Libro America Norte PDF

Amrica del Norte: retos y oportunidades
en el siglo XXI.
Presentacin:
Senadora Marcela Guerra Castillo
Diseo de portada:
Diseo3/Yvette Bautista Olivares
Formacin de interiores:
Diseo3/Yvette Bautista Olivares
Cuidado de la edicin:
Alejandra Gallardo Cao Romero
Senado de la Repblica,
LXII Legislatura, 2015
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Impreso en Mxico / Printed in Mexico

Senado de la Repblica
LXII Legislatura
Mesa Directiva
Sen. Miguel Barbosa Huerta
Presidente
Sen. Jos Rosas Aispuro Torres

Vicepresidente
Sen. Arturo Zamora Jimnez

Vicepresidente
Sen. Luis Snchez Jimnez

Vicepresidente
Sen. Lilia Guadalupe Merodio Reza

Secretaria
Sen. Rosa Adriana Daz Lizama

Secretaria
Sen. Mara Lucero Saldaa Prez

Secretaria
Sen. Mara Elena Barrera Tapia

Secretaria
Sen. Martha Palafox Gutirrez

Secretaria
Junta de Coordinacin Poltica

Sen. Emilio Gamboa Patrn
Coordinador del Grupo Parlamentario del PRI
Presidente
Sen. Fernando Herrera vila

Coordinador del Grupo Parlamentario del PAN
Sen. Miguel Barbosa Huerta

Coordinador del Grupo Parlamentario del PRD
Sen. Carlos Alberto Puente Salas

Coordinador del Grupo Parlamentario del PVEM
Sen. Manuel Bartlett Daz

Coordinador del Grupo Parlamentario del PT
Sen. Miguel Romo Medina

Grupo Parlamentario del PRI
Sen. Blanca Mara del Socorro Alcal Ruiz

Grupo Parlamentario del PRI
Sen. Fernando Yunes Mrquez

Grupo Parlamentario del PAN
Comisin de Relaciones Exteriores
Amrica del Norte
Sen. Marcela Guerra Castillo

Presidenta
Sen. Juan Carlos Romero Hicks

Secretario
Sen. Fidel Demdicis Hidalgo

Secretario
Sen. Alejandro Tello Cristerna

Integrante
Sen. Patricio Martnez Garca

Integrante
Sen. Vctor Hermosillo y Celada

Integrante
Sen. Ninfa Salinas Sada

Integrante
ndice
Presentacin 11
Introduccin 13
Primera parte
Prosperidad y competitividad
en Amrica del Norte
El Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte

en sus veinte aos. Balance y perspectiva 23
Gustavo Vega Cnovas
Escenarios para la profundizacin de la integracin

comercial, espacios de oportunidad 75
Luz Mara de la Mora
Plan de transporte y logstica para Amrica

del Norte: perspectiva y retos 101
Miguel Gastn Cedillo-Campos
Jos San Martn Romero
El futuro del Tratado de Libre Comercio

de Amrica del Norte frente a los acuerdos
mega-regionales en la cuenca del Pacfico
y en el espacio Atlntico 127
Carlos Heredia Zubieta
Segunda parte
Nuevas reas de oportunidad
Flujos migratorios documentados de mexicanos

en Amrica del Norte 151
Rodolfo Cruz Pieiro
Yolanda Silva Quiroz
Entre flujos de conocimiento, asimetras y

espacios de oportunidad: la ciencia, tecnologa
e innovacin en Amrica del Norte 177
Gabriela Dutrnit Bielous
Marcela Surez Estrada
Mxico y la seguridad en Amrica del Norte.

Negociando con el Big Father en la era
del terrorismo y el crimen organizado 205
Ral Bentez Manaut
Las relaciones bilaterales Canad-Mxico:

socios lejanos 235
Athanasios Hristoulas
Los poderes legislativos y su injerencia en

la configuracin de Amrica del Norte 263
Jos Enrique Sevilla Macip
Anexo. Reuniones interparlamentarias

celebradas con Estados Unidos y Canad 291
ndice de autores 303

Presentacin
Presidenta de la Comisin de Relaciones Exteriores,
Amrica del Norte del Senado de la Repblica
E
l ao pasado se conmemoraron los primeros veinte aos del
establecimiento de un rea de libre comercio entre Estados
Unidos, Canad y Mxico. Para nuestro pas, la suscripcin
del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN)
marc un hito tanto para su poltica econmica cuanto para su po-
ltica exterior. En un escenario econmico internacional que estaba
concentrado en las promesas que traera la apertura de las economas
del otrora bloque socialista, Mxico debi tomar una decisin arries-
gada para garantizarse una posicin privilegiada en el mapa de la
economa global de la Posguerra fra.
Fue as que, despus de haberse negado en un principio, el gobierno
mexicano busc un tratado de libre comercio con Estados Unidos y
Canad. Fue una decisin arriesgada porque, como nunca en la his-
toria, un pas en vas de desarrollo enfrentaba una negociacin sobre
desgravacin arancelaria con dos economas desarrolladas, una de ellas
la primera potencia mundial y representante de ms del 70% de nuestro
comercio exterior. Y como toda decisin arriesgada, el TLCAN no ha
estado exento de crticas y limitaciones. Sin embargo, ms all de los
matices que estn sujetos al debate acadmico y poltico, hoy podemos
coincidir en que el TLCAN fue un paso en la direccin correcta.
Hago hincapi: un paso. Porque si bien la insercin de Mxico en la

economa internacional inevitablemente pasaba por la integracin
comercial con su principal socio comercial, el TLCAN debe ser un
12 Presentacin
componente de toda una estrategia multidimensional que permita a

Mxico aprovechar sus ventajas competitivas y traducirlas en bien-
estar y calidad de vida para todos los mexicanos. Es a partir de esta
perspectiva que surge la idea de promover la elaboracin de un libro
que, con la concurrencia de reconocidos expertos en diversos temas
de las relaciones norteamericanas, analice las reas de oportunidad
para la cooperacin de Mxico con Estados Unidos y Canad.
Ms all de comentar los xitos del TLCAN, el propsito del presente

volumen es proponer y debatir cmo actualizar este instrumento,
cmo complementarlo, para trascender el objetivo de incrementar
el comercio regional, concentrarnos en conformar una plataforma
industrial de vanguardia que aumente la calidad de este comercio, y
garantizar que Amrica del Norte sea una regin prspera en todos
los mbitos. Retomar la idea de Amrica del Norte es una tarea funda-
mental para nuestros gobiernos, de modo que podamos aprovechar
la complementariedad de las economas mexicana, estadounidense y ca-
nadiense para, como asentaron los lderes de los tres pases en la
cumbre de Toluca en 2014, convertirnos en la regin ms dinmica y com-
petitiva del mundo.
Ello es particularmente urgente en el marco del protagonismo asitico

en la economa internacional. Los tres socios del TLCAN actualmente
formamos parte de los doce pases que estn negociando el Acuerdo
de Asociacin Transpacfico (TPP), la iniciativa comercial ms ambi-
ciosa de la historia. Concretar estas negociaciones dotar a Mxico
de un nuevo instrumento de insercin global. Junto a ste, estrechar
los vnculos norteamericanos es otra prioridad, de modo que el TPP
sirva, en efecto, como una actualizacin y mejoramiento de lo estipu-
lado por el TLCAN.
As como la mariposa monarca, emblemtica especie norteamerica-

na, nuestros pases tienen ante s un camino claramente marcado.
Como sociedades, la mexicana, estadounidense y canadiense podrn
tener diferencias; no obstante, sus destinos estn inexorablemente
unidos. Este libro reconoce esta realidad, y busca presentar algunas
alternativas que motiven a los pases norteamericanos a trabajar para
encausar su cooperacin en beneficio de sus casi 500 millones de
habitantes.
Introduccin
E
l ao 2014 tuvo un significado especial para Mxico, Estados
Unidos y Canad. Especficamente, el ao pasado marc el
vigsimo aniversario de la entrada en vigor del TLCAN, instru-
mento que, por vez primera, incorpor a Mxico dentro del
concepto geopoltico de Amrica del Norte. A lo largo de su historia,
nuestro pas ha estado siempre profundamente vinculado a los vaive-
nes sociopolticos de su vecino en el norte. Sin embargo, es a partir
del establecimiento de una zona de libre comercio con Estados Uni-
dos y Canad, que Mxico se asumi plena y explcitamente como
parte de la regin norteamericana.
Los resultados de esta decisin poltica e histrica son mixtos y se
mantienen como objeto de un importante debate en el seno de la so-
ciedad mexicana. No obstante, an entre los crticos de la asociacin
con Estados Unidos y Canad hay una implcita aceptacin de que
se trata de un proceso irreversible, y que ms bien lo que Mxico
debe hacer es buscar maximizar los beneficios de dicha asociacin y
mitigar las posibles desventajas.
Sea como fuere, el simbolismo de la fecha significa la apertura de una

ventana de oportunidad para reflexionar y elaborar propuestas sobre
el futuro al que debe aspirar la cooperacin en Amrica del Norte,
y el papel especfico que Mxico debe asumir al vincularse con Esta-
dos Unidos y Canad. La Sptima Cumbre de Lderes de Amrica del
Norte, celebrada en Toluca el 17 de febrero de 2014, cre algunas
14 Introduccin
expectativas segn las cuales, aprovechando la coyuntura del ani-

versario, los presidentes mexicano y estadounidense, junto con el
primer ministro canadiense, adoptaran una actitud propositiva y es-
tableceran una clara hoja de ruta en cuanto al futuro inmediato de la
cooperacin regional.
A un ao de dicho encuentro, y a pesar de que la Declaracin de

Toluca incluy varias propuestas innovadoras y promisorias, es claro
que ha faltado liderazgo poltico en las tres capitales para asumir
conjuntamente la causa de Amrica del Norte. Lo que es ms, la re-
ciente posposicin indefinida de la Cumbre de Lderes de este ao
por parte del gobierno del primer ministro Harper es el ltimo re-
cordatorio de las dificultades para crear sinergias que motiven mayor
vinculacin trilateral.
Es cierto que los tres pases de Amrica del Norte tienen intereses
nacionales diferentes y que, con respecto a aquellos que comparten,
sus posiciones especficas no siempre son convergentes. Sin embar-
go, en trminos de racionalidad poltica y econmica, los tres pases
norteamericanos podran cosechar una amplia gama de beneficios
para sus sociedades por medio de una cooperacin ms estrecha y
multifactica.
Con estas consideraciones en mente, la Comisin de Relaciones Ex-

teriores, Amrica del Norte del Senado de la Repblica y el Centro de
Estudios Internacionales Gilberto Bosques, convocaron a un nutrido
grupo de expertos cuyas posiciones en torno a diversas aristas de la
cooperacin norteamericana se integran en los nueve ensayos de los
cuales se compone este volumen.
La agenda de Mxico en Amrica del Norte abarca una serie de te-

mas muy diversos, que van desde el combate al crimen organizado
transnacional a la cooperacin aduanera, pasando por la vinculacin
cientfica, entre muchos otros. Reconociendo este hecho, la publica-
cin no pretende ser una revisin exhaustiva de los temas que con-
forman la agenda regional, sino una herramienta funcional para
delinear un panorama del estado actual de las relaciones Mxico-
Estados Unidos-Canad que sean la base firme para articular propuestas
especficas de poltica pblica que sirvan a los intereses naciona-
les mexicanos en el plano norteamericano.
Amrica del Norte: retos y oportunidades en el siglo XXI 15
Partiendo de estas consideraciones, se decidi dividir los ensayos en

dos secciones generales con base en su orientacin temtica. La pri-
mera se titula Prosperidad y competitividad en Amrica del Norte y
responde a la importancia que el tema de la vinculacin econmica
y comercial conserva en las relaciones trilaterales. Amrica del Nor-
te, de hecho, se constituy como regin geopoltica a partir de las
necesidades y decisiones econmicas de los tres pases durante los
aos previos a la entrada en vigor del TLCAN. En el mismo sentido,
la Declaracin de Toluca centra la idea de Amrica del Norte en la
necesidad de hacer a esta la regin ms dinmica y competitiva del
mundo. Esta primera seccin consta de cuatro ensayos en los cuales
se discuten aspectos especficos del proceso de integracin comercial
norteamericano.
En primer lugar, Gustavo Vega realiza un exhaustivo balance del

TLCAN a veinte aos de haber entrado en vigor, que incluye una
revisin detallada de los orgenes y propsitos que guiaron a la nego-
ciacin, la estructura del instrumento y los resultados que ha tenido a
la luz de los objetivos planteados. El autor propone realizar esta eva-
luacin con base en una divisin de dos periodos temporales (1994-
2000 y 2001 a la fecha); el primero est marcado por un incremento
exponencial en el comercio intrarregional y en los flujos de inversin
extranjera directa (IED), mientras que el segundo parte del cambio
de prioridades en Estados Unidos a raz de los ataques terroristas del
11 de septiembre, lo cual signific una concentracin en la seguridad
fronteriza, en detrimento de la eficiencia en el comercio regional.
El siguiente artculo, de Luz Mara de la Mora, retoma la importancia

del TLCAN para incrementar la vinculacin comercial trilateral y se
concentra en explicar las oportunidades que los tres pases tienen
para profundizar el proceso de integracin nacido con el Tratado. Es-
tas oportunidades, establece la autora, se encuentran, primero en las
reglas y disciplinas que son parte del TLCAN, pero que an no se han
aprovechado o implementado en su totalidad, y despus, los temas
que trascienden al Tratado pero que debern apuntalar una futura
integracin productiva regional. En este sentido, el captulo concluye
con recomendaciones muy puntuales para el futuro de la cooperacin
norteamericana, entre las que se destacan: la importancia de trilate-
ralizar la agenda, avanzar en la armonizacin regulatoria y sentar las
bases para una integracin energtica.
16 Introduccin
El ensayo de Miguel Gastn Cedillo-Campos y Jos San Martn Rome-

ro, a su vez, se enfoca en un aspecto muy especfico pero de crucial
importancia para la competitividad y el dinamismo en Amrica del
Norte, a saber, las perspectivas de un plan de transporte y logstica
para la regin, segn lo propusieron los lderes de los tres pases en
la Declaracin de Toluca. Una precondicin para un exitoso plan
de transporte norteamericano debe ser el establecimiento de meca-
nismos que permitan la medicin confiable de los costos y tiempos
del transporte, principalmente en las regiones fronterizas. Mediante
un anlisis pormenorizado, los autores presentan la evolucin y mo-
dificacin de las estructuras productivas y logsticas en Amrica del
Norte y a nivel mundial durante las ltimas dcadas, con el objeto
de descifrar las principales necesidades que un plan de transporte
para Amrica del Norte debe estar orientado a resolver, tales como la
agilizacin de los procesos de inspeccin de seguridad en los cruces
fronterizos, la ampliacin de los programas de viajeros y transportis-
tas confiables y la elaboracin de una base de datos confiable sobre
costos y tiempos de transporte.
Cierra la primera seccin del libro el artculo de Carlos Heredia Zu-

bieta, que se concentra en analizar la posicin de Amrica del Nor-
te dentro del escenario sistmico de la economa internacional. Para
responder a la pregunta de cul es el sendero que debe seguir la
cooperacin norteamericana en el futuro inmediato, el autor sugiere
tomar en cuenta dos consideraciones: primero, que el centro del poder
econmico se est trasladando hacia el lejano Oriente y segundo, que
el TLCAN ya no sirve como un marco de referencia para que sus tres
pases miembros se vinculen como bloque frente a otras agrupaciones
regionales. Con base en estas premisas surge otra pregunta: por qu
Mxico, Estados Unidos y Canad no se plantean negociar de manera
conjunta su ingreso a los bloques macro regionales como aquellos del
TPP, o la iniciativa trasatlntica entre EEUU y la Unin Europea? Frente
a estos nuevos acuerdos, concluye Heredia, articular desde Mxico
una estrategia propia de insercin, ms all de seguir a Estados Unidos,
es una prioridad.
En contraste con la primera seccin, la segunda ostenta un carcter

ms eclctico en tanto que los cinco artculos que la componen tratan
un espectro ms amplio de temas. Acorde con estas caractersticas,
la segunda seccin se titula Nuevas reas de oportunidad e ini-
cia con el ensayo de Rodolfo Cruz Pieiro y Yolanda Silva Quiroz,
orientado a la movilidad de personas en Amrica del Norte. Varios

expertos coinciden en que la migracin es el gran tema pendiente
en las relaciones trilaterales y particularmente en el vnculo bilateral
Mxico-Estados Unidos. En este sentido, los autores proponen una
aproximacin a menudo olvidada, a saber, un anlisis de los flujos
migratorios ordenados y legales entre Mxico y sus dos socios co-
merciales en Amrica del Norte. Y es que, si bien la mayora de los
residentes mexicanos en Estados Unidos son no autorizados, su pro-
porcin con respecto a aquellos que residen de forma legal es cada
vez ms pareja, tendencia que no debe ser menospreciada; menos,
si se avanza en la profundizacin de la integracin comercial nortea-
mericana. Ser prioritario hacerlo en la facilitacin del movimiento
ordenado y legal de personas, en tanto parte fundamental de la ca-
dena productiva regional.
El artculo de Gabriela Dutrnit Bielous y Marcela Surez Estrada, por

su parte, se refiere al cada vez ms relevante tema de la coopera-
cin en ciencia, tecnologa e innovacin (CTI). Aunque se reconoce
que los intercambios de flujos de conocimiento e innovacin bajo el
TLCAN han sido poco significativos, el anlisis que se propone est
orientado a evaluar la viabilidad de un programa de conocimiento e
innovacin trilateral. Con base en esta evaluacin, las autoras sugieren
que los espacios de oportunidad se encuentran en campos como la
biotecnologa, energa, manufacturas avanzadas, entre otros; y para
aprovecharlos, es necesario construir iniciativas integrales para el de-
sarrollo de capital humano desde un enfoque que privilegie la aplica-
cin productiva del conocimiento. En este sentido, Dutrnit y Surez
reconocen la importancia del establecimiento del Foro Bilateral de
Educacin de Educacin Superior, Investigacin e Innovacin (FOBE-
SII) entre Mxico y Estados Unidos y concluyen que es un proyecto
que debe apuntar a la incorporacin de Canad en el mediano plazo.
Otro tema que ha adquirido creciente importancia en el mbito nor-

teamericano durante la ltima dcada es la seguridad, tema sobre el
cual versa el artculo de Ral Bentez Manaut. En 2005, por iniciativa
del presidente Bush, los tres pases establecieron la Alianza para la
Prosperidad y la Seguridad de Amrica del Norte (ASPAN), donde
explcitamente se vinculaba dicho tema con la integracin regional.
A pesar de que la ASPAN ha sido desactivada, el tema mantiene
gran importancia y configura, en palabras del autor, una interdepen-
dencia compleja interinstitucional. Esta interdependencia se ha visto
18 Introduccin
acentuada a raz de la implementacin de la estrategia de combate

frontal al crimen organizado en Mxico. Sin embargo, queda tambin
claro que, quizs como ningn otro tema, la seguridad est marcada
por el bilateralismo en vista de que los problemas de seguridad en
la frontera de Canad con Estados Unidos son sumamente distintos a
aquellos en la frontera mexicana.
El captulo de Athanasios Hristoulas, si bien no se refiere espe-

