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Revista de Direitos Fundamentais e Democracia, Curitiba, v. 14, n. 14, p. 387-408, julho/dezembro de 2013.
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Abstract
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Mais de duas dcadas depois de sua promulgao, a Carta de Outubro pode ser
analisada sob a perspectiva das diversas categorias de constitucionalismo que vo
desde aquele identificado como de transformao (MARLE, 2009, p. 286-301),
passando pelo latino-americano (PASTOR e DALMAU, [s/d]), aspiracional
(SCHEPEELE, 2003, p. 296-324), e tantos outros que a literatura mais recente aponta.
No se pretende analisar todos esses fascinantes modelos de
constitucionalismo indicados pela fervilhante produo na rea; possvel, partir de um
elemento que comum a todas essas categorias, a saber, a afirmao de um
compromisso do Texto Fundante para com uma agenda de mudanas que promova
incluso social (YEH JIUNN-RONG e CHANG WEN-CHEN, 2009, p. 145-183),
normalmente num contexto de superao de legado de um passado, muitas vezes
recente, de violncia e excluso.
No se est aqui afirmando nada que no se inclua na compreenso j
consolidada de que os modelos de constituio do perodo ps-45 tinham na ideia fora
da dignidade da pessoa um elemento irradiante e subordinante de toda a compreenso
da arquitetura constitucional, determinando uma orientao finalstica atuao do
poder (MOREIRA NETO, 2011, p. 80). O que se pretende destacar que o desiderato
constitucional associa a busca da transformao social e da indispensvel incluso,
consolidao de uma democracia substantiva; projeto coletivo e recognitivo, que no
pode se ver reduzido, pelas dificuldades a ele interentes, a uma atuao pontual de
qualquer dos braos especializados de poder.
Relevantes so os efeitos do prestgio em favor desse propsito constitucional
de promoo da incluso social (LANGA, 2006): um compromisso com o acesso
justia igualitria, uma mudana na estrutura da deciso pblicaque se desloca de um
eixo da autoridade para o da justificao, a cunhagem de uma nova cultura e formao
jurdica, e ainda um compartilhamento de responsabilidades pela promoo desta
transformao.
A chave de compreenso desse propsito dos constitucionalismos j do sculo
XXI est em que se cuida: 1) de um projeto de incluso cunhado sob o signo da
igualdade; 2) que subordina igualmente a todos os poderes polticos organizados; 3)
cuja materializao requer uma especial justificao; 4) num contexto de
responsabilidades comuns.Tudo isso se desenvolve tendo o direito quando menos, por
canal de veiculao (KLARE, 1998).
Observe-se que a promoo da incluso social envolve uma prtica pblica cujo
apoio est na legitimao permanente de suas escolhas atributo que s se
conquistar com um processo necessariamente plural, que transcende aos limites do
poder poltico formal (Estado), e busca na sociedade o compartilhamento dos desafios
inerentes ao cmbio. Afinal, o Direito canal possvel da transformao mas no
esgota em si todos os elementos necessrios sua promoo. A pretenso inclusiva e
igualitria no campo de direitos que so por sua prpria natureza compartilhados,
envolver sempre um acordo em relao a um determinado nvel de abdicao ou
renncia daqueles que j usufruam daquela situao subjetiva, em favor dos que ainda
no a alcanaram. Por isso, os reclamosno constitucionalismo transformador, da
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A expresso aqui se utiliza no sentido ontolgico da classificao proposta por Loewenstein
(1958, p. 148): diz-se normativa a constituio quando ela efetivamente governa o processo poltico, ou
determina que este mesmo processo se ajuste s suas normas; na expresso do autor, a constituio
como um terno que assenta bem, e que realmente utilizado.
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Tambm os fundamentos pelos quais se possa afirmar a indispensabilidade de viso no s do
eu - mas tambm do outro - quando se cogita de concretizao do projeto constitucional so
diversificados. Assim, seja na perspectiva hegeliana da identidade do sujeito constitucional, que s se
tornaria predicvel com o reconhecimento do outro (ROSENFELD, 2003, p. 31); seja na viso sul-
africana que preconiza o ubuntu como valor no s moral, mas revestido de contedo jurdico (CORNELL
e MUVANGUA, 2012); seja naquela percepo que associa a real efetividade dos direitos
socioeconmicos observncia indispensvel de uma matriz coletiva (VALLE, 2008, p. 309-328); fato
que no h como se cogitar de transformao social na perspectiva individual.
3
Esse deslocamento do objeto das reivindicaes se viu facilitado pelo carter analtico do texto
constitucional - que juridicizava relaes de dbito e crdito entre cidadania e Administrao Pblica, que
em outros contextos, se apresentariam como problemas prprios ao campo das escolhas polticas.
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ARE 639337 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, 2a. Turma,
julgado em 23/08/2011.
