O CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA

Romeu Felipe BACELLAR FILHO*

SOUMARIO: I. Surgimento e justificativa do controle da adminis-

trao pblica. II. O contole interno. III. O controle externo.
IV. Bibliografa.

I. SURGIMENTO E JUSTIFICATIVA DO CONTROLE

DA ADMINISTRAO PBLICA

O controle da administrao pblica configura tema clssico no mbito do

direito administrativo. Com efeito, o controle dos atos emanados dos entes
pblicos surge como um dos mais caros valores polticos desde a Revoluo
Francesa, representando uma das principais caractersticas do Estado de
direito. A sociedade tem o direito de pedir conta, a todo agente pblico,
quanto sua administrao esse valor, positivado no artigo 15 da Decla-
rao dos Direitos do Homem e do Cidado, evidencia que a preocupao
com o controle, alm de antiga, privilegia a participao popular.
Como se sabe, o Estado de direito pode ser entendido como aquele
criado e regulado por uma Constituio, onde o exerccio do poder pol-
tico seja dividido entre rgos independentes e harmnicos, com o obje-
tivo de controle recproco, de modo que os cidados, sendo titulares de
direitos, possam op-los ao prprio Estado.1
Importante notar que, nos primrdios do Estado liberal, o controle era
realizado somente quanto a aspectos conectados com a legalidade dos atos
administrativos. Este controle, quando realizado pelos indivduos, res-
tringia-se apreciao do exerccio da atividade pblica na esfera do con-
* Doutor em direito do Estado. Professor titular da Pontficia Universidade Catlica
do Paran. Professor da Universidade do Paran.
1 Sundfeld, Carlos Ari, Fundamentos de direito pblico, 4a. ed., So Paulo, Malhei-
ros, 2000, p. 38.

33
34 ROMEU FELIPE BACELLAR FILHO

tencioso administrativo. Era, portanto, uma espcie restrita de controle, que

sofreu profundas alteraes no Estado social e democrtico de direito.
Com a social democracia, torna-se mais instrumentalizada a sistemti-
ca dos mecanismos de controle da administrao, na medida em que
cresce a preocupao com o controle das atividades administrativas, em
face da sua maior interveno na sociedade, seja pela prestao de servi-
os pblicos, seja pela atividade regulatria da economia. Criam-se, ent-
o, novas modalidades de controle dos atos administrativos, legitiman-
do-se o cidado como agente controlador. Para Clmerson Merlin
Clve, a partir deste contexto pode-se falar em uma certa perspectiva
do cidado-censor, j que ele provoca a atuao dos mecanismos de
censura sobre os atos ilegais da administrao pblica.2
Recepcionando esta concepo de Estado, pode-se dizer que da Cons-
tituio Federal de 1988 extrai-se o conceito de que o controle da admi-
nistrao pblica, no Brasil, corresponde a um poder de fiscalizao e
correo que sobre ela exercem os rgos dos poderes Judicirio, Legis-
lativo, Executivo e os cidados, com o objetivo de garantir a conformi-
dade de sua atuao com os princpios que lhe so impostos pelo
ordenamento jurdico.
Se por um lado a doutrina unssona quanto importncia dos meca-
nismos de controle das atividades do poder pblico, por outro, no h
qualquer uniformidade no tratamento do tema, principalmente no que se
refere sua taxionomia,3 seja em mbito nacional, seja em mbito
estrangeiro.
So utilizadas, na doutrina, as mais variadas classificaes, quanto aos
mais diferentes aspectos (quanto ao rgo, quanto ao momento, quanto
ao objeto do controle). De qualquer modo, parece mais interessante a sis-
temtica que divide o controle em interno e externo.

