LEI 4.

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Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaborao e contrle dos

oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal.
Art. 1 Esta lei estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e contrle dos
oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, de
acrdo com o disposto no art. 5, inciso XV, letra b, da Constituio Federal.
o cuidar das diretrizes prescritas para a elaborao dos oramentos, de sua
execuo e do levantamento dos balanos gerais dos rgos da Administrao
Direta, os quais compreendem: Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder
Judicirio. Depois do advento do Decreto-lei n. 200/67, a Lei passou a
alcanar, adicionalmente, as autarquias e fundaes. Quanto s empresas
pblicas, isto ocorreu somente depois da promulgao da Carta Poltica de
1988
Art. 2 A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e
despesa de forma a evidenciar a poltica econmica financeira e o
programa de trabalho do Govrno, obedecidos os princpios de
unidade universalidade e anualidade.
o A discriminao da receita e da despesa, embora a Lei1, neste
artigo, no defina os seus significados, permite identificar o
desdobramento da classificao de ambas. Dessa forma, a
compreenso desses dois itens, assim como dos objetivos do
governo em relao poltica econnico-financeira em seus
detalhes receita e despesa por natureza , foi a forma
visualizada pelos legisladores para evidenciarem a origem dos
recursos (receitas) e a respectiva aplicao (despesas).
http://www.ebah.com.br/content/ABAAAfkm0AC/lei-4-320-64-comentada
http://www.amvapmg.org.br/050913d.pdf
Vedaes oramentrias

No artigo 167 da Constituio Federal, encontra-se o rol de proibies relativas

ao oramento. Dada a importncia do referido tema, o legislador constituinte achou por
bem destinar um artigo exclusivamente para tratar do assunto. Destaca Torres (1995, p.
97) que o artigo 167 todo dedicado aos princpios gerais do oramento e, de fato, o
citado artigo normatizou vrios princpios oramentrios, como o da legalidade, o da
no-vinculao, dentre outros; porm, como se ver adiante, o art. 167 trata, de igual
modo, de diversas outras matrias relacionadas vedaes em plano oramentrio.

Piscitelli (2015, p. 135) divide as vedaes contidas no art. 167, da CF, em dois
tpicos: execuo oramentria e discriminao de receitas e despesas. Este diz
respeito s vedaes existentes na prpria elaborao da lei oramentria anual e, dessa
forma, distribuio e discriminao de receitas e despesas. O primeiro tpico, por sua
vez, trata das limitaes constitucionais a serem aplicadas no momento da realizao do
oramento.

No mbito das vedaes referentes ao tema da execuo oramentria,

destacam-se os incisos I, VI, VIII e X, que estabelecem limitaes relacionadas ao
andamento do oramento, aos limites de realizao das receitas e despesas.

No inciso I, consta a vedao ao incio de programas ou projetos no includos

na lei oramentria anual.. Os programas e projetos so ferramentas de planejamento e
organizao de que lana a mo a Administrao Pblica para atingir seus objetivos.
Evidente que o ato de iniciar projetos no inclusos no oramento sinaliza um claro
indcio de m gesto dos recursos pblicos, tem em vista a realizao de gastos sem
prvio planejamento.

Alm disso, de se ter em conta que a competncia para dispor sobre as

despesas pblicas cabe ao Congresso Nacional (art. 48, II, da CF), uma vez que a
definio da aplicao dos recursos pblicos sujeita-se ao processo legislativo,
instrumento democrtico que melhor atende ao interesse pblico e proporciona a
publicidade e transparncia necessrias para a simetria de informaes entre o poder
publico e a sociedade (CARVALHO FILHO, 2008, p.16). A respeito de tal vedao, j
decidiu o Supremo Tribunal Federal, na Questo de Ordem em Petio de n. 2.836-8:
 Determinao judicial de construo de creches pelo
Municpio. Despesas pblicas: necessidade de autorizao
oramentria: CF, art. 167. Fumus boni juris e periculum in mora
ocorrentes. Concesso de efeito suspensivo ao RE diante da
possibilidade de ocorrncia de graves prejuzos aos cofres pblicos
municipais. (Pet 2.836-QO, rel. min. Carlos Velloso, julgamento em
11-2-2003, Segunda Turma, DJ de 14-3-2003.)

No caso em questo pelo STF, houve a concesso do efeito suspensivo ao

Recurso Extraordinrio impetrado pelo Estado do Rio de Janeiro em face do acrdo do
Egrgio Tribunal de Justia do RJ; este confirmou a sentena que condenou o municpio
do Rio de Janeiro a garantir a gratuidade do atendimento em creches (...), e construir
creches ou ampliar o nmero de vagas existentes, a fim de se atender a 100% da
demanda (...) em diversos bairros. A Suprema Corte entendeu, no presente caso, que a
deciso aparentemente violaria o princpio da separao de poderes (art. 2, da CF) e
que, alm disso, as despesas pblicas dependem de autorizao oramentria (art.167,
da CF). Estaria havendo, portanto, numa analise apriorstica, ofensa a tais normas
constitucionais(http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?
docTP=AC&docID=86517).

