerarquizacin de la concepcin democrtica, ya sea delegada de un poder
supremo o, por el contrario, de una representatividad popular.
La distincin maquiavlica de las formas de gobierno se enmarca en la obra
poltica por excelencia, El Prncipe, donde se da una lapidaria concepcin al
manifestar que existen dos formas de Estados: repblicas o principados, con
las derivaciones de estos dos principios.
10 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Editorial Porra, Mxico, 2015.
103
As, coincidiendo con Bobbio en tanto designar a la democracia como una

forma de gobierno, es decir, como una de las diversas formas de ejercer el
poder poltico,11 la terminologa usada para designar a la educacin como
democrtica que se lee en el prrafo ya mencionado de la Constitucin, en
una revisin crtica, debera tener un fundamento mucho ms terico, llevando
a la educacin en una condicin democrtica a un sentido de insercin de la
poblacin para la toma de decisiones educativas y no slo como una forma de
mejoramiento social, econmico, etc.
La democracia debe ser vista como la participacin del pueblo, ya sea desde
la condicin de ciudadano en la determinacin de la toma de decisiones de
forma directa -uso del plebiscito como herramienta de ejercicio del poder del
ciudadano en la toma de decisin- o indirectamente por medio de sus represen-
tantes, ya que la esfera de la toma de decisiones, en las democracias modernas,
est influida por lo que acontece en la sociedad civil, donde no debe haber
decisin poltica que no sea caracterizada por la imposicin social.
De esta manera, lo que puede darse en un Estado democrtico, en una
sociedad se proporciona necesariamente en una condicin poltica, lo que no
concuerda en esencia con lo que establece el texto constitucional referido a la
democracia, el cual excluye esta idea dejndola en posicin de menoscabo de
lo que el poder debe configurar dentro de lo que debe ser un rgimen poltico.
Siguiendo a Bobbio, el discurso sobre el significado de la democracia debe
ser dirigido ms all de la forma de gobierno como el conjunto de instituciones
caracterizadas por los valores y fines que un determinado grupo o sector
poblacional debe operar12.
La finalidad de establecer los valores y fines a los que se hace referencia
ms arriba, es la de comparar con ms claridad los regmenes democrticos de
los no democrticos e identificar los rasgos de igualdad, pero no en el sentido
jurdico introducido por las constituciones liberales, sino la igualdad social y
econmica inherente a la condicin de ciudadano.
11 Cfr. Bobbio, Norberto, Estado Gobierno y Sociedad, Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
2004, p. 188
12 Cfr. Bobbio, Op. cit., p. 220
104
Revisin sobre el contenido de laicidad en el artculo tercero

constitucional
La diferenciacin y separacin histricamente enclavada en el precepto consti-
MULTIDISCIPLINA 21
tucional referido a la enseanza en relacin con la religin, est dada en funcin
de que la educacin impartida por el Estado estar ajena a cualquier doctrina
religiosa, lo que no hace que se coarte la libertad de creencias establecida en
el artculo 24, pues al ser un derecho subjetivo, declara que cualquier persona
puede practicar la religin que ms le agrade.
As, el alejamiento de preceptos religiosos dentro de la imparticin estatal
de la educacin, no lleva a renunciar de ninguna manera a la creencia religiosa,
puesto que en el inciso I del prrafo tres se lee: Garantizada por el artculo 24
la libertad de creencias, dicha educacin ser laica y, por tanto, se mantendr
por completo ajena a cualquier doctrina religiosa.13
La separacin y referencia directa a otro precepto constitucional distinto
al tercero, no es ni con mucho ociosa, dado que partiendo de la idea de que la
educacin debe tener una base cientfica con la cual se debe luchar contra la
ignorancia y todos sus efectos -fanatismos y prejuicios-, puede herir suscep-
tibilidades y concitar crticas de parte de las asociaciones religiosas, quienes
pueden llegar a sentirse aludidas en tanto la constitucin de la fe, que no
concibe ni con mucho, la cientificidad de la que se ha hablado ms arriba.
De esta manera, se logra salvar el obstculo referente a la condicin religiosa
dentro de la educacin si nos remitimos directamente al citado artculo 24, el
cual indica en lo conducente:
Toda persona tiene derecho a la libertad de convicciones ticas, de conciencia y

de religin, y a tener o adoptar, en su caso, la de su agrado. Esta libertad incluye
el derecho de participar, individual o colectivamente, tanto en pblico como en
privado, en las ceremonias, devociones o actos del culto respectivo, siempre
que no constituyan un delito o falta penados por la ley. Nadie podr utilizar los
actos pblicos de expresin de esta libertad con fines polticos, de proselitismo
o de propaganda poltica. El Congreso no puede dictar leyes que establezcan o
prohban religin alguna.14
13 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Op. cit.

14 Constitucin Poltica de los estados Unidos Mexicanos, Op. cit.
105
Habr que hacer la distincin y el reconocimiento de que la discusin

sobre la condicin de laicidad en el texto constitucional no estuvo exento
de las condiciones del clero y las fuerzas conservadoras, quienes llegaron a
la pretensin de desconocer la posicin del constituyente de la separacin
Iglesia-Estado en lo tocante, por decir lo menos, a la educacin.15
Algunas consideraciones sobre la autonoma universitaria
Mencin aparte merece la idea establecida dentro del multicitado precepto

constitucional en lo referente a la autonoma que se concede a las universi-
dades y dems instituciones que la ley le otorgue este carcter, es as que en
este rubro se puede leer que:
Las universidades y las dems instituciones de educacin superior a las que la

ley otorgue autonoma, tendrn la facultad y la responsabilidad de gobernarse
a s mismas; realizarn sus fines de educar, investigar y difundir la cultura de
acuerdo con los principios de este artculo, respetando la libertad de ctedra
e investigacin y de libre examen y discusin de las ideas; determinarn sus
planes y programas; fijarn los trminos de ingreso, promocin y permanencia
de su personal acadmico; y administrarn su patrimonio. Las relaciones
laborales, tanto del personal acadmico como del administrativo, se normarn
por el apartado A del artculo 123 de esta Constitucin, en los trminos y con
las modalidades que establezca la Ley Federal del Trabajo conforme a las carac-
tersticas propias de un trabajo especial, de manera que concuerden con la
autonoma, la libertad de ctedra e investigacin y los fines de las instituciones
a que esta fraccin se refiere.16
Del prrafo anterior podemos realizar algunos sealamientos. La autonoma

a la que se refiere el texto, no determina el establecimiento y aplicacin a
todas las entidades de educacin universitaria ni de educacin superior, slo
a aquellas que la ley expresamente les otorgue ese carcter, es decir, por
analoga, no todas las escuelas que impartan educacin a este nivel tendrn la
posibilidad de conseguir ese estatus.
15 Escalante, Pablo, Coordinador, Nueva Historia Mnima de Mxico, El Colegio de Mxico,

Mxico, 2004, p. 242.
16 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Op. cit.
106
La autonoma a la que se refiere la fraccin VII del artculo 3 debe

precisarse como el ejercicio de ciertas facultades que originalmente corres-
ponden al Estado, en tanto que estn relacionados con el servicio pblico de
la educacin, en este caso, la superior; es decir, confiere esta facultad a otra
MULTIDISCIPLINA 21
entidad emanada de ste.
La autonoma slo es otorgada por acto jurdico emanado del rgano
legislativo, ya sea federal o local; es decir, no puede provenir de otro poder
gubernamental, ejecutivo o judicial. En este sentido, slo se ejerce por algunos
organismos descentralizados del Estado, por lo que es una condicin jurdica
que slo puede otorgarse a instituciones pblicas17.
Desde un punto de vista jurdico-administrativo, la autonoma no es ms
que un grado extremo de descentralizacin en la que se retiran determinadas
facultades de decisin de una autoridad central para transferirlas a otra
autoridad de competencia menos general.
Mientras que en la mayora de los casos de descentralizacin slo se
transfieren facultades propiamente administrativas, en el caso de las univer-
sidades o institutos de educacin superior, tambin se les faculta para autogo-
bernarse y establecer sus propias normas, estatutos y reglamentos dentro del
mbito limitado por el acto legislativo que otorg la autonoma.
La importancia de obtener autonoma para manejar la educacin que les
est conferida a los establecimientos que tienen la encomienda de impartirla
radica, sin lugar a dudas, en la separacin de los dogmatismos en los cuales
pueda caer el Estado; puesto que en el nivel educativo del que se est hablando,
es imprescindible la libertad de ctedra que genera la investigacin y por
supuesto el desarrollo.
Se debe considerar la necesidad de otorgar un rgimen normativo cons-
titucional que garantice la autonoma universitaria a todas aquellas institu-
ciones que impartan educacin superior y que tengan libertad de expresin
que se traduce, sin lugar a dudas, en la independencia para la realizacin de la
docencia y la libre ctedra, que devendr en su autogobierno y la creacin de
sus propias estructuras normativas.
La facultad de autogobernarse debe darse en funcin de la eleccin de sus
propias autoridades y, con autodeterminacin, es decir, sin presiones externas
que impongan los cargos directivos en funcin del pago de prebendas econmicas
17 Orozco Enrique, Jess, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos Comentada,
Textos Jurdicos, Biblioteca Popular de la Ciudad de Mxico, Mxico, 1999, p. 14
107
o polticas, as como la capacidad para administrar su propio patrimonio que

lleve a la gestin de las actividades inherentes a su propia naturaleza.
La autonoma universitaria, erigida con carcter constitucional a todas
las instituciones que ostenten ese carcter sin distincin alguna, exige la
prohibicin de cualquier intromisin en el rgimen interno por parte de
personas o grupos que alteren o desven el ejercicio de las propias potestades
que el ejercicio de la autonoma les confiere.
La garanta constitucional con la que debe tratarse la autonoma univer-
sitaria debe ser sealada expresamente para evitar vaguedades que lleven a
hacer exclusiones dentro de la vida universitaria nacional, si bien cada una de
las instituciones de nivel superior tiene sus particularidades, por lo mismo debe
tener mecanismos para determinar sus propios derroteros para la consecucin
de los fines para los que fueron creados.
La obviedad de la referencia para dotar a los institutos universitarios de
autonoma sin ninguna restriccin, va encaminada, sin duda, a dos institu-
ciones, entre otras, de importancia trascendental en la vida educativa del pas:
el Instituto Politcnico Nacional (IPN), la Escuela Normal y Normal Superior
de Mxico; las cuales, desde su nacimiento fueron ancladas a las decisiones y
necesidades propias del gobierno en turno.
Considerando factores econmicos, polticos y sociales que privaban
en Mxico en la dcada de los treinta, -creacin del Partido Nacional
Revolucionario, pugnas por el poder poltico, etc.- hacia 1935 la Secretara de
Educacin Pblica, como primer paso para la reorganizacin de la enseanza
tcnica, solicita de la Secretara de Economa una relacin de los tcnicos
mexicanos y extranjeros en la que se especificara su especialidad y el lugar
donde prestaban sus servicios.
La realizacin del Censo industrial (SEP, 1935) da como resultado la
informacin que sustentar la estructura del modelo fundamental de la
enseanza tcnica centralizada mediante lo que se denomina Institucin
Politcnica, teniendo como base la educacin popular, la adaptacin del
contenido de los programas de estudio y el aprendizaje rpido, puesto que el
objetivo primordial es la capacitacin del mayor nmero de personas en un
breve lapso procurando que se adquieran, por parte del educando, habilidades
que puedan ser bien remuneradas.
La creacin de IPN se provey sin un decreto de creacin en el Diario
Oficial de la Federacin el 8 de diciembre de 1938; se public el acuerdo en
el que se establece el reglamento para la organizacin y funcionamiento de
108
los consejos tcnicos en el Instituto, convirtindose en el primer documento

oficial que define la participacin del estudiantado en las escuelas integradoras
del Politcnico, adems de que se sealan los objetivos que dieron su razn
de ser a la institucin, con especial nfasis en la orientacin socialista de la
MULTIDISCIPLINA 21
enseanza como pilar ideolgico y poltico fundamental.18
As, en 1959, el reglamento para el funcionamiento del IPN fue expedido
por el presidente Adolfo Lpez Mateos; para 1974 se expidi una nueva Ley
Orgnica, modificada hasta 1981 y con adecuaciones hasta el ao 2000.
De tal suerte que el decreto de creacin del Instituto Politcnico Nacional no
fue emitido, y en su lugar, casi cuarenta aos despus, se le dota de Ley Orgnica
determinada por el ejecutivo federal en turno y por reglamento expedido por
la Secretara de Educacin Pblica, lo que establece las condiciones de rgano
desconcentrado de la Administracin Pblica Federal; es decir, sin voz ni voto
en las decisiones que ataen a la institucin.
Por consideraciones constitucionales, y siguiendo la lnea del artculo
tercero de la Carta Magna, en el inciso III se seala que para dar pleno cumpli-
miento a lo dispuesto en el segundo prrafo y en la fraccin II, el Ejecutivo
Federal determinar los planes y programas de estudio de la educacin
preescolar, primaria, secundaria y normal para toda la Repblica. Esto
conlleva una grave falta, puesto que si se menciona a la educacin normal, se
deja de lado al Politcnico, el cual, segn su Ley Orgnica, ser la Secretara de
Educacin quien se abrogue ese derecho.
Por lo anterior creemos necesario hacer un cambio al prrafo VII del
artculo tercero Constitucional para dotar de autonoma a todas las institu-
ciones de orden gubernamental que impartan educacin superior para que, sin
restriccin alguna, se les conceda esta prerrogativa, consiguiendo as que, en
el mbito de sus obligaciones y derechos consagrados en la Constitucin, se
difunda la cultura, se eduque e investigue respetando la libertad de ctedra y
el libre examen y discusin de las ideas.
A manera de conclusin
Si bien el articulado constitucional referente a la educacin en Mxico ha tenido

la pertinencia de adecuarse a los tiempos que le ha tocado transitar, ha sido
18 Diario Oficial de la Federacin, diciembre 1938, revisado en versin mimeogrfica, Cmara

de Diputados, Mxico, 2006.
109
modificado para tratar de conseguir la finalidad de luchar contra la ignorancia

y el fanatismo, as como buscar los resultados del progreso cientfico.
Dentro de las variadas versiones que ha tenido el artculo tercero, se ha
buscado la laicidad, la gratuidad y la universalidad del servicio educativo
para tratar de llegar a toda la poblacin mexicana; se han ido aumentando los
niveles educativos que tendrn estas caractersticas, desde la preescolar hasta
la media superior, con la cubertura ms amplia posible.
Las adecuaciones que se han realizado tienen, por supuesto, el carcter
de inacabadas, dado que la sociedad est siempre en continuo movimiento
y necesita condiciones diferentes de acuerdo a sus necesidades; ejemplo de
esto es lo relativo a la autonoma que deben tener, sin ninguna restriccin, las
instituciones de educacin superior -cabe mencionar que este escrito no es
limitativo slo a las universidades, sino a todo el espectro educativo superior
en todas sus modalidades, con carcter pblico-.
La idoneidad de la descripcin del carcter democrtico del precepto consti-
tucional en comento tiene un signo limitativo: no toma en cuenta la condicin
terica clsica del trmino, sino que se hace uso de la idea dogmtica que el
legislador tuvo para plasmarla con los sesgos personales de los tiempos que
corran al momento de su redaccin.
As, se deben tomar en cuenta las insuficiencias que existen dentro de un
artculo constitucional tan importante como aquel que rige la educacin de
un pas, dado que es ste el eje en el cual se debe centrar la atencin de los
diferentes rganos de gobierno, as como de los niveles estatales y la sociedad
civil en su conjunto, para lograr el desarrollo sustentable de la nacin, y por
ende, el bienestar de la poblacin con el consabido bien comn que sta debe
tener sin restriccin alguna.
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Tena Ramrez, Felipe, (2004). El Derecho Constitucional Mexicano, Mxico: Porra.
EFRAN HERNNDEZ DEL VALLE es Licenciado en Ciencias Polticas y Administracin

Pblica, por la Facultad de Estudios Superiores Acatln de la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico. Licenciado en Derecho por la Facultad de Derecho de la
UNAM. Profesor De Asignatura A en la FES Acatln, impartiendo las ctedras de
Anlisis de Polticas Pblicas, Diseo de las Organizaciones de la licenciatura en
Ciencias Polticas y Administracin Pblica y, Hemisferio Americano en la carrera
de Relaciones Internacionales.
111
A 100 AOS DE LA CONSTITUCIN:
DERECHOS Y OBLIGACIONES CIUDADANAS
100 Years of the Constitution: citizens rights and obligations
Patricia Nez Gonzlez - patynug@gmail.com
Resumen
El ciudadano es parte importante del Estado, pues es quien da sentido a la actividad

poltica, es su centro. En la Constitucin de 1917 quedaron insertos sus derechos y obli-
gaciones; a casi 100 aos de su promulgacin, es tiempo de reflexionar sobre lo que el
texto constitucional refiere acerca de su vigencia a partir de la evolucin propia de la
nacin mexicana. A travs de un anlisis documental se realizan observaciones a los
artculos 34, 35, 36 y 38 para verificar su pertinencia. Como se notar, algunas reformas
son necesarias para garantizar plenamente los derechos civiles y polticos y otras para
erradicar problemas de ambigedad.
Palabras clave: constitucin; ciudadana; derechos y obligaciones.
Abstract
An important component of the State is the citizen, who is the center of the political
activity. The rights and obligations of city dwellers are established in the Constitution
of 1917. Almost a hundred years after its issuance, it is time to reflect on the effect of
the aforementioned departing from the evolution of the Mexican nation itself. Through
a documentary analysis, remarks are made on Articles 34, 35, 36 and 38 in order to
validate their relevance. It will be noted that some reforms are necessary in order to
fully ensure civil and political rights and others so as to root out problems of ambiguity.
Keywords: Constitution; citizenship; rights and obligations.
Nm. 21, may-ago. 2015, pp. 112-129

A 100 aos de la Constitucin: derechos y obligaciones ciudadanas
Introduccin
Hubo un tiempo en que los ciudadanos eran hombres virtuosos, libres y

notables; se trataba de los ciudadanos griegos, en especfico los atenienses y
MULTIDISCIPLINA 21
posteriormente los romanos. El ciudadano es parte activa de la vida poltica y
de la constitucin de un Estado. Este concepto ha pasado por distintas transfor-
maciones que dependen de la forma de gobierno y que permiten su inclusin
o no en la toma de decisiones, dentro de la categora antigua de ciudadano
exista la exclusin.
Ser ciudadano moderno en Mxico es asistir a votar en el periodo electoral
y participar ocasionalmente en alguna actividad vecinal o de altruismo, o al
menos esa parece ser la tendencia. Al hacer una reflexin sobre la calidad
del ciudadano en el pas, se hace referencia a lo indicado por el artculo 34
constitucional. La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
(CPEUM), aparte de ser la base jurdica nacional, es tambin un referente
conceptual. Cuando se habla de los fundamentos constitucionales del ejercicio
de la ciudadana en Mxico, existen cuatro artculos necesarios por analizar: el
mencionado 34, el 35, el 36 y el 38.
Es cierto que la nocin y la concepcin legal del ciudadano no es original-
mente nacional; el ciudadano es un concepto que rebasa los lmites geogrficos
y temporales. Se piensa en los griegos y romanos, cuya tradicin poltica y legal
concibi a un grupo de virtuosos dignos de participar en la toma de decisiones
que tena que ver con asuntos de la polis. Como se observa entonces, es una
concepcin antigua cuya importancia trasciende a la poca contempornea.
As pues, el Mxico colonial con una tradicin legal, poltica y adminis-
trativa espaola, incluy tambin en sus bases jurdicas categoras tericas
que correspondan al contexto y coyuntura de una poca marcada por las
ideas de igualdad y ciudadana: la Revolucin Francesa en cuya Declaracin
de los Derechos del Hombre y del Ciudadano consagraron los llamados Derechos
civiles polticos.
El Mxico independiente se caracteriz por las luchas polticas entre
liberales y conservadores que impactaron tambin en la conformacin de las
bases jurdicas que reflejaron la ideologa de uno y otro grupo. Pero algo estaba
presente desde entonces: la concepcin de ciudadano. Es hasta la Constitucin
de 1917 que la estabilidad ideolgica en el mximo ordenamiento jurdico del
pas se alcanza.
113
A casi un ao de que la Constitucin de 1917 celebre el centenario de su

promulgacin, no es de extraar que se cuestione la vigencia de su contenido.
En este tiempo se le han hecho varias modificaciones que obedecen a la propia
evolucin del sistema poltico, de la sociedad y de los problemas pblicos. La
calidad de ciudadano queda manifiesta en el texto constitucional, lo que nos
indica que, sin duda, esta figura es bsica para la conformacin de la ciudad y
del propio Estado.
Primeramente se reflexionar sobre el concepto de ciudadana, la
ciudadana en Mxico y sus alcances para, posteriormente, abordar sus
derechos y obligaciones, considerar algunas posibles reformas a los artculos
constitucionales correspondientes y finalmente elaborar conclusiones posibles
sobre la necesidad de convocar a un nuevo Constituyente. Cabe sealar que
la visin que los politlogos y administradores pblicos de formacin tienen
sobre la categora analtica de ciudadano, aunque no dista de la tradicin de
los formados en la ciencia del derecho, posiblemente tiene como variables de
inters un centro distinto. En ese sentido esta reflexin se realiza mediante un
anlisis documental con un mtodo descriptivo, tomando en consideracin los
artculos constitucionales mencionados y las aportaciones tericas de clsicos
de la Filosofa Poltica, la Teora de la Administracin Pblica y el Derecho.
I.- El ciudadano
La Academia de la Lengua Espaola define al ciudadano (a) como una persona

considerada como miembro activo de un Estado, titular de derechos polticos
y sometido a sus leyes (2015). La calidad de ciudadano permite distinguir a
un sector del resto de la poblacin, es decir, haciendo alusin a los elementos
del Estado-Nacin Moderno: la poblacin es el grupo de personas que vive
en sociedad, dentro de un territorio especfico donde la mayor parte tiene
en comn idioma, religin, cultura, tradiciones, entre otras; el ciudadano es
entonces, en primer lugar, un poblador y posteriormente adquiere tal calidad,
sta sera la ciudadana.
Es de observar que en la definicin se hace referencia a ser miembro activo
del Estado, acaso quien no posee la calidad y cualidad de ciudadano no puede
ser activo dentro de un Estado? Si no se es ciudadano, es habitante, es parte
de la poblacin, pero igualmente es sujeto de derechos y puede incidir en la
vida de la polis como miembro de un colectivo. Ahora bien, con la calidad de
ciudadano el poblador tambin se hace acreedor de derechos polticos, los
114
que el resto de la poblacin no posee; por tal, tiene una doble tarea: como
integrante de la poblacin de una nacin y como receptor de derechos polticos.
En su obra La Poltica, Aristteles habla del ciudadano como el que puede
ser juez y magistrado. En la Grecia aristotlica el ciudadano era til a la polis de
MULTIDISCIPLINA 21
la cual formaba parte, pero tambin era un ciudadano libre, varn y con cierta
edad. La ciudadana se interpretaba de acuerdo con la forma de gobierno; en esa
misma obra, Aristteles describe algunas y cmo concibe el papel del ciudadano:
Pueblo aristocrtico es el que soporta naturalmente la dominacin de hombres

libres que por sus talentos y virtudes son los llamados al gobierno de sus
conciudadanos. Y es republicano el pueblo en que todos los ciudadanos son
naturalmente guerreros, capaces de obedecer y de mandar con arreglo a una
ley que asegura, aun a los pobres, la parte de poder que a cada uno le toca
segn su mrito (Aristteles, 2015:149).
En este curso de ideas, queda manifiesto que el papel del ciudadano en la polis
es activo; la ciudadana en Grecia es una categora especial y bsica para el
propio gobierno y el ejercicio de la justicia. Un ciudadano es un eslabn en la
construccin de la ciudad y en su preservacin. La aristocracia y la repblica,
como formas de gobierno, s permiten el desarrollo de ciudadana.
La Revolucin Francesa trajo consigo la Declaracin de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano que constituye un nuevo paradigma en cuanto a la
concepcin de la ciudadana, ya que se hablaba de derechos y no prerrogativas,
es decir estos son inherentes por la calidad de hombre y no se otorgan, sino
que se garantizan. Aqu surgen los derechos de primera generacin.
En el caso mexicano, constitucionalmente, la calidad de ciudadano estaba
reservada para los hombres. A pesar de que la Constitucin de 1917 fue en
su momento un ejemplo por plasmar los ideales revolucionarios de tal forma
que se convirtieron en derechos sociales, hay que sealar que es hasta 1953, a
mediados ya del siglo XX, que a travs de la reforma al artculo 34 constitu-
cional, que incluye la palabra mujeres, a las mexicanas les son reconocidos
constitucionalmente sus derechos de ciudadana, entre ellos el voto.
Conviene entonces sealar la calidad de ciudadano tal como lo establece el
artculo 34 constitucional:
115
Son ciudadanos de la Repblica los varones y las mujeres que, teniendo la

calidad de mexicanos, renan, adems, los siguientes requisitos:
I.- Haber cumplido 18 aos, y
II. Tener un modo honesto de vivir.
La edad es un determinante tambin en otros pases para adquirir la calidad

de ciudadano; de igual manera, dota de independencia respecto a la tutela de
alguien, pudiendo ahora actuar por s mismo. El modo honesto de vivir debiera
ser no slo el factor que determina la calidad de ciudadano, y parece no ser
condicin suficiente, es una concepcin ambigua y compleja considerando el
verbo vivir como el centro de la accin, es decir, el ciudadano no pierde sus
derechos al estar desempleado y tampoco en una situacin deshonesta.
El ciudadano moderno es un ciudadano que adquiere derechos y obliga-
ciones. Sus derechos se entienden en tres categoras. Thomas H. Marshall en
su ensayo Ciudadana y Clase Social, hace referencia a los derechos civiles,
polticos y sociales que se adquieren como ciudadano:
Parecer un socilogo tpico si empiezo diciendo que propongo dividir la

ciudadana en tres partes. Pero el anlisis, en este caso, est guiado por la
historia ms que por la lgica. Llamar a estas tres partes, o elementos, civil,
poltica y social.
Cuadro 1.1 La ciudadana
Ciudadana
Derechos de primera y segunda generacin Derechos de tercera generacin
Derechos civiles Derechos polticos Derechos sociales
Se fortalecen y ratifican en la Asamblea Nacional

durante la Revolucin Francesa
Libertad de la persona. Derecho a participar en el Todo el espectro desde el