II. O CONTROLE INTERNO

Esta modalidade de controle foi bastante valorizada, no Brasil, no

contexto da reforma administrativa de 1967. J naquela poca havia
preocupao com a criao de uma grande estrutura para o controle in-
2 Clve, Clmerson Merlin, Temas de direito constitucional. So Paulo, Acadmica,
1993, p. 22.
3 Relativo a classificao ou uniformizao de termos ou palavras.
 O CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA 35

terno ou autocontrole, como primeira forma de fiscalizar os atos da ad-

ministrao pblica, sem deixar relegados os controles que a Constitui-
o j mencionava (judicial e parlamentar).
Deste modo, o controle interno retrata aquele que executado pelos
prprios rgos da administrao pblica, no exerccio do poder hierr-
quico e nos termos definidos na lei.
Tem-se, neste sentido, que a misso da administrao de controlar a si
prpria uma funo inerente atividade administrativa que visa, nesta
medida, o controle do cumprimento dos princpios administrativos, ou
seja, a observncia, na atividade administrativa, do regime jurdico admi-
nistrativo. Decorre, assim, do dever que a administrao tem de agir le-
galmente, dentro dos limites constitucionais. Destarte, nada mais sensato
que a prpria administrao pblica possa dispor de mecanismos de
aferio de sua atividade.
Podem assim ser considerados mecanismos desta forma de controle:

O autocontrole: tambm chamado de autotutela, cuida das hipte-

ses de reviso dos prprios atos quando ilegais, inoportunos ou in-
convenientes. Esta espcie de controle foi afirmada, jurispruden-
cialmente, com a edio da Smula 473 pelo Supremo Tribunal
Federal do Brasil.
Pedido de reconsiderao: fundamenta-se nos princpios da admi-
nistrao pblica, principalmente no da legalidade e na proteo
ao interesse pblico. A reconsiderao poder ser exercida pela
administrao, ex officio, ou a pedido do particular, sujeitando-se,
neste caso aos prazos legalmente prescritos.
Com efeito, nesta questo cabe observar se h a possibilidade ou
no de, a qualquer tempo, a administrao anular seus atos eiva-
dos de vcios, mesmo quando so concessivos de direito. Ora, ain-
da que prevalente o entendimento de que de um ato nulo no pode
resultar direito, sustenta-se, em certos casos, que, em nome da
boa-f do interessado e do princpio da segurana jurdica,4 alguns
atos administrativos, ainda que eivados de vcios, devam ser man-
tidos, sendo relativizada, ento, a aplicao do princpio da legali-

4 Ver artigo 52 da Lei n. 9.784 de 29 de janeiro de 1999, com a seguinte redao:

O direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos
favorveis para os destinatrios decai em 5 (cinco) anos, contados da data em que foram
praticados, salvo comprovada m-f.
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dade estrita, desde que seja esta a melhor soluo para atender o
interesse pblico.5
Recursos administrativos: a possibilidade de reviso das decises
administrativas, instrumentalizada por meio dos recursos, viabiliza
esta espcie de controle. Seu fundamento, por elementar, reside no
direito de petio, assegurado no artigo 5o. da Constituio Fede-
ral a todos os cidados e regulado pela lei.6 Perceba-se que uma
forma de controle provocada pelo particular, mas efetivada pela
prpria Administrao Pblica, motivo pelo qual tida como um
mecanismo de controle interno.
O controle hierrquico, ocorre em razo da natural fiscalizao
que os agentes que ocupam cargos superiores exercem sobre os
atos de seus subordinados. uma modalidade tpica da adminis-
trao burocrtica.

Cabe notar, ainda, no que se refere ao controle interno, que os servi-

dores por ele responsveis, ao tomarem conhecimento de qualquer irre-
gularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas, sob
pena de responsabilidade solidria. Ou seja, o controle constitui po-
der-dever dos rgos e de seus servidores, aos quais a lei atribui essa
funo, precisamente pela sua finalidade corretiva. No pode, portanto,
ser renunciado nem retardado, sob pena de responsabilidade de quem se
omitiu.

