T.C.

ANKARA NVERSTES
SOSYAL BLMLER ENSTTS
SYASET BLM VE KAMU YNETM (YNETM BLMLER)
ANABLM DALI

KRESEL KAPTALZM VE DEVLETN DNM

TRKYEDE MAL DAREDE YENDEN YAPILANMA

Doktora Tezi

Selime Gzelsar

Ankara-2007
 T.C.
ANKARA NVERSTES
SOSYAL BLMLER ENSTTS
SYASET BLM VE KAMU YNETM (YNETM BLMLER)
ANABLM DALI

KRESEL KAPTALZM VE DEVLETN DNM

TRKYEDE MAL DAREDE YENDEN YAPILANMA

Doktora Tezi

Selime Gzelsar

Tez Danman
Prof. Dr. Birgl Ayman Gler

Ankara-2007
 NDEKLER

NDEKLER .......................................................................................................... i

KISALTMALAR ...................................................................................................... iv

GR .......................................................................................................................... 1

BRNC BLM: KAPTALST DEVLET BMNN DNM .......... 9

I. NEOLBERAL KRESELLEME VE DEVLET BMNN

DNM .............................................................................................................. 9
A. 1970lerden Gnmze Kapitalizmin Kresellemesine Genel Bir Bak ........ 9
B. Kapitalizmin Kresellemesi Srecinde Devlet Biiminin Dnm: Kuramsal
Bir ereve............................................................................................................. 24
1. Kapitalizmin Kresellemesi: Sermaye ve Devletin elikili likisi ........... 24
2. Devletin rgtlenme Yapsnda Deiim: Ekonomi Ynetiminin
Ayrcalkl Bir Konuma Ykselii ..................................................................... 29
C. Devlet Biimine likin Gerekleen Dnmler: Ekonomi/Siyaset Ayrmnn
Derinlemesi........................................................................................................... 46
1. Uluslararas Sermayenin Ykselen Hegemonyas ve Kurumsallamas........ 47
a. Devlet Aygtnn Kresel Piyasa Disiplinine Balanmas ......................... 48
b. Hakim Bir Ynetiim Sylemi Olarak Yeni Anayasalclk ....................... 49
c. Devletin Bir Piyasa Aktr Olarak Yeniden Yaplanmas ..................... 51
2. Ekonominin ve Ekonomi Ynetiminin Siyasetten Arndrlmas ................. 56

II. NEOLBERAL KRESELLEME DNEM VE TRKYEDE DEVLET

BMNN DNM...................................................................................... 62
A. Yapsal Uyarlama Politikalar: Ekonomi/Maliye Politikalarnda ve Kurumsal
Yaplanmada Deiim (1980-1999)....................................................................... 63
1. Sermayenin ve Devletin Yeniden Yaplanmas: Genel Eilimler.................. 63
2. Ekonomi/Maliye Politikalarnda Deiim: Kamusal Dzenleme Aralarnn
Tasfiyesi ve Kamusal Alann Sermaye Lehine Daralmas................................. 72
a. Devletin Kltlmesi ve ktisadi/Toplumsal levlerinin Tasfiyesi ..... 72
b. Bte ve Vergi Politikalarnda Sermaye Lehine Deiim ......................... 75
c. Kuralszlatrma ya da Neoliberal Mdahalecilik .................................. 80
3. Devletin rgtlenme Yapsnda Deiim ve Ekonomi/Maliye Ynetiminde
Yeniden Yaplanma............................................................................................ 82
a. Yrtme Organnn Yasama Organ Karsnda Glenmesi .................... 82
b. Yrtme Organnn Hiyerarisinin Yeniden Dzenlenmesi .................. 84
c. Ekonomi/Maliye Ynetiminde Kurumsallama: Hazine Mstearl ...... 87
B. Kapitalizmin Kresel Kurumsallama Srecine Gei (2000 Sonras)........... 101
1. Devletin Kltlmesinden Dzenleyici Devlete: Neoliberal Reformlarn
Kurumsallamas .............................................................................................. 104
2. Kresel Kapitalizme Kurumsal Uyarlanma ................................................. 107

i
 3. Ekonominin Siyasetten Arndrlmas: Geleneksel Siyaset Alannn
Daralmas ......................................................................................................... 113
4. Ynetimin Siyasetten Arndrlmas: Siyaset/Ynetim Ayrmnn
Kurumsallamas .............................................................................................. 121

KNC BLM: DNYA KAPTALZMYLE YAPISAL EKLEMLENME

VE KAMU MAL YNETMNDE YENDEN YAPILANMA....................... 130

I. 1050 SAYILI YASADAN 5018 SAYILI YASAYA: KAMU MAL

YNETMNDE DEM ................................................................................. 131
A. 1050 Sayl Muhasebe-i Umumiye Yasas ve Bte Sisteminin Evrimi......... 131
B. Kamu rgtlenmesinin ve Btenin Deien Yaps...................................... 136
C. 5018 Sayl Yasa ncesinde Kamu Mali Ynetimi Sisteminde Kurumsal
Yap ...................................................................................................................... 141

II. 2000LER TRKYESNDE KAMU MAL YNETMNDE YENDEN

YAPILANMA: GERSNDEK TEMEL DNAMKLER VE SRECE YN
VEREN AKTRLER............................................................................................ 145
A. Gelimi Kapitalist Dnyada Genel Eilimler ................................................ 146
B. Yeniden Yaplanmann Gerisindeki Dinamikler ve Srece Yn Veren
Aktrler ................................................................................................................ 154
1. Dnya Bankas ve IMFnin Mdahalesi ...................................................... 161
2. Avrupa Birlii Normlarna Uygunluk Kriteri .............................................. 172
C. Kamu Mali Ynetiminde Yeniden Yaplanma Taleplerinin Siyasetle
Bulumas- Yeni Yasal Dzenlemeler ................................................................. 174

III. BTE SSTEMNDE YENDEN YAPILANMA: 5018 SAYILI KAMU

MAL YNETM VE KONTROL YASASI ..................................................... 179
A. Yasann Oluum Sreci ve Yaplan Deiiklikler .......................................... 180
B. Yasann Temel Kavram ve lkeleri.................................................................. 185
C. Bte Srecine likin Kurumsal Dzenlemeler ve Maliye Bakanlnn
Deien Rol........................................................................................................ 186
1. Siyasi-dari-Mali Sorumluluklarn Ayrlmas: Kamu Mali Ynetiminde
Brokrasinin Glenmesi................................................................................. 190
D. Mali Kontrol Sisteminde Yeni Dzenleme ..................................................... 196
E. Yasann Deerlendirmesi: Kamu Mali Ynetimine Piyasa Odakl Ynetim
Anlay ................................................................................................................ 202

NC BLM: KRESEL KURUMSALLAMA VE GELR

DARESNDE YENDEN YAPILANMA: YAPISAL, RGTSEL VE
LEVSEL DNM......................................................................................... 210

I. NEOLBERAL KRESELLEMES SRECNDE DNYADA GELR

DARELERNDE YENDEN YAPILANMA ..................................................... 211
A. Gerisindeki Dinamikler ................................................................................... 212
a.Vergi Reformu, Vergi Rekabeti ve Vergilendirmenin Kresellemesi 212

ii
 B. Ynetim ve Siyaset Arasndaki Biimsel Ayrm: zerkletirilen Gelir dareleri
zerine Bir zmleme....................................................................................... 218
1. Yar zerk Gelir Kurumlar ..................................................................... 219
a. Vergi Trne Dayal rgtlenmeden Mkellef Odakl rgtlenmeye ... 227
b. Byk Sermaye Kesimlerine zel Vergi Birimi :Byk Mkellef
Birimleri ..................................................................................................... 229
2. Gelir daresi Alannda zelletirmeler ........................................................ 231

II. TRKYEDE GELR DARESNDE YASAL/KURUMSAL YENDEN

YAPILANMA......................................................................................................... 234
A. Mali darede Kurumsallama ve Gelir daresinde Reform Tartmalar
(1930-1970).......................................................................................................... 235
1. 1930lardan 1950lilere Mali darede Kurumsallama ................................ 235
2. Gelir daresinde Reform Tartmalar (1950-1980).................................. 237
3. Reform almalarnn Eletirel Bir Deerlendirmesi ............................. 242
B. Gelir daresinde Yasal/Kurumsal Dzenleme: Gerisindeki Dinamikler ve
Snfsal Aktrler ................................................................................................... 244
C. Snfsal atma ve Uzlama Alannda Biimlenen Gelir daresi Yasas ....... 247
1. Dnya Bankas ve IMFnin Mdahalesi ...................................................... 252
2. D Mdahalelerin Siyasetle Bulumas: Gelir daresi Yasas ......... 259
3. Yerli Sermaye Kesimlerinin Vergi Reformuna Ynelik Talepleri .............. 263
4. Gelir daresi Yasasnn Arkasndaki Yerli Sermaye Gc: TSAD ........ 271

III. GELR DARES YASASI ve GELR DARES BAKANLIININ

KURULMASI......................................................................................................... 279
A. Yasa almalarnn Evrimi ve Temel Sorun ............................................ 279
1. Siyaset ve Ynetim levleri Arasndaki Ayrmn Kurumlatrlmas .. 282
2. zerklik Sorunu ........................................................................................... 283
3. Denetim Sorunu ........................................................................................... 286
B. Yapsal, rgtsel ve levsel Adan Yeni Gelir daresi................................. 290
1. Mkellef Odakl rgtlenme ve Byk Sermaye Kesimine zel Vergi
Birimi ............................................................................................................... 290
2. Kayt D Ekonomiye Kar Ulusal Veri Sistemi ....................................... 294
3. Dzenleyici Etki Analizi .............................................................................. 295
4. Gelir daresinde Elit Kadrolama Hamlesi............................................... 296

SONU.................................................................................................................... 300

KAYNAKA .......................................................................................................... 308

iii
 KISALTMALAR

AB Avrupa Birlii
ABD Amerika Birleik Devletleri
DB Dnya Bankas
DEA Dzenleyici Etki Analizi
DPT Devlet Planlama Tekilat
DT Dnya Ticaret rgt
FTAA Amerikalar Serbest Ticaret Anlamas (Free Trade Area of the
Americas)
GATS Hizmet Ticareti Genel Anlamas (General Agreement on Trade in
Services)
GATT Gmrk Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlamas (General Agreement
on Tariffs and Trade)
GFS Devlet Mali statistikleri (Goverment Finance Statistics)
GSMH Gayri Safi Milli Hasla
IMF Uluslararas Para Fonu (International Money Fund)
IRS ABD Gelir daresi (Internal Revenue Service)
KHK Kanun Hkmnde Kararname
KT Kamu ktisadi Teebbs
MTEF Orta Vadeli Harcama Sistemi (Medium Term Expenditure
Framework)
MSAD Mstakil Sanayici ve adamlar Dernei
NAFTA Kuzey Amerika Serbest Ticaret Alan (North American Free Trade
Area)
OECD ktisadi birlii ve Kalknma Tekilat (Organisation for Economic
Co-Operation and Development)
PEIR Kamu Harcamalarnn ve Kurumsal Yapnn Gzden Geirilmesi
(Public Expenditure and Institutional Review)
RG Resmi Gazete
TBMM Trkiye Byk Millet Meclisi
TESEV Trkiye Ekonomik ve Sosyal Etdler Vakf
TMMOB Trkiye Mimar ve Mhendis Odalar Birlii
TODAE Trkiye ve Orta Dou Amme daresi Enstits
TOBB Trkiye Odalar ve Borsalar Birlii

iv
TSAD Trk Sanayicileri ve adamlar Dernei
a.g.k. ad geen kaynak
a.k. ayn kaynak
bkz. baknz
ed. editr
m. madde
s. sayfa
vb. ve benzeri
yay.haz. yayna hazrlayan

v
 GR

1970lerden bu yana kresel kapitalist ekonomi kkl bir biimde yeniden

yaplanmaktadr. Kapitalizmin evrensel bir sistem olma yolunda giderek glendii
bu srecin nemli bir uran reel sosyalizmlerin zld ve bu zlmenin
kapitalizmin zaferiyle talandrld 1990l yllar oluturdu. Bylelikle kapitalizmin
alternatifsiz tek sistem olarak ilan edilmesiyle kresellemenin kanlmazl fikri de
tm dnya leinde neoliberalizmin en nemli ideolojik sylemi haline geldi.
Kresellemenin dnya kapitalizmine eklemlenmenin ana oda olarak grlmesiyle
birlikte, azgelimi lkelerde devlet aygtlarnn srece uyum salamaya dnk
olarak dntrlmesi ve yeniden yaplandrlmas ynndeki basklar artt.

Trkiyenin son yirmi be ylna baktmzda devlet aygtnn yeniden

dzenlendiini ve bu dzenlemede yrtme organnn i hiyerarisinde bir deiimin
gerekletiini gzlemleyebiliriz. Yrtme organnn i hiyerarisindeki deiimin
odanda ise mali idarenin en nemli organ olan Maliye Bakanl yer almaktadr.
1980lerde da almay ngren ekonomi program dorultusunda ekonomi/maliye
brokrasisinin kurumsal konumlan yeniden dzenlenmi ve bu dzenleme
ekonomik kresellemeyle daha yakndan ilikili olanlar (Hazine) ayrcalkl
klarken uygulamaya engel oluturacak olan yaplarn (rnein DPT) daha geri
planda braklmasna yol amtr 1980lerde devletin gelir ve harcamalarn
dzenleyen Hazine biriminin Maliye Bakanlndan kopartlmas ve Babakanla
bal Hazine Mstearlnn kurulmas ile Hazine, daha nce Maliye Bakanl,
Ticaret ve Sanayi Bakanl ile Merkez Bankas ve DPT Mstearlnn sorumluluk
alanna giren temel ekonomik ilevleri kendi bnyesinde toplayarak devletin isel
rgtlenme hiyerarisi iinde n plana km, ekonomi ynetiminin ana organ
olmutur.

Mali idarede yeniden yaplanmann ikinci byk adm 2000li yllarda

gndeme gelmitir. Bu dnemde Maliye Bakanl rgtlenmesini yeniden
yaplandrmaya dnk iki kkl yasal dzenleme yapld. Bunlardan ilki harcama
sistemini ve bte idaresini yeniden dzenleyen Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol
Yasas; dieri ise gelir idaresini yeniden dzenleyen 5345 sayl Gelir daresi
Bakanl Tekilat ve Grevleri Hakknda Yasadr. Her iki yasal dzenleme de
neoliberal kreselleme srecinde kamu ynetimi alann piyasann gerekliliklerine
gre yeniden dzenleyen kamu ynetimi reformunun en nemli ayan
oluturmaktadr. Kamu mali ynetim sisteminde yasal/kurumsal dzenlemelerin ana
kaynan oluturan 5018 sayl Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Yasas temel olarak
bte sistemi zerine kurulu olan kamu mali ynetimi sisteminin neoliberal yeniden
yaplanmasnda nemli bir yere sahiptir. Kamu harcama reformunun nemli bir
adm olarak deerlendirilen ve kamu mali sistemini ve ileyiini dzenlerken ayn
zamanda mali idari yapda da kkl deiikliklere yol aan bu yasann yrrle
girmesiyle birlikte, 1927 ylndan bu yana yrrlkte olan ve mali ynetim
sisteminin anayasas olarak kabul edilen Muhasebe-i Umumiye Yasas tarihe
karmtr. te yandan gelir idaresini yeniden dzenleyen yasa ile de mali idarede
Hazineden sonra ikinci paralanma gereklemitir. Maliye Bakanlnn
bnyesinde yer alan ve vergi yasalarnn hazrlanmas, vergi politikalarnn
belirlenmesi ve uygulamalarn yrtlmesinden sorumlu Gelirler Genel Mdrl
bakanlk dna kartlarak Gelir daresi Bakanl olarak yeni batan
rgtlenmitir. Verginin uygulanmas ilevi Bakanla verilirken vergi
politikalarnn belirlenmesi Maliye Bakanl bnyesinde yeni kurulan Gelir
Politikalar Genel Mdrlne braklmtr.

Trkiye 2000li yllar her biri kendi iinde bir btn oluturan kamu personel
reformu, yerel ynetimler reformu, bte reformu, vergi reformu, kamu ynetimi
reformu gibi bir dizi reform paketini gndemine alarak girmitir. Her biri ayr bir
almann konusunu oluturacak kapsam ve neme sahip olan bu reformlarn
zerine nemli saylabilecek bir akademik yazn olumu durumdadr. Neoliberal
yapsal reformlar ve bunlarn eletirisi zerinde ykselen bu yazn iinde en ok
tartlan ve gndeme geldii tarihten balayarak gerek kamuoyunun gerekse
akademik evrelerin ilgi ve eletiri oda haline gelen kamu ynetimi reformudur.
Devlet aygtnn yapsal, ilevsel ve rgtsel olarak kapitalist dnya ekonomisinin
gerekleri dorultusunda yeniden dzenlenmesine ynelik yaplan almalarn genel
ad olan kamu ynetimi reformu bu anlamyla neoliberalizmin devleti yeniden
yaplandrma projesinin temel aralarndan biri olarak karmza kmaktadr.

2
 Kamu ynetimi reformu ilk olarak Kamu Ynetimi Temel Kanunu ile gndeme
gelmitir.1 Bu yasa tasla ile amalanan ancak gerekletirilemeyen kapsaml
dzenlemeler, dolayl yoldan ve paral bir biimde uygulamaya konulmaya
balanmtr. Yukarda iaret ettiimiz kamu mali ynetimi sistemini ve gelir
idaresini yeniden dzenleyen yasalar (5018 ve 5345 sayl yasalar) kamu ynetimi
reformunun uygulamaya konulmu en nemli ayaklarn oluturmaktadr. Bununla
birlikte akademik yaznda ve zellikle de kamu ynetimi alannda bu son
dzenlemeler grece ksm ve yzeysel olarak ele alnm; az saydaki almann
dnda konu, daha ok yasalarn incelenmesi ile snrl kalmtr.

Bu balamda tez almamz, genel olarak sosyal ve siyasal kuramda zel olarak
da kamu ynetimi disiplini alannda kreselleme, neoliberalizm ve devletin
yeniden yaplanmas gibi ana balklar altnda en azndan 1990lardan bu yana
nemli bir hacme ulaan almalarda henz yeterinde derinlemesine aratrlmam
olan mali idarede yeniden yaplanma konusunu inceleyerek, tanmladmz bu
boluu doldurmaya dnk bir ilk adm olarak balamtr.

Mali idare kavram, hem devletin yklendii mali ilevleri (kamu btesinin
yaplmas, vergilendirme, gelir ve harcamalarn dzenlenmesi) hem de bu ilevlerin
gerekletirilmesi iin oluturulan kurumlar (Maliye Bakanl) kapsar. Kapitalist
devletlerin her birinde olduu gibi Trkiyede de devlet, gelirlerin byk bir
blmnn lke ekonomisinden ekilmesi ve bunun harcamalar yoluyla ekonomiye
katlmasnda mali idare birimlerini kullanr. rgtsel ifadesini Maliye Bakanlnda
bulan mali idareye ayrca denetim ve yarg birimleri, mahalli idarelerin mali
birimleri, kamu teebbsleri ve sosyal gvenlik kurulularn da dahil etmek gerekir.
Dolaysyla, mali idare zerine yaplacak kapsaml bir incelemenin gelir idaresi,
gider idaresi, hazine idaresi ve devlet mallar idaresinin yan sra ayrca iktisadi
devlet teekklleri, sosyal gvenlik idaresi ve mahalli idareler ile bunlarla ilikili
yasal dzenlemeleri; denetim ve yarg aamalarn iermesi beklenir.

Mali idarenin bu ekilde kapsad alan ana hatlaryla gsterdikten sonra, konu
zerine yaplacak bir incelemenin esasen devletin ve devlet rgtlenmesinin deyim
yerindeyse kalbini ya da ana motorunu ele alacan sylemek mmkndr. Bu

1
5227 sayl Kamu Ynetiminin Temel lkeleri ve Yeniden Yaplandrlmas Hakknda Kanun
Cumhurbakan tarafndan veto edilmitir.

3
nedenle genel olarak dnya kapitalizminin gnmzdeki ynelimlerini ve devletin
dnmn zel olarak da bu dnmn Trkiyede gerekleme biimini
kavramaya dnk bir aratrmann, kresel ekonomi politikalarndaki deiime bal
olarak mali idarede nasl bir dnmn gerekletiinden balamas son derece
nemli olacaktr. Bu tanmladmz erevede kamu mali idaresinde yeniden
yaplanma bal altnda bir inceleme yapma abas, analize sz edilen tm
ilevleri ve yaplar dahil etmeyi gerektirse de, derinlemesine bir analizin yaplmas
ancak almann alannn dar tutulmasyla mmkn olacaktr. Bu nedenle tezde
inceleme odana gelir idaresi ve bte sisteminde yeniden yaplanma alnmtr.

Balangta gelir ve bte sistemini deitiren yasal dzenlemelerin

incelemesinden yol kan alma, mali idarede bu kkl deiimi anlamaya ve
eletirel bir zmlemeye dnk olarak u sorularn peine dlmesini zorunlu
klmtr.

Gelir idaresinde ve harcama sisteminde yeniden yaplanma konusunun 2000li

yllarda gndeme gelmesinin gerisinde yatan tarihsel, toplumsal ve snfsal
dinamikleri nelerdir? Mali idarede yeniden yaplanma giriimlerini bu dneme zg
klan koullar neler olmutur? Bu koullar nceki dnemlerden farkllatran nedir?
Her iki alandaki yeniden yaplanma bir btn olarak devlete rgtsel, ilevsel ve
yapsal olarak nasl yansmakta; ve devletin rol ve devlet biiminin ve isel
mimarisinin dnm konusunda ne tr almlar sunmaktadr.

Kapitalizmin kresellemesinin en olgun ve bu anlamda da en arpc

elikilerinin aa kt son dnemde Trkiyede devlet rgtlenmesi ierisinde
nasl bir kurumsal iliki biiminin olutuunu, srecin hangi kurumlar ne
kardn ve bunlarn dierleri karsnda nasl konumlandn mali idare
ekseninde incelemeyi amalayan bu almada, btn bu sorular sorarken ve
deiim srecini kavramaya alrken aslnda yeni olan sorduumuz sorular deildir.
Aksine bu kavrayta eski sorular yineleyeceiz. Amacmz devlet aygt ile sermaye
arasndaki ilikileri temel alarak bu ilikinin neoliberal kreselleme srecinde hangi
alardan farkllatn; bu farkllamann kapitalist devletin yeniden yaplanmas ve
biiminin dnmesi dzlemine nasl yansdn irdelemek olacaktr. Mali idare
zerine yapacamz incelememizde, her ne kadar devleti tanmlayan biimsel

4
rgtlenme yaps belli bir neme sahip olsa da, asl amacmz yeniden yaplanmann
gerisinde yatan dinamikleri ve devletin biimsel rgtlenmesinin ierdii snfsal g
ilikilerini mali idare rneinde incelemek olacaktr.

Bu sorulardan yola kan alma, kamu ynetimi alannda devlet

rgtlenmesinin herhangi bir parasndaki yeniden yaplanmay inceleyen ve bu
incelemeyi yaparken srecin gerisindeki dinamikleri ve snf karlarn gzard
ederek analize dahil etmeyen; dolaysyla konuyu yap/rgt merkezli ve
teknisist bir yaklamla ele alarak kavramaya alan almalara kar alternatif bir
ereve gelitirebilmek iin u nermeyi temel alacaktr: Mali idarede yeniden
yaplanmann ana eksenini, snf ilikileri ve snf mcadeleleri dolaynda biimlenen
devlet aygtnn, gnmzde kresel piyasalarn ve sermayenin gerekleri
dorultusunda yeniden rgtlenmesi ve i hiyerarisinin kresel kapitalist sistemle
uyumlatrlmas amac dorultusunda yeniden yaplanmas amac belirlemektedir.
Kresel kapitalizmin kurumsallamas srecinde Trkiyenin bu kurumsallamaya
uyumu temel olarak devlet rgtlenmesinin en temel yaplarndan olan mali idarede
yapsal, ilevsel ve rgtsel yeniden yaplanma giriimleriyle gerekletirilmektedir.

almann zaman aral, mali idarede yeniden yaplanma asndan temel

krlma evreleri gz nne alnarak belirlenmitir. Buna gre almann arlk
merkezi 1990larn sonu ve 2000li yllarn incelenmesine dayanmaktadr. Ancak,
inceleme odanda toplumsal gerekliin temel elerinden biri olan devletin yer
almas ve kapitalizmin kresellemesi sreci balamnda devletin yeniden
yaplanmasna odaklanlmas, aratrmann belli bir tarihsellie ve tarihsel balama
oturtulmasn da gerekli klmaktadr. 2000li yllarda 1980lerde balatlan neoliberal
reformlarn, bir dizi yasal dzenleme ile kurumsallatrlmas ve devlet
rgtlenmesinin yasal dzenlemeler ile dntrlmesi, dnemin siyasal ve
ekonomik ortamnda belirginleen ve keskinleen bir sre olarak karmza
kmaktadr. Baka bir deyile, 1980 sonrasnda uygulamaya konulan ve
tasfiyecilikle karakterize olan reformlar, gnmzde yasalar temelinde kurumlama
ve yeniden yaplanma stratejileriyle ilerlemektedir. Bu deiim neoliberal reformlar
asndan bir krlmaya da iaret eder. Dolaysyla, bu iki dnem arasnda bir geiin,
birinden dierine bir dnmn yaand sylenebilir. Bununla birlikte yeniden
yaplanmadan bu anlamyla sz edilse bile bu, nceki dnemin sadece bir veri olarak

5
alnabileceini gstermez. nk, iki dnem arasnda bir koputan ok srekliliin
olduu gzlenmektedir. Dolaysyla, son yirmibe yldr Trkiye kapitalizminin
iinde bulunduu dnm sreci, snfsal dengelerin deimesi ve devletin yeniden
yaplandrlmas giriimleri 1980 sonrasnn neoliberal dnm dinamiklerinden
bamsz kavranamayacandan, mali idaredeki yeniden yaplanmay bu tarihsel
sre ve dinamikler balamnda inceleyeceiz.

Yntemsel olarak konu tarihsel, kuramsal ve analitik boyutlaryla birlikte ele

alnacaktr. Elbette arlkl olarak iinde bulunduumuz dnemi kapsayacak bir
aratrma yapacamzdan ve byk lde sre incelemesine dayanacak
olmasndan kaynakl olarak almann belirli snrllklar ve eksikleri olacaktr.
Baka bir deyile, sre incelemesinin kendisi gerek kuramsal gerekse olgusal analiz
ve deerlendirme asndan belli snrllklar iermektedir. inde yaadmz
dnm sreci, olu halindeki bir evreyi iermesine ve henz sonulanmam
olmasna ramen somutun zenginliinden yola kan bu almayla Trkiye
zgnlnde kapitalizmin gnmzdeki ynelimlerini zmlemeyi ve devletin
nasl bir biim aldna ilikin eilimin ana eksenini tayin edici belli karmlara
ulamay amaladk.

almann zellikle ikinci ve nc blmleri tarihsel ve kuramsal ekseninin

yan sra olgusal dzeyde de derinletirilmi bir analizi ieriyor. Bu nedenle bu iki
blmde siyasal ve ynetsel analizde almaya temel malzeme olaca dnlen
yasa metinlerinin yan sra ayrca Dnya Bankas, IMF ve OECD gibi uluslararas
kurumlarn temel belgeleri (IMF ile stand-by anlamalar, gzden geirmeler, niyet
mektuplar, Dnya Bankas yapsal uyarlama kredileri, 1995 Kamu Mali Ynetimi
Projesi, 2001 ve 2002 Programl Mali ve Kamu Sektr Uyum Kredileri- PFPSAL I-
II, OECDnin dzenleyici devlete ilikin raporlar); AB belgeleri; TSAD, TOBB
gibi sermaye rgtleri tarafndan hazrlanan raporlar, incelemeler; ayrca DPT
kalknma planlar, hkmet programlar ile gazete taramalar temel inceleme
malzemesi arasnda yer alacaktr

Bu erevede tez almamz ana blmden oluacaktr.

Birinci blmn ilk ksmnda tezin kavramsal ve kurmasal bir arka plann
izebilmek amacyla dnya kapitalizminin gnmzdeki ynelimlerini ve yeni

6
kapitalist ilikileri tanmlamaya dnk olarak yaygnlaan kreselleme ve
neoliberalizm kavramlar tarihsel balamnda yeniden tanmlanacak ve neoliberal
kresellemenin temel elikilerinin devlete ve devlet rgtlenmesine nasl yansd;
devlet rgtlenmesinin kurumsal yapsnn bu sreten nasl etkilendii analiz
edilecektir. Dnmn ana ekseninin ekonomi/siyaset ve siyaset/ynetim arasndaki
ayrm temelinde biimlendii nermesinden yola klarak, bunun somut
grngleri ekonomi ynetiminin siyasetten arndrlmas, merkez bankalarnn
bamszlatrlmas, vergi tahsilat ve kamu harcamalarnda siyasetten bamsz
mali kurumlarn oluturulmas ynndeki genel eilimler temelinde incelenecektir.

Bu blmn ikinci ksm, ilk ksmdaki kuramsal ve kavramsal ereveden

hareketle neoliberal kreselleme ve Trkiyede devlet biiminin dnm
konusuna ayrlmtr. Bu blmde, IMF ve Dnya Bankasnn istikrar ve yapsal
uyarlama program dorultusunda neoliberalizmin hkimiyet kazand 1980
sonras neoliberal dnm srecinin ekonomi/maliye politikalarnn temel
ynelimlerinde ne tr deiimlere yol atna baklacaktr. Ayrca, mali idaredeki
kurumsal yaplanma ve bu anlamda da devlet aygtnn i hiyerarisindeki deiim
Hazine rneinde incelenecektir. Son alarak kapitalizmin kresel kurumsallamasna
gei ve bu geii mmkn klan yasalarla karakterize olan 1990larn sonu ve
2000li yllar, neoliberalizm deien sylemleri balamnda genel hatlaryla ele
alnacaktr.

Tezin ikinci blmnde temel konu zerinde durulacaktr. lk olarak kamu

mali ynetimi sistemini dzenleyen ve Cumhuriyetin kuruluundan Kamu Mali
Ynetimi Kontrol Yasasnn karlmasna kadar yrrlkte kalan Muhasebe-i
Umumiye Yasas ve bte sistemi tarihsel balam iinde ana hatlaryla ele
alnacaktr. Ardndan, 1990 sonrasnda gelimi kapitalist dnyada gerekletirilen
ve kamu ynetimi reformlar kapsamnda ilerleyen bte reformlar genel eilimleri
bakmndan incelenecek; ve bu srecin Trkiyedeki geliimine odaklanlacaktr.
Bte reformu ve bu reform dorultusunda mali idarede kurumsal yeniden
yaplanmann hangi dinamiklere dayand ve bu srece yn veren aktrlerin neler
olduu aratrlacaktr. Son olarak kamu mali ynetimi sisteminde ve dolaysyla
bte srecinde kkl bir deiime yol aan 5018 sayl Kamu Mali Ynetimi ve

7
Kontrol Yasas temelinde Maliye Bakanlnn bte srecinde deien rol
incelenecektir.

nc blmde de yine temel konu zerinde durulacaktr. lk olarak,

neoliberal kreselleme srecinde dnya genelinde yaygnlaan vergi reformu,
gerisindeki dinamikleriyle birlikte ele alnacaktr. Ardndan kapitalist dnyada
yaanan gelimeler nda vergi reformu tartmalarnn ve uygulamalarn bir
paras olarak son yirmi yldr az gelimi lkelerde giderek yaygnlaan yar-
zerk gelir kurumlar incelenecektir. kinci ksmda, Trkiyede zerk gelir
idaresi tartmalarnn ksa bir tarihsel arkaplan verildikten sonra 2000li yllarda
yeniden yaplanmaya yn veren toplumsal/snfsal dinamikler incelenecektir. Son
ksmda ise Gelir daresi Yasasnn evrimi, yasa etrafnda nasl bir snf
mcadelesinin dnd, devlet aygt ile sermaye ve sermayeler aras ilikilerin bu
srece nasl yansd; Gelir daresi Bakanlnn kurulmas ile siyasal iktidar ile
brokrasi (maliye brokrasisi) arasnda nasl bir blnmenin ortaya kt bir btn
olarak yasann ierdii dzenlemeler ve temalar temelinde analiz edilecektir.

alma genel bir deerlendirme ve sonu yazsyla tamamlanacaktr.

8
 BRNC BLM

KAPTALST DEVLET BMNN DNM

Devlet biimine ilikin olarak ortaya kan dnmlerin temel dinamikleri ve

sonular itibariyle incelendii bu blmde, sermayenin kresel genilemesiyle
birlikte devletin i rgtlenme yapsnn deitii ve bu deiimin ekonomi
ynetiminin kilit kurumlarn (Hazine, Maliye Bakanl gibi) n plana kard ileri
srlecektir. Devletin yeniden yaplandrlmas tartmalarnn nemli bir eksenini
ekonomi/siyaset ayrm oluturmaktadr. Tarihsel olarak yeniden retilmek ve
kurulmak zorunda olan bu ayrmn ald farkl biimlenmeler snf ilikilerinin
konumlanna bal olarak deimektedir. Bu balamdan hareketle almada devlet
biimindeki deiimlerin temel olarak kapitalizme zg tarihsel olarak kurulmu
olan ekonomi/siyaset ayrm ve bu ayrmn kamu ynetimine yansyan biimiyle
ynetim/siyaset ayrmnn farkllamasna bal olarak gerekletii; ve son dnemde
bu ayrmn yeniden retilerek keskinletii ve kurumsallat ileri srlecektir.

Kapitalizmin dnya leinde evrensel bir sistem haline geldii 1990lardan bu

yana neoliberalizmin devlet aygtlarn kresel piyasa disiplinine balayc
mekanizmalar gndeme getirdii ve bunun hukuki temelinin kresel dzeyde
anayasal balaycl olan kresel anlamalar ile kurulduu gzlenmektedir.
Ekonomi/siyaset ve ynetim/siyaset ayrmlarnn somut grngleri ise merkez
bankalarnn bamszlatrlmas, bamsz dzenleyici kurumlarn oluturulmas,
vergi tahsilat ve kamu harcamalarnda siyasetten bamsz mali kurullarn (yar-
zerk gelir kurumlar) oluturulmas gibi eilimlerde kendini gstermektedir.

I. NEOLBERAL KRESELLEME ve DEVLET BMNN DNM

A. 1970lerden Gnmze Kapitalizmin Kresellemesine Genel Bir Bak

ncelikle, biimsel olarak dahi ele alndnda hibir kavram ya da terimin

insanln bunlara verdii anlam dnda kendiliinden ikin bir anlam tamad
vurgulanmaldr. Kavramlar kullanldklar tarihsel, toplumsal, kltrel ve ideolojik
balamlara gre belli bir ierikle yklenmeleri ve szlk anlamnn yan sra yan

9
anlamlar kazanmalar nedeniyle masum ya da tarafsz olarak nitelendirilemez.2 Bu
nedenle 1990l yllardan bu yana sosyal bilimlerin btn alanlarnda tartmalarn
odana yerleen ve ne olduu hl tartmal olan kreselleme kavram ve
kavrama yklenen anlamlar da masum ya da tarafsz deildir.3

Bu saptamay aklda tutarak aada ncelikle kreselleme kavramyla

nitelenen srece ilikin temel iddialarn, savlarn neler olduuna baklacak; daha
sonra kavramdan ne anlalmas gerektii srecin tarihsel balamyla yeniden
tanmlanmas yoluyla ortaya konulacaktr.

Dnya kapitalizminin gnmzdeki ynelimlerini ve yeni kapitalist ilikileri

tanmlamaya dnk olarak yaygnlaan kreselleme, sermaye akkanl,
yatrmlarn, mallarn, hizmetlerin ve parann kresel hareketlilii, ekonomilerin
btnlemesi, kitlesel retimden para-ba retime ve teknoloji youn retime gei,
iletiim ve biliim sistem alarnn varl, bilginin kresellemesi, ulus-devletin
snmlenmesi, uluslararas kurumlarn ya da okuluslu irketlerin kresel
etkinliklerinin artmas, kresel sivil toplumun ortaya k, kresel kimlik ve
kltrn douu gibi bir ok gelimeyi ifade etmek iin kullanlabilmektedir.

te yandan zelikle 1980li ve 1990l yllarda ou durumda sanayi sonras

toplum, bilgi toplumu, post-fordist dnem, nc dalga, yeni dnya
dzeni, kapitalist tesi toplum gibi bir dizi kavramla birlikte de anlan
kreselleme kavramyla birbirleriyle elikili bir yap sergileyen bir ok olgu ve
sre aklanmaya alld lde, gerekliin kavranmas da bir o kadar
glemekte ve mulaklamaktadr. Olgularn, srelerin ve dinamiklerin yanltc
bir ekilde ilikilendirilmesi zerinde ykselen kreselleme tartmalarnda
kresellemeye kar olmann neye kar olmak anlamna geldii de
belirsizlemektedir.4

2
Sungur Savran, Kreselleme mi Uluslararaslama m? (1), Snf Bilinci, Say 16 (Kasm 1996), s.
53.
3
Sadan ya da soldan bir ok teorisyenin almalarna kadar hemen her alanda kullanlan
kreselleme kavramna yklenen farkl anlamlarn yan sra bu kavramda cisimleen teorik
tartmalar kendi bana uzun bir yazda ele alnmay gerektirecek kadar kapsaml olduundan burada
ayrntsna girmiyoruz.
4
Kreselleme kavramna yklenen farkl anlamlar ve kresellemeye kar olmann olanak ve
snrlarn ele alan bir alma iin bkz. Aykut oban, Kresellemeye Kar Olmak: Olanaklar ve
Snrllklar, Praksis, Say 7 (Yaz 2002), s. 117-164.

10
 Kresellemeci tezlerin en yaygn olanlar; kresellemenin btnyle yeni,
kanlmaz ve geri dndrlemez bir sre olduu; piyasann uluslararas
genilemesine bal olarak devletin ilevsizletii, zamann doldurduu ve dnyann
kresel ekonomik bir mantk tarafndan ynetildii tezleridir. Bu alma bu
tezlerin reddedilmesi zerine kuruludur. Ancak, buradan bu srecin btn ynleriyle
eskisinden hibir farknn olmad sonucuna varlmayaca da belirtilmelidir. inde
bulunduumuz tarihi dnemi tanmlamaya ve betimlemeye dnk olarak bu tezlerle
birlikte anlan kreselleme, dnya kapitalizminin gnmzdeki ynelimlerinin
anlalmas ve kavranmasnn nnde bir engel oluturduu gibi ayn zamanda
kanlmazlk fikri kapitalizme ve emperyalizme kar mcadeleyi de olanaksz hale
getirmektedir. Savran, tam da bu nedenle sol, ideolojik, ii bo, baya
kreselleme kavramn szlnden bir an evvel silmeli, bunun yerine
uluslararaslama kavramn yerletirmelidir demektedir. 1990lardan bu yana
yaanmakta olan sre gerekte emperyalizm ann bandan beri Marksist teorinin
ortaya koyduu bir srecin artan bir hzla sramasdr. Bu sre, sermayenin
uluslararaslamasdr.5 Sermayenin uluslararas hareketlilii ve genilemesi
gnmz kapitalizminin temel dinamiklerini st dzeyde kapsayan ve kucaklayan
temel bir olgu olarak karmza kar. Marksist terminolojide bu olgu, bir btn
olarak biimde meta, para ve retken sermaye olarak sermaye dolamnn
uluslararaslamas olarak tanmlanr.

Gnmzde sermayenin artan hareketlilii ve akkanl, uluslararas rekabetin

giderek derinlemesi ve younlamas, okuluslu dev irketlerin dnya leinde
artan gc ve etkinlii gibi bir dizi oluumu/gelimeyi kapsayc bir biimde
kullanlan kreselleme, gerekte emperyalizmin bu biimde da vuran
grnglerinin zerini rten bir ilev de grmektedir. Bu anlamda kresellemeyi
yeni klan olgunun emperyalizme isellemi yeni bir sre olmasndan

5
Sungur Savran, Kreselleme mi Uluslararaslama m? (1), s. 40. Bu almada emperyalizm
teorilerine yer vermiyoruz. Ama u kadarn belirtmek gerekirse yirminci yzyl banda Marksist
teorisyenlerin, rnein Lenin, Luxemburg, Buharin, ortaklaa ilgilendikleri konu sermayenin
uluslararas yaylmas ve genilemesi olmutur. 19. yzyl sonlar ve 20. yzyl balarnda ise dnya
finans piyasalar gemie ve bugne oranla daha fazla btnleme iine girmiti. Dolaysyla, 20.
yzyln erken dnem Marksist dnrlerinin sermayenin uluslararas genilemesine ilikin
dnceleri daha fazla btnleen ve kreselleen bir kapitalist ekonominin oluumu ynnde
ilerlemitir. David McNally, The Present as History: Thoughts on Capitalism at the Millenium,
Monthly Review, (July-August 1999), s. 140.

11
kaynakland sylenebilir. Baka bir ifadeyle, temel dinamikleriyle birlikte
deerlendirildiinde kreselleme sreci emperyalizm dnemiyle belirli sreklilikler
gstermektedir. Bu dinamiklerin gnmzdeki srekliliini kavrayabilmek iin
Leninin ortaya koyduu emperyalizmin be temel zelliine yeniden hatrlamakta
fayda var. Bu zellikler: (1) retimde ve sermayede grlen younlama yle
yksek bir gelime noktasna ulamtr ki, ekonomik yaamda kesin rol oynayan
tekelleri yaratmtr; (2) banka sermayesi sna sermayeyle kaynam, ve bu mali-
sermaye temel zerinde bir mali-oligari yaratlmtr; (3) sermaye ihrac, meta
ihracndan ayr olarak, zel bir nem kazanmtr; (4) dnyay aralarnda blen
uluslararas tekelci kapitalist birlikler kurulmutur; (5) en byk kapitalist glerce
dnyann toprak bakmndan bllmesi tamamlanmtr.6 Leninin almas,
ulustesi irket biiminde retimin uluslararaslamasn ortaya karmaktadr. Dier
yandan, banka ve sanayi sermayesinin birlemesine ilikin yapt analiz, ulusal ya
da uluslararas leklerde farkl biimlerde de olsa sanayi ve finans sermayesinin
kanlmaz eklemlenmesini iaret eder. Gnmz kapitalizmi finans sektrnn artan
nemi ile nitelendirilmekte ve bu sektrn ykselii reddedilmez bir gereklik halini
almaktadr. Ayrca gerek ekonomik gerekse ekonomi d mdahaleler anlamnda
devletin rol giderek artmaktadr. Bu almann snrlarn aan analiz ve incelemeyi
gerektiren bu yndeki gelimelerin iaret ettii temel sorunsal kapitalizmin iinde
bulunduu dnemin nasl nitelendirilecei olmutur.7

Bununla birlikte ulus-devlet, emperyalizm ve kapitalizmin temel dinamikleri

zerindeki vurguya sahip kmak (yani sermayenin artan hareketlilii ve akkanl,
rekabetin derinlemesi ve mali sermayenin ykselmesi, ok uluslu irketler gibi dev
tekellerin dnya leinde kazandklar g alannn genilemesi gibi) hibir eyin
deimedii anlamna gelmemelidir. Nitekim kapitalizm bandan bu yana nemli
dnmlere uramaktadr. Burada nemli olan bunun haritasn ortaya
koyabilmektir. Her ne kadar kreselleme emperyalizme isellemi onun yeni bir
yz olarak tanmlansa da, dnya kapitalizminin gnmzdeki ynelimlerini ve
kapitalist iliki biimlerini, ve bunlarn aa kard dnm ve yeniden

6
V.I. Lenin, Emperyalizm: Kapitalizmin En Yksek Aamas, (ev. Cemal Sreyya) Sol Yaynlar,
Sekizinci Bask, Ankara 1989, s. 107-108.
7
Ben Fine, Kreselleme ve Gelime Fikirlerinin Eletirel ncelemesi: Politik Ekonomiye Ne Rol
Der?, (ev. Mnevver elik), CONATUS eviri Dergisi, Say 2 (Temmuz-Ekim 2004), s. 74-77.

12
yaplanma srecini kavramak asndan gnmzn yeni olgularnn neler olduunun
da netletirilmesi gereklidir. Bu almann snrllar bu haritann btn boyutlaryla
incelenmesini ve ortaya konulmasna izin vermemekle birlikte ana hatlaryla
gnmz tanmlayan temel deiimlere yer vermeye alacaz. Bunun iin
aada kreselleme olarak anlan sreci tarihsel balamnda yeniden ana hatlaryla
gzden geiriyoruz. Kreselleme zerine yrteceimiz bu tartmada
neoliberalizmi balang noktas olarak alacaz.

21. yzylda evrensel bir sistem olma yolunda kapitalizm, belki de tarihinin en
olgun ana girmi bulunuyor. Hiyerarik ve eitsiz ilikileri yeniden reten dnya
ekonomisinin bu zellii devam etmekte; dahas yeni yzylda elikilerin ve
eitsizliklerin ok daha derinletii gzlenmektedir. Bu anlamda Wood,
kresellemenin kendi nihai sonucuna ulaabilmi tek emperyalizm biimi8
olduunu ileri srerken son derece hakldr. Snf mcadeleleri ve bir anlamda
Sovyet sosyalizminin gerekliinde kinci Dnya Sava sonras dnya kapitalizmi
1970lere kadar uzanan dnemde gelimi kapitalist lkelerde Keynesyen devlet
mdahalecilii ve sosyal/refah devleti uygulamalar, azgelimi lkelerde ise ulusal
kalknmac devlet politikalar eliinde grece genilemeci bir dnem yaad.9
Yeniden canlanan ve sermaye birikiminin gereksinimlerine gre biimlenen
uluslararas iblm Trkiye gibi azgelimi lkelerde de ithal ikameci sanayileme
politikalarnn (ie ynelik sermaye birikimi) izlenmesi iin uygun koullarn
olumasnda belirleyici oldu. zellikle ABD kkenli okuluslu irketlerin dorudan
yatrmlarnn belirgin bir ivme kazanmas sonucu kapitalist kresellemenin ivme
kazanmasyla birlikte kapitalist devletin stlendii ilevler de dnmeye balad.

Kapitalizmin dnya leindeki kresellemesini yeniden hzlandrma ve

kapitalizmin evrensel bir sisteme evrilme srecinde, sermaye kesimlerinin
uluslararas ittifaklar yaratma talepleri dorultusunda bir dizi nlem ve yaplanma
gndeme geldi. Bunlarn en banda Bretton Woods anlamasyla oluan kurumsal
yap (IMF, Dnya Bankas ve GATT anlamas) yer alr. Bu kurumlarn temel ilevi
kapitalizmin ileyi dinamiklerini ayakta tutmann yannda gelimi kapitalist

8
Ellen Meikins Wood, Sermaye mparatorluu, Praksis, Say 10, 2003, s. 247.
9
Ayrnt ii bkz. Eric Hobsbawm, Ksa Yirminci Yzyl 1914-1991 Arlklar a, (ev. Y. Alogan),
Sarmal Yaynevi, stanbul 1996, s. 263-410.

13
merkezlerin karlarn koruma ynnde ekillendi.10 Bu dnemde kapitalist devlet
daha ok retken sermayeye dayal birikim srecini destekleme eilimindeydi.
okuluslu irketlerin artan basks ve retken sermayenin kresel hareketinin
hzlanmasyla birlikte devletin rol de deiiyordu. Kapitalist devlet, kendi
sermaye snfn yurt dnda izleme ve desteklemenin yan sra yurt iinde retken
yatrmlarda bulunacak yabanc sermayeleri de kollamann mekanizmalarn
oluturmaya balad.11

Kapitalizmin dinamik yaylmac mant Bretton Woods kurumlar araclyla

yeni bir liberal ticaret dzenin yaratlmas iin yeniden serbest brakld. Bylelikle
ticaretin hz kazanmas, dorudan yabanc yatrmlarda ulalan seviye ve finansn
artan bir biimde genilemesiyle kreselleme yeniden canland. Ancak, bu dnemde
azgelimi lkeler bata olmak zere ulusal ekonomiler belli llerde koruma
duvarlaryla, yabanc sermaye akmlar da belli kstlamalarla kar karya kalyordu.
Bu nedenle bu dnemde kapitalist dnya ekonomisi ulusal engellerle blmlenmi
bir yap olarak biimlenmitir. Bu durum, bu yapya ikin olan ve faaliyetlerini artk
dnya apnda planlamak ve yrtmek isteyen finans sermayesi birimlerinin
(okuluslu irketler) nnde hl nemli bir engel olarak duruyordu.12 Bretton
Woods ve kinci Dnya Sava sonrasnda oluan yapnn gerekte kapitalist
kresellemenin beii ve kayna olduunu syleyen Panitchin de belirttii gibi
hzl bir ekilde byyen ve yaygnlaan mali sermaye ve Amerika kkenli ok
uluslu irketler artk bu beie samaz hale gelmilerdi. 1970lerin mali krizi bu
beii paralayacak ve uluslararas sermaye neoliberal kresellemeyi tercih
edecektir.13 Nitekim, kreselleme kavram zellikle 1980li ve 1990l yllardan bu
yana neoliberal ideolojinin hegemonik sylemi haline gelmitir.

10
zzettin nder, Kapitalist likiler Balamnda ve Trkiyede Devletin Yeri ve levi, ktisat
zerine Yazlar-1Kresel Dzen: Birikim, Devlet ve Snflar, (Der. A. H. Kse; F. enses; E.
Yeldan), Korkut Boratava Armaan, letiim Yaynlar, stanbul 2003, s. 261.
11
zgr ztrk, Emperyalizm Kuramlar ve Sermayenin Uluslararaslamas, Praksis, Say 15 (Yaz
2006), s. 285.
12
Sungur Savran, Kreselleme mi Uluslararaslama m? (1), s. 48.
13
Leo Panitch, Devlet: Emperyalizmin Ana Halkas?, (ev. Selen Gbelez), CONATUS eviri
Dergisi, Say 2 (Temmuz-Ekim 2004), s. 57.

14
Neoliberal Kreselleme

Den kr oranlaryla birlikte dnya kapitalizmi hzl byme ve kalknmann

gerekletii, toplumsal refahn st seviyelere ulat, snf mcadeleleriyle birlikte
toplumsal ilikilerin belirli bir istikrar kazand altn an 1970lerin balarnda
yeniden ar bir krize girilmesiyle geride brakt. nceki dnemin Keynesyen projesi
ile birlikte refah devleti uygulamalar ve ulusal kalknmac devlet projesi, krizin
ardndan kapitalizmin kresel ar birikime ynelmesi ile kt. Bir yandan
1968den itibaren ykselen snf hareketleri ve dier toplumsal mcadeleler yeni sa
politik projesi etrafnda bastrlrken dier yandan da nceki dnemin devlet
politikalarna ve bunlar uygulayan kurumlara kar bir cephe ald. Kapitalist
sistemin yaad bu bunalm neoliberalizmin ykseliine temel oluturdu. Teorik
kkleri 1930lara kadar giden neoliberalizm14 Keynesyen ve dier devleti ekonomi
politikalarnn alternatifi olarak 1980 sonrasnda daha geni bir etki alan bularak
yaygnlat ve ana akm haline geldi.

1970lerde yaanan krizin ardndan sermayenin yeniden yaplanmas gndeme

gelmitir. Yeniden yaplanmann en nemli boyutunu dnya leinde ii snf
kazanmlarnn tasfiyesi; dier boyutunu ise para-sermayenin ne kmas ve
retimin yeniden yaplanmas oluturdu. retimin giderek krllk koularn
yitirmesiyle birlikte finans ve para-sermayeye dn eilimi aa km ve para-
sermayenin uluslararas hareketi hzlanmtr. Bu eilim 1970lerin ortalarndan
itibaren btn dnyada bir kredi patlamasna yol at. zellikle kredilerin youn
olarak yneldii azgelimi lkelerde d borlar hzla arttndan geri deme
sorunlar da giderek arlamtr. retimin krllk koullarnn yitirmesinin bir
dier sonucu ise retim faaliyetlerinin en az maliyet ve en fazla kr amal olarak
belli llerde daha dk maliyet ve gelikin pazar olanaklarnn sunulduu
corafyalara kaymasdr.15 Yeniden yaplanma araylar ayn zamanda Trkiye gibi

14
Serbest giriimi korumann dnda her trl devlet mdahalesine radikal bir biimde kar kan
neoliberalizmin teorik temelleri 1940l yllarda von Hayek, Ludvig von Mises, Milton Friedman gibi
dnrler tarafndan atlmtr.
15
Bkz. zgr ztrk, a.g.k., s. 291-292.

15
azgelimi lkelerde i pazara dayal sermaye birikiminin de tarihsel snrlarna
gelindiinin gstergesi olacaktr.16

Sermayenin merkezileme, younlama ve genileme eiliminin dnya

leinde belirleyici hale geldii kreselleme srecinde dnya kapitalizmini somut
dzeyde tanmlayan olgu, temel olarak az sayda okuluslu dev irketin dnya
leinde retken, para ve ticari sermayeyi kontrol etmesidir. Baka bir ifadeyle,
sermaye ihracnn dnya ticaretini hkimiyeti altna ald gnmz tanmlayan
nemli gelimelerden biri uluslararas mali sermayenin ykselii ve hegemonyasn
btn ekonomiler zerinde kurmasdr. te yandan enformatik devrim olarak da
anlan teknoloji alannda yaanan hzl gelimeler byk irketlerin ulatrma ve
iletiim maliyetlerini drrken ayn zamanda retim srecinin farkl aamalarnn
farkl noktalarda srdrlmesini mmkn hale getirmitir. Bylece sermayenin
uluslararas lekte yaylm daha da hz kazanmtr. Bu yaylmda okuluslu
irketlerin pay ve nemi byktr. Ancak burada teknoloji alannda yaanan
gelimelerin kapitalist kreselleme asndan tek bana belirleyici bir etken
olmad, daha ok sosyo-ekonomik ve politik nitelikteki baka dinamiklerin hzla
aa kmasn olanakl klmas nedeniyle nemli olduu belirtilmelidir.17

Kreselleme olarak anlan sre ada teknolojinin gereklerine uyum salama

zerinden tanmlanabilecek teknik bir sre deil; aksine ve ok daha nemlisi
uluslararas sermayenin kar alann dnya leinde geniletme projesinin
somutlam bir iradi ifadesini18 oluturmaktadr. Bu ideolojik programn temel
aktrleri ise kresel kapitalizm koullarnda glenen ve yaygn olarak okuluslu
irketler19 adyla anlan mali/finans sermayesi ve uluslararas finans kurululardr.
Btn bunlardan oluan finansal sermaye a gerekte kreselleme kavramnn
ardndaki snfsal gleri ve dnya kaynaklarnn uluslararas kapitalist irketler

16
Bkz. Kurtar Tanylmaz, Trkiye Ekonomisinin 80 Sonras Sanayileme Deneyimine Bakarken,
Trkiyede Kapitalizmin Geliimi iinde (Haz. Demet Ylmaz ve dierleri), Dipnot Yaynlar, Ankara
2006.
17
Sungur Savran, Kreselleme mi Uluslararaslama m? (1).
18
Erin Yeldan, Neoliberalizmin deolojik Bir Sylemi Olarak Kreselleme, ktisat zerine
Yazlar I Kresel Dzen: Birikim, Devlet ve Snflar, (Der. A. H. Kse; F. enses, E. Yeldan), Korkut
Boratava Armaan, letiim Yaynlar, stanbul 2003, s. 430.
19
Dorudan d yatrm yapan ve birden fazla lkede mal ya da hizmet retimini rgtleyen iletme.

16
tarafndan paylalma mcadelesinin zerini rterek, kresellemeyi bir adalk
projesi olarak sunmaktadr.20

stelik 1980lerden bu yana yabanc sermayenin uluslararas hareketliliinin

artt bir gerek olmakla birlikte bu yaylmann btn ulus-devletler dzlemine eit
katk koyarak gereklemedii de bilinmektedir. Kresellemenin ilk ve en nemli
koulu piyasa artlarnn kresel lekte empoze edilmesidir. Ancak belirli toplumsal
dnm aralarnn da kullanlmasyla tbi ekonomiler kapitalist pazarn
egemenliine ak hale getirilmektedir.21 zellikle gnmzdeki hakim biimiyle
kresel kapitalizmin ileyi dinamikleri, tbi ekonomilerin aleyhine olarak gelimi
kapitalist merkezlere kaynak aktarr nitelikte almaktadr.22 Sermayenin yaylmac
karakteri azgelimi lkeleri gelimi kapitalist merkezlere teknolojik planda baml
klarken ayn zamanda bu lkelerin iktisadi-siyasi bamlln artrmaktadr.
Azgelimi lkelerden salanan sermaye birikimi gelimi kapitalist merkezlere ve
byk irketlere aktlmaktadr.

Kapitalizmin en temel gds kendi kendini yaymadr. Kapitalizm yapsal

mant gerei ilk sermaye birikiminden itibaren snrlarn ama ve genileme
eilimi tamaktadr. Marx Komnist Manifestoda piyasann genileme talebini ve
dnyann her yerine yerleme ve nfuz etme arzusunu ifade etmitir. Sabit birikim
olmadan yaayamayan sermaye ilk gnlerinden beri her zaman ulusal snrlarn
dna kmaya eilimli olmutur. nk kapitalizm sabit birikimi yaratmak iin
daima kendi snrlarn geniletme ihtiyac duyar.23 Bu balamda kapitalizmin
genileme eilimi her biri farkl eitsiz gelime, rekabet ve karlkl bamllklar
getiren retici sermaye, meta sermaye, speklatif sermaye ve para sermayesi
dnglerinin genilemesi24 olarak tanmlanabilir.

Faaliyetlerini dnya leinde planlayarak yrtebilen ok uluslu irketler,

rnlerini uluslararas pazarlarda satmak, hammaddelerini en uygun ortamlardan
salamak, kredisini en dk maliyetle elde edebilecei yerden almak, yeni retim

20
Erin Yeldan, Neoliberalizmin deolojik Bir Sylemi Olarak Kreselleme, s. 430.
21
Ellen Meikins Wood, Sermaye mparatorluu, s. 247.
22
zzettin nder, Kapitalist likiler Balamnda ve Trkiyede Devletin Yeri ve levi, s. 257.
23
Ellen Meikins Wood, Sermaye mparatorluu, s. 249.
24
Gregory Albo, Emperyalizmin Eski ve Yeni Ekonomisi, (ev. Mehmet Yusufolu), Gnmzde
Emeryalizm-Yeni Emperyal Tehdit, Socialits Register (Eds. Leo Panitch; Colin Leys), Alaz
Yaynclk, stanbul 2004, s. 105.

17
birimlerini sermaye/emek ilikisi, pazar, vergilendirme, altyap, istikrar vb. bakmdan
en uygun yerde kurmak; ve farkl blgelerde ve lkelerde rettii paralarn
montajn farkl meknlarda gerekletirmek ister. Ancak kr ve sermaye birikiminin
azamiletirilmesi iin meta, para ve retim sermayesi akmlarnn nndeki her trl
toplumsal, idari ya da yasal kstlamalarn ve engellerin en aza indirilmesi gereklidir.
Baka bir ifadeyle nihai zm dnya ekonomisi iinde piyasa mantn engelleyen
btn yaplarn yok edilmesi ile meta, para ve retken sermaye akmlarnn
serbestletirildii bir ortamn yaratlmasdr. Bu taleplerin yolunu aan anahtar da
neoliberalizm olmutur.25

Bu nedenle 1980lerden bu yana hkim hale gelen neoliberalizmi, kapitalist

kresellemenin temel itici glerinden biri olarak deerlendirmek gerekir. Dnya
leinde yaygnlaan neoliberal strateji sermayenin ihtiyalarn karlayan
ekonomi politikalarnn btn olarak tanmlanabilir. Baka bir ifadeyle,
neoliberalizm kriz iindeki sermayenin yeniden yaplanmasnn ve ii snfna kar
mdahalesinin ihtiyalarna cevap veren bir strateji olarak ykselmitir.26 Dolaysyla
bu strateji dorultusunda sermaye krllnn salanmas iin her trl toplumsal,
idari ve yasal kstlamalarn kaldrlmas ayn zamanda ii snfnn alma yasalar,
sendikalar, sosyal hizmetler, demokratik haklar gibi tarihsel kazanmlarnn dnya
genelinde tasfiyesi gndeme gelmitir. 1980lerde devletin kltlmesi sylemiyle
balayan bu kazanmlarn tasfiyesi gnmzde sosyal gvenlik, salk, eitim gibi
bir ok temel kamusal hizmet alannn piyasalatrlmas ve metalatrlmas
dorultusunda btn hzyla srmektedir.

Kapitalizmin kresel nitelik kazand gnmzn ayrt edici ynlerinden biri

de uluslararas baz kurulu ve rgtlenmelerin dnya leinde ilevlerinin ve
rollerinin nemli lde artmasdr. IMF ve Dnya Bankas gibi kapitalizmin kresel
kurulular gelimi kapitalist devletlerin hegemonyas altndadr. Bu kurumlar
neoliberalizmi ve onun program olan yapsal uyarlamalar, borlanma koullarn vs.
dayattklar zaman ayn lde uluslararas sermeyenin zorunluluklarn da

25
Sungur Savran, Kreselleme mi Uluslararaslama m? (1), s. 49.
26
A.k., s. 49.

18
cisimletirmi olmaktadr.27 Neoliberalizmin dayatlmas bata IMF, Dnya Bankas
olmak zere DT, Kuzey Amerika Serbest Ticaret Blgesi (NAFTA) gibi bir ok
oluum zerinden gerekletirilmektedir. Bununla birlikte, neoliberalizm her bir
lkede bir snf mcadelesi konusu olmaktadr. Bu mcadelenin en nemli
yntemlerinden biri ii rgtlerinin zayflatlmasdr.28 Bu nedenle kapitalist
kreselleme neoliberal stratejiyi benimseyen ve uygulayan devlet politikalarnn bir
rn olarak devam etmekte ve derinlemektedir.

Kreselleme olarak anlan srete yukarda da belirtilen sermaye snfnn

gl uluslararas ittifaklar oluturma olanaklar genilerken, buna karlk ii snf
rgtlerinde yaanan tkanmayla birlikte snf hareketinde bir gerileyi aa
kmtr. zellikle kapitalizmin nihai zaferinin ilan edildii 1990larda bu sre
daha da keskinlemitir. 1989-1991 yllarnda 1917den bu yana dnya leinde
ekonomik ve politik projelerin temel belirleyenlerinden bir olarak sregelen reel
sosyalizmler (SSCB ve Dou Bloku) zld ve bu zlme kapitalizmin zaferi
olarak talandrld. Bylelikle kapitalizmin alternatifsiz olduu, kresellemenin de
kanlmaz olduu fikri tm dnya leinde sermaye snfnn nemli ideolojik
aracna dnt.

Gnmz kapitalist kreselleme srecinin bir baka yn de sermaye

hareketlerindeki hzl gelime ve yaylmann nndeki engellerin kaldrlmasnn
sadece gelimi kapitalist merkezlerin sermayesi iin deil ayn zamanda azgelimi
lkelerin burjuvazisi iin de yeni olanaklar getirmi olmasdr.29 rnein, azgelimi
lkelere dayatlan neoliberal ekonomi politikalar ayn zamanda yerli sermaye
kesimleri tarafndan da desteklenmitir.30 Dolaysyla, kreselleme olarak anlan
srecin ulus-devletleri ama ayn zamanda yerli sermaye kesimlerini iererek
ilerledii, bu nedenle de neoliberal kresellemenin snf karlarndan bamsz
olmad belirtilmelidir.

27
David McNally, The Present as History: Thoughts on Capitalism at the Millenium, Monthly
Review, (July-August 1999), s. 134-145.
28
Sungur Savran, Kreselleme mi Uluslararaslama m? (1), s. 49.
29
Korkut Boratav, Emperyalizm mi? Kreselleme mi?, Kreselleme, (Der. E. Ahmet Tonak),
mge Kitabevi, Ankara 2000, s. 19-20.
30
Tez almamzn Trkiye ile ilgili blmlerinde neoliberal ekonomi politikalarn dayatan IMF ve
Dnya Bankas ile yerli sermaye kesimleri arasndaki bu rtmenin somut biimlerini gsteriyoruz.
Ancak burada bu rtmenin elikisiz olmadn ve farkl sermaye kesimlerinin farkl talepleri
dorultusunda biimlendiini belirtmeliyiz.

19
 Toparlarsak, kapitalizmin kresellemesi, ulus-devletlerin ekonomik, siyasi ve
ideolojik tercih ve ynelimleri dolaymnda ve sonucunda gerekleen bir sretir.
Dolaysyla, kresel kapitalizmin ulus-devlete olan ihtiyac artmtr. Kapitalizmin
devlete olan gereksinimi, devletler birikim srelerini sermayenin karna uygun
olacak ekilde bir dizi nlem ve dzenlemeyle salad srece artmaya da devam
edecektir. zleyen ksmlarda bu nerme daha da ayrntl ele alnacaktr. Ancak,
burada kapitalizmin kresellemesinin lkeler arasnda karlkl bamllk ilikisi
temelinde gereklemediini, bu ilikinin kapitalist retim tarzna ikin olan eitsiz
gelime ilikisi zerine ina olduunu vurgulamalyz. Kreselleme srecinde
kapitalizm eitsiz ve bileik gelimesini srdrmekte ve etkilerini srecin temel
belirleyici bileenleri olan ulus-devletler zerinde en arpc haliyle gstermektedir.
Piyasalarn ve uluslararas yatrm aknn kresellemesi ile ok tarafl kurumlar
olarak yeniden rgtlenen devletin rol de bu anlamda giderek artmaktadr. Fakat bu
ok tarafl kurumlar gerekte dnyann gl kapitalist devletlerinin alanna doru
yaylrken sistemin dnda kalan azgelimi devletleri nemli lde zorlamakta ve
snrlandrmaktadr. Dolaysyla, kreselleme denilen sre olduka eitsiz
gelimekte ve kresel g eitsizliklerini daha da derinletirmektedir.31

Gnmz gerekliinde bu srecin btn bileenlerini bsbtn eit hale

getirmediini aksine mevcut eitsizlikleri daha da derinletirdiini vurgulayan
Woodn da belirttii gibi, bu sre gerekte btnlemi ya da entegre olmu bir
piyasay tevik etmekten ok onu engellemektedir. Kresel pazarn btnletii
iddias da bu nedenle olduka sorunludur. nk, dnya apnda cretler, fiyatlar ve
igcnn koullarna bakldnda hl ciddi farkllklarn olduu grlebilir. Ancak
bu durum kresellemenin baarszl anlamna da gelmemelidir. te yandan
sermayenin kresel hareketi sadece emek, piyasa ve kaynaklara serbeste
ulalmasn deil ayrca krll artrmaya dnk ekonomik ve toplumsal bir
blnmeyi de gerektirir. Nitekim emek maliyetini drmek ve tketimi geniletmek
arasndaki kanlmaz eliki, kapitalizmin zmleyemedii elikilerden biridir. Bu
nedenle kresel sermaye dengeyi kurabilmek iin eitsiz gelimeden ve dnyann
ayr ekonomilere blnm olmasndan yararlanmaktadr.32

31
David McNally, The Present as History: Thoughts on Capitalism at the Millenium, s. 134-145.
32
Ellen Meikins Wood, Sermaye mparatorluu, s. 245.

20
 Woodn da belirttii gibi btn bunlarn hem sonucu hem de nedeni olarak
gnmz kresel kapitalizminin en nemli ayrt edici yan, ekonominin tm dier
toplumsal ilkeler ve uygulamalar zerinde zafer kazanmasdr. Bir yandan rekabet,
birikim ve krn azamiletirilmesi gibi kapitalizmin ayrlmaz unsurlar dnya
leinde toplumsal yaama ve toplumsal ilikilerin btnne nfuz etmekte;
toplumsal ilikiler giderek daha fazla metalama srelerinin iine ekilmekte; tm
dnya rekabet, birikim ve krn azamiletirilmesi gibi kapitalizmin ayrlmaz
unsurlar temelinde ynetilmektedir. Bu durum kapitalist sistemin evrensel bir sistem
haline gelmesinin ak grngleri olmaktadr. Dier yandan da, sermayenin
ekonomik yasalar mevcut btn siyasal biimlerin snrlarn amakta ve siyasal
dzenlemelerin balarndan kurtulmaktadr.33

Ulus-Devlet

Kreselleme tartmalarnn younlat 1980li 1990l yllardan bu yana

ulus-devletin rol de yeniden tanmlanmaktadr.

1970lerden bu yana kapitalist sistemin kendini srdrmesi ve yeniden retimini

sarsan kriz dnemlerinden klarak sermayenin yeniden retkenliinin salanmas
mevcut toplumsal koullar da dntrmektedir. Kapitalist dnya ekonomisinin yeni
iblmne gre ekillendii bu srete, iblmnn etkisinin sadece dolam
alanyla snrl kalmad ayn zamanda toplumsal ilikilerin her dzeyini dorudan
etkiledii belirtilmelidir. Krizin almas kkl bir yeniden yaplanmay beraberinde
getirmitir. ktisadi ilikilerin siyasal ve ideolojik ilikilerle desteklendii yeniden
yaplanma srecinde kapitalist devletin rol de bu dorultuda deimektedir.
Dolaysyla, kapitalizmdeki dnm ve bununla gelen yeniden yaplanmay,
sermaye birikiminin genileyerek srmesinin nndeki engelleri amaya ve tasfiye
etmeye katkda bulunacak biimde toplumsal ilikilerde, srelerde, yaplarda ve
kurumlarda deiim olarak tanmlamak mmkndr. Bununla birlikte her ne kadar
yaanan kriz hem gelimi hem de azgelimi kapitalist lkelerde yeniden yaplanma
ve dnm srecini hzlandrm olsa da bu, toplumsal formasyonlarn uluslararas

33
Ellen Meikins Wood, Sermaye mparatorluu, s. 240.

21
kapitalist ilikilere eklemlenme biimlerine ve kendi i toplumsal ilikilerine bal
olarak deiik biimler alabilmektedir.34

1970lerden bu yana kresel kapitalist ekonomi kkl bir biimde yeniden

dzenlenmektedir. Finansal hareketlerin, dnya kapitalizmine eklemlenmenin ana
oda ve olana olarak grlmeye balamasyla birlikte devlet aygtlarnn srece
uyum salamak zere dntrlmesi ynndeki basklar da artmtr. ABD ve
ngiltere nclnde bir ok gelimi kapitalist lkede neoliberal politikalara uyum
salama giriimleri hzlanrken ayn zamanda azgelimi dnyada IMFnin dayatt
yapsal uyum politikalar yoluyla rekabetin zorlayc kanal da alm oldu.
Neoliberal dnemin neoliberal devletinin temel abas zelletirmenin ve serbest
meta ticareti ve sermaye piyasalar iin uygun ortamn yaratlmas olmutur.35

Temel olarak piyasann dzgn iledii ve mmkn olduu kadar toplumsal

yaamn btn alanlarna yaylmas gerektii fikrine dayanan neoliberalizm,
kresellemeyi bandan bu yana devletin kltlmesi sylemi ile birlikte
savunmaktadr. Devlete kar piyasa fikrine dayal bir gndemi oluturan bu
sylemin iaret ettii devlet, Keynesyen sosyal refah devleti olmutur. Devletin
kltlmesi ve yerini serbest piyasa ekonomisine brakmas zerinden yryen
tartmalarda kar klan devlet deil, devletin bu sosyal yan olduundan devletin
sosyal politikalardan geri ekilmesi amalanmtr. Kreselleme sreciyle birlikte
dnya kapitalizmine eklemlenen Trkiyede de 1980 sonrasnda oluturulan yeni
birikim modeli zelletirmeler, dereglasyon politikalar eliinde devletin iktisadi
ve toplumsal ilevlerinin tasfiyesini, devletin sosyal alanlara dnk politikalarndan
geri ekilmesini getirmitir. Kamu hizmeti ve kamu kar anlayn andran,
tasfiye eden ve piyasalara kamu mdahalesini kaldran rasyonel kararlarla balayan
bu dnm sreci geleneksel siyaset tarzn deitirdii lde devletin baskc
karakterinin de daha da fazla n plana kmasna yol amtr. Baka bir ifadeyle,
devletin sosyal yann, yani iktisadi ve sosyal ilevlerini daraltan politikalar
derinleirken devletin baskc ilevleri devam etmekte ve giderek artmaktadr. Tm
dnyada olduu gibi Trkiyede de kreselleme olarak anlan bu srete emein

34
Bkz. Tlay Arn, Kapitalist Dzenleme, Birikim Rejimi ve Kriz (I): Gelimi Kapitalizm, 11. Tez
Kitap Dizisi, stanbul 1985.
35
David Harvey, Bask Rejimine Rza Gstermek, (ev. Mnevver elik), CONATUS eviri
Dergisi, Say 2 (Temmuz-Ekim 2004), s. 29-30.

22
konumu da yeniden tanmlanmtr. Devletin dzenleyici, retici, harcayc ve
paylatrc bir aktr olarak ilevleri de hzla tasfiye edilmektedir. Geriye devletin
baskc ilevleri kalmakta ve emein denetimi devletin temel grevleri arasnda
saylmaktadr.36

Kresellemeyi, toplumsal hayatn yeniden dzenlenmesine dnk siyasi ve

iktisadi nlemler btn olarak alglayan neoliberal dnte kreselleme, kendi
nesnel yasalar olan ve kanlmaz olduu gibi kar da konulmamas gereken bir
sre olarak kavranr. Bu nedenle bu srecin nimetlerinden yararlanmalar iin
btn lkelerin toplumsal, siyasal ve iktisadi dzenlemeleri yapmalar gerekir.
1980lerden bu yana yapsal uyarlama programlar dorultusunda azgelimi
lkelerde uygulanan reformlarn zorunlu grlmesinin gerisinde de bu dnce
yatmaktadr. Bu balamda, kalknma stratejisi zgn sanayileme amacnn ya da
zerk para, maliye, ticaret politikalarnn tesinde temel olarak kresel kapitalist
sistemin gereklerine uyum gstermek olarak belirginlemektedir. Bu durumda devlet
rgtlenmesi de yeniden yaplandrlarak uluslararas sermayenin gerekleri
dorultusunda biimlendirilmektedir.37

1980lerde devlet-piyasa kartl temelinde devletin kltlmesi, devletin

ekonomiden ekilmesi ve ekonomiye mdahale etmemesi ynndeki temalar n
plana karan neoliberal strateji, dnya leinde kresel kapitalizmin ve
kurumlarnn sorgulanmaya, srecin ortaya kard eitsizliklerin neoliberalizmin
savunucular da dahil olmak zere btn kesimler tarafndan vurgulanmaya balad
1990l yllardan itibaren piyasa dostu devlet, giriimci devlet ya da etkin
devlet gibi tanmlamalar etrafnda devlet ve piyasa ortaklna vurgu yapmaya
balamtr. Bu tr temalar gnmz kapitalizmine hakim olan neoliberalizmin,
kapitalist devlet biimine ilikin dnmler ortaya kardnn gstergeleri olarak
deerlendirilebilir.

21. yzyla girildiinde kapitalist toplumsal ilikilerin dnya leinde

yaylmas olduka ileri bir dzeye erimitir. Bu srete kapitalist devletin dnm
dnya leinde sermaye birikimi srecini destekleyecek kurumsallamalar
eliinde gereklemektedir. Bu deiim srecini anlama ve kavramlatrma abas

36
Korkut Boratav, Emperyalizm mi? Kreselleme mi?, s. 20-21.
37
Bkz. Erin Yeldan, Neoliberalizmin deolojik Bir Sylemi Olarak Kreselleme, s. 429.

23
ierisinde kreselleme bal altnda yaplan yeniden yaplanma tartmalar, iin
rgtlenmesinden piyasa ilikilerine; emek ve sermaye arasndaki ilikilerin yeniden
retilmesinden devletin ilevlerinin ve rolnn yeniden tanmlanarak rgtlenmesine
kadar geni bir alanda yrtlmektedir. Yeniden yaplanma snflar arasnda ve snf-
ii yeni iliki biimlerinin kurulmasn, toplumsal retim ilikilerinin ve bu anlamda
da devlet aygtnn konum ve ilevleri bakmndan yeniden rgtlenmesini
gerektirmektedir. Bu dorultuda devlet aygtnn kurulu hiyerarisi, rgtsel yaps,
idari sreleri ve hizmet sunma biimleri yeniden dzenlenmektedir. Nitekim son
dnemde kreselleme tartmalar iinde devlet aygtlar aras ilikiler, ekonomi
ynetiminde meydana gelen deiiklikler ve devlet ile hakim snflar arasndaki
ilikilerin zmlenmesi zerine daha yaygn bir tartma yrtlmektedir.38 Bu
tartmalarn analizinden yola karak devlet biiminin ne ynde ve hangi
deikenlerin belirleyiciliinde dntn, izleyen balklar altnda zmlemeye
alyoruz.

B. Kapitalizmin Kresellemesi Srecinde Devlet Biiminin Dnm:

Kuramsal Bir ereve

Kapitalizmin kresellemesi ve devletin yeniden yaplanmasna ilikin kuramsal

tartmalar yeni deildir. Sermayenin ulusal snrlarn tesinde genilemesini devletin
yeniden yaplanmasna ikin bir sre olarak kavrayan bu alma, gnmzde
kapitalist devlet formunun nasl dntnn anlalmas asndan 1970lerin
Marksist yaznndan ve kuramsal tartmalarndan yola karak gnmz
kreselleme tartmalar iinde konuyu derinletirmeyi ve bylelikle genel bir
ereveye ulamay amalamaktadr. Buradaki temel sorumuz sermayenin artan bir
hzla dnya leinde genilemesinin devletin ilevleri ve rgtlenmesi, ksacas
devletin rol zerinde dntrc bir etkiye sahip olup olmaddr.

1. Kapitalizmin Kresellemesi: Sermaye ve Devletin elikili likisi

Kapitalizmin kresellemesinin yeni bir evreye girdii 1970li yllarn kuramsal

tartmalar iinde en nemli sorunlardan biri kar alann dnya leinde
genileten sermayenin retimi ve yeniden retimi ilevini kimin karlayaca

38
Tartmay Trkiye boyutu ile ele alan bir alma iin bkz. Zafer Ylmaz, Gnmz Trkiyesinde
Devlet ve Hakim Snflar likisi zerine Alternatif Bir ereve Denemesi, Praksis, Say 9 (K-
Bahar 2003), s. 55-92.

24
olmutur. Bu soruya verilen genel yantlardan biri ulusst kurululardr. Buna
gre bu srete ulus devletlerin yerine getirdikleri ekonomik ilevler ulusst
kurululara devredilecek ve devlet sadece baskc ve ideolojik ilevlerini yerine
getirecektir.39

Kapitalist kresellemeyi ynlendiren uluslararas ya da ulusst devlet

aygtnn varlndan sz edilemeyeceini ileri sren ve bu tr ele allar eletiren
Marksist yaznda ise, en bata retim ilevinin ulusst kurululara devredilebilecek
teknik bir ilev olarak tanmlanamayaca ve srecin ideolojik-politik boyutundan
soyutlanamayaca vurgulanmtr. Temel vurgu, srecin merkezinde yer alan
devletlerin uluslararas birikim srecinin yeniden retimini iselletirdikleridir.
Sermaye birikiminin gerektirdii baz ekonomik dzenlemelerin belli llerde
ulustesi kurululara ve oluumlara devredildii kabul edilecek olsa da, snf
egemenliinin ideolojik-kltrel-yasal-politik btn boyutlaryla birlikte yeniden
retiminin ulustesi kurululara devredildiinden bahsedilemez. te yandan,
iselletirmenin yan sra devlet uluslararas birikim sreciyle eklemlenme
biimlerine gre karlar farkllaan sermaye kesimleri arasnda arabuluculuk
yaparak sermayenin bir snf olarak elikili birliini rgtlemek durumundadr.40

Kapitalizmin yeni bir sramayla kresel nitelik kazand 1970li yllarda

srecin mevcut siyasal kurumlar zerindeki etkisini ele alan Marksist tartmalar
iinde Robin Murray ve Nicos Poulantzasn almalar zel bir neme sahiptir.
1970lerin banda sermayenin artan bir hzla dnya leinde genilemesinin
mevcut siyasal kurumlar zerindeki etkisini ve devletin deien roln inceleyen
Robin Murray, kinci Dnya Sava sonras dnemde okuluslu irketlerin giderek
bymesi ve genilemesi karsnda uluslararas ekonomik sistem iindeki ulustesi
irketlerin ekonomik alan (sermayenin mekn) ile ulus devletlerin siyasal alan
(devlet mekn) arasndaki ilikiyi, meknsal rtmezlik terimine referansla
aklamtr.41 Sermayenin kendi kar iin bir ulus-devleti dierine kar

39
Ayrntsna girmeyeceimiz bu literatrn ele alnd bir alma iin bkz. ebnem Ouz,
Sermayenin Uluslararaslamas Srecinde Meknsal Farkllamalar ve Devletin Dnm,
Kapitalizmi Anlamak, (Haz. Demet Ylmaz v.d.), Dipnot Yaynlar, Ankara 2006, s. 147-212.
40
Poulantzasn kavrayndan yola kan Ouzun bu yndeki aklamalar iin bkz. ebnem Ouz,
Sermayenin Uluslararaslamas Srecinde Meknsal Farkllamalar ve Devletin Dnm, s. 158.
41
Robin Murray, The Internationalization of Capital and the Nation State, International Firms and
Modern Imperialism: Selected Readings (Ed. Hugo Radice), Penguin Books, Middlesex 1975, s. 107-

25
kullanabilmesinde sahip olduu avantajlara vurgu yapan ve sermayesinin artan
uluslararas hareketiyle birlikte ulus-devletler ile genileyen sermayeleri arasndaki
meknsal rtmezliin daha da belirginletiini ve farkl biimler alabileceini ifade
eden Murray, bu durumun devlet biimi zerinde bir eliki olarak aa ktn
syleyerek olduka temel bir soruna da iaret etmi olur.

1970lerde kapitalizmin artan bir hz ve hacimde kresellemesi kapitalist

devletin temel ilevlerinin rgtlenmesinde de belli snrlar ve atmalar aa
karmaya balamtr. Bu anlamda Murrayn tartmaya at u sorular gnmz
koullarnda devletin deien rolnn ve gerisindeki temel deikenlerin anlalmas
asndan olduka nemlidir: Ulusal kapitalist devletler uluslararas ekonomik sistem
iindeki temel yaplar olarak kalmaya devam edebilecekler mi? Kapitalist retimin
meknsal genilemesi devletin ilevlerinde de paralel bir genilemeyi gerektirir mi?
Uluslararaslaan ve tm siyasal biimlerin ve dzenlemelerin tesinde genileyen
sermayenin retim ve yeniden retim srecinde daha nce kapitalist devletin yerine
getirdii ekonomik ilevleri kim karlayacaktr?

Kapitalizmin, devletin roln hesaba katmadan analiz edilemeyeceini

vurgulayan Murray, kapitalist retim ve yeniden retim srecinde devletin farkl
biimlerde ve boyutlarda da olsa belli ekonomik ilevleri yerine getirdiini
vurgulayarak kapitalist devletin temel ekonomik ilevlerini yle sralar:42 Kapitalist
mlkiyet haklarnn korunmas; ekonomik liberalizasyon (rekabeti ve serbest
mbadele koullarnn oluturulmas; mal, para ve insanlarn hareketi zerindeki
kstlamalarn kaldrlmas; ve lm, arlk ve dvize ilikin hukuki standartlarn
salanmas); i ilikilerinin dzenlenmesi; igc, toprak, sermaye, teknoloji ve
altyap gibi temel girdilerin salanmas; toplumsal uzlama iin mdahalede
bulunma; ve kapitalist sistemin d ilikilerinin yrtlmesidir. Bu ilevlerin hepsi de
kapitalizmin btn aamalar iin geerlidir. Ancak, uluslararas rekabetin derecesi,
kapitalist gelimenin geldii aama, emek hareketinin gl olup olmamas ya da

134. Murrayn tezlerinin ele alnd baka almalar iin bkz. Leo Panitch, Rethinking the Role of
the State, Globalization: Critical Reflections (Ed. James H. Mittleman), Lynne Rienne Publishers,
London 1996; ve Glassman, Jim State Power Beyond the Territorial Trap: The Internationalization
of the State Political Geography, No. 18, 1999, s. 669-696; Sol Picciotto, Sermayenin
Uluslararaslamas ve Uluslararas Devlet Sistemi, Devlet Tartmalar (Ed. Simon Clarke) (ev.
brahim Yldz), topya Yaynlar, Ankara 2004, s. 261-274.
42
Robin Murray, a.g.k., s. 110-118.

26
sermayenin merkezilemesi ve younlamas derecesine bal olarak bu ilevlerde ve
bunlar yerine getiren aktrlerde farkllamalar olabilir.43 Devletin temel kamusal
ilevlerini kimin stleneceinin koullara bal olarak deiebileceini ileri sren
Murrayn bu sav, uluslararaslama srecinde sermaye ve kendi yerli devleti
arasnda zorunlu bir ilikinin olmad grn de iermektedir.

Sermayenin uluslararas akkanl ve genilemesi karsnda sermayenin

yeniden retimi iin gerekli kamusal ilevler nasl ve hangi aktrler tarafndan
yerine getirilecektir?

Her hangi bir sermayenin, kendi ulusal snrlarnn tesinde genilemeye

balad andan itibaren sermayeyi belli bir devlete balayan tarihsel ban da
geersizletiini ifade eden Murraya gre, sermaye her koulda iyi bir siyasal
frsat olarak hareket eder; ve bu nedenle sermaye ile yerli devleti arasnda zorunlu
bir ban olduundan bahsedilemez.44 Uluslararas genileyen her bireysel sermaye
genileme operasyonlar iin yukarda iaret edilen ekonomik ilevlerin yerine
getirilmesini gerektirir. Bununla birlikte bu srete bu ilevleri yerine getiren aktrler
de deiebilecektir. Murray, da alan yerli sermayenin gereksinim duyaca
ekonomik ilevlerin farkl aktrlerinden bahseder:45 Temel ekonomik ilevler, i)
sermayenin kendi ulus-devleti, ii) yabanc devletler, iii) sermayenin ya kendisi ya da
dier sermayelerle birleme yoluyla, iv) devletler arasndaki ibirlii ilikileriyle
oluan organlar/yaplar tarafndan yaplabilecektir.46

Emperyalizm konusunda yaplacak analizlerde sadece devletler arasndaki

ilikilerin deil ayn zamanda devletler ve onlarn sermayeleri arasndaki ilikilerin
de incelenmesi gerektiini iaret eden Murrayn tartmaya at temel eliki ve
sorulara, devlet kuramna ilikin 1970lerdeki Marksist tartmalara byk katklar
olan Poulantzas daha da netlik kazandrm ve derinletirmitir. Onun temel sorular
da unlar olmutur: Emperyalist toplumsal formasyonlar (ABD, Avrupa, Japonya)
arasndaki yeni ilikiler ve bu ilikilerin devlet aygtlar zerindeki etkileri nelerdir?
Bugn emperyalist metropollerde ulusal bir devletten sz etmek mmkn m? Bu
devletler ile okuluslu irketler arasnda ne tr ilikiler ve balantlar vardr? Yeni
43
A.k., s. 117-118.
44
A.k., s. 119.
45
A.k., s. 133.
46
A.k., s. 120-123.

27
ulus-st kurumsal biimler ulus devletlerin yerine geme eilimi iinde midir?
Sermayenin yeniden retiminin gerektirdii yeni ilevleri karlamak iin devletler
ne tr uyarlamalara gitmektedir?47

Murray, sermayenin ihtiyalarnn duruma gre farkl aktrler tarafndan

stlenilebileceini sylerken Poulantzas, sermaye yanls kamusal ilevlerin devletler
tarafndan iselletirilerek karlanmak zorunda olduunun altn izmitir. Devlet ve
sermaye birbirine dsal iki ayr varlk deildir. Bu nedenle devlet sermayeden
ayrm kurululardan oluan bir toplam, yekpare, homojen bir ey olarak
tanmlanamaz. Sermayenin kresellemesi iktidar blouna ilikin bir deiimi ve bu
deiimin devlet tarafndan iselletirilmesiyle yaanan bir dnm iaret eder.
Poulantzas ayrca 1970lerdeki kresellemenin Amerikan tekelci sermayesinin
hkimiyetinde gereklemi olduunu ve srecin ABD tekelci sermayesinin retim
ilikilerinin dier metropoller iindeki hkimiyetinin kurumsallamas ve yeni
bamllk ilikilerinin yeniden retilmesi sreci olduunu vurgular.48

Gnmz kapitalist kresellemesi balamnda Murray izleyen tartmalarda

sermaye birikiminin kresellii ile devlet dzenlemelerinin ulusall arasndaki
elikinin nasl zlecei konusu nemli bir yere sahiptir. Sz edilen bu elikinin
basite ikincisinin birincisine tbi olmas yolu ile zlmediini iaret eden Bryana
gre bu eliki devlet politikalarnn uluslararas rekabet edebilirlik ve kresel kar
kayglarnn gzetilmesinin btn yurttalar iin faydal olduu/olaca eklinde
sunulmasn salayacak ekilde yeniden biimlendirilmesi ile zlmektedir. stelik
uluslararas rekabet edebilirlik sadece sermaye kesimleri ve devletler iin deil
ayrca her ulusun ii snf iin de geerli bir ama haline getirilmeli ve
iselletirmelidir. Bryan bunun kresellemi dnyada yerel ve ulusal projelerin
oluturulmasna dnk olarak emperyalizmin yeni ekonomisinin temel stratejisi
olduunu belirtir.49

47
Nicos Poulantzas, (1978) Classes in Contemporary Capitalism, Lowe and Brydone Printers Ltd,
Thetfort, Nortfolk 1978, s. 38.
48
Nicos Poulantzas, a.g.k., s. 80-82.
49
Dick Bryandan (1995:186) aktaran Gregory Albo, Emperyalizmin Eski ve Yeni Ekonomisi,
(ev. Mehmet Yusufolu) Gnmzde Emeryalizm-Yeni Emperyal Tehdit Socialits Register (Eds.
Leo Panitch; Colin Leys), Alaz Yaynclk, stanbul 2004, s. 120.

28
 Burada nemli olan kresel kapitalizmin inasnda devletin nasl bir rol
oynaddr. Kresellemenin gereklemesi ya da engellenmesi kapitalist dnyann
tarihsel kurucular olan devletlerin oynadklar rolden ayrtrlarak anlalamaz.
stelik, kreselleme srecinde devletler kendi snrlar iinde mlkiyet, szleme,
para, rekabet ve alma cretleri gibi gerekli yasal dzeneklerin oluturulmasnda
hl temel bir rol onamaktadr.50 Ekonomik terimlerle ifade edilecek olursa, devletler
para istikrarn, salkl, eitimli igcn koruma ve rekabetin kurallarn oluturma
ykmllklerini srdrmektedir. Bu nedenle devletin sadece bu temel ilevleri bile
birikimin kresellemesi ile devletin karlkl olarak birbirlerini dlamadklarn
gsterir.51 Bu balamda, kapitalist kresellemenin devletin yeniden yaplanmasna
nasl yansdnn incelenmesi gerekiyor.

2. Devletin rgtlenme Yapsnda Deiim: Ekonomi Ynetiminin Ayrcalkl

Bir Konuma Ykselii

Bu balk altnda kapitalizmin kresellemesi srecinde devlet aygtnn i

hiyerarisinde yeni bir dzenlemenin ve deiimin gerekletii ileri srlerek, bu
deiimin devletin yeniden yaplanmasna nasl yansd ve hangi kurumlar zerinde
dntrc etkiye sahip olduu incelenecektir.

Gnmzde sermayenin artan kresel hareketlilii ve mali sermayenin ykselen

hegemonyas ile birlikte yrtme organnn i hiyerarisinin de deitii
gzlenmektedir. Bu deiimde temel deiken kapitalizmin kresellemesi ve
uluslararas rekabetin younlamasdr. Nitekim, Albonun da belirttii gibi, iktidar
ve snf ilikilerinin toplumsal biimi olarak neoliberalizm ve onun da vurulan
ifadesi olarak uluslararas rekabet ulusal kapitalizmlerde yeniden retil[mektedir].52
Rekabete dayal arasal aklcln baskn hale gelii ile birlikte birok devletin
ekonomi-politika seeneklerinin daralmakta ve kstlanmaktadr. Gnmz kresel
kapitalizm koullarnda siyasal mcadeleyi yanstan imgeler and lde siyasal
sylemin somut ieriinden de uzaklalmakta; kamusal uygulamalarn ou artk

50
Bkz. Leo Panitch; Sam Gindin, Kresel Kapitalizm ve Amerikan mparatorluu, (ev. Mehmet
Yusufolu ve Asl Yazr), Gnmzde Emeryalizm-Yeni Emperyal Tehdit, Socialits Register (Eds.
Leo Panitch; Colin Leys), Alaz Yaynclk, stanbul 2004.
51
Dick Bryan, Global Accumulation and Accounting for National Economic Identity, Review of
Radical Political Economics, 33, 2001, s. 59-60.
52
Gregory Albo, Emperyalizmin Eski ve Yeni Ekonomisi, s. 120.

29
byk sermaye kesimleriyle yaplan anlamalar ve verilen taahhtler temelinde
gerekletirilmektedir. Dolaysyla devletin sermayeye tand imtiyaz ve
53
szlemelere ynelik rekabet de giderek derinlemektedir. Btn bu gelimeler
devlet aygt hiyerarisi iinde de bir deiimin gereklemesine neden olmaktadr.
Kresel kapitalist sistemde neoliberal ideolojinin hegemonyas altnda ortaya kan
bu yndeki deiimler esasen elikili ve atmal bir kreselleme srecini
iermektedir. Devlet ise hem kreselleme srecine ve onun alaca biime katk
koymakta hem de bu sreten dorudan etkilenerek yeniden yaplanmaktadr.54

Ksacas uluslararas rekabet tarafndan koullanarak yeniden yaplanan devletin

i hiyerarisi, yrtme organ iinde genel olarak sermaye birikimiyle ve zel olarak
da ekonomik kresellemeyle yakndan ilikili kurulularn daha fazla ne kmas
ynnde dzenlenmektedir. Devlet aygt iindeki bu farkllamaya dayal olarak
ortaya kan yapy (ekonomik komisyonlar veya kurullar gibi) Poulantzas
uzmanlam ekonomik aygt olarak tanmlar ve drt temel zelliinden sz eder.
Birincisi, uzmanlam ekonomik aygt sermaye birikim ve yeniden retim sreciyle
daha yakndan iliki olarak faaliyet gsterir ve bu nedenle bu srecin elikilerinden
daha fazla etkilenir. kincisi, devletin dier kurum ve kurulular arasnda dalm
olan temel ekonomik ilevleri kendinde toplayarak glenir. ncs, uzmanlam
ekonomik aygt hkmetlerin dnemsel olarak karlatklar risklerden en az ekilde
etkilendiinden genel devlet politikas ile grece daha az elien ve kartlk
iermeyen bir stratejiyi izler. Son olarak, bu yapnn bir dier zellii devletin
srekliliini en ak haliyle temsil etmesidir. te yandan sermayenin hegemonik
kesiminin karlarn temsil eden uzmanlam ekonomik aygt ayn zamanda gerek
geleneksel brokrasi gerekse mevcut bakanlk hiyerarisi karsnda ayrcalkl bir
konuma kavutuu lde g de kazanmaktadr.55

Poulantzasn 1970lerin sonunda dile getirdii bu zellikler 1980lerden bu

yana yaanan neoliberal dnm srecinde devletin yeniden yaplanmasna bal
olarak devlet biiminin dnm konusunda olduka nemli almlar sunmaktadr.

53
Konstantinos Tsoukalas, Kreselleme ve cra Komitesi: ada Kapitalist Devlet zerine
Dnceler, (ev. Suat Ertzn), Mrekkep, Say 17, 2001, s. 93.
54
Sol Picciotto (2004) Sermayenin Uluslararaslamas ve Uluslararas Devlet Sistemi, Devlet
Tartmalar (Ed. Simon Clarke) (ev. brahim Yldz), topya Yaynlar, Ankara 2004, s. 263.
55
Bkz. ebnem Ouz, Sermayenin Uluslararaslamas Srecinde Meknsal Farkllamalar ve
Devletin Dnm, s. 205.

30
almann Trkiyede devletin dnm iin ayrlm ve daha ayrntl incelenen
blmlerinde de grlecei gibi 1980lerden balayarak Trkiyede yrtmenin
glenmesi, Hazine Mstearl, Merkez Bankas, bamsz dzenleyici kurumlarn
yrtme organ iinde ekonominin kilit organlar olarak ne kartlyor olmas
Poulantzasn tanmlad uzmanlam ekonomik aygt akla getirmektedir.
Trkiye balamnda ekonomi ynetiminin yrtme organ iinde ne kt sav,
genel olarak dnyada ve zel olarak Trkiyede yrtme organnn i
hiyerarisindeki deiimin hangi dinamiklere bal olarak gerekletii sorusunun
sorulmasn da beraberinde getirecektir. Aada kuramsal dzeyde yrtlecek olan
zmlemenin somut grnglerinin gerekleip gereklemedii Trkiye iin
ayrlan dier blmlerde tartmaya alacaktr.

Kresel Ekonomiye Yerel Uyarlanma Noktalar Olarak Hazine, Maliye Bakanl ve

Merkez Bankasnn ne kmas

Gelimi kapitalist toplumlar dahil olmak zere tm toplumlarn dnya

leinde gerekleen ticaret, finans ve retimin zorunluluklarna ve sermayenin
rekabeti mantna baml hale gelmesiyle ulusal ekonomilerin kresel ekonominin
gereklerine giderek daha fazla tbi olduklarn ileri sren Cox, kapitalist dnya
ekonomisine kar uluslararas zorunluluk fikrinin uluslararaslatn syler.
Buna gre dsal basklar ve ieride aa kan yeni g ilikileri dorultusunda
devlet rgtlenmesi dnya ekonomisinin gereklerine uyarlanmakta; uluslararaslama
sreci bu yaplar tarafndan iselletirilmektedir.56 Ancak burada uluslararas
rekabet koullarnn belirleyicilii dorultusunda kresel piyasann genilemesi ve
younlamas karsnda kresel birikimin devletler tarafndan sadece
iselletirilmedii ama ayn zamanda devletlerin buna araclk ettii de
vurgulanmaldr.57 Nitekim, devletler sadece yerli sermayenin deil ayn zamanda
uluslararas sermayenin taleplerine de cevap vermektedir. Bu da bize
kresellemenin derecesi ile devletin nemi arasnda tersine deil dorusal bir iliki
olduunu gsterir.58

56
Robert Cox, Production, Power and World Order, Colombia University Press, New York 1987, s.
253-254.
57
Leo Panitch; Sam Gindin, a.g.k., s. 30.
58
Ellen Meikins Wood, Sermaye mparatorluu, s. 249-250.

31
 Ulusal ekonomiyi dnya ekonomisinin gereklerine uyarlama dorultusunda
kresel birikimi iselletirmek zorunda olan devletler ayn zamanda kresel birikim
sreciyle eklemlenme biimlerine gre karlar farkllaan sermaye kesimleri
arasnda da arabuluculuk yapmakta, ve kresel kapitalist dzenin ynetilmesine
dnk temel sorumluluklarn kabul etmektedir. rnein, kinci Dnya Sava
sonrasnda Bat Avrupa ve Japonya ekonomilerinin kresel ekonomiyle
btnlemeleri, toplumsal formasyonlar Amerikann nclndeki kresel
dzenin yap ve kurallarna balamtr. Sava sonras srete Avrupay ve
Japonyay ABD imparatorluuna balayan kural ve koullarn 1970lerin banda
yeniden ekillenmesinin ardndan srece katlan btn devletler uluslararas
srdrlebilir birikim iin gerekli olan istikrarl fiyatlar, emek mcadelelerinin
denetim altna alnmas, yabanc yatrmlarn ulusal muamele grmesi ve sermaye
klarnn denetlenmemesi gibi i koullar yaratmaya ilikin sorumluluklarn
aktan kabul etmilerdir.59

Burada u sorular akla gelmektedir: Neoliberal kresellemenin temel elikileri

devletlere ve devlet rgtlenmesine nasl yansmaktadr? Devletler bu sreci
iselletirme ve araclk etme mekanizmalarn nasl kurmaktadr? Devlet
rgtlenmesinin kurumsal yaps bu sreten nasl etkilenir ve nasl yeniden
dzenlenir?

Benzer bir sorunsaldan yola kan ve sz konusu sorular asnda nemli

almlar sunan Cox, genel dzeyde sreci devletin uluslararaslamas temas
etrafnda aklamaktadr. Kapitalist dnya dzenini yap (1789-1873 aras liberal
uluslararas ekonomi dnemi; 1873-1945 aras emperyalizmin ykselii; ve kinci
Dnya Sava Sonras neoliberal dnya dzeni dnemi) zerinden inceleyen; ve her
bir dnemi yeni devlet biimleri, yeni tarihsel bloklar ve yeni retim ilikileri
temelinde ayrtran Cox, liberal dnya dzeni olarak tanmlad bu nc
dnemde retimin ve devletin uluslararaslatn ileri srer ve bu sreci Pax
Americana60 hegemonik dnya dzeninin ykselii ile ilikilendirerek zmler.

59
Leo Panitch; Sam Gindin, a.g.k., s. 33.
60
Etimolojik kkeni Pax Romanaya dayanan Pax Americana, terimi Latince "Amerikan Bar"
anlamna gelmektedir. kinci Dnya Sava sonrasnda ABD'nin askeri ve ekonomik egemenliini
ifade etmektedir. Siyasal ve askeri adan Truman Doktrini ve NATO ile ekonomik olarak da
Marshall yardmlaryla desteklenen Pax Americana, yeni uluslararas finans kurulularnn (IMF,

32
Belli bir tarihsel yap ierisinde hegemonyann hangi mekanizmalara bal olduu ve
hangi toplumsal gleri ve/veya devlet biimlerini ortaya kard sorusundan
hareketle Cox, kinci Dnya Sava sonras Amerikan hegemonyasnn kendi
kurumlarnn temel ilevinin yerel toplumsal basklar dnya ekonomisinin
gereklilikleri ile uzlatrmak olduunu ileri srer.61

Cox, 1945 ylna kadar daha ok ulusal dzeyde refah ve istihdam salama
amacnda olan devletin, ulusal ekonomiyi i siyasete ynelen ykc d glere
kar koruyan bir tampon (buffer) grevi grdn; ancak 1945 sonrasnda devletin
bu ncelikli rolnn ekonomiyi dnya ekonomisinin gereklerine uyarlama ynnde
deitiini; ve bu srete n plana kan ve srele daha yakndan ilikilenen devlet
kurumlarnn kendi aralarndaki hiyerarinin de bu dorultuda yeniden
dzenlendiini syler. zellikle de 1970lerde yaanan kriz sonrasnda kapitalist
kresellemenin hz kazanmasyla birlikte ulusal ekonomi politikalarnn dardan
belirlenme eilimi glenmi ve derinlemitir. Bu srete devlet, ulusal ekonomi
politikalarn ve pratiklerini kresel ekonominin gereksinimlerine ve ak
zorunluluklarna uyarlayan bir fail konumundadr. Dolaysyla devlet, kresel
ekonomiden ulusal (yerel) ekonomiye bir aktarm kay (transmission belt) roln
grr.62

Devletin aktarm kay olarak ilemesi ve rolnn bu ynde deimesi i

rgtlenme yapsnn da yeniden dzenlenmesini gerektirmitir. Kapitalist devlet,
kresel uzlamay ve bunu oluturan ekonomik ve siyasal ynelimleri ulusal politika
ve uygulamalara iselletirmenin mekanizmalarn ve aralarn oluturduu lde
ieride de g ilikileri yeniden dzenlenmitir. Coxa gre, d basklar ve ieride
g ilikilerinin yeniden dzenlenmesi karsnda devlet kurumlarnn kresel
ekonominin zorunluluklarna uyarland bu sre devletin uluslararaslamasdr.63

Dnya Bankas) ve devletler aras anlamalarn yaptrm, gzetimi ve teviki altnda dnya
ekonomisinin deien dinamiklerine ulusal ekonomi politikalarn tbi ve uyumlu klmaya dnk
olarak farkl devlet formlarnn bir araya geldii kapitalist bir ittifaktr.
61
Bkz. Robert Cox, Production, Power, and World Order: Social Forces in the Making of History, s.
109, 254; Robert Cox, Global Perestroika, Approaches to World Order, (Eds. Robert W. Cox;
Timothy J. Sinclair), Cambridge University Press, Cambridge 1996, s. 296-303.
62
Robert Cox, Global Perestroika, s. 302.
63
Robert Cox, Production, Power, and World Order: Social Forces in the Making of History, s. 254.

33
 l Komisyon (Trilateral Commission), Bilderberg Konferanslar gibi gayri
resmi kurulular ve yaplar araclyla hazrlanan ve daha sonra OECD, IMF ve G7
gibi kurulular tarafndan azgelimi dnyaya aktarlan kreselleme ideolojisi
devlet iindeki g ilikilerinde daha keskin bir deiime yol amtr.64 Bu
deiimin gerisinde devletlerin himayesi altnda, devletler araclyla ve devletlerin
kendi ilerinde ileyen kapitalist kreselleme yer alr.65 Devlet iindeki g
ilikilerinin deimesi devlet aygtlar arasndaki hiyerarik yapnn da yeniden
dzenlenmesini gerekli klmtr. Ulusal ekonomiler dnya ekonomisi ile daha fazla
btnleme srecine girdii lde yeni dneme uyum salayacak hakim devlet
aygtlarnn rol de bu dorultuda deiir. Cox, bu deiimin refah devleti
dneminde ulus ii toplumsal kesimlerle daha fazla ilikilenmi kurululardan
(alma Bakanl, Sosyal Gvenlik Bakanl, Sanayi Bakanl, Planlama
Bakanl gibi) ulustesi bir uzlama sreciyle daha yakn ilikiye geen
kurululara (Hazine ya da Maliye Bakanl, Merkez Bankas ve Babakanlk) doru
bir kayma olarak gerekletiini belirtir.66 Nitekim, 1980lerle birlikte dnya
genelinde giderek etki alan genileyen neoliberalizmin temel mekanizmalar
piyasalarn genilemesi ve rekabeti basknn derinlemesi anlamnda ekonomik
olmakla birlikte, ayn zamanda sermaye birikiminin nnde engel olarak grlen
emeki snflarn demokratik kazanmlarna kar politik bir tepkiydi. Neoliberal
yeniden yaplanma sadece bu kazanmlarn trplenmesini ve geri alnmasn deil
ayrca onlarn kurumsal temellerinin de zayflatlmasn gerektiriyordu.

Ancak burada devletin yrtme organ iinde ekonominin temel kurumlarnn

ne kmasnn gelimi ve azgelimi kapitalist dnyada farkl bir biimde ve farkl
ilevler yklenerek gerekletii vurgulanmaldr. rnein, ABDde kinci Dnya
Sava sonras dnem boyunca devlet iindeki greli konumu deien Maliye
Bakanl67, 1980 ve 1990lar boyunca giderek daha fazla kresel makro-ekonominin
en nemli ynetici roln stlenmi ve ABD devlet aygtlar hiyerarisinin

64
Robert Cox, Production, Power, and World Order: Social Forces in the Making of History, s. 266.
65
Leo Panitch, Globalization and the State, The Socialist Register 1994: Between Globalization and
Nationalism, (Eds. Ralph Miliband; Leo Panitch), Merlin Press, London 1994, s. 62-63; Leo Panitch
Rethinking the Role of the State, Globalization: Critical Reflections (Ed. James H. Mittelman),
Lynne Rienne Publishers, London 1996, s. 85-86.
66
Robert Cox, Production, Power, and World Order: Social Forces in the Making of History, s. 266;
Leo Panitch, Globalization and the State; ve Rethinking the Role of the State.
67
Department of the Treasury

34
tepesindeki statsn artrmtr.68 Gelimi kapitalist dnyada kresel makro-
ekonominin yneticiliini stlenen temel kurumlarn devlet rgtlenmesi iindeki
greli stn konumlar, Trkiye gibi azgelimi lkelerde de deimektedir. Ancak
bu deiim, kresel makro ekonominin yneticiliini stlenmekten ok ulusal
ekonomi politikalarn ve pratiklerini kresel ekonominin ak zorunluluklarna
uyarlanmas balamnda gereklemektedir. Temel ilkeleri IMF ve Dnya Bankas
gibi uluslararas kurumlarn nclnde ve denetiminde yrtlen istikrar ve
yapsal uyarlama politikalaryla azgelimi lkelerde hayata geirilen neoliberal
program, piyasa ilikilerini toplumsal ilikilere tad gibi ayn zamanda devlet
biimine ilikin olarak da nemli deiimlerin aa kmasnda belirleyici olmakta;
bu programn yrtc organlar ise IMF, Dnya Bankas, DT gibi uluslararas
kurum ve rgtlenmelerin yerel dzeydeki resmi balant noktalar Maliye Bakanl
ya da Trkiye zelinde sylenecek olursa Hazine rgt olmaktadr.

Kresel ekonominin temel aktrleri ve yaplar arasnda ulustesi bir uzlann

olutuunu savunan Coxn da belirttii gibi, kreselleme ideolojisi ile desteklenen
bu sre karlkl anlamalar temelinde oluan bir dizi yol gsterici ilkeyi ortaya
karmakta ve bu ilkeler devletlerin siyasi karar alma kanallarna aktarlmaktadr. Bu
srete ulusal ekonomi politikalarn ve pratiklerini kresel ekonominin ak
zorunluluklarna uyarlama dorultusunda yrtme organ iinde belli kurumlar
(Hazine, Maliye Bakanl, Merkez Bankas, Babakanlk gibi) daha fazla
yetkilendirilmektedir. Bu kurumlar kreselleen kapitalizmin kresel politikalarna
yerel uyarlanma noktalar olarak n plana karlar. Kresel ekonomiyi temsil eden
gler (IMF, Dnya Bankas, OECD, DT gibi) ve dnya leinde etkinlik ve
gcn artran ulustesi irketler ile grece uzlamac bir izgide buluan; kresel
uzlamay ulusal politika ve uygulamalara aktaran; devlet rgtlenmesi ierisinde
stlendikleri rol gerei kilit konumda saylabilecek ve d ekonomik politikadan
sorumlu bu kurulular (Babakanlk, Hazine ve Maliye Bakanl, Merkez Bankas
gibi) kreselleme srecinde giderek daha fazla glenmektedir. Bu srete ekonomi
ynetimi de yrtme hiyerarisinin en stnde toplanan bu kurumlara tbi hale
gelmektedir.69

68
Leo Panitch; Sam Gindin, a.g.k., s. 34-35.
69
Robert Cox, Global Perestroika, s. 302.

35
 Ksacas, devletin ve devlet rgtlenmesinin uluslararas rekabet tarafndan
koullanmasyla70 birlikte, sermayenin rekabeti mant dnya leinde ulusal
ekonomilerin kresel ekonominin zorunluluklarna balanmalarn gerektirmitir.
Kurumsal olarak yeniden yaplanan devlet, d ekonomik baskya piyasa ynelimli
ve ekonomik kresellemeyle yakndan ilikili devlet aygtlarn yeniden
dzenleyerek ve n plana kararak cevap vermektedir. Bu aygtlar ile uluslararas
kurum ve rgtler arasnda atmadan ok ortakla dayal yeni bir uzlama biimi
olumaktadr. Bu uzlama nedeniyle Trkiye gibi azgelimi lkelerde devletler
kreselleme, karlkl bamllk ve rekabet edebilirlik gibi temalara vurgu
yaparak sz konusu da kar sorumluluu toplumsal kesimler zerinde
merulatrmaktadr.

Genel olarak bakldnda Coxn tezi, gerek kapitalist kresellemenin temel

elikilerinin ulus-devletlere nasl yansdna ve bu anlamda devletlerin bu sreci
iselletirme mekanizmalarn nasl kurduuna ilikin; gerekse de bu srete devlet
rgtlenmesinin deien yaps ve kurumsal yeniden yaplanmasna ilikin nemli
almlar ve ipular sunmaktadr. Bununla birlikte, Coxn analizinin snrl ve
sorunlu yanlar da bir o kadar nemlidir. Kapitalist kreselleme srecinin devlet
aygtlar tarafndan iselletirilmesine ynelik aklamas analizinin snrlarn da
belirler. ncelii dnya ekonomisi ve ona gre uyarlanan devlete veren Cox,
devletin yeniden yaplanmasn dtan ie bir analizle ele almaktadr. Bu nedenle
Murrayn tartmaya at devlet ve sermaye meknnn rtmez olduu grne
daha yakn dursa da aslnda Coxn analizinde d dinamik aklayc bir deiken
olarak fazlasyla ne kmakta; ulusal politikann isel snf dinamikleri temelinde
oluum dinamikleri byk lde ihmal edilmektedir.

Oysa Panitchin de vurgulad gibi devletin rol sadece dardaki gelimeleri

iselletirmek deil ayn zamanda ieride uluslararas sermaye rekabeti mantna
balln arabuluculuunu da yapmaktr. Devlet, dsal olarak kurgulanm siyasal
ncelikler ile hl sorumlu olmaya devam ettii isel toplumsal gler arasnda bir
arac (mediator) konumundadr.71 Baka bir ifadeyle devlet, burjuvazi iin
emekileri bastrma ve denetim altna ilevinin yan sra dnya kapitalizmiyle

70
Gregory Albo, Emperyalizmin Eski ve Yeni Ekonomisi, s. 106.
71
Leo Panitch , Globalization and the State, s. 69, 72, 74.

36
eklemlenme biimlerine gre karlar farkllaan sermaye kesimleri arasnda
arabuluculuk yapar. Neoliberal yeniden yaplanma dneminde devlet, deer
retiminin meknsall ile uluslararas sermaye dngsne artan bamllk arasnda
araclk yapmak iin uluslararas rekabet edebilirlii iselletirmektedir. Dolaysyla,
devletler ve toplumsal ilikiler uluslararas rekabeti tevik etmek iin yeniden
dzenlenmektedir. Ne var ki, her devletin uluslararas rekabete araclk etme
kapasitesi, idari ve diplomatik kapasitesinin yan sra emperyalist zincirdeki yerine
ve snf ii ilikilerine gre belirlenir ve buna gre deiir.72

Albonun da vurgulad gibi, devletin yeniden yaplanmasnda temel deiken,

ulusal ekonomi ynetilirken para sermaye dnglerinin kresellemesini srdrecek
dviz kurlar ve demeler dengesinin salanmas olacaktr. 1990lardan bu yana
Merkez Bankalarnn bamsz klnarak yrtme organ iinde n plana
kartlmasnn nedeni de bu balamda deerlendirilmelidir. Uluslararas sermaye
aknn devamlln salayan para politikalarnn yannda devlet, ayrca hem sabit
sermaye yatrmlarn ekmek hem de var olanlar korumak iin yabanc sermayeye
uygun bir mali ve toplumsal ortam salamaya alr. Bu eilim dolaysyla devlet
aygtlar sistematik bir biimde rekabeti kemer skma stratejileri dorultusunda
yeniden yaplandrlr. Bu stratejiler, hem emee ynelik politikalarn cretler
zerindeki basky artrmaya dnk olarak deimesini ve yabanc sermaye
yatrmlarn ekebilmek adna vergi indirimlerine gidilmesini; hem de sosyal
politikalara ynelik kemer skma politikalarn ve de sermayenin genilemesini
destekleyici ekonomik aralarn glendirilmesi gibi uygulamalar iermektedir.73
Burada, tezin dier blmlerinde ayrntl olarak tarttmz gibi sermaye asndan
uygun mali ortamn salanmas, kamu mali ynetimindeki (bte srecinin
yeniden yaplanmas/harcama ynetiminde deiim) deiim kadar mali idarenin de
yeniden yaplanmasn gerektirmektedir.

72
Gregory Albo, Emperyalizmin Eski ve Yeni Ekonomisi, s. 106.
73
Devlet bir yandan bte aklarna izin verirken dier yandan da uluslararas rekabete dayal olarak
yeniden datmc kemer skma stratejilerine (rnein regresif vergiler araclyla, yani gelir arttka
vergi oranlarnn dmesi) devam edebilmektedir. Bylelikle, uluslararas rekabet edebilirlii artrmak
adna bir yandan kamu alanlar iten kartlmakta dier yandan da kamu harcamalarnda yaplan
kesintilerin tm yk iilere, yoksullara yklenmektedir. Dnya piyasasnn farkllatrlm
meknlarnda smrnn younlatrlmas ise gnmzdeki emperyalizmde sermayenin
uluslararaslamasnn ve dnya piyasasnn geniletilmesinin bir sonucudur. Gregory Albo,
Emperyalizmin Eski ve Yeni Ekonomisi, s. 115, 120.

37
 Ksacas, kreselleme sreci uluslararas rekabeti artrd lde her devlet
uluslararas sermaye dngsn srdrmede gerekli olan devletler aras
koordinasyonu salarken ayn zamanda da sermaye yatrmlarn ekmeye ve
korumaya dnk dzenlemelere gitmektedir. Bu eilim ekonomik kresellemeyle
dorudan ilikili yaplar uluslararas birikimin iselletirilmesi ve arabuluculuk
ilikisinin kurulmasnda ncekili hale getirebilmektedir. Kresel piyasa dzeninin
genilemesine araclk etmeye dnk olarak devlet aygtlarnn yeniden yaplanmas
1990larn ortalarndan bu yana ok daha belirgin bir hal almtr. Bir yandan
blgeselleme eilimleri (ABnin genilemesi, Amerikalar Serbest Ticaret
Anlamas-FTAA, ve Dou Asyada yeni ibirlii balantlar) eitli ticari
grmeler etrafnda giderek glenmektedir. Dier yandan da DTnn anayasal
etkiye sahip kresel dzenleyici anlamalarnn (GATT, GATS, TRIMS, TRIPS)
balaycl ne kmaktadr. Dolaysyla, devletler aras koordinasyon ve ibirlii
araclyla kresel piyasa dzeninin genilemesi ve derinlemesi salanmakta; bu
anlamda da devletin yeniden yaplanmas, devletler aras uluslararas rekabetin
younlamasn iaret etmektedir.74

Sonu olarak kresel kapitalizmin devlete olan gereksinimi, devletler birikim

srelerini sermayenin karna uygun olacak ekilde bir dizi nlem ve dzenlemeyle
salad srece artmaya devam edecektir. Ancak, burada kapitalizmin
kresellemesinin lkeler arasnda karlkl bamllk ilikisi temelinde
gereklemedii, bu ilikinin kapitalist retim tarzna ikin olan eitsiz gelime
ilikisi zerine ina olduu yeniden vurgulanmaldr. Dolaysyla, devletler aras
koordinasyon, ibirlii ve mzakerelerin de eitsiz gelime ilikisi balamnda
deerlendirilmesi gerekir. Kreselleme srecinde kapitalizm eitsiz ve bileik
gelimesini srdrmekte ve etkilerini srecin temel belirleyici/yapc bileenleri olan
ulus-devletler zerinde en arpc haliyle (eitsizliklerin daha da derinlemesi)
gstermektedir.75

74
Gregory Albo, Emperyalizmin Eski ve Yeni Ekonomisi, s. 116.
75
Bunun en ak rneini DT dzleminde ye devletler arasnda sregelen mzakerelerin i
dinamiinde grebiliriz. DTnn kurucu anlamalarndan GATS mzakerelerinin daha yakndan
gzlenmesi bile azgelimi ye devletlerin gelimi merkez lkeler karsnda gcnn zayfln, ve
verdikleri dnlerin de (emekiler asndan) bir o kadar ar olduunu gsterir. Bkz. Selime
Gzelsar, Kresel Kapitalizmin Anayasas: GATS, Praksis, Say 9 (Bahar 2003), s. 117-142.

38
 Dnya kapitalizmiyle eklemlenme biimlerine gre farkllaan sermaye
kesimlerinin talepleri devlet kurumlar zerinde nasl bir dntrc etkiye
sahiptir?

Murrayn tartmaya at ve gnmzde kreselleme ve devletin dnm

zerine yaplan tartmalarda yeniden canlanan ulustesi irketlerin ekonomik alan
(birikimin uluslararasl) ile devletlerin siyasal alan (devletin ulusall) arasndaki
meknsal rtmezlik ve bunun aa kard elikilere ilikin olarak tartlmas
gereken konulardan biri de, sermaye kesimleri arasndaki farkllamann devletin
yeniden yaplanmasna nasl yansd ve yrtme organ hiyerarisi iinde ve
kurumlar arasnda nasl bir blnmenin aa ktdr. Ancak devlet ve sermayeyi
birbirine dsal gren bir yaklam ile aksini ileri sren yaklamn bu sorular ele al
biimi farkl olacaktr. Nitekim devletin bir ey ya da zne olarak tanmlanmas
devletin sermayeye dsal olarak grlmesini de beraberinde getirir. Oysa devlet,
snflar ve snf ii atmalarn bir mecras ve younlama alan olarak
tanmlandnda sz konusu amazn da stesinden gelinebilecektir. Ouzun da
belirttii gibi kreselleme srecinde sermaye ii elikilerin derinlemesinin iki
temel nedeninden ilki, sermaye birikiminin uluslararasl ile devletin ulusall
arasnda 1970lerden bu yana giderek artan rtmezlik, her toplumsal formasyon
iinde farkl sermaye kesimlerinin devletten talep ettikleri politikalar arasndaki
uyumazln artmas biiminde ortaya kmaktadr. lkiyle ilikili ikinci neden ise,
sermaye piyasalarnn kresel dzeyde btnlemesi, para politikalarn, zellikle de
dviz kuru ve faiz oranlarna ilikin politikalar, sermaye iinde ciddi blnmelerin
kayna haline getirmitir.76

Kapitalist kreselleme srecinde farkl sermaye kesimlerinin devlet kurumlar

iinde uluslararas birikimle btnleme biimlerine gre deien dzeylerde temsil
edildikleri gzlenmektedir. Bu temsiliyetin nasl olduuna gemeden nce belirli bir
toplumsal formasyonda sermayelerin nasl blmlendiine baklmaldr. Bryann
sermaye kesimleri arasnda yapt blmlendirmenin bu sorular iin aklayc ve
yn gsterici olduu sylenebilir. Bryan, sermayeyi uluslararas pazarlarla

76
ebnem Ouz, a.g.k., s. 198.

