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Diretoria
Marcus Vinicius Furtado Colho Presidente
Claudio Pacheco Prates Lamachia Vice-Presidente
Cludio Pereira de Souza Neto Secretrio-Geral
Cludio Stbile Ribeiro Secretrio-Geral Adjunto
Antonio Oneildo Ferreira Diretor-Tesoureiro
Conselheiros Federais
AC: Erick Venncio Lima do Nascimento, Luciano Jos Trindade e Srgio Baptista Quintanilha; Florindo Silvestre Poesch e
Fernando Tadeu Pierro in memoriam; AL: Everaldo Bezerra Patriota, Felipe Sarmento Cordeiro e Fernando Carlos Arajo
de Paiva; AP: Ccero Borges Bordalo Jnior, Helder Jos Freitas de Lima Ferreira e Jos Luis Wagner; AM: Eid Badr, Jean
Cleuter Simes Mendona e Jos Alberto Ribeiro Simonetti Cabral; BA: Andr Luis Guimares Godinho, Fernando Santana
Rocha e Ruy Hermann Arajo Medeiros; CE: Jos Cndido Lustosa Bittencourt de Albuquerque, Jos Danilo Correia Mota e
Mrio Carneiro Baratta Monteiro; DF: Aldemario Araujo Castro, Jos Rossini Campos do Couto Correa e Marcelo Lavocat
Galvo; ES: Djalma Frasson, Marcus Felipe Botelho Pereira e Setembrino Idwaldo Netto Pelissari; GO: Felicssimo Sena,
Joo Bezerra Cavalcante e Miguel Sampaio Canado; MA: Jos Guilherme Carvalho Zagallo, Raimundo Ferreira Marques
e Valria Lauande Carvalho Costa; MT: Cludio Stbile Ribeiro, Duilio Piato Jnior e Francisco Eduardo Torres Esgaib;
MS: Afeife Mohamad Hajj, Alexandre Mantonvani e Samia Roges Jordy Barbieri; MG: Paulo Roberto de Gouva Medina,
Rodrigo Otvio Soares Pacheco e Walter Cndido dos Santos; PA: Edilson Oliveira e Silva, Iraclides Holanda de Castro e
Jorge Luiz Borba Costa; Edilson Baptista de Oliveira Dantas in memoriam; PB: Carlos Frederico Nbrega Farias, Jos Mrio
Porto Jnior e Walter Agra Jnior; PR: Alberto de Paula Machado, Csar Augusto Moreno e Jos Lucio Glomb; PE: Antnio
Ricardo Accioly Campos e Hebron Costa Cruz de Oliveira; PI: Mrio Roberto Pereira de Arajo, Srgio Eduardo Freire
Miranda e Sigifroi Moreno Filho; RJ: Carlos Roberto de Siqueira Castro, Cludio Pereira de Souza Neto e Wadih Nemer
Damous Filho; RN: Humberto Henrique Costa Fernandes do Rgo, Kaleb Campos Freire e Lcio Teixeira dos Santos; RS:
Claudio Pacheco Prates Lamachia, Cla Carpi da Rocha e Renato da Costa Figueira; RO: Antnio Osman de S, Elton Jos
Assis e Elton Sadi Flber; RR: Alexandre Csar Dantas Soccorro, Antonio Oneildo Ferreira e Bernardino Dias de Souza Cruz
Neto; SC: Jos Geraldo Ramos Virmond, Luciano Demaria e Robinson Conti Kraemer; SP: Guilherme Octvio Batochio,
Luiz Flvio Borges DUrso e Mrcia Machado Melar; SE: Evnio Jos de Moura Santos e Maurcio Gentil Monteiro; TO:
Andr Luiz Barbosa Melo, Erclio Bezerra de Castro Filho e Gedeon Batista Pitaluga Jnior.
Ex-Presidentes
1. Levi Carneiro (1933/1938) 2. Fernando de Melo Viana (1938/1944) 3. Raul Fernandes (1944/1948) 4. Augusto Pinto Lima
(1948) 5. Odilon de Andrade (1948/1950) 6. Haroldo Vallado (1950/1952) 7. Attlio Vivqua (1952/1954) 8. Miguel Seabra
Fagundes (1954/1956) 9. Nehemias Gueiros (1956/1958) 10. Alcino de Paula Salazar (1958/1960) 11. Jos Eduardo do P.
Kelly (1960/1962) 12. Carlos Povina Cavalcanti (1962/1965) 13. Themstocles M. Ferreira (1965) 14. Alberto Barreto de
Melo (1965/1967) 15. Samuel Vital Duarte (1967/1969) 16. Laudo de Almeida Camargo (1969/1971) 17. Membro Honorrio
Vitalcio Jos Cavalcanti Neves (1971/1973) 18. Jos Ribeiro de Castro Filho (1973/1975) 19. Caio Mrio da Silva Pereira
(1975/1977) 20. Raymundo Faoro (1977/1979) 21. Membro Honorrio Vitalcio Eduardo Seabra Fagundes (1979/1981) 22.
Membro Honorrio Vitalcio J. Bernardo Cabral (1981/1983) 23. Membro Honorrio Vitalcio Mrio Srgio Duarte Garcia
(1983/1985) 24. Membro Honorrio Vitalcio Hermann Assis Baeta (1985/1987) 25. Mrcio Thomaz Bastos (1987/1989)
26. Ophir Filgueiras Cavalcante (1989/1991) 27. Membro Honorrio Vitalcio Marcello Lavenre Machado (1991/1993) 28.
Membro Honorrio Vitalcio Jos Roberto Batochio (1993/1995) 29. Membro Honorrio Vitalcio Ernando Uchoa Lima
(1995/1998) 30. Membro Honorrio Vitalcio Reginaldo Oscar de Castro (1998/2001) 31. Membro Honorrio Vitalcio
Rubens Approbato Machado (2001/2004) 32. Membro Honorrio Vitalcio Roberto Antonio Busato (2004/2007) 33. Membro
Honorrio Vitalcio Cezar Britto (2007/2010) 34. Membro Honorrio Vitalcio Ophir Cavalcante Junior (2010/2013).
FICHA CATALOGRFICA
ISBN 978-85-7966-047-4
PREFCIO.......................................................................................................................................... 9
APRESENTAO............................................................................................................................11
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Financeiro e de Direito Tributrio. 2 ed. So Paulo: Saraiva,1992, p. 74.
1
9
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
10
APRESENTAO
No final do sculo XX, o setor pblico no Brasil vivenciou uma realidade de de-
sequilbrio fiscal, atravessando um regime de alta inflao, com moeda instvel e de-
sorganizao nas contas pblicas.
O planejamento oramentrio era precrio, com gastos excessivos em folha de
pagamento de pessoal e endividamento descontrolado. Qualquer projeto de desen-
volvimento ficava comprometido, reduzindo a possibilidade de gestes financeira-
mente estveis.
A Lei Complementar n. 101/2000 surgiu diante desse contexto, regulamentando
dispositivos da Constituio Federal de 1988 e estabelecendo normas de finanas p-
blicas direcionadas responsabilidade fiscal, com instrumentos rgidos de controle
de despesas, visando o desejado equilbrio fiscal.
Para que seja legtima, a atuao dos representantes do Estado no desempenho da
atividade financeira deve ser orientada ao bem comum da coletividade. A aplicao
dos recursos arrecadados deve respeitar os desgnios legais e satisfazer as garantias
bsicas previstas no ordenamento jurdico-constitucional.
O Oramento Pblico o instrumento que viabiliza o planejamento governa-
mental e a concretizao de suas polticas pblicas de forma organizada, estipulando
metas e alocando recursos para seus programas, projetos e atividades.
A Lei de Responsabilidade Fiscal promoveu uma mudana cultural aos admi-
nistradores pblicos, exigindo uma gesto responsvel, equilibrada e transparente,
com aes planejadas que assegurassem a qualidade dos investimentos, prevenindo
riscos e corrigindo irregularidades que pudessem afetar a estabilizao das contas do
Estado.
Ao completar 15 anos de existncia deste verdadeiro marco regulatrio fiscal no
Brasil, esta obra publicada em momento oportuno, expondo a viso de distintos
juristas e aplicadores do direito sobre relevantes temas, que nos instigam a refletir
acerca dos desafios observados durante sua vigncia.
Com a conscincia da importncia que a informao, o estudo e o debate podem
propiciar ao desenvolvimento de uma sociedade, o advogado e Presidente Nacional
da OAB, Marcus Vinicius Furtado Colho, o Desembargador do Tribunal Regional
Federal da 2 Regio, Marcus Abraham, e o Conselheiro do Conselho Nacional de
Justia, Luiz Cludio Allemand, organizam esta coletnea para fortalecer a cidadania
fiscal brasileira e estimular o aperfeioamento do diploma legal.
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RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
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SEPARAO DE PODERES E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL:
A JURISPRUDNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E UMA
ANLISE CONCILIATRIA ENTRE PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS.
1. INTRODUO
1
Assessor de Ministro do Supremo Tribunal Federal. Ps-graduado em Direito Administrativo. Graduado em
Direito pela Universidade de Braslia (UnB).
2
Doutor em Direito Tributrio pela Universidad Complutense de Madrid. Professor Adjunto de Direito Tributrio
da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ). Juiz Federal em Auxlio no Gabinete do Ministro Luiz Fux
do Supremo Tribunal Federal.
13
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Nesse sentido que a Constituio de 1988, ao tratar das finanas pblicas, previu
em seu art. 163 a existncia de lei complementar qual caberia o tratamento de matrias
como a dvida pblica, a fiscalizao financeira da administrao pblica, a realizao
de operaes de crdito, dentre outros assuntos tpicos da atuao financeira do Estado.
Esse mandamento constitucional foi cumprido pela promulgao da Lei Complementar
n 101, de maio de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal, a cujo aniversrio de 15
anos se dedica a presente obra coletiva.
Com efeito, o principal objetivo da lei, que grandes contribuies trouxe para o
ordenamento das finanas pblicas brasileiras, foi estabelecer normas de finanas pblicas
voltadas para a afirmao da responsabilidade na gesto fiscal, conforme anunciado j
desde sua ementa, bem como seu artigo 1. Foram estabelecidos, nesse sentido, limites
de gastos ao Estado, normas gerais de elaborao das propostas e leis oramentrias
(em reforo da Lei n 4.320/64), diretrizes relativas captao de receitas e realizao
de receitas pblicas, para o endividamento pblico, dentre outras disposies.
de se observar que o alcance normativo da referida Lei alcana a totalidade dos
entes federativos (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), suas administraes
diretas e indiretas, bem como os trs poderes da Repblica (Executivo, Legislativo e
Judicirio). Justamente por isso, pela abrangncia da lei aos trs poderes e aqui no
se defende que deveria ser diferente que se prope o tema do presente artigo.
dizer, essa ampla abrangncia da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n 101/2000),
atendendo ao mandamento constitucional do art. 163 e a vrios princpios e postulados
de mesma ordem, deve se conciliar tambm com outro parmetro republicano
constitucionalmente previsto de inarredvel importncia: a separao dos poderes.
Como se sabe, o postulado da separao de poderes, j h muito ventilado na
filosofia constitucional e poltica, mandamento constitucional expressamente previsto
no art. 2 do texto constitucional. Ademais, o princpio constitui clusula ptrea
(art. 60, 4, III), isto , no se admite sequer a deliberao de proposta de emenda
constitucional ato normativo de elevada escala hierrquica tendente a abolir a
separao dos poderes.
Nesse sentir, o presente trabalho pretende tecer breves consideraes sobre o tema,
investigando a relao entre disposies da Lei Complementar n 101/2000 que envolvam
os trs poderes da repblica e a necessria garantia de sua separao. Nesse contexto,
abordar-se- tanto as disposies legais do ato normativo referido, como fundamentos
constitucionais e tericos do princpio levantado. Ademais, em tal investigao, far-
se-, tambm, referncia a parte do que decidido pelo Supremo Tribunal Federal
na Ao Direta de Inconstitucionalidade 2.238, de relatoria do Min. Ilmar Galvo,
especialmente no ponto referente ao art. 9, 3, da Lei de Responsabilidade Fiscal,
como adiante se abordar.
14
Antes, porm, registre-se que honrados aceitamos o convite para participar da
presente obra coletiva. Mais do que um festejo ao dcimo quinto aniversrio da Lei
de Responsabilidade Fiscal em si, trata-se de verdadeira ode democracia e ao Estado
do Direito e uma de suas mais concretas manifestaes dentro do Direito Financeiro.
3
Trata-se de figura prevista pelo art. 4, 1, da Lei de Responsabilidade Fiscal, que dever ser pea obrigatoriamente
integrante da lei de diretrizes oramentrias, no qual devem ser estabelecidas metas anuais, em valores correntes
e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o
exerccio a que se referirem e para os dois seguintes, nos termos da redao do citado dispositivo legal.
4
Eis a redao legal do dispositivo aludido:
Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento
das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio
Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de
empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias.
[...]
3 No caso de os Poderes Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico no promoverem a limitao no prazo
estabelecido no caput, o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critrios fixados
pela lei de diretrizes oramentrias.
15
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Nota-se, assim, a ntima relao que o princpio possui tanto com os valores
democrticos, quanto com a proteo e concretizao dos direitos fundamentais, fatores
que ratificam sua inarredvel importncia no Estado Constitucional brasileiro. Alis,
como j lembrado, essa sua alta relevncia foi expressamente reconhecida j pelo
constituinte originrio que, alm de a harmonia e a independncia entre os Poderes
estarem asseguradas no art. 2 do texto constitucional vigente, elencou a separao dos
5
Trecho constante da pgina 24 da petio inicial da ADI 2.238.
6
ACKERMAN, Bruce. The new separation of powers. In: Harvard Law Review. Volume 113, Janeiro 2000,
Nmero 3, p. 639-640, traduo livre.
16
poderes como uma das clusulas ptreas expressas (art. 60, 4, III da CRFB/88), de
modo que no se admite sequer a deliberao sobre proposta de emenda constitucional
tendente a abolir tal preceito fundamental7.
Todas essas consideraes foram levadas em contas pelos Ministros do Supremo
Tribunal Federal, tal qual se passa a discorrer, no julgamento da Medida Cautelar
na ADI 2.2388. Desde j se adianta que, como sabido, deferiu-se o pedido cautelar
quanto ao dispositivo, suspendendo sua eficcia at julgamento definitivo da questo.
Apesar de o resultado em si da apreciao cautelar do feito j ser conhecido, a anlise
ter como foco os fundamentos de decidir adotados pelo STF, tendo em vista as
relaes que se aqui tem estabelecido entre a necessidade de responsabilidade fiscal
das contas pblicas e a inafastabilidade da observncia do princpio da separao
dos poderes.
Uma das grandes contribuies trazidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal foi a
regulamentao mais especfica do processo de realizao de despesa pblica, impondo
limites e barreiras quando verificadas certas hipteses, estabelecendo uma maior rigidez
para a assuno de gastos pblicos, o que nem sempre seguido pela Administrao
Pblica. Uma das figuras previstas dentro dessa sistemtica foi a limitao de empenho,
objeto de tratamento pelo art. 9 da Lei.
Resumidamente, trata-se de providncia a ser tomada pela administrao
pblica, em sentido amplo, a qual, diante da verificao bimestral de que as receitas
percebidas podero no comportar as metas estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais
da Lei de Diretrizes Oramentrias, deve, no prazo de trinta dias, limitar empenhos
e demais movimentaes financeiras, por ato prprio e nos montantes necessrios.
Esse dever genrico aplicvel, por meno expressa do dispositivo, aos Poderes
Executivo, Judicirio e Legislativo, bem como ao Ministrio Pblico. Tais disposies
no se aplicam, porm, s despesas que decorrem de expressa determinao legal
e constitucional (tais como as relativas a sade e educao), aquelas destinadas ao
pagamento do servio da dvida e as ressalvadas pela LDO (art. 9, 2)9.
7
Nos termos da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, ressalte-se que a hiptese de tramitao de proposta
de emenda constitucional tendente a abolir clusula ptrea possibilita a impetrao, por parlamentar, de Mandado
de Segurana perante aquela Corte, admitindo-se a interveno preventiva do Judicirio no processo legislativo.
A propsito, Cf. ARABI, Abhner Youssif Mota. A tenso institucional entre judicirio e legislativo: controle
de constitucionalidade, dilogo e a legitimidade da atuao do Supremo Tribunal Federal. Curitiba: Editora
Prismas, 2015.
8
ADI 2.238-MC, relator originrio Min. Ilmar Galvo, relator para o acrdo Min. Carlos Britto, julgamento em
09/08/2007, publicada no DJe de 12/09/2008.
9
Alm das mencionadas ressalvas previstas pelo 2, importante dispor tambm sobre as disposies do art. 65,
II, da LC n 101/2000, segundo o qual Na ocorrncia de calamidade pblica reconhecida pelo Congresso Nacional,
no caso da Unio, ou pelas Assemblias Legislativas, na hiptese dos Estados e Municpios, enquanto perdurar a
situao: [...] II - sero dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitao de empenho prevista no art.
9. O pargrafo nico do dispositivo estende a dispensa de observncia do art. 9 tambm nos casos de estado de
defesa ou de stio, decretados na forma do texto constitucional.
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RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Voltando anlise do que decidido pelo STF na ADI 2.238, em uma primeira
apreciao do feito, o Min. Ilmar Galvo, relator originrio, entendeu no haver
ofensa do dispositivo separao dos poderes, primando pela observncia dos limites
oramentrios, em atendimento a princpios igualmente constitucionais relacionados
responsabilidade fiscal na gesto dos recursos financeiros pblicos. Com efeito, assim
observou no trecho de seu voto relativo ao art. 9, 3, da LC n 101/2000:
10
Grifos nossos.
18
Destaque-se que o que se restou afirmado no a inaplicabilidade das previses do
art. 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal ao Legislativo, ao Judicirio e ao Ministrio
Pblico. O que se assentou foi apenas a inconstitucionalidade de que tais limitaes
sejam determinadas por ato do Poder Executivo, o que, como j delineado, representaria
intromisso indevida na esfera de autonomia e independncia dos demais Poderes e
do Ministrio Pblico.
Alis, o tema da autonomia oramentria tem sido objeto de diversos
pronunciamentos pelo Supremo Tribunal Federal. Por se tratar de rea bastante conexa
responsabilidade fiscal nos gastos pblicos e estreitamente relacionada autonomia
e independncia dos Poderes, convm traar algumas consideraes sobre a questo.
Com o intuito de garantir o desempenho efetivamente independente dos Poderes,
ou de outros rgos os quais o texto constitucional reputa autnomos, o regime da
CRFB/88 atribui-lhes algumas prerrogativas prprias. Uma dessas peculiaridades
a autonomia oramentria e financeira, prevista pelo texto constitucional ao Poder
Judicirio (art. 99, 1, da CRFB/88), ao Poder Legislativo (art. 51, IV, e art. 52,
XIII, ambos da CRFB/88), ao Ministrio Pblico, bem como s Defensorias Pblicas
Estaduais (art. 134, 2, da CRFB/88, conforme incluso pela EC n 45/2004) e da
Unio (art. 134, 3, da CRFB/88, conforme incluso pela EC n 74/201311).
Tambm quanto a esse ponto especfico a Corte tem primado pela efetiva
manuteno da autonomia de cada um desses rgos, em defesa ltima do princpio da
separao dos poderes. Assim, j foram consideradas inconstitucionais leis de Estados-
membros nas quais as Defensorias Pblicas Estaduais eram equiparadas a Secretarias
de Estado (ADI 3.569, rel. Min. Seplveda Pertence, Pleno, DJ de 11/5/2007, ADI
4.056, rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJ de 1/8/12, e ADI 3.965, rel. Min. Crmen
Lcia, Pleno, DJe de 30/3/2012); j se assentou a inconstitucionalidade de conduta do
Governador de Estado que, no momento da consolidao da proposta oramentria
para envio ao Poder Legislativo, reduz unilateralmente o valor constante dos oramentos
individualizados elaborados por cada um desses rgos autnomos (ADPF 307-MC-
Ref, rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 27/3/2014); j se afirmou a necessidade de que
os desdobramentos dessa autonomia oramentria deve atingir tambm a fase de
execuo das leis oramentrias, de modo que os repasses de recursos (sob a forma
de duodcimos art. 168 da CRFB/88) medida obrigatria pelos chefes do Poder
Executivo (AO 1.935, rel. Min. Marco Aurlio, DJe de 26/9/2014; MS 23.267, rel. Min.
Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJ de 16/5/2003; MS 22.384, rel. Min. Sydney Sanches,
Tribunal Pleno, DJ de 26/9/1997; ADI 732-MC, rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno,
11
A Emenda Constitucional objeto da Ao Direta de Inconstitucionalidade 5.296, de relatoria da Min. Rosa
Weber. O Plenrio do Supremo Tribunal Federal j iniciou a apreciao do pedido de medida cautelar formulado
no feito, tendo sido o julgamento suspenso por pedido de vista do Min. Dias Toffoli, conforme andamento do
processo at a data de fechamento da presente obra.
19
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
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Esses mencionados temas e outros anlogos esto ainda em discusso pelo Plenrio do Supremo Tribunal Federal
nos autos das ADIs 5.286 e 5.287 e da ADPF 339, todas de relatoria do Min. Luiz Fux, alm da j mencionada
ADI 5.296, de relatoria da Min. Rosa Weber. O julgamento dos feitos foi suspenso por pedido de vista do Min.
Dias Toffoli durante a apreciao dessa ltima ao.
20
[...]
A Constituio Financeira depende da separao de poderes para
que o Poder Executivo organize as propostas de leis oramentrias
e execute as cobranas de tributos, administre os bens e servios
do Estado e cumpra com os controles financeiros; bem assim
que o Poder Legislativo, com a representao eleita, opere
democraticamente na aprovao de receitas e despesas, bem
como do oramento, sempre mediante lei; e que o Poder Judicirio
controle e decida juridicamente sobre a constitucionalidade ou
legalidade dos atos praticados. Por isso, o xito do processo de
integrao condiciona a prpria existncia e continuidade do
Estado.
O Estado a unidade de poder distribudo pelo poder constituinte
e pela Constituio aos poderes constitudos, entes federativos
e respectivos rgos. E a atividade financeira do Estado deve
refletir essa unidade. Por isso, as escolhas pblicas do Executivo
no podem ser obstadas pelos poderes quando conformes com o
texto constitucional. De outra parte, a legislao expressa a vontade
poltica, legitimada segundo o procedimento democrtico,
o que deve vincular a todos nas decises vertidas em leis, no
cumprimento legtimo das escolhas financeiras, e especialmente
das leis oramentrias.
A Constituio Poltico-Federativa responsvel, em muito,
pelo controle da atividade financeira do Estado, especialmente
por controles polticos que buscam o equilbrio entre os poderes,
mediante freios e contrapesos (checks and balances) tpicos
da separao de poderes. So controles para os atos jurdicos,
como o controle de constitucionalidade ou a reviso das contas
pblicas pelos tribunais de contas, mas tambm controles h sobre
as decises polticas, tanto institucionalizados quanto operados
pela prpria sociedade civil. Neste caso, funciona a democracia
participativa ou mesmo a influncia sobre a moralidade
administrativa. A interdependncia, ou intertextualidade, entre
a Constituio Financeira e a Constituio Poltico-Federativa
evidente.13
13
TORRES, Heleno Taveira. Direito Constitucional Financeiro: teoria da constituio financeira. So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 2014, pp. 132- 135.
21
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
3. CONCLUSO
22
constitucional da separao dos poderes, o qual, tal como j evidenciado, , alm de
clusula ptrea, parte integrante e inafastvel tambm do regime constitucional relativo
ao Direito Financeiro. Nesse sentido, resgatando a deciso do Supremo Tribunal Federal
proferida na Ao Direta de Inconstitucionalidade 2.238 e expondo os fundamentos
de decidir adotados quanto ao ponto, mostrou-se o entendimento da Corte de que
o referido dispositivo, apesar de apresentar boas intenes, representaria indevida
intromisso do Poder Executivo nos demais rgos, o que violaria o princpio da
separao dos poderes.
Garantia nsita a esse mandamento constitucional a capacidade e o poder de
autoadministrao e autodeterminao, dentro dos limites constitucional e legalmente
estabelecidos, capacidade que abrange at mesmo a prerrogativa de elaborao de
suas prprias propostas oramentrias, nos termos da jurisprudncia referenciada do
Supremo Tribunal Federal. Assim, apesar de tambm ao Poder Judicirio, ao Poder
Legislativo e ao Ministrio Pblico incidirem as disposies do caput do art. 9 da Lei
Complementar n 101/2000, as providncias indicadas no artigo s podem ser tomadas
por ato prprio de cada um desses indicados rgos.
4. REFERNCIAS
ACKERMAN, Bruce. The new separation of powers. In: Harvard Law Review. Volume
113, Janeiro 2000, Nmero 3.
23
QUINZE ANOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL:
DESAFIOS E PERSPECTIVAS14
(ADI 2238)
RESUMO
14
Texto originalmente produzido para publicao em Obra coordenada pelos Professores Heleno Torres, Marcus
Abraham e Marcus Lvio Gomes, ainda indita, cujo ttulo ser O Direito Financeiro na Jurisprudncia do STF.
15
Graduado em Direito pela UFF. Mestre em Direito, Estado e Constituio pela UnB. Doutorando em Finanas
Pblicas, Tributao e Desenvolvimento pela UERJ. Procurador da Fazenda Nacional.
25
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
1. INTRODUO
26
(...). Em outras palavras, se ao Rei concedido o direito de impor, observada a solenidade
do consentimento dos Bares, tributao para fazer frente a despesas sempre de carter
especial, um limite s imposies deve ser observado, jamais afastando-se essas de um
mximo razovel. Vale dizer, contenham-se os custos e as despesas na sagrao como
cavaleiro do filho mais velho ou para o matrimnio da filha mais velha ou mesmo, o
que, alis, sinaliza estratgica sinalizao aos que pretendam sequestrar o Rei, para a
situao da necessidade de resgate. Despesas fora de algum controle no sero cobertas.
Pura determinao de ateno disciplina nos gastos e nas despesas, lato sensu, pblicas.
Modernamente, no mundo civilizado inexistem registros de naes onde os
gastos podem se fazer sem limites, estando os contribuintes sempre sujeitos a serem
convocados, sem hiptese de irresignao jurdica a fazer frente ao descontrole. E no
Brasil no diferente, ao menos segundo ponto de vista formal e, sobretudo, a partir
de mil novecentos e oitenta e oito ou, no mnimo, do ano de dois mil.
Mas como se processa a eleio de um padro normativo formal para tratamento
de dada questo jurdica, no caso, para tratamento da responsabilidade fiscal?
18
Sobre os conceitos de eficincia e de maximizao da riqueza, consulte-se COOTER, Robert, ULEN, Thomas, in
Derecho y ecnomia, Mxico DF: Fondo de Cultura Econmica, 2002, pp. 24-26. Tambm, POSNER, Richard
A., in A economia da justia, So Paulo: Martins Fontes, 2010, pp. 72-91 e pp. 105-110.
19
Os mesmo Autores ainda descrevem novos momentos analticos, os quais so identificados como etapas. Seriam
esses os seguintes: (i) estrutura de incentivos; (ii) objetivos subjacentes; (iii) considerao dos denominados
custos de transao; e (iv) estudos empricos. (MACKAAY, Ejan, ROUSSEAU, Stphane, Anlise econmica do
direito. 2. ed. So Paulo: Editora Atlas, 2015.pp. 669-674).
27
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
28
Confirmada a premissa epistemolgica da eficincia alocativa traduzida em seu
escopo como maximizao da riqueza social, como apontado acima (vide nota de
rodap n 2), compe a noo de fundamento da norma as ditas etapas (vide nota de
rodap n 1) de verificao da estrutura de incentivos, dos objetivos subjacentes, dos
custos de transao, a isso seguindo-se desejveis estudos empricos.
Para as questes relativas s Finanas Pblicas, ou seja, para a ordem de
consideraes que se aproximam da estrutura de arrecadao de recursos para
enfrentamento das despesas pblicas, processamento e disciplina correspondentes20,
parece ganhar destaque o quadro de incentivos, sejam esses positivos ou negativos,
premiais ou sancionatrios. Vale dizer, identificados os sujeitos em dada relao prpria
ao terreno das Finanas Pblicas, por exemplo, necessidade de ateno a regramento
contbil pblico, a alternativa pode ser premial, mas no raras vezes se d na linha
da reprimenda e da apenao. Claro, desse modo, considerar presentes atividades, ou
ausncia dessas, que no seriam tolerveis.
Incontornavelmente esse o padro de opes exercitado pelo legislador brasileiro
no complemento ao tratamento das questes relativas Responsabilidade Fiscal, tanto
ao prever punies aos entes pblicos21, impedindo, por exemplo, contrataes de
operaes de crdito, recebimento de transferncias voluntrias, quanto, a voltando-
se aos gestores, ao editar a Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000, lei que promoveu
alteraes no Decreto-Lei n 2.848, de 1940, o Cdigo Penal, na Lei n 1.079, de 1950,
e no Decreto-Lei n 201, de 1967, e ainda criou definies de infraes administrativas
especficas.
Na mesma linha de formulao, isto , da que toma a ateno Responsabilidade
Fiscal como norteadora para o campo das atividades pblicas, surge a necessidade
de precisa compreenso do que seria Dvida Pblica e de como enxergar a sua
polarizao. Para certa linha terica, uma Dvida Pblica submetida a controle e estrita
e precisamente sob dado patamar, permite a um governo reduzir as suas necessidades de
financiamento, o que autorizaria taxas de juros a nveis satisfatrios, consequentemente
estmulos a investimentos privados e, ao final, maior desenvolvimento econmico22. A
situao contrria representaria claros riscos sade econmica de um pas. Responde
20
Antonio Luciano de Sousa Franco, citado por Ives Gandra da Silva Martins, afirma que a expresso finanas
pblicas comporta trs acepes: uma em sentido orgnico, que se refere a parte da organizao administrativa
que cuida da atividade financeira estatal; uma segunda, objetiva, centrada em parte da realidade social; e, por fim,
uma compreenso que se refere ao aspecto subjetivo da expresso. Para este ltimo registro, o Autor pontua ser
o conjunto de disciplinas cientficas que estudam o fenmeno financeiro ou a experincia comum s entidades
pblicas no emprego de meios e formas econmicas na persecuo dos seus fins. (FRANCO, Antonio Luciano
de Sousa, Manual de finanas pblicas e direito financeiro. Lisboa: Tipografia Guerra-Viseu, 1974, pp. 31/32
Col. Manuais da Faculdade de Direito de Lisboa, 1. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva, As finanas pblicas na
Constituio Federal. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva, MENDES, Gilmar Ferreira e NASCIMENTO, Carlos
Valder do, in Tratado de direito financeiro. So Paulo: Saraiva, 2013, p. 108, nota de rodap n 8).
21
Conforme art.23, 3, da Lei de Responsabilidade Fiscal.
22
Sobre essas anotaes, vide REZENDE, Fernando. Finanas pblicas. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 273.
29
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Autntico quadro a ser evitado, sob pena de em seu segundo momento, o de busca
de reequilbrio, o custo ser dolorosamente maior.
Um dos custos que se afirma de modo inevitvel ante quadro de desequilbrio
oramentrio e consequente Dvida Pblica tendente ao crescimento , ao lado do de
mercado j assinalado anteriormente, o da inflao. Um dficit elevado sem resposta
pela via do financiamento, dado o seu esgotamento como consequncia do nvel de
23
Ibid., p. 286.
24
Ibid., p. 289.
30
risco que passa a representar, somente pode ser enfrentado por intermdio de emisso
monetria. Esta, porm, ao gerar uma expanso dos meios de pagamento muito
superior ao aumento da quantidade de bens e servios da economia, tender, mais cedo
ou mais tarde, a se refletir no nvel de preos (GIAMBIAGI e ALM, 2000, p. 210).
H ainda uma terceira ordem de, nas palavras de Giambiagi e Alm (2000, p.210),
restries para uma situao de desequilbrio fiscal. Vem a ser o das instituies e da
sua expresso. Instituies voltadas e abonadoras de boas prticas de gesto fiscal,
com prestigio responsabilidade nesse campo e, sobretudo, sustentadas socialmente,
transmite sinais positivos. Nesse caso, a predisposio dos agentes econmicos a
emprestar em bases voluntrias aos governos tende a ser maior pela confiabilidade
dos mesmos (GIAMBIAGI e ALM, 2000, p. 210). J na situao em que as instituies
de gesto pblica fiscal e oramentria so inexistentes, frgeis ou inoperantes, e a
sociedade desatenta aos ou desinteressada pelos efeitos do descontrole fiscal, ou mesmo
benevolente consigo mesma, seja por opo ou induo ao desconhecimento dos sinais
so claramente negativos. Prospera somente a imprevisibilidade, a inconfiabilidade.
Retomada a ideia-fora de que o que se deve almejar incrementar e distribuir
como bem social superior , por intermdio da eficincia no emprego dos recursos,
notadamente, dos recursos pblicos, a riqueza, um aprofundamento de um quadro
de desorganizao oramentria e das finanas pblicas com crescentes dficits e
dvida pblica, ao contrrio de propiciar o cumprimento daquele objetivo, o deprime.
Irresponsabilidade fiscal incompatibiliza-se e afronta a maximizao da riqueza a ser
compartilhada por todos.
A sociedade brasileira, ao menos a partir da ordem constitucional inaugurada em
1988 vem fazendo quais opes? A Constituio Federal d voz a que tipo de opo
institucional em termos fiscais? H traduo jurdico-constitucional para incontornvel
ateno disciplina fiscal, prestgio responsabilidade fiscal e repulsa ao desequilbrio
oramentrio e dvida pblica tendente ao crescimento sem controle? H fundamento
normativo superior para o estabelecimento de um regramento que cristalize a gesto
pblica fiscal responsvel?
31
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
32
(...) o princpio do equilbrio oramentrio, ainda quando
inscrito no texto constitucional, meramente formal, aberto e
destitudo de eficcia vinculante: ser respeitado pelo legislador
se e enquanto o permitir a conjuntura econmica, mas no
est sujeito ao controle jurisdicional. No pode a Constituio
determinar obrigatoriamente o equilbrio oramentrio, posto que
este depende de circunstncias econmicas aleatrias.28
28
TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional, financeiro e tributrio. Volume V o oramento na
constituio. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 282.
29
Vide nota de rodap n 9, supra.
30
Ibid., p. 281.
33
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
31
Sobre as noes de ativismo judicial e auto-conteno judicial, assim se pronuncia Lus Roberto Barroso: (...)
o ativismo uma atitude, a escolha de um modo especfico e proativo de interpretar a Constituio, expandindo
o seu sentido e alcance. (...) O oposto do ativismo a auto-conteno judicial, conduta pela qual o Judicirio
procura reduzir sua interferncia nas aes dos outros Poderes. A principal diferena metodolgica entre as
duas posies est em que, em princpio, o ativismo judicial legitimamente exercido procura extrair o mximo
das potencialidades do texto constitucional, inclusive e especialmente construindo regras especficas de conduta
a partir de enunciados vagos (princpios, conceitos jurdicos indeterminados). Por sua vez, a autoconteno se
caracteriza justamente por abrir mais espao atuao dos Poderes polticos, tendo por nota fundamental a forte
deferncia em relao s aes e omisses desses ltimos. (BARROSO, Lus Roberto, in Constituio, democracia
e supremacia judicial: direito e poltica no Brasil contemporneo, in FELLET, Andr Luiz Fernandes, PAULA,
Daniel Giotti de, NOVELINO, Marcelo (Org.), As novas faces do ativismo judicial, 2011, p. 234).
32
Ainda sobre ativismo judicial e sobre auto-conteno judicial ou, sob outra forma terminolgica, autorrestrio
judicial, explica Campos que (as) dimenses da autorrestrio judicial que tem como ncleo a postura
de deferncia aos outros poderes na atividade de reviso de atos e decises prvias por estes tomadas. Foi
considerando justamente tal ncleo que Schlesinger ops ativismo judicial e autorrrestrio: se ativismo judicial
enfrentar aos outros poderes, autorrestrio evitar decidir contra esses poderes em respeito autoridade poltica
ou tcnica dos mesmo (CAMPOS, Carlos Alexandre de Azevedo. Dimenses do ativismo judicial do STF. Rio de
Janeiro: Gen, Forense, 2014, pp. 178/179).
33
Sobre os termos ativismo judicial e autorrestrio, esse alternativo a auto-conteno, judicial, consulte-se,
CAMPOS, op. cit., 2014, pp. 43/44, atribuindo-os a Arthur Schlensinger .
34
BARROSO, Lus Roberto, op. cit., p. 262.
34
Ricardo Lobo Torres, ainda que ao fazer a referncia o faz em abono tese de que
descabe ao Poder Judicirio a pretenso de impor o equilbrio econmico, definio que
composta pela, ao lado do crescimento econmico e do pleno emprego, estabilidade do
nvel de preos, diretiva somente alcanvel com o equilbrio oramentrio observado35,
cita interessante julgado36 da Corte Constitucional da Alemanha do qual se extrai que
uma perturbao do equilbrio econmico geral somente justificvel na medida
em que tambm ofensiva, com a sua suspenso, clusula de proibio de excesso
se sria e eficaz. Vale dizer, tem-se como premissa a de que o equilbrio econmico
e, fator que o compe, o equilbrio oramentrio devem ser preservados, atendida a
clusula de proibio de excesso. No podem ser atingidos no seu ncleo essencial,
sendo esse ncleo definido como aquela parte do contedo de um direito (ou princpio,
certamente, de igual forma) sem o qual ele perde a sua mnima eficcia (...) (VILA,
2004, p. 389). A suspenso dessa clusula (de proibio de excesso) somente admitida
se sria, ou seja, justificvel, e eficaz, ou seja, tecnicamente defensvel, devendo, ainda,
ser cuidadosamente circunstancial.
Objetivamente, o equilbrio oramentrio atende a uma espcie de reserva do
possvel37, devendo, todavia, essa noo tambm ela atender s condicionantes da
justificao plausvel, segundo ponto de vista tcnico estruturado, e da temporariedade.
35
Vide pgina 7, supra.
36
BverfGE 79, 311 18.4.89. DOV 1989: 633 (TORRES, op. cit., p. 280).
37
Para uma definio doutrinria convencional do conceito de reserva do possvel, consulte-se TORRES, op. cit.,
p. 18.
35
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
do papel que, por exemplo, ocupa na busca da soluo o contedo jurdico, normativo
e legitimador da Igualdade.
O mesmo relativamente ao princpio do equilbrio oramentrio. Qual democracia
substantiva mostra-se possvel, que liberdade autntica se pode ter, que igualdade
se estabelece quando uma economia nacional est submetida a duras restries
econmicas, essas consequentes desorganizao e ao desequilbrio fiscal que tende
ao perene ou da irresponsabilidade fiscal fruto de ofensa igualdade e reforadora
de privilgios? No h liberdade ou igualdade quando o acesso s oportunidades
econmicas restrito ou amputado por dificuldades oramentrias e financeiras
governamentais na implementao de programas que impulsionem o resgate social e
econmico de parte de uma populao nacional. No pode haver liberdade efetiva se
o que iguala a todos a indulgncia ou a pobreza.
Muito embora reste claro a um analista que a Constituio Federal vigente deixou,
mantendo-se na trilha da opo encampada pela Ordem imediatamente pretrita, de
veicular expressa previso de submisso ao conceito de equilbrio oramentrio, no o
deixou de fazer implicitamente. H vrias disposies que confirmam essa concluso.
J em suas falas iniciais, a Constituio de 1988, ao elencar os Princpios
Fundamentais38 que lhe norteiam, aponta para valores como os sociais do trabalho
e o da livre iniciativa. Descreve como seus objetivos fundamentais39, posto serem
os da Repblica Federativa do Brasil, a construo de uma sociedade livre, justa e
solidria, e a busca pelo desenvolvimento nacional, com erradicao da pobreza, da
marginalizao, reduzidas as desigualdades, sejam sociais sejam regionais. E cuidando
da ordem econmica40, elege a valorizao do trabalho humano e, novamente, da livre
iniciativa, com observncia da soberania nacional, da propriedade privada, da funo
social da propriedade, da livre concorrncia, do objetivo da reduo das desigualdades
regionais e sociais e da busca do pleno emprego, assegurando-se, ainda, o livre exerccio
de qualquer atividade econmica, os seus fundamentos.
No h dvida, portanto, de que sadas em termos econmicos que eliminem
os valores da livre iniciativa, ou seja, que deprimam a liberdade de empreender, de
contratar, diminuam a autonomia privada ou a liberdade de auto-organizao, no
contaro com o beneplcito do Texto Fundante. Mas, da mesma forma iniciativas
econmicas que no atentem para a solidariedade, com reduo das desigualdades,
para a reduo da pobreza, com resgate social. Essa opo compromissria, a par
com o seu difcil, sempre precrio e confrontado permanentemente equilbrio, a
sntese do desafio poltico, econmico e social nacional. Nesse contexto, repise-se, a
38
Constituio Federal de 1988, art. 1, inciso IV.
39
Constituio Federal de 1988, art. 3, incisos I, II e III.
40
Constituio Federal de 1988, art. 170, caput e incisos I, II, III e IV, VII e VIII, e pargrafo nico.
36
responsabilidade com a gesto econmica, oramentria e financeira, e fiscal pblicas,
com preservao do equilbrio econmico e oramentrio, ocupa espao destacado.
No h hiptese de avanos em termos de desenvolvimento nacional se abandonados os
ditames, inclusive nomeadamente jurdicos constitucionais, da responsabilidade fiscal.
Radicam-se esses em algumas das mais destacadas passagens do Texto Constitucional.
Ricardo Lobo Torres descreve os dispositivos que, em suas palavras, induzem
o equilbrio oramentrio (TORRES, 2000, pp. 286-290). Cita, por exemplo, o art.
164, 2, que probe o Banco Central de conceder emprstimo ao Tesouro Nacional;
o art. 164, 3, que veicula a obrigatoriedade de o Banco Central ser o depositrio
das disponibilidades de caixa da Unio; o art. 165, 6, que determina que o projeto
de lei oramentria d transparncia, com demonstrao regionalizada dos efeitos
sobre as receitas e despesas das renncias que decorram da concesso de isenes,
anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia;
o art. 167, IV, que veda o comprometimento de receitas de impostos para garantias
de operaes de crdito, ressalvadas as prticas de antecipao de receitas e para
pagamentos Unio de dbitos estaduais e municipais; o art. 167, X, que veda a
transferncia voluntria e a concesso de emprstimos, inclusive por antecipao de
receita, pela Unio e estados, suas instituies financeiras, para pagamento de despesas
com pessoal de estados, do Distrito Federal e dos municpios; o art. 169, que impe
limites s despesas com pessoal da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos
municpios, determinando ainda que eventuais concesses de vantagens ou aumentos
remuneratrios, a criao de cargos, admisso de pessoal, s podero ser aceitas
havendo prvia dotao oramentria e autorizao especfica na lei de diretrizes
oramentrias (LDO). Parece, porm, de se destacar de forma especial, olhos postos
no mesmo campo, um segundo conjunto.
Falar em responsabilidade fiscal nos termos de dico constitucional, indutora e
irm siamesa de equilbrio oramentrio, sinaliza para a seguinte combinao41: o art.
165, 5, que fala da unicidade do oramento fiscal, afastadas, portanto, as prticas
parafiscais; e o art. 165, 8, que afasta a presena de dispositivos estranhos previso
da receita e fixao da despesa, fazendo prevalecer o exclusivismo oramentrio.
Mas ganha notvel destaque o art. 167, seus incisos I a III42, e V a VII, que
estabelecem, incontornavelmente, como vedadas as prticas de iniciar programas ou
projetos no includos na lei oramentria anual; de realizar despesas ou assumir
obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais; de realizar
operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas
41
Conforme TORRES, op. cit.,pp. 286-288.
42
Segundo Ricardo Lobo Torres (op. cit., p. 287), o inciso III do art. 167 da Constituio de 1988 inspirou-se no art.
115 da Constituio alem e busca, aqui como l, limitar o endividamento pblico, um dos focos do desequilbrio
oramentrio.
37
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
43
Vide, acima, pp. 3 e 4.
38
Para os mesmos Autores, o desafio que foi proposto ao Brasil em fins dos anos
noventa do sculo findo foi o de passar do primeiro regime fiscal, o de restrio
oramentria fraca, para um regime de restrio oramentria efetiva ou rgida, isso
como resultado de crises fiscais diversas44 e, aparentemente, como um despertar tardio
para os comandos constitucionais inequivocamente de prestgio ltima espcie de
tratamento fiscal45.
44
Para um panorama pormenorizado da trajetria das contas pblicas, seus desajustes e tentativas de enfrentamento
no Brasil, consultem-se os Captulos 5 a 8 (pp. 125-224) de GIAMBIAGI, Fabio, ALM, Ana Cludia. Finanas
pblicas. 2. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2000.
45
Anote-se que nada obstante a clareza da orientao constitucional, admitida toda a gama de ressalvas que se
faam pertinentes, vrias foram as iniciativas de nvel constitucional (emendas) que vieram, de alguma forma,
refor-las. Desde as Emendas Constitucionais de Reviso de ns 1 e 3, passando pelas fundamentais Emendas
Constitucionais de ns 19 e 20, pelas de ns 40 e 42 at a mais recente de n 86, todas as reformas e ajustes apontam
para uma, mais ou menos, ordenada disciplina e estruturado reforo no tratamento das questes fiscais.
46
Cf. BIASOTO Jr., Geraldo, A polmica sobre o dficit pblico e a sustentabilidade da poltica fiscal, in PINTO,
Mrcio Percival Alves, BIASOTO Jr., Geraldo (Org.), Poltica fiscal e desenvolvimento no Brasil, 2006, p. 415.
47
Cf. CASTRO, Jorge Abraho de (Coord.), MORAES, Manoel, SADECK Francisco, DUARTE, Bruno e SIMES,
BELENNE, in Gasto social federal em uma dimenso macroeconmica: 1995-2001, in PINTO, Mrcio Percival
Alves, BIASOTO Jr., Geraldo (Org.), op. cit., p. 143.
39
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
48
Para o citado Autor, a Lei de Responsabilidade Fiscal padeceria de incompatibilidades essenciais com a forma de
governo presidencialista e a forma de organizao estatal federalista, no passando de cpia servil de um modelo
de regramento importado de um estado que no-presidencialista e uma no-federao, a Nova Zelndia
(TORRES, op. cit., pp. 72/73).
49
Sobre outras influncias externas, tais como advindas do Fundo Monetrio Internacional (FMI), da Comunidade
Econmica Europia e dos Estados Unidos, confira-se ABRAHAM, Marcus. Curso de direito financeiro brasileiro.
3. ed.. Rio de Janeiro: Gen, Forense, 2015, pp. 331-333.
40
O segundo subprincpio, o da transparncia na gesto fiscal, densificado a partir
de atos de ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico, dos
planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias, das prestaes de contas e do
respectivo parecer prvio, de relatrios de execuo oramentria e de gesto fiscal50.
Congruente com tal viso, procurando definir a Lei Complementar n 101, de 2000,
o conceito de responsabilidade fiscal, inseparvel e sustentado pelos de prudncia e
de transparncia, assim estabeleceu (art. 1, 1):
50
Conforme arts. 48 a 49 da LRF: Art. 48.So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada
ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes
oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos. Pargrafo nico.
A transparncia ser assegurada tambm mediante: (Redao dada pela Lei Complementar n 131, de 2009).
I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e
discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos; (Includo pela Lei Complementar n 131, de
2009). II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes
pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico; (Includo
pela Lei Complementar n 131, de 2009). III adoo de sistema integrado de administrao financeira e
controle, que atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio e ao disposto
no art. 48-A. (Includo pela Lei Complementar n 131, de 2009) 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do
pargrafo nico do art. 48, os entes da Federao disponibilizaro a qualquer pessoa fsica ou jurdica o acesso a
informaes referentes a: (Includo pela Lei Complementar n 131, de 2009). I quanto despesa: todos os atos
praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao, com a
disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao
servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento
licitatrio realizado; (Includo pela Lei Complementar n 131, de 2009). II quanto receita: o lanamento e
o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinrios. (Includo
pela Lei Complementar n 131, de 2009). Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo
ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel
pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade. Pargrafo nico. A
prestao de contas da Unio conter demonstrativos do Tesouro Nacional e das agncias financeiras oficiais de
fomento, includo o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, especificando os emprstimos e
financiamentos concedidos com recursos oriundos dos oramentos fiscal e da seguridade social e, no caso das
agncias financeiras, avaliao circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades no exerccio.
51
Sobre o quadro macroeconmcio verificado na Nova Zelndia no incio dos anos noventa do sculo passado,
confira-se GIAMBIAGI e ALM, op. cit., p. 192.
41
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
42
perspectiva tecnicamente esperada das receitas, sempre sob a tica da responsabilidade
na gesto pblica fiscal, a Lei dispe (arts. 15 a 17) que somente sero consideradas
autorizadas e regulares as despesas que se faam acompanhadas de estimativa do
impacto oramentrio e financeiro no exerccio em que se deem e nos dois subsequentes.
Devem ainda as despesas estar alinhadas com a lei oramentria anual, com o plano
plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias.
Para as despesas obrigatrias e que detenham carter continuado (art. 17), isto
, aquelas cuja execuo se faz por perodo superior a dois exerccios, os atos que as
criem (lei, medida provisria ou espcie de ato administrativo) devem ser instrudos
com estimativa e demonstrao de origem dos recursos que a suportaro. Tais despesas
no podero afetar as metas definidas para os resultados fiscais, devendo seus efeitos
financeiros serem compensados com aumento permanente de receita ou com reduo
igualmente permanente de despesa nos perodos seguintes.
Aspecto sempre extremamente sensvel e que no ficou ao largo das preocupaes
e previses encampadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, foi o das despesas com
pessoal (arts. 18 a 20), entendidas como todas as relativas a servidores pblicos ativos,
inativos, pensionistas, as que decorram de mandatos eletivos, cargos, funes ou
empregos, civis ou militares, e a qualquer espcie de remunerao, sejam vantagens, fixas
ou variveis, subsdios, aposentadorias, reformas, penses, adicionais, gratificaes,
horas extras, vantagens pessoais de qualquer natureza, todas essas rubricas s quais
devem se adicionar os respectivos encargos sociais. Nesses termos, as despesas com
pessoal no podero exceder os percentuais da receita corrente lquida, entendida esta
como o somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais,
agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras receitas tambm correntes,
com dedues52, em sendo a Unio, cinquenta por cento; em sendo estado, sessenta
por cento; e em sendo municpio, tambm sessenta por cento.
Assim que para fins de estrito controle das despesas com pessoal, a Lei impe
disciplina especfica e rgida (arts. 21 a 23). Primeiramente, considera-se nulo qualquer
52
Nos termos do Art. 2, IV, alneas a,b e c, so dedutveis aos valores previstos pelo conceito de receita corrente
lquida a)na Unio, os valores transferidos aos Estados e Municpios por determinao constitucional ou
legal, e as contribuies mencionadas na alnea a do inciso I e no inciso II do art. 195 da Constituio Federal
(contribuies sociais de responsabilidade i - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na
forma da lei, incidentes sobre: a) a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a
qualquer ttulo, pessoa fsica que lhe preste servio, mesmo sem vnculo empregatcio; e ii - do trabalhador e dos
demais segurados da previdncia social, no incidindo contribuio sobre aposentadoria e penso concedidas
pelo regime geral de previdncia social (art. 201 da Constituio Federal); e no art. 239 da Constituio Federal
(contribuies para o Programa de Integrao Social, criado pela Lei Complementar n 7, de 7 de setembro de
1970, e para o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico, criado pela Lei Complementar n 8, de
3 de dezembro de 1970); b)nos Estados, as parcelas entregues aos Municpios por determinao constitucional;
e c)na Unio, nos Estados e nos Municpios, a contribuio dos servidores para o custeio do seu sistema de
previdncia e assistncia social e as receitas provenientes da compensao financeira citada no 9 do art. 201 da
Constituio.
43
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
ato que produza aumento da despesa com pessoal nos cento e oitenta dias anteriores
ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou rgo.
Se essas despesas excederem o percentual de noventa e cinco por cento do limite
estabelecido, estar vedado ao Poder ou rgo conceder vantagem, aumento, reajuste
ou adequao de remunerao a qualquer ttulo, criar cargo, emprego ou funo,
alterar estrutura de carreira, prover cargo pblico, admitir pessoal a qualquer ttulo
e, em princpio, contratar hora extra.
Tambm, se as mesmas despesas chegarem a ultrapassar os limites definidos,
o excedente dever ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, um tero no
primeiro, podendo alcanar-se a tanto (cf. art. 169, 3 e 4, da Constituio Federal)
reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comisso e
funes de confiana; exonerao dos servidores no estveis; e mesmo exonerao
de servidor estvel. Tais providncias sempre que necessrias devem ser proporcionais
em senso estrito, o que importar em desenvolvimento ordenado logicamente, isto
, apresentando-se como primeiros passos a citada reduo de despesas com cargos
comissionados e funes de confiana e ainda uma reduo temporria da jornada de
trabalho, com consequente reduo proporcional de vencimentos.
Falar em responsabilidade fiscal e equilbrio oramentrio falar, repise-se,
destacadamente em controle de endividamento. Assim, se a dvida consolidada ou
fundada (art. 29, inciso I), aquela que se define como a resultante do montante total
das obrigaes financeiras assumidas e da realizao de operaes de crdito para
amortizao em prazo superior a doze meses, ultrapassar o respectivo limite ao final
de um quadrimestre, dever ser a ele reconduzida at o trmino dos trs subsequentes,
reduzindo-se o excedente em pelo menos vinte e cinco por cento j no primeiro
quadrimestre (art. 31). E enquanto no superado o excesso de endividamento fica
proibida a realizao de operao de crdito interna ou externa e impedido o ente de
receber transferncias voluntrias da Unio ou do estado.
Uma importante limitao imposta pela Lei (arts. 35 a 37), e que refora a noo
de disciplina oramentria e fiscal, refere-se s operaes de crdito titularizadas pelos
entes pblicos. Nessa linha, probe-se a realizao de operao de crdito entre um
ente da Federao, diretamente ou por intermdio de fundo, autarquia, fundao ou
empresa estatal dependente, e um outro, no importando se se cuidar de novao,
refinanciamento ou postergao de dvida.
Tambm restam vedadas operaes de crdito entre uma instituio financeira
estatal e o ente da Federao de seu controle, equiparando-se a operaes de crdito,
e igual e expressamente vedadas, a captao de recursos a ttulo de antecipao de
receita de tributo; o recebimento antecipado de valores, salvo lucros e dividendos, de
44
empresa em que o Poder Pblico detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital
social com direito a voto; a assuno direta de compromisso, confisso de dvida ou
operao assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou servios, mediante
emisso, aceite ou aval de ttulo de crdito (esta vedao no se aplica a empresas
estatais dependentes); e a assuno de obrigao, sem autorizao oramentria, com
fornecedores para pagamento a futuro de bens e servios.
No que respeita s operaes de crdito por antecipao de receita oramentria
(art. 38), que se destina a atender a insuficincia de caixa, a sua contratao proibida
enquanto existir operao anterior da mesma natureza no integralmente resgatada.
Destaque-se ainda e principalmente de modo igualmente importante a proibio de
contratao de operao de antecipao de receita oramentria no ltimo ano de
mandato do Presidente, Governador ou Prefeito Municipal.
Voltando-se s atividades da principal autoridade monetria, dita a Lei de
Responsabilidade Fiscal que o Banco Central somente estar autorizado a adquirir
ttulos emitidos pela Unio para refinanciar a dvida mobiliria federal, estando, de sua
parte, o Tesouro Nacional proibido, salvo para reduzir a dvida mobiliria, de adquirir
ttulos da dvida pblica federal existentes na carteira do Banco Central do Brasil.
Destaque-se, por fim, que ao lado da transparncia na execuo oramentria,
fundamental o exerccio do controle e da fiscalizao da gesto fiscal. A Lei de
Responsabilidade Fiscal (art. 59) foca esse ponto deixando anotada como nuclear a
ateno s metas estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias; aos limites das operaes
de crdito e inscrio em Restos a Pagar; s despesas com pessoal; s providncias de
reconduo das dvidas consolidada e mobiliria aos respectivos limites.
Ponto ainda a sobressaltar, a espera de implementao e de concreo regulamentar,
fato que marca injustificvel mora do legislador regulamentar, a previso (art. 67) de
um Conselho de Gesto fiscal, cuja competncia a de acompanhar e de avaliar, de forma
permanente, a poltica e a operacionalidade da gesto fiscal. Esse colegiado dever ser
integrado por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministrio
Pblico e de entidades tcnicas representativas da sociedade. O Conselho de Gesto
Fiscal buscar, dentre outros aspectos, prticas que aprimorem a eficincia na execuo
dos gastos pblicos, na arrecadao, no, sublinhe-se, controle do endividamento, e
a regramento apropriado para consolidao das contas pblicas, padronizao das
prestaes de contas, relatrios e demonstrativos. , incontornavelmente, elemento que
em muito colaborar para o aperfeioamento e o fortalecimento de boas prticas na
gesto fiscal e no prestgio cogente mensagem constitucional de ateno disciplina
oramentria.53
53
Vide p. 29, a seguir.
45
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
54
Vide subitem n 4.2, acima.
46
enumerados, e do inciso II do art. 3 e do art. 4 da Medida
Provisria 1980/2000, ajuntou-se requerimento de medida
cautelar(...)
47
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
48
despesas com pessoal e seus limites, julgou no haver vedao constitucional a que
se estabelea uma distribuio entre os Poderes dos limites dessa despesa, sendo,
ao contrrio, a sua observncia mais estritamente eficaz quando presente a diviso
das responsabilidades. obrigao firmada constitucionalmente e que, portanto,
no pode ser tomada com indiferena por qualquer dos Poderes. A sua proteo
deve ser compartilhada, inexistindo estamentos fiscais protegidos das preocupao
oramentrias e financeiras pblicas.
A suma desse julgamento, que deve ser tomado como um dos momentos mais
simbolicamente importantes da histria recente do Supremo Tribunal Federal, e
que deve ser homenageado e, sobretudo, destacado, prestigiado e protegido pelas
conscincias republicanas brasileiras, de que uma gesto fiscal responsvel tarefa a
cargo de todos os quadrantes da administrao dos recursos pblicos, em todos os seus
nveis, devendo ser deixada para trs a pretenso a um regime em que se d seguimento
a indiferentes e inconsequentes gerao de despesas, ficando o seu enfrentamento a
cargo de outrem, agora ou, pior, no futuro. O problema de todos, sobretudo, porque
as consequncias, sempre nefastas, terminam sobre os ombros de todos, at de geraes
a porvir. Atentar para a higidez das finanas pblicas misso constitucional, misso
da institucionalidade republicana e misso da cidadania.
complementar referida no caput, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios adotaro as seguintes
providncias: I - reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comisso e funes de
confiana; II - exonerao dos servidores no estveis. 4 Se as medidas adotadas com base no pargrafo anterior
no forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinao da lei complementar referida neste artigo,
o servidor estvel poder perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique
a atividade funcional, o rgo ou unidade administrativa objeto da reduo de pessoal. 5 O servidor que perder
o cargo na forma do pargrafo anterior far jus a indenizao correspondente a um ms de remunerao por ano
de servio. 6 O cargo objeto da reduo prevista nos pargrafos anteriores ser considerado extinto, vedada a
criao de cargo, emprego ou funo com atribuies iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos. 7 Lei
federal dispor sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivao do disposto no 4.
56
Abstrado qualquer juzo de valor, um dos questionamentos centrais contidos nesse imbrglio o de se teria o
Governo, cujo mandato encerrou-se no ano de 2014, tendo sido renovado a partir de janeiro de 2015, burlado o
imposto pelo art. 36 da Lei Complementar n 101, de 2000, relembre-se, proibida a operao de crdito entre uma
instituio financeira estatal e o ente da Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo
49
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
(sobre operao de crdito o mesmo Diploma assim conceitua: compromisso financeiro assumido em razo de
mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de ttulo, aquisio financiada de bens, recebimento antecipado
de valores provenientes da venda a termo de bens e servios, arrendamento mercantil e outras operaes
assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros (art. 29, III)), ao obter adiantamentos concedidos
pela Caixa Econmica Federal, instituio financeira sob controle federal, Unio para despesas dos programas
Bolsa Famlia, Seguro-Desemprego e Abono Salarial nos exerccios de 2013 e 2014.
50
implementada, encontra matriz no comando normativo que se localiza na disposio
veiculada pelo art. 67 da LRF. Esse dispositivo (caput), para fins de acompanhamento e
de avaliao, de forma permanente, da poltica e da operacionalidade da gesto fiscal,
prev a criao de um conselho, o Conselho de Gesto Fiscal. Por suas competncias
(incisos I, II, III e IV), tm-se a harmonizao e coordenao entre os entes da
Federao; a disseminao de prticas que resultem em maior eficincia na alocao
e execuo do gasto pblico, na arrecadao de receitas, no controle do endividamento
e na transparncia da gesto fiscal; a adoo de normas de consolidao das contas
pblicas, padronizao das prestaes de contas e dos relatrios e demonstrativos
de gesto fiscal, e normas e padres mais simples para pequenos Municpios, bem
como outros, necessrios ao controle social; e a divulgao de anlises, estudos e
diagnsticos57. Teria, pois, uma atribuio das mais relevantes na manuteno das
melhores e autorizadas prticas da gesto fiscal58.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, cujo propsito nuclear repelir o desequilbrio
oramentrio e a inconsequncia na gesto fiscal, mensagem que deriva da fala do
constituinte original, com forte apoio axiolgico nas noes de democracia e de prticas
republicanas, roupagem de princpio constitucional, detm como comenda a necessria
chancela do Supremo Tribunal Federal. Relembre-se59:
57
Segundo o 2 do mesmo art. 67 Lei dispor sobre a composio e a forma de funcionamento do conselho. Essa
lei dever ser uma lei ordinria.
58
Tramita no Senado Federal projeto de lei, o PLS n 141, de 2014, que busca alterar o art. 67 da Lei Complementar
n 101, de 4 de maio de 2000, estabelecendo normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade
na gesto fiscal e dando outras providncias, mas ampliando as atribuies do Conselho de Gesto Fiscal e
viabilizando a sua a instalao e o funcionamento. So pontos propostos: O acompanhamento e a avaliao da
gesto fiscal nos trs nveis de Governo, tendo por objetivo a progressiva eficincia dessa gesto; a harmonizao
e a coordenao das prticas fiscais e contbeis dos entes da federao, com propostas de medidas voltadas ao
constante aperfeioamento dessas prticas, inclusive mediante o assessoramento tcnico Unio, aos estados, ao
Distrito Federal e aos municpios; o exerccio de estimativa dos montantes de receitas e despesas do Oramento
Geral da Unio durante o processo de elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias e dos oramentos anuais,
com promoo de peridica reestimativas, cujo objetivo de informao sociedade do exato esforo fiscal
imposto aos contribuintes e do impacto da poltica fiscal sobre o desempenho da economia; a adoo de normas
de consolidao das contas pblicas, padronizao das prestaes de contas e dos relatrios e demonstrativos de
gesto fiscal de que trata esta Lei Complementar, a serem obrigatoriamente utilizados na administrao pblica
brasileira, com vistas a elevar a qualidade e a confiabilidade dos registros, e garantir tempestiva publicao,
admitidos normas e padres simplificados para os pequenos municpios; a realizao e divulgao de anlises,
estudos e diagnsticos sobre a gesto fiscal nos trs nveis de governo, com nfase nas avaliaes de polticas
pblicas e de proposies legislativas quanto eficincia, eficcia e efetividade, explicitando-se custos e benefcios;
e, destaque-se, a propositura de regras de conteno da despesa pblica total no mbito dos trs poderes,
nomeadamente, do custeio, das despesas financeiras e de investimentos, de modo a permitir a moderao da
carga tributria, bem como ampliar a capacidade de investimento pblico em todas as esferas de governo.
59
Excerto da ementa da Ao Direta de Inconstitucionalidade Medida Cautelar n 2238 / DF Relator Min.
Ilmar Galvo.
51
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
REFERNCIAS
___. Teoria dos princpios: da definio aplicao dos princpios jurdicos. 4. ed. So
Paulo: Malheiros Editores, 2004.
52
Braslia: Senado Federal, 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 01 jan. 2001.
FELLET, Andr, PAULA, Daniel Giotti de, NOVELINO, Marcelo (Org.). As novas
faces do ativismo judicial. Salvador: Editora JusPodivm, 2011.
GIAMBIAGI, Fabio, ALM, Ana Cludia. Finanas pblicas. 2. ed. Rio de Janeiro:
Elsevier, 2000.
53
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
POSNER. Richard A., Economic analysis of Law. Boston, Toronto, Londres: Little,
Brown and Company, 1992. Em traduo espanhola, El anlisis econmico del Derecho.
Mxico, D.F.: Fondo de Cultura Econmica, 1998.
SOUZA, Washington Peluso Albino de. Primeiras linhas de direito econmico. 5. ed.
So Paulo: LTr, 2003.
ZYLBERTAJN, Dcio, SZTAJN, Rachel (Org.). Direito & economia. So Paulo: Campus,
2005.
54
IRRESPONSABILIDADE PREVIDENCIRIA,
IRRESPONSABILIDADE FISCAL
1. INTRODUO
55
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
61
Ainda que a Constituio considere o desrespeito Lei Oramentria, entre outras condutas, como crime de
responsabilidade nos termos do art. 85, VI, esse tipo de ao, parte legislativa, parte judicial, notoriamente
poltica.
62
Nos termos dos arts. 4 e 8 da Lei 10.887/04 c/c o arts. 2 e 3 da Lei 9.717/98, a soma das partes laborais e
patronais da contribuio em funo do trabalho do servidor pblico de 33% da base, ou seja, um tero do valor
que perceber a ttulo de proventos, em grande simplificao de clculos.
63
Que passaro a ser chamados simplesmente regimes prprios ou RPPS.
56
2. O TEMA PREVIDENCIRIO NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
64
Neste trabalho, as transcries de dispositivos de Lei sem remisso expressa sempre se referiro Lei
Complementar 101/00, a Lei de Responsabilidade Fiscal, com negritos, sublinhados, supresses e interpolaes
entre colchetes, intervenes nossas. Tambm se utilizar a sigla LRF para essa Lei.
57
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
65
Para uma anlise com maior profundidade: Alexandre Manir Figueiredo Sarquis, Celso Atilio Frigeri e Renata
Constante Cestari. O Conflito entre a fazenda do ente e a receita previdenciria do regime prprio. In: Regimes
Prprios: Aspectos Relevantes Volume 9. So Bernardo do Campo: ABIPEM, 2015. Fls. 258/281.
66
Por compensao previdenciria referimo-nos ao recurso financeiro integralizado pelo Regime Geral de
Previdncia Social por ocasio da contagem recproca de que trata a Lei 9.769/99.
58
Por outra, a LRF tomou como pressuposto que os ativos dos RPPS seriam
progressivamente capazes de fazer frente totalidade dos benefcios previdencirios,
permitindo derrogao de alguns de seus controles, tal como o da Despesa Total com
Pessoal. O art. 19 da Lei permite que se abata da despesa total com pessoal o quanto
custeado diretamente por recursos previdencirios:
Art. 19. (...) a despesa total com pessoal, (...) no poder exceder
(...):
1 Na verificao do atendimento dos limites definidos neste
artigo, no sero computadas as despesas:
I - com inativos, ainda que por intermdio de fundo especfico,
custeadas por recursos provenientes:
a) da arrecadao de contribuies dos segurados;
b) da compensao financeira de que trata o 9 do art. 201
da Constituio;
c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo
vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da alienao
de bens, direitos e ativos, bem como seu supervit financeiro.
Quanto aos benefcios que oneram diretamente a fazenda do ente, a LRF lanou
limite especfico no inciso II do art. 21, incumbindo Lei de estipul-lo. O STF declarou,
59
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
no entanto, que a expresso limite legal deveria ser interpretada de maneira conforme
Constituio na medida cautelar da ADI 2.23867, exigindo, portanto, a edio de Lei
Complementar para tratar do tal limite, o que ainda no ocorreu.
67
XXII - Art. 21, inciso II: conferida interpretao conforme a Constituio, para que se entenda como limite legal
o previsto em lei complementar. ADI 2238 MC/DF Min. Rel. Ilmar Galvo 9/8/2007 DJE 12/09/2008.
68
Embora a jurisprudncia majoritria do STF entenda que remisses a Lei devem ser entendidas como Lei
Ordinria, no julgamento da ADI 2238 essa meno foi entendida restritivamente como Lei Complementar.
60
(..)
IV - as receitas e despesas previdencirias sero apresentadas
em demonstrativos financeiros e oramentrios especficos;
61
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
(...)
2 O Anexo [de Metas Fiscais] conter, ainda:
(...)
IV - avaliao da situao financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdncia social e prprio dos
servidores pblicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador; (LRF,
grifo e interpolao nossas).
69
Lanado tambm no art. 4 da LRF, em seu 1, mas contando com controle especfico no art. 9.
62
Nada obstante, o art. 24 foi o solitrio dispositivo a enunciar um dos reflexos do
que j vinha vazado na Constituio.
63
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
71
Sobre o assunto, compare as situaes anterior e posterior em: THOMSON REUTERS. Greek court
challenges pension reform plan. Disponvel em: http://www.reuters.com/article/2012/11/01/greece-pensions-
idUSL5E8M1DVR20121101 Data de acesso: 16/07/15; e THE GUARDIAN. Unsustainable futures? The Greek
pensions dilemma explained. Disponvel em: http://www.theguardian.com/business/2015/jun/15/unsustainable-
futures-greece-pensions-dilemma-explained-financial-crisis-default-eurozone Data de acesso: 16/11/2015
64
deve ser concebida. A disciplina jurdica, como vimos advogando, poderia contribuir
mais para esse efeito.
Para o tempo presente, so bons o Direito Financeiro, a Lei Oramentria e a
Disciplina de Responsabilidade Fiscal. Regulam, pretendendo que no se empenhe mais
do que se arrecada, que no evolua a dvida, que sejam equivalentes os desembolsos
e os embolsos, e tudo mais quanto permitido pela onipresena da anualidade, esse
obstinado marca-passo que dita a vida financeira do Estado.
O futuro no interessa, pois estaremos todos mortos, talvez dissesse um clebre
economista72, mas no. A preocupao aqui justamente a da sobrevida. um longo
prazo composto de uma srie previsvel e experimentvel de curtos prazos.
Ainda que se menospreze o futuro em favor desse clamor pelo presente, tambm
nesse quesito os RPPS so relevantes. Em 2013, apenas nas esferas estadual e municipal
totalizavam eles R$ 175 bilhes em disponibilidades: R$ 72,4 bilhes aplicados em renda
fixa, R$ 6,6 bilhes em renda varivel e R$ 92,6 bilhes em ativos vinculados por Lei
aos RPPS73. O montante representa mais que o dobro das disponibilidades em aplicao
financeira de Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, que em 2013 somavam
R$ 65 bilhes, conforme consolidao no Balano do Setor Pblico Nacional74.
Nada obstante, toda essa disponibilidade ainda no assegura o almejado equilbrio
financeiro e atuarial. Os dficits atuariais consolidados, real medida para o dificuldade
que debatemos, foram apurados no ano de 2014 como totalizando R$ 545 bilhes nos
municpios, R$ 2,7 trilhes nos Estados e Distrito Federal e R$ 1,1 trilho na Unio,
um dficit total de cerca de R$ 4,3 trilhes75.
H como que um backup do cofre do Estado, visvel aps alguns obstculos legais,
cujos recursos encontram-se, entretanto, reservados a abastecer a economia em data
to distante do administrador que lhe inatingvel. O apetite para gerao de gastos,
entretanto, cerceado pelos anteparos opostos pela LRF faz o administrador pretend-
los. Ventilam-se estratagemas jurdicos capazes da apropriao dos recursos desse cofre.
Em ocorrendo a apoderao, entretanto, escamoteia-se o que seria o resultado
fiscal pfio da administrao no exerccio financeiro corrente, pois abastecida por
recursos que seriam de exerccios subsequentes. Uma administrao ruim que parece
72
John Maynard Keynes no captulo 3 de seu livro A Tract on Monetary Reform (1923) verbalizou sua clebre
frase But this long run is a misleading guide to current affairs. In the long run we are all dead, em traduo livre
mas esse longo prazo um guia enganoso para os problemas atuais. No longo prazo estaremos todos mortos.
73
Dados de outubro/2013. Fonte: http://www.previdencia.gov.br/regimes-proprios/estatsticas-2/ Acesso em 25/10/2015.
74
Balano do Setor Pblico Nacional Exerccio 2013. Fonte: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/
10180/390400/CPU_BSPN_2013.pdf/1a207bb6-3b4c-46db-a7ad-a5486f4d0993 Acesso em 25/20/2015.
75
Fonte: http://ppamaisbrasil.planejamento.gov.br/sitioPPA/paginas/todo-ppa/metas-iniciativas.xhtml?objetivo=0252
e pgina 9 do Relatrio de avaliao do PPA: http://www.previdencia.gov.br/wp-content/uploads/2015/06/
Relat%C3%B3rio-de-Avalia%C3%A7%C3%A3o-Setorial_2014_2015.pdf
65
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Haveria tais estratagemas, ento? A Lei76, por sucintamente tratar o tema, de fato
tolerou interpretaes que, entendemos, no so consentneas com a inteno maior
expressa nos princpios. Exemplificamos.
66
A dvida eventualmente existente com o Regime Geral, embora persista, pode ser
oportunamente compensada80, uma vez que o RPPS passar a ser credor do RGPS
por oportunidade das concesses de benefcios, aliviando as finanas do ente. Pode o
RPPS nessas condies ser criado com expressivo dficit atuarial, fato que se tornar
mais claro posteriormente.
Amide verifica-se que avaliaes atuariais de constituio de Regimes Prprios
apuram situao atuarial menos grave do que a passagem do tempo revela. As razes
para essa surpresa so a progressiva melhoria da base de dados utilizada para o clculo
do aturio, as concesses de benefcios de risco em condies mais permissivas que
o RGPS, que comeam a onerar o cofre do RPPS, e as compensaes previdencirias,
que se revelam se mais complexas do que a simples matemtica sugere.
80
Compensao previdenciria a consequncia lgica do art. 201, 9 da CF/88, regulamentada na Lei 9.796/99,
e se refere ao tempo de contribuio que o servidor fez ao RGPS e que ser utilizado para implemento de condio
para concesso de benefcio do RPPS. A rigor, pois, no h compensao unilateral, nem antecipada, embora
existam teses jurdicas que exploram, com pouco ou nenhum sucesso, essas possibilidades.
81
Vantagens pecunirias so acrscimos de estipndio do funcionrio, concedidas a ttulo definitivo ou transitrio,
pela decorrncia do tempo de servio (ex facto temporis), ou pelo desempenho de funes especiais (ex facto officii),
ou em razo das condies anormais em que se realiza o servio (propter laborem), ou, finalmente, em razo de
condies pessoais do servidor (propter personam). As duas primeiras espcies constituem os adicionais (adicionais
de vencimento e adicionais de funo), as duas ltimas formam a categoria das gratificaes de servio e gratificaes
pessoais. Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro, 25 Edio, Malheiros Editores, pg. 439/440.
67
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Pode haver prejuzo para o RPPS no caso de clculo do benefcio pela mdia, uma
vez que o ltimo salrio, usualmente aquele que glosa os demais antes do clculo,
inflado subitamente, surtindo resultados mais favorveis ao segurado. E tambm no
caso do servidor que se aposenta pelo critrio da paridade pode ocorrer prejuzo ao
RPPS, uma vez que, mesmo no tendo recolhido sobre a ltima remunerao por
muito tempo, leva-a integralmente para a inatividade. Ambos os casos podem ser
apontados por estudo que demonstre o dficit atuarial causado pela vantagem criada.
Esse clculo no , no entanto, exigido pela Lei.
O equilbrio atuarial tambm pode ser fragilizado pela tcnica empregada na
elaborao do parecer atuarial82. Muitos so os parmetros do modelo e simples as
suas alteraes. Por exemplo, a alterao do parmetro idade mdia de aposentao
de 60 para 65 anos tem a capacidade de converter um dficit em supervit, o que
dispensaria a emisso de recomendaes por parte do aturio.
de competncia dos Tribunais de atestar a qualidade do parecer, nos termos
do art. 1, IX da Lei 9.717/9883, atribuio que deveria ser exercida com maior vigor.
82
O parecer atuarial o documento que apresenta, de forma conclusiva, a situao financeira e atuarial do plano,
certifica a adequao da base de dados e das hipteses utilizadas na avaliao e aponta medidas para a busca
e manuteno do equilbrio financeiro e atuarial, exigido com periodicidade anual nos entes que mantenham
Regime Prprio em cumprimento ao art. 1, I da Lei 9.717/98 e art. 4, 2, IV, a da LRF.
83
Esta observao fruto da reviso do Ministro-Substituto Weder de Oliveira.
84
Na clareza, cessa a interpretao, em traduo livre.
68
sero fixados sem esse valor. Trata-se, portanto, de uma troca intertemporal. Opera-se,
por dissimulado canal, uma espcie de mtuo.
Nessa mesma hiptese apresentada, ocorrem outras violaes de princpios
previdencirios. O princpio da paridade tambm pode ter sido violado, uma vez que
os inativos paritrios no percebem a vantagem que, apesar de declarada temporria,
pode ter natureza de poltica remuneratria permanente.
O princpio da contributividade tambm pode ter sido lesionado pelo mesmo
motivo, pois, ao perceber que se trata de verba permanente, pode o servidor em final
de carreira perseguir meios jurdicos para mant-la na inatividade. Pode ele fazer a
opo de que trata o art. 4, 2 da Lei 10.887/04, fazendo o recolhimento sobre a sua
remunerao total para que, em juzo, deduza sua pretenso de incluir a verba no
clculo, alegando integrar ela a remunerao para fins do que dispe 3 do art. 40
da CF/8885.
85
Art. 40. (...) 3 Para o clculo dos proventos de aposentadoria, por ocasio da sua concesso, sero consideradas
as remuneraes utilizadas como base para as contribuies do servidor aos regimes de previdncia de que
tratam este artigo e o art. 201, na forma da lei. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 41, 19.12.2003)
86
Vide arts. 7 e 8 da resoluo CMN 3.922/10.
69
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
5. CONDUTA ESPERADA
ocioso relacionar aquilo que de errado se fez sem apontar caminhos que,
trilhados, reduziriam os desmazelos na previdncia. Passamos a essa investigao,
buscando regras que entendemos desejveis e consentneas com a responsabilidade
previdenciria.
nossa tese que a legislao comporta evoluo e, portanto, expomos os tpicos
como se fossem dispositivos a acrescentar na LRF. A Lei, no entanto, uma restrio
do arbtrio dos entes federados na gesto oramentria a que eles mesmos podem se
antecipar. So capazes, portanto, de adotar os princpios de prudncia aqui ventilados
independentemente de inovao legislativa.
87
Por exemplo: art. 4 (...) 2o O Anexo conter, ainda: (...)II - demonstrativo das metas anuais, instrudo com
memria e metodologia de clculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas
nos trs exerccios anteriores, e evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos da poltica
econmica nacional; (...) LRF
70
exerccios subsequentes, sendo essa meta necessariamente igual
ou inferior quela j consignada anteriormente para o mesmo
exerccio.
71
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
72
A apurao de desequilbrio atuarial do Regime Prprio
objetivamente imputvel a conduta adotada em exerccio passado
ensejar o desarquivamento das contas do administrador que
comprovadamente o tiver causado, por ser irregularidade de
natureza permanente, com efeito rescisrio sobre o julgamento
de suas contas.
6. CONCLUSO
Estudamos um aspecto sob o qual a LRF pode evoluir. Essa faceta, decorrente
da poltica previdenciria, traduz a complexidade de apreciar hoje, aes cujos
desdobramentos so percebidos apenas muitos exerccios no futuro, quando os agentes
responsveis no so mais, por elas, relembrados. Instala-se um conflito possvel entre
situao fiscal e situao previdenciria que no suficientemente debelado pela Lei.
Eis o balano e o mago do quanto analisado.
73
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
As condutas que escapam pelas fendas da base legal e que acabam por fragilizar a
situao fiscal intertemporal foram exemplificadas e categorizadas como violadoras dos
princpios: da separao dos recursos previdencirios; da ao previdenciria planejada;
da contributividade; do equilbrio financeiro e atuarial; da vedao de emprstimo aos
segurados; e da prudncia e proteo financeira.
Sugerimos um Anexo de Gesto Previdenciria, cuidados com o aumento da
despesa total com pessoal e prazo dilatado para responsabilizao do culpado pelo
mal feito previdencirio. As regras, no entanto, no precisam estar positivadas para
que sejam adotadas por gestores e conselheiros que fazem o dia a dia da previdncia
no Brasil.
74
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL:
UMA LINDA DEBUTANTE
1. BREVE HISTRICO
E l se vo quinze anos, mas parece que foi ontem! Essa debutante lei, apesar
de nem to jovem assim, continua praticamente desconhecida de grande parte dos
administradores pblicos e, o que pior, no mais das vezes solenemente ignorada
pelos que tm a obrigao de aplic-la.
Fruto de um grande clamor popular, a Lei Complementar n 101, de 04 de maio
de 2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, ou LRF, veio, como previsto em
seu artigo inicial, estabelecer normas de finanas pblicas para a responsabilidade da
gesto fiscal.
Em suma, referido diploma surgiu para regulamentar diversos aspectos delineados
no Captulo II do Ttulo VI da Constituio Federal de 1988, transitando dentre os
artigos 163 e 169 da Carta da Repblica.
Trata-se de legislao que ainda guarda grande modernidade, havendo sido
claramente inspirada em normas congneres de pases tidos como mais desenvolvidos
e financeiramente mais equilibrados que o Brasil.
E o que trouxe de novo a LRF para a gesto pblica? A resposta to simples
quanto complexa: responsabilidade! Simples, porque em se tratando de recursos do
errio, deveria ser intrnseca a noo do trato responsvel para com a coisa pblica;
complexa, porque nem sempre isso foi observado.
Na verdade, a praxe antes do advento da LRF era empurrar com a barriga os
problemas fiscais e financeiros enfrentados para o exerccio seguinte, como se os
desequilbrios vivenciados pudessem sempre ser adiados para um futuro incerto e
cada vez mais sombrio para os entes pblicos, premiando-se, dessa forma, gestes
extremamente irresponsveis.
89
Procurador Geral do Ministrio Pblico de Contas do Estado do Par MPC/PA. Ps-Graduado em Direito.
Bacharel em Direito e Administrao pela Universidade Federal do Par. Professor aposentado do Curso de
Direito da mesma Universidade. Ex-Conselheiro da Ordem dos Advogados do Brasil Seo Par OAB/PA.
Ex-Presidente da Associao Nacional do Ministrio Pblico de Contas - AMPCON nos binios 1997/1998 e
1999/2000.
75
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
No fosse seu advento, o assunto da moda nos dias atuais no seria, certamente, as
famosas pedaladas fiscais, prtica que somente pde ser exemplarmente combatida
com o respaldo da LRF. A esse tema voltaremos a nos referir no curso deste artigo.
Ora, se em nosso cotidiano no gastamos mais do que recebemos, se nos preocupamos
em no contrair dvidas impagveis, se buscamos cortar despesas suprfluas, enfim, se
somos responsveis com nossas finanas para que no comprometamos o nosso bem
estar e o de nossas famlias, o que nos impedia de fazer o mesmo com o dinheiro da
coletividade? O que nos levava a abstrair por completo que aes descompromissadas
com o bem comum no presente so ainda mais danosas s geraes futuras, dado seu
efeito multiplicador?
E o que dizer da mesquinha ideia de descontinuidade dos agentes pblicos que
simplesmente deixavam heranas malditas para seus sucessores, com restos a pagar
sem disponibilidade de caixa, dvidas monstruosas, elevadas folhas de pagamento de
servidores e outras estripulias da espcie?
Certo que a Lei de Responsabilidade Fiscal chegou, nos idos de 2000, para dar
um basta a essa farra com o dinheiro pblico e, se ainda no conseguiu extinguir por
completo essa nefasta prtica, no por no conter dispositivos suficientes pra tanto,
mas pelo fato de que, como dissemos de incio, ainda haver quem resista sua plena
aplicao.
De nossa parte, em nossos mais de 47 anos de vida ministerial diria, primeiramente
como Promotor Pblico (o hoje denominado Promotor de Justia), e especificamente
como Membro do Ministrio Pblico de Contas h mais de 45 anos, temos visto,
no exerccio de nosso mister, boas e ms iniciativas perpetradas na gesto pblica.
Estamos certos, porm, de que a LRF foi o grande divisor de guas, o novo norte a ser
seguido em busca do saudvel equilbrio financeiro do Estado, com francos reflexos
na moralidade dos agentes pblicos, eis que, cada vez mais contidos em sua anterior
desmedida discricionariedade, tiveram que se adaptar aos novos ditames, do que
exemplo clssico a imposio de limites para as despesas com pessoal.
Toda lei, por mais bem intencionada que seja, somente consegue atingir seus
objetivos se tiver pleno respaldo da sociedade e rgos estatais vigilantes a servio de
seu cumprimento.
Quanto ao primeiro requisito, cedio que a LRF talvez seja uma das leis mais
populares do ponto de vista de seu desiderato: jamais se ouvir algum da populao,
de s conscincia, lanar palavras contra as regras ali estatudas. E quanto ao segundo?
76
Que instituies brasileiras mais se destacam na rdua porm gratificante misso de
salvaguardar a aplicao de to importante norma?
A rigor, o poder pblico, como um todo, deveria seguir risca as prescries
contidas na LRF, quer por dever de obedincia ao princpio constitucional da legalidade,
quer como forma de inteligentemente manter-se financeiramente sadio.
Entretanto, sabe-se que isso no passa de uma utopia. O que se v estampado nos
jornais todos os dias so exemplos de condutas temerrias e desmandos praticados
por quem deveria proteger os cofres pblicos.
Nesse contexto, emergem os rgos estatais dotados de competncia para o
controle externo da Administrao, quais sejam os Tribunais de Contas, que atuam
em auxlio ao Poder Legislativo, o Ministrio Pblico de Contas, cujo mister a guarda
da Constituio e das leis nos assuntos de competncia daquelas Cortes, alm do
prprio Poder Judicirio e do Ministrio Pblico de Justia, estes no exerccio da
funo jurisdicional do Estado.
Por nossa atuao de dcadas no Ministrio Pblico de Contas do Estado do Par,
pudemos vivenciar o antes e o depois da LRF. Se determinadas prticas perniciosas so
antigas e quase que tradicionais no meio pblico, certo que antes da LC 101/2000, pouco
ou nada podia ser feito para coibi-las, vez que a despeito da duvidosa moralidade e das
srias consequncias advindas de gestes descompromissadas, havia, do ponto de vista
estritamente legal, dificuldade em enquadrar determinadas condutas como irregulares.
pertinente que se diga, inclusive, que a sociedade, diante de seguidas administraes
perdulrias, precisou, ao longo do tempo, amadurecer a ideia de que gastos pblicos
no tm, necessariamente, que ser desmedidos, mas que devem obedincia aos limites
das prprias possibilidades reais de quem os realiza, assim como acontece na iniciativa
privada.
Essa limitao, to bvia do ponto de vista do bom senso, somente passou a
encontrar seu caminho (que deveria ser natural) a partir dos primeiros passos da LRF.
Ainda novidade, referida norma causou uma certa comoo inicial, como se fosse algo
inatingvel, que jamais pudesse ser cumprido. Da, com uma dada condescendncia
dos rgos de controle num primeiro momento, o que tambm foi de todo louvvel
diante da drstica mudana de paradigma imposta, seguiu-se um relativo descrdito
de que a norma vingaria no passar do tempo.
Hoje, transcorridos seus primeiros quinze anos de existncia, podemos afirmar
que a lei no s pegou como no h mais como dissoci-la da realidade da
Administrao Pblica brasileira. A cultura da responsabilidade se arraigou, a duras
penas, e instrumentos de transparncia outrora impensveis como o Relatrio de
Gesto Fiscal, criado pela LRF, alm do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria
77
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
RREO, institudo pela Constituio de 1988 e regulamentado por referida lei, so,
hodiernamente, uma feliz realidade.
O RGF, por exemplo, que tem por objeto possibilitar o monitoramento dos limites
estabelecidos pela LC 101/2000, tais como despesas com pessoal, dvida consolidada
lquida, concesso de garantias e contratao de operaes de crdito, alm de se
constituir num mecanismo de excelncia ao controle social, j que deve ser elaborado
de forma padronizada e tem publicao obrigatria em meio fsico oficial e digital,
alvo de fiscalizao pelos Tribunais de Contas, do que decorre seu consequente exame
pelo Ministrio Pblico de Contas.
No mbito ministerial, o escopo da anlise centrado no aspecto da legalidade,
sem olvidar-se, por bvio, de eventuais manobras contbeis que tenham influncia
direta na exibio dos demonstrativos e em seu prprio resultado.
Foi o que ocorreu, a propsito, na apreciao das contas da Presidente da
Repblica, relativas ao exerccio de 2014, pelo Tribunal de Contas da Unio - TCU.
Em referido processo, o TCU, contando com o imprescindvel e incansvel trabalho
desempenhado pelo Ministrio Pblico que atua perante aquela Corte, detectou uma
srie de irregularidades na contabilidade estatal daquele ano, que acabaram por ficar
conhecidas como pedaladas fiscais, com destaque para as possveis operaes de
crdito entre o Governo e os bancos federais, o que expressamente vedado pelo
art. 36 da LRF, mas que teriam sido disfaradas pelo atraso nos repasses a referidas
instituies financeiras para o pagamento de benefcios sociais, como o Bolsa Famlia,
e previdencirios, como aposentadorias e penses, os quais, entretanto, continuaram
a ser quitados em dia.
Tal conduta, como bem frisou na oportunidade o representante do Parquet
Especializado de Contas da Unio, teria sido perpetrada com o fito de minorar o
desfavorvel resultado fiscal primrio do Governo Federal naquele ano, tornando-o
o quanto possvel menos deficitrio ou mais superavitrio.
Diante de to graves constataes, decidiu o Tribunal, unanimidade de seus
votos, expedir parecer contrrio aprovao pelo Congresso Nacional das contas de
2014 da Presidente da Repblica, face ao que entendeu como uma poltica expansiva
de gastos sem sustentabilidade fiscal e sem transparncia.
De referido episdio, independentemente do julgamento final a ser proferido, cujo
cunho passou esfera poltica, restou, seguramente, a sensao do dever cumprido
pelo TCU e pelo Ministrio Pblico de Contas da Unio. No se pode deixar de
render homenagens a essas duas vetustas instituies, cuja origem remonta primeira
Constituio da Repblica, de 1891, mas que passaram, a partir do presente ano de
2015, histria como exemplos de atuao tcnica, independente e proba, no firme
propsito de, to somente, cumprir com seu mnus constitucional.
78
E o que vicejava como pano de fundo dessa verdadeira cruzada pela boa governana
pblica? Exatamente a nossa debutante: a Lei de Responsabilidade Fiscal. Com efeito,
no teria sido possvel tipificar as condutas tidas como irregulares do Governo Federal
caso no estivesse ali, dando respaldo a toda a apurao, um competente diploma legal
que, soberanamente, do alto de sua sapincia, estatui o que no tolervel do ponto
de vista de uma gesto eficiente e compromissada com resultados exequveis e reais.
Igualmente, no se estaria tratando desse tema no tivssemos, de maneira diligente
e independente, um rgo Ministerial Especializado atuando junto ao Tribunal de
Contas da Unio.
Nacionalmente, persegue-se em cada Estado, no Distrito Federal e nos municpios
do Rio de Janeiro e de So Paulo, a existncia, com independncia e autonomia funcional,
financeira, administrativa e oramentria, desta imprescindvel entidade de defesa do
errio: o Ministrio Pblico de Contas, sendo que somente a maior cidade do pas,
que conta com uma Corte especfica para suas contas municipais, ainda no instituiu
seu Parquet, situao que, esperamos, no deve se prolongar por muito mais tempo,
especialmente pelo j sentido clamor da comunidade jurdica em prol do suprimento
de inexplicvel lacuna.
Nesse sentido, deve ser ressaltada que, como visto, a atuao como custos legis nos
processos de competncia dos Tribunais de Contas no a nica forma de atuao do
rgo Ministerial Especializado na nobilitante misso de zelar pelo cumprimento do
normativo ptrio, com destaque, neste trabalho, para a LC 101/2000.
A atuao proativa, via requisio de informaes, instaurao de procedimentos
investigatrios, processamento de denncias, apresentao de representaes,
formulao de recomendaes e assinatura de termos de ajustamentos de condutas,
dentre outros instrumentos hbeis, pode e deve nortear a atuao cotidiana do
Ministrio Pblico de Contas, especialmente no que tange permanente e sistemtica
verificao do cumprimento das balizas impostas pela LRF, mormente se referida
norma for tomada pelo, ao nosso ver, seu mais representativo sentido: o de fio condutor
uma gesto sria e responsvel a longo prazo, propiciando reflexos muito positivos
no futuro de nossas geraes.
79
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
ltima anlise paga os nossos salrios e a quem devemos, por isso mesmo, satisfao
de nossas atribuies.
Assim, as aes de conscientizao da populao, como fizemos com sucesso no
Estado do Par, ao lanarmos, em 2006, a Cartilha Prestao de Contas sem Mistrios:
como comprovar o correto uso do dinheiro pblico, dentro do Programa de Orientao
Preventiva e Pedaggica do Ministrio Pblico de Contas do Estado do Par, so de
grande valia, aproximando rgos dotados de excessivo formalismo, como as Cortes
de Contas e o Ministrio Pblico, da grande massa que no conhece o trabalho e nem
mesmo sabe a razo da existncia de referidas instituies.
Naquela oportunidade, desenvolvemos um material simples mas muito efetivo, em
formato de histria em quadrinhos, o antigo gibi, explicando em linguagem coloquial
o caminho a ser seguido no emprego dos recursos pblicos, desde o planejamento
da aplicao at a prestao de contas. Posteriormente, dado o sucesso alcanado,
tambm lanamos a cartilha em vdeo, estando atualmente disponvel em diversos
endereos eletrnicos de inmeras entidades pblicas, dentre os quais o do MPC/PA
(www.mpc.pa.gov.br).
Obviamente que referida iniciativa foi voltada a um pblico especfico, de menor
trnsito no meio burocrtico das contas pblicas. Mas seu princpio vlido para
qualquer ente da Federao, vez que traz intrnseca a mensagem de que o trato
do dinheiro pblico deve ser indene de obscuridades, falseios, tortuosidades e
malabarismos, transcorrendo de forma clara, objetiva, reta e firme.
Nessa esteira que vislumbramos o real sentido de uma lei robusta de tutela
da responsabilidade fiscal na gesto pblica: apesar de aparentemente ser a vil dos
administradores, a LRF , na verdade, uma aliada de primeira grandeza daqueles que
esto comprometidos com a retido de suas aes, com o estrito cumprimento de suas
obrigaes legais e com os melhores resultados possveis para seus administrados.
Esse um vis da LC 101/2000 que reputamos menos explorado, mas que nos
parece ser seu maior atributo: despertar nos prefeitos, governadores, presidentes e
agentes pblicos em geral, a noo de civilidade e republicanismo no manejo dos
recursos pblicos, trazendo valiosos ensinamentos nesse sentido, um verdadeiro roteiro
de boas prticas a ser seguido, o que denota, de forma irrefutvel, que, antes de ser
um mecanismo de tipificao de condutas e punio de responsabilidades, mais um
instrumento de orientao, de norteamento do que pode e deve efetivamente ser feito
quando se est frente da difcil misso de ordenar despesas.
No se desconhece que toda imposio de regras enfrenta, num primeiro momento,
a resistncia de quem deve cumpri-las. O segredo est em t-las no como inimigas,
mas como aliadas na consecuo do bem comum, especialmente quando isso passa
pelo crescimento econmico sustentvel.
80
Esse carter preventivo e pedaggico da LRF to significativo quanto se constata
que, nos mais de 5.500 municpios brasileiros, como si derivar do saudvel processo
democrtico, nem sempre os alcaides tm formao suficiente para entender os
fenmenos contbeis e financeiros que administram. Assim, socorrer-se de um
normativo que os conduz a uma gesto serena, sem sobressaltos e irregularidades,
parece ser o caminho mais seguro a ser trilhado.