III. O CONTROLE EXTERNO

O controle externo aquele efetuado por rgos alheios adminis-

trao. Como foi exposto, o controle interno tem por principal funda-
mento conferir o cumprimento pela atividade administrativa das pres-
cries do regime jurdico administrativo, justificado esse desiderato no
dever que a administrao tem de atender o interesse pblico.
Todavia, o que se percebeu que, mesmo com a utilizao desses me-
canismos, no h a garantia de uma administrao pblica devidamente
hgida. Em verdade, o problema do autocontrole que, muitas vezes, ou

5 Freitas, Juarez, Estudos de direito administrativo. So Paulo, Malheiros, 1995,

p. 21.
6 Conferir o artigo 56 e seguintes da Lei n.9784/99, antes referida.
 O CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA 37

no exercitado, ou a sua consecuo ocorre de maneira falha. Esta

uma das razes pelas quais se atribui grande significao ao controle
externo.
Com efeito, desde o advento do Estado social e democrtico de direi-
to, constatou-se a necessidade do estabelecimento de mecanismos de
controle que pudessem ser exercidos por agentes localizados fora da es-
trutura administrativa e que sejam, por assim dizer, totalmente desvin-
culados e imparciais em relao atividade que ser objeto do controle.
Com inteira razo, sustentam os especialistas que os mecanismos de
controle externo permitem dar atividade administrativa maior trans-
parncia na gesto da coisa pblica, gerando aperfeioamento, assim,
do modelo democrtico.
Nesta esteira, os mecanismos de controle externo podem ser assim
classificados:

1. Controle poltico (exercido pelo Parlamento)

O controle exercido pelos parlamentos um controle obrigatrio. O

grande poder est nas mos do Parlamento, e, por vezes, os parlamenta-
res no se do conta disso. Os mecanismos atinentes a essa modalidade
de controle devem ser exercidos estritamente nos termos previstos pela
Constituio, sob pena de afronta ao princpio da tripartio de poderes.
So, basicamente, os seguintes:

a) Sustao de atos normativos e de contratos do Executivo artigo

49, V, da CF.
b) Convocao de ministros e requerimentos de informaes arti-
go 50, 1o. e 2o., da CF.
c) Comisses Parlamentares de Inqurito as quais, segundo a
Constituio, tm poderes de investigao prprios das autorida-
des judiciais, e suas concluses, se for o caso, sero encaminhadas
ao Ministrio Pblico para que promova a responsabilidade civil
ou criminal dos infratores artigo 58, 3o., da CF.
d) Autorizao ou aprovaes do Congresso necessrias para atos
concretos do Executivo artigo 49, I, XII, XIII, XVI e XVII, da
CF.
e) Poderes controladores privativos do Senado referidos no artigo
52 da CF.
38 ROMEU FELIPE BACELLAR FILHO

f) Julgamento das contas do Executivo artigo 49, IX, da CF.

g) Suspenso e destituio (impeachment) do Presidente ou de mi-
nistros segundo os artigos 85 e 86, c.c. o disposto na Lei n.
1.079/50. Se ao presidente da Repblica for irrogada a prtica de
crime de responsabilidade, denunciada por qualquer cidado, au-
toridade ou parlamentar, e a Cmara dos Deputados, por dois ter-
os dos seus membros, acolher tal acusao, o Senado Federal to
logo se instaure o processo, julgar a matria, suspendendo, ime-
diatamente, a autoridade de suas funes. Se a opo for pela con-
denao, a autoridade ser destituda do cargo, procedendo-se,
ento, ao denominado impeachment.
h) Controle financeiro o controle exercido pelo Tribunal de
Contas. Cumpre notar que este Tribunal, por determinao da
Constituio, exerce funes de um rgo auxiliar do Poder Le-
gislativo, muito embora tenha competncia constitucional prpria,
perfeitamente definida. Com efeito, o seu papel o de uma insti-
tuio constitucional autnoma. Sua competncia definida nos
artigos 71 e seguintes da CF.