39
btnleme biimlerine gre drt kesime ayrr:77 ulusal sermaye, kresel
sermaye, yatrm asndan snrl sermaye ve pazar asndan snrl sermaye.
Bryana gre bu ayrmlar sermayenin gnmz kresel piyasa sistemi ierisindeki
gl ya da zayf konumuna bal olarak deiir. Ulusal sermaye, verili bir ulusal
meknda hem mal retimi yapan hem de ayn meknda rnlerini pazarlayarak deer
elde eden ve retim iin yeniden retime geen sermaye kesimidir. Sermayenin bu
kesimi tarihsel olarak ithal ikameci sanayilerle ilikilidir.

Kresel sermaye ise, ulusal sermaye kesimleri gibi ulus-devlet snrlar iinde
retim yapsa da ayrca rnlerini kresel piyasalarda pazarlayabilen ve ulus-devletin
snrlar tesinde genileyerek retim iin yeniden yatrm yapabilen sermaye
kesimidir. Bu iki sermaye kesimi dnda ayrca Bryann yatrm asndan snrl ve
pazar asndan snrl sermaye kesimleri olarak adlandrd sermayeler vardr.
Yatrm asndan snrl sermaye uluslararas pazarlarda mallarn satabilen ama
yeteri kadar byk ve geni lekli olmad iin uluslararas retime ynelmeyen
sermaye kesimleridir. Pazar asndan snrl sermaye ise, uluslararas dzeyde
yatrm yapabilen fakat rnlerini sadece retimin yapld ulusal pazarlarda satan
sermaye kesimidir. Bryan, sermaye kesimleri arasnda bu tr ayrmlar yaparak farkl
devlet politikalarndan yararlanan farkl sermaye kesimlerine iaret etmi olur.
rnein, ithal ikameci politikalarn egemen olduu dnemi ayn zamanda ulusal
sermaye ile pazar asndan snrl sermayenin egemenlii ile tanmlamak
mmkndr. Buna karlk devletlerin sermaye hareketinin nndeki engelleri ve
snrlamalar kaldrd gnmzde bu gelimeler kresel sermayenin artan nemine
iaret eder. Dier yandan, hem yatrm asndan snrl yerli sermayeler hem de
kresel sermaye iin ihracat tevik eden devlet politikalar nemli bir yere
sahiptir. Buna karlk ithal ikameci politikalar hem yerel pazarlarda retim iin
yatrm yapan irketlerin hem de pazar asndan snrl yerli reticilerin lehine bir
durumdur. Bu balamda, farkl sermaye kesimlerinin deien konumlarna gre
ulusal snrlarn tesinde sermayeler arasnda belli ittifak biimleri oluur ve bu
ittifaklar esas olarak devlet politikalarndan beklenen karlarn ortakl zerinden

77
Dick Bryandan (1987: 264-6) aktaran Jim Glassman, State Power Beyond the Territory Trap:
The Internationalization of the State, Political Geography, No. 18, 1999, s. 680.

40
biimlenir. Dolaysyla devlet politikalar ayn anda hem yerli hem de yabanc
sermaye kesimlerine hizmet edebilir.78

Kapitalizmin kresellemesi srecinde gelimi kapitalist devletler de dahil

olmak zere dnya genelinde sermaye ii blnme ve elikilerin yan sra devlet
aygtlar ve brokrasi arasndaki blnme ve elikilerin de giderek derinletii
gzlenmektedir. Glassman, devlet iindeki kurumlar arasnda aa kan
blnmeleri boyutta tanmlamaktadr: birincisi, belli bir sermaye kesiminin
karlarn temsil eden kurumlar ile bir btn olarak sermayenin genel karn temsil
eden kurumlar arasnda; ikincisi, birbirleriyle rekabet eden belirli sermaye
kesimleriyle yakn ilikileri olan kurumlar arasnda; ncs, faaliyetleri
bakmndan birbirlerinden farkllaan kurumlarn kendi aralarnda aa
kabilmektedir. Bununla birlikte tek tek kurumlar arasnda bu tr blnmeler
kmasna ramen bir btn olarak devlet aygt arasnda keskin bir ayrmn
varlndan sz edilemez.79

Sermaye gibi devlet aygtnn da homojen, yekpare bir btnlk olmad

gereini hesaba katarak kreselleme srecinde Hazine, Ticaret ve Maliye
Bakanlklar, Babakanlk ve Merkez Bankalar gibi ekonomi ynetiminin temel
kurumlarnn sermayenin hegemonik kesimini gl bir ekilde temsil ettii
sylenebilir. Panitchin de vurgulad gibi, sermayenin hegemonik kesimine ncelik
tanyan bu kurumlar faaliyetlerini bunlarla daha dorudan ilikilenerek
yrtmektedir. te yandan, bunlarn dnda kalan kurumlar da kreselleme
ideolojisiyle biimlenen hegemonik sylemleri iselletirirler. rnein, genel olarak
sermaye birikimiyle ve ekonomik uluslararaslamayla yakndan ilikili ekonomi
ynetiminin temel kurumlar karsnda geri planda kalan alma Bakanl
gnmz kresellemesi balamnda grev ya da toplu szlemeye ilikin bir konuyu
Parlamentonun gndemine snfsal uyum ya da toplumsal bar gibi hegemonik bir
syleme dayal olarak deil, aksine uluslararas rekabete ilikin yeni bir hegemonik
sylem altnda da getirebilecektir.80 Bu nedenle i hiyerarideki deiimin ekonomi
ynetimini ne kard kabul edilse bile neoliberal kresellemeyle birlikte devletin

78
Dick Bryandan (1987: 271) aktaran Jim Glassman, a.g.k., s. 680.
79
Jim Glasman, a.g.k., s. 682-683.
80
Peter Gowan ve dierleri, Devlet, Kreselleme, Yeni Emperyalizm: Bir Yuvarlak Masa
Tartmas, (ev. Suat Ertzn), Mrekkep Say 19, 2001, s. 129.

41
geriye kalan kurumlarnn da bu srecin dnda olmad, yapsal, rgtsel ve
ilevsel adan hakim paradigma dorultusunda dnerek srece dahil olduklar
belirtilmelidir. Bu durum sz edilen kurum ve kurullar ile dier bakanlklar arasnda
blnmelere ve elikilere yol aar.

rnein kresel sermaye olarak yukarda tanmlanan sermaye kesimleri meta-

sermayenin uluslararaslamas ve artn yeniden yatrma dntrlmesi iin
zellikle Ticaret ve Maliye Bakanlklar ile daha gl balar kurabilmektedir.
Kresel sermaye, hem yabanc sermayeyi hem de rettiklerini darda
pazarlayabilen ve yatrm yapabilen yerli sermayeyi ierir. Bu nedenle bu iki
sermaye kesiminin dndaki dier sermaye kesimleri bu bakanlklarda kendi
kontrollerini kurmaya alacaktr. Bu ilikilerin ve kresel kapitalist uzlamann
kurulmasnda gelimi kapitalist dnyadan diplomal, IMF ya da Dnya Bankasnda
finansal ya da teknik uzman olarak grev yapan ve bu kurumlarn st dzey
kadrolarna yerleen teknokrat/elit brokrasi kesimi nemli rol oynamaktadr.
Devletin her bir parasnda kreselleme eilimlerini temsil eden teknokratlar
kontrol salayabilmek iin geleneksel brokrasinin mevcut karlar ile mcadele
ederler. 81 Kapitalist kreselleme ile birlikte snfsal kkenlerinden ve hangi snflara
siyasal destek verdiklerinden bamsz olarak devlet brokrasisinin en st
kademelerinde yer alanlar zel sektre giderek daha fazla bal hale gelmektedir. Bu
da geleneksel brokrasi ile teknokratlar arasnda bir ayrmn ve atmann aa
kmasna yol amaktadr. Ayrca, bu srete devletin iselletirdii yeni ilevler
siyasal kadrolarn da gerek ekonomik gerekse siyasi anlamda sermayeye
bamlln daha da artrmaktadr. Kresel dzeyde genileyen yerli sermaye
kesimleri, uluslararas balar, szlemeler ve gelien pazarlardaki mcadelelerde yer
alma abas iindedir. Bu dorultuda devletin en st kademesindeki siyasi kadrolarn
dnya kapitalizmiyle eklemlenme biimi de deimektedir.

***

Gnmzde bir sistem olarak kapitalizmin ve kapitalist toplumsal ilikilerin

dnya leinde yaygnlat ve uluslararas sermayenin artan gc tartma
gtrmez bir gerekliktir. Ne var ki, dnya ekonomisini genel bir soyutlamadan

81
Jim Glassman, a.g.k., s. 687.

42
hareketle ele aldmzda kullanabileceimiz kresel kapitalizm terimi, kavram
olarak onu oluturan yaplar darda brakldnda ii bo bir soyutlamann tesinde
bir anlam ifade etmeyecektir. Kreselleme ekonomik faaliyetlerin mekn-tesi
snfsal bir bolukta yrtlmesi anlamna gelmez. nk smr daima bir yerde,
yani egemen devletler olarak rgtl belirli toplumlarda gereklemek zorundadr.
Yani sermaye hava boluunda kontrol edilebilse bile yeryznde biriktirilecektir.82

Yukardaki tartmalarda da belirtildii gibi kapitalizm bandan bu yana

toplumsal dzenlemelerinde daha fazla istikrara ve ngrlebilirlie gereksinim
duymaktadr. Devlet de bandan beri kapitalizmin mlkiyet ilikilerini, szleme
mekanizmalarn ve karmak finansal ilemlerini srdrmek iin zor gcyle
destekli kurumsal bir yaplanma oluturarak bu gereksinimi karlamaktadr. Kresel
kapitalizmin zorunlu koullarnn, yani kresel sermayenin dnya leindeki
dolamna olanak tanyan koullarn hl devlet tarafndan salandna iaret eden
Wood, kresel sermayenin devletin daha nce yerine getirdii temel ilevlerinden
vazgetii iddiasna karlk, kreselleme ile birlikte devletin ilevlerinin kapitalist
sistemin korunmasnda ok daha nemli ve gerekli hale geldiinin altn izmektedir.
Onun da vurgulad gibi kreselleme olarak anlan sre devletleri
geersizletirerek deil aksine devletin roln yeniden tanmlayarak ilerlemektedir.83

Dolaysyla, kreselleme srecinde ekonomi politikalar devletin kendi yerel

sermayesinin ulusal snrlarn tesinde genilemesi ile ilikili hale geldii lde;
genilemek isteyen sermayenin devlete olan ihtiyac da artmakta ve devleti ok daha
youn olarak srecin iine ekerek mdahale etmeye zorlayabilmektedir.84 Bunun
yan sra kapitalist kreselleme sreci Gillin terimletirdii disipline edici
neoliberalizmin anayasalatrlmasn gerektirmektedir. Disipline edici
neoliberalizmin anayasalatrlmas devletlerin mali disiplin, serbest ticaret
hkmleri ve sermayenin serbest dolamn salayan hkmlerden ayrlmalarn
zorlatran ve uluslararas kurumlarn denetiminde hayata geirilen yasal

82
Konstantinos Tsoukalas, a.g.k., s. 85-86.
83
Ellen Meikins Wood, Kreselleme ve Devlet: Sermayenin ktidar Nerede? CONATUS eviri
Dergisi, Say 2 (Temmuz-Ekim 2004), s. 47-48.
84
Nicos Poulantzas, a.g.k., s. 69-84.

43
dzenlemelerle ilikilidir.85 Bunun en ak rneklerini, izleyen blmlerde Trkiye
zelinde daha ayrntl ele alnan IMF, Dnya Bankas gibi kurumlarn
uygulanmasn zorunlu kld neoliberal program dorultusunda gerekletirilen
yasal dzenlemelerde izlemek mmkndr.

Buraya kadar yaplan incelemeler nda kreselleme olarak adlandrlan

srecin devlet biimleri zerinde srekli bir mcadele ve bu mcadele iinde de belli
kurumlarn grece daha fazla yetkili klnmas olarak aa kt sylenebilir.
Dolaysyla, devletin yeniden yaplanmas sabit ve tamamlanm deil aksine
devingen bir srece iaret etmektedir. Devletler, snf mcadelelerinin younlama
biimlerine bal olarak yeniden yaplanmaktadr. Bu nerme balamnda yeniden
yaplanma zerine yaplacak olan bir analizde devlet biimleri ve ilevleri zerinde
dnen toplumsal mcadelelerin etkilerinin hesaba katlmas gereklidir. Baka bir
ifadeyle, bu sre yeni dzenlemelerden dlanan ya da karlar bundan etkilenen
toplumsal kesimlerin kar mcadelelerini harekete geirir. Sermaye kesimlerinin
farkl dzeylerde ve farkl biimlerde kreselleme eilimlerinin biimlendirdii
kar atmalar da dahil olmak zere btn bu mcadelelerin hepsi birden devlet
biimleri zerinde ve eitli bakanlklar arasnda ve bakanlklarn kendi ilerindeki
g dengeleri zerinde belirleyici bir etkiye sahiptir. Bu nedenle sermayenin zgl
biimlerinin zellikle de finans sermayesinin gnmzdeki hegemonyasn kabul
etmekle birlikte devletin yeniden yaplanmas uluslararas finans sermayesinin artan
basks gibi tek bir deiken zerinden aklandnda yukarda iaret edilen
deikenler darda braklm olacaktr.

Ouzun da vurgulad gibi, kapitalist devletin temel zellii birden ok

egemen snf ya da snf kesimine dayanyor olmasdr. Bu nedenle kapitalizmde
devlet politikalarnn oluumu ve uygulanmas her zaman iin elikili bir sre
olarak aa kar. Bu elikili sre kapitalist devlete egemen snf ya da snf
kesimlerinden oluan ve dierleri zerinde hegemonya kuran iktidar blou
biiminde yansr. Devlet, kapitalist snfn elikili birliini egemen sermaye
kesimlerini kollayacak ekilde rgtlemeye alr. Devletin bu abas, hegemonik
sermaye kesiminin karlarn temsil eden devlet kurumlarnn bunun dnda kalanlar

85
Bkz. Peter Gowan ve dierleri Devlet, Kreselleme, Yeni Emperyalizm: Bir Yuvarlak Masa
Tartmas, (Panitchin konumas), s. 130.

44
zerinde egemenlik kurmasyla gerekleir. Bu anlamda kapitalist devlet sistemi
eitli kurumlardan ya da aygtlardan oluur. Devletin bu ekilde paral bir yapya
sahip olmas sermayenin devlet iinde bir iktidar blou olarak rgtlenmesini
mmkn klar.86 Bu nedenle snf mcadelesi ve devlet aygtlar arasndaki karmak
ilikide snf mcadelesinin rol yadsnamaz.87

te yandan, kapitalist devlet zmlemesinde devleti bir snfn arac konumuna

indirgemek kadar devletin kurumlarna bamsz g atfetmek de ayn derecede
yanltc olabilmektedir. Devlet ve snf birbirlerine indirgenemeyecei gibi bunlar,
iktidar iin rakip ya da ortak iki ayr olgu olarak da ele alnamayacaktr.88 Toplumsal
snflar ve onlarn yeniden retimi, ancak onlar devlet aygtlarna ve ekonomik
aygtlara balayan iliki kanalyla varolabilir. Bu aygtlar snf mcadelesine basite
eklenmez; ayn zamanda snf mcadelesi iinde de kurucu bir rol oynarlar.
Dolaysyla, devlet aygtlar hibir zaman snf ilikilerinin younlamasndan kan
bir ey olarak tanmlanamaz. Aslnda aygtlar snf ilikilerini nvarsayarlar.
Kendilerinden menkul bir gce sahip olmayan kurumlar snf ilikilerini ve snf
iktidarn kristalize ederler; ve bu ilikiler asl olarak iktidar kavramna ikinleir.
Dolaysyla, devlet bir varlk deildir; aksine devletin kendisi bir iliki, snf
ilikilerinin younlama alandr.89

Kreselleme balamnda devletin rolnn ve yapsnn nasl deitii

konusunu ekonomi-siyaset ve sermaye-devlet ilikisi temelinde toparlayacak olursak,
sermaye ile devlet arasndaki ilikiyi esasen bir birlikte varolma ilikisi olarak
dnmek gerekir. Bu balamda kapitalist kresellemenin gnmzde ald
biimin devletin rol zerindeki etkisi de yle zetlenebilir: Bir yap olarak devletin
ekonomiden ve snf mcadelesinden greli zerklii gnmzde hegemon sermaye
snfnn lehine olarak anmakta, erozyona uramaktadr. Gerek ulusal gerekse

86
ebnem Ouz, a.g.k., s. 203.
87
Devlet aygtlarnn birincil rol, snf egemenliinin younlamas ile toplumsal formasyonun
btnlnn srdrlmesidir. Bu ekilde toplumsal (snf) ilikiler yeniden retilir. Siyasal ve
ideolojik ilikiler devlet aygtlar ierisinde maddi pratikler olarak cisimleirler. Bu aygtlar hem
baskc devlet aygtlarn (yani hkmet, ordu, polis, mahkemeler) hem de ideolojik aygtlar (kilise,
siyasi partiler, dernekler, okullar, kitle iletiim aralar ve bir bakma aile) ierir. Bunlarn dnda
siyasi-ideolojik ilikilerle eklemlenen ekonomik ilikiler ise ekonomik aygtlarda cisimleir ve
somutlar. Nicos Poulantzas, Classes in Contemporary Capitalism, a.g.k., s. 24-25.
88
Haldun Glalp, Kapitalizm, Snflar ve Devlet, (ev. Osman Aknhay), Belge Yaynlar, stanbul
1993, s. 21-22.
89
Nicos Poulantzas, Classes in Contemporary Capitalism, s. 25-26.

45
uluslararas alanda devlet, uluslararas sermayenin talep ve beklentilerine yant
retmekte; neredeyse byk irketlerin uluslararas i takipiliini stlenen brolar
gibi nemli ilevleri yerine getirmektedir.90

Tsoukalasn da vurgulad gibi hegemon sermaye kesiminin yararna devletin

greli zerkliinin and bir ortamda emeki kesimlerin kolektif rgtlln
salayabilecei ve sermayeye kar siyasal iktidar hedefleyebilecei tek alann hl
ulusal lek olduunu hesaba katarak ulus-devletlerin hl snf mcadelesinin
merkezi alanlar olduunu syleyebiliriz. Bununla birlikte uluslararaslama
srecinde ulusal dzeyde egemen olan siyasal karar alma srelerinin isel
biimlerinin hibir ekilde deimedii de iddia edilemez.91 zleyen ksmda karar
alma srelerindeki deiim ve bu deiimin gerisindeki dinamikler, sermaye
egemenliinin ve disiplininin artmas, ekonominin siyasetten ayrtrlmas,
yrtmenin ve brokrasinin glenmesi olarak ne kan temel deikenler
balamnda incelenmektedir.

C. Devlet Biimine likin Gerekleen Dnmler: Ekonomi/Siyaset

Ayrmnn Derinlemesi

Kapitalist kreselleme srecinde devlet biimine ilikin dnmler, neoliberal

kreselleme politikalaryla sermayenin egemenlik alann geniletmesi ve
glenmesinin hem sonucu hem de belirleyeni olarak gereklemektedir. Kapitalist
kresellemenin hz ve hacim olarak artmas, okuluslu irketlerin ve tekellemenin
glenmesi, neoliberal politikalarla sermayenin genilemesine engel olacak
snrlamalarn kaldrlmas ve bu snrlamalar koyan mekanizmalarn ve yaplarn
tasfiyesi, zelletirmelerle kamusal hizmet alanlarnn piyasa almas ve kamu
hizmetlerinin metalatrlmas, ve emeki snfn tarihsel kazanmlarnn btnyle
yok edilmesi gibi gelimeler sermaye egemenliinin genilediinin ve arttnn ak
gstergeleri olarak deerlendirilebilir.

90
rnein, finansal ve ekonomik krizler karsnda g duruma den byk irketlerin
kurtarlmasndan ve yatrmclarn korumasndan; uluslararas ticari rekabet karsnda irketlere
sbvansiyonlar ve vergi kolaylklar salanmasna kadar devlet sermayenin bir ok talebi iin seferber
olmaktadr. te yandan uluslararas ticaret ve yatrmlar dzenleyen kurumsal yaplar (NAFTA,
GATT gibi) devletlerin giriimleri ve saladklar gvenceler kapsamnda oluturulmaktadr. Bkz.
Aykut oban, a.g.k., s. 158-159.
91
Konstantinos Tsoukalas, a.g.k., s. 88.

46
 Bu srete kapitalizmin ekonomi ve siyaseti birbirinden ayrmas zellii daha
da belirgin bir hal almtr. Baka bir ifadeyle, kapitalizmin kreselletii gnmzde
devlet biimine ilikin olarak ortaya kan dnmler, ekonomi ve siyaset
arasndaki ilikilerin farkllamasna bal olarak ele alndnda kapitalizmin
ekonomi ve siyaseti birbirinden ayrmas zelliinin daha da keskinletii ve
derinletii sylenebilir. Bu keskinlemeyi gsteren en belirleyici gelimelerden biri,
ekonominin siyasetten ayrtrlmas sylemine dayal olarak yrtme organnn
ekonomiye mdahale aralarnn etkisizletirilmesine ynelik mdahalelerdir.
Merkez Bankalarnn bamszlatrlmas, ekonomi ynetiminin temel sektrlerde
bamsz dzenleyici kurumlara devredilmesi, vergi tahsilat ve kamu
harcamalarnda siyasetten bamsz mali kurullarn oluturulmas gibi eilimler
ekonomi ve siyaset ayrmnn keskinletiinin gstergeleri olarak deerlendirilebilir.
Bu srele ilikili olarak ortaya kan bir baka gelime, yrtme organnn yasama
organnn karsndaki konumunun ve ayrca brokrasinin de giderek glenmesidir.
Siyasetin ekonomiye mdahalesinin engellenmesi gerekesiyle geni yetkilerle
donatlan ve Hazine, Merkez Bankas, bamsz dzenleyici kurumlar gibi ekonomi
ynetiminin kilit organlarnda st dzey kadrolara yerleen ekonomi brokrasisi
gnmzde temsili demokrasinin mekanizmalar araclyla siyasi etkilerden
uzaklatrld ve muaf tutulduu lde bu konumlarn daha da
92
salamlatrmaktadr.

1. Uluslararas Sermayenin Ykselen Hegemonyas ve Kurumsallamas

Son yirmi be yldr gerek gelimi gerekse de azgelimi kapitalist

formasyonlar dnya genelinde sermayenin, retim, ticaret ve finansn rekabeti
mantna giderek daha fazla balanmaktadr. inde bulunduumuz srete dnya
leinde Gillin tanmlamasyla sermayenin bir kar-devrimine tank oluyoruz.
Dnya genelinde hem devleti ve sermayeyi yeniden yaplandran hem de snf, rk ve
cinsiyet ilikileri ile ilikili olarak toplumsal hiyerarileri younlatran,
keskinletiren bu devrimin znde yatan ise snfsal bir mcadeledir. Bu mcadelede
burjuvazi emeki snfna kar tarihte eine az rastlanr younlukta ve planl bir
saldr yrtmektedir. Emeki snfn tarihsel kazanmlarnn btnyle yok edilmesi

92
Bkz. Nazm Gvelolu, Demokrasinin Neoliberal Dnemde Geirdii Dnmn Siyasal Partiler
zerindeki Etkileri, Praksis, Say 12, (Gz 2004), s. 11-36.

47
ve genel kr orannn ykseltilmesi amac ayn zamanda bu politikalar hayata
geirecek devletin de yeniden yaplanmasn gerektirmitir.93 Gill, sermayenin bu
yndeki artan hegemonyasnn toplumsal ilikiler iinde sermaye disiplininin
younlamasna bal olarak metalama ve yabanclama srelerinin genilemesini
(disipline edici neoliberalizm-disiplinary neoliberalism); ve makro ekonomik ve
toplumsal politikalara ilikin yeni anayasal yaplarn oluturulmasn (yeni
anayasalclk-new constitutionalism) gerektirdiini belirtir; ve gnmz neoliberal
kresellemesinin hakim sosyo-ekonomik biiminin disipline edici neoliberalizm;
hakim siyasal-hukuksal biiminin de yeni anayasalclk olduunu ileri srer.

a. Devlet Aygtnn Kresel Piyasa Disiplinine Balanmas

1970 sonrasnn en belirgin zelliinin neoliberal ve disiplinli bir dnya

dzeninin ortaya kmas olduu sylenebilir. Neoliberal ideolojinin toplumsal
yaplara ve pratiklere uygulanmasyla birlikte g ilikileri ve blm politikalar da
yeniden biimlenmi; neoliberal dnm toplumsal eitsizlii younlatrm ve
iddetlendirmitir. Bu srete kresel piyasa disiplininin salanmasn amalayan
okuluslu irketler, uluslararas finans kurulular (Washington Mutabakat olarak da
anlan ABD Hazine Dairesi-IMF-Dnya Bankas lsnn basks) ve onlarn
yapsal uyarlama ve makro ekonomik istikrar programlar nemli bir rol
oynamaktadr. Sermayenin egemenlii ise hem dorudan (sermayenin emek
zerindeki pazarlk gc) hem de dolayl (firmalar, iiler ya da hkmetler zerinde
uygulanan mali disiplin) olarak kurulmakta ve genilemektedir.94

Sermaye egemenliinin dolayl ve dorudan kuruluu devletin de piyasa

disiplinine giderek daha fazla bal klnmas anlamna gelmekte; devlet-toplum
ilikileri kkl bir dnm geirmektedir. Bu dnm en ak haliyle kamu
politikalarnn yeniden tanmlanmasnda grlr. Son yllarda azgelimi lkelerde
olduu gibi Trkiyede de en ok tank olunan ey, kamu politikasnn hkmetlerin
gvenilir politikalar oluturmalar ile edeer bir biimde tanmlanmasdr. IMF
ve Dnya Bankas gibi kurumlara ve okuluslu irketlere kar gvenilirliklerini
kantlama abasna giren hkmetler iin en nemli konu kamu politikalarnn
tutarll ve gvenilirlii olmaktadr.

93
Stephan Gill, The Constitution of Global Capitalism, http://www.theglobalsite.ac.uk, 2000.
94
A.k.

48
 nanlrlk, tutarllk ve gven (credibility, consistency, confidence) olmak zere
neoliberal reformlarn temel lt balamnda kamunun finans ve para
politikalar, neoliberalizmin temel ekonomik nermeleri etrafnda piyasa koullarna
balanmaktadr. Burada altnn izilmesi gereken nokta devletin sermaye disiplinine
balanmasn mmkn klacak reformlarn, gvenilirlik ve bunun iin uygun
siyasal ve toplumsal ortamn yaratlmas isteine dayal olarak merulatrlyor
olmasdr. rnein, IMF makro-ekonomi programlar ve stand-by anlamalar
kanalyla azgelimi lke devletlerine gvenilirliklerini artrc bir dizi reete
sunmaktadr. zleyen blmlerde Trkiye zelinde daha ayrntl ele alnaca gibi bu
reetelerde temel olarak bankaclk reformu, vergi reformu, mlkiyet haklarnn
korunmas, harcama reformu ve bu reformlar balamnda ynetiimin gelitirilmesi
gibi yapsal uyarlama reformlar ngrlmektedir. Tm bu reformlarn ana temas
olan ynetiim, temel olarak karar verme sreci iindeki g ilikilerinin yeniden
belirlenmesi ve sermaye kesimlerinin dorudan doruya kararlarn oluumuna
katlm anlamna gelmektedir. Dolaysyla, yapsal reformlara ilikin temel politik
belgelerde ve anlamalarda dile getirilen gvenilirliin salanmas koulu gerekte
bir st paradigma olarak sylem dzeyinde ve yeni bir iktidar tarz olarak uygulama
dzeyinde hakim hale gelen ynetiim modeli ile zel sektre karar verme srecinde
belirleyici bir rol tannmasna dayanmaktadr. Yabanc ve yerli sermaye kesimlerinin
gveninin kazanlmas ancak ekonominin siyasetten arndrlmas ile, baka trl
sylenirse ulusal siyasetten bamsz politika oluturan kurumlarn (rnein Merkez
Bankalarnn bamsz klnmas, bamsz dzenleyici kurumlarn oluturulmas,
yar-zerk gelir idaresi yaplanmas gibi) oluturulmas ile mmkn olacaktr.

b. Hakim Bir Ynetiim Sylemi Olarak Yeni Anayasalclk

Gillin tanmlad yeni anayasalclk, ekonomi kurulularn ve politikalarn

hesap verme sorumluluundan muaf klan siyasal bir projedir.95 Bu proje, esas olarak
ekonominin siyasetten ayrlmas/arndrlmas gerektii ynnde glenen bir politik
strateji etrafnda uygulamaya konulan neoliberal politikalara odaklanlmasn zorunlu
klmaktadr. Bu projenin amac, dnya leinde yatrmc zgrlklerini ve
mlkiyet haklarn koruma altna almaktr. Hakim bir ynetiim sylemi olarak

95
Stephan Gill, a.g.k.

49
ortaya kan yeni anayasalclk ekonomik, siyasal ve toplumsal ilikilerin btn
zerinde yar-anayasal balaycl olan ok tarafl/tek tarafl yatrm ve ticaret
anlamalarn gerektirmitir. DT, IMF ve Dnya Bankas gibi uluslararas
kurulular da bu dorultuda bir dizi ekonomik ve siyasal reformun giriimciliini
stlenmektedir.

Anayasal statyle ve balayclkla donatlan bu reformlar, dnya genelinde

kresel piyasa disiplininin salanmas amacna bal olarak sermayenin
egemenliinin genilemesini mmkn klmaktadr. Devletler dnya leinde
kresel (DT anlamalar gibi) ya da blgesel (NAFTA gibi) dzeyde balayc
anayasal etkiye ve yaptrm gcne sahip anlamalar araclyla, yabanc ve yerli
sermaye kesimlerinin haklarn tanmlayarak koruma altna almaktadr.96
Neoliberalizmin devleti yeniden yaplandrma projesi, blgesel ya da kresel
balayc anayasal nitelie sahip anlamalar zerinden yabanc sermayeye ulusal
sermayeye davranld gibi davranlmasnn (ulusal muamele ilkesi) garanti altna
alnmasn ve serbest mal ve sermaye akmlar iin uygun ortamlarn yaratlmasn
iermektedir.97 Bu durumu, kapitalist szleme ve mlkiyet haklarnn yasal ve
siyasal adan garanti altna alnmasnda ve siyasetin ekonomiden ayrtrlmasnda
devletlerin aktif rol aldklarnn gstergesi olarak deerlendirmek mmkndr.
Dolaysyla, kapitalist piyasann uluslar-tesilemesi ve ulus-st devlet
kurumlarnn/ajanlarnn yaratlmasndan ziyade devletlerin kresel ekonomi
ynetimine giderek daha fazla balandklarndan ve katkda bulunduklarndan sz
edebiliriz.98

Balca amac dnya leinde yatrmc zgrlkleri ve kapitalist szleme ve

mlkiyet haklarnn gvence altna alnmas olan yeni anayasalclk projesinin genel
ekonomik ve siyasi amalarn ise IMF ve Dnya Bankasnn azgelimi lkelere
dayattklar taleplerinde daha ak ve net bir biimde grmek mmkndr. Dnya
Bankas, 1990larn sonlarndan bu yana devletlerin sermayenin taleplerini
karlayacak ekilde uzun vadeli ve gelikin bir yatrm ortamn salama, zel
mlkiyet haklarn gvence altna alma ve sermaye akkanln snrsz olarak

96
Bkz. David McNally, The Present as History: Thoughts on Capitalism at the Millenium, Monthly
Review, (July-August 1999), s. 134-145.
97
Stephan Gill, a.g.k.
98
Bkz. Peter Gowan ve dierleri ., a.g.k., s. 129.

50
gerekletirmeye dnk dzenlemeler yapmalarn zorunlu tutmaktadr.99 IMF ise
uluslararas finans kurulular tarafndan desteklenen liberalizasyon ve salam
makroekonomik politikalara bal kalnarak sermaye piyasalarnn yaratlmas ve
geniletilmesini; sermaye disiplininin ister kamu ister zel sektre ait olsun istenilen
btn bilgilere snrsz ulamann mekanizmalarn salayacak rasyonel ilkelere
dayandrlmasn; bunun iin kresel dzeyde geerli saydamlk ve ynetiim
standartlarnn oluturulmasn ve ekonomik ve toplumsal krizler karsnda bedel
demeye hazrlkl olunmasn ngrmektedir. Dier yandan IMF ve Dnya Bankas
gibi DT de kapitalist dnya ekonomilerinin btnlemesinin yolunu amakta ve
ald kararlarla uluslararas sermayenin karlarn st dzeyde temsil etmektedir.
Kresel kapitalizmin anayasas nitelii tayan DT anlamalar, kresel
kapitalizm koullarnda artan rekabet sorununa zm arayan, krllk oranlarn
artrmak ve pazar geniletmek iin dnya piyasalarnda etkinliklerini giderek artran
uluslararas sermaye kesimleri iin kresel dzeyde balayc kararlarn alnmasn
ve hukuki dzenlemelerin gereklemesini mmkn klmaktadr. Bu anlamda,
kreselleen kapitalist sistemin yeni szcs sfatyla ne kan DT tarafndan
dnya ticaret sisteminin dzenlenmesinin gerisinde sermayeye tannan ayrcalklarn
artrlmas ve snrlarnn geniletilmesi ve rekabet gcnn korunmas amac
yatmaktadr. Bu srete devletin rol ise sermaye gruplar arasndaki rekabete
araclk etmek ve ynetmek olarak ne kar.100

Ksacas, sermayenin merkezilemesi, younlamas ve genilemesi eiliminin

dnya leinde daha belirleyici hale geldii ve sermayenin btn toplumsal
ilikilere nfuz ederek egemenliini kurduu, ulusal politikalarn uluslararas
sermayenin dayatmac niteliinden bamszlamasnn giderek gletii kresel
kapitalizm koularnda kararlarn btnyle sermaye mantna uygun olarak alnd
yeni bir evreye geildii sylenebilir.

c. Devletin Bir Piyasa Aktr Olarak Yeniden Yaplanmas

Kreselleme srecinde devlet kresel piyasann gerekleri dorultusunda

yeniden rgtlenmektedir. Bu yap temel olarak yukarda da iaret edilen

99
Kresel kapitalizmin anayasasnn nasl yaratlabileceine ilikin bir dizi projenin ele alnd 1997
Raporu bu anlamda nemli bilgiler iermektedir. World Bank (1997) The State in a Changing World.
100
Bkz. Selime Gzelsar, Kresel Kapitalizmin Anayasas: GATS, Praksis, Say 9, s. 117-142.

51
neoliberalizmin ekonomi ynetiminin siyasetten arndrlmas (apolitikletirme)
stratejisine dayanr. Kresel piyasa disiplininin salanmas ve yeni anayasalclk
projesinin uygulanmas devletin kurumsal olarak yeniden yaplanmasn
gerektirmitir. Devlet iindeki kurumsal dzenlemelerin sermaye birikiminin
mmkn klnmasnda nemli bir yere sahip olduunu iaret eden Harvey, devletin
tek bana gl ekonomik bir aktr haline gelmesinde mali ve parasal aralarn yan
sra vergileme dzenlemeleri, gelir dalm politikalar ve planlama gibi mali ve
parasal mdahale biimlerinin de nemli olduunu vurgular. Bu anlamda devletin en
nemli grevlerinden biri de meknsal mbadeledeki asimetrilerin kendi yararna
ilemesini salamaya almaktr.101

Sermaye birikimini gvence altna alan ve kolaylatran uygun ve istikrarl

kurumsal dzenlemelerin devlet tarafndan yaplmas gerekir. Sermaye birikimi,
hukuk, zel mlkiyet ve szleme zgrl gibi baz kurumsal yaplarla fiyat
istikrarnn temin edildii bir ortamda salanr. Devlet bu tr bir kurumsal ereveye
g tekelinin yan sra anayasal dzenlemelerle de cevap verir. Piyasa kurumlarnn
ve szleme kurallarnn gvence altna alnd; snf mcadelelerinin nlenmeye ve
farkl sermaye kesimlerinin farkl karlarn uzlatrmaya dnk dzenlemelerin
yapld bir burjuva devleti, kapitalist faaliyet iin en uygun aygt
oluturmaktadr.102

Neoliberal kreselleme srecinde devlet aygtnn piyasa disiplinine

balanmas ve sermaye aknn snrsz hareketinin salanmas iin yaplan
yasal/kurumsal dzenlemelerle, ncelikle ekonomi politikalarnn belirlenmesi ve
uygulanmasnda karlalan ulusal ve uluslararas yasal snrlamalarn almas
amalanmaktadr. Bu dorultuda devletler, hem yeni denetleme sistemleri hem de
piyasa disiplininin yeni biimleri araclyla yeniden yaplanmakta; devlet kurumlar
rekabete zorlanarak kurumlardan birer piyasa aktr gibi davranmalar
beklenmektedir. Btn bunlar gvenilirlik ve bunun iin uygun siyasal ortamn
yaratlmas talebine dayal olarak gerekletirilmektedir. Dnya Bankasnn
gvenilirlikten anlad kukusuz kurumsal yapnn gvenilirlii ve bu yapnn

101
David Harvey, Yeni Emperyalizm, (ev. Hr Gld), Everest Yaynlar, stanbul 204, s. 25.
102
A.k., s. 77-78.

52
kurallarnn ve politikalarnn ngrlebilirlii ve tutarlldr.103 Bir devletin
gvenilirlik lt hukuk ve dzenin devamlln salama, mlkiyeti koruma ve
makroekonomik politikalar ve uygulanan kurallar bilinebilir klma, sermaye adna
belirsizliklerin ortadan kaldrmadr. Bunlar saland lde zel mlkiyet haklar
korunabilecek ve bylelikle zel yatrmlar desteklenecektir.104

Bu yndeki gelimeler ve devletlerin izledikleri politikalar da aslnda ekonomi

ve siyaset ayrmnn derinletirilmesi zerine kuruludur. Kurumsal ve yasal
deiiklikler tek tarafl yatrm anlamalarna, blgesel (NAFTA gibi) ya da ok
tarafl/kresel (GATT, GATS, TRIMS, TRIPS) anlamalara bal olarak
yaplmaktadr. Siyasal olarak mikro/makro ekonomi politikalarnn oluturulmas
srecini denetim ve demokratik hesap verme sorumluluunun dnda tutan
mekanizmalar hayata geirilmekte, buna ynelik nlemler/ilkeler belirlenmektedir.
Temel ama, sk maliye, para ve ticaret politikalarna ulamaktr. Kurumsal
nlemler/ilkeler gibi siyasal nlemlerin de gerisinde dolayl da olsa uluslararas
anlamalar vardr. rnein, DT anlamalar balamnda yatrm ve ticarete ilikin
anayasal dzeyde balayc kural ve ilkelerin kabul edilmesi ayn zamanda IMFnin
yapsal uyarlama programlarnn da zorunlu olarak uygulanaca anlamna gelecektir.

Bu erevede unu sylemek mmkn: zellikle 1990larn sonlarndan bu yana

neoliberal programn yrtc organlar olarak IMF ve Dnya Bankasnn izledii
politikalarda devlet, devletin kurumsal etkinlii ve kapasitesi gibi vurgular ne
kmtr. zellikle 1990larn sonlarndan bu yana uluslararas, blgesel ve ulusal
politikalar, gvenilirlik ad altnda hakllatrlan neoliberal reformlara
odaklanlmasna salam bir gereke olarak sunulmaktadr. Gvenilirlik lt bir
baka boyutuyla neoliberal yapsal reformlarn yasalar temelinde kurumsallaarak
ilerletilmesidir. Dolaysyla, disipline edici kresel neoliberal politikalarn
uygulanmas ve kresel piyasa disiplininin uluslararas sermaye lehine
salanmasnda devlete nemli bir rol yklenir. Ama, piyasa glerini ve piyasa
ilikilerini kurumsallatracak, ekonomide liberalizasyonu destekleyecek, zel-kamu
ortakln tevik edecek, yolsuzluu nleyici mekanizmalar oluturacak bir devlet

103
World Bankdan (1997: 4-5) aktaran Stephan Gill, a.g.k.
104
World Bankdan (1997: 50-52) aktaran a.k.

53
biiminin oluturulmasdr. Bu devlet biimi, 21. yzylda devlet, toplum ve iktidar
ilikilerini kkten deitiren ynetiim modeli zerinden kurgulanmtr.

Siyaseti ekonominin gereklerine uyarlayan ynetiim modeli, devlet aygtnn

ve toplumsal yaamn btn alanlarn piyasa ilikileri esasna uygun olarak
rgtlemeyi amalad lde devleti de bir piyasa aktr olarak tanmlar. te
yandan ynetiimin en ayrt edici yan ulus-devlet leinde daha ok paralayc
ya da adem-i merkeziletirici bir siyasal iktidar modeli sunarken, uluslararas
lekte merkezilemeyi ne karmasdr. Uluslararas ve kresel oluumlar,
blgesel bloklar gibi yaplar siyasal iktidarn kresel sermayenin elinde
merkezilemesine yol amaktadr. Bu anlamda devlet rgtlenmeleri de kresel
sermayenin mantna ve ihtiyalarna gre yeniden yaplanmaktadr.105

Yeni anayasalcla dayal neoliberal kreselleme politikalar, sermayenin

egemenlik alann geniletmek iin devletin glendirilmesi ve disipline edilmesi
nermeleri zerine kuruludur. Ancak burada temel sorun kresel piyasa disiplininin
ulusal ekonomi politikalarna ve kurumlarna nasl iselletirileceidir. rnein,
neoliberal bir rejimde devlet maliye ve para politikasn nasl disipline edecektir?
Dnya Bankasnn zm nerisi aktr: Devletler bte sistemlerinde saydaml
artrmal ve para politikalar asndan Merkez Bankasn bamszlatrmaldr.
Ayrca eitim, salk, su gibi temel kamusal hizmet alanlar zel sektre almal;
kamu-zel sektr arasnda bir kpr oluturularak kamusal hizmet alanlar rekabete
almal, saydamlk artrlmaldr.

Btn bu gelimeler, her ne kadar devlet mdahalesinin sosyo-ekonomik

ynelimini kapitalizmin iki temel snf arasndaki kurulu ilikilerin de deimesiyle
birlikte sermaye lehine deitiriyor olsa da temelde devletin neminin azalmadn
ve ilevsizlemediini ama rolnn deitiini gsteriyor. Tsoukalasn da belirttii
gibi devletin ekonomik ilevleri, baskc ve ideolojik ilevleriyle birlikte giderek
glenmektedir. Deien ise udur: kresel kapitalizm koullarnda devletin temel
ekonomik ilevleri, ekonomi ve emek ilikilerinin dereglasyonuna ynelik olarak
uluslararas dayatmalarla belirlenen kurumsal ve ideolojik koullara giderek daha
fazla uyarlanmaktadr. Devletin temel ideolojik ilevi ise, mevcut uzlama

105
Bkz. Sonay Bayramolu, Ynetiim Zihniyeti, letiim Yaynlar, stanbul 2005.

54
biimlerinin ve toplumsal snflarn zlmesine ilikin ikna edicilik zerinde
ykselmektedir.106 Tam da bu nedenle devletin ideolojik ilevleri son derece nemli
hale gelmitir.

Poulantzas izleyen Tsoukalas, yerel snfsal elikilerin hl belli llerde

siyasal pazarlklara konu olabildii emperyalizmin sert ekirdeini oluturan birka
lke dnda kalan her yerde devletlerin, blm taleplerinin ynn ya
saptrdklarn ya da tamamyla ntrletirdiklerini belirtir. Son dnemde Trkiye
gibi azgelimi lkelerde nem kazanan ulusal ekonominin uluslararas rekabet
gc zerinden yaplan aklamalarn hepsini de bu yndeki ideolojik aklamalar
olarak deerlendirmek mmkndr. Ulusal ekonominin uluslararas rekabet gc
ya da kresel rekabete uyum gibi aklamalarn hakim sylem olarak ne
kmasyla 1960l ve 1970li yllarn ie dnk ulusal kalknma temalarnn yerini
de gl bir ekilde uluslararas ya da kresel verimlilik ve rekabet gibi temalar
alm durumdadr. Bu trden yaplan aklamalarn her biri Tsoukalasn ifadesiyle
kamusal rasyonelletirme stratejisini iermektedir. Bu trden kamusal
rasyonelletirmelerle amalanan ise temel olarak piyasann egemenlik haklarnn
yeniden kurulmasdr. Bu ama dorultusunda devletler gerekli mekanizmalar
salayarak egemen sermayenin geliimini stne almaktadr. Nitekim, bu
mekanizmalarn en banda gelen dereglasyon, igcnn paralanmas, verimlilik
ve kr art vb. ancak hukuki olarak tanml meknsal bir balamda
gerekletirilecek eylerdir. Bu nedenle kresel kapitalizm koullarnda devletin
ilevleri, piyasann egemenlik haklarnn kurulmas balamnda nemli hale
gelmitir. nk, uluslararas sermaye birikiminin daha yaygn olarak yeniden
retiminin gereklemesi devletin bu yndeki mdahalesine dorudan baldr.107

Kamusal rasyonelletirme stratejileri balamnda tm kamusal ilevlere

verimlilik doktrini uyguland lde bu ilevlere ynelik evrensel olduu
varsaylan bir teknik-ekonomik deer lt de getirilmektedir.108 Kamusal ilevlerin
deerlendirilmesine piyasa mant temel lt olarak alnd zaman toplumsal

106
Konstantinos Tsoukalas, a.g.k., s. 90.
107
Konstantinos Tsoukalas, a.g.k. s. 91-92.
108
Trkiyede kamu ynetimi reformlaryla ve OECDnin dzenleyici reform belgeleriyle birlikte
sklkla kullanlmaya balanan Dzenleyici Etki Analizi (DEA), fayda-maliyet analizi trnden
aklamalar ve kamusal alana teknik-organizasyonel tekniklerin tanmasn kamusal
rasyonelletirme stratejileri balamnda deerlendirmek gerekir.

55
yeniden retimin blm ilkesi, tm kamusal hizmetlerin, hizmet alanlarnn ve
ileyi mekanizmalarn doal olarak krllk ve rekabetilik ilkesine uymas
gerektii dncesiyle geri planda braklmaktadr.109 Ayrca, verimlilik ve
kresel rekabet gibi temalar ve sylemler hegemon sermayenin hem emek
zerinde denetim kurmasnn hem de lke iindeki daha kk sermayeler zerinde
bask oluturmasnn nemli aralarndan biri haline gelebilmektedir.

2. Ekonominin ve Ekonomi Ynetiminin Siyasetten Arndrlmas

inde bulunduumuz srete ekonomi ynetiminin temel sektrlerde bamsz

kurullara devredilmesi, Merkez Bankasnn bamszl ilkesi temelinde para
politikasnn hkmetlerin yetki ve sorumluluk alanndan karlma abalar; eitim,
salk gibi temel kamusal hizmet alanlarnn ve KTlerin zelletirilmesi ve bu
balamda yrtmenin ekonomiye mdahale aralarnn etkisizlemesi gibi bir dizi
gelime esas olarak ekonomi ve siyaset ilikisinin yeniden tanmlanmas anlamna
gelmektedir. Temel olarak ekonominin siyasetten arndrlmas sylemine dayal
olarak aa kan bu gelimeleri ve dnm srecini Peter Burnham, ekonomi
ynetiminin apolitikletirilmesi olarak tanmlar.110

1980li yllarn ortalarndan bu yana ekonomi politikalarna ilikin ynetim

stratejileri, eitli alanlarda karar alma mekanizmalarnn paralanmasn ve karar
alma yetkisinin bamsz/zerk ve siyasetten bamsz politika oluturan kurululara
ve bu kurularn en st kademelerinde yer alan atanm ve siyasetten bamsz
teknokratlara devrini ieren apolitikletirme (depoliticization- siyasetten arndrma)
kavram ile nitelendirilerek aklanmaktadr. Ne var ki Burnhamn da ifade ettii
gibi apolitikletirme kavram politikann sosyal ve ekonomik alanlardan tamamen
ekilmesi ya da politik etkinin tamamen ortadan kalkmas anlamna gelmez; aksine
apolitikletirmenin kendisi olduka politiktir.111 Yani, politizasyonun ynnde bir
deiimden sz edilebilir.

109
Konstantinos Tsoukalas, a.g.k. s. 95.
110
Kreselleme tartmalarnda aa kan devletin geleceine ilikin belirsiz genellemelerin devlet-
sermaye-emek arasndaki isel ilikilerin kavramsallatrlmasyla alabileceini savunan Burnham,
1990larda gndeme gelen apolitikletirme stratejilerinin ve uluslararaslama sreci tarafndan
tanmlanan devlet ynetiminin analizinin nemine vurgu yapar. Peter Burnham, Kreselleme,
Apolitikletirme ve Modern Ekonomi Ynetimi, (ev. Baak Alpan), Praksis, Say 9 (K-Bahar
2003), s. 163-182.
111
Peter Burnham, a.g.k., s. 177.

56
 1990l yllardan bu yana ekonomiyi siyasetten arndrma sylemi ve bu
syleme dayandrlarak hakllatrlan politik stratejiler giderek yaygnlamaktadr.
Karar alma srecinin politik boyutunun daha geri bir planda tutulmas ve bylece
politika uygulamalarnn etkinliinin artrlmas zellikle siyasal ve brokratik
kadrolarn kresel sistemdeki deiimlerden faydalanmalarn mmkn klmaktadr.
Siyasal ve brokratik kadrolar, ekonomik sreler zerindeki kontrollerini ekonomiyi
siyasetten arndrma syleminin kitlelerin hesap soramayaca uzaklatrc
etkisinden yararlanarak salayabilmektedir. Burnham, devlet-piyasa kartl
varsaymndan yola kan yaklamlarn iddialarnn aksine piyasalamann
glenmesinin hkmetlere avantaj saladn ve piyasa tarafndan ynlendirilen
politikalarn ii snfn ynetme ve kontrol altna alma srecini glendirdiini
ifade eder. Gnmz kresel kapitalizm koullarnda siyasal iktidarlar kresel
rekabet ad altnda, emek-sermaye ilikilerinin yeniden biimlenmesini dsal
taahhtler ve zorunluluklar sylemini ne kararak merulatrmaktadr.112 Bu
amala hayata geirilen ekonomiyi siyasetten arndrma (apolitikletirme) stratejileri,
brokratik pratiklerin yasal manevralarna gereksinim duyar. Bu anlamda,
apolitikletirmeyi yeni bir kamusal anlay ve kamusal modeli kurgulayan bir
hareket ve siyasal bir proje olarak deerlendirmek mmkndr.113

Neoliberal ekonomi politikalarnn hakim hale geldii gnmzde,

neoliberalizmi dayatan uygulamalar IMF, Dnya Bankas, DT gibi oluumlara
kadar uzanmaktadr. Ancak bu uygulamalar azgelimi lkelerin sermaye
kesimlerinin baz talepleriyle rtr ve bu nedenle desteklenir. rnein IMFyi bu
kesimlerin mttefiki olarak grmek mmkndr. Hkmetlerin dsal taahhtler ve
zorunluluklar sylemi altnda IMFyi iaret etmeleri de apolitikletirme stratejisinin
bir parasdr. Bu balamda uluslararas zorlayc bir kurum olarak tarif edilen
IMFnin temel ilevinin, yerli sermaye kesimlerinin uygulamak isteyip de
uygulayamad neoliberal politikalar siyasal iktidarn bir seimi olmaktan kararak
bunlara nesnel bir zorunluluk klf kazandrmak ve uygulanan neoliberal
politikalarn sorumluluunu ve aa karaca istenmeyen sonular siyasi iktidarn

112
Peter Burnham, a.g.k.
113
a.k., s. 177.

57
zerinden alarak ii ve emeki kesimlerin ulaamayaca ve hesap soramayaca
uzak bir merciye devretmek olduunu sylemeliyiz.114

1990l ve 2000li yllarda bir ynetim teknii olarak glenen apolitikletirme

stratejisi en ak haliyle hkmetlerin ekonomi politikalarna ynelik tanmlanm
yetki ve sorumluluklarnn bamsz ve szde apolitik kurumlara/kurullara devrinde
grlebilir. Bunun ilk rnekleri para politikas alannda Merkez Bankasn
bamszlatrma giriimi ve bamsz dzenleyici kurumlarn oluturulmasdr.
Dier yandan ekonominin siyasetten; kamu ynetiminin siyasetten arndrlmas
gereine iaret edilerek yaplan kapsaml dzenlemelerin bir dieri de kamu ynetimi
alannda gereklemektedir. Bunu salayan en nemli ara kamu ynetiminin
yapsal, rgtsel ve ilevsel dnmn gndeme getiren ve yeni kamu iletmecilii
ve ynetiim yaklamlarnn temel ilkeleri -etkililik, verimlilik, ekonomiklik,
katlmclk, saydamlk, performans denetim vs.- aracl ile kamu ynetimi alanna
irket ynetimi tekniklerini uyarlayan kamu ynetimi reformlardr. Kamu
ynetimi reformlar ile gndeme gelen dzenlemelerde politikalarn hesap
verebilirliini ve saydamln salama adna hakllatrlan bir dizi nlem ve kural
gze arpar. Stratejik planlama, performans esasl bteleme, mali saydamlk, hesap
verebilirlik gibi bir dizi kavram etrafnda nerilen nlemler, hkmetlerin gerek
toplumsal kesimlerin beklentilerinin ynn deitirme gerekse uygulanacak
ekonomi/maliye politikalarnn aa karaca istenmeyen sonulardan kendilerini
muaf tutma amacna hizmet ettii sylenebilir.

Parlamentonun yetkisini ve gcn snrlandrarak kamu ynetimi alann

piyasann gerekliliklerine gre yeniden tanmlayan kamu ynetimi reformlarnn en
nemli ayan kamu harcama ve gelir ynetiminde reformlar oluturur. Merkez
Bankalarnn bamszlatrlmas abalarnda olduu gibi azgelimi kapitalist
lkelerde devlet harcamalar ve vergi tahsilatnda etkinlik salamann ancak
siyasetten bamsz yetkili uzman kurullar eliyle salanaca ynnde genel bir
eilimden sz edilebilir. Bunun en ak rnei vergi politikasnn vergi idaresinden
ayrlmas talepleri dorultusunda biimlenen gelir idaresini zerkletirme abalardr.

114
Sungur Savran, Kreselleme mi Uluslararaslama m? (1), s. 51.

58
Merkez Bankalarnn Bamszlatrlmas

1990lardan bu yana ekonominin siyasetin etki alannn dna karlmasna

ynelik uygulamalarn ilk rnekleri merkez bankalar ya da para kurullarnn
bamszlatrlmasdr. Neoliberal politikalar dorultusunda karar alma yetkisinin
siyasetten bamsz klnan kurululardaki atanm teknokratlara devretme
uygulamalar ile para politikas bamsz merkez bankalarnn, dviz kuru politikas
para kurullarnn ve maliye politikas da mali kurullarn yetki alanna dahil edilmeye
balamtr. Bu konunun ayrntsna gemeden ksaca parann rgtlenme servenine
ksaca bakmakta fayda var.

nc ve Kse, parann rgtlenmesinin bir devlet rgtlenmesi olarak ortaya

knn tarihinin ancak merkez bankalarnn oluumuyla mmkn olabildiini ifade
ederek devlet ve para sermayenin temel rgtlenme alan olarak merkez bankalarnn
tarihinin de sermaye ve devletin iktidar szlemesinin tarihi olarak okunabileceinin
altn izmektedir.115 Bu anlamda dnya kapitalist sisteminde parann rgtlenme
tarihini izlemek ayn zamanda kapitalist sistemin temel yaps ve ileyiine dair
nemli ipular da sunacaktr. almamzn snrlar bu tarihi izlememize olanak
vermese de nc ve Ksenin u vurgularnn nemine iaret etmeliyiz: Para
ilikisi, kapitalist toplumda bir sermaye ilikisi olduu kadar siyasal bir ilikidir.
Devletin ulusal paras ve mali sistemi zerindeki denetimi toplumsal snflar aras
sermaye ilikisini dzenleyebilme gcnn de bir gstergesidir.116

1990lardan bu yana devlet ve para sermayenin temel rgtlenme alan olarak

merkez bankalarnn bamszlatrlmas konusu finansal serbestlemenin nemli bir
unsuru olarak gndemdeki yerini korumaktadr. Merkez bankalarnn temel grevi
lkenin para politikasn yrtmektir. Para politikas para arzn ve piyasa faiz
oranlarn etkilemeye dnk olarak merkez bankalar eitli aralar kullanrlar.
rnein, ak piyasada devlet tahvili alr ya da satar ya da kredi verdii bankalara
uygulad faiz oranlarnda deiiklie gidebilir. Merkez Bankalarnn siyasetten
bamszln savunan neoliberal gr, para politikasnn temel amacnn fiyat
istikrarn salamak olduunu savunmakta; ve anti-enflasyonist para politikasn

115
Ahmet nc; Ahmet Haim Kse, Para ve Merkez Bankas: Bamsz bir Merkez Bankas
Mmkn m?, Evrensel Gazetesi, 2.2.2005.
116
A.k.

59
uzun vadeli ekonomik karlar iin nemli grmektedir. Azgelimi lkelerde yapsal
uyarlama programlarnn nemli bir bileeni olarak grlen merkez bankalarnn
bamszlatrlmas zellikle mali kriz yaayan lkelerde (rnein Trkiyede 2001
krizi) IMFnin finansal ve teknik yardm koullar arasnda da yer almtr.117 Mali
kriz yaayan bu lkelerde Merkez Bankalarnn idari uygulamalarna baz kstlar
getirilerek sadece fiyat istikrarn salamakla grevlendirilmilerdir. Yapsal
uyarlama programlar dorultusunda merkez bankalarnn bte aklarn para
basarak finanse etmemesi; enflasyon hedeflemesinde para politikasn belirli bir
dnemde enflasyonun nceden belirlenmi bir oran amasn engelleyecek biimde
uygulamas ynnde baz kstlamalar getirilmitir.118

Finansal piyasalarn yeniden dzenlenmesi, hkmetlere, enflasyonla mcadele

etmek ve bu yolla fiyat istikrarn salamak adna cretleri aa doru ekmede
kullanabilecekleri olduka gl bir kamusal meruiyet de salayabilmektedir. Yani,
finansal piyasalarn yeniden yaplanmas, devletin ii snf karsndaki gcn bir
ok bakmdan artrmaktadr. Nitekim fiyat istikrarnn kresel ekonominin en
temel belirleyicisi olduunu; rekabetin dnda kalmann da i ve kr kaybna yol
aacan ileri sren hkmetler, ii snfnn taleplerini bastrma ve daha geri
planda tutmay baarabilirler. Baka bir ifadeyle, fiyat istikrar para politikalarnn ilk
ve en nemli amac olarak sunulduu srece; ve yksek cretler enflasyonun balca
nedeni ve tetikleyicisi olarak grld ve etki alann genilettii lde gnmz
kapitalist devletlerinde hkmetler, kurallarn temel alnd ekonomik stratejileri
uygulamaya koyma ve bylelikle enflasyonu kontrol altna alma abas iine daha
fazla girmektedir.119

Bu erevede, sermaye disiplininin younlat ve artt yirmi yllk dnem

kurallara dayal (kural-temelli) politikalarn uygulanmasna gei dnemi olarak da
kavranabilir. Aslnda kural belirlenimli yaklamlarla amalanan devletin ekonomi
politikalarna ynelik sorumluluklarnn hkmet-d organlara devri yoluyla
yeniden dzenlenmesidir. Bunun iin bu grevler ya belirli kurallar koyan
uluslararas kurumlara ya da yasayla belirlenen ve hkmetten/siyasetten bamsz

117
Ha-Joon Chang; Ilene Grabel, Kalknma Yeniden Alternatif ktisat Politikalar Elkitab, (ev.
Emre zelik, Yay. Haz. Cem Somel), mge Kitabevi, Ankara 2005, s. 232.
118
A.k., s. 234.
119
Peter Burnham, a.g.k. s. 176.

60
olarak kurulmu ulusal bir kuruma devredilecektir. Kural belirlenimli yaklamlar
esas olarak hkmetlerin ekonomik politika yapma srelerini apolitikletirmeyi (ve
bu anlamda hkmeti deflasyonist politikalarn politik sonularndan korumay)
amalar.120

Chang ve Grabel, bamsz merkez bankalarnn uygulamalarnn neoliberal

tezlerin aksine karlar dk enflasyonla rten finans burjuvazisinden yana
ilediini; nk enflasyonun en fazla ve en dorudan bu kesimin karlarna
dokunduunu ifade ediyorlar. Tam da bu nedenle dinamik bir yapya ve siyasi
yaptrm gcne sahip, uluslararas salam balar olan finans burjuvazisi kendi
karna hizmet eden bir para politikasn (sk para politikasyla enflasyonu nleme)
en iyi uygulayacak kurumsal yapy, yani Merkez Bankasnn bamszlatrlmasn
savunmaktadr.121 Neoliberal gre gre Post-Washington Mutabakat olarak da
anlan yeni neoliberal evrede Merkez Bankalar faiz ve kur politikalaryla
uluslararas finans sermayesinin speklatif kararlarn mulaklatracak
mdahalelerden kanmal; grevi sadece fiyat istikrarn salamak olmaldr. Bunun
dndaki amalar finans sermayesinin karar almasn gletirecei gibi ayrca reel
sektrlerin istihdam, retim, ihracat gibi finans kesimlerini ilgilendirmeyen sorunlar
arasnda ikinci plana itilmesine de yol aabilecektir. Bu nedenle bamsz merkez
bankas ya da ynetiim gibi kavramlar ile aslnda ulusal ekonomilerin seimle i
bana gelmi hkmetler yerine dorudan doruya finans sermayesinin karlar ile
rten bamsz dzenleyici kurumlar eliyle ynetilmesi gndeme gelmektedir.122

Bununla birlikte Merkez Bankalarnn zerkletirilmesi sadece uluslararas

finans kesimi tarafndan deil ayn zamanda hkmetler ve hakim sermaye kesimleri
tarafndan da desteklenir. nk, ekonomi ynetiminin siyasetten arndrlmas ve
Merkez Bankasnn zerkletirilmesi yukarda da ifade ettiimiz gibi devletin
uygulad enflasyon kart sk para politikalarna ynelecek tepkileri
dsallatrmada nemli bir ilev grmektedir. Enflasyon kart politikalar znde
snf mcadelesini keskinletiren politikalardr; ve bu anlamda snf mcadelesinin
basks zerkleme sayesinde bankann ve ekonomi ynetiminin siyasi bir

120
Peter Burnham, a.g.k., s. 176.
121
Ha-Joon Chang; Ilene Grabel, a.g.k., s. 234.
122
Erin Yeldan, Merkez Bankas: Bamsz m? lgisiz mi?,
www.bagimsizsosyalbilimciler.org/Yazilar_Gazete/Yeldan_Mart05.pdf (10.06.2005)

61
mdahaleye kar korunduu savna dayal olarak savuturulur. Aslnda enflasyon
kart politikalarn uygulanma srecinde otomatik pilota gemek, sadece ekonomik
krizi zmek iin deil, daha da nemlisi ekonomik politika oluturma srecini szde
siyasetten arndrmak ve devleti siyasal olarak bu sreten azat ederken varolan
sreteki roln kamufle etmenin ve bu yolla devletin siyasal krizini de zmenin bir
yoludur.123

Ksacas, Merkez Bankalar kresellemenin nimetlerinden yararlanmak iin

para, faiz ve dviz kuru politikalaryla uluslararas sermaye akmlarnn nnde engel
oluturmamal; grevi, fiyat ve kur istikrarn salamak ve ulusal piyasada yksek
finansal getiri dzeyini korumak olmaldr. te yandan bu srete kamu maliye
politikalar da dorudan doruya faiz d fazla veren bte amacna
sktrlmakta; kamu maliyesi uluslararas sermayenin kar alann geniletmek iin
gerekli nlemleri almaya koullandrlmaktadr. Kamu tketim ve harcamalarnda
ksntlar beraberinde getiren bu politika sonucunda kamusal alann snrlar giderek
daraltld gibi kr amal olmayan tm sosyal altyap faaliyetleri finansal
sermayenin faaliyet alanna ekilmektedir.124

II. NEOLBERAL KRESELLEME DNEM VE TRKYEDE DEVLET

BMNN DNM

Trkiyede neoliberalizmin geliimi kendi iinde tad sreklilik ve

farkllklar gz nne alnarak dnemlendirilecek olursa; Trkiyede neoliberal
kreselleme ve yeniden yaplanma sreci asndan 1980lerin bandan 1990larn
sonuna kadar olan dnem, istikrar ve yapsal uyarlama politikalar dorultusunda
toplumsal ilikilerin piyasa ilkesine gre yeniden dzenlendii ve bu dorultuda
Trkiye ekonomisini dnya kapitalizmiyle btnletirme srecinin nndeki
engellerin adm adm tasfiye edildii bir dnem olarak deerlendirilebilir. 1990larn
sonunda balayan ikinci dnem ise, ilk dnemde gerekletirilen neoliberal
reformlarn bir dizi yasal dzenleme ile kurumsallatrlmas dorultusunda bir
yeniden yaplanma dnemidir. Bu ikinci evrede tasfiye sreci devam etse de ne

123
Zafer Ylmaz (2003), Gnmz Trkiye2sinde Devlet-Hakim Snflar likisi zerine Alternatif
Bir ereve Denemesi, Praksis, Say 9, s. 82.
124
Erin Yeldan, Neoliberal Kreselleme deolojisinin Kalknma Sylemi zerine
Deerlendirmeler, Praksis, Say 7, 2002, s. 31-32.

62
kan strateji yeniden yaplanmadr. Yeniden yaplanmann temel zellii ise yapsal
reformlarn bir dizi yasal dzenleme ile kurumsallaarak ilerliyor olmasdr.

Neoliberal kreselleme ve Trkiyede devlet biiminin dnm balkl bu

blmde, neoliberalizmin geliimi asndan yukarda iaret edilen iki ayr tarihsel
kesit, iki ayr alt ana blm altnda incelenecektir. lk ana blmde, IMF ve Dnya
Bankas ile meru bir zeminde ykselen istikrar ve yapsal uyarlama dnemine
geildii ve neoliberalizmin hkimiyet kazand dnm srecinin (1980-1999)
ekonomi/maliye politikalarnn temel ynelimlerinde ve kurumsal yaplanmada ne
tr deiimlere yol atna odaklanlacaktr.

Yapsal uyarlama programlar dorultusunda neoliberalizmin hakimiyet

kazanmas, snfsal g dengesinin btnyle sermaye kesimlerinin lehine olacak
ekilde radikal biimde deitirilmesi anlamna gelmitir. Bu nedenle devletin
ilevlerinde kkl bir deiimi balatan bu sre, devlet-sermaye ve devlet-toplum
ilikilerinin yan sra devlet mekanizmas ierisinde siyaset-brokrasi dengesiyle
devlet aygtlarnn rgtlenme ve ileyi ilkelerinin de deimesini gerektirmitir.
Btn bu deiimleri tanmlayan deiken ise dereglasyon politikalar
dorultusunda devletin kltlmesi sylemi temelinde kamusal alann sermaye
lehine daraltlmasdr. Devletin sosyal ynn tasfiye etmeye dnk bu politikalar
ayn zamanda devlet rgtlenmesinin de neoliberal dnmn gerekleri
dorultusunda yeniden yaplanmasn gerekli klmtr. Bu anlamda 1980lerdeki en
nemli gelimesi, neoliberal kreselleme balamnda genel olarak sermaye
birikimiyle zel olarak da ekonomik kresellemeyle yakndan ilikilenen ve
yrtme organ iinde n plana kan Hazine Mstearldr.

A. Yapsal Uyarlama Politikalar: Ekonomi/Maliye Politikalarnda ve Kurumsal

Yaplanmada Deiim (1980-1999)

1. Sermayenin ve Devletin Yeniden Yaplanmas: Genel Eilimler

1950lerde balayan ve 1960l yllarda glenen ithal ikameci birikim modeli,

sabit dviz kuru, korunan bir i pazar, dk faiz hadleri ve youn devlet destei ile
dayankl-dayanksz tketim mallar retme arlkl bir sanayilemeye
dayanmaktayd. Ticaretten sanayiye geen yerli sermaye kesimlerinin yabanc
sermayeyle ibirlii temelinde balattklar sanayileme bu birikim modelinin

63
temelini oluturuyordu. Ancak, 1970lere gelindiinde dnya kapitalizminin yapsal
krizinden etkilenen Trkiyede devlet destei ve korumacla dayal ithal ikameci
sanayilemenin elikileri daha somut bir hal alm ve dnemin sonunda ithal
ikameci modelin tkanmas kendisini iddetli enflasyon, bte aklarnn
derinlemesi, d bor geri demelerinde yaanan sorunlar ve dviz darboazlar
olarak gstermitir. te yandan snf hareketinin rgtl mcadelesi ve artan basks
sermayenin kr olanaklarn engellenmi; ayrca dviz yetersizlii ve enflasyon
olgusu sermaye birikiminin elikilerinin artmasna yol amtr. Sermaye
birikiminin yeniden retim koullarnn ulusal kaynaklarla srdrlme olanann
daralmas ve birikim srecinin snrlarn belirleyen kriz, bir yandan sanayi
sermayesinin lke ii birikim koullarn dier yandan da dnya ekonomisiyle
ilikilerinin devamlln tehdit etmeye balamtr.125

1980lerle birlikte ihracata dayal, yabanc sermayenin lke iine ekilmesini

salayacak ve kapitalist dnya piyasalaryla btnlemeyi gerekletirecek bir
yaplanma ne kt. Trkiye gibi azgelimi lkelerin da almas neoliberal
politikalarn da basksyla zorunlu hale gelmiti. Bu anlamda 1980 yl Trkiyenin
siyasi ve iktisadi tarihi asndan belirgin bir dnm iaret eder. Gerek da
almak isteyen gerekse ie ekilmek istenen sermayenin nndeki engellerin
kalkmas, yani gerek anlamyla ii snfnn btn tarihsel kazanmlarnn yok
edilmesi; bunun iin siyasal rejimde istikrarn salanmas gerekiyordu. Bylelikle,
uluslararas kurulular (Dnya Bankas ve IMF)126 ve yerli sermaye kesimleri
(TSAD gibi) tarafndan desteklenen ve sanayi burjuvazisinin ak talepleri
dorultusunda ve IMF ve Dnya Bankas ile yaplan bir stand-by anlamas
sonucunda uygulamaya konulan 24 Ocak kararlar127 ile balayan da alma
srecinde siyasal istikrar 12 Eyll askeri darbesi ile salanrken, neoliberal dnm
srecinin kurumsal erevesi 1982 Anayasas ile izildi.

125
thal ikameci birikim modelinin krizine ilikin bkz. Tlay Arn, Kapitalist Dzenleme, Birikim
Rejimi ve Kriz (II): Azgelimi Kapitalizm ve Trkiye, 11 Tez Kitap Dizisi, Say 3, 1986, s. 86-125;
Metin Altok, Yeni Liberal stikrar ve Yapsal Uyum Programlar: Trkiye Ekonomisinde Sermaye
Birikimi ve Kriz, Praksis, Say 5, 2002, s. 84-88; Haldun Glalp, Gelime Stratejileri ve Gelime
deolojileri, kinci Bask, Yurt Yaynlar, Ankara 1987.
126
Krizin sarsc etkilerini d bor kriziyle birlikte yaayan Trkiyede yeni birikim modelinin
inasnda IMF ve Dnya Bankasnn gzetimi ve senaryosu nemli bir yere sahip olmutur. Mustafa
Snmez, Kriz, IMF ve Sermaye Birikiminde Tkanma, Bizim in Alama, IMF! (Der. Masis
Krkgil), Everest Yaynlar, stanbul 2002, s. 102-105.
127
Haldun Glalp, Kapitalizm, Snflar ve Devlet, Belge Yaynlar, stanbul 1993, s. 41.

64
 1980 sonrasnda kapitalizmin iinde bulunduu bunalma kar bir dizi
politikay gndeme getiren neoliberal ideoloji, yeniden yaplanma koullarna kar
tek tek ekonomileri sisteme adapte etme srelerini ieren ve yapsal uyarlama
politikalar olarak nitelenen uygulamalarn yolunu amt. Devlet-toplum
ilikilerinde kkl bir dnm ve dolaysyla devletin yeniden yaplandrlmasn
beraberinde getiren yapsal uyarlama politikalarnn gerisinde piyasalarn etkin
klnmas amac yatyordu. Dolaysyla son yirmi be yldr Trkiye kapitalizminin
iinde bulunduu dnm sreci bu kkl yaplanmadan bamsz ele alnamaz.

Yeni birikim modeline gei gerek sermayenin kendi iinde ve dnya

sermayesiyle ilikilerinde gerekse de ii snfyla ilikilerinde bir yeniden
yaplanmay gerektirmitir. nk, ithal ikameci dnemde gmrk duvarlar vb.
nlemlerle uluslararas rekabetten grece korunan yerli sermaye kesimi (sanayi
burjuvazisi) ihracata dayal kalknmayla birlikte dnya piyasalarnda, kendinden
daha gelikin ve daha byk lekte retim yapabilen, pazarlama olanaklar
asndan olanaklar geni uluslararas sermaye ile rekabet etmek durumunda
kalmtr. Tam da bu nedenle cretler ve haklar burjuvazi asndan byk engel
olmaya balamtr. Tasfiye sreci bu engeli kaldrmaya dnktr.128

1980li yllarda IMFnin istikrar ve Dnya Bankasnn uyarlama

programlar129 dorultusunda neoliberalizmin etki alann geniletmesi ve
kapitalizmin iki ana snf arasndaki g dengesinin btnyle sermaye snfnn
lehine olacak ekilde radikal biimde deitirilmesi ayn zamanda devletin de bu
dorultuda yeniden yaplanmasn demekti. 1980lerle birlikte daha geni bir
uygulama alan bulan neoliberal ideoloji ile az gelimi lkelerde da alma ve
devletin kltlmesi, mal ve sermaye hareketlerinde serbestletirme nermelerine
dayal bir kalknma modeli benimsendi. Neoliberal politik ekonominin rgtleyici
ilkeleri, hukukun ve dzenin korunmas, makroekonomik istikrarn korunmas ve
fiziksel altyapnn salanmas gibi bir dizi grevle snrl minimal devlet fikrine
dayanyordu. Bu dnemde yaygn ve geni devlet mdahalesi ekonomideki

128
Sungur Savran, 20. Yzyln Politik Miras Srekli Kriz Politikalar 2000li Yllarda Trkiye 1,
(Haz. Neecan Balkan; Sungur Savran), Metis Yaynlar, stanbul 2004, s. 27.
129
dari reform ve sonrasnda yapsal uyarlama dnemlerinin ayrntl bir incelemesi iin bkz.
Birgl Ayman Gler, Yeni Sa ve Devletin Deiimi, TODAE Yaynlar, Ankara 1996.

65
ilerlemenin salanamamasnn temel nedeni sayld. Bu nedenle piyasa, bozucu kamu
sektr etkilerinden zgrletirilmeliydi.

IMF ve Dnya Bankas gibi temel Bretton Woods kurulularnn politik

sylemleri ile etki alann genileten neoliberal dn, liberalizasyon, zelletirme
ve kamusal harcamalarn azaltlmas, devletin ekonomiye mdahalesinin azaltlmas
gibi evrensel saylan politik neriler temelinde piyasalarn devlete stn olduu
grn ne kard. Bu gr etrafnda, mali disiplinin salanmas, vergi
reformlar, zelletirme, dereglasyon, faiz oranlarnn serbestletirilmesi, mal
hareketlerinin serbestletirilmesi ve mlkiyet haklarnn korunmas yapsal uyarlama
programlarnn belirleyici politikalar oldu. Yapsal reformlar Trkiye gibi az
gelimi lkelerde yukarda ifade ettiimiz evrensel politika nerileri
dorultusunda biimlendi.

zellikle IMF, Dnya Bankas gibi temel uluslararas rgtlenmeler tarafndan

uygulamaya konulan neoliberal program, fiyat desteklerinin ve tavanlarnn
kaldrlmas, serbest d ticaret, dviz kurlarnn piyasada belirlenmesi gibi yollarla
ekonomi ynetimi alannda ve mal ve sermaye akmlarn ynlendirmede devlete
kar piyasalarn roln artrma; zelletirmeler ya da piyasalarn devlet
mdahalesinden arndrlmas gibi yollarla zel sektrn ve zel mlkiyetin roln
ve kapsamn geniletme; ve son olarak denk bteler, igc piyasas esneklii,
dk enflasyon vb. yollarla da tek bir iyi iktisat politikas anlayn tevik
ediyordu. Washington Mutabakatnn politika nerileri bu unsur zerinde
biimlenirken kresellemi kapitalist dnya ekonomisinde bu politikalar azgelimi
kapitalist dnyada zenginlik ve refaha giden tek yol olarak uygulamaya konuldu.130

Neoliberal program temel olarak drt ayak zerin kurulu bir programd; bunlar
ana balklaryla dereglasyon, zelletirme, salk, eitim, emeklilik gibi sosyal
hizmetlerin ticariletirilmesi veya zelletirilmesi; esnekletirme ve
sendikaszlatrmadr. Bu programn ilk aya, yani devletin piyasay snrlayc
mdahalelerinden geri ekilmesi anlamnda dereglasyon/kuralszlatrma
Trkiyede 1980li yllarda ok hzl hayata geirilmi ve byk lde baarlmtr.
zelikle 1989 tarihli 32 sayl karar bu srecin en st aamaya ulamasn

130
Ha-Joon Chang; Ilene Grabel, a.g.k., s. 30.

66
salamtr. te yandan, salk, eitim gibi temel kamusal hizmet alanlarda bata
devlet harcamalar kslm ve ayn alanlarda zel sektrn gelimesinin n alm
olsa da, sosyal gvenlik alanndaki asl kkl deiimlere 2000li yllarda
gidilecektir. Yine zelletirme program da zellikle 1995 sonrasnda hzlanm ve
2000lerde doruuna ulamtr. Son olarak sendikaszlatrmaya ve esnekletirmeye
dnk neoliberal program zeletirmelere paralel olarak hzlanm olsa da igc
piyasasnn btnyle esneklemesi iin byk admlarn atlmas da 2000lerde
gerekleecektir. Bu nedenle neoliberal program Trkiye balamnda
deerlendirildiinde 1980li ylarda salanan baarnn 1990larda grece geriledii
ve tkand sylenebilir.131

Neoliberal yeniden yaplanma politikalarnn uygulamaya konulduu dnemleri

kriz uraklaryla birlikte ele alan Altokn da belirttii gibi, 1994 mali kriziyle
balayan ve 2001 ubat krizine kadar uzanan evre kriz-yapay byme-istikrarszlk-
kriz sarmaln ieren ve devleti kltme ad altnda hayata geirilen uygulamalarn
hzlandrlmasna bal olarak igc piyasasnn esnekletirilmesi, sosyal
politikalarn yeniden dzenlenmesi ve devletin mali krizi dnemidir. Bu evreler
yapsal dnm amal yapsal uyarlama evreleriyle de rtmektedir.132

Snf hareketinin askeri ve yasal yntemlerle denetim altna alnd, yerli

sermayenin emek karsnda glendirilmesinin ve siyasetin ekonominin gereklerine
uyarlanmasnn hedeflendii 1980lerde, ekonomik dzenin neoliberal politikalara
almas ve Trkiye ekonomisinin dnya pazaryla eklemlenmesinin nndeki
engellerin adm adm ortadan kaldrlmas amaland. Neoliberalizmin dnya apnda
ii snfnn btn tarihsel kazanmlarna -ii snfnn alma yasalar, sendikalar,
sosyal hizmetler, demokratik haklar gibi- kar balatt saldr Trkiye zelinde de
geerli oldu. zellikle zall yllar olarak anlan 1980-1987 dnemi, Trkiyeyi
dnya kapitalizmine eklemleyen uluslararas projenin baarya ulat, ekonominin
ve toplumsal yaamn sermaye karlar lehine yeniden biimlendii bir dnem
oldu.133 Boratavn ifadesiyle 1980li yllar burjuvazinin snf karlarnn ksm

131
Bkz. Sungur Savran, 20. Yzyln Politik Miras, s. 30-31
132
Bkz. Metin Altok, a.g.k., s. 89-121.
133
Tlin ngen, Yeni Liberal Dnm Projesi ve Trkiye Deneyimi, ktisat zerine Yazlar I
Kresel Dzen: Birikim, Devlet ve Snflar (Der. A. H. Kse ve dierleri), letiim Yaynlar, stanbul
2003, s. 176.

67
karlarn nne getiiburjuvazinin snf bilinci bakmndan belli bir
olgunlamaya ulat bir dnem olarak da alglanabilir.134

Yapsal uyarlama program135 dorultusunda ilk olarak devlet imalat

sanayisinden ekilerek, arl altyap hizmetlerine vermeye balad; ikincisi
sermaye zerindeki vergi yk aaya ekildi ve bylelikle sermayeye salanan
dorudan ve dolayl desteklerin pay da artrld. Ancak sermaye zerindeki vergi
yknn hafifletilmesi kamu finansman asndan bir dizi sorunu ortaya kard. Bu
durum sosyal harcamalara ayrlan kaynaklarn anmasna yol aarken ayn zamanda
kamu hizmetlerinin zelletirilmeleri ynndeki basklar artryordu. Kukusuz yeni
sermaye birikim modelinin en nemli uygulamalarndan biri de kamu mal ve
hizmetlerinin zel sektre satlmasn hzlandran zelletirme uygulamalaryd.
Dier taraftan IMF stand-by anlamalaryla gelen reeteler sonucu gelir dalm,
cretli kesimler ve tarm aleyhine byk lde bozuldu. hracata dayal byme,
cret ve tarm girdilerini ucuza temin etmeyi, devlet kaynaklarnn sosyal harcamalar
yerine ihracatn tevikine ayrlmasn, dolaysyla, bir nceki dnemden farkl bir
blm politikasn ngrmekteydi.136

1980-1988 aras dnemin toplumsal blm ilikileri bakmndan temel

zellii emek gelirleri aleyhine dnen bir blm politikasnn izlenmesi, yani
dk cretli bir ekonomi yaratlmas; cretlerin drlmesiyle i talebin
daraltlmas ve d pazarlara ihra edilecek artn yaratlmasdr. Dnemin bandan
itibaren snf hareketinin ve sendikal mcadelenin bastrlmas yolu ile reel cretlerde
ciddi bir daralmaya gidilmitir.137 Bu dnemin bir baka zellii ihracat sektrlerin
vergi iadesi, ithal girdilerde vergi muafiyeti, tevik ve kredi kullanm gibi
mekanizmalarla desteklenme yoluna gidilmesidir. zleyen balklar altnda daha

134
Korkut Boratav, Bir Yapsal Uyum Operasyonu inde Snflar-aras ve Snf-ii Blm
likileri: 1980li Yllarn Trkiyesi, Sadun Arene Armaan, Mlkiyeliler Birlii Yaynlar, No. 8,
Ankara, 1989, s. 91.
135
Dnya Bankas 1980-1984 yllar arasnda her yl bir yapsal uyarlama kredisi at; ve 1985-1989
dneminde sektrel uyarlama kredileri (mali sektr, tarm sektr, enerji sektr) ne kt. 1990l
yllarda ise yapsal uyarlama politikasnn oda eitim ve salktan balayarak ulusal planlama
sistemi, devlet harcama sistemi, bte yaps, kamu personel sistemi ve devlet gelirleri ynetimine
kayd. Bkz. Birgl Ayman Gler, Yeni Sa ve Devletin Deiimi.
136
Mustafa Snmez, Kriz, IMF ve Sermaye Birikiminde Tkanma.
137
rnein, cretlerin snai katma deer iindeki pay ise neredeyse kesintisiz olarak on yl boyunca
(1979-1988) dmtr (%38,7den %15,4e) zzettin nder ve dierleri, (Eds.) Trkiyede Kamu
Maliyesi, Finansal Yap ve Politikalar, Tarih Vakf Yurt Yaynlar, stanbul 1993, s. 1-2; Korkut
Boratav, Trkiyede Sosyal Snflar ve Blm, Gerek Yaynevi, stanbul 1991, s. 41-42.

68
ayrntl greceimiz gibi bu dnemde vergi sistemi devlet gelirlerini artrmak yerine
sermaye kesiminin krlln artrc birikim olanaklarn yaratmak iin
kullanlmtr. Ancak, 1986-1987 dneminde artan i ve d mali dengesizlikler,
enflasyonun artmas, gelir dalmndaki bozulma ve ksa vadeli borlarn artmas ile
kendini gsteren bir bor krizinin eiine gelindi.138 nk, dnya kapitalizmi ile
eklemlenmenin ticaret zerinden yaplabileceine ilikin proje 1980lerin ikinci
yarsndan sonra tkanmtr. Btn bu gelimeler 1980lerin bandan bu yana
uygulanan yapsal uyarlama srecinin de snrlarna gelindiinin iaretiydi. 1988
ylnda sendikal hareketin ykseliine ve rgtl ii kazanmlarnn yeniden
artmasna tank olundu. Bu yllar dnemin bandan bu yana uygulanan politika
modelinin bir bakma sonunu, bir bakma da yeni bir aamasn temsil ediyordu. On
yla damgasn vuran gelir politikas 1989 ylnda bata kamu kesiminde olmak zere
cretlerde reel artlar gerekletirildi. Bu bir anlamda toplumsal gerilime kar
neoliberal politikalarn gevetilmesi anlamna geliyordu.

1989-1993 aras dnem mali sermayenin ulusal ve uluslararas alanda

serbestletirilme evresidir. Trkiyede sermaye hareketlerinin serbest braklmasnda
ve piyasann dnya ekonomisi ile eklemlenmesinde 1989 ylnda TLnin
konvertibilitesinin kabul edildii 32 sayl kararnamenin kartlmas nemli bir milat
olmutur. Nitekim dviz girii olmadan eklemlenme de olamazd. Tek yol sermaye
akmnn mutlak serbestlii idi. Yani, i borlanma mmkn klnmal ve bylece
dviz girii yaplabilmeliydi. Bu kararla uluslararas mali kurulularn kredi vermek
iin dayatt koullar yerine getirilebilecek hem de oluacak sermaye akm ile
yabanc kaynak ihtiyac karlanm olacakt. Nitekim 1990larn banda sermaye
girii de artmtr. zel sektr ve mali kesim iin dardan borlanmak hem daha
ucuza gelmi hem de dardan borlanarak ieride devlete bor vermek bu kesimler
iin yksek kazanlar salamtr. te yandan faiz, dviz kuru ve d ticaret
vergilerinin etkin bir biimde kullanma yeteneinin yitirilmesiyle, cret ve
maalardaki artlar telafi etmek amacyla zel sektrde iten karmalar,
sendikaszlatrma, esnek alma ve taeronlatrma biimleri yaygnlamtr.
ncelikle zelletirme programna alnan kamu iyerlerinde balatlan
taeronlatrma uygulamalar ile sendikaszlatrmaya hz verilirken ayn zamanda

138
Metin Altok, a.g.k., s. 101.

69
zelletirmelerin kolaylatrlmas salanmak istenmitir. Ayrca, istihdam
olanaklarnn yaratlamamas ve cretlerdeki arta bal olarak zel kesimde
enformel ve kayt d istihdam biimleri yaygnlamtr.139

Bu dnemde giderek artan kamu kesimi borlanma gerei yksek faiz

uygulamasn zorunlu klarken ayn zamanda da d borlanmada olduu gibi i
borlanmada da ksa vadeli borlanmay n plana kararak, kamu kesimini bor
ksr dngs iine srklemitir. Devletin i borlanma politikas ve yksek
faizlerin etkisiyle i borlarda giderek art gzlenmitir. Faiz oranlarnn yksek
olmas, bteden faiz demelerine ayrlan payn ve dolaysyla bte ann giderek
bymesine yol amtr. Mali kesime yksek getirili aralarn devlet tarafndan arz
edilmesi bir bor ynetim politikas yaratmtr. Bu politika bata devlet tahvili ve
hazine bonosu olmak zere yksek getirili mali aralarn alcs olan yabanc fonlarn
bankalar ve byk firmalar araclyla lkeye gelmesinde etkili olmutur.
Trkiyede de bte aklarnn finansmannda borlanma yoluna giden devlet, i
bor faiz oranlarn yksek tutmutur; bu da scak para olarak nitelenen dviz
giriini hzlandrd. Ekonomideki dengesizlikleri dzeltmek iin borlanmaya giden
devlet, bir bor ksr dngsne girmi ve bte ann temel nedeninin faiz yk
haline gelmesine yol amtr. Bylelikle faiz demeleri yoluyla kamu kesiminden
zel kesime kaynak transferi yaplmtr. Reel yatrmlarn azalmas ve retkenlikten
kaynaklanmayan bir kanaldan zel kesim faiz gelirlerinin artmas ile gelir dalm
giderek bozulmaya, yoksulluk ve isizlik artmaya balad. Bu anlamda 1994 ylnda
yaanan ekonomik krize devletin ald istikrar nlemleri ile en bata kamu
harcamalarnn kslmas ve cretlerin bask altna alnmas amalanmtr.140

5 Nisan 1994 kararlar olarak anlan ekonomik istikrar nlemleri Altokun da

belirttii gibi ekonomide yaanan dengesizlikleri gidermenin yan sra asl olarak
sermayenin yeniden yaplandrlmasnda yeni bir evreye geii salayacak yapsal
uyarlama politikalarn hzlandrma amacyla kabul edilmitir. IMF reeteleri
uyarnca uygulamaya konulan ve ekonomik, toplumsal ve siyasal yapda temel
dnmleri balatacak uygulamalar ieren bu kararlar, devletin ekonomide rolnn
daraltlmas, tarmsal reform ve sosyal gvenlik sisteminin yeniden dzenlenmesi,

139
Bkz. Metin Altok, a.g.k., s. 103-109.
140
Bkz. Metin Altok, a.g.k. , s. 107-109.

70
zelletirmeler, alan snflarn satn alma gcnn azaltlmas ve gelir dalmnn
alanlar aleyhine yeniden ayarlanmas gibi bir dizi politikay ve yasal/kurumsal
dzenlemeyi beraberinde getirdi. 1990larn sonlarna doru yaanan ekonomik
durgunluk ve den kr oranlar, sermaye kesiminin devlet zerindeki basklarn
artrm; bu basklar dolaynda igcnn denetim altna alnmas amal olarak
esnek alma, sosyal gvenlik sisteminin yeniden dzenlenmesi gibi bir dizi nlem
gndeme gelmitir. Uygulamaya konulan istikrar nlemleri esas olarak yapsal
uyarlama srecinin yeni bir evresinin hayata geirilmesi anlamna gelmektedir.141

Dnya Bankas 1980-1984 arasnda her yl bir yapsal uyarlama kredisi aarken,
bu tarihten sonra 1985-1989 arasnda mali sektr, tarm sektr, enerji sektr gibi
temel sektrlerin dnyaya uyarlanmas amacyla sektrel uyarlama kredilerine arlk
vermi; 1990larda bu sektrlere eitim ve salk da dahil edilmitir. 1995 ylndan
balayarak ise uluslararas kurulularn rgtsel, ilevsel ve yapsal btn ynleriyle
kamu ynetimine, devlet aygtna ynelmitir. Bu anlamda ulusal planlama sistemi,
devlet harcama sistemi, bte yaps, kamu personel sistemi ve devlet gelirlerinin
ynetimi yapsal uyarlama politikasnn temel amalar olarak n plana kmtr.142
Trkiye 2000li yllara btn bu alanlarda kkl deiiklikleri ngren
yasal/kurumsal dzenlemelerin younluu ile girmitir. Trkiye ekonomisinin
kresel kapitalizmle eklemlenmesine 1990l yllarn ortalarndan itibaren ykselen
kurumsal uyarlanma srecinin elik ettii sylenebilir. Kurumsal uyarlanma
kreselleme ideolojisinin tm toplumsal ilikileri kuatacak ekilde yaygnlama
sreci ile iie geerek devam etmektedir. Kresel kapitalizme eklemlenmenin en
nemli dsal kurumsal mekanizmalar IMF, Dnya Bankas, DT gibi uluslararas
ve kresel kurumlarn yan sra143 Trkiye ile Avrupa Birlii arasnda imzalanan ve

141
A.k., s. 111-116.
142
Bkz. Birgl Ayman Gler, Neoliberal Smrgeleme Sreci: Trkiye rnei, Kresellemeye
Gneyden Tepkiler, (Derl. Ceyhun Grkan v.d.), Dipnot yaynlar, Ankara 2006, s.185-194.
143
Kapitalizmin uluslararas dzeydeki yeni dzenleyici kurumlarndan biri olan Dnya Ticaret
rgt (DT), 1995 ylndan bu yana kurucu anlamalarna (GATT, GATS, TRIPS ve TRIMS)
dayanarak sermayenin kresel hkimiyetini kurmasna araclk etmektedir. Trkiye de DTnn
kurulu anlamalarn imzalayan ve bu anlamalarn uluslararas balayc hkmlerini kabul eden
lkelerde biridir.

71
Ocak 1996da yrrle giren Gmrk Birlii Anlamasdr. Bu anlama 1980lerin
liberalleme hareketlerinin ardndan gelen ikinci byk adm olmutur.144

2. Ekonomi/Maliye Politikalarnda Deiim: Kamusal Dzenleme Aralarnn

Tasfiyesi ve Kamusal Alann Sermaye Lehine Daralmas

a. Devletin Kltlmesi ve ktisadi/Toplumsal levlerinin Tasfiyesi

Michel Albert Kapitalizme Kar Kapitalizm adl kitabnn girii blmnde

yle yazyordu:

Tarihte ilk kez bugn, kapitalizm gerekten kazand. Kazan btn alanlardadrlk
muhabere Margaret Thatcher ile ngilterede ve Ronald Reagan ile ABDde yapld.
Bu muharebe, kapitalizmi kirleten devlet mdahaleciliine kar ierde yaplan bir
muharebeydi. Bakkaln kz ile eski sinema oyuncusu, Devleti kltme devrimi
diyebileceimiz ilk muhafazakar devrimi iktisat siyaseti alannda birlikte yrttler.
Devrimin en gz alc ilkesi zenginlere daha az vergi oldu. Kapitalistlerden
balamak zere, eer zenginler daha az vergi derse, ekonominin bymesi daha gl
olacak, bu oluumdan da herkes yararlanacakt.145

1980lerde ABD ve ngilterede kapitalizmin yeni bir ideolojisinin iktidara

geldiini ifade eden Albert, bu ideolojiyi temel ilkeleriyle yle zetliyor: Pazar
iyidir, devlet ktdr. Daha nce iktisadi gelimeyle toplumsal adaleti uzlatrmann
temel arac olarak ortaya kan vergi, dinamik ve giriken olanlarn cesaretini
krmaktadr. O halde vergileri ve sosyal demeleri azaltmak, mevzuat yumuatmak,
yani pazarn toplumun tm yaratc enerjisini serbest brakmas iin devletin yetki
alann en aza indirmek; devleti her alanda geriletmek gereklidir.146

Bylelikle neoliberal politikalarn hayata geirilmesinde en gzde merulatrc

aklamalar devletin kltlmesi sylemi altna yaplmtr. Bu sylem, 1980

144
Bu kararn ardndan Trkiye, ABden gelen imalat sanayi rnleri ithalatnda gmrk vergilerini
kaldrm, imalat sanayi rnleri iin ABnin ortak d tarifelerini uygulamaya balamtr. Bylelikle
gmrk vergileri nemli oranlarda azalm ve 1993 ylnda %26.7 olan en ok kayrlan lke tarifesi
ortalamas 2001de %5e inmitir. OECD lkeleriyle, zelikle de Avrupa lkeleriyle ticaret 1980lerin
sonundan itibaren giderek artmtr. Bkz. TSAD-OECD, Trkiyede Dzenleyici Reformlar-
Ekonomik Dnme Yaamsal Destek, Yayn No. TSAD-T 2003/9/359, stanbul 2003, s. 33-34.
145
Michel Albert, Kapitalizme Kar Kapitalizm, (ev. Cemil Oktay; Hsn Dilli), AFA Yaynclk,
stanbul 1991, s. 7. Gerekten de 1981de yksek gelir grubunu %75e varan oranda vergilendiren
ABDde bu oran 1989da %33e drlmtr. Birleik Krallkta i Partisi dneminde sermaye
gelirlerini vergilendirme %98e ulamt. Ancak Thatcher dneminde bu oran %40a indirildi. A.k., s.
7.
146
Michel Albert, Kapitalizme Kar Kapitalizm, s. 337-338.

72
ncesinde devletin ekonomik faaliyetlerinin genileme eilimi iinde olduu,
byyen, hantallaan devletin kaynaklar heba ettii ve ekonomi iin ak bir yk
haline geldii, artk ekonomiden kendisini ekmesi, hi mdahale etmemesi
gerektii trnden merulatrc aklamalara yaslanyordu. Minimal devlet
olarak tanmlanan devletin temel grevi makroekonomik istikrar ve gerekli altyapy
hazrlamakla snrl idi. Bu nerme ekonomide kalknmann gereklememesinin
nedeni ar devlet mdahaleciliine balanarak savunuldu.

Neoliberal yaklamlarda hzl ekonomik kalknmann gerekletirilmesi,

kk devlet, gl piyasa nermesi zerinden devletin btn mdahale
aralarnn snrlandrlmasna baland. Devletin ekonomiye kamu btesiyle yapt
mdahalenin asgari dzeye ekilmesi; devletin ekonomiye dolaysz mdahale biimi
olan KTlerin snrlandrlmas; ve devletin kural koyucu ve dzenleyici rolnn
btn her eyin piyasaya terk edilerek snrlandrlmas gerekiyordu. Bu
nermelerden hareketle, devletin ekonomiye mdahale aralarnn snrlandrlmas,
zelletirmeler, kamu harcamalarnn azaltlmas, dviz kontrollerinin kaldrlmas,
faiz oranlar ve dviz kurlarnn serbestletirilmesi politikalar ncelikli bir yere
sahip oldu.

Burada ilk akla gelen soru udur: Gnmz kapitalist toplumlarnda, devletin
ekonomik yaama hi mdahale etmemesi ya da mdahalenin en alt dzeyde kalmas
mmkn mdr?147 Ya da 1980 sonrasnda devletin ekonomiyi dzenlemeye ynelik
btn aralar tasfiye edildi mi? Bu sorulara olumlu cevap verildiinde bir
mistifikasyondan ibaret olan serbest piyasa ekonomisi kavram bir gereklie iaret
edecektir. Oysa kapitalist toplumlarda devletin ekonomiye hi mdahale
etmemesinden, piyasadan btnyle ekilmesinden ziyade mdahalenin
ynelimindeki bir deiimden sz edilebilir.

Kapitalist toplumlarda devletin ekonomik yaama mdahale aralarn, i) bte

ve vergi politikalar, ii) retim ve hizmetler alanndaki kamusal etkinlikler, ve iii)
sermaye birikim srelerine daha zel alanlarda daha dorudan mdahale anlamna

147
Bu soru etrafnda gelitirdiimiz savlar byk lde Metin ulhaolu, Kapitalist zel
Mlkiyetin Karsnda Kamusal Mlkiyetin Temelleri, Doruda Durmann Felsefesi I, YGS,
stanbul 2002, s. 281- 282deki saptamasna dayanmaktadr.

73
gelen i yaamn dzenleyici politikalar148 olmak zere ksmda toplamak
mmkndr. 1980lerden bu yana devletin ekonomiden ekildii doru olmakla
birlikte, asl olarak bu ikinci alandan ekildii gzlenmektedir. 1980li yllardan beri
devlet emeki snflarn bask ve taleplerini dorudan hissedecei, emek gcnn
yeniden retimine katkda bulunabilecei alanlardan ekilirken, sermaye ile daha
dorudan ilikilenecei alanlara doru ynelmektedir. Ekonomik ve ideolojik
gerekelerle devlete olan bamll artan sermaye kesimlerinin devletin
kltlmesinden anlad ise devletin ortadan kaldrlmas ya da snmlenmesi
deil, aksine sosyal devlet kurumlarnn btnyle tasfiyesi idi. Trkiye asndan
bakldnda dzenin hem kurumsal hem de toplumsal ilikilerinin yeninde
kurulduu 1980 sonrasnda devletin rol ve ilevleri de bu gereklilikler
dorultusunda deimitir.

Kapitalist toplumlarda devletin retim ve hizmetler alanna mdahalesi, yani

devletin piyasaya dorudan giriimci olarak girmesi KTler ile gerekletirilir.
Dnyann bir ok lkesinde olduu gibi Trkiyede de krlar zelletir, zararlar
toplumsallatr mantna dayanan zelletirmeler neoliberal politikalarn ayrlmaz
bir bileeni olarak 1980den beri youn bir biimde uygulanmaktadr. zellikle
1980lerin ikinci yarsndan itibaren KTlerin verimsizlii zerinden
merulatrlan zelletirilmelere hz verilmitir. Dar anlamyla KTlerin mlkiyet
ve ynetiminin zel kesime devrini ifade eden zelletirme ile daha etkin ve verimli
bir retim srecine geilecei iddia edilir. Ne var ki mlkiyetin el deitirmesiyle
verimliliin artaca savna dayal olarak zelletirmeyi savunan bu tr ele allarda
kapitalizmin itici gcnn verimlilik deil aksine krllk olduu gerei gz ard
edilir.

Emek-sermaye arasndaki blm ilikilerinin ak bir biimde emek aleyhine

bozulduu 1980den bu yana kamu hizmetleri metalama ekseninde
dntrlmektedir. Metalama ekseninde atlan admlardan ilki yapsal uyarlama
politikalar ile gndeme gelmitir. kinci metalatrma sreci ise, kamu hizmetlerini
serbestletiren ve yabanc sermayeye aan DTnn kurucu anlamalarndan GATS
ile 1990larn sonlarnda balayacaktr. Bu anlama, kreselleen kapitalist dzenin

148
Metin ulhaolu, Kapitalist zel Mlkiyetin Karsnda Kamusal Mlkiyetin Temelleri, s. 281.

74
toplumsal yaamn en temel haklarn metalatrma ve tm toplumsal ilikileri buna
gre dzenleme projesine hizmet eder. Uluslararas sermayenin ticaret anayasas
olarak tanmlanabilecek olan GATS anlamas uyarnca piyasaya alarak
ticariletirilmesi ngrlen hizmet alanlarnn banda eitim, salk, su gibi temel
kamusal hizmet alanlar gelmektedir. Kresel kapitalizmle eklemlenme srecinde
nemli admlar atan Trkiye 2000li yllara GATS anlamasna bir ok alanda
hazrlanarak girmitir.

b. Bte ve Vergi Politikalarnda Sermaye Lehine Deiim

Kapitalist toplumlarda devletin ekonomiye mdahale aralarndan biri de bte

ve vergi politikalardr. Devlet, bte araclyla kaynak toplayan ve harcayan ok
nemli bir birim olarak ekonomiye mdahale eder. Bu mdahale gerek sermaye
gerek emeki kesimler asndan belirleyici bir neme sahiptir. 1970li yllara kadar
ulus-devlet eksenli ve grece sosyal nitelii ar basan bte yaps sermayenin artan
uluslararaslamas ile yerini sermaye birikimiyle eklemli ve onun gerekleri
dorultusunda ve snfsal g ilikileri dolaynda biimlenen bte yapsna brakt.
Trkiye bu dnm srecine 1980lerle birlikte hzl bir ekilde girdi.

Bte, dar anlamyla devletin belli bir dnemde yapaca masraflar

toplayaca gelirleri gsteren ve yasama organndan kan bir belge olarak
tanmlanr.149 Bu almada kaynan Anayasadan alan ve parlamento tarafndan
onaylanarak yasaya dnen bteyi, sadece mali bir tablo ya da yllk programn
parasal ifadesi deil, ok daha nemlisi snfsal g ilikilerini merulatran politik
bir belge olarak tanmlayacaz; ve bteyi toplumsal kararlarn belirlenmesinde
ekonomi/siyaset dzleminin en grsel arac150 olarak deerlendireceiz.

Kapitalist sistemde snf mcadelesinin biimlendirdii bir alan olarak devletin

faaliyetleri, piyasa ekonomisinin kamu kesiminde ileyiine gre ekillenmekte ve
gereklemektedir. Bu nedenle kamu kesiminde gerek retimin planlanmas gerekse
kaynak dalm snfsal g ilikilerine gre biimlenir. Bu anlamda kamu kesiminin

149
Kamu mali ynetimi sistemini dzenleyen 1050 sayl Muhasebe-i Umumiye Kanununda devlet
btesi [D]evlet daire ve kurumlarnn yllk gelir ve gider tahminlerini gsteren ve bunlarn
uygulanmasna ve yrtlmesine izin veren kanun olarak tanmlanr (md.6).
150
Sezai Temelli, Trkiyede Borlanma-Yoksulluk Dinamikleri:1990-2002, Trkiyede Kamu
Borlanmas, XVIII. Trkiye Maliye Sempozyumu (12-16 Mays), Marmara niversitesi Maliye
Aratrma ve Uygulama Merkezi Yayn, No. 16, stanbul 2003.

75
birinci ilevi zel sektre ait temel girdilerin maliyetini yklenerek ve bu maliyeti
devletin ileyii sreci iinde topluma yayarak, yani toplumsallatrarak zel kesimde
oluan krlar artrmaktr. Kamu kesimi, bu ilikiler balamnda sermayeye kaynak
aktararak katkda bulunurken ayn zamanda bu srelerde bozulan toplumsal dengeyi
kurarak ve denetimi salayarak sistemin ileyiini merulatrmakla da grevlidir.
Dolaysyla, liberal yaklamda savunulduu gibi kamu sektr, hakim zel sektrn
bir tr tamamlaycs olarak bu sektrn alma koullarna uygun olarak ilev
grmez. Yani kamu sektrnn ilevi kaynak ve gelir dalmn salamak deil
aksine zel kesimde sermaye birikimine katkda bulunmak, maliyetleri
sosyalletirmek ve sistemi yumuatarak, merulatrmaktr. Bu ilevlere ynelik
kamusal harcamalar ise sosyal sermaye harcamalar ve sosyal masraflar olarak ikiye
ayrlr.151 Kamusal harcamalarn nasl finanse edilecei, bu finansmann toplumun
hangi kesimlerine yklenecei, kamu harcamalarnn hangi alanlarda ne oranda
yaplaca bteler araclyla ortaya konulurken aslnda devletin hangi snfsal
kesimleri daha fazla kayrc politikalar izledii de aa kar. Bu anlamda bteler
verili bir birikim stratejisi ve bu strateji dorultusunda biimlenen snfsal g
ilikilerinin belirleyicilii altnda devletin deien rol ile dorudan ilikilidir.

Kamu bteleri giderler ve gelirler olmak zere iki ksmda irdelenebilir.

Giderler ksmnda reel ve transfer harcamalar yer alr. Reel harcamalara cari ve
yatrm harcamalar girerken, transfer harcamalarn byk lde, zellikle son
dnemde daha da artan oranda, devlet borlarnn faiz demeleri oluturmaktadr.
Reel harcamalar ile devlet, karlnda bir hizmet ya da mal alma gcn elinde
tutar. Cari harcamalar kaleminin byk bir blmn ise personel harcamalar
oluturur.

Cari, yatrm ve transfer harcamalar bakmndan 1980 sonras genel tabloya

bakldnda, yatrm ve personel harcamalar aleyhine ama faiz transferleri lehine bir
bozulmann gerekletiini syleyebiliriz. Transfer harcamalarndaki bu ykseli ile
vergilemenin amac bor faizlerini demeye odakland. Ayn ekilde bu dnemde

151
Bkz. zzettin nder, Yeni Dnya Dzeni Balamnda Btelerin Evrimi, ktisat Dergisi, Say
420, 2001, s. 30-33; zzettin nder ve dierleri, Trkiyede Kamu Maliyesi, s. 19-20.

76
yatrm harcamalarnda da kamu giriimleri ciddi anlamda geriledi.152 Faiz
demelerindeki art beraberinde kamu harcamalar iindeki sosyal nitelikli
harcamalarda kstlamalar getirmitir. Bu deiim 2000lerde gndeme gelecek olan
ve tez almamzn ana odan oluturan bte srecinde yeniden yaplanmann
(harcama ve gelir boyutlaryla) gerisindeki temel deikenlerden birini
oluturmaktadr.

Btenin gelirler ksmnda ise vergi gelirleri, vergi d gelirler ve zel gelir ve
fonlar yer alr. 1980 sonrasnda devletin temel ilevlerinden biri sosyal refah
harcamalar yerine sermaye kesimlerine vergiler yoluyla kaynak aktarmn salamak
olmutur. stikrar ve yapsal uyarlama programlar dorultusunda sanayi, ticari ve
mali sermaye zerindeki dolaysz vergi yk drlm ve azaltlan vergi yk i
ve d borlanmayla ikame edilmeye allmtr. Buna karlk kamu
harcamalarnda srekli olarak kslma eilimi aa kmtr. kamu harcamalarnn
byk oranda bor faizi demeleri gibi transfer harcamalarna gitmesi yatrm,
eitim, salk vb. alanlara aktarlan kaynaklarn daralmasna yol amtr. Bunlar
neo-liberal ideolojinin ve yapsal uyarlama programnn devletin kltlmesi
sylemi altnda uygulanmtr.

Da alma politikalar ve sermaye birikimindeki deiim dorultusunda devlet,

sermayenin girdi maliyetlerindeki artn basksn hafifletmek iin vergilerin
azaltlmas politikasn izlemitir. Ancak, vergilerin hafifletilmesinin devlet btesine
yansmas giderek byyen bte aklar biiminde ortaya kacaktr. 1980 sonras
politikalarn vergiye ilikin tand avantajlar ihracat ve finans alannda
younlamt. Bir yandan ihracat ve finans alannda sermaye kesimine nemli
avantajlar salanrken bir yandan da sermaye zerindeki zaten yetersiz olan vergi
yk azaltld ve kurumlar ve gelir vergisindeki tevikler de geniletildi. Sermaye ve
servet gelirleri zerinden alnan dolaysz vergilerin vergi gelirleri iindeki pay

152
Bu bozulmann 1984-1994 yllar arasnda hzlanarak srdn gryoruz. Personel
giderlerindeki azallar sadece 1989-93 dnemi dnda sreklilik gsterdi. te yandan konsolide
btenin yannda kamu zel fonlar, yerel ynetimler ve dner sermaye bteleri de alnarak toplam
kamu harcamalar kavramna ulald durumda bile reel kamu harcamalarndaki daralma eilimi pek
deimedi. Bir yandan kamunun i yapabilme gc daraltlrken bte byk sermaye kesimlerine
faizler araclyla gelir transferi yapmay srdrmektedir. Ayrnt iin bkz. Ouz Oyan, Trkiye
Ekonomisi Nereden Nereye?, maj Yaynclk, Ankara 1998.

77
giderek azalrken, dolayl vergilerin oran da srekli artrld.153 1985 ylnda katma
deer vergisi uygulamasna geilmesiyle vergi yknn sermayeden tketim
kesimine kaydrlmas salanm oldu. Bylelikle, krlarn vergilendirilmesinden ok
gelirlerin vergilendirilmesi ve devletin sermayeyi tevik etme amacyla giderek artan
borlanmas demekti. Dolayl vergilerin paynn hzla ykselmesi, faiz demelerinin
giderek ne kmas, sosyal nitelikteki kamusal harcamalarn azalmas, toplumsal
gereksinimleri karlanamaz hale getirdii gibi ayrca var olan sosyal geliimin daha
da gerilemesine yol at. zellikle eitim, salk, sosyal gvenlik alanlarnda
gzlenen bu gelimeler doal olarak yoksulluu ve yoksunluu giderek daha da
artrd.154

Devletin ekonomik yaama mdahale aralar bakmndan 1980 sonrasna

damgasn vuran nemli aralardan biri de bte d fonlar oldu. Devletlerin
ilevlerini yerine getirirken kullandklar en nemli kaynak btelerdir. Ancak bte
ilkelerinin kimi istisnalar vardr. Bunlardan biri de fon uygulamalardr. Fonlar, belli
amalarn gerekletirilmesi iin belirli kaynaklarn topland ve harcand, bte
balantl ya da btnyle bte d kamu nitelikli zel hesaplar olarak
tanmlanabilir. Trkiyede 1980li yllarla birlikte fon uygulamas hemen her alanda
yaygnlat ve kamu maliyesinin de belirleyici bir unsuru haline geldi.155 1980
sonras kamu mali yaplanmasnda gelirlerin toplanmas ve harcanmasnda, temel
mali mevzuat olarak nitelenen yasalarn -1050 sayl Genel Muhasebe Kanunu, 2886
sayl Devlet hale Kanunu ve 832 sayl Saytay Kanunu- devre d braklmasna
ok sk bavuruldu. Bu uygulama fonlarn byk ounluu iin geerli oldu.156

1980lerle birlikte yrtme tarafndan dorudan idare edilen ve saylar hzla

artan fonlar nceki dnemlerin uygulamalarndan farkl klan ise fonlarn yasama
organnn denetimi dnda tutulmu olmalardr. Fonlarn kuruluu, gelirlerinin
toplanmas ve harcamalarnn yaplmas kanun, KHK, Bakanlar Kurulu Karar ve
ynetmeliklerle yerine getirildi. Gelirleri ve harcamalar kamusal nitelikte olmasna
153
Bkz. zzettin nder, Kapitalist likiler Balamnda ve Trkiyede Devletin Yeri ve levi, s.
276-279; zlem Tezcek; Ferimah Yusufi Ylmaz, (2006) 1980 Sonras Uygulanan Vergi
Politikalarnn Snfsal Karakteri, Trkiye Kapitalizminin Geliimi, (Haz. Demet Ylmaz ve
dierleri), Dipnot Yaynlar, Ankara 2006, s. 351-373.
154
Bkz. Sezai Temelli, Trkiyede Borlanma-Yoksulluk Dinamikleri:1990-2002.
155
Fonlara ilikin kapsaml bir alma iin bkz. Ouz Oyan; Ali Rza Aydn, Trkiyede Maliye ve
Fon Politikalar- Alternatif Yneliler, Adm Yaynclk, Ankara 1991.
156
Ouz Oyan, Trkiye Ekonomisi Nereden Nereye?, s. 40-41.

78
ramen TBMMnin denetimi dnda tutulan fonlar ile yrtmeye temel mali
mevzuatn dnda kaynak elde etme imkan tannd. Kamu maliyesinin temel
belirleyici unsuru haline gelen fon uygulamas zellikle 1984 ylnda Toplu Konut
Fonunun kurulmasnn ardndan hzla yaygnlat ve saylar 100e ulat.

Bu artta belirleyici olan, fonlarn genellikle bte dnda kurulmas,

dolaysyla ek kaynak yaratma ve harcamalara tahsisi bakmndan mevcut mali
mevzuatn dna kma, bu mevzuatn katlndan kurtulma ve karar srecini
hzlandrma gibi olanaklara ak olmas idi. Fonlarn, 1050 sayl Muhasebe-i
Umumiye Kanunu, 2886 sayl Devlet hale Kanunu ve Saytay denetimine tabi
olmamas, fon harcamalarnn daha hzl ve kolay yaplmasn mmkn klmaktayd.
Bylelikle genel ve katma bteli dairelerin bir ounda genelde vergi gelirlerinden
ayrlan paylarla birden fazla fon kuruldu; ve bu idareler bir ksm cari ve yatrm
harcamalarn genel harcama kurallarnn dnda zel kurallara dayal olarak
yapmaya baladlar. Btenin dnda ikinci bir btenin olumasyla, fon gelirleri157
ve harcamalar konsolide btenin %15-20si gibi bir orana ykselmitir. 1990 yl
sonunda saylar 104 bulan fonlardan 17si devlet tzelkiiliinin dnda
tzelkiilie sahip idarelerce ynetilmekte ya da kendileri dorudan bir tzel kiilik
oluturmakta;158 17 fonun 14 ise Babakanlk ya da bal kurumlarn
ynetimindeydi.

Ksacas, 1980 sonrasnda ekonominin ve mali/ekonomik mevzuatn

liberalletirilmesi ve dereglasyonu temelinde iktisat ve maliye politikas aralar
yeniden tanmlanmtr.159 Fon sistemine geilmesi beraberinde mali-hukuk

157
Fon sisteminin gelirleri, vergi gelirlerinden alnan paylar, vergi benzeri gelirler, bte denekleri,
fonlardan aktarmalar ve borlanma yoluyla salanan kaynaklardan olumaktadr.
158
Kural olarak kamu tzel kiilii tektir ve bir btndr. Bunun en genel istisnas, zel hukuk
hkmlerine gre ticari faaliyette bulunan KTlerdir. Bunun dnda istisnai olarak baz zel amal
kamusal kurumlar iin byle bir stat tannabilir. Anayasa (m.123) bunun iin iki temel ilkeyi esas
alr: Birincisi, yasama organnn dlanmamas, yani ancak yasayla kamu tzelkiilii kurulabilmesi;
ikincisi, idarenin btnlnn bozulmamasdr. Kamu ynetiminin btnl bozulduka, yani
kamu otoritesinin devlet tzelkiilii dnda ayr kamu tzelkiilerince temsil edilmesi
yaygnlatka, devlet ynetimi o lde paralanacak, kamu gelir ve giderlerinin parlamento
denetimindeki merkezi bte dna kmas riski artacak, kamu ekonomik ynetiminin egdm ve
denetimi zorlaacak, kamu personel ve cret rejimi arpklaacak, ayr karar birimlerinin kamuya
getirdii cari gider ykleri ve yeterince uzmanlamam ve dank karar sreleri nedeniyle kamu
kaynaklarnn etkin kullanm olana zayflayacaktr. Ouz Oyan, Trkiye Ekonomisi Nereden
Nereye?, s. 38.
159
Oyan, yasal erevenin liberalizasyonu ve dereglasyonu ile gelitirilen mdahale aralarna
ramen kamu maliyesi sisteminin ve maliye politikalarnn etkinletirilemedii gibi tam tersine bir

79
dzeninde de karmaa yaratt lde mali disiplinsizlik de artmtr. Fon sistemi ve
gl bir yrtme yaratmaya ynelik hukuksal dzenlemelerin, btenin kaynak
tahsis mekanizmasnn temel arac olmaktan kmasnda belirgin bir etkisi olmutur.
Bu dnemde mali mevzuatta izlenmesi son derece g, bir dizi dzenleme yapld.
Tezin ikinci blmnde daha ayrntl grlebilecei gibi 1990l yllarn
ortalarna gelindiinde ise fon uygulamalarna ynelik eletiriler daha somut zm
nerileri etrafnda ekillenmeye balad. Giderek her alanda kaynak toplayan,
kullanm amalar dna kabilen, yeterli denetimleri yaplamayan, kaynaklarn
etkin kullanlmas nnde engel yaratan ve sresiz alan bir sisteme dnen
fonlarn temel olarak bte birlii ilkesine ters dt, harcama disiplinini
bozduu, ncelii olmayan mal ve hizmetleri ne kard ve kamusal nitelikli
olmasna karn TBMMnin denetimi dnda tutabildii temel eletiri noktalar oldu.
Dnemin ortalarndan itibaren de fon sisteminin tasfiyesine ynelik baz admlar
atlmaya balad.160 Ne var ki fonlarn tasfiyesi ancak 2000 yllarda kamu harcama
ynetiminde yeniden yaplanma almalar kapsamnda gerekletirilecekti.
Harcama reformunu ayr bir blm altnda ele alacamzdan burada ayrntsna
girmiyoruz.

c. Kuralszlatrma ya da Neoliberal Mdahalecilik

Kapitalist toplumlarda devletin ekonomik yaama bir baka mdahale biimi,

kural koyucu ve dzenleyici devlet olarak ekonomik ve toplumsal yaam
dzenleyen kararlara ynelik mdahaleler olarak tanmlanr. Bu mdahaleler
ekonomik ve sosyal amalara dnk olarak uygulanr. Asgari cretin belirlenmesi,
dviz kuru kontrol, fiyat kontrolleri, rekabetin dzenlenmesine dnk eitli
uygulamalar ve uluslararas ticaretin tarife ya da kotalar gibi dzenlemelerle kontrol

mali disiplinsizlik ortamnn yaratldnn altn izer. Ouz Oyan, Trkiye Ekonomisi Nereden
Nereye?, s. 40-41.
160
1990larn ilk yllarnda atlan baz admlar fonlarn tasfiyesine ynelik bir ara dnem olarak
grlebilir. rnein 1990-1993 yllar arasnda fonlarn gelir ve giderlerinin disiplin altna alnmasna
iin baz n giriimlerde bulunulduunu gryoruz. 1992 ylnda Bte Kanununa eklenen bir
hkmle Merkez Bankas bnyesinde Hazine adna mterek fon hesab oluturuldu ve bylelikle
fon gelir ve giderleri kayt ve denetim altna alnd. Erdoan ner, Osmanl mparatorluu ve
Cumhuriyet Dneminde Mal dare, Geniletilmi 2. Bask, Maliye Bakanl Aratrma Planlama ve
Koordinasyon Kurulu Bakanl, Yayn No. 2005/369, s. 626.

80
altnda tutulmas gibi farkl biimler alabilen bu mdahaleler161 yaplan yasal
dzenlemelerle 1980li yllarda deiiklie urad.

Nitekim, kendini yeniden retmeye gereksinim duyan kapitalist toplumsal iliki

her zaman iin dzenleyici aralara ihtiya duymutur. Ne var ki bu dzenleme
aralarnn nasl bir ierik kazanaca ve nasl biimlenecei; dzenlemede asl
amacn ne olaca verili sosyal ve siyasal g dengeleri tarafndan belirlenir.
1970lerde yaanan kapitalizmin yapsal krizinin ardndan toplumsallk eksenli
projelerin gerilemesi ve zlmesi ile birlikte neoliberal ideoloji piyasalarn etkin
ilemesini engelleyen dzenlemelerin, snrlamalarn ortadan kaldrlmasna dnk
olarak kuralszlatrma (dereglasyon) sylemi temelinde bir strateji gelitirmitir.
Bu nedenle devletin sermaye birikimi asndan dzenlemeci ve mdahaleci rol
daha nceki dnemlerde olduu gibi 1980 sonrasnda da (ve de gnmzde) devam
etmitir; deien ise bu mdahalenin sosyo-ekonomik niteliidir. Neoliberal
ideolojinin 1970lerden bu yana gelitirdii dereglasyon temelli strateji ise
1990larn ortalarndan itibaren pe pee yaanan mali krizlerin ardndan yeni bir
biim ve sylem kazanacaktr (dereglasyonun reglasyonu dnemi). Dereglasyon
sylemi altnda 1980lerde bir yandan faizde ksmi serbestleme, kambiyo
kontrollerinin giderek kaldrlmas, dviz kurlarnda esneklik, tarmsal desteklemenin
kapsamnn daraltlmas gibi gelimelere tank olunurken, te yandan da toplu
szleme ile emek fiyatnn serbest belirlenmesine getirilen kat snrlamalar ancak
1988 sonrasnda ksmi olarak gevetilecektir.