No se trata, definitivamente, como poderia parecer a um observador desavisado,
de um intento inatingvel. Como j dito, a partir de uma referncia legal que leva
boa conduo dos destinos de um rgo, de um municpio, de um estado ou mesmo
do pas, no se deve tomar a administrao pblica como um fardo, mas como uma
grande oportunidade de atingir o bem comum.
Afinal, o que nos leva a ser to diferentes dos pases considerados como de Primeiro
Mundo seno as histricas mazelas sociais desencadeadas e reforadas, gerao aps
gerao, por gestes irresponsveis?
imperativo que se tenha a LRF como aliada, como um eficaz instrumento de
preveno e de orientao a ser perseguido e, nesse contexto, os rgos de controle
exercem crucial papel intermediador.
Como j mencionado, o Ministrio Pblico de Contas tem se esforado sobremaneira
nesse sentido, seja atravs de uma efetiva atuao frente aos jurisdicionados das Cortes
de Contas perante as quais atua com exclusividade e privativamente, seja levando o
conhecimento necessrio a quem dele no dispe. Frisamos que o Parquet de Contas
paraense , inquestionavelmente, um exemplo nesse sentido, inclusive sendo tido como
referencial para todos os rgos congneres espalhados pelo pas.
Alis, tivemos a grata satisfao, quando por dois mandatos sucessivos (1997/1998
e 1999/2000) presidimos a Associao Nacional do Ministrio Pblico de Contas
AMPCON, de participar da gnese, em vrios Estados brasileiros, de referido rgo,
visto que, apesar de constar expressamente do artigo 130 da Constituio de 1988,
algumas unidades federadas custaram a entender o imprescindvel papel desempenhado
pelo Parquet especializado, tolerando o desempenho das funes ministeriais tpicas
por agentes pblicos estranhos carreira e permanecendo em mora constitucional
quanto sua implantao institucional, situao que perdura, como j visto, unicamente
no Tribunal de Contas do Municpio de So Paulo.
Nossa luta atual, em tempos de consolidao do Estado Democrtico de Direito e
em que nos regozijamos com os 15 anos da LRF, no sentido da aquisio, pelos rgos
Ministeriais de Contas Brasil afora, da salutar independncia e autonomia administrativa,
financeira e oramentria, j que inadmissvel que uma instituio tenha independncia
funcional sem que os meios para sua perfectibilizao lhe sejam dados.
81
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Por outro prisma, seria plausvel indagar: como conceber que um rgo de
controle, que pugna pela lisura na utilizao dos recursos pblicos, no disponha, da
mesma forma que os destinatrios de sua atuao, do nus/bnus da plena autonomia,
provendo integralmente suas atividades e suportando as consequncias de referida
responsabilidade?
Esperamos, devotadamente, poder participar dessa terceira fase na trajetria desse
indispensvel parceiro na consecuo dos fins almejados pela LRF que o Ministrio
Pblico de Contas: de inexistente, a rgo plenamente difundido no Sistema do Controle
Externo da Administrao e, num futuro vindouro, dotado de integral autonomia.
Acreditamos fortemente nesse inexorvel cenrio, estando certos de que,
face aos inmeros exemplos vivenciados, no se pode prescindir de organismos
institucionalmente fortes que respaldem as mudanas que a sociedade clama.
4. EM CONCLUSO
82
RESPONSABILIDADE FISCAL E PROBIDADE ADMINISTRATIVA
O equilbrio fiscal constitui o eixo mais importante da gesto das finanas pblicas
e, consequentemente, para a boa administrao dos negcios do Estado, repercutindo
decisivamente na ordem econmica.
Esta sntese integrou a percepo do constituinte de 1988 e passou a exigir
a mudana do comportamento do gestor pblico brasileiro em todos os nveis de
governo, antes acostumado administrao irresponsvel, desprovida de critrios e
demarcada pela pessoalidade e favorecimentos, sem a mnima preocupao com a
ordem geral econmica e com os efeitos deletrios do descontrole para a coletividade.
O hbito gesto personalssima dos recursos pblicos no condiz com a necessidade
de preservao da higidez do errio e muito menos com a necessidade de se orientar
para o desenvolvimento estvel, em favor da presente e futuras geraes.
O equilbrio fiscal pressupe o controle do dficit pblico e do endividamento
e, nas palavras de Luiz Carlos Bresser Pereira, de importncia fundamental para o
sistema macroeconmico de qualquer Pas, apresentando-se como fraco o Estado que
incorre em reiterados dficits e que se endivida.92
O desequilbrio fiscal, portanto, revela a ocorrncia de dficits pblicos persistentes
e de descontrole do endividamento, gerando campo frtil para a acomodao de
interesses diversos daqueles que devem ser preservados pelo Estado em favor da
populao.
Bresser Pereira, embora reconhecendo como normal a realizao de gastos pblicos
pelos gestores em seus anos finais de governo, adverte que, aqueles que deixam instalar
o quadro crnico de dficit pblico, estaro se deixando corromper por poderosos
90
Conselheiro do Conselho Nacional de Justia. Procurador de Justia do Ministrio Pblico do Estado de So
Paulo. Mestre em Direito pela PUC-SP. Graduado e Especialista pela Faculdade de Direito da Universidade de
So Paulo USP. Professor da FAAP.
91
Subprocurador-Geral de Justia do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo. Doutor e Mestre em Direito pela
PUC-SP. Professor da UNIP e da Faculdade Damsio/DeVry Brasil.
92
Luiz Carlos Bresser Pereira, Desequilibrio fiscal, disponvel em http://www.bresserpereira.org.br/papers-cursos/
Cap.6-Desequil%C3%ADbrio-fiscal.pdf. Acesso em 22.11.2015. Acrescenta o autor: A sociedade paga impostos,
mas quer, em troca, toda uma srie de servios, a comear pela estabilidade de preos, que ficam fortemente
prejudicados no mdio prazo pelo endividamento pblico. Dficits pblicos no so apenas inflacionrios, eles
resultam na fragilidade financeira do Estado, que o impede de realizar seu papel.
83
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
93
Ibidem.
84
de improbidade administrativa ao gestor que descumpre os preceitos da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
cedio que a Constituio Federal no transige com a prtica de ato de improbidade
administrativa. O 4 do art. 37 fixa o seguinte comando imperativo: os atos de
improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da
funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e
gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
O dispositivo constitucional, que impe a observncia da probidade na
Administrao Pblica, foi regulamentado pela Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992,
conhecida como Lei de Improbidade Administrativa, e que classificou os atos de
improbidade administrativa em trs categorias: a) atos que promovem o enriquecimento
ilcito do agente pblico; b) atos que causam leso ao patrimnio pblico; e c) atos que
violam os princpios da Administrao Pblica.
A priori, o gestor pblico poder incorrer na prtica de qualquer uma das espcies de
ato de improbidade administrativa, at mesmo na sua modalidade mais gravosa, consistente
no enriquecimento ilcito que possa lhe ter sido proporcionado com a no aplicao ou
falta de observncia de regra cogente prevista na Lei de Responsabilidade Fiscal.
A prpria Lei de Responsabilidade Fiscal fez questo de estampar a necessidade
de sua interao com outros instrumentos normativos que possam coibir, no plano
subjetivo, as condutas dos agentes pblicos envolvidos na aplicao de suas regras.
Com efeito, o art. 73 da Lei de Responsabilidade Fiscal claro ao dispor que as
infraes aos seus dispositivos sero punidas com a incidncia do Cdigo Penal, se a
conduta do agente se subsumir a um tipo penal especfico; da Lei n 1.079, de 10 de
abril de 1950, e do Decreto-lei n 201, de 27 de fevereiro de 1967, se o fato revelar a
prtica de crime de responsabilidade; e da Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992, caso
caracterizada a prtica de improbidade administrativa.
Portanto, no despropsito algum afirmar que a irresponsabilidade fiscal equivale
prtica de ato de improbidade administrativa e que deve ser regiamente apurada,
cabendo o enquadramento da conduta do agente nas espcies de ato de improbidade
administrativa previstas pela Lei especfica, em conformidade com o elemento subjetivo
que animou sua conduta e o resultado desejado ou provocado.
Esta afirmao coloca o Ministrio Pblico no cerne da questo e atribui-lhe
enorme responsabilidade para atuar como fiscal do cumprimento dos atos e medidas
que devem ser adotados pelo gestor pblico para atendimento das regras delineadas
pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
A importncia do Ministrio Pblico, por esta tica, no menospreza a participao
de outros rgos e entes de controle da gesto pblica. Apenas vem enaltecida em face
85
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
86
certo que para fazer frente aos atos de gesto, muitos dos quais envolve o emprego
de recursos pblicos, indispensvel que sejam cumpridas adequadamente as normas
estabelecidas para a realizao da receita. A receita pressuposto da respectiva despesa,
e esta deve ter suporte oramentrio e financeiro para que se realize, constituindo-se
em fator preponderante para o estabelecimento e a manuteno do equilbrio fiscal.
Por isso, o ente da Federao deve instituir os mecanismos necessrios para
a realizao da arrecadao, que se revela como um dos requisitos essenciais da
responsabilidade na gesto fiscal, como prev o art. 11 da Lei de Responsabilidade
Fiscal, in verbis: Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gesto
fiscal a instituio, previso e efetiva arrecadao de todos os tributos da competncia
constitucional do ente da Federao.
O gestor pblico que deixar de instituir ou promover a arrecadao de tributo
ou renda ter sua conduta enquadrada no inciso X do art. 10 da Lei de Improbidade
Administrativa, lesiva ao patrimnio pblico, se agir negligentemente na arrecadao
de tributo ou renda, bem como no que diz respeito conservao do patrimnio
pblico.
Com isso, alm da sano prpria da Lei de Responsabilidade Fiscal, que veda
a realizao de transferncias voluntrias para o ente que no instituir e arrecadar
os impostos de sua competncia constitucional, o agente pblico responsvel ficar
sujeito s cominaes pelo ato de improbidade praticado e que coloca em risco o
equilbrio fiscal.
O mesmo deve ser dito quanto renncia de receita que decorre da concesso
ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria, que no pode ser
implementada sem a observncia do contido no art. 14 da Lei de Responsabilidade
Fiscal.
A concesso de benefcio administrativo ou fiscal em desconformidade com o
previsto em lei revela a prtica do ato de improbidade administrativa descrito no inciso
VII do art. 10 da Lei n 8.429/92.
Os atos de gesto que no promovem a devida arrecadao e a realizao da receita,
assim como aqueles que indicam a prtica de renncia de receita, tais como a concesso
de anistia, remisso, iseno de carter no geral, alterao de alquota ou modificao da
base de clculo, devem merecer a ateno do Ministrio Pblico, pois podem conduzir
ao desequilbrio fiscal e caracterizar a prtica de irresponsabilidade fiscal.
Se o comportamento desregrado na arrecadao pode levar ao desequilbrio fiscal,
quanto mais a realizao de despesas em descompasso com as normas de finanas
pblicas. No se admite a expanso de despesas sem a estimativa do impacto que
podem causar nos oramentos do exerccio em curso e nos dois posteriores, bem como
87
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
88
despesa total de pessoal, tendo a receita corrente lquida como base para sua aferio.
Dessa forma, a Unio, os Estados e os Municpios no podero comprometer a receita
corrente lquida alm dos percentuais legalmente estipulados, assim considerados como
limites globais. Tais limites globais so repartidos pelo art. 20 da Lei de Responsabilidade
Fiscal aos demais rgos integrantes de cada ente da Federao, os quais tambm esto
vinculados aos limites especficos nela discriminados. Assim, na esfera estadual, por
exemplo, o limite global de 60% repartido da seguinte maneira: 49% para o Poder
Executivo; 3% para o Poder Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Estado; 6%
para o Poder Judicirio e 2% para o Ministrio Pblico dos Estados.
O controle minudente das despesas de pessoal plenamente justificvel por duas
razes aparentemente simples: a) este tipo de despesa compromete boa parte da
arrecadao e, diante de seu volume, o descontrole pode afetar seriamente o equilbrio
fiscal; e b) h forte conotao eleitoral na contratao de pessoal, em especial para os
cargos em comisso e funes de confiana, por vezes criados para atendimento das
demandas da campanha eleitoral.
Por tudo isso, cabe a atuao incisiva dos rgos de controle em relao expanso
da despesa com pessoal, assim como deve o Ministrio Pblico atentar para o
acompanhamento da evoluo de tais despesas, devendo interferir para que no sejam
ultrapassados os limites globais e especficos definidos pela Lei de Responsabilidade
Fiscal, valendo-se, para tanto, das disposies da Lei de Improbidade Administrativa
para coibir as condutas que possam atentar contra os princpios da legalidade e da
moralidade administrativas (Lei n 8.429/92, art. 11).
Como antes enfatizamos, o desequilbrio fiscal resulta do dficit pblico e do
endividamento. O dficit advm da no obteno do resultado primrio positivo, ou
seja, entre as receitas e despesas realizadas decorre um resultado que pode ser positivo
(supervit) ou negativo (dficit). A situao deficitria indica que as receitas no se
mostraram suficientes para a cobertura de todas as despesas.
Constatado o dficit, o ente da Federao buscar formas cobrir o resultado negativo,
sendo comum a ocorrncia do endividamento. A reiterao desse comportamento
prolonga a situao de desequilbrio e certamente gerar consequncias para o resgate
do equilbrio fiscal, normalmente alcanado com o aumento da carga tributria,
atingindo, indistintamente, todos os integrantes da coletividade.
O quadro evidencia quo necessrio e indispensvel o acompanhamento da
execuo oramentria pelos rgos de controle, que devem atuar para evitar que as
mazelas administrativas e gerenciais de determinado gestor pblico possam onerar
injustificadamente o conjunto da sociedade.
No sem razo, at mesmo por conta de situaes episdicas do cenrio nacional,
a Constituio Federal reservou ao Senado a competncia para fixar, por proposta
89
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
90
Este breve cotejo, desenvolvido sem a pretenso de esgotar o tema, permite
concluir pela existncia de simbiose entre a responsabilidade fiscal e a probidade
administrativa, cabendo afirmar que atua de forma proba o gestor pblico que observa
os mandamentos da responsabilidade fiscal. Consequentemente, o raciocnio inverso
tambm verdadeiro, pois a atuao fiscal irresponsvel gera diversas consequncias
coletividade, apresentando-se lesiva ao patrimnio pblico, e deve ser objeto de
persecuo pelos legitimados propositura da ao de improbidade administrativa,
em especial pelo Ministrio Pblico, que se destaca, nesse contexto, como o nico
legitimado isento para a conduo da investigao e da demanda.
91
SUSTENTABILIDADE FISCAL, DESENVOLVIMENTO E CIDADANIA
AVANOS E DESAFIOS APS 15 ANOS DA
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
AROLDO CEDRAZ94
93
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Lembrar que tal dicotomia inexiste tem se mostrado imperioso ao longo da histria
brasileira, uma vez que tentativas de opor o equilbrio das finanas pblicas e o dever
perante os direitos econmicos e sociais dos cidados tendem a provocar avaliaes e
decises polticas incapazes de promover o bem comum de forma perene. No mesmo
sentido, no demais recordar as inmeras vezes em que, no decorrer desse processo
evolutivo, assistimos ao descompasso na gesto das finanas pblicas em diversas esferas
governamentais redundar na impossibilidade ftica de atendimento s necessidades
bsicas da cidadania.
No por outra razo, o legislador complementar cuidou de consignar, no art. 67,
1 da LRF, o dever de se instituir formas de premiao e reconhecimento pblico
aos titulares de Poder que alcanarem resultados meritrios em suas polticas de
desenvolvimento social, conjugados com a prtica de uma gesto fiscal pautada pelas
normas desta Lei Complementar.
Ademais, o conceito contemporneo de desenvolvimento se sustenta em pilares
econmicos, sociais e ambientais, que hoje as Naes Unidas expressam na agenda
ps-2015 por intermdio da definio dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentvel,
abrangendo a importncia da consolidao de instituies transparentes, inclusivas e
efetivas na promoo da qualidade de vida das sociedades humanas, hoje e no futuro.
Nesse contexto, torna-se evidente a inexistncia de qualquer antinomia real entre
a garantia de direitos sociais e a responsabilidade na gesto fiscal a bem dizer, a
perenidade daqueles depende dessa.
Ao governante, portanto, e a todos os gestores que integram a Administrao
Pblica em seu sentido subjetivo mais abrangente, incumbe o manuseio dos recursos
provenientes da sociedade com zelo e eficincia, para equilibrar a entrega de bens e
servios sociedade, no presente, com a manuteno de trajetrias de endividamento
soberano do Pas compatveis com o enriquecimento do seu povo e com as suas
necessidades vindouras.
Arrematando esse ponto, retoma-se a exposio de motivos que viria a nos legar
a Lei de Responsabilidade Fiscal:
94
endividamento pblico e para expanso de despesas continuadas,
e que institui mecanismos prvios e necessrios para assegurar o
cumprimento de metas fiscais a serem atingidas pelas trs esferas
de governo, a condio necessria e suficiente para a consolidao
de um novo regime fiscal no Pas, compatvel com a estabilidade
de preos e o desenvolvimento sustentvel.
Buscou-se, assim, no apenas aperfeioar o anteprojeto elaborado
pelo Executivo, mas tambm construir compromisso em favor de
um regime fiscal capaz de assegurar o equilbrio inter-temporal
das contas pblicas, entendido como bem coletivo, do interesse
geral da sociedade brasileira, por ser condio necessria
para a consolidao da estabilidade de preos e a retomada do
desenvolvimento sustentvel. (grifou-se)
95
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
96
srie de atribuies ao Tribunal de Contas, especificando a competncia constitucional
da Corte para fiscalizar a gesto das finanas da Unio.
Ao longo desses 15 anos, as aes de controle empreendidas pelo Tribunal tm sido
fundamentais para o desenvolvimento do Brasil. Isso porque fornecem uma perspectiva
tcnica e independente sobre a gesto das finanas federais, centrada em aspectos
como transparncia, regularidade e previsibilidade, os quais so imprescindveis
manuteno da confiana dos cidados e dos mercados no Pas, contribuindo para o
crescimento econmico e para o avano das instituies democrticas. Por meio desses
trabalhos, informaes teis, oportunas e precisas tm sido oferecidas ao Congresso
Nacional e toda sociedade.
Assim, com a misso de alertar e orientar, sem prejuzo dos poderes de aplicar as
sanes prprias, o Tribunal de Contas da Unio tem em alta conta a LRF, configurando-
se verdadeiro guardio da responsabilidade fiscal, consoante as competncias que lhe
so deferidas pela prpria norma.
Essa atuao est em consonncia com a viso internacional contempornea, como
expressa pela Organizao das Naes Unidas em dezembro de 2014, em resoluo
destacando o objetivo de fomentar a eficincia, a responsabilidade, a eficcia e a
transparncia da administrao pblica, por meio do fortalecimento das entidades
fiscalizadoras superiores, as chamadas EFS. O documento enfatiza que o papel dessas
instituies s pode ser cumprido efetivamente caso elas sejam independentes das
entidades auditadas. Em consonncia com tal assertiva, o TCU tem suas competncias
e sua estrutura garantidas constitucional e legalmente, o que lhe assegura a autonomia
necessria para controlar as finanas pblicas, de forma objetiva e eficaz.
Ademais, as entidades fiscalizadoras superiores devem ser capazes de contribuir
para a melhoria da gesto financeira dos governos, conjugando as carncias atuais dos
cidados com uma abordagem prospectiva, para prever e gerenciar adequadamente
os riscos e garantir os direitos das geraes futuras.
Pensando no aprimoramento da atuao do Tribunal, tendo em vista os objetivos
maiores do desenvolvimento nacional e a qualificao da cidadania, o TCU tem atuado
no fomento inovao governamental, difuso de plataformas abertas e prestao
de servios eletrnicos. Essa capacidade para introduzir inovaes pode contribuir
para a melhoria nos padres de desempenho dos servios pblicos, vindo, portanto,
ao encontro das exigncias atuais da sociedade: resta cada vez mais evidente que o uso
de novas tecnologias e de novos processos mais avanados so condies para que os
servios governamentais sejam ofertados com mais qualidade, eficincia e economia.
So questes que ganham momentum no contexto macroeconmico em que se
observa um espao limitado para o aumento das despesas pblicas, exigindo-se uma
evoluo contnua da poltica fiscal. Com efeito, no demais reiterar que a elevao
97
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
da eficincia do gasto pblico essencial para que o Brasil possa alcanar maior
crescimento econmico, mais gerao de renda, reduo das desigualdades e maior
progresso social.
Com propsito semelhante, o TCU tambm atua no estmulo ao monitoramento
e avaliao de desempenho pela Administrao Pblica, ao lado do aperfeioamento
de metodologias e do uso de tecnologia da informao a servio do prprio Controle
Externo. De fato, a avaliao de polticas pblicas permite a observao de possveis
superposies, polticas com efeitos contraditrios, alm de outras distores oriundas
da atuao do governo, em seus vrios nveis federativos. Dessa forma, a atuao do
TCU, com o intuito de identificar ineficincias, de antecipar problemas e de captar
desvios financeiros, alinha-se necessidade de promover a eficincia do gasto pblico.
Tambm nesse ponto, as novas tecnologias podem fazer a diferena em polticas
pblicas; novas cincias sociais quantitativas usam teorias computacionais para prever
dinmicas e interaes sociais, ajudando a criar modelos matemticos para detectar
anomalias, comparar cenrios e ajustar variveis para atender a demandas da populao.
Tambm merece destaque o processo recente de convergncia da auditoria
financeira realizada pelo Tribunal para os padres de qualidade internacional. A
auditoria financeira traduz-se em um trabalho de certificao da credibilidade das
demonstraes financeiras que busca assegurar a veracidade dos nmeros ali inscritos
e, por conseguinte, a completude, confiabilidade, tempestividade e utilidade das
prestaes de contas. Com isso, contribui-se para o fortalecimento da accountability,
da integridade e da transparncia na gesto das finanas governamentais. A evoluo
do Tribunal nesse tema, portanto, ratifica o tradicional papel desta Corte na induo
de reformas sustentveis na gesto fiscal do Pas.
Por fim, em sentido mais abrangente, a profissionalizao crescente nos rgos de
controle, cujos auditores possam exercer sua plena independncia de opinio com padres
mais elevados de qualidade no exerccio de suas atribuies, desponta como um caminho
a ser perseguido continuamente. O TCU tem se pautado por essa estratgia h muitos
anos, buscando selecionar e preparar os melhores quadros tcnicos e oferecer condies
apropriadas para a realizao de fiscalizaes. Especialmente na seara das finanas pblicas,
as auditorias e demais processos de controle demandam um elevado nvel de especializao
e qualificao, para lidar com temas sofisticados de repercusso sistmica e questes
sensveis para a defesa do interesse pblico. Os trabalhos que a Corte de Contas tem
entregue ao Pas nos ltimos anos no deixam dvidas quanto a esse compromisso.
98
pendentes de regulamentao: a criao do conselho de gesto fiscal e a definio de
limites para a dvida da Unio.
No primeiro caso, faz-se referncia direta ao que estabelece o art. 67 da
LRF: o acompanhamento e a avaliao, de forma permanente, da poltica e da
operacionalidade da gesto fiscal sero realizados por conselho de gesto fiscal,
constitudo por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministrio
Pblico e de entidades tcnicas representativas da sociedade. Ao conselho, o legislador
complementar reservou atribuies primordiais para a plena aplicao das normas,
dos limites e das condies da LRF, como a harmonizao e a coordenao entre os
entes da Federao; a disseminao de boas prticas associadas eficincia do gasto
pblico, arrecadao de receitas, ao controle do endividamento e transparncia
da gesto fiscal; e o estabelecimento de normas de consolidao das contas pblicas,
padronizao das prestaes de contas e dos relatrios e demonstrativos de
gesto fiscal.
A segunda lacuna refere-se ao art. 30 da LRF, cujas disposies apontam para
a necessidade de estabelecimento, pelo Poder Legislativo, de limites para a dvida
pblica federal considerando tanto a dvida consolidada da Unio quanto a dvida
mobiliria federal. No se trata, nesse caso, da imposio de restries absolutas e
incapazes de amoldar-se a circunstncias dinmicas: o 6 do mesmo artigo dispe
que o Presidente da Repblica poder encaminhar ao Senado Federal ou ao Congresso
Nacional solicitao de reviso dos limites das dvidas, quando sobrevierem razes
de instabilidade econmica ou alteraes nas polticas monetria ou cambial cujos
reflexos requeiram elevao do endividamento federal. Sem os limites, porm, afasta-
se do Poder Legislativo parte do controle que lhe cabe, nos termos do Estatuto da
Responsabilidade Fiscal, sobre o equilbrio intertemporal das finanas pblicas.
Alm disso, e talvez de forma mais impactante para o futuro da sustentabilidade
fiscal no Pas, preciso considerar um aspecto estrutural que relaciona, de um lado,
a criao de despesas permanentes, e, de outro, os limites para crescimento da carga
tributria. De fato, os dispositivos previstos nos arts. 16 e 17 da LRF procuram disciplinar
a expanso dos gastos pblicos decorrentes de criao, expanso ou aperfeioamento
de ao governamental, especialmente nos casos de despesas obrigatrias de carter
continuado. Entretanto, ainda que possam evitar distores no curto prazo, esses
dispositivos no impedem que o crescimento dos gastos pblicos seja desacompanhado,
na prtica, de correspondentes compensaes de forma sustentvel a longo prazo.
Nesse campo, despontam as preocupaes com a previdncia pblica, cujos dficits
anuais superam a casa da centena de bilhes de reais, ainda antes do envelhecimento
populacional que afastar o povo brasileiro do perodo de bnus demogrfico que ora
se experimenta, mas que, inexoravelmente, o Pas vivenciar nas prximas dcadas.
99
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
100
O TCU EST PARA A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
ASSIM COMO O STF EST PARA A CONSTITUIO FEDERAL
BRUNO DANTAS95
FREDERICO DIAS96
1. INTRODUO
Em seu livro Por que as naes fracassam97, Daron Acemoglu e James Robinson
demonstram que so as instituies polticas e econmicas que levam os pases ao xito
ou ao fracasso econmico. E mais, o processo poltico e as instituies polticas ditam
que tipo de instituies econmicas o pas ter, transmitindo confiana e estabilidade
aos empreendedores. Os autores indicam ainda que a probabilidade de os pases
desenvolverem instituies adequadas maior quando eles contam com um sistema
poltico pluralista e aberto, com disputa de cargos polticos, controle dos polticos
pelos cidados e responsabilidade do governo.
Neste artigo pretendemos discutir o papel do controle em geral, e do Tribunal de
Contas da Unio (TCU) em particular, no aprimoramento das instituies polticas,
95
Doutor e Mestre em Direito (PUC/SP), Visiting Research Scholar na Cardozo Law School, de Nova York. Ministro
do Tribunal de Contas da Unio. Professor do Mestrado, Especializao e Graduao do Instituto Brasiliense de
Direito Pblico (IDP) e do IESB.
96
Auditor Federal de Controle Externo do TCU. Especialista ps-graduado em Auditoria e Controle Governamental.
97
ACEMOGLU, Daron; ROBINSON, James. Por que as naes fracassam. As origens do poder, da prosperidade e
da pobreza. Rio de janeiro: Campus, 2012.
101
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
98
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 30 ed. So Paulo: Malheiros Editores,
2013, p. 50.
99
BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; e PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de Poltica. 11 ed. Braslia:
Editora Universidade de Braslia, 1998, p. 964.
102
diretamente, nos termos da Constituio (Constituio Federal-CF, art. 1, pargrafo
nico).
Questes de ordem prtica condicionam o exerccio do poder ao desenvolvimento da
organizao estatal a fim de que possam ser cumpridas suas funes. Assim, o governo
pode ser conceituado como o conjunto de rgos mediante os quais a vontade do Estado
formulada, expressada e realizada, ou o conjunto de rgos supremos a quem incumbe
o exerccio das funes do poder poltico: legislativa, jurisdicional e executiva100.
A fim de se evitar a concentrao do poder em mos nicas, formulou-se a chamada
diviso de poderes, que consiste em atribuir cada uma das funes a um rgo distinto,
dotando-os de especializao funcional e independncia orgnica. A Administrao
Pblica integra a chamada funo executiva, composta por funes de governo e
administrativa101.
De acordo com essa estrutura conceitual, conclumos que, na maioria das vezes,
incumbe a terceiros e no aos titulares de fato exercer o poder e gerir os recursos
necessrios para a realizao da atividade estatal. O modelo republicano atenua esse
problema, porquanto os agentes estatais ficam obrigados a prestar contas sobre como
exercem o poder e gerem os recursos (a res publica).
Traados os fins que devem ser buscados pela atividade estatal, caber atividade
financeira do Estado obter os recursos necessrios, geri-los e gast-los para satisfazer os
interesses da populao102. Vale dizer, as necessidades pblicas sero supridas mediante
receitas arrecadadas dos particulares ou do patrimnio do prprio Estado; de posse
desses recursos, o Estado realiza os gastos necessrios para cumprir suas finalidades;
considerando a finitude dos recursos, elabora-se um oramento que autorize a realizao
de despesas, equilibrando-as s receitas; paralelamente, imprescindvel que haja controle
sobre todas as operaes econmico-financeiras que o Estado ir desempenhar103.
O oramento pblico surge, ento, como um dos principais mecanismos para o
exerccio das funes estatais. Trata-se de instrumento fundamental de governo, seu
principal documento de polticas pblicas. Por meio dele os governantes selecionam
prioridades, decidindo como gastar os recursos extrados da sociedade e como distribu-
los entre diferentes grupos sociais, conforme seu peso ou fora poltica104.
100
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 33 ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2010, p. 107.
101
Ibid., p. 108.
102
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 6 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p. 156.
103
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Direito Financeiro: Conceito, Autonomia e Fontes. In: MARTINS, Ives Gandra
da Silva; MENDES, Gilmar Ferreira; NASCIMENTO, Carlos Valder do (Coord.). Tratado de direito financeiro.
So Paulo: Saraiva, 2013, volume 1, p. 15.
104
ABRUCIO, Fernando L.; LOUREIRO, Maria R. Finanas pblicas, democracia e accountability: debate terico e
o caso brasileiro. In: ARVATE, Paulo R.; BIDERMAN, Ciro. Economia do setor pblico no Brasil. Rio de Janeiro:
Elsevier; Campus, 2004. p. 75-102.
103
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
104
De se notar que a funo de fiscalizao, que surge com o constitucionalismo
e o Estado de Direito, sempre se constituiu tarefa bsica dos parlamentos111. Dessa
maneira, a forma primordial de exerccio do controle se d indiretamente, por meio
dos representantes do povo no Poder Legislativo. No por outra razo, incumbe ao
Congresso Nacional o controle externo (CF, art. 71, caput) da administrao pblica.
Mas o controle tambm exercido diretamente pelos cidados, na condio de
titulares do poder poltico, valendo-se de mecanismos como a ao popular (CF, art.
5, LXXIII), o exerccio do direito informao (CF, art. 5, XXXIII) e a previso
constitucional no sentido de que qualquer cidado, partido poltico, associao ou
sindicato possam denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de
Contas da Unio (CF, art. 74, 2).
Trata-se do chamado controle social, fundado no entendimento de que a participao
popular corolrio do prprio contedo da democracia e se insere no conceito de
poltica deliberativa de Habermas. Para o filsofo alemo, o desenvolvimento da
poltica deliberativa depende da institucionalizao de processos e pressupostos
comunicacionais112, conceitos em que se enquadram as instncias participativas
citadas, alm de diversas outras criadas pela legislao infraconstitucional (a exemplo
de ouvidorias, conselhos, audincias pblicas etc.).
Habermas sustenta que o Estado de direito exige uma organizao do poder pblico
que obriga o poder poltico, constitudo conforme o direito, a se legitimar, por seu
turno, pelo direito legitimamente institudo. Para o autor, a soberania popular implica
o princpio da separao entre Estado e sociedade, que significa a garantia jurdica de
uma autonomia social que atribui a cada um, enquanto cidado, as mesmas chances de
utilizar-se de seus direitos polticos de participao e comunicao. O princpio exige
que a sociedade civil possa amortecer e neutralizar a diviso desigual de posies sociais
de poder, a fim de que o poder social possa impor-se na medida em que possibilita,
sem restringir, o exerccio da autonomia dos cidados113.
Participao e autonomia, bem como suas implicaes mtuas, so conceitos caros
filosofia habermasiana. Nesse sentido, a organizao do Estado de direito deve servir,
em ltima instncia, auto-organizao poltica autnoma da comunidade. Cabe
s suas instituies garantir um exerccio efetivo da autonomia poltica de cidados
socialmente autnomos para que o poder comunicativo de uma vontade formada
racionalmente possa surgir, encontrar expresso em programas legais, circular em toda
111
SILVA, Jos Afonso da. Op. cit., p. 749.
112
GARCIA, Ana Paula Prado. Controle Social. In: CASTRO, Crmem Lcia Freitas de; GONTIJO, Cynthia Rbia
Braga; e PINTO, Luciana Moraes raso Sardinha (orgs.). Dicionrio de Polticas Pblicas. Barbacena: EdUEMG,
2015, volume 2, p. 103.
113
HABERMAS, Jrgen. Direito e Democracia: entre facticidade e validade. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997,
volume 1, p. 212.
105
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
114
HABERMAS, Jrgen. Op. cit., p. 220.
115
MENDES, Gilmar Ferreira; CORREIA, Celso de Barros. Transparncia Fiscal. In: MARTINS, Ives Gandra da
Silva; MENDES, Gilmar Ferreira; NASCIMENTO, Carlos Valder do (Coord.). Tratado de direito financeiro. So
Paulo: Saraiva, 2013, volume 1, p. 177.
116
NARDES, Joo Augusto Ribeiro. O controle externo como indutor da governana em prol do desenvolvimento.
Revista do Tribunal de Contas da Unio, Braslia, ano 45, n. 127, p. 16-19, maio/agosto de 2013.
117
ALBUQUERQUE, Joo Henrique Medeiros. et al. Um estudo sob a ptica da teoria do agenciamento sobre a
accountability e a relao Estado-sociedade. In: Congresso USP de Controladoria e Contabilidade, 7., 2007. So
Paulo: USP, 2007. p. 26-39.
106
Em virtude desse conflito, vislumbram-se dois tipos de problemas, ambos
indesejveis sob a ptica de um Estado Republicano e Democrtico. Em primeiro lugar,
o risco de desalinhamento entre a conduo da coisa pblica e os anseios da sociedade.
Para controlar esse tipo de risco, os cidados precisam de informaes fornecidas
pelos agentes estatais (direito informao). Nesse contexto, surge um segundo tipo
de risco, o de que haja alguma disparidade entre o que est sendo informado e o que
foi ou est sendo efetivamente realizado.
Assim, para tentar dirimir o problema da assimetria informacional, os agentes
governamentais tm por obrigao prestar contas de seus atos perante a sociedade.
Esse dever no se resume disponibilizao de demonstrativos comprobatrios da
alocao dos recursos, sendo necessrio que essas informaes sejam transmitidas da
forma mais transparente possvel118.
Mas a transparncia no se expressa apenas pela quantidade de informaes, mas
tambm pela sua qualidade, objetividade, inteligibilidade e, sobretudo, utilidade119.
direito do cidado dispor de informao sobre a receita pblica existente e as
despesas planejadas e realizadas pelos rgos governamentais. Esse direito informao
relaciona-se com as prerrogativas asseguradas ao povo de exercer controle jurdico
das escolhas do Estado em matria de polticas pblicas e controle poltico sobre a
atuao estatal, seja na via peridica das eleies, seja na via contnua de protestos e
presses sobre os representantes eleitos120.
O cidado tem o direito, no apenas ser adequadamente informado sobre a origem
e a aplicao dos recursos pblicos, mas, principalmente, de participar ativamente
nas escolhas das polticas pblicas. Por essa razo, incorporam-se ao ordenamento
normas que estimulam o exerccio da cidadania fiscal na rea financeira, atravs dos
mecanismos de transparncia fiscal e de participao do cidado121.
O acesso informao e a transparncia fiscal esto estreitamente conectados com
o Estado Democrtico de Direito e encontram assento constitucional tanto no princpio
republicano (na medida em que orienta a gesto pblica no sentido do interesse do
povo e permite a fiscalizao e o controle da atividade governamental) quanto no
princpio democrtico (vez que possibilita o controle social)122.
118
Ibid.
119
ABRAHAM, Marcus. Oramento Pblico como Instrumento de Cidadania Fiscal. Revista de Direitos
Fundamentais e Democracia, Curitiba, v. 17, n. 17, p. 188-219, janeiro/junho de 2015.
120
BARCELLOS, Ana Paula de. Neoconstitucionalismo, Direitos Fundamentais e Controle das Polticas Pblicas. In:
Revista de Direito Administrativo. Abr/Jun.2005 n 240. Rio de Janeiro: Renovar, 2005.
121
ABRAHAM, Marcus. Op. cit.
122
MENDES, Gilmar Ferreira; CORREIA, Celso de Barros. Transparncia Fiscal. In: MARTINS, Ives Gandra da
Silva; MENDES, Gilmar Ferreira; NASCIMENTO, Carlos Valder do (Coord.). Tratado de direito financeiro,
volume 1. So Paulo: Saraiva, 2013, p. 177.
107
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Por essa razo, a utilizao da coisa pblica deve ser evidenciada, por meio da
prestao de contas sociedade, real detentora dos recursos financeiros que foram
aportados ao Estado123. Por meio das contas pblicas, sero prestadas informaes sobre o
conjunto de dados de natureza econmico-financeira das entidades estatais, produzidos
pelos rgos de contabilidade, planejamento e oramento. Tais informaes podem
associar dados monetrios com no monetrios, de natureza financeira, oramentria
e operacional e todos os registros e demonstrativos produzidos, publicados ou no,
concernentes ao passado e ao futuro, relativos ao uso dos recursos pblicos124.
Em suma, como mediadora do conflito de informao entre Estado e sociedade, surge
a figura da accountability com os atributos de transparncia, clareza e tempestividade
da informao, no intuito de aproximar os dois plos dessa relao de agncia125.
A accountability pode ser entendida como a obrigao que tm as pessoas s quais
se tenham confiado recursos de assumir responsabilidades, de ordem fiscal, gerencial
e programtica, por seus atos e omisses e de, voluntariamente, informar a quem lhes
delegou a responsabilidade por meio da prestao de contas126.
Parece haver consenso sobre o fato de que o fundamento dos sistemas democrticos
est, verdadeiramente, na accountability, j que a informao um pressuposto bsico
da transparncia dos negcios pblicos em uma verdadeira e legtima democracia. Sem
informaes adequadas a respeito da gesto pblica, os cidados ficam privados de
realizar julgamentos adequados a respeito dos atos praticados por seus governantes127.
A avaliao da conduta dos gestores por parte da sociedade exige informaes
tempestivas, suficientes e confiveis. Dentro desse contexto, torna-se imprescindvel a
existncia de rgos integrantes da estrutura estatal que componham uma verdadeira
rede de agncias de accountability incumbidas de supervisionar, controlar, aplicar
sanes, e, sobretudo prover o cidado das informaes relativas gesto. No caso
brasileiro, essa rede de agncias de accountability englobaria, dentre outros, o Ministrio
Pblico, o sistema de controle interno dos Poderes, o Poder Judicirio e os Tribunais
de Contas128.
123
ALBUQUERQUE, Joo Henrique Medeiros. et al. Op. cit.
124
PLATT NETO, O.A. et al. Publicidade e Transparncia das Contas Pblicas: Obrigatoriedade e Abrangncia
desses Princpios na Administrao Pblica Brasileira. Contabilidade Vista & Revista, Belo Horizonte, v. 18, n. 1,
p. 75-94, janeiro/maro. 2007.
125
ALBUQUERQUE, Joo Henrique Medeiros. et al. Op. cit.
126
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Referencial Bsico de Governana Aplicvel a rgos e Entidades da
Administrao Pblica/Tribunal de Contas da Unio. Verso 2 - Braslia: TCU, Secretaria de Planejamento,
Governana e Gesto, 2014. 80 p.
127
NAKAGAWA, Masayuki; RELVAS, Tnia Regina Sordi; DIAS FILHO, Jos Maria. Accountability: a Razo de ser
da Contabilidade. Revista de Educao e Pesquisa em Contabilidade REPEC, Braslia, v. 1, n. 3, art. 5, pp. 83-
100, setembro/dezembro, 2007.
128
FIGUEIREDO, Carlos Maurcio C. tica na Gesto Pblica e Exerccio da Cidadania: o papel dos tribunais
de contas brasileiros como agncias de accountability. O caso do Tribunal de Contas de Pernambuco. In: VII
108
A doutrina segmenta em duas dimenses o conceito de accountability: a vertical
e a horizontal. O conceito de accountability vertical envolve as aes realizadas
individualmente e/ou coletivamente em face daqueles que exercem posies em
instituies do Estado ( o caso das eleies e das reivindicaes sociais). Por sua vez,
a accountability horizontal integrada por agncias estatais possuidoras de direito,
poder legal, disposio e capacidade para controlar e corrigir a gesto129.
O controle social uma forma de accountability vertical que depende, em linhas
gerais, das mesmas condies que garantem a qualidade da democracia representativa:
informao e debate entre os cidados, instituies que viabilizem a fiscalizao,
regras que incentivem o pluralismo e cobam o privilgio de alguns grupos frente
maioria desorganizada, bem como o respeito ao imprio da lei e aos direitos dos
cidados130.
Os Tribunais de Contas so instrumento fundamental de accountability na rea das
finanas pblicas131. certo que seu papel faz parte do que se entende por accountability
horizontal. De qualquer forma, o controle desempenhado pelas Cortes de Contas pode
propiciar melhores condies para o exerccio da accountability vertical, uma vez que
a qualidade da informao fator preponderante para que qualquer participao ativa
da sociedade possa ser efetiva. Em contraposio, a falta e a assimetria de informaes
geram desconfiana e descrdito e acabam resultando no distanciamento entre
sociedade e governo132.
Na esfera federal, o Tribunal de Contas da Unio exerce, portanto, um papel
essencial como agncia de accountability, na medida em que auxilia na reduo da
assimetria de informaes e contribui para atenuar o conflito de agncia, promovendo
dessa forma os valores republicanos e o aprimoramento do regime democrtico.
Nesse contexto, dentre as atribuies do TCU, ganha relevncia especial a
competncia constitucional para a realizao da fiscalizao financeira da Unio (CF,
art. 70, caput).
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal,
8-11 Oct. 2002.
129
SACRAMENTO, Ana R. S. Contribuies da Lei de Responsabilidade Fiscal para o avano da accountability no
Brasil. Cadernos Gesto Pblica e Cidadania/CEAPG, So Paulo, v. 10, n. 47, p. 20-47, 2005.
130
ABRUCIO, Fernando L.; LOUREIRO, Maria R. Finanas pblicas, democracia e accountability: debate terico e
o caso brasileiro. In: ARVATE, Paulo R.; BIDERMAN, Ciro. Economia do setor pblico no Brasil. Rio de Janeiro:
Elsevier; Campus, 2004. p. 75-102.
131
Ibid.
132
CORBARI, Ely Clia. Accountability e Controle Social: Desafio Construo da Cidadania. Cadernos da Escola
de Negcios da UniBrasil, Curitiba, n. 2, p. 99-111. Janeiro/Junho, 2004.
109
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Foi rduo o caminho percorrido para que hoje o Tribunal de Contas da Unio
pudesse bem desempenhar seu papel de revelar e garantir da verdade fiscal contida
nos (e por detrs dos) balanos e oramentos apresentados pelo governo federal133.
Mas, desde a sua criao, j se depositava confiana na funo da Corte de Contas
como anteparo contra excessos e desvios nas finanas pblicas. Conforme exposio
de motivos de Rui Barbosa na criao do TCU:
133
Conforme muito bem destacado pelo Ministro-Substituto Weder de Oliveira, por ocasio da apreciao da
Contas de Governo do ano de 2014, o papel do TCU deve ser o de revelar e garantir a verdade fiscal.
134
BARBOSA, Rui. Exposio de Motivos sobre a criao do TCU. Revista do Tribunal de Contas da Unio, Braslia,
v. 25, n. 62, p. 180-190, Outubro/Dezembro, 1994.
110
O aprimoramento das instituies polticas exige a paulatina construo de um
ambiente minimamente estvel, confivel, transparente e favorvel ao investimento.
A fidedignidade das informaes pressuposto essencial para o estabelecimento de
qualquer relao de confiana, permeada por comportamento ntegro e boas prticas
de compliance.
Num contexto de crise fiscal e global, o TCU tem um importante papel institucional
de transmitir confiana para a sociedade135 e credibilidade ao governo perante os
investidores.
A auditoria financeira realizada pelo TCU instrumento fundamental com vistas
a aumentar o nvel de confiana dos usurios de informaes constantes das finanas
governamentais. Para tanto, o Tribunal deve certificar que as contas pblicas apresentam
um retrato fiel da real situao e do desempenho financeiro do governo136.
Dessa forma, cumpre Corte de Contas indicar se o oramento est sendo executado
de maneira sria e transparente. colocar lupa e luz sobre os fatos da gesto mais
relevantes e, eventualmente, desvelar criatividades contbeis que pretendam camuflar
despesas e inflar receitas. A partir dessa anlise, emite-se opinio sobre a integridade
das informaes disponibilizadas. Trata-se de atividade relevante, na medida em que,
j se sabe, a luz do sol o melhor desinfetante e a luz eltrica, o melhor policial137.
Assegurando a fidedignidade e a qualidade das informaes divulgadas, o controle
externo favorece o desenvolvimento de um ambiente accountable e d credibilidade
ao governo. Afinal, informaes financeiras confiveis constituem o pilar da boa
governana das finanas pblicas138.
Com mais informaes de boa qualidade, a sociedade ter melhores condies
de avaliar as escolhas e os resultados governamentais, ao mesmo tempo em que se
beneficiar das polticas pblicas viabilizadas a partir do incremento de investimentos
propiciados por um contexto de maior confiana.
135
CEDRAZ, Aroldo; DUTRA, Tiago Alves de Gouveia Lins. Credibilidade dos governos, papel das EFS e boas
prticas internacionais de auditoria financeira. Revista do TCU, n. 129, p. 38-49, 2014.
136
Ibid.
137
Louis Brandeis, antigo juiz da Suprema Corte norte-americana, para quem Sunlight is said to be the best of
disinfectants; electric light the most efficient policeman. Disponvel em: http://www.brandeis.edu/legacyfund/
bio.html. Acesso em: 11/11/2015.
138
DUTRA, Tiago Alves de Gouveia Lins; CHAMPOMIER, Jean-Michel. A funo de auditoria financeira em
Tribunais de Contas: as perspectivas do TCU e a experincia da Corte de Contas da Frana. Revista do TCU, n.
130, p. 70-81, 2014.
111
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
139
AFONSO, Jos Roberto. Responsabilidade Fiscal no Brasil: Uma Memria da Lei. Rio de Janeiro, 2010. Disponvel
em: http://www.fgv.br/fgvprojetos/novoprojetos/arq_site/364.pdf. Acesso em: 10 Dez 2015.
140
SANTOS FILHO, Elmitho Ferreira dos. A atuao dos tribunais de contas para o cumprimento da lei de
responsabilidade fiscal e sua importncia para as punies fiscais e penais. Braslia: 2006. Disponvel em: <http://
portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2054148.PDF>. Acesso em: dez. 2015.
141
Ibid.
142
OLIVEIRA, Weder de. Curso de Responsabilidade Fiscal: Direito, Oramento e Finanas Pblicas. Belo
Horizonte: Frum, 2013.
143
SANTOS FILHO, Elmitho Ferreira dos. Op. cit.
112
a estabilidade econmica e favorecer a retomada do desenvolvimento sustentvel,
como tambm estava maduro para acolh-las e implement-las em sua plenitude. A
percepo do governo era a de que os ltimos anos registravam exemplos vrios de
notvel observncia aos princpios de gesto fiscal responsvel e sinais inequvocos
de que a sociedade brasileira reclamava gesto austera dos recursos que confia ao
Poder Pblico144.
A razo fundamental para a instituio da lei foi a necessidade premente e
histrica de instituir processos estruturais de controle do endividamento pblico,
direta e indiretamente. Tratava-se de preocupao central da poltica econmica
poca, visto que o equilbrio intertemporal das contas pblicas era entendido como
condio necessria para a consolidao da estabilidade de preos e a retomada do
desenvolvimento sustentvel145.
Os objetivos da LRF qualificam-se como macroeconmicos, financeiros e
oramentrios e se estruturam sobre seis pilares normativos, a saber: (i) dvida e
endividamento: realizao de operaes de crdito, limites e controle; (ii) planejamento
macroeconmico, financeiro e oramentrio: metas fiscais, acompanhamento e controle
da execuo oramentria; (iii) despesas com pessoal: limites e formas de controle,
validade dos atos dos quais resulte aumento de despesa; (iv) despesas obrigatrias:
compensao dos efeitos financeiros, regras especficas para as despesas da seguridade
social; (v) receita pblica: concesses de benefcios tributrios e transparncia da
administrao tributria; e (vi) transparncia, controle social e fiscalizao: produo
e divulgao de informaes, participao popular, atuao dos tribunais de contas146.
Neste artigo, interessa-nos, especialmente, o ltimo pilar.
A gesto fiscal responsvel relaciona-se fortemente com o desenvolvimento e
reforo das prticas democrticas147. A prpria lei deposita enorme confiana em que
a ao planejada e transparente do Poder Pblico tem o condo de prevenir riscos e
corrigir desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas (LRF, art. 1, 1). Por
essas razes, a LRF d especial ateno a transparncia, controle social e fiscalizao.
Esses trs temas so tratados conjuntamente entre os arts. 48 e 59 da lei. A
transparncia deve ser entendida no s como a necessidade de disponibilizao de
dados, mas, sobretudo, de compreenso das informaes por parte do cidado mediano.
144
CALHEIROS, Renan; AMADEO, Edward. Exposio de Motivos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Revista
Jurdica Virtual - Braslia, vol. 1, n. 1, maio, 1999.
145
OLIVEIRA, Weder de. Curso de Responsabilidade Fiscal: direito, oramento e finanas pblicas. Belo Horizonte:
Frum, 2013.
146
Ibid.
147
ABRUCIO, Fernando L.; LOUREIRO, Maria R. Finanas pblicas, democracia e accountability: debate terico e
o caso brasileiro. In: ARVATE, Paulo R.; BIDERMAN, Ciro. Economia do setor pblico no Brasil. Rio de Janeiro:
Elsevier; Campus, 2004. p. 75-102.
113
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
148
FIGUEIREDO, Carlos Maurcio C. tica na Gesto Pblica e Exerccio da Cidadania: o papel dos tribunais
de contas brasileiros como agncias de accountability. O caso do Tribunal de Contas de Pernambuco. In: VII
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal,
8-11 Oct. 2002.
149
PLATT NETO, O.A. et al. Publicidade e Transparncia das Contas Pblicas: Obrigatoriedade e Abrangncia
desses Princpios na Administrao Pblica Brasileira. Contabilidade Vista & Revista, Belo Horizonte, v. 18, n. 1,
p. 75-94, janeiro/maro. 2007.
150
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 6 ed. p. 769 So Paulo: Revista dos Tribunais
2014.
151
FIGUEIREDO, Carlos Maurcio C. Op. cit.
152
RITA LOUREIRO, Maria; MORAES, Tiago Cacique. Democratizao e reforma do Estado: o desenvolvimento
institucional dos tribunais de contas no Brasil recente. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 43, n.
4, p. 739-72, 2009.
153
CRISSTOMO, Vicente Lima; CAVALCANTE, Nirleide Saraiva Coelho; FREITAS, Alysson Rgis Menezes
Chaves. A LRF no trabalho de controle de contas pblicas - um estudo de pareceres prvios conclusivos de contas
de governos municipais. Revista Ambiente Contbil - Universidade Federal do Rio Grande do Norte-ISSN 2176-
9036, v. 7, n. 1, p. 233-253, 2015.
114
Cabe destacar que a lei elege prestaes de contas e respectivo parecer prvio como
instrumentos de transparncia da gesto fiscal (LRF, art. 48, caput). A emisso do
referido parecer prvio pela Corte de Contas no julgamento das contas do Presidente
da Repblica154 constitui etapa fundamental no processo de controle externo da gesto
pblica, pois subsidia o Poder Legislativo com os elementos tcnicos de que necessita
para emitir o seu julgamento acerca das contas de governo.
A grande distino entre a etapa de emisso do parecer prvio e a etapa, posterior,
de julgamento das contas pelo Poder Legislativo diz respeito ao carter tcnico e
apoltico da anlise empreendida pela Corte de Contas, o que lhe confere carter
imparcial de elevado status constitucional. Deve-se atentar para a observncia de
padres internacionais e para a necessidade de se utilizar linguagem adequada e de
fcil entendimento pela sociedade. Atendidos esses pressupostos, o parecer prvio
tornar-se-, cada vez mais, valioso instrumento para o exerccio da cidadania e de
prerrogativas no Estado Democrtico de Direito, contribuindo sobremaneira com a
transparncia da gesto pblica, a sua avaliao pela sociedade e o fortalecimento da
participao popular como fator indispensvel ao amadurecimento democrtico155.
115
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
seus representantes como o Parecer referente ao ano de 2014, apreciado pelo Tribunal
em outubro de 2015.
As Contas de Governo so o mais abrangente e fundamental produto do controle
externo e constitui etapa mxima no processo democrtico de responsabilizao e de
prestao de contas governamental. Com a emisso do Parecer Prvio, o TCU subsidia
o Congresso Nacional e a sociedade com elementos tcnicos e informaes essenciais
para compreenso e avaliao das aes relevantes do Poder Executivo Federal na
conduo dos negcios do Estado158.
As contas prestadas pelo Presidente da Repblica consistem nos balanos gerais da
Unio e no relatrio do rgo central do sistema de controle interno do Poder Executivo
sobre a execuo dos oramentos de que trata o 5 do art. 165 da Constituio Federal
(Regimento Interno do TCU, art. 221, pargrafo nico).
No parecer prvio, cumpre ao Tribunal emitir duas opinies complementares
sobre as contas. Primeiro, declara se as contas prestadas pelo Presidente da Repblica
representam adequadamente as posies financeira, oramentria, contbil e
patrimonial em 31 de dezembro, quando encerra o exerccio. Segundo, informa se
foram observados os princpios constitucionais e legais que regem a administrao
pblica federal (Regimento Interno do TCU, art. 228).
O parecer prvio conter registros sobre o cumprimento das normas constitucionais,
legais e regulamentares na execuo dos oramentos da Unio e nas demais operaes
realizadas com recursos pblicos federais, em especial quanto ao que estabelece a lei
oramentria anual. Ademais, o relatrio que acompanha o parecer prvio, conter
informaes sobre o cumprimento dos programas previstos na lei oramentria anual;
o reflexo da administrao financeira e oramentria federal no desenvolvimento
econmico e social do Pas; e o cumprimento dos limites e parmetros estabelecidos
pela LRF.
No caso das Contas do ano de 2014, o principal critrio para apreciar as aes
governamentais foram as diretrizes da Lei de Responsabilidade Fiscal, norma tida
como central na estipulao de
158
Ibid.
159
Ibid.
116
No que diz respeito s posies financeira, oramentria, contbil e patrimonial
no encerramento do exerccio, a anlise empreendida sobre a confiabilidade das
demonstraes contbeis consolidadas do governo federal.
A auditoria do Balano Geral da Unio (BGU) constatou distores relevantes nas
demonstraes consolidadas, suficientes para afetar o entendimento sobre a situao
patrimonial. Em especial, destacam-se omisses e subavaliaes no registro de passivos,
o que poderia induzir o usurio das informaes a uma falsa percepo da posio
contbil, vez que mostrava uma realidade mais favorvel do que de fato era.
Nada obstante, a opinio do Tribunal quanto a esse primeiro aspecto foi a de
que as demonstraes contbeis consolidadas da Unio, compostas pelos balanos
oramentrio, financeiro e patrimonial e pela demonstrao das variaes patrimoniais,
exceto pelos possveis efeitos dos achados de auditoria consignados no relatrio,
refletiam a situao patrimonial em 31/12/2014 e os resultados oramentrio, financeiro
e patrimonial relativos ao exerccio encerrado nessa data160.
Quanto observncia dos princpios constitucionais e legais na execuo
oramentria e financeira, verificou-se a realizao de operaes de crdito entre a Unio
e instituies financeiras controladas, expediente vedado pela Lei de Responsabilidade
Fiscal. O TCU identificou a assuno, pelos bancos, de compromissos relacionados
a programas sociais (Minha Casa Minha Vida, Bolsa Famlia, Seguro-Desemprego e
Abono Salarial) e subvenes econmicas.
Alm do descumprimento das disposies legais, o expediente distorce a realidade
fiscal e acaba por ocultar o real desempenho das contas pblicas ao longo do perodo
avaliado. Como agravante, a manobra contbil permitiu que o governante deixasse
de contingenciar parcialmente as despesas diante de uma situao de desequilbrio
conforme determina a lei (LRF, art. 9).
Dada a gravidade desses fatos, a opinio do Tribunal quanto a esse segundo aspecto
foi a de que, na execuo do oramento da Unio no ano de 2014, no foram plenamente
observados os princpios constitucionais e legais que regem a administrao pblica
federal, bem como as normas constitucionais, legais e regulamentares na execuo
dos oramentos da Unio e nas demais operaes realizadas com recursos pblicos
federais, em especial o que estabelece a lei oramentria anual. Por essa razo, o Tribunal
considerou que as Contas no estavam em condies de serem aprovadas e recomendou
sua rejeio pelo Congresso Nacional161.
160
Conforme Parecer Prvio emitido pelo TCU sobre as Contas do Governo de 2014 (BRASIL. Tribunal de Contas
da Unio. Acrdo 2.461/2015-TCU-Plenrio. Apreciao conclusiva sobre as Contas do Governo da Repblica
referentes ao exerccio de 2014. Sesso: 7 out 2015).
161
Ibid.
117
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
7. CONSIDERAES FINAIS
118
REFERNCIAS
AFONSO, Jos Roberto. Responsabilidade Fiscal no Brasil: uma memria da Lei. Rio
de Janeiro, 2010. Disponvel em: http://www.fgv.br/fgvprojetos/novoprojetos/arq_
site/364.pdf. Acesso em: 10 Dez 2015.
ANDRADA, Antnio Carlos Doorgal; BARROS, Laura Correa de. Parecer Prvio
como instrumento de transparncia, controle social e fortalecimento da cidadania.
Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, v. 77, n. 4, p. 53-75, 2010.
119
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
CEDRAZ, Aroldo; DUTRA, Tiago Alves de Gouveia Lins. Credibilidade dos governos,
papel das EFS e boas prticas internacionais de auditoria financeira. Revista do TCU,
n. 129, p. 38-49, 2014.
GARCIA, Ana Paula Prado. Controle Social. In: CASTRO, Crmem Lcia Freitas de;
GONTIJO, Cynthia Rbia Braga; e PINTO, Luciana Moraes raso Sardinha (orgs.).
Dicionrio de Polticas Pblicas. Barbacena: EdUEMG, 2015, volume 2.
120
MENDES, Gilmar Ferreira; CORREIA, Celso de Barros. Transparncia Fiscal. In:
MARTINS, Ives Gandra da Silva; MENDES, Gilmar Ferreira; NASCIMENTO, Carlos
Valder do (Coord.). Tratado de direito financeiro. So Paulo: Saraiva, 2013, volume 1.
NAKAGAWA, Masayuki; RELVAS, Tnia Regina Sordi; DIAS FILHO, Jos Maria.
Accountability: a Razo de ser da Contabilidade. Revista de Educao e Pesquisa
em Contabilidade REPEC, Braslia, volume 1, n. 3, art. 5, pp. 83-100, setembro/
dezembro, 2007.
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 6 ed. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2014.
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Direito Financeiro: Conceito, Autonomia e Fontes. In:
MARTINS, Ives Gandra da Silva; MENDES, Gilmar Ferreira; NASCIMENTO, Carlos
Valder do (Coord.). Tratado de direito financeiro. So Paulo: Saraiva, 2013, volume 1.
121
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
SANTOS FILHO, Elmitho Ferreira dos. A atuao dos tribunais de contas para o
cumprimento da lei de responsabilidade fiscal e sua importncia para as punies fiscais
e penais. Braslia: 2006. Disponvel em: <http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/
docs/2054148.PDF>. Acesso em: dez. 2015.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 33 ed. So Paulo:
Malheiros Editores, 2010.
122
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL:
TRAJETRIA E DESAFIOS CONTEMPORNEOS
164
Subprocurador-Geral da Repblica, aposentado. Master of Laws (LL.M) pela University of Michigan. Doutor
em Direito pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Professor Titular de Direito Constitucional da UERJ,
aposentado. Conselheiro Federal da OAB.
165
PEREIRA JNIOR, Jess Torres. Aspectos Constitucionais da Lei de Responsabilidade Fiscal. Revista da EMERJ,
v. 4, n. 15, 2001, p. 65. Disponvel em http://www.emerj.tjrj.jus.br/revistaemerj_online/edicoes/revista15/
revista15_63.pdf. Acesso em 09/11/2015
166
BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA (F. H. Cardoso), 1995. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado. Braslia: Presidncia da Repblica, Cmara da Reforma do Estado. Ministrio da Administrao Federal
e Reforma do Estado.
123
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
O processo legislativo que aprovou a LRF contou com o quorum da maioria absoluta
dos votos de cada Casa congressual170, uma vez que o constituinte originrio de 1988
167
BRASIL. Congresso. Cmara dos Deputados. Projeto de Lei Complementar n 18, de 1999 (do Poder Executivo).
Mensagem n 483/1999. Projeto que regula o art. 163, incisos I, II, III e IV, e o art. 169 da Constituio Federal,
dispe sobre princpios fundamentais e normas gerais de finanas pblicas e estabelece o regime de gesto
fiscal responsvel, bem assim altera a Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990. Dirio da Cmara dos
Deputados, Braslia, DF, 13 abr. 1999. p. 15.154.
168
Exposio de Motivos n 106/1999.
169
BRASIL. Congresso. Senado Federal. Projeto de Lei Complementar n 04, de 2000 (do Poder Executivo).
Mensagem n 483/1999. Projeto que regula o art. 163, incisos I, II, III e IV, e o art. 169 da Constituio Federal,
dispe sobre princpios fundamentais e normas gerais de finanas pblicas e estabelece o regime de gesto fiscal
responsvel, bem assim altera a Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990. Parecer n 297/2000 CCJ,
(Relator Senador lvaro Dias) favorvel, nos termos da Emenda n 01 CCJ. Dirio do Senado Federal, Braslia,
DF, 06.abr.2000, p. 6457-6469.
170
Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Art. 69. As leis complementares sero aprovadas por maioria
absoluta.
124
definiu que I - finanas pblicas; II - dvida pblica externa e interna, includa a das
autarquias, fundaes e demais entidades controladas pelo Poder Pblico; III - concesso
de garantias pelas entidades pblicas; IV - emisso e resgate de ttulos da dvida pblica;
bem como limites para despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, sero objeto de lei complementar (art. 163, incisos
I, II, III e IV, e art. 169, da Constituio da Repblica)171.
Bem a propsito, no bojo dos debates e votaes ocorridos na Assembleia Nacional
Constituinte acerca dos citados dispositivos, o economista Jos Roberto Afonso,
coordenador da equipe tcnica que preparou o anteprojeto da LRF, rememora-nos
a interessante evoluo do tratamento das regras de finanas pblicas no mbito
da elaborao do texto constitucional, quando se ventilou a edio de um cdigo
de finanas pblicas, que pudesse reunir e, assim, sistematizar a disciplina jurdica
a respeito dessa temtica. sabido que a proposta da codificao acabou sendo
abandonada, mas, mesmo assim, bem se constata a conscincia da necessidade de
uma efetiva restruturao do sistema financeiro pblico. Em textual:
125
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
126
Aprovada pela Comisso Temtica, a proposta foi harmonizada
com a advinda da Organizao do Estado na fase seguinte da
Constituinte, intitulada Comisso de Sistematizao. A redao j
assume a estrutura do texto final, ou seja: criado o ttulo VI, sob
o ttulo Da Tributao e do Oramento; o captulo II o Das
Finanas Pblicas, que, por sua vez, tem a Seo I dedicada s
Normas Gerais. Nesta, o primeiro artigo (184) define matrias
para lei complementar (sumindo o termo Cdigo de Finanas, que
havia sido adotado pela Comisso de Finanas), e o segundo trata
da emisso de moedas e do relacionamento entre Tesouro Nacional
e Banco Central. Como se v, a estrutura do texto igual a da
Constituio vigente e no foi modificada no Plenrio, nem mesmo
pela chamada Emenda do Centro (que questionou e modificou
muito do que foi aprovado pela Sistematizao). a primeira vez
que se abre uma diviso no texto constitucional, apenas para o
oramento e ao lado do sistema tributrio (no mais no mbito
das competncias do Poder Legislativo).
Especificamente para o debate da LRF, a Comisso de Sistematizao
inova ao determinar que finanas pblicas sejam reguladas por uma
lei complementar, que, como tal, se aplica s trs esferas de governo.
A tcnica redacional deve explicar a substituio da expresso
cdigo de finanas pblicas, vez que tal instrumento (cdigo) no
especificado no resto do texto. Outra inovao que permanece at
o final da Constituinte, que a Sistematizao deveria manter o
endividamento pblico na esfera das competncias privativas do
Senado Federal, mas, desta vez, desdobrado em quatro dispositivos:
aquela Casa no apenas fixaria o limite para a dvida consolidada,
como tambm disporia sobre operaes de crdito e concesso de
garantias, alm de fixar limites para dvida mobiliria estadual e
municipal.
Enfim, a Comisso de Sistematizao define a estrutura e a redao
final que persistir at o final dos trabalhos da Constituinte.172
172
AFONSO, Jos Roberto. Responsabilidade Fiscal no Brasil Uma memria da lei. FGV Projetos. Rio de Janeiro,
p. 2, 3 e 4. Disponvel na Internet: http://bibliotecadigital.fgv.br. Acesso em 04 de novembro de 2015.
127
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
173
AFONSO, Jos Roberto. Op. Cit., p. 7, 8 e 9.
174
A Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000, alterou o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 Cdigo
Penal, a Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950, bem como o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967.
175
NBREGA, Marcos. Lei de Responsabilidade Fiscal, Regras Macrofiscais e Coordenao Federativa: a experincia
brasileira. Revista Eletrnica sobre Reforma do Estado, Salvador, n 4, dezembro, 2005 janeiro/fevereiro, 2006.
http://www.direitodoestado.com.br. Acesso em 04 de novembro de 2015.
128
Principalmente em estados e municpios, no era incomum a identificao de um
panorama fiscal altamente pernicioso, contemplando o comprometimento da quase
totalidade das receitas com a despesa de pessoal, renncias fiscais sem comprovao
do benefcio econmico correspondente, planejamento oramentrio precrio e gesto
fiscal sem transparncia; dentre outras prticas censurveis at ento bastante usuais.
Assim, em vista de toda essa robusta motivao interna, mas tambm ecoando
recomendaes de organismos internacionais, como o Fundo Monetrio Internacional
(FMI) e o Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD), uma
nova cultura na gesto pblica, calcada na responsabilidade fiscal e no bom uso dos
recursos pblicos, fazia-se imprescindvel.
Por essa razo, a dcada de 1990 foi prdiga em medidas com esse objetivo,
simbolizando a LRF a culminncia dessa busca pelo equilbrio das contas pblicas.
Porm, antes de seu advento, precederam-na programas de ajuste fiscal, diversas leis
e, principalmente, emendas Constituio.
No ano de 1995, em 27 de maro, concebeu-se a Lei Complementar n 82, a
chamada Lei Camata I, com o propsito de limitar as despesas com o funcionalismo
pblico em 50% (cinquenta por cento) das receitas lquidas para a Unio Federal e
60% (sessenta por cento) para estados e municpios176.
No mesmo ano, o Conselho Monetrio Nacional lanou o Programa de Apoio
Reestruturao e ao Ajuste Fiscal177, com metas fiscais para os governos estaduais,
como condio para o refinanciamento de suas dvidas. Em documento publicado
pela Secretaria do Tesouro Nacional, Edson Ronaldo Nascimento e Ilvo Debus, bem
resumiram as condicionantes desse programa, seno veja-se:
176
Referida lei foi revogada pela Lei Complementar n 96/199, a Lei Camata II, que manteve a quase integralidade
de suas disposies, mas estabeleceu consequncias para o caso do seu descumprimento, conforme o seguinte
dispositivo: Art. 3o Sempre que as despesas com pessoal da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos
Municpios estiverem acima dos limites fixados no art. 1o, ficam vedadas: I - a concesso de vantagem ou aumento
de remunerao, a qualquer ttulo; II - a criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de
carreira; III - novas admisses ou contrataes de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e pelas entidades
da administrao direta ou indireta, mantidas, no todo ou em parte, pelo Poder Pblico; e IV - a concesso a
servidores de quaisquer benefcios no previstos constitucionalmente.
177
Resoluo n 162/95, do Conselho Monetrio Nacional. Disponvel em http://www.fazenda.gov.br/divulgacao/
publicacoes/conselho-monetario-nacional-cmn/cmn-no-162-95. Acesso em 09/11/2015.
129
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
178
NASCIMENTO, Edson Ronaldo; DEBUS, Ilvo. Lei Complementar n 101/2000: Entendendo a Lei de
Responsabilidade Fiscal. 2 ed., Braslia: Editora do Tesouro Nacional, p.8. Disponvel em http://www3.tesouro.
gov.br/hp/downloads/EntendendoLRF.pdf. Acesso em 09/11/15.
179
As autorizaes concedidas Unio tinham o prazo inicial de vigncia at 31 de maro de 1998, prazo
posteriormente estendido at 31 de maio de 2000 (redao da Medida Provisria n 2192-70/2001).
180
Sobre a EC n 19/1998, Jos Roberto Afonso registra um pormenor digno de meno, a saber: O que muitos
ignoram at hoje que, na origem da LRF, est novamente o Congresso Nacional. A proposta do Executivo Federal
para regulamentar a matria no nasceu espontaneamente, mas, sim, decorreu de uma exigncia parlamentar: a
Emenda Constitucional n 19, de 4/6/1998, conhecida como da Reforma Administrativa, contemplava a seguinte
norma, de carter transitrio: Art. 30. O projeto de lei complementar a que se refere o art. 163 da Constituio
Federal ser apresentado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional no prazo mximo de cento e oitenta dias
130
Posteriormente, com a edio da Emenda Constitucional n 20/1998, visou-se
equilibrar o sistema previdencirio, trazendo nova disciplina para os benefcios e
custeio do sistema.
Finalmente, em outubro daquele mesmo ano, o Governo Federal apresentou o
Programa de Estabilidade Fiscal PEF181, gnese do projeto legislativo que se desbordou
na LRF (Projeto de Lei Complementar n 18/1999).
Portanto, desse breve panorama, constata-se que, nos anos 1990, as discusses sobre
o modelo econmico e financeiro brasileiro traduzia, em substancial medida, a busca do
equilbrio das contas pblicas juntamente com a estabilidade da moeda, o crescimento
sustentado e a melhoria nas condies de vida da populao. A Lei Complementar n
101, de 4 de maio de 2000, surge, assim, como a consolidao desse amplo movimento,
servindo de marco para uma nova ordem jurdica para as contas pblicas.
Apesar do clamor por sua edio, fato que a sua entrada em vigou no foi
absolutamente tranquila, haja vista as crticas que se seguiram em relao sua
constitucionalidade. mais um captulo das vicissitudes desse diploma legal que
convm ser aqui lembrado.
da promulgao desta Emenda.A iniciativa parlamentar que acabou por levar a criao da LRF, na verdade,
foi bem anterior a junho de 1998: se deu durante a tramitao da proposta de emenda constitucional, enviada
pelo Executivo Federal em 1995, e introduzida logo no incio de sua apreciao na Cmara dos Deputados.
importante mencionar que tal iniciativa era completamente deslocada, no s em relao ao fato, mas ao tempo
tambm, do estouro da grave crise externa da dcada, que levou o Brasil a recorrer ao FMI, tendo com ele firmado
acordo s em outubro de 1998 - ou seja, anos depois de proposta a norma programtica citada, e alguns meses
depois de promulgada a emenda da reforma administrativa. Infelizmente, este contexto histrico foi ignorado por
muitos que criticavam a iniciativa de proposio e apreciao do projeto da LRF e, talvez, at hoje, muitos ainda
no tenham atentado para tal fato. (Op. Cit., p. 5)
181
Fbio Giambiagi e Francisco Rigolon registram que as metas do referido programa foram incorporadas em
dezembro ao acordo de socorro financeiro aprovado pelo FMI. Em maro de 1999, diversos elementos do
acordo, inclusive as metas fiscais, foram revisados para se adequarem aos efeitos da desvalorizao cambial de
janeiro de 1999 (In O ajuste fiscal de mdio prazo: o que vai acontecer quando as receitas extraordinrias
acabarem?. Braslia: ESAF, 1999. 32 p. Monografia vencedora em 3 lugar no IV Prmio de Monografia - Tesouro
Nacional, Tpicos Especiais de Finanas Pblicas, Rio de Janeiro).
182
Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Art. 103. Podem propor a ao direta de inconstitucionalidade e
a ao declaratria de constitucionalidade: [...] VIII - partido poltico com representao no Congresso Nacional;
131
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
132
FEDERADOS, POR MEIO DE FUNDOS. CONSOLIDAO DAS
CONTAS DA UNIO, DOS ESTADOS, DOS MUNICPIOS E DO
DISTRITO FEDERAL. ALEGADA VIOLAO AO PRINCPIO
FEDERATIVO. O art. 35 da Lei de Responsabilidade Fiscal, ao
disciplinar as operaes de crdito efetuadas por fundos, est em
consonncia com o inciso II do 9. do art. 165 da Constituio
Federal, no atentando, assim, contra a federao. J a sano
imposta aos entes federados que no fornecerem dados para a
consolidao de que trata o art. 51 da LC 101/2000 igualmente
no implica ofensa ao princpio federativo, uma vez que as operaes
de crdito so englobadas pela mencionada regra constitucional e
que o texto impugnado faz referncia to-somente s transferncias
voluntrias. Medida cautelar indeferida. Deciso.
Por sua vez, a ADI manejada pelos partidos polticos (ADI n 2.238) primeira e
mais abrangente das aes propostas, razo para todas as demais ADIs encontrarem-
se hoje apensas a esta , obteve o deferimento parcial de seu pleito liminar, obtendo,
assim, a suspenso da eficcia dos seguintes dispositivos da LRF: art. 9, 3 art. 12,
2 a expresso quanto pela reduo dos valores a eles atribudos, do 1 do art.
23 e art. 23, 2184.
Devido extenso e complexidade da matria tratada, o julgamento do pleito
caultelar da aludida ADI n 2.238 prolongou-se por vrias sesses, indo da sesso
plenria de 28 de setembro de 2000, ocasio em que a Corte Suprema afastou a
plausibilidade da inconstitucionalidade formal, relativa a falhas no processo legislativo,
at chegar sesso de 12 de fevereiro de 2003, ocasio na qual se deferiu o pleito
exclusivamente com relao aos dispositivos supracitados, mantendo-se a plena eficcia
184
Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000. Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao
da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas
no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes
necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios
fixados pela lei de diretrizes oramentrias. 3o No caso de os Poderes Legislativo e Judicirio e o Ministrio
Pblico no promoverem a limitao no prazo estabelecido no caput, o Poder Executivo autorizado a limitar
os valores financeiros segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias. Art. 12. As previses de
receita observaro as normas tcnicas e legais, consideraro os efeitos das alteraes na legislao, da variao
do ndice de preos, do crescimento econmico ou de qualquer outro fator relevante e sero acompanhadas de
demonstrativo de sua evoluo nos ltimos trs anos, da projeo para os dois seguintes quele a que se referirem,
e da metodologia de clculo e premissas utilizadas. 2o O montante previsto para as receitas de operaes de
crdito no poder ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei oramentria. Art. 23. Se
a despesa total com pessoal, do Poder ou rgo referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo
artigo, sem prejuzo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente ter de ser eliminado nos dois
quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um tero no primeiro, adotando-se, entre outras, as providncias
previstas nos 3 e 4o do art. 169 da Constituio. 1o No caso do inciso I do 3 do art. 169 da Constituio,
o objetivo poder ser alcanado tanto pela extino de cargos e funes quanto pela reduo dos valores a eles
atribudos. 2o facultada a reduo temporria da jornada de trabalho com adequao dos vencimentos nova
carga horria.
133
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
134
e arrecadao de seus prprios tributos no so incompatveis com
o art. 160 da Constituio Federal. XI - Art. 14, inciso II: medida
cautelar indeferida. XII - Art. 15: o dispositivo apenas torna efetivo
o cumprimento do plano plurianual, das diretrizes oramentrias
e dos oramentos anuais, no inibindo a abertura de crditos
adicionais previstos no art. 166 da Carta Poltica. XIII - Art. 17 e
1 a 7: que o aumento de despesa de carter continuado esteja
condicionado reduo de despesa ou aumento de receita, tambm
em carter continuado, proposio que, por achar-se em sintonia
com a lgica, no pode ser obviamente considerada responsvel
pelo engessamento de qualquer dos Poderes de Estado ou rgos
da Administrao e, portanto, ofensiva ao princpio da separao
dos Poderes. Pela mesma razo, no se pode ver como atentatria
ao princpio da autonomia dos entes federados. O incremento da
arrecadao pelas formas indicadas no 3 do art. 17 da LRF se
reveste de previsibilidade e se presta, por isso, para um clculo de
compensao, que h de ser, tanto quanto possvel, exato. XIV - Art.
18, 1: a norma visa a evitar que a terceirizao de mo-de-obra
venha a ser utilizada com o fim de ladear o limite de gasto com
pessoal. Tem, ainda, o mrito de erguer um dique contratao
indiscriminada de prestadores de servio, valorizando o servidor
pblico e o concurso. XV - Art. 20: o art. 169 da Carta Magna no
veda que se faa uma distribuio entre os Poderes dos limites de
despesa com pessoal; ao contrrio, para tornar eficaz o limite, h
de se dividir internamente as responsabilidades. XVI - Art. 24: as
exigncias do art. 17 da LRF so constitucionais, da no sofrer
de nenhuma mcula o dispositivo que determina sejam atendidas
essas exigncias para a criao, majorao ou extenso de benefcio
ou servio relativo seguridade social. XVII - Art. 29, inciso I:
no se demonstrou qual o dispositivo da Constituio que resultou
malferido. XVIII - Art. 59, 1, inciso IV: trata-se de dispositivo que
prev mera advertncia. XIX - Art. 60: ao Senado Federal incumbe,
por fora dos incisos VII e IX do art. 52 da Constituio Federal,
fixar limites mximos, norma que no violada enquanto os valores
se situarem dentro desse mbito. XX - Art. 68, caput: o art. 250 da
Carta-Cidad, ao prever a instituio de fundo integrado por bens,
direitos e ativos de qualquer natureza, no excluiu a hiptese de os
demais recursos pertencentes previdncia social, at mesmo os
provenientes da arrecadao de contribuies, virem a compor o
referido fundo. Ademais, nada impede que providncia legislativa
de carter ordinrio seja veiculada em lei complementar. Lei
Complementar n 101/2000. Interpretao conforme a Constituio.
XXI - Art. 12, 2: medida cautelar deferida para conferir ao
dispositivo legal interpretao conforme ao inciso III do art. 167
135
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
De todo modo, em que pese a demora no julgamento do mrito dessas ADIs, o que
sempre pode ensejar crticas quanto potencial insegurana jurdica decorrente desta
indefinio, fato que a presuno de constitucionalidade sustenta, at a presente data,
a validade e eficcia dos dispositivos no suspensos pela cognio sumria do Pretrio
Excelso, que constituem a grande maioria da virtuosa lei complementar em referncia.
Ademais, ainda em matria de segurana jurdica, sabido que, ao longo destes
quinze anos de tramitao das ADIs, tem-se hoje, no STF, um Plenrio substancialmente
modificado na sua composio, em comparao quele que apreciou a medida cautelar
em questo, o que, ao menos em tese, pode abrir maior espao para mudanas de
entendimento.
136
Ao mesmo tempo, contudo, deve-se considerar que o Supremo Tribunal, nestes
ltimos 15 anos, consolidou o emprego de mecanismos de preservao da segurana
jurdica em consequncia de suas decises, mediante o uso criterioso da modulao
dos efeitos de suas decises, com vistas concesso, em diversos casos, dos chamados
efeitos pro futuro, tudo isso a teor do art. 27 da Lei n 9.868/1999.
Retratado, assim, o panorama atual da discusso quanto constitucionalidade da
LRF, passa-se, a seguir, a uma abordagem da lei no contexto econmico e poltico atual.
137
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
138
Nada obstante, a quadra histrica e econmica por qual atravessa o Pas representa,
ao mesmo tempo, um desafio aplicao da LRF, pois muitas das regras limitadoras
e constritivas das despesas pblicas e do endividamento precisam ser consideradas a
partir dessas realidades conjunturais, sob pena de se perpetrar irrazoabilidades.
Sem qualquer juzo de valor a respeito da rejeio das contas da Presidncia da
Repblica, no contexto atual da evoluo poltica brasileira, deve-se destacar o anncio
de aes de ajuste fiscal nas contas pblicas, tendo o Poder Executivo, a esse propsito,
adotado diversas medidas para reduzir despesas, ao mesmo tempo em que busca ao
mximo a majorao de arrecadao, com aumento, recriao de impostos, ou mediante
a gerao de outras receitas, como aquelas oriundas de novas concesses pblicas.
Referida situao tambm se replica no mbito dos governos na Federao. O Rio
de Janeiro, por exemplo, experimenta queda na arrecadao do ICMS e drstica reduo
na receita dos royalties do petrleo. Para reduzir o dficit orametrio, recorreu-se ao
Fundo de Depsito Judicial, com a devida autorizao pela Assembleia Legislativa,
alm de outras medidas aliviadoras da crise.191
Mais recentemente, noticiou o Jornal O Globo192 que Estados e Municpios esto
atrasando o repasse dos descontos de crditos consignados dos servidores s instituies
financeiras, o que acaba por dissimilar verdadeira operao de crdito sem amparo
na LRF. Estas pedaladas fiscais tm a finalidade de contornar situaes de restries
oramentrias, permitindo o incremento artificial dos caixas pblicos.
mediante decises monocrticas, a teor do voto do r. Ministro Gilmar Mendes, no sentido de reavaliar a referida
smula, em textual: No me impressiona o teor da Smula n 347 desta Corte, segundo o qual 'o Tribunal de
Contas, no exerccio de suas atribuies, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Pblico'.
A referida regra sumular foi aprovada na Sesso Plenria de 13.12.1963, num contexto constitucional totalmente
diferente do atual. At o advento da Emenda Constitucional n 16, de 1965, que introduziu em nosso sistema o
controle abstrato de normas, admitia-se como legtima a recusa, por parte de rgos no jurisdicionais, aplicao
da lei considerada inconstitucional. No entanto, preciso levar em conta que o texto constitucional de 1988
introduziu uma mudana radical no nosso sistema de controle de constitucionalidade. Em escritos doutrinrios,
tenho enfatizado que a ampla legitimao conferida ao controle abstrato, com a inevitvel possibilidade de se
submeter qualquer questo constitucional ao Supremo Tribunal Federal, operou uma mudana substancial no
modelo de controle de constitucionalidade at ento vigente no Brasil. Parece quase intuitivo que, ao ampliar, de
forma significativa, o crculo de entes e rgos legitimados a provocar o Supremo Tribunal Federal, no processo
de controle abstrato de normas, acabou o constituinte por restringir, de maneira radical, a amplitude do controle
difuso de constitucionalidade. A amplitude do direito de propositura faz com que at mesmo pleitos tipicamente
individuais sejam submetidos ao Supremo Tribunal Federal mediante ao direta de inconstitucionalidade. Assim,
o processo de controle abstrato de normas cumpre entre ns uma dupla funo: atua tanto como instrumento de
defesa da ordem objetiva, quanto como instrumento de defesa de posies subjetivas. Assim, a prpria evoluo do
sistema de controle de constitucionalidade no Brasil, verificada desde ento, est a demonstrar a necessidade de se
reavaliar a subsistncia da Smula 347 em face da ordem constitucional instaurada com a Constituio de 1988"
(MS 25.888/MC, rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 29.03.2006). No mesmo sentido: MS 27.796/MC, DJe 09.02.2009
e MS 29.123/MC, DJe 08.09.2010 Min. Ricardo Lewandowski, MS 26.410/MC, DJe 02.03.2007 Min. Crmen
Lcia, MS 27.743, DJe 12.12.2008 Min. Eros Grau, MS 27.232, DJe 19.05.2008 e MS 27.337, DJe 27.05.2008 Min.
Ellen Gracie, MS 28.745, DJe 12.5.2010.
191
Informaes disponveis no http://brasil.estadao.com.br/blogs/estadao-rio/estado-precisara-de-r-14-bilhoes-
extras-para-cobrir-deficit-em-2016/. Acessado em 06 de novembro de 2015.
192
Edio impressa de 15 de novembro de 2015, p. 43.
139
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Outro desafio que toca LRF remonta sua origem, visto que as peculiaridades
das contas pblicas da Unio, dos Estados, Distrito Federal e Municpios no foram
193
Informaes disponveis no http://oglobo.globo.com/brasil/pezao-defende-flexibilizacao-da-lei-de-responsabilidade-
fiscal-17724614. Acessado em 06 de novembro de 2015.
194
INTERVENO FEDERAL. Pagamento de precatrio judicial. Descumprimento voluntrio e intencional.
No ocorrncia. Inadimplemento devido insuficincia transitria de recursos financeiros. Necessidade de
manuteno de servios pblicos essenciais, garantidos por outras normas constitucionais. Precedentes. No se
justifica decreto de interveno federal por no pagamento de precatrio judicial, quando o fato no se deva a
omisso voluntria e intencional do ente federado, mas a insuficincia temporria de recursos financeiros . (STF.
IF n 5.114 - RS, rel. Ministro Czar Peluso, DJe 06/09/2012)
140
adequadamente contempladas pela lei195. Assim que promulgada, o eminente
Desembargador do Tribunal do Rio de Janeiro, Jess Torres Pereira Junior, em palestra
proferida sobre o tema, bem destacou que a LRF inspirou-se na lei de responsabilidade
fiscal da Nova Zelndia de 1994, mas sua elaborao no foi devidamente zelosa com
as adaptaes necessrias s especificidades do Estado brasileiro, onde l-se:
Assim, a Unio, com todo o prestgio e protagonismo que lhe foi conferido pela
Constituio Federal em matria de competncia tributria e repartio de receitas,
e Estados e Municpios, ricos ou pobres, industrializados ou no, urbanos ou rurais,
sujeitam-se aos mesmos parmetros de planejamento financeiro e praticamente s
mesmas restries para realizao de despesas, estabelecendo-se uma uniformizao
195
Manoel Gonalves Ferreira Filho, ao comentar o caput do art. 169 da Constituio, escreveu, antes da LRF, na
vigncia da Lei Camata I, que: Limites s despesas de pessoal. A Constituio de 1967 procurou impedir que
os Estados, os Municpios e a prpria Unio despendessem a maior parte de sua receita em despesas de pessoal.
Com isso quis obrigar essas trs entidades a aplicar em despesas de capital que normalmente redundam em
acrscimo de riqueza. O texto promulgado em 1967 (art. 66, 42) estabelecia o limite de cinqenta por cento das
receitas correntes para os gastos com pessoal, tanto para a Unio como para os Estados e Municpios. Das receitas
correntes, estipulava a norma. Dessa forma, somente a metade do percebido pela Unio, ou pelos Estados ou
Municpios, como receita patrimonial, tributria e industrial, na forma do art. 11, 1, da Lei n. 4.320, de 17 de
maro de 1964, excluda, portanto, a chamada receita de capital (v. art. 11, 2, da citada Lei n. 4.320), podia ser
aplicada em despesas de pessoal. O texto estabelecido pela Emenda Constitucional n. 1, de 17 de outubro de 1969,
sem abandonar o princpio, deu-lhe maior flexibilidade. De fato, hoje a Constituio prev que lei complementar
fixe o limite para as despesas de pessoal, levando em conta, certamente, diferentes fatores que influem sobre
esse dispndio. de se supor que essa lei complementar reconhea a disparidade de situao entre os diversos
Estados e Municpios brasileiros, sem lhes impor um molde nico e rgido, como o fazia o art. 66, 4, da redao
promulgada em 24 de janeiro de 1967. essa a soluo da Lei Magna em vigor. Hoje tal Lei Complementar a de
n. 82/95 (Comentrios Constituio Brasileira de 1988, vol. 2, Ed,. Saraiva, 1999, p. 165/6).
196
Palestra proferida no Seminrio Aspectos Multidisciplinares da Lei de Responsabilidade Fiscal realizado na
EMERJ em 25/05/2001. In PEREIRA JUNIOR, Jess Torres. Revista EMERJ, v. 4, n 15, 2001, p. 64.
141
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
CONCLUSO
142
LRF NO RS: RESULTADOS DESSES 15 ANOS
E O TESTE FRENTE CRISE ATUAL*
CEZAR MIOLA197
197
Presidente do Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul.
143
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
144
pagas no exerccio seguinte sem que haja suficiente disponibilidade em caixa para
esse efeito. A regra importante para evitar o comprometimento de gestes futuras.
No que diz respeito transparncia e ao controle, outro importante ponto basilar
da Lei Complementar n 101/2000, cabe o registro de que a LRF inaugurou a exigncia
de disponibilizao na internet de instrumentos de transparncia da gesto fiscal tais
como: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas
e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o
Relatrio de Gesto Fiscal (art. 48 e seguintes).
Em 27 de maio de 2009 foi publicada a Lei Complementar n 131, que conferiu nova
redao ao pargrafo nico do artigo 48 da LRF e acrescentou ao respectivo texto o
artigo 48-A. Por meio dessas modificaes, a LC n 101/2000 passou a exigir que rgos
e entidades disponibilizassem, em tempo real e em meios eletrnicos de acesso pblico,
informaes pormenorizadas sobre sua execuo oramentria e financeira, isto ,
dados sobre suas receitas e despesas. A aplicao das alteraes introduzidas pela LC
n 131/2009 deu-se de forma progressiva, tendo sido conferidos prazos diferenciados
para que fossem implementadas (art. 73-B da LRF). Desde maio de 2013, todos os
entes das trs esferas de governo esto sujeitos ao seu cumprimento.
Os dispositivos modificados e includos pela LC n 131/2009 foram regulamentados
pelo Decreto Federal n 7.185/2010, o qual, ao dispor sobre o padro mnimo de
qualidade do sistema integrado de administrao financeira e controle, no mbito
de cada ente da Federao estabeleceu alguns conceitos e regras de aplicao da Lei.
Para a fiscalizao da gesto fiscal, a LRF refora as competncias e atribuies
do Poder Legislativo, dos Controles Internos de cada poder, do Ministrio Pblico
e, principalmente, dos Tribunais de Contas, os quais devero atentar, entre outros
aspectos, para o cumprimento das metas e dos percentuais mximos estabelecidos
para o endividamento e os gastos com pessoal, bem como para a adoo de medidas
visando ao ajuste de contas conforme a Lei e as peas oramentrias.
Alm disso, exige a demonstrao e a avaliao do cumprimento das metas fiscais
de cada quadrimestre pelo Executivo em audincia pblica realizada em comisso
especfica das Casas Legislativas (art. 48, pargrafo nico). Esse instrumento de controle
viabiliza o monitoramento, pela Administrao, do seu desempenho fiscal e, caso se
verifique que faltaro recursos, permite que ela busque, em tempo adequado, a reduo
e a otimizao dos gastos ou o aumento da arrecadao, sem comprometer a qualidade
e o alcance dos servios pblicos prestados.
A principal sano para o descumprimento das regras e limites fixados na LRF
trata-se da restrio de acesso s transferncias voluntrias, isto , a proibio de
recebimento de recursos de outro ente da federao, a ttulo de cooperao, auxlio
145
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
198
Outro exemplo de tratamento anti-isonmico diz com a ausncia de fixao de limite para endividamento para a
Unio por meio de Resoluo do Senado, existindo apenas para Estados e Municpios.
199
Fonte: Estatstica de Gesto Fiscal dos Municpios do RS produzida pelo TCE-RS. Disponvel para acesso pblico
em www.tce.rs.gov.br, na seo relativa ao controle social.
146
ANLISE QUANTO AO CUMPRIMENTO DA LRF PELOS MUNICPIOS DO RS
147
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
148
Neste ponto, a LRF busca evitar que os entes, principalmente as Municipalidades,
superestimem suas receitas no oramento, utilizando essa prtica como um mecanismo
de endividamento facilitado. Explica-se: ao se empenhar despesas para as quais no
h receita efetiva (apenas as superestimadas), h a postergao do pagamento para
o exerccio seguinte, por meio da incluso da despesa no prximo oramento sob a
rubrica restos a pagar. Dessa forma, o ente endivida-se sem a necessidade de preencher
maiores exigncias ou formalidades legais. Quando esse instrumento utilizado no
ltimo ano de mandato, o gestor acaba por gerar uma perda de liquidez financeira
imediata, prejudicando a administrao de seu sucessor, exatamente o que o artigo
42 da LRF objetivou impedir.
Para alm da anlise das despesas empenhadas nos ltimos 8 meses do mandato,
o TCE-RS tambm acompanha anualmente a situao do equilbrio financeiro, isto
, a relao entre as disponibilidades em caixa e os montantes inscritos em restos a
pagar, tudo com fundamento no 1 do artigo 1 da Lei. No caso de se verificar a
existncia de insuficincia financeira, o Tribunal analisa essa situao em relao s
contas apresentadas na concluso do mandato da ltima administrao, buscando aferir
se, nesses casos, h reduo da referida insuficincia, a indicar esforos no sentido da
efetivao do equilbrio financeiro durante o perodo de exame. Apenas aqueles que
apresentam aumento de insuficincia recebem avaliao negativa por parte do TCE-
RS quanto observncia ao princpio do equilbrio financeiro.
Nesse sentido, pronunciou-se a Corte de Contas gacha no Relatrio e parecer
prvio sobre as contas do Governador do Estado do exerccio de 2004200, entendimento
tambm aplicado na seara municipal:
200
RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Contas do Estado. Relatrio e parecer prvio sobre as contas do
Governador do Estado: exerccio de 2004. Relator: Hlio Saul Mileski. Porto Alegre: TCE-RS, 2005. Disponvel
em:<http://www1.tce.rs.gov.br/portal/page/portal/tcers/consultas/contas_estaduais/contas_governador/pp_
completo2004.pdf> Acessado em: 13/11/2015.
149
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
(...)
Na presente anlise, deve ser considerada, entretanto, a situao
conjuntural do Estado que, em 04-05-2000, data da edio da
LC n 101/2000, j enfrentava um alto grau de endividamento,
envolvendo dvidas de curto e longo prazo, alm do fato de a
referida Lei no ter estabelecido normas de procedimento que
equalizasse o pagamento dessas dvidas, sem inviabilizar a ao
do Estado no exerccio de suas funes.
Alm disso, como j referido por este Tribunal em Pareceres de anos
anteriores, o Estado continua apresentando dficit oramentrio
estrutural (execuo da Receita e da Despesa), cujo reflexo se d
no montante da Dvida a Curto Prazo (Restos a Pagar Processados
e No Processados) e nas Disponibilidades Financeiras.
Dos dados que seguem, percebe-se, de modo geral, uma evoluo do nmero de
Municpios que no atendem ao aludido princpio durante cada mandato (p. ex., no
perodo de 2009 a 2012, passou-se de 86 entes para 172; em relao s administraes
municipais atuais, de 2013 para 2014, j possvel verificar um aumento de 36
Municpios que no observam o princpio).
150
correspondente processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado,
pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento e, quando for
o caso, ao procedimento licitatrio realizado;
II quanto receita: o lanamento e o recebimento de toda a
receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos
extraordinrios.
201
ND: portal no disponvel no momento da consulta.
151
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
CONSIDERAES FINAIS
152
Constatou-se, ainda, aumento da transparncia em relao s despesas e s receitas
realizadas pelos entes locais, inclusive por meio da disponibilizao de informes na
rede mundial de computadores, conforme estabelece o artigo 48-A da Lei. Atualmente,
100% dos Executivos possuem stio prprio, sendo que as taxas de atendimento das
exigncias introduzidas LRF pela Lei Complementar n 131 em 2009 encontram-se
acima do patamar de 90%.202
No entanto, considerando o atual contexto de crise econmica vivenciada no mbito
da Unio e de grande parte dos Estados e dos Municpios brasileiros, seguro dizer
que o processo de mudana antes referido no chegou ao fim.