Libertad de expresin. ejercicio del poder poltico. derecho a un mnimo de
Libertad de pensamiento. Derecho a participar bienestar econmico y
Libertad de religin. como miembro de un seguridad al derecho a
Derecho a la propiedad. cuerpo investido de participar del patrimonio
Derecho a la justicia. autoridad poltica. social.
Derecho a cerrar Derecho a participar (educacin y
contratos vlidos. como elector. servicios sociales).
Fuente: elaboracin propia con base en (Marshall, 1949: 302)
116
A los derechos civiles Marshall los asocia con aquellos necesarios para alcanzar
la libertad individual; los derechos polticos los que permiten participar en el
ejercicio del poder poltico y, los derechos sociales los relacionados al bienestar
econmico y una vida digna.
MULTIDISCIPLINA 21
Es a los derechos polticos a los que se les asocia de manera ms directa
con el ejercicio de ciudadana; en el artculo 21 de la Declaracin Universal
de los Derechos Humanos se reconocen principalmente tres: el derecho a
participar en el gobierno, el derecho a la igualdad de condiciones para acceder
a las funciones pblicas y el derecho al voto. Se pueden incluir la libertad de
expresin, el derecho de peticin, el de reunin y de acceso a la informacin.
Los derechos polticos son los que contribuyen a la promocin y consoli-
dacin de la democracia y a la creacin de un Estado democrtico de derecho
(Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos en Mxico, 2010:53). En este punto de reflexin se incluye otra
variable: la participacin. Sin hacer hincapi en la misma, hay que considerar
que es parte del papel activo del ciudadano; es un derecho, pero tambin es una
obligacin. La democracia como forma de gobierno se fortalece en la medida
en que la comunidad poltica, integrada por un lado por sus ciudadanos y por
otra por sus representantes populares, se mantiene en constante interrelacin
y construyendo redes de colaboracin.
La ciudadana es un status que se otorga a los que son miembros de pleno

derecho de una comunidad. Todos los que poseen ese status son iguales en lo
que se refiere a los derechos y deberes que implica. No hay principio universal
que determine cules deben ser estos derechos y deberes, pero las sociedades
donde la ciudadana es una institucin en desarrollo crean una imagen de la
ciudadana ideal en relacin con la cual puede medirse el xito y hacia la cual
pueden dirigirse las aspiraciones.(Marshall, 1949:312).
Las obligaciones van en concordancia con los derechos que adquiere el

ciudadano y son tambin parte fundamental para que exista un equilibrio en la
relacin gobierno-gobernados, tomando en consideracin al propio colectivo
del cual el propio ciudadano es parte, es decir, se debe considerar que con el
cumplimiento de sus obligaciones est contribuyendo a que el Estado pueda
dotar de bienestar a la comunidad.
En suma, el concepto de ciudadano ha evolucionado en el sentido en que
el propio contexto poltico, econmico y social se va transformando, dando
117
pie a otro tipo de relaciones entre gobierno y gobernados que obliga tambin
al legislador a replantear la concepcin que se tiene de esta categora terica;
aqu un ejemplo lo constituye el paradigma de la gobernanza Mayntz (1998)
hace referencia a un uso del trmino: una nueva manera de gobernar que es
diferente del modelo de control jerrquico, un modo ms cooperativo en el que
los actores estatales y los no estatales participan en redes mixtas pblico-pri-
vadas (en Cerrillo, 2005: 83).
Ello requiere la participacin directa del ciudadano en la mayor parte -si no
es que en todas- de las etapas del ciclo de las polticas pblicas: formulacin,
gestin, implementacin y evaluacin; es decir, es necesario que el ciudadano
realmente asuma el papel con el que siempre se le concibi desde la antigedad.
As como evoluciona el pensamiento de la Filosofa Poltica Clsica, lo hace el
propio del Derecho, la Ciencia Poltica y la Administracin Pblica, incorpo-
rando nuevos paradigmas que conciben de distinta manera el papel que debe
desempear el ciudadano. Qu se espera? Un ciudadano activo, pero virtuoso.
II.- El ciudadano mexicano
En un sistema moderno y democrtico de la gestin de los asuntos pblicos y la

forma de gobernar, es imposible pensar en los esquemas en donde la autoridad
gubernamental tena el rol principal en la toma de decisiones y ejecucin de
acciones. La nueva dinmica demanda la inclusin de otros actores en los
asuntos pblicos, partiendo justamente del redimensionamiento y rescate de
lo pblico.
Ante una ciudadana cada vez ms informada de los asuntos pblicos,
pero aptica del ejercicio participativo y decepcionada de su gobierno, toca
ahora a este ltimo la labor de garantizar los mecanismos de participacin
ptimos, institucionales y reconocidos jurdicamente, que permitan recuperar
la confianza de la sociedad y que democraticen el ejercicio del poder pblico.
De igual manera el gobierno debe confiar en sus ciudadanos. Diversas expe-
riencias en el contexto nacional han dado cuenta de las aportaciones valiosas
que emergen de la sociedad; la construccin de un gobierno democrtico y
pluralista incluir las voces de los distintos sectores representativos y de sus
ciudadanos.
En la ltima dcada, en el contexto nacional se impulsaron mecanismos
que fortalecen los instrumentos participativos, la reciente reforma poltico
electoral permite que los ciudadanos organizados soliciten la realizacin de una
118
consulta popular; de la misma manera brinda la pauta para que los procesos
electorales locales sean organizados por la autoridad electoral competente en
aras de garantizar la imparcialidad y legalidad de las elecciones.
Se debe considerar que la calidad de ciudadano se ha mal entendido y
MULTIDISCIPLINA 21
constreido nicamente por la edad y cuya utilidad es nicamente para ejercer
su derecho al voto. Marshall consideraba que la ciudadana deba garantizar las
tres categoras: derechos civiles, polticos y sociales. Seguramente es en este
ltimo en donde se debe trabajar ms, pero en algo se coincide con el autor:
sin duda, la ciudadana se encuentra ligada a los derechos civiles y polticos;
sin embargo los sociales deben garantizarse tambin al resto de la poblacin.
Como ya se observ, el artculo 34 constitucional es el que determina la
calidad de ciudadana; el artculo 35 refiere los derechos; el 36 las obligaciones
y el 38 los supuestos por los que se pierden los derechos. A continuacin se
realizan algunas observaciones respecto a cada uno de estos artculos conside-
rando los actores individuales o colectivos que estn involucrados y el papel
asignado; la actualidad y validez de los conceptos y categoras tericas que se
emplean en el artculo; la vigencia y fundamentacin; su alcance y mbitos de
aplicacin; finalmente, se realizan algunas sugerencias a manera de posibles
propuestas de reforma.
a) Artculo 35, de los derechos de los ciudadanos.
Este artculo nace con una esencia de las prerrogativas que el Estado otorgaba
a los ciudadanos, su evolucin a derecho nos indica que el propio Estado ha
replanteado su relacin con sus gobernados. Se considera que es un artculo
acorde a la realidad nacional que permite a los ciudadanos incidir en la vida
pblica y de igual manera los dota de herramientas participativas propias de la
democracia, como la consulta popular, para influir en la toma de decisiones del
gobierno; sin embargo, en las ltimas dcadas hemos visto actores guberna-
mentales que no desempean una buena labor, sera necesario incluir tambin
la revocacin de mandato.
Desde la Antigua Grecia se consideraron los derechos ciudadanos; la
cspide de las revoluciones polticas que enarbolaban a estos como bandera
tal vez podemos encontrarla en la Revolucin Francesa con la promulgacin
de los Derechos del Hombre y del Ciudadano. Posteriormente, con el reconoci-
miento de los derechos civiles y polticos como derechos humanos de primera
generacin, es cuando la mayor parte de los pases con regmenes democr-
119
ticos los adoptan en sus normas fundamentales, garantizando as el reconoci-

miento al ciudadano y la ciudadana como pilares de la Democracia.
El caso mexicano no est distante de lo acontecido en el plano internacional;
fueron las distintas revoluciones polticas, y especialmente la social de 1910, las
que lograron incrustar los ideales y doctrinas que surgieron en otros contextos.
Se puede apreciar entonces que los derechos ciudadanos no son tema reciente
ni coyuntural; sin embargo, el participar en consultas populares tiene que
ver ms bien con la propia apertura del rgimen y el cambio en la forma de
gobernar, ms que con la evolucin de los propios derechos ciudadanos que no
cambiarn sino con el rgimen y sus restricciones.
Este artculo se encuentra dividido en ciudadana y mecanismos participa-
tivos. En el primer caso los actores son los ciudadanos depositarios del derecho,
quienes pueden actuar de manera individual o conjunta; en ese sentido los
actores tambin podran ser las organizaciones ciudadanas. En el segundo
caso los actores son: lderes ciudadanos (implcito como parte de la ciudadana
organizada que incide en el gobierno); partidos polticos (un ejemplo fueron
los temas que pusieron sobre la mesa el Partido Revolucionario Institucional,
el Partido de la Revolucin Democrtica y el Partido Accin Nacional, para
ser sometidos a consulta popular en las elecciones 2015, finalmente no
prosperaron); el Congreso de la Unin y el Instituto Nacional Electoral.
Los ciudadanos son los beneficiarios en el primer supuesto. El Estado es
responsable de garantizar y respetar sus derechos. En el segundo caso, los
beneficiarios no slo son los ciudadanos sino la sociedad en general cuando el
resultado de la consulta sea vinculatorio o por el simple hecho de fortalecer la
participacin ciudadana. Los responsables son el Instituto Nacional Electoral
y la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Los lderes ciudadanos y los
partidos polticos son promoventes.
Las categoras tericas presentes en el artculo son: Derechos Polticos,
Elecciones, Voto, Ciudadana, Consulta popular y Democracia Representativa.
Se considera que el uso de los conceptos es adecuado. Como se puede observar,
el artculo 35 y su contenido esencial cuenta con una antigedad conside-
rable; es decir, estos son conceptos que no han evolucionado demasiado con
el paso del tiempo porque son fundamentales para la propia conformacin
democrtica de un rgimen poltico. La teora existente ha evolucionado
conforme avanza tambin la propia conformacin del Estado. Los conceptos
empleados corresponden tambin a la forma de gobierno del Estado Mexicano.
120
El artculo contempla los derechos de los ciudadanos, y mecanismos parti-

cipativos en la democracia. En ese sentido, respecto a la consulta popular,
el alcance poblacional es el adecuado ya que al hacer referencia al trmino
ciudadano, delimita a los sujetos acreedores del derecho. De igual manera, en
MULTIDISCIPLINA 21
cuanto a esta herramienta participativa, la delimitacin poblacional queda
manifiesta en actores polticos definidos y quienes tengan la calidad de
ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores; sin embargo, y a pesar de
que el corte al 24 de julio de 2015 era de 82,588,864 inscritos en la lista nominal,
se debe considerar si el porcentaje del dos por ciento considerado ser propor-
cional a las proyecciones de la poblacin en edad de adquirir su ciudadana en
los prximos aos.
El mbito de aplicacin est correctamente expresado. Se establecen los
supuestos para ejercer el derecho, los beneficiarios y el mbito espacial de
validez es el territorio mexicano. La Constitucin de 1857 ya contemplaba un
artculo 35 similar al actual que prcticamente no sufri mayores modifica-
ciones en la constitucin de 1917, sino hasta agosto del 2012 y febrero del 2014
en el contexto de la reforma poltica- electoral. De 1957 al 2014 las principales
modificaciones fueron las siguientes: el cambio en el enunciado del primer
prrafo: considerar prerrogativa del ciudadano a derecho del ciudadano. De
igual manera, la posibilidad de registrarse como candidatos independientes y
el derecho de iniciar leyes. Una fraccin que ha sido modificada en un par de
ocasiones es la referente a la asociacin; sin embargo, sigue estando presente
la esencia. La inclusin de la fraccin VIII fue de las reformas ms significa-
tivas al artculo en los casi dos siglos de su concepcin.
Las pocas reformas al artculo son porque se refieren en un primer instante
a conquistas ciudadanas y en segundo por un reconocimiento internacional
de sus derechos fundamentales. En este sentido el artculo no debe derogarse
ya que es garante de derechos humanos, civiles y polticos; sin embargo, las
futuras reformas se deben centrar en perfeccionar el mecanismo de solicitud
de consulta popular de conformidad con los primeros ejercicios que se realicen.
As pues, la sugerencia de reforma en este artculo es la siguiente:
Se debe adicionar la palabra de la Repblica en el prrafo de inicio del artculo

para quedar como sigue y estar en armona con el artculo 36:
Art. 35. Son derechos del ciudadano de la Repblica:
121
b) Artculo 36, de las obligaciones de los ciudadanos.
Los ciudadanos mexicanos son responsables de cumplir con las obligaciones

del artculo. Como responsables, deben atender a las disposiciones secundarias
emanadas del ordenamiento constitucional. Para vivir en sociedad y vivir en
un Estado, sus habitantes y, en este caso, sus ciudadanos son acreedores de
derechos pero tambin de obligaciones en retribucin como partes integrantes
del mismo.
El ciudadano de manera individual es responsable, pero cuando ste cumple
con sus obligaciones indirectamente, est contribuyendo y beneficiando al resto
de los ciudadanos y a la sociedad. En este sentido se apela a la reciprocidad de
las acciones y conductas del ciudadano en lo individual, teniendo presente que
al vivir en sociedad las acciones individuales construyen la accin colectiva.
En el artculo se pueden considerar algunas categoras implcitas o derivadas:
la corresponsabilidad o responsabilidad compartida entre ciudadanos y
gobierno. La responsabilidad compartida implica que el ciudadano sea
consciente de sus derechos pero que tambin acepte sus obligaciones; los
actores individuales son los ciudadanos mexicanos en trminos del artculo
34 constitucional. De igual manera, a efectos de participar en las consultas
populares, pueden ser los ciudadanos que forman parte de las organizaciones
de la sociedad civil y organizaciones no gubernamentales.
Uno de los principales problemas al hablar de las responsabilidades y obli-
gaciones es que no todos los que tienen que atenderlas estn plenamente
conscientes de ello. Existen aqu varios temas que corresponden a diferentes
rdenes de gobierno e instancias gubernamentales; cabe sealar que las
polticas pblicas que se han instrumentado para dar cumplimiento a lo
mencionado por el artculo no se han consolidado, por lo que los resultados
obtenidos son escasos; en este supuesto se encuentra la integracin del Registro
Nacional de Ciudadanos y la expedicin de la cdula ciudadana: votar en
las lecciones y desempear funciones electorales. Si bien es cierto que son
obligaciones corresponsables para la construccin de lo pblico, no funcionan
cuando alguna de las partes incumple.
A pesar de ser un artculo que ya estaba considerado en la Constitucin de
1857 con el mismo numeral y con similar nmero de fracciones, se consideran
pertinentes las obligaciones referidas porque las directrices que guan el
espritu del artculo no se oponen a los principios de Derechos Humanos sobre
el cual versa el Derecho actual. Son aspectos que de cumplirse garantizan
122
la adecuada relacin entre gobernantes y gobernados; sin embargo, faltara

incluir aquellas obligaciones que garanticen la convivencia en sociedad, ms
cerca quiz de una concepcin del Contrato Social y mantenimiento del orden
y la paz pblicos y aquellas que refieren el pago de impuestos y derechos.
MULTIDISCIPLINA 21
En el mbito internacional, el artculo no dista de la forma de concebir
las obligaciones con su patria y con su democracia, que son las principales
directrices que guan el actuar de un ciudadano virtuoso en sociedad. El mbito
poblacional es claro en los trminos de la concepcin de ciudadano del artculo
34 constitucional. El aspecto geogrfico de igual manera es claro, pues hace
referencia a quienes son ciudadanos de la Repblica, en cuanto a los rdenes
de gobierno que coadyuvan en el desarrollo de las actividades para dar cumpli-
miento al mandato constitucional. Cabe sealar que la fraccin IV y V tienen
imprecisiones en cuanto a las funciones y alcance geogrfico.
El mbito de aplicacin est correctamente expresado. Se establecen los
responsables directos de dar cumplimiento a las obligaciones, que en este caso
son los ciudadanos; los responsables indirectos son las autoridades guberna-
mentales de los tres rdenes de gobierno. El mbito espacial de validez es
el territorio mexicano; sin embargo, vale la pena analizar el caso Municipal
y del Distrito Federal, ya que en este ltimo, en la prctica, se llevan a cabo
actividades relacionadas con las obligaciones ciudadanas pero que no se
encuentran contempladas espacialmente en este artculo.
S requiere una reforma en dos temas especficos: el primero, la fraccin
I que hace referencia al Registro Nacional de Ciudadanos; y la fraccin V
del desempeo de cargos concejiles, funciones electorales y de jurado en el
municipio. Algo a resaltar, y que posiblemente debe reformarse, es la ltima
parte de la fraccin V en donde refiere desempear funciones de jurado en el
municipio de residencia, ya que no est claro cul es esa funcin, derivado de
que en el municipio no se desempea tal. De igual manera, y en armona con
los ordenamientos municipales vigentes, se debera hacer referencia a cargos
de eleccin popular municipales en lugar de cargos concejiles.
Se debe agregar una fraccin VI que haga referencia al caso especfico del
Distrito Federal hasta que no sea aprobada la Reforma para convertirlo en
Estado y a sus Delegaciones en Municipios:
Fraccin VI. Desempear los cargos de eleccin popular o funciones electorales del
Distrito Federal o de la Delegacin donde resida.
123
En el caso del Registro Nacional de Ciudadanos, en la fraccin I, prrafo

segundo, se deber cambiar la palabra documento por cdula ciudadana, ya
que ese es el nombre del documento que expide la Secretara de Gobernacin.
Existen polticas pblicas que se derivan de las obligaciones de este artculo
que necesitan armonizarse con los respectivos ordenamientos estatales,
municipales y del Distrito Federal. De igual manera, algunas de estas polticas no
han logrado consolidarse, como en el caso del Registro Nacional de Ciudadanos.
c) Artculo 38, suspensin de los derechos o prerrogativas ciudadanas.
Juan Enrique Von Justi, uno de los principales cameralistas, estudioso de los
asuntos pblicos, en su obra La Ciencia del Estado, Libro Tercero, refiere la
importancia de contar con ciudadanos virtuosos que sean tiles a la sociedad;
es decir, existen tareas determinadas que ste debe cumplir en aras de preservar
a la misma sociedad de la cual forma parte.
En trminos del Contrato Social de Rousseau, el ciudadano disfruta de los
derechos y el sbdito obedece las leyes; si bien es cierto que nuestra forma
de gobierno no hace tal distincin, la funcin del ciudadano ahora sera
ambas. Cabe sealar que el ciudadano actualmente parece estar ms forzado
a obedecer que consciente de cumplir con la obligacin; ante este escenario
parece conveniente implementar un castigo a quien no lo haga, ya que las obli-
gaciones del artculo 36 no constituyen actividades que no pueda desempear
o que vulneren sus derechos. El ciudadano moderno es corresponsable del
fortalecimiento del Estado, del desempeo gubernamental y de la construc-
cin y fortalecimiento del tejido social.
Ser ciudadano, en efecto, significa en general poseer una serie de derechos y

tambin una serie de obligaciones sociales. Pero ser ciudadano en una sociedad
democrtica significa, adems, haber ganado la prerrogativa de participar en
la seleccin de los gobernantes y de influir en sus decisiones. De aqu parten
todos los dems criterios que sirven para identificar la verdadera participacin
ciudadana (Merino, 1995: 29).
En el contexto mexicano, ante condiciones de ingobernabilidad, es difcil

garantizar la cooperacin ciudadana, ms an cuando no se consolidan
los principales pilares de la democracia como la igualdad y la justicia. Los
ciudadanos mexicanos no participan o por desconocimiento, apata, o
124
desencanto. Si se hiciera un ejercicio con algunos vecinos y se preguntara de

un abanico de opciones cules son las actividades que realizan frecuentemente,
o por lo menos han realizado, cul podra ser el resultado?
1. Votar en las elecciones federales y locales
MULTIDISCIPLINA 21
2. Votar por el Presidente del Consejo de Participacin Ciudadana
3. Votar por el Delegado de su Colonia
4. Asistir y realizar propuestas en los foros y mesas de trabajo para conformar
el Plan de Desarrollo Nacional, Estatal o Municipal
5. Formar parte de los comits de vigilancia de obra pblica
6. Solicitar informacin por transparencia
7. Ser parte de una asociacin civil, grupos vecinales para trabajo comuni-
tario, etc.
Todas estas actividades, por cotidianas que pudiesen parecer al ciudadano,

se constituyen como herramientas para incidir en lo pblico y son tambin
actividades derivadas de sus derechos civiles y polticos, claro, no son las
nicas. Debe entenderse que stas han sido conquistas producto de diversos
movimientos polticos y sociales a lo largo del tiempo. Ahora bien, si los
derechos ciudadanos son loables, es deseable tambin tener ciudadanos
virtuosos que cumplan con el otro lado que complementa el ejercicio ciudadano:
las obligaciones.
En este artculo 38, los Derechos Polticos encuentran su anttesis
enunciando los supuestos por los que se pierden. Estas dos categoras son
vlidas y actuales. Habr que revisar la fraccin IV respecto a la vagancia
y ebriedad, ya que stas no se constituyen como los nicos estados fsicos y
psicolgicos en que el ser humano pierde la capacidad tanto de ser til a la
sociedad como de actuar por s mismo.
Como puede observarse en el cuerpo del artculo, es un texto que no ha sufrido
modificaciones desde el Constituyente de 1917; sin embargo, existen algunas
consideraciones que deben tomarse en cuenta para dar certeza al ciudadano.
El Estado Mexicano tiene la caracterstica de mantenerse informado y ser
partcipe de las directrices que los Organismos Internacionales consideran
necesarias para consolidar los regmenes democrticos, garantizar los
125
Derechos Humanos y lograr la gobernabilidad de las naciones; sin embargo,

hay que sealar que aunque los reconoce, no necesariamente los ha adoptado
como modelo legislativo; es el caso del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Polticos.
Se hace nfasis especialmente en las fracciones I y IV. Respecto a la fraccin
I, no se cumple a cabalidad lo manifestado. De realizarse, estara resolviendo
una problemtica que se ha acentuado en los ltimos aos: el abstencionismo
electoral y la falta de participacin en los procesos electorales cuando se tiene
un encargo por la autoridad electoral. Tras la reciente reforma electoral, las
pasadas elecciones de Junio de 2015 arrojaron resultados de alta inasistencia
de los funcionarios electorales a las mesas de votacin. De igual manera, el
abstencionismo alcanz porcentajes mayores que el de los propios votantes.
Por otro lado, existe desconocimiento por parte de la ciudadana respecto
al Registro Nacional de Ciudadanos y la obtencin de la cdula ciudadana. Se
est en el entendido que es multicausal el efecto que genera estos resultados;
sin embargo, hasta no hacer consciencia de tales obligaciones y fomentarse
la cultura cvica y poltica, es necesario que la suspensin de los derechos se
aplique tal como lo indica el artculo.
Respecto a la fraccin IV, existe ambigedad en la vagancia y ebriedad
ya que, si bien es cierto que el ciudadano debe ser til a la sociedad, existen
otras cosas que lo imposibilitan para actuar por s mismo o que fomentan su
ociosidad. Se podran contemplar los supuestos de drogadiccin e incapacidad
probada para actuar por s mismo, es decir, enfermedades mentales como la
esquizofrenia y degenerativas como el Alzheimer. El ciudadano tiene una
utilidad en la sociedad y es responsable de la conservacin de la misma. En
alguna de las causas propuestas, no es directamente responsable ni tampoco
es totalmente consciente de su actuar.
En el caso de la suspensin de Derechos Polticos para personas en el
supuesto de la fraccin II y III, cabe sealar la posibilidad de permitirles ejercer
su derecho de peticin en trminos del artculo 8 constitucional.
Se debe hacer nfasis en el carcter de obligatoriedad de la ley en corres-
pondencia con el artculo 36. La construccin de ciudadana requiere voluntad
del actor para reconocer sus derechos, ejercerlos y fortalecer la soberana;
pero tambin exige asumir con responsabilidad la ciudadana y cumplir con
las obligaciones.
El problema de armonizacin entre las obligaciones de los ciudadanos y la
suspensin de los mismos es que en realidad, en el artculo 36, ms que obliga-
126
ciones son instrumentados como responsabilidades, lo cual deja a la voluntad

del ciudadano su cumplimiento y las consecuencias, por lo tanto, no son
perceptibles. As pues, puntualmente las reformas sugeridas son las siguientes:
MULTIDISCIPLINA 21
Para estar en armona con el artculo 35, se debe eliminar la palabra prerroga-
tivas, ya que el 35 hace alusin slo a derechos no a prerrogativas:
Artculo 38. Los derechos de los ciudadanos se suspenden:
En la fraccin II el sujeto pierde sus derechos en cuanto est sujeto al proceso
criminal, de igual manera debe recuperar sus derechos al declararse la libertad:
II.-( ) formal prisin; reintegrndose sus derechos al obtener su libertad.
III.- Durante la extincin de una pena corporal. Se podr ejercer el derecho de
peticin en trminos del artculo 80 constitucional.
IV.- por vagancia o ebriedad consuetudinaria, drogadiccin, incapacidad mental
e incapacidad probada y acreditada para actuar por s mismo ().
A travs de este anlisis documental de los artculos constitucionales que se

relacionan con la categora de anlisis de ciudadana, se puede notar que en
el caso mexicano s se consideran los civiles y polticos; los sociales estn
contemplados en otros artculos.
III.- El siglo del ciudadano virtuoso
Para ser ese ciudadano virtuoso de Aristteles y el til de Von Justi, conviene
primero que ste se asuma como tal, pero cmo lograrlo? No es tarea
fcil, pero tampoco es imposible. Como se pudo apreciar, la concepcin de
ciudadana se fortaleci y consolid en los gobiernos posteriores a la guerra de
independencia, en consecuencia, pocas han sido las transformaciones a estos
artculos. La Reforma electoral reciente introdujo algunos cambios en cuanto
a los derechos del ciudadano, contribuyendo a incrementar su capacidad de
accin e incidencia en los asuntos pblicos gubernamentales, fortaleciendo
tambin el rgimen democrtico y republicano. En cuanto a las obligaciones,
no existe realmente un mecanismo eficiente que posibilite el cumplimiento, es
an una tarea del legislador impulsar las reformas que no slo obliguen sino
que ms bien incentiven los valores cvicos y polticos, es decir, la construc-
cin de ciudadana y civismo que entonces genere una conciencia ciudadana
colectiva de corresponsabilidad.
127
Los Estados-Nacin, fundados sobre la soberana y el orden jurdico, tienen

un ordenamiento principal que considera su sistema poltico, su organizacin
territorial, derechos y obligaciones de sus habitantes y ciudadanos y la relacin
que existe entre gobierno y gobernados.
La Constitucin actual ha sufrido muchas reformas, algunas de ellas no
tan necesarias para ser incluidas en el texto constitucional, sino en una ley
secundaria. El constituyente del 17 plasm gran parte de los ideales no slo
revolucionarios, sino sociales y polticos. Las bases constitucionales actuales
contienen derechos fundamentales para los ciudadanos y habitantes del pas,
as como la estructura del sistema poltico mexicano.
En ese sentido, se considera que no es necesaria una nueva Constitucin,
sino una serie de reformas de fondo que permitan realmente hacer de sta
una accesible y comprensible, cuyo contenido nicamente sea transformado
porque las problemticas van cambiando.
Referencias
(2015). Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 10 de abril de 2015,
de Cmara de Diputados Sitio web: http://www.google.com/chrome/intl/es/
welcome.html
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2015, de Academia de la Lengua Espaola Sitio web: http://dle.rae.es/?w=ciu-
dadano&o=h.
Aristteles. (2015). La Poltica. 11 de septiembre de 2015, de Biblioteca Jurdica
Virtual Sitio web: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=766.
Marshall, Thomas Humphrey. (1949). Ciudadana y Clase Social, en Revista
Espaola de Investigaciones Sociolgicas, REIS, Nm. 79, 1997, pp. 297-344.
Merino, Mauricio. (1995). La participacin ciudadana en la democracia. Cuadernos
de divulgacin de la cultura democrtica, Nm. 4, 58pp.
Mayntz, Renate. (1998). Nuevos Desafos de la teora de la gobernanza, en Cerrillo,
Martnez Agust (coord), (2005), La gobernanza hoy: 10 textos de referencia,
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Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
en Mxico (2003). Diagnstico sobre la situacin de los Derechos Humanos en
Mxico, Mxico: Mundi Prensa.
Rousseau, Jean-Jacques. (2015). El contrato social. 13 de mayo de 2015, de
Biblioteca Jurdica Virtual Sitio web: http://info5.juridicas.unam.mx/libros/
libro.htm?l=615
128
PATRICIA NEZ GONZLEZ es Maestra en Gobierno y Asuntos Pblicos por el

Programa de Posgrado en Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico. Licenciada en Ciencias Polticas y Administracin Pblica por
la Facultad de Estudios Superiores Acatln de la UNAM. Profesor de Asignatura nivel A
en la FES Acatln. Asesor poltico, Tercera Sindicatura, H. Ayuntamiento de Naucalpan
MULTIDISCIPLINA 21
de Jurez, Mxico.
Lneas de investigacin: gobiernos locales, gobernanza y la Teora de la
Administracin Pblica.
129
ANLISIS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
A CIEN AOS DE APLICACIN CONSTITUCIONAL
Analysis of administrative law. One hundred years of constitutional implementation
Rodolfo Ortiz Ortiz - posgradoroo@gmail.com
Resumen
El objetivo de presente artculo es informar al lector, de forma prctica y concreta, sobre

las reformas que se han aplicado a la Constitucin dentro de la rama administrativa.
Este estudio se formul con la expectativa de facilitar el acceso informativo acerca de
las reformas constitucionales en el mbito administrativo, a todos aquellos lectores de
la comunidad estudiantil de licenciatura y posgrado que se interesen en conocer el
contenido de la Constitucin Mexicana, proyecto que versa de una glosa basada en
redacciones claras y resumidas de los preceptos constitucionales.
Con base en el anlisis histrico-evolutivo del Derecho y la Administracin Pblica en el
texto constitucional, se concluye que es necesario modernizar a la Administracin Pblica.
Palabras clave: Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; Derecho;

Administracin Pblica; reforma.
Abstract
The purpose of this article is to update the reader, in a practical and specific way, in
relation to the reforms that have been applied to the Constitution within the admi-
nistrative sector. This study was made expecting to simplify the access to information
about constitutional reforms in the administrative area for those readers coursing a
major or postgraduate studies that are interested on the knowledge of the content of
the Mexican Constitution, a project based on clear and abbreviated compositions of
constitutional precepts.
The conclusion is that Public Administration needs to be upgraded based on the
historical and developmental analysis of Law and Public Administration of the consti-
tutional document.
Nm. 21, may-ago. 2015, pp. 130-155

