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Publicado en Futuros Abogados Latinoamericanos de marzo de 2010. 

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Una de las figuras más peculiares del derecho en general es la


perspectiva garantista del silencio administrativo. Hablando informalmente, éste
puede considerarse una garantía procesal no jurisdiccional, ya que al basarse
en la protección y resguardo de lo s derechos de los administrados, su intención
primordial es conservar el derecho de recibir una respuesta y limitar el abuso
de parte de los funcionarios públicos. Por naturaleza entonces, debe
entenderse que el silencio administrativo es una garantía por el hecho que
protege el derecho de tutela en el procedimiento administrativo. Es importante,
como primera medida, tomar esta idea clara para poder entender lo que
involucra el silencio administrativo. Esta advocado, por excelencia, hacia lograr
que se haga justicia.

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Actualmente, Bolivia se encuentra en un proceso de transición en varios


aspectos; algunos de los cuales involucran factores económicos, culturales,
sociales y jurídicos. Sin embargo, los factores sociales y jurídicos son los que
importan para la consideración del tema a tratar. Recientemente el país ha sido
sometido a un cambio radical a través de una Asamblea Constituyente que ha
impuesto una nueva Constitución Política del Estado en vigencia.
ca nueva Constitución, promovida principalmente por el actual
Presidente Evo Morales, esta intencionada hacia cambiar el aspecto social y
jurídico del país de forma inmediata. Estos factores han demostrado ser los
principales causales de la formación del ³derecho´ que se escrib e en cada país
en particular, por lo cual en Bolivia es de esperarse que cualquier momento las
leyes cambien. El gobierno boliviano está en proceso de cambio como ellos
mismo lo han proclamado. Esta es una realidad nacional, fuera de posiciones o
perspectivas políticas personales.

Bajo una inseguridad jurídica, los abogados actuales se encuentran en


constante actualización ya que las leyes se encuentran en constante
modificación. Sin embargo al tiempo que se realizó este articulo, seguía vigente
la cey de Procedimiento Administrativo del 23 de abril del 2002 que regula el
proceso administrativo en todas sus instancias.

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En Bolivia, la ley vertebral en todo lo concerniente a cuestiones


administrativas es, por lógica, la ce y de Procedimiento Administrativo (cey No.
2341). No existe referencia respecto al silencio administrativo dentro de la
nueva Constitución Política del Estado. Sin embargo existen otras leyes que
regulan entidades ejecutivas que expresan dentro de sus proc edimientos los
mismos enunciados dentro de la cey de Procedimiento Administrativo. 2

Dentro de esta ley, el artículo 17 es el que se encarga de tocar el tema


de forma general en lo que respecta al silencio administrativo y la obligación de
parte de la Administración Pública de resolver un caso. 3

En resumen, este artículo establece en su primer parágrafo que la


Administración Pública está obligada a expresarse en todos los procesos
cualquiera sea su forma de iniciación o su intención (solicitar, reclamar, r ecurrir,
consultar, etc.).

El segundo parágrafo establece el plazo de seis (6) meses para resolver


la petición de parte del administrado por defecto excepto en casos especiales
determinados por la ley.
El tercer parágrafo es el que crea la figura del silencio administrativo en
el ordenamiento jurídico boliviano por el cual se merece un análisis especial.
Según la cey, ·transcurrido el plazo previsto sin que la Administración Pública
hubiera dictado resolución expresa, la persona podrá considerar desestimada
su solicitud, por silencio administrativo negativo, pudiendo deducir el recurso
administrativo que corresponda o, en su caso jurisdiccional.´ 4

A pesar de que la cey prevé la obligación de parte de la Administración


Pública de expresarse sobre un caso en particular, considera la posibilidad de
esta no se pronuncie sobre determinado caso. Sin embargo, los legisladores
bolivianos han decidido otorgarle el efecto negativo al silencio administrativo
boliviano por defecto por lo cual el rechazo está implícito luego de un largo
tiempo de espera.

Antes de seguir con el análisis debe aclararse que el proceso de la vía


administrativa en Bolivia se resume en dos recursos administrativos (el recurso
de ³revocatoria´ y el ³jerárquico´) 5 y luego de agotados estos recursos recién se
puede acceder a la vía jurisdiccional en el proceso contencioso administrativo.