cficamente a esferas de cooperacin trilateral, s trata un tema de fun-
damental importancia al momento de evaluar la viabilidad de Amrica
del Norte como regin, a saber, el vnculo bilateral entre Mxico y
Canad que, como nota el autor, adquiri importancia apenas hasta
las negociaciones del TLCAN, a pesar de que justo en 2014 se cum-
plieron setenta aos del establecimiento de relaciones diplomticas.
A partir de entonces, y de acuerdo con el minucioso recuento que
Hristoulas presenta, la relacin entre la Ciudad de Mxico y Ottawa
no ha estado exenta de diversas complicaciones que, en esencia, po-
dran resumirse en una competencia no declarada por conseguir un
mayor grado de atencin por parte de Washington, principal socio
para ambos pases. Estas complicaciones se han acentuado durante
el mandato del primer ministro Harper, destacando sin duda el caso
de la imposicin del requisito de visa a los ciudadanos mexicanos
que deseen viajar a Canad. Es cierto que el panorama que retrata el
autor sobre la relacin no es muy esperanzador, no por ello deja de
insistir en la importancia de cambiar el enfoque de una relacin con
amplio potencial tanto a nivel bilateral, cuanto como catalizador de
los esfuerzos norteamericanos.
Finalmente, el libro cierra con el artculo de Jos Enrique Sevilla Macip,

que explora una faceta poco estudiada, no solo de las relaciones M-
xico-Estados Unidos-Canad, sino de las relaciones internacionales
en general, i.e., la participacin del Poder Legislativo en la poltica
exterior. Como es conocido, el artculo 76 constitucional faculta al
Senado de la Repblica a analizar la poltica exterior implementada
por el Ejecutivo, entre otras facultades y obligaciones relacionadas
con el comportamiento internacional de Mxico. Con ello en mente,
el captulo persigue dos objetivos principales: uno, resear y analizar
la labor en materia de diplomacia parlamentaria del Congreso de la
Unin con sus contrapartes en Estados Unidos y Canad con quie-
nes, huelga decir, ha celebrado ms reuniones interparlamentarias
que con cualquier otro congreso o parlamento; y segundo, realizar
un anlisis comparativo de la legislacin constitucional de los tres

pases, con la intencin de poder delinear los alcances y lmites de la
diplomacia parlamentaria en Amrica del Norte.
La estructura de este volumen, as como el breve recorrido del con-

tenido de sus captulos denota una realidad clara en las relaciones
norteamericanas: que se trata de un vnculo principalmente pragm-
tico y basado en intereses tangibles y cuantificables. Ello explica que
una seccin entera se dedique exclusivamente a diversas aristas de la
integracin comercial y que las nuevas reas de oportunidad que se
tratan en la segunda seccin sean consideradas como catalizadores
hacia una mejor relacin econmica entre los tres pases. Este sesgo
pragmtico en las relaciones norteamericanas no tiene porque ser un
problema; por el contrario, debera ser el incentivo ms demandante
hacia un mejoramiento de los vnculos trilaterales.
De acuerdo con el Consejo Nacional de Inteligencia (NIC, por sus

siglas en ingls) de Estados Unidos, el mundo durante los prximos
quince aos ver el desenvolvimiento de algunas grandes tenden-
cias, entre las que destacan: la difusin del poder, de la cual redes y
coaliciones sern las ms grandes beneficiarias; impacto de los pa-
trones demogrficos en el desempeo econmico de los pases y un
creciente vnculo entre seguridad alimentaria, acceso al agua, y se-
guridad energtica.1 En el marco de estas tres tendencias, una mayor
cooperacin y coordinacin entre los pases norteamericanos repre-
senta una alternativa viable y con grandes beneficios potenciales, no
slo para Mxico, sino para los tres pases. Actuando como bloque,
los miembros del TLCAN podran extraer mayores beneficios para
sus sociedades en las rondas de negociacin con pases de otras
regiones del mundo (e.g. TPP); al mismo tiempo, una mayor integra-
cin de los mercados laborales a nivel regional sera de gran ayuda
para contrarrestar la poco sana tendencia demogrfica de las socie-
dades estadounidense y canadiense, en tanto que la fuerza de trabajo
se vera rejuvenecida gracias a la aportacin mexicana; y finalmente,
los cuantiosos recursos hdricos, alimentarios y energticos que se
encuentran en los tres pases sern fundamentales para garantizar la
seguridad humana a nivel regional.
1 National Intelligence Council, Global Trends 2030: Alternative Worlds, Washington,

D.C., 2013.
20 Introduccin
Este volumen, adems de representar el compromiso del Senado de

la Repblica con una poltica exterior que sirva de la mejor manera
a los intereses nacionales de Mxico, pretende ser un claro recorda-
torio del potencial que Mxico, Estados Unidos y Canad tienen por
aprovechar en su relacin trilateral. El posicionamiento global de los
tres pases, y de Mxico en particular, comienza con una buena rela-
cin con sus vecinos inmediatos.
Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques
Marzo de 2015.
Primera parte
Prosperidad y
competitividad en
Amrica del Norte
El Tratado de Libre Comercio de
Amrica del Norte en sus veinte
aos. Balance y perspectivas
Gustavo Vega Cnovas
Introduccin
A
principios de ao, se conmemor el vigsimo aniversario del
TLCAN. Este tratado constituye una de las acciones de poltica
econmica internacional ms polmicas y trascendentales que
ha adoptado Mxico en los ltimos 25 aos, y para apreciar el
valor que ha tenido para el pas es importante recordar las razones
y objetivos por los que se negoci, destacar su estructura normativa
y analizar los resultados que ha tenido a la luz de esos objetivos, y
problemas y crisis que hemos confrontado.
En este trabajo se propone llevar a cabo esta evaluacin cumpliendo
estos objetivos y para alcanzarlos, en la primera parte se analizan los
orgenes y propsitos fundamentales que guiaron la negociacin del
TLCAN, su estructura final y su significacin histrica. Se propone en
esta seccin que el TLCAN surgi para encarar y superar en Mxico
la crisis econmica que gener la cada de los precios del petrleo
y la crisis de la deuda de inicios de la dcada de los aos ochenta.
Se arguye adems que en su momento result un acuerdo sin prece-
dentes entre pases desarrollados y en desarrollo e implic un cambio
dramtico en las relaciones entre los tres pases de la regin de Am-
rica del Norte.
24 El Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte en sus veinte aos
Habiendo analizado los orgenes y estructura normativa del TLCAN,

en la segunda seccin, se hace un recuento de los logros y limitaciones
del TLCAN en trminos de los objetivos para los que fue negociado.
En esta seccin se plantea que a fin de evaluar los resultados del
TLCAN es importante tener en cuenta que desde su origen el Acuer-
do ha enfrentado mltiples retos y desafos que han llevado a que
junto al mismo se hayan negociado acuerdos paralelos que fueron
necesarios para lograr primero su implementacin como fueron los
Acuerdos Paralelos de Cooperacin Ambiental (ACAAN) y Coopera-
cin Laboral (ACLAN), y posteriormente a raz de los ataques terro-
ristas del 2001 otros acuerdos como los de la Alianza para la Frontera
Mxico-Estados Unidos, la Alianza para la Seguridad y Prosperidad
en Amrica del Norte (ASPAN) y la Declaracin Relativa a la Gestin
Fronteriza del Siglo XXI para asegurar la continuacin de su vigencia
y eficacia.
Desde esta perspectiva, entonces, la evaluacin del TLCAN se har en

dos partes: una primera que examinar los resultados de los primeros
7 aos del TLCAN (1994-2000) y una segunda de sus 13 aos restan-
tes (2001-2013). En esta segunda evaluacin se tendrn en cuenta los
nuevos acuerdos (la Alianza para la Frontera Mxico-Estados Unidos,
la ASPAN y la Declaracin Relativa a la Gestin Fronteriza del Siglo
XXI) y sus resultados. Finalmente se presentar una seccin de con-
clusiones.
Orgenes, propsitos y
alcances del TLCAN
El TLCAN debe entenderse como el punto culminante de una serie
de reformas econmicas y polticas que adopt Mxico en la segun-
da mitad de los aos 80 del siglo pasado para resolver la catstrofe
econmica que sigui a la cada de los precios del petrleo y el au-
mento de las tasas de inters que propiciaron la crisis de la deuda
a principios de 1980, que oblig a Mxico a replantear su estrategia
de desarrollo y a buscar nuevos ingresos mediante las exportaciones.
Pese a la instrumentacin de un impresionante programa de refor-
mas macro y microeconmicas a partir de 1985, para 1990 el pas no
haba logrado repatriar y captar el suficiente capital que le permitiera
recuperar una senda slida de crecimiento econmico, lo que lo lle-
vo a negociar el TLCAN. Se reconoci que para atraer capital el pas
necesitaba adoptar un compromiso creble tanto a nivel interno como

externo de que no adoptara polticas como las de la nacionalizacin
bancaria, el congelamiento de cuentas y los controles de cambios. El
capital financiero externo se convirti en un recurso indispensable
para las actividades productivas del pas, debido a la escasez de aho-
rro interno y el alto nivel de endeudamiento externo.
A Estados Unidos y Canad se les consider como los pases con ma-
yor potencial de incrementar nuestras exportaciones y recibir flujos
de capital ante un mundo que se fragmentaba en bloques econ-
micos regionales como respuesta a la globalizacin de la economa
internacional y en el que los pases del Cono Sur rechazaron la par-
ticipacin mexicana en el Mercosur y los pases europeos prefirieron
privilegiar con sus inversiones a los pases de Europa oriental tras la
cada del Muro de Berln
Tras una negociacin sumamente controvertida, que involucr una

campaa de cabildeo sin precedentes del gobierno y del sector pri-
vado mexicanos en EEUU, y de presin de innumerables grupos de
la sociedad civil de los tres pases sobre todo de los sectores am-
biental y obrerolo que llev a la negociacin de los acuerdos pa-
ralelos de cooperacin ambiental y cooperacin laboralel TLCAN
visto en conjunto con los acuerdos paralelos, dio como resultado
uno de los acuerdos de libre comercio ms ambiciosos en ese mo-
mento, que incluy no solo provisiones para liberar el comercio, las
inversiones, algunos servicios, la propiedad intelectual, las compras
gubernamentales, el movimiento temporal de los proveedores de ser-
vicios y mecanismos innovadores de gobernanza regional, sino y
muy importantemente compromisos sin precedente para proteger los
derechos de los inversionistas extranjeros ya travs de los acuerdos
paralelosmejorar y fomentar la proteccin del medio ambiente y
asegurar el cumplimiento de las normas laborales. El TLCAN result
tan innovador para su poca que se convirti en el modelo directo e
indirecto de los ms de 250 acuerdos regionales que han negociado
los pases miembros de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC)
desde 1994.
Logros y limitaciones
del TLCAN (1994-2000)
Se dijo antes que la evaluacin del TLCAN se har en dos partes: una
primera, de los aos 1994 hasta el ao 2000, aos en que el acuerdo
fue el instrumento fundamental para regular las relaciones comercia-
les y de inversin entre los tres pases. Esta situacin cambi a partir
del 11 de septiembre de 2001 en que a raz de los ataques terroristas,
EEUU impuso nuevas regulaciones para asegurar las fronteras que
llevaron a que los tres pases negociaran acuerdos paralelos, primero
Canad y EEUU en diciembre de ese ao (Acuerdo de Fronteras In-
teligentes), y Mxico y EEUU en marzo de 2002.
Con el TLCAN, los tres pases se propusieron alcanzar la integracin

de un mercado regional y aprovechar las economas de escala que
generaran los flujos comerciales de inversin crecientes, con lo cual
habra ganancias agregadas netas para los tres pases, en trminos
de empleo y bienestar, tanto en el corto como en el largo plazo.1
Si juzgamos por el volumen de los flujos de comercio e inversin
entre los tres pases que se generaron entre los aos 1994 y 2000, es
innegable que el TLCAN tuvo resultados impresionantes que ningn
estudio pudo prever.
En efecto, como puede constatarse en el cuadro 1, en ese periodo

el comercio total entre los socios del TLCAN tuvo una tasa de creci-
miento promedio anual de 12.5%, tasa substancialmente mayor que
la del crecimiento promedio del comercio mundial en el mismo pe-
riodo, de 8%. El comercio entre los tres socios del TLCAN entre 1993
y 2000 se increment 128%, de 289 mil millones a 659 mil millones
de dlares (cuadro 1). Entre Canad y Estados Unidos, el total del
comercio bilateral se duplic, y la exportacin de mercancas, como
porcentaje del PIB canadiense, se elev de 15% en 1989 a ms de
30% en 2000. Adems, la proporcin del total de las exportaciones
de bienes canadienses dirigidas a Estados Unidos se increment de
71% en 1989 a 94% en 2000.
1 Gary C. Hufbauer y Jeffrey J. Schott, NAFTA: an Assessment (Washington, D.C.: Peter-

son Institute for International Economics, 1993), pp. 158-185; Pierre Marc Johnson y
Andr Beaulieu, The Environment and NAFTA: Understanding and Implementing the
New Continental Law (Washington, D.C.: Island Press, 1996), pp. 131-169.
En el caso de Mxico y Estados Unidos, el comercio bilateral se dispa-

r a una tasa de crecimiento anual de 17%, triplicndose en trminos
absolutos entre 1993 y 2000. El comercio entre ambos pases como
porcentaje del PIB mexicano creci de 34% a 64% y los productos
mexicanos incrementaron su participacin en el mercado de importa-
ciones de Estados Unidos de menos de 7% del total en 1993 a 11.2%
en 2000, con lo que Mxico desplaz a Japn como el segundo mer-
cado ms importante para las exportaciones estadunidenses.
El comercio entre Mxico y Canad tambin creci importantemente

tras la firma del TLCAN, triplicndose desde 1993 hasta alcanzar los
12 mil millones de dlares en 2000, pese a la distancia y a los escasos
lazos histricos (cuadro 1). Para ese ltimo ao, Mxico se convirti
en el primer socio comercial de Canad en Amrica Latina y en su
cuarto socio comercial a nivel mundial.
28
Cuadro 1. Comercio entre pases socios del TLCAN (miles de millones de dlares), 1993-2012
Fuente: Importaciones estadounidenses: U.S. Census Bureau, International Trade Statistics. Importaciones mexicanas: Secretara de Economa,
Estadsticas de Comercio Exterior. Importaciones canadienses: Statistics Canada, International Trade.
El Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte en sus veinte aos
En cuanto a la inversin, el TLCAN tambin tuvo un impacto dram-

tico. Entre 1989 y 1994 los flujos totales de IED entre los tres pases
fueron de $63 mil millones de dlares; en el periodo de 1995 a 2000
los flujos totales ms que se triplicaron hasta $202 mil millones de
dlares. La IED de fuera de la regin tambin se increment pero
no de manera tan dramtica. Particularmente en el caso de Mxi-
co, la mayor proporcin del incremento de IED que recibi en ese
periodo provino de sus socios del TLCAN. Estos flujos comerciales
y de inversin propiciaron una integracin profunda del sector ma-
nufacturero de los tres pases en industrias estratgicas, como la de
productos electrnicos, automotrices (incluyendo autopartes), textiles,
y de vestido.
Cuadro 2. Flujos de IED a Mxico antes y despus

del TLCAN (millones de dlares)
1989-1994 1995-2000 2001-2005 2006-2012

Flujos totales 49,659 64,379 121,541 157,699
TLCAN 26,442 42,428 67,066 80,876
Resto del mundo 23,217 21,951 54,475 76,822

% pases del TLCAN 53.20% 65.90% 55.18% 51.29%
Fuentes: OCDE para 1989-1998; SECOFI para 1997-2000 de Mxico; Secretara de Econo-
ma, Direccin General de Inversin Extranjera, 2001-2012.
En Mxico, el TLCAN estimul la elaboracin de productos textiles,

electrnicos y automotrices (incluyendo autopartes), generando tra-
bajos significativos de investigacin y desarrollo hoy realizados en el
pas. Estos sectores tambin generaron numerosas exportaciones y
nuevos empleos. En el caso de Mxico, por ejemplo, las exportacio-
nes de estas industrias a Estados Unidos entre 1993 y 2000 crecieron
en un promedio anual de 19.1%, 19.0% y 14.8%, respectivamente, y
crearon 260 mil, 110 mil y 200 mil nuevos empleos.2
2 Aldo Flores Quiroga y Ricardo de la Pea Rodrguez, Las relaciones econmicas de

Mxico con Norteamrica a 11 aos del TLCAN, Revista Mexicana de Poltica Exte-
rior 73 (febrero 2005): 21-50
Cuadro 3. Impacto sectorial del TLCAN
Crecimiento anual Participacin en

promedio de las las importaciones Nuevos
Sectores
exportaciones de de Estados Unidos empleos
Mxico 19932000
Productos
19.0% 10.% - 18.1% 110, 000
electrnicos
Productos
automotrices,
14.8% 7.1% - 14.0% 200,000
incluyendo
autopartes
Textiles y ropa 19.1% 4.4% - 10.6% 260,000

Comida, bebida y
16.7% 4.3% - 8.1% 100,000
tabaco
Fuente: Aldo Flores Quiroga y Ricardo de la Pea Rodrguez, Las relaciones econmicas
de Mxico con Norteamrica a 11 aos del TLCAN, Revista Mexicana de Poltica Exterior
73 (febrero 2005), p. 32.
En resumen, en trminos de los objetivos comerciales y de inversin,

para el ao 2000 el TLCAN haba resultado un xito. En general, el
comercio internacional se convirti en la principal fuerza propulso-
ra del dinamismo econmico en Mxico. El sector manufacturero
increment enormemente su competitividad y las exportaciones de
manufacturas se convirtieron en el motor del producto interno bruto
(PIB). Para el ao 2000 la actividad exportadora del sector manufac-
turero explicaba la mitad del crecimiento del PIB y casi un tercio del
PIB total.
Sin embargo, es importante reconocer que pese a todos estos logros

comerciales y de inversin propiciados por el TLCAN, la economa
en su conjunto y ciertos sectores especficos no pudieron beneficiarse
de ellos, mostrando la veracidad de la contencin de aquellos econo-
mistas que sostienen que si bien el libre comercio es una condicin
necesaria del crecimiento econmico, no es suficiente, y que para
maximizar sus beneficios, al libre comercio deben acompaarlo po-
lticas complementarias.3
3 Robert A. Blecker y Gerardo Esquivel, NAFTA, Trade and Development, documento

de trabajo no. 2009-24, Departamento de Economa, American University, 2009.
Un ejemplo dramtico de lo anterior fue la crisis financiera de 1994-