Nos ltimos cinco anos (2009 a 2014), o Pas passou por dois exerccios de fracos
desempenhos econmicos, com variao do Produto Interno Bruto (PIB) de -0,33%
em 2009 e de 0,10% em 2014. Em 2015, a crise econmica assumiu novos contornos:
recentemente, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) informou que a
economia brasileira registrou retrao 1,9% no segundo trimestre de 2015, em relao
aos trs meses anteriores, e o Brasil entrou na chamada recesso tcnica, que ocorre
quando a economia registra dois trimestres seguidos de queda (de janeiro a maro
deste ano, o PIB teve baixa de 0,7%).203 Os reflexos desse cenrio econmico evidente,
sobretudo no caso dos Municpios, considerando que muitos deles no dispem de
receitas prprias representativas e, portanto, dependem fortemente das transferncias
federais e estaduais para fazer frente a seus compromissos. Alis, essa situao de
arrecadao encontrada em uma parcela grande de entes locais, por si s, demonstra
a necessidade de se avanar no que diz respeito gesto fiscal responsvel.
A propsito, o Tribunal de Contas do RS (TCE-RS), em parceria com o Tribunal
de Justia, o Ministrio Pblico e o Ministrio Pblico de Contas gachos editaram em
2014 a Cartilha de Racionalizao da Cobrana da Dvida Ativa Municipal, sugerindo
uma srie de providncias tendentes a aumentar a arrecadao local por meio do
aprimoramento da cobrana da dvida ativa ainda na fase administrativa, inclusive
por meio da utilizao de protestos extrajudiciais.204
Ainda sobre os instrumentos da LRF, cabe destacar a importncia de seus dispositivos
referentes Lei de Diretrizes Oramentrias, especialmente no que diz respeito aos
Anexos de Metas e Riscos Fiscais. Trata-se de instrumentos de ao planejada, valiosos
202
RIO GRANDE DO SUL, Tribunal de Contas. Anlise Quanto ao Atendimento s Exigncias da Lei
Complementar n 131/2009 e da Lei de Acesso Informao (Lei Federal n 12.527/2011) 2015. Disponvel
em: < http://portal.tce.rs.gov.br/portal/page/portal/tcers/publicacoes/estudos/avaliacao_portais_rs> Acessado
em: 12/11/2015.
203
Disponvel em: <http://g1.globo.com/economia/mercados/noticia/2015/09/mercado-preve-contracao-maior-
do-pib-em-2015-e-2016.html > Acessado em: 26/09/2015.
204
RIO GRANDE DO SUL. Cartilha de Racionalizao da Cobrana da Dvida Ativa Municipal - 2014. Disponvel
em: http://www.tjrs.jus.br/site/imprensa/destaques/doc/Cartilha_racionalizacao_dez_2014.pdf . Acessado em:
12/11/2015.
153
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
para a suavizao dos efeitos da oscilao econmica e sua repercusso nas finanas
pblicas, sendo possvel aventar, portando, sobre a existncia de espao para melhoria
em relao a suas efetivas aplicaes. Mais que isso, tambm preciso reconhecer que
Lei ainda carece de aperfeioamento e regulamentao no ponto, inclusive quanto
definio de alguns conceitos imprecisos constantes na Lei, de forma a potencializar
os benefcios decorrentes da normativa (p. ex., como proceder no caso de se projetar
desequilbrio entre a receita estimada e as despesas previstas quando da edio do
oramento anual?). O mesmo se diga em relao ao conselho de gesto fiscal (art.
67), haja vista sua fundamental importncia para o acompanhamento e a avaliao,
de forma permanente, da poltica e da operacionalidade da gesto fiscal, gerando
maior integrao entre os entes da federao por meio da realizao de estudos, da
disseminao de boas prticas e da padronizao de normas e modelos de prestao
de contas e demonstrativos.
Em complemento, ainda que se fale em uma satisfatria limitao de despesas e
obedincia aos patamares mximos de endividamento, necessrio ponderar a respeito
do impacto da qualidade do gasto pblico no cenrio de crise. Ou seja, cabe questionar
sobre o acerto de um projeto, uma obra, um programa ou uma ao de governo a partir
de seus resultados, ainda que estes se apresentem adequados do ponto de vista legal.
O mesmo se d a respeito de licitaes e contratos, ainda que o certame obedea a
todas as exigncias de suas normas regulamentadoras e que no haja irregularidade ou
superfaturamento na execuo do respectivo contrato. Em alguns casos, alis, sequer
possvel dimensionar os reais resultados das medidas, como ocorre em relao a
determinadas renncias fiscais, no obstante todo o seu disciplinamento na LRF, que
no ponto tambm merece maior detalhamento e rigidez. Em concluso, tem-se que,
para alm da mera anlise de conformidade, inclusive em relao Lei em comento,
preciso avaliar, no momento da realizao de despesas, as prioridades das demandas
que geram custos e o retorno dos investimentos a serem realizados, quer seja no mbito
econmico como no de qualidade de vida para as pessoas.
No que diz respeito ao controle e fiscalizao do cumprimento da LRF, desponta
a necessidade de se valorizar e qualificar o Controle Interno dos Municpios, visando
ao seu fortalecimento.
E, muito embora os dados referentes gesto do patrimnio pblico sejam
colocados disposio da sociedade, ainda h espao para melhoria no que se refere
transparncia. Com efeito, necessrio avanar em relao desburocratizao para
acesso a dados e servios pblicos e, principalmente, quanto exposio dos informes,
de modo que sejam de fcil localizao e compreensveis para todos. Adicionalmente,
importante que se estimule o acesso informao pelos cidados e, em consequncia,
o exerccio do controle pela prpria sociedade.
154
Nesse sentido e buscando contribuir para a consolidao da cultura da transparncia,
o TCE-RS lanou a campanha Transparncia: faa essa ideia pegar. A iniciativa tem
por objetivo sensibilizar os gestores pblicos a divulgarem informaes sobre a gesto
de recursos governamentais no ambiente virtual, de forma a ampliar as possibilidades
de autofiscalizao e de controle social. Para tanto, criou o Prmio Boas Prticas de
Transparncia na Internet, que consiste na entrega de um diploma e na disponibilizao
de um selo digital para os Poderes Executivos e Legislativos Municipais considerados
transparentes de acordo com 88 itens estabelecidos em normativa prpria, a partir
do Texto Constitucional, da Lei de Acesso Informao e da Lei de Responsabilidade
Fiscal. Em relao ao estmulo ao controle social, foram promovidas aes educativas,
por meio de capacitaes e palestras, bem como divulgados vdeos institucionais,
com a participao voluntria de figuras pblicas, que se propuseram a explicar, de
maneira prtica e acessvel, a importncia da transparncia. A campanha tambm
inclui a produo de spots de rdio, cartazes, banners, adesivos para carros, cartilhas
e folders, estes, contendo informaes didticas sobre o tema.205
Para concluir, possvel afirmar que a LRF vem cumprindo seu papel no sentido
de trazer subsdios legais para a conteno de eventuais atuaes abusivas por parte
dos gestores, a gerarem maior desequilbrio nas contas pblicas, onerando as geraes
futuras. De fato, a sociedade est melhor com ela, do que sem. Entretanto, a Lei, por
si s, no se mostra suficiente para consolidar a cultura da gesto fiscal responsvel
na Administrao Pblica brasileira. Alm de ser preciso avanar em relao
regulamentao e ao aprimoramento da prpria Lei, h espao para melhoria quanto
efetivao do planejamento oramentrio, ao aumento da arrecadao visando
justia fiscal, qualidade do gasto, transparncia e aos limites (na verdade, a falta
de) estabelecidos para a Unio. Passados 15 anos da edio da LRF, j se alcanou uma
maturidade maior, mas tempo e h necessidade de se avanar...
REFERNCIAS
AFONSO, Jos Roberto. Consideraes sobre a LRF 10 anos depois. In: RIO DE
JANEIRO, Tribunal de Contas do Municpio. Revista TCMRJ. Ano 27, n. 45. Rio de
Janeiro: Tribunal de Contas de Santa Catarina, 2010, p. 10/12.
205
Mais informaes sobre a campanha podem ser encontradas em www.tce.rs.gov.br/campanhatransparencia.
155
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
___. Resoluo do Senado Federal n 40, de 2001: Dispe sobre os limites globais para
o montante da dvida pblica consolidada e da dvida pblica mobiliria dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios, em atendimento ao disposto no art. 52, VI e
IX, da Constituio Federal. Disponvel em: < http://legis.senado.gov.br/legislacao/
ListaTextoIntegral.action?id=242464> Acesso em: 12/11/2015.
MILESKI, Helio Saul. O Controle da Gesto Pblica. Belo Horizonte: Frum, 2011.
156
(Lei Federal n 12.527/2011) 2015. Disponvel em: < http://portal.tce.rs.gov.br/
portal/page/portal/tcers/publicacoes/estudos/avaliacao_portais_rs> Acessado em:
12/11/2015.
157
A CONTRIBUIO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PARA A
CONSTRUO DOS PORTAIS DA TRANSPARNCIA
1. INTRODUO
206
Promotor de Justia (MPPR). Mestre e Doutor em Direito (PUC-PR). Professor de Direito Administrativo.
159
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
2. FUNDAMENTOS
160
Na ordem jurdica interna, o acesso s informaes constitui-se em direito
fundamental: todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena
de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da
sociedade e do Estado (CF, art. 5, XXXIII).
Ainda no plano constitucional, se de um lado se est a assegurar o direito ao
cidado, de outro est a instituir uma nova Administrao Pblica, marcada por
inegveis avanos, dentre os quais a definio de uma srie de balizamentos estruturais
que conferem transparncia gesto pblica, em direta decorrncia do princpio
constitucional da publicidade (CF, art. 37, caput).
Diversos marcos regulatrios procuram dar concretude ao mandamento
constitucional. Destaca-se, aqui, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000),
diploma normativo que representa uma nova etapa em termos de prudncia no mbito
das finanas pblicas, trazendo como mandamentos o planejamento, a elaborao,
a execuo oramentria e a prestao de contas, a partir de dois direcionamentos
fundamentais: a transparncia e a participao popular, ambos dependentes entre si.
Posteriormente, a Lei Complementar 131, de 27.05.2009, alterou a LC 101/2000
e ampliou as normas de transparncia. Assim, a Lei de Responsabilidade Fiscal, em
captulo prprio, trata da transparncia, do controle e da fiscalizao da gesto fiscal.
Em seus arts. 48 e 48-A, assim dispe:
161
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
210
Ficam estabelecidos os seguintes prazos para o cumprimento das determinaes dispostas nos incisos II e III
do pargrafo nico do art. 48 e do art. 48-A: I 1 (um) ano para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes; II 2 (dois) anos para os Municpios que tenham entre
50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes; III 4 (quatro) anos para os Municpios que tenham at
50.000 (cinquenta mil) habitantes. Pargrafo nico. Os prazos estabelecidos neste artigo sero contados a partir
da data de publicao da lei complementar que introduziu os dispositivos referidos no caput deste artigo.
211
Mais recentemente, a Lei de Acesso Informao (Lei 12.527/2011) consolida e define o marco regulatrio sobre
o acesso informao pblica, sob a guarda do Estado, ao estabelecer procedimentos para que a Administrao
responda a pedidos de informao do cidado. Sua aplicao nacional e se estende Administrao Pblica
direta e indireta e engloba todos os Poderes.
212
No mbito privado protege-se a intimidade como atributo personalssimo inalienvel (diritto di essere lasciato soli).
213
O art. 4 da Lei 8.159, de 08.01.1991 (que dispe sobre a poltica nacional de arquivos pblicos), reproduz o
mesmo comando. Outras restries impem-se publicidade como o respeito aos direitos ou reputao dos
demais e a proteo da segurana nacional, da ordem jurdica, ou da sade ou da moral pblicas (art. 13.2
da Conveno Americana sobre Direitos Humanos Pacto de San Jos da Costa Rica, ratificada pelo Brasil em
25.9.1992).
162
3. A DIVULGAO DE INFORMAES PELOS MEIOS ELETRNICOS
214
No mbito do Estado do Paran, a Lei Complementar Estadual 137/2011 explicita o contedo mnimo dos
Portais da Transparncia: a) aquisies e locaes de bens mveis e imveis; b) doaes, cesses e operaes
financeiras de qualquer natureza; c) admisso, nomeao, demisso, exonerao e aposentadorias de servidores
e empregados pblicos, includos os comissionados; d) atos relacionados contratao de fornecedores e
prestadores de servios, incluindo os respectivos editais de licitao; e) atos relacionados gesto fiscal.
215
O Decreto 5.482, de 30.06.2005 regulamenta o Portal da Transparncia no mbito do Poder Executivo Federal.
163
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
164
No h ressalvas quanto a divulgao da remunerao de todos os agentes pblicos.
O STF, ao aplicar o princpio da publicidade administrativa, entendeu presente o dever
estatal de divulgar os atos pblicos. Destacou-se que a gesto da coisa pblica deveria
ser realizada com o mximo de transparncia, pois todos teriam direito a receber,
dos rgos pblicos, informaes de interesse particular ou geral, tendo em vista a
efetivao da cidadania, no que lhes competiria acompanhar criticamente os atos de
poder. Aduziu-se que a divulgao dos vencimentos brutos de servidores, a ser realizada
oficialmente, constituiria interesse coletivo, sem implicar violao intimidade e
segurana deles, uma vez que esses dados diriam respeito a agentes pblicos em
exerccio nessa qualidade (STF. SS 3.902. Rel. Min. Ayres Britto. J. 09.06.2011).
Nesse mesmo sentido:
165
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Alm disso, deve constar o relatrio anual das contas de dotaes oramentrias
e balanos anuais; a prestao de contas, acompanhada do respectivo parecer prvio,
que dever evidenciar o desempenho da arrecadao em relao previso, destacando
as providncias adotadas no mbito da fiscalizao das receitas, bem como as demais
medidas para incremento das receitas tributrias e de contribuies (LRF, arts. 56 a 58);
o relatrio resumido da execuo oramentria, a cada bimestre, sobre a arrecadao
da receita e a realizao da despesa, valores referentes ao refinanciamento da dvida
imobiliria, receitas de operaes de crdito e despesas com amortizaes de dvidas
(LRF, arts. 52 e 53); e o relatrio de gesto fiscal, quadrimestral, contendo comparativos
dos limites relativos despesa total com pessoal, dvida consolidada e mobiliria,
concesso de garantias, operaes de crdito, com indicao das medidas corretivas
adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos limites, com demonstrativo, no
ltimo quadrimestre, do montante da disponibilidade de caixa em 31 de dezembro e
inscries em restos a pagar (LRF, arts. 54 e 55).
166
art. 48-A), indicando-se, no mnimo: a) previso; b) lanamento; e c) arrecadao,
inclusive referente a recursos extraordinrios.
Segundo a Lei, esses dados devem ser disponibilizados em tempo real. Todavia, de
acordo com o Decreto n 7.185/2010216, que regulamenta a LC n 131/2009, a expresso
tempo real significa que as informaes devem estar disponveis at o primeiro
dia til subsequente data do registro contbil no sistema adotado pelo municpio,
sem prejuzo do desempenho e da preservao das rotinas de segurana operacional
necessrios ao seu pleno funcionamento.
216
Dispe sobre o padro mnimo de qualidade do sistema integrado de administrao financeira e controle, no
mbito de cada ente da Federao, nos termos do art. 48, pargrafo nico, inciso III, da Lei Complementar n. 101,
de 4 de maio de 2000, e d outras providncias.
167
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
168
destacado relevo, pois sua oferta traduz-se na matria-prima para a construo de um
ambiente verdadeiramente democrtico, por meio da participao cidad, tendente a
ser gradativamente mais qualificada.
E, para tanto, antes de mais nada, assegura-se a informao, porque o processo
de comunicao indispensvel prpria democracia. Quanto mais transparncia
houver, maior consolidao democrtica se conquistar. Sob outro prisma, por meio
da transparncia, podero ser superadas as evidentes fragilidades da democracia
representativa. E, enfim, fato que o cidado deve estar preparado para agir diretamente
no processo poltico diante destas vicissitudes. Por evidente, os Portais da Transparncia
constituem-se em instrumento essencial neste processo.
Pode-se concluir, portanto, que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000, com
as alteraes trazidas pela LC 131/2009), em seus quinze anos de vigncia, representou
um marco na gesto pblica nacional, trazendo a ela inestimveis contribuies,
assumindo o protagonismo para uma mudana de concepo da gesto, pautando-se
pela consequencialidade dos atos geradores de despesas e pela transparncia em relao
quilo que, apesar de ser confiado ao Estado, pertence a todos.
5. REFERNCIAS
169
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
170
FORA NORMATIVA DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL,
EQUILBRIO ORAMENTRIO E LIMITES JURDICOS S
FUNES ORAMENTRIAS
1. INTRODUO
217
Doutorando em Finanas Pblicas, Tributao e Desenvolvimento pela UERJ, Procurador da Fazenda
Nacional, Coordenador da Ps-Graduao em Direito Tributrio do IDS e do INTEJUR, Professor-
convidado dos Programas de Ps-Graduao lato sensu da FGV-Rio, PUC-Rio, PUC-Minas e LFG.
171
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
A discusso sobre finanas pblicas, h muito, no pode se dar apenas sob aspecto
formal. A posio subalterna dada ao Direito Financeiro, o desinteresse pelas questes
substanciais sobre as finanas pblicas, a premissa de que o oramento seria meramente
lei formal e no passvel de controle de constitucionalidade, no so mais adequadas
realidade social e ao direito positivado.
fato consensual que as Constituies contemporneas trazem um catlogo
privilegiado de direitos fundamentais. No se discute mais a fundamentabilidade dos
direitos sociais, e as funes dos Estados se alargam a ponto de se propor a incluir um
contingente imenso de pessoas aqum da linha de pobreza, como no caso brasileiro.
Esse movimento de valorizao dos direitos fundamentais, paulatinamente, revelou
a importncia das finanas pblicas, a partir de estudos que revelam os custos dos
direitos fundamentais e das polticas pblicas (SUNSTEIN; HOLMES, 2011:63), bem
como a existncia de um dever fundamental de pagar tributos (NABAIS, 2002).
A dogmtica tributria e financeira contemporneas apostam na aproximao
entre finanas pblicas e tributao. Tal movimento, por bvio, no terminou, nem
algo universal. Embora citemos autores da tradio norte-americana e europeia, cujos
sistemas jurdicos so diversos o primeiro tendo uma Constituio liberal e sem direitos
sociais expressos; o segundo, com Constituies sociais ou socializantes -, a crena na
possibilidade de o mercado ou o Estado gerarem os bens sociais necessrios bem diversa.
Do ponto de vista substancial, a lgica para saber quem e quanto deve receber
prestaes estatais e de que quem e quanto deve custear para as despesas pblicas no
se resolve apenas no mbito da legalidade.
O Direito Tributrio, pela dogmtica da maioria dos pases europeus, volta-se para
a capacidade contributiva, como um filtro capaz de aquilatar quem e o quanto algum
pode realmente contribuir com as despesas pblicas.
A capacidade contributiva objetiva indica, assim, que os signos presuntivos de
riqueza configuram o universo de contribuintes e de fatos geradores dos tributos. A
capacidade contributiva subjetiva traz a discusso sobre qual a carga fiscal que classe
de contribuintes e contribuintes individualmente podem suportar. O sentido subjetivo
liga o debate a temas de justia tributria, como o de saber critrios para escolher entre
progressividade e proporcionalidade, a criao de tributos sobre grandes fortunas e,
ainda, a opo entre tributar mais capital ou trabalho.
Trata-se, portanto, de uma discusso intensa sobre o melhor arranjo institucional
da tributao.
172
Pelo lado da concesso de direitos fundamentais e polticas pblicas, em sistemas
jurdicos como o brasileiro, que fizeram opo clara pela incluso de setores da
sociedade, a prpria existncia da capacidade contributiva como legitimao dos
tributos criados indica que nem todas as necessidades sociais podem ser satisfeitas.
Alm de se pesquisar, nos limites do Direito, quais direitos e polticas pblicas
existem, o oramento se mostra o balizador de quem receber, de fato, as prestaes
estatais.
No se desconhece que uma viso mais abrangente, que sobrecarregaria o Estado,
indicaria que as prestaes estatais deveriam ser garantidas a todas as pessoas, em
alguns casos e a depender do ordenamento jurdico a sade direito de todos -,
ou dependeria da efetiva necessidade das pessoas.
Supera essa discusso, que foge ao escopo deste artigo, a doutrina diverge sobre
a aplicao da reserva do possvel s prestaes estatais, embora j se possa dizer que
existe um consenso sobre a tese dever possuir lastro emprico. No pode o ente poltico,
simplesmente, alegar a insuficincia de recursos, sem mostrar o oramento, um balano
de como tem sido executado, dados sobre a arrecadao no exerccio financeiro etc.
Algumas decises judiciais tm optado por criar obrigao ao ente de cumprir uma
prestao estatal sem previa dotao oramentria, muitas vezes sequer sem indicar
uma possvel fonte para criao de um crdito adicional.
Se assim , seria possvel cogitar de um oramento deficitrio, impondo uma
obrigao ao ente poltico de melhorar a arrecadao ou contrair emprstimos pblicos
ao longo do exerccio financeiro?
A dogmtica financeira tem insistido na existncia do equilbrio oramentrio
como um dever, distinguindo-se se ele prima facie (princpio) ou conclusivo (regra),
sem se esquecer a possibilidade de ser uma diretriz ou meta a cumprir.
Esse problema deixou de habitar o altiplano terico. Recentemente, aps o Governo
federal enviar um oramento deficitrio, o relator do projeto de lei oramentria federal
de 2016, deputado Ricardo Barros (2015) prope o corte de R$ 10 bilhes de reais do
programa de Bolsa Famlia, impedindo o ingresso de novos beneficirios, continuando
as novas famlias a receber os recursos.
Assim, o oramento o meio para as escolhas polticas e jurdicas, em torno
das prestaes estatais, realizar-se. Do ponto de vista econmico-poltico, as funes
alocativas, distributivas e estabilizadora importam para a configurao do arranjo
institucional.
Pode ele ser deficitrio? Para comear a responder, deve-se desvelar o mito de que
as aes estatais so desinteressadas e visam, sempre, ao atendimento dos interesses
pblicos.
173
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
174
tambm orienta os cidados, prtica que Ricardo Lobo TORRES (2005:31), com base
em Oliveira Vianna e Ricardo Vlez Rodrguez, chama de atitude oramentvora.
Trata-se de identificar contribuintes que vivem sombra do Fisco, procurando
sempre aumentar os seus ganhos na via dos incentivos fiscais e das renncias de receita
(TORRES, 2005:31).
A tentativa de conter essa imoralidade na gesto de recursos pblicos se d pelo
artigo 14, da Lei de Responsabilidade Fiscal, mas embora seja bem elaborada e traga
requisitos formais interessantes no controle dos benefcios e incentivos fiscais, falta,
ainda, um maior controle substancial por parte dos tribunais de contas e do judicirio.
Quanto funo distributiva, a prpria forma como os sistemas tributrios nacionais
se estrutura revela uma preocupao substancial com mecanismos de redistribuio
dos recursos carreados pelo Estado.
Modelos mais identificados com o liberalismo poltico criticam a racionalidade
de se redistribuir riqueza pela atuao estatal.
Joo CATARINO (2008: 458) afirma que dados empricos demonstram que os trs
quartos de sculos de polticos assumidamente redistributivas no foram suficientes
para que a distribuio de rendimento, antes de impostos, seja hoje menos desigual.
Thomas PIKETTY (2014:427) demostra, tambm, que os nveis de desigualdade
no incio de sculo XXI se comparam aos existentes em outros momentos de grave
concentrao de renda, como os de 1910, num quadro de antecedentes histricos de
1929 e das duas Grandes Guerras.
Joo CATARINO (2008:457), ainda, coloca que a redistribuio no permite a
adeso social que se esperaria desse projeto de arranjo institucional, pois a experincia
demonstra que cada um de ns incapaz de identificar a sua posio no sistema, quer
como contribuinte, quer como beneficirio lquido de bens e servios
Sob esse prisma, afirma, ento, que a redistribuio poltica no menos impessoal e
arbitrria do que aquela feita por instituies e pessoas privadas (CATARINO, 2008: 458).
Todavia, ser que a tese da reduo da funo distributiva seria uma ideia fora de
lugar no direito brasileiro?
Mundialmente, observam-se trs fenmenos: 1. reduo de gastos sociais; 2.
aumento da fatia do rendimento nacional para os Estados; 3. proliferao de direitos
fundamentais.
O movimento de incremento de direitos fundamentais tem sido uma constante no
Brasil, desde a promulgao da Constituio de 1988. Ao mesmo tempo, se eles possuem
custos, gera uma necessidade de que o rendimento nacional para os Estados aumente.
175
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
A reduo dos gastos sociais pode se dar, primeiramente e de forma mais bvia,
pela diminuio da arrecadao em momentos de crise. Alm disso, a criao de outras
prioridades, juridicamente, pode implicar a necessidade de os gastos sociais diminuam.
No existe dvida de que a funo alocativa o que identifica, ontologicamente, o
propsito de um oramento: fixar despesas. Tambm patente que a funo distributiva
ou redistributiva advm da incorporao de valores, princpios e direitos fundamentais
nos textos jurdicos, de modo que tambm pode ser remetida ao direito.
Existe um dever de que o oramento se preste a alocar as receitas pblicas para
prestaes estatais necessrias, mas esse dever, de certa forma, tambm temperado
pela funo estabilizadora do oramento.
Nesse sentido, rejeitam-se as polticas oramentrias despesistas, defende-se
o restricionismo oramental e se reabilita o postulado do equilbrio oramentrio
(CABRAL: 2008: 464-466).
O postulado do equilbrio oramentrio, para alguns autores, teria sido
constitucionalizado no Brasil, o que merece reflexo mais detida a frente.
176
Interessante que, nesse aspecto, reconhece-se ao Executivo a possibilidade de
propor oramento com dficit, sem prejuzo da possibilidade de o Legislativo corrigir. O
que no poderia o legislativo transformar o oramento superavitrio em deficitrio. A
prpria forma como o Legislativo pode mudar o oramento indica essa impossibilidade
lgica.
Estando no plano infraconstitucional, a Lei Federal n. 4320/64 e a LC 101/2001
regulamentaram as finanas pblicas, determinando requisitos formais sobre como o
projeto de lei e o oramento devam ser apresentados.
Ocorreu, ao longo do tempo, um processo de incorporao ao direito positivo
dos requisitos da contabilidade pblica. Essa opo por formalizar critrios de
contabilizao representou um avano nas finanas pblicas, pois a ausncia de uma
forma especfica para feitura da pea oramentria permitia que as autoridades ajam
de forma arbitrria, conduzindo a gesto das receitas e despesas pblicas sem atender
a interesses pblicos.
Entendida as relaes entre Direito e Contabilidade nas Finanas Pblicas, passa-
se a relao entre Direito e Economia. Invocando-se a teoria dos sistemas de Niklas
Luhmann, pode-se conjecturar que os subsistemas da contabilidade (receitas/despesas)
e do direito (lcito/ilcito) convivem bem no que toca s finanas pblicas.
Do ponto de vista da forma, os subsistemas funcionam normalmente, abrindo-
se cognitivamente um para o outro. A forma correta (lcita) de formar o oramento
seguem os pressupostos da contabilidade pblica.
O problema ganha dimenso diferente, ao se refletir sobre as relaes entre os
subsistemas sociais da economia e do direito. A pergunta que se deve fazer : se o
direito tende a seguir um cdigo rgido e que perdura no tempo, a lgica do mercado,
contingente, pode gerar conflitos entre os dois subsistemas. De qualquer sorte,
pressupem-se que os poderes constitudos sigam, sobretudo, a lgica dos agentes
econmicos.
No fundo, adota-se como premissa a de que o Direito Financeiro no acompanha,
sempre, as necessidades do mercado, at por conta dos problemas na ao pblicas
levantadas no item 3.
Talvez se a funo do oramento fosse apenas prever receitas e fixar despesas,
no haveria problema em se seguir parmetros fixos ao longo do tempo. No entanto,
uma das importantes funes do oramento, em uma economia de mercado, a
estabilizadora.
Se a funo estabilizadora parece tender ao equilbrio entre receitas e despesas, no
da lgica, seguindo-se as funes alocativa e distributiva um oramento equilibrado.
177
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
178
que quando se refere a princpio do equilbrio fiscal, em geral, recorre-se ao
senso comum em torno a princpio, como aquela norma fundante e fundamental para
o ordenamento jurdico ou para um de seus setores.
No se seque a concepo tcnica, estabelecida por Robert ALEXY e Ronald
DWORKIN, recorrendo-se concepo filosfica de David ROSS. Mas se faz um
exerccio especulativo aqui, para perguntar quais outras normas poderiam afastar o
princpio do equilbrio oramentrio?
Ora, em um ambiente de profunda adeso a direitos fundamentais, no seria de
todo, inapropriado, um oramento deficitrio, visando ao atendimento de direitos
fundamentais. Claro que uma questo de calibragem: para nveis pequenos de dficit,
a realizao de direitos fundamentais deve prevalecer; para nveis extremos de dficit,
o oramento deve ser consertado, se estiver em curso o processo legislativo, para
evitar o mal ferimento desses prprios direitos fundamentais, pois em uma situao
de retrao econmica os recursos pblicos diminuem.
Caso se adote a tese de que o equilbrio oramentrio uma regra, o espao para
balanceamento e ponderao entre as despesas pblicas est posto prova, embora
ainda se admita que o equilbrio oramentrio ceda a princpios e regras jurdicas.
Humberto VILA (2012) admite ponderao de regras.
Nesse sentido, existindo um dever, escorado em norma conclusiva, como a reviso
geral anual dos servidores (artigo 37, X, CR/88), na forma da inflao, sem outra
maneira de complement-la, a no ser por um oramento deficitrio, pode prevalecer
sobre o equilbrio oramentrio.
Existe, ainda, uma categoria que pode explicar o equilbrio oramentrio, que
da poltica ou de diretriz. Assim, pode-se remeter o equilbrio oramentrio a uma
poltica keynesiana, para a qual o endividamento pblico deve ser diminudo.
Essa vertente amplamente utilizada no Direito Financeiro brasileiro, mas se
deve lembrar de que Keynes acredita no investimento em infraestrutura, pois, assim,
a sociedade geraria riqueza.
Em quaisquer dessas formas, sendo o equilbrio oramentrio princpio, regra e
poltica, algum grau de normatividade foi reforado com a Lei de Responsabilidade
Fiscal em seu artigo 1.
179
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
180
o oramento bom fosse o encontro entre receitas e despesas ou um estado de leve
supervit, pode-se mostrar equivocado.
O nus argumentativo especial para apresentar um oramento deficitrio aumenta.
Ressalte-se, porm, que a possibilidade do oramento deficitrio a exceo e tambm
no pode ser uma pratica contumaz. No se quer aqui chancelar a irresponsabilidade
fiscal, mas deixar em aberto a discricionariedade tcnica para executivo e legislativo
escolherem, em momentos, um oramento em que as despesas pblicas superem as
receitas estimadas.
Como na execuo do oramento, relatrios bimestrais do conhecimento da
situao financeira do ente poltico se pode permitir um maior prognse no oramento.
7. GUISA DE CONCLUSO
O debate sobre oramento deficitrio coloca em xeque as funes que ele pode ter.
Tal aproximao das finanas pblicas com o Direito, a Economia e a Contabilidade
trazem lume o debate substancial necessrio para se analisa-las atualmente.
A fora normativa da LRF cria um dever apriorstico dos gestores do oramento
para buscarem o equilbrio nas contas pblicas. O que fica patente que, no obstante,
a viso cannica de que se deve buscar credibilidade do mercado ao Estado pela criao
de um oramento superavitrio pela funo estabilizadora deve submeter a um juzo
de qual a melhor poltica econmica e como ela se compatibiliza com as exigncias
por direitos fundamentais e polticas pblicas positivados.
Acreditar que o oramento pblico deve, necessariamente, ser superavitrio, no
resiste a uma anlise sistemtica do ordenamento jurdico brasileiro, sem prejuzo da
necessidade de que se argumenta para superar a obrigao apriorstica de no se endividar.
Sugere-se, por fim, que, como o oramento uma pea feita a vrias mos, pois
constitudo por despesas autorizadas para os rgos com autonomia financeira, a
responsabilidade de se buscar equilbrio, em situao de normalidade institucional,
deve ser repartida entre os agentes polticos.
A fora normativa da LRF vence, exigindo que os gestores proponham oramentos
superavitrios, mas o prximo passo verificar o limite existente nessa lei para lidar
com questes de finanas pblicas mais substanciais e no meramente formais.
REFERNCIAS
181
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
NABAIS, Jos Casalta. A face oculta dos direitos fundamentais: os deveres e os custos
dos direitos. In: Revista de Direito do Mackenzie, ano 3, n. 2, 2002.
SCHAUER, Frederick. Is Legality Political?, In: 53 Wm. & Mary L. Rev. 481 (2011).
182
OS CONCEITOS BSICOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
PARA SUA MELHOR APLICAO PELOS PROFISSIONAIS DO DIREITO
INTRODUO
218
Domingos Augusto Taufner Conselheiro Presidente do TCE/ES no perodo 2014-2015, foi Procurador Geral do
Ministrio Pblico de Contas do ES no perodo 2010-2011, Presidente do Instituto de Previdncia e Assistncia
dos Servidores do Municpio de Vitria no perodo 2005-2010, Diretor e Subsecretrio Municipal de Receita de
Vitria no perodo 1998-2004. Graduado em Engenharia Mecnica e Direito, Ps-graduado em Direito Tributrio
e mestre em Direitos e Garantias Fundamentais.
183
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
184
Tornava-se, ento, necessrio o surgimento de um remdio jurdico, aliado aos
j existentes, que impedisse, ou pelo menos dificultasse a ao dos agentes contrrios
ao interesse pblico. O remdio deveria ser jurdico, pois cabe ao Direito vincular
comportamentos, inclusive o das pessoas responsveis pela administrao pblica.
219
OLIVEIRA, Weder. Curso de responsabilidade fiscal: direito, oramento e finanas pblicas. Belo Horizonte:
Frum, 2013, p. 45.
185
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
A LRF no uma lei federal, mas sim uma lei nacional. Ela no vincula apenas
a administrao pblica federal, mas sim todos os entes da Federao Brasileira. A
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devem respeit-la. E no abrange
apenas o Poder Executivo, mas tambm o Poder Legislativo, o Poder Judicirio, os
Tribunais de Contas e o Ministrio Pblico.
Na forma do artigo 24, I da Constituio Federal, direito financeiro matria da
competncia concorrente entre Unio, Estados e Distrito Federal. A Unio edita normas
gerais, e os Estados e o Distrito Federal editam normas especficas. E sendo conjugado
com o art. 30, I e II da CF resulta num princpio implcito de que o Municpio tambm est
contido na competncia concorrente. A Lei Complementar n 100 de 2000, denominada
Lei de Responsabilidade Fiscal, uma norma geral. A legislao oramentria federal,
estadual, distrital e municipal dever segui-la. Trata-se de um grande norte.
Vale ressaltar que a LRF no a nica norma geral relativa ao direito financeiro,
pois tambm coexiste com ela a Lei n 4.320/64, que Estatui Normas Gerais de Direito
Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados,
dos Municpios e do Distrito Federal, que foi recepcionada pela CF-88 como lei
complementar, muito embora tenha sido editada originariamente como lei ordinria.
Um detalhe a ser observado na LRF a sua redao elaborada de maneira
cuidadosa, com o objetivo de evitar problemas de interpretao. Mesmo assim eles
existem, mas poderiam ser mais numerosos caso a referida lei fosse mal redigida. Isso
220
Ibdem, p. 46.
186
est bem explcito logo no seu incio, que contm muitos dispositivos de natureza
conceitual, especialmente para definir palavras que podem causar polmica. Exemplo
disso o art. 2, I, que define como entes da Federao, para fins da LRF, a Unio,
cada Estado, o Distrito Federal e cada Municpio. Isso importante, pois existe uma
parte significativa da doutrina que entende no ser o Municpio ente da federao por
no preencher todos os pressupostos necessrios a tal designao, sendo que tambm
existem questionamentos no tocante posio do Distrito Federal.
Essa definio legal , de fato, muito relevante, pois em vrios de seus dispositivos
a LRF regula a atuao dos entes da Federao. E a inteno do legislador que as
referidas regras sejam observadas pela Unio, os Estados, o Distrito Federal e, inclusive,
pelos Municpios. Entretanto, caso no existisse a definio legal explcita do inc. I
do art. 2, os Municpios e o Distrito Federal poderiam questionar judicialmente a
LRF, alegando que no deveriam cumprir o referido diploma legal, pois no seriam
entes. Poderia, claro, a LRF citar de maneira repetida as quatro pessoas polticas a
cada dispositivo que elas deveriam cumprir. Entretanto, por motivo de uma melhor
redao, optou-se por primeiro definir ente para depois citar a referida palavra, em
lugar de repetir por diversas vezes as pessoas polticas destinatrias da LRF.
Assim como dado o conceito de ente, outras expresses tambm so conceituadas
ou tm delimitadas a sua abrangncia, para facilitar a interpretao da LRF. Exemplos:
empresa controlada (art. 2, II), empresa estatal dependente (art. 2, III), receita corrente
lquida (art. 2, IV), despesa total com pessoal (art. 18), transferncia voluntria (art.
25 caput), dvida pblica consolidada ou fundada (art. 29, I), dvida pblica mobiliria
(art. 29, II), operao de crdito (art. 29, III), dentre outras.
Para interpretar uma lei existem vrias formas: a literal, a histrica, a autntica, a
teleolgica etc. As definies legais de conceitos que a prpria LRF veicula uma forma
de interpretao autntica da lei. Nesta, h um instrumento legislativo que conceitua,
que delimita a abrangncia e isso facilita com que a lei seja melhor aplicada.
Para uma melhor compreenso acerca da interpretao autntica, nos valemos de
um conceito utilizado pelo ilustrssimo professor Paulo Nader. Vejamos:
221
NADER, Paulo. Introduo ao estudo do Direito. 35. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2013, p. 270.
187
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
E para ser autntica o ato que interpreta ou conceitua pode estar junto ou separado
do ato que contm o conceito a ser definido. Mas o fundamental que o mesmo rgo
normativo que produziu o ato, tambm faa a interpretao.
Outra caracterstica marcante da LRF que ela se vale de conceitos fundamentais
do Direito Financeiro, especialmente no que concerne ao oramento pblico. Nessa
lei, abundante o uso de termos e expresses pertinentes referida disciplina, tais
como LDO, PPA, empenho, receita corrente, operao de crdito, restos a pagar, dentre
outras. Sem um entendimento mnimo desses conceitos, um cidado comum, ou at
mesmo um profissional da rea jurdica, tem dificuldades em compreender a LRF.
Dentre os setenta e cinco artigos da LRF, pode-se extrair alguns dispositivos mais
relevantes e que exprimem o seu esprito geral, sendo que o mais divulgado e debatido
o da limitao da despesa com pessoal, em relao Receita Corrente Lquida
(art. 19 combinado com o art. 20). O limite mximo da Unio de 50% (2,5% para
o Legislativo, 6% para o Judicirio, 40,9% para o Executivo e 0,6% para o Ministrio
Pblico da Unio). Para os Estados e o DF o limite de 60% (3% para o legislativo,
6% para o Judicirio, 49% para o Executivo e 2% para o Ministrio Pblico). Para
os Municpios o limite de 60% (6% para o Legislativo e 54% para o Executivo). E
mesmo que esses limites estejam sendo cumpridos, no poder ocorrer aumento de
despesa com pessoal nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato (art. 21,
pargrafo nico).
E a LRF define a despesa de pessoal de maneira ampla, conforme podemos constatar
no caput do art. 18:
188
A despeito do Anexo 4 da Lei n 4.320 inserir as dirias pagas a
servidores no mbito do gasto de pessoal, o art. 18 no reiterou tal
equvoco, tendo em conta que tais despesas tm carter meramente
indenizatrio. De igual modo, a concesso de cesta bsica, vale-
refeio, vale-transporte, todas essas vantagens no tm natureza
salarial; no se incorporam remunerao para todos os efeitos.222
Mas a LRF no controla apenas a despesa, ela tambm estabelece limites renncia
de receita (art. 14). Este comando tem o objetivo de coibir que os entes da Federao
concedam isenes e reduo de tributos de maneira indiscriminada. Para reduzir ou
isentar determinado tributo dever ser majorado outro, como forma de compensar a
perda de receita. Alm disso, no poder receber transferncias voluntrias o ente que
no instituir todos os impostos previstos em sua competncia tributria constitucional
(art. 11).
Para Ives Gandra da Silva Martins o equilbrio oramentrio tem fundamento
constitucional e sobre a LRF corrobora a necessidade de limitar a renncia de receita
afirmando o seguinte:
222
TOLEDO JUNIOR, Flvio C. de; ROSSI, Srgio Ciquera. Lei de responsabilidade fiscal: Comentada artigo por
artigo. 1. ed. So Paulo: NDJ, 2001, p. 103.
223
DA SILVA, Ives Gandra. Incentivos onerosos e no onerosos na Lei de Responsabilidade Fiscal. In SACFF, Facury
Fernando; CONTI, Jos Maurcio (coord.). Lei de responsabilidade fiscal: 10 anos de vigncia questes atuais.
So Jos: Conceito, 2010, p. 29-37.
189
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
de isso ser feito dever ser estabelecido por Lei Complementar, nos termos do art. 155,
2, XII, g da CF, que inclusive deve regular a forma como, mediante deliberao dos
Estados e do Distrito Federal, isenes, incentivos e benefcios fiscais sero concedidos
e revogados. E essa restrio j estava prevista na Lei Complementar n 24/1975224,
recepcionada pela CF-88.
Na LRF ficam tambm estabelecidos limites criao de despesas de carter
continuado (art. 17) em que o ente assume obrigao por mais de dois exerccios.
Tais despesas devero estar previstas no Plano Plurianual (PPA) e na Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO), sendo que os recursos necessrios sua implementao devero
vir do aumento da receita ou da reduo de outra despesa.
Existem vrios dispositivos (artigos 29 a 42) na LRF que objetivam limitar o
endividamento pblico. O legislador conferiu competncia ao Senado Federal e ao
Congresso Nacional, a partir da iniciativa do Presidente da Repblica, para a fixao
de limites para as dvidas dos diversos entes. Atingido o limite, o ente no poder mais
se endividar. Novas dvidas somente podero ser contradas depois que o ente reduzir
seu passivo abaixo do limite, devendo atender a uma srie de medidas definidas na LRF.
Para suprir deficincia de caixa durante o exerccio financeiro o ente poder
contratar antecipao de receita oramentria (ARO), mas no poder faz-la no
ltimo ano de mandato. E nos dois ltimos quadrimestres do ltimo ano de mandato
no poder contratar obrigao ou despesa que no possa ser cumprida integralmente
dentro dele. Havendo parcelas a serem pagas no exerccio seguinte, dever haver,
no final do mandato, disponibilidade de caixa (dinheiro, e no simplesmente verba
oramentria) suficiente para pag-las (art. 42).
Por fim, um dos grandes avanos da LRF a transparncia da gesto fiscal.
Existe uma srie de relatrios aos quais devem ser dados ampla divulgao, inclusive
por meio eletrnico (art. 48). Alm das leis oramentrias, das prestaes de contas
e de seus pareceres, existem dois relatrios importantes: o relatrio resumido da
execuo oramentria, que dever ser publicado at trinta dias aps o encerramento
de cada bimestre, contendo as receitas e despesas e diversos demonstrativos (artigos
52 e 53), alm do relatrio de gesto fiscal, que dever ser publicado ao final de cada
quadrimestre e que conter quadros comparativos que possibilitem checar se os limites
da LRF esto sendo cumpridos (artigos 54 e 55). Tais relatrios, bem como a fiscalizao
feita pelo Poder Legislativo com o auxlio do Tribunal de Contas respectivo, tm o
objetivo de proporcionar um controle social sobre a gesto pblica.
A transparncia foi fortalecida com duas medidas legislativas posteriores. Uma foi a
Lei Complementar n 131/2009 que alterou a LRF no sentido de exigir a publicao em
224
BRASIL. Lei Complementar n 24, de 7 de jan. de 1975. Dispe sobre os convnios para a concesso de isenes
do imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias, e d outras providncias.
190
meio eletrnico, em tempo real, dos dados relativos despesa realizada. Isso facilitou
para a populao fiscalizar o gasto pblico, pois qualquer pessoa dever ter acesso aos
dados. Em um mundo digital no se justifica que o pblico externo no tenha acesso
s principais informaes da administrao pblica.
Outro instrumento legislativo que avanou no sentido da transparncia do poder
pblico foi a Lei n 12.527/2001, conhecida como Lei de Acesso Informao (LAI).
Ela determinou a publicidade bem ampla dos atos da gesto pblica, muito alm da
publicao dos dados relativos s despesas realizadas.
Weder de Oliveira afirma que os objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal
qualificam-se como macroeconmicos, financeiros e oramentrios. E ele completa:
225
Idem, p. 49.
191
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
192
J no caso do art. 57 (estabelece regras sobre o parecer prvio incluindo, em seu
pargrafo 2, que os poderes tambm o recebero) novamente o STF, em 09.08.2007,
reafirma que somente o chefe do poder executivo tem suas contas julgadas pelo Poder
Legislativo aps parecer prvio do Tribunal de Contas.
Todas essas decises esto contidas na ADIN 2.238-5, que ainda no teve o seu
julgamento definitivo.
193
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
CONSIDERAES FINAIS
194
evitando, ou pelo menos criando dificuldades, que administradores pblicos gastem
os recursos de maneira desordenada. claro que os resultados desse controle no vm
de imediato, especialmente no tocante aos investimentos sociais, pois muitos entes e
rgos pblicos esto, at hoje, tentando ajustar suas contas vilipendiadas por anos e
anos de desmandos.
pblica e notria no Brasil a existncia de leis que, embora rigorosas, simplesmente
no so cumpridas. E quando uma nova lei punitiva surge, h uma descrena geral,
especialmente se combater condutas dos agentes polticos. Com a LRF no foi diferente,
pois essa descrena inicial tambm ocorreu. Entretanto, ao contrrio do que pensam
os eternos pessimistas, essa lei pegou.
E vrios so os motivos para o seu sucesso: o clamor do povo e dos meios de
comunicao pela moralidade da coisa pblica; a redao exemplar da LRF, deixando
poucas brechas; existem sanes na LRF de natureza administrativa, aplicadas de
imediato sem prejuzo das sanes penais, que so mais demoradas em sua aplicao;
a edio da Lei n 10.028/2000, conhecida como Lei de Crimes Fiscais, enquadrando
algumas prticas como crime; o trabalho dos Tribunais de Contas e outros rgos
pblicos e privados no sentido de orientar as autoridades pblicas sobre o assunto; o
no repasse de recursos para Estados e Municpios que descumprem a LRF.
Como j mencionamos, apesar dos questionamentos judiciais sobre a
constitucionalidade de vrios dispositivos da LRF, at o momento o STF somente
suspendeu os efeitos de poucos deles, mantendo a essncia do referido diploma legal.
Isso demonstra a fora jurdica da LRF.
A partir de todas essas consideraes fica constatada a importncia da LRF ter sido
editada e de ter efetividade. E deve ser inclusive aperfeioada, pois nada imutvel.
Tambm importante ressaltar que no incio deste artigo foram utilizados vrios verbos
no passado, especialmente quando foram relatados os desmandos que ocorriam.
Isso no significa dizer que os desmandos no existem mais. Apenas quer dizer que
aqueles ocorridos no passado serviram de alerta para a existncia de uma legislao
mais rigorosa para punir a m gesto fiscal. E com a continuidade da aplicao da LRF
os desmandos tendem a diminuir. Mas necessrio entender que o fim total desses
algo quase utpico, mas que deve ser perseguido.
Levando em conta que a LRF importante para o Pas, torna-se necessrio que
a sociedade brasileira lute pela sua efetiva implementao, mas antes necessrio
conhec-la, e por isso vale a pena estudar os seus conceitos bsicos. E dos profissionais
do Direito esperado que a reconheam como um instrumento de seu trabalho e
que cada um, dentro de suas atribuies, contribua para que a LRF seja devidamente
implementada, pois ela pode ajudar muito no desenvolvimento econmico e social
do Brasil.
195
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
REFERNCIAS
TOLEDO JR. Flvio C. de; ROSSI, Srgio Ciqueira. Lei de responsabilidade fiscal:
comentada artigo por artigo. So Paulo: NDJ, 2001.
196
A LIBERDADE DE CONTRATAO DE TERCEIROS, PELO PODER
PBLICO, PARA PRESTAO DE SERVIOS EM SADE. UMA
ABORDAGEM LUZ DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.
1. INTRODUO
226
Advogado empresarial. Especialista em Direito Tributrio. Vice-presidente do IBRAFES.
227
Advogado empresarial. LL.M. Direito Corporativo. Membro da comisso de direito mdico e da sade OAB/ES.
Diretor executivo do IBRAFES.
197
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Quando cessa tal virtude, a ambio entra nos coraes que podem recebe-la, e a
avareza em todos. Os desejos mudam de objeto: j no se ama o que se amava; a gente
era livre com as leis, agora quer ser livre contra elas. Cada cidado como um escravo
que escapou da casa do senhor; o que era mxima, chama de rigor; o que era regra,
chamam de tortura; o que era ateno, chamam de temor. Ali, a frugalidade que
avareza, no o desejo de ter. Outrora o bem dos particulares era o tesouro pblico; mas
ento o tesouro pblico torna-se o patrimnio dos particulares. A repblica uma
presa; e sua forma no mais que o poder de alguns cidados e a licena de todos.
198
Essa reflexo importante para entendermos, sob qual essncia foi criada a Lei
Complementar 101 de 04 de maio de 2000. Esta essncia a que nos referimos a
plenitude do Estado democrtico de direito, com o respeito s leis pelos governantes
- sobretudo no que se refere ao gasto e a gesto do patrimnio pblico e a flagrante
necessidade de uma gesto virtuosa, responsvel, planejada, transparente, pblica,
eficiente e legal.
Estes e demais princpios insculpidos no caput do art. 37 da Constituio Federal e
na Lei de Responsabilidade Fiscal, so os delimitadores de qualquer atuao daqueles
que esto gerindo um governo republicano.
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
228
Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte:
[...]
II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou
de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao;
199
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
chegando a criar distino entre atividade meio e atividade fim, que ao nosso ver
irrelevante para definio sobre a possibilidade ou no de emparceiramento do estado
com terceiros.
A distino entre atividade meio e atividade fim pouco importa para demonstrar
a legalidade da relao jurdica de contratao de terceiros. Explico: Se houver
interpretao nos termos do art. 37, da CF a Magna Carta autoriza entregar a terceiros
na forma de emparceiramento servios essenciais, tais como sade.
Se houver interpretao da relao jurdica pelo bloco normativo especializado
o emparceiramento com o Estado seria possvel sob a gide de atividade meio, haja
vista que as atividades fim so as imediatamente finalsticas dos Poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio.
A gesto dos recursos pblicos, portanto, deve se pautar pela liberdade de
contratao, economicidade e eficincia e no por definies ideolgicas que no
trazem benefcios sociedade. O que ela busca a plenitude na prestao dos servios
estatais, que muitas vezes esbarra na incapacidade de resultados dos seus prestadores
de servios, sejam eles concursados ou contratados. O que no se pode admitir a
limitao a apenas um modelo de contratao.
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, regulamentando os artigos 163229
e 169230 da Constituio Federal, os gestores pblicos passaram a ter novo limitador
no que se refere aos gastos com pessoal, qual seja um percentual mximo da receita
auferida por cada ente pblico. Seno vejamos:
200
A Lei complementar 101/2000 impe fronteira moral e tica ao gasto dos recursos
pblicos, atravs de limites claros e objetivos.
201
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
O voto condutor proferido pelo Ministro Luiz Fux nos traz o entendimento de
que o emparceiramento entre as entidades sem fins lucrativos e o Estado pode se dar
de forma mais abrangente do que a defendida pelo Ministro Ayres Britto, conferindo
ao conceito de complementariedade uma flexibilizao ainda maior.
Evidente que a legalidade do emparceiramento foi superada na Suprema Corte ao
sedimentar a discusso nesse acordo. Mais evidente ficou o entendimento de que o
setor privado poder, mediante atendimento dos princpios insculpidos no caput do
art. 37 da CF (Legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficincia) exercer
seu direito nos termos do art. 175231 da CF.
Seno vejamos parte do voto do Ministro Luiz Fux:
[...]
231
Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso,
sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.
202
ao meio ambiente, patrimnio histrico e acesso cincia, mas
apenas colocou em prtica uma opo vlida por intervir de forma
indireta para o cumprimento de tais deveres, atravs do fomento
e da regulao. Na essncia, preside a execuo deste programa
de ao a lgica de que a atuao privada ser mais eficiente do
que a pblica em determinados domnios, dada a agilidade e a
flexibilidade que dominam o regime de direito privado.
[...]
203
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
204
para adotar escolha entre a aplicao dos incisos I e II do art. 37, Inc. XXI do mesmo
dispositivo ou at pela realizao de convnio, via credenciamento, por inexigibilidade
de licitao.232
O limite desta liberdade est no caput do prprio art. 37 e no binmio economicidade
x eficincia. Esse binmio induz/obriga a Administrao Pblica adoo da forma
mais vantajosa para contratao.
Assim tambm determina a lei de responsabilidade fiscal quando, em sua essncia,
preconiza uma gesto virtuosa, responsvel, planejada, transparente, pblica, eficiente
e legal para contratao de servios em sade.
Em levantamento realizado junto Federao Nacional dos Mdicos (FENAM)
o piso salarial proposto para 2015 de R$ 11.675,94 (onze mil seiscentos e setenta e
cinco reais e noventa e quatro centavos) para 20h (vinte horas) semanais de trabalho.233
Para calcular o valor do custo de um mdico concursado, temos o acrscimo de
aproximadamente 60% (sessenta por cento) ao valor de piso, referente aos encargos
sociais.
Temos assim, um custo de aproximadamente R$ 20.000,00 (vinte mil reais)
mensais para cada mdico concursado por um perodo de 20h (vinte horas) semanais.
Discriminando, o ente pblico ter um custo de aproximadamente R$ 250,00 (duzentos
e cinquenta reais) por hora trabalhada.
A diferena de custo entre um mdico efetivo admitido por concurso pblico
e um mdico que presta servio por Cooperativa de especialidade mdica abissal
e no se resume ao valor remuneratrio, se estendendo aos encargos sociais que os
cooperados no possuem.
Ademais, no sistema cooperativista no existe pessoalidade na prestao dos
servios tendo a administrao a possibilidade de contar com todos os cooperados
que se revezam para que no exista nenhuma ausncia.
Diante de todos os benefcios que o sistema cooperativista pode oferecer
Administrao Pblica e diante do dispositivo legal constitucional que determina o
fomento das atividades cooperadas, torna-se prudente ao Estado a utilizao desse
modelo com escopo no caput do art. 37 da CF e no princpio da economicidade.
A lei de responsabilidade fiscal tambm assim determina. Primus, pela legalidade da
contratao. Secundus, pela economicidade financeira trazida ao ente pblico. Tertius, pela
eficincia na prestao do servio com garantia de universalizao da sade populao.
Quartus, pela ineficincia do estado na prestao isolada dos servios em sade.
232
TCU, Plenrio, TC 019.179/2010-3, deciso de 22/5/2013, Rel. Min. Aroldo Cedraz.
233
http://www.fenam.org.br/noticia/3758
205
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
7. CONCLUSO
206
de atos virtuosos, morais, responsveis, econmicos e eficientes na gesto dos recursos
pblicos.
Para Ronald Dworkin o texto normativo possu uma carga interpretativa expressada
pelo legislador, no podendo haver afastamento entre a aplicao da lei e seu objetivo:
REFERNCIAS
207
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
208
15 ANOS DE LRF: O DESAFIO DO CONTROLE DA LEGALIDADE
ORAMENTRIA E DA SUA ADEQUADA EXECUO
1. INTRODUO
234
Procuradora do Ministrio Pblico de Contas do Estado de So Paulo, Ps-Doutora em Administrao pela
Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getlio Vargas (FGV/RJ) e doutora em
Direito Administrativo pela UFMG.
235
Incidente em larga escala sobre demandas individuais que reclamam eficcia plena de direitos sociais.
236
A ideia de oramento autorizativo traz consigo margem de liberdade decisria no curso da sua execuo para a
realizao das despesas (autorizadas pelo teto mximo de gasto), j que as receitas seriam meramente estimadas.
Segundo Conti (2006, p. 107), a natureza autorizativa das leis oramentrias teria mera natureza instrumental
visando cumprir o que foi estabelecido pela lei oramentria em seu aspecto essencial, para o que se faz necessrio
realizar ajustes nas previses e programaes oramentrias durante o curso de sua execuo [...], sem, com isso,
descaracteriz-lo e fazer dele uma pea de fico.
209
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
210
poderes, evita decises de intensivo e amplo impacto no oramento pblico, deveria
cada vez mais reconhecer que a aludida omisso estatal no s insuportvel insulto
(a que se referiu o Ministro Celso de Mello), mas, sobretudo, ato juridicamente nulo
e inconstitucional.
Da porque emerge o controle judicial do ciclo oramentrio como exigncia
de coerncia do sistema jurdico. Se o nico modo constitucionalmente adequado e
legtimo de alocar os recursos pblicos no Brasil passa pela natureza normativa das
leis de plano plurianual, diretrizes oramentrias e oramento anual, a execuo de
tais leis no pode desbordar dos limites legais, nem frustrar aquela normatividade,
impondo-lhe mero sentido retrico241.
Vale lembrar que a execuo oramentria operacionalizada por meio de atos
administrativos que no podem se desviar arbitrria e imotivadamente dos fins
predispostos em lei e na Constituio, sob pena de nulidade controlvel, dentre outras
vias, nos moldes do art. 5, LXXIII da Carta de 1988.
Certo que a execuo cotidiana das polticas pblicas definidas nas leis
oramentrias frgil e instvel no porque falte legalidade e publicidade ao seu regime
jurdico formal. O problema que, material e pragmaticamente, as leis oramentrias
so, sobretudo, simblicas, no sentido propugnado por Neves (2007). Essa , alis, a
razo pela qual a execuo oramentria de todos os nveis da federao se ressente da
falta de motivao, razoabilidade e finalidade para evitar, conter e punir a ocorrncia
de abusos.
Sustenta-se, desse modo, a necessidade de juridicizar os oramentos e exigir mxima
vinculao242 legalidade regedora do ciclo oramentrio, para lidar adequadamente
com a contumcia e o carter crnico da insuficiente atuao estatal na consecuo
dos direitos fundamentais e, por conseguinte, mitigar a sua fragilidade de custeio.
A fim de confirmar a hiptese em comento e melhor elucidar as situaes de abuso
no ciclo oramentrio que estariam a reclamar controle judicial que se dividiu o
estudo em trs captulos, includa esta introduo.
No prximo captulo ser feito levantamento exemplificativo de alguns problemas
que mitigam a legalidade oramentria na federao brasileira ps-Constituio de
1988, os quais so passveis de controle judicial na medida em que revelam, em maior
ou menor grau, os seguintes vcios sistmicos:
241
A esse respeito, ver NEVES, Marcelo. A Constitucionalizao Simblica. So Paulo: Martins Fontes, 2007.
Segundo Neves (2007), a legislao simblica vive um dficit de concretizao normativa (incapacidade de dirigir
impositivamente condutas), por extremar seu papel poltico-ideolgico.
242
Como bem lembrado por Conti (2006, p. 107), o papel do processo de execuo do oramento cumprir, com
a maior fidelidade possvel, o oramento aprovado, de modo que se faam apenas os ajustes necessrios, no
montante imprescindvel para adequar a aplicao das receitas arrecadadas no atendimento s necessidades
pblicas, sempre tendo em vista o interesse da coletividade.
211
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
212
Quando confrontados com as vinculaes oramentrias e os preceitos
constitucionais aplicveis s finanas pblicas, tais problemas, direta ou indiretamente,
geram instabilidade de custeio capaz de constranger o atendimento do dever
intertemporal de consecuo dos direitos fundamentais pelo Estado brasileiro no
perodo ps-Constituio de 1988.
Mas no basta arrolar tais tenses como se fossem matrias estranhas ao mundo
jurdico, creditando sua ocorrncia ao campo da gesto ou da contabilidade pblica.
Com amparo em Dworkin (1999) e Neves (2007), possvel associar, em maior ou
menor grau, o dficit de concretizao normativa dos direitos fundamentais ao manejo
abusivo do carter meramente simblico (autorizativo) das leis oramentrias, o que,
por seu turno, culmina por mitigar a integridade do ordenamento ptrio.
Vale, por isso, esclarecer que aplicaes seletivas e apreenses reducionistas a
pretexto de discricionariedade243 oramentria que neguem vigncia aos direitos
fundamentais, alm de inconstitucionais, so, antes de qualquer coisa, antijurdicas.
Presentemente, o desafio expandir as possibilidades de controle sobre a alocao
dos recursos para que os gastos pblicos sejam executados de forma constitucionalmente
adequada. Nos termos do art. 167, I da CR/1988, a execuo das mais diversas polticas
pblicas pragmaticamente limitada dotao oramentria prevista em lei, sem
prejuzo da possibilidade de que, mesmo dentro dessa fronteira, no haja a realizao
integral do gasto.
As incertezas que marcam a execuo oramentria advm das oscilaes na
arrecadao de receitas, no surgimento de despesas inesperadas (passivos contingentes),
no redesenho de prioridades governamentais e na administrao do endividamento
pblico. Os remanejamentos entre as diversas polticas pblicas integram, portanto, o
espao de discricionariedade conferido execuo oramentria. Mas dentro de quais
limites exercida tal margem de liberdade alocativa?
As leis oramentrias anuais devem refletir os programas de ao governamental
dos diferentes nveis da federao e responder pela identificao contbil-financeira
de como o Estado se desincumbir de seus deveres constitucionais. Considerando que
tais deveres envolvem a administrao da tenso entre recursos oramentrios finitos e
demandas sociais diversas e, por vezes, concorrentes, somente por dentro da lei aplicada
ao caso concreto que caberia propor solues constitucionalmente adequadas.
A apreenso de que os programas oramentrios devem ser ajustados realidade
tal como ela se apresenta com seus pressupostos de fato e de direito justifica a
243
A discricionariedade s lcita, como margem de liberdade decisria entre opes igualmente vlidas para o
Direito e adstrita aos fins predispostos na lei de competncia, se se detiver aos prprios limites da lei. Por outro
lado, no h discricionariedade, mas sim arbitrariedade quando o gestor pblico atua de forma desproporcional,
desarrazoada e imotivada.
213
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
244
Visando ampliao das experincias positivadas em determinados entes da Federao de oramento
participativo, o art. 48 da Lei Complementar n101/2000, em seu pargrafo nico, inciso I, propugna a realizao
de audincias pblicas e demais mecanismos de participao social durante o processo de formulao e aprovao
das leis oramentrias.
245
Como ocorrem, por exemplo, nas reas de sade, educao, saneamento bsico e infraestrutura.
214
Como tal cenrio ideal no tem ocorrido, a despeito da trajetria246 da
universalizao247 de acesso medicao para tratamento da AIDS (exceo pioneira?),
v-se, na comunidade jurdica e na sociedade em geral, a multiplicao explosiva
do nmero de aes individuais e interpretaes contundentes contra e a favor da
judicializao248 de polticas pblicas.
Para alm desse horizonte (at certo ponto passional e radicalizado), preciso
retomar a origem dos impasses e refletir se tm sido apresentadas respostas adequadas
s reais causas do problema, as quais passam, entre outras variveis, pela garantia de
financiamento minimamente capaz de atender s demandas progressivas ao longo
do tempo.
Precisamente porque no possvel dar conta de tudo ao mesmo tempo e agora
(dada a inexistncia de recursos financeiros, tecnolgicos, logsticos e humanos
suficientes para tanto), a priorizao alocativa se revela como necessidade de fato,
atendida e processada, como via democrtica e de controle republicano, por meio dos
oramentos pblicos definidos em lei.
O problema que o estabelecimento de prioridades alocativas exige que o gestor
pblico realize diagnsticos precisos e peridicos das demandas sociais, das obrigaes
constitucionais e legais de fazer, assim como das suas opes contingentes de governo, o
que, obviamente, implica situao de conflito distributivo diante dos recursos pblicos
escassos para atend-las.
Ao invs do amplo e efetivo processo democrtico de diagnstico de demandas locais
por meio de audincias pblicas, nos moldes do art. 48, pargrafo nico, inciso I da Lei
de Responsabilidade Fiscal, tem havido cada vez mais a adoo irrestrita e irresponsvel
de modelos-padro de planos plurianuais, leis de diretrizes oramentrias e leis
oramentrias anuais.
A contratao, por seu turno, de tais modelos-padro (os quais se inserem na
prestao de servios de assessoria contbil integrados com a oferta de sistemas de
informao) revela, em menor ou maior grau, a falta de consistncia da prpria gesto
pblica. Da que decorre a aprovao de leis oramentrias sem metas ou com metas
fsico-quantitativas absolutamente ineptas para lastrear posterior avaliao do seu
cumprimento.
246
Interessante a retomada e anlise crtica feita pelo Ministro Lus Roberto Barroso em artigo disponvel no endereo
http://pfdc.pgr.mpf.mp.br/atuacao-e-conteudos-de-apoio/publicacoes/saude/Saude_-_judicializacao_-_Luis_
Roberto_Barroso.pdf e acessado em 10/02/2014.
247
Por meio da Lei federal n 9.313, de 13 de novembro de 1996.
248
Referncia indiscutvel desse debate no Brasil encontra-se na obra: VIANNA, Luiz Werneck. A judicializao da
poltica e das relaes sociais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 1999.
215
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Para Conti (2013, grifo nosso), o dever de bem formular o plano plurianual, por
exemplo, atende no s ao dever de boa gesto, como tambm fomenta e aprimora o
alcance do controle:
216
Desde o julgamento pelo STF da Arguio de Descumprimento de Preceito
Fundamental n 45/DF249 em 29/04/2004, o Poder Judicirio brasileiro tem controlado,
cada vez mais, a omisso ao dever de planejamento suficiente para atender demanda
diagnosticada de cidados portadores de um direito fundamental social, percebido
individualmente, mas ofertado com ganhos de escala e arranjo administrativo
coletivamente.
Exemplo paradigmtico dessa linha interpretativa pode ser visto no julgamento, em
03/06/2014, pelo Superior Tribunal de Justia STJ do Recurso Especial n 1.389.952-
MT, de relatoria do Ministro Herman Benjamin, onde foi refutada fundamentadamente
a aplicao dos princpios da separao de poderes e da reserva do possvel como
limites ao controle judicial sobre a omisso de planejar suficientes condies sanitrias
e estruturais de oferta de vagas em cadeia pblica.
Ao invs disso, o STJ bem situou o princpio do mnimo existencial como
contraponto necessrio para refrear a discricionariedade oramentria do gestor
pblico, em construo que merece ser transcrita parcialmente:
249
ADPF 45/DF ARGUIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL Relator(a) Min.
CELSO DE MELLO, DJ 04/05/2004, P-00012, Julgamento 29/04/2004. A seguir, tem-se a sua ementa: Arguio
de Descumprimento de Preceito Fundamental. A questo da legitimidade constitucional do controle e da
interveno do Poder Judicirio em tema de implementao de polticas pblicas, quando configurada hiptese
de abusividade governamental. Dimenso poltica da jurisdio constitucional atribuda ao Supremo Tribunal
Federal. Inoponibilidade do arbtrio estatal efetivao dos direitos sociais, econmicos e culturais.
Carter relativo da liberdade de conformao do legislador. Consideraes em torno da clusula da "reserva
do possvel". Necessidade de preservao, em favor dos indivduos, da integridade e da intangibilidade do
ncleo consubstanciador do "mnimo existencial". Viabilidade instrumental da arguio de descumprimento no
processo de concretizao das liberdades positivas (direitos constitucionais de segunda gerao). (grifo nosso)
217
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
218
suficientes para atender a todas as atribuies que a Constituio
e a Lei impuseram ao estado. Todavia, se no se pode cumprir
tudo, deve-se, ao menos, garantir aos cidados um mnimo de
direitos que so essenciais a uma vida digna, entre os quais,
sem a menor dvida, podemos incluir um padro mnimo
de dignidade s pessoas encarceradas em estabelecimentos
prisionais. Por esse motivo, no havendo comprovao objetiva
da incapacidade econmico-financeira da pessoa estatal, inexistir
empecilho jurdico para que o Judicirio determine a incluso de
determinada poltica pblica nos planos oramentrios do ente
poltico. (STJ, Recurso Especial n 1.389.952-MT, Relator Herman
Benjamin, julgamento em 03/06/2014, publicao no Informativo
N: 0543, de 13 de agosto de 2014, grifos nossos)
250
Cujo inteiro teor o seguinte: Art. 41. Os crditos adicionais classificam-se em:
I - suplementares, os destinados a reforo de dotao oramentria;
II - especiais, os destinados a despesas para as quais no haja dotao oramentria especfica;
III - extraordinrios, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoo intestina ou
calamidade pblica.
219
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
220
A sntese do Ministro Herman Benjamin, relator do Recurso Especial em comento,
deveras feliz e enftica no sentido de erigir a primazia das despesas asseguradoras
do mnimo existencial em face de todas as demais253 despesas governamentais, uma
vez que:
221
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
222
2.3 Falta de controle de aderncia de procedimentos e resultados com os
fins definidos em lei, o que encerra o ciclo de baixa vinculao do gestor ao
planejamento por ele formulado
De acordo com o art. 75 da Lei n. 4.320/1964, o controle da execuo oramentria
compreender a legalidade dos atos de que resultem a arrecadao da receita ou a
realizao da despesa, o nascimento ou a extino de direitos e obrigaes; bem como
abarcar a fidelidade funcional dos agentes da administrao responsveis por bens e
valores pblicos. Por fim, mas no menos importante, caber controle tambm sobre
o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetrios e em termos
de realizao de obras e prestao de servios.
A fronteira mais distante e complexa do controle sobre a execuo oramentria,
contudo, reside sobre o cumprimento do programa de trabalho. Ou seja, no dado
ao Poder Pblico deixar de executar disposies da lei oramentria, arguindo
discricionariedade alocativa, sem que haja prestao de contas sobre o que no foi
feito parcial ou integralmente.
Para Machado Jr. e Reis (2000/2001, p. 160, grifo nosso), tal controle no s
legalstico, mas a verificao do cumprimento do programa de trabalho, estabelecido em
termos fsico-financeiros. Na prtica, porm, este tipo de controle ainda no evoluiu
como seria de desejar e a maioria dos rgos de controle, no Brasil, contenta-se
com os controles jurdico e contbil-financeiro.
A crtica tecida por Machado Jr. e Reis no gratuita, j que, embora a CR/1988 tente
articular o controle interno (art. 74) e o externo (art. 71) na apreciao da prestao
de contas da Administrao Pblica, a apreenso prtica de tais balizas jurdicas ainda
precisa ser estendida no tempo e no foco de sua anlise.
O cidado, que parte legtima para denunciar qualquer irregularidade (art.
74, 2, da CR/1988), chamado de forma indireta a participar do controle da
execuo oramentria, que, segundo o art. 77 da Lei n. 4.320/1964, ser feito prvia,
concomitante e subsequentemente quela. Vale lembrar, nesse sentido, que a LRF
trouxe a exigncia de transparncia e controle na forma, entre outras perspectivas, de
dois relatrios peridicos que visam a demonstrar o curso da execuo oramentria,
quais sejam, o Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (arts. 52 e 53 da LC n.
101/2000) e o Relatrio de Gesto Fiscal (arts. 54 e 55).
O problema da emisso de tais relatrios reside na prpria dificuldade denunciada
por Machado Jr. e Reis (2000/2001, p.167, grifo nosso) de ir alm da prestao de
contas meramente contbil, o que formalmente cumpre a lei, mas materialmente deixa
a descoberto o conhecimento da realidade operacional e gerencial na Administrao
Pblica. De acordo com os aludidos autores, uma das grandes dificuldades da
Administrao reunir a prestao de contas com a realizao de programas.
223
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Em se dando vazo ao controle a que se refere o art. 75, III, da Lei n. 4.320/1964,
exercido primordialmente pelos rgos de controle interno na forma do art. 79 da
aludida Lei , a avaliao do cumprimento de programas no s buscaria corrigir
desvios, como retroalimentaria o planejamento no ciclo oramentrio.
Aqui cumpre fixar ateno sobre o carter sistmico do controle, j que a Constituio
de 1988 fala em fiscalizao da gesto contbil, financeira, oramentria, operacional
e patrimonial promovida pela Administrao direta e indireta, de modo a aferir-lhe
a legitimidade, legalidade e economicidade.
Mas dvida persiste na consecuo cotidiana do acompanhamento discursivo das
contas pblicas: como a integrao dos controles interno e externo poderia suscitar
o estreitamento da margem de liberdade de que goza o administrador pblico diante
do caso concreto? A avaliao do cumprimento de programas porquanto seja ato de
competncia dos prprios rgos responsveis pela feitura do oramento (segundo o
art. 79 da Lei n. 4.320/1964) faz com que o controlado tanto seja retroalimentado de
informaes para a elaborao de novas peas, quanto seja o seu prprio controlador.
Ou seja, a efetividade de tal controle (especialmente em se observando o ponto de vista
do cidado) passvel de ser confrontada com a sua parcialidade.
De acordo com Bucci (2002, p. 266), necessrio o conceito de processualidade
e que este se abra em trs momentos: o da formao, o da execuo e o da avaliao,
para que os instrumentos jurdicos consigam sopesar escolhas inscritas no ciclo
oramentrio e na realizao de polticas pblicas. A autora esclarece que
224
programtica inscrito no ciclo oramentrio? J se disse vrias vezes que o controle de
legalidade (jurdico-contbil) no basta, mas no h como entender o que seria controle
de legitimidade das contas pblicas tal como prescreve o art. 70 da Constituio, seno
identificando na ideia de legitimidade a adequao ao ordenamento constitucional.
Foi explorado, no captulo anterior, o paradoxal fato de que, por vezes, o prprio
Poder Executivo no se compromete com o plano de ao e com os programas
oramentrios que ele mesmo apresentou ao Legislativo.
Ora, o ponto nodal, verdadeiro eixo crtico da qualidade do gasto pblico passa,
necessariamente, pela exigncia de que os planos estatais, sobretudo as leis do ciclo
oramentrio contenham indicadores da sua consecuo, atrelados a metas quantitativas
de bens, servios, obras e cidados atendidos, o que, por seu turno, implica estimativa
de custo unitrio e global.
Uma vez, assim, formulado, deve-se assumir tal planejamento como vinculante
para o gestor, na medida em que sua execuo parcial ou inexecuo requer motivao
consistente, porquanto consentnea com os fatos que intervieram em sua rota.
Assim o controle, alm de ser um teste de conformidade com o ordenamento
ptrio, cada vez mais assumir a feio de checagem de aderncia entre, de um lado,
o planejado e o executado e, de outro, entre o planejado e a sua suficincia com a
realidade conflituosa sobre a qual ele incidiu.
No h receita fcil, nem soluo milagrosa. O caminho no passa pela substituio
do gestor ou do legislador pelos rgos de controle, mas por sua progressiva
responsabilizao intertemporal, em busca de maior coerncia entre seu dilogo com
a sociedade e os resultados dos programas que lhe foram afianados como capazes de
resolver aqueles problemas eleitos circunstancialmente como prioritrios.
Esta a fora pedaggica de todas as instncias de controle, ao devolverem, tanto
quanto possvel, para a sociedade o papel de avaliar o curso da ao governamental.
A melhor e mais vivel forma de faz-lo, sob o plio do Estado Democrtico de
Direito, reside nessa busca pela mxima efetividade do ciclo oramentrio como o
eixo garantidor dos direitos fundamentais.
entre, de um lado, os insumos e processos (custos) empregados e, de outro, os resultados (benefcios) obtidos na
consecuo da poltica pblica. J a eficcia responde pela capacidade de produo de efeitos, independentemente
de serem satisfatoriamente atendidos os beneficirios (efetividade) e de sob qual relao de custo-benefcio tais
efeitos vo se desenrolar.
225
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
255
Artigo disponvel em http://www.conjur.com.br/2013-mai-07/contas-vista-orcamento-impositivo-avanco-
administracao (acesso em 15/01/2014).
256
Inteiro teor do relatrio e voto disponveis no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/
noticiaNoticiaStf/anexo/STA175.pdf (acesso em 15/01/2014).
226
educar o gestor, tornando sua ao (execuo oramentria) mais motivada, razovel
e coerente com o seu prprio planejamento, tal como definido em lei.
O que se pode depreender do presente estudo que no s cabe controle para
assegurar a conformidade constitucional da legalidade oramentria e sua adequada
execuo no Brasil, como h diversas hipteses de controle. Importa ressaltar que
essas hipteses so difusas e, precisamente por isso, devem ser operadas pelas diversas
instncias competentes e interessadas.
A partir do cidado, todas as demais instncias devem ser mobilizadas e o sero
em movimento que no pode pretender resolver todos os problemas de uma nica
vez e de uma vez por todas. Vale lembrar que o controle esforo sisfico que insiste
em mostrar aos governantes que a delegao de poder sempre instrumento para a
consecuo de finalidades definidas como pblicas.
, pois, na pluralidade significativa de instncias e de hipteses de controle que se
abre o esforo de juridicizar sob o signo da conformidade constitucional o tema
ora estudado. O resultado no poderia ser mais democratizante e republicanizador,
na medida em que a definio do que seja prioridade alocativa estatal e de como o
Estado se desincumbe de suas competncias constitucionais no podem ser temas
aferveis apenas pelos poderes polticos da Repblica.
preciso controlar judicialmente a legalidade oramentria para que o manejo da
atividade financeiro-oramentria do Estado brasileiro no seja feito deliberadamente
no intuito de restringir o grau materialmente possvel de execuo de polticas pblicas
(especialmente as prestacionais).
Afastar algumas pretensas obviedades em matria oramentria exige, sobretudo,
que o Direito no se descuide do controle estendido no tempo sobre cada ato estatal para
que no sejam esvaziadas as relaes entre Legislativo e Executivo, para que o Judicirio
siga avanando sobre os arbtrios (administrativos e legislativos) que causam leso a
direitos e para que os fluxos comunicativos da esfera pblica (Habermas, 1997) possam
continuar tendo ressonncia na definio democrtica dos rumos da Administrao
Pblica.
esse, como j dito, um verdadeiro esforo sisfico, to inafastvel, quanto reiterado
e complexo, qui to penoso que somente pode ser exercido difusa e pluralmente...
REFERNCIAS
AFONSO, Jos Roberto. LRF: por que parou?. Rio de Janeiro, 2004. Disponvel em:
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PINTO, lida Graziane; SARLET, Ingo Wolfgang. Regime previsto na EC 86/2015 deve
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229
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
230
AS DESONERAES TRIBUTRIAS E A LEI DE RESPONSABILIDADE:
ASPECTOS MATERIAS PARA A OBSERVAO DO ART. 14 DA
LC 101/2000 (LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL).
INTRODUO
231
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
260
Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de
discriminao.
232
acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-financeiro
no exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois seguintes,
atender ao disposto na lei de diretrizes oramentrias e a pelo
menos uma das seguintes condies:
I - demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada
na estimativa de receita da lei oramentria, na forma do art. 12,
e de que no afetar as metas de resultados fiscais previstas no
anexo prprio da lei de diretrizes oramentrias;
II - estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo
mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente
da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao
ou criao de tributo ou contribuio.
1 A renncia compreende anistia, remisso, subsdio, crdito
presumido, concesso de iseno em carter no geral, alterao de
alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo
discriminada de tributos ou contribuies, e outros benefcios que
correspondam a tratamento diferenciado.
2 Se o ato de concesso ou ampliao do incentivo ou benefcio
de trata o caput deste artigo decorrer da condio contida no
inciso II, o benefcio s entrar em vigor quando implementadas
as medidas referidas no mencionado inciso.
3 O disposto neste artigo no se aplica:
I - s alteraes das alquotas dos impostos previstos nos incisos
I, II, IV e V do art. 153 da Constituio, na forma do seu 1;
II - ao cancelamento de dbito cujo montante seja inferior ao dos
respectivos custos de cobrana.
261
Art. 151. vedado Unio:
I - instituir tributo que no seja uniforme em todo o territrio nacional ou que implique distino ou preferncia
em relao a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio, em detrimento de outro, admitida a concesso de
incentivos fiscais destinados a promover o equilbrio do desenvolvimento scio-econmico entre as diferentes
regies do Pas;
233
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
fiscais pelos ente polticos, para atrair desenvolvimento econmico, dando azo
politicas publicas de empregabilidade, desenvolvimento tecnolgico, implemento no
desenvolvimento educacional etc.
So inmeros os exemplos de incentivos bem sucedidos, que efetivamente
trouxeram ou propiciaram s regies destinatrias o propalado sonho de, seno
erradicar, ao menos minimizar os efeitos da pobreza e falta de perspectiva social.
Cite-se aqui, sem prejuzos de tantos outros, o exemplo da Zona Franca de Manaus
ZFM- que notabilizou-se pela excelncia na atratividade da indstria de transformao,
absorvendo a mo de obra da comunidade ribeirinha, com a finalidade essencial de
preservar a potencialidade natural da Amaznia Ocidental, evitando-se o extrativismo
desenfreado e irresponsvel.
Reconhece-se, portanto, a importncia da concesso de incentivos fiscais como
indutores de desenvolvimento, com notvel reconhecimento constitucional.
Todavia, incentivar sob o vis fiscal/financeiro, quase sempre pressupe mitigao
na arrecadao, um abrir mo de arrecadar, em contrapartida a algum beneficio
social ou econmico. Espcie de renncia de receita que, a rigor, valor indisponvel
e muito caro sociedade.
No se olvida que contemplar as renncias como forma de desenvolvimento
econmico tem sido uma constante em nosso pas, dado sua grandiosidade
continental, proliferando disparidades de desenvolvimento, com alta concentrao
de riqueza em determinadas regies. Portanto, o uso dos incentivos, ainda que por via
de renncia de receitas, medida salutar, levando-se em considerao a singularidade
das caractersticas econmicas do nosso pais.
Mas o grande lance a ser perscrutado a de em que condies essa renncia poder
ser efetivada sem comprometer a liquidez dos recursos pblicos. Mas no somente
isso: at que ponto o ente politico poder levar adiante a sua agressividade federativa
para transformar a sua regio em um celeiro de desenvolvimento econmico/social.
Historicamente, a concesso de incentivos fiscais operava-se, sem maiores freios
e contra pesos, mingua de qualquer observao normativa mais acurada em relao
ao impacto nos cofres. No so raros os exemplos de incentivos fiscais concedidos ao
particular que alm de no propiciar o objetivo estatudo abstratamente, ainda acabou
por beneficiar determinada parcela ou setor econmico, cujo mrito seja o de possuir
maior densidade de zona de influencia politica.
A Constituio de 1988, quando desenhou a estrutura do sistema fiscal/tributrio
da nao, j expressou sua larga preocupao em amarrar, sob o aspecto normativo, as
concesses de incentivos fiscais. Nessa linha de construo terica, podemos destacar
o 6, do art. 150, cuja transcrio aqui se faz:
234
6 Qualquer subsdio ou iseno, reduo de base de clculo,
concesso de crdito presumido, anistia ou remisso, relativos
a impostos, taxas ou contribuies, s poder ser concedido
mediante lei especfica, federal, estadual ou municipal, que regule
exclusivamente as matrias acima enumeradas ou o correspondente
tributo ou contribuio, sem prejuzo do disposto no art. 155,
2., XII, g.
262
Tanto a doutrina, seguida pela jurisprudncia, quanto os prprios veculos de comunicao traduzem essa situao
na expresso guerra fiscal, como sinnimo de estado beligerante, via edio de normas, em que determinadas
unidades federativas passariam a diminuir alquotas, reduzir base de clculos ou conceder isenes, no campo do
ICMS para forar determinados segmentos a se instalarem no respectivo territrio.
235
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Dito de outro modo, a LRF, a partir do art. 14, condiciona a concesso da renuncia
fiscal ou de receita demonstrao de como se neutralizar a perda do recurso. A
sociedade no poder sofrer traumas nesse sentido. Esse o lxico do dispositivo.
O art.14 da LRF somente diz respeito aos estmulos que venham acarretar
renuncia de receita. Uma vez inexistindo renuncia de receita, afastam-se as diretrizes
ali esposadas.
Verifica-se que imposio legiferante a demonstrao da compensao em
relao perda de receita. Essencialmente, essa calibrao dever ocorrer por meio
de majorao de tributos outros. Assim sendo, o regime de renuncia dever acarretar
elevao de carga tributria de modo oblquo.
Tem-se visto, ao longo dos anos, uma forte incrementao do Estado fiscalista na
concesso desenfreada de benefcios fiscais, desonerando segmentos de forte carga
tributria, sem ao menos demonstrar quais seriam as compensaes utilizadas para a
afirmao das respectivas benesses fiscais.
Logo, essa distoro acarretou um forte defict nos cofres, de modo a se reconhecer
a experimentao de resultados mais que negativos nas finanas pblicas.263
De outra banda, a despesa pblica tendeu a se tornar mais elevada, com o avano
no gasto com o pessoal.
Verifica-se menoscabo ao citado dispositivo e sua conjuntura, na medida em que
se avana em programas calcados em agressivos incentivos fiscais, permitindo que
segmentos se mobilizem economicamente de modo mais gil, porm alijam a sociedade
do recebimento dos respectivos crditos tributrios desonerados.
A Unio valeu-se desse modus operandi soberbamente, tomando-se como exemplo
a desonerao da folha de pagamento, sendo diversos setores aquinhoados com esse
benefcio. No somente isso. No campo da produo industrial, a legislao do IPI
sofreu diversas modificaes para incentivar a produo industrial.
Parte desses incentivos foram perfectibilizados a partir de demandas emergncias,
advindas de cenrios econmicos nebulosos, a luz do mercado internacional ou de
crises econmico/politicas repentinas.
263
Nesse sentido, o Governo Federal j anunciou defict de mais de 100 bilhes de reais.
236
O mesmo se diga dos Estados da Federao, que no intuito de aquilatar desenvolvimento
econmico, no mediram esforos em aprovar leis diversas com o intuito de desonerar
a indstria e o comrcio do ICMS.
Entendemos que os rgos de defesa dos interesses do cidado, na perspectiva
do oramento e das finanas pblicos devam interagir de modo mais categrico em
relao falseamento das compensaes.
Repita-se que o art. 14 da LRF no vedou a possibilidade de concesso de incentivos
fiscais, todavia moldou-lhes o formato, sintetizando o dever de responsabilidade,
notadamente atravs da politica de compensaes.
Assim sendo, necessrio se faz a observao dos termos do art. 14 da LRF.
DAS CONCLUSES
237
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
238
O EQUILBRIO ORAMENTRIO E O ORAMENTO DEFICITRIO
ESTEVO HORVATH264*
EQUILBRIO ORAMENTRIO
264 *
Professor de Direito Financeiro da USP e de Direito Tributrio a PUC/SP.
265
Folha de So Paulo, 12 de outubro de 2015, 1 pgina, que assim complementa o ttulo: Assim como Dilma,
governadores de RS e MG admitem rombo em 2016: Rio e Sergipe contaram com emprstimos.
239
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
266
Utilizar-se-o aqui as expresses equilbrio oramentrio e equilbrio entre receitas e despesas como
sinnimas. A esse respeito, v. Weder de Oliveira, que diz: o equilbrio entre receitas e despesas pode tambm ser
referenciado como equilbrio oramentrio, equilbrio fiscal ou controle fiscal (Curso de responsabilidade fiscal:
direito, oramento e finanas pblicas, vol. 1, Belo Horizonte: Frum, 2013 p. 385).
267
V. Violeta Ruiz Almendral, La reforma constitucional a la luz de la estabilidad presupuestaria, p. 91-92, ISSN:
1138-2848.Disponvel em <http://revistasonline.inap.es/index.php?journal=CDP&page=article&op=viewFile
&path%5B%5D=9974&path%5B%5D=10283>. Acesso em: 30 out. 2013.
268
Um claro resumo da teoria keynesiana pode ser encontrado no clssico livro do mestre Aliomar Baleeiro, Uma
introduo cincia das finanas, 14 edio, revista e atualizada por Flvio Bauer Novelli, Rio de Janeiro: Forense,
1987, p. 98 e ss.
269
Idem, ibidem, p. 400.
270
Idem, p. 400.
240
O mestre baiano ilustra situao que admitiria o dficit oramentrio sem
sentimento de culpa:
Outra frase significativa de Baleeiro, e que bem resume a questo e se mantm atual:
No se trata de equilibrar o oramento, mas fazer com que este equilibre a economia
nacional.272
241
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
$169,4 bilhes, em 1946. At essa data, a histria da prtica fiscal nos Estados Unidos
era constante, slida, com supervits como regra geral e dficits durante perodos de
guerra e de forte depresso.275
A ideia que permeou a prtica fiscal nessa poca poderia ser traduzida em que se
deveria reduzir as cargas (burdens) atuais em troca da obrigao de assumir maiores
cargas no futuro. Era somente em casos de eventos extraordinrios, como uma guerra
ou uma grande depresso que o financiamento da dvida parecia justificar-se.276
Para Buchanan e Wagner, a aplicao dos preceitos keynesianos democracia
americana ocasionou um regime de dficits oramentrios permanentes, inflao e
uma crescente participao do setor pblico na renda nacional.277
Como se pode ver, os autores aqui trazidos colao no so exatamente adeptos
doutrina de Keynes, embora reconheam, por exemplo, com Dalton, que a nfase
keynesiana inicial foi dirigida ao uso do oramento a fim de equilibrar a economia,
em vez de ser voltada ao ultrapassado objetivo de equilibrar as contas do prprio
governo. O nexo entre as despesas governamentais e a disposio das pessoas de se
submeterem a estas despesas foi deixado de lado. Os impostos deveriam ser cobrados
somente com o propsito de prevenir a inflao.278
275
James M. Buchanan e Richard E. Wagner, Democracy in deficit. The political legacy of Lord Keynes, p. 14-15.
276
Idem, ibidem, p. 15. No original: It was only during some such extraordinary event as a war or a major depression
that debt finance seemed to be justified.
277
James M. Buchanan e Richard E. Wagner, Democracy in deficit. The political legacy of Lord Keynes, p. 75. Isso,
no obstante, refere-se a Graham Hutton, que afirma que o que deu errado no foi o esquema de Keynes. Foi
o seu otimismo com relao poltica, aos polticos, aos empresrios e aos sindicalistas [...] Keynes teria sido o
primeiro a denunciar este comportamento como sendo a runa da democracia.
278
Idem, ibidem, p. 152. No original: The nexus between governmental outlays and the willingness of members of
the public to undergo the costs of these outlays was jettisoned. Taxes were to be levied only for the purpose of
preventing inflation.
279
Miguel ngel Martnez Lago, La reforma del rgimen jurdico de la estabilidad presupuestaria y el Tratado de
Coordinacin y Gobernanza en la Unin Econmica y Monetaria, In Noticias de la Unin Europea n 330, Seccin
Estudios y Notas, Madri: Editorial Wolters Kluwer, 2012, p. 106.
242
realando o papel estabilizador do oramento e, ao mesmo tempo, a perda de controle
pelos governos nacionais sobre a taxa de cmbio e a poltica monetria.280
Por intermdio do Tratado de Amsterdam, de 1997, instituiu-se um cdigo comum
de conduta fiscal, que se materializou em dois aspectos, a saber: por um lado, o Pacto
de Estabilidade e Crescimento, que obrigou os Estados-membros a conseguir um saldo
prximo ou superior ao equilbrio e, por outro, estabeleceu o controle dos dficits
pblicos excessivos, a ser executado pelo Conselho Europeu.281
Na Europa ps-Maastricht, a crise econmica e financeira desatada em 2008 provocou
um maior intervencionismo comunitrio, que foi restringindo, paulatinamente, a
capacidade de atuao autnoma dos Governos nacionais.
4. A ESTABILIDADE E O PARLAMENTO
280
Idem, ibidem.
281
Idem, p. 106.
243
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
282
Luis Aguiar de Luque e Gema Rosado Iglesias, La estabilidad presupuestaria y su eventual proyeccin en
el estado de las autonomas, p. 25. Disponvel em: <http://revistasonline.inap.es/index.php?journal=CDP
&page=article&op=view&path%5B%5D=597&path%5B%5D=652>. Acesso em: 23 set. 2013.
283
Artculo 135.1.Todas las Administraciones Pblicas adecuarn sus actuaciones al principio de estabilidad
presupuestaria.
244
funcin de orientacin programtica, de tendencia, sin mayor
virtualidad; mxime cuando cabe encontrar argumentos tanto
para su admisin como para su negacin.284
Para Joo Ricardo Catarino, a estabilidade oramentria mais do que uma regra
oramental. Ela um valor estruturante das finanas pbicas modernas em face dos
problemas atuais e futuros que os dfices excessivos vm colocando aos Estados.285
O ideal da estabilidade oramentria j um objetivo a ser perseguido em todos
os pases, modernamente, estando ou no constitucionalizado, ou mesmo institudo
por lei.
Um ponto que normalmente no enfatizado como deveria ser o relativo a
que a estabilidade tem que ocorrer considerando-se as despesas, mas tambm as
receitas. Deveras, o fenmeno financeiro um s, abrangendo as entradas e sadas de
dinheiro pblico. o que tambm reforam Aguiar de Luque e Rosado Iglesias, quando
afirmam, com clareza meridiana, que o princpio da estabilidade [...]deve projetar-se
sobre toda a atividade oramentria, tanto no relativo previso de gastos quanto
estimativa das receitas. Pois, no oramento, ambas as magnitudes esto relacionadas,
no so realidades isoladas uma da outra.286
que a poltica oramentria elaborada ou deve s-lo em conjunto com
as polticas econmica e fiscal. Na parte do oramento referente s receitas, dentre
as quais as tributrias esto no topo em termos de volume, estas j esto devem,
obrigatoriamente, estar autorizadas por leis especficas, o que deve ser levado em
conta ao serem costurados os projetos de leis oramentrias: objetivando alcanarem-
se certos objetivos, deve-se mensurar a suficincia ou no dos recursos para tanto.
De pouco adianta engendrar uma poltica tributria aproximada da perfeio, com
respeito capacidade contributiva dos cidados, progressividade, justia tributria,
enfim, se no se tem o mesmo apuro no tocante poltica dos gastos que sero cobertos
284
Luis Aguiar de Luque e Gema Rosado Iglesias, op.cit., p. 25.
285
Joo Ricardo Catarino, Finanas pblicas e direito financeiro, p. 273.
286
Luis Aguiar de Luque e Gema Rosado Iglesias, op.cit, p. 26. [No original nota-se um flagrante engano, quando
se diz: el principio de estabilidad debe proyectarse sobre toda la actividad presupuestaria tanto en lo relativo
a la previsin de los gastos como a la estimacin de los gastos. A, certamente, os autores queriam significar
estimativa de receitas, dado o contexto em que foi redigida a passagem].
245
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
com tais recursos. No entanto, o contrrio tambm deve ser considerado, isto , a
preocupao com a justia e economicidade, por exemplo, no que concerne alocao
de recursos, isoladamente, no trar, a nosso ver, o almejado equilbrio de contas.
No basta o equilbrio em cifras, exclusivamente contbil, entre entradas e sadas
de dinheiro pblico. Razes de cunho social, ou mesmo econmico, podem propiciar
que haja necessidade de quebrar, ainda que momentaneamente, esse equilbrio, seja
mediante o aumento de tributos, seja por intermdio do aumento de gastos, necessidade
esta que pode ocorrer no meio do processo oramentrio ou mesmo na fase de execuo
do oramento.
Na histria recente presenciamos um retorno aplicao das ideias defendidas
por Keynes, conforme se ver a seguir.
287
Fazemos essa observao como a do autor, pois, segundo cremos, o equilbrio oramentrio est alojado no
denominado princpio da estabilidade.