ANLISIS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. A CIEN AOS DE APLICACIN CONSTITUCIONAL
Keywords: Political Constitution of the Mexican United States; Law; Public

Administration; reform.
MULTIDISCIPLINA 21
I. Qu es el derecho administrativo?
Hauriou define al Derecho Administrativo como "la rama del derecho pblico
que regula: 1 La organizacin de la empresa de la administracin pblica y de
las diversas personas administrativas en las cuales ha encarnado; 2 Los poderes
y los derechos que poseen estas personas admi-nistrativas para manejar los
servicios pblicos; 3 El ejercicio de estos poderes y de estos derechos por la
prerrogativa especial, por el procedimiento de accin de oficio y las conse-
cuencias contenciosas que se siguen".
Para el doctor Jorge Fernndez Ruiz, el Derecho Administrativo es el
conjunto de normas y principios del Derecho Pblico que rigen la estructura,
organizacin, y funcionamientos de las diversas reas de la administracin
pblica de las relaciones de stas entre s, as como de sus relaciones con las
dems instituciones del Estado y con los particulares.
Los autores mexicanos Gabino Fraga y Andrs Serra Rojas, desarrollan
conceptos sobre el Derecho Administrativo de los que bien vale la pena resaltar
varios de sus postulados, desde luego, fundados en una forma de organizacin
poltica del estado Federal.
As, Gabino Fraga, catedrtico de la UNAM, sostiene que el Derecho
Administrativo es la rama del Derecho que regula la actividad del Estado que se
realiza en la funcin Administrativa. Por su parte, el profesor mexicano Andrs
Serra Rojas, sostiene que el es el conjunto de normas que estructuran al poder
ejecutivo, su funcionamiento y sus relaciones con los particulares y con los
entes. Aporta, adems, una definicin calificada como de carcter formal as:
El Derecho Administrativo es una rama del derecho interno que determina la
organizacin y funcionamiento de la Administracin Pblica, tanto centrali-
zada como paraestatal. El mismo autor, en una definicin calificada como de
orden material, dice que el Derecho Administrativo es la rama del derecho
interno, cuyo fin es la realizacin de actos subjetivos, creadores de situaciones
jurdicas concretas o particulares.
Por otro lado, dentro de la Doctrina internacional, hallamos varios autores
que nos exponen sus ideas acerca del Derecho Administrativo.
131
RODOLFO ORTIZ ORTIZ
Para autores franceses como Gastn Jeze, Roger Bonard y Len Duguit,
hay coincidencias en concebir el Derecho Administrativo como el conjunto de
normas jurdicas que organizan la prestacin y el control de los servicios. Esta
es una nocin vinculada a la teora del servicio vigente hasta la primera post
guerra mundial.
Para el profesor colombiano Jairo Ramos Acevedo, es una disciplina
cientfica del Derecho, una rama de la ciencia del Derecho, que estudia principios
y normas relativos a la Administracin Pblica, que tiene un aspecto subjetivo
u orgnico, y otro objetivo o de manifestacin. En sntesis, define el Derecho
Administrativo como la rama de la ciencia del derecho que estudia los principios
y las normas que regulan la organizacin y la actividad de la administracin
pblica, los medios para realizarla y las relaciones que generan.
El Derecho Administrativo regular:
a) La estructura y organizacin del Poder encargado normalmente de realizar

la funcin administrativa. Como ese Poder se integra por mltiples
elementos, surgen necesariamente variadsimas relaciones entre stos, el
Estado y entre ellos mismos, siendo adems indispensable coordinarlos en
una organizacin adecuada para que puedan desarrollar una accin eficaz,
sin perjuicio de la unidad misma de la estructura que forman;
b) Los medios patrimoniales y financieros que la Administracin necesita

para su sostenimiento y para garantizar la regularidad de su actuacin;
c) El ejercicio de las facultades que el Poder Pblico debe realizar bajo la

forma de la funcin administrativa. As pues, el Derecho Administrativo
se limita a normar el ejercicio de las atribuciones del Estado cuando dicho
ejercicio reviste la forma de la funcin administrativa;
d) La situacin de los particulares con respecto a la Administracin, siendo

los particulares los que estn obligados a obedecer las rdenes de los admi-
nistradores o los que se beneficien de los servicios pblicos que el Estado
organiza, son numerosas las relaciones que surgen con tales motivos.1
1 Fraga, Gabino (2000), Derecho Administrativo, 40 Edicin (p. 93), Mxico, Porra.
132
II. Qu es la Administracin Pblica?
La Administracin Pblica forma parte del Poder Ejecutivo y tiene como base
jurdica el Derecho Administrativo2, mismo que regula los actos jurdicos y
MULTIDISCIPLINA 21
materiales que realiza el Estado en cumplimiento de sus funciones y en virtud
de las atribuciones que le otorga la ley para que logre su fin ltimo. Diremos
que el objeto o fin de la Administracin es la satisfaccin de las necesidades
colectivas. Su misin fundamental es coordinar los esfuerzos, los recursos y
los instrumentos puestos a su servicio para que, conjuntamente con los parti-
culares, se logre la meta fundamental del Estado: el bien comn. De aqu la
justificada expresin de Jellrnek al sealar que la Administracin es el "brazo
ejecutor" del gobierno que realiza la funcin ms importante del Estado. Es
menester no hacer una equivalencia en extensin de los trminos Poder
Ejecutivo y Administracin Pblica, debido a la mayor extensin del primero
respecto del segundo.3
El ex presidente de los Estados Unidos de Amrica, Thomas Woodrow
Wilson, encuadr a la Administracin Pblica dentro del Poder Ejecutivo al
aseverar que: la Administracin es la parte ms visible del gobierno; es el
gobierno en accin, es el poder ejecutivo el que acta, es el aspecto ms visible
del gobierno y es, desde luego, tan vieja como el gobierno mismo4. Por otra
parte, Mnica Hernndez Snchez define a la Administracin Pblica como
una actividad concreta y continuada a la Organizacin Administrativa del
Estado con el fin de satisfacer a los intereses de forma directa e inmediata5.
El doctor Gabino Fraga acepta la concepcin que elabora Molitor6 acerca de
la Administracin Pblica:
2 El Derecho Administrativo es, hay que expresarlo as, aunque parezca una tautologa, la rama
del Derecho Pblico relativa a la Administracin Pblica. Sin una idea clara acerca de lo
que es, de lo que procura y de la manera cmo acta la Administracin Pblica, no es
posible entender al Derecho Administrativo.
3 Entrena Cuesta, Rafael (1960), El concepto de administracin pblica en la doctrina y el derecho
positivo espaoles, Revista de Administracin Pblica, nmero 32, (p. 55), Madrid, IEP.
4 Wilson Woodrow, Thomas (1967) The study of administration, en Dwight Waldo (comp),
Administracin Pblica, los sistemas de organizacin y otros aspectos (p. 85), Mxico, Trillas.
5 Hernndez Snchez, Mnica Alejandra; Leal Gutirrez, Marta Elena, (2010), Derecho
Administrativo en Repblica Jurdica Administrativa Revista de la Asociacin Estudiantil
de Derecho Administrativo Hispanoamericano, Nmero 1, (p. 18), Mxico, UNAM
6 Molitor, Andr (1958), Administracin Pblica (p.18), UNESCO.
133
RODOLFO ORTIZ ORTIZ
Debe entenderse desde el punto de vista formal, como el organismo pblico

que ha recibido el poder poltico, la competencia y los medios necesarios para
la satisfaccin de intereses generales; y desde el punto de vista material, es
la actividad de este organismo considerado en sus problemas de gestin y de
existencia propia, tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes
como con los particulares, para asegurar la ejecucin de su misin.
La Administracin Pblica, desde el punto de vista jurdico-formal, es un

rgano gubernamental del Estado ubicado dentro de la estructura del llamado
Poder Ejecutivo, ms no es todo el Poder Ejecutivo, ya que ste se integra por
otro tipo de rganos y, adems, realiza funciones de diversa naturaleza, como
las polticas y las jurisdiccionales que no se encuadran propiamente dentro
de la funcin administrativa. Desde este punto de vista, la Administracin
Pblica debe estudiarse como estructura constitucional estatal, puesto que
en la Constitucin se establece su encuadramiento jurdico y al Derecho
Administrativo corresponde el estudio y regulacin de la organizacin y
funciones de la Administracin Pblica. Por ejemplo, la Constitucin
Mexicana la regula mediante los artculos 89 a 93, y el Derecho Administrativo
la desarrolla mediante un sinnmero de disposiciones administrativas. En
consecuencia, nos es dado afirmar que la Administracin Pblica es una
institucin gubernamental especializada que tiene por objeto desarrollar la
actividad quizs ms importante del Estado: la funcin administrativa. En
Mxico, la funcin administrativa reside fundamentalmente en la persona que
ocupa la titularidad del Poder Ejecutivo Federal, a quien en su calidad de repre-
sentante estatal, corresponde realizar los actos de alta direccin y de impulso
necesarios para asegurar la existencia y mantenimiento del propio Estado.
Luis Humberto Delgadillo la concibe como la realizacin de actos jurdicos o
materiales, ejecutados de acuerdo con el mandato legal, que produce transfor-
maciones concretas en el mundo jurdico.7
Desde el punto de vista material o intrnseco de la actividad adminis-
trativa, debemos aceptar el criterio de exclusin, en virtud de la complejidad
de esta materia, a fin de identificar la funcin administrativa. Es decir, por
actividad administrativa debe entenderse toda aquella actividad pblica que
7 Delgadillo Gutirrez, Luis Humberto (1999), Elementos de Derecho Administrativo. 1er. Curso,
(p. 35), Mxico, Limusa Noriega Editores.
134
no sea legislativa ni judicial.8 Es preciso sealar que aunque la estructura y

la actividad de la Administracin Pblica Federal se ubican en el mbito del
Poder Ejecutivo, ello no impide que tambin est presente en menor cuanta
en los rganos legislativo y judicial, lo mismo que en rganos constitucio-
MULTIDISCIPLINA 21
nales autnomos como lo acredita la existencia de la Secretara de Servicios
Administrativos y Financieros en la Cmara de Diputados, as como la
Secretara General de Servicios Administrativos del Senado de la Repblica
y del Consejo de la Judicatura Federal en el mbito del Poder Judicial. As
pues, la funcin administrativa puede ser realizada, desde la ptica material,
por el Poder Legislativo y el Poder Judicial cuando elaboran y ejecutan su
presupuesto y al nombrar a los diferentes rganos de su administracin, y no
slo por el Poder Ejecutivo; sin embargo, desde la ptica formal u orgnica, la
funcin administrativa ser toda la actuacin que realice el Poder Ejecutivo.
III. Integracin de la Administracin Pblica Federal en Mxico
De acuerdo a lo que establece el artculo 90 de la Constitucin Poltica de los

Estados Unidos Mexicanos, la Administracin Pblica Federal es centrali-
zada y paraestatal, conforme a su Ley normativa, quien contar con su propia
estructura y caractersticas. Es decir, la Administracin Pblica Federal tiene una
base normativa denominada Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal,
que en su artculo 1 establece las bases de organizacin de la Administracin
Pblica Federal, centralizada y paraestatal. La Oficina de la Presidencia de la
Repblica, las Secretaras de Estado, la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal
y los rganos Reguladores Coordinados integran la Administracin Pblica
Centralizada. Los organismos descentralizados, las empresas de participacin
estatal, las instituciones nacionales de crdito, las organizaciones auxiliares
nacionales de crdito, las instituciones nacionales de seguros, de fianzas y los
fideicomisos, componen la Administracin Pblica Paraestatal.
Presidencia de la Repblica. De acuerdo con lo que establece el artculo 80

de la Constitucin, el Poder Ejecutivo de la Unin se deposita en un solo
individuo que se denomina Presidente de los Estados Unidos Mexicanos,
consagrado as el carcter unipersonal de dicho poder. El Presidente de
8 Moreno Rodrguez, Rodrigo (1980), La administracin pblica federal en Mxico (p. 93),
Mxico, UNAM.
135
RODOLFO ORTIZ ORTIZ
la Repblica tiene un doble carcter: funge como Jefe de Estado repre-

sentando a la Nacin y protocolariamente se le rinden los honores que
corresponden a esa investidura, y tiene todas las funciones inherentes a la
misma; como jefe de Gobierno, encabeza la Administracin Pblica Federal,
da contenido poltico a su estructura, seala las lneas fundamentales de
actividad poltica y administrativa del Estado.9
Secretaras de Estado. El Presidente de la Repblica se auxilia en la funcin

administrativa de las Secretaras de Estado, las cuales tienen su funda-
mento Constitucional en los artculos 90 a 93, as como en el 89, fraccin II
-todos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos-. Estas
Secretaras pueden definirse como: el rgano superior poltico adminis-
trativo compuesto por la estructura jurdica y el conjunto de personas y
elementos materiales a su disposicin, para ejercitar su competencia, bajo
la autoridad del titular, quien a su vez, depende del Ejecutivo.
Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal. Esta dependencia se crea con la

reforma que se efecto a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, en fecha 15 de mayo de 1996.
Organismos Descentralizados. De acuerdo con lo establecido en la Ley

Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en su artculo 45, son
Organismos Descentralizados las entidades creadas por Ley o Decreto del
Congreso de la Unin, o por Decreto del Ejecutivo Federal, estos orga-
nismos estn conformados con personalidad jurdica y patrimonios propios,
cualquiera que sea la estructura legal que adopten.
Empresas de Participacin Estatal Mayoritarias. Esta es otra forma de organi-

zacin de Administracin Pblica Paraestatal que encuentra su fundamento
en el artculo 46 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, el
cual dispone que las empresas estarn constituidas de la siguiente manera:
Las sociedades nacionales de crdito constituidas en los trminos de su
legislacin especfica.
9 Serra Rojas, Andrs (1997). Derecho Administrativo, doctrina, legislacin y jurisprudencia,

Primer curso, Mxico, Editorial Porra
136
Las sociedades de cualquier otra naturaleza, incluyendo las organi-

zaciones auxiliares nacionales de crdito, as como las instituciones
nacionales de seguros y fianzas.
MULTIDISCIPLINA 21
IV. La actividad de la Administracin Pblica
El contenido del Derecho Administrativo se ha desarrollado aceleradamente

en Mxico en los ltimos sesenta aos. Obedece este fenmeno al cambio
de actitud del Estado hacia tareas que le eran ajenas. La Constitucin de 1917
abandon el viejo esquema administrativo liberal de reglamentacin, fomento
y vigilancia de la actividad privada para adoptar otro de un incipiente inter-
vencionismo que ha venido creciendo, y en el cual, la Administracin Pblica
no slo limita, sino que a veces sustituye la accin de los particulares.
El desarrollo social, el econmico y la ordenacin territorial son actualmente
quehaceres indiscutibles de la actividad administrativa. Los nuevos cometidos
del Estado han replanteado el papel y uso de las viejas formas y conceptos
del Derecho Administrativo mexicano. A los reglamentos y decretos presiden-
ciales, a las obras y servicios pblicos, se agregan hoy los planes como instru-
mentos jurdicos a travs de los cuales el Estado actualiza su funcin como
planeador y director del desarrollo.
Sin nimo de exhaustividad, es necesario describir las principales
actividades de la Administracin Pblica Federal, refirindolas no slo a las
formas jurdicas a travs de las que se desenvuelven, sino adems, a la materia
que contienen, para conocer as los alcances del objeto de regulacin del
derecho administrativo vigente.
A) Facultad reglamentaria. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en

jurisprudencia definida, ha establecido la constitucionalidad de la facultad
reglamentaria del Presidente de la Repblica, su naturaleza, su radio de
accin y sus lmites: el artculo 89, fraccin I, de nuestra Carta Magna,
confiere al Presidente de la Repblica tres facultades: a) La de promulgar
las leyes que expida el Congreso de la Unin; b) La de ejecutar dichas leyes;
y c) La de proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia, o
sea, la facultad reglamentaria. Esta ltima facultad es la que determina que
el Ejecutivo pueda expedir disposiciones generales y abstractas que tienen
por objeto la ejecucin de la Ley, desarrollando y completando en detalle
las normas contenidas en los ordenamientos jurdicos expedidos por el
137
RODOLFO ORTIZ ORTIZ
Congreso de la Unin. El reglamento es un acto formalmente administra-

tivo y materialmente legislativo; participa de los atributos de la ley, aunque
slo en cuanto ambos ordenamientos son de naturaleza impersonal, general
y abstracta. Conviene precisar y as lo ha sentado la misma Corte que la
facultad reglamentaria no es delegable y que, en consecuencia, slo puede
ejercerla el Presidente de la Repblica.
B) El rgimen de polica. El mantenimiento de la seguridad y la tranqui-

lidad generales ha sido uno de los ms antiguos cometidos asignados a la
Administracin Pblica. El artculo 21 de nuestra Carta Magna dispone que:
compete a la autoridad administrativa el castigo de las infracciones de los
reglamentos gubernativos y de polica, el cual nicamente consistir en
multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare
la multa que se le hubiese impuesto, se permutar sta por el arresto corres-
pondiente, que no exceder en ningn caso de quince das.
Adems de los reglamentos y sanciones correspondientes, integra
el rgimen de polica la existencia de una corporacin que posibilite el
ejercicio de las facultades consignadas por los reglamentos gubernativos
en favor de la autoridad administrativa.
C) Servicios Pblicos. El de Servicio Pblico es un concepto que en su momento

constituy el eje de la actividad administrativa y, consecuentemente, el
objeto de regulacin casi nico del Derecho Administrativo. La nocin de
servicio pblico se revisa continuamente a fin de adecuar a ella las acciones
que actualmente realiza la administracin pblica. La gama de servicios
pblicos que ofrece el Estado ha evolucionado desde los tradicionales
servicios administrativos -seguridad, educacin, comunicaciones, etctera-
hasta los actuales servicios econmicos -industriales y comerciales- que
responden al modelo intervencionista.
Nuestro derecho establece en cada caso, salvo excepciones manifiestas, la
posibilidad de que los servicios pblicos los presten los particulares a travs
de concesiones o de permisos. Entre los principales servicios pblicos admi-
nistrativos y econmicos de la Administracin Pblica Federal, se encuentran:
a) La seguridad nacional; b) La educacin y la cultura; c) Asistencia
Mdica y Seguridad Social; d) Vivienda La LOAPF asigna a la Secretara
de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas; e) Transporte y
138
Comunicacin; f) Correos, telgrafos y telfonos; g) Radiodifusin; h)

Servicios pblicos econmicos.
D) Obras Pblicas. Las obras pblicas han sido materia de la actividad adminis-
MULTIDISCIPLINA 21
trativa desde el siglo pasado; sin embargo, no fue sino hasta la Constitucin
de 1917 que se regul, por vez primera, la va a travs de la cual los particu-
lares podan realizar este tipo de obras por encargo de la Administracin
Pblica. Las obras pblicas pueden realizarse por administracin directa
-cuando la dependencia correspondiente las ejecuta con medios propios- o
por contrato.
E) La Planeacin Institucional. En la actualidad, numerosas disposiciones

jurdicas vigentes ofrecen un claro apoyo para considerar a la planeacin
como una actividad administrativa funda-mental. Reiteradamente, la
LOAPF se refiere a las facultades que en esa materia tienen las diversas
Secretaras de Estado y un departamento administrativo: la de Programacin
y Presupuesto para recabar datos y elaborar, con la participacin, en su
caso, de los grupos sociales interesados, los planes nacionales, sectoriales
y regionales del desarrollo econmico y social, el plan general del gasto
pblico de la Administracin Pblica Federal y los programas especiales
que fije el presidente de la Repblica, as como para planear obras, sistemas
y aprovechamientos de los mismos (artculo 32, fracciones I y II); la de
Agricultura y Recursos Hidrulicos para planear la produccin agrcola,
ganadera, avcola y forestal en todos sus aspectos (artculo 35, fraccin
1); la de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas para planear la distri-
bucin de la poblacin y la ordenacin del territorio nacional (artculo 37,
fraccin II); la de Salubridad y Asistencia Pblica para planear y conducir
la poltica de saneamiento ambiental (artculo 39, fraccin VI); la de Trabajo
y Previsin Social para estudiar y proyectar planes para impulsar la
ocupacin en el pas (artculo 40, fraccin XVII); la de la Reforma Agraria
para proyectar planes generales y concretos de colonizacin ejidal (artculo
41, fraccin XII); y el Departamento de Pesca para planear la produccin
pesquera nacional (artculo 43, fraccin II).
El ejercicio de estas atribuciones ha determinado la expedicin de algunos

planes. Estos son -independientemente de la forma de su presentacin y del
lenguaje tcnico empleado en su redaccin-, instrumentos jurdicos dictados
139
RODOLFO ORTIZ ORTIZ
con apoyo en leyes, aprobados por decreto del Ejecutivo Federal, publicados en
el Diario Oficial para su conocimiento general, e integrados por lineamientos
que son obligatorios para la Administracin Pblica Federal; sta no puede
actuar en contra de las prescripciones de un plan, y ms an, en contra de la
programacin del gasto pblico federal, que segn el artculo 4o. de la Ley de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico, ha de ajustarse a las directrices y
planes nacionales de desarrollo econmico y social que formule el Ejecutivo
Federal. El diseo de estos planes obedece a un patrn similar: se presentan los
obje-tivos por alcanzar, un diagnstico de las condiciones actuales que deben
considerarse para el logro de esos objetivos, un propsito de las circuns-
tancias futuras estimadas, proyectando las tendencias reales y, finalmente, la
estrategia y elementos disponibles para la ejecucin del plan.
Todos los planes expedidos, hasta ahora, insisten en su carcter obligatorio
para la Administracin Pblica y meramente "indicativo" para los particulares;
sin embargo, cabe imaginar que una gestin administrativa ms decidida y
enrgica, obligara al sector privado a travs de los planes y no buscara
simplemente su "accin concertada".
V. Formas de organizacin administrativa
Para desarrollar el anlisis de las diversas formas de organizacin adminis-

trativa, es necesario aludir a su concepto, mismo que puede ser entendido
como un fenmeno a travs del cual se estructura la Administracin Pblica,
para que se ejecute, de manera eficaz, la actividad administrativa del Estado;
ntese que la existencia de una organizacin administrativa resulta indispen-
sable y de gran importancia, pues ante la ausencia de sta resultara imposible
alcanzar los fines de eficiencia de la Administracin Pblica.
Esta organizacin administrativa se presenta en diversas formas,
destacando la concentracin, desconcentracin, descentralizacin, y la centra-
lizacin administrativas.10 El Doctor Gabino Fraga hace una breve conceptua-
lizacin de cada una de ellas: La desconcentracin consiste en la delegacin
de ciertas facultades de autoridad que hace el titular de una dependencia en
favor de rganos que le estn subordinados jerrquicamente. La descentra-
lizacin tiene lugar cuando se confa la realizacin de algunas actividades
10 Fernndez Ruiz Jorge (2008), Derecho Administrativo y Administracin Pblica, 2 Edicin,

(p. 281), Mxico, Porra.
140
administrativas a organismos desvinculados, en mayor o menor grado, de

la Administracin Central. La centralizacin administrativa existe cuando
los rganos se encuentran colocados en diversos niveles pero todos en una
situacin de dependencia en cada nivel hasta llegar a la cspide en que se
MULTIDISCIPLINA 21
encuentra el jefe supremo de la Administracin Pblica.11
A. La Concentracin Administrativa. El vocablo concentrar significa reunir en

un centro lo que est disperso o separado, as, la concentracin administra-
tiva aglutina en un rea geogrfica la actividad gestora de la Administracin
Pblica, reuniendo en los rganos superiores facultades decisorias que se
encuentran reunidas en la Administracin Central, es decir, el poder recae
en un solo rgano -el superior- y todos los subordinados, sin importar
jerarquas, tienen el deber de obedecer todas las instrucciones emanadas de
ese rgano central.
B. La Desconcentracin Administrativa. La desconcentracin administrativa

esparce el ejercicio de las facultades decisorias de la Administracin Pblica,
misma que asigna a rganos inferiores de la misma, lo que implica una
transferencia inter orgnica de un rgano superior a otro inferior. El rgano
superior realiza esta accin con el afn de repartir las mltiples labores de
su competencia, permitindoles a las autoridades de menor categora tomar
decisiones ms rpidas en beneficio de la agilidad del despacho de los asuntos,
y consecuentemente en beneficio de los administrados.
C. La Descentralizacin Administrativa. La descentralizacin administrativa se

desprende necesariamente de la centralizacin administrativa, ya que sta
ltima confa la realizacin de algunas actividades administrativas a rganos
que guardan con la administracin centralizada una relacin de cierta subor-
dinacin, ms no una relacin de jerarqua. Esta descentralizacin, bien
puede ser poltica o administrativa: en el primer caso, se realiza exclusiva-
mente en el mbito del Poder Ejecutivo y en el segundo, implica una inde-
pendencia de los poderes estatales frente al poder federal. Adems de que
la descentralizacin es creada por el poder central, en la des-centralizacin
federal de los estados miembros, que son los que crean al Estado Federal,
participando en la formacin de la voluntad de ste, su competencia no es
11 Fraga, Gabino, Op. Cit., p.165
141
RODOLFO ORTIZ ORTIZ
derivada como en el caso de los rganos administrativos descentralizados,

sino que, por el contrario, es originaria en el sentido de que las facultades
son atribuidas expresamente al Estado Federal, tenindose reservadas a los
Estados miembros.
D. La Centralizacin Administrativa. La centralizacin administrativa es

una forma de organizacin administrativa que se caracteriza por el esta-
blecimiento de una estructura jerrquica en virtud de la cual los rganos
inferiores se encuentran subordinados a los rganos superiores y stos a
su vez, se subordinan a los de mayor jerarqua y as sucesivamente hasta
llegar a la cspide en donde se encuentra el titular del Ejecutivo federal;12
esta centralizacin puede ser poltica o administrativa, al respecto, dice el
maestro Olivera Toro que: "La centralizacin administrativa es el conjunto
de rganos que desempean la funcin administrativa y tienen que estar
coordinados tanto en estructura como en accin; ello se logra vinculando
entre s diversas formas o maneras"13. Profundizando ms en el contenido
del concepto de centralizacin administrativa, encontramos al respecto
que el doctor Serra Rojas dice que: centralizar administrativamente es
reunir y coordinar facultades legales en un centro de poder o de autoridad
central superior que, en materia federal, se otorgan exclusivamente a las
altas jerarquas del Poder Ejecutivo Federal, en particular al Presidente de
la Repblica, que como jefe de la administracin se encarga de ejecutar las
leyes federales con la colaboracin subordinada y dependiente de los dems
rganos administrativos secundarios.14 El titular del rgano ubicado en la
cspide de la administracin pblica, es decir, el Presidente de la Repblica,
est dotado de poder sobre sus colaboradores y subordinados, con el fin de
lograr una administracin eficiente.
VI. Fuentes del Derecho Administrativo
Las fuentes del Derecho Administrativo son los procedimientos, formas, actos
o hechos y dems medios de creacin e interpretacin. Podemos remitirnos al
12 Ibdem.
13 Olivera Toro, Jorge (1988), Manual de derecho administrativo, 5 edicin (p. 285), Mxico, Porra.
14 Serra Rojas, Andrs (1992), Derecho administrativo, (pp. 510 y 512), 15. Edicin, Mxico, Porra.
142
estudio realizado por Gabino Fraga, quien elementalmente nos menciona las
siguientes fuentes de derecho administrativo:
A. La Ley. La funcin administrativa constituye una funcin del Estado que
MULTIDISCIPLINA 21
se realiza bajo un orden jurdico, es decir, que se encuentra sometida al
principio de legalidad: sta consiste en que ningn rgano del Estado puede
tomar una decisin que no sea conforme a una disposicin general ante-
riormente dictada15. Existe nicamente una sola excepcin a este principio
fundamental que es la facultad discrecional.
B. El Reglamento. Es una norma o conjunto de normas jurdicas de carcter

abstracto e impersonal que expide el Poder Ejecutivo en uso de una facultad
propia y que tiene por objeto facilitar la exacta observancia de las leyes
expedidas por el Poder Legislativo. La atribucin de la facultad reglamen-
taria al Poder Ejecutivo se justifica, desde el punto de vista prctico, por
la necesidad de aligerar la tarea del Poder Legislativo, relevndolo de la
necesidad de desarrollar y completar en detalle las leyes para facilitar su
mejor ejecucin, teniendo en cuenta que el Ejecutivo est en mejores
condiciones de hacerlo, ya que se encuentra en contacto ms ntimo con el
medio en el cual va a ser aplicada la ley.
C. La Costumbre. Aunque existen pases que s han logrado incorporar la

costumbre como fuente del Derecho Administrativo, en Mxico no se ha
logrado insertar del todo; de hecho slo existe alusin a la costumbre en el texto
constitucional donde se hace referencia a los pueblos indgenas, facultando que
la regulacin y organizacin de la Administracin Pblica, especfica de una
comunidad integrante de un pueblo indgena, pueda ser determinada por sus
usos, costumbres y prcticas tradicionales. Jorge Fernndez Ruiz, menciona
que: un Derecho fundamentalmente positivista, integrado en su mayor
parte por normas escritas de origen burocrtico y producto de una actividad
reflexiva, como es en esencia el Derecho Administrativo, no poda por menos
que ofrecer resistencia a la admisin de la costumbre como fuente jurdica
caracterizada por dos elementos de origen social o popular en uso o compor-
tamiento reiterado y uniforme y la conviccin de su obligatoriedad jurdica16.
15 Fraga, Gabino, Op. Cit., p. 99

