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Gesto 2013/2016

Diretoria
Marcus Vinicius Furtado Colho Presidente
Claudio Pacheco Prates Lamachia Vice-Presidente
Cludio Pereira de Souza Neto Secretrio-Geral
Cludio Stbile Ribeiro Secretrio-Geral Adjunto
Antonio Oneildo Ferreira Diretor-Tesoureiro

Conselheiros Federais
AC: Erick Venncio Lima do Nascimento, Luciano Jos Trindade e Srgio Baptista Quintanilha; Florindo Silvestre Poesch e
Fernando Tadeu Pierro in memoriam; AL: Everaldo Bezerra Patriota, Felipe Sarmento Cordeiro e Fernando Carlos Arajo
de Paiva; AP: Ccero Borges Bordalo Jnior, Helder Jos Freitas de Lima Ferreira e Jos Luis Wagner; AM: Eid Badr, Jean
Cleuter Simes Mendona e Jos Alberto Ribeiro Simonetti Cabral; BA: Andr Luis Guimares Godinho, Fernando Santana
Rocha e Ruy Hermann Arajo Medeiros; CE: Jos Cndido Lustosa Bittencourt de Albuquerque, Jos Danilo Correia Mota e
Mrio Carneiro Baratta Monteiro; DF: Aldemario Araujo Castro, Jos Rossini Campos do Couto Correa e Marcelo Lavocat
Galvo; ES: Djalma Frasson, Marcus Felipe Botelho Pereira e Setembrino Idwaldo Netto Pelissari; GO: Felicssimo Sena,
Joo Bezerra Cavalcante e Miguel Sampaio Canado; MA: Jos Guilherme Carvalho Zagallo, Raimundo Ferreira Marques
e Valria Lauande Carvalho Costa; MT: Cludio Stbile Ribeiro, Duilio Piato Jnior e Francisco Eduardo Torres Esgaib;
MS: Afeife Mohamad Hajj, Alexandre Mantonvani e Samia Roges Jordy Barbieri; MG: Paulo Roberto de Gouva Medina,
Rodrigo Otvio Soares Pacheco e Walter Cndido dos Santos; PA: Edilson Oliveira e Silva, Iraclides Holanda de Castro e
Jorge Luiz Borba Costa; Edilson Baptista de Oliveira Dantas in memoriam; PB: Carlos Frederico Nbrega Farias, Jos Mrio
Porto Jnior e Walter Agra Jnior; PR: Alberto de Paula Machado, Csar Augusto Moreno e Jos Lucio Glomb; PE: Antnio
Ricardo Accioly Campos e Hebron Costa Cruz de Oliveira; PI: Mrio Roberto Pereira de Arajo, Srgio Eduardo Freire
Miranda e Sigifroi Moreno Filho; RJ: Carlos Roberto de Siqueira Castro, Cludio Pereira de Souza Neto e Wadih Nemer
Damous Filho; RN: Humberto Henrique Costa Fernandes do Rgo, Kaleb Campos Freire e Lcio Teixeira dos Santos; RS:
Claudio Pacheco Prates Lamachia, Cla Carpi da Rocha e Renato da Costa Figueira; RO: Antnio Osman de S, Elton Jos
Assis e Elton Sadi Flber; RR: Alexandre Csar Dantas Soccorro, Antonio Oneildo Ferreira e Bernardino Dias de Souza Cruz
Neto; SC: Jos Geraldo Ramos Virmond, Luciano Demaria e Robinson Conti Kraemer; SP: Guilherme Octvio Batochio,
Luiz Flvio Borges DUrso e Mrcia Machado Melar; SE: Evnio Jos de Moura Santos e Maurcio Gentil Monteiro; TO:
Andr Luiz Barbosa Melo, Erclio Bezerra de Castro Filho e Gedeon Batista Pitaluga Jnior.

Conselheiros Federais Suplentes


AC: Wanderley Cesrio Rosa; AL: Aldemar de Miranda Motta Junior e Rodrigo Borges Fontan; AP: Alex Sampaio do
Nascimento, Luiz Carlos Starling Peixoto e Vladimir Belmino de Almeida; AM: Joo Bosco de Albuquerque Toledano
e Renato Mendes Mota; BA: Gspare Saraceno e Jos Maurcio Vasconcelos Coqueiro; CE: Kennedy Reial Linhares; DF:
Evandro Lus Castello Branco Pertence, Felix Angelo Palazzo e Nilton da Silva Correia; ES: Elisa Helena Lesqueves Galante;
GO: Jaime Jos dos Santos, Pedro Paulo Guerra de Medeiros e Reginaldo Martins Costa; MA: Daniel Blume de Almeida, Maria
Helena de Oliveira Amorim e Rodrigo Pires Ferreira Lago; MT: Jos Antonio Tadeu Guilhen e Oswaldo Pereira Cardoso
Filho; MG: Mrio Lcio Soares Quinto, Srgio Augusto Santos Rodrigues e Srgio Santos Sette Cmara; PA: Jos Alberto
Soares Vasconcelos e Marcelo Augusto Teixeira de Brito Nobre; PB: Gilvania Maciel Virginio Pequeno, Wilson Sales Belchior
e Sheyner Yasbeck Asfora; PR: Flvio Pansieri, Hlio Gomes Coelho Junior e Manoel Caetano Ferreira Filho; PE: Joo Olmpio
Valena de Mendona; RJ: Luiz Gustavo Antnio Silva Bichara e Srgio Eduardo Fisher; RN: Daniel Victor da Silva Ferreira
e Eduardo Serrano da Rocha; RO: Eurico Soares Montenegro Neto, Francisco Reginaldo Joca e Maria Luiza de Almeida; RR:
Gierck Guimares Medeiros, Gutemberg Dantas Licario e Oleno Incio de Matos; SC: Charles Pamplona Zimmermann e
Wilson Jair Gerhard; SP: Aloisio Lacerda Medeiros, Arnoldo Wald Filho e Marcio Kayatt; SE: Carlos Alberto Monteiro Vieira,
Jorge Aurlio Silva e Lenora Viana de Assis; TO: Carlos Augusto de Souza Pinheiro e Celma Mendona Milhomem Jardim.

Ex-Presidentes
1. Levi Carneiro (1933/1938) 2. Fernando de Melo Viana (1938/1944) 3. Raul Fernandes (1944/1948) 4. Augusto Pinto Lima
(1948) 5. Odilon de Andrade (1948/1950) 6. Haroldo Vallado (1950/1952) 7. Attlio Vivqua (1952/1954) 8. Miguel Seabra
Fagundes (1954/1956) 9. Nehemias Gueiros (1956/1958) 10. Alcino de Paula Salazar (1958/1960) 11. Jos Eduardo do P.
Kelly (1960/1962) 12. Carlos Povina Cavalcanti (1962/1965) 13. Themstocles M. Ferreira (1965) 14. Alberto Barreto de
Melo (1965/1967) 15. Samuel Vital Duarte (1967/1969) 16. Laudo de Almeida Camargo (1969/1971) 17. Membro Honorrio
Vitalcio Jos Cavalcanti Neves (1971/1973) 18. Jos Ribeiro de Castro Filho (1973/1975) 19. Caio Mrio da Silva Pereira
(1975/1977) 20. Raymundo Faoro (1977/1979) 21. Membro Honorrio Vitalcio Eduardo Seabra Fagundes (1979/1981) 22.
Membro Honorrio Vitalcio J. Bernardo Cabral (1981/1983) 23. Membro Honorrio Vitalcio Mrio Srgio Duarte Garcia
(1983/1985) 24. Membro Honorrio Vitalcio Hermann Assis Baeta (1985/1987) 25. Mrcio Thomaz Bastos (1987/1989)
26. Ophir Filgueiras Cavalcante (1989/1991) 27. Membro Honorrio Vitalcio Marcello Lavenre Machado (1991/1993) 28.
Membro Honorrio Vitalcio Jos Roberto Batochio (1993/1995) 29. Membro Honorrio Vitalcio Ernando Uchoa Lima
(1995/1998) 30. Membro Honorrio Vitalcio Reginaldo Oscar de Castro (1998/2001) 31. Membro Honorrio Vitalcio
Rubens Approbato Machado (2001/2004) 32. Membro Honorrio Vitalcio Roberto Antonio Busato (2004/2007) 33. Membro
Honorrio Vitalcio Cezar Britto (2007/2010) 34. Membro Honorrio Vitalcio Ophir Cavalcante Junior (2010/2013).

Instituto dos Advogados Brasileiros


Tcio Lins e Silva Presidente
Ordem dos Advogados do Brasil
Conselho Federal

Braslia DF, 2016


Ordem dos Advogados do Brasil
Conselho Federal, 2016
Setor de Autarquias Sul - Quadra 5, Lote 1, Bloco M
Braslia - DF
CEP: 70070-939

Distribuio: Gerncia de Relaes Externas/Biblioteca Arx Tourinho


Tel.: (61) 2193-9606/9663/9741
E-mail: biblioteca@oab.org.br

Tiragem: 1.300 exemplares

Capa: Susele Bezerra de Miranda

FICHA CATALOGRFICA

Responsabilidade fiscal: anlise da Lei Complementar n 101/2000 /


Organizadores: Marcus Vinicius Furtado Colho, Luiz Claudio Allemand, Marcus
Abraham. Braslia: OAB, Conselho Federal, 2016.
708 p.

ISBN 978-85-7966-047-4

1. Responsabilidade fiscal - Brasil. I. Colho, Marcus Vinicius Furtado.


II.Allemand, Luiz Claudio. III. Abraham, Marcus. IV. Ttulo.

Suzana Dias da Silva CRB1/1964


SUMRIO

PREFCIO.......................................................................................................................................... 9

APRESENTAO............................................................................................................................11

SEPARAO DE PODERES E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: A


JURISPRUDNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E UMA ANLISE
CONCILIATRIA ENTRE PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS........................................13
Abhner Youssif Mota Arabi
Marcus Lvio Gomes

QUINZE ANOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: DESAFIOS E


PERSPECTIVAS (ADI 2238)........................................................................................................25
Agostinho do Nascimento Netto

IRRESPONSABILIDADE PREVIDENCIRIA, IRRESPONSABILIDADE FISCAL.....55


Alexandre Manir Figueiredo Sarquis

LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: UMA LINDA DEBUTANTE.............................75


Antonio Maria Filgueiras Cavalcante

RESPONSABILIDADE FISCAL E PROBIDADE ADMINISTRATIVA.............................83


Arnaldo Hossepian S. L. Junior
Srgio Turra Sobrane

SUSTENTABILIDADE FISCAL, DESENVOLVIMENTO E CIDADANIA. AVANOS


E DESAFIOS APS 15 ANOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL....................93
Aroldo Cedraz

O TCU EST PARA A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ASSIM COMO O


STF EST PARA A CONSTITUIO FEDERAL.................................................................101
Bruno Dantas
Frederico Dias

A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: TRAJETRIA E DESAFIOS


CONTEMPORNEOS.................................................................................................................123
Carlos Roberto Siqueira Castro

LRF NO RS: RESULTADOS DESSES 15 ANOS E O TESTE FRENTE CRISE ATUAL...143


Cezar Miola

A CONTRIBUIO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PARA A


CONSTRUO DOS PORTAIS DA TRANSPARNCIA...................................................159
Cludio Smirne Diniz
FORA NORMATIVA DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, EQUILBRIO
ORAMENTRIO E LIMITES JURDICOS S FUNES ORAMENTRIAS.......171
Daniel Giotti de Paula

OS CONCEITOS BSICOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PARA SUA


MELHOR APLICAO PELOS PROFISSIONAIS DO DIREITO ..................................183
Domingos Augusto Taufner

A LIBERDADE DE CONTRATAO DE TERCEIROS, PELO PODER PBLICO,


PARA PRESTAO DE SERVIOS EM SADE. UMA ABORDAGEM LUZ DA
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL..................................................................................197
Dyego Penha Frasson
Eliomar Bufon Lube

15 ANOS DE LRF: O DESAFIO DO CONTROLE DA LEGALIDADE


ORAMENTRIA E DA SUA ADEQUADA EXECUO..................................................209
lida Graziane Pinto

AS DESONERAES TRIBUTRIAS E A LEI DE RESPONSABILIDADE:


ASPECTOS MATERIAS PARA A OBSERVAO DO ART. 14 DA LC 101/2000
(LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL)..............................................................................231
Erich Endrillo Santos Simas

O EQUILBRIO ORAMENTRIO E O ORAMENTO DEFICITRIO......................239


Estevo Horvath

A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E A MANUTENO DA


PREVIDNCIA SOCIAL A NECESSIDADE DO EQUILBRIO....................................259
Fbio Zambitte Ibrahim

RESPONSABILIDADE FISCAL: ANLISE DOS 15 ANOS DA LEI


COMPLEMENTAR N 101/2000...............................................................................................275
Francisco Pedro Juc

A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E AS LIMITAES ORAMENTRIAS


E FINANCEIRAS AO GASTO TRIBUTRIO........................................................................287
Gilson Pacheco Bomfim

ALGUMAS QUESTES JURDICAS CONTROVERTIDAS DA LEI


COMPLEMENTAR N 101, DE 05.05.2000 - CONTROLE DA DESPESA TOTAL
COM PESSOAL, FISCALIZAO E JULGAMENTO DA PRESTAO DE
CONTAS DA GESTO FISCAL.................................................................................................311
Helio Saul Mileski

CONTAS DE GOVERNO DE 2014 - UM MARCO NOS 15 ANOS DA LRF...................333


Joo Augusto Ribeiro Nardes

A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: PERSPECTIVAS E AMEAAS...................355


Jonas Lopes de Carvalho Junior
RESPONSABILIDADE FISCAL E CIDADANIA FISCAL..................................................365
Jos Marcos Domingues

IRRESPONSABILIDADE FISCAL AINDA PERSISTE, 15 ANOS APS A


PUBLICAO DA LEI................................................................................................................377
Jos Mauricio Conti

OS 15 ANOS DA LRF E OS 10 ANOS DO CNJ: BREVES CONSIDERAES


SOBRE O CONTROLE ORAMENTRIO DOS RGOS DO PODER
JUDICIRIO..................................................................................................................................381
Leonardo Peter da Silva
Antonio Carlos Stangherlin Rebelo

GESTO FISCAL RESPONSVEL: EXPERINCIAS PARA A EFETIVIDADE


DO CONTROLE GOVERNAMENTAL COMO INSTRUMENTO DE
RESPONSABILIDADE FISCAL................................................................................................395
Licurgo Mouro

UMA COPA DO MUNDO QUE JAMAIS SER ESQUECIDA..........................................439


Luiz Cludio Allemand

O LIMITE DE GASTOS COM PESSOAL NO MBITO DA ADMINISTRAO


PBLICA........................................................................................................................................447
Marcelo Barros Marques

A VOCAO CONSTITUCIONAL DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.......455


Marcelo Montalvo Machado

SANES APLICVEIS EM FACE DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL


LRF....................................................................................................................................................463
Marco Antonio da Silva

UMA NOVA PERSPECTIVA FISCAL A PARTIR DA LEI COMPLEMENTAR N


101/2000 SOB A TICA DA CIDADANIA ORAMENTRIA........................................471
Marcus Abraham

O DEVER FUNDAMENTAL DE PAGAR TRIBUTOS E A LEI DE


RESPONSABILIDADE FISCAL: O ESTABELECIMENTO DE LIMITES AO
ESTADO FISCAL BRASILEIRO...............................................................................................493
Marcus Felipe Botelho Pereira
lvaro Augusto Lauff Machado

O CARTER NACIONAL DA LRF E SUA APLICAO COMPARTIMENTADA


PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS BRASILEIROS: DIAGNSTICO E
PERSPECTIVAS............................................................................................................................511
Juliana Sternadt Reiner
Michael Richard Reiner
OS EFEITOS ELEITORAIS DAS DECISES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS COM
FUNDAMENTO NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: A NECESSIDADE DE
ENFRENTAMENTO DOS REQUISITOS ENSEJADORES DA INELEGIBILIDADE.....525
Orlando Moiss Fischer Pessuti

15 ANOS DE LRF UMA EVOLUO...................................................................................549


Paulo Roberto Paiva

LRF: CAMINHO PARA A TRANSPARNCIA E COMBATE CORRUPO............567


Rafael Cludio Simes

15 ANOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: (DESAFIOS E


PERSPECTIVAS (ADI N. 2238).................................................................................................579
Regis Fernandes de Oliveira

ORGANIZAES SOCIAIS E DESPESA COM PESSOAL NA LEI DE


RESPONSABILIDADE FISCAL................................................................................................599
Rodrigo Lus Kanayama
Ricardo Alberto Kanayama

O PROJECT FINANCE COMO INSTRUMENTO FACILITADOR DAS PARCERIAS


PBLICO-PRIVADAS NO SETOR DE TRANSPORTES E SEU NECESSRIO
CONTROLE PELA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.............................................619
Rodrigo Pironti Aguirre de Castro

15 ANOS DA LEI COMPLEMENTAR 101. RESPONSABILIDADE FISCAL NA


GESTO PBLICA. DESPESAS DE FINAL DE MANDATO.............................................639
Sergio Aboudib Ferreira Pinto

A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E A DVIDA DO MUNICPIO DE SO


PAULO.............................................................................................................................................647
Ursula Dias Peres
Fabio Pereira
Cristiane Kerches da Silva Leite

O SISTEMA DE CONTROLE INTERNO E A LEI DE RESPONSBILIDADE FISCAL...663


Valdir Simo

A TUTELA SANCIONATRIA E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL..............673


Vtor Pimentel Pereira
Marcus Abraham

15 ANOS DE LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: UM POUCO DE HISTRIA


E DE ESSNCIA.............................................................................................................................689
Weder de Oliveira
PREFCIO

Este ano, a Lei Complementar n. 101/2000, que dispe sobre a responsabilidade


na gesto das finanas federais, distritais, estaduais e municipais, completa 15 anos
de contribuio para a higidez das contas pblicas nacionais. Sentimos honrados
em participar desta obra de grande relevncia para a verificao dos desafios e
perspectivas desse marco para a Lei de Responsabilidade Fiscal.
O Estado de Direito se sustenta em cinco pilares: o princpio da legalidade, a
garantia dos direitos fundamentais, a imposio de limites atuao do Estado, a
proteo jurdica do cidado e a responsabilidade dos governantes na gesto da coisa
pblica.
essencial que os responsveis pela administrao dos bens do povo estejam
sujeitos s balizas impostas pelos detentores do poder, sob pena de se deslegitimar a
atuao dos governantes e desestabilizar o cenrio poltico e econmico.
O oramento pblico, consoante a lio de Celso Ribeiro Bastos, tem a finalidade
ltima

de se tornar um instrumento de exerccio da democracia pelo


qual os particulares exercem o direito, por intermdio de seus
mandatrios, de s verem efetivadas as despesas e permitidas
as arrecadaes tributrias que estiverem autorizadas na lei
oramentria1.

O povo quer a observncia de limites para as despesas e arrecadaes, e a Lei de


Responsabilidade Fiscal foi editada para regular e resolver essa questo. A atuao
dos representantes s adequada e legtima na medida em que respeita os contornos
legais e os princpios insculpidos na Constituio.
A participao direta da sociedade tambm pea chave na elaborao e discusso
do oramento pblico, sendo fator elementar na conduo da funo administrativa
do Estado brasileiro e na definio de estratgias em busca da estabilidade econmica
e do desenvolvimento sustentvel.
A quantia investida em sade, educao, moradia, trabalho, pagamento de juros
da dvida pblica, entre inmeras outras modalidades de gastos pblicos, escolha
que afeta diretamente a vida dos cidados brasileiros.

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Financeiro e de Direito Tributrio. 2 ed. So Paulo: Saraiva,1992, p. 74.
1

9
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

A gesto fiscal possui papel central na execuo dos objetivos constitucionais.


A adequada alocao dos recursos permite a realizao das polticas pblicas, o
desenvolvimento nacional, a reduo das desigualdades e a construo de uma nao
livre, justa e solidria.
Considerando a crise econmica enfrentada pelo pas e a poltica de ajuste fiscal
adotada com vistas estabilizao da economia, discutir amplamente os resultados
da Lei de Responsabilidade Fiscal , mais do que uma questo financeira, uma prtica
pedaggica e democrtica da cidadania.
A edio da lei, per si, insuficiente para a efetivao das ferramentas de controle,
e por isso necessrio assinalar o marco de 15 anos de sua promulgao e analisar se
os instrumentos esto sendo aplicados e os objetivos esto sendo alcanados.
Transparncia elemento estruturante do regime democrtico. histrica a luta
da OAB pela presena da luz do Sol na Administrao Pblica, a fim de que o sigilo
das contas pblicas seja a exceo, enquanto a regra seja a informao e o controle
por parte da sociedade. Concentrao de poder nas mos de poucos, combinada
com a ausncia de responsabilizao, transparncia e controle, so a receita para o
insucesso da gesto pblica.
A obra Lei de Responsabilidade Fiscal: Anlise dos 15 anos da Lei Complementar
n 101/2000 instrumento democrtico e certamente auxiliar seus leitores
na compreenso do funcionamento das finanas pblicas e da importncia da
responsabilizao dos governantes escolhidos para gerirem as contas do povo.
Administrar o oramento no apenas fechar receitas e despesas, mas construir o
projeto de Brasil.

Marcus Vinicius Furtado Colho


Luiz Claudio Allemand
Marcus Abraham

10
APRESENTAO

No final do sculo XX, o setor pblico no Brasil vivenciou uma realidade de de-
sequilbrio fiscal, atravessando um regime de alta inflao, com moeda instvel e de-
sorganizao nas contas pblicas.
O planejamento oramentrio era precrio, com gastos excessivos em folha de
pagamento de pessoal e endividamento descontrolado. Qualquer projeto de desen-
volvimento ficava comprometido, reduzindo a possibilidade de gestes financeira-
mente estveis.
A Lei Complementar n. 101/2000 surgiu diante desse contexto, regulamentando
dispositivos da Constituio Federal de 1988 e estabelecendo normas de finanas p-
blicas direcionadas responsabilidade fiscal, com instrumentos rgidos de controle
de despesas, visando o desejado equilbrio fiscal.
Para que seja legtima, a atuao dos representantes do Estado no desempenho da
atividade financeira deve ser orientada ao bem comum da coletividade. A aplicao
dos recursos arrecadados deve respeitar os desgnios legais e satisfazer as garantias
bsicas previstas no ordenamento jurdico-constitucional.
O Oramento Pblico o instrumento que viabiliza o planejamento governa-
mental e a concretizao de suas polticas pblicas de forma organizada, estipulando
metas e alocando recursos para seus programas, projetos e atividades.
A Lei de Responsabilidade Fiscal promoveu uma mudana cultural aos admi-
nistradores pblicos, exigindo uma gesto responsvel, equilibrada e transparente,
com aes planejadas que assegurassem a qualidade dos investimentos, prevenindo
riscos e corrigindo irregularidades que pudessem afetar a estabilizao das contas do
Estado.
Ao completar 15 anos de existncia deste verdadeiro marco regulatrio fiscal no
Brasil, esta obra publicada em momento oportuno, expondo a viso de distintos
juristas e aplicadores do direito sobre relevantes temas, que nos instigam a refletir
acerca dos desafios observados durante sua vigncia.
Com a conscincia da importncia que a informao, o estudo e o debate podem
propiciar ao desenvolvimento de uma sociedade, o advogado e Presidente Nacional
da OAB, Marcus Vinicius Furtado Colho, o Desembargador do Tribunal Regional
Federal da 2 Regio, Marcus Abraham, e o Conselheiro do Conselho Nacional de
Justia, Luiz Cludio Allemand, organizam esta coletnea para fortalecer a cidadania
fiscal brasileira e estimular o aperfeioamento do diploma legal.

11
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Em tempos de crise econmica, a participao ativa nas questes oramentrias


contribui para a manuteno da democracia no Pas, acompanhando as estratgias e
verificando a eficincia na administrao dos recursos financeiros estatais.
Constituindo um estmulo para aprimorar a educao fiscal brasileira, a obra Lei
de Responsabilidade Fiscal: Anlise dos 15 anos da Lei Complementar n 101/2000
colabora para o constante desenvolvimento econmico e social, fundamental na bus-
ca por um Estado Democrtico digno e justo.

CLAUDIO PACHECO PRATES LAMACHIA


Advogado e Vice-Presidente Nacional
da Ordem dos Advogados do Brasil

12
SEPARAO DE PODERES E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL:
A JURISPRUDNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E UMA
ANLISE CONCILIATRIA ENTRE PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS.

ABHNER YOUSSIF MOTA ARABI1


MARCUS LVIO GOMES2

1. INTRODUO

A Constituio da Repblica de 1988, dentre seus vrios campos de definies,


traou importantes diretrizes para a atividade financeira do Estado. Nesse sentido,
disciplinam-se aspectos fundamentais da atuao estatal destinada arrecadao de
receitas e realizao de despesas, com o objetivo essencial de manuteno da mquina
do Estado e do cumprimento das prestaes a ele atribudas.
de se ter em mente, porm, que esse mesmo texto constitucional ratificou a
existncia de um Estado Democrtico de Direito, paradigma do qual indissocivel a ideia
de que no apenas os particulares, mas tambm o poder pblico deve se submeter aos
limites estabelecidos pelo ordenamento jurdico, pautando sua atuao por critrios
constitucional e legalmente previstos democraticamente. Essa mesma concepo
tambm traz consigo a noo de que o Estado no um fim ltimo em si mesmo,
mas deve primar pela concretizao dos direitos fundamentais assegurados aos seus
cidados, realizando as diretrizes e mandamentos constitucionais.
Em consequncia, esse iderio democrtico constitucional de um Estado de
Direito deve permear todo o ordenamento jurdico, devendo cada rea deste se
adaptar aos preceitos constitucionais, sempre visando ao fim ltimo de fortalecimento
de processos democrticos, bem como concretizao dos direitos fundamentais.
Diferente no poderia ser quanto ao Direito Financeiro, isto , tambm a atividade
financeira do Estado deve ter por rumo o iderio constitucional aqui referido, de modo
que a percepo de receitas e a realizao de gastos devem se dar de forma pblica,
transparente, responsvel e limitada.

1
Assessor de Ministro do Supremo Tribunal Federal. Ps-graduado em Direito Administrativo. Graduado em
Direito pela Universidade de Braslia (UnB).
2
Doutor em Direito Tributrio pela Universidad Complutense de Madrid. Professor Adjunto de Direito Tributrio
da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ). Juiz Federal em Auxlio no Gabinete do Ministro Luiz Fux
do Supremo Tribunal Federal.

13
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Nesse sentido que a Constituio de 1988, ao tratar das finanas pblicas, previu
em seu art. 163 a existncia de lei complementar qual caberia o tratamento de matrias
como a dvida pblica, a fiscalizao financeira da administrao pblica, a realizao
de operaes de crdito, dentre outros assuntos tpicos da atuao financeira do Estado.
Esse mandamento constitucional foi cumprido pela promulgao da Lei Complementar
n 101, de maio de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal, a cujo aniversrio de 15
anos se dedica a presente obra coletiva.
Com efeito, o principal objetivo da lei, que grandes contribuies trouxe para o
ordenamento das finanas pblicas brasileiras, foi estabelecer normas de finanas pblicas
voltadas para a afirmao da responsabilidade na gesto fiscal, conforme anunciado j
desde sua ementa, bem como seu artigo 1. Foram estabelecidos, nesse sentido, limites
de gastos ao Estado, normas gerais de elaborao das propostas e leis oramentrias
(em reforo da Lei n 4.320/64), diretrizes relativas captao de receitas e realizao
de receitas pblicas, para o endividamento pblico, dentre outras disposies.
de se observar que o alcance normativo da referida Lei alcana a totalidade dos
entes federativos (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), suas administraes
diretas e indiretas, bem como os trs poderes da Repblica (Executivo, Legislativo e
Judicirio). Justamente por isso, pela abrangncia da lei aos trs poderes e aqui no
se defende que deveria ser diferente que se prope o tema do presente artigo.
dizer, essa ampla abrangncia da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n 101/2000),
atendendo ao mandamento constitucional do art. 163 e a vrios princpios e postulados
de mesma ordem, deve se conciliar tambm com outro parmetro republicano
constitucionalmente previsto de inarredvel importncia: a separao dos poderes.
Como se sabe, o postulado da separao de poderes, j h muito ventilado na
filosofia constitucional e poltica, mandamento constitucional expressamente previsto
no art. 2 do texto constitucional. Ademais, o princpio constitui clusula ptrea
(art. 60, 4, III), isto , no se admite sequer a deliberao de proposta de emenda
constitucional ato normativo de elevada escala hierrquica tendente a abolir a
separao dos poderes.
Nesse sentir, o presente trabalho pretende tecer breves consideraes sobre o tema,
investigando a relao entre disposies da Lei Complementar n 101/2000 que envolvam
os trs poderes da repblica e a necessria garantia de sua separao. Nesse contexto,
abordar-se- tanto as disposies legais do ato normativo referido, como fundamentos
constitucionais e tericos do princpio levantado. Ademais, em tal investigao, far-
se-, tambm, referncia a parte do que decidido pelo Supremo Tribunal Federal
na Ao Direta de Inconstitucionalidade 2.238, de relatoria do Min. Ilmar Galvo,
especialmente no ponto referente ao art. 9, 3, da Lei de Responsabilidade Fiscal,
como adiante se abordar.

14
Antes, porm, registre-se que honrados aceitamos o convite para participar da
presente obra coletiva. Mais do que um festejo ao dcimo quinto aniversrio da Lei
de Responsabilidade Fiscal em si, trata-se de verdadeira ode democracia e ao Estado
do Direito e uma de suas mais concretas manifestaes dentro do Direito Financeiro.

2. O PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA SEPARAO DOS PODERES E SUA APLICAO


LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LEI COMPLEMENTAR N 101/2000)

Pouco tempo depois de publicada a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei


Complementar n 101, de 4 de maio de 2000), o Partido Comunista do Brasil (PC do
B), o Partido Socialista Brasileiro (PSB) e o Partido dos Trabalhadores (PT) ajuizaram
ao direta de inconstitucionalidade junto ao Supremo Tribunal Federal, autuada como
ADI 2.238, na qual os autores impugnavam a integridade da LRF. Na petio inicial,
datada do ms de junho de 2000, encontrava-se a impugnao de inconstitucionalidade
material de diversos dispositivos do mencionado ato normativo, dentre os quais se
consignava tpico especfico destinado ao 3 de seu art. 9. Em breve sntese, o
dispositivo previa a possibilidade de o Poder Executivo limitar valores financeiros
destinados pela lei oramentria aos Poderes Legislativo e Judicirio e ao Ministrio
Pblico, na hiptese de verificao de que a realizao de receita no comportar o
cumprimento de metas estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais3, hiptese na qual a lei
impe a limitao de empenho e de movimentao financeira, quando tal providncia
no fosse adotada pelos Poderes e rgos mencionados4.
Arguia-se, na inicial mencionada, que o dispositivo representaria incurso indevida
no princpio da separao dos poderes, afetando sua independncia e harmonia. A
propsito, veja-se trecho central da pea sobre o assunto:

Temos, assim, o Executivo erigido em superpoder, autorizado


a intervir nos demais Poderes, a suprir administrativamente o

3
Trata-se de figura prevista pelo art. 4, 1, da Lei de Responsabilidade Fiscal, que dever ser pea obrigatoriamente
integrante da lei de diretrizes oramentrias, no qual devem ser estabelecidas metas anuais, em valores correntes
e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o
exerccio a que se referirem e para os dois seguintes, nos termos da redao do citado dispositivo legal.
4
Eis a redao legal do dispositivo aludido:
Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento
das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio
Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de
empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias.
[...]
3 No caso de os Poderes Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico no promoverem a limitao no prazo
estabelecido no caput, o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critrios fixados
pela lei de diretrizes oramentrias.

15
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

que os demais Poderes deixarem de realizar voluntariamente, ou


seja, a substituir estes em seus julgamentos de oportunidade e
convenincia. A Lei de Responsabilidade Fiscal define a tutela de
um superpoder, o Executivo, sobre os demais Poderes, vistos como
possveis irresponsveis em sua ao administrativa.
[...]
A separao dos Poderes, a sua autonomia, marca to distintiva
da Repblica Federativa do Brasil, que o legislador constituinte
a abrigou ao amparo do art. 60, 4, que define as chamadas
clusulas ptreas, que no podem sequer ser objeto de deliberao,
enquanto abriu a possibilidade de que a prpria restaurao da
monarquia fosse objeto de apreciao e de plebiscito, bem como
do regime parlamentarista substituir o presidencialismo adotado
atualmente. 5

Com efeito, na linha das disposies constitucionais, a tripartio dos poderes


constitui um dos pilares do Estado Democrtico de Direito, noo que regula as
relaes entre essas esferas institucionais no desempenho de suas funes primordiais.
Bruce Ackerman, em estudo consagrado sobre o tema, aponta trs justificativas que
historicamente so apontadas para a adoo do postulado da separao dos poderes:

O primeiro ideal a democracia. De um modo ou outro,


a separao pode servir (ou impedir) ao projeto popular de
autogoverno. O segundo ideal a competncia profissional. As
leis democrticas permanecem no plano puramente simblico, a
menos que os tribunais e as burocracias possam implement-las
de um modo relativamente imparcial. O terceiro ideal constitui-se
pela proteo e ampliao dos direitos fundamentais. Sem estes,
o regramento democrtico e a administrao tcnica podem
facilmente tornar-se instrumentos de tirania. 6

Nota-se, assim, a ntima relao que o princpio possui tanto com os valores
democrticos, quanto com a proteo e concretizao dos direitos fundamentais, fatores
que ratificam sua inarredvel importncia no Estado Constitucional brasileiro. Alis,
como j lembrado, essa sua alta relevncia foi expressamente reconhecida j pelo
constituinte originrio que, alm de a harmonia e a independncia entre os Poderes
estarem asseguradas no art. 2 do texto constitucional vigente, elencou a separao dos
5
Trecho constante da pgina 24 da petio inicial da ADI 2.238.
6
ACKERMAN, Bruce. The new separation of powers. In: Harvard Law Review. Volume 113, Janeiro 2000,
Nmero 3, p. 639-640, traduo livre.

16
poderes como uma das clusulas ptreas expressas (art. 60, 4, III da CRFB/88), de
modo que no se admite sequer a deliberao sobre proposta de emenda constitucional
tendente a abolir tal preceito fundamental7.
Todas essas consideraes foram levadas em contas pelos Ministros do Supremo
Tribunal Federal, tal qual se passa a discorrer, no julgamento da Medida Cautelar
na ADI 2.2388. Desde j se adianta que, como sabido, deferiu-se o pedido cautelar
quanto ao dispositivo, suspendendo sua eficcia at julgamento definitivo da questo.
Apesar de o resultado em si da apreciao cautelar do feito j ser conhecido, a anlise
ter como foco os fundamentos de decidir adotados pelo STF, tendo em vista as
relaes que se aqui tem estabelecido entre a necessidade de responsabilidade fiscal
das contas pblicas e a inafastabilidade da observncia do princpio da separao
dos poderes.
Uma das grandes contribuies trazidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal foi a
regulamentao mais especfica do processo de realizao de despesa pblica, impondo
limites e barreiras quando verificadas certas hipteses, estabelecendo uma maior rigidez
para a assuno de gastos pblicos, o que nem sempre seguido pela Administrao
Pblica. Uma das figuras previstas dentro dessa sistemtica foi a limitao de empenho,
objeto de tratamento pelo art. 9 da Lei.
Resumidamente, trata-se de providncia a ser tomada pela administrao
pblica, em sentido amplo, a qual, diante da verificao bimestral de que as receitas
percebidas podero no comportar as metas estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais
da Lei de Diretrizes Oramentrias, deve, no prazo de trinta dias, limitar empenhos
e demais movimentaes financeiras, por ato prprio e nos montantes necessrios.
Esse dever genrico aplicvel, por meno expressa do dispositivo, aos Poderes
Executivo, Judicirio e Legislativo, bem como ao Ministrio Pblico. Tais disposies
no se aplicam, porm, s despesas que decorrem de expressa determinao legal
e constitucional (tais como as relativas a sade e educao), aquelas destinadas ao
pagamento do servio da dvida e as ressalvadas pela LDO (art. 9, 2)9.

7
Nos termos da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, ressalte-se que a hiptese de tramitao de proposta
de emenda constitucional tendente a abolir clusula ptrea possibilita a impetrao, por parlamentar, de Mandado
de Segurana perante aquela Corte, admitindo-se a interveno preventiva do Judicirio no processo legislativo.
A propsito, Cf. ARABI, Abhner Youssif Mota. A tenso institucional entre judicirio e legislativo: controle
de constitucionalidade, dilogo e a legitimidade da atuao do Supremo Tribunal Federal. Curitiba: Editora
Prismas, 2015.
8
ADI 2.238-MC, relator originrio Min. Ilmar Galvo, relator para o acrdo Min. Carlos Britto, julgamento em
09/08/2007, publicada no DJe de 12/09/2008.
9
Alm das mencionadas ressalvas previstas pelo 2, importante dispor tambm sobre as disposies do art. 65,
II, da LC n 101/2000, segundo o qual Na ocorrncia de calamidade pblica reconhecida pelo Congresso Nacional,
no caso da Unio, ou pelas Assemblias Legislativas, na hiptese dos Estados e Municpios, enquanto perdurar a
situao: [...] II - sero dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitao de empenho prevista no art.
9. O pargrafo nico do dispositivo estende a dispensa de observncia do art. 9 tambm nos casos de estado de
defesa ou de stio, decretados na forma do texto constitucional.

17
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Voltando anlise do que decidido pelo STF na ADI 2.238, em uma primeira
apreciao do feito, o Min. Ilmar Galvo, relator originrio, entendeu no haver
ofensa do dispositivo separao dos poderes, primando pela observncia dos limites
oramentrios, em atendimento a princpios igualmente constitucionais relacionados
responsabilidade fiscal na gesto dos recursos financeiros pblicos. Com efeito, assim
observou no trecho de seu voto relativo ao art. 9, 3, da LC n 101/2000:

O mal entendido patente. O que se tem no interferncia do


Poder Executivo nos outros Poderes, mas providncia destinada
a prevenir os efeitos de inobservncia de limites estabelecidos
na lei de diretrizes oramentrias, pelos meios suscetveis de
serem utilizados pelo primeiro, ou seja, a limitao dos valores
financeiros.

Entretanto, a partir de ponderaes capitaneadas pelo Min. Seplveda Pertence nos


debates orais sobre a questo, comeou-se a debater acerca da autonomia financeira do
Ministrio Pblico e dos Poderes Legislativo e Judicirio, os quais constituem objeto de
tratamento do art. 9, 3, da LRF. Sob essa nova perspectiva, passou-se a considerar
que o dispositivo, apesar de visar a um fim louvvel, representaria interferncia indevida
perpetrada pelo Poder Executivo.
Ao final do julgamento, essa segunda tese restou prevalecente, sendo afirmada de
forma unnime, de modo que os ministros que inicialmente votaram pela rejeio da
cautelar quanto ao ponto reajustaram seus votos para acompanhar o acolhimento da
medida cautelar. A deciso restou assim consignada na ementa do julgado: XXIV
- Art. 9, 3: hiptese de interferncia indevida do Poder Executivo nos demais
Poderes e no Ministrio Pblico. A concluso tambm foi resumida no extrato da ata
do julgamento, nos seguintes termos:

Deciso: Prosseguindo no julgamento, o Tribunal, por


unanimidade, indeferiu o pedido de suspenso cautelar do inciso
II do 2 do artigo 4; do 4 do artigo 4, do artigo 7, caput; do
1 do artigo 7 e do 5 do artigo 9, todos da Lei Complementar
n 101, de 04 de maio de 2000. Ainda por unanimidade, no
conheceu da ao no que toca aos 2 e 3 do artigo 7. E,
tambm por unanimidade, deferiu o pedido de medida cautelar
para suspender a eficcia do 3 do artigo 9 da mesma lei
complementar.10

10
Grifos nossos.

18
Destaque-se que o que se restou afirmado no a inaplicabilidade das previses do
art. 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal ao Legislativo, ao Judicirio e ao Ministrio
Pblico. O que se assentou foi apenas a inconstitucionalidade de que tais limitaes
sejam determinadas por ato do Poder Executivo, o que, como j delineado, representaria
intromisso indevida na esfera de autonomia e independncia dos demais Poderes e
do Ministrio Pblico.
Alis, o tema da autonomia oramentria tem sido objeto de diversos
pronunciamentos pelo Supremo Tribunal Federal. Por se tratar de rea bastante conexa
responsabilidade fiscal nos gastos pblicos e estreitamente relacionada autonomia
e independncia dos Poderes, convm traar algumas consideraes sobre a questo.
Com o intuito de garantir o desempenho efetivamente independente dos Poderes,
ou de outros rgos os quais o texto constitucional reputa autnomos, o regime da
CRFB/88 atribui-lhes algumas prerrogativas prprias. Uma dessas peculiaridades
a autonomia oramentria e financeira, prevista pelo texto constitucional ao Poder
Judicirio (art. 99, 1, da CRFB/88), ao Poder Legislativo (art. 51, IV, e art. 52,
XIII, ambos da CRFB/88), ao Ministrio Pblico, bem como s Defensorias Pblicas
Estaduais (art. 134, 2, da CRFB/88, conforme incluso pela EC n 45/2004) e da
Unio (art. 134, 3, da CRFB/88, conforme incluso pela EC n 74/201311).
Tambm quanto a esse ponto especfico a Corte tem primado pela efetiva
manuteno da autonomia de cada um desses rgos, em defesa ltima do princpio da
separao dos poderes. Assim, j foram consideradas inconstitucionais leis de Estados-
membros nas quais as Defensorias Pblicas Estaduais eram equiparadas a Secretarias
de Estado (ADI 3.569, rel. Min. Seplveda Pertence, Pleno, DJ de 11/5/2007, ADI
4.056, rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJ de 1/8/12, e ADI 3.965, rel. Min. Crmen
Lcia, Pleno, DJe de 30/3/2012); j se assentou a inconstitucionalidade de conduta do
Governador de Estado que, no momento da consolidao da proposta oramentria
para envio ao Poder Legislativo, reduz unilateralmente o valor constante dos oramentos
individualizados elaborados por cada um desses rgos autnomos (ADPF 307-MC-
Ref, rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 27/3/2014); j se afirmou a necessidade de que
os desdobramentos dessa autonomia oramentria deve atingir tambm a fase de
execuo das leis oramentrias, de modo que os repasses de recursos (sob a forma
de duodcimos art. 168 da CRFB/88) medida obrigatria pelos chefes do Poder
Executivo (AO 1.935, rel. Min. Marco Aurlio, DJe de 26/9/2014; MS 23.267, rel. Min.
Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJ de 16/5/2003; MS 22.384, rel. Min. Sydney Sanches,
Tribunal Pleno, DJ de 26/9/1997; ADI 732-MC, rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno,

11
A Emenda Constitucional objeto da Ao Direta de Inconstitucionalidade 5.296, de relatoria da Min. Rosa
Weber. O Plenrio do Supremo Tribunal Federal j iniciou a apreciao do pedido de medida cautelar formulado
no feito, tendo sido o julgamento suspenso por pedido de vista do Min. Dias Toffoli, conforme andamento do
processo at a data de fechamento da presente obra.

19
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

DJ de 21/8/1992; MS 21.450, rel. Min, Octavio Gallotti, Tribunal Pleno, DJ de 5/6/1992;


ADI 37-MC, rel. Min. Francisco Rezek, Tribunal Pleno, DJ de 23/6/1989; MS 21.291,
rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ de 20/10/1995); dentre outros temas12.
Nessa temtica, so relevantes as consideraes de Heleno Torres, que ao
trabalhar o conceito de Constituio Financeira, relembra que dentre os elementos
a serem considerados para sua interpretao devem estar fatores como a unidade da
Constituio, sua efetividade, alm de parmetros inafastveis como a separao dos
poderes. Alm da hiptese aqui discorrida, relativa indevida intromisso realizada
pelo Poder Executivo, o postulado tambm se aplica na via inversa, como no caso
de uma escolha poltica, adotada por este Poder dentro dos parmetros legais e
constitucionais, sobre a qual o Judicirio no deve exercer ingerncias de mrito, por
exemplo. Sobre o ponto, o mencionado autor assim tece suas consideraes:

A Constituio Financeira depende intrinsecamente da


Constituio Poltico-Federativa, que se ocupa da organizao de
Estado, na medida em que toda a atividade financeira desenvolve-
se pelas pessoas de direito pblico interno, com observncia da
separao das autonomias e competncias e das mltiplas relaes
existentes.
A Constituio Financeira, pelos valores em suas normas,
comunica-se com a realidade e com a poltica, para definir as
decises financeiras da atuao do Estado. Esta vertente no se
confunde, logicamente, com o texto da Constituio Poltica,
que rege a forma da organizao e atuao da poltica em toda
a extenso do Estrado, numa relao interdependente. E, tanto,
que no existiria atividade financeira do Estado da Constituio
Financeira se no fosse a Constituio Poltico-Federativa.
Com dito acima, a poltica tem sua Constituio material, que a
Constituio Poltico-Federativa, a qual responde pela organizao
da estrutura de poder e pelo regime jurdico do seu exerccio. A
separao de poderes continua como princpio fundamental da
ordenao dessa nova Poltica. Suas regras organizam a estrutura
do Estado (normas de organizao, no sentido de Canotilho, ou
princpio de organizao, no dizer de Carl Schmitt), limitam o
poder e asseguram o exerccio das liberdades individuais, sob
a gide dos princpios democrtico e republicano. O controle
jurisdicional da lei complementa esta separao de poderes.

12
Esses mencionados temas e outros anlogos esto ainda em discusso pelo Plenrio do Supremo Tribunal Federal
nos autos das ADIs 5.286 e 5.287 e da ADPF 339, todas de relatoria do Min. Luiz Fux, alm da j mencionada
ADI 5.296, de relatoria da Min. Rosa Weber. O julgamento dos feitos foi suspenso por pedido de vista do Min.
Dias Toffoli durante a apreciao dessa ltima ao.

20
[...]
A Constituio Financeira depende da separao de poderes para
que o Poder Executivo organize as propostas de leis oramentrias
e execute as cobranas de tributos, administre os bens e servios
do Estado e cumpra com os controles financeiros; bem assim
que o Poder Legislativo, com a representao eleita, opere
democraticamente na aprovao de receitas e despesas, bem
como do oramento, sempre mediante lei; e que o Poder Judicirio
controle e decida juridicamente sobre a constitucionalidade ou
legalidade dos atos praticados. Por isso, o xito do processo de
integrao condiciona a prpria existncia e continuidade do
Estado.
O Estado a unidade de poder distribudo pelo poder constituinte
e pela Constituio aos poderes constitudos, entes federativos
e respectivos rgos. E a atividade financeira do Estado deve
refletir essa unidade. Por isso, as escolhas pblicas do Executivo
no podem ser obstadas pelos poderes quando conformes com o
texto constitucional. De outra parte, a legislao expressa a vontade
poltica, legitimada segundo o procedimento democrtico,
o que deve vincular a todos nas decises vertidas em leis, no
cumprimento legtimo das escolhas financeiras, e especialmente
das leis oramentrias.
A Constituio Poltico-Federativa responsvel, em muito,
pelo controle da atividade financeira do Estado, especialmente
por controles polticos que buscam o equilbrio entre os poderes,
mediante freios e contrapesos (checks and balances) tpicos
da separao de poderes. So controles para os atos jurdicos,
como o controle de constitucionalidade ou a reviso das contas
pblicas pelos tribunais de contas, mas tambm controles h sobre
as decises polticas, tanto institucionalizados quanto operados
pela prpria sociedade civil. Neste caso, funciona a democracia
participativa ou mesmo a influncia sobre a moralidade
administrativa. A interdependncia, ou intertextualidade, entre
a Constituio Financeira e a Constituio Poltico-Federativa
evidente.13

Nota-se, assim, que tambm os valores constitucionais financeiros, como os relativos


autonomia oramentria, moralidade nos gastos pblicos, responsabilidade fiscal,
todos expressos na Lei Complementar n 101/2000, devem ser concretizados de forma

13
TORRES, Heleno Taveira. Direito Constitucional Financeiro: teoria da constituio financeira. So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 2014, pp. 132- 135.

21
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

consonante a outras disposies igualmente constitucionais. Mais especificamente,


considerando que as previses da Lei de Responsabilidade Fiscal so aplicveis a todas
as esferas de governo de todos os entes federativos, os fins buscados pela lei devem
ser indubitavelmente buscados, mas conciliando suas disposies com o valor ptreo
constitucional da separao e independncia dos Poderes.

3. CONCLUSO

A afirmao constitucional da separao dos poderes, valor elevado posio de


clusula ptrea pela Constituio de 1988, possui diversos desdobramentos normativos.
assim na forma de investidura e permanncia de agentes pbicos em determinados
rgos, na independncia funcional para a execuo de suas atribuies, nos poderes
de auto-organizao e autoadministrao, por exemplo. Observe-se que pelo princpio
da supremacia da Constituio, enquanto texto normativo supremo do ordenamento
jurdico brasileiro, esses desdobramentos devem se irradiar para todos os campos do
direito, inclusive para os pontos tambm constitucionalmente regulados.
Dentre as vrias classificaes que doutrinria e academicamente se faz, costuma-se
dizer que o texto constitucional brasileiro de 1988 analtico (isto , possui contedo
extenso e dispe sobre ampla gama de assuntos) e dirigente (ou seja, alm de dispor
sobre a organizao e a estruturao do poder, contempla tambm diretrizes e objetivos
a serem permanentemente buscados mediante a atuao do governo). Quanto ao
Direito Financeiro, so diversas as disposies constitucionais, das quais derivam, e
de onde tiram sua eficcia, os atos normativos infraconstitucionais.
Nesse contexto que deve se colocar a anlise geral da Lei Complementar n
101/2000. No h dvidas de que a Lei de Responsabilidade Fiscal, que acaba de debutar
seus primeiros quinzes anos de existncia, representa um marco normativo relevante na
histria recente brasileira, estabelecendo grandes mudanas na percepo de receitas e
na realizao de despesas pblicas, alm de constituir uma grande sinalizao simblica
para a atrao de investimentos externos no pas, dentre outros benefcios. Tambm
no se discute que se trata de um ato normativo que retira sua validade diretamente do
texto constitucional e de tantos princpios por ele estabelecidos. Por isso mesmo que
aqui se colocou a ideia de que, no obstante tamanha importncia, sua interpretao
deve se dar, claro, em respeito a outros postulados constitucionais.
Mais especificamente, procurou-se abordar a disposio do art. 9, 2, da Lei
de Responsabilidade Fiscal que, nos casos em que prev, possibilita a limitao de
empenho e de movimentaes financeiras pelo Poder Executivo em verbas destinadas
ao Legislativo, ao Judicirio e ao Ministrio Pblico e sua relao com o princpio

22
constitucional da separao dos poderes, o qual, tal como j evidenciado, , alm de
clusula ptrea, parte integrante e inafastvel tambm do regime constitucional relativo
ao Direito Financeiro. Nesse sentido, resgatando a deciso do Supremo Tribunal Federal
proferida na Ao Direta de Inconstitucionalidade 2.238 e expondo os fundamentos
de decidir adotados quanto ao ponto, mostrou-se o entendimento da Corte de que
o referido dispositivo, apesar de apresentar boas intenes, representaria indevida
intromisso do Poder Executivo nos demais rgos, o que violaria o princpio da
separao dos poderes.
Garantia nsita a esse mandamento constitucional a capacidade e o poder de
autoadministrao e autodeterminao, dentro dos limites constitucional e legalmente
estabelecidos, capacidade que abrange at mesmo a prerrogativa de elaborao de
suas prprias propostas oramentrias, nos termos da jurisprudncia referenciada do
Supremo Tribunal Federal. Assim, apesar de tambm ao Poder Judicirio, ao Poder
Legislativo e ao Ministrio Pblico incidirem as disposies do caput do art. 9 da Lei
Complementar n 101/2000, as providncias indicadas no artigo s podem ser tomadas
por ato prprio de cada um desses indicados rgos.

4. REFERNCIAS

ABRAHAM, Marcus. Curso de direito financeiro brasileiro. Rio de Janeiro: Elsevier,


2013.

ACKERMAN, Bruce. The new separation of powers. In: Harvard Law Review. Volume
113, Janeiro 2000, Nmero 3.

ARABI, Abhner Youssif Mota. A tenso institucional entre judicirio e legislativo:


controle de constitucionalidade, dilogo e a legitimidade da atuao do Supremo
Tribunal Federal. Curitiba: Editora Prismas, 2015.

MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional,


10. ed. re. e atual. So Paulo: Saraiva, 2015

OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. So Paulo: Editora


Revista dos Tribunais, 2014.

TORRES, Heleno Taveira. Direito Constitucional Financeiro: teoria da constituio


financeira. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014.

23
QUINZE ANOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL:
DESAFIOS E PERSPECTIVAS14
(ADI 2238)

AGOSTINHO DO NASCIMENTO NETTO15

RESUMO

O presente artigo procura, a partir do advento da sua publicao e aps o decurso


de dcada e meia de vigncia da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, a
denominada Lei de Responsabilidade Fiscal norma inserta ao campo das Finanas
Pblicas centrada no conceito de responsabilidade na gesto fiscal, isto , que se apoia
em aes nas quais se preserva o equilbrio das contas pblicas, com ateno a resultados
das receitas e das despesas, com limites para renncias de receita e para o total de
despesas demonstrar a sua importncia para a institucionalidade do Estado brasileiro.
Busca apontar a experincia nacional ante reiteradas crises classificadas como
fiscais e as escolhas constituinte e complementar como resposta. Dessas opes dever
restar claro que o equilbrio oramentrio e fiscal deixou de ser matria puramente de
especulao acadmica no mbito das Finanas Pblicas ou da Cincia Econmica
para incorporar-se aos estudos jurdicos brasileiros com contornos valorativos,
principiolgicos, inclusive, fundamente constitucionais e institucionais.
Dado relevante para a confirmao dessa trajetria ser exposto com exame de
pontos tomados por de especial singularidade no julgamento promovido pelo Supremo
Tribunal Federal na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2238 - Distrito Federal
sob Medida Cautelar.
Por fim, apontam-se aspectos que persistem a desafiar a Lei de Responsabilidade
Fiscal e que nutrem a necessidade da manuteno dos seus propsitos e do seu
fortalecimento, nada obstante os quinze anos do seu advento. A manuteno da ateno
gesto financeira pblica como princpio vetor incorporado ao elenco institucional
brasileiro no sujeito a distores produzidas por circunstncias ou ocasies, ainda
demanda esforos.

14
Texto originalmente produzido para publicao em Obra coordenada pelos Professores Heleno Torres, Marcus
Abraham e Marcus Lvio Gomes, ainda indita, cujo ttulo ser O Direito Financeiro na Jurisprudncia do STF.
15
Graduado em Direito pela UFF. Mestre em Direito, Estado e Constituio pela UnB. Doutorando em Finanas
Pblicas, Tributao e Desenvolvimento pela UERJ. Procurador da Fazenda Nacional.

25
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

1. INTRODUO

1.1. Breve nota histrica inaugural


O ano de dois mil e quinze marca a passagem do advento da publicao da Lei
Complementar n 101. Editada com o propsito de estabelecer regramento voltado
responsabilidade na gesto fiscal, essa entendida, nos termos do seu dispositivo
inaugural (art. 1, 1), como, dentre outros aspectos, pressupondo ao planejada
e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o
equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre
receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de
receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social, dvidas consolidada
e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita e concesso
de garantia, dois mil e quinze tambm o ano em que se comemoram os oitocentos
anos da feitura da primeira e principal verso da ou Magna Charta Libertatum ou
simplesmente Magna Carta.
Incensada como documento que erigiu ineditamente a coluna dorsal da forma
e dos limites aplicveis s relaes entre o Poder central e os a ele subordinados,
comumente d-se merecido destaque instituio de um embrionrio conceito de
devido processo legal e de igualdade material ante a lei. Mas a Magna Carta contempla
aspectos que vo mais alm.
Sem que se fale na proteo ao direito de propriedade e ao direito herana, h
importante preocupao, que se considerados os seus antecedentes histricos devem ser
igualmente, ou mesmo at mais, destacados. Referncia, naturalmente, s disposies
relativas tributao e a disciplina a ser observada, como seus pressupostos, pelo
Rei. Segundo o artigo 12 do Documento Nullum scutagium vel auxilium ponatur
in regnonostro, nisi per commune consilium regninostri, nisi ad corpus nostrum
redimendum, et primogenitum filium nostrum militem faciendum, et ad filiam nostram
primogenitam semel maritandam ( ... )16, ou em vernculo Nenhuma scutage ou ajuda
ser imposta no nosso reinado, exceto pelo conselho comum do nosso reino, a menos
para o resgate da nossa pessoa, a cavalaria do nosso filho mais velho e uma vez para
o casamento da nossa filha mais velha (...). Esse o ncleo do processo de criao de
formas tributrias em que se pontifica a necessidade de autorizao daqueles cujas
riquezas sofrero a incidncia dos gravames. Mas h um dado adicional de interesse.
Ainda segundo a mesma disposio, em sua parte final, (...) ad hec non fiat nis
iracionabile auxilium (...)17, ou (...) para tais casos apenas uma ajuda razovel ser paga
16
Magna Charta Libertatum, seu Concordiam inter regem Johannen at barones pro concessione libertatum ecclesiae
et regni angliae. Disponvel em:http://www.thelatinlibrary.com/magnacarta.html. Data de acesso: 01 jul 2015
17
Vide nota de rodap n 2, acima.

26
(...). Em outras palavras, se ao Rei concedido o direito de impor, observada a solenidade
do consentimento dos Bares, tributao para fazer frente a despesas sempre de carter
especial, um limite s imposies deve ser observado, jamais afastando-se essas de um
mximo razovel. Vale dizer, contenham-se os custos e as despesas na sagrao como
cavaleiro do filho mais velho ou para o matrimnio da filha mais velha ou mesmo, o
que, alis, sinaliza estratgica sinalizao aos que pretendam sequestrar o Rei, para a
situao da necessidade de resgate. Despesas fora de algum controle no sero cobertas.
Pura determinao de ateno disciplina nos gastos e nas despesas, lato sensu, pblicas.
Modernamente, no mundo civilizado inexistem registros de naes onde os
gastos podem se fazer sem limites, estando os contribuintes sempre sujeitos a serem
convocados, sem hiptese de irresignao jurdica a fazer frente ao descontrole. E no
Brasil no diferente, ao menos segundo ponto de vista formal e, sobretudo, a partir
de mil novecentos e oitenta e oito ou, no mnimo, do ano de dois mil.
Mas como se processa a eleio de um padro normativo formal para tratamento
de dada questo jurdica, no caso, para tratamento da responsabilidade fiscal?

1.2. Mtodo para eleio de tratamento normativo


Em regra, no preocupao do jurista ou do legislador empregar esforos para
uma anlise prvia dos efeitos possveis provocados, os quais podem assumir natureza
econmica, por uma formulao normativa. Como consequncia, um confronto
entre espcies de normas, o que no deve ser compreendido quanto s suas posies
hierrquicas em termos constitucionais formais, deixa de se fazer presente. Contudo,
h abordagens metodolgicas que adotando como premissa a eficincia econmica,
expresso (livremente) sinnima de eficincia alocativa ou na alocao dos recursos, e
traduo do escopo superior da maximizao da riqueza18, primam pela preocupao
com o que resulta como efeitos das normas, seus estmulos aos que a elas terminam
por se subordinar e as mudanas comportamentais, ainda dos mesmos, que possam
ser produzidas. Mackaay e Rousseau afirmam, em tal sentido, haver trs nveis de
anlise19. Um voltado aos fundamentos para a normatizao, um segundo que examina
os efeitos previsveis para a norma sob cogitao e, finalmente, o do exerccio para
eleio da regra que se mostre a mais desejvel ao propsito buscado (MACKAAY e
ROUSSEAU, 2015, pp. 665-669).

18
Sobre os conceitos de eficincia e de maximizao da riqueza, consulte-se COOTER, Robert, ULEN, Thomas, in
Derecho y ecnomia, Mxico DF: Fondo de Cultura Econmica, 2002, pp. 24-26. Tambm, POSNER, Richard
A., in A economia da justia, So Paulo: Martins Fontes, 2010, pp. 72-91 e pp. 105-110.
19
Os mesmo Autores ainda descrevem novos momentos analticos, os quais so identificados como etapas. Seriam
esses os seguintes: (i) estrutura de incentivos; (ii) objetivos subjacentes; (iii) considerao dos denominados
custos de transao; e (iv) estudos empricos. (MACKAAY, Ejan, ROUSSEAU, Stphane, Anlise econmica do
direito. 2. ed. So Paulo: Editora Atlas, 2015.pp. 669-674).

27
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Referindo-se ao nvel de anlise dos efeitos das normas, os Autores confirmam


que esse nvel (...) auxilia o jurista a determinar os principais efeitos da mudana
da regra e, por ricochete, os efeitos da regra que no foi modificada (MACKAAY e
ROUSSEAU, 2015, pp. 666-667). Surge para o analista a questo de aferir se uma norma,
mesmo que ainda sob cogitao, cumpre os efeitos que dela se espera ou mesmo se o
quadro normativo vigente antes da modificao j no se mostra o mais apropriado.
Esse exame somente faz sentido se confirmado o cabimento e confirmada a higidez
jurdica e formal da nova pretenso normatizante ou do regime jurdico presente.
Cabe nesse passo a focalizao dos fundamentos jurdicos que norteariam as opes.
No mbito daqueles que apoiam a anlise de qualquer questo jurdica a partir
da eficincia econmica ou da confirmao da amplitude da riqueza disponvel ao
conjunto social, esse nvel de exame (...) visa a esclarecer um fundamento das regras
que so observadas nos sistemas existente (MACKAAY e ROUSSEAU, 2015, p. 668).
O fundamento para dada eleio normativa no pode desconsiderar os efeitos positivos
ou negativos em termos econmicos sob pena de ofender o escopo de proporcionar o
mximo possvel de benefcios sociais.
E por derradeiro, o de escolha do regramento desejvel. Ainda segundo os mesmos
Autores, este nvel (...) consiste em estabelecer os efeitos da norma e a julg-la. Mais
pontualmente, trata-se de determinar qual seria a norma eficiente e compar-la regra
existente ou considerada (MACKAAY e ROUSSEAU, 2015, p. 669). Equivaleria
a ponderar se, a partir do fundamento apontado como superior e incontornvel, a
quadra normativa vigente a que j se mostra a mais apropriada ou se h espao para
uma sua necessria superao ou um seu aperfeioamento. Ao final, tal questo tem
resoluo a partir do conceito de eficincia, assim entendida uma opo que se pode
alcanar melhorando a situao de dados interessados sem que se piore a situao de
outros interessados.

2. RESPONSABILIDADE FISCAL E EQUILBRIO ORAMENTRIO SOB ENFOQUE DAS


FINANAS PBLICAS

Considerado como necessrio o nvel de exame de dada normatizao a confirmao


dos seus fundamentos, cabe, observado o problema da Responsabilidade Fiscal, localizar
o apoio de patamar normativo superior que a justifica e, mais, a impe. Em tal sentido,
ocupa papel de interesse o campo dos estudos desenvolvidos pelas Finanas Pblicas.
Na definio do conceito de Responsabilidade Fiscal, tarefa inserta no referido
nvel da fundamentao da opo normativa, at mesmo se cabvel alguma iniciativa,
ocupam papel relevante as especulaes desenvolvidas pelos estudos no mbito referido
(Finanas Pblicas). Antes, uma breve mas importante anotao.

28
Confirmada a premissa epistemolgica da eficincia alocativa traduzida em seu
escopo como maximizao da riqueza social, como apontado acima (vide nota de
rodap n 2), compe a noo de fundamento da norma as ditas etapas (vide nota de
rodap n 1) de verificao da estrutura de incentivos, dos objetivos subjacentes, dos
custos de transao, a isso seguindo-se desejveis estudos empricos.
Para as questes relativas s Finanas Pblicas, ou seja, para a ordem de
consideraes que se aproximam da estrutura de arrecadao de recursos para
enfrentamento das despesas pblicas, processamento e disciplina correspondentes20,
parece ganhar destaque o quadro de incentivos, sejam esses positivos ou negativos,
premiais ou sancionatrios. Vale dizer, identificados os sujeitos em dada relao prpria
ao terreno das Finanas Pblicas, por exemplo, necessidade de ateno a regramento
contbil pblico, a alternativa pode ser premial, mas no raras vezes se d na linha
da reprimenda e da apenao. Claro, desse modo, considerar presentes atividades, ou
ausncia dessas, que no seriam tolerveis.
Incontornavelmente esse o padro de opes exercitado pelo legislador brasileiro
no complemento ao tratamento das questes relativas Responsabilidade Fiscal, tanto
ao prever punies aos entes pblicos21, impedindo, por exemplo, contrataes de
operaes de crdito, recebimento de transferncias voluntrias, quanto, a voltando-
se aos gestores, ao editar a Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000, lei que promoveu
alteraes no Decreto-Lei n 2.848, de 1940, o Cdigo Penal, na Lei n 1.079, de 1950,
e no Decreto-Lei n 201, de 1967, e ainda criou definies de infraes administrativas
especficas.
Na mesma linha de formulao, isto , da que toma a ateno Responsabilidade
Fiscal como norteadora para o campo das atividades pblicas, surge a necessidade
de precisa compreenso do que seria Dvida Pblica e de como enxergar a sua
polarizao. Para certa linha terica, uma Dvida Pblica submetida a controle e estrita
e precisamente sob dado patamar, permite a um governo reduzir as suas necessidades de
financiamento, o que autorizaria taxas de juros a nveis satisfatrios, consequentemente
estmulos a investimentos privados e, ao final, maior desenvolvimento econmico22. A
situao contrria representaria claros riscos sade econmica de um pas. Responde
20
Antonio Luciano de Sousa Franco, citado por Ives Gandra da Silva Martins, afirma que a expresso finanas
pblicas comporta trs acepes: uma em sentido orgnico, que se refere a parte da organizao administrativa
que cuida da atividade financeira estatal; uma segunda, objetiva, centrada em parte da realidade social; e, por fim,
uma compreenso que se refere ao aspecto subjetivo da expresso. Para este ltimo registro, o Autor pontua ser
o conjunto de disciplinas cientficas que estudam o fenmeno financeiro ou a experincia comum s entidades
pblicas no emprego de meios e formas econmicas na persecuo dos seus fins. (FRANCO, Antonio Luciano
de Sousa, Manual de finanas pblicas e direito financeiro. Lisboa: Tipografia Guerra-Viseu, 1974, pp. 31/32
Col. Manuais da Faculdade de Direito de Lisboa, 1. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva, As finanas pblicas na
Constituio Federal. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva, MENDES, Gilmar Ferreira e NASCIMENTO, Carlos
Valder do, in Tratado de direito financeiro. So Paulo: Saraiva, 2013, p. 108, nota de rodap n 8).
21
Conforme art.23, 3, da Lei de Responsabilidade Fiscal.
22
Sobre essas anotaes, vide REZENDE, Fernando. Finanas pblicas. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 273.

29
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

responsavelmente o gestor fiscal que no permite um descontrole do endividamento


pblico, bvio resultante esse de desajustes e desequilbrios oramentrios. Como
qualquer agente econmico, Rezende esclarece (2001, p. 275), um governo deve
manter-se atento ao fluxo de dispndios, impondo a esses a mxima possvel restrio
considerada a entrada de recursos (arrecadao fiscal).
Rezende respondendo questo do quo custoso em termos econmicos o
desequilbrio fiscal, invocando a denominada anlise convencional da dvida pblica,
assim explica:

(...) no curto prazo a dvida pblica um fator de estmulo


demanda agregada e de expanso na atividade econmica. No
longo prazo, porm, o crescimento da dvida pblica ocupa o
espao que seria destinado formao de capital (efeito crowding-
out), por meio da reduo dos investimentos e conduz a um menor
crescimento econmico.23

Em outra passagem, analisando os efeitos no longo prazo de uma Dvida Pblica


em expanso crescente, aps expor o efeito, em alguma medida enganoso, positivo
no curto prazo, em que com reduo das receitas pblicas pela via tributria das
exoneraes fiscais e sem alterao (reduo) dos gastos correspondentes, h expanso
da renda disponvel para o setor privado, afirma o mesmo Autor:

De fato, a euforia de curto prazo pode dar lugar a preocupaes


no mdio e longo prazos se a dvida continuar num processo
de crescimento. Os credores passam a desconfiar da capacidade
do setor pblico em honrar os seus compromissos. O prazo de
maturao dos emprstimos reduzido. Alm disso, o mercado
exige taxa de juros maiores para financiar a rolagem da dvida, o
que eleva mais ainda a dvida pblica e o pagamento de juros.24

Autntico quadro a ser evitado, sob pena de em seu segundo momento, o de busca
de reequilbrio, o custo ser dolorosamente maior.
Um dos custos que se afirma de modo inevitvel ante quadro de desequilbrio
oramentrio e consequente Dvida Pblica tendente ao crescimento , ao lado do de
mercado j assinalado anteriormente, o da inflao. Um dficit elevado sem resposta
pela via do financiamento, dado o seu esgotamento como consequncia do nvel de

23
Ibid., p. 286.
24
Ibid., p. 289.

30
risco que passa a representar, somente pode ser enfrentado por intermdio de emisso
monetria. Esta, porm, ao gerar uma expanso dos meios de pagamento muito
superior ao aumento da quantidade de bens e servios da economia, tender, mais cedo
ou mais tarde, a se refletir no nvel de preos (GIAMBIAGI e ALM, 2000, p. 210).
H ainda uma terceira ordem de, nas palavras de Giambiagi e Alm (2000, p.210),
restries para uma situao de desequilbrio fiscal. Vem a ser o das instituies e da
sua expresso. Instituies voltadas e abonadoras de boas prticas de gesto fiscal,
com prestigio responsabilidade nesse campo e, sobretudo, sustentadas socialmente,
transmite sinais positivos. Nesse caso, a predisposio dos agentes econmicos a
emprestar em bases voluntrias aos governos tende a ser maior pela confiabilidade
dos mesmos (GIAMBIAGI e ALM, 2000, p. 210). J na situao em que as instituies
de gesto pblica fiscal e oramentria so inexistentes, frgeis ou inoperantes, e a
sociedade desatenta aos ou desinteressada pelos efeitos do descontrole fiscal, ou mesmo
benevolente consigo mesma, seja por opo ou induo ao desconhecimento dos sinais
so claramente negativos. Prospera somente a imprevisibilidade, a inconfiabilidade.
Retomada a ideia-fora de que o que se deve almejar incrementar e distribuir
como bem social superior , por intermdio da eficincia no emprego dos recursos,
notadamente, dos recursos pblicos, a riqueza, um aprofundamento de um quadro
de desorganizao oramentria e das finanas pblicas com crescentes dficits e
dvida pblica, ao contrrio de propiciar o cumprimento daquele objetivo, o deprime.
Irresponsabilidade fiscal incompatibiliza-se e afronta a maximizao da riqueza a ser
compartilhada por todos.
A sociedade brasileira, ao menos a partir da ordem constitucional inaugurada em
1988 vem fazendo quais opes? A Constituio Federal d voz a que tipo de opo
institucional em termos fiscais? H traduo jurdico-constitucional para incontornvel
ateno disciplina fiscal, prestgio responsabilidade fiscal e repulsa ao desequilbrio
oramentrio e dvida pblica tendente ao crescimento sem controle? H fundamento
normativo superior para o estabelecimento de um regramento que cristalize a gesto
pblica fiscal responsvel?

3. RESPONSABILIDADE FISCAL E EQUILBRIO ORAMENTRIO SOB ENFOQUE


JURDICO CONSTITUCIONAL

3.1. Nota introdutria


Diferentemente da vigente Ordem Constitucional, que no estampa expressamente
qualquer disposio que imponha submisso ao conceito de equilbrio oramentrio

31
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

e de responsabilidade fiscal, a anterior, de 1967, antes de emendada em 1969, assim25


em seu art. 66, caput, dispunha:

Art. 66 - O montante da despesa autorizada em cada exerccio


financeiro no poder ser superior ao total das receitas estimadas
para o mesmo perodo.

A mensagem era clara, incontornvel e direta em sua opo normativa. O


equilbrio oramentrio deveria ser perseguido, no sendo admitido qualquer
desvio, independentemente da conjuntura econmica, sinalizao de prvia escolha
e submisso a dada corrente econmica (macroeconmica).
Como leciona Ricardo Lobo Torres, O problema da necessidade do equilbrio
oramentrio profundamente ideolgico e sujeito s vicissitudes da realidade
econmica (TORRES, 2000, p. 283)26 27. Para esse Doutrinador
25
O 3 ao mesmo dispositivo impunha: Se no curso do exerccio financeiro a execuo oramentria demonstrar
a probabilidade de deficit superior a dez por cento do total da receita estimada, o Poder Executivo dever propor
ao Poder Legislativo as medidas necessrias para restabelecer o equilbrio oramentrio.
26
Parece desde logo importante que se anotem alguns aspectos do debate econmico e mesmo poltico que distinguem
as vises acerca da participao do governo na atividade econmica. A tanto, reproduzem-se algumas anotaes
das preocupaes por parte dos economistas, com o estudo dos problemas da economia como um todo, e em
particular em relao ao nvel de emprego. O pensamento clssico predominante era de que jamais poderia ocorrer
um desemprego significativo na economia que no fosse temporrio. Os economistas clssicos acreditavam que, se
houvesse um mercado descompensado, no caso o mercado de trabalho, em que a oferta (de trabalhadores) excedesse
a procura (por trabalhadores), o preo em tal mercado cairia causando o equilbrio entre a oferta e procura. No caso
do mercado de trabalho, isto implicaria uma queda dos salrios nominais. Caindo estes, os empresrios aumentariam
a demanda por trabalhadores e, conseqentemente, a produo. A garantia de que esta produo adicional seria
adquirida pelos agentes econmicos era dada pela crena dos economistas clssicos no funcionamento da Lei de
Say. Esta lei, estatuda em termos simples, dizia que a oferta cria a sua prpria procura. (...) Entretanto, a crise na
economia mundial detonada pelo crack da Bolsa de Nova York em 1929 veio trazer uma depresso sem precedentes
aos pases desenvolvidos da poca, notadamente nos EUA e nos pases europeus. (...) A persistncia da recesso e do
desemprego nos pases desenvolvidos nesta dcada negra provocou uma inquietao entre os economistas da poca,
que procuravam explicaes alternativas para estes fenmenos at ento imprevistos. Em 1936, Keynes publica seu
livro Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda, que provocou uma revoluo na teoria econmica predominante
at ento. Na Teoria Geral, Keynes atacou dois postulados que eram a viga de sustentao do pensamento clssico:
a Lei de Say e a efetividade da reduo dos salrios nominais para reduzir o desemprego da economia. (...) Tem sido
o costume discutir a teoria keynesiana em duas etapas: na primeira, estuda-se o modelo keynesiano simples, onde a
taxa de juros (i) suposta constante e o lado real da economia tratado independentemente do lado monetrio; na
segunda, o modelo keynesiano generalizado, reconhece-se a interdependncia entre os dois setores (real e monetrio),
que so ligados atravs da taxa de juros. Assim que se verificado algum momento de desequilbrio econmico,
com paralisia econmica e crescimento de desemprego, dever o governo, segundo a viso keynesiana, intervir
empregando instrumentos de estmulo econmicos. Seriam esses, principalmente, as polticas fiscal e monetria.
Ainda segundo palavras dos mesmos Autores: Se, ao nvel de renda de equilbrio da economia, existir desemprego,
o Governo poder lanar mo de polticas fiscal e monetria para estimular a demanda agregada e alcanar o pleno-
emprego. (...) A poltica fiscal pura anti-recessiva consiste num aumento dos gastos e/ou reduo da tributao do
Governo, sem que se altere a oferta monetria, ou seja, o eventual dficit decorrente desta poltica deve ser financiado
pela emisso de ttulos da dvida pblica. (...). A poltica monetria pura anti-recessiva consiste numa elevao da
oferta monetria sem que se altere o nvel de gastos ou da receita do Governo.
27
Sobre o mesmo problema, do ponto de vista estritamente jurdico, consulte-se SCOTT, 2000. Desta Obra, ao
tratar especificamente do sistema econmico encampado pela Constituio de 1988, destaca-se: (...) no seria
errado caracterizar a economia brasileira como sendo de natureza capitalista e, no obstante isso, voltada
construo de um modelo de Estado social fator este que, por si mesmo, daria amparo suficiente possibilidade
constitucional de atuao normativa e reguladora do Estado brasileiro diante da atividade econmica.

32
(...) o princpio do equilbrio oramentrio, ainda quando
inscrito no texto constitucional, meramente formal, aberto e
destitudo de eficcia vinculante: ser respeitado pelo legislador
se e enquanto o permitir a conjuntura econmica, mas no
est sujeito ao controle jurisdicional. No pode a Constituio
determinar obrigatoriamente o equilbrio oramentrio, posto que
este depende de circunstncias econmicas aleatrias.28

O que parece incontroverso, de todo modo, que uma situao de desequilbrio


oramentrio prolongado, no circunstancial e, sobretudo, no relacionado a forma
especfica de abordagem macroeconmica29, por sinalizar irresponsabilidade fiscal,
no pode ser tolerado.
Em mbito de Constituies de outros sistemas, ainda o mesmo festejado Autor
aponta escolhas onde se verificam opes similares brasileira, isto , de ausncia de
normas expressas na previso de ateno ao equilbrio oramentrio, ou de opes
rigorosamente diversas, com expressa previso para que aquele equilbrio jamais deixe
de ser atendido.
Como exemplo da primeira espcie, de ausncia ao menos direta de comando
constitucional dirigido ao equilbrio oramentrio, tem-se a Constituio francesa.
Para este caso, informa Ricardo Lobo Torres, a doutrina que tem se desincumbido
de mostrar que a imposio decorre de leitura, por exemplo, do seu art. 34. Segundo
tal dispositivo seriam leis de finanas pblicas de carter especial que determinariam
os recursos, os limites de gastos, as condies e os contornos para operao dos nveis
de endividamento pblico30.
De outra parte, a opo constitucional alem caminha em sentido da ateno
mxima ao equilbrio oramentrio pela via da expressa previso dispositiva. Aponta
como ncleo dessa preocupao Ricardo Lobo Torres o art. 110 da Constituio alem,
cuja mensagem de que o plano oramentrio deve ser equilibrado nas receitas e
despesas (TORRES, 2220, p. 279). O Autor anota, contudo, que mesmo diante da
clareza da imposio normativa, esta tem sido tomada como meramente formal,
tendo em vista no ser questo jurdica a eliminao do deficit (TORRES, 2000, 280).
Parece mais correta, ousa-se divergir, uma interpretao que trate como
juridicamente possvel a ateno estrita ao equilbrio oramentrio, desde que
respeitada, at por inevitvel, a, em expressiva medida, aleatoriedade derivada dos

28
TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional, financeiro e tributrio. Volume V o oramento na
constituio. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 282.
29
Vide nota de rodap n 9, supra.
30
Ibid., p. 281.

33
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

fatos e da dinmica dos fenmenos econmicos. A hiptese incorpora como dado a


da possibilidade de emprego de instrumental voltado ao enfrentamento de problemas
econmicos conjunturais. A conjugao de tal compreenso no induz a que se conceba
o contedo normativo, por detentor de estofo to s principiolgico, mesmo que
na forma de princpio implcito, com a sua cogncia como desafiada e deprimida. Tal
caracterstica, a da implicitude ou forma no-expressa gramaticalmente, no conforma
o comando constitucional como de ser desconsiderado ou desatendido.
No so poucas as situaes em que os pronunciamentos judiciais demonstram
qualidade na composio do binmio em que um dos fatores retratado por limitaes
polticas, econmicas ou sociais, e o outro pelo incontornvel prestgio mensagem
legislativa, sobremaneira a de contedo constitucional. Uma postura em princpio
ativista, isto , que no abra espao a que se veja o crivo judicial como interditado, ainda
que temperada por uma medida de auto-conteno31 32 33, isto , que bem compreenda
as necessidades ditadas pela realidade econmica, parece ser uma boa sinalizao ao
tratamento judicial das questes relativas preservao dos conceitos de equilbrio
oramentrio e da responsabilidade fiscal como princpios constitucionais. Nessa linha,
apropriada a advertncia de Barroso (2011, p. 262):

Tribunais, como os titulares de poder em geral, no gostam de


correr o risco de que as suas decises no sejam efetivamente
cumpridas. E, portanto, est uma avaliao ordinariamente feita
por rgos judiciais, ainda que no seja explicitada. Tribunais no
tm tropas nem a chave do cofre.34

31
Sobre as noes de ativismo judicial e auto-conteno judicial, assim se pronuncia Lus Roberto Barroso: (...)
o ativismo uma atitude, a escolha de um modo especfico e proativo de interpretar a Constituio, expandindo
o seu sentido e alcance. (...) O oposto do ativismo a auto-conteno judicial, conduta pela qual o Judicirio
procura reduzir sua interferncia nas aes dos outros Poderes. A principal diferena metodolgica entre as
duas posies est em que, em princpio, o ativismo judicial legitimamente exercido procura extrair o mximo
das potencialidades do texto constitucional, inclusive e especialmente construindo regras especficas de conduta
a partir de enunciados vagos (princpios, conceitos jurdicos indeterminados). Por sua vez, a autoconteno se
caracteriza justamente por abrir mais espao atuao dos Poderes polticos, tendo por nota fundamental a forte
deferncia em relao s aes e omisses desses ltimos. (BARROSO, Lus Roberto, in Constituio, democracia
e supremacia judicial: direito e poltica no Brasil contemporneo, in FELLET, Andr Luiz Fernandes, PAULA,
Daniel Giotti de, NOVELINO, Marcelo (Org.), As novas faces do ativismo judicial, 2011, p. 234).
32
Ainda sobre ativismo judicial e sobre auto-conteno judicial ou, sob outra forma terminolgica, autorrestrio
judicial, explica Campos que (as) dimenses da autorrestrio judicial que tem como ncleo a postura
de deferncia aos outros poderes na atividade de reviso de atos e decises prvias por estes tomadas. Foi
considerando justamente tal ncleo que Schlesinger ops ativismo judicial e autorrrestrio: se ativismo judicial
enfrentar aos outros poderes, autorrestrio evitar decidir contra esses poderes em respeito autoridade poltica
ou tcnica dos mesmo (CAMPOS, Carlos Alexandre de Azevedo. Dimenses do ativismo judicial do STF. Rio de
Janeiro: Gen, Forense, 2014, pp. 178/179).
33
Sobre os termos ativismo judicial e autorrestrio, esse alternativo a auto-conteno, judicial, consulte-se,
CAMPOS, op. cit., 2014, pp. 43/44, atribuindo-os a Arthur Schlensinger .
34
BARROSO, Lus Roberto, op. cit., p. 262.

34
Ricardo Lobo Torres, ainda que ao fazer a referncia o faz em abono tese de que
descabe ao Poder Judicirio a pretenso de impor o equilbrio econmico, definio que
composta pela, ao lado do crescimento econmico e do pleno emprego, estabilidade do
nvel de preos, diretiva somente alcanvel com o equilbrio oramentrio observado35,
cita interessante julgado36 da Corte Constitucional da Alemanha do qual se extrai que
uma perturbao do equilbrio econmico geral somente justificvel na medida
em que tambm ofensiva, com a sua suspenso, clusula de proibio de excesso
se sria e eficaz. Vale dizer, tem-se como premissa a de que o equilbrio econmico
e, fator que o compe, o equilbrio oramentrio devem ser preservados, atendida a
clusula de proibio de excesso. No podem ser atingidos no seu ncleo essencial,
sendo esse ncleo definido como aquela parte do contedo de um direito (ou princpio,
certamente, de igual forma) sem o qual ele perde a sua mnima eficcia (...) (VILA,
2004, p. 389). A suspenso dessa clusula (de proibio de excesso) somente admitida
se sria, ou seja, justificvel, e eficaz, ou seja, tecnicamente defensvel, devendo, ainda,
ser cuidadosamente circunstancial.
Objetivamente, o equilbrio oramentrio atende a uma espcie de reserva do
possvel37, devendo, todavia, essa noo tambm ela atender s condicionantes da
justificao plausvel, segundo ponto de vista tcnico estruturado, e da temporariedade.

3.2. Responsabilidade fiscal e equilbrio oramentrio como princpio


constitucional
Sempre na aguda lio de Ricardo Lobo Torres (TORRES, 2000, p. 278), h um
conjunto normativo que pode ser identificado como o dos princpios constitucionais
gerais, ou daqueles que estofam, norteiam, harmonizam e equilibram os demais
princpios, esses os princpios fundamentais ou especficos. Ao tratar do princpio do
equilbrio oramentrio, lista-o ao lado dos princpios da igualdade, da ponderao,
do devido processo legal, da separao dos poderes e do federalismo (TORRES, 2000,
p.278). Esses comandos normativos legitimariam, palavras do Autor, o prprio Estado
Oramentrio, isto , o que compreende e fortalece como medida de Justia e de
Liberdade os ditames para as prticas oramentrias democrticas e republicanas.
Com razo uma vez mais o Autor. Ao se deparar o intrprete com questo de Finanas
Pblicas ou com questo oramentria, dever esse, em prestgio s noes de justia
oramentria, de liberdade oramentria e de democracia oramentria, no se descurar

35
Vide pgina 7, supra.
36
BverfGE 79, 311 18.4.89. DOV 1989: 633 (TORRES, op. cit., p. 280).
37
Para uma definio doutrinria convencional do conceito de reserva do possvel, consulte-se TORRES, op. cit.,
p. 18.

35
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

do papel que, por exemplo, ocupa na busca da soluo o contedo jurdico, normativo
e legitimador da Igualdade.
O mesmo relativamente ao princpio do equilbrio oramentrio. Qual democracia
substantiva mostra-se possvel, que liberdade autntica se pode ter, que igualdade
se estabelece quando uma economia nacional est submetida a duras restries
econmicas, essas consequentes desorganizao e ao desequilbrio fiscal que tende
ao perene ou da irresponsabilidade fiscal fruto de ofensa igualdade e reforadora
de privilgios? No h liberdade ou igualdade quando o acesso s oportunidades
econmicas restrito ou amputado por dificuldades oramentrias e financeiras
governamentais na implementao de programas que impulsionem o resgate social e
econmico de parte de uma populao nacional. No pode haver liberdade efetiva se
o que iguala a todos a indulgncia ou a pobreza.
Muito embora reste claro a um analista que a Constituio Federal vigente deixou,
mantendo-se na trilha da opo encampada pela Ordem imediatamente pretrita, de
veicular expressa previso de submisso ao conceito de equilbrio oramentrio, no o
deixou de fazer implicitamente. H vrias disposies que confirmam essa concluso.
J em suas falas iniciais, a Constituio de 1988, ao elencar os Princpios
Fundamentais38 que lhe norteiam, aponta para valores como os sociais do trabalho
e o da livre iniciativa. Descreve como seus objetivos fundamentais39, posto serem
os da Repblica Federativa do Brasil, a construo de uma sociedade livre, justa e
solidria, e a busca pelo desenvolvimento nacional, com erradicao da pobreza, da
marginalizao, reduzidas as desigualdades, sejam sociais sejam regionais. E cuidando
da ordem econmica40, elege a valorizao do trabalho humano e, novamente, da livre
iniciativa, com observncia da soberania nacional, da propriedade privada, da funo
social da propriedade, da livre concorrncia, do objetivo da reduo das desigualdades
regionais e sociais e da busca do pleno emprego, assegurando-se, ainda, o livre exerccio
de qualquer atividade econmica, os seus fundamentos.
No h dvida, portanto, de que sadas em termos econmicos que eliminem
os valores da livre iniciativa, ou seja, que deprimam a liberdade de empreender, de
contratar, diminuam a autonomia privada ou a liberdade de auto-organizao, no
contaro com o beneplcito do Texto Fundante. Mas, da mesma forma iniciativas
econmicas que no atentem para a solidariedade, com reduo das desigualdades,
para a reduo da pobreza, com resgate social. Essa opo compromissria, a par
com o seu difcil, sempre precrio e confrontado permanentemente equilbrio, a
sntese do desafio poltico, econmico e social nacional. Nesse contexto, repise-se, a
38
Constituio Federal de 1988, art. 1, inciso IV.
39
Constituio Federal de 1988, art. 3, incisos I, II e III.
40
Constituio Federal de 1988, art. 170, caput e incisos I, II, III e IV, VII e VIII, e pargrafo nico.

36
responsabilidade com a gesto econmica, oramentria e financeira, e fiscal pblicas,
com preservao do equilbrio econmico e oramentrio, ocupa espao destacado.
No h hiptese de avanos em termos de desenvolvimento nacional se abandonados os
ditames, inclusive nomeadamente jurdicos constitucionais, da responsabilidade fiscal.
Radicam-se esses em algumas das mais destacadas passagens do Texto Constitucional.
Ricardo Lobo Torres descreve os dispositivos que, em suas palavras, induzem
o equilbrio oramentrio (TORRES, 2000, pp. 286-290). Cita, por exemplo, o art.
164, 2, que probe o Banco Central de conceder emprstimo ao Tesouro Nacional;
o art. 164, 3, que veicula a obrigatoriedade de o Banco Central ser o depositrio
das disponibilidades de caixa da Unio; o art. 165, 6, que determina que o projeto
de lei oramentria d transparncia, com demonstrao regionalizada dos efeitos
sobre as receitas e despesas das renncias que decorram da concesso de isenes,
anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia;
o art. 167, IV, que veda o comprometimento de receitas de impostos para garantias
de operaes de crdito, ressalvadas as prticas de antecipao de receitas e para
pagamentos Unio de dbitos estaduais e municipais; o art. 167, X, que veda a
transferncia voluntria e a concesso de emprstimos, inclusive por antecipao de
receita, pela Unio e estados, suas instituies financeiras, para pagamento de despesas
com pessoal de estados, do Distrito Federal e dos municpios; o art. 169, que impe
limites s despesas com pessoal da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos
municpios, determinando ainda que eventuais concesses de vantagens ou aumentos
remuneratrios, a criao de cargos, admisso de pessoal, s podero ser aceitas
havendo prvia dotao oramentria e autorizao especfica na lei de diretrizes
oramentrias (LDO). Parece, porm, de se destacar de forma especial, olhos postos
no mesmo campo, um segundo conjunto.
Falar em responsabilidade fiscal nos termos de dico constitucional, indutora e
irm siamesa de equilbrio oramentrio, sinaliza para a seguinte combinao41: o art.
165, 5, que fala da unicidade do oramento fiscal, afastadas, portanto, as prticas
parafiscais; e o art. 165, 8, que afasta a presena de dispositivos estranhos previso
da receita e fixao da despesa, fazendo prevalecer o exclusivismo oramentrio.
Mas ganha notvel destaque o art. 167, seus incisos I a III42, e V a VII, que
estabelecem, incontornavelmente, como vedadas as prticas de iniciar programas ou
projetos no includos na lei oramentria anual; de realizar despesas ou assumir
obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais; de realizar
operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas
41
Conforme TORRES, op. cit.,pp. 286-288.
42
Segundo Ricardo Lobo Torres (op. cit., p. 287), o inciso III do art. 167 da Constituio de 1988 inspirou-se no art.
115 da Constituio alem e busca, aqui como l, limitar o endividamento pblico, um dos focos do desequilbrio
oramentrio.

37
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

as autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa;


de abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao legislativa e
sem indicao dos recursos correspondentes; de transposio, remanejamento ou
transferncia de recursos de uma categoria de programao para outra ou de um
rgo para outro; e, sublinhe-se, de conceder ou pretender utilizar crditos ilimitados.
A Constituio brasileira, se no exprimiu gramaticalmente a observncia do
equilbrio oramentrio e de sua premissa, a responsabilidade fiscal, o fez, ainda que
implicitamente, de forma inequvoca e clara. Dessa leitura decorre a confirmao de que
presente de modo irrespondvel o binmio principiolgico do equilbrio oramentrio
e da responsabilidade fiscal.
Como antes analisado43, fundamento para uma construo normativa anlise que
percorra trs nveis: o do fundamento para a normatizao; o que examine os efeitos
da norma; e o da elaborao da norma. O fundamento para que um regramento seja
necessariamente atendido regulando a forma de respeito ao equilbrio oramentrio
pela via da responsabilidade fiscal, pretende-se o j descrito a partir do patamar
normativo constitucional descrito e debulhado. Cabe agora examinar a opo legislativa
eleita no Brasil.

4. RESPONSABILIDADE FISCAL E ELEIO NORMATIVA

4.1. Nota introdutria


Na lio de Giambiagi e Alm (2000, pp. 176/177), h dois tipos de regime fiscal.
Um primeiro que pode ser qualificado como de restrio oramentria fraca, em
que h ausncia da restrio oramentria efetiva; e um segundo, um regime de
restrio oramentria rgida. O regime de restrio oramentria inefetiva e fraca
trata do dficit em contas pblicas pela via da adaptao ao demandado com a criao
de novas despesas ou manuteno das existentes, quase sempre justificadas como
socialmente justas.
De outro giro, ante um regime de restrio oramentria rgida, o comportamento
das contas pblicas balisa-se por um controle estrito dos gastos, com ( ... ) previso
conservadora de receita e uma certa meta de dficit, (condicionada) a satisfao
das demandas existncia de recursos ou a um aumento apenas moderado do
endividamento (GIAMBIAGI e ALM, 2000, pp. 176/177) e, acresa-se aqui, sempre
tratado o desequilbrio fiscal e oramentrio, mesmo que mnimo, como conjuntural,
transitrio e necessariamente a ser superado o to expeditamente quanto possvel.

43
Vide, acima, pp. 3 e 4.

38
Para os mesmos Autores, o desafio que foi proposto ao Brasil em fins dos anos
noventa do sculo findo foi o de passar do primeiro regime fiscal, o de restrio
oramentria fraca, para um regime de restrio oramentria efetiva ou rgida, isso
como resultado de crises fiscais diversas44 e, aparentemente, como um despertar tardio
para os comandos constitucionais inequivocamente de prestgio ltima espcie de
tratamento fiscal45.

O ano de 1995 mostrou o retorno situao de desequilbrio


caracterstica dos anos 1980. O resultado operacional superavitrio
de 1994 experimentou reverso, para uma marca deficitria ( ... ).46
A partir do final de 1997, um novo risco de colapso do balano de
pagamentos, somado instabilidade econmica mundial gerada
pelas crises do leste asitico e da Rssia (em 1998) levaram o
governo adoo de uma srie de alteraes na poltica econmica
( ... ).
No incio do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso
-- 1999 --- a crise econmica se agrava ( ... ).47

a partir desse quadro, em que ( ... ) as polticas setoriais predominam sobre o


objetivo genrico de austeridade, (passando para uma) situao na qual a satisfao das
demandas de todo tipo fica sujeita ao cumprimento das metas de ajustamento fiscal
(GIAMBIAGI e ALM, 2000, p. 177), que se d o surgimento de discusses sobre a
necessidade de uma normatizao especfica e precisa para uma adequada disciplina
fiscal, sobretudo das despesas e dos gastos pblicos, vale dizer, um regramento que
atenda o comando constitucional dos princpios do equilbrio oramentrio e da
responsabilidade fiscal.

44
Para um panorama pormenorizado da trajetria das contas pblicas, seus desajustes e tentativas de enfrentamento
no Brasil, consultem-se os Captulos 5 a 8 (pp. 125-224) de GIAMBIAGI, Fabio, ALM, Ana Cludia. Finanas
pblicas. 2. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2000.
45
Anote-se que nada obstante a clareza da orientao constitucional, admitida toda a gama de ressalvas que se
faam pertinentes, vrias foram as iniciativas de nvel constitucional (emendas) que vieram, de alguma forma,
refor-las. Desde as Emendas Constitucionais de Reviso de ns 1 e 3, passando pelas fundamentais Emendas
Constitucionais de ns 19 e 20, pelas de ns 40 e 42 at a mais recente de n 86, todas as reformas e ajustes apontam
para uma, mais ou menos, ordenada disciplina e estruturado reforo no tratamento das questes fiscais.
46
Cf. BIASOTO Jr., Geraldo, A polmica sobre o dficit pblico e a sustentabilidade da poltica fiscal, in PINTO,
Mrcio Percival Alves, BIASOTO Jr., Geraldo (Org.), Poltica fiscal e desenvolvimento no Brasil, 2006, p. 415.
47
Cf. CASTRO, Jorge Abraho de (Coord.), MORAES, Manoel, SADECK Francisco, DUARTE, Bruno e SIMES,
BELENNE, in Gasto social federal em uma dimenso macroeconmica: 1995-2001, in PINTO, Mrcio Percival
Alves, BIASOTO Jr., Geraldo (Org.), op. cit., p. 143.

39
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

4.2. Responsabilidade fiscal e opo normativa


Confirmados o fundamento jurdico e os efeitos decorrentes de uma lacuna
normativa para concretizao do primeiro, isto , verificados os efeitos deletrios
pretenso disciplina e responsabilidade fiscal, e aos reflexos equilbrios econmico
e oramentrio, cabe avanar no exame da opo eleita pelo legislador.
Assumiu esse papel, o de dar concretude normativa e ateno cogente ao equilbrio
oramentrio pela via da responsabilidade fiscal o Projeto de Lei Complementar n
18, de 1999. Contendo razes para crticas, em termos doutrinrios, algumas das
principais das quais vocalizadas por Ricardo Lobo Torres48, aps ajustes, veio a ser
publicada como a Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, que passou a ser
reconhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A pretenso normativa
de tratamento infraconstitucional e complementar do Ttulo VI, da Tributao e do
Oramento, seu Captulo II, das Finanas Pblicas, da Constituio Federal.
O mesmo Autor, no entanto, a par com as crticas referidas, abre espao para
apontamentos positivos iniciativa legal. Anota Ricardo Lobo Torres (TORRES,
2000, pp. 307-310) que a inspirao neozelandesa49, mais especificamente no Fiscal
Responsability Act, do ano de 1994, permitiu introduzir formalmente no Brasil a noo
de responsabilidade, traduo aproximada de accountability. Embora, repise-se, nada
mais que traduo possvel, accountability como responsabilidade em termos de gesto,
pblica ou privada, importaria em, primeiramente, determinao relativa forma de
emprego de recursos; em seguida, especificao dos nveis esperados de desempenho; e,
por fim, estabelecimento de processo de acompanhamento dos resultados. Trasladado
o conceito ao ambiente pblico, e mais destacadamente ao oramentrio, assumindo
o qualificativo de responsabilidade fiscal, desdobrar-se-ia em dois subprincpios: o da
prudncia e o da transparncia.
Embora no incorporado verso finalmente aprovada no Brasil, o subprincpio
da prudncia em termos de gesto fiscal tem lugar evidente na disciplina constitucional
oramentria, financeira e gerencial fiscal nacionais. Falar em prudncia na gesto
fiscal falar fundamentalmente em ateno, e acompanhamento estrito, aos nveis de
endividamento e aos riscos fiscais, tais como passivos fiscais, que so eventos prprios,
at certos nveis aceitveis desde que tecnicamente administrveis, gesto fiscal.

48
Para o citado Autor, a Lei de Responsabilidade Fiscal padeceria de incompatibilidades essenciais com a forma de
governo presidencialista e a forma de organizao estatal federalista, no passando de cpia servil de um modelo
de regramento importado de um estado que no-presidencialista e uma no-federao, a Nova Zelndia
(TORRES, op. cit., pp. 72/73).
49
Sobre outras influncias externas, tais como advindas do Fundo Monetrio Internacional (FMI), da Comunidade
Econmica Europia e dos Estados Unidos, confira-se ABRAHAM, Marcus. Curso de direito financeiro brasileiro.
3. ed.. Rio de Janeiro: Gen, Forense, 2015, pp. 331-333.

40
O segundo subprincpio, o da transparncia na gesto fiscal, densificado a partir
de atos de ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico, dos
planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias, das prestaes de contas e do
respectivo parecer prvio, de relatrios de execuo oramentria e de gesto fiscal50.
Congruente com tal viso, procurando definir a Lei Complementar n 101, de 2000,
o conceito de responsabilidade fiscal, inseparvel e sustentado pelos de prudncia e
de transparncia, assim estabeleceu (art. 1, 1):

A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada


e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios
capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o
cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a
obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita,
gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras,
dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive
por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em
Restos a Pagar.

Tal qual no pas do modelo de inspirao51, no qual nos anos imediatamente


anteriores sua edio verificavam-se momentos econmicos sumamente adversos, a

50
Conforme arts. 48 a 49 da LRF: Art. 48.So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada
ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes
oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos. Pargrafo nico.
A transparncia ser assegurada tambm mediante: (Redao dada pela Lei Complementar n 131, de 2009).
I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e
discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos; (Includo pela Lei Complementar n 131, de
2009). II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes
pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico; (Includo
pela Lei Complementar n 131, de 2009). III adoo de sistema integrado de administrao financeira e
controle, que atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio e ao disposto
no art. 48-A. (Includo pela Lei Complementar n 131, de 2009) 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do
pargrafo nico do art. 48, os entes da Federao disponibilizaro a qualquer pessoa fsica ou jurdica o acesso a
informaes referentes a: (Includo pela Lei Complementar n 131, de 2009). I quanto despesa: todos os atos
praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao, com a
disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao
servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento
licitatrio realizado; (Includo pela Lei Complementar n 131, de 2009). II quanto receita: o lanamento e
o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinrios. (Includo
pela Lei Complementar n 131, de 2009). Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo
ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel
pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade. Pargrafo nico. A
prestao de contas da Unio conter demonstrativos do Tesouro Nacional e das agncias financeiras oficiais de
fomento, includo o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, especificando os emprstimos e
financiamentos concedidos com recursos oriundos dos oramentos fiscal e da seguridade social e, no caso das
agncias financeiras, avaliao circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades no exerccio.
51
Sobre o quadro macroeconmcio verificado na Nova Zelndia no incio dos anos noventa do sculo passado,
confira-se GIAMBIAGI e ALM, op. cit., p. 192.

41
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

resposta escolhida de cunho normativo refora a institucionalizao, como decorrncia


da responsabilidade na gesto fiscal, da estabilizao e do equilbrio oramentrio, e
do conseqente equilbrio econmico. No Brasil, consideradas as suas caractersticas
constitucionais, fez-se por intermdio de lei elaborada pelos ofcios do legislador
complementar. No por razo diversa, ao lado da imperiosidade decorrente da prpria
Constituio, diz-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal est apoiada em uma regra
de ouro, a do equilbrio oramentrio. No dizer de Abraham, por intermdio dessa
regra busca-se balancear as receitas e as despesas pblicas, de maneira a permitir ao
Estado dispor de recursos necessrios e suficientes realizao de toda a sua atividade,
garantindo, assim, seu crescimento sustentado (ABRAHAM, 2015, p. 343).

4.3. Destaques da Lei de Responsabilidade Fiscal


Vrias so as passagens da Lei de Responsabilidade merecedoras, sob a fundamental
perspectiva da disciplina na efetivao das receitas e das despesas, e da gesto
consequente, de destaque.
Para a Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 (art. 11), uma gesto fiscal
responsvel demanda a instituio, a previso e a efetiva arrecadao de tributos de
competncia constitucional de cada Ente federativo. requisito essencial na considerao
da receita, ao que se deve agregar que as previses de obteno de receita observaro
as normas tcnicas e legais, as alteraes na legislao, as variaes nos ndices de
preos, do crescimento econmico ou de qualquer outro fator relevante, isto , tais
efeitos, includos os inflacionrios, na aferio dos resultados reais da arrecadao.
Ainda em termos de receitas, as de operaes de crdito no podero ser superiores
aos das despesas de capital apresentadas do projeto de lei oramentria (art. 1, 2).
No campo da renncia de receita, a Lei de Responsabilidade Fiscal igualmente
dispensa especial ateno (art. 14). Qualquer concesso ou ampliao de incentivo
ou benefcio de natureza tributria que se conforme como renncia de receita, cujo
conceito compreende anistia, remisso, subsdio, crdito presumido, concesso
de iseno em carter no geral, alterao de alquota ou modificao de base de
clculo que reduza a arrecadao de tributos, e outros benefcios que correspondam
a tratamento diferenciado, deve sempre ser objeto de precisa previso e estimativa
do impacto oramentrio e financeiro tanto no exerccio em que se inicie quanto nos
dois seguintes, e ainda ser compensada nos perodos apontados (exerccio inicial mais
os dois subsequentes), com incremento de receita, seja por elevao de alquotas ou
ampliao da base de clculo, seja por criao de novo tributo.
Seguindo o percurso lgico que deriva do conceito nuclear e norteador da opo
normativa complementar, em que somente se cogita de despesas aps a efetivao ou a

42
perspectiva tecnicamente esperada das receitas, sempre sob a tica da responsabilidade
na gesto pblica fiscal, a Lei dispe (arts. 15 a 17) que somente sero consideradas
autorizadas e regulares as despesas que se faam acompanhadas de estimativa do
impacto oramentrio e financeiro no exerccio em que se deem e nos dois subsequentes.
Devem ainda as despesas estar alinhadas com a lei oramentria anual, com o plano
plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias.
Para as despesas obrigatrias e que detenham carter continuado (art. 17), isto
, aquelas cuja execuo se faz por perodo superior a dois exerccios, os atos que as
criem (lei, medida provisria ou espcie de ato administrativo) devem ser instrudos
com estimativa e demonstrao de origem dos recursos que a suportaro. Tais despesas
no podero afetar as metas definidas para os resultados fiscais, devendo seus efeitos
financeiros serem compensados com aumento permanente de receita ou com reduo
igualmente permanente de despesa nos perodos seguintes.
Aspecto sempre extremamente sensvel e que no ficou ao largo das preocupaes
e previses encampadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, foi o das despesas com
pessoal (arts. 18 a 20), entendidas como todas as relativas a servidores pblicos ativos,
inativos, pensionistas, as que decorram de mandatos eletivos, cargos, funes ou
empregos, civis ou militares, e a qualquer espcie de remunerao, sejam vantagens, fixas
ou variveis, subsdios, aposentadorias, reformas, penses, adicionais, gratificaes,
horas extras, vantagens pessoais de qualquer natureza, todas essas rubricas s quais
devem se adicionar os respectivos encargos sociais. Nesses termos, as despesas com
pessoal no podero exceder os percentuais da receita corrente lquida, entendida esta
como o somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais,
agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras receitas tambm correntes,
com dedues52, em sendo a Unio, cinquenta por cento; em sendo estado, sessenta
por cento; e em sendo municpio, tambm sessenta por cento.
Assim que para fins de estrito controle das despesas com pessoal, a Lei impe
disciplina especfica e rgida (arts. 21 a 23). Primeiramente, considera-se nulo qualquer

52
Nos termos do Art. 2, IV, alneas a,b e c, so dedutveis aos valores previstos pelo conceito de receita corrente
lquida a)na Unio, os valores transferidos aos Estados e Municpios por determinao constitucional ou
legal, e as contribuies mencionadas na alnea a do inciso I e no inciso II do art. 195 da Constituio Federal
(contribuies sociais de responsabilidade i - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na
forma da lei, incidentes sobre: a) a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a
qualquer ttulo, pessoa fsica que lhe preste servio, mesmo sem vnculo empregatcio; e ii - do trabalhador e dos
demais segurados da previdncia social, no incidindo contribuio sobre aposentadoria e penso concedidas
pelo regime geral de previdncia social (art. 201 da Constituio Federal); e no art. 239 da Constituio Federal
(contribuies para o Programa de Integrao Social, criado pela Lei Complementar n 7, de 7 de setembro de
1970, e para o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico, criado pela Lei Complementar n 8, de
3 de dezembro de 1970); b)nos Estados, as parcelas entregues aos Municpios por determinao constitucional;
e c)na Unio, nos Estados e nos Municpios, a contribuio dos servidores para o custeio do seu sistema de
previdncia e assistncia social e as receitas provenientes da compensao financeira citada no 9 do art. 201 da
Constituio.

43
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

ato que produza aumento da despesa com pessoal nos cento e oitenta dias anteriores
ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou rgo.
Se essas despesas excederem o percentual de noventa e cinco por cento do limite
estabelecido, estar vedado ao Poder ou rgo conceder vantagem, aumento, reajuste
ou adequao de remunerao a qualquer ttulo, criar cargo, emprego ou funo,
alterar estrutura de carreira, prover cargo pblico, admitir pessoal a qualquer ttulo
e, em princpio, contratar hora extra.
Tambm, se as mesmas despesas chegarem a ultrapassar os limites definidos,
o excedente dever ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, um tero no
primeiro, podendo alcanar-se a tanto (cf. art. 169, 3 e 4, da Constituio Federal)
reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comisso e
funes de confiana; exonerao dos servidores no estveis; e mesmo exonerao
de servidor estvel. Tais providncias sempre que necessrias devem ser proporcionais
em senso estrito, o que importar em desenvolvimento ordenado logicamente, isto
, apresentando-se como primeiros passos a citada reduo de despesas com cargos
comissionados e funes de confiana e ainda uma reduo temporria da jornada de
trabalho, com consequente reduo proporcional de vencimentos.
Falar em responsabilidade fiscal e equilbrio oramentrio falar, repise-se,
destacadamente em controle de endividamento. Assim, se a dvida consolidada ou
fundada (art. 29, inciso I), aquela que se define como a resultante do montante total
das obrigaes financeiras assumidas e da realizao de operaes de crdito para
amortizao em prazo superior a doze meses, ultrapassar o respectivo limite ao final
de um quadrimestre, dever ser a ele reconduzida at o trmino dos trs subsequentes,
reduzindo-se o excedente em pelo menos vinte e cinco por cento j no primeiro
quadrimestre (art. 31). E enquanto no superado o excesso de endividamento fica
proibida a realizao de operao de crdito interna ou externa e impedido o ente de
receber transferncias voluntrias da Unio ou do estado.
Uma importante limitao imposta pela Lei (arts. 35 a 37), e que refora a noo
de disciplina oramentria e fiscal, refere-se s operaes de crdito titularizadas pelos
entes pblicos. Nessa linha, probe-se a realizao de operao de crdito entre um
ente da Federao, diretamente ou por intermdio de fundo, autarquia, fundao ou
empresa estatal dependente, e um outro, no importando se se cuidar de novao,
refinanciamento ou postergao de dvida.
Tambm restam vedadas operaes de crdito entre uma instituio financeira
estatal e o ente da Federao de seu controle, equiparando-se a operaes de crdito,
e igual e expressamente vedadas, a captao de recursos a ttulo de antecipao de
receita de tributo; o recebimento antecipado de valores, salvo lucros e dividendos, de

44
empresa em que o Poder Pblico detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital
social com direito a voto; a assuno direta de compromisso, confisso de dvida ou
operao assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou servios, mediante
emisso, aceite ou aval de ttulo de crdito (esta vedao no se aplica a empresas
estatais dependentes); e a assuno de obrigao, sem autorizao oramentria, com
fornecedores para pagamento a futuro de bens e servios.
No que respeita s operaes de crdito por antecipao de receita oramentria
(art. 38), que se destina a atender a insuficincia de caixa, a sua contratao proibida
enquanto existir operao anterior da mesma natureza no integralmente resgatada.
Destaque-se ainda e principalmente de modo igualmente importante a proibio de
contratao de operao de antecipao de receita oramentria no ltimo ano de
mandato do Presidente, Governador ou Prefeito Municipal.
Voltando-se s atividades da principal autoridade monetria, dita a Lei de
Responsabilidade Fiscal que o Banco Central somente estar autorizado a adquirir
ttulos emitidos pela Unio para refinanciar a dvida mobiliria federal, estando, de sua
parte, o Tesouro Nacional proibido, salvo para reduzir a dvida mobiliria, de adquirir
ttulos da dvida pblica federal existentes na carteira do Banco Central do Brasil.
Destaque-se, por fim, que ao lado da transparncia na execuo oramentria,
fundamental o exerccio do controle e da fiscalizao da gesto fiscal. A Lei de
Responsabilidade Fiscal (art. 59) foca esse ponto deixando anotada como nuclear a
ateno s metas estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias; aos limites das operaes
de crdito e inscrio em Restos a Pagar; s despesas com pessoal; s providncias de
reconduo das dvidas consolidada e mobiliria aos respectivos limites.
Ponto ainda a sobressaltar, a espera de implementao e de concreo regulamentar,
fato que marca injustificvel mora do legislador regulamentar, a previso (art. 67) de
um Conselho de Gesto fiscal, cuja competncia a de acompanhar e de avaliar, de forma
permanente, a poltica e a operacionalidade da gesto fiscal. Esse colegiado dever ser
integrado por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministrio
Pblico e de entidades tcnicas representativas da sociedade. O Conselho de Gesto
Fiscal buscar, dentre outros aspectos, prticas que aprimorem a eficincia na execuo
dos gastos pblicos, na arrecadao, no, sublinhe-se, controle do endividamento, e
a regramento apropriado para consolidao das contas pblicas, padronizao das
prestaes de contas, relatrios e demonstrativos. , incontornavelmente, elemento que
em muito colaborar para o aperfeioamento e o fortalecimento de boas prticas na
gesto fiscal e no prestgio cogente mensagem constitucional de ateno disciplina
oramentria.53

53
Vide p. 29, a seguir.

45
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

5. AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N 2.238

Surgida a normatizao pela via complementar do comando constitucional de


respeito ao equilbrio das finanas pblicas e de submisso aos ditames de uma
gesto fiscal responsvel, conforme os termos da Lei Complementar n 101, de 4 de
maio de 2000, para cuidado da Tributao e do Oramento e das Finanas Pblicas,
principiaram-se as crticas. Certamente estofadas das melhores intenes, algumas
enfatizando uma apropriao acrtica de regimes jurdicos aliengenas54, outras
centrando-se em questionamentos quanto higidez jurdica da norma, at mesmo
ao ponto da sua contrariedade frontal Constituio Federal.
Nessa trilha, ajuizada uma ao ritualizada constitucionalmente, a Ao Direta de
Inconstitucionalidade n 2.238 (relatoria do Ministro Ilmar Galvo), com requerimento
de medida cautelar. Titularizada por alguns partidos polticos (Partido Comunista
do Brasil - PCdoB, Partido Socialista Brasileiro - PSB e Partido dos Trabalhadores -
PT), todos com representao parlamentar federal efetiva; uma Associao de defesa
corporativa (Associao Paulista dos Magistrados) e Ministrios Pblicos de entes
subnacionais (Ministrios Pblicos de vinte e um estados e do Distrito Federal),
atacam-se diversos pontos do novo regramento, muitos dos quais centrais pretenso
normativa. Do correspondente Relatrio, vale a transcrio do seguinte:

Ao Direta de inconstitucionalidade, ajuizada pelo(s) Partido(s)


( ... ), que tem por objeto a Lei Complementar n 101, de 04 de maio
de 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal -, em sua integralidade,
bem como, especificamente, os dispositivos e expresses a seguir
transcritos e destacados:
( ... )
Afirmaram, por outro lado, que os dispositivos e expresses acima
transcritos e destacados da Lei Complementar n+ 101/2000 e da
Medida Provisria 1.980 so incompatveis com os arts. 1; 2;
37, caput e incs. II, XIV, XV e XXI; 40, 8; 51, inc. IV; 52, incs.
VII, IX e XIII; 60, 4, inc. I; 62; 70, incs. I e II; 75; 99, caput e
1; 127, 1 e 2; 160, pargrafo nico; 165, 2; 167, incs. II, III
e VII; 169; 192, caput e inc. iv; 194, pargrafo nico, inc. I; 195,
5; e 250; todos da Constituio F3ederal, e com o princpio
constitucional da razoabilidade.
Ao pedido de declarao de inconstitucionalidade de todo o texto
da Lei Complementar n 101/2000, ou dos dispositivos acima

54
Vide subitem n 4.2, acima.

46
enumerados, e do inciso II do art. 3 e do art. 4 da Medida
Provisria 1980/2000, ajuntou-se requerimento de medida
cautelar(...)

Verifiquem-se alguns excertos do julgamento e seus resultados na preservao da


identidade da norma. No julgamento, o Supremo Tribunal Federal, por unanimidade,
rejeitou a arguio de inconstitucionalidade formal da lei, em sua totalidade, aos
argumentos de que o projeto deveria ter voltado Cmara dos Deputados em razo
de o Senado ter alterado certos dispositivos da lei, ou de que o projeto teria que ter
disciplinado por inteiro o artigo 163 da Constituio Federal. V-se, pois, que a inteno
primeira dos litigantes buscava a superao integral da lei.
Tambm, por maioria, a Corte Constitucional indeferiu medida cautelar de
suspenso dos efeitos do artigo 20, justamente aquele, ponto dos mais importantes,
que fixa a repartio dos limites globais para a despesa total com pessoal, observada
a receita corrente lquida, em cada perodo de apurao, em cada ente da Federao e
considerado cada Poder ou rgo. Caso prosperasse, uma das maiores fragilidades das
prticas pblicas nacionais permaneceria, deixando o Estado ainda refm de gestores
pblicos fiscalmente inconsequentes. A realidade nacional ainda exibe problemas, e
graves, nesse campo.
No julgamento voltado crtica ao veiculado pelo 2 do artigo 29 __ que inclui
no conceito de dvida pblica consolidada da Unio a relativa emisso de ttulos de
responsabilidade do Banco Central do Brasil); pelo 1 do artigo 59 (que determina aos
Tribunais de Contas alertarem os Poderes ou rgos quando constatadas, dentre outras
patologias, aquela em que o montante da despesa total com pessoal ultrapassa noventa
por cento do limite; ou a em que os montantes das dvidas consolidada e mobiliria,
das operaes de crdito e da concesso de garantia se encontrem acima de noventa
por cento dos respectivos limites; ou a em que os gastos com inativos e pensionistas se
encontrem acima de limites definidos em lei; ou, ainda, a em que fatos comprometam
os custos ou os resultados dos programas ou indcios de irregularidades na gesto
oramentria); pelos arts. 60 e 68, caput, e pelo inciso II do artigo 14 (que determina
que a concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria da
qual decorra renncia de receita deva estar acompanhada de estimativa do impacto
oramentrio-financeiro no exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois
seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes oramentrias e a pelo tambm de
estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo mencionado no caput,
por meio do aumento de receita, proveniente da elevao de alquotas, ampliao
da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio) o Tribunal
indeferiu pedido de liminar.

47
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Do ementado pela Corte, dois itens merecem especial destaque, considerado


o essencial do regramento, assinalae-se, fortalecimento das prticas fiscalmente
responsveis, os de ns XIII e XV. O primeiro refere-se ao art. 17, 1 a 7, que, resgate-
se, dentre outros aspectos, conceitua a despesa obrigatria de carter continuado
(despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo
que fixe obrigao legal de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios) e
determina a demonstrao da origem dos recursos para seu custeio, com comprovao
das premissas e metodologia de clculo utilizadas, e exame de compatibilidade da
despesa com as normas insertas no plano plurianual e na lei de diretrizes oramentrias.
J o item de n XV criva o art. 20, aquele, volte-se a notar, que reparte limites
das despesas totais de pessoal, observados cada perodo de apurao, cada ente da
Federao, os percentuais da receita corrente lquida, por entre os Poderes e rgos.
O Supremo Tribunal Federal, sobre o item n XIII, isto , sobre o art. 17 e seus
1 a 7, assim manifestou-se:

que o aumento de despesa de carter continuado esteja condicionado


reduo de despesa ou aumento de receita, tambm em carter
continuado, proposio que, por achar-se em sintonia com a
lgica, no pode ser obviamente considerada responsvel pelo
engessamento de qualquer dos Poderes de Estado ou rgos da
Administrao e, portanto, ofensiva ao princpio da separao dos
Poderes. Pela mesma razo, no se pode ver como atentatria ao
princpio da autonomia dos entes federados ( ... ) (gn).

Vale dizer, no pode prosperar, ao argumento de que atentatrio independncia


dos Poderes, a desateno a limites, e no somente numricos, na gerao de despesas
sem cuidados fundamentais. A preservao da sade das finanas pblicas valor
democrtico e republicano de alta significao, merecendo chancela e proteo
constitucional de mais elevada intensidade.
Na mesma linha, agora quanto ao art. 20, o Tribunal, sob o item de n XV, e
levando em conta o art. 16955 da Constituio Federal, que igualmente disciplina
55
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar. 1 A concesso de qualquer vantagem ou
aumento de remunerao, a criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem
como a admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da administrao direta
ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, s podero ser feitas: I - se houver
prvia dotao oramentria suficiente para atender s projees de despesa de pessoal e aos acrscimos dela
decorrentes; II - se houver autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias, ressalvadas as empresas
pblicas e as sociedades de economia mista. 2 Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida
neste artigo para a adaptao aos parmetros ali previstos, sero imediatamente suspensos todos os repasses de
verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios que no observarem os referidos
limites. 3 Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei

48
despesas com pessoal e seus limites, julgou no haver vedao constitucional a que
se estabelea uma distribuio entre os Poderes dos limites dessa despesa, sendo,
ao contrrio, a sua observncia mais estritamente eficaz quando presente a diviso
das responsabilidades. obrigao firmada constitucionalmente e que, portanto,
no pode ser tomada com indiferena por qualquer dos Poderes. A sua proteo
deve ser compartilhada, inexistindo estamentos fiscais protegidos das preocupao
oramentrias e financeiras pblicas.
A suma desse julgamento, que deve ser tomado como um dos momentos mais
simbolicamente importantes da histria recente do Supremo Tribunal Federal, e
que deve ser homenageado e, sobretudo, destacado, prestigiado e protegido pelas
conscincias republicanas brasileiras, de que uma gesto fiscal responsvel tarefa a
cargo de todos os quadrantes da administrao dos recursos pblicos, em todos os seus
nveis, devendo ser deixada para trs a pretenso a um regime em que se d seguimento
a indiferentes e inconsequentes gerao de despesas, ficando o seu enfrentamento a
cargo de outrem, agora ou, pior, no futuro. O problema de todos, sobretudo, porque
as consequncias, sempre nefastas, terminam sobre os ombros de todos, at de geraes
a porvir. Atentar para a higidez das finanas pblicas misso constitucional, misso
da institucionalidade republicana e misso da cidadania.

6. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, PERSPECTIVAS E DESAFIOS: GUISA DE


CONCLUSO

Passados quinze anos da edio da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de


2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal, surge a oportunidade para um balano dos seus
efeitos e resultados, dos desafios que ainda pendem de enfrentamento e das perspectivas
abertas pela sua vigncia. Cumpriu a Lei de Responsabilidade a sua vocao?
No momento em que essas linhas so lanadas discute-se gravemente prticas
contbeis e financeiras supostamente adotadas pelo Governo Federal56, as quais contrrias

complementar referida no caput, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios adotaro as seguintes
providncias: I - reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comisso e funes de
confiana; II - exonerao dos servidores no estveis. 4 Se as medidas adotadas com base no pargrafo anterior
no forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinao da lei complementar referida neste artigo,
o servidor estvel poder perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique
a atividade funcional, o rgo ou unidade administrativa objeto da reduo de pessoal. 5 O servidor que perder
o cargo na forma do pargrafo anterior far jus a indenizao correspondente a um ms de remunerao por ano
de servio. 6 O cargo objeto da reduo prevista nos pargrafos anteriores ser considerado extinto, vedada a
criao de cargo, emprego ou funo com atribuies iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos. 7 Lei
federal dispor sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivao do disposto no 4.
56
Abstrado qualquer juzo de valor, um dos questionamentos centrais contidos nesse imbrglio o de se teria o
Governo, cujo mandato encerrou-se no ano de 2014, tendo sido renovado a partir de janeiro de 2015, burlado o
imposto pelo art. 36 da Lei Complementar n 101, de 2000, relembre-se, proibida a operao de crdito entre uma
instituio financeira estatal e o ente da Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo

49
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

ao conceito de gesto fiscal responsvel e com inequvoca face de injuridicidade.


A questo central nesse debate jurdico se algum dispositivo estabelecido pela
Lei Complementar n 101, de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal, teria sido
comprovadamente e propositalmente afrontado. Se confirmada alguma prtica dessa
natureza, aberto estar o ensejo para at mesmo um processo de impedimento poltico.
A questo assume ares, a um s tempo, jurdicos e polticos. No , portanto, qualquer
consequncia a de que se cogita, quadro que enfatiza o colorido que se pretende
confirmado na ateno aos ditames veiculados e adotados pela Lei de Responsabilidade
Fiscal - LRF. Est-se, pois, ante a comprovao, melhor, ante a afirmao de que a
responsabilidade fiscal alcanou uma distino e uma dignidade que no rivalizada
com facilidade. a afirmao objetiva de uma sua institucionalidade.
Rachel Sztajn e Baslia Aguirre (2005, p. 229/230), ao discutirem o conceito
de mudanas institucionais, alteraes decorrentes da dinmica sistmica social,
preocupam-se, naturalmente, em esclarecer o que se deve tomar como conceito
de instituio. Citam, dentre outros, Hauriou, para quem uma instituio serve
composio de conflitos entre pessoas, e entre estado e sociedade, sendo uma
instituio () uma idia de trabalho que se concretiza e persiste juridicamente em dado
ambiente social ...(SZTAJN, 2005, p. 229). Instituies so, nessa linha de compreenso,
regras de comportamento, padres de comportamento ou conjuntos de regras que
estabelecem conjuntos de aes possveis (AGUIRRE, 2005, p. 236), sempre voltadas ao
atendimento de dado escopo. A responsabilidade fiscal como primacialmente, na esteira
do defendido, um princpio normativo de dignidade constitucional, alm de embutir,
pressuposto natural condio de princpio, as noes axiolgicas de democracia e de
republicanismo, passa a deter e assumir o carter de autntica instituio: reforar o
equilbrio oramentrio, submetendo a gesto fiscal ao interesse maior da democracia,
do republicanismo e da cidadania, com rejeio a privilgios de ordem fiscal e mxima
concreo do alicerce sem o qual no h edificao econmica estruturada.
Permanecem, entretanto, desafios a serem superados nessa perspectiva de
compreenso da institucionalidade reconhecida responsabilidade fiscal. A par com
um perene esforo de fortalecimento ao reconhecimento do seu carter valorativo,
principiolgico e institucional, dentre outras providncias, h a demanda por uma
estruturao adequada de um sistema orgnico voltado ao controle da gesto fiscal, a
servio desse. Nesse terreno, uma providncia das mais importantes e incrivelmente at
o presente, passada uma dcada e meia da edio da Lei de Responsabilidade Fiscal, no

(sobre operao de crdito o mesmo Diploma assim conceitua: compromisso financeiro assumido em razo de
mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de ttulo, aquisio financiada de bens, recebimento antecipado
de valores provenientes da venda a termo de bens e servios, arrendamento mercantil e outras operaes
assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros (art. 29, III)), ao obter adiantamentos concedidos
pela Caixa Econmica Federal, instituio financeira sob controle federal, Unio para despesas dos programas
Bolsa Famlia, Seguro-Desemprego e Abono Salarial nos exerccios de 2013 e 2014.

50
implementada, encontra matriz no comando normativo que se localiza na disposio
veiculada pelo art. 67 da LRF. Esse dispositivo (caput), para fins de acompanhamento e
de avaliao, de forma permanente, da poltica e da operacionalidade da gesto fiscal,
prev a criao de um conselho, o Conselho de Gesto Fiscal. Por suas competncias
(incisos I, II, III e IV), tm-se a harmonizao e coordenao entre os entes da
Federao; a disseminao de prticas que resultem em maior eficincia na alocao
e execuo do gasto pblico, na arrecadao de receitas, no controle do endividamento
e na transparncia da gesto fiscal; a adoo de normas de consolidao das contas
pblicas, padronizao das prestaes de contas e dos relatrios e demonstrativos
de gesto fiscal, e normas e padres mais simples para pequenos Municpios, bem
como outros, necessrios ao controle social; e a divulgao de anlises, estudos e
diagnsticos57. Teria, pois, uma atribuio das mais relevantes na manuteno das
melhores e autorizadas prticas da gesto fiscal58.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, cujo propsito nuclear repelir o desequilbrio
oramentrio e a inconsequncia na gesto fiscal, mensagem que deriva da fala do
constituinte original, com forte apoio axiolgico nas noes de democracia e de prticas
republicanas, roupagem de princpio constitucional, detm como comenda a necessria
chancela do Supremo Tribunal Federal. Relembre-se59:

XIII ( ... ) que o aumento de despesa de carter continuado esteja


condicionado reduo de despesa ou aumento de receita, tambm
em carter continuado, proposio que, por achar-se em sintonia

57
Segundo o 2 do mesmo art. 67 Lei dispor sobre a composio e a forma de funcionamento do conselho. Essa
lei dever ser uma lei ordinria.
58
Tramita no Senado Federal projeto de lei, o PLS n 141, de 2014, que busca alterar o art. 67 da Lei Complementar
n 101, de 4 de maio de 2000, estabelecendo normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade
na gesto fiscal e dando outras providncias, mas ampliando as atribuies do Conselho de Gesto Fiscal e
viabilizando a sua a instalao e o funcionamento. So pontos propostos: O acompanhamento e a avaliao da
gesto fiscal nos trs nveis de Governo, tendo por objetivo a progressiva eficincia dessa gesto; a harmonizao
e a coordenao das prticas fiscais e contbeis dos entes da federao, com propostas de medidas voltadas ao
constante aperfeioamento dessas prticas, inclusive mediante o assessoramento tcnico Unio, aos estados, ao
Distrito Federal e aos municpios; o exerccio de estimativa dos montantes de receitas e despesas do Oramento
Geral da Unio durante o processo de elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias e dos oramentos anuais,
com promoo de peridica reestimativas, cujo objetivo de informao sociedade do exato esforo fiscal
imposto aos contribuintes e do impacto da poltica fiscal sobre o desempenho da economia; a adoo de normas
de consolidao das contas pblicas, padronizao das prestaes de contas e dos relatrios e demonstrativos de
gesto fiscal de que trata esta Lei Complementar, a serem obrigatoriamente utilizados na administrao pblica
brasileira, com vistas a elevar a qualidade e a confiabilidade dos registros, e garantir tempestiva publicao,
admitidos normas e padres simplificados para os pequenos municpios; a realizao e divulgao de anlises,
estudos e diagnsticos sobre a gesto fiscal nos trs nveis de governo, com nfase nas avaliaes de polticas
pblicas e de proposies legislativas quanto eficincia, eficcia e efetividade, explicitando-se custos e benefcios;
e, destaque-se, a propositura de regras de conteno da despesa pblica total no mbito dos trs poderes,
nomeadamente, do custeio, das despesas financeiras e de investimentos, de modo a permitir a moderao da
carga tributria, bem como ampliar a capacidade de investimento pblico em todas as esferas de governo.
59
Excerto da ementa da Ao Direta de Inconstitucionalidade Medida Cautelar n 2238 / DF Relator Min.
Ilmar Galvo.

51
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

com a lgica, no pode ser obviamente considerada responsvel


pelo engessamento de qualquer dos Poderes de Estado ou rgos
da Administrao e, portanto, ofensiva ao princpio da separao
dos Poderes. Pela mesma razo, no se pode ver como atentatria
ao princpio da autonomia dos entes federados. ( ... ) (gn)
XV ( ... ) Carta Magna no veda que se faa uma distribuio
entre os Poderes dos limites de despesa com pessoal; ao contrrio,
para tornar eficaz o limite, h de se dividir internamente as
responsabilidades. (gn)

E com dignidade de instituio cara cidadania, vem cumprindo essa misso,


no sem obstculos. Os avanos na compreenso de que a erradicao da pobreza
e da indigncia, com superao das brutais diferenas sociais, marcas que ainda
tisnam a dignidade nacional, tem se feito possvel, em muito, por fora do peso da
realidade factual. Crescimento econmico verdadeiramente estruturado, rimando com
disciplina fiscal mxima que teimosa e insensatamente desafiada. No h, e a histria
econmica o confirma, desenvolvimento econmico que se faa possvel com uma
economia nacional autenticamente refm dos humores de mercado porque sofrendo de
desequilbrios em muito produto de irresponsabilidade na gesto oramentria e fiscal.
O cumprimento desses objetivos maiores, no deve haver espao iluses, no
e no tem sido tarefa simples. Requer ingentes, permanentes e vigilantes esforos da
cidadania.

REFERNCIAS

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54
IRRESPONSABILIDADE PREVIDENCIRIA,
IRRESPONSABILIDADE FISCAL

ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS60

Aquele que exerce funo poltica responde


pelos seus atos. responsvel perante o povo,
porque o agente pblico est cuidando da res
publica. A responsabilidade corolrio do regime
republicano (TEMER, Michel. Elementos de
Direito Constitucional. 18 ed. So Paulo: Malheiros,
2002, p. 165)

Sumrio: I. Introduo. II. O tema previdencirio na lei de responsabilidade fiscal. II.1.


RPPS integra a Administrao Pblica. II.2. O princpio da separao dos recursos
previdencirios. II.3. O princpio da ao previdenciria planejada; II.4. Os Princpios
da Contributividade e do Equilbrio Financeiro e Atuarial. II.5. Outros princpios de
natureza financeira. III. Presente, futuro e passado entrelaados. IV. A violao dos
princpios de responsabilidade previdenciria. IV.1. Violao da separao dos recursos
previdencirios. IV.2. Violao da ao previdenciria planejada. IV.3. Violao da
contributividade e do equilbrio financeiro e atuarial. IV.4. Violao da vedao de
emprstimo aos segurados. IV.5. Violao da prudncia e proteo financeira. V.
Conduta esperada. V.1. Anexo de Gesto Previdenciria. V.2. Prazo rescisrio. V.3.
Cuidados com o aumento da despesa total com pessoal. VI. Concluso.

1. INTRODUO

H muito a doutrina celebra a responsabilidade como caracterstica essencial


da Repblica, uma vantagem dela sobre as demais formas de governo. Ao festejar
a responsabilidade, entretanto, ignorava a complexidade que existe em questionar
tecnicamente a conduta do governante, complexidade que somente foi resolvida
a contento com a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal. A existncia da Lei de
60
Conselheiro Fiscal da Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil Atricon. O autor agradece
imensamente a pacincia e as valiosas contribuies do Ministro-Substituto do TCU Weder de Oliveria, das
Procuradoras do Ministrio Pblico junto ao TCE-SP lida Graziane Pinto e Renata Constante Cestari e da
Procuradora do Municpio de Diadema Lcia Helena Vieira, que revisaram uma verso preliminar do texto.
Agradeo ainda ao revisor e amigo Lcio Flvio Medeiros que no permite que eu escreva tantos erros de
portugus quanto costumo. Sem a ateno deles o texto no se encontraria da forma que se apresenta.

55
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Responsabilidade no formalismo despiciendo, imperativo que integra visceralmente


o fenmeno de responsabilizao que, sem ela, no ocorre61.
Quinze anos de seu advento, no entanto, desvendaram pontos em que a regra
capitula ante a fugidia natureza da responsabilidade. Debruamo-nos sobre aquela
que , provar-se-, sua mais desafiadora insuficincia: o tratamento leigo do fenmeno
previdencirio.
Evitando ingressar no aceso debate acerca da sustentabilidade do sistema brasileiro
de previdncia, que seria to somente lateral para a finalidade a que nos dedicamos,
escolhemos alguns apontamentos:
i) um rpido clculo ilustra que, em havendo renncia mensal de um tero da
remunerao bruta62, vinte anos de poupana montam peclio suficiente ao
patrocnio da inatividade;
ii) exalta a dignidade da pessoa humana presumir a relevncia da participao do
cidado idoso na construo do Brasil, o que pode bastar para que a poltica
assecuratria de suficincia de meios a esses brasileiros seja legtima;
iii) se admitimos que juros altos, nveis de investimento e de poupana interna
baixos e concentrao de riqueza so vicissitudes da economia brasileira, uma
modalidade de relao jurdica que aumente a oferta de capital no sistema
financeiro com titularidade dispersa parece solucionar problemas mais
relevantes do que aqueles que origine.

Neste ensaio abordaremos o tratamento oferecido pela LRF ao tema, buscando


uma leitura estruturada dos artigos da Lei, decifrados pelo signo da previdncia.
Aps, analisamos mecanismos pelos quais gastos, leis e planos previdencirios tm
dissimulado a responsabilidade. A investigao ser centrada nos Regimes Prprios
de Previdncia Social63, ou seja, o sistema previdencirio do servidor pblico.
Por fim, propomos dispositivos que reafirmariam, na seara previdenciria, a ao
transparente e planejada, o controle, e a responsabilizao que j existem na LRF.

61
Ainda que a Constituio considere o desrespeito Lei Oramentria, entre outras condutas, como crime de
responsabilidade nos termos do art. 85, VI, esse tipo de ao, parte legislativa, parte judicial, notoriamente
poltica.
62
Nos termos dos arts. 4 e 8 da Lei 10.887/04 c/c o arts. 2 e 3 da Lei 9.717/98, a soma das partes laborais e
patronais da contribuio em funo do trabalho do servidor pblico de 33% da base, ou seja, um tero do valor
que perceber a ttulo de proventos, em grande simplificao de clculos.
63
Que passaro a ser chamados simplesmente regimes prprios ou RPPS.

56
2. O TEMA PREVIDENCIRIO NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Os Regimes Prprios experimentaram formidvel impulso com o advento da


Lei 9.717/98. O novo regramento e a situao de endividamento que ento viviam,
estimularam muitos municpios a constitu-los. A Lei foi regulamentada em maio
de 1999, no oferecendo tempo para que se compreendesse a totalidade de seus
desdobramentos at a promulgao da LRF, em maio do ano seguinte.
Ainda que os Regimes Prprios estivessem em intensa multiplicao, apenas
sugerindo a relevncia financeira que mais tarde teriam nas finanas pblicas, a Lei
Fiscal no foi alheia e abordou os Regimes Prprios de Previdncia em diversos
aspectos. Entendemos, entretanto, que no de maneira completa.

2.1. RPPS integra a Administrao Pblica


fcil ver que a LRF projeta seus efeitos sobre os atos de gesto dos RPPS
simplesmente por integrarem o aparato estatal. Isso ocorre seja qual for a personalidade
jurdica que adotem, uma vez que so entidades dependentes do oramento pblico.
Dessa maneira, ainda que estruturados sob a forma de Fundo de Previdncia, os RPPS
devem obedincia aos preceitos da LRF.

Art. 1 (...) 3 Nas referncias:


I - Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios,
esto compreendidos:
(...)
b) as respectivas administraes diretas, fundos, autarquias,
fundaes e empresas estatais dependentes; (...)64

Com o enquadramento, os gastos com funcionrios prprios, por exemplo,


devem ser contabilizados para o limite total de que trata o art. 19. Outros cuidados,
preconizados pelo art. 17 e seguintes, impem-se quando da gerao de despesa pblica,
em especial aquela que seja obrigatria de carter continuado.
De todo o repertrio da LRF aplicveis, destacamos alguns dispositivos gerais
que, nada obstante, versam de maneira muito apropriada sobre o assunto precpuo
do RPPS, a gesto de disponibilidades. So as vedaes realizao de operao de
crdito com outro ente e concesso de garantia, confira:

64
Neste trabalho, as transcries de dispositivos de Lei sem remisso expressa sempre se referiro Lei
Complementar 101/00, a Lei de Responsabilidade Fiscal, com negritos, sublinhados, supresses e interpolaes
entre colchetes, intervenes nossas. Tambm se utilizar a sigla LRF para essa Lei.

57
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Art. 35. vedada a realizao de operao de crdito entre um


ente da Federao, diretamente ou por intermdio de fundo,
autarquia, fundao ou empresa estatal dependente, e outro,
inclusive suas entidades da administrao indireta, ainda que sob
a forma de novao, refinanciamento ou postergao de dvida
contrada anteriormente.
Art. 40. (...) 6 vedado s entidades da administrao indireta,
inclusive suas empresas controladas e subsidirias, conceder
garantia, ainda que com recursos de fundos.

Alm de disposies genricas, a LRF abordou a gesto financeira dos RPPS


em outras disposies e, por vezes, foi bastante especfica. O primeiro conjunto de
normas que analisamos parece haurido da orientao geral de separao dos recursos
previdencirios dos demais, orientao a que intitulamos, assim como as demais que
seguem, princpio.

2.2. O Princpio da separao dos recursos previdencirios


A inteno que a gesto e o controle dos recursos previdencirios constituam
algo indisponvel ao administrador e incomunicvel com o cofre da fazenda, no
prejudicando nem beneficiando a situao fiscal corrente do ente. A preocupao no
foi intil. H mesmo o que se pode chamar de competio entre os cofres65.
Percebemos a aplicao do princpio, e.g., no fato de que a parte laboral do tributo
previdencirio e a compensao previdenciria66 to somente circulam pelo oramento,
no compondo base para a Receita Corrente Lquida:

Art. 2 Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como:


(...)
IV - receita corrente lquida: somatrio das receitas (...), deduzidos:
(...)
c) na Unio, nos Estados e nos Municpios, a contribuio dos
servidores para o custeio do seu sistema de previdncia e
assistncia social e as receitas provenientes da compensao
financeira citada no 9 do art. 201 da Constituio.

65
Para uma anlise com maior profundidade: Alexandre Manir Figueiredo Sarquis, Celso Atilio Frigeri e Renata
Constante Cestari. O Conflito entre a fazenda do ente e a receita previdenciria do regime prprio. In: Regimes
Prprios: Aspectos Relevantes Volume 9. So Bernardo do Campo: ABIPEM, 2015. Fls. 258/281.
66
Por compensao previdenciria referimo-nos ao recurso financeiro integralizado pelo Regime Geral de
Previdncia Social por ocasio da contagem recproca de que trata a Lei 9.769/99.

58
Por outra, a LRF tomou como pressuposto que os ativos dos RPPS seriam
progressivamente capazes de fazer frente totalidade dos benefcios previdencirios,
permitindo derrogao de alguns de seus controles, tal como o da Despesa Total com
Pessoal. O art. 19 da Lei permite que se abata da despesa total com pessoal o quanto
custeado diretamente por recursos previdencirios:

Art. 19. (...) a despesa total com pessoal, (...) no poder exceder
(...):
1 Na verificao do atendimento dos limites definidos neste
artigo, no sero computadas as despesas:
I - com inativos, ainda que por intermdio de fundo especfico,
custeadas por recursos provenientes:
a) da arrecadao de contribuies dos segurados;
b) da compensao financeira de que trata o 9 do art. 201
da Constituio;
c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo
vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da alienao
de bens, direitos e ativos, bem como seu supervit financeiro.

As despesas da espcie que no contam com recursos previdencirios para o


financiamento, de outra sorte, por onerarem diretamente os cofres do ente, esto sob
os rigores do controle desse tipo de gasto que faz a LRF. Assim, as aposentadorias e
penses no intermediadas pelo Regime Prprio so contabilizadas para o limite de
Despesa Total com Pessoal:

Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como


despesa total com pessoal: o somatrio dos gastos do ente da
Federao com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos
a mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares
e de membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias,
tais como vencimentos e vantagens, fixas e variveis, subsdios,
proventos da aposentadoria, reformas e penses, inclusive
adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de
qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuies
recolhidas pelo ente s entidades de previdncia.

Quanto aos benefcios que oneram diretamente a fazenda do ente, a LRF lanou
limite especfico no inciso II do art. 21, incumbindo Lei de estipul-lo. O STF declarou,

59
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

no entanto, que a expresso limite legal deveria ser interpretada de maneira conforme
Constituio na medida cautelar da ADI 2.23867, exigindo, portanto, a edio de Lei
Complementar para tratar do tal limite, o que ainda no ocorreu.

Art. 21. nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da


despesa com pessoal e no atenda:
(...)
II - o limite legal68 de comprometimento aplicado s despesas
com pessoal inativo.

O controle do que previdencirio e onera diretamente o cofre do ente conta com


controle apartado, como se pode ver na regulamentao do Relatrio de Gesto Fiscal:

Art. 55. O relatrio [de gesto fiscal] conter:


I - comparativo com os limites de que trata esta Lei Complementar,
dos seguintes montantes:
a) despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e
pensionistas;

Ainda disciplinando o controle, a LRF determinou que as disponibilidades do RPPS


devessem ser depositadas em conta bancria separada e diferente dos demais recursos.

Art. 43. (...)


1 As disponibilidades de caixa dos regimes de previdncia
social, geral e prprio dos servidores pblicos, ainda que
vinculadas a fundos especficos a que se referem os arts. 249 e
250 da Constituio, ficaro depositadas em conta separada das
demais disponibilidades de cada ente (...).

E, de forma geral, o registro documental contbil deve ser escriturado tambm


de forma separada:

Art. 50. Alm de obedecer s demais normas de contabilidade


pblica, a escriturao das contas pblicas observar as seguintes:

67
XXII - Art. 21, inciso II: conferida interpretao conforme a Constituio, para que se entenda como limite legal
o previsto em lei complementar. ADI 2238 MC/DF Min. Rel. Ilmar Galvo 9/8/2007 DJE 12/09/2008.
68
Embora a jurisprudncia majoritria do STF entenda que remisses a Lei devem ser entendidas como Lei
Ordinria, no julgamento da ADI 2238 essa meno foi entendida restritivamente como Lei Complementar.

60
(..)
IV - as receitas e despesas previdencirias sero apresentadas
em demonstrativos financeiros e oramentrios especficos;

Como manifestao do princpio da separao os recursos previdencirios, h


ainda a vedao do emprstimo do RPPS ao caixa do ente, ainda que por aquisio de
ttulos ou por intermdio de empresas controladas. Sem determinao de semelhante
teor, o princpio seria facilmente burlvel.

Art. 43. (...)


2 vedada a aplicao das disponibilidades de que trata o
1 [RPPS] em:
I - ttulos da dvida pblica estadual e municipal, bem como
em aes e outros papis relativos s empresas controladas pelo
respectivo ente da Federao;
II - emprstimos, de qualquer natureza, aos segurados e ao Poder
Pblico, inclusive a suas empresas controladas.

Por fim, verifica-se que a preocupao com a separao de recursos no se


resumiu aos Regimes Prprios, contemplando inclusive os recursos do Regime Geral
de Previdncia Social, para os quais a LRF criou fundo diretamente em seu art. 68.

Art. 68. Na forma do art. 250 da Constituio, criado o Fundo


do Regime Geral de Previdncia Social, vinculado ao Ministrio
da Previdncia e Assistncia Social, com a finalidade de prover
recursos para o pagamento dos benefcios do regime geral da
previdncia social.

2.3. O Princpio da ao previdenciria planejada


A ao planejada um dos pilares da LRF, e esse ideal propagou-se para o Regime
Prprio. Nada obstante, quando aplicado ao quesito previdencirio, a LRF foi tolerante,
exigindo documentos para os quais no prev de critrios de admissibilidade. Entes
com relato de dficit atuariais expressivos e crescentes cumprem o que dispe o art.
4, 2, IV, a e o art. 53, II, 1, II, ambos da LRF.

Art. 4 A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no


2 do art. 165 da Constituio e:

61
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

(...)
2 O Anexo [de Metas Fiscais] conter, ainda:
(...)
IV - avaliao da situao financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdncia social e prprio dos
servidores pblicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador; (LRF,
grifo e interpolao nossas).

Art. 53. Acompanharo o Relatrio Resumido demonstrativos


relativos a:
(...)
II - receitas e despesas previdencirias a que se refere o inciso
IV do art. 50;
1 O relatrio referente ao ltimo bimestre do exerccio ser
acompanhado tambm de demonstrativos:
(...)
II - das projees atuariais dos regimes de previdncia social,
geral e prprio dos servidores pblicos;

O laborioso supervit primrio69 e o potente mecanismo desenhado para garanti-


lo, a limitao do empenho, so polticas precpuas da LRF e constituem o eixo que lhe
confere nexo. No h, entretanto, meta nem mecanismo similar no plano previdencirio.

2.4. Os princpios da contributividade e do equilbrio financeiro e atuarial


Os princpios da Contributividade e do Equilbrio Financeiro Atuarial, guindados
estatura constitucional com o advento das Emendas nos 3/93 e 20/98, respectivamente,
ressentiam-se de regulamento mais pormenorizado que lhes aclarasse o sentido, e a
oportunidade apresentou-se com o projeto da LRF.
De fato, ambos foram expressamente reiterados no art. 69, veja:

Art. 69. O ente da Federao que mantiver ou vier a instituir


regime prprio de previdncia social para seus servidores conferir-
lhe- carter contributivo e o organizar com base em normas de
contabilidade e aturia que preservem seu equilbrio financeiro
e atuarial.

69
Lanado tambm no art. 4 da LRF, em seu 1, mas contando com controle especfico no art. 9.

62
Nada obstante, o art. 24 foi o solitrio dispositivo a enunciar um dos reflexos do
que j vinha vazado na Constituio.

Art. 24. Nenhum benefcio ou servio relativo seguridade social


poder ser criado, majorado ou estendido sem a indicao
da fonte de custeio total, nos termos do 5 do art. 195 da
Constituio, atendidas ainda as exigncias do art. 17.
(...)
2 O disposto neste artigo aplica-se a benefcio ou servio de
sade, previdncia e assistncia social, inclusive os destinados
aos servidores pblicos e militares, ativos e inativos, e aos
pensionistas.

O art. 11 da LRF estabelece que no se trata de uma discricionariedade, mas um


dever da administrao, instituir e arrecadar os tributos. Poderia ter favorecido a receita
do RPPS, haja vista que a contribuio previdenciria espcie tributria, abordando a
obrigatoriedade de ampliao da base de clculo para contribuio do Regime Prprio.

Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na


gesto fiscal a instituio, previso e efetiva arrecadao de todos
os tributos da competncia constitucional do ente da Federao.

2.5. Outros princpios de natureza financeira


As disposies que mais intensamente disciplinam a ao financeira dos Regimes
Prprios esto reunidas ao art. 43 da LRF. So dispositivos importantes, mas que poderiam
ocupar-se do longo prazo tanto quanto o fazem no curto prazo. So os princpios da:
i) vedao ao emprstimo a segurados; e
ii) prudncia e proteo financeira.
Esse mesmo artigo j foi analisado anteriormente quando associado separao de
caixas. Alguma controvrsia marcou a interpretao segundo a qual a determinao de
observncia do 3 do art. 164 da Constituio se estenderia s disponibilidades de caixa
do RPPS. Com isso, apenas instituies financeiras oficiais custodiariam esse tipo de
recurso. As condies de mercado estipuladas pelo 1, no entanto, ensejaram a linha
majoritria70 que concluiu que qualquer instituio financeira pode receber os recursos.
70
O assunto motivou resposta consulta TC 8458/026/06 no TCE-SP com o seguinte teor: Os valores recolhidos a
regime prprio de previdncia, decorrentes de contribuies patronais e de servidores, no se amoldam ao conceito
de disponibilidade de caixa, eis que no se traduzem em valores pecunirios de propriedade do ente pblico, mas sim,
dos prprios servidores, podendo, portanto, ser creditados em instituio no oficial, observando-se, para tanto, os
critrios de seleo, previstos no regulamento prprio da Resoluo Conselho Monetrio Nacional n 3.244/04.

63
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Art. 43. As disponibilidades de caixa dos entes da Federao sero


depositadas conforme estabelece o 3 do art. 164 da Constituio.
1 As disponibilidades de caixa dos regimes de previdncia
social, geral e prprio dos servidores pblicos, ainda que
vinculadas a fundos especficos a que se referem os arts. 249 e
250 da Constituio, ficaro depositadas em conta separada das
demais disponibilidades de cada ente e aplicadas nas condies de
mercado, com observncia dos limites e condies de proteo
e prudncia financeira.
2 vedada a aplicao das disponibilidades de que trata o
1 em:
I - ttulos da dvida pblica estadual e municipal, bem como
em aes e outros papis relativos s empresas controladas pelo
respectivo ente da Federao;
II - emprstimos, de qualquer natureza, aos segurados e ao
Poder Pblico, inclusive a suas empresas controladas.

3. PRESENTE, FUTURO E PASSADO ENTRELAADOS

Se h lio a ser extrada da crise fiscal grega de 201571 que o desequilbrio


previdencirio pode contaminar a posio corrente do governo de forma to gravosa
que qualquer conserto razovel fica aqum das expectativas da sociedade. Talvez o
mais estarrecedor seja que a busca por culpados entre os atuais titulares do poder deve
eximir a todos, pois no foram eles os que, dispondo das tcnicas e das ferramentas
capazes de antever o resultado, deixaram de agir. Em verdade, uma vez montando o
dficit, os administradores to somente se sucedem no seu manejo at que se concretize.
Uma conduta da administrao pblica em tema previdencirio tem seus efeitos
experimentados apenas transcorridos diversos exerccios. preocupante que nos
ocupemos da soluo para a situao presente, pois o debate de maior relevo, aquele que
mais apropriadamente incumbe aos administradores atuais, a situao previdenciria
futura, essa, a nica que controlam e a nica pela qual so realmente responsveis.
Se previdenciariamente responsvel, ou seja, solucionar o mal feito de
administraes passadas enquanto se organiza o seguro que vir, entretanto, pode
impor nus desmesurado ao administrador de planto, de forma que alguma gradao

71
Sobre o assunto, compare as situaes anterior e posterior em: THOMSON REUTERS. Greek court
challenges pension reform plan. Disponvel em: http://www.reuters.com/article/2012/11/01/greece-pensions-
idUSL5E8M1DVR20121101 Data de acesso: 16/07/15; e THE GUARDIAN. Unsustainable futures? The Greek
pensions dilemma explained. Disponvel em: http://www.theguardian.com/business/2015/jun/15/unsustainable-
futures-greece-pensions-dilemma-explained-financial-crisis-default-eurozone Data de acesso: 16/11/2015

64
deve ser concebida. A disciplina jurdica, como vimos advogando, poderia contribuir
mais para esse efeito.
Para o tempo presente, so bons o Direito Financeiro, a Lei Oramentria e a
Disciplina de Responsabilidade Fiscal. Regulam, pretendendo que no se empenhe mais
do que se arrecada, que no evolua a dvida, que sejam equivalentes os desembolsos
e os embolsos, e tudo mais quanto permitido pela onipresena da anualidade, esse
obstinado marca-passo que dita a vida financeira do Estado.
O futuro no interessa, pois estaremos todos mortos, talvez dissesse um clebre
economista72, mas no. A preocupao aqui justamente a da sobrevida. um longo
prazo composto de uma srie previsvel e experimentvel de curtos prazos.
Ainda que se menospreze o futuro em favor desse clamor pelo presente, tambm
nesse quesito os RPPS so relevantes. Em 2013, apenas nas esferas estadual e municipal
totalizavam eles R$ 175 bilhes em disponibilidades: R$ 72,4 bilhes aplicados em renda
fixa, R$ 6,6 bilhes em renda varivel e R$ 92,6 bilhes em ativos vinculados por Lei
aos RPPS73. O montante representa mais que o dobro das disponibilidades em aplicao
financeira de Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, que em 2013 somavam
R$ 65 bilhes, conforme consolidao no Balano do Setor Pblico Nacional74.
Nada obstante, toda essa disponibilidade ainda no assegura o almejado equilbrio
financeiro e atuarial. Os dficits atuariais consolidados, real medida para o dificuldade
que debatemos, foram apurados no ano de 2014 como totalizando R$ 545 bilhes nos
municpios, R$ 2,7 trilhes nos Estados e Distrito Federal e R$ 1,1 trilho na Unio,
um dficit total de cerca de R$ 4,3 trilhes75.
H como que um backup do cofre do Estado, visvel aps alguns obstculos legais,
cujos recursos encontram-se, entretanto, reservados a abastecer a economia em data
to distante do administrador que lhe inatingvel. O apetite para gerao de gastos,
entretanto, cerceado pelos anteparos opostos pela LRF faz o administrador pretend-
los. Ventilam-se estratagemas jurdicos capazes da apropriao dos recursos desse cofre.
Em ocorrendo a apoderao, entretanto, escamoteia-se o que seria o resultado
fiscal pfio da administrao no exerccio financeiro corrente, pois abastecida por
recursos que seriam de exerccios subsequentes. Uma administrao ruim que parece

72
John Maynard Keynes no captulo 3 de seu livro A Tract on Monetary Reform (1923) verbalizou sua clebre
frase But this long run is a misleading guide to current affairs. In the long run we are all dead, em traduo livre
mas esse longo prazo um guia enganoso para os problemas atuais. No longo prazo estaremos todos mortos.
73
Dados de outubro/2013. Fonte: http://www.previdencia.gov.br/regimes-proprios/estatsticas-2/ Acesso em 25/10/2015.
74
Balano do Setor Pblico Nacional Exerccio 2013. Fonte: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/
10180/390400/CPU_BSPN_2013.pdf/1a207bb6-3b4c-46db-a7ad-a5486f4d0993 Acesso em 25/20/2015.
75
Fonte: http://ppamaisbrasil.planejamento.gov.br/sitioPPA/paginas/todo-ppa/metas-iniciativas.xhtml?objetivo=0252
e pgina 9 do Relatrio de avaliao do PPA: http://www.previdencia.gov.br/wp-content/uploads/2015/06/
Relat%C3%B3rio-de-Avalia%C3%A7%C3%A3o-Setorial_2014_2015.pdf

65
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

boa, pois mais pujante, e, se no desmascarada pela Lei de responsabilidade, legar


s futuras administraes a conta pelos erros na gesto previdenciria que no ter,
ento, culpados a apontar.

4. VIOLAES DOS PRINCPIOS DE RESPONSABILIDADE PREVIDENCIRIA

Haveria tais estratagemas, ento? A Lei76, por sucintamente tratar o tema, de fato
tolerou interpretaes que, entendemos, no so consentneas com a inteno maior
expressa nos princpios. Exemplificamos.

4.1. Violao da separao dos recursos previdencirios


possvel o procedimento de confisso da dvida de contribuies no recolhidas ao
cofre do RPPS com parcelamento do dbito em at sessenta prestaes mensais, iguais
e sucessivas. Esse expediente, que conta at mesmo com regulamento do Ministrio
da Previdncia77, nada mais do que o emprstimo do RPPS ao ente originalmente
vedado pela LRF. Mais grave o reparcelamento por sucessivos exerccios, fato este
que tambm se observa.
No a nica forma de violar o princpio da separao dos recursos. possvel
a extino de um RPPS78 em situao atuarial equilibrada. Embora o nus direto da
fazenda com os recolhimentos ao RGPS volte a pressionar as finanas do ente, com o
retorno das disponibilidades do Regime Prprio ao cofre do ente, os efeitos positivos
sobrepujam os negativos.
O caminho inverso tambm possvel, ou seja, que um ente sem Regime Prprio
e em dificuldades para realizar os recolhimentos ao RGPS, institua RPPS. As alquotas
de contribuio podem ser fixadas em patamares menores que aqueles do Regime
Geral e no h mais a obrigao de recolhimento do FGTS79, o que imediatamente
alivia o fluxo de caixa do ente. Por outra, a mquina arrecadatria da Unio deixa de
acossar o Executivo.
76
Em um estudo livre do autor, contabilizou-se 43 disposies (caputs, pargrafos, incisos ou alneas) abordando
direta ou indiretamente o tema previdencirio, de um total de 459 disposies existentes na LRF, da a afirmao
de que possvel maior aprofundamento.
77
Portaria MPS 402/08, art. 5 e seguintes.
78
Embora a primeira impresso que seja um empreendimento jurdico complexo e raro, a extino do Regime
Prprio mais frequente do que se imagina. No Estado de So Paulo h notcia de extino de RPPS nos
municpios de guas de So Pedro, Andradina, Ariranha, Aruj, Auriflama, Campos do Jordo, Catigu, Dois
Crregos, Esprito Santo do Pinhal, Guarani d'Oeste, Guararema, Ilha Comprida, Itpolis, Itatiba, Lins, Mirassol,
Regente Feij, Santa Clara d'Oeste, Santana da Ponte Pensa, Tanabi, Tiet, Trememb, Ubarana e Vista Alegre do
Alto. Informaes gentilmente cedidas por Allex Albert Rodrigues, Coordenador-Geral de Auditoria, Aturia,
Contabilidade e Investimentos DRPSP/MPS.
79
A instituio de Regime Prprio se d para os entes que adotem regime prprio.

66
A dvida eventualmente existente com o Regime Geral, embora persista, pode ser
oportunamente compensada80, uma vez que o RPPS passar a ser credor do RGPS
por oportunidade das concesses de benefcios, aliviando as finanas do ente. Pode o
RPPS nessas condies ser criado com expressivo dficit atuarial, fato que se tornar
mais claro posteriormente.
Amide verifica-se que avaliaes atuariais de constituio de Regimes Prprios
apuram situao atuarial menos grave do que a passagem do tempo revela. As razes
para essa surpresa so a progressiva melhoria da base de dados utilizada para o clculo
do aturio, as concesses de benefcios de risco em condies mais permissivas que
o RGPS, que comeam a onerar o cofre do RPPS, e as compensaes previdencirias,
que se revelam se mais complexas do que a simples matemtica sugere.

4.2. Violao da ao previdenciria planejada


J adiantamos que, embora a LRF exija avaliao e cuidados especficos com a
contabilidade previdenciria, no esclarece o que deseja ver nem a consequncia de
no se alcanar metas. possvel, ento, que a avaliao apresente dficits crescentes,
sem que se gaste uma nica linha na explicao do que isso significa para a sade
financeira futura do ente.
De outra forma, as chamadas recomendaes do aturio, medidas que na viso
do profissional podem equilibrar o regime quando implementadas, so simplesmente
desprezadas. Sabe-se que no h responsabilidade por no implement-las. A obrigao
do aturio recomendar, a do gestor do RPPS comunic-las ao chefe do executivo,
a deste a de propor projeto de lei e a do legislativo apreci-las. Qualquer que seja
o lapso que as impea, no conduz a implicao de ningum.

4.3. Violao da contributividade e do equilbrio financeiro e atuarial


A contributividade, entendida como a subordinao da concesso de benefcio
previdencirio ao efetivo patrocnio pelo segurado, pode ser vulnerada, por exemplo, pela
criao de vantagem pecuniria81 que beneficie servidores nos efeitos aposentatrios.

80
Compensao previdenciria a consequncia lgica do art. 201, 9 da CF/88, regulamentada na Lei 9.796/99,
e se refere ao tempo de contribuio que o servidor fez ao RGPS e que ser utilizado para implemento de condio
para concesso de benefcio do RPPS. A rigor, pois, no h compensao unilateral, nem antecipada, embora
existam teses jurdicas que exploram, com pouco ou nenhum sucesso, essas possibilidades.
81
Vantagens pecunirias so acrscimos de estipndio do funcionrio, concedidas a ttulo definitivo ou transitrio,
pela decorrncia do tempo de servio (ex facto temporis), ou pelo desempenho de funes especiais (ex facto officii),
ou em razo das condies anormais em que se realiza o servio (propter laborem), ou, finalmente, em razo de
condies pessoais do servidor (propter personam). As duas primeiras espcies constituem os adicionais (adicionais
de vencimento e adicionais de funo), as duas ltimas formam a categoria das gratificaes de servio e gratificaes
pessoais. Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro, 25 Edio, Malheiros Editores, pg. 439/440.

67
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Pode haver prejuzo para o RPPS no caso de clculo do benefcio pela mdia, uma
vez que o ltimo salrio, usualmente aquele que glosa os demais antes do clculo,
inflado subitamente, surtindo resultados mais favorveis ao segurado. E tambm no
caso do servidor que se aposenta pelo critrio da paridade pode ocorrer prejuzo ao
RPPS, uma vez que, mesmo no tendo recolhido sobre a ltima remunerao por
muito tempo, leva-a integralmente para a inatividade. Ambos os casos podem ser
apontados por estudo que demonstre o dficit atuarial causado pela vantagem criada.
Esse clculo no , no entanto, exigido pela Lei.
O equilbrio atuarial tambm pode ser fragilizado pela tcnica empregada na
elaborao do parecer atuarial82. Muitos so os parmetros do modelo e simples as
suas alteraes. Por exemplo, a alterao do parmetro idade mdia de aposentao
de 60 para 65 anos tem a capacidade de converter um dficit em supervit, o que
dispensaria a emisso de recomendaes por parte do aturio.
de competncia dos Tribunais de atestar a qualidade do parecer, nos termos
do art. 1, IX da Lei 9.717/9883, atribuio que deveria ser exercida com maior vigor.

4.4. Violao da vedao de emprstimo aos segurados


Pode surpreender que uma disposio, a despeito da clareza cristalina que possa
apresentar, seja embaraada pelo expediente interpretativo. Doutrinavam os romanos,
in claris cessat interpretatio84. Por bvio que o RPPS que institua linha de crdito
consignado em folha para os seus segurados, utilizando capital sacado dos recursos
previdencirios est em frontal coliso com a regra de vedao de emprstimos a
segurados.
Considere, no entanto, a hiptese de o ente instituir uma vantagem pecuniria no
plano de cargos e salrios, declarando-a: i) transitria; ii) to somente indenizatria;
iii) decorrente do local de trabalho; iv) decorrente de servio extraordinrio; ou v)
pura e simplesmente no integrante da base contributiva.
Obtido tal enquadramento, nos termos do art. 4 da Lei 10.887/2004, o valor no
computado na base contributiva e, portanto, sobre ele no h recolhimento. H interesse
dos servidores que a vantagem seja assim enquadrada, pois reduzir-se- a contribuio
a recolher. Esto os servidores cientes que quando vierem a se aposentar, seus proventos

82
O parecer atuarial o documento que apresenta, de forma conclusiva, a situao financeira e atuarial do plano,
certifica a adequao da base de dados e das hipteses utilizadas na avaliao e aponta medidas para a busca
e manuteno do equilbrio financeiro e atuarial, exigido com periodicidade anual nos entes que mantenham
Regime Prprio em cumprimento ao art. 1, I da Lei 9.717/98 e art. 4, 2, IV, a da LRF.
83
Esta observao fruto da reviso do Ministro-Substituto Weder de Oliveira.
84
Na clareza, cessa a interpretao, em traduo livre.

68
sero fixados sem esse valor. Trata-se, portanto, de uma troca intertemporal. Opera-se,
por dissimulado canal, uma espcie de mtuo.
Nessa mesma hiptese apresentada, ocorrem outras violaes de princpios
previdencirios. O princpio da paridade tambm pode ter sido violado, uma vez que
os inativos paritrios no percebem a vantagem que, apesar de declarada temporria,
pode ter natureza de poltica remuneratria permanente.
O princpio da contributividade tambm pode ter sido lesionado pelo mesmo
motivo, pois, ao perceber que se trata de verba permanente, pode o servidor em final
de carreira perseguir meios jurdicos para mant-la na inatividade. Pode ele fazer a
opo de que trata o art. 4, 2 da Lei 10.887/04, fazendo o recolhimento sobre a sua
remunerao total para que, em juzo, deduza sua pretenso de incluir a verba no
clculo, alegando integrar ela a remunerao para fins do que dispe 3 do art. 40
da CF/8885.

4.5. Violao da prudncia e proteo financeira


Embora a legislao caminhe para um enclausuramento das opes de investimento
dos regimes prprios em percentuais mximos fixos86, restringindo sobremaneira a
discricionariedade do gestor na seleo das opes de investimento, o fato que as
possibilidades aceitas pela Resoluo CMN 3.922/10 ainda permitem que se aplique
fora do que o senso comum teria como razovel.
Os chamados Fundos de Investimento Imobilirio (FII), de Direitos Creditrios
(FIDC), de participaes (FIP) e Multimercados (FIM), que juntos totalizam at 35%
das disponibilidades do Regime, tm sido utilizados para intermediar projetos de
investimento incompatveis com o perfil de risco dos Regimes Prprios, tais como
investimentos em internet, no setor hoteleiro, com prazos de carncia para resgate
muito dilatados, sem regras para sada ou, simplesmente ocultos.
H condomnios assim formados com pblico alvo to somente entre Regimes
Prprios que acabam por contar com poucos quotistas, todos integrantes do sistema
previdencirio, aumentando extraordinariamente o risco. O RPPS fica sem opes para
liquidar o ativo mesmo se desejar realizar prejuzos e sem informaes seguras do
valor da cota, a mantm pelo valor histrico em sua contabilidade. No h meios para
discernir se o investimento foi total ou parcialmente perdido. Ao tempo da realizao
do prejuzo, tempo suficiente para assegurar a impunidade talvez j tenha se passado.

85
Art. 40. (...) 3 Para o clculo dos proventos de aposentadoria, por ocasio da sua concesso, sero consideradas
as remuneraes utilizadas como base para as contribuies do servidor aos regimes de previdncia de que
tratam este artigo e o art. 201, na forma da lei. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 41, 19.12.2003)
86
Vide arts. 7 e 8 da resoluo CMN 3.922/10.

69
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

5. CONDUTA ESPERADA

ocioso relacionar aquilo que de errado se fez sem apontar caminhos que,
trilhados, reduziriam os desmazelos na previdncia. Passamos a essa investigao,
buscando regras que entendemos desejveis e consentneas com a responsabilidade
previdenciria.
nossa tese que a legislao comporta evoluo e, portanto, expomos os tpicos
como se fossem dispositivos a acrescentar na LRF. A Lei, no entanto, uma restrio
do arbtrio dos entes federados na gesto oramentria a que eles mesmos podem se
antecipar. So capazes, portanto, de adotar os princpios de prudncia aqui ventilados
independentemente de inovao legislativa.

5.1. Anexo de gesto previdenciria


Limitar o crescimento do dficit atuarial para ento reconduzi-lo a patamar razovel
constitui o principal objetivo de responsabilidade na gesto do Regime Prprio. Sua
consecuo, como visto, depende tambm da Chefia do Executivo que, no entanto, no
est ligado a esse objetivo de maneira direta. O comprometimento do executivo poderia
ser alcanado por meio de um Plano Previdencirio, com metas e consequncias
pelo no atingimento.
Nada obstante, tal plano no existe. Para suprir a lacuna, poderia a LDO ser
emendada para abrig-lo, ainda que de maneira no de todo adequada, pois em fazendo
a um nico exerccio, passaria a versar sobre equacionamento atuarial, ao que recruta
esforos de diversos exerccios, dez, em nossa sugesto.
de se notar que a LDO, entretanto, j utilizada como elemento de comparao
intertemporal87, de forma que pode incluir anexo apto a fazer as vezes de tal projeto.
As disposies abaixo, que reunidas suprem o inexistente plano previdencirio sob a
designao de Anexo de Gesto Previdenciria, do uma ideia de Plano Previdencirio:

Os entes que mantiverem Regime Prprio de Previdncia Social


incluiro na Lei de Diretrizes Oramentrias o Anexo de Gesto
Previdenciria.

O Anexo de Gesto Previdenciria estabelecer meta de reduo


do dficit atuarial para o exerccio a que se refere e para os nove

87
Por exemplo: art. 4 (...) 2o O Anexo conter, ainda: (...)II - demonstrativo das metas anuais, instrudo com
memria e metodologia de clculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas
nos trs exerccios anteriores, e evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos da poltica
econmica nacional; (...) LRF

70
exerccios subsequentes, sendo essa meta necessariamente igual
ou inferior quela j consignada anteriormente para o mesmo
exerccio.

Para o controle das metas do anexo, disposies similares s j existentes para


outras rubricas na LRF podem ser lanadas:

Se o dficit atuarial demonstrado na avaliao de que trata o art.


4, 2, IV, a exceder um doze avos da Receita Corrente Lquida
do exerccio a que se refere, o Anexo de Gesto Previdenciria
dever vir acompanhado de estudo financeiro e atuarial especfico
com vistas ao reequilbrio da situao previdenciria em no
mximo dez anos, optando por aportes financeiros, adoo de
regime de previdncia complementar, aumento de arrecadao
previdenciria ou extino do Regime Prprio.

O Tribunal de Contas alertar o ente cujo dficit atuarial


ultrapassar 50% do limite de um doze avos da Receita Corrente
Lquida do exerccio a que a avaliao atuarial se referir.

Se o dficit atuarial do ente ultrapassar 75% do limite de um


doze avos da Receita Corrente Lquida, incorrer-se- nas mesmas
vedaes do pargrafo nico do art. 22.

Por ser momento crtico para a responsabilidade, a constituio e a extino de


Regimes Prprios devem ensejar controles mais severos que rotineiros, com reflexos
no Anexo sugerido.

O oramento do ano em que ocorrer a constituio do Regime


Prprio dever prever aporte financeiro em montante suficiente
a assegurar o equilbrio atuarial no prazo inadivel de cinco anos,
de acordo com avaliao atuarial especfica.

Os recursos previdencirios de Regime Prprio extinto devem


ser recolhidos em favor do Fundo do Regime Geral da Previdncia
Social no mesmo exerccio em que ocorrer a extino.

O parecer atuarial88, tem como elemento fundamental as medidas que buscam o


equilbrio do RPPS, tambm conhecidas como recomendaes do aturio. Trata-se
88
De que trata o art. 2, IX da Portaria MPS n 403/08.

71
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

de seo em que se estipulam regras legais entendidas como necessrias para o


equacionamento do dficit apurado no financiamento do plano de benefcios. O que
de mais grave ocorre nos RPPS que se ignore tais recomendaes, seja por serem
elas brandas com a atual administrao, concentrando seus efeitos financeiros em
mandatos vindouros, seja por serem simplesmente sugeridas, sem implementao.
Como forma de serem mais responsveis as recomendaes e encontrarem seu
caminho compulsoriamente Lei Oramentria Anual, sugere-se a disposio abaixo.

Constaro ainda do anexo as medidas para manuteno do


equilbrio financeiro e atuarial apontadas na avaliao atuarial
anual, que obedecero:
a) impacto financeiro decrescente no tempo;
b) reduo do dficit pelo menos sua metade em no mximo
dez anos;
c) extino do dficit em no mximo vinte anos; e
d) conformidade com as disposies de gerao de despesa
obrigatria de carter continuado desta Lei.

A Lei Oramentria Anual consignar crditos especficos com


dotaes suficientes adoo das medidas sugeridas neste Anexo.

Outro aspecto a ser abordado o intervalo de tempo necessrio evidenciao


da irregularidade previdenciria. que embora os desvios da Responsabilidade Fiscal
sejam evidentes no transcorrer do exerccio em que ocorrem, o mesmo no sucede
com as impropriedades previdencirias, que tomam muitos exerccios para repercutir.

5.2. Prazo rescisrio


Ter-se-, espera-se, um parecer atuarial idneo, uma gesto proba e sucesso na gesto
previdenciria. importante, no entanto, que os caminhos estejam desimpedidos para
a responsabilizao, se emergir a irregularidade. Os resultados das aes nesta seara,
tais como planos de cargos e salrios adotados sem cuidados, reiteradas confisses
e parcelamentos das dvidas com o regime, concesso irregular de benefcios, no
implementao de recomendaes do aturio ou investimento temerrios, somente
se manifestaro anos aps.
Oportuno que se reconhea a irregularidade previdenciria como tendo natureza
permanente, incitando a competente ao rescisria, mesmo aps dilatado lapso
temporal:

72
A apurao de desequilbrio atuarial do Regime Prprio
objetivamente imputvel a conduta adotada em exerccio passado
ensejar o desarquivamento das contas do administrador que
comprovadamente o tiver causado, por ser irregularidade de
natureza permanente, com efeito rescisrio sobre o julgamento
de suas contas.

Prescreve em dez anos a pretenso de rever o julgamento das


contas, sendo imprescritvel a ao de ressarcimento ao errio
por perdas em investimentos do Regime Prprio.

5.3. Cuidados com o aumento da despesa total com pessoal


Por fim, no h como dissociar a folha de pagamento do fenmeno previdencirio.
A folha constitui a base contributiva para a receita tributria do RPP e o parmetro
de desembolso a ser suportado pelo cofre do Regime quando alcanado o equilbrio.
Nada obstante, na negociao desses planos, raramente o RPPS lembrado e muito
menos seus representantes so ouvidos.
Reclamando um estudo no s financeiro, como atuarial, sugere-se o que segue.

Alm de cumprir os requisitos do art. 21, o aumento da despesa


total com pessoal dos entes que mantiverem Regime Prprio de
Previdncia Social deve trazer avaliao especfica de impacto
atuarial e medidas que o equacionem em no mximo cinco
exerccios, sendo pelo menos a metade naquele em que se der
o aumento.

A vantagem de natureza permanente criada ou majorada compor


a base contributiva da contribuio previdenciria do Regime de
Previdncia.

6. CONCLUSO

Estudamos um aspecto sob o qual a LRF pode evoluir. Essa faceta, decorrente
da poltica previdenciria, traduz a complexidade de apreciar hoje, aes cujos
desdobramentos so percebidos apenas muitos exerccios no futuro, quando os agentes
responsveis no so mais, por elas, relembrados. Instala-se um conflito possvel entre
situao fiscal e situao previdenciria que no suficientemente debelado pela Lei.
Eis o balano e o mago do quanto analisado.

73
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

As condutas que escapam pelas fendas da base legal e que acabam por fragilizar a
situao fiscal intertemporal foram exemplificadas e categorizadas como violadoras dos
princpios: da separao dos recursos previdencirios; da ao previdenciria planejada;
da contributividade; do equilbrio financeiro e atuarial; da vedao de emprstimo aos
segurados; e da prudncia e proteo financeira.
Sugerimos um Anexo de Gesto Previdenciria, cuidados com o aumento da
despesa total com pessoal e prazo dilatado para responsabilizao do culpado pelo
mal feito previdencirio. As regras, no entanto, no precisam estar positivadas para
que sejam adotadas por gestores e conselheiros que fazem o dia a dia da previdncia
no Brasil.

So Paulo, novembro de 2015.

74
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL:
UMA LINDA DEBUTANTE

ANTONIO MARIA FILGUEIRAS CAVALCANTE89

1. BREVE HISTRICO

E l se vo quinze anos, mas parece que foi ontem! Essa debutante lei, apesar
de nem to jovem assim, continua praticamente desconhecida de grande parte dos
administradores pblicos e, o que pior, no mais das vezes solenemente ignorada
pelos que tm a obrigao de aplic-la.
Fruto de um grande clamor popular, a Lei Complementar n 101, de 04 de maio
de 2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, ou LRF, veio, como previsto em
seu artigo inicial, estabelecer normas de finanas pblicas para a responsabilidade da
gesto fiscal.
Em suma, referido diploma surgiu para regulamentar diversos aspectos delineados
no Captulo II do Ttulo VI da Constituio Federal de 1988, transitando dentre os
artigos 163 e 169 da Carta da Repblica.
Trata-se de legislao que ainda guarda grande modernidade, havendo sido
claramente inspirada em normas congneres de pases tidos como mais desenvolvidos
e financeiramente mais equilibrados que o Brasil.
E o que trouxe de novo a LRF para a gesto pblica? A resposta to simples
quanto complexa: responsabilidade! Simples, porque em se tratando de recursos do
errio, deveria ser intrnseca a noo do trato responsvel para com a coisa pblica;
complexa, porque nem sempre isso foi observado.
Na verdade, a praxe antes do advento da LRF era empurrar com a barriga os
problemas fiscais e financeiros enfrentados para o exerccio seguinte, como se os
desequilbrios vivenciados pudessem sempre ser adiados para um futuro incerto e
cada vez mais sombrio para os entes pblicos, premiando-se, dessa forma, gestes
extremamente irresponsveis.

89
Procurador Geral do Ministrio Pblico de Contas do Estado do Par MPC/PA. Ps-Graduado em Direito.
Bacharel em Direito e Administrao pela Universidade Federal do Par. Professor aposentado do Curso de
Direito da mesma Universidade. Ex-Conselheiro da Ordem dos Advogados do Brasil Seo Par OAB/PA.
Ex-Presidente da Associao Nacional do Ministrio Pblico de Contas - AMPCON nos binios 1997/1998 e
1999/2000.

75
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

No fosse seu advento, o assunto da moda nos dias atuais no seria, certamente, as
famosas pedaladas fiscais, prtica que somente pde ser exemplarmente combatida
com o respaldo da LRF. A esse tema voltaremos a nos referir no curso deste artigo.
Ora, se em nosso cotidiano no gastamos mais do que recebemos, se nos preocupamos
em no contrair dvidas impagveis, se buscamos cortar despesas suprfluas, enfim, se
somos responsveis com nossas finanas para que no comprometamos o nosso bem
estar e o de nossas famlias, o que nos impedia de fazer o mesmo com o dinheiro da
coletividade? O que nos levava a abstrair por completo que aes descompromissadas
com o bem comum no presente so ainda mais danosas s geraes futuras, dado seu
efeito multiplicador?
E o que dizer da mesquinha ideia de descontinuidade dos agentes pblicos que
simplesmente deixavam heranas malditas para seus sucessores, com restos a pagar
sem disponibilidade de caixa, dvidas monstruosas, elevadas folhas de pagamento de
servidores e outras estripulias da espcie?
Certo que a Lei de Responsabilidade Fiscal chegou, nos idos de 2000, para dar
um basta a essa farra com o dinheiro pblico e, se ainda no conseguiu extinguir por
completo essa nefasta prtica, no por no conter dispositivos suficientes pra tanto,
mas pelo fato de que, como dissemos de incio, ainda haver quem resista sua plena
aplicao.
De nossa parte, em nossos mais de 47 anos de vida ministerial diria, primeiramente
como Promotor Pblico (o hoje denominado Promotor de Justia), e especificamente
como Membro do Ministrio Pblico de Contas h mais de 45 anos, temos visto,
no exerccio de nosso mister, boas e ms iniciativas perpetradas na gesto pblica.
Estamos certos, porm, de que a LRF foi o grande divisor de guas, o novo norte a ser
seguido em busca do saudvel equilbrio financeiro do Estado, com francos reflexos
na moralidade dos agentes pblicos, eis que, cada vez mais contidos em sua anterior
desmedida discricionariedade, tiveram que se adaptar aos novos ditames, do que
exemplo clssico a imposio de limites para as despesas com pessoal.

2. CONTEXTO DE AO DO MINISTRIO PBLICO DE CONTAS

Toda lei, por mais bem intencionada que seja, somente consegue atingir seus
objetivos se tiver pleno respaldo da sociedade e rgos estatais vigilantes a servio de
seu cumprimento.
Quanto ao primeiro requisito, cedio que a LRF talvez seja uma das leis mais
populares do ponto de vista de seu desiderato: jamais se ouvir algum da populao,
de s conscincia, lanar palavras contra as regras ali estatudas. E quanto ao segundo?

76
Que instituies brasileiras mais se destacam na rdua porm gratificante misso de
salvaguardar a aplicao de to importante norma?
A rigor, o poder pblico, como um todo, deveria seguir risca as prescries
contidas na LRF, quer por dever de obedincia ao princpio constitucional da legalidade,
quer como forma de inteligentemente manter-se financeiramente sadio.
Entretanto, sabe-se que isso no passa de uma utopia. O que se v estampado nos
jornais todos os dias so exemplos de condutas temerrias e desmandos praticados
por quem deveria proteger os cofres pblicos.
Nesse contexto, emergem os rgos estatais dotados de competncia para o
controle externo da Administrao, quais sejam os Tribunais de Contas, que atuam
em auxlio ao Poder Legislativo, o Ministrio Pblico de Contas, cujo mister a guarda
da Constituio e das leis nos assuntos de competncia daquelas Cortes, alm do
prprio Poder Judicirio e do Ministrio Pblico de Justia, estes no exerccio da
funo jurisdicional do Estado.
Por nossa atuao de dcadas no Ministrio Pblico de Contas do Estado do Par,
pudemos vivenciar o antes e o depois da LRF. Se determinadas prticas perniciosas so
antigas e quase que tradicionais no meio pblico, certo que antes da LC 101/2000, pouco
ou nada podia ser feito para coibi-las, vez que a despeito da duvidosa moralidade e das
srias consequncias advindas de gestes descompromissadas, havia, do ponto de vista
estritamente legal, dificuldade em enquadrar determinadas condutas como irregulares.
pertinente que se diga, inclusive, que a sociedade, diante de seguidas administraes
perdulrias, precisou, ao longo do tempo, amadurecer a ideia de que gastos pblicos
no tm, necessariamente, que ser desmedidos, mas que devem obedincia aos limites
das prprias possibilidades reais de quem os realiza, assim como acontece na iniciativa
privada.
Essa limitao, to bvia do ponto de vista do bom senso, somente passou a
encontrar seu caminho (que deveria ser natural) a partir dos primeiros passos da LRF.
Ainda novidade, referida norma causou uma certa comoo inicial, como se fosse algo
inatingvel, que jamais pudesse ser cumprido. Da, com uma dada condescendncia
dos rgos de controle num primeiro momento, o que tambm foi de todo louvvel
diante da drstica mudana de paradigma imposta, seguiu-se um relativo descrdito
de que a norma vingaria no passar do tempo.
Hoje, transcorridos seus primeiros quinze anos de existncia, podemos afirmar
que a lei no s pegou como no h mais como dissoci-la da realidade da
Administrao Pblica brasileira. A cultura da responsabilidade se arraigou, a duras
penas, e instrumentos de transparncia outrora impensveis como o Relatrio de
Gesto Fiscal, criado pela LRF, alm do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria

77
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

RREO, institudo pela Constituio de 1988 e regulamentado por referida lei, so,
hodiernamente, uma feliz realidade.
O RGF, por exemplo, que tem por objeto possibilitar o monitoramento dos limites
estabelecidos pela LC 101/2000, tais como despesas com pessoal, dvida consolidada
lquida, concesso de garantias e contratao de operaes de crdito, alm de se
constituir num mecanismo de excelncia ao controle social, j que deve ser elaborado
de forma padronizada e tem publicao obrigatria em meio fsico oficial e digital,
alvo de fiscalizao pelos Tribunais de Contas, do que decorre seu consequente exame
pelo Ministrio Pblico de Contas.
No mbito ministerial, o escopo da anlise centrado no aspecto da legalidade,
sem olvidar-se, por bvio, de eventuais manobras contbeis que tenham influncia
direta na exibio dos demonstrativos e em seu prprio resultado.
Foi o que ocorreu, a propsito, na apreciao das contas da Presidente da
Repblica, relativas ao exerccio de 2014, pelo Tribunal de Contas da Unio - TCU.
Em referido processo, o TCU, contando com o imprescindvel e incansvel trabalho
desempenhado pelo Ministrio Pblico que atua perante aquela Corte, detectou uma
srie de irregularidades na contabilidade estatal daquele ano, que acabaram por ficar
conhecidas como pedaladas fiscais, com destaque para as possveis operaes de
crdito entre o Governo e os bancos federais, o que expressamente vedado pelo
art. 36 da LRF, mas que teriam sido disfaradas pelo atraso nos repasses a referidas
instituies financeiras para o pagamento de benefcios sociais, como o Bolsa Famlia,
e previdencirios, como aposentadorias e penses, os quais, entretanto, continuaram
a ser quitados em dia.
Tal conduta, como bem frisou na oportunidade o representante do Parquet
Especializado de Contas da Unio, teria sido perpetrada com o fito de minorar o
desfavorvel resultado fiscal primrio do Governo Federal naquele ano, tornando-o
o quanto possvel menos deficitrio ou mais superavitrio.
Diante de to graves constataes, decidiu o Tribunal, unanimidade de seus
votos, expedir parecer contrrio aprovao pelo Congresso Nacional das contas de
2014 da Presidente da Repblica, face ao que entendeu como uma poltica expansiva
de gastos sem sustentabilidade fiscal e sem transparncia.
De referido episdio, independentemente do julgamento final a ser proferido, cujo
cunho passou esfera poltica, restou, seguramente, a sensao do dever cumprido
pelo TCU e pelo Ministrio Pblico de Contas da Unio. No se pode deixar de
render homenagens a essas duas vetustas instituies, cuja origem remonta primeira
Constituio da Repblica, de 1891, mas que passaram, a partir do presente ano de
2015, histria como exemplos de atuao tcnica, independente e proba, no firme
propsito de, to somente, cumprir com seu mnus constitucional.

78
E o que vicejava como pano de fundo dessa verdadeira cruzada pela boa governana
pblica? Exatamente a nossa debutante: a Lei de Responsabilidade Fiscal. Com efeito,
no teria sido possvel tipificar as condutas tidas como irregulares do Governo Federal
caso no estivesse ali, dando respaldo a toda a apurao, um competente diploma legal
que, soberanamente, do alto de sua sapincia, estatui o que no tolervel do ponto
de vista de uma gesto eficiente e compromissada com resultados exequveis e reais.
Igualmente, no se estaria tratando desse tema no tivssemos, de maneira diligente
e independente, um rgo Ministerial Especializado atuando junto ao Tribunal de
Contas da Unio.
Nacionalmente, persegue-se em cada Estado, no Distrito Federal e nos municpios
do Rio de Janeiro e de So Paulo, a existncia, com independncia e autonomia funcional,
financeira, administrativa e oramentria, desta imprescindvel entidade de defesa do
errio: o Ministrio Pblico de Contas, sendo que somente a maior cidade do pas,
que conta com uma Corte especfica para suas contas municipais, ainda no instituiu
seu Parquet, situao que, esperamos, no deve se prolongar por muito mais tempo,
especialmente pelo j sentido clamor da comunidade jurdica em prol do suprimento
de inexplicvel lacuna.
Nesse sentido, deve ser ressaltada que, como visto, a atuao como custos legis nos
processos de competncia dos Tribunais de Contas no a nica forma de atuao do
rgo Ministerial Especializado na nobilitante misso de zelar pelo cumprimento do
normativo ptrio, com destaque, neste trabalho, para a LC 101/2000.
A atuao proativa, via requisio de informaes, instaurao de procedimentos
investigatrios, processamento de denncias, apresentao de representaes,
formulao de recomendaes e assinatura de termos de ajustamentos de condutas,
dentre outros instrumentos hbeis, pode e deve nortear a atuao cotidiana do
Ministrio Pblico de Contas, especialmente no que tange permanente e sistemtica
verificao do cumprimento das balizas impostas pela LRF, mormente se referida
norma for tomada pelo, ao nosso ver, seu mais representativo sentido: o de fio condutor
uma gesto sria e responsvel a longo prazo, propiciando reflexos muito positivos
no futuro de nossas geraes.

3. A CHAVE DO SUCESSO: ATUAO PREVENTIVA E PEDAGGICA

Sempre preconizamos para a atuao do Ministrio Pblico de Contas, ao lado das


Cortes de Contas, a sada de seus muros, de seus gabinetes, da frieza dos documentos
legais e contbeis, das padronizadas auditorias de conformidade, e a ida ao encontro
da sociedade, essa que, mediante o recolhimento de to elevada carga tributria, em

79
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

ltima anlise paga os nossos salrios e a quem devemos, por isso mesmo, satisfao
de nossas atribuies.
Assim, as aes de conscientizao da populao, como fizemos com sucesso no
Estado do Par, ao lanarmos, em 2006, a Cartilha Prestao de Contas sem Mistrios:
como comprovar o correto uso do dinheiro pblico, dentro do Programa de Orientao
Preventiva e Pedaggica do Ministrio Pblico de Contas do Estado do Par, so de
grande valia, aproximando rgos dotados de excessivo formalismo, como as Cortes
de Contas e o Ministrio Pblico, da grande massa que no conhece o trabalho e nem
mesmo sabe a razo da existncia de referidas instituies.
Naquela oportunidade, desenvolvemos um material simples mas muito efetivo, em
formato de histria em quadrinhos, o antigo gibi, explicando em linguagem coloquial
o caminho a ser seguido no emprego dos recursos pblicos, desde o planejamento
da aplicao at a prestao de contas. Posteriormente, dado o sucesso alcanado,
tambm lanamos a cartilha em vdeo, estando atualmente disponvel em diversos
endereos eletrnicos de inmeras entidades pblicas, dentre os quais o do MPC/PA
(www.mpc.pa.gov.br).
Obviamente que referida iniciativa foi voltada a um pblico especfico, de menor
trnsito no meio burocrtico das contas pblicas. Mas seu princpio vlido para
qualquer ente da Federao, vez que traz intrnseca a mensagem de que o trato
do dinheiro pblico deve ser indene de obscuridades, falseios, tortuosidades e
malabarismos, transcorrendo de forma clara, objetiva, reta e firme.
Nessa esteira que vislumbramos o real sentido de uma lei robusta de tutela
da responsabilidade fiscal na gesto pblica: apesar de aparentemente ser a vil dos
administradores, a LRF , na verdade, uma aliada de primeira grandeza daqueles que
esto comprometidos com a retido de suas aes, com o estrito cumprimento de suas
obrigaes legais e com os melhores resultados possveis para seus administrados.
Esse um vis da LC 101/2000 que reputamos menos explorado, mas que nos
parece ser seu maior atributo: despertar nos prefeitos, governadores, presidentes e
agentes pblicos em geral, a noo de civilidade e republicanismo no manejo dos
recursos pblicos, trazendo valiosos ensinamentos nesse sentido, um verdadeiro roteiro
de boas prticas a ser seguido, o que denota, de forma irrefutvel, que, antes de ser
um mecanismo de tipificao de condutas e punio de responsabilidades, mais um
instrumento de orientao, de norteamento do que pode e deve efetivamente ser feito
quando se est frente da difcil misso de ordenar despesas.
No se desconhece que toda imposio de regras enfrenta, num primeiro momento,
a resistncia de quem deve cumpri-las. O segredo est em t-las no como inimigas,
mas como aliadas na consecuo do bem comum, especialmente quando isso passa
pelo crescimento econmico sustentvel.

80
Esse carter preventivo e pedaggico da LRF to significativo quanto se constata
que, nos mais de 5.500 municpios brasileiros, como si derivar do saudvel processo
democrtico, nem sempre os alcaides tm formao suficiente para entender os
fenmenos contbeis e financeiros que administram. Assim, socorrer-se de um
normativo que os conduz a uma gesto serena, sem sobressaltos e irregularidades,
parece ser o caminho mais seguro a ser trilhado.
No se trata, definitivamente, como poderia parecer a um observador desavisado,
de um intento inatingvel. Como j dito, a partir de uma referncia legal que leva
boa conduo dos destinos de um rgo, de um municpio, de um estado ou mesmo
do pas, no se deve tomar a administrao pblica como um fardo, mas como uma
grande oportunidade de atingir o bem comum.
Afinal, o que nos leva a ser to diferentes dos pases considerados como de Primeiro
Mundo seno as histricas mazelas sociais desencadeadas e reforadas, gerao aps
gerao, por gestes irresponsveis?
imperativo que se tenha a LRF como aliada, como um eficaz instrumento de
preveno e de orientao a ser perseguido e, nesse contexto, os rgos de controle
exercem crucial papel intermediador.
Como j mencionado, o Ministrio Pblico de Contas tem se esforado sobremaneira
nesse sentido, seja atravs de uma efetiva atuao frente aos jurisdicionados das Cortes
de Contas perante as quais atua com exclusividade e privativamente, seja levando o
conhecimento necessrio a quem dele no dispe. Frisamos que o Parquet de Contas
paraense , inquestionavelmente, um exemplo nesse sentido, inclusive sendo tido como
referencial para todos os rgos congneres espalhados pelo pas.
Alis, tivemos a grata satisfao, quando por dois mandatos sucessivos (1997/1998
e 1999/2000) presidimos a Associao Nacional do Ministrio Pblico de Contas
AMPCON, de participar da gnese, em vrios Estados brasileiros, de referido rgo,
visto que, apesar de constar expressamente do artigo 130 da Constituio de 1988,
algumas unidades federadas custaram a entender o imprescindvel papel desempenhado
pelo Parquet especializado, tolerando o desempenho das funes ministeriais tpicas
por agentes pblicos estranhos carreira e permanecendo em mora constitucional
quanto sua implantao institucional, situao que perdura, como j visto, unicamente
no Tribunal de Contas do Municpio de So Paulo.
Nossa luta atual, em tempos de consolidao do Estado Democrtico de Direito e
em que nos regozijamos com os 15 anos da LRF, no sentido da aquisio, pelos rgos
Ministeriais de Contas Brasil afora, da salutar independncia e autonomia administrativa,
financeira e oramentria, j que inadmissvel que uma instituio tenha independncia
funcional sem que os meios para sua perfectibilizao lhe sejam dados.

81
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Por outro prisma, seria plausvel indagar: como conceber que um rgo de
controle, que pugna pela lisura na utilizao dos recursos pblicos, no disponha, da
mesma forma que os destinatrios de sua atuao, do nus/bnus da plena autonomia,
provendo integralmente suas atividades e suportando as consequncias de referida
responsabilidade?
Esperamos, devotadamente, poder participar dessa terceira fase na trajetria desse
indispensvel parceiro na consecuo dos fins almejados pela LRF que o Ministrio
Pblico de Contas: de inexistente, a rgo plenamente difundido no Sistema do Controle
Externo da Administrao e, num futuro vindouro, dotado de integral autonomia.
Acreditamos fortemente nesse inexorvel cenrio, estando certos de que,
face aos inmeros exemplos vivenciados, no se pode prescindir de organismos
institucionalmente fortes que respaldem as mudanas que a sociedade clama.

4. EM CONCLUSO

Por derradeiro, deixamos como legado s novas geraes de operadores do Direito,


como fruto de nossa longeva experincia de dcadas de Ministrio Pblico de Contas,
que a mxima prevenir melhor que remediar o grande norte a ser perseguido
pelos rgos envolvidos no controle externo da Administrao Pblica.
Tal intento, necessrio que se diga, vem se tornando deveras mais factvel a
partir do advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, que se traduz num instrumento
de excelncia comunho de desgnios das instituies competentes em prol do bem
maior representado pela construo de um pas cada vez mais slido, justo e igualitrio,
no restando espao para descaminhos na arte de administrar a coisa pblica.
Vida longa a essa linda debutante!

82
RESPONSABILIDADE FISCAL E PROBIDADE ADMINISTRATIVA

ARNALDO HOSSEPIAN S. L. JUNIOR90


SRGIO TURRA SOBRANE91

O equilbrio fiscal constitui o eixo mais importante da gesto das finanas pblicas
e, consequentemente, para a boa administrao dos negcios do Estado, repercutindo
decisivamente na ordem econmica.
Esta sntese integrou a percepo do constituinte de 1988 e passou a exigir
a mudana do comportamento do gestor pblico brasileiro em todos os nveis de
governo, antes acostumado administrao irresponsvel, desprovida de critrios e
demarcada pela pessoalidade e favorecimentos, sem a mnima preocupao com a
ordem geral econmica e com os efeitos deletrios do descontrole para a coletividade.
O hbito gesto personalssima dos recursos pblicos no condiz com a necessidade
de preservao da higidez do errio e muito menos com a necessidade de se orientar
para o desenvolvimento estvel, em favor da presente e futuras geraes.
O equilbrio fiscal pressupe o controle do dficit pblico e do endividamento
e, nas palavras de Luiz Carlos Bresser Pereira, de importncia fundamental para o
sistema macroeconmico de qualquer Pas, apresentando-se como fraco o Estado que
incorre em reiterados dficits e que se endivida.92
O desequilbrio fiscal, portanto, revela a ocorrncia de dficits pblicos persistentes
e de descontrole do endividamento, gerando campo frtil para a acomodao de
interesses diversos daqueles que devem ser preservados pelo Estado em favor da
populao.
Bresser Pereira, embora reconhecendo como normal a realizao de gastos pblicos
pelos gestores em seus anos finais de governo, adverte que, aqueles que deixam instalar
o quadro crnico de dficit pblico, estaro se deixando corromper por poderosos

90
Conselheiro do Conselho Nacional de Justia. Procurador de Justia do Ministrio Pblico do Estado de So
Paulo. Mestre em Direito pela PUC-SP. Graduado e Especialista pela Faculdade de Direito da Universidade de
So Paulo USP. Professor da FAAP.
91
Subprocurador-Geral de Justia do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo. Doutor e Mestre em Direito pela
PUC-SP. Professor da UNIP e da Faculdade Damsio/DeVry Brasil.
92
Luiz Carlos Bresser Pereira, Desequilibrio fiscal, disponvel em http://www.bresserpereira.org.br/papers-cursos/
Cap.6-Desequil%C3%ADbrio-fiscal.pdf. Acesso em 22.11.2015. Acrescenta o autor: A sociedade paga impostos,
mas quer, em troca, toda uma srie de servios, a comear pela estabilidade de preos, que ficam fortemente
prejudicados no mdio prazo pelo endividamento pblico. Dficits pblicos no so apenas inflacionrios, eles
resultam na fragilidade financeira do Estado, que o impede de realizar seu papel.