Dereglasyon sylemi basit olarak eski dzenlemelerin kaldrlmasn deil

ayrca rekabeti stnlk koullarnda ortaya kabilecek sapmalar nlemeye dnk
olarak yeni dzenleyici yaplarn oluturulmasn da ierir. zelikle 1990l yllardan
beri saylar giderek artan bamsz dzenleyici kurumlarn ortaya k gerekeleri

161
Buradaki konu asndan en nemlisi mal ve faktr fiyatlarna dorudan/dolayl mdahaleler
(toplu szleme dzenini biimlendirerek dolayl ve en byk iveren olarak dorudan cret dzeyine
mdahaleler, faize, dviz kuruna, destekleme politikalaryla tarmsal rn ve girdi fiyatlarna
mdahaleler; retim ve pazarlama standartlarna, sbvansiyon/cezalandrma politikalaryla greli
fiyatlar yapsna dier mdahaleler) ile ekonomik yaam etkileyen kurallarn oluturulmas (rekabet
yasas, medeni yasa, borlar yasas, ticaret yasas, icra-iflas yasas, ceza yasas, tketiciyi koruma
yasas, emtea ve menkul deer borsalaryla ilgili dzenlemeler, vb.) alanndaki yasal/kurumsal
dzenlemelerdir. Ouz Oyan, Trkiye Ekonomisi Nereden Nereye?, s. 24-25.

81
bu balamda deerlendirilebilir.162 Sonu olarak kamusal alan sermaye lehine
daraltan dereglasyon ve zelletirme sreleri esas olarak devlet mdahalesini basit
bir kavrayla azaltmamakta, aksine mdahale aralarn metalatrma srelerinin
dnda kalan brokrasiden devralarak piyasac olanlara kaydrmaktadr. Akbeyin
ifadesiyle bu durum rekabeti devletin stratejik mdahaleci yapsnn giderek
neoliberal mdahaleci bir yapya doru evrildiinin bir gstergesidir. Bu yap,
yeniden datc ve biriktirici optimum bir dzeye erimeye dnk olarak gl bir
piyasac devleti ngrdnden, bu ikircikli yapsn merulatrmak iin 1990l ve
2000li yllarda karar alma srelerinde ynetiim, oulculuk gibi olgular ne
karmtr.163

Daha nce de belirtildii gibi 1980lerden bu yana devletin dzenlemeci ve

mdahaleci rol devam etmektedir; fakat bu mdahalenin sosyo-ekonomik nitelii
deimitir. Kuralszlatrma (dereglasyon) ad altnda yrtlen mdahale biimi
verili sosyal, siyasal ve snfsal g dengelerinin toplumsal mcadelelerle elde
edilmi sosyal devlet kazanmlarna kar sermaye lehine deitii, sermayenin ve
kapitalist piyasa mantnn toplumsal ilikilerin tamamna nfuz ettii ve
egemenliini kurduu gnmz gerekliinde, mdahalenin nitelii ve biimi
eitim, salk gibi kamusal hizmet alanlarn piyasaya amaya ve metalatrmaya,
yaam standartlarn drmeye, alma ilikilerinde esneklie giderek istihdam
drmeye, gelir ve harcama politikalarn yeniden dzenlemeye ynelmektedir.

3. Devletin rgtlenme Yapsnda Deiim ve Ekonomi/Maliye Ynetiminde

Yeniden Yaplanma

a. Yrtme Organnn Yasama Organ Karsnda Glenmesi

1980 sonrasnda toplumsal ilikilerin ekonomik ilikiler dolaynda yeniden

tanmlanmasyla bu ilikilere kr amac ve meta ilikileri hakim olmaya balamtr.
Dier yandan siyasetin ekonominin gereklerine uyarlanmas amac dorultusunda
siyasal olann piyasa mant iinde tanmlanmas devlet aygtnn yukarda
162
Ferhat Akbey, Neoliberal Dnm erevesinde 5018 Sayl Kanunun Deerlendirilmesi,
Trkiyede Yeniden Mali Yaplanma, 20. Trkiye Maliye Sempozyumu (23-27 Mays), Pamukkale
niversitesi Maliye Blm Yayn, No.1, Denizli 2005, s. 175-176. Akbey, ayrca devletin zel
sektrle girdii kimi iliki biimlerinin de (bal ortaklk, ortak giriim leasing, kamu hizmetlerinin
zel sektre grdrlmesi gibi) reglasyon-dereglasyon ayrmna dayal ezberleri bozduunu
vurgular. s. 176
163
Ferhat Akbey, a.g.k., s. 176-177.

82
ayrntlaryla ele alnan ekonomik-politik projeler dorultusunda konum ve ilevleri
bakmndan yeniden tanmlanarak rgtlenmesi anlamna geliyordu.

1980li yllarda kamu ekonomik ynetiminin temel olarak gl yrtme-zayf

yasama politik stratejisi dorultusunda yeniden yaplandrld sylenebilir. Bu
yaplanma kamu ekonomisinde karar alma srelerinde merkezileme eilimini
glendirdi. Gl bir yrtme yaratmann nkoulu, yrtmenin dorudan
hkmettii mali fonlarn oaltlmas ve bunlarn ynetiminin yasama organnn izin
ve denetim srecinin dna karlmasna dayanyordu. ncelikle yrtmeye daha
fazla yetki devretmek iin vergi yasalar yeniden dzenlendi. Bu dzenleme yasama
organnn devre d braklmas anlamna geliyordu. Ayrca harcama disiplini
bakmndan temel mali yasalarn dna karlan bir fon sistemi (zel kamu fonlar)
yaratld. Bylece Babakanlk kurumu dorudan ya da devlet bakanlklar
araclyla oluturulan fon ekonomisinin temsil ettii deerin neredeyse %75ini
kontrol edebilme durumuna getirildi.164

Yrtmenin eitli kademelerine yetki devri ayrca Kanun Hkmnde

Kararnameler (KHK) eliyle de gerekletirildi. 1982 Anayasas ile kanun hkmnde
kararname karma gibi bir dizi dzenleyici ilem yapma yetkisi Bakanlar Kuruluna
verilmiti. Bylece yrtmeye ok amal yetki yasalarna bal olarak KHKlerle bir
anlamda yasama yetkileri devredilmi oldu. stelik KHKler geici bir yetki devrinin
de tesine geerek yasa yerine gemeye balad. Devletin ekonomik kararlarndan
kaynaklanan rant paylamnda dzenleyici rol oynayan brokrasinin yetkileri,
zellikle II. zal Hkmeti dneminde (1987-1989) giderek artan oranda siyasi
kadrolara kaydrld. Bu dnemde ayrca baz st dzey brokratlar bal olduklar
bakanlar atlayarak ya dorudan ya da Babakan araclyla kamu kesimini balayc
ilikiler kurabiliyorlard.165

Yasama karsnda yrtmenin glenmesini salayan bir dier deiken bte

d fonlarn yaratlmasdr. Bir yandan yrtmenin yetkileri yukarda ifade ettiimiz

164
Bu dnemde sz konusu fon paynn en byk dilimini Toplu Konut ve kamu Ortakl daresi ile
Hazine ve D Ticaret Mstearl temsil ediyordu. 1989 sonunda fon saysnn %38inin bal
olduu Babakanlk, fonlarn temsil ettii deerin neredeyse %90dan fazlasn denetleyebilecek bir
konumda bulunuyordu. Ouz Oyan; Ali Rza Aydn, a.g.k., s. 85-87.
165
Siyasetilerin sermaye evresiyle daha bir yaknlamasn ve iktisat politikasnn bireysellemesini
ieren bu sre, kurumsal yaplanmann ynelileri bakmndan da kendini gstermitir. Ouz Oyan,
Trkiye Ekonomisi Nereden Nereye?, s. 38.

83
gelimeler dorultusunda glendirilirken dier yandan da kamu tzel kiiliklerinin
saylar ve etkinlikleri hzla artyordu. Bu artta en etkin rol fonlar oynad. Fonlar
aracl ile Maliye Bakanlnn bte sistemi yoluyla kulland mdahale
etkisizletirildi. 1990 yl sonunda 104 fondan 17si devlet tzelkiiliinin dnda
tzelkiilie sahip idarelerce ynetilmekte ya da kendileri dorudan bir tzel kiilik
oluturmaktayd. 17 fonun 14 Babakanlk ya da bal kurumlar ynetimindeydi;
bu da merkezilemenin bir baka gstergesiydi.

Gerek KHK kurumu gerekse Hazinenin Maliye Bakanlndan alnarak

Babakanla balanmas gibi somut rnekler zerinde aklanabilecek olan ve kamu
mali ynetiminde zellikle bte politikalar asndan belirleyici olan gelime
Babakanlk rgtnn giderek genilemesidir. Bunun yan sra 1980 sonrasnda
aa kan bir baka rgtsel gelimeye de burada iaret edilmelidir. Bu gelime
kamu harcamalar srecinde ikili bir paralanmln ortaya kmasdr. Birincisi,
tahakkuk aamasna kadar harcamac kurulular tarafndan yrtlen sre, deme
aamasnda Maliye Bakanlna bal saymanlklarca devralnarak
sonlandrlmaktadr. Bu tarz bir harcama ynetimi, harcamac kurulularn kendi
kurumsal mali politikalarn belirleme ve uygulama imkanlarn snrlandrd; ve
harcamac kurulularn hesap verme sorumluluklarn ne karmad gerekeleriyle
eletirilir. kinci paralanmlk ise merkezi idarenin tm tara rgtlenmesine ikin
olup mali ynetimin tara rgtlenmesinin mlki idareye paralel olarak
yaplandrlm olmasndan kaynaklanr. Bu nedenle saymanlklar gelir ve giderlerine
ilikin ilemleri tek hesapta toplarlar ve denetlerler.166

b. Yrtme Organnn Hiyerarisinin Yeniden Dzenlenmesi

Yrtme organnn yasama organ karsnda glenmesi ayn zamanda

yasamann ve demokratik hesap verme sorumluluunun zayflamas anlamna
gelmektedir. Bu anlamda devlet iindeki g ilikilerinin deimesi devlet aygtlar
arasndaki hiyerarik yapnn da yeniden dzenlenmesini gerekli klmtr. Neoliberal
kreselleme srecinde dnya ekonomisi ile btnleme srecine giren ulusal
ekonomilerde, hakim devlet aygtlarnn rolnn de yeni dneme uyum salayacak

166
rnein bir bakanln mali ilemleri en az bir merkez hesab ile 80 il dzeyinde muhasebe
mdrl ve 9000e yakn malmdrl hesaplar arasnda dalm durumdadr. Bu yap daha ok
harcamac kurululara saymanlk rgtne inisiyatif tanmad gerekesiyle eletirilir.

84
ekilde deitii; bu deiimin yrtme organ iinde Hazine ya da Maliye
Bakanl, Merkez Bankas ve Babakanlk gibi belli organlar n plana kard ilk
blmde ifade edilmiti.167 Yine ilk blmde bu srete ulusal ekonomi politikalarn
ve pratiklerini kresel ekonominin ak zorunluluklarna uyarlama dorultusunda
yrtme organ iinde daha fazla yetkilendirilen ve d ekonomik politikadan
sorumlu bu kurumlarn bir anlamda uluslararas politikalara yerel uyarlanma
noktalar olduklar ve IMF, Dnya Bankas okuluslu irketler ile uzlamac bir
izgide bulumalar temelinde uluslararaslama srecinden glenerek ktklar168
vurgulanmt.

Yrtme organnn i hiyerarisindeki bu deiim kreselleme balamnda

1980 sonrasnda Trkiye zelinde de gereklemitir. 1980 sonrasndan gnmze
Hazine Mstearl, Merkez Bankas, bamsz dzenleyici kurumlar
ekonomi/maliye ynetiminin ayrcalkl organlar olarak n plana kmtr.

1980 sonras neoliberal dnm srecinde yrtme organnn i hiyerarisi

yeniden dzenlenmitir. Kurumsal deiimlerin en nemlisi Babakanlk rgtnn
giderek genileyen bir yapya kavuturulmas olmutur. Bu durum kamu mali
ynetiminde zellikle bte politikalar asndan da belirleyici olmutur. 1980
ncesinde kamu ekonomik ynetiminin temel kurumlar Maliye-DPT-Merkez
Bankas idi. Ancak, DPT Mstearl ulusal planlama deneyiminin yaand 1960-
1980 aras dnemdeki konumunu 1980lerle birlikte planlama anlayndaki deiime
bal olarak kaybetmeye balayacaktr. nk da almay ngren ekonomi
program dorultusunda yeniden dzenlenen ekonomi brokrasisinin kurumsal
konumlan ve dolaysyla devletin kurumsallama biimi, ekonomik
uluslararaslama ile daha yakndan ilikili organlar n plana karmtr. Bylelikle,
bu l sa aya iinde DPTnin yerini Maliye Bakanlndan ayrlarak kurulan
Hazine Mstearl alm; bu yapya ayrca o dnemde Ekonomik ler Yksek
Koordinasyon Kurulu ve Toplu Konut ve Kamu Ortakl Kurulu, Para ve Kredi
Kurulu gibi nemli kurullar da eklenmitir.169

167
Bkz. Robert Cox, Production, Power and World Order, s. 266; Jim Glassman, a.g.k., Leo Panitch,
Globalization and the State.
168
Robert Cox, Production, Power and World Order, s. 362; ve Global Perestroika, s. 302.
169
Bunlardan Hazinenin Maliye Bakanlndan ayrlmas ve Hazine Mstearlnn kuruluunu
aada ayrca ele alyoruz.

85
 1980lerin banda uluslararas mali merkezlerin destek anlamalar ve yapsal
uyarlama kredileri btn azgelimi lkelerde olduu gibi Trkiyede de dikkatleri
biri para ve maliye politikalarnda uyarlamalar yaplmas, ikincisi ticaret ve dviz
kuru reformlar olmak zere iki alana yneltmiti. Bu eilim kamu ynetimini
derinden etkileyecek iki kurulun oluumunu gndeme getirdi. Bunlardan biri ithalat-
ihracat rejimini dzenleyecek olan Koordinasyon Kurulu, dieri ise Para ve Kredi
Kuruludur.170 Bu dnmede kurulan Ekonomik ler Yksek Koordinasyon Kurulu
ile Toplu Konut ve Kamu Ortakl Kurulu (bu iki kurulun tm yetkileri mevcut
Yksek Planlama Kuruluna devredilerek 1988de tasfiye edilecektir) ise neredeyse
bir i kabine gibi alarak her iki kurulda alnan kararlarn siyasal ierik
kazanmasna arac oldu.171

Mevcut uygulamada anayasal olarak Babakanla bal olmas gereken kurum

ya da kurulularn yan sra Hazine, D Ticaret, DPT ve Gmrk Mstearlklar ile
Devlet Personel Bakanl gibi ekonominin ynetiminde birincil nemdeki birok
icrac organ da dorudan Babakana ya da bunun bir uzants olarak icrai bir yetkiye
sahip olmayan Devlet Bakanlklarna baland. Babakanlk kurumunu glendiren
bu dzenlemeler sonucunda Babakanlk ou zaman fiili bir Ekonomi Bakanl
olarak faaliyet gstermitir. Babakanln yrtmeye ynelik birok yetkiyi
bnyesinde toplayarak rgtlenmesi beraberinde bir ok denetim biriminin de buraya
kaymasna yol at. Babakanla bal her kuruluun kendi denetim birimlerinin
yan sra ayrca Babakanlk Yksek Denetleme Kurulu ve Babakanlk Tefti
Kurulu da bu rgtlenme iinde yer almaktadr.

Babakanlk rgtnn hemen her bakanln bir glge ofisi ile giderek
genilemesi geleneksel olarak Maliye Bakanl tarafndan yrtlen bte ve maliye
politikalarnn belli llerde Babakanlk ve bal mstearlklarda toplanmasna
yol at. Bu, btenin hazrlanmas, uygulanmas ve izlenmesi srelerinde
paralanma; ve kurulular arasnda bte disiplini iin gerekli ibirlii ve
koordinasyonun bozulmas anlamna geliyordu. Buna gre cari bte Maliye
Bakanl, yatrm btesi Babakanla bal DPT, transfer btesi ise yine
Babakanla bal Hazine Mstearl tarafndan hazrlanmaktadr.

170
Birgl Ayman Gler, Yeni Sa ve Devletin Deiimi, s. 58.
171
A.k.., s. 59.

86
c. Ekonomi/Maliye Ynetiminde Kurumsallama: Hazine Mstearl

1980li yllar da ynelik sermaye birikim sreci ve ekonominin yeni sermaye

birikiminin gerekleri dorultusunda yeniden yaplanmasna tank oldu. Bu deiim
devletin de buna uygun dnm anlamna geliyordu. Sermaye birikimine dayal
sistemin yeniden retilmesi anlamnda devletin rol ve kurumsal rgtlenmesi yeni
dnemin birikim rejiminin gerekleri dorultusunda biimlenen ekonomi politikalarn
uygulamaya dnk olarak deiti. Ekonominin ihracata ynelik sanayileme
politikalar dorultusunda yeniden yaplanmas ierde toplumsal kesimler arasnda
yeni iliki biimlerinin oluturulmasn gerekli klarken ayn zamanda da dnya
kapitalizmiyle yeni bir eklemlenme biiminin de kurulmasn gerektiriyordu.
Yeniden yaplanma srecinde toplumsal kesimler ve snflar aras ilikiler bu deiim
balamnda yeniden kurulurken devlet de bu ilikiler dolaynda yeniden yaplanr.

Bu deiimin en arpc rneini devletin ekonomik alandaki temel

rgtlenmelerinden olan ve planlama anlaynn kurumsal ifadesi olan DPTnin
ekonomi brokrasisi iindeki konumundaki kaymada grebiliriz.172 DPT, ithal
ikameci sanayileme stratejisi olarak da anlan ie ynelik sermaye birikiminin
hakim olduu ve ulusal planlama deneyiminin yaand 1960-1980 aras dnemde
devlet rgtlenmesi ierisindeki konumunu 1980lerle birlikte planlama
anlayndaki deiime bal olarak kaybetmitir.173 Ksacas 1980lerde da
almay ngren ekonomi program dorultusunda ekonomi brokrasisinin
kurumsal konumlan ve dolaysyla devletin kurumsallama biimi, uygulamaya
engel oluturacak olan yaplarn (rnein DPT) daha geri planda braklmasna;
ekonomik uluslararaslama ile daha yakndan iliki olanlarn da n plana
karlmasna (Hazine, Merkez Bankas) bal olarak nemli lde dnmtr.

Btn kapitalist devletlerin her birinde olduu gibi Trkiyede de devletin,

gelirlerini ve giderlerini yanstan bir kamu btesi, kamu btesine bal bir
vergilendirme sistemi, gelir ve harcamalarn dzenleyen bir Hazinesi vardr. Ayrca

172
Bu konuda yaplan bir alma iin bkz. mit Akay, Trkiyede Planlama Deneyimine DPT
zerinden Bakmak,Trkiyede Kapitalizmin Geliimi, (Haz. Demet Ylmaz ve dierleri), Dipnot
Yaynlar, Ankara, 2006, s. 231-258.
173
Planlama anlayndaki deiim 1980lerde ulusal planlama anlay ve bunun uygulayc kurumu
olan DPTnin rgtsel ve ilevsel adan dnmesinin ardndan 1990larn sonlarndan itibaren yerini
irketler tarafndan gelitirilerek kullanlan stratejik planlama anlayna brakmasyla gerekleti.

87
kamu maliyesi sistemi ile parasal sistem arasndaki en nemli balant noktasnda da
Merkez Bankas yer alr.174 Gerek devletin yklendii mali ilevlerin (kamu
btesinin yaplmas, vergilendirme, gelir ve harcamalarn dzenlenmesi) gerekse bu
ilevlerin gerekletirilmesi iin oluturulan kurumlarn merkezinde yer alan Maliye
Bakanlnn bu ilevler bakmndan btnlkl yaps 1980lerde gelir ve
harcamalar dzenleyen Hazine biriminin ayrlmasyla birlikte bozulmutur.
Nitekim, ekonomik, siyasi ve toplumsal alanlarda kkl bir dnm balatan da
alma sreci ve ihracat ynelimli ekonomi politikalar -ticari ve mali
liberalizasyon, zelletirme ve dereglasyon politikalar- dorultusunda
ekonomi/maliye brokrasisinin de kurumsallamas gerekmitir. lk olarak
politikalarn hazrlaycs ve uygulaycs konumunda bulunan mali ve ekonomik
kurumlarda temel baz kurumsal ve rgtsel deiikliklere gidildi. Kurumsallamada
ilk adm o dneme kadar Maliye Bakanl bnyesinde yer alan Hazine Genel
Mdrl biriminin bu yapnn dna karlmas ve Babakanla bal Hazine
Mstearlnn kurulmasyla atld; ve kurumsallama sreci 1982-1986/1994
yllarnda yaplan yasal dzenlemeler ile tamamland.175

Bylelikle, Hazine Mstearl yeni sermaye birikiminin gereklerini

karlayacak kurumsallamann tamamlanmasnda ve Trkiye ekonomisinin dnya
kapitalizmiyle eklemlenmesine yn verecek politikalarn -zellikle de borlanma-
oluturulmasnda nemli bir yere sahip oldu. Bu dnemde nceki dnemin ulusal
lekli kalknma politikalarnn maliyesine gre biimlenen borlanma politikas
anlay terk edildi. Borlanma dnya ekonomisiyle eklemlenmenin yan sra gelirler
vs. gibi klasik maliye aralarnn buna gre dzenlenmesinin de temel ayan
oluturdu.

1958de IMF ile ilk Stand-by anlamasnn imzalanmasnn ve 27 Mays 1960

ihtilalinin ardndan Milletleraras birlii Tekilatnn Dileri Bakanlndan
alnarak Maliye Bakanl bnyesindeki Hazine Genel Mdrlne balanmas; ve
ekonomik ibirlii ile ilgili d temsilciliklerin saylarnn artrlmas ile mali idari
yaplanmada nemli bir deiiklie gidilmiti. Bu deiiklikle Hazine Genel

174
Sungur Savran, Kreselleme mi Uluslararaslama m?, Snf Bilinci, Say 16 (Kasm 1996), s.
60.
175
Kavram ve kurum olarak Hazine ve Trkiyedeki yap konusunda geni bilgi iin bkz. Mahfi
Eilmez, Hazine, 4. Bask, Remzi Kitabevi, stanbul 2004.

88
Mdrlnn ad Hazine Genel Mdrl ve Milletleraras ktisadi birlii
Tekilat (MT) olarak deitirildi ve Maliye Bakanl milletleraras mali organlar
ve mali kurulular ile ilikileri dzenlemeden sorumlu tutuldu.176 Bylelikle ekonomi
politikalarn yrtmekle yetkili klnan Maliye Bakanl d ekonomik ilikileri de
bnyesinde toplam oldu. Ancak bu yap, 1983 ylnda Hazine Genel Mdrl ve
MT Genel Sekreterliinin Maliye Bakanlndan, ithalat ve ihracat birimlerinin de
Ticaret Bakanlndan ayrlarak Babakanla bal Hazine ve D Ticaret
Mstearl bnyesinde birletirilmesi ile kkl bir deiime urayacakt.

1983 yl devlet rgtlenmesinde bakanlklar ile bal kurulular alannda byk

bir yeniden yaplanmaya gidilerek kkl deiikliklere yneliin balang yl kabul
edilir. Oysa bu yneliin temelleri 1980-1983 yllarnda askeri idarenin (Milli
Gvenlik Konseyinin) ald kararlar ve kabul ettii kanunlar erevesinde idari ve
mali alanda yaplan nemli dzenlemelerle atlmtr. 27 ubat 1982 tarihinde kabul
edilen Bakanlar Kurulu Karar ile Bakanllarn rgtlenme yaps yeniden
dzenlendi.177 Bu dzenleme ile getirilen esaslar bakanlklarn kurulu ve grevlerini
dzenleyen 3046 sayl kanunda yasa maddesi haline getirildi.178 Ekonomik-
brokratik yapnn bu dzenlemelerde belirlenen esaslara gre yeniden
dzenlendii179 bu srete devlet rgtlenmesinin en nemli birimi olan ve
brokrasinin ana atsn oluturan Maliye Bakanlnn merkez rgtlenmesi de bu
deiimden payn alacakt.

176
Bu deiimle birlikte 1960l yllara kadar kendi alannda tek g olan Dileri Bakanl, bu
gcn kaybetmeye balad. Bunda uluslararas ilikilerin devlet-devlet ilikisi olmaktan karak,
devlet-ulusar irket ya da devlet-uluslararas rgt ilikileri ile eitlenmesi, geleneksel diplomatik
rgtlenmenin tekelini yitirmesinin etkisi de vard. 1980li yllardaki yasal dzenlemeler sonucu
bakanlk d politika yapm srecinde sahip olduu merkezi konumunu yitirmeye balamtr Birgl
Ayman Gler, Yeni Sa ve Devletin Deiimi, s. .55.
177
8/4334 sayl Bakanlklarn Yeniden Dzenlenmesi ve alma Esaslar.Bu dzenleme ncesinde
kanun, kararname ve dahas bakan onay ile kurulan genel mdrlk ve dier birimlerin kuruluu,
hiyerarik kademeleri ve saysal snrlar btn bir devlet rgt iin yeniden belirlendi. Bakanlklarn
merkez rgtlenmesini yeniden dzenleyen bu kararnameye gre, yaklak 140 kadar genel mdrlk
kaldrld. Bylece saylar nce 200e varan genel mdrlk says 60a drld. Dier
bakanlklarda ve Gmrk ve Tekel Bakanlnda kanunla kurulmu olmayan btn birimler
kaldrld. Maliye Bakanlnda ise mevcut eski yap ve birimler aynen korundu. Bu dnemde mali
idareyi ilgilendiren bir baka deiiklik vergi yargs tekilatnda gerekleti. Ayrnt iin bkz.
Erdoan ner, Osmanl mparatorluu ve Cumhuriyet Dneminde Mal dare, s. 597
178
27.9.1984 tarihli 3046 sayl Bakanlklarn Kurulu ve Grev Esaslar Hakknda Kanun, Milli
Savunma Bakanl dnda dier bakanlklarn merkez, tara ve yurtd tekilatlarnn kurulmasna
ilikin temel ilkeleri dzenleyen ereve bir kanundur.
179
1980li yllarda gerekletirilen ekonomik brokratik yapdaki yeni dzenlemeler iin bkz. Birgl
Ayman Gler, Yeni Sa ve Devletin Deiimi, s. 55-68.

89
 ANAPn iktidara geldii 1983 ylnda yaplan yasal dzenleme ile Hazine
Genel Mdrl ve MT Genel Sekreterlii Maliye Bankalndan ayrld ve
Babakanla bal Hazine ve D Ticaret Mstearl bnyesine katld.180 Bu
gelime mali idarede ikili bir yaplanmay ortaya kard; ve tek at altnda rgtl
gelirleri toplayan ve denekleri kurumlara kullandran birimler ile giderleri deyen
birim birbirinden ayrld. Baka bir ifadeyle nakit ynetimi gelir-gider ynetiminde
ayrld. Mali idarede yaplan deiiklik ile ithalat ve ihracatn ynetimi, d ekonomik
ilikiler ile borlanma ve nakit ynetiminin sorumluluu Hazine ve D Ticaret
Mstearlna verildi. Ayrca Gmrk ve Tekel Bakanl kaldrld ve birimleri
Maliye Bakanlna devredildi (Maliye ve Gmrk Bakanl kuruldu); ne var ki 10
yl sren bu beraberlik 1993 ylnda sona erecekti.181 Bylelikle, da ynelik
sermaye birikimi ve ekonomi politikalarnn gerektirdii ekonomik-mali yapdaki
kurumlamann nemli bir evresi de tamamlanm oluyordu.

Ksacas mali idarede yaplan deiiklikle hazine, para, kredi, nakit hareketleri
ve bor ilemlerinin yan sra uluslararas ekonomik ve mali ilemeleri yrten
birimler topluca Maliye Bakanlndan alnarak yeni oluturulan Hazine ve D
Ticaret Mstearlna verildi.182 Babakanla bal olarak kurulan Hazine ve D
Ticaret Mstearl IMF ve Dnya Bankas tarafndan ngrlen para-maliye
politikalarnn uyarlanmas ve ticaret ve dviz kuru rejimlerinin tek elden
yrtlmesi sorumluluunu stlendi. stlendii bu rol Hazineyi neredeyse

180
14.12.1983 tarih ve 188 sayl KHK.
181
2 Temmuz 1993 tarihli ve 484 sayl KHK ile Maliye ve Gmrk idareleri ayrld ve Maliye
Bakanl ve Gmrk Mstearl olarak iki ayr tekilat olarak yeniden rgtlendi. Bu deiimlerin
dnda Maliye Bakanl merkez rgt 1980 ncesi yapsn yaplan baz ksmi deiiklikler dnda
hemen hemen aynen korudu. 1993-2000 yllar arasnda Maliye tekilatnda balca u deiiklikler
yapld: 1994 tarihli 543 sayl KHK ile gelir ve gider idarelerini glendirmek amacyla, merkezde
nemli bakanlklarda ve katma bteli kurulularda BMKOya bal Maliye Bakanlklar; vergi ve
milli emlak olaylarnn nemli olduu byk illerde defterdara bal Vergi Dairesi ve Milli Emlak
Dairesi Bakanlklar; vergi denetim ve istihbarat hizmetlerini blge dzeyinde yrtmek zere
Gelirler Genel Mdrlkleri kurulmas ngrlmtr. Ayrnt iin bkz. Bkz. Erdoan ner, Osmanl
mparatorluu ve Cumhuriyet Dneminde Mal dare, s. 605-606.
182
27 Mays 1960 ihtilalinin ardndan yaplan mali dzenlemeler kapsamnda 6.7.1960 tarih ve 13
sayl geici kanun ile Milletleraras ktisadi birlii Tekilat Dileri Bakanlndan alnarak
Maliye Bakanl bnyesinde yer alan Hazine Genel Mdrlne balanmt. Bylece Hazine
Genel Mdrl ve Milletleraras ktisadi birlii Tekilat Genel Sekreterlii adn alan birimin
yetkileri geniletildi. Ancak, 1983 ylnda yaplan yeni dzenleme ile Hazine Genel Mdrl ve
Milletleraras ktisadi birlii Tekilat Genel Sekreterlii ile Ticaret Bakanlnn D Ticaret Genel
Sekreterlii bakanlklarn dna karld ve 13.12.1983 tarihli ve 188 sayl KHK ile Babakanla
bal Hazine ve D Ticaret Mstearl kuruldu. Bu tekilat 16.4.1986 tarih ve 3274 sayl Hazine ve
D Ticaret Mstearl Tekilat ve Grevleri Hakknda Kanun ile yeniden dzenlendi.

90
bakanlklar-st bir mstearlk konumuna ykseltti. Hazine ayrca ald kararlar
ile aslnda hem Bakanlar Kurulunu hem de bakanlar sradan uygulayclara
dntryordu. Yeni oluumun iktisadi ve mali kararlarda devletin en nemli iki
kurulu olan Maliye Bakanl ve DPT zerindeki etkisi de olduka belirleyici oldu.
Ekonominin ynetimi zerinde neredeyse tekel gcn elinde tutan Maliye bu
gcn yitirirken, DPT planlama aralarndan bsbtn yoksun brakld.183

Hazine ve D Ticaret Mstearl yllar iinde i rgtlenmesinde kimi nemli

deiiklikler geirdi. Bu anlamdaki en nemli deiiklikler 1986, 1989 ve 1991
yllarnda gerekletirildi.184 188 sayl KHK ile kurulan Hazine ve D Ticaret
Mstearlnn tekilat ve grevleri hakkndaki dzenleme 1984 ylnda 232 sayl
KHK ile deitirildi.185 Banka-kambiyo, kamu finansman, d ekonomik ilikiler ile
ithalat ve ihracat bakanlklar genel mdrle dntrld; i ve d demeler
saymanlklar ile devlet borlar saymanln kurma yetkisi Maliye Bakanlndan
alnarak Mstearla brakld. Hazine ve D Ticaret Mstearl tekilat ve
grevleri hakknda kan btn KHKler 1986da karlan 3274 sayl yasayla
kanunlat. Yine ayn yl iinde borlanma politikasnda temel bir deiiklie gidildi.
3274 sayl yasal dzenleme ile bor ynetimi yeni ve ayr bir yapya kavuturuldu.
Daha sonra 9 Aralk 1994 tarihli ve 4059 sayl yasal dzenleme ile Hazine, D
Ticaretten ayrld ve bugnk Hazine Mstearl adn ald. Yasada Mstearln
kurulu amac ekonomi politikalarnn tespitine yardmc olmak ve bu politikalar
erevesinde hazine ilemleri, kamu finansman, kamu iktisadi teebbsleri ve devlet
itirakleri, ikili ve ok tarafl ikili ekonomik ilikiler, uluslararas ve blgesel
ekonomik ve mali kurululardan bor ve hibe alnmas ve verilmesi, lkenin
finansman politikalar erevesinde sermaye akmlarna ilikin dzenleme ve
ilemlerin yaplmas, bankaclk ve sermaye piyasas, yurtd mteahhitlik
hizmetleri, sigorta sektr ve yatrm tevik faaliyetlerini dzenlemek, uygulamak,

183
Birgl Ayman Gler, Yeni Sa ve Devletin Deiimi, s. 61.
184
29 Temmuz 1986 tarihli ve 256 sayl KHK ile Hazine ve D Ticaret Mstearl Tekilat ve
Grevleri Hakknda Kanuna geici bir madde eklendi. 4 Mays 1989 tarih ve 386 sayl KHK ile baz
alt birimlerin grev ve ilevleri geniletilerek ana hizmet birimi haline getirildi. Mstearlk merkez
tekilat 14 Austos 1991 tarih ve 436 sayl KHK ile bir kez daha deiiklie urayarak DPT
bnyesindeki Tevik ve Uygulama, Yabanc Sermaye ve Serbest Blgeler Bakanlklarn, Genel
Mdrlkler olarak bnyesine ald. 16 Eyll 1993 tarih ve 508 sayl KHK ile Hazine ve D Ticaret
Mstearl yeniden dzenlendi.
185
232 sayl KHK ile Mstearlk bnyesindeki Kamu Finansman, D Ekonomik likiler ve Banka
ve Kambiyo Bakanlklar, Genel Mdrlk olarak yeniden dzenlendi.

91
uygulamann izlenmesi ve gelitirilmesine ilikin esaslar tespit etmek olarak
yeniden tanmland.

Hazine Mstearl temel olarak Trkiye ekonomisinin kapitalist dnya

ekonomisi ile eklemlenmesini salama grevini ykleniyordu. Bu anlamda da
alma ve uluslararaslama eilimine giren yerli byk sermaye kesimleri asndan
olduu kadar gerek rgtlenme gerek personel politikas ile dier kurumlardan
farkllamas nedeniyle brokrasi iin de ayr bir neme sahiptir. Dier bakanlklarn
personeline gre daha avantajl bir cret rejimi uygulama imkanna kavuturulan
Hazine, 1980lerden bu yana brokrasinin gzde kurumlarndan biri olma zeliini
korumay srdrmektedir. Bu, Hazinede simgeleen ve gnmzde st-kurullarla
daha da somutlaan alternatif brokrasinin yaratlmasnn yolunu amtr.
Alternatif brokrasi beraberinde zal dnemine zg bir adla prensler olarak
anlan alternatif devlet adam tipini de getirdi.186 Hazine Mstearlnda
kemikleen bu kadrolar esas itibariyle uluslararas (IMF, Dnya Bankas gibi) ya da
kresel (DT) kurulularla dorudan ilikiler kurduklar lde Hazine de dnya
ekonomisiyle eklemlenmede en nemli yaplanma olarak ne kt.

Bu dnemde Hazine, devlet bakanlna bal olarak Maliye Bakanlndan

bamsz biimde faaliyetlerine devam etti ve birok mali konuda yetkilendirildi.
Borlanma politikas ve nakit idaresi, ayrca i ve d demeler saymanlklarnn
ynetimi hazinenin grevleri arasnda yer ald. Vergiler bata olmak zere kamu
gelirlerinin takip ve tahsili ile denek ve harcamalarn izlenmesi ise Maliye
Bakanlna brakld. Ne var ki, Maliye Bakanl ve Hazinenin koalisyon
hkmetleri dneminde (1991-2000) farkl partilerin sorumluluuna verilmesi
sorunlar artrmt; nk her bir koalisyon orta tevik fonlar gibi bte ilkeleri
dnda kalan olanaklar fazlasyla kullanmaya alyordu.187

Bte uygulamas gelir, gider ve finansman olmak zere ayakl bir

yap zerine oturur. Dolaysyla devlet, mali adan gelirleri, giderleri ve bunlar
dzenleyen btesiyle bir btndr. Ancak, Maliye Bakanlndan ayrlmasnn
ardndan Hazineye daha ayrcalkl bir konumun tannmas kamu fonlarnn
kullanmnda mali disiplinin giderek zlmesine yol at. Kurum ilk yllarndan

186
Birgl Ayman Gler, Yeni Sa, s. 61.
187
Erdoan ner, Osmanl mparatorluu ve Cumhuriyet Dneminde Mal dare, s. 614-615.

92
itibaren hayali ihracat ve ihracatta vergi iadesi yolsuzluklar ile gndeme geldi. En
bata i ve d borlanmalar yolu ile devlete cari harcamalar iin bol kaynak
salamaya alan Hazine, bu faaliyetlerini btncl bir borlanma politikasnn
boluunda yrtt.188

Hazinenin gelir-gider ilevinden ayrlmas; harcama btesinin hazrlanmas,

gelirlerin toplanmas ve giderlerin tahakkuku grevlerinin Maliye Bakanlnda
kalmas, demelerin yaplmas, bor idaresi ve para-kredi ilerinin de Hazine
Mstearl ile birlikte Babakanla (bir devlet bakanna) gemesi anlamna
geliyordu. Bu anlay hem Maliye Bakanln hem de vergi idaresini
marjinalletirdi. Bir yandan sermaye kesiminin nn amaya ynelik vergi
mevzuat vergi tevik mevzuatna dntrlerek vergi ile finansman salanrken,
dier yandan da borlanma ne karld. Bylece, bir tarafta gelirleri toplayan bir
yap, dier tarafta ise bu yapnn dnda gelir-gider dengesini gzetmeksizin
harcamalar ve borlanmalar yapan bir baka yap ortaya kt. Bu yaplanmann
yan sra btelerde de nemli dzenlemeler yapld. 1986 ylna kadar i ve d
borlanma miktar bteye gelir, anapara geri demeleri ise bteye gider olarak
kaydedilirken, bu tarihten sonra bu miktarlar bte dna karld ve Hazine
Mstearl bnyesindeki Bor daresi birimi tarafndan izlenmeye balad.

Bor Ynetiminde Yeni Dzenleme

Genel anlamyla devletin eitli makro ekonomik hedeflere ulaabilmek

amacyla borcun miktar ve bileiminde deiiklikler yapmas olarak
tanmlanabilecek olan bor ynetimi, devletin sadece bte an gidermeye dnk
borlanma ilemlerini deil ayrca ekonomi ynetimini ve piyasay kontrol etmesidir.
Dolaysyla, bor ynetim ilemleri devletin hem mali hem de ekonomik ynetimini
ierir.189 Bor ynetimi asndan iktisat (para) ve maliye politikas aralarnn hangi
kurumlar araclyla nasl kullanld, bu kurumlar arasndaki ilikinin nasl bir
biim ald devletin yeniden yaplanmas tartmalarnn merkezinde yer almaktadr.

188
Hsn Kzlyal, Hazine ve Maliye Bakanlnn Ayrl Sorunu, Maliye Yazlar (tarihsiz).
189
Dilek Ylmazcan, Trkiyede D Bor Ynetiminin Koordinasyonu ve Yabanc lke
Uygulamalar, Trkiyede Kamu Borlanmas, XVIII. Trkiye Maliye Sempozyumu (12-16 Mays),
Marmara niversitesi Maliye Aratrma ve Uygulama Merkezi Yayn, No. 16, stanbul 2003.

93
 Dnya genelinde bor ynetiminin ana kurumlar arasnda Maliye Bakanl,
Merkez Bankas, Bor Ynetim Ofisi, Bor Danma Grubu yer almaktadr.190
Trkiyenin bor ynetiminden sorumlu kuruluu Hazine Mstearldr.191 IMF ve
Dnya Bankas gibi ekonomi ynetiminde etkinlii artan uluslararas finans
kurulular ve DT gibi kresel dzenleyici kurulularla ilikiler Hazine
Mstearl zerinden kurulmaktadr. Nitekim IMF ve Dnya Bankasnn kurulu
szlemelerinde bu kurumlarn muhataplar olarak ye lkelerin Hazine (ya da
Maliye Bakanl) ve Merkez Bankas birimleri gsterilmitir. Hazine ya da Maliye
Bakanl, IMF ile ilikilerde ye lkenin mali ajan (fiscal agent), Merkez Bankas
ise saklama kurumu (depository) grevi grmektedir.192 Dolaysyla, uluslararas
sermaye rgtleri ile kurulan ilikilerin bor ynetimi zerinde nasl bir biim
aldnn zmlenmesi ayn zamanda Trkiyenin kresel ekonomi ile eklemlenme
srecini anlama abasnda nemli bir yere sahip olacaktr.

1983 yl sonuna kadar kamu gelir, gider ve nakit ynetimi Maliye

Bakanl tarafndan yrtld. Bor ve nakit ynetimi ile bte ynetiminin tek at
altnda toplanmas bte dengesi ve borlanma arasndaki ilikinin kurulmas
asndan nemli grlyordu. Ne var ki yukarda da grdmz gibi 1983193 ve
1984194 tarihlerinde yaplan yasal dzenlemeler ile bor ve nakit ynetimi bte
ynetiminden ayrld ve bu yetkiler Hazine Mstearlna verildi. Bte ve nakit
ynetiminin birbirinden ayrlmas, rgtlenme asndan bakldnda mali idarede
paral bir yapnn ortaya kmasna yol amt. Oysa ekonomi/maliye ynetiminde
bu trden bir kurumsallamayla bor ynetiminin ayrlmas, rgtsel bir deiimden
ziyade 1980li yllarn ortalarndan itibaren bte aklarnn finansmannda vergi
politikas yerine borlanma politikasna ynelii kurumsallatrmas bakmndan
nemli idi.

190
rnein, Arjantin ve ABDde bor ynetiminden sorumlu olan kurum Maliye Bakanldr.
Japonyada Maliye Bakanl Bte Brosu, Mali Bro gibi eitli alt brolardan oluur. Brezilya,
Fransa ve spanyada Maliye Bakanlnn bnyesi iinde yer alan Hazine Mdrl bor ynetimi
ve mali kaynaklarn ynetiminden sorumludur. te yandan, rlanda, Yeni Zelanda ve svete ayr bir
Bor Ynetim Ofisi kuruludur. Azgelimi lkelerde bu kurumlara Planlama ya da Kalknma
Bakanln eklemek gerekir. Arlkla ne kan kurumlar ise yine Maliye Bakanl ve Merkez
Bankasdr.
191
Merkez Bankas ve Maliye Bakanl ise bor ynetiminin eitli aamalarndan sorumludur.
192
Mahfi Eilmez, Hazine Dalrken, Radikal Gazetesi, 04.01.2005.
193
14.12.1983 tarih ve 188 sayl KHK
194
18.06.1984 tarih ve 232 sayl KHK

94
 Bor ve nakit ynetiminin bte ynetiminden ayrlmas ve bu yetkilerin Hazine
Mstearlna verilmesinin ardndan 1986 ylndan itibaren bte teknii de
deitirildi. ve d bor anaparalar bte deneklerinden karld. Bylelikle
devlet borlarnn ynetimi Hazine tarafndan yrtlmeye balad. Bu gelime
TBMMnin devre d kalnda ilk aamayd. 1985 Mali Yl Bte Kanunu ile ilk
kez getirilen bir dzenleme 1985-2000 dneminde yaanan i bor ksr
dngsnn Anayasaya aykr olan yasal zeminini hazrlad. 1985 Btesinin genel
hkmleri dzenleyen blmnde ilk defa bir yasa maddesi ile konsolide btenin
gider-geliri arasndaki farkn iki misline kadar i borlanma yetkisi ve borlanma
yetkisinin de Hazine Mstearlnn bal olduu Bakan tarafndan kullanlaca
(md.4) hkme baland. Anayasaya aykr olarak getirilen bu yetki 2002 ylnda bor
ynetimini dzenleyen Kamu Finansman ve Bor Ynetiminin Dzenlenmesi
Hakknda Kanun195 ile yasal hale getirildi.

Bu kanunla TBMMnin devre d braklmasnda ikinci ve son aamaya

geilmitir. Kamu Finansman ve Bor Ynetiminin Dzenlenmesi Hakknda Kanun
ile piyasalarda gven ve istikrar koruyarak, makro ekonomik dengeleri gzeterek
devletin i ve d borlanmasna, hibe almasna, nakit ynetiminin para ve maliye
politikalar ile birlikte koordinasyonla yrtlmesine, devletin i ve d borlarnn
izlenmesine ve Hazine Mstearl ile mali ilikileri yrten dier kamu kurum ve
kurulular arasndaki ilikilerin dzenlenmesine ilikin hkmler yeniden
dzenlendi. Yine bu dzenleme ile Trkiye adna i ve d bor almaya Bakan
(uygulamada Hazineden sorumlu Devlet Bakan) yetkili klnd. Devlet adna mali
ynden tzel kiilii temsil eden Bakan bu yetkisini gnlk uygulamada Hazine
Mstearna devredebilse de bu sorumluluu ortadan kaldrmayacaktr.

Bor ynetimi 1986 ylna kadar Hazine tarafndan yrtld ama alnan bor,
bor yl btesine gelir, anapara demesi ise gider olarak yazlyordu. Bu

195
28.3. 2002 tarih ve 4749 sayl Kamu Finansman ve Bor Ynetiminin Dzenlenmesi Hakknda
Kanun ile piyasalarda gven ve istikrar koruyarak, makro ekonomik dengeleri gzeterek devletin i
ve d borlanmasna, hibe almasna, nakit ynetiminin para ve maliye politikalar ile birlikte
koordineli yrtlmesine, devletin i ve d borlarnn izlenmesine ve Hazine Mstearl ile mali
ilikileri yrten dier kamu kurum ve kurulular arasndaki ilikilerin dzenlenmesine ilikin
hkmler bu kanunla yeniden dzenlendi. Yine bu dzenleme ile Trkiye adna i ve d bor almaya
Bakan (uygulamada Hazineden sorumlu Devlet Bakan) yetkili klnd. Devlet adna mali ynden tzel
kiilii temsil eden Bakan bu yetkisini gnlk uygulamada Hazine Mstearna devredebilse de bu
sorumluluu ortadan kaldrmayacaktr.

95
uygulamada bte bykl olduundan fazla gsterilebiliyordu ve giderek daha
fazla borlanmaya karn alnan bortan daha az anapara deme yaplmas sonucunda
1986 ncesine kadar bteleme ile bte aklar ksmen saklanabildi. 1986 ylnda
yaplan deiiklik sadece bte kanun metni ile gider ve gelir cetvellerindeki
deiiklikle snrl kalmad. Deiiklikten nce bor kaytlar Hazine ve Merkez
Bankas tarafndan tutulmakta; farkllk ktnda ise Merkez Bankas kaytlar esas
alnmaktayd. Dolaysyla gerek parlamento gerekse kamuoyu borlarn mevcut
bykl ve yaps konusunda kesin bilgilere ulaamyordu. Szn ettiimiz yeni
dzenleme ile birlikte, devlet borlar ile ilgili bilgiler yllk program eklerinde yer
almaya ve bte tasars ile birlikte parlamentoya sunulmaya baland.

Bte kanunlarnn yrtme ile ilgili hkm Bu kanunu Maliye Bakan

yrtr eklinde iken, 1986dan itibaren yrtme yetkisi belirli hkmlerle snrl
olarak Hazineden sorumlu Devlet Bakanna da verildi. nk daha nce Maliye
Bakanl bnyesinde yer alan Hazine artk Babakanla balanmt. Gelir-gider
arasndaki farkn i borlanma ile karlanaca hkmnn bte kanun metinlerinde
yer almas kanlmaz bir durumdu. Ne var ki, bu yetkinin ilk defa bu lde altnn
izilmesi kaynak tahsislerinin ynlendirilmesi yannda ayrca brokrasinin
yetersizliini de belgelemektedir. Bte hazrlk aamalarnda Hazine kime, ne
zaman, ne kadar ana para ve ne kadar faiz (faizlerin reel bte gideri olduu
gereini hatrlayarak) denecei; dolaysyla ne kadar kaynaa gereksinim olduu
bilgisine sahip deildi. Sz konusu hkm biraz da bu belirsizlii ortadan kaldrmaya
ynelik olarak brokratlar tarafndan konuldu. te yandan devlet bor ynetimini
btn unsurlar ile dzenleyen bir yasann olmay nemli bir eksiklik olarak
grlyordu.

2002 ylnda Kamu Finansman ve Bor Ynetiminin Dzenlenmesi Hakknda

Yasann karlmasyla birlikte Cumhuriyetin ilanndan bu yana her yl bte
kanunlarnda yer alan maddelerle yrtlen borlanmaya ilikin esaslar bte dnda
ayr bir yasayla dzenledi. Bu yasa ile Trkiye adna i ve d bor almaya Bakan
(uygulamada Hazineden sorumlu Devlet Bakan) yetkili klnd. Bu yasa ile
devredilen borlanma yetkisinin nemi snrsz/limitsiz bir yetki devri olmasdr.
1985 Bte Kanunu ile Anayasaya aykr olarak getirilen snrsz-sorumsuz yetki
devri ile Trkiyede kaynak tahsisinin yn deitirildi. Bu snrszlk yeni

96
dzenleme ile yasal ereveye kavuturuldu. Nitekim, 1980 sonrasnn neoliberal
politikalar gelir-servet zerinden vergi almak yerine yksek reel faizler ile i ve d
piyasalara borlanmay ne karyordu.196

Burada bir parantez aarak bor ynetimi asndan nemli bulduumuz Duyun-
u Umumiye (Genel Borlar daresi) zerine ksa bir deerlendirme yapmakta fayda
var. Osmanl devletinde Merkez Bankasnn baz ilevlerini yerine getirmek iin
Fransz-ngiliz ortak sermayesi ile kurulan Banka Osman-i, 1863 ylnda Banka
Osman-i ahane adn almtr. Bu kurum Cumhuriyete kadar hem devletin
haznedarln hem de i ve d borlarn faiz ve anaparalarn deme sorumluluunu
stlenmitir.197 te yandan, Osmanl devletinin borlarn deyememesi sonucunda
1881 ylnda kurulan Dyun-u Umumiye-i Osmaniye-i Meclis-i daresi bir lkenin
bor ynetimini ilk kez alacakl lkelerin temsilcilerine brakyordu. Bu tarihte
imzalanan Muharrem Kararnamesinin nemi, sadece borlarn ana para ve faiz
demelerinin deil ayn zamanda gelir kaynaklarnn ynetiminin de bu idareye
braklmasyd.198 Dyunu-u Umumiye tarihi, bir anlamda Osmanlnn bir yar-
smrge haline gelme tarihinde nemli bir aamay iaret eder. Osmanlnn 19.
yzyln ikinci yarsnda ar derece borlanmas nedeniyle Dyun-u Umumiyeyi
kamu maliyesinin yabanclarn hkimiyetine braklmasn ve devlet gelirlerinin asl
olarak bor demeye tahsisini getiren bir kurum olarak tanmlamak mmkndr.199

Ksacas, 1984 ylnda Maliye Bakanlndan ayrlmasnn ardndan dnem

boyunca yaplan yasal dzenlemelerle devlet iinde grece ayrcalkl bir pozisyona

196
Ekzen, Nazif Bor daresi- Maliye Politikas Arac Olarak Faiz D Fazla,
http://www.bilkent.edu.tr/~yeldanbs/Yazilar_BSB/BSBTemmuz1.pdf (08.09.2006)
197
Cumhuriyetin kurulmasnn ardndan Osmanl Bankasnn imtiyaz sresi 1925 ylndan 1935
ylna kadar uzatld. 11.06.1930 tarihinde 1715 sayl yasa ile Merkez Bankas kurulmas karar alnd
ve bu yasa 1970 ylna kadar yrrlkte kald. Bu tarihte kabul edilen 1211 sayl yasa ile Bankann
grevleri yeniden belirlendi. Buna gre Merkez Bankas para ve kredi politikalarnn ynetilmesi,
parann deerinin korunmasna ynelik nlemlerin alnmas, para basma ve dn verme ilemlerinin
dzenlenmesinden sorumlu tutuldu. 1986 ylnda 3291 sayl yasa ile Bankann rol yeniden
tanmland.
198
1881 ylnda oluan Duyunu Umumiye idaresi 1928de lke topraklarndan kartlmasna ramen
hukuki ilikiler ancak 1949 ylnda kaldrld ve alacakllara son taksit 1954 ylnda dendi. Dyun-u
Umumiyeye ilikin ayrntl bilgi iin bkz. Donald C. Blaisdell, (1940) Osmanl mparatorluunda
Avrupa Mali Kontrol, ev. Hazm Atf Kuyucak, Yksek ktisat ve Ticaret Mektebi Arkada
Matbaas; stanbul 1940; Birgl A. Gler, Ynetimde zerklik Sorunu: Duyunu Umumiyei Osmanl
Meclisi daresi 1881-1948, Memleket, Say. 1 (Mays 2006), s. 97-119.
199
Sungur Savran, kinci Dyun-u Umumiye Dnemi i Mcadelesi, (Ocak-ubat 2001), Say 1,
s. 29-46.

97
yerleen Hazine, 1990l ve 2000li yllarda da giderek artan oranda kresel
kapitalizmle eklemlenmede temel makro-ekonomik ynetici roln stlendi ve
bylelikle devlet aygtlar hiyerarisi iinde statsn glendirdi. Yaplan yasal
dzenlemeler ile bir dnem Maliye, Ticaret, Sanayi Bakanlklar ile Merkez Bankas
ve DPT Mstearlnn sorumluluk alanna giren temel ekonomik ilerin ou
Hazine Mstearlna getiinden, devletin isel rgtlenme mimarisi iinde
Hazine neredeyse bakanlk-st bir konuma yerlemitir.200 Hazine Mstearl
1980lerin ortalarndan bu yana gerek IMF, Dnya Bankas ve Dnya Ticaret rgt
gibi uluslararas sermaye rgtlerinin gerekse yerel byk sermaye kesimlerinin
taleplerini ve projelerini iselletiren bir ajan olarak ekonomi ynetimindeki
ayrcalkl yerini hl korumaktadr. te yandan ekonominin ynetimi asndan
nemli birimlerin bir ksmnn Babakanla bir ksmnn da Devlet Bakanlklarna
balanmasnn yan sra maliye politikasnn uygulama birimi olan Maliye
Bakanlnn da bu yaplanmann dnda tutulmas, genelde ekonomiyi ynlendiren
birimler arasnda koordinasyon sorununa ve ekonomi ynetiminde karmaaya yol
at gerekesiyle eletirilir. Bamsz mstearlklara verilmi olan ekonomi
ynetiminin bir Ekonomi Bakanl ad altnda birletirilerek ekonomi ynetiminde
ok ballk sorununun zlmesi gerektii ynndeki zm nerileri gndemde
kalmaya devam etmektedir.201

200
Yeni yaplanma ile Hazine Mstearl bir mstear, mstear yardmcs, sekiz ana hizmet
birimi (Kamu Finansman, KTler, D Ekonomik likiler, Banka ve Kambiyo, Sigortaclk, Yabanc
Sermaye, Tevik ve Uygulama, Ekonomik Aratrmalar genel mdrlkleri) ile denetim biriminden
(Bankalar Yeminli Murakplar Kurulu, Hazine Kontrolrleri Kurulu, Sigorta Denetleme Kurulu
bakanlklar) olumaktadr. ve d borlarn ynetimi, nakit ve fon ynetimi, btenin izlenmesi,
bte kapsamndaki fonlar ile kapsam d fonlarn ynetimi Kamu Finansman Genel Mdrlnn
sorumluluundadr. te yandan, IMF, OECD, DT gibi uluslararas kurulularla ilikiler, Trkiyenin
kredi notunun izlenmesi, uluslararas sermaye piyasalarndan borlanma, yap-ilet-devret modeli
kapsamndaki projeler D Ekonomik likiler Genel Mdrlnn; bankalarn denetimi, gzetim
altna alnan bankalarn iyiletirilmesi ve elden karlmas, kambiyo kontrol Kambiyo Genel
Mdrlnn sorumluluundadr.
201
Bugn makroekonomik politikalar ile ilgili konularda drt ayr bakann yetki ve sorumlulua
sahip olduunu; bu durumda maliye, hazine, d ticaret ve planlama ile ilgili konularda karar sreci
ve uygulamann drt bakann koltuuna baktn syleyen Uur Grsesin konuya ilikin aklamas
yle: Ekonomi politikalarnn ana omurgasn oluturan makroekonomik kararlar ve ekonomi
programlar konusunda, Hazineden sorumlu bakan imza atarak ykmllk altna girerken,
yetkiler baka bakanlarn elinde bulunmaktadrHazineden sorumlu bakann imzalad resmi bir
metinde, nmzdeki yllk dnemde kamu alacaklarna ilikin olarak herhangi bir af
getirilmeyecei hkmet adna taahht edilirken, birka hafta sonra, sosyal gvenlik prim
borlarna ilikin olarak af benzeri kolaylk salayan yasa tasarsnn kabulnden sonra Maliye
Bakannn Onu IMF dnsn demesi ...IMFye niyet mektubu veren bakan olan Ali Babacana

98
 Ekonomi ynetiminde ok ballk sorunu gerek AKP seim beyannamesinde
yer alan [h]kmet kurma grevi partimize tevdi edildiinde, mevcut hizmet
bakanlklarna ilave olarak bir Ekonomi Bakanl kurulacaktr ifadesi gerekse Acil
Eylem Plannda []ncelikli alan olarak belirlenen ekonomide hzl, etkin ve
koordineli bir yaklamn hayata geirilmesi bakmndan gl bir Ekonomi
Bakanl kurulacaktr ifadesi, halihazrda bir Ekonomi Bakanl kurulmas
ynnde somut admlar atlmam olsa da, sklkla dile getirilen ekonomide ok
ballk sorununa ynelik bir zm nerisidir. Oysa tarihsel olarak baktmzda
ekonomik ve mali birimlerin ayr ayr rgtlenmesi Cumhuriyetin kuruluundan bu
yana gndemdedir.202

Bu gelimeler topluca deerlendirildiinde, maliye politikasnn belirlenmesinde

ve uygulanmasnda grevli Maliye Bakanlnn 1980li yllarda daha tali ve daha
geri bir konuma doru ekildii sylenebilir. 1980 sonras kamu maliyesinin yeni
yapsnda ortaya kan deiimler ve mali-iktisadi kurumlama srecinde Hazine
Mstearl (1994e kadar Hazine ve D Ticaret Mstearl) DPT Mstearl,
Yksek Planlama Kurulu, Planlama ve Koordinasyon Kurulu ve Devlet
Bakanlklarna ve fonlarla ilgili tzel kiilie sahip kurululara verilen grev ve

sorun... diyerek tamamlamas, Artk zaman geldi de geiyor diye dndryor; zel kesimdeki
yerli ya da yabanc yatrmclara Bir durup bekleyelim, bakalm eilimi yaratyor.
Uur Grses, Drt Bal Ekonomi Ynetimi, Radikal Gazetesi, 20.0.2005.
202
Ekonomik ve mali birimlerin tek bir bakanlk ats altnda toplanmas nerileri yeni deildir.
rnein, tartmann 1930l yllarda yabanc bir uzmann kaleminden nasl ifade bulduuna bakmakta
fayda var. Herve Alphand tarafndan 1935 tarihinden hazrlanan ve Maliye Bakanlnn yeniden
dzenlenmesi fikri zerinden giden Maliye Tekilat ve Bu Tekilatn Vazifeleri Hakknda Trkiye
Cumhuriyeti Maliye Bakanlna Rapor adl almada, Alphand yle sylyor: Byk asri
Devletlerin bir ou umumi hizmetlerin danklndan mtevelli ayr ayr Bakanlk olan Hazine ve
Maliye Bakanlklarn tevhid etmitir. Teknik olmaktan ziyade siyasi mlahazalara mstenid birka
tecrbeden sonra Fransa ve Belikada da ayni tevhit esasna rcu edilmitirBu maksatla Maliye
Bakannn yanna, servisleri yukardan sevk ve idare edebilmek maksad ile, iki mstear vermek
lazm gelecektir. Mstear veya Katibi Umumi unvann alabilecek olan ve Parlamentoya mensup
bulunmayan bu yksek memurlar muamelatn hsn cereyan noktasndan ok mhim olan devam ve
istikrar temin edeceklerdi. Mstearlardan biri Muhasebe-i Umumiye ve Hazine muamelat ile
megul olacak, dier varidat ilerine bakacaktr. Bilhassa Hazine muamelat ile megul olmak zere
nc bir Mstearlk ihdasna imdilik gerek yoktur. nk Trkiyede bu muameleler dier
memleketlerde olduu kadar ehemmiyetli bir derecede deildir. Aktaran Ahmet Erol Trkiyede
Devletin Mali ve Ekonomik Birimlerinin Yeniden Yaplandrlmas, Yaymlanmam Doktora Tezi,
stanbul niversitesi Sosyal Bilimler Enstits, stanbul 2002, s. 70-71. Gelgelim, 1963 tarihli
Merkezi Hkmet Tekilat Aratrma Projesi (MEHTAP) raporunda ise bunun tam aksi ynde
nerilerin yapldn gryoruz. Burada DPTnin kurulmasyla birlikte devlet yaps iinde egdm
ve ibirlii olanaklarnn artt saptamasna dayanarak Maliye Bakanl bnyesinde yrtlen
grevlerin baka birimlere datlmas gerektii vurgulanyor. Bkz. MEHTAP Ynetim Kurulu Rapor
zeti, Ankara: Balkanolu Matbaaclk, s. 54-67.

99
yetkiler, Maliye Bakanlnn grev ve yetkilerinin daha da daraltlmasna yol at.
Maliye Bakanl bir anlamda devletin muhasebecilii grevi ile yetinmek
durumunda brakld.203 Ayrca, 1970te yaplan bir yasal dzenleme ile (1211 sayl
kanun) Merkez Bankas bakannn idare meclisinin teklifi zerine 5 yl sreyle
atanmas hkme balanmt. Ancak 1990 ylnda yaplan deiiklik kapsamnda
bakann dorudan Bakanlar Kurulu tarafndan atanmas kabul edildi. Bir ok
konuda Maliye Bakanl yerine Babakanl iaret eden bu deiiklikle, Maliye
Bakanlnn Merkez Bankas zerindeki kontrol de Babakanla kaydrlm
oldu.

Toparlayacak olursak, 1980li ve 1990l yllarda devletin isel mimarisi

snfsal bir dizi talep dolaynda yeniden yaplanmtr. Baka bir deyile, sermaye
birikimine dayal sistemin yeniden retilmesi anlamnda devletin rol ve kurumsal
rgtlenmesi yeni dnemin gerekleri dorultusunda biimlenen ekonomi
politikalarn uygulamaya dnk olarak deimitir. Bu dnm esas itibariyle
sermayenin uluslararas lekteki hareketini kolaylatracak kurumsal dzenlemeleri
gndeme getirmitir. Uluslararas sermaye ile eklemlenme mekanizmalarnn
kurulmas hem IMF ve Dnya Bankas gibi uluslararas kurulularn hem de
uluslararas eklemlenmeyi talep eden lke ii sermaye kesimlerinin belirleyiciliinde
gereklemitir. Ekonominin ihracata ynelik sanayileme politikalar dorultusunda
yeniden yaplanmas ulus ii toplumsal kesimler arasnda yeni iliki biimlerinin
oluturulmasn gerekli klarken ayn zamanda da dnya kapitalizmiyle yeni bir
entegrasyon biiminin kurulmasn gerektiriyordu. Bu deiimin en arpc rnei
devletin ekonomik alandaki temel rgtlenmelerinden olan ve planlama anlaynn
kurumsal ifadesi olan DPTnin ekonomi brokrasisi iindeki konumundaki kaymada
grld. Da almay ngren ekonomi program dorultusunda ekonomi
brokrasisinin mevcut konumlan, sermayenin uluslararas lekteki hareketini
kolaylatracak kurumsal dzenlemelerin uygulanmasna engel oluturacak olan
yaplarn dntrlerek geriye ekilmesine; srecin nn aacak yaplarn da ne
karlmasna bal olarak nemli lde deitirilmitir.

203
Ouz Oyan; Ali Rza Aydn, a.g.k., s. 96.

100
 Gerek sermaye ile emek arasnda gerekse sermayeler arasnda aa kan
elikilerin bir alan olarak devletin aygtnn yeniden inas 1990larn sonlarndan
itibaren yeni bir evreye girmitir. 1990larn sonlarndan bu yana snflar aras iliki
ve bu ilikinin devlet zerindeki etkileri ya da devletin ileyi biimindeki farkllklar
daha ak hale gelmitir. Bu dnemde [d]evletin isel mimarisi, bizzat devletin snf
temelli organize eylemlilii ile dntrlmeye balamtr. Devletin sermaye
birikimine ynelik ilevleri, merulua ynelik ilevlerinin belirgin bir ekilde nne
gemitir. Baka bir deyile, uluslararas dinamiklerle yzlemek isteyen ve
yzlemek zorunda kalan sermayelerin mdahalesi ile devletin sermaye temelli snf
karakteri daha bir belirgin hale gelmitir.204 te yandan, dnem boyunca hakim bir
gr haline gelen devletin kltlmesi ve devleti klterek devlet eliyle rant
yaratlmasna son verilmesi zerinden giden dnm sreci 1990larn sonlarna
varldnda yle bir tabloyu ortaya karmtr: Boratavn vurgularyla devleti
kltme ve devlet eliyle rant yaratmaya son verme program sonunda devlet eliyle
zenginlemenin, rant yaratmann ve yolsuzluklarn ana kayna ve ynlendiricisi
olmutur. Devletin rant yaratma olana daralmam sadece alan deitirmitir.
hracat tevikleri hayali ihracata yol at lde eski dnemde sektrler ve faaliyet
trleri lehinde alan rant yaratma eilimi, 1980 sonrasnda belli kiiler,
sermayedarlar ve onlarn siyasal katmanlardaki ortaklar lehine iletilmitir.205

B. Kapitalizmin Kresel Kurumsallama Srecine Gei (2000 Sonras)

1980li yllarda dnya leinde glenen neoliberal paradigmann hegemonik

konumu 1990l yllarda ciddi bir sarsntya girmitir. Neoliberalizmin ekonomide
hzl gelimelere dnk iyimser iddialarn rtecek nemli gelimelerin yaand
bu dnemde, dnya genelinde pe pee kan mali krizler, isizlik ve yoksulluun
giderek artmas ve derinlemesi gibi gelimelerle aa kan neoliberal reformlarn
ykc etkilerine ve neoliberal yeniden yaplanmann geriletici etkisine farkl
platformlardan tepkiler ve eletiriler ykselmeye balamtr.206

204
Fuat Ercan, Trkiyede Kapitalizmin Sreklilik inde Deiimi (1980-2004)- Bilgi Kuramsal Bir
ereve Denemesi, Trkiyede Kapitalizmin Geliimi, (Haz. Demet Ylmaz ve dierleri) Dipnot
Yaynlar, Ankara 2006, s. 380-381.
205
Korkut Boratav, Yeni Dnya Dzeni Nereye, mge Kitabevi,Ankara 2000, s. 27-28.
206
Neoliberalizme ynelik eletirilerin artt bu dnemde hakim yap kendi iinde de eletirilmeye
baland. Bunun en tipik rnei Asya krizi srasnda Dnya Bankasnn ba ekonomisti olarak kritik
bir pozisyonda bulunana Nobel dll Joseph Stliglitzdir. Stliglitz, anaakm literatrde tartlan

101
 Birincisi, neoliberalizm mevcut sorunlar daha da arlatrm ve bankaclk,
parasal ve daha kapsaml mali krizler aa kt. Neoliberal reformlarn uyguland
lkeler derin krizlerle kar karya geldi. Meksikadan balayarak ardndan Arjantin,
Trkiye ve Brezilyaya uzanan kriz dalgas tm dnyay etkisi altna ald. Ama
neoliberal politikalara ynelik asl eletirileri 1997 Gney Asya krizi tetikledi. Bu
krizi 1998 Rusya, 1999 Brezilya, 1999-2001 Arjantin ve 2000-2001 Trkiye krizleri
izledi.

Kalknmann ve refaha kavumann tek yolu olarak nerilen neoliberalizmin

bymeye ilikin vaatleri de gereklememitir. 1990larda neoliberal reformlarn
hayata geirildii lkelerden sadece Arjantin, ili ve Uruguay mdahaleci 1950-80
dnemindeki ortalama byme oranlarndan daha hzl byd; ne var ki sonradan
Arjantin ekonomisi Uruguay da etkileyerek ke geti. Gelimi kapitalist
lkelerde 1960-80 dneminde kii bana gelirin yllk byme oran yaklak yzde
3 iken, 1980-2000 aras neoliberal dnemde yzde 2ye dt. Bu deiim azgelimi
lkelerde daha keskin yaand. 1960-80 dneminde kii bana gelirin yllk byme
oran yzde 3 iken, 1980-2000 dneminde yzde 1.5.e geriledi. stelik bu lkelerde
kii bana GSYH byme oran ayn dnemlerde yzde 1.9dan yzde 0.5e dt.
Ayrca Sahra gneyi Afrika lkeleri negatif bymeyle kar karya kalrken, Latin
Amerikada byme fiilen durmu ve eski komnist ekonomiler byk bir k
yaad.207

te yandan, neoliberal dnemde lke ii ve lkeler aras eitsizlikler daha da

derinlemitir. UNDPnin (United Nations Development Programme- Birlemi
Milletler Gelime Program) verilerine gre 1960 ylnda dnya nfusunun en zengin
yzde 20sine sahip lkelerin toplam geliri, en fakir yzde 20sine sahip lkelerin
toplam gelirinin 30 katdr. Bu oran neoliberal dneme geildii 1980lerin banda
45e ykseldi, 1989 itibariyle 59a ulat, 1997ye gelindiinde ise 70e kt. Gelir
farklarndaki bu art zellikle Sahra gneyi Afrika lkelere bakldnda daha da

Post-Washington Mutabakatnn temel dayanaklarnn olumasnda nemli bir figrdr. Bu

tartmaya Kuzey Amerikann hakim akademik evrelerinden Dani Rodrik, Paul Krugman, Stanley
Fischer, William Easterly ve Ravi Kanbur gibi isimler de katk koydular. Ziya ni; Fikret enses
Rethinking the Emerging Post-Washington Consensus: A Critical Appraisal, Economic Rresearch
Center Working Paper in Economic 03/09, 2003.
207
Chang, Ha-Joon ve Grabel, Ilene, Kalknma Yeniden- Alternatif ktisat Politikalar Elkitab, (ev.
Emre zelik, Yayma Hazrlayan. Cem Somel), mge Kitabevi, Ankara 2005, s. 33-34.

102
belirgin bir hal almaktadr. 1960 ylnda bu lkelerin kii bana geliri, sanayilemi
lkelerin kii bana gelirinin yaklak yzde 11idir. 1998e gelindiinde ise bu oran
yar yarya azalmtr.208

Yine neoliberal dnemde dnya nfusu iinde yoksulluk altnda yaayanlarn

oran da giderek artmaktadr. UNDP verilerine gre gnmzde 2.8. milyar insann
gnlk 2 dolardan ve 1.2. milyar insann da gnlk 1 dolardan daha az bir gelirle
geinmektedir.209

Btn bunlar uygulanan yapsal uyarlama politikalarnn baarszlkla

sonulandn iaret etmektedir. Yaanan bu gelimeler dnya genelinde
kresellemeye kar gl bir muhalefetin oluumunu ve anti-kapitalist hareketlerin
ykseliini tetiklemitir. Dnya bir meta, yaam bir pazar deildir, baka bir
dnya mmkn sloganlar etrafnda btnleen bu muhalefet hareketi, IMF, Dnya
Bankas ve DT ats altnda sermaye glerinin uluslararas toplantlarn
engellemeye dnk gsterilerde bir araya gelmi ve gl bir kar muhalefet odan
oluturdu.210 Kapitalist dzenin bu yaplar araclyla dayatt sermaye
tahakkmne, toplumsal ykmlara, smrye, eitsizliklere ve dlanmla tepkiyle
glenen ve genel olarak kreselleme kart eylemler olarak anlan bu simgesel
hareketlerin gerisinde yatan ise, 1980lerden bu yana uygulanan neoliberal politikalar
ve bu politikalarn aa kard ekonomik, siyasal ve toplumsal sonulard.

Ne var ki 1990larn balam iinde ekonomide beklenen baarnn

gereklememesi ve toplumsal muhalefetin keskin bir kla ykselmesi,
neoliberalizmin ideolojik hegemonyasn sarsm olsa da genel dzeyde bu
hegemonyann ykldndan ve ktnden bahsedilemez. Bu dnemde
1980lerden bu yana hakim olan neoliberal ideolojinin neoliberal reformlara
meruluk salayan temel sylemleri yeniden gzden geirildi. Piyasa ynelimli
neoliberal analizlerde yaanan krizler ve toplumsal sorunlar reform programlarnn
gerei gibi uygulanamamasna balanarak, kriz sonras uyum programlar ve

208
UNDPden (2001:16) aktaran Ha-Joon Chang; Ilene Grabel, a.g.k., s. 37.
209
UNDPden (2001: 2) aktaran a.k. s. 40.
210 Washington (16 Nisan 2000), Millau (30 Haziran 2000), Melbourne (11 eyll 2000), Prag (26
Eyll 2000) Seul (10 Ekim 2000), Nice (6-7 Aralk 2001, Washington (20 ocak 2001), Quebec (20-21
Nisan 2001), Gteburg (14-16 Haziran 2001). Bkz. Alex Callinicos, Anti-Kapitalist Manifesto, (ev.
Derya Kmrc), Literatr Yaynclk, stanbul 2004.

103
dzenleyici reformlar ad altnda vurgu devlete ve devletin kurumsal ileyiinin
yeniden yaplandrlmasna kaydrld. Bylelikle 1980lerin devletin kltlmesi
sylemi yerini 1990larn ortalarndan itibaren yerini piyasa dostu devlet, etkin
giriimci devlet sylemlerine brakt.

1. Devletin Kltlmesinden Dzenleyici Devlete: Neoliberal Reformlarn

Kurumsallamas

Trkiyede 1980lerden itibaren devletin ilevleri da alma politikalar

dorultusunda deitii lde devlet rgtlenmesi de bu politikalar uygulama
ynnde yeniden yaplanmtr. retim alanndan ekilmeye ve bu alan sermaye
kesimine brakmaya balayan devletin temel ilevi birikimin hukuki, mali, idari
gerekliliklerinin salamayla snrlanmtr. Ancak, devletin mdahale aralarn
sermaye lehine tasfiye eden neoliberal strateji 1990larn balam iinde devlete
ynelik sylemlerini deitirmi ve kendine zg devlet projesini ynetiim
modeli zerinde inaya girierek yeni bir dzenleme (reglasyon) projesinin
gelitirilmesi ve uygulanmas srecini balatmtr. Ana akm yaznda bu deiim
birinci kuak yapsal reformlardan ikinci kuak yapsal reformlara ya da
Washington Mutabakatndan Post-Washington Mutabakatna gei211 olarak
tanmlanmaktadr. Bu ikinci evrede ne kan strateji devlet aygtnn kurumsal,
yapsal olarak yeniden yaplanmasdr. Yeniden yaplanmann temel zellii ise
yapsal reformlarn bir dizi yasal dzenleme ile kurumsallaarak ilerliyor olmasdr.

Bu geite birinci kuak yapsal reformlar olarak da anlan ilk dnemin

yapsal reformlarna kaynaklk eden teorik erevede nemli bir krlma yaanmtr.
Bu krlmay tanmlayan temel deiiklik ise piyasann etkin ilemesi adna
kurumlarn ve kurumlarn piyasa ilkeleri dorultusunda biimlenmesi iin de
yasalarn nemine iaret edilmeye balamasdr. Piyasa ve devlet arasnda uzlamaz
bir kartlk kuran egemen neoliberal bak as, dzenlemeye dair taleplerin
younlat bir aamada devlet ve piyasann yeniden bir arada ortaklk ilikisi
temelinde deerlendirilmesini gndeme getirmitir. Bu anlamda ikinci kuak

211
Bu niteleme Dnya Bankasna aittir ve bankann retorik ve entelektel duruunda bir dnme
iaret eder. Neoliberalizmle ou zaman eanlaml olarak kullanlan Washington Mutabakat terimi,
neoliberal reformlarn en gl taraftarlarnn (ABD, IMF ve Dnya Bankas) merkezlerine, yani
Washingtona iaret etmektedir. Bkz. Naim Moises, Fads and Fashion in Economic Reforms:
Washington or Washington Confusion? IMF Conference on Second Generation Reforms, 1999.

104
reformlarn hayata geirildii dnemde devletin dzenleyici ilevleri yeniden
(reglasyon) ne kmtr. Bu deiim ise, devletin yeni ilevleriyle birlikte yeniden
tanmlanmasn gerekli klmtr.212

Genel kullanmda birinci kuak reformlardan ikinci kuak reformlara gei

olarak anlan bu deiim sreci ayn zamanda yapsal reformlarn genel erevesini
belirleyerek azgelimi lkelerde uygulanmasn zorunlu hale getiren IMF ve Dnya
Bankasnn sylemlerinde de bir dnm ifade ediyordu. Dnya Bankasnn
yoksulluk ve ynetiim sylemleri temelinde kalknma srecinde devletin rolne
ve etkin kurumlarn varlna; piyasa-ynelimli reformlarn zorunlu unsuru olarak
devletin performansnn gelitirilmesine olan ihtiya vurgulanmaya balamtr.213

Washington mutabakat, neoliberalleme iin piyasalara vurgu yaparken post-

Washington mutabakat, piyasalarn dzgn ilememesinden kaynakl sorunlara ve
bunlarn zm iin kurumsallamaya iaret ediyordu. Baka bir ifadeyle neoliberal
uzlamann devlete kar piyasa vurgusunun aksine post-Washington mutabakat
ekonomik gelimenin salanmas iin devlet vurgusunu ne kard.214 te yandan
IMF de zellikle 1998 Asya krizi sonrasnda bata bankaclk ve mali sistem olmak
zere dzenleyici reformlara ve dolaysyla iyi ynetiim ve gl kurumlarn
nemine daha fazla dikkat ekmeye balamtr. Bu dnemde devletlerin kalknma
srecinde nemli olduu; ekonomide piyasa alannn genilemesinin zorunlu olarak
devletin alannn daraltlmas anlamna gelmedii dncesinden hareketle devlet ve
piyasann birbirinin kart deil, aksine birbirini tamamlayan iki unsur olduklar ileri
srld. Piyasa ynelimli bir ortamda finansal sistemlerin dzenlenmesinde devletin
nemine vurgu yapld. Nitekim, finansal sistemin dzenlenmesi sermayenin
hareketlilii asndan kanlmazd. Ayrca piyasann talebine uygun yksek
nitelikte igcnn yeniden retimi asndan eitime devlet destei gerekirken;
altyap hizmetleri, teknoloji transferi vs. asndan da devlete nemli rol dyordu.

212
Fuat Ercan, Neo-liberal Orman Yasalarndan Kapitalizmin Kresel Kurumsallama Srecine
Gei: Yapsal Reformlar-I, s. 4, 6.
213
Ziya ni; Fikret enses, a.g.k.
214
Ben Fine, Kreselleme ve Gelime Fikirlerinin Eletirel ncelemesi: Politik Ekonomiye Ne Rol
Der?, s. 72-74.

105
zetle dzenlemelerin gerekletirilmesi, devletin etkinletirilmesine bal olarak
baarya ulaacakt.215

Bu balamda dnemin hakim sylemi piyasa baarszlklarnn aktif devlet

mdahalesiyle dzeltilmesi ynnde glendi. Dnemin temel sorusu devletin
performansnn nasl gelitirilecei ve devletin baarszlndan nasl kanlaca
oldu. Buna gre devletler, piyasa-benzeri mekanizmalar kullanarak etkinliklerini
gelitirebilecektir. Piyasalarn etkin ileyiinde devletler ne kadar nemli ise piyasa-
benzeri mekanizmalar da devletlerin etkinliinde bir o kadar nemlidir. yleyse
devletin performansn ve etkinliini gelitirmede hangi piyasa mekanizmalarna
bavurulacaktr? Neoliberal yapsal reformlarn temel ynelimi bu sorunun cevabn
da verecektir: Birincisi, devletler rekabet eden kamu kurumlar oluturmal; ve
kurumlar arasnda rekabeti tevik etmelidir. kincisi, rekabet ynetsel bir etkinlik
olarak brokrasi iin de geerli klnmal; kamu kurulular hem kendi aralarnda
hem de zel sektrle rekabete zendirilmeli ve hatta zorlanmaldr.

Ksacas, sadece piyasa baarszl ile ilgilenme anlamnda devletin rolne

vurgu yapmayan ayrca piyasa baarszlklar karsnda devletin performansnn ve
etkinliinin de nasl gelitirilecei sorusuna odaklanan post-Washington Mutabakat,
esas olarak etkin kurumlarn yaratlmasn baarl kalknmann nemli bir bileeni
olarak grmektedir.216 Baka bir ifadeyle, yeni dnemde vurgu kalknmann
gerekletirilmesinde kurumsal ina, saydamlk ve hesap verebilirlik sylemleri
etrafnda ynetiim modelinin nemi zerine kaymtr.

ni ve enses, Post-Washington Mutabakatnn temel ilkelerinin kalknma

teorisi ve politikas iinde hakim olan nceki iki paradigmann sentezlenmi bir hali
olduunu ifade etmektedir. Onlara gre, bu iki paradigmadan biri piyasa
baarszlklarnn stesinden gelmede devletin rolnn nemine vurgu yapan ulusal
kalknmaclk; ikincisi serbest piyasann faydalarna inanan neoliberalizmdir.
Devletin nemine ve kurumsal etkinliin artrlarak devletin baarszlklarndan
kanlmas gereine iaret eden bu yeni yaklam ni ve ensese gre ayrca
yoksulluk ve eitsizlik sorunlarnn zmne de eilmesi nedeniyle bir nceki
dnemle karlatrldnda kalknmaya ynelik daha ilerici bir yaklam temsil

215
Ziya ni; Fikret enses, a.g.k.
216
Ziya ni; Fikret enses, a.g.k.

106
etmektedir.217 Bu yaklamda her ne kadar bu dnce izgisinin kimi snrllklarna
iaret ediyor olsalar da, aslnda kalknma sorununa neoliberalizmin geliimi
ierisinde daha geri ya da daha ileri bir konumlan belirleyerek ve bu paradigmann
iinden bakarak yaklalmaktadr. Oysa, bu iki sre ve tanmlama arasnda bir
koputan ok sreklilik sz konusudur. lk evrede neoliberalizm, fiyat desteklerinin
ve tavanlarnn kaldrlmas, serbest d ticaret, dviz kurlarnn piyasada
belirlenmesi gibi yollarla ekonomi ynetimi alannda ve mal ve sermaye akmlarn
ynlendirmede devlete kar piyasalarn roln artrma; zelletirmeler ya da
piyasalarn devlet mdahalesinden arndrlmas gibi yollarla zel sektrn ve zel
mlkiyetin roln ve kapsamn geniletme; ve son olarak denk bteler, igc
piyasas esneklii, dk enflasyon vb. yollarla da tek bir iyi iktisat politikas
anlayn tevik etmitir.218 Washington Mutabakatnn politika nerileri bu temel
unsurlara bal olarak biimlenirken; 1990l yllarda neoliberalizme ieriden eletiri
ynelten ve Post-Washington Mutabakat temelinde nermelerini yineleyenler, bu
kez dzenleyici reformlara ve devlet ve piyasa arasndaki ortaklk ilikisine iaret
ettiler. Devlet ile piyasa birbirini dlayan iki unsur olarak deil, aksine birbirini
tamamlayan iki unsur olarak ele alnmaya balad. Bylece neoliberal reformlarn
gndemine iyi ynetiim, yolsuzlukla ve yoksullukla mcadele programlar dahil
oldu. ncelikli hedefler arasna serbestletirmenin yaygnlatrlmasnn yan sra
mali disiplinin salanmas girdi.

2. Kresel Kapitalizme Kurumsal Uyarlanma

Dnya genelinde olduu Trkiye zelinde de neoliberalizmin hegemonyasnn

sarsld 1990larn ikinci yarsndan itibaren IMF ve Dnya Bankasnn gzetimi
ve denetiminde 1980lerden bu yana uygulamaya konulan yasal dzenlemeler
yeniden gzden geirilmeye balanmtr. Yeni yapsal reformlar ile temel olarak
yasal dzenlemelere dayal olarak uluslararas sisteme uygun kurumlarn yaratlmas
amalanmtr. Bu balamda Trkiyede neoliberal yapsal dnm sreci
1990larn sonundan itibaren yeni bir evreye girmitir.

1980li yllarda yaplan yasal dzenlemelerin ayrt edici yn dzenin

salanmasdr. Dnemin yasal dzenlemeleri ile byk lde devletin ileyii

217
Ziya ni; Fikret enses, a.g.k.
218
Ha-Joon Chang; Ilene Grabel, a.g.k., s. 30.

107
yeniden tanmlanarak belli snrlamalar getirilirken ayn zamanda toplumsal
ilikilerin piyasann gereklilikleri dorultusunda yeniden dzenlenmesi amalanm
ve byk lde baarlmtr.219 Bu eilimlerin yan sra 1980li yllar tanmlayan
bir dier zellik dnya piyasas ile ilikilerin nasl kurulacana ve bunun iin hangi
deiikliklerin yaplacana ilikin genel erevenin IMF ve Dnya Bankasnn
yapsal uyarlama programlar ile belirlenmi olmasdr. Dnemin piyasa ynelimli
dzenlemeleri ihracata ynelik sanayileme stratejileri dolaynda gerekletirilmitir.
1980li yllarda devletin kamu aklarnn finansmannda borlanma eiliminin
glenmesi ve borlanmann kendi kendini dndren bir sre haline gelmesinin bir
sonucu olarak 1990larn sonlarna gelindiinde kamu ekonomisi, borlanma, faiz
demeleri, byyen bte aklar, daha fazla borlanma ve faiz demeleri ve daha
byk bte aklar ile biimlenen bir ksr dngye girmitir. Devletin borlanma
eiliminin faiz oranlarn daha da artrmasyla, kamu dengeleri bozulmu ve
ekonomideki istikrarszllar iddetlenmi ve devletin mali krizine yol amtr.220

Uluslararas sisteme uygun kurumlarn yaratlmas amal yapsal dzenleyici

reformlar Trkiyenin gndemine 1999 ylndan itibaren hzl bir biimde girmitir.
Bu tarihte IMF ile imzalanan Yakn zleme Anlamas yasal dzenlemeler
asndan nemli bir yol ayrmna iaret eder. Ekonomide yaanan durgunluk, yksek
enflasyon, artan isizlik ve gelir dalm bozukluklarnn derinletii bu ortamda
Trkiye Aralk 1999da IMF ile stand-by anlamasn imzalamtr. Program temel
olarak Altokun ifadesiyle devletin borlanma mekanizmasyla gelir aktarmnn
snrna gelinmesine bal olarak sermayenin deerleme srecinin devam
ettirilebilmesi iin, ar artan bor stokunun, sosyalizasyona gidilerek hafifletilmesi
amacn tamaktadr. Enflasyonu drme amacnn tesinde program ile

219
rnein, Devlet Denetleme Kurulu Kurulmas Hakknda Kanun, Hakimler ve Savclar Yksek
Kurulu Kanunu, Blge dare Mahkemeleri, dare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluu ve
Grevleri Hakknda Kanun gibi bir dizi kanun devletin ileyiine dair kstlamalar getirirken;
Faaliyetleri Durdurulan Sendika, Federasyon ve Konfederasyonlara Kayym Tayini Hakknda Kanun,
Toplant ve Gsteri Yryleri Kanunu gibi bir dizi dzenlemeyle de belirli toplumsal kesimlerin
hareket alan snrlandrlmtr. Ayrnt iin bkz. Fuat Ercan, Neo-liberal Orman Yasalarndan
Kapitalizmin Kresel Kurumsallama Srecine Gei: Hukuk-Toplum likileri erevesinde
Trkiyede Yapsal Reformlar-II, s. 17-19.
220
Metin Altok, a.g.k., s. 125.

108
ekonomide kalc dnmler amalanm ve devletin toplumsal kesimlere ynelik
taahhtlerini yeniden gzden geirmesi hedeflenmitir.221

Derin ekonomik bunalmlar yaayan Trkiyenin 2000li yllarna iyeri

kapatmalar ya da klmenin yan sra isizlik damgasn vurmutur. Tasarruf
Mevduat Sigorta Fonuna devredilen bankalarn ve dier kamu bankalarnn grev
zararlar ile birlikte, kamu i borcu e katlamtr. Ocak ay sonu itibariyle Maliye
Bakanlnn aklad 2001 yl btesinin gelir ve gider kalemlerine gre; 2001
ylnda vergi gelirleri %50 orannda artarken, giderler %72 orannda artmtr. Bunun
anlam, gider artnn gelir art ve enflasyonun zerinde olmas; ve gelir artnn
ise fiyat artlarnn gerisinde kalmasdr. te yandan 2001 ylnda faiz d fazla %74
orannda artmtr. Yani i bor demeleri hesaba katlmadnda bte fazla
vermektedir. Ancak faiz d fazladaki art byyen bte an kapatmaya
yetmemekte; gider kalemindeki art gelirleri byk farkla geride brakmaktadr.

Piyasa ynelimli neoliberal analizlerde bu gelimeler ve yaanan krizler

dorudan ekonominin henz yeterince klememi olmasna, devletin kt
ynetiliyor olmasna, kamuda personel azaltlmasnn hl istenilen dzeye
drlmemesine, ksacas devletin ekonomiye mdahale aralarnn sermaye lehine
yeniden biimlenmesinin tam olarak gerekletirilmemi olmasna balanmtr.222
Bu tr deerlendirmelerde iaret edilen temel konu aslnda devletin henz btnyle
piyasalamam olan eitim, salk, sosyal gvenlik gibi temel kamusal hizmet
alanlardr. Yukarda 1999larn sonu itibariyle Trkiyede neoliberalizmin geliimi
ve yapsal reformlar asndan yeni bir evreye girildiine iaret edilmiti. Bu dnemi
yeni klan bir baka unsur olarak, bu balamda, temel kamusal hizmet alanlarnn
metalatrlmas ve piyasaya almas olduu belirtilmelidir.

1999 tarihli IMF stand-by program ile d kredi destei ile mevcut i bor
stokunun dndrlmesi, bylelikle iflasn nlenmesi; ve ayrca IMFnin temel
mantna gre krizin temel nedeni olan gelir-gider ann kapatlmas
amalanmtr. Gelir-gider ann kapatlmas ise btenin denkletirilmesi
demektir. Bte, harcamalar kslarak ve/veya gelirler (vergiler) artrlarak denkleir.
221
Metin Altok, a.g.k., s. 116-117.
222
Bkz. TSAD, Kamu Reformu Aratrmas, Yayn No. TSAD-T/2002-12/335, stanbul 2002;
TSAD-OECD, Trkiyede Dzenleyici Reformlar- Ekonomik Dnme Yaamsal Destek, Yayn
No. TSAD-T 2003/9/359, stanbul 2003, s. 27-50.

109
Ne var ki KDV, TV gibi vergiler, sosyal harcamalarn kslmas, iten karmalar
vs. bte ann bymesine engel olamamtr. Neoliberal bak asndan sorunun
zm iin hem vergi gelirlerini artrmaya hem de kamu harcamalarn ksmaya
dnk tedbirlere devam edilecektir.223 2000lere gelindiinde IMF program
erevesinde borlarn bir ksmnn ek faiz ykmlyle IMF kredi kaynaklarndan,
bir ksmnn mali disiplin ad altnda dayatlan faiz d fazla ile, bir ksmnn da
krl kamu kurulularnn zelletirilmeleriyle ksmen kapatlmas ksmen de
srdrlmesi ngrlmtr. Ykselen kamu aklar ve borlarnn gerekliinde
borlarn srdrlebilirlii ise temel olarak kamu kesimini finans kesimine kaynak
aktarma biiminde ekillendirilmesi ve bu kesim lehine mali rant yaratlmas
kanallarnn almas anlamna gelecektir.224 Dolaysyla, bte ann kapatlmas
ve btenin denkletirilmesi taleplerinin, 2000li yllarda kamu mali ynetimi
sistemini ve dolaysyla harcama ynetimini yeniden yaplandrmaya ynelik
yasal/kurumsal dzenlemelerde neden sklkla vurgulandnn da bu noktadan
hareketle zmlenmesi ve kavranmas gerekir.

IMF stand-by anlamasnn imzalanmasnn hemen ardndan yapsal uyarlamaya

ilikin bir dizi dzenleme gndeme geldi. Bunlarn byk bir blm 2000-2001
yllarnda gerekletirildi (yapsal uyarlama ile ilgili 40 yasa ve 1 Meclis tz
karld). ubat 2001 krizi sonrasnda yapsal dzenlemelerin saysnda gzle
grlr bir art yaand (34 Yasa ve Meclis tz deiiklik karar karld). 15
Mays 2001 tarihinde IMF ile szde Gl Ekonomiye Gei Program (GEGP)
ad verilen 3 yllk orta vadeli istikrar program imzaland ve yapsal dzenlemelerin
en youn dnemi Mays-Temmuz 2001i kapsayan GEGPnn ilk aylk
dneminde yaand; ve bu ay iinde 25 yapsal uyarlama yasas kartld. Sonu
olarak 2.5 yllk bir zaman diliminde 62 dzenleme yaplmken, sadece Mays-
Temmuz 2001 arasnda ok hzl bir ekilde toplam 25 dzenleme gerekletirildi.225

Kamu ynetiminin ve ekonominin yeniden yaplandrlmasnn amaland bu

dnemde Gl Ekonomiye Gei Program ile asl olarak devletin neoliberal
yeniden yaplanmann yeni evresiyle uyumlu bir yasal ve kurumsal yapya

223
Bkz. Kemal lker, Byk krizin yldnm, www.iscimucadelesi.net
224
zzettin nder, Kapitalist likiler Balamnda ve Trkiyede Devletin Yeri ve levi, s. 283.
225
Bu dnemde yaplan dzenlemelerin ayrntl dkm iin bkz.Ouz Oyan, 2002 Bte Program
ve Niyet Mektuplar: Ortada Bir stikrar Program Var m?, ktisat Dergisi, Say 420, 2001, s. 42-51.

110
kavuturulmas gereine iaret etmitir. Gl Ekonomiye Gei Program ile
iaret edilen yapsal, kurumsal ve dzenleyici reformlar ana balklar ile bankacla
ilikin reformlar, kamu sektrne ilikin reformlar ve zel sektrn geniletilmesine
dnk reformlardan olumutur. Kamu sektrne ilikin reformlar altnda ise; kamu
sektrnde etkinliin ve saydamln salanmas; kamu harcamalarnda disiplinin
salanmas; kamu personel rejiminde disiplinin salanmas; gelirlerin artrlmas ve
vergi reformunun gerekletirilmesi talepleri ne kartld. Bu program
dorultusunda gerekletirilen btn yapsal kurumsal ve dzenleyici reformlar IMF
ve Dnya Bankasnn zorlamalarnn yan sra TSAD, TSK, TOBB gibi sermaye
rgtleri tarafndan da desteklenmitir. 1999 ve 2001de uygulamaya konulan istikrar
ve yapsal uyarlama politikalaryla, igc rgtllnn zayflatlmas ve
igcnn bask altna alnmas, cretlerin reel olarak drlmesi, sosyal
harcamalarn kstlanmas gibi bir dizi nlem ile esas olarak toplumsal atmay en
aza indirerek snfsal g ilikisini sermaye snf lehine yeniden dzenleyecek
ideolojik ve politik dnmlerin hzlandrlmas; bylelikle de sermaye birikiminin
geniletilmesi amaland. 2000li yllarda yapsal uyarlama program balamnda
gndeme gelen sosyal gvenlik reformlar ve sosyal politikalarda yeni dzenlemeler,
igc piyasalarnn esnekletirilmesi ve sermayenin rekabet gcn artrmaya
dnk uygulamalar bu amaca dnk giriimlerdir.226 Glerin de iaret ettii gibi
sosyal devleti ortadan kaldran sre, deien ieriini hesaba katmak kouluyla
sermaye kesimi lehine bir tasfiye olarak ortaya kmakta; buna karlk sosyal
devletin tasfiyesi emeki kesimler asndan kazanlm btn haklarnn yitirilmesi
anlamna gelmektedir. 227

Dnya Bankas ve IMF ilikileri balamnda Trkiyenin siyasi ve ekonomik

yapsnda meydana gelen dnm AKPnin iktidara geliiyle nemli bir ivme
kazanm ve AB ile btnleme Trkiyenin rekabeti kresel kapitalizmin
dinamiklerine almasn salayacak temel kurumsal ve disipline edici mekanizma
olarak grlmtr. 1999 Ylnda AB Bakanlar Konseyinin Trkiyeyi tam yelik
iin aday olarak tanmasnn ardndan ABye yelik en nemli siyasi nceliklerden
bir haline gelmi ve dzenleyici reformlarn gelitirilmesi yelik kriterlerine uyum

226
Metin Altok, a.g.k., s. 125.
227
Birgl Ayman Gler, Devlette Reform Yazlar, Paragraf Yaynevi, Ankara 2005, s. 89.

111
salanmasnn nemli bir yolu olarak sunulmutur. AB Mktesebatnn i hukuk ile
uyumlatrlmas sreci 2000li yllarn yapsal dzenlemelerinin ve reformlarn
ieriinin biimlenmesinde olduka belirleyici olmutur. Bu reformlar ile temel
olarak devlet rgtlenmesi iindeki karar mekanizmalarnn yeniden yaplanmas ve
yetki devri dahil olmak zere bakanlklarn takdir yetkilerinin snrlandrlmas gerei
ne iaret edilmitir.228

Toparlayacak olursak, genelde dnya leinde (zelikle Latin Amerika

lkelerinde) zel de ise Trkiyede hayata geirilen yapsal reformlar ve bu
reformlar tanmlayan yasal dzenlemeler kapitalizmin kresel dzeyde
kurumsallamas anlamnda nemli bir yol ayrmna iaret etmektedir. kartlan
btn yasalar birbirleriyle balantl ve etkileim halinde yapsal bir dnme neden
olmakta; yapsal dnme yol aan yasalar verili toplumsal ilikileri ve kurumsal
yaplar dntrmektedir. Bir nceki dnemde hayata geirilen yapsal reformlarda
iaret edilen uyarlama temel olarak Trkiyenin dnya kapitalizmine
eklemlenmesinin gerekli ya da belirli snflar iin zorunlu olduu bir aamann
ihtiyalarna uygun dnmn ifade ediyordu. Devletin yeniden dzenleyici
ilevlerinin nemli hale geldii 2000li yllarda ise her lkenin tarihsel, toplumsal ve
snfsal zellikleri dolaynda biimlenen kurumlar ile bu kurumlar oluturan
ilikilerin tbi olduu yasal dzenlemeler arasnda belli bir standardn oluturulmas
gerei aa kmtr. Sermayenin ok daha etkin ve daha fazla kaynaa ynelmesi
anlamna gelecek olan bu deiim devletin yeni ilevleriyle yeniden tanmlanmas ve
bu dorultuda dnmn gerekli klmaktadr. Devlete ilikin en nemli deiim ise
artan zelletirmeler ile kamu alannn sermaye lehine daraltlmasnn yan sra
devletin zorunlu olarak yerine getirdii hizmetlerin de piyasa koullarnda
gerekletirilmesidir. Kamusal alann ticariletirilmesi ve kamusal hizmetlerin
metalatrlmas srecini hzlandran bu sre, devletin yeniden yaplanmasnda
sermayenin belirleyiciliinin artmas anlamnda farkl bir evreye iaret etmektedir.229

228
Dzenleyici reformlara ilikin en ayrntl alma OECDnin OECD Reviews of Regulatory
Reform- Turkey: Crucial Support for Recovery balkl rapordur. Bu alma 2003 ylnda TSAD-
OECD ortak yayn olarak Trkeye evrilmitir. TSAD-OECD, Trkiyede Dzenleyici
Reformlar- Ekonomik Dnme Yaamsal Destek, Yayn No. TSAD-T 2003/9/359, stanbul 2003.
229
Fuat Ercan, Neo-liberal Orman Yasalarndan Kapitalizmin Kresel Kurumsallama Srecine
Gei: Yapsal Reformlar-I, s. 5-7.

112
3. Ekonominin Siyasetten Arndrlmas: Geleneksel Siyaset Alannn Daralmas

1990larn sonlarndan bu yana oluan neoliberal devlet biimlenmesinde

sermayenin belirleyiciliinin artmasyla ilikili olarak devlet rgtlenmesi ve onun
temsil ettii siyaset alanlarnn da tasfiyesi eilimi glenmi ve bu eilim
ekonominin siyasetten ayrtrlmas vurgusunu giderek daha fazla n plana
karmtr.230 Neoliberal kreselleme olarak tanmlayacamz dnemde yrtme
organnn ekonomiye mdahale aralarnn etkisizletirilmesi stratejisi temel olarak
ekonomi ile siyaset arasndaki ilikinin yeniden tanmlanmas anlamna gelmektedir.
Devletin yeniden yaplanmasnda sermayenin belirleyiciliinin arttnn en ak
gstergesi ekonominin siyasetten ayrtrlmas gereine yaplan vurgudur. Bu vurgu
esas olarak siyasi karar alma srelerinin teknikletirilmesini ve farkl toplumsal
kesimlerin bu srelerden dlanmasn ieren bir anlama sahiptir. Kresel kapitalist
dzenin ulusal dzeydeki meruluu siyasi karar alma srelerinin teknikletirilmesi
ve bylelikle siyasal alana ikin olan g ilikilerinin ve elikilerinin grnmez
klnmas zerine kurulmaktadr.

1994, 1999 ve 2001 (Kasm 2000 ve ubat 2001) krizlerinin iinden geerek
gnmze uzanan Trkiyede, sermayenin apolitikletirme stratejisi en ak ve ileri
biimini siyasetin ekonomiden btnyle ayrtrlmasnn Trkiyenin
sorunlarnn zmlenmesi iin temel bir gereklilik olduunu vurgulayan dnemin
ekonomiden sorumlu bakan Kemal Derviin aklamalarnda bulmutur. Savrann
da ifade ettii gibi bu aklama biimi nemlidir. nk yaanan krizlerin nedeni
sermaye kesimlerince arlkl olarak politik kadrolarn yarattklar gven
bunalmna; oy alma ve kendi karlarn koruma kayglar ve beceriksizliklerinden
kaynakl olarak atalet iinde bulunmalar nedeniyle yapsal reformlar istenildii
ekilde gibi yerine getirmemelerine; ve son olarak yolsuzluk ve hortumculuk
olgularna dayal olarak aklanmtr. Baka bir ifadeyle yolsuzluk, hortumculuk,

230
almann snrlar dahilinde ayrntsna girmeyeceimiz ama ekonomi ve siyaset ayrmyla
uyumlu en nemli gelimelerden biri burjuva demokrasisinin hegemonya kurma olanaklarn
yaratmasdr. Ekonominin depolitizasyonu, yrtme ve brokrasinin grece glenmesi gibi
gelimeler burjuva demokrasisi zerinde belirleyici olmutur. Demokrasinin burjuva demokrasisi
ynnde liberalizme indirgendii ve bunun da kapitalizmin ekonomi ve siyaseti ayrma zelliinden
beslendiini savunan Gvelolunun da belirttii gibi ekonominin depolitizasyonu, yrtme ve
brokrasinin grece glenmesi gibi gelimeler burjuva demokrasisi zerinde belirleyici olmutur.
Bkz. Nazm Gvelolu, Demokrasinin Neoliberal Dnemde Geirdii Dnmn Siyasal Partiler
zerindeki Etkileri, Praksis, Say 12 (Gz 2004), s. 11-36.

113
rvet gibi kavramlarla bir kamuoyu yaratlmakta ve devletin etkinliine bal olarak
aklanan mevcut olumsuzluklar, krizler, ve dahas artan borlar deiim taleplerinin
ve yapsal reformlarn meruluk kayna olarak sunulmaktadr. 1990larn
sonlarndan itibaren saylar hzla artacak olan bamsz dzenleyici kurumlara ve
teknokratlar hkmeti ynndeki nerilere geii hazrlayan bu sre sz konusu
sylemlerle daha da hz kazanmtr: Eer politika ekonominin nnde bir engel ise
ve poplizm, oy avcl ya da baz zel karlara hizmet dolaysyla politikaclar
ekonomide iyiye gidii engelliyorlarsa, o zaman politik alanda burjuvazi iin en iyi
zm lkeyi politik kayglardan arnm kadrolarn ynetmesi olacakt.231 Bu
ynelim dorultusunda IMF ve sermayenin farkllaan talepleri ok daha hzl bir
biimde uygulamaya sokulmalyd.232

Genelde ve Trkiye zelinde reel sosyalizmlerin de zlmesinin ardndan

kapitalizmin tek ve alternatifi olmayan bir sistem olarak zaferinin ilan edildii bir
konjonktrde dnemin hakim sylemi baka bir alternatif yok oldu. Sermayenin
dnemsel ihtiyalarnn da belirleyicilii altnda bu sylem bir ideoloji olarak daha
da glenmitir. Kapitalizmin alternatifsizliini iaret eden vurgularyla dnsel
anlamda gndemi belirleyen neoliberal aklamalara, piyasann her sorunu zecei,
devletin ve devleti temsil eden her eyin de sorun yarataca dncesi egemen
olmutur. Trkiyede de 1980den bu yana yaanan dnm srecinde ekonomide
yaanan istikrarszlk ve krlganlklar piyasann tanmlad ereveye uymayan
siyasal dinamiklere, zellikle de irrasyonel ya da poplist olarak tanmlanan gl
ve merkezi devlet aygtna balanmtr. Devlet ve piyasay birbirinden bamsz
iki ayr olgu olarak alan bu analizlerde IMF ve Dnya Bankasnn politik metinleri
araclyla azgelimi dnyaya yaylan kt ynetim ya da yolsuzluk gibi
tanmlamalarn nemli etkisi olmutur. Btn bu aklamalarda sorunun kayna
olarak iaret edilen yine devlet ve siyasi yozlamadr ve zm olarak nerilen iyi

231
Sungur Savran, kinci Dyun-u Umumiye Dnemi, i Mcadelesi, (Ocak-ubat 2001), s. 29-
46.
232
Bunlar, zelletirmelerde ve enerji programlarnn uluslararas sermayeye devrinde gecikme,
borsann derinletirilmesi amacyla bireysel emeklilik sigortasna geite adm atlmamas,
bankaclk sektrnn yeniden yaplanmasnda gecikme, zel olarak kamu bankalarnn
zelletirilmesinde ve Fondaki bankalarn alcya karlmasnda yeterince hzl gidilmemesi, tarmda
rn desteine bir trl son verilmemi olmas vb Sungur Savran, kinci Dyun-u Umumiye
Dnemi, s. 31.

114
ynetiim ilkelerinin yasal dzenlemelerle hayata geirilmesidir.233 Birinci kuak
ya da Washington Mutabakat olarak anlan reformlar temel olarak
makroekonomik istikrarn ve mali disiplinin salanmas, zelletirme, d ticaret ve
kambiyo rejimlerinin serbestletirilmesi, devletin ekonomideki rolnn
snrlandrlmas ve devletin geriye ekilmesi gibi bir dizi unsurdan olumutur.
Bunlarn bir uzants olarak gndeme gelen iyi ynetiim ilkeleri de 1990larn
hakim sylemidir. zellikle IMF ve Dnya Bankas gibi uluslararas kurululardan
destek isteyen lkelerin Washington Mutabakatnde belirlenen ilkelere uymalar
bir zorunluluk olarak istenmitir.

Yaanan toplumsal ve ekonomik bunalmn sorumlusu olarak devleti iaret

eden bu tr ele allarda kreselleme anda merkeziyeti ulus-devlet
yaplanmas ve siyasi sistem, ekonomik altyapdaki deiim taleplerine kar diren
gsterdii gerekesiyle eletirilir. Toplumsal snflar devre d brakan ve devleti de
bunalmlarn asl sorumlusu sayan aklamalarda bunalmdan k kukusuz
neoliberal piyasa anlaynn dayatt yapsal reformlarn uygulanmasna
balanmakta; buna kar tepkiler ise toplumun ada uygarlk dzeyine ulamasn
istememekle sulanmaktadr. Bu nermeler tartmasz kabul edildii srece, siyasal
karar alma srelerinde rol oynayanlarn yan sra kamuoyu algsnda da liberal bir
ekonomik dzende devlet ve piyasa birbirlerinden bamsz iki ayr olgu olarak
anlam kazanmaktadr. Dolaysyla, Trkiyede ekonominin kendi kurallarna gre
ile(ye)medii, geleneksel zelliklerini devam ettiren devletin gereksinimlerine gre
ilemeye zorland ynnde bir anlay hakim hale gelmektedir.234 Bu hakim
anlay, neoliberal analizlerin devlet-piyasa ayrmna ve buna dayal olarak ne
karlan gl devlet vurgusuna dayal olarak farkl bir devlet tanmn iermekte;
devletin ntr ve toplumsal ilikilere dsal olduu kabul edilmektedir.

Yalman, Trkiyenin sorunlarnn zmlenmesi iin olmazsa olmaz bir

gereklilik olarak vurgulanan ekonominin siyasetten ayrtrlmas konusunun,

233
rnein, OECD tarafndan Trkiye iin hazrlanan bir raporda btn bu temalar en ak haliyle
vurgulanmakta ve Trkiyenin makro-ekonomik performans ile zayf kamu ynetimi ve dzenleyici
yaplar arasnda yakn bir ilikinin olduunun alt izilmekte; ve zm olarak dzenleyici politikalar
temelinde dzenleyici ynetiim nerilmektedir. Ayrnt iin bkz. TSAD-OECD, Trkiyede
Dzenleyici Reformlar- Ekonomik Dnme Yaamsal Destek.
234
Galip Yalman, Tarihsel Bir Perspektiften Trkiyede Devlet ve Burjuvazi: Rlativist Bir
Paradigma m Hegemonya Stratejisi mi, Praksis, Say 5, 2002, s. 8.

115
devlet-toplum ilikilerine dair muhalif ama hegemonik olarak nitelenebilecek bir
sylemin gndemi belirlemeye balamas balamnda anlam kazandna iaret
eder.235 Sylemin muhalif olmas Osmanldan bu yana deimedii varsaylan,
toplumdan kopuk, toplumun taleplerine duyarsz ve ona hkmeden, gc kendinden
menkul bir devlet imgesine kar tavr alnmasndan; hegemonik olmas ise, gerek bu
imgeyi gerekliin kendisi gibi gstermedeki baarsndan, gerekse de piyasa ve sivil
toplumu bireysel zgrlklerin gerekletirildii alan olarak sunmasndan
kaynaklanmaktadr.236

Ekonomi ve siyaset arasndaki ayrmn kurumsallamasnda ynetiim modeli

nemli bir rol oynamaktadr. Trkiyede yeni bir siyasal iktidar tarzn hayata geiren
ynetiim, nceki dnemde zayflam olan demokratik sistemin krlganlklar
zerine sermaye egemenliinin ina edilmesinde; ve demokratik iktidar biiminin
dntrlmesinde hakim bir model olarak ne kmtr. Yolsuzluk, kayrmaclk ya
da partizanlk gibi olumsuzluklar siyasete atfeden bu model siyasal olana negatif
bir anlam ykler. Trkiye zelinde ele alndnda ekonomiyi siyasetten
ayrtrmann temel aralar ise piyasann ihtiyalarn temel alan, yasama ve yarg
ilevleri ile donatlm zerk ve bamsz kurumlar; parlamentonun denetleme
yetkisinin denetleyici irketlere braklmas; kamu ynetimi reformlar ile kamu
ynetimine irket ynetim tekniklerinin uygulanmas, toplam kalite ynetimi,
performans denetimi, ticaret ilkelerine aykr mevzuatn deitirilmesi olarak
karmza kmaktadr.237

Trkiyede 2000 yl istikrar programyla birlikte 1211 sayl Merkez Bankas

yasasnda deiiklik yaplmas gndeme geldi. 2001 ylnda kartlan 4651 sayl
Merkez Bankas Kanununda deiikliin nedeni Merkez Bankasnn bamszln
salamak, Merkez Bankacl konusunda bata Avrupa Birlii normlar olmak zere
dnyada meydana gelen gelimelere uyum salamak olarak akland.238 Yeni
dzenlemede Merkez Bankasnn temel grev ve yetkilerini dzenleyen maddede
deiiklik yaplarak bankann temel amac fiyat istikrarn salamak olarak

235
Galip Yalman, a.g.k., s. 7-23.
236
Galip Yalman, a.g.k., s. 7-8.
237
Sonay Bayramolu, Ynetiim Zihniyeti, letiim Yaynlar, stanbul 2005, s.172.
238
Bkz. 25.04.2001 tarihli 4651 sayl T.C. Merkez Bankas Kanununda Deiiklik Yaplmasna Dair
Kanun.

116
belirlendi. Yasada bankann fiyat istikrarn salamak iin uygulayaca para
politikasn ve aralarn dorudan kendisinin belirleyecei hkme balanarak
politika aralarnda bamszlk konusu yasal gvence altna alnmak istendi. Ayrca
Merkez Bankasnn hkmetle ilikisinin Babakan araclyla kurulaca, yasa ile
kendisine tannan grev ve yetkilerini bamsz olarak kullanaca ifade edildi.

Fiyat istikrarnn salanmasnn, srdrlebilir bir byme hzna ulalmas ve

lke kaynaklarnn etkin ve verimli kullanm asndan nemli olduuna iaret eden
yasal dzenlemeye gre fiyat istikrarnn korunmasnn n koullarndan biri de para
politikalarnn Merkez Bankas tarafndan bamsz olarak belirlenmesi ve
yrtlmesidir. Ayrca hkmet byme ve istihdam politikalarnn da ancak fiyat
istikrarn salama amacyla elimemek kaydyla destekleyebilecektir. 1211 sayl
nceki dzenlemede ekonomik gelimeye yardm etmek, para ve kredi politikasn
kalknma planlar ve yllk programlar dorultusunda yrtmek de bankann
grevleri arasnda saylrken, yaplan deiiklikle ekonomik kalknmaya katk
Merkez Bankasnn temel amalar arasndan kartld. Yine yasada yaplan
deiiklikle bakan yardmclarnn merkez bankas bakannn nerisi zerine
mterek kararla atanmalar ve grevden alnamayacaklar hkme baland. 239

Merkez Bankasn zerkletirme abalar ile birlikte ekonomi/siyaset ayrmnn

kurumsallamas abalar resmi dzlemde IMF niyet mektuplarnda da
vurgulanmtr. rnein 20.11.2001 tarihli niyet mektubunun birinci maddesinde
Kamu maliyesi alannda gsterilen kuvvetli abalar sonucu, kamu sektrnde henz
iki yl ncesindeki yksek oranl faiz d aklarn aksine byk bir faiz d fazla
oluturulmutur. Siyaset ve ekonomik kurumlarn idaresinin daha fazla birbirinden
ayrlmas ve saydamln artrlmas ilkelerini ne karan ve daha rekabeti bir
ekonomik yapnn temellerini atan nemli yapsal reformlar balatlmtr. Bankaclk
sektr reformu, kamu maliyesinde saydamlk, dereglasyon ve Trkiye
Cumhuriyeti Merkez Bankasnn bamszlna ilikin nemli kanunlar
karlmtr denilmektedir.

239
1211 sayl TC Merkez Bankas Yasasnda 4651 sayl yasa ile yaplan deiiklikler ve yeni
dzenlemeler iin bkz. ztin Akg, Yasal Deiiklikler: Finansal Pazarlara Olas Etkileri, ktisat
Dergisi, 2003, s. 10-15.

117
 Esasen finansal piyasalarn yeniden dzenlenmesi, hkmetlere, enflasyonla
mcadele etmek ve bu yolla fiyat istikrarn salamak adna, cretleri aa doru
ekmede kullanabilecekleri olduka gl bir kamusal meruiyet salamaktadr.
Finansal piyasalarn yeniden yaplanmas devletin ii snf karsndaki gcn bir
ok bakmdan artrr. Fiyat istikrar, para politikalarnn ilk ve en nemli amac
olarak sunulduu; ve yksek cretlerin enflasyonun balca nedeni ve tetikleyicisi
olduu kabul grd ve yaygnlat lde gnmz kapitalist devletlerinde
hkmetler takdir yetkisine dayal arar alma mekanizmalarndan kurallarn temel
alnd ekonomik stratejileri uygulamaya koyma ve bylelikle enflasyonu kontrol
altna alma abas iine daha fazla girmektedir.240

Bu anlamda ekonominin siyasetten arndrlmasna ynelik giriimlerin meru

aklamalarndan biri 1980lerde uygulanan reformlarn hkmetlerin takdir yetkisi
lehine kurallar zaafa uratmalarna yol at ynndedir. Baka bir ifadeyle, piyasa
ynelimli analizlerde 1980lerde Trkiyenin geleneksel politika kltrnn
merkezinde olmaya devam eden devlet baba fikrinin arln koruduu; ve buna
dayal olarak takdir yetkisine dayal ve keyfi karar alma mekanizmalarnn
yaygnlat ifade edilmektedir. Sorunun kaynan kt ynetime dayandran bir
ok almaya gre bu dnemde ihracat teviklerinin tahsisinde geni keyfilikler
ortaya km; hkmet nceliklerinin finansmann kolaylatrmak iin hkmetlerin
kamu finansman ynetim sistemlerini reforma tabi tutmak yerine bte d fonlarn
kurulmasna bavurmular; ayrca kamu ynetiminde reforma gitmek yerine karar
alma mekanizmalarn merkeziletirme yolunu semilerdir.241

te yandan, Trkiyede Merkez Bankasnn bamszln savunan kesimler,

ulusal para idaresinin yetkisinin fiyat istikrar amacyla snrlanmasn gerekli
bulurken, buna eletirel yaklaanlarn bir ksm para politikasnn temelde bir maliye
politikas olduuna iaret ederek sadece fiyat istikrarn gzeten bir Merkez Bankas
politikasnn amalanmasnn doru olmadn vurguladlar. Bu tr eletiriler doru
olmakla birlikte nc ve Ksenin de belirttikleri gibi konuya daha ok bir politika
seenei sorunu zerinden yaklamaktalar. Oysa, para hem bir sermaye ilikisi hem

240
Peter Burnham, a.g.k., s. 176.
241
Bu yndeki aklamalar iin bkz. TSAD-OECD, Trkiyede Dzenleyici Reformlar- Ekonomik
Dnme Yaamsal Destek, s. 35-36.

118
de siyasal ve toplumsal bir szlemedir. Bu nedenle ulusal parann merkez bankalar
eliyle yrtlen dzenlenme yetkisinin devri, kapitalist bir formasyonda devletin
toplumsal snflarla kurduu iktidar ilikisini sermayeye devretmesi anlamna
gelecektir.242

Merkez Bankasnn zerkletirilmesi hamlelerini enerji, telekomnikasyon gibi

doal tekel niteliine sahip alanlarda piyasa ilkeleri dorultusunda bamsz
dzenleyici kurumlarn kurulmas eilimi izledi. 2000li yllara damgasn vuran
dzenleyici reformlar ile brokrasi, siyasal iktidar ve parlamentodan zerk ve
bamsz olarak ilev gren bamsz dzenleyici kurumlarn kurumsallamas
salanmtr. Kamu hizmeti gren kurulular zerinde denetleme ve dzenleme
yapma yetkisi ile donatlan bu kurumlar ekonomi ve siyasetin ayrlmasna ynelik
savunulan politik stratejinin bir baka somut rneidir.243

Ekonomi ynetiminin glenmesine karlk geleneksel brokrasinin zlmesi

ve yeniden dzenlenmesine yol aan bu kurumlarn ortaya klarna meruluk
salayan en nemli sav siyasetin ekonomiden ve ekonomi ynetiminde arndrlmas
gereidir. Bu savn temel gerekeli aklamalarndan biri piyasa aksaklklar
kavramna dayanr. 1980lerden bu yana neo-liberal politikalar dorultusunda artan
zelletirmeler karsnda serbestliin yan sra adil bir piyasa oluumunun
gereine olan vurgular artmtr. Bu vurgu etrafnda bamsz kurumlarn hassas
sektrlerden kaynaklanacak baz piyasa aksaklklarnn dzenlenmesini ve piyasann
iyi ilemesini salayaca ileri srlmektedir. Bu kurumlarn varl etkin bir
piyasa ileyii iin kanlmaz grlr. Ayrca, devletin bir sektrde hem piyasa
aktr hem de dzenleyici olmas nedeniyle ortaya kan sorunlarn zm bu iki
ilevin birbirinden ayrlmas ve kurullarn bamsz dzenleme ileviyle
244
donatlmasna bal grlmektedir.

Geni anlamyla devletin iktisadi dzenleyicilik rolnn sona ermesi anlamnda

1980li yllara damgasn vuran dereglasyon yaklamna gre, piyasann
baarszlklar karsnda ulusal piyasa aktrlerini korumaya ynelik ulusal
dzenlemeler yirminci yzyln son yirmi ylnda dnya ekonomisinin uluslararas
242
Ahmet nc; Ahmet Kse, Para ve Merkez
243
Sonay Bayramolu, Ynetiim Zihniyeti, s. 172-173, ayrca bkz. 3. Blm.
244
Bamsz dzenleyici kurumlarn meruiyet kaynaklar iin bkz. Sonay Bayramolu, Ynetiim
Zihniyeti, s. 262-269.