16 Jorge Fernndez Ruiz, Op. Cit., p. 201
143
RODOLFO ORTIZ ORTIZ
D. La Jurisprudencia. Muchos autores consideran a la Jurisprudencia como

una fuente de interpretacin del Derecho, lo cual es verdad, esta calidad de
interpretacin no impide que sea utilizada como fuente indirecta del mismo,
si bien es cierto que no se puede considerar como una fuente creadora del
Derecho Administrativo, s se puede utilizar como una fuente indirecta que
apoya en la interpretacin de las normas administrativas aplicables.
VII. Antecedentes histricos
Pudiera identificarse una primera etapa relacionada con el origen del Derecho
Administrativo, referida a los que podran denominarse antecedentes remotos,
que vendran inclusive desde el derecho romano, pues en la poca imperial ya
existan instituciones pblicas que requeran de algn mnimo de normas para
regular su funcionamiento. Igual situacin se presenta con etapas histricas
ms prximas a este periodo, como la poca monrquica y la colonizacin
espaola en Amrica. Pero es evidente que en esas pocas, fuera de la necesidad
prctica de tener algunas reglas para organizar la actuacin de las autoridades,
no exista la ms mnima intencin de conformar un cuerpo sistemtico de
normas que regularan esa actuacin.
Por tanto, el Derecho Administrativo es una creacin moderna, relativa-
mente reciente, cuyo origen apenas se remonta a un poco ms de dos siglos,
los cuales, a efectos prcticos, podemos clasificar en dos fases:
Fase formativa
El Derecho Administrativo, tal y como menciona Adriana de los Santos

Morales17, tiene sus orgenes prximos en la Francia del siglo XVIII y surge
como consecuencia del movimiento social conocido como Revolucin
Francesa. Se debe precisar que al hablar de antecedentes, se puede tener en
consideracin a los Tribunales Administrativos Franceses; sin embargo, no
sera correcto hacer una vinculacin directa con el Derecho Administrativo,
considerado formalmente como un conjunto de normas o como disciplina
que estudia a stas, ya que, en ese caso, se trata de una rama relativamente
actual. Durante la poca de la Asamblea Constituyente -finales del siglo XVIII
17 De los Santos Morales, Adriana (2012), Derecho Administrativo (p. 12), Mxico, Red
Tercer Milenio.
144
e inicios del XIX- se da la creacin de un rgano especial, denominado Consejo

de Estado Francs18, que esencialmente, deba servir de asesor del ejecutivo en
diversos aspectos, como los de redactar los proyectos de ley y de reglamenta-
ciones administrativas, as como de resolver las dificultades que se presenten
MULTIDISCIPLINA 21
en materia administrativa. Por la misma poca, se crearon en los departa-
mentos los Consejos de Prefectura con la funcin de asesorar al prefecto, en la
misma forma que el Consejo de Estado lo haca respecto del ejecutivo nacional.
A su vez, el Consejo de Estado fue consolidando su prestigio y desarroll su
labor con sentido creativo en aras de equilibrar el poder de la administracin
con los derechos de los ciudadanos.
Todo lo anterior trajo como consecuencia que, mediante la ley del 24 de
mayo de 1872, se reconociera al Consejo de Estado su carcter jurisdiccional al
otorgarle competencias como juez de la administracin para algunos asuntos
y no ya como simple cuerpo asesor. Adems, se cre el Tribunal de Conflictos
para resolver las dudas que se presentaran en relacin con la competencia
entre los tribunales comunes y los tribunales administrativos. Puede decirse
que esta etapa termina con la expedicin del Fallo Cadot, de 1889, mediante el
cual el propio Consejo de Estado consolid su carcter de juez de la adminis-
tracin al expresar que, no obstante que la ley le reconoca ese carcter slo
para resolver directamente algunos asuntos especficos, l era el juez comn
en materia de controversias de la administracin, es decir, que su competencia
era general.
Fase de afianzamiento
A partir del reconocimiento de la necesidad de un rgimen jurdico especial para

regular los asuntos propios de la Administracin del Estado, ese nuevo Derecho,
llamado Derecho Administrativo, fue consolidndose progresivamente, de
manera especial por la labor jurisprudencial del Consejo de Estado francs.
Fue as como esa labor jurisprudencial cre principios propios para regular
la actividad administrativa, los cuales progresivamente fueron dando lugar a la
aparicin de reglas y normas que fueron conformando un cuerpo sistemtico
que permiti que la idea original se consolidara en el tiempo y diera lugar a
la existencia de una verdadera rama del Derecho, diferente de las ramas tradi-
18 El cual era el rgano Supremo consultivo del Gobierno, adems de funcionar como la ltima
instancia dentro de la jurisdiccin administrativa.
145
RODOLFO ORTIZ ORTIZ
cionales. Esa consolidacin del concepto de Derecho Administrativo en Francia,

como un derecho especial y autnomo para la administracin del Estado, se
vio reforzado por la adopcin de esa misma concepcin en un buen nmero
de pases diferentes, que a partir de la misma filosofa fueron reconociendo y
aplicando ese nuevo derecho aunque, como es obvio, en diferente medida y con
las particularidades propias que han impuesto las necesidades y conveniencias
de cada uno de ellos. Al respecto, si tomamos como referencia el estudio citado,
se ha adoptado este sistema no slo desde el punto de vista de la existencia de
un derecho especial, sino tambin desde una jurisdiccin especial administrativa
en los siguientes pases, sin que se trate de una numeracin taxativa: Suecia,
Finlandia, Austria, Portugal, Uruguay, Luxemburgo, Alemania, Tnez, Italia,
Blgica, los Pases Bajos, Grecia, Colombia, Lbano, Egipto, Turqua y Tailandia.19
Por otra parte, vale la pena hacer notar, como lo hace especialmente el
estudio del autor Guy Braibant, que la existencia del Derecho Administrativo
en un pas determinado no necesariamente est ligada a la existencia de
una jurisdiccin administrativa especial, pues muchos de los pases que han
adoptado la concepcin de un Derecho Administrativo especial, lo aplican
dentro de la concepcin de unidad de jurisdiccin, que implica la existencia
de una organizacin judicial nica, ya sea con la existencia de jueces especia-
lizados a su interior o sin la misma.
Adems, sin duda, a los pases citados deben agregarse todos aquellos
que, si bien tienen una organizacin jurisdiccional monista, es decir, unidad
de jurisdiccin, han creado salas especializadas dentro de las Cortes o an
Cortes especializadas para resolver controversias de las cuales la administra-
cin es parte, lo cual implica, en mayor o menor medida, el reconocimiento
del concepto de Derecho Administrativo como rgimen jurdico especial para
la Administracin Pblica. Entre esos pases, el mencionado autor cita los
siguientes: China, diversos pases de frica, Hungra, Espaa, Suiza, Venezuela,
Mxico, Indonesia, Polonia.
MXICO. Existen muchos otros decretos de la Soberana Junta Provisional
Gubernamental del Imperio Mexicano, que permiten comprobar el surgimiento
del Derecho Administrativo; al respecto, Jorge Fernndez Ruiz, menciona que
los decretos ms destacados son los del ao 1821, cuyas fechas son: 5 de octubre,
19 Braibant, Guy (2001), La jurisdiccin administrativa en derecho comparado (p. 339), Deuxime
centenaire du Conseil dtat, vol. II, nmero especial de La Revue Administrative, Presses
Universitaires de France.
146
12 de octubre y 8 de noviembre, siendo este ltimo el ms importante, ya que

se trata del Reglamento para el Gobierno Interior y Exterior de las Secretaras
de Estado y del Despacho Universal.
En Mxico, la doctrina ha reconocido que el origen del Derecho
MULTIDISCIPLINA 21
Administrativo de ese pas data del siglo XIX, pues slo hasta ese momento
es posible determinar con claridad la autonoma y especificidad de su objeto
de estudio. Al respecto, Miguel Acosta ha dicho que el estudio del Derecho
Administrativo, como ciencia, arranca en el siglo XIX; su autonoma, la precisin
de su objeto de conocimiento, de construccin, estn en evolucin constante
y han sido matizados, y todava lo son, por las profundas transformaciones
poltico-sociales del Estado.20 Durante este periodo, es posible encontrar las
primeras obras significativas de Derecho Administrativo en Mxico, como
fueron las de Teodosio Lares, Lecciones de Derecho Administrativo, 1852; Jos
Mara del Castillo Velasco, Ensayo sobre el Derecho Administrativo Mexicano,
1874 y Manuel Cruzado Elementos de Derecho Administrativo, 1895.
Con el sello de cada poca, la Administracin Pblica Federal ha estado sujeta
a un proceso evolutivo en lo relacionado a su regulacin a nivel Constitucional.
La doctrina mexicana tambin ha reconocido que en el nacimiento del Derecho
Administrativo la influencia francesa fue evidente, pero que su evolucin
muestra importantes diferencias con el Derecho Administrativo Francs,
permitindole presentar ciertos rasgos propios. En este sentido, se ha dicho
que a diferencia del Derecho Administrativo Francs, que es jurisprudencial,
nuestro Derecho Administrativo es legislativo. Las instituciones administra-
tivas mexicanas son obra del legislador. Ni la jurisprudencia ni la costumbre
tienen la fuerza determinante en esta rama del derecho.21
A travs de los aos, el Derecho Administrativo Mexicano ha sufrido diversas
transformaciones que se han visto plasmadas en las diferentes Constituciones,
reflejando en la secuela de los tiempos que el Derecho Administrativo se
modifica y adecua en cada rgimen presidencial para responder a los cambios
que traen consigo las transformaciones a la estructura administrativa.
20 Acosta Romero, Miguel (1988), Teora general del derecho administrativo (p. 7), 8a. ed.,
Mxico, Porra.
21 Serra Rojas, Andrs (2000), Derecho administrativo. Primer curso (p. 140), 21a. ed., Mxico, Porra.
147
RODOLFO ORTIZ ORTIZ
VIII. Fundamento y reformas constitucionales
Siguiendo este orden de ideas, la Administracin Pblica se dise bajo dos

tipos de unidades administrativas: la Secretara de Estado y el Departamento
Administrativo. Ms tarde, mediante las reformas, se incorpor el esquema
de la descentralizacin administrativa y las empresas de participacin estatal.
Como es de apreciarse, es en esa Constitucin de 1917 donde se cimentaron
las bases para la creacin y desarrollo del Derecho Administrativo, puesto que
hasta la actualidad las figuras creadas desde 1917 siguen prevaleciendo con sus
respectivas adecuaciones, para su correcta insercin y aplicacin en el mundo
jurdico moderno.
Fue en la Constitucin de 1917 donde se insertaron diversos artculos que
hacen alusin o tienen injerencia con el Derecho Administrativo. Tales artculos
son considerados para la mayora de los autores como las bases del Derecho
Administrativo Mexicano, los cuales son el 25, 26, 90, 92 y 134, en los cuales
se consagr un esquema para la Administracin Pblica distribuido en cinco
mbitos distintos: Federal, del Distrito Federal, de los Territorios Federales,
Estatal y Municipal. Es menester hacer un anlisis acerca de los cambios que
han experimentado cada uno de los anteriormente citados artculos a lo largo
de los aos, desde 1917 hasta nuestros das, con el fin de obtener una visin
acerca de cmo cada nueva administracin y cada cambio Presidencial trae
consigo modificaciones a la esfera administrativa. Procederemos entonces
a brindar inicialmente un panorama del texto original de cada uno de los
artculos contenido en la Constitucin Poltica de 1917 y en lneas subsecuentes
se har un anlisis de todas y cada una de las reformas que han sufrido dichos
artculos en materia administrativa. Es decir podremos observar qu fue lo que
sucedi para que el contenido del texto de 1917 llegara a ser lo que conocemos
actualmente; si bien no transcribiremos el contenido actual de cada artculo
por ser poco prctico.
ARTCULO 25. Texto original de 1917: La correspondencia que bajo cubierta
circule por las estafetas, estar libre de todo registro, y su violacin ser penada
por la ley.
Ha sufrido cinco reformas. En la primera de ellas -3 de febrero de 1983-,
es donde se establece que al Estado le corresponde la rectora del desarrollo
nacional que fortalezca la soberana de la Nacin y su rgimen democrtico.
Asimismo, inserta lo relativo a la participacin de los sectores pblico y privado
para impulsar y organizar las reas prioritarias del desarrollo finalmente,
148
indica que la ley establecer los mecanismos que faciliten la organizacin y

expansin de la actividad econmica del sector social, proteger la actividad
econmica del sector privado y proveer condiciones para su desarrollo. El
28 de junio de 1999 se realiza la segunda reforma donde slo se modifican
MULTIDISCIPLINA 21
trminos enunciativos, agregando que la rectora del desarrollo nacional sea
integral y sustentable. El 5 de junio de 2013 se realiza la tercera reforma de este
artculo, se agregan dos lneas ms al final del prrafo primero con respecto
a lo que se entender por competitividad y dos lneas en la ltima parte del
prrafo octavo, donde se estipula que la ley alentar y proteger la actividad
econmica que realicen los particulares y proveer las condiciones para que
el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo econmico
nacional. El 20 de diciembre de 2013 se realiza la cuarta reforma, dentro de la
que se establece que el sector pblico tendr a su cargo, de manera exclusiva,
las reas estratgicas que se sealan en el artculo 28, prrafo cuarto de la
Constitucin, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el
control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su
caso se establezcan. En el quinto prrafo, se establecen los criterios bajo las
cuales se apoyar e impulsarn las empresas del sector social y privado, y en
el sptimo prrafo se establece que la ley alentar y proteger la actividad
econmica que realicen los particulares y proveer las condiciones para que
el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo econmico
nacional, promoviendo la competitividad e implementando una poltica
nacional para el desarrollo industrial sustentable.
El 26 de mayo de 2015 se realiza la ltima reforma donde slo se adiciona
que el Estado velar por la estabilidad de las finanzas pblicas y del sistema
financiero para coadyuvar a generar condiciones favorables para el crecimiento
econmico y el empleo.
ARTCULO 26. El texto original de 1917: En tiempo de paz, ningn
miembro del Ejrcito podr alojarse en casa particular, contra la voluntad del
dueo, ni imponer prestacin alguna. En tiempo de guerra, los militares podrn
exigir alojamiento, bagajes, alimentos y otras prestaciones, en los trminos que
establezca la ley marcial correspondiente.
El 3 de febrero de 1983 se da la primer modificacin, en la cual se establece que
el Estado organizar un sistema de planeacin democrtica del desarrollo nacional
al que se sujetarn obligatoriamente los programas de Administracin Pblica y en
funcin de esto, la ley facultar al Ejecutivo para que establezca los mecanismos de
149
RODOLFO ORTIZ ORTIZ
participacin y consulta popular del sistema nacional y de planeacin democrtica,

as como los criterios para el buen desarrollo de los programas.
En la segunda reforma del 7 de abril de 2006, en materia administrativa
no es modificado. En la tercera reforma de 5 de junio de 2013 se reforman el
prrafo primero con respecto a la rectora del desarrollo nacional y el tercero
del apartado A del artculo. En la cuarta reforma del 10 de febrero de 2014 se
modifican los prrafos segundo y cuarto del apartado A del artculo y se anexa
el inciso c. Prrafo segundo: Los fines del proyecto nacional contenidos en
esta Constitucin determinarn los objetivos de la planeacin. La planeacin
ser democrtica y deliberativa. Mediante los mecanismos de participacin
que establezca la ley, recogern las aspiraciones y demandas de la sociedad
para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habr un plan
nacional de desarrollo al que se sujetarn obligatoriamente los programas de
la Administracin Pblica Federal. Prrafo cuarto: En el sistema de planeacin
democrtica y deliberativa, el Congreso de la Unin tendr la intervencin
que seale la ley. Inciso c): El Estado contar con un Consejo Nacional de
Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social, que ser un rgano autnomo,
con personalidad jurdica y patrimonio propios, a cargo de la medicin de la
pobreza y de la evaluacin de los programas, objetivos, metas y acciones de
la poltica de desarrollo social, as como de emitir recomendaciones en los
trminos que disponga la ley.
ARTCULO 90. Texto original de 1917: Para el despacho de los negocios
del orden administrativo de la Federacin, habr un nmero de Secretarios que
establezca el Congreso por una ley, la que distribuir los negocios que han de estar
a cargo de cada Secretara.
Reforma del 21 de abril de 1981. Esta primera reforma, que tard 64 aos en
llegar al ordenamiento constitucional es, sin lugar a dudas, la ms importante
en lo que atae a la administracin ya que literalmente hace la inclusin de lo
que desde ese momento pas a ser conocido como la Administracin Pblica
Federal, la cual sera centralizada y paraestatal, obedeciendo una Ley Orgnica
expedida por el Congreso. Establece de igual forma que ser la ley quien
determinar la relacin de las entidades paraestatales, ya sea con el ejecutivo
Federal, o bien, con las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos.
En sntesis, es en este ao cuando se integra la Administracin Pblica tal y
como la concebimos hoy da.
150
Reforma del 2 de agosto de 2007. Sentadas las bases de la Administracin

Pblica desde 1981, esta reforma se limita nicamente a adecuar el contenido del
artculo, suprimiendo del mismo lo relativo a los Departamentos Administrativos.
Reforma del 10 de febrero de 2014. Adiciona esencialmente dos apartados:
MULTIDISCIPLINA 21
en primer lugar se anexa la funcin de Consejero Jurdico de Gobierno, que
delega a la ley determinar a cargo de qu dependencia del Ejecutivo Federal
estar, adems de establecer que dicha dependencia ser el conducto por el
cual el ejecutivo Federal representar a la Federacin.
ARTCULO 92. Texto constitucional 1917: Todos los reglamentos, decretos
y rdenes del Presidente debern estar firmados por el secretario del Despacho,
encargado del ramo a que el asunto corresponda, y sin estos requisitos no
sern obedecidos. Los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente, relativos
al Gobierno del Distrito Federal y a los Departamentos Administrativos, sern
enviados directamente por el Presidente al Gobernador del Distrito y al jefe del
Departamento respectivo.
Reforma del 21 de abril de 1981. Para adecuarse a la necesidad de la poca,
nicamente cambia el concepto de Secretario del Despacho, sustituyndolo
por el de Secretario de Estado o Jefe de Departamento Administrativo; sin
embargo, la esencia del artculo en cuanto al contenido no sufre mayor alteracin.
Reforma del 2 de agosto de 2007. Caso similar al anterior en el que slo
se hace una modificacin enunciativa para la adecuacin a la realidad admi-
nistrativa actual, en donde bsicamente se suprime la figura del Jefe de
Departamento Administrativo.
ARTCULO 134. Texto constitucional 1917: Todos los contratos que el
Gobierno tenga que celebrar para la ejecucin de obras pblicas, sern adjudicadas
en subasta, mediante convocatoria, y para que se presenten proposiciones en sobre
cerrado, que ser abierto en junta pblica.
Reforma del 28 de diciembre de 1982. Anexa en primer trmino los
principios bajo los cuales se administrarn los recursos econmicos tanto del
gobierno Federal como del Distrito Federal, que sern los de eficiencia, eficacia
y honradez. Ampla lo que anteriormente el artculo se limitaba a describir
como contratos, ya que, adems, se anexan las adquisiciones, arrendamientos,
enajenaciones, prestacin de servicios y contratos de obra. Anexa tambin la
caracterstica de publicidad a la convocatoria y adems menciona que el fin
de las proposiciones que se presenten es el de asegurar al Estado las mejores
condiciones de precio, calidad, financiamiento y oportunidad. Menciona
tambin que la ley ser la encargada de establecer bases y procedimientos
151
RODOLFO ORTIZ ORTIZ
para asegurar dichas condiciones. Finalmente, sujeta el manejo de recursos

econmicos federales a las bases del artculo, mismas que se habrn de cumplir
por los Servidores Pblicos.
Reforma del 13 de noviembre de 2007. Esta reforma adiciona bsicamente
dos apartados. El primero con respecto a la obligacin de los servidores
pblicos de los tres rdenes de gobierno de aplicar imparcialmente los recursos
pblicos de los que son responsables. El segundo trmino establece que la
propaganda difundida por alguno de los poderes pblicos y entidades adminis-
trativas deber ser de tipo institucional y con fines educativos o informativos,
sin poder hacer alusin o promocin personalizada de algn servidor pblico.
IX. La nueva Administracin Pblica; retos y reformas, siglo XXI
Es fundamental y absolutamente necesario que dentro de nuestro pas se lleve a

cabo un proceso de modernizacin administrativa para que, en realidad, pueda
perfilarse a alcanzar su pleno desarrollo. Si bien es cierto que se requieren
diversas reformas administrativas, podemos decir que stas ya se han dado en
dos primeras generaciones que son las de carcter econmico y las de poltica
de democratizacin; aunado a ellas deber de formularse una reforma admi-
nistrativa modernizadora, para que a travs de ella se consoliden las anteriores.
Hay diversos factores que han entorpecido el correcto avance de la moder-
nizacin administrativa. En primer lugar que no existe una flexibilidad de
funciones que sirva como base para dar respuesta efectiva e inmediata a la
problemtica diaria, y por otro lado, la nula existencia de una estabilidad
laboral dentro de la Administracin Pblica, al no existir un servicio civil
de carrera. Un segundo factor, es que la modernizacin administrativa trae
consigo un conjunto de transformaciones, lo que implica un complejo proceso
de reformas; es por ello que en el orden constitucional hallamos toda una gama
de modificaciones con cada cambio presidencial, si bien en su mayora no son
las idneas. En tercer lugar, existe una falta de voluntad poltica en general,
puesto que las polticas administrativas, de manera general, nicamente se
enfocan en dar respuesta a los asuntos superficiales dejando a un lado lo
esencial. Por ello, se resta importancia a una reforma de carcter administra-
tivo, ya que de manera factible no existe un compromiso real de transformar la
Administracin Pblica de manera detallada y definitiva.
152
Es de sumo inters el trabajo coordinado por Porfirio Muoz Ledo22 durante

el sexenio de Vicente Fox, ya que nos presenta, de forma breve, el escenario
que ostenta la Administracin Pblica a principios del presente siglo. Si bien
es cierto que los ajustes propuestos no fueron llevados a la prctica -ni siquiera
MULTIDISCIPLINA 21
insertados en el ordenamiento constitucional- siguen siendo necesarios para
lograr dar el salto definitivo hacia una Administracin Pblica moderna, en
todo el sentido de la palabra.
La Administracin Pblica Mexicana debe ser reformada para operar de
conformidad con los requerimientos de la actualidad, cuyos signos prominentes
son el cambio acelerado, la aparicin de escenarios sociales mutantes, la
globalizacin econmica, el establecimiento de pactos de integracin poltica
supra-estatal y la emergencia de regionalismo en mbitos estatales y regionales.
Estos escenarios pueden producir la asincrona y la incompatibilidad entre
el modo clsico de administrar, basado en imperativos polticos, y aquel otro
ms reciente conocido como la nueva gestin pblica -Public Management-
fundada en la economa.
Los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
(OCDE), de la cual forma parte Mxico, se encuentran empeados en un proceso
de ajuste y acoplamiento del nuevo modelo dentro de las estructuras existentes;
el saldo es una hibridacin diversa de pas a pas. En Mxico debemos sacar
provecho de las lecciones europeas sobre la articulacin y el ajuste de la gestin
pblica dentro de la clsica Administracin Pblica, ms que propugnar por un
mimetismo acrtico entre una y otra debido a la disparidad de las ndoles de
cada cual. Esto no sugiere su reemplazo sino su ensamble.
La propuesta mencionada en prrafos anteriores es de carcter constitu-
cional y se basa en la adicin de algunos apartados dentro del artculo 90,
donde actualmente se depositan las bases de la Administracin Pblica Federal:
a) Los principios de la Administracin Pblica Federal sern los siguientes:
I. La Administracin Pblica constituye un servicio a la ciudadana que se

presta con legalidad, honradez, lealtad, eficiencia, imparcialidad y neutralidad
poltica; II. El ejercicio de la Administracin Pblica se realiza con los
recursos pblicos, por lo cual se dispone la rendicin de cuentas como medio
22 Muoz Ledo, Porfirio (2001). Coordinador. Comisin de Estudios para la Reforma del Estado.
Conclusiones y Propuestas (pp. 180-192), Mxico D.F., UNAM.
153
RODOLFO ORTIZ ORTIZ
de evaluacin de su desempeo. Se fijarn estndares de responsabilidad,

honradez, eficiencia y calidad de los servicios pblicos, los servicios sociales
y la produccin de bienes y servicios mercantiles prestados por la administra-
cin pblica; III. Se definirn los rganos del Estado que asuman las funciones
administrativas en beneficio de la ciudadana, y se determinarn las organi-
zaciones de la sociedad cuya colaboracin pueda concurrir en el despacho de
esas funciones.
Por medio de las ideas y propuestas expuestas anteriormente, se puede
advertir la necesidad de un verdadero compromiso dentro del rubro admi-
nistrativo, as como la inclusin de principios que deberan de haber sido
incluidos desde el siglo pasado. El primer paso ser lograr una modificacin
en el mbito federal, ya que es de suponerse que hecho un perfeccionamiento
afectar consecuentemente a la administracin estatal y municipal, con lo que
se lograr una cohesin real dentro de todos los rdenes de gobierno.
El tema de la Administracin Pblica ha sido relegado a un segundo plano
durante los ltimos aos, preocupndose mayormente por el tema de Justicia
y el de Derechos Humanos. No se pretende decir que un tema tenga ms
importancia que los dems, sino simplemente que al ser una de las funciones
elementales depositadas sobre la figura del Presidente, debera de ser uno de
los ejes rectores de las polticas pblicas.
Por el contrario a lo acontecido durante la reforma de 2014, en la cual se
hace prcticamente una delegacin de la funcin administrativa federal a un
rgano de gobierno, revistindole para la funcin de consejero, lo que debera
formularse es una Poltica de modernizacin administrativa, utilizando como
eje rector un enfoque ciudadano, ya que es, finalmente, el sector hacia quien
va dirigida.
Hablemos entonces de una administracin ciudadana si queremos
mencionarlo as, la cual se fundar primordialmente bajo los principios de
legalidad, honradez, lealtad, eficiencia, imparcialidad y neutralidad poltica.
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Mxico, 1975// 8a. ed., Porra, Mxico, 1988// Decimosexta edicin actualizada,
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154
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(comp), Administracin Pblica, los sistemas de organizacin y otros aspectos,
Trillas, Mxico, 1967.
RODOLFO ORTIZ ORTIZ es doctorante en Administracin por el Instituto Nacional

de Administracin Pblica, Maestro en Derecho Fiscal por la Universidad Autnoma
de Tlaxcala y Licenciado en Administracin por la Universidad Nacional Autnoma
de Mxico. Es Director de la Unidad de Planeacin de la Universidad Autnoma de
Tlaxcala (UAT), Director General del Instituto Mexicano de valores. Ha fungido como
Director de la Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Criminologa de la UAT,
Coordinador General del Centro de Investigaciones Jurdico Polticas de la Divisin
de Estudios de Posgrado en Derecho de la Universidad Autnoma de Tlaxcala, y
Acadmico de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
155
CONSTITUCIN Y POLTICA EXTERIOR DE MXICO:
UNA GUA ANALTICA
Constitution and foreign policy of Mexico An analytical guide
Juan Manuel Portilla Gmez - jmport@apolo.acatlan.unam.mx
Resumen
El presente trabajo busca ubicar las bases constitucionales de la poltica exterior de