Una vez que el silencio administrativo se efectúa, el administrado


lesionado por la falta de pronunciamiento tiene la oportunidad de recurrir hacia
el siguiente recurso. Sin embargo el silencio administrativo en Bolivia no es del
todo negativo, tiene sus excepciones para resguardar de mejor forma la
garantía de la tutela efectiva.

En el mismo artículo referido, el parágrafo quinto establece que el


silencio puede ser considerado positivo en trámites especiales de acuerdo a
disposiciones reglamentarias. Se aplicaría entonces, lo dispuesto por las leyes
especiales siguiendo el principio de derecho ³ley especial sob re ley general.´

Precisamente, esta excepción es aplicada luego de que la


Administración Pública no se pronuncie en la resolución del recurso jerárquico,
último recurso dentro de la vía administrativa, como esta expresado en el
artículo 67 de la cey de Procedimiento Admini strativo al establecer que · i
vencido dicho plazo no se dicta resolución el recurso se tendrá como aceptado
y en consecuencia revocado el acto recurrido ´6
En teoría, este paradigma de proceso sería ideal porque permitiría la
oportunidad de que la Admin istración Pública pueda pronunciarse al respecto,
por lo que en primera instancia sería silencio administrativo negativo, pero al no
hacerlo le permite garantizar que el administrado podrá considerar estimada su
petición en caso de que la Administración Pública decida no pronunciarse al
respecto. Utópicamente hablando, este es el proceso administrativo perfecto.

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Debe considerarse, para poder analizar con mayor profundidad este


punto, que la realidad en general sie mpre se desvincula de la idealidad. A
pesar que en general la cey de Procedimiento Administrativo tenga varios
puntos fuertes, no es del todo perfecta y son pequeños los detalles que la
desvirtúan.

ca Administración Pública siempre estará en ventaja con respecto al


administrado. Esto ocurre primordialmente por lo que el administrado se
enfrenta de forma individual a un órgano que maneja una tutela sobre el público
en general. Además de eso, el proceso de la vía administrativa siempre va a
ser injusto ya que el que resuelve las peticiones es el que se le está
³demandando´ una cierta petición. Por esto, al fin y al cabo, la vía
administrativa es una auto-tutela. Esta estructura abusiva no puede ser resuelta
de ninguna manera más que por la vía judicial en el proceso contencioso
administrativo; pero poder habilitar este recurso, tuvieron que haber resuelto la
petición al plantearse (seis meses), el recurso de revocatoria (veinte días), y el
recurso jerárquico (noventa días). En materia de tiempo esto se traduc e a
esperar un alrededor de diez (10) meses solamente para poder acceder a un
juicio justo. Esto debería considerarse retardo de justicia.

ca cey proclama que el responsable de resolver el caso está obligado a


pronunciarse sobre las peticiones planteadas y que de no hacerlo será sujeto a
la responsabilidad que le imponga la cey de Administración y Control
Gubernamentales. 7 Sin embargo, son considerables los números de casos que
han sido planteados frente al Tribunal Constitucional de Bolivia por falta de
pronunciamiento de parte de la Administración Pública; sin considerar los
demás casos que nunca llegaron a este tribunal. Aparentemente el castigo no
está disponiendo que las personas encargadas de resolver las peticiones
cumplan con su trabajo.