83
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

ou capturadores ou privatizadores do Estado ou rentseekers (que so eles prprios


associados a grupos de capitalistas locais ou estrangeiros), ou praticando o populismo
fiscal para agradar os eleitores. (...). Os cidados dos pases mais avanados sabem
disso muito bem e, alm de punir o rentseeking e o populismo fiscal com seu voto,
previnem a corrupo e o clientelismo atravs de instituies adequadas.93
O conjunto de regras trazido pela Constituio Federal trata seriamente do tema
e incumbiu ao legislador a fixao de normas visando ao equilbrio das finanas
pblicas, o que desencadeou na edio da Lei Complementar n 101, de 4 de maio
de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, que atende ao estatudo no
art. 163 da Constituio Federal, que determinou a edio de lei complementar para
dispor sobre finanas pblicas (inc. I); dvida pblica externa e interna, includa a
das autarquias, fundaes e demais entidades controladas pelo Poder Pblico (inc. II);
concesso de garantias pelas entidades pblicas (inc. III); emisso e resgate de ttulos
da dvida pblica (inc. IV); fiscalizao financeira da administrao pblica direta e
indireta (inc. V); operaes de cmbio realizadas por rgos e entidades da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (inc. VI); compatibilizao das
funes das instituies oficiais de crdito da Unio, resguardadas as caractersticas e
condies operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional (inc. VII).
Alm disso, a Lei de Responsabilidade Fiscal normatiza a regra instituda pelo
art. 169 da Carta Magna, que determina a fixao de limites para as despesas com
pessoal ativo e inativo da Unio, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municpios, e
d regulamentao ao contido no inciso II do 9 do art. 165 da Constituio Federal,
que reservou lei complementar o estabelecimento de normas de gesto financeira e
patrimonial da administrao direta e indireta, bem como condies para a instituio
e funcionamento de Fundos. Outras duas grandes conquistas se efetivaram com a Lei
de Responsabilidade Fiscal: a participao popular na elaborao do oramento e a
transparncia das contas pblicas.
evidente que a prpria Lei de Responsabilidade Fiscal fixa algumas sanes
em caso de descumprimento de suas regras. As sanes, contudo, atingem o ente da
Federao e se relacionam possiblidade de obteno de repasses intergovernamentais
ou de crditos.
Parece-nos de suma importncia que a Lei de Responsabilidade Fiscal, que pretende
criar condies para o alcance e a manuteno do equilbrio fiscal, possa ter sua eficcia
garantida pela interao de outras normas constitucionais e legais.
Em outros termos, indispensvel que a irresponsabilidade fiscal seja efetivamente
apurada e sancionada no plano pessoal, mediante a imputao de prtica de ato

93
Ibidem.

84
de improbidade administrativa ao gestor que descumpre os preceitos da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
cedio que a Constituio Federal no transige com a prtica de ato de improbidade
administrativa. O 4 do art. 37 fixa o seguinte comando imperativo: os atos de
improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da
funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e
gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
O dispositivo constitucional, que impe a observncia da probidade na
Administrao Pblica, foi regulamentado pela Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992,
conhecida como Lei de Improbidade Administrativa, e que classificou os atos de
improbidade administrativa em trs categorias: a) atos que promovem o enriquecimento
ilcito do agente pblico; b) atos que causam leso ao patrimnio pblico; e c) atos que
violam os princpios da Administrao Pblica.
A priori, o gestor pblico poder incorrer na prtica de qualquer uma das espcies de
ato de improbidade administrativa, at mesmo na sua modalidade mais gravosa, consistente
no enriquecimento ilcito que possa lhe ter sido proporcionado com a no aplicao ou
falta de observncia de regra cogente prevista na Lei de Responsabilidade Fiscal.
A prpria Lei de Responsabilidade Fiscal fez questo de estampar a necessidade
de sua interao com outros instrumentos normativos que possam coibir, no plano
subjetivo, as condutas dos agentes pblicos envolvidos na aplicao de suas regras.
Com efeito, o art. 73 da Lei de Responsabilidade Fiscal claro ao dispor que as
infraes aos seus dispositivos sero punidas com a incidncia do Cdigo Penal, se a
conduta do agente se subsumir a um tipo penal especfico; da Lei n 1.079, de 10 de
abril de 1950, e do Decreto-lei n 201, de 27 de fevereiro de 1967, se o fato revelar a
prtica de crime de responsabilidade; e da Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992, caso
caracterizada a prtica de improbidade administrativa.
Portanto, no despropsito algum afirmar que a irresponsabilidade fiscal equivale
prtica de ato de improbidade administrativa e que deve ser regiamente apurada,
cabendo o enquadramento da conduta do agente nas espcies de ato de improbidade
administrativa previstas pela Lei especfica, em conformidade com o elemento subjetivo
que animou sua conduta e o resultado desejado ou provocado.
Esta afirmao coloca o Ministrio Pblico no cerne da questo e atribui-lhe
enorme responsabilidade para atuar como fiscal do cumprimento dos atos e medidas
que devem ser adotados pelo gestor pblico para atendimento das regras delineadas
pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
A importncia do Ministrio Pblico, por esta tica, no menospreza a participao
de outros rgos e entes de controle da gesto pblica. Apenas vem enaltecida em face

85
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

de ser a Instituio legitimada, ao lado da respectiva pessoa jurdica interessada, a


provocar a jurisdio para a imposio das cominaes previstas na Lei de Improbidade
Administrativa. Considerando, pois, que a pessoa jurdica legitimada o prprio ente
autor do ato desconforme com a responsabilidade fiscal, passa o Ministrio Pblico a
ser o nico legitimado ao de improbidade administrativa dotado de iseno, j que
normalmente esperado que a pessoa jurdica legitimada defenda a integridade do ato
de gesto fiscal por ela praticado e que se revela, pelo prisma interpretativo externo,
como desalinhado aos preceitos da Lei de Responsabilidade Fiscal e perfeitamente
amoldvel Lei de Improbidade Administrativa.
A responsabilidade do Ministrio Pblico, neste passo, revela seu compromisso
constitucional com a preservao do patrimnio pblico e social (CF, art. 127),
sendo seu dever, dentre outros, acompanhar a gesto da coisa pblica e apontar
para a responsabilizao dos agentes envolvidos quando contrariado o princpio da
probidade administrativa. Isso requer especializao da Instituio, concebida no
quadro constitucional como essencial ao exerccio da funo jurisdicional do Estado,
que deve deter os conhecimentos necessrios sobre gesto das finanas pblicas para
apoderar-se do respectivo controle, a fim de que possa efetivamente fiscalizar os atos
de gesto que ocasionam o desequilbrio fiscal.
Estabelecidas tais premissas, convm destacar algumas disposies da Lei de
Responsabilidade Fiscal que merecem ateno dos rgos de controle e, principalmente,
do Ministrio Pblico como um dos titulares da ao de improbidade administrativa.
A primeira preocupao exsurge ao delimitar o alcance da expresso responsabilidade
fiscal. O 1 do art. 1 da Lei de Responsabilidade Fiscal expe o prprio objeto da
norma: A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente,
em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas
pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas
e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de
despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria,
operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e
inscrio em Restos a Pagar.
A definio legal revela a necessidade de que as aes do gestor pblico devem ser
planejadas e transparentes. No qualquer planejamento, muito menos o planejamento
setorial ou pessoal do gestor pblico. o planejamento decorrente dos instrumentos
previstos no art. 165 da Constituio Federal e que devem ser elaborados e aplicados
na gesto da coisa pblica, ou seja, exige-se ateno ao contido no Plano Plurianual,
na Lei de Diretrizes Oramentrias e na Lei Oramentria Anual, sempre tendo por
objetivo primordial a preservao do equilbrio das contas pblicas.

86
certo que para fazer frente aos atos de gesto, muitos dos quais envolve o emprego
de recursos pblicos, indispensvel que sejam cumpridas adequadamente as normas
estabelecidas para a realizao da receita. A receita pressuposto da respectiva despesa,
e esta deve ter suporte oramentrio e financeiro para que se realize, constituindo-se
em fator preponderante para o estabelecimento e a manuteno do equilbrio fiscal.
Por isso, o ente da Federao deve instituir os mecanismos necessrios para
a realizao da arrecadao, que se revela como um dos requisitos essenciais da
responsabilidade na gesto fiscal, como prev o art. 11 da Lei de Responsabilidade
Fiscal, in verbis: Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gesto
fiscal a instituio, previso e efetiva arrecadao de todos os tributos da competncia
constitucional do ente da Federao.
O gestor pblico que deixar de instituir ou promover a arrecadao de tributo
ou renda ter sua conduta enquadrada no inciso X do art. 10 da Lei de Improbidade
Administrativa, lesiva ao patrimnio pblico, se agir negligentemente na arrecadao
de tributo ou renda, bem como no que diz respeito conservao do patrimnio
pblico.
Com isso, alm da sano prpria da Lei de Responsabilidade Fiscal, que veda
a realizao de transferncias voluntrias para o ente que no instituir e arrecadar
os impostos de sua competncia constitucional, o agente pblico responsvel ficar
sujeito s cominaes pelo ato de improbidade praticado e que coloca em risco o
equilbrio fiscal.
O mesmo deve ser dito quanto renncia de receita que decorre da concesso
ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria, que no pode ser
implementada sem a observncia do contido no art. 14 da Lei de Responsabilidade
Fiscal.
A concesso de benefcio administrativo ou fiscal em desconformidade com o
previsto em lei revela a prtica do ato de improbidade administrativa descrito no inciso
VII do art. 10 da Lei n 8.429/92.
Os atos de gesto que no promovem a devida arrecadao e a realizao da receita,
assim como aqueles que indicam a prtica de renncia de receita, tais como a concesso
de anistia, remisso, iseno de carter no geral, alterao de alquota ou modificao da
base de clculo, devem merecer a ateno do Ministrio Pblico, pois podem conduzir
ao desequilbrio fiscal e caracterizar a prtica de irresponsabilidade fiscal.
Se o comportamento desregrado na arrecadao pode levar ao desequilbrio fiscal,
quanto mais a realizao de despesas em descompasso com as normas de finanas
pblicas. No se admite a expanso de despesas sem a estimativa do impacto que
podem causar nos oramentos do exerccio em curso e nos dois posteriores, bem como

87
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

se no estiverem adequadas com a lei oramentria anual e compatveis com o plano


plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias.
A realizao de despesas sem tais cuidados pode esbarrar no comando do inciso
IX do art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, que reprime a conduta do agente
pblico que ordena ou permite a realizao de despesas no autorizadas em lei ou
regulamento.
Ainda no que diz respeito s despesas a serem realizadas pelo gestor pblico e que
podem comprometer o equilbrio fiscal, evidencia-se como sendo uma preocupao
constante o controle das despesas com pessoal.
O art. 169 da Constituio Federal, alm de atribuir a regulamentao das regras
para o controle das despesas com pessoal lei complementar, estabeleceu algumas
normas especficas para a preservao do desejado equilbrio fiscal.
Em princpio, fixou critrios rgidos para a concesso de vantagem, aumento de
remunerao, criao de cargos, empregos e funes pblicas, alterao de estrutura de
carreiras e admisso ou contratao de pessoal, inclusive pela administrao indireta,
ao exigir a suficincia de dotao oramentria para atendimento das despesas de
pessoal e acrscimos decorrentes (inc. I do 1) e existncia de autorizao especfica
na lei de diretrizes oramentrias (inc. II do 1).
Na sequencia ( 2), exigiu que os entes da Federao se ajustassem aos parmetros
a serem fixados pela lei complementar, em prazo a ser determinado, sob pena de
suspenso dos repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal
e aos Municpios, impondo, dessa forma, que todos os entes atendessem aos limites a
serem previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal.
No bastasse, a prpria Carta Magna apontou no 3 do art. 169 as medidas a
serem adotadas pelos entes da Federao para alcanarem os limites estabelecidos pela
legislao infraconstitucional, a saber: I reduo em pelo menos vinte por cento
das despesas com cargos em comisso e funes de confiana; e II exonerao dos
servidores no estveis.
Sendo insuficientes as medidas preconizadas para atingimento dos limites legais de
comprometimento da receita com despesa de pessoal, abre-se a possibilidade da perda
do cargo do servidor estvel por ato normativo de cada um dos Poderes (CF, art. 169,
4). O ato normativo dever especificar a atividade funcional, o rgo ou unidade
administrativa objeto da reduo de pessoal, a fim de que possa incidir a proibio
de criao de cargo, emprego ou funo com atribuies iguais ou assemelhadas pelo
prazo de quatro anos, prevista no 6 do mesmo artigo.
Para dar efetividade ao comando constitucional, a Lei de Responsabilidade Fiscal,
em seu art. 19, traz os limites a serem observados pelos entes da Federao como

88
despesa total de pessoal, tendo a receita corrente lquida como base para sua aferio.
Dessa forma, a Unio, os Estados e os Municpios no podero comprometer a receita
corrente lquida alm dos percentuais legalmente estipulados, assim considerados como
limites globais. Tais limites globais so repartidos pelo art. 20 da Lei de Responsabilidade
Fiscal aos demais rgos integrantes de cada ente da Federao, os quais tambm esto
vinculados aos limites especficos nela discriminados. Assim, na esfera estadual, por
exemplo, o limite global de 60% repartido da seguinte maneira: 49% para o Poder
Executivo; 3% para o Poder Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Estado; 6%
para o Poder Judicirio e 2% para o Ministrio Pblico dos Estados.
O controle minudente das despesas de pessoal plenamente justificvel por duas
razes aparentemente simples: a) este tipo de despesa compromete boa parte da
arrecadao e, diante de seu volume, o descontrole pode afetar seriamente o equilbrio
fiscal; e b) h forte conotao eleitoral na contratao de pessoal, em especial para os
cargos em comisso e funes de confiana, por vezes criados para atendimento das
demandas da campanha eleitoral.
Por tudo isso, cabe a atuao incisiva dos rgos de controle em relao expanso
da despesa com pessoal, assim como deve o Ministrio Pblico atentar para o
acompanhamento da evoluo de tais despesas, devendo interferir para que no sejam
ultrapassados os limites globais e especficos definidos pela Lei de Responsabilidade
Fiscal, valendo-se, para tanto, das disposies da Lei de Improbidade Administrativa
para coibir as condutas que possam atentar contra os princpios da legalidade e da
moralidade administrativas (Lei n 8.429/92, art. 11).
Como antes enfatizamos, o desequilbrio fiscal resulta do dficit pblico e do
endividamento. O dficit advm da no obteno do resultado primrio positivo, ou
seja, entre as receitas e despesas realizadas decorre um resultado que pode ser positivo
(supervit) ou negativo (dficit). A situao deficitria indica que as receitas no se
mostraram suficientes para a cobertura de todas as despesas.
Constatado o dficit, o ente da Federao buscar formas cobrir o resultado negativo,
sendo comum a ocorrncia do endividamento. A reiterao desse comportamento
prolonga a situao de desequilbrio e certamente gerar consequncias para o resgate
do equilbrio fiscal, normalmente alcanado com o aumento da carga tributria,
atingindo, indistintamente, todos os integrantes da coletividade.
O quadro evidencia quo necessrio e indispensvel o acompanhamento da
execuo oramentria pelos rgos de controle, que devem atuar para evitar que as
mazelas administrativas e gerenciais de determinado gestor pblico possam onerar
injustificadamente o conjunto da sociedade.
No sem razo, at mesmo por conta de situaes episdicas do cenrio nacional,
a Constituio Federal reservou ao Senado a competncia para fixar, por proposta

89
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

do Presidente da Repblica, limites globais para o montante da dvida consolidada


da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (art. 52, inc. VI), assim
como para estabelecer limites globais e condies para o montante da dvida mobiliria
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (art. 52, IX). A medida centraliza
o controle do endividamento dos entes da Federao, o que se faz evidentemente
indispensvel para controle da poltica macroeconmica.
Nesse ponto, a Lei de Responsabilidade Fiscal foi detalhista ao dispor sobre
a dvida e o endividamento, carreando aos entes da Federao obrigaes para a
reconduo da dvida consolidada aos limites fixados (art. 31), estabelecendo a
vedao de realizao de operao de crdito interna ou externa, inclusive por
antecipao de receita (art. 31, 1, I), e a obrigao de limitao de empenho para
obteno do resultado primrio necessrio reconduo da dvida ao limite (art. 31,
1, II). Atribuiu-se ao Ministrio da Fazenda o encargo de divulgar, mensalmente, a
relao dos entes que tenham excedido os limites das dvidas consolidada e mobiliria
(art. 31, 4) e regulamentou-se as operaes de crdito, inclusive as que contemplam
antecipao de receita oramentria, impondo vrias condies (art. 32) e vedaes
(arts. 34 a 38).
A realizao de operaes de crdito sem a observncia das normas legais,
ainda que de forma a suplantar as vedaes expressamente consignadas pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, caracteriza a prtica de ato de improbidade administrativa
(Lei n 8.429/92, art. 10, VI), sujeitando o agente pblico responsvel s sanes do
art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa.
perceptvel, assim, que o descumprimento dos preceitos da Lei de Responsabilidade
Fiscal pode levar ao enquadramento da conduta como ato de improbidade administrativa,
conforme expressamente indicado no art. 73 da Lei Complementar n 101/2000, que
anuncia a interao entre tais normas.
A atuao proba do agente pblico na aplicao das regras de direito financeiro
e oramentrio permitir o alcance do objetivo inicialmente traado pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, consistente na intransigente obteno e preservao do
equilbrio fiscal, por meio de mecanismos institudos para o atingimento de metas
e resultados, seriamente controlados, para evitar-se o resultado deficitrio e o
endividamento descontrolado.
A apurao da irresponsabilidade fiscal do agente pblico, por sua vez, no pode
se limitar imposio de restries e sanes ao ente da Federao. Deve ir alm para
imputar a prtica de crime de responsabilidade ou comum ao agente responsvel, que
tambm deve ter sua conduta perseguida sob o enfoque do cometimento de ato de
improbidade administrativa, sujeitando-o s cominaes previstas no art. 12 da Lei
n 8.429/92, dentre elas a perda da funo pblica e a suspenso dos direitos polticos.

90
Este breve cotejo, desenvolvido sem a pretenso de esgotar o tema, permite
concluir pela existncia de simbiose entre a responsabilidade fiscal e a probidade
administrativa, cabendo afirmar que atua de forma proba o gestor pblico que observa
os mandamentos da responsabilidade fiscal. Consequentemente, o raciocnio inverso
tambm verdadeiro, pois a atuao fiscal irresponsvel gera diversas consequncias
coletividade, apresentando-se lesiva ao patrimnio pblico, e deve ser objeto de
persecuo pelos legitimados propositura da ao de improbidade administrativa,
em especial pelo Ministrio Pblico, que se destaca, nesse contexto, como o nico
legitimado isento para a conduo da investigao e da demanda.

91
SUSTENTABILIDADE FISCAL, DESENVOLVIMENTO E CIDADANIA
AVANOS E DESAFIOS APS 15 ANOS DA
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

AROLDO CEDRAZ94

A Lei Complementar 101, promulgada em 4 de maio de 2000 e conhecida como


Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), tornou-se para a sociedade brasileira um
marco regulatrio no que diz respeito s finanas pblicas. Ao completar 15 anos
de sua existncia, deve ser saudada como uma medida eficaz e fundamental para a
sustentabilidade fiscal do pas. Est alicerada nos princpios do planejamento e da
transparncia, tendo como propsito assegurar o equilbrio intertemporal das finanas
pblicas, condio basilar para o desenvolvimento nacional.
A rigor, a publicao da LRF, alm de atender ao que prescreveu a Constituio
Cidad em seu artigo 163, que abre o captulo sobre as finanas pblicas, fez refletir
em cada norma, limite e condio o esprito que emana da prpria Lei Maior, seja nos
seus termos originais, seja nos dispositivos acrescidos pela Emenda Constitucional
19, de 1998, a ttulo de reforma administrativa. De fato, repousa nas sees sobre as
normas gerais de finanas e sobre os oramentos pblicos a exata noo de valor do
dinheiro pblico, confiado pelos contribuintes ao Estado espera da justa e da eficiente
retribuio em bens e servios sociedade, que no se adstringe a exerccios correntes,
mas pressupe, sempre, o respeito aos direitos das geraes futuras, expressando o
princpio da sustentabilidade na gesto fiscal.
A esse propsito, cumpre retomar a exposio de motivos do projeto de lei
complementar (BRASIL, 1999) que culminaria na aprovao e na promulgao da
LRF, como parte integrante do Programa de Estabilidade Fiscal (PEF), iniciado ainda
em 1998, em que se nota uma preocupao original em no posicionar em polos
antagnicos as questes fiscais e as necessidades sociais:

(...) a combinao desse ambiente fiscal mais favorvel com a


aprovao de uma norma que estabelece princpios norteadores
da gesto fiscal responsvel, que fixa limites para o endividamento
pblico e para expanso de despesas continuadas, e que institui
mecanismos prvios e necessrios para assegurar o cumprimento
94
Ministro do Tribunal de Contas da Unio.

93
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

de metas fiscais a serem atingidas pelas trs esferas de governo, a


condio necessria e suficiente para a consolidao de um novo
regime fiscal no Pas, compatvel com a estabilidade de preos e
o desenvolvimento sustentvel. (grifou-se)

Lembrar que tal dicotomia inexiste tem se mostrado imperioso ao longo da histria
brasileira, uma vez que tentativas de opor o equilbrio das finanas pblicas e o dever
perante os direitos econmicos e sociais dos cidados tendem a provocar avaliaes e
decises polticas incapazes de promover o bem comum de forma perene. No mesmo
sentido, no demais recordar as inmeras vezes em que, no decorrer desse processo
evolutivo, assistimos ao descompasso na gesto das finanas pblicas em diversas esferas
governamentais redundar na impossibilidade ftica de atendimento s necessidades
bsicas da cidadania.
No por outra razo, o legislador complementar cuidou de consignar, no art. 67,
1 da LRF, o dever de se instituir formas de premiao e reconhecimento pblico
aos titulares de Poder que alcanarem resultados meritrios em suas polticas de
desenvolvimento social, conjugados com a prtica de uma gesto fiscal pautada pelas
normas desta Lei Complementar.
Ademais, o conceito contemporneo de desenvolvimento se sustenta em pilares
econmicos, sociais e ambientais, que hoje as Naes Unidas expressam na agenda
ps-2015 por intermdio da definio dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentvel,
abrangendo a importncia da consolidao de instituies transparentes, inclusivas e
efetivas na promoo da qualidade de vida das sociedades humanas, hoje e no futuro.
Nesse contexto, torna-se evidente a inexistncia de qualquer antinomia real entre
a garantia de direitos sociais e a responsabilidade na gesto fiscal a bem dizer, a
perenidade daqueles depende dessa.
Ao governante, portanto, e a todos os gestores que integram a Administrao
Pblica em seu sentido subjetivo mais abrangente, incumbe o manuseio dos recursos
provenientes da sociedade com zelo e eficincia, para equilibrar a entrega de bens e
servios sociedade, no presente, com a manuteno de trajetrias de endividamento
soberano do Pas compatveis com o enriquecimento do seu povo e com as suas
necessidades vindouras.
Arrematando esse ponto, retoma-se a exposio de motivos que viria a nos legar
a Lei de Responsabilidade Fiscal:

Entendemos que a combinao desse ambiente fiscal mais


favorvel com a aprovao de uma norma que estabelece princpios
norteadores da gesto fiscal responsvel, que fixa limites para o

94
endividamento pblico e para expanso de despesas continuadas,
e que institui mecanismos prvios e necessrios para assegurar o
cumprimento de metas fiscais a serem atingidas pelas trs esferas
de governo, a condio necessria e suficiente para a consolidao
de um novo regime fiscal no Pas, compatvel com a estabilidade
de preos e o desenvolvimento sustentvel.
Buscou-se, assim, no apenas aperfeioar o anteprojeto elaborado
pelo Executivo, mas tambm construir compromisso em favor de
um regime fiscal capaz de assegurar o equilbrio inter-temporal
das contas pblicas, entendido como bem coletivo, do interesse
geral da sociedade brasileira, por ser condio necessria
para a consolidao da estabilidade de preos e a retomada do
desenvolvimento sustentvel. (grifou-se)

Desse bem coletivo, conquistado com sacrifcio ao longo desses 15 anos


desde a promulgao da LRF, resultaram diversos avanos na gesto das finanas
governamentais, permitindo a criao de polticas pblicas sustentveis em benefcio
do cidado. Ao mesmo tempo, houve o aperfeioamento de mecanismos para que a
sociedade pudesse exercer seu papel no controle dos recursos pblicos, por meio da
gerncia da informao disponibilizada pelos governos por meio da prpria Lei de
Responsabilidade Fiscal.
A LRF representou, assim, um importante instrumento de cidadania para o povo
brasileiro, sem o qual no seria possvel ao Pas criar um ambiente de confiana para
os empreendedores e os mercados, atrair novos investimentos, propiciar o crescimento
econmico e, em ltima instncia, administrar as polticas pblicas destinadas ao
atendimento s demandas sociais. Os avanos da LRF, portanto, significaram mais
do que a defesa da sustentabilidade fiscal. Representaram os fundamentos para que
os direitos sociais previstos na Constituio de 1988 se concretizassem, em campos
diversos como educao, sade e desenvolvimento social. Se progredimos como pas
nesses 15 anos em diversas reas, portanto, melhorando a qualidade de vida dos nossos
cidados, devemos boa parte disso s condies que a LRF criou.
De outra parte, preciso considerar que esses avanos no encerraram a tendncia
de elevao da exigncia por mais direitos sociais, que, na maior parte dos Estados-
nacionais, demandaram estruturas governamentais cada vez mais complexas e
dispendiosas ao longo do sculo XX, ao lado de um expressivo crescimento das cargas
tributrias. No Brasil, o mesmo fenmeno se repetiu, embora de forma no linear,
desafiando governos em vrios momentos cruciais da histria a remodelar sua atuao.
Especialmente a partir da Constituio de 1988, houve a ampla descentralizao das
polticas sociais, associada ao crescimento dos compromissos estatais com os cidados

95
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

e a ampliao da democracia, com os correspondentes mecanismos de presso social


por mais e melhores servios pblicos.
Esse processo evolutivo trouxe a Nao a um quadro delicado, em que a noo de
cidadania se expandiu, os direitos econmicos e sociais ainda no foram plenamente
assegurados a todos os brasileiros e a carga tributria alcanou limites que a sociedade
no parece disposta a ampliar.

Dessa forma, torna-se premente a necessidade de ampliao da eficincia estatal,


ou, em uma abordagem mais ampla de governana pblica, de elevao da eficincia
de alocao e realizao de despesas, seja por meio das organizaes do prprio Estado
ou por intermdio de novos arranjos institucionais, que descentralizem e ampliem
a qualidade das entregas sociedade. Em palavras mais simples e diretas: preciso
combinar anlises dos aspectos quantitativos e qualitativos do gasto pblico com
seus correspondentes aprimoramentos, pois, como reiterado acima, a legitimidade
do equilbrio fiscal deve se somar efetiva satisfao das demandas sociais.

O Papel do Tribunal de Contas da Unio


Cumpre notar que coube ao TCU um papel de relevo nessa histria, consignado pela
prpria Lei de Responsabilidade Fiscal. De fato, a Lei Complementar 101 conferiu uma

96
srie de atribuies ao Tribunal de Contas, especificando a competncia constitucional
da Corte para fiscalizar a gesto das finanas da Unio.
Ao longo desses 15 anos, as aes de controle empreendidas pelo Tribunal tm sido
fundamentais para o desenvolvimento do Brasil. Isso porque fornecem uma perspectiva
tcnica e independente sobre a gesto das finanas federais, centrada em aspectos
como transparncia, regularidade e previsibilidade, os quais so imprescindveis
manuteno da confiana dos cidados e dos mercados no Pas, contribuindo para o
crescimento econmico e para o avano das instituies democrticas. Por meio desses
trabalhos, informaes teis, oportunas e precisas tm sido oferecidas ao Congresso
Nacional e toda sociedade.
Assim, com a misso de alertar e orientar, sem prejuzo dos poderes de aplicar as
sanes prprias, o Tribunal de Contas da Unio tem em alta conta a LRF, configurando-
se verdadeiro guardio da responsabilidade fiscal, consoante as competncias que lhe
so deferidas pela prpria norma.
Essa atuao est em consonncia com a viso internacional contempornea, como
expressa pela Organizao das Naes Unidas em dezembro de 2014, em resoluo
destacando o objetivo de fomentar a eficincia, a responsabilidade, a eficcia e a
transparncia da administrao pblica, por meio do fortalecimento das entidades
fiscalizadoras superiores, as chamadas EFS. O documento enfatiza que o papel dessas
instituies s pode ser cumprido efetivamente caso elas sejam independentes das
entidades auditadas. Em consonncia com tal assertiva, o TCU tem suas competncias
e sua estrutura garantidas constitucional e legalmente, o que lhe assegura a autonomia
necessria para controlar as finanas pblicas, de forma objetiva e eficaz.
Ademais, as entidades fiscalizadoras superiores devem ser capazes de contribuir
para a melhoria da gesto financeira dos governos, conjugando as carncias atuais dos
cidados com uma abordagem prospectiva, para prever e gerenciar adequadamente
os riscos e garantir os direitos das geraes futuras.
Pensando no aprimoramento da atuao do Tribunal, tendo em vista os objetivos
maiores do desenvolvimento nacional e a qualificao da cidadania, o TCU tem atuado
no fomento inovao governamental, difuso de plataformas abertas e prestao
de servios eletrnicos. Essa capacidade para introduzir inovaes pode contribuir
para a melhoria nos padres de desempenho dos servios pblicos, vindo, portanto,
ao encontro das exigncias atuais da sociedade: resta cada vez mais evidente que o uso
de novas tecnologias e de novos processos mais avanados so condies para que os
servios governamentais sejam ofertados com mais qualidade, eficincia e economia.
So questes que ganham momentum no contexto macroeconmico em que se
observa um espao limitado para o aumento das despesas pblicas, exigindo-se uma
evoluo contnua da poltica fiscal. Com efeito, no demais reiterar que a elevao

97
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

da eficincia do gasto pblico essencial para que o Brasil possa alcanar maior
crescimento econmico, mais gerao de renda, reduo das desigualdades e maior
progresso social.
Com propsito semelhante, o TCU tambm atua no estmulo ao monitoramento
e avaliao de desempenho pela Administrao Pblica, ao lado do aperfeioamento
de metodologias e do uso de tecnologia da informao a servio do prprio Controle
Externo. De fato, a avaliao de polticas pblicas permite a observao de possveis
superposies, polticas com efeitos contraditrios, alm de outras distores oriundas
da atuao do governo, em seus vrios nveis federativos. Dessa forma, a atuao do
TCU, com o intuito de identificar ineficincias, de antecipar problemas e de captar
desvios financeiros, alinha-se necessidade de promover a eficincia do gasto pblico.
Tambm nesse ponto, as novas tecnologias podem fazer a diferena em polticas
pblicas; novas cincias sociais quantitativas usam teorias computacionais para prever
dinmicas e interaes sociais, ajudando a criar modelos matemticos para detectar
anomalias, comparar cenrios e ajustar variveis para atender a demandas da populao.
Tambm merece destaque o processo recente de convergncia da auditoria
financeira realizada pelo Tribunal para os padres de qualidade internacional. A
auditoria financeira traduz-se em um trabalho de certificao da credibilidade das
demonstraes financeiras que busca assegurar a veracidade dos nmeros ali inscritos
e, por conseguinte, a completude, confiabilidade, tempestividade e utilidade das
prestaes de contas. Com isso, contribui-se para o fortalecimento da accountability,
da integridade e da transparncia na gesto das finanas governamentais. A evoluo
do Tribunal nesse tema, portanto, ratifica o tradicional papel desta Corte na induo
de reformas sustentveis na gesto fiscal do Pas.
Por fim, em sentido mais abrangente, a profissionalizao crescente nos rgos de
controle, cujos auditores possam exercer sua plena independncia de opinio com padres
mais elevados de qualidade no exerccio de suas atribuies, desponta como um caminho
a ser perseguido continuamente. O TCU tem se pautado por essa estratgia h muitos
anos, buscando selecionar e preparar os melhores quadros tcnicos e oferecer condies
apropriadas para a realizao de fiscalizaes. Especialmente na seara das finanas pblicas,
as auditorias e demais processos de controle demandam um elevado nvel de especializao
e qualificao, para lidar com temas sofisticados de repercusso sistmica e questes
sensveis para a defesa do interesse pblico. Os trabalhos que a Corte de Contas tem
entregue ao Pas nos ltimos anos no deixam dvidas quanto a esse compromisso.

Desafios Institucionais: o presente e o futuro


Ao abordar os desafios que enfrentamos para a consolidao das instituies fiscais
Brasil, foroso indicar duas lacunas legislativas decorrentes de dispositivos da LRF

98
pendentes de regulamentao: a criao do conselho de gesto fiscal e a definio de
limites para a dvida da Unio.
No primeiro caso, faz-se referncia direta ao que estabelece o art. 67 da
LRF: o acompanhamento e a avaliao, de forma permanente, da poltica e da
operacionalidade da gesto fiscal sero realizados por conselho de gesto fiscal,
constitudo por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministrio
Pblico e de entidades tcnicas representativas da sociedade. Ao conselho, o legislador
complementar reservou atribuies primordiais para a plena aplicao das normas,
dos limites e das condies da LRF, como a harmonizao e a coordenao entre os
entes da Federao; a disseminao de boas prticas associadas eficincia do gasto
pblico, arrecadao de receitas, ao controle do endividamento e transparncia
da gesto fiscal; e o estabelecimento de normas de consolidao das contas pblicas,
padronizao das prestaes de contas e dos relatrios e demonstrativos de
gesto fiscal.
A segunda lacuna refere-se ao art. 30 da LRF, cujas disposies apontam para
a necessidade de estabelecimento, pelo Poder Legislativo, de limites para a dvida
pblica federal considerando tanto a dvida consolidada da Unio quanto a dvida
mobiliria federal. No se trata, nesse caso, da imposio de restries absolutas e
incapazes de amoldar-se a circunstncias dinmicas: o 6 do mesmo artigo dispe
que o Presidente da Repblica poder encaminhar ao Senado Federal ou ao Congresso
Nacional solicitao de reviso dos limites das dvidas, quando sobrevierem razes
de instabilidade econmica ou alteraes nas polticas monetria ou cambial cujos
reflexos requeiram elevao do endividamento federal. Sem os limites, porm, afasta-
se do Poder Legislativo parte do controle que lhe cabe, nos termos do Estatuto da
Responsabilidade Fiscal, sobre o equilbrio intertemporal das finanas pblicas.
Alm disso, e talvez de forma mais impactante para o futuro da sustentabilidade
fiscal no Pas, preciso considerar um aspecto estrutural que relaciona, de um lado,
a criao de despesas permanentes, e, de outro, os limites para crescimento da carga
tributria. De fato, os dispositivos previstos nos arts. 16 e 17 da LRF procuram disciplinar
a expanso dos gastos pblicos decorrentes de criao, expanso ou aperfeioamento
de ao governamental, especialmente nos casos de despesas obrigatrias de carter
continuado. Entretanto, ainda que possam evitar distores no curto prazo, esses
dispositivos no impedem que o crescimento dos gastos pblicos seja desacompanhado,
na prtica, de correspondentes compensaes de forma sustentvel a longo prazo.
Nesse campo, despontam as preocupaes com a previdncia pblica, cujos dficits
anuais superam a casa da centena de bilhes de reais, ainda antes do envelhecimento
populacional que afastar o povo brasileiro do perodo de bnus demogrfico que ora
se experimenta, mas que, inexoravelmente, o Pas vivenciar nas prximas dcadas.

99
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Finalmente, imprescindvel notar que o aperfeioamento das instituies fiscais


um fenmeno dinmico; no apenas pela sua adequao s contingncias possveis, mas
sobretudo pela necessidade de ateno constante ao cumprimento dos seus dispositivos
e das suas interpretaes, e, por conseguinte, sua plena e efetiva aplicao na realidade
poltica dos entes da federao.
As tentaes indisciplina fiscal so muitas e afligem governantes e parcelas da
prpria sociedade, e, ainda quando associadas a interesses legtimos, devem ser objeto
de vigilncia contnua, pois caminhos que se pretendem atalhos a evitar sacrifcios
tm se revelado, reiteradamente, fontes de prejuzos econmicos e sociais que, no
mais das vezes, so proporcionalmente mais suportados pelas camadas carentes da
sociedade. Isso exige que os governos, os parlamentos, a imprensa, a sociedade civil e as
instituies de controle como os tribunais de contas, as controladorias e o Ministrio
Pblico estejam sempre alertas.
Enfim, devem ser saudados o passado e a histria desses 15 anos, sempre com a
conscincia das dificuldades presentes e com os olhos voltados para o futuro. Atentos
aos desafios que se apresentam ao Pas, na defesa da sustentabilidade fiscal, como
pressuposto crucial para o crescimento duradouro, com equilbrio social e equidade.
As justas homenagens que se fazem LRF atualmente devem representar, assim,
estes dois horizontes: o respeito s conquistas da nossa sociedade na consolidao
das instituies republicanas e democrticas, e a aspirao a um Brasil cada vez mais
desenvolvido, harmnico e justo.

100
O TCU EST PARA A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
ASSIM COMO O STF EST PARA A CONSTITUIO FEDERAL

BRUNO DANTAS95
FREDERICO DIAS96

Resumo: O artigo discorre sobre o papel do Tribunal de Contas da Unio como


agente de governana e accountability, a quem incumbe velar pela observncia da
gesto fiscal responsvel e contribuir com o aprimoramento do Estado Democrtico
de Direito.

Palavras-chave: Controle Pblico. Estado Democrtico de Direito. Princpio Republicano.


Princpio Democrtico. Relao de Agncia. Accountability. Transparncia. Lei de
Responsabilidade Fiscal. Tribunal de Contas. Auditoria Financeira. Parecer Prvio
sobre as Contas de Governo.

1. INTRODUO

Em seu livro Por que as naes fracassam97, Daron Acemoglu e James Robinson
demonstram que so as instituies polticas e econmicas que levam os pases ao xito
ou ao fracasso econmico. E mais, o processo poltico e as instituies polticas ditam
que tipo de instituies econmicas o pas ter, transmitindo confiana e estabilidade
aos empreendedores. Os autores indicam ainda que a probabilidade de os pases
desenvolverem instituies adequadas maior quando eles contam com um sistema
poltico pluralista e aberto, com disputa de cargos polticos, controle dos polticos
pelos cidados e responsabilidade do governo.
Neste artigo pretendemos discutir o papel do controle em geral, e do Tribunal de
Contas da Unio (TCU) em particular, no aprimoramento das instituies polticas,

95
Doutor e Mestre em Direito (PUC/SP), Visiting Research Scholar na Cardozo Law School, de Nova York. Ministro
do Tribunal de Contas da Unio. Professor do Mestrado, Especializao e Graduao do Instituto Brasiliense de
Direito Pblico (IDP) e do IESB.
96
Auditor Federal de Controle Externo do TCU. Especialista ps-graduado em Auditoria e Controle Governamental.
97
ACEMOGLU, Daron; ROBINSON, James. Por que as naes fracassam. As origens do poder, da prosperidade e
da pobreza. Rio de janeiro: Campus, 2012.

101
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

no incremento da credibilidade governamental e no fortalecimento dos princpios que


regem o Estado Democrtico de Direito.
Inicialmente, analisamos a distribuio do poder poltico na estrutura estatal,
dando nfase ao papel do controle da atividade financeira do Estado. Argumenta-se que
as Cortes de Contas desempenham importante funo de garantir a observncia dos
princpios republicano e democrtico e certificar a qualidade das informaes prestadas
pelo Poder Pblico. Logo em seguida, discorre-se sobre como a Lei de Responsabilidade
Fiscal fortaleceu a transparncia, o controle social e as funes dos tribunais de contas.
Por fim, o texto informa como alguns desses aspectos foram enfrentados no Parecer
Prvio emitido no mbito das Contas de Governo em 2014.
Defende-se que o Tribunal de Contas da Unio exerce importante funo como
rgo guardio da gesto fiscal responsvel. Assim, a concluso a de que o controle
externo tem papel primordial no aprimoramento das instituies polticas no Brasil,
em especial no fortalecimento dos princpios republicano e democrtico.

2. PODER POLTICO NO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO E CONTROLE

A histria poltica da humanidade a histria da luta dos membros da coletividade


contra os detentores do poder. Se perpassarmos as vrias conquistas polticas do corpo
social e os movimentos do Direito Pblico, encontraremos a instaurao progressiva
de garantias do indivduo contra aqueles que exercem o poder98.
O prprio conceito de poltica est estreitamente ligado ao de poder. Este ltimo,
por sua vez, pode ser definido como uma relao entre dois sujeitos em que um
impe ao outro a prpria vontade e lhe determina, malgrado seu, o comportamento.
Interessa-nos a noo de poder poltico, o poder supremo em toda a sociedade de
desiguais na medida em que seu principal instrumento, a fora (ou a guerra), o meio
mais eficaz para condicionar os comportamentos. Com efeito, nas relaes entre os
membros de um mesmo grupo social, s o uso da fora fsica serve, pelo menos em
casos extremos, para impedir a insubordinao ou a desobedincia dos subordinados,
como o demonstra saciedade a experincia histrica99.
O acolhimento do princpio da soberania popular entre ns implica que, na
Repblica Federativa do Brasil, todo o poder emana do povo, cabendo a ele a titularidade
do poder poltico do Estado. J seu exerccio se d por meio de representantes eleitos ou

98
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 30 ed. So Paulo: Malheiros Editores,
2013, p. 50.
99
BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; e PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de Poltica. 11 ed. Braslia:
Editora Universidade de Braslia, 1998, p. 964.

102
diretamente, nos termos da Constituio (Constituio Federal-CF, art. 1, pargrafo
nico).
Questes de ordem prtica condicionam o exerccio do poder ao desenvolvimento da
organizao estatal a fim de que possam ser cumpridas suas funes. Assim, o governo
pode ser conceituado como o conjunto de rgos mediante os quais a vontade do Estado
formulada, expressada e realizada, ou o conjunto de rgos supremos a quem incumbe
o exerccio das funes do poder poltico: legislativa, jurisdicional e executiva100.
A fim de se evitar a concentrao do poder em mos nicas, formulou-se a chamada
diviso de poderes, que consiste em atribuir cada uma das funes a um rgo distinto,
dotando-os de especializao funcional e independncia orgnica. A Administrao
Pblica integra a chamada funo executiva, composta por funes de governo e
administrativa101.
De acordo com essa estrutura conceitual, conclumos que, na maioria das vezes,
incumbe a terceiros e no aos titulares de fato exercer o poder e gerir os recursos
necessrios para a realizao da atividade estatal. O modelo republicano atenua esse
problema, porquanto os agentes estatais ficam obrigados a prestar contas sobre como
exercem o poder e gerem os recursos (a res publica).
Traados os fins que devem ser buscados pela atividade estatal, caber atividade
financeira do Estado obter os recursos necessrios, geri-los e gast-los para satisfazer os
interesses da populao102. Vale dizer, as necessidades pblicas sero supridas mediante
receitas arrecadadas dos particulares ou do patrimnio do prprio Estado; de posse
desses recursos, o Estado realiza os gastos necessrios para cumprir suas finalidades;
considerando a finitude dos recursos, elabora-se um oramento que autorize a realizao
de despesas, equilibrando-as s receitas; paralelamente, imprescindvel que haja controle
sobre todas as operaes econmico-financeiras que o Estado ir desempenhar103.
O oramento pblico surge, ento, como um dos principais mecanismos para o
exerccio das funes estatais. Trata-se de instrumento fundamental de governo, seu
principal documento de polticas pblicas. Por meio dele os governantes selecionam
prioridades, decidindo como gastar os recursos extrados da sociedade e como distribu-
los entre diferentes grupos sociais, conforme seu peso ou fora poltica104.

100
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 33 ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2010, p. 107.
101
Ibid., p. 108.
102
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 6 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p. 156.
103
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Direito Financeiro: Conceito, Autonomia e Fontes. In: MARTINS, Ives Gandra
da Silva; MENDES, Gilmar Ferreira; NASCIMENTO, Carlos Valder do (Coord.). Tratado de direito financeiro.
So Paulo: Saraiva, 2013, volume 1, p. 15.
104
ABRUCIO, Fernando L.; LOUREIRO, Maria R. Finanas pblicas, democracia e accountability: debate terico e
o caso brasileiro. In: ARVATE, Paulo R.; BIDERMAN, Ciro. Economia do setor pblico no Brasil. Rio de Janeiro:
Elsevier; Campus, 2004. p. 75-102.

103
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Ao mesmo tempo, forma de conteno de gastos perdulrios com despesas


dissociadas dos interesses coletivos e possibilita a fiscalizao financeira dos governantes.
Desde sua origem, relaciona-se ao controle exercido pelo parlamento sobre os planos
propostos pelo Poder Executivo105.
Atualmente, cabe ao oramento servir de base para a realizao das escolhas
democrticas relacionadas alocao dos recursos106. Portanto, a fiscalizao
desempenhada sobre a pea oramentria e a atividade financeira estatal pode ser
considerada controle sobre o exerccio do poder poltico e sobre as escolhas feitas em
nome de seu titular.
Vale dizer, embora ainda seja pouco conhecido pela populao, o oramento
pblico desempenha papel dos mais relevantes no planejamento e controle financeiro,
contemplando a participao conjunta do Poder Executivo e do Legislativo, tanto
na sua elaborao e aprovao, como tambm no controle da sua execuo. mais
do que um documento meramente tcnico, uma vez que revela as polticas pblicas
adotadas pelo Estado ao procurar atender s necessidades e interesses da sociedade,
conjugando-as comas pretenses e possibilidades de realizao dos cofres pblicos107.
Cumpre observar como a noo de controle nsita de Estado de direito.
O Estado de Direito um projeto poltico juridicizado de conteno do Poder e de
proclamao da igualdade de todos os homens. No Estado de Direito, a Administrao
Pblica est sujeita a mltiplos controles que tentam impedi-la de desgarrar de seus
objetivos, desatender as balizas legais e ofender interesses pblicos ou dos particulares108.
da essncia desse tipo de Estado que a ordem jurdica condicione e limite o
exerccio do poder poltico. Em matria financeira, o oramento pblico pode ser
considerado o principal instrumento jurdico a servio desse controle109.
Nesse sentido, os controles so mecanismos concebidos para que os rgos e os
agentes estatais caminhem dentro das trilhas previamente delimitadas pelo titular do
poder poltico.
Cabe observar que impera entre ns o chamado Estado Democrtico de Direito,
que combina as caractersticas do Estado de Direito com o princpio da soberania
popular, impondo a participao efetiva e operante do povo na coisa pblica110.
105
NBREGA, Marcos. Oramento, Eficincia e Performance Budget. In: CONTI, Jos Maurcio; SCAFF, Fernando
Facury (Coord.). Oramentos Pblicos e Direito Financeiro. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011.
106
BARROSO, Lus Roberto; MENDONA, Eduardo. O Sistema Constitucional Oramentrio. In: MARTINS,
Ives Gandra da Silva; MENDES, Gilmar Ferreira; NASCIMENTO, Carlos Valder do (Coord.). Tratado de direito
financeiro. So Paulo: Saraiva, 2013, volume 1, p. 236.
107
ABRAHAM, Marcus. Oramento Pblico como Instrumento de Cidadania Fiscal. Revista de Direitos
Fundamentais e Democracia, Curitiba, v. 17, n. 17, p. 188-219, janeiro/junho de 2015.
108
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Op. cit., p. 951.
109
BARROSO, Lus Roberto; MENDONA, Eduardo. Op. cit., p. 236.
110
SILVA, Jos Afonso da. Op. cit., p. 107.

104
De se notar que a funo de fiscalizao, que surge com o constitucionalismo
e o Estado de Direito, sempre se constituiu tarefa bsica dos parlamentos111. Dessa
maneira, a forma primordial de exerccio do controle se d indiretamente, por meio
dos representantes do povo no Poder Legislativo. No por outra razo, incumbe ao
Congresso Nacional o controle externo (CF, art. 71, caput) da administrao pblica.
Mas o controle tambm exercido diretamente pelos cidados, na condio de
titulares do poder poltico, valendo-se de mecanismos como a ao popular (CF, art.
5, LXXIII), o exerccio do direito informao (CF, art. 5, XXXIII) e a previso
constitucional no sentido de que qualquer cidado, partido poltico, associao ou
sindicato possam denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de
Contas da Unio (CF, art. 74, 2).
Trata-se do chamado controle social, fundado no entendimento de que a participao
popular corolrio do prprio contedo da democracia e se insere no conceito de
poltica deliberativa de Habermas. Para o filsofo alemo, o desenvolvimento da
poltica deliberativa depende da institucionalizao de processos e pressupostos
comunicacionais112, conceitos em que se enquadram as instncias participativas
citadas, alm de diversas outras criadas pela legislao infraconstitucional (a exemplo
de ouvidorias, conselhos, audincias pblicas etc.).
Habermas sustenta que o Estado de direito exige uma organizao do poder pblico
que obriga o poder poltico, constitudo conforme o direito, a se legitimar, por seu
turno, pelo direito legitimamente institudo. Para o autor, a soberania popular implica
o princpio da separao entre Estado e sociedade, que significa a garantia jurdica de
uma autonomia social que atribui a cada um, enquanto cidado, as mesmas chances de
utilizar-se de seus direitos polticos de participao e comunicao. O princpio exige
que a sociedade civil possa amortecer e neutralizar a diviso desigual de posies sociais
de poder, a fim de que o poder social possa impor-se na medida em que possibilita,
sem restringir, o exerccio da autonomia dos cidados113.
Participao e autonomia, bem como suas implicaes mtuas, so conceitos caros
filosofia habermasiana. Nesse sentido, a organizao do Estado de direito deve servir,
em ltima instncia, auto-organizao poltica autnoma da comunidade. Cabe
s suas instituies garantir um exerccio efetivo da autonomia poltica de cidados
socialmente autnomos para que o poder comunicativo de uma vontade formada
racionalmente possa surgir, encontrar expresso em programas legais, circular em toda

111
SILVA, Jos Afonso da. Op. cit., p. 749.
112
GARCIA, Ana Paula Prado. Controle Social. In: CASTRO, Crmem Lcia Freitas de; GONTIJO, Cynthia Rbia
Braga; e PINTO, Luciana Moraes raso Sardinha (orgs.). Dicionrio de Polticas Pblicas. Barbacena: EdUEMG,
2015, volume 2, p. 103.
113
HABERMAS, Jrgen. Direito e Democracia: entre facticidade e validade. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997,
volume 1, p. 212.

105
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

a sociedade e desenvolver sua fora de integrao social por meio de estabilizao


de expectativas e da realizao de fins coletivos114.
Tambm no contexto de participao do cidado na gesto pblica, outros autores
falam em democracia deliberativa, termo que se refere exigncia de que os atos
estatais estejam inseridos em um mbito de discusso livre e ampla, informado pela
necessidade de que as decises sejam acompanhadas por argumentos racionais, que
devem ser sustentados por seus defensores115.
Seja exercido diretamente pelo cidado, ou ainda que indiretamente pelos rgos
fiscalizadores, o controle sobre a atividade financeira do Estado inerente aos princpios
que compem o Estado Democrtico de Direito.

3. ACCOUNTABILITY E CONTROLE COMO INSTRUMENTOS DO PRINCPIO


REPUBLICANO E DO REGIME DEMOCRTICO

O controle pblico origina-se a partir do risco de que a atuao dos governantes


possa estar em desacordo com a vontade primordial dos governados. Tal dissenso de
vontades se assemelha ao que se entende por conflito de agncia.
O conflito de agncia surge quando h divergncia de interesses entre administradores
(agentes) e proprietrios (principal) em diferentes tipos de organizaes. No mbito do
setor privado, a governana corporativa se destina a proteger os acionistas (principal),
em especial os minoritrios, dos eventuais desmandos da alta cpula gerencial (agentes).
Na esfera pblica, a sociedade (principal) faz o papel dos acionistas e os gestores
pblicos (agentes) se equiparam ao corpo gerencial das empresas, na medida em que
recebem da sociedade o poder para gerenciar os recursos arrecadados e devolv-los
na forma de servios116.
Alm de disporem de certa autonomia na gesto dos recursos pblicos, os gestores
(agentes) detm mais informaes sobre o que de fato ocorre na gesto do que a
sociedade (principal), conformando o que se entende por assimetria informacional
ou abismo informacional117 um dos principais motores do conflito de agncia.

114
HABERMAS, Jrgen. Op. cit., p. 220.
115
MENDES, Gilmar Ferreira; CORREIA, Celso de Barros. Transparncia Fiscal. In: MARTINS, Ives Gandra da
Silva; MENDES, Gilmar Ferreira; NASCIMENTO, Carlos Valder do (Coord.). Tratado de direito financeiro. So
Paulo: Saraiva, 2013, volume 1, p. 177.
116
NARDES, Joo Augusto Ribeiro. O controle externo como indutor da governana em prol do desenvolvimento.
Revista do Tribunal de Contas da Unio, Braslia, ano 45, n. 127, p. 16-19, maio/agosto de 2013.
117
ALBUQUERQUE, Joo Henrique Medeiros. et al. Um estudo sob a ptica da teoria do agenciamento sobre a
accountability e a relao Estado-sociedade. In: Congresso USP de Controladoria e Contabilidade, 7., 2007. So
Paulo: USP, 2007. p. 26-39.

106
Em virtude desse conflito, vislumbram-se dois tipos de problemas, ambos
indesejveis sob a ptica de um Estado Republicano e Democrtico. Em primeiro lugar,
o risco de desalinhamento entre a conduo da coisa pblica e os anseios da sociedade.
Para controlar esse tipo de risco, os cidados precisam de informaes fornecidas
pelos agentes estatais (direito informao). Nesse contexto, surge um segundo tipo
de risco, o de que haja alguma disparidade entre o que est sendo informado e o que
foi ou est sendo efetivamente realizado.
Assim, para tentar dirimir o problema da assimetria informacional, os agentes
governamentais tm por obrigao prestar contas de seus atos perante a sociedade.
Esse dever no se resume disponibilizao de demonstrativos comprobatrios da
alocao dos recursos, sendo necessrio que essas informaes sejam transmitidas da
forma mais transparente possvel118.
Mas a transparncia no se expressa apenas pela quantidade de informaes, mas
tambm pela sua qualidade, objetividade, inteligibilidade e, sobretudo, utilidade119.
direito do cidado dispor de informao sobre a receita pblica existente e as
despesas planejadas e realizadas pelos rgos governamentais. Esse direito informao
relaciona-se com as prerrogativas asseguradas ao povo de exercer controle jurdico
das escolhas do Estado em matria de polticas pblicas e controle poltico sobre a
atuao estatal, seja na via peridica das eleies, seja na via contnua de protestos e
presses sobre os representantes eleitos120.
O cidado tem o direito, no apenas ser adequadamente informado sobre a origem
e a aplicao dos recursos pblicos, mas, principalmente, de participar ativamente
nas escolhas das polticas pblicas. Por essa razo, incorporam-se ao ordenamento
normas que estimulam o exerccio da cidadania fiscal na rea financeira, atravs dos
mecanismos de transparncia fiscal e de participao do cidado121.
O acesso informao e a transparncia fiscal esto estreitamente conectados com
o Estado Democrtico de Direito e encontram assento constitucional tanto no princpio
republicano (na medida em que orienta a gesto pblica no sentido do interesse do
povo e permite a fiscalizao e o controle da atividade governamental) quanto no
princpio democrtico (vez que possibilita o controle social)122.

118
Ibid.
119
ABRAHAM, Marcus. Oramento Pblico como Instrumento de Cidadania Fiscal. Revista de Direitos
Fundamentais e Democracia, Curitiba, v. 17, n. 17, p. 188-219, janeiro/junho de 2015.
120
BARCELLOS, Ana Paula de. Neoconstitucionalismo, Direitos Fundamentais e Controle das Polticas Pblicas. In:
Revista de Direito Administrativo. Abr/Jun.2005 n 240. Rio de Janeiro: Renovar, 2005.
121
ABRAHAM, Marcus. Op. cit.
122
MENDES, Gilmar Ferreira; CORREIA, Celso de Barros. Transparncia Fiscal. In: MARTINS, Ives Gandra da
Silva; MENDES, Gilmar Ferreira; NASCIMENTO, Carlos Valder do (Coord.). Tratado de direito financeiro,
volume 1. So Paulo: Saraiva, 2013, p. 177.

107
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Por essa razo, a utilizao da coisa pblica deve ser evidenciada, por meio da
prestao de contas sociedade, real detentora dos recursos financeiros que foram
aportados ao Estado123. Por meio das contas pblicas, sero prestadas informaes sobre o
conjunto de dados de natureza econmico-financeira das entidades estatais, produzidos
pelos rgos de contabilidade, planejamento e oramento. Tais informaes podem
associar dados monetrios com no monetrios, de natureza financeira, oramentria
e operacional e todos os registros e demonstrativos produzidos, publicados ou no,
concernentes ao passado e ao futuro, relativos ao uso dos recursos pblicos124.
Em suma, como mediadora do conflito de informao entre Estado e sociedade, surge
a figura da accountability com os atributos de transparncia, clareza e tempestividade
da informao, no intuito de aproximar os dois plos dessa relao de agncia125.
A accountability pode ser entendida como a obrigao que tm as pessoas s quais
se tenham confiado recursos de assumir responsabilidades, de ordem fiscal, gerencial
e programtica, por seus atos e omisses e de, voluntariamente, informar a quem lhes
delegou a responsabilidade por meio da prestao de contas126.
Parece haver consenso sobre o fato de que o fundamento dos sistemas democrticos
est, verdadeiramente, na accountability, j que a informao um pressuposto bsico
da transparncia dos negcios pblicos em uma verdadeira e legtima democracia. Sem
informaes adequadas a respeito da gesto pblica, os cidados ficam privados de
realizar julgamentos adequados a respeito dos atos praticados por seus governantes127.
A avaliao da conduta dos gestores por parte da sociedade exige informaes
tempestivas, suficientes e confiveis. Dentro desse contexto, torna-se imprescindvel a
existncia de rgos integrantes da estrutura estatal que componham uma verdadeira
rede de agncias de accountability incumbidas de supervisionar, controlar, aplicar
sanes, e, sobretudo prover o cidado das informaes relativas gesto. No caso
brasileiro, essa rede de agncias de accountability englobaria, dentre outros, o Ministrio
Pblico, o sistema de controle interno dos Poderes, o Poder Judicirio e os Tribunais
de Contas128.
123
ALBUQUERQUE, Joo Henrique Medeiros. et al. Op. cit.
124
PLATT NETO, O.A. et al. Publicidade e Transparncia das Contas Pblicas: Obrigatoriedade e Abrangncia
desses Princpios na Administrao Pblica Brasileira. Contabilidade Vista & Revista, Belo Horizonte, v. 18, n. 1,
p. 75-94, janeiro/maro. 2007.
125
ALBUQUERQUE, Joo Henrique Medeiros. et al. Op. cit.
126
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Referencial Bsico de Governana Aplicvel a rgos e Entidades da
Administrao Pblica/Tribunal de Contas da Unio. Verso 2 - Braslia: TCU, Secretaria de Planejamento,
Governana e Gesto, 2014. 80 p.
127
NAKAGAWA, Masayuki; RELVAS, Tnia Regina Sordi; DIAS FILHO, Jos Maria. Accountability: a Razo de ser
da Contabilidade. Revista de Educao e Pesquisa em Contabilidade REPEC, Braslia, v. 1, n. 3, art. 5, pp. 83-
100, setembro/dezembro, 2007.
128
FIGUEIREDO, Carlos Maurcio C. tica na Gesto Pblica e Exerccio da Cidadania: o papel dos tribunais
de contas brasileiros como agncias de accountability. O caso do Tribunal de Contas de Pernambuco. In: VII

108
A doutrina segmenta em duas dimenses o conceito de accountability: a vertical
e a horizontal. O conceito de accountability vertical envolve as aes realizadas
individualmente e/ou coletivamente em face daqueles que exercem posies em
instituies do Estado ( o caso das eleies e das reivindicaes sociais). Por sua vez,
a accountability horizontal integrada por agncias estatais possuidoras de direito,
poder legal, disposio e capacidade para controlar e corrigir a gesto129.
O controle social uma forma de accountability vertical que depende, em linhas
gerais, das mesmas condies que garantem a qualidade da democracia representativa:
informao e debate entre os cidados, instituies que viabilizem a fiscalizao,
regras que incentivem o pluralismo e cobam o privilgio de alguns grupos frente
maioria desorganizada, bem como o respeito ao imprio da lei e aos direitos dos
cidados130.
Os Tribunais de Contas so instrumento fundamental de accountability na rea das
finanas pblicas131. certo que seu papel faz parte do que se entende por accountability
horizontal. De qualquer forma, o controle desempenhado pelas Cortes de Contas pode
propiciar melhores condies para o exerccio da accountability vertical, uma vez que
a qualidade da informao fator preponderante para que qualquer participao ativa
da sociedade possa ser efetiva. Em contraposio, a falta e a assimetria de informaes
geram desconfiana e descrdito e acabam resultando no distanciamento entre
sociedade e governo132.
Na esfera federal, o Tribunal de Contas da Unio exerce, portanto, um papel
essencial como agncia de accountability, na medida em que auxilia na reduo da
assimetria de informaes e contribui para atenuar o conflito de agncia, promovendo
dessa forma os valores republicanos e o aprimoramento do regime democrtico.
Nesse contexto, dentre as atribuies do TCU, ganha relevncia especial a
competncia constitucional para a realizao da fiscalizao financeira da Unio (CF,
art. 70, caput).

Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal,
8-11 Oct. 2002.
129
SACRAMENTO, Ana R. S. Contribuies da Lei de Responsabilidade Fiscal para o avano da accountability no
Brasil. Cadernos Gesto Pblica e Cidadania/CEAPG, So Paulo, v. 10, n. 47, p. 20-47, 2005.
130
ABRUCIO, Fernando L.; LOUREIRO, Maria R. Finanas pblicas, democracia e accountability: debate terico e
o caso brasileiro. In: ARVATE, Paulo R.; BIDERMAN, Ciro. Economia do setor pblico no Brasil. Rio de Janeiro:
Elsevier; Campus, 2004. p. 75-102.
131
Ibid.
132
CORBARI, Ely Clia. Accountability e Controle Social: Desafio Construo da Cidadania. Cadernos da Escola
de Negcios da UniBrasil, Curitiba, n. 2, p. 99-111. Janeiro/Junho, 2004.

109
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

4. O PAPEL DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO COMO GARANTE DA VERDADE


FISCAL E PROMOTOR DA ACCOUNTABILITY

Foi rduo o caminho percorrido para que hoje o Tribunal de Contas da Unio
pudesse bem desempenhar seu papel de revelar e garantir da verdade fiscal contida
nos (e por detrs dos) balanos e oramentos apresentados pelo governo federal133.
Mas, desde a sua criao, j se depositava confiana na funo da Corte de Contas
como anteparo contra excessos e desvios nas finanas pblicas. Conforme exposio
de motivos de Rui Barbosa na criao do TCU:

Se no pudermos chegar a uma vida oramentria perfeitamente


equilibrada, no nos ser dado presumir que hajamos reconstitudo
a ptria, e organizado o futuro. , entre ns, o sistema de
contabilidade oramentria defeituoso em seu mecanismo e fraco
de sua execuo.
O Governo Provisrio reconheceu a urgncia inadivel de
reorganiz-lo; e medida que vem propor-vos a criao de
um Tribunal de Contas, corpo de magistratura intermediaria
administrao e legislatura, que, colocado em posio autnoma,
com atribuies de reviso e julgamento, cercado de garantias
contra quaisquer ameaas, possa exercer as suas funes vitais no
organismo constitucional, sem risco de converter-se em instituio
de ornato aparatoso e intil. S assim o oramento, passando, em
sua execuo, por esse cadinho, tornar-se- verdadeiramente essa
verdade, de que se fala entre ns em vo, desde que neste pas se
inauguraram assemblias parlamentares.
(...)
Convm levantar, entre o poder que autoriza periodicamente a
despesa e o poder que quotidianamente a executa, um mediador
independente, auxiliar de um e de outro, que, comunicando
com a legislatura, e intervindo na administrao, seja, no s o
vigia,como a mo forte da primeira sobre a segunda, obstando a
perpetrao das infraes oramentrias por um veto oportuno aos
atos do executivo, que direta ou indireta, prxima ou remotamente
discrepem da linha rigorosa das leis de finanas134.

133
Conforme muito bem destacado pelo Ministro-Substituto Weder de Oliveira, por ocasio da apreciao da
Contas de Governo do ano de 2014, o papel do TCU deve ser o de revelar e garantir a verdade fiscal.
134
BARBOSA, Rui. Exposio de Motivos sobre a criao do TCU. Revista do Tribunal de Contas da Unio, Braslia,
v. 25, n. 62, p. 180-190, Outubro/Dezembro, 1994.

110
O aprimoramento das instituies polticas exige a paulatina construo de um
ambiente minimamente estvel, confivel, transparente e favorvel ao investimento.
A fidedignidade das informaes pressuposto essencial para o estabelecimento de
qualquer relao de confiana, permeada por comportamento ntegro e boas prticas
de compliance.
Num contexto de crise fiscal e global, o TCU tem um importante papel institucional
de transmitir confiana para a sociedade135 e credibilidade ao governo perante os
investidores.
A auditoria financeira realizada pelo TCU instrumento fundamental com vistas
a aumentar o nvel de confiana dos usurios de informaes constantes das finanas
governamentais. Para tanto, o Tribunal deve certificar que as contas pblicas apresentam
um retrato fiel da real situao e do desempenho financeiro do governo136.
Dessa forma, cumpre Corte de Contas indicar se o oramento est sendo executado
de maneira sria e transparente. colocar lupa e luz sobre os fatos da gesto mais
relevantes e, eventualmente, desvelar criatividades contbeis que pretendam camuflar
despesas e inflar receitas. A partir dessa anlise, emite-se opinio sobre a integridade
das informaes disponibilizadas. Trata-se de atividade relevante, na medida em que,
j se sabe, a luz do sol o melhor desinfetante e a luz eltrica, o melhor policial137.
Assegurando a fidedignidade e a qualidade das informaes divulgadas, o controle
externo favorece o desenvolvimento de um ambiente accountable e d credibilidade
ao governo. Afinal, informaes financeiras confiveis constituem o pilar da boa
governana das finanas pblicas138.
Com mais informaes de boa qualidade, a sociedade ter melhores condies
de avaliar as escolhas e os resultados governamentais, ao mesmo tempo em que se
beneficiar das polticas pblicas viabilizadas a partir do incremento de investimentos
propiciados por um contexto de maior confiana.

135
CEDRAZ, Aroldo; DUTRA, Tiago Alves de Gouveia Lins. Credibilidade dos governos, papel das EFS e boas
prticas internacionais de auditoria financeira. Revista do TCU, n. 129, p. 38-49, 2014.
136
Ibid.
137
Louis Brandeis, antigo juiz da Suprema Corte norte-americana, para quem Sunlight is said to be the best of
disinfectants; electric light the most efficient policeman. Disponvel em: http://www.brandeis.edu/legacyfund/
bio.html. Acesso em: 11/11/2015.
138
DUTRA, Tiago Alves de Gouveia Lins; CHAMPOMIER, Jean-Michel. A funo de auditoria financeira em
Tribunais de Contas: as perspectivas do TCU e a experincia da Corte de Contas da Frana. Revista do TCU, n.
130, p. 70-81, 2014.

111
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

5. A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E O PAPEL RESERVADO AO TRIBUNAL DE


CONTAS

O papel do TCU na criao de um ambiente de estabilidade, responsabilidade e


integridade foi reforado ainda mais com a instituio da Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF).
Passados quinze anos desde a sua promulgao, a LRF considerada um dos
maiores passos dados pelo ordenamento jurdico brasileiro rumo transparncia na
gesto fiscal.
inegvel e notria a contribuio da lei para o aprimoramento do estado da
arte das finanas pblicas e mesmo da poltica econmica no Brasil. As polmicas
que cercaram sua proposio converteram-se em consenso. O reconhecimento
internacional a consagrou com uma das legislaes mais austeras e de melhores
resultados em Federaes139.
O ambiente histrico de sua criao pautava-se pela insolvncia do setor pblico,
pelo crescente endividamento externo e interno, pelas elevadas taxas de juros e
necessidade de gerao de supervit primrio. Ou seja, a raiz fundamental para a
criao de normas que buscassem o equilbrio das contas pblicas foi a crescente
desestabilizao fiscal desde a dcada de 1980140.
Diante de uma economia mundial crescentemente globalizada e competitiva, os
pases no viam outra sada a no ser controlar as finanas pblicas141. Iniciou-se um
processo de reformas fiscais e oramentrias para reduzir a dvida pblica e tornar a
gesto mais eficiente. As regras fiscais tornaram-se mais rgidas e se passou controlar
o crescimento da despesa a fim de se conter o dficit pblico142.
Nesse contexto, a LRF surge com a nobre e difcil misso de implantar um novo
regime fiscal, fundamentado nos conceitos de responsabilidade (equilbrio fiscal e
planejamento) e transparncia143.
A exposio de motivos da lei atesta a convico de que o Brasil no apenas
necessitava de mudanas que conformassem um novo regime fiscal, para assegurar

139
AFONSO, Jos Roberto. Responsabilidade Fiscal no Brasil: Uma Memria da Lei. Rio de Janeiro, 2010. Disponvel
em: http://www.fgv.br/fgvprojetos/novoprojetos/arq_site/364.pdf. Acesso em: 10 Dez 2015.
140
SANTOS FILHO, Elmitho Ferreira dos. A atuao dos tribunais de contas para o cumprimento da lei de
responsabilidade fiscal e sua importncia para as punies fiscais e penais. Braslia: 2006. Disponvel em: <http://
portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2054148.PDF>. Acesso em: dez. 2015.
141
Ibid.
142
OLIVEIRA, Weder de. Curso de Responsabilidade Fiscal: Direito, Oramento e Finanas Pblicas. Belo
Horizonte: Frum, 2013.
143
SANTOS FILHO, Elmitho Ferreira dos. Op. cit.

112
a estabilidade econmica e favorecer a retomada do desenvolvimento sustentvel,
como tambm estava maduro para acolh-las e implement-las em sua plenitude. A
percepo do governo era a de que os ltimos anos registravam exemplos vrios de
notvel observncia aos princpios de gesto fiscal responsvel e sinais inequvocos
de que a sociedade brasileira reclamava gesto austera dos recursos que confia ao
Poder Pblico144.
A razo fundamental para a instituio da lei foi a necessidade premente e
histrica de instituir processos estruturais de controle do endividamento pblico,
direta e indiretamente. Tratava-se de preocupao central da poltica econmica
poca, visto que o equilbrio intertemporal das contas pblicas era entendido como
condio necessria para a consolidao da estabilidade de preos e a retomada do
desenvolvimento sustentvel145.
Os objetivos da LRF qualificam-se como macroeconmicos, financeiros e
oramentrios e se estruturam sobre seis pilares normativos, a saber: (i) dvida e
endividamento: realizao de operaes de crdito, limites e controle; (ii) planejamento
macroeconmico, financeiro e oramentrio: metas fiscais, acompanhamento e controle
da execuo oramentria; (iii) despesas com pessoal: limites e formas de controle,
validade dos atos dos quais resulte aumento de despesa; (iv) despesas obrigatrias:
compensao dos efeitos financeiros, regras especficas para as despesas da seguridade
social; (v) receita pblica: concesses de benefcios tributrios e transparncia da
administrao tributria; e (vi) transparncia, controle social e fiscalizao: produo
e divulgao de informaes, participao popular, atuao dos tribunais de contas146.
Neste artigo, interessa-nos, especialmente, o ltimo pilar.
A gesto fiscal responsvel relaciona-se fortemente com o desenvolvimento e
reforo das prticas democrticas147. A prpria lei deposita enorme confiana em que
a ao planejada e transparente do Poder Pblico tem o condo de prevenir riscos e
corrigir desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas (LRF, art. 1, 1). Por
essas razes, a LRF d especial ateno a transparncia, controle social e fiscalizao.
Esses trs temas so tratados conjuntamente entre os arts. 48 e 59 da lei. A
transparncia deve ser entendida no s como a necessidade de disponibilizao de
dados, mas, sobretudo, de compreenso das informaes por parte do cidado mediano.

144
CALHEIROS, Renan; AMADEO, Edward. Exposio de Motivos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Revista
Jurdica Virtual - Braslia, vol. 1, n. 1, maio, 1999.
145
OLIVEIRA, Weder de. Curso de Responsabilidade Fiscal: direito, oramento e finanas pblicas. Belo Horizonte:
Frum, 2013.
146
Ibid.
147
ABRUCIO, Fernando L.; LOUREIRO, Maria R. Finanas pblicas, democracia e accountability: debate terico e
o caso brasileiro. In: ARVATE, Paulo R.; BIDERMAN, Ciro. Economia do setor pblico no Brasil. Rio de Janeiro:
Elsevier; Campus, 2004. p. 75-102.

113
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

O objetivo mais nobre do princpio da transparncia permitir e estimular o exerccio


do controle social, a mais eficaz entre as formas de controle e fiscalizao da conduta
do gestor pblico148.
A participao popular, alicerce do controle social, depende fortemente da
transparncia das aes governamentais e das contas pblicas, pois sem informaes as
decises so prejudicadas. J a transparncia como princpio da gesto fiscal responsvel
pressupe a publicidade e a compreensibilidade das informaes149.
A transparncia surge na LRF como reflexo e consequncia dos princpios
republicano e democrtico. De outro lado, deve o Poder Pblico incentivar a
participao popular e a realizao de audincias pblicas. As contas do chefe do
Poder Executivo devem ser detalhadas tanto quanto possvel e ficar disponveis, durante
todo o exerccio, no respectivo Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua
elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade. A
gesto fiscal ser acompanhada pelos Tribunais de Contas, cujas funes tm natureza
preventiva e fiscalizadora150. Alm de tais regras, a LRF cria normas de contabilidade
pblica relativas escritura e consolidao das contas e publicao dos relatrios
resumido de execuo oramentria e de gesto fiscal.
As Cortes de Contas, a partir da edio da Lei de Responsabilidade Fiscal, foram
aladas condio de grandes provedoras de informaes sobre a gesto pblica, vez
que a elas compete verificar o seu cumprimento151. Nesse sentido, a lei valorizou a
funo fiscalizatria do Tribunal de Contas, dando-lhe a atribuio de ser o guardio
da LRF152.
Com o advento da lei, as prestaes de contas tornam-se mecanismos para medir
o grau de comprometimento dos gestores com a responsabilidades na gesto, e objeto
de apreciao das Cortes de Contas para a sua aprovao153.

148
FIGUEIREDO, Carlos Maurcio C. tica na Gesto Pblica e Exerccio da Cidadania: o papel dos tribunais
de contas brasileiros como agncias de accountability. O caso do Tribunal de Contas de Pernambuco. In: VII
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal,
8-11 Oct. 2002.
149
PLATT NETO, O.A. et al. Publicidade e Transparncia das Contas Pblicas: Obrigatoriedade e Abrangncia
desses Princpios na Administrao Pblica Brasileira. Contabilidade Vista & Revista, Belo Horizonte, v. 18, n. 1,
p. 75-94, janeiro/maro. 2007.
150
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 6 ed. p. 769 So Paulo: Revista dos Tribunais
2014.
151
FIGUEIREDO, Carlos Maurcio C. Op. cit.
152
RITA LOUREIRO, Maria; MORAES, Tiago Cacique. Democratizao e reforma do Estado: o desenvolvimento
institucional dos tribunais de contas no Brasil recente. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 43, n.
4, p. 739-72, 2009.
153
CRISSTOMO, Vicente Lima; CAVALCANTE, Nirleide Saraiva Coelho; FREITAS, Alysson Rgis Menezes
Chaves. A LRF no trabalho de controle de contas pblicas - um estudo de pareceres prvios conclusivos de contas
de governos municipais. Revista Ambiente Contbil - Universidade Federal do Rio Grande do Norte-ISSN 2176-
9036, v. 7, n. 1, p. 233-253, 2015.

114
Cabe destacar que a lei elege prestaes de contas e respectivo parecer prvio como
instrumentos de transparncia da gesto fiscal (LRF, art. 48, caput). A emisso do
referido parecer prvio pela Corte de Contas no julgamento das contas do Presidente
da Repblica154 constitui etapa fundamental no processo de controle externo da gesto
pblica, pois subsidia o Poder Legislativo com os elementos tcnicos de que necessita
para emitir o seu julgamento acerca das contas de governo.
A grande distino entre a etapa de emisso do parecer prvio e a etapa, posterior,
de julgamento das contas pelo Poder Legislativo diz respeito ao carter tcnico e
apoltico da anlise empreendida pela Corte de Contas, o que lhe confere carter
imparcial de elevado status constitucional. Deve-se atentar para a observncia de
padres internacionais e para a necessidade de se utilizar linguagem adequada e de
fcil entendimento pela sociedade. Atendidos esses pressupostos, o parecer prvio
tornar-se-, cada vez mais, valioso instrumento para o exerccio da cidadania e de
prerrogativas no Estado Democrtico de Direito, contribuindo sobremaneira com a
transparncia da gesto pblica, a sua avaliao pela sociedade e o fortalecimento da
participao popular como fator indispensvel ao amadurecimento democrtico155.

6. PARECER PRVIO NAS CONTAS DO GOVERNO DE 2014

Conforme visto, a prestao de contas e o respectivo parecer prvio so mecanismos


relevantes enaltecidos pela lei no af de criar ambiente estvel e accountable. Em ltima
anlise, a ampla divulgao de tais instrumentos (LRF, art. 48, caput) tende a favorecer
o controle sobre o exerccio do poder e aprimorar as instituies polticas estatais.
A transparncia das contas governamentais e a qualidade da prestao de contas
so peas fundamentais da governana e da governabilidade. Sua importncia aumenta
exponencialmente nos momentos em que a confiana nas instituies pblicas est
abalada e a sociedade civil participa ativamente das grandes decises nacionais156.
Desde a sua criao, j totaliza oitenta a quantidade de vezes em que o TCU exerceu
a solene atribuio de apreciar as Contas mediante Parecer Prvio157. Mas nunca antes
a opinio emitida nas Contas de Governo recebeu tanta ateno da sociedade e de
154
Nos termos do art. 71, inciso I, da Constituio Federal, compete ao Tribunal de Contas da Unio apreciar as
contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que dever ser elaborado em
sessenta dias a contar de seu recebimento.
155
ANDRADA, Antnio Carlos Doorgal; BARROS, Laura Correa de. Parecer Prvio como instrumento de
transparncia, controle social e fortalecimento da cidadania. Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas
Gerais, v. 77, n. 4, p. 53-75, 2010.
156
Voto condutor do Acrdo 2.461/2015-TCU-Plenrio (BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo
2.461/2015-TCU-Plenrio. Apreciao conclusiva sobre as Contas do Governo da Repblica referentes ao
exerccio de 2014. Sesso: 7 out 2015.)
157
Ibid.

115
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

seus representantes como o Parecer referente ao ano de 2014, apreciado pelo Tribunal
em outubro de 2015.
As Contas de Governo so o mais abrangente e fundamental produto do controle
externo e constitui etapa mxima no processo democrtico de responsabilizao e de
prestao de contas governamental. Com a emisso do Parecer Prvio, o TCU subsidia
o Congresso Nacional e a sociedade com elementos tcnicos e informaes essenciais
para compreenso e avaliao das aes relevantes do Poder Executivo Federal na
conduo dos negcios do Estado158.
As contas prestadas pelo Presidente da Repblica consistem nos balanos gerais da
Unio e no relatrio do rgo central do sistema de controle interno do Poder Executivo
sobre a execuo dos oramentos de que trata o 5 do art. 165 da Constituio Federal
(Regimento Interno do TCU, art. 221, pargrafo nico).
No parecer prvio, cumpre ao Tribunal emitir duas opinies complementares
sobre as contas. Primeiro, declara se as contas prestadas pelo Presidente da Repblica
representam adequadamente as posies financeira, oramentria, contbil e
patrimonial em 31 de dezembro, quando encerra o exerccio. Segundo, informa se
foram observados os princpios constitucionais e legais que regem a administrao
pblica federal (Regimento Interno do TCU, art. 228).
O parecer prvio conter registros sobre o cumprimento das normas constitucionais,
legais e regulamentares na execuo dos oramentos da Unio e nas demais operaes
realizadas com recursos pblicos federais, em especial quanto ao que estabelece a lei
oramentria anual. Ademais, o relatrio que acompanha o parecer prvio, conter
informaes sobre o cumprimento dos programas previstos na lei oramentria anual;
o reflexo da administrao financeira e oramentria federal no desenvolvimento
econmico e social do Pas; e o cumprimento dos limites e parmetros estabelecidos
pela LRF.
No caso das Contas do ano de 2014, o principal critrio para apreciar as aes
governamentais foram as diretrizes da Lei de Responsabilidade Fiscal, norma tida
como central na estipulao de

comportamentos esperados, diretrizes e regras norteadores de uma


gesto fiscal responsvel e equilibrada, preocupada com o controle
rigoroso das contas pblicas, por meio de medidas prudenciais e
aes planejadas visando ao monitoramento pari passu do nvel
da expanso das despesas e do endividamento pblicos159.

158
Ibid.
159
Ibid.

116
No que diz respeito s posies financeira, oramentria, contbil e patrimonial
no encerramento do exerccio, a anlise empreendida sobre a confiabilidade das
demonstraes contbeis consolidadas do governo federal.
A auditoria do Balano Geral da Unio (BGU) constatou distores relevantes nas
demonstraes consolidadas, suficientes para afetar o entendimento sobre a situao
patrimonial. Em especial, destacam-se omisses e subavaliaes no registro de passivos,
o que poderia induzir o usurio das informaes a uma falsa percepo da posio
contbil, vez que mostrava uma realidade mais favorvel do que de fato era.
Nada obstante, a opinio do Tribunal quanto a esse primeiro aspecto foi a de
que as demonstraes contbeis consolidadas da Unio, compostas pelos balanos
oramentrio, financeiro e patrimonial e pela demonstrao das variaes patrimoniais,
exceto pelos possveis efeitos dos achados de auditoria consignados no relatrio,
refletiam a situao patrimonial em 31/12/2014 e os resultados oramentrio, financeiro
e patrimonial relativos ao exerccio encerrado nessa data160.
Quanto observncia dos princpios constitucionais e legais na execuo
oramentria e financeira, verificou-se a realizao de operaes de crdito entre a Unio
e instituies financeiras controladas, expediente vedado pela Lei de Responsabilidade
Fiscal. O TCU identificou a assuno, pelos bancos, de compromissos relacionados
a programas sociais (Minha Casa Minha Vida, Bolsa Famlia, Seguro-Desemprego e
Abono Salarial) e subvenes econmicas.
Alm do descumprimento das disposies legais, o expediente distorce a realidade
fiscal e acaba por ocultar o real desempenho das contas pblicas ao longo do perodo
avaliado. Como agravante, a manobra contbil permitiu que o governante deixasse
de contingenciar parcialmente as despesas diante de uma situao de desequilbrio
conforme determina a lei (LRF, art. 9).
Dada a gravidade desses fatos, a opinio do Tribunal quanto a esse segundo aspecto
foi a de que, na execuo do oramento da Unio no ano de 2014, no foram plenamente
observados os princpios constitucionais e legais que regem a administrao pblica
federal, bem como as normas constitucionais, legais e regulamentares na execuo
dos oramentos da Unio e nas demais operaes realizadas com recursos pblicos
federais, em especial o que estabelece a lei oramentria anual. Por essa razo, o Tribunal
considerou que as Contas no estavam em condies de serem aprovadas e recomendou
sua rejeio pelo Congresso Nacional161.

160
Conforme Parecer Prvio emitido pelo TCU sobre as Contas do Governo de 2014 (BRASIL. Tribunal de Contas
da Unio. Acrdo 2.461/2015-TCU-Plenrio. Apreciao conclusiva sobre as Contas do Governo da Repblica
referentes ao exerccio de 2014. Sesso: 7 out 2015).
161
Ibid.

117
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Nota-se que, no exame das Contas do Governo de 2014, coube ao Tribunal de


Contas da Unio desvelar a real situao da gesto fiscal para alm do que informavam
os demonstrativos que compem a prestao de contas. Cumpriu, dessa forma, o seu
papel de velar pela responsabilidade na gesto fiscal e contribuir para o aperfeioamento
das instituies polticas, o que somente possvel a partir da adoo de posturas mais
republicanas e democrticas.

7. CONSIDERAES FINAIS

No quadro institucional brasileiro, o Tribunal de Contas da Unio desempenha


papel fundamental na preservao dos princpios do Estado Democrtico de
Direito, vez que funciona como agncia de accountability responsvel por assegurar
transparncia, credibilidade e fidedignidade das informaes governamentais.
Contribui, dessa maneira, para o exerccio do controle social e a participao popular
no acompanhamento da gesto pblica.
no exame das Contas Governamentais que o TCU desempenha seu papel mais
relevante: assegurar a integridade dos demonstrativos governamentais em face da
realidade da gesto fiscal.
Conforme temos defendido, O Tribunal de Contas da Unio responsvel por
cuidar das contas nacionais, mas, sobretudo, assim como o Supremo Tribunal Federal
o guardio da Constituio, o Tribunal de Contas da Unio o guardio da Lei de
Responsabilidade Fiscal162.
Revelando desvios e desvelando manobras contbeis estar o Tribunal viabilizando
o aprimoramento da avaliao da gesto governamental, em nome dos princpios
democrtico e republicano.
Daron Acemoglu e James Robinson afirmam que as grandes potncias desenvolveram-
se tambm pelo fato de suas instituies propiciarem aos cidados controlar os polticos
e influenciar seu comportamento, o que resultou em sociedades nas quais o governo
era responsvel e tinha de responder ao povo163. No nosso ordenamento jurdico,
os Tribunais de Contas so peas fundamentais para o aprimoramento de nossas
instituies polticas, contribuindo, dessa forma, com a construo de uma gesto
fiscal mais responsvel e com a formao de um ambiente de maior confiana para as
contas pblicas - fatores essenciais para o desenvolvimento econmico, a estabilidade
institucional e o amadurecimento democrtico do pas.
162
Conforme entrevista concedida ao stio Consultor Jurdico (TCU deve ser o guardio da lei de responsabilidade
fiscal, diz Bruno Dantas. Em: <http://www.conjur.com.br/2015-ago-28/tcu-guardiao-lei-responsabilidade-fiscal-
dantas>. Acesso em: 10 dez 2015).
163
ACEMOGLU, Daron; ROBINSON, James. Por que as naes fracassam. As origens do poder, da prosperidade e
da pobreza. Rio de janeiro: Campus, 2012.

118
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121
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122
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL:
TRAJETRIA E DESAFIOS CONTEMPORNEOS

CARLOS ROBERTO SIQUEIRA CASTRO164

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) completou, em 04 de maio de 2015, seus


quinze anos de vigncia. No bastasse o simbolismo do marco, o momento atual de ajuste
fiscal e a possibilidade de rejeio das contas pblicas federais pelo Congresso Nacional,
aps recomendao do Tribunal de Contas da Unio nesse sentido, tornam oportuna
uma breve reflexo sobre a trajetria desse to importante diploma legal brasileiro.
A LRF, somando artigos, pargrafos e incisos, veicula, conforme levantamento
realizado por Jess Torres Pereira Jnior165, mais de quatrocentas normas de contedo
inegavelmente multidisciplinar muitos dos quais, portanto, estranhos ao dia a dia
do jurista.
Assim, no de se estranhar que um diploma com tal densidade normativa, que
alm de tudo ainda teve o propsito de inaugurar uma nova cultura de planejamento
financeiro no mbito da Administrao Pblica brasileira, suscite ainda tantos debates,
em prol da sua melhor compreenso e, ademais, de sua plena efetivao.
Pelo exposto, este breve estudo vem ao ensejo de se prestar singela contribuio
para o importante debate sobre o balano da lei, que nos parece muito oportuno com
o alcance desse relevante marco de 15 anos de sua vigncia.
o que se intenta desenvolver nos termos adiante expostos.

1. O ADVENTO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

No ano de 1999, ao ensejo da reforma do aparato estatal166, o ento Presidente


da Repblica submeteu ao Congresso Nacional o projeto de lei que veio resultar na

164
Subprocurador-Geral da Repblica, aposentado. Master of Laws (LL.M) pela University of Michigan. Doutor
em Direito pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Professor Titular de Direito Constitucional da UERJ,
aposentado. Conselheiro Federal da OAB.
165
PEREIRA JNIOR, Jess Torres. Aspectos Constitucionais da Lei de Responsabilidade Fiscal. Revista da EMERJ,
v. 4, n. 15, 2001, p. 65. Disponvel em http://www.emerj.tjrj.jus.br/revistaemerj_online/edicoes/revista15/
revista15_63.pdf. Acesso em 09/11/2015
166
BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA (F. H. Cardoso), 1995. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado. Braslia: Presidncia da Repblica, Cmara da Reforma do Estado. Ministrio da Administrao Federal
e Reforma do Estado.

123
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Lei Complementar n 101, promulgada em 4 de maio de 2000 e publicada no Dirio


Oficial da Unio do dia seguinte167.
Tratou-se da cognominada Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, nosso mais
moderno marco regulatrio em matria de finanas pblicas, concebido como parte
do conjunto de medidas do Programa de Estabilizao Fiscal PEF apresentado
sociedade em outubro de 1998, e que tem como objetivo a drstica e veloz reduo do
dficit pblico e a estabilizao do montante da dvida pblica em relao ao Produto
Interno Bruto da economia, conforme esclareceu sua exposio de motivos168.
Cuidou-se, por certo, do estabelecimento de um indiscutvel regime fiscal disciplinar,
com mecanismos de controle do endividamento e das despesas pblicas, segundo
descreveu o Parecer n 297/2000, do Senador lvaro Dias, relator do projeto na Comisso
de Constituio e Justia do Senado Federal, cujo excerto convm destacar, em textual:

A finalidade primacial do Projeto de Lei Complementar n 4/2000


(PLC 4/2000), de autoria do Poder Executivo, a instituio de
um regime fiscal disciplinar calcado em mecanismos de controle
do endividamento e das despesas pblicas, assim como em
normas coercitivas e de coero dos desvios fiscais porventura
verificados. O controle e a coero operam-se pela exigncia de
fixao e cumprimento de uma multiplicidade de limites e metas,
cujo acompanhamento previsto ocorrer por intermdio de um
aparato de relatrios e demonstrativos contbeis. Limites e metas,
particularmente metas, devem ficar, sempre, to bem retratados
quanto possvel nas leis do plano plurianual, de diretrizes
oramentrias e oramentria anual, servindo como pontos de
referncia para todo o trabalho de execuo da ao pblica e de
seu respectivo controle e avaliao.169

O processo legislativo que aprovou a LRF contou com o quorum da maioria absoluta
dos votos de cada Casa congressual170, uma vez que o constituinte originrio de 1988
167
BRASIL. Congresso. Cmara dos Deputados. Projeto de Lei Complementar n 18, de 1999 (do Poder Executivo).
Mensagem n 483/1999. Projeto que regula o art. 163, incisos I, II, III e IV, e o art. 169 da Constituio Federal,
dispe sobre princpios fundamentais e normas gerais de finanas pblicas e estabelece o regime de gesto
fiscal responsvel, bem assim altera a Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990. Dirio da Cmara dos
Deputados, Braslia, DF, 13 abr. 1999. p. 15.154.
168
Exposio de Motivos n 106/1999.
169
BRASIL. Congresso. Senado Federal. Projeto de Lei Complementar n 04, de 2000 (do Poder Executivo).
Mensagem n 483/1999. Projeto que regula o art. 163, incisos I, II, III e IV, e o art. 169 da Constituio Federal,
dispe sobre princpios fundamentais e normas gerais de finanas pblicas e estabelece o regime de gesto fiscal
responsvel, bem assim altera a Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990. Parecer n 297/2000 CCJ,
(Relator Senador lvaro Dias) favorvel, nos termos da Emenda n 01 CCJ. Dirio do Senado Federal, Braslia,
DF, 06.abr.2000, p. 6457-6469.
170
Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Art. 69. As leis complementares sero aprovadas por maioria
absoluta.

124
definiu que I - finanas pblicas; II - dvida pblica externa e interna, includa a das
autarquias, fundaes e demais entidades controladas pelo Poder Pblico; III - concesso
de garantias pelas entidades pblicas; IV - emisso e resgate de ttulos da dvida pblica;
bem como limites para despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, sero objeto de lei complementar (art. 163, incisos
I, II, III e IV, e art. 169, da Constituio da Repblica)171.
Bem a propsito, no bojo dos debates e votaes ocorridos na Assembleia Nacional
Constituinte acerca dos citados dispositivos, o economista Jos Roberto Afonso,
coordenador da equipe tcnica que preparou o anteprojeto da LRF, rememora-nos
a interessante evoluo do tratamento das regras de finanas pblicas no mbito
da elaborao do texto constitucional, quando se ventilou a edio de um cdigo
de finanas pblicas, que pudesse reunir e, assim, sistematizar a disciplina jurdica
a respeito dessa temtica. sabido que a proposta da codificao acabou sendo
abandonada, mas, mesmo assim, bem se constata a conscincia da necessidade de
uma efetiva restruturao do sistema financeiro pblico. Em textual:

As inovaes em torno das finanas pblicas, tributao e oramento


surgiram na segunda etapa de trabalhos, dedicada s comisses
temticas. Isto significa que no foram propostas na primeira fase,
intitulada subcomisso especial sobre oramento pblico (esta fase
direcionou boa parte dos debates a questes relativas regionalizao
dos gastos pblicos federais).
A matria aqui analisada apareceu, pela primeira vez, no parecer
apresentado em junho de 1987 pelo Constituinte Jos Serra, Relator
da comisso dedicada aos Tributos, Oramentos e Finanas, ento
presidida pelo Constituinte Francisco Dornelles.
Vale reproduzir o dispositivo inserido do relatrio em que foram
citadas as finanas pblicas pela primeira vez em texto constitucional
ento proposto:

Seo II Das Normas Gerais sobre Finanas Pblicas


Art. 63 Lei complementar aprovar Cdigo de Finanas
Pblicas, dispondo especialmente sobre:
I- finanas pblicas;
II- dvida pblica externa e interna, inclusive das autarquias,
fundaes e demais entidades controladas pelo poder pblico;
171
Por oportuno, esclarea-se que a Lei n 4.320, de 14 de maro de 1964, foi recepcionada pela Constituio de
1988 com status de lei complementar, embora promulgada como lei ordinria. Em 1964 o ordenamento jurdico
vigente no contemplava o referido modelo legislativo. O Supremo Tribunal Federal reconhece o propalado status
em diversas decises, dentre as quais, cite-se, por exemplo, a proferida nos autos da ADI n 1.726-DF, rel. Min.
Maurcio Corra, de 16.9.98.

125
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

III- concesso de garantias pelas entidades pblicas;


IV- emisso e resgate de ttulos da dvida pblica;
V- fiscalizao financeira.

A mera leitura do caput do artigo j chama a ateno para uma


curiosidade o dispositivo nasceu sob a denominao Cdigo de
Finanas Pblicas. Na justificativa de seu parecer, o ento Relator
Jos Serra vinculou expressamente o cdigo de finanas pblicas
consolidao da legislao do sistema financeiro, que era objeto de
intensa polmica; nas palavras dele:

Importantes inovaes do Substitutivo dizem respeito Lei


do Sistema Financeiro Nacional e ao Cdigo das Finanas
Pblicas, que reestruturaro os sistemas financeiros pblico
e privado, estabelecero as novas regras pertinentes
organizao e ao funcionamento desses sistemas. O eixo da
reformulao e da consolidao desses corpos legais dever
ser a promoo do desenvolvimento equilibrado, com juros
compatveis com a produo; transparncia das operaes,
sobretudo as que envolvam o setor pblico; controle social
do gasto e da dvida pblica; e inibio da especulao
improdutiva como prtica generalizada na vida econmica
do Pas.

Ora, pela tradio legislativa, a referncia a cdigo feita quando se


pretende reunir em um s ato as normas mais importantes referentes
a uma matria, buscando construir um fio condutor comum
e critrios minimamente coordenados. O Pas j havia tido um
cdigo focado em um dos aspectos bsicos de tais finanas mais
precisamente, o Decreto n 4.536, de 28/1/1922, havia organizado
tambm o Cdigo de Contabilidade da Unio, com 108 artigos,
que acabou sendo preterido pela prtica de se elaborar uma lei
bsica para cada matria quando no vrias leis, sem qualquer
coordenao.
importante destacar que, no Relatrio da Comisso de Finanas,
a regulao da dvida pblica era remetida lei complementar,
sem qualquer referncia ao Senado Federal, que at ento
tinha competncia sobre a matria. Porm, na mesma etapa da
Constituinte, outra comisso temtica, a da Organizao dos
Poderes, mantinha na competncia privativa do Senado, mas a
partir de iniciativa do Primeiro-Ministro, a fixao de limites para
a dvida consolidada das trs esferas de governo alis, num formato
mais sintetizado, sem todo o detalhamento de competncias previsto
na redao final da Carta Magna.

126
Aprovada pela Comisso Temtica, a proposta foi harmonizada
com a advinda da Organizao do Estado na fase seguinte da
Constituinte, intitulada Comisso de Sistematizao. A redao j
assume a estrutura do texto final, ou seja: criado o ttulo VI, sob
o ttulo Da Tributao e do Oramento; o captulo II o Das
Finanas Pblicas, que, por sua vez, tem a Seo I dedicada s
Normas Gerais. Nesta, o primeiro artigo (184) define matrias
para lei complementar (sumindo o termo Cdigo de Finanas, que
havia sido adotado pela Comisso de Finanas), e o segundo trata
da emisso de moedas e do relacionamento entre Tesouro Nacional
e Banco Central. Como se v, a estrutura do texto igual a da
Constituio vigente e no foi modificada no Plenrio, nem mesmo
pela chamada Emenda do Centro (que questionou e modificou
muito do que foi aprovado pela Sistematizao). a primeira vez
que se abre uma diviso no texto constitucional, apenas para o
oramento e ao lado do sistema tributrio (no mais no mbito
das competncias do Poder Legislativo).
Especificamente para o debate da LRF, a Comisso de Sistematizao
inova ao determinar que finanas pblicas sejam reguladas por uma
lei complementar, que, como tal, se aplica s trs esferas de governo.
A tcnica redacional deve explicar a substituio da expresso
cdigo de finanas pblicas, vez que tal instrumento (cdigo) no
especificado no resto do texto. Outra inovao que permanece at
o final da Constituinte, que a Sistematizao deveria manter o
endividamento pblico na esfera das competncias privativas do
Senado Federal, mas, desta vez, desdobrado em quatro dispositivos:
aquela Casa no apenas fixaria o limite para a dvida consolidada,
como tambm disporia sobre operaes de crdito e concesso de
garantias, alm de fixar limites para dvida mobiliria estadual e
municipal.
Enfim, a Comisso de Sistematizao define a estrutura e a redao
final que persistir at o final dos trabalhos da Constituinte.172

Apesar de ter sido descartada a alternativa de um cdigo de finanas pblicas,


fato que o clamor pela modernizao das normas de finanas pblicas no se perdeu
no tempo, sendo prova disso a tranquila aprovao da LRF no Congresso Nacional,
nada obstante os questionamentos e acalorados debates que transcorreram durante
a tramitao de seu projeto, alguns deles com desdobramentos junto ao Supremo
Tribunal Federal, como se comentar mais adiante.

172
AFONSO, Jos Roberto. Responsabilidade Fiscal no Brasil Uma memria da lei. FGV Projetos. Rio de Janeiro,
p. 2, 3 e 4. Disponvel na Internet: http://bibliotecadigital.fgv.br. Acesso em 04 de novembro de 2015.

127
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Com efeito, o projeto de lei complementar foi recebido no Congresso Nacional,


mais propriamente na Cmara dos Deputados, em 15/04/1999 (PLC n 18/1999),
tendo sido aprovado nove meses depois, em 25/01/2000, por 385 votos a favor e 86
contra. J no Senado Federal, sua recepo ocorreu em 03/02/2000 (PLC n 04/2000),
obtendo-se a sua aprovao em Plenrio em 11/04/2000, por 60 votos contra 10.173
Oportuno destacar que, ao lado do projeto da LRF, tramitou tambm, conjuntamente,
o projeto que deu origem Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000, na qual se tipificou
crimes contra a gesto fiscal174, evidenciando-se, doravante, a constituio de um
sistema de responsabilizao fiscal vigente em nosso ordenamento jurdico.
Tudo isso se passou, de fato, ao ensejo do cumprimento das normas advindas da
recm-promulgada Carta Poltica de 1988, mas tambm certamente em decorrncia
da preocupante realidade das finanas pblicas brasileiras em tal momento da vida
poltica brasileira, que embasava a conscincia geral de que algo urgente precisava ser
feito. o panorama que se retrata a seguir.

2. UM LONGO ESFORO PELA BUSCA DO EQUILBRIO DAS CONTAS PBLICAS NA


DCADA DE 1990

A estabilizao da moeda com a adoo do Plano Real em 1994 revelou a dramtica


situao das finanas pblicas do Brasil. Com o fim do imposto inflacionrio,
dissimulador das contas pblicas, os contornos de um quadro de descontrole foram
expostos com nitidez, como bem descreveu Marcos Nbrega:

Revelou-se o imposto inflacionrio, to importante para o


financiamento pblico nos 30 anos passados, e se adotou uma
estratgia de financiamento dos dficits via dvida pblica. A
estabilizao monetria levou a quase um colapso das finanas de
muitos estado e municpios, bastante acostumados com a utilizao
da inflao para honrar os seus compromissos financeiros. Logo,
a perda da receita de senhoriagem foi compensada aumento
extraordinrio da dvida pblica, sobretudo da dvida interna.175

173
AFONSO, Jos Roberto. Op. Cit., p. 7, 8 e 9.
174
A Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000, alterou o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 Cdigo
Penal, a Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950, bem como o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967.
175
NBREGA, Marcos. Lei de Responsabilidade Fiscal, Regras Macrofiscais e Coordenao Federativa: a experincia
brasileira. Revista Eletrnica sobre Reforma do Estado, Salvador, n 4, dezembro, 2005 janeiro/fevereiro, 2006.
http://www.direitodoestado.com.br. Acesso em 04 de novembro de 2015.

128
Principalmente em estados e municpios, no era incomum a identificao de um
panorama fiscal altamente pernicioso, contemplando o comprometimento da quase
totalidade das receitas com a despesa de pessoal, renncias fiscais sem comprovao
do benefcio econmico correspondente, planejamento oramentrio precrio e gesto
fiscal sem transparncia; dentre outras prticas censurveis at ento bastante usuais.
Assim, em vista de toda essa robusta motivao interna, mas tambm ecoando
recomendaes de organismos internacionais, como o Fundo Monetrio Internacional
(FMI) e o Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD), uma
nova cultura na gesto pblica, calcada na responsabilidade fiscal e no bom uso dos
recursos pblicos, fazia-se imprescindvel.
Por essa razo, a dcada de 1990 foi prdiga em medidas com esse objetivo,
simbolizando a LRF a culminncia dessa busca pelo equilbrio das contas pblicas.
Porm, antes de seu advento, precederam-na programas de ajuste fiscal, diversas leis
e, principalmente, emendas Constituio.
No ano de 1995, em 27 de maro, concebeu-se a Lei Complementar n 82, a
chamada Lei Camata I, com o propsito de limitar as despesas com o funcionalismo
pblico em 50% (cinquenta por cento) das receitas lquidas para a Unio Federal e
60% (sessenta por cento) para estados e municpios176.
No mesmo ano, o Conselho Monetrio Nacional lanou o Programa de Apoio
Reestruturao e ao Ajuste Fiscal177, com metas fiscais para os governos estaduais,
como condio para o refinanciamento de suas dvidas. Em documento publicado
pela Secretaria do Tesouro Nacional, Edson Ronaldo Nascimento e Ilvo Debus, bem
resumiram as condicionantes desse programa, seno veja-se:

a) Controle e reduo da despesa de pessoal, nos termos da Lei


Complementar n 82 de 1995 a chamada Lei Camata I;
b) Privatizao, concesso de servios pblicos, reforma patrimonial
e controle de empresas estatais estaduais;
c) Aumento da receita, modernizao e melhoria de sistemas
de arrecadao, de controle e de gerao de informaes fiscais,

176
Referida lei foi revogada pela Lei Complementar n 96/199, a Lei Camata II, que manteve a quase integralidade
de suas disposies, mas estabeleceu consequncias para o caso do seu descumprimento, conforme o seguinte
dispositivo: Art. 3o Sempre que as despesas com pessoal da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos
Municpios estiverem acima dos limites fixados no art. 1o, ficam vedadas: I - a concesso de vantagem ou aumento
de remunerao, a qualquer ttulo; II - a criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de
carreira; III - novas admisses ou contrataes de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e pelas entidades
da administrao direta ou indireta, mantidas, no todo ou em parte, pelo Poder Pblico; e IV - a concesso a
servidores de quaisquer benefcios no previstos constitucionalmente.
177
Resoluo n 162/95, do Conselho Monetrio Nacional. Disponvel em http://www.fazenda.gov.br/divulgacao/
publicacoes/conselho-monetario-nacional-cmn/cmn-no-162-95. Acesso em 09/11/2015.

129
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

buscando explorar plenamente a base tributria e desenvolver


esforos para incrementar a arrecadao tributria prpria;
d) Compromisso de resultado fiscal mnimo, traduzido nesse caso
em metas de resultado primrio trimestral;
e) Reduo e controle do endividamento estadual.178

Em 1996, promulgou-se a Emenda Constitucional n 10. Tendo tramitado como


PEC n 163/1995 na Cmara dos Deputados e PEC n 68/1998 no Senado Federal, tal
emenda criou o Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), em face da iminente extino do
Fundo Social de Emergncia (FSE), advindo da Emenda Constitucional de Reviso n
01/1994. Em suma, as razes econmico-financeiras que justificaram o FSE subsistiam,
sendo necessrio, portanto, a criao de um fundo substituto, conforme consignou a
Exposio de Motivos Interministerial n 299/1995, em textual:

O Fundo Social de Emergncia se fez necessrio face forte rigidez


dos gastos da Unio, provocada, sobretudo, pela excessiva vinculao
de receitas, que resultava em expressivas transferncias obrigatrias e
em destinao de grandes parcelas de recursos para gastos especficos,
o que limitava a capacidade do Governo de financiar despesas
incomprimveis.

Em setembro de 1997, promulgou-se a Lei n 9.496, para, no mbito do citado


Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados, autorizar a Unio
a consolidar, assumir e/ou refinanciar a dvida pblica mobiliria de responsabilidade
dos Estados e do Distrito Federal.179
J nos idos de 1998, no mesmo contexto de busca do equilbrio das contas pblicas,
a Constituio da Repblica veio a ser alterada duas vezes. Primeiramente, com a
Emenda Constitucional n 19/1998, promoveu-se a chamada Reforma Administrativa,
ampliando o controle das despesas e finanas pblicas, especialmente com pessoal
ativo e inativo180.

178
NASCIMENTO, Edson Ronaldo; DEBUS, Ilvo. Lei Complementar n 101/2000: Entendendo a Lei de
Responsabilidade Fiscal. 2 ed., Braslia: Editora do Tesouro Nacional, p.8. Disponvel em http://www3.tesouro.
gov.br/hp/downloads/EntendendoLRF.pdf. Acesso em 09/11/15.
179
As autorizaes concedidas Unio tinham o prazo inicial de vigncia at 31 de maro de 1998, prazo
posteriormente estendido at 31 de maio de 2000 (redao da Medida Provisria n 2192-70/2001).
180
Sobre a EC n 19/1998, Jos Roberto Afonso registra um pormenor digno de meno, a saber: O que muitos
ignoram at hoje que, na origem da LRF, est novamente o Congresso Nacional. A proposta do Executivo Federal
para regulamentar a matria no nasceu espontaneamente, mas, sim, decorreu de uma exigncia parlamentar: a
Emenda Constitucional n 19, de 4/6/1998, conhecida como da Reforma Administrativa, contemplava a seguinte
norma, de carter transitrio: Art. 30. O projeto de lei complementar a que se refere o art. 163 da Constituio
Federal ser apresentado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional no prazo mximo de cento e oitenta dias

130
Posteriormente, com a edio da Emenda Constitucional n 20/1998, visou-se
equilibrar o sistema previdencirio, trazendo nova disciplina para os benefcios e
custeio do sistema.
Finalmente, em outubro daquele mesmo ano, o Governo Federal apresentou o
Programa de Estabilidade Fiscal PEF181, gnese do projeto legislativo que se desbordou
na LRF (Projeto de Lei Complementar n 18/1999).
Portanto, desse breve panorama, constata-se que, nos anos 1990, as discusses sobre
o modelo econmico e financeiro brasileiro traduzia, em substancial medida, a busca do
equilbrio das contas pblicas juntamente com a estabilidade da moeda, o crescimento
sustentado e a melhoria nas condies de vida da populao. A Lei Complementar n
101, de 4 de maio de 2000, surge, assim, como a consolidao desse amplo movimento,
servindo de marco para uma nova ordem jurdica para as contas pblicas.
Apesar do clamor por sua edio, fato que a sua entrada em vigou no foi
absolutamente tranquila, haja vista as crticas que se seguiram em relao sua
constitucionalidade. mais um captulo das vicissitudes desse diploma legal que
convm ser aqui lembrado.

3. A CONSTITUCIONALIDADE DA LRF POSTA PROVA

Cerca de um ms aps sua promulgao, a constitucionalidade da LRF foi


integralmente submetida ao exame do Supremo Tribunal Federal. Em um esperado
desdobramento dos embates e divergncias ocorridos durante o processo legiferante,
partidos polticos de oposio valeram-se da legitimidade que lhes confere a
Constituio da Repblica e provocaram o controle concentrado de constitucionalidade
relativamente LRF.182

da promulgao desta Emenda.A iniciativa parlamentar que acabou por levar a criao da LRF, na verdade,
foi bem anterior a junho de 1998: se deu durante a tramitao da proposta de emenda constitucional, enviada
pelo Executivo Federal em 1995, e introduzida logo no incio de sua apreciao na Cmara dos Deputados.
importante mencionar que tal iniciativa era completamente deslocada, no s em relao ao fato, mas ao tempo
tambm, do estouro da grave crise externa da dcada, que levou o Brasil a recorrer ao FMI, tendo com ele firmado
acordo s em outubro de 1998 - ou seja, anos depois de proposta a norma programtica citada, e alguns meses
depois de promulgada a emenda da reforma administrativa. Infelizmente, este contexto histrico foi ignorado por
muitos que criticavam a iniciativa de proposio e apreciao do projeto da LRF e, talvez, at hoje, muitos ainda
no tenham atentado para tal fato. (Op. Cit., p. 5)
181
Fbio Giambiagi e Francisco Rigolon registram que as metas do referido programa foram incorporadas em
dezembro ao acordo de socorro financeiro aprovado pelo FMI. Em maro de 1999, diversos elementos do
acordo, inclusive as metas fiscais, foram revisados para se adequarem aos efeitos da desvalorizao cambial de
janeiro de 1999 (In O ajuste fiscal de mdio prazo: o que vai acontecer quando as receitas extraordinrias
acabarem?. Braslia: ESAF, 1999. 32 p. Monografia vencedora em 3 lugar no IV Prmio de Monografia - Tesouro
Nacional, Tpicos Especiais de Finanas Pblicas, Rio de Janeiro).
182
Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Art. 103. Podem propor a ao direta de inconstitucionalidade e
a ao declaratria de constitucionalidade: [...] VIII - partido poltico com representao no Congresso Nacional;

131
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Nesse sentido, PT, PC do B e PSB protocolaram em 29 de junho de 2000 ao direta


de inconstitucionalidade contra todos os dispositivos da LRF. Tratou-se da ADI n
2.238 MC/DF, na qual, basicamente, como causa petendi, invocou-se vcio no processo
legislativo alegando-se que o projeto teria sofrido emendas de redao no Senado e que
no teria retornado Cmara -, bem como se sustentou a indivisibilidade dos incisos
componentes do art. 163 da Constituio, o que no autorizaria a regulamentao
parcial ocorrida.
A ao movida pelos partidos de oposio no foi a nica. Outros legitimados
tambm ingressaram com aes diretas de inconstitucionalidade contra a LRF. Ao
total foram 06 (seis) ADIs, todas propostas no primeiro ano de vigncia da LRF, quais
sejam: (i) ADI n 2.241, de autoria da Mesa da Assembleia Legislativa do Estado de
Minas Gerais; (ii) ADI n 2.256, de autoria da Associao dos Membros dos Tribunais
de Contas; (iii) ADI n 2.361, de autoria da Associao Nacional dos Membros do
Ministrio Pblico; (iv) ADI n 2.365, tambm de autoria do PC do B; e, por fim, (v)
ADI n 2.250, subscrita pelo Governador do Estado de Minas Gerais.
Passados quinze anos da proposio das citadas ADIs, nossa Corte Constitucional
apreciou apenas os pedidos liminares da ADI n 2.238, proposta pelos partidos polticos,
e da ADI n 2.250, intentada pelo Governador de Minas Gerais. Assim, o mrito de
todas as aes diretas de inconstitucionalidade pende de julgamento at hoje, sem
perspectiva de julgamento definitivo no horizonte prximo.
A ADI n 2.250, proposta pelo ento Governador de Minas Gerais, Itamar Franco,
teve seu pleito liminar indeferido em 02/04/2003. Buscou-se a suspenso dos arts. 35
e 51 da LRF183 sob o argumento de ofensa ao pacto federativo. O STF, unanimidade,
no acatou o referido pedido, nos termos da seguinte ementa:

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA


CAUTELAR. ARTS. 35 E 51 DA LEI COMPLEMENTAR
N. 101/2000. OPERAES DE CRDITO ENTRE ENTES
183
Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000. Art. 35. vedada a realizao de operao de crdito entre um
ente da Federao, diretamente ou por intermdio de fundo, autarquia, fundao ou empresa estatal dependente,
e outro, inclusive suas entidades da administrao indireta, ainda que sob a forma de novao, refinanciamento ou
postergao de dvida contrada anteriormente. 1o Excetuam-se da vedao a que se refere o caput as operaes
entre instituio financeira estatal e outro ente da Federao, inclusive suas entidades da administrao indireta,
que no se destinem a: I - financiar, direta ou indiretamente, despesas correntes; II - refinanciar dvidas no
contradas junto prpria instituio concedente. 2o O disposto no caput no impede Estados e Municpios
de comprar ttulos da dvida da Unio como aplicao de suas disponibilidades. Art. 51. O Poder Executivo da
Unio promover, at o dia trinta de junho, a consolidao, nacional e por esfera de governo, das contas dos
entes da Federao relativas ao exerccio anterior, e a sua divulgao, inclusive por meio eletrnico de acesso
pblico. 1o Os Estados e os Municpios encaminharo suas contas ao Poder Executivo da Unio nos seguintes
prazos: I - Municpios, com cpia para o Poder Executivo do respectivo Estado, at trinta de abril; II - Estados, at
trinta e um de maio. 2o O descumprimento dos prazos previstos neste artigo impedir, at que a situao seja
regularizada, que o ente da Federao receba transferncias voluntrias e contrate operaes de crdito, exceto as
destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dvida mobiliria.

132
FEDERADOS, POR MEIO DE FUNDOS. CONSOLIDAO DAS
CONTAS DA UNIO, DOS ESTADOS, DOS MUNICPIOS E DO
DISTRITO FEDERAL. ALEGADA VIOLAO AO PRINCPIO
FEDERATIVO. O art. 35 da Lei de Responsabilidade Fiscal, ao
disciplinar as operaes de crdito efetuadas por fundos, est em
consonncia com o inciso II do 9. do art. 165 da Constituio
Federal, no atentando, assim, contra a federao. J a sano
imposta aos entes federados que no fornecerem dados para a
consolidao de que trata o art. 51 da LC 101/2000 igualmente
no implica ofensa ao princpio federativo, uma vez que as operaes
de crdito so englobadas pela mencionada regra constitucional e
que o texto impugnado faz referncia to-somente s transferncias
voluntrias. Medida cautelar indeferida. Deciso.

Por sua vez, a ADI manejada pelos partidos polticos (ADI n 2.238) primeira e
mais abrangente das aes propostas, razo para todas as demais ADIs encontrarem-
se hoje apensas a esta , obteve o deferimento parcial de seu pleito liminar, obtendo,
assim, a suspenso da eficcia dos seguintes dispositivos da LRF: art. 9, 3 art. 12,
2 a expresso quanto pela reduo dos valores a eles atribudos, do 1 do art.
23 e art. 23, 2184.
Devido extenso e complexidade da matria tratada, o julgamento do pleito
caultelar da aludida ADI n 2.238 prolongou-se por vrias sesses, indo da sesso
plenria de 28 de setembro de 2000, ocasio em que a Corte Suprema afastou a
plausibilidade da inconstitucionalidade formal, relativa a falhas no processo legislativo,
at chegar sesso de 12 de fevereiro de 2003, ocasio na qual se deferiu o pleito
exclusivamente com relao aos dispositivos supracitados, mantendo-se a plena eficcia

184
Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000. Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao
da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas
no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes
necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios
fixados pela lei de diretrizes oramentrias. 3o No caso de os Poderes Legislativo e Judicirio e o Ministrio
Pblico no promoverem a limitao no prazo estabelecido no caput, o Poder Executivo autorizado a limitar
os valores financeiros segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias. Art. 12. As previses de
receita observaro as normas tcnicas e legais, consideraro os efeitos das alteraes na legislao, da variao
do ndice de preos, do crescimento econmico ou de qualquer outro fator relevante e sero acompanhadas de
demonstrativo de sua evoluo nos ltimos trs anos, da projeo para os dois seguintes quele a que se referirem,
e da metodologia de clculo e premissas utilizadas. 2o O montante previsto para as receitas de operaes de
crdito no poder ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei oramentria. Art. 23. Se
a despesa total com pessoal, do Poder ou rgo referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo
artigo, sem prejuzo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente ter de ser eliminado nos dois
quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um tero no primeiro, adotando-se, entre outras, as providncias
previstas nos 3 e 4o do art. 169 da Constituio. 1o No caso do inciso I do 3 do art. 169 da Constituio,
o objetivo poder ser alcanado tanto pela extino de cargos e funes quanto pela reduo dos valores a eles
atribudos. 2o facultada a reduo temporria da jornada de trabalho com adequao dos vencimentos nova
carga horria.

133
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

e validade de todos os demais dispositivos da LRF. Ao final, o julgado liminar restou


sintetizado na ementa seguinte:

CONSTITUCIONAL. MEDIDA CAUTELAR EM AO DIRETA


DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR N
101, DE 04 DE MAIO DE 2000 (LEI DE RESPONSABILIDADE
FISCAL). MEDIDA PROVISRIA N 1.980-22/2000. Lei
Complementar n 101/2000. No-conhecimento. I - Os 2 e 3 do
art. 7 da LC n 101/00 veiculam matrias que fogem regulao por
lei complementar, embora inseridas em diploma normativo dessa
espcie. Logo, a suposta antinomia entre esses dispositivos e o art. 4
da Medida Provisria n 1.980-22/00 haver de ser resolvida segundo
os princpios hermenuticos aplicveis espcie, sem nenhuma
conotao de natureza constitucional. Ao no conhecida. II -
Ao prejudicada quanto ao inciso I do art. 30 da LC n 101/00,
dado que j expirado o prazo da norma de carter temporrio.
Lei Complementar n 101/2000. Vcio formal. Inexistncia. III - O
pargrafo nico do art. 65 da Constituio Federal s determina o
retorno do projeto de lei Casa iniciadora se a emenda parlamentar
introduzida acarretar modificao no sentido da proposio
jurdica. IV - Por abranger assuntos de natureza diversa, pode-se
regulamentar o art. 163 da Constituio por meio de mais de uma
lei complementar. Lei Complementar n 101/200. Vcios materiais.
Cautelar indeferida. V - O inciso II do 2 do art. 4 apenas obriga
Estados e Municpios a demonstrarem a viabilidade das metas
programadas, em face das diretrizes traadas pela poltica econmica
do Governo Federal (polticas creditcia e de juros, previses sobre
inflao, etc.), o que no encontra bice na Constituio. VI
- Art. 4, 4: a circunstncia de certos elementos informativos
deverem constar de determinado documento (Lei de Diretrizes
Oramentrias) no impede que venham eles a ser reproduzidos em
outro, principalmente quando destinado apresentao do primeiro,
como simples reiterao dos argumentos nele contidos. VII - Art. 7,
caput: norma de natureza fiscal, disciplinadora da realizao da
receita, e no norma vinculada ao Sistema Financeiro Nacional. VIII
- Art. 7, 1: a obrigao do Tesouro Nacional de cobrir o resultado
negativo do Banco Central do Brasil no constitui utilizao de
crditos ilimitados pelo Poder Pblico. IX - Arts. 9, 5, 26, 1, 29,
2 e 39, caput, incisos e pargrafos: o Banco Central do Brasil age,
nos casos, como executor da poltica econmica, e no como rgo
central do Sistema Financeiro Nacional. X - Art. 11, pargrafo nico:
por se tratar de transferncias voluntrias, as restries impostas aos
entes beneficirios que se revelem negligentes na instituio, previso

134
e arrecadao de seus prprios tributos no so incompatveis com
o art. 160 da Constituio Federal. XI - Art. 14, inciso II: medida
cautelar indeferida. XII - Art. 15: o dispositivo apenas torna efetivo
o cumprimento do plano plurianual, das diretrizes oramentrias
e dos oramentos anuais, no inibindo a abertura de crditos
adicionais previstos no art. 166 da Carta Poltica. XIII - Art. 17 e
1 a 7: que o aumento de despesa de carter continuado esteja
condicionado reduo de despesa ou aumento de receita, tambm
em carter continuado, proposio que, por achar-se em sintonia
com a lgica, no pode ser obviamente considerada responsvel
pelo engessamento de qualquer dos Poderes de Estado ou rgos
da Administrao e, portanto, ofensiva ao princpio da separao
dos Poderes. Pela mesma razo, no se pode ver como atentatria
ao princpio da autonomia dos entes federados. O incremento da
arrecadao pelas formas indicadas no 3 do art. 17 da LRF se
reveste de previsibilidade e se presta, por isso, para um clculo de
compensao, que h de ser, tanto quanto possvel, exato. XIV - Art.
18, 1: a norma visa a evitar que a terceirizao de mo-de-obra
venha a ser utilizada com o fim de ladear o limite de gasto com
pessoal. Tem, ainda, o mrito de erguer um dique contratao
indiscriminada de prestadores de servio, valorizando o servidor
pblico e o concurso. XV - Art. 20: o art. 169 da Carta Magna no
veda que se faa uma distribuio entre os Poderes dos limites de
despesa com pessoal; ao contrrio, para tornar eficaz o limite, h
de se dividir internamente as responsabilidades. XVI - Art. 24: as
exigncias do art. 17 da LRF so constitucionais, da no sofrer
de nenhuma mcula o dispositivo que determina sejam atendidas
essas exigncias para a criao, majorao ou extenso de benefcio
ou servio relativo seguridade social. XVII - Art. 29, inciso I:
no se demonstrou qual o dispositivo da Constituio que resultou
malferido. XVIII - Art. 59, 1, inciso IV: trata-se de dispositivo que
prev mera advertncia. XIX - Art. 60: ao Senado Federal incumbe,
por fora dos incisos VII e IX do art. 52 da Constituio Federal,
fixar limites mximos, norma que no violada enquanto os valores
se situarem dentro desse mbito. XX - Art. 68, caput: o art. 250 da
Carta-Cidad, ao prever a instituio de fundo integrado por bens,
direitos e ativos de qualquer natureza, no excluiu a hiptese de os
demais recursos pertencentes previdncia social, at mesmo os
provenientes da arrecadao de contribuies, virem a compor o
referido fundo. Ademais, nada impede que providncia legislativa
de carter ordinrio seja veiculada em lei complementar. Lei
Complementar n 101/2000. Interpretao conforme a Constituio.
XXI - Art. 12, 2: medida cautelar deferida para conferir ao
dispositivo legal interpretao conforme ao inciso III do art. 167

135
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

da Constituio Federal, em ordem a explicitar que a proibio


no abrange operaes de crdito autorizadas mediante crditos
suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo
Poder Legislativo. XXII - Art. 21, inciso II: conferida interpretao
conforme a Constituio, para que se entenda como limite legal o
previsto em lei complementar. XXIII - Art. 72: dada interpretao
conforme, para considerar a proibio contida no dispositivo legal
restrita aos contratos de prestao de servios permanentes. Lei
Complementar n 101/2000. Vcios materiais. Cautelar deferida.
XXIV - Art. 9, 3: hiptese de interferncia indevida do Poder
Executivo nos demais Poderes e no Ministrio Pblico. XXV - Art.
23, 1 e 2: a competncia cometida lei complementar pelo 3
do art. 169 da Constituio Federal est limitada s providncias
nele indicadas, o que no foi observado, ocorrendo, inclusive, ofensa
ao princpio da irredutibilidade de vencimentos. Medida cautelar
deferida para suspender, no 1 do art. 23, a expresso quanto
pela reduo dos valores a eles atribudos, e, integralmente, a
eficcia do 2 do referido artigo. XXVI - Art. 56, caput: norma que
contraria o inciso II do art. 71 da Carta Magna, tendo em vista que
apenas as contas do Presidente da Repblica devero ser apreciadas
pelo Congresso Nacional. XXVII - Art. 57: a referncia a contas
de Poder, no 2 do art. 57, evidencia a abrangncia, no termo
contas constante do caput do artigo, daqueles clculos decorrentes
da atividade financeira dos administradores e demais responsveis
por dinheiros, bens e valores pblicos, que somente podero ser objeto
de julgamento pelo Tribunal de Contas competente (inciso II do art.
71 da Constituio). Medida cautelar deferida. Medida Provisria n
1.980-22/2000. Ao prejudicada. XXVIII - Arts. 3, I, e 4: diploma
normativo reeditado, sem que houvesse pedido de aditamento da
petio inicial aps as novas edies. Ao prejudicada, nesta parte.

De todo modo, em que pese a demora no julgamento do mrito dessas ADIs, o que
sempre pode ensejar crticas quanto potencial insegurana jurdica decorrente desta
indefinio, fato que a presuno de constitucionalidade sustenta, at a presente data,
a validade e eficcia dos dispositivos no suspensos pela cognio sumria do Pretrio
Excelso, que constituem a grande maioria da virtuosa lei complementar em referncia.
Ademais, ainda em matria de segurana jurdica, sabido que, ao longo destes
quinze anos de tramitao das ADIs, tem-se hoje, no STF, um Plenrio substancialmente
modificado na sua composio, em comparao quele que apreciou a medida cautelar
em questo, o que, ao menos em tese, pode abrir maior espao para mudanas de
entendimento.

136
Ao mesmo tempo, contudo, deve-se considerar que o Supremo Tribunal, nestes
ltimos 15 anos, consolidou o emprego de mecanismos de preservao da segurana
jurdica em consequncia de suas decises, mediante o uso criterioso da modulao
dos efeitos de suas decises, com vistas concesso, em diversos casos, dos chamados
efeitos pro futuro, tudo isso a teor do art. 27 da Lei n 9.868/1999.
Retratado, assim, o panorama atual da discusso quanto constitucionalidade da
LRF, passa-se, a seguir, a uma abordagem da lei no contexto econmico e poltico atual.

4. OS DESAFIOS DA LRF NA ATUAL CONJUNTURA

Os dispositivos iniciais da LRF apontam que o planejamento governamental, a


transparncia das contas pblicas e o equilbrio fiscal com controle das despesas, do
endividamento e da melhoria da gesto consubstanciam o sentido da nova ordem
jurdica inaugurada h quinze anos185.
A fora normativa dos citados preceitos assume destaque em nosso momento
atual, posto que o desrespeito ao 1 do art. 1 da LRF consistiu em um dos principais
fundamentos da histrica e emblemtica deciso do Tribunal de Contas da Unio186
que, unanimidade, manifestou-se pela rejeio das contas da Presidncia da Repblica
no exerccio de 2014, acatando o voto do Senhor Ministro Relator Augusto Nardes
(Acrdo n 2461/2015 Plenrio, processo TC n 005.335/2015-9). 187
185
Nas preclaras palavras do Desembargador MARCOS ABRAHAM: A Lei de Responsabilidade Fiscal brasileira
Lei Complementar n 101/2000 uma norma voltada para a responsabilidade na gesto fiscal. Podemos
identificar trs caractersticas essenciais que permitem a realizao do seu objetivo: o planejamento, a
transparncia e o equilbrio nas contas pblicas. O planejamento decorre do papel conferido s leis oramentrias
como instrumentos de gesto global, ao aproximar as atividades de programao e execuo dos gastos pblicos,
atravs do estabelecimento de metas fiscais e do seu acompanhamento peridico. A transparncia fiscal promove
o acesso e a participao em todos os fatores relacionados com a arrecadao financeira e a realizao das
despesas pblicas. Incentiva a participao popular nas questes oramentrias, alm de facilitar o acesso e dar
ampla divulgao aos relatrios, pareceres, contas pblicas e demais documentos da gesto fiscal. O equilbrio
nas contas pblicas considerado a regra de ouro da lei. Por ele, busca-se balancear as receitas e as despesas
pblicas, de maneira a permitir ao Estado dispor de recursos necessrios e suficientes realizao de toda a
sua atividade, garantindo, assim, seu crescimento sustentado. Portanto, a forma de gesto imposta pela Lei de
Responsabilidade Fiscal traz racionalidade s finanas pblicas no Brasil. (in ABRAHAM, Marcus. Curso de
Direito Financeiro Brasileito. 3 edio Rio de Janero: Forense, 2015, p. 343.)
186
Destaque-se que, anteriormente, a nica outra vez em que o TCU rejeitou as contas de um presidente ocorreu
em 1937, durante o governo Getlio Vargas, em um contexto poltico-jurdico conflagrado em consequncia da
Carta Poltica de 1937, a polaca, de clara inspirao nazi-fascista (In. BONAVIDES, Paulo; ANDRADE, Paes.
Histria constitucional do Brasil. 5 Ed. Braslia: OAB, 2004, p. 345-346), ambiente poltico deveras diferente se
comparado com o atual, instaurado sob a gide da Constituio Cidad de 05.10.1988.
187
Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. Art. 1 Esta Lei Complementar estabelece normas de
finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI
da Constituio. 1o A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se
previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento
de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia
de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria,
operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.

137
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

A referida deciso, diga-se de passagem, foi proferida pelo r. TCU no exerccio


de sua autonomia tcnica, constitucionalmente estabelecida, conforme destaca obra
doutrinria de nossa autoria188, em textual:

[...], no que concerne ao mrito propriamente dito dos atos


especializados de controle do externo a cargo do Tribunal de Contas
da Unio, quando revestirem-se de natureza inequivocamente
poltica, sou inclinado a pensar que a Corte de Contas est
constitucionalmente investida de autonomia tcnica e de
prerrogativas privativas e insubrogveis pelos demais Poderes do
Estado. Desse modo, a ttulo de ilustrao, o contedo e as concluses
do parecer prvio acerca das contas prestadas anualmente pelo
Presidente da Repblica, com supedneo no art. 71, I, da Lei
Maior, traduz um ncleo de mrito-tcnico deixado deliberao
exclusiva do Tribunal de Contas, como tal imperturbvel pelos
demais Poderes, at mesmo pela via da reviso judicial. No rigor
jurdico, no creio se possa, a pretexto da tutela judicial quanto
a direitos individuais e coletivos, se pretender substituir esse
parecer tcnico, cuja emisso da privativa competncia da Corte
de Contas, por outro ato de apreciao opinativa da alada de
rgos do Poder Judicirio. Nessa ordem de convices, penso que
esteja perfeitamente subsistente a posio moderada do Superior
Tribunal de Justia, conforme expressa no julgamento do Recurso
Extraordinrio em mandado de segurana n 55.821, no ano de
1967, envolvendo litgio entre o Tribunal de Contas do Paran e
seu Presidente e o Estado do Paran, de que foi relator o saudoso
Ministro VITOR LEAL NUNES cuja ementa enuncia: Salvo
nulidade decorrente de irregularidade formal grave ou manifesta
ilegalidade, do Tribunal de Contas competncia exclusiva para
julgamento das contas dos responsveis por haveres pblicos189.
assinalvel, ainda, que os Tribunais de Contas, na aferio do
embasamento legal dos atos de gesto financeira e patrimonial dos
entes estatais, o que constitui preliminar insupervel para verificao
da legalidade dos procedimentos resultantes em despesas pblicas,
podem apreciar constitucionalidade das leis e dos atos do Poder
Pblico, a teor do enunciado a Smula 347 do Supremo Tribunal
Federal. Fazem-no, contudo, sem carter de conclusividade e sob
eventual censura do Poder Judicirio, no mbito do controle judicial
difuso da constitucionalidade das normas jurdicas.190
188
CASTRO. Carlos Roberto Siqueira. Direito Constitucional Regulatrio: ensaios e pareceres Rio de Janeiro:
Renovar, 2011, pg. 276/277.
189
O acrdo acha-se transcrito na Revista Forense, vol. 226, pg. 81.
190
A respeito da Smula 347, cumpre-nos ressalvar o atual posicionamento do STF, que vem se consolidando

138
Nada obstante, a quadra histrica e econmica por qual atravessa o Pas representa,
ao mesmo tempo, um desafio aplicao da LRF, pois muitas das regras limitadoras
e constritivas das despesas pblicas e do endividamento precisam ser consideradas a
partir dessas realidades conjunturais, sob pena de se perpetrar irrazoabilidades.
Sem qualquer juzo de valor a respeito da rejeio das contas da Presidncia da
Repblica, no contexto atual da evoluo poltica brasileira, deve-se destacar o anncio
de aes de ajuste fiscal nas contas pblicas, tendo o Poder Executivo, a esse propsito,
adotado diversas medidas para reduzir despesas, ao mesmo tempo em que busca ao
mximo a majorao de arrecadao, com aumento, recriao de impostos, ou mediante
a gerao de outras receitas, como aquelas oriundas de novas concesses pblicas.
Referida situao tambm se replica no mbito dos governos na Federao. O Rio
de Janeiro, por exemplo, experimenta queda na arrecadao do ICMS e drstica reduo
na receita dos royalties do petrleo. Para reduzir o dficit orametrio, recorreu-se ao
Fundo de Depsito Judicial, com a devida autorizao pela Assembleia Legislativa,
alm de outras medidas aliviadoras da crise.191
Mais recentemente, noticiou o Jornal O Globo192 que Estados e Municpios esto
atrasando o repasse dos descontos de crditos consignados dos servidores s instituies
financeiras, o que acaba por dissimilar verdadeira operao de crdito sem amparo
na LRF. Estas pedaladas fiscais tm a finalidade de contornar situaes de restries
oramentrias, permitindo o incremento artificial dos caixas pblicos.

mediante decises monocrticas, a teor do voto do r. Ministro Gilmar Mendes, no sentido de reavaliar a referida
smula, em textual: No me impressiona o teor da Smula n 347 desta Corte, segundo o qual 'o Tribunal de
Contas, no exerccio de suas atribuies, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Pblico'.
A referida regra sumular foi aprovada na Sesso Plenria de 13.12.1963, num contexto constitucional totalmente
diferente do atual. At o advento da Emenda Constitucional n 16, de 1965, que introduziu em nosso sistema o
controle abstrato de normas, admitia-se como legtima a recusa, por parte de rgos no jurisdicionais, aplicao
da lei considerada inconstitucional. No entanto, preciso levar em conta que o texto constitucional de 1988
introduziu uma mudana radical no nosso sistema de controle de constitucionalidade. Em escritos doutrinrios,
tenho enfatizado que a ampla legitimao conferida ao controle abstrato, com a inevitvel possibilidade de se
submeter qualquer questo constitucional ao Supremo Tribunal Federal, operou uma mudana substancial no
modelo de controle de constitucionalidade at ento vigente no Brasil. Parece quase intuitivo que, ao ampliar, de
forma significativa, o crculo de entes e rgos legitimados a provocar o Supremo Tribunal Federal, no processo
de controle abstrato de normas, acabou o constituinte por restringir, de maneira radical, a amplitude do controle
difuso de constitucionalidade. A amplitude do direito de propositura faz com que at mesmo pleitos tipicamente
individuais sejam submetidos ao Supremo Tribunal Federal mediante ao direta de inconstitucionalidade. Assim,
o processo de controle abstrato de normas cumpre entre ns uma dupla funo: atua tanto como instrumento de
defesa da ordem objetiva, quanto como instrumento de defesa de posies subjetivas. Assim, a prpria evoluo do
sistema de controle de constitucionalidade no Brasil, verificada desde ento, est a demonstrar a necessidade de se
reavaliar a subsistncia da Smula 347 em face da ordem constitucional instaurada com a Constituio de 1988"
(MS 25.888/MC, rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 29.03.2006). No mesmo sentido: MS 27.796/MC, DJe 09.02.2009
e MS 29.123/MC, DJe 08.09.2010 Min. Ricardo Lewandowski, MS 26.410/MC, DJe 02.03.2007 Min. Crmen
Lcia, MS 27.743, DJe 12.12.2008 Min. Eros Grau, MS 27.232, DJe 19.05.2008 e MS 27.337, DJe 27.05.2008 Min.
Ellen Gracie, MS 28.745, DJe 12.5.2010.
191
Informaes disponveis no http://brasil.estadao.com.br/blogs/estadao-rio/estado-precisara-de-r-14-bilhoes-
extras-para-cobrir-deficit-em-2016/. Acessado em 06 de novembro de 2015.
192
Edio impressa de 15 de novembro de 2015, p. 43.

139
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Ante os reflexos da crise econmica instalada, a inexistncia de dispositivos


que permitam a flexibilizao dos parmetros definidos na LRF, luz da dinmica
das realidades desafiadoras que se apresentam, mesmo que com a preservao dos
inafastveis preceitos de planejamento governamental, transparncia e equilbrio
fiscal, expressivamente sentida pelos governos em todos os quadrantes da Federao.
O Governador do Rio de Janeiro, Luiz Fernando Pezo, vem realizando sucessivas
manifestaes a esse respeito, demonstrando sua grande preocupao com o tema193.
Contudo, h precedentes que indicam a possibilidade de certa acomodao
jurisprudencial no sentido de evitar a aplicao rigorosa dos termos da LRF, tendo
em vista a crise econmica instalada, que acaba por criar um contexto ftico propcio
adoo de medidas heterodoxas atinentes gesto das contas pblicas.
Bem a propsito, convm lembrar que o r. STF j teve a oportunidade de reconhecer
que a impossibilidade material de cumprimento do comando inserto no art. 100 da
Constituio Federal no deve autorizar a decretao de interveno em face dos
Estados e Municpios, o que demonstra a ateno da Corte Constitucional realidade
econmico-financeira que aflige estados e municpios.
Revela assinalar, nesse sentido, que a prpria LRF trazida ao contexto destes
debates, como se verifica na manifestao externada pelo r. Ministro Gilmar Mendes,
ao ensejo do julgamento da Interveno Federal n 5.114/2012 RS194, em textual:

Basta ver os nmeros dos estados. Se olharmos o que fica para


despesa de pessoal para sustentao dos poderes, a partir do prprio
modelo da Lei de Responsabilidade Fiscal, as despesas vinculadas
com educao com sade e tudo o mais, sabemos que h um
bloqueio, dificuldades imensas. preciso realmente que este Tribunal
esteja atento a isso e que crie at uma agenda federativa. Acho
importante que possamos pensar nisso para realmente valorizarmos
esse elemento da democracia, pensarmos que federao significa
tambm diviso de poderes no plano vertical.

Outro desafio que toca LRF remonta sua origem, visto que as peculiaridades
das contas pblicas da Unio, dos Estados, Distrito Federal e Municpios no foram

193
Informaes disponveis no http://oglobo.globo.com/brasil/pezao-defende-flexibilizacao-da-lei-de-responsabilidade-
fiscal-17724614. Acessado em 06 de novembro de 2015.
194
INTERVENO FEDERAL. Pagamento de precatrio judicial. Descumprimento voluntrio e intencional.
No ocorrncia. Inadimplemento devido insuficincia transitria de recursos financeiros. Necessidade de
manuteno de servios pblicos essenciais, garantidos por outras normas constitucionais. Precedentes. No se
justifica decreto de interveno federal por no pagamento de precatrio judicial, quando o fato no se deva a
omisso voluntria e intencional do ente federado, mas a insuficincia temporria de recursos financeiros . (STF.
IF n 5.114 - RS, rel. Ministro Czar Peluso, DJe 06/09/2012)

140
adequadamente contempladas pela lei195. Assim que promulgada, o eminente
Desembargador do Tribunal do Rio de Janeiro, Jess Torres Pereira Junior, em palestra
proferida sobre o tema, bem destacou que a LRF inspirou-se na lei de responsabilidade
fiscal da Nova Zelndia de 1994, mas sua elaborao no foi devidamente zelosa com
as adaptaes necessrias s especificidades do Estado brasileiro, onde l-se:

A quase cpia teria de apresentar alguns tropeos. A Nova Zelndia


Estado unitrio, no uma federao. De sorte que, quando a
nossa Lei de Responsabilidade Fiscal concentra nas mos do Governo
Federal, do Ministrio da Fazenda, do Banco Central e do Tribunal
de Contas um somatrio de poderes fiscalizatrios, est seguindo
o modelo de Estado unitrio, no de Estado federal. Tambm no
foi por outra razo que se sucederam, perante o Supremo Tribunal
Federal, aes diretas declaratrias de inconstitucionalidade
argindo a incompatibilidade dessa lei com a Constituio de uma
Repblica Federativa. E tambm no foi por outra razo que o
Supremo Tribunal Federal se viu em apuro para examinar uma
dessas ADINs, exatamente aquela que arga que algumas solues
adotadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal no eram conciliveis
com Estado federativo. Como, por exemplo, a soluo que estabelece
exatamente os mesmos percentuais de limites de despesas para todos
os Estados da Federao e todos os Poderes constitudos.196

Assim, a Unio, com todo o prestgio e protagonismo que lhe foi conferido pela
Constituio Federal em matria de competncia tributria e repartio de receitas,
e Estados e Municpios, ricos ou pobres, industrializados ou no, urbanos ou rurais,
sujeitam-se aos mesmos parmetros de planejamento financeiro e praticamente s
mesmas restries para realizao de despesas, estabelecendo-se uma uniformizao
195
Manoel Gonalves Ferreira Filho, ao comentar o caput do art. 169 da Constituio, escreveu, antes da LRF, na
vigncia da Lei Camata I, que: Limites s despesas de pessoal. A Constituio de 1967 procurou impedir que
os Estados, os Municpios e a prpria Unio despendessem a maior parte de sua receita em despesas de pessoal.
Com isso quis obrigar essas trs entidades a aplicar em despesas de capital que normalmente redundam em
acrscimo de riqueza. O texto promulgado em 1967 (art. 66, 42) estabelecia o limite de cinqenta por cento das
receitas correntes para os gastos com pessoal, tanto para a Unio como para os Estados e Municpios. Das receitas
correntes, estipulava a norma. Dessa forma, somente a metade do percebido pela Unio, ou pelos Estados ou
Municpios, como receita patrimonial, tributria e industrial, na forma do art. 11, 1, da Lei n. 4.320, de 17 de
maro de 1964, excluda, portanto, a chamada receita de capital (v. art. 11, 2, da citada Lei n. 4.320), podia ser
aplicada em despesas de pessoal. O texto estabelecido pela Emenda Constitucional n. 1, de 17 de outubro de 1969,
sem abandonar o princpio, deu-lhe maior flexibilidade. De fato, hoje a Constituio prev que lei complementar
fixe o limite para as despesas de pessoal, levando em conta, certamente, diferentes fatores que influem sobre
esse dispndio. de se supor que essa lei complementar reconhea a disparidade de situao entre os diversos
Estados e Municpios brasileiros, sem lhes impor um molde nico e rgido, como o fazia o art. 66, 4, da redao
promulgada em 24 de janeiro de 1967. essa a soluo da Lei Magna em vigor. Hoje tal Lei Complementar a de
n. 82/95 (Comentrios Constituio Brasileira de 1988, vol. 2, Ed,. Saraiva, 1999, p. 165/6).
196
Palestra proferida no Seminrio Aspectos Multidisciplinares da Lei de Responsabilidade Fiscal realizado na
EMERJ em 25/05/2001. In PEREIRA JUNIOR, Jess Torres. Revista EMERJ, v. 4, n 15, 2001, p. 64.

141
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

de tratamento incompatvel com a nossa dimenso continental, ou seja, com as


desigualdades regionais e sociais verificveis no conjunto federativo.

CONCLUSO

Sendo assim, alm de desafios concernentes regulamentao de dispositivos,


reviso de regras que no foram devidamente implementadas conforme seu propsito
original ou mesmo a incluso de dispositivos acerca de fenmenos contemporneos,
impossveis de terem sido previstos em 2000; dois desafios parecem-nos prementes
LRF, a saber: (i) sua interpretao e aplicao jungida a realidade econmico-
financeira vigente no pas; bem como (ii) a busca de uma conciliao da LRF com a
forma federativa do Estado brasileiro, elevada a clusula ptrea em nossa Constituio
Democrtica de 1988 (art. 60, 4, inciso I).
Portanto, para alm da tarefa de lege ferenda posta ao Congresso Nacional e mesmo
ao Poder Executivo; o Judicirio, mxime o Colendo Supremo Tribunal Federal, h
de desempenhar importante papel na busca do aperfeioamento e na suplantao dos
desafios que ora se apresentam para a melhor aplicao da LRF.
Trata-se de demanda inerente ao desenvolvimento econmico sustentado, que h
quinze anos motivou o advento da LRF, e que, novamente, na ordem do dia, aponta
para a importncia de que se busque a melhor concretizao desse importante marco
da boa governana de nossas contas pblicas.

142
LRF NO RS: RESULTADOS DESSES 15 ANOS
E O TESTE FRENTE CRISE ATUAL*

CEZAR MIOLA197

INTRODUO: PRINCIPAIS ASPECTOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Com fundamento de validade nos princpios da legalidade, da moralidade, da


publicidade e da eficincia (art. 37, caput, da Constituio da Repblica), bem como
no artigo 163 da Lei Maior, que estabelece a necessidade de se regulamentar a matria
relativa a finanas pblicas por meio de lei complementar, foi editada, em 4 de maio
de 2000, a Lei Complementar Federal n 101/2000, mais conhecida como a Lei de
Responsabilidade Fiscal ou simplesmente LRF, um verdadeiro divisor de guas e cdigo
de conduta gerencial no que diz respeito sade financeira do Estado.
A Lei, a primeira sobre a matria no mbito dos Estados emergentes, foi concebida
no contexto de diversas reformas em curso no Pas, voltadas estabilizao da economia
e da moeda brasileira, por meio de cortes de despesas e aumentos de receitas, sobretudo
as de origem tributria. Buscava-se abandonar uma cultura de gerenciamento divorciado
de transparncia e planejamento, resultando em permanente desequilbrio das contas
pblicas.
Assim, a LRF nasceu para permitir um maior controle, tanto pelo governo quanto
pela sociedade, sobre as entradas e as sadas de recursos pblicos, bem como para
solidificar a moralidade e a responsabilidade na realizao das receitas e das despesas,
estas as principais causas do aumento do mencionado dficit e, consequentemente, da
dvida pblica. Seu objetivo , portanto, induzir a gesto fiscal responsvel e, com ela,
concretizar e viabilizar a perpetuao da estabilizao econmica em longo prazo. Para
tanto, foram estabelecidos diversos limites e regras balizadores da gesto dos recursos
pblicos, assim como sanes aos entes federativos para os casos de descumprimento
aos preceitos legais.
A atuao responsvel no campo da gesto fiscal, anunciada no artigo inaugural
da LRF, tornou-se obrigao para todos os entes federativos, includos os poderes,
rgos e entidades governamentais, com exceo das instituies que, embora integrem
a Administrao Pblica Indireta, no dependem dela para custeio de suas despesas
correntes ou de capital.

197
Presidente do Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul.

143
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Entre os instrumentos de planejamento, um dos principais pilares da lei, encontra-


se a exigncia de que a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) seja acompanhada dos
chamados Anexos de Metas e Riscos Fiscais (art. 4). O primeiro consiste na proposio
de metas de receita, despesa, resultados primrio e nominal e dvida lquida para
respectivo exerccio e os dois seguintes, indicando a previso do quanto de recurso
o Poder Pblico poder contar no referido perodo e definindo as possibilidades de
gastos. No mesmo sentido, a Lei Complementar prev a necessidade de se demonstrar
em anexo da Lei Oramentria Anual (LOA) sua compatibilidade em relao s metas
estabelecidas na LDO (art. 5). J no Anexo de Riscos Fiscais, so avaliados os riscos
capazes de afetar as contas pblicas e informadas as providncias a serem adotadas,
na hiptese de frustrao das expectativas em relao s receitas ou aumento das
despesas incialmente prevista.
A LRF (arts. 5, 1 e 4, 16 e 17) refora outra importante regra da ao planejada,
j albergada na Constituio da Repblica (art. 167, II, V e VII): trata-se da previso no
oramento de uma fonte de custeio para todas as aplicaes e despesas nele consignadas.
Nesse diapaso e especificamente sobre as receitas, a Lei Complementar n 101/2000
impe como condio para a responsabilidade na gesto fiscal a efetiva arrecadao de
todos os tributos da competncia constitucional do ente da federao (art. 11). Para
sua renncia, estabelece diversos requisitos, visando a evitar que o ato no prejudique
o cumprimento das obrigaes assumidas pelo ente (art. 14).
No mbito dos gastos, so estabelecidos limites da receita corrente lquida para a
realizao da despesa total com pessoal, objetivando a conteno dos dispndios com
a mquina administrativa (arts. 19 e 20). Para o controle desse tipo de despesa, a Lei
determina a verificao dos gastos a cada quadrimestre e estabelece medidas a serem
adotadas quando as despesas atingem 95% do limite ou excedem o teto, bem como
sanes para o caso de no haver a reconduo aos parmetros fixados nos prazos
legais (arts. 22 e 23).
No captulo referente ao endividamento, a LRF (art. 30) prev a fixao de limites
globais para o montante da dvida consolidada da Unio, dos Estados e dos Municpios
e da dvida mobiliria da Unio. Da mesma forma como ocorre quanto s despesas com
pessoal, a norma estabelece o controle quadrimestral da evoluo da dvida, bem como
sanes e medidas para sua reconduo aos limites definidos, nos casos de excesso
(art. 31). O mesmo se d em relao concesso de garantias e contragarantias em
operaes de crdito, sejam elas internas ou externas, disciplinadas no artigo 40 da Lei.
Ainda sobre o tema, a LRF (art. 42) veda que titulares de poderes e rgos, nos
ltimos dois quadrimestres de seus mandatos, contraiam obrigaes de despesa que
no possam ser cumpridas integralmente dentro dele, ou que tenham parcelas a serem

144
pagas no exerccio seguinte sem que haja suficiente disponibilidade em caixa para
esse efeito. A regra importante para evitar o comprometimento de gestes futuras.
No que diz respeito transparncia e ao controle, outro importante ponto basilar
da Lei Complementar n 101/2000, cabe o registro de que a LRF inaugurou a exigncia
de disponibilizao na internet de instrumentos de transparncia da gesto fiscal tais
como: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas
e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o
Relatrio de Gesto Fiscal (art. 48 e seguintes).
Em 27 de maio de 2009 foi publicada a Lei Complementar n 131, que conferiu nova
redao ao pargrafo nico do artigo 48 da LRF e acrescentou ao respectivo texto o
artigo 48-A. Por meio dessas modificaes, a LC n 101/2000 passou a exigir que rgos
e entidades disponibilizassem, em tempo real e em meios eletrnicos de acesso pblico,
informaes pormenorizadas sobre sua execuo oramentria e financeira, isto ,
dados sobre suas receitas e despesas. A aplicao das alteraes introduzidas pela LC
n 131/2009 deu-se de forma progressiva, tendo sido conferidos prazos diferenciados
para que fossem implementadas (art. 73-B da LRF). Desde maio de 2013, todos os
entes das trs esferas de governo esto sujeitos ao seu cumprimento.
Os dispositivos modificados e includos pela LC n 131/2009 foram regulamentados
pelo Decreto Federal n 7.185/2010, o qual, ao dispor sobre o padro mnimo de
qualidade do sistema integrado de administrao financeira e controle, no mbito
de cada ente da Federao estabeleceu alguns conceitos e regras de aplicao da Lei.
Para a fiscalizao da gesto fiscal, a LRF refora as competncias e atribuies
do Poder Legislativo, dos Controles Internos de cada poder, do Ministrio Pblico
e, principalmente, dos Tribunais de Contas, os quais devero atentar, entre outros
aspectos, para o cumprimento das metas e dos percentuais mximos estabelecidos
para o endividamento e os gastos com pessoal, bem como para a adoo de medidas
visando ao ajuste de contas conforme a Lei e as peas oramentrias.
Alm disso, exige a demonstrao e a avaliao do cumprimento das metas fiscais
de cada quadrimestre pelo Executivo em audincia pblica realizada em comisso
especfica das Casas Legislativas (art. 48, pargrafo nico). Esse instrumento de controle
viabiliza o monitoramento, pela Administrao, do seu desempenho fiscal e, caso se
verifique que faltaro recursos, permite que ela busque, em tempo adequado, a reduo
e a otimizao dos gastos ou o aumento da arrecadao, sem comprometer a qualidade
e o alcance dos servios pblicos prestados.
A principal sano para o descumprimento das regras e limites fixados na LRF
trata-se da restrio de acesso s transferncias voluntrias, isto , a proibio de
recebimento de recursos de outro ente da federao, a ttulo de cooperao, auxlio

145
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

ou assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional ou legal


(arts. 11, pargrafo nico; 23, 3, I; 25; 31, 2; 51, 2; e 37-C). Dessa penalidade,
possvel extrair que a Lei de Responsabilidade Fiscal foi pensada em maior grau
para os Estados e os Municpios198, j que a Unio atua apenas como repassadora de
verbas para os demais entes polticos. Nesse sentido, cabe o registro de que o Governo
Federal no instituiu, at hoje, o chamado Imposto sobre Grandes Fortunas, de forma
que sua gesto fiscal no poderia ser considerada responsvel luz dos requisitos do
artigo 11 da LRF. No entanto, o fato no repercute na prtica, j que a sano prevista
pela norma (vedao de recebimento de transferncias voluntrias) ineficaz em
relao a tal ente.
Outras penalidades referem-se vedao de se obter garantia, direta ou indireta,
de outro ente e de se contratar operaes de crdito, notadamente nos casos de
extrapolao e no reconduo aos limites da despesa total com pessoal e da dvida
consolidada (arts. 23, 3, I; 31, 2; e 51, 2). Ainda, de acordo com o artigo 40,
5, so nulas as garantias concedidas acima dos limites fixados pelo Senado Federal.
A registrar o fato de que eventuais sanes em relao ao gestor responsvel foram
previstas na Lei Federal n 10.028/2000, chamada de Lei dos Crimes Fiscais, embora
tambm institua infraes de natureza administrativa.
Conforme j mencionado, os Tribunais de Contas desempenham um importante
papel no monitoramento da arrecadao das receitas e da realizao das despesas da
Administrao Pblica, competindo-lhe alert-la sobre: a) a necessidade de limitao
de empenho nos casos em que se verificar a possibilidade de no cumprimento das
metas fiscais estabelecidas na LDO; b) a ultrapassagem do patamar de 90% dos limites
fixados para o montante da despesa total, das dvidas consolidada e mobiliria, das
operaes de crdito e da concesso de garantia; c) o desrespeito aos tetos definidos
em lei para os gastos com inativos e pensionistas; d) fatos que comprometam os custos
ou os resultados dos programas ou indcios de irregularidades na gesto oramentria.
A seguir, so apresentados alguns dos dados colhidos pelo Tribunal de Contas do
Estado do Rio Grande do Sul199 durante a vigncia da Lei de Responsabilidade Fiscal,
com o objetivo de demonstrar a medida da aderncia por parte dos Municpios gachos
s exigncias estabelecidas pelo marco legal.
Quanto ao Estado do Rio Grande do Sul, dadas as suas especificidades, a matria
no objeto de anlise neste artigo.

198
Outro exemplo de tratamento anti-isonmico diz com a ausncia de fixao de limite para endividamento para a
Unio por meio de Resoluo do Senado, existindo apenas para Estados e Municpios.
199
Fonte: Estatstica de Gesto Fiscal dos Municpios do RS produzida pelo TCE-RS. Disponvel para acesso pblico
em www.tce.rs.gov.br, na seo relativa ao controle social.

146
ANLISE QUANTO AO CUMPRIMENTO DA LRF PELOS MUNICPIOS DO RS

a) Obedincia aos limites para despesa total com pessoal


De acordo com a Constituio da Repblica (art. 169), a despesa com pessoal
ativo e inativo dos trs entes federativos no poder exceder os limites estabelecidos
em lei complementar. Para os Municpios, a LRF estabeleceu o percentual de 60% da
receita corrente lquida (art. 19).
Para fins de clculo, computado como despesa total com pessoal o somatrio dos
gastos do ente da Federao com os servidores ativos e inativos, relativos a mandatos
eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com
quaisquer espcies remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variveis,
subsdios, proventos da aposentadoria, reformas e penses, inclusive adicionais,
gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos
sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de previdncia. Incluem-se,
nessa soma, ainda, alguns valores gastos com terceirizao de mo-de-obra (art. 18).
De outro lado, so excludas do referido conceito as despesas referentes s
indenizaes nos casos de demisso de servidores ou empregados, aos incentivos
demisso voluntria, a parcelas remuneratrias de perodo anterior ao de competncia
e devidas por fora de deciso judicial, bem como aos inativos custeadas por recursos
provenientes da arrecadao de contribuio dos segurados, oriundos do regime geral
de previdncia em ateno ao princpio da reciprocidade e das receitas diretamente
arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade (art. 19, 1).
O perodo de apurao corresponde ao lapso de um ano, compreendendo o ms
em referncia e os 11 imediatamente anteriores (art. 18, 2).
O TCE-RS acompanha a evoluo das despesas totais com pessoal desde a entrada
em vigor da Lei de Responsabilidade fiscal, em 2000, quando a norma era obedecida
por 83,08% dos Municpios do RS. A taxa de observncia chegou a 99,19% dos entes
locais em 2008. Em dezembro de 2014, encontrava-se em 96,38%, sendo que, entre
as possveis causas para essa diminuio, est a queda da arrecadao no ambiente de
crise econmica que tem se vivenciado nos ltimos anos e, de outro lado, a rigidez dos
gastos pblicos. A arrecadao repercute no clculo da receita corrente lquida que,
por sua vez, base para a aplicao do percentual que limita os gastos em referncia.

b) Obedincia aos limites da dvida consolidada


Segundo o artigo 29, I, da LRF, a dvida consolidada compe-se das obrigaes
financeiras do ente da federao, assumidas para amortizao em prazo superior a doze
meses e decorrentes de leis, contratos, convnios ou tratados e operaes de crdito.

147
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Para atender s determinaes do artigo 52, VI, da Constituio da Repblica,


bem como do artigo 30, I, da Lei em foco, o Senado Federal fixou em 120% da receita
corrente lquida o limite global para o montante da dvida dessa natureza (art. 3, II,
da Resoluo n 40/2001 do Senado Federal).
Os dados do TCE-RS evidenciam uma alta taxa de atendimento a essa regra desde
2000, chegando a 100% dos Municpios do RS em 2006, o que se manteve inalterado
desde ento.

c) Obedincia aos limites para operaes de crdito


Em relao aos limites para operao de crdito, fixados em 16% (internas e
externas) e 7% (antecipao de receita oramentria) da receita corrente lquida
(arts. 52, VII, da CR; 30, I, da LRF; e 7 e 10, da Resoluo n 43/2001 do Senado
Federal), no houve desatendimento registrado desde a entrada em vigor da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Conforme o artigo 29, II, da LRF, so operaes de crdito os compromissos
financeiros assumidos em razo de mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de
ttulo, aquisio financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes
da venda a termo de bens e servios, arrendamento mercantil e outras operaes
assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.

d) Obedincia aos limites de concesso de garantia


O mesmo se observou quanto ao limite para concesso de garantias e contragarantias,
fixadas em 32% da receita corrente lquida (arts. 52, VIII, da CR; 30, I, da LRF; e 9,
pargrafo nico, da Resoluo n 43/2001 do Senado Federal), apresentando taxa de
atendimento de 100% desde o exerccio de 2000.
As garantias so conceituadas pela LRF (art. 29, V) como compromisso de
adimplncia de obrigao financeira ou contratual assumida por ente da federao
ou entidade a ele vinculada.

e) Obedincia regra relativa a restos a pagar


Pela regra do artigo 42 da LRF, avaliou-se o percentual de Municpios cujos Prefeitos
encerraram o mandato sem cumprir integralmente as obrigaes com repercusso
financeira assumidas nos ltimos dois quadrimestres do mandato e que no deixaram
recursos suficientes em caixa para quit-los. De acordo com os dados do TCE-RS, em
2008, 106 (21,5%) entes locais encontravam-se nessa situao de desatendimento,
passando para 184 (37,2%) no final do mandato seguinte, em 2012.

148
Neste ponto, a LRF busca evitar que os entes, principalmente as Municipalidades,
superestimem suas receitas no oramento, utilizando essa prtica como um mecanismo
de endividamento facilitado. Explica-se: ao se empenhar despesas para as quais no
h receita efetiva (apenas as superestimadas), h a postergao do pagamento para
o exerccio seguinte, por meio da incluso da despesa no prximo oramento sob a
rubrica restos a pagar. Dessa forma, o ente endivida-se sem a necessidade de preencher
maiores exigncias ou formalidades legais. Quando esse instrumento utilizado no
ltimo ano de mandato, o gestor acaba por gerar uma perda de liquidez financeira
imediata, prejudicando a administrao de seu sucessor, exatamente o que o artigo
42 da LRF objetivou impedir.
Para alm da anlise das despesas empenhadas nos ltimos 8 meses do mandato,
o TCE-RS tambm acompanha anualmente a situao do equilbrio financeiro, isto
, a relao entre as disponibilidades em caixa e os montantes inscritos em restos a
pagar, tudo com fundamento no 1 do artigo 1 da Lei. No caso de se verificar a
existncia de insuficincia financeira, o Tribunal analisa essa situao em relao s
contas apresentadas na concluso do mandato da ltima administrao, buscando aferir
se, nesses casos, h reduo da referida insuficincia, a indicar esforos no sentido da
efetivao do equilbrio financeiro durante o perodo de exame. Apenas aqueles que
apresentam aumento de insuficincia recebem avaliao negativa por parte do TCE-
RS quanto observncia ao princpio do equilbrio financeiro.
Nesse sentido, pronunciou-se a Corte de Contas gacha no Relatrio e parecer
prvio sobre as contas do Governador do Estado do exerccio de 2004200, entendimento
tambm aplicado na seara municipal:

Quanto ao Poder Executivo, no exame das informaes constantes


do Demonstrativo das Disponibilidades de Caixa, constata-se
a Insuficincia Financeira de Recursos, para a cobertura das
despesas pendentes de pagamento, ainda que R$ 120,335 milhes
em empenhos no liquidados (fl. 125, Processo n 2145-0200/04-
6) tenham sido cancelados no exerccio.
Verificou-se, tambm, a prescrio de Restos a Pagar Processados
e No Processados no montante de R$ 70,416 milhes, sendo
R$ 57,240 milhes de Recursos Livres e R$ 13,176 milhes de
Recursos Vinculados (Demonstrativo dos Restos a Pagar, coluna
Prescries, fl. 185, Processo n 2145-0200/04-6).

200
RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Contas do Estado. Relatrio e parecer prvio sobre as contas do
Governador do Estado: exerccio de 2004. Relator: Hlio Saul Mileski. Porto Alegre: TCE-RS, 2005. Disponvel
em:<http://www1.tce.rs.gov.br/portal/page/portal/tcers/consultas/contas_estaduais/contas_governador/pp_
completo2004.pdf> Acessado em: 13/11/2015.

149
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

(...)
Na presente anlise, deve ser considerada, entretanto, a situao
conjuntural do Estado que, em 04-05-2000, data da edio da
LC n 101/2000, j enfrentava um alto grau de endividamento,
envolvendo dvidas de curto e longo prazo, alm do fato de a
referida Lei no ter estabelecido normas de procedimento que
equalizasse o pagamento dessas dvidas, sem inviabilizar a ao
do Estado no exerccio de suas funes.
Alm disso, como j referido por este Tribunal em Pareceres de anos
anteriores, o Estado continua apresentando dficit oramentrio
estrutural (execuo da Receita e da Despesa), cujo reflexo se d
no montante da Dvida a Curto Prazo (Restos a Pagar Processados
e No Processados) e nas Disponibilidades Financeiras.

Dos dados que seguem, percebe-se, de modo geral, uma evoluo do nmero de
Municpios que no atendem ao aludido princpio durante cada mandato (p. ex., no
perodo de 2009 a 2012, passou-se de 86 entes para 172; em relao s administraes
municipais atuais, de 2013 para 2014, j possvel verificar um aumento de 36
Municpios que no observam o princpio).

f) Obedincia s regras de transparncia: receita e despesa em tempo real


Quanto transparncia, destacam-se as regras consubstanciadas no artigo 48, II, e
48-A da LRF, includo pela Lei Complementar n 131/2009, que exige a divulgao, em
meios eletrnicos de acesso pblico e em tempo real, de informaes pormenorizadas
sobre a execuo oramentria e financeira, especialmente:

I quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras


no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao,
com a disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do

150
correspondente processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado,
pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento e, quando for
o caso, ao procedimento licitatrio realizado;
II quanto receita: o lanamento e o recebimento de toda a
receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos
extraordinrios.

A norma tornou-se obrigatria para todos os Municpios a partir de 2013,


apresentando os Municpios taxas de atendimento superiores a 90% para a grande
maioria dos itens exigidos pela Lei. A seguir, o detalhamento das informaes apuradas
pelo TCE-RS:

DESPESA 2013 2014 2015


1) Nmero e o valor de empenho, liquidao e pagamento
No 1% 4% 4%
ND 1
5% 0% 0%
Sim 94% 96% 96%
2) Classificao oramentria, especificando a unidade oramentria,
a funo, a subfuno, a natureza da despesa e a fonte dos recursos
No 2% 6% 5%
ND 5% 0% 0%
Sim 92% 94% 95%
3) Pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento
No 1% 4% 4%
ND 5% 0% 0%
Sim 94% 96% 96%
4) Procedimento licitatrio, bem como sua dispensa ou
inexigibilidade
No 3% 5% 5%
ND 5% 0% 0%
Sim 92% 95% 95%
5) Bem fornecido ou servio prestado
No 1% 5% 5%
ND 5% 0% 0%
Sim 93% 95% 95%
6) Atualizao da informao
No 2% 15% 8%
ND 5% 0% 0%
Sim 93% 85% 92%

201
ND: portal no disponvel no momento da consulta.

151
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

RECEITA 2013 2014 2015


1) Natureza da receita
No 5% 4%
Sim 95% 96%
2) Previso dos valores da receita
No 2% 5% 5%
ND 5% 0% 0%
Sim 93% 95% 95%
3) Valores da arrecadao, inclusive recursos extraordinrios
No 1% 5% 4%
ND 5% 0% 0%
Sim 94% 95% 96%
4) Atualizao das informaes
No 16% 8%
Sim 84% 92%

CONSIDERAES FINAIS

inegvel que a Lei de Responsabilidade Fiscal representa um marco no extenso


e significativo processo de mudanas nas finanas pblicas do Brasil. A norma foi
concebida em um contexto de turbulncias econmicas e de adoo de medidas
pelo Governo Federal para reverter o desequilbrio nessa seara, em resposta a
presses externas, notadamente provocadas pelo Fundo Monetrio Internacional
(FMI), e internas, em face do clamor pblico pelo restabelecimento da moralidade
administrativa.
Quinze anos se passaram desde sua publicao e, no que diz respeito aos Municpios
do Estado do Rio Grande do Sul, os dados apresentados demonstram que, de uma
forma geral, houve boa adeso dos entes locais a seus dispositivos, mormente no
que diz respeito observncia dos limites de despesa com pessoal (obedecidos por
96,38% dos Municpios do RS), da dvida consolidada (atendido por 100% deles),
das operaes de crdito e concesses de garantias (taxa de atendimento de 100%
para ambos). Mais que isso, possvel concluir que os limites estabelecidos pela LRF
podem ser considerados elevados, uma vez que j eram atendidos pela maior parte
dos Municpios quando da entrada em vigor da Lei Complementar, surtindo efeitos
apenas em relao queles tidos por mais problemticos, com despesas e dvidas em
patamares altssimos. A exceo fica por conta do cumprimento da regra do artigo 42
da Lei Complementar, relativa aos restos a pagar, cuja taxa de atendimento decaiu
de 78,5% (2008) para 62,8% (2012), bem como do princpio do equilbrio financeiro,
tendo sido verificado aumento do nmero de Municpios que no o observam ao
longo de cada gesto.

152
Constatou-se, ainda, aumento da transparncia em relao s despesas e s receitas
realizadas pelos entes locais, inclusive por meio da disponibilizao de informes na
rede mundial de computadores, conforme estabelece o artigo 48-A da Lei. Atualmente,
100% dos Executivos possuem stio prprio, sendo que as taxas de atendimento das
exigncias introduzidas LRF pela Lei Complementar n 131 em 2009 encontram-se
acima do patamar de 90%.202
No entanto, considerando o atual contexto de crise econmica vivenciada no mbito
da Unio e de grande parte dos Estados e dos Municpios brasileiros, seguro dizer
que o processo de mudana antes referido no chegou ao fim.
Nos ltimos cinco anos (2009 a 2014), o Pas passou por dois exerccios de fracos
desempenhos econmicos, com variao do Produto Interno Bruto (PIB) de -0,33%
em 2009 e de 0,10% em 2014. Em 2015, a crise econmica assumiu novos contornos:
recentemente, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) informou que a
economia brasileira registrou retrao 1,9% no segundo trimestre de 2015, em relao
aos trs meses anteriores, e o Brasil entrou na chamada recesso tcnica, que ocorre
quando a economia registra dois trimestres seguidos de queda (de janeiro a maro
deste ano, o PIB teve baixa de 0,7%).203 Os reflexos desse cenrio econmico evidente,
sobretudo no caso dos Municpios, considerando que muitos deles no dispem de
receitas prprias representativas e, portanto, dependem fortemente das transferncias
federais e estaduais para fazer frente a seus compromissos. Alis, essa situao de
arrecadao encontrada em uma parcela grande de entes locais, por si s, demonstra
a necessidade de se avanar no que diz respeito gesto fiscal responsvel.
A propsito, o Tribunal de Contas do RS (TCE-RS), em parceria com o Tribunal
de Justia, o Ministrio Pblico e o Ministrio Pblico de Contas gachos editaram em
2014 a Cartilha de Racionalizao da Cobrana da Dvida Ativa Municipal, sugerindo
uma srie de providncias tendentes a aumentar a arrecadao local por meio do
aprimoramento da cobrana da dvida ativa ainda na fase administrativa, inclusive
por meio da utilizao de protestos extrajudiciais.204
Ainda sobre os instrumentos da LRF, cabe destacar a importncia de seus dispositivos
referentes Lei de Diretrizes Oramentrias, especialmente no que diz respeito aos
Anexos de Metas e Riscos Fiscais. Trata-se de instrumentos de ao planejada, valiosos

202
RIO GRANDE DO SUL, Tribunal de Contas. Anlise Quanto ao Atendimento s Exigncias da Lei
Complementar n 131/2009 e da Lei de Acesso Informao (Lei Federal n 12.527/2011) 2015. Disponvel
em: < http://portal.tce.rs.gov.br/portal/page/portal/tcers/publicacoes/estudos/avaliacao_portais_rs> Acessado
em: 12/11/2015.
203
Disponvel em: <http://g1.globo.com/economia/mercados/noticia/2015/09/mercado-preve-contracao-maior-
do-pib-em-2015-e-2016.html > Acessado em: 26/09/2015.
204
RIO GRANDE DO SUL. Cartilha de Racionalizao da Cobrana da Dvida Ativa Municipal - 2014. Disponvel
em: http://www.tjrs.jus.br/site/imprensa/destaques/doc/Cartilha_racionalizacao_dez_2014.pdf . Acessado em:
12/11/2015.

153
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

para a suavizao dos efeitos da oscilao econmica e sua repercusso nas finanas
pblicas, sendo possvel aventar, portando, sobre a existncia de espao para melhoria
em relao a suas efetivas aplicaes. Mais que isso, tambm preciso reconhecer que
Lei ainda carece de aperfeioamento e regulamentao no ponto, inclusive quanto
definio de alguns conceitos imprecisos constantes na Lei, de forma a potencializar
os benefcios decorrentes da normativa (p. ex., como proceder no caso de se projetar
desequilbrio entre a receita estimada e as despesas previstas quando da edio do
oramento anual?). O mesmo se diga em relao ao conselho de gesto fiscal (art.
67), haja vista sua fundamental importncia para o acompanhamento e a avaliao,
de forma permanente, da poltica e da operacionalidade da gesto fiscal, gerando
maior integrao entre os entes da federao por meio da realizao de estudos, da
disseminao de boas prticas e da padronizao de normas e modelos de prestao
de contas e demonstrativos.
Em complemento, ainda que se fale em uma satisfatria limitao de despesas e
obedincia aos patamares mximos de endividamento, necessrio ponderar a respeito
do impacto da qualidade do gasto pblico no cenrio de crise. Ou seja, cabe questionar
sobre o acerto de um projeto, uma obra, um programa ou uma ao de governo a partir
de seus resultados, ainda que estes se apresentem adequados do ponto de vista legal.
O mesmo se d a respeito de licitaes e contratos, ainda que o certame obedea a
todas as exigncias de suas normas regulamentadoras e que no haja irregularidade ou
superfaturamento na execuo do respectivo contrato. Em alguns casos, alis, sequer
possvel dimensionar os reais resultados das medidas, como ocorre em relao a
determinadas renncias fiscais, no obstante todo o seu disciplinamento na LRF, que
no ponto tambm merece maior detalhamento e rigidez. Em concluso, tem-se que,
para alm da mera anlise de conformidade, inclusive em relao Lei em comento,
preciso avaliar, no momento da realizao de despesas, as prioridades das demandas
que geram custos e o retorno dos investimentos a serem realizados, quer seja no mbito
econmico como no de qualidade de vida para as pessoas.
No que diz respeito ao controle e fiscalizao do cumprimento da LRF, desponta
a necessidade de se valorizar e qualificar o Controle Interno dos Municpios, visando
ao seu fortalecimento.
E, muito embora os dados referentes gesto do patrimnio pblico sejam
colocados disposio da sociedade, ainda h espao para melhoria no que se refere
transparncia. Com efeito, necessrio avanar em relao desburocratizao para
acesso a dados e servios pblicos e, principalmente, quanto exposio dos informes,
de modo que sejam de fcil localizao e compreensveis para todos. Adicionalmente,
importante que se estimule o acesso informao pelos cidados e, em consequncia,
o exerccio do controle pela prpria sociedade.

154
Nesse sentido e buscando contribuir para a consolidao da cultura da transparncia,
o TCE-RS lanou a campanha Transparncia: faa essa ideia pegar. A iniciativa tem
por objetivo sensibilizar os gestores pblicos a divulgarem informaes sobre a gesto
de recursos governamentais no ambiente virtual, de forma a ampliar as possibilidades
de autofiscalizao e de controle social. Para tanto, criou o Prmio Boas Prticas de
Transparncia na Internet, que consiste na entrega de um diploma e na disponibilizao
de um selo digital para os Poderes Executivos e Legislativos Municipais considerados
transparentes de acordo com 88 itens estabelecidos em normativa prpria, a partir
do Texto Constitucional, da Lei de Acesso Informao e da Lei de Responsabilidade
Fiscal. Em relao ao estmulo ao controle social, foram promovidas aes educativas,
por meio de capacitaes e palestras, bem como divulgados vdeos institucionais,
com a participao voluntria de figuras pblicas, que se propuseram a explicar, de
maneira prtica e acessvel, a importncia da transparncia. A campanha tambm
inclui a produo de spots de rdio, cartazes, banners, adesivos para carros, cartilhas
e folders, estes, contendo informaes didticas sobre o tema.205
Para concluir, possvel afirmar que a LRF vem cumprindo seu papel no sentido
de trazer subsdios legais para a conteno de eventuais atuaes abusivas por parte
dos gestores, a gerarem maior desequilbrio nas contas pblicas, onerando as geraes
futuras. De fato, a sociedade est melhor com ela, do que sem. Entretanto, a Lei, por
si s, no se mostra suficiente para consolidar a cultura da gesto fiscal responsvel
na Administrao Pblica brasileira. Alm de ser preciso avanar em relao
regulamentao e ao aprimoramento da prpria Lei, h espao para melhoria quanto
efetivao do planejamento oramentrio, ao aumento da arrecadao visando
justia fiscal, qualidade do gasto, transparncia e aos limites (na verdade, a falta
de) estabelecidos para a Unio. Passados 15 anos da edio da LRF, j se alcanou uma
maturidade maior, mas tempo e h necessidade de se avanar...

REFERNCIAS

AFONSO, Jos Roberto. Consideraes sobre a LRF 10 anos depois. In: RIO DE
JANEIRO, Tribunal de Contas do Municpio. Revista TCMRJ. Ano 27, n. 45. Rio de
Janeiro: Tribunal de Contas de Santa Catarina, 2010, p. 10/12.

AGUIAR, Afonso Gomes. Lei de Responsabilidade Fiscal: questes prticas (Lei


Complementar n 101/00). Belo Horizonte: Frum, 2004.

205
Mais informaes sobre a campanha podem ser encontradas em www.tce.rs.gov.br/campanhatransparencia.

155
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa de 1988. Disponvel em: <http://


www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm> Acesso em:
12/11/2015.

___. Lei Complementar Federal n 101, de 04 de maio de 2000: estabelece normas


de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm> Acesso em: 12/11/2015.

___. Resoluo do Senado Federal n 40, de 2001: Dispe sobre os limites globais para
o montante da dvida pblica consolidada e da dvida pblica mobiliria dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios, em atendimento ao disposto no art. 52, VI e
IX, da Constituio Federal. Disponvel em: < http://legis.senado.gov.br/legislacao/
ListaTextoIntegral.action?id=242464> Acesso em: 12/11/2015.

___. Resoluo do Senado Federal n 43, de 2001: Dispe sobre as operaes


de crdito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
inclusive concesso de garantias, seus limites e condies de autorizao, e d outras
providncias. Disponvel em: < http://legis.senado.gov.br/legislacao/ListaTextoIntegral.
action?id=221548> Acesso em: 12/11/2015.

FIORAVANTE, Dea Guerra; PINHEIRO, Maurcio Mota Saboya; VIEIRA, Roberta


da Silva. Lei de Responsabilidade Fiscal e Finanas Pblicas Municipais: Impactos
sobre Despesas com Pessoal e Endividamento. Disponvel em: < http://www.ipea.gov.
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GATTRINGER, Joo Luiz. A Lei de Responsabilidade Fiscal: principais aspectos. In:


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Tribunal de Contas do Municpio. Revista TCMRJ. Ano 27, n. 45. Rio de Janeiro:
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MILESKI, Helio Saul. O Controle da Gesto Pblica. Belo Horizonte: Frum, 2011.

RIO GRANDE DO SUL, Tribunal de Contas. Anlise Quanto ao Atendimento s


Exigncias da Lei Complementar n 131/2009 e da Lei de Acesso Informao

156
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Disponvel em: <http://www.tjrs.jus.br/site/imprensa/destaques/doc/Cartilha_
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___. Tribunal de Contas do Estado. Relatrio e parecer prvio sobre as contas do


Governador do Estado: exerccio de 2004. Relator: Hlio Saul Mileski. Porto Alegre:
TCE-RS, 2005. Disponvel em: < http://www1.tce.rs.gov.br/portal/page/portal/tcers/
consultas/contas_estaduais/contas_governador/pp_completo2004.pdf> Acessado em:
13/11/2015.

157
A CONTRIBUIO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PARA A
CONSTRUO DOS PORTAIS DA TRANSPARNCIA

CLUDIO SMIRNE DINIZ206

Resumo: A publicidade indispensvel ao regime republicano. O fundamento est


em que o poder advm do povo, porm seu exerccio est condicionado ao acesso
s informaes suficientes para a participao nas decises polticas. Sendo assim,
a Lei de Responsabilidade Fiscal, fundada, sobretudo, na transparncia, propicia
o controle democrtico sobre o trabalho dos agentes pblicos e, da mesma forma,
confere aos cidados os instrumentos necessrios para lhes permitir a participao
efetiva, em igualdade de condies, na tomada de decises coletivas. Intenciona-se
destacar a necessidade de expanso dos canais de comunicao entre o governo e a
sociedade, de forma a viabilizar o acesso s informaes pblicas, priorizando-se a
divulgao espontnea dos dados, especialmente por meio dos denominados Portais
da Transparncia.

Palavras-chave: Publicidade. Administrao Pblica. Lei de Responsabilidade Fiscal.


Portais da Transparncia. Controle Social.

Sumrio: 1. Introduo. 2. Fundamentos. 3. A divulgao de informaes pelos meios


eletrnicos. 4. Concluso. 5. Referncias.

1. INTRODUO

A publicidade dos atos governamentais e dos atos administrativos, tratada


constitucionalmente como princpio, da essncia do regime republicano. O
fundamento est em que o poder conferido pelo povo, porm este apenas o exercer
efetivamente, caso tenha acesso s informaes suficientes para a participao nas
decises polticas.
Sendo assim, o acesso informao propicia o controle democrtico sobre o trabalho
dos agentes pblicos e, da mesma forma, oportuniza aos cidados os instrumentos

206
Promotor de Justia (MPPR). Mestre e Doutor em Direito (PUC-PR). Professor de Direito Administrativo.

159
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

necessrios para lhes permitir a participao efetiva, em igualdade de condies, na


tomada de decises coletivas.
Alm de seu carter republicano, a publicidade ou a transparncia, em sua acepo
mais contempornea, constitui-se em instrumento fundamental para a efetividade
da democracia material207 e para o exerccio indispensvel do controle sobre a
Administrao Pblica. Por isso, o ordenamento jurdico no Estado democrtico
assenta-se no princpio geral da transparncia, devendo o sigilo ser excepcional e
justificado208.
Considera-se, ainda, o progresso tecnolgico como fator catalisador para a
transparncia dos atos administrativos. De fato, a tecnologia da informao (TI)
capaz de viabilizar o acesso, por todos os cidados, s informaes sobre assuntos
pblicos com grande celeridade.
Intenciona-se, com o presente ensaio, destacar a necessidade de expanso dos
canais de comunicao entre o governo e a sociedade, de forma a permitir o acesso s
informaes pblicas, priorizando-se a divulgao espontnea dos dados, pela prpria
Administrao, especialmente por meio dos Portais da Transparncia, disciplinados
pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Alis, este tratamento dado matria talvez tenha
sido uma das grandes contribuies oferecidas nestes quinze anos de vigncia da Lei.

2. FUNDAMENTOS

O direito de ter acesso informao encontra-se previsto em diversos tratados e


convenes internacionais, dos quais o Brasil signatrio209.
207
Pode-se denominar 'democracia material' a que se realiza no apenas pela satisfao de formalidades
procedimentais para a escolha dos polticos, mas pela adoo de novos instrumentos de participao para as
escolhas das polticas e para a confirmao de que elas esto sendo executadas a contento (MOREIRA NETO,
Diogo de Figueiredo. Juridicidade, pluralidade normativa, democracia e controle social. In: VILA, Humberto
(Org.). Fundamentos do Estado de Direito. Estudos em homenagem ao Professor Almiro do Couto e Silva. So
Paulo: Malheiros, 2005, p. 109).
208
Exemplifica-se: em sesso administrativa realizada em 10.4.2013, o Supremo Tribunal Federal revogou, por
maioria, o art. 2 da Resoluo 458/2011 - que determina a identificao dos investigados apenas pelas iniciais dos
nomes e sobrenomes na autuao de inquritos -, para conferir publicidade ao nome completo dos investigados
nos inquritos em tramitao naquela Corte.
209
Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948 (art. 19): Todo ser humano tem direito liberdade de
opinio e expresso; este direito inclui a liberdade de, sem interferncia, ter opinies e de procurar, receber e
transmitir informaes e ideias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras. Conveno das
Naes Unidas contra a Corrupo de 2005 (arts. 10 e 13): Cada Estado-parte dever (...) tomar as medidas
necessrias para aumentar a transparncia em sua administrao pblica (...) procedimentos ou regulamentos
que permitam aos membros do pblico em geral obter (...) informaes sobre a organizao, funcionamento e
processos decisrios de sua administrao pblica (...). Declarao Interamericana de Princpios de Liberdade
de Expresso de 2000 (item 4): O acesso informao mantida pelo Estado constitui um direito fundamental
de todo indivduo. Os Estados tm obrigaes de garantir o pleno exerccio desse direito. Pacto Internacional
dos Direitos Civis e Polticos de 1992 (art. 19): Toda pessoa ter direito liberdade de expresso; esse direito
incluir a liberdade de procurar, receber e difundir informaes e ideias de qualquer natureza (...).

160
Na ordem jurdica interna, o acesso s informaes constitui-se em direito
fundamental: todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena
de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da
sociedade e do Estado (CF, art. 5, XXXIII).
Ainda no plano constitucional, se de um lado se est a assegurar o direito ao
cidado, de outro est a instituir uma nova Administrao Pblica, marcada por
inegveis avanos, dentre os quais a definio de uma srie de balizamentos estruturais
que conferem transparncia gesto pblica, em direta decorrncia do princpio
constitucional da publicidade (CF, art. 37, caput).
Diversos marcos regulatrios procuram dar concretude ao mandamento
constitucional. Destaca-se, aqui, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000),
diploma normativo que representa uma nova etapa em termos de prudncia no mbito
das finanas pblicas, trazendo como mandamentos o planejamento, a elaborao,
a execuo oramentria e a prestao de contas, a partir de dois direcionamentos
fundamentais: a transparncia e a participao popular, ambos dependentes entre si.
Posteriormente, a Lei Complementar 131, de 27.05.2009, alterou a LC 101/2000
e ampliou as normas de transparncia. Assim, a Lei de Responsabilidade Fiscal, em
captulo prprio, trata da transparncia, do controle e da fiscalizao da gesto fiscal.
Em seus arts. 48 e 48-A, assim dispe:

Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos


quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos
de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes
oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio;
o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de
Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos.
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm
mediante:
I incentivo participao popular e realizao de audincias
pblicas, durante os processos de elaborao e discusso dos
planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos;
II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da
sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre
a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de
acesso pblico;
III adoo de sistema integrado de administrao financeira e
controle, que atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido
pelo Poder Executivo da Unio e ao disposto no art. 48-A.

161
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do pargrafo


nico do art. 48, os entes da Federao disponibilizaro a qualquer
pessoa fsica ou jurdica o acesso a informaes referentes a:
I quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades
gestoras no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua
realizao, com a disponibilizao mnima dos dados referentes
ao nmero do correspondente processo, ao bem fornecido ou
ao servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneficiria do
pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatrio
realizado;
II quanto receita: o lanamento e o recebimento de toda a
receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos
extraordinrios.

Institui, portanto, os denominados Portais da Transparncia, obrigatrios210 toda


Administrao Pblica, desde 27.05.2013 (LRF, art. 73-B)211. O no cumprimento das
exigncias previstas na legislao em questo, uma vez decorrido o prazo previsto
no art. 73-B, poder ensejar a sano de que trata o art. 23, 3, inc. I, da citada Lei
Complementar n 101/2000 impossibilidade de recebimento de qualquer transferncia
voluntria , conforme dispe o art. 73-C da mesma Lei: O no atendimento, at o
encerramento dos prazos previstos no art. 73-B, das determinaes contidas nos incisos
II e III do pargrafo nico do art. 48 e no art. 48-A sujeita o ente sano prevista no
inciso I do 3o do art. 23.
So excetuadas do dever de publicidade, as informaes que atinjam a intimidade
e a vida privada dos administrados (CF, art. 5, X e LX)212, assim como as hipteses em
que o sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade ( vida, segurana ou sade
da populao) e do Estado (soberania nacional, relaes internacionais, atividades de
inteligncia), conforme dispe o inc. XXXIII do art. 5 da Constituio Federal213.

210
Ficam estabelecidos os seguintes prazos para o cumprimento das determinaes dispostas nos incisos II e III
do pargrafo nico do art. 48 e do art. 48-A: I 1 (um) ano para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes; II 2 (dois) anos para os Municpios que tenham entre
50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes; III 4 (quatro) anos para os Municpios que tenham at
50.000 (cinquenta mil) habitantes. Pargrafo nico. Os prazos estabelecidos neste artigo sero contados a partir
da data de publicao da lei complementar que introduziu os dispositivos referidos no caput deste artigo.
211
Mais recentemente, a Lei de Acesso Informao (Lei 12.527/2011) consolida e define o marco regulatrio sobre
o acesso informao pblica, sob a guarda do Estado, ao estabelecer procedimentos para que a Administrao
responda a pedidos de informao do cidado. Sua aplicao nacional e se estende Administrao Pblica
direta e indireta e engloba todos os Poderes.
212
No mbito privado protege-se a intimidade como atributo personalssimo inalienvel (diritto di essere lasciato soli).
213
O art. 4 da Lei 8.159, de 08.01.1991 (que dispe sobre a poltica nacional de arquivos pblicos), reproduz o
mesmo comando. Outras restries impem-se publicidade como o respeito aos direitos ou reputao dos
demais e a proteo da segurana nacional, da ordem jurdica, ou da sade ou da moral pblicas (art. 13.2
da Conveno Americana sobre Direitos Humanos Pacto de San Jos da Costa Rica, ratificada pelo Brasil em
25.9.1992).

162
3. A DIVULGAO DE INFORMAES PELOS MEIOS ELETRNICOS

Retoma-se ao conceito de transparncia ativa para se destacar a divulgao pelos


meios eletrnicos. A Administrao Pblica, submetida ao princpio da publicidade,
no deve prestar informaes apenas quando provocada. Ao contrrio, exige-se
do administrador pblico que, de maneira regular e sistemtica, tome as medidas
necessrias para que naturalmente as informaes cheguem ao conhecimento da
populao.
Para tanto, deve a Administrao Pblica utilizar-se dos meios mais eficientes,
com o propsito de conferir pleno acesso s informaes pela populao, acerca do
que se sucede em seu ambiente interno. Dentre esses meios, sobressai a divulgao
de informaes pela internet, em tempo real, considerando, para esta determinao, a
ampla difuso que tal canal comunicativo atinge nos mais diversos segmentos sociais.
Nessa perspectiva, os portais da transparncia, disponveis pelos meios eletrnicos,
apresentam-se como a primeira ferramenta indispensvel para a concretizao do
direito de acesso. Neles devem constar, dentre outras informaes214: i) endereos e
telefones das unidades e horrios de atendimento; ii) dados gerais para acompanhamento
de programas, aes, projetos e obras; iii) informaes dirias sobre a execuo do
oramento; iv) recursos pblicos transferidos e sua aplicao; v) admisso, nomeao,
demisso, exonerao e aposentadorias de servidores e empregados pblicos, includos
os comissionados; vi) atos relacionados contratao de fornecedores e prestadores
de servios, incluindo os respectivos editais de licitao215.
A jurisprudncia tem delineado os contornos desses portais. O STF, por exemplo,
julgou constitucional a Lei 9.755/98, que dispe sobre a criao, pelo TCU, de stio
eletrnico de informaes sobre finanas pblicas, com dados fornecidos por todos
os entes federados. Aduziu-se, com fundamento de constitucionalidade, que o portal
teria o escopo de reunir as informaes tributrias e financeiras das diversas unidades
da federao, a fim de facilitar o acesso desses dados pelo pblico. Observou-se, ainda,
que os documentos declinados no art. 1 da norma questionada j seriam de publicao
obrigatria nos veculos oficiais de imprensa das diversas entidades federativas (STF.
ADI 2.198/PB. Rel. Min. Dias Toffoli. J. 11.04.2013).
Outro exemplo pode ser encontrado em julgamento proferido pelo Superior
Tribunal de Justia que entendeu que o nome de quem recebe um passaporte

214
No mbito do Estado do Paran, a Lei Complementar Estadual 137/2011 explicita o contedo mnimo dos
Portais da Transparncia: a) aquisies e locaes de bens mveis e imveis; b) doaes, cesses e operaes
financeiras de qualquer natureza; c) admisso, nomeao, demisso, exonerao e aposentadorias de servidores
e empregados pblicos, includos os comissionados; d) atos relacionados contratao de fornecedores e
prestadores de servios, incluindo os respectivos editais de licitao; e) atos relacionados gesto fiscal.
215
O Decreto 5.482, de 30.06.2005 regulamenta o Portal da Transparncia no mbito do Poder Executivo Federal.

163
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

diplomtico emitido por interesse pblico no pode ficar escondido do pblico. O


interesse pblico pertence esfera pblica e o que se faz em seu nome est sujeito ao
controle social, no podendo o ato discricionrio de emisso daquele documento ficar
restrito ao domnio do crculo do poder. A noo de interesse pblico no pode ser
linearmente confundida com razes de Estado, e, no caso concreto, incompatvel com
o segredo da informao (STJ. MS 16.179-DF. Rel. Min. Ari Pargendler. J. 09.04.2014).
De acordo com a sistemtica vigente, a abrangncia das informaes deve ser a mais
ampla possvel. Nesse sentido, a Lei de Acesso Informao enriquece o contedo dos
Portais, na medida em que adota a concepo da transparncia ativa, segundo a qual a
divulgao das informaes pblicas deve ser, tanto quanto possvel, espontnea, vale
dizer, independente de solicitao. Assim, institui-se a obrigao dos rgos pblicos,
por iniciativa prpria, publicar e tornar acessvel a todos as informaes sobre suas
atividades.
Depreende-se da que nos Portais devem conter os elementos expressamente
indicados na legislao e, alm disso, outras tantas informaes pblicas que possam ser
relevantes e, portanto, devem tambm ser espontaneamente disponibilizadas. A partir
disso, passa-se a enumerar o que, a princpio, deve constar dos Portais da Transparncia.

1. Informaes Gerais. A atividade administrativa exercida por vrias unidades de


poder que compem a estrutura estatal. Nesse sentido, imprescindvel que se conhea
a estrutura administrativa para o exerccio das funes do Estado, de forma, inclusive,
a possibilitar a imputao de responsabilidades pelas distores e/ou insuficincias
das polticas pblicas e pela poltica fiscal. necessrio, portanto, que se divulgue as
competncias administrativas e a estrutura organizacional, as leis e os atos normativos,
os dados para contato, os endereos oficiais, os horrios de atendimento e o modelo
de formulrio para pedido de informaes.

2. Informaes sobre Pessoal. Deve constar a relao dos servidores concursados,


lotao, horrio de expediente e responsvel pela superviso. O nome e a remunerao
das autoridades e dos servidores pblicos, com os respectivos cargos ou funes por
eles ocupados, alm da identificao dos rgos de sua formal lotao, so informaes
de interesse coletivo ou geral, impondo-se, portanto, a divulgao oficial desses dados
(TCU. Acrdo 590/2015-Plenrio. Rel. Min. Valmir Campelo).
Da mesma forma, a relao dos agentes pblicos no concursados (cargos em
comisso, terceirizados, cargos temporrios), lotao, horrio de expediente, responsvel
pela superviso e funo efetivamente exercida. Deve, ainda, ser informada a relao
dos servidores cedidos a outros rgos, indicando nome, cargo, rgo de origem e de
destino, declinando, tambm, que o responsvel pela remunerao.

164
No h ressalvas quanto a divulgao da remunerao de todos os agentes pblicos.
O STF, ao aplicar o princpio da publicidade administrativa, entendeu presente o dever
estatal de divulgar os atos pblicos. Destacou-se que a gesto da coisa pblica deveria
ser realizada com o mximo de transparncia, pois todos teriam direito a receber,
dos rgos pblicos, informaes de interesse particular ou geral, tendo em vista a
efetivao da cidadania, no que lhes competiria acompanhar criticamente os atos de
poder. Aduziu-se que a divulgao dos vencimentos brutos de servidores, a ser realizada
oficialmente, constituiria interesse coletivo, sem implicar violao intimidade e
segurana deles, uma vez que esses dados diriam respeito a agentes pblicos em
exerccio nessa qualidade (STF. SS 3.902. Rel. Min. Ayres Britto. J. 09.06.2011).
Nesse mesmo sentido:

CONSTITUCIONAL. PUBLICAO, EM STIO ELETRNICO


MANTIDO PELO MUNICPIO DE SO PAULO, DO NOME DE
SEUS SERVIDORES E DO VALOR DOS CORRESPONDENTES
VENCIMENTOS. LEGITIMIDADE.
1. legtima a publicao, inclusive em stio eletrnico mantido
pela Administrao Pblica, dos nomes dos seus servidores e do
valor dos correspondentes vencimentos e vantagens pecunirias.
2. Recurso extraordinrio conhecido e provido. (STF. Rec. Extr.
652.777-SP. Rel. Min. Teori Zavascki. J. 23.04.2015)

Devem ser ainda inseridos os valores referentes s verbas de representao, de


gabinete e reembolsveis de qualquer natureza, assim como relatrio mensal consolidado
referentes s verbas de representao, de gabinete, reembolsos, discriminados pelo
nome, cargo, e lotao do agente, com indicao dos documentos relativos aos
pagamentos.

3. Informaes sobre a atividade financeira e fiscal. Em matria de atividade


financeira e fiscal, a informao adequada exige a divulgao da documentao
oramentria, das contas definitivas e outros relatrios fiscais, de forma a abranger
integralmente as atividades oramentrias e extraoramentrias. Nesse sentido, devem
estar disponveis: i) a Lei do Plano Plurianual; ii) a Lei de Diretrizes Oramentrias;
iii) a Lei Oramentria Anual e suas respectivas emendas, a exemplo dos crditos
suplementares, alm dos dados constantes da Lei 9.755, de 16.12.98, que dispe sobre a
criao de homepage na Internet, pelo Tribunal de Contas da Unio, para divulgao
dos dados e informaes; iv) resultados e previses; v) passivos eventuais, renncias
fiscais e atividades parafiscais; vi) dvidas e ativos financeiros.

165
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Alm disso, deve constar o relatrio anual das contas de dotaes oramentrias
e balanos anuais; a prestao de contas, acompanhada do respectivo parecer prvio,
que dever evidenciar o desempenho da arrecadao em relao previso, destacando
as providncias adotadas no mbito da fiscalizao das receitas, bem como as demais
medidas para incremento das receitas tributrias e de contribuies (LRF, arts. 56 a 58);
o relatrio resumido da execuo oramentria, a cada bimestre, sobre a arrecadao
da receita e a realizao da despesa, valores referentes ao refinanciamento da dvida
imobiliria, receitas de operaes de crdito e despesas com amortizaes de dvidas
(LRF, arts. 52 e 53); e o relatrio de gesto fiscal, quadrimestral, contendo comparativos
dos limites relativos despesa total com pessoal, dvida consolidada e mobiliria,
concesso de garantias, operaes de crdito, com indicao das medidas corretivas
adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos limites, com demonstrativo, no
ltimo quadrimestre, do montante da disponibilidade de caixa em 31 de dezembro e
inscries em restos a pagar (LRF, arts. 54 e 55).

4. Informaes sobre os processos licitatrios. As informaes sobre os processos


licitatrios devem estar disponveis, inclusive os casos de dispensa e de inexigibilidade,
com a justificativa para a contratao direta e o respectivo parecer jurdico, alm de
avisos e editais de licitao, contratos e aditivos, convnios e licitaes abertas, em
andamento e j realizadas, com as peas principais.

5. Receitas e despesas. Primeiramente, devem estar acessveis as movimentaes


bancrias, destacando-se, quanto a isto, a inexistncia de sigilo bancrio, dada a
natureza pblica dos recursos, conforme orientao do Supremo Tribunal Federal
(STF. MS 21.729. Rel. Min. Nri da Silveira. J. 05.10.1995).
Quanto s despesas, devem estar disponveis todos os atos praticados pelas
unidades gestoras no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao,
com a disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do correspondente
processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneficiria
do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatrio realizado (LRF, art.
48-A). Deve constar, ainda: a) o valor do empenho, liquidao e pagamento; b) o
nmero do correspondente processo da execuo, quando for o caso; c) a classificao
oramentria, especificando a unidade oramentria, funo, subfuno, natureza da
despesa e a fonte dos recursos que financiaram o gasto; d) a pessoa fsica ou jurdica
beneficiria do pagamento, inclusive nos desembolsos de operaes independentes
da execuo oramentria, exceto no caso de folha de pagamento de pessoal e de
benefcios previdencirios.
Quanto s receitas, deve-se publicar o lanamento e o recebimento de toda a
receita das unidades gestoras, inclusive referentes a recursos extraordinrios (LRF,

166
art. 48-A), indicando-se, no mnimo: a) previso; b) lanamento; e c) arrecadao,
inclusive referente a recursos extraordinrios.
Segundo a Lei, esses dados devem ser disponibilizados em tempo real. Todavia, de
acordo com o Decreto n 7.185/2010216, que regulamenta a LC n 131/2009, a expresso
tempo real significa que as informaes devem estar disponveis at o primeiro
dia til subsequente data do registro contbil no sistema adotado pelo municpio,
sem prejuzo do desempenho e da preservao das rotinas de segurana operacional
necessrios ao seu pleno funcionamento.

6. Informaes sobre o patrimnio do ente. Das informaes deve constar o


patrimnio do ente, descrevendo-se os bens mveis e imveis de sua propriedade, o
local em que se encontram e se esto em funcionamento ou uso.
Devem ser declinadas as obras em andamento, assim como os respectivos
cronogramas, se este vem sendo cumprido, o nome da empresa que est executando
e os responsveis pela sua fiscalizao.