1995. Esa crisis no puede atribuirse al TLCAN, sino ms bien a una
combinacin de factores polticos adversos, prcticas financieras
errneas y una mala gestin en la poltica monetaria.4 De hecho, gra-
cias al TLCAN la recuperacin del derrumbe del peso de 1994-1995
fue notablemente rpida si se le compara con aquella del episodio
de incumplimiento del servicio de la deuda y la devaluacin que
empez en 1982. Sin embargo, no puede negarse que la crisis finan-
ciera de 1994 gener un colapso del sistema bancario, el cual dej de
otorgar crdito por un buen nmero de aos, lo que afect a sectores
importantes como el agropecuario, sobre todo en sus subsectores de
subsistencia y ejidal, que adems sufrieron una reduccin dramtica
del gasto gubernamental. La presin impuesta a los pequeos produc-
tores por la falta de crdito e inversin gubernamental, sumada a la
fuerte demanda de mano de obra que caus el crecimiento acelerado
de la economa estadunidense en la segunda mitad de los aos 1990,
provoc un incremento considerable de la migracin de habitantes
del sector rural mexicano hacia Estados Unidos en ese periodo.
Asimismo, aunque desde antes de la negociacin del TLCAN Mxico

experimentaba una desigualdad regional en la que los estados del
centro, occidente y norte claramente contaban con un nivel de desa-
rrollo superior a los del sur y sureste, con la apertura de la economa
la fuerza motriz fundamental de las exportaciones y de la actividad
manufacturera se concentr en los primeros, a la vez que recibieron
mayores flujos de inversin extranjera, mientras que los segundos no
generaron el mismo nivel de actividades productivas ni atrajeron in-
versiones debido a la falta de infraestructura adecuada y de servicios
pblicos de calidad. La carencia de oportunidades en el sur y la cre-
ciente actividad productiva y de exportaciones en el norte dieron lu-
gar, igualmente, a grandes flujos de migrantes de los estados sureos
de Mxico hacia Estados Unidos. Algunos estudios calculan que estos
flujos llegaron a alcanzar cifras de hasta 395 mil personas por ao a
finales de la dcada de 1990 y an ms en los aos subsecuentes.5
4 Moiss Nam y Sebastian Edwards, Mexico 1994: Anatomy of an Emerging-Market

Crash (Washington, D.C.: Carnegie Endowment for International Peace, 1997).
5 Elena Ziga Herrera y Paula Leite, Los procesos contemporneos de la migracin
Mxico-Estados Unidos: una perspectiva regional, en Elena Ziga Herrera, et al.
(coords.), Migracin Mxico-Estados Unidos: implicaciones y retos para ambos pases
(Mxico: Consejo Nacional de Poblacin, 2006), p. 54 (vase Grfica 1).
Ante estas dinmicas de un crecimiento acelerado de las exportacio-

nes y de los flujos financieros y migratorios no es de sorprender en-
tonces que para el ao 2001 algunas organizaciones generadoras de
propuestas de poltica pblica (think-tanks), acadmicos y el recin
inaugurado presidente Fox propusieran la necesidad de que la regin
avanzara a un nivel ms profundo de integracin econmica como
el de una unin aduanera e incluso una comunidad de Amrica del
Norte en donde adems del movimiento de los bienes y los flujos de
inversin se incluyeran los migratorios.
A final de cuentas, la iniciativa de un nuevo acuerdo migratorio, por

parte del presidente Fox como una primera etapa de un TLC Plus,
recibira una buena recepcin por parte del gobierno del presidente
George W. Bush. Sin embargo, los ataques terroristas del 11 de sep-
tiembre cambiaron dramticamente el escenario de las relaciones tri-
laterales y aadieron una nueva dimensin al proyecto del TLCAN. Si
las fronteras econmicas haban sido desmanteladas en gran medida
bajo la bandera del libre comercio, de pronto las fronteras recupera-
ron un nuevo sentido como bastin contra el peligro de potenciales
ataques terroristas.
EL TLCAN a partir del

11 de septiembre de 2001
Los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001

Qu significado debe atribuirse a los ataques terroristas del 2001? La
historia demuestra que ciertos eventos crticos pueden generar una
nueva percepcin del mundo y una nueva serie de polticas inditas.
En 1941, el ataque de Japn a Pearl Harbor hizo que Estados Unidos
abandonara la entronizada poltica de aislacionismo que haba man-
tenido despus de la Primera Guerra Mundial y apoyara una nueva
poltica de participacin activa en los asuntos mundiales bajo el lide-
razgo del presidente Franklin D. Roosevelt. Esta decisin se fortaleci
con la invasin de Corea del Sur por parte de las fuerzas de Corea del
Norte apoyadas por China.
Al da de hoy, el significado cabal de los trgicos eventos del 11 de

septiembre sigue debatindose, pero luego de stos Estados Unidos
decidi emprender una guerra global contra el terrorismo, susten-
tada en una nueva doctrina de seguridad que llev a las invasiones
de Afganistn e Irak y a la creacin del Departamento de Seguridad
Interna (DHS, por sus siglas en ingls).
Si bien es cierto que el subsecuente presidente estadunidense, Ba-

rack Obama, desde su primer gobierno hizo cambios importantes en
la poltica exterior y abandon muchas de las ideas de su antecesor,
es un hecho que desde el 11 de septiembre se ha impuesto la convic-
cin en Estados Unidos de que la misma apertura que ha promovido
la globalizacin e integracin econmica tambin ha demostrado ser
una gran fuente de vulnerabilidad y, por lo tanto, el DHS ha adop-
tado una gama de nuevas polticas para asegurar las fronteras y el
territorio de Estados Unidos.
Estas nuevas polticas tuvieron en una primera etapa consecuencias

negativas para Canad y Mxico. En efecto, inmediatamente despus
de los ataques terroristas, las autoridades estadounidenses establecie-
ron medidas de seguridad en sus fronteras norte y sur cuyo signifi-
cado fue la adopcin del nivel 1 de alerta (inspeccin extremada y
constante), provocando que el trnsito de automviles se demorara
por varias horas y el trfico comercial se dilatara hasta por 15 horas
durante varios das posteriores a los ataques. El sistema de justo a
tiempo (just-in-time), sobre todo utilizado por fabricantes de auto-
mviles, y los exportadores de mercancas canadienses y mexicanas,
entraron en crisis. De acuerdo con algunas estimaciones, los paros
repentinos en la produccin por escasez de partes costaron a los fa-
bricantes de autos cientos de miles de dlares cada da.6
Pero eso no fue todo, el 11 de septiembre marc un cambio en la

gestin de la frontera entre Estados Unidos y Mxico, y entre Esta-
dos Unidos y Canad. Hasta ese momento, las preocupaciones de
seguridad de Estados Unidos en relacin a la frontera con Mxico se
concentraban en detener la inmigracin ilegal, el trfico de drogas,
el trasiego de armas y el lavado de dinero. Sin embargo, a partir de
2001 a esas preocupaciones hubo de sumarse otra ms que, por la
6 Stephen Clarkson, Does North America Exist? Governing the Continent after NAFTA
and 9/11 (Toronto/ Washington, D.C.: University of Toronto Press y Woodrow Wilson
Center Press, 2008), p. 369.
magnitud del riesgo y la coyuntura, se convirti, por mucho, en

la principal prioridad estadunidense: asegurar sus fronteras contra
otro atentado terrorista. Con lo anterior, el desarrollo de la integra-
cin econmica entre Mxico y Estados Unidos se transform en un
tema de seguridad: si Mxico deseaba mantener e incrementar los
lazos econmicos con Estados Unidos habra de atender primero el
tema de seguridad, acorde con las prioridades estadunidenses.7
Con todo, es un hecho que pese a su preocupacin por garantizar

la seguridad del pueblo estadounidense, las presiones que ejercieron
los representantes de los grandes almacenes ubicados en las zonas
fronterizas de Estados Unidos, cuyas ventas son muy dependientes
de la demanda de los residentes en las mismas, y los ejecutivos de
las empresas transnacionales estadounidenses y canadienses ubicadas
en Mxico y que abastecen de mltiples productos a sus pases de
origen, llevaron al gobierno estadounidense a buscar frmulas para
agilizar los flujos fronterizos de bienes y personas a travs de las
fronteras.8
As, en el caso de la relacin con Mxico, Estados Unidos propuso

negociar un convenio al que se denomin Alianza para la Frontera
(AF) Mxico-Estados Unidos, dado a conocer durante la Cumbre de
Financiamiento al Desarrollo de la ONU, celebrada en Monterrey el
21 de marzo de 2002. Este acuerdo resultaba muy parecido al firma-
do en diciembre de 2001 entre Canad y Estados Unidos, conocido
como Programa de Fronteras Inteligentes.
La AF se propuso alcanzar tres grandes objetivos: resguardar la in-

fraestructura fronteriza, proteger los flujos de personas y asegurar el
flujo de bienes.9
Como parte del resguardo de la infraestructura, la AF se plante:
7 Vase, Stephen Clarkson, Does North America Exist?, p. 369; Gustavo Vega Cnovas,
El Tratado de libre comercio de Amrica del Norte: visin retrospectiva y retos a futu-
ro, p. 354.
8 Stephen Clarkson, Does North America Exist?, p. 369; Gustavo Vega Cnovas, El Tra-
tado de libre comercio, p. 354.
9 Casa Blanca, Smart Border: 22 Point Agreement: U.S. Mexico Border Partnership
Action Plan, archivo histrico, Estados Unidos, 21 de marzo de 2002. Disponible en
lnea en: http://2001-2009.state.gov/p/wha/rls/fs/8909.htm (acceso el 15 de septiem-
bre de 2012).
....llevar a cabo una investigacin conjunta de... [la] ...frontera

para identificar cuellos de botella que impiden el trnsito de
personas y bienes..., desarrollar planes de inversin de infraes-
tructuras integrales...y generar recursos que permitan estable-
cer una infraestructura crtica y tomar medidas para protegerla
de ataques terroristas.
Para alcanzar la proteccin y agilizacin del flujo de personas, la AF

se propuso:
...desarrollar y aplicar sistemas tecnolgicos en puertos de en-

trada para acelerar el flujo de viajeros de buena voluntad; coo-
perar en la identificacin de individuos que representen una
amenaza a... [ambas] sociedades antes de que lleguen a Am-
rica del Norte ycoordinar esfuerzos para impedir el contra-
bando de ciudadanos de pases del tercer mundo y establecer
un Sistema Conjunto de Intercambio de Informacin Avanzada
de Pasajeros.
Finalmente, para asegurar los flujos de bienes, la AF propuso:
...establecer programas de tecnologa compartida para generar

nuevos sistemas de inspeccin no obstructivos en cruces fron-
terizos de lneas ferroviarias, o en puertos con gran volumen
de mercanca; desarrollar y ejecutar sistemas tecnolgicos que
aumenten la seguridad en todos los puntos de la cadena de
produccin y entrega que une a productores y consumidores
y desarrollar alianzas con el sector privado para aumentar la
seguridad de los embarques comerciales.
Un primer programa que surgi para asegurar y agilizar los flujos de

bienes a travs de las fronteras de Estados Unidos, tan solo un mes
despus del anuncio de la AF, fue la denominada Customs-Trade
Partnership Against Terrorism (C-TPAT). LaC-TPAT es una iniciati-
va pblico-privada con la finalidad de mantener la seguridad de las
fronteras de Estados Unidos sin obstruir los flujos comerciales. El
programa, de carcter voluntario, brinda a las empresas el incentivo
de agilizar el trnsito de sus mercancas a travs de la frontera de Es-
tados Unidos a condicin de seguir ciertos lineamientos en relacin
a la seguridad en sus cadenas de produccin y suministro. De esa
forma, siempre y cuando cumplan los requisitos establecidos por la
Agencia de Aduanas y Proteccin de Fronteras de Estados Unidos

(CBP, por sus siglas en ingls), las empresas obtienen el beneficio de
que sus cargamentos sean considerados de bajo riesgo, lo que evita
que sean inspeccionados en los cruces fronterizos.10
En adicin a la C-TPAT, en diciembre de 2003 apareci otro progra-

ma, el Free and Secure Trade (FAST).11 Dicho programa, que incluye
a Canad, Estados Unidos y Mxico, tambin tiene por objeto agilizar
los flujos comerciales a travs de los cruces fronterizos. As, aquellas
empresas que cumplen con los requisitos de la C-TPAT son elegibles
para recibir la tarjeta FAST, la cual permite el uso de carriles espe-
ciales en ciertos cruces fronterizos. Los vehculos que transitan por
dichos carriles evitan revisiones en el cruce fronterizo, lo que dismi-
nuye los tiempos de espera y, con ello, los costos relacionados. Al
trasladar las revisiones de mercancas de la frontera a otras etapas de
la cadena de produccin y suministro, el programa FAST ha agilizado
los procesamientos en 9 cruces en la frontera Mxico-Estados Uni-
dos12 y 18 en la frontera Estados Unidos-Canad.13
En relacin a la creacin de infraestructura, ambos pases acordaron la

homologacin de sus sistemas de planificacin fronteriza, el perfec-
cionamiento de la comunicacin binacional entre las dependencias
de control fronterizo, la renovacin y construccin de infraestructura
para hacer frente a los cuellos de botella y la evaluacin constante
sobre la seguridad de la infraestructura de ambos pases.
10 Departamento de Seguridad Interna de Estados Unidos, Agencia de Aduanas y Pro-

teccin de Fronteras, CTPAT: Program Overview, 14 de marzo de 2012. Disponi-
ble en lnea en: http://www.cbp.gov/xp/cgov/trade/cargo_security/ctpat/ctpat_pro-
gram_information/what_is_ctpat/ (acceso el 17 de septiembre de 2013).
11 Embajada de Estados Unidos en Mxico, Free and Secure Trade (FAST) Implementa-
tion on the U.S. Mexico Border, s.f. Disponible en lnea en: http://iipdigital.usem-
bassy.gov/st/english/article/2003/12/20031204141912nesnom0.8324091.html#axzz2f-
CI7piV9 (acceso el 17 de septiembre de 2013).
12 Existen carriles FAST en los siguientes cruces fronterizos entre Mxico y Estados
Unidos: Las Amricas-Cd. Jurez, Zaragoza-Ysleta, Reynosa-Pharr, Comercio Mun-
dial-Laredo, Mesa de Otay-Otay Mesa, Mexicali-Calexico II, Matamoros-Brownsville,
Mariposa-Nogales III y Cd. Jurez-Santa Teresa. Vase, Secretara de Relaciones Exte-
riores, Primer Informe de Labores, 2007, p. 68.
13 Departamento de Seguridad Interna de Estados Unidos, Agencia de Aduanas y Pro-
teccin de Fronteras, FAST Overview, 2010, pp. 2 3.
En lo que respecta al flujo de personas, Estados Unidos propuso

ampliar la Secure Electronic Network for Travelers Rapid Inspection
(SENTRI)14, para lo cual se extendi el plazo de vigencia en el regis-
tro de dicho sistema de uno a dos aos y se propuso disminuir los
tiempos de emisin de las tarjetas SENTRI a un mximo de dos meses
tras su peticin. Adems, entre otras cosas, se estableci un meca-
nismo conjunto de intercambio anticipado de pasajeros en vuelos
binacionales, se disearon mecanismos para facilitar el movimiento
de viajeros asociados con el TLCAN (visas especiales) y se cre un
sistema de intercambio de informacin e inteligencia.15
En cuanto al flujo de bienes, el acuerdo estableci tres grupos de

trabajo binacionales conformados por miembros de la Administra-
cin General de Aduanas de Mxico y la CBP: el de fronteras, el de
aplicacin de la ley y el de tecnologa y procedimientos aduaneros.16
Asimismo, se propuso la creacin de asociaciones pblico-privadas
para aumentar la seguridad en la frontera, como la C-TPAT, y acele-
rar los procedimientos de despacho; el intercambio electrnico de
informacin aduanera; el intercambio de tecnologa para mantener
segura la frontera; la creacin de una Fuerza Bilateral contra el Frau-
de Aduanero; y la mejora en la seguridad del transporte ferroviario.17
Las propuestas incluidas en la AF secundaban los esfuerzos realiza-

dos por Estados Unidos para lograr una frontera inteligente (Smart
Border) con su vecino del norte. El acuerdo entre Canad y Estados
14 La SENTRI fue implementada por vez primera en el puerto de Mesa de Otay en no-
viembre de 1995. Su propsito es expeditar el flujo de candidatos elegibles de bajo
riesgo, pre-seleccionados y pre-aprobados, a travs de la frontera. Para acceder al
programa tambin es necesario que el vehculo a ser utilizado para los cruces fronte-
rizos sea analizado y aprobado por la CBP. Los viajeros que cuentan con una tarjeta
SENTRI cuyo costo es de $122.25 dlares y tiene una vigencia de cinco aos pueden
hacer uso de los 17 carriles especiales en alguno de los 11 puertos de entrada de la
frontera entre Mxico y Estados Unidos en que se encuentran disponibles. Vase,
Secretara de Relaciones Exteriores, Primer Informe de Labores, 2007, p. 68.
15 Casa Blanca, Smart Border: 22 Point Agreement -- U.S. Mexico Border Partnership
Action Plan.
16 Gustavo del Castillo, Armand Peschard-Sverdrup, No Aarn Fuentes, et al, Estudio
de Puertos de Entrada Mxico-Estados Unidos: anlisis de capacidades y recomenda-
ciones para incrementar su eficiencia, El Colegio de la Frontera Norte, Baja California,
Mxico, 19 de diciembre de 2007, p. 12.
17 Oficina de la Casa Blanca, Smart Border: 22 Point Agreement -- U.S. Mexico Border
Partnership Action Plan.
Unidos (2001) para alcanzar ese objetivo, titulado Frontera Inteli-

gente, se conform por cuatro ejes principales y treinta puntos de
accin cuyas principales premisas seguan la misma lnea general
que aquellas en el acuerdo de Estados Unidos con Mxico, si bien
con diferencias importantes.18 Para el gobierno de Estados Unidos,
su frontera norte pareca mucho ms segura que la sur, por lo que se
propusieron algunas medidas que permitan mayor desregulacin en
la frontera con Canad.
As, al igual que con Mxico, se encuentran en el acuerdo entre Esta-

dos Unidos y Canad proyectos para formar un mecanismo conjunto
de intercambio anticipado de pasajeros en vuelos binacionales, me-
jorar y proteger la infraestructura en la frontera e intercambiar infor-
macin de inteligencia, as como la puesta en marcha del programa
FAST. Pero tambin medidas como la implementacin de NEXUS
un programa de pre-aprobacin para viajeros frecuentes que incluso
sustituye el uso de un pasaporte, la creacin de unidades conjuntas
de Canad y Estados Unidos para el anlisis de pasajeros en aeropuer-
tos, la homologacin de las bases de datos sobre viajeros de ambos
pases y la instalacin de agentes de inmigracin estadunidenses en
Canad y de agentes canadienses en Estados Unidos.19
Lo anterior evidencia que Estados Unidos otorg un trato diferencia-

do a Mxico y Canad. En consecuencia, surgieron dos niveles distin-
tos de integracin, a la vez que el proceso se realizaba en torno a dos
relaciones bilaterales ms que en trminos de una relacin trilateral.
Debido a esa situacin, Mxico busc una estrategia que permitiera
consolidar un marco tripartito de accin. El asunto fue considerado
en reuniones entre funcionarios mexicanos y estadunidenses y final-
mente se decidi buscar un arreglo entre los tres pases de Amrica
del Norte.20
18 Ibid.
19 Ibid.
20 Vase, Stephen Clarkson, Does North America Exist?, pp. 435-451. Conviene recono-
cer que un factor importante que llev a la implantacin de la ASPAN, adems, fue la
serie de presiones ejercidas por importantes organizaciones del sector privado de los
tres pases que entre 2002 y 2005 promovieron ante sus gobiernos la necesidad de
recuperar la idea de un mercado regional integrado en el que los tres pases contaran
con reglas de operacin comunes. Adems de estas presiones, organizaciones de
investigacin promotoras de polticas pblicas (think tanks) como el C.D. Howe en
Canad, el Consejo de Relaciones Exteriores de Estados Unidos (Council on Foreign
El resultado fue la creacin de la ASPAN en 2005. Su principal obje-