A respeito de tal vedao, pontua Piscitelli (2015, p. 135):

(...)ainda que tenha havido previso no PPA ou na LDO acerca da

realizao de despesas vinculadas a determinadas aes ou programas
governamentais, o efetivo gasto e, assim, a execuo do projeto,
somente podero ir adiante se houver previso especfica quanto s
receitas e s despesas na LOA.
Isso porque a prpria lei oramentria que especifica as receitas e despesas,
vinculando-as s necessidades pblicas. Dessa maneira, a execuo de projetos ou
programassem a respectiva incluso na norma oramentria anual representaria a realizao de
gasto

Ainda no mbito das vedaes inseridas na fase da execuo oramentria, o

inciso VI veda a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de uma
categoria de programao para outra ou de um rgo para outro, sem prvia autorizao
legislativa. Probe-se, portanto, a modificao da distribuio de receitas realizadas na
LOA, sem previa autorizao legislativa. Tendo em vista a competncia exclusiva do
Congresso para dispor sobre o Oramento, no seria razovel, nem sistemicamente
coerente, permitir-se a altercao de qualquer dispositivo da lei sem que houvesse
autorizao legislativa prvia a respeito da matria. Tal ato tornaria intil todo o
processo legislativo pelo qual passou o oramento.

Destaca Carvalho Filho (2008, p. 19) que o inciso VI tambm tangencia o

chamado Princpio da Especificao, que estabelece que as receitas e despesas devem
constar no oramento de forma discriminada, previsto nos artigos 5 e 15 da Lei
4.320/64. de se frisar, no entanto, que a transposio, remanejamento e transferncia
de recursos no so aes proibidas; o que se veda sua realizao sem a prvia
autorizao legal. (introduzir deciso do STF?)

A seguir, o inciso VIII traz a proibio da utilizao, sem autorizao legislativa

especfica, de recursos dos oramentos fiscal e da seguridade social para suprir
necessidade ou cobrir dficit de empresas, fundaes e fundos, inclusive dos
mencionados no art. 165, 5.. Este dispositivo dispe que a LOA compreender o
oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da
administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder
Pblico; o oramento de investimento e; o oramento da seguridade social, este
abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou
indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.

O inciso IX, por sua vez, veda a instituio de fundos de qualquer natureza,
sem prvia autorizao legislativa. Os fundos so instrumentos oramentrios que
visam destinao de recursos a atividades, programas e projetos governamentais
Piscitelli (2015, p. 136); Giacomoni (2005. p. 81), por sua vez, dispe que os fundos so
autnticos oramentos dentro do oramento. E o objetivo de tal vedao evitar que
haja sua criao de forma indiscriminada pelo Executivo, o que significaria a retirada do
Congresso da prerrogativa de dispor sobre gastos pblicos, tendo vista que a utilizao
dos recursos dos fundos feita pelo Poder Executivo.

Como possvel observar-se pela leitura dos trs incisos acima analisados, estes
estabelecem exigncias que relacionam-se com o cumprimento da legalidade para a
realizao de gastos pblicos, tangenciando especialmente o mbito da execuo
oramentria.

Outra vedao constante no art. 167, da CF, que se insere no campo da execuo
oramentria encontra-se no inciso X, que probe:
 a transferncia voluntria de recursos e a concesso de emprstimos,
inclusive por antecipao de receita, pelos Governos Federal e
Estaduais e suas instituies financeiras, para pagamento de despesas
com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios
Como destaca Carvalho Filho (2008, p. 21), a transferncia voluntria a
entrega de recurso para outro ente da federao em cooperao, auxilio ou assistncia
financeira, que no seja decorrente de uma obrigao legal. Tal vedao relaciona-se
com a responsabilidade na gesto fiscal e busca garantir que os entes federativos
realizem uma boa administrao fiscal, no esperando um eventual subsdio financeiro
nas demais unidades federativas para cobrir excessos indesejveis.

Por fim, destacam-se os incisos V e VII que tambm se relacionam execuo

oramentria, mas que se diferem dos demais j analisados por dizer respeito
especificamente abertura de crditos adicionais. O primeiro deles, o de nmero V,
veda a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao legislativa e
sem indicao dos recursos correspondentes.

Como j estudado, os crditos suplementares so incrementos aos valores j

previstos no oramento, mas que se mostraram insuficientes; os especiais, por sua vez,
so autorizaes de novas despesas que no estavam originalmente previstas no
oramento.

Nota-se que necessidade de que sejam identificados os recursos que daro

suporte aos crditos concedidos expressa a preocupao com o equilbrio das finanas
pblicas por parte do legislador constituinte. Este, no entanto, no inseriu no rol de
proibio os chamados crditos extraordinrios, tendo em vista o carter excepcional de
tal instrumento oramentrio, que autoriza despesas de carter urgente e imprevisvel,
dispensando a necessidade de indicao da fonte de receita.