246
[...] que as operaes de crdito no impliquem um excesso com
relao ao PIB, nem encubram um equilbrio fictcio (necessidade
de financiamento), isto , que as receitas e gastos se equilibrem
socorrendo-se da dvida como recurso financeiro por insuficincia
das restantes receitas previstas no oramento.288
A nova legislao sobre Finanas Pblicas, que foi, de certo modo, imposta a pases
europeus tenha-se como exemplo a Lei Orgnica relativa s Leis de Finanas francesa,
de 1. de agosto de 2001, bem como a alterao do art. 135 da Constituio espanhola,
que culminou com a edio da Lei Orgnica (espanhola) 2/2012, de 27 de abril, de
estabilidade oramentria e sustentabilidade financeira , guarda inmeros aspectos
de proximidade com a nossa Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n.
101/2000).
Na Alemanha, o contrrio de outras federaes que no possuem acordos formais
para a coordenao da poltica fiscal entre as diversas esferas de governo, h uma
exigncia constitucional de que o gerenciamento oramentrio da Federao (a nossa
Unio) e o dos Lnder (nosso Estados-Membros) levem em conta a necessidade de
macroequilbrio (art. 109 da Constituio alem Grundgesetzt),290 do mesmo modo
que prev a adoo de uma lei federal, aplicvel Federao e aos Lnder, visando a
288
Germn Orn Moratal, El control del equilibrio presupuestario en los distintos niveles de gobierno, p. 189-190.
289
lvaro Rodrguez Bereijo, La reforma constitucional del artculo 135 CE y la crisis financiera del Estado, In Crnica
Presupuestaria, n 1/2013, Madri: Instituto de Estudios Fiscales-Ministerio de Hacienda y Administraciones
Pblicas, 2013, p. 7.
290
A seguir, transcrevemos a parte do art. 109 da Constituio alem (em verso para o castelhano) que aqui
interessa ressaltar:
Artculo 109: [Gestin presupuestaria de la Federacin y de los Lnder]
(1) La Federacin y los Lnder son autnomos y recprocamente independientes por lo que respecta a su gestin
presupuestaria.
(2) La Federacin y los Lnder debern tener en cuenta en su gestin presupuestaria las exigencias del equilibrio
global de la economa.
(3) Por ley federal, que requiere la aprobacin del Bundesrat, podrn fijarse principios comunes para la Federacin
y los Lnder, en lo que atae al Derecho presupuestario, a una economa presupuestaria que tenga em cuenta las
exigencias coyunturales y a una planificacin financiera de vrios aos [...]
247
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
291
Cf. OECD The Legal Framework for Budget Systems an international comparison, p. 222. Disponvel em:
<http://www.oecd.org/gov/budgeting/43487903.pdf>. Acesso em: 6 out. 2013.
292
Luis Aguiar de Luque e Gema Rosado Iglesias, op. cit., p. 25.
248
el anlisis de las implicaciones del gasto pblico como motor
del crecimiento econmico (J. M. Keynes) y la relevancia de la
poltica monetaria para incidir en ese mismo crecimiento (M.
Friedman).293
9. O EQUILBRIO NO BRASIL
249
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
298
Weder de Oliveira, Curso de responsabilidade fiscal: direito, oramento e finanas pblicas, p. 385.
299
Weder de Oliveira, Idem, ibidem. O autor d como exemplos dessa subestimativa responsvel: despesas
obrigatrias, despesas de funcionamento, despesas com execuo regular de contratos, despesas com expanso e
implementao de programas. Ou por composio de ambas as prticas contrrias ao princpio da sinceridade e
absolutamente deletrias para a sanidade do processo oramentrio.
300
Idem, ibidem, p. 386.
301
Idem, p. 386.
302
Exemplos trazidos pelo autor citado, p. 386.
250
decreto, o que acaba desaguando no terceiro exemplo acima a inscrio volumosa
na conta restos a pagar etc.
Este , no entanto, um problema que classificaramos, ao mesmo tempo, como
congnito e crnico (que se nos perdoe a linguagem mdica) que, esperamos, seja
paulatinamente superado.
251
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
303
Geraldo Ataliba, Normas gerais na Constituio leis nacionais, leis federais e seu regime jurdico, In Estudos e
Pareceres de Direito Tributrio, vol. III, So Paulo : Ed. Revista dos Tribunais, 1980, p. 41 (grifou-se).
252
Em uma anlise mais aprofundada, no entanto, ter-se-ia que ponderar o fato de
que esse Governador foi eleito to democraticamente quanto o Presidente da Repblica
e, ao menos em tese, o povo do Estado o elegeu em razo do plano de governo por
ele proposto e para que ele bem executasse esse plano. Assim, se lhe parecer til ao
interesse pblico daquele Estado que ele proponha um oramento deficitrio em um
determinado exerccio financeiro, ser que ele no poderia faz-lo?
A nosso ver, outros impeditivos poderiam ser cogitados para levar a que ele assim
procedesse, por exemplo, aqueles constantes das limitaes ao endividamento, referidas
no art. 52 da Lei Maior, especialmente em seus incisos V, VI, VII e IX. No nos parece,
contudo, que o art. 4. da LRF teria o condo de inibir a elaborao de oramento na
forma anteriormente ilustrada.
253
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
254
aceita alguns ingredientes trazidos posteriormente fase do liberalismo clssico, como
algo do Estado intervencionista e controlador e formas de protecionismo estatal.
Nos dias atuais, a nosso ver, o mundo encontra-se em uma fase de transio no
se sabe, ainda, em direo a qu exatamente , em que se podem vislumbrar acenos de
retorno a uma ampliao da interveno do Estado na economia (pense-se no volume
de recursos pblicos recentemente injetados na economia dos Estados Unidos e da
Unio Europeia).
Com essa pequena digresso pretendemos realar a noo de que a forma de
encarar o endividamento pblico e, consequentemente, o reflexo disso no equilbrio
oramentrio varia de acordo com o momento poltico em que se encontra uma
sociedade.
Regra de ouro I o Estado no deve contrair dvida para custear despesas correntes
Esta regra de ouro expressa o objetivo de procurar evitar-se o pagamento de
despesas correntes com recursos decorrentes de emisso ou contratao de novo
endividamento. No sobre ela que nos deteremos neste estudo.
255
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Percebe-se que h vrias regras de ouro que podem ser invocadas como
fundamento da economia e das finanas, e o resultado da persecuo a uma delas
pode acarretar diferentes resultados se a opo tivesse sido outra.
O fato que estamos vivendo um perodo de transio social, financeira (e de outras
naturezas, tambm) e haver que se esperar para ver onde as coisas se estabilizaro.
Como ilustrao dessa viso, temos que na Europa se debate h algum tempo acerca
da constitucionalizao das normas relativas s Finanas Pblicas, muito especialmente
com referncia regra de ouro. A esse respeito, Michel Bouvier entende que referida
constitucionalizao ou mesmo a sua legalizao expressa -, alm de depender de
vontade poltica, no o bastante para atribuir-lhe eficcia real. Dependeria, tambm,
do exerccio de um controle sobre a sua aplicao que, no caso francs se daria
por intermdio do Conselho Constitucional -, com base em critrios claramente
estabelecidos.307
306
Vincent Glad, La rgle d'or, une publicit mensongre, Disponvel em: http://www.slate.fr/story/42853/regle-or-
publicite-mensongere. Acesso em 04.11.2013, sem indicao de pgina.
307
Michel Bouvier, La rgle dor des finances publiques a-t-elle un avenir?, ? in Revue Franaise de Finances
Publiques n 117, p. 135, 2012, verso digital, disponvel em http.//www.lextenso.fr/webextenso/article/
print?id=RFFP2011-11.... Acesso em 12. 9. 2013, p. 135.
256
Na verdade, verifica-se nos dias de hoje - e isso h aproximadamente trinta anos
- que as finanas pblicas mudaram bastante e que, figurativamente, constituem um
instituto em busca de um modelo. O prprio Bouvier, ao reportar-se aos critrios
acima mencionados, afirma que eles esto por serem inventados, de to indita que
a configurao das finanas pblicas contemporneas.308
Na Alemanha, a regra de ouro pode ser desmembrada em dois princpios,
conforme expe Carine Soulay309, na mesma linha de raciocnio apresentada acima:
a) o equilbrio entre as receitas e as despesas, na conformidade do art. 110, 1 da Lei
Fundamental alem310 e b) a limitao das receitas de emprstimos ao montante de
crditos destinados a investimentos pelo oramento (art. 115, 1).311
Seja como for, esta regra est a compor, de uma forma ou de outra, a oramentao
nos dias atuais.
Do que restou dito at aqui, pode-se encerrar o assunto aqui versado da mesma forma
que foi iniciado: pela ideia de que o equilbrio de contas um anseio de governantes e
da sociedade, e que deve iluminar a elaborao e a execuo do oramento, sem que
isso signifique um dogma absoluto. Razes polticas, econmicas e sociais podem
servir para justificar, temporariamente, oramentos desequilibrados, em funo do
interesse maior da sociedade.
Quando se fala da estabilidade, importante responder indagao sobre se o
equilbrio entre receitas e despesas, quando aceito e/ou imposto, deve ser considerado
em cada exerccio financeiro ou em um determinado ciclo plurianual. As coisas mudam,
conforme se reporte a um ou a outro perodo: s vezes pode ser conveniente, necessrio
ou imprescindvel ter um oramento equilibrado em um determinado exerccio, de
qualquer forma e tomado em considerao isoladamente; outras vezes, no entanto,
308
Idem, ibidem.
309
Carine Soulay. La rgle d'or des finances publiques en France et en Alemagne: convergence au del des diffrences,
In Revue Franaise de Finances Publiques n 112, Paris: Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 2010, p.
188.
310
Dispe este artigo (verso espanhola):
Artculo 110. 1. Todos los ingresos y gastos de la Federacin debern consignarse en los Presupuestos, si bien en
el caso de empresas federales (Bundesbetriebe) y de patrimonios especiales (Sondervermogen) ser suficiente que
figuren las entradas o las entregas. Los Presupuestos debern estar equilibrados en gastos e ingresos.
311
Artculo 115. 1. La asuncin de emprstitos, as como la prestacin de fianzas (Burgscharten), garantas u otras
seguridades susceptibles de originar gastos en ejercicios econmicos venideros, requerirn, segn su importe,
una habilitacin determinada o determinable mediante ley federal. Los ingresos procedentes de crditos no
podrn sobrepasar el importe de los gastos consignados para inversiones en los Presupuestos, y solo procedern
excepciones a esta regla cuando sea para evitar una perturbacin del equilibrio econmico general. Se regularan
por ley federal los pormenores de aplicacin.
257
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
312
Aliomar Baleeiro, Uma introduo cincia das finanas, cit., p. 401.
258
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E A MANUTENO
DA PREVIDNCIA SOCIAL A NECESSIDADE DO EQUILBRIO
1. UM DIAGNSTICO NECESSRIO
259
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
da Carta de 1988, desde sua publicao, prev que nenhum benefcio ou servio da
seguridade social poder ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte
de custeio total. O mandamento, previsto em normas constitucionais desde 1965, possui
o didtico papel de expor, ao legislador ordinrio, um relevante critrio de validade
das normas infraconstitucionais instituidoras de prestaes positivas na seara social,
que a prvia existncia de recursos.
No mbito da LRF, a regra replicada no art. 24, com o acrscimo da necessria
observncia do art. 17, o qual, genericamente, prev o rito de criao e gesto das
despesas obrigatrias de carter continuado como benefcios previdencirios que
demanda, para eventual majorao das mesmas, previso do impacto oramentrio-
financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e, tambm, nos dois anos
subsequentes. Adicionalmente, o incremento de gastos da seguridade social deve vir
acompanhado da comprovao de que a despesa, criada ou aumentada, no afetar
as metas de resultados fiscais previstas em anexo LDO.
Tal regramento somente dispensado nas hipteses de aumento de despesa
decorrente da concesso de benefcio a quem satisfaa as condies legais, expanso
quantitativa do atendimento e dos servios prestados e reajustamento de valor do
benefcio ou servio, a fim de preservar o seu valor real (art. 24, 1, LRF). Tais ressalvas
so plenamente justificveis, pois representam mandamentos constitucionais expressos,
como a preservao do valor real dos benefcios e o respeito ao direito adquirido. Em
tais situaes, os benefcios sero concedidos, ainda que ausentes os requisitos formais
para o incremento de despesas obrigatrias, mas, por outro lado, sem dispensar os
administradores pblicos de buscar fontes de receita adequadas, especialmente como
forma de preservar os limites globais de despesa total com pessoal314.
314
Sobre tal regramento e condutas necessrias, ver Marcus Abraham. Curso de Direito Financeiro Brasileiro. 3 Ed.
Rio: Forense, pp. 366-8.
315
Cf. Hector B. Villegas. Manual de Finanzas Pblicas. Buenos Aires: De Palma, 2000, pp. 141-3.
260
Como se no bastasse a Constituio, por si s, demandando a previso prvia
e completa das receitas necessrias frente aos gastos da proteo social, a LRF, como
visto, tambm d suporte normativo a esta necessidade, estabelecendo detalhamento
quanto s condutas a serem seguidas pelos administradores pblicos. Ou seja, alm dos
preceitos j supracitados, a LRF determina, com maior grau de concretude, as condutas
e sanes necessrias aos gestores pblicos o que, frente aos demais diplomas legais,
permite maior sucesso no controle do gasto social, subsidiando, em algum momento,
aes necessrias dos Poderes Institudos.
O art. 50, IV da LRF prev que os responsveis pela escriturao das contas pblicas,
alm de obedecer s demais normas de contabilidade pblica, devero apontar as
receitas e despesas previdencirias em demonstrativos financeiros e oramentrios
especficos. Ou seja, em captulo da LRF dedicado transparncia, controle e fiscalizao,
adota-se procedimento de maior cautela com os gastos sociais, no somente pela sua
importncia, mas, especialmente, pelo potencial exponencial de crescimento e m
utilizao.
Os elementos informadores descrevendo a realidade financeira do sistema, com o
detalhamento fixado na LRF e, especialmente, impondo responsabilidade aos gestores
responsveis, pode ser capaz de afastar a inrcia da Administrao Pblica frente
ao severo incremento das despesas, as quais, em poucos decnios, alcanaro cifras
impraticveis.
Tal foco no gasto da proteo social, com especial enfoque na gesto previdenciria,
surge tambm na disciplina do relatrio resumido da execuo oramentria, publicado
bimestralmente, nos termos do 165, 3 da Constituio de 1988. O encargo previsto
no art. 53 da LRF, o qual, expressamente, demanda a incluso em tais relatrios das
receitas e despesas previdencirias delineadas nos demonstrativos especficos j
elaborados, nos termos supracitados, ou seja, com base no art. 50, IV da LRF.
No caso particular do ltimo bimestre do ano, o relatrio resumido da execuo
oramentria dever ser acompanhado, tambm, de novo demonstrativo, desta vez
contendo projees atuariais dos regimes de previdncia social, geral e prprio dos
servidores pblicos (este ltimo, quando aplicvel).
Enfim, no contexto estritamente previdencirio, tendo em vista o elevado gasto na
cobertura de segurados e dependentes, os Entes Federativos, devem, alm de buscar
o equilbrio financeiro e atuarial de seus sistemas, conforme art. 40 e 201 da CF/88,
tambm demonstrar tal compromisso na elaborao, acompanhamento e gesto
oramentria, devendo elaborar, mensalmente, demonstrativos especficos sobre o
gasto previdencirio (art. 50, IV da LRF), relatrio bimestral resumo da execuo
oramentria com previso detalhada das receitas e despesas previdencirias previstas
261
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
262
1 - Dados gerais
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Trabalho e Rendimento, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2012.
263
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Em 2012, nas faixas etrias dos mais jovens, at 24 anos de idade, havia um
predomnio de homens na populao (41,5%), enquanto as mulheres representavam
37,8%. Nas idades acima de 40 anos ou mais, o percentual de mulheres passa a ser
maior do que o dos homens (38,6% e 35,0%, respectivamente), o que se traduz como
uma expectativa de vida maior para as mulheres. Em relao ao ano anterior, houve
pequenas variaes percentuais na distribuio da populao no Brasil, com 0,7% de
aumento para 60 anos ou mais de idade e, por outro lado, uma reduo de 0,3% na
faixa de 10 a 14 anos.
A Tbua de Mortalidade projetada para o ano de 2012 resultou em uma
expectativa de vida de 74,6 anos para ambos os sexos, um acrscimo de 5 meses e 12
dias em relao ao valor estimado para o ano de 2011 (74,1 anos). Para a populao
masculina o aumento foi de 4 meses e 10 dias passando de 70,6 anos para 71,0
anos, em 2012. J para as mulheres o ganho foi maior: em 2011 a esperana de vida
264
ao nascer era de 77,7 anos se elevando para 78,3 anos em 2012, 6 meses e 25 dias
maior.316
O comportamento crescente da expectativa de vida entre as idades de 0 e 1 ano
para os dois anos analisados reflexo do nvel ainda relativamente alto da mortalidade
no primeiro ano de vida, apesar dos declnios relevantes observados nos ltimos anos.
Em 2012, a esperana de vida ao nascer foi de 74,6 anos. Atingido o primeiro ano
de vida, sua expectativa de vida seria de 74,8 anos, vivendo em mdia 75,8 anos. A
partir de 1 ano de vida, a tendncia da srie volta a ser decrescente, isto , conforme
aumenta a idade diminui a expectativa de vida. Em pases desenvolvidos, cujas taxas
de mortalidade infantil situam-se em torno de cinco bitos de menores de 1 ano para
cada 1 000 nascidos vivos, esta srie sempre decrescente.
O incremento da expectativa de vida, no caso brasileiro, acompanhado de forte
reduo da natalidade, o que, em poucos anos, resultar em reduo da populao.
Desde o inicio do sculo XXI, boa parte dos pases europeus j possui taxa de
reposio bem inferior a 2,1 filhos por mulher. Nesse ponto, interessante notar,
pelos dados apresentados, que o Brasil, mantida a tendncia de queda, apresentar
nveis de fecundidade prximos aos pases pesquisados em 2030. Na mesma poca,
a expectativa de vida do brasileiro, no nascimento, ter patamar tambm similar aos
pases europeus317. Em avaliao da taxa de dependncia, o Brasil apresenta percentual
de 12,59%, claramente inferior aos valores de pases desenvolvidos. Como dito, tal fato
reflete a predominncia da populao de jovens adultos. Os brasileiros de 15 a 39 anos
representam pouco mais de 40% da populao.
Todavia, nas previses do IBGE at 2060, a taxa de dependncia subir de forma
constante, at o pico de 66,0 em 2060. De acordo com a pesquisa:
316
IBGE, Tabua Completa de Mortalidade, 2013. disponvel em ftp://ftp.ibge.gov.br/Tabuas_Completas_de_
Mortalidade/Tabuas_Completas_de_Mortalidade_2012/notastecnicas.pdf
317
ftp://ftp.ibge.gov.br/Projecao_da_Populacao/Projecao_da_Populacao_2013/nota_metodologica_2013.pdf
265
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Pelo que se nota das pesquisas, o bnus demogrfico tende a alcanar seu fim em
2022, quando a taxa de dependncia, novamente, assumir a tendncia de crescimento.
Nesse sentido, observa-se uma importante oportunidade de reformas estruturais nos
prximos oito anos. Tal evoluo pode ser observada pelo grfico abaixo, com o ponto
de inflexo da populao e respectivo envelhecimento (Fonte: IBGE)319:
http://saladeimprensa.ibge.gov.br/noticias?view=noticia&id=1&idnoticia=2455&busca=1&t=populacao-
318
brasileira-deve-chegar-maximo-228-4-milhoes-2042
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/projecao_da_populacao/2013/default.shtm
319
http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/imprensa/ppts/00000014425608112013563329137649.pdf
O IBGE, ainda, fornece a possibilidade de visualizao instantnea da pirmide, ano a ano, de 1980 a 2050 (http://
www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/projecao_da_populacao/2008/piramide/piramide.shtm)
320
http://www.un.org/en/development/desa/population/publications/pdf/ageing/WorldPopulationAgeing2013.pdf
266
O envelhecimento, no obstante ser um fenmeno global, apresenta-se com maior
fora em pases em desenvolvimento, como o Brasil. Nesse ponto, os dados da ONU
so emblemticos:321
321
http://www.un.org/en/development/desa/population/publications/pdf/ageing/WorldPopulationAgeing2013.pdf
267
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
268
Arrecadao Lquida, Despesa com Benefcios e Resultado Previdencirio em
relao ao PIB (Em %) URBANO (fonte: MPS)
269
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Ou seja, somente com o gasto previdencirio, o Brasil investe 7,5% do seu PIB,
o que muito embora ainda seja inferior aos sistemas europeus, tende a se agravar
fortemente nos prximos anos, em razo do envelhecimento populacional. Em clculos
mais recentes, totalizando a previdncia e assistncia social, esse percentual j se entra
em 8.5%.
BENEFCIOS DO RGPS 24.276.123 25.031.803 25.855.338 16.027.877 16.571.624 17.158.417 8.248.246 8.460.179 8.696.921
Previdencirios 23.465.630 24.214.301 25.035.331 15.248.908 15.786.414 16.370.813 8.216.722 8.427.887 8.664.518
Aposentadorias 15.500.985 16.029.424 16.618.651 9.552.656 9.923.854 10.338.862 5.948.329 6.105.570 6.279.789
Tempo de Contribuio 4.415.784 4.601.456 4.790.753 4.400.427 4.585.098 4.773.494 15.357 16.358 17.259
Idade 8.171.820 8.465.050 8.808.969 2.670.766 2.809.757 2.983.749 5.501.054 5.655.293 5.825.220
Invalidez 2.913.381 2.962.918 3.018.929 2.481.463 2.528.999 2.581.619 431.918 433.919 437.310
Penso por Morte 6.638.425 6.803.879 6.980.140 4.531.592 4.648.802 4.773.408 2.106.833 2.155.077 2.206.732
Auxlios 1.258.549 1.311.307 1.364.149 1.111.774 1.156.549 1.197.125 146.775 154.758 167.024
Doena 1.192.005 1.233.846 1.275.190 1.058.323 1.093.316 1.123.320 133.682 140.530 151.870
Recluso 37.289 43.124 48.550 33.297 38.862 44.276 3.992 4.262 4.274
Acidente 29.255 34.337 40.409 20.154 24.371 29.529 9.101 9.966 10.880
Salrio-Maternidade 67.142 69.246 72.039 52.357 56.764 61.066 14.785 12.482 10.973
Acidentrios 810.493 817.502 820.007 778.969 785.210 787.604 31.524 32.292 32.403
BENEFCIOS
ASSISTENCIAIS 3.712.005 3.865.949 4.016.247 3.581.820 3.750.033 3.912.069 130.185 115.916 104.178
270
particularidades do modelo nacional. So a aposentadoria por invalidez e a penso
por morte.
Pelos dados de 2012, os dois benefcios, totalizados, alcanam o valor de 11.770.893
benefcios em pagamento. Tendo em vista o ltimo PNAD ter estimado a populao
ativa em algo prximo a 100 milhes de pessoas, razovel que algo em torno de 10%
da populao economicamente ativa brasileira foi afastada precocemente do mercado.
Se a quantificao for ampliada para alcanar a populao inativa como um todo,
o quantitativo de afastados (29.883.423), quando frente populao economicamente
ativa, alcana percentual prximo a 30%, reproduzindo padres europeus.
271
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
322
Cf. BARR, Nicholas. Reforming Pensions, op. cit, p. 23. Sobre o aspecto demogrfico, crtica preferida dos que
atacam o modelo de repartio, lembra o autor que a diminuio populacional atinge gravemente ambos os
modelos. (op. cit., p. 22).
323
Cf. LITTLE, Bruce, Fixing the Future. How Canadas Usually Fractious Governments Worked Together to Rescue the
Canada Pension Plan. Toronto: Rotman, 2008.
272
medida, a arrecadao tributria (ou reduzir gastos), o que implica afirmar que ser a
prpria sociedade a arcar com a diferena para a qual j teria contribudo.324
De forma quase generalizada, observa-se a adoo de variveis demogrficas na
quantificao do benefcio, como expectativa de vida. A opo por prestaes nocionais
permite tal incluso e, ao que parece, surge como caminho adequado para eventuais
reformas. O caso brasileiro no escapa a essa necessidade, especialmente, tambm,
pela baixa natalidade. As estimativas mais recentes preveem o pice da populao
brasileira em 2039, com reduo progressiva deste ano em diante. Interessante notar
que, hoje, a taxa de fecundidade do brasileiro j inferior a 2.1, o que significa ser
inferior taxa de reposio mdia, necessria para manter a populao estvel. No
entanto, como a populao , em geral, ainda jovem, a retrao populacional, pelos
dados atuais, somente tomar lugar a partir de 2039.325
No aspecto relacionado ao financiamento do sistema, alguma alternativa deve
ser pensada. Embora os modelos estrangeiros ainda adotem, em geral, regras de
financiamento anlogas aos tradicionais sistemas bismarckianos, opes diversas tm
sido usadas como forma de robustecer a crescente necessidade de financiamento. Parte
do problema reside na adoo de modelo de custeio fundado em sistema protetivo
que, nas origens, era unicamente voltado a empregados, sem qualquer pretenso de
universalidade. Tenho exposto que uma soluo seria a extino das contribuies
sociais, com financiamento nico com base em impostos.
Esse modelo adotaria dois pilares pblicos e compulsrios. Um primeiro pilar de
cobertura universal, garantidor de prestaes mnimas de sobrevivncia a qualquer
pessoa dentro dos parmetros estabelecidos em lei (conjugando a vulnerabilidade da
populao coberta com os recursos disponveis), e custeada por impostos arrecadados
pelas bases atualmente previstas na Constituio brasileira.
Um segundo pilar seria custeado por um adicional de imposto de renda, arrecadado
individualmente, em substituio atual contribuio previdenciria dos segurados
da previdncia social. Haveria aqui uma tripla vantagem: tratamento idntico a todas
as pessoas, que prestariam contas de sua previdncia ao rgo estatal controlador,
simplificao do modelo fiscal vigente e, por fim, estimulo prestao de contas
verdadeira ao Fisco, tendo em vista os reflexos previdencirios evidentes. Esse segundo
324
Sobre a crtica acertada aos trust funds norte-americanos, embora em argumentao exageradamente libertariana,
ver LEVY, Robert A. & MELLOR, William. The Dirty Dozen How Twelve Supreme Court Cases Radically
Expanded Government and Eroded Freedom. Washington: Cato Institute, 2009, pp. 20-1. No mesmo sentido, ver
Banco Mundial. Averting the Old Age Crisis, p. 110.
325
A tabulao completa da populao brasileira, incluindo projees de vida, podem ser vistos em <http://
www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/projecao_da_populacao/2008/projecao.pdf>, em 11/11/2010.
Para dados relativos reduo populacional no mundo, ver <http://www.un.org/esa/population/publications/
wpp2006/WPP2006_Highlights_rev.pdf>, em 09/10/2010.
273
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
274
RESPONSABILIDADE FISCAL: ANLISE DOS
15 ANOS DA LEI COMPLEMENTAR N 101/2000
A temtica que serve de eixo para esta coletnea de estudos prope a reflexo sobre
os quinze anos de vigncia da Lei Complementar 101/2000, conhecida como a
Lei de Responsabilidade Fiscal e, neste pequeno estudo, pretende-se mais do que
tecer consideraes sobre a lei, trazer algumas consideraes conceituais sobre
responsabilidade fiscal, entendendo que seu grande mrito o de trazer governana
pblica nacional a benfazeja preocupao com o cuidado, a eficincia. Enfim, introduzir
o paradigma de qualidade do gasto pblico no contexto de racionalidade de gesto
financeira, o que contribuio decisiva para o progresso e avano da gesto da coisa
pblica e, consequentemente, para o bem pblico, para o cuidado com os interesses
gerais da sociedade.
275
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
276
Tais recursos, porque oriundos e gerados pela sociedade, encontram nas estruturas
estatais e nos governantes gestores que, aplicando esses recursos adequadamente,
buscam a obteno do bem comum, como antes referido.
Naturalmente que a gesto desde recursos em todo o seu ciclo, portanto desde a
arrecadao, at a sua efetiva aplicao, a includa a escolha de meios, convenincia,
oportunidade e pertinncia, norteado pela eficincia e economicidade, est submetida
ao imprio da ordem jurdica.
No sem razo que se admite, hoje mais do que nunca, a constitucionalizao
da vida e da gesto financeira do Estado, constatando-se que o exerccio dela implica
no exerccio de poder poltico com forte contedo de soberania em sua face interna,
gerando impositividade incontrastvel cidadania. Exatamente em razo disto tem-
se como imperativa a constitucionalizao da matria, materializando-se naquilo que
Ricardo Lobo Torres327 observa ser; A Constituio Financeira, entendida em seus
aspectos formais e materiais, constitui o Estado Fiscal, sendo de ter-se como vinculado
o Estado Fiscal a realizao do mnimo existencial, acerca do qual o antes citado autor
pontua328:
277
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
278
traumticas, sem dado passos significativos na conquista do Bom Governo e na busca
do direito fundamental a ele.
3. RESPONSABILIDADE FISCAL REQUISITO DE BOM GOVERNO
330
op.cit.vol.1,p.547
279
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
280
Na evoluo histrica do processo, o Brasil, por influncia de organismos
internacionais, deu passos que se reputam importantes na direo da correo de
rumos, embora sendo verdade que muito ainda falta, quando acolhe o princpio da
responsabilidade fiscal na sua ordem jurdica, regulamentando, ainda que parcialmente,
ao nvel infraconstitucional, a vida financeira do Estado, direcionando-se quilo que
Lobo Torres332 observa ser O Estado Democrtico Fiscal sobretudo um Estado de
Responsabilidade Fiscal. acerca do qual aduz:
uma mudana significativa na conduo das coisas pblicas entre ns, j dissemos
antes que a mudana no completa e nem alcana a todos os pontos necessrios, porm
foroso reconhecer que se trata da incorporao de elementos de boa governana
no processo da administrao pblica, como observa Rgis Fernandes de Oliveira333,
a pronunciar-se sintetizando considerao geral sobre a lei nos seguintes termos:
281
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
334
in Curso de Direito Financeiro Brasileiro, ed. Gen Forense, 2015, RJ, p.329
335
op.cit.loc.cit
336
Ricardo Lobo Torres vislumbra o Estado da Segurana Fiscal, dizendo: O Estado Democrtico Fiscal o Estado
da Segurana Fiscal, em simetria com o Estado Democrtico de Direito, que um Estado de Segurana. J no
mais o Estado que garante apenas a segurana dos direito individuais, mas que protege tambm a segurana
social (seguridade social) e a segurana preventiva. O Estado de Segurana Fiscal se apia em novos princpios
282
A ponderao, como sopesamento de princpios e valores, freqenta
no s o discurso de aplicao do direito como tambm o de
justificao ou legitimao. O princpio da ponderao passa a ser
um dos princpios de legitimao do prprio ordenamento jurdico.
283
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
338
op.cit.loc.cit.
339
Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal, Orgs. Ives Gandra da Silva Martins e Carlos Valder do Nascimento,
ed. Saraiva, SP, 2008, p.17
284
CONCLUSO
Como se fixou ao norte, o bem estar, a segurana social, o razovel espao para o
desenvolvimento humano so constituintes essenciais do bem maior, que a dignidade
do ser humano. Exatamente por este motivo, o bem estar, individual e coletivo, dentro
dos limites reais e razoveis das possibilidades materiais, direito fundamental,
Assim, tudo o que, direta ou indiretamente, contribua para tais finalidades vem a
ser promoo e proteo de direito fundamental.
Neste contexto, sendo o Estado o instrumento de manuteno, organizao,
preservao e promoo da sociedade e da vida social, lhe deferido o exerccio de
poder poltico atravs de seus agentes (governantes), para que desenvolva as atividades
e aes voltadas s finalidades de atingimento dos objetivos e escopos fixados no pacto
poltico da sociedade, constitucionalmente estabelecidos, inclusive com a capacidade
de impor coercitivamente condutas aos indivduos, grupos e instituies da sociedade.
Como tal, se lhe exige responsividade, na qual est includo o dever de eficincia,
racionalidade, capacidade real de produzir resultados. Este elemento fundamental, que
a governabilidade, legitima-se pela capacidade de identificar e escalonar prioridades
e meios de busc-las.
O desenvolvimento deste mister, essencial vida social, envolve a necessidade de
vultosos recursos que a sociedade disponibiliza conforme a sua capacidade econmica
e o desempenho governamental, gerindo estes recursos, precisa ser controlado e
obedecer a rgidos parmetros de eficincia, economicidade, lisura, produtividade
responsabilidade fiscal.
Transcorreram-se quinze anos do passo inicial que nosso Pas deu no sentido de
imprimir algum grau de racionalidade na gesto financeira pblica. Sem dvida muita
j se caminhou, bons resultados se tem colhido; verdade , porm, que muito ainda
precisa ser feito, longo trecho ainda h a percorrer.
Outros setores da gesto financeira e econmica precisam ser regulamentados e
marcados pela responsividade, mas reconheamos, toda grande caminhada comea com
um primeiro passo e os primeiros foram dados, o que nos leva a repetir o grande Afonso
Arinos, na introduo do seu clssico Documentos Constitucionais, quando disse: No
se pode ser otimista como cultor do direito pblico sob pena de ser pateta, mas, no se pode
ser pessimista, porque h que se crer no ser humano. O mestre tinha razo340.341.
340
op.cit.p.728
341
Da a vinda da denominada Lei de Responsabilidade Fiscal (L.C.101/2000) que:
pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar
o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas
e a obedincia a limites e condies no que tange renuncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da
285
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
REFERNCIAS
ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Financeiro Brasileiro, ed. Gen Forense, 2015, RJ,
NASCIMENTO, Carlos Valder do. MARTINS, Ives Gandra da Silva. Orgs. Comentrios
Lei de Responsabilidade Fiscal. ed. Saraiva, SP, 2008.
OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro, ed. Revista dos Tribunais,
2015, SP.
seguridade social e outras, dvidas consolidadas e mobiliria, operaes de crdito, inclusive com antecipao de
receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.
286
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E AS LIMITAES
ORAMENTRIAS E FINANCEIRAS AO GASTO TRIBUTRIO342
I. INTRODUO
342
O presente artigo limitar-se- anlise das limitaes oramentrio-financeiras ao gasto tributrio previstas
na Lei de Responsabilidade Fiscal. Para anlise aprofundada sobre os limites constitucionais tributrios e
econmicos ao gasto tributrio, bem como suas formas de controle, conferir: BOMFIM, Gilson Pacheco.
Incentivos Tributrios: Conceituao, Limites e Controle. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2015.
343
Procurador da Fazenda Nacional. Mestre em Finanas Pblicas, Tributao e Desenvolvimento pela UERJ
LL.M. em Direito Corporativo. Especialista em Direito Tributrio. Ex-advogado da Unio.
287
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
288
para a desejada preciso cientfica e para o aprofundamento do tema, gerando confuses
desnecessrias346.
Alm disso, o preciso enquadramento do gasto pblico essencial para a correta
aplicao dos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Em outras palavras:
A depender de sua classificao, determinado custo receber tratamento legal distinto,
com a aplicao de diferentes normas da LRF (artigos 14 ou 15/17 e 26 da LRF).
Em virtude dessas peculiaridades, faz-se necessria a distino entre essas hipteses
de gasto estatal.
Duas caractersticas essenciais dos benefcios e incentivos tributrios servem a
esse propsito, afastando-os de forma clara dos benefcios e incentivos financeiros
e creditcios.
Em primeiro lugar, os benefcios e incentivos tributrios so espcies de desonerao
tributria. Como tal, envolvem a no aplicao de uma regra geral de tributao por
parte do Estado, ou seja, as hipteses de benefcios e incentivos tributrios sempre
envolvem uma situao em que a regra geral de tributao deixa de ser aplicada. Em
segundo lugar, a no aplicao da regra geral de tributao, decorrente da poltica de
desonerao, deve ocasionar o no ingresso de receitas nos cofres pblicos.
Veja, o no ingresso ou a perda de arrecadao diferencia as desoneraes
tributrias dos benefcios ou incentivos financeiros, cuja principal caracterstica
a criao de uma despesa ou dispndio direto de recursos para o Estado.
Dito de outra forma: enquanto as desoneraes tributrias envolvem o no ingresso
de receitas (por exemplo, com uma iseno), os benefcios ou incentivos financeiros
envolvem a criao de uma despesa direta (por exemplo, com uma subveno)347.
Interessante observar que os benefcios creditcios podem, por vezes, envolver
uma perda de receita, quando, por exemplo, o Estado abre uma linha de crdito com
346
A utilizao das expresses benefcio fiscal e incentivo fiscal no tem contribudo para o estudo e delimitao
do tema, gerando mais confuso do que vantagens, principalmente, porque, em economia, a palavra fiscal
usada para fazer referncia s receitas e despesas. Tal fato, muito provavelmente, tem contribudo para a j
citada utilizao indiscriminada do termo benefcio fiscal no s como sinnimo de benefcio tributrio ou
desonerao tributria, mas tambm como sinnimo de benefcios financeiros e creditcios. Por conta disso,
parece mais coerente e preciso no se utilizar as expresses benefcio fiscal e incentivo fiscal.
347
Francisco Carlos Ribeiro de Almeida tambm diferencia benefcios financeiros, creditcios e tributrios. Para o
citado autor, os benefcios financeiros englobariam as subvenes sociais e econmicas, assim como os auxlios.
J os benefcios creditcios seriam subsdios oriundos de operaes oficiais de crdito ou garantia destinados a
atender interesses caros ao Estado. Por sua vez, os benefcios tributrios seriam hipteses de desonerao tributria,
verdadeiras excees s regras gerais de incidncia do Imposto, que visam beneficiar grupos de contribuintes,
setores econmicos ou regies poltico-econmicas, de forma a se atingir um objetivo constitucional ou corrigir
uma falha do mercado (Uma abordagem Estruturada da Renncia da Receita Pblica Federal. Revista do Tribunal
de Contas da Unio, Braslia, v. 31, n. 84, p. 19-62, abr./ jun. 2000, p. 24/25). Weder de Oliveira outro autor que
tambm chama ateno e diferencia os benefcios tributrios, dos benefcios financeiros e creditcios. Conferir
em seu Curso de Responsabilidade Fiscal - Direito, Oramento e Finanas Pblicas. Volume I. Belo Horizonte:
Frum, 2013, p. 681
289
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
taxas de juros menores para determinado ramo da indstria. Mesmo nessas situaes,
no h como confundi-los com as hipteses de desonerao tributria, j que essa
perda de receita no est ligada a uma no aplicao da regra geral de tributao,
caracterstica inconfundvel dos benefcios e incentivos tributrios.
Seguindo essa linha, interessante que se demarque com preciso os contornos
que separam os benefcios e incentivos tributrios dos subsdios e subvenes.
No h como negar que, do ponto de vista econmico, as figuras so semelhantes,
pois representam a outorga de uma vantagem financeira para um particular, sem
contraprestao direta para o Estado.
Muito embora do ponto de vista da transparncia na gesto fiscal e do controle
do gasto pblico seja interessante que subsdios, subvenes, benefcios e incentivos
tributrios tenham tratamento financeiro equivalente, razo pela qual andou bem a
Constituio Federal de 1988, quando deu tratamento similar as citadas figuras (artigos
70, 150, 6 e 165, 6, da Constituio Federal de 1988), no se pode concordar com
as posies doutrinrias que pretendem equiparar benefcios e incentivos tributrios
a subsdios e subvenes348.
De incio, ao contrrio das subvenes e subsdios, onde o Estado atribui a um
particular uma quantia em dinheiro destinada a cobrir os custos de uma atividade de
interesse pblico, que consubstanciam, por conseguinte, uma prestao ativa direta,
os benefcios e incentivos tributrios no importam em prestaes ativas diretas, mas
to-somente em prestaes passivas349.
Frise-se: os benefcios e incentivos tributrios so instrumentos de desonerao
tributria, inseridos dentro da doutrina da extrafiscalidade, que possibilitam ao
contribuinte obter vantagens tributrias, com a finalidade de se atingir fins ou objetivos
constitucionais.
Outro ponto que distingue os institutos a existncia de algumas limitaes para
a concesso de subvenes (e subsdios) que no encontram paralelo na disciplina dos
benefcios e incentivos tributrios, por exemplo: a) as subvenes sociais possuem
mbito material restrito prestao de servios essenciais de assistncia social, mdica
e educacional, limitadas s entidades beneficirias que tenham suas condies de
funcionamento aprovadas pelos rgos de fiscalizao competentes; b) as subvenes
348
Segue esse caminho, por exemplo, o professor Andr Elali (Tributao e Regulao Econmica - Um exame da
tributao como instrumento da regulao econmica na busca da reduo das desigualdades regionais. So
Paulo: MP editora, 2007, p. 119).
349
Nessa mesma linha o pensamento do autor portugus Guilherme Waldemar dOliveira Martins, que destaca
o carter de ajuda financeira das subvenes, que traduzem a alocao directa de recursos financeiros a um
determinado sujeito ou negcios objectivamente delimitados, ao contrrio das ajudas fiscais, que traduzem a
perda de receitas tributrias (A Despesa Fiscal e o Oramento do Estado no Ordenamento Jurdico Portugus.
Coimbra: Almedina, 2004, p. 106).
290
econmicas no podem ser dirigidas a empresas com fins lucrativos, exceto se houver
previso em lei especial, ou seja, preciso que a referida subveno, alm de inserida
na pea oramentria, tenha sido autorizada por lei especial (conferir os artigos 12/21
da Lei 4320/1964).
Diante dessas restries legais, possvel concluir que o administrador encontra-
se seriamente limitado em sua liberdade de escolha, no sendo possvel afirmar que a
lei lhe garante ampla liberdade de escolha entre subvenes e incentivos tributrios.
Mais um ponto que distingue as citadas figuras refere-se forma pela qual se d a
chancela democrtica. Decerto, conquanto em sua criao, os incentivos (e benefcios)
tributrios e as subvenes (e subsdios) estejam sujeitos instituio por meio de lei,
somente as subvenes e subsdios so aprovados dentro do processo oramentrio
ordinrio (constando da pea oramentria), onde, dentro de uma quantidade limitada
de recursos, so escolhidas as prioridades de governo350.
Como bem destacado por Elcio Fiori Henriques351, o controle de ambos os institutos
acaba tambm sendo influenciado pelas suas diferenas. Assim que as subvenes
(e os subsdios) sofrem na prtica maior controle sobre o destino e aplicao dos
recursos, isso porque mais fcil identificar os particulares beneficiados, ao contrrio
dos benefcios e incentivos tributrios, onde todos os contribuintes que se enquadrem
nos requisitos legais fazem jus ao benefcio.
Por ltimo, no se pode negar que, a depender da classificao do benefcio ou
incentivo, os mandamentos e condies previstos pela Lei de Responsabilidade sero
distintos. Isso porque benefcios e incentivos tributrios tm tratamento previsto no
artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, enquanto que as subvenes ou subsdios
tm tratamento previsto nos artigos 15, 16, 17 e 26 do mesmo diploma legal (LRF).
Diante de todas essas diferenas, resta evidente, no s a possibilidade, como a
necessidade, de que os institutos dos benefcios e incentivos tributrios sejam tratados
de forma apartada das subvenes e dos subsdios352.
Tambm necessrio que se faa, ainda que de forma breve, a distino entre
benefcios e incentivos tributrios. Embora no tenha importncia efetiva para o
presente trabalho, tal distino essencial tarefa de controle desse tipo de despesa
pblica indireta.
Os incentivos tributrios figuram como espcie de normas extrafiscais, que
estabelecem um tratamento tributrio diferenciado entre os sujeitos passivos,
350
HENRIQUES, lcio Fiori. Os Benefcios Fiscais no Direito Financeiro e Oramentrio - O Gasto Tributrio no
Direito Brasileiro. So Paulo: Quartier Latin, 2010, p. 40/41.
351
Ibidem, p. 43.
352
BOMFIM, op. cit., p. 55/94.
291
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
292
e incentivos tributrios espraiou-se por diversos pases, constando, hoje, inclusive,
como um dos requisitos exigidos para uma maior transparncia fiscal pelo Cdigo
de Boas Prticas para a Transparncia Fiscal do FMI (Code Of Good Practices On
Fiscal Transparency - IMF357) e pelo OCDE Melhores Prticas para a Transparncia
oramentria (OECD - Best practices for Budget Transparency358) .
Parece possvel afirmar que o principal objetivo em torno da ideia de tax
expenditures (ou gasto tributrio) possibilitar a integrao dos custos com
benefcios e incentivos tributrios no processo oramentrio, de forma que seja possvel
conhec-los e compar-los com os gastos diretos, submetendo-os ao mesmo tipo de
controle359.
Com efeito, o processo financeiro-oramentrio tradicional foi construdo de
forma a retratar somente os valores que j ingressaram no caixa do Estado (receitas
pblicas), assim como aqueles que dos cofres do Tesouro saram (despesas pblicas).
O conceito de tax expenditures impe que a estimativa quantitativa dos valores
renunciados pelo Estado com um determinado benefcio ou incentivo tributrio, em
virtude de normas tributrias que estabelecem tratamento tributrio mais benfico para
determinados contribuintes ou setores econmicos, tambm faa parte ou acompanhe
a pea oramentria.
A expresso gasto tributrio (ou tax expenditures) tem sido utilizada pela Receita
Federal do Brasil desde 2004, quando esse rgo deixou de usar a expresso benefcio
tributrio. A partir desse ano, a Receita Federal passou a utilizar a expresso gasto
tributrio para abarcar as renncias tributrias ligadas a incentivos e benefcios
tributrios. Anualmente, disponibilizado o demonstrativo de gastos tributrios
federais, onde constam os valores estimados com as renncias de receita tributria
federal.
Conquanto o ordenamento jurdico brasileiro no faa referncia expressa ao
termo gasto tributrio, possvel afirmar que o legislador e o constituinte no se
mostraram indiferentes responsabilidade, ao equilbrio e transparncia que devem
orientar a gesto fiscal, fazendo meno, em diversos dispositivos, necessidade de
integrao dos custos oriundos da concesso de incentivos e benefcios tributrios
no processo oramentrio, bem como estabelecendo requisitos para essa espcie de
gasto pblico360. Tais dispositivos, inegavelmente, constituem limites concesso de
benefcios e incentivos tributrios.
357
FMI - Cdigo de Boas Prticas para a Transparncia Fiscal, 2007.
358
OCDE - Melhores Prticas para a Transparncia Oramentria, 2002.
359
HENRIQUES, op. cit., p. 52.
360
No Brasil, os gastos tributrios devem constar em anexo pea oramentria encaminhada ao Congresso
Nacional, conforme ser visto adiante.
293
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
294
as ltimas dcadas do sculo XX foram marcadas por discusses e iniciativas que
buscaram redefinir o papel do Estado nos campos poltico, econmico e social.
Responsabilidade, equilbrio e transparncia na gesto das contas pblicas assumem
vital importncia, figurando como principais instrumentos para a reduo do dficit
pblico e para uma gesto fiscal equilibrada e eficiente, capaz de gerir sociedades
plurais e ambivalentes.
Sem embargo da importncia de outros documentos, sem dvida nenhuma, o
Budget Enforcement Act (Estados Unidos, 1990), o Tratado de Maastricht (Unio
Europeia, 1992) e o Fiscal Responsability Act (Nova Zelndia, 1994) so documentos
histricos, carregados de simbolismo, que representam bem essa mudana de
paradigmas. Conquanto possuam diferenas quanto forma, possuem uma espinha
dorsal comum, que estabelece metas, limites e restries aos gastos pblicos364.
Esse novo tipo de organizao do Estado impe tambm uma nova leitura do gasto
tributrio (benefcios e incentivos tributrios), no que tange sua utilizao, concesso
e controle, de forma a compatibiliz-lo com o necessrio equilbrio financeiro e a
transparncia na gesto fiscal, bem como permitir a mensurao de seus efeitos e sua
submisso ao escrutnio legislativo365.
De fato, ao tempo do Estado Social, mais especificamente durante os anos de 1950
a 1970, inmeros pases basearam sua poltica fiscal na ideia de desenvolvimento
pautado no dinheiro do Estado, concedendo benefcios e incentivos tributrios de
forma desequilibrada e irresponsvel, fato que, certamente, contribuiu para a crise
desse tipo de estado e imps mudanas nos paradigmas ento vigentes.
No Brasil, durante as dcadas de 1960 e 1970, os benefcios e incentivos tributrios
foram concedidos livremente, sem qualquer preocupao quanto aos seus efeitos sobre
as finanas pblicas366. Tal situao, por bvio, contribuiu bastante para a situao de
descontrole e desequilbrio fiscal vivenciada pelo pas at os anos de 1990367.
De forma pioneira e louvvel, a Constituio Federal de 1988 inseriu, no
ordenamento jurdico brasileiro, diversos dispositivos relacionados concesso, limites
e controle do gasto tributrio, permitindo, pela primeira vez na histria brasileira, maior
responsabilidade, equilbrio e transparncia na utilizao dessa espcie de desonerao
tributria.
364
MILESKI, Helio Saul. O controle da Gesto Pblica. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2011, p. 81.
365
HENRIQUES, op. cit., p. 101.
366
HENRIQUES, op. cit., p. 100.
367
Nesse ponto, mais do que nunca, vale a advertncia do Baro de Montesquieu, no sentido de que a natureza das
coisas revela que o detentor do poder, invariavelmente, levado a dele abusar, razo pela qual necessrio que
o Poder limite o Poder, a fim de que seja evitada a tendncia natural de que dele se abuse (MONTESQUIEU,
Charles de Secondat. O Esprito das Leis. Traduo de Cristina Muracho. 2. ed. So Paulo: Martins Fontes, 2000,
p. 165).
295
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
296
incluindo-se as renncias de receitas (gnero do qual so espcies os benefcios e
incentivos tributrios).
possvel afirmar, portanto, que, o legislador, j no primeiro artigo da Lei de
Responsabilidade Fiscal, elencou a obedincia s condies e limites impostos para
a concesso de benefcios e incentivos tributrios como requisito para uma gesto
fiscal responsvel369.
Art. 5 O projeto de lei oramentria anual, elaborado de forma compatvel com o plano plurianual, com a lei de
diretrizes oramentrias e com as normas desta Lei Complementar:
II - ser acompanhado do documento a que se refere o 6o do art. 165 da Constituio, bem como das medidas de
compensao a renncias de receita e ao aumento de despesas obrigatrias de carter continuado;
CF/88:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
6 O projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas
e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e
creditcia.
Art. 5 O projeto de lei oramentria anual, elaborado de forma compatvel com o plano plurianual, com a lei de
diretrizes oramentrias e com as normas desta Lei Complementar:
II - ser acompanhado do documento a que se refere o 6o do art. 165 da Constituio, bem como das medidas de
compensao a renncias de receita e ao aumento de despesas obrigatrias de carter continuado;
297
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
372
DE OLIVEIRA, op. cit., p. 851.
373
Embora de inspirao norte-americana, como bem observou o professor Weder de Oliveira, o modelo pay as you
go brasileiro bem menos complexo, afastando-se bastante do conceito americano. Nesse sentido, por exemplo,
no modelo americano, no se requer que cada projeto de lei que trate de renncia de receita ou aumento de
despesa seja neutro do ponto de vista oramentrio. L, somente o efeito lquido de todas as legislaes dessa
natureza aprovadas durante a sesso legislativa deve ser compensado. Para maiores esclarecimentos sobre o
modelo pay as you go norte-americano, conferir a obra de Weder de Oliveira (op. cit., p. 850/860).
298
Responsabilidade Fiscal prescreve que toda renncia de receita deve ser compensada
com uma reduo de despesas ou aumento de receitas374.
Na verdade, atenta leitura do artigo 14 da LRF revela a existncia de trs
mandamentos relacionados aos benefcios e incentivos tributrios375, os quais sero
explorados a partir de agora.
374
ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Financeiro Brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013, p. 300.
375
Art. 14. A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria da qual decorra renncia de
receita dever estar acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva
iniciar sua vigncia e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes oramentrias e a pelo menos uma
das seguintes condies:
I - demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada na estimativa de receita da lei oramentria, na
forma do art. 12, e de que no afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo prprio da lei de diretrizes
oramentrias;
II - estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo mencionado no caput, por meio do aumento de
receita, proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou
contribuio.
376
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
2 A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal,
299
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Dessa forma, o mrito do legislador foi o de colocar de forma expressa algo que j
constava em certa medida do texto constitucional, reforando sua obrigatoriedade. Nessa
conjuntura, a ttulo de exemplo, nos casos em que a Lei de Diretrizes Oramentrias
tenha fixado um prazo mximo de vigncia para os benefcios e incentivos tributrios,
as leis ou medidas provisrias que instituam essas formas de desonerao tributria
no podero desconsiderar tal mandamento377.
300
Nesses casos, no ser necessria a utilizao das medidas compensatrias previstas
no inciso II do art. 14 da LRF382.
De forma alternativa condio acima analisada, a LRF prescreve que a concesso
ou ampliao de benefcios e incentivos tributrios deve ser acompanhada de medidas
de aumento de receita, mediante elevao de alquotas, ampliao da base de clculo,
majorao ou criao de tributos (art. 14, II, da LRF).
Nos casos em que a instituio ou majorao dos incentivos e benefcios tributrios
decorrer da condio prevista no art. 14, II, da LRF, o benefcio ou incentivo tributrio
somente entrar em vigor aps ter sido efetivamente implementada uma das medidas
de compensao (aumento de receita), conforme regra plasmada pelo art. 14, 2, do
mesmo diploma legal383.
Conquanto as medidas de aumento de receita possam requerer a edio de outro
ato normativo (Lei ou MP), alm daquele em que houve a instituio do benefcio
ou incentivo tributrio, nada impede que a instituio de um benefcio ou incentivo
se d no mesmo instrumento normativo (Lei ou MP) em que se der o aumento de
receita384. possvel, portanto, que uma mesma lei conceda um incentivo tributrio e
aumente a alquota de outro tributo, como forma de compensar a renncia de receita.
Tal situao conhecida como compensao implcita385.
382
Nessa linha j decidiu o Tribunal de Contas da Unio, no Processo n 015.052/2009-7, Acrdo n 747/2010.
383
Art. 14.
2 Se o ato de concesso ou ampliao do incentivo ou benefcio de que trata o caput deste artigo decorrer da
condio contida no inciso II, o benefcio s entrar em vigor quando implementadas as medidas referidas no
mencionado inciso.
384
DE OLIVEIRA, op. cit., p. 871.
385
Ibidem, p. 885.
386
HENRIQUES, op. cit., p. 147.
301
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
haveria que se falar em qualquer perda de arrecadao, razo pela qual so conhecidos
como benefcios e incentivos tributrios a custo zero.
Essa situao aparentemente no gera qualquer despesa fiscal (hiptese de despesa
fiscal imprpria ou gasto tributrio imprprio387) e tem suscitado bastante controvrsia
doutrinria, especialmente no que tange sua submisso ou no disciplina do artigo
14 da Lei Complementar 101/2000.
De um lado, encontram-se grandes autores nacionais, que defendem a no aplicao
do artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal a estmulos ou incentivos tributrios
outorgados sem custo ou a custo zero.
Para esses doutrinadores, o artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal faz clara
meno concesso ou ampliao da qual decorra renncia de receita, receita essa que
deve necessariamente estar prevista388. Diante disso, o artigo 14 da LRF no se aplicaria
a aos incentivos tributrios com custo zero, pois, se a empresa no se localizar no
municpio no gerar recursos passveis de tributao, e, se nele se instala, no haver
reduo da receita oramentria prevista.
Do outro lado, encontram-se autores que sustentam a aplicao integral do artigo
14 da Lei de Responsabilidade Fiscal a todas as espcies de incentivos tributrios,
inclusive queles com custo zero389.
Com o devido respeito queles que pensam de forma diferente, parece mais acertada
a corrente que defende a aplicao integral do artigo 14 da Lei de Responsabilidade
Fiscal a todas as espcies de incentivos tributrios.
Em primeiro lugar, porque no h qualquer distino entre incentivo tributrio de
que resulta renncia de receita e incentivo tributrio de que no resulta renncia de
receita, sendo imanente a esse conceito a ideia de reduo potencial da receita390. Em
outras palavras: mesmo nos casos de reduo potencial de receitas, deve ser aplicado
integralmente o artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Em segundo lugar, porque a atividade financeira do Estado deve ser desenvolvida
da forma mais transparente possvel, impondo-se que todas as espcies de incentivos
tributrios tenham seu impacto oramentrio-financeiro demonstrado, mesmo aqueles
que, aparentemente ou inicialmente, no produzem qualquer custo ou despesa fiscal.
387
O jurista portugus Guilherme Waldemar DOliveira Martins sustenta que esse um caso tpico de incentivo
tributrio que no gera despesa fiscal ou gera to-somente uma despesa imprpria. Segundo o referido autor,
esse um dos motivos pelos quais no se pode falar em coincidncia entre os conceitos de incentivo tributrio e
despesa fiscal (op. cit., p. 100/101).
388
Esse tambm o pensamento de Ives Gandra da Silva Martins (Inteligncia do art. 14 da LRF Estmulos sem
impacto oramentrio no so pelo dispositivo abrangidos. Boletim de Direito Municipal, n 6, So Paulo: Nova
Dimenso Jurdica, 2001, p. 378/379).
389
Nesse sentido, conferir: DE OLIVEIRA, op. cit., p. 922/936 e HENRIQUES, op. cit., p. 147/153.
390
DE OLIVEIRA, op. cit., p. 930.
302
Veja que a prpria concluso quanto ao custo de determinado incentivo tributrio
demanda a demonstrao do impacto financeiro-oramentrio391.
Em terceiro lugar, porque essa espcie de incentivo tributrio, em virtude da
deletria guerra fiscal que acaba se instalando entre diversos Entes polticos, costuma
envolver valores monetrios muito expressivos e longa extenso temporal, fatores
que ressaltam a necessidade de maior transparncia e publicidade, de forma que seja
possvel analisar sua eficincia, proporcionalidade e comparao com eventuais gastos
diretos.
Realmente, na maioria das vezes, esse tipo de incentivo concedido sob o
fundamento da gerao de empregos em determinada regio. Nesses casos, maior
ainda a necessidade da demonstrao do custo do incentivo e sua comparao
com o nmero de empregos que sero gerados. Os valores devem manter alguma
equivalncia, caso contrrio o incentivo reveste-se de ilegalidade.
No se deve olvidar ainda da necessidade de que os incentivos tributrios,
mesmo aqueles concedidos a custo zero, estejam conforme o que dispe a Lei de
Diretrizes Oramentrias. Nesse ponto, a ttulo de exemplo, caso a Lei de Diretrizes
Oramentrias disponha que os incentivos tributrios devam ter prazo mximo de
vigncia, nenhuma espcie de incentivo tributrio poder ser concedida sem que se
atenda a esse requisito392.
Por ltimo, caso reste devidamente demonstrado e comprovado que o incentivo
tributrio efetivamente no produzir qualquer efeito negativo sobre as finanas
pblicas, no acarretando perda efetiva da receita tributria estimada, estar preenchido
o requisito do inciso I, do art. 14 da LRF, dispensando-se, assim, a utilizao das
medidas de compensao previstas no inciso II, do artigo 14 da LRF.
391
HENRIQUES, op. cit., p. 151. Alm disso, como bem destacado por lcio Fiori Henriques (op. cit., p. 151/152),
o resultado numrico da concesso de determinado incentivo tributrio est diretamente relacionado com a
metodologia de clculo adotada pelo Ente poltico, razo pela qual a demonstrao numrica do valor da renncia
encontrada, ainda que seja zero, deve constar da proposta de instituio do benefcio fiscal.
392
HENRIQUES, op. cit., p. 152.
303
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
das fontes a serem utilizadas para a abertura de crditos adicionais (art. 43, III, da Lei
4320/1964)393.
Embora no conste como uma das hipteses de compensao previstas no inciso
II, artigo 14, da LRF, a Receita Federal do Brasil chegou a defender a possibilidade de
sua utilizao como medida compensatria, com base em entendimento manifestado
pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, que foi consultada e produziu parecer
nesse sentido.
Tal entendimento constou do Parecer PGFN / CAF n 2917/2007, segundo o qual
a utilizao de excesso de arrecadao para a compensao de gasto tributrio, no
primeiro ano de instituio deste, no violaria o artigo 14 da LRF (desde que cumpridos
os demais requisitos legais), que no teria proibido outras medidas de compensao
no previstas expressamente no citado dispositivo legal394.
No se pode concordar com esse entendimento. A compensao deve ser promovida
atravs de aumento de receita proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base
de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio. O inciso II, do art. 14,
da LRF taxativo395.
Veja que a prpria tcnica de redao utilizada pelo legislador conduz ideia de
taxatividade. Com efeito, basta comparar o citado inciso II com o texto do 1 do
mesmo dispositivo legal (art. 14, 1, da LRF396).
Nesse ltimo dispositivo, o legislador utiliza tcnica que permite a extenso do
comando legal a outras hipteses, utilizando-se da expresso e outros benefcios ao
Art. 43. A abertura dos crditos suplementares e especiais depende da existncia de recursos disponveis para ocorrer
393
304
final de uma enumerao, de forma a conferir carter exemplificativo s hipteses
previstas em lei, com a finalidade de abarcar o maior nmero de situaes possveis.
Parece claro, portanto, que o legislador pretendeu dar tratamento diferenciado a essas
situaes, no havendo como sustentar, diante de uma interpretao sistemtica da
LRF, que a enumerao constante do inciso II meramente exemplificativa.
Alm disso, no se pode interpretar o dispositivo legal olvidando-se dos objetivos
maiores da LRF. Por certo, a responsabilidade e o equilbrio na gesto fiscal no se
compatibilizam com a utilizao de eventual excesso de arrecadao como medida
de compensao para benefcios ou incentivos tributrios. No se pode criar uma
despesa contnua com base em um excesso de arrecadao eventual, que pode no se
repetir. O excesso de arrecadao pode, por exemplo, ter ocorrido em virtude de uma
condio econmica especfica, que pode no se repetir.
A questo foi analisada pelo Tribunal de Contas da Unio, no mbito do processo
n 015.052/2009-7, ficando expressamente consignado que o inciso II, do artigo 14, da
LRF no permite interpretao extensiva, estabelecendo estritamente as medidas de
compensao a serem utilizadas, dentre as quais no se inclui o excesso de arrecadao397.
O acrdo consignou tambm que a utilizao de excesso de arrecadao como
medida de compensao, alm de violar os artigos 8 e 14 da LRF, e 167, VI, da CF/88,
dificulta o controle do alcance das Metas Fiscais, permitindo que um mesmo recurso
possa ser utilizado mais de uma vez (por exemplo, para abertura de crdito adicionais
e para a compensao de renncia de receitas), colocando em risco o equilbrio
oramentrio-financeiro e as metas fiscais398.
305
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Mais uma vez, entretanto, a interpretao do dispositivo legal deve ser restrita.
Assim, mesmo com relao a esses impostos, outras formas de benefcios e incentivos
tributrios (como por exemplo, isenes, anistias e remisses) devem se submeter s
prescries do artigo 14 da LRF. Apenas no que tange s alteraes de alquota, h a
ressalva citada acima401.
V. CONCLUSES
401
DE OLIVEIRA, op. cit., p. 942.
306
de aumento de receita, exclusivamente pela elevao de alquotas, ampliao da base
de clculo e majorao ou criao de tributo (art. 14, II, da LRF).
Mesmo nos casos de incentivos tributrios concedidos para atrair investimentos,
indstrias ou empresas em geral para uma determinada regio, o artigo 14 da Lei de
Responsabilidade Fiscal deve ser aplicado, j que o termo renncia de receita deve ser
entendido como qualquer renncia de receita, at mesmo renncia de receita potencial.
Caso a renncia de receita no tenha sido considerada pela Lei Oramentria
Anual, as medidas de compensao previstas pelo artigo 14, II, da LRF devem ser
atendidas. A interpretao desse mandamento deve ser taxativa, ou seja, as medidas
de compensao so aquelas exaustivamente previstas pelo dispositivo legal, no se
admitindo, por exemplo, que eventual excesso de arrecadao seja usado como medida
compensatria.
A preocupao do legislador evidente e plenamente justificvel: A concesso de
benefcios e incentivos tributrios tambm deve estar sujeita a limites e controles. Esse
tipo de gasto no pode gerar desequilbrio oramentrio ou conduzir a uma situao de
dficit. preciso que a neutralidade oramentria seja mantida, evitando-se situaes
de descontrole e irresponsabilidade na gesto fiscal.
Mais que um simples diploma legislativo, a LRF busca objetivos que ultrapassam
as fronteiras jurdicas e legais, impondo comportamentos que iro promover (e j
esto promovendo) uma profunda mudana cultural na gesto das receitas e despesas
pblicas, com mais transparncia, equilbrio e responsabilidade no gasto estatal. O
gasto tributrio, por bvio, no pode ficar fora dessas mudanas, devendo, portanto,
submeter-se integralmente aos limites oramentrios e financeiros previstos na LRF.
REFERNCIAS
BORDIN, Lus Carlos Vitali. ICMS: Gastos Tributrios e Receita Potencial. Braslia,
DF: ESAF, 2003.
307
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
BORGES, Jos Souto Maior. Introduo ao Direito Financeiro. So Paulo: Max Limonad,
1998.
MARTINS, Ives Gandra da Silva. Inteligncia do art. 14 da LRF Estmulos sem impacto
oramentrio no so pelo dispositivo abrangidos. Boletim de Direito Municipal, n 6,
So Paulo: Nova Dimenso Jurdica, 2001.
MILESKI, Helio Saul. O controle da Gesto Pblica. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2011.
308
NABAIS, Jos Casalta. Contratos Fiscais - Reflexes acerca da sua admissibilidade.
Coimbra: Coimbra Editora, 1994.
309
ALGUMAS QUESTES JURDICAS CONTROVERTIDAS DA
LEI COMPLEMENTAR N 101, DE 05.05.2000 - CONTROLE DA
DESPESA TOTAL COM PESSOAL, FISCALIZAO E JULGAMENTO
DA PRESTAO DE CONTAS DA GESTO FISCAL.
1. Introduo. 2. Controle da Despesa Total com Pessoal; 2.1. Nulidade de ato gerador de
aumento de despesa com pessoal; 2.2. Nulidade de ato gerador de aumento de despesa
com pessoal realizado nos 180 dias anteriores ao final de mandato; 2.3. Verificao
dos limites legais ao final de cada quadrimestre. 3. Fiscalizao da Gesto Fiscal. 4.
Julgamento da Prestao de Contas.
1. INTRODUO
402
Advogado. consultor, parecerista, professor e doutor em Direito pela Universidade de Salamanca, Espanha.
403
MILESKI, Helio Saul. Novas Regras para a Gesto e a Transparncia Fiscal Lei de Responsabilidade Fiscal. In:
Interesse Pblico, So Paulo: Notadez, Ano 2, n. 7, p. 44-55, jul./set. 2000.
311
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Por sua vez, o art. 20 realiza uma repartio dos limites globais fixados no art.19,
determinando percentuais em nvel de Poder ou rgo na esfera federal, estadual e
municipal, os quais no podero exceder:
I Na esfera federal:
a) 2,5% para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas da Unio;
b) 6% para o Judicirio;
c) 40,9% para o Executivo;
d) 0,6% para o Ministrio Pblico da Unio.
II Na esfera estadual:
a) 3% para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Estado;
b) 6% para o Judicirio;
c) 49% para o Executivo;
d) 2% para o Ministrio Pblico dos Estados.
312
III Na esfera municipal:
a) 6% para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Municpio, quando houver;
b) 54% para o Executivo.
404
Novas Regras para a Gesto e a Transparncia Fiscal Lei de Responsabilidade Fiscal. op.cit.
313
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
314
entanto, esta nulidade somente se consolida mediante a conjugao dos regramentos
do caput com os dos seus incisos.
Assim, para que o ato seja considerado nulo necessrio que, alm de provocar
aumento da despesa com pessoal, tambm desatenda as exigncias dos arts. 16 e 17
da Lei Complementar 101/2000, e o disposto no inciso XIII do art. 37 e no 1 do art.
169 da Constituio ou o limite legal de comprometimento aplicado s despesas com
pessoal inativo.
Essa determinao de nulidade deve ser compreendida como via de consequncia
da considerao jurdica dada pelo art. 15 s despesas que no atendam ao disposto nos
artigos 16 e 17: sero consideradas no autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimnio
pblico a gerao de despesa ou assuno de obrigao que no atendam ao disposto
nos arts. 16 e 17.
E efetivamente assim , pois se o desatendimento ao disposto nos arts. 16 e 17 torna
a despesa no autorizada, irregular e lesiva ao patrimnio pblico, evidentemente que
a mesma teria de ser considerada como nula de pleno direito, conforme disposto no
art. 21, caput.
Vejamos, ento, o contedo regrador das normas ensejadoras de to srias
consequncias jurdicas.
O art.16 destina regramento para que haja observncia aos instrumentos de
planejamento da ao governamental, especificamente no que concerne s metas de
despesa fixadas, submetendo a criao, expanso ou aperfeioamento da ao estatal
que acarrete aumento de despesa ao cumprimento das exigncias contidas nos seus
incisos I e II .
Desta forma, todo o procedimento que aumente a ao governamental dever
se submeter a uma anlise prvia, contendo estimativa do impacto oramentrio-
financeiro no planejamento em curso, envolvendo no s o exerccio em questo,
mas tambm os dois subsequentes (inciso I, do art.16). Esta estimativa, face expressa
exigncia da lei, dever estar acompanhada das premissas e da metodologia de clculo
utilizadas (2 do art.16).
Complementando essas exigncias, o inciso II do art. 16 estabelece como necessidade
imprescindvel, envolvendo a responsabilidade do ordenador de despesa, seja expedida
declarao de que o aumento da ao governamental possui adequao oramentria
e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade com o Plano Plurianual
e com a Lei de Diretrizes Oramentrias.
As exigncias supramencionadas so condies prvias para (4 do art. 16):
I - empenho e licitao de servios, fornecimento de bens ou execuo de obras;
II - desapropriao de imveis a que refere o 3 do art. 182 da Constituio.
315
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
316
O inciso XIII do art. 37, com a redao dada pela Emenda Constitucional n 19,
de 4.6.1998, veda a vinculao ou equiparao de quaisquer espcies remuneratrias
para o efeito da remunerao de pessoal do servio pblico.
Portanto, o atual texto da Constituio retira a possibilidade que existia na redao
original de 1988 de equiparao remuneratria dos servidores pblicos, no permitindo,
ainda, a vinculao de vencimentos.
Embora atendidos os regramentos contidos nos arts.16 e 17 da Lei de
Responsabilidade Fiscal e do inciso XIII do art. 37 da Constituio Federal, ainda se
faz necessrio e compulsrio, nos termos do exigido pelo art. 169 do Diploma Maior,
para a concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao; para a criao de
cargos, empregos e funo ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso
ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, o preenchimento das seguintes condies:
I - prvia dotao oramentria suficiente para atender s projees de despesa de
pessoal e aos acrscimos dela decorrentes;
II - autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias, ressalvadas as empresas
pblicas e as sociedades de economia mista.
317
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
405
Cf. Carlos Roberto Lima Paganella, Heriberto Rios Maciel e Tmis Limberg, Promotores de Justia no Rio Grande
do Sul, que elaboraram o trabalho intitulado Consideraes Jurdicas sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal e
Algumas Questes atinentes ao Ministrio Pblico, considerada a norma legal como tpica do processo eleitoral
que adentra no campo da regulamentao dos direitos polticos, especialmente sobre a normalidade e legitimidade
das eleies contra o abuso de exerccio da funo, em ateno ao art.14, 9, da CF. Por essa razo, entendem a
norma como desarrazoada por tambm estar direcionada para instituies informadas por cargos ou carreiras
constitucionais fora do mbito do Poder Executivo e para os quais o processo de escolha e sucesso dos titulares do
respectivo mandato infenso ao sistema de inelegibilidades e a representatividade tpicos do processo eleitoral via
sufrgio universal.
Cf. Arcia Fernades Correia, Eliana Pulcinelli Flammarion e Vanice Regina Lrio do Valle, Despesa de Pessoal: A
Chave da Gesto Fiscal Responsvel Teoria e Prtica, Forense, Rio de Janeiro, 2001, pg. 211/214, J a regra de
proibio, sem qualquer exceo e independentemente de qualquer aferio oramentria ao aumento de despesa de
pessoal materializada no art. 21, Pargrafo nico da mesma Lei de Responsabilidade Fiscal, pela mera proximidade
do trmino do mandato eletivo, transborda os limites do trato da matria fiscal, adentrando na disciplina, a rigor, de
tema eleitoral.
318
No me parece estar o texto do pargrafo nico do art. 21 direcionado
regulamentao dos direitos polticos, especialmente sobre a normalidade e a
legitimidade das eleies. O dispositivo mais apropriado e que a mim parece inclusive
direcionado a manter a regularidade do processo eleitoral o regramento disposto
no artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que veda ao Administrador contrair
despesa, de qualquer natureza, nos dois ltimos quadrimestres do seu mandato.
O regramento contido no pargrafo nico do artigo 21 muito mais amplo,
sem orientao para essa nica especificidade. Possui cunho de moralidade pblica,
direcionado a todos os administradores pblicos, independentemente de sujeitarem-se
ou no a processo eleitoral. O regramento diz respeito a procedimento relativo gesto
fiscal, com o fito de evitar o crescimento das despesas com pessoal, o consequente
comprometimento dos oramentos futuros e a inviabilizao das novas gestes, na
medida em que o comprometimento oramentrio reduz as opes de planejamento
para os planos das futuras administraes.
No mesmo passo, tratando-se de norma moralizadora, estabelecedora de limites
ao administrativa, que tem reflexos na gesto fiscal, alcanando a ao estatal de
forma una, pois nico o oramento, no vislumbro justificativa legal plausvel para
excepcionar da norma do pargrafo nico o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e
o Tribunal de Contas, quando estes, de forma expressa, esto inclusos no regramento.
Portanto, a meu ver, essas trs instituies esto sujeitas ao cumprimento do
disposto no pargrafo nico do art. 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Contudo, para aplicar-se de forma correta o regramento impeditivo da realizao
da despesa com pessoal, deve-se ter presente uma perfeita compreenso do seu real
alcance, quanto ao tipo de despesa que tem a sua execuo vedada nos ltimos 180
dias de mandato das autoridades referidas no art. 20.
Pela generalidade aparente da norma, em princpio, parece estar vedada a expedio
de todo e qualquer ato, posto que a norma expressa a nulidade do ato de que resulte
aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do
mandato, sem proceder delimitao ou admitir excees ao regramento.
Todavia, fosse esse o entendimento a defluir da norma, de que todo e qualquer ato
que resulte aumento da despesa com pessoal est vedado, no poderia a autoridade
administrativa, nos ltimos 180 dias do seu mandato, por exemplo, praticar atos de
continuidade administrativa, como o de efetuar pagamento de dirias a servidor em
deslocamento a servio ou ajuda de custo a servidor transferido, porque desses atos
resultariam aumento da despesa com pessoal.
No me parece ser este o objetivo do regramento da lei, porque dele resultaria a
inviabilizao da atividade estatal na execuo dos servios que devem ser prestados
319
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
320
O dispositivo constitucional supracitado consagra proteo segurana das
relaes jurdicas, sendo que, nesse aspecto, uma importante condio da segurana
jurdica est na relativa certeza de que os indivduos tm que as relaes realizadas sob
o imprio de uma norma devem perdurar ainda que tal norma seja substituda. 4075
Portanto, considerando-se que uma lei feita para vigorar e produzir seus efeitos
para o futuro, de pronto, pode-se afirmar que o mero cumprimento de normas legais
com anterior entrada em vigncia, mas com repercusso no perodo vedado, est
excetuado da proibio legal. Por exemplo: existindo legislao fixando poltica salarial
de forma regular, cuja providncia revisional venha ocorrer dentro do perodo vedado,
inexiste impeditivo para a adoo da providncia; havendo lei regulando a concesso
de determinada vantagem (trinios, quinqunios, etc..), que deve ocorrer no perodo
de proibio, a vedao tambm no alcana este benefcio anteriormente regulado,
podendo haver a concesso4086.
Do mesmo modo devem ser entendidas as decises judiciais finais que,
determinando pagamentos a servidores, produzam aumento da despesa com pessoal
nos 180 dias anteriores ao final do mandato. Evidentemente que a chamada coisa
julgada decises judiciais com trnsito em julgado possui proteo constitucional
(art. 5, XXXVI, CF), no podendo deixar de ser cumprida, independentemente do
tempo em que ocorrer. Assim, as decises judiciais finais tambm esto excetuadas
do perodo vedado, devendo sempre serem cumpridas.
Nessa linha de raciocnio, para as questes relativas s admisses de pessoal, aplica-
se a mesmo lgica de procedimento.
Provimento de cargos em comisso, pr-existentes ao final do mandato, em
princpio, no resulta em aumento da despesa com pessoal, posto que envolve to-
somente a troca do detentor do cargo e, por isso, no estando vedada a sua prtica ao
final de mandato do Agente Pblico.
Todavia, havendo provimento por aposentadoria do detentor do cargo comissionado,
do ato resultar aumento da despesa com pessoal, porm, ainda assim, estar excetuado
da vedao estipulada no pargrafo nico do art. 21, porque a criao do cargo
anterior ao perodo vedado, constituindo-se, portanto, em ato jurdico perfeito, com a
finalidade de executar funes de atendimento aos interesses da coletividade, conforme
a destinao dos cargos pblicos, deixando, por isso, o seu preenchimento, de retratar
407
Cf. Jos Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo. 15. ed. So Paulo: Ed. Malheiros, 1998, p. 433.
408
O Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul, consoante deciso proferida no processo n 6760-02.00/00-1,
aprovou estudo que resultou na elaborao do Manual de Responsabilidade Fiscal, admitindo procedimentos
de continuidade administrativa ao final do mandato, com fulcro no direito adquirido e no ato jurdico perfeito,
por entender que, pelos indicativos legais, pretendeu o legislador foi evitar, fundamentalmente, que os Chefes do
Executivo, ao final de seus mandatos, encaminhassem projetos de lei ao Poder Legislativo respectivo, objetivando a
concesso de acrscimos remuneratrios aos servidores, os quais seriam pagos por seus sucessores.
321
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
409
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 4. ed., So Paulo: Malheiros, 1993, p. 21.
322
se em ato jurdico perfeito que no frontaliza o princpio da moralidade pblica, por
deixar de retratar favorecimento ilcito. Por isso, a norma do pargrafo nico do art.
21 no incide sobre as admisses com a qualificao acima demonstrada.
Em concluso, pode-se afirmar que o dispositivo do pargrafo nico do art. 21 no
contm norma expressando nulidade absoluta. A nulidade que decorre do regramento
relativa, alcanando somente os atos que resultem em aumento da despesa com pessoal,
expedidos nos 180 dias anteriores ao final do mandato, que estejam em contrariedade
ao princpio da moralidade pblica. So atos que dizem respeito criao de cargos,
empregos e vantagens para os quadros de pessoal, bem como concesso de reajustes
ou vencimentos aos seus integrantes. Por isso, como consequncia lgica, a nulidade
prevista deixa de incidir sobre os atos de continuidade administrativa que, guardando
adequao lei oramentria anual, sejam objeto de dotao especfica e suficiente, ou
que estejam abrangidos por crdito genrico, de forma que, somadas todas as despesas
da mesma espcie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, no sejam
ultrapassados os limites estabelecidos para o exerccio, com compatibilidade ao Plano
Plurianual e a Lei de Diretrizes Oramentrias (art. 16).
323
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
324
pessoal ultrapassar os limites definidos no art.20, sem prejuzo das medidas previstas no
art.22, o percentual excedente ter de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes.
Sendo pelo menos um tero no primeiro quadrimestre, adotando-se, entre outras, as
providncias previstas nos 3 e 4 do art. 169 da Constituio (reduo em pelo
menos 20% das despesas com cargos em comisso e funes de confiana e exonerao
dos servidores no estveis. Insuficientes estas medidas, para assegurar a reduo de
gastos, o servidor estvel poder perder o cargo).
Para esta reduo determinada, o administrador poder optar entre a extino de
cargos e funes, a reduo dos valores a eles atribudos ou, ainda, a reduo temporria
da jornada de trabalho com adequao dos vencimentos a nova carga horria (art.
23, 1 e 2).
Caso no seja alcanada a reduo propugnada no prazo determinado, de imediato,
a Administrao ficar sujeita a penalidades, no podendo: receber transferncias
voluntrias; obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; ou contratar operaes
de crdito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dvida mobiliria e as que
visem reduo das despesas com pessoal (3, I, II e III). Estas restries punitivas
sero imediatamente aplicadas se a despesa com pessoal exceder o limite no primeiro
quadrimestre do ltimo ano do mandato dos titulares de Poder ou rgo referidos
no art. 20 (4).
325
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
326
tambm no h como negar que a este Poder acode sobretudo uma funo poltica, a
de fazer as opes sobre as regras fundamentais que iro ditar o destino do Pas e reger
os comportamentos dos indivduos. J a misso de efetuar um apurado controle sobre a
legitimidade dos atos administrativos conduzentes despesa pblica , obviamente, uma
misso terica tcnico-jurdica e, portanto, dificilmente poderia ser desempenhada
a contento por um corpo legislativo, sem que contasse com o auxlio de um organismo
especializado ao qual incumba esta apreciao tcnica, que ir iluminar a posterior
deciso poltica do legislativo na apreciao da gesto dos recursos pblicos.
De igual forma a posio adotada pelo Professor Jos Afonso da Silva4119 que,
louvando-se em lio de Ramirez Cardona, assume os termos da seguinte afirmao:
Do Congresso, a quem compete o controle poltico, emana tambm o controle tcnico ou
numrico-legal, que, em realidade, o mais decisivo. Dada a ndole poltica que define
a composio e funes do ramo Legislativo do poder pblico, o controle tcnico no
pode exercitar-se de modo direto por ele ou pelo Parlamento. Para isso institui-se um
organismo especializado, chama-se-lhe Corte de Contas ou Controladoria-Geral, com
independncia do Poder Executivo de modo que garanta a necessria imparcialidade
nesta classe de vigilncia da execuo oramentria por parte daquele.
Portanto, considerando que o Tribunal de Contas participa do Poder Legislativo, em
cuja estrutura se posta com autonomia e independncia, procedendo aes mediante
competncias prprias, exclusivas e indelegveis, na qualidade de rgo executor do
controle externo, mediante outorga da Assemblia Nacional Constituinte, no pode o
mesmo ser afastado de suas atribuies por norma contida em lei infraconstitucional,
mesmo que complementar Constituio.
O Supremo Tribunal Federal, nesse aspecto de afastamento das atribuies do
Tribunal de Contas, em questo assemelhada, ao julgar o mrito da ADIn 849-8 MT,
deciso publicada no D. J. 23.04.99, que teve por Relator o Ministro Seplveda Pertence,
assentou posio de inconstitucionalidade de ato dessa natureza, conforme se verifica
da seguinte ementa publicada:
411 9
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 15. ed., So Paulo: Malheiros Editores, 1998, p.
723.
327
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Por sua vez, a ATRICON Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do
Brasil, buscando afastar esta ndoa de inconstitucionalidade contida no caput do art.
59, interps a Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2324-1, em 14 de setembro de
2000, com pedido de medida liminar, que se encontra com o Relator Ministro Ilmar
Galvo aguardando julgamento.
328
competncia de julgamento da Corte, tem dado margem, principalmente no meio
dos Tribunais de Contas, a muita discusso e controvrsia, suscitando, inclusive,
a interposio de ADIn junto ao STF, por parte da ATRICOM (ADIn n 2324-1,
interposta em 14.07.2000 Rel. Min. Ilmar Galvo no aguardo de julgamento).
Mesmo estando a matria sub-judice, e aqui se manifeste o devido respeito
a esse posicionamento de inconstitucionalidade do regramento contido no art.
56, com reconhecimento de que envolve tema tormentoso a ser deslindado pelo
Supremo Tribunal Federal, ouso discrepar dessa postura interpretativa, por entender
constitucionalmente regular o processo de julgamento das contas da gesto fiscal
estabelecido na Lei Complementar n 101/2000.
Primeiro que a Lei de Responsabilidade Fiscal envolve uma iniciativa regulamentar
absolutamente inovadora, no sentido de consolidar um novo regime fiscal no Pas,
com estabelecimento de princpios norteadores para uma gesto fiscal responsvel, de
uma forma que no se imaginava por ocasio da Assembleia Nacional Constituinte
que elaborou a Constituio promulgada em 1988.
Conforme o item 7 da Mensagem Presidencial n 485, de encaminhamento do
Projeto de Lei Complementar n 18/99, originador da Lei Complementar n 101/2000,
foi procedido um regulamento que disciplina, de forma inovadora e abrangente,
o conjunto das principais questes referentes aos efeitos macroeconmicos e fiscais
decorrentes do uso dos recursos pblicos. Abrangente, porque tal disciplina vlida
para as trs esferas de governo e para cada um dos seus Poderes. Inovadora, porque foi
desenvolvida a partir da fixao de princpios definidores de uma gesto fiscal responsvel,
experincia que no tem precedente na histria brasileira e encontra poucos paralelos,
ademais, todos recentes, em outros pases.
E, efetivamente, assim ocorre. A inspirao legislativa brasileira foi influenciada
pelas nicas e recentes trs experincias que se conhece: Unio Europia Tratado
de Maastrich; Estados Unidos Budget Enforcement Act (1990); e Nova Zelndia
Fiscal Responsability Act (1994).
Preocupao, em nvel mundial, com a gesto e a transparncia fiscal ainda mais
recente. Com a justificativa de que num ambiente de globalizao, a transparncia fiscal
reveste-se de considervel importncia para alcanar a estabilidade macroeconmica e o
crescimento de alta qualidade, o Fundo Monetrio internacional FMI 41210 adotou a
declarao sobre Partnership for Sustainable Global Growth (Parceria para o Crescimento
Sustentvel da Economia Mundial) em setembro de 1996 e, novamente, na reunio
realizada na Regio Administrativa Especial de Hong Kong em setembro de 1997.
412
Cdigo de Boas Prticas para a Transparncia Fiscal Declarao de Princpios. Texto disponvel no Site oficial
do FMI, www.inf.org; divulgao no site Banco Federativo sob permisso do Fundo Monetrio Internacional
329
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
330
e regulamentado pelo Decreto Lei n 200/67, arts. 80 a 93, incorporados
legislao local no mbito dos Estados (no Rio Grande do Sul, Lei Orgnica
do TCE/RS).
Como se pode ver, a sobredita normatizao objetiva fazer que quem quer que
utilize dinheiros, bens e valores pblicos tenha de justificar o seu bom e regular emprego
na conformidade das leis e regulamentos, com atendimento do interesse pblico,
mediante julgamento pelos meios estabelecidos.
Por sua vez, as regras da Lei Complementar n 101/2000, buscando alcanar um
desenvolvimento sustentvel, objetivam estabelecer responsabilidade para a gesto
fiscal, a qual deve estar dirigida por uma ao planejada e transparente, visando
prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas,
cuja circunstncia torna permissvel de ser procedido o seu julgamento, na forma da
regulamentao contida na prpria lei, at porque esta segue na esteira de um dos
modelos indicados na Constituio.
O legislador infraconstitucional, considerando que a matria diz respeito a
programa de governo, envolvendo cumprimento de limites e condies para a renncia
de receita, gerao de despesa com pessoal e grau de endividamento, entendeu que,
para o responsvel pela gesto fiscal, deveria aplicar a forma destinada ao julgamento
das contas dos Chefes do Poder Executivo.
Trata-se, a meu ver, de uma escolha que atende a princpios de razoabilidade, na
medida em que as contas governamentais, por refletirem fatos de natureza econmica
e financeira, conjugando valores ativos e passivos, expressam o cumprimento de um
programa global de governo, no sentido de ser alcanado o bem estar social e, por
isso, devendo ter o seu julgamento perante a populao que elegeu o governante para
o cumprimento deste programa de governo.
Sendo o nosso sistema o da democracia representativa (art.1, nico, CF), as contas
governamentais (Chefes do Poder Executivo) tm acompanhamento, controle e parecer
prvio de um rgo tcnico o Tribunal de Contas com o seu julgamento ocorrendo,
porm, perante o Poder Legislativo, por ser este composto pela representao de todos os
segmentos da sociedade. J os demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos,
em face do gerenciamento direto que executam sobre esses recursos, cujo procedimento
gerencial deve se ater a aspectos tcnicos, com atendimento ao princpio da legalidade,
legitimidade e economicidade, ficam, por esse aspecto, sob o acompanhamento, a
fiscalizao e o julgamento do Tribunal de Contas, por ser este um rgo tcnico.
Como as contas da gesto fiscal tambm refletem fatos de natureza econmica e
financeira, alm de direcionadas para o estabelecimento de um equilbrio entre receita
331
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
332
CONTAS DE GOVERNO DE 2014 -
UM MARCO NOS 15 ANOS DA LRF
Resumo: Versa o presente artigo sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em cujo
aniversrio de 15 anos de vigncia revela-se instrumento essencial de nossa governana
pblica. Nossas instituies governamentais ainda situam-se em patamar inicial de
governana, conforme apurou o Tribunal de Contas da Unio (TCU) em trabalho
realizado com os demais tribunais de contas em todo o pas, razo pela qual os bons
instrumentos disponveis devem ser valorizados.
Ao discorrer sobre o contexto mundial e brasileiro que antecedeu publicao da Lei,
ocorrido em maio de 2000, destacamos a importncia da instituio e aplicao da
LRF para a boa governana pblica e a forma como os tribunais de contas, de modo
geral, e o TCU, especificamente, exercem suas atribuies no acompanhamento de
suas disposies.
Ao final, ao trazer informes histricos sobre a competncia do TCU na apreciao das
Contas do Presidente da Repblica, resumimos as principais irregularidades observadas
no exerccio de 2014 que levaram a Corte de Contas a emitir parecer recomendando
a rejeio das contas da atual Presidente da Repblica.
Conclumos enfatizando que a LRF, desde a sua edio, alm de trazer elementos ao
controle social e formal para conter a desgovernana fiscal que vigia no Brasil at o
final do sculo XX, criou parmetros legais para que, em 2015, o TCU tivesse elementos
para obstar esse cenrio adverso que ameaava nos visitar novamente, representado a
apreciao das contas de governo, relativas ao exerccio de 2014, um verdadeiro marco
da aplicao da Lei.
333
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
1. INTRODUO
414
Governana Pblica O Desafio do Brasil. Editora Frum.
334
Como ponto positivo, em meio a tanta turbulncia, destaca-se o fortalecimento de
nossas instituies de controle e de combate corrupo como o Ministrio Pblico,
a Polcia Federal e os tribunais de contas. Todos, respaldados pelo crescente interesse
e viglia da sociedade, saem fortalecidos.
Ressalta-se tambm, como aspecto favorvel, a submisso dos governos diversos a
parmetros institucionais de governana estabelecidos na Constituio Federal e nas
leis ptrias, entre as quais merece destaque absoluto a Lei Complementar n 101, de
4 de maio de 2000, ou Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
A partir da instituio da LRF, os governantes passaram a seguir regras e limites
claros para conseguir direcionar e monitorar as finanas de maneira transparente
e equilibrada, mantendo a estabilidade macroeconmica. Nesse sentido, a correta
aplicao da LRF, com a vigilncia da sociedade e dos rgos de controle, de
fundamental importncia para reforar os alicerces do desenvolvimento econmico
sustentado, sem inflao para financiar o descontrole de gastos do setor pblico, sem
endividamento excessivo e sem a criao de artifcios para encobrir a m gesto.
O final do sculo XX foi marcado por uma fase de transio dos regimes de
governos e a queda do socialismo. A queda do Muro de Berlim, em 1989, marcou o
fim da Guerra Fria. Ao mesmo tempo, o mundo assistia formao de megablocos
comerciais e globalizao dos setores financeiro, produtivo e tecnolgico, que exigia
dos pases maiores nveis de competitividade.
Tambm tivemos desequilbrios econmicos mundiais, com marcantes dficits e
consequente acumulao de dvidas externas, sobretudo nas naes em desenvolvimento,
mas tambm nos Estados Unidos e na Unio Sovitica. A crescente desestabilizao
fiscal de diversos pases desde a dcada de oitenta, inclusive dos ditos desenvolvidos,
foi a raiz fundamental para a criao de normas que buscassem o equilbrio das contas
pblicas.
As economias internas no podiam crescer e sustentar, ao mesmo tempo, um Estado
desequilibrado em suas finanas pblicas. Dessa forma, os governos no tinham outra
sada a no ser controlar as contas pblicas como meio de sair da crise econmica que
se apresentava e que ameaava o nvel de vida da populao.
Alguns pases, como Estados Unidos e Nova Zelndia, iniciaram fortes movimentos
reativos ao contexto apresentado. Nos Estados Unidos, o esforo para a estabilidade
fiscal foi representado pelo Budget Enforcement Act (BEA), de 1990. Por meio
dessa lei, o Congresso fixou metas fiscais plurianuais e estabeleceu limites de gastos
335
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
336
para que o Congresso Nacional apresentasse projeto de lei complementar a que se
refere o art. 163 da Constituio Federal, que trata das finanas pblicas.
4. ESTABILIDADE MACROECONMICA
415
Acrdo 2.461/2015-TCU-Plenrio.
337
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
5. A IMPORTNCIA DA LRF
A LRF foi criada no Brasil com a nobre e difcil misso de implantar um novo
regime fiscal, fundamentado nos conceitos de responsabilidade (equilbrio fiscal e
planejamento) e transparncia. Para tanto, fixou normas rgidas que, se descumpridas,
motivam punies fiscais e penais.
A Lei representa um marco no controle dos gastos estatais ao objetivar a drstica
e veloz reduo do dficit pblico e a estabilizao do montante da dvida pblica em
relao ao Produto Interno Bruto da economia. Em suas inovaes, a Lei instituiu
modificaes importantes para o aprimoramento da qualidade da governana pblica,
conforme exposio de motivos encaminhada ao Congresso Nacional em 13/4/1999:
a) imposio dos limites de gastos com pessoal a cada um dos trs Poderes
da Unio, dos Estados e dos Municpios, definindo assim responsabilidade
especfica para o Legislativo e o Judicirio;
b) utilizao do conceito de receita tributria disponvel para servir de base aos
limites relativos s despesas de pessoal e de dvida;
c) dilatao dos prazos para enquadramento aos limites definidos para as
principais variveis das finanas pblicas, quando verificadas mudanas
drsticas na poltica monetria e cambial e desde que sejam reconhecidas
como tal pelo Senado;
338
d) ampliao do prazo para liquidao de Restos a Pagar, com o objetivo de melhor
adapt-lo s especificidades de Estados e Municpios, bem como limitar os
Restos a Pagar para cada um dos Poderes;
e) introduo de regra de transio para os entes que no estejam enquadrados
nos limites referentes dvida quando da entrada em vigor da lei; e
f) definio de regra, antes restrita Unio, em suas relaes com os Governos
estaduais, que impede os Estados de transferir recursos aos Municpios para
atendimento de aes e servios pblicos prprios desses entes.
339
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
340
situaes previstas no inciso II do art. 4 e no art. 9; II - que o montante da despesa total
com pessoal ultrapassou 90% (noventa por cento) do limite; III - que os montantes das
dvidas consolidada e mobiliria, das operaes de crdito e da concesso de garantia
se encontram acima de 90% (noventa por cento) dos respectivos limites; IV - que
os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite definido em lei;
V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indcios de
irregularidades na gesto oramentria.
No Tribunal de Contas da Unio, as novas atribuies foram regulamentadas pela
Resoluo-TCU 142/2001. A referida norma estabeleceu procedimentos para que o
acompanhamento das finanas pblicas ocorresse de forma permanente durante todo
o exerccio.
Desde a edio da Resoluo, a atuao do TCU, no mbito federal, est sendo
marcante e preponderante para dar cumprimento aos ditames da LRF. No ano de
2015, especialmente por ter recomendado a rejeio das contas da Presidente da
Repblica do exerccio de 2014, ganharam relevncia as aes de controle voltadas para
o acompanhamento das receitas primrias, despesas primrias impactantes, renncias
tributrias, meta, resultado nominal e primrio.
Em virtude da crise enfrentada, havia o risco de no serem atingidas as metas fiscais
no exerccio de 2015, especialmente em razo da reduo da taxa de crescimento do
PIB, do aumento das desoneraes tributrias, da ampliao dos recursos inscritos
e reinscritos em restos a pagar e da no aprovao integral do Programa de Ajuste
Fiscal do Governo Federal.