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possibilidade do amplo controle de polticas pblicas , especialmente quando a
omisso ou a deficincia no agir do Estado comprometesse a eficcia do direito
fundamental discutido.
Importante ter em conta que os campos onde a judicializao de direitos sociais
originalmente se ps no Brasil - sade e educao - envolviam misteres estatais com
detalhada poltica pblica desenhada, envolvendo previses constitucionais,
legislativas e infra, especialmente conta do compartilhamento de competncias entre
as entidades federadas. Assim, no mbito da sade, o Sistema nico, mecanismo
destinado oferta deste tipo de prestao, exigiu normatizao especfica que permita
a coordenao de esforos preconizada pelo art. 198 e 200 CF. Da mesma forma, na
educao pblica, os imperativos de harmonizao de um sistema nacional onde os
distintos nveis de escolaridade so deferidos a diversas entidades federadas,
reclamavam especfica disciplina normativa, o que se deu a partir da Lei 9394 de 20 de
dezembro de 1996 (Lei de Diretrizes e Bases). Num e n'outro caso, o regramento parte
da Constituio, alcana legislao nacional e se desdobra em manifestaes
normativas locais, contemplando no s a repartio de competncia e princpios
regedores, mas tambm a instituio de mecanismos de financiamento igualmente
constitucionalizados pelas EC's 29/00 (sade), 14/98 e 53/06 (educao).
Sade e educao se apresentavam ao final da dcada de 90 como direitos
sociais de sindicabilidade mais imediata enquanto possibilidade jurdica, posto que
envolviam prestaes pr-definidas, cujas condies de deferimento se tinha por
razoavelmente parametrizadas em poltica pblica em andamento. Some-se a isso a
dupla justificao argumentativa de que se cuidava da proteo vida ou dignidade.
Inclua-se o debate em terreno conhecido, e aparentemente receptivo matriz da
funo jurisdicional, que envolve o contraste entre conduta e parmetros legislativos e
constitucionais.Ademais, o argumento de contradita da violao ao equilbrio e
harmonia entre poderes se tinha por temperado medida em que no se cuidava de
inovao no conjunto de deveres de atuao da Administrao mas de controle de
adequao de um programa de agir estatal j cunhado e em curso.
5
Registre-se a utilizao atcnica da expresso controle de polticas pblicas , para
compreender intervenes judiciais que materializam to-somente um dever de oferta de prestao, ou
por vezes a sindicncia de um ato administrativo, desconhecendo que um conceito, ainda que inicial de
poltica pblica, identifica-a como programa de ao governamental visando realizar objetivos
determinados (BUCCI, 2006, p. 1-49)
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No Estado e no Municpio do Rio de Janeiro uma das alternativas contempladas pela poltica
pblica em curso envolve a oferta de uma prestao mensal em dinheiro ( aluguel social ), que se
destinaria a viabilizar em favor dos vulnerveis o provimento de abrigo por fora de um vnculo contratual
de qualquer natureza com terceiros.
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possvel figurar como elegveis aos programas habitacionais ocupantes de rea de risco,
invasores de propriedade privada sempre sob a ameaa de desalijo, ocupantes de reas no edificveis
por implicaes ambientais; ocupantes de reas pblicas, desabrigados alcanados por tragdias
naturais (enchentes, deslizamentos), e ainda ocupantes de reas que sero alcanadas por programas
pblicos de interveno urbana.
8
O compartilhamento de moradia por distintos membros de uma mesma famlia, inclusive quando
se delineiam novos ncleos familiares (os filhos recm casados, v.g.) prtica comum em vrios pases
do mundo, em distintas classes sociais, no cenrio urbano e rural, sem que disso se possa afirmar que o
novo casal tenha violado o direito fundamental moradia.
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Registre-se que isso a negao das tradicionais teses justificadoras da legitimidade do controle
judicial, onde a objetividade e neutralidade da tcnica estariam a permitir a interveno retificadora. Se os
temas se resolvem pelo lado emocional, no espao de indeterminao de conceitos jurdicos de textura
aberta, esvazia-se o potencial de aceitao possvel de autoridade do argumento, e a ordem judicial
passa a se fundar to-somente no argumento de autoridade, contaminando o iderio democrtico que
integra o ncleo de um constitucionalismo transformador.
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veiculada tambm pelo compromisso para com os direitos fundamentais sociais, que
eiva o processo de sua enunciao constitucional, de um carter certamente menos
consensual, se no conflitivo - e por diversas razes.