Podem ser aferidas, em relao a este controle, algumas regras

bsicas:

Quanto atividade controlada: contbil, financeira, oramentria e

patrimonial.
Quanto aos aspectos controlados: legalidade, legitimidade (ordem
de prioridade estabelecida no plano plurianual), economicidade
(na aplicao da despesa pblica, se o rgo controlado procedeu
a uma adequada relao custo-benefcio), fidelidade e higidez fun-
cional dos agentes administrativos e controle de resultados de
cumprimento de metas e programas de trabalho.
Quanto s pessoas controladas: Unio, estados, municpios, Distri-
to Federal e entidades da administrao direta e indireta, bem co-
mo qualquer pessoa que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou ad-
ministre dinheiro, bens e valores pblicos.
Quanto s atividades do Tribunal de Contas:
a) Fiscalizao financeira.
b) De consulta (parecer prvio sobre as contas prestadas anual-
mente).
 O CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA 39

c) De informao que podem ser prestadas ao Congresso Na-

cional.
d) De julgamento julga as contas dos administradores.
e) Sancionatrias.
f) Corretivas.
g) De ouvidor artigo 74, 1o. e 2o., da CF.

Em sntese, no que se refere ao controle financeiro, exercido pelo Tri-

bunal de Contas de acordo com a disciplina constitucional, tem-se que as
contas do administrador lhe so enviadas para a emisso de um parecer
prvio, o qual ser submetido ao Parlamento. o Parlamento que profere
o julgamento final, extraindo uma certido de quitao ao cidado, ocu-
pante do cargo pblico ou ordenador da despesa, quando as contas so
aprovadas. Se no forem aprovadas, o cidado responde com o seu pa-
trimnio pessoal pelos atos praticados e pelos danos causados ao patrim-
nio pblico. este o caminho indicado pela Constituio Federal.

2. Controle jurisdicional

A vigente Constituio expandiu o campo de controle da atividade

administrativa pelo Poder Judicirio, de um lado, mediante a criao de
novas aes constitucionais (habeas data, mandado de segurana cole-
tivo, mandado de injuno) e reforo das j existentes (ao popular e
ao civil pblica) e, de outro, pela expressa afirmao de princpios
constitucionais da Administrao Pblica (legalidade, moralidade, im-
pessoalidade e publicidade).
A Constituio de 1988, em relao anteriormente vigente (1967)7
elasteceu o princpio da inafastabilidade do Poder Judicirio, no artigo
5o, XXXV, onde expresso leso acrescentou-se ameaa e foi su-
primido o termo individual relativos aos direitos, para alcanar quais-
quer direitos (individuais, coletivos, difusos). Concede-se, desta forma,
um poder geral ao Judicirio, inserido na tendncia de aumento do es-
pectro protetivo do controle jurisdicional, materializado pela ampla
possibilidade de reexame das decises da administrao. A isto acrescen-
te-se a afirmao constitucional do controle de constitucionalidade das
leis e atos normativos.