Mxico a travs de un examen analtico de las diversas disposiciones que conforme a
la divisin de poderes corresponde a cada uno de ellos. En paralelo a la evolucin de
nuestra Carta Magna, se refiere al contexto y operatividad de las modificaciones a la
misma en materia internacional bajo un mtodo cualitativo con el apoyo de cuadros
analticos, al tiempo que se destacan los diversos factores que han impactado el posicio-
namiento jurdico y poltico de Mxico como sujeto internacional.
A travs de esta gua se ha podido observar la pertinencia de las disposiciones
estudiadas conforme a las tendencias actuales del derecho y la poltica internacionales,
as como la forma en que Mxico ha seguido un modelo no del todo equilibrado respecto
de la conduccin de su poltica exterior. A cien aos de su promulgacin, an subsisten
en nuestra Constitucin anacronismos y desincronizaciones en espera de ser corregidos.
Palabras Clave: Diplomacia; poltica exterior; cuerpo diplomtico; constitucin.
Abstract
This paper intends to identify the constitutional basis of Mexicos foreign policy
through an analytical exam of the different provisions corresponding to each division
of powers. Matching the evolution of our Magna Carta, the context and functionality
of the amendments made in relation to international matters are referred to through
a qualitative method with the aid of analytical charts. At the same time, the diverse
circumstances that have made an impact on the legal and political instance of Mexico
as an international subject are brought up.
Nm. 21, may-ago. 2015, pp. 156-177

CONSTITUCIN Y POLTICA EXTERIOR DE MXICO: UNA GUA ANALTICA
By means of this guide, the suitability of the studied provisions according

to the current trends in international law and politics as well as the way the
country has followed a model that is not so balanced to administer its foreign
policy are observed. A hundred years from its issuance, some anachronisms
MULTIDISCIPLINA 21
and desynchronizations subsist, waiting for an improvement.
Keywords: Diplomacy; foreign policy; diplomatic service; constitution.
1. Prolgomenos
Al igual que todos los pases, Mxico ha requerido de un marco legal que
determine el mbito de las relaciones exteriores y que suministre los instru-
mentos de accin para el ejercicio de su poltica exterior.1 En sus inicios, sta
aparece fusionada con la poltica interna y a medida que se incrementa el
posicionamiento internacional de nuestra nacin, se crea una dependencia
exclusiva para los asuntos forneos.2
A la luz del artculo 1 de la Ley del Servicio Exterior Mexicano, es muy
clara la preponderancia del ejecutivo en materia de poltica exterior:
ARTCULO 1o.- El Servicio Exterior Mexicano es el cuerpo permanente de

funcionarios del Estado, encargado especficamente de representarlo en
el extranjero y responsable de ejecutar la poltica exterior de Mxico, de
conformidad con los principios normativos que establece la Constitucin
1 Sus funciones fueron reguladas por el Decreto para el establecimiento de los ministerios del
8 de noviembre de 1821, en el que se seala la creacin de cuatro Secretarias de Estado
y del Despacho Universal, siendo una de ellas la Secretaria de Estado y del Despacho de
Relaciones Exteriores e Interiores, para la que se fij como su mbito de competencia el
atender y despachar todas las relaciones diplomticas con las partes extranjeras. Historia
de la Estructura Administrativa de la Secretara de Relaciones Exteriores y del Servicio
Exterior Mexicano, Secretara de Relaciones Exteriores. Disponible en: http://sre.gob.mx/
historia-menu, consultada el 22 de septiembre de 2015.
2 Cabe destacar que de la creacin de un Ministerio de Relaciones Exteriores, en 1822, se dio
la primera disposicin sobre el Servicio Exterior. El 7 de mayo del ao mencionado, ya
habindose constituido un Congreso Constituyente, se hizo un Decreto por el cual se
establecieron reglas para los nombramientos de los miembros del servicio exterior, as
como instrucciones y sueldos del personal diplomtico. Con esta pequea base se estipul
el primer antecedente del Servicio Exterior Diplomtico. Idem.
157
JUAN MANUEL PORTILLA GMEZ
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. El Servicio Exterior depende del

Ejecutivo Federal. Su direccin y administracin estn a cargo de la Secretara
de Relaciones Exteriores, en lo sucesivo denominada la Secretara, conforme a
lo dispuesto por la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y a los
lineamientos de poltica exterior que seale el Presidente de la Repblica, de
conformidad con las facultades que le confiere la propia Constitucin.
Las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, conforme a lo
dispuesto en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, mantendrn
coordinacin con la Secretara para el ejercicio de acciones en el exterior.
No obstante la contundencia de la disposicin anterior respecto al rol cuasi

exclusivo del ejecutivo en la formulacin y ejecucin de la poltica exterior, de
forma paulatina se ha dado una mayor intervencin de los otros poderes, sobre
todo del legislativo.3 sta es una tendencia derivada de la evolucin poltica
de las democracias en el mundo y se inscribe en la necesidad de imponer
controles al ejercicio del poder.
Las acciones diplomticas de nuestra nacin, tanto bilaterales como multila-
terales, se enmarcan dentro del orden internacional y comprometen la respon-
sabilidad del Estado mexicano. Las normas del derecho internacional, derivadas
de tratados y otras obligaciones contradas por nuestro pas, son incorporadas
al rgimen jurdico nacional bajo procesos de recepcin legislativa.4 A travs
de su Carta Magna, Mxico, en su doble condicin de sujeto del derecho inter-
nacional y de derecho interno, regula constitucionalmente sus relaciones
exteriores por cuanto al nombramiento de sus representantes ante los Estados
y organizaciones internacionales; determina la competencia y operacin de
los tratados, y establece los principios de poltica exterior que deben guiar la
conduccin de los asuntos internacionales de nuestro pas.
3 Cabe sealar la creciente participacin de entidades estatales y municipales en lo que se ha

llamado paradiplomacia que constituye un conjunto de acciones al exterior complemen-
tarias de las del Estado mexicano. Vid. Martnez Justo, Manuel. La diplomacia municipal
en Mxico, cinco estudios de caso, FES Acatln, UNAM, 2014 y Dvila, Consuelo, Jorge A.
Schiavon y Rafael Velzquez (Coords.) Diplomacia local; Las relaciones internacionales
de las entidades federativas mexicanas. Centro de Relaciones internacionales de la FCPyS,
Mxico, UNAM, 2008.
4 Vid. Becerra Ramrez, Manuel. La recepcin del Derecho Internacional en el derecho interno,
Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, 2. edicin, 2013 y Portilla Gmez, Juan
Manuel. El Estado mexicano como sujeto de derecho diplomtico en Revista Mexicana de
Poltica Exterior, nm. 79-80, Instituto Matas Romero de Estudios Diplomticos, SRE. 2007.
158
A cien aos de la promulgacin de la constitucin de 1917, se presenta

un estudio en forma de gua analtica que aborda, en cuatro rubros, a saber:
tratados, diplomacia, cuerpo diplomtico y poltica exterior, las atribuciones
internacionales establecidas en el texto constitucional. Para ello, se alude a
MULTIDISCIPLINA 21
disposiciones, tanto originarias como reformadas, descartando las que si bien
contienen alguna conexin externa, a nuestro juicio, no inciden directamente
sobre nuestra poltica exterior.
2. Tratados
2.1 Artculo 76, fraccin I y 89, fraccin X.
Texto originario Reforma

Art. 76 (6 de octubre de 1977)
Art. 76.- Son facultades exclusivas del Senado: Art. 76.- Son facultades exclusivas del Senado:
I.- Aprobar los tratados y convenciones diplomti- I.-

cas que celebre el Presidente de la Repblica con las ()
Potencias extranjeras. adems aprobar los tratados internacionales y
convenciones diplomticas que celebre el ejecutivo
de la unin.
Texto Originario Reforma Reforma Reforma

Art. 89 (11 de mayo de 1988) (12 de febrero de 2007) (10 de junio de 2011)
Art. 89.- Las facultades y X.- Dirigir la poltica exte- X.- Dirigir la poltica Sin cambio por cuanto
obligaciones del rior y celebrar tratados exterior y celebrar a tratados.
Presidente son las internacionales, tratados internaciona-
siguientes: sometindolos a la les, as como terminar,
X.- Dirigir las negociacio- aprobacin del Senado. denunciar, suspender,
nes diplomticas y celebrar () modificar, enmendar,
tratados con las potencias retirar reservas y
extranjeras sometindolos formular declaraciones
a la ratificacin del interpretativas sobre los
Congreso Federal. mismos, sometindolos a
la aprobacin del Senado.
()
Elaboracin propia 5
En 1874, la Constitucin de 1857 recupera el sistema bicameral al restablecer

el Senado, al cual se le asignan las siguientes facultades exclusivas en materia
internacional: aprobar los tratados y convenciones diplomticas que celebre
el Ejecutivo con las potencias extranjeras; sin embargo, se omite armonizar
estas disposiciones con las que ya tena el Congreso sobre dicho rubro y as
se explica la falta de las correspondientes supresiones de las facultades del
5 Todos los cuadros presentados en este trabajo son de elaboracin propia.
159
Congreso unicameral en iguales funciones a ambas cmaras de forma conjunta,

como al Senado en exclusiva. Esta situacin persisti en la Constitucin de 1917 y
no fue sino hasta la reforma de 1988 cuando el artculo 89 se puso a tono con el 76
y se habla de aprobacin -ya no de ratificacin- y del Senado -ya no del Congreso-.
Asimismo, en la reforma de 1988, se elimin la obsoleta expresin de
potencias extranjeras pero subsistieron las convenciones diplomticas como
agregado de los tratados. Con ello, el artculo 76 no slo conserva un trmino
confuso y anacrnico6, sino que deja al Senado sin materia de aprobacin
respecto de las inexistentes convenciones diplomticas, toda vez que el artculo
89 slo se refiere a los tratados.
La facultad del Senado, en materia de aprobacin de los tratados celebrados
por el Ejecutivo, puede encuadrarse en dos tipos principales de control: el
primero legislativo, a travs de la produccin de normas jurdicas en el proceso
de recepcin del derecho internacional en el derecho interno; y el segundo,
poltico mediante un ejercicio sancionador de los compromisos internacio-
nales asumidos por el Ejecutivo.
En el primero de ellos se considera que la aprobacin de los tratados por
dicha cmara es una facultad legislativa en virtud de que participa en un proceso
que deriva en la generacin de normas jurdicas obligatorias para Mxico, bajo
el principio pacta sunt servanda,7 en su calidad de sujeto del derecho interna-
cional, al mismo tiempo que incorpora los tratados al ordenamiento jurdico
nacional por va del artculo 133 constitucional como ley suprema.8 Asimismo,
los tratados pasan por las formalidades de ley como son la promulgacin y
publicacin en el diario oficial de la federacin; sin embargo, observamos que
6 De acuerdo con el artculo 2 , inciso 2 a) de la Convencin de Viena sobre Derecho de los

Tratados de 1961, Se entiende por tratado un acuerdo internacional celebrado por escrito
entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un solo instrumento nico
o en dos o ms instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominacin particular.
7 Artculo 26 de la Convencin de Viena sobre Derecho de los Tratados: Pacta sunt servanda.-
Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe.
8 El 13 de febrero de 2007, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin adopt lo que se considera
como la tesis renovada de 1999, respecto a la interpretacin de artculo 133 en el sentido
de que los tratados internacionales son parte integrante de la Ley Suprema de la Unin
y se ubican jerrquicamente por encima de las leyes generales, federales y locales. Para
un acucioso anlisis de esta tesis vanse, Becerra Ramrez, Manuel, Comentarios sobre
la Tesis P. IX/2007 y P. VIII/2007 de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin de 2007,
respecto de la Jerarqua de los tratados en el orden jurdico mexicano, Anuario Mexicano
de Derecho Internacional, Vol. VIII, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, 2008,
861-866; y Cosso Daz, Jos Ramn, Jerarqua, Divisin competencial en relacin con
los tratados internacionales en Derecho Mexicano, Ibid., pp. 867-882.
160
el papel del Senado, en esta funcin, se reduce a la admisin de un tratado que

se aade en automtico al ordenamiento jurdico nacional sin haber pasado
por el tamiz del proceso legislativo ordinario. Por ello, es cuestionable que
con la aprobacin de una sola cmara un tratado se ubique por encima de la
MULTIDISCIPLINA 21
legislacin secundaria que es aprobada por el Congreso en su conjunto.
Por otra parte, a tres lustros de la entrada en vigor del TLCAN, se expidi la
Ley sobre la Aprobacin de Tratados en Materia Econmica (2004), reglamen-
taria del artculo 93 constitucional, que impulsa una mayor participacin del
Senado por va de requerir informacin a los funcionarios federales competentes
sobre la negociacin, celebracin y aprobacin de tratados relacionados con el
comercio de mercancas, servicios, inversiones, transferencias de tecnologa,
propiedad intelectual, doble tributacin, cooperacin econmica y con otras
materias conexas. Si bien el alcance de esta ley es limitado, no deja de significar
un paso adelante en los mecanismos de control del Senado sobre el Ejecutivo.
La ley contiene dos tipos de control: unos de carcter aspiracional (artculos
3 y 4), difciles de cumplir y evaluar, consistentes en contribuir a mejorar la
calidad de vida y el nivel de bienestar de la poblacin mexicana y propiciar
el aprovechamiento de los recursos productivos del pas, otros ms puntuales
dirigidos a promover el acceso de los productos mexicanos a los mercados
internacionales, contribuir a la diversificacin de mercados, fomentar la
integracin de la economa mexicana con la internacional y contribuir a la
elevacin de la competitividad del pas, promover la transparencia en las
relaciones comerciales internacionales y el pleno respeto a los principios de
poltica exterior de la fraccin X del artculo 89 de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos. Por otra parte, se establece (artculos 5 y 6) un
amplio procedimiento de consulta e informacin con vistas a la negociacin
de los tratados en cuestin. De entrada estos mecanismos se aprecian como un
avance en el control del Senado, pero se cuestiona si en la prctica esto no se
traduce en burocratizar la negociacin de dichos instrumentos.
La reforma del 2007 adicion a las fracciones X y I de los artculos 89 y 76,
respectivamente, mediante sendos prrafos, en los que se incluyen facultades
ms amplias en materia de tratados. Se ampli la aprobacin del Senado para
suscribir tratados a todo el proceso de conclusin de los mismos; es decir
ahora toda accin del Ejecutivo relativa a terminacin, modificacin y retiro
de los tratados, requiere de la anuencia del Senado (artculos 76, fraccin I y
89, fraccin X).
161
Este nuevo control se entiende en trminos de prolongar el seguimiento

sancionador del Senado a lo largo de la duracin de los tratados previamente
aprobados; ello se traduce en una cobertura parlamentaria de las incidencias
legales que se presentan en la vigencia y transformacin de los mismos.
Mediante con esta reforma, el Senado acompaa al Ejecutivo en este proceso
en el que ste antes iba solo.
3. Diplomacia: nombramientos de embajadores y cnsules generales
3.1 Artculos 76, fraccin II, 78, fraccin VII y 89, fraccin II y III
Texto originario Reforma

Art. 76 (4 de mayo del 2015)
II.- Ratificar los nombramientos que el mismo fun- II. Ratificar los nombramientos que el mismo funciona-
cionario haga de Ministros, agentes diplomticos, rio haga de los Secretarios de Estado, en caso de que
cnsules generales, empleados superiores de Ha- ste opte por un gobierno de coalicin, con excepcin
cienda, Coroneles y dems jefes supremos del Ejrcito de los titulares de los ramos de Defensa Nacional y Ma-
y Armada Nacional, en los trminos que la ley disponga. rina; del Secretario responsable del control interno del
Ejecutivo Federal; del Secretario de Relaciones; de los
embajadores y cnsules generales; de los empleados
superiores del ramo de Relaciones; ()
Texto originario Reforma Reformas

Art. 78 (30 de julio de 1999) (9 de agosto del 2012
fraccin VII y 11 de junio del 2013)
En el texto originario no haba () ()
ninguna atribucin internacional La Comisin Permanente, adems La Comisin Permanente, adems
de la Comisin Permanente. Con de las atribuciones que expresa- de las atribuciones que expresa-
la reforma de 1999 se fusionan los mente le confiere esta Constitucin, mente le confiere esta Constitucin,
artculos 78 y 79, y en la fraccin tendr las tendr las
VII del 78 se incluye una funcin siguientes: siguientes:
internacional de dicho rgano. () ()
VII. Ratificar los nombramien- VII.-Ratificar los nombramientos
tos que el Presidente haga de que el Presidente haga de embaja-
ministros, agentes diplomticos, dores, cnsules generales, ()
cnsules generales, () Se suprimi ministros
162
Texto Originario Reforma Reforma

Art. 89 (09 de agosto del 2012) (10 de febrero del 2014)
II.- Nombrar y remover libremente II.- Nombrar y remover libremente II.- Nombrar y remover libremente
a los secretarios del Despacho, al a los Secretarios de Estado, remo- a los Secretarios de Estado, remo-
procurador general de la Repblica, ver a los embajadores, cnsules ver a los embajadores, cnsules
al gobernador del Distrito Federal generales y empleados superiores generales y empleados superiores
MULTIDISCIPLINA 21
y a los gobernadores de los Territo- de Hacienda, y nombrar y remover de Hacienda, y nombrar y remover
rios, al procurador general de justi- libremente a los dems empleados libremente a los dems empleados
cia del Distrito Federal y Territorios, de la Unin, cuyo nombramiento o de la Unin, cuyo nombramiento o
remover a los agentes diplomticos remocin no est determinado de remocin no est determinado de
y empleados superiores de Hacien- otro modo en la Constitucin o en otro modo en la Constitucin o en
da y nombrar y remover libremente las leyes. las leyes;
a los dems empleados de la Unin, Los Secretarios de Estado y los
cuyo nombramiento o remocin no empleados superiores de Haciendo
est determinada de otro modo en y de Relaciones entrarn en fun-
la Constitucin o en las leyes. ciones el da de su nombramiento.
Cuando no sean ratificados en
los trminos de esta Constitucin,
dejarn de ejercer su encargo.
En los supuestos de la ratificacin
de los Secretarios de Relaciones
y de Hacienda, cuando no se opte
por un gobierno de coalicin, si la
Cmara respectiva no ratificare en
dos ocasiones el nombramiento del
mismo Secretario de Estado, ocupa-
r el cargo la persona que designe
el Presidente de la Repblica;
Texto Originario Reforma

Art. 89 (09 de agosto del 2012)
III.- Nombrar los ministros, agentes diplomticos y III.- Nombrar, con aprobacin del Senado, a los emba-
cnsules generales, con aprobacin del Senado. jadores, cnsules generales, ()
Por la reforma del 2015, y otras que le precedieron, se corrigi una de las dispo-
siciones constitucionales de mayor anacronismo sobre asuntos de poltica
exterior, a saber: las relativas a los funcionarios diplomticos y consulares.9
En efecto, al Presidente le corresponda nombrar a los ministros, agentes
diplomticos y cnsules generales (art.89, fraccin III), as como remover a los
agentes diplomticos (art. 89, fraccin II). Ahora, se suprimen las categoras
de ministros y agentes diplomticos, refirindose solamente a embajadores y
cnsules generales.
Cabe precisar que en el ejercicio de sus actividades diplomticas y consulares,
Mxico opera en un doble marco normativo: el derecho diplomtico y el derecho
consular, representados por la Convencin de Viena sobre relaciones diplom-
9 Vid. Portilla Gmez, Juan Manuel, El Estado Mexicano como sujeto del derecho diplomtico,
Revista Mexicana de Poltica Exterior, op. cit., pp. 136-137.
163
ticas de 1961 (CVRD) y la Convencin de Viena sobre relaciones consulares

de 1963 (CVRC), y el derecho interno, representado por la constitucin y la
legislacin sobre el Servicio Exterior Mexicano.
La CVRD seala tres clases de jefes de misin (art. 14, prrafo 1): embajadores
o nuncios acreditados ante los jefes de Estado; enviados, ministros e internun-
cios acreditados ante los jefes de Estado; y encargados de negocios acreditados
ante los ministros de relaciones exteriores.10 Por su parte, la CVRC enuncia las
siguientes categoras de jefes de oficinas consulares (art. 9): cnsules generales,
cnsules, vicecnsules y agentes consulares. Resulta curioso que Mxico, junto
con Suecia y Suiza, haya propuesto en la Conferencia de Viena que en apego
a la prctica moderna se redujeran las categoras a slo dos: embajadores y
encargados de negocios,11 toda vez que se haba empeado en mantener en
el texto constitucional a la aeja categora de ministro.12 Debido al principio
de igualdad soberana, consagrado en artculo 2 de la Carta de la ONU y a la
necesidad de uniformar las misiones diplomticas, en la actualidad todas estn
acreditadas a nivel de embajador. Slo en las ausencias de ste o del encargado
de negocios se designa a un encargado de negocios ad interim.13
Por cuanto al mbito domstico, aplican las disposiciones constitucionales
arriba referidas y los artculos 19 y 23 de la Ley del Servicio Exterior Mexicano,
que a la letra dicen:
Artculo 19
Sin perjuicio de lo que dispone la fraccin III del artculo 89 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la designacin de Embajadores y
Cnsules Generales la har el Presidente de la Repblica, preferentemente entre
los funcionarios de carrera de mayor competencia, categora y antigedad en la
rama diplomtico-consular.
10 Respecto a los ministros, Eileen Denza indica que esta categora de jefe de misin estaba
disminuida en 1815 cuando se firm el Reglamento de Viena sobre el rango entre los
agentes diplomticos y que al negociarse la Convencin de Viena, en 1961, no obstante
ser obsoleta, sta se mantuvo. Denza, Eileen, Diplomatic Law, Commentary on the Vienna
Convention on Diplomatic Relations, Oxford University Press, 2008, p.112.
11 Ibid., p. 114.
12 Dentro de la rama diplomtico-consular del SEM, ministro es el rango ms alto despus de
embajador; pero es slo una categora en el escalafn. No es de suyo jefe de misin y no
est sujeto a nombramiento presidencial. Por ello, no es la persona a la que se refieren los
artculos 76, 78 y 89 constitucionales antes de ser reformadas.
13 Artculo 19 de la CVRD.
164
Independientemente de que un funcionario de carrera sea designado Embajador

o Cnsul General, el Presidente de la Repblica podr removerlo libremente en
los trminos de la fraccin II del artculo 89 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, pero esa determinacin no afectar su situacin
MULTIDISCIPLINA 21
como personal de carrera, a menos que la separacin ocurra en los trminos de
la fraccin II del artculo 57 de esta Ley.
Artculo 23
Las designaciones de jefes de misiones diplomticas permanentes ante Estados
y organismos internacionales, de Embajadores Especiales y de Cnsules
Generales sern sometidas a la ratificacin del Senado de la Repblica o, en sus
recesos, de la Comisin Permanente, segn lo disponen las fracciones II, VII
y III de los artculos 76, 78 y 89, respectivamente, de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos. Sin este requisito la persona designada no
podr tomar posesin de su cargo.
No obstante las imprecisiones y ambigedades del texto constitucional, es

indiscutible la participacin del Senado como rgano de control del Ejecutivo
por va de la ratificacin de los nombramientos de los embajadores y cnsules
generales, sean stos de carrera o no, representan al Estado y son responsa-
bles de la ejecucin de la poltica exterior de Mxico. En el primer caso, la
ley dispone que el Presidente har la designacin de embajadores y cnsules
generales preferentemente entre los funcionarios de carrera de mayor
competencia, categora y antigedad en la rama diplomtico-consular. La
expresin es muy laxa y deja un amplio margen de discrecionalidad al
Ejecutivo para obrar justamente en sentido contrario. Adems de la opcin
de nombrar embajadores y cnsules generales ajenos al Servicio Exterior
(SEM), el artculo 7 de la ley permite la designacin directa por el Secretario de
personal de menor rango.14
14 Artculo 7.- El personal temporal es designado por acuerdo del Secretario. Dicho personal
desempea funciones especficas en una adscripcin determinada y por un plazo que no
exceder de 6aos, al trmino del cual sus funciones cesarn automticamente. Los as
nombrados no forman parte del personal de carrera del Servicio Exterior ni figuran en los
escalafones respectivos.
El personal temporal deber cumplir con los requisitos sealados en las fracciones I, III,
IV y V del artculo 32 de la presente Ley y estar sujeto durante su comisin a las mismas
obligaciones que el personal de carrera.
165
El ingreso al SEM est regulado por un riguroso sistema de exmenes, al

igual que su permanencia y promocin dentro del mismo. Este modelo es
pionero del servicio civil de carrera en la administracin pblica en Mxico y
sigue los estndares internacionales de los ms prestigiados servicios exteriores
del mundo. Por ello, se presenta una situacin de inequidad al designar
personal que no ha cubierto dichas exigencias, adems de que al carecer de un
perfil adecuado se ponen en riesgo los intereses de Mxico y puede daarse
la imagen de nuestro pas. La diplomacia no debe ser un exilio dorado ni un
reducto del clientelismo poltico o de cuotas partidistas, sino que debe conside-
rarse como lo que es, una actividad profesional de la ms alta responsabilidad.
Frente a ello, el Senado debe ejercer a cabalidad su funcin de control sobre
la ratificacin de dichos nombramientos para evitar improvisaciones y malos
resultados. Tan negativo es un Senado obsequioso del Ejecutivo, como un
Senado atrapado en disputas partidistas en las que dichas acciones pierden su
objetividad ante el regateo poltico y el manejo como moneda de cambio de las
ratificaciones o rechazos de nombramientos, ms all de las capacidades de las
personas propuestas. Como una forma de incrementar el control del Senado
y reducir la discrecionalidad del Ejecutivo en esta materia, proponemos las
siguientes medidas: El Secretario, los Subsecretarios de Relaciones Exteriores,
as como el Consultor Jurdico, deben ser embajadores de carrera del SEM y
sus nombramientos deben ratificarse por el Senado; asimismo, debe estable-
cerse un sistema de cuotas en el que slo pueda haber un mximo del 20% de
embajadores y cnsules generales ajenos al SEM, designados por el Ejecutivo
y ratificados por el Senado.15
4. Cuerpo diplomtico
4.1 Artculo 104, fraccin VIII