119
rekabeti koullarnda aa kan ani deiiklikleri karlayacak esneklie sahip
deildi. Bu nedenle dereglasyon kavram sadece eski dzenlemelerin kaldrlmasn
deil ayrca kresel rekabet koullarnda ortaya kabilecek krlmalar nlemeye
dnk olarak yeni dzenleyici yaplarn oluturulmasn da iermektedir. zelikle
1990l yllardan beri saylar giderek artan bamsz dzenleyici kurumlarn ortaya
k gerekelerini de bu balamda deerlendirmek gerekir. Yeni dzenleyici yaplar
daha ok kat ve esnek olmad ileri srlen zel sektr ve kamu sektr aktrlerine
1980 sonrasnn deien kresel piyasa mantn kabul ettirmeye dnk olarak
kurgulanmaktadr. Bylelikle bir yandan devlet rgtlenmesini oluturan kurumlar
ve bunlarn temel faaliyetleri giderek daha fazla piyasa mantnn iine ekilerek
piyasalamakta ve metalamakta dier yandan da devlet, piyasa kurallarna ynelik
yapsal dnmlerin temel dinamii, ana oda haline gelmektedir.245

Kuramsal meruluunu ynetiim paradigmasna dayandran bamsz

dzenleyici kurumlar temsili demokrasinin temsil mekanizmalarn darda
brakarak faaliyet yrtmektedir. Temsiliyete ilikin olarak nerilen ynetiim
modeli ve bu modelde nerilen katlmclk ise asl olarak toplum adna sermayeye
tannm bir hak ve ayrcalk olmaktadr.246 te yandan devlet rgtlenmesi
ierisinde bu trden yeni temsili yaplarn olumasnn gerisinde yatan temel
dinamik, devlet rgtlenmesinin piyasa ynelimli uluslararaslama ilkesi
dorultusunda yeniden yaplandrlmasdr. Bamsz dzenleyici kurumlar,
okuluslu irketlerin etkin olduu kresel piyasann karlarnn hukuki ve siyasal
gvencelerinin oluturulmasnda nemli bir rol stlenir. Bu kurumlarn yan sra
ekonomi ynetiminin en nemli organlarnda (rnein Hazine Mstearl)
uluslararas sermaye ile ilikilenen yeni bir brokratik elit kesimi yaratlrken
geleneksel brokrasi, sistemin gerisine itilmeye allmaktadr.

Bununla birlikte, bu durum mevcut yapnn kendiliinde zlmesi anlamna

gelmez. Bu nedenle ikili bir brokratik yaplanma aa kmtr. Devletin
piyasalama srecinin dorudan bir aktr olarak yeniden tanmland neoliberal
kreselleme srecinde siyasetin ekonomiye mdahale olanaklarnn daraltlmas

245
Ferhat Akbey, Neoliberal Dnm erevesinde 5018 Sayl Kanunun Deerlendirilmesi, s.
175-176.
246
Bkz. Birgl Ayman Gler, Ynetiim: Tm ktidar Sermayeye, Praksis, Say 9, 2003, s. 93-116.

120
ayn zamanda geni yetkilerle donatlan ekonomi brokrasisini siyasal basklardan
muaf klmakta ve daha bamsz bir konuma getirmektedir. Yine bu gelimelerle
ilikili olarak yrtme organnn dier siyasal organlar karsndaki konumu da
giderek daha gl hale gelmektedir. Amerikan tarz lider siyasetinin n plana
kmas, babakann yetkilerinin genilemesi ve buna karlk parlamentonun
yetkilerinin daralmas ynndeki gelimeler yrtme organnn daha az snrland
bir yaplanmaya iaret etmektedir. Yasama organna kar yrtme ve brokrasi daha
bir n plana kt lde politikalarn hayata geirilmesine ilikin siyasal dolaym
azalmaktadr. Bu deiim ise sermaye egemenliinin nnn almasn mmkn
hale getirmektedir.247

4. Ynetimin Siyasetten Arndrlmas: Siyaset/Ynetim Ayrmnn

Kurumsallamas

1980 ylndan bu yana uygulanan yapsal reformlarn ikinci evresine girildii

2000li yllarda ekonominin siyasetten arndrlmas gereine iaret edilerek
yaplan kapsaml dzenlemeler kamu ynetimi alanna ynetimin siyasetten
arndrlmas sylemi olarak yansmtr. Bu yansmann en ak ve somut biimi,
kamu ynetiminin yapsal, rgtsel ve ilevsel dnmn gndeme getiren ve yeni
kamu iletmecilii ve ynetiim yaklamlarnn temel ilkeleri -etkililik, verimlilik,
ekonomiklik, katlmclk, saydamlk, performans denetim vs.- aracl ile kamu
ynetimi alanna irket ynetimi tekniklerini uyarlayan kamu ynetimi reformu
olarak karmza kmaktadr. Neoliberalizmin devlete ve devlet aygtna ve
kurumlarn etkin ileyiine vurgu yapmas anlamnda farkllaan yapsal reformlarn
ikinci evresine denk den kamu ynetimi reformu bir dizi yasal/kurumsal
dzenlemeyi gndeme getirmitir. Bu dzenlemelerin ilk kapsayc admn
kamuoyunun gndemine 5 Nisan 2003 tarihinde giren ve bu tarihten itibaren youn
bir toplumsal muhalefeti karsnda bulan ve yasalamayan Kamu Ynetimi Temel
Kanunu (KYTK) oluturmutur.248 Kamu ynetimi reformunun ayrntsna girmeden
nce siyaset ve ynetim ilevlerinin ayrlmas konusuna, kamu ynetimi disiplini

247
Gvelolu, btn bu srelerin ayrca burjuva demokrasisinin radikallemesi balamnda siyasal
partiler zerinde de nemli etkileri olduunu ifade ediyor. Ayrnt iin bkz. Nazm Gvelolu, a.g.k.
248
5227 sayl Kamu Ynetiminin Temel lkeleri ve Yeniden Yaplandrlmas Hakknda Kanun
olarak kartlan bu yasa Cumhurbakan tarafndan veto edilmitir. Yasann eletirel bir incelemesi
iin bkz. Birgl Ayman Gler, Devlette Reform Yazlar, s. 75-127.

121
iinden yryen tartmalar temelinde tarihsel arkaplan ve kuramsal dayanaklar ile
ksaca bakmakta fayda var.

Kamu Ynetimi Disiplininin Temel elikisi Olarak Siyaset/ Ynetim Ayrm

Kapitalizmin ekonomik alan ile siyasal alan ayrma zellii kamu ynetimi
disiplininde ynetim/siyaset ayrm olarak aa kmtr. Bu ayrm kamu
ynetimi disiplininin hem domasna neden olmu hem de bu ikilemin bir sonucu
olarak bandan itibaren bu alanda paradigma arayn ve kimlik krizi tartmalarn
ynlendiren gerilimin kaynanda yer almtr. Kamu ynetimi yaznnda
siyaset/ynetim ayrm (ya da siyaset/ynetim ikilii) disiplinin temel elikisi olarak
kabul grm bir konudur.249 Siyaset ve ynetimin devletin iki farkl alan olmas
gerektii fikri ise Woodrow Wilsondan (Ynetimin ncelenmesi-1887) balayarak
anaakm kamu ynetimi yaznnda savunulagelmitir.250

Siyaset/ynetim arasndaki ayrmn derinlemesi ya da kapanmasna ilikin

tartmalarn ierii aslnda devletin rolndeki deiime bal olarak yn
deitirmitir. rnein, liberal devlet biiminin bir gerei olarak ekonomik srelere
devletin dorudan mdahalesinin nlendii ve devletin rolnn ekonomik
faaliyetlerin yasal erevesinin dzenlenmesi ile snrl tutulduu 20. yzyln
balarnda kamu ynetiminde siyaset/ynetim ayrm egemen bir sylem haline
gelmi ve siyaset d bir devlet aygtnn ynetim ilkelerine gre dzenlenmesin
yolunun alaca ngrlmtr. Bu ayrm temel olarak ynetimin teknik bir
sre olarak tanmlanmasna kaynaklk etmitir. Bu tartma kinci Dnya Sava
sonrasnda balayan sosyal/refah devleti dnemine kadar deien ierii ile birlikte
gndemdeki yerini korumutur. Tekelci kapitalist dzenleme ya da fordizm dnemi
olarak da adlandrlan bu dnemde sadece ekonomik srelerin dzenleyicisi deil
ayn zamanda bu srelerin bir paras olan devlete (refah devletine) yklenen aktif
rol gereince kamu ynetimi yaznnda siyaset/ynetim ayrm reddedilmitir. Kamu

249
Bu alt balk altnda ele alnan siyaset/ynetim ayrmna ilikin deerlendirmeler byk lde u
almaya dayanmaktadr. Selime Gzelsar, Yeni Kamu letmecilii ve Ynetiim Yaklamlar,
Kamu Ynetimi-Geliimi ve Gncel Sorunlar, (Eds. Kemal ktem; Uur mrgnlen), maj
Yaynevi, Ankara 2004, s. 85-137.
250
Kamu ynetimi disiplini yaznnda siyaset/ynetim ikilii zerine yaplm bir ok almadan
bahsedilebilir. almamzn snrlar dahilinde bu yazna burada girilmeyecektir. Ancak konu iin
temel iki almaya baklabilir. Ylmaz stner, Kamu Ynetimi Disiplininde Kimlik Bunalm,
Kamu Ynetimi Disiplini sempozyum Bildirileri I, TODAE, Ankara 1995, s. 59-69; rsan .
Akbulut, Siyaset ve Ynetim likisi, TODAE, Ankara 2005.

122
ynetimi siyaset biliminin bir paras olarak kabul edildiinden ynetsel olgunun
tanmlanmasnda siyaset ve siyaset bilimi hem kuramsal hem de uygulama dzeyinde
belirleyici olmutur.

Ancak, 1970lerde kapitalizmin yaad krizin ardndan ykselen neoliberal

ideolojinin kk devlet gl piyasa sylemiyle devletin rol yeniden
tanmlanmtr. Devletin rol stlendii ekonomik ve toplumsal ilevlerden geri
ekilerek sadece dzenin devamn salamak olarak deimitir. Bu deiim
ynetim/siyaset ikileminin ve ynetimin teknik bir ilev olarak tanmlanmasnn
yeniden canlanmasna yol amtr. Neo-liberal ideolojinin ykseliinin kamu
ynetimi alanna yansmas kamu iletmecilii ad altnda krize siyasal/ynetsel bir
yant olarak aa kmtr.251 1980 sonrasnda neoliberal kreselleme srecinde
devletin piyasa ynelimli yeniden yaplanma srecinin keskinletii bir evrede bu
yaklam yeni kamu iletmecilii olarak yeniden revize edilse de siyaset/ynetim
ayrm zerinden giden temel vurgu deimemitir.

Etkililik, verimlilik ve ekonomiklik deerlerine atfla merulatrlan; piyasa

mekanizmalarnn ve piyasac ynetim anlaynn kamu ynetimi alanna
tanmasn neren ve bunu yaparken de kamu ynetiminin temeldeki siyasi yapsyla
birlikte siyasal-ynetsel sistemin karmak btnlnn zerine rten yeni kamu
iletmecilii yaklam, uygulamada tamamyla geersizleen siyaset/ynetim ayrm
zerinden esas olarak sonular ile sonular belirleyen nedensel ilikiyi gizleyen
gerekelerle donatlm bir yaklam olma zeliine sahiptir.252 Bunun en ak
gstergesi kamu ynetiminde hukuksal rasyonalitenin yerine ekonomik-iletmeci
rasyonelliin almasdr. Neoliberal kresellemeyle ekonominin n plana kmas
ve btn toplumsal ilikileri kuatmasnn devlete yansmas, maliyet, etkinlik ve

251
Nitekim bu yaklam, 1970lerdeki krizden ilk etkilenen ngiltere, Yeni Zelanda ve Avustralyada
reform programlarnn ana eksenini ve ieriini belirmesinin ardnda kresel dzeyde yaygnlk
kazanmtr.
252
1980 sonras srete IMF ve Dnya Bankasnn genel erevesini belirleyerek azgelimi dnyada
uygulamaya koyduu yapsal uyarlama politikalar dorultusunda hayata geirilen reformlarn siyasal
ieriinin ekseninin kaydrlmasna; ve rnein temel kamusal hizmetlerde piyasa fiyatlamasna
geilmesi, kamu kurumlar arasnda rekabetin tevik edilmesi ya da bir btn olarak zelletirmeler
gibi piyasa mekanizmalarnn kolaylkla uygulanmasna en elverili zemin siyaset/ynetim ayrmnn
gereine iaret eden yeni kamu iletmecilii yaklam ile hazrlanmtr.

123
etkililik kavramlarna dayandrlan tekno-organizasyonel ve teknik-ekonomik bir
rasyonelliin artk ama konumuna ykselmesi biiminde olmutur.

1980 sonras srete IMF ve Dnya Bankasnn genel erevesini belirleyerek

azgelimi dnyada uygulamaya koyduu yapsal uyarlama politikalar
dorultusunda hayata geirilen reformlarn siyasal ieriinin ekseninin
kaydrlmasna; ve rnein temel kamusal hizmetlerde piyasa fiyatlamasna
geilmesi, kamu kurumlar arasnda rekabetin tevik edilmesi ya da bir btn olarak
zelletirmeler gibi piyasa mekanizmalarnn kolaylkla uygulanmasna da en
elverili zemin siyaset/ynetim ayrmnn gereine iaret eden yeni kamu
iletmecilii yaklam ile hazrlanmtr. Uluslararas kurulularn balayc
kararlar eliinde Trkiye dahil azgelimi dnyada somut uygulama alannda
glenen bu yaklamn temel ilkeleri, dereglasyon, zelletirme, bte reformu,
performans lmleri, performansa gre deme, iletme tr ynetim, ynetimde
saydamlk, rekabet, etkinlik, brokrasiden kanma, toplam kalite ynetimi gibi bir
dizi politika ve tanmla devlet aygtnn ynetimine iselletirilmektedir.
Neoliberalizmin kamusal alan sermaye lehine daraltc politikalarnn ve
uygulamalarnn hakim olduu neoliberal kreselleme srecinde tanmlanan bu
ilkeler ve kurallarn uygulayclar ise geleneksel brokrasiden koparak devlet
aygtnn kilit kurumlarnda (Hazine, Merkez Bankas ve daha sonra bamsz
dzenleyici kurumlar gibi) konumlarn siyasal adan glendiren yeni brokrat tipi
(teknokrat kadrolar) olmaktadr.

Neoliberal kreselleme srecinde piyasa ynelimli analizlerde (neoliberal

yaklamlar) evrensel bir paradigma olarak ne kartlan yeni kamu iletmecilii,
temel olarak lkelerin kamu sektrlerinin yapsal, rgtsel, ilevsel ve personel
sistemleriyle dntrlerek kresel rekabete ve kresel kapitalizmle eklemlenmeye
hazrlanmasna araclk eden bir model olarak deerlendirilebilir. Yaklama
evrensellik atfedilmesi ise, kamu alannn kresel standartlar olarak belirlenen
ilkeler uyarnca kresel kapitalizmin ticari standartlarna uyumlatrlmasdr.

Nitekim sermayeler aras rekabetin ve atmann keskinletii gnmzde

devletin piyasalatrlmas projesi, meruiyetini ynetsel adan bu yaklamn temel
nermelerine dayandrr. Bu nermeler ksaca yle zetlenebilir: i) vurgunun

124
siyasetten ynetime kaymas. Bylece kamu idarelerinde yneticilere ynetme
zgrl tannacak ve maliyet bilinci ile davranmalar salanacaktr; ii) idari
sistemlerin dzenlenmesinde piramit tipi rgtlenmeden yatay rgtlenmeye
geilmesi. Bylece geleneksel devlet rgtlenmesi iinde brokratik yaplarn yar-
zerk birimlere paralanmas, yani bal olduklar bakanlklardan ayr olmakla
beraber devletin denetim alannda kalan kamu kurumu nitelii tayan yaplanlara
gidilmesi gerekleecektir. iii) girdi odakl bir ynetim anlayndan sonu ve hedef
odakl bir ynetim anlayna geilmesi. Girdi odakl yaklamda belirli bir kty
retmede kullanlacak en az girdi miktar (rnein, say ve maliyet bakmndan
igc; fiziksel sermaye vs.); kt odakl bir ynetim yaklamnda ise belirli bir
girdiyle en fazla retilecek kt miktar temel alnmaktadr. Yani, en az maliyetle en
fazla hizmet retmesi beklenilen kamu idareleri rettikleri mal ve hizmetlere ve
bunlardan elde edilen verimlilie gre deerlendirilir. Bu nedenle kamu yneticileri
arasnda rekabet anlay gelitirilmelidir. Bunun iin kamu idarelerine kaynak
dalmnda lt performans gstergeleri olmal ve performansa bal deme, bu
gstergeler temelinde yaplarak kamu yneticileri arasnda rekabet gelitirilmelidir.
iv) kamu idarelerinde esneklik tannmal, bylelikle uzmanlamann yol almaldr.
Son olarak vatanda kavram bireysel tketici ya da mteri olarak tanmlanmaldr.

1980li yllarda hakim bir paradigma olarak yaygnlaan yeni kamu iletmecilii
yaklamnn bu nermeleri yapsal uyarlama reformlar araclyla azgelimi
lkelerde devletin piyasalatrlmasna kaynaklk ederken, 1990larn sonlarna doru
piyasa ynelimli analizlerde yeniden devlet vurgusu ne kmtr (ikinci kuak
yapsal reformlar dnemi). Neoliberal stratejinin devlet projesinin ynetiim
modeli zerine ina edildii bu dnemde giriimci devlet, piyasa dostu devlet,
ynetiim, kamu ynetiimi gibi kavramlar altnda kamu iletmecilii yaklamyla
yeniden canlanan siyaset/ynetim ikilemi ve ynetimin teknik bir sorun olarak ele
alnmas daha da derinlemitir.

Devlet-toplum ve devlet-piyasa arasnda kurulacak yeni iliki biimleri ve

devletin rolnn sermayenin uzun vadeli stratejilerini dzenlemeye ve kresel
hareketliliini kolaylatrmaya dnk olarak yeniden tanmlanmas anlamnda bir
paradigma dnmne iaret eden ynetiim modeli, neoliberalizmin yeni bir
dzenleme projesinin gelitirilmesi ve uygulanmas srecine siyasal meruiyet

125
salamaktadr. Uygulama dzeyinde yeni kamu iletmeciliinin temel nermelerine
sahip kan bu model, sylem dzeyinde devlet-sivil toplum-piyasa ortakl
temelinde katlmclk, saydamlk ve hesap verebilirlik gibi kavramlar ne
kardndan kamu ynetimine yeni kamu iletmecilii ile hem kesien hem de
farkllaan bir paradigma olarak yansmtr.

Ynetiimin farkll neoliberalizmin 1980lerden bu yana temellerini kurduu

ekonomik ve toplumsal deiim gerekelerini hem siyasal hem de hukuksal anlamda
hakllatrmasna dayanr. Devlet-sivil toplum-sermaye ortakl sylemiyle
gerekte toplumun karar verme yetkisinin kamusal olandan kartlarak dlanmas ve
sivil toplum rgtlenmeleri olarak tanmlanan g odann (yerli sermaye
kesimlerinin temsilcileri, kresel irketlerin temsilcileri ve teknokrat brokrasi)
iradesine braklmas anlamna gelmektedir. Neoliberalizmin devleti yeniden
yaplandrma projesinin temel modeli olarak ne kan ynetiim, her ne kadar farkl
biimlerde tanmlanyor olsa da gerekte toplumlarn ynetiminin siyasetten
ayrtrlmas, ynetimin zerkletirilmesi, ya da zerk (rnein, bamsz
dzenleyici kurumlar) veya yar-zerk (rnein, yar-zerk gelir idareleri) kurumlara
devredilmesidir. Ancak belirtmek gerek gerek yaamda siyaset/ynetim ikilemi
geersizlemekte, siyasetilerin brokratiklemesi kadar brokratlarnda da
siyasallatklar gzlenmektedir.

Ksacas, gerek kamu iletmecilii gerekse ynetiim yaklamlarnn temel

olarak siyaset/ynetim ayrmnn gereklii zerinden merulatrlan btn bu
nermelerinin gnmzde sylemden ok artk bir gereklie ve bir dnme iaret
ettiini sylemek mmkndr. Nitekim 2000li yllara damgasn vuran kamu
ynetimi reform projesi ve buna dnk yaplan bir dizi yasal/kurumsal dzenlemenin
ierii bu yaklamlarn yukarda sralanan ilke ve nermeleri temelinde
biimlenmitir. almamzn bundan sonraki iki blm bu savn somut
grnglerini ve sonularn ortaya koymaktadr.

Kamu Ynetimi Reformu ya da Devlette Reform

2000li yllarda devlette reform konusu, her biri kendi iinde bir btn oluturan
kamu personel reformu, yerel ynetimler reformu, kamu bte reformu ve kamu
ynetimi reformu olmak zere drt ayr para zerinde ykselmektedir. Burada tez

126
almasnn kapsam dnda tutulduundan bu drt paradan ilk ikisi zerinde
durulmayacaktr. Nitekim bunlarn her biri ayr bir almann konusunu oluturacak
kapsam ve neme sahiptir. Kamu ynetimi reformu, devlet aygtnn yapsal, ilevsel
ve rgtsel olarak yeniden dzenlenmesine dnk almalarn genel addr. Bu
kapsamda merkezden ynetimin merkez rgtlenmesini deitirmeye ynelik
hkmler yer alr. Bunlar genel olarak bakanlk yaps, bakanlklarn bal ve ilgili
kurulular, bamsz dzenleyici kurumlar sistemi, merkezden ynetimin tara-
blge, il ve ile rgtlenmesine ilikin deiiklikler ile bu paralar arasnda yetki
dalm ve kamu ynetiminin denetim sistemine ynelik dzenlemelerden
olumaktadr.253

Kamu ynetimi reformuna ynelik ilk kapsayc admn Kamu Ynetimi Temel
Kanunu (KYTK) ile atld yukarda belirtilmiti. Bu yasa taslann dnda
tamamlayc bir dizi yasal dzenlemede ayn zaman diliminde gndeme gelmitir.
Devlet idaresinin kurulu ve ileyii ilkelerini yeniden belirleyen ve yeni ilkelere
balayan KYTK tasars ile sistemin yaps dzenlenirken, para ynetimini
dzenleyen Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Kanunu, kamu idarelerinin en nemli
paras olan kaynak ynetimini konu almtr. Kamu istihdamnn da Kamu
Personel Rejimi Kanun Tasars ile dzenlenmesi amalanmaktadr.254 Bu temel
dzenlemenin yan sra Blge Kalknma Ajanslar Kanunu, Bamsz dari
Otoritelerin Dzenlenmesi Hakknda Kanun Tasars Tasla, Kamu Sermayeli
irketler Kanunu Tasars Tasla, Yerel Ynetimler Kanunu Tasars Tasla (zel
dare, Bykehir, Belediyeler ve Mahalli dare Birlikleri Kanun Taslaklar); ayrca
Bilgi Edinme Yasas ve Etki Yasas belli bal yasal dzenlemeler arasnda
saylabilir. Btn bu dzenlemeleri kapsayan ve odan oluturan temel dzenleme
KYTK tasars olmutur. Tasar kamu ynetimi sistemine Glerin ifadesiyle
temel deiiklik getirmektedir:255

Birincisi, zelletirmedir; devlet rgtlenmesinin sosyal devlet nitelii ortadan

kaldrlarak devlet dzenleyici devlet esaslarna yerletirilmektedir. kincisi
ynetiimciliktir; kamu karar sisteminin yapsna mdahale edilmekte ve katlmclk
ilkesi sayesinde zel sektr dorudan ve ak olarak iktidar orta klnmaktadr.

253
Birgl Ayman Gler, Devlette Reform Yazlar, s. 31-32.
254
A.k., s. 81-83.
255
A.k., s. 84.

127
 ncs yerelletirmedir; devlet rgtlenmesi yerelletirilerek yerellik esas zerine
kurulmak istenmektedir.

Parlamentonun yetkisini ve gcn snrlandrarak kamu ynetimi alann

piyasann gerekliliklerine gre yeniden dzenleyen kamu ynetimi reformunun en
nemli ayan kamu harcama sistemini, bte yapsn ve devlet gelirleri ynetimini
dzenleyen yasal/kurumsal dzenlemeler oluturmaktadr. Harcama ve bte yaps
2003 ylnda yrrle giren Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Yasas ile gelir
ynetimi ise 2005 ylnda Gelir daresi Yasas ile yeniden dzenlenmitir.

Kamu ynetimi reformlar ile gndeme gelen yasal/kurumsal dzenlemelerde

politikalarn hesap verebilirliini ve saydamln salama adna hakllatrlan bir
dizi nlem ve kural ekonominin siyasetten/ynetimin siyasetten ayrtrlmas
stratejisi balamnda deerlendirebilir. rnein, kamu mali ynetiminin yaps ve
ileyiini kkten deitiren 5018 sayl yasada harcama ynetiminin temel ilkeleri,
stratejik planlama, performans esasl bteleme, mali saydamlk, hesap verebilirlik
gibi bir dizi kavram etrafnda kurgulanmaktadr. Btn bunlar kamu mali ynetimine
ve dolaysyla kamu ynetimine irket ynetim tekniklerinin uygulanmasyla devletin
ieriden piyasalatrlmas anlamna gelmektedir. te yandan yasal hkme balanm
olan bu tr ilkeler etrafnda nerilen nlemler, hkmetin gerek toplumsal kesimlerin
beklentilerinin ynn deitirme gerekse maliye politikalarnn aa karaca
istenmeyen sonulardan kendini muaf tutma amacna hizmet edecektir.

Toparlayacak olursak Trkiyede devletin isel mimarisinin dnm ya da

yeniden yaplanmas balamnda bir yandan geleneksel bakanlk rgtlenmelerine
yeni kurumlar eklenirken (bamsz dzenleyici kurumlar) dier yandan da mevcut
kurumlar (rnein Maliye Bakanl/Gelir daresi) yeniden yaplandrlarak merkezi
rgtlenme ats altndaki konumlar farkllamaktadr. Fakat bu yaplanma
geleneksel merkezi ynetimin ortadan kaldrlmak istendii eklinde bir yanl
yoruma yol amamaldr. Eer deien bir eyden sz edeceksek bu siyasal ierii
daraltlm bir idare ve politik karar alma srelerinde devletin kendisine setii
korunakl pozisyondur. Dolaysyla, siyasetin ekonomiye mdahale etmemesi,
uygulamaya/ynetime siyasetin karmamas gerektii ynndeki aklamalar
zerinden yryen tartmalara kar gnmzde siyasetin alannn daraltldn
sylerken kastettiimiz apolitikletirme stratejileri balamnda yeni bir siyaset

128
tarznn ve onun aktrlerinin yaratlyor olmasdr. rnein, kamu ynetimi
reformlar ad altnda gerekletirilen yasal/kurumsal dzenlemeler ve idari pratikler
ile gerekte daralan ama btnyle ortadan kalkmayan siyaset alan piyasa ilkelerinin
iselletirilerek kurumsallamas dolaynda yeniden dzenlenmektedir.

Baka bir ifadeyle, neoliberal kreselleme dneminde uluslararas ve yerli

sermaye kesimlerinin dorudan kamusal karar alma mekanizmalar iine dahil
edilmesi ile, siyasal alan darald lde alann ynetim dzeyi piyasac
zorunluluklar ve Gillin yukarda terimletirdii disipline edici ilkeler erevesinde
biimlenmektedir. Bunun en nemli arac mekanizmalarndan biri yasalar olmutur.
Yasalar ve idari pratikler yeni g ilikileri dolaynda ekillenmektedir.256 Baka bir
ifadeyle, farkl sosyal kesimlerin karlarnn mzakere edildii yasa ve idari
pratikler alanndan emeki kesimler dland lde hem srecin yeni aktrleri
(IMF, DB ve TSAD ya da okuluslu irketler vs.) ok daha belirleyici ve etkin
olmaya hem de yasalara teknik/organizasyonel bir piyasa dili hakim olmaya
balamtr.257 Bu anlamda da yasalar zerinde dnen mcadele, sermaye ii atma
ve uzlamalarla birlikte yeni g ilikilerini ve bu ilikiler dolaynda devletin ald
pozisyonu ak bir ekilde yanstmaktadr. Bunun en ak biimini bundan sonraki
izleyen blmlerde yasal dzenlemeler ve yasa sreleri zerine yaptmz
analizlerde grebiliriz.

256
Bkz. Huricihan slamolu, Yeni Dzenlemeler ve Ekonomi Politik: IMF Kaynakl Kurumsal
Reformlar ve Ttn Yasas, Birikim, Say. 158 (Haziran 2002), s. 20-27.
257
Huricihan slamolu, a.g.k., s. 20-27.

129
 KNC BLM

DNYA KAPTALZMYLE YAPISAL EKLEMLENME VE KAMU MAL

YNETMNDE YENDEN YAPILANMA

1990larn sonlarndan itibaren Trkiyede hayata geirilmeye balanan yapsal

dzenleyici reformlarn nemli bir ayan bir btn olarak kamu mali ynetimi
sistemini yeniden dzenlen yapsal reformlar oluturmutur. 2000li yllarda yapsal
reformlarn nemli bir ayan oluturan ve genel olarak harcama reformu olarak
adlandrlan kamu mali ynetiminde deiim ve dnm sreci, bir dizi yasal
deiiklik etrafnda biimlenmekte ve kurumsallamaktadr.

Genel olarak bakldnda kamu mali ynetimi bteleme, muhasebe, nakit

ynetimi, bor ynetimi, i kontrol mekanizmalar ve denetim unsurlarn ieren
olduka kapsayc bir terim olarak karmza kar. Bu anlamda mali ynetim kamu
gelir ve giderlerinin belirlenmesi, btelenmesi, harcanmas, denetlenmesi de dahil
olmak zere kamu mali ynetimine ilikin btn sreleri ieren her trl kamu
rgtlenmesini ve kamusal dzenlemeleri ierir. Kamu mali ynetiminin rgtlenme
alannda ise bata Maliye Bakanl, Hazine Mstearl ve DPT Mstearl olmak
zere yasama ve yrtme organlar da dahil btn harcamac kurulular yer almakta;
kamusal mal ve hizmetlerin retimiyle ilgili her trl ilem ve faaliyet kamu mali
ynetiminin alanna girmektedir.258 Dolaysyla, kamu mali ynetimi sisteminde
yaplan kkl bir deiiklik bir btn olarak devletin yeniden yaplanmas anlamna
gelir. zleyen balklar altnda kamu mali ynetiminde yeniden yaplanma
taleplerinden sz edilirken bu byk kapsamn birlikte dnlmesinde fayda var.
Ama bu alma mali idarenin bir blmn oluturan harcama/bte idaresinde
yeniden yaplanmaya odakl olduu iin, aada srecin belirleyici ve yn verici
aktrlerinin taleplerini de bu odaa gre ne karmaya alyoruz.

258
hsan Gren, Kamu Mali Ynetiminin Yeniden Yaplandrlmas ve Denetim, Devlet Reformu-
Parlamento ve Saytay Denetimi (Haz. Tlay Arn v.d.), TESEV Yaynlar, No. 16, stanbul, s. 87.

130
Neoliberal dnm srecinde temel olarak yeni kamu iletmecilii ve ynetiim
yaklamlar zerinden nerilen ynetim biimleri merkezi ynetim yaplanmasn
sermaye lehine deitirmenin arac mekanizmalarn kurmakta; hukuki, idari ve mali
alanlarda gerekletirilen kapsaml yapsal dzenlemeler dorultusunda gerek temel
yasalar gerekse mali mevzuat ok hzl ve kkten deitirilmektedir. 2000li yllarda
kamu mali ynetimini yeniden yaplandrma kapsamnda bir yandan Kamu hale
Kanunu, Kamu Finansman ve Bor Ynetiminin Dzenlenmesi Hakknda Kanun,
zel Tketim Vergisi Kanunu, Kamulatrma Kanunu ve Dorudan Yabanc
Yatrmlar Kanunu gibi bir dizi yasa karlrken; bir yandan da Cumhuriyetle yat
saylabilecek baz temel yasalar yrrlkten kaldrlarak yeni batan yazlmtr.259
Yrrlkten kaldrlan yasalardan biri de kamu mali ynetimi sisteminin mali
anayasas saylan 6.9.1927 tarih ve 1050 sayl Muhasebe-i Umumiye Kanunudur.
ok az deiiklikle 96 yl yrrlkte kalan bu dzenleme, 2003 ylnda 5018 sayl
Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Kanununun kabul edilmesiyle tarihe karmtr.

Bu blmn temel sorular unlardr: Kamu mali ynetimi sisteminin anayasas

olarak kabul edilen 1050 sayl yasann deitirilmesini, ve 5018 sayl yasann
karlmasn 2000li yllarda zorunlu klan nedenler, dinamikler nelerdir? Kamu
mali ynetiminde kkl bir deiimi getiren yeniden yaplanma devlet biiminin
dnm balamnda nereye oturtulabilir? Kapitalizmin kresel kurumsallama
evresine denk den bu dzenleme ile bte sisteminde nasl bir deiim
ngrlmektedir?

I. 1050 SAYILI YASADAN 5018 SAYILI YASAYA: KAMU MAL

YNETMNDE DEM

A. 1050 Sayl Muhasebe-i Umumiye Yasas ve Bte Sisteminin Evrimi

1923 ylnda toplanan I. zmir ktisat Kongresinin ardndan yeni rejimi

simgeleyen ilk ara bte (1924 Bte Kanunu) olmutur. Ekonominin salamll
esasndan hareket eden Cumhuriyet ynetimi iin devlet ekonomisi, maliyenin
salam bir temele oturtulmasna ve btenin kontrol altna alnabilmesine

259
Bunlar; 4721 sayl Trk Medeni Kanunu (2002), 5237 sayl Trk Ceza Kanunu (2005), 5271
sayl Ceza Muhakemesi Kanunu (2005), 5216 sayl Bykehir Belediyesi Kanunu (2004), 5272
sayl Belediye Kanunu (2004), 5302 sayl l zel daresi Kanunu (2005)dur.

131
dayanyordu. Dolaysyla ekonomiyi ynetebilmenin vazgeilmez ilkelerinden
saylan denk bte ilkesi (bte gelirlerinin bte giderlerine eit olmas) salam
ekonominin ve rejimin istikrarnn kilidi olarak benimsenmitir.260

Denk bte ilkesini hayata geirme ve o dnem iin artan devlet hizmetlerini
salam bir maliyeye dayandrma abalar bunlar karlayacak kaynaklarn
bulunmasn zorunlu klyordu. Ne var ki Cumhuriyetin ilk yllarnda gelir
kaynaklarnn ktl bunun nnde nemli bir engeldi. Bununla birlikte Cumhuriyet
ynetimi bte aklarn d borlanmayla kapatma yoluna bavurmaktan kanmt.
Artan vergilerin ciddi bir devlet ynetimi ile bteyi her zaman iin denk tutaca
anlay hakimdi. Bte disiplini ve kamu gelirlerinin kurumlamaya balad 1924
sonrasnda bteleri denk balayabilmek iin tekellerden ttn, tuz, eker, petrol,
kibrit, alkoll iki, PTT gibi- gelir salama yoluna gidildi. Ayrca 1924 ylnda
Lozan Antlamas ile Duyun- Umumiye daresinin kontrolndeki tm gelirlerin
ynetimi Cumhuriyet ynetimine geti; ve dare sadece borlarn denmesine
araclk eden bir kurum haline geldi. Denk bte ilkesinin ok daha net olarak ifade
edildii yllar ise 1927 ve sonrasna rastlayacakt.261

Cumhuriyet kadrolar devleti kurarken nce tasfiye sonra yeniden kurma

dorultusunda admlar attlar. Fakat, ncelii siyasal alandaki tasfiyelere
verdiklerinden kurumlama sreci ancak 1920lerin sonlarnda balayabildi.
Kapitalistleme ve uluslama projelerinin netlik kazand ve Trkiyenin kapitalist
bir gelime modelinin paras olarak devletilikle tanma yllar olarak da kabul
edilen 1930lar, devletin merkez rgtnn de kurulu yllaryd. Bu dnemde
devletin ekonomi alanndaki rgtlenmesinin temelleri atlmaya balad. Milli
iktisadn devletiliin kapsamna gre yeniden tanmland bu dnemde yeni
sermaye birikimi dzeni (devleti sermaye birikimi) kendi kurumlarn da yaratmaya
balad.262

Ekonomide yeni kurumlamann balangc olarak kabul edilen 1927 yl ayn

zamanda salam maliye anlaynn en nemli simgelerinden olan ve kamu mali
ynetimi sistemini dzenleyen 1050 sayl Muhasebe-i Umumiye Yasasnn da

260
Bkz. Bilsay Kuru, Mustafa Kemal Dneminde Ekonomi, Bilgi Yaynevi, Ankara 1987, s. 29-31
261
Bilsay Kuru, a.g.k., s. 31
262
Konuya ilikin ayrntl bilgi iin bkz. a.k.

132
kabul edildii tarihtir.263 1924 Anayasas ile bte hakknn tannmasnn ardndan
kabul edilen bu yasa, kamu mali ynetim sistemine ilikin Cumhuriyet dneminin ilk
dzenlemesidir. Kamu mali ynetim sisteminin anayasas olarak da nitelenen ve
5018 sayl yasann kabulne kadar (2003) yrrlkte kalacak olan bu yasann temel
esaslar Cumhuriyet ncesi dnemde 1910 ylndan itibaren uygulanmaya
balamtr. 1927 ylnda ise yasa, nceki zne ok fazla dokunulmadan kabul
edilerek yrrle konmutur.264

Btenin hazrlanmas, uygulanmas, devlet hesaplarnn tutulmas ve

denetlenmesine ilikin usulleri belirleyen Muhasebe-i Umumiye Yasasnn en
nemli zellii genellik ilkesini getirmesi ve dolaysyla hazine birliini kurala
balamasdr.265 Genellik ilkesi (hazine birlii) genel anlamyla devletin btn gelir
ve giderlerinin eksiksiz olarak btede yer almasnn salanmas; ve btn
deneklerin TBMMnin onay alndktan sonra harcanabilmesi demektir. 1050 sayl
yasada da genellik ilkesi Tm gelirler Hazine veznelerine girer ve giderler bu
veznelerden denir. Bakanlklarn zel gelirleri ve vezneleri yoktur ifadesi ile
tanmlanrken, gereken yerlerde vezne ama ve saymanlk kurma yetkisinin de
Maliye Bakanlna ait olduu belirtilmektedir (md.16).

263
a.k., s. 31. 1050 sayl Muhasebe-i Umumiye Kanunu 9.6.1927 tarih 606 sayl Resmi Gazetede
yaymlanarak yrrle girmitir.
264
Bte tanmn devletin yllk gelir ve giderlerinin tahminini gsteren ve bunlarn uygulanmasna
ve icrasna izin veren kanun olarak ilk kez yapan ve bir kanuna dayanmadka hibir verginin
alnamayacan ilk defa yasal hkme balayan 1910 tarihli yasa, Fransz Genel Muhasebe
Kararnamesine dayanarak hazrlanmtr.
265
Genellik ve birlik ilkelerine uygun bteler esasen mali idarenin yeniden kurulduu ve gnmz
mali idaresinin temellerinin atld II Merutiyet dneminde yaplmaya balad. Osmanl
Parlamentosu, devletin mali yaplanmasnda genellik ve birlik ilkelerine uygun olarak hazrlanan ilk
ada bteyi 1909 ylnda kabul etti. Bu bte ile devlet dairelerinin tm tek bir bte altnda
topland. Bundan nce devletin birden fazla btesi, tahsil ve gider idaresi sz konusu idi. rnein,
Duyun- Umumiye daresi kendisine tahsis edilen gelirleri toplamakta, giderlerini dtkten sonra
kalan ile d borlar demekte; savunma harcamas yapan Techizat daresi iin vergilere eklenen
paylar Maliye tarafndan tahsil edildikten sonra bu idareye verilmekte; zel gelir ve giderleriyle idare
edilen emekli sandklar; Maarif Nezaretinin (Milli Eitim Bakanl) zel gelirleri, Maliyenin mal
sandndan ayr sand ve muhasebesi bulunmakta idi. 1909 btesi ile dier dairelere datlm
olan devlet gelirleri Maliye Hazinesine devredildi. Duyunu- Umumiye idaresinin gelir ve giderleri de
genel bteye katlarak eklen de olsa devlet bnyesine dahil edildi. Btenin birlii ilkesi o dnemde
Maliye Nezaretinde mavirlik grevinde bulunan Msy Laurant tarafndan hazrlanan ve 1910
ylnda kabul edilen Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile kural halinde dzenlendi. Bte ilkelerine ve
temel kurallara uygun olarak hazrlanan 1909 btesi gnmzde geerli olan bte sisteminin
balang noktasn oluturmas bakmndan nemlidir. Bkz. Erdoan ner, Osmanl mparatorluu
ve Cumhuriyet Dneminde Mal dare, s. 411-417.

133
 1050 sayl yasa, devletin muhasebe rgtlenmesi ve saymanlarn grev
alanlarna ilikin nemli deiiklikler getirmitir. Bunlarn iinde en nemlisi Maliye
Bakannn tm devlet gelirleri ve giderlerinden sorumlu saylmasdr. Bte
harcamalarnn kontrol iin her bakanlkta Maliye Bakanna bal ve bakan
tarafndan atanan birer muhasebe mdr (gnmzde bte dairesi bakan)
grevlendirilecektir. Ayrca, devletin btn gelirlerinin sadece Maliye Bakanlna
bal saymanlarn sorumluluu altndaki vezneler tarafndan tahsili ve giderlerin de
saymann onay ile denmesi esas kabul edilmitir. Bylelikle bte gelir ve gider
uygulamalarnn tamam Maliye Bakanlna bal saymanlklarn muhasebe
kaytlarna dahil edildi. Bu dzenleme ile Maliye Bakanlna bal olarak grev
yapan merkez ve taradaki saymanlar ile merkezdeki bakanlklar bnyesindeki
muhasebe mdrleri (bte dairesi bakanlar) araclyla devlet btesinin gelir ve
gider hesaplarnn aylk ve yllk olarak izlenmesi saland.

Salam maliye anlayn yasal bir ereveye oturtan 1050 sayl yasann kabul
edilmesi ve uygulamaya konulmasnn ardndan yasann kurumsal ayaklarnn da
oluturulmas gerekiyordu. En bata devlet rgtlenmesinin merkezi rgtlerinden
olan Maliye Bakanlnn ulus-devlet leinde kurgulanarak yeni batan
rgtlenmesi, rol ve ilevlerinin buna uygun olarak yeniden tanmlanmas
gerekiyordu. Bunun iin 1939 ylnda Maliye Bakanlnn merkez ve tara
rgtlenmesi ile grevlerini dzenleyen 2996 sayl yasa karld.266 Bu dzenleme
ile gelen en nemli deiikliklerden biri Maliye Tefti Kuruluna nceden olduu
gibi sadece Maliye Bakanl ve bal kurulularnda deil tm kamu kurulularnda
tefti yetkisi tannmasdr. Yasa ile genel, katma ve zel bteli dairelerle
sermayesinin tamam devlete ait kurulular, imtiyazl irketler ve devletten mali
yardm alan cemiyetlerin maliye mfettilerinin teftiine tabi olduklar hkme
baland. Bylelikle maliye mfettileri bata bakanlklar olmak zere merkezi
idareye bal tm daireler, mahalli idareler ve kamu iktisadi kurulularnda mali
ynden tefti yapma yetkisi kazandlar. Bu yetki ile Maliye Bakanl dier kamu
kurulularnn tm zerinde mali ilemleri izleme, denetleme ve dzenleme

266
1984de 178 sayl KHKnn kabul ile bu yllara kadar ok az deiiklikle uygulamada kalan 2996
sayl yasa yrrlkten kaldrlm olsa da bu yasayla kurulan ana yap ok fazla deimedi. Ayrntl
bilgi iin bkz. Erdoan ner, Osmanl mparatorluu ve Cumhuriyet Dneminde Mal dare, s. 525-
527.

134
yetkisine sahip oldu. Devlet btesinin hazrlanmas, uygulanmas, gider
kanunlarnn hazrlanmas, bakanlklar ile iktisadi devlet teekkllerinin gider
kanunlarnn incelenmesi, katma btelerin genel bte ile uyumunun salanmas
iin bakanlk bnyesinde Bte ve Mali Kontrol Genel Mdrl (BMKO)
kuruldu. Bulunduklar dairenin gider btelerinin hazrlanmasndan ve deme
emirlerinin dzenlenmesinden sorumlu olan muhasebe mdrleri (bte dairesi
bakanlar) bu mdrle baland.

Muhasebe-i Umumiye Yasasnda mevcut idari yap temel alnm ve mali

sistem bu yapya uyumlu olarak kurgulanmtr. Buna gre yasa idari yapy ve
bunlar tbi olduklar bte rejimi ierisinde e ayrr: genel bte (muvazene-i
umumiye), katma bte ve mahalli idare btesi.267

Yasann yrrle girdii tarihten 1938 ylna kadar (1938/3460 sayl yasa)
posta idaresi, demiryollar ve inhisarlar idareleri gibi iktisadi iletmeler dahil olmak
zere tm devlet birimleri genel ve katma bte iinde toplanm; sadece mahalli
idarelerin bteleri darda braklmtr. 1938 ylndan itibaren ileyileri ynnden
bte rejimi iine oturmayan ve almalarn iktisadi ve ticari alanda zel hukuk
hkmlerine gre yrten iktisadi devlet kurulular da konsolide bte dna
karlarak ayr idari ve hukuki rejime tbi klnd. Ne var ki aada da grlecei
gibi yasa kapsamnda kabul edilen bu trden istisnalara dayanarak ve devlet
rgtlenmesindeki genileme nedeniyle yeni kurulan kamu idareleri zamanla
esneklik kazanma amacyla kendilerini bte rejimi ve 1050 sayl yasann kapsam

267
Tek devlet tzel kiiliine dahil yasama ve yarg kurumlar ile bakanlklar ve bir bakanla bal
olmakla birlikte denekleri ayr bir blm oluturan genel idareler genel bte iinde yer alr. Devlet
tzel kiilii iinde yer almayan ayr tzel kiilik sahibi bamsz idareler (hizmet yerinden
ynetimler) de katma bteli idareler iinde yer alrlar. Bunlarn kendilerine ait zel bteleri vardr
(zel bteli idarelerdir). 1050 sayl yasa merkezi ynetimi genel btede, hizmet yerinden
ynetimlerini de (zel bteli idareler) katma btede toplamtr. Bkz. Doan Bayar Kamu Mali
Ynetimi ve Kontrol Kanunu Ne Getir(m)iyor?, Maliye Dergisi, Say 9-10, 2003, s.47-62.
te yandan 2005 ylna kadar zel bteli idarelerden belediye btesini, 1930/1580 sayl
Belediyeler Kanununa gre belediye bakan hazrlar, belediye meclisi grr ve kabul eder, en
byk mlkiye memuru onaylar; il zel idare btesini, 1913 tarihli Kanun- Muvakkata gre vali
ileri Bakanl ile Maliye Bakanlnca birlikte dzenlenmi formle uygun olarak hazrlar, il
genel meclisi grr ve kabul eder, ileri Bakan 30 gn iinde onaylard2004 yl sonunda kabul
edilen 5272 sayl yeni Belediye Kanunu ile belediye btelerinin, 4 Mart 2005 tarihinde kabul edilen
5302 sayl l zel daresi Kanunu ile de il zel idareleri btelerinin en byk mlkiye memurunca
onaylanmas ilemi kaldrlmtr. Bunun yerine, belediye ve il zel idareleri bte tasarlar her yl
Eyll aynn 1. gnnden nce konsolide edilerek merkezi ynetim bte tasarsna eklenmek zere
ileri Bakanlna gnderilmektedir. Erdoan ner, Osmanl mparatorluu ve Cumhuriyet
Dneminde Mal dare, s. 476-477 (dipnot 72).

135
dna karmann mekanizmalarn (srasyla fonlar, dner sermayeler ve vakflar)
yaratacaklard.268 Yasann kabul edildii 1927 ylndan bu yana zamanla devletin
kimi gelir ve giderleri farkl bteler iinde yer almaya; farkl bir mevzuata bal
olarak idare edilen bteler ortaya kmaya balad. Genel ve katma btenin
yannda ayrca mahalli idare bteleri, genel, katma ve mahalli idare bteleriyle
ynetilen idarelere bal ok sayda dner sermaye ve fon bteleri ile yasayla
kurulan kamu tzel kiiliini haiz eitli idarelerin bteleri uygulama alan buldu.

B. Kamu rgtlenmesinin ve Btenin Deien Yaps

Btn toplumlarn en kapsayc ve yetkili rgt olan devlet, yetki alanndaki

eitli ara ve mekanizmalarla toplumun btn zerinde etkili olur. Devlet, siyasal
karar alma ve bu kararlarn somut ifadeleri olan kanun, kararname vb. yapma ve
yrrle koyma yetkisine sahiptir. Bu tr kararlar emredici, yasaklayc ve
dzenletici ynleriyle ekonomide gelir ve kaynak dalmn nemli lde etkiler.
Devletin ald siyasal kararlarn uygulaycs ise kamu sektrdr. Kamu sektr,
genel anlamyla hizmetlerin topluma cretsiz veya ok kk bedellerle sunulduu
ve maliyetin vergi ya da vergi benzeri gelir kaynaklaryla karland alan olarak
tanmlanr.269 Burada kamu sektrn hakim zel sektrn bir tr tamamlaycs
olarak deil, zel sektrn ileyii iin gerekli koullarn hazrland ve sistemin
ileyi sorunlarnn zlerek merulatrld bir alan olarak tanmladmz
belirtmeliyiz.

Bu anlamda kamu sektrnn temel ilevi kaynak ve gelir dalmn salamak

deil aksine zel kesimde sermaye birikimine katkda bulunmak, maliyetleri
sosyalletirmek ve bozulan sosyal dengenin yeniden kurulmas ve denetimin
salanmas yoluyla kapitalizmin devamllnn salanmasdr. Bu ilevlere ynelik
olarak da kamusal harcamalar sosyal sermaye harcamalar (emek gcnn
verimliliini artrarak sermayenin getirisine katkda bulunmaya dnk sosyal
yatrmlar; emein yeniden retimini sosyalletirerek sermaye zerindeki yk
hafifletmeye ve kra katkda bulunmaya dnk sosyal tketim harcamalar) ve sosyal
masraflar (sistemi yumuatmaya ve merulatrmaya dnk refah harcamalar) olmak
268
Bkz. Doan Bayar, Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Kanunu Ne Getir(m)iyor?, Maliye Dergisi,
Say 9-10, 2003, s. 47-62.
269
zzettin nder ve dierleri, Trkiyede Kamu Maliyesi, Finansal Yap ve Politikalar, Tarih Vakf
Yurt Yaynlar, stanbul 1993, s. 11.

136
zere ikiye ayrlr.270 Trkiye modelinde kamu sektr drt alt blme ayrlr.
Gnmzde kamu sektr iinde en nemli yeri genel bte ile ynetilen daireler ile
katma bteli idareler olutururken; kamu sektrnn ikinci blmn fonlar,
nc blmn yerel idareler; drdnc blmn ise dner sermayeli daireler
oluturmaktadr.271 Aada Cumhuriyetin kuruluundan gnmze kamu sektrnn
sz edilen bu drt parasnn nasl bir gelime seyri izlediini ana hatlar ile ele
alyoruz.

Cumhuriyet dneminde 1924-1933 yllar arasnda merkezi idarede yer alan

kamu kurulularnn tamamna yakn genel bte iinde yer ald. Katma bteli idare
says ise olduka azd; ancak 1931 ylndan itibaren bunlarn says artmaya
balad.272 Bu dnemde bte ilkeleri erevesinde denk btelerin hazrlanmas ve
uygulanmas konusuna ayrca nem verilmitir. Kamu kesimi temel olarak
Bakanlklar ve bal dairelerinden oluuyordu ve kamu hizmetlerinin ounluunu
bu idareler yerine getirmekteydi. Belediye, zel idare ve kylerin kendi gelirleri ise
son derece azd. te yandan memurlar, iiler ve bamsz alanlar iin emekli
sandklar henz kurulmamt. Kamu iktisadi teebbsleri ise ancak 1930 sonrasnda
kurulmaya balad. Dolaysyla merkezi idare btesi olarak genel bte neredeyse
tm kamu kesimi gelir ve harcamalarn kapsyordu. Maliye Bakanl da bte gelir
ve giderleri ile daha etkin bir maliye politikasn uygulama olanana sahipti.273

Ne var ki 1936-1950 dneminin bteleri incelendiinde kamu hizmetlerinin

genel btenin dnda ve ayr tzel kiilii olan kurumlar eliyle yrtlmesi
ynnde bir eilim balad. Bunlar ya Hazine tarafndan sermaye verilmek yoluyla
ktisadi Devlet Teekkl (DT) olarak ya da katma bteli idareler olarak
kuruldular. 1949 ylnda katma bteli idare says 12ye ulat. Bir nceki dnemde
olduu gibi bu dnemde de katma bteli idareler bte araclyla Hazineden %3-4

270
zzettin nder ve dierleri, a.g.k., s. 19.
271
zzettin nder ve dierleri, a.g.k.., s.11.
272
1924-1930 dneminde genel btenin dnda katma bteye sahip olan idare says sekizdir:
Hudut ve Sahiller ile Vakflar gibi zel statleri nedeniyle ayr btesi olan kurulular, stanbul
Darlfnunu gibi yksek renim kurumlar ve giderlerini kendi gelirleriyle karlayabilen demir ve
deniz yollar gibi ilemeler. 1930 sonrasnda bir yandan katma bteli idarelerin bir ksm genel
bteye alnrken bir yandan da tekel idaresi gibi kendi gelirleriyle giderlerini karlayan idarelerin
says artmaya balamtr. Bkz. ner, Erdoan, Osmanl mparatorluu ve Cumhuriyet Dneminde
Mal dare, s. 478-481.
273
A.k., s. 482.

137
gibi dk bir oranda yardm alrken, dnemin sonunda bu oran %8-9a ykseldi.
Dolaysyla genel bte, tm devlet gelir ve giderleri ile faaliyetlerini toplu olarak
gsteren bir ara olmaktan giderek uzaklat. Bununla birlikte Maliye Bakanlnn
hem iktisadi devlet teekkllerinin hem de katma bteli idarelerin gelir, gider,
finansman, kadro, kr ve zararlarna ilikin mali kontrol ve denetim yetkisi devam
etti. Bu dnemin gze arpan bir dier gelimesi de btelerin genel olarak denk
sonulanmasdr. Ne var ki 1947 ylndan itibaren katma bteli idareler giderek
artan oranda ak vermeye balayacaktr.274

1950-1960 dnemine genel olarak bakldnda, kinci Dnya Savann

ardndan bte gelir ve harcamalar ile ilgili nemli deiikliklere gidilmitir. Sava
sonrasnda kalknma hamlesi sonucunda bte hacminde yldan yla byk
gelimeler aa km ve bu gelimeler daireler tarafndan talep edilen deneklerin
daha etkin incelenmesini ve mali kontroln derinletirilmesini zorunlu klmtr. Bu
nedenle Maliye Bakanl mali kontrol salam ilkelere balama amacyla eitli
almalar balatt.275 te yandan, 1950 ylndan itibaren bte harcamalar cari
harcamalar-yatrm harcamalar olarak snflandrld. Kalknma stratejisi balamnda
daha nce genel bteye dahil olan daireler tarafndan yaplan ve vergilerle finanse
edilen karayolu, baraj gibi alt yap yatrmlar ile tarm, petrol gibi alanlar iin genel
btenin dnda ayr katma bteli idareler kuruldu. Dnemin sonunda katma bteli
idare says 14e ykseldi. Karayollar, devlet su ileri ve niversiteler gibi geliri
giderini karlamayan katma bteli idareler genel bteden byk miktarlarda
hazine yardm aldlar. Bunun sonucunda katma bteli idarelerin ald hazine
yardm bir nceki dnem sonunda toplam gelirlerin sadece %8-9u seviyesinde iken,
hzla artarak 1950lerin sonunda %70e ulat. Bu gelime karsnda 1050 sayl
yasada yer alan katma bte tanm baz idareler ynnden geerliliini kaybetti.
Daha da nemlisi 1950-1960 aras yllarda genel bteler her yl akla sonuland.
Dnem sonunda d borlar 489 milyon dolar, i borlar 3.6 milyar lira, i ve d

274
Erdoan neri, Osmanl mparatorluu ve Cumhuriyet Dneminde Mal dare, s. 551.
275
Bu dnemde yeni bir Maliye Tekilat Kanunu dzenlenmesine ilikin almalar yaplm olsa da
yeni bir tekilat yasas karlmad. rnein, James W. Martin, Frank C.E. Cush tarafndan hazrlanan
1951 tarihli Maliye Bakanl Kurulu ve almalar Hakknda Raporda yeni bir tekilat tasarsnn
yaplmas nerilmiti. Ancak bu nerilere ramen yeni bir tekilat tasars hazrlanarak meclise
sunulamad.

138
bor toplamnn GSMHa oran %11.4e ulat. Ayrca dnem iinde toplam vergi
yk azalrken bte aklar da artt.276

1963 ylnda planl dneme geilmesi mevcut bte tasnifinde de deiiklie yol
at. Bu dnemde beer yllk kalknma planlarnn yaplmaya ve uygulanmaya
balanmasyla program ve performans bteleri yaplmasna hazrlk olmak zere
hizmet bteleri yapmna geildi. Ayrca 1950 ylndan bu yana uygulanan cari
harcamalar-yatrm harcamalar ayrmnn yerini 1964 yl btesinden itibaren cari
harcamalar-yatrm harcamalar-sermaye tekilli ve transfer harcamalar olmak zere
l bir ayrma gidildi. Cumhuriyetin ilanndan beri Dyun- Umumiye adyla ayr
bir daire halinde bte kanunlarnda yer alan devlet borlar blm kaldrld ve
devlet borlar, Maliye Bakanl btesinde alan sermaye tekili ve transfer
harcamalar ksmna dahil edildi. Yine bu dnemde bte gelirlerindeki snflandrma
da deitirildi. Bte gelirleri, vergi gelirleri ve vergi d gelirler olmak zere ikiye
ayrld. Devletin dzenli gelirleri arasnda yer almayan gelirler, zel gelirler ve fonlar
olarak vergi d gelirler arasnda gsterildi. 1960larn ortalarndan itibaren zel
gelir ve fonlar dier gelirlerden ayr olarak btelerde gsterilmeye balad.
Bylelikle bte gelirleri vergi gelirleri, vergi d normal gelirler ve zel gelirler ve
fonlar eklinde l bir ayrma tabi tutuldu.277

1980 ncesinde uygulanan bte denek ve gelir tasnifleri 1980 sonrasnda da

uygulanmaya devam edecekti. Bununla birlikte 1982 Anayasas ile (md.163)
btelere, harcanabilecek miktar snrnn Bakanlar Kurulu kararyla alabileceine
ilikin hkm konulmas ve Bakanlar Kuruluna KHK ile btede deiiklik yapma
yetkisi verilmesi yasakland. Bu dnemde konsolide bteye dahil dairelere bir
yandan yenileri eklenirken bir yandan da baz daireler kapsam dna karld.
Dnem iindeki btelerin 1997 yl btesi dnda tamam yksek aklarla

276
Erdoan ner, Osmanl mparatorluu ve Cumhuriyet Dneminde Mal dare, s. 558-559.
277
Bu dnemde katma bteli idare olarak 12 adet niversite ve ktisadi ve Ticari limler Akademileri
ile Toprak ve Tarm Reformu mstearl kuruldu. Yeni kurulan bu idareler de yeterli gelirleri
olmadndan, giderlerinin tamamna yaknn hazine yardm ile karladlar. 1964 ylndan itibaren,
katma btelerin gelir ihtiyacn karlamak iin genel bteye hazine yardm denei konuldu.
Dnem iindeki konsolide btelerin, 1972 yl btesi dnda tamam ak olarak hazrland.
Bunlardan sadece 1962, 1963, 1967 ve 1970 yllar bteleri fazla ile sonuland. A.k., s. 588-589.

139
sonuland. 1980lerin ilk yllarnda yaklak %1 olan bte aklar yllar iinde
giderek artt ve 1999 ve 2000 yllarnda %10u buldu.278

1980 sonras ekonomik ve mali dnmlerin kamu mali ynetim sistemine

ilikin en nemli etkilerinden biri karar alma srecinin giderek daha fazla bte
dnda ekillenmeye balamasdr. Karar alma sreci bte dnda ekillendii
lde btenin kapsam da darald ve bte dna kan kamusal harcamalar
btenin tbi olduu temel mali mevzuatn dnda gereklemeye balad. Bte d
fonlar, dner sermayeler, bamsz bteli kamu kurulular, yar mali ilemler, vergi
harcamalar ve d proje kredisi uygulamas gibi kurumsal yaplar ve ilemlerin
artmasyla birlikte kamusal kaynaklarn datm ve kullanm srecinde etkin bir mali
kontrol sisteminin uygulamasndan da uzaklald.

Genel bteler genellik ve birlik ilkelerinin en kat haliyle uyguland

btelerdir. Genel bteye dahil olan kurumlarn kendi zel gelirleri bulunmaz. Bu
kurumlarn bte ile kendilerine ayrlan denekleri kullanabilmeleri iin Hazineden
nakit verilmesi gerekir. Bununla birlikte 1980 sonrasnda genel bteli kurumlar
kendilerine ait baz gelirler elde edebilen, kurduklar dner sermayelerle kaynak
yaratan ve bunlar kullanabilen kurumlar haline geldiler. Bu uygulamalar sonucu
genel bteli kurumlarn kendi zel gelirlerinin olamayaca anlayndan uzaklald
ve gelirlerini genel bte yerine baka bteler araclyla kullanmaya baladlar.
1990larn sonlarndan itibaren fonlarn kaynak yaratma ve bunlar kullanabilme
imkanlarna baz kstlamalar getirilmeye balamasyla birlikte genel bteli
kurulular bu kez de dernek ve vakf uygulamalarna arlk vermeye balad. stelik
dner sermaye, fon ve vakf-dernek uygulamalar sadece genel bteli kurulularla
snrl kalmad; ayn uygulamalar katma bteli idarelerde de yaygnlat.

Btn bunlarn sonucunda ise byyen kamu kaynaklar zerinde yasama

organ yerine yrtme organ daha fazla hareket serbestisine sahip olurken, temel
mali mevzuatn dnda idare edilen yeni bir kamu kesimi ortaya kt.279

Bu gelimeler bte gelirlerinin snflandrmasnda da deiiklie yol at. 1966

ylndan bu yana vergi gelirleri, vergi d gelirler, zel gelirler ve fonlar olarak

278
Erdoan ner, Osmanl mparatorluu ve Cumhuriyet Dneminde Mal dare, s. 639-640.
279
A.k., s. 657-658.

140
l bir ayrma tutulan bte gelirleri 2004 ylndan itibaren vergi gelirleri, vergi
d gelirler, sermaye gelirleri, alnan ba ve yardmlar eklinde snflandrld.
Vergi gelirleri de gelir, servet, mal ve hizmetler ve d ticaretten alnan vergiler
yerine gelir, kr ve sermaye kazanlar zerinden alnan vergiler, sosyal gvenlik
katk paylar, mlkiyet zerinden alnan vergiler, dahilde alnan mal ve hizmet
vergileri, dier vergiler ve idari harlar ve cretler, sanayi d ve arzi satlar alt
ayrmlar olarak belirlendi. 280

Trkiyede 5018in yrrle girmesiyle hazrlanan 2006 Btesine kadar

geen evreyi bte sistemi asndan iki dneme ayrlr. lki, Klasik Bte
Sisteminin (1927-1973); ikincisi, Program-Bte Sisteminin (1973-2006) geerli
olduu dnemlerdir. Temel olarak 1050 sayl yasaya dayal olarak kurulan Klasik
Bte Sisteminin temel belirleyeni btenin, hangi harcamac kurulua hangi
harcama kaleminden ne miktarda deme yaplacann belirlenerek ve deneklerin
TBMMnin onayndan geirilmesiyle oluturulmasdr. 1927 ylndan bu yana geerli
olan Klasik Bte Sistemi 1973 ylnda terk edildi ve yerine temel unsurlar
planlama, programlama, bteleme, ynetim ve deerlendirmeden oluan plan-
program-bte sistemi esas ve tekniklerini ieren ve genelde Program-Bte Sitemi
adyla anlan yeni bir bte sistemine geildi. Bu yeni bte sistemi klasik bte
sisteminden farkl olarak planlama ile bte arasnda kurulan bir ilikiye
dayanyordu. Bteleme anlaynda temel bir deiiklii getiren bu yap sistemin
planlanmas, programlarn gerekletirilmesi ve kamu hizmetlerinin ilevleri
temelinde snflandrlmas olmak zere aamaldr. Bteleme tm bunlarn
adndan gelir. Plan ve programlarda belirlenen hizmetlere gre deneklerin ayrld
bu sistemde, program maliyetleri kamu harcamalarnn ynelimine gre belirlenir.

C. 5018 Sayl Yasa ncesinde Kamu Mali Ynetimi Sisteminde Kurumsal Yap

Kamu mali ynetimi sistemi esas olarak bte sistemi zerine kurulu bir yapdr.
Kamu mali ynetim sistemini ve bte sistemini yeni batan dzenleyen 5018 sayl
Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Yasasnn 2003 ylnda yrrle girmesinden
nceki yapda bte odakl kamusal karar alma srecinin temel belirleyici yasal

280
A.k., s. 663.

141
dzenlemeleri Anayasa, 1050 sayl Muhasebe-i Umumiye Kanunu, yllk Bte
Kanunu, 832 sayl Saytay Kanunu, ve 2886 sayl Devlet hale Kanunudur.

Btenin hazrlanmas, uygulanmas ve denetlenmesinden sorumlu ana

kurum ise, srasyla Maliye Bakanl, DPT ve Hazine Mstearldr. Maliye
Bakanl, btenin hazrlanmas, uygulanmas, muhasebesi ve raporlanmas ve
gelirin toplanmasndan; DPT kamu yatrm programnn ve makroekonomik
erevenin hazrlanmasndan; Hazine Mstearl ise nakit ynetimi, bor ynetimi,
bte d fonlar ve Kamu ktisadi Teebbslerinden (KTler) sorumludur. Mali
kontrol ve denetim konusunda ise ana sorumlu kurulular Maliye Bakanl ve
Saytaydr. Harcamac kurumlarn bteleri Maliye Bakanlna bal Bte ve
Mali Kontrol Genel Mdrl (BMKO) ile DPT tarafndan ilgili kurumlarda
grlerek hazrlanmaktadr. Fon tahsisinde ise tahakkuk daireleri, bte dairesi
bakanlklar ve maliye bakanlklarnn yan sra saymanlklar ile d denetim
kurumu olarak Saytay rol oynar.

Bte odakl olarak kamu harcamalar nasl uygulanmaktadr? Her harcamac

kuruluun en st dzey memurlar ita amiri olarak harcama ve deme izinlerinin
verilmesinden, bu kurumlarda bulunan tahakkuk memurlar harcama
gereksinimlerinin deerlendirilmesinden ve demeye ilikin gerekli belgelerin
dzenlenmesinden sorumlu iken; Maliye Bakanlna bal alan saymanlar ise ita
amiri ve tahakkuk memuru tarafndan onaylanan ve hazrlanan deme emrini
inceleyerek demenin yaplmasna onay vermeye yetkili ve sorumludur. Satn alma
ilemi ise 1050 sayl yasa, ilgili yl bte kanunlar ve 832 sayl Saytay yasas ve
esas olarak 2886 sayl devlet ihale yasasnn hkmlerine gre
gerekletirilmektedir.

Mali kontrol kurumlar, harcama ncesi kontrol gerekletiren birimler ile

harcama sonras denetim yapan birimlerden oluur. Denetim ise i ve d denetim
olmak zere ikili bir biimde gerekletirilir. denetim, yrtmeye bal birimlerin
yine yrtme adna denetim yapan birimler tarafndan denetlenmesi iken; d
denetim, yrtmenin yrtme dnda Parlamento adna grev yapan kurulularca
yerine getirilir. Buna gre Saytay, Yksek Denetleme Kurulu ve bir anlamda
Maliye Tefti Kurulu d denetimden sorumludur.

142
 Maliye Bakanl, Bte Kanunu ile mali yl boyunca yaplacak deneklerin
dalm ve harcamalarn kontrolnden sorumludur. Harcamac birimlerde yer alan
bte daireleri, serbest braklan bte deneklerinin merkez ve tara rgtne tahsisi
ve alt birimlere datmn gerekletirir. Tahsis edilen denekler bakanlklarn bte
daireleri ve saymanlklar kanalyla kullanlr. Bu sre giderlerin taahhd,
tahakkuku, verile emrine balanmas ve denmesi aamalarndan oluur. Bu srete
1050 sayl yasada belirlenmi olan birimler devreye girer: ita amiri, tahakkuk
memuru ve sayman. Maliye Bakanl her ilde tm mali hizmetleri gzeten
defterdarlar tarafndan temsil edilir. le dzeyinde ise btesel ilemler ve mali
raporlama faaliyetlerinden mal mdrleri sorumludur.

Maliye Bakanl tarafndan gerekletirilen mali kontrol; yasalara uygunluk,

bte mevzuatna uygunluk, mali uygunluk ve mali sonular olan politika
nerilerinin kontroln kapsar. Bu anlamda Maliye Bakanl kamu mal ve
parasnn konu olduu tm ilemlerin kontrolnden sorumludur. Ayrca sadece
deneklerin harcama birimlerine tahsisinden ve btelenmesinden deil ayrca bu
harcama birimlerinde yer alan birim ve personeliyle dorudan harcama ncesi
kontrol yerine getirir. Maliye Bakanl kontrollerini harcama ncesi i mali
kontrol, harcama sonras i mali denetim ve harcama sonras d mali denetim olmak
zere boyutta gerekletirir.

Harcama ncesi i mali kontrol: Mali Bakanl bnyesindeki BMKO ihale

birimi belli bir limitin stndeki taahhtlere ilikin ihale ilemlerinin Devlet hale
Kanununa ve ilgili mevzuata uygunluu bakmndan kontroln yapar. Bte
daireleri ise Maliye Bakanln temsilen harcamac kurulularn merkez
birimlerinde kurulurlar; ve bu birimlere ait btesel ilemlerin yasal, btesel ve mali
uygunluunu kontrol ederler. Merkez birimler ile il ve ilelerde bulunan
saymanlklar btede ngrlen demeler yaplmadan nce, btesel ilemleri mali
ve yasal uygunluk asndan gnlk olarak kontrol ederler.

Harcama sonras i mali denetim: denetim organizasyonlarndan en eskisi ve

en gelikini Maliye Tefti Kuruludur. Kurul, kamu kurum ve kurulularnn i
kontrol usullerine ilikin gr sunmann yannda yasal uygunluk ve mali uygunluu
kontrol eder. Btn bakanlklar, kamu itirak ve bal ortaklklar, bakanlklardaki

143
saymanlk ve bte daireleri ile dner sermayeli kurulular ve bte d fonlar
Maliye Tefti Kurulunun kontrol ve denetim alanna girer. Kurul ayrca gerek ve
tzel kii vergi mkelleflerinin vergi incelemelerini gerekletirir. Bu anlamda kurul
devletin tamamn mali ynden tefti etmek ve sorumlulara ynelik yasal ilemleri
belirlemek yetkisine sahiptir. Maliye Tefti Kurulu dnda bir ok denetim birimi
bulunmaktadr.281 te yandan kamu fonlar ve KTlerin kendi denetim ve kontrol
birimleri vardr ve bunlar Saytay kontrol dndadr. Denetim prosedrleri d
denetim birimlerinin incelemesine kapaldr.

Harcama sonras d mali denetimden Cumhurbakanl Devlet Denetleme

Kurulu, Babakanlk Yksek Denetleme Kurulu sorumlu iken Saytay hem harcama
ncesi hem de harcama sonras denetim yapan anayasal bir kurumdur. Saytayn
denetim alannda genel bteli, katma bteli ve zel bteli kurulular, dner
sermayeli ve fon eklindeki kurulular, ve zerk idareler (rekabet kurumu gibi) yer
alrken; buna karlk KTler, zelletirme daresinin zelletirme ilemleri,
Belediyeler Fonu, Destekleme ve Fiyat stikrar Fonu gibi ilem hacimleri nemli
byklklere ulaan baz bte d fonlar ile BDDK, SPK, RTK gibi zerk idareler
zel yasal dzenlemelerle Saytay denetimi dnda braklmtr. Ayrca finansman
Dnya Bankas tarafndan salanan projelere ilikin kamu harcamalar da bu
kapsamda yer almaz. Saytayn yapt denetim kamu idarelerine tahsis edilen
kamu fonlarnn hesabn tutan saymanlarn mali ve kiisel sorumluluklarnn
Saytay tarafndan belirlenmesi anlayna dayaldr. Bu anlamda denetim kurumsal
temelden ok sayman hesabna dayal olarak gerekletirilmektedir.

Toparlayacak olursak kamu kesimi Saytay, Babakana bal Yksek

Denetleme Kurulu ve Cumhurbakanna bal Devlet Denetleme Kurulu olmak zere
toplam d denetim organ ve ok sayda i tefti ve denetim organ ile kapsaml
bir mali denetime tbidir. Saytay genel ve katma btelere ilikin raporu, Yksek
Denetleme Kurulu ise mali olmayan kamu iktisadi teebbsleri ve baz fonlara ilikin
raporu TBMMne sunar. Devlet Denetleme Kurulunun her ne kadar ordu ve adliye

281
Hesap Uzmanlar Kurulu, Gelirler Kontrolrleri, Vergi Denetmenleri, BMKO/Bte
Kontrolrleri, Muhasebat Genel Mdrl, Muhasebat Genel Mdrl/Muhasebat Kontrolrleri,
Babakanlk Tefti Kurulu, Hazine Kontrolrleri Kurulu, Gmrk Mstearl Tefti Kurulu ve
Gmrk Kontrolrleri, ileri Bakanl Tefti Kurulu ve Mahalli dareler Kontrolrleri, Harcama
Birimlerinin Tefti Kurullar ve Kontrolrleri.

144
dnda kalan tm kamu idarelerini kapsayan geni bir denetim yetkisi bulunsa da,
Kurul sadece Cumhurbakannn talebi zerine inceleme ve denetim yaptndan asli
d denetim organ olarak almaz. Saytay ise mali ve uygunluk denetiminden
sorumludur. Saytayn yan sra Cumhurbakan ve Babakana rapor sunan dier iki
d denetim organna ramen bte d harcamalar bata olmak zere kamu
maliyesinin nemli bir ksm denetim ddr. Her bakanln kendi tefti organnn
yan sra Hazine Kontrolrleri Kurulunun da denetim sorumluu vardr.

II. 2000LER TRKYESNDE KAMU MAL YNETMNDE YENDEN

YAPILANMA: GERSNDEK TEMEL DNAMKLER VE SRECE YN
VEREN AKTRLER

1980lerde uluslararas bor krizinde ardndan dnya genelinde ve Trkiyede

yapsal uyarlanma politikalar dorultusunda neoliberal strateji piyasa ynelimli
reformlar gndeme getirmitir. Daha nce de belirttiimiz gibi 1990larn balam
iinde piyasa ynelimli reformlar btn hzyla devam ederken vurgu devletin
reformu ve kurumsal yeniden yaplanmasna kaymtr. Neoliberal yeniden
yaplanmann temel politikalarnn uygulanabilmesi ise ayn zamanda kamu
kurumlarnn gerek rgtsel gerekse ileyi mekanizmalar bakmndan deimesi
anlamna gelmitir.

Kavramsal ve dnsel temelde 1980lerden bu yana gelimi kapitalist

dnyadan balayarak Trkiye gibi azgelimi lkelerde hakim hale gelen yeni kamu
iletmecilii paradigmasndan beslenen kamu ynetimi reformlar282 etkililik,
verimlilik, ekonomiklik; bte aklar ve kamu borlar sorununun zmlenmesi,
kaliteli hizmet sunumu, brokrasi ve harcama programlar zerindeki siyasi
denetimin glendirilmesi, saydamln artrlmas, politika gelitirme ve performans
ynetimi konusunda kamu alanlarnn yetkili ve sorumlu tutulmas vb.
aklamalara ve sylemlere dayal olarak merulatrlmaktadr. Btn bu reformlar
Arnn da vurgulad gibi asl olarak bte srecinin (yani, bte kararlarnn
alnmas, alnan kararlarn uygulanmas ve sonularn denetimi) yeniden yaplanmas

282
Bkz. Selime Gzelsar, , Yeni Kamu letmecilii ve Ynetiim Yaklamlar, s. 85-137.

145
anlamna gelmektedir.283 Uygulama dzeyinde bte reformlar yeni kamu
iletmecilii yaklamnn nermelerine dayal olarak hayata geirilirken sylem
dzeyinde reformlarn meruluu neoliberal stratejinin devlete ynelik yeni
sylemlerine (etkin/giriimci devlet) dayal olarak salanmtr. Nitekim son
dnemde bte ya da harcama reformlar ad altnda kamu mali ynetimi alannda
toplam mali disiplin, kamu kaynaklarnn stratejik nceliklere gre datm ve
hizmet sunumunda etkililik ve verimlilik vb. aklamalara dayal olarak bir dizi
dzenleme gerekletirilmektedir. Bu dzenlemelerin tm gerekte kamu
kaynaklarnn yeniden dalm srecinin piyasaya tbi klnmasnn mekanizmalarn
ve ilikilerini yeniden biimlendirmektedir.

A. Gelimi Kapitalist Dnyada Genel Eilimler

Kullanlabilecek kaynaklara snrlama getirmesi ve bunlarn hangi amalarla

hangi kesimlere ynelik tahsis edileceini belirlemesi nedeniyle btenin yllk
programn parasal ifadesi olmaktan daha ok snfsal g ilikilerini merulatran
politik bir belge olduunu nceki blmde vurgulamtk. Btenin siyasal bir
mcadelenin sonularn yansttn ifade eden Arn da yasama ve yrtme erki
arasndaki ilikiye referansla bte srecini, kararlarn alnmasnda ve sonularn
izlenmesinde yasama ve yrtme organlar arasndaki yetki ve g ilikileri ve
mcadelesi olarak kavramlatrmakta; bte srecinin de bu yetki mcadelesinin
kurumsallam biimi olarak zmlenebileceini ifade etmektedir.284

Geni bir anlamda kullanlan bte reformlar terimi, idari srelerin

glendirilmesinden mali denetimin ve kaynak kullanmnn etkinletirilmesine,
hesap verme sorumluluundan saydaml artrmaya kadar bir ok alandaki
reformlar kapsamaktadr. zellikle 1990l yllarda yeni kamu iletmecilii
yaklamn ilk uygulayan lkelerden Yeni Zelanda ve Avustralyadan balamak
zere Avrupaya zellikle de OECD ye lkelerine yaylan reform dalgas gemi
bte reform dnemleri ve uygulamalarndan farkl olarak kamu ynetimi reformlar
ad altnda gerekletirilen yeniden yaplanma srecinin en temel alanlarndan biri
olarak karmza kmaktadr.
283
Tlay Arn, Parlamenter Bte Denetimi Plan ve Bte Komisyonu: Yap ve levler zerine
Uluslararas Farkllatrma, Devlet Reformu-Parlamento ve Saytay Denetimi, TESEV Yaynlar,
No. 16, stanbul 2000, s. 21-77.
284
A.k., s. 22-23.

146
 Ana dorultusu kamu harcamalarna etkinlik kazandrmak olarak sunulan bte
reformlarnn en temel gerekeli aklamas orta ve uzun vadede mali disiplininin
salanmas ve buna ynelik denetleme ve izleme mekanizmalarn oluturulmasdr.
Mali disiplini salama amal bte reformlar denk bte politikalarn gndeme
getirmektedir. Neoliberal yaklamlarda btenin mali disiplin, kaynak dalm gibi
temel grevlerini yerine getirmedii, bunu denetleyecek mekanizmalarn
ilevsizletii, bu anlamda da btenin srekli ak verdii, bu yapnn deimesi
gerektii gibi aklamalara dayal olarak gerekelendirilen reformlar ile bir yandan
bte harcamalarnn daraltlmas, bte aklarnn azaltlmas ve kamu borlarnda
snrlamaya gidilmesi; dier yandan da performans kriterleri gelitirerek kamu
kesiminde kaynak dalm etkinliinin artrlmas gerektii savunulmaktadr.285

Maliye politikas devletin gelirlerine ve harcamalarna ilikin faaliyetler

btndr. Devletin harcama politikasna ilikin olarak neoliberal gr az gelimi
lkelerde ar devlet harcamalarnn nedenini ekonominin siyasete fazla bulamas
olarak saptar. Bu saptama kuramsal olarak kamusal tercih kuram ile anayasal
iktisat ad verilen yeni sac devlet kuramna dayanmaktadr. Bu yaklama gre
bte srecinin taraflar (semenler, siyasetiler ve brokratlar) kendi bireysel
karlar dorultusunda davrandklar iin kamu harcamalarnn artmasna neden
olmaktadr. Dolaysyla, son yirmibe yldr gelimi ve azgelimi btn lkelerde
byk bte aklarnn ortaya kmas ve sreklilii, siyasilerin ar bte aklarna
bavurmaya yatkn olduu grnn yaygnlamasna yol amtr.286

Piyasa ynelimi neoliberal baka gre, harcama programlar, siyasi destek

karlnda belli kesimleri kayrc nitelikte olabilmekte; maliyede savurganlk
yaratan ar devlet harcamas ciddi sorunlara yol aabilmektedir. Harcama
kararlarnn piyasa disiplinine bal olmamas ve kiisel kar peinde koan devlet
grevlilerinin yolsuzluklar nedeniyle devlet harcamalar doas gerei israfa yol
amakta ve etkinlik salanamamaktadr. Ar devlet harcamalar, bte aklarna
neden olmakta ve mevcut aklar daha da bymektedir. te yandan bte aklar,
hem yatrmclarn gvenini sarsan enflasyonist basklar oluturmakta hem de

285
Tlay Arn, Parlamenter Bte Denetimi Plan ve Bte Komisyonu: Yap ve levler zerine
Uluslararas Farkllatrma, s. 58-60
286
A.k., s. 3 1.

147
enflasyona neden olmaktadr. Devletin bte aklarn finanse etmek iin
borlanmaya gitmesi zel yatrmlar iin dlayc etki yaratmaktadr. Devletin
artan borlanma talebi faiz oranlarn ykseltmekte ve kredi kullanacak giriimciler
iin bu caydrc olabilmektedir.287

Ksacas neoliberal gr bte aklar sorununu ar harcamaya balar ve

zm nerisi olarak mali disiplini ne kartr: Azgelimi lkeler harcama
sorunlarn zmek iin mali disipline zorlanmaldr. Uluslararas sermaye kesimleri
(ok uluslu irketler) eer devletin mali disiplini salama konusunda yetersiz
kaldn dnyorsa, bu durumda dardan mali hedeflerin dayatlmas gndeme
gelmelidir.288 Nitekim IMF yardmlarnn n art harcamalarn kslmas ve buna
ynelik reformlarn hayata geirilmesidir. IMF, her finansal kriz(ler) sonrasnda
lkelere sk mali disiplin uygulamalar adna salk, eitim gibi sosyal harcamalar
dahil olmak zere tarm, enerji, ulatrma ve iletiim gibi pek ok alanda
harcamalarn kslmas ynnde bask yapmaktadr. Birok Asya lkesinde kriz
sonrasnda uygulanan sk mali disiplin byk sosyal kargaa ve siyasi istikrarszla
yol amtr.

Neoliberalizm ile birlikte ortaya kan kurumsal dzenlemelerin kamuoyuna

hesap verme zorunluluu olmayan siyasetten bamsz uzman kurumlar
beraberinde getirdiine iaret eden Chang ve Grabelin de belirttikleri gibi, bte
aklar neoliberal politikalarn sonucuna bal olarak art gstermektedir. D
ticaretin serbestletirilmesiyle mali dengeler bozulmu ve gmrk vergisi gelirleri
azalmtr. Bu kayb telafi etmek iin yaplan zelletirmelerin de uzun vadede gelir
salama ve bte aklarn azaltma potansiyeli snrl olmaktadr. Mali
dengesizliklerin bir dier nedeni de kresel neoliberal finansal reformlardr. Finansal
reformlar hem gelimi ya da azgelimi btn lkelerin kulland yabanc kredi
faizlerini artrmakta hem de devletin ve zel sektrn ar borlanmasna neden
olmaktadr. Ayrca, esnek dviz kurlarnn uygulanmasyla yerli para deer
kaybetmekte bu da d bor ykn artrmaktadr. rnein Latin Amerika lkeleri

287
Ha-Joon Chang; Ilene Grabel, a.g.k., s. 240-242.
288
Chang ve Grabel buna rnek olarak 2001 ylnda Arjantin devletinin denk bte yasasn kabul
etmesine bal olarak IMFnin lkeye 8 milyar dolarlk bir kredi atn; ancak yasann geri
ekilmesiyle bu krediyi de geri ektiine iaret etmektedir. Ha-Joon Chang; Ilene Grabel, a.g.k., s.
242.

148
d bor ykmllkleri nedeniyle byk bte aklar vermektedir.289 IMF ise
azgelimi lkelerden sadece btelerin denkletirilmesi deil ayrca yapsal
uyarlama programlar balamnda her yl denk bir bte yaplmasn istemektedir.
Kamu yatrmlarnn nemine iaret eden Chang ve Grabel denk bte
saplantsnn maliye politikasn kstlamamas gerektiini savunurlar. Onlara gre,
denk btenin geerli bir gerekesi yoktur. Bte aklar tek bana yatrmclarn
gvenini zayflatmad gibi enflasyona da sebep olmaz ve zel yatrmlar
ksteklemez. Bu nedenle lkeler btelerini ekonomideki dnemsel dalgalanmalara
gre ayarlamaldr.290

zetle, son yirmibe yldr gelimi kapitalist lkelerden balayarak piyasa

ynelimli yapsal uyarlama politikalar kanalyla dnyada yaygnlaan kamu mali
ynetim sistemlerinde stratejik planlama, performansa dayal bteleme, orta vadeli
harcama sistemi, mali saydamlk ve hesap verebilirlik kavramlar etrafnda bte
srecinde bir deiim ve dnm dalgas bata OECD lkeleri olmak zere bir ok
lkede giderek glenmitir.291 Yukarda da belirttiimiz gibi bte reformlarnn
temel gerekesi neoliberal yaklamda mali disiplinin salanmas olarak
sunulmaktadr.

Mali disiplini temel alan bte reformlarn tanmlayan en nemli aralardan biri
bte aklar ve borlanmaya ilikin getirilen yasal snrlamalar olmutur. Bunun en
nemli rnei ABnde Maastricht Anlamas kapsamnda yer alan Avrupa Para
Birlii in Yaknlatrma Kstaslardr. AB yesi lkeler iin bu kstaslarn
gerekletirilmesi temel mali amalar arasndadr. Yasal snrlamalarn en u biimi
anayasal bir kural olarak onaylanmas istenen denk-bte kuraldr. Ancak henz
hibir lkede bu kural anayasaya girmediinden bu hedefler yasalara ya da bte
politikasnn ilkeleri arasna girmemitir. Denk bte kurallarn benimseyen lke

289
Ha-Joon Chang; Ilene Grabel, a.g.k., s. 245-246.
290
Ayrnt iin bkz. Ha-Joon Chang; Ilene Grabel, a.g.k., s. 246-249.
291
Tlay Arn, Parlamenter Bte Denetimi Plan ve Bte Komisyonu: Yap ve levler zerine
Uluslararas Farkllatrma, s. 58-76. Ayrca bkz. World Bank (1998), Public Expenditure
Management Handbook, The World Bank, Washington D.C. Bte reformlarnn yeni kamu
iletmecilii yaklamna dayal reformlarn hzl bir ekilde hayata geirildii lkelerde baladn
vurgulamtk. Bunlar Yeni Zelanda, ngiltere, Avustralya, sve ve Fransadr. sve ve Yeni
Zelandada kamu mali ynetimde yeniden yaplanma almalar iin bkz. Serkan Karabacak, Kamu
Mali Ynetiminin Yeniden Yaplandrlmas: sve rnei DPT Yayn, Ankara 1999; Hakk Hakan
Ylmaz, Kamu Mali Ynetiminin Yeniden Yaplandrlmas: Yeni Zelanda rnei, DPT Yayn,
Ankara 1999.

149
says olduka azdr. te yandan harcamalarn bykl, denk-bte ve vergi
snrlandrma yasalarnn yan sra borlanmaya getirilen snrlamalar yoluyla da
denetlenmeye allmaktadr. Arn, bte aklarna ve borlanmaya yasal
snrlamalarn getirilmesinde uzun vadede sosyal gvenlik ve sosyal harcamalarn
geleceine ilikin kayglarn ve bu harcamalar nedeniyle bte aklarnda ve devlet
borlarnda patlamaya yol aacana dair ngrlerin belirleyici olduunu
vurgulamaktadr.292

Mali disiplin yasal snrlamalarn dnda asl olarak bte srecinde temel
deiimlere gidilerek zlmeye allmaktadr. zelikle son yirmi yldr OECD
lkelerinde btelemeye hakim olan yeni eilimleri ve bte srecine ilikin
kurumsal dzenlemeleri ana hatlaryla yle sralayabiliriz:293

Orta Vadeli Bte Sreci

Son yirmi yldr zellikle OECD lkelerinde yllk bte usul birden ok yl
kapsayan orta vadeli bir ereveye oturtulmaktadr. Dnya Bankas kaynaklarnda
Orta Vadeli Harcama Sistemi (Medium Term Expenditure Framework-MTEF)
olarak adlandrlan ok yll bteleme bte byklklerinin zaman iindeki
eiliminin kontrol edilmesi gerektii, bunun tek bir yl ile snrlanamayaca
anlayna dayanr. Orta vadeli bir sistem, bte kontrollerinin almasna ynelik bir
tr nleyici mekanizma olarak da grlmektedir. Ancak, dar anlamyla sonraki iki
yln bte gelirlerinin tahmin edilmesi ve denek tavanlarnn belirlenmesi olan ok
yll bte, yllk bte srecinin ok yll gelir ve harcama tahminleri ile birlikte ele
alnarak politika-plan-bte ilikisinin gerekletirildii bir yaklam olarak
alglanmad zaman kaynaklarn etkin kullanm da sz konusu olamayacaktr.294

Bte Programlarna Harcama Tavan

Bte programlarna konulan snrlamalarla birlikte harcamac kurulularn

deneklerine st snr getirilmekte, harcamac kurulularn kendi bte tekliflerini

292
Tlay Arn, Parlamenter Bte Denetimi Plan ve Bte Komisyonu: Yap ve levler zerine
Uluslararas Farkllatrma, s. 61-63.
293
A.k., s. 63-70.
294
Ahmet Kesik, Yeni Kamu Mali Ynetim Sisteminde Orta Vadeli Program ve Mali Plan
erevesinde ok Yll Btelemenin Uygulanabilirlii, Trkiyede Yeniden Mali Yaplanma, 20.
Trkiye Maliye Sempozyumu (23-27 Mays 2005), Pamukkale niversitesi Maliye Blm Yayn,
Denizli, No. 1, s. 45-60.

150
hazrlarken bu snrlara uymalar beklenmektedir. Ne var ki getirilmek istenen
tavanlarn ve snrlamalarn lkeleri ilgilendiren alan sosyal gvenlik aklar ve
sosyal harcamalardr. Bu alanda mali disiplin, sosyal harcamalar btesine snrlama
getirmek ya da baz programlar daraltmakla zlmeye allmaktadr. Harcama
ksntlarnn istihdam azaltc ve sosyal harcamalar ksc etkisi nedeniyle toplumsal
atmalar daha bir keskinleeceinden bu kurallarn hayata geirilmesi uzun ve
atmal geecektir. Bu nedenle Arn, nmzdeki srete en kritik bte
alanlarndan birini bu kurallarn oluturacan sylerken son derece hakldr. te
yandan bte reformlar ile mali sistem merkezi kaynak datma sisteminden
uzaklamaktadr. Harcamac kurululara kendi bte kstlar altnda ve kendi
programlar arasnda harcamalarn datmaya ve deitokuun nerelerde
yaplacana ilikin neriler gelitirme yetkisi tannmaktadr. Sre yukardan aa
deil aadan yukar doru belirlenmektedir. Arn, bu modelde btenin
biimlendirilmesinde odak noktasnn harcama kalemlerinden politika nceliklerine
kaydn belirtmektedir.

Dolaysyla bte idaresinin (brosunun) rol de harcama kaydrmalarnn

getirecei politika deiikliklerini hkmetin program nceliklerine uygun olarak
formle etme ynnde deimektedir. Politika deiikliklerinde uyulacak rehber
kurallar belirleme, bakanlklara politika teklifleri sunma, performans ltleri
gelitirme gibi grevleriyle bte idaresinin asl rol ynetimin etkinlii konusuna
kaymaktadr. Sonu olarak, bu reformla bir yandan yasama yrtmeyi hem toplam
denekler hem de bte ncelikleri asndan snrlamakta, dier yandan da
yrtmenin st karar kademesinin alt karar kademelerini daha sk snrlamas, yani
yrtmenin yrtmeyi snrlamas gndeme gelmitir.295

Bte Uygulamasnda Kamu darelerine Esneklik Tannmas

Bte reformlar kapsamnda bte uygulamasnda kamu idarelerine daha fazla

esneklik ve inisiyatif tannmas ynnde genel bir eilim sz konusudur. Kamu
idarelerine tannan esnekliin asl nemi bte srecinde yasama-yrtme ilikisinde
ortaya kan deiim balamnda anlalr olacaktr. Esneklik uygulamas yasamann,
belirli snrlar dahilinde belirlenen toplam deneklerin bileimini belirlemedeki

295
Tlay Arn, Parlamenter Bte Denetimi Plan ve Bte Komisyonu: Yap ve levler zerine
Uluslararas Farkllatrma, s. 64-66.

151
yetkisinin artrlmas, buna karlk bte deneklerini belirleme yetkisinin
azaltlmas anlamna gelmektedir. Buna karlk yrtmenin, toplam bte
bykln ve nceliklerini belirleme yetkisi daralrken tek tek harcamac
kurulularn bte bileimine ilikin olarak yasama karndaki greli gc de
artmaktadr.296

Kamu btelemesi ve ynetiminde girdi odakl (para, insan ve muhasebe)

yaklamdan sonu odakl yaklam ynnde bir deiim yaanmaktadr. Bu
yaklam erevesinde literatrde sonu odakl bteleme, sonu odakl ynetim ya
da performans ynetimi gibi terimlerle de karlanan performansa dayal bteleme
sistemine geilmektedir. Performansa dayal bteleme, kamu idarelerinin
kendilerine ayrlan kaynakla ne yapacaklarna dair btn bilgileri gsteren bteleme
biimi olarak tanmlanabildii gibi performans bilgilerinin bte belgelerine dahil
edildii ya da kt ve sonulara gre deneklerin snflandrld bteleme
yaklam olarak da tanmlanr. Girdi kontrollerinin gevetilerek kamu
yneticilerinin kt ve sonulara gre hesap verebilirliinin salanmasnn
amaland bu yaklam farkl modelde uygulanabilmekte: i) stratejik plana
dayal modeller; ii) performans szlemesine dayal modeller ve iii) bte formatna
dntrlm modeller. rnein ilkinde orta ve uzun vadeli bir stratejik planlama
sreciyle bteleme balar, stratejik plana uygun olarak yllk performans planlar
hazrlanr ve bu planlar btenin kaynan oluturur. Bunun en iyi rnei ABD
uygulamasdr. Farkl modeller altnda uygulansa da performansa dayal
btelemenin gerisinde asl olarak kamu idarelerine daha fazla esneklik tannmas ve
bu esnekliin geniletilmesi amac yatmaktadr.297

Bu temel eilimlerin yan sra OECD lkelerinde muhasebe sisteminin ve

yntemlerinin deimesi, tahakkuk esasl muhasebe sistemlerinin benimsenmesi
gndeme geldi. Maliyeti temel alan bu trden bir muhasebe sistemi ile kamu
retiminin maliyetlerinin doru saptanmas kamu hizmetlerinin fiyatlandrlmas
(metalatrma) asndan zellikle nemsenmektedir. te yandan, denetim ve hesap
sorma asndan kamu kesimine ilikin teknik anlamda btn bilgilerin

296
A.k., s. 66.
297
Bkz. Ertan Erz, Yeni Mali Ynetim Yapsnda Performans Esasl Bteleme Trkiyede
Yeniden Mali Yaplanma, 20. Trkiye Maliye Sempozyumu (23-27 Mays 2005), Pamukkale
niversitesi Maliye Blm Yayn, Denizli, No. 1, s. 61-73.

152
toplanmasnn gereine vurgu yapan tartmalarda kamu kesiminin saydamlnn
artrlmasna ayrca nem verilmektedir. Saydaml engelleyen mekanizmalar ise
daha ok byme, isizlik, enflasyon gibi temel makroekonomik deikenler
konusunda iyimser tahminlerde bulunma; bunlara dayanarak gelirleri olduundan
yksek, harcamalar ise dk gsterme; yl sonunda beklenmeyen bte aklar
karsnda ngrlemeyen dsal deikenleri sorumlu gsterme; baz harcama
alanlarn bte iinde ve dnda tutma yntemlerine bavurma saylmaktadr. Bu
anlamda da ncelikle OECD lkelerinde hayata geirilen bte reformlar
kapsamnda saydamln artrlmas iin yrtmenin yasamaya btn politikalar
ieren tek bir bte metnini sunmas, btenin btn kamu kesimini kapsamas, mali
tahminlerin zerk kurumlar, zellikle de kamu d kurumlar tarafndan yaplarak
deerlendirilmesi gibi bte yapma ve deerlendirme reformlarna nem
verilmektedir.

Mali disiplin iin harcamac kurululara kamu hizmetlerini daha az denek ile
daha iyi sunma sorumluluu getireceine inanlan performans kriterlerinin
belirlenmesi ile yasamann yrtmeyi yalnzca denek miktarlar asndan deil
ayrca somut hizmet gstergeleri temelinde de denetleyebilecei ileri srlmektedir.
Bununla birlikte Arnn da vurgulad gibi bu reformlarn bte srecinde
harcamalarn kslmas, dalm ve bileimine ilikin olarak aa kan mcadeleleri
keskinletirdiini vurgulamak gerekir. Nitekim bte limitleri ve performans
denetimi yoluyla yasamann yrtme zerindeki denetiminin glenmesine bal
olarak harcamac kurulular arasndaki rekabet daha da artacaktr. Harcamac
kurulular arasnda kslan harcamalarn datm sreci, yrtme organnn bu
konudaki yetkilerini artracak ve yrtmeyi glendirecektir. Bte reformlar
srecinin yasama organ asndan temel avantaj da bu balamda kamu
harcamalarn ksma sorumluluunu yrtme organna vermi olmasdr. Nitekim
yrtme organ iinde karar alma yetkilerini elinde tutanlar kendi nceliklerini
yrtme organnda hiyerarik stnlnden dolay harcamac kurululara
parlamentodan ve bte komisyonlarndan daha kolay kabul ettirebilecekleridir.
Ayrca milletvekilleri de kendi nceliklerinin ok dna kan bte tekliflerini

153
deitirebilecekleri gibi ayn zamanda da harcama ksntlarnn sorumluluunu da
yrtme organna ykleyebileceklerdir.298

B. Yeniden Yaplanmann Gerisindeki Dinamikler ve Srece Yn Veren

Aktrler

Gelimi kapitalist dnyada bte reformlarna ilikin ana eilimler yukarda

deindiimiz gelimeler etrafnda ekillenirken Trkiye, 2000li yllara yapsal,
kurumsal ve dzenleyici reformlar ad altnda temel deiimlere ynelik atlmlar
yaparak girmitir. Tm bu sreler temel olarak devletin yeniden yaplanmas ve
rolnn yeniden tanmlanmas anlamna gelmektedir. Yapsal, kurumsal ve
dzenleyici reformlar esas olarak daha kapsaml ve dntrc kamu ynetimi
reformunun omurgasn oluturmaktadr. Kamu kesiminin etkinliini, saydamln
ve hesap verme sorumluluunu gelitirmesi gerektiini iaret eden kamu ynetimi
reformunun ald en nemli alanlardan biri de almalar uzun bir sredir devam
eden ve genel olarak bte reformu olarak da anlan kamu harcama reformu ya da
harcama sisteminde yeniden yaplanmadr.299

Yapsal reformlarn gerekletirilmesinde asli unsur olarak grlen harcama

reformunun odanda bte sreci -btenin hazrlanmas, uygulanmas ve
denetlenmesi ile ilgili sreler- yer almakta ve bu srelerin tmnde
gerekletirilecek kurumsal dzenlemeleri iermektedir. Baka bir ifadeyle, kamu
harcama reformu, devletin harcama sisteminin (ksaca bte sisteminin) yeniden
yaplanmasn ve dzenlenmesini ifade etmektedir.

1980lerde uygulamaya konularn reformlarn baarszl ve mali krizlerin

sorumlusu olarak devlete iaret eden; ve gl merkezi devlet imgesi etrafnda
datmc politikalar geleneinin devam ettirilmesinin reformlarn nnde engel
oluturduunu ileri sren neoliberal gr, reformlar takdir yetkisi lehine kurallar
zaafa uratt gerekesiyle yeniden gzden geirmeye ve eletirmeye balamtr.
zellikle hkmetlerin giderlerini takip edemediine; bte kurumlarnn kamu
298
Tlay Arn, Parlamenter Bte Denetimi Plan ve Bte Komisyonu: Yap ve levler zerine
Uluslararas Farkllatrma, s. 66-76.
299
1960l yllarda hazrlanan MEHTAP Raporunda devletin genel idari yapsnn yan sra harcama
sistemleri de ayrntl bir ekilde incelenmitir. Yine 1973 ylnda Maliye Bakanl bnyesinde
program-bte almalar balatld; ve bu alma kapsamnda bir bte reform ekibi kuruldu. Ancak
her iki alma da uygulama alan bulamad ve bu yndeki giriimler KAYA projesine kadar kesintiye
urad.

154
kaynaklarnn datm politikasnn basklarn snrlamaktan ok geni takdir
yetkilerini bnyesinde barndrr hale geldiklerine iaret edilmitir. Bu yaklama
gre normal bte sreci hkmet giderlerini ksmen karlar duruma gelmi,
bylelikle bte disiplininin tm zayflatlm ve kontrol edilebilmesi, hesap
verebilirlii ve saydaml azaltlmtr. stelik bte d giderlerin de izlenmesi
giderek glemitir. Bu sorunlara iaret eden almalarn ne kard en nemli
konularn banda ise tarm sbvansiyonlarnn mali ykn temel sorumlusu olarak
ilan edilmesi gelmitir. Bu dnemde bte sisteminin bir baka zaaf olarak iaret
edilen konu da bte deneklerinin deerlendirme yaplmadan bir nceki yla ait
verilerin belli oranlarda artrlyor olmasdr. Ayrca bte kontrol sistemi eskimi
kontrol yntemleri zerine kuruludur ve dardan denetim yetersiz kalmtr.
giderler zerindeki harcama ncesi kontrollerin katlna yneltilen eletirilerde
yneticilere verimli hizmet sunmalar iin esneklik tannmas nerilmitir.300

Yukarda genel olarak iaret edilen eletiriler ve neriler temelinde, kamu mali
ynetiminde yeniden yaplanma asndan 2000 sonrasnn en belirgin zellii
gerekte blm ilikilerinin daha fazla izlenebilir, kontrol edilebilir ve
ynlendirilebilir klnmasn salamaya dnk olarak yasal/kurumsal dnmn
gerekletirilmesidir. Nitekim harcama ynetiminde yapsal deiim asndan tarif
edilen mali disiplin ve mali disiplin aralar, esas olarak blm ilikilerinin
izlenebilirliini ve denetlenebilirliini salama amal olarak belirlenmektedir. Mali
disiplinin salanmasna ynelik yasal dzenlemeler araclyla btelerin ve bte
srecinin mali disiplini kendiliinden salayacak ekilde yeniden dzenlenmesi
amalanmtr. Bte sreci teknik/organizasyonel bir ilev zerinden tanmlanarak
btenin siyasi nitelii daha geri plana ekilmelidir. Bunun iin nerilen mekanizma
ise performans ltleri, fayda-maliyet analizi, hesap verebilirlik ve bte srecinde
saydamlktr.

2000li yllara yolsuzluk, usulszlk, kaytd ekonomi, gmrk kaakl,

vergi kaakl gibi konular tartarak giren301 Trkiyede yolsuzlukla mcadele

300
Bkz. TSAD-OECD, Trkiyede Dzenleyici Reformlar- Ekonomik Dnme Yaamsal Destek,
s. 34-39.
301
Bu dnemde yolsuzluk konusu gerek hkmetin gerekse uluslararas kurulularn gndeminde oldu
ve konuya ilikin bir ok alma ve rapor yaynland. rnein, yolsuzlukla mcadele kapsamnda
Trkiyede Saydamln Artrlmas ve Kamuda Etkin Ynetimin Gelitirilmesi Eylem Plan 12 Ocak

155
tartmalar bir bakma kamu harcama ynetiminde reform konusuna meru bir
zemin hazrlamt. Kamu mali ynetimi sisteminin kamu harcamalarnda ar israfa
yol at gerekesiyle eletirildii bu dnemde harcama ynetiminde reform
yolsuzlukla mcadelede nemli bir kilometre ta olarak grlmtr. rnein,
Hazine Mstearlnn yapsal reformlara ilikin hazrlad almalarn birinde u
aklamaya yer verilmektedir: Yolsuzluk sadece polisiye tedbirlerle nlenecek bir
hastalk deildir. nemli olan yolsuzlua yol aan nedenlerin tespiti, bir baka
deyile daha ak, kurallara dayal bir devlet idaresi ve kaynak tahsisi sreci ile
yolsuzluun nne geilmesidir. Kamu Harcama Ynetiminde reform bu anlamda
yolsuzlukla mcadelede nemli bir kilometre tadr.302

te yandan sadece harcama reformu balamnda deil ayn zamanda kamu

ynetimi reformu ve bu kapsamda gerekletirilen dzenlemelerin (rnein, personel
reformu, gelir idaresinin yeniden yaplanmasna dnk yasal dzenlemeler) ve
brokrasinin azaltlmas, hesap verebilirlik, saydamlk gibi sylemlerin hepsinin
ortak gerekesinde yolsuzlukla mcadele konusu nemli bir yere sahiptir.
Yolsuzlukla ilikili olarak gerek kamu ynetimi gerekse harcama ynetiminde
reform kapsamnda en byk tartma denetim konusuna yneliktir. Tartmalar bir

2002 tarih ve 2002/3 sayl Bakanlar Kurulu Karar ile kabul edildi. 2003 yl Ulusal Programnda da
Avrupa Topluluklarnn mali karlarnn korunmasna ilikin tm yasal, idari ve uygulamaya ynelik
ilemlerin koordinasyonundan sorumlu ve ilevsel bakmdan bamsz bir yolsuzlukla mcadele
koordinasyon biriminin belirlenecei ifade edildi. Bu kapsamda AB mevzuatna uyuma karlk gelen
yasal dzenleme ise Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Yasas Tasars idi. Dier yandan, yolsuzluk
sermaye kesimlerinin de gndemindeydi. zellikle TSADn bu dnemdeki bir ok almas bu
konuyu ele almtr. Yolsuzluu kt ynetiimin belli bal gstergelerinden biri olarak tanmlayan
TSAD, yolsuzlukla mcadeleyi siyasi karar mekanizmalarnda zel kesimi gl bir ekilde dahil
eden ynetiim modeline tam olarak uyum salanmasna balayarak aslnda kamu ynetimi
reformuna kar snf tavrn da gstermi olmaktadr: Kamu ynetiminde yolsuzlukla mcadelenin;
siyaset ve ynetim ilevleri arasndaki ayrmn kurumlatrlmas, denetim, saydamlk ve hesap
verme sorumluluu mekanizmalarnn glendirilmesi, kamu grevinde liyakat, profesyonellik ve
mesleki drstlk ilkelerinin korunup gelitirilmesi gibi temel stratejilere dayanmas zorunludur. Ama
iyi ynetiim hedefine odaklanm bir yolsuzlukla mcadele politikas ayn zamanda katlmc bir
yaklamla yrtlmelidir. Yolsuzlukla mcadeleye katlmc yaklamn balca aralarParlamento
ve hkmetin yan sra sivil toplumu, zel sektr ve medyay iine alan geni ve kararl bir
koalisyonun oluturulmasdr. TSAD, Kamu Reformu Aratrmas, Yayn No. TSAD-T/2002-
12/335, stanbul 2002, s. 184, ayrca bkz. zellikle IV. Blm.
302
(italik vurgular benim Bkz. Hazine Mstearl, Kamu Harcama Ynetiminde Reform (Bte
Reformu), www.hazine.gov.tr/peir_web.pdf (03.11.2005)
Yolsuzluklara kar mcadelede harcama reformunun gereine iaret eden Hazine Mstearl
yetkilileri reform iin siyasilerden destek beklediklerini sklkla dile getirdiler. Bu beklentinin
temelinde yatan ise yine Hazine yetkililerinin u anda btede datlabilecek ok fazla bir ey
kalmad ve siyasetinin oyun alan darald szlerinde bulmak mmkndr. Radikal Gazetesi, 06. 08.
2001.

156
sredir devam ettii halde bu yndeki en sistemli mdahale 2000li yllarda, zellikle
de AKP iktidar dneminde aa kt. Bir yandan mali disiplin asndan denetime
ve denetimin etkinletirilmesine vurgu yaplrken bir yandan da yolsuzluklar
dorudan doruya denetim ve tefti kurullarna ve onlarn ilevsizliklerine
baland.303

1960l yllardan bu yana kamu ynetimi almalarnda arlkl bir yere sahip
olan harcama sisteminde yeniden yaplanmann neden 2000li yllarda youn olarak
gndeme geldiinin en arpc aklamasn dnemin Hazine Mstear Vekili Ferhat
Emil yapmaktadr: Uzunca bir sre devletten kaynak aktarlmak suretiyle pek ok
kimse desteklendi ve ne yazk ki beslendi. Buna zel sektr de dahil, kamu
sektrndeki unsurlar da dahildevlet-zel sektr arasndaki ilikiler de, btn bu
devletten kaynak ekerek beslenen ilikiler.304 Yolsuzluk ve onun etrafnda
gelitirilen eletirilerin genelinde sorunlarn kayna olarak karld tarihten bu
yana hemen hemen hi deimeden yrrlkte kalarak kamu mali ynetim sistemini
dzenleyen 1927 tarihli ve 1050 sayl Muhasebe-i Umumiye Yasas gsterilmitir.
Btenin hazrlanmas, uygulanmas ve denetimine ilikin temel kurallar belirleyen
bu dzenlemeye gre hazrlanan btelerin tasarruf salamad gibi israfa davetiye
kard ve yolsuzluklar nlemede yetersiz kald ynnde yaplan eletirilerde
zm nerisi,305 kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi srasnda yolsuzluklar
nlemek adna neredeyse hizmetin grlmesini nleme pahasna bteyi harfiyen
uyulmas gereken bir yasa olarak kavrayan yaklamn terk edilerek, bteyi bir
gelir ve gider tahmini ve hkmetlerin yllk faaliyetlerinin mali program olarak
deerlendiren ve kamu ynetiminin nemli bir arac olarak gren anlaya
geilmesidir.306

Kamu mali ynetiminin yeniden yaplanmasnn gerekliliini savunan bu tr ele

allarda Cumhuriyet dneminde eski mali yolsuzluklarn nlenmesi adna

303
Kamu Ynetimi Temel Yasa Tasarsnda Anayasal temeli olan Adalet Bakanl Tefti Kurulu
dndaki tm dier bakanlk tefti kurullarnn kaldrlaca belirtiliyordu.
304
Bkz. Ferhat Emilin 15 Aralk 2001 tarihli aklamas,
http://www.tesev.org.tr/etkinlik/saydamlik_anasayfa.php
305
lerleyen alt balklar altnda 1050 sayl yasann yrrlkte olduu dneme ilikin bu vb.
eletirilerin sahiplerini, daha dorusu kamu mali ynetiminde yeniden yaplanma ve dolaysyla
harcama ynetiminde deiim konusunda hangi toplumsal/snfsal kesimlerin etkin ve belirleyici
olduunu, taleplerin ne ynde ekillendiini ayrntl bir ekilde ele alyoruz.
306
hsan Gren, Kamu Mali Ynetiminin Yeniden Yaplandrlmas ve Denetim, s. 83-178.

157
benimsenen sk mali tedbirlerin gnmzde yolsuzluun dorudan nedeni ve
belirleyici deikeni haline geldii ileri srlr.307 Bu bak asndan mevcut bte
sisteminin kat n kontrol uygulamalarna tabi tutulmas, harcamac kurulular bte
d kaynaklara ynelttii lde bte disiplini adna uygulanan kontrol
mekanizmalarnn kendisi de bte disiplini zerinde bozucu etki yaratmaktadr. Bu
yap kamu kaynaklarnn etkin ve verimli kullanlmasn engellemektedir.

Ayrca, 1980 sonrasnda bir vergi politikas arac olarak olduka yaygn bir
kullanm alanna sahip olan vergi harcamalar da (vergi muafiyetleri, istisnalar,
indirimler, indirimli vergi oranlar vb. ekillerde grlebilen) 2000li yllarla birlikte
eletiri konusu olmaya balad. Sekizinci Be Yllk Kalknma Plannn
makroekonomik politikalar ksmnda bu nitelikteki harcamalarn miktar ve kapsad
kesimlerin bilinmemesi ve btelendirilmemesi sorununa resmi dzeyde ilk kez
iaret edilerek istisna, muafiyet ve vergi indirimi gibi vergi harcamalar yoluyla
alnmasndan vazgeilen tutarlarn bte kanunu kapsamnda raporlanmas gereine
vurgu yapld.

Tm bu eletiriler kamu mali ynetim sisteminin kkl bir biimde yeniden

yaplandrlmas eilimini glendirdii gibi ayrca yaplanmann ieriinin ne ynde
ekilleneceinin de ipularn veriyordu. Yeniden yaplanma, yasal/kurumsal
dzeneklerin deitirilip dntrlmesi ile gerekletirilecekti. 1990l yllarn
ortalarndan itibaren ABye uyum, Dnya Bankas projeleri, IMF stand-by
anlamalar ve OECD ile ibirlii erevesinde kamu mali ynetiminin yeniden
yaplandrlmasna ilikin taleplerin ierii daha somut olarak ekillenmitir. Bu
dnemde kamu mali ynetim sisteminin mevcut yapsnn deerlendirildii ve
eletirildii saysz alma ve rapor hazrland.308 Bu almalarda temel olarak

307
1951de James W. Martin, Frank C.E. Cush tarafndan hazrlanan raporda yer alan Cumhuriyet
kurulduu zaman, eski devrin mali yolsuzluklarn ortadan kaldrmak iin sk tedbirlerin alnmasna
ihtiya grlmtr. Bu cmleden olarak, tafsilatl btenin Byk Millet Meclisinin kabul etmi
olduu ekle harfi harfine uygun olarak tatbiki arttr; ifadesi de ayn ekilde sk mali tedbirlere
ynelik bir eletiridir. James W. Martin, Frank C.E. Cush, Maliye Bakanl Kurulu ve almalar
Hakknda Rapor, (ev. Haluk Demirta), Damga Matbaas, 1951, s.127-128.
308
Konunun ayrntl olarak ele alnd bir dizi almadan bahsedilebilir. Bunlarn arasnda Sekizinci
Be Yllk Kalknma Plan Kamu Mali Ynetiminin Yeniden Yaplandrlmas ve Mali Saydamlk zel
htisas Komisyonu Raporu, Avrupa Birlii Mktesebatnn stlenilmesine likin Trkiye Ulusal
Program(2001, 2003), AB Katlm Ortakl Belgesi, Trkiyede Saydamln Arttrlmas ve Kamuda
Etkin Ynetimin Gelitirilmesi Eylem Plan, 59. Hkmet Program ve Acil Eylem Plan en nemli
belgelerden saylabilir. Tm bu belgelerin toplu olarak ele alnd bir alma iin bkz. Maliye

158
uluslararas standartlara ve Avrupa Birlii normlarna uygun bir kamu mali
ynetiminin oluturulmas gereine iaret edildi.

1980li ve 1990l yllara damgasn vuran yapsal uyarlama politikalar

erevesinde gerekletirilen neoliberal reformlar, gerek iktidarda bulunan
hkmetler gerekse bu reformlarn uygulaycs brokrasi kanadnda daha ok IMF
ve Dnya Bankas gibi uluslararas finans kurulularna atfla d dinamiklerin
belirleyicilii ve basksna balanarak aklanma eilimi gl olduu halde kamu
mali ynetiminde yeniden yaplanma almalarnn younlat 2000li yllarda d
dinamiklerin yan sra i dinamiklerin de belirleyici rol resmi dzeyde teslim
edilmeye balamtr. Bunu en ak ve arpc haliyle dnemin Hazine Mstear
ekili Ferhat Emilin kamu mali ynetiminde yeniden yaplanmay deerlendirdii bir
aklamasnda gryoruz. Emil, 2001 ylnda tereddtsz bir ekilde u anda i ve
d dinamiklerin rtt bir kavakta bulunuluyor! demektedir.309

Kamu mali ynetimi reformunda olduka kabark bir i dinamik sicilinin

olduuna iaret eden Emil, (planl dnemin ilk yllarnda hazrlanan ynetim reformu
almas olan MEHTAP raporu, Bte Reform Grubu- Kamu Mali Ynetimi Projesi
Kredisi) kamu mali ynetiminde reformun brokrasi kanadnda uzun yllardr
tartld halde kamuoyunun bir i dinamik yaratmasnn yeni bir olgu olduunun
ve bunun da asl olarak kriz sonrasnda aa ktnn altn izmektedir. Emile
gre, uluslararas finans kurulular (IMF, Dnya Bankas) ve AB, krizlerin
nlenmesinde en zayf halka olarak grd kamu mali sisteminin kurumsal
yaplarnn -saydamlk, uluslararas standartlar, harcama sisteminde orta vadeli bir
dzenleme ve yolsuzlukla mcadele gibi- dzenlenmesine arlk vermektedir. Bu
nedenle kamu harcama politikalar ile kaynaklarn israf edilip edilmedii konusu da
artk bir i mesele olmaktan kmtr.310

Bakanl Bte ve Mali Kontrol Genel Mdrl, Ulusal ve Uluslararas almalar Inda
Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Yasas, Say: 2004/1, Ankara 2004; ayrca World Bank, Turkey
Public Expenditure and Institutional Review Reforming Budgetary Institutions for Effective
Government.
309
talik vurgular benim.
310
Ferhat Emil, Kamu Mali Ynetiminde Reform- Reformun Ynetimi ve Uygulanmasnda Ortak
Akln Oluturulmasnn nndeki Sorunlar 11 Temmuz 2002 tarihli aklama.
www.hazine.gov.tr/duyuru/basin/femil_arena_pps_11temmuz2002.ppt

159
 Mali ynetimde reformun gereklememesi ise siyasi ve brokratik kurumlar ile
sivil toplumun ilgisizliine dayandrlmtr. Kamu mali ynetiminin yeniden
yaplandrlmas, geleneksel brokratik kltr ve rant datma mekanizmalarn
temelden deitirmeyi amalayan bir proje olmas nedeniyle, klasik siyaset yapma
biimleri ve aralarn da deitirmekte, bu aralar siyasetilerin elinden almaktadr.
Dolaysyla, siyasetiler reformu sahiplenmemektedir. Uluslararas kurulularn
zm nerileri zamanlama bakmndan i dinamiklerin talepleriyle rtmedii
zaman ounlukla bir dayatma olarak grlebilmektedir. Ayrca, brokrasi
iindeki g ve yetki atmalar ve brokrasinin geleneksel kanadnn deiime
diren gstermesi; reform srecinin takipisi olacak bir sivil toplum hareketinin
olgunlamamas da yeniden yaplanmann nndeki engeller olarak grlmektedir.311
Buradaki sivil toplum vurgusuyla iaret edilen ise kamu ynetim reformunun
gerekliliini savunan ve ieriini belirleyen uluslar aras kurumlarla ayn dzlemde
buluan sermaye kesimleridir. 312

Kamu mali ynetiminin yeniden yaplanmasna ynelik yaplan yasal

dzenlemeler esas itibariyle kresel kapitalizmle eklemlenme istei dorultusunda
biimlenmektedir. Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Yasasnn karlma gerekeleri
arasnda mali ynetimi sistemini uluslararas standartlara ve AB normlarna uygun
olarak yeniden dzenleme ya da kresel rekabete uyum salama amalar
zellikle vurgulanmtr. Bu aklamalar yapsal reformlar srecinin belirleyici
snfsal aktrlerindeki deiimi gstermesi bakmndan da nemlidir. lk blmde de
vurguladmz gibi gnmz kresel kapitalizm koullarnda siyasal iktidarlar
kresel rekabet ad altnda gerekte emek-sermaye ilikilerinin yeniden
biimlenmesini dsal taahhtler ve zorunluluklar sylemini ne kararak
merulatrmaktadr.313 Baka bir ifadeyle, kresel rekabete uyum salama, ulusal
ekonominin sermayenin rekabeti mantyla uyumlatrlmas ve kresel
ekonominin gereklerine giderek daha fazla baml hale gelinmesi anlamna
gelmektedir. te yandan bu kaygnn yabanc ve yerli sermaye ve devlet iin olduu
kadar emeki kesimler iin de bir ama haline dntrlmesi ve kresel rekabete
311
Ferhat Emil, Kamu Mali Ynetiminde Reform- Reformun Ynetimi ve Uygulanmasnda Ortak
Akln Oluturulmasnn nndeki Sorunlar.
312
TSADn reform srecine mdahalesi hazrlad belgelerden de izlenebilir. Bkz. TSAD,
Kamu Reformu Aratrmas, Yayn No. TSAD-T/2002-12/335, stanbul 2002;
313
Peter Burnham, a.g.k..

160
dayal bir rasyonelliin kurulmas eilimi glenmektedir. Bu eilim 2000ler
Trkiyesinde gerekletirilen neo-liberal yapsal reformlarn en nemli gerekeli
aklamalarndan biri haline gelmitir. Kamu mali ynetimini ve gelir idaresini
yeniden dzenleyen yasalar bunun en ak rnekleridir.

Kamu mali ynetiminde deiim taleplerinin kresel rekabete, uluslararas

standartlara uyum; ve Avrupa Birlii normlarna uygun bir kamu mali ynetimi
sisteminin oluturulmas amac etrafnda gerekelendirilmesinde gerek siyasal
iktidarn gerekse de uluslararas kurumlarn nemli rol vardr. Yeniden
yaplanmann genel erevesinin kurgulanmasnda zellikle sermayenin uluslararas
araclar olarak Dnya Bankas ve IMFnin rol byk olmutur. Dnya Bankas ve
IMFnin reform srecine mdahalesinin ayrntsna gemeden unu vurgulamalyz.
Her iki uluslararas kurulu da ABDnin istek ve taleplerini yanstrlar; ve ABD ile
aralarnda genel bir mutabakat sz konusudur. Bu mutabakat uluslararas sermayenin
kodlarna uygundur. Dolaysyla, kamu mali ynetiminin yeniden yaplanmasna
ynelik Dnya Bankas ve IMFnin strateji ve politikalarnn incelenmesi aslnda
bize uluslararas sermaye kesimlerinin taleplerinin ne ynde gelitiini gsterecektir.