7. Informaes sobre as verbas indenizatrias. Por fim, as verbas indenizatrias


devem estar disponibilizadas. Importa a meno de que o STF concedeu a ordem em
mandado de segurana, para determinar o acesso aos comprovantes apresentados pelos
senadores para recebimento de verba indenizatria. Ressaltou que as referidas verbas
destinar-se-iam a indenizar despesas direta e exclusivamente relacionadas ao exerccio
da funo parlamentar. Sua natureza pblica estaria presente tanto na fonte pagadora, o
Senado Federal, quanto na finalidade, vinculada ao exerccio da representao popular.
Nesse contexto, a regra geral seria a publicidade e decorreria de um conjunto de normas
constitucionais, como o direito de acesso informao por parte dos rgos pblicos
(CF, art. 5, XXXIII), especialmente no tocante documentao governamental (CF,
art. 216, 2), o princpio da publicidade (CF, art. 37, caput e 3, II) e o princpio
republicano (CF, art. 1), do qual se originariam os deveres de transparncia e prestao
de contas, bem como a possibilidade de responsabilizao ampla por eventuais
irregularidades (STF. MS 28.178/DF. Rel. Min. Roberto Barroso. J. 04.03.2015).
Em relao ao pagamento de dirias, deve constar expressamente o valor recebido,
o motivo e a data da viagem, o destino da viagem, o meio de transporte utilizado e
o respectivo custo, alm dos gastos com cartes corporativos, conforme deciso do
Superior Tribunal de Justia:

216
Dispe sobre o padro mnimo de qualidade do sistema integrado de administrao financeira e controle, no
mbito de cada ente da Federao, nos termos do art. 48, pargrafo nico, inciso III, da Lei Complementar n. 101,
de 4 de maio de 2000, e d outras providncias.

167
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

MANDADO DE SEGURANA. ADMINISTRATIVO.


DIREITO DE ACESSO INFORMAES. ART. 5o., XXXIII
DA CONSTITUIO FEDERAL. LEI 12.527/2011 (LEI DE
ACESSO S INFORMAES). DADOS RELATIVOS A
GASTOS COM CARTO CORPORATIVO DO GOVERNO
FEDERAL. INTERESSE PBLICO E SOCIAL. PRINCPIOS DA
PUBLICIDADE E TRANSPARNCIA. PARECER MINISTERIAL
PELA CONCESSO DA ORDEM. ORDEM CONCEDIDA.
1. O no fornecimento dos documentos e informaes a respeito
dos gastos efetuados com carto corporativo do Governo Federal,
com os detalhamentos solicitados, constitui ilegal violao ao
direito lquido e certo do impetrante, de acesso informao
de interesse coletivo, assegurando pelo art. 5, inciso XXXIII da
Constituio Federal e regulamentado pela Lei 12.527/2011 (Lei
de Acesso Informao).
2. Inexiste justificativa para manter em sigilo as informaes
solicitadas, pois no se evidencia que a publicidade de tais questes
atente contra segurana do Presidente e Vice-Presidente da
Repblica ou de suas famlias e nem isso restou evidenciado nas
informaes da digna Autoridade.
3. A transparncia das aes e das condutas governamentais no
deve ser apenas um flatus vocis, mas sim um comportamento
constante e uniforme; de outro lado, a divulgao dessas
informaes seguramente contribui para evitar episdios lesivos
e prejudicantes; tambm nessa matria tem aplicao a parmia
consagrada pela secular sabedoria do povo, segundo a qual
melhor prevenir, do que remediar. (STJ. MS 20.895. Rel. Min.
Napoleo Nunes Maia Filho. J. 12.11.2014).

Por fim, registra-se que o contedo dos portais estar permanentemente em


transformao, buscando o aperfeioamento, quer pelo tratamento jurisprudencial que
o tema venha a receber, quer pelas necessidades dos cidados, quer, especialmente, pela
adoo de mtodos inovadores que permitam a melhor assimilao do que se divulga.

4. CONCLUSO

A transparncia, no restam dvidas, constitui-se em fator inibidor da corrupo,


por possibilitar a fiscalizao dos atos da Administrao Pblica e fomentar a
participao popular, inclusive no processo de elaborao e execuo dos oramentos
pblicos. E para o aprimoramento poltico, reala-se, a informao dotada do mais

168
destacado relevo, pois sua oferta traduz-se na matria-prima para a construo de um
ambiente verdadeiramente democrtico, por meio da participao cidad, tendente a
ser gradativamente mais qualificada.
E, para tanto, antes de mais nada, assegura-se a informao, porque o processo
de comunicao indispensvel prpria democracia. Quanto mais transparncia
houver, maior consolidao democrtica se conquistar. Sob outro prisma, por meio
da transparncia, podero ser superadas as evidentes fragilidades da democracia
representativa. E, enfim, fato que o cidado deve estar preparado para agir diretamente
no processo poltico diante destas vicissitudes. Por evidente, os Portais da Transparncia
constituem-se em instrumento essencial neste processo.
Pode-se concluir, portanto, que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000, com
as alteraes trazidas pela LC 131/2009), em seus quinze anos de vigncia, representou
um marco na gesto pblica nacional, trazendo a ela inestimveis contribuies,
assumindo o protagonismo para uma mudana de concepo da gesto, pautando-se
pela consequencialidade dos atos geradores de despesas e pela transparncia em relao
quilo que, apesar de ser confiado ao Estado, pertence a todos.

5. REFERNCIAS

HOMERCHER, Evandro. T. O princpio da transparncia: uma anlise dos seus


fundamentos. Interesse Pblico IP. Belo Horizonte, ano 10, n. 48, mar./abr. 2008.

LIMBERGER, Tmis. Transparncia Administrativa e Novas Tecnologias: o dever de


publicidade, o direito de ser informado e o princpio democrtico. Revista Interesse
Pblico IP. Belo Horizonte, ano 8, n. 39, set./out., 2006.

MILESKI, Helio Saul. A transparncia da Administrao Pblica ps-moderna e o


novo regime de responsabilidade fiscal. Interesse Pblico IP, Belo Horizonte, ano 12,
n. 62, jul./ago. 2010. Disponvel em: <http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.
aspx?pdiCntd=68803>. Acesso em: 09 nov. 2015.

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Juridicidade, pluralidade normativa,


democracia e controle social. In: VILA, Humberto (Org.). Fundamentos do Estado
de Direito. Estudos em homenagem ao Professor Almiro do Couto e Silva. So Paulo:
Malheiros, 2005.

PASQUALINI, Alexandre. Lei de Responsabilidade Fiscal e transparncia. Biblioteca


Digital Interesse Pblico IP. Belo Horizonte, ano 12, n. 64, nov./dez. 2010. Disponvel

169
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

em: <http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=70923>. Acesso em:


06 nov. 2015.

ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Princpios Constitucionais da Administrao Pblica.


Belo Horizonte: Del Rey, 1994.

RODRIGUES, Joo Gaspar. Publicidade, transparncia e abertura na administrao


pblica. RDA Revista de Direito Administrativo, Belo Horizonte, v. 266, mai./ago. 2014.
Disponvel em: <http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=139644>.
Acesso em: 4 mar. 2015.

170
FORA NORMATIVA DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL,
EQUILBRIO ORAMENTRIO E LIMITES JURDICOS S
FUNES ORAMENTRIAS

DANIEL GIOTTI DE PAULA217

Sumrio: 1. Introduo. 2. A noo de direitos e deveres fundamentais sob perspectiva


das finanas pblicas. 3. O mito da ao pblica desinteressada e as funes do
oramento. 4. Finanas Pblicas entre Contabilidade, Direito e Economia. 5. Equilbrio
oramentrio como princpio, regra ou poltica? 6. Alguns elementos argumentativos
a favor da possibilidade de oramento deficitrio. 7. guisa de concluso.

1. INTRODUO

A viso tradicional sobre oramentos indica que o dficit sempre vedado no


ordenamento jurdico.
No se duvida de que o equilbrio oramentrio seja desejvel, pois indica que
no se est arrecadando em demasia, nem que se est em um ambiente de plena
irresponsabilidade.
O artigo 1, da LRF estabelece como requisito para a gesto financeira responsvel
o equilbrio das contas pblicas, mas resta saber se haveria um princpio constitucional
do equilbrio oramentrio.
No entanto, dando o status normativo devido ao equilbrio nas contas pblicas,
sugere-se que o empate entre gastos e despesas no se mostra a melhor soluo sempre
e do ponto de vista substancial.
Como as funes alocativa e distributiva trazem questes substanciais importantes,
impem razes aptas a afastar, em algum grau, o postulado do equilbrio nas contas
pblicas.
Essa liberdade de conformao na feitura do oramento exige, porm, o atendimento
de especial nus argumentativo, como se ver ao longo do texto.

217
Doutorando em Finanas Pblicas, Tributao e Desenvolvimento pela UERJ, Procurador da Fazenda
Nacional, Coordenador da Ps-Graduao em Direito Tributrio do IDS e do INTEJUR, Professor-
convidado dos Programas de Ps-Graduao lato sensu da FGV-Rio, PUC-Rio, PUC-Minas e LFG.

171
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

2. A NOO DE DIREITOS E DEVERES FUNDAMENTAIS SOB PERSPECTIVA DAS


FINANAS PBLICAS

A discusso sobre finanas pblicas, h muito, no pode se dar apenas sob aspecto
formal. A posio subalterna dada ao Direito Financeiro, o desinteresse pelas questes
substanciais sobre as finanas pblicas, a premissa de que o oramento seria meramente
lei formal e no passvel de controle de constitucionalidade, no so mais adequadas
realidade social e ao direito positivado.
fato consensual que as Constituies contemporneas trazem um catlogo
privilegiado de direitos fundamentais. No se discute mais a fundamentabilidade dos
direitos sociais, e as funes dos Estados se alargam a ponto de se propor a incluir um
contingente imenso de pessoas aqum da linha de pobreza, como no caso brasileiro.
Esse movimento de valorizao dos direitos fundamentais, paulatinamente, revelou
a importncia das finanas pblicas, a partir de estudos que revelam os custos dos
direitos fundamentais e das polticas pblicas (SUNSTEIN; HOLMES, 2011:63), bem
como a existncia de um dever fundamental de pagar tributos (NABAIS, 2002).
A dogmtica tributria e financeira contemporneas apostam na aproximao
entre finanas pblicas e tributao. Tal movimento, por bvio, no terminou, nem
algo universal. Embora citemos autores da tradio norte-americana e europeia, cujos
sistemas jurdicos so diversos o primeiro tendo uma Constituio liberal e sem direitos
sociais expressos; o segundo, com Constituies sociais ou socializantes -, a crena na
possibilidade de o mercado ou o Estado gerarem os bens sociais necessrios bem diversa.
Do ponto de vista substancial, a lgica para saber quem e quanto deve receber
prestaes estatais e de que quem e quanto deve custear para as despesas pblicas no
se resolve apenas no mbito da legalidade.
O Direito Tributrio, pela dogmtica da maioria dos pases europeus, volta-se para
a capacidade contributiva, como um filtro capaz de aquilatar quem e o quanto algum
pode realmente contribuir com as despesas pblicas.
A capacidade contributiva objetiva indica, assim, que os signos presuntivos de
riqueza configuram o universo de contribuintes e de fatos geradores dos tributos. A
capacidade contributiva subjetiva traz a discusso sobre qual a carga fiscal que classe
de contribuintes e contribuintes individualmente podem suportar. O sentido subjetivo
liga o debate a temas de justia tributria, como o de saber critrios para escolher entre
progressividade e proporcionalidade, a criao de tributos sobre grandes fortunas e,
ainda, a opo entre tributar mais capital ou trabalho.
Trata-se, portanto, de uma discusso intensa sobre o melhor arranjo institucional
da tributao.

172
Pelo lado da concesso de direitos fundamentais e polticas pblicas, em sistemas
jurdicos como o brasileiro, que fizeram opo clara pela incluso de setores da
sociedade, a prpria existncia da capacidade contributiva como legitimao dos
tributos criados indica que nem todas as necessidades sociais podem ser satisfeitas.
Alm de se pesquisar, nos limites do Direito, quais direitos e polticas pblicas
existem, o oramento se mostra o balizador de quem receber, de fato, as prestaes
estatais.
No se desconhece que uma viso mais abrangente, que sobrecarregaria o Estado,
indicaria que as prestaes estatais deveriam ser garantidas a todas as pessoas, em
alguns casos e a depender do ordenamento jurdico a sade direito de todos -,
ou dependeria da efetiva necessidade das pessoas.
Supera essa discusso, que foge ao escopo deste artigo, a doutrina diverge sobre
a aplicao da reserva do possvel s prestaes estatais, embora j se possa dizer que
existe um consenso sobre a tese dever possuir lastro emprico. No pode o ente poltico,
simplesmente, alegar a insuficincia de recursos, sem mostrar o oramento, um balano
de como tem sido executado, dados sobre a arrecadao no exerccio financeiro etc.
Algumas decises judiciais tm optado por criar obrigao ao ente de cumprir uma
prestao estatal sem previa dotao oramentria, muitas vezes sequer sem indicar
uma possvel fonte para criao de um crdito adicional.
Se assim , seria possvel cogitar de um oramento deficitrio, impondo uma
obrigao ao ente poltico de melhorar a arrecadao ou contrair emprstimos pblicos
ao longo do exerccio financeiro?
A dogmtica financeira tem insistido na existncia do equilbrio oramentrio
como um dever, distinguindo-se se ele prima facie (princpio) ou conclusivo (regra),
sem se esquecer a possibilidade de ser uma diretriz ou meta a cumprir.
Esse problema deixou de habitar o altiplano terico. Recentemente, aps o Governo
federal enviar um oramento deficitrio, o relator do projeto de lei oramentria federal
de 2016, deputado Ricardo Barros (2015) prope o corte de R$ 10 bilhes de reais do
programa de Bolsa Famlia, impedindo o ingresso de novos beneficirios, continuando
as novas famlias a receber os recursos.
Assim, o oramento o meio para as escolhas polticas e jurdicas, em torno
das prestaes estatais, realizar-se. Do ponto de vista econmico-poltico, as funes
alocativas, distributivas e estabilizadora importam para a configurao do arranjo
institucional.
Pode ele ser deficitrio? Para comear a responder, deve-se desvelar o mito de que
as aes estatais so desinteressadas e visam, sempre, ao atendimento dos interesses
pblicos.

173
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

3. O MITO DA AO PBLICA DESINTERESSADA E AS FUNES DO ORAMENTO

O Estado, para seu regular funcionamento, baseia-se em uma fico, a de que a


ao pblica visa ao interesse de todos. Para aqueles que acreditam que a realidade
social , ontologicamente, poltica, as solues institucionais tomadas com grande
frequncia seriam aquelas que interessam a quem governa.
No se quer dizer que a realidade social seja construda apenas por quem detm
o poder em um dado momento. Mas se pode conjecturar que boa parte das decises
institucionais se do alm dos limites jurdicos e de outras constries, como as de
moralidade social e poltica.
Frederick SCHAUER (2011: 481) afirma que a legalidade no tem sido razo
suficiente para o curso de ao das pessoas, de modo que os agentes polticos e os
cidados condenam as caractersticas ilcitas das polticas que se opem em bases
substanciais, mas ignoram todas as ilegalidades das polticas que defendem. Mais do
que isso, alguns agentes polticos, presidentes norte-americanos, simplesmente seguem
sua interpretao do Direito.
Nessa atuao alm da constrio ordinria que o Direito estabelece, fica claro
que a ao estatal observe interesses parciais e apenas de alguns grupos privilegiados.
No raro, a economia, seguindo-se a lgica do que faticamente possvel, reorganiza
os arranjos institucionais tambm, afastando-os do que se esperaria da representao
recebida pelas classes polticas em eleies e das prprias fontes sociais do Direito.
Adota-se a premissa, ento, de que boa parte da realidade social construda,
ontologicamente, pelo subsistema poltico, sem desconhecer que os subsistemas
jurdico e econmico tambm influenciam.
As funes tradicionalmente dadas ao oramento alocativa, distributiva e
estabilizado partem de uma anlise funcional, sendo categorias que no indicam,
propriamente, um regime jurdico, mas as escolhas poltico-econmicas feitas, ainda
que nos limites do Direito.
Joo CATARINO (2008:455), tratando da ao pblica, explica que os governos
atendem ao anseio do eleitorado por polticas sociais redistributivas, ao mesmo
tempo em que contemplam as reivindicaes de benefcios dos governos por grupos
socialmente mais estruturados
A funo alocativa no pode se dar no vcuo jurdico, como se o gasto pblico
alocado na lei oramentria fosse legitimo, por natureza. No mero ato de vontade.
Entendendo-se como possvel o auto-interesse ser o mvel dos governantes
(CATARINO, 2008:457), algo que no se pode descuidar de que a moralidade privada

174
tambm orienta os cidados, prtica que Ricardo Lobo TORRES (2005:31), com base
em Oliveira Vianna e Ricardo Vlez Rodrguez, chama de atitude oramentvora.
Trata-se de identificar contribuintes que vivem sombra do Fisco, procurando
sempre aumentar os seus ganhos na via dos incentivos fiscais e das renncias de receita
(TORRES, 2005:31).
A tentativa de conter essa imoralidade na gesto de recursos pblicos se d pelo
artigo 14, da Lei de Responsabilidade Fiscal, mas embora seja bem elaborada e traga
requisitos formais interessantes no controle dos benefcios e incentivos fiscais, falta,
ainda, um maior controle substancial por parte dos tribunais de contas e do judicirio.
Quanto funo distributiva, a prpria forma como os sistemas tributrios nacionais
se estrutura revela uma preocupao substancial com mecanismos de redistribuio
dos recursos carreados pelo Estado.
Modelos mais identificados com o liberalismo poltico criticam a racionalidade
de se redistribuir riqueza pela atuao estatal.
Joo CATARINO (2008: 458) afirma que dados empricos demonstram que os trs
quartos de sculos de polticos assumidamente redistributivas no foram suficientes
para que a distribuio de rendimento, antes de impostos, seja hoje menos desigual.
Thomas PIKETTY (2014:427) demostra, tambm, que os nveis de desigualdade
no incio de sculo XXI se comparam aos existentes em outros momentos de grave
concentrao de renda, como os de 1910, num quadro de antecedentes histricos de
1929 e das duas Grandes Guerras.
Joo CATARINO (2008:457), ainda, coloca que a redistribuio no permite a
adeso social que se esperaria desse projeto de arranjo institucional, pois a experincia
demonstra que cada um de ns incapaz de identificar a sua posio no sistema, quer
como contribuinte, quer como beneficirio lquido de bens e servios
Sob esse prisma, afirma, ento, que a redistribuio poltica no menos impessoal e
arbitrria do que aquela feita por instituies e pessoas privadas (CATARINO, 2008: 458).
Todavia, ser que a tese da reduo da funo distributiva seria uma ideia fora de
lugar no direito brasileiro?
Mundialmente, observam-se trs fenmenos: 1. reduo de gastos sociais; 2.
aumento da fatia do rendimento nacional para os Estados; 3. proliferao de direitos
fundamentais.
O movimento de incremento de direitos fundamentais tem sido uma constante no
Brasil, desde a promulgao da Constituio de 1988. Ao mesmo tempo, se eles possuem
custos, gera uma necessidade de que o rendimento nacional para os Estados aumente.

175
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

A reduo dos gastos sociais pode se dar, primeiramente e de forma mais bvia,
pela diminuio da arrecadao em momentos de crise. Alm disso, a criao de outras
prioridades, juridicamente, pode implicar a necessidade de os gastos sociais diminuam.
No existe dvida de que a funo alocativa o que identifica, ontologicamente, o
propsito de um oramento: fixar despesas. Tambm patente que a funo distributiva
ou redistributiva advm da incorporao de valores, princpios e direitos fundamentais
nos textos jurdicos, de modo que tambm pode ser remetida ao direito.
Existe um dever de que o oramento se preste a alocar as receitas pblicas para
prestaes estatais necessrias, mas esse dever, de certa forma, tambm temperado
pela funo estabilizadora do oramento.
Nesse sentido, rejeitam-se as polticas oramentrias despesistas, defende-se
o restricionismo oramental e se reabilita o postulado do equilbrio oramentrio
(CABRAL: 2008: 464-466).
O postulado do equilbrio oramentrio, para alguns autores, teria sido
constitucionalizado no Brasil, o que merece reflexo mais detida a frente.

4. FINANAS PBLICAS ENTRE CONTABILIDADE, DIREITO E ECONOMIA

A constitucionalizao das finanas pblicas no Brasil no fato isolado. Como


j apontei em outro texto (PAULA, 2015), na Alemanha assiste-se a um movimento
de aumento da regulao das finanas pblicas pela via constitucional.
Se isso pode ser visto como uma valorizao do Direito Financeiro, no se pode
desconsiderar que cristalizar a questo das finanas pblicas no mrmore de um texto
constitucional (PIKETTY, 2014) implica tentar simplificar um processo complexo,
como o de definio dos gastos pblicos.
Inicialmente e no texto constitucional, no foi feita, expressamente, a opo por
um oramento equilibrado.
Segundo Eduardo Bastos Furtado de MENDONA (2010:234):

A rigor, a Constituio no contm norma expressa que impea o


Executivo de elaborar um projeto de oramento deficitrio e admite
expressamente, como no poderia deixar de ser, a contratao
de operaes de crdito. O equilbrio das finanas pblicas
uma medida de responsabilidade fiscal, hoje decorrente de lei
complementar. O que a Constituio probe que o legislador
modifique o projeto para criar o dficit.

176
Interessante que, nesse aspecto, reconhece-se ao Executivo a possibilidade de
propor oramento com dficit, sem prejuzo da possibilidade de o Legislativo corrigir. O
que no poderia o legislativo transformar o oramento superavitrio em deficitrio. A
prpria forma como o Legislativo pode mudar o oramento indica essa impossibilidade
lgica.
Estando no plano infraconstitucional, a Lei Federal n. 4320/64 e a LC 101/2001
regulamentaram as finanas pblicas, determinando requisitos formais sobre como o
projeto de lei e o oramento devam ser apresentados.
Ocorreu, ao longo do tempo, um processo de incorporao ao direito positivo
dos requisitos da contabilidade pblica. Essa opo por formalizar critrios de
contabilizao representou um avano nas finanas pblicas, pois a ausncia de uma
forma especfica para feitura da pea oramentria permitia que as autoridades ajam
de forma arbitrria, conduzindo a gesto das receitas e despesas pblicas sem atender
a interesses pblicos.
Entendida as relaes entre Direito e Contabilidade nas Finanas Pblicas, passa-
se a relao entre Direito e Economia. Invocando-se a teoria dos sistemas de Niklas
Luhmann, pode-se conjecturar que os subsistemas da contabilidade (receitas/despesas)
e do direito (lcito/ilcito) convivem bem no que toca s finanas pblicas.
Do ponto de vista da forma, os subsistemas funcionam normalmente, abrindo-
se cognitivamente um para o outro. A forma correta (lcita) de formar o oramento
seguem os pressupostos da contabilidade pblica.
O problema ganha dimenso diferente, ao se refletir sobre as relaes entre os
subsistemas sociais da economia e do direito. A pergunta que se deve fazer : se o
direito tende a seguir um cdigo rgido e que perdura no tempo, a lgica do mercado,
contingente, pode gerar conflitos entre os dois subsistemas. De qualquer sorte,
pressupem-se que os poderes constitudos sigam, sobretudo, a lgica dos agentes
econmicos.
No fundo, adota-se como premissa a de que o Direito Financeiro no acompanha,
sempre, as necessidades do mercado, at por conta dos problemas na ao pblicas
levantadas no item 3.
Talvez se a funo do oramento fosse apenas prever receitas e fixar despesas,
no haveria problema em se seguir parmetros fixos ao longo do tempo. No entanto,
uma das importantes funes do oramento, em uma economia de mercado, a
estabilizadora.
Se a funo estabilizadora parece tender ao equilbrio entre receitas e despesas, no
da lgica, seguindo-se as funes alocativa e distributiva um oramento equilibrado.

177
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Os direitos fundamentais e as polticas pblicas, pelo grau de normatividade das


normas onde veiculadas, trazem razes jurdicas para sua implementao, sendo as
razes econmicas, de insuficincia de receitas, desimportantes no debate.
Conhecer o modelo jurdico brasileiro e o peso das razes jurdicas na formatao
da pea oramentria o prximo passo nesse artigo.

5. EQUILBRIO ORAMENTRIO COMO PRINCPIO, REGRA OU POLTICA?

No existe dvida de que o equilbrio oramentrio no expresso na Constituio


da Repblica. No entanto, forjou-se certo conceito de os gastos pblicos no poderiam
exceder os recursos auferidos.
Para tanto, estabeleceu no artigo 1, da LRF, que:

1o A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e


transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes
de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de
metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites
e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas
com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e
mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita,
concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.

Perceba-se que no se fala em equilbrio oramentrio propriamente dito, mas na


ideia de que a responsabilidade na gesto fiscal pressupe equilbrio das contas pblicas.
Marcus ABRAHAM (2015: 352-353) afirma que o dispositivo visa a que o
crescimento do Estado seja sustentado. Falta entender qual a fora normativa do
dispositivo, em geral, e da LRF, em especfico.
Antes, ainda, cabe perguntar qual seria o contedo do equilbrio fiscal. Parece
estreme de dvidas que no se deve entender como mero encontro de receitas e despesas,
a partir do mtodo das partilhas dobradas (TORRES, 2014), nem ele pressupe uma
equao econmica que leve ao empate entre as contas (FIGUEREIRO, 2006: 138).
De qualquer forma, a maioria da doutrina considera o equilbrio fiscal como
princpio oramentrio, como o faz Marcus ABRAHAM (2015:278).
Se for verdade esse o status do equilbrio fiscal, o princpio traria uma razo prima
facie, passvel de ser ponderada com outros princpios. Essa parece ser uma lacuna que
a doutrina no responde: se equilbrio fiscal princpio do oramento, quais razes
poderiam ser utilizadas para afast-lo?

178
que quando se refere a princpio do equilbrio fiscal, em geral, recorre-se ao
senso comum em torno a princpio, como aquela norma fundante e fundamental para
o ordenamento jurdico ou para um de seus setores.
No se seque a concepo tcnica, estabelecida por Robert ALEXY e Ronald
DWORKIN, recorrendo-se concepo filosfica de David ROSS. Mas se faz um
exerccio especulativo aqui, para perguntar quais outras normas poderiam afastar o
princpio do equilbrio oramentrio?
Ora, em um ambiente de profunda adeso a direitos fundamentais, no seria de
todo, inapropriado, um oramento deficitrio, visando ao atendimento de direitos
fundamentais. Claro que uma questo de calibragem: para nveis pequenos de dficit,
a realizao de direitos fundamentais deve prevalecer; para nveis extremos de dficit,
o oramento deve ser consertado, se estiver em curso o processo legislativo, para
evitar o mal ferimento desses prprios direitos fundamentais, pois em uma situao
de retrao econmica os recursos pblicos diminuem.
Caso se adote a tese de que o equilbrio oramentrio uma regra, o espao para
balanceamento e ponderao entre as despesas pblicas est posto prova, embora
ainda se admita que o equilbrio oramentrio ceda a princpios e regras jurdicas.
Humberto VILA (2012) admite ponderao de regras.
Nesse sentido, existindo um dever, escorado em norma conclusiva, como a reviso
geral anual dos servidores (artigo 37, X, CR/88), na forma da inflao, sem outra
maneira de complement-la, a no ser por um oramento deficitrio, pode prevalecer
sobre o equilbrio oramentrio.
Existe, ainda, uma categoria que pode explicar o equilbrio oramentrio, que
da poltica ou de diretriz. Assim, pode-se remeter o equilbrio oramentrio a uma
poltica keynesiana, para a qual o endividamento pblico deve ser diminudo.
Essa vertente amplamente utilizada no Direito Financeiro brasileiro, mas se
deve lembrar de que Keynes acredita no investimento em infraestrutura, pois, assim,
a sociedade geraria riqueza.
Em quaisquer dessas formas, sendo o equilbrio oramentrio princpio, regra e
poltica, algum grau de normatividade foi reforado com a Lei de Responsabilidade
Fiscal em seu artigo 1.

6. ALGUNS ELEMENTOS ARGUMENTATIVOS A FAVOR DA POSSIBILIDADE DE


ORAMENTO DEFICITRIO

As funes oramentrias revelam as vertentes possveis do oramento em uma


sociedade. A prevalncia de quaisquer dessas funes indica o compromisso jurdico-

179
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

poltico com investimentos, concretizao de direitos fundamentais e polticas pblicas,


alm de uma tentativa de se estabilizar a economia.
O objetivo deste item mostrar como as funes geram deveres diversos entre os
gestores pblicos em como equacionar a relao entre recursos pblicos e despesas pblicas.
Frise-se que, para as funes alocativa e distributiva, do ponto de vista contbil, o
mtodo das partilhas dobradas se presta como modelo normativo. Existe, previamente,
a definio de quais os gastos pblicos se entendem como necessrios em um exerccio
financeiro, aquilatada pelo devido processo oramentrio, quando princpios, regras e
diretrizes so levadas em conta por executivo e legislativo. Por mais que a deciso seja
poltico-econmica, o Direito quem conduz, substancialmente, o debate.
Na questo estabilizadora, o oramento pensado como meio de gerar uma situao
de confiana da sociedade e do mercado em boas prticas de gesto pblica, servindo,
ainda, como mecanismo para superar crises econmicas. Por natureza, na funo
estabilizadora poder conceber um oramento deficitrio contraditrio.
Pode-se conjecturar se as funes alocativa e distributiva chancelem o dficit
oramentrio em algum grau.
Pense na questo de redistribuio de renda que mesmo sendo uma escolha
poltica, pode ser fundamentada no projeto de filosofia poltica albergado em uma
Constituio. No caso brasileiro, com a proliferao de direitos sociais, a incluso de
setores da populao sem condies ideais de sobrevivncia uma diretriz, a princpio,
prioritria no oramento.
Escolher outras diretrizes econmicas exige especial nus argumentativo,
mesmo se o projeto poltico vencedor nas eleies representativas acreditar, mais, na
autossuficincia do mercado para produzir os bens necessrios a todos e redistribui-
los, do que promover a incluso por via estatal.
A ideia de accountability retira parte da discricionariedade que caberia na
definio da pea oramentria, mas no a retira totalmente, a partir de uma ideia de
hierarquizao de gastos pblicos.
A funo estabilizadora, ao contrrio, no se encontra cristalizada em tantas
normas jurdicas quanto o so as outras funes. Como aqui se liga oramento
manuteno da estabilidade econmica, justificada para atenuar o impacto social e
econmico na presena de inflao ou depresso, o oramento acaba lastreando uma
poltica econmica anticclica.
Nesse momento, em que se concebe, a princpio, retrao da economia e diminuio
nominal ou proporcional de recursos pblicos, o jurdico cede mais espao ao poltico
e ao econmico. Da que, curiosamente, o mtodo de partilhas-dobradas, como se

180
o oramento bom fosse o encontro entre receitas e despesas ou um estado de leve
supervit, pode-se mostrar equivocado.
O nus argumentativo especial para apresentar um oramento deficitrio aumenta.
Ressalte-se, porm, que a possibilidade do oramento deficitrio a exceo e tambm
no pode ser uma pratica contumaz. No se quer aqui chancelar a irresponsabilidade
fiscal, mas deixar em aberto a discricionariedade tcnica para executivo e legislativo
escolherem, em momentos, um oramento em que as despesas pblicas superem as
receitas estimadas.
Como na execuo do oramento, relatrios bimestrais do conhecimento da
situao financeira do ente poltico se pode permitir um maior prognse no oramento.

7. GUISA DE CONCLUSO

O debate sobre oramento deficitrio coloca em xeque as funes que ele pode ter.
Tal aproximao das finanas pblicas com o Direito, a Economia e a Contabilidade
trazem lume o debate substancial necessrio para se analisa-las atualmente.
A fora normativa da LRF cria um dever apriorstico dos gestores do oramento
para buscarem o equilbrio nas contas pblicas. O que fica patente que, no obstante,
a viso cannica de que se deve buscar credibilidade do mercado ao Estado pela criao
de um oramento superavitrio pela funo estabilizadora deve submeter a um juzo
de qual a melhor poltica econmica e como ela se compatibiliza com as exigncias
por direitos fundamentais e polticas pblicas positivados.
Acreditar que o oramento pblico deve, necessariamente, ser superavitrio, no
resiste a uma anlise sistemtica do ordenamento jurdico brasileiro, sem prejuzo da
necessidade de que se argumenta para superar a obrigao apriorstica de no se endividar.
Sugere-se, por fim, que, como o oramento uma pea feita a vrias mos, pois
constitudo por despesas autorizadas para os rgos com autonomia financeira, a
responsabilidade de se buscar equilbrio, em situao de normalidade institucional,
deve ser repartida entre os agentes polticos.
A fora normativa da LRF vence, exigindo que os gestores proponham oramentos
superavitrios, mas o prximo passo verificar o limite existente nessa lei para lidar
com questes de finanas pblicas mais substanciais e no meramente formais.

REFERNCIAS

ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Financeiro Brasileiro. 3 ed., Rio de Janeiro:


Forense, 2015.

181
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

VILA, Humberto. Teoria dos princpios. 13 ed., So Paulo: Malheiros, 2012

CABRAL, Nazar da Cosa. Programao e deciso oramental: da racionalidade das


Decises Oramentais Racionalidade Econmica. Coimbra: Almedina, 2008.

FIGUEREIDO, Carlos Maurcio; NBREGA, Marcos. Responsabilidade Fiscal: Aspectos


Polmicos. Belo Horizonte: Frum, 2006.

GLOBO, Relator vai propor corte de R$ 10 bi do Bolsa Famlia no Oramento 2016;


disponvel em http://g1.globo.com/politica/noticia/2015/10/relator-do-orcamento-
2016-diz-que-vai-cortar-r-10-bi-do-bolsa-familia.html, acesso em 24.10.2015.

HOLMES, Stephen; SUNSTEIN, Cass R. El costos de los derechos: por qu la libertad


depende de los impuestos? . Trad. de Stella Mastrangello. Buenos Aires: Siglo Veintuno
Editores, 2011.

MENDONA, Eduardo Bastos Furtado de. A constitucionalizao das Finanas Pblicas


no Brasil: Devido Processo Oramentrio e Democracia. Rio de Janeiro: Renovar, 2010.

NABAIS, Jos Casalta. A face oculta dos direitos fundamentais: os deveres e os custos
dos direitos. In: Revista de Direito do Mackenzie, ano 3, n. 2, 2002.

PIKETTY, Thomas. Capital in the Twenty-First Century. Cambridge: The Belknap

Press of Havard University Press, 2014.

SCHAUER, Frederick. Is Legality Political?, In: 53 Wm. & Mary L. Rev. 481 (2011).

182
OS CONCEITOS BSICOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
PARA SUA MELHOR APLICAO PELOS PROFISSIONAIS DO DIREITO

DOMINGOS AUGUSTO TAUFNER218

INTRODUO

No ano 2000 foi introduzida no ordenamento jurdico ptrio a Lei Complementar


n 101, amparada no Captulo II do Titulo VI da Constituio Federal, conhecida como
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Trata-se de um diploma legal que causou polmica
e tambm dvidas na sua interpretao, algumas das quais persistem at hoje. E mesmo
com toda a divulgao que teve, pouco conhecida, mesmo no ambiente jurdico.
Entretanto, em 2015, ano que a LRF completou quinze anos, ocorreu um fato que
a colocou em cena. O Tribunal de Contas de Unio (TCU), em deciso acompanhada
em rede nacional, emitiu parecer prvio pela rejeio das contas da Presidente da
Repblica relativas ao exerccio de 2014. O motivo principal foi o no cumprimento
de comandos previstos em seus dispositivos. A citao deste fato neste artigo no
representa um juzo de valor se o parecer est certo ou no, mas incontestvel que
isso resultou na divulgao maior do sistema tribunal de contas, bem como da LRF.
Diante disso, o assunto fica em evidncia havendo demanda pelo conhecimento da
lei, sendo importante revisitar os seus conceitos bsicos, j que h a tendncia de
existirem iniciantes no assunto.
Para que seja possvel um conhecimento bsico da LRF, importante compreender,
pelo menos, os seguintes aspectos: sua origem e necessidade, as principais caractersticas,
os dispositivos mais relevantes, os questionamentos sobre a sua constitucionalidade,
bem como sua relao com os profissionais do direito.

A NECESSIDADE DE CRIAO DE UMA LEI QUE CUIDASSE DA GESTO FISCAL

Desde os primrdios de nossa organizao estatal, uma prtica nefasta vinha, e


ainda vem, embora atualmente mais combatida, sendo efetuada por boa parte dos

218
Domingos Augusto Taufner Conselheiro Presidente do TCE/ES no perodo 2014-2015, foi Procurador Geral do
Ministrio Pblico de Contas do ES no perodo 2010-2011, Presidente do Instituto de Previdncia e Assistncia
dos Servidores do Municpio de Vitria no perodo 2005-2010, Diretor e Subsecretrio Municipal de Receita de
Vitria no perodo 1998-2004. Graduado em Engenharia Mecnica e Direito, Ps-graduado em Direito Tributrio
e mestre em Direitos e Garantias Fundamentais.

183
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

agentes que esto frente da administrao pblica: o uso indevido do dinheiro


arrecadado. O mau administrador faz um governo para atender momentaneamente
aos seus eleitores, gasta mais do que arrecada, e deixa pesadas dvidas para as gestes
seguintes. O seu sucessor as herda, mas adota a mesma prtica, contraindo mais dvidas
e deixando um problema ainda maior para quem venha administrar depois. Cria-se,
assim, um eterno crculo vicioso, enfraquecendo o poder pblico e deixando-o incapaz
de atender s demandas sociais. Antes da LRF isso acontecia com mais frequncia do
que atualmente.
Era comum a contratao indiscriminada de apadrinhados dos governantes como
funcionrios pblicos, prtica reduzida, mas infelizmente ainda no extinta, mesmo
aps a exigncia de concurso pblico para as admisses de pessoal, tal como prev a
Carta Magna de 1988. No fim de mandato havia a concesso de aumentos generosos
na remunerao dos funcionrios pblicos, com o objetivo de fazer mdia com estes
e de, concomitantemente, inviabilizar a administrao do sucessor. Tambm havia a
concesso de reajustes a determinadas categorias provenientes de decises judiciais,
algumas absurdas, resultantes de processos em que o ente pblico foi mal defendido,
por conduta culposa ou dolosa dos responsveis pela defesa.
Esse descontrole chegou a fazer com que entes pblicos gastassem praticamente
todo o oramento com a folha de pagamento. No h dvida de que importante que
a administrao pblica tenha nmero suficiente de servidores com boa remunerao.
Entretanto, inaceitvel que o gasto com pessoal inviabilize investimentos necessrios
para atender a projetos sociais. E esse descontrole das contas pblicas no era exclusividade
dos Chefes do Poder Executivo, mas tambm dos Chefes dos demais poderes.
A Constituio Federal de 1988, bem como a legislao infraconstitucional,
previu uma srie de instrumentos de fiscalizao, e ao Poder Legislativo foi dada a
competncia para, alm de legislar, fiscalizar a administrao pblica. Entretanto, esse
papel no foi cumprido de maneira eficaz, por diversos motivos: conivncia com os
maus administradores, falta de pessoal especializado, falta de instrumentos jurdicos
adequados etc.
O Ministrio Pblico, que teve a sua funo de defensor da sociedade reforada pela
Constituio de 1988, iniciou com vontade o combate aos desmandos da administrao
pblica. No entanto, teve muitas vezes seu papel dificultado, quer pela morosidade do
Poder Judicirio e tambm por limitaes legislativas.
Ao Tribunal de Contas tambm foi dada a funo de atuar no controle externo,
emitindo parecer prvio das contas do chefe do Poder Executivo para que sejam
julgadas pelo Poder Legislativo e, no caso dos demais responsveis por recursos pblicos
julgando-os diretamente. Entretanto, no existia um instrumento eficaz que o auxiliasse
na fiscalizao sobre a responsabilidade da gesto fiscal.

184
Tornava-se, ento, necessrio o surgimento de um remdio jurdico, aliado aos
j existentes, que impedisse, ou pelo menos dificultasse a ao dos agentes contrrios
ao interesse pblico. O remdio deveria ser jurdico, pois cabe ao Direito vincular
comportamentos, inclusive o das pessoas responsveis pela administrao pblica.

A ORIGEM DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Os artigos 163 a 169 da Constituio Federal cuidam das Finanas Pblicas,


estabelecendo os princpios bsicos do Direito Financeiro. Vrias dessas matrias devem
ser reguladas mediante lei complementar, conforme podemos observar a partir da
leitura do art. 163, do art. 165 9 e do art. 169 caput do texto constitucional. Esses
dispositivos so muito abrangentes, pois delegam lei complementar a disciplina
de matrias como: finanas pblicas, dvida pblica, fiscalizao financeira da
administrao pblica, operao de crditos, oramento pblico, normas de gesto
financeira e limites da despesa com pessoal ativo e inativo.
Parte dessas matrias j est disciplinada pela Lei 4.320/64 (Estatui Normas Gerais
de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio,
dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal) recepcionada pela Constituio
Federal de 1988 com fora de lei complementar. Mas faltava a edio de um instrumento
legal abrangente, que pudesse estabelecer regras para o planejamento, a transparncia,
o controle e a responsabilidade na gesto fiscal e que fosse eficiente, ao mesmo tempo,
tanto na preveno quanto na represso m gesto dos recursos pblicos.
Neste contexto, o Governo Federal apresentou o Projeto de Lei Complementar
18/99, que foi aprovado pelo Congresso Nacional e sancionado pelo ento Presidente
Fernando Henrique Cardoso em 4 de maio de 2000, transformando-se na Lei
Complementar n 101, conhecida popularmente como Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF).
A partir de sua edio houve ataques LRF, ela foi taxada de instrumento a servio
do Fundo Monetrio Internacional (FMI), pois dificultaria os gastos sociais como
forma de sobrar dinheiro para pagar aos credores internacionais. Segundo Weder
de Oliveira, o Brasil precisou em 1998 recorrer ao FMI apresentando um programa de
estabilidade fiscal que deixava claro que um dos seus instrumentos para equilibrar as
contas pblicas seria a aprovao de uma lei de responsabilidade fiscal219. Entretanto,
o mesmo autor afirma:

219
OLIVEIRA, Weder. Curso de responsabilidade fiscal: direito, oramento e finanas pblicas. Belo Horizonte:
Frum, 2013, p. 45.

185
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Segundo o Poder Executivo Federal, a Lei de Reponsabilidade Fiscal


nasceu da necessidade de cumprir o disposto no art. 31 da Emenda
Constitucional n 19, de junho de 1998, que determinava ao Poder
Executivo a apresentao do projeto de lei complementar prevista
no art. 163 da Constituio, no prazo de cento e oitenta dias.220

Portanto, j havia uma determinao constitucional anterior que previa a criao


da lei. Alm disso, havia necessidade de se construir uma gesto dos recursos pblicos
que fizesse com que a mquina pblica brasileira fosse mais eficiente.
claro que o controle de gastos resulta em uma mquina pblica mais eficiente e
com condies de saldar suas dvidas o que no algo negativo, pois gera confiana
do mercado. Alm disso, com as contas saneadas possvel fazer investimentos,
especialmente na rea social, em prol da sociedade.

ABRANGNCIA E CARACTERSTICAS DA LRF

A LRF no uma lei federal, mas sim uma lei nacional. Ela no vincula apenas
a administrao pblica federal, mas sim todos os entes da Federao Brasileira. A
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devem respeit-la. E no abrange
apenas o Poder Executivo, mas tambm o Poder Legislativo, o Poder Judicirio, os
Tribunais de Contas e o Ministrio Pblico.
Na forma do artigo 24, I da Constituio Federal, direito financeiro matria da
competncia concorrente entre Unio, Estados e Distrito Federal. A Unio edita normas
gerais, e os Estados e o Distrito Federal editam normas especficas. E sendo conjugado
com o art. 30, I e II da CF resulta num princpio implcito de que o Municpio tambm est
contido na competncia concorrente. A Lei Complementar n 100 de 2000, denominada
Lei de Responsabilidade Fiscal, uma norma geral. A legislao oramentria federal,
estadual, distrital e municipal dever segui-la. Trata-se de um grande norte.
Vale ressaltar que a LRF no a nica norma geral relativa ao direito financeiro,
pois tambm coexiste com ela a Lei n 4.320/64, que Estatui Normas Gerais de Direito
Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados,
dos Municpios e do Distrito Federal, que foi recepcionada pela CF-88 como lei
complementar, muito embora tenha sido editada originariamente como lei ordinria.
Um detalhe a ser observado na LRF a sua redao elaborada de maneira
cuidadosa, com o objetivo de evitar problemas de interpretao. Mesmo assim eles
existem, mas poderiam ser mais numerosos caso a referida lei fosse mal redigida. Isso
220
Ibdem, p. 46.

186
est bem explcito logo no seu incio, que contm muitos dispositivos de natureza
conceitual, especialmente para definir palavras que podem causar polmica. Exemplo
disso o art. 2, I, que define como entes da Federao, para fins da LRF, a Unio,
cada Estado, o Distrito Federal e cada Municpio. Isso importante, pois existe uma
parte significativa da doutrina que entende no ser o Municpio ente da federao por
no preencher todos os pressupostos necessrios a tal designao, sendo que tambm
existem questionamentos no tocante posio do Distrito Federal.
Essa definio legal , de fato, muito relevante, pois em vrios de seus dispositivos
a LRF regula a atuao dos entes da Federao. E a inteno do legislador que as
referidas regras sejam observadas pela Unio, os Estados, o Distrito Federal e, inclusive,
pelos Municpios. Entretanto, caso no existisse a definio legal explcita do inc. I
do art. 2, os Municpios e o Distrito Federal poderiam questionar judicialmente a
LRF, alegando que no deveriam cumprir o referido diploma legal, pois no seriam
entes. Poderia, claro, a LRF citar de maneira repetida as quatro pessoas polticas a
cada dispositivo que elas deveriam cumprir. Entretanto, por motivo de uma melhor
redao, optou-se por primeiro definir ente para depois citar a referida palavra, em
lugar de repetir por diversas vezes as pessoas polticas destinatrias da LRF.
Assim como dado o conceito de ente, outras expresses tambm so conceituadas
ou tm delimitadas a sua abrangncia, para facilitar a interpretao da LRF. Exemplos:
empresa controlada (art. 2, II), empresa estatal dependente (art. 2, III), receita corrente
lquida (art. 2, IV), despesa total com pessoal (art. 18), transferncia voluntria (art.
25 caput), dvida pblica consolidada ou fundada (art. 29, I), dvida pblica mobiliria
(art. 29, II), operao de crdito (art. 29, III), dentre outras.
Para interpretar uma lei existem vrias formas: a literal, a histrica, a autntica, a
teleolgica etc. As definies legais de conceitos que a prpria LRF veicula uma forma
de interpretao autntica da lei. Nesta, h um instrumento legislativo que conceitua,
que delimita a abrangncia e isso facilita com que a lei seja melhor aplicada.
Para uma melhor compreenso acerca da interpretao autntica, nos valemos de
um conceito utilizado pelo ilustrssimo professor Paulo Nader. Vejamos:

Interpretao autntica tambm denominada legislativa a


que emana do prprio rgo competente para edio do ato
interpretado. Assim, se este emanou do Executivo decreto ou
medida provisria interpretao autntica ser a que for objeto
de um novo decreto ou medida provisria com esclarecimento
sobre o contedo anterior. Em igual sentido se o ato interpretado
for uma lei, quando ento caber ao Legislativo a exegese.221

221
NADER, Paulo. Introduo ao estudo do Direito. 35. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2013, p. 270.

187
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

E para ser autntica o ato que interpreta ou conceitua pode estar junto ou separado
do ato que contm o conceito a ser definido. Mas o fundamental que o mesmo rgo
normativo que produziu o ato, tambm faa a interpretao.
Outra caracterstica marcante da LRF que ela se vale de conceitos fundamentais
do Direito Financeiro, especialmente no que concerne ao oramento pblico. Nessa
lei, abundante o uso de termos e expresses pertinentes referida disciplina, tais
como LDO, PPA, empenho, receita corrente, operao de crdito, restos a pagar, dentre
outras. Sem um entendimento mnimo desses conceitos, um cidado comum, ou at
mesmo um profissional da rea jurdica, tem dificuldades em compreender a LRF.

OS DISPOSITIVOS MAIS RELEVANTES DA LRF

Dentre os setenta e cinco artigos da LRF, pode-se extrair alguns dispositivos mais
relevantes e que exprimem o seu esprito geral, sendo que o mais divulgado e debatido
o da limitao da despesa com pessoal, em relao Receita Corrente Lquida
(art. 19 combinado com o art. 20). O limite mximo da Unio de 50% (2,5% para
o Legislativo, 6% para o Judicirio, 40,9% para o Executivo e 0,6% para o Ministrio
Pblico da Unio). Para os Estados e o DF o limite de 60% (3% para o legislativo,
6% para o Judicirio, 49% para o Executivo e 2% para o Ministrio Pblico). Para
os Municpios o limite de 60% (6% para o Legislativo e 54% para o Executivo). E
mesmo que esses limites estejam sendo cumpridos, no poder ocorrer aumento de
despesa com pessoal nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato (art. 21,
pargrafo nico).
E a LRF define a despesa de pessoal de maneira ampla, conforme podemos constatar
no caput do art. 18:

Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como


despesa total com pessoal: o somatrio dos gastos do ente da
Federao com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a
mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares
e de membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias,
tais como vencimentos e vantagens, fixas e variveis, subsdios,
proventos da aposentadoria, reformas e penses, inclusive
adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de
qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuies
recolhidas pelo ente s entidades de previdncia.

Entretanto, as verbas de carter indenizatrio no so computadas como despesas


de pessoal. Flvio Toledo e Srgio Ciqueira entendem que:

188
A despeito do Anexo 4 da Lei n 4.320 inserir as dirias pagas a
servidores no mbito do gasto de pessoal, o art. 18 no reiterou tal
equvoco, tendo em conta que tais despesas tm carter meramente
indenizatrio. De igual modo, a concesso de cesta bsica, vale-
refeio, vale-transporte, todas essas vantagens no tm natureza
salarial; no se incorporam remunerao para todos os efeitos.222

Mas a LRF no controla apenas a despesa, ela tambm estabelece limites renncia
de receita (art. 14). Este comando tem o objetivo de coibir que os entes da Federao
concedam isenes e reduo de tributos de maneira indiscriminada. Para reduzir ou
isentar determinado tributo dever ser majorado outro, como forma de compensar a
perda de receita. Alm disso, no poder receber transferncias voluntrias o ente que
no instituir todos os impostos previstos em sua competncia tributria constitucional
(art. 11).
Para Ives Gandra da Silva Martins o equilbrio oramentrio tem fundamento
constitucional e sobre a LRF corrobora a necessidade de limitar a renncia de receita
afirmando o seguinte:

A Lei n 101/2000 no fez seno regrar os princpios constitucionais,


tornando-se um instrumento de controle da gesto pblica
transparente e adequado para toda a sociedade.
No poderia, portanto, no campo dos estmulos fiscais, ser
diferente o perfil constitucional, visto que podem descompassar
oramentos, se concedidos luz de receitas j programadas.223

At a edio da LRF no havia um limite claro renncia de receita. Os entes da


federao podiam reduzir receitas sem a necessidade de reduzir despesas ou aumentar
outras receitas. Isso inclusive aumentava a guerra fiscal entre os entes, o que no
contribua para o seu desenvolvimento, j que enfraquecia o poder pblico. Alm
disso, muitos municpios deixavam de cobrar os seus tributos e ficavam em permanente
dependncia de repasses de recursos federais e estaduais.
Entretanto, j havia a restrio prevista no art. 155 2, VI da CF que condiciona
que as alquotas internas do Imposto Sobre Circulao de Mercadorias e Servios
(ICMS) no podero ser inferiores s estabelecidas pelos Estados, sendo que a forma

222
TOLEDO JUNIOR, Flvio C. de; ROSSI, Srgio Ciquera. Lei de responsabilidade fiscal: Comentada artigo por
artigo. 1. ed. So Paulo: NDJ, 2001, p. 103.
223
DA SILVA, Ives Gandra. Incentivos onerosos e no onerosos na Lei de Responsabilidade Fiscal. In SACFF, Facury
Fernando; CONTI, Jos Maurcio (coord.). Lei de responsabilidade fiscal: 10 anos de vigncia questes atuais.
So Jos: Conceito, 2010, p. 29-37.

189
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

de isso ser feito dever ser estabelecido por Lei Complementar, nos termos do art. 155,
2, XII, g da CF, que inclusive deve regular a forma como, mediante deliberao dos
Estados e do Distrito Federal, isenes, incentivos e benefcios fiscais sero concedidos
e revogados. E essa restrio j estava prevista na Lei Complementar n 24/1975224,
recepcionada pela CF-88.
Na LRF ficam tambm estabelecidos limites criao de despesas de carter
continuado (art. 17) em que o ente assume obrigao por mais de dois exerccios.
Tais despesas devero estar previstas no Plano Plurianual (PPA) e na Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO), sendo que os recursos necessrios sua implementao devero
vir do aumento da receita ou da reduo de outra despesa.
Existem vrios dispositivos (artigos 29 a 42) na LRF que objetivam limitar o
endividamento pblico. O legislador conferiu competncia ao Senado Federal e ao
Congresso Nacional, a partir da iniciativa do Presidente da Repblica, para a fixao
de limites para as dvidas dos diversos entes. Atingido o limite, o ente no poder mais
se endividar. Novas dvidas somente podero ser contradas depois que o ente reduzir
seu passivo abaixo do limite, devendo atender a uma srie de medidas definidas na LRF.
Para suprir deficincia de caixa durante o exerccio financeiro o ente poder
contratar antecipao de receita oramentria (ARO), mas no poder faz-la no
ltimo ano de mandato. E nos dois ltimos quadrimestres do ltimo ano de mandato
no poder contratar obrigao ou despesa que no possa ser cumprida integralmente
dentro dele. Havendo parcelas a serem pagas no exerccio seguinte, dever haver,
no final do mandato, disponibilidade de caixa (dinheiro, e no simplesmente verba
oramentria) suficiente para pag-las (art. 42).
Por fim, um dos grandes avanos da LRF a transparncia da gesto fiscal.
Existe uma srie de relatrios aos quais devem ser dados ampla divulgao, inclusive
por meio eletrnico (art. 48). Alm das leis oramentrias, das prestaes de contas
e de seus pareceres, existem dois relatrios importantes: o relatrio resumido da
execuo oramentria, que dever ser publicado at trinta dias aps o encerramento
de cada bimestre, contendo as receitas e despesas e diversos demonstrativos (artigos
52 e 53), alm do relatrio de gesto fiscal, que dever ser publicado ao final de cada
quadrimestre e que conter quadros comparativos que possibilitem checar se os limites
da LRF esto sendo cumpridos (artigos 54 e 55). Tais relatrios, bem como a fiscalizao
feita pelo Poder Legislativo com o auxlio do Tribunal de Contas respectivo, tm o
objetivo de proporcionar um controle social sobre a gesto pblica.
A transparncia foi fortalecida com duas medidas legislativas posteriores. Uma foi a
Lei Complementar n 131/2009 que alterou a LRF no sentido de exigir a publicao em
224
BRASIL. Lei Complementar n 24, de 7 de jan. de 1975. Dispe sobre os convnios para a concesso de isenes
do imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias, e d outras providncias.

190
meio eletrnico, em tempo real, dos dados relativos despesa realizada. Isso facilitou
para a populao fiscalizar o gasto pblico, pois qualquer pessoa dever ter acesso aos
dados. Em um mundo digital no se justifica que o pblico externo no tenha acesso
s principais informaes da administrao pblica.
Outro instrumento legislativo que avanou no sentido da transparncia do poder
pblico foi a Lei n 12.527/2001, conhecida como Lei de Acesso Informao (LAI).
Ela determinou a publicidade bem ampla dos atos da gesto pblica, muito alm da
publicao dos dados relativos s despesas realizadas.
Weder de Oliveira afirma que os objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal
qualificam-se como macroeconmicos, financeiros e oramentrios. E ele completa:

Visando esses objetivos, a LRF foi erigida sobre seis pilares


normativos, denominao que se pode atribuir aos conjuntos de
disposies sobre: 1) dvida e endividamento: realizao e operaes
de crdito, limites e controle; 2) planejamento macroeconmico,
financeiro e oramentrio: metas fiscais, acompanhamento e
controle da execuo oramentria; 3) despesas com pessoal:
limites e formas de controle, validade dos atos dos quais resulte
aumento de despesa; 4) despesas obrigatrias: compensao
de efeitos financeiros; regras especficas para as despesas da
seguridade social; 5) receita pblica: concesso de benefcios
tributrios e transparncia da administrao tributria; 6)
transparncia, controle social e fiscalizao: produo e divulgao
de informaes, participao popular, atuao dos tribunais de
contas. E, como um stimo pilar, a Lei n 10.028, de 19.10.2000,
que tipifica crimes e infraes administrativas relacionadas s
normas da LRF.225

O referido autor, em poucas palavras consegue sintetizar de maneira precisa a


riqueza normativa da Lei de Responsabilidade Fiscal.

A LRF SOB A TICA DO STF

No plano formal, questionou-se no STF atravs da ADIN 2.228-DF, a falha de


tramitao do projeto da LRF, que teve o seu texto alterado no Senado Federal e
no retornou apreciao da Cmara dos Deputados, a casa iniciadora do processo
legislativo. O STF rejeitou a medida cautelar proposta, j que as alteraes introduzidas

225
Idem, p. 49.

191
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

no Senado no importaram modificao no sentido da proposio legislativa, no


havendo violao ao art. 65 da Constituio Federal. Tambm o STF rejeitou argio
de inconstitucionalidade formal da LRF, pois, ao contrrio dos argumentos dos autores,
a regulamentao das matrias por lei complementar com base no art. 163 pode ser
feita de maneira fragmentada.
No aspecto material, o principal argumento jurdico contra a LRF que ela fere
o pacto federativo e a autonomia de Estados e Municpios. O STF, mais uma vez,
rejeitou essa argumentao no declarando a inconstitucionalidade da LRF como
um todo. Vale a pena lembrar que esses princpios que serviram de questionamento
constitucionalidade da LRF devem ser respeitados, mas no so dogmas, no conferindo
aos entes o direito de fazer o que bem entenderem. Ao lado deles existem, por exemplo,
os princpios da moralidade, da publicidade e da eficincia, que devem ser cumpridos.
A LRF uma forma de propiciar o cumprimento desses princpios. Alm disso,
a Constituio Federal determina que o poder pblico deve proporcionar ao povo
sade, educao, assistncia social e outros direitos, todos gerando despesas. Como
ser possvel atender a tudo isso sem uma gesto fiscal responsvel?
Tramitam no STF diversas aes diretas de inconstitucionalidade questionando a
LRF. Entretanto, at o momento poucos dispositivos tiveram a sua vigncia suspensa.
Em julgamento datado de 22.02.2001, o STF suspendeu a eficcia do 3 do art.
9 (autorizava o Executivo a limitar os valores financeiros dos demais poderes e do
Ministrio Pblico). Em 09.05.2002 o STF suspendeu a eficcia do 2 do art. 12
(Os recursos oriundos de operaes de crdito somente poderiam ser utilizados para
despesas de capital) e do 2 do art. 23 (facultava a reduo temporria da jornada de
trabalho e dos vencimentos como forma de se adequar aos limites previstos na LRF).
Na mesma sesso foi determinado que no 1 do art. 23 (permitia, alm da extino
de cargos e funes, a reduo dos valores a eles atribudos) fosse suspensa a expresso
quanto pela reduo dos valores a eles atribudos.
Em 12.02.2003 o STF conferiu interpretao conforme a Constituio Federal ao
inciso II do art. 21 (limite legal de comprometimento aplicado s despesas com pessoal
inativo), para que se entenda como limite legal o previsto em lei complementar e,
quanto ao artigo 72 (limita aumento com servios de terceiros), para que se entenda
como servios de terceiros os permanentes.
No tocante ao caput do art. 56 (inclui que todos os chefes de poderes recebero
parecer prvio, separadamente, do Tribunal de Contas), o STF, em 09.08.2007, entendeu
que apenas as contas do chefe do executivo que devem receber parecer prvio do
Tribunal de Contas, nos termos do art. 71, I da CF, para depois serem julgadas pelo
Poder Legislativo. Os demais responsveis por recursos pblicos devem ser julgados
diretamente pelo Tribunal de Contas.

192
J no caso do art. 57 (estabelece regras sobre o parecer prvio incluindo, em seu
pargrafo 2, que os poderes tambm o recebero) novamente o STF, em 09.08.2007,
reafirma que somente o chefe do poder executivo tem suas contas julgadas pelo Poder
Legislativo aps parecer prvio do Tribunal de Contas.
Todas essas decises esto contidas na ADIN 2.238-5, que ainda no teve o seu
julgamento definitivo.

A LRF E OS PROFISSIONAIS DO DIREITO: um campo promissor.

Em um primeiro momento, tem-se a percepo de que a LRF desperta mais interesse


e, conseqentemente, maior mercado de trabalho para contadores e economistas.
Realmente, esses profissionais so chamados com muita freqncia a trabalhar com a
norma, especialmente no tocante anlise e elaborao das propostas oramentrias
(e sua prpria execuo) e dos diversos relatrios de gesto fiscal. Entretanto, da
referida lei decorrem uma srie de polmicas jurdicas em sua aplicao (possveis
inconstitucionalidades, incio de vigncia, quem o responsvel por determinada
despesa etc.) e que passaro pelas mos de vrios operadores do direito, sejam eles
advogados, assessores jurdicos, magistrados ou membros do Ministrio Pblico. Por
isso, devem conhecer bem a LRF.
E para o advogado h um campo amplo, pois ele poder atuar antes, durante
e depois dos fatos. Antes, para orientar juridicamente o administrador pblico na
elaborao legislativa e nos procedimentos preliminares. Durante, para acompanhar o
dia a dia da execuo oramentria, emitindo parecer em cada caso concreto. Depois,
para defender o administrador que estiver sofrendo processos e restries por estar
sendo acusado de descumprir a LRF.
E o advogado tambm poder atuar em outro plo, assessorando alguma
Organizao da Sociedade Civil (OSC) ou partido poltico de oposio que busque
controlar o exerccio do poder. Um advogado que conhea bem a LRF, sendo ajudado
por um contador ou um economista, conseguir fiscalizar bem o poder pblico.
Existe a Lei n 10.028/2000, conhecida como lei de crimes fiscais, que alterou o
Cdigo Penal criando tipos penais por condutas de descumprimento da LRF. Isso um
campo importante para os advogados para atuarem na defesa ou tambm na assistncia
de acusao. Como so processos judiciais h a obrigatoriedade da participao de
advogados. J nos processos nos Tribunais de Contas no h a obrigatoriedade de que
o jurisdicionado seja representado por advogado. Entretanto, essa representao pode
ajudar muito o gestor que est sendo processado no Tribunal de Contas. Mas para isso
crucial que o advogado se prepare no assunto.

193
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Um profissional do direito que ser muito demandado sobre questes relacionados


a LRF, bem como a outras questes relacionados ao direito financeiro, quem atua
na advocacia pblica. No dia a dia o Poder Executivo realiza despesas e precisa estar
seguro se determinada despesa contraria ou no a LRF. E no caso do Poder Executivo
as respostas tm que ser rpidas, pois o referido poder que presta os principais
servios pblicos populao.
De qualquer maneira, a LRF repleta de termos muito relacionados aos outros
ramos do conhecimento, como o caso da contabilidade e da economia, assuntos
que em regra no so dominados pelos operadores do direito. E os termos jurdicos
constantes da LRF so mais relacionados ao direito financeiro que um ramo do direito
pouco estudado, tanto durante a graduao em direito quando do exerccio da atividade
profissional. H de se registrar que muitas faculdades jurdicas no possuem a referida
disciplina, mesmo como facultativa. Isso tudo dificulta o entendimento da LRF por
parte de advogados, juzes, promotores, procuradores e outros operadores do direito.
Mas j foi citado algo existente na LRF que colabora com o seu entendimento, que
a interpretao autntica existente em sua prpria redao. Isso facilita em muito para os
profissionais do direito. No se est afirmando que os referidos profissionais no teriam
condies de interpretar a LRF caso no existisse nela fortes elementos de interpretao
autntica. Longe disso. Ressalto que a inexistncia de definio clara de alguns conceitos
inseridos na LRF levaria a existncia de termos que poderiam ser considerados como
indeterminados. Isso resultaria em diversas interpretaes com a consequente falta de
segurana jurdica. E seria tambm prejudicial a outros profissionais de outras reas
que atuassem em funes direta ou indiretamente relacionadas com a LRF.
Caso a LRF no veiculasse a interpretao autntica, os seus intrpretes teriam que
se valer da consulta a outras leis ou de normas tcnicas para chegarem a uma concluso
sobre os conceitos contidos nela. Alm disso, por ser demorado e dispendioso, haveria
o risco de muitas interpretaes dbias.

CONSIDERAES FINAIS

A LRF, por si s, no a soluo para os problemas financeiros do Estado Brasileiro,


mas uma boa ferramenta para tentar resolv-los. Por outro lado, no tem o objetivo
de limitar gastos sociais, como alguns acusam. Pelo contrrio, ao limitar despesas
pblicas, bem como ao impedir a renncia de receita, o referido diploma permite que
mais recursos possam ser encaminhados para investimentos de carter social.
Entretanto, j se percebe que ocorreram diversas punies a administradores
que no cuidam bem do dinheiro pblico e, o que melhor: o novo diploma est

194
evitando, ou pelo menos criando dificuldades, que administradores pblicos gastem
os recursos de maneira desordenada. claro que os resultados desse controle no vm
de imediato, especialmente no tocante aos investimentos sociais, pois muitos entes e
rgos pblicos esto, at hoje, tentando ajustar suas contas vilipendiadas por anos e
anos de desmandos.
pblica e notria no Brasil a existncia de leis que, embora rigorosas, simplesmente
no so cumpridas. E quando uma nova lei punitiva surge, h uma descrena geral,
especialmente se combater condutas dos agentes polticos. Com a LRF no foi diferente,
pois essa descrena inicial tambm ocorreu. Entretanto, ao contrrio do que pensam
os eternos pessimistas, essa lei pegou.
E vrios so os motivos para o seu sucesso: o clamor do povo e dos meios de
comunicao pela moralidade da coisa pblica; a redao exemplar da LRF, deixando
poucas brechas; existem sanes na LRF de natureza administrativa, aplicadas de
imediato sem prejuzo das sanes penais, que so mais demoradas em sua aplicao;
a edio da Lei n 10.028/2000, conhecida como Lei de Crimes Fiscais, enquadrando
algumas prticas como crime; o trabalho dos Tribunais de Contas e outros rgos
pblicos e privados no sentido de orientar as autoridades pblicas sobre o assunto; o
no repasse de recursos para Estados e Municpios que descumprem a LRF.
Como j mencionamos, apesar dos questionamentos judiciais sobre a
constitucionalidade de vrios dispositivos da LRF, at o momento o STF somente
suspendeu os efeitos de poucos deles, mantendo a essncia do referido diploma legal.
Isso demonstra a fora jurdica da LRF.
A partir de todas essas consideraes fica constatada a importncia da LRF ter sido
editada e de ter efetividade. E deve ser inclusive aperfeioada, pois nada imutvel.
Tambm importante ressaltar que no incio deste artigo foram utilizados vrios verbos
no passado, especialmente quando foram relatados os desmandos que ocorriam.
Isso no significa dizer que os desmandos no existem mais. Apenas quer dizer que
aqueles ocorridos no passado serviram de alerta para a existncia de uma legislao
mais rigorosa para punir a m gesto fiscal. E com a continuidade da aplicao da LRF
os desmandos tendem a diminuir. Mas necessrio entender que o fim total desses
algo quase utpico, mas que deve ser perseguido.
Levando em conta que a LRF importante para o Pas, torna-se necessrio que
a sociedade brasileira lute pela sua efetiva implementao, mas antes necessrio
conhec-la, e por isso vale a pena estudar os seus conceitos bsicos. E dos profissionais
do Direito esperado que a reconheam como um instrumento de seu trabalho e
que cada um, dentro de suas atribuies, contribua para que a LRF seja devidamente
implementada, pois ela pode ajudar muito no desenvolvimento econmico e social
do Brasil.

195
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

REFERNCIAS

BRASIL. Constituio Federal de 1988. Promulgada em 5 de outubro de 1988.


Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituio.htm>.
Acesso em: 10 out. 2015.

BRASIL. Lei Complementar n 24, de 7 de jan. de 1975. Dispe sobre os convnios


para a concesso de isenes do imposto sobre operaes relativas circulao de
mercadorias, e d outras providncias.

BRASIL. Lei complementar n101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas


de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras
providncias. Disponvel em: https://www.planalto.gov.br/. Acesso em: 10 out. 2015.

CRUZ, Flvio da (coordenador). Lei de responsabilidade fiscal comentada. So Paulo:


Atlas, 2001.

OLIVEIRA, Weder de. Curso de responsabilidade fiscal: direito, oramento e finanas


pblicas. Belo Horizonte: Frum, 2013. Vol I.

SACFF, Facury Fernando; CONTI, Jos Maurcio (coord.). Lei de responsabilidade


fiscal: 10 anos de vigncia questes atuais. So Jos: Conceito, 2010, p. 29-37.

TOLEDO JR. Flvio C. de; ROSSI, Srgio Ciqueira. Lei de responsabilidade fiscal:
comentada artigo por artigo. So Paulo: NDJ, 2001.

196
A LIBERDADE DE CONTRATAO DE TERCEIROS, PELO PODER
PBLICO, PARA PRESTAO DE SERVIOS EM SADE. UMA
ABORDAGEM LUZ DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.

DYEGO PENHA FRASSON226


ELIOMAR BUFON LUBE227

Sumrio: 1. Introduo. 2. Lei de responsabilidade fiscal. Gesto eficiente. Um triunfo


para sociedade. 3. Contrataes de servios especializados em sade pelo Poder
Pblico. Legalidade, economicidade e eficincia. 4. Ineficincia estatal. Possibilidade
de emparceiramento com terceiros. Ausncia de terceirizao e/ou privatizao. 5.
Possibilidade de contratao de cooperativas mdicas para prestao de servios
essenciais de sade. Inexistncia de burla ao princpio constitucional do concurso
pblico. Aplicabilidade dos arts. 197, 1 199 e inc. XXI 37, CF. 6. Da liberdade/
discricionariedade de contratao pelo Poder Pblico. Princpio da eficincia e
da economicidade. Uma abordagem na relao jurdica de sade luz da Lei de
responsabilidade fiscal. 7. Concluso. 8. Referncias.

1. INTRODUO

O cenrio econmico atual e a necessidade de submisso dos governantes s Leis


impostas pelo Estado Democrtico de Direito, fazem com que a Lei de responsabilidade
fiscal seja um dos temas mais discutidos nas searas Federal, Estadual e Municipal.
O sistema de governo vigente no nosso pas o republicano democrtico, no qual
todo o povo detm o poder supremo, muito embora, em alguns casos, atores polticos
acreditam que o poder supremo poderia estar nas mos de poucos e, portanto, o Estado
brasileiro seria de fato, digo apenas de fato, uma aristocracia.
No seria equivocado dizer que, alm do j citado modelo de governo republicano,
existam outros possveis modelos, tais como: monrquicos ou despticos. O que seria
imperioso que, diante da evoluo do Brasil como Repblica - principalmente aps

226
Advogado empresarial. Especialista em Direito Tributrio. Vice-presidente do IBRAFES.
227
Advogado empresarial. LL.M. Direito Corporativo. Membro da comisso de direito mdico e da sade OAB/ES.
Diretor executivo do IBRAFES.

197
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

a Carta Magna de 1988 no se pode admitir qualquer outro tipo de governo a no


ser o republicano democrtico.
Toda a questo trazida a discusso em momento posterior, necessita ser precedida
de uma reflexo sobre quais so os verdadeiros princpios insculpidos nos modelos
de governo, trazidos por MONTESQUIEU (2014), em 1748, na obra Do esprito das
leis: (i) No governo republicano democrtico, tem-se como princpio da democracia
a VIRTUDE; (ii) no governo republicano aristocrata, o princpio que impera o da
MODERAO; (iii) A HONRA o princpio fundamental de qualquer monarquia;
(iv) ao passo que o TEMOR o princpio basilar para existncia e manuteno de
qualquer governo desptico.
A Repblica Federativa do Brasil, constituda sob o Estado Democrtico de Direito,
deve, alm da fora das leis, ter a virtude como princpio basilar para solidez de uma
nao onde o povo tem o poder supremo.
E foi dessa forma que o grande filsofo francs do sculo XVIII, pensador iluminista,
MONTESQUIEU consolidou em uma de suas obras, que a verdadeira virtude de
um governo republicano o amor ptria, no qual denomina de amor igualdade.
Seria fracassado qualquer governo popular no apenas no momento em que as leis
deixarem de ser executadas mas sobretudo no momento em que os governantes
deixarem de ter a virtude como base de governana. Seno vejamos:

Mas quando, num governo popular, as leis deixarem de ser


executadas, como isso s pode vir da corrupo da repblica, o
Estado j estar perdido.
[...]
Os polticos gregos, que viviam sob o governo popular, no
reconheciam nenhuma fora que pudesse sustent-los, alm da
virtude. Os de hoje s nos falam de manufaturas, de comrcio,
de finanas, de riquezas e at de luxo. (MONTESQUIEU, 2014,
pg. 70/71)

Quando cessa tal virtude, a ambio entra nos coraes que podem recebe-la, e a
avareza em todos. Os desejos mudam de objeto: j no se ama o que se amava; a gente
era livre com as leis, agora quer ser livre contra elas. Cada cidado como um escravo
que escapou da casa do senhor; o que era mxima, chama de rigor; o que era regra,
chamam de tortura; o que era ateno, chamam de temor. Ali, a frugalidade que
avareza, no o desejo de ter. Outrora o bem dos particulares era o tesouro pblico; mas
ento o tesouro pblico torna-se o patrimnio dos particulares. A repblica uma
presa; e sua forma no mais que o poder de alguns cidados e a licena de todos.

198
Essa reflexo importante para entendermos, sob qual essncia foi criada a Lei
Complementar 101 de 04 de maio de 2000. Esta essncia a que nos referimos a
plenitude do Estado democrtico de direito, com o respeito s leis pelos governantes
- sobretudo no que se refere ao gasto e a gesto do patrimnio pblico e a flagrante
necessidade de uma gesto virtuosa, responsvel, planejada, transparente, pblica,
eficiente e legal.
Estes e demais princpios insculpidos no caput do art. 37 da Constituio Federal e
na Lei de Responsabilidade Fiscal, so os delimitadores de qualquer atuao daqueles
que esto gerindo um governo republicano.

2. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. GESTO EFICIENTE. UM TRIUNFO PARA


SOCIEDADE.

A hermenutica da lei de responsabilidade fiscal tem como essncia a limitao


responsvel do oramento destinado aos gastos pblicos. O gestor tem o dever de
cumprir a meta estabelecida e buscar a eficincia na aplicao dos recursos pblicos,
sob pena de incorrer em improbidade administrativa.
Muito tem se discutido sobre gastos com pessoal pelo poder pblico de um
modo geral. A Carta de Magna de 1969 no preconizava a admisso de servidores via
realizao de concurso pblico. Assim, o servio pblico brasileiro foi inchando ao
longo dos anos, principalmente pela irresponsabilidade dos gestores que admitiam
servidores pelo regime da Consolidao das Leis do Trabalho.
A Constituio Federal de 1988, tentando corrigir uma distoro criada pelos
gestores pblicos, trouxe em seu art. 37, II228, a exigncia da realizao de concurso
pblico com provas de ttulos e documentos para admisso de novos servidores.
Com a criao do texto normativo constitucional do princpio do concurso pblico,
acreditou-se que o quadro de servidores estatais seria preenchido apenas por aqueles
aprovados nos certames vindouros. Muito embora essa forma de admisso esteja
prevista constitucionalmente, no se pode acreditar que o estado ser eficiente apenas
por essa forma de vinculao.
Nessa toada, foram criadas jurisprudncias, principalmente pela justia do trabalho,
que acabaram por sustentar a impossibilidade de terceirizao das atividades estatais,

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
228

Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte:
[...]
II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou
de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao;

199
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

chegando a criar distino entre atividade meio e atividade fim, que ao nosso ver
irrelevante para definio sobre a possibilidade ou no de emparceiramento do estado
com terceiros.
A distino entre atividade meio e atividade fim pouco importa para demonstrar
a legalidade da relao jurdica de contratao de terceiros. Explico: Se houver
interpretao nos termos do art. 37, da CF a Magna Carta autoriza entregar a terceiros
na forma de emparceiramento servios essenciais, tais como sade.
Se houver interpretao da relao jurdica pelo bloco normativo especializado
o emparceiramento com o Estado seria possvel sob a gide de atividade meio, haja
vista que as atividades fim so as imediatamente finalsticas dos Poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio.
A gesto dos recursos pblicos, portanto, deve se pautar pela liberdade de
contratao, economicidade e eficincia e no por definies ideolgicas que no
trazem benefcios sociedade. O que ela busca a plenitude na prestao dos servios
estatais, que muitas vezes esbarra na incapacidade de resultados dos seus prestadores
de servios, sejam eles concursados ou contratados. O que no se pode admitir a
limitao a apenas um modelo de contratao.
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, regulamentando os artigos 163229
e 169230 da Constituio Federal, os gestores pblicos passaram a ter novo limitador
no que se refere aos gastos com pessoal, qual seja um percentual mximo da receita
auferida por cada ente pblico. Seno vejamos:

Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituio,


a despesa total com pessoal, em cada perodo de apurao e em
cada ente da Federao, no poder exceder os percentuais da
receita corrente lquida, a seguir discriminados:
I - Unio: 50% (cinqenta por cento);
II - Estados: 60% (sessenta por cento);
III - Municpios: 60% (sessenta por cento).
229
Art. 163. Lei complementar dispor sobre:
I - finanas pblicas;
II - dvida pblica externa e interna, includa a das autarquias, fundaes e demais entidades controladas pelo
Poder Pblico;
III - concesso de garantias pelas entidades pblicas;
IV - emisso e resgate de ttulos da dvida pblica;
V - fiscalizao financeira da administrao pblica direta e indireta;
VI - operaes de cmbio realizadas por rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios;
VII - compatibilizao das funes das instituies oficiais de crdito da Unio, resguardadas as caractersticas e
condies operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.
230
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no
poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

200
A Lei complementar 101/2000 impe fronteira moral e tica ao gasto dos recursos
pblicos, atravs de limites claros e objetivos.

3. CONTRATAES DE SERVIOS ESPECIALIZADOS EM SADE PELO PODER


PBLICO. LEGALIDADE, ECONOMICIDADE E EFICINCIA.

O art. 6 da Magna Carta, que se encontra no Captulo dos Direitos e Garantias


Fundamentais, denomina a sade como um direito social. Mais adiante define como
direito de todos e dever do Estado o acesso sade em seu art. 196.
A realidade, porm, demonstra a impossibilidade e ineficincia do Estado em
garantir acesso pleno sade por sua estrutura.
Destarte, a prpria Constituio reconheceu e autorizou expressamente o
emparceiramento do Estado com o setor privado garantindo, assim, a universalidade
do acesso sade nos termos dos arts. 197, 1 199 e Inc. XXI 37 da CF e art. 24 da
Lei 8.080/90.
A relao jurdica estabelecida de emparceiramento deveras constitucional, legal,
eficiente e economicamente vivel para Administrao Pblica.
A conduta administrativa no pode ser interpretada como terceirizao e sim
como prestao de servios especializados autorizando a administrao a invocar o
processo licitatrio nos moldes do inc. XXI do art. 37 da Constituio.
A prpria essncia da Lei de responsabilidade fiscal autoriza o emparceiramento do
poder pblico com terceiros, tendo em vista a previsibilidade de uma gesto eficiente,
econmica, transparente, moral e legal.

4. INEFICINCIA ESTATAL. POSSIBILIDADE DE EMPARCEIRAMENTO COM TERCEIROS.


AUSNCIA DE TERCEIRIZAO e/ou PRIVATIZAO.

Em recente julgado da ADI 1923 de relatoria do Ex-ministro Ayres Britto


pacificou-se o entendimento da possibilidade de emparceiramento do Estado com
entidades pblicas ou privadas sem fins lucrativos, tais como Organizaes Sociais e
Cooperativas. Tal entendimento privilegia o atingimento da verdadeira essncia da
lei de responsabilidade fiscal.
O julgado ainda cristalino em definir pela inexistncia de privatizao e/ou
burla ao concurso pblico quando da contratao de especialidades mdicas para
prestao de servios no setor pblico, amparado no princpio da eficincia e na
desburocratizao da atividade estatal.

201
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

O voto condutor proferido pelo Ministro Luiz Fux nos traz o entendimento de
que o emparceiramento entre as entidades sem fins lucrativos e o Estado pode se dar
de forma mais abrangente do que a defendida pelo Ministro Ayres Britto, conferindo
ao conceito de complementariedade uma flexibilizao ainda maior.
Evidente que a legalidade do emparceiramento foi superada na Suprema Corte ao
sedimentar a discusso nesse acordo. Mais evidente ficou o entendimento de que o
setor privado poder, mediante atendimento dos princpios insculpidos no caput do
art. 37 da CF (Legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficincia) exercer
seu direito nos termos do art. 175231 da CF.
Seno vejamos parte do voto do Ministro Luiz Fux:

20. Como regra, cabe aos agentes eleitos a definio de qual


modelo de interveno, direta ou indireta, ser mais eficaz no
atingimento das metas coletivas conclamadas pela sociedade
brasileira, definindo o modelo de atuao que se mostre mais
consentneo com o projeto poltico vencedor do pleito eleitoral.
Foi com base nisso que, principalmente no curso do sculo
passado, preponderou a interveno direta do Estado em diversos
setores sociais, como conseqncia dos ideais que circundavam a
noo de Estado Social.

21. Mais recentemente, porm, o modelo atual de Estado, diante


das exigncias formais do regime jurdico pblico tradicional e do
agigantamento do aparelho estrutural administrativo, muitas vezes
tem se inclinado para a atuao indireta, por regulao, induo
e atravs do fomento pblico (art. 174, caput, da CF, que dispe
de forma genrica sobre a regulao, a fiscalizao, o incentivo e
o planejamento estatais no mbito das atividades econmicas).
Sinal claro dessa tendncia consiste nos programas de privatizao
e de desestatizao, que povoaram o Brasil na dcada de noventa,
e na crescente relevncia atribuda pela legislao s denominadas
agncias reguladoras, cujo modelo institucional j recebeu a
chancela desta Corte Suprema no julgamento das ADIns n 1.668/
DF, Rel. Min. Marco Aurlio, e 1.949- MC/RS, Rel. Min. Seplveda
Pertence.

[...]

28. Portanto, o Poder Pblico no renunciou aos seus deveres


constitucionais de atuao nas reas de sade, educao, proteo

231
Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso,
sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.

202
ao meio ambiente, patrimnio histrico e acesso cincia, mas
apenas colocou em prtica uma opo vlida por intervir de forma
indireta para o cumprimento de tais deveres, atravs do fomento
e da regulao. Na essncia, preside a execuo deste programa
de ao a lgica de que a atuao privada ser mais eficiente do
que a pblica em determinados domnios, dada a agilidade e a
flexibilidade que dominam o regime de direito privado.

[...]

66. Ex positis, voto no sentido de julgar parcialmente procedente o


pedido, apenas para conferir interpretao conforme Constituio
Lei n 9.637/98 e ao art. 24, XXIV da Lei n 8666/93, includo
pela Lei n 9.648/98, para que:
(i) o procedimento de qualificao seja conduzido de forma
pblica, objetiva e impessoal, com observncia dos princpios do
caput do art. 37 da CF, e de acordo com parmetros fixados em
abstrato segundo o que prega o art. 20 da Lei n 9.637/98;
(ii) a celebrao do contrato de gesto seja conduzida de forma
pblica, objetiva e impessoal, com observncia dos princpios do
caput do art. 37 da CF;
(iii) as hipteses de dispensa de licitao para contrataes (Lei
n 8.666/93, art. 24, XXIV) e outorga de permisso de uso de bem
pblico (Lei n 9.637/98, art. 12, 3) sejam conduzidas de forma
pblica, objetiva e impessoal, com observncia dos princpios do
caput do art. 37 da CF;
(iv) os contratos a serem celebrados pela Organizao Social com
terceiros, com recursos pblicos, sejam conduzidos de forma
pblica, objetiva e impessoal, com observncia dos princpios do
caput do art. 37 da CF, e nos termos do regulamento prprio a ser
editado por cada entidade;
(v) a seleo de pessoal pelas Organizaes Sociais seja conduzida
de forma pblica, objetiva e impessoal, com observncia dos
princpios do caput do art. 37 da CF, e nos termos do regulamento
prprio a ser editado por cada entidade;e
(vi) para afastar qualquer interpretao que restrinja o controle,
pelo Ministrio Pblico e pelo TCU, da aplicao de verbas pblicas.

O balizamento utilizado a correta interpretao da Magna Carta endossada pelo


recente julgamento pela Suprema Corte na ADI 1.923/DF de relatoria do Ministro
Carlos Ayres Britto.

203
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

De igual modo no h que se falar em privatizao das atividades estatais, tendo


em vista que esta se resume na transferncia de uma empresa pblica a uma empresa
privada. O que se defende um emparceiramento, admitido pela Constituio e
confirmado pelo Supremo Tribunal Federal, com a contratao de servios mdicos
especializados, mediante procedimento licitatrio para o exerccio de uma atividade
onde o Estado ineficiente.

5 . POSSIBILIDADE DE CONTRATAO DE COOPERATIVAS MDICAS PARA


PRESTAO DE SERVIOS ESSENCIAIS DE SADE. INEXISTNCIA DE BURLA
AO PRINCPIO CONSTITUCIONAL DO CONCURSO PBLICO. APLICABILIDADE DOS
ARTs. 197, 1 199 e Inc. XXI 37, CF.

A Constituio Federal asseverou que as instituies privadas podero participar


de forma complementar do Sistema nico de Sade, segundo diretrizes deste, mediante
contrato de direito pblico ou convnio, tendo preferncia as entidades filantrpicas
e as sem fins lucrativos (1 do art. 199 da CF).
A opo da Administrao Pblica em transpassar em forma de parceria ao setor
privado servio essencial de sade est legalmente autorizada pela Magna Carta e
pela essncia da lei de responsabilidade fiscal. Aquela o faz atravs de contratao
na modalidade de licitao com escopo no Inc. XXI do art. 37, enquanto esta pelos
princpios norteadores de sua consituio. O que joga por terra qualquer argumentao
de burla ao princpio constitucional do concurso pblico.
Importante consignar trecho do voto proferido pelo Ministro Seplveda Pertence no
julgado da ADI 1923: (...) No apenas no h, no dever estatal para com a sade, obrigao
de prestao estatal direta, mas, ao contrrio, a expressa previso de sua prestao
mediante colaborao de particulares, embora sujeitos legislao, regulamentao,
fiscalizao e ao controle estatais (ADI 1923-5/DF, DOU de 21/09/2007).
de clareza solar a liberdade do estado em adotar modelos de contrataes
eficientes, sem vinculao obrigatria a realizao de concurso pblico ou qualquer
outro modelo.

6 . DA LIBERDADE/DISCRICIONARIEDADE DE CONTRATAO PELO PODER PBLICO.


PRINCPIO DA EFICINCIA E DA ECONOMICIDADE. UMA ABORDAGEM NA RELAO
JURDICA DE SADE LUZ DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.

A Constituio Federal quando expressamente autorizou a transferncia da


execuo de aes de sade s instituies privadas conferiu o poder discricionrio

204
para adotar escolha entre a aplicao dos incisos I e II do art. 37, Inc. XXI do mesmo
dispositivo ou at pela realizao de convnio, via credenciamento, por inexigibilidade
de licitao.232
O limite desta liberdade est no caput do prprio art. 37 e no binmio economicidade
x eficincia. Esse binmio induz/obriga a Administrao Pblica adoo da forma
mais vantajosa para contratao.
Assim tambm determina a lei de responsabilidade fiscal quando, em sua essncia,
preconiza uma gesto virtuosa, responsvel, planejada, transparente, pblica, eficiente
e legal para contratao de servios em sade.
Em levantamento realizado junto Federao Nacional dos Mdicos (FENAM)
o piso salarial proposto para 2015 de R$ 11.675,94 (onze mil seiscentos e setenta e
cinco reais e noventa e quatro centavos) para 20h (vinte horas) semanais de trabalho.233
Para calcular o valor do custo de um mdico concursado, temos o acrscimo de
aproximadamente 60% (sessenta por cento) ao valor de piso, referente aos encargos
sociais.
Temos assim, um custo de aproximadamente R$ 20.000,00 (vinte mil reais)
mensais para cada mdico concursado por um perodo de 20h (vinte horas) semanais.
Discriminando, o ente pblico ter um custo de aproximadamente R$ 250,00 (duzentos
e cinquenta reais) por hora trabalhada.
A diferena de custo entre um mdico efetivo admitido por concurso pblico
e um mdico que presta servio por Cooperativa de especialidade mdica abissal
e no se resume ao valor remuneratrio, se estendendo aos encargos sociais que os
cooperados no possuem.
Ademais, no sistema cooperativista no existe pessoalidade na prestao dos
servios tendo a administrao a possibilidade de contar com todos os cooperados
que se revezam para que no exista nenhuma ausncia.
Diante de todos os benefcios que o sistema cooperativista pode oferecer
Administrao Pblica e diante do dispositivo legal constitucional que determina o
fomento das atividades cooperadas, torna-se prudente ao Estado a utilizao desse
modelo com escopo no caput do art. 37 da CF e no princpio da economicidade.
A lei de responsabilidade fiscal tambm assim determina. Primus, pela legalidade da
contratao. Secundus, pela economicidade financeira trazida ao ente pblico. Tertius, pela
eficincia na prestao do servio com garantia de universalizao da sade populao.
Quartus, pela ineficincia do estado na prestao isolada dos servios em sade.
232
TCU, Plenrio, TC 019.179/2010-3, deciso de 22/5/2013, Rel. Min. Aroldo Cedraz.
233
http://www.fenam.org.br/noticia/3758

205
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Ao se falar em gesto eficiente e eficaz no podemos deixar de transcrever as


definies de Carlos Moreno:

Diz-se que uma gesto eficaz quando os objetivos, as finalidades


das polticas, das aes, dos programas, dos projectos, das
organizaes foram alcanados; a anlise da eficcia mede o ndice
de sucesso da gesto, ou seja, da realizao dos objetivo.
Uma gesto econmica quando escolheu os melhores meios,
que lhe permitam alcanar os objetivos, ao custo mais baixo; a
anlise da economia o exame das alternativas, ou seja, das opes
menos onerosas.
Uma gesto eficiente quando os meios escolhidos foram aplicados de
forma a obter o rendimento mximo; a anlise da eficincia examina
a relao existente entre resultados e meios e aprecia o rendimento e
a produtividade das polticas, das aes, dos programas, dos projetos,
das organizaes. (MORENO, 1997, pg. 91)

Corroborando com o mesmo entendimento, Mauro Roberto Gomes de Mattos


assim define:

Com arrimo nessa lio, as despesas relativas a pessoal (art. 71) e a


servios de terceiros dos poderes e os rgos capitulados no art. 20
(art. 72) devero adaptar-se nova prescrio legal de conteno
dos excessos, eliminando-os de forma gradual e responsvel.
(MATTOS, 2014, pg. 522/523)

Em virtude da economicidade e eficincia trazida pela Lei Complementar 101/2000,


a administrao pblica tem o dever de zelar pela contratao mais vantajosa, que neste
caso, seria o emparceiramento com terceiros para prestao de servios em sade, em
especial a contratao de cooperativas de especialidades mdicas.

7. CONCLUSO

Os avanos trazidos pela Lei de responsabilidade fiscal seguem os j consolidados


pela Magna Carta de 1988 primados pela eficincia, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, coerncia, transparncia, economicidade, prudncia e legalidade.
O esprito da lei de responsabilidade fiscal, criada sob a gide de um estado
democrtico de direito, se traduz na finalidade do texto normativo, qual seja a prtica

206
de atos virtuosos, morais, responsveis, econmicos e eficientes na gesto dos recursos
pblicos.
Para Ronald Dworkin o texto normativo possu uma carga interpretativa expressada
pelo legislador, no podendo haver afastamento entre a aplicao da lei e seu objetivo:

verdade que na prtica jurdica norte-americana, os juzes


referem-se constantemente s mltiplas declaraes feitas pelos
membros do congresso e por outros legisladores, nos relatrios
das comisses ou nos debates formais, a respeito da finalidade de
uma lei. Os juzes afirmam que essas afirmaes vistas em conjunto
formam a histria legislativa da lei, s quais devem respeitar.
(DWORKIN, 2014, pg. 378/379)

Ao nosso sentir, o Estado possui a liberdade de adotar a forma mais vantajosa


(economicidade e eficincia) no que se refere a contratao de servios. A adoo de
emparceiramento ou deflagrao de concurso pblico so modelos constitucionalmente
previstos. A opo ser definida nos limites impostos pela Lei de responsabilidade
fiscal, caso contrrio estaramos diante de uma imposio ilegal e em desacordo com
o Estado Democrtico de Direito.
O que se tem visto, em alguns casos, so interpretaes da legislao que se afastam
do verdadeiro esprito das leis, invertendo e descontextualizando sua essncia.

REFERNCIAS

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Disponvel em http://


www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm. Acessado em: 15 de
dezembro de 2015.

DWORKIN, Ronald. O imprio do direito. 3 ed. So Paulo, Martins Fontes, 2014.


pg. 378/379.

BRASIL. Lei Complementar 101 de 04 de maio de 2000. Disponvel em: http://www.


planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm. Acessado em: 15 de dezembro de 2015.

MATTOS, Mauro Roberto Gome de. Comentrios Lei de responsabilidade fiscal.


7 ed. So Paulo: Saraiva, 2014.

207
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

MONTESQUIEU, Charles de Secondat, Baron de, 1689-1755. Do esprito das leis/


Montesquieu; traduo Roberto Leal Ferreira. So Paulo: Martin Claret, 2014.

MORENO, Carlos. O sistema Nacional de Controle Financeiro. Lisboa: Universidade


Autnoma de Lisboa. 1997.

208
15 ANOS DE LRF: O DESAFIO DO CONTROLE DA LEGALIDADE
ORAMENTRIA E DA SUA ADEQUADA EXECUO

LIDA GRAZIANE PINTO234

1. INTRODUO

O presente artigo, neste marco temporal de 15 (quinze) anos da Lei Complementar


n 101, de 4 de maio de 2000, tem por propsito discutir a necessidade de ampliao do
foco do controle judicial de polticas pblicas235, para que passe a observar tambm os
problemas de insegurana jurdica e instabilidade de custeio de direitos fundamentais
causados pela baixa adeso governamental legalidade oramentria.
Historicamente, o oramento pblico no Brasil, por ser objeto de contnuo conflito
distributivo, tem convivido com esvaziamentos fticos de disposies literais das leis
que definem a sua validade e legitimidade jurdica.
Tudo isso sempre fora processado e admitido sob o formato meramente autorizativo236
das leis oramentrias. Problema surge quando, com escopo na Constituio de 1988,
a expanso de demandas judiciais em torno de direitos sociais (como, por exemplo,
sade e educao), ao invs de corrigir as insuficincias do sistema oramentrio,
aprimorando sua capacidade de planejamento e incorporao da progressividade
reclamada pela sociedade, passou a esbarrar e atritar profunda e exatamente com
aquela instabilidade de custeio.
O controle judicial de polticas pblicas no pas parece, assim, ter chegado a uma
encruzilhada no seu atual estgio de maturao jurdico-constitucional. Ou avana
sobre o controle da dinmica normativa dos oramentos ou persistir no modelo de
respostas pontuais para omisses crnicas, as quais, por seu turno, tendem a agravar
os sintomas do dficit de eficcia dos direitos sociais.

234
Procuradora do Ministrio Pblico de Contas do Estado de So Paulo, Ps-Doutora em Administrao pela
Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getlio Vargas (FGV/RJ) e doutora em
Direito Administrativo pela UFMG.
235
Incidente em larga escala sobre demandas individuais que reclamam eficcia plena de direitos sociais.
236
A ideia de oramento autorizativo traz consigo margem de liberdade decisria no curso da sua execuo para a
realizao das despesas (autorizadas pelo teto mximo de gasto), j que as receitas seriam meramente estimadas.
Segundo Conti (2006, p. 107), a natureza autorizativa das leis oramentrias teria mera natureza instrumental
visando cumprir o que foi estabelecido pela lei oramentria em seu aspecto essencial, para o que se faz necessrio
realizar ajustes nas previses e programaes oramentrias durante o curso de sua execuo [...], sem, com isso,
descaracteriz-lo e fazer dele uma pea de fico.

209
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Prova disso a constatao do Ministro Celso de Mello, relator do Recurso Extraordinrio


581.352 AgR/AM237 no Supremo Tribunal Federal, de que preciso interveno judicial
diante da omisso do Poder Pblico [que] representava um inaceitvel insulto a direitos
bsicos assegurados pela prpria Constituio da Repblica, mas cujo exerccio estava
sendo inviabilizado por contumaz (e irresponsvel) inrcia do aparelho estatal.
Diante de omisses que se configuram contumazes no descumprimento dos direitos
fundamentais, a resposta judicial em face de volumosos pleitos de fruio individual
tem sido contrastada com a dvida sobre a possibilidade (ou no) da sua concesso
em carter universal (erga omnes) no mbito da tutela coletiva238, sobretudo em face
das repercusses oramentrias e do princpio da separao de poderes.
O propsito deste estudo explorar, pois, a controvrsia sobre os limites impostos
pela dinmica da responsabilidade fiscal que rege os oramentos pblicos e pelo
princpio da reserva do possvel239 ao controle judicial de aes e omisses lesivas aos
direitos fundamentais (como foco particular sobre os direitos sociais).
O que se defende o cabimento do controle da ineficcia dos direitos sociais por
meio do controle da baixa vinculao/aderncia dos gestores s peas oramentrias
por eles formuladas e aprovadas e tambm do controle de algumas inconstitucionais
manobras de esvaziamento da fora normativa dessas leis, ao arrepio do art. 165 da
Constituio de 1988, no curso da execuo oramentria.
Com fulcro no modo de operao do Direito como integridade240 proposto por
Dworkin (1999), a tradicional autoconteno judicial que, em respeito separao de
237
Julgamento: 29/10/2013 rgo Julgador: Segunda Turma do STF, Publicao: DJe-230 DIVULG 21-11-2013
PUBLIC 22-11-2013.
238
Notadamente em sede de ao civil pblica.
239
Sarlet (2002, p. 12) leciona que a ideia de reserva do possvel empregada especialmente diante de direitos de
prestao positiva que, por sua dimenso econmica, implica[m] alocao de recursos materiais e humanos.
Exatamente porque demandam o manejo de recursos estatais escassos, encontram-se, segundo o aludido autor,
na dependncia da efetiva disponibilidade destes recursos, estando, portanto, submetidos a uma reserva do
possvel. Por outro lado, Sarlet ainda lembra que, paralelamente reserva do possvel, os Poderes Executivo
e Legislativo defendem-se para se esquivarem do controle judicial sobre a omisso na garantia de direitos
fundamentais de natureza prestacional (tambm conhecidos como de segunda gerao) com base no argumento
de reserva parlamentar em matria oramentria. Para Sarlet (2002, p. 12), com base nesta premissa [de reserva
do possvel] e considerando que se cuida de recursos pblicos, argumenta-se, ainda, que apenas o legislador
democraticamente legitimado quem possui competncia para decidir sobre a afetao destes recursos, falando-
se, neste contexto, de um princpio da reserva parlamentar em matria oramentria, diretamente deduzido do
princpio democrtico e vinculado, por igual, ao princpio da separao dos poderes.
240
Para Dworkin (1999, p. 271-272), o princpio judicirio da integridade instrui os juzes a identificar direitos e
deveres legais, at onde for possvel, a partir do pressuposto de que todos foram criados por um nico autor a
comunidade personificada , expressando uma concepo coerente de justia e equidade. O autor explica que
os juzes que aceitam o ideal interpretativo da integridade decidem casos difceis tentando encontrar, em algum
conjunto coerente de princpios sobre os direitos e deveres das pessoas, a melhor interpretao da estrutura
poltica e da doutrina jurdica de sua comunidade. (DWORKIN, O imprio do direito. Traduo de Jefferson Luiz
Camargo. So Paulo: Martins Fontes, 1999, p. 303)
O Direito operado luz do princpio da integridade determina que o julgador deve se voltar para todo o complexo
normativo, retirando dele a norma adequada situao de aplicao, dadas as especificidades da hiptese de
incidncia, inferidas a partir de seu prprio contexto.

210
poderes, evita decises de intensivo e amplo impacto no oramento pblico, deveria
cada vez mais reconhecer que a aludida omisso estatal no s insuportvel insulto
(a que se referiu o Ministro Celso de Mello), mas, sobretudo, ato juridicamente nulo
e inconstitucional.
Da porque emerge o controle judicial do ciclo oramentrio como exigncia
de coerncia do sistema jurdico. Se o nico modo constitucionalmente adequado e
legtimo de alocar os recursos pblicos no Brasil passa pela natureza normativa das
leis de plano plurianual, diretrizes oramentrias e oramento anual, a execuo de
tais leis no pode desbordar dos limites legais, nem frustrar aquela normatividade,
impondo-lhe mero sentido retrico241.
Vale lembrar que a execuo oramentria operacionalizada por meio de atos
administrativos que no podem se desviar arbitrria e imotivadamente dos fins
predispostos em lei e na Constituio, sob pena de nulidade controlvel, dentre outras
vias, nos moldes do art. 5, LXXIII da Carta de 1988.
Certo que a execuo cotidiana das polticas pblicas definidas nas leis
oramentrias frgil e instvel no porque falte legalidade e publicidade ao seu regime
jurdico formal. O problema que, material e pragmaticamente, as leis oramentrias
so, sobretudo, simblicas, no sentido propugnado por Neves (2007). Essa , alis, a
razo pela qual a execuo oramentria de todos os nveis da federao se ressente da
falta de motivao, razoabilidade e finalidade para evitar, conter e punir a ocorrncia
de abusos.
Sustenta-se, desse modo, a necessidade de juridicizar os oramentos e exigir mxima
vinculao242 legalidade regedora do ciclo oramentrio, para lidar adequadamente
com a contumcia e o carter crnico da insuficiente atuao estatal na consecuo
dos direitos fundamentais e, por conseguinte, mitigar a sua fragilidade de custeio.
A fim de confirmar a hiptese em comento e melhor elucidar as situaes de abuso
no ciclo oramentrio que estariam a reclamar controle judicial que se dividiu o
estudo em trs captulos, includa esta introduo.
No prximo captulo ser feito levantamento exemplificativo de alguns problemas
que mitigam a legalidade oramentria na federao brasileira ps-Constituio de
1988, os quais so passveis de controle judicial na medida em que revelam, em maior
ou menor grau, os seguintes vcios sistmicos:
241
A esse respeito, ver NEVES, Marcelo. A Constitucionalizao Simblica. So Paulo: Martins Fontes, 2007.
Segundo Neves (2007), a legislao simblica vive um dficit de concretizao normativa (incapacidade de dirigir
impositivamente condutas), por extremar seu papel poltico-ideolgico.
242
Como bem lembrado por Conti (2006, p. 107), o papel do processo de execuo do oramento cumprir, com
a maior fidelidade possvel, o oramento aprovado, de modo que se faam apenas os ajustes necessrios, no
montante imprescindvel para adequar a aplicao das receitas arrecadadas no atendimento s necessidades
pblicas, sempre tendo em vista o interesse da coletividade.

211
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

1) ausncia de planejamento suficiente para cumprir as obrigaes constitucionais


e legais de fazer;
2) execuo oramentria permeada por atos imotivados ou abusivos e
3) falta de controle de aderncia de procedimentos e resultados com os fins
previstos em lei, o que encerra o ciclo de baixa vinculao do gestor ao
planejamento por ele formulado.

Desse modo, espera-se, na concluso, associar a instabilidade de custeio dos direitos


sociais com aquelas prticas abusivas ocorridas rotineiramente no ciclo oramentrio
e pouco contrastadas juridicamente. O esforo que se prope comunidade jurdica
o de reclamar a mxima eficcia dos direitos sociais por meio do controle da legalidade
oramentria e sua adequada execuo, com vistas integridade do ordenamento
brasileiro.
Se o modelo estivesse em ntegro e adequado funcionamento, a resposta judicial de
que houve falhas no planejamento estatal (caso concreto de omisso tpica na garantia
de direitos sociais) deveria retroaliment-lo. Com isso, o controle no findaria o ciclo,
mas retroalimentaria o planejamento, de modo a permitir sua correo em prol da
progressiva universalizao, na lei oramentria, da resposta judicial em favor de todos
os cidados que estivessem em igual situao jurdica.
Se a execuo oramentria fosse mais atenta aos princpios da legalidade,
motivao, razoabilidade e finalidade, certamente no haveria contingenciamentos
preventivos imotivados, desproporcional redesenho da lei oramentria sancionada
por meio de crditos adicionais, remanejamentos de dotao oramentria sem lastro
em lei especfica, cancelamento de restos a pagar processados, dentre outras manobras
anlogas.
Eis a razo pela qual preciso retomar a legalidade oramentria como ponto de
partida para um debate que aqui no se finda, mas do qual no se pode furtar, sob pena
de sua postergao agravar ainda mais as iniquidades da falta de custeio adequado para
processar as demandas sociais em busca da mxima eficcia dos direitos fundamentais.

2. DIAGNSTICO DE PROBLEMAS PARA LEMBRAR QUE LEI ORAMENTRIA ,


ANTES DE MAIS NADA, LEI

As falhas e tenses oramentrias arroladas neste captulo, muito embora no


expressem rol exaustivo do que se sucede na prtica, configuram-se como condutas de
desapreo pela fora normativa das leis de plano plurianual, diretrizes oramentrias
e oramento anual nos diversos nveis da federao brasileira.

212
Quando confrontados com as vinculaes oramentrias e os preceitos
constitucionais aplicveis s finanas pblicas, tais problemas, direta ou indiretamente,
geram instabilidade de custeio capaz de constranger o atendimento do dever
intertemporal de consecuo dos direitos fundamentais pelo Estado brasileiro no
perodo ps-Constituio de 1988.
Mas no basta arrolar tais tenses como se fossem matrias estranhas ao mundo
jurdico, creditando sua ocorrncia ao campo da gesto ou da contabilidade pblica.
Com amparo em Dworkin (1999) e Neves (2007), possvel associar, em maior ou
menor grau, o dficit de concretizao normativa dos direitos fundamentais ao manejo
abusivo do carter meramente simblico (autorizativo) das leis oramentrias, o que,
por seu turno, culmina por mitigar a integridade do ordenamento ptrio.
Vale, por isso, esclarecer que aplicaes seletivas e apreenses reducionistas a
pretexto de discricionariedade243 oramentria que neguem vigncia aos direitos
fundamentais, alm de inconstitucionais, so, antes de qualquer coisa, antijurdicas.
Presentemente, o desafio expandir as possibilidades de controle sobre a alocao
dos recursos para que os gastos pblicos sejam executados de forma constitucionalmente
adequada. Nos termos do art. 167, I da CR/1988, a execuo das mais diversas polticas
pblicas pragmaticamente limitada dotao oramentria prevista em lei, sem
prejuzo da possibilidade de que, mesmo dentro dessa fronteira, no haja a realizao
integral do gasto.
As incertezas que marcam a execuo oramentria advm das oscilaes na
arrecadao de receitas, no surgimento de despesas inesperadas (passivos contingentes),
no redesenho de prioridades governamentais e na administrao do endividamento
pblico. Os remanejamentos entre as diversas polticas pblicas integram, portanto, o
espao de discricionariedade conferido execuo oramentria. Mas dentro de quais
limites exercida tal margem de liberdade alocativa?
As leis oramentrias anuais devem refletir os programas de ao governamental
dos diferentes nveis da federao e responder pela identificao contbil-financeira
de como o Estado se desincumbir de seus deveres constitucionais. Considerando que
tais deveres envolvem a administrao da tenso entre recursos oramentrios finitos e
demandas sociais diversas e, por vezes, concorrentes, somente por dentro da lei aplicada
ao caso concreto que caberia propor solues constitucionalmente adequadas.
A apreenso de que os programas oramentrios devem ser ajustados realidade
tal como ela se apresenta com seus pressupostos de fato e de direito justifica a
243
A discricionariedade s lcita, como margem de liberdade decisria entre opes igualmente vlidas para o
Direito e adstrita aos fins predispostos na lei de competncia, se se detiver aos prprios limites da lei. Por outro
lado, no h discricionariedade, mas sim arbitrariedade quando o gestor pblico atua de forma desproporcional,
desarrazoada e imotivada.

213
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

abertura para o administrador de margem de discricionariedade decisria. Contudo,


o ordenamento constitucional brasileiro estatuiu diversas polticas pblicas como
deveres do Estado, alm de haver garantido receitas destinadas para a seguridade
social e patamar percentual mnimo de gasto com sade e educao.
Conjugar a dinmica discricionria da execuo dos oramentos anuais com
a garantia de que o Estado tem de assegurar os direitos fundamentais, sobretudo
os protegidos por algum nvel de vinculao oramentria, passa pela reviso dos
pressupostos jurdicos do controle das polticas pblicas, de modo a enfrentar, como j
dito, o pernicioso trip: planejamento insuficiente, execuo imotivada e abusiva e,
por fim, ausncia de adequado controle quanto s metas legais e aos seus respectivos
resultados, como se passa a analisar.

2.1 Ausncia de planejamento suficiente para cumprir as obrigaes


constitucionais e legais de fazer
Do ponto de vista do planejamento, a insuficincia suscetvel de controle jurdico se
d primordialmente no diagnstico deliberadamente precrio ou omisso das obrigaes
constitucionais e legais de fazer, as quais devem ser atendidas por meio de programas,
aes e projetos ao longo do tempo.
Houvesse planejamento adequado, porquanto motivado e democrtico244, as
medidas de enfrentamento de carncias histricas245 seriam reputadas como suficientes,
no porque esgotariam o estoque das demandas sociais. Muito pelo contrrio, diante da
impossibilidade de satisfao universal e imediata dos pleitos de ao governamental,
o planejamento deve demonstrar haver respeitado tanto o procedimento legtimo de
anlise das prioridades naquele perodo de tempo e naquele territrio de ao estatal,
quanto os preceitos constitucionais e legais definidores de obrigaes de fazer inadiveis
ou incomprimveis.
Nesse sentido, ideal seria que as aes judiciais revelassem de forma isolada
e espordica eventuais dficits de cobertura e atendimento, os quais, uma vez
diagnosticados pela via excepcional do Judicirio, seriam sanados espontaneamente
(ex officio) pela via regular e universal da previso legal de recursos suficientes no
correspondente programa de ao governamental.

244
Visando ampliao das experincias positivadas em determinados entes da Federao de oramento
participativo, o art. 48 da Lei Complementar n101/2000, em seu pargrafo nico, inciso I, propugna a realizao
de audincias pblicas e demais mecanismos de participao social durante o processo de formulao e aprovao
das leis oramentrias.
245
Como ocorrem, por exemplo, nas reas de sade, educao, saneamento bsico e infraestrutura.

214
Como tal cenrio ideal no tem ocorrido, a despeito da trajetria246 da
universalizao247 de acesso medicao para tratamento da AIDS (exceo pioneira?),
v-se, na comunidade jurdica e na sociedade em geral, a multiplicao explosiva
do nmero de aes individuais e interpretaes contundentes contra e a favor da
judicializao248 de polticas pblicas.
Para alm desse horizonte (at certo ponto passional e radicalizado), preciso
retomar a origem dos impasses e refletir se tm sido apresentadas respostas adequadas
s reais causas do problema, as quais passam, entre outras variveis, pela garantia de
financiamento minimamente capaz de atender s demandas progressivas ao longo
do tempo.
Precisamente porque no possvel dar conta de tudo ao mesmo tempo e agora
(dada a inexistncia de recursos financeiros, tecnolgicos, logsticos e humanos
suficientes para tanto), a priorizao alocativa se revela como necessidade de fato,
atendida e processada, como via democrtica e de controle republicano, por meio dos
oramentos pblicos definidos em lei.
O problema que o estabelecimento de prioridades alocativas exige que o gestor
pblico realize diagnsticos precisos e peridicos das demandas sociais, das obrigaes
constitucionais e legais de fazer, assim como das suas opes contingentes de governo, o
que, obviamente, implica situao de conflito distributivo diante dos recursos pblicos
escassos para atend-las.
Ao invs do amplo e efetivo processo democrtico de diagnstico de demandas locais
por meio de audincias pblicas, nos moldes do art. 48, pargrafo nico, inciso I da Lei
de Responsabilidade Fiscal, tem havido cada vez mais a adoo irrestrita e irresponsvel
de modelos-padro de planos plurianuais, leis de diretrizes oramentrias e leis
oramentrias anuais.
A contratao, por seu turno, de tais modelos-padro (os quais se inserem na
prestao de servios de assessoria contbil integrados com a oferta de sistemas de
informao) revela, em menor ou maior grau, a falta de consistncia da prpria gesto
pblica. Da que decorre a aprovao de leis oramentrias sem metas ou com metas
fsico-quantitativas absolutamente ineptas para lastrear posterior avaliao do seu
cumprimento.

246
Interessante a retomada e anlise crtica feita pelo Ministro Lus Roberto Barroso em artigo disponvel no endereo
http://pfdc.pgr.mpf.mp.br/atuacao-e-conteudos-de-apoio/publicacoes/saude/Saude_-_judicializacao_-_Luis_
Roberto_Barroso.pdf e acessado em 10/02/2014.
247
Por meio da Lei federal n 9.313, de 13 de novembro de 1996.
248
Referncia indiscutvel desse debate no Brasil encontra-se na obra: VIANNA, Luiz Werneck. A judicializao da
poltica e das relaes sociais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 1999.

215
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Para Conti (2013, grifo nosso), o dever de bem formular o plano plurianual, por
exemplo, atende no s ao dever de boa gesto, como tambm fomenta e aprimora o
alcance do controle:

Um bom planejamento, dotado de clareza e transparncia,


imprescindvel para uma gesto eficiente e uso proveitoso dos
recursos pblicos. Planejar escolher prioridades, ainda que essas
escolhas sejam difceis, e importem em deixar de lado muitas aes
importantes afinal, para isto que os governantes so eleitos,
esse seguramente o maior nus que pesa sobre seus ombros.
Mas esta clareza e transparncia nem sempre interessa aos que
esto no alto comando da administrao pblica, que hesitam em
desagradar a quem quer que seja, preferindo a opo poltica de,
ainda que aparentemente, atender a todos, sem deixar claras as
prioridades, at para no tornar transparente o que e quem no
foi contemplado.
Da porque muitas vezes nos deparamos com planos plurianuais
genricos, excessivamente abrangentes, incluindo praticamente
tudo e para todos, deixando para a fase de execuo, de forma
opaca, a efetiva escolha do que vai ou no ser feito, tornando
inteis os instrumentos de planejamento para os fins a que se
destinam. Muitas vezes elaborados sem estudos e anlises prvias
sobre a realidade do municpio e seus problemas, transformam-
se em documentos que no apontam as solues adequadas e os
meios para resolv-los. Mais do que isso, deixam a critrio do
governante decidir ao sabor dos acontecimentos, tomando
decises aleatoriamente, para resolver problemas imediatos,
de forma descoordenada e sem critrios, o que s tende a
agravar as distores da administrao pblica no mdio e
longo prazo.
Governar um municpio sem um plano plurianual srio, bem
elaborado, precedido de estudos de cenrios internos e externos,
com escolhas criteriosas e democrticas de prioridades, fixando
estratgias claras e bem definidas, como comandar um
transatlntico no meio do oceano sem mapa, instrumentos de
navegao e, principalmente, sem saber o porto de destino.

Sem diagnstico, no h prognstico minimamente razovel: essa, por sinal, a


expresso mais contundente de fracasso do planejamento estatal no seu nascedouro,
o que revela omisso lesiva ao art. 165 da CR/1988.

216
Desde o julgamento pelo STF da Arguio de Descumprimento de Preceito
Fundamental n 45/DF249 em 29/04/2004, o Poder Judicirio brasileiro tem controlado,
cada vez mais, a omisso ao dever de planejamento suficiente para atender demanda
diagnosticada de cidados portadores de um direito fundamental social, percebido
individualmente, mas ofertado com ganhos de escala e arranjo administrativo
coletivamente.
Exemplo paradigmtico dessa linha interpretativa pode ser visto no julgamento, em
03/06/2014, pelo Superior Tribunal de Justia STJ do Recurso Especial n 1.389.952-
MT, de relatoria do Ministro Herman Benjamin, onde foi refutada fundamentadamente
a aplicao dos princpios da separao de poderes e da reserva do possvel como
limites ao controle judicial sobre a omisso de planejar suficientes condies sanitrias
e estruturais de oferta de vagas em cadeia pblica.
Ao invs disso, o STJ bem situou o princpio do mnimo existencial como
contraponto necessrio para refrear a discricionariedade oramentria do gestor
pblico, em construo que merece ser transcrita parcialmente:

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.


CONTROLE JURISDICIONAL DE POLTICAS PBLICAS
RELACIONADO A INMERAS IRREGULARIDADES
ESTRUTURAIS E SANITRIAS EM CADEIA PBLICA.
Constatando-se inmeras irregularidades em cadeia pblica
superlotao, celas sem condies mnimas de salubridade para
a permanncia de presos, notadamente em razo de defeitos
estruturais, de ausncia de ventilao, de iluminao e de instalaes
sanitrias adequadas, desrespeito integridade fsica e moral
dos detentos, havendo, inclusive, relato de que as visitas ntimas
seriam realizadas dentro das prprias celas e em grupos, e que
existiriam detentas acomodadas improvisadamente , a alegao
de ausncia de previso oramentria no impede que seja
julgada procedente ao civil publica que, entre outras medidas,
objetive obrigar o Estado a adotar providncias administrativas
e respectiva previso oramentria para reformar a referida
cadeia pblica ou construir nova unidade, mormente quando

249
ADPF 45/DF ARGUIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL Relator(a) Min.
CELSO DE MELLO, DJ 04/05/2004, P-00012, Julgamento 29/04/2004. A seguir, tem-se a sua ementa: Arguio
de Descumprimento de Preceito Fundamental. A questo da legitimidade constitucional do controle e da
interveno do Poder Judicirio em tema de implementao de polticas pblicas, quando configurada hiptese
de abusividade governamental. Dimenso poltica da jurisdio constitucional atribuda ao Supremo Tribunal
Federal. Inoponibilidade do arbtrio estatal efetivao dos direitos sociais, econmicos e culturais.
Carter relativo da liberdade de conformao do legislador. Consideraes em torno da clusula da "reserva
do possvel". Necessidade de preservao, em favor dos indivduos, da integridade e da intangibilidade do
ncleo consubstanciador do "mnimo existencial". Viabilidade instrumental da arguio de descumprimento no
processo de concretizao das liberdades positivas (direitos constitucionais de segunda gerao). (grifo nosso)

217
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

no houver comprovao objetiva da incapacidade econmico-


financeira da pessoa estatal. [...]
Nessas circunstncias em que o exerccio da discricionariedade
administrativa pelo no desenvolvimento de determinadas
polticas pblicas acarreta grave vulnerao a direitos e
garantias fundamentais assegurados pela Constituio ,
a interveno do Poder Judicirio se justifica como forma
de implementar, concreta e eficientemente, os valores que o
constituinte elegeu como supremos de uma sociedade fraterna,
pluralista e sem preconceitos fundada na harmonia social, como
apregoa o prembulo da CF. H, inclusive, precedentes do STF
(RE-AgR 795.749, Segunda Turma, DJe 20/5/2014; e ARE-AgR
639.337, Segunda Turma, DJe 15/9/2011) e do STJ (AgRg no REsp
1.107.511-RS, Segunda Turma, DJe 6/12/2013) endossando a
possibilidade de excepcional controle judicial de polticas pblicas.
Alm disso, no h, na interveno em anlise, ofensa ao
princpio da separao dos poderes. Isso porque a concretizao
dos direitos sociais no pode ficar condicionada boa vontade
do Administrador, sendo de suma importncia que o Judicirio
atue como rgo controlador da atividade administrativa. Seria
distoro pensar que o princpio da separao dos poderes,
originalmente concebido com o escopo de garantia dos direitos
fundamentais, pudesse ser utilizado como bice realizao dos
direitos sociais, igualmente importantes. Tratando-se de direito
essencial, incluso no conceito de mnimo existencial, inexistir
empecilho jurdico para que o Judicirio estabelea a incluso de
determinada poltica pblica nos planos oramentrios do ente
poltico, mormente quando no houver comprovao objetiva da
incapacidade econmico-financeira da pessoa estatal.
Ademais, tambm no h como falar em ofensa aos arts. 4, 6
e 60 da Lei 4.320/1964 (que preveem a necessidade de previso
oramentria para a realizao das obras em apreo), na
medida em que a ao civil pblica analisada objetiva obrigar
o Estado a realizar previso oramentria das obras solicitadas,
no desconsiderando, portanto, a necessidade de previso
oramentria das obras. [...]
por isso que o princpio da reserva do possvel no pode ser
oposto a um outro princpio, conhecido como princpio do
mnimo existencial. Desse modo, somente depois de atingido
esse mnimo existencial que se poder discutir, relativamente
aos recursos remanescentes, em quais outros projetos se deve
investir. Ou seja, no se nega que haja ausncia de recursos

218
suficientes para atender a todas as atribuies que a Constituio
e a Lei impuseram ao estado. Todavia, se no se pode cumprir
tudo, deve-se, ao menos, garantir aos cidados um mnimo de
direitos que so essenciais a uma vida digna, entre os quais,
sem a menor dvida, podemos incluir um padro mnimo
de dignidade s pessoas encarceradas em estabelecimentos
prisionais. Por esse motivo, no havendo comprovao objetiva
da incapacidade econmico-financeira da pessoa estatal, inexistir
empecilho jurdico para que o Judicirio determine a incluso de
determinada poltica pblica nos planos oramentrios do ente
poltico. (STJ, Recurso Especial n 1.389.952-MT, Relator Herman
Benjamin, julgamento em 03/06/2014, publicao no Informativo
N: 0543, de 13 de agosto de 2014, grifos nossos)

O legado desse processo de maturao judicial que no caber, aps julgados


dessa envergadura, inexecues oramentrias ou quaisquer outros subterfgios para o
cumprimento em tutela coletiva do direito ora protegido. Em igual medida, o amparo
judicial tende a fortalecer topicamente a poltica pblica ento controlada, de modo
a torn-la em maior ou menor grau, a depender do caso concreto inegocivel e
inadivel nas leis de PPA, LDO e LOA.
Isso porque a incidncia do controle judicial sobre tais omisses, ao lanar luzes
sobre dotaes inexistentes ou insuficientes para atender consecuo de direitos
fundamentais determinados, tende a minimizar o manejo falseado de janelas
oramentrias, pretensamente destinadas sua cobertura.
Vale lembrar que as janelas oramentrias so uma espcie de compromisso
dilatrio, nos termos de Neves (2007), na medida em que so rubricas nfimas para
os fins e metas a que se propem, sucessivamente apostas aos oramentos apenas como
meio de manobra contbil ou promessa vazia de poltica pblica, as quais, simplesmente
por existirem, competem e falseiam o real quadro de prioridades alocativas do Estado.
O termo aposta acima empregado comporta duplo sentido, j que originalmente
as janelas oramentrias so inseridas na lei de oramento anual para que no seja
necessrio abrir posteriormente crdito adicional especial, na forma do art. 41250, II
da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. Mas tais janelas tambm se configuram, na
prtica, como verdadeiras apostas de gasto futuro (tentativa poltica de viabilizar,
sem grandes chances de se consumar, itens de despesa).

250
Cujo inteiro teor o seguinte: Art. 41. Os crditos adicionais classificam-se em:
I - suplementares, os destinados a reforo de dotao oramentria;
II - especiais, os destinados a despesas para as quais no haja dotao oramentria especfica;
III - extraordinrios, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoo intestina ou
calamidade pblica.

219
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Nessa mesma seara, ingressam os compromissos de gasto contidos nas emendas


parlamentares251 feitas sem suficiente fonte de receitas para acobert-los. Em qualquer
dessas interfaces, a estratgia de abrir janelas aos oramentos revela, com transparncia
inconteste, a dimenso simblica (poltico-ideolgica) da sua natureza legal, fenmeno
anlogo Constituio simblica de que falava Neves (2007). Assim se sucede porque
a dotao oramentria nfima e inepta ao cumprimento dos fins que justificaram
sua insero em lei compromete a capacidade de as leis de oramento anual servirem
como mecanismo de orientao e reorientao das expectativas normativas no s do
Estado, mas da sociedade em geral.
Independentemente de o planejamento ser omisso, insuficiente ou falseado por
janelas oramentrias (sejam elas oriundas do prprio Executivo ou de emendas
parlamentares), preciso superar a aparente dificuldade de o Judicirio controlar tais
situaes, confrontando-as com a sua conformidade constitucional.
Questionar a validade e a inconstitucionalidade do planejamento omisso/
insuficiente e das janelas oramentrias na consecuo dos direitos fundamentais
revela-se, desse modo, uma importante rea de estreitamento do controle judicial de
polticas pblicas, diante da contestao ftica dos aventados limites da reserva do
possvel e da discricionariedade administrativa (cujo respaldo alegadamente residiria
na percepo estanque da separao de poderes).
Como bem asseverado pelo Ministro Celso de Mello, do STF, quando da relatoria
da ADPF 45/DF, o arbtrio estatal no pode se opor efetivao dos direitos sociais,
donde emerge a necessidade de o Judicirio intervir em prol da preservao, em favor
dos indivduos, da integridade e da intangibilidade do ncleo consubstanciador do
mnimo existencial .
Vale lembrar que no h no ordenamento brasileiro a fixao de qualquer teto
fsico-financeiro252 para o oramento pblico destinado a consolidar e expandir direitos.
preciso, como feito pelo STJ no julgamento do Resp n 1.389.952-MT, questionar
a alegao tipicamente empregada pela defesa estatal de que se no h caixa, no h
direitos e de que o princpio da reserva do possvel pragmaticamente seria capaz de
constranger a eficcia dos direitos sociais.
251
Tal tenso, alis, est contida no seio da proposta de emenda Constituio que torna impositivas as
emendas parlamentares, dentro de determinados patamares de vinculao para a sua execuo oramentria.
Para maior aprofundamento, ver instaurao desse debate no endereo http://www1.folha.uol.com.br/
opiniao/2013/04/1262251-henrique-eduardo-alves-orcamento-respeitosamente-impositivo.shtml, Folha de
S.Paulo, 14.4.2013, seo Tendncias/Debates, p. A3.
252
Evilsio Salvador (2010, p. 2) bem concluiu o estabelecimento de prioridade absoluta dos direitos sociais no seio
do oramento pblico: [...] necessidade do atendimento em cada perodo fiscal ao princpio da demanda por
direitos sociais j regulamentados, irrestrito no caso dos direitos expressos individualmente, e compatvel no caso
dos direitos expressos como demanda por bens coletivos. A consequncia deste enunciado a no existncia de
teto fsico-financeiro aos oramentos sociais, mas to somente princpios fiscais compatveis com os princpios
da poltica social. Na prtica defende-se que o oramento pblico deva atender prioritariamente aos direitos
sociais, sem restries financeiras que impea a sua consolidao e o seu avano. (2010, p. 2, grifo nosso)

220
A sntese do Ministro Herman Benjamin, relator do Recurso Especial em comento,
deveras feliz e enftica no sentido de erigir a primazia das despesas asseguradoras
do mnimo existencial em face de todas as demais253 despesas governamentais, uma
vez que:

[...] somente depois de atingido esse mnimo existencial que se


poder discutir, relativamente aos recursos remanescentes, em
quais outros projetos se deve investir. Ou seja, no se nega que haja
ausncia de recursos suficientes para atender a todas as atribuies
que a Constituio e a Lei impuseram ao estado. Todavia, se no
se pode cumprir tudo, deve-se, ao menos, garantir aos cidados
um mnimo de direitos que so essenciais a uma vida digna [...]

Esse, sem sombra de dvida e sem qualquer constrio financeira, h de ser o


primordial filtro interpretativo para o controle judicial do planejamento oramentrio
de que trata o art. 165 da CR/1988: os direitos sociais nucleares ao mnimo existencial
so prioridade intangvel dos oramentos pblicos e no comportam dotaes omissas,
insuficientes ou meramente simblicas.

2.2 Execuo oramentria permeada por atos imotivados ou abusivos


No basta aventar situaes de instabilidade de custeio, sem identificar algumas
delas e explorar suas fragilidades jurdicas. Como o propsito deste estudo suscitar
o cabimento de controle judicial sobre a legalidade oramentria e sua adequada
execuo, em busca da mxima eficcia dos direitos fundamentais, neste tpico ser
explorada a necessidade de:
a) invalidar atos de execuo oramentria por falta do motivo determinante
alegado para sua expedio, objeto desconforme com a lei e desvio de finalidade
ou
253
A esse respeito, Salvador sustenta ser necessria uma reflexo sobre a atual estrutura dos gastos governamentais
para verificar quais os limites possveis para a expanso e consolidao dos direitos. No lado das despesas, alguns
pontos polmicos para a sociedade civil organizada precisam ser discutidos, como a gesto das polticas pblicas
e as despesas com pessoal, particularmente, de cargos de livre provimento no setor pblico. E, fundamentalmente,
o ponto nevrlgico que o elevado gasto com pagamento de juros e amortizao da dvida e o combate
corrupo. Do lado das receitas, importante observar a estrutura de receitas do oramento pblico, pois ela
permite analisar at que ponto o Estado capaz de financiar as polticas pblicas, via as receitas tributrias.
(2010, p. 2, grifo nosso)
Bicalho (2011, p. 9, grifo nosso), por seu turno, alerta para o fato de que o servio da dvida pblica tem sido,
ao longo dos anos, a principal despesa no Oramento Geral da Unio, ao lado da previdncia social, j que No
acumulado de 2003 a 2010, a execuo financeira do Oramento Fiscal e da Seguridade Social somou R$ 7,2
trilhes. O desembolso com juros da dvida atingiu R$ 1,01 trilho (14,4%), o que prova como o rendimento
cobrado pelo mercado para emprestar para o governo absurdamente elevado no pas. A ttulo de comparao,
o gasto planejado com infra-estrutura para todo o PPA 2012-2015 R$ 1,19 trilho. Esse pagamento de juros pelo
governo uma verdadeira transferncia de renda para as classes ricas do pas (e do exterior).

221
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

b) questionar-lhes a constitucionalidade e juridicidade em decorrncia da leso


aos princpios e ditames constitucionais ou, ainda, por leso aos direitos sociais
que deveriam ser concretizados por tais atos.

As falhas oramentrias devem ser pensadas como suscetveis de controle no


apenas do Poder Executivo pelo Legislativo no exame das contas anuais de governo. Eis
a razo pela qual, desde o incio, sustenta-se ser cabvel o controle judicial, em sede de
tutela coletiva, da ineficcia dos direitos sociais por meio da anlise da baixa vinculao/
aderncia dos gestores s peas oramentrias por eles formuladas e aprovadas. Em
igual medida, impe-se o controle incidental ou abstrato de quaisquer inconstitucionais
manobras de esvaziamento da fora normativa dessas leis, ao arrepio do art. 165 da
Constituio de 1988, no curso da execuo oramentria.
A busca por coerncia e integridade do sistema jurdico em face do ciclo oramentrio
ganhou contornos precisos de atos ou processos manejados de forma abusiva, imotivada
e desconformes com o ordenamento. Por maiores que sejam as dificuldades tcnicas de
verificar e interpretar a dinmica normativa dos oramentos pblicos, no se trata de
controle exgeno ao mundo do direito, porque a bem da verdade desvios e abusos
cometidos no curso da execuo oramentria revestem-se, sobretudo, da forma de
transgresso s leis oramentrias e sua finalidade constitucional.
Por excessivamente discricionria (como se fora apenas uma questo de opo
poltica dos poderes representativos da Repblica), a execuo oramentria de todos
os nveis da federao ainda se ressente da falta de motivao, razoabilidade e finalidade
para evitar, conter e punir a ocorrncia dos aludidos abusos.
Todavia, no h aqui rea imune ao controle judicial. O amadurecimento da
convivncia entre os sistemas da poltica e do Direito tem ocorrido ao longo de vrios
testes de aplicabilidade de dispositivos nucleares da Constituio de 1988. Um deles
reside na busca pela mxima eficcia dos direitos fundamentais, donde decorre a
propalada judicializao da poltica.
O que se pretende o alargamento do alcance das normas constitucionais para
que cheguem s zonas cinzentas onde usualmente se defende a primazia de decises
de cunho econmico-fiscal e poltico sobre as demais variveis em jogo.
Reitera-se, dessa feita, a necessidade de juridicizar os oramentos e exigir mxima
vinculao legalidade regedora do ciclo oramentrio, para lidar adequadamente
com a contumcia e o carter crnico da insuficiente atuao estatal na consecuo
dos direitos fundamentais e, por conseguinte, mitigar a sua fragilidade de custeio.

222
2.3 Falta de controle de aderncia de procedimentos e resultados com os
fins definidos em lei, o que encerra o ciclo de baixa vinculao do gestor ao
planejamento por ele formulado
De acordo com o art. 75 da Lei n. 4.320/1964, o controle da execuo oramentria
compreender a legalidade dos atos de que resultem a arrecadao da receita ou a
realizao da despesa, o nascimento ou a extino de direitos e obrigaes; bem como
abarcar a fidelidade funcional dos agentes da administrao responsveis por bens e
valores pblicos. Por fim, mas no menos importante, caber controle tambm sobre
o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetrios e em termos
de realizao de obras e prestao de servios.
A fronteira mais distante e complexa do controle sobre a execuo oramentria,
contudo, reside sobre o cumprimento do programa de trabalho. Ou seja, no dado
ao Poder Pblico deixar de executar disposies da lei oramentria, arguindo
discricionariedade alocativa, sem que haja prestao de contas sobre o que no foi
feito parcial ou integralmente.
Para Machado Jr. e Reis (2000/2001, p. 160, grifo nosso), tal controle no s
legalstico, mas a verificao do cumprimento do programa de trabalho, estabelecido em
termos fsico-financeiros. Na prtica, porm, este tipo de controle ainda no evoluiu
como seria de desejar e a maioria dos rgos de controle, no Brasil, contenta-se
com os controles jurdico e contbil-financeiro.
A crtica tecida por Machado Jr. e Reis no gratuita, j que, embora a CR/1988 tente
articular o controle interno (art. 74) e o externo (art. 71) na apreciao da prestao
de contas da Administrao Pblica, a apreenso prtica de tais balizas jurdicas ainda
precisa ser estendida no tempo e no foco de sua anlise.
O cidado, que parte legtima para denunciar qualquer irregularidade (art.
74, 2, da CR/1988), chamado de forma indireta a participar do controle da
execuo oramentria, que, segundo o art. 77 da Lei n. 4.320/1964, ser feito prvia,
concomitante e subsequentemente quela. Vale lembrar, nesse sentido, que a LRF
trouxe a exigncia de transparncia e controle na forma, entre outras perspectivas, de
dois relatrios peridicos que visam a demonstrar o curso da execuo oramentria,
quais sejam, o Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (arts. 52 e 53 da LC n.
101/2000) e o Relatrio de Gesto Fiscal (arts. 54 e 55).
O problema da emisso de tais relatrios reside na prpria dificuldade denunciada
por Machado Jr. e Reis (2000/2001, p.167, grifo nosso) de ir alm da prestao de
contas meramente contbil, o que formalmente cumpre a lei, mas materialmente deixa
a descoberto o conhecimento da realidade operacional e gerencial na Administrao
Pblica. De acordo com os aludidos autores, uma das grandes dificuldades da
Administrao reunir a prestao de contas com a realizao de programas.

223
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Em se dando vazo ao controle a que se refere o art. 75, III, da Lei n. 4.320/1964,
exercido primordialmente pelos rgos de controle interno na forma do art. 79 da
aludida Lei , a avaliao do cumprimento de programas no s buscaria corrigir
desvios, como retroalimentaria o planejamento no ciclo oramentrio.
Aqui cumpre fixar ateno sobre o carter sistmico do controle, j que a Constituio
de 1988 fala em fiscalizao da gesto contbil, financeira, oramentria, operacional
e patrimonial promovida pela Administrao direta e indireta, de modo a aferir-lhe
a legitimidade, legalidade e economicidade.
Mas dvida persiste na consecuo cotidiana do acompanhamento discursivo das
contas pblicas: como a integrao dos controles interno e externo poderia suscitar
o estreitamento da margem de liberdade de que goza o administrador pblico diante
do caso concreto? A avaliao do cumprimento de programas porquanto seja ato de
competncia dos prprios rgos responsveis pela feitura do oramento (segundo o
art. 79 da Lei n. 4.320/1964) faz com que o controlado tanto seja retroalimentado de
informaes para a elaborao de novas peas, quanto seja o seu prprio controlador.
Ou seja, a efetividade de tal controle (especialmente em se observando o ponto de vista
do cidado) passvel de ser confrontada com a sua parcialidade.
De acordo com Bucci (2002, p. 266), necessrio o conceito de processualidade
e que este se abra em trs momentos: o da formao, o da execuo e o da avaliao,
para que os instrumentos jurdicos consigam sopesar escolhas inscritas no ciclo
oramentrio e na realizao de polticas pblicas. A autora esclarece que

O primeiro momento [de formao da poltica pblica] o


da apresentao dos pressupostos tcnicos e materiais, pela
Administrao ou pelos interessados, para confronto com outros
pressupostos, de mesma natureza, trazidos pelas demais partes,
cujos interesses sejam no-coincidentes com aqueles. O segundo
momento [de execuo] compreende as medidas administrativas,
financeiras e legais de implementao do programa. E finalmente
o terceiro momento no processo de atuao da poltica pblica
o da apreciao dos efeitos, sociais e jurdicos, novamente sob
o prisma do contraditrio, de cada uma das escolhas possveis,
em vista dos pressupostos apresentados. (BUCCI, 2002, p. 266)

O processo de que trata Bucci (2002) levanta os pressupostos substantivos do


processo de conduo de polticas pblicas, mas como controlar se elas foram efetiva,
eficiente e eficazmente254 executadas? Como controlar o agir governamental de natureza
254
Efetividade conceito referido condio de apreenso pelos destinatrios da poltica pblica (se atendeu ou
no s necessidades e demandas para os quais aquela se voltou). Eficincia, por seu turno, diz respeito equao

224
programtica inscrito no ciclo oramentrio? J se disse vrias vezes que o controle de
legalidade (jurdico-contbil) no basta, mas no h como entender o que seria controle
de legitimidade das contas pblicas tal como prescreve o art. 70 da Constituio, seno
identificando na ideia de legitimidade a adequao ao ordenamento constitucional.

3. GUISA DE CONCLUSO: DESARRANJOS SOBRE O CUSTEIO DOS DIREITOS


FUNDAMENTAIS E POSSIBILIDADES DE CONTROLE JURDICO

Foi explorado, no captulo anterior, o paradoxal fato de que, por vezes, o prprio
Poder Executivo no se compromete com o plano de ao e com os programas
oramentrios que ele mesmo apresentou ao Legislativo.
Ora, o ponto nodal, verdadeiro eixo crtico da qualidade do gasto pblico passa,
necessariamente, pela exigncia de que os planos estatais, sobretudo as leis do ciclo
oramentrio contenham indicadores da sua consecuo, atrelados a metas quantitativas
de bens, servios, obras e cidados atendidos, o que, por seu turno, implica estimativa
de custo unitrio e global.
Uma vez, assim, formulado, deve-se assumir tal planejamento como vinculante
para o gestor, na medida em que sua execuo parcial ou inexecuo requer motivao
consistente, porquanto consentnea com os fatos que intervieram em sua rota.
Assim o controle, alm de ser um teste de conformidade com o ordenamento
ptrio, cada vez mais assumir a feio de checagem de aderncia entre, de um lado,
o planejado e o executado e, de outro, entre o planejado e a sua suficincia com a
realidade conflituosa sobre a qual ele incidiu.
No h receita fcil, nem soluo milagrosa. O caminho no passa pela substituio
do gestor ou do legislador pelos rgos de controle, mas por sua progressiva
responsabilizao intertemporal, em busca de maior coerncia entre seu dilogo com
a sociedade e os resultados dos programas que lhe foram afianados como capazes de
resolver aqueles problemas eleitos circunstancialmente como prioritrios.
Esta a fora pedaggica de todas as instncias de controle, ao devolverem, tanto
quanto possvel, para a sociedade o papel de avaliar o curso da ao governamental.
A melhor e mais vivel forma de faz-lo, sob o plio do Estado Democrtico de
Direito, reside nessa busca pela mxima efetividade do ciclo oramentrio como o
eixo garantidor dos direitos fundamentais.

entre, de um lado, os insumos e processos (custos) empregados e, de outro, os resultados (benefcios) obtidos na
consecuo da poltica pblica. J a eficcia responde pela capacidade de produo de efeitos, independentemente
de serem satisfatoriamente atendidos os beneficirios (efetividade) e de sob qual relao de custo-benefcio tais
efeitos vo se desenrolar.

225
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

, em suma, por dentro da legalidade do ciclo oramentrio que se abre o caminho


do controle de polticas pblicas e, por via de consequncia, da qualidade do gasto
pblico. De todo modo, na busca por responsabilidade fiscal e em ltima instncia,
vive-se sob a gide da insuficincia no controle da execuo oramentria federal
brasileira, haja vista o fato de o carter autorizativo dos oramentos anuais ser usado
como pretexto para o uso abusivo de diversas manobras de descolamento entre os atos
de execuo e a lei que deveria ser executada.
Enfim, o trip planejamento insuficiente, execuo imotivada e abusiva, bem
como falta de controle de aderncia nestes 15 anos de Lei de Responsabilidade Fiscal
demandam exame do Judicirio, assim como lhe tem sido, cada vez mais, apresentada
a ideia de reter gastos com publicidade institucional como garantia de execuo tpica
dos direitos sociais.
A tradicional interdio do debate jurisdicional em matria oramentria no
reside na falta de fundamentos jurdicos para tanto, mas sim na intricada trama de
interesses que sustentam a distribuio poltico-econmica dos recursos pblicos at
mesmo contra as prprias leis de oramento vigentes.
Nesse sentido, a inrcia estatal denunciada pelo decano do STF que insulta os
direitos bsicos do cidado tambm fruto daquela interdio, pois se se defende a
impossibilidade do controle judicial sobre oramentos, a tendncia que se persista
nas bordas do problema do custeio adequado das polticas pblicas.
As leis oramentrias precisam ser levadas a srio e o oramento deve vincular o
gestor, em rota de evoluo da sua natureza meramente autorizativa para vir a gozar
do que o professor Jos Maurcio Conti suscitara como a mxima impositividade
do oramento255, j que, segundo ele, a eficcia, credibilidade e respeito lei
oramentria exigem que, uma vez aprovada, sua execuo deva pautar-se pela busca
do fiel cumprimento de seus dispositivos.
Judicializar o oramento preciso... Sem se desconhecer a complexidade da
busca pela macrojustia suscitada pelo Ministro Gilmar Mendes (nos autos do STA
175256), tal esforo necessrio para que no se perca de vista a natureza normativa
que a Constituio de 1988 atribuiu s leis oramentrias e para que se busque sua
conformidade com a mxima eficcia dos direitos fundamentais.
Mas, sobretudo, preciso controlar o oramento e o dever de responsabilidade
fiscal intertemporalmente definido para mudar o curso da contumcia irresponsvel e

255
Artigo disponvel em http://www.conjur.com.br/2013-mai-07/contas-vista-orcamento-impositivo-avanco-
administracao (acesso em 15/01/2014).
256
Inteiro teor do relatrio e voto disponveis no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/
noticiaNoticiaStf/anexo/STA175.pdf (acesso em 15/01/2014).

226
educar o gestor, tornando sua ao (execuo oramentria) mais motivada, razovel
e coerente com o seu prprio planejamento, tal como definido em lei.
O que se pode depreender do presente estudo que no s cabe controle para
assegurar a conformidade constitucional da legalidade oramentria e sua adequada
execuo no Brasil, como h diversas hipteses de controle. Importa ressaltar que
essas hipteses so difusas e, precisamente por isso, devem ser operadas pelas diversas
instncias competentes e interessadas.
A partir do cidado, todas as demais instncias devem ser mobilizadas e o sero
em movimento que no pode pretender resolver todos os problemas de uma nica
vez e de uma vez por todas. Vale lembrar que o controle esforo sisfico que insiste
em mostrar aos governantes que a delegao de poder sempre instrumento para a
consecuo de finalidades definidas como pblicas.
, pois, na pluralidade significativa de instncias e de hipteses de controle que se
abre o esforo de juridicizar sob o signo da conformidade constitucional o tema
ora estudado. O resultado no poderia ser mais democratizante e republicanizador,
na medida em que a definio do que seja prioridade alocativa estatal e de como o
Estado se desincumbe de suas competncias constitucionais no podem ser temas
aferveis apenas pelos poderes polticos da Repblica.
preciso controlar judicialmente a legalidade oramentria para que o manejo da
atividade financeiro-oramentria do Estado brasileiro no seja feito deliberadamente
no intuito de restringir o grau materialmente possvel de execuo de polticas pblicas
(especialmente as prestacionais).
Afastar algumas pretensas obviedades em matria oramentria exige, sobretudo,
que o Direito no se descuide do controle estendido no tempo sobre cada ato estatal para
que no sejam esvaziadas as relaes entre Legislativo e Executivo, para que o Judicirio
siga avanando sobre os arbtrios (administrativos e legislativos) que causam leso a
direitos e para que os fluxos comunicativos da esfera pblica (Habermas, 1997) possam
continuar tendo ressonncia na definio democrtica dos rumos da Administrao
Pblica.
esse, como j dito, um verdadeiro esforo sisfico, to inafastvel, quanto reiterado
e complexo, qui to penoso que somente pode ser exercido difusa e pluralmente...

REFERNCIAS

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230
AS DESONERAES TRIBUTRIAS E A LEI DE RESPONSABILIDADE:
ASPECTOS MATERIAS PARA A OBSERVAO DO ART. 14 DA
LC 101/2000 (LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL).

ERICH ENDRILLO SANTOS SIMAS257

INTRODUO

Sob o imprio de uma viso econmica de extremidade fiscalista, denota-se que, na


modernidade, necessrio se faz imprimir ao Estado (latu sensu) um papel de extrema
importncia no trato dos recursos pblicos, dada a premissa de que compete ao gestor
propiciar sua atuao, pautado pela eficincia e probidade.
A par disso, comemoramos nesse ano de 2015, o jubileu de prata da LC 101/2000,
notoriamente denominada de Lei de Responsabilidade Fiscal- sintetizada sob a sigla
LRF- cuja prpria denominao margeia a sua funo no sistema normativo.
A sociedade conclama e reclama por um Estado sintonizado com perspectivas
de melhoras no gasto e investimento do dinheiro pblico, propiciando aos cidados
servios sociais adequados aos padres de naes desenvolvidas.
Nossa Carta Magna estabelece verdadeiro mosaico normativo no intuito de
disciplinar a questo das Finanas e Oramento, dedicando captulo especfico sobre
essa temtica.258
Na verdade, estabelece-se uma simbiose normativa entre o estabelecido no Sistema
Tributrio Nacional259 e as disposies oramentrias. Trata-se de reconhecimento
inescusvel de que a essncia da arrecadao do dinheiro pblico remete cobrana
de tributos da populao, sendo certo que com o incremento da receita aos cofres,
entra em jogo as regras e diretrizes de gastos e investimentos, com seus primados e
premissas, devidamente estabelecidos pela Carta Magna.
Esse sistema constitucional tributrio ancora-se no princpio fundamental da
universalidade do rendimento, devendo todos da comunidade, na medida em que
ostentem capacidade contributiva, recolher tributos para a perfectiblizao dos
257
Advogado tributarista. Ps-graduado em Direito Tributrio. Professor do UniCEUB Centro Universitrio de
Braslia. Membro da Comisso de Estudos Tributrios do Conselho Federal da OAB.
258
A Constituio Federal desenha esse sistema entre os arts. 163/169, disciplinado as regras e princpios a serem
observados pelos legisladores infra constitucionais.
259
O Sistema Tributrio Nacional possui disciplina entre o art. 145 ao 162 da CF, estabelecendo as regras e princpios
de tributao, sob o aspecto da criao e arrecadao dos tributos.

231
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

objetivos da federao, cujos pontos cardeais possuem estofo em marcos de ndole


fortemente oramentria260.
Nesse diapaso, exsurge a previso de que compete a Unio, mediante a edio de
lei complementar, dispor sobre as normas relativas s finanas pblicas (art. 163, inciso
I da CF/88). Malgrado no seja o escopo do presente trabalho dedicar-se escandir
o papel estrutural das leis complementares, ressoa que o modelo operado pela Carta
da Repblica amolda a edio de norma geral nacional, imprimir conformao ou
uniformizao no trato das regras e diretrizes em relao questo das finanas.
Nada obstante a Carta contemple espcie de autonomia financeira aos entes,
estabelecendo-lhes hiptese de competncia tributria, a fim de que tenha os recursos
necessrios para a respectiva manuteno, fato que estes, por induo constitucional,
devero amoldarem-se na perspectiva de um parmetro nacional e uniformizador, de
modo a evitar-se porosidade excessiva nos marcos regulatrios em relao ao bom
trato das finanas pblicas.
Nessa quadra histrico normativa, emergiu superfcie a LC 101/2000, no intuito
de impor modelo e padres a serem observados pelo administrador/gestor, impondo-
lhe diversas condutas em termos de responsabilidade, afastando aquele mandatrio
aventureiro e desnaturado com a pedra angular do principio da eficincia em conjunto
com o da transparncia e da tica, no trato dos recursos de natureza pblica.
No horizonte da complexidade que se amolda na LRF, cumpre-nos, em nossa
misso aqui, por em destaque a questo relativa concesso de incentivos fiscais, visto
sob o ngulo da renncia de receita, sob a perspectiva de injunes econmicas e sociais,
com a consequente manuteno da higidez dos cofres, sempre sob a popular, mas no
menos nobre, dico de que de onde se tira e porque deve haver de onde se coloque.
E nessa toada, deita-se o olhar para o art. 14 da LRF e suas consequncias federativas.
Portanto, est delineada a nossa misso.

DO ART. 14 DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL:

Prima facie, no despicienda a transcrio dos termos do art. 14 da LRF:

Art. 14. A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de


natureza tributria da qual decorra renncia de receita dever estar

260
Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de
discriminao.

232
acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-financeiro
no exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois seguintes,
atender ao disposto na lei de diretrizes oramentrias e a pelo
menos uma das seguintes condies:
I - demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada
na estimativa de receita da lei oramentria, na forma do art. 12,
e de que no afetar as metas de resultados fiscais previstas no
anexo prprio da lei de diretrizes oramentrias;
II - estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo
mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente
da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao
ou criao de tributo ou contribuio.
1 A renncia compreende anistia, remisso, subsdio, crdito
presumido, concesso de iseno em carter no geral, alterao de
alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo
discriminada de tributos ou contribuies, e outros benefcios que
correspondam a tratamento diferenciado.
2 Se o ato de concesso ou ampliao do incentivo ou benefcio
de trata o caput deste artigo decorrer da condio contida no
inciso II, o benefcio s entrar em vigor quando implementadas
as medidas referidas no mencionado inciso.
3 O disposto neste artigo no se aplica:
I - s alteraes das alquotas dos impostos previstos nos incisos
I, II, IV e V do art. 153 da Constituio, na forma do seu 1;
II - ao cancelamento de dbito cujo montante seja inferior ao dos
respectivos custos de cobrana.

De se observar que a previso sistemtica do art. 14 da LRF no impede que o ente


politico venha a praticar ou implementar a sua politica de incentivo fiscal. Ao revs,
reconhece essa possibilidade. Na verdade, a politica de incentivos fiscais como mola
propulsora das atividades econmicas, mxime a de carter regional, possui respaldo
no art. 151, I da Carta Magna, na medida em que permite o aquebrantar da logicidade
em relao uniformizao da aplicao dos tributos federais261.
Embora traduza-se como um assunto perifrico ante a temtica aqui desenvolvida,
fato que tem sido useiro e costumeiro a utilizao de benefcios ou incentivos

261
Art. 151. vedado Unio:
I - instituir tributo que no seja uniforme em todo o territrio nacional ou que implique distino ou preferncia
em relao a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio, em detrimento de outro, admitida a concesso de
incentivos fiscais destinados a promover o equilbrio do desenvolvimento scio-econmico entre as diferentes
regies do Pas;

233
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

fiscais pelos ente polticos, para atrair desenvolvimento econmico, dando azo
politicas publicas de empregabilidade, desenvolvimento tecnolgico, implemento no
desenvolvimento educacional etc.
So inmeros os exemplos de incentivos bem sucedidos, que efetivamente
trouxeram ou propiciaram s regies destinatrias o propalado sonho de, seno
erradicar, ao menos minimizar os efeitos da pobreza e falta de perspectiva social.
Cite-se aqui, sem prejuzos de tantos outros, o exemplo da Zona Franca de Manaus
ZFM- que notabilizou-se pela excelncia na atratividade da indstria de transformao,
absorvendo a mo de obra da comunidade ribeirinha, com a finalidade essencial de
preservar a potencialidade natural da Amaznia Ocidental, evitando-se o extrativismo
desenfreado e irresponsvel.
Reconhece-se, portanto, a importncia da concesso de incentivos fiscais como
indutores de desenvolvimento, com notvel reconhecimento constitucional.
Todavia, incentivar sob o vis fiscal/financeiro, quase sempre pressupe mitigao
na arrecadao, um abrir mo de arrecadar, em contrapartida a algum beneficio
social ou econmico. Espcie de renncia de receita que, a rigor, valor indisponvel
e muito caro sociedade.
No se olvida que contemplar as renncias como forma de desenvolvimento
econmico tem sido uma constante em nosso pas, dado sua grandiosidade
continental, proliferando disparidades de desenvolvimento, com alta concentrao
de riqueza em determinadas regies. Portanto, o uso dos incentivos, ainda que por via
de renncia de receitas, medida salutar, levando-se em considerao a singularidade
das caractersticas econmicas do nosso pais.
Mas o grande lance a ser perscrutado a de em que condies essa renncia poder
ser efetivada sem comprometer a liquidez dos recursos pblicos. Mas no somente
isso: at que ponto o ente politico poder levar adiante a sua agressividade federativa
para transformar a sua regio em um celeiro de desenvolvimento econmico/social.
Historicamente, a concesso de incentivos fiscais operava-se, sem maiores freios
e contra pesos, mingua de qualquer observao normativa mais acurada em relao
ao impacto nos cofres. No so raros os exemplos de incentivos fiscais concedidos ao
particular que alm de no propiciar o objetivo estatudo abstratamente, ainda acabou
por beneficiar determinada parcela ou setor econmico, cujo mrito seja o de possuir
maior densidade de zona de influencia politica.
A Constituio de 1988, quando desenhou a estrutura do sistema fiscal/tributrio
da nao, j expressou sua larga preocupao em amarrar, sob o aspecto normativo, as
concesses de incentivos fiscais. Nessa linha de construo terica, podemos destacar
o 6, do art. 150, cuja transcrio aqui se faz:

234
6 Qualquer subsdio ou iseno, reduo de base de clculo,
concesso de crdito presumido, anistia ou remisso, relativos
a impostos, taxas ou contribuies, s poder ser concedido
mediante lei especfica, federal, estadual ou municipal, que regule
exclusivamente as matrias acima enumeradas ou o correspondente
tributo ou contribuio, sem prejuzo do disposto no art. 155,
2., XII, g.

O dispositivo acima traduz a inarredvel realidade de vincular as concesses de


incentivos ou benefcios fiscais aprovao da casa legislativa competente, tornando a
sua existncia mais responsvel. A uma, porque o Poder Executivo, grande artfice da
efetivao dos incentivos fiscais, no poder esgrimir ou dispor desse ambiente sedutor
ao seu talante. A duas, porque sob o formato de lei, passar ao crivo dos representantes
do povo, alm de cumprir o papel de transparncia, de modo mais aprofundado.
Podemos ressaltar, para fins de desenvolvimento da tese em relao extrema
preocupao da Constituio com o federalismo fiscal na politica da concesso de
benefcios fiscais, a previso insculpida no 2, inciso XII, alnea g do art. 155, no
que se refere obrigatoriedade de deliberao das unidades federativas, via disposio
de lei complementar, para a concesso de incentivos e benefcios do ICMS. Isso tudo,
para evitar a instalao de ambiente hostil, sob o aspecto dos interesses nacionais.262
Por fins didticos, no nos imiscuiremos na distino entre incentivo ou beneficio
fiscal, haja vista no ser esse o desiderato opinativo. Preferimos assimilar o contexto
do 1 do art. 14 da LRF (alhures transcrito), que promove a exemplificao dos
institutos (iseno, anistia, remisso, subsidio, credito presumido etc.) que possam
impactar renuncia de receita.
Aps a edio da LRF, quer nos parecer que a vida dos benefcios ou incentivos
fiscais tornaram-se mais difceis ou, ao menos, mais criteriosos.
No mais se amolda, nessa vertente de responsabilidade, justificar a renncia
to somente sob o aspecto de discurso politico, de que seria ele (beneficio, v.g.)
imprescindvel para o desenvolvimento da regio.
H que se fundamentar a concesso do incentivo, via renuncia, demonstrando
sociedade que est no sofrer abalos ssmicos no oramento a ser utilizado para a
prestao dos servios pblicos.

262
Tanto a doutrina, seguida pela jurisprudncia, quanto os prprios veculos de comunicao traduzem essa situao
na expresso guerra fiscal, como sinnimo de estado beligerante, via edio de normas, em que determinadas
unidades federativas passariam a diminuir alquotas, reduzir base de clculos ou conceder isenes, no campo do
ICMS para forar determinados segmentos a se instalarem no respectivo territrio.

235
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Dito de outro modo, a LRF, a partir do art. 14, condiciona a concesso da renuncia
fiscal ou de receita demonstrao de como se neutralizar a perda do recurso. A
sociedade no poder sofrer traumas nesse sentido. Esse o lxico do dispositivo.

O ART. 14 APLICA-SE AOS INCENTIVOS OU BENEFCIOS QUE ACARRETEM RENUNCIA


DE RECEITAS.

O art.14 da LRF somente diz respeito aos estmulos que venham acarretar
renuncia de receita. Uma vez inexistindo renuncia de receita, afastam-se as diretrizes
ali esposadas.
Verifica-se que imposio legiferante a demonstrao da compensao em
relao perda de receita. Essencialmente, essa calibrao dever ocorrer por meio
de majorao de tributos outros. Assim sendo, o regime de renuncia dever acarretar
elevao de carga tributria de modo oblquo.
Tem-se visto, ao longo dos anos, uma forte incrementao do Estado fiscalista na
concesso desenfreada de benefcios fiscais, desonerando segmentos de forte carga
tributria, sem ao menos demonstrar quais seriam as compensaes utilizadas para a
afirmao das respectivas benesses fiscais.
Logo, essa distoro acarretou um forte defict nos cofres, de modo a se reconhecer
a experimentao de resultados mais que negativos nas finanas pblicas.263
De outra banda, a despesa pblica tendeu a se tornar mais elevada, com o avano
no gasto com o pessoal.
Verifica-se menoscabo ao citado dispositivo e sua conjuntura, na medida em que
se avana em programas calcados em agressivos incentivos fiscais, permitindo que
segmentos se mobilizem economicamente de modo mais gil, porm alijam a sociedade
do recebimento dos respectivos crditos tributrios desonerados.
A Unio valeu-se desse modus operandi soberbamente, tomando-se como exemplo
a desonerao da folha de pagamento, sendo diversos setores aquinhoados com esse
benefcio. No somente isso. No campo da produo industrial, a legislao do IPI
sofreu diversas modificaes para incentivar a produo industrial.
Parte desses incentivos foram perfectibilizados a partir de demandas emergncias,
advindas de cenrios econmicos nebulosos, a luz do mercado internacional ou de
crises econmico/politicas repentinas.

263
Nesse sentido, o Governo Federal j anunciou defict de mais de 100 bilhes de reais.

236
O mesmo se diga dos Estados da Federao, que no intuito de aquilatar desenvolvimento
econmico, no mediram esforos em aprovar leis diversas com o intuito de desonerar
a indstria e o comrcio do ICMS.
Entendemos que os rgos de defesa dos interesses do cidado, na perspectiva
do oramento e das finanas pblicos devam interagir de modo mais categrico em
relao falseamento das compensaes.
Repita-se que o art. 14 da LRF no vedou a possibilidade de concesso de incentivos
fiscais, todavia moldou-lhes o formato, sintetizando o dever de responsabilidade,
notadamente atravs da politica de compensaes.
Assim sendo, necessrio se faz a observao dos termos do art. 14 da LRF.

DO IMPACTO ORAMENTRIO DA RENUNCIA: POSSIBILIDADES DE CALIBRAO.

A objetivao de se elaborar estimativa do impacto oramentrio-financeiro visa


dimensionar o efeito fiscal de mdio prazo decorrente da renncia. Atravs desse
estudo, possvel mensurar o desvio, que a renncia ocasionar na arrecadao, de
acordo com o sistema tributrio de referncia, sendo fundamental para se colocar em
prtica as medidas de compensao previstas pelos incisos I e II, do art. 14, da LRF.
Com efeito, caso se compense a renncia com a hiptese prevista pelo inciso I,
a estimativa ser importante para se excluir, da LOA, com preciso, o montante da
receita que se estima renunciar.
Lado outro, se a compensao se der por aumento de receitas, como previsto pelo
inciso II, haver estimativa do impacto, que ser fundamental para se propiciar as
alteraes tributrias necessrias compensao da perda estimada de receita.
Por isso mesmo, importante que a estimativa do impacto oramentrio-financeiro
se d com os mesmos critrios e o mesmo rigor tcnico e metodolgico determinados
pelo art. 12 da LRF para se mensurar a estimativa das receitas no 56 projeto da lei
oramentria e para se efetuar as reavaliaes bimestrais da receita oramentria que
do suporte a eventual identificao de excesso de arrecadao.

DAS CONCLUSES

A renuncia de receitas, via incentivos fiscais, traduz-se em portentosa opo de


induo para a economia. Trata-se de expediente usual e corriqueiro, validado no
mbito dos poderes e autonomias de competncia tributria.

237
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Necessrio se faz, para prover os objetivos da repblica, que os entes polticos


sejam capazes de dinamizar ambiente jurdico e econmico para que os investimentos
surjam e, com isso, a sociedade desse capital beneficiada.
Sabe-se, por ser informao de domnio pblico, que houve um agressivo e
massificado avano na concesso desses incentivos fiscais, malgrado muitos devidamente
aprovados sem a conjuntura da respectiva compensao de perda de receita.
Os governantes no esboavam maiores preocupaes com essas previses, at o
advento da LRF, notadamente em seu art. 14 e incisos. A partir desse marco, o legislador
passa a posicionar-se de modo mais recrudescido em relao falta de previso de
compensaes, no mais tolerando a irresponsabilidade como meio ordinrio.
Ao contrrio, a heterodoxia passa a ser vista como elemento estranho ao mundo
das concesses, aonde o legislador observou o obvio ao vindicar o justo apontamento
da compensao da renuncia.
Esse dispositivo deve ser sobejamente observado pelo executor, no podendo ser
sub legado como preceito normativo de segunda categoria.
Assim sendo, o art. 14 da LRF da maior importncia, podendo ser alado como
um verdadeiro divisor de guas quando o tema a concesso de benefcios fiscais,
passando por renncia de valores de receita, fixando uma maior rigidez nesse trato.

238
O EQUILBRIO ORAMENTRIO E O ORAMENTO DEFICITRIO

ESTEVO HORVATH264*

Sumrio: 1. Keynes e o oramento norte-americano. 2. Estabilidade oramentria


na Unio Europeia. 3. Equilbrio em que perodo de tempo? 4. A estabilidade e o
Parlamento. 5. O que , afinal, a estabilidade oramentria? 6. A crise de 2008 na
Europa. 7. Legislao europeia sobre estabilidade. Alguns exemplos. 8. Equilbrio
oramentrio e estabilidade oramentria. 9. O equilbrio no Brasil. 9.1. Equilbrio
no oramento. 9.2. O equilbrio oramentrio e o princpio federativo. 9.3. Equilbrio
na execuo do oramento. 9.4. Equilbrio em que sentido? 9.5. Equilbrio e dvida
pblica. 9.6. A regra de ouro. 10. guisa de concluso

Aceitando e agradecendo o honroso convite para participar da coletnea que


versar sobre Responsabilidade Fiscal: Anlise dos 15 anos da Lei Complementar n
101/2000, a ser editada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
CFOAB, escolhemos o ttulo acima por tratar-se de tema que sempre nos intrigou e
que conta com grande atualidade.
Cuidar-se-, na maior parte, de reflexes acerca do art. 4, inciso I, letra a, da Lei
Complementar n 101/2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal.
Acirra-se a necessidade da sua compreenso tendo em vista que a Presidente da
Repblica encaminhou ao Congresso Nacional proposta de oramento deficitrio
para o exerccio de 2016.
Logo em seguida, tem-se a notcia, veiculada pelo Jornal Folha de So Paulo de
que Oramento com dficit se torna opo de Estados tambm.265

EQUILBRIO ORAMENTRIO

Considerado como princpio oramentrio por alguns autores, o equilbrio ,


mais propriamente, segundo pensamos, um ideal a ser atingido; dizer: mais que um

264 *
Professor de Direito Financeiro da USP e de Direito Tributrio a PUC/SP.
265
Folha de So Paulo, 12 de outubro de 2015, 1 pgina, que assim complementa o ttulo: Assim como Dilma,
governadores de RS e MG admitem rombo em 2016: Rio e Sergipe contaram com emprstimos.

239
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

princpio, o equilbrio entre receitas e despesas266 um anseio que se imagina todos


os entes pblicos e, bem assim, os cidados persigam.
A ideia de equilbrio do oramento pode ser encontrada j na defesa terica que
fazem os liberais da interveno mnima do Estado na economia. Isto propiciou
enxergar o oramento pblico como uma rplica, em grandes propores, do oramento
familiar, que deveria reger-se pela estrita observncia do equilbrio entre receita e
despesas, inibindo, de pronto, o recurso a emprstimos, por exemplo.267
H que reconhecer que a busca pelo equilbrio das contas pblicas muita vez
decorre de imperativos de ordem tcnica e econmica, envolvendo tambm opes
poltico-ideolgicas dos governantes do momento. Isso, no obstante, segundo parece
indicar a prpria teoria econmica se seguirmos os ensinamentos de Keynes268 e seus
discpulos , o desequilbrio oramentrio (aqui no sentido de produtor de dficit)
pode ser imperativo em certos momentos de depresso econmica, exatamente para
impulsionar o aquecimento da economia.
Baleeiro, por exemplo, observa que a teoria geral keynesiana conduziu a uma
poltica fiscal de despesas intensivas como teraputica das crises. A verificao de
que o volume de dinheiro despendido pelos Estados Unidos para tentar debelar a
crise econmica estabelecida em 1929, suprimindo o desemprego, elevando o padro
tecnolgico da produo, multiplicando-a e garantindo, enfim, o bem-estar, demoliu
as regras rgidas de prudncia oramentria, conforme explica esse autor.269
Usando expresso de Harley Lutz, afirma que

[...] estadistas e povos [...] perderam o complexo de culpa em


relao ao dficit. Acostumaram-se a esse fato e obtiveram
provas concretas de que ele [o dficit], ao invs de consequncias
catastrficas, poderia gerar, em certas circunstncias, melhores
condies de vida para o pas.270

266
Utilizar-se-o aqui as expresses equilbrio oramentrio e equilbrio entre receitas e despesas como
sinnimas. A esse respeito, v. Weder de Oliveira, que diz: o equilbrio entre receitas e despesas pode tambm ser
referenciado como equilbrio oramentrio, equilbrio fiscal ou controle fiscal (Curso de responsabilidade fiscal:
direito, oramento e finanas pblicas, vol. 1, Belo Horizonte: Frum, 2013 p. 385).
267
V. Violeta Ruiz Almendral, La reforma constitucional a la luz de la estabilidad presupuestaria, p. 91-92, ISSN:
1138-2848.Disponvel em <http://revistasonline.inap.es/index.php?journal=CDP&page=article&op=viewFile
&path%5B%5D=9974&path%5B%5D=10283>. Acesso em: 30 out. 2013.
268
Um claro resumo da teoria keynesiana pode ser encontrado no clssico livro do mestre Aliomar Baleeiro, Uma
introduo cincia das finanas, 14 edio, revista e atualizada por Flvio Bauer Novelli, Rio de Janeiro: Forense,
1987, p. 98 e ss.
269
Idem, ibidem, p. 400.
270
Idem, p. 400.

240
O mestre baiano ilustra situao que admitiria o dficit oramentrio sem
sentimento de culpa:

[...] se a produo no se pode expandir por deficincia de energia


eltrica, vetustez da frota mercante, ou de sistema ferrovirio, falta
de portos equipados etc., no parece condenvel o dficit que se
originou das despesas imprescindveis eliminao desses ns de
estrangulamento que impedem o desenvolvimento harmonioso
da economia nacional.271

Outra frase significativa de Baleeiro, e que bem resume a questo e se mantm atual:
No se trata de equilibrar o oramento, mas fazer com que este equilibre a economia
nacional.272

1. KEYNES E O ORAMENTO NORTE-AMERICANO

No h dvida de que o pensamento de Keynes influenciou a poltica econmica


e financeira at recentemente (se que no se possa dizer que perdura at os dias
atuais).273
Ensinam Buchanan e Wagner que, nos Estados Unidos, na poca pr-keynesiana, a
prtica fiscal era claramente informada pela responsabilidade fiscal. A histria desse
perodo no era de um oramento rigidamente equilibrado definido em uma base
contbil anual. Havia, na verdade, considerveis flutuaes nas receitas, nas despesas
e nos resultados de supervit ou dficit. Segundo os autores, havia, ento, um padro
claramente discernvel:

[...] os dficits surgiam principalmente durante os perodos de


guerra; os oramentos normalmente produziam excedentes
durante os tempos de paz, e esses excedentes eram usados para
eliminar o dbito criado durante as situaes de guerra.274

A Grande Depresso de 1929 e a Segunda Guerra Mundial foram coadjuvantes


para provocar 16 anos consecutivos de dficits, com o que a dvida pblica atingiu
271
Idem, p. 402.
272
Idem, p. 402 (grifado no original).
273
James M. Buchanan e Richard E. Wagner, Democracy in deficit. The political legacy of Lord Keynes, The Collected
Works of James M. Buchanan, v. 8.
274
Idem, ibidem, p. 13.

241
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

$169,4 bilhes, em 1946. At essa data, a histria da prtica fiscal nos Estados Unidos
era constante, slida, com supervits como regra geral e dficits durante perodos de
guerra e de forte depresso.275
A ideia que permeou a prtica fiscal nessa poca poderia ser traduzida em que se
deveria reduzir as cargas (burdens) atuais em troca da obrigao de assumir maiores
cargas no futuro. Era somente em casos de eventos extraordinrios, como uma guerra
ou uma grande depresso que o financiamento da dvida parecia justificar-se.276
Para Buchanan e Wagner, a aplicao dos preceitos keynesianos democracia
americana ocasionou um regime de dficits oramentrios permanentes, inflao e
uma crescente participao do setor pblico na renda nacional.277
Como se pode ver, os autores aqui trazidos colao no so exatamente adeptos
doutrina de Keynes, embora reconheam, por exemplo, com Dalton, que a nfase
keynesiana inicial foi dirigida ao uso do oramento a fim de equilibrar a economia,
em vez de ser voltada ao ultrapassado objetivo de equilibrar as contas do prprio
governo. O nexo entre as despesas governamentais e a disposio das pessoas de se
submeterem a estas despesas foi deixado de lado. Os impostos deveriam ser cobrados
somente com o propsito de prevenir a inflao.278

2. ESTABILIDADE ORAMENTRIA NA UNIO EUROPEIA

A ideia de estabilidade oramentria surgiu com mais fora na Europa, quando


se projetava a moeda nica e j se vislumbrava, na Unio Europeia, um sistema de
integrao, do ponto de vista poltico e constitucional. A estabilidade foi pensada no
somente para coordenar a poltica oramentria dos membros, mas tambm a prpria
poltica econmica destes.279
Com a assinatura do Tratado de Maastricht, em 1992, foram estabelecidos os
critrios de disciplina oramentria, cuidando de limitaes sobre o gasto pblico,

275
James M. Buchanan e Richard E. Wagner, Democracy in deficit. The political legacy of Lord Keynes, p. 14-15.
276
Idem, ibidem, p. 15. No original: It was only during some such extraordinary event as a war or a major depression
that debt finance seemed to be justified.
277
James M. Buchanan e Richard E. Wagner, Democracy in deficit. The political legacy of Lord Keynes, p. 75. Isso,
no obstante, refere-se a Graham Hutton, que afirma que o que deu errado no foi o esquema de Keynes. Foi
o seu otimismo com relao poltica, aos polticos, aos empresrios e aos sindicalistas [...] Keynes teria sido o
primeiro a denunciar este comportamento como sendo a runa da democracia.
278
Idem, ibidem, p. 152. No original: The nexus between governmental outlays and the willingness of members of
the public to undergo the costs of these outlays was jettisoned. Taxes were to be levied only for the purpose of
preventing inflation.
279
Miguel ngel Martnez Lago, La reforma del rgimen jurdico de la estabilidad presupuestaria y el Tratado de
Coordinacin y Gobernanza en la Unin Econmica y Monetaria, In Noticias de la Unin Europea n 330, Seccin
Estudios y Notas, Madri: Editorial Wolters Kluwer, 2012, p. 106.

242
realando o papel estabilizador do oramento e, ao mesmo tempo, a perda de controle
pelos governos nacionais sobre a taxa de cmbio e a poltica monetria.280
Por intermdio do Tratado de Amsterdam, de 1997, instituiu-se um cdigo comum
de conduta fiscal, que se materializou em dois aspectos, a saber: por um lado, o Pacto
de Estabilidade e Crescimento, que obrigou os Estados-membros a conseguir um saldo
prximo ou superior ao equilbrio e, por outro, estabeleceu o controle dos dficits
pblicos excessivos, a ser executado pelo Conselho Europeu.281
Na Europa ps-Maastricht, a crise econmica e financeira desatada em 2008 provocou
um maior intervencionismo comunitrio, que foi restringindo, paulatinamente, a
capacidade de atuao autnoma dos Governos nacionais.

3. EQUILBRIO EM QUE PERODO DE TEMPO?

Quando se fala da estabilidade, uma indagao importante, deve ser feita: o


equilbrio entre receitas e despesas, quando aceito e/ou imposto, deve ser considerado
em cada exerccio financeiro ou em um determinado ciclo plurianual? As coisas mudam,
conforme se reporte a um ou a outro perodo: s vezes pode ser conveniente, necessrio
ou at mesmo imprescindvel ter um oramento equilibrado em um determinado
exerccio, de qualquer forma e tomado em considerao isoladamente; outras vezes,
no entanto, dever-se-ia admitir o desequilbrio em um certo ano fiscal, retornando-
se ao equilbrio no seguinte. Em outras palavras, parece mais adequado pugnar pelo
equilbrio vislumbrando-se um ciclo plurianual, no seu todo, do que insistir que isso
ocorra todos os anos.
Avaliamos que, nestes termos, ainda se poder falar em estabilidade oramentria,
mesmo que tenha havido desequilbrio em algum momento desse ciclo.
Esse parece ser o esprito do Pacto de Estabilidade e Crescimento europeu que,
embora aluda estabilidade, prev medidas para combater o dficit excessivo, ou seja,
admite (e permite) a possibilidade de que haja um certo dficit, o qual, evidentemente,
dentro de um certo prazo, deve ser debelado.

4. A ESTABILIDADE E O PARLAMENTO

Outro ponto de extremo relevo, a nosso ver, quando se fala de estabilidade


oramentria ou de equilbrio oramentrio, aquele relativo ao papel do Parlamento

280
Idem, ibidem.
281
Idem, p. 106.

243
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

nessa questo: os membros do Poder Legislativo, a exemplo do que ocorre com os do


Executivo, que so eleitos democraticamente pelo povo a quem ao menos em tese
representam, estaro, por fora de qualquer desses postulados, impedidos de legislar
em sentido contrrio a estes? Em outras palavras, se a vontade popular, manifestada
formalmente na escolha dos representantes do dono da coisa pblica, tanto os que
iro formar o Poder Legislativo quanto os que comporo o Poder Executivo, for na
direo de utilizar o gasto pblico em sentido diferente do equilbrio/estabilidade,
estaro impedidos de faz-lo?
Parece-nos que a resposta h de ser negativa. Como j dissemos, o equilbrio
oramentrio, assim como o seu apndice mais moderno, que tem por nome
estabilidade, so ideais a serem atingidos, mais que princpios sem os quais os
oramentos no existiro ou perecero.
Demais disso, como observam, muito apropriadamente, Aguiar de Luque e Rosado
Iglesias,

[...] se os representantes eleitos democraticamente no podem


transformar as suas propostas [planteamientos] ideolgicas
(portanto, os queridos e escolhidos pelo corpo eleitoral) em
polticas concretas, o princpio democrtico poderia ressentir-se, o
pluralismo poltico que prev a Constituio veria reduzida a sua
operatividade e a chamada soberania oramentria do Parlamento
seria tambm seriamente questionada.282

poca do texto acima transcrito no havia sido constitucionalizado esse princpio


[o da estabilidade oramentria], o que se deu mediante a alterao do art. 135,283
motivando o exame, pela doutrina e pela jurisprudncia, acerca da possibilidade de
entender implcito o princpio da estabilidade no art. 40 da Constituio espanhola
ou de a lei infraconstitucional o prever. Sobre este ltimo aspecto, os autores citados
entendem que, se isso ocorresse, o legislador

[] habra suplantado y modificado la voluntad del constituyente,


al dictar una norma meramente interpretativa que otorga un
nico sentido a un principio que, a mayor abundamiento, no
est explcitamente positivizado, y al que slo cabe reconocer una

282
Luis Aguiar de Luque e Gema Rosado Iglesias, La estabilidad presupuestaria y su eventual proyeccin en
el estado de las autonomas, p. 25. Disponvel em: <http://revistasonline.inap.es/index.php?journal=CDP
&page=article&op=view&path%5B%5D=597&path%5B%5D=652>. Acesso em: 23 set. 2013.
283
Artculo 135.1.Todas las Administraciones Pblicas adecuarn sus actuaciones al principio de estabilidad
presupuestaria.

244
funcin de orientacin programtica, de tendencia, sin mayor
virtualidad; mxime cuando cabe encontrar argumentos tanto
para su admisin como para su negacin.284

Sobressai aqui a ideia do equilbrio oramentrio como uma tendncia a ser


buscada ou, no mximo, um princpio de carter programtico.

5. O QUE , AFINAL, A ESTABILIDADE ORAMENTRIA?

Para Joo Ricardo Catarino, a estabilidade oramentria mais do que uma regra
oramental. Ela um valor estruturante das finanas pbicas modernas em face dos
problemas atuais e futuros que os dfices excessivos vm colocando aos Estados.285
O ideal da estabilidade oramentria j um objetivo a ser perseguido em todos
os pases, modernamente, estando ou no constitucionalizado, ou mesmo institudo
por lei.
Um ponto que normalmente no enfatizado como deveria ser o relativo a
que a estabilidade tem que ocorrer considerando-se as despesas, mas tambm as
receitas. Deveras, o fenmeno financeiro um s, abrangendo as entradas e sadas de
dinheiro pblico. o que tambm reforam Aguiar de Luque e Rosado Iglesias, quando
afirmam, com clareza meridiana, que o princpio da estabilidade [...]deve projetar-se
sobre toda a atividade oramentria, tanto no relativo previso de gastos quanto
estimativa das receitas. Pois, no oramento, ambas as magnitudes esto relacionadas,
no so realidades isoladas uma da outra.286
que a poltica oramentria elaborada ou deve s-lo em conjunto com
as polticas econmica e fiscal. Na parte do oramento referente s receitas, dentre
as quais as tributrias esto no topo em termos de volume, estas j esto devem,
obrigatoriamente, estar autorizadas por leis especficas, o que deve ser levado em
conta ao serem costurados os projetos de leis oramentrias: objetivando alcanarem-
se certos objetivos, deve-se mensurar a suficincia ou no dos recursos para tanto.
De pouco adianta engendrar uma poltica tributria aproximada da perfeio, com
respeito capacidade contributiva dos cidados, progressividade, justia tributria,
enfim, se no se tem o mesmo apuro no tocante poltica dos gastos que sero cobertos

284
Luis Aguiar de Luque e Gema Rosado Iglesias, op.cit., p. 25.
285
Joo Ricardo Catarino, Finanas pblicas e direito financeiro, p. 273.
286
Luis Aguiar de Luque e Gema Rosado Iglesias, op.cit, p. 26. [No original nota-se um flagrante engano, quando
se diz: el principio de estabilidad debe proyectarse sobre toda la actividad presupuestaria tanto en lo relativo
a la previsin de los gastos como a la estimacin de los gastos. A, certamente, os autores queriam significar
estimativa de receitas, dado o contexto em que foi redigida a passagem].

245
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

com tais recursos. No entanto, o contrrio tambm deve ser considerado, isto , a
preocupao com a justia e economicidade, por exemplo, no que concerne alocao
de recursos, isoladamente, no trar, a nosso ver, o almejado equilbrio de contas.
No basta o equilbrio em cifras, exclusivamente contbil, entre entradas e sadas
de dinheiro pblico. Razes de cunho social, ou mesmo econmico, podem propiciar
que haja necessidade de quebrar, ainda que momentaneamente, esse equilbrio, seja
mediante o aumento de tributos, seja por intermdio do aumento de gastos, necessidade
esta que pode ocorrer no meio do processo oramentrio ou mesmo na fase de execuo
do oramento.
Na histria recente presenciamos um retorno aplicao das ideias defendidas
por Keynes, conforme se ver a seguir.

6. A CRISE DE 2008 NA EUROPA

Em decorrncia da crise econmica que assola a Europa (no s, mas principalmente),


a partir do ano de 2008, os pases da zona do euro, especialmente, tiveram de proceder
a inmeras modificaes na forma de conduo da economia, visando a debelar o
dficit financeiro e a procurar meios de aquecer, novamente, a economia, sob pena,
inclusive, de fazer fracassar toda a expectativa criada, pela Unio Europeia em geral,
com a adoo do euro, como moeda nica.
No somente na Europa, mas tambm no pas considerado paradigma do capitalismo
e da no interveno do Estado, os Estados Unidos, houve imensa injeo de recursos
pblicos na economia, para procurar a sada dessa crise, que somente agora comea a
dar sinais de arrefecimento. (A percebemos que a doutrina keynesiana ainda encontra
eco no pas por excelncia defensor a interveno mnima do Estado.)
Alguns pases, como a Grcia, Irlanda, Portugal e Espanha, sentiram de forma
mais acentuada os efeitos da crise e necessitaram recorrer ajuda financeira da Unio
Europeia e a de entidades internacionais de financiamento, correndo o risco de serem
desalojados da chamada zona do euro, o que, ao que parece, no de interesse nem
desses mesmos pases, nem da prpria Unio Europeia como um todo.
Para Germn Orn Moratal, uma consequncia do princpio de estabilidade
e tambm o de equilbrio287 seria que a relao entre receitas e gastos adequada
quantitativamente quanto sua previso, sua execuo e liquidao e que, da mesma
forma

287
Fazemos essa observao como a do autor, pois, segundo cremos, o equilbrio oramentrio est alojado no
denominado princpio da estabilidade.

246
[...] que as operaes de crdito no impliquem um excesso com
relao ao PIB, nem encubram um equilbrio fictcio (necessidade
de financiamento), isto , que as receitas e gastos se equilibrem
socorrendo-se da dvida como recurso financeiro por insuficincia
das restantes receitas previstas no oramento.288

Esse recurso ao endividamento tambm no passou despercebido a lvaro


Rodrguez Bereijo, que reconhece que o Estado se v empurrado a isso, vista do
desequilbrio econmico-financeiro, em cuja raiz se encontram o imenso crescimento
do gasto pblico e as crescentes dificuldades de obteno de financiamento pelo Estado
espanhol [por outros Estados europeus tambm], agravados pela depresso econmica
e os altos ndices de desemprego.289

7. LEGISLAO EUROPEIA SOBRE ESTABILIDADE. ALGUNS EXEMPLOS

A nova legislao sobre Finanas Pblicas, que foi, de certo modo, imposta a pases
europeus tenha-se como exemplo a Lei Orgnica relativa s Leis de Finanas francesa,
de 1. de agosto de 2001, bem como a alterao do art. 135 da Constituio espanhola,
que culminou com a edio da Lei Orgnica (espanhola) 2/2012, de 27 de abril, de
estabilidade oramentria e sustentabilidade financeira , guarda inmeros aspectos
de proximidade com a nossa Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n.
101/2000).
Na Alemanha, o contrrio de outras federaes que no possuem acordos formais
para a coordenao da poltica fiscal entre as diversas esferas de governo, h uma
exigncia constitucional de que o gerenciamento oramentrio da Federao (a nossa
Unio) e o dos Lnder (nosso Estados-Membros) levem em conta a necessidade de
macroequilbrio (art. 109 da Constituio alem Grundgesetzt),290 do mesmo modo
que prev a adoo de uma lei federal, aplicvel Federao e aos Lnder, visando a

288
Germn Orn Moratal, El control del equilibrio presupuestario en los distintos niveles de gobierno, p. 189-190.
289
lvaro Rodrguez Bereijo, La reforma constitucional del artculo 135 CE y la crisis financiera del Estado, In Crnica
Presupuestaria, n 1/2013, Madri: Instituto de Estudios Fiscales-Ministerio de Hacienda y Administraciones
Pblicas, 2013, p. 7.
290
A seguir, transcrevemos a parte do art. 109 da Constituio alem (em verso para o castelhano) que aqui
interessa ressaltar:
Artculo 109: [Gestin presupuestaria de la Federacin y de los Lnder]
(1) La Federacin y los Lnder son autnomos y recprocamente independientes por lo que respecta a su gestin
presupuestaria.
(2) La Federacin y los Lnder debern tener en cuenta en su gestin presupuestaria las exigencias del equilibrio
global de la economa.
(3) Por ley federal, que requiere la aprobacin del Bundesrat, podrn fijarse principios comunes para la Federacin
y los Lnder, en lo que atae al Derecho presupuestario, a una economa presupuestaria que tenga em cuenta las
exigencias coyunturales y a una planificacin financiera de vrios aos [...]

247
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

regular princpios oramentrios comuns e a assegurar um planejamento financeiro


plurianual.291
Desenvolvendo essas ideias, a Lei para a Promoo da Estabilidade e Crescimento
(Stabilitts-und Wachstumsgesetz StWG), de 1967, passou a exigir a elaborao de
planos quinquenais.

8. EQUILBRIO ORAMENTRIO E ESTABILIDADE ORAMENTRIA

Na Unio Europeia fala-se muito, atualmente, como se viu, em estabilidade


oramentria, tanto assim que legislaes foram editadas ou alteradas com essa
denominao.
Seria a estabilidade oramentria o mesmo que equilbrio oramentrio, nosso
velho conhecido?
A atual crise econmica, vivenciada especialmente pelos pases europeus,
ressuscitou o princpio da poca liberal do equilbrio oramentrio, dando-lhe
outro nome e outra roupagem: a estabilidade oramentria, presente nos tratados
europeus que buscam impor aos pases-membros certo controle de suas finanas
pblicas, especialmente queles pertencentes zona do euro.
Como averbam Luis Aguiar e Gema Rosado,292 sobrevoando alguns postulados
liberais, tais como a limitao dos gastos pblicos, a reduo da presena pblica em
setores estratgicos at ento a ela reservados, percebe-se um renascer da velha noo
de equilbrio oramentrio, agora sob a renovada expresso estabilidade oramentria.
Note-se que a observao consta de um texto de 2001, anterior, portanto, ao estalar
da crise de 2008 e tambm da modificao do art. 135 da Constituio espanhola, que
introduziu expressamente o princpio da estabilidade oramentria.
Quer-se aqui chamar a ateno para o fato de que impor o equilbrio oramentrio,
ou mesmo a denominada estabilidade oramentria, nem sempre adequado, no
s do ponto de vista econmico, mas tambm pelo prisma jurdico.
Para Violeta Ruiz, tratando do contexto da Unio Europeia, o significado econmico
das noes de estabilidade e equilbrio das finanas pblicas deve partir

[...] del amplio debate entre dos posturas en apariencia


irreconciliables, desarrolladas durante buena parte del siglo XX:

291
Cf. OECD The Legal Framework for Budget Systems an international comparison, p. 222. Disponvel em:
<http://www.oecd.org/gov/budgeting/43487903.pdf>. Acesso em: 6 out. 2013.
292
Luis Aguiar de Luque e Gema Rosado Iglesias, op. cit., p. 25.

248
el anlisis de las implicaciones del gasto pblico como motor
del crecimiento econmico (J. M. Keynes) y la relevancia de la
poltica monetaria para incidir en ese mismo crecimiento (M.
Friedman).293

A mesma autora acima citada extrai importante concluso acerca da adoo da


estabilidade oramentria, afirmando que, se esta no foi o nico elemento, foi o
principal elemento catalisador do processo de integrao de polticas econmicas.294

9. O EQUILBRIO NO BRASIL

9.1. Equilbrio no oramento


No Brasil, a referncia legislativa ao equilbrio oramentrio vem dada pela Lei
Complementar n. 101/2000, que j no seu art. 1., 1., dispe: A responsabilidade
na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos
e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas [...],
E o art. 4., I, a, arremata:

Art. 4. A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no


2. do art. 165 da Constituio e:
I - dispor tambm sobre:
a) equilbrio entre receitas e despesas; [...]295

Esclarecemos que utilizamos a expresso equilbrio oramentrio como sinnima


de equilbrio fiscal ou equilbrio entre receitas e despesas.296
Para Weder de Oliveira, a noo de equilbrio oramentrio [ainda que implcita]
contida na Constituio a de que no oramento anual o total das despesas fixadas
seja igual ao das receitas previstas.297 Isto est, de forma esparsa, indicado no texto
constitucional, especialmente nos arts. 166, 3., II, 167, incisos II, V e VII.
293
Violeta Ruiz Almendral, La reforma constitucional a la luz de la estabilidad presupuestaria, cit., p. 92.
294
Idem, ibidem.
Sem contar que a Lei 4.320/1964, ao cuidar da execuo oramentria, tambm se refere ao equilbrio, mas com
295

outras consequncias. o teor do art. 48, no captulo relativo Programao da Despesa:


Art. 48 A fixao das cotas a que se refere o artigo anterior atender aos seguintes objetivos:
b) manter, durante o exerccio, na medida do possvel o equilbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada,
de modo a reduzir ao mnimo eventuais insuficincias de tesouraria.
296
Weder de Oliveira, na mesma linha, afirma que o equilbrio entre receitas e despesas pode tambm ser
referenciado como equilbrio oramentrio, equilbrio fiscal ou controle fiscal, op. cit., p. 385.
297
Idem, ibidem, p. 385.

249
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Os mencionados dispositivos colaboram para formar a ideia central a propsito da


matria, qual seja a de que a concesso de crdito oramentrio (fixao de despesa)
deve estar lastreada em fonte de recursos devidamente identificada (previso de
receita).298 Esta parece uma noo simples, lgica e efetivamente correspondente
ideia de equilbrio de contas.
O que costuma acontecer, na realidade [brasileira, ao menos], entretanto, que o
equilbrio frequentemente forjado, mediante a previso otimista de arrecadao ou
pela subestimativa irresponsvel299 de despesas.
No se pode creditar, no entanto, sempre, a decises polticas insinceras, casusticas
ou oportunistas300 essa incompatibilidade entre a realidade e o que consta formalmente
do oramento. Deve-se reconhecer que deficincias tcnicas e instrumentais dos entes
federados contribuem em grande medida a esse descompasso. A situao relatada
decorre tambm da complexidade econmica e organizacional de cada nvel de
governo, tornando as margens de erro maiores quando no se dispem de tcnicas
mais sofisticadas de previso e controles tecnologicamente avanados e mais apurados
das despesas.301
No difcil perceber que a insuficincia de recursos (reais) no correr da execuo
oramentria, ou porque a arrecadao no cobriu as expectativas, ou porque as
despesas foram subestimadas com relao arrecadao, ou, ainda, pela conjugao
desses dois fatores, provoca certas situaes que estamos acostumados a ver: obras
paralisadas, liberao de recursos no final do ano, inscrio volumosa em restos a
pagar etc.302
Queremos nos deter no segundo dos exemplos acima apontados a liberao de
recursos no final do ano , pois uma das situaes recorrentes que presenciamos,
ao menos no mbito da Unio e do Estado de So Paulo (embora tenhamos a forte
intuio de que isso se alastra pelas demais entidades federativas do Pas). Com efeito,
todos os anos, como se o governo represasse os recursos oramentrios at mais ou
menos meados do ms de novembro e, depois, os liberasse, de uma s vez, para que
a Administrao pudesse pr em prtica tudo o que no tinha conseguido at ento,
em poucos dias. Consequncia disso , v.g., a realizao apressada de licitaes, a
corrida para o empenhamento antes do final, da execuo oramentria, previsto em

298
Weder de Oliveira, Curso de responsabilidade fiscal: direito, oramento e finanas pblicas, p. 385.
299
Weder de Oliveira, Idem, ibidem. O autor d como exemplos dessa subestimativa responsvel: despesas
obrigatrias, despesas de funcionamento, despesas com execuo regular de contratos, despesas com expanso e
implementao de programas. Ou por composio de ambas as prticas contrrias ao princpio da sinceridade e
absolutamente deletrias para a sanidade do processo oramentrio.
300
Idem, ibidem, p. 386.
301
Idem, p. 386.
302
Exemplos trazidos pelo autor citado, p. 386.

250
decreto, o que acaba desaguando no terceiro exemplo acima a inscrio volumosa
na conta restos a pagar etc.
Este , no entanto, um problema que classificaramos, ao mesmo tempo, como
congnito e crnico (que se nos perdoe a linguagem mdica) que, esperamos, seja
paulatinamente superado.

9.2. O equilbrio oramentrio e o princpio federativo


Ressaltaremos aqui uma questo de fundo acerca do equilbrio oramentrio. a
sua relao com o princpio federativo.
Com base no art. 4., I, a, da Lei de Responsabilidade Fiscal retro transcrito, tem-se,
a princpio, a impresso de que essa lei, ao obrigar que a Lei de Diretrizes Oramentrias
disponha sobre o equilbrio entre receitas e despesas, estaria impondo, ipso facto, que
todos os entes da federao tenham oramento equilibrado.
Tenha-se presente que a Lei Complementar n. 101/2000 foi editada com
fundamento nos arts. 163, I, e 165, 9., ambos da Constituio Federal. Sendo assim,
pretende-se que ela se aplique a todos os entes federativos, j que considerada como
lei de normas gerais sobre Direito Financeiro. Alis, ela prpria se apressa em dizer
que se aplica tambm a Estados, Distrito Federal e Municpios, conforme o 2. do
art. 1., verbis: As disposies desta Lei Complementar obrigam a Unio, os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios.
Ressalte-se, outrossim, que legislar sobre Direito Financeiro est na faixa da
competncia concorrente entre a Unio, os Estados e o Distrito Federal (art. 24, I, da
CF). No entanto, quando a Unio legislar sobre essa matria, limitar-se- a dispor sobre
normas gerais (art. 24, 1., da CF). Destarte, no h dvidas de que a chamada Lei
de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), tratando de normas de finanas pblicas
voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, como atesta o seu art. 1., caput,
aplica-se, alm de Unio, a Estados-Membros, ao Distrito federal e aos Municpios.
No porque ela o diz, mas porque a Constituio assim determina.
Por outro lado, no se pode olvidar, nunca, que o Brasil uma federao. Esta
pressupe que os entes federados sejam autnomos, embora no soberanos, e que
possam cuidar dos seus prprios assuntos, materiais e legislativos, sem a interferncia
dos outros entes que compem essa Federao. Quando acontece de algum de fora
interferir nessa autonomia, somente porque a Constituio contempla alguma exceo.
No Estado brasileiro, uma dessas excees (ou, mais apropriadamente mitigaes)
a possibilidade de que o legislador da Unio, atuando a em nome da nao brasileira,
edite normas gerais sobre determinadas matrias e essas normas valham para todos
os entes federados.

251
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Se, de um lado, a Constituio prev a edio de normas gerais sobre uma


determinada matria, a ser editada pelo legislador da Unio, de outro lado, continua
subjacente, na mesma Constituio, o princpio federativo. Da que, considerando-se
a existncia dessas normas gerais como mitigao do princpio federativo, deve ser
interpretada a possibilidade de criar normas gerais restritivamente.
O grande Geraldo Ataliba, aps alentada explanao dos princpios federativo e
da autonomia municipal, resume com a clareza que lhe caracteriza, seu entendimento
acerca das normas gerais:

[...] pode-se afirmar que as normas gerais editadas pelo Estado


federal no so superiores s leis federais, estaduais e municipais.
So nicas, no seu campo, como nicas no seu campo so estas. A
interpretao dos preceitos constitucionais definidores do campo das
normas gerais h de ser restritiva. Tais normas no podem invadir
a rea de competncia legislativa dos Estados e Municpios.303

Em todo caso, partiremos do pressuposto de que o preceito estampado no art. 4.,


I, a, da Lei de Responsabilidade Fiscal constitui norma geral de Direito Financeiro.
A questo aqui sujeita verificao a da compatibilidade desse dispositivo com o
princpio federativo.
Podemos, assim, enunciar do seguinte modo a questo que nos preocupa: estariam
os Estados-Membros, o Distrito Federal e os Municpios obrigados a elaborar os seus
respectivos oramentos sempre com a existncia de equilbrio entre receitas e despesas,
conforme determinado pelo art. 4., I, a? Podem esses entes ser obrigados a sujeitar-se
a este preceito, em face do princpio federativo?
Imagina-se que o equilbrio das contas pblicas desejo (ou deveria ser) de todo
administrador pblico. Pense-se, porm, na possibilidade de um governador de Estado
entender que, para aquecer a economia do seu Estado, fosse necessrio injetar recursos
pblicos em quantidade maior do que o oramento permite sem se desequilibrar.
Estaria ele impedido de faz-lo por fora da imposio contida no preceito legal
retromencionado?
primeira vista, a resposta imediata seria afirmativa. Afinal, h uma lei
complementar federal que trata do assunto, lei essa que obriga Estados e Municpios;
o equilbrio um princpio oramentrio, a poltica econmica, no geral, deve ser
elaborada pela Unio etc.

303
Geraldo Ataliba, Normas gerais na Constituio leis nacionais, leis federais e seu regime jurdico, In Estudos e
Pareceres de Direito Tributrio, vol. III, So Paulo : Ed. Revista dos Tribunais, 1980, p. 41 (grifou-se).

252
Em uma anlise mais aprofundada, no entanto, ter-se-ia que ponderar o fato de
que esse Governador foi eleito to democraticamente quanto o Presidente da Repblica
e, ao menos em tese, o povo do Estado o elegeu em razo do plano de governo por
ele proposto e para que ele bem executasse esse plano. Assim, se lhe parecer til ao
interesse pblico daquele Estado que ele proponha um oramento deficitrio em um
determinado exerccio financeiro, ser que ele no poderia faz-lo?
A nosso ver, outros impeditivos poderiam ser cogitados para levar a que ele assim
procedesse, por exemplo, aqueles constantes das limitaes ao endividamento, referidas
no art. 52 da Lei Maior, especialmente em seus incisos V, VI, VII e IX. No nos parece,
contudo, que o art. 4. da LRF teria o condo de inibir a elaborao de oramento na
forma anteriormente ilustrada.

9.3. Equilbrio na execuo do oramento


Coisa distinta, parece-nos, a manuteno do equilbrio na execuo do oramento.
Vamos, aqui, ao art. 9. da LRF, que oferece remdio para a situao de a arrecadao
ser inferior prevista em um perodo determinado e que isso ameace o cumprimento
das metas estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais. Nessa hiptese, haver limitao
de empenho, ou seja, por um perodo no se poder gastar (e, portanto, empenhar),
ou somente se poder faz-lo at certo patamar, at que as coisas se normalizem (que
a arrecadao esperada acontea).
Em termos gerais, o equilbrio na execuo oramentria j vem consignado na
Lei n. 4.320/1964, no Captulo referente programao da despesa arts. 47 a 50. E
a lei clara ao dizer que o Poder Executivo aprovar um quadro de cotas trimestrais
da despesa que cada unidade oramentria fica autorizada a utilizar (art. 47, caput).