Texto originario Reforma nica
(Se mantiene en las diferentes reformas) A la fraccin VIII (06 de junio del 2011)
Art.104. Corresponde a los tribunales de la Federacin Art.104. Los Tribunales de la Federacin conocern:
conocer: ()
() VIII.- De los casos concernientes a miembros del Cuer-
VI.- De los casos concernientes a miembros del Cuerpo po Diplomtico y Consular.
Diplomtico y Consular.
15 Aunque no se trata de designacin presidencial ni de ratificacin senatorial, sera conve-

niente suprimir al personal temporal a que se refiere el artculo 7 de la Ley del SEM.
166
Esta disposicin no ha tenido ningn cambio en la Constitucin de 1917 y

debido a su redaccin un tanto ambigua y a la confusin que puede presentarse
entre los conceptos de cuerpo diplomtico y servicio exterior, de la cual no ha
estado exento el propio poder judicial, es necesario recurrir a sus orgenes y
MULTIDISCIPLINA 21
a las interpretaciones judiciales. El contenido del Artculo 104 constitucional
se ha reflejado en los tres mayores documentos constitucionales de la historia
independiente de Mxico. Su influencia, desde una perspectiva constitu-
cional comparada, es el artculo III, seccin 2, de la Constitucin norteame-
ricana. Dicha seccin constituye las bases del Poder Judicial estadounidense.
Concretamente lo hace a partir de dos premisas: el mbito jurisdiccional del
Poder Judicial Federal y la aplicacin de derecho internacional (law of nations)
en los casos que ese resuelva.
Lo anterior responde a una de las caractersticas endmicas del sistema
constitucional norteamericano: el federalismo y la divisin de poderes como
cimientos de gobierno. El citado artculo, tena la misin de:
1. Frenar la interpretacin de tratados y costumbre internacional por parte
de los Estados, evitando as un galimatas de aproximaciones al derecho
internacional por medio de precedentes contradictorios;
2. El Derecho internacional como parte del esquema de reglas federales (de
acuerdo con la clusula de supremaca) se aplicara sobre el derecho estatal
en materia sustantiva (rights of action)
3. Fomentar la centralizacin de los asuntos internacionales como mbito
competencial de la federacin.
En este sentido, de acuerdo con las subsecciones primera y segunda del citado
numeral, todos los casos concernientes a Embajadores, Ministros y Cnsules se
resolvern en sede federal -aplicando, en lo conducente, derecho internacional
como parte de la clusula de supremaca- y, aunado a ello, la Corte Suprema de
los Estados Unidos tendr jurisdiccin original (primera instancia). El trmino
utilizado no deja lugar a dudas: se trata del cuerpo diplomtico acreditado en
los Estados Unidos.
La construccin del federalismo entre ambos pases sigui caminos distintos:
en el Pacto de 1791 las trece colonias se unen para formar un Estado soberano
y ceden a la Federacin ciertas competencias con lo que queda latente -hasta
la fecha- un nimo de desconfianza y temor de invasin competencial entre
167
los Estados y la Capital. En Mxico, fue la Capital la que cedi a los Estados
algunas competencias, el contexto fue distinto.
An a pesar de lo anterior, el citado artculo se replic en la Constitucin
de 1824 (en los artculos 137 y 138); en la Constitucin de 1857 (en los artculos
97 y 100) y en la Constitucin de 1917 en el artculo que motiva este ejercicio.
nicamente el artculo 137 de la Constitucin de 1824 seala que la Corte
Suprema de Justicia conocer de los negocios civiles y criminales de los
enviados diplomticos y cnsules de la Repblica. El calificativo final hara
pensar que, si bien se segua el modelo de definir la competencia del Poder
Judicial Federal desde el texto constitucional, en trminos materiales, la
disposicin regulara controversias del Servicio Exterior Mexicano, no del
Cuerpo diplomtico acreditado en Mxico.
Sin embargo, el calificativo de la Repblica termina con la Constitucin de
1857 y en ella se reitera el modelo americano, heredndolo adems a la de 1917.
Es decir, slo se dice: agentes diplomticos y cnsules. Incluso, cabe sealar
que los trminos usados por la fraccin VII del artculo 104 constitucional son
ms ambiguos que los anteriores; generalmente por agente diplomtico se
hace referencia a diplomticos extranjeros; sin embargo, en el artculo actual
se dice: miembros del cuerpo diplomtico y consular.
Esta ambigedad se zanja, empero no de forma definitiva ni vinculante,
mediante una tesis aislada de 1920. La Corte que construye este criterio slo
se centra en dirimir la competencia de dos tribunales estatales (Puebla) sobre
una controversia que podra involucrar una jurisdiccin concurrente (Estado-
Federacin) y en la que, por salud constitucional, sera ms adecuado el foro federal.
Es de recalcarse que, siguiendo el espritu de fortalecimiento al Poder
Judicial Federal emanado de la constitucin americana, y quiz retomando el
espritu del artculo 137 de 1824, la Corte explica:
Diplomticos y cnsules
Conforme a la fraccin VI del artculo 104 de la Constitucin, corresponde a

los tribunales federales conocer de los casos concernientes a los miembros del
cuerpo diplomtico y consular; y desde el momento en que esa disposicin no
distingue entre los miembros del cuerpo diplomtico y consular mexicanos, en
el extranjero y los de los gobiernos extranjeros en el pas, debe considerarse
que tal disposicin legal se refiere tanto a unos como a otros; y an cuando los
actos que dichos individuos hayan ejecutado, lo sean con el carcter de particu-
168
lares, deben conocer de ellos las autoridades federales, porque, dado su carcter
diplomtico o consular, pueden afectar las relaciones internacionales.
Este ltimo criterio no es el que prima. Actualmente, el criterio jurispru-
MULTIDISCIPLINA 21
dencial establece que el artculo 104 regula al cuerpo diplomtico acreditado
en Mxico. Ciertamente slo hace referencia a controversias laborales; sin
embargo bien valdra la pena pensar que esto podra extenderse a materias de
carcter pblico.
COMPETENCIA. DIPLOMTICOS. LAS JUNTAS FEDERALES DE

CONCILIACIN Y ARBITRAJE LA TIENEN PARA CONOCER DE LOS
JUICIOS LABORALES SEGUIDOS EN CONTRA DE LOS.
De la armnica interpretacin de los artculos 41, 73, fraccin XX, 76, fraccin
I, 89, fraccin X, 123, Apartado "A", fraccin XX y 133 de la Constitucin de los
Estados Unidos Mexicanos, en relacin con el diverso numeral 104, fraccin
VI, de la propia Carta Magna, aplicado este ltimo por analoga, se deduce
que corresponde a las Juntas Federales de Conciliacin y Arbitraje conocer de
los juicios laborales seguidos en contra de miembros del cuerpo diplomtico y
consular, aun cuando la fraccin XXXI, apartado A, del invocado artculo 123,
no incluya expresamente dicha hiptesis, y aun cuando la demanda relativa
se dirija en lo particular a las personas que forman parte de tales rganos y
no en contra del gobierno que representan, ya que el precepto 104 invocado
no distingue en cuanto a que la competencia de las autoridades federales sea
nicamente cuando los diplomticos o miembros del cuerpo consular acten en
nombre de la nacin que los ha acreditado, sino que categricamente dispone
que dicha competencia se surte "en los casos concernientes a miembros del
cuerpo diplomtico y consular", por lo que como la ley no distingue no se
debe distinguir, concluyndose que la accin ejercitada es de carcter federal,
atendiendo a la investidura de los demandados.
169
5. Poltica exterior
5.1 Artculos 76, fraccin I, II y III, 88, 89, fraccin X
Texto originario Reformas

Artculo 76 (06 de octubre 1977)
Art. 76.- Son facultades exclusivas del Senado: Art. 76.- Son facultades exclusivas del Senado:
I.- Aprobar los tratados y convenciones diplomticas I.- Analizar la poltica exterior desarrollada por el Eje-
que celebre el Presidente de la Repblica con las cutivo Federal con base en los informes anuales que el
Potencias extranjeras. Presidente de la Repblica y el Secretario del Despacho
correspondiente rindan al Congreso;
()
Texto originario Reformas

Artculo 76 (04 de mayo de 2015)
II.- Ratificar los nombramientos que el mismo fun- II.- Ratificar los nombramientos que el mismo funcio-
cionario haga de Ministros, agentes diplomticos, nario haga de los Secretarios de Estado, en caso de que
cnsules generales, empleados superiores de Ha- ste opte por un gobierno de coalicin, con excepcin
cienda, coroneles y dems jefes supremos del Ejrcito de los titulares de los ramos de Defensa Nacional y Ma-
y Armada Nacional, en los trminos que la ley disponga. rina; del Secretario responsable del control interno del
Ejecutivo Federal; del Secretario de Relaciones; de los
embajadores y cnsules generales; de los empleados
superiores del ramo de Relaciones; ()
Texto originario
Reformas
Artculo 76
III.- Autorizarlo tambin para que pueda permitir la
salida de tropas nacionales fuera de los lmites del Pas,
el paso de tropas extranjeras por el territorio nacional y Sin reforma
la estacin de escuadras de otra potencia, por ms de
un mes, en aguas mexicanas.
Texto originario Reforma Reforma

Artculo 88 (21 de octubre 1966) (29 de agosto del 2008)
El Presidente de la Repblica no El Presidente de la Repblica no () podr ausentarse del territorio
podr ausentarse del territorio podr ausentarse del territorio nacional hasta por siete das
nacional sin permiso del Congreso nacional sin permiso del Congreso informando previamente de los
de la Unin. de la Unin o de la Comisin motivos de la ausencia a la Cma-
Permanente en su caso. ra de Senadores o a la Comisin
Permanente en su caso, as como
de los resultados de las gestiones
realizadas. En ausencias mayores
a siete das, se requerir permiso
de la Cmara de Senadores o de la
Comisin Permanente.
170
Reforma Reforma Reforma

Texto originario
(11 de mayo de 1988) (12 de febrero de 2007) (10 de junio de 2011)
Art. 89.- Las facultades X.- Dirigir la poltica ex- X.- Dirigir la poltica ex- X.- Dirigir la poltica ex-
y obligaciones del Presi- terior y celebrar tratados terior y celebrar tratados terior y celebrar tratados
dente son las siguientes: internacionales, some- internacionales, as como internacionales, as como
X.- Dirigir las negocia- tindolos a la aprobacin terminar, denunciar, terminar, denunciar,
MULTIDISCIPLINA 21
ciones diplomticas y del Senado. En la con- suspender, modificar, en- suspender, modificar, en-
celebrar tratados con duccin de tal poltica, el mendar, retirar reservas mendar, retirar reservas
las potencias extranje- titular del Poder Ejecutivo y formular declaraciones y formular declaraciones
ras sometindolos a la observar los siguientes interpretativas sobre los interpretativas sobre los
ratificacin del Congreso principios normativos: la mismos, sometindolos a mismos, sometindolos a
Federal. autodeterminacin de los la aprobacin del Senado. la aprobacin del Senado.
pueblos; la no interven- En la conduccin de tal En la conduccin de tal
cin; la solucin pacfica poltica, el titular del Po- poltica, el titular del Po-
de controversias; la pros- der Ejecutivo observar der Ejecutivo observar
cripcin de la amenaza o los siguientes principios los siguientes principios
el uso de la fuerza en las normativos: la autodeter- normativos: la autodeter-
relaciones internaciona- minacin de los pueblos; minacin de los pueblos;
les; la igualdad jurdica la no intervencin; la la no intervencin; la
de los Estados; la coope- solucin pacfica de con- solucin pacfica de con-
racin internacional para troversias; la proscripcin troversias; la proscripcin
el desarrollo; y la lucha de la amenaza o el uso de la amenaza o el uso
por la paz y la seguridad de la fuerza en las rela- de la fuerza en las rela-
internacionales. ciones internacionales; la ciones internacionales; la
igualdad jurdica de los igualdad jurdica de los
Estados; la cooperacin Estados; la cooperacin
internacional para el internacional para el
desarrollo; y la lucha desarrollo; el respeto, la
por la paz y la seguridad proteccin y promocin
internacionales. de los derechos humanos
y la lucha por la paz y
la seguridad internacio-
nales.
La reforma de 1977 constituye un parte aguas en la trayectoria de las dispo-

siciones constitucionales de carcter internacional, ya que es la primera vez
que se emplea la expresin de poltica exterior. Esto es de suyo relevante al
considerar que hacia finales del segundo tercio del siglo pasado, Mxico ya
tena una amplia trayectoria de presencia internacional, tanto bilateral como
multilateral, sin que sustentara constitucionalmente su poltica exterior.
Asimismo, se contaba con un desarrollo doctrinario definido en principios
histricos y realidades concretas. Dicha reforma representa no slo disponer
de una expresin ms moderna para referirse a la actividad fornea del Estado,
sino que constituye un avance en trminos de sistematizacin y concep-
tualizacin funcional de las instancias implicadas en su ejercicio. Otorga al
Senado la facultad de analizar la poltica exterior desarrollada por el Ejecutivo
Federal con base en los informes anuales que el Presidente de la Repblica y
el Secretario de Despacho correspondiente rindan al Congreso (artculo 76).
171
Otro mecanismo de control es el que se da mediante la reforma del 11 de

mayo de 1988 donde se establece que en la conduccin de la poltica exterior
(artculo 89, fraccin X), el titular del Poder Ejecutivo observar los siguientes
principios normativos: la autodeterminacin de los pueblos; la no interven-
cin; la solucin pacfica de las controversias; la proscripcin de la amenaza o
el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurdica de los
Estados; la cooperacin internacional para el desarrollo; y la lucha por la paz
y la seguridad internacionales. Posteriormente, por reforma del 10 de junio
de 2011, se agreg el principio de la proteccin y promocin de los derechos
humanos, al mismo tiempo que se estableca el principio pro homine en el
artculo 1 constitucional.
Otra reforma, del 29 de agosto de 2008, flexibiliza el mecanismo de control
relativo a los viajes al exterior del Presidente de la Repblica (artculo 88) al
sealar que ste podr ausentarse del territorio nacional por un mximo de
siete das con slo informar previamente al Senado o la Comisin Permanente
en su caso, pero en ausencias mayores a siete das, requerir permiso de uno
u otro de dichos rganos.
En torno a la inclusin de los principios de poltica exterior en el texto cons-
titucional se han suscitado dos opiniones opuestas: unos que la consideran
como atadura dogmtica que impide una poltica exterior ms pragmtica
y otros que la apoyan por representar un instrumento de control para el
Ejecutivo con base en postulados normativos.
Los principios de poltica exterior deben instrumentarse de tal modo que
se traduzcan en directrices de actuacin para casos concretos a la luz de las
circunstancias e intereses alrededor de los mismos; as como tambin en no
apartarse de la evolucin de la poltica y el derecho internacionales. En caso
contrario, podra caerse en un vacuo inmovilismo principista que no acreditara
una ptima insercin de Mxico en los asuntos mundiales y que, en ltima
instancia, la poltica exterior no sirviera a ningn fin prctico en beneficio de
la nacin. En este punto es donde nos parece que el Senado estara llamado a
ejercer tareas de escrutinio de esta actividad del Ejecutivo no slo en funcin de
una visin rgida de los principios, sino mediante otros mecanismos de control.
Asimismo, es interesante observar que la ubicacin constitucional de los
principios se llev a cabo cuando Mxico se afanaba por entrar de lleno a la
globalizacin, dejando atrs polticas proteccionistas y de desarrollo endgeno.
Dentro de este proceso, no deja de ser un tanto contradictorio que nuestra
poltica exterior haya aminorado su perfil legalista y adquirido un sesgo
172
economicista,16 hasta entonces desconocido, que habra de prolongarse por los

siguientes sexenios.
6. Principios y doctrinas de poltica exterior
MULTIDISCIPLINA 21
6.1 Constitucin y Derecho Internacional: Principios coincidentes
Principios de derecho internacional

Principios de Carta de la Carta de la Declaracin Pacto Inter- Pacto Inter- Declaracin
Poltica Exte- Organiza- Organiza- Universal de nacional de nacional de sobre princi-
rior de Mxico cin de las cin de los los Derechos Derechos Derechos pios DI
(ART. 89-X) Naciones Estados Humanos Civiles y Econmicos, conforme a
Unidas Americanos Polticos Sociales y la carta de
Culturales la ONU
La autodeter- Artculo 1 Artculo 3 Artculo 2 Artculo 1 Artculo 1 Inciso
minacin de fraccin 2 b) e)
los pueblos e)
La no Art. 7. b) Inciso
intervencin e) c)
La solucin Art. 3. c) Inciso
pacfica de g) g)
controversias i)
La proscripcin Art. 4. c) Inciso
de la amenaza f) a)
o el uso de la
fuerza en las
relaciones in-
ternacionales
La igualdad Art. 1. a) Inciso
jurdica de f)
los Estados
La cooperacin Art. 1, f) Inciso
internacional fraccin 3. k) d)
para el g)
desarrollo
El respeto, la Art. 1, l) Art. 2. Art. 2.
proteccin y fraccin 3. a)
promocin de b)
los derechos c)
humanos
La lucha por Art. 3. Art. 2
la paz y la
seguridad
internacionales
16 Cfr. Rico, Carlos, Mxico y el Mundo, Historia de sus relaciones exteriores, Tomo VIII, Senado
de la Repblica, 1991, p. 175,
173
7. Conclusiones
Frente al prximo centenario de la promulgacin de nuestra Carta Magna, se

observa que en su evolucin histrica y estructural no han estado ausentes
las cuestiones internacionales. La insercin de Mxico en el concierto de las
naciones ha exigido el ordenamiento de sus relaciones exteriores desde lo ms
alto de la pirmide normativa: la Constitucin Poltica.
La complejidad de la poltica mundial determina que los Estados cuenten
con un marco constitucional que responda a sus obligaciones como sujetos de
derecho internacional. El Estado mexicano, a travs de los poderes ejecutivo,
legislativo y judicial, participa en materia fornea conforme a las bases consti-
tucionales dispuestas por el constituyente originario y modificadas a travs de
los procesos de reformas.
Si bien el ejecutivo interviene de manera preponderante, mediante la
cancillera y el servicio exterior en la celebracin de tratados, nombramiento
de embajadores y diseo e instrumentacin de la poltica exterior, la constitu-
cin dispone la concurrencia de los otros dos poderes en dichas materias. De
suyo, el legislativo, a travs del Senado, cumple una importante doble funcin:
una sancionadora respecto de tratados y nombramientos diplomticos, y otra
supervisora por cuanto a la ejecucin de la poltica exterior. Tocante al judicial,
no podemos soslayar el papel que juega en la resolucin de controversias del
cuerpo diplomtico.
Los principios de nuestra poltica exterior son coincidentes con los principios
de derecho internacional contenidos en los grandes tratados fundacionales de
los organismos internacionales de los que Mxico es parte, verbigracia, las
cartas de las Naciones Unidas y de la Organizacin de Estados Americanos, as
como otros instrumentos que forman parte del derecho internacional general.
En un afn por construir una poltica exterior de Estado, dichos principios se
han incluido en el texto constitucional no obstante estar ya obligados a los
mismos por va de la membresa de Mxico en dichas organizaciones o bien
por virtud de otros mecanismos vinculantes.
El cumplimiento de un siglo de la Constitucin, hace propicia la oportunidad
de su revisin y actualizacin. Como hemos podido observar en esta gua
analtica, es necesario un ejercicio de aggiornamento de ciertas disposiciones,
pues no se puede permitir la subsistencia en nuestra Carta Magna de anacro-
nismos y obsolescencias. Asimismo, se debe dotar de mayores atribuciones a los
174
otros poderes para evitar un excesivo rol del ejecutivo en detrimento del sistema
de contrapesos y avanzar hacia una autntica poltica exterior de Estado.
Agradecimientos
MULTIDISCIPLINA 21
Para la elaboracin de este artculo se cont con el apoyo de jvenes
estudiantes que colaboraron en la recopilacin de informacin y diseo de
cuadros. Expreso mi reconocimiento a Laura Michelle Brenes Martnez, Helen
Natalia Garnica Muoz, Laura Karina Hernndez Hernndez, Vernica de
Jess Orduo Martn, Tania Monserrat Rangel Moreno, Claussen Carolina
Gmez Sanabria, Jos Alberto Payn Gutirrez, Walter Ramss Bustos Huerta
y Juan Emanuel Moreno Vzquez.
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176
JUAN MANUEL PORTILLA GMEZ es Licenciado en Derecho por la ENEP Acatln de la

UNAM; Maestro y Doctor en Derecho Internacional por la Facultad de Derecho de la
UNAM; Profesor Titular C de Tiempo Completo en el rea de Derecho Internacional
en la FES Acatln de la UNAM, adscrito a la Divisin de Ciencias Socioeconmicas y
la Unidad de Investigacin Multidisciplinaria. Es miembro del Sistema Nacional de
MULTIDISCIPLINA 21
Investigadores con nivel II. Titular de la Ctedra Especial Jos Vasconcelos de la
FES Acatln y es integrante del Consejo Editorial del Anuario Mexicano de Derecho
Internacional del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM. Sus lneas
de investigacin son: Derecho Internacional Derecho Internacional Humanitario,
Derecho Penal Internacional, Paz y Seguridad Internacionales y Medio Oriente.
177
NUEVO PERFIL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
EN LA CONSTITUCIN
Public Administration's new profile in the Constitution
Jos Juan Snchez Gonzlez - cameralista@hotmail.com
Resumen
A partir de un mtodo histrico comparativo de las constituciones de 1814, 1824, 1836,

1843, 1857 y 1917, se pretende analizar los aspectos comunes y las diferencias significa-
tivas de los artculos relacionados con la administracin pblica, destacando los aspectos
de organizacin, estructura y funcionamiento, as como sus reformas, adiciones y dero-
gaciones, de manera que se pueda proponer la incorporacin de los nuevos perfiles de la
Administracin Pblica en los artculos de la Carta Magna, y as garantizar los derechos
administrativos de los ciudadanos.
Palabras clave: Constitucin, poder ejecutivo, administracin pblica federal, derechos

administrativos, ciudadanos.
Abstract
Parting from a historical method comparing the Constitutions of 1814, 1824, 1836, 1843,
1857 and 1917, the common aspects and significant differences of the articles related
to public administration are intended to be observed. Organizational, structural
and functional points of view along with its reforms, additions and derogations are
highlighted, in order to propose the integration of new profiles of Public Administration
to the Magna Carta, so as to guarantee the administrative rights of citizens.
Keywords: Constitution; executive power; federal public administration; administra-

tive rights; citizens.
Nm. 21, may-ago. 2015, pp. 178-202

NUEVO PERFIL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN LA CONSTITUCIN
Presentacin
Tres etapas fundamentales se pueden distinguir en el advenimiento de las ideas

liberales: independencia, reforma y revolucin; mismas a las que corresponden
MULTIDISCIPLINA 21
las tres leyes constitucionales que han condicionado la evolucin poltica de
nuestro pueblo: la de 1824, la de 1857 y la de 1917, respectivamente. Ellas nos
sealan, a la vez, los reveses sufridos por principios e intereses reaccionarios
que presidieron las pocas de transicin entre estas fechas (Sayeg, 1996: 15).
Valads (2014) incluye tres constituciones ms: la de 1814, 1836 y 1843.
Por qu, entonces, dentro en un panorama de incertidumbre, la Constitucin
Mexicana de 1917 ha sido tan longeva? Responde Carpizo (2011) porque en
ms de diez dcadas no se ha dado una ruptura poltico-social en nuestro
pas; porque su estructura fundamental ha sido mayormente aceptada por la
sociedad, aunque sea en forma vaga; porque ha sabido evolucionar y cambiar a
travs de las reformas constitucionales a pesar de todos los errores y los excesos
cometidos; porque durante dcadas goz de la legitimidad proveniente de la
llamada revolucin mexicana; y porque impuls la paz y movilidad social con
algunos lustros de crecimiento econmico que, por desgracia, en los ltimos
30 aos se han convertido en reiteradas crisis econmicas (Carpizo, 2011: 293).
La longevidad de la Constitucin Mexicana de 1917 nos lleva a otra
pregunta esencial, a la cual intenta responder este artculo: cules son los
artculos constitucionales relativos a la administracin pblica y porqu se han
realizado reformas, adiciones y derogaciones a sus contenidos? Para responder
adecuadamente este cuestionamiento, el artculo se presenta en los siguientes
apartados: primero, se realiza una lnea del tiempo de las constituciones de
1814, 1824, 1836, 1843, 1857 y 1917 para identificar los artculos relacionados con
el poder ejecutivo y con principal nfasis en la administracin pblica, para
lo cual tambin se describen los artculos de la Constitucin Poltica de la
Monarqua Espaola (1812) como punto de referencia de nuestros textos cons-
titucionales. En el segundo apartado se analizan los artculos relacionados con
la administracin pblica en la Constitucin Mexicana de 1917, destacando los
artculos 90, 91, 92 y 93, por lo que se describen sus reformas, adiciones y dero-
gaciones. En el ltimo se establecen los nuevos atributos de la administracin
pblica que deben incorporarse en los referidos artculos mediante nuevos
prrafos mostrando as el deber ser de la actividad organizadora del Estado
mexicano para garantizar los derechos administrativos de los ciudadanos.
179
JOS JUAN SNCHEZ GONZLEZ
I. La Administracin Pblica en las constituciones en Mxico
Mxico ha tenido seis constituciones: 1814, 1824, 1836, 1843, 1857 y 1917
(Valads, 2014: 17-19). La primera fue aprobada todava en plena guerra de
Independencia en 1814 y se conoce como Constitucin de Apatzingn, la cual
estableca el principio de soberana, proscriba la esclavitud y organizaba el
poder cuando los insurgentes todava se encontraban en la fase revolucionaria.
Posteriormente, en 1824, fue adoptada la primera Constitucin del Mxico
independiente. El pas quedaba organizado como una repblica federal y con
un sistema de gobierno presidencial. La Constitucin de 1824 fue sustituida
por otra conocida como las Siete Leyes de 1836, sta sustituy el sistema federal
por un sistema unitario, pues se consideraba que para pacificar el pas era
necesario contar con un poder conservador. La Constitucin de 1836 fue
reemplazada por la de 1843, que suprimi el poder conservador. Pocos aos
despus, en 1847, en plena guerra con Estados Unidos, fue restablecida la
vigencia de la Constitucin Federalista de 1824 con una importante adicin: el
juicio de amparo.
El ciclo de las constituciones del siglo XIX se cerr en 1857. La Constitucin
hizo una declaracin de laicidad y suprimi el Senado, por lo que la Cmara
de Diputados adquiri un gran peso poltico, en detrimento del poder presi-
dencial. Por ltimo, despus de la Revolucin, los constituyentes incorporaron
a la Constitucin de 1917 una serie de derechos muy avanzados relacionados
con la educacin, el reparto de la tierra y la justicia laboral. Faltaron, sin
embargo, las cuestiones relacionadas con el programa democrtico, de manera
que aunque se adoptaron normas orientadas a la justicia social, el ejercicio
del poder poltico qued muy concentrado (Valads, 2014: 19). Adems, falt
mayor desarrollo de los nuevos perfiles de la administracin pblica en la
relacin del Estado con la sociedad, situacin que en cuatro artculos cons-
titucionales de la Carta Magna de 1917 parecen insuficientes y requieren de
incorporar nuevas capacidades y cometidos institucionales por desarrollar en
el aparato gubernamental.
Un antecedente remoto de las constituciones mexicanas y del papel de la
administracin pblica es la Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola
-emitida el 19 de marzo de 1812-, la cual fue jurada en la Nueva Espaa por
el virrey Francisco Xavier Venegas de Saavedra el 30 de septiembre de ese
mismo ao (Secretara de Gobernacin, 2010, 27). Este ordenamiento constitu-
cional cobra relevancia, ya que, como se mostrar en el desarrollo de este texto,
180
algunos contenidos de los artculos relacionados con la administracin pblica

son similares a los otros textos constitucionales de Mxico.
En su captulo VI, De los Secretarios de Estado y del Despacho, en sus
artculos 222 al 230, referidos a la administracin pblica, se establece que:
MULTIDISCIPLINA 21
los siete secretarios del despacho (Art. 222); los requisitos de ser ciudadano en
ejercicio de sus derechos para ser secretario de despacho (223); el reglamento
que las Cortes aprobarn para cada secretara (Art. 224); en que las rdenes
del Rey debern ir firmadas por el secretario de despacho (Art. 225); la
responsabilidad de los secretarios de despacho de las rdenes que autoricen
(Art. 226); formularn sus presupuestos anuales de los gastos de la adminis-
tracin pblica (Art. 227);en el caso de responsabilidad decretarn ante las
Cortes todas las cosas (Art. 228); en ese caso quedar en suspenso el secretario
de despacho (Art. 229); y que las Cortes sealarn el sueldo que gozarn los
secretarios de despacho (Art. 230), lo anterior destaca como los aspectos ms
relevantes (Secretara de Gobernacin, 2010, 60-61). Como se podr inferir, a
lo largo de las seis constituciones reconocidas en Mxico, en el apartado de
administracin pblica, estos artculos son muy parecidos, y en algunos casos,
iguales a los de la Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola. Aunque las
funciones ejecutivas recaen en el Rey, algunas atribuciones son parecidas a la
administracin pblica mexicana; por lo tanto, existe una influencia directa en
esta materia en las constituciones mexicanas.
En el cuadro nmero 1, se enumeran los artculos relacionados con el
Poder Ejecutivo, presentes en estas seis constituciones que ha tenido Mxico,
enfatizando aquellos que se refieren a la administracin pblica, los cuales son
nuestro focus de estudio.
Cuadro no. 1
Artculos relacionados con el poder ejecutivo y la administracin pblica
Artculos
Constitucin
Poder Ejecutivo Administracin Pblica
Decreto Constitucional Supremo Gobierno 134, 143, 144, 145, 146, 147, 148,
para la libertad de la Amrica 132, 133, 135, 136, 137, 138, 139, 149, 150, 172, 173, 174
Mexicana (1814) 140, 141, 142, 159, 160, 161, 162,
163, 164, 165, 166, 167, 168, 169,
170, 171
Constitucin Federal de los Presidente y Vicepresidente 117, 118, 119, 120, 121, 122
Estados Unidos Mexicanos (1824) 74, 75, 76, 77, 78, 95, 96, 97, 98, 99,
100, 101, 102, 103, 104, 105, 106,
107, 108, 109, 110, 111, 112
Leyes Constitucionales (1836) Cuarta, 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, Del Ministerio, 28, 29, 30, 31, 32,
12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 , 19, 20 33, 34
181
Artculos
Constitucin
Poder Ejecutivo Administracin Pblica
Bases de Organizacin Poltica de 83, 84, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92 85
la Repblica Mexicana (1843) Del Ministerio, 93, 94, 95, 96, 97, 98,
99, 100, 101, 102, 103
Constitucin Federal de los Esta- 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 86, 87, 88, 89
dos Unidos Mexicanos (1857) 84, 85
Constitucin Poltica de los Esta- 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 90, 91, 92, 93
dos Unidos Mexicanos (1917)
Fuente: elaboracin propia a partir de las constituciones referidas.
Cada una de las constituciones tiene su manera particular de delimitar,