1. Dnya Bankas ve IMFnin Mdahalesi

Dnya Bankasnn Mdahalesi

Trkiyede kamu mali ynetiminde kkl deiikliklere ve dolaysyla harcama

sisteminde yeniden yaplanmaya ynelik ilk dsal mdahale kamu mali ynetimi
alannda yaplmas gereken temel deiimlerin yol haritasn belirleyen Dnya
Bankasndan gelmitir. Dnya Bankas 1990larn bandan beri proje anlamalar
etrafnda azgelimi lkelerin kamu mali ynetimi ve bte sistemlerine ilikin
kurumsal ve yapsal reformlarn gerekletirilmesinde nemli bir ilev grmektedir.
Makro-ekonomik erevesi IMF tarafndan belirlenen kamu mali ynetiminde
yeniden yaplanma ve harcama reformu srecine Dnya Bankasnn mdahalesi
proje kredileri araclyla gereklemektedir.

1994 ylnda Trkiyeye gelen Dnya Bankas Uzmanlar Dnya Bankas

Misyon Heyeti Raporunu hazrlad.314 Raporda bte sisteminin iki temel yapsal

314
Modernizing the Institutional and Technical Framwork for Public Expenditure and Personel
Management in Turkey: Aide-Memoire of the Pre-Appraisal Mission adl Rapor.

161
sorununa iaret edildi: Birincisi, btenin hazrlanmas, uygulanmas ve denetlenmesi
esaslar ile muhasebe sistemi dnemin ihtiyalarnn gerisinde kalmtr; ikincisi,
1980li yllarn gevek ve kararsz bte politikalar karar verme srelerinde
paralanmaya ve zel mekanizmalarn artmasna yol amtr. Misyon Heyeti ayrca
btenin kapsamnn daralm olduuna, sistemdeki paralanmlk nedeniyle bte
ierisinde olmas gereken kamu fonlarnn farkl adlar altnda bte dna tandna
iaret ederek bte d fonlarla katma btelerin tamamnn ve dner sermayelerin
byk lde bte iine alnmasnn nemine vurgu yapt.

Bununla birlikte Banka, kamu mali ynetimi alannda yaplmasn ngrd

temel deiimlerin yol haritasn en belirgin ekliyle finansmann kendisinin yapt
1995 tarihli Kamu Mali Ynetimi Projesi (Public Financial Management Project) ile
izmitir.315 Bu proje aslnda harcama ynetiminde reformun ve dolaysyla Kamu
Mali Ynetimi ve Kontrol Yasasnn ilk dayanan ve kaynan oluturmas
bakmndan nemli bir yere sahiptir. 60 milyon dolarlk proje kapsamnda 1995
ylndan bu yana on yl akn bir sredir yrtlen alma temel alanda
younlamaktadr: Vergi sistemi, vergi ve gmrk ynetimi ve kamu harcama
ynetimi. Nitekim projenin amalar vergi idaresi, kamu harcamalarnn ynetimi ve
gmrk idaresinde ve bu grevlerin yrtlmesinden sorumlu kurulularda etkinliin
ve verimliliin iyiletirilmesi ile ilgili Borlu tarafndan uygulamaya konulacak mali
konsolidasyon ve reform almalarnn birinci safhasna hz kazandrmak olarak
belirtilmektedir.316

Proje almasnda Misyon Heyeti Raporunda dile getirilen kamu harcama

ynetim srecinin yapsal sorunlar yinelenmekte; ve harcama ynetiminde deiim
iin dner sermayelerin, katma btelerin ve bte d fonlarn kaldrlmas ya da
yeniden yaplandrlmas ile bte kontrol sisteminin glendirilmesi; bte dairesi
bakanlklarnn yeniden yaplandrlmas; ve saymanlk sisteminin daha rasyonel
hale getirilerek yl ii kontrollerin azaltlmas gibi neriler sralanmaktadr.317
Projenin kapsam daha sonra yeni bte snflandrmas ve tahakkuk esasl muhasebe

315
Kamu Mali Ynetimi Projesi, 16.04.1996 tarih ve 22613 sayl Resmi Gazete, s.11
316
Harcama ynetimi alanna dnk olarak atlan en nemli adm Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol
Yasasnn yrrle girmesi oldu; gelir idaresine ilikin olarak da nc blmde ele aldmz gelir
idaresi yasas karld ve Gelir daresi Bakanl kuruldu.
317
Kamu Mali Ynetimi Projesi, 16.04.1996 tarih ve 22613 sayl Resmi Gazete, s. 10-13.

162
sisteminin uygulanmasna doru geniletilmitir. Dnya Bankas uzmanlar
tarafndan yaplan bu almalar sonucunda 2004 ylndan itibaren konsolide bte
kapsamndaki kurumlarda IMFnin Devlet Mali statistikleri (Goverment Finance
Statistics- GFS)318 ve Avrupa Birliinin ksa ad ESA95319 olan standartlarna uygun
yeni bte snflandrmasna geildi. almamzn snrlar dahilinde ayrntlarna
girmeyeceimiz bu yeni bte kodlamas analitik bte snflandrmas olarak
tanmlanmaktadr.

Harcama ynetiminde reformun kaynanda sz konusu projenin yan sra

Kamu Harcamalarnn ve Kurumsal Yapnn Gzden Geirilmesi (Public
Expenditure and Institutional Review-PEIR) (bundan sonra PEIR) ad altnda
balatlan bir proje almas da nemli bir yere sahiptir.320 Genel olarak Kamu
Harcamalar Raporlar (Public Expenditure Review-PAR) olarak da anlan bu tr
almalara 1990larn balarndan beri arlk veren Dnya Bankas, kamu mali
ynetimlerine ilikin nerdii politikalarda bir deiim srecinden gemektedir. Bu
deiimi lkelerin kamu mali ynetim yaplarnn incelendii ve lkelerin btn bir
bte srecinin gzden geirilmesinin amaland ve dzenli olarak hazrlanan bu
raporlardan izlemek mmkndr.321

Trkiyeye ynelik olarak Dnya Bankas ile Hazine Mstearlnn

nclnde ortaklaa hazrlanan PEIR almas322, ilk olarak DSP-ANAP-MHP
koalisyon (57. Ecevit hkmeti) hkmetinin iktidar dneminde (1999-2002 aras)
10 Mart 2000 tarihinde Dnya Bankasna verilen Ekonomik Reform Kredisi

318
IMF Government Finance Statistics Manual 2001 (GFSM 2001),
www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual
319
European System of Integrated Economic Accounts- ESA
320
Dnya Bankasnn Public Expenditure and Institutional Review (ksaca PEIR) projesi sadece
Trkiyeye zg hazrlanm bir alma deildir. Projenin gerekesini kaynak dalmnda etkinlik
ve verimlilii salama temelinde ekonomide bymeyi salama ve yoksulluu azaltma amacna
dnk olarak kamu kaynaklarnn kullanlmasnda etkin ve effaf mekanizmalarn kurulmasnda
lkelere yardmc olma olarak aklayan Dnya Bankas bu projeyi 1990larn ortalarndan itibaren
bir ok azgelimi lkede (toplam 37 lke) hayata geirmektedir. rnein, Bosna ve Hersek (1997),
Kazakistan (2000), Arnavutluk (2001), Trkiye (2001), Makedonya (2002), Bulgaristan (2003),
Tacikistan (2005), zbekistan (2005) iin de hazrlanmtr. Tam liste iin bkz. www.worldbank.org
321
Bankann ilk basksn 1998 ylnda yapt PEIR raporlarnn ayrnts iin bkz. Hakan Ylmaz,
Kamu Mali Ynetiminin Yeniden Yaplandrlmas: Dnya Bankas Orta Vadeli Harcama Sistemi,
DPT Yayn, Ankara 1999.
322
Bata PEIR almas olmak zere kamu mali ynetimi sisteminin yeniden yaplandrlmas
almalarnn uluslararas ve yerel dzeyde yrtlmesinde Maliye Bakanlndan ziyade Hazine
Mstearl baat rol oynamtr.

163
Kalknma Politikas Mektubunda tanmland.323 Bu belgede hkmet 2001 btesine
dahil edilebilecek nerilerin gelitirilmesi amacyla PEIR almasnn yaplmasna
ilikin Dnya Bankasndan destek istediini belirtti. Ayrca Dnya Bankasna
Ekonomik Reform Kredisi324 kapsamnda en bata kamu harcama reformunun temel
alnd bir makroekonomik programn; tarm, telekomnikasyon, sosyal gvenlik ve
enerji sektr reformlarnn ve uygulanmakta olan zelletirme programnn
desteklenecei sz verildi. ki aamal olarak gerekletirilmesi planlanan PEIR
almasnn ilk aamasn kamu harcama reformu; ikinci aamasn ise kamu sektr
ynetiminin kurumsal olarak gelitirilmesi konusu oluturuyordu. Harcama ynetimi
reformunun ana hatlar ise yle belirlendi: i) bte d fon saysnn azaltlmas, ii)
kamu yatrm programna yeni projelerin eklenmesine ilikin belli yeni snrlamalarn
getirilmesi, iii) hkmet garantileri iin kayt sisteminin kurulmas ve yeni garanti
ihdasnda snrlamalar getirilmesi, iv) daha etkin harcama kontrol mekanizmalarnn
oluturulmas.

Dnya Bankas ile ortaklaa yrtlen ve yl iinde tamamlanan (1999-2001)

PEIR proje almas325, Turkey Public Expenditure and Institutional Review
Reforming Budgetary Institutions for Effective Government, [Trkiye-Kamu
Harcamalar ve Kurumsal ncelemesi- Etkin Devlet in Bte Kurumlarnn
Reformu]326 balkl bir raporla 2001de dnemin hkmetine sunuldu. ubat 2001
krizinin hemen ardndan hazrlk almalar tamamlanan projede krizin nedeni kt
ekonomik ynetime dayandrlm ve buna kar btnlkl bir kamu ynetimi
reformunun gerekliliinin alt izilmitir. Projeye sahip kan 57. hkmet harcama

323
Dnya Bankas, IMF ile imzalanan Stand-by dzenlemesi erevesinde yrrle konulan
ekonomik programn desteklenmesi adna toplam 15 yl vadeli 759.6 milyon dolarlk krediyi
18.05.2000 tarihinde onaylad. 10 Mart tarihinde Dnya Bankasna verilen Trkiye Ekonomik
Reform Kredisi Kalknma Politikas Mektubu, http://www.treasury.gov.tr/duyuru/erl_ldp.tur.htm
324
Dnya Bankas Ekonomik Reform Kredisi (Economic Reform Loan-ERL) 14.06.2000 tarih ve
24079 sayl Resmi Gazetede yaymlanmtr.
325
Sekizinci Be Yllk Kalknma Plan erevesinde kurulan Kamu Mali Ynetiminin Yeniden
Yaplandrlmas ve Mali Saydamlk alt komisyonunda yer alan yelerin nemli bir ksm daha sonra
PEIR almasna da katldlar. Proje esas olarak Hazine Mstearlnn koordinasyonluunda
Maliye Bakanl, DPT ve Saytayn katlm ile hazrland. Ayrca srece Milli Eitim Bakanl,
Adalet Bakanl, Ky Hizmetleri ve Devlet Su leri gibi eitli harcamac kurulular da kendi
hazrladklar raporlarla katkda bulundular.
326
World Bank, Turkey Public Expenditure and Institutional Review Reforming Budgetary Institutions
for Effective Government.

164
reformunu zellikle kresel rekabete uyum salama hedefine ulamann nemli bir
adm olarak grmtr.327

Kamu Mali Ynetimi Reformuna ynelik olarak PEIR projesi ile balatlan
kamu harcama ynetiminde reform almalar yine Dnya Bankasndan alnan
nemli yapsal uyarlama kredisi ile ilikilendirilerek yrtlmektedir. 1980li
yllardan bu yana dorudan devlet rgtlenmesine ve devletin yeniden yaplanmasna
odaklanan Dnya Bankasnn bu ynde verdii kredilerin en nemli uzantlarndan
biri 2001 tarihli ve 1.100 milyon dolar, ikincisi 2002 tarihli ve 1.35 milyon dolar
tutarndaki Programl Mali ve Kamu Sektr Uyum Kredileridir (PFPSAL I-II).328
Ekonomik reform program kapsamnda mali ve kamu sektr reformlarnn
dzenlenmesine ynelik verilen ve anlama artlar gerei dilim dilim kullandrlan
bu iki krediye329 2004 ylnda bir ncs eklendi. 1 milyon dolar tutarndaki
PFPSAL-III kredi anlamasnda da, dier ikisinde olduu gibi, arlkla ekonomik
reform programnn yrtlmesi ve bu kapsamda finansal ve kamu sektr reform
programnn desteklenmesi; bankacln yeniden yaplandrlmas ve zelletirme
uygulamalarnn srdrlmesi; kamu harcamalar ve mali ynetim reformunun

327
Bankann hazrlad sz konusu rapor 10 Aralk 2001 tarihinde Maliye Bakanl ile Dnya
Bankas tarafndan dzenlenen Etkin Devlet iin Kamu Harcama Ynetimi Reformu konulu bir
uluslararas sempozyumda tartmaya ald. Bu konferansta konuan ve raporun Trkiyenin kamu
ynetimi ve harcama sistemini gereki bir biimde irdelediini ifade eden Devlet Bakan Tunca
Toskay, 57. hkmet dneminde yaklak 2.5 yldr ciddi yapsal reformlarn gerekletirildiine; ve
asl olarak kaynaklar verimli kullanma, kresel rekabete uyum salayabilme ve istikrarl byyen
bir yapya ulamann amalandna vurgu yapyordu. Ona gre bu hedefe varmak iin kamu
harcama reformunun gerekletirilmesi artk bir zorunluluktu. Yapsal reformlar gerekletiinde yeni
bir kamu ynetimi yaps aa kacandan devletin de yeniden tanmlanmas gerekecektir. T.C.
Maliye Bakanl Bte ve Mali Kontrol Genel Mdrl, International Conference on Public
Expenditure Management Reform for Effective Government, December 10 2001, Ankara,
http://www.bumko.gov.tr
328
T.C. ile Uluslararas mar ve Kalknma Bankas Arasndaki kraz Anlamas (Program Amal
Mali ve Kamu Sektr Uyum Kredisi) (PFPSAL I), BK. Karar No. 2001/2706, 12.07.2001,
13.07.2001 tarih ve 24461 sayl Resmi Gazete. Turkey- Second Programatic Financial and Public
Sector Adjustment Loan II (PFPSAL II), No. TRPE-70560, 16.04.2002. Anlama belgelerine ayrca
www.worldbank.org adresinden ulalabilir.
329
2000 ylnda alan 760 milyon dolarlk Ekonomik Reform Kredisinin ardnda gelen PFPSAL-I
(Programmatic Financial and Public Sector Adjustment Loan) Anlamas 13 Temmuz 2001 tarihli
Resmi Gazetede yaymland. Proje, makroekonomik ereve, mali sektr reformu (bankaclk
alannda yasal erevenin oluturulmas, BDDKnn kurumsal geliimi, kamu bankalarnn yeniden
yaplandrlmas ve zelletirme) ve kamu sektr reformu (yapsal mali politikalar, kamu harcama
ynetimi) olmak zere ana balk atnda dzenlendi.

165
uluslararas standartlarla doru orantl olacak ekilde yaplmas, ve vergi politikas
ve vergi idaresi reformunun etkinletirilmesi temel amalar arasnda sayld.330

Kasm 2000 ve ubat 2001 krizlerinin ynetiim sorunu temelinde kamunun

kolektif karar alma sreci ile yakndan ilikili olduunu, dolaysyla kamu
politikalarn belirleme ynteminde kaynak tahsisi ve bte uygulamalar ile
saydamlk ve denetimde kkl deiikliklere gitmeden ekonomide yeniden
canlanmann mmkn olamayacan yapt aklamalarda sk sk dile getiren
Dnya Bankas331, temelde siyasal ve ynetsel sistem btnl iinde devletin
temel ilevlerinde bir dnm ngrmektedir. 2001 ylnda PEIR almas
kapsamnda hkmete sunduu Trkiye Kamu Harcamalar ve Kurumsal ncelemesi-
Etkin Devlet iin Bte Kurumlarnn Reformu raporu bu anlamda incelemeye deer
bir almadr.332 Kamu harcama ynetimi ve denetim sisteminin kapsaml ve
olduka ayrntl olarak ele alnd alma, kamu harcama ynetimi iin stratejik
bir ereve sunmaktadr. Trkiyede mevcut kamu harcama ynetimi zerine genel
bir deerlendirme ve kamu harcamalarnn analizinin yan sra politika, plan ve
btelere ynelik kurumsal temellerin; hesap verebilirlik ile daha etkin bir devlet
yaplanmasnn tartld almada salk ve eitim alanlarna ynelik kamu
harcamalar zerinde ayrca durulmaktadr.333

Raporda harcama ynetimine ilikin incelemede ne kan konu balklarndan

biri Trkiyede mevcut mali ynetimin yetersizliidir. Bte a ve enflasyon
gibi sorunlar mali ynetimin yetersizliine dayal olacak aklayan Banka, mevcut
sistemin bte d ve yar mali nitelikli ilemleri artrdn ileri srer. Banka iin
temel sorun mali harcamalarn iyi ynetilememesidir. Bunun nemli bir nedeni mali
ynetimde stratejik karar alma sisteminin kurulmam olmas; politika-bte
balantsnn kurulamamas; uzun vadeli mali planlamann yaplmamasdr. te

330
Third Programatic Financial and Public Sector Adjustment Loan, PFPSAL III, No. 25795-TU,
17.06.2004
331
Bkz. Birgl Ayman Gler, Kamu Reformunun Kaynaklar-II,
http://www.kamuyonetimi.org/ktml2/files/uploads/pdf/kr-kaynak-II.pdf
332
World Bank, Turkey Public Expenditure and Institutional Review Reforming Budgetary
Institutions for Effective Government, 2001; ayrca bu raporun incelendii ve deerlendirildii bir
alma iin bkz. Ahmet Erol, Trkiyede Devletin Mali ve Ekonomik Birimlerinin Yeniden
Yaplandrlmas, Yaymlanmam Doktora Tezi, stanbul niversitesi Sosyal Bilimler Enstits,
stanbul 2002.
333
World Bank Turkey Public Expenditure and Institutional Review Reforming Budgetary Institutions
for Effective Government, s. 54-88.

166
yandan tara rgtlerinin gereksinimlerini karlamaya dnk bir bte srecinin
iletilememesi nedeniyle bu rgtler bte d dzenlemelere ynelmektedir. Bu
nedenle kurumsal yaplarn glendirilmesi gerektiini vurgulayan Dnya Bankas,
sz edilen sorunlarn yan sra bte ve harcama ynetiminde grev ve
sorumluluklarn Maliye Bakanl, DPT ve Hazine Mstearl arasnda blnm
olmasn da eletirir.334

Personel ve cari harcamalardan oluan bte Maliye Bakanl tarafndan,

yatrm btesi DPT ve transfer btesi ise Hazine Mstearl tarafndan
ynetilmektedir. Dnya Bankasna gre bu blnme Maliye Bakanlnn kamu
kaynaklar zerindeki yetkisini snrlandrmakta; kamu kaynaklarnn stratejik
ynetimini olanakszlatrmakta ve kalknma planlarnda ngrlenlerin bteye tam
olarak yanstlmasn nlemektedir. Ayrca mevcut kamu ihale mevzuatnn AB ya da
DT gibi uluslararas dzlemde genel kabul gren mevzuatn dnda kaldn
vurgulayan Banka, devlet ihale sistemini yeniden dzenleyecek ihale yasasnn
karlmas ve ihale standartlarn belirleyerek ihale srecini denetleyecek bamsz
bir organn kurulmas gereine yine bu raporunda iaret etmitir.335

Bu erevede Dnya Bankas, yukarda da ayrntl olarak iaret ettiimiz

OECD lkelerinde uygulanmakta olan bte reformlarna referansla Trkiye iin u
temel nerilerde bulunmutur: btenin kapsamnn geniletilmesi; politika ve
btede orta vadeli bir perspektifin oluturulmas ve bunun iin ynetsel kapasitenin
gelitirilmesi; ve merkezi denetim ilkesine dayal bte sisteminden harcamac
kurulularn kaynak kullanmnda esneklie sahip olduklar ve sonulardan
kendilerinin sorumlu tutulacaklar bir bte sistemine geilmesi.336

Dnya Bankas zellikle Orta Vadeli Harcama Sistemine geilmesi ve bu ynde

tm bakanlklara kendi ok yll btelerini oluturma sorumluluunun verilmesi
gereini vurgular. Banka, 1990larn sonlarndan bu yana azgelimi lkelerde
kaynak kullanm ve mali ynetime ilikin politikalarnda belli bir uyum salamak
iin Orta Vadeli Harcama Sistemi olarak adlandrd ve ok yll ( yl) bte
sistemine dayal bir kamu kaynak kullanm sistemini gelitirmeye almaktadr. Orta
334
A.k., s. 89-111.
335
A.k., s. 123-124. Nitekim 4734 sayl Kamu hale Kanunu 04.01.2002 tarihinde kabul edildi ve bu
kanun uyarnca bir bamsz dzenleyici kurum olarak Kamu hale Kurumu kuruldu.
336
A.k., s. vii-xv.

167
vadeli harcama sistemi ile temel olarak makro disiplinin salanmas, kamu
kaynaklarnn stratejik ncelikler erevesinde datlmas; kaynaklarn etkin ve
verimli kullanlmasnn amaland ileri srlmtr.337 Dnya Bankas bte
srecinde Maliye Bakanlna daha etkin bir rol verilmesinden yanadr. Maliye
Bakanl yatrm nceliklerine ilikin verileri DPTden, finansman snrlamalarna
ilikin btn verileri de Hazine Mstearlndan alarak kendinde toplamal ve
btenin hazrlanmas srecinde daha etkin olmaldr. Bte DPT, Maliye Bakanl,
Hazine ve Merkez Bankas ile ibirlii dahilinde orta vadeli bir mali erevede
hazrlanmaldr.338

Dnya Bankasnn bte ve harcama ynetiminin yan sra eletirdii ve

nerilerde bulunduu bir baka konu kamu harcama denetimidir. Muhasebe-i
Umumiye Yasas ile harcama ncesi kat bir denetim sistemi benimsendiini ifade
eden Dnya Bankas, bu trden bir denetim yapsn merkezci gelenein ak bir
gstergesi olarak deerlendirmektedir. Banka bte d uygulamalarn meru
saylmasnn nedenini de harcamac kurulularn bu denetim sisteminden kama
eiliminde olmalarna bal olarak aklamaktadr. Bu aklamalara dayanarak Banka
harcama ncesi kat denetim aamasnn, gcn merkez rgtlerde toplanmasna yol
atn zellikle vurgulayarak denetimde aslnda eletirilerinin asl hedefini de iaret
etmi oluyor.339 Bu hedef mali idare, yani Maliye Bakanl ve Saytaydr.

demeler zerindeki merkezi rgtlerin denetimi (Maliye Bakanl ve

Saytay) ve mali mevzuata kat uygunluk anlay tara rgtleri asndan kaynak
kullanmnda sorun yaratmaktadr. te yandan bte kanunu ile Maliye Bakanlna
deneklerin yeniden datmnda belirleyici bir rol tanndndan sonuta yasama
organ tarafndan kabul edilen bteden farkl bir bte ortaya kabilmektedir.
Btn bunlar btenin uygulanmasn gletiren son derece kat bir mali sistemin
ortaya kmasna neden olmaktadr. Bu deerlendirmelerden yola kan Dnya
Bankas, Trkiyede i mali denetim sisteminin en belirgin zelliinin mevcut yasal

337
Orta vadeli harcama sistemine ilikin ayrntl bilgi iin bkz. Hakan Ylmaz, Kamu Mali
Ynetiminin Yeniden Yaplandrlmas: Dnya Bankas Orta Vadeli Harcama Sistemi.
338
Yksek Planlama Kuruluna ve Bakanlar Kuruluna sunulacak bu ereve bte arsna temel
oluturacaktr.
339
World Bank, Turkey Public Expenditure and Institutional Review Reforming Budgetary Institutions
for Effective Government, s. iii, 123-125.

168
mevzuata uygunluun salanp salanmadnn denetlenmesinden baka bir ey
olmadn ileri srer.

Bankaya gre, uygunluk denetiminin ne kt bu sistemde performans ve

maliyet denetimi gz ard edilmektedir. Ayrca, 1982 Anayasasnda Saytayn
btn genel ve katma bteli idareleri denetlemesi ngrlm olsa da (md.160)
1050 sayl Muhasebe-i Umumiye Yasas TBMM, Cumhurbakanl rgt ve
Saytay denetim dnda tutmaktadr (md.127). Bu nedenle Saytayn denetleme
yetkisinin Cumhurbakanl ve TBMM de dahil olmak zere tm kamu kesimini
kapsayacak ekilde geniletilmesi iin yasal deiikliklerin yaplmas zorunludur. Bu
deiiklie sosyal gvenlik kurumlarnn yan sra baz bamsz dzenleyici
kurumlarn mevzuatlar da dahil edilmelidir. Saytay da bamsz bir denetim organ
tarafndan denetlenmeli, bunu salamaya dnk olarak Saytayn kendi i
mevzuatnda deiiklik yaplmaldr.340 Raporda ayrca denetim, tefti ve kontrol
organlarnn sayca fazlalna ramen i denetimde boluk yaratld, gven
sorununun ne kt ve blnm bir denetim yapsnn btn kamu kesimini
kapsamad belirtilmitir.341 Dnya Bankasnn nerisi i denetim kapsamnn
geniletilmesi ve harcamac kurululara daha geni yetkilerin tannmasdr. Daha ak
bir ifadeyle bte uygulamasnn ve denetimin ademi-i merkeziletirilmesidir.

Ksacas temel amalardan ilki mali ynetimin glendirilmesine dnk olarak

btenin kapsamnn btn kamu sektrlerini ierecek ekilde geniletilmesi;
ikincisi, btelere ilikin alnan siyasal kararlarn niteliinin gelitirilmesi iin
btenin hazrlanmas srecinde harcamac kurulularn karar alma kapasitelerinin
glendirilmesi; ve ncs performans artrmak iin bte uygulamasnda
harcamac kurululara daha fazla yetki verilmesidir. alma plannda bu dzeyde
srasyla nelerin yaplacan Banka ayrntl bir biimde tanmlamtr.342

Bir btn olarak deerlendirdiimizde 2001 krizini kt ynetime, baka bir

deyile iyi ynetiim ilkelerinin uygulanmamasna balayan Dnya Bankas, mali
disiplinin salanmas gereinin altn izmitir. Bunun iin performans kriterlerini ve

340
A.k., s. 112-122.
341
A.k., s. 112-123.
342
Bu dzeylere ilikin planlanan almalar detayl bir tablo sistemi ile gsterilmektedir. Bkz. World
Bank, Turkey Public Expenditure and Institutional Review Reforming Budgetary Institutions for
Effective Government, s. xviii-xxv.

169
hesap verme sorumluluunu temel alan bir harcama sistemine geilmelidir. Mali
disiplin iin genel bir mali strateji oluturulmal ve kamu idareleri bu stratejiye
uygun kendi stratejik planlarn hazrlamaldr. Harcamac kurulular tarafndan
stratejik planlarn yaplmas ve harcamalarn bununla snrl tutulmasnn asl nemi
ise, merkezi dzeyde belirlenen mali stratejiyle uyumlu olarak harcamac
kurulularn nceliklerinin aslnda yabanc ve yerli sermaye kesimlerinin ncelikleri
dorultusunda belirlenecek olmasdr. Bunun en ak gstergesini Dnya Bankas
PEIR raporunda eitim ve salk alanndaki nceliklerin, kamu ve zel sektr paylar
asndan nasl belirlenmesi gereine ayrntl bir ekilde yer verilmesinde
grebiliriz. ster eitim ister salk gibi kamusal hizmet alanlar olsun sermaye
kesimleri iin nemli olan bu alanlara dnk harcamalarn kslmas deil, aksine
sermayenin talepleri dorultusunda belirlenecek nceliklerle doru orantl olarak
harcamalarn younlamasdr. rnein nceliin meslek okullarna verilmesi
harcama kstlamasndan ziyade sermayenin igc ihtiyalarnn karlanmasyla
yakndan ilikili olarak grlmelidir. Bu anlamda mali disiplinin salanmas amacna
dayal olarak gerekelendirilen kamu idarelerinin stratejik planlar dorultusunda
harcamalarnn belirlenmesi gerekte sermayenin ncelikli alanlarnn ne karlp
karlmamasna bal olarak deiecektir.

IMFnin Mdahalesi

Kamu mali ynetiminde yeniden yaplanmaya ilikin ikinci dsal mdahale

IMFden gelmitir. Bu mdahalenin ana kayna 1999, 2002 ve 2005 stand-by
dzenlemeleridir. 9 Aralk 1999 tarihli ilk stand-by dzenlemesinde343 devlet
rgtlenmesinde yeniden yaplanmann yasal dzenlemelerle kurumsallama srecini
balatan ve programa bal mali finans destekli yl uygulanacak makro ekonomik
politikalarn genel erevesi izildi. Enflasyonla mcadele ve istikrar program ad
altnda maliye politikalarnn yan sra para, kur ve gelirler politikalar ve
zelletirmelere ilikin dzenlemeler ne karld. Program ile kamu ynetiminde
drt alanda yapsal reform ngrld: tarm, sosyal gvenlik, kamu mali ynetimi ve
vergi politikas ve vergi idaresi. IMF tarafndan belirlenen makro-ekonomik istikrara

343
1999 ylnda imzalanan Stand-by anlamasnda belirlenen performans kriterleri, belli aralklarla
denetlenerek buna uygun olarak krediler serbest braklmtr. IMF ile imzalanan stikrar Program
Dnya Bankasnn 759.6 milyon dolar tutarndaki Ekonomik Reform Kredisi ile desteklenmitir.

170
ulama amal ngrlen yapsal kriterlerden biri kamu mali ynetimi ve saydamlk
bal altnda sralanan yapsal deiikliklerden oluuyordu: bte-ii ve bte d
fonlarn tasfiyesi (yapsal kriter), tahakkuk esasl muhasebe sistemine geilmesi.

2000 Kasm ve 2001 ubat krizleri sonrasnda 18 Ocak 2002de IMF ile
yllna 16 milyar dolarlk yeni bir Stand-by imzaland. Stand-by dzenlemesinde
zellikle kamu harcama ynetiminde ve vergi sisteminde reform ne kartld.
Program kapsamnda bte reformunun yan sra bor ynetimi ve kamu ihale
sisteminin de yeniden dzenleneceine iaret edildi. IMF, bu programa dayal olarak
btenin hazrlanmas, uygulanmas ve kontrolne ilikin ak bir ereve belirleyen
Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Kanununun TBMMden geirilmesi 6. gzden
geirmenin bir nkoulu olarak belirlendi.344

Kamu mali ynetim sistemine ilikin Dnya Bankas ile neredeyse ayn
eletirilerde bulunan IMF ise zellikle Trkiyenin mali ynetim uygulamalarnn
mali saydamlk kurallarnn gereklerini karlamaktan uzak olduunun altn izer:
btenin kapsam yar-mali ilemlerin yan sra mali ilemlerin saydamln gizleyen
btesel ve btesel olmayan ok sayda rgtn varl nedeniyle snrl olmaya
devam etmekte; btenin snrl kapsam mali ynetime engel olmaktadr. Ayrca
btenin hazrlanmas ve uygulanmas farkl kurumlara (Maliye Bakanl, DPT,
Hazine) datldndan btenin sahibi de yoktur; bte hazrlanmas hkmet
politikalarnn maliyeti ve orta vadeli makroekonomik yap zerine
yaplandrlmam; devlet ile kamu teekklleri arasndaki mali ilikiler
netletirilmemitir. Muhasebe ve raporlama ihtiyac mali faaliyetlerin saydamlna
engel olurken ayn zamanda bir ok bte ve bte d organ, kamu kaynaklarn
toplamakta ve harcamaktadr. IMF, mali ynetimin ve saydamln gelitirilmesi iin
bte kapsamnn geniletilmesi; her kademede ve her dzeyde saydamln
salanmas; bte d fonlarn tasfiyesinin hzlandrlmas; btn bte d harcama
birimleri iin birletirilmi bir muhasebe atsnn gelitirilmesi ve mali kontroln
glendirilmesi; Saytayn bte uygulamasnda n denetim ilevinin azaltlmas

344
19. IMF Niyet Mektubu, 6. Gzden Geirme, 31.10.2003, www.hazine.gov.tr

171
buna karlk bte d fonlar, yerel ynetimler ve sosyal gvenlik kurumlar
zerindeki yetkisinin geniletilmesini istemektedir.345

2. Avrupa Birlii Normlarna Uygunluk Kriteri

Dnya Bankas ve IMFnin bu srete oynadklar belirleyici rol bir yana, mali
ynetim sisteminin yeni bir anlayla kurgulanmas, bunun iin yeni bir yasal
erevenin hazrlanmas taleplerinin hayata geirilmesinde bir dier itici ve
belirleyici gelime Avrupa Birliine girme sreci ve Avrupa Birlii normlarna
uygun bir kamu mali ynetimimin oluturulmas amac oldu.346 Avrupa Birlii
Mktesebatnn stlenilmesine likin Trkiye Ulusal Programnda (2001) kamu
mali ynetimini glendirmeye ynelik ifade edilen temel amalar Dnya Bankas ve
IMFnin talepleri ile bir ok adan rtmektedir.

Programda kamu gelir ve giderlerinin tahmin edilmesine ilikin srecin

gelitirilmesi, bte dnda kalan fon ve benzeri yaplanmalarn tasfiyesi ve bte
birliinin salanmas, kamu harcamalarna ilikin ilemlerde saydamlk ilkesine
uyulmas etkin bir mali denetim sisteminin kurulmasnn nemine iaret edilmekte;
AB mevzuat ile uyumlu deiikliklerin neler olmas gerektii ayrntl bir biimde
gsterilmektedir. Bununla birlikte AB ile uyum konusunda en ok ne kan konu i
kontrol sistemidir. AB uygulamasnda kamu mali ynetimi ve kontrol alanna
ilikin olarak Kamu Mali Kontrol347 yaklam esastr. Kamu i mali kontrol,
harcama birimlerinin ilgili mevzuata, bte kurallarna uyumlarn salamak
amacyla hkmet ya da yetkili idareler tarafndan isel olarak uygulanan mali
kontrol sisteminin btn olarak tanmlanr.

345
IMF, Report on the Obsevance of Standarts and Codes (ROSC) Turkey, 27 Haziran 2000,
http://www.imf.org/external/np/rosc/tur/fiscal.htm,
346
Gerek 2001 ve 2003 yllar Ulusal Programlarda, gerek AB Komisyonuna sunulan Katlm
Ortakl Belgesinde kamu mali ynetimi ve kontrol sisteminde yaplmas gereken deiikliklere yer
verilmektedir. Trkiye'nin Avrupa Birliine adaylk stats, l0-ll Aralk 1999'da yaplan Helsinki
Zirvesi sonrasnda balad. Aday lke stats kazanan Trkiye katlm ncesi stratejiye dahil edilerek
dier aday lkelerle eit konuma geldi. Zirve sonu bildirisinde, Avrupa Birlii tarafndan Katlm
Ortakl Belgesi hazrlanmas, Trkiye tarafndan Ulusal Program hazrlanmas ngrld. 29 Nisan
2000'de Trkiye-Avrupa Topluluu Ortaklk Konseyi Lksembourgda topland ve Komisyon
tarafndan hazrlanan Katlm Ortakl Belgesi ile Trkiye'nin Katlm Ynnde lerlemesi zerine
2000 Dzenli Raporu 8 Kasm 2000'de akland. Katlm Ortakl Belgesi, 4 Aralk 2000'de
Bakanlar Konseyi tarafndan kabul edildi. Trkiyenin Katlm Ortakl Belgesinde detayl olarak
belirtilen ykmllklerini bir takvime balayan AB Mktesebatnn stlenilmesine likin Trkiye
Ulusal Program Mart 2001 tarihinde Bakanlar Kurulu tarafndan kabul edildi.
347
Public Internal Financial Control

172
 Ne var ki Avrupa Birliine ye ya da adaylk srecinde olan lkelerde mali
kontrole ilikin bir uygulama birlii bulunmuyor. Mali kontrol uyumlatrmasnda
belli standartlarn olmamas nedeniyle aday lkelerin bu standartlara hangi idari
yaplanma zerinden ulaacaklar konusunda da balayc bir dzenleme henz yok.
Bununla birlikte AB ye ya da aday lkelerde uygun i kontrol sisteminin
oluturmaya dnk almalar yaplmaktadr. Avrupa Birlii, mali kontrole ilikin
olarak aday lkelerle yaplacak mzakerelerde u temel artlar aramaktadr: Mali
kontrole ilikin mzakerelerin balamas iin kamu gelir ve giderlerinin tamamn
kapsayan kamu i mali kontrol ilkelerinin belirlenmesi, i denetimin fonksiyonel
bamszlnn salanmas, n mali kontrol mekanizmalarnn yeterli dzeye
erimesi, harcama birimlerinde i denetim hizmetleri ve merkezi dzeyde kontrol ve
denetim yntemlerinin oluturulmas aranmaktadr.

te yandan mzakerelerin kapatlmas iin de kamu i mali kontrol sistemine

ilikin birincil ve ikincil mevzuatn kabul edilmesi, harcama birimlerinde i denetim
hizmetlerinin salanmas ve merkezi uyumlatrma birimlerinin kurulmas artlar
aranmaktadr. zetle, Avrupa Birliinin ngrd kamu i mali kontrol
yaklamna gre birinci ve ikincil mevzuatn tamamlanmas, n mali kontrol
mekanizmalarnn iletilmesi, i denetim birimlerinin kurulmas ve i denetilerin
bamszlklarnn salanmas, i denetim sistemleri iin de merkezi uyumlatrma
birimlerinin kurulmas gerekmektedir.348 Nitekim Avrupa Komisyonu 31.12.2003
tarihinden geerli itibaren geerli olmak zere bir i kontrol standartlar
belirlemitir.349 Buna gre i kontrol kamu idarelerinin sorumluluuna braklmal ve
her bir idare i kontrol sistemini oluturma, gelitirme ve yeniden dzenleme
yetkisine sahip olmaldr.

Bu erevede Ulusal Programda (2001) bu standartlar salamaya dnk olarak

Trkiyede yaplmas gereken yasal ve kurumsal deiikliklere yer verildi. Yasal
deiikliklerin en banda mali kontrol ve bte sisteminin belirleyen temel yasalarda
(1050 sayl Muhasebe-i Umumiye Yasas, 832 sayl Saytay Yasas, 2886 sayl

348
http://forum..europa.eu.int/Public/irc/budg/Home/main, Criteria for opening and provisionally
closing Chapter 28, aktaran Mehmet Sait Arcagk, Yeni Mali Ynetim ve Kontrol Sisteminde
Harcama ncesi Kontrol, 20. Trkiye Maliye Sempozyumu- Trkiyede Yeniden Mali Yaplanma,
(23-27 Mays 2005), Pamukkale niversitesi Maliye Blm, Yayn No. 1, Denizli, s. 95.
349
Commission of the European Communities, SEC (2003 1287, Brussels, 26 November 2003)

173
Devlet hale Yasas ve 178 sayl KHK) yeni dzenlemeler geliyordu. Ama asl
olarak mali kontrol ve mali btesel ilemlere ilikin ereve bir yasa karlmalyd.
Ulusal Programda AB standartlarna uygun bir mali kontrol sisteminin tesisi iin
yaplmas ngrlen kurumsal deiiklikler ve dzenlemelere yer verilmitir.
Kurumsal deiiklikler olarak ; mevcut idari yaplarn grev tanmlarnn deimesi;
harcama sonras i mali kontrol yetkisinin Maliye Bakanlna bal tek bir denetim
biriminde toplanmas ve bunun dnda kamu kurum ve kurulularna bal olarak
grev yapan hibir denetim biriminin harcama sonras mali kontrol yapmamas;
ayrca AB fonlar da olmak zere d kaynakla finanse edilen projelerin denetiminin
de yine kurulacak olan denetim birimine braklmas; d denetim organ olarak
Saytayn harcama ncesi kontrol ilevini brakarak harcama sonras d denetime
younlamas ve denetim kapsamnn geniletilmesi; ve Maliye Bakanl
bnyesinde kamu muhasebe sisteminin yeniden dzenlenmesi saylmaktadr.350

C. Kamu Mali Ynetiminde Yeniden Yaplanma Taleplerinin Siyasetle

Bulumas- Yeni Yasal Dzenlemeler

Avrupa Birlii normlarna ve uluslararas standartlara uyumlu bir kamu mali

ynetimi sistemine geilmesi iin Dnya Bankasnn 1995 tarihli Kamu Mali
Ynetimi Projesi ile balayan ve ardndan PEIR almas ile derinleerek ierii
genel hatlaryla belirlenen; ve ayrca IMFnin ngrd yapsal reform alanlarndan
biri olarak karmza kan kamu mali ynetiminde ve harcama ynetiminde yeniden
yaplanma almalarna 1999-2002 aras iktidarda olan 57. Ecevit hkmeti
dneminde balanmtr.351

Harcama reformu bal altnda gerek uluslararas finans kurulularnn

mdahaleleri gerekse ABye uyum srecinin gereklilikleri dorultusunda Ecevit
hkmeti, ncelikle kamu mali ynetimi sistemini yeniden dzenleyecek bir ereve
yasann (Kamu Mali Ynetimi Yasas) hazrlanmas iin alma balatt. Evvela bu
yasal dzenlemeyi nceleyen ve deiimin ynn ana hatlaryla belirleyecek olan
temel deiiklikler belirlenerek kamuoyuna sunuldu: i) Kamu bteleme sisteminin
yeniden yaplandrlmasna dnk bir projenin balatlmas, ii) kamu mali
350
www.abgs.gov.tr
351
Trkiyede harcama ynetiminde dnm konusu iin bkz. Rauf Gnen, Willi Leibfritz ve Erdal
Ylmaz, Reforming Turkeys Public Expenditure Management, OECD Economics Department
Working Papers, No. 418, OECD 2005.

174
ynetiminde girdilere dayal bteleme ve denetim yaklamnn yerine sonulara
odakl bir btelemenin yaplmasn ngren performans bteleme yaklamnn
seilen pilot kurumlarda 2002 btesi ile birlikte uygulanmas, iii) uluslararas
standartlara uygun olarak hazrlanan yeni bte snflandrmasnn alt kuruluta
hayata geirilmesi, iv) genel ve katma bteli kurulularn yan sra mahalli idareler,
sosyal gvenlik kurulular, dner sermaye ve fonlar da dahil olmak zere kapsayc,
AB ve uluslararas standartlara uygun tahakkuk temelli muhasebe sisteminin
oluturulmas iin 2002 ylnda pilot uygulamaya balanmas, v) yeni bir ihale
sisteminin kurulmas, ve vi) harcama ve denetim sistemlerinin uluslararas
standartlara uyumlu hale getirilmesi amacyla Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol
Yasas yasa taslann hazrlanmas.352 Bu ereveden hareketle Maliye Bakanl
harcama reformu ad altnda Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Yasa tasarsn
hazrlad. Tasar 3 Austos 2002 tarihinde TBMMne sevkedildi; ama araya genel
seimlerin (3 Kasm 2002) girmesi nedeniyle tasarnn yasalamas ertelenmi oldu.
AKPnin iktidar dneminde yeni batan ele alnarak yeni dzenlemeler eklenen ve
baz hkmlerinde deiiklik yaplan tasar ancak 2003 ylnda yasalat.

2000lerin banda kamu mali ynetimi sisteminde temel deiiklilere fonlarn

tasfiyesi ile baland:

Gelirleri ve giderleri kamusal nitelikte olmasna karn TBMM denetiminin

dnda tutulabilen fonlar 1990larn balarndan itibaren genellikle bte ve hazine
birlii ilkesinin zedelenmesi, harcama disiplininin bozulmas, ncelii olmayan mal
ve hizmetleri ne karmas ve keyfilii arttrd gibi gerekelerle eletiriliyordu. Bu
dorultuda 1990-1993 yllar arasnda fonlarn tasfiyesine ynelik baz kk
giriimlerde bulunuldu.353 zellikle 1994 ylnn Nisan aynda yaanan krizin
ardndan kamu mali ynetim sisteminde yeniden yaplanma kapsamnda fonlarn
tasfiyesi ok daha keskin bir biimde gndeme gelse de, tasfiye sreci asl olarak
2000 ylnda uygulanmaya konulan yeni ekonomik programla balayacak ve 2001

352
Bu yndeki aklamalar iin bkz. Bakan Smer Oraln 10 Aralk 2001 tarihinde Ankarada
dzenlenen Etkin Devlet in Kamu Harcama Ynetimi Reformu konulu uluslararas sempozyumda
yapt konuma., aktaran Birgl Ayman Gler, Kamu Reformunun Kaynaklar-II,
http://www.kamuyonetimi.org/ktml2/files/uploads/pdf/kr-kaynak-II.pdf
353
1992 ylnda Bte Kanununa konulan bir hkmle Merkez Bankas bnyesinde Hazine adna
mterek fon hesab oluturuldu ve bylelikle fonlarn gelir ve giderleri kayt ve denetim altna
alnd.

175
krizinin ardndan daha da ivme kazanacakt. 1999 yl sonunda uygulamaya konulan
Ekonomik stikrar Programnda tasfiyesi ngrlen fonlar; 2000 ve 2001 mali yl
bte kanunlarnda ise tasfiyenin esaslar belirlendi. Bylelikle bte ii ve bte d
fonlar ile zel denek ve zel hesap uygulamalar, baz istisnalar dnda hzla
kaldrld;354 25 bte ii, 2 bte d toplam 27 fonun tasfiyesi gerekletirildi.

2000li yllarda kamu mali ynetimi sisteminde fonlarn tasfiyesi ile gelen temel
deiimler, bir ok yasal dzenlemenin de tetikleyicisi oldu. Yukarda da ifade
ettiimiz gibi kamu mali ynetimi sistemi esas olarak bte sistemi zerine kurulu
bir yapdr. Bte odakl kamusal karar alma srecinin temel belirleyici yasal
dzenlemeleri ise Anayasa, 1050 sayl Muhasebe-i Umumiye Kanunu, yllk Bte
Kanunu, 832 sayl Saytay Kanunu, ve 2886 sayl Devlet hale Kanunundan
oluur.355 Harcama reformuna bu temel yasalarda deiiklik yaplarak balanmtr.

Tablo 1: Harcama Reformuna likin Yeni Yasal Dzenlemeler

Says Ad Kabul Tarihi Resmi Gazete

Tarih/Say
4749 Kamu Finansman ve 28.03.2002 09.04.2002/24721
Bor Ynetiminin
Dzenlenmesi Hakknda
Kanun
4734 Kamu hale Kanunu 04.01.2002 22.01.2002/24648
4735 Kamu hale Szlemeleri 04.01.2002 22.01.2002/24648
Kanunu
5018 Kamu Mali Ynetimi ve 10.12.2003 24/12/2003/25326
Kontrol Kanunu
Saytay Yasa Tasars TBMMde
Personel Yasa Tasars TBMMde

Bu alma harcama sistemini yeni batan dzenleyen bu yasal dzenlemelerden

sadece 5018 sayl Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Yasasn ele almakta ve
incelemektedir. Kamu mali ynetim sisteminde yasal/kurumsal dzenlemelerin ana

354
Fonlardan, Destekleme ve Fiyat stikrar Fonu dndaki btn bte ii fonlar ve; Sosyal
Yardmlama ve Dayanmay Tevik Fonu, Tantm Fonu, Tasarruf Mevduat Sigorta Fonu, Savunma
Sanayi Destekleme Fonu ve zelletirme Fonu dnda kalan btn bte d fonlar 2002 ylnda
kaldrlarak zel gelir-zel denek uygulamasna geildi. 14.7.2004 tarihli 5217 sayl yasayla zel
gelir-zel denek uygulamalar da ortadan kaldrld ve zel gelirler bteye dahil edildi.
355
Bu temel yasal dzenlemelere, kamu kurum ve kurulularnn tekilat kanunlarnn ilgili hkmleri
ile uygulamaya yn veren ok sayda mali mevzuat da dahildir.

176
kaynan oluturan ve AKPnin iktidar dneminde sonulandrlarak yasalaan bu
dzenleme, kamu maliyesinin neoliberal yeniden yaplanmasnda nemli bir yere
sahiptir. Kamu mali sistemini ve ileyiini dzenlerken ayn zamanda mali idari
yapda da kkl deiiklikler getiren bu yasann nemi dnya kapitalizmiyle yapsal
eklemlenmenin gerekletii bir evrede kabul edilmi kapsayc bir dzenleme
olmasndan kaynaklanr. Kamu harcama reformunun nemli bir adm olarak
deerlendirilen bu dzenleme esas olarak devlet rgtlenmesinin bu ynde yeniden
yaplanmas demektir.

3 Kasm 2002 seimlerinin ardndan AKP hkmeti iktidara gelir gelmez nceki
iktidar dneminde balatlan kamu mali ynetimine ve harcama sistemine ilikin
almalara devam edileceinin iaretini verdi. Kamu ynetimi reformu, ekonomik
dnm program, demokratikleme ve hukuk reformu ve sosyal politikalar olmak
zere drt ana politika balndan oluan Acil Eylem Plannda356 (2 Ocak 2003)
kamu mali ynetim sisteminde yaplmas ngrlen deiikliklere zel olarak vurgu
yapld. Bu, nceki iktidar dneminde tartlan ve genel hatlar ile belirlenen
politikalarn izlenecei anlamna geliyordu.

Acil Eylem Plannda harcama politikalarna ilikin olarak mali disiplin ve

saydamln salanmas; Muhasebe-i Umumiye Yasasnn deitirilerek bte
birliini salayan, girdi yerine kt odakl bir yaklam ve i mali kontrol getiren,
kamu idarelerine bte uygulamasnda daha fazla esneklik tanyan, mali saydamlk
ve hesap verebilirlii artran yeni bir kamu mali ynetim yasasnn karlmas
ngrld. Ayrca TBMM adna denetim yapan Saytayn denetim yetkisinin
kapsamnn Cumhurbakanl, TBMM ve bamsz dzenleyici kurumlar dahil
olmak zere tm kamu kurum ve kurulularnn hesaplarn kapsayacak ekilde
geniletileceine iaret edildi. Merkezi idare reformu bal altnda ise kamu dernek
ve vakflarn tamamen kaldrlaca; dner sermayelerin gelir ve harcamalarnn
yeniden dzenlenecei; Saytayn kanuna uygunluk denetiminin yan sra kamuda
performans odakl denetim sistemine; ve kamu idareleri dzeyinde stratejik planlama
uygulamasna geilecei vurguland. Btn bu nerileriyle Acil Eylem Plan bir
anlamda yeni kamu iletmecilii ve ynetiim yaklamlarnn temel ilke ve

356
Bkz. www.basbakanlk.gov.tr

177
sylemlerinin resmi belgesi olma zelliine sahiptir. lerleyen ksmlarda da
greceimiz gibi bu iki yaklamn nermeleri 5018 sayl dzenleme ile yasal ilke
halini alacaktr.

AKPnin iktidar dneminde kamu mali ynetiminde yeniden yaplanma

zellikle Avrupa Birliine yelik srecinde Birlik mktesebatnn stlenilmesine
ilikin olarak yaplan dzenlemeler etrafnda biimlenirken asl olarak Trkiyenin
geleneksel kamu ynetimi ve kontrol yaplar ile ABnin uygulad kriterler
karlatrlarak; yneticilerin hesap verebilirliklerinin yetersiz olduu ve modern bir
i denetimin kurulamad; ayrca Maliye Bakanl ile Saytayn rten ve atan
ilevleri yerine getirdiklerine iaret edildi. Bte uygulamalarnn da ABde genel
olarak uygulanan standartlarla tam olarak uyumlu olmadnn alt izildi. Bu
anlamda Kamu Mali Ynetim ve Kontrol Yasa tasarsnn uygulamasna destek
amacyla Trkiye-AB ibirlii erevesinde 2003 yl Ulusal Programnda AB
mevzuatna uyum, uygulamaya ynelik kurumsal yaplanma ve finansman
planlamasn ieren bir projeye yer verildi.357

Ulusal Programda 2004 ylndan balayarak 2005 sonunda tamamlanmas

ngrlen kurumsal yaplanma nerileri arasnda mali kontrole ilikin olarak
merkezi uyumlatrma birimi olarak grev yapmak zere Kontrol Uyumlatrma
Biriminin kurulmas; i denetim standartlarn belirlemek ve i denetilerin
almalarn koordine etmek zere Denetim Koordinasyon Kurulu oluturulmas
ve bu Kurula destek hizmetleri vermek zere bir birimin kurulmas, i denetilerin ve
harcama ncesi kontrol srecinde yer alanlarn yetitirilmesi amacyla sistemli ve
kapsaml eitim programlarnn uygulamaya sokulmas; babakanlk ve bakanlklar
tarafndan yeteri kadar i deneti grevlendirilmesi; kamu idarelerinin tahakkuk
esasl devlet muhasebesine geilmesi konularnda mevzuatn uyumlatrlmas ve
gerekli kurumsal yaplanmann salanmas takvime baland.358

357
Avrupa Birlii Mktesebatnn stlenilmesine likin Trkiye Ulusal Program ile Avrupa
Birlii Mktesebatnn stlenilmesine likin Trkiye Ulusal Programnn Uygulanmas,
Koordinasyonu ve zlenmesine Dair Karar 24.7.2003 tarihli 25178 mkerrer sayl Resmi Gazetede
yaymlanan 23.6.2003 tarihli 2003/5930 sayl Bakanlar Kurulu Karar ile yrrle konmutur.
358
Sz konusu birimlerin kurulmas gereine ayrca Avrupa Birliine Katlm Srecine likin 2001
Yl lerleme raporunda da iaret edilmektedir.

178
III. BTE SSTEMNDE YENDEN YAPILANMA: 5018 SAYILI KAMU
MAL YNETM VE KONTROL YASASI

5018 sayl Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Yasas 24.12.2003 tarihinde

yrrle girmesine karn bata ikincil mevzuat olmak zere rgtlenme ve ilgili
yaplanmalarn tamamlanabilmesi iin yrrlk tarihi 1.1.2005 olarak belirlendi.
Ancak, yasa henz uygulamaya girmeden kapsaml deiikliklere konu oldu; ve ilki
2004-2006 yllar ararsnda toplam 11 ayr yasa karlarak nemli deiiklikler
yapld. Bunlarn en kapsaml ve nemlisi 24.12.2005 tarihli 5436 sayl yasadr.359
Bu yasa ile zellikle ikincil mevzuatn hazrlanmas srecinde aa kan sorunlar
gidermeye dnk olarak hem deiiklikler yapld ve rgtlenmeye ilikin baz yeni
hkmler eklendi.360 Bu nedenle yasann btn hkmleri ancak 1.1.2006 tarihinde
yrrle girdi. Yasada ngrlen btn dzenlemeler ise 31.12.2007 tarihinde
tamamlanacaktr. 361

Bu dzenleme, devlet rgtlenmesinde ve dolaysyla kamu ynetimi sisteminde

kkl deiikliklere yol aan neoliberal yapsal reformlar srecinde Kamu Ynetimi
Temel Kanunu ile balatlan dnmn en nemli ayaklarndan birini
oluturmaktadr.362 1980li yllarda yapsal uyarlama program ile balayan ve nceki

359
10.12.2003 tarihinde kabul edilen 5018 sayl yasa 24.12.2003 tarihli 25326 sayl Resmi Gazetede
yaymlanarak yrrle girdi. 22.12.2005 tarih ve 5436 sayl Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol
Yasas ile Baz Kanun ve Kanun Hkmnde Kararnamelerde Deiiklik Yaplmas Hakknda Kanun
(24.12.2005/26033 sayl Resmi Gazete) ile yasada temel deiiklikler yapld. 5018de deiiklik
yapan dier dzenlemeler ise 5273, 5286, 5335, 5345, 5429, 5431, 5436, 5467, 5502, 5538 sayl
yasalardr. Ayrnt iin bkz. Kamil Karatepe, Mali Anayasada Deiiklik Sorunu: 5018
zmlemesi, s. 43-93.
360
Bir yasann uygulamasna yn verecek olan ynetmelik, esas ve usuller ile tebli ve benzeri idari
dzenlemelerin hepsi birden ikincil mevzuat olarak nitelendirilir. Mali ynetim alannda da ikincil
mevzuat kavram, zellikle 5018 sayl yasa ile daha bir nem kazand. nk bata ikincil mevzuat
olmak zere rgtlenme ve ilgili yaplanmalar ancak 2005 yl sonunda tamamlanabildi. Ayrca
yasann uygulamaya konulmas srasnda aa kan sorunlarn giderilmesine ve ikincil mevzuat
daha ayrntl gsteren ilem ynergesi, rehberler, el kitaplar ve genelgelerden oluan bir de ncl
mevzuat sz konusudur. zellikle AB srecinin bir gerei olarak ne kan bu yap aslnda yasann
uygulanmasna yn vermeye ynelik tarama srecinde mktesebata ynelik bir snflandrmadr.
361
10.12.2003 tarihinde kabul edilen 5018 sayl yasa 24.12.2003 tarihli 25326 sayl Resmi Gazetede
yaymlanarak yrrle girdi. 22.12.2005 tarih ve 5436 sayl Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol
Yasas ile Baz Kanun ve Kanun Hkmnde Kararnamelerde Deiiklik Yaplmas Hakknda Kanun
(24.12.2005/26033 sayl Resmi Gazete) ile yasada temel deiiklikler yapld.
362
Yasa tasarsnn gerekesinde, 1050 sayl yasann yrrle girdii 1927 ylndan bu yana bir
yandan kamu idarelerinin say, nitelik ve rgtlenmelerine bal olarak nemli deiikler yaad
dier yandan da dnyada kamu mali ynetimi ve kontrol sisteminde nemli gelimeler aa kt
ifade edilerek, mevcut yapnn temel eksikliklerine yer verilmektedir. Yasada iaret edilen eksiklikler

179
blmlerde ayrntl olarak deinilen neoliberal dnm sreciyle kamu ynetimi ve
kamu mali ynetimi alannda bir anlamda bir dalma yaanmt. 2000li yllar bu
dalmann yasa temelinde yeniden topland ve kurumsal ayaklarnn oluturulduu
bir evreye iaret eder. 5018 sayl yasa gerek devletin yeniden yaplanmas gerekse
kamu mali ynetimi sisteminin yeniden yaplanmas asndan bu toparlanmann ana
odanda yer almaktadr. Yasann bir baka yn de Cumhuriyet tarihi boyunca
uygulanagelen ve mali ynetimin anayasas saylan bir dzenlemenin (Muhasebe-i
Umumiye) yerini almasdr.

Yasa taslann gerekesinde yasann amac, mevcut sistemin deitirilerek

daha etkin hale getirilmesi, Ulusal Program ve Politika Belgesinde de iaret edildii
zere uluslararas standartlara ve Avrupa Birlii normlarna uygun bir kamu mali
ynetim ve kontrol sisteminin oluturulmas olarak aklanyordu. Bu amaca bal
olarak yeni mali ynetim ve kontrol sisteminin kurulabilmesi iin bte kapsamnn
geniletilmesi ile bte hakknn kullanmnn glendirilmesi, bte hazrlama ve
uygulama srecinde etkinliin artrlmas, mali ynetimde saydamln salanmas,
hesap verebilir ynetim anlayna uygun mekanizmalarn oluturulmas, harcama
ncesinde yetki-sorumluluk dengesinin yeniden kurulmas, etkin bir i kontrol
sisteminin oluturulmas ngrlmekte ve yasann ierii bu ynde belirlenmitir.363
Bu anlamda yasa tasla kamu mali ynetimi sistemini hem yapsal hem de ilevsel
adan deitirmeye dnk kkl bir dzenleme olarak hazrlanmtr. Olduka
kapsaml ve kkl bir dzenleme olmas ve henz btnyle tamamlanmam
olmasn gz nne alarak, yasay belli bir snrlama dahilinde bte srecine ilikin
kurumsal dzenlemeler ve btenin deien ilkeleri ile Maliye Bakanlnn deien
rolne odaklanarak analiz edeceimizi belirtmeliyiz.

A. Yasann Oluum Sreci ve Yaplan Deiiklikler

Temel olarak 1050 sayl yasa ile dzenlenmi olan kamu mali ynetimi ve
denetimi sistemine ilikin gerek IMF, Dnya Bankas ve ABnin eletirileri ve
deiim talepleri gerekse ulus-ii dzeyde hazrlanan almalarda (8. BYKP, Ulusal

yukarda ele aldmz gerek Dnya Bankas ve IMF gerekse AB uyum erevesinde hazrlanan
Ulusal programlarda iaret edilenlerle ayn yndedir.
363
Yasa Tasars ve Gerekesi iin bkz. TBMM, Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Kanunu Tasars ve
Plan ve Bte Komisyonu Raporu (1/692), 22. Dnem 2. Yasama Yl, S. Says: 302

180
Programlar, Katlm Ortakl Belgesi, Acil Eylem Plan gibi) dile getirilen eletiri ve
neriler gerekse de yasa taslan hazrlayan 57. hkmetin ve yasay karan AKP
hkmetinin nerileri genel erevesi bakmndan ortak bir zeminde bulumaktadr.
5018 sayl yasa tasla yukarda ifade edilen btn nerileri kapsayacak ekilde
hazrlanmtr.

1980lerden bu yana gerekletirilen yapsal reformlarn mali ynetim

alanndaki boyutunun kurumsal ayaklarn kuracak ve mali sistemi temelden
deitirecek dzenlemeleri ieren yasa tasars gndeme geldii andan itibaren en
bata ekonomi/maliye brokrasisinin kendi iinde ve ayrca dier devlet kurumlar
ile Maliye Bakanl arasndaki blnme ve atmalar gn yzne karmtr.
Yasann kamu mali ynetimi sistemine dahil olan tm kurum ve kurulular, yani bir
anlamda devlet rgtlenmesinin btnn ilgilendiren bir dnmn ana
erevesini tasarlyor olmas bu atmann ynelimini de belirlemitir. Yasann z
itibariyle harcamac kurululara esneklik ve inisiyatif tanyarak denetim sistemini
kkten dzenleyecek olmas mali ynetim sorumluluunun merkezde kalmasn
(Maliye Bakanlnda) savunan geleneksel maliye brokrasisi yasa taslana en
bandan itibaren kar kmtr. Baka bir ifadeyle Maliye Bakanlnn devletin
dier kurumlar zerinde sahip olduu yetkiyi krma ve kamu idarelerinin bte
srecindeki esnekliklerini/inisiyatiflerini artrma amac, geleneksel Maliye
brokrasisi, zellikle de tefti kurullar ile dier bakanlklar ve idareleri kar karya
getirmitir. Kamu idarelerinin esnekliklerinin daha fazla artrlmasndan yana olanlar,
AB uyum yasalarnn hazrland ve bir ok yasal dzenlemenin yeniden farkl bir
ierikle yazlmasnn gndemde olduu bir urakta hazrlanan yasa tasarsna
ynelttikleri eletirilerinde arlkla tasarnn AB uyum yasalarnn gerekliliklerini
tam karlamadn ileri srdler.364 nk, Avrupa Birlii Trkiyede mali
ynetimi dzenleyen mevcut yasay (1050 sayl yasa) Maliye Bakanl
brokrasisine dier bakanlklar ve idareler zerinde ar etkin bir rol tanmas

364
Yasann kabul edilmesinin hemen ardndan Ouz Oyann yapt deerlendirmeden aktaracak
olursan bu dzenleme, mevcut sistemde dier kurumlar zerinde vesayet kuran baz kurumlarn
varolan pozisyonlarn kaybetmeden bir eyler yaplyormu grntsn vermekten teye
gitmemektedir. Hesap verme, performans denetimi gibi uygulamalarda kurumlarn yetki ve kaynak
kullanmlar ve bunlara bal olarak verecekleri taahhtler ve yapacaklar icraatlar hl Maliye
Bakanl ve DPT Mstearlnn vesayeti altnda gereklemektedir. Ouz Oyan, Kamu Mali
Ynetimi ve Kontrol Kanunu: Bir reform nasl skalanr?, Dnya Gazetesi, 12.12.2003.

181
nedeniyle fazla merkeziyeti bulmakta ve bu yapnn deitirilmesini talep
etmekteydi. Baka bir ifadeyle, merkeziyeti yapnn krlarak bakanlklara ve kamu
idarelerine datlm ademi-merkeziyeti bir yapnn oluturulmas kurgusu ne
kyordu.365 Dolaysyla, yasa tasars zerinde dnen atmann bir yannda
merkeziyeti yapnn krlmas ve kamu idarelerine daha fazla esneklik tannmas
yoluyla kamu mali ynetimi sisteminde ademi-merkeziyeti bir yaplanmann
yolunun almasn talep edenler; dier yanda ise zellikle geleneksel Maliye
brokrasisi kanadnda bu talepleri ve yaplan nerileri reddeden kesim yer almtr.

Maliye politikasnn belirlenmesinden ve uygulanmasndan birincil derecede

sorumlu olan Maliye Bakanl, 1980li yllarla birlikte giderek daha tali ve daha geri
bir konuma doru ekilmiti. Bu dnemde Hazinenin Maliyeden ayrlmasyla
gerekleen mali-iktisadi kurumlama srecinde Hazine Mstearlnn temel
ekonomik ilevleri kendi bnyesinde toplamas; ayrca DPT, Yksek Planlama
Kurulu, Planlama ve Koordinasyon Kurulu ve Devlet Bakanlklarna ve fonlarla ilgili
tzel kiilie sahip kurululara verilen grev ve yetkiler Maliye Bakanlnn grev
ve yetkilerinin daha da daraltlmasna yol amt. Bu srete geleneksel brokrasinin
eritilmesi ve zellikle Turgut zal dneminin prensleri olarak anlan yeni tip bir
brokrasinin g kazanmasna tank olunmutur. Hazine Mstearl yeni teknokrat
tipi brokrasinin gzde kurumlarndan biri haline gelmitir. Bu gelime geleneksel
brokrasi iinde belli blnmelerin aa kmasna yol am; zellikle de maliye
brokrasisi ile hazinede konumlanan yeni teknokrat tipi brokrasi arasndaki
elikiler daha da keskinlemitir. Ancak, 1990l yllardan itibaren Maliye
brokrasisi birok devlet mekanizmasnn mali kontrolnde yetki ve nfuzunu
artrmtr. 5018 sayl yasann hazrlanmas sreci Maliye Bakanlna yneltilen
eletirileri yeniden tetiklemitir.366 Bu gerilimin kaynanda neoliberal kreselleme
ideolojisini benimseyen ve srecin nimetlerinden yararlanmak, uluslararas balar
ve ilikilerini gl tutarak yeni kamu ynetimi anlaynn ruhuna uygun
yneticilik vasfyla hareket etmek isteyenler ile bunun dnda kalanlarn (ya da
artk kalmak istemeyenlerin) talepleri ve beklentileri yatmaktadr. Baka bir ifadeyle,

365
Ahmet Din, Maliye zaldan Rvan Alyor, Aksiyon- Haftalk Haber Dergisi, 07.07.2003.
366
rnein bu srete IMF ve Dnya Bankas gibi uluslararas kurulularn eitim programlarna
seilenlerin ounun Maliye ya da Hazineden kmas bile eletiri konusu yalmtr. Ahmet Din,
a.g.k.

182
kapitalizmin kresellemesi srecinde dier kapitalist devletlerde olduu gibi
Trkiyede de geleneksel bakanlk rgtlenmeleri arasndaki elikiler ve blnmeler
artmtr.

rnein, Hazinenin Maliye Bakanlndan ayrlmasndan bu yana iki kurum

arasnda sren atma 5018 sayl yasann gndeme gelmesiyle daha da aa
kmtr. Bu dnemki tartmalar iinde Trkiyede reformlarn nndeki en nemli
engelin kurum milliyetilii olduu, kamu ynetimi reformunun tamamlanabilmesi
iin ncelikle Maliye ve Hazine arasndaki kurumsal ayrmaya son verilmesi
gerektii dile getirilmitir.367 Yasa tasars almalarnn tek elden, Maliye Bakanl
tarafndan yrtld; tasarya ynelik bata Hazine olmak zere devletin farkl
kurumlarndan gelen eletirilerin gz ard edildii ynnde yaplan aklamalarda
Maliyenin merkeziyeti yapsn korumaya alt vurgulanmtr.368

Bu tartmalar ekseninde 2003 ylnda kabul edilen Kamu Mali Ynetimi ve

Kontrol Yasas henz uygulamaya girmeden bir dizi deiiklik gndeme geldi.
Yasama tarihinde belki de ilk defa bir yasa bylesi kapsaml deiikliklere konu
oluyordu. 2005 ylnda 5018de yaplan deiiklikler bir anlamda AKP iktidarnn
nceliklerini ve deien politik izgisini gstermesi bakmndan nemlidir.369

lk nemli deiiklik kamu idarelerindeki tanmazlarn tahsisine yneliktir.

5018 sayl yasada kamu idarelerinin mlkiyetindeki tanmazlarn kendi aralarnda
bedelsiz tahsisini dzenleyen maddede (md.47) deiiklik yaplarak tanmazlarn
yan sra devletin hkm ve tasarrufu altndaki yerlerin de birbirlerine ve ky tzel
kiiliklerine bedelsiz olarak tahsis yapabilecekleri belirtildi. Ayrca, 47. maddede yer
alan Tahsis, kamu hizmeti yerine getirildii sre iin devam eder hkm kaldrld
ve Hazinenin zel mlkiyetindeki tanmazlar ile devletin hkm ve tasarrufu
altndaki yerleri tahsis etme ve kamu ihtiyalar iin gerekli olmayanlarn tahsisini

367
Yakup Kocaman, Kurum milliyetilii reformlar engelliyor, Yeni afak, 07.07.2005
368
rnein, tasarya ynelik bandan beri youn bir muhalefet iinde olan Devlet Denetim
Elemanlar Dernei (DENETDE) bakan Atlay Ergven, tasarnn gerekli reform niteliklerini
karlamadn, tek yanl hazrlandn ve Maliyeye daha geni yetkilerin tanndn iaret ederek
yle sylyordu: Maliye brokrasisi, devlet tekilat zerinde kaybettii kontrol ve tahakkm,
bugnlerde kanun deiiklikleri ile yeniden kazanmaya ve dier denetim birimlerini saf d
brakmaya almaktadr. Dar kar ve nfuz hesaplar ile hareket eden maliye brokrasisi, bu amacn,
Ulusal Program revizyon metni iine gizleyerek gerekletirmek istiyor. Aktaran Ahmet Din, a.g.k.
369
Bu deiiklikler 22.12.2005 tarih ve 5436 sayl Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Yasas ile Baz
Kanun ve Kanun Hkmnde Kararnamelerde Deiiklik Yaplmas Hakknda Kanun
(24.12.2005/26033 sayl Resmi Gazete) ile yaplmtr.

183
kaldrma yetkisi Maliye Bakanlna; dier tanmazlar tahsis etmeye ve tahsisini
kaldrmaya ise maliki kamu idaresi yetkili klnd.370 Yasada yaplan bu
deiikliklerle devletin hkm ve tasarrufundaki tm yerlerin baka kamu idarelerine
bedelsiz tahsisine olanak tannmtr. Bu tahsis Maliye Bakanl tarafndan
yaplabilecek ve ok daha nemlisi tahsis kamu hizmeti yerine getirilmedii
durumlarda da devam edebilecektir. Bu nemli deiiklikle aslnda yeni zelletirme
biimleri ve yeni rant aktarma mekanizmalarnn da yolu almaktadr.371

AKPnin mdahale ettii bir baka nemli deiiklik ise yasa kapsamnda
saylan Toplu Konut daresi (TOK), Trkiye Radyo ve Televizyon Genel
Mdrl, Spor Toto Genel Mdrl ve Milli Piyango daresi gibi nemli kamu
kaynaklarndan sorumlu olan idarelerin de yer ald 12 kamu idaresinin, yasaya
bal ekli cetvellerden dolaysyla yasa kapsamndan kartlmasdr. Oysa mali
saydamlk ilkesi gerei kamu kayna kullanan her kurumun Parlamento ve onun
adna Saytay tarafndan denetlenmesi gerekmektedir.372 te yandan, Ecevit
hkmeti dneminde hazrlanan yasa taslanda dzenleyici ve denetleyici kurumlar
snrl saydaki madde dnda genel olarak yasa kapsam dnda tutulmu, mali
zerkliklerine herhangi bir snrlama getirecek hkmlerden kanlmt. Buna
karlk, AKP tasarda temel deiiklikler yapt ve dzenleyici ve denetleyici
kurumlarn yasann daha fazla maddesine tabi klnmas ve yasa kapsamnn
geniletilmesini salad.

Ksacas, bir yandan baz kurum ve kurulular yasa kapsamndan kartlrken

dier taraftan da dzenleyici ve denetleyici kurumlar yasann baz maddelerine (42,
44 ve 78. maddeler) dahil edildiinden kapsam geniletiliyordu. Bu durum teknik
anlamda btn kurumlarn standart uygulamalara bal kalaca ngrsne ters

370
4721 sayl Trk Medeni Kanununun 715. maddesine gre, sahipsiz yerler ve yarar kamuya ait
mallar devletin hkm ve tasarrufu altndadrzel mlkiyete konu olmayan sahipsiz yerler arasnda
tarma elverili olmayan yerler, kayalar, tepeler, dalar, buzullar, onlardan kan kaynaklar kimsenin
mlkiyetinde deildir ve hibir ekilde zel mlkiyete konu olamaz.Bata Anayasa olmak zere
dier baz kanunlarda sahipsiz mallara ilikin hkmler vardr. Anayasada kylar, ormanlar ile tabi
servet ve kaynaklar da zel mlkiyete konu olmayan devletin hkm ve tasarrufu altndaki yerlerden
saylmaktadr. Benzer ekilde Tapu Kanununda, skan Kanununda zel mlkiyete konu olmayan yol,
kpr, meydan gibi tanmazlarla mera, yaylak, klak, otlak, harman yeri, pazar ve panayr yerleri de
orta mallar olarak saylmtr. Ouz Oyan, ktidarn Yasama Anlay, Dnya Gazetesi,
28.10.2005.
371
Ouz Oyan, ktidarn Yasama Anlay.
372
Ouz Oyan, Kamu Mali Ynetimi Artk Dzgn leyecek mi?, Dnya Gazetesi, 25.11.2005.

184
dyordu. Ama asl nemlisi Toplu Konut daresi (TOK), Spor Toto, Milli Piyango
gibi nemli kamu kaynaklarndan sorumlu olan kurumlarn yasa kapsam dnda
karlrken bamsz dzenleyici kurumlarn yaplan mdahaleyle yasa kapsamna
daha fazla ekilmesidir. AKP asndan bu tercihin ynelimi ayrca incelenmesi
gereken bir konudur.

Aada bu deiiklikleri hesaba katarak 5018 sayl yasay ana hatlaryla

inceliyoruz..373

B. Yasann Temel Kavram ve lkeleri

Kamu mali ynetiminin yaps ve ileyiini kkten deitiren 5018 sayl

yasann ayrt edici zelliklerden biri harcama ynetiminin temel ilklerini belirliyor
olmasdr. Son yirmibe yldr gelimi kapitalist dnyada (zellikle de OECD
lkelerinde) hayata geirilen ve blmn banda ele aldmz bte reformlar
kapsamnda ne kan temel eilimler harcama ynetiminin temel ilkeleri olarak
belirlenmitir. Orta vadeli program ve mali plan; kalknma plan ve yllk program;
ok yll bteleme anlay; stratejik planlama ve performans odakllk (md.1)
temelinde belirlenen bu ilkeler stratejik planlama, performans esasl bteleme, mali
saydamlk, hesap verebilirlik gibi bir dizi kavram etrafnda kurgulanm; kamu
kaynann kullanlmasnn genel esaslar olarak tanmlanmtr (md.7). Bu
erevede yeni dzenleme ile bte sisteminde hem kavramsal hem de yapsal
anlamda temel deiiklikler yaplmaktadr. Nitekim bu ilkeler temelinde aklanan
yasann amac kalknma planlar ve programlarnda yer alan politikalar
dorultusunda kamu kaynaklarnn etkili, ekonomik ve verimli bir ekilde elde
edilmesi ve kullanlmasn, hesap verebilirlii ve mali saydaml salamak zere,
kamu mali ynetiminin yapsn ve ileyiini, kamu btelerinin hazrlanmasn,
uygulanmasn, tm mali ilemlerin muhasebeletirilmesini, raporlanmasn ve mali
kontrol dzenlemek (md.1) olarak belirlenmitir. Yasann amacna uygun olarak
kamu mali ynetimi ve mali kontrol kavramlar da yeniden tanmland. Kamu mali
ynetimi, kamu kaynaklarnn tanmlanm standartlara uygun olarak etkili,
ekonomik ve verimli kullanlmasn salayacak yasal ve ynetsel sistem ve
sreleri; mali kontrol ise kamu kaynaklarnn belirlenmi amalar dorultusunda,

373
Bu blmde, 5018 sayl yasada deiiklik yapan 5436 sayl yasa ve yasann ilgili hkmleri temel
referansmz olacaktr.

185
ilgili mevzuatla belirlenen kurallara uygun, etkili, ekonomik ve verimli bir ekilde
kullanlmasn salamak iin oluturulan kontrol sistemi ile kurumsal yap, yntem
ve sreleri ifade etmektedir (md.3).

Yasada, gelirlerin toplanmas, harcamalarn yaplmas, aklarn finansman,

kamunun varlk ve borlar ile dier ykmllklerinin ynetimini ieren kamu
maliyesinin temel ilkeleri yle tarif edilmektedir (md.5): Kamu mali ynetimi
TBMMnin bte hakkna uygun ekilde yrtlecek; mali disiplininin yan sra
mali ynetim ekonomik, mali ve sosyal etkinlii birlikte salayacak ekilde kamusal
tercihlerin olumas iin gerekli ortam salayacaktr. Ayrca kamu idarelerinin mal
ve hizmet retimi ile ihtiyalarnn karlanmasnda, ekonomik ya da sosyal
verimlilik ilkelerine uygun olarak maliyet-fayda ya da maliyet-etkinlik ile gerekli
grlen ekonomik ve sosyal analizler yaplacaktr.

C. Bte Srecine likin Kurumsal Dzenlemeler ve Maliye Bakanlnn

Deien Rol

Kamu mali ynetiminde mali disiplin, hesap verebilirlik ve mali saydamln

hedeflenerek kamu kaynaklarnn etkili, verimli ve ekonomik kullanlmasn
salama gerekelerine dayandrlan 5018 sayl yasa ile bte sreci kkl bir ekilde
yeniden yaplandrlmaktadr. Yasada bte srecinde yeniden yaplanmann
gerekeli aklamalarndan biri enflasyonla mcadele ve bor yknn daha fazla
artrlmamas iin mali disiplinin salanmas ynnde yaplmaktadr. Buna gre mali
disiplin btelerin en nemli unsuru olacaktr. Bunun iin ncelikle btenin
kapsam geniletilmeli, bte d fonlar, garantili demeler gibi bte dndan
yaplan demeler, grev zarar trnden demeler gibi bte dnda yrtlen mali
ilemler bte iine alnmalyd. Ayrca bteler stratejik ncelikleri gstermeli; i
kontrol ve i denetim sistemleri oluturulmalyd.

1050 sayl dzenleme sadece devlet tzel kiiliine dahil idareler ile katma
bteli ve zel bteli idarelerin mali ynetim ve denetimini kapsyordu. Buna
karlk dner sermaye, fon uygulamalar ve mahalli idareler yasa kapsamnda
olmayan istisnalard. Uluslararas standartlara uygun bir idari snflandrmann temel
alnd 5018 sayl yasa ile btenin hazrlanma sreci ile btenin kapsam yeniden
tanmland ve geniletildi. Yeni dzenleme ile katma bte kaldrld ve bu

186
kapsamdaki kamu idareleri, idari ve mali statlerine gre genel bteli ya da zel
bteli hale getirildi. Bu deiiklikle bte trleri de uluslararas snflandrmalara
gre yeniden dzenlendi. Dner sermaye iletmeleri ile fonlarn ilgili olduklar idare
btesi iine alnd ve 2007 yl sonuna kadar da tasfiye edilmeleri ngrld. Ayrca
yeni dzenlemede niversiteler bata olmak zere katma bteli kurumlarn bir ksm
ile daha nce 1050 sayl yasaya tbi olmayan bteden yardm alan kurulular zel
bte altnda snflandrld. 2007 yl sonuna kadar dner sermayelerin de
kaldrlmasyla zel bteli kurumlarn her trl gelirleri zel bte kapsamna dahil
edilecektir.374

Ne var ki btn bte trlerinin tek bir yasa kapsamnda toplanarak btede
birlik ilkesinin uygulanmas amalanm ise de yasada belirtilen btn bte trleri
ayn ilkelere tabi deildir. Yasada be bte tr tanmlanmaktadr. Genel ynetim,
merkezi ynetim kapsamndaki kamu idareleri (genel bte kapsamndaki idareler,
zel bteli idareler ve dzenleyici ve denetleyici kurumlar), sosyal gvenlik
kurumlar ve mahalli idarelerden olumaktadr. Genel ynetim kapsamna alnan
idarelerin bteleri ise merkezi ynetim btesi (genel bte, zel bte ve
dzenleyici ve denetleyici kurum btesi), sosyal gvenlik kurumlar bteleri ve
mahalli idareler bteleri olarak hazrlanacak; kamu idarelerinde bunlarn dnda
herhangi bir ad altnda bte oluturulamayacaktr (md.12).375 Buna gre dzenleyici
ve denetleyici kurumlar yasann btn hkmlerine tbi deildir. Bu kurumlar
stratejik planlama ve performans esasl bteleme, hazine birlii, orta vadeli plan,
deneklerin kullanlmas ve aktarlmas i kontrol sistemi gibi ilgili maddelerin
kapsam dnda tutulmutur. Bu kurumlarn mali ynetim ve kontrol sistemleri kendi
zel mevzuatlarna gre dzenlenmektedir. Merkezi ynetim kapsamndaki
kurumlardan farkl olarak bu kurumlar bte tasarlarn hkmet yerine dorudan
TBMMne sunmaktadr.

374
5018 sayl yasay deerlendiren bir alma iin bkz. Kamil Karatepe, Mali Anayasada Deiiklik
Sorunu: 5018 zmlemesi, Memleket, Cilt.1 Say. 2 (Eyll 2006), s. 43-93.
375
Genel bte, devlet tzel kiiliine dahil olan kamu idarelerinin btesini; zel bte, bir bakanla
bal ya da ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yrtmek zere kurulan, gelir tahsis edilen, bu
gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kurulu ve alma esaslar zel yasayla dzenlenen her bir
kamu idaresinin btesini; dzenleyici ve denetleyici kurum btesi, zel yasalarla kurul, kurum ya da
st kurul eklinde rgtlenen her bir dzenleyici ve denetleyici kurumun btesi; sosyal gvenlik
btesi, sosyal gvenlik hizmeti sunmak zere, yasayla kurulan her bir kamu idaresinin btesini;
mahalli idare btesi ise mahalli idare kapsamndaki kamu idarelerinin btesidir.

187
 Merkezi ynetim iinde devletin temel faaliyetlerinin yerine getirildii, kamusal
ve yar kamusal mallarn retildii kurumlar yer almaktadr. TBMM tarafndan
onaylanarak yasalaacak olan bte, merkezi ynetime dahil kurumlarn bteleridir.
Yasa temel olarak merkezi ynetim iinde yer alan kurumlarn mali ilemlerinin
ynetimini ve kontroln dzenlemektedir. Sosyal gvenlik kurumlar ve mahalli
idareler iin durum farkldr. Mali ve idari zerklie sahip olan bu kurumlarn
bteleri meclis tarafndan onaylanmamakta, kendi organlarnda grlp kabul
edilmektedir. Ancak bu kurumlarn faaliyet hedefleri ile faaliyet sonular genel
bte ekinde meclise sunulmaktadr.

Merkezi Ynetim Bte Kanunu

Merkezi ynetim bte kanunu tasarsnn hazrlanmasndan ve bu amala ilgili

kamu idareleri arasnda koordinasyonun salanmasndan Maliye Bakanl
sorumludur (md.16). Merkezi ynetim btesinin hazrlanma srecinde DPT,
kalknma planlar, stratejik planlar ve genel ekonomik koullarn gerekleri
dorultusunda bir Orta Vadeli Program; Maliye Bakanl ise bu programla uyumlu
olacak ekilde gelecek yla ilikin toplam gelir ve gider tahminlerini, kamu
idarelerinin denek teklif ve tavanlarn ieren bir Orta Vadeli Mali Plan yllk
dnemi kapsayacak ekilde hazrlayacaktr. te yandan kamu idarelerinin bte
tekliflerini ve yatrm programn, uyulmas gereken ilkeler ve nesnel ve llebilir
standartlar dahilinde ynlendirmek zere Maliye Bakanl Bte ars ve eki
Bte Hazrlama Rehberini, DPT ise Yatrm Genelgesi ve eki Yatrm Program
Hazrlama Rehberini hazrlayacaktr (md.16). Kamu idareleri artk stratejik planlar
ile Bte Hazrlama Rehberinde yer alan esaslar erevesinde bte gelir ve gider
tekliflerini hazrlayarak Maliye Bakanlna sunacaklar; idarelerin yatrm teklifleri
de DPTna verilecektir.

Performans Esasl Bteleme

Yasaya gre kamu idareleri kalknma planlar, programlar, ilgili mevzuat ve

benimsedikleri temel ilkeler erevesinde gelecee ilikin misyon ve vizyonlarn
oluturmak, stratejik amalar ve llebilir hedefler saptamak, performanslarn
nceden belirlenmi olan gstergeler dorultusunda lmek ve bu srecin izleme ve
deerlendirmesini yapmak amacyla katlmc yntemlerle bir stratejik plan

188
hazrlayacaktr (md.9). 5018 sayl yasaya gre kamu kaynaklarnn etkililik,
verimlilik ve ekonomiklik ltleri temelinde kullanlmas performansa dayal
bteleme sistemine geilmesi ile mmkn olabilecektir. Stratejik plan, performans
program ve faaliyet raporu zerinden kurgulanan performansa dayal bteleme
modeli, iyi ynetiimin iki temel ilkesinin -mali saydamlk ve hesap verebilirlik- yan
sra performans ynetimi, performansa dayal cretlendirme, performans denetimi
gibi bir dizi ilke ve uygulamann temel dayana olarak grlmektedir.376

Genel anlam ile hesap verme sorumluluu (hesap verebilirlik), kendisine yetki
verilenlerin ve kaynak tahsis edilenlerin, bu yetki ve kaynaklar ynetme tarzna
ilikin bir cevap verme, aklamada bulunma ykmll olarak tanmlanr. Bu
sorumluluun klasik hukuki ya da mali sorumlulukla ilikisi yoktur. Hesap verme
siyasi ve idari sorumluluk olarak ayrtrldnda, siyasal hesap verme yrtmenin
Parlamentoya kar olan sorumluluunu ifade ederken, ynetsel hesap verme
brokrasinin bakanlara kar olan sorumluluudur. Kamu kaynaklarnn kullanmnda
birincil sorumluluk bakanlarda ve idarelerin st yneticilerindedir. Hesap verme ile
saydamlk birbiriyle ilikili kavramlar olarak kullanlr. Ayrca, hesap verme
sorumluluu performans llmesiyle ve bu lm sonucunda ortaya kan
performans bilgilerinin raporlanmasyla yerine getirilebilecektir.377 5018 sayl
yasada da saydamllk ve hesap verebilirlik amac vurgulanm ve tanmlanmtr
(md.1 ve 8).

zel sektrde gelitirilen stratejik planlama ve performans ynetimi ad

altndaki ynetim teknikleri asl olarak kamu ynetiminde reform almalar ile
birlikte gndeme geldi378 ve 5018 sayl yasann temel unsurlarndan biri olarak ne
kt. Yasada performansa dayal bteleme sistemi kamu idareleri iin geerli bte
modeli olarak ngrlmtr. Bu model stratejik planlamaya dayaldr. Stratejik

376
Bu yndeki aklamalar iin bkz. Ertan Erz, Mali Ynetim Yapsnda Performans Esasl
Bteleme Trkiyede Yeniden Mali Yaplanma, 20. Trkiye Maliye Sempozyumu (23-27 Mays
2005), Pamukkale niversitesi Maliye Blm Yayn, No. 1, Denizli, s. 61-73.
377
Hasan Ba, Hesap Verme Sorumluluu ve Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Yasas, 20. Trkiye
Maliye Sempozyumu (23-27 Mays 2005), Pamukkale niversitesi Maliye Blm Yayn, No. 1,
Denizli, s. 400-416; Ouz Oyan, Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Yasas Bir Reform Nasl
Iskalanr?, Dnya Gazetesi, 12.12.2003.
378
Stratejik plan, 2000li yllarda yaplan bir ok yasal dzenlemenin temel unsurlarndan oldu.
Bunun iin 5018 sayl yasa dnda 5216 sayl Bykehir Belediyesi Yasas, 5302 sayl l zel
daresi Yasas, 5393 sayl Belediye Yasas, 5227 sayl Kamu Ynetimi Temel lkeleri ve Yeniden
Yaplandrlmas Kanun Tasarna baklabilir (Bu kanun Cumhurbakan tarafndan veto edilmitir).

189
plan, kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amalarn, temel ilke ve politikalarn,
hedef ve ncelikleri, performans ltlerini, bunlara ulamak iin izlenecek
yntemler ile kaynak dalmlarn ieren bir plandr (md.3). Nitekim sonu odakl,
katlmcla dayal bir ynetim anlay erevesinde 2004 ylndan bu yana btn
idarelere yaygnlatrmaya dnk olarak sekiz kamu idaresinde379 DPT Mstearl
ynetiminde stratejik planlama ve Maliye Bakanl tarafndan da performansa dayal
bteleme almalar yrtlmektedir.380 Yasaya gre stratejik plan hazrlamakla
ykml idarelerin ve srece ilikin takvimin belirlenmesi ve stratejik planlarn
kalknma planlar ve programlarla ilikilendirilmesine ilikin esaslar DPT tarafndan
belirlenecektir. Kamu idareleri btelerini, stratejik planlarnda belirledikleri misyon,
vizyon, stratejik ama ve hedeflerle uyumlu ve performans esasna dayal olarak
hazrlamakla ykmldrler. Kamu idarelerinin stratejik planlarda belirlenen
performans gstergelerine uygunluu ve idarelerin bu balamda yrtecekleri
faaliyetler ile performans esasl btelemeye ilikin dier esaslar belirlemeye ise
Maliye Bakanl yetkilidir (md.9).

1. Siyasi-dari-Mali Sorumluluklarn Ayrlmas: Kamu Mali Ynetiminde

Brokrasinin Glenmesi

Yukarda 5018 sayl yasann ayrt edici zelliklerinden birinin kamu idarelerine
bteleme srecinde daha fazla esneklik tannmas olduu belirtilmiti. Oluturulan
yeni mali yaplanma ile kamu idarelerine bte hazrlama ve uygulama grevlerinin
yan sra harcama ncesi mali kontrol yapma ve harcama sonras i denetimi
gerekletirme grevleri verilerek inisiyatifleri artrld. Kamu idarelerinin mali
ynetim ve kontrol sistemi alanndaki grev, yetki ve sorumluluklar yeniden
dzenlendi.

Bu nedenle yasa Maliye Bakanlnn genel ve katma bteli idareler

bnyesinde kurduu birimler zerinde dntrc etkiye sahip oldu. 1050 sayl
yasaya gre kamu mali ynetim ve denetim sistemi Maliye Bakanl zerine kurulu
idi. Btenin hazrlanmasndan harcamalarn yaplmas ve kesin hesap kanunu ile

379
Tarm ve Kyileri Bakanl, Devlet statistik Enstits Bakanl, Hudut ve Sahiller Salk
Genel Mdrl, Karayollar Genel Mdrl, Hacettepe niversitesi, Denizli Valilii (l zel
daresi), ller Bankas Genel Mdrl ve Kayseri Bykehir Belediyesi.
380
Pilot uygulama yapan idarelerin 2007-2011 dnemini kapsayan stratejik planlarn 2006 yl sonuna
kadar tamamlamalar ngrlmektedir.

190
bte hesabnn kesilmesine kadar olan sre bakanln mdahale alannda idi
Bakanlklarda harcama ve demelere izin verme sorumluluu birinci derece ita amiri
olan Bakan aitti. Her ne kadar bu yetki ikinci derece ita amirlerine (merkezde genel
mdrler illerde valiler) devredilse de sorumluluk yetkiyi devreden Bakandayd.
5018 sayl yasa ile bu sorumluluk harcamac kurulularn st yneticilerine verildi;
bakanlara ise st yneticilerin faaliyetlerini izleme ve koordinasyon grevi verildi.

1050 sayl yasa uyarnca bte uygulamasnda Maliye Bakanlnn konsolide

bte kapsamndaki daireler zerinde kurulu olan rol sona erdirilmekte, Bakanln
stlendii ynetim ve kontrol grevi ilgili dairelerin kendilerine devredilmektedir.
Baka bir ifadeyle, btenin merkezden yrtlmesi ve kontrol yetkisi 159 adet
harcamac kurulua braklmaktadr. Maliye Bakanl birimlerinin yan sra
Saytayn harcama ncesi kontrol ilevleri de kaldrld. Maliye Bakanlnn
harcama srecindeki kontrolleri snrlandrld ve harcama birimlerinde grevli
saymanlarn yetkileri de kstland. Yeni dzenlemeye gre Maliye Bakanl sadece
demenin son aamasnda devreye girecektir. Ayrca, idarelere yaplacak denek
teklif tavanlarnn belirlenecek olmas, idarelerin kendi bteleri ierisinde yzde be
oranna kadar denek aktarma yapabilecek olmalar; nitelii gerei mali ylla snrl
tutulamayan i ve hizmetler iin ilgili kamu idaresinin st yneticisinin onay ile
ertesi yla geen yklenmelere giriilebilmesine imkan tannmas ve ok yll
btelemeye geilmesi gibi deiiklikler de kamu idarelerine tannan esneklikleri
genileten dzenlemelerdir.

Ksacas, ynetim/siyaset ayrmnn da bir gerei olarak mali kontrol ve bte

ilemleri ile ilgili olarak siyasi sorumluluk ve ynetsel sorumluluk yeniden
tanmlanmtr. Bu balamda kamu mali ynetimi sisteminde siyasi ve brokratik
roller de deimekte; st yneticiler mali ynetim ve kontrol mekanizmasnda daha
bir n plana kartlmaktadr. Bunlar yasa ile yeni bir mali kontrol sistemine
geildiinin gstergesidir. Btn bu deiiklikler temelinde kamu mali ynetimi ve
kontrol sisteminde siyasi iktidarn (Bakanlklarn) rolnn daha geriye ekilecei
sylenebilir. Bu gelime brokrasi odakl (st ynetici odakl) bir yaplanmaya yol
aacaktr. Kamu ynetiminde kamu kaynaklarnn kullanm ve denetimi konusunda

191
inisiyatifin siyasi iktidardan brokrasiye gemesi ise brokrasinin glendirilmesi
anlamna gelecektir.381

1050 sayl yasal dzenlemeye gre (md.13) kamu mali ynetimi, kamu
idarelerinde st yneticilerin ynetsel sorumluluklar (hesap verebilirlik) zerine
kurulu deildi. Mali sorumluluk, dzenledikleri evrakn shhatinden ve ilemelerin
kanunlara uygunluundan dolay sayman ve tahakkuk memuruna aitti. Bu nedenle
kamu mali ynetimi sayman ve tahakkuk memurlarnn mali sorumluluu zerine
kurulu idi ve bu sorumluluk ayn zamanda hukuki ve kiisel bir sorumluluu
iermekteydi. Dolaysyla, genel ve katma bteli idareler asndan hesap verme
sorumluluu da kurumlara ya da onlarn en st amirlerine deil saymanlara aitti.
Saymanlar, Maliye Bakanl kadrolarna dahildiler ve bu nedenle de harcamac
kuruluun ynetim hiyerarisinde ve karar verme aamasnda yer almyorlard.
Temel mali mevzuata gre karar vermeye yetkili en byk ita amiri kural olarak
sorumsuz saylyordu. ta amirlerinin gzetme grevi ise idari bir sorumluluktu. Bu
nedenle hesap verme sorumluluu saymanlara ait bir kiisel mali sorumluluk
olarak da tanmlanabiliyordu. Bu yap saymanlarn devlete hesap vermesi anlayna
dayanmas ve devletin saymanlara emanet ettii para dolaysyla kamu ynetimini,
yani hkmeti parlamentoya hesap verme sorumluluu dnda tutmas gerekesi ile
eletirilmitir.

Yeni dzenleme ile mali ynetim alannda siyasi, idari ve mali sorumluluklar
birbirinden ayrlmaktadr. Kamu idarelerinde mali iler mali hizmetler birimi
tarafndan yrtlecek; harcama kararn harcama yetkilisi verecek, harcama
kararlar i denetiler tarafndan denetlenecektir. Bu balamda mali sre ile grev
ve sorumluluk dalm nemli lde deitirildi. Buna gre sorumlular bakanlar,
st yneticiler, harcama yetkilisi (ita amiri), gerekletirme grevlileri (tahakkuk
memurlar) ve muhasebe yetkilisi (saymanlar) olarak belirlendi. Ama kamu
kaynaklarnn kullanmnda mali sorumluluk asl olarak harcama yetkililerine
braklmtr.

381
Bkz. Osman Sara, Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Kanunu ile Yaplan Dzenlemelerin
Deerlendirilmesi, Maliye Dergisi, Say 148 (Ocak-Nisan 2005), s. 122-163; Kamu Mali Ynetimi
ve Kontrol Kanunu Plan ve Bte Komisyonu Raporu (1/692), 22. Dnem 2. Yasama Yl (S. Says:
302)

192
 Milli Savunma Bakanl dnda kalan bakanlklarda mstear, dier kamu
idarelerinde en st ynetici, il zel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye
bakan st ynetici olarak tanmland. Milli Savunma Bakanlnda st ynetici ise
Bakandr (md.11). st yneticiler yasada belirtilen sorumluluklarn yerine
getirilmesinden Bakana; mahalli idarelerde ise meclislerine kar sorumludur. Bu
sorumluluun gereklerini harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi ve i denetiler
araclyla yerine getirecektir (md.11). Dier yandan bteyle denek tahsis edilen
her bir harcama biriminin en st yneticisi de harcama yetkilisi olarak belirlendi
(md.31). Genel ynetim kapsamndaki kamu idarelerinde harcama yetkililerinin
belirlenmesine, harcama yetkisinin bir st ynetim kademesinde birletirilmesine ve
devredilmesine ilikin usul ve esaslar Maliye Bakanl tarafndan belirlenecektir.
Ancak harcama yetkisinin devredilmesi, yetkiyi devredenin idari sorumluluunu
ortadan kaldrmayacaktr. Harcama yetkilileri, ancak btede ngrlen denekleri
kadar harcama yapabilecektir (md.31). Btelerden harcama yaplabilmesini harcama
yetkilisinin talimatna balayan yasal dzenleme, talimatlarn verilmesinden
deneklerin kullanlmasna kadar btn ilemlerden bu yetkilileri sorumlu
tutmaktadr (md.32).

Harcama yetkilisi nasl belirlenecektir?

Harcama yetkilisini belirleyen ana unsur bte snflandrmasdr.382 Nitekim

1995 tarihli Dnya Bankas Kamu Mali Ynetim Projesi kapsamnda yrtlen
almalar sonucunda 2004 ylndan beri kamu idare bteleri, Maliye Bakanl
tarafndan uluslararas standartlara uyumlu olarak belirlenen analitik bte
snflandrmasna gre hazrlanmaktadr. Analitik bte snflandrmas; kurumsal
(bakanlklar ve anayasal kurulular) snflandrma, fonksiyonel devletin faaliyet
trleri) snflandrma, finansman tipi ve ekonomik (faaliyetlerin ekonomi zerindeki
etkileri) snflandrma383 olmak zere drt ana gruptan olumaktadr.

382
Burada yeni bte snflandrmas ve tahakkuk esasl devlet muhasebesine gei konusunu
almann snrlar dahilinde ayrntl olarak ele almyoruz. Ancak kamuda muhasebe birliinin
salanmas ve kamu maliyesine ilikin mali istatistiklerin kamuoyuna aklanmasn ngren 5018
sayl yasaya gre genel ynetim kapsamndaki kamu idarelerinde ayn tr muhasebe sistemine
geilecektir. Ayrca, muhasebe sistemi de deiecek nakit esasl muhasebe yerine tahakkuk esasl
muhasebe sistemini uygulanacaktr.
383
Ekonomik snflandrmada 1964 ylnda bu yana uygulanan cari giderler, yatrm giderleri ve
transfer giderleri ayrm yerine personel giderleri, sosyal gvenlik kurumlar devlet primi giderleri,

193
 Kurumsal snflandrmada drt dzeyli ve sekiz haneli bir kodlama sistemi
benimsenmitir. Birinci dzeyde Cumhurbakanl, TBMM, yksek yarg organlar
ile bakanlklar ve bte trleri; ikinci dzeyde birinci dzeyde tanmlanan
yneticilere kar dorudan sorumlu birimler ile bte trleri kapsamnda yer alan
kurumlar; nc dzeyde ana hizmet birimleri gibi ikinci dzeye bal birimler;
drdnc dzeyde ise destek birimleri ile politika uygulayc birimler yer almaktadr.
Buna gre, kurumsal snflandrmann nc ve drdnc dzeyinde yer alan
birimler, bteyle denek tahsis edilen harcama birimlerini, bu birimlerin en st
yneticileri de harcama yetkililerini ifade etmektedir.384

Yasaya ekli (III) sayl cetvelde yer alan dzenleyici ve denetleyici kurumlar
dnda merkezi ynetim kapsamndaki kamu idarelerinin, sosyal gvenlik
kurumlarnn ve mahalli idarelerin merkez tekilat ve merkez d birimlerde
harcama yetkilileri grev unvanlar, bteyle denek tahsis edilen harcama birimleri
ve hesap verme sorumluluu asndan bal olduklar st yneticileri, yukarda
belirtilen kurumsal snflandrma esasna uygun olarak, 1.1.2006 tarihinde yrrle
giren Harcama Yetkilileri Hakknda Genel Tebli de ayrntl bir biimde
gsterilmektedir.385 Aada bunlar birer rnekle aklanyor.

Genel bte kapsamndaki kamu idarelerinde harcama yetkililerine bir rnek

Tekilat Yaps st Bteyle denek Tahsis Harcama Yetkilisi

Ynetici Edilen Harcama Birimi
Babakanlk, Mstear Kurul Bakanl, Kurul Bakan
Bakanlk Genel Mdrlk Genel Mdr
(Mili Savunma Bakanlk Bakan
Bakanl hari) Mstakil D.Bakanl Daire Bakan
Mavirlik Mavir
zel Kalem Mdrl zel Kalem Mdr
Savunma Sekreterlii Savunma Sekreteri

mal ve hizmet alm giderleri, faiz giderleri, cari giderler, sermaye giderleri, sermaye transferleri, bor
verme ve yedek denekler ayrmna gidilmitir.
384
Bkz. Maliye Bakanl tarafndan hazrlanan ve 31 Aralk 2005 tarih ve 26040 (4. Mkerrer) sayl
Resmi Gazetede yaymlanan Harcama Yetkilileri Hakknda Genel Tebli (Seri No:1).
385
Maliye Bakanl tarafndan hazrlanan Harcama Yetkilileri Hakknda Genel Tebli (Seri No:1)
31 Aralk 2005 tarih ve 26040 (4. Mkerrer) sayl Resmi Gazetede yaymlanmtr.

194
Ancak, genel bte kapsamndaki Cumhurbakanl, TBMM, Milli Savunma
Bakanl, MGK Genel Sekreterlii, Jandarma Genel Komutanl, Sahil Gvenlik
Komutanl ile Gelir daresi Bakanlnda grev unvanlar itibariyle merkez
rgt harcama yetkilileri bu idarelerin st yneticileri tarafndan belirlenecektir.

zel bteli idarelerde harcama yetkililerine bir rnek

Tekilat Yaps st Bteyle denek Tahsis Harcama Yetkilisi

Ynetici Edilen Harcama Birimi
niversite ve Rektr Genel Sekreterlik Genel Sekreter
Yksek Daire Bakanl Daire Bakan
Teknoloji Hukuk Mavirlii Hukuk Maviri
Enstitleri Faklte Dekan
Yksekokul Mdr
Meslek Y.O. Mdr
Enstit Mdr
Hastane Bahekim
Merkez Mdr
Blm Bakan
Savunma Uzmanl Savunma Uzman

Yine zel bteli idareler arasnda yer alan TBTAK ile Kk ve Orta
lekli Sanayi Gelitirme ve Destekleme daresi Bakanlnda grev unvanlar
itibariyle merkez tekilat harcama yetkilileri de bu idarelerin st yneticileri
tarafndan belirlenecektir.

Mahalli idarelerde harcama yetkilileri ise 5302 sayl l zel daresi Kanununun
46. maddesinde, il zel idaresi btesiyle denek tahsis edilen her bir harcama
biriminin en st yneticisi harcama yetkilisi olarak tanmland. lelerde bu yetkiyi
kaymakam kullanacaktr. Dier yandan, 5393 sayl Belediye Kanunun
63.maddesinde, belediye btesiyle denek tahsis edilen her bir harcama biriminin
en st yneticisi harcama yetkilisi olarak tanmland. 5018 sayl yasaya gre
(md.22) kamu idarelerinin merkez rgt harcama yetkilileri merkez d birimlerine
denek gnderme belgesi dzenleyerek denek gnderecektir. Yasada denek
gnderme belgesiyle denek gnderilen merkez d birimlerin (blge, il ve ile
mdrlkleri ve edeer birimler) st yneticisi harcama yetkilisi olarak
tanmlanmtr. Malmdrlkleri ve ile zel idarelerinde harcama yetkilisi

195
kaymakamdr. Ayrca, baz bakanlk ve kurululara bal; ilkretim, ortaretim ve
dengi okullar, bakanlk, hastane, dispanser, salk oca, salk merkezi, mze ve
ktphaneler, ceza ve tevkif evleri gibi birimlere denek gnderme belgesi ile
denek gnderilmesi halinde bu birimlerin okul mdr, bahekim, tabip, bakan,
mdr gibi unvanlara sahip en st yneticiler harcama yetkilisi olarak tanmland.

Giderlerin gerekletirilmesi; harcama yetkililerinin belirleyecekleri grevli

tarafndan dzenlenen deme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanmas ve
tutarn hak sahibine denmesiyle tamamlanr. Gerekletirme grevlileri, harcama
talimat zerine iin yaptrlmas, mal ya da hizmetin alnmas, teslim almaya ilikin
ilemlerin yaplmas, belgelendirilmesi ve deme iin gerekli belgelerin
hazrlanmasndan sorumlu olacaktr (md.33). Gerekletirme grevlileri harcama
yetkilileri tarafndan kendilerine hiyerarik olarak en yakn kiiler arasndan
belirlenecektir.

D. Mali Kontrol Sisteminde Yeni Dzenleme

5018 sayl yasa ile kamu mali ynetiminde yeniden yaplanma asl olarak mali
ynetim sisteminde, i kontrol yaklamnda, harcama ncesi kontrolde ve i denetim
alanndaki deiimlerle gerekletirilmektedir. Yasaya gre kamu idarelerinin mali
ynetim ve kontrol sistemleri; harcama birimleri, muhasebe ve mali hizmetler ile n
mali kontrol ve i denetimden oluacaktr (md.56). Bu nedenle yeni sistemde
harcamac kurulularn merkez rgtlerinde bulunan mevcut birimlere yeni birimler
(mali hizmetler birimi, i denetiler) dahil edilmitir. Kamu idarelerinin bte
srecindeki sorumluluklarnn yeniden tanmlanmas, yani kamu mali ynetiminde
yetki-sorumluluk dengesinin yeniden dzenlenmesi ile harcama ncesi kontrol ve i
denetimin gerekletirilmesi kamu idarelerinin kendilerine devredildi. 1050 sayl
yasaya gre harcama ncesi kontrol, sayman tarafndan gerekletiriliyordu ve
idarelerin yapt harcamalarn tm saymann mevzuata uygunluk denetimine tbi
klnmt. Yeni yasann ngrd yaplanma iersinde ise muhasebe yetkilisi
yasada ngrlen incelemeleri yapmakla sorumludur. Muhasebe yetkilisi sadece
harcama belgelerinin tamam olup olmad ve maddi hatann var olup olmad ve
hak sahibinin kimliini incelemekle ykmldr. ncelemeleri mevzuata
uygunluuna bakmakszn gerekletirebilecektir. Belirli bir limiti aan harcamalarda

196
ise mevzuat kontrol mali hizmetler birimi tarafndan gerekletirilecektir. Yeni mali
sistemde Maliye Bakanl tarafndan gerekletirilen taahht ve szleme
tasarlarnn vize ilemi kaldrld. Harcama ncesi kontrollerin
snrlandrlmasn/gevetilmesini amalayan bu uygulama deiiklii, esas olarak
kamu idarelerinde yeni bir kurumsal yaplanmaya yol amaktadr.

Kontrol Sistemi:386 Yeni dzenleme ile i kontrol alannda ynetim

sorumluluu (management accountability) olarak adlandrlan bir yaklam temel
alnmtr.387 Bunun anlam kamu idarelerinin i kontrol sistemine kurum dndan
hi bir mdahale yaplmayacak olmasdr. Risk esasl olarak yaplacak i denetim,
st yneticiye bal sertifikal i denetiler tarafndan gerekletirilecektir. Yasada i
kontrol idarenin amalarna, belirlenmi politikalara ve mevzuata uygun olarak
faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir ekilde yrtlmesini, varlk ve
kaynaklarn kullanlmasn, muhasebe kaytlarnn doru ve tam olarak tutulmasn
mali bilgi ve ynetim bilgisinin zamannda ve gvenilir olarak retilmesini salamak
zere idare tarafndan oluturulan organizasyon, yntem ve srele i denetimi
kapsayan mali ve dier kontroller btn olarak tanmlanmtr.

Yasayla i denetim standartlarn ve yntemlerini belirlemek ve i denetilerin

almalarn koordine etmek zere Maliye Bakanl bnyesinde Denetim
Koordinasyon Kurulu kurulmutur.388 Kamu idarelerinin i denetim sistemlerini

386
kontrol sistemi ve dolaysyla i deneti kavramlar zel sektre ait kavramlardr. kontrol
sistemi zellikle belirli bir lee ulam iletmelerin amalarna ulamak iin gelitirip
uyguladklar organizasyon planlar, i politikalar ve yntemlerinin btn olarak tanmlanr.
kontrol sistemlerine ayrca bamsz denetim hizmetlerinde denetim kuruluu asndan da nem
verilir. Bu sistem balca varsayma dayanr: bir ama deil, hedefe ulamada kullanlan bir aratr;
dinamik bir yapya sahiptir. Yani ortaya kan deiikliklere gre yeniden dzenlenir; i kontrol
finansal bilgilerin gvenilirlii, yasa ve ynetmeliklere uygunluk alanlarnda snrl bir gvence verir.
Gerek Amerikan gerekse Uluslararas Genel Kabul Gren Denetim Standartlarnda i kontrol
sisteminin oluturulmasndan ynetimin sorumlu olduu (management accountability)
belirtilmektedir. ve d denetilerin bu konuda bir sorumluluklar yoktur. denetim hizmetleri
ayrca danmanlk hizmeti kapsamnda deerlendirilir. Orhan Akk, Kontrol Sistemi ve
Bamsz Denetim indeki Yeri, Muhasebe ve Denetime Bak, Say 14, 2005, s. 89-101.
387
Bkz. Ahmet Kesik, Trk Kamu Mali Ynetiminde Yerinden Ynetim lkesi ve Harcamac
Kurulularn dari Kapasitelerinin Gelitirilmesi,
http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/turkeysymposium/16%20Kesik.ppt
388
Maliye Bakanlna Denetim Koordinasyon Kurulu yedi yeden olumaktadr. yeler,
Babakan, DPT Mstearlnn bal olduu Bakan, Hazine Mstearlnn bal olduu Bakan ve
ileri Bakannn birer ye, Maliye Bakannn da Kurulun bakan dahil ye nerisi zerine be
yl sreyle Bakanlar Kurulu tarafndan atanr. Kurulda grevlendirilenlerin asli grevleri devam
edecektir. Ancak Kurul gerekli grrse oy hakk olmamak kaydyla toplantlara uzman kiileri de
davet edebilecektir. Bakan ve yelerine ayda drtten fazla olmamak zere her toplant gn iin

197
izleyecek olan Kurul bamsz ve tarafsz olarak tanmlanmtr (md.67). Kurul,
temel olarak i denetime ilikin denetim ve raporlama standartlarn belirlenme,
denetim rehberlerini hazrlama; uluslararas uygulamalar ve denetim standartlaryla
uyumlu risk deerlendirme yntemlerini gelitirme, kamu idarelerinin denetim
birimleriyle ibirlii yapma; yolsuzluk ve usulszlklere kar nerilerde bulunma;
risk ieren alanlarda i denetilere program d zel denetim yaptrlmas iin kamu
idarelerine nerilerde bulunma gibi grevleri yerine getirecektir (md.67). Mali
ynetim ve i kontrol srelerine ilikin standartlar Maliye Bakanl tarafndan; i
denetime ilikin standartlar ise Denetim Koordinasyon Kurulu tarafndan
belirlenecek, gelitirilecek ve uyumlatrlacaktr. Bunlar kamu idarelerine rehberlik
hizmeti vereceklerdir (md.55). Denetim Koordinasyon Kurulu, bir i denetim
merkezi uyumlatrma birimi olarak grev yapacaktr. kontrol merkezi
uyumlatrma birimi ise Bakanlk bnyesinde yer alan BMKO birimidir.

AB uygulamalaryla uyumlu olarak harcama ncesi kontrol kavram, n mali

kontrol olarak deimitir. n mali kontrol yasann temel unsurlarndan birini
oluturmaktadr. Kamu mali ynetimi ve kontrol sisteminin deiimine ynelik
yukarda ele aldmz ulusal ve uluslararas almalarda389 mevcut harcama ncesi
kontrol ilemlerine ilikin getirilen en nemli eletiri harcama srecinin sk n
kontrole tabi olmas ve bte hazrlama, uygulama ve kontrol srecinde idarelere
yeterli inisiyatif tannmamas ve deme aamasnda Maliye Bakanl birimleri
tarafndan uygunluk kontrol yaplmas zerine idi. Yeni dzenleme ile deme
aamasnda yaplan uygunluk kontrol kaldrld ve n mali kontrol grevi idarelerin
kendilerine verildi. Buna paralel olarak idarelerin mali ynetim ve kontrole ilikin
grev ve yetkileri de artrld. Harcama ncesi kontrol taahht aamasnda yaplan
danma niteliinde bir kontrol haline getirildi ve Maliye Bakanlna merkezi
uyumlatrma grevi verildi. Yasaya gre n mali kontrol harcama birimlerinde
ilemlerin gerekletirilmesi aamasnda yaplan kontroller ile mali hizmetler birimi
tarafndan yaplan kontrolleri kapsamaktadr (md.58). Kamu idarelerinde mali

(3000) gsterge rakamnn memur aylk katsaysyla arpn sonucu bulunacak tutar zerinden toplant
creti denecektir (md.66).
389
2001, 2002 ve 2003 yllar programlarnda, stand-by anlamasna balamnda IMFye verilen niyet
mektuplarnda, AB Mktesebatnn stlenilmesine ilikin 2001 ve 2003 yllar Ulusal Programlarnda,
AB Komisyonuna sunulan Katlm Ortakl Belgesinde harcama ncesi kontrol sisteminin mevcut
durumu ve yaplmas gereken deiimlere zellikle yer verilmitir.

198
kontrol grevi, ynetim sorumluluu erevesinde yrtlecek; n mali kontrole
ilikin standart ve yntemler Maliye Bakanl tarafndan belirlenecektir. Kamu
idareleri bu standartlara aykr olmayacak ekilde dzenleme yapabilecektir (md.58).

Mali Hizmetler Birimi: 5018e gre kamu idarelerinin mali ilemlerini (stratejik
plan ve performans programnn hazrlanmasn koordine etmek ve izleyen iki yln
bte tahminlerini de ieren idare btesini buna uygun olarak hazrlamak; harcama
programn yapmak; bte kaytlarn tutmak, idare gelirlerini tahakkuk ettirmek,
idarenin yatrm programlarn hazrlamak; n mali kontrol faaliyetlerini yrtmek
vs.) yerine getirmek iin mali hizmetler birimleri kurulacaktr (md.60). Harcama
yetkilisi ile muhasebe yetkilisi ayn kiide birleemeyecek; mali hizmetler biriminde
n mali kontrol grevini yerine getirenler de mali ilem srecinde grev
alamayacaklardr (md.60). Gelirlerin ve alacaklarn tahsili, giderlerin hak
sahiplerine denmesi, para ve parayla ifade edilen deerleri ile emanetlerin alnmas,
saklanmas, ilgililere verilmesi, gnderilmesi ve dier tm mali ilemlerin
kaytlarnn yaplmas ve raporlanmas ilemlerinden muhasebe yetkilileri sorumlu
olacaktr (md.61).390

Yasada denetim, i ve d denetim olarak ikiye ayrld

denetim, kamu idaresinin alanlarna deer katmak ve gelitirmek iin

kaynaklarn etkililik, verimlilik ve ekonomiklik esaslarna gre ynetilip
ynetilmediini deerlendirmek ve rehberlik yapmak amacyla yaplan bamsz
nesnel gvence salama ve danmanlk faaliyeti olarak tanmland (md.63). Yasaya
gre bu faaliyetler idarelerin ynetim ve kontrol yaplar ile mali ilemlerinin risk
ynetimi, ynetim ve kontrol srelerinin etkinliini deerlendirmek ve gelitirmek

390
5018 sayl yasann btn hkmleriyle uygulamaya girmesi iin belirlenen son tarih
31.12.2007dir. Geici birinci madde uyarnca bu tarihe kadar:
i) Maliye Bakanl kadrolarndaki bte dairesi bakan, muhasebe mdr, gelir saymanlk mdr,
malmdr, saymanlk mdr, vergi dairesi mdr, vergi mdr, askeri defterdar, devlet
muhasebe uzman ve muhasebe denetmeni olarak grev yapanlar ile daha nce en az be yl bu
grevlerde bulunanlar, kamu idarelerinde Muhasebe Yetkilisi (devlet muhasebe uzman yardmclar ile
muhasebe denetim yardmclar hari) bunlarn yardmclar ile kadro unvan sayman olanlar ise
Muhasebe Yetkilisi Yardmcs;
ii) zel bteli idareler, mahalli idareler ve sosyal gvenlik kurumlarnn muhasebe birimlerinde,
birinci derecede sorumlu olarak alanlar ile daha nce bu grevi en az be yl yapm olanlarla bu
idarelerde bte dairesi bakan, gelir ve gider dairesi bakan, muhasebe daire bakan, gelir mdr,
bte mdr ve muhasebe mdr olanlar anlan idarelerde Muhasebe Yetkilisi olarak atanacaklardr.

199
ynnde sistematik, srekli ve disiplinli bir yaklamla ve genel kabul grm
standartlara uygun olarak gerekletirilecektir (md.6).

denetimden i denetiler sorumlu olacaktr.391 Ayrca kamu idarelerinin

yaps ve personel saysna gre ve Denetim Koordinasyon Kurulunun uygun
gr zerine dorudan st yneticiye bal i denetim birimi bakanlklar
kurulabilecektir (md.63). Yasaya gre i denetiler nesnel risk analizine dayanarak
kamu idarelerinin ynetim ve kontrol yaplarn deerlendirme, kaynaklarn etkili,
ekonomik ve verimli kullanlmas bakmndan incelemeler yapma, harcama sonras
yasal uygunluk denetimini gerekletirme, idarelerin harcamalarnn mali ilemlere
ilikin karar ve tasarruflarnn, ama ve politikalara, kalknma planna, programlara,
stratejik planlara ve performans programlarna uygunluunu denetleme ve
deerlendirme; denetim srasnda ya da denetim sonularna gre soruturma
almasn gerektirecek bir durumu ilgili idarenin en st amirine bildirme
sorumluluklarn yerine getirirler (md.64).

Yasada i denetilerin grevlerinde bamsz olacaklar asli grevleri dnda

hibir grev verilemeyecei hkme balanmtr. denetiler bakanlklar ve bal
idarelerde st yneticilerin teklifi zerine Bakan; dier idarelerde st yneticiler
tarafndan sertifikal adaylar arasndan atanacaklar ve ayn yntemle grevden
alnabileceklerdir (md.64). te yandan harcama ncesi kontrol ilevine son verilen
Saytay denetiminin kapsam geniletildi. Saytay harcama sonras d denetimi
yapacak ve sonular TBMMne sunacaktr. Kapsamn geniletilen d denetimin
amac genel ynetim kapsamndaki kamu idarelerinin mali faaliyetlerini, karar ve
ilemlerini uygunluk ynnden incelemek ve sonular TBMMne raporlamaktr. D
denetim uluslararas denetim standartlarna uygun olarak, kamu idaresi hesaplarnn

391
Yasann btn hkmleriyle uygulamaya girmesi iin belirlenen son tarih 31.12.2007dir. Geici
birinci madde uyarnca bu tarihe kadar: i) Sayta denetisi, babakanlk mfettii, yksek denetleme
kurulu denetisi, maliye mfettii, hesap uzman, bte kontrolr, muhasebat kontrolr, gelirler
kontrolr, milli emlak kontrolr, tasfiye ileri ve dner sermaye iletmeleri kontrolr, hazine
kontrolr kadrolarnda almakta olanlar ile daha nce en az be yl bu grevlerde bulunanlar, kamu
idarelerinde Deneti,
ii) Bakanlk, Mstearlk, Babakanlk ve Genel Mdrlklerde Mfetti ya da Kontrolr olanlar ile
daha nce en az be yl bu grevlerde bulunanlar, kendi idarelerinde, zel bteli idarelerde, mahalli
idarelerde ve sosyal gvenlik kurumlarnda Deneti,
iii) Muhasebe, milli emlak ve vergi denetmenleri ile bu grevde daha nce en az be yl bulunanlar,
zel bteli idareler ile mahalli idarelerde; belediye mfettii ve hesap ileri murakb olanlar ile bu
grevlerde daha nce en az be yl bulunanlar, mahalli idarelerde Deneti olarak atanacaklardr.