9.4. Equilbrio em que sentido?


Talvez a mais sensata maneira de entender o equilbrio oramentrio seja a
mais singela e lgica e, a, passvel de ser aplicada em todas as situaes implcitas ou
explcitas na legislao: deve haver sempre o volume de receitas suficientes para satisfazer
os gastos. Para todo dbito deve haver um crdito correspondente e, espera-se, vice-
versa. Explica-se esta ltima parte da frase: pode ser que se poupem recursos em um
determinado exerccio financeiro para aplic-los em exerccios menos abundantes
economicamente; nessa hiptese, a receita superar, evidentemente, a despesa. A regra,
no entanto, a de que somente se devam arrecadar tributos para custear os gastos
necessrios sociedade, de acordo com as escolhas que esta realizou.
Em verdade, isso nada mais do que o bvio, pois no se pode gastar falta
de recursos para tanto. Se esses recursos provierem da arrecadao de tributos, de

253
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

emprstimos ou de emisso de moeda, pouco importa, para os efeitos de considerar o


oramento equilibrado na acepo proposta.
De toda sorte, podemos considerar o equilbrio nos trs momentos do processo
oramentrio, quais sejam o da sua elaborao, o da execuo e o da sua avaliao.
Este ltimo, em rigor, seria o correspondente a um balano (art. 102 da Lei 4320/64).
Quando da elaborao do oramento, deve-se prever o equilbrio entre receita e
despesas, calculando tantas despesas quantos sero os recursos para cobri-las. Nesse
ponto, consoante observa Caldas Furtado, os projetos oramentrios apresentam
formalmente sempre receitas iguais a despesas; acontece que os dficits oramentrios,
quando existem, esto acobertados com a previso de operaes de crdito a serem
contratadas.304
Do mesmo modo, na fase de execuo oramentria, deve-se procurar manter o
equilbrio, com base nos elementos e caminhos apresentados pela Lei de Responsabilidade
Fiscal. Nesse perodo, as contas sero monitoradas, de modo que, identificada uma
tendncia ao desequilbrio, tomar-se-o as medidas necessrias para que o equilbrio
seja restabelecido.
Por fim, na fase posterior ao exerccio financeiro, se saber se houve dficit,
supervit305 ou equilbrio (o que dificilmente suceder).

9.5. Equilbrio e dvida pblica


Est-se referindo aqui ao conceito clssico de equilbrio. Nesse sentido, o
oramento deve ser equilibrado unicamente com o manejo da tributao e dos gastos,
no sendo admitido o endividamento. Essa verdadeira ojeriza ao endividamento pblico,
acrescida da repulsa interveno do Estado na vida da sociedade (em princpio em
inmeros aspectos, que no s o econmico), prpria do liberalismo, que prevaleceu,
grosso modo, at o incio do sculo XX, ao menos na sua forma mais radical, se que
se pode assim dizer.
Logo aps, com o surgimento do Estado do Bem-Estar (Welfare state), o liberalismo
clssico cedeu o passo a um ideal mais preocupado com o aspecto social das naes em
geral, no qual se pode dizer, pelo prisma econmico, que o keynesianismo prevaleceu,
sob diversas roupagens, porm mantendo a essncia.
J a partir do final dos anos da dcada de 1970, entrando na de 1980, instalou-se o,
por alguns denominado, neoliberalismo, corrente que, embora se considere liberal,
304
J. R. Caldas Furtado, Elementos de direito financeiro, 2 edio, Belo Horizonte; Frum, 2010, p. 89.
305
Para a Lei 4.329/1964, supervit financeiro a diferena positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro,
conjugando-se, ainda, os saldos dos crditos adicionais transferidos e as operaes de crdito a eles vinculadas
(art. 43, 2.).

254
aceita alguns ingredientes trazidos posteriormente fase do liberalismo clssico, como
algo do Estado intervencionista e controlador e formas de protecionismo estatal.
Nos dias atuais, a nosso ver, o mundo encontra-se em uma fase de transio no
se sabe, ainda, em direo a qu exatamente , em que se podem vislumbrar acenos de
retorno a uma ampliao da interveno do Estado na economia (pense-se no volume
de recursos pblicos recentemente injetados na economia dos Estados Unidos e da
Unio Europeia).
Com essa pequena digresso pretendemos realar a noo de que a forma de
encarar o endividamento pblico e, consequentemente, o reflexo disso no equilbrio
oramentrio varia de acordo com o momento poltico em que se encontra uma
sociedade.

9.6. A regra de ouro


Tema relacionado ao equilbrio o trazido pela meno, especialmente por parte
dos economistas, da denominada regra de ouro das finanas.
Debaixo da denominao regra de ouro vamos encontrar a referncia ao
fundamento mais importante de uma cincia, religio e que tais. Quando se alude
a essa expresso est-se remetendo a algo que visto como o fundamento daquela
atividade, cincia, religio etc.
Pois bem, quando se trata de finanas pblicas tambm comum encontrar
referncias regra de ouro, especialmente no que concerne ao oramento, qual se
denomina, portanto, regra de ouro oramentria.
Mais frequentemente nos deparamos com a aluso a esta regra como significando
que o emprstimo de dinheiro aos cofres pblicos no deve servir para financiar
despesas correntes. isso o que diz, em outros termos e, a contrario sensu, o art. 167,
III, da Constituio da Repblica.
Isso no obstante, pensamos que, em matria oramentria, outra possvel regra
de ouro a do equilbrio entre receitas e despesas, que abrange a anterior, mas que
com ela no se confunde.
De todo modo, comearemos por tratar da primeira delas, a prevista no art. 167,
III, da C.F.

Regra de ouro I o Estado no deve contrair dvida para custear despesas correntes
Esta regra de ouro expressa o objetivo de procurar evitar-se o pagamento de
despesas correntes com recursos decorrentes de emisso ou contratao de novo
endividamento. No sobre ela que nos deteremos neste estudo.

255
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Regra de ouro II equilbrio entre receitas e despesas


J a outra regra de ouro das finanas pblicas, mais ampla que a anterior seria a
do equilbrio entre receitas e despesas. Faa-se referncia ao que acontece nos dias de
hoje na Unio Europeia, que, tendo de lidar com a crise econmica com que se depara
desde 2008, estabeleceu certos limites de endividamento e de dficit oramentrio.
Tendo isso em mente, Vincent Glad prope as seguintes perguntas introdutrias ao
tema, todas relativas, alis, ao significado de equilbrio de contas. Afinal, o que isso
quer dizer? Ele aponta trs definies (que so claramente divergentes) do que isso
pode significar:
1) um dficit de 0%, portanto um equilbrio perfeito das receitas e das despesas
no perodo de um ano;
2) um dficit de 0%, mas somente sobre as despesas de custeio, deixando uma
margem de manobra oramentria para o investimento ( a regra de ouro
proposta por Franois Bayrou h muitos anos);
3) um dficit compreendido entre 2,5% e 3% do PIB, nvel abaixo do qual o
endividamento para de crescer ( o esprito da proposta de Franois Hollande
para uma modificao da lei de finanas garantindo-se um retorno aos 3% em
2013.306

Percebe-se que h vrias regras de ouro que podem ser invocadas como
fundamento da economia e das finanas, e o resultado da persecuo a uma delas
pode acarretar diferentes resultados se a opo tivesse sido outra.
O fato que estamos vivendo um perodo de transio social, financeira (e de outras
naturezas, tambm) e haver que se esperar para ver onde as coisas se estabilizaro.
Como ilustrao dessa viso, temos que na Europa se debate h algum tempo acerca
da constitucionalizao das normas relativas s Finanas Pblicas, muito especialmente
com referncia regra de ouro. A esse respeito, Michel Bouvier entende que referida
constitucionalizao ou mesmo a sua legalizao expressa -, alm de depender de
vontade poltica, no o bastante para atribuir-lhe eficcia real. Dependeria, tambm,
do exerccio de um controle sobre a sua aplicao que, no caso francs se daria
por intermdio do Conselho Constitucional -, com base em critrios claramente
estabelecidos.307

306
Vincent Glad, La rgle d'or, une publicit mensongre, Disponvel em: http://www.slate.fr/story/42853/regle-or-
publicite-mensongere. Acesso em 04.11.2013, sem indicao de pgina.
307
Michel Bouvier, La rgle dor des finances publiques a-t-elle un avenir?, ? in Revue Franaise de Finances
Publiques n 117, p. 135, 2012, verso digital, disponvel em http.//www.lextenso.fr/webextenso/article/
print?id=RFFP2011-11.... Acesso em 12. 9. 2013, p. 135.

256
Na verdade, verifica-se nos dias de hoje - e isso h aproximadamente trinta anos
- que as finanas pblicas mudaram bastante e que, figurativamente, constituem um
instituto em busca de um modelo. O prprio Bouvier, ao reportar-se aos critrios
acima mencionados, afirma que eles esto por serem inventados, de to indita que
a configurao das finanas pblicas contemporneas.308
Na Alemanha, a regra de ouro pode ser desmembrada em dois princpios,
conforme expe Carine Soulay309, na mesma linha de raciocnio apresentada acima:
a) o equilbrio entre as receitas e as despesas, na conformidade do art. 110, 1 da Lei
Fundamental alem310 e b) a limitao das receitas de emprstimos ao montante de
crditos destinados a investimentos pelo oramento (art. 115, 1).311
Seja como for, esta regra est a compor, de uma forma ou de outra, a oramentao
nos dias atuais.

10. GUISA DE CONCLUSO

Do que restou dito at aqui, pode-se encerrar o assunto aqui versado da mesma forma
que foi iniciado: pela ideia de que o equilbrio de contas um anseio de governantes e
da sociedade, e que deve iluminar a elaborao e a execuo do oramento, sem que
isso signifique um dogma absoluto. Razes polticas, econmicas e sociais podem
servir para justificar, temporariamente, oramentos desequilibrados, em funo do
interesse maior da sociedade.
Quando se fala da estabilidade, importante responder indagao sobre se o
equilbrio entre receitas e despesas, quando aceito e/ou imposto, deve ser considerado
em cada exerccio financeiro ou em um determinado ciclo plurianual. As coisas mudam,
conforme se reporte a um ou a outro perodo: s vezes pode ser conveniente, necessrio
ou imprescindvel ter um oramento equilibrado em um determinado exerccio, de
qualquer forma e tomado em considerao isoladamente; outras vezes, no entanto,

308
Idem, ibidem.
309
Carine Soulay. La rgle d'or des finances publiques en France et en Alemagne: convergence au del des diffrences,
In Revue Franaise de Finances Publiques n 112, Paris: Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 2010, p.
188.
310
Dispe este artigo (verso espanhola):
Artculo 110. 1. Todos los ingresos y gastos de la Federacin debern consignarse en los Presupuestos, si bien en
el caso de empresas federales (Bundesbetriebe) y de patrimonios especiales (Sondervermogen) ser suficiente que
figuren las entradas o las entregas. Los Presupuestos debern estar equilibrados en gastos e ingresos.
311
Artculo 115. 1. La asuncin de emprstitos, as como la prestacin de fianzas (Burgscharten), garantas u otras
seguridades susceptibles de originar gastos en ejercicios econmicos venideros, requerirn, segn su importe,
una habilitacin determinada o determinable mediante ley federal. Los ingresos procedentes de crditos no
podrn sobrepasar el importe de los gastos consignados para inversiones en los Presupuestos, y solo procedern
excepciones a esta regla cuando sea para evitar una perturbacin del equilibrio econmico general. Se regularan
por ley federal los pormenores de aplicacin.

257
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

pode-se (ou deve-se) admitir o desequilbrio em um certo ano fiscal, retornando-


se ao equilbrio no seguinte. Em outras palavras, parece mais adequado pugnar pelo
equilbrio vislumbrando-se um ciclo plurianual, no seu todo, que insistir que isso
ocorra todos os anos.
Avaliamos que dessa forma ainda se poder falar em estabilidade oramentria,
ainda que tenha havido desequilbrio em algum momento desse ciclo.
O que foi mencionado encaminha o assunto para a concluso de que, em primeiro
lugar, reitera-se, o fenmeno financeiro complexo e deve ser sempre analisado no
seu conjunto, dizer: receitas, despesas e a gesto de ambas devem ser levadas em
conta mediante uma anlise conjunta, at para que tenha a viso do todo.
Em segundo lugar, essa constatao leva a que o equilbrio oramentrio tenha
que ser avaliado em perodos de tempo maiores do que um simples exerccio
financeiro, pois esse exerccio pode ter se iniciado, formalmente, com um oramento
equilibrado e, no seu curso, tenha tido que ser alterado, desequilibrando-se, ainda
que circunstancialmente, por razes supervenientes.
Em suma, o que se quer significar que o desequilbrio circunstancial do oramento
no afeta, necessria e obrigatoriamente, a estabilidade oramentria.
Por fim lembremos novamente de Baleeiro, ao dizer, lucidamente: o equilbrio
oramentrio desejvel em certos casos. Pode ser impossvel e inelutvel noutros. E
ser nocivo em circunstncias especiais.312

312
Aliomar Baleeiro, Uma introduo cincia das finanas, cit., p. 401.

258
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E A MANUTENO
DA PREVIDNCIA SOCIAL A NECESSIDADE DO EQUILBRIO

FBIO ZAMBITTE IBRAHIM313

1. UM DIAGNSTICO NECESSRIO

No de hoje que ouvimos, em diversos setores da sociedade e das mais variadas


formas, a necessidade de adequaes no sistema ptrio de proteo social, com especial
enfoque no subsistema de previdncia social, o qual, desde o advento da Emenda
Constitucional n 20/98, demanda, por expressa previso constitucional, a necessidade
de equilbrio financeiro e atuarial (art. 201, caput, CF/88).
A previso normativa, implicitamente necessria a qualquer modelo protetivo,
pblico ou privado, no possui sua dignidade normativa reconhecida, tendo o
legislador ordinrio, em conjunto com a omisso da sociedade, alargado prestaes
previdencirias em total descompromisso com o equilbrio do sistema protetivo, em
flagrante prejuzo a geraes futuras.
Ou seja, a tentativa de inserir, de forma expressa, a obviedade do necessrio
equilbrio dos modelos previdencirios, em momento algum, surtiu o efeito normativo
desejado, no vinculando, efetivamente, os trs Poderes. Com alguma preocupao do
Executivo quando lhe convm h, de resto, o total desprestgio do preceito frente
ao Legislativo ou, no Judicirio, sua aplicao espordica e errtica.
Neste contexto de grave descaso com o sistema, a Lei de Responsabilidade Fiscal
- LRF, em alguma medida, pode servir de instrumento motivador das reformas e
adequaes necessrias, prestigiando a proteo social equilibrada e capaz de atender a
clientela atual e futura. Aps a apresentao dos preceitos normativos especficos sobre
o tema, apresentarei brevssimo diagnstico do modelo ptrio para, em concluso,
sugerir algumas mudanas, de forma a alcanarmos o desejado equilbrio.

2. O EQUILBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL O PAPEL DA LEI COMPLEMENTAR


N 101/2000

Em mbito constitucional, a necessidade de equilbrio do sistema protetivo


categoricamente prevista no caput do art. 201. Da mesma forma, o art. 195, 5
313
Professor Adjunto de Direito Financeiro da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Doutor em Direito Pblico
pela UERJ, Mestre em Direito Previdencirio pela PUC/SP, Advogado.

259
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

da Carta de 1988, desde sua publicao, prev que nenhum benefcio ou servio da
seguridade social poder ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte
de custeio total. O mandamento, previsto em normas constitucionais desde 1965, possui
o didtico papel de expor, ao legislador ordinrio, um relevante critrio de validade
das normas infraconstitucionais instituidoras de prestaes positivas na seara social,
que a prvia existncia de recursos.
No mbito da LRF, a regra replicada no art. 24, com o acrscimo da necessria
observncia do art. 17, o qual, genericamente, prev o rito de criao e gesto das
despesas obrigatrias de carter continuado como benefcios previdencirios que
demanda, para eventual majorao das mesmas, previso do impacto oramentrio-
financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e, tambm, nos dois anos
subsequentes. Adicionalmente, o incremento de gastos da seguridade social deve vir
acompanhado da comprovao de que a despesa, criada ou aumentada, no afetar
as metas de resultados fiscais previstas em anexo LDO.
Tal regramento somente dispensado nas hipteses de aumento de despesa
decorrente da concesso de benefcio a quem satisfaa as condies legais, expanso
quantitativa do atendimento e dos servios prestados e reajustamento de valor do
benefcio ou servio, a fim de preservar o seu valor real (art. 24, 1, LRF). Tais ressalvas
so plenamente justificveis, pois representam mandamentos constitucionais expressos,
como a preservao do valor real dos benefcios e o respeito ao direito adquirido. Em
tais situaes, os benefcios sero concedidos, ainda que ausentes os requisitos formais
para o incremento de despesas obrigatrias, mas, por outro lado, sem dispensar os
administradores pblicos de buscar fontes de receita adequadas, especialmente como
forma de preservar os limites globais de despesa total com pessoal314.

3. ASPECTOS NORMATIVOS RELEVANTES DA LRF FRENTE PROTEO SOCIAL

sabido que a Assemblia Nacional Constituinte buscou atender, na nova


organizao do Estado brasileiro, demandas prestacionais variadas, de forma a
assegurar importante vertente dos direitos sociais, como meio de concretizar um
projeto cooperativo de vida comum voltado ao ideal da existncia digna. Sem embargo,
as despesas com o intervencionismo estatal alcanaram cifras inditas, aqui e alhures,
impondo, nos ltimos decnios, maior preocupao com controles do gasto estatal,
tendo em vista o crescimento histrico deste em todas as democracias ocidentais desde
o incio do sculo XX315.

314
Sobre tal regramento e condutas necessrias, ver Marcus Abraham. Curso de Direito Financeiro Brasileiro. 3 Ed.
Rio: Forense, pp. 366-8.
315
Cf. Hector B. Villegas. Manual de Finanzas Pblicas. Buenos Aires: De Palma, 2000, pp. 141-3.

260
Como se no bastasse a Constituio, por si s, demandando a previso prvia
e completa das receitas necessrias frente aos gastos da proteo social, a LRF, como
visto, tambm d suporte normativo a esta necessidade, estabelecendo detalhamento
quanto s condutas a serem seguidas pelos administradores pblicos. Ou seja, alm dos
preceitos j supracitados, a LRF determina, com maior grau de concretude, as condutas
e sanes necessrias aos gestores pblicos o que, frente aos demais diplomas legais,
permite maior sucesso no controle do gasto social, subsidiando, em algum momento,
aes necessrias dos Poderes Institudos.
O art. 50, IV da LRF prev que os responsveis pela escriturao das contas pblicas,
alm de obedecer s demais normas de contabilidade pblica, devero apontar as
receitas e despesas previdencirias em demonstrativos financeiros e oramentrios
especficos. Ou seja, em captulo da LRF dedicado transparncia, controle e fiscalizao,
adota-se procedimento de maior cautela com os gastos sociais, no somente pela sua
importncia, mas, especialmente, pelo potencial exponencial de crescimento e m
utilizao.
Os elementos informadores descrevendo a realidade financeira do sistema, com o
detalhamento fixado na LRF e, especialmente, impondo responsabilidade aos gestores
responsveis, pode ser capaz de afastar a inrcia da Administrao Pblica frente
ao severo incremento das despesas, as quais, em poucos decnios, alcanaro cifras
impraticveis.
Tal foco no gasto da proteo social, com especial enfoque na gesto previdenciria,
surge tambm na disciplina do relatrio resumido da execuo oramentria, publicado
bimestralmente, nos termos do 165, 3 da Constituio de 1988. O encargo previsto
no art. 53 da LRF, o qual, expressamente, demanda a incluso em tais relatrios das
receitas e despesas previdencirias delineadas nos demonstrativos especficos j
elaborados, nos termos supracitados, ou seja, com base no art. 50, IV da LRF.
No caso particular do ltimo bimestre do ano, o relatrio resumido da execuo
oramentria dever ser acompanhado, tambm, de novo demonstrativo, desta vez
contendo projees atuariais dos regimes de previdncia social, geral e prprio dos
servidores pblicos (este ltimo, quando aplicvel).
Enfim, no contexto estritamente previdencirio, tendo em vista o elevado gasto na
cobertura de segurados e dependentes, os Entes Federativos, devem, alm de buscar
o equilbrio financeiro e atuarial de seus sistemas, conforme art. 40 e 201 da CF/88,
tambm demonstrar tal compromisso na elaborao, acompanhamento e gesto
oramentria, devendo elaborar, mensalmente, demonstrativos especficos sobre o
gasto previdencirio (art. 50, IV da LRF), relatrio bimestral resumo da execuo
oramentria com previso detalhada das receitas e despesas previdencirias previstas

261
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

no demonstrativo mensal (art. 53, II da LRF) e, no ltimo relatrio bimestral do ano,


dois demonstrativos: o mensal do gasto previdencirio corrente e, adicionalmente,
outro contendo projees atuariais dos sistemas. Este ltimo demonstrativo tende a ser
importante elemento de orientao para potenciais adequaes legislativas do sistema
e, tambm, guiar a elaborao das leis oramentrias subsequentes.
As obrigaes previstas na LRF, em grau de detalhamento indito na legislao
brasileira, deve nortear o reconhecimento da gravidade em que se encontra nosso
sistema, o qual, no obstante ainda capaz de assegurar os compromissos estabelecidos
em lei, tende a sofrer fortemente com o rpido envelhecimento populacional brasileiro,
aliado severa restrio da natalidade. Este aspecto ser melhor apresentado no item
seguinte.

4. REALIDADE DO SISTEMA PREVIDENCIRIO BRASILEIRO A PERSPECTIVA DO


DESEQUILBRIO CRESCENTE

A proposta do presente item apresentar alguns subsdios que, em correta


utilizao, podem nortear a correta compreenso da realidade do sistema, a qual, nos
termos da LRF, carece de exata apresentao nos documentos e relatrios previstos.
Admitir a realidade, por mais difcil que nos parea, o primeiro passo, tudo em estrita
observncia lei de regncia do gasto pblico. De sada, importante reproduzir alguns
elementos demogrficos que evidenciam a gravidade de nossa situao.
Os dados apontados infra explicitam o bnus demogrfico vivido atualmente pelo
Brasil, com retrao severa da natalidade e, ainda, quantidade de idosos inferior
mdia dos pases desenvolvidos. Em 2012, a populao residente estimada no Brasil
foi de 196,9 milhes de pessoas, representando um crescimento de 0,8% em relao ao
ano anterior, ou seja, de 1,6 milho de pessoas. Por faixa etria, em 2012, 63,2% tinha
at 39 anos de idade e as pessoas com 60 anos ou mais de idade representavam 12,6%
da populao (em 2011, correspondia a 12,1%, conforme PNAD 2012).

262
1 - Dados gerais

Tabela 1.1 - Populao residente, por situao do domcilio e sexo,


segundo os grupos de idade - Brasil - 2012

Populao residente (1 000 pessoas)


Grupos de idade Urbana Rural
Total Homens Mulheres
Total Homens Mulheres Total Homens Mulheres
Total 196 877 95 812 101 065 167 015 80 287 86 729 29 862 15 526 14 336
0 a 4 anos 13 295 6 827 6 468 11 074 5 700 5 374 2 221 1 127 1 094
Menos de 1 ano 2 531 1 291 1 240 2 168 1 100 1 068 363 191 173
1 a 4 anos 10 764 5 536 5 227 8 906 4 600 4 306 1 858 936 921
5 a 9 anos 14 977 7 725 7 251 12 180 6 271 5 909 2 797 1 454 1 342
10 a 14 anos 16 718 8 501 8 217 13 708 6 981 6 727 3 010 1 520 1 490
15 a 19 anos 17 088 8 699 8 389 14 278 7 173 7 104 2 810 1 525 1 284
15 a 17 anos 10 445 5 322 5 122 8 653 4 355 4 298 1 791 967 824
18 ou 19 anos 6 643 3 376 3 266 5 625 2 818 2 806 1 018 558 460
20 a 24 anos 15 829 7 945 7 884 13 649 6 804 6 845 2 180 1 141 1 039
25 a 29 anos 15 934 7 786 8 148 13 815 6 712 7 104 2 119 1 074 1 044
30 a 34 anos 16 219 7 819 8 401 14 073 6 717 7 356 2 147 1 102 1 045
35 a 39 anos 14 277 6 932 7 344 12 324 5 908 6 416 1 953 1 024 929
40 a 44 anos 13 628 6 524 7 104 11 804 5 573 6 231 1 823 951 872
45 a 49 anos 12 945 6 181 6 763 11 074 5 202 5 872 1 870 979 891
50 a 54 anos 11 516 5 406 6 110 9 937 4 586 5 351 1 579 819 760
55 a 59 anos 9 598 4 455 5 143 8 155 3 713 4 443 1 442 742 700
60 a 64 anos 7 876 3 637 4 239 6 630 2 969 3 661 1 246 668 578
65 a 69 anos 5 920 2 690 3 229 4 954 2 164 2 790 966 527 439
70 anos ou mais 11 060 4 685 6 374 9 361 3 814 5 546 1 699 871 828

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Trabalho e Rendimento, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2012.

A pirmide etria a seguir mostra o percentual das pessoas residentes em relao


ao total da populao por sexo, segundo as faixas etrias nos anos de 2004 e 2012.
Nesse intervalo de tempo, observou-se uma mudana no formato da pirmide,
indicando envelhecimento da populao (pessoas com 60 anos ou mais de idade),
predominantemente por mulheres (7,0% em relao ao total da populao; os homens,
5,6%). Em 2004, a base da pirmide era mais larga do que em 2012: 42,8% da populao
era representada por pessoas de at 24 anos; oito anos depois, para a mesma faixa
etria, o percentual caiu para 39,6%.

263
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Em 2012, nas faixas etrias dos mais jovens, at 24 anos de idade, havia um
predomnio de homens na populao (41,5%), enquanto as mulheres representavam
37,8%. Nas idades acima de 40 anos ou mais, o percentual de mulheres passa a ser
maior do que o dos homens (38,6% e 35,0%, respectivamente), o que se traduz como
uma expectativa de vida maior para as mulheres. Em relao ao ano anterior, houve
pequenas variaes percentuais na distribuio da populao no Brasil, com 0,7% de
aumento para 60 anos ou mais de idade e, por outro lado, uma reduo de 0,3% na
faixa de 10 a 14 anos.
A Tbua de Mortalidade projetada para o ano de 2012 resultou em uma
expectativa de vida de 74,6 anos para ambos os sexos, um acrscimo de 5 meses e 12
dias em relao ao valor estimado para o ano de 2011 (74,1 anos). Para a populao
masculina o aumento foi de 4 meses e 10 dias passando de 70,6 anos para 71,0
anos, em 2012. J para as mulheres o ganho foi maior: em 2011 a esperana de vida

264
ao nascer era de 77,7 anos se elevando para 78,3 anos em 2012, 6 meses e 25 dias
maior.316
O comportamento crescente da expectativa de vida entre as idades de 0 e 1 ano
para os dois anos analisados reflexo do nvel ainda relativamente alto da mortalidade
no primeiro ano de vida, apesar dos declnios relevantes observados nos ltimos anos.
Em 2012, a esperana de vida ao nascer foi de 74,6 anos. Atingido o primeiro ano
de vida, sua expectativa de vida seria de 74,8 anos, vivendo em mdia 75,8 anos. A
partir de 1 ano de vida, a tendncia da srie volta a ser decrescente, isto , conforme
aumenta a idade diminui a expectativa de vida. Em pases desenvolvidos, cujas taxas
de mortalidade infantil situam-se em torno de cinco bitos de menores de 1 ano para
cada 1 000 nascidos vivos, esta srie sempre decrescente.
O incremento da expectativa de vida, no caso brasileiro, acompanhado de forte
reduo da natalidade, o que, em poucos anos, resultar em reduo da populao.
Desde o inicio do sculo XXI, boa parte dos pases europeus j possui taxa de
reposio bem inferior a 2,1 filhos por mulher. Nesse ponto, interessante notar,
pelos dados apresentados, que o Brasil, mantida a tendncia de queda, apresentar
nveis de fecundidade prximos aos pases pesquisados em 2030. Na mesma poca,
a expectativa de vida do brasileiro, no nascimento, ter patamar tambm similar aos
pases europeus317. Em avaliao da taxa de dependncia, o Brasil apresenta percentual
de 12,59%, claramente inferior aos valores de pases desenvolvidos. Como dito, tal fato
reflete a predominncia da populao de jovens adultos. Os brasileiros de 15 a 39 anos
representam pouco mais de 40% da populao.
Todavia, nas previses do IBGE at 2060, a taxa de dependncia subir de forma
constante, at o pico de 66,0 em 2060. De acordo com a pesquisa:

As razes de dependncia, que eram de 46,0 em 2013 (ou seja,


cada grupo de 100 indivduos em idade ativa teria que sustentar
46 indivduos) atingiro o valor mnimo em 2022 (43,3) quando
voltaro a subir, chegando em 2033 no mesmo nvel verificado em
2013, at atingir 66,0 em 2060. O processo de reduo das razes
de dependncia, conhecido como bnus demogrfico ou janela
de oportunidade, proporciona ao pas oportunidades decorrentes
de uma menor parcela da populao a ser sustentada pelo grupo
economicamente ativo. Contudo, quando as razes de dependncia
voltam a subir, esta janela comea a fechar-se. No caso, a principal
parcela da populao a ser sustentada, anteriormente composta

316
IBGE, Tabua Completa de Mortalidade, 2013. disponvel em ftp://ftp.ibge.gov.br/Tabuas_Completas_de_
Mortalidade/Tabuas_Completas_de_Mortalidade_2012/notastecnicas.pdf
317
ftp://ftp.ibge.gov.br/Projecao_da_Populacao/Projecao_da_Populacao_2013/nota_metodologica_2013.pdf

265
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

majoritariamente por crianas, agora passa a ser de idosos. Em


2060, o percentual da populao com 65 anos ou mais de idade
ser de 26,8%, enquanto em 2013 esse percentual era de 7,4%.318

Pelo que se nota das pesquisas, o bnus demogrfico tende a alcanar seu fim em
2022, quando a taxa de dependncia, novamente, assumir a tendncia de crescimento.
Nesse sentido, observa-se uma importante oportunidade de reformas estruturais nos
prximos oito anos. Tal evoluo pode ser observada pelo grfico abaixo, com o ponto
de inflexo da populao e respectivo envelhecimento (Fonte: IBGE)319:

O envelhecimento populacional uma tendncia mundial, como afirma a ONU.


No obstante as diferenas de amplitude e particularidades regionais, nota-se a
progresso de idosos tanto em pases desenvolvidos como aqueles ainda em fase de
desenvolvimento, com maior fora nos ltimos anos:320

http://saladeimprensa.ibge.gov.br/noticias?view=noticia&id=1&idnoticia=2455&busca=1&t=populacao-
318

brasileira-deve-chegar-maximo-228-4-milhoes-2042
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/projecao_da_populacao/2013/default.shtm
319
http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/imprensa/ppts/00000014425608112013563329137649.pdf
O IBGE, ainda, fornece a possibilidade de visualizao instantnea da pirmide, ano a ano, de 1980 a 2050 (http://
www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/projecao_da_populacao/2008/piramide/piramide.shtm)
320
http://www.un.org/en/development/desa/population/publications/pdf/ageing/WorldPopulationAgeing2013.pdf

266
O envelhecimento, no obstante ser um fenmeno global, apresenta-se com maior
fora em pases em desenvolvimento, como o Brasil. Nesse ponto, os dados da ONU
so emblemticos:321

321
http://www.un.org/en/development/desa/population/publications/pdf/ageing/WorldPopulationAgeing2013.pdf

267
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

A comparao nos permite observar que a realidade brasileira, do ponto de vista


populacional, no ainda to grave quanto, por exemplo, diversos pases desenvolvidos,
tendo em vista a menor taxa de dependncia, derivada de nossa populao visivelmente
mais jovem. Todavia, com a forte retrao da natalidade brasileira e o rpido
envelhecimento populacional, seguramente correto concluir que medidas devem ser
tomadas no presente momento, como forma de suavizar as consequncias das reformas
estruturais, as quais, no caso brasileiro, tm a compensao do bnus demogrfico
vigente.
Em suma, no aspecto demogrfico, podemos concluir que as variveis nacionais,
tanto as relacionadas expectativa de vida como taxa de dependncia, tendem a se
aproximar rapidamente dos pases europeus, com especial semelhana a Portugal, no
somente pelos nmeros apresentados, mas, especialmente, pelo rpido envelhecimento
populacional.
Em comparao com modelos estrangeiros, nota-se que o sistema brasileiro, em
regra, no obstante ainda contar com populao de idade mdia inferior, possui gasto
previdencirio similar quando comparado o percentual do PIB investido. Especialmente
na previdncia rural, a necessidade de cobertura patente, como se nota das avaliaes
abaixo:

268
Arrecadao Lquida, Despesa com Benefcios e Resultado Previdencirio em
relao ao PIB (Em %) URBANO (fonte: MPS)

Arrecadao Lquida, Despesa com Benefcios e Necessidade de Financiamento


em relao ao PIB (Em %) RURAL (fonte: MPS)

269
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Ou seja, somente com o gasto previdencirio, o Brasil investe 7,5% do seu PIB,
o que muito embora ainda seja inferior aos sistemas europeus, tende a se agravar
fortemente nos prximos anos, em razo do envelhecimento populacional. Em clculos
mais recentes, totalizando a previdncia e assistncia social, esse percentual j se entra
em 8.5%.

Quantidade de benefcios ativos, por clientela,


segundo os grupos de espcies - Posio em dezembro - 2010/2012
(fonte: MPS)

QUANTIDADE DE BENEFCIOS ATIVOS


Clientela
GRUPOS DE ESPCIES Total
Urbana Rural
2010 2011 2012 2010 2011 2012 2010 2011 2012
TOTAL 27.999.034 28.909.419 29.883.423 19.620.603 20.333.324 21.082.324 8.378.431 8.576.095 8.801.099

BENEFCIOS DO RGPS 24.276.123 25.031.803 25.855.338 16.027.877 16.571.624 17.158.417 8.248.246 8.460.179 8.696.921

Previdencirios 23.465.630 24.214.301 25.035.331 15.248.908 15.786.414 16.370.813 8.216.722 8.427.887 8.664.518

Aposentadorias 15.500.985 16.029.424 16.618.651 9.552.656 9.923.854 10.338.862 5.948.329 6.105.570 6.279.789
Tempo de Contribuio 4.415.784 4.601.456 4.790.753 4.400.427 4.585.098 4.773.494 15.357 16.358 17.259
Idade 8.171.820 8.465.050 8.808.969 2.670.766 2.809.757 2.983.749 5.501.054 5.655.293 5.825.220
Invalidez 2.913.381 2.962.918 3.018.929 2.481.463 2.528.999 2.581.619 431.918 433.919 437.310

Penso por Morte 6.638.425 6.803.879 6.980.140 4.531.592 4.648.802 4.773.408 2.106.833 2.155.077 2.206.732

Auxlios 1.258.549 1.311.307 1.364.149 1.111.774 1.156.549 1.197.125 146.775 154.758 167.024
Doena 1.192.005 1.233.846 1.275.190 1.058.323 1.093.316 1.123.320 133.682 140.530 151.870
Recluso 37.289 43.124 48.550 33.297 38.862 44.276 3.992 4.262 4.274
Acidente 29.255 34.337 40.409 20.154 24.371 29.529 9.101 9.966 10.880

Salrio-Maternidade 67.142 69.246 72.039 52.357 56.764 61.066 14.785 12.482 10.973

Outros 529 445 352 529 445 352

Acidentrios 810.493 817.502 820.007 778.969 785.210 787.604 31.524 32.292 32.403

BENEFCIOS
ASSISTENCIAIS 3.712.005 3.865.949 4.016.247 3.581.820 3.750.033 3.912.069 130.185 115.916 104.178

FONTE: DATAPREV, SUB, Plano Tabular da SVAI.

Pela informao tabulada no Anurio Estatstico da Previdncia Social, existem,


em pagamento, 29.883.423 benefcios previdencirios, dos quais dois podem, com
maior facilidade, enquadrar-se no conceito de prestao precoce, especialmente pelas

270
particularidades do modelo nacional. So a aposentadoria por invalidez e a penso
por morte.
Pelos dados de 2012, os dois benefcios, totalizados, alcanam o valor de 11.770.893
benefcios em pagamento. Tendo em vista o ltimo PNAD ter estimado a populao
ativa em algo prximo a 100 milhes de pessoas, razovel que algo em torno de 10%
da populao economicamente ativa brasileira foi afastada precocemente do mercado.
Se a quantificao for ampliada para alcanar a populao inativa como um todo,
o quantitativo de afastados (29.883.423), quando frente populao economicamente
ativa, alcana percentual prximo a 30%, reproduzindo padres europeus.

5. PROPOSTAS DE ADEQUAO DO MODELO PROTETIVO A ESTRITA OBSERVNCIA


DA LRF

De modo geral, os sistemas previdencirios mundo afora tm passado, nos ltimos


anos, por importantes reformas estruturais de seus sistemas previdencirios. Muito
embora, de incio, tenha existido uma preferncia pelos sistemas privados de cobertura,
as dificuldades de transio, gesto e controle dos mesmos enfraqueceu, em parte,
essa alternativa.
Nota-se, mundialmente, uma preferncia pelo modelo estatal bsico, conjugado
com modelos privados de cobertura, atuando como coadjuvantes. Especialmente aps
2008, as reformas foram priorizadas, gerando fortes encargos para a gerao atual,
nem sempre de forma razovel na transio, como na Polnia, que apresenta j bons
resultados nas contas previdencirias, mas custa de forte retrao da reposio dos
benefcios, com perdas de at 50%. Mesmo no pilar pblico de cobertura, dominante
a adoo de critrios de clculo que levem em considerao o tempo de contribuio
e expectativa de vida. A capitalizao, ainda que nocional, encontra amplo espao nas
reformas aprovadas nos ltimos anos.
Para o Brasil, a manuteno de um modelo estatal prioritariamente financiado no
sistema de repartio simples, mas, simultaneamente, fundado em prestaes nocionais
de acordo com as variveis econmicas e demogrficas pode conjugar, em boa medida,
a necessidade de ajustes do sistema com a responsabilizao individual pela formao
de reservas previdencirias, ainda que fictcias.
Adicionalmente, a prevalncia de modelos equilibrados de repartio permitem
evitar os riscos de modelos capitalizados puros, pois os mesmos riscos que atingem
os regimes de repartio tambm vulneram os modelos capitalizados, como aspectos
macroeconmicos (e.g. inflao), variaes demogrficas e mesmo riscos polticos,
como interveno estatal indevida na gesto previdenciria. Possivelmente, o modelo

271
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

capitalizado apresenta ainda maiores riscos, especialmente no que diz respeito ao


gerenciamento dos investimentos.322
A repartio simples, mutatis mutandis, um redimensionamento do tradicional
mecanismo de proteo familiar, no qual os mais jovens e aptos sustentavam os
mais idosos. Foi a forma de proteo que nos permitiu formar a espcie dominante
neste planeta e alcanar o desenvolvimento de hoje. Ignor-la, em prol de modelos
individualistas e arriscados, alm de desconhecer toda a histria da proteo social na
humanidade, um contra-senso, trazendo o risco para um sistema criado justamente
para anul-lo.
De toda forma, a potencial sada, pela experincia internacional, no carece de
opo exclusiva, sendo possvel a adoo de modelos mistos repartio e capitalizao.
A sistemtica de financiamento misto no novidade, sendo adotada, por exemplo, no
Canad323. A participao de um fundo capitalizado, em pilar universal de proteo, que
possa, por exemplo, suportar algo em torno de 20% do gasto previdencirio mensal,
opo razovel, pois no expe exageradamente o sistema protetivo aos humores
de mercado, assim como evita encargos mais elevados no pagamento de benefcios
correntes busca-se o bom de cada sistema, minimizando o aspecto fraco de cada
um deles.
A combinao entre os modelos dever variar de acordo com o pilar de proteo
social envolvido. Na cobertura inicial e universal, visando condies mnimas de vida
digna, a sistemtica adotar, de forma preponderante, a sistemtica da repartio
simples. Em pilar complementar, visando manuteno de bem-estar, um componente
mais elevado de capitalizao razovel, pois a tomada de riscos, em grau pouco mais
elevado, justificvel na busca de cobertura mais adequada.
No entanto, a criao de regimes parcialmente capitalizados demanda forte
autonomia frente ao poder central, pois, do contrrio, bastante provvel que a sobra
contributiva, ao invs de ser direcionada a investimentos adequados, acabe por financiar
o dficit governamental, em uma espcie de aplicao fictcia. Essa a realidade do
modelo norte-americano, no qual o supervit de contribuies previdencirias
sistematicamente direcionado a trust funds, que nada mais so que repasses ao Tesouro,
visando subsidiar o elevado dficit em balana de pagamentos. Como no h real
aplicao de capital, quando o modelo previdencirio norte-americano depender do
retorno deste capital, evidente que o governo central ter de ampliar, em alguma

322
Cf. BARR, Nicholas. Reforming Pensions, op. cit, p. 23. Sobre o aspecto demogrfico, crtica preferida dos que
atacam o modelo de repartio, lembra o autor que a diminuio populacional atinge gravemente ambos os
modelos. (op. cit., p. 22).
323
Cf. LITTLE, Bruce, Fixing the Future. How Canadas Usually Fractious Governments Worked Together to Rescue the
Canada Pension Plan. Toronto: Rotman, 2008.

272
medida, a arrecadao tributria (ou reduzir gastos), o que implica afirmar que ser a
prpria sociedade a arcar com a diferena para a qual j teria contribudo.324
De forma quase generalizada, observa-se a adoo de variveis demogrficas na
quantificao do benefcio, como expectativa de vida. A opo por prestaes nocionais
permite tal incluso e, ao que parece, surge como caminho adequado para eventuais
reformas. O caso brasileiro no escapa a essa necessidade, especialmente, tambm,
pela baixa natalidade. As estimativas mais recentes preveem o pice da populao
brasileira em 2039, com reduo progressiva deste ano em diante. Interessante notar
que, hoje, a taxa de fecundidade do brasileiro j inferior a 2.1, o que significa ser
inferior taxa de reposio mdia, necessria para manter a populao estvel. No
entanto, como a populao , em geral, ainda jovem, a retrao populacional, pelos
dados atuais, somente tomar lugar a partir de 2039.325
No aspecto relacionado ao financiamento do sistema, alguma alternativa deve
ser pensada. Embora os modelos estrangeiros ainda adotem, em geral, regras de
financiamento anlogas aos tradicionais sistemas bismarckianos, opes diversas tm
sido usadas como forma de robustecer a crescente necessidade de financiamento. Parte
do problema reside na adoo de modelo de custeio fundado em sistema protetivo
que, nas origens, era unicamente voltado a empregados, sem qualquer pretenso de
universalidade. Tenho exposto que uma soluo seria a extino das contribuies
sociais, com financiamento nico com base em impostos.
Esse modelo adotaria dois pilares pblicos e compulsrios. Um primeiro pilar de
cobertura universal, garantidor de prestaes mnimas de sobrevivncia a qualquer
pessoa dentro dos parmetros estabelecidos em lei (conjugando a vulnerabilidade da
populao coberta com os recursos disponveis), e custeada por impostos arrecadados
pelas bases atualmente previstas na Constituio brasileira.
Um segundo pilar seria custeado por um adicional de imposto de renda, arrecadado
individualmente, em substituio atual contribuio previdenciria dos segurados
da previdncia social. Haveria aqui uma tripla vantagem: tratamento idntico a todas
as pessoas, que prestariam contas de sua previdncia ao rgo estatal controlador,
simplificao do modelo fiscal vigente e, por fim, estimulo prestao de contas
verdadeira ao Fisco, tendo em vista os reflexos previdencirios evidentes. Esse segundo

324
Sobre a crtica acertada aos trust funds norte-americanos, embora em argumentao exageradamente libertariana,
ver LEVY, Robert A. & MELLOR, William. The Dirty Dozen How Twelve Supreme Court Cases Radically
Expanded Government and Eroded Freedom. Washington: Cato Institute, 2009, pp. 20-1. No mesmo sentido, ver
Banco Mundial. Averting the Old Age Crisis, p. 110.
325
A tabulao completa da populao brasileira, incluindo projees de vida, podem ser vistos em <http://
www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/projecao_da_populacao/2008/projecao.pdf>, em 11/11/2010.
Para dados relativos reduo populacional no mundo, ver <http://www.un.org/esa/population/publications/
wpp2006/WPP2006_Highlights_rev.pdf>, em 09/10/2010.

273
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

pilar complementaria a prestao do pilar inicial, superando o pagamento mnimo,


assegurando melhor grau de bem-estar.
Em suma, tais constataes e respectivas sugestes, em larga medida, visam atender
os mandamentos constitucionais sobre a necessidade de equilbrio do sistema e, em
particular, os ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal, os quais, em pouco tempo,
sero ignorados pela presso do gasto previdencirio.

274
RESPONSABILIDADE FISCAL: ANLISE DOS
15 ANOS DA LEI COMPLEMENTAR N 101/2000

FRANCISCO PEDRO JUC326


A temtica que serve de eixo para esta coletnea de estudos prope a reflexo sobre
os quinze anos de vigncia da Lei Complementar 101/2000, conhecida como a
Lei de Responsabilidade Fiscal e, neste pequeno estudo, pretende-se mais do que
tecer consideraes sobre a lei, trazer algumas consideraes conceituais sobre
responsabilidade fiscal, entendendo que seu grande mrito o de trazer governana
pblica nacional a benfazeja preocupao com o cuidado, a eficincia. Enfim, introduzir
o paradigma de qualidade do gasto pblico no contexto de racionalidade de gesto
financeira, o que contribuio decisiva para o progresso e avano da gesto da coisa
pblica e, consequentemente, para o bem pblico, para o cuidado com os interesses
gerais da sociedade.

1. CONCEPO DE BOM GOVERNO

Desde o final da dcada dos anos noventa, o Departamento de Direito Administrativo,


Financeiro o Tributrio da Faculdade de Direito da Universidade de Salamanca, na
Espanha, vem desenvolvendo estudos acerca do bom governo, que vem a ser grosso
modo, a utilizao de tcnicas, conceitos e prticas de governana corporativa privada,
voltada consecuo de objetivos concretos, com vantagens e resultados palpveis.
Assim, a tempo se vem buscando aplicar tais prticas gesto da coisa pblica e se o
vem buscando fazer atravs da edio de normas disciplinadora, condicionadoras e
limitadas da autonomia da vontade ou discricionariedade do administrador pblico,
ainda e especialmente quando agente poltico.
O fundamento que arrima esta busca do Bom Governo est em que se trata de
direito fundamental, na medida em que o bom governo efetivamente capaz de buscar
o bom pblico, o atendimento dos interesses gerais explicitados pela sociedade na
326
Juiz do Trabalho Titular da 14VT/SP. Mestre, Doutor em Direito Privado pela PUC/SP e Direito do Estado pela
USP. Livre-Docente em Direito Financeiro pela USP. Ps Doutorado na Universidade de Salamanca Espanha.
Professor Titular de Direito Constitucional da Faculdade Autnoma de Direito de So Paulo FADISP, do Corpo
Permanente do Programa de Ps-Graduao Stricto Senso (Mestrado e Doutorado). Pertence Academia Paulista
de Letras Jurdicas APLJ, Cadeira 7, Patrono Sampaio Dria. Da Academia Paulista de Magistrados. Sociedade
Paulista de Direito Financeiro e da Asociacin Hispanobrasilea de Derecho Comparado. Associao Brasileira
dos Constitucionalistas Brasileiros Instituto Pimenta Bueno. Instituto Brasileiro de Direito Constitucional e
Associao Internacional dos Constitucionalistas.

275
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

construo dos consensos democrticos assentados no pacto poltico instrumentado


pela Constituio.
Nesta linha de raciocnio podemos ter assentado que os referidos consensos esto
materializados nos fundamentos e princpios insculpidos na Constituio, do que
decorre que ali tambm esto gizados os parmetros e limites da discricionariedade
governamental e de seus agentes e fixada a extenso do leque de opes dentro do
qual acontecer sua ao.
Ora bem, o Estado no um fim em si mesmo, no existe por e para si, mas
tem, intrinsecamente, a natureza instrumental como estrutura e ferramenta da qual a
sociedade se vale para buscar seus objetivos.
Em decorrncia dessa tal instrumentalidade, corolrio que caiba ao governo e
seus agentes, agindo nos limites das opes constitucionais fundamentais, envidarem
seus esforos na persecuo do bem comum materializado no atendimento aos
interesses gerais, por bvio dentro dos limites de possibilidades da realidade da vida
e da disponibilidade de recursos de toda a ordem.
O Bom Governo significa, assim, a ao governamental dentro dos parmetros de
ordem jurdica, recorrendo aos instrumentos da boa governana, buscar atender aos
interesses comuns predominantes na sociedade, nisto estando a sede do bem comum
denominado pela doutrina clssica e tradicional.
Ser, assim, bom governo, seguindo as boas prticas de governana, aquele capaz
de alcanar com mais eficincia e presteza a atender com razoabilidade s demandas
sociais.
Os indivduos tm o direito fundamental ao bem estar, ao desenvolvimento de suas
potencialidades humanas. Da mesma forma, a sociedade em seu todo tem igual direito.

2. GESTO FINANCEIRA E BOM GOVERNO

Est inserido no contedo de Bom Governo a boa gesto financeira, a administrao


correta, ponderada, responsvel e cuidadosa das finanas do Estado, eis que este obtm
os recursos necessrios ao seu funcionamento e atividades das riquezas produzidas
pela sociedade.
Integra o pacto de organizao da sociedade poltica, fundada na solidariedade
social, filha dileta da fraternidade trazida pela Revoluo Francesa, o direito-dever
de todos e de cada um de contribuir com os recursos necessrios para manuteno
do sistema.

276
Tais recursos, porque oriundos e gerados pela sociedade, encontram nas estruturas
estatais e nos governantes gestores que, aplicando esses recursos adequadamente,
buscam a obteno do bem comum, como antes referido.
Naturalmente que a gesto desde recursos em todo o seu ciclo, portanto desde a
arrecadao, at a sua efetiva aplicao, a includa a escolha de meios, convenincia,
oportunidade e pertinncia, norteado pela eficincia e economicidade, est submetida
ao imprio da ordem jurdica.
No sem razo que se admite, hoje mais do que nunca, a constitucionalizao
da vida e da gesto financeira do Estado, constatando-se que o exerccio dela implica
no exerccio de poder poltico com forte contedo de soberania em sua face interna,
gerando impositividade incontrastvel cidadania. Exatamente em razo disto tem-
se como imperativa a constitucionalizao da matria, materializando-se naquilo que
Ricardo Lobo Torres327 observa ser; A Constituio Financeira, entendida em seus
aspectos formais e materiais, constitui o Estado Fiscal, sendo de ter-se como vinculado
o Estado Fiscal a realizao do mnimo existencial, acerca do qual o antes citado autor
pontua328:

O mnimo existencial no tem dico constitucional prpria. Deve-


se procur-lo na idia de liberdade, nos princpios constitucionais
da igualdade, do devido processo legal e da livre iniciativa, na
Declarao dos Direitos Humanos e privilgios dos cidados.

A boa governana na vida financeira estatal implica em responsabilidade fiscal, que


significa racionalidade e equilbrio na estimao e realizao de gastos na adequao
destes s reais disponibilidades materiais e tal vai alm da disponibilidade oramentria
e financeira momentnea, mas imprescindvel a incorporao do fator temporal, da
projeo de tudo isso no tempo e na considerao das variveis capazes de influenciar
e mesmo determinar a oscilao natural e prpria destas disponibilidades.
Tal formatao significa reconhecer a conexo medular da gesto financeira e
da gesto da interveno do Estado na economia, impondo-se a viso estratgica do
quadro para a determinao dos meios, modos e limites financeiros desta interveno,
seja direta, com os investimentos de recursos pblicos em atividades e servios, seja
indireta, pela explorao da dimenso extra-fiscal dos tributos, desempenhando o papel
de estimular ou inibir atividades dos particulares, conforme a ajustada insero nos
objetivos e interesses gerais, atravs das taxaes gravosas ou redues de gravame,
que, a seu turno, significam renuncia fiscal com reduo de receitas.
327
Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributrio, vol.1, p. 19, ed. Renovar, RJ, 2009
328
in.op.cit., vol.5, p.357

277
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

O instrumento deste processo o Oramento Pblico que se insere, com arrimo


no j citado Lobo Torres, na teoria da constituio oramentria, cuja abordagem
transcende aos limites do labor normativo, demandando viso transdisciplinar, como
ensina do mestre:

A Teoria da Constituio Oramentria vive no ambiente da


interdisciplinariedade. Comunica-se intensamente com os outros
subsistemas da Teoria da Constituio Financeira, como sejam
da Teoria da Constituio Tributria e da Constituio Monetria.
Est em relao ntima com a Teoria de Constituio Econmica
e da Poltica, at porque, como j vimos, o superoramento
contemporneo recebe a influncia direta dos sistemas econmicos
e polticos.

Mais adiante, prossegue o autor329:

Consequncia da interdisciplinariedade que a Teoria da


Constituio Oramentria devem ser feitos por juristas,
economistas e socilogos, em desejvel integrao. Aqueles se
concentraro nos aspectos principiolgicos e sistmicos do direito
constitucional oramentrio; os economistas se preocuparo com
o exame macroeconmico; os sociolgicos estudaro a rede de
interaes sociais presente no processo oramentrio. infelizmente
nem sempre tem sido assim: os juristas abdicaram dos juzos de
valor e da considerao de lege ferenda e se apegaram a posies
positivistas inteiramente superadas; os economistas, sob a capa de
uma pretensa neutralidade cientfica, passaram a decidir sobre os
aspectos valorativos, assenhoreando-se do discurso constitucional e
legal do oramento, ditando as polticas governamentais e importam
do acriticamente os modelos estrangeiros; socilogos e cientistas
polticos abandonaram as pesquisas de campo e se puseram a
dissertar sobre as snteses de filosofia poltica e social.

A concepo proposta, a qual se adere, nos leva forosamente a concluir que a


gesto financeira do Estado elemento fundamental do bom governo, eis que, se
inadequada, equivocada ou distorcida, as conseqncias para a sociedade e seu bem
estar so geralmente trgicas, e, assim, que se insere, neste contexto, a idia da
responsabilidade fiscal, cuja lei brasileira completa quinze anos, com o que podemos
dizer que nestes quinzes anos, apesar de percalos, dificuldades e confrontaes algo
329
cit.op.cit.vol.5, p.24/25

278
traumticas, sem dado passos significativos na conquista do Bom Governo e na busca
do direito fundamental a ele.

3. RESPONSABILIDADE FISCAL REQUISITO DE BOM GOVERNO

Como se cogitou antes, o Estado Democrtico de Direito em que vivemos e que


se posiciona na busca permanente do bem estar, do bem comum, da promoo dos
direitos humanos, no direito ao desenvolvimento, incorpora o Estado Fiscal atravs do
princpio da ponderao e do equilbrio, como o vislumbra Lobo Torres330 ao observar:

O Princpio do Estado Fiscal sinaliza no sentido de que o Estado


Democrtico de Direito vive de tributos que constituem o preo da
liberdade, so cobrados de acordo com os princpios de justia e
de segurana e se distribuem segundo as escolhas oramentrias
fundada em ponderao de princpios constitucionais.

O exerccio do poder poltico governamental historicamente entre ns deixou


em plano secundrio as boas regras de governana financeira, abrindo espao para
desvios, mas, principalmente, para descuidos, inpcias e falhas, sempre supridas
emergencialmente e de maneira improvisada e pontual, remetendo, invariavelmente,
para um futuro incerto, a eventual correo das coisas, trazendo, com indesejvel
freqncia dois elementos altamente prejudiciais ao bom governo, o endividamento
pblico estril, feito se cuidado, objetivo e finalidade concreta, apenas para tapar
buraco, e o descompasso entre o arrecadado e o despendido, construindo dficit
sempre saneado por endividamento, com a transferncia de nus, encargos, desgaste
poltico e problemas para os sucessores.
Na verdade e na prtica, a ponderao razovel e equilibrada dos princpios
constitucionais que devem obrigatoriamente orientar a ao estatal com a
compatibilizao entre o pretendido e o possvel, jamais foi adequadamente realizada.
Se constitui um hiato de descompasso entre ambos, o que mais agrava do que diminui
problemas, principalmente pelo descolamento flagrante com a realidade.
Todo o substrato material da vida financeira do estado est na economia, da, a
planificao da ao estatal e a sua efetiva realizao precisa curvar-se s disponibilidades
de recursos com rigorosa observncia capacidade contributiva dos atores econmicos
de sorte a que se obtenha o mximo de recursos, porm, sem a sufocao impiedosa do
mnimo existencial, no apenas diretamente dos indivduos, mas tambm das estruturas

330
op.cit.vol.1,p.547

279
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

scias e unidades produtivas. fundamental o equilbrio entre ambos, as demandas


e a capacidade de gerar recursos.
Ora, a busca deste equilbrio passa pela percepo e acompanhamento permanente
da atividade econmica e suas oscilaes prprias e cclicas, s variantes internas e
externas, s implicaes polticas e sociais que aumentem ou diminuam a solidariedade
social, a disponibilidade de a sociedade suportar mais encargos, ou exigir sua diminuio.
Com efeito, esta atividade poltica complexa, trabalhosa e difcil, mas, est no centro
da natureza da administrao poltica e governamental do Estado Contemporneo.
A dinmica da vida social e econmica dos nossos dias no mais se compadece
da improvisao, na resposta descolada e pontual, antes exige planificao estratgica,
explicitao e pactuao poltica desta planificao, com a ponderao dos princpios
como antes referido, que se converte em requisito sine qua non da governabilidade,
entendida como a capacidade de exercer com eficincia o poder governamental em
interao permanente com a sociedade e com a capacidade de superar a conflitividade
natural nsita nas relaes humanas, utilizando o ferramental das instituies existentes
na ordem estabelecida e em conformidade com a ordem jurdica.
A descrio veemente de Rgis Fernandes de Oliveira331 espelha com fidelidade
a situao que antes era mais grave e perturbadora, e hoje, ainda que o seja, se vem
reduzindo gradativamente:

A experincia brasileira, em todos os planos de governo, mostra


que h um verdadeiro descalabro no tocante a gesto da coisa
pblica. O dinheiro pblico confundido com o particular. Polticos
inescrupulosos cuidam do dinheiro oficial como coisa particular.
Destinam-no aos mais diversos fins, longe daqueles de atingimento
das finalidades pblicas. O endividamento alcana as raias do
absurdo. comum que se onere o Municpio ou o Estado, porque
est em vias de terminar o mandato do governante. O Outro que
pague. Os restos a pagar sobejam nos oramentos. A emisso de
ttulos d-se acima dos limites permitidos.

Este quadro de certa forma apavorante, e que traz consigo um universo de


problemas gravssimos, com a ineficincia da ao governamental, a supresso de
efeitos teis para o bem comum, a deteriorao das condies de vida dos indivduos
e da sociedade, precarizao e fragilizao das atividades econmicas, chagando, no
raro, e at com indesejvel freqncia a comprometer a estabilidade das relaes sociais
e das instituies.
331
in Curso de Direito Financeiro, ed. Revista dos Tribunais, 2015, SP, p.717

280
Na evoluo histrica do processo, o Brasil, por influncia de organismos
internacionais, deu passos que se reputam importantes na direo da correo de
rumos, embora sendo verdade que muito ainda falta, quando acolhe o princpio da
responsabilidade fiscal na sua ordem jurdica, regulamentando, ainda que parcialmente,
ao nvel infraconstitucional, a vida financeira do Estado, direcionando-se quilo que
Lobo Torres332 observa ser O Estado Democrtico Fiscal sobretudo um Estado de
Responsabilidade Fiscal. acerca do qual aduz:

O principio da responsabilidade fiscal, de longa tradio no


direito fiscal anglo-americano, adquire extraordinria relevncia
nos ltimos ano da legislao da Nova Zelndia e de outros pases
da OCDE. Comeou a entrar no Brasil por intermdio da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LC 101/00). O princpio da responsabilidade
fiscal, que Diogo de Figueiredo Moreira Neto prefere chamar de
responsividade, corresponde ao conceito de accountability. O princpio
da responsabilidade fiscal imanta o Estado Democrtico Fiscal, desde
a elaborao e aplicao do direito tributrio at a confeco da leio
de meios, a gesto dos recursos e o controle das contas pblicas.

uma mudana significativa na conduo das coisas pblicas entre ns, j dissemos
antes que a mudana no completa e nem alcana a todos os pontos necessrios, porm
foroso reconhecer que se trata da incorporao de elementos de boa governana
no processo da administrao pblica, como observa Rgis Fernandes de Oliveira333,
a pronunciar-se sintetizando considerao geral sobre a lei nos seguintes termos:

O objetivo primeiro da lei fixar a responsabilidade fiscal como um


dos princpios da gesto pblica. No se destina apenas fixao
de agente responsvel. muito mais que isto. redefinir a cultura
da atividade pblica no Pas. no apenas dar contorno jurdico
ao comportamento poltico. uma verdadeira evoluo conceitual,
de forma a que o agente pblico saiba que exerce, no apenas um
mandato ou uma funo, mas que integrante de uma ordem
completa de preservao dos valores sociais.

Decorre como imposio desta mutao louvvel, a marcha para a elevao da


qualidade dos gastos pblicos, seja porque possibilita melhor controle deles, seja porque
viabiliza mais eficincia e produtividade, seja porque induz algum grau de planificao
racional e de ponderao de princpios constitucionais para a fixao das prioridades.
332
op.cit. vol.1, p.554
333
op. cit. 729

281
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

um passo no sentido de elevar o padro governamental no que respeita a gesto,


apontando o alvo do Bom Governo, e em nosso ver isto se remarca por haver sido
gestada esta formulao em momento de grave crise econmica que alcanou a todo
o mundo e fez surgir a necessidade de uma resposta consentnea, materializando a
tese do amadurecimento que a sociedade problematiza quando est em condies
de responder, foi exatamente o que aconteceu, veja-se a preciosa descrio do jurista
Marcus Abraham334:

Nas ltimas dcadas do sculo XX, o papel do Estado comeou a ser


redesenhado em boa parte do mundo ocidental, na busca de melhor
desempenho econmico, atravs de reformas fiscais, oramentrias
e de gesto pblica, adotando-se mecanismos rgidos de controle
de despesas e do endividamento que levassem a um desejado
equilbrio fiscal. Tais polticas logo se disseminaram e passaram a
ser propagadas por instituies internacionais como o FMI, o Banco
Mundial e a OCDE.

A mudana dos tempos fora o redesenho do Estado da virada do sculo,


especialmente diante da constatao do fato de que o Estado no pode tudo e de que
os recursos so finitos e limitados, que o grande guarda chuva do estado paternal
invivel porque a realidade mostra que a sociedade no tem a capacidade de produzir
a riqueza suficiente para a construo da sociedade ideal, impondo-se, assim, que,
atravs da ponderao de princpios, sejam estabelecidas prioridades e escalonados
no tempo as aes governamentais promocionais, investimentos e dispndios, tendo
sempre em vista as limitaes materiais da disponibilidade de a economia gerar as
riquezas capazes de proporcionar a arrecadao necessria.
Para tanto, h que se considerar que a linhas gerais das escolhas polticas da
sociedade esto contidas no pacto poltico instrumentalizado pela Constituio, onde
se inserem os fundamentos e objetivos gerais da sociedade, componentes essenciais do
bem comum estabelecidos pelo consenso democrtico, nsito ao pacto. Da, a grande
tarefa posta ao governante e ao administrador a de sopesar os princpios, e, a partir
desta ponderao, fixar a ordem de prioridades, a projeo temporal e a planificao
estratgica de suas aes concretas, ganhando, assim, eficincia, racionalidade e mesmo
legitimao poltica para suas escolhas, pois como observa Lobo Torres335.336:

334
in Curso de Direito Financeiro Brasileiro, ed. Gen Forense, 2015, RJ, p.329
335
op.cit.loc.cit
336
Ricardo Lobo Torres vislumbra o Estado da Segurana Fiscal, dizendo: O Estado Democrtico Fiscal o Estado
da Segurana Fiscal, em simetria com o Estado Democrtico de Direito, que um Estado de Segurana. J no
mais o Estado que garante apenas a segurana dos direito individuais, mas que protege tambm a segurana
social (seguridade social) e a segurana preventiva. O Estado de Segurana Fiscal se apia em novos princpios

282
A ponderao, como sopesamento de princpios e valores, freqenta
no s o discurso de aplicao do direito como tambm o de
justificao ou legitimao. O princpio da ponderao passa a ser
um dos princpios de legitimao do prprio ordenamento jurdico.

Deriva da constatao da necessidade de responder s demandas da poca, no


apenas o redesenho do Estado dos nossos dias, como tambm a reviso das suas aes
e atividades, incorporando carter mais tcnico, consequente e voltado obteno de
resultados concretos e objetivos.
O ferramental jurdico foi construdo e incorporado de sorte a tornar possvel este
novo estgio do processo de governana estatal, que, se ainda no est onde se deseja,
significa aproximao considervel disso.
A indispensvel compatibilizao realista entre o disponvel e o desejvel impe
a reviso de objetivos e meios, de formas de ao e de escalonamento de objetivos, de
forma a viabilizar a atividade estatal em favor da sociedade, contornando ou superando
o quadro muito bem apontado por Marcos Abraham337:

As sucessivas crises no mercado financeiro internacional, que


geraram a contrao do crdito global ao longo da dcada de
1990; o crescente endividamento do setor pblico, que alimentava
o fantasma da moratria por uma temida impagabilidade das
dvidas interna e externa; os elevados nveis de inflao existentes
no perodo, que camuflavam a deteriorao das contas pblicas e
que representavam uma forma perversa de financiamento do setor
pblico, ao impor o chamado imposto inflacionrio s camadas
menos favorecidas da populao, que no tinham acesso a a moeda
indexada; e o galopante dficit nas contas previdencirias, que estava
por inviabilizar o pagamento de aposentadorias e penses todos
estes foram fatores poltico-economicos decisivos para a criao de
normas para disciplinar o ajuste fiscal to necessria diante de um
iminente esgotamento de recursos financeiros imprescindveis para
a execuo das polticas pblicas.

A escolha das sociedades ocidentais, especialmente daquelas dos estados chamados


de emergentes, os antigamente denominados de em vias de desenvolvimento, foi a de
reconhecer a necessidade da planificao mnima de suas aes, com ateno especial

de legitimao: transparncia, responsabilidade, custo/benefcio e ponderao. Nele os princpios especficos


de segurana (legalidade e tipicidade) passam por momento de flexibilizao no concerto dos tributos
contraprestacionais.
337
op.cit.loc.cit.

283
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

dimenso financeira, sendo pertinente relembrar a exposio de motivos da Lei de


Responsabilidade Fiscal.
respeito, interessante o magistrio de Rgis Fernandes de Oliveira338 quando
observa que imposio de grau de planejamento na ao estatal, de maneira clara e
transparente, com lgica e coerncia, rompendo com a tradio e o com o costume
arraigados de improviso, de solues precrias e ad hoc, ao dizer:

A ao planificada pressupe a identificao de objetivos, com o


traado dos rumos a seguir. No deve haver mais a improvisao,
o amadorismo, o achismo. Impe-se que seja apontado o objetivo
e que se fixem rumos e caminhos a seguir. Deve estar presente um
procedimento para o atingimento dos fins.

Ingressamos, sem dvida, na idade da gesto fiscal e esta se funda em planejamento,


e este novo estgio da civilizao (como o vemos) importa em avano significativo,
pois, como comenta Carlos Valder do Nascimento339:

A ao do Poder Pblico vincula-se ao conjunto de instrumentos


que norteia o planejamento governamental, delineada em normas
jurdicas estruturadas em sintonia com o texto constitucional. So
eles: o plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e a lei
oramentria anual. Nesta esto compreendidos o oramento fiscal,
o da seguridade social e o de investimentos. Com isso o Estado
busca ordenar suas atividades, bem como estabelecer as prioridades
na persecuo dos seus objetivos primordiais. De modo que o
planejamento constitui ferramenta bsica para que o Estado alcance
o seu fim ltimo o bem comum. Como nem sempre se pode dispor
de bens e servios para todos em abundancia, necessrio saber lidar
com a escassez, implementando programas. Assim, deve o governo
agir como agente do desenvolvimento e da justia social.

Na leitura que se faz, insere-se no painel do Bom Governo o tema responsabilidade


fiscal, entendendo que a gesto tcnica, planejada, cuidadosa e consequente da vida
financeira estatal requisito essencial do bom governo, e, como tal, vai ao encontro
do direito fundamental ao bom governo.

338
op.cit.loc.cit.
339
Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal, Orgs. Ives Gandra da Silva Martins e Carlos Valder do Nascimento,
ed. Saraiva, SP, 2008, p.17

284
CONCLUSO

Como se fixou ao norte, o bem estar, a segurana social, o razovel espao para o
desenvolvimento humano so constituintes essenciais do bem maior, que a dignidade
do ser humano. Exatamente por este motivo, o bem estar, individual e coletivo, dentro
dos limites reais e razoveis das possibilidades materiais, direito fundamental,
Assim, tudo o que, direta ou indiretamente, contribua para tais finalidades vem a
ser promoo e proteo de direito fundamental.
Neste contexto, sendo o Estado o instrumento de manuteno, organizao,
preservao e promoo da sociedade e da vida social, lhe deferido o exerccio de
poder poltico atravs de seus agentes (governantes), para que desenvolva as atividades
e aes voltadas s finalidades de atingimento dos objetivos e escopos fixados no pacto
poltico da sociedade, constitucionalmente estabelecidos, inclusive com a capacidade
de impor coercitivamente condutas aos indivduos, grupos e instituies da sociedade.
Como tal, se lhe exige responsividade, na qual est includo o dever de eficincia,
racionalidade, capacidade real de produzir resultados. Este elemento fundamental, que
a governabilidade, legitima-se pela capacidade de identificar e escalonar prioridades
e meios de busc-las.
O desenvolvimento deste mister, essencial vida social, envolve a necessidade de
vultosos recursos que a sociedade disponibiliza conforme a sua capacidade econmica
e o desempenho governamental, gerindo estes recursos, precisa ser controlado e
obedecer a rgidos parmetros de eficincia, economicidade, lisura, produtividade
responsabilidade fiscal.
Transcorreram-se quinze anos do passo inicial que nosso Pas deu no sentido de
imprimir algum grau de racionalidade na gesto financeira pblica. Sem dvida muita
j se caminhou, bons resultados se tem colhido; verdade , porm, que muito ainda
precisa ser feito, longo trecho ainda h a percorrer.
Outros setores da gesto financeira e econmica precisam ser regulamentados e
marcados pela responsividade, mas reconheamos, toda grande caminhada comea com
um primeiro passo e os primeiros foram dados, o que nos leva a repetir o grande Afonso
Arinos, na introduo do seu clssico Documentos Constitucionais, quando disse: No
se pode ser otimista como cultor do direito pblico sob pena de ser pateta, mas, no se pode
ser pessimista, porque h que se crer no ser humano. O mestre tinha razo340.341.

340
op.cit.p.728
341
Da a vinda da denominada Lei de Responsabilidade Fiscal (L.C.101/2000) que:
pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar
o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas
e a obedincia a limites e condies no que tange renuncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da

285
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

REFERNCIAS

ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Financeiro Brasileiro, ed. Gen Forense, 2015, RJ,

NASCIMENTO, Carlos Valder do. MARTINS, Ives Gandra da Silva. Orgs. Comentrios
Lei de Responsabilidade Fiscal. ed. Saraiva, SP, 2008.

OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro, ed. Revista dos Tribunais,
2015, SP.

TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributrio,


vol.1, p. 19, ed. Renovar, RJ, 2009

seguridade social e outras, dvidas consolidadas e mobiliria, operaes de crdito, inclusive com antecipao de
receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.

286
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E AS LIMITAES
ORAMENTRIAS E FINANCEIRAS AO GASTO TRIBUTRIO342

GILSON PACHECO BOMFIM343

I. INTRODUO

Moldada sob a ideologia de um novo formato de estado, que comeou a ser


pavimentado nos idos de 1970, a Lei de Responsabilidade Fiscal tem, pouco a pouco,
obtido um espao cada vez maior no cenrio econmico-fiscal brasileiro. Decerto, seus
comandos e prescries tm desempenhado papel fundamental na construo de uma
gesto fiscal mais equilibrada, transparente e responsvel. Suas normas tm produzido
(de forma crescente) efeitos sobre a gesto de todas as receitas e despesas pblicas.
Naturalmente, o gasto tributrio tambm recebe os influxos dessa legislao. Nesse
contexto, responsabilidade, equilbrio e transparncia devem tambm orientar os gastos
com benefcios e incentivos tributrios. Nem poderia ser diferente, j que a concesso
desregrada de benefcios e incentivos tributrios, durantes as dcadas de 1960 e 1970,
contribuiu bastante para a situao de desequilbrio fiscal e econmico vivenciado
pelo pas at os anos de 1990.
Embora o volume de benefcios e incentivos tributrios tenha experimentado
crescimento nos ltimos anos, a doutrina no tem se preocupado (na proporo
adequada) com esse tipo de despesa pblica indireta. Realmente, no se nota
preocupao em delimitar os institutos adequadamente, apresentar seus traos
diferenciais e estudar seus limites oramentrio-financeiros. A pouca ateno no se
justifica, especialmente diante dos valores envolvidos. Somente em 2015, a estimativa
de gastos para esse tipo de despesa pblica indireta gira em torno de 280 bilhes
de reais.
Diante desse contexto, o presente texto busca estudar os limites oramentrios e
financeiros impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal concesso de benefcios e
incentivos tributrios.

342
O presente artigo limitar-se- anlise das limitaes oramentrio-financeiras ao gasto tributrio previstas
na Lei de Responsabilidade Fiscal. Para anlise aprofundada sobre os limites constitucionais tributrios e
econmicos ao gasto tributrio, bem como suas formas de controle, conferir: BOMFIM, Gilson Pacheco.
Incentivos Tributrios: Conceituao, Limites e Controle. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2015.
343
Procurador da Fazenda Nacional. Mestre em Finanas Pblicas, Tributao e Desenvolvimento pela UERJ
LL.M. em Direito Corporativo. Especialista em Direito Tributrio. Ex-advogado da Unio.

287
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Para tanto, inicialmente, busca-se delimitar adequadamente as figuras dos benefcios


e incentivos tributrios, afastando-os de institutos semelhantes, com os quais, no raras
vezes, so confundidos. Aps essa primeira delimitao, o trabalho analisa a figura do
gasto tributrio, definindo seu contorno e relevncia.
Visto isso, bem como a importncia da LRF para a responsabilidade, equilbrio
e transparncia na gesto fiscal, o trabalho passa a explorar cada um dos limites
oramentrios e financeiros contidos na LRF, no que concerne ao gasto tributrio,
enfrentando cada uma das principais controvrsias.
Ao final, so expostas de forma clara e objetiva as principais concluses a que se
chegou durante o desenvolvimento do presente texto.

II. GASTO TRIBUTRIO IDENTIFICAO E RELEVNCIA DAS CATEGORIAS DOS


BENEFCIOS E INCENTIVOS TRIBUTRIOS DISTINO DE FIGURAS SIMILARES

Com a superao do Estado Fiscal minimalista ou Estado Liberal clssico, emergem


novas funes de responsabilidade estatal. Nesse novo quadro de funes, as normas
tributrias deixam de figurar como mero meio de arrecadao de recursos para custeio
das despesas pblicas, para servir tambm como instrumento de realizao das tarefas
do Estado344, de forma a corrigir distores e atingir fins constitucionais.
Nessa toada, os benefcios e incentivos tributrios assumem papel de destaque,
funcionando como principal meio de concretizao da funo extrafiscal dos tributos345.
Nada obstante, a pouca produo cientfica na rea tem levado a uma indesculpvel,
porm compreensvel, falta de rigor cientfico na utilizao de termos distintos.

II.1. Benefcios e incentivos tributrios - correta delimitao do tema:


hipteses de desonerao tributria
A utilizao indiscriminada do termo benefcio / incentivo fiscal, no s como
sinnimo de benefcio / incentivo tributrio, mas tambm como sinnimo de
benefcio / incentivo financeiro e / ou benefcio / incentivo creditcio no contribui
344
Tambm pensa dessa forma, Jos Casalta Nabais, como se v em passagem que merece ser transcrita: Neste
novo quadro das funes do Estado, o imposto de um simples meio de obteno de recursos financeiros a aplicar na
realizao de despesas (socialmente) neutras, converteu-se num instrumento de realizao das tarefas estaduais
num instrumento indirecto na medida em que as tarefas do Estado se efectivam atravs das despesas (socialmente)
interventoras, e num instrumento directo na medida em que as tarefas estaduais so prosseguidas atravs da prpria
ablao pecuniria ou renncia a essa ablao em que o fenmeno tributrio se traduz (Contratos Fiscais -
Reflexes acerca da sua admissibilidade. Coimbra: Coimbra Editora, 1994, p. 166).
345
Consoante aduz Jos Souto Maior Borges, a doutrina da extrafiscalidade pe em relevo a possibilidade de o
Estado, valendo-se das normas tributrias, provocar modificaes deliberadas nas estruturas sociais e econmicas
(Introduo ao Direito Financeiro. So Paulo: Max Limonad, 1998, p. 46/47).

288
para a desejada preciso cientfica e para o aprofundamento do tema, gerando confuses
desnecessrias346.
Alm disso, o preciso enquadramento do gasto pblico essencial para a correta
aplicao dos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Em outras palavras:
A depender de sua classificao, determinado custo receber tratamento legal distinto,
com a aplicao de diferentes normas da LRF (artigos 14 ou 15/17 e 26 da LRF).
Em virtude dessas peculiaridades, faz-se necessria a distino entre essas hipteses
de gasto estatal.
Duas caractersticas essenciais dos benefcios e incentivos tributrios servem a
esse propsito, afastando-os de forma clara dos benefcios e incentivos financeiros
e creditcios.
Em primeiro lugar, os benefcios e incentivos tributrios so espcies de desonerao
tributria. Como tal, envolvem a no aplicao de uma regra geral de tributao por
parte do Estado, ou seja, as hipteses de benefcios e incentivos tributrios sempre
envolvem uma situao em que a regra geral de tributao deixa de ser aplicada. Em
segundo lugar, a no aplicao da regra geral de tributao, decorrente da poltica de
desonerao, deve ocasionar o no ingresso de receitas nos cofres pblicos.
Veja, o no ingresso ou a perda de arrecadao diferencia as desoneraes
tributrias dos benefcios ou incentivos financeiros, cuja principal caracterstica
a criao de uma despesa ou dispndio direto de recursos para o Estado.
Dito de outra forma: enquanto as desoneraes tributrias envolvem o no ingresso
de receitas (por exemplo, com uma iseno), os benefcios ou incentivos financeiros
envolvem a criao de uma despesa direta (por exemplo, com uma subveno)347.
Interessante observar que os benefcios creditcios podem, por vezes, envolver
uma perda de receita, quando, por exemplo, o Estado abre uma linha de crdito com
346
A utilizao das expresses benefcio fiscal e incentivo fiscal no tem contribudo para o estudo e delimitao
do tema, gerando mais confuso do que vantagens, principalmente, porque, em economia, a palavra fiscal
usada para fazer referncia s receitas e despesas. Tal fato, muito provavelmente, tem contribudo para a j
citada utilizao indiscriminada do termo benefcio fiscal no s como sinnimo de benefcio tributrio ou
desonerao tributria, mas tambm como sinnimo de benefcios financeiros e creditcios. Por conta disso,
parece mais coerente e preciso no se utilizar as expresses benefcio fiscal e incentivo fiscal.
347
Francisco Carlos Ribeiro de Almeida tambm diferencia benefcios financeiros, creditcios e tributrios. Para o
citado autor, os benefcios financeiros englobariam as subvenes sociais e econmicas, assim como os auxlios.
J os benefcios creditcios seriam subsdios oriundos de operaes oficiais de crdito ou garantia destinados a
atender interesses caros ao Estado. Por sua vez, os benefcios tributrios seriam hipteses de desonerao tributria,
verdadeiras excees s regras gerais de incidncia do Imposto, que visam beneficiar grupos de contribuintes,
setores econmicos ou regies poltico-econmicas, de forma a se atingir um objetivo constitucional ou corrigir
uma falha do mercado (Uma abordagem Estruturada da Renncia da Receita Pblica Federal. Revista do Tribunal
de Contas da Unio, Braslia, v. 31, n. 84, p. 19-62, abr./ jun. 2000, p. 24/25). Weder de Oliveira outro autor que
tambm chama ateno e diferencia os benefcios tributrios, dos benefcios financeiros e creditcios. Conferir
em seu Curso de Responsabilidade Fiscal - Direito, Oramento e Finanas Pblicas. Volume I. Belo Horizonte:
Frum, 2013, p. 681

289
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

taxas de juros menores para determinado ramo da indstria. Mesmo nessas situaes,
no h como confundi-los com as hipteses de desonerao tributria, j que essa
perda de receita no est ligada a uma no aplicao da regra geral de tributao,
caracterstica inconfundvel dos benefcios e incentivos tributrios.
Seguindo essa linha, interessante que se demarque com preciso os contornos
que separam os benefcios e incentivos tributrios dos subsdios e subvenes.
No h como negar que, do ponto de vista econmico, as figuras so semelhantes,
pois representam a outorga de uma vantagem financeira para um particular, sem
contraprestao direta para o Estado.
Muito embora do ponto de vista da transparncia na gesto fiscal e do controle
do gasto pblico seja interessante que subsdios, subvenes, benefcios e incentivos
tributrios tenham tratamento financeiro equivalente, razo pela qual andou bem a
Constituio Federal de 1988, quando deu tratamento similar as citadas figuras (artigos
70, 150, 6 e 165, 6, da Constituio Federal de 1988), no se pode concordar com
as posies doutrinrias que pretendem equiparar benefcios e incentivos tributrios
a subsdios e subvenes348.
De incio, ao contrrio das subvenes e subsdios, onde o Estado atribui a um
particular uma quantia em dinheiro destinada a cobrir os custos de uma atividade de
interesse pblico, que consubstanciam, por conseguinte, uma prestao ativa direta,
os benefcios e incentivos tributrios no importam em prestaes ativas diretas, mas
to-somente em prestaes passivas349.
Frise-se: os benefcios e incentivos tributrios so instrumentos de desonerao
tributria, inseridos dentro da doutrina da extrafiscalidade, que possibilitam ao
contribuinte obter vantagens tributrias, com a finalidade de se atingir fins ou objetivos
constitucionais.
Outro ponto que distingue os institutos a existncia de algumas limitaes para
a concesso de subvenes (e subsdios) que no encontram paralelo na disciplina dos
benefcios e incentivos tributrios, por exemplo: a) as subvenes sociais possuem
mbito material restrito prestao de servios essenciais de assistncia social, mdica
e educacional, limitadas s entidades beneficirias que tenham suas condies de
funcionamento aprovadas pelos rgos de fiscalizao competentes; b) as subvenes

348
Segue esse caminho, por exemplo, o professor Andr Elali (Tributao e Regulao Econmica - Um exame da
tributao como instrumento da regulao econmica na busca da reduo das desigualdades regionais. So
Paulo: MP editora, 2007, p. 119).
349
Nessa mesma linha o pensamento do autor portugus Guilherme Waldemar dOliveira Martins, que destaca
o carter de ajuda financeira das subvenes, que traduzem a alocao directa de recursos financeiros a um
determinado sujeito ou negcios objectivamente delimitados, ao contrrio das ajudas fiscais, que traduzem a
perda de receitas tributrias (A Despesa Fiscal e o Oramento do Estado no Ordenamento Jurdico Portugus.
Coimbra: Almedina, 2004, p. 106).

290
econmicas no podem ser dirigidas a empresas com fins lucrativos, exceto se houver
previso em lei especial, ou seja, preciso que a referida subveno, alm de inserida
na pea oramentria, tenha sido autorizada por lei especial (conferir os artigos 12/21
da Lei 4320/1964).
Diante dessas restries legais, possvel concluir que o administrador encontra-
se seriamente limitado em sua liberdade de escolha, no sendo possvel afirmar que a
lei lhe garante ampla liberdade de escolha entre subvenes e incentivos tributrios.
Mais um ponto que distingue as citadas figuras refere-se forma pela qual se d a
chancela democrtica. Decerto, conquanto em sua criao, os incentivos (e benefcios)
tributrios e as subvenes (e subsdios) estejam sujeitos instituio por meio de lei,
somente as subvenes e subsdios so aprovados dentro do processo oramentrio
ordinrio (constando da pea oramentria), onde, dentro de uma quantidade limitada
de recursos, so escolhidas as prioridades de governo350.
Como bem destacado por Elcio Fiori Henriques351, o controle de ambos os institutos
acaba tambm sendo influenciado pelas suas diferenas. Assim que as subvenes
(e os subsdios) sofrem na prtica maior controle sobre o destino e aplicao dos
recursos, isso porque mais fcil identificar os particulares beneficiados, ao contrrio
dos benefcios e incentivos tributrios, onde todos os contribuintes que se enquadrem
nos requisitos legais fazem jus ao benefcio.
Por ltimo, no se pode negar que, a depender da classificao do benefcio ou
incentivo, os mandamentos e condies previstos pela Lei de Responsabilidade sero
distintos. Isso porque benefcios e incentivos tributrios tm tratamento previsto no
artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, enquanto que as subvenes ou subsdios
tm tratamento previsto nos artigos 15, 16, 17 e 26 do mesmo diploma legal (LRF).
Diante de todas essas diferenas, resta evidente, no s a possibilidade, como a
necessidade, de que os institutos dos benefcios e incentivos tributrios sejam tratados
de forma apartada das subvenes e dos subsdios352.
Tambm necessrio que se faa, ainda que de forma breve, a distino entre
benefcios e incentivos tributrios. Embora no tenha importncia efetiva para o
presente trabalho, tal distino essencial tarefa de controle desse tipo de despesa
pblica indireta.
Os incentivos tributrios figuram como espcie de normas extrafiscais, que
estabelecem um tratamento tributrio diferenciado entre os sujeitos passivos,

350
HENRIQUES, lcio Fiori. Os Benefcios Fiscais no Direito Financeiro e Oramentrio - O Gasto Tributrio no
Direito Brasileiro. So Paulo: Quartier Latin, 2010, p. 40/41.
351
Ibidem, p. 43.
352
BOMFIM, op. cit., p. 55/94.

291
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

instituindo desoneraes tributrias (excees regra geral de tributao), como forma


de estimular os contribuintes a adotar determinadas condutas de interesse do Estado.
Um bom exemplo a diminuio da alquota de IPVA para automveis movidos a gs,
de forma a estimular a aquisio de veculos que utilizam esse combustvel.
J os benefcios tributrios, que tambm so espcies de normas extrafiscais e
estabelecem tratamento tributrio diferenciado, instituindo excees regra geral de
tributao, no visam a estimular ou fomentar condutas dos contribuintes, mas sim
aliviar a carga tributria ou mitigar situaes adversas ou dificuldades enfrentadas por
determinados contribuintes. So tambm conhecidos como alvios tributrios ou tax
relief 353. Um exemplo interessante de benefcio tributrio a iseno de imposto de
renda para portadores de determinadas molstias graves previstas em lei354.

II.2. A Figura do gasto tributrio (ou tax expenditures)


Como j foi dito, uma das diferenas entre benefcios / incentivos tributrios e
subvenes / subsdios a necessidade de que essas ltimas despesas constem da pea
oramentria. O fato de as desoneraes tributrias no constarem da lei oramentria
sempre colocou problemas de transparncia e controle com relao esse tipo de gasto
estatal ou despesa pblica indireta.
A discusso acerca da necessidade de integrao dos benefcios e incentivos
tributrios no processo oramentrio algo mais ou menos recente, coincidindo, de
certa forma, com as mudanas no modelo de estado que ocorreram a partir da metade
final do sculo passado.
H certo consenso na doutrina quanto ao pioneirismo do americano Stanley S.
Surrey nos estudos dos benefcios e incentivos tributrios sob a tica do oramento
pblico355. Tais estudos datam da segunda metade dos anos 1960.
A publicao do clssico livro de Stanley S. Surrey, Pathways to Tax Reform, em
1973, teve grande influncia na poltica financeira e oramentria norte-americana,
tendo ligao direta com a edio do Budget Act, de 1974, que tornou obrigatria a
incluso dos gastos tributrios (tax expenditures) no processo oramentrio norte-
americano356.
Aps ter influenciado decisivamente a poltica financeiro-oramentria norte-
americana, a ideia de relacionar nos documentos oramentrios os efeitos dos benefcios
353
BORDIN, Lus Carlos Vitali. ICMS: Gastos Tributrios e Receita Potencial. Braslia, DF: ESAF, 2003, p. 19. No
mesmo sentido, ALMEIDA, op. cit., p. 28.
354
Para a correta delimitao e um aprofundamento dos conceitos de subsdio, subveno, benefcio tributrio e
incentivo tributrio, conferir: BOMFIM, op. cit., p. 55/94.
355
Nesse sentido: ALMEIDA, op. cit., p. 47; HENRIQUES, op. cit., p. 46 e BORDIN, op. cit., p. 10.
356
HENRIQUES, op. cit., p. 50.

292
e incentivos tributrios espraiou-se por diversos pases, constando, hoje, inclusive,
como um dos requisitos exigidos para uma maior transparncia fiscal pelo Cdigo
de Boas Prticas para a Transparncia Fiscal do FMI (Code Of Good Practices On
Fiscal Transparency - IMF357) e pelo OCDE Melhores Prticas para a Transparncia
oramentria (OECD - Best practices for Budget Transparency358) .
Parece possvel afirmar que o principal objetivo em torno da ideia de tax
expenditures (ou gasto tributrio) possibilitar a integrao dos custos com
benefcios e incentivos tributrios no processo oramentrio, de forma que seja possvel
conhec-los e compar-los com os gastos diretos, submetendo-os ao mesmo tipo de
controle359.
Com efeito, o processo financeiro-oramentrio tradicional foi construdo de
forma a retratar somente os valores que j ingressaram no caixa do Estado (receitas
pblicas), assim como aqueles que dos cofres do Tesouro saram (despesas pblicas).
O conceito de tax expenditures impe que a estimativa quantitativa dos valores
renunciados pelo Estado com um determinado benefcio ou incentivo tributrio, em
virtude de normas tributrias que estabelecem tratamento tributrio mais benfico para
determinados contribuintes ou setores econmicos, tambm faa parte ou acompanhe
a pea oramentria.
A expresso gasto tributrio (ou tax expenditures) tem sido utilizada pela Receita
Federal do Brasil desde 2004, quando esse rgo deixou de usar a expresso benefcio
tributrio. A partir desse ano, a Receita Federal passou a utilizar a expresso gasto
tributrio para abarcar as renncias tributrias ligadas a incentivos e benefcios
tributrios. Anualmente, disponibilizado o demonstrativo de gastos tributrios
federais, onde constam os valores estimados com as renncias de receita tributria
federal.
Conquanto o ordenamento jurdico brasileiro no faa referncia expressa ao
termo gasto tributrio, possvel afirmar que o legislador e o constituinte no se
mostraram indiferentes responsabilidade, ao equilbrio e transparncia que devem
orientar a gesto fiscal, fazendo meno, em diversos dispositivos, necessidade de
integrao dos custos oriundos da concesso de incentivos e benefcios tributrios
no processo oramentrio, bem como estabelecendo requisitos para essa espcie de
gasto pblico360. Tais dispositivos, inegavelmente, constituem limites concesso de
benefcios e incentivos tributrios.

357
FMI - Cdigo de Boas Prticas para a Transparncia Fiscal, 2007.
358
OCDE - Melhores Prticas para a Transparncia Oramentria, 2002.
359
HENRIQUES, op. cit., p. 52.
360
No Brasil, os gastos tributrios devem constar em anexo pea oramentria encaminhada ao Congresso
Nacional, conforme ser visto adiante.

293
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Para que se tenha ideia da importncia da figura e dos valores envolvidos,


informaes constantes do demonstrativo de gastos tributrios do governo federal
para o ano de 2015 do conta de um gasto total envolvendo benefcios e incentivos
tributrios da ordem de R$ 282 bilhes de reais, ou seja, quase 5% do PIB361.

III. A IMPORTNCIA DOS LIMITES EQUILBRIO, TRANSPARNCIA E


RESPONSABILIDADE NA GESTO DO ESTADO O GASTO TRIBUTRIO
E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Estudar ou fixar os limites de determinado objeto ou instituto significa demarcar,


balizar, fixar um termo ou estabelecer uma linha / ponto que esse objeto ou instituto no
se deve ultrapassar362. No caso da atividade financeira do Estado, mais especificamente
no que tange ao gasto tributrio, fixar seus limites significa definir at que ponto ou
termo as normas que tratam desse tipo de despesa pblica indireta podem ir, bem
como a partir de que ponto essas normas sero consideradas inconstitucionais ou ilegais.
A criao de limites atuao estatal uma das mais importantes conquistas do
homem nos ltimos sculos. No que tange a uma gesto fiscal mais transparente,
equilibrada, responsvel e com limites bem delineados, contudo, o avano bem
mais recente e coincide com um novo formato de Estado que comea a se desenhar
na metade final do sculo passado.
Esse novo formato de Estado comeou a ser moldado atravs de reformas fiscais
e oramentrias realizadas em diversos pases desenvolvidos363. O menor tamanho,
quando comparado ao modelo anterior, e a pontual interveno na economia e
sociedade so traos comuns desse novo modelo. No entanto, sua caracterstica
mais importante, no que tange ao presente artigo, a constante busca pelo equilbrio
financeiro ou das contas pblicas.
Essa nova era marca uma ruptura com os modelos at ento existentes. Por certo,
o Estado Fiscal Social, de carter altamente intervencionista no campo econmico
e social, que se agigantou para fazer jus s crescentes despesas sociais, mostrou-se
ineficiente social e economicamente, bem como altamente deficitrio. Em razo disso,
361
Informao constante do stio eletrnico da Receita Federal do Brasil, conferir: http://idg.receita.fazenda.gov.br/
dados/receitadata/gastos-tributarios/previsoes-ploa/arquivos-e-imagens/dgt-2015.
362
Consulta ao dicionrio eletrnico Michaelis UOL (2014) revela os seguintes significados para a palavra limite:
1 Linha ou ponto divisrio entre determinada extenso superficial ou terreno e o espao superficial ou terreno
adjacente; linha de demarcao. 2 Ponto ou linha terminal alm dos quais cessa a continuidade. 3 Fronteira natural
que separa um pas de outro. 4 Marco. 5 Extremo, fim, termo.6 Mat Grandeza constante, de que uma varivel se
pode aproximar indefinidamente, sem atingi-la jamais. 7 Alcance mximo ou mais distante de um esforo. 8 Ponto
mximo que qualquer coisa no pode ou no deve ultrapassar: Limite dos preos, de um prazo. (...) MICHAELIS -
UOL. Michaelis Moderno Dicionrio da Lngua Portuguesa UOL, 2014.
363
DE OLIVEIRA, op. cit., p. 43.

294
as ltimas dcadas do sculo XX foram marcadas por discusses e iniciativas que
buscaram redefinir o papel do Estado nos campos poltico, econmico e social.
Responsabilidade, equilbrio e transparncia na gesto das contas pblicas assumem
vital importncia, figurando como principais instrumentos para a reduo do dficit
pblico e para uma gesto fiscal equilibrada e eficiente, capaz de gerir sociedades
plurais e ambivalentes.
Sem embargo da importncia de outros documentos, sem dvida nenhuma, o
Budget Enforcement Act (Estados Unidos, 1990), o Tratado de Maastricht (Unio
Europeia, 1992) e o Fiscal Responsability Act (Nova Zelndia, 1994) so documentos
histricos, carregados de simbolismo, que representam bem essa mudana de
paradigmas. Conquanto possuam diferenas quanto forma, possuem uma espinha
dorsal comum, que estabelece metas, limites e restries aos gastos pblicos364.
Esse novo tipo de organizao do Estado impe tambm uma nova leitura do gasto
tributrio (benefcios e incentivos tributrios), no que tange sua utilizao, concesso
e controle, de forma a compatibiliz-lo com o necessrio equilbrio financeiro e a
transparncia na gesto fiscal, bem como permitir a mensurao de seus efeitos e sua
submisso ao escrutnio legislativo365.
De fato, ao tempo do Estado Social, mais especificamente durante os anos de 1950
a 1970, inmeros pases basearam sua poltica fiscal na ideia de desenvolvimento
pautado no dinheiro do Estado, concedendo benefcios e incentivos tributrios de
forma desequilibrada e irresponsvel, fato que, certamente, contribuiu para a crise
desse tipo de estado e imps mudanas nos paradigmas ento vigentes.
No Brasil, durante as dcadas de 1960 e 1970, os benefcios e incentivos tributrios
foram concedidos livremente, sem qualquer preocupao quanto aos seus efeitos sobre
as finanas pblicas366. Tal situao, por bvio, contribuiu bastante para a situao de
descontrole e desequilbrio fiscal vivenciada pelo pas at os anos de 1990367.
De forma pioneira e louvvel, a Constituio Federal de 1988 inseriu, no
ordenamento jurdico brasileiro, diversos dispositivos relacionados concesso, limites
e controle do gasto tributrio, permitindo, pela primeira vez na histria brasileira, maior
responsabilidade, equilbrio e transparncia na utilizao dessa espcie de desonerao
tributria.
364
MILESKI, Helio Saul. O controle da Gesto Pblica. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2011, p. 81.
365
HENRIQUES, op. cit., p. 101.
366
HENRIQUES, op. cit., p. 100.
367
Nesse ponto, mais do que nunca, vale a advertncia do Baro de Montesquieu, no sentido de que a natureza das
coisas revela que o detentor do poder, invariavelmente, levado a dele abusar, razo pela qual necessrio que
o Poder limite o Poder, a fim de que seja evitada a tendncia natural de que dele se abuse (MONTESQUIEU,
Charles de Secondat. O Esprito das Leis. Traduo de Cristina Muracho. 2. ed. So Paulo: Martins Fontes, 2000,
p. 165).

295
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

No obstante a importncia dos dispositivos constitucionais que trataram da


matria, o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF - LC 101/2000) serviu
para complementar, intensificar e melhorar o controle sobre a proposio, concesso
e fiscalizao dos benefcios e incentivos tributrios, tudo de forma a permitir uma
gesto financeira e patrimonial mais equilibrada, responsvel e transparente, requisitos
desse novo modelo de Estado, conforme se viu acima.
justamente dos limites ou limitaes para a concesso de benefcios e incentivos
tributrios, previstos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, que se ocupa o presente
texto, a partir de agora.

IV. LIMITES ORAMENTRIOS E FINANCEIROS AO GASTO TRIBUTRIO CONTIDOS


NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Obviamente, responsabilidade, equilbrio, clareza e transparncia na gesto


fiscal so comandos que devem reverberar tambm sobre o gasto tributrio. Nessa
linha, impe-se a fixao de limites mais rgidos para essa espcie de gasto pblico,
bem como para seu controle. De forma elogivel, a Constituio Federal de 1988
estabeleceu alguns dispositivos destinados a alicerar a transparncia, o equilbrio, a
responsabilidade e a clareza na concesso e no controle dos benefcios e incentivos
tributrios (dentre outros artigos, conferir os seguintes: art. 70, 150, 6 e 165, 6, da
Constituio Federal de 1988).
Sem embargo do valor e importncia dos dispositivos constitucionais que trataram
da matria, que, indiscutivelmente, traam limites e estabelecem parmetros para essa
despesa pblica indireta, somente com o advento da Lei Complementar 101/2000 (Lei
de Responsabilidade Fiscal), os limites e o controle sobre os benefcios e incentivos
tributrios foram efetivamente estruturados e delineados.
Direcionada a um novo modelo de estado, que foi moldado a partir da segunda
metade do sculo passado, a Lei de Responsabilidade Fiscal empenhou-se em
prescrever requisitos mais rgidos e maior controle sobre a concesso dos benefcios
e incentivos tributrios. Essa preocupao j se apresenta no artigo 1, 1, da Lei de
Responsabilidade Fiscal368, onde possvel notar a preocupao do legislador com a
necessidade de se observar limites e condies para o gasto pblico como um todo,
368
Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto
fiscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio.
1 A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e
corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados
entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas
com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por
antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.

296
incluindo-se as renncias de receitas (gnero do qual so espcies os benefcios e
incentivos tributrios).
possvel afirmar, portanto, que, o legislador, j no primeiro artigo da Lei de
Responsabilidade Fiscal, elencou a obedincia s condies e limites impostos para
a concesso de benefcios e incentivos tributrios como requisito para uma gesto
fiscal responsvel369.

IV.1. A necessidade de demonstrativos que contenham a estimativa e a


compensao para as hipteses de renncia de receita tributria artigos 4
e 5 da LRF e artigo 165, 6, da CF/88
Com o objetivo de conferir mais transparncia e clareza gesto fiscal, o artigo
4, 2, V, da Lei de Responsabilidade Fiscal, determina que a Lei de Diretrizes
Oramentrias seja acompanhada de um anexo de metas fiscais, do qual dever fazer
parte um demonstrativo da estimativa e compensao das renncias de receita370.
Tal demonstrativo, conquanto tambm apresente uma estimativa das renncias
de receitas decorrentes dos benefcios e incentivos tributrios concedidos, a exemplo
daquele previsto pelo artigo 5, II, da Lei de Responsabilidade Fiscal e artigo 165, 6,
da Constituio Federal de 1988, com esse ltimo no se confunde371.
Em primeiro lugar, porque o demonstrativo exigido pelo artigo 4 da Lei de
Responsabilidade Fiscal deve fazer parte do anexo de metas fiscais da Lei de Diretrizes
369
Embora o dispositivo tenha feito referncia renncia de receita (de forma genrica), possvel concluir pela
sua aplicao aos benefcios e incentivos tributrios. Realmente, no se pode negar os benefcios e incentivos
tributrios importam em renncia de receita, ou seja, a renncia de receita constitui consequncia ou efeito da
concesso de benefcios e incentivos tributrios.
370
Art. 4 A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no 2 do art. 165 da Constituio e:
1 Integrar o projeto de lei de diretrizes oramentrias Anexo de Metas Fiscais, em que sero estabelecidas metas
anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da
dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes.
2 O Anexo conter, ainda:
V - demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas
obrigatrias de carter continuado:
LRF:
371

Art. 5 O projeto de lei oramentria anual, elaborado de forma compatvel com o plano plurianual, com a lei de
diretrizes oramentrias e com as normas desta Lei Complementar:
II - ser acompanhado do documento a que se refere o 6o do art. 165 da Constituio, bem como das medidas de
compensao a renncias de receita e ao aumento de despesas obrigatrias de carter continuado;
CF/88:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
6 O projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas
e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e
creditcia.
Art. 5 O projeto de lei oramentria anual, elaborado de forma compatvel com o plano plurianual, com a lei de
diretrizes oramentrias e com as normas desta Lei Complementar:
II - ser acompanhado do documento a que se refere o 6o do art. 165 da Constituio, bem como das medidas de
compensao a renncias de receita e ao aumento de despesas obrigatrias de carter continuado;

297
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Oramentrias, enquanto que o outro demonstrativo (artigo 5, II, da LRF e artigo


165, 6, da CF/88) deve acompanhar a Lei Oramentria Anual.
Em segundo lugar, porque o demonstrativo, que deve acompanhar a Lei de
Diretrizes Oramentrias, precisa estimar a renncia de receita decorrente de benefcios
e incentivos tributrios para o exerccio a que se refere Lei de Diretrizes Oramentrias
e para os dois exerccios seguintes (art. 4, 1, da LC 101/2000 - LRF), enquanto que o
demonstrativo que acompanha a Lei Oramentria Anual (previsto pela Constituio
Federal de 1988 e pelo artigo 5 da LRF) somente deve guardar relao com o ano da
Lei Oramentria Anual.
Em terceiro lugar, o demonstrativo que deve acompanhar a Lei Oramentria
anual deve conter a demonstrao do efeito regionalizado da concesso de benefcios
e incentivos tributrios sobre as receitas e despesas (artigo 5, II, da LRF e artigo 165,
6, da CF/88). No caso da Unio, o referido demonstrativo deve apresentar os efeitos
da concesso de incentivos e benefcios tributrios sobre as receitas e despesas nas
cinco regies do pas.
Frise-se: So demonstrativos diferentes. Ambos devem ser apresentados. Um deve
acompanhar a Lei de Diretrizes Oramentrias e o outro deve acompanhar a Lei
Oramentria Anual.
Muito embora os benefcios e incentivos tributrios no constem diretamente da
pea oramentria, indiscutvel que os demonstrativos que devem acompanhar a Lei
de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual conferem maior transparncia
gesto do gasto tributrio, permitindo tambm maior fiscalizao e controle sobre
essa espcie de gasto estatal.

IV.2. O artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal


Dispositivo de grande importncia para uma gesto fiscal responsvel e equilibrada,
o artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal dispe sobre as normas fundamentais
para a proposio, discusso e aprovao de atos destinados instituio de benefcios
e incentivos tributrios372.
Nitidamente baseado no modelo pay as you go, institudo pelo legislao norte-
americana conhecida como Budget Enforcement Act de 1990373, o artigo 14 da Lei de

372
DE OLIVEIRA, op. cit., p. 851.
373
Embora de inspirao norte-americana, como bem observou o professor Weder de Oliveira, o modelo pay as you
go brasileiro bem menos complexo, afastando-se bastante do conceito americano. Nesse sentido, por exemplo,
no modelo americano, no se requer que cada projeto de lei que trate de renncia de receita ou aumento de
despesa seja neutro do ponto de vista oramentrio. L, somente o efeito lquido de todas as legislaes dessa
natureza aprovadas durante a sesso legislativa deve ser compensado. Para maiores esclarecimentos sobre o
modelo pay as you go norte-americano, conferir a obra de Weder de Oliveira (op. cit., p. 850/860).

298
Responsabilidade Fiscal prescreve que toda renncia de receita deve ser compensada
com uma reduo de despesas ou aumento de receitas374.
Na verdade, atenta leitura do artigo 14 da LRF revela a existncia de trs
mandamentos relacionados aos benefcios e incentivos tributrios375, os quais sero
explorados a partir de agora.

IV.2.1. A necessidade de estimativa do impacto oramentrio-financeiro


O primeiro mandamento ou prescrio contida no artigo 14, caput, da LRF
determina que a concesso ou ampliao de benefcios e incentivos tributrios dever
estar acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em
que deva iniciar sua vigncia e nos dois seguintes.
Trata-se de uma estimativa do valor que deixar de ingressar nos cofres pblicos
em decorrncia da desonerao tributria. Essa estimativa deve acompanhar o prprio
instrumento normativo instituidor do benefcio ou incentivo tributrio. No incomum
que a referida estimativa conste da exposio de motivos da lei ou medida provisria
instituidora do gasto tributrio.
A citada estimativa no deve ser vista apenas como uma obrigao de cunho
meramente formal, mas sim como um poderoso mecanismo de transparncia fiscal,
que permite trazer para o debate poltico o custo-benefcio das desoneraes tributrias
institudas ou aumentadas.

IV.2.2. Necessidade de obedincia Lei de Diretrizes Oramentrias


O segundo mandamento imposto pelo artigo 14, caput, da LRF, determina que o
ato normativo que instituir ou aumentar benefcio ou incentivo tributrio atenda ao
disposto na Lei de Diretrizes Oramentrias. Em verdade, essa norma j poderia ser
extrada do texto constitucional, pois o artigo 165, 2, da CF/88 determina que a Lei
de Diretrizes Oramentrias ir dispor sobre as alteraes da legislao tributria376.

374
ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Financeiro Brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013, p. 300.
375
Art. 14. A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria da qual decorra renncia de
receita dever estar acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva
iniciar sua vigncia e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes oramentrias e a pelo menos uma
das seguintes condies:
I - demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada na estimativa de receita da lei oramentria, na
forma do art. 12, e de que no afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo prprio da lei de diretrizes
oramentrias;
II - estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo mencionado no caput, por meio do aumento de
receita, proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou
contribuio.
376
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
2 A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal,

299
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Dessa forma, o mrito do legislador foi o de colocar de forma expressa algo que j
constava em certa medida do texto constitucional, reforando sua obrigatoriedade. Nessa
conjuntura, a ttulo de exemplo, nos casos em que a Lei de Diretrizes Oramentrias
tenha fixado um prazo mximo de vigncia para os benefcios e incentivos tributrios,
as leis ou medidas provisrias que instituam essas formas de desonerao tributria
no podero desconsiderar tal mandamento377.

IV.2.3. Manuteno da neutralidade oramentria


No obstante a reconhecida importncia dos dois outros mandamentos que se
extraem do artigo 14 da LRF, as normas jurdicas constantes dos incisos I e II do
referido artigo so fundamentais para prevenir situaes de desequilbrio oramentrio,
evitando que a instituio ou aumento de benefcios e incentivos tributrios inviabilizem
o cumprimento de outras polticas pblicas previstas na pea oramentria378.
Claramente inspirada na legislao norte-americana, como j foi dito, a Lei de
Responsabilidade Fiscal imps a neutralidade oramentria dos benefcios e incentivos
tributrios379. De fato, de acordo com os incisos I e II, artigo 14 da LRF380, a concesso ou
ampliao de benefcios tributrios dever estar acompanhada de medidas (alternativas)
que mantenham o equilbrio oramentrio.
A primeira condio para instituio ou aumento de benefcio ou incentivo tributrio
a demonstrao de que a renncia foi considerada na estimativa de receita da Lei
Oramentria Anual, bem como no afetar as metas de resultados fiscais previstas na
Lei de Diretrizes Oramentrias (art. 14, I, da LRF). Dito de outra forma: o proponente
dever comprovar que na Lei Oramentria Anual a arrecadao j foi estimada com o
abatimento das referidas desoneraes tributrias, bem como que essas desoneraes
no prejudicaro as metas fiscais estabelecidas na Lei de Diretrizes Oramentrias381.
incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria
anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias
financeiras oficiais de fomento.
377
Para uma ampla anlise sobre eventuais conflitos (e suas consequncias) entre Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei
de Diretrizes Oramentrias e leis que concedem benefcios e incentivos tributrios, conferir: BOMFIM, op. cit.,
p. 133/276.
378
HENRIQUES, op. cit., p. 132.
379
DE OLIVEIRA, op. cit., p. 870.
380
Art. 14.
I - demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada na estimativa de receita da lei oramentria, na
forma do art. 12, e de que no afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo prprio da lei de diretrizes
oramentrias;
II - estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo mencionado no caput, por meio do aumento de
receita, proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou
contribuio.
381
O professor Weder de Oliveira (op. cit., p. 870) aduz que a renncia de receitas poder levar a uma reduo na
estimativa de arrecadao, que implicar em reduo das dotaes oramentrias e compensao dos efeitos dos
benefcios e incentivos tributrios com uma reduo de despesas.

300
Nesses casos, no ser necessria a utilizao das medidas compensatrias previstas
no inciso II do art. 14 da LRF382.
De forma alternativa condio acima analisada, a LRF prescreve que a concesso
ou ampliao de benefcios e incentivos tributrios deve ser acompanhada de medidas
de aumento de receita, mediante elevao de alquotas, ampliao da base de clculo,
majorao ou criao de tributos (art. 14, II, da LRF).
Nos casos em que a instituio ou majorao dos incentivos e benefcios tributrios
decorrer da condio prevista no art. 14, II, da LRF, o benefcio ou incentivo tributrio
somente entrar em vigor aps ter sido efetivamente implementada uma das medidas
de compensao (aumento de receita), conforme regra plasmada pelo art. 14, 2, do
mesmo diploma legal383.
Conquanto as medidas de aumento de receita possam requerer a edio de outro
ato normativo (Lei ou MP), alm daquele em que houve a instituio do benefcio
ou incentivo tributrio, nada impede que a instituio de um benefcio ou incentivo
se d no mesmo instrumento normativo (Lei ou MP) em que se der o aumento de
receita384. possvel, portanto, que uma mesma lei conceda um incentivo tributrio e
aumente a alquota de outro tributo, como forma de compensar a renncia de receita.
Tal situao conhecida como compensao implcita385.

IV.2.4 Incentivos tributrios a custo zero incidncia ou no do artigo 14 da LRF?


Questo muito interessante e controversa diz respeito concesso de incentivos
tributrios a novos contribuintes. Trata-se de situao que tem ocorrido com relativa
frequncia, que consiste, em linhas gerais, na concesso de um incentivo tributrio a
determinada pessoa jurdica, com a finalidade de que ela se estabelea no territrio
do Ente que concedeu a desonerao tributria.
O exemplo clssico dessa espcie de incentivo tributrio a iseno de ISS concedida
a pessoas jurdicas, com a finalidade de que essas empresas se instalem no territrio
de determinado municpio386. Como a pessoa jurdica (at a concesso do incentivo
tributrio) no est estabelecida no territrio do municpio e no gera receita, no

382
Nessa linha j decidiu o Tribunal de Contas da Unio, no Processo n 015.052/2009-7, Acrdo n 747/2010.
383
Art. 14.
2 Se o ato de concesso ou ampliao do incentivo ou benefcio de que trata o caput deste artigo decorrer da
condio contida no inciso II, o benefcio s entrar em vigor quando implementadas as medidas referidas no
mencionado inciso.
384
DE OLIVEIRA, op. cit., p. 871.
385
Ibidem, p. 885.
386
HENRIQUES, op. cit., p. 147.

301
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

haveria que se falar em qualquer perda de arrecadao, razo pela qual so conhecidos
como benefcios e incentivos tributrios a custo zero.
Essa situao aparentemente no gera qualquer despesa fiscal (hiptese de despesa
fiscal imprpria ou gasto tributrio imprprio387) e tem suscitado bastante controvrsia
doutrinria, especialmente no que tange sua submisso ou no disciplina do artigo
14 da Lei Complementar 101/2000.
De um lado, encontram-se grandes autores nacionais, que defendem a no aplicao
do artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal a estmulos ou incentivos tributrios
outorgados sem custo ou a custo zero.
Para esses doutrinadores, o artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal faz clara
meno concesso ou ampliao da qual decorra renncia de receita, receita essa que
deve necessariamente estar prevista388. Diante disso, o artigo 14 da LRF no se aplicaria
a aos incentivos tributrios com custo zero, pois, se a empresa no se localizar no
municpio no gerar recursos passveis de tributao, e, se nele se instala, no haver
reduo da receita oramentria prevista.
Do outro lado, encontram-se autores que sustentam a aplicao integral do artigo
14 da Lei de Responsabilidade Fiscal a todas as espcies de incentivos tributrios,
inclusive queles com custo zero389.
Com o devido respeito queles que pensam de forma diferente, parece mais acertada
a corrente que defende a aplicao integral do artigo 14 da Lei de Responsabilidade
Fiscal a todas as espcies de incentivos tributrios.
Em primeiro lugar, porque no h qualquer distino entre incentivo tributrio de
que resulta renncia de receita e incentivo tributrio de que no resulta renncia de
receita, sendo imanente a esse conceito a ideia de reduo potencial da receita390. Em
outras palavras: mesmo nos casos de reduo potencial de receitas, deve ser aplicado
integralmente o artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Em segundo lugar, porque a atividade financeira do Estado deve ser desenvolvida
da forma mais transparente possvel, impondo-se que todas as espcies de incentivos
tributrios tenham seu impacto oramentrio-financeiro demonstrado, mesmo aqueles
que, aparentemente ou inicialmente, no produzem qualquer custo ou despesa fiscal.
387
O jurista portugus Guilherme Waldemar DOliveira Martins sustenta que esse um caso tpico de incentivo
tributrio que no gera despesa fiscal ou gera to-somente uma despesa imprpria. Segundo o referido autor,
esse um dos motivos pelos quais no se pode falar em coincidncia entre os conceitos de incentivo tributrio e
despesa fiscal (op. cit., p. 100/101).
388
Esse tambm o pensamento de Ives Gandra da Silva Martins (Inteligncia do art. 14 da LRF Estmulos sem
impacto oramentrio no so pelo dispositivo abrangidos. Boletim de Direito Municipal, n 6, So Paulo: Nova
Dimenso Jurdica, 2001, p. 378/379).
389
Nesse sentido, conferir: DE OLIVEIRA, op. cit., p. 922/936 e HENRIQUES, op. cit., p. 147/153.
390
DE OLIVEIRA, op. cit., p. 930.

302
Veja que a prpria concluso quanto ao custo de determinado incentivo tributrio
demanda a demonstrao do impacto financeiro-oramentrio391.
Em terceiro lugar, porque essa espcie de incentivo tributrio, em virtude da
deletria guerra fiscal que acaba se instalando entre diversos Entes polticos, costuma
envolver valores monetrios muito expressivos e longa extenso temporal, fatores
que ressaltam a necessidade de maior transparncia e publicidade, de forma que seja
possvel analisar sua eficincia, proporcionalidade e comparao com eventuais gastos
diretos.
Realmente, na maioria das vezes, esse tipo de incentivo concedido sob o
fundamento da gerao de empregos em determinada regio. Nesses casos, maior
ainda a necessidade da demonstrao do custo do incentivo e sua comparao
com o nmero de empregos que sero gerados. Os valores devem manter alguma
equivalncia, caso contrrio o incentivo reveste-se de ilegalidade.
No se deve olvidar ainda da necessidade de que os incentivos tributrios,
mesmo aqueles concedidos a custo zero, estejam conforme o que dispe a Lei de
Diretrizes Oramentrias. Nesse ponto, a ttulo de exemplo, caso a Lei de Diretrizes
Oramentrias disponha que os incentivos tributrios devam ter prazo mximo de
vigncia, nenhuma espcie de incentivo tributrio poder ser concedida sem que se
atenda a esse requisito392.
Por ltimo, caso reste devidamente demonstrado e comprovado que o incentivo
tributrio efetivamente no produzir qualquer efeito negativo sobre as finanas
pblicas, no acarretando perda efetiva da receita tributria estimada, estar preenchido
o requisito do inciso I, do art. 14 da LRF, dispensando-se, assim, a utilizao das
medidas de compensao previstas no inciso II, do artigo 14 da LRF.

IV.2.5. Impossibilidade do excesso servir como fonte compensatria


Outra questo bastante polmica diz respeito possibilidade de se utilizar eventual
excesso de arrecadao como medida de compensao para a instituio de determinado
benefcio ou incentivo tributrio.
Ocorre excesso de arrecadao quando o montante arrecadado supera aquele que
foi inicialmente estimado. Trata-se de situao em que existe um saldo positivo entre
arrecadao prevista e a realizada (art. 43, 3, da Lei 4320/1964). Figura como uma

391
HENRIQUES, op. cit., p. 151. Alm disso, como bem destacado por lcio Fiori Henriques (op. cit., p. 151/152),
o resultado numrico da concesso de determinado incentivo tributrio est diretamente relacionado com a
metodologia de clculo adotada pelo Ente poltico, razo pela qual a demonstrao numrica do valor da renncia
encontrada, ainda que seja zero, deve constar da proposta de instituio do benefcio fiscal.
392
HENRIQUES, op. cit., p. 152.

303
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

das fontes a serem utilizadas para a abertura de crditos adicionais (art. 43, III, da Lei
4320/1964)393.
Embora no conste como uma das hipteses de compensao previstas no inciso
II, artigo 14, da LRF, a Receita Federal do Brasil chegou a defender a possibilidade de
sua utilizao como medida compensatria, com base em entendimento manifestado
pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, que foi consultada e produziu parecer
nesse sentido.
Tal entendimento constou do Parecer PGFN / CAF n 2917/2007, segundo o qual
a utilizao de excesso de arrecadao para a compensao de gasto tributrio, no
primeiro ano de instituio deste, no violaria o artigo 14 da LRF (desde que cumpridos
os demais requisitos legais), que no teria proibido outras medidas de compensao
no previstas expressamente no citado dispositivo legal394.
No se pode concordar com esse entendimento. A compensao deve ser promovida
atravs de aumento de receita proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base
de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio. O inciso II, do art. 14,
da LRF taxativo395.
Veja que a prpria tcnica de redao utilizada pelo legislador conduz ideia de
taxatividade. Com efeito, basta comparar o citado inciso II com o texto do 1 do
mesmo dispositivo legal (art. 14, 1, da LRF396).
Nesse ltimo dispositivo, o legislador utiliza tcnica que permite a extenso do
comando legal a outras hipteses, utilizando-se da expresso e outros benefcios ao
Art. 43. A abertura dos crditos suplementares e especiais depende da existncia de recursos disponveis para ocorrer
393

a despesa e ser precedida de exposio justificativa.


1 Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que no comprometidos:
I - o supervit financeiro apurado em balano patrimonial do exerccio anterior;
II - os provenientes de excesso de arrecadao;
III - os resultantes de anulao parcial ou total de dotaes oramentrias ou de crditos adicionais, autorizados em
Lei;
IV - o produto de operaes de credito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao poder executivo realiza-las.
(...)
3 Entende-se por excesso de arrecadao, para os fins deste artigo, o saldo positivo das diferenas acumuladas ms
a ms entre a arrecadao prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendncia do exerccio.
4 Para o fim de apurar os recursos utilizveis, provenientes de excesso de arrecadao, deduzir-se-a a importncia
dos crditos extraordinrios abertos no exerccio.
394
Processo n 015.052/2009-7, Acrdo n 747/2010 - 2010, TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO.
395
DE OLIVEIRA, op. cit., p. 887. Conquanto sustente que as medidas previstas pelo inciso II, do art. 14 da LRF
so taxativas e exaustivas, sem possibilidade de interpretao extensiva, Antnio Carlos Costa Dvila Carvalho
Junior (Renncias de Receitas e o Processo Oramentrio: Comentrios ao Acrdo 747/2010 - TCU Plenrio,
2012) defende que o efetivo excesso involuntrio de arrecadao, que corresponde a um erro de previso em
relao Lei Oramentria Anual, poderia ser usado como medida compensatria, j que todas as medidas
de compensao previstas pelo inciso II, do art. 14, da LRF trazem em si, como conceito nsito, uma forma de
excesso de arrecadao com relao receita inicialmente prevista.
396
1o A renncia compreende anistia, remisso, subsdio, crdito presumido, concesso de iseno em carter no
geral, alterao de alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou
contribuies, e outros benefcios que correspondam a tratamento diferenciado.

304
final de uma enumerao, de forma a conferir carter exemplificativo s hipteses
previstas em lei, com a finalidade de abarcar o maior nmero de situaes possveis.
Parece claro, portanto, que o legislador pretendeu dar tratamento diferenciado a essas
situaes, no havendo como sustentar, diante de uma interpretao sistemtica da
LRF, que a enumerao constante do inciso II meramente exemplificativa.
Alm disso, no se pode interpretar o dispositivo legal olvidando-se dos objetivos
maiores da LRF. Por certo, a responsabilidade e o equilbrio na gesto fiscal no se
compatibilizam com a utilizao de eventual excesso de arrecadao como medida
de compensao para benefcios ou incentivos tributrios. No se pode criar uma
despesa contnua com base em um excesso de arrecadao eventual, que pode no se
repetir. O excesso de arrecadao pode, por exemplo, ter ocorrido em virtude de uma
condio econmica especfica, que pode no se repetir.
A questo foi analisada pelo Tribunal de Contas da Unio, no mbito do processo
n 015.052/2009-7, ficando expressamente consignado que o inciso II, do artigo 14, da
LRF no permite interpretao extensiva, estabelecendo estritamente as medidas de
compensao a serem utilizadas, dentre as quais no se inclui o excesso de arrecadao397.
O acrdo consignou tambm que a utilizao de excesso de arrecadao como
medida de compensao, alm de violar os artigos 8 e 14 da LRF, e 167, VI, da CF/88,
dificulta o controle do alcance das Metas Fiscais, permitindo que um mesmo recurso
possa ser utilizado mais de uma vez (por exemplo, para abertura de crdito adicionais
e para a compensao de renncia de receitas), colocando em risco o equilbrio
oramentrio-financeiro e as metas fiscais398.

IV.2.6. Alterao de alquotas de impostos de natureza regulatria: no incidncia


do artigo 14 da LRF
Como cedio, facultado ao Poder Executivo, nos termos do artigo 153, I, II, IV, V
e 1, da CF/88, alterar as alquotas do Imposto de Importao, Imposto de Exportao,
Imposto sobre Produtos Industrializados e Imposto sobre Operaes Financeiras. Em
razo do carter eminentemente extrafiscal desses tributos, o art. 14, 3, I, da LRF399
estabeleceu que incentivos e benefcios tributrios concedidos por meio da alterao
de suas alquotas no esto sujeitos s imposies do art. 14 da LRF400.
397
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. Acrdo n 747/2010 - Processo n 015.052/2009-7, 2010, P. 14.
398
Ibidem, p. 16.
399
3o O disposto neste artigo no se aplica:
I - s alteraes das alquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituio, na forma do
seu 1o;
II - ao cancelamento de dbito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrana.
400
NASCIMENTO, Carlos Valder do. Art. 1 a 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal. In: MARTINS, Ives Gandra da
Silva.; NASCIMENTO, Carlos Valder do (coord.). Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal, p. 45-181. So
Paulo: Saraiva, 2012, p. 148.

305
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Mais uma vez, entretanto, a interpretao do dispositivo legal deve ser restrita.
Assim, mesmo com relao a esses impostos, outras formas de benefcios e incentivos
tributrios (como por exemplo, isenes, anistias e remisses) devem se submeter s
prescries do artigo 14 da LRF. Apenas no que tange s alteraes de alquota, h a
ressalva citada acima401.

V. CONCLUSES

Indiscutivelmente, a fixao de limites oramentrios e financeiros atuao estatal


algo a ser comemorado. Nesse contexto, a LRF consubstancia princpios e regras
destinados a conferir gesto fiscal mais responsabilidade, equilbrio e transparncia.
Sua aplicao, por bvio, deve se dar tambm sobre o gasto com benefcios e incentivos
tributrios.
Benefcios e incentivos tributrios no tm recebido a ateno devida por parte
da doutrina jurdica nacional, fato que tem levado a confuses terminolgicas e
conceituais. So espcies de desonerao tributria, concedidas com a finalidade de
se atingir fins e objetivos constitucionais. A necessidade de se incluir os benefcios
e incentivos tributrios no processo oramentrio levou criao da figura do gasto
tributrio.
Conquanto a Constituio Federal de 1988 tenha imposto limites oramentrios
e financeiros ao gasto tributrio, somente com a LRF, os limites e controle sobre essa
espcie de gasto indireto foram efetivamente estruturados e delineados, conforme se
percebe da leitura dos artigos 4, 5 e 14 desse dispositivo legal.
No obstante a importncia dos comandos plasmados pelos artigos 4 e 5 da
LRF, sem dvida nenhuma, da anlise do artigo 14 do referido diploma legal que
se extraem as principais limitaes oramentrias e financeiras ao gasto tributrio.
Nessa conjuntura, importante destacar que toda concesso, ampliao e
prorrogao de benefcios e incentivos tributrios deve vir acompanhada da estimativa
do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que vai iniciar sua vigncia e
nos dois posteriores. Alm disso, devem estar de acordo com o que dispe a Lei de
Diretrizes Oramentrias (art. 14, caput, da LRF).
Outrossim, deve ser comprovado que a renncia de receita foi considerada na Lei
Oramentria Anual e que no afetar as metas de resultados fiscais do perodo (art.
14, I, da LRF). Por ltimo, caso a renncia de receita no tenha sido considerada pela
Lei Oramentria Anual, devero ser propostas medidas de compensao por meio

401
DE OLIVEIRA, op. cit., p. 942.

306
de aumento de receita, exclusivamente pela elevao de alquotas, ampliao da base
de clculo e majorao ou criao de tributo (art. 14, II, da LRF).
Mesmo nos casos de incentivos tributrios concedidos para atrair investimentos,
indstrias ou empresas em geral para uma determinada regio, o artigo 14 da Lei de
Responsabilidade Fiscal deve ser aplicado, j que o termo renncia de receita deve ser
entendido como qualquer renncia de receita, at mesmo renncia de receita potencial.
Caso a renncia de receita no tenha sido considerada pela Lei Oramentria
Anual, as medidas de compensao previstas pelo artigo 14, II, da LRF devem ser
atendidas. A interpretao desse mandamento deve ser taxativa, ou seja, as medidas
de compensao so aquelas exaustivamente previstas pelo dispositivo legal, no se
admitindo, por exemplo, que eventual excesso de arrecadao seja usado como medida
compensatria.
A preocupao do legislador evidente e plenamente justificvel: A concesso de
benefcios e incentivos tributrios tambm deve estar sujeita a limites e controles. Esse
tipo de gasto no pode gerar desequilbrio oramentrio ou conduzir a uma situao de
dficit. preciso que a neutralidade oramentria seja mantida, evitando-se situaes
de descontrole e irresponsabilidade na gesto fiscal.
Mais que um simples diploma legislativo, a LRF busca objetivos que ultrapassam
as fronteiras jurdicas e legais, impondo comportamentos que iro promover (e j
esto promovendo) uma profunda mudana cultural na gesto das receitas e despesas
pblicas, com mais transparncia, equilbrio e responsabilidade no gasto estatal. O
gasto tributrio, por bvio, no pode ficar fora dessas mudanas, devendo, portanto,
submeter-se integralmente aos limites oramentrios e financeiros previstos na LRF.

REFERNCIAS

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353232303039372a&sort=DTRELEVANCIA&ordem=DESC&bases=ACORDAO-
LEGADO;DECISAO-LEGADO;RELACAO-LEGADO;ACORDAO-RELACAO-LEG
ADO;&highlight=&posicaoDocumento=0>.

309
ALGUMAS QUESTES JURDICAS CONTROVERTIDAS DA
LEI COMPLEMENTAR N 101, DE 05.05.2000 - CONTROLE DA
DESPESA TOTAL COM PESSOAL, FISCALIZAO E JULGAMENTO
DA PRESTAO DE CONTAS DA GESTO FISCAL.

HELIO SAUL MILESKI402

1. Introduo. 2. Controle da Despesa Total com Pessoal; 2.1. Nulidade de ato gerador de
aumento de despesa com pessoal; 2.2. Nulidade de ato gerador de aumento de despesa
com pessoal realizado nos 180 dias anteriores ao final de mandato; 2.3. Verificao
dos limites legais ao final de cada quadrimestre. 3. Fiscalizao da Gesto Fiscal. 4.
Julgamento da Prestao de Contas.

1. INTRODUO

A Lei de Responsabilidade Fiscal, conforme j tive oportunidade de afirmar403,


revela-se como um verdadeiro cdigo regulamentador da conduta gerencial nas finanas
pblicas, contendo um texto de alta complexidade tcnico-jurdica, que introduz novos
conceitos e procedimentos fiscais, com produo de indubitveis modificaes na rotina
administrativo-financeira do Estado. Nessa mesma ocasio, examinei as definies e
limites das despesas com pessoal sem, contudo, adentrar na anlise do controle legal
destinado ao cumprimento do limite fixado para esse tipo de despesa, nem quanto aos
procedimentos de fiscalizao e julgamento das prestaes de contas da gesto fiscal.
Como essas so circunstncias legais de necessria compreenso por parte do
Administrador Pblico, posto que o sujeitam fiscalizao do Tribunal de Contas e o
seu descumprimento resulta na nulidade dos atos praticados, gerando para o gestor
fiscal as sanes previstas na Lei n 10.028, de 19.10.2000, entendo como importante
proceder ao exame pontual desses aspectos, no sentido de contribuir, ainda que
modestamente, para o alcance da interpretao que melhor atenda aos objetivos da
lei e aos princpios constitucionais.

402
Advogado. consultor, parecerista, professor e doutor em Direito pela Universidade de Salamanca, Espanha.
403
MILESKI, Helio Saul. Novas Regras para a Gesto e a Transparncia Fiscal Lei de Responsabilidade Fiscal. In:
Interesse Pblico, So Paulo: Notadez, Ano 2, n. 7, p. 44-55, jul./set. 2000.

311
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

2. CONTROLE DA DESPESA TOTAL COM PESSOAL

Na estrutura regradora adotada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, as definies


e limites das despesas com pessoal constam de seus artigos 18 a 20. O artigo 18 define
o que se inclui como despesa de pessoal, considerando para tal fim o somatrio dos
gastos do ente da Federao com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a
mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares e de membros de Poder,
com quaisquer espcies remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e
variveis, subsdios, proventos de aposentadoria, reformas e penses, inclusive adicionais,
gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos
sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de previdncia.
Definido o que se inclui como gasto de pessoal, o artigo 19 fixa limite global para
o comprometimento da receita com esse tipo de gasto, determinando que a despesa
total com pessoal, em cada perodo de apurao e em cada ente da Federao, no poder
exceder os percentuais da receita corrente lquida, a seguir discriminados:
I Unio: 50% (cinqenta por cento);
II Estados: 60% (sessenta por cento);
III Municpios: 60% (sessenta por cento).

Por sua vez, o art. 20 realiza uma repartio dos limites globais fixados no art.19,
determinando percentuais em nvel de Poder ou rgo na esfera federal, estadual e
municipal, os quais no podero exceder:
I Na esfera federal:
a) 2,5% para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas da Unio;
b) 6% para o Judicirio;
c) 40,9% para o Executivo;
d) 0,6% para o Ministrio Pblico da Unio.

II Na esfera estadual:
a) 3% para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Estado;
b) 6% para o Judicirio;
c) 49% para o Executivo;
d) 2% para o Ministrio Pblico dos Estados.

312
III Na esfera municipal:
a) 6% para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Municpio, quando houver;
b) 54% para o Executivo.

No pertinente s definies e limites acima referidos, por importante, salientam-se


dois aspectos: 1 - nos Poderes Legislativo e Judicirio de cada esfera, os limites sero
repartidos entre seus rgos de forma proporcional mdia das despesas com pessoal,
em percentual da receita corrente lquida, verificadas nos trs exerccios financeiros
imediatamente anteriores ao da publicao desta Lei Complementar (1, do art. 20);
2 - deixo de verificar o sentido e o alcance dessas normas, tendo em vista que j se
procedeu ao seu exame no artigo aqui antes citado404, onde referido que a incluso
dos pensionistas no somatrio das despesas de pessoal, o regramento efetuado para os
contratos de terceirizao de mo-de-obra e a repartio dos limites globais previstos
no art.19 so pontos polmicos e, consoante os fundamentos assentados, no mnimo
de duvidosa constitucionalidade.
Contudo, de ser salientado que a Lei de Responsabilidade Fiscal, na sua
integralidade ou em alguns de seus dispositivos, entre os quais se encontra a distribuio
dos limites efetuada pelo artigo 20, foi objeto de arguio de inconstitucionalidade junto
ao Supremo Tribunal Federal, com este, no julgamento da medida liminar, emitindo
o seguinte pronunciamento, no que importa ao tema:

Deciso: O Tribunal, por unanimidade, rejeitou a argio de


inconstitucionalidade da lei, em sua totalidade, ao argumento de
que o projeto deveria ter voltado Cmara dos Deputados em razo
de o Senado ter alterado certos dispositivos da lei. Votou o Presidente.
Prosseguindo no julgamento, o Tribunal, por maioria, vencido o Senhor
Ministro Marco Aurlio, rejeitou a argio de inconstitucionalidade
formal da lei, em sua totalidade, ao argumento de que o Projeto teria
de ter disciplinado por inteiro o art.163 da Constituio Federal. Votou
o Presidente. Em seguida, aps os votos dos Senhores Ministros Ilmar
Galvo (Relator), Marco Aurlio, Seplveda Pertence, Octavio Gallotti
e o Presidente (Ministro Carlos Velloso), deferindo a medida cautelar
de suspenso dos efeitos do art. 20 da Lei Complementar n 101, de
04 de maio de 2000, e dos votos dos senhores Ministros Nelson Jobim,
Celso de Mello, Sidney Sanches e Moreira Alves, que indeferiram a
medida cautelar, o julgamento foi suspenso a fim de aguardar os votos
dos Senhores Ministros Maurcio Corra e Nri da Silveira, ausentes
justificadamente. Plenrio, 28.09.2000.

404
Novas Regras para a Gesto e a Transparncia Fiscal Lei de Responsabilidade Fiscal. op.cit.

313
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Deciso: Prosseguindo no julgamento, o Tribunal, por maioria,


vencidos os Senhores Ilmar Galvo (Relator), Seplveda Pertence,
Octavio Gallotti, Nri da Silveira e o Presidente (Ministro Carlos
Velloso), indeferiu a medida cautelar de suspenso dos efeitos do art.
20 da Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000. Retificou o
voto proferido anteriormente o Senhor Ministro Marco Aurlio. Em
seguida, o julgamento foi adiado por indicao do Relator. Plenrio,
11.10.2000. ( ADIn n 2.238-5 medida liminar, STF, Rel. Min.
Ilmar Galvo, Dirio da Justia n 204-E, seo 1, 23 de outubro
de 2000).

Portanto, o Excelso Pretrio, nos termos da deciso supra-transcrita, ao rejeitar as


argies de inconstitucionalidade formal da lei e negar medida cautelar de suspenso
dos efeitos do art. 20, d exeqibilidade Lei Complementar n 101/2000, permitindo
que seja efetuado o controle da despesa total com pessoal na forma determinada pelos
artigos 21, 22 e 23 da Lei de Responsabilidade Fiscal, tendo em conta os limites globais
fixados no art. 19 e a distribuio desses limites realizada no art. 20.

2.1. Nulidade de ato gerador de aumento de despesa com pessoal


Visando conter a prtica de atos que produzam aumento de despesa com pessoal
e coloquem em risco os limites de gastos determinados pela lei, no art.21 efetuado
o seguinte regramento:

Art. 21 nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da


despesa com pessoal e no atenda:
I - as exigncias dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar,
e o disposto no inciso XIII do art. 37 e no 1 do art. 169 da
Constituio;
II - o limite legal de comprometimento aplicado s despesas com
pessoal inativo;
Pargrafo nico - Tambm nulo de pleno direito o ato de que
resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e
oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo
Poder ou rgo referido no art.20.

Como se v do texto transcrito, o caput do artigo 21 estabelece a nulidade do ato


que provoque aumento da despesa com pessoal, em sentido genrico, alcanando
todo e qualquer ato que produza aumento de despesa, seja ele de que natureza for. No

314
entanto, esta nulidade somente se consolida mediante a conjugao dos regramentos
do caput com os dos seus incisos.
Assim, para que o ato seja considerado nulo necessrio que, alm de provocar
aumento da despesa com pessoal, tambm desatenda as exigncias dos arts. 16 e 17
da Lei Complementar 101/2000, e o disposto no inciso XIII do art. 37 e no 1 do art.
169 da Constituio ou o limite legal de comprometimento aplicado s despesas com
pessoal inativo.
Essa determinao de nulidade deve ser compreendida como via de consequncia
da considerao jurdica dada pelo art. 15 s despesas que no atendam ao disposto nos
artigos 16 e 17: sero consideradas no autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimnio
pblico a gerao de despesa ou assuno de obrigao que no atendam ao disposto
nos arts. 16 e 17.
E efetivamente assim , pois se o desatendimento ao disposto nos arts. 16 e 17 torna
a despesa no autorizada, irregular e lesiva ao patrimnio pblico, evidentemente que
a mesma teria de ser considerada como nula de pleno direito, conforme disposto no
art. 21, caput.
Vejamos, ento, o contedo regrador das normas ensejadoras de to srias
consequncias jurdicas.
O art.16 destina regramento para que haja observncia aos instrumentos de
planejamento da ao governamental, especificamente no que concerne s metas de
despesa fixadas, submetendo a criao, expanso ou aperfeioamento da ao estatal
que acarrete aumento de despesa ao cumprimento das exigncias contidas nos seus
incisos I e II .
Desta forma, todo o procedimento que aumente a ao governamental dever
se submeter a uma anlise prvia, contendo estimativa do impacto oramentrio-
financeiro no planejamento em curso, envolvendo no s o exerccio em questo,
mas tambm os dois subsequentes (inciso I, do art.16). Esta estimativa, face expressa
exigncia da lei, dever estar acompanhada das premissas e da metodologia de clculo
utilizadas (2 do art.16).
Complementando essas exigncias, o inciso II do art. 16 estabelece como necessidade
imprescindvel, envolvendo a responsabilidade do ordenador de despesa, seja expedida
declarao de que o aumento da ao governamental possui adequao oramentria
e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade com o Plano Plurianual
e com a Lei de Diretrizes Oramentrias.
As exigncias supramencionadas so condies prvias para (4 do art. 16):
I - empenho e licitao de servios, fornecimento de bens ou execuo de obras;
II - desapropriao de imveis a que refere o 3 do art. 182 da Constituio.

315
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

A par do regramento destinado gerao da despesa (art.16), visando o controle


da despesa total com pessoal, h a necessidade de se ter presente as normas regradoras
das despesas obrigatrias de carter continuado, constantes no art. 17.
O art. 17, alm de definir as despesas obrigatrias de carter continuado,
similitude do regrado no art. 16, estabelece condies imprescindveis, de cumprimento
compulsrio, para a sua criao ou aumento.
Despesa obrigatria de carter continuado, consoante a definio efetuada no caput
do art.17, a despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou ato normativo,
com execuo que se prolongue por um perodo superior a dois exerccios.
Exerccio, no caso, deve ser entendido como aquele definido legalmente: o exerccio
financeiro coincidir com o ano civil (art. 34 da Lei n 4320/64); no sendo, a meu
ver, juridicamente admissvel proceder-se interpretao em contrariedade sobredita
norma legal. Assim, quando o art. 17 se reporta a um perodo superior a dois exerccios,
est se referindo a dois exerccios completos, que se iniciam em 1 de janeiro e se
encerram em 31 de dezembro de cada ano civil.
De igual forma ao regramento destinado gerao de despesa, para os atos que
criem ou aumentem despesa obrigatria de carter continuado (1 do art. 17)
exigido que sejam instrudos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 (estarem
acompanhados de estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em
que devam entrar em vigor e nos dois subsequentes), com demonstrao da origem
dos recursos para o seu custeio. Consoante o disposto no 7 do art. 17, considerado
aumento de despesa a prorrogao daquela criada por prazo determinado.
Contudo, para a criao ou aumento da despesa obrigatria de carter continuado
prevista no 1, o ato ter de estar acompanhado de comprovao de que no afeta
as metas de resultado fiscais previstas no anexo que acompanha a Lei de Diretrizes
Oramentrias (1 do art.4), com os seus efeitos financeiros nos perodos seguintes
devendo ser compensados pelo aumento permanente da receita ou pela reduo
permanente da despesa (2 do art. 17)
Esta comprovao prevista no 2 tambm deve conter as premissas e a metodologia
de clculo utilizadas, sem prejuzo da necessria compatibilidade com as normas do
Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Oramentrias (4 do art.17), no podendo
a despesa ser executada antes da implementao das medidas referidas no 2 (5
do art.17).
Conjugadamente a essas exigncias contidas nos arts. 16 e 17 da Lei de
Responsabilidade Fiscal, para os atos que provoquem aumento da despesa com pessoal,
a Autoridade Administrativa, obrigatoriamente, tambm deve dar cumprimento s
disposies do inciso XIII do art. 37 e do 1 do art.169 da Constituio Federal, sob
pena de nulidade desses atos.

316
O inciso XIII do art. 37, com a redao dada pela Emenda Constitucional n 19,
de 4.6.1998, veda a vinculao ou equiparao de quaisquer espcies remuneratrias
para o efeito da remunerao de pessoal do servio pblico.
Portanto, o atual texto da Constituio retira a possibilidade que existia na redao
original de 1988 de equiparao remuneratria dos servidores pblicos, no permitindo,
ainda, a vinculao de vencimentos.
Embora atendidos os regramentos contidos nos arts.16 e 17 da Lei de
Responsabilidade Fiscal e do inciso XIII do art. 37 da Constituio Federal, ainda se
faz necessrio e compulsrio, nos termos do exigido pelo art. 169 do Diploma Maior,
para a concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao; para a criao de
cargos, empregos e funo ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso
ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, o preenchimento das seguintes condies:
I - prvia dotao oramentria suficiente para atender s projees de despesa de
pessoal e aos acrscimos dela decorrentes;
II - autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias, ressalvadas as empresas
pblicas e as sociedades de economia mista.

2.2. Nulidade de ato gerador de aumento da despesa com pessoal realizado


nos 180 dias anteriores ao final do mandato
O ordenamento do art. 21, conforme a regra contida no seu pargrafo nico,
estabelece a nulidade do ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido
nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder
ou rgo referido no art. 20 .
Do texto supratranscrito pode-se tirar uma concluso objetiva: a norma tem cunho
de moralidade pblica e visa coibir a prtica de atos de favorecimento aos quadros de
pessoal, mediante concesses em final de mandato, no sentido de evitar o crescimento
das despesas com pessoal, o consequente comprometimento dos oramentos futuros
e a inviabilizao das novas gestes.
Contudo, embora perfeitamente correta a concluso acima efetuada, no se pode
ter uma viso simplista e linear de que todo o ato que implique em aumento de despesa
com pessoal, realizado nos ltimos 6 meses de mandato, esteja eivado de nulidade.
A questo mais complexa do que parece e j est suscitando controvrsias de
entendimento no tocante ao alcance da norma, face circunstncia de mandatos
diferenciados que possuem os gestores pblicos e os vrios tipos de despesa com
pessoal, que so necessrios e imprescindveis atividade pblica.

317
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Os gestores pblicos no possuem situao igualitria de mandato. Chefes de Poder


Executivo e Parlamentares tm mandato poltico, com funes de Estado, adquirido
via processo eleitoral, mas que se distinguem no pertinente atividade administrativa
e de gesto fiscal.
Os Chefes de Poderes Executivos Prefeitos, Governadores e Presidente da
Repblica tm mandato poltico de 4 anos (arts. 28; 29, II e 82 da C.F.), em cujo
perodo tambm ocorrem a gesto administrativa e a gesto fiscal. De outra parte, os
Parlamentares Vereadores, Deputados Estaduais e Federais e Senadores possuem
mandato poltico de 4 e 8 anos, respectivamente, para o exerccio da atividade legislativa
(27, 1; 29, II, 44, nico e 46, 1 da C. F.), com a funo executiva de gesto
administrativa e fiscal sendo exercida por somente um parlamentar, eleito como
Presidente do Legislativo, para um perodo que fixado em Regimento Interno de
cada Casa Legislativa (normalmente o perodo de 1 ou 2 anos de mandato).
No que pertine aos integrantes do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e do
Tribunal de Contas, estes no so detentores de mandato auferido mediante processo
eleitoral, mas sim de cargos pblicos com preenchimento na forma constitucional
determinada, cujas chefias so exercidas por um de seus membros, para a atividade
executiva de gesto administrativa e fiscal, mediante a eleio de seus pares, na
conformidade do respectivo regime jurdico e para o perodo fixado legalmente (no
Rio Grande do Sul, para as trs chefias aqui tratadas, a respectiva legislao fixa o
perodo em 2 anos).
Na esteira dos diferenciais acima apontados e pelo disposto na norma do pargrafo
nico do art.11 da Lei de Responsabilidade Fiscal, tem ocorrido defesa da tese de que
a redao do dispositivo legal inconstitucional com relao ao Poder Judicirio,
Ministrio Pblico e Tribunal de Contas405.
Embora a respeitabilidade desse posicionamento, entendo inexistir a alegada
inconstitucionalidade.

405
Cf. Carlos Roberto Lima Paganella, Heriberto Rios Maciel e Tmis Limberg, Promotores de Justia no Rio Grande
do Sul, que elaboraram o trabalho intitulado Consideraes Jurdicas sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal e
Algumas Questes atinentes ao Ministrio Pblico, considerada a norma legal como tpica do processo eleitoral
que adentra no campo da regulamentao dos direitos polticos, especialmente sobre a normalidade e legitimidade
das eleies contra o abuso de exerccio da funo, em ateno ao art.14, 9, da CF. Por essa razo, entendem a
norma como desarrazoada por tambm estar direcionada para instituies informadas por cargos ou carreiras
constitucionais fora do mbito do Poder Executivo e para os quais o processo de escolha e sucesso dos titulares do
respectivo mandato infenso ao sistema de inelegibilidades e a representatividade tpicos do processo eleitoral via
sufrgio universal.
Cf. Arcia Fernades Correia, Eliana Pulcinelli Flammarion e Vanice Regina Lrio do Valle, Despesa de Pessoal: A
Chave da Gesto Fiscal Responsvel Teoria e Prtica, Forense, Rio de Janeiro, 2001, pg. 211/214, J a regra de
proibio, sem qualquer exceo e independentemente de qualquer aferio oramentria ao aumento de despesa de
pessoal materializada no art. 21, Pargrafo nico da mesma Lei de Responsabilidade Fiscal, pela mera proximidade
do trmino do mandato eletivo, transborda os limites do trato da matria fiscal, adentrando na disciplina, a rigor, de
tema eleitoral.

318
No me parece estar o texto do pargrafo nico do art. 21 direcionado
regulamentao dos direitos polticos, especialmente sobre a normalidade e a
legitimidade das eleies. O dispositivo mais apropriado e que a mim parece inclusive
direcionado a manter a regularidade do processo eleitoral o regramento disposto
no artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que veda ao Administrador contrair
despesa, de qualquer natureza, nos dois ltimos quadrimestres do seu mandato.
O regramento contido no pargrafo nico do artigo 21 muito mais amplo,
sem orientao para essa nica especificidade. Possui cunho de moralidade pblica,
direcionado a todos os administradores pblicos, independentemente de sujeitarem-se
ou no a processo eleitoral. O regramento diz respeito a procedimento relativo gesto
fiscal, com o fito de evitar o crescimento das despesas com pessoal, o consequente
comprometimento dos oramentos futuros e a inviabilizao das novas gestes, na
medida em que o comprometimento oramentrio reduz as opes de planejamento
para os planos das futuras administraes.
No mesmo passo, tratando-se de norma moralizadora, estabelecedora de limites
ao administrativa, que tem reflexos na gesto fiscal, alcanando a ao estatal de
forma una, pois nico o oramento, no vislumbro justificativa legal plausvel para
excepcionar da norma do pargrafo nico o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e
o Tribunal de Contas, quando estes, de forma expressa, esto inclusos no regramento.
Portanto, a meu ver, essas trs instituies esto sujeitas ao cumprimento do
disposto no pargrafo nico do art. 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Contudo, para aplicar-se de forma correta o regramento impeditivo da realizao
da despesa com pessoal, deve-se ter presente uma perfeita compreenso do seu real
alcance, quanto ao tipo de despesa que tem a sua execuo vedada nos ltimos 180
dias de mandato das autoridades referidas no art. 20.
Pela generalidade aparente da norma, em princpio, parece estar vedada a expedio
de todo e qualquer ato, posto que a norma expressa a nulidade do ato de que resulte
aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do
mandato, sem proceder delimitao ou admitir excees ao regramento.
Todavia, fosse esse o entendimento a defluir da norma, de que todo e qualquer ato
que resulte aumento da despesa com pessoal est vedado, no poderia a autoridade
administrativa, nos ltimos 180 dias do seu mandato, por exemplo, praticar atos de
continuidade administrativa, como o de efetuar pagamento de dirias a servidor em
deslocamento a servio ou ajuda de custo a servidor transferido, porque desses atos
resultariam aumento da despesa com pessoal.
No me parece ser este o objetivo do regramento da lei, porque dele resultaria a
inviabilizao da atividade estatal na execuo dos servios que devem ser prestados

319
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

coletividade. O Tribunal de Contas teria de sustar os seus servios de auditoria;


para o Judicirio e Ministrio Pblico haveria impeditivo transferncia de Juzes
e Promotores para comarcas vagas, causando embaraos a prestao jurisdicional.
Conforme j salientei no presente trabalho, a norma tem cunho de moralidade
pblica, no sentido de ser evitado o favorecimento indevido em final de mandato,
o crescimento das despesas com pessoal e o consequente comprometimento dos
oramentos futuros.
Portanto, no atinge as aes realizadas para o alcance das metas previstas no
planejamento governamental Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei
Oramentria Anual tendo em vista que a nfase legal se d, sobretudo, no planejamento
da ao governamental, procurando garantir que os gastos pblicos obedeam tanto a
uma orientao qualitativa quanto quantitativa previamente estabelecidas.
Assim, se os gastos previstos com dirias e ajuda de custo esto de acordo com as
metas fixadas no planejamento governamental, dirigidos por uma ao prevista para
o exerccio, inexiste impedimento para a sua realizao porque atendidos os princpios
orientadores e diretivos da Lei: planejamento e continuidade administrativa, consoante
os recursos existentes, com busca de equilbrio entre receita e despesa.
Dessa forma, a questo da nulidade prevista no pargrafo nico, conforme o
acima especificado, tem de ser visualizada consoante o princpio constitucional da
proporcionalidade, com o ato praticado pelo administrador sendo entendido na
correlao que deve existir entre a consequncia prevista, a finalidade buscada pela
norma e os meios utilizados pelo agente.
Nesse aspecto, Egon Bockmann Moreira 406, valendo-se da classificao efetuada
por Canotilho, conclui:

Assim, o princpio da proporcionalidade determina que a aplicao


da Lei seja congruente com os exatos fins por ela visados, em face
da situao concreta.
descabido imaginar que a Constituio autorizaria condutas
que submetessem o administrado para alm do necessrio, ou
inapropriadas perseguio do interesse pblico primrio, ou ainda,
detentoras de carga coativa desmedida.

Ainda na esteira do cumprimento obrigatrio dos princpios constitucionais, h


que ser observado o disposto no inciso XXXVI do art. 5 da Constituio Federal: a
lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada.
406
MOREIRA, Egon Bockmann. Processo Administrativo Princpios Constitucionais e a Lei 9784/99. So Paulo: Ed.
Malheiros, 2000, p. 70.

320
O dispositivo constitucional supracitado consagra proteo segurana das
relaes jurdicas, sendo que, nesse aspecto, uma importante condio da segurana
jurdica est na relativa certeza de que os indivduos tm que as relaes realizadas sob
o imprio de uma norma devem perdurar ainda que tal norma seja substituda. 4075
Portanto, considerando-se que uma lei feita para vigorar e produzir seus efeitos
para o futuro, de pronto, pode-se afirmar que o mero cumprimento de normas legais
com anterior entrada em vigncia, mas com repercusso no perodo vedado, est
excetuado da proibio legal. Por exemplo: existindo legislao fixando poltica salarial
de forma regular, cuja providncia revisional venha ocorrer dentro do perodo vedado,
inexiste impeditivo para a adoo da providncia; havendo lei regulando a concesso
de determinada vantagem (trinios, quinqunios, etc..), que deve ocorrer no perodo
de proibio, a vedao tambm no alcana este benefcio anteriormente regulado,
podendo haver a concesso4086.
Do mesmo modo devem ser entendidas as decises judiciais finais que,
determinando pagamentos a servidores, produzam aumento da despesa com pessoal
nos 180 dias anteriores ao final do mandato. Evidentemente que a chamada coisa
julgada decises judiciais com trnsito em julgado possui proteo constitucional
(art. 5, XXXVI, CF), no podendo deixar de ser cumprida, independentemente do
tempo em que ocorrer. Assim, as decises judiciais finais tambm esto excetuadas
do perodo vedado, devendo sempre serem cumpridas.
Nessa linha de raciocnio, para as questes relativas s admisses de pessoal, aplica-
se a mesmo lgica de procedimento.
Provimento de cargos em comisso, pr-existentes ao final do mandato, em
princpio, no resulta em aumento da despesa com pessoal, posto que envolve to-
somente a troca do detentor do cargo e, por isso, no estando vedada a sua prtica ao
final de mandato do Agente Pblico.
Todavia, havendo provimento por aposentadoria do detentor do cargo comissionado,
do ato resultar aumento da despesa com pessoal, porm, ainda assim, estar excetuado
da vedao estipulada no pargrafo nico do art. 21, porque a criao do cargo
anterior ao perodo vedado, constituindo-se, portanto, em ato jurdico perfeito, com a
finalidade de executar funes de atendimento aos interesses da coletividade, conforme
a destinao dos cargos pblicos, deixando, por isso, o seu preenchimento, de retratar

407
Cf. Jos Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo. 15. ed. So Paulo: Ed. Malheiros, 1998, p. 433.
408
O Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul, consoante deciso proferida no processo n 6760-02.00/00-1,
aprovou estudo que resultou na elaborao do Manual de Responsabilidade Fiscal, admitindo procedimentos
de continuidade administrativa ao final do mandato, com fulcro no direito adquirido e no ato jurdico perfeito,
por entender que, pelos indicativos legais, pretendeu o legislador foi evitar, fundamentalmente, que os Chefes do
Executivo, ao final de seus mandatos, encaminhassem projetos de lei ao Poder Legislativo respectivo, objetivando a
concesso de acrscimos remuneratrios aos servidores, os quais seriam pagos por seus sucessores.

321
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

favorecimento indevido, com ofensa ao princpio legal da moralidade pblica, mas


sim procedimento integrado ao planejamento estruturado para o exerccio, com os
pressupostos necessrios ao atendimento do interesse pblico.
No caso das admisses relativas a cargos de provimento efetivo ou emprego pblico,
cuja criao tenha se dado em data anterior ao do perodo vedado, o entendimento
sobre a vontade da norma a ser aplicado circunstncia o at aqui delineado, qual
seja: de no incidncia da norma do pargrafo nico do art. 21.
Conforme j me posicionei no decorrer da anlise deste tpico, em reforo ao
entendimento esboado, saliento mais uma vez que o dispositivo do pargrafo nico
no norma de direito eleitoral que vise manter a lisura do processo eleitoral, mas sim
norma dirigida proteo do princpio da moralidade pblica, no sentido de impedir
a prtica de favorecimento ilcito, em final de mandato gerencial, custa do errio.
Assim, para que haja a incidncia da norma vedadora, com decretao da nulidade
ali prevista, o ato de admisso tem de apresentar trs aspectos indispensveis e exigveis
de forma conjunta: resultar em aumento da despesa com pessoal, refletir ato de
favorecimento indevido e ser praticado nos 180 dias anteriores ao final do mandato.
A falta de qualquer um desses aspectos retira a mcula de nulidade do ato.
Cargo ou emprego pblico, pr-existente ao perodo vedado, tem a sua criao para
complementar a estrutura administrativa necessria realizao dos servios que o
Poder Pblico deve prestar coletividade. Dessa forma, admisso dessa natureza, em
cargo ou emprego pblico, sem dvida, objetiva o exerccio de uma funo direcionada
atuao administrativa, com o fito de atender ao interesse pblico.
Preenchimento de cargo ou emprego pblico, em tal circunstncia, ao contrrio
de conter o vcio do favorecimento ilcito, revela a existncia de ato realizado em
consonncia com o princpio da continuidade administrativa, deixando-o untado de
legitimidade.
Essa situao fica muito bem expressa nos ensinamentos do Prof. Celso Antnio
Bandeira de Mello4097: Quem exerce funo administrativa est adstrito a satisfazer
interesses pblicos, ou seja, interesses de outrem: a coletividade. Por isso, o uso das
prerrogativas da Administrao legtimo se, quando e na medida indispensvel
ao atendimento dos interesses pblicos; vale dizer, do povo, porquanto nos Estados
democrticos o poder emana do povo e em seu proveito ter de ser exercido.
Nesses termos, o ato de admisso de cargo ou emprego pblico, realizado nos 180
dias anteriores ao final do mandato do administrador, embora resulte em aumento da
despesa com pessoal, sendo a sua criao pr-existente ao perodo vedado, constitui-

409
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 4. ed., So Paulo: Malheiros, 1993, p. 21.

322
se em ato jurdico perfeito que no frontaliza o princpio da moralidade pblica, por
deixar de retratar favorecimento ilcito. Por isso, a norma do pargrafo nico do art.
21 no incide sobre as admisses com a qualificao acima demonstrada.
Em concluso, pode-se afirmar que o dispositivo do pargrafo nico do art. 21 no
contm norma expressando nulidade absoluta. A nulidade que decorre do regramento
relativa, alcanando somente os atos que resultem em aumento da despesa com pessoal,
expedidos nos 180 dias anteriores ao final do mandato, que estejam em contrariedade
ao princpio da moralidade pblica. So atos que dizem respeito criao de cargos,
empregos e vantagens para os quadros de pessoal, bem como concesso de reajustes
ou vencimentos aos seus integrantes. Por isso, como consequncia lgica, a nulidade
prevista deixa de incidir sobre os atos de continuidade administrativa que, guardando
adequao lei oramentria anual, sejam objeto de dotao especfica e suficiente, ou
que estejam abrangidos por crdito genrico, de forma que, somadas todas as despesas
da mesma espcie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, no sejam
ultrapassados os limites estabelecidos para o exerccio, com compatibilidade ao Plano
Plurianual e a Lei de Diretrizes Oramentrias (art. 16).

2.3. Verificao dos limites legais ao final de cada quadrimestre


Da estrutura regradora atinente ao controle da despesa total com pessoal, procedi
anlise das normas que determinam a nulidade de pleno direito do ato que resulte em
aumento da despesa de pessoal, com o descumprimento das exigncias mencionadas no
art. 21. Resta, agora, examinar os procedimentos destinados verificao dos aspectos
relativos ao cumprimento dos limites fixados nos arts. 19 e 20, juntamente com a
indicao das medidas que devam ser aplicadas ao caso; bem como os procedimentos
que, obrigatoriamente, devem ser adotados para a reconduo dos gastos ao limite
legal determinado, quando este for ultrapassado.
Nos termos do caput do art. 22, a verificao do cumprimento dos limites estabelecidos
nos arts. 19 e 20 ser realizada ao final da cada quadrimestre. Esta verificao funo
atribuda aos encarregados da fiscalizao da gesto fiscal o Poder Legislativo, com
o auxlio do Tribunal de Contas, e o sistema de controle interno (art. 59) sendo
destinado ao Tribunal de Contas o dever de proceder alerta aos Poderes ou rgos
referidos no art. 20, quando o montante da despesa com pessoal ultrapassar 90% do
limite (art. 59, 1, II).
Evidentemente que, se os Poderes e rgos relacionados no art. 20 devem ser
alertados, desse alerta deve ocorrer um efeito prtico. No se trata, to-somente, de um
mero aviso, sem maiores consequncias. O alerta objetiva fazer com que as autoridades
gestoras adotem providncias para a conteno dessas despesas ou medidas para as

323
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

redues indicadas, sob pena de responsabilizao, inclusive em nvel criminal (Lei


n 10.028, de 19.10.2000).
Nesse sentido, o pargrafo nico do art. 22, no caso de a despesa total com pessoal
exceder a 95% do limite, estabelece uma srie de providncias vedatrias, as quais
esto contidas nos seus incisos I a V, a fim de evitar que seja ultrapassado o limite
fixado no art. 20.
A primeira providncia diz respeito impossibilidade de concesso de vantagem,
aumento, reajuste ou adequao de remunerao a qualquer ttulo, salvo os derivados
de sentena judicial ou determinao legal ou contratual, ressalvada a reviso prevista
no inciso X do art. 37 da Constituio Federal (I).
Portanto, como se v, a vedao prevista no inciso I do pargrafo nico do art.
22 est em perfeita consonncia regra constitucional (art. 5, XXXVI), posto que
normatiza sobre a proibio de procedimentos remuneratrios, mas, pela ressalva
efetuada, com proteo ao direito adquirido, ao ato jurdico perfeito e a coisa julgada,
refletindo uma necessria e indispensvel salvaguarda ao direito subjetivo, inclusive
quanto reviso geral anual assegurada pelo texto constitucional (art. 37, X).
Ainda com o fito de conter as despesas dentro do limite fixado, tambm vedada
a criao de cargo, emprego ou funo, inadmitida a alterao de estrutura de carreira
que implique em aumento de despesa e a contratao de hora extra, salvo no caso
de convocao do Congresso Nacional, conforme disposto no art. 57, 6, II, da
Constituio, e as situaes previstas na Lei de Diretrizes Oramentrias (II, III e V).
Com o mesmo sentido de manter as despesas com pessoal dentro do limite
prudencial, determinada no inciso IV do referido artigo 22, a vedao para provimento
de cargo pblico, admisso ou contratao de pessoal a qualquer ttulo, com ressalva
a reposio decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das reas da
educao, sade e segurana.
O legislador agiu com sabedoria ao admitir a ressalva legal, na medida que esta
resulta na possibilidade de ser praticado ato de admisso em favor da continuidade
administrativa em reas prioritrias para o interesse pblico, como a da educao, a
da sade e a da segurana.
Contudo, parece-me incompleta a ressalva efetuada. Esta tambm deveria
salvaguardar a prestao jurisdicional, tendo em vista que o poder de dizer o direito,
dando a cada um o que seu, fator de paz social e, por isso, imprescindvel
coletividade. Estado Democrtico de Direito pressupe prestao jurisdicional
adequada populao.
Complementando a estrutura regradora estabelecida para o controle da despesa
total com pessoal, o dispositivo do art. 23 prev que, para o caso da despesa com

324
pessoal ultrapassar os limites definidos no art.20, sem prejuzo das medidas previstas no
art.22, o percentual excedente ter de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes.
Sendo pelo menos um tero no primeiro quadrimestre, adotando-se, entre outras, as
providncias previstas nos 3 e 4 do art. 169 da Constituio (reduo em pelo
menos 20% das despesas com cargos em comisso e funes de confiana e exonerao
dos servidores no estveis. Insuficientes estas medidas, para assegurar a reduo de
gastos, o servidor estvel poder perder o cargo).
Para esta reduo determinada, o administrador poder optar entre a extino de
cargos e funes, a reduo dos valores a eles atribudos ou, ainda, a reduo temporria
da jornada de trabalho com adequao dos vencimentos a nova carga horria (art.
23, 1 e 2).
Caso no seja alcanada a reduo propugnada no prazo determinado, de imediato,
a Administrao ficar sujeita a penalidades, no podendo: receber transferncias
voluntrias; obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; ou contratar operaes
de crdito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dvida mobiliria e as que
visem reduo das despesas com pessoal (3, I, II e III). Estas restries punitivas
sero imediatamente aplicadas se a despesa com pessoal exceder o limite no primeiro
quadrimestre do ltimo ano do mandato dos titulares de Poder ou rgo referidos
no art. 20 (4).

3. FISCALIZAO DA GESTO FISCAL

Conforme se constata do regramento contido no art. 59, a fiscalizao da gesto


fiscal, na esteira do sistema de fiscalizao adotado constitucionalmente (art.70, CF),
est assentada na dualidade de controle externo e interno com sua execuo devendo
dar-se com nfase nas peculiaridades mencionadas nos incisos I a VI: atingimento
das metas estabelecidas na Lei de Diretrizes Oramentrias; limites e condies para
a realizao de operaes de crdito e inscrio em Restos a Pagar; medidas adotadas
para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, nos termos dos arts.
22 e 23; providncias tomadas, conforme o disposto no art. 31, para reconduo dos
montantes das dvidas consolidada e mobiliria aos respectivos limites; destinao de
recursos obtidos com a alienao de ativo, tendo em vista as restries constitucionais
e as da Lei Complementar n 101/2000; e cumprimento do limite de gastos totais dos
Legislativos Municipais, quando houver.
Na sobredita dualidade de controle, determinada pelo caput do art. 59, h um
direcionamento especfico para a atuao do controle externo, na medida que os
regulamentos dos 1 ao 3 destinam competncia exclusiva ao Tribunal de Contas
para verificar os clculos dos limites da despesa total com o pessoal de cada Poder

325
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

e rgo referido no art.20 (2); acompanhar o cumprimento das exigncias postas


nos 2 ao 4 do art. 39, quanto aquisio de ttulos pblicos; e proceder alerta aos
Poderes e rgos referidos no art. 20 quando constatam:
I a possibilidade de ocorrncia das situaes previstas no inciso II do art.4 e
no art.9;
II que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% do limite;
III que os montantes das dvidas consolidada e mobiliria, das operaes de
crdito e da concesso de garantia se encontram acima de 90% dos respectivos limites;
IV que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite
definido em lei;
V fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indcios
de irregularidades na gesto oramentria.

Embora, no sobredito regramento, se verifique o reconhecimento da importncia da


atuao do Tribunal de Contas na fiscalizao da observncia da Lei de Responsabilidade
Fiscal, cujo exerccio de controle vital para o cumprimento da referida lei, constata-se,
da leitura do caput do art.59, a existncia de uma expresso alternativa, a partcula ou
O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio do Tribunal de Contas... -, que revela
a possibilidade eventual de ser afastado o Tribunal de Contas da fiscalizao regulada.
A redao assim realizada , em meu entendimento, no mnimo, de duvidosa
constitucionalidade e de inviabilidade prtica.
Como ir se afastar o rgo executor do controle externo, o Tribunal de Contas,
quando a ele, de forma exclusiva, so destinadas atribuies imprescindveis
verificao dos atos de cumprimento legal obrigatrio, inclusive no que tange a tarefa
de proceder alerta aos rgos e Poderes quanto a limites de despesa e endividamento.
Nessa circunstncia legal, no pode o Legislativo, em substituio ao Tribunal de
Contas, exercer isoladamente tais atribuies porque estas no lhe pertencem. Por
este motivo, na prtica, o dispositivo torna-se de invivel execuo.
No entanto, ad argumentandum, mesmo que se entenda possvel a sua aplicao
prtica, ainda assim seria inexeqvel a alternativa do Legislativo exercer diretamente a
funo de controle, tendo em vista que esta possibilidade afronta a norma constitucional
que inadmite o afastamento do Tribunal de Contas (art.71, CF).
Com esse sentido, o mestre Celso Antnio Bandeira de Mello4108, ao reconhecer
que a funo de controlar o Estado assiste ao Poder Legislativo, ensina: Entretanto,
410 8
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Constitucional. 19. ed., So Paulo: Saraiva, 1992, p.137.

326
tambm no h como negar que a este Poder acode sobretudo uma funo poltica, a
de fazer as opes sobre as regras fundamentais que iro ditar o destino do Pas e reger
os comportamentos dos indivduos. J a misso de efetuar um apurado controle sobre a
legitimidade dos atos administrativos conduzentes despesa pblica , obviamente, uma
misso terica tcnico-jurdica e, portanto, dificilmente poderia ser desempenhada
a contento por um corpo legislativo, sem que contasse com o auxlio de um organismo
especializado ao qual incumba esta apreciao tcnica, que ir iluminar a posterior
deciso poltica do legislativo na apreciao da gesto dos recursos pblicos.
De igual forma a posio adotada pelo Professor Jos Afonso da Silva4119 que,
louvando-se em lio de Ramirez Cardona, assume os termos da seguinte afirmao:
Do Congresso, a quem compete o controle poltico, emana tambm o controle tcnico ou
numrico-legal, que, em realidade, o mais decisivo. Dada a ndole poltica que define
a composio e funes do ramo Legislativo do poder pblico, o controle tcnico no
pode exercitar-se de modo direto por ele ou pelo Parlamento. Para isso institui-se um
organismo especializado, chama-se-lhe Corte de Contas ou Controladoria-Geral, com
independncia do Poder Executivo de modo que garanta a necessria imparcialidade
nesta classe de vigilncia da execuo oramentria por parte daquele.
Portanto, considerando que o Tribunal de Contas participa do Poder Legislativo, em
cuja estrutura se posta com autonomia e independncia, procedendo aes mediante
competncias prprias, exclusivas e indelegveis, na qualidade de rgo executor do
controle externo, mediante outorga da Assemblia Nacional Constituinte, no pode o
mesmo ser afastado de suas atribuies por norma contida em lei infraconstitucional,
mesmo que complementar Constituio.
O Supremo Tribunal Federal, nesse aspecto de afastamento das atribuies do
Tribunal de Contas, em questo assemelhada, ao julgar o mrito da ADIn 849-8 MT,
deciso publicada no D. J. 23.04.99, que teve por Relator o Ministro Seplveda Pertence,
assentou posio de inconstitucionalidade de ato dessa natureza, conforme se verifica
da seguinte ementa publicada:

Ementa: Tribunal de Contas dos Estados: competncia: observncia


compulsria do modelo Federal: inconstitucionalidade de subtrao
ao Tribunal de Contas da competncia do julgamento das contas
da Mesa da Assemblia Legislativa compreendidas na previso
do art.71, II, da Constituio Federal, para submet-los ao regime
do art.71, c/c art.49, IX, que exclusivo da prestao do contas do
chefe do Poder Executivo.

411 9
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 15. ed., So Paulo: Malheiros Editores, 1998, p.
723.

327
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Por sua vez, a ATRICON Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do
Brasil, buscando afastar esta ndoa de inconstitucionalidade contida no caput do art.
59, interps a Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2324-1, em 14 de setembro de
2000, com pedido de medida liminar, que se encontra com o Relator Ministro Ilmar
Galvo aguardando julgamento.

4. JULGAMENTO DA PRESTAO DE CONTAS

A apresentao da Prestao de Contas da gesto fiscal e seu julgamento esto


regulados nos arts. 56, 57 e 58 da Lei Complementar n 101/2000, onde est determinado
que as contas dos gestores dos trs Poderes e do Ministrio Pblico sero apresentadas
de forma conjunta pelo Chefe do Poder Executivo, mas que recebero parecer
prvio, separadamente, do Tribunal de Contas (art. 56), no prazo de sessenta dias do
recebimento das contas, se outro no estiver estabelecido nas constituies estaduais
e leis orgnicas municipais, com o parecer devendo ser conclusivo (art. 57), com as
contas demonstrando o desempenho da arrecadao em relao a previso, destacando
as providncias adotadas no mbito da fiscalizao das receitas e combate sonegao,
as aes de recuperao de crdito nas instncias administrativa e judicial, bem como
as demais medidas para incremento das receitas tributrias e de contribuies (art. 58).
O parecer sobre as contas dos Tribunais de Contas ser proferido no prazo
de sessenta dias pela Comisso Mista permanente referida no 1 do art. 166 da
Constituio ou equivalente das Casas Legislativas estaduais e municipais (2, art. 56).
A lei no contm regramento dirigido competncia de julgamento das contas
da gesto fiscal. Contudo, como o art. 59 refere que a fiscalizao ser exercida pelo
Poder Legislativo, com o auxlio do Tribunal de Contas e o sistema de controle interno,
cuja estrutura, como se v, est assentada na dualidade de controle externo e interno
nos mesmos termos da estrutura destinada constitucionalmente fiscalizao
contbil, financeira e oramentria (art. 70, CF), a deduo lgica decorrente de
que a competncia de julgamento pertence ao Poder Legislativo, na medida em que
este o detentor do controle a ser efetuado sobre a gesto fiscal, embora a sua execuo
esteja a cargo do Tribunal de Contas.
Assim, sobre as contas da gesto fiscal, levando em considerao os dados obtidos
pelos atos de fiscalizao realizados no exerccio, haver o pronunciamento tcnico-
jurdico efetuado atravs do parecer prvio emitido pelo Tribunal de Contas e o seu
julgamento, com ingredientes de natureza poltica, pelo Poder Legislativo.
Dessa estrutura legal normativa, onde destinada ao Tribunal de Contas a atribuio
de emitir parecer prvio sobre contas de gestores que, normalmente, se constitua em

328
competncia de julgamento da Corte, tem dado margem, principalmente no meio
dos Tribunais de Contas, a muita discusso e controvrsia, suscitando, inclusive,
a interposio de ADIn junto ao STF, por parte da ATRICOM (ADIn n 2324-1,
interposta em 14.07.2000 Rel. Min. Ilmar Galvo no aguardo de julgamento).
Mesmo estando a matria sub-judice, e aqui se manifeste o devido respeito
a esse posicionamento de inconstitucionalidade do regramento contido no art.
56, com reconhecimento de que envolve tema tormentoso a ser deslindado pelo
Supremo Tribunal Federal, ouso discrepar dessa postura interpretativa, por entender
constitucionalmente regular o processo de julgamento das contas da gesto fiscal
estabelecido na Lei Complementar n 101/2000.
Primeiro que a Lei de Responsabilidade Fiscal envolve uma iniciativa regulamentar
absolutamente inovadora, no sentido de consolidar um novo regime fiscal no Pas,
com estabelecimento de princpios norteadores para uma gesto fiscal responsvel, de
uma forma que no se imaginava por ocasio da Assembleia Nacional Constituinte
que elaborou a Constituio promulgada em 1988.
Conforme o item 7 da Mensagem Presidencial n 485, de encaminhamento do
Projeto de Lei Complementar n 18/99, originador da Lei Complementar n 101/2000,
foi procedido um regulamento que disciplina, de forma inovadora e abrangente,
o conjunto das principais questes referentes aos efeitos macroeconmicos e fiscais
decorrentes do uso dos recursos pblicos. Abrangente, porque tal disciplina vlida
para as trs esferas de governo e para cada um dos seus Poderes. Inovadora, porque foi
desenvolvida a partir da fixao de princpios definidores de uma gesto fiscal responsvel,
experincia que no tem precedente na histria brasileira e encontra poucos paralelos,
ademais, todos recentes, em outros pases.
E, efetivamente, assim ocorre. A inspirao legislativa brasileira foi influenciada
pelas nicas e recentes trs experincias que se conhece: Unio Europia Tratado
de Maastrich; Estados Unidos Budget Enforcement Act (1990); e Nova Zelndia
Fiscal Responsability Act (1994).
Preocupao, em nvel mundial, com a gesto e a transparncia fiscal ainda mais
recente. Com a justificativa de que num ambiente de globalizao, a transparncia fiscal
reveste-se de considervel importncia para alcanar a estabilidade macroeconmica e o
crescimento de alta qualidade, o Fundo Monetrio internacional FMI 41210 adotou a
declarao sobre Partnership for Sustainable Global Growth (Parceria para o Crescimento
Sustentvel da Economia Mundial) em setembro de 1996 e, novamente, na reunio
realizada na Regio Administrativa Especial de Hong Kong em setembro de 1997.

412
Cdigo de Boas Prticas para a Transparncia Fiscal Declarao de Princpios. Texto disponvel no Site oficial
do FMI, www.inf.org; divulgao no site Banco Federativo sob permisso do Fundo Monetrio Internacional

329
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Assim, no poderiam os aspectos de gesto fiscal responsvel regulados na Lei


Complementar n 101/2000 participarem da Constituio de 1988 porque refletem
uma situao atual e totalmente diferenciada das circunstncias daquela poca,
quando no se pensava na estruturao de um novo regime fiscal, com o grau de
abrangncia, transparncia, limites, fiscalizao e penalizao como o colocado na
Lei de Responsabilidade Fiscal e lei de sanes fiscais.
Desta forma, o sistema de fiscalizao adotado pela Constituio de 1988
dirigido para o controle contbil, financeiro, operacional e patrimonial, tendo em
conta os aspectos de legalidade, legitimidade e economicidade dos atos praticados pelos
administradores (art.70), com envolvimento genrico de aspectos fiscais, contudo, sem
alcanar, especificamente, as situaes de gesto fiscal, na conformidade do normado na
Lei Complementar n 101/2000 e, por isso, no se lhe aplicando as regras de julgamento
fixadas para as contas de que trata a Constituio, posto a gesto fiscal ter competncias
e procedimentos de julgamento prprios, de acordo com o determinado na sobredita
legislao complementar.
Segundo que, mesmo possuindo esta peculiaridade de julgamento diferenciada,
a norma reguladora do julgamento das contas da gesto fiscal no violenta o sistema
de fiscalizao estruturado constitucionalmente, na medida em que se conforma
simetricamente sistemtica constitucional adotada.
O sistema de fiscalizao constitucional, para qualquer pessoa fsica ou jurdica,
pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros,
bens e valores pblicos, estabelece a obrigatoriedade, o dever de prestar contas ( nico,
art.70, CF), as quais sero processadas e julgadas de acordo com as normas previstas
na prpria Constituio ou na legislao infraconstitucional.
Assim, as contas dos responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos, com
vistas ao atendimento dos objetivos de fiscalizao acima referidos, devero constituir
processo para exame e julgamento na seguinte forma:
a) Os Chefes de Poder Executivo (Presidente da Repblica, Governadores e
Prefeitos Municipais) sujeitam-se ao procedimento chamado Prestao de
Contas, cujo rito d-se nos termos da legislao infraconstitucional ( no
Rio Grande do Sul, Lei n 11.424, de 06.01.2000 - Lei Orgnica do TCE/RS
e Resoluo n 544, de 21.06.2000, Regimento Interno) com a sua deciso
fracionando-se em parecer prvio emitido pelo Tribunal de Contas (art. 71, I,
CF) e julgamento perante o Poder Legislativo (art.31, 1 e 2; art. 49, IX, da
CF; e art. 53, inciso III e art. 71 da CE/RS).
b) As contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e
valores pblicos ficam submetidas a julgamento perante os Tribunais de Contas
(art.71, II, CF), mediante processo denominado Tomada de Contas, institudo

330
e regulamentado pelo Decreto Lei n 200/67, arts. 80 a 93, incorporados
legislao local no mbito dos Estados (no Rio Grande do Sul, Lei Orgnica
do TCE/RS).

Como se pode ver, a sobredita normatizao objetiva fazer que quem quer que
utilize dinheiros, bens e valores pblicos tenha de justificar o seu bom e regular emprego
na conformidade das leis e regulamentos, com atendimento do interesse pblico,
mediante julgamento pelos meios estabelecidos.
Por sua vez, as regras da Lei Complementar n 101/2000, buscando alcanar um
desenvolvimento sustentvel, objetivam estabelecer responsabilidade para a gesto
fiscal, a qual deve estar dirigida por uma ao planejada e transparente, visando
prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas,
cuja circunstncia torna permissvel de ser procedido o seu julgamento, na forma da
regulamentao contida na prpria lei, at porque esta segue na esteira de um dos
modelos indicados na Constituio.
O legislador infraconstitucional, considerando que a matria diz respeito a
programa de governo, envolvendo cumprimento de limites e condies para a renncia
de receita, gerao de despesa com pessoal e grau de endividamento, entendeu que,
para o responsvel pela gesto fiscal, deveria aplicar a forma destinada ao julgamento
das contas dos Chefes do Poder Executivo.
Trata-se, a meu ver, de uma escolha que atende a princpios de razoabilidade, na
medida em que as contas governamentais, por refletirem fatos de natureza econmica
e financeira, conjugando valores ativos e passivos, expressam o cumprimento de um
programa global de governo, no sentido de ser alcanado o bem estar social e, por
isso, devendo ter o seu julgamento perante a populao que elegeu o governante para
o cumprimento deste programa de governo.
Sendo o nosso sistema o da democracia representativa (art.1, nico, CF), as contas
governamentais (Chefes do Poder Executivo) tm acompanhamento, controle e parecer
prvio de um rgo tcnico o Tribunal de Contas com o seu julgamento ocorrendo,
porm, perante o Poder Legislativo, por ser este composto pela representao de todos os
segmentos da sociedade. J os demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos,
em face do gerenciamento direto que executam sobre esses recursos, cujo procedimento
gerencial deve se ater a aspectos tcnicos, com atendimento ao princpio da legalidade,
legitimidade e economicidade, ficam, por esse aspecto, sob o acompanhamento, a
fiscalizao e o julgamento do Tribunal de Contas, por ser este um rgo tcnico.
Como as contas da gesto fiscal tambm refletem fatos de natureza econmica e
financeira, alm de direcionadas para o estabelecimento de um equilbrio entre receita

331
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

e despesa, tm em conta um programa global de governo, assentado em princpios


como o de planejamento e de transparncia, que vinculam a todas as autoridades
pblicas, envolvendo as chefias dos trs Poderes, do Ministrio Pblico e do Tribunal
de Contas. Assim, com tais peculiaridades, ficam adstritas simetria constitucional
sendo, por isso, razovel que tais contas tambm sejam submetidas fiscalizao e
ao parecer prvio do Tribunal de Contas, com o seu julgamento ficando a cargo do
Poder Legislativo.
Em concluso, os aspectos relativos aos limites da despesa total com pessoal,
contidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, tm de ser compreendidos conforme as
normas e princpios constitucionais vigentes, com os organismos controladores, no
mbito de suas competncias, devendo aplic-las a fiscalizao e o julgamento das
contas da gesto fiscal.

332
CONTAS DE GOVERNO DE 2014 -
UM MARCO NOS 15 ANOS DA LRF

JOO AUGUSTO RIBEIRO NARDES413

Resumo: Versa o presente artigo sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em cujo
aniversrio de 15 anos de vigncia revela-se instrumento essencial de nossa governana
pblica. Nossas instituies governamentais ainda situam-se em patamar inicial de
governana, conforme apurou o Tribunal de Contas da Unio (TCU) em trabalho
realizado com os demais tribunais de contas em todo o pas, razo pela qual os bons
instrumentos disponveis devem ser valorizados.
Ao discorrer sobre o contexto mundial e brasileiro que antecedeu publicao da Lei,
ocorrido em maio de 2000, destacamos a importncia da instituio e aplicao da
LRF para a boa governana pblica e a forma como os tribunais de contas, de modo
geral, e o TCU, especificamente, exercem suas atribuies no acompanhamento de
suas disposies.
Ao final, ao trazer informes histricos sobre a competncia do TCU na apreciao das
Contas do Presidente da Repblica, resumimos as principais irregularidades observadas
no exerccio de 2014 que levaram a Corte de Contas a emitir parecer recomendando
a rejeio das contas da atual Presidente da Repblica.
Conclumos enfatizando que a LRF, desde a sua edio, alm de trazer elementos ao
controle social e formal para conter a desgovernana fiscal que vigia no Brasil at o
final do sculo XX, criou parmetros legais para que, em 2015, o TCU tivesse elementos
para obstar esse cenrio adverso que ameaava nos visitar novamente, representado a
apreciao das contas de governo, relativas ao exerccio de 2014, um verdadeiro marco
da aplicao da Lei.

Palavras-Chave: Governana; Especializao; Lei de Responsabilidade Fiscal. Contas


de Governo
413
O Ministro Joo Augusto Ribeiro Nardes, antes de ingressar no TCU, foi vereador em Santo ngelo (RS), exerceu dois
mandatos de deputado estadual e trs de deputado federal pelo RS. Como deputado federal coordenou, no Congresso
Nacional, a Frente Parlamentar da Micro e Pequena Empresa que resultou na aprovao da Lei do Simples e
esteve frente da bancada ruralista, na condio de responsvel pelas articulaes que levaram renegociao das
dvidas dos produtores rurais por meio da Securitizao e do PESA Programa Especial de Saneamento de Ativos.
formado em Administrao de Empresas, com Ps-graduao em Poltica do Desenvolvimento e com Mestrado
em Estudos do Desenvolvimento pelo Institut Universit dtudes de Genebra, Sua. tambm Especialista em
Estatstica do Trabalho pelo Japan International JICA. Foi eleito para a Presidncia do TCU e da Organizao
Latino-Americana e do Caribe das Entidades de Fiscalizao Superiores Olacefs para o binio 2013-2014.

333
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

1. INTRODUO

Em minha atuao como Presidente do Tribunal de Contas da Unio (TCU) no


binio 2013-2014, nas diversas palestras que venho proferindo pelo pas e em recente
obra de minha autoria414, tenho disseminado os conceitos de Governana Pblica, a
partir da crena de que o pas poderia estar em patamares bem mais confortveis nos
aspectos sociais e econmicos, caso as polticas pblicas fossem mais bem direcionadas,
monitoradas e avaliadas.
Independentemente de questes de cunho ideolgico, acredito que medida que
as naes dependem dos governos para alcanar o crescimento econmico e o bem
estar social, maior a necessidade de termos uma boa governana pblica. Quanto
mais governo, maior a importncia do controle social e das instituies impeditivas
da desgovernana.
Por esse motivo, essencial que a sociedade debata o tema incansavelmente a fim
de que as mudanas necessrias sejam implantadas dia a dia para que um Brasil mais
eficiente seja entregue aos nossos filhos e netos. Em recente fiscalizao que presidi no
TCU, tivemos oportunidade de aprofundar esse debate em todo o pas e sistematizamos,
em conjunto com os tribunais de contas dos estados, informaes sobre a situao da
governana pblica em mbito nacional - esferas federal, estadual, distrital e municipal.
A coletar a real situao da governana do pas em 380 organizaes da administrao
pblica federal, 893 organizaes pblicas estaduais e 6.497 organizaes municipais,
confirmamos a impresso geral sobre a baixa capacidade dos governos, de uma forma
geral, de direcionar, avaliar e monitorar os esforos dos gestores pblicos, em sua
tarefa de executar polticas pblicas aderentes s expectativas da populao. Entre
os mais de 7 mil rgos pesquisados, apenas 16% esto em estgio aprimorado de
governana. Grande parte, 48%, est no estgio inicial e a parcela restante no estgio
intermedirio.
H, portanto, um longo caminho a percorrer para que o conjunto de indivduos que
compem a sociedade brasileira tenha seus interesses priorizados nessa relao com os
agentes polticos e gestores pblicos, em detrimento de interesses de grupos privados
e partidrios. Particularmente nestes estertores do ano de 2015, temos convivido com
muitas notcias ruins. No centro da severa crise poltica e econmica que abate o
pas, observamos, apreensivos, a paralisia do Governo Federal, principal instituio
propositiva da nao. Essa questo extremamente grave em um pas federativo como
o Brasil, onde a execuo das polticas governamentais compartilhada por todos os
nveis de governo.

414
Governana Pblica O Desafio do Brasil. Editora Frum.

334
Como ponto positivo, em meio a tanta turbulncia, destaca-se o fortalecimento de
nossas instituies de controle e de combate corrupo como o Ministrio Pblico,
a Polcia Federal e os tribunais de contas. Todos, respaldados pelo crescente interesse
e viglia da sociedade, saem fortalecidos.
Ressalta-se tambm, como aspecto favorvel, a submisso dos governos diversos a
parmetros institucionais de governana estabelecidos na Constituio Federal e nas
leis ptrias, entre as quais merece destaque absoluto a Lei Complementar n 101, de
4 de maio de 2000, ou Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
A partir da instituio da LRF, os governantes passaram a seguir regras e limites
claros para conseguir direcionar e monitorar as finanas de maneira transparente
e equilibrada, mantendo a estabilidade macroeconmica. Nesse sentido, a correta
aplicao da LRF, com a vigilncia da sociedade e dos rgos de controle, de
fundamental importncia para reforar os alicerces do desenvolvimento econmico
sustentado, sem inflao para financiar o descontrole de gastos do setor pblico, sem
endividamento excessivo e sem a criao de artifcios para encobrir a m gesto.

2. O CONTEXTO MUNDIAL NO FINAL DO SCULO XX

O final do sculo XX foi marcado por uma fase de transio dos regimes de
governos e a queda do socialismo. A queda do Muro de Berlim, em 1989, marcou o
fim da Guerra Fria. Ao mesmo tempo, o mundo assistia formao de megablocos
comerciais e globalizao dos setores financeiro, produtivo e tecnolgico, que exigia
dos pases maiores nveis de competitividade.
Tambm tivemos desequilbrios econmicos mundiais, com marcantes dficits e
consequente acumulao de dvidas externas, sobretudo nas naes em desenvolvimento,
mas tambm nos Estados Unidos e na Unio Sovitica. A crescente desestabilizao
fiscal de diversos pases desde a dcada de oitenta, inclusive dos ditos desenvolvidos,
foi a raiz fundamental para a criao de normas que buscassem o equilbrio das contas
pblicas.
As economias internas no podiam crescer e sustentar, ao mesmo tempo, um Estado
desequilibrado em suas finanas pblicas. Dessa forma, os governos no tinham outra
sada a no ser controlar as contas pblicas como meio de sair da crise econmica que
se apresentava e que ameaava o nvel de vida da populao.
Alguns pases, como Estados Unidos e Nova Zelndia, iniciaram fortes movimentos
reativos ao contexto apresentado. Nos Estados Unidos, o esforo para a estabilidade
fiscal foi representado pelo Budget Enforcement Act (BEA), de 1990. Por meio
dessa lei, o Congresso fixou metas fiscais plurianuais e estabeleceu limites de gastos

335
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

oramentrios. Na Nova Zelndia, os principais ajustes se deram por meio da Fiscal


Responsability Act (1994), cujas reformas basearam-se em regras firmes e transparncia
dos gastos pblicos.
A Comunidade Europeia promoveu a assinatura do Tratado de Maastricht, em
1992, estabelecendo parmetros de cooperao e estipulando regras rgidas para o
ingresso dos pases. Dentre elas, destaca-se a que estabeleceu metas de manuteno de
uma relao estvel entre dvida/PIB e o compromisso de manuteno do equilbrio
fiscal.
Em 1998, o Fundo Monetrio Internacional (FMI) lanou o Cdigo de Boas Prticas
para a Transparncia Fiscal, fundamentado nos seguintes objetivos primordiais:

definio clara das funes e responsabilidades do governo;


divulgao de informaes ao pblico sobre as atividades do governo;
abertura na preparao e execuo do oramento, bem como na
prestao das contas oramentrias; e avaliao independente da
integridade das informaes fiscais.

3. O BRASIL QUE CRIOU A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

No mesmo ano em que o mundo assistiu queda do Muro de Berlim, a Brasil


dava sequncia ao seu processo de abertura democrtica. No dia 15 de novembro de
1989, um ano depois de promulgada a Constituio de 1988, os cidados brasileiros
votaram pela primeira vez para Presidente da Repblica aps o fim da ditadura, numa
eleio com mais de 20 candidatos na disputa.
Apesar da euforia democrtica, no campo econmico a situao brasileira era
semelhante de tantos outros pases. Havia uma grande crise fiscal, interveno estatal
na economia e o sistema burocrtico emperrava os servios pblicos. Em 1998, j
h alguns anos aps a implantao do Plano Real, foi proposto para a sociedade um
conjunto de medidas, includo no Programa de Estabilidade Fiscal (PEF), que veio
surgir conjuntamente com a Reforma Administrativa. O PEF contemplou medidas
de curto prazo, para garantir os resultados anunciados no programa para o perodo
de 1999 a 2001, alm de medidas de natureza estrutural, para alcance permanente de
resultados fiscais positivos para o Pas.
Dentre as medidas de natureza estrutural, no ano de 2000 foi editada a Lei de
Responsabilidade Fiscal com o objetivo de alcanar o equilbrio sustentvel das contas
pblicas nas trs esferas de governo. Alm do contexto que exigia uma ruptura com
a realidade de descontrole, a LRF veio para dar cumprimento ao art. 30 da Emenda
Constitucional n 19/1998, que estabelecia o prazo de 6 meses, a partir da promulgao,

336
para que o Congresso Nacional apresentasse projeto de lei complementar a que se
refere o art. 163 da Constituio Federal, que trata das finanas pblicas.

4. ESTABILIDADE MACROECONMICA

Desde a instituio do Plano Real, em 1994, conforme abordamos em nossa obra


sobre Governana Pblica, os diversos governos passaram a seguir, com pequenas
variaes, a relativo consenso sobre os elementos constitutivos de uma boa gesto
macroeconmica, que em seu conjunto seriam condies necessrias para transmitir
aos investidores nacionais e internacionais a imagem de estabilidade econmica.
Esses elementos so os seguintes: Poltica monetria ativa, conduzida por um
banco central independente, com base em metas de inflao; Livre movimento
internacional de capitais; Cmbio Flutuante, com mnima interveno; e Poltica
Fiscal que estabilize a relao dvida/PIB, num nvel no muito superior a 50% do
Produto Interno Bruto.
At a instituio do Plano Real nossa poltica fiscal restringia-se a adiar despesas,
corroendo-as com a inflao alta. Ao postergar o pagamento de despesas de obras
fundamentais, por exemplo, garantia-se, com a desvalorizao do montante a ser pago
e, por decorrncia, o equilbrio fiscal, mas comprometia-se o crescimento econmico
e o desenvolvimento, e criava-se, como efeito colateral, um catlogo extenso de
obras inacabadas. Naquele momento, a estabilidade macroeconmica, representada
principalmente pela baixa inflao, passou a ser uma bandeira poltica.
No relatrio das Contas de Governo de 2014415, destacamos que a estabilidade
macroeconmica um bem pblico, conquistado custa de um forte ajuste fiscal
suportado por toda a sociedade brasileira em um passado recente. Nesse sentido,
a preservao da percepo de solvncia do setor pblico crucial para minimizar
eventuais expectativas negativas por parte dos agentes econmicos quanto ao controle
do endividamento pblico.
Com o sucesso alcanado desde o Plano Real, a manuteno da estabilidade
macroeconmica passou a representar um grande desafio, ao qual parece que estamos
sucumbindo nos dias atuais. Alm de assistirmos insistente permanncia das taxas
de inflao em limites acima do topo da meta estabelecida, convivemos com uma
perspectiva de crescimento negativo para crescimento econmico, dficit externo,
elevada carga tributria, indstria estagnada, juro real na casa de 3% a.a., baixas taxas
de poupana e de investimento e dficit fiscal primrio, com dvida pblica no patamar
de 60% do PIB.

415
Acrdo 2.461/2015-TCU-Plenrio.

337
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Nesse labirinto em que acabamos nos enredando, necessrio achar o fio de


Ariadne que nos conduza de volta a situao duramente conquistada. H um consenso
de que investimentos s ocorrem quando, alm de um mnimo de estabilidade poltica,
a inflao de preos baixa e as contas do governo esto arrumadas, o que gera
previsibilidade e confiana dos investidores e dos consumidores.
Ao decidir investir no longo prazo, seja construindo novas instalaes ou ampliando
as instalaes de sua empresa, ou mesmo para manter ou ampliar a sua mo-de-obra,
um empreendedor necessita de um mnimo de certeza sobre o futuro. O mesmo vale
para os consumidores, que ao perceberem seu poder de compra caindo, acabam sendo
obrigados a apertar os cintos e a consumir apenas o essencial.
A sada do quebra-cabeas para a retomada do crescimento econmico passa
necessariamente pelo equilbrio e confiabilidade das contas pblicas. Isso ressalta a
importncia da LRF, que hoje alicera a poltica fiscal brasileira e a importncia do
controle formal e informal, elementos essenciais da boa governana.

5. A IMPORTNCIA DA LRF

A LRF foi criada no Brasil com a nobre e difcil misso de implantar um novo
regime fiscal, fundamentado nos conceitos de responsabilidade (equilbrio fiscal e
planejamento) e transparncia. Para tanto, fixou normas rgidas que, se descumpridas,
motivam punies fiscais e penais.
A Lei representa um marco no controle dos gastos estatais ao objetivar a drstica
e veloz reduo do dficit pblico e a estabilizao do montante da dvida pblica em
relao ao Produto Interno Bruto da economia. Em suas inovaes, a Lei instituiu
modificaes importantes para o aprimoramento da qualidade da governana pblica,
conforme exposio de motivos encaminhada ao Congresso Nacional em 13/4/1999:
a) imposio dos limites de gastos com pessoal a cada um dos trs Poderes
da Unio, dos Estados e dos Municpios, definindo assim responsabilidade
especfica para o Legislativo e o Judicirio;
b) utilizao do conceito de receita tributria disponvel para servir de base aos
limites relativos s despesas de pessoal e de dvida;
c) dilatao dos prazos para enquadramento aos limites definidos para as
principais variveis das finanas pblicas, quando verificadas mudanas
drsticas na poltica monetria e cambial e desde que sejam reconhecidas
como tal pelo Senado;

338
d) ampliao do prazo para liquidao de Restos a Pagar, com o objetivo de melhor
adapt-lo s especificidades de Estados e Municpios, bem como limitar os
Restos a Pagar para cada um dos Poderes;
e) introduo de regra de transio para os entes que no estejam enquadrados
nos limites referentes dvida quando da entrada em vigor da lei; e
f) definio de regra, antes restrita Unio, em suas relaes com os Governos
estaduais, que impede os Estados de transferir recursos aos Municpios para
atendimento de aes e servios pblicos prprios desses entes.

As restries objetivaram preservar a sade financeira dos entes federativos e


viabilizar que as contas pblicas fossem entregues em ordem nas transies de mandato.
Ante sua relevncia para a preservao da situao fiscal do Estado e mesmo para o
avano de nossas relaes democrticas, sua utilizao e preservao so aspectos
continuamente priorizados pelo TCU.
A importncia da LRF foi destacada em vrias decises do Tribunal de Contas da
Unio. No Relatrio que fundamenta o Voto e o Acrdo 352/2008-TCU-Plenrio,
da relatoria do eminente Ministro Benjamin Zymler, por exemplo, houve a seguinte
reflexo sobre a matria:

191. Nesse contexto, a Lei Complementar n 101/2000 representa


um instrumento para auxiliar os governantes a gerir com
responsabilidade os recursos pblicos dentro de regras claras e
precisas, aplicadas a todas as esferas de governo, em todos os nveis,
relativamente gesto da receita e despesa pblicas, endividamento
e gesto do patrimnio, sob tica transparente dos resultados fiscais
alcanados pelo administrador pblico.

192. Eis a importncia de se exercer o controle do cumprimento


da LC n 101/2000, pois marco regulatrio da administrao
responsvel. Qualquer desequilbrio ou permissividade aos limites
nela estabelecido, s suas caractersticas, preceitos, ditames, essncia,
tender a desvirtuar as contas pblicas e enfraquecer os resultados
positivos alcanados desde a sua edio.

193. A partir do momento em que todo o gestor pblico compreender


que a Lei Complementar uma realidade, de fato, que tem suas
regras para serem rigorosamente cumpridas, haver induo
profissionalizao da gesto pblica, pois o administrador ter que
buscar a eficincia administrativa na gesto das receitas e despesas

339
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

pblicas, conceito tambm introduzido recentemente pela Reforma


Administrativa (Emenda n 19/1998), como forma de aumentar a
sua capacidade de investimento em obras e servios populao, sem
para isso buscar polticas imediatistas de expanso administrativa
base de endividamento pblico, com gerao de mais e mais
passivos, por meio, por exemplo, dos frequentes parcelamentos
de dbito com o Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), com
empresas concessionrias de servios pblicos pelo fornecimento
de energia eltrica, gs, gua, etc., dentre outras formas comuns
de endividamento.

194. A ausncia de um modelo de gesto fiscal responsvel,


sistematizado de forma panormica como a matria exige, resultou
no elevado grau de endividamento, o que levou a Unio a assumir,
na dcada de noventa, as dvidas dos entes subnacionais por meio
do que se denominou Programa de Ajuste Fiscal institudo pelas Leis
ns 8.727/1993 e 9.496/1997 e Medida Provisria n 2.185/2001,
procedimento atualmente vedado pelo caput e inciso II do 1 do
art. 35 da LC n 101/2000.