establecer y describir el papel de la administracin pblica en la vida nacional.
Con el sello de cada poca histrica, la administracin pblica federal ha
estado sujeta a un proceso evolutivo en lo relacionado a su regulacin a nivel
Constitucional (Gamboa, 2007; 10). A continuacin se describen las principales
disposiciones en el mbito constitucional.
El Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana,1 en el
Captulo X Del Supremo Gobierno establece, en su artculo 134, que habr
tres secretarios uno de guerra, otro de hacienda, y el tercero que se llamar
especialmente de gobierno, estableciendo que se mudarn cada cuatro aos
(Secretara de Gobernacin, 2010, 128). Instaura un libro de acuerdos en cada
secretara (Art. 143); todos los ttulos y despachos debern ser firmados por el
Supremo Gobierno y el secretario a quien corresponda (Art. 144); los secretarios
sern responsables de todos los documentos firmados y el proceso de causa
(Arts. 145, 146, 147 y 148); tambin seala que los secretarios se sujetarn al
juicio de residencia en el tiempo de su administracin (Art. 149 y 150) (Secretara
de Gobernacin, 2010; 128-129). Adems, los secretarios estaban obligados a
presentar al Congreso todos los planes, reformas y medidas que juzgue conve-
nientes (Art. 172); pasar mensualmente una nota de los empleados y personal
1 Los Sentimientos de la Nacin o 23 puntos dados por Morelos para la Constitucin, como
este subttulo lo indica, representa la plataforma constitucional de Mxico, por decirlo as;
constituyen la primera expresin fundamental de la lnea de pensamiento socio-liberal
que estuvo a punto, por ello mismo de ser plasmada a la Constitucin de Apatzingn,
que aunque naci lamentablemente- cuando todava no alcanzbamos nuestra indepen-
dencia, no deja de contener los principios liberales que los progresistas se empearon en
sostener en la lucha ideolgica que apenas emprendieran, y para la que no sera suficiente,
en adelante, la contienda verbal; la guerra armada tuvo que hacerse presente nuevamente,
en los momentos decisivos de la historia de Mxico, y condicionar la evolucin constitu-
cional de nuestro pueblo (Sayeg, 1996; 17).
182
suspendidos (Art. 173); as como cada seis meses un estado abreviado de las
finanzas pblicas y otro ampliado para que sea examinado y autorizado por el
Congreso (Art. 174) (Secretara de Gobernacin, 2010; 133).
La Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1824) marca
MULTIDISCIPLINA 21
el nacimiento de nuestra nacionalidad por haber sido la Primera Carta
Fundamental del Mxico independiente, lo que signific que la aparicin de la
Repblica Federal (Sayeg, 1996; 17). Existen veintitrs artculos para definir las
atribuciones y competencias del Presidente de la Repblica y el Vicepresidente,
contrastando con seis artculos expresamente relativos a la organizacin,
estructuras y funcionamiento de la administracin pblica.
En la Seccin 6 Del Despacho de los negocios de gobierno, en seis
artculos se describen las tareas generales de la administracin pblica, y en
particular, de sus secretarios de despacho. El artculo 117 seala que el Congreso
general establecer los secretarios que considere necesarios; ordena que todos
los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente debern ir firmados por el
secretario del despacho del ramo (Art. 118); los secretarios de despacho sern los
responsables de los actos del Presidente con sus firmas (Art. 119); los secretarios
de despacho darn a cada cmara cuenta del estado de su respectivo ramo
mediante una memoria de la secretara (Art. 120); para ser secretario de despacho
se requiere ser ciudadano mexicano por nacimiento (Art. 121); los secretarios
de despacho formarn un reglamento para la mejor distribucin y giro de los
negocios a su cargo (art. 122) (Secretara de Gobernacin, 2010; 232-233).
Las Leyes Constitucionales (1836) se caracterizaron, adems por el estable-
cimiento de la Repblica Central -que concentraba el poder en la capital de
ella, convirti a los estados en departamentos y suprimi los poderes locales-,
por haber creado un cuarto poder: el Supremo Poder Conservador, que lejos
de llegar a hacer el poder quiso verse en l, acercndose ms al tipo de poder
desptico y absoluto, por lo que constituye uno de los ms fieles reflejos
jurdicos de la vida del Mxico conservador (Sayeg, 1996; 19).
La Cuarta ley, denominada Organizacin del Supremo Poder Ejecutivo,
contiene un apartado especfico: Del Ministerio, con siete artculos
plenamente vinculados a la administracin pblica. El artculo 28 destaca que
para el despacho de los asuntos del gobierno habr cuatro Ministros: uno de
lo Interior, otro de Relaciones exteriores, otro de Hacienda, y otro de Guerra y
Marina (Secretara de Gobernacin, 2010; p. 282). Los Ministros debern ser
eleccin exclusiva del Presidente de la Repblica y mexicanos de nacimiento
(Art. 29); en asuntos graves ser resuelto por el Presidente de la Repblica en
183
junta de ministros, quienes firmarn el libro respectivo (Art. 30). El artculo 31

define tres facultades de los Ministros: 1) el despacho de todos los negocios de
su ramo; 2) autorizar con su firma todos los reglamentos, decretos y rdenes del
Presidente; y 3) presentar al Congreso una Memoria especificada del estado
en que se hallen los diversos ramos de la administracin pblica respectivos a
su Ministerio (Secretara de Gobernacin, 2010; 283). Adems, cada Ministro
ser responsable de la falta de cumplimiento de las leyes de su ramo (Art. 32),
el gobierno formar un reglamento para el mejor despacho de sus Secretaras
(Art. 33) y habr una indemnizacin para los Ministros que se establecer por
una ley secundaria (Art. 34) (Secretara de Gobernacin, 2010; p. 283).
Para Sayeg, las Bases de la Organizacin Poltica de la Repblica Mexicana
de 1843, constituyen un despotismo constitucional con las clases militares a
la cabeza, pretendindose, con esta ltima Ley fundamental, dar nueva vida
al centralismo, con lo que slo se consigui, paradjicamente, dividir al pas
en los momentos de la invasin norteamericana, acabando por desprestigiar
absolutamente a esta forma de organizacin centralista (Sayeg, 1996; 20-21).
En este ordenamiento constitucional, existen nueve artculos relativos al
poder ejecutivo y doce artculos expresamente vinculados a la administra-
cin pblica, logrando ser uno de los ms amplios textos en esta materia. El
artculo 85 afirmaba que el: Presidente es jefe de la administracin pblica de
la Repblica, y le estn encomendados especialmente el orden y tranquilidad en
lo interior y la seguridad en lo exterior (Secretara de Gobernacin, 2010; 334).
Los restantes artculos se encuentran en el apartado Del Ministerio, los
cuales corresponden a la administracin pblica. El artculo 93 establece que
todos los negocios del Gobierno estarn a cargo de cuatro ministerios, que
se denominarn, de relaciones exteriores, gobernacin y polica; de justicia,
negocios eclesisticos, instruccin pblica e industria; de hacienda; y de guerra
y marina (Secretara de Gobernacin, 2010; 337).
En el artculo 94, relativo a las obligaciones de los ministros, se declara
que para ser ministro se requiere ser mexicano por nacimiento. En las obli-
gaciones de los ministros se determina acordar con el Presidente el despacho
de todos los negocios relativos a su ramo y presentar a las Cmaras, antes
del 15 de enero, una Memoria del estado que guarda el ramo de la administra-
cin pblica que corresponde a su ministerio (Art. 95).El artculo 96 ordena
que los negocios se giraran por el ministerio y que, sin excepcin alguna,
prestarn debida obediencia a las rdenes que se les dirijan por los secretarios
del despacho (Art. 97). Los ministros tienen derecho a concurrir a las cmaras
184
siempre que lo disponga el Presidente (Art. 98); el ministerio deber formar un

reglamento de su ramo (Art. 99); los ministros sern responsables de los actos
del Presidente que autoricen (Art. 100) y de las resoluciones que se tomaren
en la junta de ministros (Art. 102); adems de que los ministros se reunirn
MULTIDISCIPLINA 21
en junta con el Presidente cuando ste lo disponga (Art. 101), y el Presidente,
despus de or las opiniones emitidas por los ministros en la junta, ser libre de
resolver lo que le parezca (Art. 103) (Secretara de Gobernacin, 2010; 337-338).
La Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1857) result el
cdigo liberal por excelencia, recogiendo el pensamiento poltico-econ-
mico fundamental del siglo XIX, consignando los principios bsicos del indi-
vidualismo. A pesar del laissez faire, laissez passer, fueron implantadas una
serie de medidas que se caracterizan, en general, por su contenido altamente
democrtico, que representan el significado fundamental de esta ley constitu-
cional (Sayeg, 1996; 21).
Contempla once artculos relativos a las facultades del poder ejecutivo en
la Seccin II, denominada Del poder ejecutivo, mientras que slo se incluyen
cuatro artculos que corresponden a la administracin pblica. Por primera vez,
el artculo 86 no define un nmero especfico de secretarios: Para el despacho
de los negocios de orden administrativo de la federacin, habr el nmero de
secretarios que establezca el Congreso por una ley, la que har la distribucin
de los negocios que han de estar a cargo de cada secretara (Secretara de
Gobernacin, 2010; p. 445).
El artculo 87 seala que para ser secretario del despacho se requieren tres
requisitos: primero, ser ciudadano mexicano por nacimiento; segundo, estar
en ejercicio de sus derechos; y tercero, tener 25 aos cumplidos. Adems, todos
los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente debern ir firmados por el
secretario del despacho (Art. 88) y estn obligados a que, una vez abiertas las
sesiones del primer periodo, debern dar cuenta al Congreso del estado de sus
respectivos ramos (Art. 89) (Secretara de Gobernacin, 2010; 445).
Los antecedentes Constitucionales en esta materia se pueden constatar en
las cinco constituciones, donde podemos observar una evolucin tanto en la
denominacin de los rganos de la administracin pblica federal, como en
el tratamiento general que se d a la misma (Gamboa, 2007; 62); as como
de las atribuciones para los Secretarios o Ministros de Despacho. El cuadro
nmero 2, agrupa las atribuciones en las cinco constituciones del siglo XIX
para compararlas:
185
Cuadro no. 2
Anlisis comparativo de las Constituciones en materia de Administracin Pblica
Constituciones
Preceptos 1814 1824 1836 1843 1857
Nmero 3 Secretarios El Congreso esta- 4 Secretarios 4 Ministerios No define nme-
de secretarios de de Despacho blecer el nmero de Despacho (art. 93) ro de Secretarios
Despacho (art. 134) de Secretarios (art. 28) (art. 86)
(art. 117)
Libro (art. 143)
de acuerdos
Ttulos y despa- (art. 144) (art. 118) Asuntos gra- Cuando lo orde- (art. 88)
chos firmados por ves en Junta ne el Presidente
el Secretario de Ministros y en Junta de
todos firma- Ministros (art.
rn (art. 30) 101 y 102)
Secretarios respon- (art. 145, 146, (art. 119) (Art. 32) Obediencia a
sables 147 y 148) todo lo que fir-
de lo que firman y me el Secretario
el proceso (art. 97 y 100)
de causa
Secretario (art. 149 y
a juicio 150)
de residencia
Presentar al (art. 172)
Congreso planes y
programas
Nota mensual de (art. 173)
empleados y per-
sonal suspendidos
Semestralmente (art. 174)
abreviado de finan-
zas pblicas
Memoria (art. 120) (art. 31) (art. 95)
de la Secretara del
ramo
Requisitos para (art. 121) Ser mexicano Ser mexicano
ser Secretario de por nacimiento por nacimiento,
Despacho (art. 94) estar en ejerci-
cio de derecho
y tener 25 aos
(art. 87)
Formar Reglamen- (art. 123) (art. 33) (art. 99)
to por ramo
Designacin exclu- (art. 29)
siva del Presidente
(Contina en la siguiente pgina)
186
Constituciones
Preceptos 1814 1824 1836 1843 1857
Facultades de los El despacho
Secretarios de todos los
negocios de su
MULTIDISCIPLINA 21
ramo; firmar
los asuntos;
y presentar
Memoria
(art. 31)
Indemnizacin en (art. 34)
caso de despido
para el Secretario
Asistencia a las Solo que lo
Cmaras apruebe el
Presidente
(art. 98)
Presidente libre (art. 103)
de or opiniones y
tomar resolver lo
que le parezca
Darn cuenta al Una vez abiertas
Congreso las sesiones del
primer periodo
(art. 89)
Fuente: elaboracin propia
Del anlisis comparado de las cinco constituciones de Mxico en el siglo XIX,

se infiere que existen 17 preceptos constitucionales en relacin a la administra-
cin pblica, tal como lo muestra el cuadro no. 2. Al respecto, se pueden extraer
algunas consideraciones en el papel asignado a la administracin pblica:
1. Las constituciones con mayores preceptos constitucionales en materia de

administracin pblica son la de 1814 y 1843, ya que establecen 8 consi-
deraciones para los Secretarios o Ministros de Despacho, en las que son
comunes 3 atribuciones.
2. En un nivel intermedio de preceptos constitucionales, la Constitucin de

1836 (con 6 artculos) y la Constitucin de 1824 (con 7 artculos), describen
las atribuciones y facultades de los Secretarios de Despacho, en las que son
comunes 7 atribuciones.
3. La Constitucin de 1857 es la que tiene slo 4 preceptos constitucionales,

dejando fuera otras atribuciones y facultades que en la lnea del tiempo
187
haban sido importantes en la organizacin, estructura y funcionamiento

de la administracin pblica.
4. En la Constitucin de 1814 se establecen cuatro preceptos constitucionales

relativos a la responsabilidad administrativa y la rendicin de cuentas
juicio de residencia, presentacin de planes y programas al Congreso, nota
mensual de empleados y semestralmente abreviado de finanzas pblicas-
que no seran incorporados en las otras constituciones del siglo XIX, es
decir, slo quedaron establecidas en ese texto constitucional.
5. En las cinco constituciones se establece el nmero de Secretarios o Ministros

de Despacho que habr, ya sea en nmero o designacin por parte del
Congreso. Las constituciones de 1814, 1836 y 1843 sealan los nmeros de 3
y 4 Secretaras de Despacho con las denominaciones de su tiempo; mientras
que las Constituciones de 1824 y 1857 dejan esta facultad al Congreso para
que defina el nmero de Secretaras de Despacho.
6. En las Constituciones de 1824, 1836 y 1843 se establece que los Secretarios o

Ministros de Despacho: debern presentar una Memoria de la situacin de
su ramo; y formular un Reglamento del ramo respectivo.
7. La Constitucin de 1857, en materia de administracin pblica, slo

establece 4 artculos que sern incorporados con otra redaccin pero con
los mismos principios administrativos, a la Constitucin de 1917. En esta
Constitucin, por primera vez, se establece que los Secretarios de Despacho
deben tener 25 aos cumplidos.
Aunque este marco constitucional de artculos de la administracin pblica ha

tenido reformas, modificaciones y derogaciones por razones polticas, debe
adecuarse a los nuevos perfiles y atributos administrativos contemporneos
del campo gubernamental, incluyendo el tipo de administracin pblica
deseable, as como los derechos administrativos a los que cualquier ciudadano
puede aspirar.
188
II. La Administracin Pblica en la Constitucin de 1917
En nuestra Constitucin se dispone que el Poder Ejecutivo Federal recae en

una sola persona denominada Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Se
MULTIDISCIPLINA 21
trata de un rgano de titularidad personal. A veces se confunde al Ejecutivo
con la Administracin Pblica, aunque se trata de dos instituciones distintas:
una Presidente de la Repblica- proviene del voto pblico y es depositaria
de la titularidad de un poder federal; la otra la administracin pblica- est
compuesta bsicamente por Secretaras de Estado y organismos paraesta-
tales, destinados a auxiliar al Presidente. La administracin pblica, desde
la perspectiva jurdica, son los miembros del gabinete que debern realizar
una gran cantidad de funciones, no ya como representantes o delegados del
Presidente, sino como un ejercicio administrativo propio (Cosso, 2012; 1).
La Constitucin poltica de los Estados Unidos Mexicanos (1917) cuenta con
diez artculos referidos a las facultades y atribuciones del poder ejecutivo, y
slo cuatro artculos relacionados con la administracin pblica federal. En un
anlisis comparativo de las cinco constituciones del siglo XIX en Mxico, de 17
preceptos constitucionales, la Constitucin de 1917 slo incorpora 4, los cuales
provienen de dichos textos constitucionales, como lo muestra el cuadro no. 3.
Cuadro no. 3
Anlisis comparativo de las Constituciones del siglo XIX y de 1917 en Administracin Pblica
Preceptos de Constituciones siglo XIX Constitucin de 1917

Nmero de secretarios de Despacho (Art. 90) y Consejero Jurdico del Gobierno
Libro de acuerdos
Ttulos y despachos firmados por el Secretario (Art. 92)
Secretarios responsables de lo que firman y el proceso
de causa
Secretario a juicio de residencia
Presentar al Congreso planes y programas
Nota mensual de empleados y personal suspendidos
Semestralmente abreviado de finanzas pblicas
Memoria de la Secretara del ramo
Requisitos para ser Secretario de Despacho Ser ciudadano mexicano por nacimiento, estar en
ejercicio de sus derechos y tener 35 aos cumplidos
(Art. 91)
Formar Reglamento por ramo
Designacin exclusiva del Presidente
(Contina en la siguiente pgina)
189
Preceptos de Constituciones siglo XIX Constitucin de 1917

Facultades de los Secretarios
Indemnizacin en caso de despido para el Secretario
Asistencia a las Cmaras
Presidente libre de or opiniones y tomar resolver lo
que le parezca
Darn cuenta al Congreso (Art. 93)
Fuente: elaboracin propia
A continuacin se realiza una descripcin de los cuatro artculos -90, 91, 92

y 93- de la Constitucin de 1917, en materia de administracin pblica, para
conocer sus reformas, adiciones y supresin de contenidos. El artculo 90 es
clave en la definicin, naturaleza, estructura y organizacin de la administra-
cin pblica federal2 en los trminos siguientes:
Artculo 90: La Administracin Pblica Federal ser centralizada y paraestatal

conforme a la Ley Orgnica que expida el Congreso, que distribuir los negocios
del orden administrativo de la Federacin que estarn a cargo de las Secretaras
de Estado y definir las bases generales de creacin de las entidades paraesta-
tales y la intervencin del Ejecutivo Federal en su operacin.
La (sic DOF 02-08-2007) leyes determinarn las relaciones entre las entidades
paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre stas y las Secretaras de Estado.
La funcin de Consejero Jurdico del Gobierno estar a cargo de la dependencia
del Ejecutivo Federal que, para tal efecto, establezca la ley.
El Ejecutivo Federal representar a la Federacin en los asuntos en que sta
sea parte, por conducto de la dependencia que tenga a su cargo la funcin de
Consejero Jurdico del Gobierno o de las Secretaras de Estado, en los trminos
que establezca la ley (Cmara de Diputados, 2014; 329).
El artculo 90 declara que la administracin pblica federal es centralizada y

paraestatal, conforme a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal,
quien contar con su propia estructura y caractersticas. Adems, la admi-
nistracin pblica federal tiene su base normativa en la Ley Orgnica de la
2 Texto original: Para el despacho de los negocios del orden administrativo de la Federacin,
habr el nmero de secretarios que establezca el Congreso por una ley, la que distribuir
los negocios que han de estar a cargo de cada Secretara (CD, 2014; 329).
190
Administracin Pblica Federal en su artculo 1, prrafo primero, que seala

a la Presidencia de la Repblica, las Secretaras de Estado, los Departamentos
Administrativos y la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal, las que integran
la administracin pblica centralizada (Gamboa, 2007; 5).
MULTIDISCIPLINA 21
El artculo 90 fue reformado en tres ocasiones (Cmara de Diputados, 2014;
329).La primera reforma fue el 21 de abril de 1981, sustituyendo a su anterior
texto vigente, que se refera a la distribucin de los negocios pblicos entre
el nmero de secretarios que estableca el Congreso por una ley, por el que
consigna ya los principios generales de la administracin pblica federal
(Sayeg, 1996; 775). En esta reforma se incluye la composicin de la administra-
cin pblica centralizada y paraestatal.
La segunda reforma fue el 2 de agosto de 2007, suprimiendo en el artculo a
los Departamentos Administrativos. La tercera reforma fue realizada el 10 de
febrero de 2014 en el marco de la Reforma Constitucional en materia Poltica-
Electoral; se adicionan dos prrafos al infine del artculo para facultad al
Ejecutivo Federal para la conformacin de la instancia de Consejero Jurdico
del Gobierno, que recaer en la dependencia que para tal efecto establezca la
ley. Esta dependencia se crea con la reforma que se efecto a la Ley Orgnica
de la Administracin Pblica Federal, con fecha de 15 de mayo de 1996.
El artculo 91 constitucional, establece los requisitos para ser Secretario de
Despacho, en los siguientes trminos:
Artculo 91: Para ser secretario de Despacho se requiere: ser ciudadano por
nacimiento, estar en ejercicio de sus derechos y tener treinta aos cumplidos
(Cmara de Diputados, 2014; 329).
En la Constitucin de 1857, la edad establecida era de 25 aos cumplidos. Cabe

sealar que este artculo no ha sido modificado desde la publicacin de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos el 5 de febrero de 1917.
El artculo 92 constitucional determina la obligacin de los Secretarios de
Estado de firmar todos los documentos de su ramo:
Artculo 92: Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y rdenes del Presidente
debern estar firmados por el Secretario de Estado a que el asunto corresponda,
y sin este requisito no sern sean obedecidos (Cmara de Diputados, 2014; 330).
191
Este artculo ha tenido dos modificaciones.3 La primera reforma del 21 de

abril de1981, deroga la disposicin que establece la obligacin del presidente
para enviar al gobernador del distrito y al jefe de departamento respectivo
la documentacin para su refrendo. Dispone el refrendo obligatorio para los
acuerdos del Presidente de la Repblica. La segunda reforma del 2 de agosto
de 2007 se modific para suprimir del artculo a los Jefes de Departamento
Administrativo (Cmara de Diputados, 2014; 330).
El artculo 93 constitucional establece la relacin entre el poder ejecutivo
y el poder legislativo para la comparecencia de los Secretarios de Estado ante
las Cmaras:
Artculo 93: Los Secretarios del Despacho, luego de que est abierto el periodo
de sesiones ordinarias, darn cuenta al Congreso del estado que guardan sus
respectivos ramos. Cualquiera de las Cmaras podr convocar a los Secretarios
de Estado, a los directores y administradores de las entidades paraestatales, as
como a los titulares de los rganos autnomos, para que informen bajo protesta
de decir verdad, cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente
a sus respectivos ramos o actividades o para que respondan a interpelaciones
o preguntas.
Las Cmaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratndose de
los diputados, y de la mitad, si se trata de los Senadores, tienen la facultad de
integrar comisiones para investigar el funcionamiento de dichos organismos
descentralizados y empresas de participacin estatal mayoritaria. Los resultados
de las investigaciones se harn del conocimiento del Ejecutivo Federal.
Las Cmaras podrn requerir informacin o documentacin a los titulares de
las dependencias del gobierno federal, mediante pregunta por escrito, la cual
deber ser respondida en un trmino no mayor a 15 das naturales a partir de
su recepcin.
El ejercicio de estas atribuciones se realizar de conformidad con la ley del
Congreso y su reglamentos (Cmara de Diputados, 2014; 331).
3 Texto original: Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y rdenes del Presidente debern
estar firmados por el Secretario de Estado a que el asunto corresponda, y sin este requisito
no sern sean obedecidos. Los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente, relativos
al Gobierno del Distrito Federal y a los Departamentos Administrativos, sern enviados
directamente por el Presidente al gobernador del Distrito y al jefe del Departamento
respectivo (Cmara de Diputados, 2014; 330).
192
El artculo 93 ha sido reformado en seis ocasiones,4 por lo que representa el

precepto ms modificado. La primera reforma a este artculo fue el 31 de enero
de 1974, que se refiere a los informes y comparecencias de los colaboradores
del titular del Ejecutivo ante el Legislativo de la Unin, a fin de que dicha
MULTIDISCIPLINA 21
obligacin y facultad no concurriese solamente en los secretarios de Estado,
sino que se hiciese extensiva a los jefes de departamento administrativos, as
como a los directores y administradores de los organismos descentralizados
federales o de las empresas de participacin estatal mayoritaria. En la segunda
reforma, se adicion el 6 de diciembre de 1977 un tercer prrafo a este artculo,
permitindose investigar el funcionamiento de ellos mediante comisiones
especiales que al efecto integre el Legislativo (Sayeg, 1996; 775-776). La tercera
reforma ocurri el 31 de diciembre de 1994, que establece la facultad de las
Cmaras para citar a los Secretarios de Estado, al Procurador General de la
Repblica, a los Jefes de Departamentos Administrativos, as como a directores
y administradores de los organismos descentralizados federales o de empresas
de participacin estatal mayoritaria.
La cuarta reforma fue el 2 de agosto de 2007, donde se modific el artculo
para suprimir a los Jefes de Departamento Administrativo. La quinta
reforma fue el 15 de agosto de 2008, donde se reforma el prrafo segundo y
se aaden dos prrafos ms, el cuarto y el quinto. Con la adicin al prrafo
cuarto, se mantiene el equilibrio y control parlamentario, estableciendo la
pregunta parlamentaria dirigida a los titulares de dependencias y entidades
del gobierno federal, la cual abre camino a un dilogo entre poderes de cara
a la sociedad y a la rendicin de cuentas del Ejecutivo al Poder Legislativo.
El quinto prrafo adicionado establece que el ejercicio de estas atribuciones
se realizar conforme a la ley del Congreso y sus reglamentos (Cmara de
Diputados, 2014; 332).
Por ltimo, la sexta reforma ocurri el 10 de febrero de 2014, en el marco
de la Reforma Constitucional en materia Poltica-Electoral, donde se adicionan
dos prrafos al infine del artculo para facultar al Ejecutivo Federal para la
conformacin de la instancia de Consejero Jurdico para la conformacin de la
instancia de Consejero Jurdico del Gobierno, que recaer en la dependencia
que para tal efecto establezca la ley.
4 Texto original: Los Secretarios del Despacho, luego de que est abierto el periodo de sesiones
ordinarias, darn cuenta al Congreso del estado que guardan sus respectivos ramos.
Cualquiera de las Cmaras podr citar a los secretarios de Estado para que informen,
cuando se discuta una ley o se estudie un negocio relativo a su Secretara (CD, 2014; 331).
193
La importancia de estos cuatro artculos constitucionales, referidos a

la administracin pblica, sus adiciones y reformas, puede mostrarse en el
estudio realizado en el Centro de Documentacin, Informacin y Anlisis bajo
la investigacin de Claudia Gamboa Montejano (2007), a partir de sus ante-
cedentes constitucionales, derecho comparado e iniciativas presentadas para
reformar los artculos 90, 91 y 92 constitucionales en las legislaturas LIX y
LX por lo que analiza19 iniciativas de los diferentes partidos polticos repre-
sentados en la Cmara de Diputados.5 Del estudio (Gamboa, 2007; 37-40) se
pueden desprender las siguientes consideraciones generales:
En el artculo 90 constitucional, en lo relacionado a la forma de organiza-

cin de la administracin pblica federal, 8 iniciativas no realizan ninguna
modificacin o adicin, slo una iniciativa establece que la administracin
pblica federal ser centralizada, descentralizada, empresas de participa-
cin estatal y fideicomisos.
En lo que respecta a quin estar a cargo de los negocios del orden admi-
nistrativo de la Federacin, tres iniciativas modifican el artculo, dejando
a cargo las Secretaras de Estado; una iniciativa propone adicionar una
Jefatura de Gabinete; otra iniciativa propone un Gabinete Presidencial;
otra sugiere un Jefe de Gobierno Interior y de la Administracin Pblica
Federal; y una ms propone un Jefe de Gabinete.
En lo relativo a las relaciones que se dan entre entidades paraestatales,
ejecutivo federal, Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos,
cinco iniciativas no contemplan el prrafo; tres iniciativas no contemplan el
texto vigente; una iniciativa propone modificar el prrafo para no contem-
plar a los Departamentos Administrativos; y una iniciativa adiciona al Jefe
de Gabinete como sujeto entre las dems dependencias y el Ejecutivo Federal.
En adiciones, 8 iniciativas no las contemplan, y slo una iniciativa propone
que la Ley establezca las bases para la organizacin, funcionamiento y
desarrollo del sistema del Servicio Profesional de Carrera en la administra-
cin pblica federal centralizada.
En el artculo 91 se presentan 12 iniciativas de reforma para modificar el
artculo en fracciones y/o incisos; una iniciativa presenta la propuesta de diez
fracciones, mientras que otra iniciativa propone un artculo con seis incisos.
5 Cabe destacar que este estudio no considera al artculo 93 constitucional, por lo que el anlisis
se centra en los artculos 90, 91 y 92 constitucionales.
194
Respecto a la denominacin de Secretario del Despacho, 3 iniciativas