200
ve ilikili belgelerin mali denetimi ile idarelerin gelir, gider ve mallarna ilikin mali
ilemlerinin hukuki dzenlemelere uygunluunun belirlenmesi; kamu kaynaklarnn
etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanlp kullanlmadn deerlendirilmesi ile
gerekletirilecektir (md.68). TBMM ve Saytayn denetlenmesi TBMM adna
TBMM Bakanlk Divan tarafndan grevlendirilen denetim elemanlarndan oluan
bir komisyon tarafndan yaplacaktr (md.69). D denetimleri ilgili kanunlarndaki
hkmlere gre yaplan dzenleyici ve denetleyici kurumlar ile zel bteli idareler
ilk kez bu yasayla Saytay denetime tabi tutuldu.

Bu deiiklikler balamnda yasa Maliye Bakanl tarafndan yrtlecek

hizmetleri yle belirlemektedir: Mali ynetim ve kontrol sisteminin tmyle zaafa
urad, belirgin yolsuzluk veya kamu zararna ynelik emarelerin ortaya kt
durumlarda; ilgili bakann talep etmesi veya dorudan Babakann onay zerine
Maliye Bakan, yetkili denetim elemanlarna, kamu idarelerinin tm mali ynetim ve
kontrol sistemlerini mevzuata uygunluk ynnden tefti ettirir. Bu teftiler
sonucunda dzenlenecek raporlarn bir rnei Denetim Koordinasyon Kuruluna,
bir rnei de gerekli ilemlerin yaplmas iin ilgili bakana gnderilir (md.75).

Yasann btn hkmleriyle uygulamaya girmesi iin belirlenen son tarih

31.12.2007dir. Buna gre bu gei srecinde, kamu idarelerinde mali ynetim ve
kontrol sistemi kuruluncaya kadar yasada ngrlen grevler Maliye Bakanlnn
ilgili birimleri tarafndan yrtlecektir. te yandan drt yllk gei sreci
(2003-2007) sonunda tamamlanmas ngrlen dzenleme uyarnca bu srete
gereklemesi gereken deiiklikler unlardr: En ge 2007 yl sonuna kadar Bte
ve Mali Kontrol Genel Mdrlne bal olarak genel ve katma bteli dairelerde
grev yapmakta olan Bte Dairesi Bakanlklar ile Maliye Bakanlklar
kaldrlacak; zel bteli idareler ile dner sermayeler ve fonlar bnyesinde grev
yapan maliye sayman ve saymanlklarnn grevleri sona erdirilecek; mali ynetim
ve kontrol hizmetleri halen Maliye Bakanl tarafndan yrtlmekte olan kamu
idarelerinin yasal mevzuat ve idari yaplanmas yeni yasal dzenlemeye uygun
olarak deitirilecek; ve Maliye Bakanlna verilen yeni grevlerin ve rgtlenme
deiikliklerinin gerekletirilmesi iin ncelikle 178 sayl KHKde temel
deiikliklerin yaplmas gerekecektir. 2007 yl sonunda gei sreci
tamamlandnda Bte ve Mali Kontrol Genel Mdrlne bal bte dairesi ve

201
maliye bakanlklarnn tamam ile genel bteli daireler dndaki idarelerde
Muhasebat Genel Mdrlne bal maliye saymanlklar kapatlacaktr. Genel
ynetim kapsamndaki kamu idarelerine bal olarak kurulan dner sermaye
iletmeleri ve fonlarn bteleri, ilgili idarelerin btelerine iine alnacaktr. Bu yasa
kapsamnda kamu idarelerinde kurulmu olan dner sermaye iletmeleri 31.12.2007
tarihine kadar yeniden yaplandrlacaktr.

E. Yasann Deerlendirmesi: Kamu Mali Ynetimine Piyasa Odakl Ynetim

Anlay

Birincisi, kamu mali ynetiminde zel sektr karar alma mekanizmalarna dahil
edilmektedir. Bunu salayan en nemli ara ynetiim modelinde tanmlanan
anlamyla katlmclk ilkesidir. Yeni dzenleme ile gerek yeni kamu iletmecilii
gerekse ynetiim modelinin temel nermeleri yasal ilke dzeyine tanmtr. Kamu
iletmecilii yaklamnn etkililik, verimlilik, ekonomiklik sylemleri ile iyi
ynetiim ilkeleri olarak ne kan mali saydamlk, hesap verebilirlik sylemleri
yasann btnne nfuz etmekte ve yasa diline iselletirilmektedir. Yasaya gre
kamu mali ynetimi sisteminde etkililik, verimlilik ve ekonomiklik salamann
nkoullarndan biri stratejik planlama ve performans ynetimidir. Stratejik plann
gerisinde ynetiim yaklamnn katlmclk sylemi yer almaktadr. Buna gre
stratejik plann oluturulmasnda zel sektr kurulular karar alma mekanizmalarna
yasal mevzuat zerinden tanml olarak katlabileceklerdir.

kincisi, kamu kurumlar ve kurumlarn st yneticileri arasnda rekabet

anlay gelitirilecektir. Kamu yneticisinden beklenen zel sektr yneticisi gibi
davranmasdr. Bunun anlam devletin irket mantyla ynetilmesidir. 1980li
yllarda hakim bir paradigma olarak yaygnlaan yeni kamu iletmecilii
yaklamnn IMF ve Dnya Bankasnn denetiminde uygulanan yapsal uyarlama
reformlar araclyla azgelimi lkelerde kamu hizmetlerinin ticariletirilmesi
yoluyla devletin piyasalatrlmas giriimlerine ynetsel anlamda meruluk salayan
temel nermelerini yeniden hatrlayacak olursak ana balklar ile yle
sralayabiliriz: i) Vurgunun siyasetten ynetime kaymas; kamu idarelerinde
yneticilere ynetme zgrlnn tannmas ve maliyet bilinciyle
davranmalarnn salanmas; ii) idari sistemlerin dzenlenmesinde piramit tipi

202
rgtlenmeden yatay rgtlenmeye geilmesi. Bylece geleneksel devlet
rgtlenmesi iinde brokratik yaplarn yar-zerk birimlere paralanmas (en yakn
somut rnei Gelir daresi Bakanlnn kurulmasdr); iii) girdi odakl bir ynetim
anlayndan sonu odakl bir ynetim anlayna geilmesi; ve kamu idarelerinin
rettikleri mal ve hizmetlere ve bunlardan elde edilen verimlilie gre
deerlendirilmeleri gereklidir. Yeni kamu iletmecilii anlay ile asl olarak kamu
yneticileri arasnda rekabet anlaynn gelitirilmesi amalanmaktadr. Bunun iin
kamu idarelerine kaynak dalmnda lt performans gstergeleri olacak ve
performansa bal deme bu gstergeler temelinde yaplarak kamu yneticileri
arasnda rekabet gelitirilecektir. Btn bunlar iin gerekli olan temel deiiklik
kamu idarelerine esneklik tannmasdr.

ncs, btenin hukuki yn zayflatlmakta; teknik bir srece

indirgenmektedir. Trkiyede kamu maliyesi hukukun bir dal olarak kabul
edilmektedir. Bu yaklamda her ey yazl hukuk kurallarna (mevzuata) balanr.
Temel yasal mevzuatn yan sra hkmetin ve kamu idarelerinin daha ok uygulama
kurallarna ilikin koyduklar tzk, ynetmelik, genelge, tebli gibi belgeler de yine
bu kapsamda deerlendirilir. Kamu mali ynetiminin yapsal sorunlarna ve yeniden
yaplanma gereine iaret eden, blm boyunca da incelediimiz yerli yabanc
belgelerde ve tartmalarda yasama organnn btn yasalar ayrntl olarak
belirlemesi ve dzenledii alanda hkmete ve kamu idarelerinin ynetimlerine
hareket alan brakmamas en ok ne kan eletirilerden biri olmutur. Bu anlayn
Cumhuriyetin kurulduu dnemde eski dnemin mali yolsuzluklarn ortadan
kaldrmak iin sk tedbirlerin alnmasna duyulan ihtiyatan kaynakland;
gnmzde hakim hale gelen kamu ynetimi anlaynda yasalarn ara deil ama
haline geldii, sorunlarn zm olarak dorudan yasalarn iaret edildii, buna
karlk ynetim sreleri ve sonulara gerekli nemin verilmedii ynnde yaplan
eletiriler392 5018 sayl yasada karln bulmakta ve bu yndeki talepleri
karlamaktadr.

Yasal dzenleme bteyi her boyutuyla uyulmas gereken bir yasa olarak
kavrayan anlayn yerine bteyi bir gelir gider tahmini ve hkmetlerin

392
hsan Gren, Kamu Mali Ynetiminin Yeniden Yaplandrlmas ve Denetim, s. 89

203
faaliyetlerini bir mali program olarak deerlendirmitir. Bunun anlam btenin
hukuki ynnn zayflatlmasdr. Nitekim, 1050 sayl yasada devlet, daire ve
kurumlarnn yllk gelir ve gider tahminlerini gsteren ve bunlarn uygulanmasna ve
yrtlmesine izin veren bir kanun (md.6) olarak tanmlanan bte, 5018de belirli
bir dnemdeki gelir ve gider tahminleriyle bunlarn uygulanmasna ilikin hususlar
gsteren ve usulne uygun olarak yrrle konulan belge (md.3) olarak
tanmlanmtr. Bu iki tanm arasndaki en nemli ayrm, btenin ilkinde kanun
ikincisinde belge olarak nitelenmesidir. Bu ayrm basit bir kavramsal ayrmdan daha
ok TBMMnin harcamac idarelerin bteleri zerindeki belirleyici yetkisinin ve bir
btn olara kanun yapma yetkisinin snrlandrlmas, hkmete ve kamu idarelerin
ynetimlerine daha fazla dzenleme yetkisinin tannmas anlamna gelmektedir.
Ayrca, btenin kanun yerine belge olarak tanmlanarak hukuki ynnn
zayflatlmas bir baka boyutuyla bte srecinin politik olmaktan ziyade teknik bir
sre olarak ele alnmasna yol amaktadr.

Kamu maliyesinde denetim anlay deimekte; hukuk arlkl bir yaklamdan

ekonomi odakl Anglo-Amerikan tarz bir yaklama geilmektedir. 5018 sayl
yasann kamu maliyesinde hukuk arlkl bir yaklamdan ekonomi odakl Anglo-
Sakson tarz bir yaklam ynndeki bir eilimi glendirecek bir ereveye sahip
olduu sylenebilir. Yukarda da belirttiimiz gibi Trkiyede kamu maliyesine
hukuk arlkl bir anlay hakimdir. Bu anlay, kamu maliyesi alanna ilikin btn
faaliyetlerin merkezi bir otorite tarafndan kanun, tzk, ynetmelik gibi hukuk
tasarruflaryla dzenlenmesinin kamu idarelerinin ynetimlerine ve yneticilerine
inisiyatif brakmad gerekesiyle eletirilmitir. Anglo-Amerikan lkelerde i
kontrol olarak tanmlanan kontrollerin Trkiyede kamu idareleri iin birer d
kontrol olduu, bu yaplanmann kurum ynetimi dnda ve stnde bulunan bir
otorite tarafndan ynetime yklenen ve ynetimce uyulmas zorunlu olan hukuk
kurallar biiminde iledii ileri srlerek eletirilmitir. Bu trden eletirilerin
dnsel kaynanda da yine piyasa mekanizmalarn ve piyasann kr anlaynn
temelinde yatan etkililik, verimlilik gibi ltleri kamu ynetimi alanna iselletiren
yeni kamu iletmecilii yaklam yer almaktadr.

Bu yaklamn kamu ynetimi alannda uyguland baarl lkeler arasnda

saylan Anglo-Amerikan lkelerde, kamu idareleri kurallar deitirebilme,

204
uygulamalar kurum adna esnetebilme olanana sahiptir.393 Genel olarak bu model
ynetimin hesapverebilirlii (management accountability) olarak
tanmlanmaktadr. Buna karlk Gney Avrupa lkelerinde yaygn olan uygulamada
ilemin yasalln ve uygunluunu kontrol eden Maliye Bakanlna bal personel,
sistem iinde yer alr. Bu modelde denetim, harcamac idarelerin dnda rgtldr
ve idarelerin ynetim ve kontrol sistemine merkezi otoritelerin (Maliye Bakanl)
farkl dzeylerde mdahalesi sz konusudur. Trkiyedeki hakim uygulamay da
buraya dahil etmek gerekir.394 Bu iki hakim yaklam temelinde
deerlendirdiimizde 5018 sayl dzenlemenin yeni mali ynetim ve kontrol
sisteminde Anglo-Amerikan modeli olarak da anlan ynetimin hesap verebilirlii
modeline geiin yasal dayanan kurduunu syleyebiliriz. Nitekim yasada kamu
idarelerinde mali kontrol grevi ynetim sorumluluu erevesinde yrtlecek; n
mali kontrole ilikin standart ve yntemler Maliye Bakanl tarafndan
belirlenecektir (md. 58) denilmektedir.

Anglo-Amerikan geleneine sahip lkelerde ve ABDde kamu maliyesi

ekonominin bir dal olarak kavrandndan bir ok uygulama temel olarak mevzuat
saylmayan belgelerle ynlendirilmektedir. Bu belgeler de el kitaplar, rehber,
klavuz gibi adlar altnda karlan ve ilgili idare alanlarn ynlendirme amal
ama mevzuat saylmayan idari direktifler olmaktadr. Dolaysyla her idare kendi
faaliyet alanna ilikin bu tr belgeleri (Muhasebe l Kitab, Tanmaz Mal Ynetimi
Klavuzu, Varlklarn Elden karlmas Rehberi gibi) gelitirebilmektedir. Baka bir
ifadeyle, her bir kamu idaresi adeta bamsz davranabilen bir irket gibi ereve
dzenlemelere uymak kouluyla kendi ynetim prosedrlerini oluturabilmekte ve
gelitirmektedir. Yasal mevzuat olarak tanmlanmayan bu prosedrler oluturulurken
ayn alanda faaliyet gsteren ister yabanc/yerli isterse kamu ya da zel olsun her tr
kuruluun ve meslek rgtlerinin deneyimlerinden yararlanlabilmektedir. nemli

393
hsan Gren, Kamu Mali Ynetiminin Yeniden Yaplandrlmas ve Denetim, s. 143-150.
394
Bkz. Mehmet Sait Arcagk, Yeni Mali Ynetim ve Kontrol Sisteminde Harcama ncesi
Kontrol, 20. Trkiye Maliye Sempozyumu- Trkiyede Yeniden Mali Yaplanma, (23-27 Mays 2005),
Pamukkale niversitesi, ..B.F. Maliye Blm, Yayn No. 1, Denizli, s. 83-97.

205
olan iyi uygulama rnei olarak benimsenmi olmasdr. Bu ekilde oluturulan
prosedrler de mevzuat saylmamaktadr.395

Bu uygulama ile kamu idarelerinin ynetimlerinin n plana karlmas

amalanmtr. Yani idare, dardan empoze edilen hukuk kurallarndan ziyade kendi
ynetiminin koyduu i kurallarla ynetilmektedir. Bu durumda i kontrol, mali
denetim, risk denetimi ve performans denetimi gibi tm uygulamalarda idarenin
kendi koyduu ynergeler esas alnmaktadr. Bu yaklamn ve yapnn hakim olduu
Anglo-Amerikan lkelerde hesap verme ykmll kurumlarn grevi olduundan
dolay bamsz d denetim kamu kurumlarna hizmet verebilmektedir. Bu nedenle
denetim, denetlenen kurum tarafndan satn alnan ve bir bedel denmesini gerektiren
bir hizmet olarak tanmlanmtr. Bu modelde temel olan kurumun hesap vermesidir.
Yani, kamu kurumunun en st yneticisi Parlamentoya hesap vermektedir. Bu
nedenle hesap verme ykmll kurum ynetimine ve dolaysyla ynetimi
temsilen, sorumluluu siyasi olan bakandan hemen sonra gelen ve hiyeraride en
stte yer alan kamu grevlisine (msteara eit bir pozisyon) ait saylmaktadr.396

5018 sayl yasada her ne kadar temelde ynetimin hesapverebilirlii modeli

benimsenmi olsa da, yasa ierdii baz kstlamalar nedeniyle sz konusu modeli
tam olarak karlamad gerekesiyle eletirilmektedir. rnein, merkezi ynetim
bte kapsamndaki kamu idarelerinin cari btelerinin Maliye Bakanl; yatrm
btelerinin de DPT Mstearl tarafndan deerlendirilecek olmasnn idarelerin
kendi bteleri zerindeki sz haklarn azaltabilecei, cari harcamalar ile yatrm
harcamalar arasnda uyumsuzluk kabilecei ileri srlmektedir. Ayrca idarelerin
btelerinde yer alacak olan performans gstergelerinin Maliye Bakanl ve DPT
Mstearl ve ilgili kamu idaresi tarafndan birlikte belirlenecek olmas da merkezi
mdahaleyi artrc olarak yorumlanmaktadr. 397

395
rnein, herhangi bir muhasebe hatas ya da satnalma prosedrlerine aykrlk, denetim
cephesinden cezalandrlmas gereken ve denetiler tarafndan verdii zarar sorumlusuna
dettirilmesi gereken bir hukuk ihlali olarak grlmez. Yani denetim sonucunda bulunan hatalardan
nemli saylanlarnn, dzeltici tedbirler alnmak zere raporlanmas denetimin doal bir sonlanma
biimi olmaktadr. hsan Gren, Kamu Mali Ynetiminin Yeniden Yaplandrlmas ve Denetim, s.
144.
396
A.k., s. 143-145.
397
Ertan Erz, a.g.k.

206
 te yandan, kamu idarelerinin bte tekliflerini ve yatrm programn, uyulmas
gereken ilkeler ve nesnel ve llebilir standartlar dahilinde ynlendirmek zere
Maliye Bakanl Bte ars ile birlikte ayrca bir de Bte Hazrlama Rehberi;
DPT ise, Yatrm Genelgesi ve eki Yatrm Program Hazrlama Rehberi
hazrlayacaktr. Buna gre kamu idareleri artk stratejik planlar ve Bte Hazrlama
Rehberinde yer alan esaslar erevesinde bte gelir ve gider tekliflerini
hazrlayarak Maliye Bakanlna sunacak; idarelerin yatrm teklifleri de DPT
Mstearlna verilecektir. Dolaysyla, yasada temel mevzuat d rehber, klavuz
tr belgelerin hazrlanmas grevi kamu idarelerinin kendileri yerine merkezi
ynetim organlarna verildii iin henz tam olarak ynetimin hesapverebilirlii
olarak tanmlanan modele geildii sylenemez. nk, bir ok uygulamann temel
olarak mevzuat saylmayan belgelerle (el kitaplar, rehber ve klavuzlar)
ynlendirildii ekonomi odakl Anglo-Amerikan modelinde, her bir kamu idaresi
ereve dzenlemelere uymak kouluyla kendi faaliyet alanna ilikin bu el kitaplar
ve klavuzlarn gelitirmeye yetkili klnmlardr. Ancak u aamada tam olarak bu
modelin gerekleri yerine getirilmemi olsa da gelecekte yeni bir dzenlemeyle bu tr
kstlamalarn alacan beklemek mmkn.

Kamu mali ynetim sistemini neoliberalizmin kamu iletmecilii ve ynetiim

yaklamlarnn temel nerme ve sylemleri etrafnda yeni bir anlayla
dntrlmesine yasal dayanak olan 5018 sayl yasa, mali sistemi ve ileyii
dzenlerken ayn zamanda idari yapda da kkl deiiklikler yapmaktadr. Bu
deiikliin asl amac, kamu mali ynetimi sisteminin uluslararas standartlara ve
AB normlarna uyumlu hale getirilmesi ve buna uygun bir mali rgtlenme yapsnn
kurulmas olarak belirlenmitir. Ynetimin hesap verebilirlii modelini temel alan
5018 sayl yasa, bu dorultuda yetki-sorumluluk dengesini de yeniden dzenlemitir.
Yukarda ayrntl bir ekilde ele aldmz yetki-sorumluluk dengesindeki deiimi
yle zetlemek mmkn: Birincisi, Saytayn harcama ncesi kontrol grevi sona
erdirilmektedir. 1050 sayl yasaya dayal olarak Maliye Bakanlnn yapt
taahht ve szleme tasarlarnn vizesi kaldrlmakta; deme emri dzenleme, vize
etme ve ilgili mercilere gnderme grevi dorudan kamu idarelerine braklmaktadr.
kincisi, kesin hesap hazrlama, bte ii denek aktarmas yapma, genel bte

207
kapsam dndaki kamu idarelerinde muhasebe hizmetini yrtme ve bor kaytlarn
tutma gibi grevler de kamu idarelerine devredilmektedir.

ncs, Maliye Bakanlna bal birimler tarafndan deme evresinde

yaplan uygunluk kontrolne son verilmekte, harcama ncesi kontrol grevi yine
idarelerin kendilerine devredilmektedir. Bu deiiklikle, harcama ncesi kontrol
grevi deme aamasnda yaplan kontrol deil, taahht aamasnda yerine getirilen,
risk analizine dayal danma nitelii tayan nleyici bir kontrol olarak yeniden
tanmlanm398; kamu idarelerinin mali ilemleri mali hizmetler birimlerine
verilmitir. Drdncs, bte snflandrmasnda denek tahsis edilen yneticiler
harcama yetkilisi olarak karar vermeye yetkili klnmtr. lemler harcama yetkilisi
tarafndan verilen harcama talimat uyarnca gerekletirme grevlileri tarafndan
yerine getirilecektir. nceki yapda dorudan bakana bal mfettiler l
kararname ile atanrken, yeni dzenlemeyle kamu kurumlarnn yneticileri
kendilerini denetleyecek i denetileri atayabilecektir. denetilerin st yneticiye
balanmas tamamen siyasi basklara ak hale getirilmeleri anlamna gelmektedir.
Bu deiim, denetimin ynetime stnl anlaynn yerine denetim ile ynetim
arasnda herhangi bir alt-st ilikisinin tanmlanmad, dahas denetimin ynetimin
hesap verme sorumluluunu yerine getirmesine yardmc olma vasfyla
grevlendirildii bir modele geiin yasal altyapsn kurmaktadr.

Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Yasas ile neoliberal reformlar ve bu

reformlarn merulatrc dilini kuran etkililik, verimlilik ve ekonomiklik
sylemlerinin yan sra performans ynetimi, stratejik planlama, vizyon-misyon
ereveleri gibi temalar etrafnda ekillenen piyasa ynelimli ve zel sektr odakl
ynetim stratejileri yasal bir ereveye oturtularak, kamu mali ynetimi sistemine ve
dolaysyla kamu ynetimine iselletirilmitir. Bu tr ltler temel olarak kamu
harcamalarnn daraltlmas amacna hizmet etmektedir. Bu yaklam nmzdeki
srete performans kriterleri altnda daha krl ve etkili stratejik seimle ne
kartlan kamu hizmetlerine ynelme; stratejik ynetim yaklam ve vizyon-misyon
tasarmlaryla kamunun krlln artrma ve bylelikle borlarn srdrlebilirliini
salama ve yerli ve yabanc sermaye kesimlerine kaynak transferi yapabilme
mekanizmalarna temel oluturacaktr.

398
Bkz. Mehmet Sait Arcagk, a.g.k.

208
 Nitekim, kamu mali ynetiminde yeniden yaplanma 1980lerden bu yana
devam eden neoliberal yeniden yaplanma programnn bir uzants ve sonucudur.
1980lerde neoliberalizmin devletin kltlmesi sylemi altnda temel kamusal
haklarn ve kurumsal mekanizmalarn tasfiyesi, azgelimi lkelerde olduu gibi
Trkiyede de yapsal uyarlama programlar dorultusunda hayata geirilmitir. Bu
dnm bir yandan sermaye lehine kamusal alan daraltrken bir yandan da tasfiye
srecine ikin bir dalmay ekonomi/maliye siteminde aa karmtr. Fonlar
bunun en arpc rneidir. 2000ler ise artk bu yapnn toparlanmas, yasalar eliyle
kurumsal btnle kavuturulmas evresi olmutur. 5018 sayl yasayla kamu mali
ynetiminde balatlan byk deiimin byk ama sadece bir ilk adm olduunu
hesaba katmak gerekir. Kresel kapitalizmle eklemlenme srecinde devlette
dnmn en nemli paralarndan biri olarak gndeme gelen kamu mali
ynetiminde yeniden yaplanma temel olarak kamu kaynaklarnn yeniden dalm
srecini piyasaya ama ve piyasann ileyi ilkeleri dorultusunda kresel piyasa
disiplinini mali ynetim alannda etkinletirme stratejisinin bir paras olarak uzun
bir sre daha devam edecektir.

209
 NC BLM

KRESEL KURUMSALLAMA ve GELR DARESNDE YENDEN

YAPILANMA: YAPISAL, RGTSEL VE LEVSEL DNM

2005 ylnda Trkiyede dzenlenen bir sempozyuma katlan Dnya Bankas

uzmanlarndan Bill Dorotinsky, dnya genelinde kamu mali ynetimini yeniden
yaplandrma giriimlerinin odanda yer alan ve uzun vadede mali idarenin (Maliye
Bakanlnn) roln btnyle deitirecek olan eilimlerden ve yaplan
dzenlemelerden sz ediyordu. Bu eilimler Maliye Bakanl bnyesinde yer alan
bor birimi (debt agency), kamu ihalesi ilevi (procurement function), hazine
(treasury), bte, gelir kurumu (revenue authority) ve planlama ve politika
ilevlerinin (planning and policy processes) ayrlmas, Maliyenin rgtlenme
yapsnn dna karlmas ynndeydi. Mali idaredeki bu paral yaplanmann
uzun vadede Maliye Bakanln zayflataca da yine ayn uzmann szlerinde
tescilleniyordu.399

Trkiye asndan bakldnda Dnya Bankas uzmannn yapt bu

deerlendirme bouna deildi. nk Cumhuriyetin kuruluundan bu yana belirli
aralklarla dile getirilen ve 1990lardan bu yana youn olarak tartlagelen gelir
idaresinde yeniden yaplanma ve zerk bir gelir idaresi kurma abalarna ynelik
yasal dzenleme henz yeni sonulanmt.400 Gelir idaresini yapsal, rgtsel ve
ilevsel alardan dntren bu dzenleme sadece mali idare/gelir idaresi asndan
deil ayrca devlet rgtlenmesinin yeniden yaplanmas ve rolnn deimesi
bakmndan da nemli bir yere sahiptir. Burada ilk akla gelen soru gelir idaresinde
yeniden yaplanmay bu dneme zg klan koullarn neler olduudur. Bu koullar
nceki dnemlerden farkllatran nedir? Yeniden yaplanmaya dnk yasal-
kurumsal dzenlemeler hangi dinamiklere dayanmaktadr? Bu dzenlemeler kamu

399
Dnya Bankas uzman Bill Dorotinsky Dnya Bankas, Kore ve Trkiyenin ortak katlmyla
stanbulda dzenlenen sempozyumda yapt konumada bu eilimleri ak bir ekilde
zetlemektedir. Bill Dorotinsky, Public Financial Management Reform- Trends and Lessons, Public
Financial Management Symposium (6-8 Haziran 2005), stanbul.
http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/turkeysymposium [Eriim Tarihi, 12.08.2005}.
400
5345 sayl Gelir daresi Bakanlnn Tekilat ve Grevleri Hakknda Kanun 5.5.2005 tarihinde
kabul edildi; ve 16.5.2005 tarih ve 25817 sayl Resmi Gazetede yaymlanarak yrrle girdi.

210
ynetimi alanndaki yeni yaklamlarn kavram ve sylemlerini nasl iselletirmekte
ve uygulamaya sokmaktadr?

2000li yllarda devlet rgtlenmesinin en kkl merkezi rgtlenme

birimlerinden biri olan Maliye Bakanlnn bnyesinde faaliyet yrten gelir idaresi
bu atnn dna karld ve yeniden yaplandrld. Bu deiim ilk bakta devletin
isel mimarisinde ortaya kan rgtsel bir deiim olarak da kavranabilir. Bu
kavraya karlk tezde gelir idaresinde yeniden yaplanma, kapitalizmin kresel
kurumsallamas srecinde dnya kapitalist sisteminin bir paras olan Trkiyede
devletin yeni bir biim almasnn nemli bir deikeni olarak ele alnacaktr. Bu
anlamda kamu mali idaresinin yap talarnda meydana gelen oynamalar izlenerek
devlet biiminin ne ynde dnt sorularna cevap aranmaya allacak; bu
yaplrken gelir idaresi birimi temel alnarak teorik ve olgusal veriler dorultusunda
genel devlet rgtlenmesindeki deiime ynelik temel karmlara varlmas
amalanacaktr.

I. NEOLBERAL KRESELLEME SRECNDE DNYADA GELR

DARELERNDE YENDEN YAPILANMA

Kamu mali ynetim sistemi iinde vergi sistemi nemli bir yere sahiptir. Vergi
sistemi vergi yasalar, vergi ynetimi ve vergi yargs olmak zere l bir sa aya
zerine oturur. Vergi idaresi, kamu maliyesi literatrnde iki ekilde tanmlanr. Dar
anlamda vergi idaresi vergilemenin uygulanmas anlamnda bir sre olarak
tanmlanrken, geni anlamyla vergi idaresi bir vergi sisteminin yrtlmesi ve
uygulamasna ilikin tm faaliyet ve kurallar ifade etmekte ve vergi rgt, vergi
yargs, ynetsel sre ve biimsel anlamyla vergi hukukunu kapsamaktadr.401
Vergi idaresi, devlet hazinesine ve mali politikasna ynelik ilevler ile vergi
ilevlerini yerine getiren mali idarenin btnl iinde yer alr; ve kavramn
kapsamna hem gelir idaresi hem de gmrk idaresi girer.

Mali idare tek bir bakanlk ats altnda rgtlenebildii gibi birden fazla
bakanlk biiminde de rgtlenebilmektedir. rnein, Fransa, Belika ve Hollanda
gibi Avrupa devletlerinde i (vergi gelirleri) ve d gelirlerin (gmrk gelirleri)

401
M. Burhan Erdem, Vergi Ynetimi ve rgtlenmesi , Eskiehir ktisadi ev Ticari limler Akademisi
Yaynlar, No. 233/154, Eskiehir 1981, s. 9-10.

211
ynetimi Maliye Bakanlnn sorumluluu altndadr. Bu nedenle burada vergi
idaresi ile kastedilen hem i hem de d gelirlerin idaresi olmaktadr. Trkiyede ise
i gelirler Maliye Bakanl, gmrkler ise Babakanla bal Gmrk Mstearl
tarafndan ynetilmektedir. Maliye Bakanlnn kapsam ve nem asndan
arln i gelirlerin idaresi oluturur. Gelirlerin idaresinden Bakanlk ats altnda
rgtl Gelir daresi Bakanl sorumludur. Dolaysyla, almamzda kurumsal
ayrma nedeniyle gmrk idaresi kapsam dnda tutulacaktr.

Trkiyede vergi sisteminin nemli bir bacan oluturan vergi ynetimi (gelir
idaresi ya da vergi idaresi olarak da kullanlabilmektedir) vergi yasalarnn
hazrlanmas, karara balanmas ve yasalamasnn ardndan vergi politikalarnn tm
uygulamalarnn yaplmasnda ve uygulama sonucunda aa kan uyumazlklarn
zmlenmesinde rol alan tm kurulular, personeli ve ilgili aralar kapsamna alr.
Bu anlamda vergi ynetiminde yeniden yaplanma ksaca tarh, tahakkuk ve tahsilat
hizmetlerini yerine getiren gelir idaresi ile denetim hizmetlerinde rol alan merkezi
denetim birimlerinin yeniden yaplanmas olarak deerlendirilebilir.

A. Gerisindeki Dinamikler

Neoliberal kreselleme srecinde sermayenin uluslararas hareketinin ulat

hz ve hacim dorultusunda dnya kapitalist sistemiyle eklemlenme amac dnyada
olduu gibi Trkiyede de vergi sisteminde ve dolaysyla gelir idaresinde temel
deiimleri zorlayan nemli deikenlerdir. Dolaysyla, gelir idaresine ilikin
dzenlemeler sadece ulusal boyutu ile deil uluslararas boyutu ile ele alnmas
gerekir.

a.Vergi Reformu, Vergi Rekabeti ve Vergilendirmenin Kresellemesi

Son yirmi be yldr gerek gelimi gerekse azgelimi kapitalist lkelerde

devam eden kamu ynetiminde yeniden yaplanma almalarnn bir ayan da
vergi reformu ad altnda gerekletirilen dzenlemeler oluturuyor. Azgelimi
kapitalist dnyada yapsal uyarlama programlarnn en nemli bileeni olan vergi
reformlar, IMF ile yaplan ekonomide yeniden yaplanma anlamalarnn da
merkezinde yer almaktadr. Temel olarak vergi sistemini yeniden dzenlemeyi
amalayan vergi reformlar ile son dnemde vergi idaresi ve vergi oranlar konusu n
plana kmtr.

212
 Vergi reformuna ynelik talepler genellikle dnyada artan vergi rekabetine
atfla gerekelendirilmektedir. Burada yeni olan rekabetin kendisi deildir. nk
rekabet de bunun zerinden kurulan eitsiz ilikiler de bir toplumsal iliki biimi
olarak kapitalizme ikindir. retim aralarna sahip olanlar, yani kapitalistler ile
emek gcn meta olarak satmak zorunda olan emeki snflar arasndaki eitsizlik,
sermaye kesimlerinin kendi aralarnda da aa kar. Krlarn azamiletirme ve
birikim mcadelesi iindeki kapitalistler arasndaki eitsizlik ve rekabet ilikisi
gnmzde ok daha keskinleerek srmektedir. Nitekim kapitalizmin evrensel bir
sistem haline geldii son dnemde tm dnya rekabet, birikim ve krn
azamiletirilmesi gibi kapitalizmin ayrlmaz, temel unsurlar temelinde
ynetilmektedir.

lk blmde de deindiimiz gibi kapitalist kreselleme sreci uluslararas

rekabeti artrd lde, her devlet uluslararas sermaye dngsn srdrmede
gerekli olan devletleraras koordinasyonu salarken ayn zamanda da sermaye
yatrmlarn ekmeye ve korumaya alarak kar salamak ister. Poulantzasn
vurgusuyla devlet kendi alannda ileyen kapitalist snfn elikilerine araclk
ederken gerek ideolojik ve politik olarak gerekse rekabete ynelik bir dizi destek
dolaymnda hem yerli hem de yabanc sermayeyi aktif biimde yeniden retir.402 Bu
balamda genel bir ifadeyle vergi rekabeti, ekonomik btnleme ve artan finansal
hareketlilie bal olarak, lkelerin, sermaye hareketlerini ve irketleri kendi
piyasalarna ekmek iin dk vergi oranlar uygulayarak rakiplerinin vergi
tabanlarnda anmaya neden olmas olarak tanmlanabilir.403 Vergi rekabeti
blgesel entegrasyonlar ve ekonomik bloklar da gz nne alndnda farkl
biimler alabilmektedir. Rekabet tek tek ulusal devletler arasnda ortaya kabildii
gibi, ekonomik entegrasyonlarn kendi ilerindeki devletler arasnda ya da bu
entegrasyonlarn kendi aralarnda ve hatta ABDde olduu gibi eyaletler arasnda
dahi kabilmektedir.404

402
Gregory Albo, Emperyalizmin Eski ve Yeni Ekonomisi, s. 105, 113.
403
smail Engin, Vergi Rekabeti: Avrupa Birlii ve Trkiye, 17. Maliye Sempozyumu Avrupa
Birliine Gei Sreci ve Trk Kamu Maliyesinin Uyumu ( 22-25 Mays 2002), TRMOB Yayn, s.
181.
404
smail Engin, a.g.k, s.181-182.

213
 Kapitalizme ikin olan srekli ve daha fazla kr etme mant gerei sermaye
kendine uygun corafyalara ynelmektedir. Daha fazla sermaye ekmek isteyen
lkeler de sermayeyi tevik edici dzenlemeler kapsamnda sermaye gelirleri
zerindeki vergi yklerini hafifletme eilimine gitmektedir. Bu teviklerin en
banda vergi oranlarnda indirim gelir. Krlarn azamiletirmek isteyen ve
uluslararas dzeyde faaliyet gsteren okuluslu irketler, mal ve hizmet retim
merkezlerini maliyet, yatrm koullar, lkelerin sunduu vergi avantajlar gibi
eitli nedenlerle fakl lkelere kaydrabilmektedir. Bu amala mal ve hizmet retim
merkezleri ile bunlarn pazarlanmas ve datm merkezleri ayr ayr lkelerde
kurulmaktadr. Bylelikle bu irketler kr transferlerini rtl olarak gerekletirerek
ykml olduklar vergilerden kanabilmektedir. Vergi amal yaplan bu tr
maniplasyonlar, okuluslu irketler lehine rekabet eitsizliine yol amaktadr. Bu
gelime vergilendirme asndan vergi rekabetini keskinletirir. Devletler bu
irketleri kendi lkelerine ekmek iin istisna, indirim gibi zel vergi uygulamalar
ynnde kararlar almaktadr. okuluslu irketler, snr tesi ilemleri sz konusu
olduunda hem vergi yknn azaltlmas hem de krn yksek vergi oran
uygulayan lkelerden dk vergi oran uygulayan lkelere kaydrlmas amacyla
transfer fiyatlarna bavurabilmektedir. Vergi rekabetinin giderek artt gnmzde
kapitalist ekonomiler iin ayrca i gcnn vergilendirilmesinde de sorunlar
kmaktadr. Profesyonel/kaliteli igcn vergilendirme, irketlerin en az
vergilendirilen lkelere doru ynelmelerine yol amaktadr.

Yukarda ifade edilen btn gelimeler gz nne alndnda bir yandan bata
muhasebe ve hukuk alanlar olmak zere hizmet sektr alannda okuluslu
irketlerin dnya ekonomisi ierisinde giderek nem kazanmas; yatay ve dikey
rgtlenme alarnn karmaklamas; AB, NAFTA gibi blgesel bloklarn
gelimesi; dier yandan dnya ticaretinde e-ticaretin ve yeni iletiim teknolojilerinin
giderek hakim olmas ile vergi karmaya elverili bir ortamn domu olmas; para
mal, hizmet ve sermaye aknn artmas ve buna bal olarak muhasebe tekniklerinin
karmaklamasyla bunlarn ulusal vergilemeye tabi tutulmasnda yaanan glkler
karsnda gelir (vergi) idarelerinin nemi de bir o kadar artmaktadr. Sermayenin
artan uluslararaslamas aslnda vergi politikalar ve vergi idarelerinin dnya

214
ekonomisinin ald yeni biime yant verecek ekilde yeniden dzenlenmesini
gndeme getirdi.

Sermayenin artan uluslararaslamas vergilendirmenin tarihi bakmndan da

nemli bir krlma dnemini iaret etmektedir. Bugne kadar ulus devletler kendi
vergi politikalarn planlama ve ynetmede uluslararas kimi dzenlemelere, zellikle
de AB ve OECD dzleminde, bal idiler. rnein, OECDnin 1963 tarihli Model
Income Tax Convention zerinden hazrlad ve gnmze kadar geerliliini
srdrm olan belge, uluslararas vergi rejiminin snrlarn belirleyen en temel yap
talarndan biridir. Ama artk sermayenin artan akkanl ve hareketlilii ve
ticaretin hzla gelimesi vergi rejiminin snrlarn zorlamakta ve zellikle okuluslu
irketler yeni bir dzenlemeye gereksinim duymaktadr.405 Nitekim yeni iletiim
teknolojilerinin gelimesi ve leinin genilemesi, devletler asndan kresel
ticaretin vergilendirilmesini giderek zorlatrmakta, ulusal vergi politikalarnda ve
vergi idarelerinde kresel piyasaya uyum sorunu ortaya kmaktadr. Verginin ya da
vergilendirmenin kresellemesi olarak da adlandrlan bu srete siyasal-ynetsel
dzenlemelerin tam da merkezinde duran devlet, vergilendirme alan bakmndan bu
roln yeniden yaplanma ekseninde srdrmektedir.406

Neoliberal kresellemeyle birlikte ulus-devletlerin ekonomik manevra alanlar

gelimi kapitalist merkezlerin hareket alanlaryla kstlanmaktadr. Temel kamu
politikas olan vergileme asndan bu durum, azgelimi ekonomiler iin nemli
sonulara yol amaktadr. Bir yandan gelimi kapitalist lkeler genellikle verimlilii
ve katma deeri yksek ekonomik faaliyetler iinde olduundan daha dk vergi
oranlaryla gerekli vergi geliri salayabilirken; buna karn, hem verimliliin dk
hem de vergi idaresinin yetersiz olduu azgelimi ekonomilerde gerekli vergi geliri
toplanamamaktadr. Dier yandan kreselleme, ulus-devletleri vergi politikalar
bakmndan uyumlatrma politikalarna iterken ayn zamanda ulusal politikalar
etkisizletirmekte ve ekonomiler arasndaki farkn almasna yol amaktadr.407

Bu balamda son yirmi yldr gelimi ve azgelimi kapitalist lkelerde

vergiyi tabana yaymak, vergi matrahlarn ykseltmek, daha fazla vergi toplamak ve
405
Bkz. Roland Paris, The Globalization of Taxation? Electronic Commerce and the Transformation
of the State, International Studies Quarterly, No. 47, 2003, s. 153-182.
406
Roland Paris, a.g.k.
407
zzettin nder, Kapitalist likiler Balamnda ve Trkiyede Devletin Yeri ve levi, s. 262.

215
vergi gelirlerini artrmak; ve bunun iin vergi sistemini basit ve etkin hale getirmek;
ayrca vergi politikasndaki deiiklikler ile idari yapy uyumlatrmak gibi
aklamalara dayal olarak gelir idarelerinde kkl bir yeniden yaplanmaya
gidilmektedir.408 Tpk merkez bankalarnn bamsz klnmasnda olduu gibi vergi
tahsilat ve devlet harcamalarnda da etkinlik salanmann ancak siyasetten bamsz
yetkili kurullarn kurularak salanaca ynnde genel bir eilimin sz konusudur.
Azgelimi lkelerde olduu gibi Trkiyede de yapsal uyum programlarnn bir
bileeni olarak nerilen bamsz mali kurullarn en ak rnei izleyen ksmlarda
incelediimiz yar-zerk gelir kurumlardr. Nitekim daha nce de ifade edildii gibi
neoliberal dnm sreciyle birlikte ortaya kan kurumsal dzenlemeler,
kamuoyuna hesap verme zorunluluu olmayan siyasetten bamsz uzman
kurumlar beraberinde getirmektedir.409

Neoliberal gr, devletin gelir politikasna ilikin olarak azgelimi lkelerin

vergi kaakl ile ba edemediklerini ve bu lkelerde gmrk vergileri gibi piyasa
koullarn bozan vergilendirme yntemlerinin daha fazla ne ktn ileri srer.
Buna gre bu lkelerde merkezi ve yerel ynetimler dzeyinde kurumlar vergisi,
gelir vergisi, emlak vergilerinin tahsilinde nemli sorunlar yaanmaktadr. Bu
nedenle de d ticarete, yani gmrk vergilerine daha fazla yklenilmektedir.410 Bu
bak asna gre; gmrk vergisi karmak kurumlar vergisi ve gelir vergisine
oranla daha zordur. Ancak, d ticaret vergileri piyasa koullarn ve etkinlii
btnyle bozucu etkiye sahiptir. Bu nedenle vergi gelirlerini, kurumlar ya da gelir
vergisi yerine d ticaret vergileriyle artrmaya dnk bir eilim aa kmakta, bu
da nemli sorunlar yaratmaktadr. Dolaysyla, azgelimi lkelerde vergi
reformlarnn balca amac vergi kaakln azaltmak olmaldr. Bu lkeler sz
konusu vergi sorunlarn hesaba katarak vergi tahsilatlarn artrmaldr. Vergi

408
Bkz. Milka Casanegra de Jantscher; Richard M. Bird, (Ed.) Improving Tax Administration in
Developing Countries, IMF, 1992.
409
Ha-Joon Chang ve Ilene Grabel, a.g.k. s. 245-246.
410
Azgelimi lkelerde toplam vergi gelirleri iinde gmrk vergilerinin paynn gelimi lkelere
gre daha yksek olduunu belirten Chang ve Grabel, yaknlarda yaplm bir aratrmaya gre d
ticaret vergilerinin GSYHye orannn azgelimi olanlarda yzde 5.13 iken gelimi lkelerde bunun
yzde 0.72 olduunu belirtiyorlar. Chang, Ha-Joon ve Grabel, Ilene (2005), s. 243.

216
tahsilatnda etkinlik de ancak siyasetten bamsz yetkili mali kurullar eliyle
artrlabilecektir.411

Vergi reformlarnn temel unsurlarndan biri de idari reformlardr. Bu balamda

gndeme gelen idari reformlar bir ok azgelimi lkede kurulmaya balanan yar-
zerk gelir kurumlarnda somut olarak ifade bulmaktadr. Yeni kamu iletmecilii
yaklamnn etkililik, verimlilik, ekonomiklik sylemleri zerk gelir idarelerinin
kurulma gerekeleri arasnda da gsterilmektedir.412 Oysa, gerek rgtlenme lei
gerek personel yaps ile mevcut gelir idareleri, uluslararas sermaye (okuluslu
irketler) kadar ayn lde uluslararas sermaye dngsne katlma donanmna
erien ve uluslararas genilemek isteyen yerli sermaye kesimlerinin de taleplerine
cevap veremez hale gelmitir. Bu nedenle mevcut yapy deitirecek yapsal,
rgtsel ve ilevsel bir dnm talep edilmektedir. Yeniden yaplanma ile gelir
idareleri ilgi alanlarna giren uluslararas ilikilerin salanmas ve koordinasyonu,
transfer fiyatlandrmas413, elektronik ticaretin vergilenmesi gibi temel sorunlara daha
fazla odaklanabilecektir. Aada ayrntlaryla ele alacamz gibi, gelir idarelerinin
yapsal, rgtsel ve ilevsel bakmdan dntrlerek gl ve zerk rgtlenme
modellerinin benimsenmesinde bu gelimelerin pay byktr. Ama, sermayenin
teknik rgtlenme mantna dayal olarak, stn bilgi ve donanma sahip
profesyonel bir kadro ile alan bir gelir idaresinin merkezi devlet rgtlenmesi
dnda hukuki, idari ve mali dzeylerde zerk bir yapya kavuturulmasdr.

Gelir idaresinde yeniden yaplanma ve zerk gelir idarelerinin kurulmas

srecinde vergi politikas tayini ile vergi uygulamas ilevlerinin birbirinden
ayrlmas giriimlerini bu balamda deerlendirmek gereklidir. zellikle azgelimi
lkelerde vergi reformu kapsamnda vergi politikas ve ynetiminden sorumlu gelir
idaresi birimlerinin geleneksel bakanlk rgtlenmelerinin dna karlarak sadece

411
Ha-Joon Chang; Ilene Grabel, a.g.k., s. 242-244.
412
Bu gereke ile bir ok Afrika lkesinde de kurulan yar-zerk gelir kurumlarnn baarszlklar
ksa sre sonra aa kmtr. Bu rgtlenme sayesinde ksa vadeli gelir artlar kaydedilmi olsa
da, bu baarnn uzun vadede geerli olmad grlmtr. Odd-Helge Fjeldstad; Lise Rakner,
Taxation and Tax Reforms in Developing Countries: Illustration from sub-Saharan Africa, Chr.
Michelsen Institute Development Studies and Human Rights, No. 2003:6, 2003.
413
Transfer fiyatlandrmas, vergi muhasebesi asndan, ok uluslu irketlerin krlarn, deiik
lkelerde bulunan ana ve bal irketleri arasnda kaydrarak, vergiden kanmay salayan bir yntem
ve muhasebe teknii olarak tanmlanr. Hseyin Ik, ok Uluslu irketlerde rtl Kazan ve
rtl Sermaye-Uluslararas Dzenlemeler ve Uygulamalar ile Trk Vergi Sisteminin
Karlatrlmas ve neriler, TC Maliye Bakanl APK Yayn, No. 370, 2005, s. 22.

217
uygulamadan sorumlu zerk ya da yar-zerk yaplara dntrlmesi,
kapitalizmin kresel kurumsallamasnn glendii gnmzde incelenmesi gereken
konulardan biri olarak karmza kmaktadr. Yapsal dnmn yasal
dzenlemelerle kurumsallat bu srete yar-zerk gelir idaresi yaplanmasna
geilirken bu sreten kimlerin nasl dlandnn analizi nem kazanmaktadr. Bu
anlamda gelir idaresinden yola karak, 1990lardan bu yana ekonominin siyasetten;
ve ynetimin siyasetten ayrtrlmas gibi sylemlerle merulatrlan devlette
yeniden yaplanma ve devletin deien rol konusunda genel bir analize ulamamz
mmkn m? Aada yapacamz tartmalar bu soruya ayn zamanda bir cevap
aray olacaktr.

B. Ynetim ve Siyaset Arasndaki Biimsel Ayrm: zerkletirilen Gelir

dareleri zerine Bir zmleme

Vergilendirmenin gnmzde ald biimi incelemenin yan sra bu mdahale

alannda mali ilikiyi kuran idari yaplanmadaki dnmn de analize dahil
edilmesi gerekir. Bu almann kapsam daha ok bu ikinci alma alan ile snrl
tutulmutur. Kapitalizmin kresel dzeyde kurumsallamas vergilendirme, vergi
politikalar ve vergi idaresinin rgtlenmesi alannda da gereklemektedir. Bu
blmde kapitalizmin kresel kurumsallamasnn gelir idaresi zerinde nasl bir
biim aldn incelemeye alacaz. Burada vergi idaresinin rgtlenmesi zerine
yaplacak bir incelemenin vergi politikasn dlayamayacan, ancak salt almann
kendi snrlar bakmnda btnsel bir yaklamla daha ok idari yapdaki dnme
odaklandmz belirtmeliyiz.

Son yirmi yldr yukarda ifade edilen gerekelere dayal olarak azgelimi
kapitalist lkelerde gelir idarelerinde yeniden yaplanma sreci temel eilimi ne
kmaktadr. i) zerk ya da yar zerk bir gelir idaresinin kurulmas; bunun iin de
vergi politikalarn oluturan birim ile verginin uygulayc biriminin ayrlmas; ii)
gelir idaresinde vergi trlerine bal olarak rgtlenmenin bir yana braklarak
ilevsel ya da mkellef gruplarna gre bir rgtlenme yapsna geilmesi; iii) yine
bu iki eilimle ilikili olarak ne kan bir nc eilim zellikle byk sermaye
kesimlerinin vergi ilemlerini yrtecek ayr birimlerin (byk vergi mkellefleri
birimleri) kurulmas ynndedir. Aada gelir idarelerinde yapsal, rgtsel ve

218
ilevsel dnme yol aan dnm sreci, bu eilim zerinden incelenmektedir.

1. Yar zerk Gelir Kurumlar

Mali ynetimin vergiye ilikin iki temel ilevinden sz edilebilir: Vergi

politikasnn hazrlanmas ve yrtlmesi ilevi ile vergilerin ynetimi ilevi. Vergi
politikas ise maliye politikasnn en nemli ayandan biridir. Kamu harcamalar
ve kamu borlanmas ise dier iki aya oluturur. Dar anlamda vergi politikas vergi
yasalarnn hazrlanmas; vergi idaresi ise bu yasalarn uygulanmas anlamn tar.

Kamu ynetimi disiplininin balangcndan, yani 20. yzyln bandan bu yana

belirli tarihsel aralklarda daha da keskinleerek ne kartlan siyaset/ynetim ayrm
ve bunun gereklilii zerinden yryen tartma, kamu maliyesi literatrne vergi
idaresinin vergi politikasnn ynetiminden ayrlmas olarak yansmaktadr.
Geleneksel kamu ynetimi yaklamndan kamu iletmecilii yaklamna doru bir
geiin yaand 1970lerden bu yana gelimi kapitalist dnyada verginin nasl
tanmlanaca konusu zerine yaplan tartmalarda vergi iki eksende ele
alnmaktadr. lki, vergi politikas (tax policy), ikincisi vergi idaresidir (tax
administration). Bu sadece kavramsal bir ayrtrmay deil, daha da tesinde vergi
politikasnn belirlenmesi ilevinden vergi idaresini koparan bir yaklama da temel
oluturur. Bu iki ilevden politikann belirlenmesi, nitelii bakmndan siyasal bir
ilev olarak grlrken, vergilerin idaresi genel idareye ilikin teknik-
organizasyonel bir kamu ynetimi ilevi olarak tanmlanmaktadr.

Vergi politikasnn vergi idaresinden biimsel olarak ayrlmas politikadan

soyutlanm bir ynetim anlamna gelir. Teorik olarak bu iki ilevin birbirinden
ayrtrlmas 1980lerden bu yana ekonominin siyasetten arndrlmas ve siyasetin
ynetime karmamas aklamalarna dayal olarak merulatrlan ve ynetimi
teknik-organizasyonel bir ilev olarak tanmlayan neoliberal projenin
apolitikletirme stratejisinin bir sonucudur. zellikle 1990 sonrasnda vergi
politikalarnn oluturulmasna ynelik ilevlerin Maliye Bakanl altnda bir
birimin sorumluluuna verilmesi, bu politikalar uygulama ilevini stlenen idarenin
de siyasal yapnn hatta brokratik rgtlenme yapsnn da dnda zerk ya da
bakanla gevek bir biimde bal yar-zerk bir kurum olarak rgtlenmesi
yaygn bir eilim haline geldi.

219
 Burada bir parantez aarak zerklik kavramndan genel olarak ne anlaldn
vermekte fayda var. Kamu idareleri asndan zerklik dar anlamyla her hangi bir
baka kurum ya da otoritenin izin, onay ya da denetimine tabi olmakszn karar alma
ve uygulama yetkisine sahip olma olarak tanmlanabilir. dari, mali ve hukuki
boyutlar olan zerklik/zerkleme her boyutta da farkl dzeylerde
gerekleebilecei gibi zerklik sadece biimsel dzeyde de kalabilir. Azgelimi
lkelerde vergi sorununun znde siyasi etkinin yattn ileri sren yaklamlarda
zerklik u aklamalara dayal olarak gerekelendirilmektedir: Geleneksel kamu
ynetimi ve onun kat brokratik ileyi kurallar, personel politikasnn
belirlenmesinde ve yatrm harcamalarnn yaplmasnda gelir idaresine esneklik
tanmamaktadr. Gelir idaresinin znde bulunmas gereken ey tahsilatn
tahakkuktan dk kalmamasdr. Oysa kapitalizmin ileyii tahsilat her zaman
dk klmtr. Gelir idaresinde yeniden yaplanmann gndeme geliinde bu
boyutun da nemli bir etken olduunu vurgulamak gerekir.

Vergi idareleri ve denetim ilevlerinin siyasi mdahaleye en ak alanlar olduu

vurgulanr. Tamamen politik bir kimlie sahip bakana bal bir gelir idaresi ve
denetim ilevi zerinde siyasetin etkisi azaltlmal, hatta siyaset/ynetim ayrm tam
olarak iletilmelidir. Gelir idaresinin devlet rgtlenmesi iindeki konumu (ayr
tzelkiilik sahibi olmas) karar verme ve uygulama srecinde serbestlik salanmas
anlamnda idari zerklik dzeyini dolaysyla da harcamalarn karlanaca gelir
kaynaklarn kullanma/yaratma (personel alm, iten karma ya da cretleri
belirleme ve gnlk ileyie dair kararlar alma) konusunda sahip olaca mali
zerkliini etkileyecektir.

Bu tartmalardan hareketle son yirmi yldr byk lde Maliye Bakanl

iinde yer alan ve kamu gelirlerini ynetme sorumluluunu tayan geleneksel gelir
idaresi birimleri kamu maliyesi literatrnde, zerk ya da yar-zerk gelir kurumlar
(semi-autonomous revenue authorities), gelir kurullar (revenue boards) ya da
bamsz gelir kurullar (independent revenue agencies) ad verilen yeni
rgtlenmeler altnda yeniden yaplanmaktadr. Gelir idarelerinin zerklik dzeyleri

220
lkelerin kendi tarihsel-toplumsal zgnlkleri ve geleneksel devlet rgtlenmelerine
bal olarak farkllaabilmektedir.414

Azgelimi kapitalist lkelerde vergi politikas ile vergi uygulamasnn

birbirinden ayrlmas Dnya Bankasnn yapsal reform programlarnn en nemli
unsurlardan biridir. Bu anlamda bata Afrika ve Latin Amerika lkeleri olmak zere
dnyann bir ok gelimi ve azgelimi lkesinde gelir idareleri yar-zerk gelir
kurumlar ad altnda yeniden yaplanmaktadr. nemli ulusal grevlerden saylan
vergi toplama ii bu yaplarn sorumluluuna braklmakta, gelir idaresinden
dorudan sorumlu birimler Maliye Bakanlnn dna karlmakta ve bunlarn
yetkileri gelir kurullar olarak anlan bu rgtlenmelere devredilmektedir.415

1980lerin sonlar ve 1990larn banda Latin Amerika lkelerinde balayan ve

1990larn sonlarnda Afrika lkelerine (12 Afrika lkesinde Gelir Kurullar ya da
Yar-zerk Gelir Kurumlar kurulmutur) oradan da Asyaya (rnein Malezya ve
Singapurda gelir idaresine byk bir zerklik tannd) kayan bu byk reform
dalgas ynetiim reformlarnn nemli bir paras oldu416 (bkz. Tablo 1). Dier
yandan yakn dnemde Rusya, Ermenistan ve Kazakistanda sadece vergi
idaresinden sorumlu bir Bakanlk kuruldu. Macaristan, Jamaika ve Letonyada
Maliye Bakanlna bildirimde bulunma sorumluu dnda tamamen zerk bir
statye sahip Gelir Kurumlar ortaya kmaya balad.417

414
Jit B.S. Gill, The Nuts and Bolts of Revenues Administration Reform,
http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/tax/NutsBolts.pdf (2003)
415
Bkz. Robert Jr. Taliercio, Designing Performance: The Semi-autonomous Revenue Authority
Model in Africa and Latin America World Bank Policy Research Working Paper, No. 3423, 2004;
Rosario G. Manasan, Tax Administration Reform: (Semi-) Autonomous Revenue Authority
Anyone? Philippine Institute for Development Studies (PIDS) Discussion Paper Series, No. 2003-05,
2003; Arthur Mann, Are Semi-Autonomous Revenue Authorities the Answer to Tax Administration
Problems in Developing Countries? A Practical Guide, United Nations States Agency for
International Development (USAID) Research Paper for the Project Fiscal Reform in Support of
Trade Liberalization, 2004.
416
William McCarten, Focusing on the Few: The Role of Large Taxpayer Units in the Revenue
Strategies of Developing Countries, 2004.
http://isp.aysps.gsu.edu/academics/conferences/conf2004/McCarten.pdf
417
Jit B.S. Gill, a.g.k.

221
 Tablo II- Yar-zerk gelir kurumlarnn kurulduu baz lkeler:418

lke Ad Kurulu Tarihi

Arjantin 1988
Botsvana 2004
Bolivya 1987
Ekvator 1997
Etiyopya 2002
Gana 1985
Guatemala 1986
Guyana 2000
Guatemala 1986
Guyana 2000
Gney Afrika 1997
Jamaika 1981
Lesoto 2001
Kenya 1995
Kolombiya 1991
Malavi 1995
Malezya 1995
Meksika 1995
Peru 1988
Sierra Leone 2002
Singapur 1992
Tanzanya 1996
Uganda 1992
Venezella 1993
Zambiya 2000
OECDye ye lkelerin yaklak yarsnda da (14 lkede) vergi politikas birimi
Maliye Bakanl iinde ya da ona bal bir birime verilirken, vergi uygulamas
Bakanln dnda yar zerk bir yapya brakld. Bunun dnda dier ye lkelerde
hem vergi politikas birimi hem de gelir idaresi Maliye Bakanl ierisinde bakana
419
bal birimlerdir. Bu rneklere bakldnda Maliye Bakanlnn uygulama
ierisinde yer almamasnn vergi idaresinde temel deiimleri gerekletirmenin

418
Arthur Mann, a.g.k. s. 104. Ayrca bkz. Rosario G. Manasan, a.g.k.; William McCarten, a.g.k.; ve
Carlos Silvani; Katherine Baer, Designing a Tax Administration Reform Strategy: Experiences and
Guidelines IMF Working Paper, No. WP/97/30, 1997.
419
rnein, Avustralya, Kanada, Danimarka, Finlandiya, Fransa, Macaristan, zlanda, rlanda,
Japonya, Kore, Meksika, Hollanda, Yeni Zelanda, Norve, spanya ve sve gibi gelimi kapitalist
lkelerde gelir idareleri Maliye Bakanl ile ilikili fakat yar zerk bir yapda rgtldr. Buna
karlk, Avusturya, talya, Polonya, Portekiz, svire ve Trkiye (2005e kadar) gelir idareleri
birimleri Maliye Bakanl iinde yer almaktadr. Estonya, Letonya, Litvanya, Polonya, ek
Cumhuriyeti, Slovakya, Macaristan, Slovenya, Romanya, Bulgaristan ve Kbrs Rum Kesiminden
oluan 11 yeni AB lkesinde de mali ve idari yaplanmann en nemli aya olan gelir idaresini
zerkletirme eilimlerini grmekteyiz. Gelir idaresinde nemli bir yaplanmaya giden in Halk
Cumhuriyetinde ise gelir idaresi Maliye Bakanlndan 1994 ylnda resmi olarak ayrlmtr.

222
birinci, hatta olmazsa olmaz bir koulu olarak grldn syleyebiliriz.420 Bu
eilime gereke olarak siyasetin uygulamaya karmamas, gelir idarelerinin kamu
ynetiminin grece ar ileyen kurallarndan uzak, esnek bir yapya ve ileyie
kavuturulmas gerei gsterilmektedir. Esneklikten anlalan idarenin
harcamalarnda ve personel politikalarnda esnek olmasdr. Ancak tek bana bunlar
zerklik iin yeterli deildir. Bir dier eilim, denetim ve inceleme dahil,
uygulamaya ynelik btn ilemlerin gelir idaresi ats altnda toplanmasdr.

Yar- zerk Gelir Kurumlarnn rgtsel Yaplar ve Karar Mekanizmalar

Bugne kadar kurulan yar-zerk gelir kurumlar kimi farkllklar ierse de

rgtsel yaplar ve karar mekanizmalar bakmndan benzerliklere sahiptir. Birincisi,
kamu ynetimi rgtlenmesi iinde yer almalarna ramen farkl biimlerde
rgtlenebilen yar-zerk gelir kurumlarnn hepsi de bir yasa ile kurulurlar. Dnya
Bankas yapt aratrmalarn olgusal sonularna dayanarak zel bir yasa ile
kurulmayan gelir kurumlarnn Maliye Bakanlna daha fazla bal olduu
sonucuna varmaktadr. Dolaysyla, Banka bamszln yasal gvenceye
kavuturulmasna ayrca nem verir.421

kincisi, yar-zerk gelir kurumlar iki ynetiim modelinden birini

uygulamaktadr. lki, Chief Executive Office modeli, ikincisi ve daha yaygn olan
Ynetim Kurulu (Board of Directors) modelidir.422 lk model daha ok Latin
Amerika lkelerinde benimsenmitir. Gelir kurumunun bakan lkenin
Cumhurbakan ya da Maliye Bakan tarafndan atanr. Grev sresi birka yl ile
snrldr. kinci model ise Afrika ve Asya lkelerinde yaygndr. Bu modelde
ynetim kurulu gelir kurumunun ynetimini denetler fakat gnlk ileyie mdahale
etmez. Ynetim kurulunun ye says 5 ile 10 arasnda deiebilmektedir. Bakann
ve kurul yelerinin grev sreleri esnek tanmlanr. Dolaysyla, st kademe
yneticilerinin szlemeleri kurumun performansna bal olarak yenilenir. Kurul,
Maliye Bakan, bakann atad iki bakanlk temsilcisi, gelir kurumu bakan, dier
kamu kurumlarndan yeler (rnein Merkez Bankas) ve zel sektr
temsilcilerinden oluur. Baz Ynetim Kurullar sadece kamu grevlilerinden
420
Bkz. Silvani Carlos; Katherina Baer, a.g.k., s. 28-29.
421
World Bank Authonomy and Revenue Boards, 2002,
http://www.worldbank.org/publicsector/tax/authonomy.html
422
Bkz. Rosario G. Manasan, a.g.k.

223
oluurken (rnein Meksika), ounda zel sektr temsilcileri yer alr. zel sektr
temsilcileri genelde Ticaret ve Sanayi Odalar, Bankaclar Birlii, Kamu
Muhasebecileri Birlii ya da Hukuk Dernekleri tarafndan (rnein Zambiya) ya da
bir Bamsz Danma Kurulu (Advisory Comitte) tarafndan aday gsterilebilir.
Gelir kurumunun bakann atama yetkisi Cumhurbakannda (Meksika), Maliye
Bakannda (Gney Afrika, Kenya, Singapur) ya da Kurulun kendisinde
olabilmektedir. Ynetim kurulu bakann Cumhurbakannn atad durumlarda
Maliye Bakannn tavsiyesi ve Parlamentonun onay alnmaktadr.

zerk rgtlenmelerin tipik zelliklerinden biri de kurumun personelinin

geleneksel devlet memurluunun dnda tutulmas, zlk haklarnn farkl bir
dzenlemeye bal olmasdr. dare, kendi st kademe yneticilerinin cretlerini
piyasa deerleri zerinden zel sektr ile rekabet edecek ekilde
belirleyebilmektedir. Baka bir ifadeyle, zerk gelir idareleri rekabeti bir cret
politikasna sahiptir. Bunun en tipik gerekeli aklamasnda dk performans
standartlar ve dk cretler ile yolsuzluk oranlar arasnda dorudan bir iliki
kurulmakta; zlk haklarnn iyiletirilmesi ve yksek cret uygulamas ile bu
sorunun zlecei savunulmaktadr. Bu belirlemeyi merulatran lt ise
performansa dayal demedir. te yandan gelir kurumunun bakan belli bir dnem
iin szleme ile greve getirilmekte; szlemelerin yenilenmesi ve grev sresinin
uzatlmas da yine kurumun performansna bal olarak yaplmaktadr. Kurum, mali
harcamalarnda ve personel politikasnda nemli lde zerklik sahibi
klnmaktadr.423

zerkletirilen gelir idareleri toplam kalite ynetimi (TKY) uygulamalarnn

en ak hayata geirildii kamusal hizmet alanlarndan biridir. Merkeziyeti,
brokratik ve vesayeti ynetim anlay yerine adem-i merkeziyeti, esnek ve
hiyerarik dikey rgtlenme yerine yatay rgtlenmenin geerli olduu bir
yaplanmay neren bu anlayta vatandalar/mkellefler devlete vergi veren
mteriler olarak tanmlandndan mteri odakl bir ynetim anlay; kamu
yarar yerine kalite kavram, stratejik planlama, esnek istihdam politikas;
performansa dayal cret politikas ve rutin kontroller ve teftilerin yerine sre

423
William McCarten, a.g.k.

224
kontrol gibi ilke ve kavramlar etrafnda gelir idarelerinde yapsal, rgtsel ve
ilevsel bir yeniden yaplanma gereklemektedir.

Yar-zerk gelir kurumlar trnden rgtlenmelere gidilmesi ynnde az

gelimi kapitalist lkelere mdahalelerde bulunan uluslararas aktrlerin banda
Dnya Bankas, IMF ve OECD gelir. Dnya Bankasnn bu lkelerin kamu mali
ynetimlerine ynelik ilgisi zellikle 1990 sonrasnda daha da artmtr.424 Banka,
kamu mali ynetimini dnya kapitalist sistemine eklemlenmenin nemli bir unsuru
olarak grmekte ve iki temel amacnn altn izmektedir. lki, kalknma amal
olarak kamu mali ynetimini gelitirmek; ikincisi, lkelere verecei mali destee
ynelik uygun dzenlemelerin yaplmasn salamak. Dnya Bankas, uzmanlarna
hazrlatt raporlarda kamu kurumlarnn reformunda olduu gibi vergi idaresi
reformunda da kurumsal analizi ne karmaktadr. Gl kurumlar, zellikle
ynetiim kurumlar, srdrlebilir byme ve yoksulluu azaltma syleminin
ayrlmaz bir paras olarak grlmektedir.

Kurumlarn glendirilmesi ve iyi ynetiim, Dnya Bankasnn kalknma

stratejisi ve teknik yardmlarnn nkoullar arasnda yer almaktadr. Banka, devlet
rgtlenmesi iinde iyi kurumlarn varlnn etkin siyaset ve hesap
verebilirlik asndan son derece nemli olduunu savunmaktadr. Bu savunma gelir
idaresi iin de geerlidir. Dnya Bankas 1990l yllarda toplam 120
yardm/borlandrma ileminden yaklak 43 projeyi, vergi idaresi (gelir ve gmrk
ynetimi) reformlarna ayrmtr. Kredileri verildikleri blgeler itibariyle ele
aldmzda, Bankann blgesel odann Latin Amerika ve Afrikadan Dou Avrupa
ve Merkez Asyaya kaydn gryoruz. Yine bu yllarda 36 lke, vergi sistemlerini
de ieren toplam 52 SAL+SECAL425 kredisi ald (7673.7 milyon Amerikan dolar
tutarnda). rnein, Kolombiya Kamu Mali Ynetim Projesi (1993), Jamaika Vergi
idaresi Reform Projesi (1994), Arnavutluk Vergi idaresi Modernizasyon Projesi

424
Dnya Bankasnn zerk gelir idaresi projesine ilikin ayrntl bilgi iin bkz. Luca Barbone ve
dierleri Reforming Tax System: The World Bank Record in the 1990s, Policy Research Working
Paper No.2237, World Bank, Washington DC 1999; Robert Jr. Taliercio, a.g.k; Bill Dorotinsky, a.g.k.
425
Yapsal Uyarlama Kredisi (Structural Adjustment Loan, ksaca SAL ve Sektrel Uyum Kredisi
(Sectorel Adjustment Loan, ksaca SECAL)

225
(1995), Lbnan Gelir Artrma Projesi (1994) Trkiye Kamu Mali Ynetim Projesi
(1995) bunlardan bazlardr.426

Dnya Bankas zerklik dzeyini tanmlarken, gelir kurumlarnn bakanlk

rgtlenmelerine bal olmadklarn ama Merkez Bankas gibi kamu rgtleri kadar
da zerk olmadklarn, dolaysyla yar-zerk olduklarn ifade etmektedir.427
Ayrca bu kurumlar st dzeyde idari ve mali bamszla sahip olduklarndan
merkezi ynetimden ve geleneksel vergi (gelir) rgtlerinden de ayrlrlar. Banka,
gelir idaresini zerk bir kuruma dntrmenin gerekelerini vergi idaresinin ve
dolaysyla uygulamada idarenin ilevlerinin apolitikletirilmesi, kamu kaynaklarnn
etkin ve verimli kullanmnn salanmas, yolsuzluun ve siyasi kayrmacln
nlenmesi, mkellef hizmetlerinin iyiletirilmesi, alma etii ve kltrnn
gelitirilmesi, nitelikli personel istihdamnn salanmas olarak formle
etmektedir.428 Bu aklamalardan belki de en nemlisi apolitikletirme kavram ile
aklanan vergi politikas ile vergi idaresinin birbirinden ayrlmas talebidir.

Yar-zerk gelir kurumlar ile gnlk dilde st-kurullar olarak da adlandrlan

ve ekonominin ana sektrlerinde ya da stratejik sektrlerinde kurulan bamsz
dzenleyici kurumlar (telekomnikasyon, enerji, su, bankaclk, mali piyasalar vb.)
arasnda farkllk olup olmadn grmek iin bu kurumlarn ayrt edici baz
zelliklerine bakmakta fayda var. Yar-zerk gelir kurumlarnda olduu gibi
bamsz dzenleyici kurumlar da bir yasa ile kurulur. Bunlar gl yasal
dayanaklarla, bakanlk rgtlenmesinden bamsz ve zerk bir yaplanmaya sahiptir.
Geleneksel brokrasi aygtnn dnmnde nemli bir yere sahip olan ve kamu
hukukuna bal sorumluluk ve yetkilerle donatlan bu kurumlar, genellikle karar
alma yetkisine sahip bir kurul tarafndan ynetilir. Atama yolu ile gelen kurul
yelerinin grevden alnmalar zor artlara balanr. Yneticileri seimle belirlenmez
ve dorudan hesap verme sorumluluklar yoktur. Geleneksel personel rejiminden
farkl bir personel rejimine sahip olan bu kurumlarda esnek bir cret politikas
benimsenmekte ve cret miktarlar dahil personel politikas kurum tarafndan
belirlenmektedir. rgtsel olarak dier bakanlklardan ayr kurulan bu yaplarn

426
Luca Barbone ve dierleri, a.g.k.
427
World Bank, Authonomy and Revenue Boards.
428
Rosario G. Manasan, a.g.k. ve Arthur Mann, a.g.k.

226
kendileri ait zel bteleri vardr. Dolaysyla mali adan zerklik tannr. Birok
lkede kurumlarn idari ilemler dnda ikincil mevzuat karma yetkisi tannmtr.
Ayrca, belli snrlamalar dahilinde denetimden muaf olma zelliklerine sahiptir.
Hkmet ile ilikide bavurulan yaygn yntem, kurumlarn ilgili bakana bilgi amal
yllk rapor sunmalar biimindedir.429

a. Vergi Trne Dayal rgtlenmeden Mkellef Odakl rgtlenmeye

Vergi politikas ile vergi idaresi ilevlerinin birbirinden ayrlmas ayn zamanda
gelir idaresinin rgtlenme yapsnn da deimesi anlamna gelir. Genel olarak
bakldnda dnyada gelir idareleri, vergi trne gre rgtlenme, ilevsel esasa
dayal rgtlenme ve mkellef odakl rgtlenme ve karma rgtlenme gibi
farkl modellere dayal olarak rgtldr. Ancak son yirmi yldr vergi trne dayal
geleneksel rgtlenme modeli yerini giderek ilevsel esasa dayal rgtlenme
modeline ve yakn dnemde de mkellef gruplarn temel alan rgtlenmelere
brakmaktadr.430

Vergi trne dayal rgtlenme, merkez tekilatnn temel vergiler zerinden

rgtlenmesidir.431 Vergilerin ynetiminde merkezi dzeyde gelir vergisi rgt,
gmrk vergisi rgt, gider vergileri rgt gibi her vergi iin ayr bir rgt
kurulur. Bu tarz rgtlenmede ya vergilerin etkilerine gre ayr rgtler kurulur ya
da vergiler benzerlikleri orannda ayr rgtlerde toplanr. Dier yandan gmrk
429
Bkz. Sonay Bayramolu, a.g.k., 3. Blm.
430
rnein, ABD Kongresi 1998 ylnda Gelir daresinin (IRS) Yeniden Yaplandrlmas Kanununu
kabul etmitir. Bu yeni yaplanmaya gre IRS, ilevsel yaplanma yerine mteri odakl bir
yaplanmay benimsemitir. Yeni yaplanmada mkellefler drt ana grupta toplanarak buna uygun
hizmet gruplar oluturulmutur. Birinci operasyon grubu, cret geliri elde eden mkelleflere; ikincisi,
kk iletmelere; ncs orta ve st gelir sahiplerine, drdncs ise vergilemeden muaf
kurululara hizmet edecektir. Yine ngilterede gelir idaresinin yeniden yaplandrlmasna dnk
kapsaml almalara 1993 ylnda balanmtr. Bu yeniden yaplanma srecinde gelir idaresi
mkellef odakl bir kurul olarak rgtlenmitir. 1 Nisan 1999 tarihinde Mkellef Haklar Bildirgesi
(Charter for Taxpayers) yaymlanmtr. Bu metinde vergi mkellefleri mteri olarak tanmlanr ve
mterilere etkin ve verimli hizmet sunma anlay ne kar, ve gelir idaresinin yeniden
yaplandrlmas gerektii vurgulanr. Vergi sistemine ynelik yaplan almalara paralel olarak vergi
idaresinde yeniden yaplanmaya giden bir baka lke Avustralyadr. ngilterede olduu gibi burada
da mkellef odakl yaplanmann bir gerei olarak Mkellef Haklar Bildirgesi yaymlanmtr. Yine
Yeni Zelanda gelir idaresinde de mkellef odakl bir yaplanmaya gidilmitir. Fransada da vergi
idaresinde reform eilimleri kapsamnda mkellef temsilcisi biriminin ve byk iletmeler ynetim
biriminin kurulmas nerileri ne kar. Bkz. Adnan Gerek, ada Eilimler erevesinde
Trkiyede Vergi daresinin Modernizasyonuna Ynelik almalarn Deerlendirilmesi,
http://www.isguc.org/arc_view.php?ex=146
431
2005 ylnda yaplan yeni dzenlemelere kadar Trkiyede de gelir idaresi vergi trne gre
rgtlyd. Yani, kurumlar vergisinden, katma deer vergisinden vb. vergi trlerinden sorumlu
birimler eklinde bir yaplanma sz konusuydu.

227
vergileri ve yurtii vergiler iki ayr rgt tarafndan ynetilebildii gibi dolayl ve
dolaysz vergi rgtleri de kurulabilmektedir. Mevcut rgtlenmede gelimi
kapitalist lkelerde vergi gelirleri genellikle iki birimli bir rgt tarafndan
ynetilmektedir. Bunlardan biri d ticaret vergilerinden dieri ise i gelirlerin
ynetiminden sorumludur. Buna karlk azgelimi lkelerde zellikle i gelirlere
ilikin vergiler birden fazla rgt tarafndan ynetilebilmektedir.432 Ancak her vergi
iin bir rgt kurulmas, dolaysyla da her verginin birbirinden bamsz rgtler
tarafndan ynetilmesi vergi idaresi hizmetlerinde btnln bozulduu
gerekeleriyle 1980lerden bu yana youn bir biimde eletirilmekte ve alternatif
rgtlenme modelleri nerilmektedir.

levsel esasa dayal rgtlenme modelinde ise birden fazla vergi tek bir rgtn
sorumluluuna verilerek vergi idaresinin rgtlenmesinde vergilenen nesne yerine
vergileme srecine odaklanlmakta; dolaysyla, vergi rgt iinde yer alan
birimler de vergi idaresinin ilevlerine gre uzmanlamaktadr. Vergi idaresinin tek
bir rgtn sorumluluunda olmasnn asl nemi, vergi politikas ile vergi idaresi
ilevlerinin tek elde toplanmas ve yrtlmesidir.433 Bu rgtlenmede ilevlerin
birbirini tamamlamas ve bu ynde gruplandrlmas sz konusudur. Bu yaplanmada
merkezi dzeyde mkellefler ile hibir ekilde iliki kurulmaz. Mkellefler ile iliki
yerel vergi birimlerinde gerekleir.

nc ve giderek daha fazla yaygn hale gelen mkellef odakl rgtlenmede

merkez tekilat belli mkellef gruplar ve/veya sektrler temelinde kurulmaktadr.
zellikle ABD, ngiltere, Avustralya, Hollanda, Yeni Zelanda ve Norve gibi
lkelerde hakim olan mkellef odakl rgtlenme, sektrel dzeyde farkl mkellef
gruplarna gre yaplanan bir modelidir. Mkellef odakl yap gerek idare gerek
denetim asndan sektrel temelde snflandrlan mkelleflerin faaliyetlerini,
ihtiyalarn ve duyarllklarn esas almakta ve tekilat yaps buna gre
kurulmaktadr. rnein, bu tr bir rgtlenmede sektrlere gre -finans sektr,
salk sektr, ila sektr, doal kaynaklar, teknoloji, medya ve inaat sanayi gibi-
blnmeler olabilmektedir. Bu durumda da vergi idaresinden sorumlu birimler

432
Baz Latin Amerika lkelerinde zek kurulular kendi btelerine ilikin vergileri kendileri
toplayabilmektedir. Bkz. M. Burhan Erdem, a.g.k., s. 56-57 ve 3. Blm.
433
a.k., s. 57-58.

228
elikten, tekstilden, salktan ya da inaattan sorumlu birimler olarak
ayrlabilmektedir.434

b. Byk Sermaye Kesimlerine zel Vergi Birimi :Byk Mkellef Birimleri

Yar-zerk gelir kurumlarnn mkellef odakl kurumsallamasnn getirdii

deiimlerden biri ve belki de en nemlisi yar-zerk gelir kurumlar bnyesinde
isel bir rgtlenme rnei olarak byk mkellef birimlerinin (large taxpayer units)
kurulmasdr. Gnmzde zellikle OECD yesi olmayan lkelerde vergi
mkellefleri farkl kategoride snflandrlr435: a) vergi kurumlar ile hem devletin
vergi toplayan ajanlar/temsilcileri hem de vergiye tabi mteriler olarak etkileimde
olan ve vergi yklerini en aza indirmek iin ince ve hesapl aralar kullanan byk
vergi mkellefleri; b) rvete ak bir ortamda deerlendirmelerini yapan ve irket
faaliyetlerinin muhasebe hesaplarn eksik olarak ortaya koyan kk ve orta lekli
giriimciler, ve c) dorudan vergi demeyen, daha ok dolayl vergiler zerinden
vergi deyen enformel/kaytd sektr. Byk vergi mkellefleri olarak anlan kesim
kukusuz ok uluslu irketler ile ve yerli byk sermaye kesimlerinden olumaktadr.
Beyanname zerinden vergi deyen byk mkellefler (devlete vergi veren
mteriler) iin zel birimlerin (byk vergi mkellefleri birimleri) kurulmasyla,
vergi tahsilatnn neredeyse %60-70nn karlayan ve %1lik dilimde yer alan
byk sermaye kesimlerinin vergiye uyumlarnn daha kolay izlenebilecei; bu
birimler araclyla byk mkelleflerin zamannda beyanname vermeleri ve deme
yapmalar amaland ileri srlmektedir.436

Sermayenin uluslararaslamas ile birlikte byk vergi mkellefleri olarak

adlandrlan okuluslu irketlerin i faaliyetleri olduka karmak ve yksek ilem
hacimlerine sahip olmaya balad. Bu irketlerin vergi ilerini ve idaresini etkileyen
uluslararas snrlamalar, rnein vergi antlamalarnn lkeler arasndaki
geerliliinin ve uygulanabilirliinin salanmas, uzman bir kadrolamay ve nitelikli

434
Bkz. TSAD, Trk Vergi Sisteminde Yeniden Yaplanma htiyac -Vergi Semineri, 20 ubat 2003,
Ankara (Mustafa Uysaln konumas) http://www.tusiad.org/haberler/cozumler/vergisemineri.pdf
(12.06.2005)
435
Bkz. William McCarten, a.g.k.
436
Bkz. Milka Casanegra de Jantscher; Richard M. Bird, The Reform of Tax Administration,
Improving Tax Administration in Developing Countries (Eds.) , Milka Casanegra de Jantscher;
Richard M. Bird, IMF, 1992.

229
personel istihdamn (muhasebeci, hukuku) gerektirmekte, sermaye kesimleri bu
ynde hizmet almak zere ayr ve zel birimleri talep etmektedir.

Bu balamda vergi idarelerinin yeniden yaplanmas srecinde byk mkellef

birimlerinin oluumu son yirmi ylda Arjantinden Afganistana yaklak ellinin
zerinde azgelimi lkede nemli isel rgtlenme aralardan biri olarak ne kt.
lke iinde byk sermaye gruplar iin ayr bir birim kurulmas zerk gelir
kurumlar iin tamamlayc bir unsur olarak grlmektedir. 1970lerin sonunda ilk
Arjantinde ortaya kan bu yaplar, 1980li yllarda dier Latin Amerika lkelerine
(Peru, Bolivya ve Uruguay vb.) yayld. 1990 sonrasnda zellikle IMFnin
belirleyicilii altnda Kk Afrika lkeleri, gei ekonomileri olarak anlan lkeler,
son olarak da Gney ve Dou Asya lkeleri byk mkellef birimlerini kurmaya
baladlar.

rnein, vergi idaresinden sorumlu bir Bakanln kurulu olduu ve Bakann

kabine dzeyinde bir statye ve dier bakanlar kadar zerklik derecesine sahip
olduu Rusyada, son dnemde petrol, gaz ve alkol sanayi alanlarnda ne kan
irketlerin vergiye ilikin btn ilemlerini yrtmek zere federal dzeyde byk
mkellef birimleri kuruldu. Bu birimler byk mkelleflerin (irketlerin) vergiye dair
btn ilemlerinin takipisi olduklarndan ilevsel rgtlenme modelinin de dnda
tutuldular. Rusyada ayrca byk mkellefler iin blgesel ve yerel dzeylerde de
farkl farkl birimler kurulmaktadr.437 Gnmzde daha ok byk sermaye
kesimleri iin kurulan bu zel birimlerin yan sra sermayenin dier kesimlerinin
(orta ve kk lekli sermaye kesimleri) talepleri dorultusunda kk ya da orta
lekli mkellef birimleri de kurulmaya balanmtr. Arjantin, Pakistan gibi
lkelerde bunun ilk rneklerini grmek mmkndr.

Bu birimlerin kurulu gerekeleri IMF belgelerinde vergi idarelerinde

yolsuzluun azaltlmas, byk mkelleflerin vergiye uyumunun salanmas, vergi
reformlarnn uygulanmasnda bu birimlerin pilot blge olarak faaliyet yrtmesi
olarak aklanmaktadr. Ayrca okuluslu irketler dorudan yabanc sermaye
yatrm iin gerekli ortamn hazrlanmas ve gelitirilmesi asndan bu birimlerin
varlna byk nem vermektedir. okuluslu irketlere ynelik gelimi kurallarn

437
William McCarten, a.g.k. ve Jit B.S. Gill, a.g.k.

230
standartlatrlmasnda ya da i mevzuatn uluslararas gelimelere uyarlanmasnda
bu birimlere nemli bir rol dmektedir.438 Bu yap, esasen uzman/elit bir vergi
idarecileri kesiminin vergi idaresinde sz sahibi olmasnn yolunu amaktadr.
Uluslararaslaan ve dnya ekonomisiyle eklemlenen sermaye kesimleri, yatrm ve
kr amacna bal olarak standartlam hizmet beklentisini uzman bir kadro ile
destekleme eilimindedir. Dolaysyla, byk mkellef birimleri zerinden kamu-
zel sektr ibirlii byk sermaye kesimlerinin lehine yeniden dzenlenmektedir.

2. Gelir daresi Alannda zelletirmeler

Yolsuzluk ve siyasi kayrmacln nlenmesi, personeli ve rgtlenmesi ile

gelir idarelerinin ataletine son verilmesi ve vergi gelirlerinin artrlmas gibi
aklamalara dayandrlarak gerekletirilen mali idarede zerk gelir idaresi
yaplanmas, temelde bir tr zelletirme rneidir. Vergi idaresi (gelir ve gmrk)
alannda zelletirme uygulamalarnn tarihi olduka eskiye dayanr. Devletlerin
vergilendirmede kullandklar iki yntemden sz edilebilir. Gnmzde dnyada ve
Trkiyede geerli olan yntem vergilendirmenin maal memurlarla yaplmasdr.
Bununla birlikte tarihte vergilendirme iinin mltezimlere belirli artlarda
devredildiini biliyoruz. Vergilendirmeye ilikin bu iki yntem ayn anda da
kullanlabiliyordu. rnein Osmanllar srasyla emanet ve iltizam usulleri olarak
adlandrdklar bu iki yntemin her ikisini de kullandlar.439 Aslnda vergi borlarnn
zel tahsilat/zelletirilmesi (iltizam usul/tax farming) fikri ve bunun iin zel
tahsildarlarn yani mltezimlerin kullanlmas eski Msr, eski Yunanllar, eski
Romallar, talyanlar ve Orta ada ngilizler tarafndan da kullanlan bir yntem
idi.440 Ancak bu uygulama tarihte kt izler brakarak son bulmutu. yle ki Roma
tarihisi Livy yle yazmaktadr: Nerede bir zel vergi tahsildar/mltezim varsa

438
William McCarten, a.g.k.
439
Osmanllar balangtan itibaren iltizam giderek daha fazla emanete tercih etmilerdir. ltizam
tarihi uzun bir toplumsal mcadelenin de zerinde yrd bir tarih olmutur. Bu tarihin ayrnts
iin bkz. Mehmet Gen, 19. Yzyln lk Yarsnda Osmanl Maliyesinde Deimeler, Voyvoda
Caddesi Toplantlar 2000-2001, http://www.obarsiv.com/etkinlikler_vct_0001_mehmetg.html
(12.02.2005)
440
Bkz. Maureen B. Cavanaugh, Private Tax Collectors: A Roman, Christian, and Jewish
Perspective,
http://www.taxhistory.org/thp/readings.nsf/0/a5321448c7e17ff185256f0a0059a4ba?OpenDocument

231
orada ne etkili bir kamu hukuku ne de znelerin zgrl vard.441 Yine bu
uygulamaya iaret ederken Tilly yle sylemekte:

Tarihsel olarak mevcut gelirleriyle askeri harcamalarn karlayabilen byk devlet

says ok azdr. Bunun yerine, bor alma birimlerine bavurmulardr. Ancak, kredi
alabilme gc elbette devletin daha nceki borlarn deme durumuna baldr;
fakat daha da fazlas kapitalistlerin varlna baldr. Kapitalistler, bor vermek,
bor toplamak ve borlar demek iin gelirlerin yneticiliini hatta toplaycln
yrtmek iin istekli olduklarnda, devlete hizmet verirler. Avrupal kapitalistler
bazen, vergi mltezimi gibi fazlasyla nefret edilen bir kimlik altnda btn bu
etkinlikleri bir arada yrtmlerdirMltezimler, devletin otoritesi ve askeri
kuvvetini kullanarak sonradan devlet vergilerini toplamak ve salad kredi, ald
risk ve harcad aba nedeniyle ykl bir miktarn kendilerine kesmek zere devlete
avans veren kiilerdir...Ama kapitalistler daha da ok kamu borlarnn ana
rgtleyicisi ve hamili olarak almlardr. Faaliyetleri ayn zamanda devlet
ekonomisinin parasallamasn salamtr.442

1980lerden bu yana neoliberal politikalarn zelletirme uygulamalar

gnmzde vergi idaresini iine alarak geniletilmektedir. Son dnemde zellikle de
1990 sonrasnda ykselen vergi reformlar kapsamnda gelimi kapitalist lkelerden
balayarak her ne kadar vergileme yetkisi devletin faaliyet alannda kalmaya devam
etse de vergi idaresinin bir ok alanda zelletirilmeye ak ve uygun olduuna
ilikin bir tartma srmektedir.443 Bir ok lkende bu alandaki zeletirme
uygulamalarna atfla yryen bu tartmalarda vergi idarelerinin zel sektr ynetim
tekniklerini kullanmalarnn yan sra baz vergi ilerinin zel sektre braklabilecei
gr hakimdir.

Vergi tahsilat, vergi cezalar, gecikmeden doan faizlerin tahsilat gibi belirli
idari hizmetler ile denetim ilemleri de ksmi olarak bir ok lkede zel sektre
devredilmi durumdadr. zelletirme ile zel sektre devredilmesi istenen hizmet
alanlar iinde beyannamelerin toplanmas (basm, datm ve beyannamelerin kabul

441
Aktaran, Jarret Wollstein, The Return of Tax Farming, www.free-market.net/towards-liberty/tax-
farming.html (04.03.2005).
442
Charles Tilly, Zor, Sermaye ve Avrupa Devletlerinin Oluumu, (ev. Kudret Emirolu), mge
Kitabevi, Ankara 2001, s. 152-153 (alntdaki italik vurgular bana ait)
443
Luis Fernando Ramirez Acuna, Privatisation of Tax Administration, Improving Tax
Administration in Developing Countries (Ed.) Richard M. Bird ve Milka Casanegra de Jantscher,
IMF, 1992.

232
edilmesi; beyanname kabul ve vergi demede kullanlan ek, senet gibi aralarn
bankalara devredilmesi; zel sektrn vergi ileriyle ilgili birimlerine pein tahsilat
yetkisi verilerek vergi dairesi haline getirme gibi); denetim hizmetleri (vergi
tahsilatna ilikin uyumazlklarn zm iin zel vergi mahkemelerinin kurulmas;
mkelleflerin vergiye gnll uyumunu salamak iin eitim ve denetleme
hizmetlerinin zel sektrden eitli danmanlar, zel denetiler ve avukatlar
araclyla srdrlmesi; i denetimin zel sektr tarafndan yaplmas gibi) ve
mkelleflerin gecikmi vergi borlarnn zel kii ya da kiilere satlmas ne kan
uygulamalar ve neriler arasndadr.444

Gecikmi vergi borlarnn zel kiilere satlmas nerisi, rnein ABDde

1990larn ortalarndan bu yana sren nemli bir tartma konusudur; ve Bush
ynetimi ABDnin btnyle yabanc olmad bu eski uygulamay yeniden
canlandrlmak iin giriimlerde bulunmaktadr.445 1995 ylnda ABD Kongresi,
Gelir daresinin (Internal Revenue Service-IRS) mali yl btesine, denmemi vergi
borlarnn toplanmasna yardm etmek zere zel hukuk firmalarnn ve zel bor
tahsildarlarnn kullanmnn pilot bir program olarak uygulamaya sokulmas iin, 13
milyon dolarlk bir kaynak ayrlmas kararn almt. Ancak hayata geirilen bu
uygulamaya baarsz bulunduu iin o dnem son verildi.446 Aslnda bu trden pilot
programlar defalarca denenmiti. rnein, 1966 ylnda yaplan bir yasal dzenleme
ile federal hkmetlere zel bor tahsildarlarndan yararlanma hakk tannd. Bu
dzenleme ilk kez renci kredilerinin toplanmasna uyguland. Yine 1982 ylnda
karlan Bor Toplama Kanunu ile federal ve yasama kurulularna zel tahsilat
ajanslar ve hukuk firmalar ile tahsilat szlemesi yapma hakk tannmt. Fakat bu
yasa vergi borlarnn tahsilat iini darda brakyordu.

Nihayet 22 Ekim 2004 tarihinde karlan bir yasayla (American Jobs Creation
Act) ilk defa Gelirler daresine (IRS) denmemi/demesi gecikmi vergi
borlarnn tahsilatnn yaplmasnda zel bor tahsilat irketlerini (private debt
444
Bkz. Peter D. Byrne, Privatization in the Area of Tax Administration: An Overview,
http://www.cid.harvard.edu/hiid/508.pdf (20.12.2005)
445
ABDnin erken tarihi gmrk ve gelir vergilerinin toplanmasnda mltezimlerin kullanmna
yabanc deildir. Mltezimler ya da zel tahsildarlar ile ilk szleme 1872 ylnda imzalanmtr.
Ancak uygulama ksa srm 1873 ylnda sona ermitir. ABD Gelir daresinin en son pilot
uygulamasna kadar bu , vergi borlarnda mltezim kullanmna ilikin son rnek olmutur.
446
Bu programn uygulamaya geirilmesi ve baarszlk nedenleri iin bkz. Rasnick Mark T.
Outsourcing Federal Tax Collection, Houston Business and Tax Law Journal, Vol. 5, 2005.

233
collection campanies) ve zel hukuk firmalarn kullanma yetkisi tannd. 1996
ylnda balatlan deneme projesini izleyen bu dzenleme, zel irketlere tahsil
ettikleri parann %25ine el koyma hakk tanmaktadr. ABD ynetimi gelir
tahsilatn artrmann ve byyen aklarn kapatmann bir yolu olarak bu ynteme
bavurma abas iine girdiinden bu yana maliye alanlar sendikalar bata olmak
zere toplumsal muhalefetin eletirileri ile kar karya kalmaktadr.447

Toparlayacak olursak, etkililik, verimlilik, ekonomiklik gibi sylemlere dayal

olarak yaplan aklamalarda hantal idari yaps ve yeteneksiz/vasfsz personeli ile
gelir idarelerinin gnmz artlarnn gerisinde kald, mkelleflerin artan hizmet
beklentilerini karlayamad ileri srlr. stelik dk cretle alma koullar
yolsuzluu daha da artrmtr. Dolaysyla vergi alannda tamamyla zelletirilmeye
gidilemese de kimi alanlarnn piyasalatrlmas, zel sektre devredilmesi
mmkndr. Tm bu tartmalar ve gelimeleri izleyerek Trkiye asndan da
benzer bir gelimeyi ngrmek mmkndr. ngrmz dorulanrsa, uzun bir
sredir devam eden ve nihayet somut admlar atlan gelir idaresinde yeniden
yaplanma ve zerklik tartmalarnn ardndan nmzdeki srete vergi alannda
vergi tahsilatnn zel sektre devri gibi baz zelletirme uygulamalarnn hayata
geirilmek istenmesi artc olmayacaktr.

II. TRKYEDE GELR DARESNDE YASAL/KURUMSAL YENDEN

YAPILANMA

Trkiyede 2000 yl sonrasnda kamu ynetimi reformu ad altnda

balatlarak paral bir biimde yrrle konulan ve btn bir devlet rgtlenmesini
dntrmeye dnk yasal-kurumsal dzenlemelerin en nemli ayaklarndan biri de
mali idarenin temel paralarndan biri olan gelir idaresi zerinde ykselmektedir.

Cumhuriyetin kuruluundan bu yana gndemde olan gelir idaresinin yeniden

yaplanmas konusu 2000li yllarda farkl bir evreye girmitir. Bu dnemde, uzun
yllardr tartld ve zerinde belli nkabuller olutuu halde hayata geirilemeyen
yeniden yaplanma nermelerine ilikin olduka hzl ve somut admlar atld. Gelir

447
Ulusal Maliye alanlar Sendikas (The National Treasury Employee Union) bakan Collen M.
Kelleyin aklamas bkz. Uncollected Taxes: Can We Reduce the $300 Billion Tax Gap,
http://hsgac.senate.gov/_files/102605Kelley.pdf ; ayrca bkz. Jeff Schnepper, Should the IRS Hire
Private Tax Collector?, http://moneycentral.msn.com/content/Taxes/P53027.asp (13.12.2005).

234
idaresinde yapsal, rgtsel ve ilevsel dnmn yasal/kurumsal bir nitelik
kazanmas 5345 sayl Gelir daresi Bakanl Yasasnn 2003 ylnda kabul
edilmesiyle saland. Daha nce sorduumuz sorular burada yineleyecek olursak
yeniden yaplanmay bu dnemde mmkn klan koullar nelerdir? Bu anlamda bu
dnemi gemiten farkl klan nedir? Srece hangi dinamikler yn vermektedir? Bu
sorular cevaplamaya almadan nce, gemiten gnmze gelir idaresinde yeniden
yaplanma tartmalarnn zde neyi ierdiine ksaca bakmakta fayda var.

A. Mali darede Kurumsallama ve Gelir daresinde Reform Tartmalar

(1930-1970)

1. 1930lardan 1950lilere Mali darede Kurumsallama

Cumhuriyet tarihi boyunca Maliye Bakanlnda rgtlenme bakmndan drt

nemli krlma yaanmtr. Bu krlmalar 1932, 1983, 1993 ve 2005 yllarna rastlar.
Esasen mali idare dahil olmak zere bugnk genel idare yaps, vergi sistemi,
personel, sosyal gvenlik gibi dier hukuki sistemlerin kkleri Tanzimat dnemine
dayanr. Gelir idaresi, gider idaresi ve bor idaresinde yaplan dzenlemeler ile
kurulan ve gelir, gider, gmrk, tekel, tapu ve hazine birimleriyle mali idarenin
tamamn iine alan Maliye Nezareti (1838) rgtlenmesi 1930l yllara kadar
mevcut yapsn korumutur.448 1932de mali idarenin (Maliye Bakanl) bnyesinde
bulunan gmrk idaresi ayrld ve Gmrk ve Tekel Bakanl kuruldu. Gmrk,
tekeller ve tapu gibi baz idarelerin ayrlmasna ramen mali idaredeki ana
rgtlenme ats 1980li yllara kadar ok fazla deiiklie uramad. Bu yap 1983
ylnda gmrk idaresinin yeniden Maliye Bakanl bnyesine alnmas ile bir kez
daha deiti. Ancak bu beraberlik on yl srd ve 1993 ylnda gmrk idaresi bir kez
daha ayrlarak Mstearlk olarak rgtlendi.

Bir nceki blmde de ifade ettiimiz gibi Cumhuriyet kadrolar devleti

kurarken nce tasfiye sonra yeniden kurma dorultusunda nemli giriimlerde
bulundular. Siyasal alandaki tasfiyelerin ardndan 1930l yllarda balayan

448
Maliye Nezareti, farkl hazinelerin kontrol altnda toplanan devlet gelir ve harcamalarnn tek bir
merkezde birletirilmesi sonucu kurulmu; ve Hazinede Nezaretin (Bakanln) altna alnmtr.
Maliye Nezareti 1838de kurulmu olmakla birlikte Merutiyete kadar idarede kkl deiiklikler
yaplmamtr. Trk mali rgtnn temeli 18380 tarihli Maliye Nezareti Tekilat ile Vazifelerini
Gsterir Nizamname ile atlm ve bu yap kimi deiikliklere ramen 1984 ylnda Hazinenin
ayrlmasna kadar neredeyse bir yzyl deimeden korunmutur.

235
kurumlama ve devletin merkez rgtnn kuruluu sreci bu dnemin sonunda
tamamlanabildi. Bu dnemde yeni sermaye birikimi dzeni (devleti sermaye
birikimi) kendi kurumlarn da yaratmaya balad.449 Bununla birlikte vergi sistemi
bakmndan kapitalist anlamda modern vergilere ve vergi idaresine gei 1925de
kylden aar usul vergi almann kaldrlmasnn ardndan iltizama ve mltezime
450
dayal vergi idaresine son verilerek balatlm olsa da , Osmanl mali sisteminin
ve dolaysyla mali idari yapnn kalntlarnn tasfiyesi ve yeni kurumlama ancak
1930larn ortalarnda balayabilecekti. 1930larn banda balayan ve ortalarnda
hzlanan ve nihayet dnemin sonunda belli bir btnle erien ekonomideki
rgtlenmeye451 kyasla, mali idarede gerekletirilen tasfiye ve yeniden kurma
sreci 1950lerde tamamlanabildi.452

Osmanldan devralnan mali idari yap (Maliye tekilat) ve dolaysyla gelir

idaresinde ilk kkl dzenleme 2996 sayl ereve yasa ile yapld.453 Yeni yasal
dzenlemenin getirdii rgt sistemine gre vergi idaresi iki rgt erevesinde
oluturuldu. Gelirler Genel Mdrl (Varidat Umum Mdrl) devletin gelir
btesini hazrlamak, gelir yasalarn hazrlamak ve vergi rgtn ynetmekle
sorumlu tutuldu. Tahsilat Mdrlkleri ise, tahsilata ilikin yasalarn
uygulanmasndan sorumlu idi. Tarada Gelirler Genel Mdrlnn ynettii
vergilerden ilde defterdar ilelerde ise mal mdrleri sorumlu idi. Tara rgtndeki
en temel yenilik iki dereceli denetim sistemine geilmesi oldu. Buna gre rgt
merkez denetiminin yan sra yerel memurlar araclyla denetime tabi klnd.454

449
Konuya ilikin ayrntl bilgi iin bkz. Bilsay Kuru, a.g.k.
450
1923-50 dnemini vergi sistemi ve sermaye birikimi asndan deerlendiren Oyan, iki genel
sonucu ortaya koyar. Dnemin ilk zellii, aarn kaldrlmasndan sonra tarmdan tarm d
faaliyetlere, krdan kente doru bir vergi yk kaymas olsa da, tarmn vergi yknn, savunulann
aksine, uzun sre kamu finansmannda nemini korumasdr. kinci genel sonu ise tarmn dnda
ticaret ve sanayi erbabndan ok, cretlilerin vergi yknn artm olmas; dolaysz vergi yk azalan
tarmsal zmrelerin kk kyllerden daha ok byk iftiler olmalardr. Ayrntl bilgi iin bkz.
Ouz Oyan, (1987) 24 Ocak Ekonomisinde Da Alma ve Mali Politikalar, V Yaynlar, Ankara
1987, s. 43-51.
451
Bkz. Bilsay Kuru, a.g.k.
452
1950 ylna kadar olan bu dnemde 1936 ylnda 2996 sayl, 1942de 4286 sayl, 1946da 4910
sayl ve nihayet 1950 ylnda karlan 5655 sayl yasalarla Maliye Bakanlnn merkez ve tara
rgtlenmesi tamamlanmtr.
453
29.5.1936 tarih ve 2996 sayl Maliye Vekaleti Tekilat ve Vazifeleri Hakknda Kanun 5.6.1936
tarih ve 3322 sayl Resmi Gazetede yaymlanarak yrrle girmitir.
454
Taradaki bu dzenlemenin yan sra stanbul iline zel nem verildiini, burada gelir ve tahsil
hizmetlerinin geniletildiini gryoruz. Dier yandan 2996 sayl yasa ile il ynetimi kurumlarndan
olan Umumi Mfettiliklerin yannda maliye mavirliklerinin kurulmas ngrlmtr. Bunlarn

236
Yeni dzenlemeye gre oluturulan bakanlk ve gelir idaresi rgtlenmesi ancak
1950 ylna kadar srecek olan deiikliklerle tamamlanabildi ve son halini ald.

Ksacas, 1936 ylnda yasal bir temele kavuan mali idare ve dolaysyla gelir
idaresi 1942 ylnda Vastal ve Vastasz Vergiler Umum Mdrl olarak ikiye
ayrld ve bu iki birim 1946 ylnda Gelirler Genel Mdrl altnda topland.
rgtlenmeye ilikin son deiiklik 1950 ylnda yapld. 5655 sayl yasal
dzenlemeyle vergi ve dier gelirlerin tahsili ile ilgili grev yapan Tahsilat Genel
Mdrl Gelirler Genel Mdrl altnda birletirildi. Yeni Gelir, Kurumlar ve
Esnaf Vergileriyle Vergi Usul Kanunun yrrle girmesiyle birlikte vergi daireleri
vergi ile ilgili btn birimleri bnyesinde toplad. Bu yap 1964 ylnda uzlama
komisyonlar ve 1993 ylnda baz illerde vergi dairesi bakanl ve blge
mdrlkleri kurulmasnn dnda 2005 ylna kadar deimeden gelmitir.

2. Gelir daresinde Reform Tartmalar (1950-1980)

Gnmzde vergi idaresi iki ayr organda rgtldr. gelirlerin (lke iinde
elde edilen vergi gelirleri) idaresinden Maliye Bakanl, gmrk vergilerinin
idaresinden ise Babakanlk Gmrk Mstearl sorumludur.455 Maliye
Bakanlnda ise dorudan vergi idaresiyle grevli iki birim bulunmaktadr: Devletin
btn gelirlerine ilikin politik ve ynetsel ilevlerden sorumlu Gelirler Genel
Mdrl ve vergi incelmesinden sorumlu Hesap Uzmanlar Kurulu. Gelirler Genel
Mdrl, Maliye Bakanl bnyesinde genel bteye dahil, bakanlk-yrtme-
yasama kademeleri sralamas iinde hiyerarik ynetim ve denetim esaslarna gre
faaliyet gren bir birimdir.

Mali idarenin en nemli paralarndan olan gelir idaresinde reform tartmalar

zellikle 1950li ve 60l yllarda youn olarak gndeme gelmitir. 1950li yllarda

temel grevi ise Umumi Mfettilik blgesindeki mali ynetimin almalarnn incelenmesi olarak
belirlenmitir. Bkz. M. Burhan Erdem, a.g.k., s. 100.
455
gelirlerin ynetiminden sorumlu olan Maliye Bakanlnn rgtlenmesi ve grevleri 178 sayl
KHK ile dzenlenmitir. 178 sayl Maliye Bakanlnn Tekilat ve Grevleri Hakknda Kanun
Hkmnde Kararname (14.12.1983 tarih ve mkerrer 18251 sayl RG). Bu kararname 207, 307, 484,
516 ve 543 sayl KHKler ve 4369 sayl Kanun ile kimi deiikliklere uramtr. Bu kararnamede
yaplan deiiklikler erevesinde Maliye Bakanlnn vergi idaresi ile ilgili balca grevleri,
maliye politikasnn hazrlanmasna yardmc olmak ve uygulamak, gelir politikasn gelitirmek,
uygulamak ve devlet gelirlerini tahsil etmek, her trl gelir, gider ilemlerine ait kanun tasarlarn ve
dier mevzuat hazrlamak ya da hazrlanmasna yardmc olmak, grevlerin uygulanmasn takip
etmek, deerlendirmek, tefti ve denetim yapmak olarak belirlenmitir.

237
Kazan Vergisi yerine Gelir ve Kurumlar Vergileri ile Vergi Usul Kanununun
yrrle girmesiyle byk bir vergi reform hareketi balatlmtr. Demokrat Parti
ynetimi genelde vergi ykn zelde ise temsilcisi olduu snflarn vergi yklerini
aaya ekerek vergi politikasn sermaye birikiminin daha pasif bir arac olarak
kulland. Tarm sektrn kapsam d brakan gelir vergisi ve sermaye irketleri
lehine nemli avantajlar salayan kurumlar vergisi bu dnemdeki ekonomik
politikalarla belli bir uyum iinde oldu. Tarm kesiminin yan sra esnaf kesimi de
vergi d brakld; siyasal basklarla gelir vergisine yeni istisnalarn girmesi
saland.

Bu dnemde gelir idaresi yaplanmas zerine yryen tartmalarn izini

devletin mali ynetim yapsn zellikle de vergi idaresini inceleyen eitli yabanc456
ve yerli457 uzman raporlarnda srmemiz mmkn. Her ne kadar Cumhuriyet tarihi
boyunca bu tr almalara bavurulmu olsa da, zellikle 1945 sonras idari
reform dalgasnn hakim olduu dnemde yabanc uzmanlarn hazrladklar rapor
ve aratrma projelerinin saysnda gzle grlr bir art olmutur.458

Mali darede Siyaset/Ynetim Ayrmna Dayal Olmayan Bir rgtlenme Modeli

1960l yllarda gelir idaresinin ABD Gelir idaresi (IRS) gibi ayr bir birim
olarak rgtlenmesi ve vergi dairelerinin defterdarlklar yerine dorudan merkeze

456
Maliye Bakanl altnda biri bte (Muhasebe-i Umumiye) ve hazine ilerinden sorumlu, dier
sadece gelir (varidat) ileriyle ilgili iki mstearln nerildii; hazine iin o dnemde ayr bir
mstearla gerek olmadnn ayrca vurguland ilk alma, Herve Alphand, Maliye Tekilat ve
Bu Tekilatn Vazifeleri Hakknda Trkiye Cumhuriyeti Maliye Bakanlna Rapor, Bavekalet
Matbaas, Ankara 1935dr. Yine Neumark Raporu olarak bilinen 1949 tarihinde F. Neumark
tarafndan hazrlanan Devlet Daire ve Messeselerinde Rasyonel alma Esaslar Hakknda Rapor,
Babakanlk Devlet Matbaas, Ankara; Barker Raporu olarak bilinen 1951 tarihli Kalknma Plan
in Tahlil ve Tavsiyeler-Milletleraras mar ve Kalknma Bankasnn Trkiye Hkmeti ile Finanse
Ettii Heyetin Raporu, Akn Matbaas, Ankara; James W. Martin, Frank C.E. Cush tarafndan
hazrlanan 1951 tarihli Maliye Bakanl Kurulu ve almalar Hakknda Rapor, (ev. Haluk
Demirta), Damga Matbaas, 1960 ncesinde hazrlanan baz nemli almalardr.
457
Bu konunun ele alnd yerli almalar arasnda unlar sayabiliriz. TODAE ve DPTden 1961
ylnda hazrlamalar talep edilen Trkiyede dari Reform ve Reorganizasyon Hakknda n Rapor;
Vergi Reform Komisyonu Raporlar (1961-1972, 6. ciltlik alma); Maliye Tefti Kurulu, Vergi
Dairelerinin Messiriyeti Nasl Artrlabilir? Islahat Tedbirleri ve Gerekli Deiiklikler Neler
Olabilir?,Maliye Tefti Kurulu Yaynlar, No.1, Ankara 1963; Merkezi Hkmet Tekilat Aratrma
Projesi (MEHTAP); dari Reform Danma Kurulu, darenin Yeniden Dzenlenmesi lkeler ve
neriler, TODAE Yayn, No. 123, Ankara 1972.
458
Devlet rgtlenmesi ve dolaysyla mali ve iktisadi rgtlenmeye ilikin raporlar ve ierikleri
konusunda ayrntl bilgi iin bkz. Erol, Ahmet (2002) Trkiyede Devletin Mali ve Ekonomik
Birimlerinin Yeniden Yaplandrlmas, Yaymlanmam Doktora Tezi, stanbul niversitesi Sosyal
Bilimler Enstits.

238
bal olmas en ak ekliyle dile getirilmektedir.459 Bu yndeki grleri ieren ve
dnemin Maliye Bakanna sunulan ilk alma 1963 ylnda ABD Dallas Blgesi
Vergi Tekilat Amiri B. Frank White tarafndan hazrlanan Trkiyede Vergi daresi
Konusunda White Heyetinin Raporudur. alma u ifadelerle balar:

Trkiyede vergi idaresinin slah mevzuunda en bariz engel, Maliye Bakanl

bnyesi iinde, yukardan aaya dikkatini mnhasran gelir konularna hasretmi bir
tekilat biriminin mevcut bulunmay tekil etmektedir. ...ihtiyacmz bir
reorganizasyon probleminden ibaret olmayp, daha ok yeniden tekilat yaratlmas
ihtiyacna taalluk etmektedir. Vergi idaresi grev ve sorumluluun ksmi bir esas iinde
tevdiine msait olmayacak kadar nemli bir konudur. ...Binaenaleyh, ayr bir tekilata
sahip olmak zaruridir.460

Raporda gelir idaresi iin nerilen yap tek bakanlkta ift mstearlk olarak
rgtlenmedir. Maliye Bakanna kar sorumlu bir Gelirler Mstear tanmlanmakta,
alt kademede valilerin, defterdarlarn ve mal mdrlerinin vergi idaresiyle ilikileri
de ortadan kaldrlmaktadr. Bunun yerine gelir blgeleri sistemi nerilmektedir.
Yeni dzenlemede blge mdrleri dorudan Gelir leri Genel Mdrlne bal
olacaktr. Esasen vergi (gelir) idaresinin ayr bir tekilat olarak yeniden dzenlenmesi
nerisinin tarihi ok daha eskidir. White Heyetinin Raporunda dile getirilen
rgtlenme modeli, Erdemin aktardna gre Maliye Bakanlnn kurucu yasas
olan 1936 tarihli 2996 sayl yasa tasarsnda nerilmitir. Tasarda hazine ilemleri
ile bte idaresinin Hazine Mstearlna; gelirler, tahsilat, milli emlak, tapu-
kadastro ile itiraz ve temyiz komisyonlarnn da Maliye Mstearlna braklmas
ngrlm; ne var ki yasa meclise geldiinde tek mstearlk nerisi kabul
edilmitir.461

Sz konusu ift mstearlk dzenlemesine benzer bir baka neri 1961

ylnda vergi sistemini btnyle incelemek ve zel sektrn bu konudaki grlerini

459
IRS, ABD Maliye Bakanlna bal bir birim olarak faaliyet gstermekte, vergi daireleri ve
vergilendirmeye ilikin dier birimler de dorudan IRS merkezine bal olarak hizmet vermektedir.
Maliye Bakanl merkez tekilatnda yer alan Vergi Politikas Genel Mdrl vergi politikasn ve
vergi kanun tasarlarn hazrlamakla ykmlyken, IRS sadece vergi kanunlarn uygulamadan
sorumludur. Bkz. Erdoan ner, Amerika Birleik Devletleri Federal Vergi daresi: IRS (Internal
Revenue Service) Kuruluu, Grevleri ve Yeniden Yaplanmas, Maliye Bakanl APK Yayn,
No.366, Ankara 2005.
460
Vurgular bana ait.
461
Maliye Vekaleti Tekilat ve Vazifeleri Hakknda Kanun Lhiyas, Md.1, TBMM Zabt Ceridesi,
C.11, Sra Says 175, 1936. M. Burhan Erdem, a.g.k., s. 101.

239
almak iin Maliye Bakanl tarafndan kurulan Vergi Reform Komisyonu tarafndan
dile getirildi.462 ift tekilat tezi, Maliye Bakanl ats altnda yrtlen
grevlerin ve maliye politikasna giren faaliyetlerin gelirler ve dier hizmetler olmak
zere ilevlerine gre iki kategoriye ayrlarak rgtlenmesini ifade etmektedir. Bu
tezin uygulanmasnda rgtlenme Maliye Bakanl ve Hazine Bakanl olmak
zere iki bakanlk olarak oluabilecei gibi, Maliye Bakanl bnyesinde kalmakla
beraber, iki Mstearla bal ve zellikle gelir idaresi bakmndan daha bamsz
ve yetkili bir rgtlenme meydana getirerek de gerekleebilecektir. te yandan bu
yllarn gelir idaresinde reform tartmalarn ve nerilen rgtlenme yapsn
gnmzdeki zerk gelir idaresi modelinde farkllatran en nemli ayrm, politika
belirleme ve uygulamann birbirinden ayr tutulmamas, hangi biimde rgtl olursa
olsun gelir idaresinin her iki grevi de stlenmesi gerektiinin altnn izilmesidir.
Dolaysyla siyaset/ynetim ayrm temelinde bir bamszlktan daha ok gelir
idaresinin bte idaresinden yapsal, rgtsel ve ilevsel olarak ayrlmasnn talep
edildiini vurgulamalyz.

Batl devletlerdeki rneklerine dayanarak ift tekilat tezini rasyonel bir

zm olarak kabul eden Vergi Reform Komisyonu, bu tezin politika ve uygulama
bakmndan dayanaklarn yle sralamaktadr: i) Bte ve vergi arasnda hukuki ve
ilevsel balar vardr. Fakat, bu balar bu ikisinin ayn at altnda rgtl olmasn

462
Bkz. Vergi Reform Komisyonu Raporlar, III. Cilt, Damga Matbaas, stanbul 1970. Bu Raporda
gelir idaresi Maliye Bakanl Gelirler Tekilatnn Reformu bal altnda (s. 414-462)
incelenmektedir. 1950 ylnda Gelir Vergisi, Esnaf Vergisi, Kurumlar Vergisi ve Vergi Usul
Kanununun yrrle girmesiyle byk bir vergi reformu hareketi balamt. Bu hareketin
devamnda ilerde maliye ve vergi tarihinin en nemli olaylarndan bir olarak anlacak olan Vergi
Reform Komisyonu kuruldu. Gnmzde etkin olan Vergi Konseyini andran ve 1961-1972 yllar
arasnda faaliyet gsteren bu Komisyon, Maliye Bakanl ve zel sektr temsilcilerinden (stanbul
Ticaret Odas, stanbul Sanayi Odas, Trkiye Sanayi Odalar ve Borsalar Birlii, Trkiye Esnaf ve
sanatkarlar Tekilat) ve niversite uzmanlarndan birer temsilciden oluuyordu; yeler ise Maliye
Bakanl tarafnda belirleniyordu. Komisyonun faaliyetleri Vergi Komisyonu Raporlar ad altnda 6
ciltlik bir eserde toplanmtr. Komisyon o dnemde hazrlad saysz raporla, vergi yapsna yn
veren dzenlemeleri dorudan etkilemi, Yasama organnn grlerine ncelik verdii bir organ
olmutur. yle ki Mecliste Vergi Komisyonu, Vergi Reform Komisyonundan gemeyen tasary
grmemitir. Bu duruma en byk tepki DPTden gelmitir. Hatta DPT ve Komisyon arasnda
giderek artan atma, Mstear dahil olmak zere DPTnin st kademe yneticilerinin istifa
ettirilmesine kadar trmanmtr. Ayrnt iin bkz. Tuncay Kapusuzolu; Mesut Koyuncu, Vergi
Reform Komisyonu ve Ali Alaybek zerine Halil Nadarolu ile Sylei, Vergi Dnyas Dergisi,
Say 243, 2001. Komisyonun asl nemi kamu-zel sektr ibirliinin en ak rnei olmasdr.
Nitekim ilk raporun giriindeki u ifade bu yorumu hakl karmaktadr: Memleketimizde ilk defa
Devlet sektr ile hususi sektrn bu kadar geni apta ibirlii yapmasna imkn veren byle bir
komisyon kurulmutur. Bkz. Vergi Reform Komisyonu Raporlar, I. Cilt, Damga Matbaas, stanbul
1969, s. 7.

240
gerektirmez. Aksine bu iki ilev birbirinden ayr ve bamsz birer rgtlenmeye
balanmaldr; ii) btenin uygulanmas ile vergileme konusu arasnda da ayrm
vardr. Vergileme, ulusal dzeyde yaygn hukuki, ekonomik ve sosyal bir olaydr.
Dolaysyla geni bir faaliyet alan vardr. Oysa bte temel ilevleri bakmndan
merkezi bir faaliyeti gerektirir; iii) gelir idaresinin ayr rgtlenmesini gerektiren bir
baka konu da vergilemenin denetleme asndan tad nemidir.463 Gelir
idaresinin bu ilevi tam olarak yerine getirmesi iinde ayr rgtlenmesi
gerekmektedir.

Bu ereveden hareketle Komisyon gelir idaresinde ift tekilatl bir dzenleme

neriyor: Gmrklerin de dahil olaca bir gelir idaresinin kurulmas, gelirler dnda
kalan servislerin de dier bir rgtlenmede toplanmas. ift bakanlk tezi
dorultusunda, Maliye rgt bir bakanlk (Gelirler ya da Maliye Bakanl), dieri
de maliyenin kalan hizmetlerini iine alan bir baka bakanlk (Hazine veya Bte
veya Bte ve ktisadi ler Bakanl) olarak yeniden rgtlenmelidir. Bu
dzenlemeye gre tara tekilat blge gelir mdrlkleri ve bunlara bal vergi
dairelerinden oluacaktr. Raporda ayrca Komisyonun kendi rgt emasna yer
verilmektedir. Bu emada gelir idaresi Gelirler daresi Bakanl ad altnda
yaplandrlr. Bakanln, bakanla bir mstearlk yoluyla m yoksa dorudan m
bal olaca ak olarak tanmlanmad raporda, Gelir daresi Bakanlnn nasl
rgtlenecei ayrntl bir ekilde ortaya konmutur. Ne var ki Komisyonun bu
almasnda sunduu dzenleme o dnem iin dierlerinden olduu gibi neri
olmann tesine geememitir.