6. A LRF E OS TRIBUNAIS DE CONTAS

A LRF acrescentou novas responsabilidades aos tribunais de contas agregando-se s


amplas atribuies constitucionais e legais que lhes foram anteriormente conferidas. O
art. 59 da LRF, seguindo a redao dos arts. 70 e 71 da Constituio Federal, conferiu ao
Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio dos Tribunais de Contas, ao Ministrio
Pblico e ao sistema de controle interno de cada Poder, a responsabilidade para fiscalizar
o cumprimento de seus dispositivos.
Conforme o citado art. 59, os rgos legitimados devero fiscalizar o seguinte: I
- atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias; II - limites e
condies para realizao de operaes de crdito e inscrio em Restos a Pagar; III -
medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, nos
termos dos arts. 22 e 23; IV - providncias tomadas, conforme o disposto no art. 31,
para reconduo dos montantes das dvidas consolidada e mobiliria aos respectivos
limites; V - destinao de recursos obtidos com a alienao de ativos, tendo em vista
as restries constitucionais e as desta Lei Complementar; VI - cumprimento do limite
de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver.
Os Tribunais de Contas so responsveis ainda por emitir alertas aos Poderes ou
rgos referidos no art. 20 da LRF quando constatarem qualquer das irregularidades
contidas no 1 do art. 59, descritas a seguir: I - a possibilidade de ocorrncia das

340
situaes previstas no inciso II do art. 4 e no art. 9; II - que o montante da despesa total
com pessoal ultrapassou 90% (noventa por cento) do limite; III - que os montantes das
dvidas consolidada e mobiliria, das operaes de crdito e da concesso de garantia
se encontram acima de 90% (noventa por cento) dos respectivos limites; IV - que
os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite definido em lei;
V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indcios de
irregularidades na gesto oramentria.
No Tribunal de Contas da Unio, as novas atribuies foram regulamentadas pela
Resoluo-TCU 142/2001. A referida norma estabeleceu procedimentos para que o
acompanhamento das finanas pblicas ocorresse de forma permanente durante todo
o exerccio.
Desde a edio da Resoluo, a atuao do TCU, no mbito federal, est sendo
marcante e preponderante para dar cumprimento aos ditames da LRF. No ano de
2015, especialmente por ter recomendado a rejeio das contas da Presidente da
Repblica do exerccio de 2014, ganharam relevncia as aes de controle voltadas para
o acompanhamento das receitas primrias, despesas primrias impactantes, renncias
tributrias, meta, resultado nominal e primrio.
Em virtude da crise enfrentada, havia o risco de no serem atingidas as metas fiscais
no exerccio de 2015, especialmente em razo da reduo da taxa de crescimento do
PIB, do aumento das desoneraes tributrias, da ampliao dos recursos inscritos
e reinscritos em restos a pagar e da no aprovao integral do Programa de Ajuste
Fiscal do Governo Federal.
Na sesso do Plenrio do dia 9 de dezembro de 2015, o Tribunal avaliou, por meio
do Acrdo 3.324/2015-TCU-Plenrio, o acompanhamento realizado pela Secretaria de
Macroavaliao (Semag) referente ao 2 quadrimestre de 2015, de relatoria do Ministro
Jos Mcio Monteiro, especialmente com relao ao resultado nominal e ao risco de
no atingimento da meta de resultado primrio. Em seu voto, o relator destacou as
seguintes informaes e concluses consignadas no relatrio de fiscalizao produzido
pela equipe da Semag:

a) a meta inicial de R$ 1.318,8 bilhes, em valores correntes,


estabelecida para a Dvida Lquida do Governo Federal - DLGF
no exerccio de 2015, foi praticamente atingida em agosto de 2015,
quando a DLGF chegou a R$ 1.318,6 bilhes;
b) apesar do crescimento expressivo ocorrido entre abril de 2014
a abril de 2015, quando passou de R$ 1,13 trilho para R$ 1,31
trilho, o valor nominal da DLGF manteve-se estvel durante o

341
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

2 quadrimestre de 2015, atingindo R$ 1,32 trilho ao final desse


perodo;
c) no tocante Dvida Bruta do Governo Geral - DBGG, verificou-
se que a sua proporo em relao ao PIB, mantida estvel entre
2010 e 2013, apresentou crescimento a partir de 2014, alcanando
65,3% em agosto de 2015;
d) o resultado primrio do Governo Central acumulado at agosto
de 2015, medido pelo BCB, deficitrio de R$ 14,9 bilhes, R$ 70,2
bilhes inferior meta de supervit de R$ 55,3 bilhes originalmente
definida para o resultado primrio do exerccio de 2015;
e) mesmo considerando-se o inicialmente proposto no PLN 5/2015,
ainda no aprovado, de alterar para R$ 5,8 bilhes a meta de
resultado primrio da Unio, ser necessrio um supervit de R$
20,7 bilhes no 3 quadrimestre para o alcance dessa meta;
f) diante da arrecadao efetiva de R$ 4,9 bilhes a menos de receitas
em relao ao estimado para o 4 bimestre e da realizao de R$
7,1 bilhes a menos de despesas do que o previsto para o perodo,
conclui-se que, no ocorrendo novas frustraes de receitas e nem
aumentos inesperados de despesas nos 5 e 6 bimestres, o resultado
primrio de R$ 55,3 bilhes, que o que estava, at o momento de
elaborao deste trabalho, legalmente vigente, no haveria como
ser atingido;
g) utilizando-se as projees de queda de arrecadao e de despesas
apresentadas nos itens 3.22 e 4.14 do relatrio de fiscalizao,
respectivamente R$ 39,4 bilhes e R$ 13,8 bilhes, chega-se a uma
estimativa de dficit primrio da ordem de R$ 25,6 bilhes para o 3
quadrimestre de 2015, significando um resultado deficitrio anual
acumulado de aproximadamente R$ 40,5 bilhes;
h) o dficit previdencirio, que vinha caindo entre 2010 e 2014,
aumentou para 1,2% do PIB at agosto de 2015; o fator determinante
para este dficit a previdncia rural, que mantm resultado
deficitrio prximo a 1,4% do PIB, enquanto a previdncia urbana
vem sendo superavitria em percentuais prximos a 0,5% do PIB,
ainda que em 2015 esteja em 0,3% do PIB;
i) o aumento dos juros nominais ocorrido entre 2014 e agosto de
2015 elevou o dficit nominal para valores inditos nos ltimos
dez anos, o que impactar, sem dvida, o endividamento lquido;
os juros nominais atingiram 7,24% do PIB nominal ao final do 2
quadrimestre de 2015, percentual muito superior ao observado em
anos anteriores; com isso, o dficit nominal elevou-se, at agosto de
2015, para 7,63% do PIB.

342
Com relao meta fiscal, o Ministro Mcio destacou a afirmao da Semag,
anterior aprovao do PLN 5/2015 de que o resultado primrio parcial atingido
em agosto de 2015, negativo em R$ 14,9 bilhes, foi incompatvel com a meta anual
originalmente estabelecida na referida lei, dada a baixssima possibilidade de se alcanar,
nos quatro ltimos meses restantes do ano, um supervit primrio de R$ 70,2 bilhes.
Em vista disso, ponderou que o Tribunal, ao identificar, no curso de suas avaliaes
parciais, que os valores previstos para a arrecadao de receitas provavelmente no
possibilitaro o cumprimento da meta fiscal, expediria alerta sobre tal situao ao rgo
ou Poder correspondente, consoante dispe o art. 59, 1, inciso I, da LRF, deixando
manifestao conclusiva sobre o desempenho de todo o exerccio para as Contas de Governo.
No entanto, a aprovao do PLN 5/2015 e a sua transformao na Lei 13.199/2015,
conforme publicao do D.O.U. de 3/12/2015, acabou por fazer, segundo informado pelo
relator, desnecessria a expedio desse tipo de alerta, porquanto os valores estimados
para as receitas em 2015 no estavam mais inconciliveis com o cumprimento da nova
meta fiscal da LDO-2015.
No tocante execuo oramentria, o relator teceu os seguintes comentrios:

a Semag averiguou a atuao do Poder Executivo relativamente ao


cumprimento dos arts. 8 e 9 da LRF, bem como os arts. 51 a 53
da LDO-2015, que tratam da elaborao do cronograma mensal de
desembolso e do estabelecimento de regras de limitao de empenho
e movimentao financeira, caso se verifique ao final do bimestre
que a realizao da receita poder inviabilizar o cumprimento das
metas de resultado primrio e nominal previstas na LDO.

11. Nos seus trabalhos, constatou que a publicao do Decreto


8.456/2015, de 22/5/2015, que contingenciou despesas discricionrias
no total de R$ 70,8 bilhes, dos quais R$ 69,9 bilhes concernentes ao
Poder Executivo e R$ 935 milhes aos demais Poderes, foi consonante
com as informaes contidas no Relatrio de Avaliao de Receitas
e Despesas Primrias RARDP relativo ao 2 bimestre de 2015, de
maio (o relatrio referente ao 1 bimestre no pde ser elaborado
pelo fato de a LOA-2015 s ter sido aprovada em 22/4/2015), que
apontaram variao negativa da receita lquida de transferncias de
R$ 65,1 bilhes e elevao de despesas obrigatrias de R$ 5,7 bilhes.

12. Por sua vez, identificou que o Decreto 8.496/2015, de julho


de 2015, ao promover contingenciamento adicional de apenas R$
8,6 bilhes, no atendeu plenamente as informaes consignadas
no RARDP relativo ao 3 bimestre de 2015, que mostraram
variao negativa da receita lquida de transferncias da ordem de

343
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

R$ 46 bilhes e elevao de despesas obrigatrias da ordem R$ 11


bilhes, indicando a necessidade de contingenciamento de despesas
discricionrias da ordem de R$ 57 bilhes. Para a unidade tcnica,
o montante limitado por meio do Decreto 8.496/2015 sugere que
j se estava considerando, para fins de limitao de empenho e
movimentao financeira, a reduo da meta fiscal, ento de R$
49,4 bilhes, proposta no PLN 5/2015.

Com relao regularidade e conformidade do Relatrio Resumido de Execuo


Oramentria - RREO, a anlise realizada pela unidade tcnica conclui que os balanos
e demonstrativos publicados atendem s disposies da LRF relativas ao RREO.
Observou, no entanto, a Semag, que o 2 do art. 53 da LRF trata da necessidade de
apresentao de justificativa sobre a limitao de empenho e sobre a frustrao de
receitas, especificando as medidas de combate sonegao e evaso fiscal, adotadas
e a adotar, e as aes de fiscalizao e cobrana.
Como o RREO relativo ao 4 bimestre de 2015 no apresentou as justificativas
solicitadas pelo citado artigo da LRF, apesar de ter ocorrido frustrao de receita e
necessidade de contingenciamento no bimestre, a Semag props determinar STN
para que passe a apresentar no referido relatrio as justificativas exigidas na LRF,
encaminhamento com o qual estou de acordo.
H que se ressaltar que as anlises efetuadas sobre a LRF a cada quadrimestre,
especialmente no que tange ao cumprimento da meta fiscal e seus desdobramentos
objeto de avaliao acurada e parecer do TCU quando da apreciao anual das Contas
da Presidente da Repblica.

7. O TCU E AS CONTAS DO PRESIDENTE DA REPBLICA

O Tribunal de Contas da Unio completou 125 anos em novembro deste ano, e


desde a Constituio de 1934 exerce esta que , talvez, a mais alta competncia que foi
confiada Corte: apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica
com vistas emisso de parecer prvio. No relatrio sobre as Contas do Governo de
2014416, teci esclarecimentos histricos, os quais repito parcialmente neste artigo, sobre
essa atribuio conferida ao TCU.
Criado em 1890, sob inspirao de Ruy Barbosa, inserido na ordem constitucional
em 1891, na primeira Carta da Repblica, e instalado em 1893 graas ao empenho
do ento ministro da Fazenda Inocncio Serzedello Corra, o Tribunal de Contas
da Unio vem, ao longo dessa sua j longa trajetria, aperfeioando-se para bem

416
Acrdo 2461/2015-TCU-Plenrio

344
desempenhar suas competncias constitucionais e cumprir com sua misso de
aprimorar a Administrao Pblica em benefcio da sociedade. Uma das mais nobres
dessas tarefas concretiza-se, a cada ano, com a emisso de Parecer Prvio conclusivo
sobre as Contas da Presidente da Repblica.
A Constituio de 1891 j estabelecera, em seu artigo 34, 1, como competncia
do Congresso Nacional tomar as contas da receita e da despesa de cada exerccio
financeiro. At o ano de 1910, todavia, no houve tomada de contas. O Tribunal, com
base em seus prprios registros, fazia uma avaliao da administrao financeira do
Estado no exerccio findo e enviava ao Congresso.
No ano de 1911, o Decreto n 2.511, a denominada Lei Antnio Carlos, estabeleceu
a obrigatoriedade de apresentao das Contas do Governo ao Congresso Nacional,
tendo atribudo ao Tribunal de Contas a competncia para emitir parecer, critrio
vlido j para as contas do exerccio de 1910.
O dispositivo de lei ordinria no passou de letra morta por longos 23 anos, at ser
alado ordem constitucional com sua insero no corpo da Constituio promulgada
em 1934, no art. 102, que atribuiu ao Tribunal a competncia para emisso de parecer
prvio, no prazo de trinta dias, sobre as contas prestadas pelo Presidente da Repblica
para envio ao Congresso Nacional.
As Contas do exerccio de 1934, apreciadas em sesso realizada em 30 de abril
de 1935, foram as primeiras a serem efetivamente examinadas, com designao de
Ministro-Relator e no mais como atribuio do Ministro-Presidente, e encaminhadas
ao Congresso Nacional sob a nova ordem constitucional. Desde ento, o Tribunal
tem ininterruptamente desempenhado essa competncia, sempre preservada nas
Constituies que se sucederam.
A transparncia das contas governamentais e a qualidade da prestao de contas
tornam-se, cada vez mais, peas fundamentais da governana e da governabilidade, a
exigir rigor tcnico crescente por parte do Tribunal de Contas nas anlises que servem
de subsdio emisso do parecer prvio, especialmente neste momento em que a
confiana nas instituies pblicas est abalada e a sociedade civil participa ativamente
das grandes decises nacionais e interessa-se, como nunca, pelo nosso trabalho sobre
as Contas de Governo.

8. CONTAS DA PRESIDENTE DA REPBLICA DO EXERCCIO DE 2014

8.1 Contextualizao
Com relao aos processos por mim relatados em 2015, o mais relevante de todos
diz respeito s Contas da Presidente da Repblica. Em deciso histrica e indita,

345
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

minha proposta de recomendar a rejeio das contas da Presidente foi acatada de


forma unnime pelos Ministros do Tribunal.
Dos motivos que levaram reprovao da gesto da Presidente da Repblica,
destacam-se os aspectos relacionados ao descumprimento da LRF, especialmente no
caso das chamadas pedaladas fiscais (identificados no TC 021.643/2014-8, de relatoria
do eminente Ministro Jos Mcio Monteiro) e na omisso da chefe do Poder Executivo
Federal em emitir decretos de contingenciamento de despesas, ato que poderia ter
evitado despesas excessivas no ano de 2014 que acabaram por eclodir a grande crise
que vivemos em 2015.
Ao identificar um conjunto de irregularidades que, somadas, ultrapassam a casa
dos R$ 100 bilhes, o TCU deu uma grande contribuio para obstar a desgovernana
fiscal vigente, impedindo o descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal e
dificultando a volta de situaes comuns no passado como a utilizao de bancos
pblicos pelos governos, conforme mencionamos anteriormente.
O TCU fez histria em 2015 j na sesso extraordinria realizada em no dia 17 de
junho, quando o Plenrio da Casa prolatou o Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio e
comunicou ao Congresso Nacional que as Contas de 2014 no estavam em condies
de serem apreciadas naquele momento, em virtude dos indcios de irregularidade
apresentados no Relatrio Preliminar.
Em nome do devido processo legal e em respeito ao princpio constitucional do
contraditrio e da ampla defesa, o TCU, pela primeira vez em sua existncia secular,
concedeu prazo para que a Presidente da Repblica se manifestasse, caso assim
desejasse, acerca dos treze indcios de irregularidades apontados nos itens 9.2.1 a 9.2.13
do referido Acrdo. Posteriormente, por meio do Aviso 895-GP/TCU, de 12/8/2015,
o Tribunal encaminhou a Sua Excelncia cpia de despacho por mim exarado naquela
data, para cincia e manifestao sobre mais dois indcios.
A partir das informaes prestadas pela Presidente da Repblica, o Tribunal reuniu-
se para deliberar se as contrarrazes apresentadas eram suficientes para afastar os
quinze indcios de irregularidades detectados e decidir sobre o Parecer a ser submetido
ao Congresso Nacional.

8.2 Anlises dos principais indcios de irregularidade


Ao analisar as irregularidades, acolhi, na ntegra as anlises da Semag, assinada por
quatorze auditores do TCU, para concluir que no foram expostos elementos suficientes
para elidir 12 (doze), das 15 (quinze) irregularidades submetidas manifestao da
Presidente da Repblica. Neste ponto, minhas concluses convergiram tambm com o

346
parecer do Procurador-Geral do Ministrio Pblico junto ao TCU, o ilustre Procurador-
Geral Paulo Soares Bugarin, configurando-se, assim, em deciso de cunho estritamente
tcnico.
Ao destacar o ponto principal das irregularidades analisadas, enfatizei que a Lei
de Responsabilidade Fiscal indiscutivelmente um dos maiores marcos normativos
na era ps-Constituio de 1988. Representa ganhos institucional e social inegveis
ao romper com paradigmas at ento arraigados na cultura dos Poderes da Repblica.
Tal norma, conceitual e principiolgica por essncia, teve como objetivo central
estabelecer comportamentos esperados, diretrizes e regras norteadoras de uma gesto
fiscal responsvel e equilibrada, preocupada com o controle rigoroso das contas pblicas,
por meio de medidas prudenciais e aes planejadas visando ao monitoramento pari
passu do nvel da expanso das despesas e do endividamento pblicos.
As metas fiscais, nesse contexto, so instrumento de grande valia no esforo
conjunto de manuteno do equilbrio das finanas pblicas. A lgica oramentria,
materializada por intermdio de suas leis, s faz sentido em um cenrio de constante
avaliao e monitoramento da realidade mediante o confronto dos dados apurados
com as metas previamente estabelecidas por parte dos trs poderes de cada esfera
estatal, a fim de se permitir o replanejamento dos gastos pblicos, quando necessrio,
evitando-se surpresas indesejadas pelo sistema ao final de cada ciclo oramentrio.
Fazendo uma coeso das questes debatidas neste artigo, enfatizo que AVALIAO,
DIRECIONAMENTO E MONITORAMENTO so a prpria essncia da boa
GOVERNAA. Contudo, o diagnstico traado no relatrio das Contas e aps exames
detalhados das contrarrazes apresentadas, evidenciou que diversos procedimentos
adotados ao longo do exerccio de 2014 afrontaram de forma significativa, alm dos
artigos especficos, delineados em cada um dos indcios de irregularidade, princpios,
objetivos e comportamentos preconizados pela LRF, caracterizando um cenrio de
desgovernana fiscal.
Os fatos que permeiam as irregularidades denotaram inobservncia sistemtica
de regras e princpios estabelecidos pelo legislador complementar, alm de outros
aplicveis administrao pblica. Importante enfatizar que tais fatos possuam
conexo singular entre si na medida em que repercutiram, todos, sem exceo, de
uma forma ou de outra, na conduo da poltica fiscal de 2014 e nos resultados a ela
inerentes.
As questes mais importantes, que sero resumidas a seguir, denotam total
afastamento dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal, com
graves ofensas principiologia e a artigos especficos da Lei de Responsabilidade Fiscal

347
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

8.2.1 Atrasos de pagamentos junto Caixa, ao BNDES e ao FGTS (operaes de


crdito).
O art. 36 da LRF foi concebido com a inteno inequvoca de impedir o uso
de bancos pblicos para expandir a realizao de despesas pblicas ao longo da
execuo oramentria e financeira, dado o potencial de influenciar no resultado do
pleito eleitoral. Trata-se de caso clssico de operao de crdito, uma vez que a funo
precpua dos bancos realizar emprstimos de curto ou de longo prazo.
Por serem as instituies financeiras pblicas sujeitas vinculao aos ministrios
ou secretarias estaduais, o art. 36 tratou de proibir, expressamente, a operao de crdito
entre uma instituio financeira estatal e o ente da Federao que a controle. O objetivo
da vedao no outro seno criar as condies para evitar o uso desmedido da fora
do ente controlador sobre suas instituies financeiras controladas, cuja indicao dos
dirigentes sofre influncia direta da cpula do Poder Executivo.
Sob uma perspectiva mais alargada, pode-se dizer que o art. 36 da LRF um dos
controles que traduz, no plano das finanas pblicas, a preocupao do legislador com o
efeito de condutas de agentes pblicos tendentes a afetar a igualdade de oportunidades
entre candidatos nos pleitos eleitorais, conforme se extrai dos fundamentos isonmicos
que permeiam o art. 73 do Estatuto Eleitoral (Lei 9.504/1997).
Na sequncia, os arts. 37 e 38 da LRF tratam de prticas de gesto comuns na
administrao pblica que levaram ao descontrole da dvida. O primeiro disciplina
os casos de operaes atpicas que decorrem de desvios de gesto com potencial de
aumentar o grau de endividamento, em geral para fins de expanso de despesas de
custeio. O segundo estabelece regras restritivas para realizao de operao de crdito
por antecipao de receita oramentria (ARO), com proibio expressa, inclusive para
Presidente da Repblica, em ltimo ano de mandato eletivo (inciso IV, alnea b).
Aps a anlise de nossos tcnicos, restou inequvoco que houve, em 2014, uma
contnua e reiterada utilizao da Caixa, BNDES E FGTS como financiadores de
polticas pblicas, tendo sido postergados, injustificadamente, por arbtrio do Poder
Executivo, os pagamentos de despesas obrigatrias da Unio. Tais operaes de crdito
ocultas distorceram a realidade oramentrio-financeira e o resultado fiscal do ano.
Facultaram tambm, em contrapartida, maior margem de manobra governamental
no que se refere ao limite de despesas discricionrias.
Os atrasos se enquadram no conceito de operao de crdito estabelecido pela LRF.
Para tal enquadramento, no se exige contrato bancrio tpico, especfico, firmado com
instituio financeira com vistas entrega de numerrios, uma vez que as operaes em
questo so assemelhadas s do rol do art. 29, inciso III, da Lei. Nesse sentido, alguns
artigos especficos da LRF foram desrespeitados, como o art. 36, que probe operaes
de crdito entre uma instituio financeira estatal e o ente da Federao que a controle.

348
H que se destacar que os valores despendidos em 2014 foram imensamente
superiores, comparativamente aos valores dos anos anteriores, conforme demonstra
o grfico a seguir, relativo aos benefcios pagos pela Caixa Econmica Federal.

8.2.2 Omisses de passivos e de transaes primrias deficitrias nas estatsticas


fiscais e da dvida pblica
Com exceo da dvida da Unio para com a Caixa, os demais passivos
no compuseram as estatsticas fiscais elaboradas pelo Banco Central do Brasil,
comprometendo a fidedignidade dos nmeros da Dvida Lquida do Setor Pblico
em algo prximo a R$ 40 bilhes.
A omisso das despesas primrias no clculo do resultado fiscal distorceu os
dados oficiais, que ficaram subestimados em R$ 7 bilhes, afetando a programao
oramentria e financeira bem como a verificao do cumprimento das metas fiscais
sob o enfoque da necessidade de limitao de empenho e movimentao financeira
(contingenciamento). Dessa forma, criou-se situao irreal que culminou na realizao
de contingenciamento em montante inferior ao que seria exigido em caso de observncia
da legislao em vigor.
Em momento no qual o Congresso Nacional estabelece a transparncia como
um dos pilares da utilizao de recursos pblicos, a exemplo da aprovao da Lei de
Acesso Informao, a omisso de dvidas para a sociedade em valores prximos a
R$ 40 bilhes, com reflexo no resultado primrio em R$ 7 bilhes, no pode ser aceita
como mera impropriedade formal.

349
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

8.2.3 Irregularidades na gesto fiscal (metas, programao oramentria e financeira


e contingenciamento)
Ainda que se abstraiam as omisses de valores que deveriam ter composto as
estatsticas fiscais, o Poder Executivo, j na avaliao relativa ao quarto bimestre de
2014, tinha conhecimento dos dados que apontavam para o descumprimento da
meta de resultado fiscal. Naquele momento, o cenrio indicava a necessidade de
contingenciamento no montante de despesas discricionrias.
A irregularidade se materializou, em definitivo, com a emisso do Decreto
8.367/2014, na avaliao do quinto bimestre, em paralelo com a submisso do
PLN 36/2014 ao Congresso Nacional, ocasio em que no se contemplou novo
contingenciamento, estimado em R$ 28 bilhes, alm de ter havido condicionamento
da execuo oramentria aprovao do projeto de lei.
Na esfera pblica, a emisso do decreto de contingenciamento, atribuio pessoal
da Presidente da Repblica, se traduz por responsabilidade fiscal e tambm por respeito
ao Congresso Nacional que aprova a Lei Oramentria com base em receitas estimadas.
O grfico a seguir mostra que aps a avaliao do quarto bimestre, o supervit
chegou a R$ 0,4 bilhes em contrapartida meta e supervit de R$ 39,2 bilhes. Apesar
disso, no quinto bimestre, alm de no efetuar o contingenciamento de R$ 28,5 bilhes,
foram liberados R$ 10 bilhes.

Ao refutar as teses apresentadas pela defesa, considerei que alteraes na meta


fiscal so possveis, mas em respeito aos ditames das leis oramentrias, o que ocorreu
apenas sob o aspecto formal, uma vez que o PLN 26/2014 foi submetido ao Poder
Legislativo somente quando a realidade fiscal j estava deteriorada, o que deixou o
parlamento refm de uma situao ftica irreversvel.

350
Restou demonstrado, tambm, que os efeitos da crise em 2014 no se fizeram sentir
apenas em novembro, mas ao longo de todo o ano, e que no apenas na avaliao do
quinto bimestre, os indicadores econmicos mostraram a piora do cenrio, mas bem
antes, j em maio e com mais nfase em agosto.
Ainda no mbito da programao oramentria e financeira, o relatrio confirma
que houve omisses reiteradas, ao longo de todo o exerccio de 2014, quanto a projees
atualizadas encaminhadas pelo Ministrio do Trabalho e Emprego. Essa ocorrncia
induziu a um montante contingenciado de despesas discricionrias, no incio do ano
aqum do necessrio.

8.2.4 abertura de crditos suplementares incompatveis com a obteno da meta


de resultado primrio
Outro achado de gravidade acentuada se deve abertura de crditos suplementares,
da ordem de R$ 15 bilhes, quando a meta fiscal em vigor estava comprometida. Por
ocasio da edio dos decretos questionados a principal condio estabelecida na
norma autorizativa - compatibilidade com a obteno da meta de resultado primrio
-, no fora observada, eis que inexistia lei formal alterando a referida meta.

8.3 Consideraes finais sobre as contas de governo de 2014


A anlise das Contas da Presidente da Repblica foi resultado de um estudo tcnico
maduro, fruto da experincia haurida nesses 80 anos de exerccio dessa competncia
pelo TCU, e que tem se revelado, a cada ano, o mais abrangente e fundamental produto
do controle externo, constituindo-se etapa mxima no processo democrtico de
responsabilizao e de prestao de contas governamental, que subsidia o Congresso
Nacional e a sociedade com elementos tcnicos e informaes essenciais para
compreenso e avaliao das aes relevantes do Poder Executivo Federal na conduo
dos negcios do Estado.
Neste ano em que o mundo comemora os 800 anos da assinatura da Magna Carta,
de 1215, que imps limites vontade absoluta dos reis e estabeleceu valores pelos
quais ainda hoje lutamos e defendemos, no podia o controle externo, exercido pelo
Congresso Nacional com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, conferir tratamento
diferenciado queles que esto sob sua ao fiscalizadora.
Desde o exemplo de proteo ao contribuinte, imposto ao Rei Joo I, denominado
Joo Sem-Terra, todos gestores, prefeitos, governadores, presidentes indistintamente,
devem se submeter ao imprio da lei. E no podamos agir de forma diversa, se
quisssemos consolidar o processo democrtico brasileiro e ver fortalecidas as nossas
instituies pblicas.

351
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Sendo assim, e considerando o conjunto de irregularidades cometidas no ano de


2014, conclu que houve uma poltica expansiva de gasto sem sustentabilidade fiscal e
sem a devida transparncia, posto que tais operaes passaram ao largo das ferramentas
de execuo oramentria e financeira regularmente institudas.
Tais atos foram praticados de forma a evidenciar situao fiscal incompatvel com
a realidade, comprometendo os princpios do planejamento, da transparncia e da
gesto fiscal responsvel, alm de ferir diversos dispositivos constitucionais e legais,
especialmente no que tange Lei de Responsabilidade Fiscal.
Em suma, houve contratao de operaes de crdito com inobservncia de
condies estabelecidas em lei, o no registro nas estatsticas fiscais de dvidas contradas
e a omisso das respectivas despesas primrias no clculo do resultado fiscal, fatos
que criaram a irreal condio para que se editasse decreto de contingenciamento em
montante inferior ao necessrio para o cumprimento das metas fiscais do exerccio de
2014, permitindo, desse modo, a execuo indevida de outras despesas em ano eleitoral.
Como concluso a todo esse quadro que se delineou no exame das Contas de
2014, revelou-se situao deveras preocupante de descumprimento generalizado e
reiterado da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Em seu conjunto, as irregularidades aqui resumidas representam distores na
ordem de R$ 106 bilhes. Foram R$ 40 bilhes relativos s irregularidades denominadas
popularmente por pedaladas fiscais, R$ 28 bilhes pelo no contingenciamento
em novembro de 2014, aliado liberao de R$ 10 bilhes, R$ 14,7 bilhes por no
considerar, em fevereiro de 2014 e bimestres seguintes, manifestao do MTE quanto
elevao de despesas obrigatrias e frustao de receitas, e R$ 13,7 bilhes pela edio
de crditos suplementares.
Nesses termos, e tendo em vista a relevncia dos efeitos das irregularidades
relacionadas execuo dos oramentos, no elididas pelas contrarrazes apresentadas,
conclumos que no houve observncia plena aos princpios constitucionais e
legais que regem a administrao pblica federal, s normas constitucionais, legais
e regulamentares na execuo dos oramentos da Unio e nas demais operaes
realizadas com recursos pblicos federais, conforme estabelece a lei oramentria
anual. Por essa razo, o TCU considerou que as Contas no estavam em condies de
serem aprovadas e recomendou a sua rejeio pelo Congresso Nacional.
Importante ressaltar que o processo constitucional definido para a anlise das
Contas de Governo compreende duas etapas distintas: a tcnica, de competncia
do Tribunal de Contas da Unio que emite Parecer Prvio, e a poltica, a cargo do
Congresso Nacional, que julga as Contas.
O parecer emitido pelo TCU teve como um dos principais objetivos subsidiar
o Parlamento com informaes tcnicas relativas ao cumprimento da legislao

352
oramentria pelo Governo Federal, seja pela relevncia da matria para o equilbrio
fiscal do pas, seja pelo fato de a Constituio ter atribudo ao Congresso Nacional a
competncia para aprovao de questes afetas matria.

8. CONCLUSO

Pela nossa definio, governana pblica a capacidade que os governos tm de


avaliar, direcionar e monitorar a gesto de suas polticas ou servios para atender s
demandas da populao, utilizando-se de um conjunto de instrumentos e ferramentas
adequadas.
Sendo assim, e considerando o baixo nvel de governana de nossas entidades
pblicas, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), instituda h 15 anos em ambiente
politicamente favorvel, mas economicamente ainda instvel, tem se configurado em
importantssima ferramenta de nossa governana pblica, ao estabelecer limites
atuao dos agentes polticos e gestores pblicos, em prol do interesse da populao.
Os tribunais de contas do pas e o TCU, no mbito federal, se constituem em
agentes da boa governana, ao monitorarem o cumprimento dos dispositivos previstos
na LRF. Dessa atuao, que no TCU se d de forma contnua, nascem elementos que
so, a cada ano, considerados no julgamento das Contas do Presidente da Repblica.
Em 2015, ao apreciar as irregularidades cometidas no exerccio de 2014, o TCU
emitiu parecer recomendando a rejeio das contas da Presidente da Repblica. Essa
deciso, histrica na secular atuao do Tribunal, foi fundamentada, em essncia,
no descumprimento dos princpios e preceitos da LRF, razo pela qual considero a
apreciao das contas de governo, relativas ao exerccio de 2014, como um marco da
aplicao da Lei.
Ao exercer com coragem e iseno suas atribuies, o TCU evidenciou que os
governos legitimamente eleitos nos pleitos eleitorais devem submeter-se, durante
seus mandatos, para preservarem sua legitimidade, s regras e aos procedimentos
que emanam da Constituio e das leis, assim como devem distinguir, principalmente
nos momentos de crise, os limites entre a discricionariedade e a arbitrariedade, entre
o permitido e o vedado, entre o interesse da sociedade e o interesse privado.
Aproveitando a sabedoria de Plato, segundo a qual o que faz andar o barco no
a vela enfunada, mas o vento que no se v, ouso dizer que a obedincia a princpios
como equilbrio das contas pblicas, planejamento, transparncia, controle e prudncia,
insculpidos na LRF, que permite aos governos atrair os ventos da confiana, necessrios
para movimentar a embarcao do progresso.

353
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL:
PERSPECTIVAS E AMEAAS

JONAS LOPES DE CARVALHO JUNIOR417

Em 04 de maio de 2015, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n


101/2000) completou 15 anos. Embora devamos comemorar esta data to significativa,
imperativo que inauguremos um perodo de reflexes sobre o futuro deste diploma
legal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, mais popularmente denominada simplesmente
LRF, representou um marco na gesto das contas pblicas no Brasil, visando garantir
uma administrao mais transparente e equilibrada.
E realmente, ao longo de todos esses anos, a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF
buscou impedir que os governantes fizessem dvidas que no pudessem ser pagas
dentro de seu mandato. Ela visou garantir a governabilidade de estados e municpios.
Se muitos entes federados, assim como a prpria Unio, esto hoje numa situao
difcil, sem a Lei de Responsabilidade Fiscal essa situao poderia ser catastrfica.
Dos aprimoramentos introduzidos pela lei na administrao pblica, destacam-se:
a) o estabelecimento de metas, limites e condies para a gesto de receitas e
despesas pblicas;
b) a definio de punies e correo de desvios do administrador responsvel;
c) o estabelecimento da necessidade de previso oramentria;
d) a definio de um limite de gastos com funcionalismo; e
e) a imposio de um teto para a dvida de estados e municpios.

Ao refletir sobre estes 15 anos, devemos rememorar o contexto do nascimento


desta lei.
No final dos anos 90, a realidade do setor pblico nacional era de completo
desequilbrio fiscal. Havia descontrole da despesa com pessoal, chegando por vezes
totalidade da receita; concesso de renncia fiscal sem aferir a viabilidade econmico-
financeira; endividamento muito alm da capacidade de pagamento e total precariedade
do planejamento oramentrio, sendo quase uma fico.
417
Presidente do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro.

355
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

No contexto mundial, h muito se consolidava a ideia de que a gesto das finanas


pblicas precisa de um compromisso de mdio e longo prazo com o planejamento
e a disciplina fiscal. Diversos pases passaram a adotar leis que conduzissem esse
compromisso, trazendo princpios, objetivos e regras de conduta, alcanando por
muitas vezes, as leis que tratam do processo oramentrio.
No Brasil, ainda que o Plano Real tivesse estabilizado a moeda, eram necessrias
as reformas econmicas para a consolidao do Plano.
A Constituio da Repblica Federativa Brasileira CRFB de 1988 j havia inovado
com uma seo especfica para o oramento pblico, ao lado do sistema tributrio.
Mais ainda, determinou que as regras de finanas pblicas fossem reguladas por lei
complementar, aplicveis s trs esferas de governo.
Assim, a atual Constituio Federal, no Titulo VI Da Tributao e do Oramento,
Captulo II Das Finanas Pblicas, estabelece os seguintes dispositivos que se
relacionam com a matria e remetem para lei complementar a sua regulamentao:

Art. 163. Lei complementar dispor sobre:


I - finanas pblicas;
II - dvida pblica externa e interna, includa a das autarquias,
fundaes e demais entidades controladas pelo Poder Pblico;
III - concesso de garantias pelas entidades pblicas;
IV - emisso e resgate de ttulos da dvida pblica;
V - fiscalizao financeira da administrao pblica direta e
indireta;
VI - operaes de cmbio realizadas por rgos e entidades da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios;
VII - compatibilizao das funes das instituies oficiais de
crdito da Unio, resguardadas as caractersticas e condies
operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.
(...)
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes oramentrias;
III - os oramentos anuais.
(...)
9 Cabe lei complementar:

356
I - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a
elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes
oramentrias e da lei oramentria anual;
II - estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da
administrao direta e indireta bem como condies para a
instituio e funcionamento de fundos.
III - dispor sobre critrios para a execuo equitativa, alm de
procedimentos que sero adotados quando houver impedimentos
legais e tcnicos, cumprimento de restos a pagar e limitao das
programaes de carter obrigatrio, para a realizao do disposto
no 11 do art. 166. (Includo pela Emenda Constitucional n 86,
de 2015)
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder
os limites estabelecidos em lei complementar. (Redao dada
pela pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
1 A concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao,
a criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura
de carreiras, bem como a admisso ou contratao de pessoal, a
qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da administrao direta
ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder
pblico, s podero ser feitas: (Renumerado do pargrafo nico,
pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
I - se houver prvia dotao oramentria suficiente para atender s
projees de despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes;
(Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
II - se houver autorizao especfica na lei de diretrizes
oramentrias, ressalvadas as empresas pblicas e as sociedades
de economia mista. (Includo pela Emenda Constitucional n 19,
de 1998)
2 Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida
neste artigo para a adaptao aos parmetros ali previstos, sero
imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais
ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios
que no observarem os referidos limites. (Includo pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998)
3 Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base
neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar
referida no caput, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios adotaro as seguintes providncias: (Includo pela
Emenda Constitucional n 19, de 1998)

357
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

I - reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com


cargos em comisso e funes de confiana; (Includo pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998)
II - exonerao dos servidores no estveis. (Includo pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998) (Vide Emenda Constitucional n
19, de 1998)
4 Se as medidas adotadas com base no pargrafo anterior no
forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinao
da lei complementar referida neste artigo, o servidor estvel
poder perder o cargo, desde que ato normativo motivado de
cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o rgo
ou unidade administrativa objeto da reduo de pessoal. (Includo
pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
5 O servidor que perder o cargo na forma do pargrafo anterior
far jus a indenizao correspondente a um ms de remunerao
por ano de servio. (Includo pela Emenda Constitucional n 19,
de 1998)
6 O cargo objeto da reduo prevista nos pargrafos anteriores
ser considerado extinto, vedada a criao de cargo, emprego ou
funo com atribuies iguais ou assemelhadas pelo prazo de
quatro anos. (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
7 Lei federal dispor sobre as normas gerais a serem obedecidas
na efetivao do disposto no 4. (Includo pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998)
(grifo nosso)

Apesar da determinao da Constituio Federal, a inrcia legislativa no deu


concretude e durante 10 anos no foi elaborado o projeto de lei complementar.
Assim, foi necessrio que a Emenda Constitucional n 19/1998, conhecida como
emenda da reforma administrativa, estabelecesse em seu artigo 30 um prazo para a
elaborao da lei de finanas pblicas:

Art. 30 O projeto de lei complementar a que se refere o art. 163


da Constituio Federal ser apresentado pelo Poder executivo ao
Congresso Nacional no prazo mximo de cento e oitenta dias da
promulgao desta Emenda.

Ora, no final do ano de 1998, o cenrio era de crise econmica internacional e no


Brasil estvamos em pleno conflito de desorganizao fiscal, principalmente estadual.

358
A grave crise externa levaria a Unio a recorrer ao FMI e aproveitar a obrigatoriedade
e prazo constitucionais para incluir a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal no
programa de ajuste com o FMI.
As palavras do ento Ministro da Justia Nelson Jobim demonstram bem o contexto
histrico dessa poca:

At que, nesse perodo, comeou a negociao para a elaborao


do anteprojeto de lei complementar. Observe que a Constituio
de 1988 tinha mencionado essa lei e durante 10 anos no se tocou
mais no assunto. Ele s foi retomado em 1998 quando a Emenda
Constitucional n 19 foi aprovada. No ano seguinte, houve um longo
processo de formao de vontade majoritria, ento publica-se na
internet, chamam-se as pessoas, realizam-se debates na Fundao
Getulio Vargas (FGV) e na Federao das Indstrias do Estado
de So Paulo (Fiesp) sobre o texto que seria o do pr-projeto. Em
consulta pblica em dezembro de 1998, ele foi enviado Cmara
em abril de 1999. (JOBIM, 2010, p. 41-42).

Desta forma, coube ao Ministrio do Planejamento coordenar a elaborao


da proposta no mbito do Poder Executivo, tendo por base a concepo de que o
mesmo deveria trazer uma mudana de carter estrutural e no ser mais uma medida
imediatista. Para preparar a proposta, o Ministrio do Planejamento envolveu sua
assessoria econmica e o Banco Nacional de Desenvolvimento Social (BNDES), que
poca era um rgo vinculado ao Ministrio.
Para os elaboradores da futura norma, o projeto deveria gerar uma mudana
estrutural no regime fiscal brasileiro, buscando um equilbrio mais sustentvel, com
mecanismos abrangentes que determinassem metas e solues para evitar e corrigir
desequilbrios no presente e no futuro, responsabilizando os agentes e mitigando o
repasse de dvidas de um governante para o outro.
A LRF visou estruturar o regime fiscal, estabelecendo conceitos como os de
responsabilizao e transparncia, introduzindo diferentes normas para a organizao
das finanas pblicas.
Ela seria um cdigo de conduta do gestor pblico, colocando ordem no caos
e estabelecendo normas aplicveis s trs esferas de governo e aos trs Poderes,
respeitando os princpios constitucionais da autonomia federativa e da independncia
entre os Poderes.
Assim, a Lei Complementar n 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal foi
editada e imps comandos claros para o gestor pblico:

359
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

a) No permitido gastar mais do que arrecada;


b) Planeje muito bem seus gastos, prevendo o impacto no prprio exerccio e nos
dois seguintes;
c) Planeje seus gastos com ateno para a despesa de pessoal, respeitando o limite
imposto;
d) Tenha total ateno com as despesas contradas em fim de mandato, respeitando
a regra de somente gastar o que pode pagar;
e) No se endivide alm de suas condies de pagamento e no renuncie receitas
sem comprovar os benefcios adquiridos, dentro do estudo de impacto
econmico-financeiro;
f) Preste contas de sua gesto com clareza e transparncia para os rgos de
controle e para a sociedade.

Lgico que era necessrio estabelecer muito mais que limites e metas. Foi preciso
estabelecer regras para corrigir eventuais desvios, dentro de prazos estipulados e
sanes.
No cenrio cultural brasileiro, como dito popularmente: uma lei pega ou no.
No podemos duvidar que a LRF rapidamente pegou.
importante ressaltar que parte do sucesso da LRF est intrinsecamente vinculado
lei ordinria que tramitou em conjunto definindo crimes, sanes e penas, desde
multas administrativas at a perda de mandato, cassao de direitos polticos e pena
de recluso, atravs da Lei n 10.028/2000 Lei dos Crimes Fiscais.
Assim, a LRF atingiu boa parte de seus objetivos, principalmente em relao
observncia dos limites de despesa de pessoal, no controle dos gastos de fim de mandato
e em relao ao novo papel que a Lei de Diretrizes Oramentrias passou a exercer.
Os Tribunais de Contas contriburam muito para os resultados positivos da Lei
de Responsabilidade Fiscal. Alm da preveno realizada por meio dos alertas de
responsabilizao, a verificao de irregularidades graves no cumprimento da LRF
passou a motivar a rejeio das contas dos gestores. Essa rejeio adquiriu ainda maior
peso a partir da edio da Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar n 135/2010).
O sistema tribunal de contas consolidou diversos entendimentos para dar maior
efetividade LRF, ocorrendo razovel harmonizao de conceitos entre os 34 Tribunais
de Contas, mesmo diante da autonomia interpretativa dos dispositivos da lei. Inclusive,
nortearam a conduta dos gestores pblicos sob a sua jurisdio, investindo no vis
orientativo do controle e nas escolas de governo.

360
Porm, no podemos olvidar que o maior equilbrio das contas pblicas tambm
foi propiciado por outros fatores polticos e principalmente econmicos. O perodo
de vida da Lei de Responsabilidade Fiscal coincidiu com a combinao de elevado
crescimento econmico e a reduo da dvida pblica devido s sucessivas superaes
da receita arrecadada em comparao com a estimada.
Assim, devemos destacar que muito da descompresso da receita lquida e do
supervit alcanado pelos gestores, propiciando maior capacidade de investimento
pblico, foi obtido atravs da melhoria do cenrio econmico e de efetivos aumentos
da receita arrecadada.
Agora, quando o pas enfrenta nova grave crise econmica, temos que a Lei de
Responsabilidade Fiscal verdadeiramente posta prova.
Hoje, a LRF sofre srias ameaas com a propositura de diversos projetos de lei
que visam flexibilizar seus critrios e podem acarretar na mudana do cenrio poltico
e normativo nacional, significando possveis e iminentes permissividades para o
desequilbrio das contas pblicas.
Alm de todos os perigos implcitos para a poltica macroeconmica nacional, os
movimentos que o executivo e legislativo federal vem fazendo no sentido de desfazer
a rede de segurana fiscal criada pela LRF abrem um precedente para os governos
regionais e colocam em risco toda a evoluo conquistada nas ltimas dcadas para
a transparncia e equilbrio das contas pblicas.
Tambm no possvel esquecer que a lei, com suas previses e proibies, no
logrou xito em evitar que o TCU emitisse Parecer Prvio Contrrio aprovao das
contas de governo da Unio do exerccio de 2014.
Sequer impediu que a dvida pblica bruta desse um salto de 56,7% do PIB em
dezembro de 2013 para 62,4% em maro deste ano.
Reforar as regras de endividamento com vistas a banir as chamadas pedaladas
fiscais, alm de vedar mutaes legislativas em metas fiscais durante a execuo
oramentria so aprimoramentos que se mostram necessrios.
Diversos outros aspectos so discutidos nos meios acadmicos, tais como a incluso
de limites de endividamento previdencirio, a melhoria dos mecanismos de avaliao
das estimativas de receitas, estabelecimento de metas fiscais sob o aspecto de caixa e
competncia, etc.
Logicamente, este tipo de aprimoramento exige um debate profundo e altamente
participativo. As propostas devem considerar o melhor momento de consolid-las,
posto que a queda do crescimento econmico gera presses e realizar mudanas
permanentes na lei em meio a uma crise poltica e econmica pode propiciar influncias
altamente negativas.

361
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Mas, apesar de tudo isso, o Brasil pode se orgulhar de ter construdo sua prpria
LRF, a partir de um aprendizado internacional, mas com todos os aspectos da cultura
brasileira.
Temos uma lei que um marco regulatrio das finanas pblicas e caminha no
sentido de garantir a sustentabilidade fiscal. No podemos olvidar que estamos em
uma democracia historicamente recente, aprendendo a cada dia e a cada conflito o
que ser uma nao cidad e uma administrao pblica consciente, transparente e
equilibrada.

REFERNCIAS

AFONSO, Jos Roberto. Responsabilidade fiscal no Brasil: uma memria da lei. Rio
de Janeiro: FGV, 2010.

FUNDO MONETRIO INTERNACIONAL. Memorando de poltica econmica.


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ANOS DE LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL HISTRICO E DESAFIOS, 2010,
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bitstream/handle/10438/7778/CADERNOS%20FGV%20PROJETOS_LEI%20DE%20
RESPONSABILIDADE%20FISCAL_15_DEZ2010. pdf?sequence=1>.

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DA CEPAL, 11., 1999, BRASLIA. Disponvel em: <www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/
sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/bf_bancos/CEPA0599.pdf>.

363
RESPONSABILIDADE FISCAL E CIDADANIA FISCAL418

JOS MARCOS DOMINGUES419

Sumrio: Introduo. Noo sumria de responsabilidade fiscal. Origens da Lei de


Responsabilidade Fiscal. Princpios gerais da responsabilidade fiscal. Princpios
especficos. Breve anlise da LRF. Sanes. Em defesa da Cidadania Fiscal. Consideraes
finais.

Introduo

Atualmente mergulhado o Brasil numa crise financeira perversa, atribui-se a


conjuntura adversa, por sua vez, a uma crise de responsabilidade fiscal.
Como em finanas pblicas o destinatrio ltimo da atividade financeira do
Estado o Povo (titular do poder em cujo nome este exercido) que, por bvio,
custeia toda ao estatal e arca com as consequencias da administrao financeira
(uma e outra consubstanciadas em polticas pblicas), seja no sucesso seja no
infortnio, releva proceder a uma reflexo sobre o emprego da responsabilidade fiscal
como garantia de fruio de um governo que, nas palavras de Abraham Lincoln420,
deve ser do povo, pelo povo e para o povo. Em suma, h de se aferir a necessria
afinidade entre o dever do governante-gestor e o direito do cidado-contribuinte
numa conexo jurdica a permitir que este demande daquele um bom governo, isto
, um governo respeitador da Constituio e adequado a entregar ao povo os bens
por ela prometidos.
O fio condutor desse liame parece ser a chamada responsabilidade fiscal.

418
O vocbulo fiscal (do Latim fiscus, fisci, receptculo onde eram depositadas as contribuies dos romanos
para custeio das despesas da cidade) adjetiva bidimensionalmente os recursos pblicos, do povo em mos do
Estado, quer na vertente ativa da Receita Pblica quer na vertente passiva da Despesa Pblica (BALEEIRO, Uma
Introduo Cincia das Finanas).
419
Professor Adjunto da Universidade Catlica de Petrpolis (UCP). Doutor em Direito Pblico e Livre Docente
em Direito Financeiro, Professor Titular aposentado de Direito Financeiro (Universidade do Estado do Rio de
Janeiro-UERJ).
420
that we here highly resolve that these dead shall not have died in vain -- that this nation, under God, shall have
a new birth of freedom -- and that government of the people, by the people, for the people, shall not perish from
the earth (Gettysburg Address).

365
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

NOO SUMRIA DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Num primeiro sentido, responsabilidade fiscal se apresenta como instituto jurdico,


isto , a gesto, que se quer eficiente, das finanas pblicas; j como princpio, apresenta-
se como um juzo de valor, ou seja, lastro tico que determina a exigncia daquele tipo
de gesto pela ordem jurdica.
Portanto, ademais de elemento estruturante, responsabilidade fiscal uma ideia
fora, um vetor valorativo imanente repblica e democracia, em suas expresses
de respeito coisa pblica e observncia da representao. Nesse sentido, atua
contemporaneamente como uma retomada de posio em face da luta milenar pela
seriedade financeira, ora em tempos de maior conscincia cidad e reflorescimento
da idia de dignidade humana, que, alis, nunca estiveram ausentes nas verdadeiras
democracias.

ORIGENS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Governos perdulrios cercam-se de expedientes que obscurecem as contas


pblicas exatamente para obstarem o devido processo legislativo oramentrio, o
acompanhamento e auditoria da execuo da Lei de Meios. A Lei Complementar n
101, de 4 de maio de 2000 (LRF), veio luz no Brasil num contexto de estabilizao
da moeda promovido pelo Plano Real (1994) em paralelo ao controle da inflao, que
pressupunha transparncia de gesto e controle oramentrio421.
Paralelamente, a globalizao da economia impunha restries ao gasto pblico
objetivando reduo de carga tributria como condio de maior competitividade das
empresas domsticas no plano internacional, num movimento geral que reforou a
necessidade de controle das finanas pblicas. Muito se debateu ento quanto a estar
a LRF em linha com a ideologia neoliberal que se contraps ao Estado de Bem-Estar
Social (que seria prdigo, irresponsvel), ou quanto a estar ela em linha com a ideologia
do Estado Democrtico de Direito, como Estado de legitimidade, que se deixa controlar
para melhor atender ao povo.
Entre 1985 e 1990 sancionaram-se nos Estados Unidos leis preconizando na
execuo oramentria o emprego do regime contbil chamado pay-as-you-go (pague
na medida em que entre receita) e o denominado corte guilhotina de despesas para
controle instantneo do equilbrio oramentrio; isso contemporaneamente ao
pioneira que desde antes se exercia na Inglaterra de combate ao Estado Social, com

421
A equao do desequilbrio oramentrio simples: a maior despesa corresponde maior necessidade de receita,
especialmente impostos.

366
reduo de impostos e cortes de despesas com direitos sociais, alm de privatizaes
vrias; esta poltica fez recrudescer nos Estados Unidos uma tradicional averso ao
gasto social ao lado de presses pelo corte de impostos para ensejar maior dinmica
concorrencial interna e externamente.
As circunstncias histricas no Brasil, de antecedente descontrole da dvida pblica
e da inflao, e necessidade de implantao de uma segunda fase do Plano Real, aliadas
ao exemplo externo de austeridade para no sobrecarregar a competitividade das
empresas com uma tributao exacerbada, tero formado o caldo de cultura propcio
concepo e edio da LRF. A Emenda Constitucional n 19, de 4 de junho de 1998,
determinou-se que o projeto de lei complementar a que se refere o artigo 163422 da
Constituio Federal ser apresentado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional
no prazo mximo de cento e oitenta dias da promulgao desta Emenda, bem como
reescreveu o artigo 169423 da Carta para estabelecer controles sobre o gasto estatal
com pessoal.
Assim, alm dos j citados pay-as-you-go e corte guilhotina, importaram-se
os conceitos anglo-saxes de accountability e responsiveness, duas novidades
lingusticas que significam respectivamente propenso a prestar contas e espontnea
disponibilidade para abertura ou disclosure de informaes sociedade.

PRINCPIOS GERAIS DA RESPONSABILIDADE FISCAL

Embasa primeiramente a LRF o princpio da legitimidade, a determinar ateno


vontade poltica democrtica percebida em sede financeira, com acatamento e respeito
ao esprito constitucional e legal em matria financeira, mais do que mero apego
legalidade ou tipicidade.
Num contexto legislativo em que cada vez mais se usam conceitos indeterminados
e clusulas gerais (LARENZ) que ensejam mltiplas interpretaes, impende ao
administrador financeiro agir com racionalidade e proporcionalidade no mbito das
escolhas que o seu mnus impe, de forma a priorizar generosamente a satisfao
das necessidades bsicas conexas dignidade da maioria, exercitando a jurdica
solidariedade que preside o sistema jurdico como ordenador da vida social.
O princpio da eficincia exige a mensurao e estimao constantes (com uso
de indicadores tcnicos) do desempenho das finanas pblicas, mais que a simples
preocupao com a eficcia dos atos administrativos de gesto financeira.

422
Art. 163. Lei complementar dispor sobre: I - finanas pblicas; ... (omissis).
423
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no
poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar (nova redao).

367
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Est na Economia que os bens so escassos e as necessidades, infinitas. Ento,


administrar otimizar recursos, atender ao mximo de demanda com o mnimo de
gasto de dinheiro pblico.
O princpio da responsividade (ou responsiveness) no se contm na estrita
responsabilidade administrativa para impor a prestao de contas espontnea e
completa em linha com a transparncia, que mais que publicidade.
Essa formulao epistemolgica remete ideia raiz do servio pblico, devendo
a Administrao servir, em razo do que se pode valer da respectiva autoridade; ora,
servir implica em atender, ser solcito, tomar a iniciativa de satisfazer o justo direito
do povo informao para poder controlar os agentes do governo.

PRINCPIOS ESPECFICOS

O equilbrio oramentrio um princpio geral do direito financeiro que determina


a correspondncia entre receita e despesa pblica. Especializa-se no campo da
responsabilidade fiscal como princpio de equilbrio fiscal ou financeiro para exigir do
gestor financeiro que faa prevalecer na execuo do oramentria a equivalncia entre
recurso e gasto de molde a minimizar o emprego do crdito pblico, processo que leva
ao endividamento e a fortiori a demanda crescente por novos recursos (receita) para
compor novas despesas (encargos da dvida pblica).
A prudncia fiscal um princpio derivado de outro, o da moralidade administrativa;
valendo-se dos clculos de risco usuais at mesmo na gesto privada, o gestor financeiro
(probo por definio) deve cercar-se da exigvel cautela na execuo do oramento
pblico (por princpio equilibrado), dimensionando compromissos e efetivaes
de gastos consoante a previsibilidade e a realizao das receitas; o alerta fiscal de
ser soado em caso de descompasso entre uns e outras detectado em decorrncia do
monitoramento constante da Tesouraria424. Da porque o artigo 9 da LRF prov na
medida em que no se realizam as receitas previstas definio riaeces p); seria mais
que moralidade...
A transparncia fiscal tambm aprofundamento ou especializao de outro
princpio, o da publicidade oramentria, que no se contenta aqui com a mera outorga
de cincia de um fato, mas exige qualidade das informaes pertinentes administrao
financeira, das demonstraes financeiras (com notas explicativas sobre fatos relevantes,
relatrios circunstanciados de execuo e gesto, por exemplo), abrindo-se auditoria e
ao escrutnio pblico com desassombro e convico do dever honestamente cumprido.

424
Limitao e movimentao financeira em decorrncia de avaliao bimestral adversa (cf. art. 9 da LRF).

368
BREVE ANLISE DA LRF

O conceito de responsabilidade fiscal consta do artigo 1 da LRF: a ao financeira


planejada e transparente, que previne riscos e corrige desvios capazes de afetar o
equilbrio das contas pblicas.
A LRF encontra amplo respaldo constitucional a partir dos comandos dos artigos
37 (moralidade, publicidade e eficincia administrativa), 165 c/c 167 4 (concepo
de uma trade oramentria e observncia de bases correntes intra federativas) e 169
(limitao dos gastos com pessoal).
Ademais, coerente com o artigo 174 da Constituio425, a LRF determina a
observncia do planejamento, os pagamentos em bases correntes (pay-as-you-go)
e corte guilhotina ou instantneo de transferncias verticais de recursos quando
extrapolados os limites de risco de gesto que estabelece, sendo seus objetivos perseguir
e manter o equilbrio das contas pblicas no governo e entre os governos no tempo; e
promover a sade financeira intra federativa.
Concretamente, a LRF detalha o princpio da universalidade oramentria ao
determinar a extenso de sua abrangncia a todas as pessoas polticas e suas respectivas
administraes pblicas (art. 1, 1).
Da mesma forma, luz do princpio do planejamento, estatui que a lei de diretrizes
oramentrias-LDO dispor, entre outras matrias, sobre equilbrio entre receitas e
despesas, e metas de desempenho fiscal (art. 4 e 1), assim como, quanto lei
oramentria, compatvel com a LDO, com o plano plurianual-PPA e com ela prpria,
trar demonstrativo da compatibilidade da programao oramentria com os objetivos
e metas de desempenho fiscal (art. 5); certo ainda, que cabe ao Poder Executivo
elaborar cronograma de execuo mensal de desembolso das despesas oradas (art. 8).
Quanto receita pblica, a LRF traz advertncia para que os entes federados
deem consequncia s suas competncias tributrias de molde a poderem justificar,
em demonstrativo prprio, as renncias de receitas e o seu impacto financeiro-
oramentrio (artigos 11 e 14).
No que toca despesa pblica, em seus artigos 16, e 4, e 17 e 1, a LRF exige
para seu aumento estimativa de seu impacto oramentrio-financeiro por trs anos e
declarao do ordenador da despesa de que ele aumento tem adequao oramentria
e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade com o plano plurianual
e com a lei de diretrizes oramentrias, sob pena de nulidade (art. 21). Em relao
425
... o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante
para o setor pblico e indicativo para o setor privado. 1 A lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento
do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de
desenvolvimento.

369
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

despesa com pessoal a LRF estabelece-lhe limites em relao receita corrente


lquida, cuja observncia deve ser objeto de acompanhamento quadrimestral, fixado
o percentual de 95% como teto para gatilho de medidas de conteno (artigos 19, 20
e 22). Ainda, veda-se ao titular de Poder, Ministrio Pblico ou Tribunal de Contas,
nos ltimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigao de despesa que
no possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem
pagas no exerccio seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para
este efeito (artigo 42).
A LRF estabelece medidas de controle das transferncias voluntrias e dos subsdios
ao setor privado, sujeitos sempre legalidade, oramentao, observncia de padres
de boa governana e contrapartida de cooperao (artigos 25 e 26).
Quanto dvida pblica dos entes da Federao, a LRF fixa padres de sua
reconduo aos limites pertinentes sob pena de medidas restritivas de ao ( 1) at
o corte guilhotina sobre transferncias voluntrias426 verticais ( 2).
Pelos artigos 34 a 39, veda-se operao de crdito entre uma instituio financeira
estatal e o ente da Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo
(artigo 36), bem como operaes creditcias rotineiras entre os entes da Federao e
o Banco Central do Brasil, que s poder comprar diretamente ttulos emitidos pela
Unio para refinanciar a dvida mobiliria federal que estiver vencendo na sua carteira,
sendo-lhe proibido adquirir ttulos da dvida pblica federal existentes na carteira
do Banco Central do Brasil, ainda que com clusula de reverso, salvo para reduzir a
dvida mobiliria (artigo 39 e 2 e 4), exemplificando-se assim um universos de
restries a maquiagens contbeis (algumas recentemente apelidadas de pedaladas
fiscais) com o intuito de subtrarem o conhecimento da realidade das contas pblicas.
Enfim, os artigos 52, 54 56 e seguintes da LRF dispem sobre prestaes de contas
transparentes e com ampla publicidade, mediante relatrios de execuo oramentria
e de gesto fiscal, e controle e fiscalizao dos Tribunais de Contas, concomitante ao
gasto e a posteriori nos termos dos artigos 70 e seguintes da Constituio.

SANES

Em linhas gerais, dispe o art. 73 que as infraes aos dispositivos da LRF sero
punidas segundo o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Cdigo Penal); a

426
Quanto s transferncias obrigatrias, aplica-se tambm o corte guilhotina admitido no 4 do art. 167 da
Constituio ( permitida a vinculao de receitas prprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e
156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestao de garantia ou contragarantia
Unio e para pagamento de dbitos para com esta, conforme a redao da Emenda Constitucional n 3, de
1993).

370
Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950 e o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967
(sobre os crimes de responsabilidade); a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992 (sobre
improbidade administrativa); e demais normas da legislao pertinente.
Assim, pela Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000, criminalizaram-se as infraes
graves LRF (Dos crimes contra as Finanas Pblicas - art. 359-A e seguintes do
Cdigo Penal427) sem prejuzo das sanes administrativas a outras irregularidades.
O bem jurdico tutelado (finanas pblicas) protegido pela tipificao de condutas
criminais em que avulta o verbo ordenar (ato financeiro ilegalmente).
Uma crtica merece ser feita: que as penas mximas nesse captulo penal no
passam de quatro anos, algumas nem de hum ou dois anos. Em primeiro lugar, levando-
se em conta o malefcio causado sociedade, sobretudo sua parcela menos favorecida
e mais carente de recursos pblicos administrados irresponsavelmente, salta aos olhos
a modicidade do regime de sancionamento em tela. Outrossim, considerando que as
penas criminais esto sujeitas prescrio em funo das penas mximas (art. 109
do Cdigo Penal), d-se esta em prazos muito curtos em conexo com a dificuldade
probatria e a necessria dilao processual (ou seja, trs, quatro ou oito anos, conforme
a pena mxima de um, dois ou quatro anos respectivamente). Como a jurisprudncia e

427
Art. 359-A. Ordenar, autorizar ou realizar operao de crdito, interno ou externo, sem prvia autorizao
legislativa: (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
Pena - recluso, de 1 (um) a 2 (dois) anos. (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
Pargrafo nico. Incide na mesma pena quem ordena, autoriza ou realiza operao de crdito, interno ou externo:
(Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
I - com inobservncia de limite, condio ou montante estabelecido em lei ou em resoluo do Senado Federal;
(Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
II - quando o montante da dvida consolidada ultrapassa o limite mximo autorizado por lei. (Includo pela Lei
n 10.028, de 2000)
Art. 359-B. Ordenar ou autorizar a inscrio em restos a pagar, de despesa que no tenha sido previamente
empenhada ou que exceda limite estabelecido em lei: (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
Pena - deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos. (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
Art. 359-C. Ordenar ou autorizar a assuno de obrigao, nos dois ltimos quadrimestres do ltimo ano do
mandato ou legislatura, cuja despesa no possa ser paga no mesmo exerccio financeiro ou, caso reste parcela a
ser paga no exerccio seguinte, que no tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa: (Includo pela
Lei n 10.028, de 2000)
Pena - recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.(Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
Art. 359-D. Ordenar despesa no autorizada por lei: (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
Pena - recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos. (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
Art. 359-E. Prestar garantia em operao de crdito sem que tenha sido constituda contragarantia em valor igual
ou superior ao valor da garantia prestada, na forma da lei: (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
Pena - deteno, de 3 (trs) meses a 1 (um) ano. (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
Art. 359-F. Deixar de ordenar, de autorizar ou de promover o cancelamento do montante de restos a pagar inscrito
em valor superior ao permitido em lei: (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
Pena - deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos. (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
Art. 359-G. Ordenar, autorizar ou executar ato que acarrete aumento de despesa total com pessoal, nos cento e
oitenta dias anteriores ao final do mandato ou da legislatura: (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
Pena - recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos. (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
Art. 359-H. Ordenar, autorizar ou promover a oferta pblica ou a colocao no mercado financeiro de ttulos da
dvida pblica sem que tenham sido criados por lei ou sem que estejam registrados em sistema centralizado de
liquidao e de custdia: (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
Pena - recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos. (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)

371
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

a lei428 determinam a prescrio em funo da pena aplicada in concreto, evidencia-se


a desproporo entre dano social e castigo merecido pelo criminoso que viola a LRF.

EM DEFESA DA CIDADANIA FISCAL

Vigente a LRF desde maio de 2000, e considerando os seus objetivos antes expostos,
propor-se como fazem alguns governos pactos de responsabilidade fiscal soa a despudor
e desrespeito Cidadania. E parece confisso de m gesto.
O que j se encontra na Lei, na doutrina e nos acrdos dos Tribunais de Contas
(que, alis, muitas vezes reprovam as contas de chefes do Executivo, mas elas raramente
so rejeitadas pelo respectivo Poder Legislativo) merece ser cumprido! Por que a LRF
no cumprida? Precisa-se de um pacto federativo para cumpri-la?
Antes de mais nada, preciso cumprir a Constituio, que no admite delegao de
competncias entre os Poderes. Mas o que se v nas leis oramentais a autorizao prvia
de execuo antecipada da proposta de oramento, caso no votada tempestivamente
(como se isso fosse coisa para se antever...) e a pr-autorizao tambm para a
manipulao de at 30% das verbas oramentrias pelo Executivo.
Demite-se assim o Legislativo do dever de legislar e de depois fiscalizar a execuo
da mais importante lei a ser votada anualmente nos parlamentos, que oramento
pblico. Se se considera haver irresponsabilidade fiscal porque se sabe que se
descumpre a Carta Magna.
O chamado ajuste fiscal em andamento neste ano de 2015 consagra graves violaes
ordem jurdica nacional, que no so de hoje, verdade, mas chegam a dimenses
compatveis com o nvel atual de desmandos pblicos.
Quebra da moralidade, da legalidade, da separao de poderes. Erros do passado
no justificam a insistncia neles no presente.
No demrito, aumentam-se tributos, propem-se outros novos e restringem-se
investimentos em educao, sade, segurana, moradia, assistncia social; como se
um povo inculto, doente, tolhido e desamparado pudesse sobreviver requisio
confiscatria.
Compram-se conscincias ao arrepio do art. 37 da Constituio. Os
contingenciamentos preventivos, e por decreto, so violao abusiva do Direito
Financeiro oramentrio ademais com leis oramentrias votadas aps o incio do

428
Art. 110 (...) 1 A prescrio, depois da sentena condenatria com trnsito em julgado para a acusao ou
depois de improvido seu recurso, regula-se pela pena aplicada, no podendo, em nenhuma hiptese, ter por
termo inicial data anterior da denncia ou queixa. (Redao dada pela Lei n 12.234, de 2010).

372
exerccio, sancionadas pelos atuais governantes, alguns reeleitos, quando sobejamente
conhecida a raiz de irresponsabilidade da crise fiscal em curso. E quando essas leis
admitem, prvia e generosamente, bloqueios de empenhos, adequaes de rubricas
(art. 4, I, a, da LOA-2015), etc., pelo Executivo, encarregado de cumprir as leis e no
autorizado a mud-la, porque o Legislativo demite-se da prerrogativa inalienvel de
legislar ento d-se violao do princpio da separao dos poderes da Repblica,
portanto quebra da ordem constitucional com insuportvel concentrao de poder
sem controle.
disso que se trata: de poder. Dinheiro poder. O Direito Financeiro normatiza
o exerccio do poder poltico por uma de suas facetas mais emblemticas, o poder
financeiro, muitas vezes hipocritamente guardado como coisa envergonhada, indigna
de reconhecimento, qui menor diante de outros valores humanos e citadinos...
Todos esses valores dependem de concreo no plano da realidade material que
requer recursos financeiros para sua satisfao, como o caso da garantia da vida com
dignidade, sade e educao, segurana pblica, liberdade de trabalho, propriedade
privada.
Como qualquer indivduo ou empreendimento, o Estado precisa ter receitas, gerir
e despender recursos materiais (dinheiro dos cidados) na realizao de um fim (no
caso, a promoo do bem-estar daqueles cidados), o Estado precisa estar organizado
para ter efetivamente controlado o exerccio desse poder financeiro.
Quando na Constituio o Povo decide ter um Estado unitrio ou federal, centralizado
ou descentralizado, para melhor atender as necessidades sociais, f-lo por uma razo
financeira as razes histricas e polticas se confundem com aquela. Nenhum povo
quer ser mal educado, pobre, inseguro, insolvente, dominado por potncias estrangeiras,
infeliz; e o sucesso pessoal ou coletivo depende de decises de fundo econmico-
financeiro, que levem a resultados eficazes, e da estruturao e da conteno do poder
poltico-financeiro de gesto da coisa pblica, que o tesouro do povo.
Malfeitos, superfaturamentos, corrupo e aparelhamento poltico so crimes de
lesa ptria que devem ser impedidos por controle prvio, pois causam prejuzo de
difcil dimensionamento e reparao.
O primeiro instrumento desse controle o oramento (art. 165 da Constituio-
CF); equilibrado e responsvel ( 6, 7 e 8 do art. 165 da Carta; art. 1 e 1 da
LRF); legal (art. 165 da CF) e legtimo ( 3 do art. 166 e arts. 37 e 70 da CF); universal
e transparente ( 5 e 6 do art. 165 da CF; e art. 1, 1 da LRF).
Essa principiologia parece no valer no Brasil, malgrado a sua positivao. Em
ltima instncia cabe ao Judicirio, provocado, remediar tal patologia epistemolgica.
Questes de tal magnitude chegaro sempre mais ao Supremo Tribunal Federal.

373
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Se todo o arcabouo jurdico se esfacela por quebra da separao de poderes


(confeco de oramento fico, em que os prazos de votao so rompidos impunemente,
as rubricas legais no so vera e podem ser manipuladas pela Administrao a
elas vinculada e por elas controlveis, a previso da receita inflada para atender
irresponsavelmente a despesas barganhadas em votao da baixa poltica; gastos
secretos so tolerados), ento chegada a hora de os Tribunais fazerem prevalecer a
Lei Suprema da nao nessa matria to sensvel.
de se reconhecida a ilegitimidade da permisso legal de gasto pblico sem
oramento em vigor (art. 53 da LDA-2015), da prvia autorizao legislativa para
a manipulao das rubricas oramentrias pelo Executivo, da determinao legal
Administrao para proceder a adequaes de rubricas levando a contingenciamentos
imediatos vigncia da lei oramentria (art. 51 da LDA-2015), porque editar ato
administrativo de programao de desembolsos no pode ser a senha da carta branca
para alterar o contedo do oramento, que lei. No mnimo, caso de interpretao
conforme aos princpios da legalidade, da moralidade e da separao de poderes. O
3 do art. 165 determina que o Executivo publique relatrio bimestral resumido
da execuo oramentria exatamente para exigir disciplina gerencial, reverncia ao
Legislativo e obviar contingenciamentos prvios, de que a LRF (art. 9) s cogita se
verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar
o cumprimento das metas de resultado (...).

CONSIDERAES FINAIS

Procurou-se acima apresentar sucinto quadro normativo do Direito Financeiro


oramentrio no que toca responsabilidade fiscal, bem como os meios de que dispe
a Cidadania Fiscal, formada pelos contribuintes e utentes dos servios pblicos, para
fazer valer o seu direito pblico e cvico boa governana.
So caminhos que se apresentam ao cumprimento do preceito constitucional que
considera o planejamento determinante para o setor pblico (art. 174 da Constituio),
fulminando-se priorizaes imorais e resultados ineficientes que desafiam o controle
de legitimidade e economicidade das contas pblicas (arts. 37 e 70 da CF). O STF,
especialmente aps o julgamento da Suspenso de Tutela Antecipada n 175 e outras,
e os Tribunais em geral (cf. no STJ o Recurso Especial n 1.389.952) j tm intervindo
nessa rea ao examinar contenciosos individuais.
O que se requer a adequao de prioridades consoante os valores constitucionais,
planejando-se investimentos indutores do desenvolvimento socioeconmico da
populao a ensejar mais gerao e recirculao de riqueza; otimizao da estrutura
e custeio da Administrao Pblica para servir; eficiente gesto do gasto pblico, que

374
deve ser equitativo para ser profcuo; consequente reduo e redistribuio da carga
tributria, que beira a confiscatoriedade e se realimenta na regressividade fiscal.
preciso mesmo conter, pelo adequado manejo do Direito Financeiro, o poder mal
exercido pelos governantes. Assim abrir-se- um caminho novo, como nas democracias
consolidadas, deixando-se de padecer de ajustes fiscais que se resumem a ilegtimo
arrocho sobre uma populao trabalhadora doente, mal educada, submetida a carga
tributria confiscatria por um Estado que no prov aos direitos fundamentais em
favor do desenvolvimento e da felicidade prometidos pela ordem constitucional antes
que se banalizem medidas que parecem afirmar, na impreviso financeiro-oramentria,
a comoo interna e a calamidade pblica.

375
IRRESPONSABILIDADE FISCAL AINDA PERSISTE,
15 ANOS APS A PUBLICAO DA LEI429

JOS MAURICIO CONTI430

No ltimo dia 4 de maio de 2015, a Lei Complementar 101, conhecida como Lei
de Responsabilidade Fiscal, completou 15 anos.
A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF foi um marco para o Direito Financeiro,
pois veio regular o art. 163 da Constituio, que prev lei complementar para estabelecer
normas gerais de finanas pblicas. Um verdadeiro divisor de guas para o perodo
que a antecedeu, marcado por forte inflao e descontrole de contas pblicas, e o
que se sucedeu aps a implementao da lei, em que esses problemas foram bastante
reduzidos. Com a estabilizao da moeda em 1994, era o documento que faltava para
estabelecer normas mais rgidas que permitissem organizar e dar credibilidade s
finanas do setor pblico.
oportuno aproveitar a data para refletir sobre os avanos dessa lei e as necessidades
de aperfeioamento.
E o momento atual evidencia a importncia do cumprimento dessa lei, como se v
do debate nestas ltimas semanas acerca da necessidade de ajuste fiscal e reequilbrio
nas contas pblicas, que, ao que tudo indica, foram muito mal tratadas nos ltimos anos.
A Lei de Responsabilidade Fiscal assenta-se nos pilares do planejamento
governamental, transparncia das contas pblicas e equilbrio fiscal, mediante controle
das despesas e do endividamento, e melhoria da gesto pblica.431
No que tange ao planejamento governamental, os principais avanos deram-se
no mbito do mdio e curto prazo, com a ampliao das funes das leis de diretrizes
oramentrias, que passaram a regular o equilbrio fiscal, o contingenciamento, controle

429
Coluna publicada no site Consultor Jurdico Conjur, em 7.04.2015, com pequenos ajustes.
430
Graduado em Direito pela Universidade de So Paulo (1989). Graduado em Economia pela Universidade de So
Paulo (1989). Mestre em Direito pela Universidade de So Paulo (1995). Doutor em Direito pela Universidade de
So Paulo (2000) e Livre-docente pela Universidade de So Paulo (2005). Professor Associado III da Faculdade
de Direito da Universidade de So Paulo.
431
Art. 1, 1: A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem
riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas
de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita,
gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de
crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.

377
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

de custos, avaliao de resultados dos programas de governo e as metas relacionadas


ao endividamento pblico, dentre outras atribuies (LRF, art. 4)
Funes que no se podem considerar integralmente cumpridas, especialmente
no mbito de Estados e municpios, que no mais das vezes as ignoram e so omissos
em relao a vrias dessas atribuies.
O planejamento governamental, especialmente no mbito federal, tem sido
descuidado ultimamente. O art. 174 da Constituio praticamente nunca foi aplicado, e
no temos planejamento nacional, registrando-se to somente planos setoriais, como o
Plano Nacional de Educao (PNE) aprovado ano passado, para os prximos dez anos,
e cujo efetivo cumprimento precisa ser acompanhado, alm e ser necessria a aprovao
dos planos estaduais e municipais, o que dever ocorrer at o prximo dia 25 de junho
(PNE, art. 8). O planejamento oramentrio de mdio prazo, representado pelo PPA,
hoje praticamente uma formalidade, pouca ateno se lhe d, concentrando o governo
suas atenes no PAC (Plano de Acelerao do Crescimento), um planejamento
bastante deficiente e que, segundo se noticia, est sendo abandonado.432
Houve avanos no que se refere transparncia, prevista nos artigos 48 a 49 da LRF,
cuja redao foi aperfeioada pela Lei Complementar 131, de 2009, determinando a
ampla divulgao das atividades financeiras governamentais e o incentivo participao
popular e realizao de audincias pblicas. A Lei de Acesso Informao (Lei 12.527,
de 18 de novembro de 2011) ampliou o acesso pblico s informaes governamentais,
aumentando a transparncia.
Prejuzos transparncia ficaram por conta da contabilidade criativa, que
contaminou as contas pblicas nos ltimos anos433, distorcendo as informaes levadas
ao conhecimento pblico. Manobras como as pedaladas fiscais434 s promoveram
a quebra de confiana no governo para postergar por pouco tempo as ms notcias
sobre as finanas pblicas, que agora vm tona.
Uma clara demonstrao que a Lei de Responsabilidade Fiscal existe para ser
cumprida, pois atos de gesto fiscal irresponsvel como esses s mostram que as
consequncias aparecem rapidamente, e as tentativas de burlar a lei s resultam em
prejuzos segurana jurdica e credibilidade no governo.
Dentre os pilares em que se sustenta, o equilbrio fiscal preconizado pela Lei de
Responsabilidade Fiscal o ponto mais sujeito a controvrsias.

432
O PAC se esfarela, Estado, 27.2.2015; Gustavo Patu, O PAC acabou, Folha de S.Paulo, 2.3.2015; Aperto fiscal
reduz gasto do PAC em 31,8%, Estado, 30.3.2015.
433
Vide colunas Contas maquiadas no vo tornar nosso pas mais bonito, publicada em 12 de maro de 2013, e O
Direito Financeiro precisa ser levado a srio, e 2015 comeou mal, publicada em 10 de fevereiro de 2015.
434
Vide coluna Ateno, caro leitor: pedalar faz mal sade!, publicada em 23 de setembro de 2014.

378
De incio, j releva destacar que, na questo do endividamento pblico, apesar
de a lei fazer referncia a toda a Federao, at o momento s foram implantadas as
restries para os entes subnacionais Estados, Distrito Federal e Municpios (vide
Resolues 40 e 43 do Senado Federal, ambas de 2001), permanecendo a Unio sem
limites para sua dvida. Uma omisso que se espera seja sanada o mais brevemente
possvel pelo Senado Federal.
Muitas das recentes discusses sobre o ajuste fiscal decorrem da implementao da
Lei Complementar 148, de 25 de novembro de 2014, que autorizou a Unio a recalcular
as dvidas dos entes subnacionais, que agora lutam pela sua efetiva implementao.
A rigidez nas regras limitadoras das despesas pblicas e do endividamento,
se considerada a anualidade de nosso oramento, restringe a possibilidade de
implementao de polticas anticclicas de carter plurianual, dificultando, muitas
vezes, o atendimento de necessidades pblicas fundamentais. Trata-se de um dos
aspectos que mais merecem ateno e reflexo, a fim de que se possam estabelecer
mecanismos que permitam ampliar a flexibilizao, possibilitando, se conveniente
ao interesse pblico, aceitar eventuais dficits temporrios que possam ser teis para
fomentar o desenvolvimento econmico e social, sem prejuzo de um equilbrio fiscal
em prazo mais longo que o anual.
Oportuno lembrar que a principal regra limitadora das despesas pblicas, o art. 20
da LRF, que impe tetos para os gastos com pessoal, especificando porcentuais para
cada um dos Poderes em cada unidade da Federao, est sendo questionado por
vrias aes declaratrias de inconstitucionalidade, que ainda no tiveram seu mrito
apreciado em carter definitivo. A segurana jurdica exige que essas aes sejam
julgadas o quanto antes, no se justificando permanecerem pendentes de julgamento
h mais de uma dcada. Hoje reunidas para julgamento com a ADI 2238, vrias delas
(ADI 2256, ADI 2241, ADI 2261 e ADI 2365) discutem a constitucionalidade de outros
dispositivos importantes da LRF, como os artigos 9, 11, 12, 15, 35, 56, alm de outros.
Ainda no tocante ao controle das despesas pblicas, cabe destaque regulamentao
das renncias de receitas os gastos tributrios - previstas no art. 14 s LRF, onde se
estabelecem exigncias para a concesso de benefcios fiscais. Exigncias estas que, se
tivessem sido cumpridas risca, no teriam permitido os excessos nas desoneraes
tributrias esto ocupando o noticirio recente e tornando necessria boa parte do
ajuste fiscal. Mais uma demonstrao de irresponsabilidade fiscal e necessidade de
respeito a essa lei, cujos descumprimentos s causam prejuzos ao desenvolvimento
do Pas.
No mbito da gesto pblica, v-se a necessidade de efetiva implantao da lei
na sua integralidade, o que ainda no ocorreu, apesar de transcorridos quinze anos.
o caso, por exemplo, da criao do Conselho de Gesto Fiscal, rgo paritrio

379
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

previsto no art. 67, a ser composto por representantes de todos os Poderes e esferas
de Governo, responsvel pela difcil tarefa de harmonizar e coordenar os entes da
Federao, bem como fomentar as prticas de gesto fiscal responsvel e aumento
da eficincia na administrao pblica, alm de adotar normas de padronizao
e consolidao das contas pblicas. Normas estas que, na falta dele, vem sendo
estabelecidas provisoriamente pela Secretaria do Tesouro Nacional, nos termos do
art. 50, 2 da LRF, dando ao Poder Executivo Federal uma supremacia que no se
coaduna com os princpios constitucionais da separao de poderes e do federalismo.
So muitas as questes que so e continuaro a ser suscitadas por esta que uma
das leis mais importantes dos ltimos anos, e mostra cada vez mais sua relevncia
como instrumento de planejamento, gesto e controle das finanas pblicas, e deve-se
aproveitar a data para chamar a ateno e fomentar o debate.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, como toda a lei, com o decorrer do tempo e as
naturais modificaes pelas quais passa a sociedade, exige aperfeioamentos. Debates e
propostas so sempre bem vindas. Tentativas de burl-la, contorn-la, viol-la, no so
bem vindas, pois o ordenamento jurdico esta a para ser cumprido, e a atual situao
financeira pela qual passa o Pas s mostra que desrespeit-lo no vale a pena. A conta
no demora a chegar para ser paga.

380
OS 15 ANOS DA LRF E OS 10 ANOS DO CNJ:
BREVES CONSIDERAES SOBRE O CONTROLE
ORAMENTRIO DOS RGOS DO PODER JUDICIRIO

LEONARDO PETER DA SILVA435


ANTONIO CARLOS STANGHERLIN REBELO436

1. O CONSELHO NACIONAL DE JUSTIA - CNJ

Criado pela Emenda Constitucional n 45, de 2004, o Conselho Nacional de Justia


(CNJ) tem sua competncia definidas no art. 103-B, 4 da Constituio da Repblica:

Art. 103-B............................................................................................
4 Compete ao Conselho o controle da atuao administrativa
e financeira do Poder Judicirio e do cumprimento dos deveres
funcionais dos juzes, cabendo-lhe, alm de outras atribuies que
lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura:
I - zelar pela autonomia do Poder Judicirio e pelo cumprimento do
Estatuto da Magistratura, podendo expedir atos regulamentares,
no mbito de sua competncia, ou recomendar providncias (...)

Representando uma espcie de carro-chefe da Reforma do Judicirio, a criao


do CNJ foi um marco, pois implantou constitucionalmente, de forma especfica, o
controle externo do Poder Judicirio.437
Tal controle externo tornou-se um imperativo, em face das inmeras denncias
acerca do nepotismo nos tribunais, m-gesto de recursos financeiros e a ineficaz
correio dos membros de todas as instncias do Poder Judicirio que cometem faltas

435
MBA em Administrao Estratgica de Sistemas de Informao (FGV Management), Especialista em Gesto
para Profissionais da Justia (FGV-EAESP), Bacharel em Direito (Uniceub) e Engenharia Civil (UnB), Assessor
de Conselheiro no CNJ.
436
Master of Science in Management (Naval Postgraduate School USA); Curso de Altos Estudos de Poltica e
Estratgia (Escola Superior de Guerra); Diretor do Departamento de Acompanhamento Oramentrio do CNJ.
437
STRECK, L.L.; SARLET, I.W.; CLVE, C.M. Os Limites Constitucionais das Resolues do Conselho Nacional de
justia e do Conselho Nacional do Ministrio Pblico. Revista de Doutrina da 4 Regio, Porto Alegre: EMAGIS,
2005. Disponvel em < http://www.revistadoutrina.trf4.gov.br/index.htm?http://www.revistadoutrina.trf4.gov.br/
artigos/edicao009/ingo_sarlet.htm> Acesso em 21/04/2007, p.1.

381
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

disciplinares. Tais temas so problemas institucionais que vem sendo enfrentados,


sanados ou minimizados por este rgo de controle.438
Instalado formalmente no dia 14 de junho de 2005, o CNJ completou neste ano de
2015, 10 anos de existncia. Ao longo desse perodo, o rgo ganhou bastante destaque,
em especial na imprensa, em razo da atividade correicional que desempenha. Atuando
em conjunto com as diversas corregedorias locais ou isoladamente, a Corregedoria
Nacional de Justia busca dar maior efetividade prestao jurisdicional, aos servios
judicirios auxiliares, bem como aos servios notariais e de registro pblico. Em regra,
o papel do Corregedor Nacional apurar os fatos trazidos ao seu conhecimento,
relacionados ao controle disciplinar e a correta administrao judiciria, e levar
apreciao do Plenrio do CNJ as questes que se apresentem mais graves e que possam
macular a imagem do Judicirio frente ao cidado.
Todavia, alm dessa atividade de verificao do cumprimento dos deveres
funcionais dos juzes, o CNJ atua de forma mais ampla definindo as estratgias e
metas nacionais, exercendo funo de rgo central de planejamento, efetivando sua
misso constitucional de controle administrativo e financeiro do Poder Judicirio.
Ao longo dos anos, diversos projetos e aes foram encampados e capitaneados
pelo CNJ, dentre os quais podemos destacar: Cadastro Nacional de Adoo (CNA),
Movimento pela Conciliao, Frum Nacional de Precatrios, Pai Presente, Mutires
Carcerrios, Justia em Nmeros e, mais recentemente, o ambicioso projeto das
Audincias de Custdia.
Alm disso, o CNJ, por meio de atos administrativos, atua na regulamentao
das matrias diretamente ligadas ao Poder Judicirio. Neste ponto, destacam-se as
seguintes as resolues: vedao prtica de nepotismo (Resoluo n 7, de 2005),
instituio do Cdigo de tica da Magistratura (Resoluo n 60, de 2008), definio
de regras sobre concursos pblicos para magistratura e cartrios (Resolues n 75
e 81, de 2009), gesto de precatrios (Resoluo n 115, de 2010) e implantao do
Sistema de Processo Judicial Eletrnico (Resoluo n 185, de 2013).
A par de todo esse trabalho, o CNJ possui um departamento especfico para
acompanhar e avaliar o processo de planejamento, de oramento e de execuo
oramentria e financeira dos rgos do Poder Judicirio e prestar o assessoramento
tcnico nas questes afetas a tais temas: o Departamento de Acompanhamento
Oramentrio (DAO).
Neste breve artigo, buscaremos apresentar alguns dos meios pelos quais o CNJ,
por meio da atuao direta e de pareceres emitidos pelo DAO, busca concretizar sua
438
BRITO JNIOR, W.A. Conselho Nacional de justia: uma tentativa de se efetivar o controle externo da
atividade administrativa do Poder Judicirio. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 503, 22/11/2004. Disponvel
em: (http://jus2.uol.com.br /doutrina/texto.asp?id=5968), acesso em: 23/04/2007, p.2.

382
misso constitucional em relao aos aspectos de controle oramentrio e financeiro
do Poder Judicirio, com destaque para as regras previstas na Lei Completar n 101,
de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF).

2. A LEI COMPLEMENTAR N 101, DE 2000, E O CNJ

Por fora do disposto nos artigos 54 e 55 da LRF, ao final de cada quadrimestre


os titulares dos Poderes e rgos referidos no seu art. 20 emitem Relatrio de Gesto
Fiscal (RGF), do qual consta demonstrativo das despesas com pessoal e sua comparao
com o limite estabelecido, devendo ser publicado at 30 dias aps o encerramento do
perodo a que corresponder.
As publicaes referentes aos rgos do Poder Judicirio so acompanhadas pelo
Conselho Nacional de Justia, tendo em vista sua atribuio de controle da atuao
administrativa e financeira do Poder Judicirio, prevista no citado 4 do art. 103-B
da CF.
Em particular, tal acompanhamento realizado pelo Departamento de
Acompanhamento Oramentrio (DAO), em razo de competncia especfica prevista
do Manual de Organizao do CNJ, no sentido de propor medidas de ajuste quando
as publicaes do Relatrio de Gesto Fiscal e de transparncia oramentria estiverem
em desacordo com a legislao vigente.

2.1. Consideraes sobre o limite para despesas com pessoal

2.1.1. Limite legal


A Constituio Federal assim estabelece:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos


Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no podero exceder
os limites estabelecidos em lei complementar. (EC n 19/98)

Tais limites foram estabelecidos pela Lei Complementar n 101, de 2000:

Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituio,


a despesa total com pessoal, em cada perodo de apurao439 e em

439
Conforme o 2 do art. 18 da LRF, a despesa total com pessoal ser apurada somando-se a realizada no ms em
referncia com as dos onze meses imediatamente anteriores.

383
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

cada ente da Federao, no poder exceder os percentuais da


receita corrente lquida, a seguir discriminados:
I - Unio: 50% (cinquenta por cento);
II - Estados: 60% (sessenta por cento);
III - Municpios: 60% (sessenta por cento).

A repartio desses limites entre os poderes foi fixada na mesma lei, cabendo ao
Poder Judicirio, tanto da Unio quanto dos Estados, o percentual de 6% da Receita
Corrente Lquida - RCL.440

Art. 20. A repartio dos limites globais do art. 19 no poder


exceder os seguintes percentuais:
I - na esfera federal:
[...]
b) 6% (seis por cento) para o Judicirio;
[...]
II - na esfera estadual:
[...]
b) 6% (seis por cento) para o Judicirio;
[...]
1 Nos Poderes Legislativo e Judicirio de cada esfera, os limites
sero repartidos entre seus rgos de forma proporcional mdia
das despesas com pessoal, em percentual da receita corrente
lquida, verificadas nos trs exerccios financeiros imediatamente
anteriores ao da publicao desta Lei Complementar.
[...]
2 Para efeito deste artigo entende-se como rgo:
[...]
III - no Poder Judicirio:
a) Federal, os tribunais referidos no art. 92 da Constituio;
b) Estadual, o Tribunal de Justia e outros, quando houver.

O limite de 6% foi distribudo entre os tribunais do Poder Judicirio da Unio por


meio de normas internas. No que se refere ao Poder Judicirio Estadual, esse limite coube
440
Conforme art. 2, inciso IV da LRF, receita corrente lquida o somatrio das receitas tributrias, de contribuies,
patrimoniais, industriais, agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras receitas tambm correntes,
permitidas dedues elencadas nesse mesmo dispositivo da lei.

384
a cada tribunal de justia, exceto nos estados de Minas Gerais, Rio Grande do Sul e So
Paulo, onde parte desse percentual foi destacado para os tribunais de justia militares.
Se ultrapassado o limite legal, o rgo estar sujeito s severas medidas previstas
no art. 23 da LRF:

Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou rgo referido


no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem
prejuzo das medidas previstas no art. 22441, o percentual excedente
ter de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo
pelo menos um tero no primeiro, adotando-se, entre outras, as
providncias previstas nos 3 e 4 do art. 169 da Constituio.442
1 No caso do inciso I do 3 do art. 169 da Constituio, o
objetivo poder ser alcanado tanto pela extino de cargos e
funes quanto pela reduo dos valores a eles atribudos. (Vide
ADIN 2.238-5)
2 facultada a reduo temporria da jornada de trabalho com
adequao dos vencimentos nova carga horria. (Vide ADIN
2.238-5)
3 No alcanada a reduo no prazo estabelecido, e enquanto
perdurar o excesso, o ente no poder:
I - receber transferncias voluntrias;
II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;
III - contratar operaes de crdito, ressalvadas as destinadas ao
refinanciamento da dvida mobiliria e as que visem reduo
das despesas com pessoal.
4 As restries do 3 aplicam-se imediatamente se a despesa
total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do
ltimo ano do mandato dos titulares de Poder ou rgo referidos
no art. 20.

441
So as medidas fixadas pela LRF a serem aplicadas quando a despesa do rgo ultrapassar 95% do limite, o limite
prudencial, tratado no item 2.3 deste relatrio.
CF, art. 169, 3 e 4:
442

3 Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei
complementar referida no caput, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios adotaro as seguintes
providncias: (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
I - reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comisso e funes de confiana; (Includo
pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
II - exonerao dos servidores no estveis. (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
4 Se as medidas adotadas com base no pargrafo anterior no forem suficientes para assegurar o cumprimento
da determinao da lei complementar referida neste artigo, o servidor estvel poder perder o cargo, desde
que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o rgo ou unidade
administrativa objeto da reduo de pessoal. (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)

385
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

2.1.2. Limite de Alerta


Convencionou-se chamar de limite de alerta o patamar de 90% do limite legal,
haja vista seu atingimento implicar providncia nesse sentido do tribunal de contas
do respectivo ente federado, conforme determina a LRF.

Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio dos


Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder
e do Ministrio Pblico, fiscalizaro o cumprimento das normas
desta Lei Complementar, com nfase no que se refere a:
[...]
1 Os Tribunais de Contas alertaro os Poderes ou rgos
referidos no art. 20 quando constatarem:
[...]
II - que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90%
(noventa por cento) do limite;
[...]

2.1.3. Limite Prudencial


chamado de limite prudencial o limite de 95% do limite legal, tipificado no
pargrafo nico do art. 22 da LRF, que se atingido implica vedaes elencadas no
mesmo pargrafo, como se transcreve:

Art. 22. A verificao do cumprimento dos limites estabelecidos


nos arts. 19 e 20 ser realizada ao final de cada quadrimestre.
Pargrafo nico. Se a despesa total com pessoal exceder a 95%
(noventa e cinco por cento) do limite, so vedados ao Poder ou
rgo referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:
I - concesso de vantagem, aumento, reajuste ou adequao de
remunerao a qualquer ttulo, salvo os derivados de sentena
judicial ou de determinao legal ou contratual, ressalvada a
reviso prevista no inciso X do art. 37 da Constituio;
II - criao de cargo, emprego ou funo;
III - alterao de estrutura de carreira que implique aumento de
despesa;
IV - provimento de cargo pblico, admisso ou contratao de
pessoal a qualquer ttulo, ressalvada a reposio decorrente de

386
aposentadoria ou falecimento de servidores das reas de educao,
sade e segurana;
V - contratao de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso
II do 6 do art. 57 da Constituio e as situaes previstas na lei
de diretrizes oramentrias.

2.2. Exemplos da atuao do Conselho Nacional de Justia em relao aos


limites de pessoal estabelecidos para os rgos do Poder Judicirio

2.2.1. PCA n 4110-57.2009


Ao analisar os dados relativos ao RGF do 1 quadrimestre de 2009 do Tribunal
de Justia do Estado da Bahia (TJBA), o CNJ identificou que as despesas com pessoal
atingiram 5,96% da Receita Corrente Lquida estadual, ultrapassando o Limite
Prudencial de 5,7% estabelecido na LRF.
Acolhendo manifestao do Departamento de Acompanhamento Oramentrio
(DAO), foi instaurado, de ofcio, o Procedimento de Controle Administrativo PCA n
4110-57.2009, bem como foi recomendado ao TJBA que alm da adoo das medidas
elencadas no pargrafo nico do art. 22 da LRF, realizasse especial acompanhamento do
assunto, adotando as medidas preventivas cabveis, no sentido de evitar o agravamento
da situao.
Devidamente intimado, o TJBA prestou os esclarecimentos destacando as razes
que levaram ultrapassagem do limite prudencial e informando que, constatada a
situao, foram adotadas algumas medidas, dentre as quais vale destacar: a) editou
o Decreto Judicirio n101/2009, contendo providncias para cumprimento da Lei
de Responsabilidade Fiscal; b) deixou de efetivar contratos sob o Regime Especial de
Direito Administrativo(REDA); c) elaborou proposta de projeto legislativo, visando
extinguir a incorporao do adicional de funo e restabelecer as gratificaes pelo
Regime de Tempo Integral e Dedicao Exclusiva e por Condies Especiais de
Trabalho no mbito do Poder Judicirio do Estado.
Entendendo satisfatrias e adequadas as medidas adotadas pelo TJBA para
ajustamento de suas despesas ao limite prudencial, o Plenrio do CNJ afastou a
necessidade de interveno na situao posta, determinado o arquivamento dos autos,
com remessa de cpia ao Tribunal de Contas do Estado da Bahia para conhecimento
e providncias pertinentes.
Deste simples relato, observa-se que a atuao do CNJ, no caso, foi essencial
para a readequao das despesas com pessoal no TJBA aos limites previstos na LRF,
demonstrando efetivo controle prvio antes do agravamento da situao.

387
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

2.2.2. PCA n 4100-13.2009; PCA n 4101-95.2009, PCA n 4102-80.2009; PCA n


4104-50.2009; PCA n 4106-20.2009; PCA n 4107-05.2009
Tambm a partir da anlise dos dados relativos ao RGF dos Tribunais de
Justia relativos ao 1 quadrimestre de 2009, o Departamento de Acompanhamento
Oramentrio (DAO) identificou as seguintes situaes: a) TJAM, TJRO, TJMS,
TJRN, TJES e TJPR: No clculo da despesa com o pessoal, para efeito de verificao
do cumprimento dos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, foram
deduzidas despesas com Imposto de Renda Retido na Fonte, contrariando as normas
vigentes; b) TJAM: Alm da deduo de imposto de Renda citada acima, deduziu
despesas com Pessoal Pensionista; c) TJRO: Alm da deduo de Imposto de Renda
citada acima, deduziu despesas com Pessoal Inativo e Pensionistas e Gratificao
de Substituio.
Foi acolhida pelo Plenrio do CNJ a proposta do DAO no sentido de instaurao
de procedimento de controle administrativo para adoo das seguintes medidas:

a) que os Tribunais de Justia sejam instados a prestar


esclarecimentos sobre o amparo legal utilizado para as dedues
efetuadas no demonstrativo das despesas com pessoal, inclusive
com a remessa ao CNJ de cpia da documentao pertinente;
b) no sendo encontrada sustentao para as dedues efetuadas,
seja determinado aos Tribunais que procedam correo dos
demonstrativos e os republiquem; e
c) que seja dada cincia do presente procedimento aos Tribunais
de Contas dos respectivos Estados.

Vale registrar que o DAO, ao propor a abertura dos respectivos procedimentos,


consignou que comungava do posicionamento adotado pela Secretaria do Tesouro
Nacional (STN), no sentido de que a) o Imposto de Renda Retido na Fonte dos servidores
pblicos do Estado, por ser uma receita tributria do Ente, deve integrar o cmputo da
Receita Corrente Lquida -RCL, compondo, assim, a base para a apurao dos limites
para despesas com pessoal dos rgos; e b) o valor do recolhimento do Imposto de Renda
Retido na Fonte dos servidores pblicos do Estado no pode ser deduzido da despesa total
com pessoal, por no ser despesa do rgo pagador e sim do servidor.
Todavia, quando do julgamento, o Plenrio do CNJ no conheceu dos referidos
procedimentos de controle administrativo, determinando seu arquivamento, tendo
em vista no ser possvel o exerccio do controle pelo CNJ considerando que questo
relativa a validade da deduo das despesas com Imposto de Renda Retido na Fonte
no clculo da despesa com o pessoal encontra-se submetida cognio do STF, com

388
expresso reconhecimento da repercusso nacional da deciso a ser proferida na ADI
3889443.
Nessa hiptese, ainda que o CNJ no tenha conhecido dos referido procedimentos,
ficou claro a preocupao do Conselho no sentido de no s controlar os aspectos
oramentrios e financeiros dos rgos do Poder Judicirio, mas tambm de
uniformizar os procedimentos adotados por todos os tribunais no que diz respeito
correta interpretao das regras da LRF.

2.3. A Resoluo do CNJ n 184, de 2013


Com o intuito de padronizao e definio de critrios mnimos objetivos para
anlise dos anteprojetos de criao de cargos e funes com vistas ampliao da
estrutura de pessoal dos rgos do Poder Judicirio, foi aprovada pelo Plenrio, no
dia 6 de dezembro de 2013, a Resoluo do CNJ n 184.
No que se refere ao tema oramentrio, a Resoluo do CNJ n 184 determina:

Art. 4 Os anteprojetos de lei encaminhados ao CNJ devem estar


acompanhados de:
I premissas e metodologia de clculo utilizadas, conforme
estabelece o art. 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal;
II estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio
em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;
III simulao que demonstre o impacto da despesa considerados
os limites para despesas com pessoal estabelecidos no artigo 20
da Lei de Responsabilidade Fiscal;

O art. 17 da LRF (Lei Complementar n 101/2000), exige que os atos que criarem
ou aumentarem despesa obrigatria de carter continuado, sejam instrudos com
o impacto oramentrio no exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois
subsequentes, bem como com a demonstrao da origem dos recursos.

Art. 16. A criao, expanso ou aperfeioamento de ao


governamental que acarrete aumento da despesa ser
acompanhado de:
I - estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em
que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes; (grifo nosso).

443
Trecho do voto do relator no PCA n 4102-80.2009

389
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

[...]
Art. 17. Considera-se obrigatria de carter continuado a despesa
corrente derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo
normativo que fixem para o ente a obrigao legal de sua execuo
por um perodo superior a dois exerccios.
1 Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o
caput devero ser instrudos com a estimativa prevista no inciso I
do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.
(grifo nosso).

Com amparo nos citados dispositivos, todos os anteprojetos de lei que impliquem
aumento de gastos com pessoal e encargos sociais remetidos para parecer de mrito
pelo CNJ, nos termos dispostas nas Leis de Diretrizes Oramentrias, anualmente
editadas, so encaminhados ao DAO, para manifestao especfica sobre a adequao
oramentria da proposio.
Em regra, os tribunais dispem de margem de expanso para despesas com pessoal
e encargos sociais em relao ao limite estabelecido na LRF, comportando o impacto
oramentrio-financeiro decorrente do provimento dos cargos efetivos e dos cargos
em comisso propostos nos anteprojetos de lei.
Todavia, recentemente, ao analisar o PAM 0631-46.2015, que tratava de anteprojeto
de lei para criao de cargos e funes no Tribunal Regional do Trabalho da 16 Regio
(TRT16), o CNJ deparou-se com questo peculiar.
Ainda que as despesas com pessoal e encargos sociais do TRT16, includo o
acrscimo decorrente do provimento dos cargos propostos, no excedesse aos limites
legal e prudencial estabelecidos na LRF, o DAO constatou que tramitava no CNJ outro
anteprojeto de lei de criao de cargos para o mesmo Tribunal (PAM 1746-10.2012).
Alm disso, foi constatado que tramitam no Congresso Nacional os PLs n 384/2015
e n 8.334/2015, que tambm tratam ampliao dos quadros de pessoal naquele rgo
trabalhista.
O somatrio dos impactos, dos dois PAMs que tramitam ainda no mbito do CNJ
com os demais em trmite no Congresso Nacional, acrescido dotao para despesas
de pessoal do TRT16 prevista para 2015, implicaria ultrapassar o limite prudencial
estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Dessa forma, sob o ponto de vista oramentrio, ainda que no existisse impedimento
legal para a transformao em lei do PAM 0631-46.2015, o DAO alertou no ser
prudente sua aprovao cumulativamente com a dos PLs 384/2015 e 8.334/2015 e do
PAM 1746-10-2012.

390
Aps tal manifestao, o TRT16 props uma reduo nos quantitativos de cargos
e funes, reduzindo o impacto do anteprojeto de lei. Somado a este fato, foi editado o
Ato Conjunto TST/CSJT n 12, de 2015 (DOU n 124, Seo 1, pg. 68, de 02 de julho
de 2015), alterando a distribuio entre os Tribunais Regionais do Trabalho do limite
para as despesas com pessoal e encargos sociais, ampliando o percentual da Receita
Corrente Lquida destacado para o TRT da 16 Regio.
Essa nova situao possibilitou a emisso de manifestao favorvel da rea tcnica,
no sentido de que o impacto dos pleitos acima considerados passou a ser comportado
pelos limites legal e prudencial estabelecidos para o TRT da 16 Regio.

2.4. Situao Atual das Despesas com Pessoal dos Tribunais (Relatrios de
Gesto Fiscal RGF - do 2 quadrimestre de 2015)
O Poder Judicirio integrante do Oramento Geral da Unio OGU apresenta
situao confortvel em relao utilizao do limite para despesas com pessoal. A tabela
a seguir mostra que o judicirio da esfera federal est utilizando 54,4% do seu limite total:

Tabela1. Judicirio Federal Utilizao


do Limite para despesas com pessoal

Por outro lado, no tocante aos Tribunais de Justia, a situao diferente, conforme
demonstra a Tabela 2, que apresenta o percentual de utilizao do limite legal para
despesas com pessoal para justia estadual:

391
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Tabela2. Judicirio Estadual Utilizao


do Limite para despesas com pessoal

392
Diferentemente do que ocorre com os tribunais integrantes do Oramento Geral
da Unio, de modo geral, esse percentual situa-se em patamar elevado. Na tabela esto
destacados, na cor vermelha o tribunal que ultrapassou o limite prudencial (95%), na
cor amarela os que ultrapassaram o limite de alerta (90%) e na cor verde os que esto
prximos do limite de alerta (acima de 85%).
Registre-se que o Tribunal de Justia do Estado do Esprito Santo, por ter
ultrapassado o limite prudencial, tendo sua despesa com pessoal atingido 95,59%
do limite legal, incorre nas vedaes elencadas no pargrafo nico do art. 22 da LRF.
Outros 7 (sete) tribunais, indicados em amarelo, por ultrapassarem o limite de
alerta (90%), por fora da LRF esto sujeitos manifestao dos respectivos tribunais
de contas. J os tribunais indicados em verde, ainda que abaixo de limite de alerta,
requerem ateno, pois eventuais aumentos, s vezes nem to significativos, na despesa
ou a reduo da RCL podero levar ultrapassagem dos limites.
As medidas corretivas a serem adotadas nos casos de ultrapassagem dos limites
prudencial e legal j esto estabelecidas na Constituio Federal e na Lei de Responsabilidade
Fiscal, todavia preocupante o fato de que diversos tribunais de justia apresentem
despesas com pessoal em montantes que se aproximam dos limites estabelecidos na
LRF, os quais, se ultrapassados, implicaro medidas restritivas para a administrao.
Agrava este quadro o fato de que o percentual de utilizao do limite apresenta
tendncia de elevao nos ltimos anos, bem como a situa a situao econmica do
pas, que aponta para uma provvel reduo no valor da Receita Corrente Lquida, o
que, se confirmado, implicar reduo no limite para as despesas com pessoal.
Vale destacar que, o CNJ tem presente que a responsabilidade na gesto fiscal,
no cuida apenas da correo de erros, mas busca prevenir riscos capazes de afetar o
equilbrio das contas pblicas.
Em vista disso, conforme registrado em seu Relatrio Anual de 2015, aprovado
na 223 Sesso Ordinria, realizada em 15 de dezembro, o Conselho Nacional de
Justia alertou, por meio de ofcio, os tribunais cujo percentual de utilizao do
limite tenha ficado acima de 85%, quanto possibilidade de infringncia dos limites
legais, registrando a importncia de avaliao criteriosa e contextualizada situao
econmica do Pas, de proposies que impliquem aumento nas despesas com pessoal,
a fim de que sejam ordenadas de modo a evitar e/ou eliminar excessos, adequando-se
os percentuais para margens confortveis.

3. CONSIDERAES FINAIS

A misso constitucional do Conselho Nacional de Justia de controle da atuao


administrativa e financeira do Poder Judicirio, ainda que no diretamente ligada

393
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

prestao jurisdicional, funo tpica do Poder Judicirio, tarefa essencial para


garantia de um sistema de Justia efetivo.
Deve se ter em mente que toda a Administrao Pblica, inseridos a os rgos que
compem o Poder Judicirio, devem nortear sua atuao pelos princpios expressos no
art. 37 da Constituio da Repblica. E dentre esses princpios, quando tratamos de
questes de controle financeiro e oramentrio, a eficincia merece especial destaque.
O respeito s regras e aos limites estabelecidos na LRF, garantindo o equilbrio das
contas pblicas, medida que se impe no apenas em razo do princpio da legalidade,
mas para garantir que eventuais medidas restritivas para os rgos do Poder Judicirio
no afetem sobremaneira o desempenho de sua atividade fim.
Nesse aspecto, o papel desempenhado pelo CNJ de acompanhamento do
cumprimento das regras dispostas na LRF, quer quando da apresentao dos RGF,
quer na emisso de pareceres em relao aos anteprojetos de lei de criao de cargos
e funes, tem se mostrado essencial, possibilitando no apenas corrigir eventuais
irregularidades, mas, em especial, indicando, preventivamente, a necessidade de
constante avaliao do impacto de aes que impliquem em aumento de despesas.

394
GESTO FISCAL RESPONSVEL: EXPERINCIAS
PARA A EFETIVIDADE DO CONTROLE GOVERNAMENTAL
COMO INSTRUMENTO DE RESPONSABILIDADE FISCAL444

LICURGO MOURO445

El derecho, para que sirva al pueblo, debe


ser sencillo, breve, claro e instrumento eficaz
que auxilie al desarrollo de todos.
San Nicols de Hidalgo

Sumrio: 1. Introduo. 2. A Lei de Responsabilidade Fiscal. 3. Reequilbrio econmico-


financeiro do contrato administrativo em razo da variao cambial a favor do Estado
Art. 30 da Lei Complementar n 101/2000. 4. Referncias

1. INTRODUO

O Brasil colheu os louros de uma poltica de estabilizao econmica implantada


nos idos de 1994 (Plano Real), da qual grande parte dos atuais agentes de controle foi
testemunha, acompanhando os desafios de sua implementao e consolidao e, ainda
hoje, deparando-se com desafios ainda por serem enfrentados e vencidos.
Esse perfunctrio estudo no pretende debater, com a profundidade exigida no
meio acadmico, as razes e as provveis solues que, indubitavelmente, demandariam
o desenvolvimento de longas e amplas hipteses de pesquisa. Seu objetivo suscitar o
debate acerca de interpretaes construdas e apresentar experincias vivenciadas na
rotina laboral ao longo da trajetria de consolidao da gesto fiscal responsvel, por
444
Publicado originalmente em: Lei de Responsabilidade Fiscal Ensaio em Comemorao aos 10 anos da Lei
Complementar n 101/00. Ed. Frum. 2010. Belo Horizonte. Revisado e atualizado em 25/10/2015.
445
Conselheiro do Tribunal de Contas de Minas Gerais (Auditor); doutorando em Direito pela Faculdade de Direito
do Largo So Francisco da Universidade de So Paulo-USP (2012); extenses universitrias na California Western
School of Law, EUA (2015); na Universit Paris 1 Pantheon-Sorbonne, FRANA (2014); na The George Washington
University, Washington-DC, EUA (2012); na Fundao Dom Cabral, Belo Horizonte-MG (2011); na Universidad
del Museo Social Argentino, Buenos Aires (2010-2011) e na Escola Superior da Magistratura Trabalhista
ESMATRA (2002); Mestre em Direito Econmico pela Universidade Federal da Paraba (2005); ps-graduado em
Direito Administrativo (2003), Contabilidade Pblica e Controladoria Governamental pela Universidade Federal
de Pernambuco (1997). Currculo Lattes: http://lattes.cnpq.br/3465365307860981

395
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

meio de um ensaio sinttico e objetivo, no que toca ao carter preliminar das ideias
que encerra. Pretende ainda discutir as premissas para a segunda fase de consolidao
das gestes fiscais, ora aladas a um patamar de responsabilidade desejvel, que
enseje reverter os benefcios do ajuste fiscal para a melhoria das condies de vida da
populao, notadamente quanto aos aspectos socioambientais que exigem solues
complexas e variadas, muitas delas dependentes da capacidade de investimento do
Estado, ainda dependente de recuperao.
Pode-se at dizer que o Brasil chegou a experimentar seu futuro como nao
desenvolvida, antes vaticinado por diversos personagens de nossa histria quase que
como uma utopia que, em um passado recente, justificou todo um rol de acertos e
desacertos econmicos, sempre visando atingir o graal que nos levaria definitivamente
a romper os grilhes do subdesenvolvimento.
indubitvel que sob o ponto de vista econmico a primeira dcada do sculo XXI
foi marcada pela ascenso das chamadas economias emergentes a patamares nunca
antes imaginados pelos pases mais pobres. Nesse sentido, a assertiva de David G.
Klein446, articulista do The New York Times, in verbis:

A impresso que se tem no momento pode no ser essa, mas


possvel que os ltimos dez anos fiquem gravados na histria como
um grande sucesso. Essa ideia pode ser difcil de aceitar nos EUA.
Afinal, foi a dcada do 11 de Setembro, das guerras no Iraque
e Afeganisto e da crise financeira, todos eventos dramticos e
dolorosos.
Mas, em termos econmicos, pelo menos, a dcada se destacou
por ser positiva para muitas pessoas no planeta.
Os ndices altssimos de crescimento da China e da ndia so
fartamente conhecidos, embora a ascenso delas faa parte de
uma tendncia mais ampla no desenvolvimento econmico dos
pases mais pobres. Os ideais de prosperidade, liberdade e respeito
pelas leis provavelmente nunca antes encontraram ressonncia
global to ampla quanto nos ltimos dez anos, mesmo que sua
concretizao muitas vezes deixe a desejar.
E, apesar da retrica anticapitalista decorrente da crise
econmica, lderes nacionais em todo o mundo esto aderindo
comercializao de suas economias.
Tirando os EUA, o terceiro no ranking, os quatro pases mais
populosos do mundo so China, ndia, Indonsia e Brasil,

446
KLEIN, David G. Uma dcada frutfera para boa parte do mundo. Folha de So Paulo, The New York Times. So
Paulo, 11 de janeiro de 2010. Disponvel em <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/newyorktimes/ny1101201004.
htm>. Acesso em: 12 jan. 2010.

396
responsveis por mais de 40% da populao do planeta. E esses
quatro pases tm feito grandes avanos.
A Indonsia apresentou crescimento econmico slido durante
a dcada inteira, na maior parte do tempo mdia anual de 5%
ou 6%. Isso seguiu extrema turbulncia de sua dcada de 1990,
marcada por crises desastrosas e pela queda dos padres de vida.
O Brasil tambm teve uma dcada consistentemente boa, com
crescimento em alguns momentos superior a 5% ao ano. Fala-se
muito que o pas teria finalmente deixado suas dificuldades para
trs, e, dentro do Brasil, uma preocupao grande que o real
estaria forte demais. um problema que causaria inveja a muitos
outros pases.
[...]
Em um ano dado, um ponto percentual a mais de crescimento
econmico pode parecer pouco importante. Com o tempo, porm,
a diferena entre um crescimento anual de 1% e de 2% determina
se voc poder dobrar seu padro de vida a cada 35 anos ou a cada
70 anos. Com um crescimento anual de 5%, os padres de vida
dobram a cada 14 anos, mais ou menos.
[...]
Mesmo assim, a maioria dos modelos econmicos sugere que a
fonte fundamental de crescimento dada por novas ideias, que
nos possibilitam produzir mais a partir de um conjunto dado de
recursos. Na medida em que o resto do mundo fica mais rico, h
mais inovao, como argumentou recentemente meu colega Alex
Tabarrok, professor de economia na Universidade George Mason.
A questo mais sutil que China, ndia, Brasil e Indonsia mais
ricos vo levar a mais clientes para novas inovaes, gerando
recompensas para empreendedores bem-sucedidos, no importa
onde vivam. Hoje se veem tantos aprimoramentos nos celulares
exatamente porque h tantos usurios de celulares em tantos
pases.
Em outras palavras, se os EUA derem um passo para trs e o resto
do mundo der dois passos para frente, ns, americanos, devemos
considerar a hiptese de aceitar os resultados, nem que seja apenas
tendo o longo prazo em vista. (Grifos nossos).

Nessa busca determinada pela estabilidade econmica quase tudo foi tentado, o que
nos tornou, nas dcadas de 80 e 90, um verdadeiro laboratrio de teorias econmicas,
ora ortodoxas ora heterodoxas que, com sofreguido, numa profuso de mirabolantes

397
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

planos, quase sempre apresentados como a ltima panaceia, buscavam fechar a caixa
de Pandora que afligia as finanas pblicas do pas.
Tal sucesso de propostas, solues e planos tornou a busca quase que um fim em
si mesmo e a razo de ser de toda uma gerao de polticos e economistas envolvidos
com as questes das finanas pblicas. Como disse Friedrich Nietzsche:447 [...]amamos
mais o desejo do que o ser desejado.
Com o lanamento do plano de estabilizao econmica de 1994, foi possvel ao
pas, derrotada a hiperinflao, vislumbrar o alvorecer de um ciclo econmico virtuoso,
com a melhoria cada vez maior dos ndices sociais e econmicos que, por tanto tempo,
eram o ser desejado que, antes considerado apenas desejo, foi possvel alcanar.
Entretanto, a grande misso que perdura a adoo de medidas complementares
e a adoo de prticas que eliminem qualquer iniciativa tendente a desconstruir esse
patamar do desenvolvimento a duras penas conquistado. Como asseverou o articulista
da Revista Veja448, em trecho que se transcreve ipsis litteris:

H quinze anos, comeou a ocorrer uma revoluo silenciosa


no Brasil: o lanamento do real, a moeda que ps um ponto
final na hiperinflao e que, ponta de lana do plano ao qual
emprestou seu nome, catapultou o pas a um novo patamar de
desenvolvimento. Com o real, os brasileiros redescobriram o valor
do dinheiro e das coisas. Passaram a planejar seu presente e seu
futuro. Elevaram seu padro de renda e bem-estar. A economia
ganhou um arcabouo mais ntido e moderno, com o saneamento
do sistema financeiro, as privatizaes, as agncias reguladoras,
a Lei de Responsabilidade Fiscal, as metas de supervit primrio,
o cmbio flutuante e a autonomia operacional do Banco Central.
[...] O real foi uma revoluo porque fez com que os brasileiros
praticamente todos cassem na realidade. No com estrondo,
mas com um suspiro de alvio. (Grifos nossos).

A despeito da disputa partidria de quem seria o responsvel pelos louros da


aparente vitria da economia brasileira frente s turbulncias que varreram os mercados
norte-americano e mundial ao longo dos anos de 2008 e 2009, o fato indiscutvel
que, sob os mais diversos aspectos que se pesquise, a parcela menos favorecida da
populao observou, at meados do ano de 2011, saltos qualitativos e quantitativos
em sua renda, com impactos positivos sobre seu bem-estar geral.

447
YALOM, Irvin D. Quando Nietzsche Chorou. 6. ed. Rio de Janeiro: Ediouro. 2003. p. 304.
448
REVISTA VEJA. A Revoluo do Real. Revista Veja. So Paulo, ano 42, n. 27, edio 2120, p. 12-13, 8 de julho de
2009.

398
Tal panorama observa gradativa mudana a partir de 2011, com elevada queda na
gerao do emprego formal, bem como dos investimentos, culminando com a recesso
iniciada em 2014 e que se estende por todo o ano de 2015, com impacto direto inclusive
nos avanos sociais da dcada passada.
Observa o professor da Unicamp Claudio Salm449 que no se pode atribuir a um
nico governo, e seus respectivos atores, o crculo virtuoso que se instalou no pas
com perceptveis melhorias nos indicadores sociais. Ao contrrio, assevera que uma
conjuno de fatores, inclusive sociolgicos e dissociados da lgica eleitoral, contribuiu
para o alcance do estgio ento vivenciado, entre eles, a continuidade de uma mesma
poltica social dos governos que se sucederam nos ltimos quinze anos, sem que,
entretanto, houvesse uma melhora qualitativa nos servios pblicos de educao e
sade ofertados populao. Assevera o estudioso, in verbis:

No Brasil, uma herana bendita foi a queda na fecundidade a


partir de meados dos anos 60. A transio demogrfica no Brasil
foi das mais intensas. Como a queda na natalidade foi muito mais
acentuada entre os mais pobres do que entre os mais ricos, o
aumento da renda foi maior justamente entre os pobres. Alm disso,
a crescente proporo de idosos tem sido mais que compensada
pelo menor nmero de filhos. Como mais de 80% dos idosos
recebem benefcios previdencirios, eles no so dependentes
como as crianas, mas, com o perdo do economicismo rude,
um ativo valioso. [...] A expanso do gasto pblico social foi uma
medida acertada. Mas a reduo recente da desigualdade se deve
mais a outros fatores, como a volta do emprego formal, o aumento
do salrio mnimo e o fim de um ciclo. [...] A abertura abrupta no
incio da dcada de 90 levou a fortes e rpidas transformaes
estruturais, especialmente na indstria. Surgiu pela primeira
vez entre ns, como um grave problema, o desemprego aberto.
Foi nessa poca que ganhou fora a ideia do crescimento sem
emprego, justamente por causa da rpida modernizao da
indstria. As grandes transformaes tecnolgicas, a matana de
pequenas empresas, a racionalizao, tudo isso durou at os anos
90. Findo esse processo, as coisas se arrumaram e o crescimento
voltou a ser altamente promotor do emprego. impressionante
a correlao entre crescimento e gerao de emprego dos anos
2000 para c. O crescimento recente voltou a gerar empregos para
os segmentos pouco qualificados, o que foi mais importante do

449
SALM, Cludio. Essa Conversa de Herana Maldita Pura Bobagem. Folha de So Paulo. So Paulo, 11 de janeiro
de 2010. Dinheiro. Disponvel em <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/dinheiro/fi 1101201019.htm>. Acesso em
20 dez. 2009.

399
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

que o Bolsa Famlia para explicar a melhora da distribuio de


renda. [...] Programas sociais de transferncia de renda so, sim,
fundamentais para reduzir a misria absoluta. Ainda mais quando
cumprem com condicionalidades, como a exigncia de frequncia
escola. Ningum seria louco de elimin-los. O Bolsa Famlia
no deixou de ser uma continuidade: juntou o Bolsa Escola e
o Bolsa Alimentao, que vinham do governo anterior. O Bolsa
Famlia tambm pode funcionar, indiretamente, para elevar os
rendimentos do trabalho. Quem recebe o benefcio tem melhores
condies para resistir a uma diria aviltante. Mas no tudo o
que parece quanto distribuio de renda. Nesse sentido, mais
importante foram o crescimento do emprego e a recuperao do
salrio mnimo. O gasto pblico social aumentou? timo. Mas,
simultaneamente a isso, as polticas sociais universais, como
educao e sade, ficaram para trs. [...] As condies econmicas,
especialmente no front externo at a ecloso da crise mundial,
foram muito mais favorveis a Lula que a FHC. O importante para
mim que a onda neoliberal no conseguiu acabar com os avanos
socialdemocratas da Constituio de 88. O principal mrito de
ambos, at aqui, o respeito pela democracia. Na economia, vejo,
como os principais problemas dos dois, a facilidade com que
permitiram, ou promoveram, a apreciao cambial, os juros mais
altos do mundo e o descaso, nos dois perodos, com o investimento
pblico que est num nvel baixssimo, um dos mais baixos do
mundo. Nessas reas a continuidade foi incrvel. (Grifos nossos).

Os atuais indicadores econmicos apontam para um momento de retrao das


expectativas macroeconmicas, com hipertrofia da economia brasileira, oriunda de
uma brutal expanso dos gastos pblicos, no s de vis social, mas em face dos
gastos com pessoal. Hoje, deparamo-nos com uma real possibilidade de retrocesso nas
polticas sociais, no s naquelas pendentes de implementao plena, como naquelas
j exitosas que promoveram maior distribuio de renda, de forma mais justa e com
incremento da incluso social. Para que isso no ocorra, imprescindvel o corte
drstico de gastos pblicos, concluso que no deriva de uma ideologia, mas da anlise
tcnica que aponta a deteriorao nas finanas pblicas brasileira. Entretanto, os mais
cticos insistem em perguntar: a que custo?
Os ndices de endividamento do Estado Brasileiro atingiram tambm patamares
recordes, muito embora, sob o ponto de vista estritamente da responsabilidade fiscal,
no h que se falar em transgresso, haja vista o fato de que, at a presente data,
no foi efetivado o comando contido na Constituio da Repblica e reforado pela
Lei de Responsabilidade Fiscal quanto necessidade de estabelecimento de limites

400
de endividamento dos entes federativos. Nesse sentido, encontra-se a crtica dos
economistas Jos Roberto Afonso e Marcos Nbrega, in verbis450:

Nove anos se passaram da entrada em vigor da Lei de


Responsabilidade Fiscal (LRF). Apesar dos enormes e
inegveis avanos, ela no pode ser vista como obra pronta e
acabada. Importantes instituies e limites at hoje no foram
regulamentadas.
Algumas normas tm efeito legal mas no prtico, at porque
algumas foram maquiadas.
Nos ltimos anos, instigados por uma conjuntura internacional
favorvel, notrio que o pas realizou uma poltica fiscal
expansionista. O cenrio mudou radicalmente: as despesas
correntes num patamar to alto no mais podero ser lastreadas
pela receita que tende a diminuir, seja pelo efeito da recesso, seja
pela concesso indiscriminada de incentivos. Muito se fala de
estados e municpios mas um erro focar em quem no consegue
gastar muito mais do que arrecada, at por falta de opo (de
quem os financie), e esto cortando gastos: por princpio, o corte
a diferena entre as quedas de 0,46% do PIB das transferncias
federais obrigatrias e de 0,37% do PIB do resultado primrio,
entre o primeiro trimestre de 2009 e o de 2008 (pois receitas
prprias no cresceram). O problema macroeconmico est na
Unio: aumentou em 2,3% do PIB sua despesa primria (1%
explicado por investimentos) e diminuiu em 3,1% do PIB o seu
supervit primrio, em igual perodo.
Os nmeros so eloquentes e inegveis acabaram os tempos de
carga tributria abundante e crescente e o desafio macroeconmico
est endereado ao governo federal. parte a premncia em
repensar a trajetria explosiva e de m qualidade do gasto
pblico, o momento tambm propcio para retomar o processo
de consolidao e modernizao das instituies que assegure a
sustentabilidade fiscal no longo prazo.
Um bom caminho completar o que ficou inacabado na LRF e
discutir o endurecimento das regras que tm sido insuficientes
ou mesmo falhas.
O maior lapso envolve a dvida pblica. A Unio responde por
dois teros da dvida pblica lquida (ou mais de 90% da bruta)
e at hoje no est sujeita a qualquer limite, nem para sua dvida

450
AFONSO, Jos Roberto R.; NBREGA, Marcos. Responsabilidade Fiscal, Muito por Fazer. Valor Econmico.
Braslia, 07 de Maio de 2009.

401
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

consolidada (competncia exclusiva do Senado), muito menos


para sua dvida mobiliria (lei ordinria). Nada justifica que o
ente mais importante da Federao no esteja sujeito a nenhum
limite. Ademais, o Presidente da Repblica a quem a Constituio
delega a competncia exclusiva para propor ao Senado a fixao
ou a alterao do limite da dvida consolidada (art. 30, 5 da
LRF) deveria se manifestar anualmente sobre a manuteno ou
a proposio de mudanas nos limites e nas condies aplicadas
dvida consolidada e nunca fez isso. (Grifos nossos).

Nem sempre os questionamentos feitos so cmodos. Ora nos levam a perscrutar


nuances cuja verdade revelada se contrape aos interesses poltico-econmicos
dominantes, ora expem a fragilidade de um sistema que muitas vezes reputamos
como ideal, sendo essa tomada de conscincia no raro, desconfortvel, como j nos
advertia Plato em sua magistral obra Alegoria da Caverna451.
Nesse sentido, a crtica elaborada por Lus Guilherme Barrucho452 ao nos informa
que a dvida pblica brasileira, em meados de 2009, havia atingido a fantstica soma
de dois trilhes de reais (atualmente, a dvida de cerca de R$2,73 trilhes de reais!),
advertindo-nos que sustentar esse fardo drenar recursos que deveriam ser investidos
no futuro do pas, in verbis:

Desde o incio do governo Lula, o endividamento acumula um


aumento de 840 bilhes de reais. Mais foi no ano passado que
houve um salto. Sob a escusa de combater os efeitos da crise, a
administrao federal relaxou o rigor fiscal e ampliou os gastos.
Com a recuperao da economia, 2010 deveria ser de ajuste e
reequilbrio das finanas pblicas. Mas tudo leva a crer que ser
difcil conter despesas durante o ano eleitoral.
No incio de 2009, com a atividade econmica em baixa, as receitas
do governo caram, ao passo que as despesas se ampliaram. De
janeiro a outubro, o governo arrecadou 1,1% menos do que no
mesmo perodo do ano passado, enquanto gastou 16,5% mais,
aprofundando a dvida pblica. Tambm concedeu extensas linhas
de crdito aos bancos federais, como o BNDES, e inflou a folha de
pagamento, contratando funcionrios e concedendo-lhes reajustes
superiores aos obtidos no setor privado. Para completar, reduziu
tributos para estimular a venda de carros e eletrodomsticos, entre
outros setores industriais, totalizando 25 bilhes de reais.
451
PLATO. Alegoria da Caverna.So Paulo: Editora LGE, 2006.
452
BARRUCHO, Lus Guilherme. Fim de Ano com Presente de Grego. Revista Veja. So Paulo, ano 42, n. 52, edio
2145, p. 36-37, 30 de dezembro de 2009.

402
Devemos lembrar que quando o governo federal definiu, ao final de 2014, a meta
de supervit primrio de 1,1% do PIB, a ser atingida em 2015, e de 2% para os anos
de 2016 e 2017, as projees do mercado econmico apontavam um crescimento do
PIB de 0,5% a 1% para o exerccio de 2015 e de 2% ao ano para 2016 e 2017.
No final de julho, quando a meta fiscal foi revista para 0,15%, em 2015 e 0,7%,
em 2016, e 1,3%, em 2017, as projees do mercado, no mesmo perodo, indicavam
queda de quase 2% da atividade em 2015 e virtual estabilidade no prximo ano, com
alta de 1,7% em 2017.
Em um momento de crise fiscal, como o que vivemos, as instituies pblicas e a
sociedade podem e devem rediscutir questes que ficaram relegadas para o futuro,
quando do gozo dos perodos de bonana, principalmente no que tange s questes de
vinculao das receitas, o que hoje j compromete um elevado percentual da arrecadao
total dos entes pblicos. Da mesma forma, a exploso dos gastos previdencirios, com
a manuteno de privilgios, notadamente no sistema pblicos, incompatveis com a
realidade do cofre vazio, a exemplo dos apostilamentos (estabilidade financeira em
cargos comissionados), instituto exdrxulo que persiste, a despeito do estabelecimento
do teto constitucional para subsdios, aposentadorias, reformas e penses.
Nessa esteira, reconhecida pela maioria dos estudiosos das finanas pblicas, desde
a poca de sua promulgao, como essencial para a sanidade do Estado Brasileiro, a
Lei de Responsabilidade Fiscal, desde a dcada passada, pretendeu garantir os meios
para que possamos atingir o Brasil sustentvel do futuro.
O no combate aos desvios, s maquiagens dos demonstrativos, contabilidade
criativa e s pedaladas fiscais, em qualquer esfera governamental (Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios), cobrar o seu preo s geraes futuras, as quais no
gozaro do bem-estar social preconizado pelo Constituinte de 1988.
O cuidado na manuteno da gesto fiscal responsvel deve pois ser um compromisso
dos homens de bem, dissociados dos humores polticos e de governos, to somente
comprometidos com o legado de probidade para as futuras geraes, bastando para
tanto combater os desvios norma com o rigor necessrio previsto na prpria Lei de
Responsabilidade Fiscal.

2. A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

A despeito de medidas consideradas mais simples e efetivas no soerguimento da


capacidade de investimento do Estado, tais como a reduo das despesas de custeio
pelo monitoramento da efetividade do gasto pblico, a reduo do tamanho do Estado,
uma maior capacitao dos gestores pblicos e o fortalecimento do substancial rol de

403
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

organismos de controle j existentes, foi editada a chamada Lei de Responsabilidade


Fiscal, sob os auspcios do consenso de Washington, que buscou criar mecanismos que
impusessem maior seriedade e responsabilidade na gesto das finanas pblicas por
parte dos entes federados, com fulcro em mandamento constitucional proeminente
presente no artigo 163 da Constituio da Repblica de 1988.
A persecuo das alteraes profundas intentadas pela Lei de Responsabilidade
Fiscal no modus operandi da administrao pblica foi, e ainda continua sendo, tarefa de
muitos, embora intentada por poucos por envolver a necessidade de uma grande firmeza
de propsitos, incompreenses, riscos pessoais e institucionais e, at mesmo, a perda
do nimo inicial em razo do esgaramento das relaes pessoais e do esgotamento
do apoio poltico necessrio para que as mesmas sejam implantadas. Tais mudanas
pressupem uma perenidade de aes planejadas e sucessivas, alm da introduo de
novas formas organizacionais e a agregao de novas tecnologias para o fornecimento
de servios pblicos mais qualitativos, controlados por uma instncia mais democrtica
e com efetiva participao cidad, como assevera Antnio Anastasia,453 ao relatar a
experincia vivenciada quando da implementao do Choque de Gesto em Minas
Gerais, in verbis:

O ideal de um aparato pblico funcionando com plena eficincia,


apresentando resultados positivos e, por consequncia, sendo
reconhecido como adequado pela respectiva comunidade a meta
de todo administrador bem intencionado. [...] Todavia, entre a
inteno e a realidade existe um grande espao, onde se inserem
frustraes e fracassos. Assim, qualquer iniciativa orquestrada de
reforma da Administrao Pblica deve sopesar, de forma muito
objetiva, todos os elementos que se vinculam ao que se prope,
sob pena de mais uma desiluso, somando-se srie histrica de
reformas institucionais no exitosas tentadas em nosso pas. [...]
Ao conceber o programa de Governo, o ora Governador do Estado,
ento candidato, contou com o concurso de um grupo de tcnicos
de diversas reas do conhecimento e com vasta experincia no trato
da coisa pblica, sob nossa coordenao. Das reunies deste grupo
com o ento candidato percebeu-se, em todos os segmentos, que
havia um srio problema de gesto na Administrao Pblica, ou
seja, no somente enfrentvamos uma crise fiscal, como tambm
a forma de funcionamento do Estado estava obsoleta e bolorenta,
sem condio de responder s necessidades da populao, em todos
os setores relevantes. Destarte, percebeu-se que de nada valeria
recuperar a capacidade de investimento do Poder Pblico se no
453
VILHENA, Renata. et al. O Choque de Gesto em Minas Gerais Polticas da Gesto Pblica para o Desenvolvimento.
Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006. p. 269.

404
se modificasse o seu modus operandi, sob pena de continuarmos
com indicadores deficientes nas polticas pblicas estaduais. (Grifos
nossos).

Corroborando o que se afirma, o economista Marcos Mendes454, consultor


legislativo do Senado e organizador do livro Gasto Pblico Eficiente: 91 propostas para o
desenvolvimento do Brasil, assevera que h possibilidades de economias e melhoras de
eficincia em diversas reas menos exploradas pelos economistas e menos conhecidas
pela opinio pblica, como leiles eletrnicos, poltica de pessoal, transferncias para
estados e municpios, distribuio de royalties de petrleo, consrcios intermunicipais,
processo oramentrio e funcionamento dos tribunais de contas. Destaca ainda que
ausncias de regulamentaes ameaam a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e que
as regras poltico-eleitorais brasileiras vigentes levam ao mau uso dos recursos pblicos,
no apenas nas eleies, mas, sobretudo, nos mandatos dos polticos eleitos, in verbis:

possvel fazer economias substanciais no setor pblico e gerar


mais servios com gasto menor. [...] explorar os aspectos micro e
gerenciais, como forma de complementar o debate. [...] um estudo
do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), que deve ser
divulgado em breve, avalia que o desperdcio anual nos municpios
brasileiros de cerca de R$16 bilhes isto , eles poderiam
oferecer os mesmos servios pblicos economizando essa quantia.
[...] as atuais regras de repartio do Fundo de Participao dos
Municpios (FPM) repasses de impostos federais tm distores
que entopem micromunicpios de verbas que nem tm como
gastar, enquanto cidades mdias repletas de pobres e problemas
sociais ficam mngua. [...] um Estado mais eficiente e austero no
necessariamente um Estado mnimo, mas aquele que gasta nas
reas onde a sua atuao mais necessria e eficiente, muitas vezes
complementando a economia de mercado. (grifos nossos)

Como se sabe, em 1989 foi realizada uma conferncia do Institute for Intemational
Economics (IIE) em Washington, na qual o economista ingls John Williamson elaborou
a expresso Consenso de Washington que se referia a polticas recomendadas pelo
governo norte-americano, objetivando a superao de crises econmicas vivenciadas
pelos pases latino americanos. Um pouco mais tarde, essa doutrina passou a ser
denominada de neoliberalismo, notadamente por seus detratores que no logravam
identificar quaisquer vantagens nas polticas recomendadas.
454
DANTAS, Fernando. Economistas tm 91 propostas para o governo funcionar. O Estado de So Paulo. So Paulo,
29 outubro de 2006. Economia & Negcios.

405
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Posteriormente, o Congresso norte-americano, reconhecendo a importncia das


medidas indicadas, estabeleceu-as como padro nos processos de negociao das
dvidas externas dos pases latino-americanos, sendo adotadas como modelo pelo
FMI e pelo Banco Mundial.
Tais medidas foram ento rotuladas como neoliberais, tendo sido amplamente
adotadas nos pases em desenvolvimento e satelitrios em relao s economias j
desenvolvidas ou em recuperao. Em meados dos anos oitenta, foram aplicadas
pioneiramente na Inglaterra, tendo como alvo a reduo dos poderes das entidades
representativas de trabalhadores, visando reduo dos encargos sociais, bem como
do endividamento pblico e das despesas de custeio, por meio da tmida participao
do Estado na economia, o que passou a ser conhecida como a doutrina do Estado
mnimo, mediante a privatizao das empresas estatais, a reforma drstica da legislao
trabalhista, a severa reduo da carga tributria e a modernizao da economia,
retirando-se barreiras comerciais, visando ao estmulo da competitividade e reduo
de custos de insumos agregados aos processos produtivos.
Segundo o coordenador da Companhia de tica e professor da Escola Mbile e do
Objetivo, Roberto Candelori455, em artigo publicado em 2002 na Folha de So Paulo,
o seguimento risca dessa doutrina no reverteu os efeitos danosos, em especial os
verificados quanto aos aspectos sociais, observados anteriormente, in verbis:

Passadas quase duas dcadas dessa prescrio amarga, o Brasil e a


Amrica Latina no viram cumprir a expectativa de crescimento
econmico. Ao contrrio, as consequncias continuam danosas: o
desemprego aumentou, os salrios foram drasticamente reduzidos
e a riqueza se concentrou ainda mais. Nosso Estado minimizado
tornou-se frgil e, subordinado ao mercado, se distancia da
agenda social. Na esteira do consenso, virou anacronismo falar
em polticas protecionistas e sobretudo em soberania nacional.

A Lei Complementar n 101, de 04.05.2000, estabeleceu normas de finanas


pblicas cujo objetivo era introduzir mecanismos que ensejassem a obrigatoriedade
de prticas que levassem ao controle efetivo dos gastos pblicos, com reflexos na menor
dependncia de recursos de terceiros, com o consequente soerguimento da capacidade
de investimento do Estado.
Em busca desse desiderato, foram estabelecidas regras que proporcionaram o
recrudescimento de vetustas normas de planejamento e de transparncia na gesto

455
CANDELORI, Roberto. Atualidades: O Consenso de Washington e o neoliberalismo. Folha de So Paulo. Disponvel
em <http://www1.folha.uol.com.br/folha/educacao/ult305u11503.shtml>. Acesso em 14 nov. 2002.

406
que visam, em ltima anlise, ao equilbrio das contas pblicas, em atendimento ao
insculpido no artigo 163 da Constituio Federal de 1988, buscando-se o estabelecimento
de marcos norteadores das finanas pblicas no Brasil.
Impende ressaltar que no inovou o legislador infraconstitucional, ao contrrio,
buscou experincias internacionais exitosas que foram implementadas na Comunidade
Econmica Europeia, por meio do Tratado de Maastricht de 1992, nos Estados Unidos
da Amrica, por meio do Budget Enforcement Act de 1990 e tambm na Nova Zelndia,
por meio do Fiscal Responsibility Act de 1994, estabelecendo os princpios e metas para
uma gesto fiscal responsvel.
Tambm buscou a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelecer a necessidade de
gerao de excedentes financeiros, de modo a demonstrar aos credores internos e
externos a capacidade do ente federativo de saldar compromissos anteriormente
constitudos, por meio da pactuao de metas de supervit primrio a serem atingidas,
tendo esse aspecto enorme relevo no esforo de implementao dos princpios de
gesto fiscal responsvel.
Ponto de grande importncia tambm, nos anos exordiais de vigncia da Lei de
Responsabilidade Fiscal, foi a necessidade de compatibilizao do gasto pblico a ser
realizado com a receita possvel de ser arrecadada, tendo sido, em regra, atingido tal
desiderato por meio da diminuio do tamanho do Estado, em razo de um amplo
programa de privatizaes e quebra de monoplios e, tambm, do combate evaso
fiscal, da diminuio de hipteses de eliso fiscal e da modernizao e instrumentalizao
da capacidade arrecadadora dos entes.
Outro princpio que norteou todo o esforo legislativo de implementao dos
pilares da gesto fiscal responsvel dizia respeito preocupao com o estabelecimento
de normas relativas preservao do patrimnio pblico. Tal preocupao encontra-se
presente em dispositivos especficos da lei, notadamente nos arts. 44 a 46, justificado
pela necessidade de preservao das metas de arrecadao, resultados primrio e
nominal e dos limites de gastos e endividamento anteriormente pactuados, de modo
a que, na ocorrncia de passivos contingentes, tais eventos imprevistos pudessem ser
equacionados e absorvidos sem o comprometimento daqueles.
Por fim, e em termos gerais, tambm foi alvo de preocupaes do legislador o
estabelecimento do controle social e dos meios para o seu exerccio. Assim sendo,
a transparncia na elaborao e divulgao de planos, oramentos, balanos,
demonstrativos, relatrios e outros documentos, tambm em verses simplificadas,
foi alvo de diversas normatizaes ao longo de todo o texto da lei, notadamente nos
artigos 48 a 49, tais como, por exemplo, a exigncia de elaborao de demonstrativo
das metas anuais e de demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de
receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado.

407
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

O espectro de abrangncia da Lei de Responsabilidade fiscal atingiu a todos os


administradores pblicos do Brasil todos os poderes (Executivo, Legislativo e
Judicirio) e as trs esferas de governo (federal, estadual e municipal) a despeito
do empirismo que grassa na gesto dos recursos pblicos e da inexistncia de quaisquer
requisitos, inclusive de probidade, levando-os, de uma hora para outra, a uma nova
dimenso, quase que tele transportados ao planeta LRF, onde termos e preocupaes
nunca antes enfrentados passaram a fazer parte da gesto, at ento, em regra, cmoda,
passiva e dependente dos fundos constitucionais de participao.
Por meio da observncia de limites e de regras para a conteno dos gastos pblicos
e da obrigatoriedade de rompimento da dependncia dos repasses, obrigatrios
ou voluntrios do ente federal por meio do estmulo e da obrigatoriedade de
modernizao das mquinas estaduais e municipais de arrecadao de recursos
prprios tinha a Lei de Responsabilidade Fiscal como desiderato o estmulo
formao de uma nova burocracia estatal, compromissada com metas, desempenho
e vocacionada a mudar o destino at ento traado da federao brasileira, condenada
a uma gesto de recursos, no raro, descompromissada com a melhoria da qualidade
de vida da coletividade.
Tal desiderato de uma gesto pblica orientada para resultados um desdobramento
nsito a uma administrao pblica gerencial que, escoimados os rtulos ideolgicos,
tem, sem sombra de dvidas, importantes contribuies a dar para a melhoria da gesto
e uma maior qualidade do gasto pblico, podendo ser considerada como verdadeiro
pressuposto para o alcance de uma gesto fiscal responsvel.
A busca por excelncia na gesto de servios pblicos e pela maior qualidade do gasto
custeado com recursos pblicos encontra seu fundamento no princpio da eficincia
erigido, como afirmamos456: [...] como elemento norteador de toda ao estatal, a teor
da Emenda Constitucional n 19/98 que o elevou ao patamar de princpio constitucional
explcito, insculpido no caput do artigo 37 da Constituio Federal de 1988.
Entretanto, tal processo de busca de excelncia fomentou a propositura e aprovao,
pelo parlamento brasileiro, da Lei Complementar n 101/2000, tendo sido extremamente
rduo o estabelecimento dos pilares da reforma da administrao pblica de 1998,
como nos relata Luiz Carlos Bresser-Pereira457, em razo de ter sido enfrentada uma
estrutura burocrtica fortemente arraigada na estrutura administrativa brasileira e at
hoje presente nos rinces de nosso pas, in verbis:

456
MOURO, Licurgo; ELIAS, Gustavo Terra; FERREIRA, Diogo Ribeiro. A Imprescindibilidade da Assinatura
Eletrnica, da Assinatura Mecnica e da Certificao Digital para a Administrao Pblica Brasileira. Frum de
Contratao e Gesto Pblica. v. 95, ano 8, p. 37-45, nov. 2009. Disponvel em <http://www.ediforum.com.br/sist/
conteudo/lista_conteudo.asp? FIDT_CONTEUDO=63697>. Acesso em 20 dez. 2009. p. 2.
457
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Do Estado Patrimonial ao Gerencial. Disponvel em <http://www.gp.usp.br/
files/gespub_estado.pdf>. p. 22-23. Acesso em 22 set. 2009.

408
Eu j tinha algumas poucas ideias da nova administrao
pblica (que eu chamaria um pouco adiante de gerencial)
atravs da leitura do livro de Osborne e Gaebler, Reinventando
o Governo. Mas precisava conhecer muito mais a respeito. Para
isto viajei para a Inglaterra logo no incio do governo e comecei
a tomar conhecimento da bibliografia que recentemente havia se
desenvolvido, principalmente naquele pas, a respeito do assunto,
sob o ttulo geral de Nova Gesto Pblica.
O resultado foi elaborar, ainda no primeiro semestre de 1995, o
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado e a emenda
constitucional da reforma administrativa, tomando como base
as experincias recentes em pases da OCDE, principalmente
o Reino Unido, onde se implantava a segunda grande reforma
administrativa da histria do capitalismo: depois da reforma
burocrtica do sculo passado, a reforma gerencial do final deste
sculo. [...] O Brasil tinha a oportunidade de participar desse
grande movimento de reforma, e constituir-se no primeiro pas
em desenvolvimento a faz-lo. Quando as ideias foram inicialmente
apresentadas, em janeiro de 1995, a resistncia a elas foi muito
grande. Tratei, entretanto, de enfrentar essa resistncia da forma
mais direta e aberta possvel, usando a mdia como instrumento de
comunicao. O tema era novo e complexo para a opinio pblica, e
a imprensa tinha dificuldades em dar ao debate uma viso completa
e fidedigna. No obstante, a imprensa serviu como um maravilhoso
instrumento para o debate das ideias. Minha estratgia principal
era a de atacar a administrao pblica burocrtica, ao mesmo
tempo que defendia as carreiras de Estado e o fortalecimento da
capacidade gerencial do Estado. Dessa forma confundia meus
crticos, que afirmavam que eu agia contra os administradores
pblicos ou burocratas, quando eu procurava fortalec-los, torn-
los mais autnomos e responsveis. Em pouco tempo, um tema que
no estava na agenda do pas assumiu o carter de um grande
debate nacional. Os apoios polticos e intelectuais no tardaram,
e afinal quando a reforma constitucional foi promulgada, em abril
de 1998, formara-se um quase consenso sobre a importncia
para o pas da reforma, agora fortemente apoiada pela opinio
pblica, pelas elites formadoras de opinio, e em particular pelos
administradores pblicos. (Grifos nossos).

Claro est que, de tempos em tempos, surge no Brasil a ideia de adaptar a prtica
administrativa s nuances ideolgicas que permeiam as foras polticas aladas ao
poder. Esse vis ideolgico um grande fator de atraso no desenvolvimento de solues
perenes que visem soluo do problema gerencial na administrao pblica brasileira.

409
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Isso porque no raro as boas solues so rechaadas pelo simples fato de terem sido
propostas e levadas execuo pelo opositor, sem que se aprofunde a discusso quanto
ao mrito e, principalmente, quanto s oportunidades de melhoria que tais solues,
em razo da dinmica que a prpria gesto pblica impe, apresentam. Nesse sentido,
Di Pietro458 estabelece a distino entre reforma do Estado e do aparelho do Estado,
in verbis:

A expresso Reforma do Estado designa a tendncia, hoje


praticamente universal, de reformar o aparelhamento do Estado,
em especial, o aparelhamento administrativo, representado pela
Administrao Pblica em sentido amplo, abrangendo todos os
rgos, dos trs Poderes, que exercem a funo administrativa,
bem como as entidades da Administrao indireta. No Brasil,
os objetivos da reforma ficaram expressos no Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado, elaborado pelo Ministrio
da Administrao Federal e da Reforma do Estado MARE
e aprovado em 21.9.95 pela Cmara da Reforma do Estado,
composta pelos ministros da Administrao e Reforma do Estado,
do Trabalho, da Fazenda e do Planejamento e Oramento, e pelo
ministro chefe do Estado-Maior das Foras Armadas. Faz-se ali
uma distino entre Reforma do Estado e Reforma do Aparelho do
Estado. A primeira um projeto amplo que diz respeito s vrias
reas do governo e, ainda, ao conjunto da sociedade brasileira,
enquanto a segunda tem um escopo mais restrito: est orientada
para tornar a administrao pblica mais eficiente e mais voltada
para a cidadania; nesse segundo sentido que o assunto tratado
no Plano. E fica expresso que o Plano Diretor focaliza sua ateno
na Administrao Pblica federal, mas muitas de suas diretrizes
e propostas podem tambm ser aplicadas no nvel estadual e
municipal. (grifos nossos).

A ltima iniciativa reformista no Brasil surgiu em razo da crise que se instalou


posteriormente promulgao da Constituio Federal Brasileira de 1988, no sem
sofrer fortes resistncias frente aos interesses corporativos e econmicos que se
contrapuseram, como afirmamos459:

[...] necessrio relembrar que em 1995 iniciou-se o movimento


reformista estatal brasileiro para fazer frente crise fiscal e

458
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica Concesso, Permisso, Franquia,
Terceirizaes e Outras Formas. 4. ed. rev e ampl. So Paulo: Atlas, 2002. p. 41.
459
MOURO, Licurgo; ELIAS, Gustavo Terra; FERREIRA, Diogo Ribeiro. op. cit. p. 4.

410
social do Estado, impactada por uma Constituio farta na
ampliao dos benefcios sociais e na expanso do gasto pblico,
sem necessariamente garantir as indispensveis fontes de
financiamento. [...]

Da crtica elaborada por Luiz Carlos Bresser-Pereira460 extrai-se, verbis:

O retrocesso burocrtico, ocorrido em 1988 resultou da crena


equivocada de que a desconcentrao e a flexibilizao da
administrao pblica que o Decreto-Lei 200 teria promovido
estavam na origem da crise do Estado, quando esta derivava, antes de
mais nada da crise fiscal a que levou a estratgia desenvolvimentista.
Embora alguns abusos tenham sido cometidos em seu nome, a
reforma de 1967 havia se constitudo em um avano pioneiro
da histria da administrao pblica brasileira. Em segundo
lugar, resultou do ressentimento da velha burocracia situada nos
cargos da administrao direta contra a forma pela qual seus
membros haviam sido tratados no regime militar, frequentemente
preteridos em relao aos administradores das empresas estatais.
Em terceiro lugar, foi a consequncia da perda, pela burocracia,
em conjunto com seu aliado tradicional, a burguesia industrial,
de um projeto nacional comum para o pas. Esse projeto, que fora
o do desenvolvimento industrial via substituio de importaes,
estava esgotado, e nada viera para substitu-lo a no ser para alguns
grupos no Ministrio da Fazenda e no Banco Central, a ideia correta
mas apenas negativa de que era necessrio proceder o ajuste fiscal
e a reduo do tamanho do Estado. Ora, quando um grupo social
perde objetivos nacionais e, adicionalmente, se sente ameaado,
natural que recorra poltica do salve-se quem puder. Em quarto
lugar, decorreu do fato de que a burguesia industrial haver aderido,
sem restries, campanha pela desestatizao que acompanhou
toda a transio democrtica pelo lado da direita: esta campanha
levou os constituintes a aumentar os controles burocrticos sobre
as empresas estatais, que haviam ganhado grande autonomia
graas ao Decreto-Lei 200. [...] Em sntese, o retrocesso burocrtico
ocorrido no pas entre 1985 e 1989 foi uma reao ao clientelismo
que dominou o pas naqueles anos, mas tambm foi uma afirmao
de privilgios corporativistas e patrimonialistas incompatveis com
o ethos burocrtico. Foi, alm disso, uma consequncia de uma
atitude defensiva da alta burocracia, que, sentindo-se acuada,

460
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. op. cit. p. 19-20. apud MOURO, Licurgo; ELIAS, Gustavo Terra; FERREIRA,
Diogo Ribeiro. op. cit. p.4.

411
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

injustamente acusada, defendeu-se de forma irracional. O resultado


foi o desprestgio da administrao pblica brasileira, no obstante
o fato de que esta seja majoritariamente formada por profissionais
competentes, honestos e dotados de esprito pblico. (Grifos nossos).

Teve, portanto, a Lei de Responsabilidade Fiscal o objetivo primrio de promover,


em ampla escala, o equilbrio das finanas pblicas, por meio de mecanismos que
garantissem a execuo de atos comprometidos com a boa governana dos recursos
pblicos, introduzindo conceitos de responsabilidade e transparncia, atravs de uma
ampla normatizao visando organizao e ao reequilbrio fiscal, abrangendo todos os
poderes e entes federativos, vrios exerccios fiscais e diversas reas do conhecimento:
economia, direito, contabilidade, administrao pblica, aturia, entre outras.
Os mecanismos implementados objetivaram o controle, em especial, dos gastos
mais nevrlgicos em termos de contingenciamento e de volume de recursos envolvidos,
entre eles os gastos com pessoal e o montante de endividamento pblico, atravs da
definio de metas fiscais, de arrecadao de receitas e de limites de realizao de
despesas, o estabelecimento de mecanismos de compensao fiscal, condies para a
gerao de despesas de carter permanente e uma especial ateno para um perodo
historicamente sensvel para a extrapolao do limite do razovel em termos de finanas
pblicas, qual seja, o ltimo ano de mandato dos gestores. Nesse sentido, estatuiu o
pargrafo 1 do artigo 1 da Lei de Responsabilidade Fiscal, in verbis:

Art. 1 Esta Lei Complementar estabelece normas de finanas


pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, com
amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio.
1 A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada
e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios
capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o
cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a
obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita,
gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras,
dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive
por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em
Restos a Pagar.

Indiscutivelmente, teve a Lei de Responsabilidade Fiscal o mrito de estabelecer


maior seriedade tambm na propositura e gesto das leis oramentrias, instrumentos
que so de orientao e de planejamento, essenciais para o atingimento de metas e
monitoramento da sanidade fiscal do ente federativo atravs do estabelecimento de

412
diretrizes, metas de arrecadao e supervits, monitorados pelos relatrios resumidos
de execuo oramentria e de gesto fiscal.
Ocorre que uma profuso de novos demonstrativos, muitos deles repetitivos e
carecedores de uma harmonizao nacional de sua base conceitual e terminolgica,
acabou por fragilizar um aspecto sensvel para a efetividade da Lei de Responsabilidade
Fiscal, qual seja, a aplicao das sanes previstas tanto nela como na Lei de Crimes
Fiscais, entre elas a suspenso das transferncias voluntrias, de concesso de garantias
e de contratao de operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita.
Em que pese tais dificuldades, a busca de resultados fiscais positivos surtiu seus
efeitos, observando-se uma maior eficincia dos gastos pblicos, notadamente por sua
conteno, trazendo-os, em regra, para os limites estabelecidos em razo da Receita
Corrente Lquida e, tambm, pela eliminao de excessos quando da realizao da
atividade administrativa.
De fato, o informe461 produzido pela Subchefia de Assuntos Federativos da Secretaria
de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica apontava os efeitos positivos de
uma maior e melhor governana, fortemente estimulada pela Lei de Responsabilidade
Fiscal, quanto ampliao da base arrecadadora dos municpios, conforme se expe:

As mudanas legislativas pactuadas com os municpios, como a


nova lei do Imposto sobre Servios (ISS), e o ciclo de expanso
sustentvel no Produto Interno Bruto (PIB) permitiram que os
municpios brasileiros ampliassem sua capacidade de arrecadao
prpria. Para a populao, a expanso nas receitas municipais se
traduz em melhores condies para investimento e prestao de
servios.
O recolhimento do ISS, de competncia municipal, conforme
prev a Constituio Federal, mais que dobrou neste perodo,
passando de R$9,6 bilhes para R$22 bilhes.
Segundo a Confederao Nacional dos Municpios (CNM), a
partir de 2004, h uma reverso da tendncia de concentrao
da arrecadao nas mos da Unio, o que implica ampliao da
fatia do recolhimento dos tributos que cabe aos municpios. Na
ltima reunio do Comit de Articulao Federativa (CAF)
frum consultivo do governo com as entidades municipalistas ,
realizada em maio deste ano, a entidade apontou que as prefeituras
detm 19% de toda a receita pblica captada no Brasil.

461
BRASIL. Presidncia da Repblica. Subchefia de Assuntos Federativos da Secretaria de Relaes Institucionais.
Capacidade de Arrecadao Prpria Ampliada. Disponvel em <http://www.portalfederativo.gov.br/bin/view/
Inicio/CapacidadeArrecadacaoPropria>. Acesso em 10 jan. 2010.

413
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

De acordo com a entidade, os municpios arrecadam com seus


tributos prprios 5% da arrecadao pblica disponvel. Com as
transferncias feitas pela Unio e pelos estados, esta parcela vai
a 19% apesar de captarem 68% dos tributos, os cofres federais
s retm de fato 54% destes.
Mesmo sendo de competncia da Unio, o Imposto sobre a
Propriedade Territorial Rural (ITR) tambm tem contribudo para
ampliar as receitas no caixa das prefeituras de todo o pas. Isso
porque as prefeituras podem, ao assumir a cobrana do tributo,
reter a totalidade da receita gerada pela sua cobrana.
A delegao da cobrana opcional a todos os municpios e
depende apenas da assinatura de um convnio com a Secretaria
da Receita Federal. At junho deste ano, 1.125 prefeituras j
haviam feito acordo com o fisco federal para gerenciar e recolher
o imposto.
Alm de abrir mo da arrecadao gerada, a Receita Federal
disponibilizar, no decorrer do segundo semestre deste ano, os
sistemas informatizados para administrao e controle do ITR
aos municpios conveniados.
[...]
Mais recursos chegam aos municpios.
A Unio compartilhou com os municpios a repercusso favorvel
do crescimento da economia brasileira sobre a arrecadao ao
longo dos ltimos sete anos. De 2003 a 2008, as transferncias
constitucionais saltaram 133%, passando de R$25 bilhes para
R$58,4 bilhes. (grifos nossos).

Os crticos lanaram o argumento segundo o qual a edio de uma lei com esse
contedo seria um contrassenso por si s, uma vez que a gesto fiscal responsvel
pressuposto e no desiderato de qualquer gestor minimamente capacitado. Entretanto,
os resultados obtidos apontaram mais uma vez para uma expressiva melhoria no
desempenho da gesto fiscal dos entes subnacionais, notadamente nos municpios,
como demonstra o estudo elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio
da Fazenda462, em trecho que transcrevemos ipsis litteris:

Em 1998, os Municpios brasileiros apresentavam, em seu conjunto,


resultado primrio deficitrio de cerca de R$720 milhes. Alm

462
BRASIL. Presidncia da Repblica. Secretaria do Tesouro Nacional. Perfil e Evoluo das Finanas Municipais
1998-2007. Braslia, outubro de 2008. Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/
index.asp.> Acesso em: 10 jan. 2010. p. 10-14.

414
disso, registravam dficit oramentrio. Isto , considerada a
equao que envolve, por um lado, resultado primrio e fontes de
financiamento (operaes de crdito e alienao de ativos) e, por
outro, o servio da dvida, o que remanescia era uma insuficincia
de recursos de R$1.315 milhes. [...]
Ao longo do trinio 2000-2002, a situao fiscal dos Municpios
evoluiu muito favoravelmente, tendo sido observados, para o
conjunto dos Municpios da amostra, supervits primrios de
R$3.275 milhes, R$4.428 milhes e R$1.581 milhes. Tambm
passaram a apresentar supervits oramentrios de R$2.764 milhes,
R$3.396 milhes e R$452 milhes. Observa-se que, em 2002,
apesar da manuteno dos supervits primrio e oramentrio,
suas magnitudes foram inferiores aos dos anos anteriores. De
fato, o nmero de Municpios com resultado primrio positivo
e suficincia oramentria que era de 1.985 em 2000, subiu para
2.489 em 2001 e voltou a reduzir para 1.947 em 2002.
Em 2003, volta a predominar a parcela de Municpios com dficit
primrio (1.885 Municpios contra 1.687 que apresentaram
supervit) e oramentrio (2.045 contra 1.527), acarretando, no
conjunto, dficits primrio e oramentrio de, respectivamente,
R$722 milhes e R$1.307 milhes.
No trinio 2004-2006 observa-se uma evoluo semelhante do
trinio 2000-2002, j que, em 2004, o conjunto de Municpios
brasileiros volta a apresentar supervit primrio e oramentrio
(R$2.460 milhes e R$1.206 milhes, respectivamente), atingindo
os supervits mais expressivos em 2005 (R$7.366 milhes e
R$6.000 milhes) e mantendo os resultados positivos em 2006
(R$3.696 milhes e R$2.294 milhes). Em nmero de Municpios,
o que se observou foi que 2.034 (56,9% da amostra), 2.570 (71,9%)
e 1.694 (47,4%) apresentaram supervit primrio e suficincia
oramentria em 2004, 2005 e 2006, respectivamente.
Em 2007, aps trs anos de resultados positivos, ao contrrio de
2003, o conjunto de Municpios brasileiros continuou a apurar
supervit primrio (R$1.519 milhes). Entretanto, no foram
capazes de obter suficincia de recursos, registrando atrasos/
deficincia de R$706 milhes.
Os bons resultados observados principalmente a partir do ano
2000 podem estar associados combinao dos efeitos da Lei de
Responsabilidade Fiscal, editada naquele ano, e do incio das novas
administraes, eleitas tambm naquele ano. [...]
A evoluo dos resultados fiscais apresentada acima decorre do
comportamento observado das rubricas de receita de despesa.

415
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Pelo lado da receita, o que se observou entre 1998 e 2007 para


o conjunto de 3.572 Municpios constantes da amostra foi um
crescimento nominal da receita bruta de 221,0%16, passando de
R$52,1 bilhes para R$167,2 bilhes. Esse crescimento decorreu
de um incremento de 216,8% nas receitas de arrecadao prpria
e de 223,3% nas receitas de transferncias. Esse crescimento fez
com que a participao das transferncias no total da receita bruta
aumentasse de 64% em 1998 para 64,5% em 2007, e a participao
das receitas de arrecadao prpria casse de 36% para 35,5% no
mesmo perodo.
As receitas de arrecadao prpria passaram de R$18,7 bilhes
em 1998 para R$59,3 bilhes em 2007. Nesse ltimo ano, as
receitas de IPTU e ISS foram de R$10,7 bilhes e R$17,2 bilhes,
respectivamente, tendo apresentado crescimento acumulado de
183,5% e 249,0% desde 1998. (Grifos nossos).

No se pode olvidar, em que pese o resultado positivo demonstrado alhures, que o


Brasil possui uma das maiores cargas tributrias do planeta, sem que entretanto haja
a percepo unssona da melhoria das condies de vida da populao que no possa
ser creditada to somente a programas de transferncia direta de renda.
De acordo com os economistas Cludio Shikida e Ari Francisco de Arajo Jnior463,
por exemplo, em 1988 a carga tributria brasileira, de 22% do Produto Interno Bruto
(PIB), era muito inferior americana, de 29%. Em 2004, a carga americana ainda se
mantinha em 29%, enquanto a brasileira subiu para 36%, sem que, em contrapartida,
mesmo aps dez anos de gesto fiscal responsvel, possa o cidado mdio reconhecer
uma melhoria expressiva na oferta e na qualidade dos servios pblicos prestados que
venha a ser atribuda necessariamente a uma melhor converso dessa vultosa soma
em benefcios diretos e efetivos para a populao, por meio de maior efetividade na
gesto dos recursos colocados disposio do Estado.
Discute-se ento se o foco de atuao estatal, em termos de gesto fiscal, para
uma maior efetividade do controle governamental no deveria estar mais centrado no
controle da realizao da despesa pblica, e de sua qualidade, que no da arrecadao
de receitas pblicas. Exemplo disso o custo que a sociedade brasileira, muitas vezes
sem saber, suporta para manter um menor infrator no sistema pblico de acolhimento
e recuperao, como nos informava matria jornalstica do ano de 2002 do Jornal do
Comrcio464, in verbis:
463
DANTAS, Fernando. Economistas tm 91 propostas para o governo funcionar. O Estado de So Paulo. So Paulo,
29 outubro de 2006. Economia & Negcios.
464
JORNAL DO COMRCIO. Menor Infrator Custa at R$7 Mil por Ms. Jornal do Comrcio. Recife, 10 de
dezembro de 2002. Poltica.

416
Dos dez mil adolescentes que esto detidos atualmente no pas
por prtica de crime, 86% j foram usurios de algum tipo de
droga. O primeiro mapeamento nacional da situao do jovem
infrator, divulgado ontem, revela ainda que 71% das instituies
onde esses adolescentes esto reclusos no tm condies de reeduc-
los. Suas instalaes foram consideradas imprprias para recuperar
os infratores.
Em alguns casos, as instituies tm gastos elevados, mas sem
assegurar qualidade do tratamento dado aos adolescentes. O
levantamento, feito pela Secretaria de Direitos Humanos do
Ministrio da Justia, mostrou que uma das instituies chega a
gastar mensalmente R$7,4 mil por jovem.
O Governo Federal no revelou nem o nome nem o Estado onde
fica a instituio. O mapeamento indicou que a maioria das
instituies no est apta a cumprir o que determina o Estatuto da
Criana e do Adolescente (ECA). H casos de despesas de valores
delirantes. O levantamento mostra que preciso racionalizao e
transparncia nas administraes, disse o secretrio de Direitos
Humanos, Paulo Srgio Pinheiro. O valor mdio do gasto mensal
ficou em R$4 mil por adolescente. O estudo constatou que Estados
que gastam mais no so necessariamente os que prestam melhores
servios. A instituio com a melhor avaliao gasta em mdia R$2,6
mil por ms por jovem, quase metade da mdia nacional. (Grifos
nossos).

3. REEQUILBRIO ECONMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO


EM RAZO DA VARIAO CAMBIAL A FAVOR DO ESTADO ART. 30 DA LEI
COMPLEMENTAR N 101/2000

Um tpico que vem suscitando debates quanto aos aspectos contratuais pblicos
e a efetividade do controle, remete-nos possibilidade de se invocar a teoria da
impreviso, autorizativa de repactuao em razo da necessidade de reequilbrio
econmico-financeiro do contrato, em face da variao cambial favorvel ao Estado,
considerando-se o que dispe a legislao ptria vigente, em especial o art. 40, inciso
XI da Lei n 8.666/93, tema esse dos mais complexos, como nos adverte Jorge Ulisses
Jacoby Fernandes465: A concesso do reequilbrio econmico financeiro aos contratos
tem sido um dos tormentosos temas da atualidade.

465
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Vade-mcum de Licitaes e Contratos. 2 ed. Belo Horizonte: Editora Frum,
2005. p. 868.

417
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Em tais hipteses, alguns contratos pblicos apresentam clusula de reajustamento


dos valores contratuais contendo frmula paramtrica que estabelece, como referncias,
ndices apurados atravs da variao de preos de materiais, mercadorias ou insumos
em geral, obtidos junto ao mercado internacional (bolsa de valores estrangeira) e,
portanto, expressos em moeda estrangeira ou obtidos junto ao mercado nacional, com
preos cotados originalmente em moeda estrangeira.
Ocorre que se tem questionado se seria possvel proceder converso cambial dos
preos de materiais, mercadorias ou insumos em geral, antes da obteno do ndice
de variao a ser aplicado na frmula paramtrica de reajuste, em face dos efeitos
onerosos sobre os valores devidos.
A repercusso da metodologia adotada se estende ao custo de tais contrataes, com
reflexos inclusive nos limites impostos pelo artigo 30 da Lei de Responsabilidade Fiscal,
uma vez que a obteno de recursos que suportam tais pagamentos normalmente se
d no longo prazo, constituindo, em consequncia, dvida fundada pblica, consoante
o artigo 29, I, da referida norma.
Exemplificativamente, a Lei n. 11.079/2004466 estabelece em seu artigo 10 que a
contratao de parceria pblico-privada, considerada uma nova forma de financiamento
dos investimentos pblicos, ser precedida de licitao na modalidade concorrncia,
estando a abertura do processo licitatrio condicionada autorizao da autoridade
competente fundamentada em estudo tcnico que demonstre, quando for o caso, a
observncia dos limites e condies decorrentes da aplicao dos artigos 29, 30 e 32
da Lei de Responsabilidade Fiscal, pelas obrigaes contradas pela administrao
pblica relativas ao objeto do contrato.
Como nos ensina o ex-secretrio do Tesouro Nacional e diretor executivo do
Banco Mundial, atual vice-diretor gerente do Fundo Monetrio Internacional, Murilo
Portugal Filho467, a obteno de recursos de terceiros, atravs da realizao de operaes
de crdito strictu sensu, meio legtimo para o financiamento de obras pblicas
estruturadoras, in verbis:

O endividamento pblico um instrumento apropriado para


financiar o investimento pblico na construo de ativos de
elevado custo e longa durao, como uma hidreltrica, um porto
ou uma estrada. Nesse caso, o endividamento pblico permite
distribuir equitativamente entre os contribuintes do presente e do
futuro o custeio e os riscos da construo de ativos que vo gerar

466
Alnea c do inciso I do artigo 10 da Lei n. 11.079/2004.
467
SILVA, Anderson Caputo (coord.) et. al. Dvida Pblica A Experincia Brasileira. 1. ed. Braslia: Secretaria do
Tesouro Nacional, 2009. p. 13.

418
benefcios e rendimentos supostamente superiores ao seu custo
por um longo perodo para vrias geraes de contribuintes. [...]
Quando utilizada para financiar o investimento pblico produtivo,
a dvida pblica pode funcionar tanto como um mecanismo de
equidade intergeracional quanto como um sistema de baixo risco
de transferncia intertemporal de consumo, gerando resultados
sociais positivos para todos. A dvida pblica tambm um
instrumento muito til para o financiamento de despesas
emergenciais e extraordinrias, mesmo que no sejam despesas
de investimento, como as que ocorrem quando h uma calamidade
pblica ou outro tipo de choque temporrio, at mesmo guerras.
Alis, a dvida pblica brasileira comeou a se formar para
financiar a guerra de independncia.

Sabe-se que princpio da gesto fiscal responsvel a preveno de dficits


imoderados. Da mesma forma, os vultosos investimentos em infraestrutura, no raro,
como visto, so custeados por meio de operaes de crdito de longo prazo que, a teor
do artigo 29, I, da LRF, constituem a dvida fundada que encontra limites na prpria
norma fiscal, em seu artigo 30, ao estabeler, in verbis:

Art. 30. No prazo de noventa dias aps a publicao desta Lei


Complementar, o Presidente da Repblica submeter ao:
I - Senado Federal: proposta de limites globais para o montante da
dvida consolidada da Unio, Estados e Municpios, cumprindo o
que estabelece o inciso VI do art. 52 da Constituio, bem como de
limites e condies relativos aos incisos VII, VIII e IX do mesmo
artigo;
[...]
2 As propostas mencionadas nos incisos I e II do caput
tambm podero ser apresentadas em termos de dvida lquida,
evidenciando a forma e a metodologia de sua apurao.
3 Os limites de que tratam os incisos I e II do caput sero fixados
em percentual da receita corrente lquida para cada esfera de
governo e aplicados igualmente a todos os entes da Federao
que a integrem, constituindo, para cada um deles, limites mximos.
4 Para fins de verificao do atendimento do limite, a apurao
do montante da dvida consolidada ser efetuada ao final de cada
quadrimestre.
5 No prazo previsto no art. 5, o Presidente da Repblica enviar
ao Senado Federal ou ao Congresso Nacional, conforme o caso,

419
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

proposta de manuteno ou alterao dos limites e condies


previstos nos incisos I e II do caput.

A lio de Fbio Giambiagi468 assevera que o endividamento pblico tem suas


origens muitas vezes na opo que feita pelo gestor em razo das nuances polticas
que permeiam as decises fiscais, in verbis:

[...] No caso da dvida pblica, porm, a lgica do comportamento


do devedor diferente. De fato, uma pessoa fsica ou jurdica que se
dispuser a apertar o cinto durante um certo perodo, para quitar
as suas dvidas, ser premiada pelo pagamento destas e portanto
ter uma melhora do seu fluxo de caixa futuro. J o governante
que seguir um comportamento desse tipo, corre o risco de ser
julgado como um administrador inoperante e de deixar o terreno
livre de problemas para que um sucessor do partido oposicionista
colha os frutos da sua austeridade, por no ter que assumir mais
os encargos da dvida que ter sido paga.
Por isso, no clculo poltico do governante, o horizonte de tempo
relevante o da sua permanncia no cargo. claro que, se no
houvesse restries, ento os governos gerariam dficits altssimos
e se endividariam ad infinitum.

Sabemos que a economia mundial sofreu fortes turbulncias ao final do ano de 2008
e ao longo de todo o ano de 2009, cujas consequncias ainda esto sendo absorvidas
e monitoradas por todos os pases, uns e outros com melhores ou piores resultados, a
depender de sua situao fiscal imediatamente anterior deflagrao da crise.
Alguns efeitos sobre os contratos administrativos foram perceptveis. Entre eles,
a vertiginosa queda da cotao do dlar frente moeda nacional. Com efeito, aps
a converso, poderiam ser obtidos preos dos insumos, em real, substancialmente
menores, a autorizar, no entendimento do Mestre em Direito do Estado pela UFPR,
Alexandre Wagner Nester469, a repactuao, em razo de comprovado desequilbrio
na equao econmico-financeira do contrato, in verbis:

No existe frmula capaz de precisar efetivamente quais so e qual


a verdadeira extenso dos efeitos da crise econmica mundial que

468
GIAMBIAGI, Fbio; ALM, Ana Cludia. Finanas Pblicas Teoria e Prtica no Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro:
Editora Campus, 2000. p. 209-210.
469
NESTER, Alexandre Wagner. Crise Econmica e Equilbrio Econmico-Financeiro do Contrato Administrativo.
Informativo Justen, Pereira, Oliveira e Talamini, Curitiba, n 27, mai. 2009. Disponvel em <http://www.justen.
com.br/Informativo27/artigos/nester.html>. Acesso em 28 nov. 2009.

420
est sendo amplamente anunciada pela imprensa. Tampouco
possvel definir quanto tempo levar para que essa crise que ao
que tudo indica representa mais um ciclo na histria econmica
cesse seus efeitos negativos.
Contudo, a crise econmica desperta um problema peculiar
atinente aos contratos administrativos em curso: o do reequilbrio
econmico-financeiro dessas contrataes. Discute-se se a crise
anunciada pode ou no ser causa de reequilbrio econmico-
financeiro. Questiona-se se ela pode ser invocada pelos particulares
que contratam com a Administrao Pblica para rever seus
contratos, ou se os efeitos da crise devem ser suportados pelos
particulares. (Grifos nossos).

Como se sabe, o risco extraordinrio pode ter natureza administrativa ou


econmica. As chamadas leas econmicas envolvem eventos econmicos imprevisveis
ou previsveis, porm de consequncias incalculveis, independentes da vontade das
partes, que alteram a situao econmica em que se insere o contrato anteriormente
pactuado, no se confundindo com os riscos afetos prpria atividade econmica,
inclusive eventuais prejuzos, tendo por isso uma caracterstica essencial de
extraordinariedade que, na viso de Caio Tcito470, seja extraordinria, excedente aos
riscos normais admitidos pela natureza do negcio, in verbis:

Os fenmenos de instabilidade econmica ou social (guerras, crises


econmicas, desvalorizao da moeda) so as causas principais do
estado de impreviso, tanto pela importncia do impacto de seus
efeitos, como pela imprevisibilidade de suas consequncias. [...]
A imprevisibilidade no se refere, necessariamente, ao elemento
perturbador em si mesmo, mas aos seus efeitos que ultrapassam
razovel previso humana.

A respeito do equilbrio econmico-financeiro dos contratos, reportando-nos, uma


vez mais, aos ensinamentos de Maral Justen Filho471, sabemos que a variao cambial,
de h muito, pode ser considerada fato autorizativo para a repactuao contratual, in
verbis:

470
TCITO, Caio. O equilbrio financeiro na concesso de servio pblico. Temas de Direito Pblico. V. I. Rio de
Janeiro: Renovar, 1997. p. 209.
471
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 10. ed. So Paulo: Dialtica,
2004. p. 533-535.

421
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

O direito manuteno do equilbrio econmico-financeiro da


contratao no deriva de clusula contratual nem de previso no
ato convocatrio. Tem raiz constitucional. Portanto, a ausncia de
previso ou de autorizao irrelevante.
[...]
De modo geral, no entanto, h forte rejeio ao acolhimento
formal de pleitos fundados na variao cambial. Houve um
julgado peculiar, no entanto, proveniente do TCU. Na Deciso
464/2000, aquele Tribunal reconheceu que variao cambial
favorvel Administrao Pblica no poderia ser ignorada.
Aplicou o princpio essencial da intangibilidade da equao
econmica-financeira inclusive no mbito cambial. Verificou-se
pagamento vinculado moeda estrangeira para um licitante cujos
custos eram em moeda nacional. Por isso, o TCU determinou a
adoo de procedimentos para evitar o enriquecimento sem causa
do particular. O mesmo princpio ter de ser aplicado na hiptese
oposta.
[...]
Em termos similares, o STJ j decidiu que o equilbrio
econmico-financeiro do contrato administrativo, na verdade, a
clusula imutvel, e no a que fixa os critrios de reajustamento
[...]. Resp. n 169.274/SP, rel. Min. Franciulli Neto. (Grifos nossos).

As premissas que sempre fizeram com que o Estado Brasileiro absorvesse perdas
em operaes de cmbio que envolviam sua moeda fraca podem ser modificadas. Caso
a realidade econmica se altere, pode-se questionar se os entes federativos poderiam
invocar a teoria da impreviso para reestabelecer o reequilbrio econmico-financeiro
do contrato que tenha se tornado excessivamente oneroso em razo da variao dos
custos dos insumos. Tal entendimento foi consagrado pelo Ministro Relator Walton
Alencar Rodrigues, da Corte de Contas da Unio, no Processo n 009.634/1999472, por
meio da Deciso n 464/2000 - Plenrio, in verbis:

[...] Ressalte-se que essa teoria, albergada pela atual Lei de


Licitaes, no seu art. 65, inciso II, alnea d, pode ser empregada
tanto em favor do contratado quanto em favor do contratante.
Alis, como exemplo de aplicao da teoria da impreviso em
benefcio da Administrao Pblica, pode ser citado o Decreto
n 2.399/97 que, em virtude da estabilizao da economia e da
472
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Processo n. 009.634/1999, Deciso 464/2000. Plenrio. Disponvel em
<http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/PesquisaFormulario>. Acesso em 10 out. 2007.

422
necessidade de expurgar dos preos contratados a expectativa de
inflao, determinava que os rgos e entidades da Administrao
Federal promovessem a reavaliao dos instrumentos contratuais
em vigor, objetivando a reduo dos preos aos nveis daqueles
atualmente praticados no mercado para o mesmo bem ou servio.
(Grifos nossos).

Claro que o momento econmico pode ser temporrio. Entretanto, esse argumento
por si s no pode permitir a execuo de contratos que podem ter se tornado, por
isso mesmo, excessivamente onerosos.
De fato, analisando-se, no grfico abaixo473, a variao da cotao do dlar frente
moeda nacional, at a presente data, desde antes da edio da Lei n 8.880, de
27.05.1994, que disps acerca do Programa de Estabilizao Econmica, instituindo
a Unidade Real de Valor (URV), v-se, at meados do ano de 2002, uma forte variao
na tendncia de alta da cotao, com consequente desvalorizao da moeda nacional.
Por outro lado, a partir do ano de 2010 at os dias atuais, verifica-se de modo
inconteste nova tendncia de acentuada valorizao da moeda norte-americana, frente
ao enfraquecimento do Real, resultante da atual conjuntura poltico-econmica-fiscal
brasileira, seno vejamos:

VARIAO DA TAXA DE CMBIO R$/US$ COMERCIAL

473
Taxa de cmbio comercial para compra: real (R$) / dlar americano (US$) mdia. Periodicidade: Mensal.
Fontes: Quadro: Taxas de cmbio do real. Para 1928-1941: Malan, Pedro Sampaio et al. Poltica econmica
externa e industrializao no Brasil (1939/52). Rio de Janeiro: IPEA /Inpes, 1977. (Srie Relatrios de pesquisa,
36). Para 1889-1927: Abreu, Marcelo de Paiva (org.). A Ordem do Progresso: Cem Anos de Poltica Econmica
Republicana 1889-1989. Rio de Janeiro: Campus, 1990, 445 p. Obs.: Cotaes para contabilidade. Atualizado em:
25 de outubro de 2015 Fonte: IPEADATA. Taxa de cmbio R$/US$ comercial - venda - mdia (1990 2015).
Disponvel em http://www.ipeadata.gov.br/ExibeSerie.aspx?serid=32098&module=M. Dados de 2015 at o ms
de setembro.

423
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Como se v no grfico abaixo474, comparando-se no mesmo perodo a evoluo do


ndice de preos internacionais de algumas commodities minerais, v-se uma variao
substancial nas tendncias, de crescente de alta, a partir do ano de 2002, e de acentuada
queda, a partir do ano de 2010, impactada pela crise mundial de 2008/2009, seno
vejamos:

NDICE DE PREOS INTERNACIONAIS DE COMMODITIES MINERAIS

Sendo assim, cabe fazer brevssima digresso acerca dos institutos da reviso
contratual e do reajuste contratual que possuem contedos semnticos prximos
mas efeitos e pressupostos jurdicos totalmente diversos, como nos adverte Leonardo
Texeira Ramos475, in verbis:

De acordo com a Lei de Licitaes, existem quatro instrumentos


distintos com a finalidade de conservar o equilbrio econmico-
financeiro da proposta vencedora no certame licitatrio, alterando
o valor contratual durante sua execuo, a saber: 1) atualizao
financeira, em razo do atraso no pagamento (cf. art. 40, inc. XIV,
alnea c); 2) reajuste (cf. art. 40, inc. XI); 3) restabelecimento
do equilbrio da equao econmico-financeira do contrato (cf.
art. 65, inc. II, alnea d) e 4) alterao contratual por acordo
entre as partes.

474
ndice de preos internacionais de commodities: minerais. Periodicidade: Mensal. Fonte: Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEA). Unidade: -. Comentrio: Elaborao IPEA: Para detalhes de metodologia ver Nota
Tcnica Publicada no Boletim Conjuntural n.69 Junho de 2005. IPEA. Atualizado em: 25 de outubro de 2015.
Fonte: Grfico de ndice de preos internacionais de commodities minerais (em US$) (1990 2015). IC-Br.
Disponvel em <www.bcb.gov.br/pec/Indeco/Port/ie6-03.xls>. Dados de 2015 at o ms de setembro.
475
RAMOS, Leonardo Teixeira. Critrios para Reajustamento de contratos so utilizados na Administrao Pblica
de forma imprpria. Revista Controle. Tribunal de Contas do Estado do Cear. Fortaleza, v. VII, n. 01, abr. 2009.
p.150-151.

424
1) Atualizao financeira por atraso no pagamento: tambm
denominada correo monetria, a atualizao do valor
contratual, decorrente do atraso no pagamento e da consequente
desvalorizao nominal da moeda frente ao processo inflacionrio
(cf. art.40, inc.XIV, alnea c). Portanto, o desequilbrio ocorrido
pelo atraso no pagamento deve ser ajustado com este instrumento.
2) Reajuste: representa uma cautela prvia e apta a impedir o
rompimento do referido equilbrio, materializado na aplicao
peridica, sobre os preos contratados, de um ndice de preos
setorial ou geral (art. 55, inciso III, Lei de Licitaes) que reflita
as variaes dos custos de produo. A Lei Federal n. 10.192/2001
tambm expressa, em seu art. 2, o objetivo da clusula de reajuste,
qual seja, a absoro pelo contrato da variao dos custos de produo
ou dos insumos utilizados e refletidos num ndice que, espera-se,
venha a impedir o rompimento do equilbrio econmico-financeiro
do contrato, no estando sua aplicabilidade submetida a nenhuma
condio, exceto a periodicidade anual. Em sntese, temos que
reajuste nada mais do que o realinhamento do valor contratual,
oriundo da elevao ou diminuio do custo de produo de seu
objeto, tendo por base ndices previamente fixados no edital, que
sero alterados pelo curso normal da economia.
3) Restabelecimento do equilbrio da equao econmico-
financeira: comumente chamada de reviso contratual,
repactuao, realinhamento ou reequilbrio, pressupe um estado
de crise, um acontecimento imprevisvel e inevitvel ou, se
previsvel, de consequncias incalculveis, que implica fatalmente
no desequilbrio econmico-financeiro do contrato. Fundamenta-se
na ocorrncia de um fato superveniente e excepcional e, por isso
mesmo, preciso aplic-la de forma restritiva e no extensiva.
4) Aditivos contratuais: no se encontram bices na doutrina, para
a utilizao deste instrumento, quando alteraes no projeto ou
no cronograma de execuo oneram sobremaneira o particular,
culminando no acordo com a Administrao do ajuste financeiro
necessrio a cobrir o aumento de custos. (Grifos nossos).

Temos, portanto, a possibilidade de contratos administrativos serem alterados em


razo da necessidade de se reestabelecer o equilbrio da equao econmico-financeira
que tenha sido impactada por uma variao cambial que a tenha afetado sobremaneira,
de modo a proporcionar o enriquecimento sem causa de uma das partes, nos termos
do artigo 65, inciso II, alnea d da Lei n 8.666, de 1993, com a redao dada pela
Lei n 8.883, de 1994.

425
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

As manifestaes econmicas impactam as interpretaes jurdicas posto que,


como cincia social que , o Direito h de ser compreendido de modo condizente com
a realidade social em que se insere e sua evoluo, de acordo com a inolvidvel lio
de Carlos Maximiliano476, a qual transcrevemos ipsis litteris:

No pode o Direito isolar-se do ambiente em que vigora, deixar de


atender s outras manifestaes da vida social e econmica; e esta
no h de corresponder imutavelmente s regras formuladas pelos
legisladores. Se as normas positivas se no alteram proporo
que evolve a coletividade, consciente ou inconscientemente a
magistratura adapta o texto preciso s condies emergentes,
imprevistas.
[...]
As mudanas econmicas e sociais constituem o fundo e a razo
de ser de toda a evoluo jurdica; e o Direito feito para traduzir
em disposies positivas e imperativas de toda a evoluo social.
(Grifos nossos).

Corroborando o argumento segundo o qual as nuances econmicas no podem


ser desconsideradas pela cincia jurdica, est a lio do doutor em economia pela
Universidade de Harvard Robert Cooter477, in verbis:

La economia ha cambiado la naturaleza de los estudios legales, el


entendimiento comn de las reglas y las instituciones legales, e
incluso la prctica del derecho. Como una prueba, consideremos
estos indicadores del impacto de la economa sobre el derecho.
Para 1990, por lo menos un economista se encontraba entre el
personal docente de todas las escuelas de derecho de Amrica
del Norte y de algunas de Europa Occidental. En muchas
universidades prominentes existen programas conjuntos (un
doctorado em economia y un grado equivalente en derecho). Las
revistas jurdicas publican muchos artculos que utilizan el enfoque
econmico, y hay varias revistas dedicadas exclusivamente a este
campo. Em fechas recientes, un estudio exhaustivo revelo que en
las pricipales revistas jurdicas estadunidenses se citan artculos
que utilizan el enfoque econmico con mayor frecuencia que los
artculos que utilizan cualquiera outro. Ahora, la mayora de los
476
MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e Aplicao do Direito. 7.ed. So Paulo. Livraria Freitas Bastos S/A, 1961.
p. 200-203.
477
COOTER, Robert; ULEN, Thomas. Derecho y Economia. Trad. de Eduardo L. Surez. 2. Ed. Mxico: Fondo de
Cultura Econmica, Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico, 2008. p.14-15.

426
cursos de las escuelas de derecho de los Estados Unidos incluyen por
lo menos un breve resumen del anlisis econmico del derecho en la
mayora de los cursos de rea sustantivos. Algunas escuelas tienen
un breve curso especial para todos los Estudiantes de primer ao,
el que los introduce al derecho y la economa; y muchas reas
legales sustantivas, tales como la del derecho corporativo, ahora
se imparten principalmente desde una perspectiva de derecho y
economa. (Grifos nossos).

Sendo assim, v-se que no pode ser estanque a interpretao dos efeitos
jurdicos das clusulas contratuais, dissociada dos aspectos econmicos e histricos
que influenciaram o ajuste, a desconsiderar a lea econmica que pode implicar
preos de produtos cotados em moeda estrangeira, quando convertidos em real,
significativamente mais baixos, em razo do cmbio favorvel, o que poder ensejar,
em alguns casos, a instaurao de procedimento visando restaurao do equilbrio
econmico-financeiro de contratos antigos, em prol do ente pblico. A ocorrncia de
eventuais sobre preos e da caracterizao do que a doutrina denomina de negociao
injusta poder vir a ocorrer inarredavelmente. Nesse sentido , mais uma vez, a lio
de Robert Cooter478, in verbis:

La mayora de las personas tienen ciertas creencias acerca de las


negociaciones justas. En una negociacin justa, cada parte entrega
un valor equivalente. En el lenguaje del derecho, un contrato es
justo cuando el valor de la promesa es proporcional al valor de la
consideracin. En una negociacin injusta, en cambio, el valor de
la promesa es desproporcionado al valor de la consideracin. [...]
De acuerdo com la teoria de la negociacin, un tribunal debera
hacer cumplir las promesas inducidas por una consideracin,
independientemente de que la consideracin tenga o no un valor
equivalente al de la promesa.
Aqu basta que el promitente crea que la consideracin es adecuada
para inducir la promesa. La teoria de la negociacin sostiene que
los tribunales deberan determinar si ocurri una negociacin, sin
inquirir si la negociacin fue justa. En consecuencia, la doctrina
de la consideracin exige que los tribunales hagan cumplir algunas
promesas injustas,[...]
Outra teora limitara a los tribunales a hacer cumplir las
negociaciones justas. Para aplicar tal teora, un tribunal tendra

478
COOTER, Robert; ULEN, Thomas. op cit. p. 277-278.

427
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

que preguntarse si el valor de la promesa era equivalente al valor


de la consideracin. A menudo, las personas difieren acerca del
valor de los bienes, y los litigantes con frecuencia disfrazan los
valores a la vista de los tribunales. (Grifos nossos).

O entendimento que no admite a converso dos preos cotados em dlares norte-


americanos de algumas commodities, quando da aplicao da frmula paramtrica
contida nos contratos administrativos, funda-se na assertiva segundo a qual, em se
admitindo a converso de tais valores antes de se proceder o clculo de variao para
apurao do ndice, seria agregada referida variao, de forma indevida e ilcita, a
oscilao da taxa cambial, o que ensejaria violao Lei n 8.880/94, ao Cdigo Civil
Brasileiro e Lei n 8.666/93.
Segundo esse raciocnio, tal critrio de reajuste no estaria em desconformidade
com o artigo 5 da Lei n 8.666/93 e com o art. 1, I da Lei n 10.192/01, porquanto o que
tais diplomas vedam o pagamento em moeda estrangeira das obrigaes pactuadas
no pas, o que no ocorreria quando da utilizao do mtodo de clculo descrito, j
que, ao final, obter-se-ia um valor a ser pago em reais. A respeito da matria, dispe
o art. 5, caput, da Lei n 8.666/93: Art. 5. Todos os valores, preos e custos utilizados
nas licitaes tero como expresso monetria a moeda corrente nacional, ressalvado o
disposto no art. 42 desta Lei, [...].
Os ndices de reajustes, segundo essa hiptese exegtica, deveriam ser calculados
pela variao das commodities segundo os preos divulgados em dlares americanos
e no pela variao destes preos aps sua converso em reais, posto que os referidos
ndices deveriam ser aplicados na frmula paramtrica enquanto nmeros puros, uma
vez que admitir a converso para moeda corrente nacional implicaria a incluso de
mais ndices, no previstos contratualmente, na frmula paramtrica de reajustamento
do valor nominal do contrato, violando, por conseguinte, o art. 40, inciso XI, da Lei
n 8.666/93 c/c o art. 8 do Decreto n 30/91, alm de que esbarraria em outro limite
legal que probe a vinculao do reajustamento de preos variao cambial (art. 6
da Lei n 8.880/94).
Partindo-se das cotaes referidas alhures, chega-se situao na qual se verifica que
a opo pela apurao, to somente, da variao do preo do insumo, sem considerar
a realidade cambial, poder vir a ensejar a necessidade de reajustes maiores.
De fato, a cotao do dlar em novembro de 2004 era de R$ 2,7852. Em novembro
de 2006 alcanou R$ 2,1571, observando uma variao negativa de -22,55%. No mesmo
intervalo, o preo das commodities minerais oscilou de R$ 141,92 at R$ 271,08, ou
seja, uma variao positiva de 91,01%. Exemplificativamente, caso um contrato
administrativo com frmula paramtrica que previsse a aquisio da commodity

428
alumnio, em novembro de 2004, reajustasse o seu preo em perodos iguais e sucessivos,
em conformidade com o entendimento acima exposto, teramos a seguinte situao:

ALUMNIO (Al) NOVEMBRO 2004 NOVEMBRO 2006 VARIAO


Cotao do Dlar R$ 2,7852 R$ 2,1571 - 22,5513%
Preo na Bolsa de 1.814,32 2.702,80 +48,97%
Londres em US$
Preo em Reais 5.056,51 5.827,24 +15,24%
Fonte: ABINEE 479

No exemplo acima, fica claro que, ao invs de um reajuste da ordem de 15,24%,


seria autorizado um acrscimo de 48,97% na frmula de reajuste! Mesmo que o
custo do insumo, em reais, seja significativamente menor, tal interpretao levaria
necessariamente majorao indevida do contrato administrativo.
Veja-se que a soluo a ser dada ao caso pressupe uma opo a ser feita pelo
intrprete entre o formalismo calcado em uma legislao positivada, mas ultrapassada
em face da drstica mudana do cenrio econmico, fruto do esforo de toda uma
gerao de brasileiros e a prevalncia de princpios, notadamente os da razoabilidade
e economicidade, considerados como normas, em uma viso ps-positivista do Direito.
de se perguntar: estaramos diante de um conflito entre o princpio da legalidade e
os da razoabilidade e economicidade, combinados com o da eficincia, nas contrataes
pblicas? Com base nos ensinamentos de Dworkin480, v-se que plausvel aplicar
a ambos, contratante e contratado, o princpio do equilbrio econmico-financeiro,
uma vez que o direito, enquanto sistema de normas gerais e abstratas, no capaz de
se tornar instrumento de realizao de justia, se no tiver em conta as circunstncias
especficas do caso concreto, in verbis:

[...] Os princpios possuem uma dimenso que as regras no tm


a dimenso de peso ou importncia. Quando os princpios se
intercruzam (por exemplo, a poltica de proteo aos compradores
de automveis se ope aos princpios de liberdade de contrato),
aquele que vai resolver o conflito tem que levar em conta a fora
relativa de cada um. Esta no pode ser, por certo, uma mensurao
exata e o julgamento que determina que um princpio ou uma
poltica particular mais importante que outra frequentemente ser

479
BRASIL. Associao Brasileira da Indstria Eltrica e Eletrnica - ABINEE. Disponvel em <www.abinee.org.br.>
Acesso em 10 out. 2007.
480
DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a Srio. So Paulo: Editora Martins Fontes, 2002. p. 42.

429
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

objeto de controvrsia. No obstante, essa dimenso uma parte


importante do conceito de um princpio, de modo que faz sentido
perguntar que peso ele tem ou quo importante ele . [...] Tudo o
que pretendemos dizer, ao afirmarmos que um princpio particular
um princpio do nosso direito, que ele, se for relevante, deve
ser levado em conta pelas autoridades pblicas, como (se fosse)
uma razo que inclina numa ou noutra direo. (Grifos nossos).

A propsito, o esclio do renomado administrativista Jess Torres Pereira Jnior481


assevera, in verbis:

Todas as estimativas de valores, preos e custos levantadas pela


Administrao, bem assim aquelas que constaro das propostas
dos licitantes, tero de ser expressas em moeda corrente nacional,
o que obriga o edital a vedar a vinculao desses valores, preos
ou custos a ndices indexados, ainda que oficiais, ou a moeda
estrangeira, com exceo expressamente aberta para a hiptese
do art. 42, 1 (concorrncias internacionais, em que se poder
permitir cotao de preo em moeda estrangeira - grifos nossos).

Portanto, da exegese conjunta do disposto no art. 5 da Lei n 8.666/93 e na


Lei 10.192, de 14/2/01, em seu artigo 1., inciso I, que contm regra expressa no
sentido de proibir a estipulao de pagamentos em moeda que no seja aquela em
curso no territrio nacional, bem como sua vinculao a ouro ou moeda estrangeira,
exsurge plausvel que todas as estimativas de valores, preos e custos levantados pela
administrao tero de ser expressos em real, ainda que mediante converso cambial,
posto que, por fora do art. 40, inciso XI da Lei 8.666/93, o critrio de reajuste dever
retratar a variao efetiva do custo de produo. Havendo desequilbrio em razo
do critrio de reajuste adotado, ser possvel a recomposio contratual, conforme
leciona Vladimir Mouro Guimares e Gomes482, baseando-se em Maral Justen Filho,
embora defenda o reconhecimento da variao cambial negativa apenas nas licitaes
internacionais, in verbis:

[...] possvel a recomposio contratual com base na variao


cambial. Novamente no se trata de reajuste, atualizao monetria
481
PEREIRA JNIOR, Jess Torres. Comentrios Lei das Licitaes e Contrataes da Administrao Pblica. 5.ed.
Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 83-84.
482
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 9. ed. So Paulo: Dialtica,
2002, p. 504. apud GOMES, Vladimir Mouro Guimares e. A Manuteno do Equilbrio Econmico-Financeiro
nos Contratos Administrativos em Face das Variaes Cambiais. Revista Znite ILC- Informativo de Licitaes e
Contratos. Curitiba, ano X, n. 112, p.497, jun. 2003.