tivo fue aumentar la seguridad, la prosperidad y la calidad de vida
de los habitantes de Canad, Estados Unidos y Mxico. La ASPAN
tuvo dos agendas paralelas en las que se incluyeron, por un lado,
los asuntos de seguridad en Amrica del Norte y, por otro, la agenda
de prosperidad. Se ha sostenido que originalmente el acuerdo esta-
ba diseado solamente para dinamizar la cooperacin en cuanto a
seguridad; no obstante, el gobierno de Mxico peticion la inclusin
de la faceta de prosperidad temiendo que un acuerdo restringido a
la esfera de la seguridad recibiera una seria oposicin en el pas.21
La ASPAN reconoci que la seguridad y la prosperidad de los tres

pases eran mutuamente dependientes y complementarias. Adems,
hizo mencin explcita a la necesidad de atender las disparidades
regionales existentes entre los tres pases, en una clara alusin a la
necesidad de cerrar la brecha entre, por un lado, los niveles de vida
en Canad y Estados Unidos y, por otro, aquellos en Mxico.22 La
agenda de prosperidad y calidad de vida se conform con base en
cinco puntos esenciales:
aumentar la productividad;
reducir los costos del comercio;
crear una oferta de alimentos ms confiable;
facilitar el comercio de productos agrcolas; y
proteger a la poblacin de enfermedades.
Relations) y el Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales (COMEXI) publicaron

trabajos recomendando la necesidad de avanzar en la regin a estadios de integra-
cin econmicas superiores como una Unin Aduanera o una comunidad norteame-
ricana. Vase, en especial, Council on Foreign Relations, Building a North American
Community: Report of an Independent Task Force (Washington, D.C., 2005).
21 Ral Bentez Manaut, La Iniciativa Mrida: nuevo paradigma en la relacin de segu-
ridad Mxico-Estados Unidos-Centroamrica, Revista Mexicana de Poltica Exterior
87 (oct. 2009), p. 226.
22 Secretara de Relaciones Exteriores, Declaracin Conjunta: Alianza para la Seguridad
y la Prosperidad de Amrica del Norte (ASPAN), Waco, Texas, Estados Unidos, 23
de marzo de 2005. Disponible en lnea en: http://www.sre.gob.mx/eventos/aspan/
ASPANDeclaracionConjuntaesp.htm (acceso el 14 de septiembre de 2013). Pese a la
inclusin de objetivos especficos de cerrar la brecha en los niveles de vida entre los
tres pases, Mxico no logr convencer a sus socios de la necesidad de contemplar
fondos estructurales a la europea como frmula para alcanzarla.
Una de las aportaciones ms destacadas de la ASPAN a los mecanis-

mos de cooperacin en Amrica del Norte fue la creacin de un Con-
sejo de Competitividad de Amrica del Norte (Consejo), anunciado
en la Declaracin Conjunta de Lderes de Amrica del Norte realizada
en Cancn, en marzo de 2006.23 El Consejo est conformado por tres
secretariados, integrados por el Consejo Canadiense de Jefes de Em-
presas, el Instituto Mexicano para la Competitividad, el Consejo de
las Amricas y la Cmara de Comercio de Estados Unidos. La princi-
pal funcin del Consejo es aportar ideas y realizar propuestas, desde
una perspectiva del sector privado, sobre posibles medidas a realizar,
con el fin de profundizar la integracin en Amrica del Norte. Sus
labores alcanzaron tal relevancia que el Consejo continu en funcin
incluso tras la eliminacin de la ASPAN.
Las propuestas del Consejo se han centrado en la administracin de

emergencias y restauracin del comercio tras incidentes de riesgo, la
expansin y mejora de la infraestructura fronteriza y el movimien-
to de bienes y personas a travs de las fronteras.24 Algunas de las
propuestas del Consejo, como simplificar las reglas de origen y el
proceso de certificaciones del TLCAN, la creacin de un Marco de
Cooperacin Regulatoria y un Consejo de Cooperacin Regulatoria
de Alto Nivel, seran adoptadas e implementadas a partir de 2007.25
En trminos jurdicos, la ASPAN no fue un tratado, un acuerdo eje-

cutivo, ni un acuerdo institucional. Los poderes ejecutivos de los tres
23 Presidencia de los Estados Unidos Mexicanos, Declaracin Conjunta de Mandatarios

[de Amrica del Norte], Cancn, Mxico, 21 de marzo de 2006.
24 Consejo de Competitividad de Amrica del Norte, Enhancing Competitiveness
in Canada, Mexico, and the United States: private sector priorities for the Security
and Prosperity Partnership of North America: initial recommendations, febrero de
2007. Disponible en lnea en: http://www.uschamber.com/sites/default/files/reports/
070223nacc.pdf (acceso el 17 de septiembre de 2013).
de Amrica del Norte, Montebello, Estados Unidos, agosto 2007; Presidencia de los
Estados Unidos Mexicanos, Declaracin Conjunta de Mandatarios de Amrica del
Norte, Washington D.C., Estados Unidos, 2 de abril de 2012. De hecho, ya desde
2004 entr en vigor un acuerdo de cambio de 7 reglas de origen y, en virtud de la
modificacin, el valor de las exportaciones mexicanas a Estados Unidos y Canad del
total de bienes cuya regla de origen fue adecuada, se increment en 144% entre 2004
y 2006, al pasar de 1,750 millones de dlares a 4, 266 millones de dlares. Vase a
Beatriz Leycegui, Socios sin Barreras en Beatriz Leycegui, Reflexiones sobre la po-
ltica comercial internacional de Mxico, 2006-2012 (Mxico, ITAM y Secretaria de
Economa, 2012), p. 141.
pases argumentaron que su carcter sera el de una declaracin po-

ltica no vinculante, con lo que se recurra a la doctrina de soft law y
se evitaba un largo proceso de aprobacin por parte de los poderes
legislativos de cada uno de los tres pases.26 En ese sentido, se ha cri-
ticado a la ASPAN por no ser un acuerdo de Estado y circunscribirse a
la cooperacin de los gobiernos en turno. Esta crtica resulta atinada,
debida cuenta que con el cambio de gobierno de 2006 en Mxico la
agenda de seguridad se trasladara a un nuevo acuerdo, la Iniciativa
Mrida, mientras que la ASPAN llegara a su fin en 2009.
En suma, los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 y sus

consecuencias pusieron coto a las aspiraciones del presidente Vicen-
te Fox de firmar un acuerdo migratorio integral con Estados Unidos
como un primer paso para alcanzar una Comunidad de Amrica del
Norte. Sin embargo, la importancia de los flujos econmicos entre
los tres pases llev a las lites econmicas y polticas a establecer
nuevos mecanismos de cooperacin dirigidos a fortalecer y profun-
dizar la integracin econmica entre los pases de Amrica del Nor-
te. La aplicacin de estos mecanismos, entre los que destacan los
programas establecidos bajo la AF y la ASPAN, permitieroncomo
veremos en la seccin finalque el proceso de integracin econ-
mica en Amrica del Norte continuara su curso pese a la enorme in-
certidumbre generada tras la vulneracin de la seguridad nacional de
Estados Unidos, un hecho que pudo tener an peores consecuencias
econmicas para Mxico en ausencia de la institucionalizacin de la
cooperacin regional ya destacada.
La campaa contra el crimen organizado y los avances en la

integracin econmica en Amrica del Norte
El cambio de gobierno en Mxico en el ao 2006 trajo consigo ajus-
tes en las principales dinmicas de cooperacin entre los pases de
Amrica del Norte. Aunque en el sexenio anterior la seguridad ya
haba cobrado especial importancia en la relacin entre Estados Uni-
dos y sus dos vecinos, la puesta en marcha de la administracin del
presidente Caldern centr la atencin en la seguridad nacional de
Mxico. Esto fue consecuencia de la importancia que el presidente
26 Amada Mara Arley Ordua, Ms all del TLCAN: a negociar mediante la ASPAN,
Anuario Mexicano de Derecho Internacional, 2012, p. 321.
mexicano otorg al combate al crimen organizado en su plan de go-

bierno para el periodo 20062012.
El fenmeno anterior ha generado la visin de que la agenda de se-

guridad fue la que defini la relacin de Mxico con Estados Unidos
durante la administracin del presidente Felipe Caldern.27 Y de que
la muestra de ello fue la negociacin de la Iniciativa Mrida, que de
acuerdo con una autora fue sin duda el proyecto ms importante
del gobierno de Caldern, que vinculaba lo interno con el exterior.28
Incluso se habla de la Iniciativa Mrida y la cooperacin bilateral en
seguridad durante el sexenio del presidente Caldern como un hito
equiparable al de la firma del TLCAN dos dcadas atrs.29
Sin embargo, es indudable que la Iniciativa Mrida no puede aislarse

del proceso de integracin de Amrica del Norte. El programa de
asistencia se estructur con base en cuatro pilares esenciales: trastor-
nar la capacidad operativa del crimen organizado; institucionalizar la
capacidad de mantener el estado de derecho en Mxico; crear una
estructura fronteriza del siglo XXI; y construir comunidades fuertes.30
Para esos fines, entre los aos fiscales 2008 y 2012 de Estados Unidos,
ese pas asign ms de $1.9 mil millones de dlares, al tiempo que el
gobierno de Mxico dedic $46 mil millones de pesos a sus progra-
mas de seguridad nacional y seguridad pblica.31
El tercer pilar de la Iniciativa Mridadesarrollo de una frontera

del siglo XXIconcierne directamente a la integracin regional entre
Mxico y Estados Unidos. Ese objetivo retoma el paradigma segn el
cual es necesario aumentar la seguridad sin que ello vaya en detri-
27 Arturo Santa Cruz, La poltica exterior de Felipe Caldern hacia Amrica del Norte:
crisis interna y redefinicin de fronteras, Foro Internacional 53, nm. 3-4 (jul. dic.
2013), p. 538.
28 Ana Covarrubias Velasco, La poltica exterior de Caldern: objetivos y acciones, p. 462.
29 Arturo Santa Cruz, La poltica exterior de Felipe Caldern hacia Amrica del Norte:
crisis interna y redefinicin de fronteras, p. 551.
30 Departamento de Estado, Iniciativa Mrida: cuatro pilares de la cooperacin, 28
de abril de 2010. Disponible en lnea en: http://photos.state.gov/libraries/mexi-
co/310329/28april/The_Four_Pillars_of_Cooperation__ESP.pdf (acceso el 17 de sep-
tiembre de 2013).
31 Clare Ribando Seelke y Kristin M. Finklea, The Mrida Initiative and Beyond, repor-
te preparado por el Servicio de Investigacin del Congreso de Estados Unidos para
los miembros del Congreso, 12 de junio de 2013, p. 1.
mento del libre flujo de bienes y personas. Como parte de ese prop-
sito, el gobierno de Estados Unidos cooper con el Instituto Nacional
de Migracin de la Secretara de Gobernacin de Mxico en la crea-
cin del programa Viajero Confiable.32 Ese programaequiparable
al de Global Entry en Estados Unidostiene la finalidad de hacer
expedito el flujo de individuos pre-autorizados para viajar. El progra-
ma, que utiliza quioscos automatizados, se encuentra en proceso de
implementacin en tres aeropuertos internacionales de MxicoCiu-
dad de Mxico, Cancn y San Jos del Cabo, con un presupuesto
de $3 millones de dlares.33
La Iniciativa Mrida tambin provey fondos para la compra de equi-

pos de inspeccin de mercancas a utilizarse en la frontera entre M-
xico y Estados Unidos. Tal es el caso de los sistemas de inspeccin
de vehculos y carga, los sistemas de inspeccin de ferrocarriles, el
equipo de inspeccin no invasivo y los sistemas satelitales para la
transicin satelital de Mxico. Dichos programas, en adicin al entre-
namiento de canes para la inspeccin de mercanca a lo largo de la
frontera MxicoEstados Unidos, son esenciales para permitir el flujo
de bienes legales y bloquear aqul de mercanca ilegal.34 La mayor
eficiencia al realizar ese discernimiento permite que los flujos comer-
ciales en la frontera tengan mayor dinamismo.
La cooperacin en la frontera Mxico-Estados Unidos tampoco se

limit a la Iniciativa Mrida. En mayo de 2010, durante una visita de
estado del presidente Caldern a Washington D.C., los gobiernos
de Mxico y Estados Unidos concluyeron la Declaracin Relativa a
la Gestin Fronteriza del Siglo XXI. En ella se reconoce el inters
mutuo por la creacin de una frontera que promueva su competi-
tividad econmica y fortalecer [sic] su seguridad por medio del mo-
vimiento seguro, eficiente, rpido y lcito de bienes y personas.35
Ambos pases se comprometieron a agilizar el comercio lcito, faci-
32 Embajada de Estados Unidos en Mxico, Informacin histrica: Iniciativa Mrida
Entregas principales al 30 de noviembre de 2012, noviembre de 2012. Disponible
en lnea en: http://photos.state.gov/libraries/mexico/310329/agosto2013/fs-majordel-
vs%20-200813-esp.pdf (acceso el 17 de septiembre de 2013).
33 Idem.
34 Idem.
35 Casa Blanca, Declaracin del Gobierno de los Estados Unidos de Amrica y del
Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos relativa a la Gestin Fronteriza del Siglo
XXI, 19 de mayo de 2010, p. 1. Disponible en lnea en: http://www.whitehouse.gov/
litar los viajes legtimos de personas y compartir informacin que

permita mejorar los flujos de bienes y personas.
Los objetivos mencionados se hicieron operativos a travs del for-

talecimiento y ampliacin de programas de pre-certificacin como
la C-TPAT, el FAST, la SENTRI y Viajero Confiable; la mejora de los
mecanismos bilaterales para compartir informacin relacionada con
la seguridad de la aviacin y la seguridad fronteriza; la recopilacin
estandarizada de informacin de comercio exterior mediante una de-
claracin aduanera nica; el perfeccionamiento de la coordinacin
binacional en materia de operacin de puertos de entrada, as como
la asignacin de personal suficiente para su operacin; y el estableci-
miento de prioridades comunes para las inversiones pblicas en los
puertos de entrada a lo largo de la frontera. Para coordinar el cum-
plimiento de estos objetivos, se cre un Comit Ejecutivo Bilateral
(CEB) para la Frontera del Siglo XXI, conformado por 8 dependen-
cias del gobierno de Estados Unidos y 10 del de Mxico.36
En su primer Plan de Accin, acordado en diciembre de 2010, el

CEB se comprometi a lograr avances en 6 reas estratgicas: coor-
dinacin binacional en infraestructura, gestin binacional de ries-
gos, mecanismos binacionales de interaccin pblica, reanudacin
comercial, pre-revisin, pre-escaneo y pre-inspeccin binacional y
mejoras al comercio y los vnculos transfronterizos. De estos, fue en
la coordinacin binacional de infraestructura y en la mejora al co-
mercio y los vnculos fronterizos en los que se observaron mayores
avances, lo que se explica por la gran importancia que el presidente
Felipe Caldern asign a la construccin de infraestructura durante
su mandato.
the-press-office/declaraci-n-del-gobierno-de-los-estados-unidos-de-am-rica-y-del-go-
bierno-de-los-est (acceso el 02 de abril de 2014).
36 Casa Blanca, Declaracin del Gobierno de los Estados Unidos de Amrica y el
Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos relativa a la Gestin Fronteriza del Siglo
XXI, 19 de mayo de 2010. Las dependencias participantes en el Comit Ejecutivo
Bilateral son: los departamentos de Estado, Seguridad Interna, Justicia, Transporte,
Agricultura, Comercio, Interior, Defensa y la oficina del Representante de Comercio,
por parte de Estados Unidos; y las secretaras de Relaciones Exteriores, Gobernacin,
Hacienda y Crdito Pblico, Economa, Seguridad Pblica, Comunicaciones y Trans-
portes, Agricultura y Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca, Alimentacin y la Procura-
dura General de la Repblica, por parte de Mxico.
As, Mxico construy e inaugur tres nuevos puentes fronterizos: el

Puente Internacional Anzaldas, entre Tamaulipas y Texas; el cruce
internacional San Lus-Ro Colorado II, entre Sonora y Arizona; y el
Puente Internacional Ro Bravo-Donna, entre Tamaulipas y Texas.
Asimismo, se inici la construccin del Puente Internacional Ferro-
viario Matamoros-Brownsville, el primer puente ferroviario entre M-
xico y Estados Unidos construido en 100 aos. Adems, en febrero
de 2012 se edific un nuevo acceso fronterizo hacia Mxico en la
frontera Baja CaliforniaCalifornia, conocido como El Chaparral,
cuya inversin fue de 400 millones de pesos. A ello debe aadirse
la ampliacin del puerto fronterizo Nogales III-Mariposa, conocido
como el principal punto de exportacin de productos frescos hacia
Estados Unidos, as como la de los puertos Mesa de Otay I, Nuevo
Laredo III y Nuevo Progreso. Por ltimo cabe hacer mencin de
que concluyeron con xito las negociaciones para la construccin
del Puente Internacional Guadalupe-Tornillo, en la zona de Ciudad
Jurez y El Paso, cuyas obras an continan.37
Destaca tambin la creacin del programa Nuevo Esquema de Em-

presas Certificadas (NEEC)38, propuesto en el segundo Plan de Accin
del CEB, y cuya inauguracin se dio en 2012.39 El programa responde
a los cambios que siguieron al 11 de septiembre, especialmente a la
C-TPAT en Estados Unidos y al Marco de Normas para la Facilitacin
del Comercio Mundial (SAFE, por sus siglas en ingls), este ltimo
adoptado en 2005 por la Organizacin Mundial de Aduanas (OMA).40
El objetivo del NEEC es establecer estndares mnimos de seguridad
en las cadenas de suministro recomendados por la OMA. Aquellas
empresas que cumplan con los requisitos reciben el beneficio de
37 Secretara de Relaciones Exteriores, Acciones para la Consolidacin de la Relacin

Estratgica con Amrica del Norte 2006-2012, 2012, p. 22. Disponible en lnea en:
http://www.sre.gob.mx/images/stories/doctransparencia/rdc/2lbrean.pdf (acceso el
6 de abril de 2014).
38 El programa NEEC se cre como parte de un programa ya existente, el Esquema de
Empresas Certificadas, que fue instaurado en octubre de 2002.
39 Secretara de Relaciones Exteriores, Plan de Accin Bilateral Mxico-Estados Unidos
a ser adoptado en la Tercera Reunin del Comit Ejecutivo Bilateral sobre la Admi-
nistracin de la Frontera del Siglo XXI, 15 de diciembre de 2011.
40 Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), Manual
de modernizacin de aduanas: Programas de Operadores Econmicos Autorizados,
marzo 2010, p. 1. Disponible en lnea en: https://www.aduanas.gob.do/oea/docu-
mentos/OEA-USAID.pdf (acceso 17 de septiembre de 2013).
expeditar el trnsito de sus mercancas por los cruces fronterizos.41

Esto se logra mediante un trato preferencial de despacho aduanero,
inspecciones mediante tecnologa no intrusiva, trnsito por carriles
exprs y facilidades en los procedimientos administrativos.42
Otro proyecto importante que se acord fue la denominada Cone-

xin Peatonal Aeroportuaria Tijuana-San Diego. El plan contempla la
construccin de un puente de 160 metros que una al aeropuerto de
Tijuana con una terminal que se edificar en Mesa de Otay, donde
habr oficinas de inmigracin y aduanas.43 Este proyecto, que an
no ha comenzado a ser construido debido a retrasos en las licitacio-
nes,44 tiene el gran potencial de disminuir el trfico en las garitas de
la frontera, aunque tambin se ha afirmado que podra afectar a los
comerciantes locales de Tijuana y que los beneficios seran mayores
para los habitantes de San Diego.45
Aunado a lo anterior, en seguimiento a la iniciativa del Consejo de