Bununla birlikte, 1970lerin banda askeri darbenin hemen ardndan

26.01.1972 tarihinde Gelirler Genel Sekreterlii Kanun tasars TBMMnin
gndemine gelmitir. Yasalamayan bu tasarnn ayrt edici tek yan Gelirler Genel
Mdrl ile ilgili bir yasa taslann ilk kez Genel Kurula kadar inmi olmasdr.
1972de ABD AID rgt Danman Daniel L. Tucker tarafndan hazrlanan bir
raporda Gelirler Genel Sekreterlii Yasasnn kartlmas nerisi yinelenmektedir.
Ayn yl bu raporu Trk Vergi Sistemi Hakknda Not balkl bir yazsnda
deerlendiren Leif Muten da vergi idaresinin yeniden yaplandrlmas konusunu ele

463
Vergi Reform Komisyonu Raporlar, III. Cilt, s. 415-418.

241
alarak Trkiyedeki vergi sistemi hakkndaki grlere yer veriyor. Gnmze kadar
bu erevede hazrlanan tasarlarn says bir hayli fazla. Bu raporlarn dnda Be
Yllk Kalknma Planlarnn hemen hepsinde vergi idaresinin yeniden
yaplandrlmas konusunda tavsiye niteliinde kararlar alnmtr.

Yukarda genel olarak vergi idaresi ve zel olarak da vergi idaresinin

rgtlenmesine ynelik eitli giriimlere ve yeniden yaplanma nerilerine karn
somut olarak beklenilen dzeyde admlarn atlmadn syleyebiliriz. Baka bir
ifadeyle, Cumhuriyetin kuruluundan itibaren vergi sisteminde reformlar yaplmaya
allm olsa da vergi idaresinde ve rgtlenmesinde ayn dzeyde reformlar
gerekletirilememitir.

3. Reform almalarnn Eletirel Bir Deerlendirmesi

Vergi idaresinde yeniden yaplanma zerine yaplan ve gnmze kadar da

benzer bir ierikte devam eden bu tartmalarda ana hatlaryla gelir idaresinin
yeniden yaplanmas konusu farkl neriler biiminde dile getirilmitir.464 Genel
olarak vergi idaresinde yeniden yaplanmann gerekeleri ve yaplan neriler
arasnda unlar saymak mmkndr: Birincisi, vergi idaresinde btnlk anlaynn
salanmasna dnk nerilerdir. Bunlar, btn i ve d gelirlerin tek bir rgt iinde
birletirilerek gelirlerin idaresindeki blnmenin ortadan kaldrlmas ve mali
politikada btnlk salanmas; gelir idaresinin yeniden dzenlenmesinde politika ve
ynetim ilevlerinin birbirinden ayrlmas ve sadece gelirlerin ynetiminden sorumlu
bir rgtn kurulmas ve bu yeni rgtn Maliye Bakanl dnda rgtlenmesi;
vergi politikas ilevinin ise bakanln sorumluluk alanna braklmasdr. Aada
da ayrntl bir biimde grlebilecei gibi vergi idaresinin teknik bir ilev olarak
tanmlanarak politikadan soyutlanmas gerei zerinden yryen tartmalarda, vergi
rgtnn genel ynetim iinde yer almas sorunsallatrlmakta, zm olarak da
bamsz bir vergi rgtlenmesi nerilmektedir.465

464
Vergi idaresinin belirlenen sorun alanlar ve zm nerileri iin bkz. M. Burhan Erdem, a.g.k. s.
110-136.
465
1978 tarihli doktora almasnda sorunu siyaset/ynetim ayrm zerinden tanmlayan ve Maliye
Bakanl dnda sadece gelirler ynetimiyle grevli bir rgtn kurulmasn srarla vurgulayan M.
Burhan Erdem, vergi rgtnn genel ynetim iinde almasnn sakncalar, blge esasna
gidilmesiyle zmlenebilir. Bir baka deyile, vergilerin ynetiminin Gelirler Ynetimi Bakanl
olarak yeniden rgtlenmesinde, blge esas gerekletirilebilir. Buna gre, ynetim ve denetim
alan ilkesine uyum salanmas, merkezin denetim alannn snrlanmas, yerinden ynetim ilkesinin

242
 kincisi, vergi denetimi alannda rgtlenmenin yetersizlii zerinden yryen
tartmadr. Bu tartmada yeterli sayda ve nitelikli denetim elemann bulunmay;
yani ykml says ve beklentileri ile denetim elemanlar arasndaki ann giderek
daha da ald; vergi denetim rgtleri arasndaki egdm ve ibirlii yetersizlii
gibi konular ne karlmaktadr. nc olarak, genelde vergi dairelerinin mevcut
personeli ve rgtlenmeleriyle, vergi sistemindeki gelimeler karsnda yetersiz
kaldklar dile getirilmektedir.

Gelir idaresine ynelik her ne kadar kurumsal/rgtsel yaplanma asndan ne

karlan bu sorunlar tespit dzeyinde doru kabul edilecek olsa da sorun ne tek
bana bir rgtlenme sorunudur ne de bir btn olarak devlet rgtlenmesi
kendinden menkul bir rgtler toplamndan ibarettir. Dolaysyla, burada gelir
idaresinde yeniden yaplanma tartmalarnda konunun genel ekonomi, maliye ve
vergi politikalarndan soyutlanarak idari yaplanma/rgtlenme sorununa
indirgendiini, tartmalara yap merkezli ve teknisist bir eilimin hakim
olduunu; nermelerin de bunlar zerinde gelitirildiini sylememiz mmkndr.
zleyen blmde de greceimiz gibi bu yaklam tarz son yirmi yldr devam
edegelen kamu ynetiminde ve dolaysyla gelir idaresinde yeniden yaplanma
tartmalarn yrten gerek brokrasi/uygulamaclar kanadnda gerek genel kamusal
sylemde gerekse de sermayenin szcln yapan yazarlar arasnda hakim bir
eilimdir.

Yeniden yaplanmann bugne kadar gerekleememesini daha ok bir

uygulama sorununa indirgeyen bu tartmalarda, brokrasi iindeki g ve yetki
atmalar, yeniden yaplanmada yetki kaybna urayacan dnen brokrasinin
kar direnci, siyasi ve brokratik kadrolarn bu sorunlar amada isteksiz
davranmalar gibi nedenler ne karlr. Bunlar bir lde geerli nedenlerdir. Ne
var ki bu tr ele allar temelde, vergi politikasn siyasi, vergi idaresini ise teknik
bir sorun olarak grerek, analizlerini genelde devlet-toplum zel de ise siyaset-
ynetim ikilii zerinden giden hakim yaklamlara yasladklar gibi, sorunun
gerisindeki dinamikleri ve snf karlarn grmezden gelmekte, analize dahil
etmemektedir. stelik snf ilikilerinin ve snflar mcadelesinin bir biimlenmesi

gerekletirilmesi gibi ada ynetim ve rgtlenme kurallarnn uygulanma olana ortaya

kacaktr demektedir. M. Burhan Erdem, a.g.k., s. 116.

243
olan devlet de, bir kurum ve kurumlar toplamna sktrlmakta, bunun iinde de tek
bir rgtsel paraya odaklanlmaktadr.

Bu erevede tez almamzn bu blmnde gelir idaresinde yeniden

yaplanma ve buna ynelik yasal/kurumsal dzenlemelere ilikin olarak genel sav
ileri sreceiz. i) Gelir idaresinde yeniden yaplanma, snf ilikileri ve snf
mcadeleleri dolaynda biimlenen devletin, piyasa ynelimli uluslararaslama
ilkesi dorultusunda yeniden yaplanmasnn bir parasdr; ii) Gelir idaresinde yeni
yasal/kurumsal dzenleme uluslararaslaan sermayenin apolitikletirme stratejisini
gerekletirme alandr; iii) Gelir idaresinde yeni yasal/kurumsal dzenleme vergi
politikalarndaki deiimlerin yan sra sermaye birikiminin, devletin ve snf ii
mcadelenin ald biimleri hem yanstmakta hem de bunlarn bir sonucu olarak
yeniden yaplanmaktadr.

B. Gelir daresinde Yasal/Kurumsal Dzenleme: Gerisindeki Dinamikler ve

Snfsal Aktrler

Snf mcadeleleri ve bir anlamda Sovyet sosyalizminin gerekliinde kinci

Dnya Sava sonrasnda dnya kapitalizmi 1970lere kadar uzanan dnemde
gelimi kapitalist lkelerde Keynesi politikalar ve refah devleti uygulamalar,
nc dnya lkelerinde ulusal kalknmac devlet politikalar eliinde grece
genilemeci bir dnem yaamtr. retken sermaye yatrmlarnn da younlat bu
yllar tanmlayan nemli deikenlerden biri emein verimliliinin artrlmas ve
bylelikle sermaye birikimi iin nemli miktarlara ulaan art-deer yaratlmasyd.
te yandan emein rgtl mcadelesi ve sendikal yaplarn gelimesi ile sosyal
haklarn kazanlmasnda nemli bir mesafe alnmt. Bu dnem asndan bir dier
gelime de devletin yeniden retimini salamak iin vergilere bavurmasyd. Ne
var ki 1970lerin sonlarndan itibaren kapitalizmin derinleen bunalm ile birlikte
gelimi kapitalist lkelerde ve daha sonra Trkiye gibi neoliberal kresellemenin
uluslararas lekteki zorlamalarn kabul eden lkelerde sermaye kesimleri vergi ad
altnda daha fazla kayna devlete aktarmaya dnk uygulamay reddetmeye
balad.466

466
Fuat Ercan, Neoliberal Kreselleme Srecinde Trkiyede Deien Sermaye i Bileenler,
ktisat Dergisi, Say. 378 (Nisan 1998), s. 41.

244
 Devletler, kendi varolu koullarn yeniden retmek iin sermayeden vergi
alamaynca nceden vergi olarak salad kaynaklar borlanma yoluyla salama
yoluna gittiler. Neoliberal kreselleme dneminde (1980li ve 1990l yllar)
Trkiyede de devletin vergi yerine borlanma politikasn izlemesi ile birlikte,
sermayenin devlet zerindeki belirleyicilii artrmtr. nk kamunun borlanma
gerei ayn zamanda borlanma iin yzn dnd sermaye kesiminin
beklentilerinden ve uzun vadeli isteklerinden kanamayaca bir duruma yol
amtr. Bu srete devlet, bir dizi rantiye yaratt sylenen tahvil ve hazine
bonosunu piyasaya srerek borlanma yolunu semitir. Bu uygulama esas olarak
kamu kanalyla gerekletirilen bir kaynak aktarma mekanizmasna dnmtr.
Dolaysyla, kamu kesiminin artan borlanma eiliminin sadece kt/beceriksiz
kamu kesimi tanmlamasna ya da kamunun yeterince kltlememesine
balanmas mmkn deildir. Bu sreci tanmlayan en nemli unsur, hem kamusal
olann neminin ekonomik adan azalmas hem de kamusal olann yeniden retilme
koullarnn sermayenin egemenlik alanna yani piyasaya braklmasdr. Bu nedenle,
neoliberal politikalarla birlikte devletin sermayeye daha fazla baml hale geldii
sylenebilir.467

Kamu mali ynetimi asndan baktmzda 1980 sonrasnda devlet, birikimin

srekliliini salama abas iinde ncelii sermaye zerinden alnan vergilerin
azaltlmasna vermitir. Bu anlay, kamu finansmannn vergi yerine bor
anlayyla borlanmaya dayandrlmasn getirdi. zellikle 1990 sonrasnn hakim
anlay olan borlanma, bir yandan finansal sistemin yeterli krllk alanlarn
olutururken dier yandan da sistemin toplumsal dnm ekonomik dnmle
uyumlatrma manevras olarak devletin ekonomi programlarn dzenleme aracna
dnt.468 Devletin maliye politikas aralaryla ekonomiye mdahalesinin
snrlanmas kamu btesinin birikim, retim ve byme sreleri zerindeki
belirleyici rolne son verdii lde bte de bu deiime uygun olarak yeniden
dzelendi. Bir baka ifadeyle kamu finansmannda vergi yerine borlanmaya

467
A.k., s. 41.
468
Sezai Temelli, Trkiyede Borlanma-Yoksulluk Dinamikleri:1990-2002, Trkiyede Kamu
Borlanmas, XVIII. Trkiye Maliye Sempozyumu (12-16 Mays 2003), Marmara niversitesi
Maliye Aratrma ve Uygulama Merkezi Yayn, No.16, stanbul.

245
gidilmesi sonucu kamu i borlarnn artmas, borcun borla denmesi srecini
balatt.469

Bylelikle borlarn dndrlmesi amac kamu maliyesinin temel

nceliklerinden biri haline geldi. Sz konusu ncelik etrafnda zellikle 1990l
yllarda kamu yatrm harcamalar giderek azalma eilimine girdi. Konsolide bte
harcamalar iinde yatrm ve cari harcamalarnn pay azalrken faiz demelerinin
pay da ykseldi. Bylelikle, i borlanma sreci bir anlamda sermaye kesimleri
lehine bir gelir transferi mekanizmasna dnt. borlanma retim kapasitesi
nnde yaratt engel nedeniyle retimin azalmasna yol aarken ayn zamanda gelir
dalm eitsizliklerini de derinletirdi. Ksacas, gerek dolayl vergilerin paynn
hzla ykselmesi gerekse faiz demelerinin ne kmas ve sosyal harcamalar olarak
nitelenen harcamalarn azalmas toplumsal gereksinimlerin karlanamamasna yol
at gibi ok daha nemlisi mevcut sosyal geliimin de gerilediinin bir gstergesi
oldu. Kamu i borlarnn ve i bor yknn artmasnda ekonomide kayt d ve
vergi d alanlarn genilii nemli bir rol oynuyordu. Bu anlamda kamu btesinin
retim, blm ve byme srecindeki etkinliinin glendirilmesi adna ncelikle
vergi d alanlarn vergilendirilmesi gerei somut olarak ortaya kt.470

Ksacas, 1980 sonras uygulanan politikalarla vergi yk sanayi sermayesinden

ticaret sermayesine kaydrlarak, sermaye birikiminde belirli bir dzeye erien ve
dnya leinde uluslararaslaan sermaye ile eklemlenme abas iine giren byk
sermaye kesiminin desteklenmesi saland. retim srecinin balangcnda emek
gc, retim aralar ve hammadde ihtiyacnn karlanmasnda eitli vergi indirim
ve istisna uygulamalar; retim srecinin sonunda da vergi iadelerinden, gider
indirimlerine, kurumlar vergisi muafiyetleri, istisnalara kadar bir ok vergisel tevik,
sermaye birikiminin devamlln salamak ve desteklemek amacyla, devletin

469
1990 ylnda 57.180 milyar olan i bor stoku 2002 yl sonunda 149.869.691 milyara ulamtr.
...borlarn srdrlebilirlii toplumsal kaynaklarla finanse edilmesine giderek daha fazla baml hale
gelmektedir. Faiz d fazla uygulamasnn hakim konu haline gelmesi de bu nedene bal olarak
gelimekte, tm hkmetlerin birincil ekonomik program arac olmaktadr. 2001 yl itibariyle net
konsolide bor stokunun GSMHya oran %93,5e kmtr. 2002 yl sonunda toplam bor stoku 149
milyar dolardr. Borcun %62si i bor, %38i d bor niteliindedir. Sezai Temelli,
Trkiyede ..
470
Hikmet yidiker; Yasemin zuurlu, Trkiyede Kamu Borlanmasnn Reel Kesim zerindeki
Etkileri, Trkiyede Kamu Borlanmas, XVIII. Trkiye Maliye Sempozyumu (12-16 Mays 2003),
stanbul: Marmara niversitesi Maliye Aratrma ve Uygulama Merkezi Yayn, No.16.

246
kaynak aktarm mekanizmasna dntrld.471 Birikim srecinin devamlln
salama, esas olarak sermaye zerindeki vergi yknn azaltlarak zel sektrde
tasarruf fazlas yaratlmas ve bu fazlann zel yatrmlar yoluyla sermaye birikimine
dntrlmesi beklentisine dayanyordu.472

C. Snfsal atma ve Uzlama Alannda Biimlenen Gelir daresi Yasas

Aada ncelikle gelir idaresinin yapsal, rgtsel ve ilevsel dnmne

ynelik yasa almalarnn oluumu; yasann kmas ve Gelir daresi Bakanlnn
kurulmasnda belirleyici olan snfsal aktrleri ve bunlarn taleplerini; yasal ereveyi
ve siyasal dzenlemeleri hazrlayan, uluslararas sermayenin taleplerini gz ard
etmeden yerli sermaye kesimlerine araclk eden AKP hkmetinin bu yndeki
eilimlerini inceliyoruz.

Daha nce de ifade ettiimizi gibi rgtlenme yaps bakmndan gelir idaresi,
1950-1970 aras dnemde youn olarak tartlan ve devamnda daha zayf olarak
niteleyebileceimiz almalar kapsamnda zellikle Maliye Bakanl brokrasisi
iinde zaman zaman dile getirilen yeniden yaplanma tartmalarna ramen
neredeyse hibir deiiklie uramadan mevcut yapsn gnmze kadar
korumutur. Uzun bir aradan sonra 1990l yllarda gelir idaresi konusu yeniden
gndeme geldi. Ne var ki 1990lardan itibaren ykselen yeniden yaplanma
tartmalar ierik olarak benzer noktalara ve sorun alanlarna iaret ediyor olsa da
konu artk brokrasi ii bir tartma olmaktan kmt. Gelir idaresinde yeniden
yaplanma, uluslararas finans kurulular (IMF, DB) ve uluslar aras ve yerli
sermaye kesimlerinin talepleri etrafnda ekillenmeye balad. 2005 ylnda Gelir
daresi Yasasnn karlmasyla Maliye Bakanl iinde rgtl gelir idaresi birimi
Bakanln merkez ve tara tekilatnn dna karld. Gelir idaresi birimi Gelir

471
rnein, 1985 ylnda Katma Deer Vergisinin (dolayl vergi) uygulamaya konmas ve ayn
zamanda bir yatrm tevik arac olarak kullanlmas ihracata ynelik zel kesim yatrmlarnn vergi
ykn hafifletmi, ancak buna karlk emek gelirlerinin zerindeki vergi ykn artrmtr. 1986
ylnda yatrmda kullanlan mal ve hizmetlerin KDVsi ertelenerek, indirim yaplm ya da istisna
edilmitir. Vergisel gelirler asndan bakldnda, 1980lerde GSMHnn %2si olan Kurumlar
vergisi srekli gerilerek 1990l yllarda %1e dmtr. Toplam vergi gelirleri iindeki pay ise
1987de %12,5 iken 1990l yllarda %5lere gerilemitir. Daha geni bilgi iin bkz. zlem Tezcek;
Ferimah Yusufi Ylmaz, a.g.k.
472
Yiit Karahanolu, Trkiyede Devletin Mali Krizleri, Praksis, Say. 9 (K-Bahar 2003), s.
264.

247
daresi Bakanl ad altnda Bakanln bal rgt olarak yeniden rgtlendi.473
Gelir idaresinin siyasal ynetsel sistem iindeki konumunu bsbtn deitiren bu
yeni dzenleme, sadece mali idare ve vergi sistemi asndan deil ayn zamanda tm
devlet rgtlenmesi iin de kkl deiimlere yol amas nedeniyle olduka
nemlidir.

Trkiyede 2000 yl ve sonras hem vergi yasalarnn hem de vergi idaresinin

yeniden yaplanmas bakmndan nemli bir dnemece iaret etmektedir. Ne var ki
gelir idaresinde yeniden yaplanmaya ynelik olarak IMF ve Dnya Bankasndan
gelen mdahalelerin yan sra 1990larn bandan itibaren yeniden tartmaya alan
gelir idaresi iin yerli sermaye gruplar ve Maliye brokrasisi iinde byk bir kesim
gelir idaresi iin uygun bir model arayna girmitir. Sermayenin farkllaan
taleplerini ortaya koymak asndan bu tartmalara ksaca bakmakta fayda var.
nk 2000 sonrasnda yerli byk sermaye kesimleri ile (TSAD) uluslararas
sermaye gruplarnn gelir idaresi zelindeki taleplerinde neredeyse tam bir rtme
sz konusu olacaktr.

1980li yllarda sermayeye tannan ve daha ok ihracat ve finans alannda

younlaan indirim, istisna, muafiyet gibi avantajlar vergi politikasyla ilgiliydi;
dolaysyla her ne kadar uygulayclar dzeyinde -Maliye brokrasisi iinde- gelir
idaresinde yeniden yaplanma talepleri dillendirilmeye devam etse de daha geri
planda kalmt.474 Bununla birlikte, 1990lara gelindiinde kamu kurumlarnn
yeniden rgtlenmesi tartlrken en hassas noktay yeniden gelir idaresinin nasl bir
rgtlenme yapsna sahip olmas gerektii konusu oluturdu. Bylece gelir idaresi
konusu uzun bir aradan sonra yeniden ve daha gl taleplerle gndeme geldi. Bir
yandan ekonomi ynetiminin, DPT dahil gelir, gider, nakit ilemleriyle ilgili btn
kurulularnn tek at altnda toplanmas; bunun iin maliye ve ekonomi bakanl

473
Gelir daresi Bakanl 5.5.2005 tarih ve 5345 sayl Gelir daresi Bakanlnn Tekilat ve
Grevleri Hakknda Kanun ile kurulmutur. Kanun 16.5.2005 tarih ve 25817 nolu Resmi Gazetede
yaymlanarak yrrle girmitir.
474
rnein, 1980 darbesinin hemen bir yl sonra dnemin Maliye Bakan A. B. Kafaolu, Devlet
Bakanl Genel Sekreterliine bir rapor yazarak gelir idaresi konusundaki dncelerini ifade
ediyordu. Mektupta gelir idaresinin yeniden yaplanmas gereinin alt izilmekte ve rtk olarak ayr
bir Gelirler Bakanlnn kurulmas nerildi. Vatandan Vergisini Koruma Dernei (VAVEK)
(2002) Gelir daresinin Yeniden Yaplandrlmas Paneli (4 Mays 2002), stanbul
http://www.vavek.org.tr/tufdavet.htm (Kemal Kldarolunun konumas)

248
gibi gl bir rgtlenmeye gidilmesi neriliyordu;475 dier yandan da gelir idaresi
sorununa odaklanan tartmalarda, gelir idaresi sorununun bir trl baarlamayan
bamsz bir gelir rgtlenmesini kurmak olduu vurgulanmaktayd. Bamsz bir
vergi idaresinin kurulmas, bunun da mstearlk seviyesine eit olmas trnden
neriler bir ok ynyle eski tartmalar yeniden canlandrd.476

Buna gre vergi idaresi bte, muhasebe ve gmrk gibi mali konulardan ayr,
bakanln bamsz bir rgt olarak oluturulacak; bu rgtn bana da Gelirler
Mstearl geecektir. Sz edilen kurumun Maliye Bakanlna deil Babakanlk
makamna bal olmas gerektii belirtilmektedir. rnein, A. Bora Orakolu,
Bamsz Trkiye Vergi Kurumu adn verdii bu kuruluun bakannn
Cumhurbakan tarafndan atanmas gerektiini, btesinin katma bte olacan ve
kurumun en ilevsel ynn Vergi Konseyinin oluturacan ifade eder.477
Balangta maliye brokrasisi ierisinde destek bulan bu trden yeni rgtlenme
model(ler)ine ksa srede sermaye kesimlerinin kendi nerileri etrafnda biimlenen
almalar eklendi. Ama her iki kanadn yrtt tartma ve almalarn ortak
paydasnda gelir idaresinin zerkletirilmesi ve buna dnk yaplanmas yer
alyordu.

Sermaye kesimleri bu yndeki taleplerini asl olarak 1990larn sonlarndan

itibaren daha yksek sesli ve daha net dile getirecek olsalar da, dnemin banda
konuya ilikin baz kk admlarn atlmaya baladn syleyebiliriz. Bu yllarda
henz nasl bir gelir idaresi rgtlenmesi modeli kurulmas gerektii tartlrken,
yukarda deindiimiz reform tartmalar ile hem benzeen hem de ayrlan ynlere
iaret edildiini gryoruz. rnein, 1992 ylnda Trkiye Odalar ve Borsalar Birlii

475
Bkz. letme ve Finans Dergisi, Ekonomi Brokrasisinde Reorganizasyon Olmal m? Nasl
Olmal?, letme ve Finans Dergisi, Say. 59-60 (ubat-Mart 1991), s. 25-36.
476
Tartmalarda tm gelir toplayan birimlerin bir arada toplanarak bir mstearlk ad altnda
birlemeleri gerektii vurgulanyordu. Maliye Bakanlnn iki temel ilevinden biri gelir toplamadr.
Bu sadece Gelirler Genel Mdrl ile deil ayrca Gmrkler Genel Mdrl (1993e kadar),
Milli Emlak Genel Mdrl ve Tasi Genel Mdrl tarafndan da yaplmaktadr. Bunlarn tek
birimde toplanmas gereklidir. kinci ilev ise harcamadr. Bu da tahsisat yapan bte, paray yneten
hazine ve bunun saymanln yrten muhasebattan oluur. O nedenle gelir toplayan birimler bir
arada, harcama yapan ksmlar bir arada toplanmal; her ikisi de ayn bnyede ayn bakanlkta
olmaldr. Bkz. Maliye ve Gmrk Bakanl-Marmara niversitesi, Trk Gelir daresinin Yeniden
Yaplanmas Paneli (25 Ocak 1991), Trk Tarih Kurumu Basmevi, Ankara; zellikle de A. Bora
Orakolu, Etkin Bir Vergi daresi Modeli: Bamsz Trkiye Vergi Kurumu, Trk Gelir
daresinin Yeniden Yaplanmas Paneli (25 Ocak 1991), Maliye ve Gmrk Bakanl-Marmara
niversitesi, Trk Tarih Kurumu Basmevi, Ankara, s. 42-57.
477
A. Bora Orakolu, a.g.k., s. 42-57.

249
(TOBB) bir Vergi Uzlama Tasla hazrlayarak aralarnda sendikal rgtlenmelerin
de olduu eitli sermaye gruplarna ve kurulularna -Trk-, TO, SO, TSAD
vb.- bir arda bulundu. Hazrlanan taslak, temel olarak vergi sisteminin adil
olmad, vergi tabannn kk olduu, bunun nedeninin istisna ve muafiyetlerden
kaynakland, vergi sisteminin ekonomik kalknmay engelleyici olduu ve vergi
idaresinin de etkin olmad tespitini yapmaktadr. Taslakta, vergi idaresinin siyasi
kayglardan uzak bir yapya kavuturulmas gerektiinin alt izilmektedir. Ayrca,
gelir idaresi iin ayr bir personel politikasnn izlenmesi, iinde uzman kadrosuyla
vergi dairelerinin modernize edilmesi gibi nerilere yer verilmitir. zerklik iin
TOBBun nerisi bir Gelirler Mstearlnn kurulmas, ve blgesel dzeyde genel
mdrlkler eklinde rgtlenmesidir.478 rgtlenmeye ilikin dile getirilen deiim
nerilerinin temelinde geleneksel devlete bal brokrasiden sermayeye dorudan
bal brokrasiye geiin salanmas amac yatmaktadr.

Sermaye kesimleri asndan giderek nemi artan vergi konusu, yine TOBB
nclnde ve Trk-, DSK, TESK, TSK gibi sendika ve iveren rgtlerinin
temsilcilerinin de katld bir htisas Komisyonunda ele alnd. Komisyonun
hazrlad 1997 tarihli raporda479 vergi kanunlarna ilikin deiiklik nerilerinin
yan sra vergi idaresinin yeniden yaplanmas ynnde iki ayr KHK nerisi yer
almaktadr. Bunlar, i-) Gelirler Mstearl Tekilat ve Grevleri Hakknda Kanun
Hkmnde Kararname Tasla; ve ii-) Gelir daresi Bakanl Tekilat ve Grevleri
Hakknda Kanun Hkmnde Kararname Tasla olarak gerekeleriyle birlikte
hazrlanmtr. Her iki taslakta da tarada blge mdrlklerinin480 oluturularak
yerinden ynetim ilkesine uyulaca ngrlmtr. Ancak bu taslaklarda
gelir(vergi) politikas ile uygulamann ayrlmadn ayn tekilata brakldn
vurgulamalyz.

Taslaklara gre Mstear ya da Bakan Maliye Bakannn teklifi zerine

Bakanlar Kurulu Karar ile atanacak; her ikisi de Maliye Bakanna kar sorumlu
olacaklardr. Ayrca, hem gmrklerce tahsil edilen vergiler ve gmrk ilemleri

478
TOBB, TOBB Vergi Uzlama Tasla ve TOBB Vergi Uzlama arsna eitli Meslek
Kurulularnn Gnderdii Grler, (Ed. Gkhan apolu), TOBB Yayn, Ankara 1992.
479
TOBB, Vergi Reform zel htisas Komisyonu Raporu, TOBB Yayn, Ankara 1997.
480
Blge mdrlkleri iin Adana, Ankara, Antalya, Bursa, Diyarbakr, Denizli, Edirne, Erzurum,
Eskiehir, Gaziantep, stanbul (2), zmir, Kayseri, Kocaeli, Konya, Malatya, Manisa, Samsun ve
Trabzon illeri belirlenmitir.

250
hem de milli emlak ilemleri gelirler ats altna toplanacaktr.481 Ksacas, btn
ayrntlar ile incelendiinde sermaye gruplarnn temsilcilerinin arlkl olduu bir
Komisyonda hazrlanan bu taslaklarn baz farkllklar olmakla birlikte aslnda
uluslararas sermaye gruplar ve uluslararas finans kurulular araclyla (IMF ve
Dnya Bankas) dayatlan gelir idaresi modelinin birer n habercisi ya da daha
belirsiz bir kopyas olduunu syleyebiliriz.

te yandan gelir idaresinde yeniden yaplanma konusuna Sekizinci Be Yllk

Kalknma Plannda da yer verilmitir. Planda Maliye Bakanlnn bir ilgili
kuruluu olarak gl bir Devlet Gelir daresi Bakanlnn kurulmas
nerilmektedir. Ancak burada devletin Sekizinci Planda resmi olarak tanmlad
yap gerek yerli sermaye kesimlerinin (rnein TOBBun almalar) gerekse
aada greceimiz gibi IMF ve Dnya Bankasnn taleplerinden bir farkla, vergi
politikalarnn hem belirlenmesinden hem de uygulanmasndan sorumlu tutulmakta;
yani siyaset/ynetim ayrm yaplmamaktadr. Bununla birlikte gelir idaresine idari
zerklik tannmas gereinin alt izilmektedir. Yine bu raporda ithalat ve ihracat
miktar ve deer olarak takip etmede baarl olamayan bir gelir idaresinin vergide
baarl olmasnn beklenemeyecei, dolaysyla, ithalat ve ihracat; mal eitleri,
miktarlar, deerleri, ithalat ve ihracatlar bakmndan yakndan izleyebilmek iin
Gmrk Mstearlnn Muhafaza Genel Mdrl dndaki merkez ve tara
birimlerinin de Gmrkler Genel Mdrl ad altnda Devlet Gelir daresi
bnyesine alnmas nerisi yaplmtr. Muhafaza Genel Mdrl ise ileri
Bakanlna balanacaktr.482

Toparlayacak olursak, kresel kapitalizm koullarnda piyasa mant

ekonominin, idarenin ve yasal pratiklerin siyasetten ayrtrlmasn gereine yasl
olarak savunurken, gerekte bu srelerin teknikletirilmesini ve teknik sreler
olarak kavranmasn iermektedir. Trkiye asndan teknikletirme ya da teknisist
bak as kendini en ok 2000li yllardan bu yana ivme kazanan ve kamu
ynetimi reformu ad altdan gerekletirilen yasal dzenlemelerde gstermektedir.
Bu dnemde ynetiim tarz yeni bir iktidar biiminin inas ve dolaysyla kamu
alannn yeniden dzenlenmesi srecinde gelir idaresinde yeniden yaplanma

481
Taslaklarn ayrnts iin bkz. TOBB (1997).
482
DPT, SBYKP Vergi zel htisas Komisyon Raporu, DPT Yayn, Ankara 2001, s. 52-53

251
gereksinimini de yine teknisist bir bak asndan rgtsel sorunlara sktran
neoliberal projenin savunucular ve temsilcileri, maliye politikasnn en nemli arac
olan vergi politikasnn, politika ve ynetim olarak ikili bir yapya kavuturulmas
gerektii ynndeki taleplerini younlatrdlar. Dolaysyla aada da greceimiz
gibi buna uygun olarak hazrlanan gelir idaresi yasasna da siyaseti ve ynetimi
teknikletirici bir dil hakim oldu. Bu dil etrafnda yeni bir gelir idaresi modeli
nerilirken idari yaplanma bir lde irket mant ile kurgulanmakta, st dzey
yneticilerden de siyasi sorumluluktan daha ok teknokrat gibi davranmalar
beklenmektedir.

1. Dnya Bankas ve IMFnin Mdahalesi

Gelir idaresinin yeniden yaplandrlmasna ilikin ilk dsal mdahale Dnya

Bankasndan geldi. Konu ilk defa 1995 ylnda alan 60 milyon dolarlk Kamu Mali
Ynetimi Projesi (Public Financial Management Project) adl bir Dnya Bankas
kredisi kapsamnda ayrntl bir ekilde ele alnd. Proje kapsamnda 1995 ylndan bu
yana on yl akn bir sredir yrtlen alma temel alanda younlamaktadr:
Vergi reformu ve gelir idaresi; kamu harcama ynetimi; gmrk ynetimi. Harcama
ynetiminde yeniden yaplanmann yasal dayanan Kamu Mali Ynetimi ve
Kontrol Kanunu; gelir idaresinde yeniden yaplanmann yasal dayanan ise Gelir
daresi Yasas oluturdu.

Kamu mali ynetimi ile ilgili kurumlarn sorunlarna, neoliberalizmin etkinlik

ve verimlilik sylemleri temelinde yaklaan Kamu Mali Ynetimi Projesi, gelir
idaresinin yeniden yaplandrlmasn ve modernizasyonunu ama edinen bir proje
olarak sunuldu. Oysa bu proje, gelir idaresinin zelletirmeye almasnn ilk nemli
admyd. Proje kapsamnda 1997 ylnda merkez ve tara tekilatnn yeniden
dzenlenmesi, istihbarat sisteminin gelitirilmesi, otomasyona geilmesi, vergiye
gnll uyum maliyetlerinin azaltlmas, tahsilat ilemlerinde bankaclk sisteminin
rolnn artrlmas ve vergi politikas analiz fonksiyonunun glendirilmesi
almalarna baland. darede teknik/rgtsel anlamda baz dzenlemeleri ne
karan projede vergi politikas analiz fonksiyonu ile Dzenleyici Etki Analizi rtk
olarak dillendirilmektedir. Yine vergiye gnll uyum maliyetlerini azaltma
nermesinin gerisinde ise bunun iin gerek yabanc uzmanlardan gerekse de

252
uluslararas ya da yerli zel danmanlardan yardm alma ve eitim programlar
dzenleme amac yatmaktadr.

Gelir idaresini yeniden dzenlemeye dnk yaplan almalarda benimsenen

model temelde ABD Gelir daresi (IRS) modelidir. IRS Maliye Bakanlna bal
iken, vergi daireleri ve vergilendirmeye ilikin baka birimler dorudan IRS
merkezine bal birimlerdir. Vergi politikasnn belirlenmesi ve vergi kanunlarnn
hazrlanmasndan Maliye Bakanl merkez rgt bnyesinde yer alan Vergi
Politikas Genel Mdrl sorumlu iken IRS sadece bu kanunlarn uygulanmas ile
grevlidir.483 Trkiyede IRS modelinin benimsenmesi dorultusunda Kamu Mali
Ynetimi Projesi ile ilgili kraz Anlamasnda da uzun sreli olarak ABD Gelir
daresinden danmanlk hizmetinin uzun sreli salanmas Gelir daresi Blm
iin kredi kullanm n art olarak belirlendi.484 1997 ylnda balatlan ve 1999 da
tamamlanan bu ibirlii erevesinde ABD Gelir daresi uzmanlar denetim
planlamas, finansal rnler ve ilemlerin vergilendirilmesi ve transfer fiyatlandrma
gibi konu balklar altnda eitim seminerleri verdiler. Dier yandan, vergi
politikasna ynelik analiz modeli oluturmak adna ABD Hazine Mstearlndan
danmanlk hizmeti saland ve veri tabannn oluturulmasna ynelik olarak DE,
Gmrk Mstearl, Muhasebat Genel Mdrl ve Vergi stihbarat
Merkezinden son yllarn verileri topland.

1980li yllardan bu yana dorudan devlet rgtlenmesine ve yeniden

yaplanmasna odaklanan Dnya Bankasnn bu ynde verdii kredilerin en nemli
uzantlarndan biri 2001 tarihli ve 1.100 milyon dolar, ikincisi 2002 tarihli ve 1.35
milyon dolar, ncs de 2004 tarihli ve 1 milyon dolar tutarndaki Programl Mali
ve Kamu Sektr Uyum Kredileridir (PFPSAL-I-II-III)485. Ekonomik reform
program kapsamnda mali ve kamu sektr reformlarnn dzenlenmesine ynelik
verilen bu krediler, anlama artlar gerei dilim dilim kullandrlmaktadr.486 En son

483
Bkz. ner Erdoan, Amerika Birleik Devletleri Federal Vergi daresi:IRS (Internal Revenue
Service) Kuruluu, Grevleri ve Yeniden Yaplanmas.
484
Danmanlk hizmeti iin Hazine Mstearl ile IRS arasnda Teknik Destek Szlemesi
imzaland. Ayrca Maliye Bakanl bnyesinde Vergi Politikas Analiz Birimi kurulmas almalar
da IRSnin danmanlar ile birlikte bu proje kapsamnda yrtld. Ayrnt iin bkz. www.gib.gov.tr
485
Programmatic Financial and Public Sector Adjustment Loan (PFPSAL) kredileri hakknda ayrntl
bilgi iin bkz. www.worldbank.org
486
2000 ylnda alan 760 milyon dolarlk Ekonomik Reform Kredisinin ardnda gelen PFPSAL-I
(Programmatic Financial and Public Sector Adjustment Loan) Anlamas 13 Temmuz 2001 tarihli

253
yaplan kredi anlamas ncekilerde olduu gibi, daha ok ekonomik reform
programnn yrtlmesi ve bu kapsamda finansal ve kamu sektr reform
programnn desteklenmesi; bankacln yeniden yaplandrlmas ve zeletirme
uygulamalarnn srdrlmesi; kamu harcamalar ve mali ynetim reformunun
uluslararas standartlarla doru orantl olacak ekilde yaplmas, ve vergi politikas
ve vergi idaresi reformunun etkinletirilmesi temel amalar arasnda saylmtr.487

1990larn sonunda devletin yeniden yaplandrlmasnda kabaca tasfiye

sonras kurumsallama olarak adlandrabileceimiz yeni perdenin al esasen IMF
ile 1999 ylnda imzalanan stikrar Program ile yapld.488 Bylece programa bal
ve mali finans destekli yl uygulanacak makro ekonomik politikalarn erevesi
izildi. Enflasyonla mcadele ve istikrar program ad altnda program maliye
politikalarnn yan sra para, kur ve gelirler politikalar ve zelletirmelere ilikin
dzenlemeleri kapsad. Program ile kamu ynetiminde drt alanda yapsal reform
ngrld: Tarm, sosyal gvenlik, kamu mali ynetimi ve vergi politikas ve vergi
idaresi. Ardndan IMF ile 2002de yllna 16 milyar dolarlk yeni bir stand-by
imzaland. zellikle 2002 yl stand-by anlamasnda belirlenen hedefler arasnda ve
yaplan reformlara ilikin IMF gzden geirme raporlarnda, gelir idaresinde
zerk bir yaplanmann gereklilii vurgusu aka dile getirildi.489 zerk gelir
idaresi vurgusu bu programn hem amac hem de bir sonucuydu. Nitekim, Trkiyede
1999 yl sonunda IMF destekli olarak uygulanmaya balanan politikalarla birlikte
vergi yk giderek artan bir eilim kazanyordu. Bu dnemde sermaye vergilerini
azaltma kaygsnn yan sra vergi gelirlerinin artrlmas talebi i ie gemiti; talebi
karlayacak olan yap gl, zerk gelir idaresi yaplanmasyd.

Dnya Bankas projeleri ve IMF niyet mektuplar dnda ayrca, bu rgtlerin

1990larn sonlarna doru uzmanlarna hazrlattklar belgeleri izleyerek de ok

Resmi Gazetede yaymlanmtr. Proje, makroekonomik ereve, mali sektr reformu (bankaclk
alannda yasal erevenin oluturulmas, BDDKnn kurumsal geliimi, kamu bankalarnn yeniden
yaplandrlmas ve zelletirme) ve kamu sektr reformu (yapsal mali politikalar, kamu harcama
ynetimi) olmak zere ana balk atnda dzenlenmitir.
487
Bkz. www.worldbank.org
488
IMF ile imzalanan stikrar Program Dnya Bankasnn 759.6 milyon dolar tutarndaki Ekonomik
Reform Kredisi ile desteklendi.
489
zellikle gelir idaresi reformunun ana hatlarnn belirlendii IMF niyet mektuplar iin bkz. IMF
2002 Niyet Mektubu ve 2 Nisan 2004 tarihli 7. Gzden Geirmeye likin Niyet Mektubu, ve 15
Temmuz 2004 tarihli 8. Gzden Geirmeye likin Niyet Mektubu (ilgili belgelere www.hazine.gov.tr
adresinden ulalabilir)

254
uluslu irketlerin kamu mali ynetiminde yeniden yaplanma balamnda ne tr
beklentilerinin olduunu deifre etmemiz mmkn. Bu belgelerin en nemlilerinden
biri 2000 tarihli The Agenda for Tax Reform-The Next Steps [Vergi Reformu
Gndemi- Yeni Admlar] adl IMF raporu ve dieri 2001 tarihli Turkey Public
Expenditure and Institutional Review, Reforming Budgetary Institutions for Effective
Government (PEIR) [Etkin Ynetim in Bte Kurulularnn Reforma Tabi
Tutulmas Amacyla Trk Kamu Harcamalar ve Kurulularnn Gzden Geirilmesi]
balkl Dnya Bankas raporudur.490 Dnya Bankas ad geen raporda Trk kamu
bte ve harcama ynetimini, denetim sistemini ve bir btn olarak kamu mali
ynetiminin etkinliini deerlendirmi ve bu alana ilikin kimi nerilerini dile
getirmitir. Sz konusu raporun ieriine ve nerilerine bir nceki blmde
deinilmitir.

Dnya Bankasnn yan sra gelir idaresinde dnme ilikin ikinci dsal
mdahale IMFden geldi. IMF niyet mektuplar bu yaptrmn temel aralarndan biri
saylabilir. te yandan genel olarak IMFnin gelir idaresi yaplanmasna dnk
beklentilerini konuya ilikin hazrlad baz belgelerden saptamamz mmkndr.
IMFnin 2000 tarihli Turkey The Agenda for Tax Reform-The Next Steps adl raporu
bu anlamda incelenebilecek temel bir almadr. IMF bu raporunda Trkiyede vergi
idaresinin sorunlarn deerlendirerek, dar anlamda vergi idaresi ve vergi yasalarna
odaklanmakta ve baz zm nerilerinde bulunmaktadr. Vergi idaresinin ynetsel
sorunlarna ncelik tannan raporda, Gelirler Genel Mdrlnn ynetim anlay
eletirilmektedir. Bu eletirilerden ilki stratejik ynetim anlayna ilikindir. Bu
anlayn bir unsuru olan stratejik planlama ile vergi idaresinin ksa ve uzun dnemli
kimi amalar (vergi yasalarna gnll uyumun salanmas, vergiye uyum
490
IMF ve Dnya Bankasnn Maliye Bakanl, Hazine Mstearl, DPT, Saytay gibi devletin en
nemli ekonomik ve mali birimlerinin katklaryla hazrlad bu raporlar, Erolun da ayrca
vurgulad gibi (2002:113-114, 140) kamuoyundan ve devletin pek ok biriminden gizli tutulmaya
allmtr. IMFnin raporu datm snrlandrlm gizli nitelikli bir rapordur. IMF, Turkey The
Agenda for Tax Reform-The Next Steps, Restricted Circulation Not for Public Use, September 2000.
Rapor IMFnin Mali lemler Blm (Fiscal Affairs Department) tarafndan Liam Ebrill, Victoria
Summers, Kristina Kostial, Richard Highfield ve John Isaaca hazrlatlmtr. Bu iki raporu ayrntl
bir ekilde ele alan alma iin bkz. Ahmet Erol, Trkiyede Devletin Mali ve Ekonomik Birimlerinin
Yeniden Yaplandrlmas, Yaymlanmam Doktora Tezi, stanbul niversitesi Sosyal Bilimler
Enstits, stanbul 2002, s. 119-140. Ayrca, bkz. Maliye Bakanl Tefti Kurulu Bakanl, Maliye
Tefti Kurulunun Trk Mali daresi ve Sisteminin Yeniden Yaplandrlmas Konusunda ve
Trkiyenin Uluslararas Kurulularla Yapt Ortak almalara likin Gr ve nerileri,
15.01.2002 tarih ve 1-1-1 sayl Basit Rapor. Bu blmde deerlendirdiimiz IMF raporunun ierii
konusunda her iki almaya da bavurulmutur.

255
maliyetinin drlmesi, etkinlik ve verimliliin artrlmas gibi) belirlemesinin
mmkn olduunu vurgulayan IMF, Gelirler Genel Mdrlnn mevcut ynetsel
yapsnn buna uygun olmadnn altn izmektedir. 491 Nitekim, genel mdrln
faaliyetlerinin ynetilmesinde Genel Mdr, Mstear Yardmcs, Mstear ve
Maliye Bakan hiyerarik bir dzen iinde rol almaktadr. Bu yneticiler gelir
idaresinin faaliyetlerinin ynlendirilmesi amacyla, hem kendi aralarnda hem de
blge ve tara rgt yneticileriyle sistematik olmayan zaman aralklarnda bir
araya gelmektedir. Bu yaplanma IMFnin ye lkelerden gelir idarelerinin
yaplanmasna ynelik talep ettii ynetim anlayna ters dmektedir.

Vergi idaresinin faaliyetlerinin kapsamnn geniliine ve rgtsel hacminin

byklne de iaret eden IMFnin temel nerisi, dnyada olduu gibi Trkiyede
de gelir idaresinin bir ynetim kurulu modeline gre rgtlenmesidir. neri kamuda
bir irket mantyla ileyecek bir rgtlenmedir. Bylesi bir yap iinde ynetim
kurulu, vergi idaresinin stratejik dzeydeki amalarn belirleyebilecek ve amalara
uygunluk lsnde performans lm yapabilecektir.492 Ancak IMFnin gelir
idaresinin teknik-organizasyonel bir mantkla bir ynetim kurulu tarafndan
ynetilmesi talebini, sermayenin genel anlamda apolitikletirme stratejisinin bir
paras olarak deerlendirmek gerekir.

IMFnin zerinde durduu ve eletirilerini ynelttii ikinci konu, vergi

idaresinin mevcut rgtlenme yapsdr. lk eletiri vergi idaresinin Maliye Bakanl
rgt iindeki konumuna ilikindir. Gelirler Genel Mdrl ve bu birimin bir
esi durumunda olan Hesap Uzmanlar Kurulunun Bakanln hiyerarik yaps
iinde yer almas ve bir ok faaliyetin Maliye Bakannn onayna bal olmas, vergi
idaresini siyasal etkilere ak hale getirmektedir. Oysa dnyada genel eilim Maliye
Bakanlnn, zellikle de dorudan Bakann mkelleflerin vergiyle ilgili ilemleri

491
Gelir idarelerinden beklenen ez az harcama ile en fazla tahsilat gerekletirmeleri; bylelikle
maksimum vergi gelirini minimum maliyetle toplamalardr. Bunun iin hem vergi idaresi
maliyetlerinin (bro, bina, tehizat ve personel giderleri) hem de mkelleflerin vergiye uyum
maliyetlerinin (denecek vergilerle ilgili kayt/defter tutma, beyanname hazrlama, uyumazlklarn
zm iin mali mavir, muhasebeci, avukat ve noter vs. hizmetlerinden yararlanma ve bunlara
yaplan demeler) en az maliyetle gerekletirilmesi gerekir. Bu koul salandnda gelir idaresinden
tahsilat aamasnda beklenen etkinlik kriteri de karlanm olacaktr. Ama maksimum vergi
gelirinin minimum maliyetle toplanmasdr. Sz konusu maliyetler vergilemenin sosyal maliyetini
oluturur. Bkz. Abdurrahman Akdoan, Vergilemenin Ak ve Sakl Maliyetleri ve Vergileme
Asndan nemi, Dnyas Dergisi, Say 1, 1981.
492
IMF, Turkey The Agenda for Tax Reform-The Next Steps, s. 98-108.

256
zerindeki roln bitirmeye dnktr. Trkiyede de buna uygun bir rgtlenmeye
gidilmelidir.493 Yine apolitikletirme stratejisinin bir paras olarak sermaye, sadece
idare dolaysyla yap teknikletirilmek istenmemekte ayrca siyasete ve siyasilere
atfedilen alan daraltld lde, siyasetin dili de bu teknik dil zerinden yeniden
kurgulanmaktadr. Kurumlarn oluturulmalar teknik sreler olarak alnd lde
uygulamann da teknisyenlerin elinde olmas siyasetin buna engel olmamas
gerekmektedir.

Bu balamda yaplan ikinci eletiri, vergi idaresinin hem vergi politikas

gelitirme ilevini hem de vergilemeye ilikin operasyonel faaliyetleri stlenmesi
zerinedir. Bu tr bir yaplanmann operasyonel faaliyetleri ihmal ettii, dolaysyla
da alnan politik kararlarn uygulamada geersizletii dile getirilmitir. IMFnin bu
soruna zm nerisi bu iki ilevin birbirinden ayrlmas ynndedir. Vergi politikas
gelitirme ilevi Maliye Bakanl iinde rgtlenmeli, uygulama ise ayr bir vergi
idaresi tarafndan yaplmaldr. Bu iki rgt arasnda egdmn salanmas iin
vergi idaresi iinde st dzey yneticilerden oluan bir vergi politikas birimi de
kurulabilir.494

Yukarda dile getirilen sorunlara ynelik IMFnin zm nerisi, gelir idaresi

biriminin Maliye Bakanl iindeki hiyerarik yapnn dna karlarak ayr bir
Mstearlk olarak rgtlenmesidir. Kurulmas nerilen Gelirler Mstearl,
vergileme ile ilgili tm ilevleri kapsamaldr. Ayrca, merkez rgt dnda blge
ve il dzeyinde rgtlenmelidir. Mstearlk, Maliye Bakanlna bal olabilecei
gibi Bakanlar Kuruluna ya da TBMMne bal olabilecektir. te yandan vergi
politikas ile uygulamann birbirinden ayrlarak, vergi politikas gelitirme ilevi
Maliye Bakanl iinde oluturulacak ayr bir birime verilmelidir.495 Bu nerileri de
yine sermayenin apolitikletirme stratejisinin bir paras olarak kavramak ve buna
gre deerlendirmek gerekir.

IMFnin zerinde durduu bir nc konu, vergi idaresinin rgtlenme

yapsnn yan sra yetki ve sorumluluk paylam bakmndan da btnsel bir yapya
sahip olmamas zerinedir. Gelirler Genel Mdrl merkez rgt, ube esasna

493
IMF, Turkey The Agenda for Tax Reform-The Next Steps, , s. 101-107.
494
A.k., s. 101-107.
495
A.k., s. 107.

257
gre rgtldr. Merkez rgtnn ilevsel olarak vergi trne gre rgtl olduu,
oysa baz ubelerin her iki ayrm tr temel alnsa bile btnlkl bir yap
oluturmad ifade edilerek, vergi idaresinin tahakkuk, tahsilat, vergi denetimi ve i
denetim faaliyetlerini iermesi gerektii neriliyor. te yandan, Defterdarlar vergi
dairelerinin yan sra, milli emlak mdrlkleri ve muhasebe mdrlklerinin
grevleri ile ilgili de sorumluluk almlardr. Vergi dairesi says dikkate alndnda
(586 bal vergi dairesi ve 422 bamsz vergi dairesi) bu sorumluluun boyutu daha
net grlebilecektir.496

Bu saptamalardan hareketle IMF, Trkiyede vergi idaresi iin ilevsel-mkellef

odakl bir model nermektedir. Yukarda da belirttiimiz gibi dnyada vergi yaplar
ya ilevsel model ya ilevsel-mkellef odakl model ya da mkellef odakl model
temelinde rgtldr. Son dnemde yaygn eilim daha ok mkellef odakl model
ynndedir. IMFnin Trkiye iin nerdii modelde rgt yaps ilevsel esasa gre
biimlendirilmekle birlikte, byk lekli iletmelerin tadklar zel neme dikkat
ekilerek, bu iletmelerin vergiye ilikin btn ilemlerinin ayr bir byk
mkellefler birimi kurularak bu birim tarafndan stlenilmesi gerektii
497
nerilmektedir. Buna gre, kurulmas nerilen Gelirler Mstearl merkez rgt
ilevsel rgtlenme modeline gre yaplanmal; byk iletmelerin tm vergisel
ilemleri de merkezde kurulacak byk mkellefler birimi tarafndan yaplmaldr.
Blge rgtlerinde ise belli bal endstri kollarn temel alan ayr ayr birimler
kurulmaldr.

IMF, vergi denetiminin genel mdrlk dnda rgtl birimler tarafndan

yaplmasn da eletirmektedir. Maliye Tefti Kurulu ve Hesap Uzmanlar Kurulu
dorudan Maliye Bakanna bal olarak, Vergi Denetmenleri de Defterdarlklara
bal olarak vergi denetimi yapmaktadr. Gelirler Genel Mdrlnn merkez
rgt iinde yer alan Gelirler Kontrolrleri de vergi denetiminde sorumlu bir baka
gruptur. Dolaysyla vergi denetim grevi, tek bir merkezden ynetilmemekte,
paralanm bir rgtsel yap iinde yrtlmektedir. Ama burada asl ama vergi
idaresinin olduu gibi denetimin de zerkletirilmesi, zerk gelir idaresi ats altnda
toplanmasdr.

496
A.k., s. 99-100.
497
A.k., s 103.

258
 Denetim konusunda deiiklikler neren IMF, dorudan Gelirler Mstearna
bal bir i denetim biriminin oluturulmas; Mstearlk iinde merkez, blge ve
iller dzeyinde grev alacak tek bir vergi denetim biriminin kurulmas ve bu birimin
byk lekli iletmeler dnda kalan tm mkellef gruplar zerinde vergi denetimi
yapmas gerektii zerinde durmaktadr. IMF, Hesap Uzmanlar Kurulunun byk
mkellefler birimi iinde rgtlenerek sadece byk lekli iletmelerin vergi
denetimi ile ilgilenmesi gerektiini zellikle vurgulamaktadr. Yeniden yaplanma ile
ayrca Maliye Tefti Kurulu iinde grev yapan Maliye Mfettilerinin vergi
denetimi grevine son verilmeli, bunlar sadece kamu kurumlarnn vergi dnda
kalan ilemlerinin teftiinden sorumlu tutulmaldr. llerde grevli Defterdarlarn da
ayn ekilde vergi idaresi ile ilgili grev ve yetkilerine son verilerek, bunlarn sadece
Maliye Bakanlnn dier ilemlerinden sorumlu tutulmas salanmaldr. Ayrca,
blge ve tara dzeyinde grev yapan blge mdrlkleri, vergi daireleri ve
malmdrlkleri yeniden dzenlenerek, etkin bir tara rgtlenmesine
gidilmelidir.498

Ksacas gelir idaresinde yeniden yaplanma almalar neoliberalizmin

verimlilik, etkililik, ekonomiklik, hesap verebilirlik, katlmclk ve saydamlk gibi
temel nermelerinin yan sra gelir idaresinde zerklik, mteri odakllk, ilevsel
rgtlenme, performans ynetimi, stratejik ynetim ve vergiye gnll uyum gibi
nermeler temelinde ilerlemekteydi. Bu giriimler Avrupa Birliine uyum, Dnya
Bankas projeleri, IMF stand-by anlamalar ve niyet mektuplar ve OECD ile
ibirlii erevesinde yrtld; ve uluslararas ve yerli sermaye kesimlerinin
farkllaan talepleri bu dzenlemenin ana erevesini ve ieriini belirledi.

2. D Mdahalelerin Siyasetle Bulumas: Gelir daresi Yasas

Gerek yerli sermaye kesimleri ve maliye brokrasinin gerekse de uluslararas

finans kurulularnn gelir idaresi yaplanmasn ynelik 1990larn sonlarna doru
ekillenen ve netleen talepleri dorultusunda DSP-ANAP-MHP koalisyonu 2002
yl banda vergi idaresinin yeniden yaplandrlmas ve vergi politikasnn yeniden
biimlendirilmesi amacyla, 2002-2004 yllar arasnda vergi alannda yaplacak
dzenlemeleri takvime balayan bir Vergi Stratejisini Bakanlar Kurulu prensip

498
A.k., s. 107-108; 112-116.

259
karar olarak kard. Ayrca, Vergi Konseyinin yeniden ilerlik kazandrlacak
ekilde rgtlenmesi ve yasal deiiklikler sz konusu olduunda sermayenin
taleplerinin daha etkin bir ekilde Konsey aracl ile temsil edilmesi konusunda
daha kararl bir tutum sergilenmesi de yine bu dneme rastlamaktadr. Devam
etmeden nce Vergi Konseyi hakknda ksa bir parantez amak yerinde olacaktr.

Maliye Bakanl bnyesinde Vergi Konseyi adn tayan bu birim esasen 1992
ylnda Smer Oraln bakanl dneminde Bakan onay ile kurulmu bir istiare
organdr. Dzenlemenin amac vergi politikalarnn oluturulmas ve uygulanmasna
ynelik almalara farkl kesimlerin grlerini srekli bir biimde aktarmak olarak
belirtilmi olsa da gerekte Konseyin iinde en etkili aktr byk sermaye gruplarn
temsil eden TSAD olacaktr. Konsey, Maliye Bakanl temsilcileri (Gelirler
Genel Mdrl, Tefti Kurulu, Hesap Uzmanlar Kurulu temsilcileri ve Bakanlk
Maviri), DPT, Hazine Mstearl ve D Ticaret Mstearl temsilcileri,
TRK-, TZOB, TESK, TRMOB, TSAD temsilcileri ile niversitelerden
retim yelerinden oluuyordu. Kurulduktan bir sre sonra almalarna ara veren
Vergi Konseyi 2001 ylndan itibaren yeniden aktif hale getirildi. Aada da
greceimiz gibi Konsey zellikle gelir idaresini yeniden yaplandrma
tartmalarnn younlat ve Gelir daresi Bakanl yasa tasarlarnn uzun sre
gndemde kald 2004-2005 dneminde olduka etkin oldu. Nitekim Konseyin
oluumu, yelerin seimi, grevlendirilmesi ve grev sreleri ile alma esaslarn
belirleyen Vergi Konseyi Ynetmeliinin 2005 ylnda yrrle girmesiyle
konseye yasal bir stat de tannd.499

499
178 sayl KHKde deiiklik yapan ve 16.07.2004de kabul edilen 5228 sayl Kanun ile Vergi
Konseyine yasal bir stat kazandrld; ardndan Vergi Konseyi Ynetmelii 22.03.2005 tarih ve
25763 sayl Resmi Gazetede yaynland.. Bylece, Konseye ilikin yasal dzenleme de tamamlanm
oldu. Ynetmelikte Vergi Konseyi bir danma organ olarak tanmlanyor. Bakan, yl grev
sresi iin Bakan tarafndan seilecektir. Eski yapdan en dikkate deer fark ye profilinin yeni
yelerin katlm ile geniletilmesidir. Buna gre 50 yeden oluacak Vergi Konseyi, temsilci ve
seilmi yelerden oluacaktr. Temsilci yeler kamu kurumu niteliindeki meslek birlikleri, esnaf ve
sanatkarlar konfederasyonu, ii ve iveren konfederasyonlar, dernek, vakf ve dier sivil toplum
kurulularnda (burada byk sermaye gruplarn temsil eden TSADn da bir sivil toplum rgt
olarak anldn hatrlamak gerekir) grevlendirilecek birer temsilciden oluacak 18 ye, Maliye
Bakanln temsilen 3 ye ile Dantay, DPT, Hazine Mstearl, D Ticaret Mstearl, Gmrk
Mstearl, Bankaclk ve Dzenleme ve Denetleme Kurumu, Sermaye Piyasas Kurulu ve Merkez
Bankasn temsilen birer yeden oluacaktr. Seilmi yeler ise Bakann nerisi zerine Bakan
tarafndan seilen ekonomi, maliye ve vergi alanlarnda uzman, en az 9u niversitelerden olmak
zere 18 yeden oluuyor. Konsey vergi sisteminin, vergi idaresinin ve vergi denetim ilevinin
gelitirilmesi ynnde gr bildirebilecek, mevzuatla ilgili taslaklar hazrlayabilecektir. Ayrca

260
 Yukarda ifade ettiimiz Vergi Stratejisine geri dnersek, bu strateji ile IMFye
verilen 3 Nisan 2002 tarihli niyet mektubu500, aslnda vergi yasalarnda yaplacak
deiiklikler ve vergi idaresinin yeniden yaplanmas konusunda yol haritasn
gsteren temel belgelerdir. yl iinde yaplmas ngrlen dzenlemelere yer
verilen Vergi Stratejisinde uluslararas ekonomik ilikilerin gelimesi, vergilemenin
uluslararas boyutunun giderek nem kazanmas ve AB mktesebatna uygun vergi
sistemi oluturulmas yeniden yaplanmann temel gerekeleri arasnda saylyor;
vergilemenin uluslararas boyutunun gelitii, lkeler ve birlikler arasndaki
politikann ana unsurlarndan biri haline geldii bir ortamda ise vergi idaresinin bu
gelimelere uyum salama donanmna sahip olmad vurgulanyordu.501

Bunun iin ilk olarak, kayt d ekonomi kayt altna alnarak vergi taban
geniletilecek ve bylece kaytl mkellefler aleyhine olan vergi rekabet ortam
iyiletirilecektir. kincisi, vergi rekabeti de dikkate alnarak uluslararas eilimlere
uyum salanacaktr. ncs, vergi idaresinin ynetim kapasitesi
glendirilecektir. Vergi stratejisinde, ayrca, gelir idaresinin yeniden
yaplandrlmas programnn nemli amalar arasnda Gelirler Genel
Mdrlnn ilevsel yapya uygun olarak yeniden yaplanaca; merkez ve
tarada uzmanlamaya gidilecei ve yeni uzman kadrolarnn oluturulaca; vergi
politikas blmnn oluturulaca; personelin zlk haklarnn sermaye ve para
piyasas kurumlarna paralel hale getirilecei; denetimin koordine edilecei; byk
mkelleflere ynelik hizmetlerin iyiletirilecei ve kamu kurumlarnn ve zel
sektrn vergi borlarnda indirime gidilecei gibi ak, somut vaatler yer
alyordu.502 DSP-ANAP-MHP koalisyon hkmeti 3 Nisan 2002 tarihli niyet
mektubunda da benzer bir programn hayata geirilecei szn IMFye vermiti.503

incelenmesi istenen kanun teklif ve tasarlar ile dier dzenleyici ilemlere ilikin aratrma ve
inceleme yapabilecektir. Konseyin almalaryla ilgili her trl gider Bakanlk btesinden
karlanacaktr.
500
3 Nisan 2002 tarihli 1. gzden geirmeye ilikin niyet mektubu.
501
Mustafa zyrek (2002), Vergi Politikas ve Gelir daresini Yeniden Yaplandrma Takvimi,
Finansal Forum, 16.05. 2002, http://www.turmob.org.tr/turmob/basin/16-05-2002.htm
502
Mustafa zyrek, a.g.k.
503
Buna gre Temmuz sonuna kadar, Maliye Bakanl bnyesinde bir denetim koordinasyon birimi
oluturulacak ve bu birimin Kasm ay sonuna kadar, bir sonraki yl iin koordine edilmi bir denetim
plan hazrlamas salanacaktr. Bir dier yeni yapsal kriter olarak Eyll ay sonuna kadar, Maliye
Bakanl kamu sektrnn mevcut denmemi vergi borlarnn tahsilatn glendirmek amacyla
bir strateji kabul edecektir. nc yeni yapsal kriter olarak OECD standartlarna ulamak amacyla,

261
AKP ktidar Dneminde Gelir daresine Ynelik almalar

AKP hkmeti 3 Kasm 2002 genel seimi ile iktidara geldiinde kendisinden
nce balatlm reformlara balln, vergi stratejisi ve IMF niyet mektubunda
belirlenen gelir idaresi reform programna sahip kan bir stratejiyi izleyerek de
gsterdi. Acil Eylem Plannda gelir idaresinin yaplacak bir kanun deiiklii ile
yeniden yaplandrlaca, mali ynetimin esnek ve ilevsel bir yapya
kavuturulaca vurguland. te yandan, hkmet IMF ekonomik program
kapsamnda verilen niyet mektuplarnda da gelir idaresinin yeniden
yaplandrlmasna ynelik yaplmas planlanan almalara yer veriyordu.504

Sz konusu reformlarn arlkl olarak orta vadede harcamalar kontrol etmek,

vergi tabann geniletmek ve kaytd ekonomiyi kltmek olarak tasarland
vurgulanarak, vergi tahsilatnn vergi idaresi reformu vastasyla iyiletirilmesinin
planland belirtiliyor. Buna gre planlanan dzenleme, vergi idaresini Bakan
dorudan Maliye Bakanna bal olan yar zerk bir yap haline getirecektir. En
nemlisi, yeni birim ilevsel olarak yeniden rgtlenecek ve vergi politikas ise
Maliye Bakanlna devredilecektir. Ayrca, btn vergi daireleri yeni birime
devredilecektir. te yandan hkmet IMFye yapsal kriter olarak vergi idaresine
ilikin kanun taslann Mays 2004 sonuna kadar TBMMne sunulaca ve sz
konusu kanunun Temmuz ay sonuna kadar da TBMMden gemesinin beklendii
szn vermitir.505

Ancak yaanan srete verilen bu szler tam olarak karlanmad. yle ki yeni
stand-by anlamas iin IMFnin ncelikli talepleri arasnda yer alan gelir idaresi
yasasnn gecikmesi karsnda IMF ile anlamazla dmek istemeyen hkmet, 15
Temmuz 2004 tarihli 8. gzden geirmeye ilikin niyet mektubunda yapsal

denetmenlerin saysnn 400 kadar artrlmasn teminen 2003 yl btesinde gerekli kaynak
salanacaktr. Son olarak, orta dnemde vergi idaresinin iyiletirilmesine yardm etmek amacyla,
Haziran sonundan balamak zere ilevsel bir yeniden yaplandrma gerekletirilecektir. Bkz. 3
Nisan 2002 tarihli IMF 1. gzden geirmeye ilikin niyet mektubu (Madde 15).
504
Hkmet 7. gzden geirmeye ilikin niyet mektubunda IMFye kapsaml yapsal reform
programna bal kalnaca szn veriyordu. 2 Nisan 2004 tarihli 7. Gzden Geirmeye likin
Niyet Mektubu.
505
Sz konusu reformlarn uygulanmasn takip edecek bir ynlendirme komitesi oluturulmutur. Bu
komite, Nisan ay sonuna kadar sorumluluk ve hedeflerin ak bir ekilde ayrlmasna imkan veren bir
eylem plan hazrlayacaktr. Sz konusu komite, yeni yap 2005 yl Ocak aynda faaliyetine balayana
kadar, plann uygulanmasn koordine edecektir. 2 Nisan 2004 tarihli 7. Gzden Geirmeye likin
Niyet Mektubu.

262
reformlar kapsamnda baz nlenemeyen gecikmeler olduu halde ilerleme
kaydedildiini, Gelirler Genel Mdrln Maliye Bakanl bnyesinde yar
zerk bir yap haline getirecek, bu yapy ilevsel olarak yeniden rgtleyecek ve
vergi politikas fonksiyonunu Maliye Bakanlna devredecek maddeleri ieren
vergi idaresinin yeniden yaplandrlmasna ilikin taslak kanunun tamamlandn,
kanunun 2004 yl Ekim ay sonuna kadar onaylanmasnn beklendiini ayrca
vurgulama ihtiyac hissetmitir.506

3. Yerli Sermaye Kesimlerinin Vergi Reformuna Ynelik Talepleri

Gerek hitap ettii snflarn farkll, gerek hizmet verdii corafi meknn
genilii gerekse de ekonomik bykl nedeniyle tm dnyada olduu gibi
Trkiyede de gelir idaresi, maliye rgtlenmesi hatta devlet rgtlenmesi iindeki
en temel kurumlardan biridir. Dolaysyla, her yl byk miktarlardaki kaynaklarn
ekonomiden ekilmesine (milli gelirin %25i) araclk eden bu kurumun nasl
yaplandrlaca konusu, yerli sermaye kesimleri asndan da son derece nemli bir
konudur.

Ancak, gelir idaresinin yeniden yaplandrlmas taleplerini ele alrken,

uluslararas sermayeler bir yana, yerli sermaye kesimleri arasndaki farkllamalarn
ayrdnda olmak nemlidir. Aada da greceimiz gibi, byk sermaye gruplar,
vergi sistemi ve dolaysyla gelir idaresinin yeniden yaplanmasna ynelik yasal
dzenlemede orta ve kk lekli sermaye kesimlerine oranla daha belirleyici bir
rol oynadlar. Dolaysyla, gelir idaresine ilikin yeni yasal dzenleme farkl
sermayeler ve bunlarn kendi ilerinde elien/uzlaan farkl karlar arasndaki g
ilikilerine bal olarak biimlendi. Sonda syleyeceimizi imdi sylemek gerekirse
yasa alan, gelir idaresi yasasnda da grlebilecei gibi, snf ii atma ve
uzlamalarn biimlendii bir alandr. Dolaysyla burada eer devleti snf
mcadelesinin ald bir biim olarak tanmlarsak bu durumda gnmzde devletin
sermayenin farkllaan elien/uzlaan talepleri ekseninde, yani yeni g ilikileri
dolaynda yeniden yapland nermesini, gelir idaresi zerinden inceleyebiliriz.

atan ve uzlaan kimi farkllklarn bir yana koyacak olursak, uluslararas ya

da yerli, sermayenin znde talebi zerk bir gelir idaresi rgtlenmesidir. zerk

506
15 Temmuz 2004 tarihli 8. Gzden Geirmeye likin Niyet Mektubu.

263
gelir idaresi talebini sermayenin apolitikletirme stratejisini vergi alannda
gerekletirme arac olarak deerlendirebiliriz.

Trkiyede 2000li yllar yerli sermaye kesimleri, zellikle de byk sermaye

kesimleri iin ekonomide uluslararas kapitalist ekonominin gereklerine gre yeniden
yaplanmaya geildii bir dnemi anlatr. Bu kesimleri temsil eden TSADn u
aklamas bu ynelimi aka ortaya koymaktadr:

1980 ylnda ekonomisini da ama ve liberalletirme yolunda ciddi bir reform

geirmi olan Trkiye, aradan geen yirmi yldan sonra ekonomisini global
ekonominin gereklerine gre yeniden yaplandrma yolunda yeni bir atlm iine
girmitir. 1980li yllarn banda grlen reform srecine benzer ekilde, Trkiye bir
kez daha ekonomik istikrar tesis ederken, yeni bir byme stratejisi oluturmak
dorultusunda ok ciddi admlar atmaktadr.507

TSAD iin bu admlardan biri de vergi sistemlerinin yeniden yaplandrlmas

almalardr. Bu dnem hem vergi sisteminin hem de vergi idaresinin yeniden
yaplanmas bakmndan nemli bir uraktr. Byk sermaye iin vergi sistemlerinin
yeniden yaplandrlmasn kresel ekonomik dzenin sine qua non [olmazsa olmaz]
artlarndan biri haline gelmitir.508 Bunun nedeni yle aklanyor. Kreselleme
ile birlikte uluslararas ilikiler daha da karmaklat ve younlat. Hzl teknolojik
gelimeler, buna paralel olarak ok uluslu irketlerin faaliyetlerinin artmas ve
uluslararas ve uluslarst rgtlerin g ve etkinlik alanlarnn ykselmesi
ekonomik uyum gereini ortaya kard. Bu uyum ayn zamanda vergi sisteminin ve
vergi idarelerinin bu gelimeleri izlemesini zorunlu klyordu. Bu nedenle vergi
sisteminde ve vergi idaresinde, ancak zel sektrn katklaryla mmkn olacak
kapsaml bir yeniden yaplanmaya gidilmeliydi.509

Vergi reformuna ilikin almalar temel olarak alanda younlamaktadr.

Bunlar; vergi sistemiyle ve dolaysyla gelir idaresi ile ilgili almalar; ve vergi
oranlaryla ilgili almalardr. Bu alana alan vergi reformunun son yllarda zel
bir nem kazanmasnn temel nedenlerinden biri, sermayenin artan
uluslararaslamas ile birlikte dnya kapitalist sisteminde vergi rekabetinin giderek

507
TSAD, Trk Vergi Sisteminin Yeniden Yaplandrlmasna likin Deerlendirme ve neriler,
TSAD Grleri Dizisi-II, No. 7, 2002, s. 1.
508
a.k., s. 2.
509
a.k., s. 2.

264
artan bir ivme kazanmasdr. Bu nedenle yerli sermaye kesimlerinin talebi sadece
gelir idaresinin yeniden yaplandrlmas ve glendirilmesi deil ayrca ve ok daha
nemlisi vergi oranlarnn indirilmesi ve bu ynde kararlar alnmasdr. Nitekim
2000li yllara gelindiinde dnya kapitalist sisteminde artan vergi rekabetine dikkat
eken farkl sermaye gruplar (TSAD, MSAD, TOBB vs.), Trkiyedeki vergi
oranlarnn yksekliine ilikin rahatszlklarn daha sk gndeme tadlar ve
hkmete vergi oranlarnn zellikle AB lkeleri ile rekabeti engellemeyecek ekilde
drlmesi ynnde daha fazla bask yapmaya baladlar.510

Son yllarda dnyada giderek artan vergi rekabetine ve vergi oranlarnn dme
eilimine iaret eden byk sermaye gruplar, bu eilime karlk Trkiyede
oranlarn devaml olarak artrlmasndan duyduklar rahatszlklar her platformda
dile getirmektedir. TSADn bu ynde yapt bir aklamaya gre, 1990l yllar
Trkiye ekonomisinde dengesizliklerin derinletii ve kamu maliyesinin hzla
bozulduu bir dnemdir. Bu dnemde uygulanan istikrar programlarnda temel
yapsal sorunlarla ilgili kapsaml bir giriimde bulunulmamt. Kamu kesimi
dengesindeki bozulmalarn yan sra kaynak araynn aa kmas, vergi
oranlarnda arta yol at. Bu art kendini artan kamu gelirlerinde gsteriyordu.511
Bu dnemde vergi gelirlerindeki hzl artn temelinde bata KDV olmak zere
dolayl vergilerin yattn ifade eden byk sermaye iin vergi yk bir ok alanda
tanamaz hale gelmiti. Buna karlk bte aklar sreklilik kazanmaya, kaytd
ekonomi bymeye devam ediyordu; vergi sisteminin yeniden yaplandrlarak orta
ve uzun vadede ekonomik ve sosyal amalarla uyumlu hale getirilmesi ise srekli

510
AKP hkmetinin , vergi oranlarn drmeyi vaad etmesine ramen bunu yapmadn sk sk
dile getiren sermaye kesimleri, hkmete bask yaparak daha az vergi demek, yani vergi gelirleri
iinde sermayenin payn azaltarak emekilerin nispi paylarn artrmak istiyorlar. Oysa Maliye
Bakanlnn verdii rakamlara gre 2005 ylnda Hazinenin zel sektre dedii faizin toplam
konsolide bte harcamalar iindeki oranlarna baktmzda yle bir tablo ile karlayoruz: Faizin
harcamalardaki pay 2005 ylnda Ocakta yzde 27, ubatta yzde 15, Martta yzde 27, Nisanda
yzde 28, Maysta yzde 18, Haziranda yzde 19, Temmuzda yzde 18 ve Austosta yzde 31
olmutur. Bu rakamlarn da gsterdii gibi sermayedarlarn bir ceplerinden vergi olarak kan, dier
ceplerine kamu borcunun faizi olarak girmektedir. Cem Somel, Sadede Gelelim, Evrensel Gazetesi,
26. 09.2005.
511
Konsolide bte gelirleri (vergi ve vergi d gelirler), sosyal gvenlik primleri dahil, 1990
ylndaki GSMHnn %21.3lk seviyesinden, 2000 ylnda GSMHnn %36.4ne ulamtr. Her ne
kadar toplam kamu gelirleri ierisindeki vergi gelirlerinin pay %70ler seviyesinde kalm olsa dahi,
toplam vergi gelirleri, 1990 ylndaki GSMHnn %15lik dzeyinden 2000 ylnda GSMHnn
%25.6sna ulamtr. TSAD (2002), Trk Vergi Sisteminin Yeniden Yaplandrlmasna likin
Deerlendirme ve neriler, s. 1.

265
erteleniyordu.512 Btn bunlar sermaye birikimini ve kurumsallamay olumsuz
ynde etkiliyordu. Mkelleflerin gnll uyumuna dayanmas gereken vergi
gelirlerinin byk lde Akaryakt Tketim Vergisi, KDV ve cretli Stopaj
Vergisine dayandrldndan ikayet eden TSAD iin IMF destekli ekonomik
programn kamu sektr reformu ve vergi reformunu ezamanl olarak ngrmesi de
zaten bir tesadf deildi. Ksacas, TSADa gre kamu sektr reel olarak
kltlp verimlilik ekseninde yaplandrlrken, kstl bir mkellef kesimi
tarafndan karlanan ve artk vergi tabann andracak seviyelere ykselen vergi
yknn tabana yaylmas artk bir zorunluluktu.513

Sermaye birikim srecini kresel lekte srdrme yetisini kazanm olan

byk sermaye gruplarnn kayt d ekonomi sorunu ve verginin tabana yaylmas
sylemi ile hedef gsterdii kesim elbette belirli bir birikim dzeyine ulaarak
uluslararaslama eilimine girmi olan orta byklkte sermaye gruplar ile henz
bu eilime girememi ulusal lekte faaliyet gsteren kk sermaye gruplardr. Bu
sermaye kesimlerinin vergilendirilmesi ve kayt altna alnmas artk bir zorunluluk
olarak grlmektedir. rnein, 2002 tarihli bir almasnda TSAD vergi
denetiminin kaytl mkellefler zerinde younlatn, kayt dln denetim
dnda kaldn vurgulamaktadr. TSADa gre denetim, bir anlamda denetim
birimlerinin prestijini arttrmak iin kullanlan bir yntem olmaya balamtr.
Denetim birimleri byk mkellefler, byk matrahlar zerinde
younlamaktadraz alma ile yorum yaparak yksek matrahlar zerine gidilmesi
tercih edilmektedir. Bu nedenle denetim birimlerinin rol yeniden tanmlanmaldr.
Ancak TSADn talebi, nceliin yorum yoluyla bulunmu matrahlardan ziyade
kayt d kalm i ve ilemlere verilmesi, bunun iin de merkezi denetim
elemanlarnca yaplacak az ve byk mkellefler zerinde younlam denetimler
yerine youn ve yaygn denetimlerin yaplmas ynndedir.514 zetle, bu politikalar
en iyi ekilde uygulayacak idare ve denetim yapsnn vergi rekabetine uyum

512
.k., s. 1-2.
513
Bkz. TSAD, Trk Vergi Sisteminde Yeniden Yaplanma htiyac -Vergi Semineri, (20 ubat
2003), Ankara (Tuncay zilhann konumas)
http://www.tusiad.org/haberler/cozumler/vergisemineri.pdf
(12.06.2005).
514
TSAD, Trk Vergi Sisteminin Yeniden Yaplandrlmasna likin Deerlendirme ve neriler, s.
10.

266
salayacak ekilde dzenlenmesi iin en bata gelir idaresinin ve vergi denetiminin
yepyeni bir anlayla yaplandrlmas gerekmektedir. Keza bu yaplanma kamu
ynetimi reformunun ayrlmaz, hatta olmazsa olmaz bir parasdr.515

Byk sermaye gruplar iin vergi oranlar yksek olduundan hem kayt dlk
artmakta hem de vergi yk snrl sayda mkellefin (kendilerinin) zerine
yklmaktadr. Dolaysyla 2000li yllarda byk sermaye kesimleri Cumhuriyetin
ilk yllarnda zel sektrn bulunmamas nedeniyle devletin kendi burjuva snfn
yarattn ve sermaye birikimi iin kaytd ekonomiye gz yumulduunu, ama artk
Trkiyede sermaye birikiminin salandn aka dile getirerek artk kaytl
ekonomiye geilmesi gerektii konusunda daha srarc bir tutum sergilemektedir.516

TSAD gibi vergi reformunun yaplarak iadamlarnn zerindeki vergi

yknn acilen hafifletilmesini isteyen MSAD da vergi reformu kapsamnda
vergi oranlarnn drlmesi, vergi yknn geni kesimlere daha adil olarak
datlmas, dolayl vergilerin ciddi oranda drlmesi, her trl istisna ve
muafiyetlerin kaldrlmas, kayt d ekonominin kltlmesi, yani her trl giderin
gider yazld bir vergi dzeninin tesis edilerek kayt-dln nnn kesilmesi
taleplerini gndeme getiriyordu.517 Ancak MSAD, kayt d ekonominin kontrol
altna alnmas iin ncelikle KDV orannn drlmesini ve AB lkeleri ortalamas
dzeyine (yzde 18den yzde15e) getirilmesini istemektedir. te yandan MSAD

515
rnein TSADn Maliye Bakanl ve Vergi Konseyi ibirlii ile Gelir daresinin Yeniden
Yaplanmas: Temel Tasarm adyla 2003 ylnda hazrlad raporun tantm toplantsnda mer
Sabanc gelir idaresinin yeniden yaplandrlmasn kamu reformunun nemli bir aya olduunu
vurgulayarak unlar sylyordu: Gelir idaresinin yeniden yaplandrlmas, makro ekonomik
hedeflere ulalmasnda belirleyici rol olmasnn yan sra, dnyadaki artan vergi rekabetine uyum
gstermek asndan da nem tamaktadr. Vergi politikalar en mkemmel ekilde oluturulmu olsa
dahi, bu politikalar etkin ve verimli ekilde uygulanmad takdirde, sonularnn alnabilmesi
mmkn deildir...Trk gelir idaresinin yeniden yaplandrlmas almalar, dnyada kabul grm
en iyi uygulamalar ve ada eilimler erevesinde mkellef odakl bir temelde ele alnmaldr.
Mkellefin devletin mterisi olduu unutulmamaldr. Bkz. TSAD Ynetim Kurulu Bakan
mer Sabancnn Trk Gelir daresinin Yeniden Yaplandrlmas: Temel Tasarm Raporu tantm
toplants konumas (2 Haziran 2004) http://www.tusiad.org/haberler/konusma/duyuruno486.pdf;
Ayrca bkz. TSAD, Trk Vergi Sisteminde Yeniden Yaplanma htiyac- Vergi Semineri (20 ubat
2003), Ankara (Tuncay zilhann konumas).
516
2004 ylnda zel sektrn 45 milyar dolarlk yatrm yaptn belirten TOBB bakan Rifat
Hisarcklolu da Sermaye birikimi olduuna gre baka faza gemeliyiz. kinci kuak devrim
olmal. Bunun banda kaytl ekonomi geliyor ... Sermaye biriktiine gre halen kaytl ekonomiye
geilememesinin altnda yatan ne? Acaba, daha sakin, tepkisiz bir toplumu ynetmek daha m kolay
demekte ve kaytl ekonominin yksek vergiler ile salanamayacan, vergi arttka kaan da
artacan ileri srerek vergi oranlarn drlmesi gerektiini savunmaktadr. Bkz. Akam Gazetesi,
12.04.2004.
517
Bkz, Zaman Gazetesi, 23.08.2004.

267
da vergi gelirlerinin toplanmasndan sorumlu olan Maliye Bakanlnn yeni batan
yaplandrlmasn vergi reformu kapsamnda ncelikli grmektedir. Ne var ki
MSADda rgtl sermaye kesimlerinin istedii Maliye Bakanl merkez
tekilatnn yetkilerini yerel tekilata devretmesi; bakanln sadece koordinasyon ve
ynlendirme grevini stlenmesidir.518

Oysa TSAD merkezde daha ok bamsz dzenleyici kurum yaplanmasna

benzer gl bir gelir idaresi ile birlikte gl bir denetim yapsn talep etmektedir.
Gelir idaresi kresel ekonomide meydana gelen deiimlerin mevcut yapsyla
gerisinde kalmtr. Merkezi idarenin uygulama ve ynlendirme birimi olarak grev
yaptn, ynlendirici planlama, koordinasyon grevi yerine daha ok uygulama
sorunlar ile ilgilendiine iaret eden TSAD, gelir idaresinde mkellefin de
temsilini salayacak bir organizasyonel yapnn, projesi bir anlay etrafnda
kurulmasn talep etmektedir.519 Burada kastedilen mkelleflerin byk sermaye
kesimleri olacan sylemek yanl olmayacaktr. MSAD ise zerk bir
yaplanmadan ziyade maliyenin tara rgtlenmesini dolaysyla da gelir idaresinin
tara rgtlenmesini yetkileri bakmndan glendirmeyi kendi snfsal karlarna
daha uygun grmektedir. zetle, vergi yknn belli bir kesimin (kendilerini
kastederek) zerine yldn iaret eden byk sermaye kesimlerinin eletirileri,
kayt d ekonomi ve byklne ilikin tartmalar da iermektedir. Bu durumda
temel zm olarak gelir idaresinin idari ve teknik kapasitesinin gelitirilmesi
nerilmekte, gelir idaresinin etkinlii ve verimlilii sylemi altnda zerk bir
yaplanmann, yani uygulamann zerkletirilmesinin zorunlu olduu
vurgulanmaktadr.

Dnyada artan vergi rekabeti karsnda sermayenin nasl bir vergi algs
olduunu, gelir idaresinden ne beklendiini Vergi Konseyi bakan Mustafa Uysaln
u szlerinden de karmak mmkn:

dnyada vergi rekabeti artyor. Bunu iyi alglamak lazm...Dolaysyla ayn tccar
gibi davranmak lazm. Yani Gelirler Genel Mdrlndeki arkadalarmzn da

518
MSADn vergi reformuna ilikin grlerini 2004 ylnda hkmete sunduu Ekonomide
Yeniden Yaplandrma nerileri kapsamnda yer alan Vergi Reformu Tedbirleri Raporundan
izlemek mmkndr.
519
TSAD, Trk Vergi Sisteminin Yeniden Yaplandrlmasna likin Deerlendirme ve neriler, s.
8.

268
 tccar gibi davranmas lazmVergi yaps itibariyle mkellefe satlan bir rndr...
rnn tabi ki, uygun rekabet koullarnda olmas lazmKreselleme ile beraber
artk lkelerin kendi ilerinde vergimi istediim gibi alrm imkan kalmyor. Kapal
ekonomi rejiminde bunu yapabilirsiniz. Ben gelir vergisini buna alrm, kurumlar buna
alrm diyebilirsiniz fakat kreselleme ile birlikte retim faktrleri akkan olduu iin
sermaye daha uygun koullara doru gidiyor.Mkellefin vergiye olan uyumu
dediimiz zaman, sadece Trk mkellefini vergiye uyumu diye dnmeyelim. Yabanc
bir lkenin mkellefini de, yabanc bir lkenin ahsn da biz kendi mkellefimiz
gibi veya kendi pazarmzn bir mterisiymi gibi grelim. Ben onlar acaba nasl
ekerim Trkiyeye, ben onlardan nasl az vergi alrm da Trkiyeye getiririm dersek
Trkiyede ok yksek vergi alnrYani bu oran dreceizbu taban genileterek
dk oranda fakat daha ok ilemden daha ok vergi alacaz. Tccar tabiriyle,
srmden kazanacamz bir vergi sistemine Trkiyenin gemesi lazm. nk
uluslararas trendler de bunu sylyor.520

AKP hkmetinin kayt d ile mcadele syleminin geri plannda da gelir

idaresinin yeniden yaplandrlmas arln korumaktadr. Nitekim Ali Babacann
eitli aklamalar bu duruma aklk kazandrmaktadr:

...Yabanc bir firma yzde 18 KDV dyorsa yerli firma ise faturasn 3-5 puan dk
uyguluyorsa bu haksz rekabettir. Yabanc kurumlar gelir vergisini tam dyor, yerli
demiyorsa bu haksz rekabettir. Kayt d ekonomiyle ilgili mcadele srecek. Gelir
idaresi yeniden yaplandrlyor. Gelirler Genel Mdrlnn ad ve yaps
deiecek. Vergi sisteminin sk sk deimemesi lazm. Deiiklik olacaksa dahi
oranlarn drlmesi biiminde olmal....521

Burada kayt d ile kayt ii arasndaki haksz rekabeti nlemenin yolu olarak
vergi oranlarnn drlmesi gerektiine iaret edilmekte, dolaysyla kayt
iindekilere de kayt dndakilerin avantajlarnn salanacana ynelik rtk olarak
sz verilmektedir.

520
Bkz. Trk-Amerikan adamlar Derneinin 3 Aralk 2003 tarihinde stanbulda yapt Vergi
Mevzuatnda Uluslararas Yatrmlar Asndan Salanan ve Yatrm Ortamn yiletiren Avantajlar
Semineri, http://www.amcham.org.tr/html/Etkinlikler_detay/041203_vergi.htm (italik vurgular bana
ait)
521
TC Babakanlk Hazine Mstearl Devlet Bakan Ali Babacan tarafndan 6 Mart 2003 tarihinde
yaplan basn duyurusu. www.hazine.gov.tr

269
 Gelir idaresinin yeniden yaplandrlmas yksek faiz d fazla salanmas
asndan da son derece nemli grlmektedir. En basit anlam ile faiz harcamalar
dnda brakldnda btenin fazla vermesi anlamna gelen faiz d fazla, esasen
1990larn ykselen kavramlarndan biridir. Baka bir ifadeyle daha nce kullanlan
bte a kavram yerini faiz d fazla kavramna brakt. Bu dnemde maliye
politikalar faiz d fazlaya baland. Nitekim IMF stand-by anlamalarnda da
(1994, 2002) bor stoklarnn azaltlmas faiz d fazla verilmesine balanmt. Faiz
d fazla, btenin faiz dndaki giderlerinin kslmas ve toplam gelirlerin altna
ekilmesi ile elde edilir. Faiz demelerinde, bu elde edilen fazla kullanlr. Ama,
faizlerin belli bir blmnn yeni borlanmaya gidilerek deil gelir ile denmesini
salamaktr. Bunun anlam gelir artrmna gidilmesinin bir zorunluluk olmas,
gelirler artrlrken kamu borlarnn srdrlebilir borlar haline getirilmesidir.
Bylece finans sermayeye deer aktarm da kesintisiz srebilecektir. Srdrlebilir
borlanma faiz d fazla verilerek bor demesinin yaplmas anlamna
gelmektedir.

Faiz d fazlann artrlmasnn iki yolundan biri giderleri ksmak, ikincisi

gelirleri artrmaktr. Ancak, 1980lerden bu yana uygulanan vergi politikalar ile i
ve d borcun denmesi amacyla sosyal harcamalar sistematik olarak kslrken,
sermaye gelirlerinin vergilendirilmesinden ise neredeyse vazgeildi. Sermaye
vergilerinin azaltlmas kamu aklarnn artmasna yol at ve cari giderler ve yatrm
giderlerinin daraltlmasna gidildi. 2000li yllara gelindiinde sadece giderleri
ksmaya dayal politikalar zerinden faiz d fazla yaratlmasnn da snrna
gelindi.522 Dolaysyla gerek btenin faiz d fazla salama kapasitesini artrarak
finans sermayeye deer aktarmn istikrarl hale getirmek gerekse byk sanayi,
ticari ve mali sermaye kesimlerini ve okuluslu irketleri darda brakarak vergi
tabann genileterek gelirleri artrmak amacyla gelir idaresinin buna uygun olarak
yeniden yaplanmas, atlacak en nemli admlardan biri olarak grlyordu.523

522
2001 ubat krizinin ardndan yrrle konulan Gl Ekonomiye Gei Program ile mali
disiplinin salanmas, enflasyonun drlmesi ve mali sektrn yeniden yaplandrlmas ngrld.
Programn en temel amalarndan biri de kamu sektrnde her yl %6.5 orannda fazi d fazlann
verilmesi ynndeydi. IMF ile 2002 ylnda yllna imzalanan 16 milyar dolarlk Stand-by
anlamasnda da kamu sektrnn yllk %6.5 orannda faiz d fazla vermesi kararlatrld.
523
Bkz. BES Genel Merkez Gelir daresi alma Grubu, Gelir daresinin Yeniden Yaplandrlmas
zerine Notlar, http://www.bes.org.tr/yorum.htm (20.07.2005)

270
 zetle, 1990l yllardan bu yana tartlagelen ve sermaye kesimlerinin
gndeminde nemli bir yere sahip olan gelir idaresinde yeniden yaplanma ve buna
ilikin nermeler, biimsel anlamda -idari/rgtsel- yaplanmann ok daha tesinde,
znde finans sermayeye kaynak yaratma araylarnn (faiz d fazlann salanmas
iin gelirlerin attrlmas, sigorta primlerinin gelir idaresi tarafndan toplanmas, vergi
tahsilatnn bankalara devredilmesi; ve imdilik gndemde olmayan vergi tahsilat
iinin zel sektre verilmesi gibi) birer ifadesidir.

4. Gelir daresi Yasasnn Arkasndaki Yerli Sermaye Gc: TSAD

Yukardaki tartmalar ekseninde TSAD, Gelirler Genel Mdrlnn

yeniden yaplanmasna ynelik olarak Gelir daresinin Yeniden Yaplanmas: Temel
Tasarm adyla 2003 ylnda kapsaml bir rapor hazrlad.524 Maliye brokratlar
tarafndan hazrlanan gelir idaresi yasa taslann babakanla sunulmasnn hemen
ardndan (Haziran 2004) kamuoyuna sunulan ve Maliye brokrasisi ve Vergi
Konseyinin de ortak katlmyla hazrlanan alma, byk sermaye gruplarnn yeni
yaplanmada gelir idaresine ynelik beklentilerini ortaya koymas bakmndan
nemli bir belgedir. TSAD ve Vergi Konseyinin yeni gelir idaresi modeli genel
zellikleri bakmndan ilevsel bir rgtlenmeyi, ana srelerinde ise mkellef
temelli bir alt yaplanmay ngrmektedir. Yeniden yaplanmann temel unsurlar
olarak yeni bir yasal stat, gelir idaresi kurulu kurulmas, icra kurulu oluturulmas,
stratejik ynetim sistemi, kurumsal geliim birimi ve i denetim birimlerinin
oluturulmasndan olumaktadr.

alma, gelir idaresinin mevcut sorunlarn drt tema etrafnda ele almaktadr.
Bunlardan ilki, gelir idaresinin ie dnk rgtlenme yapsdr.525 neri idarenin da
almasdr. nk, uluslararaslam byk sermaye gruplar uluslararas dzeyde
vergi rekabetinin ivme kazanmas karsnda, i vergisel ve idari sorunlara
odaklanm bir gelir idaresinin yeni ynetim anlayna uygun yaplanarak yzn

524
TSAD-Vergi Konseyi, Trk Gelir daresinin Yeniden Yaplandrlmas: Temel Tasarm, Yayn
No.375, 2003. Maliye Bakanl ve zel sektr temsilcilerinden yardm alnarak tamamlanan alma,
TSAD Parlamento leri Komisyonu altnda faaliyet gsteren Kamu Reformu alma Grubu ile
Vergi Konseyinin koordinasyonunda Beinci Dnce Stratejik Ynetim Hizmetleri tarafndan
hazrlanmtr. Rapor Gelir daresi Yasa Tasars Babakanla sunulduktan hemen sonra kamuoyuna
aklanmtr. Raporun sunu metninde gelir idaresinde reform gereklilii aklanrken IMF 7. gzden
geirme niyet mektubuna yaslanlmakta ve TSADn bu srece katk koyma amacnda olduunun
altn izilmektedir.
525
A.k., Sunu Blm.

271
darya, yani vergi mkelleflerine, dnya ekonomisindeki eilimlere dnmesi ve
vergi rekabetine uyum salamas gerektiinin farkndadr. Bunun iin gelir idaresinin
da dnk yaplanmas iin gerekli kurumsal kapasitesi gelitirilecek, bylece
idare mkelleflerini anlayacak, farkllklarn ve buna uygun ihtiyalarn analiz
edecek, daha da nemlisi idare btn ekonomik faaliyetleri izleyebilen bir yapya
kavuturulacandan kayt d ekonomi kayt altna alnarak vergi taban
geniletilebilecektir.

kinci temel sorun olarak, gelir idaresinin kurumsal kapasitesine ilikin

snrllklar ve kendi kendini gelitirememesi gsteriliyor:526 Mevcut yasal stat,
gelir idaresine temel karar alma mekanizmalar asndan gerekli bamszl
tanmamaktadr. Maliye Bakanl belirledii performans hedeflerini
gerekletirmesi karlnda, gelir idaresine gereken kaynak, koruma ve sreklilik
ihtiyacn karlayacak bamsz bir stat tanmaldr. Bu stat gelir idaresi zel
kanunu iinde gerekletirilecektir. Ksacas, yeni yasal stat ile gelir idaresi Maliye
Bakanl dnda, finansal, insan kaynaklar ve performans ynetimi konularnda
kendi politikalarn belirleme yetisine sahip olacak, ancak Kamu Mali Ynetimi ve
Kontrol yasa tasars uyarnca da d denetime tabi olacaktr. Yeni gelir idaresi, gelir
idaresi kurulu, bir bakan ve bakan yardmclarndan oluan icra kurulundan
oluturulacaktr. Gelir idaresinin yrtme organ olan cra Kurulu, Mkellef
Hizmetleri, Ortak Hizmetler, Vergi idaresi, Uyum Ynetimi ve Veri Ynetimi
birimlerinin bakan yardmclarndan oluacaktr.

nc sorun alan vergi politikas sreci zerinden tanmlanyor:527 Politika ve

uygulamann tek bir yapda toplanmas hem siyasal hem de idari mdahaleye ak
kap brakmaktadr. Dolaysyla, yeniden yaplanma ile vergi politikas gelitirme ve
uygulama aamalar birbirinden ayrlmaldr. Bunun iin TSAD modelinde Maliye
Bakanl bnyesinde, uygulama biriminden ibirlii ve koordinasyon ak dnda
tamamen bamsz bir vergi politikas birimi tanmlanyor. Kamu Finansman
Politika Merkezi olarak adlandrlan bu birim zellikle Hazine, Merkez Bankas ve
DPT ile ibirlii ierisinde temel vergi politikas alternatiflerini belirlemeden ve

526
A.k., s. 31-42.
527
TSAD-Vergi Konseyi, Trk Gelir daresinin Yeniden Yaplandrlmas: Temel Tasarm, s. 43-
49.

272
nihai yasa tasarlarn hazrlamadan sorumlu olacaktr. Ancak, TBMMne sevk
edilen yasa tasarlar, politika tercihinin olumas iin i tutarlln koruyan yeterli
sayda seenek olarak sunulacaktr. Meclis, iradesini esasen seeneklerin tercihi
suretiyle oluturacaktr.528 te yandan, vergi yknn nemli bir ksmn tayan
belli sayda mkellefin vergi politikalarndan nasl etkilendiklerine ynelik
yaplacak analizin nemine vurgu yaplmakta bunun iin model gelitirilmektedir.

TSAD modelinde gelir idaresinin drdnc sorunu olarak rgtlenme

yapsnda paralanma gsteriliyor: Mevcut yapnn vergi trne gre rgtl olmas,
yerel yap zerinde daha snrl denetimin yaplmas ve drt farkl denetim biriminin
bulunmas bu paralanmln balca nedenleri arasnda saylmaktadr. Bu sorunun
zm iin en bata yeni bir mkellef hizmetleri ve hizmet yeri tanm
yaplyor.529 Hizmetlerin kaynak yeterliliinin salanabildii ve ynetilebildii
noktalardan sunulmas; zel hizmet ihtiyac bulunan mkellef gruplarnn (byk
mkellefler ya da okuluslu irketler) ayr yetkinlikte hizmet birimleri ile
ilikilendirilmesi, tahsilatn bankaclk sistemine braklmas gibi ilkeler erevesinde
yeni bir vergi dairesi modeli neriliyor. Bu modelde mkelleflerin sektrel temelde
belli blmlere de ayrlabilecei vurgulanyor.

TSADn bu nermeleri IMFnin dolaysyla da uluslararas sermayenin

talepleriyle olduka uyumludur. Bir yandan vergi idaresinde sermayenin vergi ile
ilgili btn ilerini zel bir i takipisi mant ile yrtecek zel mkellef birimi
kurulacak; te yandan da vergi tahsilat bankalara devredilerek, finans sermaye iin
yeni kr alan yaratlacaktr. Gelir idaresinde etkinliin artrlmas (maliyetlerin aa
ekilmesi, igcnden tasarruf edilmesi vs.) ve kayt d faaliyetin kayt altna
alnmas gibi gerekelere dayandrlan tahsilatn bankalara devri konusu, TSADn
nemle vurgulad taleplerinden biridir.

TSAD, mkellef hizmetleri iin de tamamen yeni bir model neriyor. Vergi
uyumu davranlar ve hizmet ihtiyalar temelinde Trk vergi sistemi iinde iki ana
mkellef grubu: zel mkellefler ve genel mkellefler. Bu nedenle, vergi
gelirlerinin ok byk bir blmn karlamalar ve uzmanlk gerektiren hizmetlere
ihtiya duymalar nedeniyle, belli ller itibariyle kapsaml ekonomik aktiviteleri

528
A.k., s. 48.
529
A.k., s. 53-59.

273
temsil eden mkellefler iin zel Mkellef Hizmetleri, daha standart fakat yaygn
hizmet ihtiyac bulunan mkellefler iin Genel Mkellef Hizmetleri birimleri
yaplandrlmaldr. Ancak, burada bu ikili snflandrmann daha sonra
deiebilecei, gelir idaresinin vergi mkelleflerinin davran zelliklerine gre yeni
mkellef snflar tanmlayarak, onlar iin de yeni birimler oluturabilecei kayd
dlmektedir. TSADn zel mkellefler ya da byk mkellefler olarak
tanmlad kesim byk snai, ticari ve mali sermaye kesimleridir ve zel mkellef
hizmetleri ad altnda bu kesimlerin karlar yasal/kurumsal yapya
iselletirilmektedir.

Mkellef Hizmetleri birimi altnda yer alacak olan zel mkellef hizmetleri
biriminin merkezi dzeyde, iinde mkellef temsilcileri, sektrel uzmanlar gibi alt
alma gruplar dahilinde, faaliyet yrtmesi ngrlrken; genel mkellef
hizmetleri biriminin faaliyet merkezi blgesel ve yerel olarak i yklerine ve
niteliklerine gre belirlenecektir. Bu birim faaliyetlerini vergi daireleri ve operasyon
merkezi aracl ile gerekletirecektir. te yandan, vergi dairelerinin i yklerinin
zel mkellef ve genel mkellef hizmetleri birimlerine kaydrmas ile, vergi
dairelerine daha ok kayt izleme, merkezi srelerin yerel uygulamalar, tahsilat ve
uzlama grevleri kalacaktr. Ayrca, vergi tahsilat iinin uzmanlam bir idare
tarafndan yaplmas fikrine de ak bir gr burada savunuluyor. Sonuta, yerli
byk sermaye gruplar ve okuluslu irketler iin hizmet yeri olarak merkez
gsterilirken, bunun dnda kalan mkelleflerin hizmet yerinin blgesel ya da
yerel dalma gre belirlenebilecei ngrlmektedir.

Mkellefler arasnda bir ayrma gidilerek nasl byk sermaye iin zel
mkellef hizmetleri ve hizmet yeri tanmlanmsa ayn ekilde denetim konusunda da
bu tr bir ayrma ve uzmanlamaya gidilmektedir. Modelde vergi yasalarna gnll
uyumun salanmas temel sre olarak belirleniyor.530 nerilen yeni idari yapda tm
denetim birimleri Uyum Ynetimi bakan yardmcl altnda toplanyor. Bu birim
altnda, zel denetim grup bakanl, sistem denetimi grup bakanl, destek
hizmetleri direktrl, denetim d uyum direktrl ve birim geliimi olmak
zere be unsur saylyor. zel denetim grup bakanl, ekonomik sektrler

530
TSAD-Vergi Konseyi, Trk Gelir daresinin Yeniden Yaplandrlmas: Temel Tasarm, s. 75-
78.

274
temelinde, uzmanlk gerektiren, karmak ticari ilikileri olan mkellefleri
denetleyecektir. Sektrel temelde yaplanan bu birimde her uzmana vergi
uyumundan dorudan sorumlu olaca bir mkellef grubu verilecektir. Sistem
denetimi grup bakanl ise, zel denetim kapsamndakiler dndaki btn vergi
mkelleflerinin vergi uyumundan sorumlu tutulacaktr.

Toparlayacak olursak, TSADn ngrd gelir idaresi, byk sermaye

kesimine ayrcalk tanyan ve onlara ynelik zel hizmetler sunan mkellef odakl
bir gelir idaresi modelidir. Bu model Avustralya, rlanda, Danimarka, ABD gibi
lkelerin gelir idareleri incelenerek Trkiye iin kurgulanmtr. Buna gre mevcut
merkezi yaplanmadaki vergi trlerine gre olumu olan rgtlenme modeli yerini
fonksiyon esasl, ancak alt krlmalarda mkellef odakl bir modele brakacaktr.
Yani, gelir idaresinin rgtlenme yapsnda merkez ve blge dzeyinde ilevsel,
yerel dzeyde ise mkellef odakl karma bir model ngrlmektedir.

zel hizmet ihtiyac bulunan mkellef gruplar diye anlan byk sermaye
kesimi ve ok uluslu irketler iin ayr yetkinlikte hizmet birimlerinin kurulmasn
ngren TSAD, yeni yaplanmada idare ile olan btn ilikilerin tek noktada
gereklemesine olanak tanyacak ekilde Mkellef Temsilcilii kadrosuna da
modelinde yer amaktadr. Vergi politika oluturma srecinin glendirilmi
Maliye Bakanlnda yaplandrlmas nerilirken, bu politikalarn uygulanmas yine
glendirilmi Gelir daresi Bakanlna braklyor. Kaytd ekonominin kayt
altna alnmas ve vergilendirilmesi konusunda olduka net bir tavr sergileyen
sermaye kesimi, bunun iin siyasi olarak atlacak admlarn yetmeyeceini, idarenin
de buna gre yaplanmas gerektiini savunmaktadr. Dolaysyla, yeni gelir idaresi
yaplanmasna Ulusal Veri Ynetimi, Mkellef Hizmetleri ve Kurumsal
Geliim ile ilgili yepyeni birimler eklenmektedir. neriler erevesinde yeni
yaplanma gerekletiinde gelir idaresi bakan, Maliye Bakannn nerisiyle
Bakanlar Kurulu tarafndan atanacak ve ita amiri yetkisine sahip olacaktr.
bakan yardmcsnn fonksiyonlar mkellef hizmetleri, insan kaynaklar ve
denetim olarak snflandrlacaktr.

Gerek IMF ve Dnya Bankas belgelerinde gerek TOBB, TSAD, MSAD

gibi sermaye rgtlerinin tartmalarnda gerekse de mali idare ve DPT kaynakl

275
eitli yaynlarda, gelir idaresi reformunun gerekelerinin idari bir sorun etrafnda ele
alndn ve buna ynelik zm nerilerinin teknik bir dil ile ifade bulduunu
gryoruz. Reform gerekesini bir tr rgtlenme sorununa dayandrmaya alan
uluslararas ve yerli sermaye kesimlerinin gelir idaresi sorununa ynelik teknisist
yaklamlar brokraside zellikle maliye brokrasisi iinde de yaygndr. Vergi
politikasn siyasal, vergi idaresini ise teknik bir sorun olarak gren ve politika
ve uygulamann iki ayr ey olduunu savunan bu tr yaklamlar, kamu ynetimi
disiplininin balangcndan bu yana tartlagelen siyaset/ynetim ayrmna
dayanmakta ve bu ayrm daha derinletirmektedir.

***

Yukarda ele aldmz btn tartmalar zerinden genel bir deerlendirme

yapacak olursak, hemen hemen btn taraflarca dile getirilen gelir idaresinin mevcut
sorunlar ekonomi ve maliye politikasndan soyutlanm rgt ii yaplanmaya, ve
rgtlenme sorununa odakl olarak aklanmaktadr. Gelir idaresinin salt rgtlenme
yaps ve ileyi asndan ele alnd metinlerde531 ana sorun ne
karlmaktadr: Hiyerarik zincirin kopukluu, denetim karmaas ve vergi dairesi
dzeyinde somutlaan sorunlar.532 Mevcut gelir idaresi Maliye Bakanlna bal
Gelirler Genel Mdrlnn merkez ve tara tekilatndan; tara tekilat da,
Gelirler Blge Mdrlkleri ve Defterdarlklardan oluuyordu. Bu rgtsel
yaplanmann temel sorunu, vergi idaresinin hiyerarik ileyiini kesintiye uratmas
ve koparmas olarak tanmlanyor. Baka bir ifadeyle, Defterdarlk kurumunun
Gelirler Genel Mdrlnn rgtsel yaps ierisinde gsterilse de gerekte
sadece bu zincire ait olmamas, Gelirler Blge Mdrl ve Vergi Dairesi arasnda
yer almas hiyerarik zincirde bir kopma yaratmaktadr. nk, il idaresi ile ilgili
mevzuat, Gelirler Genel Mdrln defterdar zerinde dorudan otoriteye sahip
klmaz. Dolaysyla, defterdarn sorumluluk alanna sadece vergi deil bunun dnda

531
Bu tartmalarn yer ald almalar iin ayrca Yedinci ve Sekizinci Be Yllk Kalknma Plan
Vergi zel htisas Komisyon Raporlar, Vatandan Vergisini Koruma Dernei, Vergi Denetmenleri
Dernei ve Mlkiyeliler Birliinin dzenledii eitli paneller, Mali Tefti Kurulunun alma
raporlarna baklabilir.
532
Ayrntl bir inceleme iin bkz. Aziz Konukman; Hakan Arslan, Gelir daresi Reformu zerine-
Gelir daresi Bakanl Tekilat ve Grevleri Hakknda Kanun Tasars -Kafkaesk Bir Metanorfoz
Hikayesi, 2005, s. 8-19 http://www.bagimsizsosyalbilimciler.org

276
baz iler de girer. Yeniden yaplanma tartmalarnda Gelirler Genel Mdrl-
Blge Mdrlkleri ve Vergi Daireleri eklinde bir hiyerarik yaplanma neriliyor.

ne karlan ikinci idari sorun denetim ve denetim birimleri arasnda yaanan

atmadr. Maliye Bakanl gerek grup gerekse say bakmndan devlette denetimin
en youn bir biimde gerekletirildii bakanlk durumundadr.533 Asli grevi i
denetim olmakla birlikte vergi denetimine de yetkisi olan Maliye Tefti Kurulu
(1879) en eski denetim kuruludur. te yandan, vergi denetiminden sorumlu Hesap
Uzmanlar Kurulu ise gnmz vergi sisteminin temellerinin atld 1940l yllarn
ortalarnda oluturulmutur. Daha sonra merkezde Maliye Bakanlna bal genel
mdrlkler ierisinde kontrolrlkler, tara da ise Defterdarlk ierisinde, ilgili
genel mdrlklerin uzantlar olan denetmenlikler kurulmutur.

Gelir idaresinde i denetim (idari denetim, tefti soruturma) ile d denetim

(vergi incelemesi) yapsal olarak birbirinden ayrdr.534 Denetim asndan birinci
temel sorun olarak bu ayrma gsterilir. Genelde de sorunlarn temelinde i ve d
denetimin rgtlenme yaps ve ileyiinin yatt; bu yaplanmann mkerrer
denetime, dolaysyla kaynak israfna, denetim birimleri arasnda egdm
eksikliine ve denetim kargaasna yol at savunulmaktadr.535 Buna karlk

533
Bakanlkta hem tefti hem de vergi incelemesi yapan Maliye Tefti Kurulu (bakanla bal btn
birimlerin teftiini yapar) ile Gelirler Kontrolrleri (Gelirler Genel Mdrlnn denetim ve vergi
incelemesini yapar), vergi incelemesi yapan Hesap Uzmanlar Kurulu ve denetim yapan Milli Emlak
Kontrolrleri (Milli Emlak Genel Mdrlnn denetimini yapar), Bte Kontrolrleri (Bte ve
Mali Kontrol Genel Mdrlnn denetimini yapar), Tasfiye Kontrolrleri (Tasfiye leri Dner
Sermaye letmeleri Genel Mdrlnn denetimini yapar) ve Muhasebat Kontrolrleri (Muhasebat
Genel Mdrlnn denetimini yapar) bulunmaktadr. Bakanln denetim organlar 178 sayl KHK
ile kurulmutur. Maliye bakanlnda merkez denetim eleman olarak; maliye mfettii, hesap uzman,
bte kontrolr, muhasebat kontrolr, gelirler kontrolr, milli emlak kontrolr ve TAS
kontrolr unvanlaryla yedi grup, il dzeyinde ise muhasebe, vergi ve milli emlak denetmeni
unvanlaryla denetim grubu olmak zere toplam on denetim grubu bulunmaktadr.
534
Denetim elemanlarndan i denetime yetkisi olanlar, merkezi dzeyde Maliye Bakanlna bal
Maliye Mfettileri Kurulu ve Gelirler Genel Mdrlne bal Gelirler Kontrolrleri, tarada ise
Defterdarlklar/Gelirler Blge Mdrlklerine bal vergi denetmenleridir. D denetime yetkisi
olanlar ise, merkezde Maliye Bakanlna bal Maliye Mfettileri Kurulu ve Hesap Uzmanlar
Kurulu ile Gelirler Genel Mdrlne bal gelirler kontrolrleri, tarada Defterdarlklar/Gelirler
Blge Mdrlne bal vergi denetmenleridir.
535
SBYKP Vergi zel htisas Komisyonu Raporunda (2001), i ve d denetimin ayr birer at altnda
toplanmasn salayacak kurumsal dzenlemelerin yaplmas, vergi denetiminin merkez ve blge
dzeyinde iki kademeli hale getirilmesi nerilmitir. D denetim birimi idarenin dnda, bamsz
bir kurum haline getirilmelidir. Gelir idaresinin merkez ve tara tekilat bnyesinde bulunan vergi
inceleme elemanlarnn idareden ayrlarak, oluturulacak bir vergi denetim biriminin emsiyesi altnda
toplanmalar gerekmektedir. Vergi denetim birimine denetim uygulamalarnda zerklik salayacak
yasal dzenlemeye gidilmelidir. Bunun iin vergi denetim birimi bakan glendirilmi atama
usulyle (rnein Bakanlar Kurulu Karar ile) ve belli bir sre iin atanmaldr deniliyor., s. 57.

277
denetimde okballk sylemi altnda uzun yllardr tartlan bu sorunun
temelinde szkonusu ayrmann da krkledii ve keskinletirdii genelde brokrasi
ii zelde denetim elemanlar arasnda yaanan rekabet ve ekime yatmaktadr.

nc ve nemli bir sorun alan vergi daireleri zerinden tanmlanr. Vergi

daireleri ynetsel lei bakmnda olduka geni bir rgtlenme alanna sahiptir.
Buna bal olarak tanmlanan sorunlar arasnda, ak ve net tanmlanmam yetkinin
sorumluluktan kanmaya yol at; kaynak skntsna ek olarak cret tatminsizlii;
teknolojik yetersizlik ve veri tabannn zayf olmas, krtasiye sorunlar, youn
alma artlar ve deersizleme saylmaktadr.

zetle, bata IMF ve Dnya Bankas olmak zere TSAD, TOBB, Maliye
idaresi ve DPT gibi dier ekonomik birimler eitli nerilerini gndeme
getirmilerdir. Btn bu tartmalarda en nemli soru gelir idaresinin siyasal ynetsel
yap iersinde nereye oturtulacadr. Bu soruya ynelik drt farkl gr ne
kmaktadr. Birinci gr, gelir idaresinin Maliye Bakanl iindeki mevcut
konumunu korumasn; ikinci gr, devletin tm gelirlerini toplayan bir Gelirler
Bakanlnn kurulmas ve gelir biriminin de bu bakanln iinde yer almasn;
nc gr, Maliye Bakanlnn ierisinde yeni bir Gelir Mstearl
kurulmasn; ve drdnc gr, vergi idaresinin tamamen yrtmenin dnda
siyasal etkiden bamsz zerk bir yapya kavuturulmasn savunur. zerklikten
yana olanlar zerk gelir idaresinin ayr bir bakanlk olabilecei gibi TBMMne ya
da Babakanlka bal bir birim de olabileceini savunurlar. Vergide zerklik
serbest piyasa ekonomisinin bir gerei olarak grlr. Vergi dorudan ekonomiye
mdahale eden bir olgu olarak grldnden, bu mdahalenin piyasa koullarna
gre olmas iin zerk olmas gerekmektedir.536

Gelir idaresinin yeniden yaplanmasna ynelik farkl grler olmakla birlikte,

gelir idaresinin vergi denetimini de ieren Gelir daresi Bakanl olarak tek birim
eklinde rgtlenmesi ynnde ortak bir eilimin olutuunu sylemek mmkn.

536
Trkiyedeki zerklik tartmas ilk kez IMF nerisi ile gndeme gelmi bir tartma deildir.
zerk bir gelir idaresi yaplanmas yaklak 50 yldan bu yana dnem dnem gndeme getirilen bir
konudur. rnein 1961-1972 yllar arasnda faaliyetlerini yrten Vergi Reform Komisyonunun
almalarnda bamsz, zerk bir Gelir daresi modeli nerilmitir. Vatandan Vergisini Koruma
Dernei (VAVEK), Gelir daresinin Yeniden Yaplandrlmas Paneli (4 Mays 2002), stanbul,
http://www.vavek.org.tr/tufdavet.htm (Nazmi Karyadnn konumas).

278
Byle bir yaplanma modeli siyasi otoriteden bir lde bamszl ve btn idari
fonksiyonlarn toplanmasn anlatan birlik anlayna da uygun grlr. Bu modelin
denetim birimleri arasndaki dankl da giderecei varsaylr. alma ilkeleri
bakmndan Gelir daresi Bakanlnn, zel bteli ve ita amiri yetkisi bulunan,
grece daha bamsz ve daha geni yetkili bir bakan tarafndan ynetilen bir rgt
eklinde yeniden yaplanmas ngrlr. Ayrca, yeni idare Maliye Bakanl ile
bal veya ilgili kurum statsnde ilikili olacaktr. Bu modelde bakan dahil btn
tekilat ynetimi, tayin, terfi, alma usulleri gibi btn ilemler Gelir daresi
Bakanl iinde yrtlmelidir. Gelir daresi Bakanlnn yaplandrlmasnda
merkez tekilatnn dzenleyici ve denetleyici olma ilevi ne karlmaldr. Yeni
idari yapda merkez tekilatnda tek bir denetim birimi olmal ve tm idarenin i ve
d denetimini gerekletirmelidir.

III. GELR DARES YASASI ve GELR DARES BAKANLIININ

KURULMASI

A. Yasa almalarnn Evrimi ve Temel Sorun

Biimsel olarak bile bakldnda bir yasann kmas uzun bir sreten gemeyi
gerektirir: Yasa tasars metninin brokrasiye hazrlatlmas, tasarnn kamuoyuna
almas, ilgili taraflarn mdahaleleri, Bakan imzalarnn tamamlanmas, Meclise
sevki, Komisyonlar, Genel Kurul, Cumhurbakan, Anayasa Mahkemesi gibi. stelik
kesintisiz dorusal bir izgi zerinden gitmeyen yasa sreci, sadece biimsel
olmasndan kaynakl deil ayn zamanda snf ii atma ve uzlamann yaand ve
g ilikilerinin cisimletii bir alan olmas bakmndan da uzun ve ekimeli geer.
Hatta yle ki IMF, Dnya Bankas ve ABnin talepleri dorultusunda uzlama ya da
atma ieren konumlan bir yana, yerli sermaye kesimlerinin kendi iindeki kar
atmasnn da son derece keskin ve gl olduu durumlarda baz yasalarn kmas
yllar alabilmektedir. Aada ele aldmz Gelir daresi Yasas ve bunun zerinde
dnen snfsal atma ve ayrmalar tam da bu balamda deerlendirilebilecek bir
dzenlemedir.

almalar neredeyse iki yl sren Gelir daresi Bakanlnn Tekilat ve

Grevleri Hakknda Kanun Tasars 2.3.2005 tarihinde TBMMne sevk edilinceye
kadar olduka nemli aamalardan gemitir. Meclise sunulmadan nceki hazrlk

279
aamasnn yan sra Bakanlar Kurulu tarafndan Meclise sevkine karar verildii
halde (29.7.2004) yaklak yedi ay bekletilen yasa tasla zerinde youn bir
mcadele yaand. Hazrlanan birden fazla yasa tasla farkl kesimlerden (zellikle
byk sermaye gruplar ve maliye brokrasisi ba ekiyordu) gelen itirazlar/tepkiler
nedeniyle srekli yenilendi. te yandan karar alma srelerinden ve dolaysyla yasa
srecinden dlanm olan emeki kesimler, mevcut oluuma tepki gsterdikleri
halde gl bir kar mcadele de gelitiremedi. Bu erevede gelir idaresi yasa
taslann yasalama evrenini izlemek hem sz konusu mcadeleyi ve bunun
zerinden kurulan yeni g ilikilerini hem de mevcut dzenlemenin toplumsal
ilikileri nasl dntrdn zmlemeye ynelik karmlarda bulunmamz
olanakl klacaktr.

Gelir idaresini yeniden dzenlemeye ynelik kamuoyuna yansyan ilk yasa

tasars tasla 2004 ortalarnda hazrland ve bunu 2004 yl sonunda kan ikinci
taslak izledi. Ancak, bu taslak zerinde de uzlama salanamadndan nc bir
taslak Vergi Konseyinin giriimi ile hazrland. Ne var ki toplumun tm kesimlerini
temsil ettii iddiasndaki Vergi Konseyi hazrlad taslan sadece TSADda
tartmaya at.537 Tm yaplan deiikliklere ramen yasa tasars sermaye
kesimlerinin youn eletirilerini almaya devam etti.538 Bu eletiriler zerine tasar
geri ekilerek yeniden ele alnd.