Como habíamos expresado anteriormente, hay una pequeña diferencia


entre la idealidad de la cey de Procedimiento Administrativo con la realidad. Un
ejemplo para demostrar esto efectivamente seria a través de la Sentencia
Constitucional 0018/2005 del 8 de marzo del 200 5 emitida por el Tribunal
Constitucional en un caso de recurso indirecto o incidental de
8
inconstitucionalidad. Dentro de este caso, el administrado había planteado la
inconstitucionalidad de la cey de Municipalidades que dentro de su
procedimiento establece que en caso de que la Máxima Autoridad Ejecutiva (la
encargada de resolver los recursos jerárquicos) no se pronuncie en el plazo
correspondiente, este se tomará como silencio administrativo negativo abriendo
paso a la vía judicial. El planteamiento espe cíficamente se refería a la
vulneración del derecho de petición que estaba expresado en el artículo 7 literal
h) de la anterior Constitución. 9 Conjuntamente, establece que el artículo 17 de
la cey de Procedimiento Administrativo expresa que el silencio adm inistrativo al
aplicarse dentro de la resolución de un recurso jerárquico debe ser considerado
estimatorio o positivo. Sin embargo, el Tribunal Constitucional determina que la
norma no es en sí inconstitucional porque no vulnera el derecho de petición per
se ya que el silencio administrativo en si es una garantía que permite impugnar
la falta de pronunciamiento y en todo caso lo protege. Con lo que involucra a la
cey de Procedimiento Administrativo se aplica el principio de la ³norma especial
sobre la general´ por lo tanto no se contradice sino regula el procedimiento de
la vía administrativa específicamente para las municipalidades.

Esta perspectiva no es necesariamente una decisión errónea de parte de


los Magistrados del Tribunal Constitucional, ya que de ntro del cuerpo jurídico
que se encarga la regulación de este proceso no se encuentra una
contradicción; y menos aun con la Constitución vigente en ese entonces (y
tampoco con la actual). 10 Podría establecerse sin duda alguna, de todas
formas, que la norma que establece que el silencio administrativo en el recurso
jerárquico cuando involucra un proceso en las municipalidades es un norma
injusta, ya que al administrado se le ha vulnerado el derecho de recibir una
respuesta de parte de la Administración Públic a y en vez de que se le otorgue
la validez a su petición a través del acto administrativo presunto se le alarga la
lucha por hacer cumplir su derecho. Bajo esta perspectiva la conclusión es que
la aplicación de las normas en la realidad no es en sí ilegal, y mucho menos
inconstitucional, pero sí de forma determinante injusta.

ca línea doctrinaria constitucional boliviana promovida por el Tribunal


Constitucional en la Sentencia Constitucional 1043/2006 -R del 20 de octubre
de 2006 encuentra una falencia en la naturaleza del silencio administrativo
negativo al tratar de resguardar el derecho de petición en si al establecer que
·el derecho a la petición (  no encuentra satisfacción en el silencio
administrativo negativo, porque su motivo esencial y legal es el de generar una
respuesta formal y motivada por escrito, que resuelva el fondo del asunto
peticionado ´ 11Bajo esta perspectiva por lo tanto, el silencio administrativo
negativo no resulta ser una figura inútil, pero más bien debe entenderse como
el resguardo de impugnar el acto presunto y no como un acto administrativo
tácito que resuelve el fondo del asunto; porque en realidad el silencio negativo
solo desvirtúa la petición y abre paso a la próxima etapa. Sin embargo su
gracia se encuentra en permitir al administrado una presunción negativa en vez
de encontrarse en un estado de irresolución. El problema se en cuentra en
dilatar el proceso en vez de resolver la petición que el administrado está
planteando.

Sin embargo, el silencio administrativo positivo también tiene una


falencia de su propia naturaleza. Considerando que el derecho administrativo
concibe la idea de declarar una petición como fundada como un acto
administrativo propiamente dicho, el silencio positivo es, por lógica, un acto
administrativo presunto. A diferencia del silencio administrativo negativo, el
silencio estimatorio concede la petición y la satisface al peticionante en lo que
se refiere al fondo del asunto. Sin embargo esta figura tiene una falencia formal
que los legisladores todavía no han podido resolver; y esta se refiere a la
certificación de que la petición ha sido admitida.

Con esta idea en la mente, debemos remarcar que la cey de


Procedimiento Administrativo de Bolivia establece que un acto administrativo
12
adquiere su validez desde la fecha que se lo notifica y se lo publica. ca
cuestión es que los actos no encontrarán validez y por lo tanto no producirán
efectos si estos no son notificados o publicados. El silencio administrativo,
como su misma definición lo establece, es una falta de pronunciamiento de
parte de la Administración Pública; por lo cual no existe una resolución escri ta
que determine que el silencio administrativo positivo ha permitido adquirir un
derecho. ca única manera de subsanar esta falta sería pidiendo un
reconocimiento de parte de la Administración Pública que el plazo para
pronunciarse ha fenecido y que por me dio de silencio administrativo positivo se
ha resuelto el fondo del caso. Esta opción se presenta como inviable de todas
formas, porque ningún funcionario público reconocería su dejadez si es que
eso le conlleva una sanción según lo establecido por la cey de Administración y
Control Gubernamentales de Bolivia.