7 E Emenda Constitucional n.1 de 1969.

40 ROMEU FELIPE BACELLAR FILHO

Nesse diapaso, concorde-se com Jos Raimundo Gomes da Cruz na

assertiva de que, no perodo republicano, antes da Constituio de 1988,
e mesmo aps iniciada sua vigncia, tem o Brasil adotado o sistema de
jurisdio una.8
O debate sobre a funcionalidade prtica de uma jurisdio una ou d-
plice, no que tange estrutura de uma tpica jurisdio administrativa,
tema de atualidade, dado o fenmeno mundial do aumento da ingerncia
da mquina administrativa no cotidiano de cada cidado.
No sistema francs de jurisdio administrativa, o tema coloca-se em
face do desaparecimento da desconfiana em relao ao Judicirio, fun-
damento da interpretao francesa do princpio da separao dos pode-
res. Logo, se o sistema se manteve, mesmo dissipada sua razo de ser
original, porque outras razes devem ser suscitadas.
O debate atual no mais se posiciona em termos de fundamentos teri-
cos: a histria comprovou a possibilidade de interpretaes diferenciadas
a respeito da independncia dos poderes estatais sem a quebra do ncleo
essencial. Antes, trata-se de discutir problemas prticos: qual modelo de
jurisdio capaz de oferecer maior possibilidade de uma justia satisfa-
tria entre administrao e cidados, assegurando uma efetiva proteo
destes em relao quela?
No Brasil, a criao constitucional dos juizados especiais uma das
amostras mais contundentes da preocupao com a efetividade da justi-
a. No direito administrativo, a questo ganha contornos mais delicados
devido ao aumento da complexidade das normas administrativas. Uma
justia que se queira clebre e eficiente necessita estar dotada de conhe-
cimentos tcnicos da realidade administrativa.
Nesta perspectiva, cabe analisar os sistemas (francs e brasileiro) sob
o ponto de vista da proteo dos cidados e das garantias de suas liberda-
des diante do poder da administrao, bem como da simplicidade e co-
modidade prtica para o cidado.
No sistema francs, a existncia de uma jurisdio administrativa ga-
rante aos cidados (e administrao) julgadores com experincia na re-
soluo dos conflitos administrativos. Em contrapartida, a presena de
uma jurisdio especial para a administrao pode ser encarada como um
privilgio que conduz formao de um direito de exceo. Destarte, a
crtica dos anglo-saxes a esse sistema reflete a preocupao com a efi-
8 Gomes Da Cruz, Jos Raimundo, O controle jurisdicional do processo disciplinar,
So Paulo, Malheiros, 1996. p. 200.
 O CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA 41

cincia da limitao do poder da administrao atravs de um rgo que

a integra. A esta crtica adiciona-se aquela relacionada questo da desi-
gualdade entre poder pblico e cidado.
O rebate da doutrina francesa vem no argumento de que os tribunais ad-
ministrativos no guardam como misso a defesa das prerrogativas da
administrao. Alm de separados da administrao ativa, o Conselho
de Estado alicerou, historicamente, jurisprudncia no sentido de amplo
controle dos atos administrativos, especialmente atravs dos recursos de
excesso de poder.
Do ponto de vista da simplicidade e comodidade prtica do jurisdicio-
nado, certo que a dualidade de jurisdies apresenta o grave problema
da incerteza quanto competncia de cada uma, ainda mais tendo-se em
mente o aumento da ingerncia estatal, como referido.
A experincia dos outros pases europeus caminha para a superao de
dois problemas do sistema francs: a dificuldade em conciliar uma juris-
dio una com a especificidade dos juzes e a falta de constitucionaliza-
o da jurisdio administrativa, embora a sua existncia esteja afirmada
pelo Conselho Constitucional como princpio de valor constitucional.
Observe-se, neste sentido, que o movimento de constitucionalizao
do princpio de proteo dos indivduos perante a administrao conhe-
ceu, em seus ltimos anos, um prolongamento espetacular na jurisprud-
ncia da Comisso e da Corte Europia dos Direitos do Homem que pas-
saram a interpretar, a partir de 1985, o princpio do juiz legal, disposto
no artigo 6o. da Conveno, como garantidor do direito de todas as pes-
soas perante um tribunal independente e imparcial na proteo em face
de uma administrao que ofende, ilegalmente, um direito assemelhado a
um direito civil (seja um direito de caractersticas patrimoniais direito
de propriedade, seguridade social, penses seja um direito profissional).
Nesta trilha, a aproximao entre a jurisdio judiciria e a adminis-
trativa, proclamada por vrias Constituies europias, tem por objetivo
a proteo do cidado em face da administrao. Mesmo nos pases que
no adotaram, irrestritamente, a integrao da justia administrativa ao
Poder Judicirio observa-se uma inclinao ao reforo das exigncias do
conhecimento do direito administrativo por parte dos juzes e, sobretudo,
maior reconhecimento da garantia de independncia destas instncias
julgadoras.
Assim, o que se tem observado que, se, historicamente, a razo ori-
ginal concentrava-se na perspectiva do Estado visando a construo de
42 ROMEU FELIPE BACELLAR FILHO