A respeito de tal vedao, j se pronunciou o STF em sede de Ao Direita de

Inconstitucionalidade:

Medida cautelar em ao direta de inconstitucionalidade. MP 402, de

23-11-2007, convertida na Lei 11.656, de 16-4-2008. Abertura de
crdito extraordinrio. (...) Violao que alcana o inciso V do mesmo
artigo, na medida em que o ato normativo adversado vem a
categorizar como de natureza extraordinria crdito que, em verdade,
no passa de especial, ou suplementar. (ADI 4.049-MC, rel. min.
Ayres Britto, julgamento em 5-11-2008, Plenrio, DJE de 8-5-2009.)
 (http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?
docTP=AC&docID=591261)
O inciso VII, por fim, trata da vedao concesso ou utilizao de crditos
ilimitados. Tal inciso relaciona-se com o Princpio da Especificao (arts. 5 e 15, da Lei
4.320/64), em que se veda a autorizao de dotaes globais, exigindo-se a apresentao
das receitas e despesas de forma analtica. Alm disso, relaciona-se de igual modo com
o chamado Princpio do Equilbrio, que prev que as autorizaes de despesas devem
ser compatveis com a previso de arrecadao de receita do perodo, a fim de que seja
evitado o dficit oramentrio. A inexistncia de um teto para a realizao de despesas
poderia gerar resultados extremamente negativos em termos oramentrios, culminando
em um patente desequilbrio nas contas governamentais.

No que se refere s vedaes quanto discriminao de receitas e despesas,

Piscitelli (2015, p. 137) chama ateno para os incisos II, III, IV e XI. O inciso II probe
a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos
oramentrios ou adicionais. Ao estabelecer tal vedao o legislador constituinte
buscou zelar pelo planejamento dos gastos pblicos, determinando a exigncia de que
toda despesa esteja vinculada a uma receita, no sendo possvel, tampouco, a assuno
de obrigaes sem a indicao da respectiva fonte de custeio.

O inciso IV, em seu turno, prev a vedao vinculao de receita de impostos

a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos
impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para as aes e
servios pblicos de sade, para manuteno e desenvolvimento do ensino e para
realizao de atividades da administrao tributria, como determinado,
respectivamente, pelos arts. 198, 2, 212 e 37, XXII, e a prestao de garantias s
operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8, bem como o
disposto no 4 deste artigo.

O dispositivo acima expressa uma das mais importantes vedaes

constitucionais relativas ao oramento, concretizada no denominado Princpio da No-
afetao das Receitas, j tratada no presente trabalho. Nota-se que o princpio no veda
a vinculao dos demais tributos, pois somente o imposto tem o carter de ser no-
vinculativo, isto , tem por fato gerador uma situao independente de qualquer
atividade estatal especfica, relativa ao contribuinte (art. 16 do CTN).
 A respeito da necessidade de no se vincular as receitas, pontua Giacomoni
(2005, p. 80):

uma imposio de bom-senso, pois qualquer administrador prefere

dispor de recursos sem comprometimento algum, para atender s
despesas conforme as necessidades. Recursos excessivamente
vinculados so sinnimos de dificuldades, pois podem significar sobra
em programas de menor importncia e falta em outros de maior
importncia.
Conclui-se da anlise dos dois incisos acima que toda despesa deve corresponder
a uma receita, no entanto, tratando-se de receitas de impostos, apenas haver vinculao
nas situaes restritamente previstas na Constituio.

O inciso III, em seu turno, veda a realizao de operaes de crditos que

excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante
crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder
Legislativo por maioria absoluta. Tal dispositivo expressa a chamada regra de ouro
das Finanas Pblicas, que determina que os recursos provenientes das operaes de
crdito no devem ser usados para cobrir despesas de custeio, evitando-se, assim, o
endividamento pblico.

Por fim, ainda no que se refere s vedaes relacionadas determinao de

despesas e receitas, o inciso XI traz a proibio da utilizao dos recursos provenientes
das contribuies sociais de que trata o art. 195, I, a, e II (incidentes sobre a folha de
salrios que tenham sido retidas por empregador, pessoa jurdica ou equiparada, alm
das recolhidas pelo trabalhador), para a realizao de despesas distintas do pagamento
de benefcios do regime geral de previdncia social de que trata o art. 201..

Sabe-se, consoante disposio do art. 195 da CF, que a seguridade social

financiada por toda a sociedade e, em especial, por contribuies sociais que incidem
sobre a folha de salrio dos trabalhadores. Nota-se, portanto, que a disciplina das
contribuies inversa regra relativa s receitas dos impostos; ou seja, exige-se que
haja vinculao finalidade pela qual o tributo foi demandado.