Competitividad de Amrica del Norte, en mayo de 2010 se cre el
Consejo de Cooperacin Regulatoria (CCR) Mxico-Estados Unidos,
41 Las reas en las que deben cumplirse los requisitos son: planeacin de la seguridad
en la cadena de suministros, seguridad fsica, controles de acceso fsico, socios co-
merciales, seguridad de procesos, gestin aduanera, seguridad de los vehculos de
carga, contenedores, remolques y semirremolques, seguridad del personal, seguri-
dad de informacin y documentacin, capacitacin de seguridad y concientizacin
y manejo e investigacin de clientes. Vase, USAID, Manual de modernizacin de
aduanas, pp. 4-5.
42 Mara Elena Sierra Galindo [Administradora de Asuntos Internacionales del Sistema
de Administracin Tributaria (SAT)], Operador Econmico Autorizado en Mxico,
SAT Aduanas, mayo de 2012, s.p.
43 Sandra Cervantes, Preparan obras para aeropuerto binacional, El Economista,
20 de julio de 2013. Disponible en lnea en: http://eleconomista.com.mx/indus-
trias/2013/07/30/preparan-obras-aeropuerto-binacional (acceso el 17 de septiembre
de 2013). Vase tambin, Departamento de Estado, Finding of no significant impact:
San Diego-Tijuana Airport Cross, 10 de agosto de 2010. Disponible en lnea en:
http://www.state.gov/p/wha/rls/145998.htm (acceso el 17 de septiembre de 2013).
44 Krystel Gmez, Iniciarn construccin de terminal binacional dentro de aeropuerto,
Milenio, 24 de julio de 2013. Disponible en lnea en: http://www.milenio.com/cdb/
doc/noticias2011/b8051aabcac952ec417aef93c5564e3b (acceso el 17 de septiembre
de 2013).
45 Sandra Cervantes, Cuestionan beneficios reales de terminal area binacional, El
Economista, 13 de enero de 2013. Disponible en lnea en: http://eleconomista.com.
mx/estados/2013/01/13/cuestionan-beneficios-reales-terminal-aerea-binacional (acceso
el 17 de septiembre de 2013).
un rgano vinculado al objetivo de crear una frontera del siglo XXI.46

El Consejo lanz su Plan de Trabajo dos aos ms tarde, en febrero
de 2012. El objetivo principal de ese documento fue delinear estrate-
gias para facilitar el comercio, fomentar la competitividad de los pro-
ductores y potenciar la homogeneizacin regulatoria en Amrica del
Norte.47 Las principales lneas de accin fueron hacer las regulacio-
nes ms compatibles, aumentar la transparencia regulatoria, simplifi-
car los requerimientos regulatorios, armonizar los procedimientos en
las fronteras y aumentar la cooperacin tcnica.48
En esta rea de cooperacin regulatoria cabe destacar la obtencin

de importantes logros. As, por ejemplo, con motivo de la promul-
gacin de la Ley de Modernizacin de la Inocuidad de los Alimentos
de Estados Unidos (FSMA, por sus siglas en ingls), se firm entre
Mxico y ese pas un acuerdo de cooperacin bilateral en materia
de inocuidad alimentaria mediante el cual el gobierno y el sector
privado mexicanos han participado en el proceso de elaboracin de
las reglamentaciones que implementa la FSMA y que rigen la produc-
cin, procesamiento y manejo de los alimentos que son exportados o
importados desde o hacia Estados Unidos. La gran trascendencia de
este acuerdo resulta de recordar que Mxico es uno de los principa-
les proveedores de alimentos frescos y procesados de Estados Unidos
a nivel internacional.49
Otro logro de gran trascendencia en materia de cooperacin regula-

toria fue el Acuerdo entre Mxico y Estados Unidos relativo a los Ya-
46 Casa Blanca, Joint Statement from President Barack Obama and President Felipe Cal-
dern, 19 de mayo de 2010. Disponible en lnea en: http://www.whitehouse.gov/
the-press-office/joint-statement-president-barack-obama-and-president-felipe-cal-
der-n (acceso el 17 de septiembre de 2013).
47 Secretara de Economa de Mxico, Consejo de Alto Nivel para la Cooperacin Regu-
latoria entre Mxico y Estados Unidos: Plan de Trabajo, febrero 2012, p. 3 Disponible
en lnea en: http://www.economia.gob.mx/images/archivero/comunidad_negocios/
plan_de_trabajo_ccr.pdf (acceso el 17 de septiembre de 2013).
48 Ibid., p. 4.
49 En el rea agropecuaria, otros importantes logros son los acuerdos de ambos pases
de desarrollar programas de certificacin electrnica compatibles, de tal manera que
los certificados electrnicos fitosanitarios para plantas y productos vegetales de M-
xico sean aceptados por Estados Unidos y viceversa. Este acuerdo ayudar a reducir
los tiempos y costos de certificacin en productos tan importantes como los perece-
deros. Vase, Beatriz Leycegui, Socios sin Barreras, en Beatriz Leycegui, Reflexiones
sobre la poltica comercial internacional de Mxico, 2006-2012 (Mxico, ITAM y
Secretaria de Economa, 2012), pp. 136-137.
cimientos Transfronterizos de Hidrocarburos en el Golfo de Mxico,

el cual cubre los yacimientos compartidos que se encuentran en la
frontera martima de la plataforma continental del Golfo de Mxico.
Este acuerdo incluye compromisos de ambos pases para armonizar
en lo posible las normas para la exploracin y explotacin del petr-
leo y gas, as como para el control y contencin de pozos, incluyen-
do planes de respuesta en caso de los peores escenarios ocasionados
por un derrame.50
Un tercer logro para avanzar en la integracin econmica entre Mxi-

co y Estados Unidos fue la creacin del Programa de Autotransporte
Transfronterizo Mxico-Estados Unidos. De acuerdo con lo estable-
cido en el TLCAN, la libre circulacin de transporte de carga debi
instrumentarse en diciembre de 2001; no obstante, Estados Unidos se
resisti a la aplicacin de dicha medida, incluso pese a que un panel
de controversias del TLCAN fall a favor de Mxico.
Tras largas negociaciones, en abril de 2007 se concret el primer

Programa Piloto de Autotransporte Transfronterizo, ideado con un
carcter restringido a 18 meses y 100 autorizaciones para transpor-
tistas, que permiti el acceso limitado del autotransporte mexicano a
Estados Unidos. Entre el momento de su entrada en vigor y julio de
2008, participaron en el programa 26 empresas mexicanas con 107
vehculos y 10 empresas estadounidenses con 55 vehculos, mismas
que transportaron cerca de 47 tipos de productos.51 El nmero de
cruces de unidades entre Mxico y Estados Unidos fue de 9,426 y
2,016, respectivamente.52 Una vez cumplido el plazo de 18 meses, el
Congreso de Estados Unidos no renov el acuerdo.
Ante la cancelacin del programa, el gobierno de Mxico opt por

establecer represalias, mismas que se tradujeron en la imposicin de
tarifas arancelarias a 89 productos estadounidenses (53 industriales y
36 agrcolas) en 2009 y a 10 ms en 2010. Finalmente, en marzo de
2011, durante la visita del presidente Felipe Caldern a su contraparte
50 Idem.
51 Secretara de Relaciones Exteriores, Segundo Informe de Labores, Mxico, 2008,
p. 91. Entre los productos transportados destacan: productos perecederos, materia
prima para electrnicos, materia prima plstica a granel, partes para carros de ferro-
carril, estructuras para perforacin, maquinaria industrial, estructuras de acero para
construccin, medicamentos, tanques de gas y cemento.
52 Idem.
estadounidense en Washington, D.C., se alcanz un nuevo acuerdo

preliminar para abrir las fronteras al autotransporte de carga mexica-
no. Ms tarde, en julio, el acuerdo fue formalizado mediante un me-
morndum de entendimiento53 que otorg el libre trnsito en Estados
Unidos y Mxico a los transportistas de ambos pases por una fase
inicial con duracin mxima de tres aos.54 Por su parte, conforme
avanz el cumplimiento de dicho convenio, Mxico suspendi las
medidas de compensacin aplicadas.55
El acuerdo signado tambin estableci un Grupo Binacional de Moni-

toreo con la finalidad de implementar y hacer cumplir los postulados
sobre la apertura del autotransporte fronterizo. Hasta julio de 2012,
cuatro empresas mexicanas haban obtenido los permisos para cruzar
hacia territorio estadunidense para prestar servicios de carga interna-
cional, mientras que otras 19 empresas se encontraban realizando los
trmites necesarios.56
Otro xito considerable en el contexto de Amrica del Norte fue la

respuesta al brote de influenza A(H1N1) en Mxico durante 2009. Ya
en 2007, como parte de la ASPAN, los gobiernos de Canad, Estados
53 Secretara de Comunicaciones y Transportes de los Estados Unidos Mexicanos y De-

partamento de Transporte de Estados Unidos, Memorando de entendimiento sobre
los servicios de autotransporte transfronterizo de carga internacional, 6 de julio de
2011. Disponible en lnea en: http://www.sct.gob.mx/uploads/media/Texto_Integro_
del_Memorando_01.pdf (acceso el 17 de septiembre de 2013).
54 El programa excluye del acceso a Estados Unidos al transporte mexicano de materia-
les peligrosos y de pasajeros, as como operaciones de cabotaje. Sobre la duracin
mxima de la primera fase del programa, vase, Secretara de Economa, Unidad de
Coordinacin de Negociaciones Internacionales, Servicios de transporte transfronte-
rizos de carga internacional bajo el TLCAN, memorias documentales, 2012, s.p. Dis-
ponible en lnea en: http://www.economia.gob.mx/files/transparencia/informe_APF/
memorias/8_md_transporte_transfronterizo_tlcan_sce.pdf
55 Secretara de Economa, Unidad de Coordinacin de Negociaciones Internacionales,
Servicios de transporte transfronterizos de carga internacional bajo el TLCAN.
56 Idem. Cabe mencionar que en 2012, en virtud de que se llev a cabo una revisin
de la Norma Oficial Mexicana (NOM) 068, que establece los estndares de seguridad
que deben cumplir los camiones que operan en caminos y puentes federales, se llev
a cabo una revaluacin de los estndares con el propsito de hacerlos compatibles
con los reglamentos, normas y criterios existentes de la Administracin Federal de Se-
guridad en Autotransporte de Carga de Estados Unidos. Esta revisin busc minimi-
zar los costos y facilitar el comercio de bienes y servicios en la frontera y favorecer
la apertura permanente al comercio transfronterizo del servicio del autotransporte de
carga con efecto favorable para las exportaciones mexicanas. Vase, Beatriz Leyce-
gui, Socios sin Barreras, p. 137.
Unidos y Mxico haban creado el Plan de Amrica del Norte sobre

Influenza Aviar y Pandmica (NAPAPI, por sus siglas en ingls).57
En la presentacin de ese proyecto se aluda al reconocimiento de
que para mitigar los efectos de una pandemia es necesaria la accin
coordinada entre los tres pases, por lo que habran de trabajar en
conjunto y de forma anticipada.58
De ah que al surgir la pandemia A(H1N1) en Mxico tanto el gobier-

no de Canad como el de Estados Unidos cooperaran de cerca con
su contraparte mexicana. As, el gobierno estadunidense en ningn
momento amag con cerrar la frontera y procur trabajar con el
gobierno de Mxico para resolver la crisis. Lo mismo es cierto del
gobierno de Canad, cuya Agencia de Seguridad Pblica recibi 900
muestras clnicas para ser procesadas por el Laboratorio Nacional de
Microbiologa.59 Asimismo, ese gobierno envo a Mxico 5 millones
de vacunas contra el virus A(H1N1) durante los meses de crisis.60
El comercio y la IED en Amrica del Norte (2000-2012)

Como se ha destacado en las secciones previas, los ataques terroris-
tas de 2001 forzaron a Mxico y Canad a adoptar nuevas polticas
dirigidas a mantener e incrementar la interdependencia econmica
regional, al tiempo que satisfacan las preocupaciones del gobierno
de Estados Unidos en materia de seguridad. Cmo han funcionado
estas polticas y programas establecidos a partir del ao 2001 para
facilitar e incrementar los flujos econmicos entre los tres pases?
Al revisar los datos de los flujos comerciales y de inversin en los

aos posteriores a 2001, se encuentra que estas polticas y programas

de Amrica del Norte, Montebello, Quebec, Canad, 21 de agosto de 2007.
58 Departamento de Estado, Plan de Amrica del Norte para influenza aviar y pan-
dmica: lderes de Mxico, Canad y Estados Unidos coordinan esfuerzos, 23 de
agosto de 2007. Disponible en lnea en: http://iipdigital.usembassy.gov/st/spanish/
article/2007/08/20070823124321tfl0.5055048.html#axzz2fCI7piV9 (acceso el 17 de
septiembre de 2013).
59 Secretara de Relaciones Exteriores, Tercer Informe de Labores, 2009, p. 46.
60 CBC News, Canada sends 5 million doses of H1N1 vaccine to WHO, 28 de enero de
2010. Disponible en lnea en: http://www.cbc.ca/news/technology/canada-sends-5-
million-doses-of-h1n1-vaccine-to-who-1.953478 (acceso el 17 de septiembre de 2013).
han tenido un impacto positivo para facilitar e incrementar los flujos

econmicos entre los tres pases, aunque tambin debe reconocerse
que este crecimiento no ha sido al mismo ritmo de aquel de los pri-
meros 7 aos de vigencia del TLCAN. En efecto, entre 2000 y 2012, el
crecimiento de los intercambios comerciales entre los pases miem-
bros del TLCAN ha avanzado a menor ritmo que entre 1994 y 2000,
incluyendo los aos tortuosos de 2008 y 2009, en los que la econo-
ma internacional fue afectada por la grave crisis de las hipotecas
subprime, la peor desde la Gran Depresin. Pese a ello, al considerar
el periodo entre 2000 y 2012 se perciben avances en cuanto a los in-
tercambios comerciales y de IED entre Mxico, Estados Unidos y Ca-
nad. A manera de ejemplo, basta sealar que los intercambios dentro
del TLCAN aumentaron 70% entre 2000 y 2012pese a una cada
anual de 35.8% entre 2008 y 2009, mientras que las exportaciones
mexicanas a Estados Unidos y Canad casi se duplicaron (grfica 1).
Grfica 1. Crecimiento del comercio de Mxico en el TLCAN, 2000-2012
Fuente: Elaboracin propia con datos de la Secretara de Economa y la UNCTAD.
Por otra parte, al analizar los flujos comerciales y de inversin a nivel

sectorial, se descubre que el impacto del menor ritmo de crecimiento
del comercio regional ha afectado muy poco a aquellos sectores que
alcanzaron un alto nivel de integracin durante la primera etapa del
TLCAN y que han sabido aprovechar las ventajas geogrficas para
promover sus exportaciones, como los sectores electrnico, el sector
automotriz y el de autopartes, o aquellos que han sabido promover
esquemas de reconversin de productos intensivos en mano de obra
a productos con un alto grado de manufactura, como es el caso de

los productos de tecnologa avanzada.61
Por ejemplo, en el caso del sector electrnico, en el ao 2000, y

como resultado del TLCAN, Mxico se haba convertido en el mayor
socio comercial de Estados Unidos, sobrepasando a mercados clave
como Japn, Canad, Taiwn, Corea del Sur y Singapur, empero;
para 2004 haba perdido ya este lugar ante China.62 Sin embargo, la
industria llev a cabo una reingeniera que le permiti recuperar su
competitividad, sobre todo a partir de la implantacin de un esca-
lamiento en la cadena de produccin industrial hacia productos de
mayor valor agregado. La industria mexicana ha cedido a China los
segmentos de mercado de bajas especificaciones y grandes volme-
nes, que involucran a productos como las computadoras, impresoras
y consolas. Este segmento de mercado ha sido siempre altamente
sensible a los costos laborales.63
Al mismo tiempo, la industria mexicana reacondicion las plantas

productivas para enfocarse en nichos de mercado que involucran
productos confeccionados de bajos volmenes y cuya fabricacin se
da con mano de obra calificada, tales como las computadoras con
tecnologas de punta, instrumentos mdicos y productos electrnicos
automotrices. Estos productos suponen mayor contenido y diseo
ingenieril y supervisin directa, y son menos susceptibles a las dis-
paridades en los costos laborales. Como consecuencia, la produccin
y exportacin de productos electrnicos se han recuperado. Muestra
de ello es que las exportaciones hacia Estados Unidos y Canad cre-
cieron 51% entre 2003 y 2008 (grfica 2).
61 Este no fue el caso del sector textil mexicano, que no pudo resistir la competencia
de los productos chinos en el mercado estadunidense y vio desplazadas sus exporta-
ciones por estos. Por ello, las exportaciones mexicanas de textiles y ropa al mercado
estadunidense se redujeron en 2008 a 6.8 mil millones de un pico de 10 mil millones
en el ao 2000.
62 Secretara de Economa, Acciones concretas para incrementar la competitividad, 2004.
63 Idem.
Grfica 2. Exportaciones mexicanas de productos electrnicos

a Estados Unidos y Canad (millones de dlares)
Fuente: Trade Stats Express. National Trade Data, 2009 para datos de Estados Unidos y
Trade Data Online, Industry Canada, 2009 para datos de Canad.
El rpido crecimiento del sector electrnico en Mxico ha sido incen-

tivado por la demanda de otras industrias clave como la automotriz y
la aeroespacial, que requieren insumos sustanciales de componentes
electrnicos de diseo exclusivo. Empresas estadounidenses, cana-
dienses y asiticas han establecido plantas de produccin en Mxico
debido a que su localizacin minimiza los costos de transporte y
reduce los tiempos de entrega por barco, de 4 a 6 semanas a un
mximo de 4 das.
Se han combinado, adems, otra serie de factores para atraer a Mxico

la IED europea o asitica en este sector, tales como la experiencia la-
boral y la infraestructura existente que hace a ese pas atractivo para
los productores electrnicos que buscan el acceso a los mercados de
Amrica del Norte y Amrica del Sur. La mayora de esta inversin se
ha hecho en el sector maquilador, sin embargo, el estereotipo de la
industria maquiladora de la dcada de 1970, de trabajo intensivo y
bajos salarios, no refleja la nueva generacin en la produccin elec-
trnica de la dcada de los noventa y las dos primeras del presente
siglo.64
64 Nichola Lowe y Martin Kenney, Foreign Investment and the Global Geography of
Production: Why the Mexican Consumer Electronics Industry Failed, World Develop-
ment 27, no. 8 (1999): 14271443.
En la dcada de 1980, Mxico produca televisores en blanco y negro

para el mercado nacional; pero en 2001, inmediatamente despus del
ingreso de China a la OMC, inici una transicin a la produccin de
televisores de nueva generacin, logrando consolidar la transicin en
2006. En ese ao, de $14.1 miles de millones de dlares que el pas
export a Estados Unidos en diversos tipos de televisores, monitores
de computadora y similares, $9.7 miles de millones se ubicaron en
la categora de pantalla plana de 34.29 centmetros o ms, lo que re-
present un crecimiento de 115.9% en comparacin con 2005, y una
ganancia astronmica con respecto a 2002, cuando el monto de las
exportaciones fue de tan slo $4.4 millones. Durante cinco aos, M-
xico transit de una pequea porcin de 1.4% de las importaciones
de televisores en 2001 a un impactante 72.9% en 2006. En 2012, las
exportaciones de pantallas planas ascendieron a la cantidad de $32
mil 500 millones de dlares (grfica 3).
Grfica 3. Exportacin de Pantallas Planas de Mxico*
Fuente: Secretara de Economa, Sistema de Informacin Arancelaria Va Internet (SIAVI).