proponen al Jefe de Gabinete; otra iniciativa propone la denominacin
de Secretario de Estado; otra propuesta con denominacin de Jefe del
Gobierno Interior y de la administracin pblica federal.
MULTIDISCIPLINA 21
En relacin con la edad requerida para ser Secretario, una iniciativa propone
que se tengan treinta y cinco aos al da de la designacin o ratificacin en
su caso; otra iniciativa sugiere la adicin de tener treinta aos cumplidos
al da de su nombramiento.
Respecto al grado acadmico: una iniciativa propone que se posea al da
de su nombramiento, con antigedad mnima de cinco aos, el grado de
estudios de licenciatura, cuando menos, y cdula profesional, expedidas
por la institucin y autoridad legalmente facultada para ello; otra iniciativa
propone contar con grado acadmico al menos de licenciatura expedido
por la autoridad o institucin legalmente facultada para ello.
En lo relacionado con las facultades y obligaciones de los Secretarios
y/o Jefes de Gabinete: una iniciativa propone ejercer la administracin
general del pas, expedir los actos y reglamentos que sean necesarios para
ejercer las facultades que le atribuye este artculo y aquellas que le delegue
el Presidente de la Repblica, entre otros; otra iniciativa propone como
responsable de coordinar, preparar y convocar las reuniones del gabinete
con los secretarios del despacho presidindolas en caso de ausencia del
presidente, coordinar la accin de los secretarios de despacho y dems
entidades de la administracin pblica federal, entre otras.
Respecto al nombramiento: una iniciativa propone que deber recaer prefe-
rentemente entre las personas que hayan servido con eficacia, capacidad y
probidad en el servicio pblico o que se hayan distinguido por su hones-
tidad, competencia y eficiencia en el ejercicio de su profesin; otra inicia-
tiva propone que no podr recaer el nombramiento de servidores pblicos
de la administracin pblica federal, desconcentrada y descentralizada, en
legisladores federales de la Legislatura que coincida con el ejercicio cons-
titucional del Ejecutivo Federal, ni la legislatura inmediata anterior; otra
iniciativa propone que este deber gozar de buena reputacin y no haber
sido condenado por delito que amerite pena corporal de ms de un ao de
prisin, pero si se tratare de robo, fraude, falsificacin, abuso de confianza
y otro que lastime seriamente la buena fama en el concepto pblico, inha-
bilitar para el cargo, cualquiera que hay sido la pena; otra iniciativa
195
propone que los gobernadores de las entidades federativas, senadores de

la Repblica, diputados federales, diputados de las legislaturas estatales,
asamblestas de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal y jefes
delegaciones, presidentes municipales, sndicos y regidores de los ayunta-
mientos, en funciones, no podrn ser designados secretarios de Despacho
durante el periodo de sus respectivos encargos; otra iniciativa establece
que la designacin del secretario hecha por el Ejecutivo deber ser ratifi-
cada por el Senado.
En las adiciones: una iniciativa agrega que el secretario no deber tener
parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad, en lnea vertical u
horizontal, y no deber ser o haber sido pariente dentro del segundo grado
de afinidad del que ejerza el cargo de Presidente de la Repblica, no tener
ms de setenta y cinco aos cumplidos el da de la designacin o ratifica-
cin por la autoridad que la ley seale, no pertenecer al estado eclesistico
ni ser ministro de algn culto; otra iniciativa adiciona que para poder ser
delegado federal de alguna de las secretaras de Estado se debern satis-
facer los mismos requisitos que para ser secretario de despacho, adems de
contar con amplia experiencia comprobable de, por lo menos, 6 aos en la
rama correspondiente.
En el artculo 92 se analizan 8 iniciativas, de las cuales, 4 proponen modificar
el artculo en dos apartados -A y B-, mientras que otra iniciativa pretende
derogar el artculo. Respecto a quin debe firmar todos los reglamentos,
decretos, acuerdos y rdenes del Presidente: una iniciativa adiciona al Jefe
de Gabinete Presidencial; otra propone que nicamente sea el Secretario de
Estado; una tercera iniciativa expone que, en el primer caso, los actos del
Presidente sern refrendados por el Jefe del Gobierno Federal y, en su caso,
por el Secretario de Despacho que corresponda, en el segundo caso se dispone
que los actos del Jefe del Gobierno Federal debern ser refrendados por el
secretario de despacho que corresponda o, cuando la Constitucin lo demande,
por el Consejo de Gobierno; otra iniciativa supone derogar el artculo.
En cuanto a las iniciativas presentadas, stas van encaminadas a: proponer la

figura del Jefe de Gabinete en Mxico; eliminar los llamados Departamentos
Administrativos; sealar expresamente las facultades de las Secretaras de
Estado; modificar los requisitos para ser Secretario de Estado; y en general,
reorganizar la actual administracin pblica a nivel federal (Gamboa, 2007:
196
62). Una conclusin preliminar es que estos tres artculos constitucionales

han sido considerados esenciales para adecuarlos a las nuevas condiciones
prevalecientes en el siglo XXI, mismas que correspondan a una administracin
pblica mejor organizada y funcional que genere los resultados esperados por
MULTIDISCIPLINA 21
la sociedad.
En este orden de consideraciones de los artculos constitucionales referidos
a la administracin pblica, cobra importancia lo expuesto por Valads
(2014), quien seala que en Mxico se ha avanzado en la construccin de los
derechos de los gobernados, pero que todava estamos rezagados en cuanto a
las responsabilidades de los gobernantes, de manera que, si por una parte se
disfruta de libertades pblicas, por otra se carece de instrumentos para ejercer
controles democrticos entre los rganos del poder poltico. Cuando faltan
estos controles democrticos, los rganos de poder se corrompen y se hacen
ineficientes (Valads, 2014: 19-20).
A esta reflexin agregara que la Constitucin ha definido aspectos estruc-
turales de la administracin pblica, su organizacin, sus propsitos y su
importancia en la vida democrtica, pero falta que se incorporen los nuevos
perfiles de la administracin pblica en la Carta Magna. Aunque existen la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal y la Ley Federal de Entidades
Paraestatales que son, entre otras, las leyes que norman y regulan el sector
centralizado y paraestatal, tambin es cierto que en ellas no se contienen los
nuevos perfiles de la administracin pblica contempornea.
El nuevo perfil de la administracin pblica debe describirse incorporando
atributos como la transparencia, el acceso a la informacin, la proteccin de
datos personales y el combate a la corrupcin todava no se incluyen aspectos
como la rendicin de cuentas y la participacin ciudadana tan necesarios en
una vida plenamente democrtica. Algunos de estos perfiles ya forman parte
del rediseo institucional transparencia, proteccin de datos personales y
combate a la corrupcin- aunque podran ser considerados en un solo artculo
para fundamentar la evolucin de la administracin pblica en el futuro prximo.
III. Nuevo perfil de la administracin pblica en la Constitucin
Cul es el estado de nuestra administracin pblica federal? Si la adminis-

tracin pblica es un instrumento estatal para alcanzar fines tales como la
educacin, el desarrollo, el empleo o la seguridad, se hace necesario alinearla
con los fines que se deseen alcanzar. Si los fines son claros, al igual que los
197
medios, resultar ms factible reordenar los medios para lograr los mismos, ya
no a partir de lo obvio, sino de lo que son los problemas realmente de fondo
(Cosso, 2012; 2).
En la Constitucin es necesario que los artculos relacionados con la
administracin pblica sean ms explcitos, determinen los nuevos perfiles
requeridos para asegurar los derechos de los ciudadanos y una gestin pblica
democrtica, con un servicio profesional de carrera consolidado, con rendicin
de cuentas y transparencia en la informacin gubernamental, entre otros.
Una vez realizado el anlisis histrico comparativo de los artculos en
materia de administracin pblica en seis constituciones del pas, la propuesta
que se plantea est dada en los siguientes trminos:
En el artculo 90 constitucional, en un prrafo especfico, debe establecerse
que: la administracin pblica mexicana ser abierta, colaborativa, participa-
tiva, transparente y con rendicin de cuentas a la sociedad, profesionalizada y
tendiente a consolidar el servicio profesional de carrera, promoviendo la conec-
tividad mediante el gobierno electrnico, ntegra combatiendo la corrupcin, la
opacidad y la impunidad, as como garantizar los derechos administrativos de
los ciudadanos.
Un punto de partida para identificar e incorporar los nuevos atributos
de la administracin pblica mexicana en la Constitucin vigente se pueden
encontrar en las declaraciones que ha suscrito Mxico con el Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), de los cuales
se enumeran los ms relevantes: 1) Una nueva Gestin Pblica para Amrica
Latina (1998); 2) Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica (2003); 3)
Carta Iberoamericana de Buen Gobierno (2006); 4) Carta Iberoamericana de
Gobierno Electrnico (2007); 5) Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin
Pblica (2008); 6) Carta Iberoamericana de Participacin Ciudadana en la
Gestin Pblica (2009); 7) Gestin Pblica Iberoamericana para el Siglo XXI
(2010); y 8) Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del ciudadano en
relacin con la Administracin Pblica (2013).
Esta ltima Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del ciudadano,
en relacin con la Administracin Pblica (2013), establece que: los ciudadanos
son titulares del derecho fundamental a la buena Administracin Pblica, que
consiste en que los asuntos de naturaleza pblica sean tratados con equidad,
justicia, objetividad, imparcialidad, siendo resueltos en plazo razonable
al servicio de la dignidad humana (CLAD, 2013; 5). A su vez, establece los
derechos administrativos de los ciudadanos, como son:
198
Derecho a la motivacin de las actuaciones administrativas

Derecho a la tutela administrativa efectiva
Derecho a una resolucin administrativa amparada en el ordenamiento
jurdico, equitativa y justa, de acuerdo con lo solicitado y dictada en los
MULTIDISCIPLINA 21
plazos y trminos que el procedimiento seale
Derecho a presentar por escrito, o de palabra, peticiones de acuerdo con lo
que se establezca en las legislaciones administrativas de aplicacin, en los
registros fsicos o informticos
Derecho a no presentar documentos que ya obren en poder de la
Administracin Pblica
Derecho a ser escuchado
Derecho de participacin en las actuaciones administrativas
Derecho a servicios pblicos y de inters general de calidad
Derecho a conocer y a opinar sobre el funcionamiento y la calidad de los
servicios pblicos y de responsabilidad administrativa
Derecho a formular alegaciones en el marco del procedimiento administrativo
Derecho a presentar quejas y reclamaciones ante la Administracin Pblica
Derecho a conocer las evaluaciones de gestin
Derecho de acceso a la informacin pblica y de inters general
Derecho a copia sellada de los documentos que presenten a la
Administracin Pblica
Derecho de ser informado y asesorado en asuntos de inters general
Derecho a ser tratado con cortesa y cordialidad
Derecho a conocer el responsable de la tramitacin del procedimiento
administrativo
Derecho a conocer el estado de los procedimientos administrativos que
les afecten
Derecho a ser notificado por escrito en los plazos y trminos establecidos
Derecho a participar
Derecho a exigir el cumplimiento de las responsabilidades de las personas
al servicio de la Administracin Pblica y de los particulares que cumplan
funciones administrativas de acuerdo con el ordenamiento jurdico respectivo
199
Estos derechos administrativos de los ciudadanos deben ser considerados

en la Carta Magna, de manera general, como derechos fundamentales de los
ciudadanos frente a la administracin pblica, y con adhesin a un artculo
constitucional, se le puede dar mayor relevancia en la agenda de gobierno,
para en otra disposicin, como una ley especfica, se puedan desarrollar de
manera clara.
El artculo 91 constitucional debe incluir el requisito para ser Secretario
de Estado: contar con grado acadmico al menos de licenciatura, expedido
por la autoridad o institucin legalmente facultada para ello. El artculo
debe promover la profesionalizacin de los servidores pblicos, desde los
Secretarios de Estado, hasta los directores y administradores de los organismos
descentralizados federales o de empresas de participacin estatal mayoritaria.
Adems, debe incluir que el Secretario deber presentar sus tres declaraciones;
la patrimonial, la de ingresos y de conflicto de inters. La rendicin de cuentas
debe institucionalizarse como un mecanismo democrtico del poder pblico.
El artculo 92 constitucional no considera alguna modificacin especfica,
ya que se trata de una atribucin claramente determinada, mientras que el
artculo 93 constitucional debera sealar la rendicin de cuentas de los
Secretarios de Estado como un ejercicio obligatorio en el que ellos puedan
informar oportunamente a los ciudadanos, y no slo al Congreso, las acciones
que realizan en su mbito de competencia. No es suficiente el Informe
de Gobierno como documento de rendicin de cuentas, falta una memoria
detallada de lo alcanzado y logrado, as como de lo que hace falta por hacer.
Reordenar la administracin pblica es ms que suprimir secretaras,
funcionarios o redistribuir competencias, se trata de un complejo ejercicio
de ingeniera institucional. En un pas con rgimen jurdico presidencial, la
ordenacin de la administracin pblica es central para la gobernabilidad y la
racionalidad del poder pblico (Cosso, 2012;2).
Estos cambios exigen al sistema jurdico el desempeo de una nueva funcin,
lo que significa que las normas y las instituciones jurdicas deben comenzar a
operar ms como medios efectivos de regulacin y de solucin de controver-
sias que como un recurso meramente simblico o como un simple punto de
referencia para la negociacin (Lpez y Fix-Fierro, 2010: 345). Estos cambios
constitucionales tambin deben verse reflejados por las nuevas tendencias
internacionales en los artculos relacionados con la administracin pblica.
200
Conclusiones
En el anlisis histrico de la lnea del tiempo de las constituciones de 1814, 1824,

1836, 1843, 1857 y 1917, se identificaron los artculos relacionados con el poder
MULTIDISCIPLINA 21
ejecutivo y aquellos relacionados con la administracin pblica. En las seis
constituciones existen 17 preceptos que tienen que ver con las funciones de
los Secretarios o Ministros de Despacho y que estn vinculadas a las tareas de
la administracin pblica. En el anlisis histrico comparativo se demuestra
la relevancia de los artculos de la Constitucin Poltica de la Monarqua
Espaola (1812), como punto de referencia de nuestros textos constitucionales.
De los artculos relacionados con la administracin pblica en la
Constitucin mexicana de 1917, destacan los artculos 90, 91, 92 y 93, por lo
que se describen las reformas, adiciones y derogaciones. A lo largo de casi un
siglo, se han realizado reformas, adiciones y derogaciones a los artculos 90, 92
y 93; mientras que el artculo 91, relativo a los requisitos para ser Secretario de
Estado, no ha sido tocado por los legisladores.
Los nuevos atributos de la administracin pblica -abierta, colaborativa,
participativa, transparente y con rendicin de cuentas a la sociedad, profe-
sionalizada y con tendencia a consolidar el servicio profesional de carrera,
promoviendo la conectividad mediante el gobierno electrnico, integradora
combatiendo la corrupcin, la opacidad y la impunidad, as como encargada de
garantizar los derechos administrativos de los ciudadanos- deben incorporarse
en los referidos artculos mediante nuevos prrafos para mostrar el deber ser
de la actividad organizadora del Estado Mexicano en la Carta Magna.
Referencias
Cmara de Diputados (2014). Constitucin del pueblo mexicano. Texto vigente agosto,
2014. Mxico, LXII Legislatura de la Cmara de Diputados, Miguel ngel Porra.
Carpizo, Jorge (2011). Se necesita una nueva constitucin en Mxico? Algunas
reflexiones y seis propuestas. En Esthela Gutirrez Garza (coordinadora).
Cambiar Mxico con participacin social. Trabajos del Foro Nacional: partici-
pacin ciudadana en el proyecto de Nacin. Mxico, LXI Legislatura del Senado
de la Repblica, Universidad Autnoma del Estado de Nuevo Len, Siglo XXI.
Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (2013). Carta
Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relacin con la
Administracin Pblica. (Aprobada por el Consejo Directivo del CLAD en
reunin presencial-virtual celebrada desde Caracas el 10 de octubre de 2013. En
201
cumplimiento del mandato recibido por la XV Conferencia Iberoamericana de

Ministras y Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado Ciudad
de Panam, Panam, 27 y 28 de junio de 2013. Adoptada por la XXIII Cumbre
Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, Ciudad de Panam, Panam
18 y 19 de octubre de 2013).
Cosso D., Jos Ramn (2012). Y la administracin pbica?. www. sitios.scjn.gob.
mx/jrcossio/sites/default//la_admon-publica.pdf (consultado el 14 de septi-
embre de 2015).
Lpez Aylln, Sergio y Hctor Fix-Fierro (2010). La modernizacin del sistema
jurdico (1970-2000). En Elisa Servn (coordinadora). Del nacionalismo al
neoliberalismo, 1940-1994. Mxico, CIDE, F.C.E., CONACULTA, INEHRM,
Fundacin Cultural de la Ciudad de Mxico.
Sayeg Hel, Jorge (1996). El constitucionalismo social mexicano. La integracin
constitucional de Mxico (1808-1988). Mxico, F.C.E., Primera reimpresin.
Secretara de Gobernacin (2010). Antecedentes histricos y Constituciones Polticas
de los Estados Unidos Mexicanos. Mxico, SEGOB, Orden Jurdico Nacional.
Valads, Diego (2014). Prlogo. Las constituciones de Mxico. En Constitucin
del pueblo mexicano. Texto vigente agosto, 2014. Mxico, LXII Legislatura de la
Cmara de Diputados, Miguel ngel Porra.
JOS JUAN SNCHEZ GONZLEZ es Maestro y Doctor en Administracin Pblica,

por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico; labora como profesor de tiempo
completo en la Universidad Autnoma del Estado de Mxico, campus Zumpango.
En 1997 fue galardonado con el Premio INAP y fue Mencin Honorfica del Premio
IAPEM 2001. Es Investigador Nacional nivel 2 del SNI. Ha publicado diez libros, ms
de 35 artculos especializados, 15 libros colectivos, y coordinado 3 revistas. Ha
asesorado 50 tesis de licenciatura y posgrado. Tiene 24 aos como Profesor en la
Divisin de Estudios de Posgrado de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de
la UNAM. Tambin imparte clases en el Doctorado de Administracin Pblica del
INAP. Fue servidor pblico por 16 aos en la administracin pblica federal. Lneas
de investigacin: teora de la Administracin Pblica y reforma de la administracin
pblica en Mxico.
202
LINEAMIENTOS PARA LA PRESENTACIN DE ARTCULOS
El Comit Editorial de la Revista Multidisciplina someter a dictamen de su cartera de rbitros, los
artculos de investigacin redactados en espaol o ingls, que cumplan con los siguientes linea-
mientos:
Ser originales y no haber sido publicados ni estar comprometidos para su difusin en cualquier otro
medio impreso o digital.
Pertenecer a alguno(s) de los campos de conocimiento que se imparten en la FES Acatln:
o Ciencias Jurdicas
o Ciencias Socioeconmicas
o Diseo y Edificacin
o Humanidades
o Matemticas e Ingeniera
Tener rigor metodolgico, calidad acadmica y redaccin clara.
Contar con un mnimo de 20 cuartillas y un mximo de 30, incluyendo imgenes, fotografas,
tablas o grficas.
PRESENTACIN DE ORIGINALES
1. Los textos deben ser enviados por correo electrnico a multidisciplina@apolo.acatlan.unam.mx, en
formato Word
2. No se podrn usar imgenes que tengan copyright
3. Las grficas, cuadros, tablas, fotografas e imgenes del texto, adems se entregarn por separado y en
archivo .jpg o gif; las grficas debern ser enviadas en Excel
4. La tipografa ser Times New Roman, de 12 puntos, con interlineado doble, justificado, con mrgenes
simtricos de 2.5 cm.
5. Los prrafos debern ir indicados sin espacio, con sangra, salvo cuando se trate de los que siguen a
ttulos o subttulos
6. Presentar numeracin de pgina ininterrumpida
7. La primera hoja incluir ttulo (que no deber exceder 10 palabras) y nombre del autor o autores, as
como sus datos personales, a saber: a) ttulo acadmico y universidad donde lo obtuvieron; b) insti-
tucin donde laboran; c) correo electrnico d) sntesis curricular y temas de especializacin (que no
deber exceder 7 lneas) y e) nmero telefnico.
8. La segunda pgina contendr un resumen de mximo 200 palabras que incluya: objetivo, alcance,
mtodo, resultados y conclusiones. Asimismo, se consignarn de tres a cinco palabras clave del trabajo.
9. Las hojas de datos y del resumen no forman parte del nmero total de cuartillas del artculo.
10. Las citas y referencias se sujetarn a la norma editorial de la American Psychological Association
(APA), misma que puede consultar en: http://dgb.unam.mx/index.php/ayuda/170-como-elaborar-ci-
tas-y-referencias-bibliograficas-estilo-apa
11. La redaccin del texto ser en tercera persona
12. Para el caso de frmulas matemticas, es imperativo el uso del editor de ecuaciones de Word.
El incumplimiento de cualquiera de estos lineamientos ser motivo de rechazo del artculo.
PROCESO DE REVISIN:
Para ser incluido en nuestra publicacin, todo artculo ser sometido a una fase de seleccin y a un
proceso de dictaminacin.
En la fase de seleccin, el Comit Editorial elegir los artculos que corresponden con la lnea
editorial de Multidisciplina y que cumplen con los requisitos indispensables de un artculo de investi-
gacin.
En el proceso de dictaminacin, los trabajos seleccionados sern revisados por tres especialistas
en la materia, quienes emitirn su juicio de manera annima, con base en los siguientes criterios: a)
relevancia temtica y originalidad, b) rigor metodolgico y calidad acadmica, c) aportacin del artculo
en el campo disciplinario, d) uso adecuado y actualidad de las fuentes de informacin.
El dictamen puede ser: a) publicable, b) condicionado a correcciones del autor, o c) no publicable.
Cualquiera de los resultados ser inapelable.
ARTCULO ACEPTADO PARA PUBLICACIN

Una vez completo el proceso de dictaminacin, el autor recibir los resultados. En el caso de condicio-
nado con correcciones, el autor deber atenderlas dentro de los 10 das hbiles siguientes contados a
partir de la fecha de notificacin.
IMPORTANTE: una vez que el artculo es aprobado, no se aceptar ningn cambio ulterior en el
texto. Asimismo, el autor se comprometer a firmar una carta de cesin de derechos de exclusividad a
Multidisciplina y a dar su autorizacin para que, eventualmente, el artculo sea reproducido en formato
impreso y electrnico.
SOBRE LOS DICTAMINADORES

a) En Multidisciplina se realiza un proceso de dictaminacin de doble ciego.
b) El Comit Editorial de Multidisciplina seleccionar a sus dictaminadores dentro de los acadmicos
y profesionales de mayor autoridad en cada una de las especialidades que se requieran, a escala local,
nacional e internacional.
c) El Comit Editorial de Multidisciplina designar tres evaluadores por texto.
d) Todo dictamen se emitir por escrito.
Los derechos de autor de las colaboraciones publicadas en Multidisciplina pertenecen a la UNAM y

estarn sujetos a la normatividad vigente.
GUIDELINES FOR SUBMITTING ARTICLES
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Have at least 20 pages and a maximum of 30, including images, photographs, charts or graphics.
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Association (APA), same that can be found at: http://dgb.unam.mx/index.php/ayuda/170-como-ela-
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In the case of mathematical formulas, it is imperative to use the Word equation editor
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a) In Multidisciplina a double-blind dictum process is performed.
b) The Editorial Committee of Multidisciplina will select its examiners within the academic and
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c) The Editorial Committee of Multidisciplina will appoint three evaluations per text.
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ISSN: 2007-4395

TERCERA POCA MAYO-AGOSTO 2015

HACIA EL CENTENARIO DE LA CONSTITUCIN POLTICA

Universidad Nacional Autnoma de Mxico

Lic. Daniel Jasso Moreno

Portada: Tinta Magna

Traducciones realizadas por: Itzel Morgane Mora Laroze-Cervetti.

MULTIDISCIPLINA. REVISTA DE LA FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ACATLN

Dr. Mario Camacho Cardona FES ACATLN. UNAM

Dra. Ana Mara Cardero Garca FES ACATLN. UNAM

Lic. Francisco Casanova lvarez FES ACATLN. UNAM

Dr. Sergio Chapa Vergara CENTRO DE INVESTIGACIN Y DE ESTUDIOS AVANZADOS, IPN

Mtra. Mara del Rosario Dosal Gmez FES ACATLN. UNAM

Dr. Hctor Fix Fierro INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS, UNAM

Dra. Alicia Gojman Goldberg FES ACATLN. UNAM

Mtra. Mara Isabel Hernndez Guerra FES ACATLN. UNAM

Arq. Agustn Hernndez Navarro FACULTAD DE ARQUITECTURA, UNAM

Dr. Pedro Irigoyen Reyes FES ACATLN. UNAM

Dr. Octavio Islas Carmona TECNOLGICO DE MONTERREY, CEM

Dra. Yolanda G. Lpez Franco FES ACATLN. UNAM

Dra. Elizabeth Guadalupe Luna Traill INSTITUTO DE INVESTIGACIONES FILOLGICAS, UNAM

Dr. Roberto Meli Piralla INSTITUTO DE INGENIERA, UNAM

Dr. Dieter Rall CENTRO DE ENSEANZA DE LENGUAS EXTRANJERAS, UNAM

Dr. Antonio Ruezga Barba FES ACATLN. UNAM

Dr. Carlos Tello Macas FACULTAD DE ECONOMA, UNAM

Dra. Mara Teresa Uriarte Castaeda INSTITUTO DE INVESTIGACIONES ESTTICAS, UNAM

Dr. Diego Valads INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS, UNAM

Ing. Jos Pedro Agustn Valera Negrete FES ACATLN. UNAM

Hacia el Centenario de la Constitucin Poltica

Integracin, mtodos de eleccin y requisitos de la Cmara de Diputados. 6

La tributacin a 100 aos en Mxico (Artculos 31-IV y 73-VII Constitucionales) 33

Reflexiones en torno al marco normativo constitucional relativo al Senado 73

Algunas reflexiones sobre el artculo tercero constitucional mexicano 96

A 100 aos de la Constitucin: derechos y obligaciones ciudadanas 112

Anlisis del derecho administrativo. A cien aos de aplicacin constitucional 130

Constitucin y poltica exterior de Mxico: Una gua analtica 156

Nuevo perfil de la administracin pblica en la Constitucin 178

Comit Editorial de la Revista Multidisciplina

Juan Manuel Barrera Grageda - jmbarrera@unam.mx

Palabras clave: Cmara de Diputados; democracia representativa; parlamentos;

Nm. 21, may-ago. 2015, pp. 6-32

Finally, a series of public agenda subjects is raised in order to improve the

La Cmara de Diputados del Congreso de la Unin es un actor central en la

Democracia representativa y parlamento

La democracia representativa es una variante de la democracia en la que el

Sistemas presidencial, parlamentario y semi-presidencial

1 Giovanni Sartori, Teora de la Democracia, Madrid, Alianza Editorial, 1988, p. 150.

Los sistemas electorales

Los sistemas electorales pueden definirse como el conjunto de medios a travs

las formas de las candidaturas (individuales o en forma de listas), los proce-

elector y los representantes porque su postulacin responde a las dirigencias

II. Integracin, Mtodos de Eleccin y Requisitos de la Cmara

Los artculos 51 al 55 de la actual Constitucin Poltica de los Estados Unidos

El primero de ellos, el Artculo 51, establece que la Cmara de Diputados

respecto, los artculos 7 y 8 de la Constitucin Federal de los Estados Unidos

Artculo 7. Se deposita el poder legislativo de la federacin en un congreso

Artculo 8. La cmara de diputados se compondr de representantes elegidos en

Por su parte, el Artculo 52 de la Constitucin de 1857 estableci que:

El Congreso de la Unin se compondr de representantes, elegidos en su

Posteriormente, en el texto original de la Constitucin de 1917, el Artculo 51

La Cmara de Diputados se compondr de representantes de la Nacin, electos

Como puede observarse, el periodo de los integrantes de la Cmara Baja en los

12 Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824, en www.juridicas.unam.mx/