Primeiro ponto sensvel; nessa tenso entre transformao e regresso envolve
qual dentre os deveres estatais associados aos direitos sociais - de proteo ou defesa,
de prestao jurdica ou material e de participao - ser objeto de prioritria ateno
pelo Estado. Isso porque embora se associe a tutela a direitos sociais com os deveres
de prestao material pelo Estado, possvel que as condies de desenvolvimento de
uma determinada sociedade reclamem maior nfase em outra das dimenses, como a
de proteo ou de participao (NOVAIS, 2010, p. 43-44). Em sociedades cindidas pela
desigualdade social, essa dualidade entre direitos de defesa e aqueles a prestaes
materiais reproduz a dicotomia entre ricos e pobres, e o balanceamento das dimenses
de atuao estatal pode ser fator determinante para a consolidao de um equilbrio
social e institucional que, nos primeiros momentos de transio poltica, possivelmente
se revelar frgil.10
No plano pragmtico, a incorporao de um extenso elenco de direitos sociais de
eficcia imediata, com reforo de sua dimenso objetiva e horizontalidade, pode
determinar uma sobrecarga das prestaes estatais relacionadas promoo do
acesso individual a bens limitados, tendo por consequncia, medidas mais ou menos
impactantes de justia redistributiva, que no encontram necessariamente, integral
apoio na coletividade em que elas incidam.
No por outra razo, a construo de um constitucionalismo que contempla uma
agenda significativa de incluso social, necessariamente haver de associar a esse
objetivo transformador, mecanismos de reforo do processo sistema de deliberao
democrtica, normalmente com nfase sua dimenso participativa.
nesse exerccio deliberativo democrtico que a densificao de contedo dos
direitos sociais poder encontrar um ponto de equilbrio entre proteo e prestao;
entreas medidas jurisdicionais interventivas associadas outorga de utilidades
materiais e o necessrio signo de legitimidade de que essas deliberaes no campo
das prestaes socioeconmicas, que traduzem uma inequvoca seletividade, devem
se revestir.
No esse o modelo - deliberativo democrtico, pluricntrico (RAY, 2009) - que
hoje se aplica ao controle jurisdicional de polticas pblicas no cenrio brasileiro. Ao
contrrio, o que se verifica uma adjudicao tradicional, que opera a partir da lgica
credor-devedor, numa relao que se entende sempre se estabelea entre o Poder
Publico e a cidadania11. Mais ainda, a evocao da prtica do controle judicial de
polticas pblicas - que hoje se reveste de uma carga semntica, para muitos, positiva,
10
Exemplo em que essa necessria conciliao entre proteo ao que se tinha, e promoo da
incluso social de uma significativa parcela da populao a quem as necessidades mais elementares
eram desatendidas se tem na frica do Sul. de Sachs a narrativa acerca das desconfianas em relao
a uma possvel apropriao pela elite dominante, pela via dos deveres de proteo, do discurso de
proteo aos direitos fundamentais sociais, que se cogitava enuncia num Bill of Whites (SACHS,
2009:165-166)
11
Curiosamente, o tema da horizontalidade dos direitos fundamentais, introduzido no debate
acadmico brasileiro pelo trabalho pioneiro de Sarmento, no seduziu o imaginrio judicial, que em
rarssimas ocasies nunca no campo dos direitos fundamentais sociais aplica a ideia de que tambm
nas relaes privadas a proteo ao esses mesmos bens da vida possa se por, e dirigida no ao Leviat,
mas ao particular (SARMENTO, 2006).
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de Sunstein (1997) a lio de que o minimalismo um atributo possvel da deciso judicial, que
empreende sua conteno no que toca ao alcance (limites objetivos e subjetivos) e profundidade da
argumentao. Uma deciso minimalista, longe de pretender teorizar em relao aos institutos e direitos
nela cogitados, promove to-somente composio daquele particular conflito, nos seus exatos limites,
reservando o aprofundamento da discusso epistmica para outros futuros casos.
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deveriam efetivamente ser protegidos pelo direito social no concretizado, caso fosse
objeto de uma ao estatal real, consistente e abrangente. Nesse sentido, a deciso
judicial pode se apresentar to somente como uma representao pacificadora - e pior,
que induza, mais uma vez, ao imobilismo, medida em que se revele mais simples para
o Poder Pblico a gesto das decises judiciais condenatrias, do que a construo e
implementao da poltica pblica requerida pela matria.
Segunda razo para atribuir-se carter meramente simblico deciso judicial
na hiptese est no uso de clusulas vagas ou indeterminadas para superar
exatamente o conhecido argumento da ausncia de expertise do julgador. Assim que
o pedido inaugural e em consequncia, o prprio ttulo executivo judicial que dele
decorre no tem determinao suficiente, seja no que toca sua dimenso subjetiva,
seja no que diz respeito s providncias em si exigveis, o que se resulta num
pronunciamento sem aptido concreta para a pretendida garantia a direitos sociais,
transferindo em verdade o mesmo debate para uma segunda etapa de litgio, aquela da
execuo da sentena. Uma vez mais, o resultado regressivo e pode promover no
extremo, o prprio descrdito do Judicirio, que decide, mas no se revelaria capaz de
empreender ao enforcement de suas prprias decises.