Disponible en: http://www.economia-snci.gob.mx/
*Fraccin arancelaria: 8528.72.06
En el caso del sector automotriz, esta industria desempea un papel

primordial en exportaciones, empleo, desarrollo industrial y tecno-
lgico para las economas de los tres pases. Desde la perspectiva
de Mxico, este sector no es solamente el mayor exportador e im-
portador de bienes manufacturados, sino que es una fuente muy

importante de empleos bien remunerados y de divisas. El sector ha
sido permanentemente superavitario, siendo slo superado por el
petrolero.65
La poltica industrial de Mxico orientada a la produccin de automo-

tores tuvo un cambio importante con el TLCAN. El acuerdo termin
con las polticas industriales que haban impuesto requisitos estrictos
de produccin y exportacin que haban minado la competitividad de
la industria y su capacidad para ajustarse a los cambios del sector a
nivel mundial. La liberalizacin y desregulacin gradual de la indus-
tria automotriz promovi la especializacin en automviles compac-
tos y medianos, camiones ligeros y autopartes (grfica 4).66 Adems,
el aumento en la produccin de autos compactos y medianos, y la
demanda posterior de partes para los mismos, favoreci el crecimiento
exponencial en la produccin de la industria de autopartes (grfica
5). Para 2005, Mxico logr obtener el tercer lugar como proveedor
del mercado estadounidense de automviles y autopartes con un
monto de venta de $44.4 mil millones de dlares.67
65 En el ao 2006, segn report la secretara de Economa, el supervit lleg a los

10,000 millones de dlares.
66 Para el anlisis detallado del comportamiento de la industria automotriz con el TL-
CAN por pas y en Amrica del Norte. Vase, Sidney Weintraub y Christopher Sands
(eds.), The North American Auto Industry under NAFTA (Washington D.C.: Center for
Strategic and International Studies, 1998).
67 Secretaria de Economa, El TLCAN y la Industria Manufacturera, 2006. Disponible
en lnea en: http://www.economia.gob.mx (acceso el 8 de abril de 2014). Con el
TLCAN, los productores aseguraron el acceso a un mercado mucho mayor que el
de Mxico en Amrica del Norte, llevndolos a planear cantidades mayores para la
exportacin. Otro efecto fue alentarlos a la especializacin, de modo que las plantas
se concentraron en unos pocos modelos, mientras que las ventas internas empezaron
a depender cada ms de productos importados.
Grfica 4. Produccin de vehculos ligeros en Mxico
Fuente: Jorge Carrillo, Relocation from the USA, Work Models and Industrial Develop-
ment in the Mexican maquiladoras, documento preparado para el Workshop High and
Low-Wage Countries in Production Networks of the Automotive Industry: Relocation, Deve-
lopment Opportunities and Consequences for Work and Employment WZB, Social Science
Research Center Berlin, 29 y 30 de noviembre de 2006. Para los aos 2007 en adelante se
tomaron las estadsticas de Asociacin Mexicana de la Industria Automotriz.
Grfica 5. Valor de la produccin de autopartes en Mxico,

1994-2010 (millones de dlares)
Fuente: Para 1994-2005, vase Jorge Carrillo, Relocation from the USA, Work Models and
Industrial Development in the Mexican maquiladoras. Los datos de 2006 a 2010 fueron
proporcionados por el Instituto Nacional de Autopartes.
En trminos generales, los resultados del impacto del TLCAN en esta

industria se reflejan en las cifras de comercio y en la variedad de
modelos de automviles que se ofrecen en el mercado. En 1994 ha-

ba en Mxico alrededor de 90 modelos de automviles; en 2013, el
consumidor poda escoger entre ms de 430 opciones. Entre 1993 y
2006 las exportaciones mexicanas de automviles a Estados Unidos y
Canad se multiplicaron 2.5 veces.68 En 2013 ms de 70% de las expor-
taciones del sector fueron a Estados Unidos y Canad; la participacin
de nuestras exportaciones como porcentaje de las importaciones de
Estados Unidos casi se ha duplicado, pasando de 8% en 1993 a 15%
en 2010. En el caso de Canad, casi 3% de los equipos de transporte
que importa provienen de Mxico.69
La industria automotriz tambin ha contribuido al crecimiento y a la

creacin de empleo (grfica 6). En 2005, la industria provea poco ms
de un milln empleos, de los cuales 5% se localizaba en las plantas
ensambladoras, 40% en la industria de autopartes, 8% en las agen-
cias de ventas de autos, 16% en las tiendas de autopartes y 31% en los
talleres de reparacin. Estos empleos se caracterizan por su gran ni-
vel de capacitacin; adems, el salario de la industria se distingue por
ser superior al promedio nacional (grfica 7).
Grfica 6. Mxico: empleos en la industria automotriz
ment in the Mexican maquiladoras.
68 Ibid.
69 Jorge Carrillo, Relocation from the USA, Work Models and Industrial Development
in the Mexican maquiladoras, documento preparado para el Workshop High and
Low-Wage Countries in Production Networks of the Automotive Industry: Relocation,
Development Opportunities and Consequences for Work and Employment WZB, So-
cial Science Research Center Berlin, 29 y 30 de noviembre de 2006.
Grfica 7. Razn del salario de los trabajadores

en la industria automotriz
ment in the Mexican maquiladoras.
El desarrollo de la industria ha incidido en el fortalecimiento regio-

nal y en la creacin de clusters industriales. Ms de la mitad de las
exportaciones de este sector salen de distintas entidades federativas:
Coahuila, Puebla, Estado de Mxico, Chihuahua y Distrito Federal.
Los clusters de la industria son un claro ejemplo de la integracin
econmica y el desarrollo en Amrica del Norte. El corredor indus-
trial del norte Saltillo-Ramos-Arizpe-Monterrey es el lugar preferido
de la industria metalmecnica para la produccin de automviles,
camiones y autopartes. El Bajo, Aguascalientes-Guanajuato-San Lus
Potos, compone un polo de atraccin y fomento para la industria
automotriz especializada en la fabricacin de camionetas, vehculos
para pasajeros y autopartes. Puebla destaca por la expansin de su
industria ensambladora de vehculos, lo que incentiva el estableci-
miento de proveedores de autopartes en la zona.
Finalmente, conviene destacar que la industria automotriz ha sido

uno de los sectores con mayor atractivo para la llegada de nueva
IED, cuya atraccin es uno de los objetivos primordiales de la poltica
comercial de Mxico (cuadro 4).
Cuadro 4. IED en el sector automotriz de Mxico

(porcentajes del total y millones de dlares)
Fabricacin Fabricacin
Fabricacin de Fabricacin
de partes para de equipo de
Ao automviles y de carroceras
vehculos transporte (total
camionetas y remolques
automotores del sector)
1999 57.78% 0.08% 41.00% 2,389.20
2000 25.60% 0.33% 70.03% 1,798.10
2001 6.77% 4.08% 86.96% 1,704.20
2002 25.28% 0.21% 77.75% 1,342.30
2003 14.56% 0.00% 82.06% 1,391.90
2004 37.39% 0.00% 59.11% 3,190.30
2005 9.93% 0.00% 91.72% 2,298.40
2006 2.80% 0.00% 97.17% 1,704.80
2007 15.32% 0.05% 93.25% 2,021.20
2008 27.28% 0.10% 68.11% 1,770.70
2009 41.44% 0.32% 54.39% 1,641.60
2010 62.47% 0.00% 22.65% 1,540.20
2011 19.39% -0.21% 68.05% 1,448.60
2012 30.86% 0.00% 57.55% 2,681.00
2013 55.04% 0.18% 36.32% 3,203.60
1999 - 2013 30.78% 0.30% 65.00% 30,125.90
Fuente: Elaboracin propia con informacin de: Secretara de Economa, Reportes esta-
dsticos en materia de IED, IED trimestral por sector, subsector, rama, subrama y clase,
2014. Se utiliz el subsector Fabricacin de equipo de transporte, la clasificacin Fabri-
cacin de equipo de transporte y las ramas Fabricacin de carroceras y remolques y
Fabricacin de partes para vehculos automotores.
*La suma de porcentajes puede no sumar 100% debido a la seleccin de rubros clave para
la realizacin de esta tabla.
Estos flujos de capital, provenientes de empresas que desde hace

aos operan en Mxico, han permitido a la industria mexicana rees-
tructurar su produccin y reducir la brecha entre una industria con
plantas de doble lnea de ensamblaje, orientada al mercado interno,
que poco tiene que ver con las orientadas a la produccin para la
exportacin. Provee tambin de nuevas empresas establecidas en
Mxico por el dinamismo del mercado, las ventajas del TLCAN y la
red de acuerdos de libre comercio.70
En suma, Mxico es hoy el octavo exportador mundial de autos, el

sexto productor y el quinto exportador de autopartes a nivel mun-
dial (grficas 8 y 9).71 El buen desempeo de la industria convierte
a Mxico en elemento clave para la integracin futura con Amrica
del Norte. Dada la transformacin en los hbitos de consumo en esa
regin que est provocando la sustitucin de los vehculos tipo SUV
por autos ms ligeros y compactos, que es el segmento en el que las
armadoras mexicanas poseen ventajas competitivas, es probable que
se vea un mayor arribo de IED a Mxico. Ms an, al gobierno le
interesa crear las condiciones para atraer ms IED y est en consulta
directa con la industria sobre los impuestos y otros factores que afec-
tan costos y precios. En los prximos aos veremos mayores com-
promisos por parte del gobierno mexicano para facilitar la expansin
y crecimiento de la productividad en esta industria.
70 En la actualidad, nueve grandes ensambladoras de automviles y camiones peque-

os estn operando en Mxico: Chrysler, General Motors, Nissan, Ford, Volkswagen,
Mercedes Benz, Honda, Toyota y BMW; 16 compaas producen camiones pesados y
autobuses: Chrysler, Dina, Ford, General Motors, Kenworth, Mazda, Mercedes Benz,
Mavistar, Scania, Volvo, Omnibuses Integrales y Oshmex; y ocho compaas produ-
cen automotores: Chrysler, General Motors., Ford, Volkswagen, Nissan, Renault y
Perkins and Cummins. Vase, Jorge Carrillo, Relocation from the USA, Work Models
and Industrial Development in the Mexican maquiladoras.
71 ProMxico, Mexicos automotive industry, abril 2013. Consultado de: http://www.
promexico.gob.mx/work/models/promexico/promx_New/2751/fileAttach_2751_In-
dustriaAutomotrizMexicana2013.pdf (acceso el 17 de septiembre de 2013).
Grfica 8. Exportacin de vehculos de Mxico* (miles de dlares)
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin de: Organizacin de las Naciones Uni-
das, Centro de Comercio Internacional, Mapa de Comercio, Producto 8703 Automviles
de turismo y dems vehculos automviles concebidos para el transporte de personas,
2014. Disponible en lnea en: http://www.trademap.org/countrymap/Product_SelCoun-
try_TS.aspx?nvpm=1%7c484%7c%7c%7c%7cTOTAL%7c%7c%7c2%7c1%7c1%7c2%7c2%-
7c1%7c1%7c1%7c1
*Se utiliz la partida 8703, excluyendo la subpartida 870310 Vehculos para desplazarse
en nieve, para terrenos de golf y similares.
Grfica 9. Exportacin de partes y accesorios de vehculos

motorizados de Mxico (miles de dlares)
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin de: Organizacin de las Naciones

Unidas, Centro de Comercio Internacional, Mapa de Comercio, Producto 8708 Par-
tes y accesorios de vehculos motorizados, 2014. Disponible en lnea en: http://www.
trademap.org/countrymap/Product_SelCountry_TS.aspx?nvpm=1%7c484%7c%7c%7c%7c-
TOTAL%7c%7c%7c2%7c1%7c1%7c2%7c2%7c1%7c1%7c1%7c1
Otro sector en el que Mxico ha avanzado en los ltimos aos, y

que es ejemplo del tipo de produccin que debe promoverse para
competir con China y otros gigantes asiticos, es el que el gobierno
de Estados Unidos clasifica como productos de tecnologa avanzada
(PTA).72 Dentro de este rubro, Mxico export a Estados Unidos ms
de $47 mil millones de dlares en 2013, lo que representa un aumen-
to de 193.14% desde 2002, y un salto de 103% comparando con los
ndices de 2005.
Mxico vende ms PTA a Estados Unidos que cualquier otro pas

desarrollado (ms que Japn, Corea del Sur y Taiwn combinados,
y que Francia y Alemania juntas) y embarca nueve veces ms que
toda Amrica Latina.73 Ms de la mitad de los embarques mexicanos
de PTA a Estados Unidos proceden de dos rubros: opto-electrnica e
informacin y comunicaciones. La primera ha tenido un crecimiento
explosivo en los ltimos aos, casi cuadruplicando sus montos entre
2002 y 2013, y mostrando un asombroso incremento porcentual de
2,515% en ese periodo. Algunos de los productos incluidos en este
rubro son los escneres pticos, los lectores de disco pticos, celdas
solares, semiconductores foto-sensibles e impresoras lser.
72 En la categora de PTA, el gobierno de Estados Unidos engloba: a) productos de bio-

tecnologa: se concentran en aplicaciones mdicas e industriales de descubrimientos
cientficos avanzados en gentica y en la creacin de nuevas drogas, hormonas y
otros productos teraputicos; b) productos derivados de las ciencias: se concentran
en la aplicacin de adelantos cientficos (no biolgicos) a la ciencia mdica.; c)
productos de opto-electrnica: abarcan productos y componentes electrnicos que
incluyen la emisin y/o la deteccin de luz; d) productos de informacin y comuni-
caciones: engloban productos capaces de procesar mayores volmenes de informa-
cin en el menor tiempo; e) productos de electrnica: se concentran en adelantos
recientes en el diseo de componentes electrnicos; f) productos de manufacturas
flexibles: resultan de adelantos en robtica, mquinas herramienta controladas num-
ricamente, y otros productos similares que involucren automatizacin industrial que
permita mayor flexibilidad en el proceso de manufactura: g) productos de materiales
avanzados: resultado de adelantos recientes en el desarrollo de materiales que per-
mitan un mayor desarrollo y la aplicacin de otras tecnologas avanzadas; h) pro-
ductos aeroespaciales: abarcan nuevos helicpteros, aviones y vehculos espaciales,
tanto civiles como militares, incluyendo motores areos de turbojet, simuladores de
vuelo y pilotos automticos; i) productos de armamento: principalmente productos
de aplicacin militar, incluye productos como misiles guiados y sus partes, bombas,
torpedos, minas, misiles, lanzadores de cohetes y algunas armas de fuego; j) productos
de tecnologa nuclear: aparatos para produccin de energa nuclear, reactores nu-
cleares y sus partes, equipo para separacin de istopos y cartuchos de combustible.
Definiciones obtenidas del US Census Bureau.
73 Gustavo Vega Cnovas, El Tratado de Libre Comercio en Amrica del Norte, p. 350.
En el segundo rubro, informacin y comunicaciones, algunos de los

productos que export nuestro pas fueron unidades procesadoras
centrales, computadoras, unidades de disco y de control, mdems,
mquinas de fax y conmutadores telefnicos. Tan solo en 2013, M-
xico vendi a Estados Unidos $29.2 mil millones de dlares de estos
productos. Igualmente, cabe destacar el gran crecimiento del sector
aeroespacial entre 2011 y 2013 (cuadro 5).
64
Cuadro 5. Importaciones estadounidenses de productos de tecnologa

avanzada provenientes de Mxico (millones de dlares)
Crecimiento
2002 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
(2002-2013)
Biotecnologa 11.5 20.4 18 17 23.5 17 43 47 308.7%

Productos derivados
1,112.9 2,586.1 2,786 2,827 3,214 3,331 3,472 3,531 217.28%
de las ciencias
Optoelectrnica 431.9 14,146.9 14,623.1 13,379.2 13,972 12,569 12,035 11,297 2,515.6%
Informacin y
12,513.3 16,380.3 20,592.9 21,570 28,984 28,459 30,488 29,225 133.55%
Comunicaciones
Electrnicos 1,117.2 1,170.5 1,023.5 858 1,007 987 1,147 1,120 0.25%
Manufactura flexible 581.3 432.6 438.7 355 551.6 630 694 670 15.26%
Aeroespaciales 183.1 342 525.7 206.4 226.7 1,124 1,423 1,523 737.7%
Materiales Avanzados 311.6 183.6 255.6 444.7 676.8 269 287 349 12.0%
Armamento 55.9 59.6 55.6 63.3 82.3 75 88 76 35.9%
Tecnologa nuclear 0.0 .02 .8 0 .1 0.0 0.0 0.0 -------
Total 16,319.2 35,322 40,319.9 39,722 48,738.8 47,461 49,677 47,838 193.14%
Fuente: US Census Bureau, citado en Mexico Watch, 2007 para cifras hasta 2006. Foreign Trade Statistics, U.S. Census Bureau para 2007-2010;
United States International Trade Comission para 2011-2013.
El Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte en sus veinte aos
Conclusiones
Pese a las dificultades que han surgido en la relacin entre los pases
de Amrica del Norte, a lo largo de los primeros doce aos del siglo
XXI la integracin econmica entre Mxico, Estados Unidos y Ca-
nad ha tenido avances notables. Aunque el proceso de integracin
se dificult a causa de las preocupaciones en torno a la seguridad
regional, tambin se dio una recuperacin y un incremento en los
flujos econmicos entre los tres pases que son parte del TLCAN. Los
aos de crisis econmica internacional generaron afectaciones al pro-
ceso de intercambios econmicos, sin embargo, una vez pasada la
peor parte de la misma, los flujos del TLCAN recobraron su curso de
crecimiento. De hecho, si analizamos los flujos comerciales desde el
ao 2009, se observa que han ido recobrando gran dinamismo, con
un crecimiento a tasas anuales de 19.60%, 13.25% y 4.27% en 2010,
2011 y 2012, respectivamente. De manera que en esos tres aos el
crecimiento acumulado fue de 28.62%, lo que contribuy a que el cre-
cimiento total acumulado entre 2000 y 2012 fuese de 70%.
En un trabajo reciente, Wilson menciona que las altas tasas de creci-

miento aludidas tienen que ver con las polticas que han adoptado
los tres pases para facilitar el comercio regionallas cuales tambin
se han discutido en este trabajoy a factores coyunturales de mer-
cado que no necesariamente permanecern; por ello, Wilson reco-
mienda que los tres pases deberan adoptar polticas concertadas
para mantener y acelerar la integracin a nivel regional.74 La pregunta
74 Christopher Wilson sugiere que hay tres factores que ayudan a entender el creciente
dinamismo del comercio bilateral desde 2010. En primer lugar, el retorno de innume-
rables empresas a Mxico por el creciente aumento de los costos laborales en China
que l calcula superarn en 25% a los mexicanos en 2015. Este cambio en el nivel
salarial, ms las ventajas de la proximidad geogrfica de Estados Unidos y Mxico,
han convertido a este ltimo en un lugar muy atractivo para la produccin para la
exportacin. En segundo lugar, la devaluacin en trminos reales del peso mexicano
en 17% en relacin al dlar y en 33% respecto del renmibi, durante el periodo 2007-
2012, que ha mejorado la competitividad de los productos mexicanos en relacin con
los chinos. Finalmente, el aumento dramtico en los costos de transporte martimo
derivados del incremento de 231% en los precios del petrleo crudo entre 2002 y
2012, que incentivaron el uso de cadenas de abastecimiento regionales ms que
transcontinentales. Vase, Christopher E. Wilson, A U.S.-Mexico Economic Alliance:
Policy Options for a Competitive Region en Christopher E. Wilson, Eric. L. Olson,
Miguel R. Salazar, Andrew Seele and Duncan Wood, New Ideas for a New Era: Policy
Options for the Next Stage in U.S.-Mexico Relations (Washington, D. C.: Wilson Center,
Mexico Institute, mayo 2013), p. 6.
que surge es si esta disposicin existe y, en caso de que as sea, qu