Na sesso do Plenrio do dia 9 de dezembro de 2015, o Tribunal avaliou, por meio
do Acrdo 3.324/2015-TCU-Plenrio, o acompanhamento realizado pela Secretaria de
Macroavaliao (Semag) referente ao 2 quadrimestre de 2015, de relatoria do Ministro
Jos Mcio Monteiro, especialmente com relao ao resultado nominal e ao risco de
no atingimento da meta de resultado primrio. Em seu voto, o relator destacou as
seguintes informaes e concluses consignadas no relatrio de fiscalizao produzido
pela equipe da Semag:
341
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
342
Com relao meta fiscal, o Ministro Mcio destacou a afirmao da Semag,
anterior aprovao do PLN 5/2015 de que o resultado primrio parcial atingido
em agosto de 2015, negativo em R$ 14,9 bilhes, foi incompatvel com a meta anual
originalmente estabelecida na referida lei, dada a baixssima possibilidade de se alcanar,
nos quatro ltimos meses restantes do ano, um supervit primrio de R$ 70,2 bilhes.
Em vista disso, ponderou que o Tribunal, ao identificar, no curso de suas avaliaes
parciais, que os valores previstos para a arrecadao de receitas provavelmente no
possibilitaro o cumprimento da meta fiscal, expediria alerta sobre tal situao ao rgo
ou Poder correspondente, consoante dispe o art. 59, 1, inciso I, da LRF, deixando
manifestao conclusiva sobre o desempenho de todo o exerccio para as Contas de Governo.
No entanto, a aprovao do PLN 5/2015 e a sua transformao na Lei 13.199/2015,
conforme publicao do D.O.U. de 3/12/2015, acabou por fazer, segundo informado pelo
relator, desnecessria a expedio desse tipo de alerta, porquanto os valores estimados
para as receitas em 2015 no estavam mais inconciliveis com o cumprimento da nova
meta fiscal da LDO-2015.
No tocante execuo oramentria, o relator teceu os seguintes comentrios:
343
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
416
Acrdo 2461/2015-TCU-Plenrio
344
desempenhar suas competncias constitucionais e cumprir com sua misso de
aprimorar a Administrao Pblica em benefcio da sociedade. Uma das mais nobres
dessas tarefas concretiza-se, a cada ano, com a emisso de Parecer Prvio conclusivo
sobre as Contas da Presidente da Repblica.
A Constituio de 1891 j estabelecera, em seu artigo 34, 1, como competncia
do Congresso Nacional tomar as contas da receita e da despesa de cada exerccio
financeiro. At o ano de 1910, todavia, no houve tomada de contas. O Tribunal, com
base em seus prprios registros, fazia uma avaliao da administrao financeira do
Estado no exerccio findo e enviava ao Congresso.
No ano de 1911, o Decreto n 2.511, a denominada Lei Antnio Carlos, estabeleceu
a obrigatoriedade de apresentao das Contas do Governo ao Congresso Nacional,
tendo atribudo ao Tribunal de Contas a competncia para emitir parecer, critrio
vlido j para as contas do exerccio de 1910.
O dispositivo de lei ordinria no passou de letra morta por longos 23 anos, at ser
alado ordem constitucional com sua insero no corpo da Constituio promulgada
em 1934, no art. 102, que atribuiu ao Tribunal a competncia para emisso de parecer
prvio, no prazo de trinta dias, sobre as contas prestadas pelo Presidente da Repblica
para envio ao Congresso Nacional.
As Contas do exerccio de 1934, apreciadas em sesso realizada em 30 de abril
de 1935, foram as primeiras a serem efetivamente examinadas, com designao de
Ministro-Relator e no mais como atribuio do Ministro-Presidente, e encaminhadas
ao Congresso Nacional sob a nova ordem constitucional. Desde ento, o Tribunal
tem ininterruptamente desempenhado essa competncia, sempre preservada nas
Constituies que se sucederam.
A transparncia das contas governamentais e a qualidade da prestao de contas
tornam-se, cada vez mais, peas fundamentais da governana e da governabilidade, a
exigir rigor tcnico crescente por parte do Tribunal de Contas nas anlises que servem
de subsdio emisso do parecer prvio, especialmente neste momento em que a
confiana nas instituies pblicas est abalada e a sociedade civil participa ativamente
das grandes decises nacionais e interessa-se, como nunca, pelo nosso trabalho sobre
as Contas de Governo.
8.1 Contextualizao
Com relao aos processos por mim relatados em 2015, o mais relevante de todos
diz respeito s Contas da Presidente da Repblica. Em deciso histrica e indita,
345
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
346
parecer do Procurador-Geral do Ministrio Pblico junto ao TCU, o ilustre Procurador-
Geral Paulo Soares Bugarin, configurando-se, assim, em deciso de cunho estritamente
tcnico.
Ao destacar o ponto principal das irregularidades analisadas, enfatizei que a Lei
de Responsabilidade Fiscal indiscutivelmente um dos maiores marcos normativos
na era ps-Constituio de 1988. Representa ganhos institucional e social inegveis
ao romper com paradigmas at ento arraigados na cultura dos Poderes da Repblica.
Tal norma, conceitual e principiolgica por essncia, teve como objetivo central
estabelecer comportamentos esperados, diretrizes e regras norteadoras de uma gesto
fiscal responsvel e equilibrada, preocupada com o controle rigoroso das contas pblicas,
por meio de medidas prudenciais e aes planejadas visando ao monitoramento pari
passu do nvel da expanso das despesas e do endividamento pblicos.
As metas fiscais, nesse contexto, so instrumento de grande valia no esforo
conjunto de manuteno do equilbrio das finanas pblicas. A lgica oramentria,
materializada por intermdio de suas leis, s faz sentido em um cenrio de constante
avaliao e monitoramento da realidade mediante o confronto dos dados apurados
com as metas previamente estabelecidas por parte dos trs poderes de cada esfera
estatal, a fim de se permitir o replanejamento dos gastos pblicos, quando necessrio,
evitando-se surpresas indesejadas pelo sistema ao final de cada ciclo oramentrio.
Fazendo uma coeso das questes debatidas neste artigo, enfatizo que AVALIAO,
DIRECIONAMENTO E MONITORAMENTO so a prpria essncia da boa
GOVERNAA. Contudo, o diagnstico traado no relatrio das Contas e aps exames
detalhados das contrarrazes apresentadas, evidenciou que diversos procedimentos
adotados ao longo do exerccio de 2014 afrontaram de forma significativa, alm dos
artigos especficos, delineados em cada um dos indcios de irregularidade, princpios,
objetivos e comportamentos preconizados pela LRF, caracterizando um cenrio de
desgovernana fiscal.
Os fatos que permeiam as irregularidades denotaram inobservncia sistemtica
de regras e princpios estabelecidos pelo legislador complementar, alm de outros
aplicveis administrao pblica. Importante enfatizar que tais fatos possuam
conexo singular entre si na medida em que repercutiram, todos, sem exceo, de
uma forma ou de outra, na conduo da poltica fiscal de 2014 e nos resultados a ela
inerentes.
As questes mais importantes, que sero resumidas a seguir, denotam total
afastamento dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal, com
graves ofensas principiologia e a artigos especficos da Lei de Responsabilidade Fiscal
347
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
348
H que se destacar que os valores despendidos em 2014 foram imensamente
superiores, comparativamente aos valores dos anos anteriores, conforme demonstra
o grfico a seguir, relativo aos benefcios pagos pela Caixa Econmica Federal.
349
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
350
Restou demonstrado, tambm, que os efeitos da crise em 2014 no se fizeram sentir
apenas em novembro, mas ao longo de todo o ano, e que no apenas na avaliao do
quinto bimestre, os indicadores econmicos mostraram a piora do cenrio, mas bem
antes, j em maio e com mais nfase em agosto.
Ainda no mbito da programao oramentria e financeira, o relatrio confirma
que houve omisses reiteradas, ao longo de todo o exerccio de 2014, quanto a projees
atualizadas encaminhadas pelo Ministrio do Trabalho e Emprego. Essa ocorrncia
induziu a um montante contingenciado de despesas discricionrias, no incio do ano
aqum do necessrio.
351
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
352
oramentria pelo Governo Federal, seja pela relevncia da matria para o equilbrio
fiscal do pas, seja pelo fato de a Constituio ter atribudo ao Congresso Nacional a
competncia para aprovao de questes afetas matria.
8. CONCLUSO
353
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL:
PERSPECTIVAS E AMEAAS
355
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
356
I - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a
elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes
oramentrias e da lei oramentria anual;
II - estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da
administrao direta e indireta bem como condies para a
instituio e funcionamento de fundos.
III - dispor sobre critrios para a execuo equitativa, alm de
procedimentos que sero adotados quando houver impedimentos
legais e tcnicos, cumprimento de restos a pagar e limitao das
programaes de carter obrigatrio, para a realizao do disposto
no 11 do art. 166. (Includo pela Emenda Constitucional n 86,
de 2015)
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder
os limites estabelecidos em lei complementar. (Redao dada
pela pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
1 A concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao,
a criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura
de carreiras, bem como a admisso ou contratao de pessoal, a
qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da administrao direta
ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder
pblico, s podero ser feitas: (Renumerado do pargrafo nico,
pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
I - se houver prvia dotao oramentria suficiente para atender s
projees de despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes;
(Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
II - se houver autorizao especfica na lei de diretrizes
oramentrias, ressalvadas as empresas pblicas e as sociedades
de economia mista. (Includo pela Emenda Constitucional n 19,
de 1998)
2 Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida
neste artigo para a adaptao aos parmetros ali previstos, sero
imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais
ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios
que no observarem os referidos limites. (Includo pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998)
3 Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base
neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar
referida no caput, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios adotaro as seguintes providncias: (Includo pela
Emenda Constitucional n 19, de 1998)
357
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
358
A grave crise externa levaria a Unio a recorrer ao FMI e aproveitar a obrigatoriedade
e prazo constitucionais para incluir a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal no
programa de ajuste com o FMI.
As palavras do ento Ministro da Justia Nelson Jobim demonstram bem o contexto
histrico dessa poca:
359
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Lgico que era necessrio estabelecer muito mais que limites e metas. Foi preciso
estabelecer regras para corrigir eventuais desvios, dentro de prazos estipulados e
sanes.
No cenrio cultural brasileiro, como dito popularmente: uma lei pega ou no.
No podemos duvidar que a LRF rapidamente pegou.
importante ressaltar que parte do sucesso da LRF est intrinsecamente vinculado
lei ordinria que tramitou em conjunto definindo crimes, sanes e penas, desde
multas administrativas at a perda de mandato, cassao de direitos polticos e pena
de recluso, atravs da Lei n 10.028/2000 Lei dos Crimes Fiscais.
Assim, a LRF atingiu boa parte de seus objetivos, principalmente em relao
observncia dos limites de despesa de pessoal, no controle dos gastos de fim de mandato
e em relao ao novo papel que a Lei de Diretrizes Oramentrias passou a exercer.
Os Tribunais de Contas contriburam muito para os resultados positivos da Lei
de Responsabilidade Fiscal. Alm da preveno realizada por meio dos alertas de
responsabilizao, a verificao de irregularidades graves no cumprimento da LRF
passou a motivar a rejeio das contas dos gestores. Essa rejeio adquiriu ainda maior
peso a partir da edio da Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar n 135/2010).
O sistema tribunal de contas consolidou diversos entendimentos para dar maior
efetividade LRF, ocorrendo razovel harmonizao de conceitos entre os 34 Tribunais
de Contas, mesmo diante da autonomia interpretativa dos dispositivos da lei. Inclusive,
nortearam a conduta dos gestores pblicos sob a sua jurisdio, investindo no vis
orientativo do controle e nas escolas de governo.
360
Porm, no podemos olvidar que o maior equilbrio das contas pblicas tambm
foi propiciado por outros fatores polticos e principalmente econmicos. O perodo
de vida da Lei de Responsabilidade Fiscal coincidiu com a combinao de elevado
crescimento econmico e a reduo da dvida pblica devido s sucessivas superaes
da receita arrecadada em comparao com a estimada.
Assim, devemos destacar que muito da descompresso da receita lquida e do
supervit alcanado pelos gestores, propiciando maior capacidade de investimento
pblico, foi obtido atravs da melhoria do cenrio econmico e de efetivos aumentos
da receita arrecadada.
Agora, quando o pas enfrenta nova grave crise econmica, temos que a Lei de
Responsabilidade Fiscal verdadeiramente posta prova.
Hoje, a LRF sofre srias ameaas com a propositura de diversos projetos de lei
que visam flexibilizar seus critrios e podem acarretar na mudana do cenrio poltico
e normativo nacional, significando possveis e iminentes permissividades para o
desequilbrio das contas pblicas.
Alm de todos os perigos implcitos para a poltica macroeconmica nacional, os
movimentos que o executivo e legislativo federal vem fazendo no sentido de desfazer
a rede de segurana fiscal criada pela LRF abrem um precedente para os governos
regionais e colocam em risco toda a evoluo conquistada nas ltimas dcadas para
a transparncia e equilbrio das contas pblicas.
Tambm no possvel esquecer que a lei, com suas previses e proibies, no
logrou xito em evitar que o TCU emitisse Parecer Prvio Contrrio aprovao das
contas de governo da Unio do exerccio de 2014.
Sequer impediu que a dvida pblica bruta desse um salto de 56,7% do PIB em
dezembro de 2013 para 62,4% em maro deste ano.
Reforar as regras de endividamento com vistas a banir as chamadas pedaladas
fiscais, alm de vedar mutaes legislativas em metas fiscais durante a execuo
oramentria so aprimoramentos que se mostram necessrios.
Diversos outros aspectos so discutidos nos meios acadmicos, tais como a incluso
de limites de endividamento previdencirio, a melhoria dos mecanismos de avaliao
das estimativas de receitas, estabelecimento de metas fiscais sob o aspecto de caixa e
competncia, etc.
Logicamente, este tipo de aprimoramento exige um debate profundo e altamente
participativo. As propostas devem considerar o melhor momento de consolid-las,
posto que a queda do crescimento econmico gera presses e realizar mudanas
permanentes na lei em meio a uma crise poltica e econmica pode propiciar influncias
altamente negativas.
361
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Mas, apesar de tudo isso, o Brasil pode se orgulhar de ter construdo sua prpria
LRF, a partir de um aprendizado internacional, mas com todos os aspectos da cultura
brasileira.
Temos uma lei que um marco regulatrio das finanas pblicas e caminha no
sentido de garantir a sustentabilidade fiscal. No podemos olvidar que estamos em
uma democracia historicamente recente, aprendendo a cada dia e a cada conflito o
que ser uma nao cidad e uma administrao pblica consciente, transparente e
equilibrada.
REFERNCIAS
AFONSO, Jos Roberto. Responsabilidade fiscal no Brasil: uma memria da lei. Rio
de Janeiro: FGV, 2010.
MACIEL, Pedro Juc. O que explica a deteriorao recente das finanas pblicas
estaduais e quais so as perspectivas? 2015. Disponvel em: <www.brasil-economia-
governo.org.br/2015/04/07/o--que-explica-a-deterioracao-recente-das-financas-
publicas-estaduais-e--quais-sao-as-perspectivas>.
362
TAVARES, Martus. Histrico e perspectivas sobre a Lei de Responsabilidade
Fiscal. In: 10 ANOS DE LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL HISTRICO E
DESAFIOS, 2010, Rio de Janeiro. Cadernos FGV Projetos, Rio de Janeiro, ano 5,
n. 15, p. 4649, dez. 2010. Disponvel em: <http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/
bitstream/handle/10438/7778/CADERNOS%20FGV%20PROJETOS_LEI%20DE%20
RESPONSABILIDADE%20FISCAL_15_DEZ2010. pdf?sequence=1>.
363
RESPONSABILIDADE FISCAL E CIDADANIA FISCAL418
Introduo
418
O vocbulo fiscal (do Latim fiscus, fisci, receptculo onde eram depositadas as contribuies dos romanos
para custeio das despesas da cidade) adjetiva bidimensionalmente os recursos pblicos, do povo em mos do
Estado, quer na vertente ativa da Receita Pblica quer na vertente passiva da Despesa Pblica (BALEEIRO, Uma
Introduo Cincia das Finanas).
419
Professor Adjunto da Universidade Catlica de Petrpolis (UCP). Doutor em Direito Pblico e Livre Docente
em Direito Financeiro, Professor Titular aposentado de Direito Financeiro (Universidade do Estado do Rio de
Janeiro-UERJ).
420
that we here highly resolve that these dead shall not have died in vain -- that this nation, under God, shall have
a new birth of freedom -- and that government of the people, by the people, for the people, shall not perish from
the earth (Gettysburg Address).
365
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
421
A equao do desequilbrio oramentrio simples: a maior despesa corresponde maior necessidade de receita,
especialmente impostos.
366
reduo de impostos e cortes de despesas com direitos sociais, alm de privatizaes
vrias; esta poltica fez recrudescer nos Estados Unidos uma tradicional averso ao
gasto social ao lado de presses pelo corte de impostos para ensejar maior dinmica
concorrencial interna e externamente.
As circunstncias histricas no Brasil, de antecedente descontrole da dvida pblica
e da inflao, e necessidade de implantao de uma segunda fase do Plano Real, aliadas
ao exemplo externo de austeridade para no sobrecarregar a competitividade das
empresas com uma tributao exacerbada, tero formado o caldo de cultura propcio
concepo e edio da LRF. A Emenda Constitucional n 19, de 4 de junho de 1998,
determinou-se que o projeto de lei complementar a que se refere o artigo 163422 da
Constituio Federal ser apresentado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional
no prazo mximo de cento e oitenta dias da promulgao desta Emenda, bem como
reescreveu o artigo 169423 da Carta para estabelecer controles sobre o gasto estatal
com pessoal.
Assim, alm dos j citados pay-as-you-go e corte guilhotina, importaram-se
os conceitos anglo-saxes de accountability e responsiveness, duas novidades
lingusticas que significam respectivamente propenso a prestar contas e espontnea
disponibilidade para abertura ou disclosure de informaes sociedade.
422
Art. 163. Lei complementar dispor sobre: I - finanas pblicas; ... (omissis).
423
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no
poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar (nova redao).
367
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
PRINCPIOS ESPECFICOS
424
Limitao e movimentao financeira em decorrncia de avaliao bimestral adversa (cf. art. 9 da LRF).
368
BREVE ANLISE DA LRF
369
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
SANES
Em linhas gerais, dispe o art. 73 que as infraes aos dispositivos da LRF sero
punidas segundo o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Cdigo Penal); a
426
Quanto s transferncias obrigatrias, aplica-se tambm o corte guilhotina admitido no 4 do art. 167 da
Constituio ( permitida a vinculao de receitas prprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e
156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestao de garantia ou contragarantia
Unio e para pagamento de dbitos para com esta, conforme a redao da Emenda Constitucional n 3, de
1993).
370
Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950 e o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967
(sobre os crimes de responsabilidade); a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992 (sobre
improbidade administrativa); e demais normas da legislao pertinente.
Assim, pela Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000, criminalizaram-se as infraes
graves LRF (Dos crimes contra as Finanas Pblicas - art. 359-A e seguintes do
Cdigo Penal427) sem prejuzo das sanes administrativas a outras irregularidades.
O bem jurdico tutelado (finanas pblicas) protegido pela tipificao de condutas
criminais em que avulta o verbo ordenar (ato financeiro ilegalmente).
Uma crtica merece ser feita: que as penas mximas nesse captulo penal no
passam de quatro anos, algumas nem de hum ou dois anos. Em primeiro lugar, levando-
se em conta o malefcio causado sociedade, sobretudo sua parcela menos favorecida
e mais carente de recursos pblicos administrados irresponsavelmente, salta aos olhos
a modicidade do regime de sancionamento em tela. Outrossim, considerando que as
penas criminais esto sujeitas prescrio em funo das penas mximas (art. 109
do Cdigo Penal), d-se esta em prazos muito curtos em conexo com a dificuldade
probatria e a necessria dilao processual (ou seja, trs, quatro ou oito anos, conforme
a pena mxima de um, dois ou quatro anos respectivamente). Como a jurisprudncia e
427
Art. 359-A. Ordenar, autorizar ou realizar operao de crdito, interno ou externo, sem prvia autorizao
legislativa: (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
Pena - recluso, de 1 (um) a 2 (dois) anos. (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
Pargrafo nico. Incide na mesma pena quem ordena, autoriza ou realiza operao de crdito, interno ou externo:
(Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
I - com inobservncia de limite, condio ou montante estabelecido em lei ou em resoluo do Senado Federal;
(Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
II - quando o montante da dvida consolidada ultrapassa o limite mximo autorizado por lei. (Includo pela Lei
n 10.028, de 2000)
Art. 359-B. Ordenar ou autorizar a inscrio em restos a pagar, de despesa que no tenha sido previamente
empenhada ou que exceda limite estabelecido em lei: (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
Pena - deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos. (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
Art. 359-C. Ordenar ou autorizar a assuno de obrigao, nos dois ltimos quadrimestres do ltimo ano do
mandato ou legislatura, cuja despesa no possa ser paga no mesmo exerccio financeiro ou, caso reste parcela a
ser paga no exerccio seguinte, que no tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa: (Includo pela
Lei n 10.028, de 2000)
Pena - recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.(Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
Art. 359-D. Ordenar despesa no autorizada por lei: (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
Pena - recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos. (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
Art. 359-E. Prestar garantia em operao de crdito sem que tenha sido constituda contragarantia em valor igual
ou superior ao valor da garantia prestada, na forma da lei: (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
Pena - deteno, de 3 (trs) meses a 1 (um) ano. (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
Art. 359-F. Deixar de ordenar, de autorizar ou de promover o cancelamento do montante de restos a pagar inscrito
em valor superior ao permitido em lei: (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
Pena - deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos. (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
Art. 359-G. Ordenar, autorizar ou executar ato que acarrete aumento de despesa total com pessoal, nos cento e
oitenta dias anteriores ao final do mandato ou da legislatura: (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
Pena - recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos. (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
Art. 359-H. Ordenar, autorizar ou promover a oferta pblica ou a colocao no mercado financeiro de ttulos da
dvida pblica sem que tenham sido criados por lei ou sem que estejam registrados em sistema centralizado de
liquidao e de custdia: (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
Pena - recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos. (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
371
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Vigente a LRF desde maio de 2000, e considerando os seus objetivos antes expostos,
propor-se como fazem alguns governos pactos de responsabilidade fiscal soa a despudor
e desrespeito Cidadania. E parece confisso de m gesto.
O que j se encontra na Lei, na doutrina e nos acrdos dos Tribunais de Contas
(que, alis, muitas vezes reprovam as contas de chefes do Executivo, mas elas raramente
so rejeitadas pelo respectivo Poder Legislativo) merece ser cumprido! Por que a LRF
no cumprida? Precisa-se de um pacto federativo para cumpri-la?
Antes de mais nada, preciso cumprir a Constituio, que no admite delegao de
competncias entre os Poderes. Mas o que se v nas leis oramentais a autorizao prvia
de execuo antecipada da proposta de oramento, caso no votada tempestivamente
(como se isso fosse coisa para se antever...) e a pr-autorizao tambm para a
manipulao de at 30% das verbas oramentrias pelo Executivo.
Demite-se assim o Legislativo do dever de legislar e de depois fiscalizar a execuo
da mais importante lei a ser votada anualmente nos parlamentos, que oramento
pblico. Se se considera haver irresponsabilidade fiscal porque se sabe que se
descumpre a Carta Magna.
O chamado ajuste fiscal em andamento neste ano de 2015 consagra graves violaes
ordem jurdica nacional, que no so de hoje, verdade, mas chegam a dimenses
compatveis com o nvel atual de desmandos pblicos.
Quebra da moralidade, da legalidade, da separao de poderes. Erros do passado
no justificam a insistncia neles no presente.
No demrito, aumentam-se tributos, propem-se outros novos e restringem-se
investimentos em educao, sade, segurana, moradia, assistncia social; como se
um povo inculto, doente, tolhido e desamparado pudesse sobreviver requisio
confiscatria.
Compram-se conscincias ao arrepio do art. 37 da Constituio. Os
contingenciamentos preventivos, e por decreto, so violao abusiva do Direito
Financeiro oramentrio ademais com leis oramentrias votadas aps o incio do
428
Art. 110 (...) 1 A prescrio, depois da sentena condenatria com trnsito em julgado para a acusao ou
depois de improvido seu recurso, regula-se pela pena aplicada, no podendo, em nenhuma hiptese, ter por
termo inicial data anterior da denncia ou queixa. (Redao dada pela Lei n 12.234, de 2010).
372
exerccio, sancionadas pelos atuais governantes, alguns reeleitos, quando sobejamente
conhecida a raiz de irresponsabilidade da crise fiscal em curso. E quando essas leis
admitem, prvia e generosamente, bloqueios de empenhos, adequaes de rubricas
(art. 4, I, a, da LOA-2015), etc., pelo Executivo, encarregado de cumprir as leis e no
autorizado a mud-la, porque o Legislativo demite-se da prerrogativa inalienvel de
legislar ento d-se violao do princpio da separao dos poderes da Repblica,
portanto quebra da ordem constitucional com insuportvel concentrao de poder
sem controle.
disso que se trata: de poder. Dinheiro poder. O Direito Financeiro normatiza
o exerccio do poder poltico por uma de suas facetas mais emblemticas, o poder
financeiro, muitas vezes hipocritamente guardado como coisa envergonhada, indigna
de reconhecimento, qui menor diante de outros valores humanos e citadinos...
Todos esses valores dependem de concreo no plano da realidade material que
requer recursos financeiros para sua satisfao, como o caso da garantia da vida com
dignidade, sade e educao, segurana pblica, liberdade de trabalho, propriedade
privada.
Como qualquer indivduo ou empreendimento, o Estado precisa ter receitas, gerir
e despender recursos materiais (dinheiro dos cidados) na realizao de um fim (no
caso, a promoo do bem-estar daqueles cidados), o Estado precisa estar organizado
para ter efetivamente controlado o exerccio desse poder financeiro.
Quando na Constituio o Povo decide ter um Estado unitrio ou federal, centralizado
ou descentralizado, para melhor atender as necessidades sociais, f-lo por uma razo
financeira as razes histricas e polticas se confundem com aquela. Nenhum povo
quer ser mal educado, pobre, inseguro, insolvente, dominado por potncias estrangeiras,
infeliz; e o sucesso pessoal ou coletivo depende de decises de fundo econmico-
financeiro, que levem a resultados eficazes, e da estruturao e da conteno do poder
poltico-financeiro de gesto da coisa pblica, que o tesouro do povo.
Malfeitos, superfaturamentos, corrupo e aparelhamento poltico so crimes de
lesa ptria que devem ser impedidos por controle prvio, pois causam prejuzo de
difcil dimensionamento e reparao.
O primeiro instrumento desse controle o oramento (art. 165 da Constituio-
CF); equilibrado e responsvel ( 6, 7 e 8 do art. 165 da Carta; art. 1 e 1 da
LRF); legal (art. 165 da CF) e legtimo ( 3 do art. 166 e arts. 37 e 70 da CF); universal
e transparente ( 5 e 6 do art. 165 da CF; e art. 1, 1 da LRF).
Essa principiologia parece no valer no Brasil, malgrado a sua positivao. Em
ltima instncia cabe ao Judicirio, provocado, remediar tal patologia epistemolgica.
Questes de tal magnitude chegaro sempre mais ao Supremo Tribunal Federal.
373
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
CONSIDERAES FINAIS
374
deve ser equitativo para ser profcuo; consequente reduo e redistribuio da carga
tributria, que beira a confiscatoriedade e se realimenta na regressividade fiscal.
preciso mesmo conter, pelo adequado manejo do Direito Financeiro, o poder mal
exercido pelos governantes. Assim abrir-se- um caminho novo, como nas democracias
consolidadas, deixando-se de padecer de ajustes fiscais que se resumem a ilegtimo
arrocho sobre uma populao trabalhadora doente, mal educada, submetida a carga
tributria confiscatria por um Estado que no prov aos direitos fundamentais em
favor do desenvolvimento e da felicidade prometidos pela ordem constitucional antes
que se banalizem medidas que parecem afirmar, na impreviso financeiro-oramentria,
a comoo interna e a calamidade pblica.
375
IRRESPONSABILIDADE FISCAL AINDA PERSISTE,
15 ANOS APS A PUBLICAO DA LEI429
No ltimo dia 4 de maio de 2015, a Lei Complementar 101, conhecida como Lei
de Responsabilidade Fiscal, completou 15 anos.
A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF foi um marco para o Direito Financeiro,
pois veio regular o art. 163 da Constituio, que prev lei complementar para estabelecer
normas gerais de finanas pblicas. Um verdadeiro divisor de guas para o perodo
que a antecedeu, marcado por forte inflao e descontrole de contas pblicas, e o
que se sucedeu aps a implementao da lei, em que esses problemas foram bastante
reduzidos. Com a estabilizao da moeda em 1994, era o documento que faltava para
estabelecer normas mais rgidas que permitissem organizar e dar credibilidade s
finanas do setor pblico.
oportuno aproveitar a data para refletir sobre os avanos dessa lei e as necessidades
de aperfeioamento.
E o momento atual evidencia a importncia do cumprimento dessa lei, como se v
do debate nestas ltimas semanas acerca da necessidade de ajuste fiscal e reequilbrio
nas contas pblicas, que, ao que tudo indica, foram muito mal tratadas nos ltimos anos.
A Lei de Responsabilidade Fiscal assenta-se nos pilares do planejamento
governamental, transparncia das contas pblicas e equilbrio fiscal, mediante controle
das despesas e do endividamento, e melhoria da gesto pblica.431
No que tange ao planejamento governamental, os principais avanos deram-se
no mbito do mdio e curto prazo, com a ampliao das funes das leis de diretrizes
oramentrias, que passaram a regular o equilbrio fiscal, o contingenciamento, controle
429
Coluna publicada no site Consultor Jurdico Conjur, em 7.04.2015, com pequenos ajustes.
430
Graduado em Direito pela Universidade de So Paulo (1989). Graduado em Economia pela Universidade de So
Paulo (1989). Mestre em Direito pela Universidade de So Paulo (1995). Doutor em Direito pela Universidade de
So Paulo (2000) e Livre-docente pela Universidade de So Paulo (2005). Professor Associado III da Faculdade
de Direito da Universidade de So Paulo.
431
Art. 1, 1: A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem
riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas
de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita,
gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de
crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.
377
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
432
O PAC se esfarela, Estado, 27.2.2015; Gustavo Patu, O PAC acabou, Folha de S.Paulo, 2.3.2015; Aperto fiscal
reduz gasto do PAC em 31,8%, Estado, 30.3.2015.
433
Vide colunas Contas maquiadas no vo tornar nosso pas mais bonito, publicada em 12 de maro de 2013, e O
Direito Financeiro precisa ser levado a srio, e 2015 comeou mal, publicada em 10 de fevereiro de 2015.
434
Vide coluna Ateno, caro leitor: pedalar faz mal sade!, publicada em 23 de setembro de 2014.
378
De incio, j releva destacar que, na questo do endividamento pblico, apesar
de a lei fazer referncia a toda a Federao, at o momento s foram implantadas as
restries para os entes subnacionais Estados, Distrito Federal e Municpios (vide
Resolues 40 e 43 do Senado Federal, ambas de 2001), permanecendo a Unio sem
limites para sua dvida. Uma omisso que se espera seja sanada o mais brevemente
possvel pelo Senado Federal.
Muitas das recentes discusses sobre o ajuste fiscal decorrem da implementao da
Lei Complementar 148, de 25 de novembro de 2014, que autorizou a Unio a recalcular
as dvidas dos entes subnacionais, que agora lutam pela sua efetiva implementao.
A rigidez nas regras limitadoras das despesas pblicas e do endividamento,
se considerada a anualidade de nosso oramento, restringe a possibilidade de
implementao de polticas anticclicas de carter plurianual, dificultando, muitas
vezes, o atendimento de necessidades pblicas fundamentais. Trata-se de um dos
aspectos que mais merecem ateno e reflexo, a fim de que se possam estabelecer
mecanismos que permitam ampliar a flexibilizao, possibilitando, se conveniente
ao interesse pblico, aceitar eventuais dficits temporrios que possam ser teis para
fomentar o desenvolvimento econmico e social, sem prejuzo de um equilbrio fiscal
em prazo mais longo que o anual.
Oportuno lembrar que a principal regra limitadora das despesas pblicas, o art. 20
da LRF, que impe tetos para os gastos com pessoal, especificando porcentuais para
cada um dos Poderes em cada unidade da Federao, est sendo questionado por
vrias aes declaratrias de inconstitucionalidade, que ainda no tiveram seu mrito
apreciado em carter definitivo. A segurana jurdica exige que essas aes sejam
julgadas o quanto antes, no se justificando permanecerem pendentes de julgamento
h mais de uma dcada. Hoje reunidas para julgamento com a ADI 2238, vrias delas
(ADI 2256, ADI 2241, ADI 2261 e ADI 2365) discutem a constitucionalidade de outros
dispositivos importantes da LRF, como os artigos 9, 11, 12, 15, 35, 56, alm de outros.
Ainda no tocante ao controle das despesas pblicas, cabe destaque regulamentao
das renncias de receitas os gastos tributrios - previstas no art. 14 s LRF, onde se
estabelecem exigncias para a concesso de benefcios fiscais. Exigncias estas que, se
tivessem sido cumpridas risca, no teriam permitido os excessos nas desoneraes
tributrias esto ocupando o noticirio recente e tornando necessria boa parte do
ajuste fiscal. Mais uma demonstrao de irresponsabilidade fiscal e necessidade de
respeito a essa lei, cujos descumprimentos s causam prejuzos ao desenvolvimento
do Pas.
No mbito da gesto pblica, v-se a necessidade de efetiva implantao da lei
na sua integralidade, o que ainda no ocorreu, apesar de transcorridos quinze anos.
o caso, por exemplo, da criao do Conselho de Gesto Fiscal, rgo paritrio
379
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
previsto no art. 67, a ser composto por representantes de todos os Poderes e esferas
de Governo, responsvel pela difcil tarefa de harmonizar e coordenar os entes da
Federao, bem como fomentar as prticas de gesto fiscal responsvel e aumento
da eficincia na administrao pblica, alm de adotar normas de padronizao
e consolidao das contas pblicas. Normas estas que, na falta dele, vem sendo
estabelecidas provisoriamente pela Secretaria do Tesouro Nacional, nos termos do
art. 50, 2 da LRF, dando ao Poder Executivo Federal uma supremacia que no se
coaduna com os princpios constitucionais da separao de poderes e do federalismo.
So muitas as questes que so e continuaro a ser suscitadas por esta que uma
das leis mais importantes dos ltimos anos, e mostra cada vez mais sua relevncia
como instrumento de planejamento, gesto e controle das finanas pblicas, e deve-se
aproveitar a data para chamar a ateno e fomentar o debate.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, como toda a lei, com o decorrer do tempo e as
naturais modificaes pelas quais passa a sociedade, exige aperfeioamentos. Debates e
propostas so sempre bem vindas. Tentativas de burl-la, contorn-la, viol-la, no so
bem vindas, pois o ordenamento jurdico esta a para ser cumprido, e a atual situao
financeira pela qual passa o Pas s mostra que desrespeit-lo no vale a pena. A conta
no demora a chegar para ser paga.
380
OS 15 ANOS DA LRF E OS 10 ANOS DO CNJ:
BREVES CONSIDERAES SOBRE O CONTROLE
ORAMENTRIO DOS RGOS DO PODER JUDICIRIO
Art. 103-B............................................................................................
4 Compete ao Conselho o controle da atuao administrativa
e financeira do Poder Judicirio e do cumprimento dos deveres
funcionais dos juzes, cabendo-lhe, alm de outras atribuies que
lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura:
I - zelar pela autonomia do Poder Judicirio e pelo cumprimento do
Estatuto da Magistratura, podendo expedir atos regulamentares,
no mbito de sua competncia, ou recomendar providncias (...)
435
MBA em Administrao Estratgica de Sistemas de Informao (FGV Management), Especialista em Gesto
para Profissionais da Justia (FGV-EAESP), Bacharel em Direito (Uniceub) e Engenharia Civil (UnB), Assessor
de Conselheiro no CNJ.
436
Master of Science in Management (Naval Postgraduate School USA); Curso de Altos Estudos de Poltica e
Estratgia (Escola Superior de Guerra); Diretor do Departamento de Acompanhamento Oramentrio do CNJ.
437
STRECK, L.L.; SARLET, I.W.; CLVE, C.M. Os Limites Constitucionais das Resolues do Conselho Nacional de
justia e do Conselho Nacional do Ministrio Pblico. Revista de Doutrina da 4 Regio, Porto Alegre: EMAGIS,
2005. Disponvel em < http://www.revistadoutrina.trf4.gov.br/index.htm?http://www.revistadoutrina.trf4.gov.br/
artigos/edicao009/ingo_sarlet.htm> Acesso em 21/04/2007, p.1.
381
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
382
misso constitucional em relao aos aspectos de controle oramentrio e financeiro
do Poder Judicirio, com destaque para as regras previstas na Lei Completar n 101,
de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF).
439
Conforme o 2 do art. 18 da LRF, a despesa total com pessoal ser apurada somando-se a realizada no ms em
referncia com as dos onze meses imediatamente anteriores.
383
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
A repartio desses limites entre os poderes foi fixada na mesma lei, cabendo ao
Poder Judicirio, tanto da Unio quanto dos Estados, o percentual de 6% da Receita
Corrente Lquida - RCL.440
384
a cada tribunal de justia, exceto nos estados de Minas Gerais, Rio Grande do Sul e So
Paulo, onde parte desse percentual foi destacado para os tribunais de justia militares.
Se ultrapassado o limite legal, o rgo estar sujeito s severas medidas previstas
no art. 23 da LRF:
441
So as medidas fixadas pela LRF a serem aplicadas quando a despesa do rgo ultrapassar 95% do limite, o limite
prudencial, tratado no item 2.3 deste relatrio.
CF, art. 169, 3 e 4:
442
3 Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei
complementar referida no caput, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios adotaro as seguintes
providncias: (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
I - reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comisso e funes de confiana; (Includo
pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
II - exonerao dos servidores no estveis. (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
4 Se as medidas adotadas com base no pargrafo anterior no forem suficientes para assegurar o cumprimento
da determinao da lei complementar referida neste artigo, o servidor estvel poder perder o cargo, desde
que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o rgo ou unidade
administrativa objeto da reduo de pessoal. (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
385
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
386
aposentadoria ou falecimento de servidores das reas de educao,
sade e segurana;
V - contratao de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso
II do 6 do art. 57 da Constituio e as situaes previstas na lei
de diretrizes oramentrias.
387
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
388
expresso reconhecimento da repercusso nacional da deciso a ser proferida na ADI
3889443.
Nessa hiptese, ainda que o CNJ no tenha conhecido dos referido procedimentos,
ficou claro a preocupao do Conselho no sentido de no s controlar os aspectos
oramentrios e financeiros dos rgos do Poder Judicirio, mas tambm de
uniformizar os procedimentos adotados por todos os tribunais no que diz respeito
correta interpretao das regras da LRF.
O art. 17 da LRF (Lei Complementar n 101/2000), exige que os atos que criarem
ou aumentarem despesa obrigatria de carter continuado, sejam instrudos com
o impacto oramentrio no exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois
subsequentes, bem como com a demonstrao da origem dos recursos.
443
Trecho do voto do relator no PCA n 4102-80.2009
389
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
[...]
Art. 17. Considera-se obrigatria de carter continuado a despesa
corrente derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo
normativo que fixem para o ente a obrigao legal de sua execuo
por um perodo superior a dois exerccios.
1 Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o
caput devero ser instrudos com a estimativa prevista no inciso I
do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.
(grifo nosso).
Com amparo nos citados dispositivos, todos os anteprojetos de lei que impliquem
aumento de gastos com pessoal e encargos sociais remetidos para parecer de mrito
pelo CNJ, nos termos dispostas nas Leis de Diretrizes Oramentrias, anualmente
editadas, so encaminhados ao DAO, para manifestao especfica sobre a adequao
oramentria da proposio.
Em regra, os tribunais dispem de margem de expanso para despesas com pessoal
e encargos sociais em relao ao limite estabelecido na LRF, comportando o impacto
oramentrio-financeiro decorrente do provimento dos cargos efetivos e dos cargos
em comisso propostos nos anteprojetos de lei.
Todavia, recentemente, ao analisar o PAM 0631-46.2015, que tratava de anteprojeto
de lei para criao de cargos e funes no Tribunal Regional do Trabalho da 16 Regio
(TRT16), o CNJ deparou-se com questo peculiar.
Ainda que as despesas com pessoal e encargos sociais do TRT16, includo o
acrscimo decorrente do provimento dos cargos propostos, no excedesse aos limites
legal e prudencial estabelecidos na LRF, o DAO constatou que tramitava no CNJ outro
anteprojeto de lei de criao de cargos para o mesmo Tribunal (PAM 1746-10.2012).
Alm disso, foi constatado que tramitam no Congresso Nacional os PLs n 384/2015
e n 8.334/2015, que tambm tratam ampliao dos quadros de pessoal naquele rgo
trabalhista.
O somatrio dos impactos, dos dois PAMs que tramitam ainda no mbito do CNJ
com os demais em trmite no Congresso Nacional, acrescido dotao para despesas
de pessoal do TRT16 prevista para 2015, implicaria ultrapassar o limite prudencial
estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Dessa forma, sob o ponto de vista oramentrio, ainda que no existisse impedimento
legal para a transformao em lei do PAM 0631-46.2015, o DAO alertou no ser
prudente sua aprovao cumulativamente com a dos PLs 384/2015 e 8.334/2015 e do
PAM 1746-10-2012.
390
Aps tal manifestao, o TRT16 props uma reduo nos quantitativos de cargos
e funes, reduzindo o impacto do anteprojeto de lei. Somado a este fato, foi editado o
Ato Conjunto TST/CSJT n 12, de 2015 (DOU n 124, Seo 1, pg. 68, de 02 de julho
de 2015), alterando a distribuio entre os Tribunais Regionais do Trabalho do limite
para as despesas com pessoal e encargos sociais, ampliando o percentual da Receita
Corrente Lquida destacado para o TRT da 16 Regio.
Essa nova situao possibilitou a emisso de manifestao favorvel da rea tcnica,
no sentido de que o impacto dos pleitos acima considerados passou a ser comportado
pelos limites legal e prudencial estabelecidos para o TRT da 16 Regio.
2.4. Situao Atual das Despesas com Pessoal dos Tribunais (Relatrios de
Gesto Fiscal RGF - do 2 quadrimestre de 2015)
O Poder Judicirio integrante do Oramento Geral da Unio OGU apresenta
situao confortvel em relao utilizao do limite para despesas com pessoal. A tabela
a seguir mostra que o judicirio da esfera federal est utilizando 54,4% do seu limite total:
Por outro lado, no tocante aos Tribunais de Justia, a situao diferente, conforme
demonstra a Tabela 2, que apresenta o percentual de utilizao do limite legal para
despesas com pessoal para justia estadual:
391
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
392
Diferentemente do que ocorre com os tribunais integrantes do Oramento Geral
da Unio, de modo geral, esse percentual situa-se em patamar elevado. Na tabela esto
destacados, na cor vermelha o tribunal que ultrapassou o limite prudencial (95%), na
cor amarela os que ultrapassaram o limite de alerta (90%) e na cor verde os que esto
prximos do limite de alerta (acima de 85%).
Registre-se que o Tribunal de Justia do Estado do Esprito Santo, por ter
ultrapassado o limite prudencial, tendo sua despesa com pessoal atingido 95,59%
do limite legal, incorre nas vedaes elencadas no pargrafo nico do art. 22 da LRF.
Outros 7 (sete) tribunais, indicados em amarelo, por ultrapassarem o limite de
alerta (90%), por fora da LRF esto sujeitos manifestao dos respectivos tribunais
de contas. J os tribunais indicados em verde, ainda que abaixo de limite de alerta,
requerem ateno, pois eventuais aumentos, s vezes nem to significativos, na despesa
ou a reduo da RCL podero levar ultrapassagem dos limites.
As medidas corretivas a serem adotadas nos casos de ultrapassagem dos limites
prudencial e legal j esto estabelecidas na Constituio Federal e na Lei de Responsabilidade
Fiscal, todavia preocupante o fato de que diversos tribunais de justia apresentem
despesas com pessoal em montantes que se aproximam dos limites estabelecidos na
LRF, os quais, se ultrapassados, implicaro medidas restritivas para a administrao.
Agrava este quadro o fato de que o percentual de utilizao do limite apresenta
tendncia de elevao nos ltimos anos, bem como a situa a situao econmica do
pas, que aponta para uma provvel reduo no valor da Receita Corrente Lquida, o
que, se confirmado, implicar reduo no limite para as despesas com pessoal.
Vale destacar que, o CNJ tem presente que a responsabilidade na gesto fiscal,
no cuida apenas da correo de erros, mas busca prevenir riscos capazes de afetar o
equilbrio das contas pblicas.
Em vista disso, conforme registrado em seu Relatrio Anual de 2015, aprovado
na 223 Sesso Ordinria, realizada em 15 de dezembro, o Conselho Nacional de
Justia alertou, por meio de ofcio, os tribunais cujo percentual de utilizao do
limite tenha ficado acima de 85%, quanto possibilidade de infringncia dos limites
legais, registrando a importncia de avaliao criteriosa e contextualizada situao
econmica do Pas, de proposies que impliquem aumento nas despesas com pessoal,
a fim de que sejam ordenadas de modo a evitar e/ou eliminar excessos, adequando-se
os percentuais para margens confortveis.
3. CONSIDERAES FINAIS
393
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
394
GESTO FISCAL RESPONSVEL: EXPERINCIAS
PARA A EFETIVIDADE DO CONTROLE GOVERNAMENTAL
COMO INSTRUMENTO DE RESPONSABILIDADE FISCAL444
LICURGO MOURO445
1. INTRODUO
395
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
meio de um ensaio sinttico e objetivo, no que toca ao carter preliminar das ideias
que encerra. Pretende ainda discutir as premissas para a segunda fase de consolidao
das gestes fiscais, ora aladas a um patamar de responsabilidade desejvel, que
enseje reverter os benefcios do ajuste fiscal para a melhoria das condies de vida da
populao, notadamente quanto aos aspectos socioambientais que exigem solues
complexas e variadas, muitas delas dependentes da capacidade de investimento do
Estado, ainda dependente de recuperao.
Pode-se at dizer que o Brasil chegou a experimentar seu futuro como nao
desenvolvida, antes vaticinado por diversos personagens de nossa histria quase que
como uma utopia que, em um passado recente, justificou todo um rol de acertos e
desacertos econmicos, sempre visando atingir o graal que nos levaria definitivamente
a romper os grilhes do subdesenvolvimento.
indubitvel que sob o ponto de vista econmico a primeira dcada do sculo XXI
foi marcada pela ascenso das chamadas economias emergentes a patamares nunca
antes imaginados pelos pases mais pobres. Nesse sentido, a assertiva de David G.
Klein446, articulista do The New York Times, in verbis:
446
KLEIN, David G. Uma dcada frutfera para boa parte do mundo. Folha de So Paulo, The New York Times. So
Paulo, 11 de janeiro de 2010. Disponvel em <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/newyorktimes/ny1101201004.
htm>. Acesso em: 12 jan. 2010.
396
responsveis por mais de 40% da populao do planeta. E esses
quatro pases tm feito grandes avanos.
A Indonsia apresentou crescimento econmico slido durante
a dcada inteira, na maior parte do tempo mdia anual de 5%
ou 6%. Isso seguiu extrema turbulncia de sua dcada de 1990,
marcada por crises desastrosas e pela queda dos padres de vida.
O Brasil tambm teve uma dcada consistentemente boa, com
crescimento em alguns momentos superior a 5% ao ano. Fala-se
muito que o pas teria finalmente deixado suas dificuldades para
trs, e, dentro do Brasil, uma preocupao grande que o real
estaria forte demais. um problema que causaria inveja a muitos
outros pases.
[...]
Em um ano dado, um ponto percentual a mais de crescimento
econmico pode parecer pouco importante. Com o tempo, porm,
a diferena entre um crescimento anual de 1% e de 2% determina
se voc poder dobrar seu padro de vida a cada 35 anos ou a cada
70 anos. Com um crescimento anual de 5%, os padres de vida
dobram a cada 14 anos, mais ou menos.
[...]
Mesmo assim, a maioria dos modelos econmicos sugere que a
fonte fundamental de crescimento dada por novas ideias, que
nos possibilitam produzir mais a partir de um conjunto dado de
recursos. Na medida em que o resto do mundo fica mais rico, h
mais inovao, como argumentou recentemente meu colega Alex
Tabarrok, professor de economia na Universidade George Mason.
A questo mais sutil que China, ndia, Brasil e Indonsia mais
ricos vo levar a mais clientes para novas inovaes, gerando
recompensas para empreendedores bem-sucedidos, no importa
onde vivam. Hoje se veem tantos aprimoramentos nos celulares
exatamente porque h tantos usurios de celulares em tantos
pases.
Em outras palavras, se os EUA derem um passo para trs e o resto
do mundo der dois passos para frente, ns, americanos, devemos
considerar a hiptese de aceitar os resultados, nem que seja apenas
tendo o longo prazo em vista. (Grifos nossos).
Nessa busca determinada pela estabilidade econmica quase tudo foi tentado, o que
nos tornou, nas dcadas de 80 e 90, um verdadeiro laboratrio de teorias econmicas,
ora ortodoxas ora heterodoxas que, com sofreguido, numa profuso de mirabolantes
397
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
planos, quase sempre apresentados como a ltima panaceia, buscavam fechar a caixa
de Pandora que afligia as finanas pblicas do pas.
Tal sucesso de propostas, solues e planos tornou a busca quase que um fim em
si mesmo e a razo de ser de toda uma gerao de polticos e economistas envolvidos
com as questes das finanas pblicas. Como disse Friedrich Nietzsche:447 [...]amamos
mais o desejo do que o ser desejado.
Com o lanamento do plano de estabilizao econmica de 1994, foi possvel ao
pas, derrotada a hiperinflao, vislumbrar o alvorecer de um ciclo econmico virtuoso,
com a melhoria cada vez maior dos ndices sociais e econmicos que, por tanto tempo,
eram o ser desejado que, antes considerado apenas desejo, foi possvel alcanar.
Entretanto, a grande misso que perdura a adoo de medidas complementares
e a adoo de prticas que eliminem qualquer iniciativa tendente a desconstruir esse
patamar do desenvolvimento a duras penas conquistado. Como asseverou o articulista
da Revista Veja448, em trecho que se transcreve ipsis litteris:
447
YALOM, Irvin D. Quando Nietzsche Chorou. 6. ed. Rio de Janeiro: Ediouro. 2003. p. 304.
448
REVISTA VEJA. A Revoluo do Real. Revista Veja. So Paulo, ano 42, n. 27, edio 2120, p. 12-13, 8 de julho de
2009.
398
Tal panorama observa gradativa mudana a partir de 2011, com elevada queda na
gerao do emprego formal, bem como dos investimentos, culminando com a recesso
iniciada em 2014 e que se estende por todo o ano de 2015, com impacto direto inclusive
nos avanos sociais da dcada passada.
Observa o professor da Unicamp Claudio Salm449 que no se pode atribuir a um
nico governo, e seus respectivos atores, o crculo virtuoso que se instalou no pas
com perceptveis melhorias nos indicadores sociais. Ao contrrio, assevera que uma
conjuno de fatores, inclusive sociolgicos e dissociados da lgica eleitoral, contribuiu
para o alcance do estgio ento vivenciado, entre eles, a continuidade de uma mesma
poltica social dos governos que se sucederam nos ltimos quinze anos, sem que,
entretanto, houvesse uma melhora qualitativa nos servios pblicos de educao e
sade ofertados populao. Assevera o estudioso, in verbis:
449
SALM, Cludio. Essa Conversa de Herana Maldita Pura Bobagem. Folha de So Paulo. So Paulo, 11 de janeiro
de 2010. Dinheiro. Disponvel em <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/dinheiro/fi 1101201019.htm>. Acesso em
20 dez. 2009.
399
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
400
de endividamento dos entes federativos. Nesse sentido, encontra-se a crtica dos
economistas Jos Roberto Afonso e Marcos Nbrega, in verbis450:
450
AFONSO, Jos Roberto R.; NBREGA, Marcos. Responsabilidade Fiscal, Muito por Fazer. Valor Econmico.
Braslia, 07 de Maio de 2009.
401
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
402
Devemos lembrar que quando o governo federal definiu, ao final de 2014, a meta
de supervit primrio de 1,1% do PIB, a ser atingida em 2015, e de 2% para os anos
de 2016 e 2017, as projees do mercado econmico apontavam um crescimento do
PIB de 0,5% a 1% para o exerccio de 2015 e de 2% ao ano para 2016 e 2017.
No final de julho, quando a meta fiscal foi revista para 0,15%, em 2015 e 0,7%,
em 2016, e 1,3%, em 2017, as projees do mercado, no mesmo perodo, indicavam
queda de quase 2% da atividade em 2015 e virtual estabilidade no prximo ano, com
alta de 1,7% em 2017.
Em um momento de crise fiscal, como o que vivemos, as instituies pblicas e a
sociedade podem e devem rediscutir questes que ficaram relegadas para o futuro,
quando do gozo dos perodos de bonana, principalmente no que tange s questes de
vinculao das receitas, o que hoje j compromete um elevado percentual da arrecadao
total dos entes pblicos. Da mesma forma, a exploso dos gastos previdencirios, com
a manuteno de privilgios, notadamente no sistema pblicos, incompatveis com a
realidade do cofre vazio, a exemplo dos apostilamentos (estabilidade financeira em
cargos comissionados), instituto exdrxulo que persiste, a despeito do estabelecimento
do teto constitucional para subsdios, aposentadorias, reformas e penses.
Nessa esteira, reconhecida pela maioria dos estudiosos das finanas pblicas, desde
a poca de sua promulgao, como essencial para a sanidade do Estado Brasileiro, a
Lei de Responsabilidade Fiscal, desde a dcada passada, pretendeu garantir os meios
para que possamos atingir o Brasil sustentvel do futuro.
O no combate aos desvios, s maquiagens dos demonstrativos, contabilidade
criativa e s pedaladas fiscais, em qualquer esfera governamental (Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios), cobrar o seu preo s geraes futuras, as quais no
gozaro do bem-estar social preconizado pelo Constituinte de 1988.
O cuidado na manuteno da gesto fiscal responsvel deve pois ser um compromisso
dos homens de bem, dissociados dos humores polticos e de governos, to somente
comprometidos com o legado de probidade para as futuras geraes, bastando para
tanto combater os desvios norma com o rigor necessrio previsto na prpria Lei de
Responsabilidade Fiscal.
403
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
404
se modificasse o seu modus operandi, sob pena de continuarmos
com indicadores deficientes nas polticas pblicas estaduais. (Grifos
nossos).
Como se sabe, em 1989 foi realizada uma conferncia do Institute for Intemational
Economics (IIE) em Washington, na qual o economista ingls John Williamson elaborou
a expresso Consenso de Washington que se referia a polticas recomendadas pelo
governo norte-americano, objetivando a superao de crises econmicas vivenciadas
pelos pases latino americanos. Um pouco mais tarde, essa doutrina passou a ser
denominada de neoliberalismo, notadamente por seus detratores que no logravam
identificar quaisquer vantagens nas polticas recomendadas.
454
DANTAS, Fernando. Economistas tm 91 propostas para o governo funcionar. O Estado de So Paulo. So Paulo,
29 outubro de 2006. Economia & Negcios.
405
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
455
CANDELORI, Roberto. Atualidades: O Consenso de Washington e o neoliberalismo. Folha de So Paulo. Disponvel
em <http://www1.folha.uol.com.br/folha/educacao/ult305u11503.shtml>. Acesso em 14 nov. 2002.
406
que visam, em ltima anlise, ao equilbrio das contas pblicas, em atendimento ao
insculpido no artigo 163 da Constituio Federal de 1988, buscando-se o estabelecimento
de marcos norteadores das finanas pblicas no Brasil.
Impende ressaltar que no inovou o legislador infraconstitucional, ao contrrio,
buscou experincias internacionais exitosas que foram implementadas na Comunidade
Econmica Europeia, por meio do Tratado de Maastricht de 1992, nos Estados Unidos
da Amrica, por meio do Budget Enforcement Act de 1990 e tambm na Nova Zelndia,
por meio do Fiscal Responsibility Act de 1994, estabelecendo os princpios e metas para
uma gesto fiscal responsvel.
Tambm buscou a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelecer a necessidade de
gerao de excedentes financeiros, de modo a demonstrar aos credores internos e
externos a capacidade do ente federativo de saldar compromissos anteriormente
constitudos, por meio da pactuao de metas de supervit primrio a serem atingidas,
tendo esse aspecto enorme relevo no esforo de implementao dos princpios de
gesto fiscal responsvel.
Ponto de grande importncia tambm, nos anos exordiais de vigncia da Lei de
Responsabilidade Fiscal, foi a necessidade de compatibilizao do gasto pblico a ser
realizado com a receita possvel de ser arrecadada, tendo sido, em regra, atingido tal
desiderato por meio da diminuio do tamanho do Estado, em razo de um amplo
programa de privatizaes e quebra de monoplios e, tambm, do combate evaso
fiscal, da diminuio de hipteses de eliso fiscal e da modernizao e instrumentalizao
da capacidade arrecadadora dos entes.
Outro princpio que norteou todo o esforo legislativo de implementao dos
pilares da gesto fiscal responsvel dizia respeito preocupao com o estabelecimento
de normas relativas preservao do patrimnio pblico. Tal preocupao encontra-se
presente em dispositivos especficos da lei, notadamente nos arts. 44 a 46, justificado
pela necessidade de preservao das metas de arrecadao, resultados primrio e
nominal e dos limites de gastos e endividamento anteriormente pactuados, de modo
a que, na ocorrncia de passivos contingentes, tais eventos imprevistos pudessem ser
equacionados e absorvidos sem o comprometimento daqueles.
Por fim, e em termos gerais, tambm foi alvo de preocupaes do legislador o
estabelecimento do controle social e dos meios para o seu exerccio. Assim sendo,
a transparncia na elaborao e divulgao de planos, oramentos, balanos,
demonstrativos, relatrios e outros documentos, tambm em verses simplificadas,
foi alvo de diversas normatizaes ao longo de todo o texto da lei, notadamente nos
artigos 48 a 49, tais como, por exemplo, a exigncia de elaborao de demonstrativo
das metas anuais e de demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de
receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado.
407
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
456
MOURO, Licurgo; ELIAS, Gustavo Terra; FERREIRA, Diogo Ribeiro. A Imprescindibilidade da Assinatura
Eletrnica, da Assinatura Mecnica e da Certificao Digital para a Administrao Pblica Brasileira. Frum de
Contratao e Gesto Pblica. v. 95, ano 8, p. 37-45, nov. 2009. Disponvel em <http://www.ediforum.com.br/sist/
conteudo/lista_conteudo.asp? FIDT_CONTEUDO=63697>. Acesso em 20 dez. 2009. p. 2.
457
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Do Estado Patrimonial ao Gerencial. Disponvel em <http://www.gp.usp.br/
files/gespub_estado.pdf>. p. 22-23. Acesso em 22 set. 2009.
408
Eu j tinha algumas poucas ideias da nova administrao
pblica (que eu chamaria um pouco adiante de gerencial)
atravs da leitura do livro de Osborne e Gaebler, Reinventando
o Governo. Mas precisava conhecer muito mais a respeito. Para
isto viajei para a Inglaterra logo no incio do governo e comecei
a tomar conhecimento da bibliografia que recentemente havia se
desenvolvido, principalmente naquele pas, a respeito do assunto,
sob o ttulo geral de Nova Gesto Pblica.
O resultado foi elaborar, ainda no primeiro semestre de 1995, o
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado e a emenda
constitucional da reforma administrativa, tomando como base
as experincias recentes em pases da OCDE, principalmente
o Reino Unido, onde se implantava a segunda grande reforma
administrativa da histria do capitalismo: depois da reforma
burocrtica do sculo passado, a reforma gerencial do final deste
sculo. [...] O Brasil tinha a oportunidade de participar desse
grande movimento de reforma, e constituir-se no primeiro pas
em desenvolvimento a faz-lo. Quando as ideias foram inicialmente
apresentadas, em janeiro de 1995, a resistncia a elas foi muito
grande. Tratei, entretanto, de enfrentar essa resistncia da forma
mais direta e aberta possvel, usando a mdia como instrumento de
comunicao. O tema era novo e complexo para a opinio pblica, e
a imprensa tinha dificuldades em dar ao debate uma viso completa
e fidedigna. No obstante, a imprensa serviu como um maravilhoso
instrumento para o debate das ideias. Minha estratgia principal
era a de atacar a administrao pblica burocrtica, ao mesmo
tempo que defendia as carreiras de Estado e o fortalecimento da
capacidade gerencial do Estado. Dessa forma confundia meus
crticos, que afirmavam que eu agia contra os administradores
pblicos ou burocratas, quando eu procurava fortalec-los, torn-
los mais autnomos e responsveis. Em pouco tempo, um tema que
no estava na agenda do pas assumiu o carter de um grande
debate nacional. Os apoios polticos e intelectuais no tardaram,
e afinal quando a reforma constitucional foi promulgada, em abril
de 1998, formara-se um quase consenso sobre a importncia
para o pas da reforma, agora fortemente apoiada pela opinio
pblica, pelas elites formadoras de opinio, e em particular pelos
administradores pblicos. (Grifos nossos).
Claro est que, de tempos em tempos, surge no Brasil a ideia de adaptar a prtica
administrativa s nuances ideolgicas que permeiam as foras polticas aladas ao
poder. Esse vis ideolgico um grande fator de atraso no desenvolvimento de solues
perenes que visem soluo do problema gerencial na administrao pblica brasileira.
409
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Isso porque no raro as boas solues so rechaadas pelo simples fato de terem sido
propostas e levadas execuo pelo opositor, sem que se aprofunde a discusso quanto
ao mrito e, principalmente, quanto s oportunidades de melhoria que tais solues,
em razo da dinmica que a prpria gesto pblica impe, apresentam. Nesse sentido,
Di Pietro458 estabelece a distino entre reforma do Estado e do aparelho do Estado,
in verbis:
458
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica Concesso, Permisso, Franquia,
Terceirizaes e Outras Formas. 4. ed. rev e ampl. So Paulo: Atlas, 2002. p. 41.
459
MOURO, Licurgo; ELIAS, Gustavo Terra; FERREIRA, Diogo Ribeiro. op. cit. p. 4.
410
social do Estado, impactada por uma Constituio farta na
ampliao dos benefcios sociais e na expanso do gasto pblico,
sem necessariamente garantir as indispensveis fontes de
financiamento. [...]
460
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. op. cit. p. 19-20. apud MOURO, Licurgo; ELIAS, Gustavo Terra; FERREIRA,
Diogo Ribeiro. op. cit. p.4.
411
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
412
diretrizes, metas de arrecadao e supervits, monitorados pelos relatrios resumidos
de execuo oramentria e de gesto fiscal.
Ocorre que uma profuso de novos demonstrativos, muitos deles repetitivos e
carecedores de uma harmonizao nacional de sua base conceitual e terminolgica,
acabou por fragilizar um aspecto sensvel para a efetividade da Lei de Responsabilidade
Fiscal, qual seja, a aplicao das sanes previstas tanto nela como na Lei de Crimes
Fiscais, entre elas a suspenso das transferncias voluntrias, de concesso de garantias
e de contratao de operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita.
Em que pese tais dificuldades, a busca de resultados fiscais positivos surtiu seus
efeitos, observando-se uma maior eficincia dos gastos pblicos, notadamente por sua
conteno, trazendo-os, em regra, para os limites estabelecidos em razo da Receita
Corrente Lquida e, tambm, pela eliminao de excessos quando da realizao da
atividade administrativa.
De fato, o informe461 produzido pela Subchefia de Assuntos Federativos da Secretaria
de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica apontava os efeitos positivos de
uma maior e melhor governana, fortemente estimulada pela Lei de Responsabilidade
Fiscal, quanto ampliao da base arrecadadora dos municpios, conforme se expe:
461
BRASIL. Presidncia da Repblica. Subchefia de Assuntos Federativos da Secretaria de Relaes Institucionais.
Capacidade de Arrecadao Prpria Ampliada. Disponvel em <http://www.portalfederativo.gov.br/bin/view/
Inicio/CapacidadeArrecadacaoPropria>. Acesso em 10 jan. 2010.
413
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Os crticos lanaram o argumento segundo o qual a edio de uma lei com esse
contedo seria um contrassenso por si s, uma vez que a gesto fiscal responsvel
pressuposto e no desiderato de qualquer gestor minimamente capacitado. Entretanto,
os resultados obtidos apontaram mais uma vez para uma expressiva melhoria no
desempenho da gesto fiscal dos entes subnacionais, notadamente nos municpios,
como demonstra o estudo elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio
da Fazenda462, em trecho que transcrevemos ipsis litteris:
462
BRASIL. Presidncia da Repblica. Secretaria do Tesouro Nacional. Perfil e Evoluo das Finanas Municipais
1998-2007. Braslia, outubro de 2008. Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/
index.asp.> Acesso em: 10 jan. 2010. p. 10-14.
414
disso, registravam dficit oramentrio. Isto , considerada a
equao que envolve, por um lado, resultado primrio e fontes de
financiamento (operaes de crdito e alienao de ativos) e, por
outro, o servio da dvida, o que remanescia era uma insuficincia
de recursos de R$1.315 milhes. [...]
Ao longo do trinio 2000-2002, a situao fiscal dos Municpios
evoluiu muito favoravelmente, tendo sido observados, para o
conjunto dos Municpios da amostra, supervits primrios de
R$3.275 milhes, R$4.428 milhes e R$1.581 milhes. Tambm
passaram a apresentar supervits oramentrios de R$2.764 milhes,
R$3.396 milhes e R$452 milhes. Observa-se que, em 2002,
apesar da manuteno dos supervits primrio e oramentrio,
suas magnitudes foram inferiores aos dos anos anteriores. De
fato, o nmero de Municpios com resultado primrio positivo
e suficincia oramentria que era de 1.985 em 2000, subiu para
2.489 em 2001 e voltou a reduzir para 1.947 em 2002.
Em 2003, volta a predominar a parcela de Municpios com dficit
primrio (1.885 Municpios contra 1.687 que apresentaram
supervit) e oramentrio (2.045 contra 1.527), acarretando, no
conjunto, dficits primrio e oramentrio de, respectivamente,
R$722 milhes e R$1.307 milhes.
No trinio 2004-2006 observa-se uma evoluo semelhante do
trinio 2000-2002, j que, em 2004, o conjunto de Municpios
brasileiros volta a apresentar supervit primrio e oramentrio
(R$2.460 milhes e R$1.206 milhes, respectivamente), atingindo
os supervits mais expressivos em 2005 (R$7.366 milhes e
R$6.000 milhes) e mantendo os resultados positivos em 2006
(R$3.696 milhes e R$2.294 milhes). Em nmero de Municpios,
o que se observou foi que 2.034 (56,9% da amostra), 2.570 (71,9%)
e 1.694 (47,4%) apresentaram supervit primrio e suficincia
oramentria em 2004, 2005 e 2006, respectivamente.
Em 2007, aps trs anos de resultados positivos, ao contrrio de
2003, o conjunto de Municpios brasileiros continuou a apurar
supervit primrio (R$1.519 milhes). Entretanto, no foram
capazes de obter suficincia de recursos, registrando atrasos/
deficincia de R$706 milhes.
Os bons resultados observados principalmente a partir do ano
2000 podem estar associados combinao dos efeitos da Lei de
Responsabilidade Fiscal, editada naquele ano, e do incio das novas
administraes, eleitas tambm naquele ano. [...]
A evoluo dos resultados fiscais apresentada acima decorre do
comportamento observado das rubricas de receita de despesa.
415
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
416
Dos dez mil adolescentes que esto detidos atualmente no pas
por prtica de crime, 86% j foram usurios de algum tipo de
droga. O primeiro mapeamento nacional da situao do jovem
infrator, divulgado ontem, revela ainda que 71% das instituies
onde esses adolescentes esto reclusos no tm condies de reeduc-
los. Suas instalaes foram consideradas imprprias para recuperar
os infratores.
Em alguns casos, as instituies tm gastos elevados, mas sem
assegurar qualidade do tratamento dado aos adolescentes. O
levantamento, feito pela Secretaria de Direitos Humanos do
Ministrio da Justia, mostrou que uma das instituies chega a
gastar mensalmente R$7,4 mil por jovem.
O Governo Federal no revelou nem o nome nem o Estado onde
fica a instituio. O mapeamento indicou que a maioria das
instituies no est apta a cumprir o que determina o Estatuto da
Criana e do Adolescente (ECA). H casos de despesas de valores
delirantes. O levantamento mostra que preciso racionalizao e
transparncia nas administraes, disse o secretrio de Direitos
Humanos, Paulo Srgio Pinheiro. O valor mdio do gasto mensal
ficou em R$4 mil por adolescente. O estudo constatou que Estados
que gastam mais no so necessariamente os que prestam melhores
servios. A instituio com a melhor avaliao gasta em mdia R$2,6
mil por ms por jovem, quase metade da mdia nacional. (Grifos
nossos).
Um tpico que vem suscitando debates quanto aos aspectos contratuais pblicos
e a efetividade do controle, remete-nos possibilidade de se invocar a teoria da
impreviso, autorizativa de repactuao em razo da necessidade de reequilbrio
econmico-financeiro do contrato, em face da variao cambial favorvel ao Estado,
considerando-se o que dispe a legislao ptria vigente, em especial o art. 40, inciso
XI da Lei n 8.666/93, tema esse dos mais complexos, como nos adverte Jorge Ulisses
Jacoby Fernandes465: A concesso do reequilbrio econmico financeiro aos contratos
tem sido um dos tormentosos temas da atualidade.
465
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Vade-mcum de Licitaes e Contratos. 2 ed. Belo Horizonte: Editora Frum,
2005. p. 868.
417
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
466
Alnea c do inciso I do artigo 10 da Lei n. 11.079/2004.
467
SILVA, Anderson Caputo (coord.) et. al. Dvida Pblica A Experincia Brasileira. 1. ed. Braslia: Secretaria do
Tesouro Nacional, 2009. p. 13.
418
benefcios e rendimentos supostamente superiores ao seu custo
por um longo perodo para vrias geraes de contribuintes. [...]
Quando utilizada para financiar o investimento pblico produtivo,
a dvida pblica pode funcionar tanto como um mecanismo de
equidade intergeracional quanto como um sistema de baixo risco
de transferncia intertemporal de consumo, gerando resultados
sociais positivos para todos. A dvida pblica tambm um
instrumento muito til para o financiamento de despesas
emergenciais e extraordinrias, mesmo que no sejam despesas
de investimento, como as que ocorrem quando h uma calamidade
pblica ou outro tipo de choque temporrio, at mesmo guerras.
Alis, a dvida pblica brasileira comeou a se formar para
financiar a guerra de independncia.
419
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Sabemos que a economia mundial sofreu fortes turbulncias ao final do ano de 2008
e ao longo de todo o ano de 2009, cujas consequncias ainda esto sendo absorvidas
e monitoradas por todos os pases, uns e outros com melhores ou piores resultados, a
depender de sua situao fiscal imediatamente anterior deflagrao da crise.
Alguns efeitos sobre os contratos administrativos foram perceptveis. Entre eles,
a vertiginosa queda da cotao do dlar frente moeda nacional. Com efeito, aps
a converso, poderiam ser obtidos preos dos insumos, em real, substancialmente
menores, a autorizar, no entendimento do Mestre em Direito do Estado pela UFPR,
Alexandre Wagner Nester469, a repactuao, em razo de comprovado desequilbrio
na equao econmico-financeira do contrato, in verbis:
468
GIAMBIAGI, Fbio; ALM, Ana Cludia. Finanas Pblicas Teoria e Prtica no Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro:
Editora Campus, 2000. p. 209-210.
469
NESTER, Alexandre Wagner. Crise Econmica e Equilbrio Econmico-Financeiro do Contrato Administrativo.
Informativo Justen, Pereira, Oliveira e Talamini, Curitiba, n 27, mai. 2009. Disponvel em <http://www.justen.
com.br/Informativo27/artigos/nester.html>. Acesso em 28 nov. 2009.
420
est sendo amplamente anunciada pela imprensa. Tampouco
possvel definir quanto tempo levar para que essa crise que ao
que tudo indica representa mais um ciclo na histria econmica
cesse seus efeitos negativos.
Contudo, a crise econmica desperta um problema peculiar
atinente aos contratos administrativos em curso: o do reequilbrio
econmico-financeiro dessas contrataes. Discute-se se a crise
anunciada pode ou no ser causa de reequilbrio econmico-
financeiro. Questiona-se se ela pode ser invocada pelos particulares
que contratam com a Administrao Pblica para rever seus
contratos, ou se os efeitos da crise devem ser suportados pelos
particulares. (Grifos nossos).
470
TCITO, Caio. O equilbrio financeiro na concesso de servio pblico. Temas de Direito Pblico. V. I. Rio de
Janeiro: Renovar, 1997. p. 209.
471
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 10. ed. So Paulo: Dialtica,
2004. p. 533-535.
421
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
As premissas que sempre fizeram com que o Estado Brasileiro absorvesse perdas
em operaes de cmbio que envolviam sua moeda fraca podem ser modificadas. Caso
a realidade econmica se altere, pode-se questionar se os entes federativos poderiam
invocar a teoria da impreviso para reestabelecer o reequilbrio econmico-financeiro
do contrato que tenha se tornado excessivamente oneroso em razo da variao dos
custos dos insumos. Tal entendimento foi consagrado pelo Ministro Relator Walton
Alencar Rodrigues, da Corte de Contas da Unio, no Processo n 009.634/1999472, por
meio da Deciso n 464/2000 - Plenrio, in verbis:
422
necessidade de expurgar dos preos contratados a expectativa de
inflao, determinava que os rgos e entidades da Administrao
Federal promovessem a reavaliao dos instrumentos contratuais
em vigor, objetivando a reduo dos preos aos nveis daqueles
atualmente praticados no mercado para o mesmo bem ou servio.
(Grifos nossos).
Claro que o momento econmico pode ser temporrio. Entretanto, esse argumento
por si s no pode permitir a execuo de contratos que podem ter se tornado, por
isso mesmo, excessivamente onerosos.
De fato, analisando-se, no grfico abaixo473, a variao da cotao do dlar frente
moeda nacional, at a presente data, desde antes da edio da Lei n 8.880, de
27.05.1994, que disps acerca do Programa de Estabilizao Econmica, instituindo
a Unidade Real de Valor (URV), v-se, at meados do ano de 2002, uma forte variao
na tendncia de alta da cotao, com consequente desvalorizao da moeda nacional.
Por outro lado, a partir do ano de 2010 at os dias atuais, verifica-se de modo
inconteste nova tendncia de acentuada valorizao da moeda norte-americana, frente
ao enfraquecimento do Real, resultante da atual conjuntura poltico-econmica-fiscal
brasileira, seno vejamos:
473
Taxa de cmbio comercial para compra: real (R$) / dlar americano (US$) mdia. Periodicidade: Mensal.
Fontes: Quadro: Taxas de cmbio do real. Para 1928-1941: Malan, Pedro Sampaio et al. Poltica econmica
externa e industrializao no Brasil (1939/52). Rio de Janeiro: IPEA /Inpes, 1977. (Srie Relatrios de pesquisa,
36). Para 1889-1927: Abreu, Marcelo de Paiva (org.). A Ordem do Progresso: Cem Anos de Poltica Econmica
Republicana 1889-1989. Rio de Janeiro: Campus, 1990, 445 p. Obs.: Cotaes para contabilidade. Atualizado em:
25 de outubro de 2015 Fonte: IPEADATA. Taxa de cmbio R$/US$ comercial - venda - mdia (1990 2015).
Disponvel em http://www.ipeadata.gov.br/ExibeSerie.aspx?serid=32098&module=M. Dados de 2015 at o ms
de setembro.
423
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Sendo assim, cabe fazer brevssima digresso acerca dos institutos da reviso
contratual e do reajuste contratual que possuem contedos semnticos prximos
mas efeitos e pressupostos jurdicos totalmente diversos, como nos adverte Leonardo
Texeira Ramos475, in verbis:
474
ndice de preos internacionais de commodities: minerais. Periodicidade: Mensal. Fonte: Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEA). Unidade: -. Comentrio: Elaborao IPEA: Para detalhes de metodologia ver Nota
Tcnica Publicada no Boletim Conjuntural n.69 Junho de 2005. IPEA. Atualizado em: 25 de outubro de 2015.
Fonte: Grfico de ndice de preos internacionais de commodities minerais (em US$) (1990 2015). IC-Br.
Disponvel em <www.bcb.gov.br/pec/Indeco/Port/ie6-03.xls>. Dados de 2015 at o ms de setembro.
475
RAMOS, Leonardo Teixeira. Critrios para Reajustamento de contratos so utilizados na Administrao Pblica
de forma imprpria. Revista Controle. Tribunal de Contas do Estado do Cear. Fortaleza, v. VII, n. 01, abr. 2009.
p.150-151.
424
1) Atualizao financeira por atraso no pagamento: tambm
denominada correo monetria, a atualizao do valor
contratual, decorrente do atraso no pagamento e da consequente
desvalorizao nominal da moeda frente ao processo inflacionrio
(cf. art.40, inc.XIV, alnea c). Portanto, o desequilbrio ocorrido
pelo atraso no pagamento deve ser ajustado com este instrumento.
2) Reajuste: representa uma cautela prvia e apta a impedir o
rompimento do referido equilbrio, materializado na aplicao
peridica, sobre os preos contratados, de um ndice de preos
setorial ou geral (art. 55, inciso III, Lei de Licitaes) que reflita
as variaes dos custos de produo. A Lei Federal n. 10.192/2001
tambm expressa, em seu art. 2, o objetivo da clusula de reajuste,
qual seja, a absoro pelo contrato da variao dos custos de produo
ou dos insumos utilizados e refletidos num ndice que, espera-se,
venha a impedir o rompimento do equilbrio econmico-financeiro
do contrato, no estando sua aplicabilidade submetida a nenhuma
condio, exceto a periodicidade anual. Em sntese, temos que
reajuste nada mais do que o realinhamento do valor contratual,
oriundo da elevao ou diminuio do custo de produo de seu
objeto, tendo por base ndices previamente fixados no edital, que
sero alterados pelo curso normal da economia.
3) Restabelecimento do equilbrio da equao econmico-
financeira: comumente chamada de reviso contratual,
repactuao, realinhamento ou reequilbrio, pressupe um estado
de crise, um acontecimento imprevisvel e inevitvel ou, se
previsvel, de consequncias incalculveis, que implica fatalmente
no desequilbrio econmico-financeiro do contrato. Fundamenta-se
na ocorrncia de um fato superveniente e excepcional e, por isso
mesmo, preciso aplic-la de forma restritiva e no extensiva.
4) Aditivos contratuais: no se encontram bices na doutrina, para
a utilizao deste instrumento, quando alteraes no projeto ou
no cronograma de execuo oneram sobremaneira o particular,
culminando no acordo com a Administrao do ajuste financeiro
necessrio a cobrir o aumento de custos. (Grifos nossos).
425
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
426
cursos de las escuelas de derecho de los Estados Unidos incluyen por
lo menos un breve resumen del anlisis econmico del derecho en la
mayora de los cursos de rea sustantivos. Algunas escuelas tienen
un breve curso especial para todos los Estudiantes de primer ao,
el que los introduce al derecho y la economa; y muchas reas
legales sustantivas, tales como la del derecho corporativo, ahora
se imparten principalmente desde una perspectiva de derecho y
economa. (Grifos nossos).
Sendo assim, v-se que no pode ser estanque a interpretao dos efeitos
jurdicos das clusulas contratuais, dissociada dos aspectos econmicos e histricos
que influenciaram o ajuste, a desconsiderar a lea econmica que pode implicar
preos de produtos cotados em moeda estrangeira, quando convertidos em real,
significativamente mais baixos, em razo do cmbio favorvel, o que poder ensejar,
em alguns casos, a instaurao de procedimento visando restaurao do equilbrio
econmico-financeiro de contratos antigos, em prol do ente pblico. A ocorrncia de
eventuais sobre preos e da caracterizao do que a doutrina denomina de negociao
injusta poder vir a ocorrer inarredavelmente. Nesse sentido , mais uma vez, a lio
de Robert Cooter478, in verbis:
478
COOTER, Robert; ULEN, Thomas. op cit. p. 277-278.
427
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
428
alumnio, em novembro de 2004, reajustasse o seu preo em perodos iguais e sucessivos,
em conformidade com o entendimento acima exposto, teramos a seguinte situao:
479
BRASIL. Associao Brasileira da Indstria Eltrica e Eletrnica - ABINEE. Disponvel em <www.abinee.org.br.>
Acesso em 10 out. 2007.
480
DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a Srio. So Paulo: Editora Martins Fontes, 2002. p. 42.
429
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
430
ou correo monetria, os quais so oriundos de condies
meramente inflacionrias, mas sim de recomposio ou reviso
contratual, oriunda de fator extraordinrio que condiciona o
cumprimento do contrato a condies de excepcional e anmala
elevao de preos no refletidos nos ndices inflacionrios. [...]
ressalte-se que a recomposio ou o reajuste pode ocorrer tanto em
benefcio do contratado, quanto em benefcio da Administrao,
posto que a manuteno do equilbrio econmico-financeiro alcana
ambas as partes do negcio jurdico realizado. [...] Constatado o
desequilbrio da relao econmico-financeira inicialmente
estabelecida em detrimento da Administrao, esta pode aplicar
o reajuste na forma prevista no contrato ou reivindicar a reviso
contratual devidamente justificada, embora o art. 65, inc. II, d,
estabelece que a alterao contratual nestes casos s ser feita
mediante acordo de ambas as partes. Assim, se a variao cambial
for negativa, pode a Administrao reajustar os valores do contrato
de licitao internacional atravs do ndice negativo, considerando
que ambas as partes acordaram previamente na aplicao do ndice
ao assinarem o contrato, bem como solicitar a recomposio nos
casos em que esta for aplicvel. (Grifos nossos)
483
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 12. ed. So Paulo: Dialtica,
2008. p. 728.
431
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
432
da possibilidade de se invocar a necessidade de reequilbrio econmico-financeiro
do contrato, em face da variao cambial favorvel ao Estado, considerando-se o que
dispe a legislao ptria vigente, em especial o art. 40, inciso XI da Lei n 8.666/93.
Em concluso, assevera Maral Justen Filho484, em consonncia com o entendimento
ora esposado, in verbis:
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484
JUSTEN FILHO, Maral. op. cit. p. 736.
433
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
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438
UMA COPA DO MUNDO QUE JAMAIS SER ESQUECIDA
485
Advogado licenciado, na cidade de Vitria/ES, representando a classe dos advogados no CNJ. Mestre em Direito.
486
Prefcio do Ministro do STF Luiz Fux - ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Financeiro Brasileiro. 3. ed.
Forense. Rio de Janeiro: 2015.
439
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
487
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 4.ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p.
493-494.
440
Os incisos I e II do art. 14 da LC 101/2000 so fortes na resistncia
a que haja renncia indiscriminada de receita, de forma a evitar a
concorrncia predatria, bem como a insuficincia de recursos por
parte de Municpios ou Estados, de forma a lev-los impotncia
para cumprimento de suas obrigaes. Na sequncia, o que era
normal, buscam recursos nas esferas superiores para nivelar seu
oramento.
Era a consagrao mxima da incompetncia ou da irresponsabilidade
na gesto da coisa pblica. Agora, para que haja um benefcio
tributrio, imprescindvel que o Executivo diga de onde tirar
a compensao para manter o equilbrio fiscal ou, ento, por que
meio ir compensar a perda de arrecadao com o incentivo dado.
441
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
6 do art. 91
6 Os projetos de lei e medidas provisrias que, direta ou
indiretamente, acarretem renncia de receita tributria, financeira,
patrimonial ou de transferncias de Estado, do Distrito Federal
ou de Municpio devero ser acompanhados da estimativa do
impacto oramentrio-financeiro na arrecadao desses entes.
Razes do veto
A interdependncia das aes econmicas promovidas pelo
diversos entes federativos e a complexidade das variveis
envolvidas impedem a operacionalizao do disposto no
pargrafo.
--------------------
7 do art. 91
7 Para os efeitos deste Captulo, a reduo da receita ou o
aumento da despesa ser considerada em termos nominais, sendo
que a simples presuno de compensao por fatos ou efeitos
econmicos ou financeiros decorrentes da proposio legislativa
no dispensa a estimativa e a compensao oramentrio-
financeira.
Razes do veto
O dispositivo exclui a possibilidade de instituio de medidas
para o aperfeioamento da legislao tributria que acarretem a
reduo de receitas ou de ampliao da ao do Estado com base
no crescimento da arrecadao decorrente de efeitos econmicos.
A exigncia implica, ainda, em submeter a gesto das receitas e
despesas pblicas a procedimento de restrio fiscal desnecessrio,
ao tempo em que acarreta prejuzos ao adequado financiamento
do Estado.
--------------------
3 do art. 92
3 No caso de concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio
de natureza tributria da qual decorra renncia de receita,
observar-se- o disposto no art. 14 da Lei Complementar n 101,
de 2000.
Razes do veto
O dispositivo nada acrescenta em relao ao comando existente
na Lei Complementar n 101, de 2000, resultando completamente
incuo.
442
v-se que os tcnicos das 2 (duas) casas legislativas chamaram ateno para a
inobservncia do Art. 14 e do Art. 17 da Lei Complementar n 101/2000 (LRF).
Cumpre informar, ainda, a tentativa do Poder Pblico de observar apenas o
Inciso II, do Art. 14 da Lei Complementar n 101/2000, pois, no Art. 26 da Lei n
12.350/2010, existe uma previso de que a Unio compensar o Fundo de Regime Geral
de Previdncia Social de que trata o Art. 68 da Lei Complementar n 101/2000, no
valor correspondente estimativa de renncia relativa s contribuies previdencirias
decorrente da desonerao de que trata esta Lei, de forma a no afetar a apurao do
resultado financeiro do Regime Geral de Previdncia Social.
Cabe frisar, novamente, que a Unio ir compensar o fundo previdencirio com
base em valores estimados, pois a apurao final somente ocorrer em agosto de
2016, de sorte que, ao final do perodo de vigncia da renncia, certamente o dficit da
previdncia ser muito maior em razo do evento chamado copa do mundo de futebol.
Desta forma, a iseno prevista na Lei n 12.350/2010, com exceo dos impostos
listados no 1, do Art. 153 da Constituio, no atende ao que determina o Inciso I,
do Art. 163 da CF, regulamentado pelo Art. 14 da Lei Complementar n 101/2000 e
do 2, do Art. 165 da Carta Poltica deste Pas.
A omisso do Poder Pblico de cumprir com os requisitos da Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF) certamente impactou a economia do Pas, com os reflexos que estamos
presenciando atualmente, em poca de pedaladas.
A inobservncia da LRF afronta, tambm, o Art. 219 da Constituio Federal, que
trata do mercado interno, que, por sua vez, integra o patrimnio nacional (Art. 20,
Inciso I da CF), que dever ser protegido para garantir os valores sociais do trabalho,
o desenvolvimento nacional e a erradicao da pobreza (Art. 1, Inciso IV e Art. 3,
Incisos II e III da CF), todos direitos fundamentais.
O Pas tem todo direito de realizar qualquer evento esportivo, inclusive a Copa
do Mundo de futebol, mas h que garantir a segurana jurdica, pelo que teria que ter
observado a Constituio Federal, esta a nica garantidora de um Estado organizado
politicamente, que, nas palavras proferidas por Rui Barbosa, em manifesto Nao,
no ano 1892, disse a famosa frase: Com a lei, pela lei e dentro da lei; porque fora da
lei no h salvao. Eu ouso dizer que este o programa da Repblica.
Entretanto, este mesmo Poder Pblico, atencioso com uma empresa privada, apenas
porque detentora dos direitos de promover um campeonato mundial de futebol, o
mesmo que nega ao contribuinte/cidado a correo da tabela do imposto de renda,
impondo ao trabalhador que ganhava acima de R$ 1.566,61 (hum mil, quinhentos e
sessenta e seis reais e sessenta e um centavos) a obrigao de pagar imposto de renda
alquota de 7,5% (sete inteiros e cinco dcimos por cento), sendo que os Voluntrios
443
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
VOTO (...)
444
Da leitura do voto do Ministro do TCU Benjamin Zymler, constata-se que o Poder
Pblico, no evento Copa do Mundo, no observou a Lei de Responsabilidade Fiscal
LRF, quando concedeu iseno de tributos e contribuies sociais FIFA.
Na lio de Marcus Abraham488:
Sem o respeito nossa Lei Maior, no podemos ter esperana de um futuro melhor,
pois, como disse o tributarista Hugo de Brito Machado, A segurana um dos valores
fundamentais da humanidade, que ao Direito cabe preservar. Ao lado do valor justia,
tem sido referida como os nicos elementos que, no Direito, escapam relatividade no
tempo e no espao. Podemos resumir o nosso pensamento - assevera Radbruch - dizendo
que os elementos universalmente vlidos da ideia de direito so s a justia e a segurana.
Da se pode concluir que o prestar-se como instrumento para preservar a justia, e a
segurana, algo essencial para o Direito.489
A concluso lgica a que se chega que, como dito linhas acima, para ter justia
e segurana jurdica, deve haver obedincia Constituio, esta a nica garantidora
de um Estado organizado politicamente, pois como escreveu Raymundo Faoro490:
488
ABRAHAM, Marcus. in ob cit. p. 365.
489
MACHADO, Hugo de Brito. A Identidade Especfica da Lei Complementar, Revista Dialtica de Direito
Tributrio, So Paulo: p. 59/60, jul.2005.
490
FAORO, Raymundo. Machado de Assis: a pirmide e o trapzio. 4. ed. rev. So Paulo: Globo, 2001, p. 78.
445
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
491
MARTINS, Ives Gandra. O Sistema Tributrio na Constituio. 6. ed. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 265.
446
O LIMITE DE GASTOS COM PESSOAL NO
MBITO DA ADMINISTRAO PBLICA
492
Bacharel em cincias econmicas, especialista e auditoria interna e externa, mestrando em economia, professor
titular do curso de gesto financeira e de contabilidade da Universidade Catlica de Braslia. Analista Judicirio
do Tribunal Superior do Trabalho, atualmente exerce o cargo de subsecretrio de Programao Oramentria e
Financeira do Conselho da Justia Federal. Currculo Lattes: http://lattes.cnpq.br/3356075628409952
493
Emenda Constitucional n 19, de 1998.
494
Somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais, agropecurias, de servios,
transferncias correntes e outras receitas tambm correntes, deduzidos os valores transferidos pela Unio aos
Estados e Municpios, bem como as receitas provenientes das contribuies incidentes sobre a folha de pagamento
de pessoal, parte patronal e do empregado, dentre outras.
495
Lei Camata II.
447
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Tabela 1 - Limites com Gastos de Pessoal com Base na Receita Corrente Lquida (RCL)
Poderes e rgo
Esfera Ministrio Total
Executivo Legislativo Judicirio
Pblico
Unio 40,9% 2,5% 6% 0,6% 50%
Estados 49% 3% 6% 2% 60%
Municpios 54% 6% - - 60%
DF 49% 3% - - 52%
A Tabela 1 sintetiza a diviso dos limites de gastos com pessoal, fixados nos artigos
19 e 20 da LRF.
A Lei de Responsabilidade Fiscal mostra avano com relao s normas anteriores,
pois apesar de manter o limite legal global dentro de cada esfera, este foi divido
objetivamente entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, alm do Ministrio
Pblico.
Imps, ainda, subdivises dentro de cada Poder. Vejamos:
No Poder Executivo Federal, por fora do disposto nos incisos XIII e XIV do art.
21 da Constituio e o art. 31 da Emenda Constitucional n 19, dos 40,9% cabveis ao
Poder, 3% foram reservados para o Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios,
Ministrio Pblico do Distrito Federal, ex-Territrio de Roraima, ex-Territrio do
448
Amap e para parte da administrao do Governo do Distrito Federal custeada com
recursos da Unio496.
No caso dos Poderes Legislativos Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, seus
respectivos limites so divididos entre as casas parlamentares e tribunais de contas que
os compem, com a aplicao do disposto no 1 do artigo 20 que diz que nesse caso os
limites sero repartidos entre seus rgos de forma proporcional mdia das despesas
com pessoal, em percentual da receita corrente lquida, verificadas nos trs exerccios
financeiros imediatamente anteriores ao da publicao desta Lei Complementar.
Da mesma forma do pargrafo anterior, no caso dos Poderes Judicirios Federal e
Estaduais, os respectivos limites so repartidos dentro de cada esfera governamental,
observados os critrios do 1 do artigo 20 da LRF, entre os tribunais de que trata o
artigo 92 da Constituio.
Nesse ponto, entendo relevante ressaltar que a tcnica legislativa apresentada
na LRF, no que diz respeito aos limites de gastos com pessoal, pode estar gerando
dubiedade de interpretao e consequentemente fragilidade na sua correta aplicao.
Ao observar o dito no artigo 1, 3, inciso II, constato uma equvoca, sob meu
ponto de vista, equiparao do Distrito Federal, unidade singular da federao, a Estado
membro, quando aquele diz [...] nas referncias a Estados entende-se considerado
o Distrito Federal.
Sem me aprofundar na conceituao dessas unidades da federao, vejo com
dificuldades a equiparao, para termos fiscais, do Distrito Federal a Estados, pois
quanto estrutura organizacional, o primeiro no conta com o Poder Judicirio e
Ministrio Pblico em sua composio. Ademais, no pode ser divido em municpios.
Portanto, apesar de acumular a competncia tributria exclusiva dos Estados e dos
Municpios, no reparte seus tributos com suas divises administrativas, porquanto
essas no gozam de autonomia constitucional.
Combinando o artigo 1, 3, inciso II com o inciso II do artigo 19 da LRF, o gestor
mais incauto poder entender que, sendo o Distrito Federal equiparado a Estado para os
efeitos da LRF e de acordo com o artigo 19 inciso II, o limite de despesas com pessoal,
para fins do artigo 169 da Constituio, como no caso dos Estados, ser tambm de
sessenta por cento da receita corrente lquida.
Acontece que, como j demonstrado, os sessenta por cento do limite do Estado
divido em quarenta e nove por cento para o Executivo, trs por centos para o Legislativo,
seis por cento para o Judicirio e os restantes dois por cento para o Ministrio Pblico
Estadual.
496
Vide Decreto Federal N 3.917, de 13 de setembro de 2001.
449
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
450
a 1999, imutvel, vez que a LRF no estabelece alternativa para o caso de se criar
novos rgos componentes do Poder Judicirio Federal.
Por consequncia, com a promulgao da Emenda Constitucional n 45, que dentre
outras medidas, incluiu na estrutura do Judicirio Federal, como rgo autnomo,
o Conselho Nacional de Justia (CNJ), inserindo no artigo 92 da CF o inciso I-A,
entendo existir uma certa fragilidade de operacionalizao da repartio do limite de
gastos com pessoal do Poder Judicirio, fixado em 6% pela LRF, aps a promulgao
da EC 45, visto que tem a um rgo, o CNJ, que no realizou gastos nos trs exerccios
financeiros imediatamente anteriores ao da publicao da LRF, base para obteno de
sua frao percentual sobre o limite do Judicirio.
Uma primeira hiptese, embora incabvel, seria interpretar que o CNJ no tem
limite de gastos com pessoal, pois sua base para obteno da mdia das despesas entre
os anos de 1997 a 1999 seria zero, situao incompatvel com o disposto no caput do
169 da Constituio Federal.
De outro modo, talvez a alternativa fosse promover uma nova repartio do limite
de 6% entre os rgos componentes do Judicirio, com a incluso do CNJ. Para tal
medida, seria necessrio dar nova redao ao 1, do artigo 20 da LRF. Portanto, uma
aprovao de nova Lei Complementar alterando a LRF.
Diante do impasse normativo, o Conselho Nacional de Justia, em 16 de agosto de
2005497 editou a Resoluo n 5, na qual estabelece a repartio do limite do Judicirio
Federal dentre os rgos que o compe, j considerando o prprio CNJ no cmputo.
Com a edio da Resoluo CNJ n 177, o Conselho Nacional de Justia readequou
os limites de gastos do Poder Judicirio Federal, considerando que o critrio de
repartio desse limite entre os tribunais, de forma proporcional mdia das despesas
com pessoal, em percentual da receita corrente lquida, verificadas nos trs exerccios
financeiros imediatamente anteriores ao da publicao da LRF, no pode ser aplicado a
este Conselho, cuja criao ocorreu em data posterior498;
O Tribunal de Contas da Unio, no Acrdo 259/2006 - TCU - Plenrio499 entendeu
que
497
Alterada pelas Resolues CNJ n 26/2006 e 177/2013.