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De lo expresado con anterioridad en el análisis del proceso por vía


administrativa y los efectos del silencio administrativo en Bolivia se puede
establecer lo siguiente:

Primeramente, debe remarcarse que el silencio administrativo, ya sea


negativo o positivo, es una garantía en el proceso administrativo que resguarda
el derecho de tutela y no permitir el estado de irresolución.

Bolivia se encuentra en un proceso de trans ición. Esto debe tomarse en


cuenta para poder entender que la presente investigación fue realizada cuando
las normas estaban en vigencia pero se espera que cualquier momento los
órganos legisladores de Bolivia puedan cambiarla. Sin embargo, a tiempo esta
es la realidad de la vía administrativa en este país.

ca idea de plasmar ambos tipos de silencio administrativos en Bolivia


(negativo en primera instancias y positivo en última instancia para la mayoría
de los procesos) ha sido una genialidad por parte de los legisladores al tratar
de buscar el proceso más justo para el administrado. Este paradigma le permite
tanto a la Administración Pública pronunciarse a tiempo, como estimar las
peticiones del administrado en caso de dejadez de parte de los funcionarios.
Cabe recalcar, sin embargo, que muchas veces la realidad se desvincula
de la idealidad y las normas pueden llegar a ser injustas sin ser ilegales como
en el caso planteado de la cey de Municipalidades.

Además, el silencio administrativo lamentablemente no puede satisfacer


completamente el derecho de petición de parte del administrado al no poder
recibir una respuesta por parte de la Administración Pública que resuelva su
problema en tiempo oportuno.

co recomendado para poder establecer soluciones para e stos problemas


es primeramente establecer una estructura paradigmática para todos los
procesos administrativos en Bolivia y que no se desvinculen de la general para
no generar confusiones ni injusticias. cos plazos pueden variar dependiendo de
cada procedimiento en particular pero lo aconsejable es estructurar el mismo
proceso de manera doctrinal dentro de una ley general.

El silencio administrativo solo puede cumplir hasta cierto punto, y este es


solamente no permitir el estado de irresolución o insegurid ad respecto al caso
planteado por el administrado. En caso de que el silencio sea positivo, como es
una garantía puramente procesal, debe buscarse un recurso que permita una
solución real de fondo en el asunto y no crear únicamente un acto presunto sin
validación material. ca recomendación personal respecto a este problema es
crear y habilitar un proceso sumarísimo que permita el reconocimiento en vía
judicial del derecho adquirido a través de la vía administrativa. De esta forma,
la sentencia del juez llen aría el vacío dejado por la falta de resolución
administrativa.

En caso de que el silencio sea negativo, lo recomendado es buscar


acortar los plazos para no dilatar el proceso. El administrado tiene que sufrir
cantidades absurdas de espera para recibir una respuesta, que con el silencio
administrativo no llega. ca decisión de acelerar el proceso permitiría que el
administrado tenga habilitada la vía judicial de forma más expedita sin tener
que esperar casi un año.

Finalmente, debe entenderse a cabalidad que el silencio administrativo no


es una dilatación del proceso ni un vacío legal. Este ha sido considerado por
los legisladores para poder llenar una insatisfacción de los administrados
cuando no son resueltas sus peticiones. Esta figura ha permitido rell enar el
espacio que deja la inactividad de parte de la Administración Pública. El
silencio administrativo, ya sea positivo o negativo, es la garantía de las
peticiones formuladas por los administrados que desean corregir sus derechos
vulnerados; y por lo t anto se convierte, en un guardián de nuestro
ordenamiento jurídico y la sociedad.

c  . 

ã Constitución Política del Estado Boliviano de 9 de febrero de 2009.