objetivos debera perseguir.
Afortunadamente, en el caso de Mxico y Estados Unidos los gobier-

nos han dado muestras de reconocer la necesidad de una accin con-
certada y recientemente establecieron un nuevo foro de negociacin,
denominado Dilogo Econmico de Alto Nivel (DEAN), integrado
por miembros del gabinete de ambos pases y encabezado por el
vicepresidente de Estados Unidos y el canciller de Mxico. El prop-
sito de este grupo, segn se anunci, es incentivar la competitividad,
productividad y conectividad, fomentar el crecimiento econmico y
la innovacin y ejercer conjuntamente un liderazgo global.75
Para alcanzar sus objetivos, el DEAN tendra que adoptar un proyec-

to que avance no slo en facilitar las inspecciones en las fronteras
y en la lnea de abastos y la facilitacin de intercambios, sino que
realmente reduzca los costos de transaccin al comercio trilateral y
facilite los flujos poblacionales legtimos de manera gil y pronta.
Hay que insistir en la permanencia del Programa Piloto de Autotrans-
porte,76 as como en su extensin a ms empresas en ambos lados de
la frontera, para demostrar en la prctica que, en el plano comercial,
el transporte carretero de puerta a puerta, sin maniobras interme-
dias en la frontera, favorece los costos de los procesos del trnsito
internacional de mercancas y sirve para aumentar la competitividad,
el crecimiento de la economa y el empleo.
Finalmente, el DEAN tambin tendra que concentrarse en otros fren-

tes importantes para asegurar la profundizacin de la integracin
econmica, a saber, la eliminacin de las barreras comerciales que
an persisten, una mayor cooperacin en el mbito de la seguridad
y una poltica de apertura a la migracin.
75 Presidencia de los Estados Unidos Mexicanos, Declaracin conjunta Mxico Esta-

dos Unidos, 5 de febrero de 2014. Disponible en lnea en: http://www.presidencia.
gob.mx/articulos-prensa/declaracion-conjunta-mexico-estados-unidos/ (acceso el 06
de abril de 2014).
76 N. del E.: La Administracin Federal de Seguridad de Transporte Terrestre (FMCSA,
por sus siglas en ingls) envi al Congreso estadounidense sus recomendaciones y
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emiti un comunicado anunciando que se procesaran todas las solicitudes de trans-
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Escenarios para la profundizacin

de la integracin comercial,
espacios de oportunidad
Luz Mara de la Mora
A
veinte aos de la entrada en vigor del TLCAN los objetivos de
incrementar los flujos de comercio y de inversin fueron alcan-
zados y las expectativas ms optimistas superadas por mucho.
Cuando se negoci el TLCAN, Mxico aspiraba a lograr expor-
tar diez mil millones de dlares (MMD) al mes; hoy Mxico exporta
ms de MMD diariamente.1 En los ltimos veinte aos, el comercio
entre los tres socios se ha triplicado: las exportaciones de Mxico en
Norteamrica se han quintuplicado, la Inversin Extranjera Directa
(IED) recibida de sus socios hacia nuestro pas es superior a los 183
mil millones de dlares. Gracias al TLCAN, Mxico es hoy el primer
exportador entre los pases de Amrica Latina, es el tercer proveedor
en el mercado de los EEUU con una participacin de mercado de al-
rededor de 12% y se cre una posicin en el mercado de Canad que
anteriormente no exista de modo que hoy ese pas es el tercer socio
comercial de Mxico y el tercer destino de nuestras exportaciones.
1 Financial Times. Special Report. The Future of NAFTA, 3 de diciembre de 2013, p. 4.

76 Escenarios para la profundizacin de la integracin comercial
El TLCAN permiti la modernizacin de la economa mexicana y de

las instituciones que la rigen al establecer un andamiaje institucional
que genera transparencia y certidumbre, facilitando con ello la activi-
dad comercial y empresarial. Se introdujeron nuevas leyes, normas y
disciplinas que le dieron mayor solidez y certeza a los intercambios.
En Mxico las reglas acordadas en el TLCAN, se incorporaron en
leyes nacionales aprobadas por el Congreso lo que hace ms dif-
cil cambiar esas reglas o revertirlas. Se crearon instituciones nuevas
como la Comisin Federal de Competencia, la Comisin Federal de
Telecomunicaciones (ahora IFETEL) y la Comisin Federal de Mejora
Regulatoria. Se actualizaron leyes para permitir una mayor competencia
y apertura a la inversin privada como la Ley de Inversin Extranjera;
la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, y la Ley Federal
de Telecomunicaciones. Ello le dio predicibilidad a un modelo eco-
nmico abierto a la inversin privada nacional y extranjera.
Aunque a veinte aos el balance es positivo, la magnitud del TL-

CAN fue tal que incluso hoy existen reas donde an quedan por
aprovecharse las disposiciones negociadas como lo es el caso de la
apertura en el comercio de servicios de transporte terrestre de carga y
de pasajeros o los profesionales. Asimismo, la economa mundial, la
norteamericana y la de cada pas en lo individual han visto importan-
tes transformaciones que ya no se reflejan en las reglas del TLCAN.
Cuando se gest este Tratado el comercio electrnico no exista, el
nivel de comercio generado por las cadenas globales de valor era
menor al actual2 y la Constitucin mexicana prohiba la inversin
de capital privado nacional y extranjero en el sector energtico, por
mencionar algunos cambios significativos.
En veinte aos la regin tambin ha experimentado importantes re-

trocesos en la creacin de un marco normativo hacia la integracin.
De hecho, el tema de la seguridad en Norteamrica ha sido un freno
a la integracin, sobre todo despus del 11 de septiembre cuando
EEUU estableci una serie de restricciones para proteger sus fronteras
o en 2009 cuando Canad estableci la visa para visitantes mexica-
nos. Este tipo de medidas han operado como una fuerza contraria a
la integracin y han contribuido a erosionar la posibilidad de cons-
truir un mercado norteamericano.
2 Deborah Elms y Patrick Low, eds. (2013).

En ciertas reas como el comercio de bienes el TLCAN est mostran-

do su madurez por lo que se requiere su revitalizacin mediante la
implementacin de nuevas medidas que fomenten la construccin
de un mercado regional ms competitivo, incluyendo la aplicacin de
normas y reglamentos tcnicos de aplicacin regional, el apoyo a la
innovacin y la educacin, la facilitacin del movimiento transfron-
terizo ms eficiente y la inversin en infraestructura fsica, as como
una mayor movilidad laboral, y un mercado energtico integrado. Si
bien los niveles de integracin productiva que el TLCAN ha promovi-
do en la regin de Amrica del Norte son significativos, desde el 2000
se mantienen sin cambio en niveles de alrededor de 57% (similares a
los de la Unin Europea).
En este documento se explica que las oportunidades para la profun-

dizacin de la integracin comercial las podemos encontrar primero
en las reglas y disciplinas que han sido parte del Tratado pero que
an no se han aprovechado o implementado a cabalidad, y segundo
en los temas que diversos expertos han identificado para la cons-
truccin de una agenda norteamericana que apuntale la integracin
productiva regional considerando reas que van ms all de las con-
tenidas en el TLCAN como son infraestructura fronteriza, innovacin
y educacin, movilidad laboral e integracin energtica, temas que
podran constituir la agenda de lo que se ha dado en llamar el TLCAN
versin 2.0.
Durante la Cumbre de Lderes de Amrica del Norte de febrero de

2014 se esboz una agenda vinculada a innovacin y educacin,
transporte y energa para profundizar la integracin productiva de
la regin. Sin embargo, no se atendieron temas que la frenan como
son la seguridad y temas migratorios. La profundizacin de la inte-
gracin de Amrica del Norte requiere ante todo liderazgo poltico
para poder avanzar en los temas medulares que realmente permitirn
avanzar en ese sentido, de otro modo se corre el riesgo de impulsar
una agenda con buenas intenciones pero resultados limitados.
Flujos comerciales3
El objetivo del TLCAN fue crear una zona de libre comercio, con
reglas claras y predecibles para promover el incremento de los flujos
comerciales y de inversin entre Canad, Estados Unidos y Mxico.
En veinte aos del TLCAN, el comercio entre estos pases creci ms
de 270% y se ubic en 2013 en casi 1,100 billones de dlares desde
una base de 289 MMD en 1993. El comercio total de Mxico con los
pases del TLCAN se ubic en 2013 en 508 MMD, cinco veces ms
que en 1993, ao previo a la entrada del Tratado. El valor de las ex-
portaciones de Mxico a Canad y EEUU ha crecido significativamen-
te durante la vigencia del TLCAN, de 52 MMD en 1993 a ms de 380
MMD en 2013, es decir, a una tasa de crecimiento promedio anual de
10.5% lo que demuestra el dinamismo comercial y econmico que
imprimi el TLCAN a la regin.
a) Comercio Mxico - EEUU
Mxico y EEUU son socios comerciales claves y principales para

ambos. Diariamente la frontera registra 14 mil cruces y ms de mil
millones de dlares en comercio lo que la hace una de las relaciones
comerciales ms intensas y dinmicas en el mundo pero sta podra
ser an ms dinmica si los cruces fueran ms expeditos y la infraes-
tructura en la frontera de mejor calidad. A veinte aos de la imple-
mentacin del TLCAN, el comercio Mxico-EEUU creci 5.5 veces.
Para el ao 2013, lleg a 486 MMD, con un supervit de ms de 113
MMD a favor de Mxico. En 1993, ao previo a la entrada en vigor
del TLCAN este comercio fue de 88 MMD, con un supervit favorable
a la economa estadounidense de 2.4 MMD. El TLCAN revirti la ba-
lanza a favor de Mxico.
EEUU es el principal socio comercial de Mxico (63.9%), seguido de

China (8.9%) y Canad (2.7%), as como el principal mercado de ex-
portaciones a donde se dirige 80% de las exportaciones y se adquiere
casi la mitad de todas las importaciones. Para EEUU, Mxico es su
cuarto socio comercial con casi 13% del comercio exterior, despus
de Canad, China y la Unin Europea. Para los EEUU, Mxico es su
3 Los datos comerciales de esta seccin se obtuvieron de la Secretara de Economa.

Comercio Exterior.
tercer mercado de exportaciones (14% de sus ventas al mundo), y el

cuarto proveedor de sus importaciones (12.2% de las compras que
realiza del mundo) considerando a la Unin Europea como un actor
comercial.4 Para estados como Texas, Mxico es su principal mercado
de exportacin. En veinte aos, Mxico casi duplic su participacin
en el mercado de los EEUU al pasar de 6.9% en 1993 a 12.2% en
2013. Mxico ya le vende a EEUU casi nueve veces lo que Brasil,
casi siete veces lo de Francia, cinco veces lo que el Reino Unido y ca-
si tres veces lo que Alemania y dos terceras partes de las ventas que
China hace a EEUU.
b) Comercio Mxico-Canad
El comercio Mxico-Canad tambin se ha visto impulsado por el

TLCAN. Hace veinte aos este comercio era prcticamente inexisten-
te. Gracias a este Tratado los flujos comerciales bilaterales crecieron
ms de siete veces a partir de 2.7 MMD en 1993 a ms de veinte
MMD en 2013. Las ventas de Mxico a Canad crecieron ocho ve-
ces durante la vigencia del TLCAN, al pasar de 1.5 MMD a casi 12
MMD en 2013. Por su parte las compras de Mxico procedentes de
Canad se multiplicaron por ms de ocho al pasar de 1.2 a casi 10
MMD. Canad es el tercer socio comercial de Mxico y la sexta fuente
de importaciones. Mxico es el quinto mercado para las exportacio-
nes canadienses y su cuarta fuente de importaciones.5 Las exporta-
ciones mexicanas a Canad son ms del doble de lo que exportan
pases como Alemania o Japn y ms de tres veces lo que vende el
Reino Unido, cuatro veces ms que Corea del Sur y 5 veces ms que
Italia o Francia. A pesar de la dinmica de crecimiento en el comer-
cio Mxico-Canad, la participacin de Canad dentro del comercio
total de Mxico se ha ido reduciendo desde 2004 cuando Corea del
Sur desplaz a Canad entre los principales proveedores de Mxico.
4 Organizacin Mundial del Comercio (OMC). Estadsticas Comerciales. Perfiles Comer-

ciales. Estados Unidos.
5 OMC. Estadsticas Comerciales. Perfiles Comerciales. Canad.
c) Inversin Extranjera Directa (IED)
Para Mxico el TLCAN fue clave para promover la atraccin de flujos

de inversin extranjera por lo que se busc crear un marco legal,
transparente y predecible. A veinte aos del TLCAN, EEUU y Ca-
nad son la principal fuente de IED para nuestro pas con un stock
acumulado de ms de 183 MMD entre enero 2000 y marzo de 2014.6
Nuestros socios en Amrica del Norte representan casi 52.6% de la
IED total recibida en este periodo (348 MMD) donde EEUU repre-
senta 47.7% y Canad 4.9%. Previo a la entrada en vigor del TLCAN,
Mxico reciba un promedio anual de 2 MMD. Con el TLCAN estos
flujos promediaron 15 MMD anualmente. La IED se ha concentrado
sobre todo en los estados del centro y norte del pas, principalmente
en el sector de manufactura en el DF (51.7%), Chihuahua (8.9%),
Nuevo Len (7.8%), Baja California (7%), Estado de Mxico (4.6%),
Tamaulipas (2.9%), Sonora (2.5%) y Jalisco (2.1%).
El TLCAN ha consolidado el bloque de Amrica del Norte como una

entidad productiva. Entre los tres socios comerciales representan el
27% del PIB mundial (EEUU contribuye con 85%, Canad 9% y M-
xico 6% del PIB norteamericano). Se ha generado una mayor integra-
cin de los procesos productivos en sectores como el automotriz y
electrnico, y ms recientemente el sector aeroespacial y dispositivos
mdicos, lo que ha propiciado el desarrollo de cadenas productivas
y de valor en manufacturas y de servicios.
reas de Oportunidad: reglas y

disciplinas con potencial
Para Mxico el TLCAN es un motor de su crecimiento como destino
de ms de 80% de sus exportaciones y fuente de ms de la mitad
de sus inversiones. El comercio exterior de Mxico representa ms
del 60% de su PIB lo que hace al comercio con Amrica del Norte
un factor clave para el crecimiento de la economa mexicana, de ah
la importancia de asegurar su correcto funcionamiento as como su
profundizacin. Los avances observados abren nuevas oportunidades
6
Secretara de Economa. Direccin General de Inversin Extranjera.
http://www.economia.gob.mx/files/comunidad_negocios/ied/enero_marzo_2014.
pdf
para fortalecer el bloque del TLCAN, no slo hacia dentro de los tres
socios sino para afianzar e impulsar la fuerza comercial de Amrica
del Norte, promoviendo el crecimiento de las exportaciones a travs
de una mayor productividad y competitividad conjunta. Un primer
paso sera hacer cumplir cabalmente las disposiciones que an estn
pendientes de su aplicacin sobre todo en lo que toca al comercio
de servicios pero tambin cmo aprovechar disposiciones en reas
como las compras del sector pblico. A continuacin se analizan
cmo la liberalizacin del comercio de servicios podra ser un deto-
nador de mayores oportunidades para la regin.
a) Liberalizacin en el comercio de servicios
El TLCAN contiene diversos captulos dedicados a los servicios: el XII

referido al comercio transfronterizo de servicios, el XIII a telecomu-
nicaciones, el XIV a servicios financieros y el XVI sobre la entrada
temporal de personas de negocios. Aunque el TLCAN fue pionero en
sus disposiciones sobre la liberalizacin del comercio de servicios y
el sector servicios en Mxico representa alrededor de 63% del PIB, la
participacin de Mxico en la exportacin de servicios ha sido an
muy pobre.7 Si bien en el sector de exportacin de manufacturas M-
xico ocupa el lugar 11 a nivel mundial como exportador y 9 como
importador, en el sector servicios Mxico ocupa el lugar 43 como
exportador y 34 como importador, lo que refleja el escaso aprovecha-
miento de las disposiciones a liberalizar el comercio de servicios. Es
de esperarse que con las reformas recientes en los sectores de educa-
cin, energa, finanzas, laboral y telecomunicaciones el comercio de
servicios en Mxico pueda despuntar. A continuacin una breve ex-
plicacin de dnde podran detonarse las oportunidades en el sector.
Entrada Temporal de Personas de

Negocios o Servicios Profesionales8
El TLCAN prev la liberalizacin del comercio de servicios, entre los

que destacan la posibilidad de que profesionistas -visitantes de ne-
gocios, comerciantes e inversionistas, transferencia de personal entre
7 OMC. Base de datos de estadsticas. Perfil de Servicios. Mxico.