um sistema garantidor da independncia entre os poderes, hoje o enfo-

que parte muito mais do cidado.
Vigora, no Brasil, situao diversa da encontrada nos demais pases.
Com efeito, no intuito de implantar uma jurisdio administrativa, no
h necessidade de nos afastarmos da nossa tradio judicialista, onde os
tribunais com poderes para proferir decises, com fora de coisa julgada,
encontram-se integrados ao Poder Judicirio. Esta , ao fim, a tendncia
europia: a formao de uma jurisdio administrativa, com estatuto
constitucional, integrada ao Poder Judicirio. O que se prope, ento, a
manuteno da unidade da Jurisdio, com a instituio de varas e cma-
ras integradas estrutura do Poder Judicirio, especializadas no julga-
mento da matria administrativa. De igual sorte, a criao de juizados es-
peciais, como proposto pela CF, em seu artigo 98, I, para conciliao
(dentro dos limites legalmente conferidos aos procuradores da Fazenda
Pblica), julgamento e execuo de litgios cveis-administrativos de me-
nos complexidade da competncia dos juzes federais e estaduais (impo-
sio de multas, por exemplo).
De lege ferenda, defende-se que a proteo do cidado perante a ad-
ministrao deve caminhar para a criao constitucional de uma Jurisdi-
o Administrativa integrada ao Poder Judicirio. Prope-se a implemen-
tao do judicialismo brasileiro para um judicialismo perfeito.9 Com
efeito, o processo administrativo conservar uma certa originalidade, to-
davia, obedecer a regras que no tero mais por efeito e objeto proteger
a Administrao, mas assegurar um novo equilbrio entre Administrao
e cidados. O presente movimento nada mais do que o equilbrio dos
poderes em proveito da justia, j que inexiste liberdade quando o direito
desrespeitado.
De qualquer forma, as principais medidas de exerccio de controle
do Poder Judicirio sobre a atividade administrativa, de acordo com o
texto constitucional, so: habeas corpus (artigo 5o., LXVIII, da
CF/88), mandado de segurana (artigo 5o., LXIX e LXX, da CF/88 e
Lei n. 1.533/51), habeas data (artigo 5o., LXXII, da CF/88), mandado
de injuno (artigo 5o., LXXI, da CF/88), ao popular (artigo 5o.,
LXXIII, da CF/88 e Lei n. 4.717/65), ao civil pblica (artigo 129, III,

9 Caetano, Marcello, As garantias jurisdicionais dos administradores no direito

comparado de Portugal e do Brasil, Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro,
Seleo Histrica, 1996, p. 484.
 O CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA 43

da CF/88 e Lei n. 7.347/85), ao direta de inconstitucionalidade (arti-

gos 102, I, a, e 103, da CF/88).
Passemos, agora, ao estudo dos principais instrumentos acima refe-
ridos.

A. Mandado de segurana

O mandado de segurana, medida inspirada no amparo mexicano, em-

bora ao constitucional excepcional, freqentemente utilizado como
mecanismo de controle da administrao pblica, regulamentado que foi,
desde 1951, pela Lei n. 1.533/51. A CF de 1988 tambm tratou desta
medida, em seu artigo 5o., LXIX, como instrumento utilizado para ga-
rantir direito lquido e certo, individual ou coletivo, com o objetivo de
conter o abuso de poder ou desvio de finalidade.
O writ deve ser impetrado contra ato de autoridade, conceito bastante
amplo, abrangendo todo aquele que, de alguma forma, esteja no exerc-
cio de atribuies do Poder Pblico.
A competncia para julgamento deste remdio constitucional previs-
ta nos Regimentos Internos dos Tribunais e nos Cdigos de Organizao
Judiciria dos Estados.
Por direito lquido e certo deve-se entender aquele que pode ser de-
monstrvel de plano, inquestionvel, devendo a prova ser pr-constituda
e juntada documentalmente inicial.
Como o mandado de segurana tem por objetivo proteger direito vio-
lado ou sob ameaa, a afronta para o cidado deve ser o mais imediata-
mente possvel, desfeita. Destarte, o juiz, quando requerido, dever apre-
ciar liminarmente a matria, suspendendo o ato impugnado, se estiverem
presentes os requisitos previstos no artigo 7o., II, da Lei n. 1.533/51 (re-
levncia dos fundamentos do pedido e risco de que a deciso final resulte
ineficaz).
ao de rito sumrio especial, com prazos bastante reduzidos.
A sentena tem cunho mandamental, isto , seu cumprimento no ad-
mite recusa pela auridade impetrada.
Note-se que contra ato judicial que possa ser reformado pela via re-
cursal processual no cabe mandado de segurana. Todavia, a medida
constitucional cabvel quando for negado efeito suspensivo ao recurso
interposto na esfera administrativa. Do mesmo modo, cabe impetrao
44 ROMEU FELIPE BACELLAR FILHO