498
Prembulo da Resoluo CNJ n 177, de 6 de agosto de 2013.
499
Processo TCU TC-017.522/2005-1, item 14 do Relatrio.
451
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
500
Processo TCU TC-017.522/2005-1, item 16 do Relatrio.
452
LRF, frente ao texto do disposto no artigo 20, 1, o TCU deixa evidente a necessidade
de se ajustar o texto legal de modo a permitir expressamente a flexibilidade da diviso
do limite fixado para o Poder no artigo 19 da LRF.
Assevero, por fim, corroborando o posicionamento da Corte de Contas, da
importncia de se dar nova redao ao dispositivo em exame (artigo 20, 1 da LRF)
a fim de mitigar possveis questionamentos, em especial na esfera judicial, quanto
aplicabilidade de sanes a agentes pblicos quando no adotadas, por esses, as
providncias legais cabveis, em caso de ultrapassagem, por algum rgo desse Poder,
de limite de gastos de pessoal, num cenrio de repartio de limite com a incluso de
rgos autnomos aps a vigncia da LRF.
453
A VOCAO CONSTITUCIONAL DA
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
1. Inicio por dizer que o tema da responsabilidade fiscal tem na prpria Carta
Magna o seu primeiro centro de normatividade. desde 1988, portanto, que h essa
especfica preocupao do legislador com o tema da responsabilidade do gestor com
as finanas pblicas.
501
Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Sergipe UFS, ps graduado em Direito Eleitoral pela Escola
Superior da Advocacia do Distrito Federal, em parceria com o Centro Universitrio de Braslia Uniceub, scio
fundador do escritrio Ayres Britto Consultoria Jurdica e Advocacia e membro da Comisso Especial de Defesa
da Liberdade de Expresso da Ordem dos Advogados do Brasil.
455
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
5. Embora a nossa Carta Constitucional remonte aos idos dos anos 80, foi somente
no ano 2000 que foi editada a Lei de Responsabilidade Fiscal, identificada como Lei
Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. Foi a partir de ento que o tema da
456
responsabilidade fiscal alcanou a necessria densidade normativa para sua regular
operacionalizao.
6. Do exame detalhado do texto inserto nos seus setenta e cinco artigos, percebe-
se que as normas extradas no discrepam do esprito da Carta de 1988. Ao contrrio,
nelas se inspiram a todo tempo.
7. Tanto assim que enuncia, j no caput do seu art. 1., que prever normas
de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal. E o que seria
responsabilidade na gesto fiscal? O prprio 1. do citado dispositivo trata de esclarecer:
10. Alm disso, tratou a LRF de disciplinar o contedo mnimo da Lei de Diretrizes
Oramentrios e da Lei Oramentria Anual, bem como da execuo oramentria e
cumprimento das metas estabelecidas.
457
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
11. E o fato que o equilbrio das contas pblicas foi preocupao corrente do
legislador complementar. Confiram-se, nesse sentido e exemplificativamente, os
seguintes comandos normativos:
a) a Lei de Diretrizes Oramentrias dispor sobre o equilbrio entre receitas e
despesas (art. 4., inciso I, alnea a502);
b) previso do Anexo de Receitas Fiscais na Lei de Diretrizes Oramentrias,
que avaliar os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas
pblias, informando as providncias a serem tomadas, caso se concretizem (art.
4., 1.). Regra cujo explcito objetivo tentar manter o equilbrio nas contas
pblicas;
c) Constaro da Lei Oramentria Anual todas as despesas relativas dvida
pblica, mobiliria ou contratual, e as receitas que as atendero (art. 5., 1.503);
d) A criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete
aumento da despesa ser acompanhado de estimativa do impacto oramentrio-
financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes
e declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao
oramentria e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade
com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias (art. 16504).
13. Por fim, imperioso que se team algumas consideraes sobre o princpio
constitucional da transparncia, conquista inafastvel da Carta de 1988. E, embora
o texto constitucional trate, diretamente, da necessria observncia da transparncia
apenas no art. 216-A, ao estabelecer que o Sistema Nacional de Cultura por ele regido
502
Art. 4o A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no 2o do art. 165 da Constituio e:
I - dispor tambm sobre:
a) equilbrio entre receitas e despesas;
Art. 5o O projeto de lei oramentria anual, elaborado de forma compatvel com o plano plurianual, com a lei de
503
acompanhado de:
I - estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois
subseqentes;
II - declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao oramentria e financeira com a lei
oramentria anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias.
458
e pelo compartilhamento das informaes, certo que o princpio da transparncia
da gesto pblica erige dos princpios constitucionais da publicidade, moralidade e
eficincia. Todos previstos no caput do art. 37 da Constituio Federal, a saber:
14. Nesse sentido, questiono: qual a melhor forma dos controles internos e externos
dos gastos pblicos? De que forma possvel controlar a aplicao dos princpios da
impessoalidade, da moralidade e da eficincia e at mesmo concretizar o princpio da
publicidade sem a necessria transparncia dos gastos pblicos?
15. Controle que exigido pela mesma Constituio Federal em seu art. 70 ao
dispor que a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial
da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.
459
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
18. Nota-se, portanto, que a necessria edio dessas leis oramentrias vinculam o
administrador ao seu cumprimento, responsabilizando-o pelas suas faltas. Aqui, tambm
importante que no se afaste da premissa maior de toda a atividade administrativa: a
inafastvel vinculao lei.
460
a consulta ao portal de transparncia do Governo Federal (www.portaltransparencia.
gov.br). Portal que tem sido copiado por alguns Estados e Municpios para o melhor
controle social das contas pblicas.
22. Ficou ali claro tambm que direito do cidado o acesso informao pertinente
administrao do patrimnio pblico, utilizao de recursos pblicos, licitao e
contratos administrativos.
24. Por tudo isso, possvel concluir que somente mediante uma gesto pblica
transparente que se faz possvel uma administrao pblica proba e eficiente. E
decorrncia da maior transparncia nas contas pblicas que se tornam cada vez mais
evidentes e notrios os casos de corrupo de autoridades pblicas.
461
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
462
SANES APLICVEIS EM FACE DA
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL LRF
As situaes que envolvem aplicao de sanes aos gestores envolvidos com atos
que tipificam infrao LRF so diversificadas, sendo objeto de abordagem especfica
mais frente.
A Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000, conhecida como Lei de Crimes Fiscais
estabeleceu sanes pessoais aos gestores, em detrimento das sanes institucionais
previstas na LRF, quando no atingidos os limites por ela estabelecidos, seja o de
pessoal, o de dvida pblica, bem como as metas para controlar receitas e despesas
estabelecidas na Lei de Diretrizes Oramentrias respectiva.
Frisa-se que os instrumentos de controle institudos pela LRF propiciaram maior
amplitude de ao por parte do controle externo, levando-se em conta os pilares bsicos
da LRF, quais sejam: transparncia, planejamento, controle e responsabilizao, sendo
que os Tribunais de Contas ganharam muita fora quanto fiscalizao preventiva,
tendncia hodierna, com nfase no poder para realizaraes repressivas.
Entrementes, antes se falar acerca de sanes, faz-se necessrio ressaltar os termos
da lei complementar em comento que materializam a fiscalizao da gesto fiscal, no
caso o art. 59 da LRF, em harmonia com o disposto nos art. 70 e 71 da Carta Magna,
conferiu-se ao Poder Legislativo, diretamente, ou, ento, com o auxlio dos Tribunais
de Contas a responsabilidade em fiscalizar o cumprimento da citada lei.
De igual relevo, o Ministrio Pblico Especial de Contas tem se levantado como
baluarte na atuao junto s Cortes de Contas, sendo estes os pontos objeto de
fiscalizao: I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias;
II - limites e condies para realizao de operaes de crdito e inscrio em Restos a
Pagar; III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo
limite de despesa, nos termos dos artigos 22 e 23 da LRF; IV - providncias tomadas,
conforme o disposto no art. 31, para reconduo dosmontantes das dvidas consolidada
e mobiliria aos respectivos limites; V - destinao de recursos obtidos com a alienao
de ativos, tendo em vista as restries constitucionais e as desta Lei Complementar; VI
- cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando for o caso.
505
Conselheiro Substituto do TCES.
463
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
464
Sabe-se que os gestores, antes do surgimento da LRF, administravam os bens
pblicos sem um planejamento adequado, o que resultava na utilizao das transferncias
para cobrir as despesas de sua responsabilidade, afundando o pas em dvidas que
dificilmente eram quitadas no mesmo mandato.
Importante frisar que a limitao de gasto com pessoal um dos mecanismos que
a Lei de Responsabilidade Fiscal utiliza para estabelecer metas de resultados comuns,
resultando no objetivo maior que o equilbrio das contas pblicas.
Trouxe a LRF limitaes direcionadas para todas as esferas de poder, sendo a
despesa com pessoal assim estabelecida: Unio - limite de 50% da Receita Corrente
Lquida - RCL, Estados, Distrito Federal e Municpios limite de 60% da RCL, na
forma do artigo 19 da referida Lei.
A LRF prev apenas as sanes institucionais que so: Para o governante que no
prever, arrecadar e cobrar tributos que sejam de sua competncia, sero suspensas as
transferncias voluntrias; Para quem exceder 95% do limite mximo de gastos com
pessoal, fica suspensa a concesso de novas vantagens aos servidores, a criao de
cargos, as novas admisses e a contratao de horas extras e, uma vez ultrapassado
o limite mximo, ficam tambm suspensas a contratao de operaes de crdito e a
obteno de garantias da Unio.
Por seu turno, em razo da aplicao dos termos da LRF, alm das penalidades
previstas pela LRF, o administrador tambm sofrer as punies pessoais previstas na
Lei n 10.028/2000, nos seguintes termos:
465
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
466
Nulidade do ato (LRF, art. 40 5) Cassao
Conceder Garantia acima dos limites fixados
do mandato (Decreto-Lei n 201, art. 4,
pelo Senado Federal (LRF, art. 40 5).
inciso VII).
As entidades da administrao indireta,
inclusive suas empresas controladas e Cassao do mandato (Decreto-Lei n 201,
subsidirias concederem Garantia, ainda que art. 4, inciso VII).
com recursos de fundos, (LRF, art. 40, 6).
No ressarcir pagamento de dvida honrada Condicionamento de transferncias
pela Unio ou Estados, em decorrncia de constitucionais para o ressarcimento. No
Garantia prestada em Operao de Crdito ressarcir pagamento de dvida honrada pela
(LRF, art. 40, 9). Unio ou Estados (LRF, art. 40, 9).
No liquidar a dvida total que tiver sido
honrada pela Unio ou por Estado, em Suspenso de acesso a novos financiamentos
decorrncia de Garantia prestada em (LRF, art. 40, 10).
Operao de Crdito (LRF, art. 40, 10).
Contratar Operao de Crdito por
Cassao do mandato (Decreto-Lei n 201,
Antecipao de Receita Oramentria, em
art. 4, inciso VII).
desacordo com a lei (LRF, art. 38).
Realizar Operao de Crdito fora dos limites Deteno de trs meses a trs anos, perda do
estabelecidos pelo Senado Federal (LRF, art. cargo e inabilitao para a funo por cinco
32, 1, inciso III). anos (Lei n 10.028/2000, art. 4, inciso XVI).
Realizar Operao de Crdito com outro
ente da Federao, ainda que sob a forma de Deteno de trs meses a trs anos, perda do
novao, refinanciamento ou postergao cargo e inabilitao para a funo por cinco
de dvida contrada anteriormente (LRF, art. anos (Lei n 10.028/2000, art. 4, inciso XVI).
35).
No liquidar integralmente as Operaes
de Crdito por Antecipao de Receita
Oramentria, inclusive os respectivos juros Deteno de trs meses a trs anos, perda do
e demais encargos, at o encerramento do cargo e inabilitao para a funo por cinco
exerccio financeiro, especificamente at o anos (Lei n 10.028/2000, art. 4, inciso XVI).
dia 10 de dezembro de cada ano (LRF, art. 38,
inciso II).
Receita de Operaes de Crdito em
montante superior ao das despesas de capital, Cassao do mandato (Decreto-Lei n 201,
no projeto da lei oramentria (LRF, art. 12, art. 4, inciso VII).
2).
Aplicar Disponibilidade de Caixa em Cassao do mandato (Decreto-Lei n 201,
desacordo com a lei. (LRF, art. 43, 1 e 2). art. 4, inciso VII).
No depositar, em conta separada das
demais disponibilidades de cada ente, as
Disponibilidades de Caixa dos regimes
Cassao do mandato (Decreto-Lei n 201,
de previdncia social e no aplic-las nas
art. 4, inciso VII).
condies de mercado, com observncia dos
limites e condies de proteo e prudncia
financeira (LRF, art. 43, 1).
467
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
468
Registro, ainda, que segundo o princpio de independncia das instncias, possvel
que uma mesma ocorrncia possa acarretar punies na esfera civil, penal e tambm
na seara do controle externo pelo Tribunal de Contas competente.
Verifica-se, assim, que as Cortes de Contas foram fortalecidas, estando imbudas da
inteno de melhor decidir, e isto tem acontecido, com aes firmes, de maneira que
o pas possa prosperar em todas as unidades federadas, em rumo ao sucesso, afinal,
nosso pas tem jeito, vamos trabalhar e aguardar, sempre na torcida.
469
UMA NOVA PERSPECTIVA FISCAL A PARTIR DA
LEI COMPLEMENTAR N 101/2000 SOB A
TICA DA CIDADANIA ORAMENTRIA
MARCUS ABRAHAM506
Resumo: O artigo trata do novo cenrio fiscal brasileiro a partir da Lei de Responsabilidade
Fiscal Lei Complementar n 101/2000, com especial foco na questo do planejamento,
transparncia e equilbrio oramentrio, ressaltando a cidadania oramentria pela
participao popular nas questes fiscais, tomando o oramento pblico como
instrumento a ser divulgado e conhecido pela populao como ferramenta de controle
e planejamento das despesas pblicas para o atendimento das necessidades coletivas.
Abstract: This paper deals with the new Brazilian fiscal scenario after the introduction of
Complementary Law n 101/2000, with special emphasis over the subjects of planning,
transparency and fiscal balance, underlining budgetary citizenship as a form of popular
participation in fiscal matters, and looking at public budget as a tool to be disseminated
and made known to the population as an instrument of planning and control of public
expenditure.
506
Desembargador Federal no TRF2. Professor de Direito Financeiro e Tributrio da UERJ. Doutor em Direito
Pblico pela UERJ. Mestre em Direito Tributrio pela UCAM.
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RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
I. INTRODUO
507
ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Financeiro Brasileiro. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2015. p. 327.
472
A partir da lei, confere-se maior efetividade ao ciclo oramentrio, por regular e
incorporar novos institutos na lei oramentria anual e na lei de diretrizes oramentrias,
voltadas para o cumprimento das metas estabelecidas no plano plurianual. Impe-
se a cobrana dos tributos constitucionalmente atribudos aos entes federativos
para garantir sua autonomia financeira e estabelecem-se condies na concesso de
benefcios, renncias e desoneraes fiscais. Obriga-se a indicar o impacto fiscal e a
respectiva fonte de recursos para financiar aumentos de gastos de carter continuado,
especialmente em se tratando de despesas de pessoal. Fixam-se limites para a ampliao
do crdito pblico com vistas ao controle e reduo dos nveis de endividamento.
E criam-se sanes de diversas naturezas em caso de descumprimento das normas
financeiras.
Na lio de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, a vigncia da LRF caracteriza-se
como uma mudana de hbitos, marcando a desejvel passagem do patrimonialismo
demaggico para o gerenciamento democrtico.508
A propsito, as circunstncias que deram ensejo criao, no ano 2000, de uma
legislao pautada na responsabilidade fiscal eram mais do que evidentes, poca,
no Brasil e no mundo, e demandavam providncias urgentes. Reformas fiscais,
oramentrias e de gesto pblica, com a adoo de mecanismos rgidos de controle
de despesas e do endividamento que levassem a um desejado equilbrio fiscal, eram
polticas que se disseminaram mundialmente e passaram a ser propagadas por
instituies internacionais como o FMI, o Banco Mundial e a OCDE.
As sucessivas crises no mercado financeiro internacional, que geraram a contrao
do crdito global ao longo da dcada de 1990; o crescente endividamento do setor
pblico, que alimentava o fantasma da moratria por uma temida impossibilidade de
pagamento das dvidas interna e externa; os elevados ndices de inflao existentes
no perodo, que camuflavam a deteriorao das contas pblicas e que representavam
uma forma perversa de financiamento do setor pblico, ao impor o chamado imposto
inflacionrio s camadas menos favorecidas da populao, que no tinham acesso
moeda indexada; e o galopante dficit nas contas previdencirias, que estava por
inviabilizar o pagamento de aposentadorias e penses todos estes foram fatores
poltico-econmicos decisivos para a criao de normas para disciplinar o ajuste
fiscal to necessrio diante de um iminente esgotamento de recursos financeiros
imprescindveis para a execuo das polticas pblicas.
A adoo de uma lei de responsabilidade fiscal no foi uma exclusividade brasileira.
Diversos pases do mundo como Estados Unidos, Inglaterra, Alemanha, ustria,
Blgica, Nova Zelndia passaram por situaes que, igualmente, demandaram aes
508
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. A Lei de Responsabilidade Fiscal e seus Princpios Jurdicos, Revista de
Direito Administrativo, n 221, jul./set. 2000. p. 71-93.
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nesse sentido, acabando por desenvolver e inserir nos seus ordenamentos jurdicos
normas dessa natureza. Na Amrica Latina, Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Equador
e Mxico adotaram leis de responsabilidade fiscal, especialmente por presso do Fundo
Monetrio Internacional (FMI) e do Banco Internacional de Desenvolvimento (BIRD),
como contrapartida aos acordos financeiros firmados.
A promulgao da LRF conferiu efetividade poltica de estabilizao fiscal e
regulamentou dispositivos da Constituio Federal de 1988 que demandavam uma
lei complementar sobre matrias financeiras, constituindo um verdadeiro marco
regulatrio fiscal no Brasil.
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lei complementar exigida pela Constituio (art. 165, 9, CF), necessria para definir
os contornos bsicos dos trs instrumentos que integram o processo oramentrio
nacional: o plano plurianual (PPA), a lei de diretrizes oramentrias (LDO) e a lei de
oramento anual (LOA). As peas oramentrias elaboradas pelos entes pblicos eram
tidas como fictcias, desprovidas de qualquer relao com a realidade, funcionando
como mero indicador de intenes genricas do governo.
No entanto, apesar de a LRF disciplinar detalhadamente o contedo de dois daqueles
instrumentos as diretrizes oramentrias e a lei oramentria anual , percebe-se
que a LDO , sem sombra de dvidas, a pea mais relevante do planejamento no ciclo
oramentrio, com destaque para as regras sobre as metas fiscais, identificando-se o
montante de receitas pblicas a ser arrecadado e a sua destinao.
Apesar de o art. 3 do texto original da LRF510 que foi aprovado no Congresso
Nacional veicular regras sobre o Plano Plurianual, este dispositivo acabou vetado
pela Presidncia da Repblica, na forma do 1 do art. 66 da Constituio Federal.
Na Mensagem Presidencial n 627, de 4 de maio de 2000, consta como razo de veto
a alegao de que os prazos eram muito restritos e de que o Anexo de Polticas Fiscais
confundia-se com o Anexo de Metas Fiscais, este da Lei de Diretrizes Oramentrias.511
Por sua vez, a Lei de Diretrizes Oramentrias, relevante instrumento de planejamento
oramentrio introduzido pela Carta de 1988 ( 2, art. 165), deve conter: a) metas e
prioridades para o exerccio seguinte, funcionando como uma ponte entre o plano
510
Vetado: "Art. 3o O projeto de lei do plano plurianual de cada ente abranger os respectivos Poderes e ser
devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa. 1 Integrar o projeto
Anexo de Poltica Fiscal, em que sero estabelecidos os objetivos e metas plurianuais de poltica fiscal a serem
alcanados durante o perodo de vigncia do plano, demonstrando a compatibilidade deles com as premissas
e objetivos das polticas econmica nacional e de desenvolvimento social. 2 O projeto de que trata o caput
ser encaminhado ao Poder Legislativo at o dia trinta de abril do primeiro ano do mandato do Chefe do Poder
Executivo."
511
Trecho da Mensagem Presidencial no 627/2000: "O caput deste artigo estabelece que o projeto de lei do plano
plurianual dever ser devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa,
enquanto o 2 obriga o seu envio, ao Poder Legislativo, at o dia 30 de abril do primeiro ano do mandato do
Chefe do Poder Executivo. Isso representar no s um reduzido perodo para a elaborao dessa pea, por parte
do Poder Executivo, como tambm para a sua apreciao pelo Poder Legislativo, inviabilizando o aperfeioamento
metodolgico e a seleo criteriosa de programas e aes prioritrias de governo. Ressalte-se que a elaborao do
plano plurianual uma tarefa que se estende muito alm dos limites do rgo de planejamento do governo, visto
que mobiliza todos os rgos e unidades do Executivo, do Legislativo e do Judicirio. Alm disso, o novo modelo
de planejamento e gesto das aes, pelo qual se busca a melhoria de qualidade dos servios pblicos, exige
uma estreita integrao do plano plurianual com o Oramento da Unio e os planos das unidades da Federao.
Acrescente-se, ainda, que todo esse trabalho deve ser executado justamente no primeiro ano de mandato do
Presidente da Repblica, quando a Administrao Pblica sofre as naturais dificuldades decorrentes da mudana
de governo e a necessidade de formao de equipes com pessoal nem sempre familiarizado com os servios
e sistemas que devem fornecer os elementos essenciais para a elaborao do plano. (...) Por outro lado, o veto
dos prazos constantes do dispositivo traz consigo a supresso do Anexo de Poltica Fiscal, a qual no ocasiona
prejuzo aos objetivos da Lei Complementar, considerando-se que a lei de diretrizes oramentrias j prev a
apresentao de Anexo de Metas Fiscais, contendo, de forma mais precisa, metas para cinco variveis receitas,
despesas, resultados nominal e primrio e dvida pblica , para trs anos, especificadas em valores correntes
e constantes. Diante do exposto, prope-se veto ao art. 3, e respectivos pargrafos, por contrariar o interesse
pblico."
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obrigatrias de carter continuado; III conter reserva de contingncia, cuja forma de
utilizao e montante, definido com base na receita corrente lquida, sero estabelecidos
na lei de diretrizes oramentrias, destinada ao atendimento de passivos contingentes
e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
A utilizao dessas trs leis oramentrias, de forma integrada e harmnica, permite
ao gestor pblico uma administrao fiscal responsvel e zelosa dos recursos pblicos,
e a Lei de Responsabilidade Fiscal veio aprimorar o planejamento oramentrio,
instituindo novas funes para a LDO e para a LOA, com o estabelecimento de metas,
limites e condies para a gesto das receitas e das despesas.
Um planejamento oramentrio bem elaborado permite uma execuo oramentria
eficiente e uma poltica fiscal de resultados concretos.
Mas, nesta questo do planejamento, se, por um lado, a Lei de Responsabilidade
Fiscal imps rigor na implementao de um verdadeiro ciclo oramentrio, caracterizado
pela responsabilidade gerencial de longo prazo e pela qualidade do gasto pblico, com a
devida legitimidade conferida pela assim chamada trindade oramentria (PPA, LDO e
LOA), por outro, ainda assistimos, hoje, conduo de polticas fiscais imediatistas e de
curto prazo, sem mirar o horizonte e sem conferir a devida importncia ao estabelecido
no Plano Plurianual, documento responsvel pelo planejamento estratgico das aes
estatais no longo prazo que influencia a elaborao da lei de diretrizes oramentrias
(planejamento operacional) e da lei oramentria anual (execuo).
Se nos encontramos distantes do ponto ideal, j que ainda possvel nos depararmos
com Planos Plurianuais genricos, abrangentes e, por vezes, compostos de objetivos
mirabolantes, em que se apontam aes para todos os lados e gostos, e, sobretudo, sem
a devida preocupao em se identificarem os recursos para viabilizar a sua realizao,
devemos reconhecer que apesar de ainda identificarmos um nmero excessivo de
contingenciamentos imotivados que muitas vezes afetam o cumprimento dos deveres
fundamentais do Estado512 , as leis oramentrias, hoje, no so mais tidas como
meras peas de fico, como outrora j o foram, e isto se deve LRF.
A transparncia fiscal na prestao de contas tem sido exemplar a partir das previses
contidas na LRF, especialmente com a divulgao em veculos de fcil acesso, inclusive
pela Internet, das finanas e dos servios pblicos, possibilitando a qualquer cidado
512
Segundo relatrio de 2013 do Tribunal de Contas da Unio de fiscalizao do sistema de sade (TC 032.624/2013-
1), nos ltimos cinco anos, deixaram de ser aplicados na Funo Sade R$ 20,4 bilhes, em valores atualizados,
em relao ao que fora previsto nos oramentos da Unio, sendo R$ 9,6 bilhes somente no exerccio de 2012.
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pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes
pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos
de acesso pblico; III adoo de sistema integrado de administrao financeira e
controle, que atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo
da Unio.
Por sua vez, o art. 49 da LRF determina que as contas apresentadas pelo Chefe
do Poder Executivo ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo
Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao para consulta e
apreciao pelos cidados e instituies da sociedade. A prestao de contas da Unio
conter demonstrativos do Tesouro Nacional e das agncias financeiras oficiais de
fomento, includo o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES),
especificando os emprstimos e financiamentos concedidos com recursos oriundos dos
oramentos fiscal e da seguridade social e, no caso das agncias financeiras, avaliao
circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades no exerccio.
Ainda, em relao ao conhecimento e acompanhamento da execuo oramentria
e financeira, o novo art. 48-A (introduzido pela Lei Complementar n 131/2009)
determina que os entes da Federao disponibilizem a qualquer pessoa fsica ou jurdica
o acesso a informaes: I quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades
gestoras no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao, com a
disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do correspondente processo,
ao bem fornecido ou ao servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneficiria do
pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatrio realizado; II quanto
receita: o lanamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive
referente a recursos extraordinrios.
Outro instrumento tratado pela LRF para oferecer maior efetividade transparncia
refere-se escriturao e a consolidao das contas pblicas. Aprimorar a tcnica de
escriturao pblica, que um relevante instrumento de gesto para o administrador
pblico e manancial de informaes para o cidado, um dos diversos desgnios da
LRF (arts. 50 e 51). A integrao e a harmonizao das normas contbeis federais com
a dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, por meio de normas gerais de
consolidao das regras contbeis do setor pblico, uma necessidade numa federao
como o Brasil.
O conhecimento, a correta observncia e a regular aplicao dessas normas so
imprescindveis para uma eficaz e eficiente arrecadao, administrao e destinao dos
recursos pblicos. Conferir Administrao Pblica informaes adequadas permite
uma tomada de deciso mais acurada e em linha com o interesse pblico.
Nesse sentido, determina a LFR que, alm de obedecer s demais normas de
contabilidade pblica, a escriturao das contas pblicas observar as seguintes
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de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas
mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo
Poder Legislativo por maioria absoluta); II das projees atuariais dos regimes de
previdncia social, geral e prprio dos servidores pblicos; III da variao patrimonial,
evidenciando a alienao de ativos e a aplicao dos recursos dela decorrentes.
Documento importante que deve acompanhar o RREO o termo de justificativa
que dever ser apresentado, quando for o caso: I da limitao de empenho; II da
frustrao de receitas, especificando as medidas de combate sonegao e evaso
fiscal, adotadas e a adotar, e as aes de fiscalizao e cobrana ( 2, art. 53, LRF).
Outro relatrio previsto na LRF o Relatrio de Gesto Fiscal (art. 54). Segundo a
lei, ao final de cada quadrimestre, ser emitido e assinado pelos titulares dos Poderes
e rgos, e conter (art. 55): I comparativo com os limites previstos na LRF dos
seguintes montantes: a) despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e
pensionistas; b) dvidas consolidada e mobiliria; c) concesso de garantias; d) operaes
de crdito, inclusive por antecipao de receita; II indicao das medidas corretivas
adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos limites; III demonstrativos,
no ltimo quadrimestre: a) do montante das disponibilidades de caixa em trinta e
um de dezembro; b) da inscrio em Restos a Pagar, das despesas: 1) liquidadas; 2)
empenhadas e no liquidadas; 3) empenhadas e no liquidadas, inscritas at o limite
do saldo da disponibilidade de caixa; 4) no inscritas por falta de disponibilidade
de caixa e cujos empenhos foram cancelados; c) da liquidao, com juros e outros
encargos incidentes, at o dia dez de dezembro de cada ano, das operaes de crdito
por antecipao de receitas.
Alm dos relatrios anteriormente citados, a LRF exige a realizao das prestaes
de contas, a serem feitas pelos Chefes do Poder Executivo, que incluiro, alm das
suas prprias, as dos Presidentes dos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio e do
Chefe do Ministrio Pblico, as quais recebero parecer prvio, separadamente, do
respectivo Tribunal de Contas (arts. 56 e 57, LRF).
A prestao de contas evidenciar o desempenho da arrecadao em relao
previso, destacando as providncias adotadas no mbito da fiscalizao das receitas e
combate sonegao, s aes de recuperao de crditos nas instncias administrativa
e judicial, bem como as demais medidas para incremento das receitas tributrias e de
contribuies (art. 58, LRF).
Mas a transparncia fiscal no sentido de disponibilizao e acesso informao
no suficiente. O cidado precisa compreender o seu contedo e importncia.
Infelizmente, o nvel de conhecimento da real importncia dos oramentos pblicos
ainda muito incipiente no Brasil, sendo pouco usual que o cidado conhea a sua
estrutura e elementos bsicos. A mera divulgao do oramento anual ao cidado, sem
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que este seja estimulado a entend-lo e avali-lo, de pouca valia. Afinal, atravs
do oramento pblico, carta de compromissos do governante, com natureza e fora
de lei, que se demonstra para a sociedade o que ser feito com o meu, o seu, o nosso
dinheiro. Temas fiscais recorrentes nos noticirios de hoje, como plano plurianual, lei
de diretrizes oramentrias, supervit primrio, responsabilidade fiscal, dentre outros,
acabam considerados como bichos de sete cabeas insertos numa especialidade quase
mitolgica, deixando grande parte da sociedade margem dos debates.
A partir desta constatao, percebe-se a necessidade do fortalecimento dos
programas de educao fiscal. A Educao Fiscal deve ser compreendida como uma
abordagem didtico-pedaggica capaz de interpretar as vertentes financeiras da
arrecadao e dos gastos pblicos, estimulando o cidado a compreender o seu dever
de contribuir solidariamente em benefcio do conjunto da sociedade e, por outro
lado, estar consciente da importncia de sua participao no acompanhamento da
aplicao dos recursos arrecadados, com justia, transparncia, honestidade e eficincia,
minimizando o conflito de relao entre o cidado contribuinte e o Estado arrecadador.
A Educao Fiscal deve tratar da compreenso do que o Estado, suas origens, seus
propsitos e da importncia do controle da sociedade sobre o gasto pblico, atravs
da participao de cada cidado, concorrendo para o fortalecimento do ambiente
democrtico.514
Nesse contexto, a temtica revela ainda outro aspecto: a possibilidade do cidado
em participar do processo oramentrio, conhecido como oramento participativo.
O oramento participativo a forma de participao popular na elaborao do
oramento pblico. Constituiria uma espcie de terceiro centro opinativo de questes
oramentrias, que funcionaria paralelamente ao Poder Executivo, o qual prope o
projeto de lei oramentria, e ao Poder Legislativo, que o aprova.
Podemos dizer que, atravs do oramento participativo, criam-se centros de
decises descentralizados e independentes, para que, atravs de conselhos populares
especialmente criados para este fim, haja uma efetiva representao da opinio pblica
local, oferecendo ao cidado um canal especfico para manifestar suas necessidades,
gerando, ao fim, uma maior conscincia de cidadania ao povo. Nas palavras de Regis
Oliveira515, o oramento participativo d nascimento a dois focos de poder democrtico:
um, pelo voto; outro, pelas instituies diretas de participao.
A experincia do oramento participativo teve origem no Brasil em Lages, Santa
Catarina, na dcada de 1970516, expandindo-se rapidamente para outras partes do
514
BRASIL. MINISTRIO DA FAZENDA. ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIA. Educao fiscal no
contexto social: Programa Nacional de Educao Fiscal. 4. ed. Braslia: ESAF, 2009. p. 27.
515
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. p. 359.
516
"O Oramento Participativo adotado hoje por mais de cem municpios brasileiros, em todas as regies do pas.
Em vrios deles, a experincia est em sua segunda, terceira e mesmo quarta gesto administrativa. Do ponto de
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mundo. Encontramos em diversos pases a adoo do mecanismo do oramento
participativo em suas cidades. Assim foi com Rosrio, na Argentina; Saint-Denis,
na Frana; Montevidu, no Uruguai; Barcelona, na Espanha; Toronto, no Canad;
Bruxelas, na Blgica etc. No Brasil, j tivemos diversos exemplos, como em Vila Velha,
no Esprito Santo; Angra dos Reis, Volta Redonda, Barra Mansa e Niteri, no Rio de
Janeiro; Lages, em Santa Catarina; Porto Alegre, no Rio Grande do Sul etc.
O interesse despertado por este mecanismo de participao popular direta na
gesto dos recursos pblicos reside tambm no fato de ter o condo de unir diferentes
espectros do cenrio poltico.517 O oramento participativo valorizado tanto como
forma de convocar o povo para partilhar do exerccio do poder estatal (tradicionalmente
identificada como uma posio das esquerdas) como pelo potencial de austeridade fiscal
que capaz de gerar quando os contribuintes passam a ter real noo da destinao
dos valores arrecadados (postura relacionada s prticas ditas neoliberais de controle
do aumento dos gastos pblicos), conforme salientam Botey e Clrier518.
Nos lugares onde se adota o modelo de oramento participativo, a concretizao da
participao popular na elaborao do oramento pblico ocorre atravs da realizao
de assembleias locais (municipais, regionais ou de bairros), em que qualquer integrante
da coletividade pode participar dos debates, elegendo representantes ou delegados para
transmitirem e negociarem com o governo as deliberaes assembleares. Haveria, assim,
uma maior capilarizao na identificao das necessidades locais, especialmente nos
grandes centros urbanos, onde comum a Administrao Pblica se distanciar do cidado.
Os principais temas de interesse local que tradicionalmente so abordados no
oramento participativo so: saneamento bsico, habitao, pavimentao, educao,
assistncia social, sade, circulao e transporte, esportes e lazer, iluminao pblica,
turismo, cultura, saneamento ambiental e infncia e juventude.
Na Constituio Federal de 1988, a norma mais prxima ideia de oramento
participativo encontra-se no art. 29, contendo dispositivos que estabelecem a
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possibilidade de participao popular nas questes locais. Assim que o inciso XII
prev a cooperao das associaes representativas no planejamento municipal e o
inciso XIII permite a iniciativa popular de projetos de lei de interesse especfico do
Municpio, da cidade ou de bairros, atravs de manifestao de, pelo menos, cinco
por cento do eleitorado.
No h, porm, na Constituio, qualquer meno vinculao da atividade de
elaborao do oramento pelo Poder Executivo s propostas populares. Resta-nos,
assim, consider-las como sugestes legitimadas pelo interesse pblico local, sem
implicar obrigao do Poder Executivo na incorporao dos seus termos ao projeto
de lei oramentria, at porque a prpria Carta Maior estabelece no art. 165 que a
elaborao do oramento ser de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo.519
Neste momento, devemos realizar algumas ponderaes e reflexes a respeito
da participao popular na elaborao do oramento para que se possa encontrar o
melhor caminho a ser trilhado nesta matria. Afinal, a implementao do oramento
participativo apresenta vantagens e desvantagens.
A primeira das vantagens a de que haveria um fortalecimento da cidadania e da
democracia deliberativa ao incluir a voz social no processo de elaborao do oramento
pblico. Ademais, permitir-se-iam escolhas comunitrias sugeridas a partir da identificao
de suas maiores necessidades, com legtimo conhecimento de causa. E, ainda, o cidado
teria amplo acesso e transparncia quanto ao custo/benefcio do oramento.
Uma outra questo do ponto de vista da democracia participativa est no incremento
da accountability (prestao de contas) dos agentes polticos envolvidos na aprovao
do oramento. A convocao ao povo para que participe das escolhas oramentrias
torna polticos e seus atos mais expostos crtica e cobrana popular. Como salientou
Marcia Ribeiro Dias em seu estudo sobre a implantao do oramento participativo
em Porto Alegre desde 1989, por vezes os vereadores sentiam-se constrangidos de
contrariar a vontade popular configurada pelo oramento participativo, temendo uma
possvel perda de votos em futuras eleies.520
519
"A aplicao prtica dessa forma de controle suplementar tambm no elimina o binmio convenincia e
oportunidade no mbito governamental, ou seja, continua preservada a discricionariedade dos poderes executivo
e legislativo, tendo em vista que deve ser respeitada uma certa margem de ao/deciso tanto do administrador
quanto do legislador, no exerccio de suas competncias constitucionais. Assim sendo, o ordenamento jurdico
ptrio no faz com que os poderes fiquem vinculados s decises tomadas pelos populares quando da elaborao
e discusso oramentrias, por exemplo, no ficando obrigados a observarem as prioridades hierarquicamente
eleitas pela comunidade. Em outras palavras, no h vinculao jurdica dos poderes executivo e legislativo
quanto ao mrito oramentrio, pois o controle social apenas sinaliza para uma vinculao voluntria dos
referidos poderes, cuja atuao torna-se legtima na medida em que corresponda s expectativas manifestadas
consensualmente pelos cidados na proposta oramentria." ASSONI FILHO, Srgio. Democracia e controle
social do oramento pblico. Revista Direito Administrativo, Contabilidade e Administrao Pblica. So Paulo,
IOB, v. 9, n. 11, nov. 2005. p. 17-35.
520
"... por outro lado, contrariar essa vontade [popular], que se expressa a partir dos segmentos populares do OP,
pode significar para muitos vereadores a derrota eleitoral no prximo pleito. Assim, os vereadores de Porto
484
Porm, como desvantagens, podemos dizer que haveria um possvel enfraquecimento
do atual modelo de representao poltica ao se demonstrar a sua dispensabilidade
diante do novo molde pretendido pela democracia representativa, participativa e
direta. Outrossim, grupos de presso e movimentos sociais e econmicos atuariam
diretamente na elaborao do oramento, agora com legitimidade normativa, tendo
como consequncia negativa uma possvel manipulao do contedo oramentrio por
interesses individuais especficos.521 No se pode tambm esquecer da importncia da
necessidade de conhecimento tcnico para anlise das propostas, o que nem sempre se
vislumbra na composio destes conselhos, comisses e fruns. Alm disso, a falta de
viso global da pea oramentria diante do foco especfico e local pode trazer como
um de seus efeitos o desequilbrio fiscal. Finalmente, o aumento da burocracia poder
engessar e dificultar a tomada de deciso.
A questo que ainda est por ser respondida diz respeito realizao prtica desta
forma de participao no macrocosmo representado pelo oramento federal. Recorde-
se que a experincia dos oramentos participativos nasceu no Brasil e se espalhou
pelo mundo como instrumento de participao direta local. De fato, com o ganho
de escala nsito elaborao de um oramento nacional em um pas com dimenses
continentais como o Brasil, ainda se espera para ver quais sero as solues oferecidas
pelo Governo Federal para evitar a subrepresentao, a maxirepresentao ou a cooptao
de tal participao por parte de alguns grupos em detrimento de outros.
Se isto configura um risco que se corre no patamar local, por certo que esta tendncia
poder se acentuar quanto aos grupos de presso e o nvel de articulao para buscar
influir no trilionrio oramento federal. O oramento participativo, para cumprir
Alegre no se sentem vontade para alterar os Projetos de Lei encaminhados pelo Executivo com o carimbo"
do Oramento Participativo. Em primeiro lugar, pelo fato de suas prprias atribuies terem sido colocadas
em xeque e, cm segundo lugar, pela presso popular exercida pelos membros do OP na hora das votaes. A
situao de constrangimento levou vereadores, principalmente da oposio, a uma percepo da reduo de sua
capacidade decisria com relao ao oramento municipal. A criao do Oramento Participativo, no entanto,
no anulou nenhuma das atribuies da vereana em funo de no ter havido nenhuma alterao na legislao
municipal que reduzisse sua capacidade legal de intervir, emendando os Projetos de Lei Oramentrios. O que
passou a ocorrer foi uma recusa deliberada dos parlamentares em modificar as planilhas de investimentos atravs
da incorporao de projetos de sua autoria." DIAS, Marcia Ribeiro. Sob o signo da vontade popular: o oramento
participativo e o dilema da Cmara Municipal de Porto Alegre. Belo Horizonte: UFMG; Rio de Janeiro: IUPERJ,
2002. p. 251.
521
Veja-se, a respeito, a crtica de Edinara Terezinha de Andrade: "A histria do associativismo civil no Brasil tem
demonstrado que muitas organizaes sociais foram criadas, estimuladas e/ou mantidas diretamente por agentes
polticos enquanto parte do processo de organizao de suas clientelas eleitorais. Neste processo, o Estado passa a
ser o sujeito principal, tomando para si as demandas de patronus com objetivos particulares e, ao mesmo tempo,
dos clientes por ele representados. O Estado, em si, se torna seu prprio recurso (por exemplo, empregos pblicos,
demandas ao OP). [...] Acataram-se, neste estudo, as concluses de Baierle (1992) de que a Unio Associaes
de Moradores de Porto Alegre surgiu para organizar uma novidade - os movimentos comunitrios combativos
que assumiram uma postura de enfrentamento ao Poder Pblico para a satisfao de suas reivindicaes - mas
terminou aprisionada por uma lgica burocrtica e aparelhista de direo dos movimentos, reprodutora do
paradigma estatal de organizao da sociedade." ANDRADE, Edinara Terezinha de. Democracia, oramento
participativo e clientelismo: um estudo comparativo das experincias de Porto Alegre/RS e de Blumenau/SC. Tese
de Doutorado (Cincia Poltica). Porto Alegre: UFRGS, 2005. p. 231-232.
485
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sua finalidade, no pode somente ser mecanismo de chancela das escolhas polticas
feitas pelo governante que esteja circunstancialmente detendo o poder, nem podem
os conselhos representativos da sociedade estarem povoados apenas por movimentos
e atores sociais que possuam viso poltica similar quela dos ocasionais ocupantes
de posies de mando.
Seja como for, a implantao de um modelo de oramento participativo deve
procurar desenvolver os meios necessrios para potencializar ao mximo os seus
benefcios e no deixar-se contaminar pelas desvantagens.
Percebemos que os 15 anos da LRF propiciaram uma grande evoluo no aspecto
da transparncia fiscal e da cidadania fiscal. Mas, infelizmente, exatamente neste
momento em que se multiplicam e ocupam rotineiramente os noticirios de todo o pas
as expresses como pedaladas fiscais e contabilidade criativa. Isto nos releva que, se
por um lado hoje possvel ter conhecimento de tais irregularidades, por outro, ainda
existem pontos fracos nos mecanismos e sistemas de controle fiscal, sendo necessrio
e urgente o seu aprimoramento.
V. EQUILBRIO FISCAL
O equilbrio das contas pblicas tem sido considerado como a regra de ouro da
Lei de Responsabilidade Fiscal, e dele decorre a maior parte dos seus preceitos.
O 1 do art. 1 da LRF estabelece que a responsabilidade na gesto fiscal pressupe
ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de
afetar o equilbrio das contas pblicas mediante o cumprimento de metas de resultados
entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia
de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas
consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita,
concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.
Por muito tempo, predominou na Administrao Pblica brasileira a
despreocupao com os gastos pblicos, sistematicamente realizados desconsiderando
as receitas pblicas, que geravam constantemente dficits fiscais excessivos e muitas
vezes incontrolveis. As consequncias nefastas de tal cultura se materializam nos
elevados nveis de endividamento, na inflao constante e crescente e no engessamento
das administraes que muitas vezes passavam a maior parte da sua gesto saneando
financeiramente o ente.
A disciplina na gesto fiscal responsvel, a partir da compatibilidade entre o volume
de receitas e os gastos pblicos, considerada pela LRF uma condio necessria
para assegurar a estabilidade econmica e favorecer a retomada do desenvolvimento
486
sustentvel. Mas no se trata de uma equao matemtica cujo resultado encontra
sempre o mesmo valor de receitas e despesas e uma diferena numrica exata, sempre
igual a zero, indicando o perfeito equilbrio. Permite-se a flexibilidade financeira,
desde que se tenha a identificao dos recursos necessrios realizao dos gastos, de
maneira estvel e equilibrada, numa relao balanceada entre meios e fins.
Nesse sentido, a LRF prev uma srie de medidas para garantir o equilbrio fiscal,
tais como a fixao de limites para o endividamento e para as despesas de pessoal,
condies rgidas para a renncia de receita e para a criao de despesas de carter
continuado, e providncias que devem ser adotadas caso as metas fiscais possam ser
afetadas e o indesejado desequilbrio ocorra, como o exemplo da regra da limitao
de empenho prevista no art. 9o da LRF.
Nas palavras de Marcos Nbrega,
522
NBREGA, Marcos. Lei de Responsabilidade Fiscal e leis oramentrias. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2002. p. 32.
523
FIGUEIREDO, Carlos Mauricio; NBREGA, Marcos. Responsabilidade fiscal: Aspectos polmicos. Belo
Horizonte: Frum, 2006. p. 68.
487
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
488
104 bilhes de reais (2,3% do PIB). Portanto, naqueles dez anos, acumulou-se um
supervit de cerca de 870 bilhes para reduzir a dvida pblica.
Contudo, o cenrio econmico comeou a mudar a partir de 2013. Para aquele
ano, estabeleceu-se como meta de supervit primrio na respectiva LDO o valor
de R$ 108.090.000.000,00 (Lei n 12.708/12) e cumpriu-se apenas o valor de 91
bilhes de reais. Para o ano de 2014, a meta inicialmente prevista na LDO foi de R$
116.072.000.000,00 (Lei n 12.919/13), at que sobreveio a sua possibilidade de reduo
pela Lei n 13.053/2014, e o valor final foi um dficit de 32 bilhes de reais. J para o
ano de 2015, fixou-se na LDO como meta de supervit primrio o montante de R$
66.325.000.000,00 (Lei n 13.080/15), mas fomos para um resultado negativo (dficit)
na casa dos 100 bilhes de reais.
Este o cenrio em que nos encontramos neste momento de celebrao dos 15 anos
da LRF, a indicar novos desafios na busca do equilbrio fiscal e correo de rumos para
os prximos anos.
VI. CONCLUSES
489
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
REFERNCIAS
490
NBREGA, Marcos. Lei de Responsabilidade Fiscal e leis oramentrias. So Paulo:
Juarez de Oliveira, 2002.
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 2. ed. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2008.
491
O DEVER FUNDAMENTAL DE PAGAR TRIBUTOS E A LEI
DE RESPONSABILIDADE FISCAL: O ESTABELECIMENTO
DE LIMITES AO ESTADO FISCAL BRASILEIRO
524
Advogado; Conselheiro Federal da OAB pelo Esprito Santo; Juiz do TRE/ES, Classe dos Juristas. Mestre pela
Faculdade de Direito de Campos/RJ; Ps-graduao latu sensu em Direito Constitucional pela Universidade
Federal do Esprito Santo UFES; Especializao em Direito Processual Civil, pela Pontifcia Universidade
Catlica de So Paulo PUC/SP.
525
Advogado. Mestre em Direitos e Garantias Fundamentais da Faculdade de Direito de Vitria FDV. Especialista
em Direito Tributrio pela Faculdade de Direito de Vitria FDV. Professor Universitrio em cursos de
Graduao e Ps Graduao. Autor de artigos em revistas de mbito nacional ou internacional.
493
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Abstract: The Fiscal Responsibility Law full fifteen (15) years of existence in the
Brazilian legal system and brought several rules to optimize the performance of state
administrative activity. However, over the years there has been an increase in public
spending and the tax burden, with no improvement in the provision of public services.
The Brazilian State Tax is using the tax as apt tool to correct the mistakes and failures
of its administrators. That is why the relevance of this research, which seeks to establish
new tools that might limit tax collection of the State.
Key words: Fiscal Responsibility Law. Public Spending. Fundamental Duty to Pay Taxes.
1. INTRODUO
494
despesas estatais, alm da implantao de projetos inacabados e fracassados, como,
v.g., ocorreu com diversas obras bilionrias de mobilidade urbana previstas para
os eventos da FIFA, que nunca foram (e nem sero) concludas526. Isso, registre-se,
sem se levar em considerao o dficit oramentrio decorrente do sabido custo da
corrupo no pas que, certamente, amplia, e muito, o resultado negativo das contas
pblicas tupiniquins.
Diante destes fatos, e pela somatria dos insucessos vividos pelas administraes
pblicas desde o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Brasil se encontra,
atualmente, numa de suas piores crises poltico-econmico-fiscais, crise esta que nunca
antes na histria desse pas se verificou.
A crescente inflao e os elevados custos da mquina pblica vm fazendo com que
busque-se, de um lado, uma reduo de despesas pblicas com cortes de cargos e gastos
e, de outro lado, a ampliao de fontes arrecadatrias pela via dos tributos, como meio
de soluo do imbrglio. E neste cenrio que se insere a presente pesquisa: diante
da ineficincia do modelo (infra)constitucional em vigor, pode(m) ser estipulado(s)
novo(s) limite(s) para o exerccio tanto do controle das despesas pblicas como da
arrecadao do Estado?
No se nega o fato de que a Lei de Responsabilidade Fiscal imps uma srie de
limitaes aos gestores pblicos no que diz respeito s despesas pblicas, da mesma
forma que o prprio constituinte tambm prev uma srie de limites ao poder de
tributar (vide art. 150 da Constituio Federal de 1988), mas, da mesma sorte, tais
instrumentos no se verificaram como suficientes para conter o agigantamento do
Estado.
Da porque, a partir de estudos da Teoria dos Deveres Fundamentais, especificamente
no que tange ao Dever Fundamental de Pagar Tributos e elementos intrnsecos ao
conceito moderno de Estado Fiscal, pretende se encontrar uma resposta para o
questionamento antes deduzido evitando-se, com isso, a transformao do Estado
brasileiro num verdadeiro Leviat Fiscal.
-http://g1.globo.com/ceara/noticia/2014/10/obras-prometidas-para-copa-do-mundo-seguem-inacabadas-no-
ceara.html
-http://www.bbc.com/portuguese/noticias/2015/06/150605_um_ano_copa_obras_rm
495
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
496
Para o autor portugus e o que poderia ter sido observado pelo legislador
infraconstitucional brasileiro ao editar a Lei Complementar n 101/00 devem ser
criados mecanismos de aperfeioamento do tempo e atuao dos funcionrios pblicos
para que, no desempenho de suas funes, possam atender as respectivas demandas de
forma mais eficiente e, de outro lado, menos onerosa. a partir de uma administrao
pblica eficiente (vide art. 37 da CF/88) que se instituir um caminho mais eficaz para
o cumprimento dos deveres sociais-culturais-econmicos do Estado brasileiro.
At porque, com o equilbrio fiscal que se superaro os graves problemas que
afetam o bem estar social brasileiro, como vivido nos tempos atuais com a alta inflao,
aumento desenfreado do desemprego, m prestao de servios de sade e educao,
dentre outros.
O`Donnel (1991, p. 32) enfrenta o tema destacando neste contexto que
obrigao do governante prestar contas dos seus atos para que possa garantir aos
cidados meios para que possam avaliar sua gesto e, democraticamente, question-la.
Com efeito, a transparncia da administrao pblica no pode se resumir a mera
publicao de seus atos, numa observncia pro forma e limitada do princpio da
publicidade. Ao contrrio, a busca pela transparncia um valor a ser observado no
cotidiano de todos os rgos pblicos, imbudo na rotina do servidor que, dessa forma,
no pode se negar a prestar aos cidados todas informaes que lhes sejam exigidas. At
porque, a disciplina fiscal somente poder ser alcanada com o adequado e transparente
planejamento das aes de governo e da execuo oramentria (VIGNOLI, 2002, p.
10). A transparncia , dessa forma, uma mecanismo de se garantir a eficincia da
administrao pblica.
Deve-se, por outro lado, ter o zelo de se distinguir a eficincia das atividades
administrativas estatais com o seu barateamento irresponsvel, ao passo que:
497
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Em que pese as distintas classificaes dada pelo autor portugus aos deveres
constitucionais, certo , como delineou em sua concluso, que a execuo dos
direitos fundamentais, tais como a dignidade da pessoa humana, passa pela prestao
dos respectivos deveres fundamentais. O cidado deve reconhecer que os deveres
fundamentais so prestaes solidrias para a persecuo da manuteno de direitos
e garantias. O mesmo autor antes citado define que na concepo de homem que
498
subjaz s actuais constituies [...] no um mero indivduo isolado ou solitrio, mas
sim uma pessoa solidria em termos sociais (NABAIS, 2012, p. 31).
A efetivao desses direitos demanda um inegvel custo para o Estado. Esse
custo, por sua vez, demanda a disposio de recursos pelos indivduos em favor do
Estado, deixando o indivduo de deter, enfim, parcela de seu patrimnio, mas sob uma
perspectiva solidria em prol da manuteno e da evoluo da ordem social. Segundo
Gregrio Peces-Barba Martnez (1987, p. 336)
499
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
500
porque a Constituio Federal traz consigo elementos que autorizam uma interpretao
que prestigie a solidariedade como fundamento, repita-se, no s dos direitos como
inclusive dos deveres. um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do
Brasil a construo de uma sociedade livre, justa e solidria, que promova o bem de
todo (art. 3, I e IV da Constituio Federal).
A compreenso dos deveres conjuntivamente com a ideia de solidariedade dissolve
a ideia de que os deveres seriam, na verdade, resduo do conceito de supremacia
do Estado. Desmistifica a ideia de que so garantidas ao cidado apenas liberdades
(natureza individual) sem quaisquer responsabilidades (natureza comunitria), ao
contrrio o homem um ser ao mesmo tempo livre e responsvel (NABAIS, 2012,
p. 16/31). V-se a solidariedade como fundamento do dever. Gregrio Robles (2005,
p.23/24) em sua obra tambm afirma que:
O ato de contribuir por sua vez traz imbudo em seus conceitos a ideia de
colaborao e cooperao. No h colaborao e cooperao naquilo em que no se
acredita. Mas, em que pesem as mazelas relativas m gesto das verbas pblicas,
esse argumento, por si s, no deve ser suficiente para suprimir a compreenso e
efetivao do dever constitucional. A universalizao dos argumentos, quer seja no
aspecto positivo ou negativo, falha e carente para a fixao de parmetros. Os preceitos
gerais so negativos, afirmando Leibniz (apud Garzn Valds, 1986, p. 30) que:
501
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
As situaes, num contexto social, podem ser as mais adversas. Mas inegvel que
mantendo uma postura solidria, e estendendo essa perspectiva para a compreenso
da necessidade de contribuio para o Estado, verificar-se- que h razo e motivo
suficiente para se atender esse dever fundamental. O dever a outra face de um direito
que, na sua maioria das vezes, corresponder garantia de um direito que no ser
reflexivamente prestado quele que adimpliu com seu dever. A via prestacional no
possui um fluxo reflexivo. Os efeitos com a prestao do dever no so necessariamente
percebidos ictu oculi por aquele que o prestou, e a tambm um dos problemas na
construo de uma conscincia social. Citando Faro (2012, p. 178):
502
Estados Fiscais distinguem-se, por sua vez, de outros modelos de Estados, como
Estados Proprietrios, onde as necessidades so atendidas pela prpria gesto de suas
riquezas, como ocorreu, v.g., com os Estados absolutos, modelo j superado por meio
dos movimentos libertrios europeus e norte americanos.
Isso no quer dizer, no entanto, que o Estado Fiscal necessariamente um Estado
Liberal; ao contrrio, o Estado Fiscal esteve presente, ainda que minimamente, durante
os perodos liberalistas, da mesma forma que se fez presente, de forma abundante (por
razes bvias), nos Estados Sociais.
O problema reside no fato de que, atualmente, mesmo com as limitaes impostas
pelo texto constitucional, o Estado Fiscal brasileiro vm aumentando cada vez mais
sua atuao arrecadatria, ao passo que se questiona se ele no est a se metamorfosear
num Estado Proprietrio travestido de Estado Fiscal.
Isso porque, o aumento quantitativo da carga tributria vem fazendo com que
o carter solidrio do dever de contribuir para os gastos pblicos seja uma mscara
justificadora para um exerccio de dominao do Estado frente o patrimnio particular.
No se pode negar, um Estado Fiscal tem como sua base fundante o sucesso
econmico no s das atividades pblicas mas, sobretudo, do desempenho empreendedor
das atividades privadas. Ora, se um Estado exerce uma funo reguladora exacerbada
por meio da instituio exagerada de tributos capazes de paralisar a produtividade
econmica, certamente este Estado estar se autodestruindo, uma vez que minar a
sua prpria capacidade financeira.
No se ousa dizer que o Estado Fiscal brasileiro no possa intervir na economia,
ao contrrio, tal atuao garantida e, em certos aspectos, indispensvel (art. 173 da
Constituio Federal de 1988); o que se busca estabelecer a compreenso de que deve
haver limites para a atuao do Estado, pela via fiscal, no campo econmico. O Estado
Fiscal no est impedido de ser um estado econmico positivo (Teoria Keynesiana),
at porque ele, sabe-se, o responsvel pelo equilbrio global da economia, sobretudo
no que diz respeito macroeconomia.
A crise do atual Estado Fiscal no est em sua (im)possibilidade de interveno
na economia, mas, ao contrrio, no grau que a exerce e na necessidade de imposio
de limites. Esses limites, por sua vez, devem ser estabelecidos numa postura dualista,
vez que devem incidir tanto nas despesas pblicas como na instituio e/ou majorao
de tributos.
Com efeito, as solues para os problemas vividos pelo Estado Fiscal brasileiro na
atual crise que o assola no se daro apenas por meio da majorao de sua arrecadao.
Se o aumento da carga tributria fosse instrumento para controle das despesas pblicas,
o Brasil seria um dos ltimos pases a viver um dficit fiscal, j que parcela significativa
do PIB brasileiro (estima-se mais de 37%) direcionada aos cofres pblicos.
503
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
necessrio que se estabeleam limites ao Estado Fiscal, tanto pelo controle de suas
despesas como de sua receita tributria. No se nega, de outro lado, que tais limites j
existam no ordenamento ptrio, inclusive mediante previso constitucional como ocorre
com o princpio da legalidade. O problema que as normas em vigor (constitucionais
e infraconstitucionais) no se revelaram suficientes para estabelecimento de limites ao
Estado. Ao contrrio, o princpio da legalidade, por exemplo, diferente do que acontecia
no Estado Liberal (estado mnimo), no h muito a garantia de que a lei seja a
expresso da vontade do povo. A legalidade, por si s, no instrumento da se limitar
a fiscalidade do Estado, ao contrrio, utilizado, politicamente, como instrumento de
poder para sua legitimao. A legalidade e limitaes objetivas ao poder de tributar
como, ainda, a anterioridade e anterioridade nonagesimal, no servem por bvio
como elemento capaz de evitar de forma qualificada a majorao da atividade
arrecadatria.
Da mesma forma que a simples instituio de planos oramentrios fixos no so
instrumentos mais suficientes para se exercer um controle sobre a gesto das despesas
pblicas. Novos paradigmas devem ser estabelecidos, superando-se queles que a
doutrina, sobretudo em mbito nacional, h tempos vem se dedicando. por essa
razo que Jos Casalta Nabais (2012, p. 219/220), em estudos sobre o tema, afirma que:
504
reprodutivas tambm as despesas necessrias prossecuo dos
interesses gerais da economia e correo dos resultados da
distribuio econmica. Na impossibilidade, porm, de provar a
reprodutividade de cada despesa do estado, os autores propem
como soluo a presuno da reprodutividade de todas as despesas
do estado, presuno essa que, no entanto, seria arredada quando
os impostos atinjissem uma quota superior a 50% do PIB. Numa
tal situao inverter-se-ia o nus da prova pelo que recairia sobre
o estado o encargo de apresentar uma justificao especial para
o nvel de impostos atingido, nvel este que h-de ter carcter
manifestamente excepcional.
No mesmo sentido, pode ainda invocar-se o chamado princpio
da no confiscalidade enquanto referido ao prprio sistema fiscal.
505
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
5. CONSIDERAES FINAIS
506
6. REFERNCIAS
___. Uma introduo cincia das finanas. 14. ed. rev. atual. por Flvio Bauer Novelli.
Rio de Janeiro: Forense, 1996.
BORGES, Jos Souto Maior. Isenes tributrias. Recife: Imprensa Universitria, 1969.
DIAS FILHO, Jos Maria. Gesto tributria na era da responsabilidade fiscal: proposta
para otimizar a curva da receita utilizando conceitos de semitica e regresso logstica.
Tese de doutorado apresentada a FEA / USP. 2003
FARO, Julio Pinheiro. Deveres como condio para a concretizao de direitos. Revista
de Direito Constitucional e Internacional, n. 79. So Paulo: Revista dos Tribunais,
p.167-209, abr./jun. 2012.
507
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
___. Reflexes sobre quem paga a conta do Estado Social. Revista Tributria e de
Finanas Pblicas. a. 17. n. 88, So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009.
___. Por uma liberdade com responsabilidade. Coimbra: Coimbra Editora, 2007.
508
SANTOS, J. Albano. Teoria Fiscal. Lisboa: Universidade Tcnica de Lisboa Instituto
Superior de Cincias Sociais e Polticas, 2003.
509
O CARTER NACIONAL DA LRF E SUA APLICAO
COMPARTIMENTADA PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS
BRASILEIROS: DIAGNSTICO E PERSPECTIVAS
1. INTRODUO
527
Procuradora do Ministrio Pblico de Contas no Paran, titular da 5. Procuradoria de Contas.
528
Procurador-Geral do Ministrio Pblico de Contas no Paran.
529
Traduo livre do excerto (...) no les hagan torcer del camino de la verdad, cuya madre es la historia, mula del
tiempo, depsito de las acciones, testigo de lo pasado, ejemplo y aviso de lo presente, advertencia de lo por venir
(2014, p. 88).
511
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Fiscal (LC n. 101/00) sob o prisma de sua aplicao pelos seus mais diretos guardies
os Tribunais de Contas brasileiros , identificando as vicissitudes decorrentes da
fragmentao fiscalizatria da observncia de seus preceitos, para, assim, propor a
necessidade de uma correo de rumos.
Para tanto, resgata-se, num primeiro momento, o carter cooperativo da repartio
constitucional de competncias em matria de finanas pblicas, de onde desponta a
LRF, cujos regramentos possuem conotao nacional530.
Prossegue-se discorrendo sobre a histrica problemtica concernente falta
de homogeneidade na incidncia dos comandos introduzidos por essa importante
legislao pelas Corte de Contas ptrias, desembocando-se na demonstrao da
imperiosidade de construo de um sistema nacional de Controle Externo apto a
sublimar essa indesejada compartimentao, que acaba por frustrar seus colimados
efeitos transformadores para a nao.
530
Pois trata-se, como adverte Regis Fernandes de Oliveira, de lei nacional (no apenas federal, que atingiria apenas
a Unio) (2014, p. 690).
531
Consoante o esclio de Uadi Lammgo Bulos (2012), O que justifica a competncia comum a descentralizao
de encargos em assuntos de enorme relevo para a vida do Estado federal. So matrias imprescindveis ao
funcionamento das instituies, motivo pelo qual se justifica a convocao dos entes federativos para, numa ao
conjunta e unnime, arcar, zelar, proteger e resguardar as responsabilidades recprocas de todos (p. 579).
532
Aqui se inserindo no que Weder de Oliveira denomina de condomnio legislativo (2013, p. 1075-1080).
533
Carlos Pinto Coelho Motta e Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (2001, p. 53), bem resumem a complexidade aqui
abordada: Ainda que se extraia com objetividade parmetros para definir os limites do termo finanas pblicas,
sempre haver possibilidade de questionamentos, porque no depende s de saber se a norma de direito financeiro
compete Unio, mas se o seu contedo de norma geral, ou de qualquer das outras matrias reguladas no art. 163.
512
constitucional534, as bases para o desenvolvimento de polticas pblicas sensveis, de
fomento ao desenvolvimento econmico (mercados interno e externo), de controle da
dvida pblica e, reflexamente, da prpria conteno inflacionria.
Temas que, a toda evidncia, para alm de demandarem forte relao
intergovernamental (muitas vezes dependentes do elemento poltico ou de articulao
pessoal), reclamam a utilizao de mecanismos e a atuao de instituies que colaborem
para a operacionalizao destes fins nacionais, dentro da inarredvel unidade de
planejamento e coordenao caracterstica das contas pblicas535.
A necessria solidariedade administrativa e financeira que se extrai da repartio
constitucional de competncias (em que h reas concorrentes e comuns) configura,
portanto, no Estado brasileiro, uma clara opo cooperativa entre os entes federados na
consecuo das atividades definidas pela prpria Constituio, cujo desenlace, em caso
de sobreposio ou de omisso de atribuies estatais (conflitos de competncia), no
pode ficar refm de implementao, em prejuzo do interesse social.
Num outro giro, a relevncia das finanas pblicas no cenrio nacional,
sedimentada que est como pressuposto para a efetivao de polticas pblicas e para
o desenvolvimento econmico integrado, tem por termmetro o fato de que uma das
mais extremas formas de sano poltico-administrativa se encontra aqui imbricada.
Trata-se da possibilidade da interveno (federal e estadual). Nesta figura, os temas
relacionados com a gesto oramentria e financeira podem ser identificados nas
seguintes hipteses de descumprimento: 1) suspenso do pagamento da dvida fundada;
2) no transferncia de receitas tributrias; 3) no prestao de contas pblicas; 4) no
aplicao de ndices mnimos de gastos nas reas da sade e educao; e 5) no execuo
da legislao federal, com especial destaque para as que tratem sobre os itens aqui
implicados: LC n. 101/00 (responsabilidade fiscal); Lei n. 4320/64 (contabilidade e
oramentos pblicos); LC n. 141/12 (aplicao de recursos na sade); LF n. 11.494/07
(FUNDEB); LF n. 8.080/90 (SUS); LF n. 8666/93 (licitaes e contratos); LF n.
11.079/04 (PPP); LF n. 12.527/11 (Lei de Acesso Informao) etc.
Diante de todo o contexto at agora exposto que podemos, por conseguinte, bem
situar a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n. 101/00), sua abrangncia, estrutura e
importncia no panorama brasileiro.
534
As finanas pblicas e os oramentos so regulamentados em pormenores pela Constituio Federal, bem como
as matrias que com eles tm direto e estreito relacionamento, de que so exemplo a previdncia dos servidores
pblicos, a contratao de pessoal (concursos e cargos comissionados), os sistemas remuneratrios, as polticas
pblicas, as licitaes e contratos etc., as quais, via de regra, submetem-se ao fiscalizatria do Controle
Externo da Administrao Pblica.
535
Que devem, inclusive, ser consolidadas nacionalmente, consoante disciplina o art. 51 e da LC n. 101/00.
513
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
536
Conforme elucida Fernando Scaff, sustentabilidade financeira um termo mais amplo que equilbrio
oramentrio, na leitura contbil-matemtica do termo. Para que ocorra sustentabilidade financeira necessrio
que seja estabelecido um perodo de tempo de mdio e longo prazo, e que todos os elementos financeiros que estejam
disposio daquele ente pblico sejam analisados de forma conjunta (...) (2014, p. 45).
514
de que a mquina pblica do Estado deve servir ao cidado e no aos governantes;
a adoo da estabilidade fiscal, de forma gradativa, proporcionando tempo para que
seja encontrada soluo para o desiquilbrio das contas pblicas, reduzindo, assim os
impactos negativos que esse desencontro de contas provoca sobre os investimentos
pblicos bsicos (sade, educao, segurana, proteo ao meio ambiente, lazer), sobre
a capacidade de as empresas aumentarem a oferta de empregos; ser uma estratgia
adotada para sair da crise financeira que atualmente impede o desenvolvimento
econmico da Nao; reduo do dficit pblico para evitar o aumento dos juros,
a diminuio dos investimentos e, consequentemente, a reduo do crescimento dos
setores empresariais, bem como para que o Brasil volte a crescer sem depender
da poupana externa537.
No obstante, para a sua eficiente aplicao e obteno de resultados cada vez
mais slidos, sob o aspecto da diretriz nacional enfatizada, ainda h muito o que
desenvolver538. Tal se d, notadamente, no que se refere ao desempenho dos agentes
envolvidos com a sua fiscalizao e execuo, ao encargo direto do sistema de Controle
Externo. Ou seja, partindo do Poder Legislativo que o titulariza, (i) os Tribunais de
Contas e (ii) o Ministrio Pblico de Contas (cada qual com competncias e atribuies
prprias).
537
Sem destaques no original.
538
Cumprindo destacar que a competncia legislativa dessa norma nacional transita e se confunde entre aspectos
privativos e concorrentes pois: 1) nos limites definidos pelo art. 24, inc. I, da Constituio Federal, exerce a
competncia concorrente da Unio em matria de Direito Financeiro; 2) nos limites definidos no art. 24, 1.,
da Constituio Federal, a competncia da Unio limita-se ao poder de editar normas gerais; 3) nos limites
definidos pelo art. 163, inc. I, da Constituio Federal, exerce competncia privativa da Unio para, mediante Lei
Complementar, regular as finanas pblicas no Pas; 4) nos limites definidos pelo art. 163, inc. II, III e IV, da
Constituio Federal, a competncia da Unio, exercida por meio de Lei Complementar, privativa para definir
a dvida pblica interna e externa, as concesses de garantia e a emisso e resgate de ttulos da dvida pblica
(MOTTA e FERNANDES, 2001, p. 53). Com a Emenda Constitucional 40/2003, acrescente-se ao rol de atenes
a nova redao do art. 163, V: Art. 163. Lei complementar dispor sobre: (...) V - fiscalizao financeira da
administrao pblica direta e indireta.
515
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
539
Desenvolvido com suporte em recursos captados junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) a
partir da assinatura de contrato de emprstimo formalizado em setembro de 2005 sob a superviso do Ministrio
do Planejamento e com a contrapartida dos Tribunais de Contas, o PROMOEX contou com um investimento
total de U$54.214.720,97 e foi concludo em dezembro de 2013, segundo o Relatrio Final obtido junto ao link
informado na nota 15 infra.
540
No apenas entre si, como tambm com o Governo Federal, junto ao qual importantes assuntos relacionados
atualizao do Plano de Contas e operacionalizao da convergncia de dados para alimentao dos sistemas
mantidos pela Unio (SIOPE, SIOPS, SISPREV e SISTN, este ltimo substitudo, atualmente, pelo SICONFI) so
gestados.
541
Disponvel em <http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/segep/promoex/cumprimento_
metas/relatorio-de-progresso-final-2013.pdf/view>, acessado em 13.11.2015.
516
Todavia, passados mais cinco anos de vigncia da LC n. 101/00, agora em seu 15
aniversrio, ressalta-se que essa almejada padronizao no ocorreu, permanecendo
conceitos nodais a serem aplicados de modo bastante diferenciado pelos Tribunais
de Contas do pas.
Embora de evidente interesse, escapa ao objetivo colimado por este ensaio adentrar
individualizadamente no mrito de cada uma dessas divergncias, competindo,
entrementes, enfocar a existncia de disparidades comprometedoras de uma viso
integrada das contas pblicas nacionais.
Assim, apenas a ttulo de exemplo, e para que se tenha uma amostra da relevncia
engendrada por essa avaliao compartimentalizada promovida pelas Cortes de Contas,
convm contrastar os conceitos de Receita Corrente Lquida (RCL) e de Despesa Total
com Pessoal (DTP) assentados pelo PROMOEX e o entendimento ainda adotado por
parte dos Tribunais de Contas.
Em relao ao primeiro (RCL), firmou-se no PROMOEX o entendimento de que (i)
no existe sustentao jurdico-contbil para a excluso do Imposto de Renda Retido
na Fonte (IRRF); (ii) no possvel contabilizar as anulaes de restos a pagar como
receita oramentria, havendo a necessidade, no caso de ainda persistir esse registro,
de excluso da base de clculo para apurao da RCL, com fulcro no artigo 2, 3,
da LRF, devido gerao de duplicidade de registro de receitas arrecadadas; (iii) no
h lastro jurdico para excluso de receitas vinculadas (Salrio Educao do FNDE,
royalties, SUS e transferncias voluntrias) da base de clculo da RCL; (iv) necessria
a deduo de toda a parcela contribuda ou paga para o FUNDEB no clculo da RCL.
No que respeita as Despesas com Pessoal, consolidou-se o posicionamento segundo
o qual (i) no existe fundamento jurdico para a excluso do IRRF no clculo da Despesa
Total com Pessoal (DTP); (ii) as despesas com inativos e pensionistas integram a base
de clculo da DTP; (iii) os gastos com inativos e pensionistas no integram o rol de
excluses constante do 1 do artigo 19 da LRF; (iv) as verbas indenizatrias no
integram o cmputo de gastos com pessoal.
Apesar de se tratarem de conceitos fundantes, uma breve pesquisa na jurisprudncia e
nos processos de prestao de contas revelar que no h qualquer caminho de entendimento
acerca desses temas, independente do acerto ou no de cada posio defendida.
O mesmo se diga em relao a outras temticas no menos importantes, tais como
o resultado primrio e nominal; a assuno de obrigaes ao final de mandato (art. 42
da LRF); disponibilidade de caixa e restos a pagar; a forma de clculo para apurao
dos limites estabelecidos pela Emenda Constitucional n. 25; dentre outros.
Mas as divergncias no se atm somente s distintas metodologias de clculo
e multiplicidade de interpretaes. Cada Tribunal de Contas da federao, devido
517
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
542
Que se encontra assim redigido:
Art. 5o Constitui infrao administrativa contra as leis de finanas pblicas:
I deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o relatrio de gesto fiscal, nos
prazos e condies estabelecidos em lei;
II propor lei de diretrizes oramentrias anual que no contenha as metas fiscais na forma da lei;
III deixar de expedir ato determinando limitao de empenho e movimentao financeira, nos casos e condies
estabelecidos em lei;
IV deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execuo de medida para a reduo do
montante da despesa total com pessoal que houver excedido a repartio por Poder do limite mximo.
1o A infrao prevista neste artigo punida com multa de trinta por cento dos vencimentos anuais do agente
que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal.
2o A infrao a que se refere este artigo ser processada e julgada pelo Tribunal de Contas a que competir a
fiscalizao contbil, financeira e oramentria da pessoa jurdica de direito pblico envolvida.
543
Como se infere do Acrdo n. 317/2003-Pleno, do Tribunal de Contas da Unio, Rel. Min. Walton Alencar
Rodrigues.
518
Ainda sob este aspecto, tem-se que a transgresso de um mesmo preceito da LRF
pode conduzir emisso de parecer prvio pela reprovao das contas em um Tribunal
de Contas e regularidade com recomendaes ou ressalvas em outro; ou o que muito
comum dentro do contexto de uma mesma Corte o descumprimento de uma norma
da LC n. 101/00 pode conduzir a resultados diferenciados para Estados e Municpios,
j que aqueles, na disparada maioria dos casos, costumam receber tratamento mais
brando que estes em termos de penalizao e apontamento de irregularidades.
Essa dinmica compartimentalizada de valorao e anlise tem repercusso at
mesmo na distribuio de transferncias voluntrias, dando lugar a situaes de franca
quebra de isonomia entre os entes federados. Isto porque, por fora da adoo de
critrios discrepantes, os mesmos fatos podem ou no servir de obstculo expedio
de certides liberatrias para fins de acesso a esses recursos, tudo a depender da
orientao perfilhada pela Corte de Contas no tocante verificao dos pontos vincados
pelo art. 25 da LRF.
519
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
544
Noutras palavras, para que se almeje um Conselho Nacional, antes, necessita-se criar um sistema nacional.
520
Outro modo para alcanar esses intentos, com as alteraes estruturais pertinentes,
a previso, por meio de uma Emenda Constituio, da comunicabilidade/recorribilidade
das matrias que envolvam as finanas pblicas no mbito do Controle Externo, ainda
que com vis restrito e em tese (de que exemplo a proposio tendente em centralizar
no TCU o papel extraordinrio de uniformizao da jurisdio de contas, bem como
de organizao e planejamento de um Sistema Nacional dos Tribunais de Contas545).
No plano do debate legislativo, o que ocorre no Congresso Nacional com a
tramitao da PEC 329/13, originria da Cmara dos Deputados.
J o Ministrio Pblico, detentor de mnus indispensvel validade e funcionamento
do Controle Externo da Administrao Pblica (segundo atribuio outorgada
diretamente pelo Texto Constitucional), demanda maior vigor para que os clamores
da sociedade e os interesses pblicos neste rgo convergentes possam ser defendidos.
Neste ponto, temos como de alta relevncia a induo da reestruturao do Ministrio
Pblico de Contas num contexto de carreira nacional, entre os ramos previstos no art.
128, I, da CRFB, providncia absolutamente afinada com o trato das matrias afetas
fiscalizao da administrao pblica (de veio nacional) e aos princpios vetores do
MP (unidade e indivisibilidade), inclusive porque assim vocacionado pela LC 75/93,
ao dispor que cabe ao Ministrio Pblico da Unio zelar pela observncia dos princpios
constitucionais relativos s finanas pblicas (art. 5., II, b) e ordem econmica e
financeira (6., XIV, b). Corroborando esta linha, note-se que o Texto Constitucional
faz referncia categrica existncia no de Ministrios Pblicos (plurais) junto aos
Tribunais de Contas (como o faz em relao aos Ministrios Pblicos dos Estados no
art. 128, II), mas, contrariamente, reporta-se ao Ministrio Pblico (um s, tal qual os
demais ramos especializados do 128, I), com ofcio perante as Cortes de Contas (estas
sim, mltiplas, consoante a sua disciplina fundante). H, portanto, nesta leitura, uma
incisiva opo constitucional, no art. 130, de um nico Ministrio Pblico de Contas
(PINTO, E. G., 2015).
Em arremate, um sistema de subsuno legal e fiscalizao jurisdiforme de alta
relevncia e complexidade no pode ser tomado em sua plenitude sem a atuao da
Advocacia (pblica e privada), proporcionando a defesa tcnica que a densidade de suas
matrias exige para a correta aplicao do direito (deprecando-se a obrigatria atuao
de advogados na jurisdio de contas, conforme dispuser a respectiva lei processual)546.
545
O qual, quem sabe, possa arrolar-se entre as matrias atinentes lei complementar a que faz referncia o art. 163,
V, da Constituio da Repblica, na redao dada pela Emenda Constitucional 40/2003.
546
Neste ponto, defende-se que, para que haja o incremento da profissionalizao do servio pblico nos Tribunais de
Contas, bem assim a plena abertura de atuao OAB neste setor, incide sobre os servidores do Controle Externo,
j a partir do arcabouo legal em vigncia, a vedao ao exerccio da advocacia, tal qual verificada no Poder
Judicirio e no Ministrio Pblico. Consulte: REINER, Michael Richard. Os Tribunais de Contas e a vedao
Advocacia diante da Lei Federal n 8.906/1994 (Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil). Interesse Pblico IP,
Belo Horizonte, ano 16, n 84, p. 235-252, mar./abr. 2014.
521
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
6. REFERNCIAS
BULOS, Uadi Lammgo. Constituio Federal Anotada. 10 ed. So Paulo: Saraiva, 2012.
CERVANTES, Miguel de. Don Quijote de la Mancha. Edicin del IV centenrio. Real
Academia Espaola: Madrid, 2004
547
No tpico, bem sintetizou o Ministro Ayres Britto: abaixo da Constituio, no h lei mais importante para o pas,
porque a que mais influencia o destino da coletividade, do que esta lei. A lei oramentria a lei materialmente mais
importante do ordenamento jurdico logo abaixo da Constituio (ADI 4048).
548
Conforme nos elucida Ricardo Schneider Rodrigues (2014, p. 111), so os Tribunais de Contas, entre todas
as demais instituies republicanas, os que mais se encontram preparados para compreender, em toda a sua
complexidade, o fenmeno multifacetado das polticas de Estado, estando aptos a indicar se determinada poltica
pblica escolhida era tecnicamente vivel para atingir determinada finalidade ou se, ainda, era manifestamente
ineficiente. Segundo defende, As Cortes de Contas tem a vocao para o controle de polticas pblicas muito mais
acentuada do que o Poder Judicirio e a anlise que fazem, em certos aspectos, trazem muitas vantagens, como a
celeridade do procedimento, a inverso do nus da prova em relao ao gestor pblico (art. 70, pargrafo nico, da
CR/88; art. 113 da Lei n. 8.666/93; e 93 do Decreto-lei n. 200/67); a capacidade de criar ttulo executivo a partir de
seus julgados de que resultem imputao do dbito e multa (art. 72, 3, da CR/88); a imposio de sanes graves
como a multa proporcional ao dano causado ao errio (art. 71, inc. VIII, da CR/88), declarao de inidoneidade do
licitante fraudador de licitao por at cinco anos (art. 46 da Lei n. 8.443/92), a inabilitao de cinco a oito anos para
ocupar cargo em comisso ou funo pblica (art. 60 da Lei n. 8.443/92); alm dos efeitos decorrentes do julgamento
pela irregularidade de contas, sujeitos ao reconhecimento da inelegibilidade do gestor por at oito anos (art. 1, inc.
I, alnea g, da LC n. 64/90 com redao pela Lei n. 135/10). De outro lado, buscando ocupar esse espao, h
projeto de lei que intenta a instituio de processo especial para o controle e interveno em polticas pblicas
pelo Poder Judicirio, inclusive criando estruturas de suporte para esta atribuio (v. PJ 8.058/14 Cmara dos
Deputados).
522
MOTTA, Carlos Pinto Coelho e FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Responsabilidade
Fiscal: Lei Complementar 101 de 4/5/2000. 2. ed. rev., atual. e ampl. Belo Horizonte:
Del Rey, 2001.
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 6. ed. rev., atual. e ampl.
So Paulo: RT, 2014.
523
OS EFEITOS ELEITORAIS DAS DECISES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
COM FUNDAMENTO NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL:
A NECESSIDADE DE ENFRENTAMENTO DOS REQUISITOS
ENSEJADORES DA INELEGIBILIDADE
Abstract: This article deals with the ineligibility due to rejection accounts for violating
the Fiscal Responsibility Law. By the time this Law celebrates 15 years, the study
549
Advogado e Consultor Jurdico; Ps-graduado em Direito Administrativo pelo Instituto de Direito Romeu Felipe
Bacellar; Ps-graduado em Direito e Processo Eleitoral pelo UniCuritiba; Secretrio-Geral da Comisso de
Gesto Pblica e Controle da Administrao da OAB/PR; Membro Fundador e Tesoureiro do IPRADE - Instituto
Paranaense de Direito Eleitoral; Membro Fundador e Secretrio Adjunto da ABRADEP Academia Brasileira
de Direito Eleitoral e Poltico; Professor do UNINTER e INFOCO. Professor convidado de Direito Eleitoral da
Universidade Positivo. Ex-membro do Conselho de Administrao da ITAIPU BINACIONAL.
525
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
highlights the importance of the Audit Courts for your implement and effectively
addressing the consequences of their decisions on harvest of electoral law. To this end,
through literature review addresses the aspects and requirements of ineligibility for
rejection of bills and to characterize the administrative misconduct, emphasizing the
recent requirement of willful misconduct, introduced by the Ficha Limpa Law. Finally,
with jurisprudential collation, the article questions the Supreme Electoral Tribunal
understanding, for which, based on actual malice theory, there ineligibility objective
against any breach of Fiscal Responsibility Law. In view of this, the text sustains a
necessary reflection within the Audit Courts, so as to require that their decisions
should be adequately substantiated and motivated, specifying the irregularities that
culminating in rejection of bills and individualizing the conduct of each agent involved
in acts regarded as irregular. All in order to allow the Electoral Court make proper
value judgment about the legal framework for irregularities to the expected incidence
in the Ineligibility Law.
526
A LRF emergiu basicamente em resposta ao momento poltico-administrativo do
final da dcada de 90, marcado pelo fim da hiperinflao e pela estabilizao Plano Real
lanado em 1994. Nesse contexto, o nosso ordenamento jurdico carecia de normas
rigorosas que pudessem organizar e dar credibilidade s finanas do setor pblico dos
entes federados estatais, que estavam assoladas pelo descontrole dos gastos pblicos,
pelo precrio planejamento oramentrio, pela pesada folha de pagamento de pessoal
e, principalmente, imersas num alto grau de endividamento.551
A noo de Responsabilidade Fiscal, termo que identifica a norma de regncia,
vem expressa no art. 1, 1 da Lei552, cujo objetivo principal sempre foi impor o efetivo
controle dos gastos pblicos, implementando um novo modelo de gesto calcado na
qualidade das despesas, condicionado capacidade de arrecadao de receitas.
Como ensina Marcus Abraham:
527
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
554
TCU recomenda ao Congresso reprovar contas do governo de 2014. Parecer de Augusto Nardes pela rejeio foi
aprovado por unanimidade. Executivo argumenta que prticas j foram adotadas em outros governos. Disponvel
em http://g1.globo.com/economia/noticia/2015/10/tcu-recomenda-ao-congresso-reprovar-contas-do-governo-
de-2014.html. Acessado em 12/11/2015.
555
Com afrouxamento fiscal, dvida pblica volta a crescer em 2014. Dvida lquida pode fechar 2014 com primeira
alta anual desde 2009. J a dvida bruta do setor pblico poder ter primeiro aumento desde 2012. Disponvel em
http://g1.globo.com/economia/noticia/2014/11/com-afrouxamento-fiscal-divida-publica-volta-crescer-em-2014.
html . Acessado em 12/11/2015. Ver tambm: Dvida bruta do pas chega a 62,5% do PIB. Disponvel em http://
www1.folha.uol.com.br/mercado/2015/07/1649977-divida-bruta-do-pais-chega-a-625-do-pib.shtml - Acessado
em 12/11/2015.
556
Processo: 5.335/2015-9 Acrdo 2461/2015 Plenrio. O relator do processo, ministro Augusto Nardes, comentou
que devido relevncia dos efeitos das irregularidades relacionadas execuo dos oramentos, no afastadas pelas
contrarrazes apresentadas pela Presidente da Repblica, no houve observncia plena aos princpios constitucionais
e legais que regem a administrao pblica federal, s normas constitucionais, legais e regulamentares na execuo
dos oramentos da Unio e nas demais operaes realizadas com recursos pblicos federais, razo pela qual as contas
no esto em condies de serem aprovadas, recomendando-se a sua rejeio pelo Congresso Nacional
528
LRF, estariam as decises dos Tribunais de Contas aptas a gerar os efeitos que esto
preconizados na legislao eleitoral, especialmente no que diz respeito Lei de
Inelegibilidades. As decises das Corte de Contas acompanharam as evolues da
legislao eleitoral quanto aos elementos lhes so necessrios para que a Justia Eleitoral
possa exercer seu mister na anlise das inelegibilidades?
O tema bastante atual, especialmente diante das recentes e recorrentes alteraes
na legislao eleitoral, que impactam decisivamente nas consequncias advindas
das condenaes dos Tribunais de Contas, de modo a merecer profunda discusso,
ressaltada com os ltimos acontecimentos no mbito das contas do Governo Federal.
557
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 17 ed. So Paulo: Atlas, 2003. p.637.
558
TCU conclui parecer sobre contas prestadas pela Presidente da Repblica referentes a 2014. Disponvel em http://
portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/tcu-conclui-parecer-sobre-contas-prestadas-pela-presidente-da-republica-
referentes-a-2014.htm. Acessado em 12/11/2015.
529
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
530
os quais os efeitos eleitorais, objeto deste estudo. Isto porque a Lei das Inelegibilidades
(LC n 64/90) preceitua que so inelegveis os que tiverem rejeitadas suas contas
relativas ao exerccio de cargos ou funes pblicas, como ser melhor abordado em
tpico especfico adiante.
No de hoje que os processos de Prestao de Contas no mbito dos Tribunais de
Contas passaram a merecer ateno dos agentes pblicos, os quais se viram receosos de
terem candidaturas futuras inviabilizadas. medida que a legislao eleitoral evoluiu,
o julgamento das contas tornou-se assunto de primeira importncia para os gestores
com pretenses politico-eleitorais. Algumas mudanas na Lei das Inelegibilidades,
notadamente com o advento da Lei da Ficha Limpa (LC 135/2010), trouxeram
pressupostos mais especficos para tornar agentes pblicos inelegveis por rejeio de
contas, dentre eles a necessidade de dolo no ato de improbidade, assunto que tambm
ser objeto de tpico especifico adiante.
No obstante a pertinente e permanente preocupao de todos os gestores em
relao analise de suas contas, indubitvel que a inesperada recomendao do TCU
pela rejeio das contas do Governo Federal aponta os holofotes para a importncia
do papel das Cortes de Contas, justamente no ano do aniversrio de quinze anos da
Lei de Responsabilidade Fiscal.
Portanto, ao proferir suas decises, no se espera menos dos Tribunais de
Contas, seno que apliquem efetivamente a legislao, seja ela fiscal ou no, de
modo fundamentado, pormenorizando os fatos considerados irregularidades aptas a
macularem as contas, de modo a merecerem a rejeio ou o opinativo pela desaprovao.
Alm disso, os Tribunais de Contas devem individualizar as condutas dos agentes
responsveis pelo cometimento dos vcios apontados, garantindo que seus efeitos se
operem de forma objetiva, clara e justa, principalmente na seara do direito eleitoral,
onde a interpretao das decises das Cortes de Contas frente s determinaes da
legislao eleitoral tem suscitado acalorado debate.
561
GOMES, Jos Jairo. Direito Eleitoral, 10 ed, So Paulo : Atlas, 2014. p. 165.
562
COSTA PORTO, Walter. Dicionrio do Voto. Braslia: UnB, 2000. p. 242-245.
531
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Como aventado, as decises dos Tribunais de Contas tem vrios reflexos, dentre
os quais destacam-se, para os fins deste estudo, as consequncias na seara do Direito
Eleitoral, mais especificamente no mbito do exerccio dos direitos polticos por parte
dos agentes pblicos que tiveram suas contas julgadas desaprovadas ou recomendadas
sua desaprovao.
A LC n 64/90 prev expressamente em seu artigo 1, I, g, que, in verbis:
Art. 1 So Inelegveis:
I para qualquer cargo:
g) os que tiverem suas contas relativas ao exerccio de cargos
ou funes pblicas rejeitadas por irregularidade insanvel
que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por
deciso irrecorrvel do rgo competente, salvo se esta houver
sido suspensa ou anulada pelo Poder Judicirio, para as eleies
que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir
da data da deciso, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71
da Constituio Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem
excluso de mandatrios que houverem agido nessa condio.
532
O TSE unnime no entendimento de que Compete Justia Eleitoral proceder
ao enquadramento jurdico das irregularidades constatadas pelos tribunais de contas
para fim de incidncia da inelegibilidade prevista no art. 1, I, g, da LC n 64/90564, Na
mesma linha, assentou o entendimento de que nos processos de registro de candidatura
no cabe a esta Justia Especializada aferir o acerto ou o desacerto de decises proferidas
em outros processos, tampouco rediscutir questes de mrito a eles afetas.565 O C. STF j
enfrentou tambm o tema, decidindo que Justia Eleitoral compete formular juzo
de valor a respeito das irregularidades apontadas pelos Tribunais de Contas, vale dizer,
se as irregularidades configuram ou no inelegibilidade (...)566
Nesse contexto, justifica-se e reitera-se a importncia de uma efetiva motivao
nas decises dos Tribunais de Contas, na medida em que no seu bojo que haver a
anlise da situao ftica para fins de enquadramento jurdico, de juzo de valor, das
irregularidades perante s hipteses do tipo legal inscrito no art. 1, I, g, da LC n 64/90.
Ou seja, com base no que consta da deciso do Tribunal de Contas que a Justia
Eleitoral ir analisar aspectos de relevncia mxima para a caracterizao ou no da
inelegibilidade, tais como: (i) se a irregularidade que motivou a rejeio das contas
insanvel, (ii) se a irregularidade decorreu de um ato de improbidade administrativa
e (iii) verificada a existncia de ato de improbidade, se esse ato foi praticado na sua
forma dolosa. (o que se supe ser o aspecto mais conturbado).
Tendo em vista que este artigo limita-se ao ato doloso de improbidade administrativa
na deciso que rejeitar as contas ou recomendar a sua rejeio, notadamente nos casos
de prestao de contas de governo em que haja recomendao pela rejeio das contas,
face a irregularidades decorrentes da violao da Lei de Responsabilidade Fiscal, torna-
se relevante o aprofundamento do ilcito administrativo que gera efeitos para alm da
condenao proferida ou sugerida pela Corte de Contas.
Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte:
(...)
4 - Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo
pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem
prejuzo da ao penal cabvel
533
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
568
SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2004 p. 82.
569
Art. 1 da Lei n 8429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), DOU de 03/06/1992. Disponvel em http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8429.htm
570
BARROS, Wellington Pacheco. O municpio e seus agentes. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002. p. 122.
571
MORAES, Alexandre, Direito Constitucional Administrativo, 2. Ed. So Paulo : Atlas, 2005, p. 327-328.
572
STF Petio 3.923-8/SP Tribunal Pleno Rel. Joaquim Barbosa J: 13/06/2007, p. 10
534
Nesse sentido, a interpretao da Lei de Improbidade Administrativa prescinde de
um sistema multidisciplinar, que prev sanes de natureza administrativa e civil, as
quais implicam em suspenso ou perda de direitos, ganhando um vis de penalidade.
Especialmente na configurao (subsuno) do ato mprobo, ntido que a lei se
aproxima consideravelmente de noes do direito penal, em virtude da necessria
configurao do dolo.
Ao ser suscitado anlise, o Superior Tribunal de Justia fixou entendimento
no sentido de que apenas as condutas tipificadas no art. 10 da Lei de Improbidade
Administrativa, dos atos que causem leso ao errio, se admite a prtica na modalidade
culposa. Nos casos do art. 9, dos atos que importem enriquecimento ilcito, e do
art. 11, dos que atentem contra os princpios da administrao pblica, o STJ admite
somente a sua prtica na modalidade dolosa.573
Ou seja, para configurar ato de improbidade administrativa no suficiente a
irregularidade ou ilegalidade do ato. Conforme observa o Ministro Teori Zavascki,
quando ainda compunha aquela corte, a improbidade administrativa a ilegalidade
tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente574 Em suma,
enquanto o esprito da lei perquire a proteo do interesse pblico, os tribunais
firmaram entendimento no sentido de se exigir a prova de dolo especfico (m-f)
para a responsabilizao civil do agente pblico.
Como visto alhures, com o advento da Lei da Ficha Limpa, para que se configure
a inelegibilidade, faz-se necessrio demonstrar que a irregularidade que motivou a
rejeio das contas configura ato doloso de improbidade administrativa. Dessa forma,
apenas podem gerar a inelegibilidade os atos de improbidade administrativa tipificados
em lei praticados de forma dolosa. Em razo da gravidade das sanes previstas, tanto
na Lei de Improbidade Administrativa, quanto na Lei de Inelegibilidades, a anlise
sobre o elemento volitivo da conduta deve ser realizada com cautela de forma a afastar
mera irregularidade dissociada do dolo, podendo no vir a ser caracterizada a prtica
de um ato de improbidade administrativa.
573
vide EREsp n 875163/RS, 1 Seo, rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe de 30.06.2010; REsp n
1.107.840/PR, 1 Turma, rel. Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI, DJe de 13.04.2010; REsp n 816.193/MG, 2
Turma, rel. Min. CASTRO MEIRA, DJe de 21.10.2009; REsp n 658.415/MG, 2 Turma, rel. Min. ELIANA
CALMON, DJ de 03.08.2006; Ag n 1.272.677/RS, rel. HERMAN BENJAMIN, DJe de 07.05.2010; REsp n
1.176.642/PR, rel. Min. HAMILTON CARVALHIDO, Dje de 29.03.2010, para citar apenas alguns julgados.