Bolivia
ã Constitución Política del Estado Boliviano Abrogada (cey No 2650) de 13
de abril de 2004. Bolivia
ã cey de Administración y Control Gubernamentales (cey No. 1178) de 20
de julio de 1990. Bolivia
ã cey de Municipalidades (cey No. 2028) de 28 de octubre de 1999.
Bolivia
ã cey de Procedimiento Administrativo (cey No. 2341) de 23 de abril del
2002. Bolivia
ã Sentencia Constitucional 0018/2005 de 8 de marzo de 2005 . Tribunal
Constitucional. Sucre, Bolivia. < http://www.tribunalconstitucional.gob.bo/
tcopen.html?name=ver_resolucion&registro=11327 >
ã Sentencia Constitucional 0299/2006 -R de 29 de marzo de 2006.
Tribunal Constitucional. Sucre, Bolivia. < http://www.tribunal
constitucional.gob.bo/resolucion13823.html >
ã Sentencia Constitucional 1043/2006 -R de 20 de octubre de 2006 .
Tribunal Constitucional. Sucre, Bolivia. < http://www.tribunal
constitucional.gob.bo/gpwtc.php?id=15077&name=consultas&file=look&
palabra=3464 3461 3460 >

1
Anwar Antonio Sadud Eid, Santa Cruz - Bolivia, anwar_sadud@hotmail.com, estudiante egresado de la
carrera de derecho de la Universidad Católica Boliviana ͞San Pablo͟, ex Presidente de la carrera de
derecho de la Universidad Católica Boliviana ͞San Pablo͟ Regional Santa Cruz, Actual Director Ejecutivo
del ͞Encuentro Nacional de Derecho͟
2
Ley de Procedimiento Administrativo (Ley No. 2341) de 23 de abril de 2002
3
El artículo 17 en si se encarga de establecer el derecho de petición, la obligación de resolver, la
determinación de un castigo por la irresolución y los efectos silencio administrativo
4
Ley de Procedimiento Administrativo (Ley No. 2341) de 23 de abril del 2002, artículo 17 parágrafo III
5
El proceso administrativo se traduce en tres procesos dentro de la vía administrativa y un proceso en
la vía judicial. En caso de que la petición haya sido negada en primera instancia por la Administración
Pública se recurre al recurso de revocatoria que lo resuelve la misma autoridad que emitió la resolución
desestimatoria. En caso de ser denegada nuevamente se interpone el recurso jerárquico y lo resuelve la
Máxima Autoridad Ejecutiva del órgano ejecutivo en cuestión. En caso de que esta respuesta también
sea negativa se habilita el proceso contencioso administrativo que se lo resuelve en vía judicial.
6
Ley de Procedimiento Administrativo (Ley No. 2341) de 23 de abril del 2002, artículo 67 parágrafo II
7
Ley de Administración y Control Gubernamentales (Ley No. 1178) de 20 de julio de 1990
8
Sentencia Constitucional 0018/2005 de 8 de marzo de 2005, Recurso Indirecto o Incidental de
Inconstitucionalidad dentro del proceso administrativo entre Adalid Rivera Antezana y la Municipalidad
de La Paz. <http://www.tribunalconstitucional.gob.bo/tcopen.html?name=ver_resolucion&registro=
11327>
9
La anterior Constitución Política del Estado establecía en este literal el derecho ö  
 
    
 

10
La actual Constitución Política del Estado establece en su artículo 24 que ö   
  
 
         
     
  
    
  


11
Sentencia Constitucional 1043/2006-R del 20 de octubre de 2006, Recurso de Amparo Constitucional
de parte de la Universidad Privada Univalle en contra de la ex Ministra de Educación María Cristina
Mejía Barragán. Esta disposición sigue la misma doctrina constitucional establecida por la Sentencia
Constitucional 0018/2005 de 8 de marzo de 2005 y la Sentencia Constitucional 0299/2006-R de 29 de
marzo de 2006. < http://www.tribunalconstitucional.gob.bo/gpwtc.php?id=15077&name=consultas&
file=look&palabra=3464 3461 3460>
12
Ley de Procedimiento Administrativo (Ley No. 2341) de 23 de abril del 2002, artículo 32