430
ou correo monetria, os quais so oriundos de condies
meramente inflacionrias, mas sim de recomposio ou reviso
contratual, oriunda de fator extraordinrio que condiciona o
cumprimento do contrato a condies de excepcional e anmala
elevao de preos no refletidos nos ndices inflacionrios. [...]
ressalte-se que a recomposio ou o reajuste pode ocorrer tanto em
benefcio do contratado, quanto em benefcio da Administrao,
posto que a manuteno do equilbrio econmico-financeiro alcana
ambas as partes do negcio jurdico realizado. [...] Constatado o
desequilbrio da relao econmico-financeira inicialmente
estabelecida em detrimento da Administrao, esta pode aplicar
o reajuste na forma prevista no contrato ou reivindicar a reviso
contratual devidamente justificada, embora o art. 65, inc. II, d,
estabelece que a alterao contratual nestes casos s ser feita
mediante acordo de ambas as partes. Assim, se a variao cambial
for negativa, pode a Administrao reajustar os valores do contrato
de licitao internacional atravs do ndice negativo, considerando
que ambas as partes acordaram previamente na aplicao do ndice
ao assinarem o contrato, bem como solicitar a recomposio nos
casos em que esta for aplicvel. (Grifos nossos)

Embora tormentosa a matria, o Tribunal de Contas da Unio vem enfrentando


o tema da variao cambial, asseverando ser aplicvel a teoria da impreviso para
autorizar a recomposio do equilbrio contratual, por meio do Acrdo n. 1.595/2006,
tendo como relator o Ministro Guilherme Palmeira. Tambm, exarou o entendimento
de que a manuteno do equilbrio em favor da Administrao - ao se verificar a
ocorrncia de reduo de custos da contratada, como o caso da aquisio no Brasil, e
em reais, de insumos cotados em dlar no exterior - plenamente plausvel e deve ser
observada durante toda a execuo contratual, conforme entendimento esposado no
Acrdo n.1.062/2004, tendo como relator o Ministro Adilson Motta. Nesse sentido,
o magistrio do Professor Maral Justen Filho483 assim pontifica em excerto que
transcrevemos ipsis litteris:

Outro tema problemtico o da reviso derivada da variao


cambial. Lembre-se que a legislao restringiu sensivelmente as
hipteses de cabimento de reajuste de preos vinculada variao
cambial. Isso conduz muitos a afirmar que a modificao da cotao
cambial no pode ser admitida, a no ser quando verificados
aqueles pressupostos especficos para sua previso. Esse enfoque
envolve, muitas vezes, um equvoco.

483
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 12. ed. So Paulo: Dialtica,
2008. p. 728.

431
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

A vedao legislativa destinou-se a evitar que a indexao


variao cambial fosse utilizada como sucedneo da correo
monetria. Tratou-se de impedir que bens e servios produzidos
e comercializados no Brasil tivessem seus preos vinculados
moeda estrangeira. Nesse sentido, a vedao geral prtica de
indexao e utilizao de instrumentos de reajuste em prazo
inferior a doze meses, consagrada em virtude do Plano Real,
apanham inclusive a previso de variao cambial para o preo
pactuado em contrataes ao interno do Brasil.
Mas ser diversa a situao quando o adimplemento da prestao
contratada pressupuser operao de internalizao de bem ou
servio oriundo do estrangeiro. Nesse caso, a formao dos custos
do particular compreende insumo cujo pagamento se faz em moeda
estrangeira. Isso envolve a necessidade de o particular desembolsar
efetivamente recursos nacionais suficientes para adquirir a moeda
estrangeira, instrumento de satisfao da obrigao assumida.
Ento, a variao cambial corresponder a um custo formador
do preo praticado pelo particular tal como qualquer outro
custo. Assim, a variao extraordinria e imprevisvel da moeda
estrangeira pode ser assemelhada a eventos similares relacionados
com outros custos do contratado. [...] Mais precisamente, se for
consagrada a concepo de que a teoria da intangibilidade da
equao econmico-financeira no abrange custos em moeda
estrangeira, o resultado prtico ser a impossibilidade de acesso da
Administrao Pblica a bens que envolvam custos dessa ordem.
(grifos nossos).

Sendo assim, entende-se que para os preos de materiais, mercadorias ou insumos


em geral obtidos junto ao mercado internacional (bolsa de valores estrangeira)
expressos em moeda estrangeira ou obtidos junto ao mercado nacional com preos
cotados em moeda estrangeira, possvel proceder-se converso cambial antes da
obteno do ndice de variao a ser aplicado em frmula de reajuste, uma vez que
o art. 5, caput, da Lei n 8.666/93, impe a obrigao de se adotar, como expresso
monetria em todos os valores, preos e custos utilizados nas licitaes, a moeda
corrente nacional, salvo na hiptese de concorrncia internacional.
O reajuste contratual com base, to somente, na variao do preo internacional da
commodity poder conduzir ao desequilbrio econmico-financeiro do ajuste pactuado
entre as partes, pois no leva em considerao o fortalecimento da moeda nacional
frente moeda estrangeira e, por conseguinte, a necessidade de se usar menos reais
para a compra de matrias-primas com preos dolarizados. Deve portanto esse
aspecto contratual, notadamente de obras pblicas, ser alvo de acurada reflexo acerca

432
da possibilidade de se invocar a necessidade de reequilbrio econmico-financeiro
do contrato, em face da variao cambial favorvel ao Estado, considerando-se o que
dispe a legislao ptria vigente, em especial o art. 40, inciso XI da Lei n 8.666/93.
Em concluso, assevera Maral Justen Filho484, em consonncia com o entendimento
ora esposado, in verbis:

[...] havendo deflao ou reduo de custos, aplicar-se-o os


mesmos princpios e postulados em favor da Administrao. Dever
promover-se a reduo dos preos para assegurar a manuteno do
equilbrio econmico-financeiro da contratao. Lembre-se que
o princpio da intangibilidade da equao econmico-financeira
se aplica no apenas a favor do particular, mas tambm quando
a modificao ocorrida beneficiar a Administrao. Esse foi
o fundamento para os tribunais reconhecerem como vlidas
providncias de reduo de preos contratuais adotadas por
ocasio da introduo de planos econmicos que reduziram
drasticamente a inflao. Partindo do pressuposto de que as
propostas dos particulares incluam projees relacionadas
inflao futura, a estabilizao econmica impunha a reduo
dos preos, sob pena de enriquecimento sem causa do particular.
(Grifos nossos).

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438
UMA COPA DO MUNDO QUE JAMAIS SER ESQUECIDA

LUIZ CLUDIO ALLEMAND485

A Lei de Responsabilidade Fiscal fez 15 (quinze) anos e est inserida no Direito


Financeiro, ramo de suma importncia no Sistema Jurdico Brasileiro, que se apresenta
como uma trincheira do cidado contra gestes perdulrias, ...pois cuida de cincia que
permite ao Estado brasileiro realizar a rdua misso de desenvolver a economia e tentar
ao mximo extirpar a pobreza e as desigualdades, arrecadando ...com obedincia
aos princpios constitucionais e como se gasta com decncia e em cumprimento aos
princpios polticos e no atendimento dos interesses pblicos.486
Neste artigo pretende-se analisar a Lei n 12.350/2010, que concedeu vrias isenes
de tributos FIFA e outras empresas privadas, sem observncia ao Inciso I, do Art. 163
da Constituio Federal, regulamentado pelo Art. 14 da Lei Complementar n 101/2000
(Lei de Responsabilidade Fiscal), e ao 2 do Art. 165, tambm da Constituio Federal,
que, para os casos de renncia fiscal e iseno, exige a demonstrao de que no sero
afetadas as metas de resultados fiscais previstos no anexo da LDO (Inciso I, do Art. 14
da LRF) ou a indicao das medidas de compensao, por meio do aumento de receita,
atravs da elevao de alquotas, majorao ou criao de tributos ou contribuies
(Inciso II, do Art. 14 da LRF).
A Lei n 12.350/2010 teve prazo de vigncia at o ano de 2015 (Art. 62), sendo que
as prestaes de contas, tais como renncia fiscal, aumento de arrecadao, gerao
de empregos, nmeros de estrangeiros que ingressaram no Pas para assistir aos jogos
e custo total das obras de que trata a RECOPA, somente ocorrero em 01 de agosto
de 2016 (Art. 29), certo que, no foram atendidas as regras da Lei Complementar n
101/2000 (LRF):

a) Primeiro, porque no existe qualquer demonstrao de que a


renncia fiscal previstas na Lei n 12.350/2010 foi considerada
na estimativa de receita oramentria, na forma do Art. 12 da
LRF, como tambm no foi localizado qualquer documento que
demonstre que a renncia no afetar as metas de resultados
fiscais previstos na Lei de Diretrizes Oramentrias (Lei n

485
Advogado licenciado, na cidade de Vitria/ES, representando a classe dos advogados no CNJ. Mestre em Direito.
486
Prefcio do Ministro do STF Luiz Fux - ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Financeiro Brasileiro. 3. ed.
Forense. Rio de Janeiro: 2015.

439
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

12.309/2010-LDO-2011 - Anexo - RELAO DOS QUADROS


ORAMENTRIOS CONSOLIDADOS http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Lei/Anexo/anl12309-10.pdf e
Lei n 12.465/2011-LDO-2012 - Anexos); e
b) Segundo, porque no h qualquer referncia sobre medidas
compensatrias, por meio de aumento de receitas, provenientes
da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao
ou criao de tributo ou contribuio, na Lei de Diretrizes
Oramentrias (Lei n 12.309/2010-LDO-2011 - Anexo - RELAO
DOS QUADROS ORAMENTRIOS CONSOLIDADOS http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Lei/Anexo/
anl12309-10.pdf e Lei n 12.465/2011-LDO-2012 - Anexos).

Como exposto acima, as exigncias do Art. 14 da Lei Complementar n 101/2000


no foram observadas na Lei n 12.350/2010 e a comprovao pode ser constatada na
LDO/2011 (Lei n 12.309/2010), bem como na LDO/2012 (Lei n 12.465/2011), que
apresentam apenas demonstrativos de renncia de receitas que no atendem aos
requisitos do Inciso I, bem como ao Inciso II, do Art. 14 da Lei n 101/2000.
Importante frisar que o evento Copa do Mundo foi citado, no Anexo da Lei n
12.309/2010 (LDO 2011), apenas na pgina 12, e, no Anexo III da Lei n 12.465/2011
(LDO 2012), apenas na pgina 04, para justificar t-s apenas que haver incremento
de receitas para o Pas.
A necessidade de observar a regra do Art. 14 da Lei n 101/2000 representou uma
conquista do cidado contra a irresponsabilidade na gesto da coisa pblica, como
ensina Regis Fernandes de Oliveira487:

Para realizar a renncia da receita, fundamental que haja


demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada
na estimativa de receita da lei oramentria, na forma do art. 12,
e de que no afetar as metas de resultados fiscais previstas no
anexo prprio da lei de diretrizes oramentrias (art. 14, I, da LC
101/2000). Tem fim a improvisao. Tudo h que estar estabelecido
na lei e na demonstrao por meio de mapas, estatsticas, dados
concretos etc. Ademais, deve estar acompanhada de medidas
de compensao, no perodo mencionado no caput, por meio
de aumento de receita, proveniente da elevao de alquotas,
ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributos
ou contribuies. (...)

487
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 4.ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p.
493-494.

440
Os incisos I e II do art. 14 da LC 101/2000 so fortes na resistncia
a que haja renncia indiscriminada de receita, de forma a evitar a
concorrncia predatria, bem como a insuficincia de recursos por
parte de Municpios ou Estados, de forma a lev-los impotncia
para cumprimento de suas obrigaes. Na sequncia, o que era
normal, buscam recursos nas esferas superiores para nivelar seu
oramento.
Era a consagrao mxima da incompetncia ou da irresponsabilidade
na gesto da coisa pblica. Agora, para que haja um benefcio
tributrio, imprescindvel que o Executivo diga de onde tirar
a compensao para manter o equilbrio fiscal ou, ento, por que
meio ir compensar a perda de arrecadao com o incentivo dado.

Pesquisando melhor para saber se o art. 14 da LRF foi observado, encontra-se,


na Nota Tcnica Conjunta n 03/2011 da Consultoria de Oramento e Fiscalizao
Financeira da Cmara dos Deputados e Consultoria de Oramento, Fiscalizao e
Controle do Senado Federal (includo no texto do Projeto de LDO/2012 - acessvel
atravs do endereo eletrnico http://www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/
orcamentobrasil/orcamentouniao/ldo/ldo2012/ldo-2012-tramitacao-no-congresso-
nacional-ciclos/Proposta.html), a seguinte informao:

O texto apresentado pelo PLDO 2012 consiste no mesmo presente


na LDO 2011. Deve-se lembrar que, na LDO 2011, foram vetados
os 6, 7 e 11 do art. 91. O 6 exigia a estimativa do impacto
oramentrio das renncias de receitas heternomas, ou seja,
quando a legislao editada pela Unio impusesse aos entes
subnacionais renncias tributrias, patrimoniais ou financeiras,
sob o argumento de sua dificuldade de clculo.
O 7 considerava, para os efeitos do Captulo, que a reduo da
receita ou o aumento da despesa seria considerado em termos
nominais, sendo que a simples presuno de compensao
por fatos ou efeitos econmicos ou financeiros decorrentes da
proposio legislativa no dispensaria a estimativa e a compensao
oramentrio-financeira. O veto desconsiderou os mecanismos de
compensao fixados pelos arts. 14 e 17 da LRF e julgou ser um
procedimento de restrio fiscal desnecessrio, ao tempo em que
acarreta prejuzos ao adequado financiamento do Estado. (fls.
15 da Nota Tcnica Conjunta n 03/2011)

Diante da informao prestada na nota tcnica, tornou-se necessrio verificar as


razes do veto da LDO/2011 (Lei n 12.309/2010):

441
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

6 do art. 91
6 Os projetos de lei e medidas provisrias que, direta ou
indiretamente, acarretem renncia de receita tributria, financeira,
patrimonial ou de transferncias de Estado, do Distrito Federal
ou de Municpio devero ser acompanhados da estimativa do
impacto oramentrio-financeiro na arrecadao desses entes.

Razes do veto
A interdependncia das aes econmicas promovidas pelo
diversos entes federativos e a complexidade das variveis
envolvidas impedem a operacionalizao do disposto no
pargrafo.
--------------------
7 do art. 91
7 Para os efeitos deste Captulo, a reduo da receita ou o
aumento da despesa ser considerada em termos nominais, sendo
que a simples presuno de compensao por fatos ou efeitos
econmicos ou financeiros decorrentes da proposio legislativa
no dispensa a estimativa e a compensao oramentrio-
financeira.

Razes do veto
O dispositivo exclui a possibilidade de instituio de medidas
para o aperfeioamento da legislao tributria que acarretem a
reduo de receitas ou de ampliao da ao do Estado com base
no crescimento da arrecadao decorrente de efeitos econmicos.
A exigncia implica, ainda, em submeter a gesto das receitas e
despesas pblicas a procedimento de restrio fiscal desnecessrio,
ao tempo em que acarreta prejuzos ao adequado financiamento
do Estado.
--------------------
3 do art. 92
3 No caso de concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio
de natureza tributria da qual decorra renncia de receita,
observar-se- o disposto no art. 14 da Lei Complementar n 101,
de 2000.

Razes do veto
O dispositivo nada acrescenta em relao ao comando existente
na Lei Complementar n 101, de 2000, resultando completamente
incuo.

Confrontando as razes do veto da Lei n 12.309/2010 (LDO/2011), que tem


o mesmo texto da Lei n 12.465/2011 (LDO/2012), com a nota tcnica conjunta,

442
v-se que os tcnicos das 2 (duas) casas legislativas chamaram ateno para a
inobservncia do Art. 14 e do Art. 17 da Lei Complementar n 101/2000 (LRF).
Cumpre informar, ainda, a tentativa do Poder Pblico de observar apenas o
Inciso II, do Art. 14 da Lei Complementar n 101/2000, pois, no Art. 26 da Lei n
12.350/2010, existe uma previso de que a Unio compensar o Fundo de Regime Geral
de Previdncia Social de que trata o Art. 68 da Lei Complementar n 101/2000, no
valor correspondente estimativa de renncia relativa s contribuies previdencirias
decorrente da desonerao de que trata esta Lei, de forma a no afetar a apurao do
resultado financeiro do Regime Geral de Previdncia Social.
Cabe frisar, novamente, que a Unio ir compensar o fundo previdencirio com
base em valores estimados, pois a apurao final somente ocorrer em agosto de
2016, de sorte que, ao final do perodo de vigncia da renncia, certamente o dficit da
previdncia ser muito maior em razo do evento chamado copa do mundo de futebol.
Desta forma, a iseno prevista na Lei n 12.350/2010, com exceo dos impostos
listados no 1, do Art. 153 da Constituio, no atende ao que determina o Inciso I,
do Art. 163 da CF, regulamentado pelo Art. 14 da Lei Complementar n 101/2000 e
do 2, do Art. 165 da Carta Poltica deste Pas.
A omisso do Poder Pblico de cumprir com os requisitos da Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF) certamente impactou a economia do Pas, com os reflexos que estamos
presenciando atualmente, em poca de pedaladas.
A inobservncia da LRF afronta, tambm, o Art. 219 da Constituio Federal, que
trata do mercado interno, que, por sua vez, integra o patrimnio nacional (Art. 20,
Inciso I da CF), que dever ser protegido para garantir os valores sociais do trabalho,
o desenvolvimento nacional e a erradicao da pobreza (Art. 1, Inciso IV e Art. 3,
Incisos II e III da CF), todos direitos fundamentais.
O Pas tem todo direito de realizar qualquer evento esportivo, inclusive a Copa
do Mundo de futebol, mas h que garantir a segurana jurdica, pelo que teria que ter
observado a Constituio Federal, esta a nica garantidora de um Estado organizado
politicamente, que, nas palavras proferidas por Rui Barbosa, em manifesto Nao,
no ano 1892, disse a famosa frase: Com a lei, pela lei e dentro da lei; porque fora da
lei no h salvao. Eu ouso dizer que este o programa da Repblica.
Entretanto, este mesmo Poder Pblico, atencioso com uma empresa privada, apenas
porque detentora dos direitos de promover um campeonato mundial de futebol, o
mesmo que nega ao contribuinte/cidado a correo da tabela do imposto de renda,
impondo ao trabalhador que ganhava acima de R$ 1.566,61 (hum mil, quinhentos e
sessenta e seis reais e sessenta e um centavos) a obrigao de pagar imposto de renda
alquota de 7,5% (sete inteiros e cinco dcimos por cento), sendo que os Voluntrios

443
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

da FIFA, da Subsidiria FIFA no Brasil ou do Comit Organizador da Copa (LOC)


estavam isentos do IRPF at o valor de 5 (cinco) salrios mnimos, que, poca, totaliza
a importncia de R$ 2.725,00 (dois mil, setecentos e vinte e cinco reais), conforme
disposto no Art. 11 da Lei n 12.350/2010.
Este mesmo Poder Pblico tambm nega aos milhares de portadores de Molstia
Grave (cegueira, cardiopatia grave, neoplasia maligna, etc), mesmo quando comprovados
em Laudo Mdico Pericial Oficial, a iseno do imposto de renda incidente sobre suas
aposentadorias ou penses, conforme lhes garantido pelo Inciso XIV, do Art. 6, da
Lei n 7.713/1988.
Poderia citar vrios exemplos de afronta aos direitos do cidado/contribuinte
praticados pelo Estado Fiscal, mas finalizo com a informao de inmeras mortes
que ocorrem diariamente nos corredores de hospitais deste Pas por falta de leitos nas
UTIs e de condies dignas para tratamento.
Com base nos fundamentos apresentados neste artigo, o Conselho Federal da
OAB encaminhou os documentos ao Ministrio Pblico Federal junto ao TCU (MP/
TCU), atravs do Ofcio n 87/2012/GOC-COP, que ofereceu representao com vistas
apurao das irregularidades apontadas.
O Egrgio Tribunal de Contas da Unio, no processo n TC 027.965/2014-7,
lavrou o Acrdo n 529/2015 TCU Plenrio, com a seguinte concluso no voto
do Relator:

SUMRIO: REPRESENTAO. COPA DO MUNDO DA FIFA


2014. DESONERAES TRIBUTRIAS. INOBSERVNCIA DA
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. CONHECIMENTO.
AUSNCIA DE ESTIMATIVA DO IMPACTO ORAMENTRIO-
FINANCEIRO. PROCEDNCIA PARCIAL. RECOMENDAO.
(...)

VOTO (...)

50. Assim, conclui-se que, de fato, como afirmado pelo representante,


as renncias de receitas institudas por meio dos arts. 3 e 16
da Lei 12.350/2010 no seguiram o regramento do art. 14 da
LRF, pois a concesso desses benefcios no foi acompanhada de
estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio que
entrou em vigncia e nos dois seguintes (caput do art. 14 da LRF).
Alm disso, no se demonstrou que essas desoneraes foram
consideradas na estimativa de receita da lei oramentria, nem
tampouco foram indicadas as medidas de compensao perda
de receita por elas ocasionadas (incisos I e II do art. 14 da LRF).

444
Da leitura do voto do Ministro do TCU Benjamin Zymler, constata-se que o Poder
Pblico, no evento Copa do Mundo, no observou a Lei de Responsabilidade Fiscal
LRF, quando concedeu iseno de tributos e contribuies sociais FIFA.
Na lio de Marcus Abraham488:

...para conferir maior racionalidade, controle e transparncia, a


LRF determinou que a concesso ou ampliao de incentivo ou
benefcio de natureza tributria da qual decorra renncia de receita
dever estar acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-
financeiro no exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois
seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes oramentrias,
bem como observar pelo menos uma das seguintes condies: I
demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada
na estimativa de receita da lei oramentria, e de que no afetar
as metas de resultados fiscais previstas no anexo prprio da lei de
diretrizes oramentrias; II estar acompanhada de medidas de
compensao, por meio do aumento de receita, proveniente da
elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao
ou criao de tributo ou contribuio (art. 14). (...)
Essas exigncias, alis, acompanham a previso do art. 165, 6,
da Constituio, o qual impe que o projeto de Lei Oramentria
Anual seja acompanhado de demonstrativo regionalizado do
efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias,
remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria
e creditcia.

Sem o respeito nossa Lei Maior, no podemos ter esperana de um futuro melhor,
pois, como disse o tributarista Hugo de Brito Machado, A segurana um dos valores
fundamentais da humanidade, que ao Direito cabe preservar. Ao lado do valor justia,
tem sido referida como os nicos elementos que, no Direito, escapam relatividade no
tempo e no espao. Podemos resumir o nosso pensamento - assevera Radbruch - dizendo
que os elementos universalmente vlidos da ideia de direito so s a justia e a segurana.
Da se pode concluir que o prestar-se como instrumento para preservar a justia, e a
segurana, algo essencial para o Direito.489
A concluso lgica a que se chega que, como dito linhas acima, para ter justia
e segurana jurdica, deve haver obedincia Constituio, esta a nica garantidora
de um Estado organizado politicamente, pois como escreveu Raymundo Faoro490:
488
ABRAHAM, Marcus. in ob cit. p. 365.
489
MACHADO, Hugo de Brito. A Identidade Especfica da Lei Complementar, Revista Dialtica de Direito
Tributrio, So Paulo: p. 59/60, jul.2005.
490
FAORO, Raymundo. Machado de Assis: a pirmide e o trapzio. 4. ed. rev. So Paulo: Globo, 2001, p. 78.

445
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

A Constituio s seria venerada pelos polticos em oposio,


que, no governo por ser governo -, violavam, assenhoreando-se
dos instrumentos de poder que ela s nominalmente limitava. O
exerccio do governo seria sempre a Constituio violada da
o brado pitoresco e oco da oposio: Mergulhemos no Jordo
constitucional.

A renncia fiscal prevista na Lei n 12.350/2010, regulamentada pelo Decreto n


7.578/2011, concedida FIFA, afrontou no somente a Constituio Federal, quando
analisada pela tica dos fundamentos jurdicos, mas, tambm, toda uma economia de
mercado, pautada pelas regras de responsabilidade na gesto fiscal, que pressupe aes
planejadas e transparentes, buscando sempre prevenir de riscos que possam afetar as
contas pblicas (1, do Art. 1 c/c Art. 14 da Lei Complementar n 101/2000), quando
analisada a questo pela tica dos fundamentos polticos e econmicos, pois, Em
todas as naes civilizadas, o Estado diminuiu de tamanho e passou a caber dentro
do PIB, at porque aprendeu a combater a inflao pela luta contra o dficit pblico e
a expanso monetria, no pelo caminho fcil e inflacionrio do aumento de receitas
tributrias, mas pelo caminho inteligente da reduo de despesas.491
O povo brasileiro deveria ter sido consultado, previamente e de forma transparente,
inclusive informando sobre os impactos na poltica econmica e as obrigaes previstas
no art. 14 da Lei Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF),
para saber se estaria disposto a suportar o custo elevado para realizao da Copa do
Mundo, de sorte que ouso dizer que o evento no se apresentou como um projeto para
Nao brasileira, pois no se pode pactuar -- seja com governos estrangeiros ou mesmo
com uma empresa privada -- com qualquer possibilidade de afronta Constituio
Federal, muito menos desobedincia s leis vigentes no Pas, especialmente Lei de
Responsabilidade Fiscal, verdadeiras conquistas da sociedade.
A Copa do Mundo de 2014 jamais ser esquecida!!! A renncia fiscal de tributos
concedida FIFA impactou a economia, em prejuzo de vrias geraes de brasileiros,
que sero obrigados a arcar com a conta de devolver os tributos que no foram
arrecadados, em que, certamente, esto fazendo falta no atual momento econmico
que o Brasil atravessa.
Rogamos que o mesmo no esteja ocorrendo no evento Jogos Olmpicos de 2016!!!

491
MARTINS, Ives Gandra. O Sistema Tributrio na Constituio. 6. ed. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 265.

446
O LIMITE DE GASTOS COM PESSOAL NO
MBITO DA ADMINISTRAO PBLICA

MARCELO BARROS MARQUES492

O constituinte originrio introduziu disposio na carta poltica do pas impondo


administrao pblica, em suas trs esferas de governo, limite de gasto com folha de
pagamento de pessoal, ao fixar no artigo 169 da Constituio Federal que a despesa
com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
Mais tarde, o constituinte complementar493 aperfeioou tal dispositivo ao impor,
ainda, regras mais rgidas para o aumento de gastos de pessoal por conta do provimento
de cargos, alteraes de remuneraes, reestruturaes de carreiras, etc.
Nesta oportunidade, criou-se nova possibilidade de perda de cargo pblico, quando
os 3 e 4 previram a possibilidade de exonerao de servidores quando o limite de
gastos fixado na lei complementar de que trata o caput for ultrapassado.
A Lei Complementar n 82, de 27 de maro de 1995, mais conhecida como Lei
Camata, ao regulamentar o texto original do artigo 169 da Constituio, determinou
como limite de gasto com pessoal ativo, inativo e pensionista o patamar de sessenta
por cento da receita corrente lquida494 de cada esfera de governo, sendo substituda
pela Lei Complementar n 96 de 1999495 que reduziu o patamar no plano federal para
cinquenta por cento da receita corrente lquida.
Tais Leis no demonstraram a efetividade pretendida pelo legislador uma vez
que ao estabelecerem limites de gastos por esfera de governo, de modo global, no
levaram em considerao, e to pouco definiram, os parmetros de retorno ao limite,
em caso de ultrapassagem do patamar dentre os diversos rgos e entidades que
compem a administrao pblica (federal, estadual e municipal). Como consequncia

492
Bacharel em cincias econmicas, especialista e auditoria interna e externa, mestrando em economia, professor
titular do curso de gesto financeira e de contabilidade da Universidade Catlica de Braslia. Analista Judicirio
do Tribunal Superior do Trabalho, atualmente exerce o cargo de subsecretrio de Programao Oramentria e
Financeira do Conselho da Justia Federal. Currculo Lattes: http://lattes.cnpq.br/3356075628409952
493
Emenda Constitucional n 19, de 1998.
494
Somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais, agropecurias, de servios,
transferncias correntes e outras receitas tambm correntes, deduzidos os valores transferidos pela Unio aos
Estados e Municpios, bem como as receitas provenientes das contribuies incidentes sobre a folha de pagamento
de pessoal, parte patronal e do empregado, dentre outras.
495
Lei Camata II.

447
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

e considerando a independncia entre os Poderes, casos um deles fosse, isoladamente,


responsvel pelo overflow do limite legal, as medidas de austeridades fiscais cabveis
recairiam sobre a esfera de governo como um todo, o que seria um contrassenso.
Outra omisso fatal das Leis foi a definio clara da responsabilizao institucional
ou da gesto pelo no cumprimento ao limite estabelecido.
Com a edio, enfim, da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, que
substituiu nesse tema a Lei Complementar n 96/1999, sedimentada no direito
financeiro como Lei de Responsabilidade Fiscal, ou simplesmente LRF, parece-me
que as deficincias mandamentais apontadas nas leis complementares antecedentes
foram sanadas com a clara tipificao das sanes penais, administrativas e cveis em
caso de descumprimento aos seus dispositivos.
No quesito limite de gastos com pessoal, buscando dar plena regulamentao ao
artigo 169 da Constituio, com redao dada pela Emenda Constituio n 19/1998,
a LRF imps nos artigos 18 a 23, a clara diviso do limite de gastos com pessoal, entre
os Poderes e rgos que compem cada esfera de governo, da seguinte forma:

Tabela 1 - Limites com Gastos de Pessoal com Base na Receita Corrente Lquida (RCL)

Poderes e rgo
Esfera Ministrio Total
Executivo Legislativo Judicirio
Pblico
Unio 40,9% 2,5% 6% 0,6% 50%
Estados 49% 3% 6% 2% 60%
Municpios 54% 6% - - 60%
DF 49% 3% - - 52%

A Tabela 1 sintetiza a diviso dos limites de gastos com pessoal, fixados nos artigos
19 e 20 da LRF.
A Lei de Responsabilidade Fiscal mostra avano com relao s normas anteriores,
pois apesar de manter o limite legal global dentro de cada esfera, este foi divido
objetivamente entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, alm do Ministrio
Pblico.
Imps, ainda, subdivises dentro de cada Poder. Vejamos:
No Poder Executivo Federal, por fora do disposto nos incisos XIII e XIV do art.
21 da Constituio e o art. 31 da Emenda Constitucional n 19, dos 40,9% cabveis ao
Poder, 3% foram reservados para o Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios,
Ministrio Pblico do Distrito Federal, ex-Territrio de Roraima, ex-Territrio do

448
Amap e para parte da administrao do Governo do Distrito Federal custeada com
recursos da Unio496.
No caso dos Poderes Legislativos Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, seus
respectivos limites so divididos entre as casas parlamentares e tribunais de contas que
os compem, com a aplicao do disposto no 1 do artigo 20 que diz que nesse caso os
limites sero repartidos entre seus rgos de forma proporcional mdia das despesas
com pessoal, em percentual da receita corrente lquida, verificadas nos trs exerccios
financeiros imediatamente anteriores ao da publicao desta Lei Complementar.
Da mesma forma do pargrafo anterior, no caso dos Poderes Judicirios Federal e
Estaduais, os respectivos limites so repartidos dentro de cada esfera governamental,
observados os critrios do 1 do artigo 20 da LRF, entre os tribunais de que trata o
artigo 92 da Constituio.
Nesse ponto, entendo relevante ressaltar que a tcnica legislativa apresentada
na LRF, no que diz respeito aos limites de gastos com pessoal, pode estar gerando
dubiedade de interpretao e consequentemente fragilidade na sua correta aplicao.
Ao observar o dito no artigo 1, 3, inciso II, constato uma equvoca, sob meu
ponto de vista, equiparao do Distrito Federal, unidade singular da federao, a Estado
membro, quando aquele diz [...] nas referncias a Estados entende-se considerado
o Distrito Federal.
Sem me aprofundar na conceituao dessas unidades da federao, vejo com
dificuldades a equiparao, para termos fiscais, do Distrito Federal a Estados, pois
quanto estrutura organizacional, o primeiro no conta com o Poder Judicirio e
Ministrio Pblico em sua composio. Ademais, no pode ser divido em municpios.
Portanto, apesar de acumular a competncia tributria exclusiva dos Estados e dos
Municpios, no reparte seus tributos com suas divises administrativas, porquanto
essas no gozam de autonomia constitucional.
Combinando o artigo 1, 3, inciso II com o inciso II do artigo 19 da LRF, o gestor
mais incauto poder entender que, sendo o Distrito Federal equiparado a Estado para os
efeitos da LRF e de acordo com o artigo 19 inciso II, o limite de despesas com pessoal,
para fins do artigo 169 da Constituio, como no caso dos Estados, ser tambm de
sessenta por cento da receita corrente lquida.
Acontece que, como j demonstrado, os sessenta por cento do limite do Estado
divido em quarenta e nove por cento para o Executivo, trs por centos para o Legislativo,
seis por cento para o Judicirio e os restantes dois por cento para o Ministrio Pblico
Estadual.

496
Vide Decreto Federal N 3.917, de 13 de setembro de 2001.

449
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Da a dubiedade da interpretao. Se o DF equipara-se a Estado certo que o limite


de seu Poder Executivo ser de quarenta e nove por cento e de seu Legislativo ser de
trs por cento. Poderia ser certo, tambm, que seu limite global fosse de sessenta por
cento, como no caso dos Estados, com base na interpretao literal do artigo 1, 3,
inciso II combinado com o inciso II do artigo 19. Se assim o fosse, teramos um vis
matemtico, visto que quarenta e nove mais trs no so iguais a sessenta.
Essa dicotomia flagrante frente ao fato de que o legislador props a equiparao
entre duas unidades incomparveis, lembrando que o DF no conta com Judicirio e
Ministrio Pblico em sua estrutura, como o caso dos Estados.
Provocado a se pronunciar sobre o limite de pessoal cabvel ao DF, o Supremo
Tribunal Federal, no julgamento da ADI n. 3.756-1, dirimiu a questo ao determinar
que ao Governo do Distrito Federal aplicam-se os limites de quarenta e nove por centos
para o Poder Executivo e trs por cento para o Poder Legislativo, sendo assim o limite
global com pessoal do Distrito Federal o patamar de cinquenta e dois por cento de
sua receita corrente lquida.
Mais uma vez, sob meu ponto vista, quanto diviso do limite de gasto com pessoal
do Poder Judicirio Federal, fixado em seis por cento da receita corrente lquida da
Unio, o legislador no se atentou para a possibilidade de reestruturao desse Poder,
ulterior a entrada em vigor da LRF.
Digo isso, pois, de acordo com o artigo 20, 1 da LRF, o limite de 6% cabvel ao
Poder Judicirio Federal deveria ser repartidos entre seus rgos de forma proporcional
mdia das despesas com pessoal, em percentual da receita corrente lquida, verificadas
nos trs exerccios financeiros imediatamente anteriores ao da publicao desta Lei
Complementar.
Como a LRF entrou em vigor em 2000, a base de gastos para obteno da mdia de
que trato o pargrafo anterior seriam os gastos realizados nos exerccios financeiros de
1997, 1998 e 1999 pelos tribunais federais elencados no artigo 92 da Constituio Federal.
Ou seja, a repartio dos 6% do Judicirio Federal recairia sobre o Supremo
Tribunal Federal, o Superior Tribunal de Justia, os cinco Tribunais Regionais Federais,
o Tribunal Superior Eleitoral e os vinte e sete Tribunais Regionais Eleitorais, o Tribunal
Superior do Trabalho e os vinte e quatro Tribunais Regionais do Trabalho e o Superior
Tribunal Militar, lembrando que o Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios,
embora faa parte da estrutura da Unio Federal, tem seu limite de gasto de pessoal
fixado em parcela do limite do Poder Executivo Federal, conforme prev o artigo 20,
inciso I, alnea c da LRF.
Interpretando o artigo 20, 1 da LRF, possvel entender que a repartio do
limite de 6% entre os rgos do Judicirio, com base nos gastos ocorridos entre 1997

450
a 1999, imutvel, vez que a LRF no estabelece alternativa para o caso de se criar
novos rgos componentes do Poder Judicirio Federal.
Por consequncia, com a promulgao da Emenda Constitucional n 45, que dentre
outras medidas, incluiu na estrutura do Judicirio Federal, como rgo autnomo,
o Conselho Nacional de Justia (CNJ), inserindo no artigo 92 da CF o inciso I-A,
entendo existir uma certa fragilidade de operacionalizao da repartio do limite de
gastos com pessoal do Poder Judicirio, fixado em 6% pela LRF, aps a promulgao
da EC 45, visto que tem a um rgo, o CNJ, que no realizou gastos nos trs exerccios
financeiros imediatamente anteriores ao da publicao da LRF, base para obteno de
sua frao percentual sobre o limite do Judicirio.
Uma primeira hiptese, embora incabvel, seria interpretar que o CNJ no tem
limite de gastos com pessoal, pois sua base para obteno da mdia das despesas entre
os anos de 1997 a 1999 seria zero, situao incompatvel com o disposto no caput do
169 da Constituio Federal.
De outro modo, talvez a alternativa fosse promover uma nova repartio do limite
de 6% entre os rgos componentes do Judicirio, com a incluso do CNJ. Para tal
medida, seria necessrio dar nova redao ao 1, do artigo 20 da LRF. Portanto, uma
aprovao de nova Lei Complementar alterando a LRF.
Diante do impasse normativo, o Conselho Nacional de Justia, em 16 de agosto de
2005497 editou a Resoluo n 5, na qual estabelece a repartio do limite do Judicirio
Federal dentre os rgos que o compe, j considerando o prprio CNJ no cmputo.
Com a edio da Resoluo CNJ n 177, o Conselho Nacional de Justia readequou
os limites de gastos do Poder Judicirio Federal, considerando que o critrio de
repartio desse limite entre os tribunais, de forma proporcional mdia das despesas
com pessoal, em percentual da receita corrente lquida, verificadas nos trs exerccios
financeiros imediatamente anteriores ao da publicao da LRF, no pode ser aplicado a
este Conselho, cuja criao ocorreu em data posterior498;
O Tribunal de Contas da Unio, no Acrdo 259/2006 - TCU - Plenrio499 entendeu
que

Embora a norma do 1 do art. 20 da LRF estabelea que, nos


Poderes Judicirio e Legislativo de cada esfera, os limites devem ser
repartidos entre seus rgos de forma proporcional mdia das
despesas com pessoal, em percentual da receita corrente lquida,

497
Alterada pelas Resolues CNJ n 26/2006 e 177/2013.
498
Prembulo da Resoluo CNJ n 177, de 6 de agosto de 2013.
499
Processo TCU TC-017.522/2005-1, item 14 do Relatrio.

451
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

verificadas nos trs exerccios imediatamente anteriores ao da sua


publicao (1997/1999), demonstra-se razovel o procedimento
adotado pelo STF e CNJ, pelas seguintes razes: a) primeiro,
porque o CNJ rgo com sede constitucional, no havendo
nenhuma restrio jurdica que impea a organizao do seu
quadro de pessoal; b) [...] c) terceiro, porque, embora o Legislador
Complementar tenha condicionado a repartio dos limites do
Poder Judicirio de cada esfera mdia das despesas com pessoal
verificadas nos trs exerccios financeiros anteriores ao da publicao
da LRF (1997/1999), entende-se que a redistribuio realizada por
meio da Resoluo CNJ n 5/2005 tem amparo na alnea a do inciso
III do 2 art. 20 da LRF, cuja norma dispe que o limite fixado
para o Poder Judicirio da Unio deve contemplar os tribunais
referidos no art. 92 da Constituio; d) quarto, porque o art. 103-B
da Constituio, introduzido pela EC n 45/2004, conferiu ao CNJ
competncia para controlar a atuao administrativa e financeira
do Poder Judicirio, podendo expedir atos regulamentares [...]com
a finalidade de subsidiar a redistribuio do limite de 6% no mbito
do Poder Judicirio da Unio (Processo STF n 322.913/2005); e) por
ltimo, porque a redistribuio objeto da Resoluo do CNJ alcana
to somente os rgos do Poder Judicirio da Unio, tendo sido
regulamentada pelos dois rgos que representam, de acordo com as
atribuies que lhes foram conferidas pela Constituio, a instncia
mxima do referido Poder Judicirio, no se vislumbrando, assim,
qualquer risco de insegurana jurdica decorrente da redistribuio
em questo.

Apesar de decidir pela concluso resumida no pargrafo anterior, no mesmo


Acrdo, o Tribunal de Contas da Unio assevera que

Com a criao do Conselho Nacional de Justia, em dezembro de


2004, fica cada vez mais evidente a necessidade de serem adotadas
as providncias no sentido de se contemplarem, no art. 20 da Lei
Complementar n 101/2000, dispositivos que disciplinem, de forma
expressa, os critrios de fixao de limites para despesa com pessoal
de rgos criados ou que adquiriram autonomia administrativa,
financeira e funcional aps a publicao da referida Lei500.

Assim, apesar de dirimir a questo, quanto forma de repartio do limite de gastos


com pessoal do Poder Judicirio Federal, devida a criao de rgos aps a edio da

500
Processo TCU TC-017.522/2005-1, item 16 do Relatrio.

452
LRF, frente ao texto do disposto no artigo 20, 1, o TCU deixa evidente a necessidade
de se ajustar o texto legal de modo a permitir expressamente a flexibilidade da diviso
do limite fixado para o Poder no artigo 19 da LRF.
Assevero, por fim, corroborando o posicionamento da Corte de Contas, da
importncia de se dar nova redao ao dispositivo em exame (artigo 20, 1 da LRF)
a fim de mitigar possveis questionamentos, em especial na esfera judicial, quanto
aplicabilidade de sanes a agentes pblicos quando no adotadas, por esses, as
providncias legais cabveis, em caso de ultrapassagem, por algum rgo desse Poder,
de limite de gastos de pessoal, num cenrio de repartio de limite com a incluso de
rgos autnomos aps a vigncia da LRF.

453
A VOCAO CONSTITUCIONAL DA
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

MARCELO MONTALVO MACHADO501

A MATRIZ CONSTITUCIONAL DE 1988

1. Inicio por dizer que o tema da responsabilidade fiscal tem na prpria Carta
Magna o seu primeiro centro de normatividade. desde 1988, portanto, que h essa
especfica preocupao do legislador com o tema da responsabilidade do gestor com
as finanas pblicas.

2. O Captulo II Das Finanas Pblicas - do Ttulo VI Da Tributao e do


Oramento permite-nos demonstrar com clareza essa concluso. Ilustrativa a
transcrio do art. 163 da Constituio da Repblica de 1988, que apresenta as diretrizes
das normas a serem estabelecidas pelo diploma infraconstitucional prprio, a saber:

Art. 163. Lei complementar dispor sobre:


I - finanas pblicas;
II - dvida pblica externa e interna, includa a das autarquias,
fundaes e demais entidades controladas pelo Poder Pblico;
III - concesso de garantias pelas entidades pblicas;
IV - emisso e resgate de ttulos da dvida pblica;
V - fiscalizao financeira da administrao pblica direta e
indireta;
VI - operaes de cmbio realizadas por rgos e entidades da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios;
VII - compatibilizao das funes das instituies oficiais de
crdito da Unio, resguardadas as caractersticas e condies
operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.

501
Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Sergipe UFS, ps graduado em Direito Eleitoral pela Escola
Superior da Advocacia do Distrito Federal, em parceria com o Centro Universitrio de Braslia Uniceub, scio
fundador do escritrio Ayres Britto Consultoria Jurdica e Advocacia e membro da Comisso Especial de Defesa
da Liberdade de Expresso da Ordem dos Advogados do Brasil.

455
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

3. Na mesma toada, o 9 do art. 165 da Constituio Federal apresenta a inteno


do constituinte de promover uma administrao financeira eficiente, responsvel e
com absoluta transparncia, permitindo, portanto, o maior controle da sociedade
sobre as atividades estatais e, principalmente, sobre os gastos pblicos. Confira-se,
nesse sentido, o texto do dispositivo:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:


I - o plano plurianual;
II - as diretrizes oramentrias;
III - os oramentos anuais.
(...)
9 Cabe lei complementar:
I - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a
elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes
oramentrias e da lei oramentria anual;
II - estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da
administrao direta e indireta bem como condies para a
instituio e funcionamento de fundos.
III - dispor sobre critrios para a execuo equitativa, alm de
procedimentos que sero adotados quando houver impedimentos
legais e tcnicos, cumprimento de restos a pagar e limitao das
programaes de carter obrigatrio, para a realizao do disposto
no 11 do art. 166.

4. de se ver que a debutante Lei de Responsabilidade Fiscal possui matriz


constitucional explcita. E foi nessa contextura que o aludido diploma normativo foi
elaborado estabelecendo um novo tempo para a Administrao Pblica, seja no mbito
dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, como da prpria Unio, limitando
as despesas s receitas pblicas, mediante adoo das tcnicas de planejamento
governamental, organizao, controle interno e externo e, principalmente, determinando
a transparncia da gesto.

DA DENSIFICAO DO COMANDO CONSTITUCIONAL

5. Embora a nossa Carta Constitucional remonte aos idos dos anos 80, foi somente
no ano 2000 que foi editada a Lei de Responsabilidade Fiscal, identificada como Lei
Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. Foi a partir de ento que o tema da

456
responsabilidade fiscal alcanou a necessria densidade normativa para sua regular
operacionalizao.

6. Do exame detalhado do texto inserto nos seus setenta e cinco artigos, percebe-
se que as normas extradas no discrepam do esprito da Carta de 1988. Ao contrrio,
nelas se inspiram a todo tempo.

7. Tanto assim que enuncia, j no caput do seu art. 1., que prever normas
de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal. E o que seria
responsabilidade na gesto fiscal? O prprio 1. do citado dispositivo trata de esclarecer:

Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanas


pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, com
amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio.
1o A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de
afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de
metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites
e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas
com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e
mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita,
concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.

8. desse texto normativo que se extraem os pilares da Responsabilidade Fiscal


no regime jurdico brasileiro. So eles: a transparncia, o controle e equilbrio
dos oramentos pblicos e, por fim, o planejamento fiscal. Pilares que devem ser
interpretados luz da Constituio Federal de 1988.

9. Inicio por tratar da imposio do planejamento fiscal, decorrncia explcita do


comando constitucional previsto no art. 165 da Constituio Federal, sabido que, em
seu art. 1., previu-se que as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de durao continuada sero estabelecidas em plano prprio do Poder
Executivo, no caso, o plano plurianual.

10. Alm disso, tratou a LRF de disciplinar o contedo mnimo da Lei de Diretrizes
Oramentrios e da Lei Oramentria Anual, bem como da execuo oramentria e
cumprimento das metas estabelecidas.

457
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

11. E o fato que o equilbrio das contas pblicas foi preocupao corrente do
legislador complementar. Confiram-se, nesse sentido e exemplificativamente, os
seguintes comandos normativos:
a) a Lei de Diretrizes Oramentrias dispor sobre o equilbrio entre receitas e
despesas (art. 4., inciso I, alnea a502);
b) previso do Anexo de Receitas Fiscais na Lei de Diretrizes Oramentrias,
que avaliar os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas
pblias, informando as providncias a serem tomadas, caso se concretizem (art.
4., 1.). Regra cujo explcito objetivo tentar manter o equilbrio nas contas
pblicas;
c) Constaro da Lei Oramentria Anual todas as despesas relativas dvida
pblica, mobiliria ou contratual, e as receitas que as atendero (art. 5., 1.503);
d) A criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete
aumento da despesa ser acompanhado de estimativa do impacto oramentrio-
financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes
e declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao
oramentria e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade
com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias (art. 16504).

12. Essa no exaustiva compilao demonstra a preocupao do legislador com o


equilbrio nas contas pblicas, fixando limites de gastos e vinculando as despesas s
correspondentes receitas pblicas.

13. Por fim, imperioso que se team algumas consideraes sobre o princpio
constitucional da transparncia, conquista inafastvel da Carta de 1988. E, embora
o texto constitucional trate, diretamente, da necessria observncia da transparncia
apenas no art. 216-A, ao estabelecer que o Sistema Nacional de Cultura por ele regido

502
Art. 4o A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no 2o do art. 165 da Constituio e:
I - dispor tambm sobre:
a) equilbrio entre receitas e despesas;
Art. 5o O projeto de lei oramentria anual, elaborado de forma compatvel com o plano plurianual, com a lei de
503

diretrizes oramentrias e com as normas desta Lei Complementar:


(...)
1o O resultado negativo constituir obrigao do Tesouro para com o Banco Central do Brasil e ser consignado
em dotao especfica no oramento
Art. 16. A criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento da despesa ser
504

acompanhado de:
I - estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois
subseqentes;
II - declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao oramentria e financeira com a lei
oramentria anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias.

458
e pelo compartilhamento das informaes, certo que o princpio da transparncia
da gesto pblica erige dos princpios constitucionais da publicidade, moralidade e
eficincia. Todos previstos no caput do art. 37 da Constituio Federal, a saber:

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos


Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte (...).

14. Nesse sentido, questiono: qual a melhor forma dos controles internos e externos
dos gastos pblicos? De que forma possvel controlar a aplicao dos princpios da
impessoalidade, da moralidade e da eficincia e at mesmo concretizar o princpio da
publicidade sem a necessria transparncia dos gastos pblicos?

15. Controle que exigido pela mesma Constituio Federal em seu art. 70 ao
dispor que a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial
da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.

16. Ao falar em publicidade, contudo, necessrio dizer que a Constituio


Federal de 1988, vai alm. Poder-se-ia dizer que a publicidade nada mais do que
uma transparncia qualificada. Qualificao que pode se dar pela publicizao dos
atos administrativos. No caso especfico, pelos atos administrativos de gesto pblica.
Noutras palavras, ainda que os gastos pblicos e os instrumentos de gesto no se
tornem pblicos pelos meios de divulgao oficial, na interpretao mais restrita
do termo, devem ser, ao menos, transparentes, permitindo o controle dos rgos
competentes, externos ou internos e at mesmo da sociedade.

17. Nessa linha de raciocnio, a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece regras


fundamentais para a fiscalizao do oramento pblico, ao destacar, em captulo
prprio: a transparncia, o controle e a fiscalizao da gesto fiscal. Destaque-se, por
oportuno, alguns instrumentos legais de concretizao do princpio da transparncia:
os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e
o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o
Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos. Nesse sentido,
dispe o artigo 48 da LRF:

459
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais


ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso
pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias;
as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio
Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal;
e as verses simplificadas desses documentos.
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante
incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas,
durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, lei de
diretrizes oramentrias e oramentos.

18. Nota-se, portanto, que a necessria edio dessas leis oramentrias vinculam o
administrador ao seu cumprimento, responsabilizando-o pelas suas faltas. Aqui, tambm
importante que no se afaste da premissa maior de toda a atividade administrativa: a
inafastvel vinculao lei.

19. O pargrafo nico do j citado art. 48 tambm merecedor de destaque, ao


determinar, in litteris:

A transparncia ser assegurada tambm mediante:


I incentivo participao popular e realizao de audincias
pblicas, durante os processos de elaborao e discusso dos planos,
lei de diretrizes oramentrias e oramentos;
II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da
sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a
execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso
pblico;
III adoo de sistema integrado de administrao financeira e
controle, que atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido
pelo Poder Executivo da Unio e ao disposto no art. 48-A.

20. Na verdade, estabelece aqui o legislador normas voltadas garantia da


transparncia na gesto pblica. Vale dizer, aos projetos de leis oramentrias ser
dada a transparncia suficiente para possibilitar a participao popular e a realizao de
audincias pblicas anteriores a sua publicao oficial. A sociedade dever acompanhar,
em tempo real, informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria, em
meios eletrnicos de acesso pblico. Mais, as contas apresentadas pelo Chefe do Poder
Executivo ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo
e no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos
cidados e instituies da sociedade. Nesse sentido, interessante sugesto ao leitor

460
a consulta ao portal de transparncia do Governo Federal (www.portaltransparencia.
gov.br). Portal que tem sido copiado por alguns Estados e Municpios para o melhor
controle social das contas pblicas.

21. Nesse contexto, importante que se diga da relevante contribuio da Lei de


Acesso Informao para a transparncia da gesto pblica (Lei n. 12.527/2011), ao
estabelecer que dever do Estado garantir o direito de acesso informao, que ser
franqueada, mediante procedimentos objetivos e geis, de forma transparente, clara
e em linguagem de fcil compreenso (art. 5. da LIA).

22. Ficou ali claro tambm que direito do cidado o acesso informao pertinente
administrao do patrimnio pblico, utilizao de recursos pblicos, licitao e
contratos administrativos.

23. Percebe-se, portanto, quo necessria e indispensvel a transparncia da gesto


pblica no s para fins de controle e responsabilizao do gestor, como tambm para
o exerccio democrtico da cidadania, sustentculo do Estado Democrtico de Direito,
previsto no caput do art. 1. da Constituio Federal de 1988.

24. Por tudo isso, possvel concluir que somente mediante uma gesto pblica
transparente que se faz possvel uma administrao pblica proba e eficiente. E
decorrncia da maior transparncia nas contas pblicas que se tornam cada vez mais
evidentes e notrios os casos de corrupo de autoridades pblicas.

25. Casos de corrupo que trouxeram notoriedade ao grande pblico da atuao


do Tribunal de Contas da Unio no combate ao descontrole dos gastos pblicos. Trata-
se do caso conhecido como Pedaladas Fiscais do Governo Dilma. Ilustrativa, nesse
sentido, a transcrio de trecho do sumrio do acrdo prolatado por aquela Corte de
Contes que reporta expressamente necessria observncia da Lei de Responsabilidade
Fiscal chefe do Poder Executivo Nacional. Confira-se:

SUMRIO: REPRESENTAO. INDCIOS DE ATRASOS E


OUTRAS IRREGULARIDADES NOS REPASSES DO GOVERNO
FEDERAL A INSTITUIES FINANCEIRAS E AOS DEMAIS
ENTES FEDERADOS. AUSNCIA DE REGISTRO DE DVIDAS
E DESPESAS PRIMRIAS NAS ESTATSTICAS FISCAIS.
OBTENO DE CRDITO EM DESCONFORMIDADE COM
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. DETERMINAES.
AUDINCIAS. ENCAMINHAMENTO DOS AUTOS AO
MINISTRIO PBLICO FEDERAL. (TC 021/643/2014-8. Apensos
TCs 015.891-2014-3 e 029.938-2014-7).

461
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

26. de se ver, portanto que diante da imposio da transparncia das contas


pblicas e da necessria vinculao das despesas s receitas pblicas, dentre outras
limitaes, que se possibilita que o Chefe do Poder Executivo nacional tenha seus
atos controlados por rgo auxiliar do Poder Legislativo, em tpica concretizao do
mecanismo de freios e contrapesos, anunciado por Montesquieu em sua to conhecida
e notvel obra O Esprito das Leis.

27. Em arremate, pode-se concluir que a Lei de Responsabilidade Fiscal norma


que veio para ficar, devendo ter sua eficcia sentida pela sociedade brasileira em todas
as esferas. Efeitos que, talvez em razo de sua pouca idade (ainda uma debutante),
talvez em decorrncia da somente mais recente alterao cultural da potencializao
do controle social, poltico e acurado das contas pblicas ainda devam crescer. essa
a semente que esse humilde artigo pretende plantar.

462
SANES APLICVEIS EM FACE DA
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL LRF

MARCO ANTONIO DA SILVA505

As situaes que envolvem aplicao de sanes aos gestores envolvidos com atos
que tipificam infrao LRF so diversificadas, sendo objeto de abordagem especfica
mais frente.
A Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000, conhecida como Lei de Crimes Fiscais
estabeleceu sanes pessoais aos gestores, em detrimento das sanes institucionais
previstas na LRF, quando no atingidos os limites por ela estabelecidos, seja o de
pessoal, o de dvida pblica, bem como as metas para controlar receitas e despesas
estabelecidas na Lei de Diretrizes Oramentrias respectiva.
Frisa-se que os instrumentos de controle institudos pela LRF propiciaram maior
amplitude de ao por parte do controle externo, levando-se em conta os pilares bsicos
da LRF, quais sejam: transparncia, planejamento, controle e responsabilizao, sendo
que os Tribunais de Contas ganharam muita fora quanto fiscalizao preventiva,
tendncia hodierna, com nfase no poder para realizaraes repressivas.
Entrementes, antes se falar acerca de sanes, faz-se necessrio ressaltar os termos
da lei complementar em comento que materializam a fiscalizao da gesto fiscal, no
caso o art. 59 da LRF, em harmonia com o disposto nos art. 70 e 71 da Carta Magna,
conferiu-se ao Poder Legislativo, diretamente, ou, ento, com o auxlio dos Tribunais
de Contas a responsabilidade em fiscalizar o cumprimento da citada lei.
De igual relevo, o Ministrio Pblico Especial de Contas tem se levantado como
baluarte na atuao junto s Cortes de Contas, sendo estes os pontos objeto de
fiscalizao: I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias;
II - limites e condies para realizao de operaes de crdito e inscrio em Restos a
Pagar; III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo
limite de despesa, nos termos dos artigos 22 e 23 da LRF; IV - providncias tomadas,
conforme o disposto no art. 31, para reconduo dosmontantes das dvidas consolidada
e mobiliria aos respectivos limites; V - destinao de recursos obtidos com a alienao
de ativos, tendo em vista as restries constitucionais e as desta Lei Complementar; VI
- cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando for o caso.

505
Conselheiro Substituto do TCES.

463
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Importante, ainda, a atividade dos Tribunais de Contas relativos emisso de


alertas, revestindo-se eles como importantes figuras de comunicao ao gestor, a fim
de que, tempestivamente, tome aes com vistas retomada do controle da execuo
da despesa pblica, quando constatarem qualquer das irregularidades contidas no
1, do art. 59 da LRF.
Tais irregularidades descritas so as seguintes: I - a possibilidade de ocorrncia das
situaes previstas no inciso II do art. 4 e no art. 9 - art. 9 Se verificado, ao final de um
bimestre, que a realizao da receitapoder no comportar o cumprimento das metas
de resultado primrio ou nominalestabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes
e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos
trinta dias subseqentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo
oscritrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias); II - que o montante da despesa
total com pessoal ultrapassou 90% (noventa por cento) do limite de despesa com
pessoal; III - que os montantes das dvidas consolidada e mobiliria, das operaes
decrdito e da concesso de garantia se encontram acima de 90% (noventa por cento)
dos respectivos limites; IV - que os gastos com inativos e pensionistas se encontram
acima do limite definido em lei; V - fatos que comprometam os custos ou os resultados
dos programas ou indcios de irregularidades na gesto oramentria.
As Cortes quando alertam aplicam os ditames da lei, no podendo o gestor alegar
desconhecimento da situao, podendo inclusive ser responsabilizado por seus atos,
observando-se obviamente os casos concretos.
O que se extrai da atuao das Cortes de Contas ao emitirem alerta que sua
atuao mostra-se preventiva e concomitante, de maneira que o aspecto punitivo vem
num segundo momento, somente se constatada reincidncia ou mesmo m-f por
parte dos agentes pblicos responsveis pela gesto fiscal analisada.
Certo que a Lei de Responsabilidade Fiscal no disciplinou como seriam emitidos
alertas, entretanto, mais certo ainda que tais alertas devem se revestir dos requisitos
de validade dos atos administrativos previstos na Lei n 4.717/64, sendo, atualmente,
tais alertas importantes aes institucionais com vistas atuao tempestiva do gestor,
mormente quando efetivadas as determinaes devidas por parte da Corte de Contas
competente.
Alm disso, registra-se que a LRF estabelece sanes institucionais, quais sejam:
Obrigatoriedade de previso e efetiva arrecadao de tributos, compensao das
renncias de receita, condicionamento para transferncias voluntrias, avaliao prvia
de impacto para gerao de nova despesa e de carter continuado, limitao de gastos
com pessoal, limitao da dvida pblica e do endividamento, bem como proibio de
endividamento no ltimo ano de mandato.

464
Sabe-se que os gestores, antes do surgimento da LRF, administravam os bens
pblicos sem um planejamento adequado, o que resultava na utilizao das transferncias
para cobrir as despesas de sua responsabilidade, afundando o pas em dvidas que
dificilmente eram quitadas no mesmo mandato.
Importante frisar que a limitao de gasto com pessoal um dos mecanismos que
a Lei de Responsabilidade Fiscal utiliza para estabelecer metas de resultados comuns,
resultando no objetivo maior que o equilbrio das contas pblicas.
Trouxe a LRF limitaes direcionadas para todas as esferas de poder, sendo a
despesa com pessoal assim estabelecida: Unio - limite de 50% da Receita Corrente
Lquida - RCL, Estados, Distrito Federal e Municpios limite de 60% da RCL, na
forma do artigo 19 da referida Lei.
A LRF prev apenas as sanes institucionais que so: Para o governante que no
prever, arrecadar e cobrar tributos que sejam de sua competncia, sero suspensas as
transferncias voluntrias; Para quem exceder 95% do limite mximo de gastos com
pessoal, fica suspensa a concesso de novas vantagens aos servidores, a criao de
cargos, as novas admisses e a contratao de horas extras e, uma vez ultrapassado
o limite mximo, ficam tambm suspensas a contratao de operaes de crdito e a
obteno de garantias da Unio.
Por seu turno, em razo da aplicao dos termos da LRF, alm das penalidades
previstas pela LRF, o administrador tambm sofrer as punies pessoais previstas na
Lei n 10.028/2000, nos seguintes termos:

Infraes da Lei de Responsabilidade Fiscal e suas penalidades


Infrao Sano/Penalidade
Multa de 30% dos vencimentos anuais (Lei n
Deixar de apresentar e publicar o Relatrio de 10.028/2000, art. 5, inciso I e 1) Proibio de
Gesto Fiscal, no prazo e com o detalhamento receber transferncias voluntrias e contratar
previsto na lei (LRF, artigos 54 e 55; Lei n operaes de crdito, exceto as destinadas ao
10.028/2000, art. 5, inciso I). refinanciamento do principal atualizado da
dvida mobiliria (LRF, art. 51, 2).
Ultrapassar o limite de Despesa Total com
Cassao do mandato (Decreto-Lei n 201,
Pessoal em cada perodo de apurao (LRF,
art. 4, inciso VII).
art. 19 e 20).
Expedir ato que provoque aumento da
Nulidade do ato (LRF, art. 21); Recluso de
Despesa com Pessoal em desacordo com a lei
um a quatro anos (Lei n 10.028/2000, art. 2)
(LRF, art. 21).
Expedir ato que provoque aumento da
Nulidade do ato (LRF, art. 21, nico);
Despesa com Pessoal nos cento e oitenta dias
Recluso de um a quatro anos (Lei n
anteriores ao final do mandato do titular do
10.028/2000, art. 2)
respectivo Poder ou rgo (LRF, art. 21).

465
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Deixar de adotar as medidas previstas na


Recluso de um a quatro anos (Lei n
LRF, quando a Despesa Total com Pessoal do
10.028/2000, art. 2).Proibies previstas em
respectivo Poder ou rgo exceder a 95% do
lei (LRF, art. 22, nico).
limite (LRF, art. 22).
Deixar de adotar as medidas previstas na
lei, quando a Despesa Total com Pessoal Recluso de um a quatro anos (Lei n
ultrapassar o limite mximo do respectivo 10.028/2000, art. 2).
Poder ou rgo (LRF, art. 23).
Manter gastos com inativos e pensionistas
Cassao do mandato (Decreto-Lei n 201,
acima do limite definido em lei (LRF, artigos
art. 4, inciso VII).
18 a 20; art. 24, 2; art. 59, 1, inciso IV).
Proibio de receber transferncias
No cumprir limite de Despesa Total com
voluntrias, contratar operaes de crdito
Pessoal em at dois anos, caso o Poder ou
e de obter garantias (LRF, art. 23, 3).
rgo tenha estado acima desse limite em
Cassao do mandato (Decreto-Lei n 201,
1999 (LRF, art. 70).
art. 4, inciso VII).
No cumprir, at 2003, o limite de Despesa
Total com Pessoal do exerccio em referncia
que no poder ser superior, em percentual da
Cassao do mandato (Decreto-Lei n 201,
Receita Corrente Lquida, a despesa verificada
art. 4, inciso VII).
no exerccio imediatamente anterior, acrescida
de at dez por cento, se esta for inferior ao
limite definido em lei (LRF, art. 71).
Deteno de trs meses a trs anos, perda
do cargo e inabilitao para a funo por
cinco anos (Lei n 10.028/2000, art. 4,
Deixar de reduzir o montante da Dvida
inciso XVI) Proibio de realizar operao
Consolidada que exceda o respectivo limite,
de crdito, enquanto perdurar o excesso.
no prazo previsto em lei (LRF, art. 31, 1).
Obrigatoriedade de obteno de resultado
primrio, com limitao de empenho (LRF,
art. 31, 1).
Exceder, ao trmino de cada ano, o
refinanciamento do principal da dvida Cassao do mandato (Decreto-Lei n 201,
mobiliria do exerccio anterior (LRF, art. 29, art. 4, inciso VII).
4).
No obter o resultado primrio necessrio
Multa de 30% dos vencimentos anuais (Lei n
para reconduo da dvida aos limites (LRF,
10.028/2000, art. 5, inciso III e 1).
art. 31,1, inciso II).
Cassao do mandato (Decreto-Lei n 201,
Ultrapassar o prazo para o retorno da Dvida
art. 4, inciso VII) Proibio de receber
Mobiliria e das Operaes de Crdito aos
transferncias voluntrias (LRF, art. 31, 2
limites (LRF, art. 31, 2 e 3).
e 3).
Conceder Garantia em desacordo com a lei Cassao do mandato (Decreto-Lei n 201,
(LRF, art. 40). art. 4, inciso VII).
Conceder Garantia sem o oferecimento de
Deteno de trs meses a um ano (Lei n
Contra garantia determinada pela lei (LRF,
10.028/2000, art. 2).
art. 40, 1).

466
Nulidade do ato (LRF, art. 40 5) Cassao
Conceder Garantia acima dos limites fixados
do mandato (Decreto-Lei n 201, art. 4,
pelo Senado Federal (LRF, art. 40 5).
inciso VII).
As entidades da administrao indireta,
inclusive suas empresas controladas e Cassao do mandato (Decreto-Lei n 201,
subsidirias concederem Garantia, ainda que art. 4, inciso VII).
com recursos de fundos, (LRF, art. 40, 6).
No ressarcir pagamento de dvida honrada Condicionamento de transferncias
pela Unio ou Estados, em decorrncia de constitucionais para o ressarcimento. No
Garantia prestada em Operao de Crdito ressarcir pagamento de dvida honrada pela
(LRF, art. 40, 9). Unio ou Estados (LRF, art. 40, 9).
No liquidar a dvida total que tiver sido
honrada pela Unio ou por Estado, em Suspenso de acesso a novos financiamentos
decorrncia de Garantia prestada em (LRF, art. 40, 10).
Operao de Crdito (LRF, art. 40, 10).
Contratar Operao de Crdito por
Cassao do mandato (Decreto-Lei n 201,
Antecipao de Receita Oramentria, em
art. 4, inciso VII).
desacordo com a lei (LRF, art. 38).
Realizar Operao de Crdito fora dos limites Deteno de trs meses a trs anos, perda do
estabelecidos pelo Senado Federal (LRF, art. cargo e inabilitao para a funo por cinco
32, 1, inciso III). anos (Lei n 10.028/2000, art. 4, inciso XVI).
Realizar Operao de Crdito com outro
ente da Federao, ainda que sob a forma de Deteno de trs meses a trs anos, perda do
novao, refinanciamento ou postergao cargo e inabilitao para a funo por cinco
de dvida contrada anteriormente (LRF, art. anos (Lei n 10.028/2000, art. 4, inciso XVI).
35).
No liquidar integralmente as Operaes
de Crdito por Antecipao de Receita
Oramentria, inclusive os respectivos juros Deteno de trs meses a trs anos, perda do
e demais encargos, at o encerramento do cargo e inabilitao para a funo por cinco
exerccio financeiro, especificamente at o anos (Lei n 10.028/2000, art. 4, inciso XVI).
dia 10 de dezembro de cada ano (LRF, art. 38,
inciso II).
Receita de Operaes de Crdito em
montante superior ao das despesas de capital, Cassao do mandato (Decreto-Lei n 201,
no projeto da lei oramentria (LRF, art. 12, art. 4, inciso VII).
2).
Aplicar Disponibilidade de Caixa em Cassao do mandato (Decreto-Lei n 201,
desacordo com a lei. (LRF, art. 43, 1 e 2). art. 4, inciso VII).
No depositar, em conta separada das
demais disponibilidades de cada ente, as
Disponibilidades de Caixa dos regimes
Cassao do mandato (Decreto-Lei n 201,
de previdncia social e no aplic-las nas
art. 4, inciso VII).
condies de mercado, com observncia dos
limites e condies de proteo e prudncia
financeira (LRF, art. 43, 1).

467
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Aplicar Disponibilidade de Caixa dos


regimes de previdncia social em ttulos
estaduais ou municipais, aes e outros Cassao do mandato (Decreto-Lei n 201,
papis de empresas controladas e conceder art. 4, inciso VII).
emprstimos aos segurados e ao Poder
Pblico (LRF, art. 43, 2).
Inscrever, em Restos a Pagar, despesa que no
tenha sido previamente empenhada ou que Deteno de seis meses a dois anos (Lei n
exceda o limite estabelecido na lei (LRF, art. 10.028/2000, art. 2, inciso XVI).
42 e art. 55, inciso III, alnea "b").
No cumprir, at 2002, o limite de Despesa
com Servios de Terceiros do exerccio em
referncia que no poder ser superior, em
Cassao do mandato
percentual da Receita Corrente Lquida, a
despesa verificada no exerccio de 1999 (LRF,
art. 72).

Assim sendo, a Lei de Responsabilidade Fiscal, em suas regras estabelecidas para


a gesto fiscal responsvel, traz limitaes destinadas para os agentes pblicos no
ltimo ano de mandato, visando com isso manter o equilbrio dos gastos e preservar
os novos governantes das despesas deixadas por seus antecessores, tal qual previsto
no art. 42 da LRF.
As delimitaes impostas pela LRF fazem com que os administradores analisem
antes de executarem atos irresponsveis que resultem no aumento da dvida pblica
do rgo que gerencia.
Importantes so, ainda, os mecanismos de transparncia, previstos na LRF:
Anexo de Metas Fiscais, Anexo de Riscos Fiscais, Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria e Relatrio de Gesto Fiscal, bem como as verses simplificadas destes
documentos.
De se registrar que o art. 73 da LRF estabelece que as infraes s suas disposies
sero punidas de acordo com o Cdigo Penal; Lei n 1079/50, os chamados crimes
de Responsabilidade, a Lei n 8.429, a chamada Lei de Improbidade Administrativa;
Decreto-Lei n 201/67, a chamada lei de Responsabilidade de Prefeitos e Vereadores,
bem como demais normas pertinentes.
Por estas razes, entendo que o caminho a ser seguido pelas Cortes de Contas o
de orientar, mas aplicar os termos da LRF e da Lei n 10.028/2000, posto que s Cortes
de Contas compete aplicar diretamente alguns de seus dispositivos, conforme visto
no quadro acima, a exemplo das multas de 30% dos vencimentos anuais dos gestores,
quando infringidos os termos da LRF ali descritos.

468
Registro, ainda, que segundo o princpio de independncia das instncias, possvel
que uma mesma ocorrncia possa acarretar punies na esfera civil, penal e tambm
na seara do controle externo pelo Tribunal de Contas competente.
Verifica-se, assim, que as Cortes de Contas foram fortalecidas, estando imbudas da
inteno de melhor decidir, e isto tem acontecido, com aes firmes, de maneira que
o pas possa prosperar em todas as unidades federadas, em rumo ao sucesso, afinal,
nosso pas tem jeito, vamos trabalhar e aguardar, sempre na torcida.

469
UMA NOVA PERSPECTIVA FISCAL A PARTIR DA
LEI COMPLEMENTAR N 101/2000 SOB A
TICA DA CIDADANIA ORAMENTRIA

A NEW FISCAL APPROACH AFTER COMPLEMENTARY


LAW N 101/2000 UNDER THE PERSPECTIVE
OF BUDGETARY CITIZENSHIP

MARCUS ABRAHAM506

Resumo: O artigo trata do novo cenrio fiscal brasileiro a partir da Lei de Responsabilidade
Fiscal Lei Complementar n 101/2000, com especial foco na questo do planejamento,
transparncia e equilbrio oramentrio, ressaltando a cidadania oramentria pela
participao popular nas questes fiscais, tomando o oramento pblico como
instrumento a ser divulgado e conhecido pela populao como ferramenta de controle
e planejamento das despesas pblicas para o atendimento das necessidades coletivas.

Palavras-Chave: Planejamento. Transparncia. Equilbrio fiscal. Cidadania fiscal. LC


n 101/2000. Oramento participativo. Oramento pblico.

Abstract: This paper deals with the new Brazilian fiscal scenario after the introduction of
Complementary Law n 101/2000, with special emphasis over the subjects of planning,
transparency and fiscal balance, underlining budgetary citizenship as a form of popular
participation in fiscal matters, and looking at public budget as a tool to be disseminated
and made known to the population as an instrument of planning and control of public
expenditure.

Keywords: Planning. Transparency. Fiscal balance. Fiscal citizenship. LC n 101/2000.


Participatory budget. Public budget.

Sumrio: I- Introduo; II- Contexto da Edio da Lei de Responsabilidade Fiscal;


III- Planejamento Oramentrio; IV- Transparncia Fiscal; V- Equilbrio Fiscal; VI-
Concluses.

506
Desembargador Federal no TRF2. Professor de Direito Financeiro e Tributrio da UERJ. Doutor em Direito
Pblico pela UERJ. Mestre em Direito Tributrio pela UCAM.

471
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

I. INTRODUO

Vivemos um tempo de mudanas nas finanas pblicas em nosso pas. Isto se


deve, em grande parte, aos efeitos positivos decorrentes da edio, no ano 2000, da
Lei Complementar n 101, conhecida por Lei de Responsabilidade Fiscal. Nestes 15
anos de sua vigncia, percebemos, inequivocamente, muitos avanos positivos nas
finanas pblicas brasileiras como decorrncia de sua aplicao. Todavia, ainda h
muito a evoluir e desafios a superar.
de se reconhecer que a secular complacncia com prticas como a sonegao, a
corrupo e com o desvio de recursos pblicos vem sendo paulatinamente erradicada
da cultura brasileira, numa inequvoca aproximao ao iderio republicano no seu
vis fiscal. Hoje, percebe-se um efetivo amadurecimento da democracia nacional,
com a inquestionvel conscientizao da populao dos seus direitos de cidadania,
decorrentes do texto e do esprito da Constituio Federal de 1988. Arrecadar com justia,
administrar com zelo e gastar com sabedoria so os comandos que subjazem s normas
da nossa Constituio e que se encontram espraiados em nosso Direito Financeiro
brasileiro, em especial pelas previses da hoje festejada Lei de Responsabilidade Fiscal.
No toa que os olhares da coletividade jurdica e econmica voltam-se para o
Direito Financeiro e para as questes fiscais, na ampla percepo da sociedade brasileira
da sua importncia para o necessrio e imprescindvel desenvolvimento sustentado
do pas. Afinal, dentro do atual contexto de globalizao, de avano tecnolgico e
de amplo acesso s informaes, as sociedades contemporneas e os seus cidados
exigem cada vez mais transparncia, planejamento e responsabilidade nas atividades
realizadas pelos governantes, obrigando o administrador pblico a adotar gestes mais
democrticas e profissionais, inclusive nas finanas pblicas.
Assim, merecem destaque neste singelo texto, em que se pretende registrar a
celebrao dos 15 anos de vigncia da LC n 101/2000, os trs pilares de sustentao
da Lei de Responsabilidade Fiscal: o planejamento oramentrio, a transparncia e o
equilbrio fiscal.

II. CONTEXTO DA EDIO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Atravs da Lei de Responsabilidade Fiscal, introduziu-se uma nova cultura na


Administrao Pblica brasileira, baseada no planejamento, na transparncia, no
controle e equilbrio das contas pblicas e na imposio de limites para determinados
gastos e para o endividamento.507

507
ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Financeiro Brasileiro. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2015. p. 327.

472
A partir da lei, confere-se maior efetividade ao ciclo oramentrio, por regular e
incorporar novos institutos na lei oramentria anual e na lei de diretrizes oramentrias,
voltadas para o cumprimento das metas estabelecidas no plano plurianual. Impe-
se a cobrana dos tributos constitucionalmente atribudos aos entes federativos
para garantir sua autonomia financeira e estabelecem-se condies na concesso de
benefcios, renncias e desoneraes fiscais. Obriga-se a indicar o impacto fiscal e a
respectiva fonte de recursos para financiar aumentos de gastos de carter continuado,
especialmente em se tratando de despesas de pessoal. Fixam-se limites para a ampliao
do crdito pblico com vistas ao controle e reduo dos nveis de endividamento.
E criam-se sanes de diversas naturezas em caso de descumprimento das normas
financeiras.
Na lio de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, a vigncia da LRF caracteriza-se
como uma mudana de hbitos, marcando a desejvel passagem do patrimonialismo
demaggico para o gerenciamento democrtico.508
A propsito, as circunstncias que deram ensejo criao, no ano 2000, de uma
legislao pautada na responsabilidade fiscal eram mais do que evidentes, poca,
no Brasil e no mundo, e demandavam providncias urgentes. Reformas fiscais,
oramentrias e de gesto pblica, com a adoo de mecanismos rgidos de controle
de despesas e do endividamento que levassem a um desejado equilbrio fiscal, eram
polticas que se disseminaram mundialmente e passaram a ser propagadas por
instituies internacionais como o FMI, o Banco Mundial e a OCDE.
As sucessivas crises no mercado financeiro internacional, que geraram a contrao
do crdito global ao longo da dcada de 1990; o crescente endividamento do setor
pblico, que alimentava o fantasma da moratria por uma temida impossibilidade de
pagamento das dvidas interna e externa; os elevados ndices de inflao existentes
no perodo, que camuflavam a deteriorao das contas pblicas e que representavam
uma forma perversa de financiamento do setor pblico, ao impor o chamado imposto
inflacionrio s camadas menos favorecidas da populao, que no tinham acesso
moeda indexada; e o galopante dficit nas contas previdencirias, que estava por
inviabilizar o pagamento de aposentadorias e penses todos estes foram fatores
poltico-econmicos decisivos para a criao de normas para disciplinar o ajuste
fiscal to necessrio diante de um iminente esgotamento de recursos financeiros
imprescindveis para a execuo das polticas pblicas.
A adoo de uma lei de responsabilidade fiscal no foi uma exclusividade brasileira.
Diversos pases do mundo como Estados Unidos, Inglaterra, Alemanha, ustria,
Blgica, Nova Zelndia passaram por situaes que, igualmente, demandaram aes

508
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. A Lei de Responsabilidade Fiscal e seus Princpios Jurdicos, Revista de
Direito Administrativo, n 221, jul./set. 2000. p. 71-93.

473
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

nesse sentido, acabando por desenvolver e inserir nos seus ordenamentos jurdicos
normas dessa natureza. Na Amrica Latina, Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Equador
e Mxico adotaram leis de responsabilidade fiscal, especialmente por presso do Fundo
Monetrio Internacional (FMI) e do Banco Internacional de Desenvolvimento (BIRD),
como contrapartida aos acordos financeiros firmados.
A promulgao da LRF conferiu efetividade poltica de estabilizao fiscal e
regulamentou dispositivos da Constituio Federal de 1988 que demandavam uma
lei complementar sobre matrias financeiras, constituindo um verdadeiro marco
regulatrio fiscal no Brasil.

III. PLANEJAMENTO ORAMENTRIO FISCAL

Uma das espinhas dorsais da atividade fiscal revolve em torno do planejamento.


Planejamento o processo permanente, dinmico e sistematizado de gesto,
composto de um conjunto de aes coordenadas e integradas, pelo qual se estabelece
antecipadamente o que se pretende realizar e quais metas se busca atingir, com o objetivo
de se chegar a um resultado satisfatrio e desejado.509 Procura-se, pelo planejamento,
responder as seguintes questes bsicas: onde queremos chegar e como atingiremos
nossos objetivos?
Em se tratando de patrimnio e recursos financeiros pblicos, o oramento pblico
o instrumento tpico de planejamento utilizado pela Unio, Estados, Distrito Federal
e Municpios. Atravs dele, os entes federativos devero projetar e controlar, a curto,
mdio e longo prazos, suas receitas e despesas, estabelecendo metas e objetivos a
serem atingidos.
No ciclo oramentrio brasileiro, integram-se trs leis oramentrias que permitem
o planejamento no setor pblico. No Plano Plurianual (PPA), lei de durao de 4 anos,
encontramos a previso, alm do que j est em andamento, do que se pretende realizar
no quadrinio em termos de aprimoramento de ao governamental. J na Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO), temos a orientao para a elaborao do oramento,
definindo as prioridades e metas do PPA para o exerccio financeiro subsequente. E,
finalmente, na Lei Oramentria Anual (LOA), que lei de execuo do oramento
para o exerccio seguinte, tem-se a estimativa de receita e a autorizao das despesas.
As duas primeiras planejam e a ltima executa.
Fato que, at a promulgao da Lei de Responsabilidade Fiscal, em 4 de maio de
2000, verificava-se uma situao de total ausncia de planejamento oramentrio pelos
entes pblicos. Justificava-se tal estado de coisas, principalmente, pela no edio da
509
ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Financeiro Brasileiro. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2015. p. 353.

474
lei complementar exigida pela Constituio (art. 165, 9, CF), necessria para definir
os contornos bsicos dos trs instrumentos que integram o processo oramentrio
nacional: o plano plurianual (PPA), a lei de diretrizes oramentrias (LDO) e a lei de
oramento anual (LOA). As peas oramentrias elaboradas pelos entes pblicos eram
tidas como fictcias, desprovidas de qualquer relao com a realidade, funcionando
como mero indicador de intenes genricas do governo.
No entanto, apesar de a LRF disciplinar detalhadamente o contedo de dois daqueles
instrumentos as diretrizes oramentrias e a lei oramentria anual , percebe-se
que a LDO , sem sombra de dvidas, a pea mais relevante do planejamento no ciclo
oramentrio, com destaque para as regras sobre as metas fiscais, identificando-se o
montante de receitas pblicas a ser arrecadado e a sua destinao.
Apesar de o art. 3 do texto original da LRF510 que foi aprovado no Congresso
Nacional veicular regras sobre o Plano Plurianual, este dispositivo acabou vetado
pela Presidncia da Repblica, na forma do 1 do art. 66 da Constituio Federal.
Na Mensagem Presidencial n 627, de 4 de maio de 2000, consta como razo de veto
a alegao de que os prazos eram muito restritos e de que o Anexo de Polticas Fiscais
confundia-se com o Anexo de Metas Fiscais, este da Lei de Diretrizes Oramentrias.511
Por sua vez, a Lei de Diretrizes Oramentrias, relevante instrumento de planejamento
oramentrio introduzido pela Carta de 1988 ( 2, art. 165), deve conter: a) metas e
prioridades para o exerccio seguinte, funcionando como uma ponte entre o plano
510
Vetado: "Art. 3o O projeto de lei do plano plurianual de cada ente abranger os respectivos Poderes e ser
devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa. 1 Integrar o projeto
Anexo de Poltica Fiscal, em que sero estabelecidos os objetivos e metas plurianuais de poltica fiscal a serem
alcanados durante o perodo de vigncia do plano, demonstrando a compatibilidade deles com as premissas
e objetivos das polticas econmica nacional e de desenvolvimento social. 2 O projeto de que trata o caput
ser encaminhado ao Poder Legislativo at o dia trinta de abril do primeiro ano do mandato do Chefe do Poder
Executivo."
511
Trecho da Mensagem Presidencial no 627/2000: "O caput deste artigo estabelece que o projeto de lei do plano
plurianual dever ser devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa,
enquanto o 2 obriga o seu envio, ao Poder Legislativo, at o dia 30 de abril do primeiro ano do mandato do
Chefe do Poder Executivo. Isso representar no s um reduzido perodo para a elaborao dessa pea, por parte
do Poder Executivo, como tambm para a sua apreciao pelo Poder Legislativo, inviabilizando o aperfeioamento
metodolgico e a seleo criteriosa de programas e aes prioritrias de governo. Ressalte-se que a elaborao do
plano plurianual uma tarefa que se estende muito alm dos limites do rgo de planejamento do governo, visto
que mobiliza todos os rgos e unidades do Executivo, do Legislativo e do Judicirio. Alm disso, o novo modelo
de planejamento e gesto das aes, pelo qual se busca a melhoria de qualidade dos servios pblicos, exige
uma estreita integrao do plano plurianual com o Oramento da Unio e os planos das unidades da Federao.
Acrescente-se, ainda, que todo esse trabalho deve ser executado justamente no primeiro ano de mandato do
Presidente da Repblica, quando a Administrao Pblica sofre as naturais dificuldades decorrentes da mudana
de governo e a necessidade de formao de equipes com pessoal nem sempre familiarizado com os servios
e sistemas que devem fornecer os elementos essenciais para a elaborao do plano. (...) Por outro lado, o veto
dos prazos constantes do dispositivo traz consigo a supresso do Anexo de Poltica Fiscal, a qual no ocasiona
prejuzo aos objetivos da Lei Complementar, considerando-se que a lei de diretrizes oramentrias j prev a
apresentao de Anexo de Metas Fiscais, contendo, de forma mais precisa, metas para cinco variveis receitas,
despesas, resultados nominal e primrio e dvida pblica , para trs anos, especificadas em valores correntes
e constantes. Diante do exposto, prope-se veto ao art. 3, e respectivos pargrafos, por contrariar o interesse
pblico."

475
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

plurianual e a lei oramentria anual; b) orientao para a elaborao do oramento-


programa; c) alterao na legislao tributria; d) mudanas na poltica de pessoal.
Porm, indo alm do contedo previsto pela Constituio, a LRF estabeleceu que
a LDO dever tambm prever: a) equilbrio entre receitas e despesas; b) critrios e
forma para limitao de empenho, ou seja, contingenciamento de dotaes quando a
evoluo da receita comprometer os resultados oramentrios pretendidos; c) regras
para avaliar a eficincia das aes desenvolvidas; d) condies para subvencionar
financeiramente instituies privadas e entes da Administrao indireta; e) critrios
para incio de novos projetos; f) percentual da receita corrente lquida que ser retido
como Reserva de Contingncia.
A LRF estabeleceu que a LDO dever possuir tambm dois anexos (e uma
mensagem de encaminhamento): I Anexo de Metas Fiscais, contendo: 1 avaliao
do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; 2 demonstrativo das metas
anuais, instrudo com memria e metodologia de clculo que justifiquem os
resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores, e
evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos da poltica econmica
nacional; 3 evoluo do patrimnio lquido, tambm nos ltimos trs exerccios,
destacando a origem e a aplicao dos recursos obtidos com a alienao de ativos; 4
avaliao da situao financeira e atuarial: a) dos regimes geral de previdncia social
e prprio dos servidores pblicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador; b) dos
demais fundos pblicos e programas estatais de natureza atuarial; 5 demonstrativo
da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das
despesas obrigatrias de carter continuado; II Anexo de Riscos Fiscais, onde sero
avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas,
informando as providncias a serem tomadas, caso se concretizem; III Mensagem de
Encaminhamento do Projeto de LDO, apresentando os objetivos das polticas monetria,
creditcia e cambial, bem como os parmetros e as projees para seus principais
agregados e variveis, e ainda as metas de inflao, para o exerccio subsequente.
Finalmente, a Lei Oramentria Anual (LOA), elaborada de forma compatvel
com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias, segundo o que dispe
a Constituio, conter: a) o oramento fiscal, onde se estimam receitas e despesas de
toda a Administrao Pblica, incluindo a indireta; b) o oramento de investimento
das estatais, por fonte de financiamento (Tesouro Central, recursos prprios, bancos); c)
o oramento de seguridade social, nele includo a Sade, a Assistncia e a Previdncia
Social. A LRF, porm, adicionou LOA as seguintes informaes complementares: I
conter, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos
com os objetivos e metas constantes do anexo de metas fiscais; II ser acompanhada
do documento demonstrativo dos efeitos regionalizados das renncias fiscais, bem
como das medidas de compensao a renncias de receita e ao aumento de despesas

476
obrigatrias de carter continuado; III conter reserva de contingncia, cuja forma de
utilizao e montante, definido com base na receita corrente lquida, sero estabelecidos
na lei de diretrizes oramentrias, destinada ao atendimento de passivos contingentes
e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
A utilizao dessas trs leis oramentrias, de forma integrada e harmnica, permite
ao gestor pblico uma administrao fiscal responsvel e zelosa dos recursos pblicos,
e a Lei de Responsabilidade Fiscal veio aprimorar o planejamento oramentrio,
instituindo novas funes para a LDO e para a LOA, com o estabelecimento de metas,
limites e condies para a gesto das receitas e das despesas.
Um planejamento oramentrio bem elaborado permite uma execuo oramentria
eficiente e uma poltica fiscal de resultados concretos.
Mas, nesta questo do planejamento, se, por um lado, a Lei de Responsabilidade
Fiscal imps rigor na implementao de um verdadeiro ciclo oramentrio, caracterizado
pela responsabilidade gerencial de longo prazo e pela qualidade do gasto pblico, com a
devida legitimidade conferida pela assim chamada trindade oramentria (PPA, LDO e
LOA), por outro, ainda assistimos, hoje, conduo de polticas fiscais imediatistas e de
curto prazo, sem mirar o horizonte e sem conferir a devida importncia ao estabelecido
no Plano Plurianual, documento responsvel pelo planejamento estratgico das aes
estatais no longo prazo que influencia a elaborao da lei de diretrizes oramentrias
(planejamento operacional) e da lei oramentria anual (execuo).
Se nos encontramos distantes do ponto ideal, j que ainda possvel nos depararmos
com Planos Plurianuais genricos, abrangentes e, por vezes, compostos de objetivos
mirabolantes, em que se apontam aes para todos os lados e gostos, e, sobretudo, sem
a devida preocupao em se identificarem os recursos para viabilizar a sua realizao,
devemos reconhecer que apesar de ainda identificarmos um nmero excessivo de
contingenciamentos imotivados que muitas vezes afetam o cumprimento dos deveres
fundamentais do Estado512 , as leis oramentrias, hoje, no so mais tidas como
meras peas de fico, como outrora j o foram, e isto se deve LRF.

IV. TRANSPARNCIA FISCAL

A transparncia fiscal na prestao de contas tem sido exemplar a partir das previses
contidas na LRF, especialmente com a divulgao em veculos de fcil acesso, inclusive
pela Internet, das finanas e dos servios pblicos, possibilitando a qualquer cidado

512
Segundo relatrio de 2013 do Tribunal de Contas da Unio de fiscalizao do sistema de sade (TC 032.624/2013-
1), nos ltimos cinco anos, deixaram de ser aplicados na Funo Sade R$ 20,4 bilhes, em valores atualizados,
em relao ao que fora previsto nos oramentos da Unio, sendo R$ 9,6 bilhes somente no exerccio de 2012.

477
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

acompanhar diariamente informaes atualizadas sobre a execuo do oramento e


obter informaes sobre recursos pblicos transferidos e sua aplicao direta (origens,
valores, favorecidos).
O Brasil j se tornou referncia em matria de divulgao espontnea de informaes
governamentais, e o cidado bem informado possui melhores condies para participar
ativamente da vida em sociedade, fortalecendo a cidadania fiscal brasileira. Afinal,
nossa Constituio Federal dispe, em seu art. 5, XXXIII, que todos tm direito
a receber dos rgos pblicos informaes do seu interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral [...].
A transparncia no se expressa apenas pela quantidade de informaes, mas
tambm pela sua qualidade, objetividade, inteligibilidade e, sobretudo, utilidade.
Nesse passo, como ressalva Starobinski513, a transparncia fiscal no pode ser vista
apenas, ou simplesmente, sob a tica do acesso informao, mas seu conceito deve
ser compreendido de maneira abrangente, abarcando outros elementos tais como
responsividade, accountability, combate corrupo, prestao de servios pblicos,
confiana, clareza e simplicidade.
Nesta esteira, vimos a promulgao da Lei de Acesso Informao (Lei n
12.527/2011) que, alm de colocar disposio todo o tipo de informao, inclusive as de
natureza financeira, permite, tambm, o acesso informao relativa implementao,
acompanhamento e resultados dos programas, projetos e aes dos rgos e entidades
pblicas, bem como metas e indicadores propostos; ao resultado de inspees,
auditorias, prestaes e tomadas de contas realizadas pelos rgos de controle interno
e externo, incluindo prestaes de contas relativas a exerccios anteriores (art. 7, inciso
VII). E, tambm, a promulgao da Lei n 12.741, de 08/12/2012 (Lei de Transparncia
Tributria), que dispe sobre as medidas de esclarecimento ao consumidor dos tributos
incidentes sobre mercadorias e servios de que trata o 5 do artigo 150 da Constituio
Federal, bem como altera o inciso III do art. 6 e o inciso IV do art. 106 da Lei n 8.078,
de 11 de setembro de 1990 - Cdigo de Defesa do Consumidor.
Segundo o que dispe o art. 48 da LRF, so instrumentos de transparncia na gesto
fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso
pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas
e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o
Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos.
A transparncia ser assegurada, tambm, pelo: I incentivo participao
popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e
discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos; II liberao ao
513
STAROBINSKI, Jean. Jean-Jacques Rousseau. A transparncia e o obstculo: seguido de sete ensaios de Rousseau.
Traduo de Maria Lcia Machado. So Paulo: Companhia das Letras, 2011. p. 25.

478
pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes
pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos
de acesso pblico; III adoo de sistema integrado de administrao financeira e
controle, que atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo
da Unio.
Por sua vez, o art. 49 da LRF determina que as contas apresentadas pelo Chefe
do Poder Executivo ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo
Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao para consulta e
apreciao pelos cidados e instituies da sociedade. A prestao de contas da Unio
conter demonstrativos do Tesouro Nacional e das agncias financeiras oficiais de
fomento, includo o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES),
especificando os emprstimos e financiamentos concedidos com recursos oriundos dos
oramentos fiscal e da seguridade social e, no caso das agncias financeiras, avaliao
circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades no exerccio.
Ainda, em relao ao conhecimento e acompanhamento da execuo oramentria
e financeira, o novo art. 48-A (introduzido pela Lei Complementar n 131/2009)
determina que os entes da Federao disponibilizem a qualquer pessoa fsica ou jurdica
o acesso a informaes: I quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades
gestoras no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao, com a
disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do correspondente processo,
ao bem fornecido ou ao servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneficiria do
pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatrio realizado; II quanto
receita: o lanamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive
referente a recursos extraordinrios.
Outro instrumento tratado pela LRF para oferecer maior efetividade transparncia
refere-se escriturao e a consolidao das contas pblicas. Aprimorar a tcnica de
escriturao pblica, que um relevante instrumento de gesto para o administrador
pblico e manancial de informaes para o cidado, um dos diversos desgnios da
LRF (arts. 50 e 51). A integrao e a harmonizao das normas contbeis federais com
a dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, por meio de normas gerais de
consolidao das regras contbeis do setor pblico, uma necessidade numa federao
como o Brasil.
O conhecimento, a correta observncia e a regular aplicao dessas normas so
imprescindveis para uma eficaz e eficiente arrecadao, administrao e destinao dos
recursos pblicos. Conferir Administrao Pblica informaes adequadas permite
uma tomada de deciso mais acurada e em linha com o interesse pblico.
Nesse sentido, determina a LFR que, alm de obedecer s demais normas de
contabilidade pblica, a escriturao das contas pblicas observar as seguintes

479
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

regras: I a disponibilidade de caixa constar de registro prprio, de modo que os


recursos vinculados a rgo, fundo ou despesa obrigatria fiquem identificados e
escriturados de forma individualizada; II a despesa e a assuno de compromisso sero
registradas segundo o regime de competncia, apurando-se, em carter complementar,
o resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa; III as demonstraes contbeis
compreendero, isolada e conjuntamente, as transaes e operaes de cada rgo,
fundo ou entidade da administrao direta, autrquica e fundacional, inclusive empresa
estatal dependente; IV as receitas e despesas previdencirias sero apresentadas em
demonstrativos financeiros e oramentrios especficos; V as operaes de crdito,
as inscries em Restos a Pagar e as demais formas de financiamento ou assuno
de compromissos junto a terceiros devero ser escrituradas de modo a evidenciar o
montante e a variao da dvida pblica no perodo, detalhando, pelo menos, a natureza
e o tipo de credor; VI a demonstrao das variaes patrimoniais dar destaque
origem e ao destino dos recursos provenientes da alienao de ativos (art. 50, LRF).
Outrossim, cabe ao Poder Executivo da Unio promover, at o dia trinta de junho
de cada ano, a consolidao, nacional e por esfera de governo, das contas dos entes
da Federao relativas ao exerccio anterior, e a sua divulgao, inclusive por meio
eletrnico de acesso pblico (art. 51, LRF).
Atendendo ao preceito constitucional, a LRF regulamentou a publicao bimestral
do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria (RREO), previsto no 3 do art.
165 da CF/1988. Assim, segundo o art. 52 da LRF, este relatrio ser composto de: I
balano oramentrio, que especificar, por categoria econmica, as: a) receitas por
fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como a previso atualizada; b) despesas
por grupo de natureza, discriminando a dotao para o exerccio, a despesa liquidada
e o saldo; II demonstrativos da execuo: a) das receitas, por categoria econmica e
fonte, especificando a previso inicial, a previso atualizada para o exerccio, a receita
realizada no bimestre, a realizada no exerccio e a previso a realizar; b) das despesas,
por categoria econmica e grupo de natureza da despesa, discriminando dotao
inicial, dotao para o exerccio, despesas empenhada e liquidada, no bimestre e no
exerccio; c) despesas, por funo e subfuno.
Por sua vez, o art. 53 da LRF estabelece que acompanharo o Relatrio Resumido
demonstrativos relativos a: I apurao da receita corrente lquida, sua evoluo,
assim como a previso de seu desempenho at o final do exerccio; II receitas e
despesas previdencirias; III resultados nominal e primrio; IV despesas com
juros; V Restos a Pagar, detalhando, por Poder e rgo, os valores inscritos, os
pagamentos realizados e o montante a pagar. E o relatrio referente ao ltimo bimestre
do exerccio ser acompanhado tambm de demonstrativos: I do atendimento do
disposto no inciso III do art. 167 da Constituio (vedao realizao de operaes

480
de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas
mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo
Poder Legislativo por maioria absoluta); II das projees atuariais dos regimes de
previdncia social, geral e prprio dos servidores pblicos; III da variao patrimonial,
evidenciando a alienao de ativos e a aplicao dos recursos dela decorrentes.
Documento importante que deve acompanhar o RREO o termo de justificativa
que dever ser apresentado, quando for o caso: I da limitao de empenho; II da
frustrao de receitas, especificando as medidas de combate sonegao e evaso
fiscal, adotadas e a adotar, e as aes de fiscalizao e cobrana ( 2, art. 53, LRF).
Outro relatrio previsto na LRF o Relatrio de Gesto Fiscal (art. 54). Segundo a
lei, ao final de cada quadrimestre, ser emitido e assinado pelos titulares dos Poderes
e rgos, e conter (art. 55): I comparativo com os limites previstos na LRF dos
seguintes montantes: a) despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e
pensionistas; b) dvidas consolidada e mobiliria; c) concesso de garantias; d) operaes
de crdito, inclusive por antecipao de receita; II indicao das medidas corretivas
adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos limites; III demonstrativos,
no ltimo quadrimestre: a) do montante das disponibilidades de caixa em trinta e
um de dezembro; b) da inscrio em Restos a Pagar, das despesas: 1) liquidadas; 2)
empenhadas e no liquidadas; 3) empenhadas e no liquidadas, inscritas at o limite
do saldo da disponibilidade de caixa; 4) no inscritas por falta de disponibilidade
de caixa e cujos empenhos foram cancelados; c) da liquidao, com juros e outros
encargos incidentes, at o dia dez de dezembro de cada ano, das operaes de crdito
por antecipao de receitas.
Alm dos relatrios anteriormente citados, a LRF exige a realizao das prestaes
de contas, a serem feitas pelos Chefes do Poder Executivo, que incluiro, alm das
suas prprias, as dos Presidentes dos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio e do
Chefe do Ministrio Pblico, as quais recebero parecer prvio, separadamente, do
respectivo Tribunal de Contas (arts. 56 e 57, LRF).
A prestao de contas evidenciar o desempenho da arrecadao em relao
previso, destacando as providncias adotadas no mbito da fiscalizao das receitas e
combate sonegao, s aes de recuperao de crditos nas instncias administrativa
e judicial, bem como as demais medidas para incremento das receitas tributrias e de
contribuies (art. 58, LRF).
Mas a transparncia fiscal no sentido de disponibilizao e acesso informao
no suficiente. O cidado precisa compreender o seu contedo e importncia.
Infelizmente, o nvel de conhecimento da real importncia dos oramentos pblicos
ainda muito incipiente no Brasil, sendo pouco usual que o cidado conhea a sua
estrutura e elementos bsicos. A mera divulgao do oramento anual ao cidado, sem

481
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

que este seja estimulado a entend-lo e avali-lo, de pouca valia. Afinal, atravs
do oramento pblico, carta de compromissos do governante, com natureza e fora
de lei, que se demonstra para a sociedade o que ser feito com o meu, o seu, o nosso
dinheiro. Temas fiscais recorrentes nos noticirios de hoje, como plano plurianual, lei
de diretrizes oramentrias, supervit primrio, responsabilidade fiscal, dentre outros,
acabam considerados como bichos de sete cabeas insertos numa especialidade quase
mitolgica, deixando grande parte da sociedade margem dos debates.
A partir desta constatao, percebe-se a necessidade do fortalecimento dos
programas de educao fiscal. A Educao Fiscal deve ser compreendida como uma
abordagem didtico-pedaggica capaz de interpretar as vertentes financeiras da
arrecadao e dos gastos pblicos, estimulando o cidado a compreender o seu dever
de contribuir solidariamente em benefcio do conjunto da sociedade e, por outro
lado, estar consciente da importncia de sua participao no acompanhamento da
aplicao dos recursos arrecadados, com justia, transparncia, honestidade e eficincia,
minimizando o conflito de relao entre o cidado contribuinte e o Estado arrecadador.
A Educao Fiscal deve tratar da compreenso do que o Estado, suas origens, seus
propsitos e da importncia do controle da sociedade sobre o gasto pblico, atravs
da participao de cada cidado, concorrendo para o fortalecimento do ambiente
democrtico.514
Nesse contexto, a temtica revela ainda outro aspecto: a possibilidade do cidado
em participar do processo oramentrio, conhecido como oramento participativo.
O oramento participativo a forma de participao popular na elaborao do
oramento pblico. Constituiria uma espcie de terceiro centro opinativo de questes
oramentrias, que funcionaria paralelamente ao Poder Executivo, o qual prope o
projeto de lei oramentria, e ao Poder Legislativo, que o aprova.
Podemos dizer que, atravs do oramento participativo, criam-se centros de
decises descentralizados e independentes, para que, atravs de conselhos populares
especialmente criados para este fim, haja uma efetiva representao da opinio pblica
local, oferecendo ao cidado um canal especfico para manifestar suas necessidades,
gerando, ao fim, uma maior conscincia de cidadania ao povo. Nas palavras de Regis
Oliveira515, o oramento participativo d nascimento a dois focos de poder democrtico:
um, pelo voto; outro, pelas instituies diretas de participao.
A experincia do oramento participativo teve origem no Brasil em Lages, Santa
Catarina, na dcada de 1970516, expandindo-se rapidamente para outras partes do
514
BRASIL. MINISTRIO DA FAZENDA. ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIA. Educao fiscal no
contexto social: Programa Nacional de Educao Fiscal. 4. ed. Braslia: ESAF, 2009. p. 27.
515
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. p. 359.
516
"O Oramento Participativo adotado hoje por mais de cem municpios brasileiros, em todas as regies do pas.
Em vrios deles, a experincia est em sua segunda, terceira e mesmo quarta gesto administrativa. Do ponto de

482
mundo. Encontramos em diversos pases a adoo do mecanismo do oramento
participativo em suas cidades. Assim foi com Rosrio, na Argentina; Saint-Denis,
na Frana; Montevidu, no Uruguai; Barcelona, na Espanha; Toronto, no Canad;
Bruxelas, na Blgica etc. No Brasil, j tivemos diversos exemplos, como em Vila Velha,
no Esprito Santo; Angra dos Reis, Volta Redonda, Barra Mansa e Niteri, no Rio de
Janeiro; Lages, em Santa Catarina; Porto Alegre, no Rio Grande do Sul etc.
O interesse despertado por este mecanismo de participao popular direta na
gesto dos recursos pblicos reside tambm no fato de ter o condo de unir diferentes
espectros do cenrio poltico.517 O oramento participativo valorizado tanto como
forma de convocar o povo para partilhar do exerccio do poder estatal (tradicionalmente
identificada como uma posio das esquerdas) como pelo potencial de austeridade fiscal
que capaz de gerar quando os contribuintes passam a ter real noo da destinao
dos valores arrecadados (postura relacionada s prticas ditas neoliberais de controle
do aumento dos gastos pblicos), conforme salientam Botey e Clrier518.
Nos lugares onde se adota o modelo de oramento participativo, a concretizao da
participao popular na elaborao do oramento pblico ocorre atravs da realizao
de assembleias locais (municipais, regionais ou de bairros), em que qualquer integrante
da coletividade pode participar dos debates, elegendo representantes ou delegados para
transmitirem e negociarem com o governo as deliberaes assembleares. Haveria, assim,
uma maior capilarizao na identificao das necessidades locais, especialmente nos
grandes centros urbanos, onde comum a Administrao Pblica se distanciar do cidado.
Os principais temas de interesse local que tradicionalmente so abordados no
oramento participativo so: saneamento bsico, habitao, pavimentao, educao,
assistncia social, sade, circulao e transporte, esportes e lazer, iluminao pblica,
turismo, cultura, saneamento ambiental e infncia e juventude.
Na Constituio Federal de 1988, a norma mais prxima ideia de oramento
participativo encontra-se no art. 29, contendo dispositivos que estabelecem a

vista partidrio, surgiu embrionariamente em administraes do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro


(PMDB), nos municpios de Lages/SC, Pelotas/RS, Boa Esperana/ES e Vila Velha/ES, em perodos esparsos dos
anos 1970 e 1980. , porm, a partir de 1989 que ganha visibilidade nacional com sua adoo pela administrao
do Partido dos Trabalhadores (PT) em Porto Alegre/RS. ali que o projeto de participao direta junto ao
oramento pblico adquire maior complexidade, facilitada pela continuidade que teve, desde ento, ao longo de
quatro administraes municipais." VITALE, Denise. Democracia direta e poder local: a experincia brasileira
do oramento participativo. In: COELHO, Vera Schattan P.; NOBRE, Marcos (Org.). Participao e deliberao:
teoria democrtica e experincias institucionais no Brasil contemporneo. So Paulo: Editora 34, 2004. p. 244.
517
"De Porto Alegre, o Oramento Participativo passa a ser utilizado como modelo de democratizao do oramento
pblico, no s entre partidrios do PT e PMDB, mas tambm em administraes de outros partidos, entre eles,
PSDB, PSB, PDT e PFL." Loc. cit.
518
BOTEY, Luis Emilio Cuenca; CLRIER, Laure. Participatory Budgeting: a Bourdieusian interpretation. Trabalho
apresentado na 3rd Global Conference on Transparency Research. Paris, 2013. Disponvel em: http://campus.
hec.fr/global-transparency/wp-content/uploads/2013/10/Cuenca-C%C3%A9l%C3%A9rier-PBPOA-2013-
Transparency-research.pdf . Acesso em: 20.05.2014.

483
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

possibilidade de participao popular nas questes locais. Assim que o inciso XII
prev a cooperao das associaes representativas no planejamento municipal e o
inciso XIII permite a iniciativa popular de projetos de lei de interesse especfico do
Municpio, da cidade ou de bairros, atravs de manifestao de, pelo menos, cinco
por cento do eleitorado.
No h, porm, na Constituio, qualquer meno vinculao da atividade de
elaborao do oramento pelo Poder Executivo s propostas populares. Resta-nos,
assim, consider-las como sugestes legitimadas pelo interesse pblico local, sem
implicar obrigao do Poder Executivo na incorporao dos seus termos ao projeto
de lei oramentria, at porque a prpria Carta Maior estabelece no art. 165 que a
elaborao do oramento ser de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo.519
Neste momento, devemos realizar algumas ponderaes e reflexes a respeito
da participao popular na elaborao do oramento para que se possa encontrar o
melhor caminho a ser trilhado nesta matria. Afinal, a implementao do oramento
participativo apresenta vantagens e desvantagens.
A primeira das vantagens a de que haveria um fortalecimento da cidadania e da
democracia deliberativa ao incluir a voz social no processo de elaborao do oramento
pblico. Ademais, permitir-se-iam escolhas comunitrias sugeridas a partir da identificao
de suas maiores necessidades, com legtimo conhecimento de causa. E, ainda, o cidado
teria amplo acesso e transparncia quanto ao custo/benefcio do oramento.
Uma outra questo do ponto de vista da democracia participativa est no incremento
da accountability (prestao de contas) dos agentes polticos envolvidos na aprovao
do oramento. A convocao ao povo para que participe das escolhas oramentrias
torna polticos e seus atos mais expostos crtica e cobrana popular. Como salientou
Marcia Ribeiro Dias em seu estudo sobre a implantao do oramento participativo
em Porto Alegre desde 1989, por vezes os vereadores sentiam-se constrangidos de
contrariar a vontade popular configurada pelo oramento participativo, temendo uma
possvel perda de votos em futuras eleies.520

519
"A aplicao prtica dessa forma de controle suplementar tambm no elimina o binmio convenincia e
oportunidade no mbito governamental, ou seja, continua preservada a discricionariedade dos poderes executivo
e legislativo, tendo em vista que deve ser respeitada uma certa margem de ao/deciso tanto do administrador
quanto do legislador, no exerccio de suas competncias constitucionais. Assim sendo, o ordenamento jurdico
ptrio no faz com que os poderes fiquem vinculados s decises tomadas pelos populares quando da elaborao
e discusso oramentrias, por exemplo, no ficando obrigados a observarem as prioridades hierarquicamente
eleitas pela comunidade. Em outras palavras, no h vinculao jurdica dos poderes executivo e legislativo
quanto ao mrito oramentrio, pois o controle social apenas sinaliza para uma vinculao voluntria dos
referidos poderes, cuja atuao torna-se legtima na medida em que corresponda s expectativas manifestadas
consensualmente pelos cidados na proposta oramentria." ASSONI FILHO, Srgio. Democracia e controle
social do oramento pblico. Revista Direito Administrativo, Contabilidade e Administrao Pblica. So Paulo,
IOB, v. 9, n. 11, nov. 2005. p. 17-35.
520
"... por outro lado, contrariar essa vontade [popular], que se expressa a partir dos segmentos populares do OP,
pode significar para muitos vereadores a derrota eleitoral no prximo pleito. Assim, os vereadores de Porto

484
Porm, como desvantagens, podemos dizer que haveria um possvel enfraquecimento
do atual modelo de representao poltica ao se demonstrar a sua dispensabilidade
diante do novo molde pretendido pela democracia representativa, participativa e
direta. Outrossim, grupos de presso e movimentos sociais e econmicos atuariam
diretamente na elaborao do oramento, agora com legitimidade normativa, tendo
como consequncia negativa uma possvel manipulao do contedo oramentrio por
interesses individuais especficos.521 No se pode tambm esquecer da importncia da
necessidade de conhecimento tcnico para anlise das propostas, o que nem sempre se
vislumbra na composio destes conselhos, comisses e fruns. Alm disso, a falta de
viso global da pea oramentria diante do foco especfico e local pode trazer como
um de seus efeitos o desequilbrio fiscal. Finalmente, o aumento da burocracia poder
engessar e dificultar a tomada de deciso.
A questo que ainda est por ser respondida diz respeito realizao prtica desta
forma de participao no macrocosmo representado pelo oramento federal. Recorde-
se que a experincia dos oramentos participativos nasceu no Brasil e se espalhou
pelo mundo como instrumento de participao direta local. De fato, com o ganho
de escala nsito elaborao de um oramento nacional em um pas com dimenses
continentais como o Brasil, ainda se espera para ver quais sero as solues oferecidas
pelo Governo Federal para evitar a subrepresentao, a maxirepresentao ou a cooptao
de tal participao por parte de alguns grupos em detrimento de outros.
Se isto configura um risco que se corre no patamar local, por certo que esta tendncia
poder se acentuar quanto aos grupos de presso e o nvel de articulao para buscar
influir no trilionrio oramento federal. O oramento participativo, para cumprir

Alegre no se sentem vontade para alterar os Projetos de Lei encaminhados pelo Executivo com o carimbo"
do Oramento Participativo. Em primeiro lugar, pelo fato de suas prprias atribuies terem sido colocadas
em xeque e, cm segundo lugar, pela presso popular exercida pelos membros do OP na hora das votaes. A
situao de constrangimento levou vereadores, principalmente da oposio, a uma percepo da reduo de sua
capacidade decisria com relao ao oramento municipal. A criao do Oramento Participativo, no entanto,
no anulou nenhuma das atribuies da vereana em funo de no ter havido nenhuma alterao na legislao
municipal que reduzisse sua capacidade legal de intervir, emendando os Projetos de Lei Oramentrios. O que
passou a ocorrer foi uma recusa deliberada dos parlamentares em modificar as planilhas de investimentos atravs
da incorporao de projetos de sua autoria." DIAS, Marcia Ribeiro. Sob o signo da vontade popular: o oramento
participativo e o dilema da Cmara Municipal de Porto Alegre. Belo Horizonte: UFMG; Rio de Janeiro: IUPERJ,
2002. p. 251.
521
Veja-se, a respeito, a crtica de Edinara Terezinha de Andrade: "A histria do associativismo civil no Brasil tem
demonstrado que muitas organizaes sociais foram criadas, estimuladas e/ou mantidas diretamente por agentes
polticos enquanto parte do processo de organizao de suas clientelas eleitorais. Neste processo, o Estado passa a
ser o sujeito principal, tomando para si as demandas de patronus com objetivos particulares e, ao mesmo tempo,
dos clientes por ele representados. O Estado, em si, se torna seu prprio recurso (por exemplo, empregos pblicos,
demandas ao OP). [...] Acataram-se, neste estudo, as concluses de Baierle (1992) de que a Unio Associaes
de Moradores de Porto Alegre surgiu para organizar uma novidade - os movimentos comunitrios combativos
que assumiram uma postura de enfrentamento ao Poder Pblico para a satisfao de suas reivindicaes - mas
terminou aprisionada por uma lgica burocrtica e aparelhista de direo dos movimentos, reprodutora do
paradigma estatal de organizao da sociedade." ANDRADE, Edinara Terezinha de. Democracia, oramento
participativo e clientelismo: um estudo comparativo das experincias de Porto Alegre/RS e de Blumenau/SC. Tese
de Doutorado (Cincia Poltica). Porto Alegre: UFRGS, 2005. p. 231-232.

485
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

sua finalidade, no pode somente ser mecanismo de chancela das escolhas polticas
feitas pelo governante que esteja circunstancialmente detendo o poder, nem podem
os conselhos representativos da sociedade estarem povoados apenas por movimentos
e atores sociais que possuam viso poltica similar quela dos ocasionais ocupantes
de posies de mando.
Seja como for, a implantao de um modelo de oramento participativo deve
procurar desenvolver os meios necessrios para potencializar ao mximo os seus
benefcios e no deixar-se contaminar pelas desvantagens.
Percebemos que os 15 anos da LRF propiciaram uma grande evoluo no aspecto
da transparncia fiscal e da cidadania fiscal. Mas, infelizmente, exatamente neste
momento em que se multiplicam e ocupam rotineiramente os noticirios de todo o pas
as expresses como pedaladas fiscais e contabilidade criativa. Isto nos releva que, se
por um lado hoje possvel ter conhecimento de tais irregularidades, por outro, ainda
existem pontos fracos nos mecanismos e sistemas de controle fiscal, sendo necessrio
e urgente o seu aprimoramento.

V. EQUILBRIO FISCAL

O equilbrio das contas pblicas tem sido considerado como a regra de ouro da
Lei de Responsabilidade Fiscal, e dele decorre a maior parte dos seus preceitos.
O 1 do art. 1 da LRF estabelece que a responsabilidade na gesto fiscal pressupe
ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de
afetar o equilbrio das contas pblicas mediante o cumprimento de metas de resultados
entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia
de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas
consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita,
concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.
Por muito tempo, predominou na Administrao Pblica brasileira a
despreocupao com os gastos pblicos, sistematicamente realizados desconsiderando
as receitas pblicas, que geravam constantemente dficits fiscais excessivos e muitas
vezes incontrolveis. As consequncias nefastas de tal cultura se materializam nos
elevados nveis de endividamento, na inflao constante e crescente e no engessamento
das administraes que muitas vezes passavam a maior parte da sua gesto saneando
financeiramente o ente.
A disciplina na gesto fiscal responsvel, a partir da compatibilidade entre o volume
de receitas e os gastos pblicos, considerada pela LRF uma condio necessria
para assegurar a estabilidade econmica e favorecer a retomada do desenvolvimento

486
sustentvel. Mas no se trata de uma equao matemtica cujo resultado encontra
sempre o mesmo valor de receitas e despesas e uma diferena numrica exata, sempre
igual a zero, indicando o perfeito equilbrio. Permite-se a flexibilidade financeira,
desde que se tenha a identificao dos recursos necessrios realizao dos gastos, de
maneira estvel e equilibrada, numa relao balanceada entre meios e fins.
Nesse sentido, a LRF prev uma srie de medidas para garantir o equilbrio fiscal,
tais como a fixao de limites para o endividamento e para as despesas de pessoal,
condies rgidas para a renncia de receita e para a criao de despesas de carter
continuado, e providncias que devem ser adotadas caso as metas fiscais possam ser
afetadas e o indesejado desequilbrio ocorra, como o exemplo da regra da limitao
de empenho prevista no art. 9o da LRF.
Nas palavras de Marcos Nbrega,

o grande princpio da Lei de Responsabilidade Fiscal o princpio


do equilbrio fiscal. Esse princpio mais amplo e transcende o
mero equilbrio oramentrio. Equilbrio fiscal significa que o
Estado dever pautar sua gesto pelo equilbrio entre receitas e
despesas. Dessa forma, toda vez que aes ou fatos venham a
desviar a gesto da equalizao, medidas devem ser tomadas para
que a trajetria de equilbrio seja retomada.522

Ao longo de toda a LRF, encontramos regras para garantir o equilbrio fiscal


nas contas pblicas como mecanismo de estabilidade financeira, a fim de permitir o
crescimento sustentado do Estado. Talvez sua traduo mais bsica esteja na ideia de
que para cada despesa dever haver uma receita a financi-la.
Para tanto, a LRF estabelece, como instrumentos para se garantir o equilbrio
fiscal, limites e condies para renncias de receitas e gerao de despesas, retirando
do administrador pblico a liberdade plena e irrestrita que possua para gastar
ilimitadamente ou para conceder incentivos fiscais sem qualquer controle. Se antes
bastava a previso de crdito oramentrio para a realizao de uma determinada
despesa, a partir da LRF impem-se limites, prazos e condies para tanto. Afinal,
no era incomum, sobretudo em finais de mandatos, os gestores deixarem os
chamados testamentos polticos, oferecendo graciosos aumentos ao funcionalismo,
comprometendo a gesto dos seus sucessores.523 Igualmente, as concesses de incentivos
ou renncias fiscais muitas vezes eram feitas desprovidas de necessidade ou interesse
pblico, com ntido atendimento a interesses particulares.

522
NBREGA, Marcos. Lei de Responsabilidade Fiscal e leis oramentrias. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2002. p. 32.
523
FIGUEIREDO, Carlos Mauricio; NBREGA, Marcos. Responsabilidade fiscal: Aspectos polmicos. Belo
Horizonte: Frum, 2006. p. 68.

487
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Merece registro a restrio imposta pela LRF na realizao de certas despesas


nos perodos de final de mandato, tais como: a) vedao ao aumento de despesas de
pessoal nos ltimos 6 meses do mandato (art. 21, pargrafo nico, LRF); b) vedao
de realizao, no ltimo ano de mandato do governante, das operaes de crdito por
antecipao de receita, destinadas a atender insuficincia de caixa durante o exerccio
(art. 38, inciso IV, alnea b, LRF); c) vedao assuno de obrigao de despesa, nos
dois ltimos quadrimestres do mandato, que no possa ser cumprida integralmente
dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que haja
suficiente disponibilidade de caixa para este efeito (art. 42, LRF).
Podemos ainda encontrar diversas outras normas na LRF que visam a resguardar
o equilbrio fiscal e o atingimento das metas de resultados positivos. Uma destas
a previso do art. 9, denominada limitao de empenho, derivada do budget
sequestration do modelo fiscal norte-americano, que impe uma conteno nos gastos
pblicos, em despesas consideradas discricionrias, quando a receita correspondente
no se realizar como originalmente previsto na proposta oramentria. Outro exemplo
est no art. 14 da LRF que impe, de maneira rgida, limites, prazos e condies para
a concesso de incentivos e renncias fiscais. Por essa regra, a concesso do benefcio
fiscal depender de uma estimativa de impacto oramentrio, da demonstrao de que
no afetar as metas de resultados e de ser acompanhada de medidas de compensao.
Mas, infelizmente, nem todas as regras para obteno e manuteno do equilbrio
fiscal previstas na LRF foram levadas a srio nestes 15 anos de vigncia da lei,
especialmente nos ltimos anos. Devemos lembrar, por exemplo, a falta de avano
quanto criao do Conselho de Gesto Fiscal, tal como exige o artigo 67 da LRF, e da
fixao de limites do endividamento pblico federal, j que, at a presente data, 15 anos
depois da edio da LRF, este s foi implementado para os Estados, Distrito Federal e
Municpios (Resolues 40 e 43 do Senado Federal). No se pode esquecer, ademais,
da recente alterao da LRF feita pela LC n 148/2014, que possibilitou a modificao
dos critrios de indexao dos contratos de refinanciamento da dvida celebrados
entre a Unio, Estados, o Distrito Federal e Municpios, e que vem ensejando calorosas
discusses e gerando conflitos, inclusive judiciais, entre os entes subnacionais e a Unio.
Porm, para ns, o retrocesso mais gritante em relao ao equilbrio fiscal refere-
se ao no cumprimento das metas fiscais nos anos recentes. Segundo dados do Banco
Central, o supervit fiscal do ano de 2003 foi de 55 bilhes de reais (3,2% do PIB);
em 2004, foi de 72 bilhes de reais (3,5% do PIB); em 2005, foi de 81 bilhes de reais
(3,8% do PIB); em 2006, foi de 75 bilhes de reais (3,2% do PIB); em 2007, foi de 88
bilhes de reais (3,3% do PIB); em 2008, foi de 103 bilhes de reais (3,4% do PIB);
em 2009, foi de 64 bilhes de reais (2% do PIB); em 2010, foi de 101 bilhes de reais
(2,7% do PIB); em 2011, foi de 128 bilhes de reais (3,1% do PIB); e, em 2012, foi de

488
104 bilhes de reais (2,3% do PIB). Portanto, naqueles dez anos, acumulou-se um
supervit de cerca de 870 bilhes para reduzir a dvida pblica.
Contudo, o cenrio econmico comeou a mudar a partir de 2013. Para aquele
ano, estabeleceu-se como meta de supervit primrio na respectiva LDO o valor
de R$ 108.090.000.000,00 (Lei n 12.708/12) e cumpriu-se apenas o valor de 91
bilhes de reais. Para o ano de 2014, a meta inicialmente prevista na LDO foi de R$
116.072.000.000,00 (Lei n 12.919/13), at que sobreveio a sua possibilidade de reduo
pela Lei n 13.053/2014, e o valor final foi um dficit de 32 bilhes de reais. J para o
ano de 2015, fixou-se na LDO como meta de supervit primrio o montante de R$
66.325.000.000,00 (Lei n 13.080/15), mas fomos para um resultado negativo (dficit)
na casa dos 100 bilhes de reais.
Este o cenrio em que nos encontramos neste momento de celebrao dos 15 anos
da LRF, a indicar novos desafios na busca do equilbrio fiscal e correo de rumos para
os prximos anos.

VI. CONCLUSES

Aps 15 anos de vigncia da Lei de Responsabilidade Fiscal podemos observar,


sob outra tica e perspectiva, a questo fiscal no Brasil, a partir do desenvolvimento
de uma nova postura e cultura do gestor pblico, que passa a ser dotada, sobretudo,
de governabilidade, responsabilidade e profissionalismo.
A partir da edio da Lei Complementar n 101/2000 o pas e todos os entes
federativos recebem um choque fiscal pela necessidade de adequao s suas regras,
trazendo benefcios para toda a sociedade brasileira.
O trip sob o qual a LRF est sustentada - do planejamento fiscal, da transparncia
fiscal e do equilbrio fiscal revelam diretrizes inequivocamente imprescindveis para
a realizao dos objetivos da repblica brasileira constantes do artigo 3 da nossa
Constituio: construir uma sociedade livre, justa e solidria, desenvolver o pas, acabar
com a pobreza e a marginalizao e minimizar as desigualdades sociais e regionais,
promovendo o bem de todos.
Foi possvel observar neste modesto texto que ainda h muito em que se evoluir, a
fim de consolidar a sustentabilidade e estimular o desenvolvimento econmico e social.
Discusses a respeito da qualidade e dimensionamento das receitas e das despesas,
dos mecanismos de controle das finanas pblicas, do cumprimento de metas fiscais,
e da participao da sociedade no processo fiscal com a ampliao dos programas de
educao fiscal, fazem parte de um projeto de desenvolvimento nacional sustentvel,

489
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

dentro da ideia de cidadania oramentria que acreditamos imprescindvel para uma


nao que pretende o bem estar dos seus integrantes.
Como j pude expressar alhures, precisamos encarar a Lei de Responsabilidade
Fiscal como uma obra jurdica dinmica e inacabada, que exige constante evoluo
e aperfeioamento.

REFERNCIAS

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Forense, 2015.

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491
O DEVER FUNDAMENTAL DE PAGAR TRIBUTOS E A LEI
DE RESPONSABILIDADE FISCAL: O ESTABELECIMENTO
DE LIMITES AO ESTADO FISCAL BRASILEIRO

AN ANALYSIS OF THE FISCAL RESPONSIBILITY LAW


FROM THE PERSPECTIVE OF THEORY OF FUNDAMENTAL
DUTIES: LIMITS ON BRAZILIAN STATE TAX.

MARCUS FELIPE BOTELHO PEREIRA524


LVARO AUGUSTO LAUFF MACHADO525

Sumrio: 1 INTRODUO. 2. A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E AS DESPESAS


PBLICAS. 3. A COMPREENSO DO DEVER DE PAGAR TRIBUTOS COMO UMA
NORMA CONSTITUCIONAL FUNDAMENTAL. 4. LIMITES AO ESTADO FISCAL
BRASILEIRO: A fixao de parmetros para controle das despesas pblicas e da atividade
arrecadatria fiscal. 5. CONSIDERAES FINAIS. 6. REFERNCIAS.

Resumo: A Lei de Responsabilidade Fiscal completa 15 (quinze) anos de existncia no


ordenamento jurdico brasileiro e trouxe consigo diversas normas que buscavam (e
buscam) otimizar o exerccio da atividade administrativa estatal. Ocorre que, o que
se verificou com o passar dos anos foi o aumento muitas vezes injustificado das
despesas pblicas demandando, por sua vez, a majorao da carga tributria para
seu custeio, sem uma melhora na prestao dos servios pblicos. O Estado Fiscal
brasileiro vem se utilizando do tributo como ferramenta apta a corrigir os erros e
insucessos de seus administradores, sem encontrar, a seu desfavor, qualquer limite.
Da porque a pertinncia da presente pesquisa pois, sob a tica da teoria dos deveres
fundamentais, busca estabelecer novos instrumentos que devem ser institudos para
limitar o exerccio da atividade arrecadatria do Estado exigindo-lhe uma otimizao
de seus servios e o melhoramento da administrao das despesas pblicas.

524
Advogado; Conselheiro Federal da OAB pelo Esprito Santo; Juiz do TRE/ES, Classe dos Juristas. Mestre pela
Faculdade de Direito de Campos/RJ; Ps-graduao latu sensu em Direito Constitucional pela Universidade
Federal do Esprito Santo UFES; Especializao em Direito Processual Civil, pela Pontifcia Universidade
Catlica de So Paulo PUC/SP.
525
Advogado. Mestre em Direitos e Garantias Fundamentais da Faculdade de Direito de Vitria FDV. Especialista
em Direito Tributrio pela Faculdade de Direito de Vitria FDV. Professor Universitrio em cursos de
Graduao e Ps Graduao. Autor de artigos em revistas de mbito nacional ou internacional.

493
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Palavras-chave: Lei de Responsabilidade Fiscal. Despesa Pblica. Dever Fundamental


de Pagar Tributos.

Abstract: The Fiscal Responsibility Law full fifteen (15) years of existence in the
Brazilian legal system and brought several rules to optimize the performance of state
administrative activity. However, over the years there has been an increase in public
spending and the tax burden, with no improvement in the provision of public services.
The Brazilian State Tax is using the tax as apt tool to correct the mistakes and failures
of its administrators. That is why the relevance of this research, which seeks to establish
new tools that might limit tax collection of the State.

Key words: Fiscal Responsibility Law. Public Spending. Fundamental Duty to Pay Taxes.

1. INTRODUO

Em 04 de maio do ano 2000 em ateno ao que determina o art. 163, I da


Constituio Federal de 1988 foi publicada a Lei Complementar n 101, objetivando
o estabelecimento de normas eficazes para o exerccio do controle dos gastos pblicos
e a preservao de desperdcio de recursos no s da Unio como dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios.
O que se buscou foi a institucionalizao de instrumentos capazes de gerar uma
estabilidade econmica para o pas, para que a Administrao Pblica, em todos seus
mbitos, pudesse dispor de condies para aumenta a oferta de servios pblicos
essenciais, bem como para a implantao de projetos governamentais de distribuio
de renda.
A lei instrumentaliza a apresentao detalhada das finanas atravs de relatrios
padronizados, sendo a responsabilidade de fiscalizao quanto ao cumprimento das
normas de gesto fiscal atribuda ao Poder Legislativo, este com o auxlio do Tribunal
de Contas, e aos sistemas de controle interno de cada Poder e do Ministrio Pblico.
A Lei de Responsabilidade Fiscal veio no s estabelecer de fato a responsabilidade,
como tambm deliberar condies e requisitos para o exerccio pleno da gesto
financeira e patrimonial do poder pblico, responsabilizando penalmente o gestor
que a descumprir.
No entanto, em que pesem s inovaes criadas, o que se verifica hoje, passados
15 (quinze) anos de sua publicao, uma evidente m gesto de verbas pblicas em
todas as esferas da repblica, sobretudo mediante um alargamento, imensurvel, das

494
despesas estatais, alm da implantao de projetos inacabados e fracassados, como,
v.g., ocorreu com diversas obras bilionrias de mobilidade urbana previstas para
os eventos da FIFA, que nunca foram (e nem sero) concludas526. Isso, registre-se,
sem se levar em considerao o dficit oramentrio decorrente do sabido custo da
corrupo no pas que, certamente, amplia, e muito, o resultado negativo das contas
pblicas tupiniquins.
Diante destes fatos, e pela somatria dos insucessos vividos pelas administraes
pblicas desde o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Brasil se encontra,
atualmente, numa de suas piores crises poltico-econmico-fiscais, crise esta que nunca
antes na histria desse pas se verificou.
A crescente inflao e os elevados custos da mquina pblica vm fazendo com que
busque-se, de um lado, uma reduo de despesas pblicas com cortes de cargos e gastos
e, de outro lado, a ampliao de fontes arrecadatrias pela via dos tributos, como meio
de soluo do imbrglio. E neste cenrio que se insere a presente pesquisa: diante
da ineficincia do modelo (infra)constitucional em vigor, pode(m) ser estipulado(s)
novo(s) limite(s) para o exerccio tanto do controle das despesas pblicas como da
arrecadao do Estado?
No se nega o fato de que a Lei de Responsabilidade Fiscal imps uma srie de
limitaes aos gestores pblicos no que diz respeito s despesas pblicas, da mesma
forma que o prprio constituinte tambm prev uma srie de limites ao poder de
tributar (vide art. 150 da Constituio Federal de 1988), mas, da mesma sorte, tais
instrumentos no se verificaram como suficientes para conter o agigantamento do
Estado.
Da porque, a partir de estudos da Teoria dos Deveres Fundamentais, especificamente
no que tange ao Dever Fundamental de Pagar Tributos e elementos intrnsecos ao
conceito moderno de Estado Fiscal, pretende se encontrar uma resposta para o
questionamento antes deduzido evitando-se, com isso, a transformao do Estado
brasileiro num verdadeiro Leviat Fiscal.

2. A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E AS DESPESAS PBLICAS

O captulo IV da Lei de Responsabilidade Fiscal dedica-se ao tratamento da


regulao das despesas pblicas, sobretudo mediante a instituio de diversos requisitos
necessrios a sua criao, expanso ou aperfeioamento. A lei foi introduzida no

Veja-se, a ttulo de exemplo, as reportagens a seguir:


526

-http://g1.globo.com/ceara/noticia/2014/10/obras-prometidas-para-copa-do-mundo-seguem-inacabadas-no-
ceara.html
-http://www.bbc.com/portuguese/noticias/2015/06/150605_um_ano_copa_obras_rm

495
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

ordenamento jurdico brasileiro, portanto, como um instrumento normativo capaz


de conter os deficits pblicos e endividamento crescente dos Entes Polticos.
A lei para cumprir seu intento previu a imposio de limites universais e
inflexveis para diversas despesas pblicas, sobretudo no que diz respeito aos gastos de
pessoal dos Estados e dos Municpios. Para estes Entes Polticos a lei prev um limite
de 60% da receita corrente lquida a ser despendido com pessoal e encargos.
Mas afinal, o que despesa pblica? Aliomar Baleeiro afirma que despesa pblica
o conjunto dos dispndios do Estado, ou de outra pessoa de direito pblico, para o
funcionamento dos servios pblicos (1996, p. 65). , dessa forma, parte do oramento
que seccionada ao custeio dos mais variados setores administrativos.
A despesa pblica abrange todos os gastos governamentais despendidos no s para
a manuteno da estrutura e, via de consequncia, da existncia do prprio Estado,
como os custos decorrentes do adimplemento das mais variadas polticas pblicas.
O problema reside, no entanto, em como se estabelecer um convvio simultneo
entre a reduo das despesas pblicas e uma melhoria dos servios pblicos. Isso
porque, sabe-se, a reduo de despesas importa, via de regra, tambm numa reduo
de benefcios sociais. Isso porque, um melhor desempenho dos servios pblicos
exige a utilizao de recursos para a sua modernizao e incremento na formao
dos funcionrios. A Lei de Responsabilidade Fiscal, contudo, apesar de estabelecer
rigorosos critrios quanto s despesas pblicas, no identifica mecanismos de como
se inserir no ordenamento e, sobretudo, no dia a dia do funcionalismo pblico, meios
para uma melhor gesto das verbas pblicas.
Em outras palavras: no h a identificao de instrumentos por meio dos quais
possa haver uma otimizao dos recursos financeiros do Estado. Sobre o tema Joaquim
Filipe Ferraz Esteves de Arajo (2004, p. 06) diz que:

No que concerne reforma da funo pblica em todos os pases


h um discurso no qual se enfatiza a necessidade de motivar
os funcionrios, transformar a sua cultura, promover as suas
qualificaes, promover a liderana e procurar o envolvimento
e comprometimento dos funcionrios com os servios pblicos.
Simultaneamente a este discurso as iniciativas de reforma da
funo pblica caracterizaram-se por um ataque cerrado ao
estatuto dos funcionrios nomeadamente no que respeita
segurana de emprego e remunerao. Ao mesmo tempo que
se diz que os funcionrios pblicos so um valor importante da
Administrao Pblica adoptam-se medidas que ameaam a sua
estabilidade e confiana no sistema e se faz o downsizing.

496
Para o autor portugus e o que poderia ter sido observado pelo legislador
infraconstitucional brasileiro ao editar a Lei Complementar n 101/00 devem ser
criados mecanismos de aperfeioamento do tempo e atuao dos funcionrios pblicos
para que, no desempenho de suas funes, possam atender as respectivas demandas de
forma mais eficiente e, de outro lado, menos onerosa. a partir de uma administrao
pblica eficiente (vide art. 37 da CF/88) que se instituir um caminho mais eficaz para
o cumprimento dos deveres sociais-culturais-econmicos do Estado brasileiro.
At porque, com o equilbrio fiscal que se superaro os graves problemas que
afetam o bem estar social brasileiro, como vivido nos tempos atuais com a alta inflao,
aumento desenfreado do desemprego, m prestao de servios de sade e educao,
dentre outros.
O`Donnel (1991, p. 32) enfrenta o tema destacando neste contexto que
obrigao do governante prestar contas dos seus atos para que possa garantir aos
cidados meios para que possam avaliar sua gesto e, democraticamente, question-la.
Com efeito, a transparncia da administrao pblica no pode se resumir a mera
publicao de seus atos, numa observncia pro forma e limitada do princpio da
publicidade. Ao contrrio, a busca pela transparncia um valor a ser observado no
cotidiano de todos os rgos pblicos, imbudo na rotina do servidor que, dessa forma,
no pode se negar a prestar aos cidados todas informaes que lhes sejam exigidas. At
porque, a disciplina fiscal somente poder ser alcanada com o adequado e transparente
planejamento das aes de governo e da execuo oramentria (VIGNOLI, 2002, p.
10). A transparncia , dessa forma, uma mecanismo de se garantir a eficincia da
administrao pblica.
Deve-se, por outro lado, ter o zelo de se distinguir a eficincia das atividades
administrativas estatais com o seu barateamento irresponsvel, ao passo que:

O que no se deve , em nome de um falso conceito de


responsabilidade fiscal, buscar equilbrio em nvel to baixo de
receitas e despesas que inviabilize o desempenho pelo Estado
de funes essenciais de incentivador do desenvolvimento, de
promotor do pleno emprego e da justia social. (BATISTA, 1995,
p. 121)

Assim, da mesma forma que um aumento desnecessrio da despesa pblica


prejudicial a toda e qualquer poltica econmica, a sua reduo, desmedida e sem
planejamento, tambm importa perdas sociais que, em muitos casos, podem ser
irreparveis.

497
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Em sntese: apesar de Lei de Responsabilidade Fiscal determinar a transparncia


dos gastos pblicos como um dos fundamentos para o controle das despesas do Estado,
o texto normativo no trouxe previso textual eficaz capaz de impor positivamente
limites a gesto pblica e, nem mesmo, critrios para sua otimizao, o que certamente
fundamental para uma reduo qualificada dos gastos pblicos.

3. A COMPREENSO DO DEVER DE PAGAR TRIBUTOS COMO UMA NORMA


CONSTITUCIONAL FUNDAMENTAL

O dever fundamental de pagar tributos , por razes at bvias, objeto de grande


insatisfao social, o que advm da prpria formao do Estado brasileiro e da ausncia
de uma gesto transparente e adequada dos recursos pblicos.
No se pode olvidar, entretanto, que a partir de uma adequada prestao desse
dever que no encontra previso textual, mas contextual na Constituio que se
caminhar para uma melhor ordem social e, principalmente, para uma efetivao
mais ampla dos direitos e garantias fundamentais. Jos Casalta Nabais (2012, p. 40)
afirma que

efectivamente, no obstante os deveres associados e, de certo


modo, os deveres coligados a direitos fundamentais disporem
numa disciplina constitucional (e consequentemente legal)
decisivamente moldada a partir dos direitos, a que se encontram
associados, e os deveres autnomos ou separados de direitos
fundamentais (strictu sensu), porque apenas (de)limitam
negativamente certo grupo ou grupos ou o conjunto dos direitos
fundamentais, conterem uma disciplina mais livre face a estes, o
certo que uns e outros gravitam em torno do plo constitudo
pela figura constitucional dos direitos fundamentais, j que por
detrs dos valores comunitrios, que so funo directa dos
deveres fundamentais, se encontram as pessoas humanas e a sua
eminente dignidade. Isto , a realizao desta passa tambm pela
existncia de deveres fundamentais.

Em que pese as distintas classificaes dada pelo autor portugus aos deveres
constitucionais, certo , como delineou em sua concluso, que a execuo dos
direitos fundamentais, tais como a dignidade da pessoa humana, passa pela prestao
dos respectivos deveres fundamentais. O cidado deve reconhecer que os deveres
fundamentais so prestaes solidrias para a persecuo da manuteno de direitos
e garantias. O mesmo autor antes citado define que na concepo de homem que

498
subjaz s actuais constituies [...] no um mero indivduo isolado ou solitrio, mas
sim uma pessoa solidria em termos sociais (NABAIS, 2012, p. 31).
A efetivao desses direitos demanda um inegvel custo para o Estado. Esse
custo, por sua vez, demanda a disposio de recursos pelos indivduos em favor do
Estado, deixando o indivduo de deter, enfim, parcela de seu patrimnio, mas sob uma
perspectiva solidria em prol da manuteno e da evoluo da ordem social. Segundo
Gregrio Peces-Barba Martnez (1987, p. 336)

o exerccio de um dever fundamental no se reporta exclusivamente


em benefcios ao titular do direito subjetivo correlativo, quando
presente, mas alcana uma dimenso de utilidade geral,
beneficiando todo um conjunto de cidados e seu representante
jurdico, o Estado.

A prpria essncia do dever, portanto, no pressupe uma prestao estatal direta


quele que o exerce, mas um benefcio difuso e sem uma percepo vinculada. O
desejo de verificar um retorno imediato e pessoal na prestao do dever de pagar
tributos o que permeia a cultura brasileira e prejudica sua efetivao. Dentro dessa
perspectiva v-se, de plano, a relevncia dos deveres fundamentais e a necessidade de
sua incorporao cultura tributria brasileira.
Veja-se, contudo, que o exerccio desse dever se d no apenas para a manuteno da
prpria sociedade, mas, inevitavelmente, para a sua evoluo e o seu desenvolvimento
poltico-econmico. Os deveres, no entanto, vm sendo lidos a partir de uma perspectiva
acrtica que objetiva manter, to somente, garantias individualsticas de liberdades.
Ou seja, preocupa-se em verificar em que pedida as exigncias estatais limitam a vida
dos particulares.
Ao invs de prevalecer uma autonomia do sujeito e de sua capacidade cognitiva,
frente a prpria realidade social, e seus inegveis problemas, vigora, na verdade, uma
postura arredia a essa postura crtico-social. O que se deve questionar nessa formao
individualista exatamente a falta de capacidade de criticidade de cada indivduo
perante todas as demandas sociais e coletivas do seu entorno. O sujeito no deve limitar
sua ateno ao estabelecimento de meios de proteger as suas liberdades. Como afirma
Boaventura de Sousa Santos (2003, p. 89):

[...] ao fim dos monoplios de interpretao (da famlia, da


Igreja ou do Estado), levado a cabo com xito pelo paradigma da
modernidade, no parece seguir-se a autonomia de interpretao,
mas antes a renncia a interpretao, mas antes a renncia

499
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

interpretao. As sociedades capitalistas avanadas parecem


bloqueadas, condenadas a viver do excesso irracional do
cumprimento do projecto da modernidade e a racionalizar num
processo de esquecimento ou de autoflagelao o dfice vital das
promessas incumpridas.

Em outras palavras: ao se formar uma sociedade individualista, no se consegue


construir um modelo de pensamento que amplie a capacidade de se observar essa
mesma sociedade dentro de uma perspectiva pluralista, universalista e, sobretudo,
solidria. Por mais que o texto constitucional tenha mais de 25 (vinte e cinco) anos de
existncia, inequvoca a constatao de que no se desenvolveu ainda uma cultura
democrtica de tolerncia e respeito aos deveres fundamentais, sobretudo pela ausncia
de compreenso, at mesmo epistemolgica, do solidarismo constitucional como seu
elemento fundacional.
Deve-se, portanto, partir do pressuposto de que [...] o indivduo e a sociedade no
so categorias isoladas e contraditrias, uma vez que essas categorias esto conectadas
numa relao de dependncia (BUFFON, 2009, p.27). Importante dar-se incio a
construo de um ideal de que todos devemos ser solidrios com todos, tendo em vista
que o desenvolvimento individual de cada um relevante coletivamente e, portanto,
para a sociedade (OLIVEIRA, 2007, p. 10).
Em sua tese de doutorado junto a Universidade de Algarve, Antnio Paulo Simes
Dias de Oliveira (2007, p. 18) obtempera que:

indubitvel, numa outra ordem de ideias, que precisamente a


delineao dum direito social aquilo que vai conceder unidade e
coerncia aos conceitos de mutualidade, associao, fraternidade,
solidariedade e organicidade social. Duma outra forma, vai, ainda,
justificar o quase sincretismo entre o direito e a moral com a
consequente valorizao do conceito de dever que se sobrepe e
quase subsume a noo de direito.

A valorizao e justificao dos deveres encontra sua guarida, portanto, em


conceitos que, em espcie, denotam o cariz de solidarismo que deve subjazer o homem
moderno em rompimento ao paradigma individualista. O dever de contribuir com
os gastos pblicos, nesta perspectiva, demonstra a necessidade de se estabelecer meio
para que os custos dos direitos sejam adimplidos e, portanto, eles se tornem eficazes.
O pagamento de tributos, sejam vinculados ou no, objetiva inegavelmente o
custeio da mquina pblica e, precipuamente, a prestao de polticas sociais. At

500
porque a Constituio Federal traz consigo elementos que autorizam uma interpretao
que prestigie a solidariedade como fundamento, repita-se, no s dos direitos como
inclusive dos deveres. um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do
Brasil a construo de uma sociedade livre, justa e solidria, que promova o bem de
todo (art. 3, I e IV da Constituio Federal).
A compreenso dos deveres conjuntivamente com a ideia de solidariedade dissolve
a ideia de que os deveres seriam, na verdade, resduo do conceito de supremacia
do Estado. Desmistifica a ideia de que so garantidas ao cidado apenas liberdades
(natureza individual) sem quaisquer responsabilidades (natureza comunitria), ao
contrrio o homem um ser ao mesmo tempo livre e responsvel (NABAIS, 2012,
p. 16/31). V-se a solidariedade como fundamento do dever. Gregrio Robles (2005,
p.23/24) em sua obra tambm afirma que:

Um fato social palpvel que na sociedade de nossos dias o


sentimento do dever obscuro, com frequncia parece extinto,
enquanto seu oposto, o sentimento reivindicativo, alcana as
maiores cotas de intensidade. Sob um ponto de vista tico esse
fenmeno se traduz em um decrscimo da solidariedade e em
uma justificao do hedonismo.
[...]
Como j se assinalou antes, nossa sociedade perdeu o sentido
do dever. Essa afirmao constitui, evidentemente, um exagero
se tomada ao p da letra, pois a sociedade est formada por
indivduos, e no se discute o fato de que continuam existindo
indivduos com um forte sentido do dever. O que a afirmao
pretende chamar a ateno sobre um fenmeno global da
sociedade atual: em geral, as pessoas se sentem, sentimo-nos,
portadores naturais de direitos que todos devem reconhecer, e,
ao mesmo tempo, dificilmente pensamos que pesam sobre ns
mais deveres que aqueles necessrios a tornar nossa vida mais
cmoda e interessante.

O ato de contribuir por sua vez traz imbudo em seus conceitos a ideia de
colaborao e cooperao. No h colaborao e cooperao naquilo em que no se
acredita. Mas, em que pesem as mazelas relativas m gesto das verbas pblicas,
esse argumento, por si s, no deve ser suficiente para suprimir a compreenso e
efetivao do dever constitucional. A universalizao dos argumentos, quer seja no
aspecto positivo ou negativo, falha e carente para a fixao de parmetros. Os preceitos
gerais so negativos, afirmando Leibniz (apud Garzn Valds, 1986, p. 30) que:

501
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Algum pode dizer: eu me contento com o que os outros no me


do, no lhes peo ajuda e tampouco quero fazer ou pedir mais.
Mas, possvel sustentar sinceramente esse discurso? Que esse
mesmo indivduo se pergunte o que diria e esperaria se ele prprio
se encontrasse acometido de um mal e algum pudesse salv-lo
apenas com um movimento de sua mo. No consideraria que o
outro um malvado ou at mesmo seu inimigo se no quisesse
salv-lo nesta ocasio?

As situaes, num contexto social, podem ser as mais adversas. Mas inegvel que
mantendo uma postura solidria, e estendendo essa perspectiva para a compreenso
da necessidade de contribuio para o Estado, verificar-se- que h razo e motivo
suficiente para se atender esse dever fundamental. O dever a outra face de um direito
que, na sua maioria das vezes, corresponder garantia de um direito que no ser
reflexivamente prestado quele que adimpliu com seu dever. A via prestacional no
possui um fluxo reflexivo. Os efeitos com a prestao do dever no so necessariamente
percebidos ictu oculi por aquele que o prestou, e a tambm um dos problemas na
construo de uma conscincia social. Citando Faro (2012, p. 178):

O abastecimento do errio pelos indivduos , pois, tanto um dever


social em interesse da sociedade direcionado para a atuao do
Estado, quanto uma obrigao tributria importa pelo prprio
Estado. Na verdade, melhor seria dizer: a prpria sociedade impe
a seus membros que paguem tributos ao Estado, para que este
possa manter funcionando o maquinrio de que dispe para
concretizar os direitos fundamentais.

No se pode, portanto, estabelecer o dever de contribuio para os gastos pblicos


como um nus, mas um fundamento social para que membros diversos da sociedade
tenham atendidos seus direitos sociais.

4. LIMITES AO ESTADO FISCAL BRASILEIRO: A fixao de parmetros para controle


das despesas pblicas e da atividade arrecadatria fiscal

comum hodiernamente afirmar-se que o atual Estado brasileiro um Estado


Fiscal. Tal classificao, destaque-se, aplicada a grande maioria dos modelos de
Estados da modernidade. Estados Fiscais so aqueles cujas necessidades financeiras
so atendidas por meio da arrecadao de tributos. Ou seja, o dinheiro que ele obtm,
administra e aplica decorre de prestaes exigidas aos cidados.

502
Estados Fiscais distinguem-se, por sua vez, de outros modelos de Estados, como
Estados Proprietrios, onde as necessidades so atendidas pela prpria gesto de suas
riquezas, como ocorreu, v.g., com os Estados absolutos, modelo j superado por meio
dos movimentos libertrios europeus e norte americanos.
Isso no quer dizer, no entanto, que o Estado Fiscal necessariamente um Estado
Liberal; ao contrrio, o Estado Fiscal esteve presente, ainda que minimamente, durante
os perodos liberalistas, da mesma forma que se fez presente, de forma abundante (por
razes bvias), nos Estados Sociais.
O problema reside no fato de que, atualmente, mesmo com as limitaes impostas
pelo texto constitucional, o Estado Fiscal brasileiro vm aumentando cada vez mais
sua atuao arrecadatria, ao passo que se questiona se ele no est a se metamorfosear
num Estado Proprietrio travestido de Estado Fiscal.
Isso porque, o aumento quantitativo da carga tributria vem fazendo com que
o carter solidrio do dever de contribuir para os gastos pblicos seja uma mscara
justificadora para um exerccio de dominao do Estado frente o patrimnio particular.
No se pode negar, um Estado Fiscal tem como sua base fundante o sucesso
econmico no s das atividades pblicas mas, sobretudo, do desempenho empreendedor
das atividades privadas. Ora, se um Estado exerce uma funo reguladora exacerbada
por meio da instituio exagerada de tributos capazes de paralisar a produtividade
econmica, certamente este Estado estar se autodestruindo, uma vez que minar a
sua prpria capacidade financeira.
No se ousa dizer que o Estado Fiscal brasileiro no possa intervir na economia,
ao contrrio, tal atuao garantida e, em certos aspectos, indispensvel (art. 173 da
Constituio Federal de 1988); o que se busca estabelecer a compreenso de que deve
haver limites para a atuao do Estado, pela via fiscal, no campo econmico. O Estado
Fiscal no est impedido de ser um estado econmico positivo (Teoria Keynesiana),
at porque ele, sabe-se, o responsvel pelo equilbrio global da economia, sobretudo
no que diz respeito macroeconomia.
A crise do atual Estado Fiscal no est em sua (im)possibilidade de interveno
na economia, mas, ao contrrio, no grau que a exerce e na necessidade de imposio
de limites. Esses limites, por sua vez, devem ser estabelecidos numa postura dualista,
vez que devem incidir tanto nas despesas pblicas como na instituio e/ou majorao
de tributos.
Com efeito, as solues para os problemas vividos pelo Estado Fiscal brasileiro na
atual crise que o assola no se daro apenas por meio da majorao de sua arrecadao.
Se o aumento da carga tributria fosse instrumento para controle das despesas pblicas,
o Brasil seria um dos ltimos pases a viver um dficit fiscal, j que parcela significativa
do PIB brasileiro (estima-se mais de 37%) direcionada aos cofres pblicos.

503
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

O que se deve fazer fechar as comportas do desperdcio e levar em conta que


gastar pouco no significa necessariamente gastar bem. Jos Maria Dias Filho (2003,
p. 15), ao estudar o tema, diz que:

No se trata apenas de economizar cada centavo do errio, mas


principalmente de aplicar bem os recursos existentes para que eles
gerem mais benefcios ao menor custo possvel para a sociedade.
Um pouco mais que se aplique adequadamente em preveno de
doenas e em educao, por exemplo, pode evitar gastos pblicos
significativos no futuro e, assim, aliviar as presses que recaem
sobre o sistema tributrio. Para se ter uma ideia, estima-se que cada
real investido em saneamento pode proporcionar uma economia
de quatro no oramento da sade.

necessrio que se estabeleam limites ao Estado Fiscal, tanto pelo controle de suas
despesas como de sua receita tributria. No se nega, de outro lado, que tais limites j
existam no ordenamento ptrio, inclusive mediante previso constitucional como ocorre
com o princpio da legalidade. O problema que as normas em vigor (constitucionais
e infraconstitucionais) no se revelaram suficientes para estabelecimento de limites ao
Estado. Ao contrrio, o princpio da legalidade, por exemplo, diferente do que acontecia
no Estado Liberal (estado mnimo), no h muito a garantia de que a lei seja a
expresso da vontade do povo. A legalidade, por si s, no instrumento da se limitar
a fiscalidade do Estado, ao contrrio, utilizado, politicamente, como instrumento de
poder para sua legitimao. A legalidade e limitaes objetivas ao poder de tributar
como, ainda, a anterioridade e anterioridade nonagesimal, no servem por bvio
como elemento capaz de evitar de forma qualificada a majorao da atividade
arrecadatria.
Da mesma forma que a simples instituio de planos oramentrios fixos no so
instrumentos mais suficientes para se exercer um controle sobre a gesto das despesas
pblicas. Novos paradigmas devem ser estabelecidos, superando-se queles que a
doutrina, sobretudo em mbito nacional, h tempos vem se dedicando. por essa
razo que Jos Casalta Nabais (2012, p. 219/220), em estudos sobre o tema, afirma que:

Uma outra ideia, a que se vem lanando mo com o intuito de


deduzir da estadualidade fiscal alguns limites [...], a concretizada
no chamado princpio da reprodutividade.
[...]
Os autores, que actualmente procuram recuperar o princpio
da reprodutividade, adaptam-no ao estado social, considerando

504
reprodutivas tambm as despesas necessrias prossecuo dos
interesses gerais da economia e correo dos resultados da
distribuio econmica. Na impossibilidade, porm, de provar a
reprodutividade de cada despesa do estado, os autores propem
como soluo a presuno da reprodutividade de todas as despesas
do estado, presuno essa que, no entanto, seria arredada quando
os impostos atinjissem uma quota superior a 50% do PIB. Numa
tal situao inverter-se-ia o nus da prova pelo que recairia sobre
o estado o encargo de apresentar uma justificao especial para
o nvel de impostos atingido, nvel este que h-de ter carcter
manifestamente excepcional.
No mesmo sentido, pode ainda invocar-se o chamado princpio
da no confiscalidade enquanto referido ao prprio sistema fiscal.

A instituio de limites ao Estado Fiscal seja no que tange s suas despesas


quanto sua arrecadao deve ser estabelecida em diversos outros mbitos, o que,
de lege ferenda, poder-se-ia se dar por meio da vinculao presuno iuris tantum
das despesas determinado percentual do Produto Interno Bruto PIB; por meio
da subordinao do aumento de impostos ao crescimento econmico; da limitao
de funcionrios pblicos frente ao percentual da populao do local de sua atuao,
dentre outros.
So medidas que, dentro do atual modelo constitucional brasileiro, revelar-se-iam
mais eficazes para conter a desmedida majorao da carga tributria bem como para
fiscalizar a irresponsvel gesto das verbas pblicas. Mas isso tambm pode se dar por
meio de uma qualificao do controle social, democrtico, dos atos de gesto pblica,
na medida em que:

Uma sociedade precisa atingir um certo nvel de organizao de


seus interesses pblicos e privados, antes de tornar-se capazes de
exercer controle sobre o Estado. A extenso, qualidade e fora
dos controles so conseqncia do fortalecimento da malha
institucional da sociedade civil. medida que os diferentes
interesses se organizam, aumenta a possibilidade de os cidados
exercerem o controle e cobrarem do governo aquilo a que tm
direito. Um desses mecanismos de controle seria a participao
da sociedade civil na avaliao das polticas pblicas, fazendo
recomendaes a partir dessa avaliao. (CAMPOS, 1990, p. 32)

O fato que o Estado (Fiscal) brasileiro vem se formando dentro de um modelo


em que as despesas pblicas so mal geridas (e geradas) e, como resposta ao dficit

505
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

dai decorrente, aumenta-se a atividade arrecadatria que passa a consumir parcela


extremamente significativa de toda a riqueza produzida pela populao. Sem a
instituio de novos limites a essas atividades (despesas pblicas e arrecadao
de tributos) o Estado ir no s subjugar o contribuinte como, em consequncia,
determinar sua prpria falncia.

5. CONSIDERAES FINAIS

A Lei de Responsabilidade Fiscal teve, como um de seus pilares, o estabelecimento de


normas que pudesse imprimir transparncia s receitas e despesas pblica, garantindo
a cada cidado o conhecimento de como se d a gesto das verbas pblicas, seja em
mbito Federal, Estadual ou Municipal.
No entanto, com o passar dos anos, o que se verificou foi a formao de um
Estado brasileiro que, por meio da fiscalidade, vem se apropriando cada vez mais do
patrimnio de seus contribuintes, transmutando-se, pela via do tributo, de Estado
Fiscal para um modelo de Estado Proprietrio.
No se nega que o dever de pagar tributos possui matriz constitucional, conforme
estuda-se na Teoria dos Deveres Fundamentais, e tem seu fundamento no princpio
da solidariedade, na medida em que a convivncia dentro de um corpo social impe
no s liberdades para seus respectivos sujeitos como, tambm, responsabilidades,
tanto individuais como coletivas.
O que vem sendo praticado no pas por outro lado uma inverso destes valores
constitucionais, j que busca-se uma majorao da carga tributria para aumento de
receitas sob o argumento de que vive-se momentos de crise estrutural quando, de
outro lado, a transparncia e, sobretudo, eficincia na gesto das contas pblicas no
aplicada.
V-se a formao, ento, de um Estado Fiscal que no encontra qualquer limite
mximo para o exerccio de sua atividade arrecadatria.
Se prope, com este ensaio, que no s as normas em vigor sejam observadas pelos
gestores pblicos para uma melhor administrao dos recursos pblicos mas, tambm,
sejam institudos limites ao Estado Fiscal brasileiro, seja a partir da aplicao das
normas constitucionais em vigor, como o princpio do no confisco, seja ainda que de
lege ferenda pela instituio de novos instrumentos capazes de refrear o aumento da
ao arrecadatria de forma desmotivada, o que, v.g., pode se dar mediante a limitao
do Estado em majorar a arrecadao em percentual fixo sobre o Produto Interno Bruto
nacional, o que, alm disso, demandaria uma justificao pblica.

506
6. REFERNCIAS

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509
O CARTER NACIONAL DA LRF E SUA APLICAO
COMPARTIMENTADA PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS
BRASILEIROS: DIAGNSTICO E PERSPECTIVAS

JULIANA STERNADT REINER527


MICHAEL RICHARD REINER528

1. Introduo. 2. Federalismo e repartio de competncias em matria de direito


financeiro. 3. O carter nacional da Lei de Responsabilidade Fiscal. 4. A atuao
disforme do Controle Externo, guardio da LRF. 5. Crise de identidade e a ausncia
de um sistema nacional de Controle. 6. Referncias.

1. INTRODUO

No os faam desviar do caminho da verdade, cuja


me a histria, mula do tempo, depositria das
aes, testemunha do passado, exemplo e anncio do
presente, advertncia para o futuro 529
(Miguel de Cervantes).

Um dos maiores benefcios legados pelo transcurso do tempo consiste, efetivamente,


na possibilidade que se abre de dissecar, sob mltiplos pontos de vista, os impactos
concretos de uma determinada inovao no plano ftico. Esse exerccio salutar,
porquanto serve de subsdio para o delineamento crtico da dimenso da realidade
presente, permitindo a visualizao de perspectivas e a concepo de solues hbeis
a trazer aprimoramentos ao que pode ou deve vir a ser.
Este artigo, de um modo global, se insere nessa perspectiva, pois objetiva, em
essncia, traar um retrospecto desses 15 anos de vigncia da Lei de Responsabilidade

527
Procuradora do Ministrio Pblico de Contas no Paran, titular da 5. Procuradoria de Contas.
528
Procurador-Geral do Ministrio Pblico de Contas no Paran.
529
Traduo livre do excerto (...) no les hagan torcer del camino de la verdad, cuya madre es la historia, mula del
tiempo, depsito de las acciones, testigo de lo pasado, ejemplo y aviso de lo presente, advertencia de lo por venir
(2014, p. 88).

511
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Fiscal (LC n. 101/00) sob o prisma de sua aplicao pelos seus mais diretos guardies
os Tribunais de Contas brasileiros , identificando as vicissitudes decorrentes da
fragmentao fiscalizatria da observncia de seus preceitos, para, assim, propor a
necessidade de uma correo de rumos.
Para tanto, resgata-se, num primeiro momento, o carter cooperativo da repartio
constitucional de competncias em matria de finanas pblicas, de onde desponta a
LRF, cujos regramentos possuem conotao nacional530.
Prossegue-se discorrendo sobre a histrica problemtica concernente falta
de homogeneidade na incidncia dos comandos introduzidos por essa importante
legislao pelas Corte de Contas ptrias, desembocando-se na demonstrao da
imperiosidade de construo de um sistema nacional de Controle Externo apto a
sublimar essa indesejada compartimentao, que acaba por frustrar seus colimados
efeitos transformadores para a nao.

2. FEDERALISMO E REPARTIO DE COMPETNCIAS EM MATRIA DE DIREITO


FINANCEIRO

A repartio de competncias estabelecida na Constituio da Repblica (arts. 23 e


24) aponta para a configurao, em nosso pas, de um federalismo de cooperao531 532
(art. 23, p.u.). A par das discusses que colocam a necessidade de se readequar alguns
pontos desta distribuio, nota-se, por outro lado, que as questes atinentes s finanas
pblicas, aos oramentos e consequente responsabilidade fiscal assumem, cada vez
mais, aspectos de soberania e relevncia nacional, e reafirmam a razo intrnseca da
abrangncia destas normatizaes por toda a federao533.
E os fundamentos so variados: seja porque, no cumprimento uniforme das
disposies financeiras que se alcanam os prprios objetivos da repblica (entre
estes a reduo de desigualdades sociais e regionais e a promoo do desenvolvimento
nacional); seja porque, num outro vis, situam-se nessa rea, de forte regulamentao

530
Pois trata-se, como adverte Regis Fernandes de Oliveira, de lei nacional (no apenas federal, que atingiria apenas
a Unio) (2014, p. 690).
531
Consoante o esclio de Uadi Lammgo Bulos (2012), O que justifica a competncia comum a descentralizao
de encargos em assuntos de enorme relevo para a vida do Estado federal. So matrias imprescindveis ao
funcionamento das instituies, motivo pelo qual se justifica a convocao dos entes federativos para, numa ao
conjunta e unnime, arcar, zelar, proteger e resguardar as responsabilidades recprocas de todos (p. 579).
532
Aqui se inserindo no que Weder de Oliveira denomina de condomnio legislativo (2013, p. 1075-1080).
533
Carlos Pinto Coelho Motta e Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (2001, p. 53), bem resumem a complexidade aqui
abordada: Ainda que se extraia com objetividade parmetros para definir os limites do termo finanas pblicas,
sempre haver possibilidade de questionamentos, porque no depende s de saber se a norma de direito financeiro
compete Unio, mas se o seu contedo de norma geral, ou de qualquer das outras matrias reguladas no art. 163.

512
constitucional534, as bases para o desenvolvimento de polticas pblicas sensveis, de
fomento ao desenvolvimento econmico (mercados interno e externo), de controle da
dvida pblica e, reflexamente, da prpria conteno inflacionria.
Temas que, a toda evidncia, para alm de demandarem forte relao
intergovernamental (muitas vezes dependentes do elemento poltico ou de articulao
pessoal), reclamam a utilizao de mecanismos e a atuao de instituies que colaborem
para a operacionalizao destes fins nacionais, dentro da inarredvel unidade de
planejamento e coordenao caracterstica das contas pblicas535.
A necessria solidariedade administrativa e financeira que se extrai da repartio
constitucional de competncias (em que h reas concorrentes e comuns) configura,
portanto, no Estado brasileiro, uma clara opo cooperativa entre os entes federados na
consecuo das atividades definidas pela prpria Constituio, cujo desenlace, em caso
de sobreposio ou de omisso de atribuies estatais (conflitos de competncia), no
pode ficar refm de implementao, em prejuzo do interesse social.
Num outro giro, a relevncia das finanas pblicas no cenrio nacional,
sedimentada que est como pressuposto para a efetivao de polticas pblicas e para
o desenvolvimento econmico integrado, tem por termmetro o fato de que uma das
mais extremas formas de sano poltico-administrativa se encontra aqui imbricada.
Trata-se da possibilidade da interveno (federal e estadual). Nesta figura, os temas
relacionados com a gesto oramentria e financeira podem ser identificados nas
seguintes hipteses de descumprimento: 1) suspenso do pagamento da dvida fundada;
2) no transferncia de receitas tributrias; 3) no prestao de contas pblicas; 4) no
aplicao de ndices mnimos de gastos nas reas da sade e educao; e 5) no execuo
da legislao federal, com especial destaque para as que tratem sobre os itens aqui
implicados: LC n. 101/00 (responsabilidade fiscal); Lei n. 4320/64 (contabilidade e
oramentos pblicos); LC n. 141/12 (aplicao de recursos na sade); LF n. 11.494/07
(FUNDEB); LF n. 8.080/90 (SUS); LF n. 8666/93 (licitaes e contratos); LF n.
11.079/04 (PPP); LF n. 12.527/11 (Lei de Acesso Informao) etc.
Diante de todo o contexto at agora exposto que podemos, por conseguinte, bem
situar a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n. 101/00), sua abrangncia, estrutura e
importncia no panorama brasileiro.

534
As finanas pblicas e os oramentos so regulamentados em pormenores pela Constituio Federal, bem como
as matrias que com eles tm direto e estreito relacionamento, de que so exemplo a previdncia dos servidores
pblicos, a contratao de pessoal (concursos e cargos comissionados), os sistemas remuneratrios, as polticas
pblicas, as licitaes e contratos etc., as quais, via de regra, submetem-se ao fiscalizatria do Controle
Externo da Administrao Pblica.
535
Que devem, inclusive, ser consolidadas nacionalmente, consoante disciplina o art. 51 e da LC n. 101/00.

513
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

3. O CARTER NACIONAL DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

A transparncia, o planejamento, o equilbrio das contas pblicas, a gesto


responsvel dos recursos, a sustentabilidade financeira536, entre outros, so avanos
permanentes alados pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
Os objetivos fundamentais da LC n. 101/00 foram, j no ano de sua edio, assim
magistralmente pontuados pelo Ministro Jos Augusto Delgado (2000, p. 33):

A Lei de Responsabilidade Fiscal est formada por linhas centrais


que objetivam modificar a conduta de agentes pblicos, em razo
de os fatos comprovarem que eles arrecadam mal e gastam sem
qualquer planejamento e, em muitas ocasies, sem vinculao
com o interesse nacional.
Busca, pelas modificaes introduzidas, que a eficincia
administrativa na gesto fiscal imponha equilbrio nas contas
pblicas, a fim de que se abra espao para que as atividades
administrativas voltem-se ao atendimento das necessidades de
sade, educao, segurana, amparo velhice, proteo infncia,
ser erradicada a pobreza, surgindo assim o desenvolvimento que
a cidadania reclama. (grifos nossos)

Pela absoluta pertinncia com que a Lei de Responsabilidade Fiscal colocada


no conjunto do Controle Externo da gesto fiscal, bem assim diante do escopo que
alcana no sistema de cooperao federativo, convm destacar, com o Ministro Jos
Augusto Delgado (2000, p. 34-35), outras caractersticas essenciais desta legislao e
da fiscalizao que inaugura sua aplicao: o estabelecimento de princpios essenciais
e de normas gerais de finanas pblicas, alm de definir o que deve ser acatado como
gesto fiscal responsvel; a implementao de um tipo de controle das despesas que
acabe com o dficit pblico; uma poltica tributria estvel e previsvel; conteno
e delimitao da dvida pblica; prudncia na gesto financeira e patrimonial;
transparncia de todos os gastos pblicos; medidas para evitar desvios da poltica
de equilibrar as contas pblicas; vias de restrio ao endividamento pblico;
conduta administrativa que obrigue compensar despesas de longo prazo com a
reduo de outras despesas ou aumento de receitas; um rgido regulamento para o
inter-relacionamento fiscal dos entes da Federao; consolidao de uma cultura

536
Conforme elucida Fernando Scaff, sustentabilidade financeira um termo mais amplo que equilbrio
oramentrio, na leitura contbil-matemtica do termo. Para que ocorra sustentabilidade financeira necessrio
que seja estabelecido um perodo de tempo de mdio e longo prazo, e que todos os elementos financeiros que estejam
disposio daquele ente pblico sejam analisados de forma conjunta (...) (2014, p. 45).

514
de que a mquina pblica do Estado deve servir ao cidado e no aos governantes;
a adoo da estabilidade fiscal, de forma gradativa, proporcionando tempo para que
seja encontrada soluo para o desiquilbrio das contas pblicas, reduzindo, assim os
impactos negativos que esse desencontro de contas provoca sobre os investimentos
pblicos bsicos (sade, educao, segurana, proteo ao meio ambiente, lazer), sobre
a capacidade de as empresas aumentarem a oferta de empregos; ser uma estratgia
adotada para sair da crise financeira que atualmente impede o desenvolvimento
econmico da Nao; reduo do dficit pblico para evitar o aumento dos juros,
a diminuio dos investimentos e, consequentemente, a reduo do crescimento dos
setores empresariais, bem como para que o Brasil volte a crescer sem depender
da poupana externa537.
No obstante, para a sua eficiente aplicao e obteno de resultados cada vez
mais slidos, sob o aspecto da diretriz nacional enfatizada, ainda h muito o que
desenvolver538. Tal se d, notadamente, no que se refere ao desempenho dos agentes
envolvidos com a sua fiscalizao e execuo, ao encargo direto do sistema de Controle
Externo. Ou seja, partindo do Poder Legislativo que o titulariza, (i) os Tribunais de
Contas e (ii) o Ministrio Pblico de Contas (cada qual com competncias e atribuies
prprias).

4. A ATUAO DISFORME DO CONTROLE EXTERNO, GUARDIO DA LRF

A exemplo do que sucede com as leis e preceitos constitucionais que regem o


direito financeiro e os oramentos pblicos, a interpretao do arcabouo normativo
introduzido pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) tambm apresenta como se
explicitar a seguir divergncias no mbito do Controle Externo da Administrao
Pblica, implicando na adoo, pelos Tribunais de Contas, de posicionamentos
que interferem na conduo almejada para matrias de ndole nacional, ensejando
resultados nitidamente dspares aos jurisdicionados e dispersivos de esforos para a
colimao dos objetivos abordados na seo precedente deste artigo.

537
Sem destaques no original.
538
Cumprindo destacar que a competncia legislativa dessa norma nacional transita e se confunde entre aspectos
privativos e concorrentes pois: 1) nos limites definidos pelo art. 24, inc. I, da Constituio Federal, exerce a
competncia concorrente da Unio em matria de Direito Financeiro; 2) nos limites definidos no art. 24, 1.,
da Constituio Federal, a competncia da Unio limita-se ao poder de editar normas gerais; 3) nos limites
definidos pelo art. 163, inc. I, da Constituio Federal, exerce competncia privativa da Unio para, mediante Lei
Complementar, regular as finanas pblicas no Pas; 4) nos limites definidos pelo art. 163, inc. II, III e IV, da
Constituio Federal, a competncia da Unio, exercida por meio de Lei Complementar, privativa para definir
a dvida pblica interna e externa, as concesses de garantia e a emisso e resgate de ttulos da dvida pblica
(MOTTA e FERNANDES, 2001, p. 53). Com a Emenda Constitucional 40/2003, acrescente-se ao rol de atenes
a nova redao do art. 163, V: Art. 163. Lei complementar dispor sobre: (...) V - fiscalizao financeira da
administrao pblica direta e indireta.

515
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

O diagnstico dessa disfuno hermenutica e de seus nefastos efeitos para a


segurana jurdica no tardou a vir, uma vez que foram especialmente esses desafios,
surgidos com a edio da LRF, que despertaram a gnese do Programa de Modernizao
do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito Federal e Municpios Brasileiros
PROMOEX539, estabelecido com vistas a propiciar a modernizao e a integrao
dos diversos Tribunais de Contas do pas540, conferindo uniformizao interpretativa
lei e aos procedimentos de fiscalizao e julgamento exercidos com fulcro no artigo
71 da CRFB.
Dentre os projetos relacionados aos componentes nacionais do PROMOEX,
figuraram aqueles destinados harmonizao dos conceitos da LRF e ao controle
informatizado da LRF, assim como projetos orientados criao do Portal e Rede, ao
estabelecimento de marcos para o desenvolvimento de Auditorias Operacionais e
elaborao do anteprojeto de lei processual, temas que foram alvo de amplos debates
nos sucessivos fruns, grupos de trabalhos e reunies tcnicas realizadas.
De acordo com o Relatrio Final apresentado pela Diretoria Nacional do
PROMOEX em dezembro de 2013541, 26 dos 28 conceitos controvertidos da LC n.
101/00 considerados essenciais para o controle foram consensualizados.
Conforme ressaltou Mrcio Ferreira Kelles (2010, p. 80-81) por ocasio dos 10
anos da LRF,

A partir de agora, o grande desafio que temos pela frente dar


efetividade a elas [fazendo referncia s concluses alcanadas pelos
Fruns do PROMOEX], em face de seu carter no vinculativo
para as Cortes de Contas, posto situarem-se no mbito exclusivo
do corpo tcnico dessas instituies. Para tanto, impe-se um
esforo para a divulgao das concluses obtidas e um trabalho
de convencimento de que as referidas harmonizaes conceituais
podem redundar em maior segurana jurdica, tanto para Corte
de Contas quanto para seus jurisdicionados, inaugurando uma
importante padronizao deliberatria para o universo dos 33
Tribunais de Contas do Brasil.

539
Desenvolvido com suporte em recursos captados junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) a
partir da assinatura de contrato de emprstimo formalizado em setembro de 2005 sob a superviso do Ministrio
do Planejamento e com a contrapartida dos Tribunais de Contas, o PROMOEX contou com um investimento
total de U$54.214.720,97 e foi concludo em dezembro de 2013, segundo o Relatrio Final obtido junto ao link
informado na nota 15 infra.
540
No apenas entre si, como tambm com o Governo Federal, junto ao qual importantes assuntos relacionados
atualizao do Plano de Contas e operacionalizao da convergncia de dados para alimentao dos sistemas
mantidos pela Unio (SIOPE, SIOPS, SISPREV e SISTN, este ltimo substitudo, atualmente, pelo SICONFI) so
gestados.
541
Disponvel em <http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/segep/promoex/cumprimento_
metas/relatorio-de-progresso-final-2013.pdf/view>, acessado em 13.11.2015.

516
Todavia, passados mais cinco anos de vigncia da LC n. 101/00, agora em seu 15
aniversrio, ressalta-se que essa almejada padronizao no ocorreu, permanecendo
conceitos nodais a serem aplicados de modo bastante diferenciado pelos Tribunais
de Contas do pas.
Embora de evidente interesse, escapa ao objetivo colimado por este ensaio adentrar
individualizadamente no mrito de cada uma dessas divergncias, competindo,
entrementes, enfocar a existncia de disparidades comprometedoras de uma viso
integrada das contas pblicas nacionais.
Assim, apenas a ttulo de exemplo, e para que se tenha uma amostra da relevncia
engendrada por essa avaliao compartimentalizada promovida pelas Cortes de Contas,
convm contrastar os conceitos de Receita Corrente Lquida (RCL) e de Despesa Total
com Pessoal (DTP) assentados pelo PROMOEX e o entendimento ainda adotado por
parte dos Tribunais de Contas.
Em relao ao primeiro (RCL), firmou-se no PROMOEX o entendimento de que (i)
no existe sustentao jurdico-contbil para a excluso do Imposto de Renda Retido
na Fonte (IRRF); (ii) no possvel contabilizar as anulaes de restos a pagar como
receita oramentria, havendo a necessidade, no caso de ainda persistir esse registro,
de excluso da base de clculo para apurao da RCL, com fulcro no artigo 2, 3,
da LRF, devido gerao de duplicidade de registro de receitas arrecadadas; (iii) no
h lastro jurdico para excluso de receitas vinculadas (Salrio Educao do FNDE,
royalties, SUS e transferncias voluntrias) da base de clculo da RCL; (iv) necessria
a deduo de toda a parcela contribuda ou paga para o FUNDEB no clculo da RCL.
No que respeita as Despesas com Pessoal, consolidou-se o posicionamento segundo
o qual (i) no existe fundamento jurdico para a excluso do IRRF no clculo da Despesa
Total com Pessoal (DTP); (ii) as despesas com inativos e pensionistas integram a base
de clculo da DTP; (iii) os gastos com inativos e pensionistas no integram o rol de
excluses constante do 1 do artigo 19 da LRF; (iv) as verbas indenizatrias no
integram o cmputo de gastos com pessoal.
Apesar de se tratarem de conceitos fundantes, uma breve pesquisa na jurisprudncia e
nos processos de prestao de contas revelar que no h qualquer caminho de entendimento
acerca desses temas, independente do acerto ou no de cada posio defendida.
O mesmo se diga em relao a outras temticas no menos importantes, tais como
o resultado primrio e nominal; a assuno de obrigaes ao final de mandato (art. 42
da LRF); disponibilidade de caixa e restos a pagar; a forma de clculo para apurao
dos limites estabelecidos pela Emenda Constitucional n. 25; dentre outros.
Mas as divergncias no se atm somente s distintas metodologias de clculo
e multiplicidade de interpretaes. Cada Tribunal de Contas da federao, devido

517
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

aos diferentes regramentos a que esto vinculados, incorporam a prpria verificao


de legalidade dos atos fiscais e administrativos de maneira peculiar em suas rotinas de
fiscalizao, de molde que um mesmo quesito pode ser alvo de avaliao peridica e
sistematizada em uma Corte de Contas, e no o ser de igual modo apreciado em outra.
Para uns, por exemplo, os gastos com terceirizao de pessoal so identificados
e contrastados com a contabilizao das despesas de pessoal para efeito de apurao
dos limites consignados no artigo 20 da LRF no curso da instruo das respectivas
prestaes de contas. Caso identificado algum equvoco, intencional ou no, na
contabilizao dessas espcies de dispndios que resulte no falseamento dos aludidos
limites, a correo se d de ofcio pelo corpo tcnico. Para outras Cortes, entretanto,
essa ordem de anlises s promovida na hiptese de deflagrao de procedimentos
apartados de auditoria ou de denncia, os quais, no mais das vezes, so concludos em
momento que no mais permite a reviso dos percentuais nas prestaes de contas, j
encerradas ou em estgio avanado de tramitao.
Agregado a isso, a despeito dos avanos trazidos pelo PROMOEX no campo da
operacionalizao de TI e de capacitao de pessoal, remarca-se que alguns Tribunais
ainda possuem maior preparo e agilidade no tratamento das informaes do que
outros. A expedio extempornea dos alertas demandados pelo artigo 59, 1, da
LRF ou, simplesmente, sua no expedio, como ocorre em algumas Cortes de
Contas constitui um indicativo dessa problemtica.
Igualmente no plano sancionatrio remarcam-se dissonncias. Para alguns
Tribunais, v. g., a multa estabelecida no 1 do artigo 5 da Lei Federal n. 10.028/2000542
considerada desproporcionalmente gravosa e, portanto, no aplicada ao gestor, ainda
que se reconhea que este cometeu alguma das infraes administrativas contra as leis
de finanas pblicas especificadas nos incisos I a IV do dispositivo. Para outras Cortes,
como o caso do Tribunal de Contas da Unio, outorga-se ao Relator a possibilidade
de, a seu juzo, proceder a um escalonamento do percentual devido, a depender da
natureza/gravidade da infrao543.

542
Que se encontra assim redigido:
Art. 5o Constitui infrao administrativa contra as leis de finanas pblicas:
I deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o relatrio de gesto fiscal, nos
prazos e condies estabelecidos em lei;
II propor lei de diretrizes oramentrias anual que no contenha as metas fiscais na forma da lei;
III deixar de expedir ato determinando limitao de empenho e movimentao financeira, nos casos e condies
estabelecidos em lei;
IV deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execuo de medida para a reduo do
montante da despesa total com pessoal que houver excedido a repartio por Poder do limite mximo.
1o A infrao prevista neste artigo punida com multa de trinta por cento dos vencimentos anuais do agente
que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal.
2o A infrao a que se refere este artigo ser processada e julgada pelo Tribunal de Contas a que competir a
fiscalizao contbil, financeira e oramentria da pessoa jurdica de direito pblico envolvida.
543
Como se infere do Acrdo n. 317/2003-Pleno, do Tribunal de Contas da Unio, Rel. Min. Walton Alencar
Rodrigues.

518
Ainda sob este aspecto, tem-se que a transgresso de um mesmo preceito da LRF
pode conduzir emisso de parecer prvio pela reprovao das contas em um Tribunal
de Contas e regularidade com recomendaes ou ressalvas em outro; ou o que muito
comum dentro do contexto de uma mesma Corte o descumprimento de uma norma
da LC n. 101/00 pode conduzir a resultados diferenciados para Estados e Municpios,
j que aqueles, na disparada maioria dos casos, costumam receber tratamento mais
brando que estes em termos de penalizao e apontamento de irregularidades.
Essa dinmica compartimentalizada de valorao e anlise tem repercusso at
mesmo na distribuio de transferncias voluntrias, dando lugar a situaes de franca
quebra de isonomia entre os entes federados. Isto porque, por fora da adoo de
critrios discrepantes, os mesmos fatos podem ou no servir de obstculo expedio
de certides liberatrias para fins de acesso a esses recursos, tudo a depender da
orientao perfilhada pela Corte de Contas no tocante verificao dos pontos vincados
pelo art. 25 da LRF.

5. CRISE DE IDENTIDADE E A AUSNCIA DE UM SISTEMA NACIONAL DE CONTROLE

O objetivo das presentes provocaes e que d ttulo ao trabalho de instar


a seguinte perplexidade nas preocupaes que conduzem a leitura desses 15 anos da
Lei de Responsabilidade Fiscal: os resultados nacionais almejados para essa legislao
encontram-se, em alguma medida, estancados em face da compartimentao de sua
aplicao?
A resposta, em nosso sentir, j est evidenciada pelas prprias necessidades elegidas
pelo PROMOEX (tratadas no item acima), e que restaram frustradas, em sua cogncia,
em face da inexistncia de um sistema de Controle Externo que associe o iderio
nacional.
Neste impulso, o sistema nacional de Controle Externo que se referenciar
, evidentemente, propositivo, todavia pautado na estrutura j consagrada
constitucionalmente e, assim, com pleno contorno de factibilidade jurdica e poltica.
Conforme aventado no incio deste artigo, a configurao constitucional prevista
para o Controle Externo titularizado pelo Poder Legislativo encerra, atualmente, dois
rgos imprescindveis para a sua colimao: os Tribunais de Contas e o Ministrio
Pblico de Contas.
De partida, frise-se que se trata de equvoco comum apenas pensar-se no Controle
Externo como sendo os Tribunais de Contas (ou os legislativos), assim como o
conceituar a Justia identificando-a com o Poder Judicirio.

519
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Tanto num, como noutro sistema, aportam-se imprescindveis tambm a Advocacia,


a Defensoria e o Ministrio Pblico, vistos em seu conjunto, dignidade e autonomia
em face dos rgos perante os quais oficiam.
O papel de cada um desses agentes merece meticulosa anlise no mbito do Controle
Externo, aprofundamento que, no entanto, foge dos limites propostos neste estudo.
Para os fins encampados, entrementes, concentraremos apenas algumas inferncias em
torno do funcionamento dos Tribunais de Contas e, nestes, do papel da Magistratura
de Contas (Ministros, Conselheiros e respectivos Auditores substitutos) e de um Corpo
Tcnico independente (auditoria governamental), bem assim do Ministrio Pblico de
Contas e a funo da Advocacia (pblica e privada), com vistas formulao mnima
de um sistema de porte nacional.
Premissa bsica, contudo, sabermos o porqu, no quadro presente, no h esta
esperada coordenao.
A resposta, por seu turno, pode ser encontrada no fato de que a no-organicidade
do Controle Externo, no modelo de autonomias regente na Carta Poltica, consagra
uma impossibilidade de fixao de normas gerais relativas ao processo de contas, aliado
ao hiato de um procedimento extraordinrio, a ser criado por esta mesma norma,
de consolidao e pacificao de entendimentos (quando em debate, por exemplo,
dispositivos de lei federal ou da Constituio da Repblica). Trata-se de ponto fundante
para um sistema que intencione abrangncia nacional. De igual sorte, apenas com o
estabelecimento de normas gerais numa estrutura razoavelmente dialgica, que se
pode obter, isonomicamente, a delimitao de atribuies e funes de cargos (em
especial dos Auditores Substitutos); a separao entre as atividades deliberativa e de
fiscalizao (apartando-se do sistema inquisitorial reinante e conferindo liberdade/
autonomia ao corpo tcnico); a adoo de procedimentos parametrizados para cada
uma das competncias listadas pelo art. 71 da CRFB etc.
Portanto, o salto qualitativo que demandam as instituies, em particular os
Tribunais de Contas, vai alm das discusses igualmente importantes que tratem
da forma de escolha de seus Ministros e Conselheiros. De igual sorte, tambm no se
confunde com a invocada necessidade sistematizadora a criao, para ns prescindvel,
de um Conselho Nacional para os TCs (a exemplo do CNJ ou do CNMP), pois as
suas eventuais competncias administrativas no poderiam, naturalmente, imiscuir-
se na autonomia destas Cortes de Contas em sua atividade finalstica (julgamento e
reviso), dada, inclusive, a independncia funcional de seus membros (esbarrando
essa ideia, paradoxalmente, na prpria inexistncia de um sistema nacional a ser
regulamentado).544

544
Noutras palavras, para que se almeje um Conselho Nacional, antes, necessita-se criar um sistema nacional.

520
Outro modo para alcanar esses intentos, com as alteraes estruturais pertinentes,
a previso, por meio de uma Emenda Constituio, da comunicabilidade/recorribilidade
das matrias que envolvam as finanas pblicas no mbito do Controle Externo, ainda
que com vis restrito e em tese (de que exemplo a proposio tendente em centralizar
no TCU o papel extraordinrio de uniformizao da jurisdio de contas, bem como
de organizao e planejamento de um Sistema Nacional dos Tribunais de Contas545).
No plano do debate legislativo, o que ocorre no Congresso Nacional com a
tramitao da PEC 329/13, originria da Cmara dos Deputados.
J o Ministrio Pblico, detentor de mnus indispensvel validade e funcionamento
do Controle Externo da Administrao Pblica (segundo atribuio outorgada
diretamente pelo Texto Constitucional), demanda maior vigor para que os clamores
da sociedade e os interesses pblicos neste rgo convergentes possam ser defendidos.
Neste ponto, temos como de alta relevncia a induo da reestruturao do Ministrio
Pblico de Contas num contexto de carreira nacional, entre os ramos previstos no art.
128, I, da CRFB, providncia absolutamente afinada com o trato das matrias afetas
fiscalizao da administrao pblica (de veio nacional) e aos princpios vetores do
MP (unidade e indivisibilidade), inclusive porque assim vocacionado pela LC 75/93,
ao dispor que cabe ao Ministrio Pblico da Unio zelar pela observncia dos princpios
constitucionais relativos s finanas pblicas (art. 5., II, b) e ordem econmica e
financeira (6., XIV, b). Corroborando esta linha, note-se que o Texto Constitucional
faz referncia categrica existncia no de Ministrios Pblicos (plurais) junto aos
Tribunais de Contas (como o faz em relao aos Ministrios Pblicos dos Estados no
art. 128, II), mas, contrariamente, reporta-se ao Ministrio Pblico (um s, tal qual os
demais ramos especializados do 128, I), com ofcio perante as Cortes de Contas (estas
sim, mltiplas, consoante a sua disciplina fundante). H, portanto, nesta leitura, uma
incisiva opo constitucional, no art. 130, de um nico Ministrio Pblico de Contas
(PINTO, E. G., 2015).
Em arremate, um sistema de subsuno legal e fiscalizao jurisdiforme de alta
relevncia e complexidade no pode ser tomado em sua plenitude sem a atuao da
Advocacia (pblica e privada), proporcionando a defesa tcnica que a densidade de suas
matrias exige para a correta aplicao do direito (deprecando-se a obrigatria atuao
de advogados na jurisdio de contas, conforme dispuser a respectiva lei processual)546.
545
O qual, quem sabe, possa arrolar-se entre as matrias atinentes lei complementar a que faz referncia o art. 163,
V, da Constituio da Repblica, na redao dada pela Emenda Constitucional 40/2003.
546
Neste ponto, defende-se que, para que haja o incremento da profissionalizao do servio pblico nos Tribunais de
Contas, bem assim a plena abertura de atuao OAB neste setor, incide sobre os servidores do Controle Externo,
j a partir do arcabouo legal em vigncia, a vedao ao exerccio da advocacia, tal qual verificada no Poder
Judicirio e no Ministrio Pblico. Consulte: REINER, Michael Richard. Os Tribunais de Contas e a vedao
Advocacia diante da Lei Federal n 8.906/1994 (Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil). Interesse Pblico IP,
Belo Horizonte, ano 16, n 84, p. 235-252, mar./abr. 2014.

521
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Assim trilhando, acredita-se, o Controle Externo alcanar os elevados patamares a


que est destinado e cuja misso esperada pela nao, projetando, como nunca, a sua
importncia como guardio que das finanas pblicas e dos oramentos estatais547;
promovendo a preveno e o combate corrupo; e funcionando como rgo de suporte
tanto aos fiscalizados quanto ao Poder Legislativo, notadamente no que se refere
orientao, monitoramento e implementao das polticas pblicas548.
Com seus defeitos e virtudes, tambm este o lugar de honra que cabe Lei de
Responsabilidade Fiscal nesses 15 anos, desejosos que sua feio nacional no se dilua
ou enfraquea, mas que o aprimoramento do sistema responsvel por sua fiscalizao
lhe d o vigor e o flego necessrio para a consecuo de seus ideais republicanos.

6. REFERNCIAS

BULOS, Uadi Lammgo. Constituio Federal Anotada. 10 ed. So Paulo: Saraiva, 2012.

CERVANTES, Miguel de. Don Quijote de la Mancha. Edicin del IV centenrio. Real
Academia Espaola: Madrid, 2004

DELGADO, Jos Augusto. A lei de responsabilidade fiscal e os tribunais de contas.


Interesse Pblico IP, Belo Horizonte, ano 2, n. 7, jul./set. 2000.

KELLES, Mrcio Ferreira. 10 anos de Lei de Responsabilidade Fiscal: da idealidade


efetividade. Revista do Tribunal de Constas do Estado de Minas Gerais, Belo Horizonte,
ano XXVIII, v. 75, n. 2, abr./mai./jun. 2010.

547
No tpico, bem sintetizou o Ministro Ayres Britto: abaixo da Constituio, no h lei mais importante para o pas,
porque a que mais influencia o destino da coletividade, do que esta lei. A lei oramentria a lei materialmente mais
importante do ordenamento jurdico logo abaixo da Constituio (ADI 4048).
548
Conforme nos elucida Ricardo Schneider Rodrigues (2014, p. 111), so os Tribunais de Contas, entre todas
as demais instituies republicanas, os que mais se encontram preparados para compreender, em toda a sua
complexidade, o fenmeno multifacetado das polticas de Estado, estando aptos a indicar se determinada poltica
pblica escolhida era tecnicamente vivel para atingir determinada finalidade ou se, ainda, era manifestamente
ineficiente. Segundo defende, As Cortes de Contas tem a vocao para o controle de polticas pblicas muito mais
acentuada do que o Poder Judicirio e a anlise que fazem, em certos aspectos, trazem muitas vantagens, como a
celeridade do procedimento, a inverso do nus da prova em relao ao gestor pblico (art. 70, pargrafo nico, da
CR/88; art. 113 da Lei n. 8.666/93; e 93 do Decreto-lei n. 200/67); a capacidade de criar ttulo executivo a partir de
seus julgados de que resultem imputao do dbito e multa (art. 72, 3, da CR/88); a imposio de sanes graves
como a multa proporcional ao dano causado ao errio (art. 71, inc. VIII, da CR/88), declarao de inidoneidade do
licitante fraudador de licitao por at cinco anos (art. 46 da Lei n. 8.443/92), a inabilitao de cinco a oito anos para
ocupar cargo em comisso ou funo pblica (art. 60 da Lei n. 8.443/92); alm dos efeitos decorrentes do julgamento
pela irregularidade de contas, sujeitos ao reconhecimento da inelegibilidade do gestor por at oito anos (art. 1, inc.
I, alnea g, da LC n. 64/90 com redao pela Lei n. 135/10). De outro lado, buscando ocupar esse espao, h
projeto de lei que intenta a instituio de processo especial para o controle e interveno em polticas pblicas
pelo Poder Judicirio, inclusive criando estruturas de suporte para esta atribuio (v. PJ 8.058/14 Cmara dos
Deputados).

522
MOTTA, Carlos Pinto Coelho e FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Responsabilidade
Fiscal: Lei Complementar 101 de 4/5/2000. 2. ed. rev., atual. e ampl. Belo Horizonte:
Del Rey, 2001.

OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 6. ed. rev., atual. e ampl.
So Paulo: RT, 2014.

OLIVEIRA, Werder de. Curso de Responsabilidade Fiscal: direito, oramento e finanas


pblicas. Belo Horizonte: Frum, 2013.

PROGRAMA DE MODERNIZAO DO SISTEMA DE CONTROLE EXTERNO


DOS ESTADOS, DISTRITO FEDERAL E MUNICPIOS BRASILEIROS (PROMOEX).
Relatrio de Progresso. 1 e 2 Semestres de 2013 (Relatrio Final). Dezembro de 2013.
Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/segep/
promoex/cumprimento_metas/relatorio-de-progresso-final-2013.pdf/view>, acessado
em 13.11.2015.

REINER, Michael Richard. Os Tribunais de Contas e a vedao Advocacia diante


da Lei Federal n 8.906/1994 (Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil). Interesse
Pblico IP, Belo Horizonte, ano 16, n. 84, mar./abr. 2014.

RODRIGUES, Ricardo Schneider. O Controle de Polticas Pblicas pelos Tribunais


de Contas. Revista do Ministrio Pblico de Contas do Paran, Curitiba, ano 1, n.
1, p. 102-123, nov./maio 2014. Disponvel em: < http://www.mpc.pr.gov.br/revista>,
acessado em 14.11.2015.

SCAFF, Fernando Facury. Equilbrio oramentrio, sustentabilidade financeira e justia


intergeracional. Interesse Pblico IP, Belo Horizonte, ano 16, n. 85, maio/jun. 2014.

523
OS EFEITOS ELEITORAIS DAS DECISES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
COM FUNDAMENTO NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL:
A NECESSIDADE DE ENFRENTAMENTO DOS REQUISITOS
ENSEJADORES DA INELEGIBILIDADE

ORLANDO MOISS FISCHER PESSUTI549

Resumo: O presente artigo trata da inelegibilidade decorrente da rejeio de contas por


violao Lei de Responsabilidade Fiscal. Ao tempo em que a referida Lei comemora 15
anos, o estudo evidencia a importncia dos Tribunais de Contas para seu implemento e
efetividade, abordando os reflexos das decises das cortes de contas na seara do direito
eleitoral. Para tanto, atravs de reviso bibliogrfica, aborda os aspectos e requisitos da
inelegibilidade por rejeio de contas, bem como para a caracterizao da improbidade
administrativa, enfatizando a recente exigncia de configurao do dolo, trazida pela
Lei da Ficha Limpa. Ao final, com colao jurisprudencial, questiona o entendimento
do Tribunal Superior Eleitoral, que, calcado na teoria do dolo genrico, entende haver
inelegibilidade objetiva face ao mero descumprimento da Lei de Responsabilidade
Fiscal. Face a isso, o texto sustenta uma necessria reflexo no mbito dos Tribunais de
Contas, de modo a exigir-se que suas decises devem ser suficientemente fundamentadas
e motivadas, especificando as irregularidades que culminam em rejeio de contas e
individualizando as condutas de cada agente envolvido nos atos tidos como irregulares.
Tudo com o intuito de permitir que a Justia Eleitoral faa o devido juzo de valor
a respeito do enquadramento jurdico das irregularidades para fim de incidncia da
inelegibilidade prevista na Lei de Inelegibilidades.

Palavras-Chave: Lei de Responsabilidade Fiscal. Tribunal de Contas. Inelegibilidade.


Dolo. Responsabilizao.

Abstract: This article deals with the ineligibility due to rejection accounts for violating
the Fiscal Responsibility Law. By the time this Law celebrates 15 years, the study

549
Advogado e Consultor Jurdico; Ps-graduado em Direito Administrativo pelo Instituto de Direito Romeu Felipe
Bacellar; Ps-graduado em Direito e Processo Eleitoral pelo UniCuritiba; Secretrio-Geral da Comisso de
Gesto Pblica e Controle da Administrao da OAB/PR; Membro Fundador e Tesoureiro do IPRADE - Instituto
Paranaense de Direito Eleitoral; Membro Fundador e Secretrio Adjunto da ABRADEP Academia Brasileira
de Direito Eleitoral e Poltico; Professor do UNINTER e INFOCO. Professor convidado de Direito Eleitoral da
Universidade Positivo. Ex-membro do Conselho de Administrao da ITAIPU BINACIONAL.

525
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

highlights the importance of the Audit Courts for your implement and effectively
addressing the consequences of their decisions on harvest of electoral law. To this end,
through literature review addresses the aspects and requirements of ineligibility for
rejection of bills and to characterize the administrative misconduct, emphasizing the
recent requirement of willful misconduct, introduced by the Ficha Limpa Law. Finally,
with jurisprudential collation, the article questions the Supreme Electoral Tribunal
understanding, for which, based on actual malice theory, there ineligibility objective
against any breach of Fiscal Responsibility Law. In view of this, the text sustains a
necessary reflection within the Audit Courts, so as to require that their decisions
should be adequately substantiated and motivated, specifying the irregularities that
culminating in rejection of bills and individualizing the conduct of each agent involved
in acts regarded as irregular. All in order to allow the Electoral Court make proper
value judgment about the legal framework for irregularities to the expected incidence
in the Ineligibility Law.

Keywords: Fiscal Responsibility Law. Audit Courts. Ineligibility. Willful Misconduct.