de mandado de segurana na via judicial quando no houver na lei

processual previso de recurso apropriado ou para reverter afrontas de-
correntes de despachos de mero expediente, at porque, como se sabe,
no h recurso processual previsto em tais hipteses.
O prazo para impetrao de mandado de segurana, decadencial, de
120 dias. Assim, no se interrompe nem se suspende. Sua contagem tem
incio a partir da data em que o interessado foi notificado da prtica do
ato abusivo.
Por tradio, o mandado de segurana uma ao que visa proteger
direito individual. Contudo, a Constituio Federal de 1988 inovando no
tratamento da matria, prescreveu a possibilidade de impetrao de man-
dado de segurana coletivo.
Reitere-se que o mandado de segurana individual continua sendo
personalssimo: os efeitos de sua deciso circunscrevem-se ao impetrante
e autoridade impetrada. J o mandado de segurana coletivo trouxe a
possibilidade de associaes e sindicatos assumirem a condio de sub-
stitutos processuais de seus filiados, atuando no plo ativo da demanda,
em defesa destes, cuja deciso aproveitar a todos.

B. Ao popular

A ao popular, contemplada no artigo 5o., LXXIII, da CF, o meca-

nismo pelo qual se garante legitimidade a qualquer cidado para propor
medida com objetivo de anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de
entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimnio histrico e cultural. regulamentada pela Lei
n. 4.717/65.
Entende-se, por ato lesivo, uma lei, um ato ou um contrato que se
mostre ruinoso aos interesses pblicos.
O requisito, ento, para a propositura desta medida, a existncia de
um ato lesivo e ilegal. importante ter-se em conta, nesse sentido, que
no cabe ao popular para anular ato to-somente ilegal, pois, nestes ca-
sos, podem ser utilizados outros instrumentos para anul-lo, tais como o
mandado de segurana e a ao anulatria de ato jurdico.
Importante ainda verificar que na ao popular no se busca to-so-
mente invalidar uma opo administrativa, mas corrigir a atuao do ad-
ministrador pblico, fazendo com que este retome o imprio do direito.
 O CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA 45

Deste modo, busca-se, com a ao popular, atingir efeitos preventivos,

impedindo a consumao de um determinado ato, ou efeitos repressivos,
para desconstituir ato j consumado. A ao popular permite, ainda, a
condenao da autoridade para recompor o patrimnio pblico dos danos
causados. Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, este motivo faz a
medida ser temida pelos administradores, pois, conforme lembra o autor,
a sentena proferida poder condenar os responsveis pela prtica do ato
viciado ao pagamento de perdas e danos.10
Pode-se vislumbrar, na Constituio Federal de 1988, um real incenti-
vo propositura das aes populares. Com esse desiderato, o precitado
artigo 5o., LXXIII, estabelece que o seu autor fica isento de custas pro-
cessuais e at mesmo do nus de sucumbncia, salvo se comprovada
m-f. Note-se que a ressalva feita para que no se transforme a medi-
da em mero instrumento de perseguio poltica.