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Importante destacar que em nome de viabilizar o controle jurisdicional do agir do poder, a
jurisprudncia tem afirmado a prerrogativa da escolha, em favor do Ministrio Pblico e da Defensoria
Pblica, de quem sejam os Rus em demanda coletiva, o que permite uma seletividade no
direcionamento do reclamo contra uma ineficcia ou ausncia de ao estatal, que pode guardar pouca
relao com a tutela em si do direito. O exemplo clssico a estratgia permanente do Parquet e da
Defensoria Pblica estadual de no incluso da Unio em demandas coletivas - ainda que haja
inequvoco dever de agir desta Entidade Federada - para reivindicar uma atribuio institucional que
originalmente no lhes assistiria, e para evitar a atrao da competncia em favor da Justia Federal. Por
uma seletividade estratgica que nada tem a ver com a efetivao em si do direito, exclui-se do plo
passivo a entidade federada que por vezes, revela-se a destinatria natural do reclamo, ou quando
menos, aquela que disporia de recursos financeiros relevantes para a regularizao da oferta do direito
social.
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REPUBLICA DA AFRICA DO SUL. Corte Constitucional. Occupiers of 51 Olivia Road, Berea
Township and 197 Main Street, Johannesburg v City of Johannesburg, Rand Properties (Pty) Ltd, Minister
of Trade and Industry. Julgamento em 19 de fevereiro de 2008.Disponvel em: <http://www.saflii.org/cgi-
bin/disp.pl?file=za/cases/ZACC/2008/1.html&query=Olivia%20Road> acesso em 08/06/12. A hiptese
envolvia a remoo de ocupantes de estruturas prediais privadas abandonadas, em rea da cidade de
Johanesburg que seria alcanada por interveno urbanizadora desenvolvida pelo Poder Pblico. A
relao era portanto, verdadeiramente quadrangular: Poder Pblico, ocupantes, proprietrio privado, e
ainda a coletividade que se beneficiaria da recuperao urbana do local. Foi essa pluralidade de
interesses em tenso que determinou que a Corte Constitucional determinasse, to-logo lhe foi
apresentado o conflito, o envolvimento das partes em esforo de composio que se deu fora do
Judicirio, mas segundo regras procedimentais por ele definidas.
15
de Sousa Santos (2007:29) a advertncia contra a monocultura do saber e do rigor, que nega
importncia s prticas sociais como fonte de conhecimento - como geradora de saberes no crveis ou
no visveis. No tema do direito moradia, onde muitas vezes os conflitos envolvem comunidades com
outras formas de organizao, a lgica dos condomnios - que a prtica social da classe mdia, origem
inequvoca da magistratura brasileira - no contemplar mltiplas outras possibilidades de soluo
tpicas daquelas coletividades, que sejam aceitveis para os eventuais envolvidos.
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Ilustra essa ltima distoro a preferncia pela outorga de prestao pecuniria denominada
aluguel social que em nada contribui de forma eficaz para a superao do drama do dficit habitacional
em si. Muitas vezes o beneficirio do aluguel social sequer deixa o local de risco que determinou a
remoo; ou troca um local de risco por outro onde construir nova edificao precria, com os recursos
que lhe foram destinados pela prestao pblica.
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COLOMBIA. Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2004, Ministro Manuel Jos Cepeda
Espinosa, Sala Tercera de Revisin, julgada em 22 jan. 2004, disponvel em
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2004/t-025-04.htm, acesso em 10 de janeiro de 2013.
Consigne-se outros precedentes de provimentos estruturais na Corte Constitucional da Colombia, sendo
o acima referido o mais estudado pela doutrina tendo em conta seu alcance.
18
REPBLICA DA INDIA. Suprema Corte da India. People's Union for Civil Liberties v. Union of
India & Ors, In the Supreme Court of India, Civil Original Jurisdiction, Writ Petition (Civil) No.196 of 2001,
disponvel em http://www.escr-net.org/docs/i/401033, acesso em 21 de abril de 2013.
19
O tema de fundo da demanda envolvia a inconstitucionalidade de poltica pblica em curso, que
com vistas ao favorecimento exportao de gros, determinava o direcionamento da produo em
favor dessa atividade, em detrimento do atendimento s necessidades bsicas da populao. Embora a
deciso inicial da Corte fosse declaratria - no sentido da inconstitucionalidade da estratgia de ao
governamental-; a jurisdio prosseguiu com ordens de desenvolvimento de acesso alimentao em
favor dos vulnerveis; programas de garantia de alimentao via merenda escolar, etc...
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6. CONCLUSO
7. BIBLIOGRAFIA
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Recebido em 24/04/2013
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