574
REsp n. 827.445-SP, relator para acrdo Ministro Teori Zavascki, DJE 8/3/2010. O Minsitro diz ainda que:
razovel presumir vcio de conduta do agente pblico que pratica um ato contrrio ao que foi recomendado pelos
rgos tcnicos, por pareceres jurdicos ou pelo Tribunal de Contas. Mas no razovel que se reconhea ou presuma
esse vcio justamente na conduta oposta: de ter agido segundo aquelas manifestaes, ou de no ter promovido a
reviso de atos praticados como nelas recomendado, ainda mais se no h dvida quanto lisura dos pareceres ou
idoneidade de quem os prolatou. Nesses casos, no tendo havido conduta movida por imprudncia, impercia ou
negligncia, no h culpa e muito menos improbidade. A ilegitimidade do ato, se houver, estar sujeita a sano de
outra natureza, estranha ao mbito da ao de improbidade.
535
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
575
STF - Recurso Extraordinrio (RE) 633703.
576
STF decide: Lei da Ficha Limpa s vai valer em 2012. Disponvel em http://congressoemfoco.uol.com.br/noticias/
stf-decide-lei-da-ficha-limpa-so-vai-valer-em-2012/. Acesso em 13/11/2015.
536
para a configurao de improbidade administrativa a vontade
consciente de aderir conduta, produzindo os resultados vedados
pela norma jurdica ou a anuncia aos resultados contrrios
ao direito. Asseverou, ainda, que o mnimo exigvel de um
administrador pblico o conhecimento e a observncia das
normas que disciplinam, limitam e condicionam a sua atuao.
Este Tribunal Superior afirmou, tambm, que no compete
Justia Eleitoral analisar o acerto ou o desacerto da deciso de
rejeio de contas pblicas de prefeito, proferida pela Cmara
Municipal. Nesse entendimento, o Tribunal, por unanimidade,
desproveu o recurso.577
577
TSE - Recurso Especial Eleitoral n 259-86/SP, rel. Min. Luciana Lssio, em 11.10.2012 - Extrado do Informativo
n 29/2012.
537
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
578
TSE - Recurso Especial Eleitoral n 20296/PR, redator para o acrdo Min. Dias Toffoli, em 18.10.2012. Extrado
do Informativo n 30/2012.
579
TSE - Recurso Especial n19662, rel. Min. Marco Aurlio, em 22.10.2013.
538
Rejeio de contas e indeferimento do registro de candidatura. - O
Plenrio do Tribunal Superior Eleitoral, por unanimidade, reiterou
sua jurisprudncia no sentido de que a rejeio de contas por
deciso irrecorrvel do Tribunal de Contas, em razo de despesas
no autorizadas por lei ou regulamento, realizao de operao
financeira sem observncia das normas legais e aquisio de
bens sem processo licitatrio, acarreta a inelegibilidade prevista
na alnea g do inciso I do artigo 1 da Lei Complementar n
64/90, por serem vcios insanveis, que configuram ato doloso
de improbidade administrativa. O Plenrio salientou, tambm,
que, conforme entendimento deste Tribunal Superior, bastaria
a aquisio de bens sem licitao para incidir a inelegibilidade.
Ressaltou que o dolo exigido pela alnea g do inciso I do artigo 1
da Lei Complementar n 64/90 o genrico, aquele que se limita
verificao da conscincia do agente. Nesse entendimento, o
Tribunal, por unanimidade, desproveu o agravo regimental. 580
580
Agravo Regimental no Recurso Especial Eleitoral n 81-92/GO, rel. Min. Dias Toffoli, em 18.10.2012. Extrado
do Informativo n 30/2012. No mesmo sentido o AgR-REspe n 45551, rel. Min. Henrique Neves, Acrdo de
25.04.2013: Eleies 2012. Registro de candidatura. Rejeio de contas. Inelegibilidade. Art. 1, I, g, da LC n
64/90. 1. A no observncia do limite previsto no art. 29-A da Constituio Federal configura irregularidade
insanvel que constitui em tese ato doloso de improbidade administrativa para efeito da incidncia da causa
de inelegibilidade prevista no art. 1, I, g, da Lei Complementar n 64/90. Precedentes. 2. A jurisprudncia do
TSE no sentido de que a existncia de lei anterior autorizando o pagamento de subsdios a vereadores acima
do limite fixado pela Constituio Federal no se sobrepe ao comando constitucional nem afasta a indigitada
irregularidade. (REspe n 93-07/RJ, rela. Mina. Nancy Andrighi, PSESS em 18.12.2012). 3. Para efeito do
enquadramento da inelegibilidade prevista na alnea g do inciso I do art. 1 da Lei das Inelegibilidades, no se
exige o dolo especfico, bastando para tal o dolo genrico ou eventual, que se caracteriza quando o administrador
assume os riscos de no atender aos comandos constitucionais e legais que vinculam e pautam os gastos pblicos.
4. A restituio de valores ao errio no afasta a incidncia da causa de inelegibilidade prevista no art. 1, I, g, da
LC n 64/90, decorrente de pagamento a maior de subsdios a vereadores. [...]
539
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
admitida nas hipteses dos artigos 9 e 11 da Lei n 8.429/92. Ainda, a Lei das
Inelegibilidades, passou a exigir o dolo no ato de improbidade do qual decorre a
desaprovao das contas, para fins de caracterizao da inelegibilidade prevista em seu
Art. 1, inc. I, alnea g. A questo, portanto, cinge-se basicamente sobre a existncia ou
no de dolo, o qual a Justia Eleitoral admite que pode ser o dolo genrico ou eventual
Dolo a conscincia da vontade de realizar a conduta descrita no tipo. Na lio de
Zaffaroni, dolo uma vontade determinada que, como qualquer vontade, pressupe um
conhecimento determinado581. Portanto, o dolo composto necessariamente por dois
elementos: (i) conhecer previamente e (ii) querer (elemento volitivo), sendo que, em
sntese, configura-se como representao da vontade de almejar o resultado tpico.582
Na classificao de Fernando Capez, dolo gnero, do qual subdivide-se nas
espcies (i) direto e (ii) indireto. Dolo direto quando o autor quer diretamente a
produo do resultado tpico. Dolo indireto, tambm chamado de eventual, quando o
resultado aceito como possibilidade da conduta (probabilidade), ou no se importa em
produzi-lo. Capez ainda desdobra o conceito de dolo em: (i) genrico e (ii) especfico.
Dolo genrico realizar a conduta sem uma finalidade especial, pelo que meramente
se pratica o ncleo do tipo. Dolo especfico por sua vez, exige a finalidade especial do
agente, alm dos elementos objetivos do tipo.583
Recente julgado do Superior Tribunal de Justia revela o perigo da interpretao
acerca do dolo genrico para configurao de inelegibilidades, como j vem sendo
interpretado pela jurisprudncia do Tribunal Superior Eleitoral. O Min. Herman
Benjamin, ao reformular sua posio no REsp n 765.212, aderiu ao entendimento
de que apenas o dolo poderia levar configurao do ato de improbidade. Disse ele:
581
ZAFFARONI, Eugenio Ral; PIERANGELI, Jos Henrique. Manual de Direito Penal Brasileiro: Parte Geral. 7. ed.
So Paulo: Revista Dos Tribunais, 2009. (V. 1). p. 415.
582
BITENCOURT, Roberto Cezar, Tratado de Direito Penal, 9 ed. So Paulo: Saraiva, 2004. p. 256.
583
CAPEZ, Fernando. Curso de Direito Penal: Parte Geral. 7 ed. So Paulo: Saraiva, 2004. p. 191
584
STJ - REsp n. 765.212, Rel. Herman Benjamin. O ministro votou pela ocorrncia de ato de improbidade, uma
vez que o dolo, como vontade de realizar fato descrito na norma incriminadora estaria presente na conduta
do gestor que realiza promoo pessoal, desvirtuando a finalidade estrita da propaganda pblica, a saber, a
educao, a informao e a orientao social, o que suficiente a evidenciar a imoralidade. Entretanto, ainda
que a fundamentao do voto tenha acolhido a tese da indispensabilidade do dolo na configurao do ato de
improbidade, de se observar que no houve exame do contexto que revelaria a vontade do agente em alcanar
o resultado proibido, na medida em votou pela caracterizao de improbidade por no ser tolervel olvidar
um princpio constitucional da magnitude da impessoalidade e a vedao contida no art. 37, 1, da Constituio
da Repblica. Note-se que esse entendimento reformou o acrdo do Tribunal de Justia que havia entendido
540
Esse entendimento j ocorre no mbito da anlise da Justia Eleitoral, nos acrdos
de parecer prvio que recomendaram a rejeio de contas de governo com base na
violao da Lei de Responsabilidade Fiscal. H entendimento de que basta a violao
da LRF para que seja configurada irregularidade de natureza insanvel e ato doloso
de improbidade administrativa.
Note-se ainda que a Justia Eleitoral j admitiu a prtica de dolo em tese. Veja-se
o julgado a seguir:
pela ausncia da comprovao do dolo do agente poltico em questo. O mesmo raciocnio, segundo o ministro
relator, seria aplicvel em relao contratao de servidor sem concurso pblico, uma vez que o dolo decorreria
da inequvoca obrigatoriedade do certame (art. 37, II, da Constituio da Repblica). dolo in re ipsa.
585
TSE - AgR-REspe n 16813, rel. Min. Joo Otvio de Noronha, em 5.8.2014.
586
CAMMAROSANO, Mrcio e UNES PEREIRA, Flvio Henrique, Improbidade e esvaziamento do dolo, artigo
publicado na Revista de Direito Administrativo Contemporneo ReDAC. Fevereiro/2014. So Paulo: Revista
dos Tribunais.
541
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Nesse sentido, ainda que se entenda que estaria presente o dolo quando o
administrador assume os riscos de no atender aos comandos constitucionais e legais
que vinculam e pautam os gastos pblicos, ainda nesse caso, tanto os Tribunais de
Contas (quando proferem suas decises opinando pela rejeio de determinada conta)
e a Justia Eleitoral (quando analisa essa deciso para fins de tecer seu juzo de valor
acerca das irregularidades encontradas), deveriam melhor motivar as concluses.
Os mesmos autores acima trazem a baila um voto proferido pelo Ministro Felix
Fischer em que se destaca a relevncia da motivao. Dizem que: Embora tenha
se reportado ao dever do administrador pblico, a posio aplica-se integralmente
motivao judicial, haja vista que se trata de dever imposto pela Constituio aos agentes
pblicos lato sensu.587. Diz o Ministro Felix Fischer:
587
Idem.
588
STJ - RMS 19210/RS, Rel. Ministro FELIX FISCHER, Quinta Turma, julgado em 14/03/2005, p. 235.
542
O dever do Estado, ao exercer seu papel mediante as competncias atribudas aos
Tribunais de Contas e Justia Eleitoral, est, nas palavras de Cammarosano e Unes
Pereira:
589
Recurso Especial Eleitoral n 233-83/PR, rel. Min. Arnaldo Versiani, em 30.8.2012 - Extrado do Informativo n
23/2012.
543
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
VII. CONCLUSO
fato que a violao da Lei de Responsabilidade Fiscal grave, e deve ser coibida
mediante a aplicao de todas as penalidades cabveis. Entretanto, com a exigncia do
elemento dolo na conduta do agente para fins de inelegibilidade, e, face a temeridade
de se adotar a tese do dolo genrico para esse fim, no se pode admitir uma verdadeira
caa s bruxas aos as agentes pblicos candidatos, na qual toda e qualquer violao
544
LRF seja interpretada como ato doloso de improbidade administrativa ensejador
da inelegibilidade.
Reitera-se que o papel dos Tribunais de Contas de todo o pas na fiscalizao e
controle da aplicao das normas previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal de
extrema importncia, pois no mbito da anlise das prestaes de contas que se
verifica a efetiva capacidade de gesto daquele Agente Poltico e toda a equipe de
agentes pblicos que compe a chamada equipe de governo, bem como se as aes de
governo esto legitimadas do ponto de vista constitucional da legalidade, finalidade,
interesse pblico e todos os demais princpios que informam a Administrao
Pblica.
Deve-se, pois, refletir se os Tribunais de Contas precisam aperfeioar seus
processos de prestao de contas, de modo a garantir que suas decises contemplem
todos os elementos necessrios para gerar os efeitos previstos. Ao tempo em que a Lei
de Responsabilidade Fiscal comemora seus 15 anos de vigncia e que passa a viger o
novo Cdigo de Processo Civil, torna-se inafastvel uma efetiva motivao das decises,
mediante a verdadeira subsuno do fato e seus agentes normal legal aplicvel.
Ou seja, para que as decises das Cortes de Contas tenham efetivo reflexo na
seara eleitoral, preciso garantir no bojo de uma prestao de contas de governo,
uma delimitao especfica das irregularidades que culminaram na desaprovao ou
opinativo pela desaprovao das contas, delimitando ainda, especificamente, todos os
agentes pblicos que para ela concorreram, em menor ou maior grau.
S assim se garante que a Justia Eleitoral possa exercer plenamente sua
competncia efetuando um devido juzo de valor a respeito do enquadramento
jurdico das irregularidades constatadas pelos tribunais de contas para fim de
incidncia da inelegibilidade prevista no art. 1, I, g, da LC n 64/90, dentre elas,
elemento personalssimo e subjetivo do dolo, que foi objeto deste estudo.
REFERNCIAS
545
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
BITENCOURT, Roberto Cezar, Tratado de Direito Penal, 9 ed. So Paulo : Saraiva, 2004.
BASIL. Lei n 8429, de 2 de junho de 1992. Dispe sobre as sanes aplicveis aos
agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo,
emprego ou funo na administrao pblica direta, indireta ou fundacional e d
outras providncias. Dirio Oficial da Unio de 3/6/1992. Disponvel em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8429.htm. Acesso em 13/11/2015.
CAPEZ, Fernando. Curso de Direito Penal: Parte Geral. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 2004.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 17. ed. So Paulo: Atlas, 2003.
546
MORAES, Alexandre, Direito Constitucional Administrativo, 2. ed. So Paulo: Atlas,
2005.
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 2. ed. So Paulo: RT, 2008.
SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 6. ed. So Paulo:
Malheiros, 2004.
547
15 ANOS DE LRF UMA EVOLUO
(ii) Nos Estados Unidos o Budget Enforcement Act enumerou os seguintes objetivos:
contempla apenas o governo federal, cada unidade da federao possui
suas prprias regras; o Congresso fixa metas de supervit e mecanismos de
controle de gastos; sequestration, que a limitao de empenho para garantir
limites e metas oramentrias; pay as you go, compensao oramentria,
590
Bacharel em Direito pela faculdade de Direito da UFRJ. Advogado. Ps Graduado em Advocacia Empresarial pelo
CEUB. Ex- Professor do MBA de Planejamento, Oramento e Gesto da FGV Braslia e da UDF. Professor de
Direito das Faculdades Faciplac. Ex-Tcnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA. Analista de Planejamento e
Oramento da SOF (Secretaria de Oramento Federal). Coordenador-Adjunto de Projeo e Acompanhamento
de Receitas Pblicas SOF. Coordenador de Projetos Especiais SOF. Ex- Secretrio-Adjunto da SOF.
549
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
significando que qualquer ato que provoque aumento de gasto (despesa) deve
ser compensado por meio de reduo em outras despesas ou pelo aumento
de receita. O Congresso americano tambm fixa o limite da dvida pblica.
(iii) O Fiscal Responsability Act, na Nova Zelndia, fez com que o Congresso
Neozelands pudesse fixar princpios e exigir forte transparncia do Poder
Executivo uma vez que possui a liberdade de orar e gastar; pudesse reduzir
o dbito total da Coroa a nveis prudentes; alcanar e manter os nveis de
patrimnio lquido da Coroa que a projetam contra fatores imprevistos;
gerenciar riscos fiscais da Coroa entre outros. Esta lei no prev metas fiscais.
550
a responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes
de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de
metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites
e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas
com pessoal, da seguridade social e outras, dvida consolidada e
mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita,
concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.
PLANO PLURIANUAL
. O PPA
O artigo 3. que tratava do Plano Plurianual - PPA foi vetado deixando como
objetivo o estabelecido no 1. do artigo 165 da Constituio. Ou seja:
Por seu turno, o 5. do item b do artigo quinto da LRF disciplina que a lei
oramentria no consignar dotao para investimento com durao superior a um
exerccio financeiro que no esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize
a sua incluso, conforme disposto no 1.do artigo 167 da Constituio.
551
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
552
constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante
da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes.
Na proposta de projeto de lei de diretrizes oramentrias - PLDO encaminhada
ao Congresso Nacional em abril, o texto do projeto definiu, em seu art. 2, que a meta
de supervit para o Oramento da Unio de 2016 deve ser de R$ 104,5 bilhes para os
Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, de forma a alcanar um supervit primrio
de R$ 126,7 bilhes para todo o setor pblico no financeiro consolidado (Unio,
Estados, DF e Municpios), correspondente a 2,0% do PIB projetado para 2016. A meta
para Empresas Estatais Federais (Programa de Dispndios Globais) zero. A meta para
Estados, DF e Municpios est prevista, assim, em R$ 22,18 bilhes. possvel que haja
necessidade de ajuste desses nmeros em funo do comportamento da economia at
o final deste ano (2014).
Diferentemente de anos anteriores, no PLDO 2016 no est prevista a reduo da
meta do gasto com o Programa de Acelerao do Crescimento PAC, inclusive com
os restos a pagar, ou as relativas as desoneraes tributrias.
Na LDO dever constar, tambm, um Anexo de Riscos Fiscais, avaliando os
passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas (art. 4,
3), informando o que se pretende fazer se esses riscos vierem a se concretizarem.
A ttulo de informao, o PLDO 2016 subdivide tais riscos em trs tipos: (i) os riscos
oramentrios, que se referem a contingncias associadas estimativa e realizao da
receita e fixao e execuo da despesa; (ii) os riscos de dvida, que se relacionam
com os riscos relativos administrao da dvida pblica e os decorrentes dos passivos
contingentes; e (iii) os ativos contingentes, que esto relacionados ao no recebimento
dos ativos contingentes e da efetivao dos passivos contingentes propriamente ditos.
Em funo da conjuntura macroeconmica, o PLDO 2016 destacou, como fatores
especialmente relevantes para a determinao dos riscos relacionados a possveis
frustraes da receita: (i) a taxa de crescimento do PIB, (ii) a inflao, (iii) o cmbio,
(iv) a variao da massa salarial, e, (v) os juros.
Segundo o Projeto, pelo lado das receitas, uma variao de um ponto percentual
em cada dos parmetros acima citados (em relao ao valor de referncia adotado no
PLDO) implicar numa variao no mesmo sentido das receitas federais, previdencirias
ou de outra natureza.
553
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
RECEITA PBLICA
554
na previso da receita se aplica ao Poder Legislativo, que s poder alterar a receita
prevista pelo Poder Executivo se comprovada erro ou omisso de ordem tcnica e legal.
importante registrar que o tempo entre o envio do projeto de lei de diretrizes
oramentrias ao Congresso Nacional (no caso federal) ocorre at o dia 15 de abril;
o encaminhamento da proposta oramentria ocorre at o ltimo dia de agosto e a
votao da proposta oramentria no Congresso Nacional s ocorre quase sempre em
meados de dezembro do mesmo exerccio. Isso faz com que os nmeros da receita
e/ou despesa caminhem para mais ou para menos devido a divulgao dos novos
indicadores econmicos (PIB, inflao, taxa de juros, taxa de cmbio entre outros) que
iro influenciar estes resultados. Alm disso, poder ocorrer impacto na estimativa
desses nmeros por fora de alteraes de ordem legal.
Por outro lado, trinta dias aps a publicao dos oramentos fiscal e da seguridade
social, as receitas previstas devero ser desdobradas em metas bimestrais de
arrecadao, com a especificao das medidas de combate sonegao, quando cabveis,
e demonstrativos da evoluo da dvida ativa e dos crditos tributrios que podem
ser cobrados administrativamente devero ser apresentados (art. 13). O Programa de
Dispndio das Empresas Estatais tambm tero que apresentar sua proposta.
Em sua prestao de contas, o Poder Executivo ter de relatar o desempenho da
arrecadao em relao previso, apresentar as medidas adotadas para melhorar a
fiscalizao e combater a sonegao, as aes para recuperao dos crditos tributrios
e relatar o que mais foi feito para incrementar a arrecadao (art. 58).
BENEFCIOS TRIBUTRIOS
555
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
DESPESA PBLICA
Nos artigos 15, 16 e 17, que tratam da gerao da despesa pblica, a LRF inseriu
novidades conceituais em relao ao direito financeiro brasileiro.
O objetivo foi evitar que alguns atos de gesto ou administrativos (art. 16) e as
leis e atos normativos de modo geral (art. 17) criem despesas para os entes pblicos
sem que antes seja verificado se o impacto do aumento da despesa tem adequao
oramentria-financeira com a lei oramentria e com a metas de resultado fiscais
previstas na lei de diretrizes oramentrias.
O art. 16 determina que a criao, expanso ou aperfeioamento de ao
governamental que acarrete aumento de despesa ter de ser acompanhado de estimativa
de seus custos no trinio, alm da declarao do ordenador de despesa de que existe
dotao oramentria suficiente, considerando-se o que j foi gasto e a projeo do que
se pretende gastar no exerccio. A despesa, evidentemente, deve ser compatvel com o
PPA e com a LDO. Essas exigncias no se aplicam execuo das despesas relativas
s atividades de manuteno ou custeio da mquina administrativa.
556
O controle da gerao de despesas obrigatrias de carter continuado aplica-se s
despesas com pessoal (art. 21) e da seguridade social (art. 24). Os atos que aumentem
despesas com pessoal, alm de atender as demais exigncias, no podero afetar
as metas de resultados e devero ter seus efeitos compensadas, sob pena de serem
considerados nulos. Benefcios ou servios relativos seguridade social no podero
ser estendidos, majorados ou criados sem que se indique a fonte de custeio e que se
atenda as mesmas exigncias (art. 24).
As exigncias da compensao financeira s no se aplicam ao servio da dvida,
reviso geral anual da remunerao dos servidores (art. 17, 6) e, no caso das
despesas da seguridade, concesso de benefcio a quem a legislao garante o direito,
expanso quantitativa (aumento da demanda) dos servios e ao reajustamento dos
valores dos benefcios, a fim de preservar seu valor real (art. 24).
Em % da RCL
Esfera
Poderes
Federal Estadual Municipal
Executivo 40,9 49,0 54,0
Judicirio 6,0 6,0 0,0
Legislativo 2,5 3,0 (*) 6,0 (*)
Ministrio Pblico 0,6 2,0 0,0
TOTAL 50,0 60,0 60,0
(*) Inclui o Tribunal de Contas.
Considera-se como Estado o DF, conforme disposto no item II, b, 1. do art. 1. da LRF
557
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS
558
por lei especfica, atender s condies estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias
e estar prevista no oramento ou em seus crditos adicionais. Esta disposio aplica-
se a toda a administrao indireta, inclusive fundaes pblicas e empresas estatais,
exceto, no exerccio de suas atribuies precpuas, as instituies financeiras e o Banco
Central do Brasil.
O artigo 26 acentua que, salvo mediante lei especfica, no podero ser utilizados
recursos pblicos, inclusive de operaes de crdito, para socorrer instituies do
Sistema Financeiro Nacional, ainda que mediante a concesso de emprstimos de
recuperao ou financiamentos para mudana de controle acionrio.
DVIDA PBLICA
Durante o transcorrer dos anos 90, a Unio assumiu em grande parte as dvidas dos
Estados, do DF e dos Municpios, ficando com crdito junto a esses entes, garantidos pela
reteno das transferncias constitucionais. A assuno das dvidas pela Unio reduziu,
mas no resolveu o problema. Estados em dificuldades financeiras pressionaram por
renegociaes, principalmente pela mudana do indicador de correo das dvidas
dos entes federados (Estados, Distrito Federal e Municpios).
Dessa forma, aps ampla negociao em novembro de 2014, foi publicada a Lei
Complementar no. 148, de 25 de novembro, alterando a Lei Complementar no. 101,
dispondo sobre critrios de indexao dos contratos de refinanciamento da dvida
celebrados entre Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios; e d outras
providncias. Essa lei complementar (no. 148) foi alterada posteriormente pela lei
complementar no. 151 de 2015.
559
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
A LRF em seu artigo 32, que trata Das Operaes de Crdito, prev algumas
exigncias gerais para a formalizao do pleito de contratao de operaes de crdito:
(i) prvia e expressa autorizao no texto da lei oramentria, em crditos adicionais ou
lei especfica; (ii) incluso dos recursos no oramento, exceto ARO; (iii) observncia
dos limites e condies fixados pelo Senado; (iv) atendimento da regra de ouro
(montante das operaes de crdito no pode ser superior ao das despesas de capital -
art. 167, III da Constituio e art. 32, 3); e (v) obedincia s demais normas da LRF.
Praticamente todas essas exigncias constavam na Resoluo 78 do Senado Federal,
mas passaram a ter carter de permanncia.
560
ANTECIPAO DA RECEITA ORAMENTRIA
Segundo o artigo 40, nas negociaes que envolvam operaes de crdito internas
ou externas os entes federados podero oferecer garantia observadas as exigncias
estabelecidas no artigo 32 e citadas acima e tambm os limites estabelecidos por
Resoluo do Senado Federal.
A garantia estar condicionada ao oferecimento de contragarantia, em valor igual
ou superior ao da garantia a ser concedida, e adimplncia da entidade que a pleitear
relativamente a suas obrigaes junto ao garantidor e s entidades por este controladas,
observado que: no ser exigida contragarantia de rgos e entidades do prprio ente;
a contragarantia exigida pela Unio a Estados ou Municpio, ou pelos Estados aos
Municpios, poder consistir na vinculao de receitas tributrias diretamente arrecadadas
e provenientes de transferncias constitucionais, com outorga de poderes ao garantidor
para ret-las e empregar o respectivo valor na liquidao da dvida vencida. E, no caso de
operao de crdito junto a organismo financeiro internacional, ou a instituio federal
de crdito e fomento para o repasse de recursos externos, a Unio s prestar garantia
a ente que atenda ao oferecimento de contragarantia, a adimplncia da entidade que a
pleitear, as exigncias legais para o recebimento de transferncias voluntrias.
RESTOS A PAGAR
GESTO DO PATRIMNIO
561
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
de caixa dos regimes de previdncia social, geral e prprio dos servidores pblicos,
ainda que vinculadas a fundos e especficos a que se referem os artigos. 249 e 250 da
CF, ficaro depositados e conta separada das demais disponibilidades de cada ente
e aplicadas nas condies de mercado, com observncia dos limites e condies de
proteo e prudncia financeira. Assim sendo, no existe mais o caixa nico.
562
no implantado o Conselho de que trata o art. 67 (Conselho de Gesto Fiscal, com
representantes dos Poderes e das esferas do Governo, a ser criado por lei).
O art. 51 dispe sobre a consolidao nacional, por esfera de governo, das contas
dos entes e sua divulgao, bem como da obrigatoriedade do encaminhamento das
contas dos Estados, DF e Municpios para a Unio, sob pena de ser impedido de receber
transferncias voluntrias e contratar operaes de crdito. Essa exigncia tem por
objetivo a consolidao das chamadas Contas Nacionais.
563
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
PRESTAO DE CONTAS
O art. 56 trata das prestaes de contas dos Chefes do Poder Executivo e dos
Presidentes dos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio que sero distintas e
recebero parecer prvio em separado. Como os Tribunais no podem emitir parecer
prvio de suas prprias contas, esse papel foi atribudo Comisso mista referida no
1. do art. 166 da CF (Comisso mista de Oramento) ou equivalente das Casas
Legislativas estaduais e municipais.
A redao do art. 59 deixa claro que o titular do controle externo o Poder Legislativo,
que pode exerc-lo diretamente ou atravs de seu rgo auxiliar, precavendo-se, dessa
forma contra postura de alguns Tribunais de Contas que se consideram detentores
exclusivos das aes de controle externo.
A fiscalizao das normas da LRF incluiu a verificao do cumprimento das metas
fiscais, da obedincia aos limites para realizao de operaes de crdito, dos limites a
inscrio em restos a pagar, a destinao dos recursos oriundos da venda de bens do
patrimnio do municpio, e tambm quanto s medidas adotadas para fazer retornar
as despesas com pessoal e a dvida aos seus limites (art. 59).
564
ALGUMAS CONSIDERAES
REFERENCIAS
[1] Relatrio Preliminar sobre o Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias para 2016
565
LRF: CAMINHO PARA A TRANSPARNCIA
E COMBATE CORRUPO
Nos ltimos anos a transparncia adquiriu status de prtica chave para a gesto,
seja no mbito pblico, seja no privado. No passa dia sem que algum veculo da
imprensa destaque a necessidade que dela se tem, a falta que ela faz ou os ganhos dela
advindos. Transformou-se num verdadeiro mantra, que, no entanto, ainda, estamos
longe de garantir de forma efetiva como nos comprovam recentes escndalos na rea
pblica e tragdia na iniciativa privada.
Na verdade, a luta pela transparncia pblica e o papel da Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF), o foco desse artigo, tem inflexo importante a partir da Constituio de
1988 que, em seu artigo 37, determinava como princpios da administrao pblica:
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Publicidade,
obviamente, com o sentido de tornar pblico, de dar-se a conhecer.
Depois de anos de Ditadura (1964 1985), e um conturbado processo de transio
democrtica, comeava a se afirmar a luta pela transparncia. Aqui destacam-se duas
vertentes principais desse processo: o direito dos cidados informao pblica e o
combate corrupo.
A partir da dcada de 1990, fruto da prprias contradies do processo de transio
democrtica que, por um lado, afirmava espaos de liberdade e participao dos
cidados, por outro no conseguia dar conta de reduzir as desigualdades do pas,
combinando com crescentes denncias de corrupo na mquina pblica aprovamos
uma srie de dispositivos legais em busca de maior efetividade no combate corrupo.
Aqui poderamos citar Lei da Improbidade Administrativa - Lei 8.429/1992; a Lei das
Licitaes Lei 8.666/1993, a Lei de iniciativa popular que transformou a compra de
votos em crime - Lei 9.840/1999.
No mbito internacional, fruto das transformaes vividas quela poca com o fim
da Unio Sovitica e processos correlatos, tambm se operavam mudanas no combate
corrupo. Como destaca Kimberly Ann Elliott (2002, p. 17)
591
Mestre em Histria (UFES), professor da Universidade Vila Velha (UVV) e membro fundador da Transparncia
Capixaba.
567
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
568
[...], o sistema de integridade representa o conjunto de elementos
que fazem determinado sistema poltico funcionar segundo os
valores e normas explicitados e evitar apropriaes privadas
informais.
569
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Para completar esse quadro sumrio de questes que operam neste processo de
transformao do Estado e da sociedade brasileira, que est ocorrendo, podemos dizer,
desde meados da dcada de 1980, importante, mesmo que brevemente, discutir a
questo da corrupo. So inmeros os escndalos que abalaram a sociedade brasileira
desde o incio da redemocratizao. A lista, mesmo que incompleta, por demais
conhecida para necessitarmos aqui, inclusive com o risco de omisso, e para evitar
crticas de partidarismos, elencar os principais eventos. O que nos importa destacar
a sua ocorrncia em todos os mbitos do municipal ao federal e em todos os
poderes e rgos pblicos, como de sobejamente conhecido pela sociedade brasileira592.
Cumpre, ainda, apresentar o conceito de corrupo pblica, que o que se destaca
com a discusso acerca do Sistema Nacional de Integridade. Para isso, nos utilizamos
da definio de Silva (2001, p.31) quando afirma que
570
dois grupos de agentes (corruptos e corruptores), cujo objetivo
a transferncia de renda dentro da sociedade ou do fundo
pblico para a realizao de fins estritamente privados. Tal relao
envolve a troca de favores entre grupos de agentes e geralmente a
remunerao dos corruptos com o uso da propina e de qualquer
tipo de pay-off (prmio, recompensa).
571
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
572
A mudana estabelecida pela Lei Complementar 131/2009 se refere apenas dois
artigos da Lei: o 48 e o 48-A, mas se consubstncia como elementos chaves para a
garantia do acesso informao, obrigando a disponibilizao de uma srie delas.
Conforme os artigos 48 e 48-A da Lei Complementar n 131 (BRASIL, 2009):
573
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
pblicas, seja no que diz respeito legislao, seja no que concerne estruturao das
organizaes pblicas, ainda esto, por assim dizer, no seu processo de maturao.
Aqui, sem pretender alongar o tema, no podemos deixar de apontar, ainda, a incipiente
participao e acompanhamento da gesto pblica por parte dos cidados brasileiros
e a escassa punio dos crimes de corrupo apontados593, criando amplo sentimento
de impunidade na sociedade brasileira.
Deve-se destacar que o combate corrupo precisa de muito mais do que
mudanas institucionais. Precisamos avanar numa cultura organizacional pblica
integrada de combate corrupo; ampliar a utilizao da tecnologia da informao
e comunicao; agilizar, garantido o devido processo legal, as punies aos corruptos,
inclusive com o sequestro dos bens advindos da corrupo; promover amplo processo
de educao tica nas escolas e instituies do pas, combater a grande e a pequena
corrupo, entre outras aes.
Isso, no entanto, no depe, de modo algum, contra esses e outros instrumentos
existentes para o combate corrupo. Necessita-se o seu aperfeioamento e a sua
utilizao mais cotidiana por parte dos cidados. Para isso, cumpre, tambm uma
educao de carter cvico para os brasileiros, instrumentalizando-os a se apropriar
direta ou indiretamente de todas essas possibilidades.
Como j apontado por Putnam (2000; 2007) a participao dos cidados na
vida comunitria algo que redunda em melhor qualidade de vida, tanto em um
sentido objetivo, quanto em sentido poltico e at mesmo moral. Reforando os laos
comunitrios e contribuindo para um melhor funcionamento das instituies.
Por certo, nesse processo de construo do Sistema Nacional de Integridade, como
procuramos brevemente apontar, a Lei de Responsabilidade Fiscal, especialmente com
os acrscimos estabelecidos pela Lei Complementar n 131/2009, um instrumento
valioso no crescimento de nossa cidadania poltica, tanto do ponto de vista mais geral
de participao dos cidados, quanto do combate corrupo.
Na verdade, como destaca Cardoso (2004, p. 9), se coloca a permanente necessidade de
593
Conforme levantamento realizado em 2012 pelo Departamento Penitencirio Nacional (DEPEN), do Ministrio
da Justia, das ento 548 mil pessoas presas no pas, somente 722 estavam presas por acusao de corrupo.
574
como as condies e instrumentos da vida poltica. A tradio
do pensamento republicano parece realar, de maneira instante
e dramtica, a distncia, a insuficincia e mesmo a inconsistncia
de nossas instituies em relao a seus prprios paradigmas e
princpios: uma repblica sempre inconclusa, sempre a refazer,
pe nossa frente, repetidamente, a tarefa da instituio de ns
mesmos como cultura e forma poltica.
575
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
REFERNCIAS
EIGEN, Peter. Prefcio. In: SPECK, Bruno Wilhelm (Org.). Caminhos da transparncia.
Campinas, SP: UNICAMP, 2002. p. 11-13.
576
FILGUEIRAS, Fernando. Transparncia e controle da corrupo no Brasil. In:
AVRITZER, Leonardo; FILGUEIRAS, Fernando (Org.). Corrupo e sistema poltico
no Brasil. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2011. p. 133-161.
FREY, Klaus et al. O acesso informao. In: SPECK, Bruno Wilhelm (Org.). Caminhos
da transparncia. Campinas, SP: UNICAMP, 2002. p. 377-408.
PUTNAM, Robert D. Bowling alone: the collapse and revival of american community.
New York: Simon & Schuster, 2000.
577
15 ANOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL:
(DESAFIOS E PERSPECTIVAS (ADI N. 2238)594
1. INTRODUO
579
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
580
2. COMO ANALISAR A HISTRIA? WALTER BENJAMIN E CASTORIADIS
581
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
582
O argumento no impressionou a Corte que o rejeitou.
A partir da a ao propunha a inconstitucionalidade quase todos os artigos e
incisos da lei tivessem sido impugnados, apenas alguns desse vcio padeciam, como
se ver.
O acrdo terminou por indeferir a arguio de inconstitucionalidade formal da lei.
Alguns dispositivos foram declarados inconstitucionais, a saber, aqueles que
invadiam competncia de outro poder, basicamente. Exemplo tpico foi o do 3 do
art. 9 que autorizava o Poder Executivo, na ausncia de providncias do Judicirio
e do Ministrio Pblico de efetuarem limitao de valores financeiros, que seria
recomendado pelo Poder Executivo, caberia a este efetuar a reduo.
Entendeu-se de evidente invaso pelo Executivo na esfera ntima do Judicirio e
do Ministrio Pblico que tm competncia constitucional originria para disciplinar
seus recursos.
Outro dispositivo retirado do texto foi o 2 do art. 12 da lei, por incompatibilidade
vertical com o inciso III do art. 167 da Constituio Federal. que h proibio para
realizao de operaes de crdito que exce3dam o montante das despesas de capital.
O inciso II do art. 14 igualmente sofreu restrio por parte da Suprema Corte por
hostilizar o inciso III do art. 167 porque limita a competncia dos entes federativos.
As restries impostas aos Estados-membros, Municpios e Distrito Federal s podem
encontrar repouso na prpria Constituio e jamais em texto de lei complementar.
Assim, no pode haver limitao de elevao de alquotas, ampliao de base de clculo,
majorao ou criao de tributo ou contribuio, como estava previsto.
Inciso II do art. 21 da lei igualmente foi declarado inconstitucional pela Colenda
Corte, por contrariar o art. 169 da Constituio.
Outros dispositivos igualmente foram subtrados do texto original e declarados
inconstitucionais.
O 1 do art. 23 igualmente foi suprimido pela Corte Constitucional na medida
em que impunha reduo de valores pagos a servidores pblicos, o que contraria o
disposto o no art. 169 da Constituio.
Ocorre, no entanto, que a lei resultou ntegra.
4. O TEXTO REMANESCENTE
Pouco ser louvar os mritos da lei ora comentada. Entrou, ento, em vigor e passou
a disciplinar as finanas das trs esferas federativas e tambm a vida de entidades
governamentais. Todos esto obrigados a seus dispositivos.
583
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
584
5. A TICA NA GESTO PBLICA. ARISTTELES
Logo ao incio de sua tica a Nicmaco, Aristteles explica que todo o processo
civilizatrio anseia pelo bem (livro 1). por isso que tem sido dito acertadamente que
o bem aquilo por que tudo anseia. Ento, tudo se dirige ao bem supremo (Livro I,
n. 2). Assim, a percia poltica visa atingir bem como sobre o qual ser o mais extremo
dos bens susceptvel de ser obtido pela ao humana (Livro I, n. 4).
Na definio do estagirita, a ao do ser humano deve ser dirigida pela excelncia ou
disposio de carter escolhida antecipadamente (Livro II, 7, n. 1107 a). Da o sentido
que d Justia co mo sendo a disposio do carter a partir da qual os homens agem
justamente, ou seja, o fundamento das aes justas e o que os faz ansiar pelo que
justo (Livro V, n. 1, 1129, a 10).
A lei veio em boa hora para reprimir desmandos e corrupo que grassava nos
meios administrativos e polticos. Padres internacionais de boa governana deveriam
ser seguidos.
Da se estabeleceu que as leis oramentrias deveriam ser rigorosamente cumpridas.
Havia uma cultura de que o bem pblico servia apenas para discurso. Os governantes
no se importam a forma nem os meios de vencer uma eleio. O que importava era
a eleio a qualquer custo. A tica era irrelevante.
As campanhas se faziam, ento, de forma totalmente arbitrria. Currais eleitorais,
cabos remunerados, compra de votos, fraude na apurao. Tudo valia. Mas, o bem
supremo aristotlico era ignorado e desprezado.
Sabidamente, as paixes movem os homens, mesmo que tenham a melhor das leis.
Vejamos como isso se comporta.
Embora fosse desnecessrio, mas a lei estabeleceu uma srie de providncias que,
a ser aplicada a Constituio Federal, deveriam ser cumpridas por si ss. O texto
constituio bastante rico (veja-se o art. 37) na imposio de seriedade na gesto
pblica. Ocorre que estamos lidando com seres humanos.
O humano um ser movido por afetos. Diariamente v-se em contato com o
mundo. Este o toca a todo instante. Da mesma forma, depara-se com o outro em
sua vida e com ele obrigado a conviver. O homem reage a tudo isso. movido
pelos sentimentos que afloram a cada instante. atingido das mais diversas formas.
Poderamos elaborar uma anlise dos sentimentos luz de Toms de Aquino que
585
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
elaborou notvel estudo sobre as paixes (Suma Teolgica, vol. III), de Spinoza em
sua tica, de Stuart Mill (Teoria dos sentimentos morais), de Hume (Tratado da
natureza humana), de Schopenhauer (O mundo como vontade e representao) ou
dos grandes estudiosos da alma (Freud, Jung e Lacan) e porque no dizer de Sartre.
O direito s pode ser aplicado quando ao comportamento captado pela norma vem
ligado a uma sano pelo descumprimento da conduta querida (Hans Kelsen teorizou
notavelmente sobre isso em Teoria pura do direito). No h norma sem sano. Ao
preceito est ligada uma consequncia.
Isso se d por fora da conduta dos seres humanos, sempre tendente a no cumprir
a norma.
verdade que o ser humano dotado de livre arbtrio, no na forma bblica
de escolha da prtica do pecado original, mas do uso racional para efetuar escolhas
(embora o uso da razo seja negado por grandes nomes da filosofia, tal como Nietzsche,
Schopenhauer e Hume).
Sem entrar, no entanto, na discusso do uso racional das escolhas, a verdade
que o homem se v tentado, tal como Eva no paraso, a descumprir a norma. E a
descumpre frequentemente. Quando pego em flagrante ou quando se descobre seu
comportamento ilegal e corrupto, nega o fato. Prtica comum na poltica brasileira.
Ningum sabe de nada.
A verdade que o homem um ser apaixonado e, como tal, age no exerccio da
coisa pblica. No est imune a ser tangenciado por sentimentos nobre ou no.
Por vezes, toca-o a solidariedade e a comiserao quando busca atender aos mais
pobres e fazer com que as verbas pblicas a eles sejam destinadas. Mas, nem sempre
isso ocorre e o homem se desvia da virtude (Aristteles ou nosso querido Rui Barbosa
em frase notvel De tanto ver triunfar as nulidades...o homem chega a desanimar
da honra e a ter vergonha de ser honesto).
A lei, no entanto, sabedora de que h o sentidor e o sentente (Guimares Rosa,
Grande serto, veredas) estabeleceu normas rgidas e de cumprimento obrigatrio,
com previso de sanes administrativas, civis e penais para os infratores.
O direito visto a partir de Kant e de Kelsen como um conjunto de princpios
e regras que disciplina o comportamento humano. Se fosse somente isso, qualquer
conjunto seria direito e seria confundido com a lei. Seria o estado de legalidade, mas
no o de legitimidade. Tal acrscimo significa que se pode falar em norma boa ou m,
de forma a garantir os direitos mais ntimos e sagrados do homem. No se confundindo
o conceito de legalidade (estrito advento de leis) com o de legitimidade (conjunto de
leis que garante o estado de direito pelo enobrecimento do homem), a modernidade
busca garantir a inviolabilidade dos denominados direitos humanos.
586
O dogmatismo significa retirar da Constituio algum conceito, dando-lhe
maior densidade valorativa e, ento, descobrir que se pode amparar o ser humano de
alguma forma. O dogmtico brinca com relaes meramente formais, isto , conecta o
dispositivo constitucional com outro legal e, eventualmente, outro sub-legal, retirando,
da, significado juridicamente aproveitvel.
Por vezes, ambos buscam na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal algo
de novo (aborto, uso de clulas tronco, infidelidade partidria, percentual de despesa
condominial, ausncia de norma reguladora do pagamento de royalties, etc.) e faz seu
comentrio, seguindo a orientao anglo-saxnica.
O direito como dimenso cultural s pode ser analisado luz dos sentimentos
humanos.
Desde Freud o homem visto como um ser pulsional, isto , cheio de sentimentos
que vo do amor ao dio. O homem no nasce imagem do criador. O homem o que
. Cada qual diferente do outro. A humanidade , pois, absolutamente desigual. Tornar
a todos iguais irreal. Trata-los de forma igual tambm no real. Pode ser romntico
ou cristo, mas no reconhece, em cada qual, as desigualdades de que so formados.
O id freudiano um desconhecido que tem toda sorte de impulsos. Com a represso
nasce a civilizao. A represso recai sobre os impulsos, para torn-los passveis de
convivncia. O homem que cede a seus sentimentos pode agredir a moral mdia, que
fruto, dizem, de consenso. Da a represso para que se enquadre nos padres ticos
vigentes.
Como no se consegue reprimir os impulsos atravs de controle interno do prprio
ser humano, a sociedade o faz. Da podem nascer o recalcado e o neurtico. Para o
equilbrio, surgem cdigos de valores e a crena em outro mundo. A comparao com
valores ideais que vai servir de contraste para o domnio dos humanos.
Se pensarmos o ser humano apenas como humano, tem ele a substncia igual a tudo
na terra. Tudo uma substncia. Cada animal, vegetal ou as demais coisas, cada uma
tem sua substncia. Assim, a evoluo vai alterando as coisas e, inclusive, o homem. A
natureza tem sua alterao constante e disforme. O mundo o caos e prossegue com
o caos. Cada coisa existe por si mesmo.
Se for assim, o ser humano tocado pelo mundo e toca o mundo a todo instante.
Vive, pois, em constante alterao. A cada minuto j no mais o mesmo, como diria
Herclito, um dos filsofos gregos. Como veio ao mundo, tem que viver. No pode
renunciar vida. Se crer em um mundo superior (de ideia, de deuses ou de deus, etc.)
ento passa a vida a buscar esse outro mundo e fazer por merec-lo. Da ser obediente
a padres de comportamentos que lhe so ditados no por sua vida, mas pela vida dos
outros. Esta so as normas editadas pelo Estado e que devem ser cumpridas.
587
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Se imaginar que tem que viver, deve manter-se cheio de vida. No entanto, movido
por seus apetites, desejos e vontades. natural que o homem queira aquilo que manda
seus sentimentos. O desejo sua prpria essncia. Como no quer sofrer, busca alegria.
Quando passa frio, busca o calor. Quando quer ter as coisas, assume o consumismo
(prpria dos dias atuais).
De qualquer maneira, se no assumir um mundo ideal (alguma religio) v-
se massacrado pela vida. Fica s (a vida lhe d nusea Sartre). Ento, pode ter
sentimentos contraditrios e sentir o pessimismo Schopenhauer. que o homem
no consegue refrear os afetos, como afirma Spinoza.
Diante de tal perspectiva (de se sentir s, de ter desejos que ficam reprimidos, de
eventualmente no crer na religio e num mundo ps morte) que o homem se junta
em sociedade. No da maneira romntica pensada por Hobbes, Rousseau e Locke. O
pacto social no decorre do movimento anmico de todos, em determinada ocasio, e
efetuam uma renncia de sua natureza para conviver em sociedade. O Estado no nasce
de tal maneira. Ao contrrio, o Estado nasce de conflitos, de conquistas, da guerra.
No h uma ruptura do homem na natureza com o homem civilizado, de forma
de um era o selvagem e passa a ser o civilizado em golpe estratgico de inteligncia.
Ao contrrio, as tribos de outrora eram guerreiras que impunham a dominao sobre
as outras. Quem era mais forte vencia e impunha seu modo de vida. Nascem estados,
costumes, morais, etc. Era a lei do mais forte. Da Hobbes ter dito que o homem o
lobo do homem. Grande verdade.
Como se pode entrever, o direito no mais visto como mero conjunto de normas,
mas como instrumento de dominao. O poder, que no estado de natureza era o direito
de matar, passa a ser o direito de manter vivo. O poder no estgio primrio era a fora
bruta e passa a ser dominao disfarada.
O Estado, em tal situao, no mais apenas decomposto em seus elementos
(territrio, povo e governo), mas visto como o estado-governante, isto , aquele que
titulariza interesses dos outros. que os conquistou. A conquista pode ter ocorrido
na Idade Mdia ou em decorrncia das Grandes Guerras, pela fora que se materializa
em tratados. Modernamente, o Estado significa o domnio do vencedor que impe
suas regras. Ou a mera imposio da vontade do vencedor ou a vontade dos fracos
que se organizam para dominar o mais forte. o que se v nas grandes comunidades
de pases que se organizam (Unio Europeia, Alca, tigres asiticos) para dominar
economicamente os outros (China).
O direito passa a significar a maneira civilizada de regulamentar a guerra. Da
por que o Estado o titular da violncia. Exatamente para poder impor seus valores
(aqueles que a classe dominante quer). A lei no a expresso da vontade comum
e imposta obedincia de todos. simplesmente a concretizao da no violncia.
588
O homem em estado natural tem seus impulsos, como se viu e no abre mo deles.
Simplesmente se submete (pactum subjectionis) ao mais forte ou o mais forte que
sucumbe ante a unio dos fracos. Clausewitz quem afirmou que a guerra no passa
da poltica continuada por outros meios.
A relao jurdica hoje outra coisa no significa seno a relao de dominao-
sujeio. Toda lei reflete uma dessas relaes. Seja condominial, seja familiar, contratual,
tributria, penal, etc. Todo relacionamento impositivo e prev sanes para o
descumprimento do preceito.
Como importante que a populao no sinta tal sujeio, instituiu-se a violncia
simblica (Bourdieu), isto , as pessoas podem votar, ser votadas, sujeitam-se ao
salrio mnimo, receberem vencimentos incompatveis, no terem sade ou ensino
de qualidade, mas pensam que sero satisfeitas e que seus filhos alcanaro tais bens.
Vivem com liberdade (ainda que a sociedade no seja democrtica), pensam que as
instituies esto funcionando a contento, mas no tm uma sociedade democratizada
e de pleno amparo aos anseios. Ficam na iluso.
Ocorre que se no se mantiverem como rebanho (expresso de Nietzsche)
sofrero represso. Se comearem a fazer passeatas de reivindicao, sentiro o peso
dos cassetetes. Se buscarem alterar a ordem poltica, sero reprimidas. Tm que se
comportar.
Veja-se, pois, que a ordem manter o rebanho unido atravs do direito. Neste
sentido que se diz que o direito mera dominao atravs de cdigos de persuaso.
Nem por outro motivo que a poltica outra coisa no significa seno a captao da
vontade atravs de signos (liberdade, honestidade, direitos humanos, igualdade, etc.),
ainda que estes nunca se realizem.
O poder ento alcanado por aqueles que possurem a melhor estratgia (valores,
cdigos, mensagens miditicas, etc.) de conquista.
Se assim, como se aceitar que o direito nas escolas seja dado como era nos sculos
anteriores? Mera repetio de lies vetustas, desconectadas com a vida real, com a
vida vivida nas ruas ou descoberta nos bastidores.
Como disse Marcuse, nossa civilizao em termos genticos, est fundada na
supresso dos instintos. verdade. Grande verdade. o homem que vem sendo
reprimido e iludido com o valor de sua posio social, de sua famlia, de sua segurana,
etc. o homem que se deixa marcar na porteira, com o ferro da igualdade para integrar
o grande gado humano.
Em suma, o direito romntico importante e deve ser estudado para se compreender
a estrutura do Estado e seu desenvolvimento, seja inclusive no Judicirio, que o mais
importante dos rgos institucionais de represso. No entanto, no se pode olvidar
589
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
590
O direito, pois, no deve ser visto como mera forma. guerra, dominao, poder
e estratgia.
Sem uma anlise de como funcionam as estruturas humanas no h como se
analisar a estrutura financeira. Um dos grandes signos do mundo o dinheiro e este
move tudo. Modernamente, os homens so dirigidos por um capital extremamente
sedutor o dinheiro.
As boas intenes, o interesse do povo, a coisa pblica, a ptria, os valores bsicos
de uma sociedade j foram superados por individualismo, sobrevivncia pessoal e
familiar, egosmos, etc.
Apenas em tal confronto que possvel a anlise da Lei Responsabilidade Fiscal.
Vejamos quais os resultados de tal colocao.
591
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
foi este dominado por Mefistfeles que fez surgir dinheiro do Imperador e garantir
a emisso de ttulos, prometendo pagamento e dando como garantia ouro ainda no
extrado).
A, a lei falha. Mas, nem pode ser precisa e exaustiva a ponto de eliminar a
discricionariedade poltica do governante. Este tem fins a atender. Escolhe-os de forma
personalizada. Cercado de tcnicos, que no tm poder decisrio, mas meramente
opinativo.
No que a lei falha, corrija-se. que o homem imperfeito e carrega seus
sentimentos para suas decises, nem sempre racionais, mas afetivas.
O planejamento, ento, fraqueja. Nesse passo, os 15 anos so insuficientes e outros
100 ainda sero.
O equilbrio. J mencionados as restries com o pagamento de servios e o respeito
aos tetos estabelecidos em percentuais na lei.
Tambm de se louvar o saneamento nas dvidas de Estados e Municpios e empresas
a ele ligadas. Embora no adviesse da lei a ordem para limitao de gastos, porque cabe
(e cabia) ao Senado estabelecer os limites de endividamento (art. 62 da Constituio
Federal). Mas, de qualquer forma, os agentes pblicos passaram a agir melhor.
Resta, no entanto, a Unio dar o exemplo e encaminhar projeto de lei para
estabelecimento dos limites de seu prprio endividamento.
Incentivos fiscais. Avanamos tambm no estabelecimento de limitaes aos
incentivos fiscais. A prestao efetiva das contas, os limites de endividamento,
a proibio de transferncias de receitas voluntrias a quem esteja descumprindo
preceitos da lei oramentria impuseram restrio inteligente ao gasto pblico.
O governante, agora, tem que ser como a mulher de Cesar. Ser obediente lei e
provar que . Limites e prazos so impostos.
O final de mandato. Excelente norma veio estabelecer restrio ao governante
em final de mandato. No pode, nos oito meses finais do ltimo exerccio financeiro
estabelecer qualquer despesa que no possa ser satisfeita no mesmo exerccio.
Era comum ao governante que saia e, para se proteger e evitar que o governante
futuro fosse seu inimigo e pudesse questionar suas contas e sua administrao,
quebrasse o Estado, mas fizesse seu sucessor. Gesto tresloucado e traquinas. Insensato,
imponderado e doidivanas.
As antigas operaes AROS, ou seja Antecipao de Receita Oramentria, foram
proibidas.
Nenhum aumento para os servidores pblicos pode ocorrer em nos ltimos seis
meses de mandato. Era a regra. Agora, absolutamente vedado.
592
Conselho de Gesto Fiscal. Falha inadmissvel. A previso do art. 67 da Lei de
Responsabilidade Fiscal seria de mister. Apenas a Unio deixou de faz-lo.
No seria o caso de chamar a Presidente responsabilidade fiscal por fora de
sua omisso?
Repactuao de dvidas. Havia restrio a aumento de dvidas e os percentuais
eram rigorosamente obedecidos. No entanto, a lei complementar n. 148/2014
esculhambou com clusula importante de limites na assuno de dbitos. que houve
previso de repactuao de dvidas estaduais e municipais. Quebra violenta na Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Prestao de contas e anexos fiscais. Importante inovao adveio com a lei e tem
sido bssola importante no controle das contas pblicas. No apenas as contas devem
ser prestadas periodicamente, mas tambm os anexos de risco e de metas devem ser
explicitados pelo gestor.
Permite-se, assim, que a populao, atravs da sociedade organizada, possa
controlar a periodicidade e a exatido dos gastos pblicos.
Dificilmente isso acontece, por fora da comodidade da populao. Mas, criaram-
se mecanismos possveis de controle, o que avano. Instrumentos foram dados. Se
so exercidos ou no outra coisa.
Divulgao eletrnica das contas. Da mesma forma, a divulgao dos gastos vem
de encontro a pretenses da sociedade civil no sentido de ter acesso ao andamento
das contas pblicas. Agora, o instrumento foi dado. Resta exerc-lo.
Alis, a norma j era eficaz anteriormente, por fora da dico do inciso XXXIII do
art. 5 da Constituio Federal ao dispor que todos tm direito a receber dos rgos
pblicos informaes do seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral.
Como disse Bobbio, normas h, resta execut-las e exercer os direitos j consagrados.
O exerccio da cidadania. verdade que poucos os exercero, mas os direitos esto
assegurados. O que vale que a lei estimula o desempenho da sociedade organizada.
No se est falando da massa populacional enquanto tal. Esta mera massa de
manobra. Os governantes apreciam mant-la distncia da educao e da cultura, para
que no possam atrapalhar os trambiques que se fazem na Administrao Pblica.
De outro lado, no entanto, h a chamada sociedade civil que organizada, seja pela
conscincia da cidadania, seja pela criao de entidades no governamentais atravs
das quais atua na fiscalizao dos atos governamentais. So entidades importantssimas
e que podem criar dificuldades ao governante em seus desmandos.
Poucos so os que se habilitam a participar ativamente em tais organizaes. Mas,
deveria haver um chamado geral para que todos se filiassem e passassem a exercer uma
593
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
fiscalizao efetiva sobre o oramento, despesas e receitas. Apenas com tal chamado
que se pode evitar o que ocorreu e ocorre no Brasil: o comando da corrupo que
grassa em todos os rgos pblicos. Sem exceo.
Mudana de comportamento. O Ministrio Pblico. Sem dvida, houve mudana
de comportamento do gestor pblico. Deixou de ter a liberdade absoluta de lidar com
a coisa pblica, talvez provinda da falta de informaes e de participao que foram
vedadas no perodo da ditadura militar. A falta de informaes, o risco de dilogo
com militares, o medo da discusso, a fragilidade na participao, tudo levou a um
afastamento dos interesses pblicos.
Com o retorno da democracia e o advento da Constituio de 1998 fizeram com
que o brasileiro respirasse liberdade e se desse ao luxo de tentar participar. No s isso,
mas o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal obriga o agente pblico a trabalhar
melhor.
Quanto menos no fosse, por medo da atuao do Ministrio Pblico que,
reestruturado, passou a intervir decisivamente na atuao dos agentes polticos. Os
temveis TACS pem evidncia o temor dos prefeitos, governadores e presidentes de
Cmaras e de Assembleias. Enfim, o rgo ou agente que autoriza a despesa passou a
ter nova importncia e novas responsabilidades.
Participao dos Estados na carga tributria nacional. Entre 1960 a 1980 a
participao de Estados passou por fase de decrscimo. Em seguida, entrou em fase
de estagnao para lograr aumento.
O que ocorre, na verdade, uma viso caolha sobre o federalismo. Como tivemos
a construo do regime federativo em nosso pas diversamente de outros lugares em
que houve a desconcentrao de poderes, o Brasil sempre teve figurino de Estado
unitrio. De colnia passamos a reino unido, a Imprio e, pois, todos os poderes
estavam unificados em uma s figura de governante. Com a criao da Repblica
Federativa, os poderes continuaram em mos do governante federal.
Assim, os Estados-membros nasceram e cresceram fracos. A fora poltica se reveste
de possibilidade de eleio dos governantes e pela autonomia financeira. Sem essa,
remanesce a dependncia do poder central.
Em relao aos Estados-membros no h qualquer possibilidade de aumento da
carga tributria sobre a populao.
Despesas com pessoal. A clusula de ouro era de que no pudesse gastar mais
de um percentual com os servidores. A lei imps limites e criou sanes em caso de
descumprimento. Ocorre que no se sabe bem o que foi gasto em cada Estado com
o pessoal. que surgiram dvidas em face da terceirizao (onde seriam lanadas as
despesas), com os inativos e pensionistas.
594
At hoje as dvidas persistem. Impe-se uma regra clara que direcione os
Estados e Municpios. Pode ocorrer muito lanamento contbil para fugir dos rigores
estabelecidos na lei.
Aposentadorias precoces. de rigor norma que restrinja a fuga de servidores
pblicos em idade precoce. A Emenda Constitucional n. 86/2015 aumentou para 75
anos a idade limite para permanncia no servio pblico. Mas, apenas alcanou os
Tribunais federais. A regra deve ser estendida a todos os servidores pblicos. Com
tal atrativo (pode-se tambm permitir desconto previdencirio para entusiasmar a
permanncia no servio ativo) o Poder Pblico poder alongar o prazo de exerccio
ativo e, pois, evitar engordar a folha previdenciria.
que a aposentadoria de pessoas ainda em plena capacidade laboral implicar
a abertura de novos concursos para provimentos de cargos em aberto, o que eleva a
despesa com pessoal.
Despesa com sade e educao. Ponto crtico que precisa de rpida interveno do
Poder Pblico o montante de gastos com sade e educao. A Constituio Federal
estabeleceu percentuais de aplicao obrigatria. Ocorre que, na prtica, h muita
malversao e desvio de forma a prejudicar a correo de tais despesas.
A Previdncia. Este continua sendo o calcanhar de Aquiles de qualquer poltica de
restrio financeira. Indispensvel reforma para aumentar a idade mnima e o perodo
de contribuio das aposentadorias especiais. Devemos nos aproximar dos comandos
de pases de primeiro mundo, levando em conta a expectativa de vida.
Uso dos depsitos judiciais. Recente lei complementar editada permite que Unio,
Estados e Municpios utilizem depsitos judiciais para pagamento de precatrios e
outras dvidas.
Ora, a permisso de risco. O mau uso de tais recursos, ao lado de serem
inconstitucionais, far que se aprofundem ainda mais o grau de endividamento de
cada Estado.
O Brasil tem logrado avanar em termos de controle das finanas pblicas. Temos,
j, leis em profuso que permitem o controle das receitas e das despesas. As leis
oramentrias esto bem dispostas na Constituio Federal.
O grande problema como cuidar com os homens e mulheres que administram
as contas pblicas. Leis existem em profuso. Procedimentos de controle tambm.
595
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
596
Quem so os culpados: os agentes ou os ofertantes? Todos a resposta adequada.
Onde h um corrupto h um agente corruptor. Logo, instituem-se verdadeiras
organizaes criminosas para desviar o recurso que no de ningum, no tem
dono, como um deles j afirmou. No se trata de corrupo, nem de apropriao
indbita, nem de qualquer outro crime, porque o dinheiro a ningum pertence.
Pensam que se cuida do que se rotula de ocupao (art. 1.263 do Cdigo Civil) ou de
descoberta (art. 1.233 do Cdigo Civil). no Direito Civil, ou seja, daquele que encontra
um objeto qualquer e dele se apossa, tornando-se titular.
As quadrilhas poderiam alegar terem ocupado alguma coisa ou descoberto
dinheiro pblico sem dono. Por conseguinte, no seriam responsveis por nada e os
Tribunais no teriam como conden-los.
597
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
ludibriam com o ar mais refinado, a fazem, assim parecendo a sua ao ser prpria da
conduta do homem de bem (Dos deveres, n. 41).
Como disse Spinoza (tica maneira dos gemetras) o homem se v entre duas
paixes: o medo e a esperana. Esta movimenta o bom carter e estimula os agentes a
que tomem medidas apropriadas. Tem o agente a esperana de no ser apanhado em
comportamentos inadequados. Estimulado, age, na esperana de que nada lhe acontea.
De outro lado, se tem medo de ser apanhado, no age e deixa inclume o errio pblico.
H desafios de que os governantes possam eleger caminhos apropriados para
a realizao da despesa pblica. Deve eleg-los no interesse da populao. Devem
controlar a construo das obras, a entrega das mercadorias e a prestao dos servios.
Apenas efetuar o pagamento se tudo estiver em ordem.
As perspectivas seguem no mesmo trilho. salutar a vigncia de lei de controle
e de boa gesto financeira. Todos torcem para que tudo d certo; que os governantes
deixem de lado suas propostas pessoais de vida e se dediquem causa pblica acima
de qualquer outra coisa; que sejam generosos, aptos, srios e no maculem o exerccio
de seus cargos.
Todos desejamos o melhor. Ccero escreveu que a misso daquele que exerce cargo
pblico tem seu dever salvaguardar a sua dignidade e a sua honra, observar as leis,
estabelecer os direitos de cada um e ter presente na memria que sua prpria lealdade
para com a repblica lhe foram todas estas coisas confiadas (Dos deveres, n. 124).
Poderamos dizer que, na fala do mesmo Ccero, em outra obra, quando o povo
sabe, ao contrrio, manter suas prerrogativas, no possvel encontrar mais glria,
prosperidade e liberdade, porque ento permanece rbitro das leis, dos juzes, da paz,
da guerra, dos tratados, da vida e da fortuna de todos e de cada um: ento, ou s ento,
a coisa pblica coisa do povo (Da Repblica, item XXXII).
S quando cada um, no dizer do autor, puder ou souber exercer sua cidadania
que alteraremos nosso universo. At l finjamos que as coisas esto bem.
598
ORGANIZAES SOCIAIS E DESPESA COM
PESSOAL NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
596
Professor Adjunto de Direito Financeiro da Faculdade de Direito da UFPR, Doutor em Direito do Estado pela
UFPR, advogado em Curitiba (rodrigo@kanayama.adv.br).
597
Graduado em Direito pela UFPR, advogado em Curitiba (ricardo@kanayama.adv.br).
598
Sobre o tema, conferir: (i) JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo, 4 ed. So Paulo: Saraiva,
2009, p. 614 e ss; (ii) KANAYAMA, Rodrigo Lus. A polmica acerca do regime jurdico do servio pblico. In.:
COSTALDELLO, Angela Cassia. Servio pblico. Direitos Fundamentais, Formas Organizacionais e Cidadania.
Curitiba: Juru, 2005, p. 193-211.
599
Art. 1, caput, Lei 9.637/98.
599
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
600
servidores pblicos fossem, detendo as mesmas limitaes legais do regime jurdico
de direito pblico, em razo dos recursos pblicos destinados a essas organizaes.
Assim, eram preocupaes a exigncia de lei formal para fixao de remuneraes dos
trabalhadores das OS, e a no incorporao remunerao das vantagens pagas pelas
OSs. Sob esses argumentos, os mesmos pressupostos aplicveis aos servidores pblicos
so transplantados aos empregados das OSs.
Com a supervenincia da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em 2001, novos
elementos surgiram sobre as despesas relacionadas prestao dos servios pblicos.
A atuao do agente pblico tornou-se limitada pela responsabilidade, o que representa
a necessidade da manuteno do equilbrio oramentrio e financeiro. A LRF procura
impedir o descontrole das despesas pblicas e do endividamento, ao mesmo tempo
em que obriga a captao das receitas.
Alm do mais, criou algumas barreiras que impedem aes que extrapolem o
limite da lei, mas que paream possuir verniz de licitude. Uma dessas barreiras a
contabilizao das despesas com contratos de terceirizao (entrega de prestao de
servios a terceiros) como outras despesas com pessoal, evitando que, se houver inteno
de burla aos limites legais, as terceirizaes sejam consideradas como se despesas com
pessoal fossem, ainda que elas ocorram por interposta pessoa. A norma foi assim
redigida:
Art. 18 ()
1 Os valores dos contratos de terceirizacao de mao-de-obra que
se referem a substituicao de servidores e empregados publicos
serao contabilizados como Outras Despesas de Pessoal.602
A questo que ser abordada, neste artigo, se, ao se entender que a transferencia
de responsabilidade pela atuacao nos setores apontados, do Poder Publico para os
particulares, representaria burla aos deveres constitucionais de atuacao da Administracao
Publica, como queriam os autores da ADI 1.923/DF, aconteceria a terceirizao de
mo-de-obra para substituio de servidores. A dvida vlida, pois se vingasse
entendimento dos autores da ADI 1.923/DF, as tarefas que sofressem transferncia
de responsabilidade seriam tpicas e exclusivas de servidores pblicos, configurando-se
terceirizao inconstitucional e violao do concurso pblico, e as despesas realizadas
para remunerar os empregados das OSs seriam consideradas como outras despesas de
pessoal, contabilizadas para fim de aplicao dos limites da LRF.
602
Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF)
601
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
1. CONCEITO DE TERCEIRIZAO
603
O Tribunal, por maioria, julgou parcialmente procedente o pedido, apenas para conferir interpretao conforme
Constituio Lei n 9.637/98 e ao art. 24, XXIV da Lei n 8.666/93, includo pela Lei n 9.648/98, para que:
(i) o procedimento de qualificao seja conduzido de forma pblica, objetiva e impessoal, com observncia
dos princpios do caput do art. 37 da Constituio Federal, e de acordo com parmetros fixados em abstrato
segundo o que prega o art. 20 da Lei n 9.637/98; (ii) a celebrao do contrato de gesto seja conduzida de forma
pblica, objetiva e impessoal, com observncia dos princpios do caput do art. 37 da Constituio Federal; (iii)
as hipteses de dispensa de licitao para contrataes (Lei n 8.666/93, art. 24, XXIV) e outorga de permisso
de uso de bem pblico (Lei n 9.637/98, art. 12, 3) sejam conduzidas de forma pblica, objetiva e impessoal,
com observncia dos princpios do caput do art. 37 da Constituio Federal; (iv) os contratos a serem celebrados
pela Organizao Social com terceiros, com recursos pblicos, sejam conduzidos de forma pblica, objetiva
e impessoal, com observncia dos princpios do caput do art. 37 da Constituio Federal, e nos termos do
regulamento prprio a ser editado por cada entidade; (v) a seleo de pessoal pelas Organizaes Sociais seja
conduzida de forma pblica, objetiva e impessoal, com observncia dos princpios do caput do art. 37 da CF, e
nos termos do regulamento prprio a ser editado por cada entidade; e (vi) para afastar qualquer interpretao
que restrinja o controle, pelo Ministrio Pblico e pelo Tribunal de Contas da Unio, da aplicao de verbas
pblicas, nos termos do voto do Ministro Luiz Fux, que redigir o acrdo, vencidos, em parte, o Ministro Ayres
Britto (Relator) e, julgando procedente o pedido em maior extenso, os Ministros Marco Aurlio e Rosa Weber.
No votou o Ministro Roberto Barroso por suceder ao Ministro Ayres Britto. Impedido o Ministro Dias Toffoli.
Presidiu o julgamento o Ministro Ricardo Lewandowski. Plenrio, 16.04.2015.. BRASIL. Supremo Tribunal
Federal. Pleno. Deciso de Julgamento na ADI 1.923/DF. Rel. Min. para acrdo Luiz Fux. Disponvel na Internet
via WWW.URL < http://stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=1739668 > Acessado
em 13 de Novembro de 2015.
604
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administracao pblica: concesso, permisso, franquia,
terceirizacao, parceria publico-privada e outras formas. 5. ed. Sao Paulo: Atlas, 2005, p. 229.
602
A terceirizao transfere ao particular a execuo de servio por isso, a doutrina
tende a admiti-la para atividades-meio, apenas, que so instrumentais execuo do
servio pelo Estado, burocrtica e de apoio, como servios acessrios, de limpeza e
segurana.605 Para Di Pietro, a terceirizao pode existir como empreitada de obra
e de servio, locao de servios por meio de interposta pessoa (fornecimento de
mo-de-obra) e, por ltimo, franquia.
A execuo indireta (por terceiros) vem da reforma administrativa (Decreto-lei
200/67), considerado o primeiro marco gerencial do pas e que pode assim ser resumido:
605
Diferente a concesso ou permisso, pois nesses o Estado transfere a execuo de servios pblicos exclusivos.
Segundo Di Pietro, A concessao tem por objeto um servico pblico; no uma determinada atividade ligada ao
servico pblico, mas todo o complexo de atividades indispensaveis a realizacao de um especifico servio pblico,
envolvendo a gestao e a execucao material. (...) A Administracao transfere o servico em seu todo, estabelecendo
as condicoes em que quer que ele seja desempenhado; a concessionaria e que vai ter a alternativa de terceirizar
ou nao determinadas atividades materiais ligadas ao objeto da concessao. A locaao de servios tem por objeto
determinada atividade que nao atribuida ao Estado como servico pblico e que ele exerce apenas em carater
acessorio ou complementar da atividade- meio, que o servio pblico. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.
Parcerias na administracao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizacao, parceria publico-privada e
outras formas. 5. ed. Sao Paulo: Atlas, 2005, p. 239)
606
FALCO, Joaquim; GUERRA, Srgio; ALMEIDA, Rafael (org). Administrao pblica gerencial. Rio de Janeiro:
Editora FGV, 2013, p. 77 e 78.
603
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
604
entre o Estado e sociedade na consecuo de objetivos de interesse
pblico, com maior agilidade, eficincia.
As Organizaes Sociais correspondem implementao
do Programa Nacional de Publicizao-PNP e, dessa forma,
constituem estratgia central da Reforma do Estado brasileiro.607
607
BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Pleno. MC em ADI 1923/DF. Relator Ministro Ilmar Galvo/Relator para
acrdo Eros Grau. Acrdo de 1 de Agosto de 2007. Voto do Ministro Gilmar Mendes. Disponvel na Internet
via WWW.URL < http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia > Acessado em 13 de Novembro de 2015.
608
A constatao foi reiterada nos fundamentos do Ministro Relator para o acrdo, Luiz Fux, quando do julgamento
do mrito da ADI 1923/DF: 21. Mais recentemente, porm, o modelo atual de Estado, diante das exigncias
formais do regime jurdico pblico tradicional e do agigantamento do aparelho estrutural administrativo, muitas
vezes tem se inclinado para a atuao indireta, por regulao, induo e atravs do fomento pblico (art. 174,
caput, da CF, que dipe de forma genrica sobre a regulao, a fiscalizao, o incentivo e o planejamento estatais
no mbito das atividades econmicas). Sinal claro dessa tendncia consiste nos programas de privatizao e
desestatizao, que povoaram o Brasil na dcada de noventa, e na crescente relevncia atribuda pela legislao
s denominadas agncias reguladoras, cujo modelo institucional j recebeu a chancela desta Corte Suprema no
julgamento das ADIns n 1.668/DF, Rel. Min. Marco Aurlio, e 1.949-MC/RS, Rel. Min. Seplveda Pertence.
Acesso em Revista de Direito Administrativo. Fonte j citada.
609
Conferir JUSTEN FILHO, Maral. Comentarios a lei de licitacoes e contratos administrativos. 13 ed. Sao Paulo:
Dialetica, 2009, p. 125-126.
610
Art. 1, 1 As atividades de conservao, limpeza, segurana, vigilncia, transportes, informtica, copeiragem,
recepo, reprografia, telecomunicaes e manuteno de prdios, equipamentos e instalaes sero, de
preferncia, objeto de execuo indireta. (execuo indireta de servios atividades-meio)
611
Art. 1, caput. No 1, esto as atividades que preferencialmente sero terceirizadas: As atividades de conservao,
limpeza, segurana, vigilncia, transportes, informtica, copeiragem, recepo, reprografia, telecomunicaes e
manuteno de prdios, equipamentos e instalaes sero, de preferncia, objeto de execuo indireta.
612
Art. 1, 2, Decreto 2.271/97. Conforme Maria Sylvia Zanella Di Pietro,
() quando se tratar de contratao de servios de vigilncia, conservao e limpeza, bem como de servios
especializados ligados atividade-meio do tomador, desde que inexistentes a pessoalidade e a subordinao;
605
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
nesse caso, a contratao lcita, porque no se trata de contrato de fornecimento de mo-de-obra (em que esto
presentes a pessoalidade e a subordinao), mas de locao de servios, em que aquelas caractersticas no esto
presentes (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal. In.: MARTINS, Ives
Gandra da Silva e outro. Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal, p. 156).
613
Segundo Caldas Furtado,
[n]o custa nada lembrar que so apenas 3 (trs) os tipos de situao de pessoas fsicas que prestam servios
ao Estado, com vnculo empregatcio e mediante remunerao paga pelo errio: a) servidores estatutrios
(ocupantes de cargo efetivo ou comissionado); b) empregados pblicos (ocupantes de emprego pblico); c)
servidores temporrios (contratados com base na Constituio Federal, art. 37, IX). E prossegue: Entretanto,
muito comum na Administrao Pblica brasileira a contratao direta de pessoa fsica (advogado, contador,
mdico, odontlogo, etc.), ao arrepio da ordem jurdico-constitucional, para prestar servio de natureza contnua,
mediante remunerao mensal, ocorrendo lanamento forado do contrato como Despesa com Servios de
Terceiros Pessoa Fsica. Nessa hiptese, desconsiderada a ilegalidade e a classificao imprpria da despesa,
os gastos respectivos devem sempre compor a despesa total com pessoal para os efeitos do artigo 18 da Lei
Complementar n 101/00 (LRF). (CALDAS FURTADO, J. R. Direito Financeiro, 4 ed. Belo Horizonte: Frum,
2013, p. 463).
614
Como aponta Maria Sylvia Zanella Di Pietro, nem sempre fcil diferenciar a terceirizao sob a forma
de locao de servios (que tem fundamento no art. 37, XXI, da CF) da terceirizao sob a modalidade de
fornecimento de mo-de-obra. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Comentrios Lei de Responsabilidade
Fiscal. In.: MARTINS, Ives Grandra da Silva e outro. Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal, 4 ed. So
Paulo: Saraiva, 2009, p. 150).
615
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal. In.: MARTINS, Ives Grandra da
Silva e outro. Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal, 4 ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 152.
606
endividamento, das despesas pblicas sobretudo as obrigatrias, responsabilidade na
captao da receita. Entre as despesas pblicas capazes de propiciar desequilbrio das
contas pblicas esto as despesas com pessoal, cuja obrigatoriedade evidente, porque
previstas constitucionalmente, porque previstas em lei. E, ademais, a Constituio da
Repblica criou direitos e garantias em prol dos servidores pblicos, reduzindo o grau
de maleabilidade e de controle dessas despesas.
A LRF, dentro dessa temtica, estabelece o conceito legal de: (i) Despesa Total
com Pessoal (DTP), no art. 18, caput; (ii) clculo da DTP, no art. 18, 2; (iii) limites
da DTP, no art. 19; (iv) limites individualizados por poder ou rgo, no art. 20. Alm
dessas regras, a LRF prescreve:
Art. 18 ()
1 Os valores dos contratos de terceirizacao de mao-de-obra que
se referem a substituicao de servidores e empregados publicos
serao contabilizados como Outras Despesas de Pessoal.
No caput do art. 18, a LRF enumera quais despesas com pessoal ingressam com
conceito de DTP. E o 1, adiciona como despesa de pessoal os contratos de terceirizao
(nem todos). A incluso desse pargrafo serve ao controle dessas despesas para evitar
que o agente pblico responsvel pelo gasto retire tais despesas do clculo da DTP.
Procura-se evitar, ento, o desrespeito lei com verniz de legalidade.
Interpretar-se-, pois, a norma os valores dos contratos de terceirizao de mo de
obra que se referem substituio de servidores e empregados pblicos (). Podemos
retirar as seguintes concluses:
(a) Refere-se aos valores dos contratos, no aos valores do pagamento mo-de-
obra (aos servidores e empregados).
(b) no se preocupa apenas com os servidores, mas com os empregados pblicos
suportados pelo tesouro do Estado (salienta-se que no h limites com despesa
com pessoal, na LRF, s despesas das empresas estatais).
(c) Terceirizao de mo-de-obra a transferncia para outros, alheios ao Estado,
para execuo de trabalho cujo objeto no encontra-se entre as principais
atividades. Trata-se de transferncia de atividades-meio.
(d) Contratos de terceirizao de mo-de-obra que se referem substituio de
servidores e empregados pblicos so os contratos celebrados com terceiros
interposta pessoa para que esta contrate mo-de-obra para prestar servios
607
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
3. O QUE SO OSs?
A qualificao das Organizaes Sociais (OSs) foi definida na Lei 9.637/98, devendo
ser promovida pelo Poder Executivo, o qual poder qualificar como organizaes
sociais pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam
dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo
e preservao do meio ambiente, cultura e sade 616
Segundo Juarez Freitas, as organizaes sociais ocupam zona mesclada,
intermediria entre o pblico e o privado, claramente integrantes do emergente e
valiosssimo terceiro setor. Apontou Freitas que a lei imprecisa na definio dos
elementos caracterizadores das Organizaes Sociais.617 Alis, a Lei deixa patente a
finalidade das OSs, com algumas deficincias (e espao para discricionariedade).
A doutrina trabalhou sobre o conceito de OSs e a atuao dessas pessoas jurdicas na
prestao de servios pblicos (no como atividades-meio, como segurana ou limpeza,
616
Art. 1, caput, Lei 9.637/98.
617
Conforme Juarez Freitas, () o regime das organizaes sociais desponta como atpico. No atuam por
delegao nos moldes de concessionrias ou permissionrias de servios pblicos, tampouco podem almejar
finalidade lucrativa. Logo, no executam servios pblicos nos moldes do art. 175 da Constituio Federal, mas
recebem delegao (a "qualificao" do art. 2 da Lei 9.637/98). De outra parte, esto obrigadas a outorgar ampla
publicidade de seus atos, comprometendo-se com o cidado-cliente e podem receber recursos humanos pblicos
(com nus para origem), assim como permisso de uso de bens pblicos. No integram a Administrao Pblica
indireta e se prestam a absorver atividades desenvolvidas por entidades pblicas extintas por lei especfica.
(FREITAS, Juarez. Regime Peculiar das Organizaes Sociais e o Indispensvel Aperfeioamento do Modelo
Federal. In.: Revista de Direito Administrativo, n. 214. Rio de Janeiro: FGV, 1998, p. 99-106)
608
mas como atividades-fim a prpria prestao do servio de sade, por exemplo).
Houve movimentao a favor da prestao de servios pblicos por OSs 618 e opinies
contrrias. 619
618
Segundo Paulo Modesto, [o]ra, a Constituio Federal prev que as instituies privadas podero participar de
forma complementar do sistema nico de sade, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito pblico
ou convnio, tendo preferncia as entidades filantrpicas e as sem fins lucrativos (grifo nosso). Contrato e
convnio so ambos acordos de vontades, distinguindo-se basicamente pela natureza dos interesses de ambas
as partes. No contrato, os interesses so de regra antagnicos ou contraditrios; no convnio, os interesses so
comuns ou convergentes. evidente que a Constituio da Repblica, na norma referida, pretendeu distinguir
entre dois modos de prestao de servios de sade por particulares. No primeiro, mediante a referncia ao
instrumento do contrato, admite a terceirizao, vale dizer, a contratao de particular-empresrio, com vistas
ao desempenho de atividades-meio na rea de sade financiada pelo Estado. Esta prestao de servio, certo,
revestida de carter empresarial e lucrativo, exige prvia licitao. No segundo modo, mediante a referncia ao
instrumento do convnio, admite a lei maior a colaborao de entidades sem fins lucrativos, com interesses
coincidentes com a administrao pblica, no sendo cogitada remunerao pela gerncia do servio nem
reciprocidade de obrigaes e, portanto, de licitao (DI PIETRO, 1996: 109 e 117). Na hiptese de contrato,
pelo carter prprio da terceirizao, no h prestao global do servio de sade, mas sim atuao em simples
atividades operacionais ou ancilares (servios de vigilncia, manuteno, limpeza, transporte, seguro etc.). Na
hiptese de convnio, o que se pode estender tambm para a figura de acordo impropriamente denominada
"contrato de gesto", no h impedimento execuo global do servio pelo particular, pois trata-se de atividade
livre ao privada, fomentada ou financiada pelo Estado, mas no titularizada por ele. Pode-se, portanto, a
partir da prpria Constituio, apartar as duas figuras referidas, evitando mais uma espcie de incompreenso.
(MODESTO, Paulo. Reforma Administrativa e Marco Legal das Organizaes Sociais no Brasil. As Dvidas dos
Juristas sobre o Modelo das Organizaes Sociais. In.: Revista de Direito Administrativo, 210. Rio de Janeiro:
FGV, 1997, p. 211)
609
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
A partir da, surge a dificuldade em saber qual seria a natureza jurdica deste
contrato (ou instrumento, nos dizeres da Lei das OSs). Em geral, os autores conferem
a ele uma aproximao com o convnio, justamente porque no h a contraposio
de interesses.622
620
O Ministro Eros Grau, divergindo dos ministros que o precederam (Ilmar Galvo, Seplveda Pertence, Nri da
Silveira, Moreira Alves e Nelson Jobim) e que indefiriram a liminar pleiteada, votou no sentido de conceder a
liminar para suspender os efeitos de vrios artigos da Lei 9648/1998, apoiando-se nas ideias de Celso Antnio
Bandeira de Mello, o qual defende a inconstitucionalidade da referida Lei. Aps os votos dos Ministros Ricardo
Lewandowski (concedendo em parte liminar) e Joaquim Barbosa (acompanhando a dissidncia do Ministro Eros
Grau), o Ministro Gilmar Mendes, j nas consideraes finais de seu voto que indeferia a liminar, citou passagem
do voto do Ministro Eros Grau acerca do termo instrumento e a criticou com base nas ideias do jurista alemo
Gnther Teubner. A observao foi suficiente para que o Ministro criticado pedisse a palavra e respondesse que
nenhum dos argumentos do Ministro Gilmar Mendes, em relao ao mrito, me convence. Nenhum deles..
621
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo: parte introdutria, parte geral e parte
especial. 12 ed. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 2001, p. 270. No mesmo sentido, JUSTEN FILHO, Maral. Curso
de Direito Administrativo. 4 ed. rev. atual. So Paulo: Saraiva, 2009; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito
Administrativo, 27 ed. So Paulo: Atlas, 2014.
622
Conferir, JUSTEN FILHO, obra citada; DI PIETRO, obra citada. Gustavo Justino de Oliveira optou pela expresso
acordos administrativos colaborativos: Em face de todo o exposto, entende-se que tais contratos de gesto
no so contratos administrativos, e sim acordos administrativos colaborativos (contrato de gesto externo ou
exgeno), pois: (i) o ajuste em tela no tem por objeto adquirir bens e servios junto iniciativa privada ou
610
Esta foi a interpretao dada pelo STF na deciso da ADI 1.923/DF, na qual se l
no voto do relator o seguinte:
a ela transferir a execuo de atividades especiais qualificadas como servio pblicos; (ii) h a conjugao de
vontades para a realizao de um interesse que comum a ambas as partes; (iii) o vnculo instaurado pelo ajuste
ora enfocado institui uma parceira; no originando (a princpio) prestaes equivalentes entre as partes, embora
possa estabelecer compromissos recprocos com efeitos vinculantes e (iv) o contedo do ajuste no dotado
de patrimonialidade (caracterstica dos contratos administrativos), embora do vnculo associativo formado
decorram repercusses de ordem financeira.. (OLIVEIRA, Gustavo Justino. Constitucionalidade da Lei Federal n
9.637/98, das Organizaes Sociais: Comentrios Medida Cautelar da ADIN n 1.923-DF, do Supremo Tribunal
Federal. In: Revista de Direito do Estado. N 8 (Outubro/Dezembro 2007). Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p.
345 382). Por outro lado, sem se preocupar em dar figura um contorno preciso, Celson Antnio Bandeira
de Mello escreve: Seriam, pois, em princpio, pura e simplesmente contratos administrativos, figura jurdica
perfeitamente conhecida. Deveras, aqui nada mais haveria seno como corrente no Direito Administrativo
um relacionamento de natureza contratual entre o Poder Pblico e um outro sujeito encartado no universo
privado. Todo questionamento que possa caber e cabe, diga-se, desde j no diz respeito viabilidade de um
contrato entre Estado e um terceiro, mas a alguma particularidade de disciplina que se lhe queira outorgar . No
caso, o tema se prope porque a lei disciplinadora das organizaes sociais pretendeu, inconstitucionalmente,
permitir que travem contratos administrativos com o Poder Pblico sem licitao e sem qualquer cautela, mesmo
a mais elementar, resguardadora dos princpios constitucionais da impessoalidade (prestante para assegurar o
princpio da moralidade) garantidora dos interesses pblicos. (MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de
Direito Administrativo. 31 ed. rev. atual. Malheiros, 2014, p. 240).
623
Voto-vista do Ministro Luiz Fux (vencedor), na ADI 1923/DF, cujo relator original aps a redistribuio ocorrida
com a aposentadoria do Ministro Ilmar Galvo, era o Ministro Ayres Britto (vencido), publicado integralmente
na Revista de Direito Administrativo. Fonte j citada.
611
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
624
At o momento da redao deste artigo (13 de novembro de 2015), a ementa e o acrdo ainda no esto
disponveis no Portal do Supremo Tribunal Federal.
612
de pessoal, da mesma forma como a contratacao de obras e servicos, deve ser posta
em pratica atraves de um procedimento objetivo e impessoal
E prossegue: () nao ha como vislumbrar qualquer violacao, na Lei das
Organizacoes Sociais, aos principios constitucionais que regem a remuneracao dos
servidores publicos. Os empregados das Organizacoes Sociais nao sao servidores
publicos, mas sim empregados privados. Por isso, sua remuneracao nao deve ter base
em lei, mas sim nos contratos de trabalho firmados consensualmente.
Enfim, afirma que nao ha qualquer inconstitucionalidade nos 1 e 2 do art.
14 da Lei no 9.637/98. Da interpretacao conjugada de tais dispositivos extrai-se ser
possivel, em primeiro lugar, que a Organizacao Social pague, com recursos proprios,
vantagens pecuniarias a servidores publicos que lhe forem cedidos; caso se trate,
porem, de recursos advindos do contrato de gestao, tal pagamento apenas sera valido
na hipotese de adicional relativo ao exercicio de funcao temporaria de direcao e
assessoria (2 do art. 14). Em qualquer dos casos, porem, como visto, acima, nao
sera incorporada aos vencimentos ou a remuneracao de origem do servidor cedido
qualquer vantagem pecuniaria que vier a ser paga pela organizacao social.
(b) O voto tambm compreendeu que os servios pblicos no exclusivos podem ser
prestados por privados, inclusive pelas OSs: Portanto, o Poder Publico nao renunciou
aos seus deveres constitucionais de atuacao nas areas de saude, educacao, protecao
ao meio ambiente, patrimonio historico e acesso a ciencia, mas apenas colocou em
pratica uma opcao valida por intervir de forma indireta para o cumprimento de tais
deveres, atraves do fomento e da regulacao. Na essencia, preside a execucao deste
programa de acao a logica de que a atuacao privada sera mais eficiente do que a publica
em determinados dominios, dada a agilidade e a flexibilidade que dominam o regime
de direito privado.
613
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
atividades que antes eram prestados pelo ente estatal passam a ser realizados por
privados, sustentados pelo prprio Estado (ou no), mediante transferncia de bens,
recursos e pessoal.
Absorvendo os argumentos do voto do Min. Luiz Fux, lcito afirmar que contratos
de terceirizao de mo-de-obra que se referem a substituio de servidores e
empregados pblicos no se confundem com os contratos de gesto celebrados entre
a Administrao Pblica e a OS, pois estes no servem substituio de servidores
pblicos (pois agem em nome prprio), haja vista a constitucionalidade da prestao
de servios pblicos por OSs.
(e) Enfim, a celebrao de contrato de gesto para que OSs prestem servios de
educao, sade, proteo ao meio ambiente, patrimnio histrico e acesso a cincia,
espcie de terceirizao de atividade-fim, mas que no serve substituio de servidores
e empregados pblicos hiptese que violaria a exigncia do concurso pblico ,
pois tais atividades podero ser prestadas por particulares, no se lhe aplicando ao
contrato o art. 18, 1.
Pertinente relembrar, como forma de reforar a no aplicao das despesas com
pessoal da LRF s OSs, singelo trecho do voto do Ministro Ilmar Galvo625, relator
original da Medida Cautelar na ADI 1.923/DF, quando do julgamento da Medida
Cautelar, no qual assentou-se: Em razo de tratar-se de pessoas jurdicas de direito
privado, no esto as organizaes sociais sujeitas rigidez oramentria prevista no
art. 169, 1, da CF.
Um pouco mais frente, o Ministro Ilmar Galvo ainda disse:
625
BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Pleno. MC em ADI 1923/DF. Relator Ministro Ilmar Galvo/Relator para
acrdo Eros Grau. Acrdo de 1 de Agosto de 2007. Voto do Ministro Gilmar Mendes. Disponvel na Internet
via WWW.URL < http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia > Acessado em 13 de Novembro de 2015.
614
O artigo da Constituio afastado no aplicado s referidas organizaes sociais
merece reproduo a fim de deixar a concluso mais evidente:
Ao afastar a rigidez oramentria prevista no art. 169 (despesa com pessoal), por
no aplicar-se o referido artigo s organizaes sociais, parece claro que o Ministro
entendeu que as despesas com os empregados das organizaes sociais no fazem parte
das despesas com pessoal ou, mais precisamente, no podem ser contabilizadas como
outras despesas de pessoal, cujos limites esto estabelecidos em Lei Complementar,
qual seja, a LRF.
Embora o Ministro Luiz Fux no foi tenha sido to explcito em seu voto quanto
o Ministro Ilmar Galvo, ao afirmar que a remunerao dos empregados das OSs no
deve ser prevista em lei, com a finalidade de evitar a autarquizao das organizaes
e restringir sua eficincia, parece ter deixado claro que o art. 18, 1, da LRF realmente
no deve ser aplicado s organizaes sociais.
CONCLUSO
A LRF, nos ltimos 15 anos, foi interpretada e aplicada de formas diversas pelos
juristas e tribunais. Alguns percalos surgiram, devido dificuldade causada pela
redao de algumas de suas normas. Uma delas a regra do art. 18, 1, que prev os
contratos de terceirizao de mo-de-obra e a incluso dessas despesas como despesas
com pessoal.
Buscou-se demonstrar neste singelo artigo que, a despeito dos intensos debates
travados entre estudiosos, as terceirizaes realizadas por meio de OSs para prestao
de atividades-fim foram reconhecidas constitucionais pelo Supremo Tribunal Federal,
o que nos leva a concluir que as atividades no so tpicas e exclusivas de servidores
pblicos, podendo ser executadas por privados.
615
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Nesse sentido, a norma no art. 18, 1, LRF no ser aplicvel ao caso, pois no
haver qualquer substituio de servidores e empregados. Podero os entes federativos
celebrar contratos de gesto com OSs para que estas prestem servios pblicos que
podem ser prestados por particulares. O entes federativos, visando eficincia no uso
dos recursos pblicos escassos, transmitir a gesto e execuo do servio pblico,
evitando o agigantamento do Estado e perseguindo o propsito que ensejou a criao
das organizaes sociais.
REFERNCIAS
616
JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo, 4 ed. So Paulo: Saraiva,
2009.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 31 ed. rev.
atual. Malheiros, 2014.
617
O PROJECT FINANCE COMO INSTRUMENTO FACILITADOR DAS
PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO SETOR DE TRANSPORTES E SEU
NECESSRIO CONTROLE PELA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
626
Doutor e Mestre em Direito Econmico e Social PUC/PR. Especialista em Direito Empresarial PUC/PR.
Especialista em Direito Administrativo pelo Instituto de Direito Romeu Felipe Bacellar. Presidente da Comisso
de Direito da Infraestrutura da OAB-PR. Professor convidado da Universidade de La Plata (Argentina) e
Universidade de San Nicolas de Hidalgo (Mxico). Professor de Direito Constitucional e Administrativo da
Universidade Positivo. Vice-Presidente do Foro Mundial de Jvenes Administrativistas (Mxico). Membro
fundador do Brazil Infraestructure Institute. Membro fundador do Instituto de Estudios Avanzados en Derecho
Administrativo e do Instituto Brasileiro de Estudos da Funo Pblica. Membro do Instituto Paranaense de
Direito Administrativo. Membro do Instituto Ibero-americano de jovens juristas. Conselheiro Estadual eleito da
OAB-PR. Autor das Obras Processo Administrativo e Controle da Atividade Regulatria (Ed. Frum) e Sistema
de Controle Interno: uma perspectiva do modelo de gesto pblica gerencial (Ed. Frum). Advogado scio da
banca Pironti Advogados.
627
BORGES, Luiz Ferreira Xavier; FARIA, Viviana Cardoso de S e. Project Finance Consideraes sobre a
Aplicao em Infra-Estrutura no Brasil. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, v. 9, n.18, p.243, dez. 2002.
628
BORGES, loc. cit.
629
ENEI, Jos Virglio Lopes. Project Finance financiamento com foco em empreendimentos (parcerias pblico-
privadas, leveraged buy-outs e outras figuras afins. So Paulo: Saraiva, 2007.
630
VELLUTINI, Roberto. Estruturas de Project Finance em Projetos Privados: fundamentos e estudo de casos no
setor eltrico do Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier; Washington: Banco Interamericano de Desenvolvimento, 2006.
p. 1.
631
Egon Bockmann Moreira ressalta esse fenmeno ao apontar que a partir da dcada de 1990 o Direito
Administrativo brasileiro perdeu o seu sotaque francs e passou a se comunicar com forte acento anglo-saxo,
sendo que muitas dessas expresses tiveram a sua origem no no mbito jurdico, mas sim na prtica contratual e
financeira. (MOREIRA, Egon Bockmann. Concesses de Servios Pblicos e Project Finance. Revista Eletrnica
619
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
de Direito Administrativo e Econmico (REDAE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Pblico, n. 23, ago./
set./ out., 2010. Disponvel em: <http://www.direitodoestado.com/revista/REDAE-23-AGOSTO-2010-EGON-
MOREIRA.PDF >. Acesso em: 20 set 2013).