Ayrca, yasann hazrlk evresi ve sonrasnda brokrasinin ana atsn oluturan

Maliye Bakanl iinde talar ciddi anlamda yerinde oynad; brokrasi-ii (Maliye
ve Gelirler Genel Mdrl arasnda; denetim elemanlarnn kendi aralarnda)
atma bu srete daha da keskinleti. Btn bunlar srerken brokrasi iinde ve
hkmet kanadnda niyet mektuplarnda veriler szler gzard edilerek IMF
ynetiminin Trkiyeye kar politik anlamda yumuak konuma getirildii;

537
Basna yansyan haberlere gre Babakanlk Mstear mer Diner Ben maliye brokrasisini
aamyorum. Bana destek verin diyerek TSADtan yardm istemitir. Bunun ardndan almalar
koordine etmek zere TSAD adna devreye Vergi Konseyi girmitir. Baka bir deyile, hkmet
brokrasiye kar sermayedarlardan yardm istemitir. Bkz. Ahmet Erhan elik, Gelir idaresi sil
batan, Milliyet Gazetesi, 27.12.2004.
538
Yasa tasars ne byk mkellefleri (TSAD ve TOBB) ne brokratik kanad ne de siyasileri
memnun ediyordu. stelik tasarya byk katk koyan Vergi Konseyi de, tasarya son eklini veren
Babakanlk Mstear mer Diner de tasarnn istenilen ekilde dzenlenmediinden yaknyorlard.
TSAD kamuoyuna da alan yasa tasars zerindeki itirazlarn ieren grn Babakanla
iletirken ayn ekilde TOBB da tasarnn yeniden grlmesi istedi. Bu eletiriler zerine tasar geri
ekilerek yeniden ele alnd. Bkz. Hanife enyz, 118 Katrilyon Liralk Risk, Radikal, 01.01.2005.

280
brokrasinin hkmete benimsetmeye alt baz politikalar konusunda IMF
sopasn artk kullanamad ynnde bir anlay belirdi. Nitekim yasa tasars
zerine tartmalar devam ederken IMF de beklentilerine cevap vermeyen dzenleme
konusunda henz aktan srarc bir tutum sergilemiyor grnyordu.539 Oysa,
IMFnin uzun bir sredir bekledii gelir idaresi yasasnn bir trl
sonulandrlamamas, 2005-2007 yllarn kapsayan ve 10 milyar dolarlk kredi
kullanmn ieren yeni stand-by anlamasnn da srekli olarak geciktirilmesi
anlamna geliyordu. IMF yeni stand-by anlamasn imzalamak iin Bankaclk
Kanununun yasalamasn, Gelir daresi Yasa Tasarsnn Meclisten gemesini ve
Sosyal Gvenlik Yasa Taslann Meclise sevkini bekliyordu. zellikle gelir idaresi
yasasnn kmas yeni stand-by iin bir nkouldu. Bu gelimeler dorultusunda
TSADn ngrd gelir idaresi modeline bal kalnarak yeniden dzenlenen
n tasar tasla (Vergi Konseyi Metni olarak anlan) 2.3.2005 tarihinde Meclise
sunuldu. Bylelikle youn tartmalara konu olan Gelir idaresi Yasas IMFden gelen
son bir mdahale ile 05.05.2005 tarihinde kabul edildi.540

Gelir idaresinde kkl bir yaplanmaya gidilmesi ynndeki eilimler, yasa

tasarsnn genel gereke blmnde kreselleme srecinde dnyada artan vergi
rekabetine dayandrlarak akland: Kresellemeye ve teknolojideki hzl
gelimelere bal olarak sermayenin akkanl artmakta ve vergileme taban daha
kaygan ve deiken hale gelmektedir. Gerek dorudan sermaye yatrmlar gerek
portfy yatrmlar daha dk vergi ortamlarna yneliyor. Avrupa Birlii ve
uluslararas anlamalar ise vergilemede yeni normlar ve vergi istisnalarnda
snrlamalar da beraberinde getiriyor. Yasada yaplan gerekeli aklamaya gre bu
gelimeler karsnda vergi sistemi dnya eilimlerine uyumlatrlmal, vergi
oranlar drlerek vergi taban yaygnlatrlmalyd. Vergi politikalarnn bu amac

539
Bu konuda basnda yer alan tartmalar iin bkz. Ahmet Erhan elik, Gelir daresinde IMF by-
pass edildi, Milliyet Gazetesi, 20.11.2004; Ahmet Erhan elik, Brokrasi, artk IMF sopasn
kullanamyor, Milliyet Gazetesi, 28.11.2004; Meliha Okur, Byk Tartma Milliyet Gazetesi,
04.12.2004; Ahmet Erhan elik, Gelir daresi sil batan, Milliyet Gzetesi, 27.12.2004.
540
Babakanln 08.03.2005 tarihinde Plan ve Bte Komisyonuna havale ettii yasa tasars
10.03.2005 tarihinde alt komisyona gnderildi. Meclis Plan ve Bte Komisyonu tasary alt
komisyonun hazrlad rapor dorultusunda ele ald ve yasa tasars 14.04.2005te TBMM Genel
Kurulunda kabul edildi. Ancak, 28. maddenin yeniden grlmesi istemi zerine Cumhurbakan
yasay veto etti. Buna ramen yasa zerinde hibir deiiklik yaplmad. Bylece, 5.5.2005 tarih ve
5345 sayl Gelir daresi Bakanlnn Tekilat ve Grevleri Hakknda Kanun, 16.5.2005 tarih
25817 nolu Resmi Gazetede yaymlanarak yrrle girmitir.

281
gerekletirecek ekilde yaplandrlabilmesi ancak milli gelirin yaklak %25ini
toplayan gelir idaresinin etkililii ile mmkn olabilirdi. Bu amala idarede kkl bir
yaplanmaya gidilmeli; yeni dzenleme ile en bata gelir idaresinin ie dnk
rgtlenme yaps dntrlmeli, da ak hale getirilmeliydi.541 Bu amac
gerekletirmeye dnk olarak 5345 sayl yasa ile Gelirler Genel Mdrl ile
illerde Defterdarlklara bal Vergi Dairesi Mdrlkleri, Gelir Mdrlkleri ve
Takdir Komisyonu Bakanlklar kaldrld ve yerine Maliye Bakanlna bal Gelir
daresi Bakanl kuruldu.

1. Siyaset ve Ynetim levleri Arasndaki Ayrmn Kurumlatrlmas

178 sayl KHKde (md.12) Gelirler Genel Mdrl devlet gelirleri

politikasnn hazrlanmasndan sorumlu tutuluyordu. Yeni dzenleme ile gelir
politikasn belirleme, vergi mevzuatn ve gelir btesini hazrlama grevi Maliye
Bakanl bnyesinde yeni kurulacak bir birime brakld. Vergi politikalarna uygun
olarak sadece vergi yasalarnn uygulanmasndan sorumlu olacak olan Gelir daresi
Bakanlnn grevleri yasada yle belirlendi: Gelir politikasn adalet ve
tarafszlk iinde uygulamak; vergi ve dier gelirleri en az maliyetle toplamak;
mkelleflerin vergiye gnll uyumunu salamak; mkellef haklarn gzeterek
yksek kalitede hizmet sunmak suretiyle ykmllklerini kolayca yerine
getirebilmeleri iin gerekli tedbirleri almak ve kendilerini ilgilendiren konularda
mkellefleri bilgilendirme ve vergi yasalarnda yer alan her trl istisna, muaflk ve
indirimlerin maliyetini lme, ekonomik ve sosyal etkileri analiz etme; ve saydamlk,
hesap verebilirlik, katlmclk, verimlilik, etkililik ve mkellef odakllk temel
ilkelerine gre grev yapmak.

Yukarda saylan grevler erevesinde Gelir daresi Bakanlnn vergi

politikalarnn belirlenmesine karmamas sadece uygulamadan sorumlu tutulmas;
yani politika ve uygulamann kurumsal olarak ayrlmas en bata IMF, Dnya
Bankas, TSAD ve Vergi Konseyinin ncelikli talepleri arasnda yer alyordu.
Hkmetin bu konudaki niyetini ise IMFye verdii niyet mektuplarnda grmemiz
mmkndr. 26 Nisan 2005 tarihli mektupta AKP hkmeti vergi politikas

541
Gelir daresi Yasa Tasla Genel Gereke Blm.

282
sorumluluunun Maliye Bakanlnda kalaca szn yinelenmitir.542 Nitekim
Gelir daresi Bakanlnn kurulmasnn hemen ardndan hkmet IMFye Maliye
Bakanl bnyesinde 2005 yl sonuna kadar bir vergi politikas biriminin
kurulaca; ayrca yeni kurulan gelir idaresinin ilevsel adan yeniden
yaplandrlmasnn 2006 yl Nisan ay sonuna kadar tamamlanaca szn
veriyordu.543

Bu amala Maliye Bakanl bnyesinde gelir politikalarnn belirlenmesinden

sorumlu Gelir Politikalar Genel Mdrlnn kurulmasna ilikin yasa teklifi Plan
ve Bte Komisyonunda kabul edildi;544 ve 2006 ylnda 178 sayl KHKde
deiiklik yapan yasa ile Gelir Politikalar Genel Mdrl birimi bakanlk
bnyesinde kuruldu.545 Yasada birimin grevleri; devlet gelir politikasn plan,
program ve genel ekonomik politika ve stratejiler erevesinde oluturmak; devlet
gelirlerine ilikin kanun ve kararname taslaklarnn ilgili almalarn yrtmek;
devlet gelirlerine etkisi olan kanun tasar ve tekliflerini deerlendirmek; uluslararas
vergi ilikileri ile ikili ve ok tarafl anlamalara ilikin almalar yrtmek;
Avrupa Birlii, uluslararas kurulular ve dier devletlerle grev alanna giren
konularda ibirlii yapmak; mahalli idare vergilerinin genel vergi sistemi ile
uyumunu salamak; gelir btesini hazrlamak; vergi yk, gelir dalm ve gelir
tahminlerine ynelik genel ve sektrel analizler yapmak ve devlet gelirleri ile ilgili
istatistikleri toplamak olarak belirlendi.

2. zerklik Sorunu

Maliye Bakanlna bal yeni Gelir daresi Bakanl merkez ve merkeze bal
tara rgtlenmesinden olumaktadr. Merkez rgtnde Gelir daresi Bakanna
bal 3 bakan yardmcs ile 8 ana hizmet birimi, 3 danma ve 2 yardmc birimi yer

542
IMF ile yaplan 19. Yeni Stand-by Dzenlemesine ilikin 26 Nisan 2005 tarihli Niyet Mektubu,
(19. Madde), http://www.hazine.gov.tr
543
19. Stand-By Dzenlemesi erevesinde 1. ve 2. Gzden Geirmeye likin 24 Kasm 2005 Tarihli
Niyet Mektubunun Yapsal Kamu Maliyesi Reformlar blm (www.hazine.gov.tr).
544
28.10.2005 tarihinde sunulan Yasa Teklifi ile Plan ve Bte Komisyonu raporu iin bkz.
http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem22/yil01/ss1055m.htm
545
Gelir Politikalar Genel Mdrl 1.2.2006 tarihinde 5452 sayl Maliye Bakanlnn Tekilat
ve Grevleri Hakknda Kanun Hkmnde Kararnamede Deiiklik Yaplmas Hakknda Kanunun
kabul edilmesiyle kuruldu.

283
almaktadr.546 Bu birimlerden 11i Daire Bakanl, 2si Mavirlik olarak kuruldu.
Bakan yardmclar, daire bakanlar, vergi dairesi bakanlar ve gelirler
kontrolrleri Gelir daresi Bakannn nerisi zerine Maliye Bakan tarafndan,
geriye kalan personelin atamalar ise Bakan tarafndan yaplacaktr. Bu yaplanma
ile Gelir daresi Bakanl, bte ve personel konularnda Maliye Bakanl dnda
bamsz hareket etme imkan kazanmtr. te yandan Gelir daresi Bakan
kendisine verilen grevlerin yrtlmesinden dorudan Maliye Bakanna kar
sorumlu olacaktr.547

Ayr tzel kiilik ve zerklik iki ynetsel boyut zerinden kurulur. Bunlardan
ilki karar verme ve uygulama srelerinde daha serbest hareket olana sunan idari
zerklik dieri gerekli harcamalarn karlanaca gelir kaynaklarna dorudan
sahiplik salayan mali zerkliktir. Devlet tzelkiiliinde erimi olan idari
birimlerin zerklemesi ise genellikle ynetme ve denetleme gcne sahip odakta
bir yer deiimi demektir.548 2000li yllarda devlet tzelkiiliinin temel yaplarn
kapsayan bir rgtlenme ilkesine dnen zerklik konusu; ve kamu idarelerini idari
ve mali zerklie sahip kurum ya da kurul olarak rgtleme eilimi549 gelir
idaresinin yeniden yaplanmas srecinde de ana tartma konularndan birini
oluturdu.

Bu srete zerk gelir idaresinin iki temel zellii zerinde duruluyordu: i)

siyasi otoriteden bamszlk (idari zerklik); ii) zerk bir bteye sahip olmak (mali
zerklik). TSADn talebi IMF ve Dnya Bankas ile ayn dorultuda bamsz
dzenleyici kurum yaplanmasna yakn zerk bir gelir idaresi rgtlenmesi idi.
Hkmet ise IMFye verdii 26 Nisan 2005 tarihli niyet mektubunda550 yasa ile gelir

546
Ana hizmet birimleri Gelir Ynetimi, Mkellef Hizmetleri, Uygulama ve Veri Ynetimi, Tahsilat
ve htilafl ler, Denetim ve Uyum Ynetimi, Gelirler Kontrolrleri ve Avrupa Birlii ve D likiler
daire bakanlklarndan olumaktadr. Danma birimleri ise Strateji Gelitirme Daire Bakanl,
Hukuk Mavirlii ve Basn ve Halkla likiler birimlerinden oluuyor. Yardmc hizmet birimleri
nsan Kaynaklar ve Destek Hizmetleri Daire Bakanlklardr.
547
Yasada bakann yetki alanna giren konular arasnda politika ve strateji gelitirmek ve buna uygun
performans ltlerini belirlemek; bakanln orta ve uzun vadeli strateji ve politikalarnn
belirlenmesinde niversite, meslek kurulular ve sivil toplum kurulular ile ibirlii yapmasn
salamak; yaln, esnek ve katlmc ynetim anlaynn gereklemesini salamak sayld.
548
Birgl A. Gler, Ynetimde zerklik Sorunu: Duyunu Umumiyei Osmanl Meclis daresi 1881-
1948, Memleket, Say 1, Mays 2006, s. 97-98.
549
A.k., s. 97.
550
IMF ile yaplan 19. Yeni Stand-by Dzenlemesine ilikin 26 Nisan 2005 tarihli Niyet Mektubu,
(19. Madde), http://www.hazine.gov.tr

284
idaresinin Maliye Bakanl altnda yar-otonom bir birim olarak kurulmakta
olduu, ilevsel bazda ve yerel vergi dairelerini dorudan kontrol altna alacak
ekilde yaplandrlaca szn veriyordu. Ayrca, brokrasi ii tartmalarda da
gelir idaresinin zerklii konusu destekleniyordu.551

Bu yaklama taraf olanlar iin yrtlmekte olan ekonomik programn nemli

bir ayan oluturan vergi reformu kapsamnda gelir idaresinin zerk bir yapya
kavuturulmas bu reformun en nemli parasn oluturacakt. Ne var ki yeni yasal
dzenleme ile gelir idaresinin Maliye Bakanlna bal kurulu olarak
tanmlanmas nedeniyle zerklik beklentileri btnyle karlanmad. Oysa beklenti
bir anlamda ayr bir mstearln kurulmas ynndeydi. te yandan, Gelir daresi
Bakanl 5018 sayl yasa ile devlet tzelkiiliine dahil olan ve bu yasaya ekli (I)
sayl cetvelde (genel bteli idareler) yer alan kamu idareleri arasna alnd.552
Dolaysyla Gelir daresi Bakanlnn devlet tzelkiiliinden ayr bir yap olarak
rgtlenmemesi; devlet tzel kiilii iinde eriyen bir birim olarak kurulmas
nedeniyle talep edilen zerkliklemenin salanmasnda boluk aa kt.

Yeni dzenleme ile gelir idaresine kamu ynetiminin genel kurallar ile
karlatrldnda harcama ya da personel politikalarnda belli esneklikler
tannmaktadr. Bununla birlikte bu esneklikler idarenin vergi ynetiminde bamsz
hareket etmesi asndan da yetersiz bulundu. stelik gelir idaresinin Maliye
Bakanlna bal olarak rgtlenmesi ve bakannn Maliye Bakan tarafndan
atanacak olmas da idari ynden bamlln devam etmesi anlamna geliyordu.
Oysa zerk ya da yar zerk yapdan beklenen dnya rneklerinde olduu gibi
Maliye Bakanlnn vergi ilerinin ynetiminde hibir rol oynamamas; vergi
politikas ile vergi ynetiminin kesin izgilerle birbirinden ayrlmasdr; ki bu,
zerkliin temel lt olarak grlmektedir.

551
rnein, Vergi Denetmenleri gelir idaresinin mali ve idari zerklie sahip olmas; sadece vergi
uygulamalarnn deil ayn zamanda vergi denetiminin de zerk bir yapda olmas gerektiini
savunmaktadr. Bkz. Vatandan Vergisini Koruma Dernei (VAVEK) (2002) Gelir daresinin
Yeniden Yaplandrlmas Paneli.
552
22.12.2205 tarihinde kabul edilen 5436 sayl 5018 sayl Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Kanunu
ile Baz Kanun ve Kanun Hkmnde Kararnamelerde Deiiklik Yaplmas Hakknda Kanun ile Gelir
daresi Bakanl 5018 sayl yasann genel bteli kamu idareleri arasna alnd.

285
3. Denetim Sorunu

Gelir idaresi yasa tasars tartmalarnda zerinde anlama salanamayan ve

ilgili taraflar arasnda atmaya yol aan bir dier nemli konu zerklikle de ilikili
olan denetim konudur.553 Gelir daresi Yasas ne AKP hkmetinin ne Dnya
Bankas ve IMFnin, ne yerli byk sermaye gruplarnn ne de denetim kadrolarnn
ngrd, talep ettii dzenlemeyi tam olarak karlamaktayd. zellikle IMF,
Dnya Bankas gibi TSAD da zerklik ve denetimde okballk sorununun
zlmesinde srarcyd. TSAD-Vergi Konseyi almasnda, vergi denetiminde
Maliye Mfettileri, Hesap Uzmanlar ve Gelirler Kontrolrlerinin tek at altnda
toplanmas, i ve d denetimin birbirinden ayrlmas ngrlyordu. Ancak, yasal
dzenleme denetimde okballk sorununu zmyordu.

Uzun bir tarihsel gemii olan ve oluturulan gelir idaresi ats altna girme
konusunda diren gsteren Maliye Mfettileri ile Hesap Uzmanlar Maliye
Bakanlnda braklrken, vergiyi toplayacak ve denetleyecek olan Gelir daresi
Bakanlna Gelirler Kontrolrleri ve Vergi Denetmenleri braklmtr. Gelir
idaresinin Maliye Bakanna bal bir Bakanlk olarak yaplanmas zerklik
beklentilerinin karlamad gibi tannan snrl zerklik nedeniyle idare bir ok
konuda inisiyatif sahibi olamayacakt. Bunun yan sra vergi inceleme politikasnn
belirlenmesi yetkisi de Maliye Bakanlna braklmt. Oysa, beklenti vergi
politikalarnn ve vergi kanunlarnn uygulaycs olacak olan gelir idaresinin vergi
inceleme ve denetimlerin nceliklerini de belirlemesi ve buna uygun politikalar
saptamasyd. Baka bir ifadeyle, asl hedeflenen sadece vergi uygulamasnn deil
ayn zamanda denetimin de zerkletirilmesiydi.

Gelir idaresi yasas zerinde btn taraflar ortak kesen amacn temelde devletin
vergi gelirlerinin artrlmas olduunu syleyebiliriz. Bunun iin etkili bir denetim ve

553
Ksaca hatrlayacak olursak, Maliye Bakanl kendi iinde i ve d denetim yapar. Ancak, i
denetim (idari denetim) ve d denetim (vergi denetimi) konusunda yetkiler farkldr. Merkezde l
denetimi Maliye Mfettileri, Hesap Uzmanlar ve Gelirler Kontrolrleri; tarada ise Vergi
Denetmenleri yapmaktadr. Bunlardan sadece Hesap Uzmanlarnn vergi denetim, yani d denetim
yapma yetkisi vardr. Dierleri hem i denetim (tefti ve soruturma) hem de d denetim (vergi
denetimi) yetkisine sahiptirler. Vergi incelemesi, tefti ve soruturma gibi ekonominin en temel
birimleri zerinde etkisi olan i ve d denetim elemanlar, gerekte maliye brokrasisinin de
belkemiini olutururlar.

286
kayt sistemi zerinde duruluyordu. Bu konuda, yukardaki aklamalarda da
grdmz gibi byk sermaye grubu dahil btn taraflarn talebi ve nerisi ayn
yndeydi. Ancak, bu srete maliye brokrasisi iinde yeni yaplanmay kendi
karlar lehine ekmeye ynelik bir atma kendini gsterdi. Brokrasi iindeki i
hesaplamalar gelir idaresi yasa tasars tasla almalar srasnda daha grnr bir
hal ald. Buradaki atmalar iki eksende ele almak mmkndr. Birinci eksende bu
atma brokrasi-ii atma olarak tezahr etmi ve daha ok Maliye Bakanl
bnyesindeki denetim birimleri arasnda kmtr. Dorudan Maliye Bakanlna
bal Maliye Mfettileri, Hesap Uzmanlar ve Gelirler Genel Mdrlne bal
Gelirler Kontrolrleri arasndaki geleneksel atma Gelir daresi Bakanl yasa
tasarsnn getirdii dzenlemeler nedeniyle daha da keskinletir.

atmann ikinci ekseninde AKP hkmeti ile Maliye brokrasisi yer alyordu.
Maliye brokrasisinin bel kemiini ve deyim yerindeyse brokrasinin kaymak
tabakasn oluturan denetim elemanlar (zellikle de Hesap Uzmanlar ve Gelirler
Kontrolrleri) yasama srecinde kar karya geldiler. Denetim elemanlar bir
yandan AKPnin mevcut kazanmlarn datc politikalarna diren gsterirken, bir
yandan da yeni kurulacak yaplanmann avantajlarn elde etme abasna girdiler.554
Denetimde birlik sorununun maliye brokrasisi iinde denetim kurullarnn kar
direnii nedeniyle zlemediini dile getiren AKP hkmeti, sorunun kayna
olarak brokrasiye iaret ederek brokrasiyi aamadklarn denetimde birliin
denetim kurullarnn hakimiyetine takldn, kan yasada onlarn taleplerinin
karlandn ileri sryordu. Baka bir ifadeyle hkmet geleneksel brokrasiyi
amadklarn dile getiriyordu.555 Aslnda hkmetin amakta zorland Maliye
Bakanlnda kkl bir gemie sahip olan kurullard. Kurullar, geleneksel
brokrasinin en temel ve en eski birimlerindendir. Dolaysyla, Maliye Mfettileri
ve Hesap Uzmanlar Kurulu, Gelir daresi bnyesine aktarlmaya iddetle kar

554
Bu dnemde basnda Gelir daresi Yasa Tasarsnn, Gelirler Kontrolrleri camiasndan Devlet
Bakan ve Babakan Yardmcs Abdllatif ener ile Hesap Uzmanlar camiasndan Maliye Bakan
Kemal Unaktan kar karya getirdiine ilikin haberler kmtr. Kendi camiasnn basks altnda
kalan ener, Gelirler Kontrolrlerinin Gelir daresi Bakanna balanmasn isterken, Unaktan bakan
yardmclarna balanmasn istiyordu. Artan muhalefet karsnda tasar alt komisyona gnderildi.
Yasa tasarsnn plan ve bte komisyonundan alt komisyona ekilmesi, Maliye Bakanl ile
Babakanl kar karya getirdi. Maliyenin kurumsal tarihi bakmndan nem tayan bu durum
Babakanlk brokrasisi tasary Maliyeden saklayarak Meclise gnderdi. Olaca buydu diye
deerlendirildi. Ahmet Erhan elik, Maliye Saklamaya Bozuldu, Milliyet Gazetesi, 12.03.2005.
555
Hanife enyz, Gelir daresindeki Tek at Hayal, Radikal Gazetesi, 21.02.2005.

287
ktlar. Bylece Maliye Bakanna bal iki bakanlk konumunu korudular.
Genellikle byk mkellefleri denetleyen bu iki kurulun yan sra Gelirler
Kontrolrleri ile vergi denetmenleri ise gelir idaresinde kald.

Gelir idaresi yasa tasarsnn hazrlk aamasnda IMF ile anlamaya en byk
direncin politikaclardan deil brokrasiden geldii ynde genel bir eilim vard.
Aslnda IMFnin talebi Maliye Tefti Kurulu, Hesap Uzmanlar Kurulu ve Bankalar
Yeminli Murakplar Kurulu gibi kurullarn tasfiyesiydi. IMF, piyasann tam olarak
kurumsallamas iin brokraside egemen olan statlk tekelinin krlmasn
ngryordu. Bankaclk Yasasnda Bankalar Yeminli Murakplarnn, Gelir daresi
Yasasnda zellikle Hesap Uzmanlarnn tekelinin krlmas bekleniyordu ve bu
konuda srarc bir tutum sergilenmiti. IMF ayrca vergi politikalarn Maliye
Bakanlnn belirlemesini, denetimin btnyle gelir idaresine braklmasnda
istiyordu. Merkezdeki l denetim yapsnn yaratt okballk sorununa kar
koordinasyonun tek elden, gelir idaresi zerinden yrtlmesini nermiti. Ancak,
gelir idaresi yasa tasarsnn zerinde uzlalan metninde IMFnin istekleri tam olarak
karlanmad. Yasada IMF niyet mektuplarnda taahht edilen yar-zerk gelir
idaresi, Maliye Bakanlna bal kurulu olarak tanmland. te yandan maliye
brokrasisi iinde sert ekimelere neden olan ve gerek IMFnin gerekse TSADn
talep ettii denetim elemanlarnn tek at altnda toplanmasna ilikin gr de gelir
idaresi yasasna yansmad.

Yeni dzenlemeye gre Gelirler Kontrolrleri, Bakanln vergi inceleme ve

denetim yllk planna uygun olarak, vergi inceleme ve denetimlerinin yerine
getirilmesinden sorumludur. Bu durum mevcut yapnn sreklilii anlamna
gelmektedir. stelik bu kez Maliye Mfettileri, Hesap Uzmanlar ve Gelirler
Kontrolrleri arasndaki atma potansiyeli ve yetki kargaas, yerli byk sermaye
ile okuluslu irketlere ynelik mkellef hizmetlerinin zel mkellef hizmetleri
mantyla ayrlmasndan kaynakl olarak daha da derinletirilmektedir.556 nceki
yapda Gelirler Genel Mdrl ierisindeki sekin zmre ve merkezi denetim
eleman olma nitelii tayan Gelirler Kontrolrleri yeni dzenlemede gelir idaresi
tarafndan gerekletirilmesi dnlen vergi denetimlerinin planlanmas noktasnda

556
Aziz Konukman; Hakan Arslan, a.g.k., s. 62.

288
yetkilendirilmediler. Baka bir ifadeyle, yeni yaplanmada Gelirler Kontrolrleri
merkezi denetimin planlanmas ve koordinasyonu srecinden dlandlar.

Maliye Mfettileri ve Hesap Uzmanlar ile ayn dzeyde olmay isteyen

Gelirler Kontrolrleri, daire bakanl sahibi yapld ve ksmen yattrlmaya
alld. Dolaysyla, merkezi denetim birimleri arasndaki zellikle dorudan
Maliye Bakanna bal olan Maliye Mfettileri ve Hesap Uzmanlar ile, Gelirler
Genel Mdrlne bal olan Gelirler Kontrolrleri arasndaki koordinasyon ve
rekabet sorunlar giderilemedi. nk, zel ihtiyalar olan mkelleften sz ald
noktada, gerek mkellef hizmetleri, gerekse uyum ve denetim hizmetleri ierisinde
yerli byk sermayeye ve uluslararas irketlere ynelik uzmanlama gerei de
tannm olmaktadr. Yeni dzenleme byk sermaye kesimlerini mkellef hizmetleri
asndan ayrmaktadr. Bununla birlikte, denetim asndan, Denetim ve Uyum
Ynetimi birimi, Gelirler Kontrolrleri birimi ile Maliye Tefti Kurulu ve Hesap
Uzmanlar Kurulu arasndaki iblm ak ve kesin olarak tanml deildir.557
Dolaysyla, denetimde kargaa ve rekabet sorunu zmlenemedii gibi mevcut
rekabet daha da derinletirildi.

Sonu olarak gelir idaresini zerkletirme ya da bamsz dzenleyici kurum tipi

bir rgtlenmeye ynelik beklentiler u anki mevcut durumda tam olarak
karlanmam gzkse de bu, yeni yaplanmann deimeyecei anlamna
gelmemelidir. nk yasal dzenleme sreci yasann kmasyla sonlanmad gibi,
aksine btn yasal dzenlemeler yeniden ve yeniden kurgulanarak bir sonraki adma
dayanak olutururlar. Bu anlamda gelir idaresinde zerk yaplanmann zaman
ierisinde tamamlanacan ngrmemiz mmkndr. nk yasann yrrle
girmesi ile gelir idaresinin yeniden yaplanmas tamamlanm olmuyor. Bu sadece
yeniden yaplanmann ilk adm olarak grlebilir. Bunun en ak gstergesi yeniden
yaplanmann ngrld ekilde yrtldn izlemek zere Maliye Bakanl
bnyesinde bir zleme Komitesinin kurulmu olmasdr. 10 yl sreyle Gelir daresi
Bakanlnn faaliyetleri ile ynetim sistemini stratejik plan ve hedefler asndan
gzetecek ve eitli tavsiyelerde bulunacak olan bu Komite; Maliye Bakannn
bakanlnda, Bakanlk Mstear, Gelir daresi Bakan ve Vergi Konseyi Bakan

557
Aziz Konukman; Hakan Arslan, a.g.k., s. 64-72.

289
ile hukuk, makro ekonomi, kamu maliyesi, insan kaynaklar, halkla ilikiler
alanlarnda birer uzman ile ynetim bilimleri alannda iki uzman olmak zere ve en
az onbe yl deneyime sahip niversite retim yesi veya kamu kesimi dndaki
kiiler arasndan Bakan tarafndan seilen toplam on yeden olumaktadr.558 Kamu
kesimi dndaki yelerin grev sresi yldr. zleme Komitesi yelerinin grev
sreleri ile alma usul ve esaslar ynetmelikle dzenlenmitir. zleme
Komitesinin sekreterya hizmetlerini Strateji Gelitirme Daire Bakanl
yrtmektedir. ABD federal vergi idaresi IRSin 1998 ylnda balanan yeniden
yaplanma giriimlerinde de bu trden bir zleme Komitesinin kurulduunu
gryoruz.559

Yukarda yasa alannn, farkl sermaye kesimlerinin gelir idaresine ilikin

taleplerini devlet zerinden gerekletirmeleri balamnda, snf mcadelesinin bir
oda olduunu en azndan temel sorun zerinden gstermeye altk. zleyen
balklar altnda ise snfsal atma ve uzlama alannda biimlenen yasa ile gelen
dier dzenlemelere bakacaz.

B. Yapsal, rgtsel ve levsel Adan Yeni Gelir daresi

1. Mkellef Odakl rgtlenme ve Byk Sermaye Kesimine zel Vergi

Birimi

Vergi rekabeti, mkellefin vergiye gnll uyumu, zel mkellef

hizmeti, dzenleyici etki analizi gibi yeni kavramlar ilk kez yasa maddelerine
iselletiren yeni dzenlemeye gre, gelir idaresinin en nemli grevlerinden biri
mkelleflerin vergiye uyumunu salamaktr. dare ayrca mkelleflerin
farkllklarn gzeterek, faaliyetlerin gruplar ve sektrler itibariyle analiz etme,
kyaslama ve risk alanlarn saptama grevini de yerine getirecektir.

Yeni yasal dzenleme ile zel mkellef hizmetleri ile genel mkellef hizmetleri
de rtk olarak birbirinden ayrlmtr. TSAD zel mkellef ile genel mkellef

558
Kanunun geici 6. maddesinde ayrca, zleme Komitesinin bakan ve yelerinden uhdesinde kamu
grevi bulunmayanlara (3000) gsterge rakamnn memur aylk katsays ile arpm sonucu
bulunacak tutarda ve ayda iki toplanty gememek zere, her toplant gn iin damga vergisi hari
herhangi bir vergi ve kesintiye tabi tutulmakszn Bakanlk btesinden huzur hakk denir
denilmektedir.
559
IRSnin yeniden yaplandrlmasna ilikin ayrntl bilgi iin bkz. Erdoan ner, Amerika Birleik
Devletleri Federal Vergi daresi:IRS (Internal Revenue Service) Kuruluu, Grevleri ve Yeniden
Yaplanmas, s. 165.

290
ayrmn nerirken, zel mkellefler iin Mkellef Temsilcilerinin rgtlenmede yer
almasn; zel mkellef denetimi ile genel mkellef denetiminin de ayrlmasn
ngryordu. Yeni dzenleme bu anlamda byk sermaye kesimlerini dierlerinden
gerek mkellef ileri gerekse denetim ileri asndan ayrma eilimindedir. Bununla
birlikte, bunun muhataplarnn kimler olaca henz ok ak deildir. Yasada
bunlarn Denetim ve Uyum Ynetimi birimi ile Gelirler Kontrolrleri birimi olduu
grlmektedir. te yandan, byk mkelleflerin denetiminin kimde olaca konusu
Hesap Uzmanlar ile Gelirler Kontrolrleri arasnda devam edegelen atmay
artracaktr. nk zel mkellefler olarak tanmlanan ve dorudan byk sermaye
gruplarna iaret eden mkelleflerin denetimi, her iki birimin de yetki alanna
girmektedir.

Yeni yasal dzenleme ile gelir idaresi vergi trlerini esas alan geleneksel vergi
tipi rgtlenme yapsndan uzaklaarak mkellef odakll temel alan ilevsel bir
yapya kavuturuldu. Yeni yap, daha ok karma bir yaplanma gibi grnse de
mkellef odakl bir rgtlenmeye geii olanakl klan kimi esneklikleri
iermektedir. Nitekim yasann btnne mkellef odakl bir gelir idaresi
yaplanmas nfuz etmi durumdadr. Mkelleflere en iyi hizmetin adalet ve
tarafszlkla sunulmas ve mkellef haklarnn korunmas (md.10) yeniden
yaplanmann nemli amalar arasnda sayld. Bu hizmetler merkez rgt
tarafndan yerine getirilecektir. Buna gre gelir idaresi, mkellef gruplarnn zel
ihtiyalarna uygun hizmetleri yaplandracak ve btn mkelleflerin
farkllklarn gzeterek, mkelleflerin faaliyetlerini buna uygun olarak analiz
ederek risk alanlarn saptayacaktr (md.13).

Gelir idaresi yasasn nceleyen yasa taslaklarnda merkezde Mkellef

Hizmetleri ana hizmet birimine verilen grevlerin dolaysz vergiler, dolayl vergiler,
dier vergiler ve byk mkellefler iin olmak zere drt ayr daire bakanl
tarafndan yrtlmesi ak olarak ifade ediliyordu. Ancak yrrle giren yasada
bu ifade deitirildi ve yine mkellef odakllk felsefesine uygun olarak
mkelleflerin bilgilendirilmesi, mkellef haklarnn korunmas ve mkellef
memnuniyetinin llp deerlendirilmesi gibi hizmetlerin, mkellef gruplar ve
sektrler ile bunlarn hizmet ihtiyalar da dikkate alnmak suretiyle
gerekletirilecei hkme baland (md.10). Bu hkm gelir idaresindeki yeni

291
dzenlemenin byk sermaye gruplar ve yabanc irketlerin lekleri nedeniyle ayr
muamele grmesi gerektii savunun TSAD modeli ile tam olarak rtmektedir.
Kanun i mant gerei mkellef hizmetlerini zel ve genel olmak zere ikiye
ayrmaktadr. Burada zel mkelleften kast byk sermaye gruplardr. Gelir
idaresinin sermaye kesiminin zel ihtiyalarna cevap verecek ekilde
yaplandrlmasna ynelik bu dzenleme ile sermayedarlarn karlarna yasal-
kurumsal bir meruluk ve btnlk kazandrld.

AKP hkmeti henz gelir idaresi yasas kmadan 19. Stand-by dzenlemesine
ilikin 26 Nisan 2005 tarihli niyet mektubunda560 IMFye Gelir daresi Bakanl
bnyesinde Byk Vergi Mkellefleri Biriminin 2005 sonuna kadar kurulaca
szn verdi. 1. ve 2. gzden geirmeye ilikin 24 Kasm 2005 tarihli niyet
mektubunda da halihazrda gereklemesi ancak 2006 yl Haziran ay sonuna kadar
mmkn grnen, byk vergi mkellefleri biriminin kurulmas ynndeki
planlamadan sz edilmekte ve bu birimin kurulmas yapsal kriter olarak belirlendi.
Bu dzenleme sadece IMFye verilen niyet mektuplarndaki yapsal kriterlerden
birinin karlanmas deil ayrca byk sermaye gruplarnn taleplerinin karlanmas
asndan da byk nem tamaktayd. Bu dorultuda Gelir daresi Bakanlnn
kurulmasnn hemen ardndan hkmet, byk vergi mkelleflerine daha iyi
hizmet verebilmek iin yeni bir servis kurma hazrlna girimekte gecikmedi.561

ncelikle byk mkelleflerin ayr bir vergi dairesinde toplanmasna ilikin

dzenleme Kamu Mali Ynetimi Kontrol Kanununda bir dizi deiiklik yapan
tasarya AKPnin talebi dorultusunda bir nergeyle eklendi ve tasar TBMM Plan
ve Bte Komisyonunda kabul edildi. Tasarya eklenen nergeyle Maliye Bakanna
gerekli grd hallerde, mkelleflerin bal olaca vergi dairesi mdrl veya
vergi dairesi bakanln belirleme ve buna bal olarak bu dairelerin yetki alann

560
IMF ile yaplan 19. Yeni Stand-by Dzenlemesine ilikin 26 Nisan 2005 tarihli Niyet Mektubu,
(Madde 19), http://www.hazine.gov.tr
561
Bkz . Nitekim Maliye Bakan Kemal Unaktan, Vergi Tahakkuk Kaytlarnn Bankaclk
Sistemine Al ve 2004 Trkiye Vergi ampiyonlar dl Treninde yapt konumada Gelir
daresi Bakanlnn byk vergi mkelleflerine daha iyi hizmet verebilmek iin kendi iinde yeni
bir servis kuracan byk sermaye kesimlerine duyuruyordu. Unaktan bir yandan da byk
mkelleflere artk ayr hizmet verilecek ama onlar da 24 saat izlemeye devam edeceiz diyerek
kk ve orta lekli sermaye kesimlerine gz krpyordu. Yine ayn toplantda Gelir daresi
Bakan gelir idaresinin yeniden yaplandrlmasnn Maliye Bakanl asndan bir dnm noktas
olduunun altn iziyordu,
http://www.isbank.com.tr/reuters-haber-detay.asp?Document_Header=nSEN232778

292
yeniden oluturma yetkisi verildi.562 Bu dzenlemeye bal olarak byk sermaye
kesimine hizmet verecek bir birim kurulduunda byk irketlerin btn ilemleri
Ankarada Gelir daresine bal zel bir vergi dairesi tarafndan yrtlecektir.
Ancak, gerek duyulduunda belirli il ya da blgelerde bu zel vergi dairesi ube de
aabilecektir. Gelir daresi Bakanl, kurulmasnn hemen ardndan bu yndeki
almalarn hzlandrd. Bakanlk yerli ve yabanc danmanlarla birlikte kurulacak
yeni yaplanma ve uygulama iin baz temel kriterleri belirlemeye almaktadr.
Balanacak irketler asndan hangi kriterlerin -ciro, aktif byklk ve istihdam
edilen ici says- temel alnaca henz belli deildir. Balang olarak 1000 byk
firmay kapsamas dnlen byk vergi dairesinin bana ise Gelir daresine bal
zel bir ynetici getirilecektir. Buraya bal mkelleflerin denetimini ise hesap
uzmanlar yapacaktr.

Gelir idaresinin taradaki yeni grevini stlenen Vergi Dairesi birimleri de ayn
ekilde sektr ve mkellef gruplarnn ihtiyalarna uygun hizmetleri en iyi ekilde
sunacaktr. Hazrlanan ilk yasa taslanda gl bir merkez ve tara tekilatnn
oluturulmas, ynetsel adan tarann dorudan merkeze bal olmas, yetki devrini
esas alan ve yatay bir rgtlenmenin ortaya konulmas ngrlyordu. Meclise
sevkedilen tasarda ise tekilat yaps, bakanlk ve blge bakanlklarndan oluan
iki kademeli bir yap olarak belirlendi. Buna gre 22 yerde gelir idaresi blge
mdrlkleri kurulacakt.563 Ancak, alt komisyon almalar srasnda Maliye
Bakanlnn nerisi zerine bu dzenleme deitirildi. Tara tekilatnn dorudan
merkeze bal Vergi Dairesi Bakanlklar ile bu birimlerin kurulmad yerlerde
Vergi Dairesi Mdrlklerinden oluaca hkme baland. Buna gre Vergi
Dairesi Bakanlklarnn kurulu yerleri ve saylar Bakanlar Kurulu tarafndan
562
nerge ile Gelir daresi Bakanlnda faaliyet gsteren Gelir Ynetimi Daire Bakanlnn i
hacminin younluu ve kapsam nedeniyle ayr daire bakanl tarafndan yrtlmesinin
amaland belirtilmitir. nergenin gerekesi yledir: lkemizde vergi sistemi eitli vergilerden
olumaktadr. Bunlar konularna, yaplarna, zellik ve ekillerine gre snflara ayrlabilmektedir.
Farkl niteliklere sahip bu gelirlerin ynetim grevi 5345 sayl Kanunla kurulan Gelir daresi
Bakanlnda faaliyet gsteren Gelir Ynetimi Daire Bakanl tarafndan yetine getirilmektedir. Bu
grev yerine getirilirken, vergi trleri itibariyle ilevsel bir ayrma gidilmesi gerekmektedir.
nergenin yer ald kanun tasars 22.12.2005 tarihinde Meclisten geerek yasalamtr. 5436 sayl
Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Kanunu ile Baz Kanun ve Kanun Hkmnde Kararnamelerde
Deiiklik Yaplmas Hakknda Kanun.
563
Gelir idaresi yasa tasarsnda (2) sayl ekli listede szkonusu 22 blge bakanlnn hangi il
merkezlerinde kurulaca verilmitir. stanbul (Anadolu ve Avrupa yakasnda iki ayr blge
bakanl), Ankara, zmir, Adana, Antalya, Bursa, Denizli, Edirne, Erzurum, Eskiehir, Gaziantep,
Karabk, Kayseri, Kocaeli, Konya, Malatya, Samsun, Sivas, anlurfa, Trabzon ve Van.

293
belirlenecektir. Vergi Dairesi Bakanlklarna bal Vergi Dairesi Mdrlkleri ile
ubeler kurulmasna, ayn il snrlar iinde kalmak kaydyla mkelleflerin, iyeri ve
kanuni merkezlerine bal kalmakszn belirlenecek ltlere gre hangi Vergi
Dairesi Mdrl veya Bakanlna bal olacan belirlemeye Maliye bakan
yetkili klnd.564 Yukarda da belirttiimiz gibi Bakan bu yetkisini vergi
uygulamalar bakmndan gerekli grd hallerde mkelleflerin bal olaca Vergi
Dairesi Mdrl veya Vergi Dairesi Bakanln belirlemek ve bu belirlemeye
bal olarak bu dairelerin yetki alann yeniden oluturmak eklinde de
kullanabilecektir.565

Vergi Dairesi Bakanl, yetki alan iinde sektr ve mkellef gruplarnn

ihtiyalarna uygun hizmetleri en iyi ekilde sunmay ama edinmektedir. 5345
sayl kanuna gre Vergi Dairesi Bakanlklar bnyesinde grup mdrlkleri ve
bunlara bal mdrlkler kurulabilecei gibi, yetki alanlarnda ekonomik analizler
yapmak ve mkellef hizmetlerini en yakn yerden sunmak zere ubeler de
kurulabilecektir. Sz edilen mkellef gruplar byk mkellefler, banka ve finans
kurulular, d ticaret kurulular, serbest meslek vb. temelinde oluturulabilecektir.

2. Kayt D Ekonomiye Kar Ulusal Veri Sistemi

Gelir daresinin ana hizmet birimlerinden Uygulama ve Veri Ynetimi biriminin

grevleri arasnda tm ekonomik faaliyetlere ilikin ulusal mali bilgi alt yapsn tek
merkezden gelitirmek, ynetmek ve bu bilgileri ilgili birimlerin kullanmna
sunmak ve vergilendirme, denetim, planlama ve kayt d ekonomiyle mcadele
konularnda veri salamak (md. 11) saylyor. TSAD kayt d ekonomi
sorununun zm iin tm ekonomik faaliyetlere ilikin ulusal bilgi altyapsnn
tek merkezden gelitirilmesi ve ynetilmesini talep ediyordu. Vergi gelirlerindeki

564
Gelir daresi Kanunu uyarnca 29 ilde Vergi Dairesi Bakanl kurulmasna dair Bakanlar Kurulu
karar 6 Temmuz 2005te Resmi Gazetede yaymland. Ardndan 7 Eyll 2005 tarihli Resmi
Gazetede Vergi Dairesi Bakanlklar Kurulu ve Grev Ynetmelii kt. Ynetmelie gre vergi
dairesi bakanlklar; grup mdrlkleri, bunlara bal mdrlkler, ubeler ile vergi dairesi
mdrlkleri ve komisyonlardan oluacaktr. Ancak, vergi dairesi bakanlna bal grup
mdrlkleri, vergi dairesi mdrlkleri, komisyonlar, mdrlkler ve ubeler, ilin ekonomik ve
sosyal durumu, corafi yaps, teknolojik gelimeler, mkellef says ve byklkleri, mkellef
gruplar, i yk ve benzeri ltler dikkate alnarak kurulacak, kapatlacak, birletirilecek ve
blnebilecektir.
565
Bakann yetkisine ilikin bu ifade, 22.12.2005 tarihinde kabul edilen 5436 sayl Kamu Mali
Ynetimi ve Kontrol Kanunu ile Baz Kanun ve Kanun Hkmnde Kararnamelerde Deiiklik
Yaplmas Hakknda Kanuna eklenmitir.

294
azalmada topu kaytd sektrn zerine atma yoluna giden TSAD 1980lerden
bu yana byk sermaye kesimleri zerindeki vergi yknn azaltld gereini bir
yana brakarak, kayt d sektr olarak iaret ettii orta ve kk sermaye gruplarnn
kayt altna alnmasn istemektedir. Oysa, kaytd faaliyete ans tannmas,
sermaye-emek ve devlet geni ierisinde ekillenmi olan, igc maliyetini
dren ve maliyeti toplumsallatran, rtl bir ekonomi politikas vasfn tar.566

Ancak, kayt d ekonomi sorunu asndan Gelir daresi Yasas byk sermaye
gruplarn memnun etmedi. Bu konuda hkmete bask yapan sermaye yasa
kmadan nce olduu gibi ktktan sonra da ayn taleplerini yineledi. rnein,
Gelir daresi Yasann TBMMnde kabul edilmesinin hemen ardndan TSAD
bakan mer Sabanc gelir idaresinin yeniden yaplanm halinin kaytd
ekonomiyle mcadele iin yeterli olmadnn altn iziyor; kaytd ekonominin
yerli ve yabanc sermayenin yeni yatrmlar iin caydrc etken olduunu
vurguluyordu. TSAD raporunda da kaytdlk ile mcadelede gelir idaresine
ayrcalkl bir yer tannrken, yeni yapnn zerk olmas gerektii konusunda byk
sermaye srarn ortaya koymutu. Ayn ekilde TOBB da yeni dzenlemenin sadece
kurumun adn deitirdiini, bir yenilik getirmediini; oysa sistem btnyle
yeniden dzenlenmeden yksek vergi ve kaytdnn nne geilemeyeceini, gelir
idaresinin mteri odakl olmaktan uzak olduunu, ihtiyalarna tam olarak cevap
vermediini savunuyordu.567 Kayt dlk sorunu maliye brokrasisinin hantallna,
denetim kurullarnn (Maliye Tefti Kurulu ile Hesap Uzmanlar Kurulu) kendi
aralarndaki ekimelere dayandrlarak aklanyordu. Oysa sorunun bir tr rgt
ve rgtlenme temas etrafnda ele alnmas egemen snf karlarnn perdelenmesi
ilevini grmektedir.

3. Dzenleyici Etki Analizi

Kamu ynetimi reformu tartmalarnda ilk kez gndeme gelen dzenleyici etki
analizi kavram gelir idaresi kanununa da iselletirildi. zellikle Mkellef
Hizmetleri birimi ve Strateji Gelitirme birimi dzenleyici etki analizinden (DEA)
dorudan sorumlu tutuldu. Buna gre mkellef hizmetleri, mkellef gruplar ve
sektrler ile bunlarn hizmet ihtiyalar da dikkate alnmak suretiyle

566
Bkz. Aziz Konukman; Hakan Arslan, a.g.k., s. 74-75.
567
Akam Gazetesi, 12.04.2005.

295
gerekletirilecektir. (md. 10) ...Vergi kanunlarnda veya dier mali kanunlarda yer
alan her trl istisna, muaflk ve indirimlerin maliyetlerini lmek, ekonomik ve
sosyal etkilerini analiz etmek; ve yaplacak yeni dzenlemeler ve ihdas edilecek
birimler iin dzenleyici etki analizi yapmak grevi bakanln danma
birimlerinden strateji gelitirme daire bakanlnn grevleri arasnda sayld (md.
17/d). Kamu ynetimi reformu ile ortaya konan emaya -Strateji Gelitirme
Bakanl- uygun olarak yaplanan ve grevlendirilen Strateji Gelitirme Daire
Bakanl, ayrca, performans ve kalite ltleri gelitirmeden ve bakanlk
btesinin stratejik plana ve yllk hedeflere gre hazrlanmasndan sorumludur.

DEA, zellikle byk sermaye ve okuluslu irketlerin vergi kararlarndan

etkilenme ekillerini, onlarn davran (vergi kararlarna reaksiyon) modelleri
vastasyla lmeye almaktadr. Yasama srecinde, yasalarn etki analizlerinin
yaplmas, yasalarn aklc ve yansz olmas savna dayandrlmaktadr. Buna gre,
yasama organ vergi ile herhangi bir yasa nerisini, iktisadi akl temsil eden DEA
aracl ile onaylandnda yasalatrabilecektir. te yandan, DEA yasama organnn
vergi politikas alannda devre d braklmasn gerektirir. Bunun nasl olacan
TSAD modeli tarif etmektedir. Ayrca, DEAnn bamsz aktrlere yaptrlmas
nerilir. Yasaya aka byle bir neri maddesi konulmam olsa da, bu durumu
vergileme-yasama-yasama organ/parlamento zincirinin, dolaysyla, geleneksel
kamu politikas ve devlet rgtlenmesinin yeniden yaplandrlmas ynnde nemli
bir giriim olarak grmek mmkn.568

4. Gelir daresinde Elit Kadrolama Hamlesi

Maliye Bakanl ile Babakanlk arasnda youn tartmalara konu olan yasa
taslann ilk ekillendii sralarda basnda brokrasi savan Babakanln
kazand dile getiriliyordu. Maliye Bakanlnn istedii 5 bakan yardmcl,
toplanan vergilerin yzde 2sinin dareye kalmas gibi maddeler tartma yaratmt.
Babakanln Kamu Ynetimi Reformuna uymad iin itiraz ettii 5 bakan
yardmcl tasarda 3e drld. lk taslakta yer alan Gelir daresi Bakanlnn
gelir kayna ile ilgili madde de daha sonra kaldrld. Meclise sevk edildikten sonra
alt komisyonda Bakanlk personeline, performanslar gz nnde bulundurularak

568
Aziz Konukman; Hakan Arslan, a.g.k., s. 60-61.

296
net aylk tutarnn drt katna kadar ikramiye denebilmesini ngren bir
dzenlemenin eklenmesine karar verilmiti. Ancak, bu talep de baz AKPli yelerin
verdikleri nergenin kabul edilmesi sonucunda tasardan karld. Esasen AKP, gelir
idaresi personelinin zlk haklarn iyiletirmeyi henz yrrle girmemi olan
personel reformuna brakyordu.

Yasa taslanda gelir idaresi bakannn atanmasn dzenleyen en kdemli

mdr yardmcsnn bakan olarak atanmas hkm yer alyordu. Bu hkm de
daha sonra deitirildi. Bakanlk iin yl daire bakan ya da st grevlerde
bulunma, ya da kamu ve zel sektrde en az on yl st dzey yneticilik yapma art
getirildi. Ancak, mecliste alt komisyon almalar srasnda muhalefet zel sektrde
st dzey ynetici olarak on yl alm olanlarn gelir idaresi bakan olarak
atanabilmesine imkan veren hkmn tasardan karlmasn istedi. Buna karlk
Maliye Bakan Unaktan hkmet karar aklamasnda bulunarak bakanla zel
sektrden bir ismin getirilmesine imkan tannmasnda srar etti569; ancak neri
TBMM Plan ve Bte Komisyonunda kabul edilmedi. Ancak, bu talebin nmzdeki
srete yeniden gndeme getirilebileceini ngrmemiz mmkn.

Gelir idaresi yasasnn 28. maddesi bakanlk personelinin atama usul ve atama
artlarn dzenlemektedir. Buna gre Bakan yardmclar, daire bakanlar, vergi
dairesi bakanlar ve gelirler kontrolrlerinin Bakann nerisi zerine Maliye Bakan
tarafndan; 23.4.1981 tarihli 2451 sayl kanun (Bakanlklar ve Bal Kurulularda
Atama Usulne likin Kanun) hkmleri dnda kalan dier personelin atamalarnn
da Bakan tarafndan yaplaca, Bakann bu yetkilerini gerekli grd takdirde alt
kademelere devredebilecei hkme baland.

Cumhurbakan bu dzenlemeye dayanarak Gelir aresi Bakanlnn Tekilat

ve Grevleri Hakknda Kanununu 29.04.2005 tarihinde veto etti. Veto gerekesinde
bu ekildeki bir atamann demokratik parlamenter sisteme aykr olduu; bakan
yardmclarnn atanmasnn l kararname ile ngrlmedii, bunun somut olarak
Anayasann bata 8. maddesi olmak zere 104. maddesine570 ve kamu hizmetlerinin
gereklerine aykr olduu ifade edildi. Ancak muhalefetin tepkisine ramen hkmet
569
Milliyet Gazetesi, Gelir daresi in Gece Baskn, 08.04.2005.
570
Anayasann 8. maddesi Cumhurbakanna Bakanlar Kuruluyla birlikte yrtme yetkisini ortak
paylama sorumluluu vermektedir. 104. maddede de, Cumhurbakannn yasama, yrtme ve yarg
ile ilgili yetkileri ayr ayr sralanr.

297
bu dzenlemede deiiklie gitmedi. Aynen kabul edilen madde ile gelir idaresi
bakan yardmclarnn, daire bakanlarnn ve gelirler kontrolrlerinin bakann
nerisi ile bakan tarafndan atanmas ngrld. Bakan kadrosu iin yksek
renim artnn yan sra Bakanlkta ya da Bakanlkta fiilen en az yl alma
art getirildi. Bakan yardmcs, daire bakan ve vergi dairesi bakan kadrolarna
atanacaklar, devlet memuriyetinde en az on hizmet yln doldurmu olacaktr. Gelir
daresi Bakanlna zel sektrden birinin atanmasna ilikin hkm ise IMF ve
hkmetin srarna ramen tasardan karld. Oysa 8. gzden geirme almalar
iin Ankarada bulunan IMF heyeti Gelir daresi Bakanl st ynetimine
getirilecek kiiler iin grev almnn geni tutulmasn istemiti ve bunun
zerine ekonomi ynetimi tasary yeniden dzenlemiti.

Gelir idaresi tekilat yaklak 43.000 personeli ile kamu ynetiminde zel bir
yere sahiptir. Yeni dzenleme ile Gelirler Genel Mdrlne ayrlm olan 68.212
adet kadro iptal edildi ve Bakanln kadrolar 115.019dan 46.807ye dt. Buna
karlk, 3.311i merkez, 56.680i tara tekilat olmak zere yeni kurulan gelir
idaresi bakanlna toplam 59.991 kadro verildi. Ayrca, yeni dzenleme, gelir
idaresi bakanlnn st dzey unvanl personeline kimi iyiletirmeler getirdi. Buna
gre Gelir daresi Bakan Genel Mdr (6400) ile Mstear (7600) arasnda bir
gstergeye (7000e), Bakan Yardmclar ile stanbul, Ankara ve zmir Vergi
Dairesi Bakanlar genel mdr yardmcs ek gstergesine (3000den 3600e)
ykseltildi, yeni ihdas edilen Grup Bakanlna daire bakan ek gstergesi (3000)
uygun grld. Bu dzenlemeler sonucunda Maliye Bakanl merkez ve bal
mdrlklerinde grev yapan st ynetici kadrolar ile gelir idaresi bakanl
merkez ve tara rgtnn emsal personeli arasnda Gelir daresi st yneticileri
lehine zlk haklarnda nemli bir farkllk meydana geldi.571

Yeni dzenlemenin getirdii nemli bir baka deiim de st kademe

yneticilerinin saysndaki arttr. Bir yandan kamuda klme sylemi altnda
personel ikinliinin eritilmesi ynnde nemli admlar atlrken, bir taraftan da
bu trden dzenlemelerle st ve orta kademe ynetici saylarnn artrldn
gryoruz. rnein vergi dairesi bakanlklarnn altnda bir ok mdrln

571
Erdoan ner, Osmanl mparatorluu ve Cumhuriyet Dneminde Mal dare, s. 684.

298
kurulmas bunu iaret ediyor. O nedenle gelir idaresindeki yeni dzenleme, maliye
brokrasisinin st kademe yneticileri arasnda keskin bir koltuk paylam
mcadelesine yol at. Ksacas, yaklak 1950li yllardan bu yana gndemdeki
yerini koruyan gelir idaresinin yeniden yaplandrlmas ve buna ilikin oluan
nkabuller 2005 ylnda hayata geirilmeye balamtr. Bununla birlikte, her yasal
dzenleme gibi gelir idaresi yasas da nihai hedef deildir. nemli olan yeniden
yaplanmay mmkn klacak olan yasalarn uygulanmasdr. Bu da yasann oluum
srecinde olduu gibi snf mcadelesi ve snfsal g ilikileri dolaynda
biimlenecektir.

299
 SONU

Bu alma, kapitalizmin kresel nitelik kazand ve evrensel bir sistem haline

geldii gnmzde Trkiye kapitalizminin iinde bulunduu dnm sreci,
snfsal dengelerdeki deiim ve devletin dnmn mali idarede yeniden
yaplanmay merkezine alarak incelemektedir.

Neoliberalizmin devleti yeniden yaplandrma projesi esas olarak kresel

kapitalizmin gereklerine uygun bir devlet yaplanmasnn oluturulma stratejisidir.
Yaanan sre ve olup biten devlet aygtnn yeniden yaplanmas ve nceliklerinin
deimesidir. Bu nceliin bugn sermaye lehine ak biimde deitiini
syleyebiliriz.

21. yzyla girildiinde kapitalist toplumsal ilikilerin dnya leinde

yaylmas olduka ileri bir dzeye erimitir. Bu srete kapitalist devletin dnm
dnya leinde sermaye birikimi srecini destekleyecek kurumsallamalar eliinde
gereklemektedir. Kresel kapitalizmin kurumsallamas devlet aygtnn konum ve
ilevleri bakmndan yeniden rgtlenmesini gerektirmektedir. Bu dorultuda
devletin aygtnn kurulu hiyerarisi, rgtsel yaps, idari sreleri ve hizmet sunma
biimleri yeniden dzenlenmektedir.

Dnya kapitalist sisteminin bir paras olan Trkiyede de 1980lerde balatlan

neoliberal reformlarn bir dizi yasal dzenleme ile kurumsallatrlmas ve devlet
rgtlenmesinin yasal dzenlemeler ile dntrlmesi 2000li yllara gelindiinde
dnemin siyasal ve ekonomik ortamnda belirginleen ve keskinleen bir sre olarak
karmza kmaktadr. nceki dnemin tasfiyecilikle karakterize olan neoliberal
reformlar artk yasalar temelinde kurumlama ve yeniden yaplanma stratejileriyle
ilerlemektedir. Bu iki sreci st dzeyde tanmlayacak olursak 1980li yllar dnya
kapitalizmine uyarlanma sreci ile karakterize olurken, 1990larn ortalarndan
itibaren balayan ve 2000lerde daha da belirgin bir hal alan sre kresel
kapitalizme eklemlenmedir.

1990larn ortalarndan bu yana neoliberalizmin devlete ynelik sylemi

devletin kltlmesinden etkin ve dzenleyici piyasa dostu devlet ynnde yn
deitirmitir. Bu deiim, piyasann etkin ilemesi iin kurumlar ve kurumlarn

300
kreselleen kapitalizmin piyasa ilkelerine gre biimlenmesi iin de yasalar giderek
nemli hale getirmitir. Yapsal reformlarn ana eksenini yasal dzenlemeler
temelinde uluslararas kapitalist sisteme uygun kurumlarn yaratlmas amac
belirlemitir. Yapsal dnm asndan bu krlma ayn zamanda neoliberal
dnm srecinin yeni bir evresine girildiinin de bir gstergesidir. almamzn
ana odan oluturan mali idarede yeniden yaplanma, devlet rgtlenmesinin piyasa
ilkeleri dorultusunda kkl bir biimde dntrld bu ikinci evrenin bir
gelimesi olarak karmza kar.

Devletin yeniden yaplanmas, devlet aygtnn belirli ekonomik ve siyasal

projeler dorultusunda yap, ilev ve konumu bakmndan yeniden tanmlanarak
rgtlenmesini ierir. Yani, yeniden yaplanma siyasal ve idari kurumlarn
amalarna, grevlerine, yapsna ve ileyiine ilikin belirli toplumsal projeler
ekseninde yrtlen kapsaml dzenlemelerdir. Kresel kapitalizm koullarnda bu
dzenlemeler Trkiyede byk lde uluslararas sermayenin ve uluslararas finans
kurulularnn mdahaleleri ve AB uyum srecinin belirleyiciliinde gerekleiyor
olsa da dsal olarak tanmlanan bu unsurlarla ilikiye geen, karlar onlarla rten
isel snfsal dinamiklerin de hesaba katlmas gerekmektedir. Bu dnemde devlet,
kresel kapitalist dzenin uluslararas aktrlerine ve genel erevesi onlar tarafndan
belirlenen politik nerilere daha baml hale gelirken ayn zamanda bu politikalar
ieride destekleyen sermaye kesimlerinin politik stratejilerine de araclk etmektedir.

Devletin aygtnn yeniden yaplanmasnda yeni bir evreye girildii 1990larn

sonlarndan bu yana devletin sermaye temelli snf karakteri daha ak hale gelmitir.
Bu dnemde devletin i rgtlenme yaps kresel kapitalizmin dinamikleriyle
yzlemek zorunda kalan hakim sermaye kesimlerinin mdahalesi dolaynda yeniden
biimlenmektedir. Bu srete kresel piyasalarn ve sermayenin gerekleri
dorultusunda devlet aygtnn i hiyerarisinin kresel kapitalist sistemle
uyumlatrlmas amac temel belirleyici deiken haline gelmitir. Kresel
kapitalizm koullarnda devletin i rgtlenmesi uluslararas rekabet edebilirlik ve
kresel rekabet tarafndan koullanarak yeniden yaplanmakta; bu deiim yrtme
organ iinde sermaye birikimiyle ve kapitalist kresellemeyle yakndan ilikili
kurulular daha fazla ne karmakta ve ayrcalkl klmaktadr.

301
 Trkiyede 1980li yllardan bu yana devletin isel mimarisi sermayenin
hegemonik kesiminin talepleri dolaynda yeniden yaplanmaktadr. 1980li ve 1990l
yllarda sermaye birikimine dayal sistemin yeniden retilmesi anlamnda devletin
rol ve kurumsal i rgtlenmesi yeni dnemin gerekleri dorultusunda biimlenen
ekonomi politikalarn uygulamaya dnk olarak deimitir. Yapsal uyarlama
politikalarnn belirleyiciliinde devletin ilevlerinde kkl bir deiimin balamas,
devlet-sermaye ve devlet-toplum ilikilerinin yan sra siyaset-brokrasi dengesinin
ve bir btn olarak devlet rgtlenmesinin yeniden yaplanmasn gndeme
getirmitir. Snf dengelerinin sermaye lehine deimesine ve piyasa ilikilerinin
toplumsal ilikilerin btnne tanmasna yol aan; ve temel olarak sermayenin
uluslararas lekteki hareketini kolaylatracak kurumsal dzenlemeler eliinde
ilerleyen bu dnm sreci, devletin sosyal niteliini btnyle tasfiye etmektedir.
Neoliberalizm devletin kltlmesi sylemi dorultusunda sermaye krllnn
salanmas iin her trl toplumsal, idari ve yasal kstlamalarn kaldrlmas ama
ayn zamanda ii snfnn alma yasalar, sendikalar, sosyal hizmetler, demokratik
haklar gibi tarihsel kazanmlarnn tasfiyesi dnya genelinde olduu gibi Trkiyede
de sosyal gvenlik, salk, eitim gibi bir ok temel kamusal hizmet alanlarnn
piyasalatrlmas ve metalatrlmas dorultusunda btn hzyla srmektedir.
Devletin sosyal yann tasfiye eden politikalar giderek derinleirken devletin baskc
ilevleri ve emein denetimi zerindeki etkinlii de bir o kadar artmaktadr.

Trkiyede uluslararas sermaye ile eklemlenme mekanizmalarnn kurulmas

1980lerden bu yanan hem IMF ve Dnya Bankas gibi uluslararas kurulularn hem
de uluslararas eklemlenmeyi talep eden lke ii hakim sermaye kesimlerinin
belirleyiciliinde gereklemektedir. 1980lerde ekonominin ihracata ynelik
sanayileme politikalar dorultusunda yeniden yaplanmas dnya kapitalizmiyle
yeni bir entegrasyon biiminin kurulmasn gerektiriyordu. Bu deiimin en arpc
rnei devletin ekonomik alandaki temel rgtlenmelerinden olan DPTnin ekonomi
brokrasisi iindeki konumundaki kaymada grld. Da almay ngren ekonomi
program dorultusunda ekonomi brokrasisinin mevcut konumlan, sermayenin
uluslararas lekteki hareketini kolaylatracak kurumsal dzenlemelerin
uygulanmasna engel oluturacak olan yaplarn (rnein DPT) dntrlerek geriye
ekilmesine; srecin nn aacak yaplarn da (rnein Hazine Mstearl) ne

302
kartlarak yrtme hiyerarisinin en stnde konumlandrlna bal olarak nemli
lde deitirilmitir. 1980lerde devletin gelir ve harcamalarn dzenleyen Hazine
biriminin Maliye Bakanlndan kopartlmas ve Babakanla bal Hazine
Mstearlnn kurulmas ile Hazine, daha nce Maliye Bakanl, Ticaret ve
Sanayi Bakanl ile Merkez Bankas ve DPT Mstearlnn sorumluluk alanna
giren temel ekonomik ilevleri kendi bnyesinde toplayarak devletin isel
rgtlenme hiyerarisi iinde n plana km ve ekonomi ynetiminin ana organ
olmutur.

Kresel kapitalizm koullarnda devletin i rgtlenmesinde aa kan bu

deiim, sermaye ii blnmelerin yan sra devlet aygtlar arasndaki ve brokrasi
iindeki (geleneksel brokrasi ile yeni teknokrat tipi brokrasi arasnda) blnmeleri
ve elikileri daha grnr klmaktadr. 1980 sonrasnda devletin dier kurulular
tarafndan yerine getirilen temel ekonomik ilevleri byk lde kendi bnyesinde
toplayan Hazine Mstearlnn temel ekonomik aygt olarak ayrcalkl hale
gelmesi, ardndan 1990lardan bu yana uluslararas sermaye ile dorudan ilikili
faaliyet yrten bamsz dzenleyici kurumlarn oluturulmas, Merkez Bankasn
bamszlatrma abalar ve son olarak yar-zerk bir gelir idaresi oluturma
ynnde atlan bir ilk adm olarak Gelir daresi Bakanlnn kurulmas ve kamu
mali ynetiminde kkl yasal/kurumsal dzenlemelerin yaplmas ile szn
ettiimiz bu blnmeler ve elikiler daha da keskinlemi ve gn yzne kmtr.

Dnya leinde gerekleen ticaret, finans ve retimin zorunluluklarna ve

sermayenin rekabeti mantna baml hale gelen Trkiye ekonomisi, kresel
ekonominin gereklerine giderek daha fazla tbi olmakta ve kapitalist dnya
ekonomisine kar uluslararas zorunluluk fikri zellikle kresel kapitalizmle
btnlemenin glendii 2000lerde daha net ve ak biimde savunulmaktadr.
Kapitalizmin geleceini gvenceye alan IMF, Dnya Bankas, DT gibi uluslararas
kurum ve rgtlenmeler esas olarak Trkiye gibi azgelimi lkelerin srece
eklemlenme biimlerini denetleme ilevi grmektedir. Sermayenin merkezilemesi,
younlamas ve genilemesi eiliminin dnya leinde daha belirleyici hale geldii
ve sermayenin btn toplumsal ilikilere nfuz ederek hegemonyasn kurduu
gnmz Trkiyesinde ulusal politikalarn uluslararas ve yerli byk sermayenin
dayatmac niteliinden bamszlamas da giderek glemektedir. Kresel

303
kapitalizm koularnda kararlar btnyle sermaye mantna uygun olarak
alnmakta ve karar alma srelerine uluslararas ve yerli byk sermaye kesimlerinin
talepleri ve dorudan mdahaleleri ierilmektedir. Ama, piyasa glerini ve piyasa
ilikilerini kurumsallatracak, ekonomide liberalizasyonu destekleyecek, zel-kamu
ortakln tevik edecek bir devlet biiminin oluturulmasdr. Bu devlet biimi, 21.
yzylda toplum ve iktidar ilikilerini kkten deitiren ynetiim modeli zerinden
kurgulanmtr.

Devlet biimine ilikin olarak ortaya kan dnmler, ekonomi ve siyaset

arasndaki ilikilerin farkllamasna bal olarak ele alndnda, kapitalizmin
ekonomi ve siyaseti birbirinden ayrmas zelliinin daha da keskinletii ve
derinletii sylenebilir. Ekonomi ve siyaset arasndaki bu ayrm kamu ynetimi
alanna siyaset/ynetim ayrm olarak yansmaktadr. Bu nedenle devlet biimine
ilikin dnmlerin, neoliberal kreselleme politikalaryla sermayenin egemenlik
alann geniletmesi ve glenmesinin hem sonucu hem de belirleyeni olarak
gerekletiini syleyebiliriz. Kapitalist kresellemenin hz ve hacim olarak
artmas, okuluslu irketlerin ve tekellemenin glenmesi, neoliberal politikalarla
sermayenin genilemesine engel olacak snrlamalarn kaldrlmas ve bu
snrlamalar koyan mekanizmalarn ve yaplarn tasfiyesi, kamusal hizmet
alanlarnn piyasaya almas ve kamu hizmetlerinin metalatrlmas gibi gelimeler
sermaye egemenliinin genilediinin ve arttnn ak gstergeleri olarak karmza
kmaktadr.

Bu srete kapitalizmin ekonomi ve siyaseti birbirinden ayrmas zellii daha

da belirgin bir hal almtr. Nitekim, merkez bankasn bamszlatrma giriimleri,
bamsz dzenleyici kurumlarn oluturulmas, kamu ynetiminin yapsal, rgtsel
ve ilevsel dnm balamnda gndeme gelen ve temel olarak ierii yeni kamu
iletmecilii ve ynetiim yaklamalarndan beslenerek oluturulan kamu ynetimi
reformu ve buna ynelik yaplan bir dizi yasal dzenleme, gelir idaresini yar-zerk
bir yapya kavuturma abalar hepsi birden szn ettiimiz bu ayrmn somut
grngleridir. Btn bunlarn hem sonucu hem de nedeni olarak gerek dnya
leinde gerekse Trkiye balamnda kapitalizmi niteleyen en nemli ey finans
ekonomisinin tm dier toplumsal ilkeler ve uygulamalarla birlikte siyasal ve
ynetsel alan zerinde hegemonya kazanmasdr.

304
 Sosyal devlet kazanmlarnn tasfiye srecinin giderek keskinletii gnmzde
etkinlik, krllk, byme gibi iktisadi ltlerin ve piyasa ilkelerinin toplumsal
yaamn btn alanlarna nfuz ettii bir sreten geiyoruz. Bu sre devlet
aygtnn da piyasa disiplinine daha fazla bal klnmas anlamna gelmitir.
Trkiyede devletin kresel piyasa disiplinine balanmasnda IMF ve Dnya Bankas
gzetiminde yrtlen yapsal reformlar (bankaclk reformu, vergi reformu ve gelir
idaresinin yeniden yaplanmas, harcama reformu gibi) nemli bir rol oynamaktadr.
Yapsal reformlar dorultusunda en bata kamunun finans ve para politikalar
neoliberalizmin temel ekonomik nermeleri etrafnda piyasa koullarna
uyarlanmaktadr. Tm bu reformlarn ana temas olan ynetiim, temel olarak karar
verme sreci iindeki g ilikilerinin yeniden belirlenmesi ve sermaye kesimlerinin
dorudan doruya kararlarn oluumuna katlm anlamna gelmektedir. te yandan
uluslararas finans kurulular salam makroekonomik politikalara bal kalnarak
sermaye piyasalarnn yaratlmas ve geniletilmesini; sermaye disiplininin ister
kamu ister zel sektre ait olsun istenilen btn bilgilere snrsz ulamann
mekanizmalarn salayacak rasyonel ilkelere dayandrlmasn; bunun iin kresel
dzeyde geerli saydamlk ve ynetiim standartlarnn oluturulmasn
ngrmektedir.

Bu gelimelerin belirleyiciliinde son dnemde ulusal ekonominin uluslararas

rekabet gc ya da kresel rekabete uyum gibi aklamalarn hakim sylem haline
gelmesiyle birlikte kresel verimlilik ve rekabet gibi temalar da daha bir ne
kmaktadr. Dnya leinde sk maliye, para ve ticaret politikalarnn
oluturulmasn amalayan neoliberal stratejinin balca amalarndan biri
uluslararas kurumlarn denetiminde bir dizi yasal dzenlemenin yaplmas ve
devletlerin kresel piyasa disiplinine balanmasdr. Bu ama devletin gerekli
mekanizmalar (dereglasyon, verimlilik ve krllk gibi) salayarak egemen
sermayenin geliimini stne almasn da gerekli klmaktadr. Bu nedenle kresel
kapitalizm koullarnda devletin rol ve ilevleri piyasann egemenlik haklarnn
kurulmas anlamnda ok daha nemli hale gelmitir.

Neoliberalizmin yeni devlet biimine uygun olarak merkezi idareyi ve onun

temsil ettii siyaset alanlarn yeniden dzenleme istei, kamu mali ynetiminde ve
gelir idaresinde yeniden yaplanma rneinde de grld gibi, 2000lerde kamu

305
ynetimi reformlar ile gndeme yerlemi ve bu reformlar, verimliliin artrlmas,
kresel rekabete uyum salanmas gibi aklamalar etrafnda savunulmutur. Tm
kamusal ilevlere verimlilik kriteri uyguland lde bu ilevlere ynelik evrensel
olduu varsaylan bir teknik-ekonomik deer lt de getirilmektedir. Kamusal
ilevlerin deerlendirilmesine piyasa mant temel lt olarak alnd zaman,
sadece rgt-ii yap deimemekte ayrca ve ok daha nemlisi kamusal hizmet
anlay da yeniden tanmlanmaktadr. Bylelikle, toplumsal yeniden retimin
blm ilkesi, tm kamusal hizmetlerin ve hizmet alanlarnn dorudan ve doal
olarak krllk ve rekabetilik ilkesine uymas gerektii dncesiyle geri planda
braklmaktadr. Ayrca, verimlilik, kresel rekabet gibi temalar sermayenin emek
zerinde denetim kurmasnn nemli aralarndan biri haline gelebilmektedir.

Btn bu gelimeler nda kapitalist kresellemenin gnmzde ald

biimin Trkiye zelinde devletin rol zerindeki etkisini yle zetlememiz
mmkndr: Gnmzde devlet ile sermaye arasndaki ilikiler daha ak ve grnr
hale gelmitir. Emek hareketinin ve rgtllnn daha da geriledii bir
konjonktrde sermayenin ileyi biiminden i rgtlenmesine kadar devlet
zerindeki etkisi artt lde devletin sermaye temelli snf karakteri daha da
belirginletirmektedir. Bu anlamda devletin greli zerklii uluslararas ve yerli
hakim sermaye kesimlerinin lehine olarak anmaktadr. Mali idarede yeniden
yaplanma temelinde yaptmz incelemelerde de grlebilecei gibi en bata
Hazine Mstearl, Maliye Bakanl olmak zere ekonomi/maliye ynetiminin
temel kurumlar uluslararas ve yerli sermayenin hegemonik kesimlerinin talepleri
dorultusunda faaliyet yrtmekte ve bu talepler dorultusunda yeniden
yaplanmaktadr.

Gerek ulusal gerekse uluslararas alanda devlet, sermayenin talep ve

beklentilerine yant retmekte; sermayeye uygun mali ve toplumsal ortamn
yaratlmasna ynelik dzenlemeler yapmakta ve neredeyse byk irketlerin
uluslararas i takipiliini stlenen brolar gibi nemli ilevleri yerine
getirmektedir. Bu anlamda devlet aygt ve bunun iinde de zelikle ekonomi/maliye
ynetiminin temel organlar sermayenin hegemonik kesiminin icra organ gibi
altndan dier kurumlarla karlatrldnda sermayeden daha az zerk bir
konumlana sahip olmaktadr. Dsal basklarn yan sra ieride aa kan yeni

306
g ilikilerinin belirleyiciliinde devlet aygt, hem dnya ekonomisinin gereklerine
uyarlanmakta ve kapitalist kreselleme iselletirilmekte hem de kresel birikim
sreciyle eklemlenmede nemli bir dzeye erien yerli byk sermaye kesimlerine
araclk etmektedir. Ksacas, ekonomi/maliye ynetiminden sorumlu kurumlar
sermayenin ana icra organlar ve kresel ekonomiye yerel uyarlanma noktalar olarak
yrtme hiyerarisinin en stndeki ayrcalkl konumlarn neoliberalizmin yeniden
yaplanma stratejileri dolaynda daha salamlatrmaktadr.

307
 KAYNAKA

Kitap ve Makaleler

Acuna, Luis Fernando Ramirez, Privatisation of Tax Administration, Improving

Tax Administration in Developing Countries, (Eds. Richard M. Bird; Milka
Casanegra de Jantscher), IMF, 1992.
Akbey, Ferhat, Neoliberal Dnm erevesinde 5018 Sayl Kanunun
Deerlendirilmesi, Trkiyede Yeniden Mali Yaplanma, 20. Trkiye Maliye
Sempozyumu, (23-27 Mays 2005), Pamukkale niversitesi Maliye Blm
Yayn, No. 1, Denizli 2005, s. 168-195.
Akbulut, rsan ., Siyaset ve Ynetim likisi, TODAE Yaynlar, Ankara 2005.
Akay, mit, Trkiyede Planlama Deneyimine DPT zerinden Bakmak,
Trkiyede Kapitalizmin Geliimi, (Haz. Demet Ylmaz ve dierleri), Dipnot
Yaynlar, Ankara 2006, s. 231-258.
Akdoan, Abdurrahman, Vergilemenin Ak ve Sakl Maliyetleri ve Vergileme
Asndan nemi, Dnyas Dergisi, Say 1, 1981.
Akg, ztin, Yasal Deiiklikler: Finansal Pazarlara Olas Etkileri, ktisat
Dergisi, 2003, s. 10-15.
Akk, Orhan Kontrol Sistemi ve Bamsz Denetim indeki Yeri, Muhasebe
ve Denetime Bak, Say 14, 2005, s. 89-101.
Albert, Michel, Kapitalizme Kar Kapitalizm, (ev. Cemil Oktay; Hsn Dilli),
AFA Yaynclk, stanbul 1991.
Albo, Gregory, Emperyalizmin Eski ve Yeni Ekonomisi, (ev. Mehmet
Yusufolu), Gnmzde Emeryalizm-Yeni Emperyal Tehdit-Socialits Register
(Eds. Leo Panitch; Colin Leys), Alaz Yaynclk, stanbul 2004, s. 99-123.
Alphand, Herve, Maliye Tekilat ve Bu Tekilatn Vazifeleri Hakknda Trkiye
Cumhuriyeti Maliye Bakanlna Rapor, Bavekalet Matbaas, Ankara 1935.
Altok, Metin, Yeni Liberal stikrar ve Yapsal Uyum Programlar: Trkiye
Ekonomisinde Sermaye Birikimi ve Kriz, Praksis, Say 5 (K 2002), s. 77-
130.

308
Arcagk, Mehmet Sait, Yeni Mali Ynetim ve Kontrol Sisteminde Harcama ncesi
Kontrol, Trkiyede Yeniden Mali Yaplanma- 20. Trkiye Maliye
Sempozyumu, (23-27 Mays), Pamukkale niversitesi, ..B.F. Maliye Blm,
Yayn No. 1, Denizli 2005, s. 83-97.
Arn, Tlay, Kapitalist Dzenleme, Birikim Rejimi ve Kriz (I): Gelimi
Kapitalizm, 11. Tez Kitap Dizisi, stanbul 1985, s. 104-138.
Arn, Tlay, Kapitalist Dzenleme, Birikim Rejimi ve Kriz (II): Azgelimi
Kapitalizm ve Trkiye, 11 Tez Kitap Dizisi, Say 3, 1986, s. 86-125.
Arn, Tlay, Anayasal ktisat ve Refah Devleti: TSK ve TSADn Asgari Devlet
Raporlarnn Eletirisi, Ekonomide Durum, Say 3-4 (Bahar-Yaz 1997), s. 41-
106.
Arn, Tlay, Parlamenter Bte Denetimi Plan ve Bte Komisyonu: Yap ve
levler zerine Uluslararas Karlatrma, Devlet Reformu- Parlamento ve
Saytay Denetimi (Haz. Tlay Arn ve dierleri), TESEV Yaynlar, No. 16,
stanbul 2000, s. 21-78.
Barbone, Luca ve dierleri Reforming Tax System: The World Bank Record in the
1990s, Policy Research Working Paper, No.2237, World Bank, Washington
DC 1999.
Ba, Hasan, Hesap Verme Sorumluluu ve Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol
Yasas, Trkiyede Yeniden Mali Yaplanma, 20. Trkiye Maliye Sempozyumu
(23-27 Mays), Pamukkale niversitesi Maliye Blm Yayn, No. 1, Denizli
2005, s. 400-416.
Bayar, Doan, Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Kanunu Ne Getir(m)iyor?, Maliye
Dergisi, Say 9-10, 2003, s. 47-62.
Bayramolu, Sonay, Ynetiim Zihniyeti-Trkiyede st Kurullar ve Siyasal
ktidarn Dnm, letiim Yaynlar, stanbul 2005.
Bayramolu, Sonay, Dzenleyici Devlet Dzenlenirken: OECD Trkiye Raporu
zerine Eletirel Bir zmleme, Praksis, Say 9 (K-Bahar 2003), s. 143-
162.
Blaisdell, Donald C., Osmanl mparatorluunda Avrupa Mali Kontrol, (ev.
Hazm Atf Kuyucak), Yksek ktisat ve Ticaret Mektebi Arkada Matbaas,
stanbul 1940;

309
Boratav, Korkut, Trkiyede ktisat Tarihi - 1908-1985, Gerek Yaynevi, stanbul
1989.
Boratav, Korkut, Bir Yapsal Uyum Operasyonu inde Snflar-aras ve Snf-ii
Blm likileri: 1980li Yllarn Trkiyesi, Sadun Arene Armaan,
Mlkiyeliler Birlii Yaynlar, No. 8, Ankara 1989.
Boratav, Korkut, Trkiyede Sosyal Snflar ve Blm, Gerek Yaynevi, stanbul
1991.
Boratav, Korkut, Yeni Dnya Dzeni Nereye, mge Kitabevi, Ankara 2000.
Boratav, Korkut, Emperyalizm mi? Kreselleme mi?, Kreselleme, (Der. E.
Ahmet Tonak), mge Kitabevi, Ankara 2000.
Bryan, Dick, Global Accumulation and Accounting for National Economic
Identity, Review of Radical Political Economics, 33, 2001, s. 57-77.
Burnham, Peter, Kreselleme, Apolitikletirme ve Modern Ekonomi Ynetimi,
Praksis, Say 9 (K-Bahar 2003), s. 163-182.
Callinicos, Alex, Anti-Kapitalist Manifesto, (ev. Derya Kmrc), Literatr
Yaynclk, stanbul 2004.
Casanegra de Jantscher, Milka; Bird, Richard M, The Reform of Tax
Administration, Improving Tax Administration in Developing Countries (Eds.
Milka Casanegra de Jantscher; Richard M. Bird), IMF, 1992.
Casanegra de Jantscher, Milka; M. Bird, Richard (Eds.) Improving Tax
Administration in Developing Countries, IMF, 1992.
Chang, Ha-Joon; Grabel, Ilene, Kalknma Yeniden Alternatif ktisat Politikalar
Elkitab, (ev. Emre zelik, Yay.Haz. Cem Somel), mge Kitabevi, Ankara
2005.
Cox, Robert, Production, Power and World Order, Colombia University Press, New
York 1987.
Cox, Robert, Global Perestroika, Approaches to World Order, (Eds. Robert W.
Cox; Timothy J. Sinclair), Cambridge University Press, Cambridge 1996, s.
296-303.

310
oban, Aykut, Kresellemeye Kar Olmak: Olanaklar ve Snrllklar, Praksis,
Say 7 (Yaz 2002), s. 117-164.
ulhaolu, Metin, Kapitalist zel Mlkiyetin Karsnda Kamusal Mlkiyetin
Temelleri, Doruda Durmann Felsefesi I, YGS, stanbul 2002, s. 272-285.
DPT, Sekizinci Be Yllk Kalknma Plan Vergi zel htisas Komisyon Raporu, DPT
Yayn, Ankara 2001.
DPT-K, Kamu Mali Ynetiminin Yeniden Yaplandrlmas ve Mali Saydamlk
zel htisas Komisyon Raporu, DPT Yayn, Ankara 2001.
Eilmez, Mahfi , Hazine, 4. Bask, Remzi Kitabevi, stanbul 2004.
Engin, smail, Vergi Rekabeti: Avrupa Birlii ve Trkiye, 17. Maliye Sempozyumu
Avrupa Birliine Gei Sreci ve Trk Kamu Maliyesinin Uyumu (22-25
Mays), TRMOB Yayn, stanbul 2002.
Ercan, Fuat, Neo-Liberal Kreselleme Srecinde Trkiyede Deien Sermaye i
Bileenler: 1980 Sonras in Bir ereve Denemesi, ktisat Dergisi, Say 378,
(Nisan 1998), s. 25-51.
Ercan, Fuat, Neo-liberal Orman Yasalarndan Kapitalizmin Kresel Kurumsallama
Srecine Gei: Yapsal Reformlar-I, ktisat Dergisi, Say 435, 2003, s. 3-9.
Ercan, Fuat, Neo-liberal Orman Yasalarndan Kapitalizmin Kresel Kurumsallama
Srecine Gei: Hukuk-Toplum likileri erevesinde Trkiyede Yapsal
Reformlar-II, ktisat Dergisi, Say 437, 2003, s. 17-19.
Ercan, Fuat, Trkiyede Kapitalizmin Sreklilik inde Deiimi (1980-2004)- Bilgi
Kuramsal Bir ereve Denemesi, Trkiyede Kapitalizmin Geliimi iinde
(Haz. Demet Ylmaz ve dierleri) Dipnot Yaynlar, Ankara 2006, s. 379-410.
Erdem, M. Burhan, Vergi Ynetimi ve rgtlenmesi, Eskiehir ktisadi ve Ticari
limler Akademisi Yaynlar, No. 233/154, Eskiehir 1981.
Erol, Ahmet, Trkiyede Devletin Mali ve Ekonomik Birimlerinin Yeniden
Yaplandrlmas, Yaymlanmam Doktora Tezi, stanbul niversitesi Sosyal
Bilimler Enstits, stanbul 2002.
Erol, Ahmet, Trkiyede Devletin Mali ve Ekonomik Birimlerinin Yeniden
Yaplandrlmas, Yaymlanmam Doktora Tezi, stanbul niversitesi Sosyal
Bilimler Enstits, stanbul 2002.

311
Erz, Ertan, Mali Ynetim Yapsnda Performans Esasl Bteleme Trkiyede
Yeniden Mali Yaplanma, 20. Trkiye Maliye Sempozyumu, (23-27 Mays),
Pamukkale niversitesi Maliye Blm Yayn, No. 1, Denizli 2005.
Fine, Ben, Kreselleme ve Gelime Fikirlerinin Eletirel ncelemesi: Politik
Ekonomiye Ne Rol Der?, (ev. Mnevver elik), CONATUS eviri
Dergisi, Say 2 (Temmuz-Ekim 2004), s. 63-77.
Fjeldstad, Odd-Helge; Rakner, Lise, Taxation and Tax Reforms in Developing
Countries: Illustration from sub-Saharan Africa, Chr. Michelsen Institute
Development Studies and Human Rights, No. 2003: 6, 2003.
Glassman, Jim, State Power Beyond the Territorial Trap: The Internationalization
of the State, Political Geography, No. 18, 1999, s. 669-696.
Gowan, Peter ve dierleri, Devlet, Kreselleme, Yeni Emperyalizm: Bir Yuvarlak
Masa Tartmas, (ev. Suat Ertzn), Mrekkep Say 19, 2001.
Gnen, Rauf ve dierleri, Reforming Turkeys Public Expenditure Management,
OECD Economics Department Working Papers, No. 418, OECD 2005.
Gren, hsan, Kamu Mali Ynetiminin Yeniden Yaplandrlmas ve Denetim,
Devlet Reformu- Parlamento ve Saytay Denetimi (Haz. Tlay Arn ve
dierleri), TESEV Yaynlar, No. 16, stanbul 2000, s. 79-178.
Glalp, Haldun, Gelime Stratejileri ve Gelime deolojileri, kinci Bask, Yurt
Yaynlar, Ankara 1987.
Glalp, Haldun, Kapitalizm, Snflar ve Devlet, (ev. Osman Aknhay), Belge
Yaynlar, stanbul 1993.
Gler, Birgl Ayman, Yeni Sa ve Devletin Deiimi, TODAE Yaynlar, Ankara
1996.
Gler, Birgl Ayman, kinci Dalga: Siyasal ve Ynetsel Liberalizasyon-Kamu
Ynetimi Temel Kanunu, Kamu Ynetimi ve Yerel Ynetimler Sempozyumu,
Trkiye Yol- Sendikas, Ankara 2003, s. 1-27.
Gler, Birgl Ayman , Ynetiim: Tm ktidar Sermayeye, Praksis, Say 9 (K-
Bahar 2003), s. 93-116.
Gler, Birgl Ayman, Devlette Reform Yazlar, Paragraf Yaynevi, Ankara 2005.
Gler, Birgl A., Ynetimde zerklik Sorunu: Duyunu Umumiyei Osmanl Meclisi
daresi 1881-1948, Memleket, Say 1 (Mays 2006), s. 97-119.

312
Gvelolu, Nazm, Demokrasinin Neoliberal Dnemde Geirdii Dnmn
Siyasal Partiler zerindeki Etkileri, Praksis, Say 12 (Gz 2004), s. 11-36.
Gzelsar, Selime, Kresel Kapitalizmin Anayasas: GATS, Praksis, Say 9 (K-
Bahar 2003), s. 117-142.
Gzelsar, Selime, Yeni Kamu letmecilii ve Ynetiim Yaklamlar, Kamu
Ynetimi-Geliimi ve Gncel Sorunlar, (Der. Kemal ktem; Uur
mrgnlen), maj Yaynevi, Ankara 2004, s. 85-137.
Harvey, David, Bask Rejimine Rza Gstermek, (ev. Mnevver elik),
CONATUS eviri Dergisi, Say 2 (Temmuz-Ekim 2004), s. 29-41.
Harvey, David, Yeni Emperyalizm, (ev. Hr Gld), Everest Yaynlar, stanbul
2004.
Hobsbawm, Eric, Ksa Yirminci Yzyl 1914-1991 Arlklar a, (ev. Y.
Alogan), Sarmal Yaynevi, stanbul 1996.
IMF, Turkey The Agenda for Tax Reform-The Next Steps, Restricted Circulation Not
for Public Use, (September 2000).
Ik, Hseyin, ok Uluslu irketlerde rtl Kazan ve rtl Sermaye-
Uluslararas Dzenlemeler ve Uygulamalar ile Trk Vergi Sisteminin
Karlatrlmas ve neriler, Maliye Bakanl APK Yayn, No. 370, Ankara
2005.
slamolu, Huricihan, Yeni Dzenlemeler ve Ekonomi Politik: IMF Kaynakl
Kurumsal Reformlar ve Ttn Yasas, Birikim, Say 158 (Haziran 2002), s.
20-27.
letme ve Finans Dergisi, Ekonomi Brokrasisinde Reorganizasyon Olmal m?
Nasl Olmal?, letme ve Finans Dergisi, Say. 59-60 (ubat-Mart 1991), s.
25-36.
yidiker, Hikmet; zuurlu, Yasemin, Trkiyede Kamu Borlanmasnn Reel
Kesim zerindeki Etkileri, Trkiyede Kamu Borlanmas, XVIII. Trkiye
Maliye Sempozyumu (12-16 Mays 2003), Marmara niversitesi Maliye
Aratrma ve Uygulama Merkezi Yayn, No.16, stanbul 2003.
Kapusuzolu, Tuncay; Koyuncu, Mesut, Vergi Reform Komisyonu ve Ali Alaybek
zerine Halil Nadarolu ile Sylei, Vergi Dnyas Dergisi, Say 243, 2001.

313
Karabacak, Serkan, Kamu Mali Ynetiminin Yeniden Yaplandrlmas: sve rnei,
DPT Yayn, Ankara 1999;
Karahanolu, Yiit, Trkiyede Devletin Mali Krizleri, Praksis, Say 9 (K-
Bahar 2003), s. 247-276.
Karatepe, Kamil, Mali Anayasada Deiiklik Sorunu: 5018 zmlemesi,
Memleket, Cilt. 1 Say. 2 (Eyll 2006), s. 43-93.
Kesik, Ahmet, Yeni Kamu Mali Ynetim Sisteminde Orta Vadeli Program ve Mali
Plan erevesinde ok Yll Btelemenin Uygulanabilirlii, Trkiyede
Yeniden Mali Yaplanma 20. Trkiye Maliye Sempozyumu (23-27 Mays 2005),
Pamukkale niversitesi Maliye Blm Yayn, No.1, Denizli 2005, s. 45-60.
Kzlyal, Hsn, Hazine ve Maliye Bakanlnn Ayrl Sorunu, Maliye Yazlar
(tarihsiz).
Kuru, Bilsay, Mustafa Kemal Dneminde Ekonomi, Bilgi Yaynevi, Ankara 1987.
McNally, David, The Present as History: Thoughts on Capitalism at the
Millenium, Monthly Review, (July-August 1999), s. 134-145.
Maliye Bakanl-BMKO, Ulusal ve Uluslararas almalar Inda Kamu Mali
Ynetimi ve Kontrol Yasas, Say. 1, Ankara 2004.
Maliye Bakanl Tefti Kurulu Bakanl, Maliye Tefti Kurulunun Trk Mali
daresi ve Sisteminin Yeniden Yaplandrlmas Konusunda ve Trkiyenin
Uluslararas Kurulularla Yapt Ortak almalara likin Gr ve
nerileri, No. 1-1-1 (15.01.2002).
Maliye Tefti Kurulu, Vergi Dairelerinin Messiriyeti Nasl Artrlabilir? Islahat
Tedbirleri ve Gerekli Deiiklikler Neler Olabilir?, Maliye Tefti Kurulu
Yaynlar, No.1, Ankara 1963;
Maliye ve Gmrk Bakanl-Marmara niversitesi, Trk Gelir daresinin Yeniden
Yaplanmas Paneli (25 Ocak 1991), Trk Tarih Kurumu Basmevi, Ankara.
Manasan, Rosario G., Tax Administration Reform: (Semi-) Autonomous Revenue
Authority Anyone?, Philippine Institute for Development Studies (PIDS)
Discussion Paper Series, No. 2003-05, 2003.

314
Mann, Arthur, Are Semi-Autonomous Revenue Authorities the Answer to Tax
Administration Problems in Developing Countries? A Practical Guide, United
Nations States Agency for International Development (USAID) Research Paper
for the Project Fiscal Reform in Support of Trade Liberalization, 2004.
Mark T., Rasnick, Outsourcing Federal Tax Collection, Houston Business and Tax
Law Journal, Vol. 5, 2005.
Martin, James W.; Cush, Frank C.E., Maliye Bakanl Kurulu ve almalar
Hakknda Rapor, (ev. Haluk Demirta), Damga Matbaas, 1951.
Moises, Naim, Fads and Fashion in Economic Reforms: Washington or Washington
Confusion? IMF Conference on Second Generation Reforms, 1999.
Murray, Robin, The Internationalization of Capital and the Nation State,
International Firms and Modern Imperialism: Selected Readings (Ed. Hugo
Radice), Penguin Books, Middlesex 1975, s. 107-134.
OECD-SIGMA, Turkey Public Expenditure Management System Assessment, (June
2005).
Ouz, ebnem, Sermayenin Uluslararaslamas Srecinde Meknsal Farkllamalar
ve Devletin Dnm, Kapitalizmi Anlamak, (Haz. Demet Ylmaz ve
dierleri), Dipnot Yaynlar, Ankara 2006, s. 147-212.
Orakolu, A. Bora, Etkin Bir Vergi daresi Modeli: Bamsz Trkiye Vergi
Kurumu, Trk Gelir daresinin Yeniden Yaplanmas Paneli (25 Ocak 1991),
Maliye ve Gmrk Bakanl-Marmara niversitesi, Trk Tarih Kurumu
Basmevi, Ankara 1991, s. 42-57.
Oyan, Ouz, 2002 Bte Program ve Niyet Mektuplar: Ortada Bir stikrar
Program Var m?, ktisat Dergisi, Say 420, 2001, s. 42-51.
Oyan, Ouz, 24 Ocak Ekonomisinde Da Alma ve Mali Politikalar, V Yaynlar,
Ankara 1987.
Oyan, Ouz, Trkiye Ekonomisi Nereden Nereye?, maj Yaynclk, Ankara 1998.
Oyan, Ouz; Aydn, Ali Rza, Trkiyede Maliye ve Fon Politikalar- Alternatif
Yneliler, Adm Yaynclk, Ankara 1991.
nder, zzettin, Anayasal ktisat, Ekonomide Durum, Say 3-4 (Bahar-Yaz 1997),
s. 107-122.

315
nder, zzettin ve dierleri, (Der.) Trkiyede Kamu Maliyesi, Finansal Yap ve
Politikalar, Tarih Vakf Yurt Yaynlar, stanbul 1993.
nder, zzettin, Kapitalist likiler Balamnda ve Trkiyede Devletin Yeri ve
levi, ktisat zerine Yazlar-1Kresel Dzen: Birikim, Devlet ve Snflar
(Der. A. H. Kse; F. enses; E. Yeldan), letiim Yaynlar, stanbul 2003, s.
249-286.
nder, zzettin, Yeni Dnya Dzeni Balamnda Btelerin Evrimi, ktisat
Dergisi, Say. 420, 2001.
ner, Erdoan, Osmanl mparatorluu ve Cumhuriyet Dneminde Mal dare,
Geniletilmi 2. Bask, Maliye Bakanl Aratrma Planlama ve Koordinasyon
Kurulu Bakanl, Yayn No. 2005/369.
ner, Erdoan, Amerika Birleik Devletleri Federal Vergi daresi: IRS (Internal
Revenue Service) Kuruluu, Grevleri ve Yeniden Yaplanmas, Maliye
Bakanl APK Yayn, No. 366, Ankara 2005.
ngen, Tlin, Yeni Liberal Dnm Projesi ve Trkiye Deneyimi, ktisat
zerine Yazlar I Kresel Dzen: Birikim, Devlet ve Snflar (Der. A. H. Kse
ve dierleri), letiim Yaynlar, stanbul 2003, s. 161-190.
ni, Ziya; enses, Fikret Rethinking the Emerging Post-Washington Consensus: A
Critical Appraisel, Economic Rresearch Center Working Paper in Economic
03/09, 2003.
ztrk, zgr, Emperyalizm Kuramlar ve Sermayenin Uluslararaslamas,
Praksis, Say 15 (Yaz 2006), s. 271-310.
Panitch, Leo, Devlet: Emperyalizmin Ana Halkas?, (ev. Selen Gbelez)
CONATUS eviri Dergisi, Say 2 (Temmuz-Ekim 2004), s. 55-61.
Panitch, Leo, Globalization and the State, The Socialist Register 1994: Between
Globalization and Nationalism, (Eds. Ralph Miliband; Leo Panitch), Merlin
Press, London 1994, s. 60-93.
Panitch, Leo, Rethinking the Role of the State, Globalization: Critical Reflections
(Ed. James H. Mittleman), Lynne Rienne Publishers, London 1996, s. 83-113.

316
Panitch, Leo; Gindin, Sam, Kresel Kapitalizm ve Amerikan mparatorluu, (ev.
Mehmet Yusufolu ve Asl Yazr), Gnmzde Emeryalizm-Yeni Emperyal
Tehdit-Socialits Register (Eds. Leo Panitch; Colin Leys), Alaz Yaynclk,
stanbul 2004, s. 13-55.
Paris, Roland, The Globalization of Taxation? Electronic Commerce and the
Transformation of the State, International Studies Quarterly, No. 47, 2003, s.
153-182.
Pedk, Trkben, 5018 Sayl Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Kanunu ve Vergi
Harcamalar, Vergi Dnyas, Say 294, 2006, s. 114-117.
Picciotto, Sol, Sermayenin Uluslararaslamas ve Uluslararas Devlet Sistemi,
Devlet Tartmalar, (Ed. Simon Clarke; ev. brahim Yldz), topya
Yaynlar, Ankara 2004, s. 261-274.
Poulantzas, Nicos, Classes in Contemporary Capitalism, Lowe and Brydone Printers
Ltd, Thetfort, Nortfolk 1978, s. 38.
Sara, Osman, Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Kanunu ile Yaplan
Dzenlemelerin Deerlendirilmesi, Maliye Dergisi, Say 148 (Ocak-Nisan
2005), s. 122-163.
Savran, Sungur, 20. Yzyln Politik Miras Srekli Kriz Politikalar 2000li
Yllarda Trkiye 1, (Haz. Neecan Balkan; Sungur Savran), Metis Yaynlar,
stanbul 2004, s. 13-43.
Savran, Sungur, kinci Dyun-u Umumiye Dnemi i Mcadelesi, Say 1 (Ocak-
ubat 2001), s. 29-46.
Savran, Sungur, Kreselleme mi Uluslararaslama m? (1), Snf Bilinci, Say 16
(Kasm 1996), s. 37-79.
Silvani, Carlos; Baer, Katherine, Designing a Tax Administration Reform Strategy:
Experiences and Guidelines IMF Working Paper, No. WP/97/30, 1997
Somel, Cem Azgelimi lkelerde Finans Politikalar, Trkiye'de Kamu Maliyesi,
Finansal Yap ve Politikalar, Tarih Vakf Yurt Yaynlar, stanbul 1993,
s. 71-118.
Snmez, Mustafa, Kriz, IMF ve Sermaye Birikiminde Tkanma, Bizim in
Alama, IMF! (Der. Masis Krkgil), Everest Yaynlar, stanbul 2002.

317
Taliercio, Robert Jr., Designing Performance: The Semi-autonomous Revenue
Authority Model in Africa and Latin America World Bank Policy Research
Working Paper, No. 3423, 2004.
Tanylmaz, Kurtar, Trkiye Ekonomisinin 80 Sonras Sanayileme Deneyimine
Bakarken, Trkiyede Kapitalizmin Geliimi (Haz. Demet Ylmaz ve
dierleri), Dipnot Yaynlar, Ankara 2006, 293-330.
Tanzi, Vito, The Quality of the Public Sector, IMF Conference on Second
Generation Reforms (November 8-9 1999).
Temelli, Sezai Trkiyede Borlanma-Yoksulluk Dinamikleri:1990-2002,
Trkiyede Kamu Borlanmas, XVIII. Trkiye Maliye Sempozyumu (12-16
Mays), Marmara niversitesi Maliye Aratrma ve Uygulama Merkezi Yayn,
No. 16, stanbul 2003.
Tezcek, zlem; Ylmaz, Ferimah Yusufi, 1980 Sonras Uygulanan Vergi
Politikalarnn Snfsal Karakteri, Trkiye Kapitalizminin Geliimi, (Haz.
Demet Ylmaz ve dierleri), Dipnot Yaynlar, Ankara 2006, s. 355-378.
Tilly, Charles, Zor, Sermaye ve Avrupa Devletlerinin Oluumu, (ev. Kudret
Emirolu), mge Kitabevi, Ankara 2001.
TOBB, TOBB Vergi Uzlama Tasla ve TOBB Vergi Uzlama arsna eitli
Meslek Kurulularnn Gnderdii Grler, (Ed. Gkhan apolu), TOBB
Yayn, Ankara 1992.
TOBB, Vergi Reform zel htisas Komisyonu Raporu, TOBB Yayn, Ankara 1997.
Tsoukalas, Konstantinos, Kreselleme ve cra Komitesi: ada Kapitalist
Devlet zerine Dnceler, (ev. Suat Ertzn), Mrekkep, Say 17, 2001, s.
84-97.
TSAD, Kamu Reformu Aratrmas, Yayn No. TSAD-T/2002-12/335, stanbul
2002.
TSAD, Trk Vergi Sisteminin Yeniden Yaplandrlmasna likin Deerlendirme
ve neriler, TSAD Grleri Dizisi-II, No. 7, 2002.
TSAD-OECD, Trkiyede Dzenleyici Reformlar- Ekonomik Dnme Yaamsal
Destek, Yayn No. TSAD-T 2003/9/359, stanbul 2003.
TSAD-OECD, Trkiyede Dzenleyici Reformlar-Ekonomik Dnme Yaamsal
Destek, Yayn No. TSAD-T 2003/9/359, stanbul 2003.

318
TSAD-Vergi Konseyi, Trk Gelir daresinin Yeniden Yaplandrlmas: Temel
Tasarm, Yayn No.375, 2003.
stner, Ylmaz, Kamu Ynetimi Disiplininde Kimlik Bunalm, Kamu Ynetimi
Disiplini Sempozyum Bildirileri I, TODAE, Ankara 1995, s. 59-69;
Vergi Reform Komisyonu, Vergi Reform Komisyonu Raporlar, I. Cilt, Damga
Matbaas, stanbul 1969.
Vergi Reform Komisyonu, Vergi Reform Komisyonu Raporlar, III. Cilt, Damga
Matbaas, stanbul 1970.
Wood, Ellen Meikins, Kreselleme ve Devlet: Sermayenin ktidar Nerede?
CONATUS eviri Dergisi, Say 2 (Temmuz-Ekim 2004).
Wood, Ellen Meikins, Sermaye mparatorluu, (ev. Ecehan Balta; Ali Ekber
Doan), Praksis, Say 10 (Yaz-Gz 2003), s. 239-254.
Word Bank, Governance and Development, Washington D.C., 1992.
World Bank (1997) The State in a Changing World, Oxford University Press, Oxford
1997.
World Bank Turkey Public Expenditure and Institutional Review Reforming
Budgetary Institutions for Effective Government, Poverty Reduction and
Economic Management Unit, report No. 22530-TU. .
World Bank, Public Expenditure Management Handbook, The World Bank,
Washington D.C., 1998.
Yalman, Galip, Tarihsel Bir Perspektiften Trkiyede Devlet ve Burjuvazi:
Rlativist Bir Paradigma m Hegemonya Stratejisi mi, Praksis, Say 5 (K
2002), s. 7-24.
Yeldan, Erin, Neoliberal Kreselleme deolojisinin Kalknma Sylemi zerine
Deerlendirmeler, Praksis, Say 7 (Yaz 2002), s. 19-34.
Yeldan, Erin, Neoliberalizmin deolojik Bir Sylemi Olarak Kreselleme, ktisat
zerine Yazlar I Kresel Dzen: Birikim, Devlet ve Snflar, (Der. A. H. Kse;
F. enses, E. Yeldan), letiim Yaynlar, stanbul 2003, s. 427-452.
Ylmaz, Hakk Hakan, Kamu Mali Ynetiminin Yeniden Yaplandrlmas: Yeni
Zelanda rnei, DPT Yayn, Ankara 1999.
Ylmaz, Hakk Hakan, Kamu Mali Ynetiminin Yeniden yaplandrlmas Dnya
Bankas Orta Vadeli Harcama Sistemi, DPT Yayn, Ankara 1999.

319
Ylmaz, Zafer, Gnmz Trkiyesinde Devlet ve Hakim Snflar likisi zerine
Alternatif Bir ereve Denemesi, Praksis, Say 9 (K-Bahar 2003), s. 55-92.
Ylmazcan, Dilek, Trkiyede D Bor Ynetiminin Koordinasyonu ve Yabanc
lke Uygulamalar, Trkiyede Kamu Borlanmas, XVIII. Trkiye Maliye
Sempozyumu (12-16 Mays 2003), Marmara niversitesi Maliye Aratrma ve
Uygulama Merkezi Yayn, No. 16, stanbul 2003.

nternet Kaynaklar

Bro Emekileri Sendikas Genel Merkez Gelir daresi alma Grubu, Gelir
daresinin Yeniden Yaplandrlmas zerine Notlar,
http://www.bes.org.tr/yorum.htm (20.07.2005)
Byrne, Peter D., Privatization in the Area of Tax Administration: An Overview,
http://www.cid.harvard.edu/hiid/508.pdf (20.12.2005)
Dorotinsky, Bill Public Financial Management Reform- Trends and Lessons,
Public Financial Management Symposium (6-8 Haziran 2005), stanbul.
http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/turkeysymposium (12.08.2005}.
Ekzen, Nazif, Bor daresi- Maliye Politikas Arac Olarak Faiz D Fazla,
http://www.bilkent.edu.tr/~yeldanbs/Yazilar_BSB/BSBTemmuz1.pdf
(08.09.2006).
Emil, Ferhat, Kamu Mali Ynetiminde Reform- Reformun Ynetimi ve
Uygulanmasnda Ortak Akln Oluturulmasnn nndeki Sorunlar 11
Temmuz 2002 tarihli aklama.
www.hazine.gov.tr/duyuru/basin/femil_arena_pps_11temmuz2002.ppt
(18.05.2005)
Gen, Mehmet, 19. Yzyln lk Yarsnda Osmanl Maliyesinde Deimeler,
Voyvoda Caddesi Toplantlar 2000-2001,
http://www.obarsiv.com/etkinlikler_vct_0001_mehmetg.html (12.02.2005)
Gerek, Adnan, ada Eilimler erevesinde Trkiyede Vergi daresinin
Modernizasyonuna Ynelik almalarn Deerlendirilmesi,
http://www.isguc.org/arc_view.php?ex=146 (21.06.2006).

320
Gill, Jit B.S., The Nuts and Bolts of Revenues Administration Reform,
http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/tax/NutsBolts.pdf, 2003,
(15.07.2006).
Gill, Stephan, The Constitution of Global Capitalism,
http://www.theglobalsite.ac.uk, 2000 (12.03.2005).
Gler, Birgl Ayman Kamu Reformunun Kaynaklar-II,
http://www.kamuyonetimi.org/ktml2/files/uploads/pdf/kr-kaynak-II.pdf
Hazine Mstearl, Kamu Harcama Ynetiminde Reform (Bte Reformu),
www.hazine.gov.tr/peir_web.pdf (03.11.2005)
IMF, Report on the Obsevance of Standarts and Codes (ROSC) Turkey (27 June
2000), http://www.imf.org/external/np/rosc/tur/fiscal.htm, (22.08.2006).
Kesik, Ahmet, Trk Kamu Mali Ynetiminde Yerinden Ynetim lkesi ve
Harcamac Kurulularn dari Kapasitelerinin Gelitirilmesi,
http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/turkeysymposium/16%20Kesik.ppt
Konukman, Aziz; Arslan, Hakan, Gelir daresi Reformu zerine- Gelir daresi
Bakanl Tekilat ve Grevleri Hakknda Kanun Tasars -Kafkaesk Bir
Metanorfoz Hikayesi, 2005, s. 8-19, http://www.bagimsizsosyalbilimciler.org
Maliye Bakanl-BMKO, International Conference on Public Expenditure
Management Reform for Effective Government, (December 10 2001), Ankara,
http://www.bumko.gov.tr
McCarten, William, Focusing on the Few: The Role of Large Taxpayer Units in the
Revenue Strategies of Developing Countries, 2004.
http://isp.aysps.gsu.edu/academics/conferences/conf2004/McCarten.pdf
ztrk, Gnl Son Deiikliklerle Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Kanunu,
www.demud.org.tr/uzmanbaks/5_gonul_ozturk.pdf (16.09.2006).
zyrek, Mustafa, Vergi Politikas ve Gelir daresini Yeniden Yaplandrma
Takvimi, Finansal Forum (16.05.2002),
http://www.turmob.org.tr/turmob/basin/16-05-2002.htm
TESEV, Kamu Mali Ynetiminin Yeniden Yaplandrlmas ve Denetim,
http://www.tesev.org.tr/projeler/kamu_denetim_metin_teblig1.php
(12.05.2005)

321
The National Treasury Employee Union, Uncollected Taxes: Can We Reduce the
$300 Billion Tax Gap, http://hsgac.senate.gov/_files/102605Kelley.pdf ;
Trk-Amerikan adamlar Dernei, Vergi Mevzuatnda Uluslararas Yatrmlar
Asndan Salanan ve Yatrm Ortamn yiletiren Avantajlar Semineri, 3
Aralk 2003 stanbul,
http://www.amcham.org.tr/html/Etkinlikler_detay/041203_vergi.htm
(26.06.2006).
TSAD, Trk Gelir daresinin Yeniden Yaplandrlmas: Temel Tasarm Raporu
Tantm Toplants (2 Haziran 2004)
http://www.tusiad.org/haberler/konusma/duyuruno486.pdf. (12.04.2005).
TSAD, Trk Vergi Sisteminde Yeniden Yaplanma htiyac -Vergi Semineri, 20
ubat 2003 Ankara. http://www.tusiad.org/haberler/cozumler/vergisemineri.pdf
lker, Kemal, Byk Krizin Yldnm, www.iscimucadelesi.net (27.10.2006).
Vatandan Vergisini Koruma Dernei (VAVEK) (2002) Gelir daresinin Yeniden
Yaplandrlmas Paneli (4 Mays 2002), stanbul
http://www.vavek.org.tr/tufdavet.htm
World Bank Authonomy and Revenue Boards, 2002,
http://www.worldbank.org/publicsector/tax/authonomy.html (12.05.205)
Yeldan, Erin Merkez Bankas: Bamsz m? lgisiz mi?,
www.bagimsizsosyalbilimciler.org/Yazilar_Gazete/Yeldan_Mart05.pdf
(10.06.2005)

Gazeteler

elik, Ahmet Erhan, Brokrasi, artk IMF sopasn kullanamyor, Milliyet

Gazetesi, 28.11.2004.
elik, Ahmet Erhan, Gelir daresi Sil Batan, Milliyet Gazetesi, 27.12.2004.
elik, Ahmet Erhan, Gelir daresinde IMF by-pass Edildi, Milliyet Gazetesi,
20.11.2004.
elik, Ahmet Erhan, Maliye Saklamaya Bozuldu, Milliyet Gazetesi, 12.03.2005.
Dikmen, Ahmet Alpay, Kamu Mali Ynetim ve Kontrol Kanunu Tasars zerine
Deerlendirmeler, Cumhuriyet Gazetesi, 07.11.2003.

322
Din, Ahmet, Maliye zaldan Rvan Alyor, Aksiyon-Haftalk Haber Dergisi,
07.07.2003.
Eilmez, Mahfi, Hazine Dalrken, Radikal Gazetesi, 04.01.2005.
Grses, Uur, Drt Bal Ekonomi Ynetimi, Radikal Gazetesi, 20.0.2005.
Kocaman, Yakup, Kurum Milliyetilii Reformlar Engelliyor, Yeni afak,
07.07.2005.
Milliyet Gazetesi, Gelir daresi in Gece Baskn, 08.04.2005.
Okur, Meliha, Byk Tartma Milliyet Gazetesi, 04.12.2004.
Oyan, Ouz, ktidarn Yasama Anlay, Dnya Gazetesi, 28.10.2005.
Oyan, Ouz, Kamu Mali Ynetimi Artk Dzgn leyecek mi?, Dnya Gazetesi,
25.11.2005.
Oyan, Ouz, Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Yasas Bir Reform Nasl Iskalanr?,
Dnya Gazetesi, 12.12.2003.
nc, Ahmet; Haim Kse, Ahmet, Para ve Merkez Bankas: Bamsz bir Merkez
Bankas Mmkn m?, Evrensel Gazetesi, 2.2.2005.
Somel, Cem, Sadede Gelelim, Evrensel Gazetesi, 26. 09.2005.
enyz, Hanife, 118 Katrilyon Liralk Risk, Radikal Gazetesi, 01.01.2005.
enyz, Hanife, Gelir daresindeki Tek at Hayal, Radikal Gazetesi,
21.02.2005.

Kanunlar ve Dier Resmi Belgeler

5345 sayl Gelir daresi Bakanlnn Tekilat ve Grevleri Hakknda Kanun,

(Kabul Tarihi: 05.05.2005), 16.5.2005 tarih ve 25817 sayl Resmi Gazete.
5018 sayl Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Kanunu, (Kabul Tarihi: 10.12.2003),
24.12.2003 tarihli 25326 sayl Resmi Gazete.
5436 sayl Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Yasas ile Baz Kanun ve Kanun
Hkmnde Kararnamelerde Deiiklik Yaplmas Hakknda Kanun (Kabul
Tarihi: 22.12.2005) 24.12.2005 tarih ve 26033 sayl Resmi Gazete.
4749 sayl Kamu Finansman ve Bor Ynetiminin Dzenlenmesi Hakknda Kanun
(Kabul Tarihi: 28.03. 2002)

323
4651 sayl T.C. Merkez Bankas Kanununda Deiiklik Yaplmasna Dair Kanun
(Kabul Tarihi: 25.04.2001)
TBMM, Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Kanunu Plan ve Bte Komisyonu Raporu
(1/692), 22. Dnem 2. Yasama Yl (S. Says: 302)
Maliye Bakanl, Harcama Yetkilileri Hakknda Genel Tebli (Seri No:1),
31.12.2005 tarih ve 26040 sayl Resmi Gazete (4. Mkerrer).
Kamu Mali Ynetimi Projesi, 16.04.1996 tarih ve 22613 sayl Resmi Gazete.
Dnya Bankas Ekonomik Reform Kredisi (Economic Reform Loan-ERL)
14.06.2000 tarih ve 24079 sayl Resmi Gazete
T.C. ile Uluslararas mar ve Kalknma Bankas Arasndaki kraz Anlamas
(Program Amal Mali ve Kamu Sektr Uyum Kredisi) (PFPSAL I), BK.
Karar No. 2001/2706, 12.07.2001; 13.07.2001 tarih ve 24461 sayl Resmi
Gazete.
Turkey- Second Programatic Financial and Public Sector Adjustment Loan II
(PFPSAL II), No. TRPE-70560, 16.04.2002. www.worldbank.org.
Turkey-Third Programatic Financial and Public Sector Adjustment Loan, PFPSAL
III, No. 25795-TU, 17.06.2004, www.worldbank.org.

324
 ZET

Kresel Kapitalizm ve Devletin Dnm

Trkiyede Mali darede Yeniden Yaplanma

Bu almann konusunu kamu mali ynetiminde ve gelir idaresinde yeniden

yaplanma ve buna ynelik yaplan yasalar ve kurumsal deiimler oluturmaktadr.
alma u sorular sorarak balamaktadr. Kamu mali ynetiminde yeniden
yaplanmann 2000li yllarda gereklemesinin gerisinde hangi dinamikler
yatmaktadr? Bu yeni dnemdeki tartmalar nceki dnemlerden farkllatran
nedir? Yeniden yaplanmaya ynelik karlan yasalar kamu ynetimi alannda hangi
deiiklikleri gndeme getirmektedir? Ya da devletin rol ve ilevlerinde bir
deiimden sz edilebilir mi? Bu sorulardan hareketle alma, mali idarede yeniden
yaplanmann gerisindeki dinamikleri aratrmtr. almada mevcut tartmalar ve
yaklamlar eletirel bir gzle incelenerek alternatif bir ereve gelitirilmektedir.
Buna gre mali idarede yeniden yaplanma devletin kresel piyasalarn gerekleri
dorultusunda yeniden rgtlenmesinin nemli bir parasdr. Mali idarede yeniden
yaplanma devletin ve snf ii mcadelenin ald biimleri yanstmaktadr.

325
 ABSTRACT

Global Capitalism and the Transformation of the State

Restructuralization of the Financial Administration in Turkey

Restructuralization in the public financial management and tax administration as

well as the laws and institutional changes aimed at achieving this end constitutes the
subject of this study. The study begins with asking the following questions: What
dynamics lie behind the restructuralization movements taking place in the public
financial management in the decade following 2000? What makes the debates in this
new era different from those in the previous eras? What changes are being
implemented in the domain of public management as a result of the laws which are
passed to achieve restructuralization? Or, is it possible to talk about a change in the
role and functions of the state? Based on these questions, the study investigates the
dynamics behind restructuralization in the financial management. In the study,
existing debates and approaches are analyzed with a critical eye and an alternative
framework has been developed. Accordingly, restructuralization is an important
component of the reorganization of the state in line with global market needs.
Besides, restructuralization in public financial management reflects the forms of the
state and the intraclass struggle.

326