C. Ao civil pblica

A ao civil pblica regulamentada pela Lei n. 7.347/85 e tambm

foi prevista na Constituio Federal de 1988, em seu artigo 129, III.
No h que confundir a ao civil pblica com a ao popular. Por
certo, como restou referido, esta uma ao reservada ao cidado, pes-
soa fsica, contra um ato da autoridade, reputado lesivo. J aquela s
poder ser proposta pelas entidades elencadas no artigo 5o. da referida
Lei: Ministrio Pblico, Unio, estados, municpios, autarquias, fun-
daes, sociedades de economia mista, empresas pblicas, fundaes,
assim como pelas associaes constitudas h pelo menos um ano.
Tambm diferem tais medidas no que se refere aos interesses jurdicos
por ela protegidos. Como se observou, na ao popular busca-se prote-
ger o patrimnio pblico, a moralidade administrativa, o meio ambiente
e o patrimnio histrico e cultural. J com a ao civil pblica busca-se
evitar danos, ou responsabilizar os agentes causadores de danos, ao
meio ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artstico, es-
ttico, histrico, turstico ou paisagstico. cabvel, portanto, para prote-
ger interesses difusos ou coletivos.

10 Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, Sao Paulo, Malheiros, 2001

p. 815.
46 ROMEU FELIPE BACELLAR FILHO

uma ao extremamente importante e tem gerado excelentes resulta-

dos, tendo prevenido uma srie de atuaes indevidas por parte da
administrao pblica.
Tambm no h, na ao civil pblica, cobrana de custas judiciais ou
imposio de nus de sucumbncia.

3. Controle social

Finalmente, inserido na classificao de controle externo dos atos ad-

ministrativos tem-se o controle exercido pelos cidados em relao s
atividades administrativas, denominado controle social.
Conforme j se fez referncia, a Constituio Federal de 1988 insti-
tuiu um regime jurdico administrativo vinculado implantao de uma
administrao pblica democrtica, razo pela qual garante a participa-
o direta do cidado na gesto da coisa pblica. Contudo, a participao
dos indivduos no se reduz possibilidade de influenciar na tomada de
decises administrativas. Com efeito, para que o direito fundamental de par-
ticipao seja efetivamente concretizado preciso garantir aos indiv-
duos a possibilidade de exercer, diretamente, o controle da atividade ad-
ministrativa.
Nesse sentido, o controle social surge como um mecanismo posto
disposio dos cidados de modo a permitir a sua atuao fiscalizadora
da administrao pblica.
Assim, entende-se que, de acordo com esta concepo, o controle so-
cial das atividades administrativas viabiliza a concretizao do Estado
democrtico de direito.
No quadro constitucional, podem ser identificados alguns mecanismos
que viabilizam o controle social:

Direito de petio, previsto no artigo 5o., XXXIV, a, da CF, que

assegura a todos o acesso ao aparelho do Estado para o fim de re-
clamar qualquer providncia.
Direito de reclamao em relao prestao dos servios pbli-
cos, conforme previsto no artigo 37, 3o., na redao original da
CF de 1988, apresentando-se como direito que venha concretizar
o direito fundamental de participao, direcionado na construo
do Estado democrtico de direito.
 O CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA 47

Consoante j referido esse direito pode ser levado a efeito por meio da
Lei de Processo Administrativo (Lei n. 9.784/99), que prev expressa-
mente tal hiptese, em seu artigo 48.
Destarte, o direito de participao permite, neste contexto, o aperfei-
oamento da esfera administrativa, no sentido de sua democratizao.
Como conseqncia, possibilita a flexibilizao do regime burocrtico,
implicando a leitura de seus principais institutos pelo vis dos valores
democrticos.
A estrutura do aparelho do Estado, nesta medida, direciona-se ao aten-
dimento dos cidados ou do interesse pblico, concretamente definido
pelo contedo constitucional atribudo ao princpio de proteo digni-
dade da pessoa humana. Busca-se superar, assim, a caracterstica auto-re-
ferencial que, por vezes, adotada pela burocracia.

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