Accountability

Sumrio: I. Introduo. Atual Contextualizao da Lrf. II. O Papel dos Tribunais


de Contas na Efetividade da Lei de Responsabilidade Fiscal. III. A Inelegibilidade
Decorrente da Rejeio de Contas. IV. Aspectos Relevantes sobre a Improbidade
Administrativa. V. O Descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal: Ato Doloso
de Improbidade Administrativa? VI. A (In)Aplicabilidade do Dolo Genrico ou
Eventual na Inelegibilidade da Alnea G do Inciso I do Artigo 1 da Lei Complementar
n 64/90, Vii. Concluso

I. INTRODUO. ATUAL CONTEXTUALIZAO DA LRF

Em 04/05/2015, a Lei Complementar n101/2000, comemorou os 15 anos de sua


promulgao. poca, a Lei de Responsabilidade Fiscal ou simplesmente LRF - como
chamada, foi festejada como um alicerce para o Direito Financeiro, na medida em
que teve o condo de regulamentar o Captulo II, Sesso I da Constituio Federal de
1988, especificamente o art. 163.550
550
CF/88 - Art. 163. Lei complementar dispor sobre:
I - finanas pblicas;
II - dvida pblica externa e interna, includa a das autarquias, fundaes e demais entidades controladas pelo
Poder Pblico;
III - concesso de garantias pelas entidades pblicas;
IV - emisso e resgate de ttulos da dvida pblica;

526
A LRF emergiu basicamente em resposta ao momento poltico-administrativo do
final da dcada de 90, marcado pelo fim da hiperinflao e pela estabilizao Plano Real
lanado em 1994. Nesse contexto, o nosso ordenamento jurdico carecia de normas
rigorosas que pudessem organizar e dar credibilidade s finanas do setor pblico dos
entes federados estatais, que estavam assoladas pelo descontrole dos gastos pblicos,
pelo precrio planejamento oramentrio, pela pesada folha de pagamento de pessoal
e, principalmente, imersas num alto grau de endividamento.551
A noo de Responsabilidade Fiscal, termo que identifica a norma de regncia,
vem expressa no art. 1, 1 da Lei552, cujo objetivo principal sempre foi impor o efetivo
controle dos gastos pblicos, implementando um novo modelo de gesto calcado na
qualidade das despesas, condicionado capacidade de arrecadao de receitas.
Como ensina Marcus Abraham:

o equilbrio das finanas pblicas considerado a regra de ouro da


LRF, pelo qual se busca balancear as receitas e as despesas pblicas,
de maneira a permitir ao Estado dispor de recursos necessrios e
suficientes realizao da sua atividade, sem ter de sacrificar valores
to importantes para a sociedade brasileira como a estabilidade nas
contas pblicas com o fim da inflao e a credibilidade brasileira
no mercado financeiro internacional pela administrao do
endividamento pblico externo.553

Ao tempo em que festeja seus 15 anos, incontestvel o efeito positivo decorrente


da aplicao da Lei de Responsabilidade Fiscal. ntida a mudana da cultura fiscal
e da postura dos agentes pblicos em geral com a gesto da coisa pblica. Destaque
tambm o fato de que o texto da lei em vigor hoje basicamente o original, posto
que foi modificado unicamente pela Lei Complementar n 131/09, que acrescentou
algumas disposies no sentido de ampliar a transparncia e o acesso s informaes

V - fiscalizao financeira da administrao pblica direta e indireta;


VI - operaes de cmbio realizadas por rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios;
VII - compatibilizao das funes das instituies oficiais de crdito da Unio, resguardadas as caractersticas e
condies operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.
551
ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Financeiro. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010. P. 269-272.
552
LC 101/00 - LRF, art. 1, 1 - 1 A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente,
em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o
cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange
a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e
mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos
a Pagar.
553
ABRAHAM, Marcus. Os 15 anos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Artigo Publicado na edio n177 da Revista
Justia e Cidadania

527
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

sobre a execuo oramentria e financeira. Ou seja, a LRF manteve-se ntegra desde


a sua promulgao.
Considerada incialmente uma legislao inovadora, moderna e compassada
aos anseios internacionais de gesto pblica, passados uma dcada e meia, tem-se
atualmente a Lei de Responsabilidade Fiscal colocada prova. Ao longo do ano de
2015, o cenrio de crise econmica e os debates acerca de assuntos como ajuste
fiscal e reequilbrio nas contas pblicas que trouxeram severas dificuldades poltico-
administrativas ao Governo Federal e, por fim, as pedaladas fiscais, que motivaram
a unnime recomendao pela desaprovao das contas pelo Tribunal de Contas da
Unio554, tornam claro a necessria reflexo sobre a sua efetividade.
Note-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal no evitou as pedaladas fiscais,
nem o aumento da dvida bruta555 e muito menos garantiu a real transparncia das
contas pblicas do Governo Federal. No ousadia dizer que isso aconteceu mediante
inobservncia das normas previstas na LRF, que consolidam todo o sistema constitucional
relativo gesto financeira e oramentria do Poder Pblico. Essa afirmao se faz com
base no acrdo do Tribunal de Contas da Unio que recomendou a desaprovao
das contas do Governo Federal556.
Mas, agora que foi comprovada a m gesto das contas pblicas, quais so as
consequncias dessa deciso? Ou, em outras palavras e delimitando melhor o tema, ao
largo da discusso sobre a competncia de julgamento das contas de governo e contas
de gesto, desaprovadas as contas (ou recomendada a sua desaprovao), quais so os
efeitos eleitorais que decorrem das decises dos Tribunais de Contas?
O presente artigo visa analisar algumas nuances e efeitos das decises dos Tribunais
de Contas que recomendam a desaprovao de contas face a inobservncia da Lei de
Responsabilidade Fiscal, especialmente os efeitos na seara eleitoral. Sem pretenso
de trazer respostas, o presente estudo busca indagar se aps 15 anos aplicando a

554
TCU recomenda ao Congresso reprovar contas do governo de 2014. Parecer de Augusto Nardes pela rejeio foi
aprovado por unanimidade. Executivo argumenta que prticas j foram adotadas em outros governos. Disponvel
em http://g1.globo.com/economia/noticia/2015/10/tcu-recomenda-ao-congresso-reprovar-contas-do-governo-
de-2014.html. Acessado em 12/11/2015.
555
Com afrouxamento fiscal, dvida pblica volta a crescer em 2014. Dvida lquida pode fechar 2014 com primeira
alta anual desde 2009. J a dvida bruta do setor pblico poder ter primeiro aumento desde 2012. Disponvel em
http://g1.globo.com/economia/noticia/2014/11/com-afrouxamento-fiscal-divida-publica-volta-crescer-em-2014.
html . Acessado em 12/11/2015. Ver tambm: Dvida bruta do pas chega a 62,5% do PIB. Disponvel em http://
www1.folha.uol.com.br/mercado/2015/07/1649977-divida-bruta-do-pais-chega-a-625-do-pib.shtml - Acessado
em 12/11/2015.
556
Processo: 5.335/2015-9 Acrdo 2461/2015 Plenrio. O relator do processo, ministro Augusto Nardes, comentou
que devido relevncia dos efeitos das irregularidades relacionadas execuo dos oramentos, no afastadas pelas
contrarrazes apresentadas pela Presidente da Repblica, no houve observncia plena aos princpios constitucionais
e legais que regem a administrao pblica federal, s normas constitucionais, legais e regulamentares na execuo
dos oramentos da Unio e nas demais operaes realizadas com recursos pblicos federais, razo pela qual as contas
no esto em condies de serem aprovadas, recomendando-se a sua rejeio pelo Congresso Nacional

528
LRF, estariam as decises dos Tribunais de Contas aptas a gerar os efeitos que esto
preconizados na legislao eleitoral, especialmente no que diz respeito Lei de
Inelegibilidades. As decises das Corte de Contas acompanharam as evolues da
legislao eleitoral quanto aos elementos lhes so necessrios para que a Justia Eleitoral
possa exercer seu mister na anlise das inelegibilidades?
O tema bastante atual, especialmente diante das recentes e recorrentes alteraes
na legislao eleitoral, que impactam decisivamente nas consequncias advindas
das condenaes dos Tribunais de Contas, de modo a merecer profunda discusso,
ressaltada com os ltimos acontecimentos no mbito das contas do Governo Federal.

II. O PAPEL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS NA EFETIVIDADE DA LEI DE


RESPONSABILIDADE FISCAL

A Constituio Federal de 1988, na esteira das cartas anteriores, conferiu aos


Tribunais de Contas o controle externo dos atos da Administrao, especificamente
em relao as matrias que envolvem despesas pblicas. So, portanto, os rgos
de controle externo da gesto dos recursos pblicos que detm jurisdio prpria e
privativa sobre as matrias e agentes sujeitos a sua competncia. O controle externo
exercido pelos Tribunais de Contas compreende a fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial e abrange os aspectos de legalidade,
legitimidade, economicidade e razoabilidade de atos que gerem receita ou despesa
pblica557.
H muito no se ouvia falar em recomendao pela desaprovao das contas do
Governo Federal. Esta a segunda vez na histria que o TCU recomenda ao Congresso
a rejeio das contas de um presidente. A primeira vez ocorreu em 1937, sendo que na
ocasio, o Congresso, rgo competente para o julgamento definitivo das contas, no
seguiu a recomendao do Tribunal e aprovou as contas do governo Getlio Vargas558.
O cenrio, hoje, porm, bastante diferente, em especial sob o ponto de vista poltico,
que vem permitindo uma ampla e incessante discusso acerca das consequncias que
a Presidente sofrer com o possvel acolhimento do parecer do TCU pelo Congresso
Nacional.
Muito embora seja rara a recomendao pela desaprovao das contas do
Governo Federal, no mbito dos Tribunais de Contas Estaduais, decises deste jaez

557
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 17 ed. So Paulo: Atlas, 2003. p.637.
558
TCU conclui parecer sobre contas prestadas pela Presidente da Repblica referentes a 2014. Disponvel em http://
portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/tcu-conclui-parecer-sobre-contas-prestadas-pela-presidente-da-republica-
referentes-a-2014.htm. Acessado em 12/11/2015.

529
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

so corriqueiras, principalmente em se tratando da analise das contas dos pequenos


municpios brasileiros.
Note-se que, para conferir efetividade e eficincia ao controle da finalidade a que
se pretende, a Lei de Responsabilidade Fiscal exige que as despesas (sejam elas federais,
estaduais, municipais ou do Distrito Federal) sejam apresentadas, mediante processo
de prestao de contas, ao Tribunal de Contas competente, que, aps anlise, profere
deciso no sentido de aprovar ou desaprovar as contas. Nesse contexto, importante
frisar que os Tribunais de Contas tm exercido papel crucial no implemento das normas
da LRF, desde a sua promulgao.
cedio que as contas de governo retratam a situao das finanas da unidade
federativa, englobando as contas de todos os poderes, como resultado do exerccio
financeiro e revelam a execuo do oramento, dos planos de governo, dos programas
governamentais, bem como nveis de endividamento, limites de gasto mnimo
e mximo previstos para sade, educao e pessoal. Nesse sentido, tem-se que a
desaprovao de contas de governo se d, no s, mas invariavelmente, por ofensa
Lei de Responsabilidade Fiscal.
Entretanto, muito embora tenha havido sensvel melhora das estruturas e
mecanismos de controle e anlise de gesto nos Tribunais de Contas, muito por conta
do avano tecnolgico, notrio que o sistema carece de maiores aperfeioamentos
quando da anlise das prestaes de Contas. Aperfeioamento este no sentido de
garantir um processo administrativo que efetivamente busque a verdade material,
contemplando o amplo direito de defesa e com a participao de todos os agentes
envolvidos na gesto, inclusive daqueles cujas condutas, ainda que indiretas ao ato
irregular, necessitam maiores esclarecimentos, tudo com vistas a identificar o que, de
fato, levou desaprovao da respectiva conta.
Isto porque, mesmo tendo cunho administrativo, as decises dos Tribunais de
Contas operam efeitos que vo muito alm de uma aplicao de multa ou da imposio
de dbito.559 Tais efeitos so intrnsecos ao prprio contedo das decises e podem
atingir a esfera cvel, criminal e eleitoral dos agentes pblicos atingidos por tais decises.
Veja-se que, mesmo sendo do respectivo Poder Legislativo a competncia para o
julgamento das contas de Governo560, fato incontroverso que, com a confirmao do
parecer prvio pela desaprovao de contas de governo de determinado municpio,
culminando na desaprovao das contas, h uma gama de reflexos para o gestor, dentro
559
CF/88 - Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de
Contas da Unio, ao qual compete:
3 As decises do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa tero eficcia de ttulo executivo.
560
O Tribunal Superior Eleitoral j decidiu que compete ao Poder Legislativo o julgamento das contas do chefe do
Executivo, atuando o Tribunal de Contas como rgo auxiliar, na esfera opinativa (Ac.-TSE, de 25/11/08, no
REspe 30516; Ac.-STF, de 17.6.1992, no RE 132.747).

530
os quais os efeitos eleitorais, objeto deste estudo. Isto porque a Lei das Inelegibilidades
(LC n 64/90) preceitua que so inelegveis os que tiverem rejeitadas suas contas
relativas ao exerccio de cargos ou funes pblicas, como ser melhor abordado em
tpico especfico adiante.
No de hoje que os processos de Prestao de Contas no mbito dos Tribunais de
Contas passaram a merecer ateno dos agentes pblicos, os quais se viram receosos de
terem candidaturas futuras inviabilizadas. medida que a legislao eleitoral evoluiu,
o julgamento das contas tornou-se assunto de primeira importncia para os gestores
com pretenses politico-eleitorais. Algumas mudanas na Lei das Inelegibilidades,
notadamente com o advento da Lei da Ficha Limpa (LC 135/2010), trouxeram
pressupostos mais especficos para tornar agentes pblicos inelegveis por rejeio de
contas, dentre eles a necessidade de dolo no ato de improbidade, assunto que tambm
ser objeto de tpico especifico adiante.
No obstante a pertinente e permanente preocupao de todos os gestores em
relao analise de suas contas, indubitvel que a inesperada recomendao do TCU
pela rejeio das contas do Governo Federal aponta os holofotes para a importncia
do papel das Cortes de Contas, justamente no ano do aniversrio de quinze anos da
Lei de Responsabilidade Fiscal.
Portanto, ao proferir suas decises, no se espera menos dos Tribunais de
Contas, seno que apliquem efetivamente a legislao, seja ela fiscal ou no, de
modo fundamentado, pormenorizando os fatos considerados irregularidades aptas a
macularem as contas, de modo a merecerem a rejeio ou o opinativo pela desaprovao.
Alm disso, os Tribunais de Contas devem individualizar as condutas dos agentes
responsveis pelo cometimento dos vcios apontados, garantindo que seus efeitos se
operem de forma objetiva, clara e justa, principalmente na seara do direito eleitoral,
onde a interpretao das decises das Cortes de Contas frente s determinaes da
legislao eleitoral tem suscitado acalorado debate.

III. A INELEGIBILIDADE DECORRENTE DA REJEIO DE CONTAS

Segundo o Prof. Jos Jairo Gomes, inelegibilidade o impedimento ao exerccio da


cidadania passiva, de maneira que o cidado fica impossibilitado de ser escolhido para
ocupar cargo poltico-eletivo.561 Na eficaz expresso de Costa Porto, o impedimento
a que uma pessoa concorra eleio.562

561
GOMES, Jos Jairo. Direito Eleitoral, 10 ed, So Paulo : Atlas, 2014. p. 165.
562
COSTA PORTO, Walter. Dicionrio do Voto. Braslia: UnB, 2000. p. 242-245.

531
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Como aventado, as decises dos Tribunais de Contas tem vrios reflexos, dentre
os quais destacam-se, para os fins deste estudo, as consequncias na seara do Direito
Eleitoral, mais especificamente no mbito do exerccio dos direitos polticos por parte
dos agentes pblicos que tiveram suas contas julgadas desaprovadas ou recomendadas
sua desaprovao.
A LC n 64/90 prev expressamente em seu artigo 1, I, g, que, in verbis:

Art. 1 So Inelegveis:
I para qualquer cargo:
g) os que tiverem suas contas relativas ao exerccio de cargos
ou funes pblicas rejeitadas por irregularidade insanvel
que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por
deciso irrecorrvel do rgo competente, salvo se esta houver
sido suspensa ou anulada pelo Poder Judicirio, para as eleies
que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir
da data da deciso, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71
da Constituio Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem
excluso de mandatrios que houverem agido nessa condio.

J h algum tempo, a controvrsia a respeito da inelegibilidade de agentes pblicos


por rejeio de contas vem suscitando interessantes debates nos tribunais ptrios e no
meio acadmico. O assunto ganhou maior destaque quando a redao da alnea g foi
alterada, fazendo constar o texto acima disposto.
Essa redao fruto das modificaes introduzidas pela Lei Complementar n
135/10, a famigerada Lei da Ficha Limpa, que alterou alguns relevantes aspectos
do tipo legal para exigir, notadamente, a existncia do elemento dolo no ato de
improbidade administrativa, presente na irregularidade que ocasiona e motiva a
rejeio das contas.
Note-se, portanto, que, conforme delimita o tipo legal da Lei das Inelegibilidades,
para que seja declarada a inelegibilidade dos gestores pblicos h que se ter cumprido
uma srie de requisitos cumulativos, ou seja, que s operam efeitos se observados
concomitantemente, conforme leciona Jos Jairo Gomes:

(a) a existncia de prestao de contas relativas ao exerccio


de cargos ou funes pblicas (b) o julgamento e a rejeio
das contas (c) a deteco de irregularidade insanvel (d) que
essa irregularidade caracterize ato doloso de improbidade
administrativa (e) deciso irrecorrvel do rgo competente para
julgar as contas563.
563
GOMES, Jos Jairo. Direito Eleitoral, 10 edio, So Paulo : Atlas. p. 206.

532
O TSE unnime no entendimento de que Compete Justia Eleitoral proceder
ao enquadramento jurdico das irregularidades constatadas pelos tribunais de contas
para fim de incidncia da inelegibilidade prevista no art. 1, I, g, da LC n 64/90564, Na
mesma linha, assentou o entendimento de que nos processos de registro de candidatura
no cabe a esta Justia Especializada aferir o acerto ou o desacerto de decises proferidas
em outros processos, tampouco rediscutir questes de mrito a eles afetas.565 O C. STF j
enfrentou tambm o tema, decidindo que Justia Eleitoral compete formular juzo
de valor a respeito das irregularidades apontadas pelos Tribunais de Contas, vale dizer,
se as irregularidades configuram ou no inelegibilidade (...)566
Nesse contexto, justifica-se e reitera-se a importncia de uma efetiva motivao
nas decises dos Tribunais de Contas, na medida em que no seu bojo que haver a
anlise da situao ftica para fins de enquadramento jurdico, de juzo de valor, das
irregularidades perante s hipteses do tipo legal inscrito no art. 1, I, g, da LC n 64/90.
Ou seja, com base no que consta da deciso do Tribunal de Contas que a Justia
Eleitoral ir analisar aspectos de relevncia mxima para a caracterizao ou no da
inelegibilidade, tais como: (i) se a irregularidade que motivou a rejeio das contas
insanvel, (ii) se a irregularidade decorreu de um ato de improbidade administrativa
e (iii) verificada a existncia de ato de improbidade, se esse ato foi praticado na sua
forma dolosa. (o que se supe ser o aspecto mais conturbado).
Tendo em vista que este artigo limita-se ao ato doloso de improbidade administrativa
na deciso que rejeitar as contas ou recomendar a sua rejeio, notadamente nos casos
de prestao de contas de governo em que haja recomendao pela rejeio das contas,
face a irregularidades decorrentes da violao da Lei de Responsabilidade Fiscal, torna-
se relevante o aprofundamento do ilcito administrativo que gera efeitos para alm da
condenao proferida ou sugerida pela Corte de Contas.

IV. ASPECTOS RELEVANTES SOBRE A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

A Constituio Federal, em seu art. 37, 4 prev que os atos de improbidade


administrativa importam a suspenso e limitao de direitos, na forma e gradao
previstas em lei567. Conforme os ensinamentos do ilustre Jos Afonso da Silva, observa-
564
TSE, AgR-REspe n 16813, rel. Min. Joo Otvio de Noronha, Ac. de 5.8.2014.
565
TSE, RO n 113797, rel. Min. Joo Otvio de Noronha. Ac. de 30.9.2014.
566
STF, MS n 22.0872/DF, Rel. Min. Carlos Velloso, DJU 10/5/1996.
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
567

Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte:
(...)
4 - Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo
pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem
prejuzo da ao penal cabvel

533
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

se que a norma prevista nesse pargrafo 4 de eficcia limitada, cuja aplicabilidade


necessita de amparo legislativo para se tornar plena e eficaz.568
A normatizao do 4 se deu com o advento da Lei n 8.429/92, nominada de Lei de
Improbidade Administrativa, segundo a qual considera-se improbidade administrativa
a prtica de ato por agente pblico, seja ele servidor ou no, contra a administrao
direta, indireta ou fundacional dos Poderes da Unio e demais entes federativos, que
deva importar em enriquecimento ilcito, dano ao errio e/ou violao aos princpios
e deveres da administrao pblica.569
O vocbulo improbidade tem origem no radical latino probus, que significa crescer
reto, que, por sua vez, na lngua portuguesa significa ter carter, ser honesto, ser honrado.
Ou seja, no ter probidade ou ser mprobo significa no ter carter, ser desonesto ou
desonrado. Note-se que um conceito que tem forte vnculo com os aspectos relacionados
noo corrupo, que sob o aspecto da tica e moral configura-se como uma subtrao
de padres ticos estabelecidos por determinada comunidade social. 570
Aprofundando o conceito Alexandre de Moraes diz que:

atos de improbidade administrativa so aqueles que, possuindo


natureza civil e devidamente tipificados em lei federal, ferem
direta ou indiretamente os princpios constitucionais e legais da
administrao pblica, independentemente de importarem em
enriquecimento ilcito ou de causarem prejuzo material ao errio
pblico.571

Portanto, constitui um vcio de conduta do administrador na prtica desonesta


do ato administrativo relacionadas nas disposies dos artigos 9, 10 e 11 da Lei n
8.429/92.
A finalidade da Lei de Improbidade Administrativa, muito alm de assegurar
a probidade na administrao pblica, foi definida pelo Supremo Tribunal Federal
por meio da petio 3.923-8/SP10, como instrumento pelo qual cobe-se a prtica
de atos antiticos e maliciosos, to hodiernos e concorrentes na histria poltico-
administrativa, aplicando aos denunciados (acusados), respeitando a proporcionalidade
e razoabilidade, as drsticas penalidades previstas nesta lei.572

568
SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2004 p. 82.
569
Art. 1 da Lei n 8429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), DOU de 03/06/1992. Disponvel em http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8429.htm
570
BARROS, Wellington Pacheco. O municpio e seus agentes. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002. p. 122.
571
MORAES, Alexandre, Direito Constitucional Administrativo, 2. Ed. So Paulo : Atlas, 2005, p. 327-328.
572
STF Petio 3.923-8/SP Tribunal Pleno Rel. Joaquim Barbosa J: 13/06/2007, p. 10

534
Nesse sentido, a interpretao da Lei de Improbidade Administrativa prescinde de
um sistema multidisciplinar, que prev sanes de natureza administrativa e civil, as
quais implicam em suspenso ou perda de direitos, ganhando um vis de penalidade.
Especialmente na configurao (subsuno) do ato mprobo, ntido que a lei se
aproxima consideravelmente de noes do direito penal, em virtude da necessria
configurao do dolo.
Ao ser suscitado anlise, o Superior Tribunal de Justia fixou entendimento
no sentido de que apenas as condutas tipificadas no art. 10 da Lei de Improbidade
Administrativa, dos atos que causem leso ao errio, se admite a prtica na modalidade
culposa. Nos casos do art. 9, dos atos que importem enriquecimento ilcito, e do
art. 11, dos que atentem contra os princpios da administrao pblica, o STJ admite
somente a sua prtica na modalidade dolosa.573
Ou seja, para configurar ato de improbidade administrativa no suficiente a
irregularidade ou ilegalidade do ato. Conforme observa o Ministro Teori Zavascki,
quando ainda compunha aquela corte, a improbidade administrativa a ilegalidade
tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente574 Em suma,
enquanto o esprito da lei perquire a proteo do interesse pblico, os tribunais
firmaram entendimento no sentido de se exigir a prova de dolo especfico (m-f)
para a responsabilizao civil do agente pblico.
Como visto alhures, com o advento da Lei da Ficha Limpa, para que se configure
a inelegibilidade, faz-se necessrio demonstrar que a irregularidade que motivou a
rejeio das contas configura ato doloso de improbidade administrativa. Dessa forma,
apenas podem gerar a inelegibilidade os atos de improbidade administrativa tipificados
em lei praticados de forma dolosa. Em razo da gravidade das sanes previstas, tanto
na Lei de Improbidade Administrativa, quanto na Lei de Inelegibilidades, a anlise
sobre o elemento volitivo da conduta deve ser realizada com cautela de forma a afastar
mera irregularidade dissociada do dolo, podendo no vir a ser caracterizada a prtica
de um ato de improbidade administrativa.

573
vide EREsp n 875163/RS, 1 Seo, rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe de 30.06.2010; REsp n
1.107.840/PR, 1 Turma, rel. Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI, DJe de 13.04.2010; REsp n 816.193/MG, 2
Turma, rel. Min. CASTRO MEIRA, DJe de 21.10.2009; REsp n 658.415/MG, 2 Turma, rel. Min. ELIANA
CALMON, DJ de 03.08.2006; Ag n 1.272.677/RS, rel. HERMAN BENJAMIN, DJe de 07.05.2010; REsp n
1.176.642/PR, rel. Min. HAMILTON CARVALHIDO, Dje de 29.03.2010, para citar apenas alguns julgados.
574
REsp n. 827.445-SP, relator para acrdo Ministro Teori Zavascki, DJE 8/3/2010. O Minsitro diz ainda que:
razovel presumir vcio de conduta do agente pblico que pratica um ato contrrio ao que foi recomendado pelos
rgos tcnicos, por pareceres jurdicos ou pelo Tribunal de Contas. Mas no razovel que se reconhea ou presuma
esse vcio justamente na conduta oposta: de ter agido segundo aquelas manifestaes, ou de no ter promovido a
reviso de atos praticados como nelas recomendado, ainda mais se no h dvida quanto lisura dos pareceres ou
idoneidade de quem os prolatou. Nesses casos, no tendo havido conduta movida por imprudncia, impercia ou
negligncia, no h culpa e muito menos improbidade. A ilegitimidade do ato, se houver, estar sujeita a sano de
outra natureza, estranha ao mbito da ao de improbidade.

535
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Em se tratando de condutas que violam a LRF, esse campo de anlise ainda


mais complexo, na medida em que a aplicao da mesma se d numa ao integrada
de toda a Administrao Pblica, por todo o corpo de servidores, ordenadores de
despesa e responsveis pela gesto fiscal. Nesse sentido, considerando que o dolo
conduta personalssima, preciso garantir que exista, no bojo de uma prestao de
contas de governo, uma delimitao especfica de quais foram as irregularidades que
culminaram na desaprovao ou opinativo pela desaprovao das contas, delimitando
ainda, especificamente, todos os agentes pblicos que para ela concorreram, em menor
ou maior grau, de modo a permitir Justia Eleitoral uma anlise efetiva do elemento
volitivo da conduta que culminou em irregularidade.
Entretanto, no isso que vem acontecendo, nem por parte dos Tribunais de Contas
e muito menos por parte da Justia Eleitoral, como veremos adiante.

V. O DESCUMPRIMENTO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: ATO DOLOSO DE


IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA?

Sancionada em 4 de junho de 2010, a Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar


135/2010), foi aplicada somente nas eleies de 2012.575 576 Entretanto, em relao
aplicao das normas alteradas por essa lei, em especial interpretao dada alnea
g do inciso I do Art. 1 da LC 64/90, possvel afirmar que o Tribunal Superior
Eleitoral j pacificou entendimento no sentido de que o descumprimento da Lei de
Responsabilidade Fiscal ato doloso de improbidade administrativa.
Os julgados abaixo, extrados dos informativos oficiais de jurisprudncia do prprio
Tribunal Superior Eleitoral, demostram claramente esse entendimento:

Ato doloso de improbidade administrativa e descumprimento


da Lei de Responsabilidade Fiscal. - O Plenrio do Tribunal
Superior Eleitoral, por unanimidade, assentou que constituem
irregularidades insanveis, que configuram ato doloso de
improbidade administrativa, a atrair a inelegibilidade prevista na
alnea g do inciso I do art. 1 da Lei Complementar n 64/90, o
descumprimento de limite estabelecido na Lei de Responsabilidade
Fiscal, a ausncia de recolhimento de verbas previdencirias
arrecadadas e a ausncia de pagamento de precatrios, quando h
disponibilidade financeira. Em consonncia com a jurisprudncia
do Superior Tribunal de Justia, afirmou que o dolo exigido

575
STF - Recurso Extraordinrio (RE) 633703.
576
STF decide: Lei da Ficha Limpa s vai valer em 2012. Disponvel em http://congressoemfoco.uol.com.br/noticias/
stf-decide-lei-da-ficha-limpa-so-vai-valer-em-2012/. Acesso em 13/11/2015.

536
para a configurao de improbidade administrativa a vontade
consciente de aderir conduta, produzindo os resultados vedados
pela norma jurdica ou a anuncia aos resultados contrrios
ao direito. Asseverou, ainda, que o mnimo exigvel de um
administrador pblico o conhecimento e a observncia das
normas que disciplinam, limitam e condicionam a sua atuao.
Este Tribunal Superior afirmou, tambm, que no compete
Justia Eleitoral analisar o acerto ou o desacerto da deciso de
rejeio de contas pblicas de prefeito, proferida pela Cmara
Municipal. Nesse entendimento, o Tribunal, por unanimidade,
desproveu o recurso.577

Irregularidade insanvel e contas rejeitadas por violao Lei


de Responsabilidade Fiscal 1. O Plenrio do Tribunal Superior
Eleitoral, por maioria, acompanhando divergncia iniciada pelo
Ministro Dias Toffoli, reafirmou seu entendimento no sentido
de que o descumprimento do art. 42 da Lei de Responsabilidade
Fiscal constitui irregularidade insanvel, que atrai a inelegibilidade
prevista na alnea g do inciso I do art. 1 da Lei Complementar
64/90, ainda que o Tribunal de Contas julgue o ato apenas como
irregular, sem fazer referncia insanabilidade do vcio. Na espcie
vertente, a candidata teve suas contas, referentes ao perodo em
que exerceu o cargo de presidente da Cmara dos Vereadores,
desaprovadas pelo Tribunal de Contas do Estado, em razo da
inconsistncia entre os valores lanados no demonstrativo da
despesa autorizada para Cmara dos Vereadores e os registrados
pelo Executivo, e entre os valores da Dvida Flutuante e o Balano
Financeiro, o que evidenciou o descumprimento do artigo 42 da
Lei de Responsabilidade Fiscal. Este Tribunal Superior assentou
que o descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, por
demonstrar irresponsvel execuo oramentria, m gesto do
dinheiro pblico e ofensa ao princpio da economicidade por parte
do gestor pblico, constitui irregularidade de natureza insanvel
e ato de improbidade administrativa, conforme o disposto no
artigo 11 da Lei n 8.429/92. O Ministro Dias Toffoli entendeu
que o simples descumprimento da Lei de Responsabilidade
Fiscal constitui irregularidade grave, ou seja, insanvel, mesmo
quando o rgo competente para analisar as contas declare apenas
a rejeio, sem se manifestar sobre a insanabilidade do ato. O
Ministro Arnaldo Versiani destacou que a violao do artigo 42
da Lei de Responsabilidade Fiscal sempre foi considerada por

577
TSE - Recurso Especial Eleitoral n 259-86/SP, rel. Min. Luciana Lssio, em 11.10.2012 - Extrado do Informativo
n 29/2012.

537
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

este Tribunal como irregularidade insanvel. 2. O Ministro Marco


Aurlio, relator originrio, ficou vencido por entender inaplicvel
a inelegibilidade prevista na alnea g do inciso I do artigo 1 da Lei
Complementar 64/90, ao fundamento de que a deciso definitiva
do Tribunal de Contas no declarou insanvel a irregularidade
apontada nas contas julgadas. Observou, ainda, que, em diversas
ocasies, o Tribunal de Contas Estadual tolerou a ocorrncia de
irregularidades sanveis, cometidas em razo das disposies da
Lei de Responsabilidade Fiscal, para o exerccio financeiro de
2000, pois essa legislao trouxe diversas inovaes nas rotinas
da administrao pblica, e sua adaptao teve que ser feita em
etapas, principalmente para o exerccio no qual entrou em vigor.
Acompanharam o Ministro Marco Aurlio as Ministras Nancy
Andrighi e Laurita Vaz. O Tribunal, por maioria, desproveu o
recurso. 578

Rejeio de contas Alnea g do artigo 1 da Lei Complementar


n 64/1990 Ato doloso de improbidade Inobservncia da
Lei de Responsabilidade Fiscal e da Constituio Federal. Em se
tratando de descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal e
da Constituio Federal, esta ltima quanto aplicao, no ensino,
de valor abaixo do piso fixado, o ato surge como de improbidade,
sendo nsito o elemento subjetivo - o dolo.579

Portanto, o TSE assentou que o descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal


constitui irregularidade de natureza insanvel e ato de improbidade administrativa,
conforme o disposto no artigo 11 da Lei n 8.429/92, improbidade esta que, conforme
entendimento do STJ j exposto acima, s se admite da sua forma dolosa.
Note-se que o juzo de valor a respeito do enquadramento jurdico das
irregularidades constatadas pelos tribunais de contas para fim de incidncia da
inelegibilidade prevista no art. 1, I, g, da LC n 64/90, o qual, conforme jurisprudncia
pacfica do TSE, compete corte eleitoral, aproxima-se da objetividade, sem que seja
analisado qualquer elemento subjetivo do agente que praticou a irregularidade. E, pior,
sem a individualizao dos agentes que concorreram para a prtica da irregularidade
supostamente mproba e que motivou a desaprovao das contas.
Ainda, noutro julgado, ao se manifestar a respeito da configurao do dolo existente
no ato de improbidade administrativa, o TSE firmou o seguinte entendimento:

578
TSE - Recurso Especial Eleitoral n 20296/PR, redator para o acrdo Min. Dias Toffoli, em 18.10.2012. Extrado
do Informativo n 30/2012.
579
TSE - Recurso Especial n19662, rel. Min. Marco Aurlio, em 22.10.2013.

538
Rejeio de contas e indeferimento do registro de candidatura. - O
Plenrio do Tribunal Superior Eleitoral, por unanimidade, reiterou
sua jurisprudncia no sentido de que a rejeio de contas por
deciso irrecorrvel do Tribunal de Contas, em razo de despesas
no autorizadas por lei ou regulamento, realizao de operao
financeira sem observncia das normas legais e aquisio de
bens sem processo licitatrio, acarreta a inelegibilidade prevista
na alnea g do inciso I do artigo 1 da Lei Complementar n
64/90, por serem vcios insanveis, que configuram ato doloso
de improbidade administrativa. O Plenrio salientou, tambm,
que, conforme entendimento deste Tribunal Superior, bastaria
a aquisio de bens sem licitao para incidir a inelegibilidade.
Ressaltou que o dolo exigido pela alnea g do inciso I do artigo 1
da Lei Complementar n 64/90 o genrico, aquele que se limita
verificao da conscincia do agente. Nesse entendimento, o
Tribunal, por unanimidade, desproveu o agravo regimental. 580

Ou seja, no entendimento da Justia Eleitoral, o dolo contido no tipo legal


insculpido na alnea g do inciso I do artigo 1 da Lei Complementar n 64/90 seria
o dolo genrico ou eventual, que se caracteriza quando o administrador assume os
riscos de no atender aos comandos constitucionais e legais que vinculam e pautam os
gastos pblicos.
Discordando de concluso objetiva e simplista, sugere-se maior discusso sobre
esse fundamento decisrio.

V . A (IN)APLICABILIDADE DO DOLO GENRICO OU EVENTUAL NA INELEGIBILIDADE


DA ALNEA G DO INCISO I DO ARTIGO 1 DA LEI COMPLEMENTAR N 64/90

Como j mencionado, houve significativa manifestao da jurisprudncia na


definio de que a modalidade culposa de improbidade administrativa no seria

580
Agravo Regimental no Recurso Especial Eleitoral n 81-92/GO, rel. Min. Dias Toffoli, em 18.10.2012. Extrado
do Informativo n 30/2012. No mesmo sentido o AgR-REspe n 45551, rel. Min. Henrique Neves, Acrdo de
25.04.2013: Eleies 2012. Registro de candidatura. Rejeio de contas. Inelegibilidade. Art. 1, I, g, da LC n
64/90. 1. A no observncia do limite previsto no art. 29-A da Constituio Federal configura irregularidade
insanvel que constitui em tese ato doloso de improbidade administrativa para efeito da incidncia da causa
de inelegibilidade prevista no art. 1, I, g, da Lei Complementar n 64/90. Precedentes. 2. A jurisprudncia do
TSE no sentido de que a existncia de lei anterior autorizando o pagamento de subsdios a vereadores acima
do limite fixado pela Constituio Federal no se sobrepe ao comando constitucional nem afasta a indigitada
irregularidade. (REspe n 93-07/RJ, rela. Mina. Nancy Andrighi, PSESS em 18.12.2012). 3. Para efeito do
enquadramento da inelegibilidade prevista na alnea g do inciso I do art. 1 da Lei das Inelegibilidades, no se
exige o dolo especfico, bastando para tal o dolo genrico ou eventual, que se caracteriza quando o administrador
assume os riscos de no atender aos comandos constitucionais e legais que vinculam e pautam os gastos pblicos.
4. A restituio de valores ao errio no afasta a incidncia da causa de inelegibilidade prevista no art. 1, I, g, da
LC n 64/90, decorrente de pagamento a maior de subsdios a vereadores. [...]

539
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

admitida nas hipteses dos artigos 9 e 11 da Lei n 8.429/92. Ainda, a Lei das
Inelegibilidades, passou a exigir o dolo no ato de improbidade do qual decorre a
desaprovao das contas, para fins de caracterizao da inelegibilidade prevista em seu
Art. 1, inc. I, alnea g. A questo, portanto, cinge-se basicamente sobre a existncia ou
no de dolo, o qual a Justia Eleitoral admite que pode ser o dolo genrico ou eventual
Dolo a conscincia da vontade de realizar a conduta descrita no tipo. Na lio de
Zaffaroni, dolo uma vontade determinada que, como qualquer vontade, pressupe um
conhecimento determinado581. Portanto, o dolo composto necessariamente por dois
elementos: (i) conhecer previamente e (ii) querer (elemento volitivo), sendo que, em
sntese, configura-se como representao da vontade de almejar o resultado tpico.582
Na classificao de Fernando Capez, dolo gnero, do qual subdivide-se nas
espcies (i) direto e (ii) indireto. Dolo direto quando o autor quer diretamente a
produo do resultado tpico. Dolo indireto, tambm chamado de eventual, quando o
resultado aceito como possibilidade da conduta (probabilidade), ou no se importa em
produzi-lo. Capez ainda desdobra o conceito de dolo em: (i) genrico e (ii) especfico.
Dolo genrico realizar a conduta sem uma finalidade especial, pelo que meramente
se pratica o ncleo do tipo. Dolo especfico por sua vez, exige a finalidade especial do
agente, alm dos elementos objetivos do tipo.583
Recente julgado do Superior Tribunal de Justia revela o perigo da interpretao
acerca do dolo genrico para configurao de inelegibilidades, como j vem sendo
interpretado pela jurisprudncia do Tribunal Superior Eleitoral. O Min. Herman
Benjamin, ao reformular sua posio no REsp n 765.212, aderiu ao entendimento
de que apenas o dolo poderia levar configurao do ato de improbidade. Disse ele:

os atos de improbidades coibidos pelo art. 11 da Lei 8.429/1992


podem se configurar por dolo ou culpa na realizao da conduta, no
terreno pragmtico, a exigncia de dolo genrico, direto ou eventual,
para o reconhecimento da infrao ao art. 11, no trar maiores
prejuzos represso imoralidade administrativa.584

581
ZAFFARONI, Eugenio Ral; PIERANGELI, Jos Henrique. Manual de Direito Penal Brasileiro: Parte Geral. 7. ed.
So Paulo: Revista Dos Tribunais, 2009. (V. 1). p. 415.
582
BITENCOURT, Roberto Cezar, Tratado de Direito Penal, 9 ed. So Paulo: Saraiva, 2004. p. 256.
583
CAPEZ, Fernando. Curso de Direito Penal: Parte Geral. 7 ed. So Paulo: Saraiva, 2004. p. 191
584
STJ - REsp n. 765.212, Rel. Herman Benjamin. O ministro votou pela ocorrncia de ato de improbidade, uma
vez que o dolo, como vontade de realizar fato descrito na norma incriminadora estaria presente na conduta
do gestor que realiza promoo pessoal, desvirtuando a finalidade estrita da propaganda pblica, a saber, a
educao, a informao e a orientao social, o que suficiente a evidenciar a imoralidade. Entretanto, ainda
que a fundamentao do voto tenha acolhido a tese da indispensabilidade do dolo na configurao do ato de
improbidade, de se observar que no houve exame do contexto que revelaria a vontade do agente em alcanar
o resultado proibido, na medida em votou pela caracterizao de improbidade por no ser tolervel olvidar
um princpio constitucional da magnitude da impessoalidade e a vedao contida no art. 37, 1, da Constituio
da Repblica. Note-se que esse entendimento reformou o acrdo do Tribunal de Justia que havia entendido

540
Esse entendimento j ocorre no mbito da anlise da Justia Eleitoral, nos acrdos
de parecer prvio que recomendaram a rejeio de contas de governo com base na
violao da Lei de Responsabilidade Fiscal. H entendimento de que basta a violao
da LRF para que seja configurada irregularidade de natureza insanvel e ato doloso
de improbidade administrativa.
Note-se ainda que a Justia Eleitoral j admitiu a prtica de dolo em tese. Veja-se
o julgado a seguir:

Eleies 2012. Registro. Vice-prefeito. Inelegibilidade. Rejeio


de contas pblicas. Art. 1, I, g, da LC n 64/90. Irregularidade
insanvel. Ato doloso de improbidade administrativa. [...] 2.
Compete Justia Eleitoral proceder ao enquadramento jurdico
das irregularidades constatadas pelos tribunais de contas para
fim de incidncia da inelegibilidade prevista no art. 1, I, g, da LC
n 64/90. Precedentes. 3. A constatao, pela Justia Eleitoral, da
prtica de ato doloso de improbidade administrativa implica juzo
em tese. Precedentes. 4. As irregularidades constatadas pagamento
indevido de dirias durante o recesso legislativo (em contrariedade
Lei Orgnica do Municpio) e diferena de R$ 121.416,18 entre o
valor empenhado e o efetivamente pago a vereadores e servidores
constituem, em tese, ato doloso de improbidade administrativa,
inexistindo na espcie circunstncia apta a afastar o elemento
subjetivo (...)585

Mrcio Cammarosano e Flvio Henrique Unes Pereira, destacam que, segundo


entendimento de que a exigncia de dolo genrico, direto ou eventual, para o
reconhecimento da infrao ao art. 11, no trar maiores prejuzos represso
imoralidade administrativa, ou seja, a adoo do dolo genrico para a caracterizao
do ato de improbidade, estar-se-ia desincumbindo o juiz do dever de motivar sua
deciso a partir da situao de fato apresentada. Ou seja, na medida que se diz no
terreno pragmtico ou em tese, significaria suficiente o descumprimento patente da lei
para constatar a existncia de uma improbidade. Ou, noutras palavras, considerando
que no se pode alegar desconhecimento de uma determinada norma (ou de qualquer
norma), a sua mera violao atestaria a conduta mproba.586

pela ausncia da comprovao do dolo do agente poltico em questo. O mesmo raciocnio, segundo o ministro
relator, seria aplicvel em relao contratao de servidor sem concurso pblico, uma vez que o dolo decorreria
da inequvoca obrigatoriedade do certame (art. 37, II, da Constituio da Repblica). dolo in re ipsa.
585
TSE - AgR-REspe n 16813, rel. Min. Joo Otvio de Noronha, em 5.8.2014.
586
CAMMAROSANO, Mrcio e UNES PEREIRA, Flvio Henrique, Improbidade e esvaziamento do dolo, artigo
publicado na Revista de Direito Administrativo Contemporneo ReDAC. Fevereiro/2014. So Paulo: Revista
dos Tribunais.

541
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Nesse sentido, ainda que se entenda que estaria presente o dolo quando o
administrador assume os riscos de no atender aos comandos constitucionais e legais
que vinculam e pautam os gastos pblicos, ainda nesse caso, tanto os Tribunais de
Contas (quando proferem suas decises opinando pela rejeio de determinada conta)
e a Justia Eleitoral (quando analisa essa deciso para fins de tecer seu juzo de valor
acerca das irregularidades encontradas), deveriam melhor motivar as concluses.
Os mesmos autores acima trazem a baila um voto proferido pelo Ministro Felix
Fischer em que se destaca a relevncia da motivao. Dizem que: Embora tenha
se reportado ao dever do administrador pblico, a posio aplica-se integralmente
motivao judicial, haja vista que se trata de dever imposto pela Constituio aos agentes
pblicos lato sensu.587. Diz o Ministro Felix Fischer:

Como pano de fundo desses fundamentos, est o Estado


Democrtico de Direito, consubstanciado na confiana quanto
legalidade e justia das decises administrativas, colocando
cidados livres de descomedimentos dos eventuais administradores
pblicos. (...) No obstante a clareza desses comandos jurdicos,
o que se v, rotineiramente, so atos e decises administrativas
mascaradas de movitao, na medida em que se limitam a indicar
o fato e o dispositivo legal, sem elucidar por que esse fato (motivo)
justifica o ato perante o Direito vigente, ou, ainda, apresenta-se um
conceito jurdico indeterminado sem a devida correspondncia
com os motivos (fatos)588

Ademais, em tempos de novo Cdigo de Processo Civil, cuja vigncia dar-se- a


partir de maro de 2016, extirpando do nosso ordenamento o livre convencimento do
Juiz, torna-se inafastvel a aqui defendida motivao das decises tanto da Corte de
Contas, com a especificao dos fatos tidos por irregulares e a detalhada identificao,
como da Justia Eleitoral no julgamento da aplicao da inelegibilidade prevista na
alnea g do inciso I do artigo 1o da LC 64/90.
V-se, portanto, que no pode prevalecer a tese da indispensabilidade do dolo nas
hipteses previstas nos artigos 9 e 11, da Lei de Improbidade, e tampouco ser mantido o
entendimento estanque de que basta o dolo genrico na pratica de atos de improbidade
para a caracterizao da hiptese de inelegibilidade da alnea g, do inciso I, do art.
1, da LC 94, notadamente no caso de rejeio de contas ou recomendao de rejeio
de contas por conta de violao da Lei de Responsabilidade Fiscal.

587
Idem.
588
STJ - RMS 19210/RS, Rel. Ministro FELIX FISCHER, Quinta Turma, julgado em 14/03/2005, p. 235.

542
O dever do Estado, ao exercer seu papel mediante as competncias atribudas aos
Tribunais de Contas e Justia Eleitoral, est, nas palavras de Cammarosano e Unes
Pereira:

na devida avaliao da conduta do agente que revele a sua


vontade em atingir o resultado vedado pela norma, luz do
contexto ftico e no apenas da mera violao lei, sob pena
de se consagrar a responsabilidade objetiva em matria de
improbidade administrativa. Indispensvel observar que de um
comportamento voluntrio (causa) no se pode concluir, ipso
facto, necessariamente, que o resultado (efeito) tenha sido tambm
querido direta ou indiretamente pelo agente.

Vale manter a esperana e, principalmente, a irresignao. J existem julgados do


prprio TSE que adentraram no bojo das questes de fato, no mbito da prestao de
contas, para exercer de melhor maneira o juzo de valor acerca do dolo do agente em
praticar o ato de improbidade que culminou na rejeio das contas. o que se extrai
do precedente abaixo:

Necessidade de configurao de ato doloso de improbidade


administrativa Inelegibilidade e rejeio de contas. - O Plenrio
do Tribunal Superior Eleitoral assentou que a rejeio de contas de
candidato em razo da abertura de crdito sem oramento ou com
ausncia de recursos, quando no exerccio de gesto administrativa
de entidade pblica, s o torna inelegvel se houver dolo. A
jurisprudncia deste Tribunal Superior, na vigncia da redao
original da alnea g do inciso I do art. 1 da LC n 64/90, havia
assentado que a abertura de crdito sem oramento caracterizava
irregularidade de carter insanvel, suficiente para resultar em
inelegibilidade. Entretanto, com o advento da LC n 135/2010
(Lei da Ficha Limpa), que alterou o dispositivo citado, passou-
se a exigir que a irregularidade insanvel constitua tambm ato
doloso de improbidade administrativa. Na espcie vertente, no foi
possvel extrair da deciso do Tribunal de Contas elementos que
permitissem concluir se houve dolo por parte do candidato. Dessa
forma, concluiu que no ficou caracterizada a inelegibilidade da
alnea g, do inciso I do art. 1 da LC n 64/90. Nesse entendimento,
o Tribunal, por unanimidade, proveu o recurso.589

589
Recurso Especial Eleitoral n 233-83/PR, rel. Min. Arnaldo Versiani, em 30.8.2012 - Extrado do Informativo n
23/2012.

543
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

O caso acima bastante exemplificativo, pois, na medida em que no foi possvel


extrair da deciso do Tribunal de Contas elementos que permitissem concluir se houve
dolo por parte do candidato, fica patente a dvida sobre a vontade do agente ou at
mesmo a autoria do ato irregular, pelo que a Justia Eleitoral no teria outro caminho
seno seguir na esteira da no declarar a inelegibilidade do referido candidato.
Exemplos de situaes controversas so inmeros, principalmente em se tratando
de supostas violaes Lei de Responsabilidade Fiscal. Isto pois, ainda que o Agente
Poltico que presta as contas de governo (que so contas analisadas especificamente
sob a gide a LRF) seja o responsvel-mor pela regularidade da mesma, fato que
muitos dos atos que do azo s normas da LRF so praticados por agentes pblicos
dos mais diversos, como secretrios, contadores, chefes de departamento, etc., sem que
o Agente Poltico, um prefeito no caso, posa, inclusive, ter conhecimento especfico.
Vejamos ainda o exemplo citado acima, se considerarmos que a abertura de crdito
com ausncia de recursos se deu sem que o candidato em questo soubesse que havia
ausncia de recursos? Ainda que se alegue que no dado ao prefeito desconhecer
fatos da sua gesto, no se pode descartar a hiptese de que, por exemplo, o prprio
contador do ente em questo tenha maquiado a situao contbil, ou at mesmo
cometido erro nas informaes que levantou a respeito dos recursos. Nessa hiptese,
como configurar o dolo e sobre qual agente recairia esse dolo?
O intuito aqui no livrar os Agentes Polticos da lmina da inelegibilidade. Pelo
contrrio, garantir que havendo uma irregularidade praticada por conduta improba
dolosa de agentes pblicos, que a a inelegibilidade afete todos os eles, e no s ao
Agente Poltico que presta a conta, mesmo em se tratando de contas de governo.
Portanto, h luz no final do tnel, e a grandiosa repercusso dada recomendao
pela rejeio das contas do Governo Federal suscita o debate, o que s vem a contribuir
para o aperfeioamento da aplicao da Lei de Responsabilidade Fiscal por parte dos
Tribunais de Contas e, consequentemente, uma melhor eficcia das suas decises,
especialmente na Justia Eleitoral.

VII. CONCLUSO

fato que a violao da Lei de Responsabilidade Fiscal grave, e deve ser coibida
mediante a aplicao de todas as penalidades cabveis. Entretanto, com a exigncia do
elemento dolo na conduta do agente para fins de inelegibilidade, e, face a temeridade
de se adotar a tese do dolo genrico para esse fim, no se pode admitir uma verdadeira
caa s bruxas aos as agentes pblicos candidatos, na qual toda e qualquer violao

544
LRF seja interpretada como ato doloso de improbidade administrativa ensejador
da inelegibilidade.
Reitera-se que o papel dos Tribunais de Contas de todo o pas na fiscalizao e
controle da aplicao das normas previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal de
extrema importncia, pois no mbito da anlise das prestaes de contas que se
verifica a efetiva capacidade de gesto daquele Agente Poltico e toda a equipe de
agentes pblicos que compe a chamada equipe de governo, bem como se as aes de
governo esto legitimadas do ponto de vista constitucional da legalidade, finalidade,
interesse pblico e todos os demais princpios que informam a Administrao
Pblica.
Deve-se, pois, refletir se os Tribunais de Contas precisam aperfeioar seus
processos de prestao de contas, de modo a garantir que suas decises contemplem
todos os elementos necessrios para gerar os efeitos previstos. Ao tempo em que a Lei
de Responsabilidade Fiscal comemora seus 15 anos de vigncia e que passa a viger o
novo Cdigo de Processo Civil, torna-se inafastvel uma efetiva motivao das decises,
mediante a verdadeira subsuno do fato e seus agentes normal legal aplicvel.
Ou seja, para que as decises das Cortes de Contas tenham efetivo reflexo na
seara eleitoral, preciso garantir no bojo de uma prestao de contas de governo,
uma delimitao especfica das irregularidades que culminaram na desaprovao ou
opinativo pela desaprovao das contas, delimitando ainda, especificamente, todos os
agentes pblicos que para ela concorreram, em menor ou maior grau.
S assim se garante que a Justia Eleitoral possa exercer plenamente sua
competncia efetuando um devido juzo de valor a respeito do enquadramento
jurdico das irregularidades constatadas pelos tribunais de contas para fim de
incidncia da inelegibilidade prevista no art. 1, I, g, da LC n 64/90, dentre elas,
elemento personalssimo e subjetivo do dolo, que foi objeto deste estudo.

REFERNCIAS

ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Financeiro. Rio de Janeiro : Elsevier, 2010.

ABRAHAM, Marcus. Os 15 anos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Artigo Publicado


na edio n177 da Revista Justia e Cidadania.

BARROS, Wellington Pacheco. O municpio e seus agentes. Porto Alegre : Livraria do


Advogado, 2002.

545
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BITENCOURT, Roberto Cezar, Tratado de Direito Penal, 9 ed. So Paulo : Saraiva, 2004.

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Senado, 1988.

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agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo,
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outras providncias. Dirio Oficial da Unio de 3/6/1992. Disponvel em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8429.htm. Acesso em 13/11/2015.

BASIL. Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990. Estabelece, de acordo com


o art. 14, 9 da Constituio Federal, casos de inelegibilidade, prazos de cessao,
e determina outras providncias. Dirio Oficial da Unio de 21/05/1990. Disponvel
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp64.htm. Acesso em 13/11/2015.

BRASIL. Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanas


pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias.
Dirio Oficial da Unio de 5/5/2000. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm. Acesso em 13/11/2015.

BASIL. Lei Complementar n 135, de 4 de junho de 2010. Altera a Lei Complementar


no 64, de 18 de maio de 1990, que estabelece, de acordo com o 9o do art. 14 da
Constituio Federal, casos de inelegibilidade, prazos de cessao e determina outras
providncias, para incluir hipteses de inelegibilidade que visam a proteger a probidade
administrativa e a moralidade no exerccio do mandato. Dirio Oficial da Unio de
07/06/2010. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp135.
htm Acesso em 13/11/2015.

CAMMAROSANO, Mrcio e UNES PEREIRA, Flvio Henrique, Improbidade


e esvaziamento do dolo, artigo publicado na Revista de Direito Administrativo
Contemporneo ReDAC. Fevereiro/2014. So Paulo: RT.

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COSTA PORTO, Walter. Dicionrio do Voto. Braslia: UnB, 2000.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 17. ed. So Paulo: Atlas, 2003.

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ZAFFARONI, Eugenio Ral; PIERANGELI, Jos Henrique. Manual de Direito Penal


Brasileiro: Parte Geral. 7. ed. So Paulo: RT, 2009.

547
15 ANOS DE LRF UMA EVOLUO

PAULO ROBERTO PAIVA590

Instituda com amparo no artigo 163 da Constituio de 1988, a Lei Complementar


n. 101 de 2000 estabeleceu normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade
da gesto fiscal.
Essa lei complementar especificou um conjunto de regras que devem ser observadas
nas propostas de lei de diretrizes oramentrias e na lei oramentria ambas com
validade anual; e, em relao ao plano plurianual foi aposto veto em seu artigo.
Importante registrar que, segundo o artigo 165 da Constituio, as propostas destas trs
leis so de iniciativa do chefe do Poder Executivo de cada ente federado, a entendido
como Presidente da Repblica, Governadores e Prefeitos. Naturalmente dever ser
respeitada a independncia dos poderes.
Vale a pena citar algumas leis internacionais que influenciaram ou corroboraram
criao desta lei complementar:

(i) O Tratado de Maastricht, que d suporte a toda a Comunidade Europia,


estabeleceu, entre outros, os seguintes objetivos: definio de critrios
para verificao da sustentao financeira de cada governo, como numa
confederao; Estados membros conduzem suas polticas com relativa
independncia, convergindo para critrios acordados (Estados membros
devem evitar dficits excessivos); comisso monitorar oramento e estoque da
dvida para identificar possveis desvios; pacto pela estabilidade e crescimento
cada Estado membro responsvel por sua poltica oramentria,
subordinada s disposies do Tratado.

(ii) Nos Estados Unidos o Budget Enforcement Act enumerou os seguintes objetivos:
contempla apenas o governo federal, cada unidade da federao possui
suas prprias regras; o Congresso fixa metas de supervit e mecanismos de
controle de gastos; sequestration, que a limitao de empenho para garantir
limites e metas oramentrias; pay as you go, compensao oramentria,

590
Bacharel em Direito pela faculdade de Direito da UFRJ. Advogado. Ps Graduado em Advocacia Empresarial pelo
CEUB. Ex- Professor do MBA de Planejamento, Oramento e Gesto da FGV Braslia e da UDF. Professor de
Direito das Faculdades Faciplac. Ex-Tcnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA. Analista de Planejamento e
Oramento da SOF (Secretaria de Oramento Federal). Coordenador-Adjunto de Projeo e Acompanhamento
de Receitas Pblicas SOF. Coordenador de Projetos Especiais SOF. Ex- Secretrio-Adjunto da SOF.

549
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

significando que qualquer ato que provoque aumento de gasto (despesa) deve
ser compensado por meio de reduo em outras despesas ou pelo aumento
de receita. O Congresso americano tambm fixa o limite da dvida pblica.

(iii) O Fiscal Responsability Act, na Nova Zelndia, fez com que o Congresso
Neozelands pudesse fixar princpios e exigir forte transparncia do Poder
Executivo uma vez que possui a liberdade de orar e gastar; pudesse reduzir
o dbito total da Coroa a nveis prudentes; alcanar e manter os nveis de
patrimnio lquido da Coroa que a projetam contra fatores imprevistos;
gerenciar riscos fiscais da Coroa entre outros. Esta lei no prev metas fiscais.

Em nosso pas, aps implantao do Plano Real tornaram-se necessrias a


edio de algumas leis que viriam a dar estimulo criao da lei complementar citada.
Uma dessas leis foi a de no. 9.496, de 1997, conhecida como a lei que instituiu o
programa de reestruturao e ao ajuste fiscal dos Estados e do Distrito Federal. Essa
lei autorizou Unio a assumir a dvida pblica mobiliria dos Estados e do Distrito
Federal, alm de outras dvidas autorizadas pelo Senado Federal. Tambm, no perodo
compreendido entre a implantao do Plano Real e a criao da lei complementar 101,
a ex-Senadora Rita Camata fez aprovar em 1995 a Lei Complementar no. 82, e, em
1999 a lei complementar no. 96. Ambas as leis complementares estipulavam regras
para a despesa com pessoal.
Certamente as premissas citadas acima criaram a possibilidade da edio da Lei
Complementar no. 101, sem, contudo, revogar a Lei no. 4.320, de 1964. A lei 4.320
refere-se a normas gerais para a elaborao e controle dos oramentos e balanos, a LRF
estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a gesto fiscal. A Constituio
de 1988 deu status de Lei Complementar a Lei no. 4.320. Em caso de existir algum
dispositivo que conflita com a LRF prevalecer a lei mais recente, como de costume.
A LRF objetivou tornar clara definies sobre: (i) o equilbrio entre as contas pblicas
(receitas e despesas); (2) o conceito de receita corrente liquida; (3) a empresa estatal
dependente; (4) o planejamento e plano plurianual; (5) a lei de diretrizes oramentrias;
(6) a lei oramentria anual; (7) a execuo oramentria e cumprimento de metas;
(8) previso, arrecadao e renncia de receita; (9) gerao de despesa e despesa
obrigatria de carter continuado; (10) limites e controle com as despesas com pessoal e
seguridade social; (11) transferncias voluntrias; (12) dvida e endividamento pblico;
(13) garantia e contragarantia; (14) restos a pagar; (15) resultado primrio e resultado
nominal; (16) elaborao, acompanhamento e o anexo de metas fiscais; (17) punies
para o no cumprimento da LRF.
Em suas disposies preliminares est definido no 1. do artigo 1. que

550
a responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes
de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de
metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites
e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas
com pessoal, da seguridade social e outras, dvida consolidada e
mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita,
concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.

No item IV do artigo 2. da LRF encontra-se definido o conceito e a metodologia de


clculo para a receita corrente lquida (RCL) para cada ente federado. A RCL tornou-se
o principal indicador uma vez que serve de base no s para a identificao do limite de
gasto com a despesa de pessoal e encargos sociais como tambm para o endividamento
do ente federado, conforme disposto nas Resolues do Senado Federal de nos. 48, de
2007, com suas alteraes e a Resoluo no. 43, de 2001, republicada e consolidada em
10.04.2002, com suas alteraes. Segundo a Constituio de 1988 compete privativamente
ao Senado Federal, segundo o artigo 52, itens V, VII e VIII, autorizar operaes de crdito
de natureza financeira de interesse de quaisquer entes federado.

PLANO PLURIANUAL
. O PPA
O artigo 3. que tratava do Plano Plurianual - PPA foi vetado deixando como
objetivo o estabelecido no 1. do artigo 165 da Constituio. Ou seja:

A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma


regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao
pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes
e para as relativas aos programas de durao continuada.

Por seu turno, o 5. do item b do artigo quinto da LRF disciplina que a lei
oramentria no consignar dotao para investimento com durao superior a um
exerccio financeiro que no esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize
a sua incluso, conforme disposto no 1.do artigo 167 da Constituio.

LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS

A LRF ao optar pela escolha da LDO na fixao de metas fiscais deveu-se a


sua eficcia material apropriada em propor diretrizes e normas para a elaborao

551
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

oramentria, alm de permitir revises anuais que possam acompanhar a dinmica


e as especificidades das finanas de cada ente.
O art. 4 atribuiu a LDO dispor, especialmente, sobre:
necessidade e nvel de equilbrio entre receitas e despesas;
critrios e forma de limitao de empenho, a ser efetivada caso haja frustao
de arrecadao ou a obteno do resultado primrio necessrio reconduo da
dvida ao limite, alm de promover outras medidas de limitao de empenho;
Lei de Diretrizes Oramentrias conter um anexo muito importante que serve
de indicativo para o mercado financeiro. Esse anexo denominado de Anexo de Metas
Fiscais (art. 4, 1), define as metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas
a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para
o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes.
O anexo conter a avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; o
demonstrativo das metas anuais (instrudo com memria e metodologia de clculo que
justifiquem os resultados pretendidos); a evoluo do patrimnio lquido especificando
a origem e a aplicao dos recursos obtidos com a alienao dos ativos; a avaliao da
situao financeira e atuarial dos diversos regimes previdencirios, e fundos e programas
estatais de natureza atuarial; o demonstrativo da estimativa e compensao da renncia
da receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado.
As metas fiscais propostas devero ser comparadas com as fixadas nos trs exerccios
anteriores, evidenciando-se sua consistncia com as premissas e objetivos da poltica
econmica nacional (item II, do 2, do art. 4.).
A legalidade da subordinao dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
poltica econmica nacional, conforme mencionado no pargrafo anterior, poderia ser
questionada, especialmente em relao a sua autonomia poltica e administrativa. Essa
proposta teria sido devido necessidade de os parmetros utilizados nas previses das
metas fiscais pelos entes federados serem coerentes com as premissas macroeconmicas
nacionais, como por exemplo, as projees de inflao e do crescimento econmico.
possvel avaliar que no s o crescimento econmico como a inflao podem ser
diferentes nas diversas regies do pas.
No h base constitucional e legal da norma que prev a necessidade de consistncia
das metas fiscais dos Estados, Distrito Federal e Municpios com os objetivos da poltica
econmica nacional.
s previses de receitas e o estabelecimento dessas metas devem ser feitos com
rigor, sendo exigida a apresentao da metodologia e da memria de clculo, conforme
disposto na lei complementar (artigos. 12 e 4, 2, II).
O Anexo de Metas Fiscais, conforme disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal
LRF , em seu art. 4, 1, deve conter as metas anuais, em valores correntes e

552
constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante
da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes.
Na proposta de projeto de lei de diretrizes oramentrias - PLDO encaminhada
ao Congresso Nacional em abril, o texto do projeto definiu, em seu art. 2, que a meta
de supervit para o Oramento da Unio de 2016 deve ser de R$ 104,5 bilhes para os
Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, de forma a alcanar um supervit primrio
de R$ 126,7 bilhes para todo o setor pblico no financeiro consolidado (Unio,
Estados, DF e Municpios), correspondente a 2,0% do PIB projetado para 2016. A meta
para Empresas Estatais Federais (Programa de Dispndios Globais) zero. A meta para
Estados, DF e Municpios est prevista, assim, em R$ 22,18 bilhes. possvel que haja
necessidade de ajuste desses nmeros em funo do comportamento da economia at
o final deste ano (2014).
Diferentemente de anos anteriores, no PLDO 2016 no est prevista a reduo da
meta do gasto com o Programa de Acelerao do Crescimento PAC, inclusive com
os restos a pagar, ou as relativas as desoneraes tributrias.
Na LDO dever constar, tambm, um Anexo de Riscos Fiscais, avaliando os
passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas (art. 4,
3), informando o que se pretende fazer se esses riscos vierem a se concretizarem.
A ttulo de informao, o PLDO 2016 subdivide tais riscos em trs tipos: (i) os riscos
oramentrios, que se referem a contingncias associadas estimativa e realizao da
receita e fixao e execuo da despesa; (ii) os riscos de dvida, que se relacionam
com os riscos relativos administrao da dvida pblica e os decorrentes dos passivos
contingentes; e (iii) os ativos contingentes, que esto relacionados ao no recebimento
dos ativos contingentes e da efetivao dos passivos contingentes propriamente ditos.
Em funo da conjuntura macroeconmica, o PLDO 2016 destacou, como fatores
especialmente relevantes para a determinao dos riscos relacionados a possveis
frustraes da receita: (i) a taxa de crescimento do PIB, (ii) a inflao, (iii) o cmbio,
(iv) a variao da massa salarial, e, (v) os juros.
Segundo o Projeto, pelo lado das receitas, uma variao de um ponto percentual
em cada dos parmetros acima citados (em relao ao valor de referncia adotado no
PLDO) implicar numa variao no mesmo sentido das receitas federais, previdencirias
ou de outra natureza.

LEI ORAMENTRIA ANUAL

O artigo 5. da LRF trata da compatibilizao da lei oramentria anual com o plano


plurianual, com a lei de diretrizes oramentrias e com as normas gerais definidas na

553
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

prpria lei complementar, exigindo demonstrativo mostrando que as metas fiscais


esto sendo observadas na programao oramentria.
O oramento dever prever obrigatoriamente valor destinado a reserva de
contingncia para o atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos
fiscais imprevistos.
O 9. do art. 166 da Constituio de 1988, fruto da Emenda Constitucional no.
86, de 2015, conhecido como oramento impositivo, determinou que as emendas
individuais ao projeto de lei oramentria sero aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro
e dois dcimos por cento) da receita corrente lquida prevista no projeto encaminhado
pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual ser destinada a aes e
servios pblicos de sade.
Por outro lado, a LRF reafirma a necessidade de que todas as despesas relativas
dvida pblica, e as respectivas receitas, constem da lei oramentria (princpio da
universalidade). Paralelamente, estabelece que o refinanciamento ou a rolagem da
dvida pblica (soma do montante do pagamento do principal da dvida vencida com
o das novas operaes de crdito) devero constar de forma segregada na lei, como
meio de evitar uma leitura equivocada (dupla contagem) dos oramentos pblicos.
Para garantir o cumprimento do disposto na lei de diretrizes oramentrias, a LRF
determina, no artigo 8 que at 30 dias aps a publicao dos oramentos seja editado
Decreto de programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso.
Determina que no final de cada bimestre (art. 9), se verificado que a receita poder
no permitir o alcance das metas, devero ser realizadas limitaes de empenho e
movimentao financeira (corte de despesas), em todos os Poderes.
O Poder Executivo dever, at o final dos meses de maio, setembro e fevereiro,
demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em
audincia pblica perante o Poder Legislativo (art. 8, 4).

RECEITA PBLICA

Consoante disposto no artigo 12, as previses de receitas observaro as normas


tcnicas e legais, consideraro os efeitos na legislao, da variao do ndice de preos,
do crescimento econmico ou de qualquer outro fator relevante e sero acompanhadas
do demonstrativo de sua evoluo nos ltimos trs anos, da projeo para os dois
seguintes quele a que se referirem, e da metodologia de clculo e premissas utilizadas.
A inteno deste artigo evitar a superestimativa da receita, cujas consequncias
so desastrosas para um processo oramentrio sadio, possibilitando que despesas
em valores superiores a capacidade de arrecadao sejam oradas. O mesmo rigor

554
na previso da receita se aplica ao Poder Legislativo, que s poder alterar a receita
prevista pelo Poder Executivo se comprovada erro ou omisso de ordem tcnica e legal.
importante registrar que o tempo entre o envio do projeto de lei de diretrizes
oramentrias ao Congresso Nacional (no caso federal) ocorre at o dia 15 de abril;
o encaminhamento da proposta oramentria ocorre at o ltimo dia de agosto e a
votao da proposta oramentria no Congresso Nacional s ocorre quase sempre em
meados de dezembro do mesmo exerccio. Isso faz com que os nmeros da receita
e/ou despesa caminhem para mais ou para menos devido a divulgao dos novos
indicadores econmicos (PIB, inflao, taxa de juros, taxa de cmbio entre outros) que
iro influenciar estes resultados. Alm disso, poder ocorrer impacto na estimativa
desses nmeros por fora de alteraes de ordem legal.
Por outro lado, trinta dias aps a publicao dos oramentos fiscal e da seguridade
social, as receitas previstas devero ser desdobradas em metas bimestrais de
arrecadao, com a especificao das medidas de combate sonegao, quando cabveis,
e demonstrativos da evoluo da dvida ativa e dos crditos tributrios que podem
ser cobrados administrativamente devero ser apresentados (art. 13). O Programa de
Dispndio das Empresas Estatais tambm tero que apresentar sua proposta.
Em sua prestao de contas, o Poder Executivo ter de relatar o desempenho da
arrecadao em relao previso, apresentar as medidas adotadas para melhorar a
fiscalizao e combater a sonegao, as aes para recuperao dos crditos tributrios
e relatar o que mais foi feito para incrementar a arrecadao (art. 58).

BENEFCIOS TRIBUTRIOS

O art. 14 determina que a concesso ou ampliao de incentivos ou benefcios


tributrios que signifiquem renncia de receitas (anistias, remisses, subsdios, crdito
presumido, isenes especficas e outros tratamentos tributrios diferenciados) dever
estar acompanhada de estimativa de impacto oramentrio-financeiro no exerccio
em que deva iniciar sua vigncia e nos dois seguintes.
Deve ser demonstrada que a renncia foi previamente considerada na previso de
receitas da lei oramentria anual e que ela no afetar as metas de resultados trienais.
Se isso no ficar comprovado, a perda de receita decorrente da concesso do incentivo
ou benefcio precisar ser compensada, pela elevao de alquotas, ampliao da base
de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio, e s entrar em vigor
quando as medidas de compensao tambm entrarem (art. 14).
O PLDO 2016 traz, em seu Anexo IV.11 Renncia de Receitas, as estimativas
dos gastos (ou benefcios) tributrios e previdencirios para o perodo 2016-2018,

555
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

estimados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (SRFB). Os gastos tributrios


(benefcios) concedidos, tanto no mbito das receitas tradicionalmente administradas
pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (SRFB) quanto na rbita previdenciria,
respondero, em 2016, por uma renncia total de receitas da ordem de R$ 295,9 bilhes,
que corresponde a 4,67% do PIB projetado para esse exerccio. [1]

DESPESA PBLICA

Nos artigos 15, 16 e 17, que tratam da gerao da despesa pblica, a LRF inseriu
novidades conceituais em relao ao direito financeiro brasileiro.
O objetivo foi evitar que alguns atos de gesto ou administrativos (art. 16) e as
leis e atos normativos de modo geral (art. 17) criem despesas para os entes pblicos
sem que antes seja verificado se o impacto do aumento da despesa tem adequao
oramentria-financeira com a lei oramentria e com a metas de resultado fiscais
previstas na lei de diretrizes oramentrias.
O art. 16 determina que a criao, expanso ou aperfeioamento de ao
governamental que acarrete aumento de despesa ter de ser acompanhado de estimativa
de seus custos no trinio, alm da declarao do ordenador de despesa de que existe
dotao oramentria suficiente, considerando-se o que j foi gasto e a projeo do que
se pretende gastar no exerccio. A despesa, evidentemente, deve ser compatvel com o
PPA e com a LDO. Essas exigncias no se aplicam execuo das despesas relativas
s atividades de manuteno ou custeio da mquina administrativa.

DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO

O art. 17, que trata de despesas obrigatrias de carter continuado, disciplina o


ato normativo que gera este tipo de despesa, ou seja, o ato derivado de lei, medida
provisria ou ato administrativo normativo, que fixem para o ente pblico a obrigao
legal de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios (carter continuado).
O fundamento desse dispositivo decorre de que o momento da criao das despesas
obrigatrias coincide com o momento de sua produo legislativa ou normativa. Essas
despesas, uma vez geradas, no mais se sujeitam a limites oramentrios, justamente
por estabelecerem para o ente pblico a obrigao legal de sua execuo.
Alm do mais, para tal propsito, o 3 do artigo 17, s admite, no caso de
a compensao se dar pelo aumento permanente de receita, aquela proveniente da
elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo
ou contribuio.

556
O controle da gerao de despesas obrigatrias de carter continuado aplica-se s
despesas com pessoal (art. 21) e da seguridade social (art. 24). Os atos que aumentem
despesas com pessoal, alm de atender as demais exigncias, no podero afetar
as metas de resultados e devero ter seus efeitos compensadas, sob pena de serem
considerados nulos. Benefcios ou servios relativos seguridade social no podero
ser estendidos, majorados ou criados sem que se indique a fonte de custeio e que se
atenda as mesmas exigncias (art. 24).
As exigncias da compensao financeira s no se aplicam ao servio da dvida,
reviso geral anual da remunerao dos servidores (art. 17, 6) e, no caso das
despesas da seguridade, concesso de benefcio a quem a legislao garante o direito,
expanso quantitativa (aumento da demanda) dos servios e ao reajustamento dos
valores dos benefcios, a fim de preservar seu valor real (art. 24).

DESPESAS COM PESSOAL

A LRF reestabeleceu os conceitos e princpios bsicos da Lei Camata at ento


poca de sua aprovao em vigor, firmando o conceito da receita corrente lquida
como referncia para o clculo dos limites de gastos com pessoal. Outras regras foram
estipuladas. A principal a repartio dos limites para os Poderes, inclusive Tribunal
de Contas e Ministrio Pblico.

Limites de Gasto com Pessoal

Em % da RCL
Esfera
Poderes
Federal Estadual Municipal
Executivo 40,9 49,0 54,0
Judicirio 6,0 6,0 0,0
Legislativo 2,5 3,0 (*) 6,0 (*)
Ministrio Pblico 0,6 2,0 0,0
TOTAL 50,0 60,0 60,0
(*) Inclui o Tribunal de Contas.
Considera-se como Estado o DF, conforme disposto no item II, b, 1. do art. 1. da LRF

De fato, o entendimento original do projeto de que a regulamentao do art. 169


da Constituio permitiria a fixao no apenas do limite global, mas dos limites por
Poder conflita com outros dispositivos constitucionais que remetem a fixao desse
parmetro Lei de Diretrizes Oramentrias LDO.

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RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

A LDO foi escolhida pelo constituinte de 1988 como o instrumento normativo


para definio de parmetros para os gastos, especialmente dos Poderes Legislativo
e Judicirio e do Ministrio Pblico, regra vlida para Unio, Estados e Municpios.
Nos ltimos 180 dias do ltimo ano do mandato do governador ou prefeito ou
do presidente da Assemblia Legislativa ou da Cmara de Vereadores, ou do Tribunal
de Justia, nenhum ato que aumente a despesa com pessoal poder ser expedido pelo
respectivo Poder ( nico do art. 21).

TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS

A LRF estabelece algumas exigncias gerais para o recebimento de transferncias


voluntrias. Vrias delas j vm constando das leis de diretrizes oramentrias da
Unio, que no tm o carter de permanncia de uma lei complementar.
Para receberem transferncias voluntrias, os Estados, o DF e os Municpios
devero comprovar: que esto em dia com os pagamentos de tributos, emprstimos
e financiamentos devidos ao ente transferidor; que esto cumprindo os limites
constitucionais relativos aos gastos com sade e educao; que os limites relativos
pessoal, dvidas e operaes de crdito, bem como as condies para inscrio em restos
a pagar, esto sendo respeitados; e que seu oramento prev a contrapartida. O ente
transferidor dever fazer constar no oramento dotao especfica para a transferncia
que se quer realizar (art. 25).
bom citar que qualquer reduo no Imposto sobre Produtos Industrializados ou/e
no Imposto sobre a Renda podero influir negativamente nos recursos destinados aos
Estados, ao DF e aos Municpios uma vez que esses entes federados recebero menos
recursos por meio do Fundo de Participao dos Estados e do Fundo de Participao
dos Municpios. Em relao aos Estados, estes passaro menos recursos aos municpios
caso reduzam por algum meio a arrecadao do ICMS e/ou do IPVA uma vez que
estes recursos so de competncia estadual.
O 3. deste artigo (25) registra que, para fins de aplicao das sanes de suspenso
de transferncias voluntrias, excetuam-se aquelas relativas a aes de educao, sade
(SUS) e assistncia social.

DESTINAO DE RECURSOS PBLICOS PARA O SETOR PRIVADO

O art. 26 determina que a destinao de recursos para, direta ou indiretamente,


cobrir necessidades de pessoa fsica ou dficits da pessoa jurdica, dever ser autorizada

558
por lei especfica, atender s condies estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias
e estar prevista no oramento ou em seus crditos adicionais. Esta disposio aplica-
se a toda a administrao indireta, inclusive fundaes pblicas e empresas estatais,
exceto, no exerccio de suas atribuies precpuas, as instituies financeiras e o Banco
Central do Brasil.
O artigo 26 acentua que, salvo mediante lei especfica, no podero ser utilizados
recursos pblicos, inclusive de operaes de crdito, para socorrer instituies do
Sistema Financeiro Nacional, ainda que mediante a concesso de emprstimos de
recuperao ou financiamentos para mudana de controle acionrio.

DVIDA PBLICA

Durante o transcorrer dos anos 90, a Unio assumiu em grande parte as dvidas dos
Estados, do DF e dos Municpios, ficando com crdito junto a esses entes, garantidos pela
reteno das transferncias constitucionais. A assuno das dvidas pela Unio reduziu,
mas no resolveu o problema. Estados em dificuldades financeiras pressionaram por
renegociaes, principalmente pela mudana do indicador de correo das dvidas
dos entes federados (Estados, Distrito Federal e Municpios).
Dessa forma, aps ampla negociao em novembro de 2014, foi publicada a Lei
Complementar no. 148, de 25 de novembro, alterando a Lei Complementar no. 101,
dispondo sobre critrios de indexao dos contratos de refinanciamento da dvida
celebrados entre Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios; e d outras
providncias. Essa lei complementar (no. 148) foi alterada posteriormente pela lei
complementar no. 151 de 2015.

LIMITES PARA A DVIDA PBLICA E OPERAES DE CRDITO

O artigo 29 define os conceitos de (i) dvida pblica consolidada ou fundada,


(ii) dvida pblica mobiliria, (iii) operao de crdito, (iv) concesso de garantia,
(v) refinanciamento da dvida mobiliria. Por outro lado, o artigo 30, que trata dos
limites da dvida pblica e das operaes de crdito, determina que caber ao Senado
Federal fixar os limites globais para o montante da dvida consolidada, em % da receita
corrente lquida, mediante proposta do Presidente da Repblica, conforme disposto
no art. 52, VI da Constituio.
Estados e municpios j possuem limites para contratao de operaes de crdito
externo por meio de Resoluo do Senado Federal. O limite para a dvida lquida federal
est previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal, mas nunca foi regulamentada. Assim

559
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

sendo, encontra-se em discusso na Comisso de Assuntos Econmicos do Senado


Federal o Projeto de Resoluo do Senado no. 84/2007, sob a relatoria do Senador Jos
Serra, objetivando limitar tambm a dvida bruta, considerado o principal indicador
de solvncia observado pelas agncias de classificao de risco de crdito.
Importante destacar que os precatrios judiciais no pagos durante a execuo do
oramento em que houverem sido includos iro integrar a dvida consolidada para
fins de aplicao do limite (art. 30, 7). Portanto, deixar de pagar precatrios ter,
entre outras consequncias, a de significar uma elevao no-natural no estoque
da dvida, podendo provocar a ultrapassagem do limite e sujeitar o municpio a
vrias sanes.

LIMITES DA DVIDA CONSOLIDADA

O artigo 31 dispe sobre a reconduo da dvida aos limites. A verificao


do cumprimento do limite da dvida consolidada deve ser feita ao final de cada
quadrimestre. Se o limite for ultrapassado, imediatamente fica o estado ou o municpio
proibido de realizar operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita,
ressalvado o refinanciamento, e obrigado a obter supervit primrio necessrio
reconduo da dvida ao limite, promovendo, entre outras medidas, limitao de
empenho de que trata o art. 9 da LRF. O ente ter prazo de doze meses para reconduzir
a dvida ao limite.
Vencido o prazo e no realizado o ajuste o ente ficar impedido de receber
transferncias voluntrias (art. 31). Ao Ministrio da Fazenda caber divulgar
mensalmente a relao dos entes que tenham ultrapassado os limites de endividamento.

REALIZAO DE OPERAES DE CRDITO

A LRF em seu artigo 32, que trata Das Operaes de Crdito, prev algumas
exigncias gerais para a formalizao do pleito de contratao de operaes de crdito:
(i) prvia e expressa autorizao no texto da lei oramentria, em crditos adicionais ou
lei especfica; (ii) incluso dos recursos no oramento, exceto ARO; (iii) observncia
dos limites e condies fixados pelo Senado; (iv) atendimento da regra de ouro
(montante das operaes de crdito no pode ser superior ao das despesas de capital -
art. 167, III da Constituio e art. 32, 3); e (v) obedincia s demais normas da LRF.
Praticamente todas essas exigncias constavam na Resoluo 78 do Senado Federal,
mas passaram a ter carter de permanncia.

560
ANTECIPAO DA RECEITA ORAMENTRIA

As operaes de crdito por antecipao da receita oramentria (art. 38) s


podero ser contratadas a partir do dia 10 de janeiro e devero ser liquidadas com
juros e outros encargos at o dia 10 de dezembro de cada ano. Essas antecipaes estaro
proibidas (i) enquanto existir operao anterior da mesma natureza no integralmente
resgatada; e, (ii) no ltimo ano de mandato do Presidente, Governador e Prefeito.

CONCESSO DE GARANTIA E CONTRAGARANTIA

Segundo o artigo 40, nas negociaes que envolvam operaes de crdito internas
ou externas os entes federados podero oferecer garantia observadas as exigncias
estabelecidas no artigo 32 e citadas acima e tambm os limites estabelecidos por
Resoluo do Senado Federal.
A garantia estar condicionada ao oferecimento de contragarantia, em valor igual
ou superior ao da garantia a ser concedida, e adimplncia da entidade que a pleitear
relativamente a suas obrigaes junto ao garantidor e s entidades por este controladas,
observado que: no ser exigida contragarantia de rgos e entidades do prprio ente;
a contragarantia exigida pela Unio a Estados ou Municpio, ou pelos Estados aos
Municpios, poder consistir na vinculao de receitas tributrias diretamente arrecadadas
e provenientes de transferncias constitucionais, com outorga de poderes ao garantidor
para ret-las e empregar o respectivo valor na liquidao da dvida vencida. E, no caso de
operao de crdito junto a organismo financeiro internacional, ou a instituio federal
de crdito e fomento para o repasse de recursos externos, a Unio s prestar garantia
a ente que atenda ao oferecimento de contragarantia, a adimplncia da entidade que a
pleitear, as exigncias legais para o recebimento de transferncias voluntrias.

RESTOS A PAGAR

Nos ltimos dois quadrimestres do ltimo ano de mandato o titular de Poder ou


rgo no poder contrair despesa que no possa ser paga no mesmo ano. Para ser
contrada despesa que tenha parcela a ser paga no ano seguinte, dever ser provisionada
disponibilidade de caixa suficiente para tal (art. 42).

GESTO DO PATRIMNIO

Segundo o artigo 43, as disponibilidades de caixa dos entes da Federao sero


depositadas conforme estabelece o 3. do artigo 164 da Constituio. As disponibilidades

561
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

de caixa dos regimes de previdncia social, geral e prprio dos servidores pblicos,
ainda que vinculadas a fundos e especficos a que se referem os artigos. 249 e 250 da
CF, ficaro depositados e conta separada das demais disponibilidades de cada ente
e aplicadas nas condies de mercado, com observncia dos limites e condies de
proteo e prudncia financeira. Assim sendo, no existe mais o caixa nico.

PRESERVAO DO PATRIMNIO PBLICO

O artigo 44 determinou que os entes federados devero considerar no seu


planejamento oramentrio e de equilbrio fiscal que a receita de capital derivada
da alienao com a venda de bens e direitos do patrimnio pblico no podero ser
aplicadas em despesa corrente. Uma nica exceo a destinao desses recursos para
os regimes de previdncia social e, assim mesmo, se autorizada por lei. Esta medida
impede, de um lado, o uso desses recursos para pagar juros, e, de outro, que sejam
aplicados em despesas correntes de programas sociais.

DESAPROPRIAO DE IMVEL URBANO

Qualquer desapropriao de imvel urbano s poder ser realizada se houver


prvia e justa indenizao em dinheiro ou prvio depsito judicial. Dever ainda ser
apresentada estimativa de seu impacto financeiro e comprovao de que: h dotao
oramentria; e que a despesa compatvel com o PPA e no fere disposies da LDO
(artigos. 46 e 16).

TRANSPARNCIA, CONTROLE E FISCALIZAO DA GESTO FISCAL

O art. 48 assegura a ampla divulgao, inclusive por meios eletrnicos de acesso


pblico (INTERNET), dos planos, oramentos, leis de diretrizes oramentrias,
prestaes de contas e o respectivo parecer prvio, Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal, inclusive em verses simplificadas.

ESCRITURAO E CONSOLIDAO DE CONTAS

Foram criadas algumas normas relativa a Escriturao e Consolidao de Contas,


conforme disponibiliza o artigo 50, atribuindo-se a edio de normas gerais para
consolidao das contas pblicas ao rgo central de contabilidade da Unio, enquanto

562
no implantado o Conselho de que trata o art. 67 (Conselho de Gesto Fiscal, com
representantes dos Poderes e das esferas do Governo, a ser criado por lei).
O art. 51 dispe sobre a consolidao nacional, por esfera de governo, das contas
dos entes e sua divulgao, bem como da obrigatoriedade do encaminhamento das
contas dos Estados, DF e Municpios para a Unio, sob pena de ser impedido de receber
transferncias voluntrias e contratar operaes de crdito. Essa exigncia tem por
objetivo a consolidao das chamadas Contas Nacionais.

RELATRIO RESUMIDO DA EXECUO ORAMENTRIA

O Relatrio Resumido da Execuo Oramentria previsto no artigo 52 abrange


todos os Poderes e o Ministrio Pblico, e publicado at 30 dias aps o encerramento
do bimestre. Compe-se do balano oramentrio, de demonstrativos da receita
prevista e realizada no bimestre e no exerccio, da execuo da despesa por grupo e
por funo, com valores empenhados e liquidados no bimestre e no exerccio.
Acompanhando esse relatrio, so divulgados demonstrativos sobre a apurao da
receita corrente lquida, das receitas e despesas previdencirias, os resultados fiscais,
as despesas com juros, os restos a pagar.
Dever ser apresentada justificativa para a limitao de empenho de despesas
(ou da dvida em relao aos seus limites ou perspectiva de no-cumprimento das
metas - art. 4, I, b) e para a frustrao de arrecadao. Nesse ltimo caso dever
ser especificado o que se pretende fazer para se combater a evaso fiscal e recuperar
os crditos tributrios (art. 53, 2, II).

RELATRIO DE GESTO FISCAL

no Relatrio de Gesto Fiscal, previsto no artigo 54, que se tem a declarao


sobre o cumprimento dos limites pela autoridade competente.
A cada quatro meses, a autoridade responsvel pelas informaes deve publicar o
Relatrio de Gesto Fiscal, prestando contas sobre a situao de tudo que est sujeito a
limites e condies (despesas com pessoal, dvida consolidada e mobiliria, operaes
de crdito, ARO, inscrio em restos a pagar), indicando as medidas corretivas adotadas
ou a adotar no caso dos limites terem sido ultrapassados (artigo. 54 e 55).
O Relatrio tem que ser publicado at trinta dias aps o perodo a que corresponder,
com amplo acesso pblico, inclusive por meio eletrnico, sob pena do ente ficar
impedido de receber transferncias voluntrias e contratar operaes de crdito
(art. 55, 3).

563
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

PRESTAO DE CONTAS

O art. 56 trata das prestaes de contas dos Chefes do Poder Executivo e dos
Presidentes dos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio que sero distintas e
recebero parecer prvio em separado. Como os Tribunais no podem emitir parecer
prvio de suas prprias contas, esse papel foi atribudo Comisso mista referida no
1. do art. 166 da CF (Comisso mista de Oramento) ou equivalente das Casas
Legislativas estaduais e municipais.

GESTO FISCAL - FISCALIZAO

A redao do art. 59 deixa claro que o titular do controle externo o Poder Legislativo,
que pode exerc-lo diretamente ou atravs de seu rgo auxiliar, precavendo-se, dessa
forma contra postura de alguns Tribunais de Contas que se consideram detentores
exclusivos das aes de controle externo.
A fiscalizao das normas da LRF incluiu a verificao do cumprimento das metas
fiscais, da obedincia aos limites para realizao de operaes de crdito, dos limites a
inscrio em restos a pagar, a destinao dos recursos oriundos da venda de bens do
patrimnio do municpio, e tambm quanto s medidas adotadas para fazer retornar
as despesas com pessoal e a dvida aos seus limites (art. 59).

CAPACIDADE DA LEI ESTADUAL OU MUNICIPAL

O art. 60 atribui a lei estadual ou municipal a prerrogativa de fixar limites inferiores


queles definidos para as dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito e
garantias.

SITUAO DE CALAMIDADE PBLICA

No caso de calamidade pblica reconhecida pela Assemblia Legislativa, poder ficar


suspensa, enquanto perdurar a situao, a contagem dos prazos para enquadramento
da dvida e das despesas com pessoal aos respectivos limites (art. 65).
A obrigao de atingir as metas fiscais e de limitar empenhos tambm fica suspensa.
Deve-se entender que, no caso dos Municpios, no a Assemblia que ir decretar a
calamidade. Continuar sendo o prefeito.
Mas, para efeito de suspenso dos prazos e da obrigao de cumprimento das
metas, a Assemblia Legislativa dever reconhecer a situao.

564
ALGUMAS CONSIDERAES

1. A LRF atribuiu a Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO o centro de articulao


da ao fiscal de cada ente federado ao se valer dessa lei para estabelecer as metas de
receitas, despesas e dos resultados fiscais, a programao oramentria e financeira
entre outros. Com essa atribuio ampliaram-se as oportunidades de aperfeioamento
do papel do Poder Legislativo como instncia de negociao e convergncia entre a
ao do Estado e os interesses da sociedade.

2. H necessidade de se atualizar alguns critrios adotados pela LRF em relao ao


alto grau de vinculao do oramento e a necessidade de se obter supervit primrio
em medida razovel a fim de fazer frente ao pagamento dos juros da dvida pblica.
Essa situao faz com que o poder central (executivo) tenha dificuldade em atender
as determinaes contidas no 2. do art. 165 da Constituio de 1988 (metas e
prioridades da administrao pblica federal).

3. Deve-se considerar tambm a necessidade de se iniciar debates sobre a edio


de lei complementar com base no 9. do artigo 164 da Constituio de 1988.

4. Necessidade de eliminar a inconsistncia temporal no atual ciclo oramentrio


no qual no primeiro ano do mandato o Poder Executivo elabora os projetos de LDO
e LOA sem que haja projeto de PPA em tramitao. A sugesto que o PPA deva
ser simplificado e ter por base o programa de governo apresentado pelo candidato
vencedor.

5. Importante registrar que paralelamente a edio dessa lei complementar foi


editado a Lei n. 10.028, de 2000, que trata de crimes relacionados a esse assunto.

6. E, finalmente, seria importante, a meu ver, uma discusso que tratasse do


federalismo brasileiro.

REFERENCIAS

Constituio de 1988, atualizada

Lei de Responsabilidade Fiscal

[1] Relatrio Preliminar sobre o Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias para 2016

565
LRF: CAMINHO PARA A TRANSPARNCIA
E COMBATE CORRUPO

RAFAEL CLUDIO SIMES591

Nos ltimos anos a transparncia adquiriu status de prtica chave para a gesto,
seja no mbito pblico, seja no privado. No passa dia sem que algum veculo da
imprensa destaque a necessidade que dela se tem, a falta que ela faz ou os ganhos dela
advindos. Transformou-se num verdadeiro mantra, que, no entanto, ainda, estamos
longe de garantir de forma efetiva como nos comprovam recentes escndalos na rea
pblica e tragdia na iniciativa privada.
Na verdade, a luta pela transparncia pblica e o papel da Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF), o foco desse artigo, tem inflexo importante a partir da Constituio de
1988 que, em seu artigo 37, determinava como princpios da administrao pblica:
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Publicidade,
obviamente, com o sentido de tornar pblico, de dar-se a conhecer.
Depois de anos de Ditadura (1964 1985), e um conturbado processo de transio
democrtica, comeava a se afirmar a luta pela transparncia. Aqui destacam-se duas
vertentes principais desse processo: o direito dos cidados informao pblica e o
combate corrupo.
A partir da dcada de 1990, fruto da prprias contradies do processo de transio
democrtica que, por um lado, afirmava espaos de liberdade e participao dos
cidados, por outro no conseguia dar conta de reduzir as desigualdades do pas,
combinando com crescentes denncias de corrupo na mquina pblica aprovamos
uma srie de dispositivos legais em busca de maior efetividade no combate corrupo.
Aqui poderamos citar Lei da Improbidade Administrativa - Lei 8.429/1992; a Lei das
Licitaes Lei 8.666/1993, a Lei de iniciativa popular que transformou a compra de
votos em crime - Lei 9.840/1999.
No mbito internacional, fruto das transformaes vividas quela poca com o fim
da Unio Sovitica e processos correlatos, tambm se operavam mudanas no combate
corrupo. Como destaca Kimberly Ann Elliott (2002, p. 17)

Na dcada de 1990, contudo, a liberalizao econmica, as reformas


democrticas e a crescente integrao global conjugam-se no

591
Mestre em Histria (UFES), professor da Universidade Vila Velha (UVV) e membro fundador da Transparncia
Capixaba.

567
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

sentido de desmascarar a corrupo e de aumentar a conscincia


em relao aos custos que ela implica. Essas tendncia, por sua
vez, desencadeiam uma forte reao anticorrupo que vem se
propagando pelo mundo.

Esse processo de reao corrupo se consubstncia tambm na esfera da


sociedade civil organizada, com, por exemplo, a criao da Transparncia Internacional,
em 1993, que ir se desdobrar rapidamente em inmeros captulos nacionais, e, no caso
brasileiro, a fundao, em 1996, da Transparncia, Conscincia e Cidadania (TCC
Brasil). J na esfera das relaes entre os Estados nacionais temos a adoo de tratados
internacionais, com, entre outros, a Conveno Interamericana Contra a Corrupo,
da Organizao dos Estados Americanos (OEA), de 29 de maro de 1996; a Conveno
das Naes Unidas Contra a Corrupo, da Organizao das Naes Unidas (ONU), de
29 de setembro de 2003; a Conveno sobre o Combate da Corrupo de Funcionrios
Pblicos Estrangeiros em Transaes Comerciais Internacionais, da Organizao para
a Cooperao e Desenvolvimento Econmicos (OCDE), de 17 de dezembro de 1997;
e a Conveno da Unio Africana sobre a Preveno e o Combate Corrupo, de
11 de julho de 2003.
Na verdade estamos, desde ento, vivenciando a construo daquilo que Jeremy
Pope definiu como sendo o Sistema Nacional de Integridade. Como destaca Peter
Eigen (2002, p. 12)

[...] o conceito do sistema nacional de integridade como


abordagem holstica da transparncia e da accountability, como
uma estrutura para esforos efetivos de reforma anticorrupo. [...]
o conceito entrou rapidamente para o vocabulrio dos militantes
contra a corrupo de todo o mundo. Os pilares da integridade
do sistema abrangem uma srie de instituies e prticas cujo
funcionamento e interao so essenciais para garantir [...]
transparncia e accountability [...].

O Sistema Nacional de Integridade se encontra umbilicalmente ligado aos valores


constitucionais brasileiros na medida em que se apoia no papel da democracia e na
busca da eficincia governamental. Como destaca Speck (2002, p. 24)

O conceito de sistema nacional de integridade uma tentativa de


identificar mais claramente os elementos dos sistemas polticos
voltados para garantir a integridade. O conceito est vinculado
outros dois o de governo democrtico e o de boa governana -,

568
[...], o sistema de integridade representa o conjunto de elementos
que fazem determinado sistema poltico funcionar segundo os
valores e normas explicitados e evitar apropriaes privadas
informais.

J Corra aponta (2011, p. 165) para objetivos finalsticos do Sistema Nacional de


Integridade ao afirmar que

O objetivo do estabelecimento de um sistema nacional de


integridade fazer com que a corrupo e prticas ilcitas
relacionadas seja de alto risco e baixo retorno. Tal sistema deveria
concentrar-se, portanto, na criao de mecanismos para evitar que
atos de corrupo ocorram. [...]. A reduo da corrupo no
um fim em si mesmo, mas um instrumento para permitir maior
avano do governo em direo eficcia, justia e eficincia [...].

Assim, quando nos referimos ao Sistema Nacional de Integridade estamos tratando


de um conjunto, mais ou menos, funcional de instituies de controle externo e ou
interno, como o Tribunal de Contas da Unio (TCU), o Ministrio Pblico Federal
(MPF) e o Poder Legislativo Federal, a Controladoria Geral da Unio (CGU) e as
ouvidorias; das leis que tratam do tema, tais como a leis de Responsabilidade Fiscal
(LRF) , da Ficha Limpa, das Licitaes e a Lei de Acesso Informao; da Cooperao
e Compromissos internacionais, com os diversos tratados assinados pelo Pas, e da
participao e do controle social, por meio das organizaes da sociedade civil e da
imprensa. Importa ainda destacar que o sistema tem como funes no s a represso,
mas tambm, e talvez principalmente, dada a dificuldade da recuperao dos ativos
desviados pela corrupo, de preveno.
Para entendermos, portanto, o papel do Sistema Nacional de Integridade
fundamental destacar a necessidade de dedicarmos nossos olhares, para alm do
estabelecimento e operao das instituies, cidadania e participao poltica, chaves
que so para que as organizaes pblicas que se dedicam ao combate corrupo
operem no sentido de promover a democracia e, talvez especialmente nesse aspecto,
a boa governana.
Estamos diante, portanto, de um processo de reforma do Estado brasileiro que
visa criar as condies para uma participao mais efetiva dos cidados, uma maior
eficincia do aparelho pblico, dentro de um contexto de ampliao da cidadania em
todos os mbitos mas que aqui destaca-se a questo do acesso informao como
um dos meios de combate corrupo. Como destacam Frey et alli (2002, p. 378)

569
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Se quisermos entender a envergadura do tema do acesso


informao para a transparncia administrativa e governamental
e, consequentemente, para uma prtica poltico-administrativa
menos suscetvel corrupo, no suficiente termos em
vista apenas o processo poltico-administrativo como tal e as
condicionantes de seu controle. preciso levar em considerao
a crescente importncia da questo informacional na sociedade
contempornea, o papel do Estado como gestor das informaes
pblicas, as exigncias de transparncia, assim como a
fundamental importncia do acesso informao para o processo
de participao democrtica.

Em que pesem diferentes proposies acerca das formas de reestruturao do


Estado brasileiro, existem muitos pontos em comum no diagnstico de suas deficincias
e problemas. Como destaca Filgueiras (2011, p. 135)

Os diferentes diagnsticos formulados para o setor pblico


brasileiro reconhecem o ponto comum da desorganizao e
desarticulao administrativa, a falta de eficincia da gesto
pblica e uma administrao pblica corrompida. O resultado
a incapacidade do Estado brasileiro de produzir polticas pblicas
eficazes para a proviso de bens e de servios para a sociedade.

Para completar esse quadro sumrio de questes que operam neste processo de
transformao do Estado e da sociedade brasileira, que est ocorrendo, podemos dizer,
desde meados da dcada de 1980, importante, mesmo que brevemente, discutir a
questo da corrupo. So inmeros os escndalos que abalaram a sociedade brasileira
desde o incio da redemocratizao. A lista, mesmo que incompleta, por demais
conhecida para necessitarmos aqui, inclusive com o risco de omisso, e para evitar
crticas de partidarismos, elencar os principais eventos. O que nos importa destacar
a sua ocorrncia em todos os mbitos do municipal ao federal e em todos os
poderes e rgos pblicos, como de sobejamente conhecido pela sociedade brasileira592.
Cumpre, ainda, apresentar o conceito de corrupo pblica, que o que se destaca
com a discusso acerca do Sistema Nacional de Integridade. Para isso, nos utilizamos
da definio de Silva (2001, p.31) quando afirma que

A corrupo pblica uma relao social (de carter pessoal,


extramercado e ilegal) que se estabelece entre dois agentes ou
592
Uma questo que no cabe discutir aqui visto que no se quer analisar escndalos especficos de corrupo
qual o critrio usado para caracterizar um ato de corrupo: uma denncia, denncia com evidncias fortes,
deciso judicial em qualquer instncia ou to somente os processos transitados em julgado?

570
dois grupos de agentes (corruptos e corruptores), cujo objetivo
a transferncia de renda dentro da sociedade ou do fundo
pblico para a realizao de fins estritamente privados. Tal relao
envolve a troca de favores entre grupos de agentes e geralmente a
remunerao dos corruptos com o uso da propina e de qualquer
tipo de pay-off (prmio, recompensa).

Corrupo, sendo assim entendida, como a apropriao privada ilegal de recursos


pblicos. Como destacado de formas diversas em vrios estudos sobre o tema da
corrupo (AVRITZER, FILGUEIRAS, 2011; AVRITZER, et al., 2008; CAVALCANTE,
2006; FILGUEIRAS, 2008; MARTINS, 2008; SPECK, 2002), dois dos aspectos centrais
para a sua ocorrncia e reproduo so exatamente estes: poder fechado e pequena
participao dos cidados. Na tradio do pensamento republicano encontramos duas
formas de abordar essa questo, e podemos dizer que ambas esto no escopo do
que aqui tratamos. E mesmo com as mudanas acontecidas na sociedade brasileira,
especialmente do perodo de 1988 at os dias de hoje, podemos, dentro de certos
limites, estabelecer que continuamos a presenciar os dois aspectos para que a corrupo
continue sendo um problema presente no cotidiano do sistema poltico brasileiro.
A base de anlise para o combate corrupo que aqui se prope a do
republicanismo. Destacam-se, neste momento, dois autores. Philip Pettit (1999) que
em sua obra Republicanism aponta a corrupo uma possibilidade do exerccio do poder
sendo preciso estabelecer uma institucionalidade que v alm da promoo da virtude
e do combate ao vcio, para isso, no obstante o papel da educao e a importncia
da construo de um servio pblico baseado na meritocrcia, fundamental que se
imponham um conjunto efetivo de sanes positivas e negativas que estimulem
os bons comportamentos e/ou punam os inadequados, bem como instrumentos de
controle preventivo, para criar uma muralha de proteo aos recursos pblicos. J
Charles Taylor (2000) foca sua anlise na efetiva participao dos cidados, retomando,
a bem da verdade, algo que j estava em discusso desde os antigos pensadores gregos.
Para ele, se os cidados forem incapazes de participar nos assuntos pblicos, das
instituies, do governo, acabam por no construir ou por perder qualquer sentido de
coletividade, que est na base da formao de sociedades fortes e que se desenvolvem.
Uma abordagem que, ao nosso juzo se justifica, pois como destaca Cardoso (2004,
p. 45)

[...] Respublica, res populi: o que pertence ao povo, o que se refere


ao domnio pblico, o que de interesse coletivo ou comum
aos cidados; por oposio a uma esfera de coisas e assuntos
privados, relativos alada dos particulares, grupos, associaes

571
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

ou indivduos. [...]. Ela se impe, justamente, pela postulao


de um espao pblico, dotado de instrumentos que asseguram
seu reconhecimento, o carter coletivo de sua apropriao e
suas regulaes. Assim, o termo repblica no designa apenas
a existncia de uma esfera de bens comuns a um certo conjunto
de homens, mas tambm, de imediato, a constituio mesma
de um povo, suas instituies, regras de convivncia e agncias
de administrao e governo, cujas orientaes derivam de um
momento de instituio ou fundao poltica.

Desta forma, busca-se consagrar e ampliar o iderio republicano, de distino


entre o pblico e o privado que est presente desde a origem de sua concepo. Mesmo
tendo o significado do termo ligao com os tempos histricos e sofrendo, deste modo,
transformaes, o sentido fundamental estar presente nas repblicas modernas e,
portanto, em nosso pas. Como destaca Matteucci (2000, p. 1107) [...] com efeito,
res publica quer pr em relevo a coisa pblica, a coisa do povo, o bem comum, a
comunidade [...]. Muitas foram, quase desde o seu incio, as crticas que sofreu a
nossa Repblica por conta do distanciamento entre conceito e prticas polticas e
administrativas. Como no lembrar de Rui Barbosa (1849 1923) que, em 1919,
criticando o domnio do poder pelos interesses particulares e de grupos, afirmava que
O Brasil deixou de ser uma Repblica; uma reprivada, privada em todos os sentidos.
Assim, colocou-se crescentemente na sociedade brasileira, ao longo do processo de
redemocratizao, a necessidade de medidas de combate corrupo, com destaque
para proposies que ampliam-se o acesso dos cidados s informaes pblicas, que
nos propiciassem a transparncia pblica.
no bojo desse contexto que surge a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e,
especialmente, no que aqui nos importa destacar, a introduo da obrigatoriedade
de todos os poderes, de todos os nveis da Federao, de possurem os Portais de
Transparncia, alm do incentivo participao popular, por meio Lei Complementar
131/2009 que modifica a LRF inserindo novas disposies no Artigo 48 e um novo
artigo, o 48-A. Como destaca Cavalcante (2012, p. 109)

Nesse sentido foi que a Lei Complementar n 131/09 alterou a LRF,


impondo aos gestores que a liberao ao pleno conhecimento e
acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes
pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira,
em meios eletrnicos de acesso pblico e a adoo de sistema
integrado de administrao financeira e controle, que atenda a
padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo.

572
A mudana estabelecida pela Lei Complementar 131/2009 se refere apenas dois
artigos da Lei: o 48 e o 48-A, mas se consubstncia como elementos chaves para a
garantia do acesso informao, obrigando a disponibilizao de uma srie delas.
Conforme os artigos 48 e 48-A da Lei Complementar n 131 (BRASIL, 2009):

Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos


quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos
de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes
oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer
prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e
o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses
documentos.
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm
mediante:
I incentivo participao popular e realizao de audincias
pblicas, durante os processos de elaborao e discusso dos
planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos;
II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da
sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre
a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de
acesso pblico;
III adoo de sistema integrado de administrao financeira e
controle, que atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido
pelo Poder Executivo da Unio e ao disposto no art. 48-A.
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do pargrafo
nico do art. 48, os entes da Federao disponibilizaro a qualquer
pessoa fsica ou jurdica o acesso a informaes referentes a:
I quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades
gestoras no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua
realizao, com a disponibilizao mnima dos dados referentes
ao nmero do correspondente processo, ao bem fornecido ou
ao servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneficiria do
pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatrio
realizado;
II quanto receita: o lanamento e o recebimento de toda a
receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos
extraordinrios.

Por certo, conforme podemos verificar a partir de inmeros casos de corrupo,


os diversos instrumentos institucionais disponveis seja no campo das organizaes

573
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

pblicas, seja no que diz respeito legislao, seja no que concerne estruturao das
organizaes pblicas, ainda esto, por assim dizer, no seu processo de maturao.
Aqui, sem pretender alongar o tema, no podemos deixar de apontar, ainda, a incipiente
participao e acompanhamento da gesto pblica por parte dos cidados brasileiros
e a escassa punio dos crimes de corrupo apontados593, criando amplo sentimento
de impunidade na sociedade brasileira.
Deve-se destacar que o combate corrupo precisa de muito mais do que
mudanas institucionais. Precisamos avanar numa cultura organizacional pblica
integrada de combate corrupo; ampliar a utilizao da tecnologia da informao
e comunicao; agilizar, garantido o devido processo legal, as punies aos corruptos,
inclusive com o sequestro dos bens advindos da corrupo; promover amplo processo
de educao tica nas escolas e instituies do pas, combater a grande e a pequena
corrupo, entre outras aes.
Isso, no entanto, no depe, de modo algum, contra esses e outros instrumentos
existentes para o combate corrupo. Necessita-se o seu aperfeioamento e a sua
utilizao mais cotidiana por parte dos cidados. Para isso, cumpre, tambm uma
educao de carter cvico para os brasileiros, instrumentalizando-os a se apropriar
direta ou indiretamente de todas essas possibilidades.
Como j apontado por Putnam (2000; 2007) a participao dos cidados na
vida comunitria algo que redunda em melhor qualidade de vida, tanto em um
sentido objetivo, quanto em sentido poltico e at mesmo moral. Reforando os laos
comunitrios e contribuindo para um melhor funcionamento das instituies.
Por certo, nesse processo de construo do Sistema Nacional de Integridade, como
procuramos brevemente apontar, a Lei de Responsabilidade Fiscal, especialmente com
os acrscimos estabelecidos pela Lei Complementar n 131/2009, um instrumento
valioso no crescimento de nossa cidadania poltica, tanto do ponto de vista mais geral
de participao dos cidados, quanto do combate corrupo.
Na verdade, como destaca Cardoso (2004, p. 9), se coloca a permanente necessidade de

[...], pensar e repensar a Repblica? Por que o terreno do


republicanismo nos parece apropriado para o enraizamento
de nossas indagaes polticas? Certamente no nos ocorreria
responder a estas questes pela alegao do perfil republicano de
nossas instituies ou de um apego j secular a seus princpios. Pois,
ao contrrio, o que nos atrai para esse terreno parece ser sobretudo
a constatao da falta e do dficit dos elementos que a se assinalam

593
Conforme levantamento realizado em 2012 pelo Departamento Penitencirio Nacional (DEPEN), do Ministrio
da Justia, das ento 548 mil pessoas presas no pas, somente 722 estavam presas por acusao de corrupo.

574
como as condies e instrumentos da vida poltica. A tradio
do pensamento republicano parece realar, de maneira instante
e dramtica, a distncia, a insuficincia e mesmo a inconsistncia
de nossas instituies em relao a seus prprios paradigmas e
princpios: uma repblica sempre inconclusa, sempre a refazer,
pe nossa frente, repetidamente, a tarefa da instituio de ns
mesmos como cultura e forma poltica.

Assim, como destaca Bahia (2003, p. 332)

O ltimo caminho a ser trilhado, no sentido da criao de


mecanismos e engrenagens capazes de moderarem ou reduzirem
as externalidades polticas negativas, ou vcios polticos passa,
portanto, pela produo de injunes morais. A superao
dessa tenso entre as duas ticas s se dar quando for possvel
constranger, pela educao ou pela lei, as duas instncias: a do
pblico e a do privado. No basta lutar para alterar a ordem pblica
se, ao mesmo tempo, no for feito um esforo no sentido de mudar
a ordem privada.

Por certo que a democracia brasileira e a institucionalidade que vem construindo


tem seus problemas, alguns aqui sumariamente apontados, mas tem tambm, mesmo
que em construo, promovido a realizao de avanos que podero, ao longo do
tempo, junto com outros elementos, apontar para a ampliao do espao democrtico
e para um efetivo funcionamento das instituies dentro de padres de transparncia
entre outros aqui abordados, promovendo aes de preveno e represso
corrupo, aumentando, como j destacado, a sua relao de custo benefcio. Custo
aqui entendido no numa viso meramente financeira, mas tambm poltica e moral,
com as suas devidas sanes.
No possvel perceber o espao pblico como o reino da corrupo e o espao
privado como o reino das virtudes (FILGUEIRAS, 2008). Corrupo e virtudes, usemo-
as como antnimos nesse caso, so possveis em ambos e na interseco entre eles.
Construir um sistema poltico mais responsivo sociedade, com maior espao de
participao e deciso para os cidados, legitimando, assim, o sistema poltico, , nos
parece, a chave para um combate mais efetivo corrupo. H que se ampliar os esforos
feitos, no sentido de que as instituies, prticas e valores estabelecidos deem respostas
efetivas no combate corrupo. Um passo foi dado com a LRF, especialmente, no que
nos diz aqui respeito, na questo da transparncia pblica e da participao poltica dos
cidados, vrios passos foram dados antes e depois dela, precisamos operacionaliz-los
e continuar caminhando. A travessia, com toda certeza, ainda ser longa.

575
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

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577
15 ANOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL:
(DESAFIOS E PERSPECTIVAS (ADI N. 2238)594

REGIS FERNANDES DE OLIVEIRA595

Sumrio: l. Introduo. 2. Como analisar a histria? Walter Benjamin e Castoriadis. 3.


O teor da Adi 2238. 4. O texto remanescente. 5. A tica na gesto pblica. Aristteles.
6. As imposies legais e as paixes. 7. O resultado atual da vigncia. 08. Consideraes
finais. Spinoza e Ccero. Perspectivas e desafios

1. INTRODUO

A lei complementar n. 101, de 4 de maio de 2000 tem quinze anos de existncia.


Por sua importncia no contexto da responsabilidade fiscal das contas pblicas, merece
destaque. Imperava, at ento, a completa desorganizao nas receitas e despesas por
parte dos governantes. Muitos despendiam apenas com servidores pblicos mais do
que iriam receber durante um exerccio financeiro.
Desnecessrio ressaltar o descalabro em que se encontravam as diversas gestes dos
entes federativos. que tcnica financeira no tem milagres: quem gasta mais do que
recebe, quebra. matemtica. primrio. infantil o raciocnio. Mas, assim nossos
governantes se perdiam em utilizar o patrimnio pblico para atender a interesses
pessoais. Pessoas sem qualquer credibilidade assumiam cargos pblicos eletivos e
regiam suas administraes como faziam com suas finanas pessoais. Arrogantes e
despreparados usavam as verbas pblicas de forma irresponsvel.
Tudo resultava de um processo poltico que se acentuava a cada dia de concentrao
de receitas no mbito da Unio em detrimento de Estados-membros, Municpios
e Distrito Federal. Fazia sentido poltico: instituiu-se uma odiosa fora de controle
financeiro. A maioria dos recursos concentrava-se nas mos da Unio. Se o governador
fosse do mesmo partido poltico teria as benesses das receitas da Unio. O mesmo
sucedia com os diversos municpios que deveriam estar, forosamente, alinhados com
os interesses do Presidente e/ou dos governadores.
594
Texto originalmente produzido para publicao em Obra coordenada pelos Professores Heleno Torres, Marcus
Abraham e Marcus Lvio Gomes, ainda indita, cujo ttulo ser O Direito Financeiro na Jurisprudncia do STF.
595

579
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

A liberao de verbas para suplementao do caixa de tais entidades menores era


feita na medida em que havia sintonia poltica (subordinao partidria e lealdade
eleitoral) com o chefe do executivo do governo do Estado com o Presidente da
Repblica.
Esse nefasto concubinato tornava invivel a vida financeira dos entes federativos
menores. As situaes (claro que com mais largueza temporal) foram analisada em
por Vitor Nunes Leal (Coronelismo, enxada e voto) e por Raymundo Faoro (Os
donos do poder). A perspectiva da busca do poder fazia com que os polticos fizessem
uso de todos os meios lcitos e ilcitos para se manterem nos cargos conquistados ou
a conquistar.
A democracia mal utilizada leva a tais desmandos. O uso irresponsvel dos poderes
constitucionais deturpa seu bom exerccio e atinge nveis no pretendidos nem queridos
pela maioria da populao.
As promessas fceis e o jogo de persuaso fazem com que a grande massa de
manobra iletrada e viciada em recebimento de prebendas nas proximidades dos
perodos eleitorais busquem vantagens recprocas. Uns, a obteno do voto; outros,
propinas polticas.
Uma vez no exerccio do mandato, governantes sem pudor passam a utilizar, de
forma atrabiliria, as verbas pblicas, manipulando seu uso e disfarando as finalidades
sempre com o discurso fcil de atingir finalidades pblicas.
Ocorre que quando a malandragem demais h uma reao na mesma proporo
dos desmandos.
A lei veio, ento, em sentido de dispor sobre a verdade efetiva das coisas, no dizer
precioso de Maquiavel.
Da o surgimento poltico da denomina lei geral de bons costumes financeiros.
Com a aprovao da lei n. 101, de 4 de maio de 2000, alguns partidos polticos (Partido
Comunista Brasileiro (PC do B), o Partido dos Trabalhadores (PT) e Partido Socialista
Brasileiro (PSB) ingressaram em Juzo para obter a total invalidade da referida lei. Sob
argumentos mais absurdos e em gesto de manifesta idiotia poltica, ingressam perante
o Supremo Tribunal Fe3deral com Ao Direta de Inconstitucionalidade.
Pressuposto do estudo a que se prope a indagao de: quais os critrios para
a anlise da vigncia da lei? Sob que ngulo devem os desafios e as perspectivas ser
analisadas? Quais os ngulos de enfoque? Ademais, quais os resultados que da adviro?
Estudo por estudo tarefa interessante, mas nem sempre produtivo.
Analisemos, pois, o que fazer tal tipo de perquirio.

580
2. COMO ANALISAR A HISTRIA? WALTER BENJAMIN E CASTORIADIS

Diz Walter Benjamim: Articular historicamente o passado no significa reconhec-


lo tal como ele foi. Significa apoderarmo-nos de uma recordao quando ela surge
como um claro num momento de perigo (O anjo da histria, ed. Autntica, Belo
Horizonte, 2002, pg. 11).
Notvel sua imagem sobre o anjo da histria. Transcrevo: H um quadro de Klee
intitulado Angelus Novus. Representa um anjo que parece preparar-se para se afastar de
qualquer coisa que olha fixamente. Tem os olhos esbugalhados, a boca escancarada e as
asas abertas. O anjo da histria deve ter esse aspecto. Voltou o rosto para o passado. A
cadeia de fatos que aparece diante dos nossos olhos para ela uma catstrofe sem fim,
que incessantemente acumula runas sobre runas e lhas lana aos ps. Ele gostaria de
parar para acordar os mortos e reconstituir, a partir dos seus fragmentos, aquilo que foi
destrudo. Mas do paraso sopra um vendaval que se enrodilha nas suas asas, e que
to forte que o anjo j no as consegue fechar. Esse vendaval arrasta-o imparavelmente
para o futuro, a que ele volta das costas, enquanto o monte de runas sua frente cresce
at o cu. Aqui, ao que chamamos progresso este vendaval (Walter Benjamin, ob.
cit., p. 14).
A dura anlise no nos d um critrio. Pior ainda a indagao de Cornelius
Castoriadis: qual relao, ainda que passiva, podemos ter com o passado? (Ce qui
fai la Grce, ed. Seuil, 2004, p. 47). Em seguida o autor nos d alguns critrios de
anlise daquilo que j foi. H hipteses: a) analisar as coisas tal como efetivamente
se passaram; b) analisar do ngulo marxista e ressaltar quais os efeitos econmicos
que resultaram de determinada situao; c) analisar quais os significados que todas
as mudanas ocasionaram na sociedade; d) restituir os significados e as instituies
sociedade, poca em que os fatos se passaram.
Por outra: temos que indagar o que se quer analisar?
Assim, dentro do contexto do objeto da provocao, temos que fazer uma anlise
global. As instituies passaram a funcionar melhor? Houve adaptao dos agentes
pblicos nova lei? Houve avano no controle das contas pblicas? A sociedade
melhorou? Os gastos pblicos foram melhor realizados? Os governantes passaram a
ter conduta melhor? Eliminou-se ou diminuiu a corrupo no exerccio de cargos e
mandatos? Melhoraram os servios pblicos? As dvidas pblicas foram equacionadas?
Os aumentos dados aos servidores pblicos guardaram pertinncia com os montantes
arrecadados? Os oramentos foram cumpridos? Teria havido uma sobrecarga de decoro
e decncia social a que se refere Kant (Ideias sobre uma histria universal, do ponto
de vista de um cidado do mundo)?

581
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

A resposta a tais questes demandaria imensa anlise e de maneira ecltica, ou


seja, de diversos ngulos de viso. No h espao aqui para faz-lo. O que resta?
Olhar para o passado e v-lo em runas, como fez o anjo da histria. Olhar para
o futuro e saber das melhorias que a Lei de Responsabilidade Fiscal poder trazer.
Vivenciar o presente e saber que, sem embargo dos avanos, todos os desvios de
recursos ocorreram durante sua vigncia.
Pode-se afirmar, pois, que mecanismos de controle existem. So inmeros e
diversos, como se ver, mas o que o anjo v uma catstrofe sem fim mencionada por
Walter Benjamin.
Desempenhemo-nos da tarefa de analisar a lei, suas perspectivas e seus desafios,
mas sabendo, de antemo, que ela aplicada por seres humanos com todas suas virtudes
e seus defeitos. No h como se efetuar um estudo sobre suas consequncias, sem saber
a que povo ela se destina e quem so seus aplicadores.
Vejamos o que pretendeu a lei complementar n. 101/2000, conhecer seu texto e
estudar o que restou dela.

3. O TEOR DA ADI 2238

O primeiro argumento de que se utilizaram os autores foi o de que no tendo


retornado Cmara dos Deputados a matria aprovada no Senado, haveria quebra
do preceito constitucional previsto no pargrafo nico do art. 65 que determina a
reapreciao de matria emendada pela Casa Revisora.
Se o argumento fosse acolhido pela Suprema Corte a ntegra da lei estaria
invalidada. Ocorre que o julgamento deu por vlida a aprovao, sem o retorno,
porque a obrigatoriedade apenas ocorre quando se criar proposio nova. A saber,
se o comando jurdico for modificado, impe-se a reviso. Caso contrrio, quando
se cuidar de emenda de redao apenas para adaptar o texto inteligncia da lei, o
retorno Casa iniciadora no se aplica.
Rejeitado o argumento, salvou-se a lei.
Restava, na sequncia que fossem apreciados outros argumentos de invalidao.
Outro fundamento foi o de que a lei aprovada no houvera regulado em sua integralidade
o art. 163 da Constituio Federal. Teriam sido regulamentados apenas os incisos I e
II do art. 163, sem meno aos incisos VI e VII do mesmo artigo.
O Supremo Tribunal Federal deixou assentado que as matrias disciplinadas so
diversas. O art. 163 cuida de finanas pblicas. Outra coisa diz respeito ao sistema
financeiro nacional. No h necessidade de que apenas uma lei regulamente toda a
matria. Mesmo porque so perfeitamente separadas.

582
O argumento no impressionou a Corte que o rejeitou.
A partir da a ao propunha a inconstitucionalidade quase todos os artigos e
incisos da lei tivessem sido impugnados, apenas alguns desse vcio padeciam, como
se ver.
O acrdo terminou por indeferir a arguio de inconstitucionalidade formal da lei.
Alguns dispositivos foram declarados inconstitucionais, a saber, aqueles que
invadiam competncia de outro poder, basicamente. Exemplo tpico foi o do 3 do
art. 9 que autorizava o Poder Executivo, na ausncia de providncias do Judicirio
e do Ministrio Pblico de efetuarem limitao de valores financeiros, que seria
recomendado pelo Poder Executivo, caberia a este efetuar a reduo.
Entendeu-se de evidente invaso pelo Executivo na esfera ntima do Judicirio e
do Ministrio Pblico que tm competncia constitucional originria para disciplinar
seus recursos.
Outro dispositivo retirado do texto foi o 2 do art. 12 da lei, por incompatibilidade
vertical com o inciso III do art. 167 da Constituio Federal. que h proibio para
realizao de operaes de crdito que exce3dam o montante das despesas de capital.
O inciso II do art. 14 igualmente sofreu restrio por parte da Suprema Corte por
hostilizar o inciso III do art. 167 porque limita a competncia dos entes federativos.
As restries impostas aos Estados-membros, Municpios e Distrito Federal s podem
encontrar repouso na prpria Constituio e jamais em texto de lei complementar.
Assim, no pode haver limitao de elevao de alquotas, ampliao de base de clculo,
majorao ou criao de tributo ou contribuio, como estava previsto.
Inciso II do art. 21 da lei igualmente foi declarado inconstitucional pela Colenda
Corte, por contrariar o art. 169 da Constituio.
Outros dispositivos igualmente foram subtrados do texto original e declarados
inconstitucionais.
O 1 do art. 23 igualmente foi suprimido pela Corte Constitucional na medida
em que impunha reduo de valores pagos a servidores pblicos, o que contraria o
disposto o no art. 169 da Constituio.
Ocorre, no entanto, que a lei resultou ntegra.

4. O TEXTO REMANESCENTE

Pouco ser louvar os mritos da lei ora comentada. Entrou, ento, em vigor e passou
a disciplinar as finanas das trs esferas federativas e tambm a vida de entidades
governamentais. Todos esto obrigados a seus dispositivos.

583
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

As determinaes constantes da lei impuseram disciplina na conduta dos


governantes. Artigo fundante e considerado clusula de ouro das finanas pblicas
a limitao de despesas com servidores pblicos em face das receitas obtidas.
Em primeiro lugar, d-se relevo ao disposto no art. 15 que considera no autorizadas,
irregulares e lesivas ao patrimnio pblico a gerao de despesa ou assuno de
obrigao que no atendam o disposto nos arts. 16 e 17. Com tal providncia, tornou-
se imperiosa a realizao de prospeco da disponibilidade de recursos.
No pode o governante conceder qualquer aumento de vencimentos aos servidores
se no houver levantamento do montante das despesas no apenas para o exerccio
para os exerccios seguintes.
Da mesma forma, no pode conceder aumento de vencimentos no ltimo perodo
final do mandato. Regra de fundamental importncia, pois era comum ouvir-se: quebro
o governo, mas elejo o sucessor. Evidente que tal bravata significa impor danos ao
errio pblico, moer as finanas, com a finalidade exclusiva e fruto da vaidade pessoal
do governante em eleger seu sucessor. No s isso, mas estar presente tambm a
inviabilidade de o eleito efetuar qualquer devassa nos cofres do sucedido para analisar
os desmandos praticados. Comprado est o silncio do governante que conviver com
todos os desmandos da Administrao anterior.
H apenas um sentido na importncia do regramento legal. Como diz Nietzsche
em Aurora, aforismo 112: Assim nascem os direitos: graus de poder reconhecidos e
assegurados. Se as relaes de poder mudam substancialmente, direitos desaparecem e
surgem outros o que mostra o direito dos povos em seu constante desaparecer e surgir.
Ora, a situao impunha uma ao do Poder Pblico em limitar os desmandos do
administrador. Este, alienado do que se rotula coisa pblica, agia de forma a atender a
si e a seus apaniguados. De repente, a fermentao das ideais impe uma nova soluo
na gesto dos gastos pblicos. Surge a lei e se impe ao mundo jurdico por sua notria
inteno de colocar boa ordem na gesto financeira.
A resistncia dos partidos de oposio era natural. Quanto pior, melhor, diz o
refro poltico oposicionista. No se diz, mas torce-se para que as coisas piorem. Da o
ingressos dos partidos polticos no campo jurisdicional para postular a anulao da lei.
Esta, no entanto, restou salva e ter, sem dvida, vigncia duradoura.
Seus efeitos se fizeram sentir logo. As Administraes de Estados-membros e
Municpios que despendiam com servidores pblicos mais do que o total dos gastos
anuais, viram-se constrangidos a reduzi-los aos limites legais. verdade que a lei
estabeleceu um prazo para sua vigncia. Assim, todos os entes federativos foram
obrigados a reduzir seus gastos com servidores.
Isso foi de essencial importncia na boa gesto financeira das entidades polticas.

584
5. A TICA NA GESTO PBLICA. ARISTTELES

Logo ao incio de sua tica a Nicmaco, Aristteles explica que todo o processo
civilizatrio anseia pelo bem (livro 1). por isso que tem sido dito acertadamente que
o bem aquilo por que tudo anseia. Ento, tudo se dirige ao bem supremo (Livro I,
n. 2). Assim, a percia poltica visa atingir bem como sobre o qual ser o mais extremo
dos bens susceptvel de ser obtido pela ao humana (Livro I, n. 4).
Na definio do estagirita, a ao do ser humano deve ser dirigida pela excelncia ou
disposio de carter escolhida antecipadamente (Livro II, 7, n. 1107 a). Da o sentido
que d Justia co mo sendo a disposio do carter a partir da qual os homens agem
justamente, ou seja, o fundamento das aes justas e o que os faz ansiar pelo que
justo (Livro V, n. 1, 1129, a 10).
A lei veio em boa hora para reprimir desmandos e corrupo que grassava nos
meios administrativos e polticos. Padres internacionais de boa governana deveriam
ser seguidos.
Da se estabeleceu que as leis oramentrias deveriam ser rigorosamente cumpridas.
Havia uma cultura de que o bem pblico servia apenas para discurso. Os governantes
no se importam a forma nem os meios de vencer uma eleio. O que importava era
a eleio a qualquer custo. A tica era irrelevante.
As campanhas se faziam, ento, de forma totalmente arbitrria. Currais eleitorais,
cabos remunerados, compra de votos, fraude na apurao. Tudo valia. Mas, o bem
supremo aristotlico era ignorado e desprezado.
Sabidamente, as paixes movem os homens, mesmo que tenham a melhor das leis.
Vejamos como isso se comporta.

6. AS IMPOSIES LEGAIS E AS PAIXES

Embora fosse desnecessrio, mas a lei estabeleceu uma srie de providncias que,
a ser aplicada a Constituio Federal, deveriam ser cumpridas por si ss. O texto
constituio bastante rico (veja-se o art. 37) na imposio de seriedade na gesto
pblica. Ocorre que estamos lidando com seres humanos.
O humano um ser movido por afetos. Diariamente v-se em contato com o
mundo. Este o toca a todo instante. Da mesma forma, depara-se com o outro em
sua vida e com ele obrigado a conviver. O homem reage a tudo isso. movido
pelos sentimentos que afloram a cada instante. atingido das mais diversas formas.
Poderamos elaborar uma anlise dos sentimentos luz de Toms de Aquino que

585
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

elaborou notvel estudo sobre as paixes (Suma Teolgica, vol. III), de Spinoza em
sua tica, de Stuart Mill (Teoria dos sentimentos morais), de Hume (Tratado da
natureza humana), de Schopenhauer (O mundo como vontade e representao) ou
dos grandes estudiosos da alma (Freud, Jung e Lacan) e porque no dizer de Sartre.
O direito s pode ser aplicado quando ao comportamento captado pela norma vem
ligado a uma sano pelo descumprimento da conduta querida (Hans Kelsen teorizou
notavelmente sobre isso em Teoria pura do direito). No h norma sem sano. Ao
preceito est ligada uma consequncia.
Isso se d por fora da conduta dos seres humanos, sempre tendente a no cumprir
a norma.
verdade que o ser humano dotado de livre arbtrio, no na forma bblica
de escolha da prtica do pecado original, mas do uso racional para efetuar escolhas
(embora o uso da razo seja negado por grandes nomes da filosofia, tal como Nietzsche,
Schopenhauer e Hume).
Sem entrar, no entanto, na discusso do uso racional das escolhas, a verdade
que o homem se v tentado, tal como Eva no paraso, a descumprir a norma. E a
descumpre frequentemente. Quando pego em flagrante ou quando se descobre seu
comportamento ilegal e corrupto, nega o fato. Prtica comum na poltica brasileira.
Ningum sabe de nada.
A verdade que o homem um ser apaixonado e, como tal, age no exerccio da
coisa pblica. No est imune a ser tangenciado por sentimentos nobre ou no.
Por vezes, toca-o a solidariedade e a comiserao quando busca atender aos mais
pobres e fazer com que as verbas pblicas a eles sejam destinadas. Mas, nem sempre
isso ocorre e o homem se desvia da virtude (Aristteles ou nosso querido Rui Barbosa
em frase notvel De tanto ver triunfar as nulidades...o homem chega a desanimar
da honra e a ter vergonha de ser honesto).
A lei, no entanto, sabedora de que h o sentidor e o sentente (Guimares Rosa,
Grande serto, veredas) estabeleceu normas rgidas e de cumprimento obrigatrio,
com previso de sanes administrativas, civis e penais para os infratores.
O direito visto a partir de Kant e de Kelsen como um conjunto de princpios
e regras que disciplina o comportamento humano. Se fosse somente isso, qualquer
conjunto seria direito e seria confundido com a lei. Seria o estado de legalidade, mas
no o de legitimidade. Tal acrscimo significa que se pode falar em norma boa ou m,
de forma a garantir os direitos mais ntimos e sagrados do homem. No se confundindo
o conceito de legalidade (estrito advento de leis) com o de legitimidade (conjunto de
leis que garante o estado de direito pelo enobrecimento do homem), a modernidade
busca garantir a inviolabilidade dos denominados direitos humanos.

586
O dogmatismo significa retirar da Constituio algum conceito, dando-lhe
maior densidade valorativa e, ento, descobrir que se pode amparar o ser humano de
alguma forma. O dogmtico brinca com relaes meramente formais, isto , conecta o
dispositivo constitucional com outro legal e, eventualmente, outro sub-legal, retirando,
da, significado juridicamente aproveitvel.
Por vezes, ambos buscam na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal algo
de novo (aborto, uso de clulas tronco, infidelidade partidria, percentual de despesa
condominial, ausncia de norma reguladora do pagamento de royalties, etc.) e faz seu
comentrio, seguindo a orientao anglo-saxnica.
O direito como dimenso cultural s pode ser analisado luz dos sentimentos
humanos.
Desde Freud o homem visto como um ser pulsional, isto , cheio de sentimentos
que vo do amor ao dio. O homem no nasce imagem do criador. O homem o que
. Cada qual diferente do outro. A humanidade , pois, absolutamente desigual. Tornar
a todos iguais irreal. Trata-los de forma igual tambm no real. Pode ser romntico
ou cristo, mas no reconhece, em cada qual, as desigualdades de que so formados.
O id freudiano um desconhecido que tem toda sorte de impulsos. Com a represso
nasce a civilizao. A represso recai sobre os impulsos, para torn-los passveis de
convivncia. O homem que cede a seus sentimentos pode agredir a moral mdia, que
fruto, dizem, de consenso. Da a represso para que se enquadre nos padres ticos
vigentes.
Como no se consegue reprimir os impulsos atravs de controle interno do prprio
ser humano, a sociedade o faz. Da podem nascer o recalcado e o neurtico. Para o
equilbrio, surgem cdigos de valores e a crena em outro mundo. A comparao com
valores ideais que vai servir de contraste para o domnio dos humanos.
Se pensarmos o ser humano apenas como humano, tem ele a substncia igual a tudo
na terra. Tudo uma substncia. Cada animal, vegetal ou as demais coisas, cada uma
tem sua substncia. Assim, a evoluo vai alterando as coisas e, inclusive, o homem. A
natureza tem sua alterao constante e disforme. O mundo o caos e prossegue com
o caos. Cada coisa existe por si mesmo.
Se for assim, o ser humano tocado pelo mundo e toca o mundo a todo instante.
Vive, pois, em constante alterao. A cada minuto j no mais o mesmo, como diria
Herclito, um dos filsofos gregos. Como veio ao mundo, tem que viver. No pode
renunciar vida. Se crer em um mundo superior (de ideia, de deuses ou de deus, etc.)
ento passa a vida a buscar esse outro mundo e fazer por merec-lo. Da ser obediente
a padres de comportamentos que lhe so ditados no por sua vida, mas pela vida dos
outros. Esta so as normas editadas pelo Estado e que devem ser cumpridas.

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RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Se imaginar que tem que viver, deve manter-se cheio de vida. No entanto, movido
por seus apetites, desejos e vontades. natural que o homem queira aquilo que manda
seus sentimentos. O desejo sua prpria essncia. Como no quer sofrer, busca alegria.
Quando passa frio, busca o calor. Quando quer ter as coisas, assume o consumismo
(prpria dos dias atuais).
De qualquer maneira, se no assumir um mundo ideal (alguma religio) v-
se massacrado pela vida. Fica s (a vida lhe d nusea Sartre). Ento, pode ter
sentimentos contraditrios e sentir o pessimismo Schopenhauer. que o homem
no consegue refrear os afetos, como afirma Spinoza.
Diante de tal perspectiva (de se sentir s, de ter desejos que ficam reprimidos, de
eventualmente no crer na religio e num mundo ps morte) que o homem se junta
em sociedade. No da maneira romntica pensada por Hobbes, Rousseau e Locke. O
pacto social no decorre do movimento anmico de todos, em determinada ocasio, e
efetuam uma renncia de sua natureza para conviver em sociedade. O Estado no nasce
de tal maneira. Ao contrrio, o Estado nasce de conflitos, de conquistas, da guerra.
No h uma ruptura do homem na natureza com o homem civilizado, de forma
de um era o selvagem e passa a ser o civilizado em golpe estratgico de inteligncia.
Ao contrrio, as tribos de outrora eram guerreiras que impunham a dominao sobre
as outras. Quem era mais forte vencia e impunha seu modo de vida. Nascem estados,
costumes, morais, etc. Era a lei do mais forte. Da Hobbes ter dito que o homem o
lobo do homem. Grande verdade.
Como se pode entrever, o direito no mais visto como mero conjunto de normas,
mas como instrumento de dominao. O poder, que no estado de natureza era o direito
de matar, passa a ser o direito de manter vivo. O poder no estgio primrio era a fora
bruta e passa a ser dominao disfarada.
O Estado, em tal situao, no mais apenas decomposto em seus elementos
(territrio, povo e governo), mas visto como o estado-governante, isto , aquele que
titulariza interesses dos outros. que os conquistou. A conquista pode ter ocorrido
na Idade Mdia ou em decorrncia das Grandes Guerras, pela fora que se materializa
em tratados. Modernamente, o Estado significa o domnio do vencedor que impe
suas regras. Ou a mera imposio da vontade do vencedor ou a vontade dos fracos
que se organizam para dominar o mais forte. o que se v nas grandes comunidades
de pases que se organizam (Unio Europeia, Alca, tigres asiticos) para dominar
economicamente os outros (China).
O direito passa a significar a maneira civilizada de regulamentar a guerra. Da
por que o Estado o titular da violncia. Exatamente para poder impor seus valores
(aqueles que a classe dominante quer). A lei no a expresso da vontade comum
e imposta obedincia de todos. simplesmente a concretizao da no violncia.

588
O homem em estado natural tem seus impulsos, como se viu e no abre mo deles.
Simplesmente se submete (pactum subjectionis) ao mais forte ou o mais forte que
sucumbe ante a unio dos fracos. Clausewitz quem afirmou que a guerra no passa
da poltica continuada por outros meios.
A relao jurdica hoje outra coisa no significa seno a relao de dominao-
sujeio. Toda lei reflete uma dessas relaes. Seja condominial, seja familiar, contratual,
tributria, penal, etc. Todo relacionamento impositivo e prev sanes para o
descumprimento do preceito.
Como importante que a populao no sinta tal sujeio, instituiu-se a violncia
simblica (Bourdieu), isto , as pessoas podem votar, ser votadas, sujeitam-se ao
salrio mnimo, receberem vencimentos incompatveis, no terem sade ou ensino
de qualidade, mas pensam que sero satisfeitas e que seus filhos alcanaro tais bens.
Vivem com liberdade (ainda que a sociedade no seja democrtica), pensam que as
instituies esto funcionando a contento, mas no tm uma sociedade democratizada
e de pleno amparo aos anseios. Ficam na iluso.
Ocorre que se no se mantiverem como rebanho (expresso de Nietzsche)
sofrero represso. Se comearem a fazer passeatas de reivindicao, sentiro o peso
dos cassetetes. Se buscarem alterar a ordem poltica, sero reprimidas. Tm que se
comportar.
Veja-se, pois, que a ordem manter o rebanho unido atravs do direito. Neste
sentido que se diz que o direito mera dominao atravs de cdigos de persuaso.
Nem por outro motivo que a poltica outra coisa no significa seno a captao da
vontade atravs de signos (liberdade, honestidade, direitos humanos, igualdade, etc.),
ainda que estes nunca se realizem.
O poder ento alcanado por aqueles que possurem a melhor estratgia (valores,
cdigos, mensagens miditicas, etc.) de conquista.
Se assim, como se aceitar que o direito nas escolas seja dado como era nos sculos
anteriores? Mera repetio de lies vetustas, desconectadas com a vida real, com a
vida vivida nas ruas ou descoberta nos bastidores.
Como disse Marcuse, nossa civilizao em termos genticos, est fundada na
supresso dos instintos. verdade. Grande verdade. o homem que vem sendo
reprimido e iludido com o valor de sua posio social, de sua famlia, de sua segurana,
etc. o homem que se deixa marcar na porteira, com o ferro da igualdade para integrar
o grande gado humano.
Em suma, o direito romntico importante e deve ser estudado para se compreender
a estrutura do Estado e seu desenvolvimento, seja inclusive no Judicirio, que o mais
importante dos rgos institucionais de represso. No entanto, no se pode olvidar

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RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

que o direito no apenas a estrutura, mas a essncia, isto , a gnese da dominao


dos instintos.
A guerra existe em todos os atos sociais e jurdicos e o instrumento da dominao.
Em tal passo, o direito funciona tambm como instrumento de dominao, porque
mantm subjugados homens e mulheres que no venceram a guerra. O vencedor impe
sua verdade (Nietzsche) e suas regras bem como as sanes em caso de infrao. As
ideologias, neste passo, so fortes modos de captao da vontade ou da sensibilidade
das pessoas. Servem de estratgias para obteno do poder.
Foucault ensinava que o problema de estratgia. Seja dos professores que buscam
dominar o aluno (atravs de seu conhecimento repetitivo de doutrina e jurisprudncia
ou dos cdigos) seja dos alunos que devem utilizar a mesma estratgia (a busca do
saber e a unio dos mais fracos para dominar o mais forte) para que o professor saia
do texto e sinta a vida.
O homem busca a alegria em contato com o mundo. Este nem sempre amigo.
Por vezes prepara decepes, dor, tristeza. O homem busca superar tais desencontros
no pela fuga ou pela iluso, mas pelo enfrentamento das tristezas, fazendo assim a
intensa vida.
A universidade deve estar preparada para orientar os alunos no apenas a conter
seus desejos para permitir a convivncia social, mas para adaptar a expanso dos
desejos aos encontros dolorosos.
A busca pelo conhecimento jurdico passa, tambm, pela leitura de autores que
no so apenas dogmticos, mas que podem trazer ao aluno notcias de fatos outros
que so jurgenos, mas que no se colhem nas aulas formais.
O direito paixo. O direito vida. Vida vivida nas ruas, nos crceres, nos
laboratrios, na famlia, no comrcio, nas discusses, no parlamento, no executivo,
no judicirio. O direito tudo isso. Motivo pelo qual a teoria das paixes no pode
ficar fora do ensino jurdico.
Da mesma forma, dessacralizou-se o mito para a introduo de outro ente sagrado,
ou seja, o dinheiro. Este que comanda a sociedade, hoje. Como deixar seu estudo,
em todas as suas formas, de lado? No sob o aspecto da leitura dos contratos, dos
tratados, do direito cambial, mas da estrutura de dominao que est por trs. O
dinheiro comanda as grandes corrupes. O dinheiro seduz a tudo e todos. Como
desconhecer, hoje, este poderoso instrumento de dominao?
Veja-se como tudo paixo (no sentido amplo da palavra em relao aos instintos)
que deve imperar na anlise do fato jurdico que enseja a incidncia da norma. No
apenas do ngulo da subsuno, mas do aspecto do que est hipostasiado no fato
emprico.

590
O direito, pois, no deve ser visto como mera forma. guerra, dominao, poder
e estratgia.
Sem uma anlise de como funcionam as estruturas humanas no h como se
analisar a estrutura financeira. Um dos grandes signos do mundo o dinheiro e este
move tudo. Modernamente, os homens so dirigidos por um capital extremamente
sedutor o dinheiro.
As boas intenes, o interesse do povo, a coisa pblica, a ptria, os valores bsicos
de uma sociedade j foram superados por individualismo, sobrevivncia pessoal e
familiar, egosmos, etc.
Apenas em tal confronto que possvel a anlise da Lei Responsabilidade Fiscal.
Vejamos quais os resultados de tal colocao.

7. O RESULTADO ATUAL DA VIGNCIA

A rigor, dever-se-ia estabelecer um planejamento financeiro. Isso feito, mas apenas


no papel. O Plano Plurianual deve estabelecer o que se ir fazer no perodo de quatro
anos (o segundo da gesto do governante empossado at o primeiro do governante
seguinte). A Lei de Diretrizes Oramentrias, a mais importante das leis oramentrias,
deve estabelecer parmetros de gastos, direo dos rumos que o governo dever ter e
acicatar o governante a segui-la na programao da Lei Oramentria Anual.
Existncia de leis. como se diz entre ns. Leis existem, falta execut-las. Bobbio j
nos disse que os direitos esto amplamente estabelecidos nos diversos diplomas legais,
resta garantir o exerccio dos direitos. Mas, numa sociedade desigual, as solues so
difceis. Em termos de direito financeiro, mais difcil ainda pensar isso em Estado federal,
em que as competncias esto distribudas entre entes federativos. Os conflitos que
surgem entre os diversos Estados-membros so coexistentes repartio de competncias.
O planejamento. Ainda hoje no se v planejamento efetivo. Os governos
simplesmente buscam saber quais os recursos disponveis (previso de receitas, como
diz a Constituio) e estabelecem os gastos (fixao de despesas) sem atentar a uma
prioridade de gastos tal como determinado na Constituio Federal. A previso
aleatria e na deciso prevalecem os sentimentos, os desejos de grupos, atendimento
a corporaes ligadas ao governo, reas em que os cabos eleitorais esto presentes
(governadores ligados ao Presidente ou prefeitos ligados aos governadores). A
distribuio continua sendo poltica e no tcnica.
Justifica-se: a lei existe, rigorosa, veio para ficar, mas no logrou combater ou
restringir a maldade humana (Goethe bem exemplifica no tomo II de Fausto como

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RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

foi este dominado por Mefistfeles que fez surgir dinheiro do Imperador e garantir
a emisso de ttulos, prometendo pagamento e dando como garantia ouro ainda no
extrado).
A, a lei falha. Mas, nem pode ser precisa e exaustiva a ponto de eliminar a
discricionariedade poltica do governante. Este tem fins a atender. Escolhe-os de forma
personalizada. Cercado de tcnicos, que no tm poder decisrio, mas meramente
opinativo.
No que a lei falha, corrija-se. que o homem imperfeito e carrega seus
sentimentos para suas decises, nem sempre racionais, mas afetivas.
O planejamento, ento, fraqueja. Nesse passo, os 15 anos so insuficientes e outros
100 ainda sero.
O equilbrio. J mencionados as restries com o pagamento de servios e o respeito
aos tetos estabelecidos em percentuais na lei.
Tambm de se louvar o saneamento nas dvidas de Estados e Municpios e empresas
a ele ligadas. Embora no adviesse da lei a ordem para limitao de gastos, porque cabe
(e cabia) ao Senado estabelecer os limites de endividamento (art. 62 da Constituio
Federal). Mas, de qualquer forma, os agentes pblicos passaram a agir melhor.
Resta, no entanto, a Unio dar o exemplo e encaminhar projeto de lei para
estabelecimento dos limites de seu prprio endividamento.
Incentivos fiscais. Avanamos tambm no estabelecimento de limitaes aos
incentivos fiscais. A prestao efetiva das contas, os limites de endividamento,
a proibio de transferncias de receitas voluntrias a quem esteja descumprindo
preceitos da lei oramentria impuseram restrio inteligente ao gasto pblico.
O governante, agora, tem que ser como a mulher de Cesar. Ser obediente lei e
provar que . Limites e prazos so impostos.
O final de mandato. Excelente norma veio estabelecer restrio ao governante
em final de mandato. No pode, nos oito meses finais do ltimo exerccio financeiro
estabelecer qualquer despesa que no possa ser satisfeita no mesmo exerccio.
Era comum ao governante que saia e, para se proteger e evitar que o governante
futuro fosse seu inimigo e pudesse questionar suas contas e sua administrao,
quebrasse o Estado, mas fizesse seu sucessor. Gesto tresloucado e traquinas. Insensato,
imponderado e doidivanas.
As antigas operaes AROS, ou seja Antecipao de Receita Oramentria, foram
proibidas.
Nenhum aumento para os servidores pblicos pode ocorrer em nos ltimos seis
meses de mandato. Era a regra. Agora, absolutamente vedado.

592
Conselho de Gesto Fiscal. Falha inadmissvel. A previso do art. 67 da Lei de
Responsabilidade Fiscal seria de mister. Apenas a Unio deixou de faz-lo.
No seria o caso de chamar a Presidente responsabilidade fiscal por fora de
sua omisso?
Repactuao de dvidas. Havia restrio a aumento de dvidas e os percentuais
eram rigorosamente obedecidos. No entanto, a lei complementar n. 148/2014
esculhambou com clusula importante de limites na assuno de dbitos. que houve
previso de repactuao de dvidas estaduais e municipais. Quebra violenta na Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Prestao de contas e anexos fiscais. Importante inovao adveio com a lei e tem
sido bssola importante no controle das contas pblicas. No apenas as contas devem
ser prestadas periodicamente, mas tambm os anexos de risco e de metas devem ser
explicitados pelo gestor.
Permite-se, assim, que a populao, atravs da sociedade organizada, possa
controlar a periodicidade e a exatido dos gastos pblicos.
Dificilmente isso acontece, por fora da comodidade da populao. Mas, criaram-
se mecanismos possveis de controle, o que avano. Instrumentos foram dados. Se
so exercidos ou no outra coisa.
Divulgao eletrnica das contas. Da mesma forma, a divulgao dos gastos vem
de encontro a pretenses da sociedade civil no sentido de ter acesso ao andamento
das contas pblicas. Agora, o instrumento foi dado. Resta exerc-lo.
Alis, a norma j era eficaz anteriormente, por fora da dico do inciso XXXIII do
art. 5 da Constituio Federal ao dispor que todos tm direito a receber dos rgos
pblicos informaes do seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral.
Como disse Bobbio, normas h, resta execut-las e exercer os direitos j consagrados.
O exerccio da cidadania. verdade que poucos os exercero, mas os direitos esto
assegurados. O que vale que a lei estimula o desempenho da sociedade organizada.
No se est falando da massa populacional enquanto tal. Esta mera massa de
manobra. Os governantes apreciam mant-la distncia da educao e da cultura, para
que no possam atrapalhar os trambiques que se fazem na Administrao Pblica.
De outro lado, no entanto, h a chamada sociedade civil que organizada, seja pela
conscincia da cidadania, seja pela criao de entidades no governamentais atravs
das quais atua na fiscalizao dos atos governamentais. So entidades importantssimas
e que podem criar dificuldades ao governante em seus desmandos.
Poucos so os que se habilitam a participar ativamente em tais organizaes. Mas,
deveria haver um chamado geral para que todos se filiassem e passassem a exercer uma

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RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

fiscalizao efetiva sobre o oramento, despesas e receitas. Apenas com tal chamado
que se pode evitar o que ocorreu e ocorre no Brasil: o comando da corrupo que
grassa em todos os rgos pblicos. Sem exceo.
Mudana de comportamento. O Ministrio Pblico. Sem dvida, houve mudana
de comportamento do gestor pblico. Deixou de ter a liberdade absoluta de lidar com
a coisa pblica, talvez provinda da falta de informaes e de participao que foram
vedadas no perodo da ditadura militar. A falta de informaes, o risco de dilogo
com militares, o medo da discusso, a fragilidade na participao, tudo levou a um
afastamento dos interesses pblicos.
Com o retorno da democracia e o advento da Constituio de 1998 fizeram com
que o brasileiro respirasse liberdade e se desse ao luxo de tentar participar. No s isso,
mas o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal obriga o agente pblico a trabalhar
melhor.
Quanto menos no fosse, por medo da atuao do Ministrio Pblico que,
reestruturado, passou a intervir decisivamente na atuao dos agentes polticos. Os
temveis TACS pem evidncia o temor dos prefeitos, governadores e presidentes de
Cmaras e de Assembleias. Enfim, o rgo ou agente que autoriza a despesa passou a
ter nova importncia e novas responsabilidades.
Participao dos Estados na carga tributria nacional. Entre 1960 a 1980 a
participao de Estados passou por fase de decrscimo. Em seguida, entrou em fase
de estagnao para lograr aumento.
O que ocorre, na verdade, uma viso caolha sobre o federalismo. Como tivemos
a construo do regime federativo em nosso pas diversamente de outros lugares em
que houve a desconcentrao de poderes, o Brasil sempre teve figurino de Estado
unitrio. De colnia passamos a reino unido, a Imprio e, pois, todos os poderes
estavam unificados em uma s figura de governante. Com a criao da Repblica
Federativa, os poderes continuaram em mos do governante federal.
Assim, os Estados-membros nasceram e cresceram fracos. A fora poltica se reveste
de possibilidade de eleio dos governantes e pela autonomia financeira. Sem essa,
remanesce a dependncia do poder central.
Em relao aos Estados-membros no h qualquer possibilidade de aumento da
carga tributria sobre a populao.
Despesas com pessoal. A clusula de ouro era de que no pudesse gastar mais
de um percentual com os servidores. A lei imps limites e criou sanes em caso de
descumprimento. Ocorre que no se sabe bem o que foi gasto em cada Estado com
o pessoal. que surgiram dvidas em face da terceirizao (onde seriam lanadas as
despesas), com os inativos e pensionistas.

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At hoje as dvidas persistem. Impe-se uma regra clara que direcione os
Estados e Municpios. Pode ocorrer muito lanamento contbil para fugir dos rigores
estabelecidos na lei.
Aposentadorias precoces. de rigor norma que restrinja a fuga de servidores
pblicos em idade precoce. A Emenda Constitucional n. 86/2015 aumentou para 75
anos a idade limite para permanncia no servio pblico. Mas, apenas alcanou os
Tribunais federais. A regra deve ser estendida a todos os servidores pblicos. Com
tal atrativo (pode-se tambm permitir desconto previdencirio para entusiasmar a
permanncia no servio ativo) o Poder Pblico poder alongar o prazo de exerccio
ativo e, pois, evitar engordar a folha previdenciria.
que a aposentadoria de pessoas ainda em plena capacidade laboral implicar
a abertura de novos concursos para provimentos de cargos em aberto, o que eleva a
despesa com pessoal.
Despesa com sade e educao. Ponto crtico que precisa de rpida interveno do
Poder Pblico o montante de gastos com sade e educao. A Constituio Federal
estabeleceu percentuais de aplicao obrigatria. Ocorre que, na prtica, h muita
malversao e desvio de forma a prejudicar a correo de tais despesas.
A Previdncia. Este continua sendo o calcanhar de Aquiles de qualquer poltica de
restrio financeira. Indispensvel reforma para aumentar a idade mnima e o perodo
de contribuio das aposentadorias especiais. Devemos nos aproximar dos comandos
de pases de primeiro mundo, levando em conta a expectativa de vida.
Uso dos depsitos judiciais. Recente lei complementar editada permite que Unio,
Estados e Municpios utilizem depsitos judiciais para pagamento de precatrios e
outras dvidas.
Ora, a permisso de risco. O mau uso de tais recursos, ao lado de serem
inconstitucionais, far que se aprofundem ainda mais o grau de endividamento de
cada Estado.

8. CONSIDERAES FINAIS. SPINOZA E CCERO. DESAFIOS E PERSPECTIVAS

O Brasil tem logrado avanar em termos de controle das finanas pblicas. Temos,
j, leis em profuso que permitem o controle das receitas e das despesas. As leis
oramentrias esto bem dispostas na Constituio Federal.
O grande problema como cuidar com os homens e mulheres que administram
as contas pblicas. Leis existem em profuso. Procedimentos de controle tambm.

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RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

H o controle interno de cada poder previsto no art. 74 da Constituio Federal. Ele


existe, pois, em cada um dos poderes da Repblica (Legislativo, Executivo e Judicirio).
A Lei de Responsabilidade Fiscal ainda instituiu a forma de prestao de contas e
o acompanhamento efeito da execuo da despesa oramentria. Os anexos previstos
(risco e metas) so importantes instrumentos de controle perodo da realizao dos
gastos.
Ao lado de tais providncias que so internas a cada rgo de poder, temos o
controle dos Tribunais de Contas, denominado interno.
O controle externo (art. 71 da Constituio Federal) exercido pelo Tribunal de
Contas, na forma do artigo 71 e seguintes.
No interior do Poder Legislativo surge a Comisso Mista de Oramento formada
por parlamentares das duas Casas Congressuais.
Como se tal no bastasse, h o controle jurisdicional que tem carter definitivo,
inclusive funcionando como revisor dos demais controles.
Cada rgo de poder, portanto, institui, na forma que pretende, seu controle
interno. A saber, cada despesa ter que ser controlada. Definida, politicamente, sua
realizao, deve ser feita a licitao, procedimento precedente elaborao do contrato
(inciso XXI do art. 37 da Constituio Federal). Uma vez executado o servio, realizada
a obra ou entregue a mercadoria adquirida, a despesa passa por um procedimento
final de controle de liquidao e pagamento.
V-se, pois, que as normas esto e devem ser cumpridas.
O grande problema quem decide pela realizao da despesa nem sempre algum
dotado de competncia. Se a tiver, estar sujeita a seus fluxos dos afetos.
Como disse Freud, a civilizao nasce com a represso. Essa a nica forma
atravs das quais os governos podem controlar as despesas. No h outra. Como se
viu, leis existem para todo e qualquer gosto. O que vai funcionar na hora do controle
exatamente a pessoa que est atrs da competncia e que ir exerc-la.
Esto os seres humanos dominados pelos afetos. Deles no h como fugir e, pois, a
ao governamental regida e matizada por toda sorte de sentimentos (bons ou maus).
A exteriorizao de atos provm de circunstncias momentneas e incontrolveis pelos
titulares de exerccio de cargos e funes pblicas.
Os homens so prdigos em idealizar formas de desvio de receitas pblicas. H
momentos em que tal criatividade no tem limites. Pior quando formam quadrilhas
para assaltar os cofres pblicos como se v na contempornea histria do Brasil.
Gangues se formaram. Todas para desviarem as receitas. Do Estado e das estatais.
Sem limites. Sem pejo. Bandos se organizaram para dilapidar o patrimnio pblico.

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Quem so os culpados: os agentes ou os ofertantes? Todos a resposta adequada.
Onde h um corrupto h um agente corruptor. Logo, instituem-se verdadeiras
organizaes criminosas para desviar o recurso que no de ningum, no tem
dono, como um deles j afirmou. No se trata de corrupo, nem de apropriao
indbita, nem de qualquer outro crime, porque o dinheiro a ningum pertence.
Pensam que se cuida do que se rotula de ocupao (art. 1.263 do Cdigo Civil) ou de
descoberta (art. 1.233 do Cdigo Civil). no Direito Civil, ou seja, daquele que encontra
um objeto qualquer e dele se apossa, tornando-se titular.
As quadrilhas poderiam alegar terem ocupado alguma coisa ou descoberto
dinheiro pblico sem dono. Por conseguinte, no seriam responsveis por nada e os
Tribunais no teriam como conden-los.

Vergonha das vergonhas


O problema, pois, como se disse no corpo do artigo, a presena do ser humano a
lidar e a eleger opes de despesas pblicas. Normalmente, elas j so discutidas com
os agentes corruptores antes de que se realizem.
comum que o corrupto procure o agente poltico oferecendo-lhe uma obra, com
o compromisso de obteno do emprstimo, desde que, claro, ele realize a obra. Tudo
se passa nos desvos dos comportamentos ticos.
Desafios e perspectivas. O objeto do trabalho era comemorar e questionar os quinze
anos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Evidente est que a norma tem inegveis
mritos e, de certa forma, equacionou o problema da boa gesto da coisa pblica. Houve
restrio de gastos, aumentos dados aos servidores pblicos de forma responsvel
e dentro dos parmetros legais, houve limitao dos emprstimos, etc., tal como se
examinou no corpo do artigo.
Ocorre que o questionamento proposto pelos organizadores (os dignos professores
Heleno Taveira Torres, Marcus Lvio Gomes e Marcus Abraham) vai alm. Busca saber
quais os desafios e as perspectivas.
Apenas diviso um problema crucial: o ser humano. Ele o centro da controvrsia
financeira.
Sistemas de controle existem e esto disposio dos agentes polticos e pblicos.
Todos podem seguir a tramitao prevista em lei. Houve inequvoca melhora, mas
os desvios continuam e continuaro. do ser humano. Est nsito no carter de cada
um. Enquanto voc tem um que cumpre rigorosamente suas funes; outros no o
fazem e destroem a obra construda por muitos. Como disse Ccero, entre todas as
injustias, nenhuma mais hedionda do que aquela cometida por aqueles que, enquanto

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RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

ludibriam com o ar mais refinado, a fazem, assim parecendo a sua ao ser prpria da
conduta do homem de bem (Dos deveres, n. 41).
Como disse Spinoza (tica maneira dos gemetras) o homem se v entre duas
paixes: o medo e a esperana. Esta movimenta o bom carter e estimula os agentes a
que tomem medidas apropriadas. Tem o agente a esperana de no ser apanhado em
comportamentos inadequados. Estimulado, age, na esperana de que nada lhe acontea.
De outro lado, se tem medo de ser apanhado, no age e deixa inclume o errio pblico.
H desafios de que os governantes possam eleger caminhos apropriados para
a realizao da despesa pblica. Deve eleg-los no interesse da populao. Devem
controlar a construo das obras, a entrega das mercadorias e a prestao dos servios.
Apenas efetuar o pagamento se tudo estiver em ordem.
As perspectivas seguem no mesmo trilho. salutar a vigncia de lei de controle
e de boa gesto financeira. Todos torcem para que tudo d certo; que os governantes
deixem de lado suas propostas pessoais de vida e se dediquem causa pblica acima
de qualquer outra coisa; que sejam generosos, aptos, srios e no maculem o exerccio
de seus cargos.
Todos desejamos o melhor. Ccero escreveu que a misso daquele que exerce cargo
pblico tem seu dever salvaguardar a sua dignidade e a sua honra, observar as leis,
estabelecer os direitos de cada um e ter presente na memria que sua prpria lealdade
para com a repblica lhe foram todas estas coisas confiadas (Dos deveres, n. 124).
Poderamos dizer que, na fala do mesmo Ccero, em outra obra, quando o povo
sabe, ao contrrio, manter suas prerrogativas, no possvel encontrar mais glria,
prosperidade e liberdade, porque ento permanece rbitro das leis, dos juzes, da paz,
da guerra, dos tratados, da vida e da fortuna de todos e de cada um: ento, ou s ento,
a coisa pblica coisa do povo (Da Repblica, item XXXII).
S quando cada um, no dizer do autor, puder ou souber exercer sua cidadania
que alteraremos nosso universo. At l finjamos que as coisas esto bem.

598
ORGANIZAES SOCIAIS E DESPESA COM
PESSOAL NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

RODRIGO LUS KANAYAMA596


RICARDO ALBERTO KANAYAMA597

O papel do Estado contemporneo , simultaneamente, complexo e controverso.


Complexo, porque abrange pliade de servios e tarefas assumidas aps a Constituio
da Repblica de 1988. Controverso, porque o modo de prestao dos servios e a
assuno das tarefas, com participao de pessoas alheias ao Estado, no so temas
unnimes na doutrina.
H muito debate-se a natureza jurdica dos servios pblicos, o conceito dos
servios pblicos e, mais, se existe crise na noo de servio pblico. De fato, termo
com significados fluidos, que se transformam no transcorrer do tempo.598 Eclodiram
opinies diversas, desde a promulgao da Constituio de 1988, sobre o papel do
Estado e a possibilidade de prestao dos servios por particulares.
Com o advento da Lei 9.637/98, o Poder Executivo recebeu a competncia para
qualificar como organizaes sociais pessoas jurdicas de direito privado, sem
fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao
desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura
e sade. 599. O Estado poder qualificar as organizaes sociais (OSs) para prestao
de servios pblicos, que no so exclusivos do Estado. A constitucionalidade da lei
foi contestada no Supremo Tribunal Federal, na Ao Direta de Inconstitucionalidade
1.923/DF (Relator Min. Ayres Britto, Redator para acrdo Min. Luiz Fux), proposta
em 1998, com pedido cautelar.
Os autores da ADI 1.923/DF (Partido dos Trabalhadores PT e Partido
Democrtico Trabalhista PDT) alegaram que o modelo adotado ofende:

596
Professor Adjunto de Direito Financeiro da Faculdade de Direito da UFPR, Doutor em Direito do Estado pela
UFPR, advogado em Curitiba (rodrigo@kanayama.adv.br).
597
Graduado em Direito pela UFPR, advogado em Curitiba (ricardo@kanayama.adv.br).
598
Sobre o tema, conferir: (i) JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo, 4 ed. So Paulo: Saraiva,
2009, p. 614 e ss; (ii) KANAYAMA, Rodrigo Lus. A polmica acerca do regime jurdico do servio pblico. In.:
COSTALDELLO, Angela Cassia. Servio pblico. Direitos Fundamentais, Formas Organizacionais e Cidadania.
Curitiba: Juru, 2005, p. 193-211.
599
Art. 1, caput, Lei 9.637/98.

599
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

(i) aos deveres de prestacao de servicos publicos de saude,


educacao, protecao ao meio ambiente, patrimonio historico e
acesso a ciencia (CF, arts. 23, 196, 197, 199, 1, 205, 206, 208,
209, 215, 216, 1, 218 e 225): a transferencia de responsabilidade
pela atuacao nos setores apontados, do Poder Publico para os
particulares, representaria burla aos deveres constitucionais de
atuacao da Administracao Publica. A atuacao privada nesses casos,
segundo a Constituicao, dar-se-ia apenas de modo complementar,
sem substituir o Estado. A Lei das OSs, porem, na otica dos autores
da ADIN, acaba transferindo recursos, servidores e bens publicos a
particulares, o que configuraria verdadeira substituicao da atuacao
do Poder Publico600

Alm disso, no tocante s despesas com pessoal, existiria:

(iv) ofensa aos principios da legalidade e do concurso publico na


gestao de pessoal (CF, art. 37, II e X, e 169): a Lei das OSs preve que
a propria entidade, como condicao para a celebracao de contrato de
gestao, fixara, por seu Conselho de Administracao, a remuneracao
dos membros de sua diretoria, a estrutura de seus cargos e, atraves
de regulamento, o plano de cargos, salarios e beneficios de seus
empregados (art. 4o, V, VII e VIII). Cabera, ainda, ao contrato de
gestao estabelecer limites e criterios para as despesas com pessoal
(art. 7o, II). Tais normas desconsideram a exigencia de lei formal
para o regime juridico dos servidores publicos, alem de tomarem
como pressuposto a desnecessidade de concurso publico para a
contratacao de pessoal nas Organizacoes Sociais;
(v) descumprimento de direitos previdenciarios dos servidores
(CF, art. 40, caput e 4): na cessao de servidores publicos a OS, nao
cabera, segundo a Lei, a incorporacao a remuneracao de qualquer
vantagem que aqueles venha a ser paga pela entidade privada (art.
14, 1). Por consequencia, essas verbas nao seriam levadas em
conta para fins de calculo dos proventos de inatividade, ferindo
o direito a integralidade e a paridade dos inativos;601

As preocupaes dos autores da ADI 1.923/DF, entre vrias outras, eram


relacionadas s remuneraes pagas aos trabalhadores das OSs, entendidos como se
600
At o momento final da redao do presente artigo, dia 13 de novembro de 2015, a ementa e o acrdo da
ADI 1.923/DF, quanto ao mrito, no haviam sido publicados e colocados disposio no Portal do STF. Aos
interessados, a ementa e ao voto do Ministro Luiz Fux (relator para o acrdo) podero ser encontrados na
Revista de Direito Administrativo, Vol. 267 (setembro/dezembro 2014), Rio de Janeiro: Editora FGV, p. 287 321.
601
ADI 1.923/DF, Relatrio, Voto do Min. Luiz Fux. Fonte citada.

600
servidores pblicos fossem, detendo as mesmas limitaes legais do regime jurdico
de direito pblico, em razo dos recursos pblicos destinados a essas organizaes.
Assim, eram preocupaes a exigncia de lei formal para fixao de remuneraes dos
trabalhadores das OS, e a no incorporao remunerao das vantagens pagas pelas
OSs. Sob esses argumentos, os mesmos pressupostos aplicveis aos servidores pblicos
so transplantados aos empregados das OSs.
Com a supervenincia da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em 2001, novos
elementos surgiram sobre as despesas relacionadas prestao dos servios pblicos.
A atuao do agente pblico tornou-se limitada pela responsabilidade, o que representa
a necessidade da manuteno do equilbrio oramentrio e financeiro. A LRF procura
impedir o descontrole das despesas pblicas e do endividamento, ao mesmo tempo
em que obriga a captao das receitas.
Alm do mais, criou algumas barreiras que impedem aes que extrapolem o
limite da lei, mas que paream possuir verniz de licitude. Uma dessas barreiras a
contabilizao das despesas com contratos de terceirizao (entrega de prestao de
servios a terceiros) como outras despesas com pessoal, evitando que, se houver inteno
de burla aos limites legais, as terceirizaes sejam consideradas como se despesas com
pessoal fossem, ainda que elas ocorram por interposta pessoa. A norma foi assim
redigida:

Art. 18 ()
1 Os valores dos contratos de terceirizacao de mao-de-obra que
se referem a substituicao de servidores e empregados publicos
serao contabilizados como Outras Despesas de Pessoal.602

A questo que ser abordada, neste artigo, se, ao se entender que a transferencia
de responsabilidade pela atuacao nos setores apontados, do Poder Publico para os
particulares, representaria burla aos deveres constitucionais de atuacao da Administracao
Publica, como queriam os autores da ADI 1.923/DF, aconteceria a terceirizao de
mo-de-obra para substituio de servidores. A dvida vlida, pois se vingasse
entendimento dos autores da ADI 1.923/DF, as tarefas que sofressem transferncia
de responsabilidade seriam tpicas e exclusivas de servidores pblicos, configurando-se
terceirizao inconstitucional e violao do concurso pblico, e as despesas realizadas
para remunerar os empregados das OSs seriam consideradas como outras despesas de
pessoal, contabilizadas para fim de aplicao dos limites da LRF.

602
Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF)

601
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Finalmente, o Supremo Tribunal Federal (STF) julgou a ADI 1.923/DF, entendendo


pela possibilidade de celebrao de contrato de gesto para prestao de servios pblicos
no exclusivos por Organizaes Sociais, cuja natureza jurdica de direito privado,
celebram contrato de gesto com o Poder Pblico, e prestam servios pblicos sade
e educao, por exemplo. 603
Avaliaremos a norma da LRF que trata sobre as despesas de pessoal, a terceirizao,
e as organizaes sociais, considerando a deciso do STF na ADI 1.923/DF.

1. CONCEITO DE TERCEIRIZAO

Terceirizao. Transferncia para terceiro de atividades que no so as principais


na esfera de atuao de algum ente, segundo entendimento tradicional. Conforme
Maria Sylvia Zanella Di Pietro,

A terceirizao, bastante utilizada no mbito da iniciativa privada,


aparece entre os institutos pelos quais a Administrao Pblica
moderna busca a parceria com o setor privado para a realizao
de suas atividades. Pode-se dizer que a terceirizao constitui uma
das formas de privatizao (em sentido amplo) de que se vem
socorrendo a Administrao Pblica.604

603
O Tribunal, por maioria, julgou parcialmente procedente o pedido, apenas para conferir interpretao conforme
Constituio Lei n 9.637/98 e ao art. 24, XXIV da Lei n 8.666/93, includo pela Lei n 9.648/98, para que:
(i) o procedimento de qualificao seja conduzido de forma pblica, objetiva e impessoal, com observncia
dos princpios do caput do art. 37 da Constituio Federal, e de acordo com parmetros fixados em abstrato
segundo o que prega o art. 20 da Lei n 9.637/98; (ii) a celebrao do contrato de gesto seja conduzida de forma
pblica, objetiva e impessoal, com observncia dos princpios do caput do art. 37 da Constituio Federal; (iii)
as hipteses de dispensa de licitao para contrataes (Lei n 8.666/93, art. 24, XXIV) e outorga de permisso
de uso de bem pblico (Lei n 9.637/98, art. 12, 3) sejam conduzidas de forma pblica, objetiva e impessoal,
com observncia dos princpios do caput do art. 37 da Constituio Federal; (iv) os contratos a serem celebrados
pela Organizao Social com terceiros, com recursos pblicos, sejam conduzidos de forma pblica, objetiva
e impessoal, com observncia dos princpios do caput do art. 37 da Constituio Federal, e nos termos do
regulamento prprio a ser editado por cada entidade; (v) a seleo de pessoal pelas Organizaes Sociais seja
conduzida de forma pblica, objetiva e impessoal, com observncia dos princpios do caput do art. 37 da CF, e
nos termos do regulamento prprio a ser editado por cada entidade; e (vi) para afastar qualquer interpretao
que restrinja o controle, pelo Ministrio Pblico e pelo Tribunal de Contas da Unio, da aplicao de verbas
pblicas, nos termos do voto do Ministro Luiz Fux, que redigir o acrdo, vencidos, em parte, o Ministro Ayres
Britto (Relator) e, julgando procedente o pedido em maior extenso, os Ministros Marco Aurlio e Rosa Weber.
No votou o Ministro Roberto Barroso por suceder ao Ministro Ayres Britto. Impedido o Ministro Dias Toffoli.
Presidiu o julgamento o Ministro Ricardo Lewandowski. Plenrio, 16.04.2015.. BRASIL. Supremo Tribunal
Federal. Pleno. Deciso de Julgamento na ADI 1.923/DF. Rel. Min. para acrdo Luiz Fux. Disponvel na Internet
via WWW.URL < http://stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=1739668 > Acessado
em 13 de Novembro de 2015.
604
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administracao pblica: concesso, permisso, franquia,
terceirizacao, parceria publico-privada e outras formas. 5. ed. Sao Paulo: Atlas, 2005, p. 229.

602
A terceirizao transfere ao particular a execuo de servio por isso, a doutrina
tende a admiti-la para atividades-meio, apenas, que so instrumentais execuo do
servio pelo Estado, burocrtica e de apoio, como servios acessrios, de limpeza e
segurana.605 Para Di Pietro, a terceirizao pode existir como empreitada de obra
e de servio, locao de servios por meio de interposta pessoa (fornecimento de
mo-de-obra) e, por ltimo, franquia.
A execuo indireta (por terceiros) vem da reforma administrativa (Decreto-lei
200/67), considerado o primeiro marco gerencial do pas e que pode assim ser resumido:

(...) a verdadeira tentativa de reforma administrativa s aconteceria


no final dos anos 1960, por meio do Decreto-Lei n 200, de 25 de
fevereiro de 1967, concebido por Hlio Beltro, que viria a ser o
pioneiro dessas novas ideias no Brasil. Essa reforma objetivava a
superao da rigidez burocrtica, a partir do pressuposto da maior
eficincia da administrao descentralizada.
Pelo citado decreto-lei foram transferidas as atividades de produo
de bens e servios para as autarquias, fundaes, empresas pblicas
e sociedades de economia mista, reconhecendo e racionalizando
uma situao existente na prtica. Consolidaram-se princpios
como o da racionalidade administrativa, o do planejamento, o do
oramento, o da descentralizao e o do controle de resultados. Nas
unidades descentralizadas foram utilizados empregados celetistas,
submetidos ao regime de contratao de trabalho.
Como sustentculo para a deciso de aprimorar a administrao
pblica por meio de administrao indireta estava o reconhecimento
de que a administrao direta no havia sido capaz de responder
com agilidade, flexibilidade, presteza e criatividade s demandas
e presses de um Estado que se decidira desenvolvimentista. Por
meio da flexibilizao administrativa, buscava-se maior eficincia
nas atividades econmicas do Estado estatal, civil e militar e a
classe empresarial.606

605
Diferente a concesso ou permisso, pois nesses o Estado transfere a execuo de servios pblicos exclusivos.
Segundo Di Pietro, A concessao tem por objeto um servico pblico; no uma determinada atividade ligada ao
servico pblico, mas todo o complexo de atividades indispensaveis a realizacao de um especifico servio pblico,
envolvendo a gestao e a execucao material. (...) A Administracao transfere o servico em seu todo, estabelecendo
as condicoes em que quer que ele seja desempenhado; a concessionaria e que vai ter a alternativa de terceirizar
ou nao determinadas atividades materiais ligadas ao objeto da concessao. A locaao de servios tem por objeto
determinada atividade que nao atribuida ao Estado como servico pblico e que ele exerce apenas em carater
acessorio ou complementar da atividade- meio, que o servio pblico. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.
Parcerias na administracao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizacao, parceria publico-privada e
outras formas. 5. ed. Sao Paulo: Atlas, 2005, p. 239)
606
FALCO, Joaquim; GUERRA, Srgio; ALMEIDA, Rafael (org). Administrao pblica gerencial. Rio de Janeiro:
Editora FGV, 2013, p. 77 e 78.

603
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Contudo, ainda que um dos princpios do referido Decreto-Lei tenha sido a


descentralizao (art. 6, III), na prtica a administrao continuou bastante centralizada
(e hierarquizada) na figura do Chefe do Poder Executivo, tendo o fato sido reforado
pela prpria Constituio Federal de 1988.
Porm, o contexto econmico catico do Brasil no incio da dcada de 90 veio
confirmar a necessidade de uma mudana mais profunda na estrutura estatal, o que deu
origem ao Plano Diretor de Reforma do Estado, de 1995, no governo do ex-presidente
Fernando Henrique Cardoso, o qual novamente props maior racionalidade e a busca
por resultados. No obstante os diversos textos acerca deste Plano, suficiente citar a
parte preliminar do voto do Ministro Gilmar Mendes quando da anlise da Medida
Cautelar na ADI 1923/DF, na qual ele inseriu as organizaes sociais no programa de
publicizao previsto no Plano:

No Brasil, a redefinio do papel do Estado e sua reconstruo


tm importncia decisiva em razo de sua incapacidade para
absorver e administrar com eficincia todo o imenso peso
das demandas que lhe so dirigidas, sobretudo na rea social.
O esgotamento do modelo social intervencionista, a patente
ineficcia e ineficincia de uma administrao pblica burocrtica
baseada em um vetusto modelo weberiano, assim como a crise
fiscal, todos observados em grande escala na segunda metade
da dcada de oitenta, tornaram imperiosa a reconstruo do
Estado brasileiro nos moldes j referidos de um Estado gerencial,
capaz de resgatar sua autonomia financeira e sua capacidade de
implementar polticas pblicas.
(...)
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado elaborado
pelo Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado,
do Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso (1995)
contm os programas e metas para uma reforma destinada
transio de um tipo de administrao pblica burocrtica, rgida
e ineficiente, voltada para si prpria e para o controle interno, para
uma administrao pblica gerencial, flexvel e eficiente, voltada
para o atendimento do cidado
(...)
O programa de publicizao, portanto, permite ao Estado
compartilhar com a comunidade, as empresas e o Terceiro Setor
a responsabilidade pela prestao de servios pblicos como os
de sade e educao. Trata-se, em outros termos, de uma parceria

604
entre o Estado e sociedade na consecuo de objetivos de interesse
pblico, com maior agilidade, eficincia.
As Organizaes Sociais correspondem implementao
do Programa Nacional de Publicizao-PNP e, dessa forma,
constituem estratgia central da Reforma do Estado brasileiro.607

A maior agilidade, eficincia destacada no voto do Ministro Gilmar Mendes foi


explicitamente prevista na Emenda Constitucional 19/98 que trouxe o princpio da
eficincia, fortalecendo, ainda mais, a desburocratizao do Estado e a transferncia
aos particulares de determinadas atividades.608
Entre as formas de execuo indireta est a empreitada de obra e servio, prevista
no art. 10, Lei 8.666/93.609 Trata-se da execuo de obra ou servio por terceiro privado,
contratado para este fim. Quanto locao de servios, na esfera da Unio, pode ser
encontrada no Decreto 2.271/97 610. De acordo com esta norma, podero ser objeto de
execuo indireta as atividades materiais acessrias, instrumentais ou complementares
aos assuntos que constituem rea de competncia legal do rgo ou entidade.611 Veda-
se, contudo, a locao de servios que sirva atividade-fim, ou seja, no podero ser
objeto de execuo indireta as atividades inerentes s categorias funcionais abrangidas
pelo plano de cargos do rgo ou entidade, salvo expressa disposio legal em contrrio
ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no mbito do quadro geral
de pessoal. 612

607
BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Pleno. MC em ADI 1923/DF. Relator Ministro Ilmar Galvo/Relator para
acrdo Eros Grau. Acrdo de 1 de Agosto de 2007. Voto do Ministro Gilmar Mendes. Disponvel na Internet
via WWW.URL < http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia > Acessado em 13 de Novembro de 2015.
608
A constatao foi reiterada nos fundamentos do Ministro Relator para o acrdo, Luiz Fux, quando do julgamento
do mrito da ADI 1923/DF: 21. Mais recentemente, porm, o modelo atual de Estado, diante das exigncias
formais do regime jurdico pblico tradicional e do agigantamento do aparelho estrutural administrativo, muitas
vezes tem se inclinado para a atuao indireta, por regulao, induo e atravs do fomento pblico (art. 174,
caput, da CF, que dipe de forma genrica sobre a regulao, a fiscalizao, o incentivo e o planejamento estatais
no mbito das atividades econmicas). Sinal claro dessa tendncia consiste nos programas de privatizao e
desestatizao, que povoaram o Brasil na dcada de noventa, e na crescente relevncia atribuda pela legislao
s denominadas agncias reguladoras, cujo modelo institucional j recebeu a chancela desta Corte Suprema no
julgamento das ADIns n 1.668/DF, Rel. Min. Marco Aurlio, e 1.949-MC/RS, Rel. Min. Seplveda Pertence.
Acesso em Revista de Direito Administrativo. Fonte j citada.
609
Conferir JUSTEN FILHO, Maral. Comentarios a lei de licitacoes e contratos administrativos. 13 ed. Sao Paulo:
Dialetica, 2009, p. 125-126.
610
Art. 1, 1 As atividades de conservao, limpeza, segurana, vigilncia, transportes, informtica, copeiragem,
recepo, reprografia, telecomunicaes e manuteno de prdios, equipamentos e instalaes sero, de
preferncia, objeto de execuo indireta. (execuo indireta de servios atividades-meio)
611
Art. 1, caput. No 1, esto as atividades que preferencialmente sero terceirizadas: As atividades de conservao,
limpeza, segurana, vigilncia, transportes, informtica, copeiragem, recepo, reprografia, telecomunicaes e
manuteno de prdios, equipamentos e instalaes sero, de preferncia, objeto de execuo indireta.
612
Art. 1, 2, Decreto 2.271/97. Conforme Maria Sylvia Zanella Di Pietro,
() quando se tratar de contratao de servios de vigilncia, conservao e limpeza, bem como de servios
especializados ligados atividade-meio do tomador, desde que inexistentes a pessoalidade e a subordinao;

605
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

O problema reside na locao de mo-de-obra, que considerada modo


inconstitucional de terceirizao. A pessoa jurdica somente intermediria, pois a
relao ocorre com o empregado. H subordinao (entre empregado e Administrao
Pblica) e pessoalidade (relao direta com o funcionrio) na relao com a mo-de-
obra. Trata-se de funes que seriam tipicamente prestadas por servidores pblicos,
mas so prestadas por empregados privados vinculados a um terceiro privado, no
ao Estado. No seria lcita a forma de contratar pessoal, com violao da exigncia de
concurso pblico. 613
Essa forma de terceirizao, que serve substituio de servidores e empregados
pblicos para exerccio de atividades-fim, estaria sob a LRF, art. 18, 1, incluindo
as despesas com pessoal no clculo dos limites da LRF.614 Embora a redao tenha
sido precria, afirma Maria Sylvia Zanella Di Pietro que () o dispositivo deve ser
entendido no sentido de que, se celebrado [contrato de fornecimento de mo-de-
obra], a despesa correspondente ser levada em considerao para fins de clculo das
despesas com pessoal615. Faremos a anlise do tema, a seguir.

2. TERCEIRIZAO E DESPESA COM PESSOAL NA LEI DE RESPONSABILIDADE


FISCAL

Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, o cenrio das finanas


pblicas foi alterado. Exigiram-se, a partir da, equilbrio oramentrio, controle do

nesse caso, a contratao lcita, porque no se trata de contrato de fornecimento de mo-de-obra (em que esto
presentes a pessoalidade e a subordinao), mas de locao de servios, em que aquelas caractersticas no esto
presentes (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal. In.: MARTINS, Ives
Gandra da Silva e outro. Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal, p. 156).
613
Segundo Caldas Furtado,
[n]o custa nada lembrar que so apenas 3 (trs) os tipos de situao de pessoas fsicas que prestam servios
ao Estado, com vnculo empregatcio e mediante remunerao paga pelo errio: a) servidores estatutrios
(ocupantes de cargo efetivo ou comissionado); b) empregados pblicos (ocupantes de emprego pblico); c)
servidores temporrios (contratados com base na Constituio Federal, art. 37, IX). E prossegue: Entretanto,
muito comum na Administrao Pblica brasileira a contratao direta de pessoa fsica (advogado, contador,
mdico, odontlogo, etc.), ao arrepio da ordem jurdico-constitucional, para prestar servio de natureza contnua,
mediante remunerao mensal, ocorrendo lanamento forado do contrato como Despesa com Servios de
Terceiros Pessoa Fsica. Nessa hiptese, desconsiderada a ilegalidade e a classificao imprpria da despesa,
os gastos respectivos devem sempre compor a despesa total com pessoal para os efeitos do artigo 18 da Lei
Complementar n 101/00 (LRF). (CALDAS FURTADO, J. R. Direito Financeiro, 4 ed. Belo Horizonte: Frum,
2013, p. 463).
614
Como aponta Maria Sylvia Zanella Di Pietro, nem sempre fcil diferenciar a terceirizao sob a forma
de locao de servios (que tem fundamento no art. 37, XXI, da CF) da terceirizao sob a modalidade de
fornecimento de mo-de-obra. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Comentrios Lei de Responsabilidade
Fiscal. In.: MARTINS, Ives Grandra da Silva e outro. Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal, 4 ed. So
Paulo: Saraiva, 2009, p. 150).
615
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal. In.: MARTINS, Ives Grandra da
Silva e outro. Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal, 4 ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 152.

606
endividamento, das despesas pblicas sobretudo as obrigatrias, responsabilidade na
captao da receita. Entre as despesas pblicas capazes de propiciar desequilbrio das
contas pblicas esto as despesas com pessoal, cuja obrigatoriedade evidente, porque
previstas constitucionalmente, porque previstas em lei. E, ademais, a Constituio da
Repblica criou direitos e garantias em prol dos servidores pblicos, reduzindo o grau
de maleabilidade e de controle dessas despesas.
A LRF, dentro dessa temtica, estabelece o conceito legal de: (i) Despesa Total
com Pessoal (DTP), no art. 18, caput; (ii) clculo da DTP, no art. 18, 2; (iii) limites
da DTP, no art. 19; (iv) limites individualizados por poder ou rgo, no art. 20. Alm
dessas regras, a LRF prescreve:

Art. 18 ()
1 Os valores dos contratos de terceirizacao de mao-de-obra que
se referem a substituicao de servidores e empregados publicos
serao contabilizados como Outras Despesas de Pessoal.

No caput do art. 18, a LRF enumera quais despesas com pessoal ingressam com
conceito de DTP. E o 1, adiciona como despesa de pessoal os contratos de terceirizao
(nem todos). A incluso desse pargrafo serve ao controle dessas despesas para evitar
que o agente pblico responsvel pelo gasto retire tais despesas do clculo da DTP.
Procura-se evitar, ento, o desrespeito lei com verniz de legalidade.
Interpretar-se-, pois, a norma os valores dos contratos de terceirizao de mo de
obra que se referem substituio de servidores e empregados pblicos (). Podemos
retirar as seguintes concluses:
(a) Refere-se aos valores dos contratos, no aos valores do pagamento mo-de-
obra (aos servidores e empregados).
(b) no se preocupa apenas com os servidores, mas com os empregados pblicos
suportados pelo tesouro do Estado (salienta-se que no h limites com despesa
com pessoal, na LRF, s despesas das empresas estatais).
(c) Terceirizao de mo-de-obra a transferncia para outros, alheios ao Estado,
para execuo de trabalho cujo objeto no encontra-se entre as principais
atividades. Trata-se de transferncia de atividades-meio.
(d) Contratos de terceirizao de mo-de-obra que se referem substituio de
servidores e empregados pblicos so os contratos celebrados com terceiros
interposta pessoa para que esta contrate mo-de-obra para prestar servios

607
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

como se servidores ou empregados pblicos fossem. Portanto, referem-se s


atividades-fim.
(e) So registrados como Outras despesas de pessoal, pertencendo ao gnero
despesa de pessoal e integram o clculo da DTP.

Considerando as informaes acima, volta-se hiptese lanada no incio do


trabalho, com vista na ADI 1.923/DF. A transferncia da gesto e execuo do servio
pblico por OSs, cuja receita advm do Estado, ser terceirizao de mo-de-obra que
se referem substituio de servidores e empregados pblicos pois, como defenderam
os autores da ADI 1.923/DF, haveria exigncia de concurso pblico e, em razo deste
argumento, as despesas decorrentes do contrato de gesto ingressariam no clculo
da despesa total com pessoal (DTP), impondo-se limites da LRF despesa do ente
federativo com as OSs?
Vejamos, antes, o conceito de OSs.

3. O QUE SO OSs?

A qualificao das Organizaes Sociais (OSs) foi definida na Lei 9.637/98, devendo
ser promovida pelo Poder Executivo, o qual poder qualificar como organizaes
sociais pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam
dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo
e preservao do meio ambiente, cultura e sade 616
Segundo Juarez Freitas, as organizaes sociais ocupam zona mesclada,
intermediria entre o pblico e o privado, claramente integrantes do emergente e
valiosssimo terceiro setor. Apontou Freitas que a lei imprecisa na definio dos
elementos caracterizadores das Organizaes Sociais.617 Alis, a Lei deixa patente a
finalidade das OSs, com algumas deficincias (e espao para discricionariedade).
A doutrina trabalhou sobre o conceito de OSs e a atuao dessas pessoas jurdicas na
prestao de servios pblicos (no como atividades-meio, como segurana ou limpeza,
616
Art. 1, caput, Lei 9.637/98.
617
Conforme Juarez Freitas, () o regime das organizaes sociais desponta como atpico. No atuam por
delegao nos moldes de concessionrias ou permissionrias de servios pblicos, tampouco podem almejar
finalidade lucrativa. Logo, no executam servios pblicos nos moldes do art. 175 da Constituio Federal, mas
recebem delegao (a "qualificao" do art. 2 da Lei 9.637/98). De outra parte, esto obrigadas a outorgar ampla
publicidade de seus atos, comprometendo-se com o cidado-cliente e podem receber recursos humanos pblicos
(com nus para origem), assim como permisso de uso de bens pblicos. No integram a Administrao Pblica
indireta e se prestam a absorver atividades desenvolvidas por entidades pblicas extintas por lei especfica.
(FREITAS, Juarez. Regime Peculiar das Organizaes Sociais e o Indispensvel Aperfeioamento do Modelo
Federal. In.: Revista de Direito Administrativo, n. 214. Rio de Janeiro: FGV, 1998, p. 99-106)

608
mas como atividades-fim a prpria prestao do servio de sade, por exemplo).
Houve movimentao a favor da prestao de servios pblicos por OSs 618 e opinies
contrrias. 619

618
Segundo Paulo Modesto, [o]ra, a Constituio Federal prev que as instituies privadas podero participar de
forma complementar do sistema nico de sade, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito pblico
ou convnio, tendo preferncia as entidades filantrpicas e as sem fins lucrativos (grifo nosso). Contrato e
convnio so ambos acordos de vontades, distinguindo-se basicamente pela natureza dos interesses de ambas
as partes. No contrato, os interesses so de regra antagnicos ou contraditrios; no convnio, os interesses so
comuns ou convergentes. evidente que a Constituio da Repblica, na norma referida, pretendeu distinguir
entre dois modos de prestao de servios de sade por particulares. No primeiro, mediante a referncia ao
instrumento do contrato, admite a terceirizao, vale dizer, a contratao de particular-empresrio, com vistas
ao desempenho de atividades-meio na rea de sade financiada pelo Estado. Esta prestao de servio, certo,
revestida de carter empresarial e lucrativo, exige prvia licitao. No segundo modo, mediante a referncia ao
instrumento do convnio, admite a lei maior a colaborao de entidades sem fins lucrativos, com interesses
coincidentes com a administrao pblica, no sendo cogitada remunerao pela gerncia do servio nem
reciprocidade de obrigaes e, portanto, de licitao (DI PIETRO, 1996: 109 e 117). Na hiptese de contrato,
pelo carter prprio da terceirizao, no h prestao global do servio de sade, mas sim atuao em simples
atividades operacionais ou ancilares (servios de vigilncia, manuteno, limpeza, transporte, seguro etc.). Na
hiptese de convnio, o que se pode estender tambm para a figura de acordo impropriamente denominada
"contrato de gesto", no h impedimento execuo global do servio pelo particular, pois trata-se de atividade
livre ao privada, fomentada ou financiada pelo Estado, mas no titularizada por ele. Pode-se, portanto, a
partir da prpria Constituio, apartar as duas figuras referidas, evitando mais uma espcie de incompreenso.
(MODESTO, Paulo. Reforma Administrativa e Marco Legal das Organizaes Sociais no Brasil. As Dvidas dos
Juristas sobre o Modelo das Organizaes Sociais. In.: Revista de Direito Administrativo, 210. Rio de Janeiro:
FGV, 1997, p. 211)

E conforme Marcos Juruena Vilella Souto,


A regra que, para atividades permanentes, seja criado, por lei, um cargo pblico e provido por um servidor
selecionado atravs de concurso pblico. Se que, em tempos de modernizao e diminuio da mquina do
Estado, os cargos pblicos s devem ser providos ou criados se envolverem atividades tpicas do Poder Pblico,
notadamente, as que exigem manifestao de poder de imprio (polcia, fiscalizao, controle, justia). As demais
atividades que no exijam uso de fora ou independncia no controle podem (e, muitas vezes, devem) ser
terceirizadas (sequer havendo necessidade de restabelecer o regime celetista para servidores pblicos; basta que
os cargos pblicos, sujeitos ao regime estatutrio, sejam reservados s funes tpicas de Estado, liberando-se a
terceirizao para outras funes, que podem compreender diversas formas de parceria que no apenas o vnculo
celetista com o prestador do servio).
Uma das crticas bastante freqentes ao processo de terceirizao, dentro ou fora da Administrao Pblica, seja
por empresa de locao de servios de mo-de-obra por ela empregada, seja por cooperativa, o fato de que, no
raro, muda a pessoa jurdica prestadora do servio mas no as pessoas fsicas que, concretamente, o executam.
Tal aspecto, no entanto, irrelevante para o tomador do servio, j que a essncia da terceirizao a atividade
e no a pessoa fsica.
(SOUTO, MARCOS JURUENA V. Desestatizao: Privatizao, Concesses e Terceirizaes, 2 ed. Rio de
Janeiro: Lumem Juris, 1999, p. 243 e 244).
619
6. Nao pode o Poder Publico firmar um contrato, convenio ou termo de parceria com entidades do terceiro
setor, seja para repassar atividades-fim, a gestao de todo um aparelho publico prestador de servicos publicos
sociais, ou mesmo disponibilizar mao-de-obra, sob pena de caracterizacao de burla ao principio constitucional
do concurso publico;
7. Assim, a disponibilizacao de professores para escolas publicas ou de medicos para hospitais publicos nao
podera ocorrer por meio de contratos, convenios, contratos de gestao ou termos de parceria, com empresas,
associacoes de utilidade publica, organizacoes sociais, OSCIPs, cooperativas;
8. Mesmo se condizente com a atividade-meio da Administracao Publica, nao podera a terceirizacao tratada
neste estudo servir para disponibilizacao de pessoal com a caracterizacao de pessoalidade e subordinacao direta.
(VIOLIN, Tarso Cabral. Estado, Ordem Social e Privatizao As terceirizaes ilticas da Administrao Pblica
por meio das Organizaes Sociais, OSCIPs e demais entidades do terceiro setor. In.: http://www.stf.jus.br/
arquivo/cms/processoAudienciaPublicaSaude/anexo/terceirizacao_privatizaco_terceiro_setor_oscip.pdf, acesso
em outubro de 2015)

609
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

J na discusso da Medida Cautelar na ADI 1.923/DF, a dissonncia ficou patente


entre o voto dissidente do relator do Ministro Eros Grau e o voto de seu par,
Ministro Gilmar Mendes, fato que evidenciou que a questo discutida era tanto jurdica
quanto poltica, j que estava em debate a prpria natureza do Estado na atualidade.620
Ponto que merece destaque quando se estudam as Organizaes Sociais o contrato
de gesto. O destaque explicado pelo fato de haver entendimentos tambm conflitantes
acerca dele na seara doutrinria e que foi objeto central na deciso da ADI 1.923/DF.
Acerca do contrato de gesto, previsto no art. 37, 8 da Constituio Federal
includo pela j citada Emenda Constitucional 19/98 e no art. 8, da Lei 9.637/98, a
primeira crtica que se faz em relao utilizao do termo contrato, porque:

A denominao utilizada, contrato de gesto, para designar o


instrumento previsto, como j se indicou anteriormente neste
Curso, tecnicamente inadequada, uma vez que a natureza jurdica
da relao que se estabelece entre o Estado e a organizao social
no contratual.
Com efeito, no se trata de contrato, porque no so pactuadas
prestaes recprocas, voltadas satisfao de interesses de cada uma
delas em separado, seno que, distintamente, as partes ajustam
prestaes conjugadas em regime de colaborao, dirigidas
satisfao de um mesmo interesse pblico que lhes comum, o que
caracteriza um pacto no contratual.621

A partir da, surge a dificuldade em saber qual seria a natureza jurdica deste
contrato (ou instrumento, nos dizeres da Lei das OSs). Em geral, os autores conferem
a ele uma aproximao com o convnio, justamente porque no h a contraposio
de interesses.622
620
O Ministro Eros Grau, divergindo dos ministros que o precederam (Ilmar Galvo, Seplveda Pertence, Nri da
Silveira, Moreira Alves e Nelson Jobim) e que indefiriram a liminar pleiteada, votou no sentido de conceder a
liminar para suspender os efeitos de vrios artigos da Lei 9648/1998, apoiando-se nas ideias de Celso Antnio
Bandeira de Mello, o qual defende a inconstitucionalidade da referida Lei. Aps os votos dos Ministros Ricardo
Lewandowski (concedendo em parte liminar) e Joaquim Barbosa (acompanhando a dissidncia do Ministro Eros
Grau), o Ministro Gilmar Mendes, j nas consideraes finais de seu voto que indeferia a liminar, citou passagem
do voto do Ministro Eros Grau acerca do termo instrumento e a criticou com base nas ideias do jurista alemo
Gnther Teubner. A observao foi suficiente para que o Ministro criticado pedisse a palavra e respondesse que
nenhum dos argumentos do Ministro Gilmar Mendes, em relao ao mrito, me convence. Nenhum deles..
621
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo: parte introdutria, parte geral e parte
especial. 12 ed. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 2001, p. 270. No mesmo sentido, JUSTEN FILHO, Maral. Curso
de Direito Administrativo. 4 ed. rev. atual. So Paulo: Saraiva, 2009; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito
Administrativo, 27 ed. So Paulo: Atlas, 2014.
622
Conferir, JUSTEN FILHO, obra citada; DI PIETRO, obra citada. Gustavo Justino de Oliveira optou pela expresso
acordos administrativos colaborativos: Em face de todo o exposto, entende-se que tais contratos de gesto
no so contratos administrativos, e sim acordos administrativos colaborativos (contrato de gesto externo ou
exgeno), pois: (i) o ajuste em tela no tem por objeto adquirir bens e servios junto iniciativa privada ou

610
Esta foi a interpretao dada pelo STF na deciso da ADI 1.923/DF, na qual se l
no voto do relator o seguinte:

45. A inicial tambm veicula impugnao consistente na ausncia


de licitao para a celebrao do prprio contrato de gesto entre
a entidade qualificada e o Poder Pblico. Tampouco aqui, porm,
cabe falar em incidncia do dever constitucional de licitar, j que o
contrato de gesto no consiste, a rigor, em contrato administrativo,
mas dim em um convnio. Com efeito, no ncleo da figura dos
convnios est a conjugao de esforos para o atingimento de
um objetivo comum aos interessados: h plena harmonia entre
as posies subjetivas, que buscam um negcio verdadeiramente
associativo, e no comutativo, voltado para um fim compartilhado.