632
Muito embora o uso recente do project finance tenha como marco cronolgico o comeo da dcada de 1970,
quando houve pelo Reino Unido investimentos pesados para a expanso das suas plataformas continentais para
explorao de derivados de petrleo e a ampliao dos sistemas de oleodutos, existem registros de experincias
rudimentares muito mais antigas, tal como a negociao de emprstimos da Coroa Britnica com bancos de
investimentos italianos para o desenvolvimento de minas de extrao de prata na regio de Devon, no sculo XIII
(FINNERTY, John D. Project Finance - engenharia financeira baseada em ativos. Traduo Bazan Tecnologia e
Lingstica, Carlos Henrique Triechmann; supervisor Eduardo Fortuna. Rio de Janeiro: Qualitymark Ed, 1999.
p.4), ou ainda manifestaes consideravelmente mais remotas, conforme aponta Ferno Justen de Oliveira: Existe
notcia da adoo de mecanismos de financiamento embrionrios ao project finance desde o sculo V a.C. em
Atenas, onde se reconhecia uma forma de dvida unicamente pagvel pelos resultados da venda de determinada
carga, sendo que o risco integral era do empreendedor, j que o emprstimo no era reembolsvel em caso de
perda da carga (OLIVEIRA, 2007, p.81-82).
633
INTERNATIONAL FINANCE CORPORATION. Project Finance in Developing Countries: IFCs Lessons of
Experience. Washington: International Finance Corporation, 1999. p.2.
634
FINNERTY, John D. Project Finance - engenharia financeira baseada em ativos. Traduo: Bazan Tecnologia e
Lingstica, Carlos Henrique Triechmann; supervisor Eduardo Fortuna. Rio de Janeiro: Qualitymark Ed, 1999,
p.5
635
ENEI, 2007, p.99.
620
gua e esgoto) e telecomunicaes (telefonia fixa, mvel, banda larga). De outro lado,
a crescente reduo das intervenes econmicas estatais naqueles segmentos exigiam
comprometimento significativo de recursos pblicos e um longo prazo de maturao,
o que obrigou os investidores a rever suas estruturas operacionais nessa modalidade
de empreendimento, sendo necessrio arquitetar estruturas negociais diferenciadas.
As atenes voltaram-se ao project finance pois era uma alternativa atravs do
qual os seus investidores, sejam eles entes privados ou pblicos, poderiam apontar
de maneira precisa quais os riscos a serem assumidos bem como a definio do seu
respectivo retorno no desenvolvimento de determinado empreendimento, tendo
como garantia principal a realizao de um fluxo de caixa pr-definido.
Porm, seu conceito no simples. Como bem aponta Jos Virglio Lopes Enei, o
financiamento de projetos seguiu o mesmo curso de uma srie de outros institutos do
direito comercial: teve como seu nascedouro a prtica no comrcio, para ento somente
tornar-se alvo de estudo do direito.636 Assim, faz-se imprescindvel para a conceituao
do instituto o exame sob a tica de dois prismas distintos, o econmico e o jurdico.
Ao buscar uma conceituao de financiamento de projetos sob um ponto de vista
estritamente econmico define o autor:
621
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
622
o project finance teve o seu desenvolvimento e maturao em um ambiente no qual
vigente um direito baseado nos costumes e obedincia aos precedentes (Common
Law), sistema jurdico este que se mostra deveras mais flexvel absoro de novidades
jurdicas ainda no normatizadas. Assim, as tcnicas de estruturao desenvolvidas pelo
mercado e que formaram a roupagem do que se denomina project finance encontrou
em pases anglo-saxes um ambiente jurdico propcio incorporao desta engenharia
financeira com foco no empreendimento.
Por outro lado, a estruturao jurdica brasileira segue o padro dos pases de origem
romano-germnica, que por sua vez determinam que a incorporao de determinados
fenmenos jurdicos estejam devidamente positivadas ou que a norma possa
ser aplicada de forma indireta, de modo a no apresentar a mesma dinamicidade da
evoluo jurisprudencial permitida em pases com o sistema da Common Law.
Portanto, h que levar em considerao que a falta de regulao especfica do
financiamento de projetos no mbito nacional exige um minucioso estudo de
aproximao aos institutos j conhecidos, para no permitir que o silncio legal
constitua bice ao avano do sistema interno e de uma harmonizao com o direito
estrangeiro.641
Fundamental tambm o entendimento da natureza jurdica desses institutos, vez
que a parceria pblico-privada uma modalidade de parceria sob a forma de concesso
entre o Estado e a iniciativa privada, e o project finance uma tcnica de captao de
recursos com limitao de responsabilidade e alocao de riscos.642
Para se pensar em uma formatao possvel da aplicabilidade dos instrumentos
de financiamento de projetos nas PPPs, levando-se em conta a realidade brasileira,
necessrio ressaltar alguns elementos diferenciadores especficos dos contratos de
concesso nestas parcerias.
A primeira diferenciao que deve ser feita que os projetos desenvolvidos sob
as modalidades de concesso reguladas pela Lei de PPPs (Lei n 11.079/2004), no se
mostram auto-sustentveis em termos de rentabilidade de seu fluxo de caixa,643 como
no caso das concesses comuns. Porm, essa caracterstica por si s no desqualifica
a aplicabilidade do project finance, haja vista que nas parcerias pblico-privadas a
participao de recursos do Estado torna-se parte integrante do fluxo de caixa do
641
Aos olhos de investidores esse silencio legislativo visto com ressalva por compor parte do risco de investimento
no pas, especialmente naquelas situaes que pressupe a explorao de atividades de monoplio legal do Estado
e fiscalizadas pelas agncias reguladoras. (MANASSERO, 2008, p.53).
642
ENEI, 2007, p.411.
643
Essa diferenciao no ocorre no exame da PFI britnica, modalidade esta que comporta tanto as parcerias sem
sustentabilidade financeira, a exemplo do modelo brasileiro de PPP, como tambm das parcerias auto-sustentveis
(project finance). BORGES, 2005, p. 78.
623
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
644
BORGES, 2006, p.24.
645
BORGES, 2008, p. 86.
646
Ibid, p. 79.
624
as operaes de financiamento possam contar com segurana
jurdica nos instrumentos de mitigao de risco de crdito em
projetos, sobretudo aqueles referentes a compartilhamento de
decises e limite de risco poltico, entre eles, por exemplo, o uso
difundido da arbitragem .647
647
BORGES, 2006, p.27.
648
De outra tica, pode-se dizer na verdade que a PPP nada mais do que a aplicao das tcnicas do financiamento
de projetos interao do setor pblico com o setor privado no mbito de projetos de infra-estrutura. (...) por
isso tambm que os profissionais que se esto ocupando das parcerias pblico-privadas so aqueles mesmos que
vm-se ocupando do financiamento de projetos. ENEI, 2007, p.412.
625
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
626
No ano de 2003, aps uma extensa rodada de anlise de viabilidade financeira e
de estudo de possveis interessados na formatao de sua explorao, a Companhia
Metr, contratou o Unibanco S.A. para uma assessoria financeira, de modo a formatar
a estruturao que satisfizesse os interesses do Governo Paulista,652 da Companhia de
Metr e a necessria atratividade aos investidores privados. Concludos os estudos em
2004, direcionaram a opo pela modelagem de concesso patrocinada em regime de
PPP, com prazo de vigncia estimado em 30 (trinta) anos, e explorao dos servios
de transporte por toda a extenso da Linha 4, mediante a cobrana de tarifa nica
do Usurio e operao pelo Metr e - simultaneamente - por nibus, at a concluso
da ltima fase do projeto. Elegeu-se, ainda, o critrio de menor contraprestao a
ser paga pelo ente concedente ao concessionrio, sagrando-se vencedor o consrcio
MetroQuatro (composto por quatro empresas: uma holding e as demais sociedades
annimas), com a proposta de desembolso de R$ 75 milhes anuais pelo Estado de
So Paulo, desbancando a proposta concorrente de R$ 95 milhes.
O projeto dividiu-se em trs fases distintas, de modo que as duas primeiras albergam
a construo - integralmente subterrnea - de 12,8 km de linha e onze estaes de
passageiros, e na terceira, a e extenso da linha e a construo de outras duas estaes,
perfazendo o total de 17 km ao final.
Na primeira fase as obrigaes foram segregadas da seguinte maneira: o Poder
Concedente deveria concentrar seus investimentos na infraestrutura das estaes,
dos ptios de manuteno da frota, da malha frrea e de alguns sistemas, enquanto
o Concedente deveria investir na aquisio dos quatorze trens (com seis carros cada
um), aparatos de sinalizao e sistemas de controle, tudo isso ao custo aproximado de
US$ 200 milhes para Consrcio.
A segunda fase abarcava a integralidade das estaes, com fase de execuo iniciada
pelo Poder Concedente apenas depois de transcorrido o prazo de quatro anos do incio
da primeira fase; pois em relao diviso das obrigaes, o Estado de So Paulo
ficaria responsvel pela infraestrutura das demais estaes, pelos trilhos, por parcela
dos sistemas, de modo que caberia ao consrcio a complementao com outros quinze
trens, bem como a extenso dos sistemas implementados na fase anterior, com um
custo aproximado de US$ 160 milhes aos cofres do concessionrio.
Quanto remunerao do parceiro privado sob a gide da concesso patrocinada, a
diviso apresentou a seguinte roupagem, segmentada em duas configuraes distintas:
a) a primeira correspondente contraprestao oferecida pelo ente concedente
obedecendo a proposta vencedora de menor valor; e b) a segunda dizendo respeito
652
Em virtude do projeto exceder as margens limtrofes do municpio, o ente concedente para o desenvolvimento da
referida linha de transporte foi o Estado de So Paulo.
627
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
aos valores arrecadados das tarifas dos usurios, utilizando-se para tanto dois clculos
distintos: quando o usurio for exclusivo da Linha 4 (ou seja, quando ele ingressar e
sair nessa linha) a tarifa paga por ele ser revertida integralmente ao concessionrio;
j quando o usurio no for exclusivo, a remunerao seria computada pela metade
da tarifa base.
Quando da elaborao do edital de licitao, bem como no contrato administrativo
de concesso, o ente concedente buscou estabelecer de forma clara os riscos que seriam
assumidos por ele, o que por certo contribuiu de forma significativa para o aumento
de interesse da iniciativa privada.
Assim, o Estado de So Paulo ficou responsvel por garantir os seguintes riscos: (I)
de demanda, especialmente em relao efetiva integrao entre os sistemas de metr e
nibus e a capacidade de absoro pelo sistema virio; (II) de tarifa, no qual se buscou
a elaborao de frmulas que garantissem o equilbrio econmico financeiro entre as
partes, a modicidade do valor a ser cobrado pelos usurios, bem como estruturao de
mecanismos de priorizao de recebveis pelo concessionrio; (III) de investimentos,
atinentes aos riscos de construo, nos quais foram estabelecidas pesadas multas no
caso de atrasos na edificao da infraestrutura necessria a comportar os trens que
seriam adquiridos pelo concessionrio, com valores diferenciados em cada uma das
fases do projeto; (IV) polticos, para mitigar os riscos de uma eventual atuao vertical
por parte do ente concedente (a exemplo de aes de encampao, estatizao, aumento
desarrazoado da carga tributria ou de taxa de juros, volatilidade poltica entre outros),
sendo estabelecido no instrumento convocatrio critrios indicativos objetivos para
a mensurao dos valores a ttulo de indenizao, bem como a forma e prazo para
pagamento; (V) de obteno de financiamentos, de modo a garantir a obteno de
emprstimos dos agentes financeiros, mesmo naqueles momentos de dificuldade e
falta de liquidez no mercado de valores; e (VI) de descasamento de moedas, no qual
o ente concedente e o concessionrio buscaram dividir os riscos de variao cambial
dos contratos firmados em moeda estrangeira.
A estruturao do projeto previu o endividamento de 65% de todos os seus
custos, obtidos atravs de agentes financeiros nacionais e internacionais, cabendo ao
concessionrio o aporte dos outros 35%. Como prprio da estruturao atravs de
instrumentos de financiamento de projetos, as projees de fluxo de caixa futuro foram
essenciais para o estabelecimento de garantias aos agentes financeiros.
Em sntese, pode-se afirmar que a estruturao do projeto por intermdio da
concesso patrocinada, e com a aplicao simultnea de mecanismos caractersticos
do financiamento de projetos sob a modalidade BOT (build, operate and transfer
construir, operar e transferir), mostrou-se essencial para a eficiente formatao do
empreendimento e para neutralizar os riscos de interrupo de servio e alocar de
628
forma objetiva os riscos assumidos pelos entes pblicos e privados, o que pode servir
de baliza para projetos exitosos de PPP em nosso pas.
Os diversos servios de transportes que podem ser objeto das parcerias pblico-
privadas devero sofrer a incidncia da Lei de Responsabilidade Fiscal, seja na fase
interna da licitao, ocasio em que o Poder Pblico dever se preocupar com a gerao
de despesa advinda do futuro contrato ou, ainda, na execuo do contrato de PPP,
ocasio em que as obrigaes recprocas existentes vincularo ambos os parceiros aos
limites impostos pela Lei.
Iniciemos pelos servios de transporte areo, que num pas de dimenses
continentais refletem uma questo de Soberania Nacional, havendo necessidade,
portanto, de manter em funcionamento linhas sabidamente deficitrias.
Em pequena escala, tais dficits podem ser cobertos por subsdios cruzados ou
por subsdios simples, mas um projeto de maior amplitude vai demandar recursos
de grande monta, que somente podero ser conseguidos mediante atuao conjunta,
especialmente no tocante infraestrutura indispensvel a esse tipo de transporte653.
Ora, embora a falncia do modelo de transporte areo no Brasil seja estrutural
e, principalmente de gesto, as parcerias em sentido estrito correspondem a uma
eficaz forma de gradativa recuperao da malha aeroporturia brasileira, uma vez
que possibilitariam o atendimento de um maior nmero de localidades e uma maior
condio de prestao do servio por parte dos particulares, com garantias que
permitiriam segurana ao Estado e ao parceiro privado.
J em relao ao transporte ferrovirio, o Brasil titulariza a confirmao da
ineficincia e da falncia Estatal na prestao adequada do servio pblico, tendo
em vista que o nmero de ferrovias do pas muito pequeno em face da capacidade
produtiva nacional e do fluxo de pessoas que podem se valer desse transporte.
Como se no bastasse a ineficincia dessa prestao, a malha estrutural
inadequada e tem condies de uso limitadas, impedindo que seja utilizado como
meio de transporte de pessoas ou escoamento eficaz da produo.
Esse cenrio do transporte ferrovirio se deve falta de planejamento e falta de
controle das concesses delegadas para explorao da malha ferroviria em setores e
regies isoladas.
653
DALLARI, Adilson Abreu. Parcerias em transporte pblico. In Parcerias Pblico-Privadas. Malheiros: So
Paulo, 2005, p. 363.
629
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
630
A malha aquaviria nacional tambm merece destaque no estabelecimento dessas
parcerias, pois precria e deficitria, com estruturas antigas e um sistema de controle
quase nulo, o que acentua a ineficincia desse modelo.
A problemtica em que se insere o servio de transporte aquavirio remonta uma
antiga discusso poltica. Essa discusso centrada na verificao de uma melhor
forma de aproveitamento dos rios navegveis em territrio nacional e um adequado
aparelhamento dos portos atravs dos quais se efetivam as exportaes, o escoamento
de nosso produto interno e a entrada das riquezas externas em nosso territrio.
Neste aspecto, qualquer dos tipos de parceria em sentido estrito, tanto a patrocinada,
quanto a administrativa, dependendo do que se pretende alcanar, so aptas a satisfazer
os interesses envolvidos.
Porm, se h alguma emergncia na utilizao de sistemas de parcerias em
sentido estrito para desenvolvimento dos transportes pblicos, esta emergncia est
na implementao dos transportes coletivos urbanos.
Sem adentrar na discusso de qual metodologia de transporte deve ser adotada nas
pequenas, mdias e grandes cidades se o transporte metrovirio ou rodovirio, pois
isso depende de uma anlise minuciosa da necessidade de cada cidade certamente
nessa modalidade de transporte que reside o maior foco de preocupao do Estado,
pela complexidade e vultuosidade dos investimentos e pelo nmero de interessados
diretamente atingidos por sua fruio.
Assim, importante que se conceba um sistema eficiente no implemento da rede
integrada de transporte coletivo urbano e, para alm disso, que se permita ao parceiro
privado a sustentabilidade da prestao e a segurana do investimento.
Concebido o binmio Necessidade do Estado versus Interesse econmico do
particular prestador do servio pblico como balizador da adoo das parcerias em
sentido estrito, e ante a adoo de sistemas de transportes coletivos dotados de tecnologia
e comodidades necessrias ao perfeito atendimento do interesse pblico, verifica-se
que as denominadas parcerias pblico-privadas em sentido estrito possuem neste
tipo de servio uma ampla aplicabilidade, principalmente sob a forma de concesso
patrocinada.
Percebe-se desse breve elenco de possveis parcerias entre o Poder Pblico e seus
eventuais parceiros privados que, qualquer que seja o transporte pblico versado
demandar investimento vultoso e complexo, o que, por certo, aumenta a necessidade
de controle tanto na gerao da despesa quanto na execuo dos projetos, o que impe
uma atenta aplicao da Lei de Responsabilidade Fiscal nestes processos.
631
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
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637
15 ANOS DA LEI COMPLEMENTAR 101.
655
Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Esprito Santo.
639
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
640
a Pagar deveriam ficar limitados s disponibilidades de caixa como
forma de no transferir despesa de um exerccio para outro sem
a correspondente fonte de despesa.
A redao final do dispositivo, no entanto, no manteve esse sentido
original que se assentava na restrio bsica de contrapartida
entre a disponibilidade financeira e a autorizao oramentria.
O dispositivo permite, primeiro, inscrever em Restos a Pagar vrias
despesas para, apenas depois, condicionar a inscrio das demais
existncia de recursos em caixa. Tal prtica fere o princpio do
equilbrio fiscal, pois faz com que sejam assumidos compromissos
sem a disponibilidade financeira necessria para sald-los, cria
transtornos para a execuo do oramento e, finalmente, ocasiona o
crescimento de Restos a Pagar que equivale, em termos financeiros,
a crescimento de dvida pblica.
641
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
a finalidade de inviabilizar a gesto do seu sucessor. Mas tambm bvio que ela
no inibe que ele assim faa caso tenha disponibilidade, comprometendo, luz da
legalidade, o errio.
Para alguns, o aspecto mais relevante do artigo 42 que ele impe s administraes
pblicas o saneamento financeiro no decorrer do mandato, colocando como
data limite o trmino do mandato. Partem desse princpio considerando que uma
administrao que se inicia com restos a pagar superior disponibilidade de caixa,
dever reverter essa situao antes do fim da sua gesto, caso contrrio poder ficar
paralisada no ltimo ano, j que todas a despesas contradas nos ltimos 8 (oito) meses
devero ser pagas ou manter saldo equivalente em caixa, sujeitando os infratores a
sanes penais, a partir de 19 de outubro de 2000 em funo da promulgao da
Lei 10.028.
Mais um contrassenso: como imputar sanes penais a um gestor que concluiu
um mandato em situao deficitria em decorrncia de ter herdado uma situao
tambm deficitria?
No se pode perder de vista que o veto ao artigo 41, que impunha limite de inscrio
em restos a pagar de despesas empenhadas ao final de cada exerccio financeiro, acabou
onerando sobremaneira o ltimo ano de cada mandato, alm de criar a hiptese legal
de se registrar restos a pagar sem a correspondente existncia de recursos financeiros.
Caso no tivesse sido vetado, o artigo 41 colocaria terrveis constrangimentos para
execuo oramentria j em 2001, obrigando uma administrao que iniciasse com
restos a pagar maior que o saldo de caixa, a reverter essa situao j no primeiro ano
de gesto, implementando fortssimo corte de despesas.
A experincia tem nos mostrado que evitar o gasto que contrarie o interesse
pblico, com a utilizao de medidas acautelatrias, muito mais eficiente do que
tentar recuper-lo depois.
O veto integral ao artigo 41, baseado em no criar transtornos para a execuo
do oramento no se demonstrou favorvel ao interesse pblico como tambm foi
argumentado. Passados tantos anos, verificamos, na prtica, que um transtorno a cada
final de exerccio talvez fosse um percalo pedaggico essencial para uma gesto que
pretende ser efetivamente otimizada.
Aqueles que conhecem a teoria das janelas partidas, que ocasionaram a poltica
de tolerncia zero na segurana pblica em Nova York, vo entender que o veto ao
artigo 41 teve o mesmo efeito que quebrar o vidro da viatura que estava estacionada
em Palo Alto.
Aos que no conhecem, esclareo que se trata de uma experincia ocorrida sob a
orientao da Universidade de Stanford (EUA). Duas viaturas foram estacionadas em
642
dois locais absolutamente distintos. Uma no Bronx, regio pobre e conflituosa de nova
York, outra em Palo Alto, regio rica e tranquila na Califrnia. A viatura do Bronx foi
imediatamente depredada, enquanto a de Palo Alto ficou intacta por uma semana.
Continuando a experincia os pesquisadores quebraram um vidro da viatura de Palo
Alto. Deu-se, a seguir, o mesmo processo observado na outra viatura.
Retomar o caminho perdido (veto ao artigo 41), talvez seja a melhor alternativa
para a reforma que a sociedade tanto espera.
O fato que com ou sem veto do artigo 41, o artigo 42 permaneceu, e deve ser
aplicado. E h que se ter uma interpretao cirrgica do desejo do legislador, em face
das sanes a serem impostas. Para a sua aplicao necessrio que se comprove
que o administrador, nos ltimos 8 (oito) meses de seu mandato (dois ltimos
quadrimestres), tenha contrado obrigao sem suficiente disponibilidade de caixa
para o prprio exerccio ou o seguinte, caso estejamos diante de uma obrigao
que se estender ao exerccio seguinte, sob a responsabilidade, eventualmente, de
outro gestor.
Observa-se ainda que o termo contrair obrigao de despesa, no pode ser
entendida como despesa empenhada, porque se assim fosse, o legislador usaria a
expresso empenhar despesa, por todos entendida. O significado da expresso
adotada vai muito alm de empenho simplesmente. Entendo ser a contrao de
despesa como a realizao de uma obra NOVA ou um servio NOVO. Entendo que
um gestor dever, para se precaver em cada processo NOVO, demonstrar, atravs de
despesa e receita comprovando a correspondente sustentabilidade fiscal. Ressalto,
porm, que no se trata aqui da instituio de outro demonstrativo, apenas uma
memria de clculo acerca da conduta do gestor.
A simples contrao de uma obrigao poder ensejar a aplicao do artigo 42?
Claro que no. necessrio que ocorra nos ltimos 8 (oito) meses e que se
comprove a insuficincia da disponibilidade de caixa, ou seja, que no h a devida
sustentabilidade fiscal.
Como fazer essa conta? E o que o gestor deveria promover para ter a certeza de
estar agindo com responsabilidade e de acordo com o esprito da lei?
Ora, o administrador ao se deparar com a necessidade da construo de uma nova
obra, ou a implantao de um novo servio, dever executar e fazer constar nesse
processo, as justificativas e motivaes a que ele est obrigado.
Ao verificar a sua disponibilidade de caixa, dever subtrair todas as obrigaes que
j estejam contratadas, inclusive folha de pagamento, custeio (mdia anual de gastos:
gua, luz, telefone, combustvel, etc.), ou seja, executar outra ao que se espera de
um gestor, perscrutar o futuro.
643
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Possivelmente esta conta ficar negativa quanto mais prxima ela ocorrer da data
de 30 de abril (primeiro quadrimestre). Insta ressaltar que ainda teremos oito folhas
de pagamentos, oito contas de gua, oito contas de luz, e assim sucessivamente, at
alcanarmos todas as despesas j contratadas. Logo, nenhuma despesa NOVA deveria
ser contrada. Tambm falsa essa afirmativa, pois a lei clara quando obriga que seja
honrada no prprio exerccio (mandato) ou que tenha sustentabilidade fiscal, ou seja,
possua disponibilidade de caixa para a sua execuo, at mesmo no exerccio seguinte.
Como se conclui ento essa conta, para verificar se possvel efetuar a contratao
dessa nova obra, ou de um novo servio?
Dever ser acrescida conta inicial, que abateu todas as despesas, a expectativa de
receita que ocorrer at o final do exerccio. Que expectativa essa? O gestor dever
anexar ao processo, um estudo indicando sua receita mensal nos ltimos 12 (doze)
meses. E a partir da, projetar como dever se posicionar a receita nos ltimos meses
de seu mandato. Se a receita vem crescendo 1,5% ao ms de forma constante, justo
que a sua projeo traga esse ndice. Da mesma forma, se h uma queda constante e
permanente, necessrio que o gestor traga essa reduo na projeo. O saldo dessa
conta implicar na legalidade da deciso. Se o resultado for positivo, ter o gestor
comprovado a sustentabilidade fiscal dessa operao, lado outro, se for negativo o
resultado, ficar impedido o gestor de contrair a obrigao pretendida. Ficar provado,
portanto, que a obrigao no tem sustentabilidade fiscal, e colocar em risco as finanas
do ente, que o gestor representa temporariamente.
H necessidade, portanto, que esses clculos componham a instruo processual
que deu origem a essa nova obra, ou novo servio. Uma vez feita essa conta, servir
ela para ser usada em mais de um processo?
Nunca. Primeiro, pelo fato de que se foi usada em um processo, teve resultado
positivo, e serviu de base para autorizao de uma contrao de nova despesa, essa
dever obrigatoriamente ser abatida na conta do processo seguinte, como uma das
obrigaes j contradas. Segundo, pelo fato de ser o planejamento uma ferramenta
viva, que deve ser atualizado constantemente.
Uma conta realizada em maio (prximo ao primeiro quadrimestre) ser muito
diferente da de setembro (incio do ltimo quadrimestre), seja porque teremos menos
obrigaes a abater da disposio de caixa, seja porque teremos outro perodo de anlise
da expectativa de receita. No primeiro caso iremos avaliar o comportamento da receita
nos ltimos 12 (doze)meses (maio do ano anterior at abril deste ano), visando prever
a arrecadao dos ltimos oito meses (maio a dezembro).
Enquanto que, no segundo caso, o intervalo de anlise do comportamento da
receita diferente (setembro do ano anterior a agosto desse ano), visando prever a
arrecadao dos ltimos quatro meses (setembro a dezembro).
644
E quando h queda de arrecadao sem que haja interferncia direta do gestor?
Sabemos que grande parte de nossos municpios no possuem arrecadao prpria
expressiva. Poucos municpios arrecadam quantias significativas com o IPTU e o ISS,
vivendo quase exclusivamente de repasses do Fundo de Participao dos Municpios
realizados pelo governo federal, e repasses do ICMS realizados pelo Estado e de alguns
convnios com esses dois entes.
E se o gestor ao contratar uma nova obrigao nos dois ltimos quadrimestres,
com uma previso correta do comportamento da receita, e esta no se concretizar por
decises oriundas do Governo Federal? Pode ser responsabilizado? H que se analisar
o caso concreto. Quando ocorreu a contrao da obrigao? J havia indcios de queda
de receita? As informaes eram pblicas e, portanto, foram publicadas?
S para ilustrar, isso ocorreu no ano de 2012. O Governo Federal, buscando
incentivar o consumo e melhorar a economia, reduziu a alquota do IPI dos automveis
e da linha branca (fogo e geladeira) causando uma diminuio considervel nos
recursos repassados aos municpios. O gestor municipal pode ter cumprido todos
os passos realizando a contrao de uma obrigao de forma fiscal sustentvel e a
previso de receita no tenha se realizado por uma ao que fugiu completamente ao
seu controle. Ele no deu causa ao ocorrido, e no seria justo exigir do homem mdio
a previso dessas desoneraes especficas.
Como deve agir a auditoria, ao se deparar com processos de contrao de obrigaes
nos dois ltimos quadrimestres, sem que contenham a conta de sustentabilidade da
operao?
Se o gestor, ao realizar a contrao de obrigao, no fez constar no processo
os clculos que garantiam a sustentabilidade fiscal da operao (disponibilidade de
caixa obrigaes j contradas + expectativa de receita demonstrada atravs do
comportamento da receita nos ltimos doze meses), dever a auditoria comprovar que
a operao no era sustentvel, mostrar a evidncia atravs de outra demonstrao, em
sentido inverso. A no instruo detalhada violao ao princpio do contraditrio e
ampla defesa, ou seja, uma garantia constitucional que deve socorrer todas as pessoas,
indistintamente.
O processo que demonstrar a violao do artigo 42 dever ser instrudo com todas
essas informaes.
O gestor, na prtica, ao fazer constar nos autos do processo que autorizou essa
contrao de obrigao, estar se protegendo de algum futuro incerto. Especialmente
no caso da previso de receita no ocorrer, conforme demonstrado anteriormente.
Por sua vez, a auditoria ter que demonstrar que a obrigao no continha
sustentabilidade fiscal, seja porque os dados esto incorretos (obrigaes j contradas
645
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
646
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
E A DVIDA DO MUNICPIO DE SO PAULO656
INTRODUO
656
Este texto uma verso modificada do trabalho de PERES e LEITE, A Lei de Responsabilidade Fiscal e a
Renegociao da Dvida do Municpio de So Paulo: Impasses Federativos ao Desenvolvimento do Municpio,
publicado no 38o. Encontro Anual da ANPOCS, em 2014.
657
Doutora em Economia pela EESP/FGV, professora e pesquisadora na EACH/USP. uperes@usp.br
658
Doutor em Administrao Pblica pela EAESP/FGV e servidor da Cmara Municipal de So Paulo. fabiopereira1@
gmail.com
659
Doutora em Cincia Poltica pela USP, professora e pesquisadora na EACH/USP. crisk@usp.br
647
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
A capital paulista era um caso parte no plano fiscal. Com uma dvida mobiliria
emitida inicialmente para pagamento de precatrios, sem possibilidade de nova rolagem
integral e sem recursos para amortizao, o municpio encontrava-se em situao de
insolvncia e foi obrigado a renegociar sua dvida com a Unio. Em maio de 2000 o
Senado Federal aprovou a Resoluo no 26/2000, que permitiu a federalizao da dvida
do Municpio de So Paulo, assim como abriu espao para aprovao da LRF (apenas
dois dias depois), enrijecendo a partir de ento as possibilidades de endividamento e
renegociao de dvida de estados e municpios com a Unio660 (GONZLEZ, 2009).
Passados mais de 15 anos da renegociao da dvida municipal e da aprovao da
LRF, a situao de estados e municpios bastante diferente.
No que concerne aos municpios, segundo Fioravante, Pinheiro e Vieira (2007)
e Macedo e Corbari (2009), o indicador de endividamento municipal tem cado,
demonstrando a eficincia da LRF na reduo da relao entre a dvida consolidada
lquida e a receita corrente lquida (DCL/RCL) dos municpios.
No Municpio de So Paulo, contudo, o endividamento no foi reduzido. No final
do ano de 2013 a dvida consolidada lquida do municpio ultrapassou R$ 67 bilhes
e a relao DCL/RCL era exatamente a mesma observada ao final de 2001. A correo
pelo IGP-DI e taxa de juros real de 9% a.a. tornou invivel a amortizao da dvida.
Mantidas as condies contratuais e em cenrios econmicos previsveis, certamente
haveria enorme resduo a ser pago aps o trmino do contrato de 30 anos.
A proposta deste texto apresentar a situao fiscal do municpio no contexto dos 15
anos da Lei de Responsabilidade Fiscal, as consequncias dessa situao para a capacidade
de investimento municipal, refletir sobre os termos acertados para a renegociao de
dvidas a partir da Lei 148/2014 e suas implicaes para o municpio (e a Unio).
O estudo foi realizado a partir da anlise da evoluo fiscal e do endividamento
do municpio de So Paulo no perodo compreendido entre meados dos anos 1990 e
2013. Foi realizado levantamento de informaes a partir de pesquisa bibliogrfica,
de trabalhos realizados anteriormente, bases documentais sobre o endividamento do
municpio, alm das bases de dados oramentrios e financeiros do municpio de So
Paulo, disponveis no portal de informaes oficiais do municpio, no Balano Anual
publicado e no Dirio Oficial do Municpio.
Este texto est estruturado em duas sees alm desta introduo e das consideraes
finais. A primeira trata o endividamento do municpio de So Paulo em dois momentos:
o contexto histrico da negociao da dvida e da aprovao da Lei de Responsabilidade
Fiscal e as consequncias desse processo para as possibilidades de investimento do
municpio em polticas pblicas com vistas ao desenvolvimento econmico e social. A
segunda seo apresenta os termos da Lei Complementar 148/2014 e as consequncias
desta para o municpio de So Paulo.
660
Os termos do acordo de federalizao dessa dvida sero apresentados e analisados na seo 1.
648
Nas consideraes finais ressaltado que a Lei Complementar pode trazer novas
perspectivas de investimentos em uma cidade cujo endividamento, at 2013, drenava
mais de 16% da RCL661 sem que isso resultasse em melhor situao fiscal.
661
Se considerarmos o servio da dvida e os pagamentos de precatrios o municpio de So Paulo desembolsou
cerca de R$ 6 bilhes em 2014.
662
No perodo de 1994 a 2000 os restos a pagar do municpio de So Paulo passaram de R$ 600 milhes para R$
2,5 bilhes, enquanto as disponibilidades de caixa passam de R$ 330 milhes para R$ 89 milhes, um aumento
exponencial da dvida com fornecedores.
663
Para uma explicao detalhada do processo oramentrio com inflao no Brasil ver BACHA (1994), GUARDIA
(1993) e PERES (1999)
664
Para uma viso detalhada das regras de controle financeiro e de endividamento de estados e municpios no Brasil,
anteriores a dcada de 1990, veja MORA (2002) e LEITE (2006).
649
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Desde meados dos anos 1980 era visvel o descontrole das finanas pblicas federais
e de grande parte dos entes subnacionais. Como parte das tentativas de implementao
de planos de estabilizao monetria, e tambm por presso de organismos multilaterais
de crdito, o governo federal realizou, entre o final da dcada de 1980 e os anos 1990,
uma srie de mudanas nas regras de controle financeiro e oramentrio do setor
pblico no Brasil (LEITE e PERES, 2011).
Essas regras focavam o endividamento de estados e municpios e houve profunda
modificao no processo de autorizao para emisso de ttulos das dvidas municipais
e estaduais. A Secretaria do Tesouro Nacional STN, criada em 1986, deveria analisar
todos os pleitos para subsidiar as decises do Senado Federal. Em 1998 foi aprovada
a Resoluo do Senado Federal 78/98, que passou a impedir a rolagem de 100% dos
ttulos pblicos, obrigando o resgate de parte do principal e restringindo a utilizao
de AROs no ltimo ano do mandato (LEITE e PERES, 2011).
Essas mudanas aconteceram concomitantemente reduo do patamar da inflao,
que cai abruptamente a partir de julho de 1994, reduzindo assim a possibilidade de
administrao de despesas pela via inflacionria.
No final dos anos 1990 o governo federal levou adiante uma legislao de controle
global das finanas pblicas, especialmente para restringir despesas de pessoal e o
endividamento de estados e municpios. Com acordos de renegociao de dvida
assinados com a maioria dos grandes devedores entre estados e municpios e com
uma negociao avanada no Senado, a LRF aguardava apenas a negociao do
endividamento do municpio de So Paulo para ser aprovada.
O endividamento mobilirio do municpio, originrio da emisso de ttulos para
pagamento de precatrios, havia atingido cerca de R$ 16 bilhes em 1995665. A reiterada
rolagem dos ttulos, sem regate do principal a cada rodada, com uma taxa de juros
crescente, levou o municpio a um montante de dvida fundada de R$ 29 bilhes em
dezembro de 1999, isto , um comprometimento de 188% de sua Receita Corrente666.
Em funo da Resoluo do Senado 78/98, o municpio estava proibido de rolar
integralmente sua dvida. No possua, no entanto, recursos para resgatar parte do
principal, criando uma situao de insolvncia (GONZLEZ, 2009).
Nesse momento, boa parte dos estados brasileiros, que tambm emitiram ttulos
pblicos aps a Constituio Federal de 1988 e se endividaram alm dos limites
autorizados pelo Senado, j havia negociado suas dvidas com o governo federal,
por meio da Lei Ordinria n 9.496/97, que regulamentou o Programa de Apoio
665
Para melhor compreenso do histrico do endividamento de So Paulo por emisso de ttulos pblicos, ver
GONZLEZ, 2009 e RELATORIO CPI-DP, 2002.
666
Os valores mencionados foram extrados dos Balanos Anuais da Prefeitura Municipal de So Paulo e atualizados
pelo IPCA para dezembro de 2013.
650
Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados667. Os estados, apesar dos termos bastante
duros dos contratos impostos pelo governo federal, tiveram alguma margem para
buscar reduzir a taxa de juros contratual por meio da amortizao vista de 20% de
suas dvidas. A existncia de bancos e empresas pblicas passveis de privatizao
possibilitou manter uma taxa de juros mais baixa (LOPREATO 2002: 218).
O municpio de So Paulo, alm de no ter ativos alienveis, atravessava uma crise
poltica de grandes propores. Em 2000, ano da renegociao da dvida, o municpio
era governado por Celso Pitta, um prefeito que havia rompido com seu padrinho
poltico Paulo Maluf, filiado a um partido pequeno, com baixssima popularidade. Em
final de mandato, o governo local estava enfraquecido na negociao com o Ministrio
da Fazenda e o Senado Federal.
A situao fiscal do municpio era bastante difcil. Apesar de ter havido crescimento
da receita corrente no perodo de 1995 a 2000, a receita total diminua, em funo da
interrupo das operaes de crdito para rolagem da dvida mobiliria. No perodo,
houve queda de 93% nas receitas de capital, as quais incluem as operaes de crdito.
As receitas correntes no eram ento suficientes para manter os gastos correntes e o
servio da dvida, alm das despesas com restos a pagar de exerccios anteriores.
A dvida do municpio por sua vez crescia muito acima das receitas correntes. O
grfico 1 mostra a caracterstica explosiva que havia assumido a dvida paulistana.
667
Vale ressaltar que a lgica da reestruturao da dvida j estava dada desde 1995. O Conselho Monetrio Nacional
(CMN), por meio do Voto n 162, de 05/12/1995, instituiu o Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste
Fiscal dos Estados. Com o Voto CMN n 162, pela primeira vez, associou-se o auxlio financeiro federal reforma
do setor pblico estadual e ajuste patrimonial e incluiu-se a dvida mobiliria na renegociao global da dvida
pblica (LOPREATO 2002). Para maiores detalhes, ver LEITE (2006).
651
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
668
ParaantegradaResoluoetextodocontrato,veroDirioOficialdaUnio,Seo1,de03demaiode2000,pginas1a5.http://
pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?data=03/05/2000&jornal=1&pagina=25&totalArquivos=56
669
Para uma viso aprofundada da renegociao paulistana, ver GONZALEZ (2009).
652
Analisando a evoluo da dvida nos ltimos anos possvel identificar quatro
momentos. No primeiro, antes da assinatura do contrato, a evoluo era explosiva, como
apresentado no grfico 1. Em um segundo momento, a dvida continua a crescer como
proporo da RCL, atingindo o pico em 2003. Em seguida, cresce a uma taxa menor
entre 2004 e 2007, quando h maior crescimento econmico e as receitas correntes
do municpio aumentam mais do que o PIB nacional. O quarto e ltimo perodo se
inicia em 2008, aps a crise mundial, com menor incremento de receitas, levando a
relao dvida/receita a crescer novamente e voltar ao mesmo patamar de 2001, isto
, 196% da RCL, apesar de todo o servio da dvida j pago pelo municpio, acima do
teto permitido pela LRF e Senado Federal.
Esse processo de crescimento contnuo do estoque da dvida est atrelado a dois
fatores. O primeiro o da taxa de juros punitiva de 9% a.a. aplicada a So Paulo e
o outro o ndice de preos escolhido para corrigir o estoque da dvida: o IGP-D670I.
A combinao IGP-DI mais juros reais de 9% a.a. foi significativamente maior que
a taxa Selic, que representa o custo de captao da dvida mobiliria da Unio, como
mostra o grfico 3 a seguir.
653
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
porque alm dos 13% da RLR das obrigaes contratuais com a Unio o municpio tem
pago desde 2011 percentuais crescentes, que chegaram a 2,99% da RCL em 2014, a ttulo
de quitao de sentenas judiciais (precatrios)671. Com isso, o montante dispendido
anualmente com dvidas pelo municpio nos ltimos anos foi prximo de R$ 6 bilhes.
A consequncia nas finanas municipais a reduo da disponibilidade de recursos
para investimentos e custeio dos servios de atendimento populao. O grfico 4
a seguir mostra a evoluo das despesas com investimentos e inverses financeiras
do municpio nos ltimos anos. possvel perceber que, aps o pico dos anos 1995 e
1996, os investimentos caram, oscilando em torno de R$ 3 bilhes nos ltimos anos,
apesar das receitas correntes do municpio terem passado de R$ 13,4 bilhes em 1995
para R$ 37,7 bilhes em 2013. A queda na participao dos investimentos nas despesas
totais do municpio foi de 44% para 8%.
671
O pagamento de precatrios vem seguindo o determinado pela Emenda Constitucional 62, apesar do julgamento
do STF que a declarou inconstitucional. Como o STF no estabeleceu um novo modo de pagamento, decidiu
manter o anterior at o final do julgamento. Para a cidade de So Paulo o clculo do montante a ser pago em 2014
resultou em um percentual de 2,99% da RCL.
654
Nessa perspectiva de desenvolvimento podemos trabalhar as possibilidades de ao
do ente federativo local em questes normativas e indutivas, buscando a melhoria da
organizao urbana e social.
Do ponto de vista normativo, o arcabouo legal institudo pelo governo municipal
pode influenciar o desenvolvimento local. So exemplos os planos diretores municipais,
a legislao de uso e ocupao do solo e as leis tributrias, entre outras. Nesse
regramento as possibilidades de investimentos pblico e privado em infraestrutura,
por exemplo, so relacionadas com as definies de reas de uso residencial, comercial,
industrial, com maior ou menor adensamento urbano. Da mesma forma, as regras de
distribuio do nus fiscal local podem ensejar maior ou menor investimento local.
Essas opes, contudo, no so de livre arbtrio do governo do municpio, ainda que
siga os parmetros de delegao da Constituio Federal. Para que o poder pblico local
estabelea essas regras necessrio ter fora poltica na discusso com a representao
legislativa e social e essas opes podem estar comprometidas em um ente da federao
que no disponha de recursos para investir.
J do ponto de vista indutivo, o ente local faz uso dos recursos sob sua administrao
para investir em diferentes polticas pblicas que so direta ou indiretamente
relacionadas ao desenvolvimento local, ou ainda fomenta o investimento.
O municpio tem como incumbncia a atuao em boa parte da educao bsica
(ensino infantil e fundamental), assim como na ateno bsica sade e assistncia
social. No caso de um municpio do porte de So Paulo a atuao na sade e assistncia
ocorre tambm na mdia e alta complexidades dessas polticas, dadas as caractersticas
de seus equipamentos e populao672. O investimento adequado nessas trs reas, ou
funes pblicas, fundamental para garantia de direitos sociais e para melhoria do
desenvolvimento humano, visto que no possvel a garantia de uma educao bsica
de qualidade criana e ao adolescente que estejam em risco social e/ou de sade, e a
educao pblica de qualidade considerada uma das instituies mais importantes
para o crescimento da nao (SPOSATI, 2007; BRESSER-PEREIRA, 2006).
O investimento municipal em infraestrutura, seja de transporte, habitao ou
saneamento/drenagem fundamental para a garantia da mobilidade de pessoas,
fluxo de bens e servios e interfere tanto no desenvolvimento econmico como no
desenvolvimento urbano, ambiental e humano. O municpio tem menores possibilidades
fiscais para investir em infraestrutura, vis--vis ao investimento nas reas sociais acima
citadas, em funo de sua estrutura tributria e das tarefas que lhe so atribudas
pela Constituio, que implicam uma priorizao de recursos para as reas sociais
vinculando a essas mais da metade de suas receitas tributrias. De toda maneira, cabe
ao municpio seu ordenamento territorial e para isso investir ou induzir o investimento
em infraestrutura fundamental.
672
Para uma descrio da organizao dos sistemas de sade e assistncia no federalismo brasileiro ver (UG,
PORTO e PIOLA, 2012) e (SPOSATI, 2006)
655
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Seja pelo investimento direto seja pela induo ao investimento, o municpio precisa
de receita para financiar os investimentos a fazer. Das trs esferas administrativas
justamente a esfera local que possui menor percentual de carga tributria e maior
dependncia de transferncias intergovernamentais673. Nos anos 2000, aps toda a
normatizao de controle das finanas pblicas subnacionais no Brasil e principalmente
com a sano da Lei de Responsabilidade Fiscal, houve um enrijecimento das regras
para acesso a crdito e aumento da dependncia de transferncias correntes e de capital
para utilizao tanto nas reas sociais quanto nas reas de infraestrutura.
Para aqueles municpios que arcam com o servio da dvida contratual com a Unio,
alm das despesas das reas finalsticas que lhe competem para o desenvolvimento
local, como o caso de So Paulo, a dificuldade de definir e liderar o investimento
local muito intensificada.
Como j mencionado, esse volume de investimentos decresceu comparativamente
a meados da dcada de 1990 e decresceu muito nos ltimos anos como percentual
da Receita Corrente Lquida, o que implica um investimento per capita baixo,
considerando o tamanho e as caractersticas da populao e do territrio municipal. A
ttulo de exemplo outras grandes capitais brasileiras, que tm problemas metropolitanos
similares a resolver, investem valores per capita significativamente maiores que So
Paulo, chegando a quase o dobro, no caso do Rio de Janeiro, como aponta o grfico 5.
673
Segundo Afonso (2007) apesar do crescimento da carga tributria global, os municpios ainda ficam com a menor
parcela da carga tributria e tambm da receita disponvel.
656
Alm disso, ao enquadrar o municpio de So Paulo, cujo endividamento e
oramento superior maioria dos estados brasileiros, na regra de relao dvida/receita
municipal (1,2 para 1), impossibilita que a prefeitura busque contratar emprstimos
como diferentes capitais tm feito674.
657
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Em funo disso e visando um acordo entre as partes, foi firmado em abril deste ano
compromisso da Unio em regulamentar a LC 148/2014 at 01/02/2016 e em mais 30
dias aditar o acordo de refinanciamento do municpio de So Paulo, firmado em 2000.
J o municpio se comprometeu a pagar as parcelas da dvida conforme os novos
termos da LC 148/2014 a partir de 01/04/2015. A diferena entre esse valor e aquele
sem o reclculo permitido na lei complementar ser depositada judicialmente pelo
municpio, mensalmente, at a data do aditamento do acordo com a Unio.
O municpio estar autorizado a utilizar o valor dos depsitos judiciais caso
o aditamento ocorra antes de 01/02/2016 e a partir dessa data caso no ocorra o
aditamento por atraso ou culpa da Unio.
3. CONSIDERAES FINAIS
O Brasil fez um grande esforo para organizar suas finanas pblicas nas ltimas
dcadas, em especial a de estados e municpios, adotando um arcabouo institucional
que visava ao controle e reduo do endividamento desses entes. Nesse modelo
de controle das finanas pblicas a LRF um marco, assim como os Acordos de
Renegociao das Dvidas de Estados e Municpios. Se por um lado isso permitiu
desde o final dos anos 1990 controlar o endividamento dos governos subnacionais,
trouxe tambm, em funo das restries impostas, dificuldades cruciais para que esses
entes realizassem os investimentos mnimos em polticas pblicas imprescindveis no
mbito local.
Para responder s questes colocadas na introduo desse trabalho buscamos
discutir as implicaes do contrato de refinanciamento da dvida da Prefeitura
Municipal de So Paulo com a Unio, assinado em 2000, para as aes da Prefeitura
visando ao desenvolvimento socioeconmico do municpio.
Nessa anlise entendemos que o papel do ente federativo local, apesar de limitado
por no ser responsvel pela poltica macroeconmica que define as variveis cambiais,
fiscais e monetrias e fundamentais, pode ter grande importncia para viabilizar
investimentos em infraestrutura urbana e em polticas sociais como educao, sade
e assistncia social.
As consequncias do acordo de renegociao da dvida da Prefeitura de So Paulo
com a Unio foram, at o momento anterior edio da Lei Complementar 148/2014,
a drstica reduo da capacidade de investimento do municpio e a contnua elevao
do valor real do estoque da dvida. O ndice de atualizao monetria escolhido e a
taxa de juros punitiva adotada (IGP-DI e 9% a.a. de juros reais) fizeram com que aps
mais de treze anos de cumprimento do contrato a relao entre a Dvida Consolidada
658
Lquida e a Receita Corrente Lquida permanea a mesma do incio do contrato.
O quadro fiscal se agrava no perodo mais recente devido queda do crescimento
econmico (e consequentemente do crescimento da receita municipal) e ao aumento
dos desembolsos do municpio com o pagamento de precatrios judiciais.
O pagamento anual de servios da dvida pela Prefeitura de So Paulo nos ltimos
anos equivalente ao gasto com receitas prprias com a funo sade e superior soma
total das despesas com as funes transporte, saneamento, habitao, gesto ambiental,
desporto e lazer, cultura e assistncia social. O contrato de pagamento da dvida de So
Paulo, sem a possibilidade de refinanciamento, conforme demonstrado neste texto,
levava a uma trajetria explosiva. Em 2030, aps o trmino do contrato, a dvida no
s no estaria quitada como o saldo devedor provavelmente seria superior ao valor
atual, o que manteria o municpio incapaz de realizar os investimentos necessrios para
a melhoria das condies urbanas nas reas sociais e de infraestrutura, condenando-o
a restringir a oferta dos servios sociais bsicos e a no realizar os investimentos em
infraestrutura minimamente necessrios para estimular o desenvolvimento da cidade.
O municpio de So Paulo enfrentou duas grandes dificuldades ao seu
desenvolvimento e para as quais a LRF no permitiu respostas adequadas. A primeira
diz respeito manuteno de um patamar de pagamento de juros que no condizia
com a situao econmica do pas e do municpio e o condenava a um nvel de
endividamento restritivo para os investimentos na cidade. Uma segunda dificuldade
o conflito federativo, pois o custo da dvida municipal com a Unio era muito maior
que o custo de captao de recursos pelo Tesouro Nacional, com transferncia real de
recursos municipais para o Governo Federal, inversamente ao que se imaginava no
momento da renegociao da dvida em 2000.
A manuteno dos termos do contrato de refinanciamento da dvida de So Paulo
com a Unio, imposto pela LRF mesmo quando esses termos j haviam se revelado
insustentveis, no apenas impediu o muncipio de realizar os investimentos prprios
necessrios alavancagem do desenvolvimento local mas tambm inviabilizou o
recebimento de recursos de transferncias federais e estaduais que pudessem suprir
as dificuldades municipais. Alm disso, contribuiu para o agravamento da situao
fiscal do municpio, em um cenrio de elevao de gastos com as dvidas de precatrios
judiciais nos anos recentes e de baixo crescimento das receitas municipais, fortemente
vinculadas s perspectivas de crescimento do PIB, que se anunciam pessimistas para
os prximos anos. A baixa capacidade de investimento do municpio implica tambm
uma dificuldade poltica de enfrentamento do conflito distributivo local, como ficou
evidenciado na incapacidade de elevao da arrecadao do IPTU em 2014.
A renegociao da dvida municipal com a Unio, alterando as regras previstas na
LRF foi, assim, condio necessria para que a Prefeitura de So Paulo pudesse retomar
659
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
4. REFERNCIAS
660
LEITE, C. K. S. O processo de ordenamento fiscal no Brasil na dcada de 1990 e a Lei
de Responsabilidade Fiscal. Tese de doutorado. So Paulo: Departamento de Cincia
Poltica da FFLCH-USP, 2006.
LOPREATO, Francisco Luiz Cazeiro (2002). O colapso das finanas estaduais e a crise
da federao. So Paulo: Editora UNESP, IE Unicamp, 2002.
TAVARES, Martus (2005). Vinte anos de poltica fiscal no Brasil: dos fundamentos
do novo regime Lei de Responsabilidade Fiscal. Revista de Economia & Relaes
Internacionais, Vol. 4, n 7, Julho de 2005, pp. 79-101.
661
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
662
O SISTEMA DE CONTROLE INTERNO E
A LEI DE RESPONSBILIDADE FISCAL
VALDIR SIMO675
675
Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da Unio.
663
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
664
A LOA o instrumento pelo qual prevista a arrecadao de receita e fixada a
realizao de despesas para o perodo de um ano, sendo operacionalizada por meio de
diversas aes. A finalidade da LOA concretizar os objetivos e metas estabelecidos
no PPA, em consonncia com as metas e as prioridades estabelecidas na LDO.
por meio desses instrumentos que, desde que observados os parmetros
estabelecidos pela LRF, os entes da federao tero condies objetivas de programar
a execuo oramentria e alcanar os objetivos e metas programadas.
No que tange ao transparente preconizada pela LRF pode-se afirmar que ela
somente ser assegurada por meio da ampla publicidade dos atos e fatos relacionados
arrecadao de receitas e realizao de despesas pelo poder pblico, de forma
a propiciar ao cidado informao qualificada e inteligvel. No basta divulgar. A
informao deve ser compreendida pela sociedade para permitir o monitoramento e
o controle social.
Para esse fim, a LRF previu a ampla divulgao, inclusive por meios eletrnicos,
dos seguintes instrumentos:
a) planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias;
b) prestaes de contas e o respectivo parecer prvio;
c) relatrio Resumido da Execuo Oramentria;
d) relatrio de Gesto Fiscal; e
e) verses simplificadas desses documentos.
665
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
666
O Decreto-lei no 200/67, por sua vez, no seu art. 13, assim dispe:
667
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
668
responsveis pela Administrao Financeira e pelo Controle Interno. O RGF dever
ser publicado, de acordo com o 2o do art. 55 da LRF e com amplo acesso ao pblico,
inclusive por meio eletrnico, em at trinta dias aps o encerramento do perodo a
que corresponder.
Cabe mencionar que a no divulgao do referido relatrio nos prazos e condies
estabelecidos em lei constitui infrao, punvel com multa de 30% (trinta por cento)
dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de
responsabilidade pessoal.
Os demonstrativos que compem o mencionado documento so consolidados,
no mbito do Ministrio da Fazenda, pela Secretaria do Tesouro Nacional, enquanto
que a Controladoria-Geral da Unio, por meio da sua Secretaria Federal de Controle
Interno - SFC assume o papel de agente responsvel pelo processo de ratificao dos
dados constantes do RGF, mediante a anlise do seu contedo.
Outra ao da Controladoria-Geral da Unio voltada ao cumprimento da LRF
est vinculada ao pilar transparncia.
Nesse pilar transparncia, o qual teve incremento significativo com a alterao
introduzida pela Lei Complementar 131/2009, a Controladoria-Geral da Unio tem
atuado de forma bastante profcua. Uma inciativa que merece destaque o Portal
da Transparncia, lanado em 2004, considerado, hoje, o maior site do mundo a
exibir informaes sobre todas as despesas no mbito federal, sendo que, desde 2009,
as informaes vm sendo disponibilizadas diariamente e, desde 2011, tem dado
transparncia, tambm, s remuneraes de todos os servidores federais.
Importante ressaltar o grau de atingimento da iniciativa de dar transparncia aos
gastos governamentais no mbito federal. No primeiro ms de lanamento do Portal
o nmero de acesso foi de 30 mil e menos de 300 mil em todo o ano seguinte (2005).
Desde ento, o nmero de acesso vem aumentando significativamente. Somente no
perodo de janeiro a outubro de 2015 tivemos mais de 13 milhes de acesso, com
mdia mensal de 1.3 milhes.
Isso demonstra o efetivo cumprimento do disposto na LRF, alm da bvia
contribuio para a melhoria da gesto e dos servios prestados ao pblico.
Outra ao do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal voltada ao
cumprimento do disposto no art. 74 da Constituio Federal, e, consequentemente,
do disposto no art. 59 da LRF, so as auditorias e fiscalizaes destinadas a avaliar o
cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual e a execuo dos programas
de governo e dos oramentos da Unio.
Essa atividade, no mbito da Controladoria-Geral da Unio, denominada
Avaliao da Execuo de Programas de Governo.
669
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
670
O resultado dessas avaliaes consignado em relatrios, os quais so encaminhados
aos gestores dos programas para a adoo de medidas de suas responsabilidades, ao
tempo em que disponibilizado para o conhecimento da sociedade com vistas ao
exerccio do controle social.
Dessa forma, completa-se o ciclo de polticas pblicas.
Assim, pode-se dizer que o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal
vem executando as aes previstas no art. 59 da LRF.
Tais avaliaes tm sido feitas por meios de critrios de hierarquizao, tal como
dito anteriormente, utilizando-se o mtodo de amostragem, sem prejuzo da realizao
de aes especficas destinadas a verificar a conformidade da dvida consolidada e
mobiliria, os limites e condies para realizao de inscries em restos a pagar,
e a destinao de recursos obtidos com a alienao de ativos, alm de auditorias
contnuas na folha de pagamento do Poder Executivo Federal, com vistas a monitorar
o cumprimento do limite de despesas com pessoal de que trata o inciso III do aludido
art. 59.
No se pode negar que a LRF em muito contribuiu para o avano das finanas
pblicas. Porm, ainda h diversos aspectos que merecem a nossa ateno. E, nesse
sentido, a Controladoria-Geral da Unio tem auxiliado, e ainda tem muito a contribuir
para que essa Lei cumpra a sua principal finalidade, que instituir a gesto fiscal
responsvel, para a construo de uma sociedade mais digna e mais justa, e de um
Estado participativo, mais eficiente, ntegro e transparente, onde sejam combatidas a
fraude, a corrupo e o desperdcio de dinheiro pblico.
671
A TUTELA SANCIONATRIA E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
Resumo: O objetivo deste artigo traar um panorama geral das diversas espcies
de sanes aplicveis aos entes federados ou agentes pblicos que atuarem de forma
fiscalmente irresponsvel na gesto das contas pblicas, enquadrando-as nos gneros
de sanes institucionais e sanes pessoais, e buscando abarcar, de forma sucinta, as
vrias previses de punio em legislao esparsa.
Abstract: The purpose of this article is to outline an overview of the different types of
penalties applicable to political entities or public officials who act in a fiscal irresponsible
way in the public expenditures management, framing them in the genres of institutional
sanctions and personal sanctions, and seeking to cover briefly the various cases of
punishment in special legislative acts.
Mestre em Direito - UERJ. Vice-Presidente Jurdico do Centro Interdisciplinar de tica e Economia Personalista.
676 *
673
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
1. INTRODUO
2. AS SANES INSTITUCIONAIS
678
Garantia de aplicao dos mandamentos jurdicos: pode consistir na ameaa de exerccio de constrangimento e
at violncia fsica, em caso de descumprimento, ou no reconhecimento e na aceitao por parte da populao, que
cumpre espontaneamente os mandamentos jurdicos (consenso). (DIMOULIS, Dimitri. Manual de introduo
ao estudo do direito. 4. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. p. 43).
679
Assim, somados os princpios da responsabilidade e da transparncia, caminha-se de forma segura para
eliminar, ou no mnimo coibir, um dos principais problemas dos administradores pblicos brasileiros, o da
irresponsabilidade moral (Moral Hazard), que significa dilapidar o patrimnio pblico de forma irresponsvel,
por saber que no existir punio, ou que os cofres da Unio iro bancar o rombo por eles provocado.
(CAVALCANTI, Mrcio Novaes. Fundamentos da Lei de Responsabilidade Fiscal. So Paulo: Dialtica, 2001.
p. 74.)
680
Este artigo retoma alguns pontos delineados na obra Curso de direito financeiro brasileiro, de Marcus Abraham
(Rio de Janeiro: GEN/Forense, 2015), embora aprofundando alguns temas que ali no foram tratados.
674
O objetivo principal destas sanes que recaem sobre os prprios entes federados
compelir o respectivo ente a cumprir as determinaes legais em matria de
responsabilidade fiscal, por meio da ferramenta de restrio ao acesso a recursos
financeiros vindos das operaes acima indicadas. A ideia a de que o ente federado,
para evitar as dificuldades de no possuir acesso a mais crdito, disponha-se a cumprir
voluntariamente a norma.
Contudo, em que pese o carter pedaggico desta espcie de sano, a populao
em geral do ente federado aquela mais afetada, pois poder no receber os bens e
servios que deveriam ser prestados pelo Estado, se este no mais dispuser dos recursos
necessrios a partir das restries mencionadas. por isso que os Tribunais tendem
a mitigar estas regras, tendo em vista o interesse da populao que ser afetada, ou
mesmo buscando evitar que um gestor posterior fique desprovido de recursos para
agir em razo de descumprimentos causados por seu antecessor. Veja-se como o tema
tratado no Superior Tribunal de Justia:
675
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
A primeira sano institucional est prevista no art. 11, pargrafo nico da LRF681,
ao vedar a realizao de transferncias voluntrias para o ente que no instituir todos os
impostos cuja competncia tributria lhe seja conferida pela Constituio. O escopo da
norma claro: incentivar o ente a efetivamente gerar receitas por meio da arrecadao
tributria que lhe compete. Infelizmente, ainda a realidade de muitos Municpios
viver apenas das transferncias obrigatrias constitucionalmente determinadas, sem
que instituam todos os impostos de sua competncia (IPTU, ISS, ITBI). Mas, neste
aspecto, a prpria Unio deve fazer um mea culpa: o Imposto sobre Grandes Fortunas,
previsto no art. 153, inc. VII da Constituio, ainda no foi implementado.682
A discusso em torno do art. 11 da LRF tem cunho constitucional: tradicionalmente,
a doutrina tributria683 afirma que a competncia tributria uma faculdade conferida
ao ente poltico pela Constituio, e no uma obrigao. Sustenta-se que obrigar o ente
a efetivamente instituir um tributo seria violar sua autonomia.
A polmica pode ser solucionada se recordarmos que as transferncias vedadas
pelo pargrafo nico do art. 11 da LRF, em caso de no instituio de impostos (e
681
Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gesto fiscal a instituio, previso e efetiva
arrecadao de todos os tributos da competncia constitucional do ente da Federao.
Pargrafo nico. vedada a realizao de transferncias voluntrias para o ente que no observe o disposto no
caput, no que se refere aos impostos.
682
E sobre-resta a facultatividade do exerccio, que parece resistir a uma anlise mais demorada. Por sem dvida
que a regra geral. A Unio tem a faculdade ou permisso bilateral de criar o imposto sobre grandes fortunas,
na forma do que estatui o inciso VII do art. 153 da CF. At agora no o fez, exatamente porque tem a faculdade
de instituir ou no o gravame. E o mesmo se d com os municpios, que, em sua maioria, no produziram a
legislao do imposto sobre servios de qualquer natureza, conquanto no lhes falte, para isso, aptido legislativa.
(CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributrio. 17. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 223-224).
683
Por todos, CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributrio. 25. ed. So Paulo: Malheiros,
2009. p. 677: As pessoas polticas, conquanto no possam delegar suas competncias tributrias, por fora
da prpria rigidez de nosso sistema constitucional, so livres para delas se utilizarem ou no. Noutro falar, na
medida em que o exerccio da competncia tributria no est submetido a prazo, a pessoa poltica pode criar o
tributo quando lhe aprouver. No mesmo sentido: COLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributrio
brasileiro. 7. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004. p. 502; AMARO, Luciano. Direito tributrio brasileiro. 12. ed. So
Paulo: Saraiva, 2006. p. 99-101.
676
no de outras espcies tributrias), so apenas as voluntrias, e no as obrigatrias.
Ora, se no h propriamente um direito subjetivo do ente federado a estas verbas, o
ente concedente da transferncia pode sim condicion-la ao cumprimento de certos
requisitos, dentre os quais o de demonstrao de um mnimo de esforo fiscal para
aumento de arrecadao por meio da efetiva instituio de todos os impostos de
competncia do ente beneficirio da transferncia.
Quanto aos limites de despesa de pessoal, o art. 23, 3 da LRF estatui que, se o
ente no reduzir o excesso de despesa de pessoal previsto no art. 20 no prazo legal (em
dois quadrimestres, sendo pelo menos 1/3 no primeiro), este no poder: I receber
transferncias voluntrias; II obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; III
contratar operaes de crdito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dvida
mobiliria e as que visem reduo das despesas com pessoal. Por sua vez, o art. 23,
4 determina que tais restries se aplicaro imediatamente se a despesa total com
pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do ltimo ano do mandato dos
titulares daquele Poder ou rgo.
O art. 25 da LRF estabelece a suspenso das transferncias voluntrias se o ente
no comprovar: a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, emprstimos
e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto prestao de contas
de recursos anteriormente dele recebidos; b) a destinao obrigatria de recursos
financeiros nos limites mnimos constitucionais previstos para aplicao na educao
(art. 212, CF) e na sade (art. 198, 2, CF); c) a observncia dos limites das dvidas
consolidada e mobiliria, de operaes de crdito, inclusive por antecipao de
receita, de inscrio em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal; d) a previso
oramentria de contrapartida.
Outro caso de sano institucional aquele previsto no art. 31 da LRF, para a
situao em que so ultrapassados os limites da dvida consolidada. A punio ocorrer
quando a dvida consolidada de um ente da Federao ultrapassar o respectivo limite
e no for reconduzida na forma e no prazo assinalado na lei. Enquanto perdurar o
excesso, o ente que nele houver incorrido estar proibido de realizar operao de crdito
interna ou externa, inclusive por antecipao de receita, ressalvado o refinanciamento
do principal atualizado da dvida mobiliria. Vencido o prazo para retorno da dvida
ao limite, e enquanto perdurar o excesso, o ente ficar tambm impedido de receber
transferncias voluntrias da Unio ou do Estado.
A pendncia de quitao de dvida honrada por um ente em favor de outro enseja
mais uma sano institucional. Assim, estabelece o art. 40, 10 do da LRF que, caso
um ente da Federao cuja dvida tenha sido honrada pela Unio ou por Estado, em
decorrncia de garantia prestada em operao de crdito, esteja inadimplente, este
ter suspenso o acesso a novos crditos ou financiamentos at a total liquidao da
mencionada dvida.
677
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
3. SANES PESSOAIS
678
Em primeiro lugar, temos as sanes pessoais de natureza poltica, as quais ensejam
a suspenso dos direitos polticos e a perda de cargo eletivo ou funo pblica.
A suspenso dos direitos polticos pode variar entre 3 e 10 anos, a depender da
gravidade da infrao, sendo prevista nos trs incisos do art. 12 da Lei de Improbidade
Administrativa (Lei n 8.429/92) como sano por atos mprobos, dentre os quais se
encontram tipificados alguns de natureza financeira, como o de realizar operao
financeira sem observncia das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia
insuficiente ou inidnea (art. 10, VI); conceder benefcio fiscal sem a observncia das
formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie (art. 10, VII); ordenar ou
permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei ou regulamento (art. 10, IX);
agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda (art. 10, X); liberar verba
pblica sem a estrita observncia das normas pertinentes ou influir de qualquer forma
para a sua aplicao irregular (art. 10, XI).
Por sua vez, a sano pessoal de perda do cargo eletivo ou funo pblica por
meio de julgamento poltico encontra previso nos seguintes diplomas que definem
os crimes de responsabilidade das respectivas autoridades pblicas neles previstas:
a) Decreto-Lei n 201/1967 para prefeitos e vereadores; b) Lei n 1.079/1950 para
Presidente da Repblica, Ministros de Estado, Procurador-Geral da Repblica,
Advogado-Geral da Unio e seus respectivos equivalentes estaduais; Ministros do
STF e Presidentes de todos os Tribunais, inclusive os Presidentes dos Tribunais de
Contas, bem como juzes diretores de foro; Procuradores-Gerais do Trabalho, Eleitoral
e Militar e membros do Ministrio Pblico da Unio e dos Estados, da Advocacia-Geral
da Unio, das Procuradorias dos Estados e do Distrito Federal, quando no exerccio de
funo de chefia das unidades regionais ou locais das respectivas instituies. Embora
impropriamente denominados crimes, os atos que importam responsabilidade poltica
e que podem conduzir perda do cargo aps um julgamento poltico (no jurisdicional)
no ostentam natureza penal, e sim de infrao poltico-administrativa.684
Nestas sanes, encontra-se tambm a possibilidade de inabilitao, por at cinco
anos, para o exerccio de qualquer funo pblica imposta pelo Senado Federal (art. 2,
Lei n 1.079/1950). Por expressa disposio legal, tal sano tambm pode ser aplicada
no mbito estadual (art. 78, Lei n 1.079/1950).
Importante registrar que o sujeito ativo destas condutas o agente poltico, que
difere dos demais servidores pblicos, a partir da forma de acesso ao cargo (eleio
ou livre nomeao para os mais elevados cargos poltico-hierrquicos, como o de
Ministro de Estado) e porque se situa dentro da esfera de poder poltico do Estado.
Nesse sentido, explica Celso Antnio Bandeira de Mello:
684
MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; COELHO, Inocncio Mrtires. Curso de Direito
Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 969.
679
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
685
MELLO, Celso Antnio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 26. ed. So Paulo: Malheiros, 2009. p. 246-247.
680
ou praticadas. A norma se aplica, tambm, aos Presidentes e respectivos substitutos,
quando no exerccio da Presidncia dos Tribunais Superiores, dos Tribunais de Contas,
dos Tribunais Regionais Federais, do Trabalho e Eleitorais, dos Tribunais de Justia e
de Alada dos Estados e do Distrito Federal e aos Juzes Diretores de Foro ou funo
equivalente no primeiro grau de jurisdio (art. 39-A).
E, na mesma linha, o art. 40-A disps que constituem crimes de responsabilidade as
condutas previstas na lei como crimes contra as leis oramentrias, quando ordenadas
ou praticadas pelas seguintes autoridades: I pelo Procurador-Geral da Repblica,
ou seu substituto, quando no exerccio da chefia do Ministrio Pblico da Unio;
II pelo Advogado-Geral da Unio; III pelos Procuradores-Gerais do Trabalho,
Eleitoral e Militar, Procuradores-Gerais de Justia dos Estados e do Distrito Federal,
Procuradores-Gerais dos Estados e do Distrito Federal, e membros do Ministrio
Pblico da Unio e dos Estados, da Advocacia-Geral da Unio, das Procuradorias dos
Estados e do Distrito Federal, quando no exerccio de funo de chefia das unidades
regionais ou locais das respectivas instituies.
A perda da funo pblica tambm se d por ato de improbidade administrativa,
como previsto nos trs incisos do art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa
(Lei n 8.429/92). Neste caso, a perda da funo decretada por deciso de natureza
jurisdicional e no por juzo poltico feito pelas Casas Legislativas. Ademais, nos
termos da Lei de Improbidade, no apenas detentores de mandato eletivo ou de
cargos em comisso podem ser condenados a perder a funo pblica, mas tambm
os servidores e empregados pblicos. Neste ltimo caso, a sano toma contornos
mais nitidamente administrativos, pois a relao que une um servidor ou empregado
pblico Administrao de natureza administrativa e estvel, distinta da relao
transitria de carter poltico do chefe do Executivo, de um Ministro de Estado ou de
um Secretrio Estadual ou Municipal.
As sanes de natureza administrativa e cvel, alm da acima indicada perda da
funo pblica por deciso judicial contra servidores e empregados pblicos que no
sejam agentes polticos, podem ser: a) a imposio do pagamento de multa civil de
at trs vezes o valor do acrscimo patrimonial, em caso de enriquecimento ilcito
(art. 12, I, Lei n 8.429/1992), de at duas vezes o valor do dano, no caso de leso ao
errio (art. 12, II, Lei n 8.429/1992) ou de at cem vezes o valor da remunerao do
agente nos atos que atentam contra os princpios da Administrao Pblica (art. 12,
III, Lei n 8.429/1992); b) a proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber
benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, por prazos de dez, cinco
ou trs anos; d) perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio; e)
ressarcimento integral do dano ao Errio.
681
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
A Lei n 10.028/2000, em seu art. 5, prev ainda uma multa de trinta por cento
dos vencimentos anuais do agente que der causa a violaes contra as leis de finanas
pblicas nas hipteses previstas em seus quatro incisos, sendo tais infraes julgadas
pelos Tribunais de Contas:
682
II quando o montante da dvida consolidada ultrapassa o limite
mximo autorizado por lei.
683
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
686
Nenhuma das infraes disciplinadas na Lei n. 10.028/2000, que acrescentou novo captulo ao CP, prev a
punio de modalidade culposa. Assim, somente podero ser punidas quando praticadas dolosamente, ou seja,
com vontade e conscincia de descumprir as normas que disciplinam a gesto fiscal e as finanas pblicas.
(BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de direito penal: parte especial dos crimes contra a Administrao
Pblica e dos crimes praticados por prefeitos. Vol. 5. 6. ed. So Paulo: Saraiva, 2012. Edio eletrnica. Captulo
LVI, n. 6.)
687
STOCO, Rui; STOCO, Tatiana. Comentrios ao Captulo dos Crimes Contra as Finanas Pblicas In: FRANCO,
Alberto Silva et al (Coord.). Cdigo Penal comentado. 8. ed. So Paulo: RT, 2007. p. 1.747.
684
do Cdigo Penal tipifica como crime o ato de ordenar despesa no autorizada em lei,
o que tambm feito pelo inciso V do art. 1 do Decreto-Lei n 201/1967, havendo,
entretanto, punies distintas para a mesma infrao nos referidos diplomas. Neste
caso, resolve-se o pseudoconflito atravs do princpio da especialidade, que impe
a aplicao da norma especfica ao caso, independentemente de as punies serem
diversas, mais ou menos brandas. Portanto, como o Decreto-Lei n 201/1967 uma
norma especfica para Prefeitos, a norma aplicvel a eles ser esta e no as disposies
do Cdigo Penal, que norma geral.
Finalmente, descendo da teoria prtica, uma pesquisa na rede mundial de
computadores revela que so poucos os casos de persecuo criminal a gestores pblicos
por infrao de tais dispositivos penais que efetivamente resultam em condenao
privao de liberdade, em razo das baixas penas cominadas, que abrem espao para
a aplicao de medidas despenalizadoras.688 Veja-se:
685
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
4. CONCLUSO
686
que suas decises passem a considerar essas consequncias. As sanes institucionais
previstas na LRF, ao fim e ao cabo, acabam prejudicando a populao ou gestes
posteriores, no tendo, por si s, o condo de dissuadir o mau gestor de suas prticas.
Em segundo lugar, a ao de improbidade administrativa parece ser um veculo
privilegiado para que o Ministrio Pblico ou o ente federado lesado busquem a
punio do agente pblico irresponsvel fiscalmente. No mbito desta ao, ser uma
deciso de natureza jurisdicional a aplicar a pena, e no um juzo poltico interna
corporis, como ocorre nas hipteses de crime de responsabilidade (infrao poltico-
administrativa).
Por ltimo, apesar de considerarmos a tipificao dessas condutas como crimes
feita pela Lei n 10.028/2000 uma positiva evoluo legislativa, criticamos a adoo pelo
legislador da orientao do direito penal mnimo, ao fixar penas brandas ao infrator,
viabilizando a aplicao de medidas alternativas priso. De certa forma, tais medidas
despenalizadoras enfraquecem, na seara criminal, a proteo do bem jurdico, que
acaba melhor tutelado por outras vias, como a ao de improbidade administrativa.
Seja como for, estes 15 anos da Lei de Responsabilidade Fiscal, acompanhada que
foi por medidas de efetiva tutela sancionatria do gestor irresponsvel, indicam-nos
um caminho a seguir na salvaguarda do adequado trato com o dinheiro pblico, o
qual, como sabemos, na verdade dinheiro seu, meu, nosso.
REFERNCIAS
AMARO, Luciano. Direito tributrio brasileiro. 12. ed. So Paulo: Saraiva, 2006.
BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de direito penal: parte especial dos crimes
contra a Administrao Pblica e dos crimes praticados por prefeitos. Vol. 5. 6. ed.
So Paulo: Saraiva, 2012. Edio eletrnica.
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributrio. 17. ed. So Paulo: Saraiva,
2005.
687
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
COLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributrio brasileiro. 7. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2004.
MELLO, Celso Antnio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 26. ed. So Paulo:
Malheiros, 2009.
688
15 ANOS DE LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL:
UM POUCO DE HISTRIA E DE ESSNCIA
WEDER DE OLIVEIRA689
689
Ministro-Substituto do Tribunal de Contas da Unio. Autor do livro Curso de Responsabilidade Fiscal: Oramento,
Direito e Finanas Pblicas Volume I, Editora Frum. Assessorou o relator do Projeto de Lei de Responsabilidade
Fiscal na Cmara dos Deputados, em 1999.
690
Prefcio do livro Curso de Responsabilidade Fiscal: Oramento, Direito e Finanas Pblicas Volume I, 2 edio,
2015, Editora Frum.
691
Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria.
692
Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional.
689
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
II
690
O texto definiu 100 tipos de m conduta enquadrados como crime,
tais como gastar mais do que arrecada, aumentar despesas sem
compens-las com cortes, iniciar obras sem ter dinheiro para
conclu-las, gastar em excesso com funcionalismo ou no divulgar
metas fiscais.
Os oramentos municipais estaro merc do cumprimento da
nova lei, que obriga o saneamento das contas e transforma em
crime penal o no-pagamento das dvidas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal fixa limites para a expanso das
despesas continuadas.
Se a Lei de Responsabilidade Fiscal estivesse em vigor, o desvio
de verbas na construo do prdio do TRT de So Paulo no teria
acontecido.
691
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
depois. Era moda desde a sua aprovao pelo Congresso Nacional. E tal afirmao
pode ser constatada, facilmente, da leitura de livros, editoriais, reportagens e anlises de
respeitados articulistas, cujas percepes levam a normatividade e os objetivos da LRF
para muito alm do ponto em que o texto permite ir. Dou exemplos, citando algumas
das muitas manifestaes de expectativas positivas depositadas nessa lei complementar,
que, diga-se, pretende, conforme sua ementa, estabelecer normas gerais de finanas
pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal:
693
Essas mazelas permanecem, resistentes, ainda que mitigadas.
692
A divulgao de opinies idealizadas, quase-utpicas contribuiu para a construo
no pensamento coletivo de uma LRF paralela, abstrata, que muitos julgavam ser a
real, a que iria revolucionar e moralizar a administrao pblica.
Embora essa idealizao tenha aspectos positivos, pelo impulso que deu mudana
cultural, no se poderia aliment-la em demasia sob o risco de que nos descuidssemos
do enfrentamento dos problemas reais - tcnicos, jurdicos e operacionais - de cuja
soluo depende a eficcia da lei.
Para a adequada apreenso do modo como deveria a LRF operar sobre a gesto
e o controle das finanas pblicas, bem assim da funcionalidade de seus processos
inovadores, preciso compreender as razes de sua instituio e de seus objetivos,
considerar os contextos internacional e nacional que a geraram (expostos nas sees
seguintes).
III
694
Projeto de Lei Complementar n 18, de 1999.
693
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
IV
A ideia de ser o equilbrio temporal das contas pblicas bem coletivo de interesse
geral e condio necessria para a consolidao da estabilidade de preos e retomada
do desenvolvimento sustentvel no era criao do pensamento poltico-econmico
brasileiro.
No final dos anos 1960, a histrica tendncia de acentuado e prolongado crescimento
econmico que vinha ocorrendo desde o final da Segunda Guerra, lastreado em forte
interveno do Estado na economia e no campo social, comeou a ser revertida. O
desemprego e a inflao aumentaram e em muitos dos pases capitalistas desenvolvidos
ocorreram crises fiscais. As receitas de impostos caam drasticamente e os gastos sociais
disparavam. As polticas keynesianas j no funcionavam. A Gr-Bretanha chegou a
recorrer aos recursos do FMI nos anos de 1975/1976.
A premncia de mudanas na conduo da poltica fiscal levou muitos pases
desenvolvidos a iniciarem reformas no campo das finanas pblicas. No final da dcada
de 1970, o papel do Estado comeou a ser repensado nesses pases, especialmente
na Inglaterra (com ascenso de Margareth Thatcher ao posto de primeira ministra),
Estados Unidos (com a eleio de Ronald Reagan), Nova Zelndia e Austrlia.
No bojo desse movimento, muitos pases, em diferentes continentes, deram incio,
ainda naquela dcada, implementao de reformas fiscais e oramentrias para reduzir
a dvida pblica e tornar a gesto e as polticas governamentais mais eficientes. Adotaram
regras fiscais mais rgidas e impuseram controles sobre o crescimento da despesa para
manter o dficit pblico sob controle. Medidas como essas passaram a ocupar posio
694
central e permanente nas polticas macroeconmicas propostas e disseminadas por
instituies internacionais, como o Banco Mundial, o Fundo Monetrio Internacional
(FMI) e a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE).
As temticas responsabilidade fiscal, controle e reduo dos gastos pblicos e
controle do endividamento, portanto, h muito vinham sendo discutidas nos pases
desenvolvidos e, um pouco mais tardiamente, na prpria Amrica Latina.
695
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
696
atingidos; no retrocedeu no caminho da abertura econmica; no
deu marcha r na modernizao da economia e na reorganizao
do estado. Ao contrrio, persistiu avanando, com um rearranjo da
poltica econmica e redobrado mpeto na execuo das reformas
estruturais.
O rearranjo da poltica econmica fez-se em dois tempos.
Num primeiro momento, substituiu-se o gradualismo por um
ajuste fiscal de forte impacto imediato sobre as contas pblicas,
materializado no Plano de Estabilidade Fiscal PEF, que serviu
de base para o acordo com o Fundo Monetrio Internacional. [...]
A partir do PEF, a poltica fiscal passou a operar com base em
metas de resultado primrio para o setor pblico consolidado,
definidas para um horizonte de trs anos, com a incluso da meta
do Governo Federal na Lei de Diretrizes Oramentrias. Tomou-se
como objetivo ltimo assegurar uma trajetria sustentvel para o
endividamento pblico, como proporo do PIB. [...].
Restabelecer a percepo de solvncia do Pas era crucial para
que as expectativas inflacionrias se mantivessem sob controle,
especialmente em vista do impacto da depreciao do cmbio
sobre a relao dvida pblica/PIB, que se elevou em quase 10
pontos percentuais, aps a adoo do cmbio flutuante. Nessa
perspectiva, alm da adoo de medidas de efeito imediato
sobre as contas pblicas, compatveis com o cumprimento das
metas fixadas, ganhou impulso a regulamentao das reformas
administrativa e previdenciria. agenda das reformas, o PEF
incorporou ainda a Lei de Responsabilidade Fiscal, sinalizando uma
mudana definitiva do regime fiscal. (Grifos nossos)
VI
697
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Em razo disso, muitos sustentaram que a LRF, em todo o seu contedo, foi imposta
ao Brasil pelo FMI, o que equivalia a desqualific-la, partida, como instrumento
legtimo de controle das finanas de um pas soberano como o nosso, sem se dar ao
trabalho de conhece-la como ela realmente :
A resposta a essa percepo foi dada pelo deputado Miro Teixeira, em sesso da
comisso especial criada para apreciar o Projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal:696
695
Responsabilidade fiscal no Brasil: uma memria da Lei, p. 17, nota 27.
696
Ibid., p. 27.
698
Segundo o Poder Executivo Federal, a Lei de Responsabilidade Fiscal nasceu da
necessidade de cumprir o disposto no art. 31 da Emenda Constitucional n 19, de
junho de 1998, que determinava ao Poder Executivo a apresentao do projeto de lei
complementar prevista no art. 163 da Constituio, no prazo de cento e oitenta dias.
O economista Jos Roberto Afonso, um dos autores do projeto de LRF, diz que o
art. 31 da EC n 19/1998 foi includo pelo Congresso Nacional, por meio de emenda
apresentada em 1995, bem antes da ocorrncia dos eventos econmicos que aceleraram
a elaborao dessa lei complementar:697
699
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
Os Estados Unidos haviam aprovado sucessivas leis para controlar o dficit pblico;
os pases da Unio Europeia haviam celebrado o Tratado de Maastrich, que lhes impunha
a observncia de regras fiscais, como limites quantitativos para a dvida pblica e o dficit
oramentrio; e a Nova Zelndia, pas parlamentarista, de 3 milhes de habitantes,
havia aprovado uma lei de responsabilidade fiscal, baseada na definio de princpios.
E foi exatamente em instrumentos de controle fiscal (relativos a despesas, dvida
e receitas) experimentados na Europa, nos Estados Unidos e na Nova Zelndia que
se buscou inspirao para elaborao do Projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal.
Desse modo, o eixo da elaborao do projeto de lei complementar previsto no art.
163 da Constituio foi o estabelecimento de um regime de gesto fiscal responsvel,
um dos inmeros aspectos das finanas pblicas, cujos princpios fundamentais
vinham explicitados no art. 6 do projeto:700 a) preveno de dficits imoderados e
reiterados; b) limitao da dvida a nvel prudente; c) limitao de gastos continuados
a nvel prudente; d) preveno de desequilbrios estruturais nas contas pblicas; e)
adoo de processo permanente de planejamento da atuao estatal; f) transparncia
na elaborao e divulgao dos documentos oramentrios e contbeis; e g) amplo
acesso da sociedade a informaes sobre as contas pblicas, entre outros princpios.
Tais princpios, incorporados tambm pelo Manual de Boas Prticas Oramentrias
do Fundo Monetrio Internacional, foram quase que copiados da Fiscal Responsibility Law
neozelandeza, o que levou alguns analistas a afirmarem que a Lei de Responsabilidade Fiscal
brasileira reproduz quase que fidelidade o modelo neozelands de responsabilidade
fiscal. Afirmao, diga-se, equivocada. Basta ler e comparar os dois textos legais,
cuidadosamente. O Projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal incorporou, sem dvida,
mecanismos de legislaes estrangeiras, mas adaptou-os realidade brasileira, unindo-os,
de forma sistematizada, a normas constantes de nosso ordenamento jurdico (Constituio,
resolues do Senado Federal, dispositivos das leis de diretrizes oramentrias, artigos da
Lei n 4.320, de 1964, decretos e outras leis), construindo uma legislao completamente
diferente de qualquer uma estrangeira que lhe tenha servido de inspirao.
VII
Na Cmara dos Deputados, onde iniciou a tramitao do PLRF, foi criada uma
comisso especial, a Comisso Especial do PLP 18/99,701 para apreciar e emitir parecer
sobre o projeto, cabendo a relatoria ao deputado Pedro Novais.
700
Esses princpios no foram expressamente incorporados ao texto da Lei Complementar n 101, de 2000.
701
Ou Comisso especial destinada a apreciar e proferir parecer ao projeto de lei complementar n 18 de 1999.
Comisso especial instalada, na forma do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, em virtude da
diversidade de matrias tratadas no projeto, que se situavam na competncia de mais de trs comisses de mrito.
700
O parecer do relator foi aprovado nessa comisso especial em dezembro de 1999,
depois de sete meses de intensa e exaustiva discusso, e, em janeiro de 2000, no Plenrio
da Cmara dos Deputados, com 385 votos, suficientes para aprovao de emenda
constitucional.
A tramitao acelerada se imps para atender a duas finalidades: contribuir
para a restaurao da credibilidade fiscal do Brasil perante a comunidade financeira
internacional, abalada naquele momento de crise econmica deflagrada pela moratria
declarada pela Rssia no segundo semestre de 1998 e, residualmente, possibilitar que
a LRF entrasse em vigor ainda no ano de 2000, ano de eleies para prefeitos.
O exame desse projeto era extremamente complexo, por vrias razes. O projeto
introduzia no sistema oramentrio brasileiro inovaes nunca tentadas anteriormente,
inspiradas na experincia de outros pases, bem-sucedidas em outros contextos.
Consolidava em um nico documento normativo um amplssimo rol de matrias
esparsas em diversas legislaes e, portanto, trazia para um nico frum o debate de
muitas questes polmicas, com tempo demarcado para discusso. Algumas, alm
de tecnicamente polmicas, vinham carregadas de forte contedo ideolgico, como
a instituio de limite para as despesas com juros. Outras no eram consensuais nem
mesmo entre os rgos do Poder Executivo que participavam do processo. Pretendia-
se que a lei resultante do projeto fosse aplicada a toda a Federao, de um municpio
de 5.000 habitantes ao estado de So Paulo. Havia que se dar consistncia e coerncia
ao conjunto das normas, aos diferentes objetivos envolvidos, considerando diferentes
realidades federativas e questes jurdicas intrincadas.
No obstante o Poder Executivo, antes de encaminhar o projeto ao Congresso
Nacional, ter submetido um anteprojeto a consulta pblica, promovido inmeras
reunies com representantes de entes federativos e do mercado, havia muito trabalho
a ser feito pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal.
O projeto foi substancialmente alterado durante a tramitao na Cmara dos
Deputados, de forma a deix-lo mais compreensvel. As mudanas resultaram de 27
audincias abertas com especialistas em finanas pblicas e autoridades governamentais
e de inmeras reunies tcnicas com representantes de vrios rgos do Poder
Executivo, bem como da anlise de centenas de emendas. Foi um trabalho a quatro
mos entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo. O Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto acompanhou e participou de todas as mudanas em relao ao
projeto que apresentou.
No Senado Federal, o projeto tramitou mais rapidamente, na Comisso de
Assuntos Econmicos (CAE), relatado pelo senador Jefferson Peres, e, na Comisso
de Constituio e Justia, relatado pelo senador lvaro Dias. O projeto sofreu apenas
emendas de redao, sendo encaminhado sano em abril de 2000.
701
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
VIII
Visando esses objetivos, a LRF erigiu-se sobre seis pilares normativos, denominao
que se pode atribuir aos conjuntos de disposies sobre: (1) dvida e endividamento:
realizao de operaes de crdito, limites e controle; (2) planejamento macroeconmico,
financeiro e oramentrio: metas fiscais, acompanhamento e controle da execuo
oramentria; (3) despesas com pessoal: limites e formas de controle, validade dos
atos dos quais resulte aumento de despesa; (4) despesas obrigatrias: compensao
dos efeitos financeiros; regras especficas para as despesas da seguridade social; (5)
receita pblica: concesso de benefcios tributrios e transparncia da administrao
702
Responsabilidade fiscal no Brasil: uma memria da Lei, p. 18, nota 31.
702
tributria; (6) transparncia, controle social e fiscalizao: produo e divulgao de
informaes, participao popular, atuao dos tribunais de contas.
E, como um stimo pilar, a Lei n 10.028, de 19.10.2000, que tipifica crimes contra
as finanas pblicas e infraes administrativas contra as finanas pblicas, assim como
institui novos tipos de crime de responsabilidade.
Nos primeiros anos de vigncia, trs importantes impactos puderam ser observados
na administrao pblica: (1) renovou-se o interesse pelo processo oramentrio,
pela contabilidade pblica e pela administrao tributria; (2) aumentou o interesse
pela modernizao e aprimoramento dos sistemas e mecanismos de arrecadao
tributria e controle dos gastos pblicos, consequncia esperada, haja vista que um
dos pilares da lei exatamente a instituio de metas para receitas, despesas, resultado
primrio e nominal e para a dvida pblica; (3) os tribunais de contas mobilizaram-se
intensamente, desenvolvendo trabalhos de orientao, manualizao, treinamento,
regulamentao e fiscalizao como possivelmente no realizavam h muitos anos
- trabalho imprescindvel para viabilizar o alcance de seus objetivos, em cada esfera
da federao.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, no entanto, uma lei tecnicamente muito avanada
para a realidade de nossas instituies, especialmente para os entes federativos menos
dotados de capacitao tcnica e operacional. Exige-se para que produza todos os seus
efeitos que se deixe o terreno do discurso e adentre-se na construo de seu integral
cumprimento. As complexidades operacionais e jurdicas envolvidas so muitas, tanto
maiores quanto so as restries impostas. Observada em todo o seu rigor, mudaria
expressivamente processos legislativos e oramentrios, o que ainda no ocorreu.
na esfera poltica e no seio do processo legislativo que se espera devam advir
as mais profundas mudanas, no apenas de procedimento, mas, principalmente,
culturais. A efetiva aplicao da LRF e sua transformao em realidade, em uma lei
que pega, esto umbilicalmente ligadas ao Poder Legislativo, e mais ainda ao Poder
Legislativo Federal, embora uma anlise superficial da lei isso no revele. Alguns
exemplos, entre muitos outros que podem ser apresentados, corroboram essa avaliao.
Deciso vital para formulao da poltica econmica, do planejamento oramentrio
e das demais polticas pblicas, a fixao de metas fiscais (principalmente a de supervit
primrio) debatida e passa pelo crivo do Poder Legislativo, quando da aprovao da
lei de diretrizes oramentrias, e seu cumprimento deve ser fiscalizado por esse poder,
em audincias pblicas quadrimestrais e na apreciao de relatrios.
O alcance da meta de resultado primrio se dar segundo regras a serem
estabelecidas na LDO: o montante de autorizaes de gasto que caber a cada
poder contingenciar, a definio de critrios para efetivar a limitao de empenho
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RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000
IX
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cultural e institucional, pois faz pairar sobre os governos e a sociedade a lembrana
constante da necessidade de equilbrio fiscal, expresso essa que tem a ver com adequar
despesas capacidade de obteno de recursos para custe-las, mas ainda carente de
definio tcnica consensual.
No entanto, a constatao de que o discurso da responsabilidade fiscal est
entranhado em todas as esferas e nveis de governo no deve conduzir, imediatamente,
concluso de que esteja havendo, em todo o pas, 15 anos depois, aplicao efetiva,
consciente e sistemtica de suas normas.
A LRF no deve ser tida como A legislao que ir garantir o equilbrio fiscal
permanente nem como a lei redentora que ir moralizar a administrao pblica.
Constitui o ponto culminante, at aqui, de um longo processo institucional e legislativo
de melhorias paulatinas na gesto fiscal, que comeou em meados dos anos 1980. E
esse processo no se encerrou com ela.
incontestvel, porm, que foi decisiva para o enraizamento da conscincia da
responsabilidade fiscal, em constante processo de germinao e amadurecimento na
administrao pblica, em todos os nveis e em todos os Poderes, e tambm na sociedade.
Podemos entend-la como a conscincia da necessidade de, simultaneamente, valorizar
as receitas pblicas, adequar os gastos s possibilidades de ingresso de recursos e
conter o endividamento a um nvel que no inviabilize a capacidade do Estado de
cumprir suas funes constitucionais e honrar seus compromissos financeiros, com
seus servidores, fornecedores e financiadores.
Ainda que tenha sido intensamente debatido, o fato de um projeto dessa envergadura
(que dispe sobre um amplo rol de assuntos, introduz novos conceitos e prticas e que
se aplica a realidades to diversas como a Unio e pequenos municpios) ter tramitado
de forma extremamente rpida no Congresso Nacional703 resultou a normatizao
possvel, aqum do ideal, com lacunas que poderiam ter sido corrigidas se a tramitao
tivesse sido mais longa.
H espao legislativo para aperfeioamento dos processos institudos pela Lei
de Responsabilidade Fiscal, mas deve ser ocupado com prudncia, para que no
emanem dos governos e legisladores sinais de retrocesso na legislao voltada para
a responsabilidade na gesto fiscal. Um bom exemplo de sinalizao afirmativa o
da Lei Complementar n 131/2009, que promoveu a primeira modificao na Lei
de Responsabilidade Fiscal, para determinar Unio, estados, Distrito Federal e
municpios a prestao de informaes em tempo real sobre a execuo oramentria.
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O projeto foi apresentado ao Congresso Nacional em abril de 1999 e aprovado em abril de 2000. S para se ter
uma ideia comparativa, o projeto de lei complementar relativo ao art. 165, 9 da Constituio (PLC n 135/96),
est em tramitao desde 1996.
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atuao das instituies de controle que contribua para torn-lo ou mant-lo ntegro, o
destino das normas de responsabilidade fiscal tender a ser o de dar razo ao vaticnio
do economista Thomas Sowell: Exigncias de um oramento equilibrado tm mais
probabilidade de produzir engenhosidade contbil que oramentos genuinamente
equilibrados.
REFERNCIAS
AFONSO, Jos Roberto. Responsabilidade fiscal no Brasil: uma memria da Lei. Rio
de Janeiro: FGV, 2010.
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