46. justamente isto que se passa no contrato de gesto, em que a


entidade privada, constituda para atuar sem finalidade lucrativa
nas reas elencadas no art. 1, e o Poder Pblico, submetido aos
deveres constitucionais de agir, pretendem alcanar a mesma
finalidade: a realizao de servios de sade, educao, cultura,
desporto e lazer, meio ambiente e cincia e tecnologia. Os interesses
de ambas as partes, portanto, confluem em uma mesma direo,
o que totalmente diverso do que ocorre com a figura tpica do
contrato administrativo, caracterizado pela oposio de interesses.
nesse sentido que se expressa a doutrina, recusando aos contratos
de gesto a natureza verdadeiramente contratual.623

a ela transferir a execuo de atividades especiais qualificadas como servio pblicos; (ii) h a conjugao de
vontades para a realizao de um interesse que comum a ambas as partes; (iii) o vnculo instaurado pelo ajuste
ora enfocado institui uma parceira; no originando (a princpio) prestaes equivalentes entre as partes, embora
possa estabelecer compromissos recprocos com efeitos vinculantes e (iv) o contedo do ajuste no dotado
de patrimonialidade (caracterstica dos contratos administrativos), embora do vnculo associativo formado
decorram repercusses de ordem financeira.. (OLIVEIRA, Gustavo Justino. Constitucionalidade da Lei Federal n
9.637/98, das Organizaes Sociais: Comentrios Medida Cautelar da ADIN n 1.923-DF, do Supremo Tribunal
Federal. In: Revista de Direito do Estado. N 8 (Outubro/Dezembro 2007). Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p.
345 382). Por outro lado, sem se preocupar em dar figura um contorno preciso, Celson Antnio Bandeira
de Mello escreve: Seriam, pois, em princpio, pura e simplesmente contratos administrativos, figura jurdica
perfeitamente conhecida. Deveras, aqui nada mais haveria seno como corrente no Direito Administrativo
um relacionamento de natureza contratual entre o Poder Pblico e um outro sujeito encartado no universo
privado. Todo questionamento que possa caber e cabe, diga-se, desde j no diz respeito viabilidade de um
contrato entre Estado e um terceiro, mas a alguma particularidade de disciplina que se lhe queira outorgar . No
caso, o tema se prope porque a lei disciplinadora das organizaes sociais pretendeu, inconstitucionalmente,
permitir que travem contratos administrativos com o Poder Pblico sem licitao e sem qualquer cautela, mesmo
a mais elementar, resguardadora dos princpios constitucionais da impessoalidade (prestante para assegurar o
princpio da moralidade) garantidora dos interesses pblicos. (MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de
Direito Administrativo. 31 ed. rev. atual. Malheiros, 2014, p. 240).
623
Voto-vista do Ministro Luiz Fux (vencedor), na ADI 1923/DF, cujo relator original aps a redistribuio ocorrida
com a aposentadoria do Ministro Ilmar Galvo, era o Ministro Ayres Britto (vencido), publicado integralmente
na Revista de Direito Administrativo. Fonte j citada.

611
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Foi justamente em funo da natureza no contratual e por integrarem as


OSs o Terceiro Setor que a deciso reconheceu a desnecessidade da licitao nas
contrataes desde que sejam respeitados os princpios da impessoalidade, isonomia,
publicidade e motivao, bem como a desnecessidade de concurso pblico na
contratao de pessoal, pontos que sero discutidos adiante.

4. S OSs, OBJETO DA ADI 1923, IMPE-SE O ART. 18, 1 DA LEI DE


RESPONSABILIDADE FISCAL?

A discusso em torno das Organizaes Sociais, conforme j informado nas sees


anteriores deste artigo, iniciou-se com uma Medida Cautelar na ADI 1.923/DF, em
junho de 1999, no obstante o protocolo da inicial tenha ocorrido em dezembro do
ano anterior, ou seja, no mesmo ano da publicao da Lei atacada. Porm, o julgamento
deste pedido liminar indeferimento por maioria , ocorreu to s em agosto de 2007,
em funo de vrios pedidos de vista em especial do Ministro Nelson Jobim, o qual
reteve os autos por quase 5 anos.
Aps a manifestao de diversas entidades interessadas e a incluso de vrios amici
curiae, o julgamento do mrito foi colocado em pauta pelo novo Ministro Relator,
Ayres Britto, em maro de 2011, o qual julgou parcialmente procedente a declarao
de inconstitucionalidade. O Ministro Luiz Fux, em pedido de vista, dois meses
meses depois, votou parcialmente procedente conferindo interpretao conforme
Constituio. Porm, aps novos pedidos de vista dos autos, apenas em abril de 2015
concluiu-se o julgamento da ADI 1.923/DF.624
O STF, finalmente, julgou que os servios podem ser realizadas por terceiros, ou
seja, no so atividades exclusivas de servidores pblicos, e podem ser prestadas por
OSs. Observamos que h divergncias doutrinrias acerca da competncia ou no
da prestao (incluindo a gesto) de servios pblicos exclusivos do Estado por OSs
(atividades-fim), passando o Estado a prest-los mediante a atuao de terceiros, no
diretamente.
lcito afirmar que:
(a) O voto do Min. Luiz Fux apontou que os empregados das Organizacoes
Sociais nao sao servidores publicos, mas sim empregados privados, por isso que
sua remuneracao nao deve ter base em lei (CF, art. 37, X), mas nos contratos de
trabalho firmados consensualmente. Por identidade de razoes, tambem nao se aplica
as Organizacoes Sociais a exigencia de concurso publico (CF, art. 37, II), mas a selecao

624
At o momento da redao deste artigo (13 de novembro de 2015), a ementa e o acrdo ainda no esto
disponveis no Portal do Supremo Tribunal Federal.

612
de pessoal, da mesma forma como a contratacao de obras e servicos, deve ser posta
em pratica atraves de um procedimento objetivo e impessoal
E prossegue: () nao ha como vislumbrar qualquer violacao, na Lei das
Organizacoes Sociais, aos principios constitucionais que regem a remuneracao dos
servidores publicos. Os empregados das Organizacoes Sociais nao sao servidores
publicos, mas sim empregados privados. Por isso, sua remuneracao nao deve ter base
em lei, mas sim nos contratos de trabalho firmados consensualmente.
Enfim, afirma que nao ha qualquer inconstitucionalidade nos 1 e 2 do art.
14 da Lei no 9.637/98. Da interpretacao conjugada de tais dispositivos extrai-se ser
possivel, em primeiro lugar, que a Organizacao Social pague, com recursos proprios,
vantagens pecuniarias a servidores publicos que lhe forem cedidos; caso se trate,
porem, de recursos advindos do contrato de gestao, tal pagamento apenas sera valido
na hipotese de adicional relativo ao exercicio de funcao temporaria de direcao e
assessoria (2 do art. 14). Em qualquer dos casos, porem, como visto, acima, nao
sera incorporada aos vencimentos ou a remuneracao de origem do servidor cedido
qualquer vantagem pecuniaria que vier a ser paga pela organizacao social.

(b) O voto tambm compreendeu que os servios pblicos no exclusivos podem ser
prestados por privados, inclusive pelas OSs: Portanto, o Poder Publico nao renunciou
aos seus deveres constitucionais de atuacao nas areas de saude, educacao, protecao
ao meio ambiente, patrimonio historico e acesso a ciencia, mas apenas colocou em
pratica uma opcao valida por intervir de forma indireta para o cumprimento de tais
deveres, atraves do fomento e da regulacao. Na essencia, preside a execucao deste
programa de acao a logica de que a atuacao privada sera mais eficiente do que a publica
em determinados dominios, dada a agilidade e a flexibilidade que dominam o regime
de direito privado.

(c) O voto concluiu que a prpria OS fixar a remunerao e salrios, no se


exigindo lei formal: Assim, embora a propria Lei n 9.637/98 ja pudesse ser lida, em
teoria, como uma autorizacao legislativa para o pagamento das referidas verbas, a
verdade e que a natureza juridica das OSs, componentes do Terceiro Setor, afasta a
necessidade de previsao em lei para o pagamento de verbas ainda que para os servidores
cedidos. Entender de modo contrario consubstanciaria, na realidade, uma verdadeira
autarquizacao das organizacoes sociais, afrontando a propria logica de eficiencia e de
flexibilidade que inspiraram a criao do modelo.

(d) a celebrao de contrato de gesto no ensejaria terceirizao no sentido


ordinrio, em razo da inexistncia de subordinao entre os empregados e a
Administrao Pblica, mas configura-se terceirizao no sentido amplo, quando

613
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

atividades que antes eram prestados pelo ente estatal passam a ser realizados por
privados, sustentados pelo prprio Estado (ou no), mediante transferncia de bens,
recursos e pessoal.
Absorvendo os argumentos do voto do Min. Luiz Fux, lcito afirmar que contratos
de terceirizao de mo-de-obra que se referem a substituio de servidores e
empregados pblicos no se confundem com os contratos de gesto celebrados entre
a Administrao Pblica e a OS, pois estes no servem substituio de servidores
pblicos (pois agem em nome prprio), haja vista a constitucionalidade da prestao
de servios pblicos por OSs.

(e) Enfim, a celebrao de contrato de gesto para que OSs prestem servios de
educao, sade, proteo ao meio ambiente, patrimnio histrico e acesso a cincia,
espcie de terceirizao de atividade-fim, mas que no serve substituio de servidores
e empregados pblicos hiptese que violaria a exigncia do concurso pblico ,
pois tais atividades podero ser prestadas por particulares, no se lhe aplicando ao
contrato o art. 18, 1.
Pertinente relembrar, como forma de reforar a no aplicao das despesas com
pessoal da LRF s OSs, singelo trecho do voto do Ministro Ilmar Galvo625, relator
original da Medida Cautelar na ADI 1.923/DF, quando do julgamento da Medida
Cautelar, no qual assentou-se: Em razo de tratar-se de pessoas jurdicas de direito
privado, no esto as organizaes sociais sujeitas rigidez oramentria prevista no
art. 169, 1, da CF.
Um pouco mais frente, o Ministro Ilmar Galvo ainda disse:

f) Os arts. 4, incisos V, VII e VIII; e 7, inc. II, contrariam os


arts. 37, caput, II e X, e, ainda, o art. 169 da mesma Carta, ao
autorizarem o Conselho de Administrao das novis entidades
a fixar a remunerao dos membros da diretoria a dispor sobre o
plano de cargos e salrios e benefcios de seus empregados.
Os dispositivos indicados cuidam da remunerao de pessoal das
OS, j havendo sido anteriormente afastada a sua alegada ofensa
aos textos constitucionais enumerados, os quais, como j dito,
no se lhe aplicam, posto tratar-se de entidades que, conquanto
qualificadas pelo Estado, se regem pelo direito privado.

625
BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Pleno. MC em ADI 1923/DF. Relator Ministro Ilmar Galvo/Relator para
acrdo Eros Grau. Acrdo de 1 de Agosto de 2007. Voto do Ministro Gilmar Mendes. Disponvel na Internet
via WWW.URL < http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia > Acessado em 13 de Novembro de 2015.

614
O artigo da Constituio afastado no aplicado s referidas organizaes sociais
merece reproduo a fim de deixar a concluso mais evidente:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos


Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder
os limites estabelecidos em lei complementar.
1. A concesso de qualquer vantagem ou aumento de
remunerao, a criao de cargos, empregos e funes ou alterao
de estrutura de carreiras, bem como a admisso ou contratao
de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da
administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas
e mantidas pelo poder pblico, s podero ser feitas (...).

Ao afastar a rigidez oramentria prevista no art. 169 (despesa com pessoal), por
no aplicar-se o referido artigo s organizaes sociais, parece claro que o Ministro
entendeu que as despesas com os empregados das organizaes sociais no fazem parte
das despesas com pessoal ou, mais precisamente, no podem ser contabilizadas como
outras despesas de pessoal, cujos limites esto estabelecidos em Lei Complementar,
qual seja, a LRF.
Embora o Ministro Luiz Fux no foi tenha sido to explcito em seu voto quanto
o Ministro Ilmar Galvo, ao afirmar que a remunerao dos empregados das OSs no
deve ser prevista em lei, com a finalidade de evitar a autarquizao das organizaes
e restringir sua eficincia, parece ter deixado claro que o art. 18, 1, da LRF realmente
no deve ser aplicado s organizaes sociais.

CONCLUSO

A LRF, nos ltimos 15 anos, foi interpretada e aplicada de formas diversas pelos
juristas e tribunais. Alguns percalos surgiram, devido dificuldade causada pela
redao de algumas de suas normas. Uma delas a regra do art. 18, 1, que prev os
contratos de terceirizao de mo-de-obra e a incluso dessas despesas como despesas
com pessoal.
Buscou-se demonstrar neste singelo artigo que, a despeito dos intensos debates
travados entre estudiosos, as terceirizaes realizadas por meio de OSs para prestao
de atividades-fim foram reconhecidas constitucionais pelo Supremo Tribunal Federal,
o que nos leva a concluir que as atividades no so tpicas e exclusivas de servidores
pblicos, podendo ser executadas por privados.

615
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Nesse sentido, a norma no art. 18, 1, LRF no ser aplicvel ao caso, pois no
haver qualquer substituio de servidores e empregados. Podero os entes federativos
celebrar contratos de gesto com OSs para que estas prestem servios pblicos que
podem ser prestados por particulares. O entes federativos, visando eficincia no uso
dos recursos pblicos escassos, transmitir a gesto e execuo do servio pblico,
evitando o agigantamento do Estado e perseguindo o propsito que ensejou a criao
das organizaes sociais.

REFERNCIAS

BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Pleno. MC em ADI 1923/DF. Relator Ministro


Ilmar Galvo/Relator para acrdo Eros Grau. Acrdo de 1 de Agosto de 2007. Voto
do Ministro Gilmar Mendes. Disponvel na Internet via WWW.URL < http://www.stf.
jus.br/portal/jurisprudencia > Acessado em 13 de Novembro de 2015.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pleno. Deciso de Julgamento na ADI 1.923/DF.


Rel. Min. para acrdo Luiz Fux. Disponvel na Internet via WWW.URL < http://stf.
jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=1739668 > Acessado
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oscip.pdf, acesso em outubro de 2015.

617
O PROJECT FINANCE COMO INSTRUMENTO FACILITADOR DAS
PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO SETOR DE TRANSPORTES E SEU
NECESSRIO CONTROLE PELA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

RODRIGO PIRONTI AGUIRRE DE CASTRO626

1. O PROJECT FINANCE: CONCEITO E CARACTERSTICAS BSICAS

No tratamento doutrinrio e na prtica comercial - nacional e internacional


encontrada uma infinidade de expresses relacionadas ao possvel conceito de project
finance. Nesse sentido possvel destacar o uso de termos anglo-saxes sinnimos
project-oriented finance e project financing,627 e no mbito interno a tropicalizao
dos vocbulos como projeto financeiro, financiamento-projeto,628 financiamento de
projetos,629 ou ainda financiamento estruturado.630
Nessa pluralidade de rtulos, vale destacar que a terminologia mais utilizada ainda
project finance, sem prejuzo das demais expresses utilizadas para denominar o
instrumento de engenharia financeira aqui abordado, certo que despeito da suas origem
na lngua inglesa estes termos corriqueiramente acabam plenamente incorporadas
prtica mercantil e jurdica sem a necessidade de tradues literais.631

626
Doutor e Mestre em Direito Econmico e Social PUC/PR. Especialista em Direito Empresarial PUC/PR.
Especialista em Direito Administrativo pelo Instituto de Direito Romeu Felipe Bacellar. Presidente da Comisso
de Direito da Infraestrutura da OAB-PR. Professor convidado da Universidade de La Plata (Argentina) e
Universidade de San Nicolas de Hidalgo (Mxico). Professor de Direito Constitucional e Administrativo da
Universidade Positivo. Vice-Presidente do Foro Mundial de Jvenes Administrativistas (Mxico). Membro
fundador do Brazil Infraestructure Institute. Membro fundador do Instituto de Estudios Avanzados en Derecho
Administrativo e do Instituto Brasileiro de Estudos da Funo Pblica. Membro do Instituto Paranaense de
Direito Administrativo. Membro do Instituto Ibero-americano de jovens juristas. Conselheiro Estadual eleito da
OAB-PR. Autor das Obras Processo Administrativo e Controle da Atividade Regulatria (Ed. Frum) e Sistema
de Controle Interno: uma perspectiva do modelo de gesto pblica gerencial (Ed. Frum). Advogado scio da
banca Pironti Advogados.
627
BORGES, Luiz Ferreira Xavier; FARIA, Viviana Cardoso de S e. Project Finance Consideraes sobre a
Aplicao em Infra-Estrutura no Brasil. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, v. 9, n.18, p.243, dez. 2002.
628
BORGES, loc. cit.
629
ENEI, Jos Virglio Lopes. Project Finance financiamento com foco em empreendimentos (parcerias pblico-
privadas, leveraged buy-outs e outras figuras afins. So Paulo: Saraiva, 2007.
630
VELLUTINI, Roberto. Estruturas de Project Finance em Projetos Privados: fundamentos e estudo de casos no
setor eltrico do Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier; Washington: Banco Interamericano de Desenvolvimento, 2006.
p. 1.
631
Egon Bockmann Moreira ressalta esse fenmeno ao apontar que a partir da dcada de 1990 o Direito
Administrativo brasileiro perdeu o seu sotaque francs e passou a se comunicar com forte acento anglo-saxo,
sendo que muitas dessas expresses tiveram a sua origem no no mbito jurdico, mas sim na prtica contratual e
financeira. (MOREIRA, Egon Bockmann. Concesses de Servios Pblicos e Project Finance. Revista Eletrnica

619
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Com o especial fim didtico de padronizar a utilizao do termo, adotar-se- neste


breve ensaio, sempre que possvel, a expresso project finance.
O desenvolvimento desse instituto se deu inicialmente no Reino Unido, ainda
no incio da dcada de 1970.632 Nos pases economicamente desenvolvidos a sua
manifestao tardou um pouco a acontecer, pois sua poltica interna impedia
confiarem seu crescimento a mecanismos de mercado e no setor privado para fornecer
investimentos.633 Porm, com a aprovao do PURPA (Public Utility Regulatory Policy
Act, ou Lei de Poltica de Regulamentao de Servios Pblicos) no ano de 1978 nos
Estados Unidos tais movimentos tomaram impulso.634
No Brasil, o financiamento de projetos foi importado paulatinamente no momento
ureo das privatizaes (1990-2000), aps a constatao de bons resultados dessa
modalidade de estruturao de financiamento na experincia estrangeira. Nesse
aspecto, destaca Jos Virglio Lopes Enei:

Somente a partir dessas privatizaes iniciadas na dcada


de noventa, coincidindo com a intensificao do processo de
globalizao, [...] o financiamento de projetos encontrou um
ambiente propcio sua adoo e disseminao no Brasil. 635

O progresso econmico e social do pas dependia de aperfeioamentos na


construo, operao e manuteno na infraestrutura nas reas de transporte
(aeroportos, ferrovias, rodovias, portos), gerao de energia (usinas hidroeltricas,
termeltricas, e de gerao de energia elica e solar), saneamento bsico (servios de

de Direito Administrativo e Econmico (REDAE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Pblico, n. 23, ago./
set./ out., 2010. Disponvel em: <http://www.direitodoestado.com/revista/REDAE-23-AGOSTO-2010-EGON-
MOREIRA.PDF >. Acesso em: 20 set 2013).
632
Muito embora o uso recente do project finance tenha como marco cronolgico o comeo da dcada de 1970,
quando houve pelo Reino Unido investimentos pesados para a expanso das suas plataformas continentais para
explorao de derivados de petrleo e a ampliao dos sistemas de oleodutos, existem registros de experincias
rudimentares muito mais antigas, tal como a negociao de emprstimos da Coroa Britnica com bancos de
investimentos italianos para o desenvolvimento de minas de extrao de prata na regio de Devon, no sculo XIII
(FINNERTY, John D. Project Finance - engenharia financeira baseada em ativos. Traduo Bazan Tecnologia e
Lingstica, Carlos Henrique Triechmann; supervisor Eduardo Fortuna. Rio de Janeiro: Qualitymark Ed, 1999.
p.4), ou ainda manifestaes consideravelmente mais remotas, conforme aponta Ferno Justen de Oliveira: Existe
notcia da adoo de mecanismos de financiamento embrionrios ao project finance desde o sculo V a.C. em
Atenas, onde se reconhecia uma forma de dvida unicamente pagvel pelos resultados da venda de determinada
carga, sendo que o risco integral era do empreendedor, j que o emprstimo no era reembolsvel em caso de
perda da carga (OLIVEIRA, 2007, p.81-82).
633
INTERNATIONAL FINANCE CORPORATION. Project Finance in Developing Countries: IFCs Lessons of
Experience. Washington: International Finance Corporation, 1999. p.2.
634
FINNERTY, John D. Project Finance - engenharia financeira baseada em ativos. Traduo: Bazan Tecnologia e
Lingstica, Carlos Henrique Triechmann; supervisor Eduardo Fortuna. Rio de Janeiro: Qualitymark Ed, 1999,
p.5
635
ENEI, 2007, p.99.

620
gua e esgoto) e telecomunicaes (telefonia fixa, mvel, banda larga). De outro lado,
a crescente reduo das intervenes econmicas estatais naqueles segmentos exigiam
comprometimento significativo de recursos pblicos e um longo prazo de maturao,
o que obrigou os investidores a rever suas estruturas operacionais nessa modalidade
de empreendimento, sendo necessrio arquitetar estruturas negociais diferenciadas.
As atenes voltaram-se ao project finance pois era uma alternativa atravs do
qual os seus investidores, sejam eles entes privados ou pblicos, poderiam apontar
de maneira precisa quais os riscos a serem assumidos bem como a definio do seu
respectivo retorno no desenvolvimento de determinado empreendimento, tendo
como garantia principal a realizao de um fluxo de caixa pr-definido.
Porm, seu conceito no simples. Como bem aponta Jos Virglio Lopes Enei, o
financiamento de projetos seguiu o mesmo curso de uma srie de outros institutos do
direito comercial: teve como seu nascedouro a prtica no comrcio, para ento somente
tornar-se alvo de estudo do direito.636 Assim, faz-se imprescindvel para a conceituao
do instituto o exame sob a tica de dois prismas distintos, o econmico e o jurdico.
Ao buscar uma conceituao de financiamento de projetos sob um ponto de vista
estritamente econmico define o autor:

[...] financiamento de projetos uma tcnica de colaborao


financeira por meio da qual, de um lado, o empreendedor pode
captar recursos para viabilizar um projeto sem expor o seu
patrimnio total ou balano, ou expondo-se em menor grau,
ao endividamento oriundo do financiamento, e, de outro, o
financiador externo pode conceder um emprstimo vinculado
explorao de certos projetos, satisfazendo-se essencialmente com
a capacidade de gerao de receitas, e ativos alocados ao projeto,
como fontes primrias ao pagamento. 637

o caso do desenvolvimento de atividades atravs da criao de uma sociedade


de propsito especfico, dentro da qual ser firmada uma srie de contratos entre
os diversos atores do empreendimento com o fim comum de segmentar os riscos
contratuais que cada um poder gerenciar de maneira mais eficiente, securitizando
assim os recebveis oriundos da expectativa de retorno futuro das receitas do projeto,
e garantindo um resultado timo ao pagamento dos emprstimos.
Por outro lado, sob uma perspectiva jurdica o financiamento de projetos pode
ser definido como:
636
ENEI, 2007, p. 15-16.
637
Ibid., p.38.

621
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

[...] uma rede de contratos coligados que, alocando riscos s


diversas partes envolvidas, visa a permitir que o empresrio-
patrocinador, ou sociedade por ele constituda, capte recursos
para o desenvolvimento e explorao de um empreendimento
segregado, oferecendo como garantia aos credores, de forma
exclusiva ou preponderante, as receitas e bens do prprio
empreendimento financiado. 638

, portanto, uma tcnica de engenharia financeira calcada na projeo da


lucratividade do fluxo de caixa dos ativos do projeto, sendo essa a principal fonte
de recursos para o adimplemento das obrigaes assumidos perante os agentes
financiadores. Assim, caber a utilizao do project finance em sua forma pura naqueles
casos em que uma determinada instalao ou um conjunto de ativos relacionados
forem capaz de funcionar de forma lucrativa como unidade econmica independente.639
Tomando em conta essa dualidade de perspectivas, empresta-se a lio de Renato
Seixas, para demonstrar a complexidade do instituto:

As estruturas de project finance foram desenvolvidas para conciliar,


coordenar e vincular os interesses dos diversos investidores
realizao de um objetivo comum, a saber, a implantao, operao
e manuteno do projeto. Essas estruturas, quando bem planejadas,
segregam os riscos e benefcios do projeto e os distribuem entre os
diferentes participantes e investidores conforme seus respectivos
interesses, de modo que todos fiquem confortveis com os riscos
que aceitam correr para obter os benefcios especficos que
esperam do projeto. 640

Nesse sentido, conceitualmente, esse instrumento de engenharia financeira pode


viabilizar um sem nmero de projetos at ento de difcil concretizao no setor pblico,
desde que atendidos os requisitos de sua aplicabilidade, conforme se demonstrar a
seguir.

2. A IMPORTAO PARA O MODELO BRASILEIRO E A SUA POSSVEL FORMATAO

Antes da anlise das mincias atinentes importao do financiamento de projetos,


faz-se necessrio atentar para um aspecto fundamental: a sua origem. Como j apontado,
638
ENEI, 2007, p.38-39.
639
FINNERTY, 1999, p.1.
640
SEIXAS, Renato. Project Finance em Empreendimentos de Pequeno Porte. Revista de Direito Bancrio e do
Mercado de Capitais, So Paulo, v. 37, ano 10, p.31-32, jul.-set. 2007.

622
o project finance teve o seu desenvolvimento e maturao em um ambiente no qual
vigente um direito baseado nos costumes e obedincia aos precedentes (Common
Law), sistema jurdico este que se mostra deveras mais flexvel absoro de novidades
jurdicas ainda no normatizadas. Assim, as tcnicas de estruturao desenvolvidas pelo
mercado e que formaram a roupagem do que se denomina project finance encontrou
em pases anglo-saxes um ambiente jurdico propcio incorporao desta engenharia
financeira com foco no empreendimento.
Por outro lado, a estruturao jurdica brasileira segue o padro dos pases de origem
romano-germnica, que por sua vez determinam que a incorporao de determinados
fenmenos jurdicos estejam devidamente positivadas ou que a norma possa
ser aplicada de forma indireta, de modo a no apresentar a mesma dinamicidade da
evoluo jurisprudencial permitida em pases com o sistema da Common Law.
Portanto, h que levar em considerao que a falta de regulao especfica do
financiamento de projetos no mbito nacional exige um minucioso estudo de
aproximao aos institutos j conhecidos, para no permitir que o silncio legal
constitua bice ao avano do sistema interno e de uma harmonizao com o direito
estrangeiro.641
Fundamental tambm o entendimento da natureza jurdica desses institutos, vez
que a parceria pblico-privada uma modalidade de parceria sob a forma de concesso
entre o Estado e a iniciativa privada, e o project finance uma tcnica de captao de
recursos com limitao de responsabilidade e alocao de riscos.642
Para se pensar em uma formatao possvel da aplicabilidade dos instrumentos
de financiamento de projetos nas PPPs, levando-se em conta a realidade brasileira,
necessrio ressaltar alguns elementos diferenciadores especficos dos contratos de
concesso nestas parcerias.
A primeira diferenciao que deve ser feita que os projetos desenvolvidos sob
as modalidades de concesso reguladas pela Lei de PPPs (Lei n 11.079/2004), no se
mostram auto-sustentveis em termos de rentabilidade de seu fluxo de caixa,643 como
no caso das concesses comuns. Porm, essa caracterstica por si s no desqualifica
a aplicabilidade do project finance, haja vista que nas parcerias pblico-privadas a
participao de recursos do Estado torna-se parte integrante do fluxo de caixa do

641
Aos olhos de investidores esse silencio legislativo visto com ressalva por compor parte do risco de investimento
no pas, especialmente naquelas situaes que pressupe a explorao de atividades de monoplio legal do Estado
e fiscalizadas pelas agncias reguladoras. (MANASSERO, 2008, p.53).
642
ENEI, 2007, p.411.
643
Essa diferenciao no ocorre no exame da PFI britnica, modalidade esta que comporta tanto as parcerias sem
sustentabilidade financeira, a exemplo do modelo brasileiro de PPP, como tambm das parcerias auto-sustentveis
(project finance). BORGES, 2005, p. 78.

623
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

projeto para anlise da sua viabilidade financeira,644 de modo que as subvenes do


poder concedente integram o clculo para a anlise do sucesso do projeto. Por sua vez, a
liberao de recursos oramentrios pela Administrao Pblica poder ocorrer apenas
quando o empreendimento objeto da parceria pblico-privada for disponibilizado de
forma integral ou parcial (artigo 7, Lei n 11.079/2004), sendo possvel afirmar que
enquanto no houver a entrega da obra ou antes do incio da prestao do servio,
no haver estrutura financeira de project finance para PPP,645 certo que o risco ser
percebido por aquele que assumiu o financiamento, como regra os patrocinadores
do projeto.
Segundo ponto de destaque diz respeito aplicabilidade das normas de direito
pblico (aplicao normalmente vertical), nas relaes entre a Administrao Pblica
e os demais partcipes da avena. Diferentemente dos project finance desenvolvidos
entre particulares, para os quais existe uma relao normalmente horizontal entre
os agentes, nas modalidades de concesso administrativa e patrocinada existe a
inafastabilidade da observncia do interesse pblico.
Com isso, enquanto o project finance preocupa-se com a performance do
empreendimento e com sua capacidade de manter um bom fluxo de caixa, nas PPPs
a preocupao est centrada na manuteno do fluxo de caixa por meio do controle
do risco poltico.646
Assim, muito embora exista um grau de diferena substancial entre os institutos
de financiamento de projetos e das concesses sob a forma de parcerias pblico-
privadas, possvel a identificao de uma srie de pontos de convergncia na sua
estruturao, legitimando assim a viabilidade da aplicao dos instrumentos em um
mesmo projeto. Ainda, observadas as devidas cautelas, no se encontra na Lei Geral
de PPPs qualquer bice aplicabilidade dos instrumentos de mitigao de riscos,
segregao do empreendimento e vinculao de receitas ao fluxo de caixa do projeto,
tendo como fonte as contraprestaes pecunirias do poder concedente em sua forma
pura (concesso administrativa) ou hbrida, em conjunto com eventuais receitas
decorrentes da explorao do empreendimento (concesso patrocinada).
Ao discorrer acerca da importncia das estruturas de financiamento de projetos
nas parcerias pblico privadas para o desenvolvimento contnuo em projetos de
infraestrutura destaca Luiz Ferreira Xavier Borges:

Para tanto, no preciso pleitear junto Unio qualquer


modificao legislativa ou regulamentar. Basta permitir que

644
BORGES, 2006, p.24.
645
BORGES, 2008, p. 86.
646
Ibid, p. 79.

624
as operaes de financiamento possam contar com segurana
jurdica nos instrumentos de mitigao de risco de crdito em
projetos, sobretudo aqueles referentes a compartilhamento de
decises e limite de risco poltico, entre eles, por exemplo, o uso
difundido da arbitragem .647

A aplicao das parcerias pblico-privadas demandar do Poder Pblico a


elaborao de editais altamente tcnicos e complexos, de modo que nem sempre o ente
concedente ter o know-how das melhores alternativas para a explorao eficiente de
determinado projeto. Assim, para que seja possvel a minimizao dos riscos de maneira
satisfatria, mostra-se necessrio um aprimoramento da utilizao de procedimento
de manifestao de interesse como etapa prvia estruturao de projetos de parceria
pblico-privada, bem como outras formas de participao consensual dos particulares
nas tomadas de decises que envolverem a elaborao do projeto de PPP.

3. O PROJECT FINANCE COMO INSTRUMENTO FACILITADOR DO PROCESSO DE


PPPs

Aps a exposio de uma possvel formatao do project finance na realidade


das parcerias pblico-privadas brasileiras, com acato s diferenas essenciais de sua
aplicao nas situaes envolvendo o direito pblico, o que se verifica que muito
embora os seus objetivos possam ser distintos, ainda assim existe uma similitude
em relao aos meios pelos quais a Lei n 11.079/2004 instituiu as modalidades de
concesso administrativa e patrocinada.648
A sinergia entre um instituto e outro latente em diversas passagens da Lei de PPPs,
tais como: a) a observncia das diretrizes de sustentabilidade financeira do projeto
(artigo 4, inciso VII); b) a exigncia de constituio de uma SPE para a explorao do
empreendimento (artigo 9); c) o emprego de tcnicas contratuais de alocao objetiva
de riscos, a exemplo da repartio de parcela desses riscos com o Poder Pblico (artigo
4, inciso VI, artigo 5, inciso III e IX), ou ainda da vinculao da remunerao ao
desempenho (artigo 6, pargrafo nico); d) a utilizao de instrumentos de garantia
complexos em favor dos parceiros privados, como a incorporao da clusula de direito
de ingresso no projeto pelos agentes financiadores em caso de inadimplemento (artigo
5, 2, inciso I), ou ainda a possibilidade desses ltimos receberem o pagamento

647
BORGES, 2006, p.27.
648
De outra tica, pode-se dizer na verdade que a PPP nada mais do que a aplicao das tcnicas do financiamento
de projetos interao do setor pblico com o setor privado no mbito de projetos de infra-estrutura. (...) por
isso tambm que os profissionais que se esto ocupando das parcerias pblico-privadas so aqueles mesmos que
vm-se ocupando do financiamento de projetos. ENEI, 2007, p.412.

625
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

diretamente do Poder Pblico, atravs do instrumento de cesso de crditos (artigo


5, 2, inciso III); e) a importncia dada ao instrumento contratual, de modo a
prever claramente os deveres e direitos das partes (artigo 5); f) a adoo de uma
linguagem internacionalmente aceita, com o emprego de termos utilizados de maneira
anloga em outros ordenamentos, ou ainda por outras cincias, tais como a econmico-
financeira; e, por fim, g) a meno expressa arbitragem como meio de resoluo de
disputas (artigo 11, inciso III), tal como acontece na maioria dos financiamentos de
projetos.649-650
Assim, o project finance pode se tornar uma excelente ferramenta de viabilizao
de financiamentos vultosos e de longo prazo, com a pulverizao dos riscos do projeto
entre os parceiros privados e o Poder Pblico, permitindo uma expanso significativa
nos investimentos em infraestrutura estatal, fundamental ao desenvolvimento do pas.

4. ANLISE DE CASO: UM BREVE ESBOO DA APLICAO PRTICA DO INSTITUTO


DO PROJECT FINANCE NAS PPPs NO BRASIL.

Reflexo do pouco tempo de vigncia da Lei Geral de Parcerias Pblico-Privadas


no Brasil, bem como em virtude do longo lapso temporal necessrio as tratativas
prvias na constituio dessas modalidades de concesso fruto da complexidade dos
seus instrumentos, que devem prever uma srie de relaes de longo prazo ainda
so escassos os exemplos prticos e j efetivamente estruturados de Parcerias, em
especial, aqueles em que possvel visualizar a aplicao de alguns instrumentos de
financiamento de projetos.
Assim, e de modo a preencher uma eventual lacuna deste breve ensaio, prope-se
a anlise da aplicao dos conceitos aqui mencionados no caso concreto da Linha 4 do
Metr de So Paulo (Linha Amarela), que fundamenta a primeira parceria pblico-
privada instituda no pas.651
Em apertada sntese, o objeto do empreendimento era a implantao da Linha 4 do
Metr de So Paulo, com extenso total de quase treze quilmetros, distribudos em
onze estaes de passageiros, pela Companhia do Metropolitano de So Paulo Metr.
649
ENEI, 2007, p.413-414.
650
A maior semelhana entre ambos os tipos de parceria que no h transferncia de ativos para o setor privado,
como na privatizao, mas uma busca de melhor gesto de ativos pblicos (ou reversveis ao poder pblico),
atravs dos parceiros privados, com otimizao dos desembolsos oramentrios. Alm disso, a modelagem, a
identificao, a alocao e a mitigao de riscos tornam-se, em ambos, elementos fundamentais da anlise, da
negociao e do acompanhamento dos contratos BORGES, 2008, p.79-80.
651
Para tanto se empresta o estudo realizado pela equipe responsvel pelo projeto em: MELLIS, Carlos Eduardo
Vicentini; CARNEIRO, Joo Augusto Cordovil; NASCIMENTO, Jos Carlos Baptista do. Metr de So Paulo
Linha 4 Amarela. In: BONOMI, Cludio A.; MALVESSI, Oscar. Project Finance no Brasil: fundamentos e
estudos de caso. So Paulo: Atlas, 2008. p. 369-408.

626
No ano de 2003, aps uma extensa rodada de anlise de viabilidade financeira e
de estudo de possveis interessados na formatao de sua explorao, a Companhia
Metr, contratou o Unibanco S.A. para uma assessoria financeira, de modo a formatar
a estruturao que satisfizesse os interesses do Governo Paulista,652 da Companhia de
Metr e a necessria atratividade aos investidores privados. Concludos os estudos em
2004, direcionaram a opo pela modelagem de concesso patrocinada em regime de
PPP, com prazo de vigncia estimado em 30 (trinta) anos, e explorao dos servios
de transporte por toda a extenso da Linha 4, mediante a cobrana de tarifa nica
do Usurio e operao pelo Metr e - simultaneamente - por nibus, at a concluso
da ltima fase do projeto. Elegeu-se, ainda, o critrio de menor contraprestao a
ser paga pelo ente concedente ao concessionrio, sagrando-se vencedor o consrcio
MetroQuatro (composto por quatro empresas: uma holding e as demais sociedades
annimas), com a proposta de desembolso de R$ 75 milhes anuais pelo Estado de
So Paulo, desbancando a proposta concorrente de R$ 95 milhes.
O projeto dividiu-se em trs fases distintas, de modo que as duas primeiras albergam
a construo - integralmente subterrnea - de 12,8 km de linha e onze estaes de
passageiros, e na terceira, a e extenso da linha e a construo de outras duas estaes,
perfazendo o total de 17 km ao final.
Na primeira fase as obrigaes foram segregadas da seguinte maneira: o Poder
Concedente deveria concentrar seus investimentos na infraestrutura das estaes,
dos ptios de manuteno da frota, da malha frrea e de alguns sistemas, enquanto
o Concedente deveria investir na aquisio dos quatorze trens (com seis carros cada
um), aparatos de sinalizao e sistemas de controle, tudo isso ao custo aproximado de
US$ 200 milhes para Consrcio.
A segunda fase abarcava a integralidade das estaes, com fase de execuo iniciada
pelo Poder Concedente apenas depois de transcorrido o prazo de quatro anos do incio
da primeira fase; pois em relao diviso das obrigaes, o Estado de So Paulo
ficaria responsvel pela infraestrutura das demais estaes, pelos trilhos, por parcela
dos sistemas, de modo que caberia ao consrcio a complementao com outros quinze
trens, bem como a extenso dos sistemas implementados na fase anterior, com um
custo aproximado de US$ 160 milhes aos cofres do concessionrio.
Quanto remunerao do parceiro privado sob a gide da concesso patrocinada, a
diviso apresentou a seguinte roupagem, segmentada em duas configuraes distintas:
a) a primeira correspondente contraprestao oferecida pelo ente concedente
obedecendo a proposta vencedora de menor valor; e b) a segunda dizendo respeito

652
Em virtude do projeto exceder as margens limtrofes do municpio, o ente concedente para o desenvolvimento da
referida linha de transporte foi o Estado de So Paulo.

627
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

aos valores arrecadados das tarifas dos usurios, utilizando-se para tanto dois clculos
distintos: quando o usurio for exclusivo da Linha 4 (ou seja, quando ele ingressar e
sair nessa linha) a tarifa paga por ele ser revertida integralmente ao concessionrio;
j quando o usurio no for exclusivo, a remunerao seria computada pela metade
da tarifa base.
Quando da elaborao do edital de licitao, bem como no contrato administrativo
de concesso, o ente concedente buscou estabelecer de forma clara os riscos que seriam
assumidos por ele, o que por certo contribuiu de forma significativa para o aumento
de interesse da iniciativa privada.
Assim, o Estado de So Paulo ficou responsvel por garantir os seguintes riscos: (I)
de demanda, especialmente em relao efetiva integrao entre os sistemas de metr e
nibus e a capacidade de absoro pelo sistema virio; (II) de tarifa, no qual se buscou
a elaborao de frmulas que garantissem o equilbrio econmico financeiro entre as
partes, a modicidade do valor a ser cobrado pelos usurios, bem como estruturao de
mecanismos de priorizao de recebveis pelo concessionrio; (III) de investimentos,
atinentes aos riscos de construo, nos quais foram estabelecidas pesadas multas no
caso de atrasos na edificao da infraestrutura necessria a comportar os trens que
seriam adquiridos pelo concessionrio, com valores diferenciados em cada uma das
fases do projeto; (IV) polticos, para mitigar os riscos de uma eventual atuao vertical
por parte do ente concedente (a exemplo de aes de encampao, estatizao, aumento
desarrazoado da carga tributria ou de taxa de juros, volatilidade poltica entre outros),
sendo estabelecido no instrumento convocatrio critrios indicativos objetivos para
a mensurao dos valores a ttulo de indenizao, bem como a forma e prazo para
pagamento; (V) de obteno de financiamentos, de modo a garantir a obteno de
emprstimos dos agentes financeiros, mesmo naqueles momentos de dificuldade e
falta de liquidez no mercado de valores; e (VI) de descasamento de moedas, no qual
o ente concedente e o concessionrio buscaram dividir os riscos de variao cambial
dos contratos firmados em moeda estrangeira.
A estruturao do projeto previu o endividamento de 65% de todos os seus
custos, obtidos atravs de agentes financeiros nacionais e internacionais, cabendo ao
concessionrio o aporte dos outros 35%. Como prprio da estruturao atravs de
instrumentos de financiamento de projetos, as projees de fluxo de caixa futuro foram
essenciais para o estabelecimento de garantias aos agentes financeiros.
Em sntese, pode-se afirmar que a estruturao do projeto por intermdio da
concesso patrocinada, e com a aplicao simultnea de mecanismos caractersticos
do financiamento de projetos sob a modalidade BOT (build, operate and transfer
construir, operar e transferir), mostrou-se essencial para a eficiente formatao do
empreendimento e para neutralizar os riscos de interrupo de servio e alocar de

628
forma objetiva os riscos assumidos pelos entes pblicos e privados, o que pode servir
de baliza para projetos exitosos de PPP em nosso pas.

5. OS PROJETOS DE PPP O PROJECT FINANCE NOS TRANSPORTES PBLICOS:


UMA PREOCUPAO DA LRF.

Os diversos servios de transportes que podem ser objeto das parcerias pblico-
privadas devero sofrer a incidncia da Lei de Responsabilidade Fiscal, seja na fase
interna da licitao, ocasio em que o Poder Pblico dever se preocupar com a gerao
de despesa advinda do futuro contrato ou, ainda, na execuo do contrato de PPP,
ocasio em que as obrigaes recprocas existentes vincularo ambos os parceiros aos
limites impostos pela Lei.
Iniciemos pelos servios de transporte areo, que num pas de dimenses
continentais refletem uma questo de Soberania Nacional, havendo necessidade,
portanto, de manter em funcionamento linhas sabidamente deficitrias.
Em pequena escala, tais dficits podem ser cobertos por subsdios cruzados ou
por subsdios simples, mas um projeto de maior amplitude vai demandar recursos
de grande monta, que somente podero ser conseguidos mediante atuao conjunta,
especialmente no tocante infraestrutura indispensvel a esse tipo de transporte653.
Ora, embora a falncia do modelo de transporte areo no Brasil seja estrutural
e, principalmente de gesto, as parcerias em sentido estrito correspondem a uma
eficaz forma de gradativa recuperao da malha aeroporturia brasileira, uma vez
que possibilitariam o atendimento de um maior nmero de localidades e uma maior
condio de prestao do servio por parte dos particulares, com garantias que
permitiriam segurana ao Estado e ao parceiro privado.
J em relao ao transporte ferrovirio, o Brasil titulariza a confirmao da
ineficincia e da falncia Estatal na prestao adequada do servio pblico, tendo
em vista que o nmero de ferrovias do pas muito pequeno em face da capacidade
produtiva nacional e do fluxo de pessoas que podem se valer desse transporte.
Como se no bastasse a ineficincia dessa prestao, a malha estrutural
inadequada e tem condies de uso limitadas, impedindo que seja utilizado como
meio de transporte de pessoas ou escoamento eficaz da produo.
Esse cenrio do transporte ferrovirio se deve falta de planejamento e falta de
controle das concesses delegadas para explorao da malha ferroviria em setores e
regies isoladas.

653
DALLARI, Adilson Abreu. Parcerias em transporte pblico. In Parcerias Pblico-Privadas. Malheiros: So
Paulo, 2005, p. 363.

629
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

As poucas experincias de parceria nessa rea restaram prejudicadas pela supresso


de trechos economicamente desinteressantes aos parceiros privados e de uma regulao
incipiente na manuteno deste servio, o que fez com que as empresas determinassem
onde e como o servio seria prestado, acarretando, consequentemente, uma reduo
da malha ferroviria nacional.
Portanto, as parcerias pblico-privadas em sentido estrito tm um papel importante
na adequao da malha ferroviria nacional, pois o parceiro privado, com auxlio do
poder pblico, em um modelo de concesso patrocinada, poderia sugerir e propor
formas sustentveis de explorao de tais servios com a consequente extenso de suas
linhas e atendimento direto aos usurios.
Outra anlise que merece destaque em se tratando de parcerias pblico-privadas
a infraestrutura e o investimento destinado ao transporte rodovirio.
As concessionrias de servios pblicos de transporte rodovirio, remuneradas
atravs das tarifas cobradas de seus usurios a ttulo de pedgio e responsveis pela
conservao e melhoramento de algumas rodovias federais, na maioria dos casos
atendem satisfatoriamente s necessidades dos seus destinatrios.
Porm, representam uma pequena parcela das rodovias nacionais e so alocadas
apenas em rodovias em que a remunerao pela tarifa satisfaz seus interesses
econmicos, deixando boa parte da malha rodoviria sem atendimento.
Nesse sentido, veja-se:

Apenas 11% da malha rodoviria brasileira pavimentada,


e mesmo esta pequena parte est em mau estado. Salvam-se as
rodovias pedagiadas, a cargo de empresas privadas concessionrias;
mas estas somente so viveis em reas de grande volume de
trfego, suficiente para assegurar a sustentabilidade do negcio ao
investidor. A carncia maior est nas estradas secundrias, que so
fundamentais, mas que no comportam a simples outorga a empresas
concessionrias, nem podem receber adequada conservao em
funo da escassez de recursos pblicos.654

A soluo para um melhor aproveitamento destas falhas na explorao do servio


pode ser um sistema misto de concesses comuns, onde o particular possa ter a
amortizao de seu investimento satisfeita pela remunerao auferida pela tarifa; e
concesses patrocinadas, onde a amortizao no possvel e os riscos do investimento
devam ser divididos e garantidos pelo Poder Pblico.
654
DALLARI, Adilson Abreu. Parcerias em transporte pblico. In Parcerias Pblico-Privadas. Malheiros: So
Paulo, 2005, p. 364.

630
A malha aquaviria nacional tambm merece destaque no estabelecimento dessas
parcerias, pois precria e deficitria, com estruturas antigas e um sistema de controle
quase nulo, o que acentua a ineficincia desse modelo.
A problemtica em que se insere o servio de transporte aquavirio remonta uma
antiga discusso poltica. Essa discusso centrada na verificao de uma melhor
forma de aproveitamento dos rios navegveis em territrio nacional e um adequado
aparelhamento dos portos atravs dos quais se efetivam as exportaes, o escoamento
de nosso produto interno e a entrada das riquezas externas em nosso territrio.
Neste aspecto, qualquer dos tipos de parceria em sentido estrito, tanto a patrocinada,
quanto a administrativa, dependendo do que se pretende alcanar, so aptas a satisfazer
os interesses envolvidos.
Porm, se h alguma emergncia na utilizao de sistemas de parcerias em
sentido estrito para desenvolvimento dos transportes pblicos, esta emergncia est
na implementao dos transportes coletivos urbanos.
Sem adentrar na discusso de qual metodologia de transporte deve ser adotada nas
pequenas, mdias e grandes cidades se o transporte metrovirio ou rodovirio, pois
isso depende de uma anlise minuciosa da necessidade de cada cidade certamente
nessa modalidade de transporte que reside o maior foco de preocupao do Estado,
pela complexidade e vultuosidade dos investimentos e pelo nmero de interessados
diretamente atingidos por sua fruio.
Assim, importante que se conceba um sistema eficiente no implemento da rede
integrada de transporte coletivo urbano e, para alm disso, que se permita ao parceiro
privado a sustentabilidade da prestao e a segurana do investimento.
Concebido o binmio Necessidade do Estado versus Interesse econmico do
particular prestador do servio pblico como balizador da adoo das parcerias em
sentido estrito, e ante a adoo de sistemas de transportes coletivos dotados de tecnologia
e comodidades necessrias ao perfeito atendimento do interesse pblico, verifica-se
que as denominadas parcerias pblico-privadas em sentido estrito possuem neste
tipo de servio uma ampla aplicabilidade, principalmente sob a forma de concesso
patrocinada.
Percebe-se desse breve elenco de possveis parcerias entre o Poder Pblico e seus
eventuais parceiros privados que, qualquer que seja o transporte pblico versado
demandar investimento vultoso e complexo, o que, por certo, aumenta a necessidade
de controle tanto na gerao da despesa quanto na execuo dos projetos, o que impe
uma atenta aplicao da Lei de Responsabilidade Fiscal nestes processos.

631
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

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637
15 ANOS DA LEI COMPLEMENTAR 101.

RESPONSABILIDADE FISCAL NA GESTO PBLICA.


DESPESAS DE FINAL DE MANDATO

SERGIO ABOUDIB FERREIRA PINTO655

A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101, de 04.05.2000) , sem


dvida, um marco na gesto pblica brasileira.
Ela surgiu em nosso ordenamento jurdico como inovao de grande importncia
para a gesto da coisa pblica, um instrumento de otimizao de gesto.
Exigida tanto pela populao quanto por organismos internacionais de crdito, tem
como meta o controle racional e probo do Oramento, com base em uma variedade de
princpios, a reduo do dficit pblico e a estabilizao da dvida pblica em nveis
aceitveis.
Implantou uma nova cultura administrativa, criando mecanismos para que
a administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, obedea estritamente aos princpios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, alcanando a
responsabilidade na gesto fiscal com ao planejada e transparente.
Ao completar quinze anos de existncia, natural que apresente considervel
desgaste, carecendo assim, de uma ampla reforma, baseada nos aspectos que se
demonstraram frgeis ao longo desse perodo.
Dentre esses aspectos, destaco a aplicao do art. 42, dispositivo que pretende
inibir o gestor de, em apertada sntese, contrair obrigaes de despesa em montante
superior disponibilidade financeira.
Temos ento que as obrigaes contradas nos 8 meses restantes do mandato tero
que ser pagas integralmente dentro dele e que dever haver disponibilidade de caixa
para pagamento das parcelas a serem pagas no exerccio seguinte.
Considerado um dos dispositivos principais, o referido artigo tem como misso
pontual, erradicar ou inibir uma prtica que imperava na administrao pblica, qual
seja, a poltica de terra arrasada, ou seja, quando o mau gestor, ao perder as eleies,

655
Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Esprito Santo.

639
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

tentava inviabilizar a gesto do seu adversrio, utilizando-se de artifcios irresponsveis


tais como, aumento exorbitante ao funcionalismo, tratado especificamente no artigo
21, renovao de contratos acima do preo de mercado, e outros dispndios acima da
capacidade financeira do seu Poder ou rgo.
Bastava que no fosse reeleito, para que medidas como essas fossem tomadas,
atentando de forma irresponsvel contra o interesse pblico e, ao mesmo tempo,
comprometendo a administrao do seu sucessor, j com vistas ao prximo pleito.
Diferentemente dos outros artigos, em que a lei explicitou o que era proibido de
forma inequvoca, inclusive com ndices a serem perseguidos, no artigo 42, a forma
de apurao no restou configurada, como era de se esperar.
Talvez por essa razo, existam tantas divergncias na doutrina e jurisprudncia dos
Tribunais de Contas a respeito da adequada evidenciao das obrigaes contradas,
principalmente quanto ao momento em que deve ser considerada a obrigao contrada.
O fato do referido artigo estar inserido em seo dedicada aos restos a pagar e
ter sido elaborado em conjunto com um artigo vetado pelo Presidente da Repblica,
tem gerado uma srie de divergncias que podem inviabilizar a sua aplicao.
Dizia o artigo vetado:

Art. 41. Observados os limites globais de empenho e movimentao


financeira, sero inscritas em Restos a Pagar:
I - as despesas legalmente empenhadas e liquidadas, mas no pagas
no exerccio;
II - as despesas empenhadas e no liquidadas que correspondam
a compromissos efetivamente assumidos em virtude de:
a) normas legais e contratos administrativos;
b) convnio, ajuste, acordo ou congnere, com outro ente da
Federao, j assinado, publicado e em andamento.

Em sua mensagem 627, de 04.05.2000, a Presidncia da Repblica assim exps


suas razes:

A exemplo de vrios outros limites e restries contidos no projeto


de lei complementar, o sentido original da introduo de uma regra
para Restos a Pagar era promover o equilbrio entre as aspiraes
da sociedade e os recursos que esta coloca disposio do governo,
evitando dficits imoderados e reiterados. Neste intuito, os Restos

640
a Pagar deveriam ficar limitados s disponibilidades de caixa como
forma de no transferir despesa de um exerccio para outro sem
a correspondente fonte de despesa.
A redao final do dispositivo, no entanto, no manteve esse sentido
original que se assentava na restrio bsica de contrapartida
entre a disponibilidade financeira e a autorizao oramentria.
O dispositivo permite, primeiro, inscrever em Restos a Pagar vrias
despesas para, apenas depois, condicionar a inscrio das demais
existncia de recursos em caixa. Tal prtica fere o princpio do
equilbrio fiscal, pois faz com que sejam assumidos compromissos
sem a disponibilidade financeira necessria para sald-los, cria
transtornos para a execuo do oramento e, finalmente, ocasiona o
crescimento de Restos a Pagar que equivale, em termos financeiros,
a crescimento de dvida pblica.

pertinente o seguinte comentrio do Professor Nelson Machado, verbis,


interessante observar que o veto partiu da concepo ideal do equilbrio na execuo
oramentria, o que tornou inaceitvel a possibilidade de se registrar restos a pagar
com base apenas nos compromissos assumidos, criando a hiptese legal de se registrar
restos a pagar sem a correspondente existncia de recursos financeiros.
A doutrina alerta para a distino entre contrair obrigaes de despesa e
despesas compromissadas a pagar, acenando como apropriada a elaborao de
um Demonstrativo de Disponibilidade de Caixa. A partir de seus dados, elaboram-
se levantamentos para determinar se houve assuno de obrigao de despesa
nos dois ltimos quadrimestres do exerccio financeiro, em montante superior
disponibilidade financeira apurada no demonstrativo.
Ora, aqui comea um contrassenso que, a meu sentir, merece uma anlise mais
acurada. O demonstrativo acima sugerido j vai de encontro a uma eventual otimizao
de gesto. Os demonstrativos oficiais, j consagrados, podem e devem ser suficientes
para apurar a eficincia ou no da Administrao, o que significa que enveredar por
outros caminhos demonstrativos acessrios - representa burocratizar ainda mais a
Administrao Pblica.
Da mesma forma, no devemos olvidar que uma assertiva, quando estabelecida,
uma srie de corolrios so tambm estabelecidos, ou seja, quando a lei probe um
gestor de contrair despesas sem lastro financeiro nos dois ltimos quadrimestres do
seu mandato, est, automaticamente, permitindo que isso possa ser feito ao longo de
trs anos e um quadrimestre, o que outro contrassenso.
bvio que a lei pretendeu inibir um comportamento que se tornou comum ao
longo da histria, o gestor promover o que se consagrou como terra arrasada, com

641
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

a finalidade de inviabilizar a gesto do seu sucessor. Mas tambm bvio que ela
no inibe que ele assim faa caso tenha disponibilidade, comprometendo, luz da
legalidade, o errio.
Para alguns, o aspecto mais relevante do artigo 42 que ele impe s administraes
pblicas o saneamento financeiro no decorrer do mandato, colocando como
data limite o trmino do mandato. Partem desse princpio considerando que uma
administrao que se inicia com restos a pagar superior disponibilidade de caixa,
dever reverter essa situao antes do fim da sua gesto, caso contrrio poder ficar
paralisada no ltimo ano, j que todas a despesas contradas nos ltimos 8 (oito) meses
devero ser pagas ou manter saldo equivalente em caixa, sujeitando os infratores a
sanes penais, a partir de 19 de outubro de 2000 em funo da promulgao da
Lei 10.028.
Mais um contrassenso: como imputar sanes penais a um gestor que concluiu
um mandato em situao deficitria em decorrncia de ter herdado uma situao
tambm deficitria?
No se pode perder de vista que o veto ao artigo 41, que impunha limite de inscrio
em restos a pagar de despesas empenhadas ao final de cada exerccio financeiro, acabou
onerando sobremaneira o ltimo ano de cada mandato, alm de criar a hiptese legal
de se registrar restos a pagar sem a correspondente existncia de recursos financeiros.
Caso no tivesse sido vetado, o artigo 41 colocaria terrveis constrangimentos para
execuo oramentria j em 2001, obrigando uma administrao que iniciasse com
restos a pagar maior que o saldo de caixa, a reverter essa situao j no primeiro ano
de gesto, implementando fortssimo corte de despesas.
A experincia tem nos mostrado que evitar o gasto que contrarie o interesse
pblico, com a utilizao de medidas acautelatrias, muito mais eficiente do que
tentar recuper-lo depois.
O veto integral ao artigo 41, baseado em no criar transtornos para a execuo
do oramento no se demonstrou favorvel ao interesse pblico como tambm foi
argumentado. Passados tantos anos, verificamos, na prtica, que um transtorno a cada
final de exerccio talvez fosse um percalo pedaggico essencial para uma gesto que
pretende ser efetivamente otimizada.
Aqueles que conhecem a teoria das janelas partidas, que ocasionaram a poltica
de tolerncia zero na segurana pblica em Nova York, vo entender que o veto ao
artigo 41 teve o mesmo efeito que quebrar o vidro da viatura que estava estacionada
em Palo Alto.
Aos que no conhecem, esclareo que se trata de uma experincia ocorrida sob a
orientao da Universidade de Stanford (EUA). Duas viaturas foram estacionadas em

642
dois locais absolutamente distintos. Uma no Bronx, regio pobre e conflituosa de nova
York, outra em Palo Alto, regio rica e tranquila na Califrnia. A viatura do Bronx foi
imediatamente depredada, enquanto a de Palo Alto ficou intacta por uma semana.
Continuando a experincia os pesquisadores quebraram um vidro da viatura de Palo
Alto. Deu-se, a seguir, o mesmo processo observado na outra viatura.
Retomar o caminho perdido (veto ao artigo 41), talvez seja a melhor alternativa
para a reforma que a sociedade tanto espera.
O fato que com ou sem veto do artigo 41, o artigo 42 permaneceu, e deve ser
aplicado. E h que se ter uma interpretao cirrgica do desejo do legislador, em face
das sanes a serem impostas. Para a sua aplicao necessrio que se comprove
que o administrador, nos ltimos 8 (oito) meses de seu mandato (dois ltimos
quadrimestres), tenha contrado obrigao sem suficiente disponibilidade de caixa
para o prprio exerccio ou o seguinte, caso estejamos diante de uma obrigao
que se estender ao exerccio seguinte, sob a responsabilidade, eventualmente, de
outro gestor.
Observa-se ainda que o termo contrair obrigao de despesa, no pode ser
entendida como despesa empenhada, porque se assim fosse, o legislador usaria a
expresso empenhar despesa, por todos entendida. O significado da expresso
adotada vai muito alm de empenho simplesmente. Entendo ser a contrao de
despesa como a realizao de uma obra NOVA ou um servio NOVO. Entendo que
um gestor dever, para se precaver em cada processo NOVO, demonstrar, atravs de
despesa e receita comprovando a correspondente sustentabilidade fiscal. Ressalto,
porm, que no se trata aqui da instituio de outro demonstrativo, apenas uma
memria de clculo acerca da conduta do gestor.
A simples contrao de uma obrigao poder ensejar a aplicao do artigo 42?
Claro que no. necessrio que ocorra nos ltimos 8 (oito) meses e que se
comprove a insuficincia da disponibilidade de caixa, ou seja, que no h a devida
sustentabilidade fiscal.
Como fazer essa conta? E o que o gestor deveria promover para ter a certeza de
estar agindo com responsabilidade e de acordo com o esprito da lei?
Ora, o administrador ao se deparar com a necessidade da construo de uma nova
obra, ou a implantao de um novo servio, dever executar e fazer constar nesse
processo, as justificativas e motivaes a que ele est obrigado.
Ao verificar a sua disponibilidade de caixa, dever subtrair todas as obrigaes que
j estejam contratadas, inclusive folha de pagamento, custeio (mdia anual de gastos:
gua, luz, telefone, combustvel, etc.), ou seja, executar outra ao que se espera de
um gestor, perscrutar o futuro.

643
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Possivelmente esta conta ficar negativa quanto mais prxima ela ocorrer da data
de 30 de abril (primeiro quadrimestre). Insta ressaltar que ainda teremos oito folhas
de pagamentos, oito contas de gua, oito contas de luz, e assim sucessivamente, at
alcanarmos todas as despesas j contratadas. Logo, nenhuma despesa NOVA deveria
ser contrada. Tambm falsa essa afirmativa, pois a lei clara quando obriga que seja
honrada no prprio exerccio (mandato) ou que tenha sustentabilidade fiscal, ou seja,
possua disponibilidade de caixa para a sua execuo, at mesmo no exerccio seguinte.
Como se conclui ento essa conta, para verificar se possvel efetuar a contratao
dessa nova obra, ou de um novo servio?
Dever ser acrescida conta inicial, que abateu todas as despesas, a expectativa de
receita que ocorrer at o final do exerccio. Que expectativa essa? O gestor dever
anexar ao processo, um estudo indicando sua receita mensal nos ltimos 12 (doze)
meses. E a partir da, projetar como dever se posicionar a receita nos ltimos meses
de seu mandato. Se a receita vem crescendo 1,5% ao ms de forma constante, justo
que a sua projeo traga esse ndice. Da mesma forma, se h uma queda constante e
permanente, necessrio que o gestor traga essa reduo na projeo. O saldo dessa
conta implicar na legalidade da deciso. Se o resultado for positivo, ter o gestor
comprovado a sustentabilidade fiscal dessa operao, lado outro, se for negativo o
resultado, ficar impedido o gestor de contrair a obrigao pretendida. Ficar provado,
portanto, que a obrigao no tem sustentabilidade fiscal, e colocar em risco as finanas
do ente, que o gestor representa temporariamente.
H necessidade, portanto, que esses clculos componham a instruo processual
que deu origem a essa nova obra, ou novo servio. Uma vez feita essa conta, servir
ela para ser usada em mais de um processo?
Nunca. Primeiro, pelo fato de que se foi usada em um processo, teve resultado
positivo, e serviu de base para autorizao de uma contrao de nova despesa, essa
dever obrigatoriamente ser abatida na conta do processo seguinte, como uma das
obrigaes j contradas. Segundo, pelo fato de ser o planejamento uma ferramenta
viva, que deve ser atualizado constantemente.
Uma conta realizada em maio (prximo ao primeiro quadrimestre) ser muito
diferente da de setembro (incio do ltimo quadrimestre), seja porque teremos menos
obrigaes a abater da disposio de caixa, seja porque teremos outro perodo de anlise
da expectativa de receita. No primeiro caso iremos avaliar o comportamento da receita
nos ltimos 12 (doze)meses (maio do ano anterior at abril deste ano), visando prever
a arrecadao dos ltimos oito meses (maio a dezembro).
Enquanto que, no segundo caso, o intervalo de anlise do comportamento da
receita diferente (setembro do ano anterior a agosto desse ano), visando prever a
arrecadao dos ltimos quatro meses (setembro a dezembro).

644
E quando h queda de arrecadao sem que haja interferncia direta do gestor?
Sabemos que grande parte de nossos municpios no possuem arrecadao prpria
expressiva. Poucos municpios arrecadam quantias significativas com o IPTU e o ISS,
vivendo quase exclusivamente de repasses do Fundo de Participao dos Municpios
realizados pelo governo federal, e repasses do ICMS realizados pelo Estado e de alguns
convnios com esses dois entes.
E se o gestor ao contratar uma nova obrigao nos dois ltimos quadrimestres,
com uma previso correta do comportamento da receita, e esta no se concretizar por
decises oriundas do Governo Federal? Pode ser responsabilizado? H que se analisar
o caso concreto. Quando ocorreu a contrao da obrigao? J havia indcios de queda
de receita? As informaes eram pblicas e, portanto, foram publicadas?
S para ilustrar, isso ocorreu no ano de 2012. O Governo Federal, buscando
incentivar o consumo e melhorar a economia, reduziu a alquota do IPI dos automveis
e da linha branca (fogo e geladeira) causando uma diminuio considervel nos
recursos repassados aos municpios. O gestor municipal pode ter cumprido todos
os passos realizando a contrao de uma obrigao de forma fiscal sustentvel e a
previso de receita no tenha se realizado por uma ao que fugiu completamente ao
seu controle. Ele no deu causa ao ocorrido, e no seria justo exigir do homem mdio
a previso dessas desoneraes especficas.
Como deve agir a auditoria, ao se deparar com processos de contrao de obrigaes
nos dois ltimos quadrimestres, sem que contenham a conta de sustentabilidade da
operao?
Se o gestor, ao realizar a contrao de obrigao, no fez constar no processo
os clculos que garantiam a sustentabilidade fiscal da operao (disponibilidade de
caixa obrigaes j contradas + expectativa de receita demonstrada atravs do
comportamento da receita nos ltimos doze meses), dever a auditoria comprovar que
a operao no era sustentvel, mostrar a evidncia atravs de outra demonstrao, em
sentido inverso. A no instruo detalhada violao ao princpio do contraditrio e
ampla defesa, ou seja, uma garantia constitucional que deve socorrer todas as pessoas,
indistintamente.
O processo que demonstrar a violao do artigo 42 dever ser instrudo com todas
essas informaes.
O gestor, na prtica, ao fazer constar nos autos do processo que autorizou essa
contrao de obrigao, estar se protegendo de algum futuro incerto. Especialmente
no caso da previso de receita no ocorrer, conforme demonstrado anteriormente.
Por sua vez, a auditoria ter que demonstrar que a obrigao no continha
sustentabilidade fiscal, seja porque os dados esto incorretos (obrigaes j contradas

645
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

que no foram consideradas no clculo, ou a realizao da receita no ano anterior no


se comportou como o demonstrado), ou ainda, que o estudo da previso no est de
acordo com a realidade.
H que se apurar cuidadosamente, a conduta do gestor, a fim de no restar qualquer
dvida sobre a aplicao desse artigo to especial, em face das consequncias, j
mencionadas, que o mesmo acarreta.
Outro aspecto que devemos ressaltar que, embora o artigo 42 tenha tido como
meta impedir a poltica de terra arrasada, que ocorria quando o gestor perdia uma
eleio, ou tinha seu candidato derrotado, ela tambm tem aplicao em caso de
reeleio.
Embora no tenha sentido que um gestor queira deixar para ele prprio, um quadro
insustentvel, o sentido da lei tambm visa evitar o uso eleitoral e irresponsvel da
mquina pblica. s lembrar que a exigncia da lei no tempo se refere aos ltimos
dois quadrimestres (comeo em 1 de maio), seis meses, portanto, antes das eleies
que o ocorrem em outubro.
, com certeza, um freio necessrio utilizao indevida da mquina pblica que,
ainda ocorre em nosso pas.
A uniformizao desse entendimento, que no simplesmente contbil, e a
sua aplicao de forma sistemtica pelos Tribunais de Contas, servir para afastar
definitivamente os maus gestores, sejam eles corruptos, irresponsveis ou simplesmente
ineficientes, importando assim em uma profissionalizao da gesto pblica,
valorizando, especialmente, a sua sustentabilidade fiscal.
Aps decorridos 15 anos de sua promulgao, tempo deveras razovel, torna-
se necessrio que alm das comemoraes, mais do que justas, possamos tambm
considerar a convocao de todos os brasileiros para a execuo de uma reforma dessa
lei, to emblemtica, em prol da continuidade de seus benefcios a toda nao brasileira.
Ainda tempo.

646
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
E A DVIDA DO MUNICPIO DE SO PAULO656

URSULA DIAS PERES657


FABIO PEREIRA658
CRISTIANE KERCHES DA SILVA LEITE659

INTRODUO

A renegociao da dvida do municpio de So Paulo ocorreu em um contexto de


modificao das regras fiscais brasileiras. Esse processo se deu de forma incremental
e buscou alterar o quadro normativo existente desde os anos 1980, que viabilizava o
descontrole das finanas dos entes subnacionais da federao (LEITE e PERES, 2011).
Essas mudanas incrementais criaram uma situao de maior controle nas finanas
pblicas de estados e municpios, culminando na promulgao da Lei de Responsabilidade
Fiscal - LRF (LEITE 2006). As novas normas basearam-se no iderio econmico que
se seguiu crise fiscal dos anos 1970 e 1980, o qual afirmava a necessidade de poltica
fiscal austera como fundamento para o desenvolvimento econmico e social.
Na dcada de 1990 ocorreu um processo explosivo de crescimento da dvida
dos entes subnacionais, acima de sua capacidade de financiamento (DALLACQUA
e GUARDIA, 1995; TAVARES, 2005). Com o advento do Plano Real houve uma
deteriorao adicional no panorama fiscal e financeiro. Estados e municpios sofreram
com a poltica macroeconmica, com a rolagem da dvida sendo feita com taxas de juros
cada vez mais altas e com o baixo crescimento econmico impactando negativamente
as principais receitas.
Em 1997, conforme Leite e Peres (2011), o Governo Federal elaborou uma proposta
de acordo de renegociao de dvidas para tentar retomar o controle sobre as finanas
estaduais e de alguns municpios que caminhavam para situaes fiscais insustentveis.

656
Este texto uma verso modificada do trabalho de PERES e LEITE, A Lei de Responsabilidade Fiscal e a
Renegociao da Dvida do Municpio de So Paulo: Impasses Federativos ao Desenvolvimento do Municpio,
publicado no 38o. Encontro Anual da ANPOCS, em 2014.
657
Doutora em Economia pela EESP/FGV, professora e pesquisadora na EACH/USP. uperes@usp.br
658
Doutor em Administrao Pblica pela EAESP/FGV e servidor da Cmara Municipal de So Paulo. fabiopereira1@
gmail.com
659
Doutora em Cincia Poltica pela USP, professora e pesquisadora na EACH/USP. crisk@usp.br

647
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

A capital paulista era um caso parte no plano fiscal. Com uma dvida mobiliria
emitida inicialmente para pagamento de precatrios, sem possibilidade de nova rolagem
integral e sem recursos para amortizao, o municpio encontrava-se em situao de
insolvncia e foi obrigado a renegociar sua dvida com a Unio. Em maio de 2000 o
Senado Federal aprovou a Resoluo no 26/2000, que permitiu a federalizao da dvida
do Municpio de So Paulo, assim como abriu espao para aprovao da LRF (apenas
dois dias depois), enrijecendo a partir de ento as possibilidades de endividamento e
renegociao de dvida de estados e municpios com a Unio660 (GONZLEZ, 2009).
Passados mais de 15 anos da renegociao da dvida municipal e da aprovao da
LRF, a situao de estados e municpios bastante diferente.
No que concerne aos municpios, segundo Fioravante, Pinheiro e Vieira (2007)
e Macedo e Corbari (2009), o indicador de endividamento municipal tem cado,
demonstrando a eficincia da LRF na reduo da relao entre a dvida consolidada
lquida e a receita corrente lquida (DCL/RCL) dos municpios.
No Municpio de So Paulo, contudo, o endividamento no foi reduzido. No final
do ano de 2013 a dvida consolidada lquida do municpio ultrapassou R$ 67 bilhes
e a relao DCL/RCL era exatamente a mesma observada ao final de 2001. A correo
pelo IGP-DI e taxa de juros real de 9% a.a. tornou invivel a amortizao da dvida.
Mantidas as condies contratuais e em cenrios econmicos previsveis, certamente
haveria enorme resduo a ser pago aps o trmino do contrato de 30 anos.
A proposta deste texto apresentar a situao fiscal do municpio no contexto dos 15
anos da Lei de Responsabilidade Fiscal, as consequncias dessa situao para a capacidade
de investimento municipal, refletir sobre os termos acertados para a renegociao de
dvidas a partir da Lei 148/2014 e suas implicaes para o municpio (e a Unio).
O estudo foi realizado a partir da anlise da evoluo fiscal e do endividamento
do municpio de So Paulo no perodo compreendido entre meados dos anos 1990 e
2013. Foi realizado levantamento de informaes a partir de pesquisa bibliogrfica,
de trabalhos realizados anteriormente, bases documentais sobre o endividamento do
municpio, alm das bases de dados oramentrios e financeiros do municpio de So
Paulo, disponveis no portal de informaes oficiais do municpio, no Balano Anual
publicado e no Dirio Oficial do Municpio.
Este texto est estruturado em duas sees alm desta introduo e das consideraes
finais. A primeira trata o endividamento do municpio de So Paulo em dois momentos:
o contexto histrico da negociao da dvida e da aprovao da Lei de Responsabilidade
Fiscal e as consequncias desse processo para as possibilidades de investimento do
municpio em polticas pblicas com vistas ao desenvolvimento econmico e social. A
segunda seo apresenta os termos da Lei Complementar 148/2014 e as consequncias
desta para o municpio de So Paulo.
660
Os termos do acordo de federalizao dessa dvida sero apresentados e analisados na seo 1.

648
Nas consideraes finais ressaltado que a Lei Complementar pode trazer novas
perspectivas de investimentos em uma cidade cujo endividamento, at 2013, drenava
mais de 16% da RCL661 sem que isso resultasse em melhor situao fiscal.

1. O ENDIVIDAMENTO DO MUNICPIO DE SO PAULO

1.1 O contexto do acordo da dvida em 2000


A Constituio de 1988 trouxe uma srie de alteraes para a gesto pblica
brasileira, reconhecendo os municpios como unidades da federao e aumentando a
autonomia poltica e tributria dos entes subnacionais.
Durante as dcadas de 1980 e 1990, momento de baixo crescimento econmico
no pas, combinado com a presso de demandas sociais contidas durante a ditadura,
muitos municpios, alm dos estados, emitiram grande volume de ttulos pblicos,
alm da contratao de emprstimos por meio de AROs Antecipao de Receita
Oramentria (DALLACQUA e GUARDIA, 1995; TAVARES, 2005).
O Municpio de So Paulo fez uso de ambas as formas de financiamento e ainda
de uma terceira, a utilizao de restos a pagar sem a correspondente disponibilidade
de caixa662, valendo-se assim de uma dvida flutuante junto aos credores para financiar
despesas (LEITE e PERES, 2011).
Em 1994, com o advento do Plano Real, inicia-se uma profunda mudana na
estrutura das finanas pblicas subnacionais. Como j bastante discutido na literatura
econmica brasileira, a inflao produzia efeitos nefastos no processo oramentrio663.
Alm da inflao, a permissividade das regras de endividamento dos entes subnacionais
vigentes no pas at o incio dos anos 1990, alm da fraude nas regras de emisso de
ttulos pblicos para pagamento dos precatrios, estiveram na origem do descontrole
da situao financeira dos municpios664. Esse descontrole, associado mudana
do patamar da taxa de juros brasileira, utilizada como mecanismo de controle da
ncora cambial no processo de estabilizao monetria ps Plano Real, levou a dvida
municipal a uma trajetria explosiva e as finanas municipais a um dficit contnuo,
chegando ao ano de 2000 em estado de completa insolvncia.

661
Se considerarmos o servio da dvida e os pagamentos de precatrios o municpio de So Paulo desembolsou
cerca de R$ 6 bilhes em 2014.
662
No perodo de 1994 a 2000 os restos a pagar do municpio de So Paulo passaram de R$ 600 milhes para R$
2,5 bilhes, enquanto as disponibilidades de caixa passam de R$ 330 milhes para R$ 89 milhes, um aumento
exponencial da dvida com fornecedores.
663
Para uma explicao detalhada do processo oramentrio com inflao no Brasil ver BACHA (1994), GUARDIA
(1993) e PERES (1999)
664
Para uma viso detalhada das regras de controle financeiro e de endividamento de estados e municpios no Brasil,
anteriores a dcada de 1990, veja MORA (2002) e LEITE (2006).

649
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Desde meados dos anos 1980 era visvel o descontrole das finanas pblicas federais
e de grande parte dos entes subnacionais. Como parte das tentativas de implementao
de planos de estabilizao monetria, e tambm por presso de organismos multilaterais
de crdito, o governo federal realizou, entre o final da dcada de 1980 e os anos 1990,
uma srie de mudanas nas regras de controle financeiro e oramentrio do setor
pblico no Brasil (LEITE e PERES, 2011).
Essas regras focavam o endividamento de estados e municpios e houve profunda
modificao no processo de autorizao para emisso de ttulos das dvidas municipais
e estaduais. A Secretaria do Tesouro Nacional STN, criada em 1986, deveria analisar
todos os pleitos para subsidiar as decises do Senado Federal. Em 1998 foi aprovada
a Resoluo do Senado Federal 78/98, que passou a impedir a rolagem de 100% dos
ttulos pblicos, obrigando o resgate de parte do principal e restringindo a utilizao
de AROs no ltimo ano do mandato (LEITE e PERES, 2011).
Essas mudanas aconteceram concomitantemente reduo do patamar da inflao,
que cai abruptamente a partir de julho de 1994, reduzindo assim a possibilidade de
administrao de despesas pela via inflacionria.
No final dos anos 1990 o governo federal levou adiante uma legislao de controle
global das finanas pblicas, especialmente para restringir despesas de pessoal e o
endividamento de estados e municpios. Com acordos de renegociao de dvida
assinados com a maioria dos grandes devedores entre estados e municpios e com
uma negociao avanada no Senado, a LRF aguardava apenas a negociao do
endividamento do municpio de So Paulo para ser aprovada.
O endividamento mobilirio do municpio, originrio da emisso de ttulos para
pagamento de precatrios, havia atingido cerca de R$ 16 bilhes em 1995665. A reiterada
rolagem dos ttulos, sem regate do principal a cada rodada, com uma taxa de juros
crescente, levou o municpio a um montante de dvida fundada de R$ 29 bilhes em
dezembro de 1999, isto , um comprometimento de 188% de sua Receita Corrente666.
Em funo da Resoluo do Senado 78/98, o municpio estava proibido de rolar
integralmente sua dvida. No possua, no entanto, recursos para resgatar parte do
principal, criando uma situao de insolvncia (GONZLEZ, 2009).
Nesse momento, boa parte dos estados brasileiros, que tambm emitiram ttulos
pblicos aps a Constituio Federal de 1988 e se endividaram alm dos limites
autorizados pelo Senado, j havia negociado suas dvidas com o governo federal,
por meio da Lei Ordinria n 9.496/97, que regulamentou o Programa de Apoio
665
Para melhor compreenso do histrico do endividamento de So Paulo por emisso de ttulos pblicos, ver
GONZLEZ, 2009 e RELATORIO CPI-DP, 2002.
666
Os valores mencionados foram extrados dos Balanos Anuais da Prefeitura Municipal de So Paulo e atualizados
pelo IPCA para dezembro de 2013.

650
Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados667. Os estados, apesar dos termos bastante
duros dos contratos impostos pelo governo federal, tiveram alguma margem para
buscar reduzir a taxa de juros contratual por meio da amortizao vista de 20% de
suas dvidas. A existncia de bancos e empresas pblicas passveis de privatizao
possibilitou manter uma taxa de juros mais baixa (LOPREATO 2002: 218).
O municpio de So Paulo, alm de no ter ativos alienveis, atravessava uma crise
poltica de grandes propores. Em 2000, ano da renegociao da dvida, o municpio
era governado por Celso Pitta, um prefeito que havia rompido com seu padrinho
poltico Paulo Maluf, filiado a um partido pequeno, com baixssima popularidade. Em
final de mandato, o governo local estava enfraquecido na negociao com o Ministrio
da Fazenda e o Senado Federal.
A situao fiscal do municpio era bastante difcil. Apesar de ter havido crescimento
da receita corrente no perodo de 1995 a 2000, a receita total diminua, em funo da
interrupo das operaes de crdito para rolagem da dvida mobiliria. No perodo,
houve queda de 93% nas receitas de capital, as quais incluem as operaes de crdito.
As receitas correntes no eram ento suficientes para manter os gastos correntes e o
servio da dvida, alm das despesas com restos a pagar de exerccios anteriores.
A dvida do municpio por sua vez crescia muito acima das receitas correntes. O
grfico 1 mostra a caracterstica explosiva que havia assumido a dvida paulistana.

Grfico 1 - Dvida fundada x Receita Corrente (1995 - 2000)

Elaborao prpria a partir de dados do Balano do Municpio de So Paulo


Valores atualizados pelo IPCA para Dez/2013

667
Vale ressaltar que a lgica da reestruturao da dvida j estava dada desde 1995. O Conselho Monetrio Nacional
(CMN), por meio do Voto n 162, de 05/12/1995, instituiu o Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste
Fiscal dos Estados. Com o Voto CMN n 162, pela primeira vez, associou-se o auxlio financeiro federal reforma
do setor pblico estadual e ajuste patrimonial e incluiu-se a dvida mobiliria na renegociao global da dvida
pblica (LOPREATO 2002). Para maiores detalhes, ver LEITE (2006).

651
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

O Acordo de Renegociao da Dvida do municpio de So Paulo foi autorizado


pela Resoluo 26/2000668 do Senado Federal e seguiu, de forma global, a formatao
utilizada nos acordos estaduais.
Assim, como ocorrido com alguns estados, os termos do contrato de renegociao
estabeleceram uma taxa de juros real para pagamento Unio de 6% a.a. mais a
atualizao monetria pelo IGP-DI, sendo que o municpio deveria amortizar 20%
da dvida em at 30 meses para manter essa taxa, caso contrrio o saldo passaria a ser
remunerado a uma taxa punitiva de 9% a.a.669. O municpio, contudo, no tinha essa
possibilidade, sabendo-se de antemo que os juros reais seriam de 9% a.a. e no de
6% a.a. (GONZLEZ, 2009).

1.2 Situao do endividamento em 2013


Em funo das circunstncias em que foi assinado o Acordo de Renegociao da
Dvida pelo Municpio de So Paulo com a Unio, a taxa de juros cobrada e o indexador
utilizado, em vrios anos sequer houve espao, no volume limite de servio da dvida
(13% da Receita Lquida Real - RLR), para pagar amortizao.
O grfico 2 permite perceber o volume de pagamentos com juros e amortizao. Ao
longo dos 13 primeiros anos do contrato foram pagos mais de R$ 29 bilhes, em valores
reais, em juros desse contrato. Apesar disso, o estoque da dvida continuou crescendo e a
relao desta com as receitas correntes no apresentou reduo comparada ao ponto inicial.

Grfico 2 - Juros e amortizao do contrato de refinanciamento PMSP

Elaborao prpria a partir de dados do Balano do Municpio de So Paulo


Valores em R$ mil atualizados pelo IPCA para Dez/2013

668
ParaantegradaResoluoetextodocontrato,veroDirioOficialdaUnio,Seo1,de03demaiode2000,pginas1a5.http://
pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?data=03/05/2000&jornal=1&pagina=25&totalArquivos=56
669
Para uma viso aprofundada da renegociao paulistana, ver GONZALEZ (2009).

652
Analisando a evoluo da dvida nos ltimos anos possvel identificar quatro
momentos. No primeiro, antes da assinatura do contrato, a evoluo era explosiva, como
apresentado no grfico 1. Em um segundo momento, a dvida continua a crescer como
proporo da RCL, atingindo o pico em 2003. Em seguida, cresce a uma taxa menor
entre 2004 e 2007, quando h maior crescimento econmico e as receitas correntes
do municpio aumentam mais do que o PIB nacional. O quarto e ltimo perodo se
inicia em 2008, aps a crise mundial, com menor incremento de receitas, levando a
relao dvida/receita a crescer novamente e voltar ao mesmo patamar de 2001, isto
, 196% da RCL, apesar de todo o servio da dvida j pago pelo municpio, acima do
teto permitido pela LRF e Senado Federal.
Esse processo de crescimento contnuo do estoque da dvida est atrelado a dois
fatores. O primeiro o da taxa de juros punitiva de 9% a.a. aplicada a So Paulo e
o outro o ndice de preos escolhido para corrigir o estoque da dvida: o IGP-D670I.
A combinao IGP-DI mais juros reais de 9% a.a. foi significativamente maior que
a taxa Selic, que representa o custo de captao da dvida mobiliria da Unio, como
mostra o grfico 3 a seguir.

Grfico 3 ndices de preos e taxas de juros - Percentual


acumulado entre junho de 2000 e dezembro de 2013

Elaborao prpria a partir de dados do IBGE e do Banco Central

Apesar de todo o servio da dvida pago no houve praticamente alterao do


cenrio de 2000 na relao entre a dvida consolidada lquida e a RCL.
A no alterao desse cenrio, com a manuteno da correo da dvida nas
condies iniciais do contrato, implicaria um desembolso de cerca de 16% da RCL,
670
. Esse deflator foi maior nos ltimos anos que vrios outros ndices de preos, como o IPCA. Isso porque a
metodologia de composio desse ndice o deixa mais sujeito que outros a choques cambiais, como demonstrado
por Mora e Giambiagi (2005).

653
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

porque alm dos 13% da RLR das obrigaes contratuais com a Unio o municpio tem
pago desde 2011 percentuais crescentes, que chegaram a 2,99% da RCL em 2014, a ttulo
de quitao de sentenas judiciais (precatrios)671. Com isso, o montante dispendido
anualmente com dvidas pelo municpio nos ltimos anos foi prximo de R$ 6 bilhes.
A consequncia nas finanas municipais a reduo da disponibilidade de recursos
para investimentos e custeio dos servios de atendimento populao. O grfico 4
a seguir mostra a evoluo das despesas com investimentos e inverses financeiras
do municpio nos ltimos anos. possvel perceber que, aps o pico dos anos 1995 e
1996, os investimentos caram, oscilando em torno de R$ 3 bilhes nos ltimos anos,
apesar das receitas correntes do municpio terem passado de R$ 13,4 bilhes em 1995
para R$ 37,7 bilhes em 2013. A queda na participao dos investimentos nas despesas
totais do municpio foi de 44% para 8%.

Grfico 4 - Investimentos e inverses financeiras


(exceto precatrios) - PMSP (1995 - 2013)

Elaborao prpria a partir de dados do Balano do Municpio de So Paulo


Valores atualizados pelo IPCA para Dez/2013

Com esse volume de investimentos, a Prefeitura de So Paulo teve reduzida sua


capacidade de induzir o desenvolvimento no municpio. Isso porque, apesar de em
nosso modelo federativo o ente municipal ter um papel limitado quando comparado
s possibilidades de poltica macroeconmica do governo federal, esse pode ser
importante quando se considera sua capacidade de investimento em polticas pblicas
de competncia local.

671
O pagamento de precatrios vem seguindo o determinado pela Emenda Constitucional 62, apesar do julgamento
do STF que a declarou inconstitucional. Como o STF no estabeleceu um novo modo de pagamento, decidiu
manter o anterior at o final do julgamento. Para a cidade de So Paulo o clculo do montante a ser pago em 2014
resultou em um percentual de 2,99% da RCL.

654
Nessa perspectiva de desenvolvimento podemos trabalhar as possibilidades de ao
do ente federativo local em questes normativas e indutivas, buscando a melhoria da
organizao urbana e social.
Do ponto de vista normativo, o arcabouo legal institudo pelo governo municipal
pode influenciar o desenvolvimento local. So exemplos os planos diretores municipais,
a legislao de uso e ocupao do solo e as leis tributrias, entre outras. Nesse
regramento as possibilidades de investimentos pblico e privado em infraestrutura,
por exemplo, so relacionadas com as definies de reas de uso residencial, comercial,
industrial, com maior ou menor adensamento urbano. Da mesma forma, as regras de
distribuio do nus fiscal local podem ensejar maior ou menor investimento local.
Essas opes, contudo, no so de livre arbtrio do governo do municpio, ainda que
siga os parmetros de delegao da Constituio Federal. Para que o poder pblico local
estabelea essas regras necessrio ter fora poltica na discusso com a representao
legislativa e social e essas opes podem estar comprometidas em um ente da federao
que no disponha de recursos para investir.
J do ponto de vista indutivo, o ente local faz uso dos recursos sob sua administrao
para investir em diferentes polticas pblicas que so direta ou indiretamente
relacionadas ao desenvolvimento local, ou ainda fomenta o investimento.
O municpio tem como incumbncia a atuao em boa parte da educao bsica
(ensino infantil e fundamental), assim como na ateno bsica sade e assistncia
social. No caso de um municpio do porte de So Paulo a atuao na sade e assistncia
ocorre tambm na mdia e alta complexidades dessas polticas, dadas as caractersticas
de seus equipamentos e populao672. O investimento adequado nessas trs reas, ou
funes pblicas, fundamental para garantia de direitos sociais e para melhoria do
desenvolvimento humano, visto que no possvel a garantia de uma educao bsica
de qualidade criana e ao adolescente que estejam em risco social e/ou de sade, e a
educao pblica de qualidade considerada uma das instituies mais importantes
para o crescimento da nao (SPOSATI, 2007; BRESSER-PEREIRA, 2006).
O investimento municipal em infraestrutura, seja de transporte, habitao ou
saneamento/drenagem fundamental para a garantia da mobilidade de pessoas,
fluxo de bens e servios e interfere tanto no desenvolvimento econmico como no
desenvolvimento urbano, ambiental e humano. O municpio tem menores possibilidades
fiscais para investir em infraestrutura, vis--vis ao investimento nas reas sociais acima
citadas, em funo de sua estrutura tributria e das tarefas que lhe so atribudas
pela Constituio, que implicam uma priorizao de recursos para as reas sociais
vinculando a essas mais da metade de suas receitas tributrias. De toda maneira, cabe
ao municpio seu ordenamento territorial e para isso investir ou induzir o investimento
em infraestrutura fundamental.

672
Para uma descrio da organizao dos sistemas de sade e assistncia no federalismo brasileiro ver (UG,
PORTO e PIOLA, 2012) e (SPOSATI, 2006)

655
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Seja pelo investimento direto seja pela induo ao investimento, o municpio precisa
de receita para financiar os investimentos a fazer. Das trs esferas administrativas
justamente a esfera local que possui menor percentual de carga tributria e maior
dependncia de transferncias intergovernamentais673. Nos anos 2000, aps toda a
normatizao de controle das finanas pblicas subnacionais no Brasil e principalmente
com a sano da Lei de Responsabilidade Fiscal, houve um enrijecimento das regras
para acesso a crdito e aumento da dependncia de transferncias correntes e de capital
para utilizao tanto nas reas sociais quanto nas reas de infraestrutura.
Para aqueles municpios que arcam com o servio da dvida contratual com a Unio,
alm das despesas das reas finalsticas que lhe competem para o desenvolvimento
local, como o caso de So Paulo, a dificuldade de definir e liderar o investimento
local muito intensificada.
Como j mencionado, esse volume de investimentos decresceu comparativamente
a meados da dcada de 1990 e decresceu muito nos ltimos anos como percentual
da Receita Corrente Lquida, o que implica um investimento per capita baixo,
considerando o tamanho e as caractersticas da populao e do territrio municipal. A
ttulo de exemplo outras grandes capitais brasileiras, que tm problemas metropolitanos
similares a resolver, investem valores per capita significativamente maiores que So
Paulo, chegando a quase o dobro, no caso do Rio de Janeiro, como aponta o grfico 5.

Grfico 5 Comparativo Capitais - Investimentos e


inverses financeiras per capita (exceto precatrios) 2012

Elaborao prpria a partir de dados do banco de dados Finbra 2012/STN/MF

673
Segundo Afonso (2007) apesar do crescimento da carga tributria global, os municpios ainda ficam com a menor
parcela da carga tributria e tambm da receita disponvel.

656
Alm disso, ao enquadrar o municpio de So Paulo, cujo endividamento e
oramento superior maioria dos estados brasileiros, na regra de relao dvida/receita
municipal (1,2 para 1), impossibilita que a prefeitura busque contratar emprstimos
como diferentes capitais tm feito674.

2. A LEI COMPLEMENTAR 148/2014 E O REFINANCIAMENTO DA DVIDA DE SO


PAULO

A situao crtica de endividamento com a Unio no era uma realidade apenas do


municpio de So Paulo. Estados como o Rio Grande do Sul, alm de outras capitais
como o Rio de Janeiro, tambm pleiteavam a repactuao dos termos dos acordos de
refinanciamento.
Em funo da presso de estados e municpios e da avaliao do desajuste do
deflator utilizado para correo das dvidas, conforme apontado anteriormente neste
texto, em novembro de 2014, foi promulgada a Lei Complementar 148. O artigo 2 dessa
lei prev que os juros das dvidas dos contratos de refinanciamento sero calculados
e debitados mensalmente taxa nominal de 4% a.a. (quatro por cento ao ano) sobre
o saldo devedor previamente atualizado. J a atualizao monetria ser calculada
mensalmente com base na variao do ndice Nacional de Preos ao Consumidor
Amplo (IPCA) e no mais do IGP-DI. Adotou-se ainda a taxa referencial do Sistema
Especial de Liquidao e de Custdia (Selic) como limitador para os encargos totais.
A mudana na taxa de juros e deflator, apesar de resolverem a evoluo futura da
dvida, no permitiria ajustar retroativamente o perodo em que a dvida foi atualizada
acima da taxa Selic. Em funo disso, est previsto no art. 3 da LC 148/2014 que a
Unio conceder descontos sobre os saldos devedores dos contratos referidos no art.
2, em valor correspondente diferena entre o montante do saldo devedor existente
em 1 de janeiro de 2013 e aquele apurado utilizando-se a variao acumulada da taxa
Selic desde a assinatura dos respectivos contratos, observadas todas as ocorrncias que
impactaram o saldo devedor no perodo.
A LC 148/2014 prev a repactuao de dvidas de diversos unidades da federao
com estgios diferentes de endividamento. A aplicao da LC 148/2014 a todos os
entes federativos permite a uniformidade, porm implica a necessidade de ajustes
individuais de contrato.
Considerando a situao de So Paulo, previamente explicitada, o municpio
ingressou com mandado de segurana para assegurar o direito aos novos termos de
refinanciamento.
674
Se a regra fosse ajustada para o nvel estadual, isto 2 para 1 (DCL/RCL), o municpio de So Paulo poderia
contratar operaes de crdito no ano de 2014.

657
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Em funo disso e visando um acordo entre as partes, foi firmado em abril deste ano
compromisso da Unio em regulamentar a LC 148/2014 at 01/02/2016 e em mais 30
dias aditar o acordo de refinanciamento do municpio de So Paulo, firmado em 2000.
J o municpio se comprometeu a pagar as parcelas da dvida conforme os novos
termos da LC 148/2014 a partir de 01/04/2015. A diferena entre esse valor e aquele
sem o reclculo permitido na lei complementar ser depositada judicialmente pelo
municpio, mensalmente, at a data do aditamento do acordo com a Unio.
O municpio estar autorizado a utilizar o valor dos depsitos judiciais caso
o aditamento ocorra antes de 01/02/2016 e a partir dessa data caso no ocorra o
aditamento por atraso ou culpa da Unio.

3. CONSIDERAES FINAIS

O Brasil fez um grande esforo para organizar suas finanas pblicas nas ltimas
dcadas, em especial a de estados e municpios, adotando um arcabouo institucional
que visava ao controle e reduo do endividamento desses entes. Nesse modelo
de controle das finanas pblicas a LRF um marco, assim como os Acordos de
Renegociao das Dvidas de Estados e Municpios. Se por um lado isso permitiu
desde o final dos anos 1990 controlar o endividamento dos governos subnacionais,
trouxe tambm, em funo das restries impostas, dificuldades cruciais para que esses
entes realizassem os investimentos mnimos em polticas pblicas imprescindveis no
mbito local.
Para responder s questes colocadas na introduo desse trabalho buscamos
discutir as implicaes do contrato de refinanciamento da dvida da Prefeitura
Municipal de So Paulo com a Unio, assinado em 2000, para as aes da Prefeitura
visando ao desenvolvimento socioeconmico do municpio.
Nessa anlise entendemos que o papel do ente federativo local, apesar de limitado
por no ser responsvel pela poltica macroeconmica que define as variveis cambiais,
fiscais e monetrias e fundamentais, pode ter grande importncia para viabilizar
investimentos em infraestrutura urbana e em polticas sociais como educao, sade
e assistncia social.
As consequncias do acordo de renegociao da dvida da Prefeitura de So Paulo
com a Unio foram, at o momento anterior edio da Lei Complementar 148/2014,
a drstica reduo da capacidade de investimento do municpio e a contnua elevao
do valor real do estoque da dvida. O ndice de atualizao monetria escolhido e a
taxa de juros punitiva adotada (IGP-DI e 9% a.a. de juros reais) fizeram com que aps
mais de treze anos de cumprimento do contrato a relao entre a Dvida Consolidada

658
Lquida e a Receita Corrente Lquida permanea a mesma do incio do contrato.
O quadro fiscal se agrava no perodo mais recente devido queda do crescimento
econmico (e consequentemente do crescimento da receita municipal) e ao aumento
dos desembolsos do municpio com o pagamento de precatrios judiciais.
O pagamento anual de servios da dvida pela Prefeitura de So Paulo nos ltimos
anos equivalente ao gasto com receitas prprias com a funo sade e superior soma
total das despesas com as funes transporte, saneamento, habitao, gesto ambiental,
desporto e lazer, cultura e assistncia social. O contrato de pagamento da dvida de So
Paulo, sem a possibilidade de refinanciamento, conforme demonstrado neste texto,
levava a uma trajetria explosiva. Em 2030, aps o trmino do contrato, a dvida no
s no estaria quitada como o saldo devedor provavelmente seria superior ao valor
atual, o que manteria o municpio incapaz de realizar os investimentos necessrios para
a melhoria das condies urbanas nas reas sociais e de infraestrutura, condenando-o
a restringir a oferta dos servios sociais bsicos e a no realizar os investimentos em
infraestrutura minimamente necessrios para estimular o desenvolvimento da cidade.
O municpio de So Paulo enfrentou duas grandes dificuldades ao seu
desenvolvimento e para as quais a LRF no permitiu respostas adequadas. A primeira
diz respeito manuteno de um patamar de pagamento de juros que no condizia
com a situao econmica do pas e do municpio e o condenava a um nvel de
endividamento restritivo para os investimentos na cidade. Uma segunda dificuldade
o conflito federativo, pois o custo da dvida municipal com a Unio era muito maior
que o custo de captao de recursos pelo Tesouro Nacional, com transferncia real de
recursos municipais para o Governo Federal, inversamente ao que se imaginava no
momento da renegociao da dvida em 2000.
A manuteno dos termos do contrato de refinanciamento da dvida de So Paulo
com a Unio, imposto pela LRF mesmo quando esses termos j haviam se revelado
insustentveis, no apenas impediu o muncipio de realizar os investimentos prprios
necessrios alavancagem do desenvolvimento local mas tambm inviabilizou o
recebimento de recursos de transferncias federais e estaduais que pudessem suprir
as dificuldades municipais. Alm disso, contribuiu para o agravamento da situao
fiscal do municpio, em um cenrio de elevao de gastos com as dvidas de precatrios
judiciais nos anos recentes e de baixo crescimento das receitas municipais, fortemente
vinculadas s perspectivas de crescimento do PIB, que se anunciam pessimistas para
os prximos anos. A baixa capacidade de investimento do municpio implica tambm
uma dificuldade poltica de enfrentamento do conflito distributivo local, como ficou
evidenciado na incapacidade de elevao da arrecadao do IPTU em 2014.
A renegociao da dvida municipal com a Unio, alterando as regras previstas na
LRF foi, assim, condio necessria para que a Prefeitura de So Paulo pudesse retomar

659
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

seu papel na criao das condies necessrias ao desenvolvimento do municpio (e,


pelo peso da cidade na economia, tambm do Estado de So Paulo e do Pas), mas
tambm imprescindvel para equilibrar, justa e sustentavelmente, a situao fiscal do
muncipio.

4. REFERNCIAS

AFONSO, Jose Roberto. Descentralizaao fiscal, politicas sociais e transferncia de


renda no Brasil. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacion Economica
y Social (ILPES),

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661
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Relatrio da CPI - http://documentacao.camara.sp.gov.br/iah/fulltext/relatoriocomis/


RELFINVOTORDP08-0004-2001.pdf (consulta em 16/11/2015, 14h35)

662
O SISTEMA DE CONTROLE INTERNO E
A LEI DE RESPONSBILIDADE FISCAL

VALDIR SIMO675

I. DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Editada em um momento de descontrole dos gastos pblicos, vivenciado, dentre


outros motivos, por um frgil planejamento oramentrio, a Lei Complementar no 101,
de 04 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, veio
estabelecer, para os administradores pblicos, o que a doutrina tem denominado de
um verdadeiro cdigo de conduta na execuo das despesas pblicas, norteado em
quatro premissas bsicas: planejamento, transparncia, controle e responsabilizao.
At ento, era comum a Administrao Pblica no se atentar para o controle
oramentrio. Em consequncia, o dficit pblico, resultante do desequilbrio fiscal,
era constante, o que, invariavelmente, resultava em grandes dificuldades econmicas
vividas pela Unio, Estados e Municpios.
Com a promulgao da LRF, foram estabelecidos princpios norteadores de
conteno dos dficits pblicos e do endividamento crescente dos estados. Porm,
importante ressaltar que a Lei no se restringiu a impor limites ao gasto e ao
endividamento, mas, tambm, estabeleceu diretrizes para elaborao, execuo e
avaliao do oramento, tornando-se, assim, um abrangente instrumento de controle
fiscal, alm de buscar a instrumentalizao dos princpios norteadores da administrao
pblica: legalidade, publicidade, moralidade, impessoalidade e eficincia.
O 1o do art. 1o da Lei apresenta, de incio, os pilares que sustentam a responsabilidade
na gesto fiscal ao estabelecer que ela pressupe a ao planejada e transparente, em
que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas
pblicas.
No tocante ao planejada, a Constituio Federal - CF, ao tratar dos oramentos,
previu trs instrumentos de planejamento os quais foram objeto de restruturao a partir
da promulgao da LRF: O Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Oramentrias
- LDO e a Lei Oramentria Anual - LOA.

675
Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da Unio.

663
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

O PPA deve estabelecer as diretrizes, os objetivos e as metas da Administrao


Pblica. um instrumento de planejamento de mdio prazo que se assemelha ao
planejamento estratgico de qualquer organizao. o responsvel por estabelecer, de
forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administrao Pblica
Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de durao continuada.
Sua elaborao envolve uma gama de aspectos, estudos e anlises prospectivas, tais
como a composio de cenrios fiscais, a definio de estratgias de financiamento e
objetivos setoriais e nacionais. Tem vigncia entre o segundo ano de um governo e o
primeiro ano do governo seguinte.
Assemelhados a planos operacionais das organizaes temos a LDO e a LOA.
A LDO o instrumento norteador da elaborao da LOA na medida em que
dispe, para cada exerccio financeiro, sobre:
a) as prioridades e as metas da Administrao Pblica Federal;
b) a estrutura e a organizao dos oramentos;
c) as diretrizes para elaborao e execuo dos oramentos da Unio e suas
alteraes;
d) a dvida pblica federal;
e) as despesas da Unio com pessoal e encargos sociais;
f) a poltica de aplicao dos recursos das agncias financeiras oficiais de fomento;
g) as alteraes na legislao tributria da Unio; e
h) a fiscalizao pelo Poder Legislativo sobre as obras e os servios com indcios
de irregularidades graves.

Alm disso, a LRF atribui LDO a responsabilidade de tratar de outros assuntos,


tais como:
a) estabelecimento de metas fiscais;
b) fixao de critrios para limitao de empenho e movimentao financeira;
c) publicao da avaliao financeira e atuarial dos regimes geral de previdncia
social e prprio dos servidores civis e militares;
d) avaliao financeira do Fundo de Amparo ao Trabalhador e projees de longo
prazo dos benefcios da Lei Orgnica da Assistncia Social -LOAS;
e) margem de expanso das despesas obrigatrias de natureza continuada; e
f) avaliao dos riscos fiscais.

664
A LOA o instrumento pelo qual prevista a arrecadao de receita e fixada a
realizao de despesas para o perodo de um ano, sendo operacionalizada por meio de
diversas aes. A finalidade da LOA concretizar os objetivos e metas estabelecidos
no PPA, em consonncia com as metas e as prioridades estabelecidas na LDO.
por meio desses instrumentos que, desde que observados os parmetros
estabelecidos pela LRF, os entes da federao tero condies objetivas de programar
a execuo oramentria e alcanar os objetivos e metas programadas.
No que tange ao transparente preconizada pela LRF pode-se afirmar que ela
somente ser assegurada por meio da ampla publicidade dos atos e fatos relacionados
arrecadao de receitas e realizao de despesas pelo poder pblico, de forma
a propiciar ao cidado informao qualificada e inteligvel. No basta divulgar. A
informao deve ser compreendida pela sociedade para permitir o monitoramento e
o controle social.
Para esse fim, a LRF previu a ampla divulgao, inclusive por meios eletrnicos,
dos seguintes instrumentos:
a) planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias;
b) prestaes de contas e o respectivo parecer prvio;
c) relatrio Resumido da Execuo Oramentria;
d) relatrio de Gesto Fiscal; e
e) verses simplificadas desses documentos.

Assegura, ainda, que a transparncia dar-se-, mediante:


a) a participao popular na discusso e elaborao dos planos e oramentos j
referidos;
b) liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em
tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria
e financeira; e
c) a disponibilidade das contas dos administradores, durante todo o exerccio,
para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade.

Ainda tratando do disposto no 1o do art. 1o da LRF, e como j dito anteriormente,


verifica-se que ali se encontram todas as diretrizes para a responsabilidade na gesto
fiscal.
Vejamos o que diz o aludido pargrafo, cuja parte inicial j foi transcrita acima:

665
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

1o A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada


e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios
capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o
cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a
obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita,
gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras,
dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive
por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em
Restos a Pagar.

No h mensagem mais clara. Para uma gesto fiscal responsvel necessrio


que se busque o equilbrio das contas pblicas, com o senso de responsabilidade na
realizao da despesa e no emprego daquela parcela da renda nacional que a sociedade
entrega ao poder pblico sob a forma de impostos e contribuies. A mxima : no
gastar mais do que se arrecada, devendo o administrador pblico estar limitado s
condies e restries impostas pela Lei.
Podemos afirmar, portanto, que os princpios bsicos da gesto fiscal so:
a) ao planejada e transparente;
b) preveno de riscos; e
c) equilbrio das contas pblicas.

II. DO CONTROLE INTERNO

Apesar da distncia histrica, importante trazer algumas citaes a normativos a


fim de contribuir para a compreenso do papel do Controle Interno diante das demais
formas de controle da gesto pblica.
O principal fundamento do controle interno na Administrao Pblica est
disposto na Lei no 4.320/64, que estabeleceu que o Poder Executivo exercer os trs
tipos de controle de acordo com o disposto no art.75 daquela Lei.
Os trs tipos de controle a que se refere o mencionado artigo so:
1) a legalidade dos atos de que resultem a arrecadao da receita ou a realizao
da despesa, o nascimento ou a extino de direitos e obrigaes;
2) a fidelidade funcional dos agentes da administrao responsveis por bens e
valores pblicos;
3) o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetrios e
em termos de realizao de obras e prestao de servios.

666
O Decreto-lei no 200/67, por sua vez, no seu art. 13, assim dispe:

Art. 13. O controle das atividades da Administrao Federal dever


exercer-se em todos os nveis e em todos os rgos, compreendendo,
particularmente:
a) o controle, pela chefia competente, da execuo dos programas
e da observncia das normas que governam a atividade especfica
do rgo controlado;
b) o controle, pelos rgos prprios de cada sistema, da observncia
das normas gerais que regulam o exerccio das atividades auxiliares;
c) o controle da aplicao dos dinheiros pblicos e da guarda dos
bens da Unio pelos rgos prprios do sistema de contabilidade
e auditoria.

Nota-se que a preocupao com os gastos governamentais constam, h muito


tempo, dos normativos que regem a despesa pblica. Essa preocupao, contudo,
ganhou grande relevo com a LRF que, ao exigir gesto fiscal responsvel, previu sanes
para o seu descumprimento.
A mesma Lei deu novas funes aos Sistemas de Controle Interno, embora elas
no divirjam das competncias dispostas na Constituio Federal.
O inciso I do artigo 59 da LRF estabelece que o Poder Legislativo, diretamente ou
com o auxlio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e
do Ministrio Pblico fiscalizaro o cumprimento das normas desta Lei Complementar,
com nfase no que se refere a:
a) atendimento das metas estabelecidas na LDO;
b) limites e condies para realizao de operaes de crdito e inscrio em
restos a pagar;
c) medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo
limite;
d) providncias tomadas para a reconduo dos montantes das dvidas consolidada
e mobiliria aos respectivos limites;
e) destinao de recursos obtidos com a alienao de ativos, tendo em vista as
restries constitucionais e as desta Lei; e
f) cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando
houver.

667
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Importante anotar que a previso constante da LRF se coaduna perfeitamente ao


disposto na Constituio Federal que atribui as competncias ao Sistema de Controle
Interno.
O art. 70 da CF estabelece que a fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta,
quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia
de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo
sistema de controle interno de cada Poder.
J o art. 74 trata das competncias especficas do Sistema de Controle Interno ao
apontar que esse Sistema tem a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos
programas de governo e dos oramentos da Unio;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da
gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao
federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da Unio;

Transcrita apenas a legislao fundamental, cabe ressaltar que o Sistema de Controle


Interno um instrumento indispensvel cidadania. Ele pode e deve observar/avaliar
amplamente a atuao do governo e trazer elementos aos governantes e ao cidado
sobre o cumprimento dos objetivos constitucionais do Estado e dos compromissos
representados pelos programas de governo.
No mbito do Poder Executivo Federal o Sistema de Controle Interno tem como
rgo central a Controladoria-Geral da Unio.
Relativamente ao art. 59 da LRF, a Controladoria-Geral da Unio, na condio de
rgo central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, executa
diversas aes que visam dar cumprimento s atribuies que lhe foram afetas por
meio daquele dispositivo. Uma delas a confirmao dos dados constantes no Relatrio
de Gesto Fiscal.
Importante destacar que as informaes concernentes despesa total com pessoal,
dvida consolidada, concesso de garantias e operaes de crdito, demonstrativos
referentes ao montante das disponibilidades de caixa em 31 de dezembro e s inscries
em restos a pagar so parte integrante daquele Relatrio, nos termos do disposto no
art. 54 daquela Lei.
Ainda de acordo com o art. 54, ao final de cada quadrimestre os titulares dos
Poderes e rgos emitiro Relatrio de Gesto Fiscal - RGF assinado pelas autoridades

668
responsveis pela Administrao Financeira e pelo Controle Interno. O RGF dever
ser publicado, de acordo com o 2o do art. 55 da LRF e com amplo acesso ao pblico,
inclusive por meio eletrnico, em at trinta dias aps o encerramento do perodo a
que corresponder.
Cabe mencionar que a no divulgao do referido relatrio nos prazos e condies
estabelecidos em lei constitui infrao, punvel com multa de 30% (trinta por cento)
dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de
responsabilidade pessoal.
Os demonstrativos que compem o mencionado documento so consolidados,
no mbito do Ministrio da Fazenda, pela Secretaria do Tesouro Nacional, enquanto
que a Controladoria-Geral da Unio, por meio da sua Secretaria Federal de Controle
Interno - SFC assume o papel de agente responsvel pelo processo de ratificao dos
dados constantes do RGF, mediante a anlise do seu contedo.
Outra ao da Controladoria-Geral da Unio voltada ao cumprimento da LRF
est vinculada ao pilar transparncia.
Nesse pilar transparncia, o qual teve incremento significativo com a alterao
introduzida pela Lei Complementar 131/2009, a Controladoria-Geral da Unio tem
atuado de forma bastante profcua. Uma inciativa que merece destaque o Portal
da Transparncia, lanado em 2004, considerado, hoje, o maior site do mundo a
exibir informaes sobre todas as despesas no mbito federal, sendo que, desde 2009,
as informaes vm sendo disponibilizadas diariamente e, desde 2011, tem dado
transparncia, tambm, s remuneraes de todos os servidores federais.
Importante ressaltar o grau de atingimento da iniciativa de dar transparncia aos
gastos governamentais no mbito federal. No primeiro ms de lanamento do Portal
o nmero de acesso foi de 30 mil e menos de 300 mil em todo o ano seguinte (2005).
Desde ento, o nmero de acesso vem aumentando significativamente. Somente no
perodo de janeiro a outubro de 2015 tivemos mais de 13 milhes de acesso, com
mdia mensal de 1.3 milhes.
Isso demonstra o efetivo cumprimento do disposto na LRF, alm da bvia
contribuio para a melhoria da gesto e dos servios prestados ao pblico.
Outra ao do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal voltada ao
cumprimento do disposto no art. 74 da Constituio Federal, e, consequentemente,
do disposto no art. 59 da LRF, so as auditorias e fiscalizaes destinadas a avaliar o
cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual e a execuo dos programas
de governo e dos oramentos da Unio.
Essa atividade, no mbito da Controladoria-Geral da Unio, denominada
Avaliao da Execuo de Programas de Governo.

669
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

A avaliao da execuo de programas de governo uma atividade realizada por


diversas instituies em todo o mundo, sendo conhecida por diferentes nomes, tais
como auditoria de desempenho, auditoria operacional, value for money , dentre outros.
Embora cada uma dessas abordagens tenha suas peculiaridades, pode-se dizer que
a avaliao da execuo de programas de governo caracteriza-se por ter como diretriz
principal a obteno de diagnsticos acerca da eficcia, eficincia e economicidade,
assim como, quando possvel, da efetividade das polticas pblicas, diferenciando-se,
portanto, das auditorias de conformidade (compliance).
Apenas para fins didticos, a literatura especializada costuma apresentar o processo
de polticas pblicas como um ciclo, que, a partir de um problema ou demanda social
existente, iniciado com a definio da agenda, passa pelas etapas de formulao e
implementao, e concludo com a etapa de avaliao.
A expresso contida no inciso I, do art. 74 da CF/88 avaliar a execuo de programas
de governo no interpretada pela CGU como sendo uma avaliao meramente
formal, focada em processo. No se resume apenas a verificar o atingimento de metas.
Essa avaliao vai muito alm de uma mera avaliao de conformidade, ampliando-a
para abarcar outras prticas, inclusive com aes junto aos beneficirios, a fim de que
seja usada com o intuito de fazer recomendaes que visem a melhorar e aperfeioar
um programa em benefcio da populao.
Tendo em vista a grande quantidade e diversidade de polticas pblicas existentes
no pas, bem como o volume de recursos envolvido, e para atender s finalidades
constitucionais do art. 74, necessrio um mtodo criterioso de planejamento que
permita:
a) selecionar adequadamente as polticas pblicas a serem avaliadas, com base
em uma matriz de risco;
b) delimitar o escopo de avaliao;
c) obter evidncias de modo a subsidiar a avaliao;
d) recomendar melhorias para a poltica pblica;
e) avaliar a execuo do programa de governo.

Dessa forma, a escolha do programa de governo para avaliao de sua execuo,


no mbito da CGU, se d por um processo de hierarquizao de todos os programas
constantes da Lei Oramentria Anual, utilizando-se para esse fim critrios de
relevncia, materialidade e criticidade. A partir de ento, so geradas aes de controle
com o fito de avaliar a efetiva aplicao dos recursos destinados ao cumprimento da
finalidade constante da ao governamental.

670
O resultado dessas avaliaes consignado em relatrios, os quais so encaminhados
aos gestores dos programas para a adoo de medidas de suas responsabilidades, ao
tempo em que disponibilizado para o conhecimento da sociedade com vistas ao
exerccio do controle social.
Dessa forma, completa-se o ciclo de polticas pblicas.
Assim, pode-se dizer que o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal
vem executando as aes previstas no art. 59 da LRF.
Tais avaliaes tm sido feitas por meios de critrios de hierarquizao, tal como
dito anteriormente, utilizando-se o mtodo de amostragem, sem prejuzo da realizao
de aes especficas destinadas a verificar a conformidade da dvida consolidada e
mobiliria, os limites e condies para realizao de inscries em restos a pagar,
e a destinao de recursos obtidos com a alienao de ativos, alm de auditorias
contnuas na folha de pagamento do Poder Executivo Federal, com vistas a monitorar
o cumprimento do limite de despesas com pessoal de que trata o inciso III do aludido
art. 59.
No se pode negar que a LRF em muito contribuiu para o avano das finanas
pblicas. Porm, ainda h diversos aspectos que merecem a nossa ateno. E, nesse
sentido, a Controladoria-Geral da Unio tem auxiliado, e ainda tem muito a contribuir
para que essa Lei cumpra a sua principal finalidade, que instituir a gesto fiscal
responsvel, para a construo de uma sociedade mais digna e mais justa, e de um
Estado participativo, mais eficiente, ntegro e transparente, onde sejam combatidas a
fraude, a corrupo e o desperdcio de dinheiro pblico.

671
A TUTELA SANCIONATRIA E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

PENALTIES AND THE BRAZILIAN FISCAL RESPONSIBILITY ACT

VTOR PIMENTEL PEREIRA676


MARCUS ABRAHAM677

Resumo: O objetivo deste artigo traar um panorama geral das diversas espcies
de sanes aplicveis aos entes federados ou agentes pblicos que atuarem de forma
fiscalmente irresponsvel na gesto das contas pblicas, enquadrando-as nos gneros
de sanes institucionais e sanes pessoais, e buscando abarcar, de forma sucinta, as
vrias previses de punio em legislao esparsa.

Palavras-chave: Responsabilidade fiscal - Sanes - Sanes Institucionais - Sanes


pessoais - Crimes fiscais.

Abstract: The purpose of this article is to outline an overview of the different types of
penalties applicable to political entities or public officials who act in a fiscal irresponsible
way in the public expenditures management, framing them in the genres of institutional
sanctions and personal sanctions, and seeking to cover briefly the various cases of
punishment in special legislative acts.

Keywords: Fiscal Responsibility - Penalties - Institutional penalties - Personal penalties


- Fiscal crimes.

Mestre em Direito - UERJ. Vice-Presidente Jurdico do Centro Interdisciplinar de tica e Economia Personalista.
676 *

Membro honorrio do Instituto dos Advogados Brasileiros. Assessor Jurdico no TRF-2.


Doutor em Direito Pblico - UERJ. Professor Adjunto de Direito Financeiro da UERJ. Desembargador Federal
677 **

no TRF-2. Diretor da Escola da Magistratura Federal do RJ - EMARF.

673
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

1. INTRODUO

O advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n 101/2000) trouxe a lume, no


mbito do direito financeiro, uma preocupao que se insere na discusso da teoria
geral do direito: o que fazer quando uma determinada norma jurdica proibitiva no
cumprida espontaneamente?
Embora a noo de sano externa no seja parte intrnseca do conceito de
direito (uma vez que a norma sempre pode ser cumprida voluntariamente por seus
destinatrios, sem recurso a coao exterior), mas sim uma consequncia ou efeito de
seu descumprimento, fato que o direito, para poder cumprir seu papel na ordenao
da vida social, tem de, frequentemente, lanar mo do mecanismo das sanes quando
ocorre alguma transgresso de suas normas.678
Por isso, a LC n 101/2000, que tem por escopo estabelecer normas de finanas
pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, prev de diversas formas a
punio irresponsabilidade fiscal679, seja por penalidades previstas em seu bojo, seja
remetendo a outras leis especficas que sancionam tais condutas.
De modo a estruturar de forma organizada os tipos de sanes cabveis por
violaes da responsabilidade fiscal, podemos separ-las nos seguintes grupos: a)
sanes institucionais; b) sanes pessoais. O presente artigo se dedicar a, de forma
breve, destrinar esses tipos de sanes.680

2. AS SANES INSTITUCIONAIS

As sanes institucionais so de natureza financeira e atingem o prprio ente


federativo, rgo ou poder que descumprir uma regra que lhe foi imposta em matria
financeira. Essas punies consistem em trs tipos: 1) suspenso de transferncias
voluntrias (exceto para a sade, assistncia social e educao); 2) suspenso de
contratao de operaes de crdito; 3) suspenso de obteno de garantias.

678
Garantia de aplicao dos mandamentos jurdicos: pode consistir na ameaa de exerccio de constrangimento e
at violncia fsica, em caso de descumprimento, ou no reconhecimento e na aceitao por parte da populao, que
cumpre espontaneamente os mandamentos jurdicos (consenso). (DIMOULIS, Dimitri. Manual de introduo
ao estudo do direito. 4. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. p. 43).
679
Assim, somados os princpios da responsabilidade e da transparncia, caminha-se de forma segura para
eliminar, ou no mnimo coibir, um dos principais problemas dos administradores pblicos brasileiros, o da
irresponsabilidade moral (Moral Hazard), que significa dilapidar o patrimnio pblico de forma irresponsvel,
por saber que no existir punio, ou que os cofres da Unio iro bancar o rombo por eles provocado.
(CAVALCANTI, Mrcio Novaes. Fundamentos da Lei de Responsabilidade Fiscal. So Paulo: Dialtica, 2001.
p. 74.)
680
Este artigo retoma alguns pontos delineados na obra Curso de direito financeiro brasileiro, de Marcus Abraham
(Rio de Janeiro: GEN/Forense, 2015), embora aprofundando alguns temas que ali no foram tratados.

674
O objetivo principal destas sanes que recaem sobre os prprios entes federados
compelir o respectivo ente a cumprir as determinaes legais em matria de
responsabilidade fiscal, por meio da ferramenta de restrio ao acesso a recursos
financeiros vindos das operaes acima indicadas. A ideia a de que o ente federado,
para evitar as dificuldades de no possuir acesso a mais crdito, disponha-se a cumprir
voluntariamente a norma.
Contudo, em que pese o carter pedaggico desta espcie de sano, a populao
em geral do ente federado aquela mais afetada, pois poder no receber os bens e
servios que deveriam ser prestados pelo Estado, se este no mais dispuser dos recursos
necessrios a partir das restries mencionadas. por isso que os Tribunais tendem
a mitigar estas regras, tendo em vista o interesse da populao que ser afetada, ou
mesmo buscando evitar que um gestor posterior fique desprovido de recursos para
agir em razo de descumprimentos causados por seu antecessor. Veja-se como o tema
tratado no Superior Tribunal de Justia:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO


REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. TRANSFERNCIAS
VOLUNTRIAS DE RECURSOS FEDERAIS. RESTRIO
CADASTRAL. ACRDO QUE AFASTOU O CARTER
SOCIAL DO CONVNIO. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE.
SMULA 7/STJ.
[...]
2. A jurisprudncia desta Corte Superior firmou o entendimento
pela possibilidade de liberao de transferncias voluntrias
relativas a obras de carter social, a despeito da existncia de
restrio cadastral no SIAFI e no CAUC.
3. Entretanto, a interpretao da expresso aes sociais no pode
ser ampla ao ponto de incluir hipteses no apontadas pelo legislador,
haja vista que, se assim procedesse qualquer atuao governamental
em favor da coletividade seria possvel de enquadramento nesse
conceito (AgRg no REsp 1.439.326/PE, Rel. Ministro Mauro
Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 2/3/2015).
4. No caso, explicitou o acrdo recorrido que a obra objeto do
convnio no possui o carter de ao social, o que obsta o repasse
de verbas federais ao ente municipal inadimplente.
(STJ. AgRg no REsp 1467948/PE, Rel. Ministro OG FERNANDES,
SEGUNDA TURMA, julgado em 17/03/2015, DJe 24/03/2015)

ADMINISTRATIVO. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.


TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS. REQUISITOS. REPASSE
MNIMO. GESTO PRETRITA.

675
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

1. O art. 25, 1, IV, da LC n 101/2000 no ampara a recusa do


Estado em transferir verbas pblicas a determinado Municpio
cuja administrao passada descumpriu o limite constitucional
mnimo de aplicao nas reas de educao e sade, uma vez que
as irregularidades cometidas pelos governantes anteriores no
podem causar gravames nova gesto que buscou efetivamente
reverter a situao ilegal e punir os responsveis, inclusive com o
oferecimento de notitia criminis ao Ministrio Pblico Estadual.
[...]
(STJ. REsp 1027728/ES, Rel. Ministro CASTRO MEIRA,
SEGUNDA TURMA, julgado em 19/03/2009, DJe 23/04/2009)

A primeira sano institucional est prevista no art. 11, pargrafo nico da LRF681,
ao vedar a realizao de transferncias voluntrias para o ente que no instituir todos os
impostos cuja competncia tributria lhe seja conferida pela Constituio. O escopo da
norma claro: incentivar o ente a efetivamente gerar receitas por meio da arrecadao
tributria que lhe compete. Infelizmente, ainda a realidade de muitos Municpios
viver apenas das transferncias obrigatrias constitucionalmente determinadas, sem
que instituam todos os impostos de sua competncia (IPTU, ISS, ITBI). Mas, neste
aspecto, a prpria Unio deve fazer um mea culpa: o Imposto sobre Grandes Fortunas,
previsto no art. 153, inc. VII da Constituio, ainda no foi implementado.682
A discusso em torno do art. 11 da LRF tem cunho constitucional: tradicionalmente,
a doutrina tributria683 afirma que a competncia tributria uma faculdade conferida
ao ente poltico pela Constituio, e no uma obrigao. Sustenta-se que obrigar o ente
a efetivamente instituir um tributo seria violar sua autonomia.
A polmica pode ser solucionada se recordarmos que as transferncias vedadas
pelo pargrafo nico do art. 11 da LRF, em caso de no instituio de impostos (e
681
Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gesto fiscal a instituio, previso e efetiva
arrecadao de todos os tributos da competncia constitucional do ente da Federao.
Pargrafo nico. vedada a realizao de transferncias voluntrias para o ente que no observe o disposto no
caput, no que se refere aos impostos.
682
E sobre-resta a facultatividade do exerccio, que parece resistir a uma anlise mais demorada. Por sem dvida
que a regra geral. A Unio tem a faculdade ou permisso bilateral de criar o imposto sobre grandes fortunas,
na forma do que estatui o inciso VII do art. 153 da CF. At agora no o fez, exatamente porque tem a faculdade
de instituir ou no o gravame. E o mesmo se d com os municpios, que, em sua maioria, no produziram a
legislao do imposto sobre servios de qualquer natureza, conquanto no lhes falte, para isso, aptido legislativa.
(CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributrio. 17. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 223-224).
683
Por todos, CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributrio. 25. ed. So Paulo: Malheiros,
2009. p. 677: As pessoas polticas, conquanto no possam delegar suas competncias tributrias, por fora
da prpria rigidez de nosso sistema constitucional, so livres para delas se utilizarem ou no. Noutro falar, na
medida em que o exerccio da competncia tributria no est submetido a prazo, a pessoa poltica pode criar o
tributo quando lhe aprouver. No mesmo sentido: COLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributrio
brasileiro. 7. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004. p. 502; AMARO, Luciano. Direito tributrio brasileiro. 12. ed. So
Paulo: Saraiva, 2006. p. 99-101.

676
no de outras espcies tributrias), so apenas as voluntrias, e no as obrigatrias.
Ora, se no h propriamente um direito subjetivo do ente federado a estas verbas, o
ente concedente da transferncia pode sim condicion-la ao cumprimento de certos
requisitos, dentre os quais o de demonstrao de um mnimo de esforo fiscal para
aumento de arrecadao por meio da efetiva instituio de todos os impostos de
competncia do ente beneficirio da transferncia.
Quanto aos limites de despesa de pessoal, o art. 23, 3 da LRF estatui que, se o
ente no reduzir o excesso de despesa de pessoal previsto no art. 20 no prazo legal (em
dois quadrimestres, sendo pelo menos 1/3 no primeiro), este no poder: I receber
transferncias voluntrias; II obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; III
contratar operaes de crdito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dvida
mobiliria e as que visem reduo das despesas com pessoal. Por sua vez, o art. 23,
4 determina que tais restries se aplicaro imediatamente se a despesa total com
pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do ltimo ano do mandato dos
titulares daquele Poder ou rgo.
O art. 25 da LRF estabelece a suspenso das transferncias voluntrias se o ente
no comprovar: a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, emprstimos
e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto prestao de contas
de recursos anteriormente dele recebidos; b) a destinao obrigatria de recursos
financeiros nos limites mnimos constitucionais previstos para aplicao na educao
(art. 212, CF) e na sade (art. 198, 2, CF); c) a observncia dos limites das dvidas
consolidada e mobiliria, de operaes de crdito, inclusive por antecipao de
receita, de inscrio em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal; d) a previso
oramentria de contrapartida.
Outro caso de sano institucional aquele previsto no art. 31 da LRF, para a
situao em que so ultrapassados os limites da dvida consolidada. A punio ocorrer
quando a dvida consolidada de um ente da Federao ultrapassar o respectivo limite
e no for reconduzida na forma e no prazo assinalado na lei. Enquanto perdurar o
excesso, o ente que nele houver incorrido estar proibido de realizar operao de crdito
interna ou externa, inclusive por antecipao de receita, ressalvado o refinanciamento
do principal atualizado da dvida mobiliria. Vencido o prazo para retorno da dvida
ao limite, e enquanto perdurar o excesso, o ente ficar tambm impedido de receber
transferncias voluntrias da Unio ou do Estado.
A pendncia de quitao de dvida honrada por um ente em favor de outro enseja
mais uma sano institucional. Assim, estabelece o art. 40, 10 do da LRF que, caso
um ente da Federao cuja dvida tenha sido honrada pela Unio ou por Estado, em
decorrncia de garantia prestada em operao de crdito, esteja inadimplente, este
ter suspenso o acesso a novos crditos ou financiamentos at a total liquidao da
mencionada dvida.

677
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

O descumprimento dos prazos para a divulgao de relatrios fiscais (RREO e RGF)


previstos na LRF tambm impe a aplicao de sanes institucionais. Nesse sentido,
dar ensejo aplicao de sano institucional quando os Estados ou os Municpios
deixarem de encaminhar suas contas ao Poder Executivo da Unio para consolidao
anual nos prazos fixados em lei. O descumprimento dos prazos impedir, at que a
situao seja regularizada, que o ente da Federao receba transferncias voluntrias
e contrate operaes de crdito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal
atualizado da dvida mobiliria (art. 51, LRF). Alm disso, no sendo publicado o
Relatrio Resumido da Execuo Oramentria (RREO), previsto no 3 do art. 165 da
Constituio, que abrange todos os Poderes e o Ministrio Pblico, em at 30 dias aps
o encerramento de cada bimestre, ser impedido, at que a situao seja regularizada,
que o ente da Federao receba transferncias voluntrias e contrate operaes de
crdito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dvida
mobiliria (art. 52, LRF). A mesma sano ser imposta se o Relatrio de Gesto Fiscal
quadrimestral no for publicado no prazo de at trinta dias aps o encerramento do
perodo a que corresponder (art. 55, LRF).

3. SANES PESSOAIS

As sanes pessoais, como o prprio nome indica, so aplicveis diretamente


pessoa do agente pblico que violar a legislao fiscal. Apresentam diversas naturezas
e so previstas em leis esparsas, sem prejuzo de uma aplicao cumulativa, em razo
da relativa independncia das esferas penal, civil e administrativa.
Uma observao deve ser feita previamente: a Lei de Responsabilidade Fiscal no
cria nenhuma espcie de sano pessoal (apenas estatui as sanes institucionais acima
vistas) nem estabelece um tipo de infrao e a respectiva penalidade. Ao contrrio, a
LRF apenas prescreve as condutas tidas como regulares, lcitas e exigveis do agente
pblico, remetendo-nos a outros diplomas legais para apurao das irregularidades
e ilicitudes. Essas outras leis que indicaro a infrao e seu tipo, bem como as
penalidades aplicveis.
o art. 73 da LRF que estabelece serem as infraes a seus dispositivos punidas
pessoalmente ao agente infrator segundo o Decreto-Lei n 2.848/1940 (Cdigo Penal), a
Lei n 1.079, de 10 de abril de 1950 (Lei de Crimes de Responsabilidade das autoridades
da Unio e dos Estados e que regula o respectivo processo de julgamento), o Decreto-
Lei n 201/1967 (que dispe sobre a responsabilidade dos prefeitos e vereadores) e
a Lei n 8.429/1992 (que dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos
casos de improbidade administrativa), bem como de acordo com as demais normas
da legislao pertinente.

678
Em primeiro lugar, temos as sanes pessoais de natureza poltica, as quais ensejam
a suspenso dos direitos polticos e a perda de cargo eletivo ou funo pblica.
A suspenso dos direitos polticos pode variar entre 3 e 10 anos, a depender da
gravidade da infrao, sendo prevista nos trs incisos do art. 12 da Lei de Improbidade
Administrativa (Lei n 8.429/92) como sano por atos mprobos, dentre os quais se
encontram tipificados alguns de natureza financeira, como o de realizar operao
financeira sem observncia das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia
insuficiente ou inidnea (art. 10, VI); conceder benefcio fiscal sem a observncia das
formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie (art. 10, VII); ordenar ou
permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei ou regulamento (art. 10, IX);
agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda (art. 10, X); liberar verba
pblica sem a estrita observncia das normas pertinentes ou influir de qualquer forma
para a sua aplicao irregular (art. 10, XI).
Por sua vez, a sano pessoal de perda do cargo eletivo ou funo pblica por
meio de julgamento poltico encontra previso nos seguintes diplomas que definem
os crimes de responsabilidade das respectivas autoridades pblicas neles previstas:
a) Decreto-Lei n 201/1967 para prefeitos e vereadores; b) Lei n 1.079/1950 para
Presidente da Repblica, Ministros de Estado, Procurador-Geral da Repblica,
Advogado-Geral da Unio e seus respectivos equivalentes estaduais; Ministros do
STF e Presidentes de todos os Tribunais, inclusive os Presidentes dos Tribunais de
Contas, bem como juzes diretores de foro; Procuradores-Gerais do Trabalho, Eleitoral
e Militar e membros do Ministrio Pblico da Unio e dos Estados, da Advocacia-Geral
da Unio, das Procuradorias dos Estados e do Distrito Federal, quando no exerccio de
funo de chefia das unidades regionais ou locais das respectivas instituies. Embora
impropriamente denominados crimes, os atos que importam responsabilidade poltica
e que podem conduzir perda do cargo aps um julgamento poltico (no jurisdicional)
no ostentam natureza penal, e sim de infrao poltico-administrativa.684
Nestas sanes, encontra-se tambm a possibilidade de inabilitao, por at cinco
anos, para o exerccio de qualquer funo pblica imposta pelo Senado Federal (art. 2,
Lei n 1.079/1950). Por expressa disposio legal, tal sano tambm pode ser aplicada
no mbito estadual (art. 78, Lei n 1.079/1950).
Importante registrar que o sujeito ativo destas condutas o agente poltico, que
difere dos demais servidores pblicos, a partir da forma de acesso ao cargo (eleio
ou livre nomeao para os mais elevados cargos poltico-hierrquicos, como o de
Ministro de Estado) e porque se situa dentro da esfera de poder poltico do Estado.
Nesse sentido, explica Celso Antnio Bandeira de Mello:

684
MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; COELHO, Inocncio Mrtires. Curso de Direito
Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 969.

679
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Agentes polticos so os titulares dos cargos estruturais organizao


poltica do Pas, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouo
constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder. (...) O
vnculo que tais agentes entretm com o Estado no de natureza
profissional, mas de natureza poltica.685

A Lei n 1.079/1950, que define os crimes de responsabilidade do Presidente da


Repblica, Ministros de Estado, Ministros do Supremo Tribunal Federal e Procurador-
Geral da Repblica, regula o respectivo processo de julgamento, apresentando a sano
imposta pelo Senado Federal, de natureza poltica, de perda do cargo e inabilitao por
at cinco anos para o exerccio de qualquer funo pblica, no excluindo o processo
e julgamento do acusado por crime comum, na justia ordinria, nos termos das leis
de processo penal.
O art. 10 da lei, que trata dos crimes de responsabilidade contra as leis oramentrias,
recebeu da Lei n 10.028/2000 a incluso de oito novas modalidades de condutas ilcitas,
a seguir transcritas: a) deixar de ordenar a reduo do montante da dvida consolidada,
nos prazos estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o valor resultante da
aplicao do limite mximo fixado pelo Senado Federal; b) ordenar ou autorizar a
abertura de crdito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem
fundamento na lei oramentria ou na de crdito adicional ou com inobservncia de
prescrio legal; c) deixar de promover ou de ordenar, na forma da lei, o cancelamento,
a amortizao ou a constituio de reserva para anular os efeitos de operao de crdito
realizada com inobservncia de limite, condio ou montante estabelecido em lei; d)
deixar de promover ou de ordenar a liquidao integral de operao de crdito por
antecipao de receita oramentria, inclusive os respectivos juros e demais encargos,
at o encerramento do exerccio financeiro; e) ordenar ou autorizar, em desacordo
com a lei, a realizao de operao de crdito com qualquer um dos demais entes da
Federao, inclusive suas entidades da administrao indireta, ainda que na forma
de novao, refinanciamento ou postergao de dvida contrada anteriormente; f)
captar recursos a ttulo de antecipao de receita de tributo ou contribuio cujo fato
gerador ainda no tenha ocorrido; g) ordenar ou autorizar a destinao de recursos
provenientes da emisso de ttulos para finalidade diversa da prevista na lei que a
autorizou; h) realizar ou receber transferncia voluntria em desacordo com limite
ou condio estabelecida em lei.
Ressalte-se que foram estendidas ao Presidente do Supremo Tribunal Federal ou
a seu substituto, quando no exerccio da Presidncia, as condutas previstas como
crimes de responsabilidade contra as leis oramentrias, quando por eles ordenadas

685
MELLO, Celso Antnio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 26. ed. So Paulo: Malheiros, 2009. p. 246-247.

680
ou praticadas. A norma se aplica, tambm, aos Presidentes e respectivos substitutos,
quando no exerccio da Presidncia dos Tribunais Superiores, dos Tribunais de Contas,
dos Tribunais Regionais Federais, do Trabalho e Eleitorais, dos Tribunais de Justia e
de Alada dos Estados e do Distrito Federal e aos Juzes Diretores de Foro ou funo
equivalente no primeiro grau de jurisdio (art. 39-A).
E, na mesma linha, o art. 40-A disps que constituem crimes de responsabilidade as
condutas previstas na lei como crimes contra as leis oramentrias, quando ordenadas
ou praticadas pelas seguintes autoridades: I pelo Procurador-Geral da Repblica,
ou seu substituto, quando no exerccio da chefia do Ministrio Pblico da Unio;
II pelo Advogado-Geral da Unio; III pelos Procuradores-Gerais do Trabalho,
Eleitoral e Militar, Procuradores-Gerais de Justia dos Estados e do Distrito Federal,
Procuradores-Gerais dos Estados e do Distrito Federal, e membros do Ministrio
Pblico da Unio e dos Estados, da Advocacia-Geral da Unio, das Procuradorias dos
Estados e do Distrito Federal, quando no exerccio de funo de chefia das unidades
regionais ou locais das respectivas instituies.
A perda da funo pblica tambm se d por ato de improbidade administrativa,
como previsto nos trs incisos do art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa
(Lei n 8.429/92). Neste caso, a perda da funo decretada por deciso de natureza
jurisdicional e no por juzo poltico feito pelas Casas Legislativas. Ademais, nos
termos da Lei de Improbidade, no apenas detentores de mandato eletivo ou de
cargos em comisso podem ser condenados a perder a funo pblica, mas tambm
os servidores e empregados pblicos. Neste ltimo caso, a sano toma contornos
mais nitidamente administrativos, pois a relao que une um servidor ou empregado
pblico Administrao de natureza administrativa e estvel, distinta da relao
transitria de carter poltico do chefe do Executivo, de um Ministro de Estado ou de
um Secretrio Estadual ou Municipal.
As sanes de natureza administrativa e cvel, alm da acima indicada perda da
funo pblica por deciso judicial contra servidores e empregados pblicos que no
sejam agentes polticos, podem ser: a) a imposio do pagamento de multa civil de
at trs vezes o valor do acrscimo patrimonial, em caso de enriquecimento ilcito
(art. 12, I, Lei n 8.429/1992), de at duas vezes o valor do dano, no caso de leso ao
errio (art. 12, II, Lei n 8.429/1992) ou de at cem vezes o valor da remunerao do
agente nos atos que atentam contra os princpios da Administrao Pblica (art. 12,
III, Lei n 8.429/1992); b) a proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber
benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, por prazos de dez, cinco
ou trs anos; d) perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio; e)
ressarcimento integral do dano ao Errio.

681
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

A Lei n 10.028/2000, em seu art. 5, prev ainda uma multa de trinta por cento
dos vencimentos anuais do agente que der causa a violaes contra as leis de finanas
pblicas nas hipteses previstas em seus quatro incisos, sendo tais infraes julgadas
pelos Tribunais de Contas:

I deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao


Tribunal de Contas o relatrio de gesto fiscal, nos prazos e
condies estabelecidos em lei;
II propor lei de diretrizes oramentrias anual que no contenha
as metas fiscais na forma da lei;
III deixar de expedir ato determinando limitao de empenho
e movimentao financeira, nos casos e condies estabelecidos
em lei;
IV deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da
lei, a execuo de medida para a reduo do montante da despesa
total com pessoal que houver excedido a repartio por Poder do
limite mximo.

Por fim, existem as sanes pessoais de natureza penal, encontrando fundamento


no Cdigo Penal, que sofreu relevantes alteraes pela Lei n 10.028/2000, chamada
de Lei dos Crimes Fiscais. Tal lei, apenas alguns meses aps a LRF (como parte de
um pacote de medidas legais que visava a tutelar a conduta fiscalmente responsvel
por parte das autoridades pblicas), inseriu no Cdigo Penal um captulo especfico
para os Crimes Contra as Finanas Pblicas, instituindo oito tipos penais prprios
(art. 359-A at art. 359-H). Antes da promulgao dessa lei, as condutas reputadas
como criminalmente atentatrias s finanas pblicas eram punidas com base no art.
315 do Cdigo Penal (emprego irregular de verbas ou rendas pblicas) ou em legislao
penal especial (Decreto-Lei n 201/1967: crimes praticados por prefeitos e vereadores).
So oito condutas tipificadas como crimes contra as finanas pblicas pelo Cdigo
Penal, todas originrias das inovaes introduzidas pela Lei no 10.028/2000, a saber:

Contratao de operao de crdito


Art. 359-A. Ordenar, autorizar ou realizar operao de crdito,
interno ou externo, sem prvia autorizao legislativa:
Pena recluso, de 1 (um) a 2 (dois) anos.
Pargrafo nico. Incide na mesma pena quem ordena, autoriza
ou realiza operao de crdito, interno ou externo:
I com inobservncia de limite, condio ou montante estabelecido
em lei ou em resoluo do Senado Federal;

682
II quando o montante da dvida consolidada ultrapassa o limite
mximo autorizado por lei.

Inscrio de despesas no empenhadas em restos a pagar


Art. 359-B. Ordenar ou autorizar a inscrio em restos a pagar,
de despesa que no tenha sido previamente empenhada ou que
exceda limite estabelecido em lei:
Pena deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos.

Assuno de obrigao no ltimo ano do mandato ou legislatura


Art. 359-C. Ordenar ou autorizar a assuno de obrigao, nos dois
ltimos quadrimestres do ltimo ano do mandato ou legislatura,
cuja despesa no possa ser paga no mesmo exerccio financeiro ou,
caso reste parcela a ser paga no exerccio seguinte, que no tenha
contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa:
Pena - recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.

Ordenao de despesa no autorizada


Art. 359-D. Ordenar despesa no autorizada por lei:
Pena recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.

Prestao de garantia graciosa


Art. 359-E. Prestar garantia em operao de crdito sem que tenha
sido constituda contragarantia em valor igual ou superior ao valor
da garantia prestada, na forma da lei:
Pena deteno, de 3 (trs) meses a 1 (um) ano.

No cancelamento de restos a pagar


Art. 359-F. Deixar de ordenar, de autorizar ou de promover o
cancelamento do montante de restos a pagar inscrito em valor
superior ao permitido em lei:
Pena deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos.

Aumento de despesa total com pessoal no ltimo ano do


mandato ou legislatura
Art. 359-G. Ordenar, autorizar ou executar ato que acarrete
aumento de despesa total com pessoal, nos cento e oitenta dias
anteriores ao final do mandato ou da legislatura:
Pena recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.

683
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Oferta pblica ou colocao de ttulos no mercado


Art. 359-H. Ordenar, autorizar ou promover a oferta pblica ou a
colocao no mercado financeiro de ttulos da dvida pblica sem
que tenham sido criados por lei ou sem que estejam registrados em
sistema centralizado de liquidao e de custdia: Pena recluso,
de 1 (um) a 4 (quatro) anos.

Todas as condutas apresentam previso de penas privativas de liberdade para o


infrator de deteno ou recluso, podendo ser substitudas por penas restritivas de
direitos ou multa nos casos autorizados pelo art. 44 do Cdigo Penal. Trata-se de
crimes dolosos686 e, em sua maioria, independem da produo de resultado danoso,
classificando-se como crimes formais. Nas palavras de Rui e Tatiana Stoco, o bem
jurdico tutelado especial e de mxima importncia para o Estado organizado.
Tutelam-se e protegem-se as finanas pblicas, a correta gesto do dinheiro pblico e
busca-se preservar a moralidade e probidade administrativa.687
Saliente-se que se exige do sujeito ativo, nestes delitos, uma qualificao especial,
isto , deve apresentar a qualidade de funcionrio pblico lato sensu, e que este tenha,
dentro de suas atribuies funcionais, a destinao de verbas ou rendas pblicas, as
quais constituiro o objeto material do delito (trata-se de crime prprio). Considera-se
funcionrio pblico, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem
remunerao, exerce cargo, emprego ou funo pblica. Equipara-se a funcionrio
pblico quem exerce cargo, emprego ou funo em entidade paraestatal, e quem
trabalha para empresa prestadora de servio contratada ou conveniada para a execuo
de atividade tpica da Administrao Pblica (art. 327, Cdigo Penal). Se, porventura,
o sujeito ativo no tiver disponibilidade sobre a verba ou renda, mas delas se apropriar
ou desviar, a hiptese seria de peculato ou de um outro crime qualquer.
A Lei n 10.028/2000 tambm alterou o art. 339 do Cdigo Penal, que tipifica
o crime de denunciao caluniosa, acrescentando, s condutas tradicionais de dar
causa instaurao de investigao policial e de processo judicial, aquelas condutas
de instaurao de investigao administrativa, inqurito civil e ao de improbidade
administrativa imputando crime contra algum que sabe inocente.
Em determinados casos, encontra-se um aparente conflito de normas penais entre
as previses do Cdigo Penal e as do Decreto-Lei n 201/1967. Assim que o art. 359-D

686
Nenhuma das infraes disciplinadas na Lei n. 10.028/2000, que acrescentou novo captulo ao CP, prev a
punio de modalidade culposa. Assim, somente podero ser punidas quando praticadas dolosamente, ou seja,
com vontade e conscincia de descumprir as normas que disciplinam a gesto fiscal e as finanas pblicas.
(BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de direito penal: parte especial dos crimes contra a Administrao
Pblica e dos crimes praticados por prefeitos. Vol. 5. 6. ed. So Paulo: Saraiva, 2012. Edio eletrnica. Captulo
LVI, n. 6.)
687
STOCO, Rui; STOCO, Tatiana. Comentrios ao Captulo dos Crimes Contra as Finanas Pblicas In: FRANCO,
Alberto Silva et al (Coord.). Cdigo Penal comentado. 8. ed. So Paulo: RT, 2007. p. 1.747.

684
do Cdigo Penal tipifica como crime o ato de ordenar despesa no autorizada em lei,
o que tambm feito pelo inciso V do art. 1 do Decreto-Lei n 201/1967, havendo,
entretanto, punies distintas para a mesma infrao nos referidos diplomas. Neste
caso, resolve-se o pseudoconflito atravs do princpio da especialidade, que impe
a aplicao da norma especfica ao caso, independentemente de as punies serem
diversas, mais ou menos brandas. Portanto, como o Decreto-Lei n 201/1967 uma
norma especfica para Prefeitos, a norma aplicvel a eles ser esta e no as disposies
do Cdigo Penal, que norma geral.
Finalmente, descendo da teoria prtica, uma pesquisa na rede mundial de
computadores revela que so poucos os casos de persecuo criminal a gestores pblicos
por infrao de tais dispositivos penais que efetivamente resultam em condenao
privao de liberdade, em razo das baixas penas cominadas, que abrem espao para
a aplicao de medidas despenalizadoras.688 Veja-se:

APELAO CRIMINAL - Art. 92 da Lei 8.666/93 e art. 359-C do


CP - Alegaes de cerceamento de defesa e nulidade dos laudos -
Necessidade de comprovao de efetivo prejuzo sofrido pela parte,
no comprovados pela defesa - Preliminares rejeitadas - Mrito -
Pleito de absolvio - Impossibilidade - Materialidade e autoria bem
delineadas - Pena-base fixada acima do mnimo legal em razo das
conseqncias do fato - Incidncia de bis in idem - Tipo penal
que prev tais conseqncias - Pena redimensionada, substituindo
cada uma das condenaes por duas restritivas de direitos, por
igual tempo da condenao, consistentes em prestao de servios
comunidade e interdio temporria, sendo proibido de exercer
cargo ou funo em atividade pblica, inclusive mandato eletivo.
RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
(TJ-SP. APL: 57968620038260415 SP 0005796-86.2003.8.26.0415,
Rel.: Camilo Lllis, julg.: 24/11/2011, 15 Cmara de Direito
Criminal, public.: 02/12/2011)

PREFEITO MUNICIPAL - CRIME DO ART. 359-C DO


C. PENAL - EXISTNCIA DE PROVA CLARA DE TER O
AGENTE ASSUMIDO OBRIGAO CONSCIENTE DA
688
Cezar Roberto Bitencourt pondera: Sempre que estiverem satisfeitos os requisitos exigidos pelo art. 44 do CP,
devem ser aplicadas as penas restritivas de direitos previstas no CP (Lei n. 9.714/98), em carter substitutivo,
independentemente da previso da Lei de Improbidade Administrativa. Pelas mesmas razes, quando a pena
aplicada no for superior a um ano, ser possvel substitu-la por pena de multa somente (art. 44, 2, do CP),
desde que os requisitos objetivos e subjetivos se faam presentes. [...] Todas as novas figuras includas no captulo
Dos crimes contra as finanas pblicas (Lei n. 10.028/2000) admitem, em tese, a suspenso condicional do
processo, desde que satisfeitos os demais requisitos, na medida em que nenhuma de suas penas ultrapassa, em
seu limite mnimo, um ano de privao de liberdade (art. 89 da Lei n. 9.099/95). (BITENCOURT, Cezar Roberto.
op. cit. Captulo LVI, n. 4 e 6).

685
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

IMPOSSIBILIDADE DE CUMPRIR DENTRO DOS DOIS


LTIMOS QUADRIMESTRES DE 2.004. Fatos tipificados no art.
359-C devem ser penalmente punidos, quando resultar claro ter
o agente assumido a obrigao, consciente da impossibilidade de
cumprir ainda dentro dos dois ltimos quadrimestres e sabendo
da inexistncia de disponibilidade de caixa no ano seguinte. Visou
o legislador punir aquele administrador que, deliberadamente,
contraiu obrigao ciente de onerar a gesto de seu sucessor,
causando-lhe transtornos. Apelao do Ministrio Pblico,
improvida. Apelao da defesa parcialmente provida, para declarar
extinta a punibilidade, em relao a trs fatos, e redimensionar a
pena definitiva. (Apelao Crime N 70052162336, Quarta Cmara
Criminal, Tribunal de Justia do RS, Relator: Gaspar Marques
Batista, Julgado em 15/08/2013)
(TJ-RS. Apel. Crim. 70052162336, Rel.: Gaspar Marques Batista,
julg.: 15/08/2013, Quarta Cmara Criminal)

APELAO CRIMINAL - CRIME CONTRA A


ADMINISTRAO PBLICA - ART. 359-C DO CP C.C.
O ART. 42 DA LC N. 101/2000 - AUTORIZACAO DE
ASSUNO DE OBRIGAO DE DESPESA, SEM PREVISO
DE RECEITA, NOS DOIS LTIMOS QUADRIMESTRES DO
MANDATO - AUSNCIA DE PROVAS - NO-OCORRNCIA
- DEPOIMENTOS E LAUDOS TCNICOS QUE COMPROVAM
A MATERIALIDADE E AUTORIA - SUBSTITUIO DA
PENA RESTRITIVA DE LIBERDADE EM RESTRITIVA DE
DIREITOS - REDUO DA PENA PECUNIRIA - SITUAO
ECONMICA DO RU - NUS DA PROVA - INCUMBNCIA
DO RU - SENTENA MANTIDA - RECURSO IMPROVIDO.
(TJ-MS. ACR: 23174 MS 2007.023174-7, Rel.: Des. Claudionor
Miguel Abss Duarte, julg.: 29/08/2007, 2 Turma Criminal, public.:
14/09/2007)

4. CONCLUSO

A anlise das sanes acima expostas, como verdadeiras modalidades que so de


proteo da sociedade contra atos de irresponsabilidade fiscal dos gestores pblicos,
permite-nos chegar a algumas concluses provisrias.
Em primeiro lugar, desde a perspectiva preventiva e pedaggica, a sano de
natureza pessoal possivelmente produz efeitos mais concretos, na medida em que, ao
atingir diretamente o agente pblico e lhe impor srios gravames pessoais, faz com

686
que suas decises passem a considerar essas consequncias. As sanes institucionais
previstas na LRF, ao fim e ao cabo, acabam prejudicando a populao ou gestes
posteriores, no tendo, por si s, o condo de dissuadir o mau gestor de suas prticas.
Em segundo lugar, a ao de improbidade administrativa parece ser um veculo
privilegiado para que o Ministrio Pblico ou o ente federado lesado busquem a
punio do agente pblico irresponsvel fiscalmente. No mbito desta ao, ser uma
deciso de natureza jurisdicional a aplicar a pena, e no um juzo poltico interna
corporis, como ocorre nas hipteses de crime de responsabilidade (infrao poltico-
administrativa).
Por ltimo, apesar de considerarmos a tipificao dessas condutas como crimes
feita pela Lei n 10.028/2000 uma positiva evoluo legislativa, criticamos a adoo pelo
legislador da orientao do direito penal mnimo, ao fixar penas brandas ao infrator,
viabilizando a aplicao de medidas alternativas priso. De certa forma, tais medidas
despenalizadoras enfraquecem, na seara criminal, a proteo do bem jurdico, que
acaba melhor tutelado por outras vias, como a ao de improbidade administrativa.
Seja como for, estes 15 anos da Lei de Responsabilidade Fiscal, acompanhada que
foi por medidas de efetiva tutela sancionatria do gestor irresponsvel, indicam-nos
um caminho a seguir na salvaguarda do adequado trato com o dinheiro pblico, o
qual, como sabemos, na verdade dinheiro seu, meu, nosso.

REFERNCIAS

ABRAHAM, Marcus. Curso de direito financeiro brasileiro. Rio de Janeiro: GEN/


Forense, 2015.

AMARO, Luciano. Direito tributrio brasileiro. 12. ed. So Paulo: Saraiva, 2006.

BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de direito penal: parte especial dos crimes
contra a Administrao Pblica e dos crimes praticados por prefeitos. Vol. 5. 6. ed.
So Paulo: Saraiva, 2012. Edio eletrnica.

CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributrio. 25. ed. So


Paulo: Malheiros, 2009.

CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributrio. 17. ed. So Paulo: Saraiva,
2005.

687
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

CAVALCANTI, Mrcio Novaes. Fundamentos da Lei de Responsabilidade Fiscal. So


Paulo: Dialtica, 2001.

COLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributrio brasileiro. 7. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2004.

DIMOULIS, Dimitri. Manual de introduo ao estudo do direito. 4. ed. So Paulo:


Revista dos Tribunais, 2011.

MELLO, Celso Antnio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 26. ed. So Paulo:
Malheiros, 2009.

MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; COELHO, Inocncio


Mrtires. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2009.

STOCO, Rui; STOCO, Tatiana. Comentrios ao Captulo dos Crimes Contra as


Finanas Pblicas In: FRANCO, Alberto Silva et al (Coord.). Cdigo Penal comentado.
8. ed. So Paulo: RT, 2007.

688
15 ANOS DE LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL:
UM POUCO DE HISTRIA E DE ESSNCIA

WEDER DE OLIVEIRA689

A Lei de Responsabilidade Fiscal daqueles


raros consensos nacionais, o que impressiona
especialmente por se tratar de marco regulatrio
que dos mais austeros havidos no mundo
mudou radicalmente, e em pouco mais de dez anos,
a secular e esgarada prxis fiscal brasileira690.

Os anos noventa foram intensos. Comearam com a posse do primeiro presidente da


Repblica eleito por voto direto aps 25 anos de regime autoritrio. Terminaram com o
Pas lutando para assegurar a estabilidade econmica. Foram os anos em que ocorreram
grandes mudanas institucionais. A CPI de PC Farias provocou um terremoto poltico.
O presidente eleito diretamente renunciou, alvo de um processo de impeachment
por corrupo. A CPI dos Anes do Oramento revelou ao Pas a precariedade e o
amadorismo do processo oramentrio no Congresso Nacional. A abertura externa
se acelerou. Vivemos uma quase hiperinflao (82% ao ms). Surgiu o Plano Real, a
inflao caiu e acenderam-se as esperanas da Nao. Vieram as imprescindveis e
intensamente resistidas reformas da Previdncia e da Administrao. Bancos estaduais
foram socorridos pelos PROES;691 bancos privados, pelo PROER.692 Grandes empresas
estatais foram privatizadas. O monoplio do petrleo foi quebrado, mas a soberania
nacional resistiu. A emenda da reeleio foi aprovada. A disputa ideolgica se acirrou.
Os Estados-membros quase foram falncia. As dvidas estaduais foram arduamente
renegociadas e os governos se comprometeram com duras medidas de austeridade
e reorganizao administrativa. Medidas mais radicais para colocar os oramentos
pblicos em ordem comearam a ser cogitadas. A disputa ideolgica acirrou-se ainda
mais. Responsabilidade fiscal, carimbada de poltica neoliberal, virou sinnimo de

689
Ministro-Substituto do Tribunal de Contas da Unio. Autor do livro Curso de Responsabilidade Fiscal: Oramento,
Direito e Finanas Pblicas Volume I, Editora Frum. Assessorou o relator do Projeto de Lei de Responsabilidade
Fiscal na Cmara dos Deputados, em 1999.
690
Prefcio do livro Curso de Responsabilidade Fiscal: Oramento, Direito e Finanas Pblicas Volume I, 2 edio,
2015, Editora Frum.
691
Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria.
692
Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional.

689
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

irresponsabilidade social. Trs grandes crises econmicas internacionais repercutiram


fortemente na nossa economia: a do Mxico, a da sia e a da Rssia. O Plano Real
foi posto prova. Os juros foram a 51% ao ano. O Fundo Monetrio Internacional
foi chamado a socorrer a economia brasileira, mais uma vez. Anos difceis. Anos que
gestaram a Lei de Responsabilidade Fiscal, como ncora normativa e institucional
das finanas pblicas.

II

A Lei Complementar n 101, de 5 de maio de 2000, completou 15 anos em 2015.


Desde a apresentao de seu anteprojeto, em consulta pblica; ao longo da tramitao do
projeto de lei no Congresso Nacional, e ainda depois de inserida no mundo jurdico, no
meio poltico e no sistema das finanas pblicas federativas, a Lei de Responsabilidade
Fiscal esteve cercada de acalorados debates retricos e ideologizados.
Foi saudada pelos que a apoiavam como um cdigo de conduta para os
administradores pblicos, um marco histrico, uma revoluo nas finanas pblicas.
Para os que a contestavam, representava a institucionalizao e a imposio a estados
e municpios da poltica econmica fiscalista neoliberal, que privilegia o pagamento
de juros em detrimento dos gastos sociais e investimentos.
Esse tipo de discusso, marcadamente ideolgica e retrica, que dominou os debates
polticos parlamentares e remanesceu nos primeiros anos de vigncia da LRF, veio
dando lugar, gradativamente, a discusses de natureza tcnica, jurdica e operacional.
Na histria do Pas, em poucas ocasies uma lei foi to divulgada. Contudo,
a intensa movimentao miditica em torno dela no foi suficiente para que seus
objetivos e normas fundamentais fossem ampla e corretamente conhecidos por parcela
expressiva das autoridades, dos representantes polticos, dos formadores de opinio
e dos cidados.
Nos primeiros anos de vigncia, os jornais e revistas mais importantes do
pas divulgaram informaes e afirmaes que pareciam ter (mas no tinham)
correspondncia real com o texto da lei:

Doravante, a Unio, os estados e os municpios no podem gastar


mais do que arrecadam.
Acabou essa histria de o prefeito deixar dvida para o seu sucessor.
Votada em maio pelo Congresso, a Lei de Responsabilidade Fiscal
prev limites de endividamento e investimento na administrao
pblica.

690
O texto definiu 100 tipos de m conduta enquadrados como crime,
tais como gastar mais do que arrecada, aumentar despesas sem
compens-las com cortes, iniciar obras sem ter dinheiro para
conclu-las, gastar em excesso com funcionalismo ou no divulgar
metas fiscais.
Os oramentos municipais estaro merc do cumprimento da
nova lei, que obriga o saneamento das contas e transforma em
crime penal o no-pagamento das dvidas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal fixa limites para a expanso das
despesas continuadas.
Se a Lei de Responsabilidade Fiscal estivesse em vigor, o desvio
de verbas na construo do prdio do TRT de So Paulo no teria
acontecido.

Em outros momentos, sem que tivessem sido realizadas as necessrias anlises


minudentes (sistmicas, tcnicas e jurdicas), foram disseminados avaliaes e
entendimentos baseados mais no que se gostaria que estivesse contido numa lei que
tratasse de responsabilidade fiscal do que naquilo que efetivamente encontra-se
normatizado na Lei Complementar n 101/2000. A amplitude do conjunto das matrias
de que tratou a LRF bem menor do que a do campo da responsabilidade fiscal dos
governantes.
A difuso de informaes incorretas provocou e provoca cinco efeitos negativos
principais: (1) florescimento de resistncias e preconceitos, dificultando a correta
compreenso de seus objetivos e implicaes efetivas; (2) em alguns casos, utilizao
de subterfgios de hermenutica jurdica, para atender a necessidades de ordem
poltica; (3) alimentao de expectativas irreais na opinio pblica de que ela venha
a combater mazelas da administrao pblica para as quais no foi concebida; (4)
relegao a segundo plano da discusso de pontos fundamentais, como a nfase dada ao
planejamento financeiro e oramentrio, ao processo legislativo, ao acesso da sociedade
a mais e melhores informaes sobre as finanas pblicas; (5) desvio da concentrao
da vontade poltica (em sentido geral, e no da vontade dos polticos), que deveria
estar voltada para os problemas tcnicos, jurdicos, operacionais e polticos de sua
aplicao concreta.
Cinco anos depois de sancionada, no dia 1 de maio de 2005, em artigo intitulado
Caminhos Responsveis, publicado no jornal O Estado de S. Paulo, o ex-presidente
da Repblica Fernando Henrique Cardoso disse: Hoje moda gabar a Lei de
Responsabilidade Fiscal. Parece que todos os partidos sempre foram seus fs ardorosos.
Gabar significa enaltecer as qualidades, louvar, celebrar, incensar. Nesses sentidos,
gabar a Lei de Responsabilidade Fiscal no havia virado moda apenas alguns anos

691
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

depois. Era moda desde a sua aprovao pelo Congresso Nacional. E tal afirmao
pode ser constatada, facilmente, da leitura de livros, editoriais, reportagens e anlises de
respeitados articulistas, cujas percepes levam a normatividade e os objetivos da LRF
para muito alm do ponto em que o texto permite ir. Dou exemplos, citando algumas
das muitas manifestaes de expectativas positivas depositadas nessa lei complementar,
que, diga-se, pretende, conforme sua ementa, estabelecer normas gerais de finanas
pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal:

Instrumento normativo que procura restabelecer a moral e a tica


no mbito da administrao pblica.
A LRF seria capaz de realizar o objetivo maior da sociedade
brasileira: acabar com a corrupo, combater o administrador
desonesto, resolver, em suma, os problemas relacionados devida
e correta aplicao do dinheiro pblico.
Triste tradio de irresponsabilidade fiscal e oramentria dos
governantes, em que o gastar mais do que se arrecada, o iniciar
obras sem cogitar se possvel termin-las, o superfaturar para
obter proveitos ilcitos, o paralisar investimentos iniciados pelo
antecessor e o endividar imprudentemente os errios, entre
outras mazelas administrativas do mesmo jaez, incorporadas
ao quotidiano poltico brasileiro, parece, enfim, com seus dias
contados, esconjurando os flagelos da inflao e da corrupo,
inevitveis sequelas dessas prticas administrativas, que tanto
estorvam e retardam o progresso das naes693.
A Lei de Responsabilidade Fiscal visa evitar o mau uso do dinheiro
pblico e pune o infrator com perda de cargo, multa e at priso.
A Lei de Responsabilidade Fiscal veio a bom tempo, com o fito de
preservar a moralidade pblica e a defesa da cidadania.
No deixa de ser alentador verificar que a Lei de Responsabilidade
Fiscal parece o grito de implantao da nossa Repblica: a res
publica comea a aflorar 111 anos depois de sua proclamao.
Nesse cdigo de conduta, perceber-se- que a LRF tem a misso
irrenuncivel de endireitar nosso pas e as Administraes Pblicas
[...].
Sai-se da irresponsabilidade fiscal cultuada h mais de cinco sculos
e entra-se na gesto com responsabilidade fiscal, prestigiando-se
a moralidade, a probidade e a responsabilidade social.
Nessa medida, a LRF significa, acima de tudo, o fim do que se
poderia chamar de Revoluo Keynesiana [...].

693
Essas mazelas permanecem, resistentes, ainda que mitigadas.

692
A divulgao de opinies idealizadas, quase-utpicas contribuiu para a construo
no pensamento coletivo de uma LRF paralela, abstrata, que muitos julgavam ser a
real, a que iria revolucionar e moralizar a administrao pblica.
Embora essa idealizao tenha aspectos positivos, pelo impulso que deu mudana
cultural, no se poderia aliment-la em demasia sob o risco de que nos descuidssemos
do enfrentamento dos problemas reais - tcnicos, jurdicos e operacionais - de cuja
soluo depende a eficcia da lei.
Para a adequada apreenso do modo como deveria a LRF operar sobre a gesto
e o controle das finanas pblicas, bem assim da funcionalidade de seus processos
inovadores, preciso compreender as razes de sua instituio e de seus objetivos,
considerar os contextos internacional e nacional que a geraram (expostos nas sees
seguintes).

III

A razo fundamental que levou concepo da Lei de Responsabilidade Fiscal foi


a necessidade premente e histrica de instituir processos estruturais de controle do
endividamento pblico, direta e indiretamente.
Essa razo foi declarada na exposio de motivos que acompanhou o Projeto de
Lei de Responsabilidade Fiscal,694 enviado pelo presidente da Repblica ao Congresso
Nacional, em 13 de abril de 1999. Nesse documento, os ministros signatrios no
poderiam expor com maior clareza os objetivos a serem alcanados com a estrutura
normativa que se pretendia consolidar e inaugurar com a LRF:

Este projeto integra o conjunto de medidas do Programa de


Estabilidade Fiscal PEF, apresentado sociedade brasileira em
outubro de 1998 e que tem por objetivo a drstica e veloz reduo
do dficit pblico e a estabilizao do montante da dvida pblica
em relao ao Produto Interno Bruto da economia. [...]
Com a conformao desse arcabouo legal [...] assegura-se uma
disciplina eficiente para evitar dficits recorrentes e imoderados,
e expanso indesejvel da dvida pblica [...].
Buscou-se, assim [...] tambm construir compromisso em favor
de um regime fiscal capaz de assegurar o equilbrio intertemporal
das contas pblicas, entendido como bem coletivo, do interesse

694
Projeto de Lei Complementar n 18, de 1999.

693
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

geral da sociedade brasileira, por ser condio necessria para


a consolidao da estabilidade de preos e a retomada do
desenvolvimento sustentvel. (Grifos nossos)

Os excertos referidos evidenciam plenamente que os objetivos do Projeto de Lei de


Responsabilidade Fiscal no eram (e os da lei, de fato, no so) combater a corrupo,
restabelecer a moral e a tica, endireitar nosso Pas ou preservar a moralidade pblica,
entre outras percepes idealsticas, como as j apresentadas.
No pargrafo dcimo da exposio de motivos, os ministros explicavam por que o
controle do endividamento pblico constitua preocupao central da poltica econmica
do governo: o equilbrio intertemporal das contas pblicas era entendido como bem
coletivo, do interesse geral da sociedade brasileira, por ser condio necessria para a
consolidao da estabilidade de preos e a retomada do desenvolvimento sustentvel.

IV

A ideia de ser o equilbrio temporal das contas pblicas bem coletivo de interesse
geral e condio necessria para a consolidao da estabilidade de preos e retomada
do desenvolvimento sustentvel no era criao do pensamento poltico-econmico
brasileiro.
No final dos anos 1960, a histrica tendncia de acentuado e prolongado crescimento
econmico que vinha ocorrendo desde o final da Segunda Guerra, lastreado em forte
interveno do Estado na economia e no campo social, comeou a ser revertida. O
desemprego e a inflao aumentaram e em muitos dos pases capitalistas desenvolvidos
ocorreram crises fiscais. As receitas de impostos caam drasticamente e os gastos sociais
disparavam. As polticas keynesianas j no funcionavam. A Gr-Bretanha chegou a
recorrer aos recursos do FMI nos anos de 1975/1976.
A premncia de mudanas na conduo da poltica fiscal levou muitos pases
desenvolvidos a iniciarem reformas no campo das finanas pblicas. No final da dcada
de 1970, o papel do Estado comeou a ser repensado nesses pases, especialmente
na Inglaterra (com ascenso de Margareth Thatcher ao posto de primeira ministra),
Estados Unidos (com a eleio de Ronald Reagan), Nova Zelndia e Austrlia.
No bojo desse movimento, muitos pases, em diferentes continentes, deram incio,
ainda naquela dcada, implementao de reformas fiscais e oramentrias para reduzir
a dvida pblica e tornar a gesto e as polticas governamentais mais eficientes. Adotaram
regras fiscais mais rgidas e impuseram controles sobre o crescimento da despesa para
manter o dficit pblico sob controle. Medidas como essas passaram a ocupar posio

694
central e permanente nas polticas macroeconmicas propostas e disseminadas por
instituies internacionais, como o Banco Mundial, o Fundo Monetrio Internacional
(FMI) e a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE).
As temticas responsabilidade fiscal, controle e reduo dos gastos pblicos e
controle do endividamento, portanto, h muito vinham sendo discutidas nos pases
desenvolvidos e, um pouco mais tardiamente, na prpria Amrica Latina.

O descontrole fiscal, com repercusso no aumento da dvida pblica, estava na


raiz do processo inflacionrio que o Brasil viveu nas dcadas de 1980 e 1990. As
consequncias negativas para o desenvolvimento econmico advindas da constatao
e percepo de descontrole fiscal pelos agentes econmicos so conhecidas: aumento
da taxa de juros requerida pelos compradores de ttulos pblicos, reduo dos nveis
de investimento, reduo da taxa de criao de empregos, e, consequentemente,
diminuio do bem-estar social.
Na mensagem ao Congresso Nacional de 2002, o presidente da Repblica situava a
Lei de Responsabilidade Fiscal num contexto de reformas estruturais demandadas pela
sociedade aps a estabilizao monetria. Os governos passaram a enfrentar efetiva
restrio oramentria e maiores demandas sociais; o setor pblico estava instado a
operar dentro de um quadro de prudncia, responsabilidade e transparncia fiscais e
de eleio de prioridades:

A estabilizao monetria criou duas foras que passaram a moldar


a resposta aos desafios fiscais.
A primeira obrigou os governos a enfrentar a restrio oramentria,
pois o fim do mecanismo de acomodao proporcionado pela
inflao fez com que os desequilbrios estruturais passassem a se
traduzir efetivamente em riscos de insolvncia do setor pblico.
A segunda fez ascender, na escala de prioridades e preocupaes de
indivduos, grupos sociais, partidos polticos e governos, carncias
que vinham de longe, que a desordem da inflao de certo modo
deixava em segundo plano. Assim, cresceram as demandas da
sociedade sobre o setor pblico, ao mesmo tempo em este teve de
aprender a operar em quadro de maior disciplina.
Para que a nova dinmica fiscal pudesse ser sustentvel, mostrou-
se indispensvel comear um ciclo de reformas estruturais

695
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

que permitissem disciplinar o gasto pblico, de forma que as


prioridades da sociedade pudessem ser atendidas sem prejuzo
do crescimento econmico.
Esse ciclo de reformas estruturais compreendeu as reformas
previdenciria e administrativa e a intensificao dos programas
de desestatizao, federal e estaduais, que contriburam par a
eliminao definitiva de fontes crnicas de presso sobre o dficit
pblico.
Alm disso, estados e municpios engajaram-se em transformao
profunda de suas administraes fiscais e tributrias, de moto
prprio e apoiados pelo Governo Federal.
O refinanciamento pelo Governo Federal de dvidas das esferas
subnacionais de governo encontrou, pela primeira vez na histria,
contrapartida em compromissos legalmente vinculantes de
ajuste fiscal e patrimonial. Simultaneamente, aprimoraram-se os
mecanismos de controle do endividamento do setor pblico, em
geral, e dos estados e municpios, em particular.
Alm das reformas estruturais, que lidaram com os principais
fatores de desajuste herdados e produziram efeitos duradouros
no quadro fiscal do Pas, mostrou-se necessrio estabelecer
regras de validade geral que assegurem, no presente e no futuro,
prudncia, responsabilidade e transparncia s decises de gasto
e endividamento no mbito do setor pblico.
Essas regras, consolidadas na Lei de Responsabilidade Fiscal,
permitem que a eleio de prioridades, em face de uma restrio
oramentria efetiva, seja feita de forma transparente e democrtica.

Os eventos decisivos para a emergncia da formulao de uma lei de responsabilidade


fiscal foram as crises da sia e da Rssia, que repercutiram sobre no nvel de emprego,
as finanas pblicas e a percepo de solvncia do pas:

A crise da sia levou a uma rodada de desvalorizaes cambiais


[...] vindo acompanhada de forte retrao dos fluxos de capital
para os pases emergentes. A crise da Rssia se sobreps aos efeitos
da crise asitica [...]. A atividade produtiva e o emprego foram
negativamente afetados, bem como as contas pblicas, colocando
em xeque a estratgia de ajuste gradual dos dficits externo e fiscal.
O Governo enfrentou a crise sem alterar os rumos fundamentais
traados na sua origem: no abriu mo da estabilidade da moeda,
o que permitiu a preservao dos resultados sociais at ento

696
atingidos; no retrocedeu no caminho da abertura econmica; no
deu marcha r na modernizao da economia e na reorganizao
do estado. Ao contrrio, persistiu avanando, com um rearranjo da
poltica econmica e redobrado mpeto na execuo das reformas
estruturais.
O rearranjo da poltica econmica fez-se em dois tempos.
Num primeiro momento, substituiu-se o gradualismo por um
ajuste fiscal de forte impacto imediato sobre as contas pblicas,
materializado no Plano de Estabilidade Fiscal PEF, que serviu
de base para o acordo com o Fundo Monetrio Internacional. [...]
A partir do PEF, a poltica fiscal passou a operar com base em
metas de resultado primrio para o setor pblico consolidado,
definidas para um horizonte de trs anos, com a incluso da meta
do Governo Federal na Lei de Diretrizes Oramentrias. Tomou-se
como objetivo ltimo assegurar uma trajetria sustentvel para o
endividamento pblico, como proporo do PIB. [...].
Restabelecer a percepo de solvncia do Pas era crucial para
que as expectativas inflacionrias se mantivessem sob controle,
especialmente em vista do impacto da depreciao do cmbio
sobre a relao dvida pblica/PIB, que se elevou em quase 10
pontos percentuais, aps a adoo do cmbio flutuante. Nessa
perspectiva, alm da adoo de medidas de efeito imediato
sobre as contas pblicas, compatveis com o cumprimento das
metas fixadas, ganhou impulso a regulamentao das reformas
administrativa e previdenciria. agenda das reformas, o PEF
incorporou ainda a Lei de Responsabilidade Fiscal, sinalizando uma
mudana definitiva do regime fiscal. (Grifos nossos)

VI

Aquela situao de crise econmica e financeira mundial levou o Brasil a ter


que recorrer ao Fundo Monetrio Internacional. Em novembro de 1998, o Governo
brasileiro elaborou o Programa de Estabilidade Fiscal e fechou um acordo com o
fundo. Nesse programa, deixava claro que um dos seus instrumentos para equilibrar as
contas pblicas seria a aprovao de uma lei de responsabilidade fiscal. Assim consta
da seo III, letra d:

Lei de Responsabilidade Fiscal


A lei definir princpios bsicos de responsabilidade, derivados
da noo de prudncia na gesto dos recursos pblicos, bem

697
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

como limites especficos referentes a variveis como nvel de


endividamento, dficit, gastos e receitas anuais. O texto estabelecer
tambm mecanismos prvios de ajuste destinados a assegurar a
observncia de parmetros de sustentabilidade da poltica fiscal.
Determinar sanes, tanto de natureza institucional, quanto de
carter individual, quando tipificado ato de irresponsabilidade
fiscal.
Sob o arcabouo geral da lei, caber a Estados e Municpios fixar
suas metas especficas, formalizando-as no corpo de Planos
Plurianuais e Leis de Diretrizes Oramentrias.

Em razo disso, muitos sustentaram que a LRF, em todo o seu contedo, foi imposta
ao Brasil pelo FMI, o que equivalia a desqualific-la, partida, como instrumento
legtimo de controle das finanas de um pas soberano como o nosso, sem se dar ao
trabalho de conhece-la como ela realmente :

Essa lei tem uma origem: uma imposio do Fundo Monetrio


Internacional ao Pas. Sras. e Srs. Deputados, acho que ningum
aqui afirmar que o FMI est preocupado com a moralizao das
nossas Prefeituras. No essa a preocupao do FMI. Ao impor
essa lei Nao, inserindo-a no acordo e no ajuste, o FMI tem
um nico objetivo: que o Governo brasileiro diga aos credores
internacionais que, independentemente do que acontecer no Pas,
os interesses, os compromissos com os juros e com a dvida sero
honrados. O FMI quer que o Congresso Nacional aprove hoje
esse compromisso.695

A resposta a essa percepo foi dada pelo deputado Miro Teixeira, em sesso da
comisso especial criada para apreciar o Projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal:696

No percebo que se esteja atendendo qualquer exigncia do FMI.


Se o FMI dependesse de lei aprovada no Congresso Nacional para
que suas exigncias fossem, ao longo das dcadas, atendidas pelos
sucessivos Governos brasileiros, o Pas estaria bem melhor, porque
nada teria sido atendido. No a lei que determinar se as metas
e os compromissos com o FMI existiro ou no.

695
Responsabilidade fiscal no Brasil: uma memria da Lei, p. 17, nota 27.
696
Ibid., p. 27.

698
Segundo o Poder Executivo Federal, a Lei de Responsabilidade Fiscal nasceu da
necessidade de cumprir o disposto no art. 31 da Emenda Constitucional n 19, de
junho de 1998, que determinava ao Poder Executivo a apresentao do projeto de lei
complementar prevista no art. 163 da Constituio, no prazo de cento e oitenta dias.
O economista Jos Roberto Afonso, um dos autores do projeto de LRF, diz que o
art. 31 da EC n 19/1998 foi includo pelo Congresso Nacional, por meio de emenda
apresentada em 1995, bem antes da ocorrncia dos eventos econmicos que aceleraram
a elaborao dessa lei complementar:697

A iniciativa parlamentar que acabou por levar criao da LRF,


na verdade, foi bem anterior a julho de 1998: se deu durante a
tramitao da proposta de emenda constitucional, enviada pelo
Executivo Federal em 1995, e introduzida logo no incio de sua
apreciao na Cmara dos Deputados. importante mencionar
que tal iniciativa era completamente deslocada, no s em relao
ao fato, mas ao tempo tambm, do estouro da grave crise externa da
dcada, que levou o Brasil a recorrer ao FMI, tendo com ele firmado
acordo s em outubro de 1998 ou seja, anos depois de proposta a
norma programtica citada, e alguns meses depois de promulgada
a emenda da reforma administrativa, infelizmente. Infelizmente,
este contexto histrico foi ignorado por muitos que criticavam a
iniciativa de proposio e apreciao do projeto de LRF e, talvez,
at hoje, muitos ainda no tenham atentado para tal fato.

Afonso explica que698 o objetivo do projeto de LRF, no mbito do chamado Programa


de Estabilidade Fiscal de 1998, era construir a mdio e longo prazos um novo padro
de gesto fiscal que permitisse o abandono das prticas e polticas fiscais marcadas por
viso e atuao mais urgentes que acompanhavam o programa, as quais, naturalmente,
se era obrigado a adotar na ocasio diante da gravidade da crise econmica. Ademais,
em meio aos debates para elaborao do projeto de lei, tcnicos do FMI chegaram a
criticar o anteprojeto preparado pelo Executivo, por mesclar princpio com regras e
compreender matrias muito diversas.
A corrente doutrinria de fundo econmico, poltico e gerencial de responsabilidade
fiscal j estava madura no mundo desenvolvido quando chegou ao Brasil,
institucionalmente, no bojo do projeto que intencionava regulamentar, parcialmente,
o art. 163 da Constituio.699
697
Ibid., p. 5.
698
Responsabilidade fiscal no Brasil: uma memria da Lei, p. 6.
699
Dizia a ementa do projeto: Regula o art. 163, incisos I, II, III e IV, e o art. 169 da Constituio Federal, dispe
sobre princpios fundamentais e normas gerais de finanas pblicas e estabelece o regime de gesto fiscal
responsvel, bem assim altera a Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990.

699
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Os Estados Unidos haviam aprovado sucessivas leis para controlar o dficit pblico;
os pases da Unio Europeia haviam celebrado o Tratado de Maastrich, que lhes impunha
a observncia de regras fiscais, como limites quantitativos para a dvida pblica e o dficit
oramentrio; e a Nova Zelndia, pas parlamentarista, de 3 milhes de habitantes,
havia aprovado uma lei de responsabilidade fiscal, baseada na definio de princpios.
E foi exatamente em instrumentos de controle fiscal (relativos a despesas, dvida
e receitas) experimentados na Europa, nos Estados Unidos e na Nova Zelndia que
se buscou inspirao para elaborao do Projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal.
Desse modo, o eixo da elaborao do projeto de lei complementar previsto no art.
163 da Constituio foi o estabelecimento de um regime de gesto fiscal responsvel,
um dos inmeros aspectos das finanas pblicas, cujos princpios fundamentais
vinham explicitados no art. 6 do projeto:700 a) preveno de dficits imoderados e
reiterados; b) limitao da dvida a nvel prudente; c) limitao de gastos continuados
a nvel prudente; d) preveno de desequilbrios estruturais nas contas pblicas; e)
adoo de processo permanente de planejamento da atuao estatal; f) transparncia
na elaborao e divulgao dos documentos oramentrios e contbeis; e g) amplo
acesso da sociedade a informaes sobre as contas pblicas, entre outros princpios.
Tais princpios, incorporados tambm pelo Manual de Boas Prticas Oramentrias
do Fundo Monetrio Internacional, foram quase que copiados da Fiscal Responsibility Law
neozelandeza, o que levou alguns analistas a afirmarem que a Lei de Responsabilidade Fiscal
brasileira reproduz quase que fidelidade o modelo neozelands de responsabilidade
fiscal. Afirmao, diga-se, equivocada. Basta ler e comparar os dois textos legais,
cuidadosamente. O Projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal incorporou, sem dvida,
mecanismos de legislaes estrangeiras, mas adaptou-os realidade brasileira, unindo-os,
de forma sistematizada, a normas constantes de nosso ordenamento jurdico (Constituio,
resolues do Senado Federal, dispositivos das leis de diretrizes oramentrias, artigos da
Lei n 4.320, de 1964, decretos e outras leis), construindo uma legislao completamente
diferente de qualquer uma estrangeira que lhe tenha servido de inspirao.

VII

Na Cmara dos Deputados, onde iniciou a tramitao do PLRF, foi criada uma
comisso especial, a Comisso Especial do PLP 18/99,701 para apreciar e emitir parecer
sobre o projeto, cabendo a relatoria ao deputado Pedro Novais.

700
Esses princpios no foram expressamente incorporados ao texto da Lei Complementar n 101, de 2000.
701
Ou Comisso especial destinada a apreciar e proferir parecer ao projeto de lei complementar n 18 de 1999.
Comisso especial instalada, na forma do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, em virtude da
diversidade de matrias tratadas no projeto, que se situavam na competncia de mais de trs comisses de mrito.

700
O parecer do relator foi aprovado nessa comisso especial em dezembro de 1999,
depois de sete meses de intensa e exaustiva discusso, e, em janeiro de 2000, no Plenrio
da Cmara dos Deputados, com 385 votos, suficientes para aprovao de emenda
constitucional.
A tramitao acelerada se imps para atender a duas finalidades: contribuir
para a restaurao da credibilidade fiscal do Brasil perante a comunidade financeira
internacional, abalada naquele momento de crise econmica deflagrada pela moratria
declarada pela Rssia no segundo semestre de 1998 e, residualmente, possibilitar que
a LRF entrasse em vigor ainda no ano de 2000, ano de eleies para prefeitos.
O exame desse projeto era extremamente complexo, por vrias razes. O projeto
introduzia no sistema oramentrio brasileiro inovaes nunca tentadas anteriormente,
inspiradas na experincia de outros pases, bem-sucedidas em outros contextos.
Consolidava em um nico documento normativo um amplssimo rol de matrias
esparsas em diversas legislaes e, portanto, trazia para um nico frum o debate de
muitas questes polmicas, com tempo demarcado para discusso. Algumas, alm
de tecnicamente polmicas, vinham carregadas de forte contedo ideolgico, como
a instituio de limite para as despesas com juros. Outras no eram consensuais nem
mesmo entre os rgos do Poder Executivo que participavam do processo. Pretendia-
se que a lei resultante do projeto fosse aplicada a toda a Federao, de um municpio
de 5.000 habitantes ao estado de So Paulo. Havia que se dar consistncia e coerncia
ao conjunto das normas, aos diferentes objetivos envolvidos, considerando diferentes
realidades federativas e questes jurdicas intrincadas.
No obstante o Poder Executivo, antes de encaminhar o projeto ao Congresso
Nacional, ter submetido um anteprojeto a consulta pblica, promovido inmeras
reunies com representantes de entes federativos e do mercado, havia muito trabalho
a ser feito pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal.
O projeto foi substancialmente alterado durante a tramitao na Cmara dos
Deputados, de forma a deix-lo mais compreensvel. As mudanas resultaram de 27
audincias abertas com especialistas em finanas pblicas e autoridades governamentais
e de inmeras reunies tcnicas com representantes de vrios rgos do Poder
Executivo, bem como da anlise de centenas de emendas. Foi um trabalho a quatro
mos entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo. O Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto acompanhou e participou de todas as mudanas em relao ao
projeto que apresentou.
No Senado Federal, o projeto tramitou mais rapidamente, na Comisso de
Assuntos Econmicos (CAE), relatado pelo senador Jefferson Peres, e, na Comisso
de Constituio e Justia, relatado pelo senador lvaro Dias. O projeto sofreu apenas
emendas de redao, sendo encaminhado sano em abril de 2000.

701
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

O senador Jefferson Peres, que era oposicionista ao governo Fernando Henrique,


mas congressista respeitado no Senado pelas suas posies assertivas e independentes,
assim justificou, de maneira clara e firme, a razo de dar parecer a favor da LRF:
por isso, Sr. Presidente, para que o Brasil deixe de ser um hospcio financeiro, para
que a gesto fiscal deixe de ser uma zorra, que tomei a deciso poltica, desde o incio,
de rejeitar todas as emendas, independentemente de serem meritrias ou no, a fim
de que este projeto no retorne Cmara, porque preciso que ele entre em vigor
imediatamente [...] rejeito-as todas, com a conscincia de que estou prestando um
servio ao Pas [...].702

VIII

Encerrada a apreciao do PLRF pelo Congresso, surge uma Lei de Responsabilidade


Fiscal cujos objetivos qualificam-se como macroeconmicos, financeiros e
oramentrios, visando preveno de dficits imoderados e recorrentes (na
expresso da mensagem ministerial) e ao controle da dvida pblica. O propugnado
equilbrio intertemporal das finanas pblicas encontrava expresso normativa no
1 de seu art. 1, explicitado como pressuposto da responsabilidade na gesto fiscal:

A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada


e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios
capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o
cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesa e a
obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita,
gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras,
dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crditos, inclusive
por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em
Restos a Pagar.

Visando esses objetivos, a LRF erigiu-se sobre seis pilares normativos, denominao
que se pode atribuir aos conjuntos de disposies sobre: (1) dvida e endividamento:
realizao de operaes de crdito, limites e controle; (2) planejamento macroeconmico,
financeiro e oramentrio: metas fiscais, acompanhamento e controle da execuo
oramentria; (3) despesas com pessoal: limites e formas de controle, validade dos
atos dos quais resulte aumento de despesa; (4) despesas obrigatrias: compensao
dos efeitos financeiros; regras especficas para as despesas da seguridade social; (5)
receita pblica: concesso de benefcios tributrios e transparncia da administrao

702
Responsabilidade fiscal no Brasil: uma memria da Lei, p. 18, nota 31.

702
tributria; (6) transparncia, controle social e fiscalizao: produo e divulgao de
informaes, participao popular, atuao dos tribunais de contas.
E, como um stimo pilar, a Lei n 10.028, de 19.10.2000, que tipifica crimes contra
as finanas pblicas e infraes administrativas contra as finanas pblicas, assim como
institui novos tipos de crime de responsabilidade.
Nos primeiros anos de vigncia, trs importantes impactos puderam ser observados
na administrao pblica: (1) renovou-se o interesse pelo processo oramentrio,
pela contabilidade pblica e pela administrao tributria; (2) aumentou o interesse
pela modernizao e aprimoramento dos sistemas e mecanismos de arrecadao
tributria e controle dos gastos pblicos, consequncia esperada, haja vista que um
dos pilares da lei exatamente a instituio de metas para receitas, despesas, resultado
primrio e nominal e para a dvida pblica; (3) os tribunais de contas mobilizaram-se
intensamente, desenvolvendo trabalhos de orientao, manualizao, treinamento,
regulamentao e fiscalizao como possivelmente no realizavam h muitos anos
- trabalho imprescindvel para viabilizar o alcance de seus objetivos, em cada esfera
da federao.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, no entanto, uma lei tecnicamente muito avanada
para a realidade de nossas instituies, especialmente para os entes federativos menos
dotados de capacitao tcnica e operacional. Exige-se para que produza todos os seus
efeitos que se deixe o terreno do discurso e adentre-se na construo de seu integral
cumprimento. As complexidades operacionais e jurdicas envolvidas so muitas, tanto
maiores quanto so as restries impostas. Observada em todo o seu rigor, mudaria
expressivamente processos legislativos e oramentrios, o que ainda no ocorreu.
na esfera poltica e no seio do processo legislativo que se espera devam advir
as mais profundas mudanas, no apenas de procedimento, mas, principalmente,
culturais. A efetiva aplicao da LRF e sua transformao em realidade, em uma lei
que pega, esto umbilicalmente ligadas ao Poder Legislativo, e mais ainda ao Poder
Legislativo Federal, embora uma anlise superficial da lei isso no revele. Alguns
exemplos, entre muitos outros que podem ser apresentados, corroboram essa avaliao.
Deciso vital para formulao da poltica econmica, do planejamento oramentrio
e das demais polticas pblicas, a fixao de metas fiscais (principalmente a de supervit
primrio) debatida e passa pelo crivo do Poder Legislativo, quando da aprovao da
lei de diretrizes oramentrias, e seu cumprimento deve ser fiscalizado por esse poder,
em audincias pblicas quadrimestrais e na apreciao de relatrios.
O alcance da meta de resultado primrio se dar segundo regras a serem
estabelecidas na LDO: o montante de autorizaes de gasto que caber a cada
poder contingenciar, a definio de critrios para efetivar a limitao de empenho

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RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

e movimentao financeira, a definio das despesas que no podero ser objeto de


limitao so questes fundamentais a serem, ano a ano, discutidas e decididas no
mbito do Poder Legislativo, que tambm disciplinar o cumprimento do processo
de contingenciamento conduzido pelo Poder Executivo.
A fixao de limites para as dvidas consolidada e mobiliria e a fixao de limites e
condies para realizao de operaes de crdito dos estados e municpios atribuio
privativa do Senado Federal. Um limite menor significa maior restrio oramentria
e afeta diretamente a poltica fiscal dos entes subnacionais. Um Senado mais sensvel
presso dos governadores e prefeitos pode redefinir limites e fixar outros mais
elsticos, e assim permitir que o aumento da dvida possa, por exemplo, financiar
mais investimentos.
As repercusses oramentrias da criao ou aumento de despesas obrigatrias
de carter continuado (art. 17) ou da criao, expanso ou majorao de benefcio
ou servio da seguridade social (art. 24) devem ser analisadas durante o processo de
produo de leis e do processo oramentrio. E essa anlise deve ser regulamentada
pelo Poder Legislativo para que se efetive o cumprimento das regras de responsabilidade
fiscal.
Caber ao Poder Legislativo legislar sobre a participao popular nos processos
de elaborao e discusso dos oramentos, planos e leis de diretrizes oramentrias,
assunto praticamente esquecido nas discusses sobre a implantao da LRF. Cabe ao
Poder Legislativo adotar procedimentos para anlise da conformidade dos projetos de
concesso de benefcios tributrios s condicionantes do art. 14, bem como, tambm,
fiscalizar o cumprimento de tal artigo pelo Poder Executivo.

IX

A Lei de Responsabilidade Fiscal est envolta por uma aura de instrumento


poderoso de controle fiscal, e isso se manifesta no incomensurvel nmero de vezes
em que foi apontada, na imprensa, em trabalhos acadmicos, em anlises tcnicas, em
debates parlamentares, de uma forma ou de outra, correta ou equivocadamente, como
a guardi, o baluarte da austeridade fiscal, que probe a realizao desta ou daquela
despesa, a aprovao desta ou daquela legislao.
Ela representa um marco na administrao pblica, na medida em que compilou,
aperfeioou e sistematizou normas j em vigor e as reuniu a outras normas inovadoras
(e a outras nem tanto) no campo das finanas pblicas.
Sua mstica incentiva os governantes, por valor ou por temor, a gerirem os recursos
pblicos de forma planejada e transparente. um valiosssimo instrumento de mudana

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cultural e institucional, pois faz pairar sobre os governos e a sociedade a lembrana
constante da necessidade de equilbrio fiscal, expresso essa que tem a ver com adequar
despesas capacidade de obteno de recursos para custe-las, mas ainda carente de
definio tcnica consensual.
No entanto, a constatao de que o discurso da responsabilidade fiscal est
entranhado em todas as esferas e nveis de governo no deve conduzir, imediatamente,
concluso de que esteja havendo, em todo o pas, 15 anos depois, aplicao efetiva,
consciente e sistemtica de suas normas.
A LRF no deve ser tida como A legislao que ir garantir o equilbrio fiscal
permanente nem como a lei redentora que ir moralizar a administrao pblica.
Constitui o ponto culminante, at aqui, de um longo processo institucional e legislativo
de melhorias paulatinas na gesto fiscal, que comeou em meados dos anos 1980. E
esse processo no se encerrou com ela.
incontestvel, porm, que foi decisiva para o enraizamento da conscincia da
responsabilidade fiscal, em constante processo de germinao e amadurecimento na
administrao pblica, em todos os nveis e em todos os Poderes, e tambm na sociedade.
Podemos entend-la como a conscincia da necessidade de, simultaneamente, valorizar
as receitas pblicas, adequar os gastos s possibilidades de ingresso de recursos e
conter o endividamento a um nvel que no inviabilize a capacidade do Estado de
cumprir suas funes constitucionais e honrar seus compromissos financeiros, com
seus servidores, fornecedores e financiadores.
Ainda que tenha sido intensamente debatido, o fato de um projeto dessa envergadura
(que dispe sobre um amplo rol de assuntos, introduz novos conceitos e prticas e que
se aplica a realidades to diversas como a Unio e pequenos municpios) ter tramitado
de forma extremamente rpida no Congresso Nacional703 resultou a normatizao
possvel, aqum do ideal, com lacunas que poderiam ter sido corrigidas se a tramitao
tivesse sido mais longa.
H espao legislativo para aperfeioamento dos processos institudos pela Lei
de Responsabilidade Fiscal, mas deve ser ocupado com prudncia, para que no
emanem dos governos e legisladores sinais de retrocesso na legislao voltada para
a responsabilidade na gesto fiscal. Um bom exemplo de sinalizao afirmativa o
da Lei Complementar n 131/2009, que promoveu a primeira modificao na Lei
de Responsabilidade Fiscal, para determinar Unio, estados, Distrito Federal e
municpios a prestao de informaes em tempo real sobre a execuo oramentria.

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O projeto foi apresentado ao Congresso Nacional em abril de 1999 e aprovado em abril de 2000. S para se ter
uma ideia comparativa, o projeto de lei complementar relativo ao art. 165, 9 da Constituio (PLC n 135/96),
est em tramitao desde 1996.

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RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Um caso passvel de sinalizar retrocesso foi a aprovao do PLS n 450/2009, no Senado


Federal, que estabelece regras de flexibilizao de cumprimento de limites e obrigaes
previstos na LRF.

Em 1999, uma crise financeira internacional afetou gravemente a economia


brasileira. Dez anos depois, outra crise econmica, gravssima nos pases desenvolvidos,
teve reflexos menos intensos em nosso pas. A intensidade dos efeitos foi menor
do que certamente seria se a responsabilidade fiscal e a estabilidade de preos no
representassem princpios to caros sociedade, bens coletivos que a Lei Complementar
n 101/2000 ajudou a construir, e que no mais podem mais ser feridos impunemente,
na poltica.
No entanto, passamos a viver nos ltimos anos tempos de contabilidade criativa,
pedaladas fiscais, fixao de metas, previses de receita e estimativas de despesas
irreais; quando no virtual, grave e franca inobservncia de princpios clssicos do
Oramento e da contabilidade pblica, em casos mais extremos registrados em estados e
municpios. O enfrentamento do desafio institucional permanente de termos, ano a ano,
do Poder Executivo e do Congresso, um Oramento real, sem despesas subavaliadas
ou camufladas, sem receitas superavaliadas, assim como o de vermos uma execuo
oramentria transparente, baseada sempre em revises srias e realistas, em especial
em perodos eleitorais, vem evoluindo num movimento de progressos e retrocessos,
e esses ltimos precisam ser combatidos.
A lio que estamos aprendendo que a vigilncia sobre a transparncia fiscal
deve ser permanente, que a cultura da responsabilidade fiscal pode ser perdida. Os
tribunais de contas, instituies s quais a LRF expressamente atribuiu competncia
para fiscalizar o cumprimento de suas normas, tm importncia mpar na preservao
e expanso dessa cultura, como demonstra o recente e paradigmtico parecer prvio
do Tribunal de Contas da Unio sobre as Contas de Governo de 2014.
Passados 15 anos, o acompanhamento do que est e no est sendo cumprido,
conforme anlises e reflexes que expusemos em maior profundidade no livro Curso
de Responsabilidade Fiscal: Oramento, Direito e Finanas Pblicas Volume I, revela
que ainda h muito por fazer.
A sustentao da responsabilidade fiscal no se firma sobre a concreo jurdico-
normativa da LRF, mas no compromisso srio e duradouro dos que governam o pas
com o equilbrio das finanas pblicas e o controle da inflao e do endividamento.
Sendo fraco esse compromisso, ou estando em vias de se enfraquecer, e no havendo

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atuao das instituies de controle que contribua para torn-lo ou mant-lo ntegro, o
destino das normas de responsabilidade fiscal tender a ser o de dar razo ao vaticnio
do economista Thomas Sowell: Exigncias de um oramento equilibrado tm mais
probabilidade de produzir engenhosidade contbil que oramentos genuinamente
equilibrados.

REFERNCIAS

AFONSO, Jos Roberto. Responsabilidade fiscal no Brasil: uma memria da Lei. Rio
de Janeiro: FGV, 2010.

OLIVEIRA, Weder. Curso de Responsabilidade Fiscal: Oramento, Direito e Finanas


Pblicas Volume I. Belo Horizonte: Editora Frum, 2 edio, 2015, 1136p.

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