8 Para un anlisis detallado de este tema ver Roberto Rodrguez Gmez, 2013.
compaas y profesionales- puedan ofrecer sus servicios de manera

temporal en el territorio de la otra parte.9 Se estableci que a los pro-
veedores de servicios profesionales de otro pas se les otorgara trato
nacional y trato de nacin ms favorecida as como la eliminacin
gradual de restricciones cuantitativas vigentes en cada pas, estado o
provincia.
La liberalizacin de servicios profesionales no signific que los pro-

veedores obtendran residencia para ofrecer sus servicios, pero si la
movilidad para ese fin mediante una visa.10 Para promover la libera-
lizacin de los servicios profesionales, el TLCAN comprometi a los
pases signatarios a alentar a los organismos profesionales pertinentes
en sus respectivos territorios para celebrar negociaciones y elaborar
recomendaciones sobre normas y criterios mediante la negociacin
de Acuerdos de Reconocimiento Mutuo (ARM) para que se reconoz-
can las licencias y certificados de las profesiones en los tres pases
(Anexo 1210.5 del TLCAN). Los ARM establecen criterios, procedi-
mientos y medidas para el mutuo reconocimiento de credenciales
con base en el principio de reciprocidad, para ofrecer servicios den-
tro de los pases miembros del TLCAN.11
La Direccin General de Profesiones (DGP) de la Secretara de Edu-

cacin Pblica (SEP), en coordinacin con los respectivos gremios,
cre 12 Comits Mexicanos para la Prctica Internacional de las Pro-
fesiones (Compi) conformados por las asociaciones de profesionales
ms representativas de cada sector, el sector acadmico y represen-
tantes del sector privado.12 La Secretara de Economa, la Direccin
General de Profesiones (DGP) y del Instituto Nacional de Migracin
(INM) participan como asesores y observadores. Aunque el TLCAN
considera una lista de ms de 50 diferentes profesiones (Apndice
9 Esta manera de ofrecer servicios se conoce como Modo 4 que permite la movilidad
de proveedores.
10 El TLCAN dispone dos tipos de visas para que mexicanos puedan ofrecer sus servi-
cios en los EEUUU: las visas TN, creadas para el TLCAN, que autorizan la ocupacin
temporal de profesionales en las categoras ocupacionales previstas, y las visas E1 y
E2 destinadas a actividades empresariales, comerciales y financieras.
11 Secretara de Economa.
12 Las actividades de los COMPIS estuvieron enfocadas a la definicin de estndares
profesionales para la acreditacin de programas y la certificacin de los egresados,
la definicin de cdigos de tica, as como el diseo de exmenes para garantizar el
cumplimiento de los criterios establecidos en el TLCAN.
1603.D.1), las consideradas en los Compi slo son 12: 1) ingenie-

ra, 2) consultora jurdica extranjera, 3) contadura, 4) arquitectura,
5) actuara, 6) psicologa, 7) agronoma, 8) farmacia, 9) medicina,
10) enfermera, 11) odontologa y 12) veterinaria.
Las disposiciones sobre entrada temporal en el TLCAN han sido es-

casamente aprovechadas. A veinte aos de la puesta en marcha de
este Tratado, slo se han negociado tres ARM para ingenieros, con-
tadores y arquitectos que estn en proceso de implementacin. El
ARM para contadores ya est en vigor pero tiene un rcord de uso
bastante deficiente; es decir, diez contadores mexicanos cuentan con
una licencia para operar en EEUU.
Para el caso de los arquitectos, despus de veinte aos y en base al

Plan Piloto del Mecanismo de Implementacin del Acuerdo Trinacio-
nal del Acuerdo de Reconocimiento Mutuo para la prctica interna-
cional de la arquitectura entre Canad, Mxico y Estados Unidos los
tres pases acordaron, en 2013, sus mecanismos de implementacin.
Para ofrecer servicios de arquitectura, los organismos competentes en
los tres pases califican las credenciales de un arquitecto extranjero
quien debe: contar con un ttulo/registro vigente para ejercer la ar-
quitectura en su jurisdiccin de origen y una experiencia profesional
certificada mnima de 10 aos en el ejercicio integral de la arquitec-
tura. Si un arquitecto mexicano pretende solicitar una licencia para
ejercer en EEUU y Canad, deber cumplir con los requisitos estable-
cidos en Mxico, como lo es contar con cdula profesional, registro/
certificacin de la Federacin de Colegios de Arquitectos de la Rep-
blica Mexicana, y con los requisitos locales en EEUU o Canad bajo
los criterios estipulados en el ARM.13
La movilidad de los prestadores de servicios en la regin de Norte-

amrica podra ser til para promover una mayor transferencia de
conocimientos y tecnologas al sector productivo lo que permitir
elevar la competitividad de las empresas y por ende de la regin.
A futuro resultara clave el poder impulsar el trabajo de los COMPI
vinculados a otras disciplinas como los servicios de salud (medicina,
farmacia, veterinaria, odontologa y enfermera) para avanzar en el
13 CAM-SAM, Arquitectos MX podrn certificarse para trabajar en EU, en Obras Web,

26 de septiembre de 2013: http://www.obrasweb.mx/arquitectura/2013/09/26/arqui-
tectos-mx-podran-certificarse-para-trabajar-en-eu
proceso respectivo de reconocimiento mutuo lo que abrira las posi-

bilidades de ofrecer este tipo de servicios en la regin. El sector salud
requerir en el futuro cercano una mayor integracin a fin de que
profesionales de la regin puedan ofrecer sus servicios en los tres
pases y as estar en posicin de atender las necesidades de salud de
la poblacin norteamericana.
Si estas disposiciones no han funcionado deberamos tratar de enten-

der si esto se ha debido a falta de conocimiento del sector privado,
procesos tortuosos, falta de oportunidades para hacer negocios uti-
lizando este tipo de disposiciones o falta de liderazgo. Las disposi-
ciones para la libre movilidad de proveedores estn muy acotadas
pero son el nico instrumento que ofrece el TLCAN para aprovechar
al capital humano como un factor para elevar la competitividad de
Amrica del Norte.
Liberalizacin del comercio de servicios de

transporte terrestre de carga y de pasajeros
Tambin en el comercio de servicios Mxico y EEUU an tienen un

pendiente clave que atender para promover la integracin productiva
de la regin: abrir la frontera a los servicios de transporte de carga y
de pasajeros de acuerdo con lo pactado en el TLCAN. Aunque en ese
Tratado se estableci que la apertura entre Mxico y EEUU se dara
de manera gradual a partir del 18 de diciembre de 1995, han pasado
ms de 18 aos sin que las partes hayan cumplido cabalmente con
este compromiso.
El cumplimiento de las disposiciones del TLCAN no slo es funda-

mental por lo que se refiere a respetar los compromisos acordados y
asegurar el buen funcionamiento del Tratado; el incumplimiento, so-
bre todo en este rubro, afecta directamente a la competitividad de las
exportaciones de Mxico y de la regin. Los costos de logstica son
el componente ms importante dentro del costo total de comercio,
muy por arriba de los aranceles donde los costos de transporte tienen
un peso fundamental en los costos logsticos y en la competitividad
de las exportaciones mexicanas hacia EEUU, de ah la urgencia de
resolver este tema. De acuerdo con el estudio Doing Business del
Banco Mundial en Mxico los costos de logstica se ubican en un ran-
go de 15 a 20% como proporcin del PIB lo que contrasta con 9.5%
de EEUU, 9% de los pases de la Organizacin para la Cooperacin

y el Desarrollo Econmicos (OCDE) y 8.5% de Singapur. Es decir, en
Mxico estos costos son entre 50 y 100% superiores a los costos
en su principal mercado de exportacin.
Para Mxico resulta urgente resolver este tema, pues alrededor de

75% de las exportaciones mexicanas a EEUU se realizan por carre-
tera y pasan por pasos fronterizos ubicados en Texas y Tamaulipas
(Nuevo Laredo/Laredo); Texas y Chihuahua (Ciudad Jurez/El Paso);
Arizona y Sonora (Nogales/Nogales); California y Baja California (San
Diego/Tijuana). Hoy enviar una mercanca de Mxico a su destino
final en EEUU requiere de tres camiones diferentes adems de los
tiempos de espera en frontera lo que representa un costo innecesario
y reduce la competitividad de la produccin norteamericana.
Por la importancia econmica y estratgica del transporte, el TLCAN

incluy la liberalizacin de los servicios de transporte de carga para
incentivar la inversin en infraestructura que permitiera hacer eficien-
te y rpido el flujo de las mercancas en la regin; sin embargo, la
incapacidad de instrumentar dichos compromisos ha llevado a una
integracin superficial donde los bienes circulan pero no con la efi-
ciencia requerida.
Ante la negativa de los EEUU de abrir la frontera a los servicios de

transporte de carga de proveedores mexicanos de este servicio en las
fechas pactadas en el TLCAN, Mxico solicit el establecimiento de
un panel de solucin de controversias que en 2001 emiti una reso-
lucin que le result favorable. Para dar cumplimiento a la decisin
del panel y como paso provisional para la apertura de los servicios
de autotransporte, Mxico y EEUU acordaron un Programa Demos-
trativo de Transporte en el que participaron, entre septiembre de
2007 y febrero de 2009, 28 empresas de Mxico (con 105 camiones)
y 10 de Estados Unidos (con 61 camiones), llevando a cabo ms de
46 mil cruces sin ningn incidente de importancia.14 Sin embargo,
por decisin unilateral del gobierno de Estados Unidos el programa
qued suspendido en 2009 por lo que el Gobierno mexicano aplic
represalias elevando los aranceles de 99 productos (54 agroalimen-
tarios y 45 industriales) de EEUU por un valor aproximado de 2 mil
600 millones de dlares.
14 Roberto Morales. Camiones mexicanos cerca de regresar a EEUU, en El Economista.

A fin de dar solucin a esta controversia, en julio de 2011, la Secre-

tara de Comunicaciones y Transportes de Mxico y el Departamento
de Transporte de los EEUU suscribieron un Memorndum de Enten-
dimiento para implementar el acuerdo sobre la apertura del auto-
transporte transfronterizo de carga a travs de un programa piloto.
Con ello, Mxico acord suspender de manera horizontal la mitad de
los aranceles que impuso a 99 productos provenientes de Estados
Unidos.
El programa piloto reinici en octubre del 2011 y concluy en oc-

tubre de 2014. Los transportistas mexicanos han registrado un buen
cumplimiento de las medidas de seguridad. La Administracin Fede-
ral de Seguridad de Transporte Terrestre de Estados Unidos (FMCSA,
por su sigla en ingls) estableci la necesidad de contar con 4,100
inspecciones para obtener informacin que validara los resultados
durante los tres aos del programa piloto. La apertura limitada a travs
del programa piloto ha permitido la participacin de 14 empresas, 58
camiones y 55 choferes, quienes han realizado 12,613 cruces fron-
terizos, cifra inferior a los 14,000 cruces fronterizos de camiones que
se realizan diariamente.15
La apertura de la frontera har ms eficientes los cruces pues el trans-

portista podr ofrecer el servicio de puerta a puerta sin requerir el
transbordo de mercancas y de los tres remolques en la frontera como
se hace hoy en da. Ello ser, sin duda, un factor clave para elevar la
competitividad de la regin. La apertura en este sector contribuira a
promover y hacer ms eficientes los flujos comerciales desde Mxico
hacia EEUU pero para ello se requiere de la voluntad y decisin po-
ltica de los gobiernos de cada pas para enfrentar a sectores que se
oponen frontalmente a cualquier competencia del exterior. Resulta
urgente impulsar una solucin integral y de largo plazo a la liberali-
zacin de los servicios de transporte terrestre de carga con EEUU y
Canad; ello le permitir a Mxico abatir costos y elevar la competi-
tividad de sus exportaciones as como de la regin en su conjunto.
15 Roberto Morales. Transportistas de Mxico cumplen plan de EU, en El Economista.

12 de febrero de 2014.
b) Compras del sector pblico
Probablemente, el captulo X del TLCAN sobre compras del sector

pblico sea uno de los menos aprovechados por las empresas mexi-
canas y sobre el que tenemos menos informacin respecto a su parti-
cipacin en las compras pblicas de Canad y EEUU. El TLCAN cubre
las compras efectuadas por dependencias y empresas del gobierno
federal en cada uno de los pases signatarios. Las disposiciones se
aplican a las adquisiciones de las dependencias del gobierno federal
cuyo monto supere los 50 mil dlares para bienes y servicios y 6.5
millones de dlares para obra pblica. Para el caso de adquisiciones
de empresas pblicas, aqullas cuyo monto exceda 250 mil dlares
para bienes y servicios y 8 millones de dlares para obra pblica.
Este captulo no cubre compras a nivel subnacional de estados o
provincias. En el TLCAN, por primera vez, Mxico abri una porcin
significativa de su mercado de compras del sector pblico a los pro-
veedores de EEUU y Canad, en condiciones preferenciales, para la
adquisicin que el gobierno hace de bienes, servicios y obra pblica.
De acuerdo con datos de la OCDE, el mercado de compras pblicas

de los EEUU representa alrededor de 11% de su PIB y aproximada-
mente 12% para Canad mientras que para Mxico ste es menor a
7%.16 En 2010, los gastos totales de contratacin pblica en EEUU
fueron superiores a 1,1 billones de dlares, lo que representa ms
que el PIB de la mayora de los pases del mundo.17 En trminos ge-
nerales, las principales categoras de gasto en bienes y servicios son
tecnologas de y productos y servicios de seguridad donde Mxico
no ha logrado la competitividad de pases como India.18
En general, no parece que el TLCAN haya sido aprovechado por

el sector privado mexicano para acceder a los mercados de compras
pblicas de EEUU o Canad. Vender directamente a los gobiernos de
EEUU o Canad requiere, por lo general, una presencia en dichos
mercados para poder participar en ferias, congresos y reuniones uno
a uno con los usuarios finales y los tomadores de decisiones. En su
mayora, los empresarios mexicanos se establecen en EEUU o Ca-
16 Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). Government

at a Glance. 2011.
17 Schaus y Gruenewald, 2011.
18 dem.
nad y cuando participan en licitaciones lo hacen como empresas

locales y no a travs de las disposiciones del TLCAN. Sera deseable
buscar la forma de apoyar a empresas mexicanas que tengan la ca-
pacidad para ello y poder aprovechar el potencial de negocios en los
mercados de compras pblicas en Norteamrica.
El Futuro del TLCAN

Aunque el TLCAN ha tenido resultados positivos, sus crticos han
buscado desde su renegociacin hasta su denuncia, pues stos man-
tienen que el Tratado no trajo mejoras en los niveles de vida de la
mayora de la gente y en lugar de activar una convergencia entre las
tres naciones, slo acentu las asimetras econmicas y regulatorias
que haban existido entre los tres pases.19 Inclusive durante su cam-
paa presidencial en 2007, el presidente Obama ofreci renegociar el
Tratado en caso de resultar electo, lo que dej a un lado una vez que
asumi la presidencia de los EEUU. En enero de 2014, el Secretario
de Estado de ese pas, John Kerry, declar no creemos necesario
reabrir el TLCAN, pero creemos que tenemos que construir sobre
l para construir y revitalizar la idea de una dinmica Amrica del
Norte.20 Los retos que hoy enfrenta la regin como un motor eco-
nmico difcilmente se van a resolver mediante una renegociacin
del TLCAN; ms bien se requieren iniciativas regionales orientadas
a fortalecer la posicin competitiva de la regin impulsadas por un
liderazgo poltico que coloque al tema como una prioridad en la
agenda de poltica exterior de los tres pases.
De dnde partimos? La integracin regional se ha estancado desde

el inicio del nuevo milenio como resultado del ingreso de China a la
OMC en 2001 y de los ataques terroristas a EEUU el 11 de septiembre
de 2001. China ha pasado a ser el principal socio comercial de Esta-
dos Unidos, el segundo de Mxico y el tercero de Canad lo que ha
impactado el comercio intrarregional. Asimismo, despus del 11 de
septiembre las polticas impuestas para atender el tema de la seguridad
19 Gallagher, Kevin P., Timothy A. Wise, con Enrique Dussel Peters. (2009) The Future
of North American Trade Policy: Lessons from NAFTA
20 EEUU. Departamento de Estado. Joint Press Availability With Canadian Foreign Mi-
nister John Baird and Mexican Foreign Secretary Jose Antonio Meade, 17 de enero
de 2014.
elev el costo de hacer negocios en Norteamrica y cre barreras en

donde antes no existan como son la Ley Patriota de EEUU de 2001,21
la Ley de Seguridad de la Salud Pblica y Preparacin y Respuesta
ante el Bioterrorismo de 200222 (la Ley de Bioterrorismo), la Iniciativa
de Seguridad de Contenedores23 o la Asociacin Aduanera y Co-
mercial contra el Terrorismo (C-TPAT, por sus siglas en ingls). El
cumplimiento de este tipo de legislacin ha elevado los costos pa-
ra las operaciones comerciales en EEUU afectando la competitividad
de las exportaciones mexicanas pero tambin las de Amrica del
Norte dada la integracin productiva que hoy existe.
El incremento en los precios de los energticos ha impactado los

costos de transporte desde Asia hacia Norteamrica en tanto que el
incremento en los costos de la mano de obra de China han hecho
a Mxico un destino ms atractivo para la inversin productiva a fin
de atender la demanda en el mercado norteamericano. Igualmente,
la falta de avances en el sistema multilateral de comercio con una Ronda
Doha estancada y la proliferacin de tratados comerciales regionales
hacen an ms relevante la necesidad de apuntalar al TLCAN. El reto
est en cmo aprovechar esta coyuntura para maximizar los benefi-
cios de este Tratado y fortalecer a la regin como una potencia pro-
ductiva a nivel mundial y competir frente a Asia y la Unin Europea.
El TLCAN ha alcanzado la mayora de edad en un contexto de se-

guridad que no estaba presente cuando el Tratado se concibi y
negoci, lo que ha obligado al sector privado, funcionarios, diplo-
21 La Ley Patriota da a los funcionarios federales mayor autoridad para rastrear e inter-
ceptar comunicaciones con fines de recoleccin de inteligencia extranjera del orden
pblico y confiere al Secretario del Tesoro las competencias normativas para combatir
la corrupcin de las instituciones financieras para el blanqueo de dinero extranjero.
22 La Ley contra el Bioterrorismo exige a los productores nacionales y extranjeros que
fabrican, procesan, empacan o almacenan alimentos para el consumo humano o
animal en Estados Unidos a registrarse con la Administracin de Alimentos y Drogas
(FDA por sus siglas en ingls). La ley tambin requiere que la FDA reciba notificacin
previa antes de la importacin de alimentos con el fin de realizar inspecciones de las
importaciones de manera ms eficaz y ayudan a proteger el suministro de alimentos
de la nacin contra los actos terroristas y otras emergencias de salud pblica.
23 A Iniciativa de Seguridad de Contenedores (CSI por sus siglas en ingls) aborda la
amenaza a la seguridad fronteriza y el comercio mundial que plantea la posibilidad de
que un contenedor martimo se use como arma terrorista. La CSI propone un rgimen
de seguridad para asegurarse de que todos los contenedores que representan un
riesgo potencial de terrorismo puedan ser identificados e inspeccionados en puertos
extranjeros antes de ser colocados en los buques con destino a Estados Unidos.
mticos, expertos y acadmicos a ofrecer alternativas que impriman

mayor dinamismo a la regin. Diversos expertos y estudiosos han
identificado una serie de reas en donde es necesario trabajar para
avanzar en la integracin productiva de la regin si se pretende que
sta compita de manera eficiente frente a la Unin Europea y a Asia,
ambas regiones que han logrado niveles de integracin de ms de
75% y 50%, respectivamente.
Mucho se habla que hay que pasar a la versin TLC 2.0: una nueva
versin ampliada de comercio y cooperacin.24 Diversos autores y
expertos han indicado una serie de reas en donde los tres pases po-
dran trabajar para construir la agenda futura del TLCAN tomndolo
como punto de partido y sin que ello signifique su renegociacin.25
Jaime Serra lo resume de la siguiente forma:
La integracin ordenada, que resultara de liderazgos visiona-

rios, implicara, entre otras cosas, que se adoptara un acuerdo
migratorio comprehensivo, que se evolucionara hacia la intro-
duccin de una poltica comn de competencia, en sustitucin
de las medidas contra prcticas desleales de comercio (ver Art.
1504 del TLCAN), que se acordara un programa para promo-
ver la complementariedad en la produccin agrcola (ver Art.
703 del TLCAN), que se facilitara la complementariedad en
materia energtica (ver Art. 601 del TLCAN) y que se resolviera
la disputa en materia de transporte terrestre y se cumpliera
cabalmente lo establecido por el TLCAN en esta materia. En
este escenario, descrito slo de manera incompleta, la regin
sera ms competitiva en el nuevo entorno internacional y el
bienestar de los tres pases crecera.26
Entre los temas que podran considerarse para profundizar la in-

tegracin norteamericana estn: a) trilateralizar la agenda de temas
vinculados a la integracin productiva; b) cooperacin regulatoria;
24 Thomas McLarty citado en TLCAN: el futuro es la meta, en Exclsior, 2 de enero de 2014.

25 Entre los expertos que destacan en sus propuestas de cmo seguir avanzando ha-
cia la integracin de Amrica del Norte estn Michael Hart, Carla Hills, Jaime Serra
Puche, Luis Rubio, Carol Wise, Jaime Zabludovsky, Robert Zoellick, y de manera
destacada Robert Pastor, por mencionar algunos.
26 Jaime Serra Puche (2011). La Apertura Comercial de Mxico. Conferencia presentada
en la celebracin del LXX Aniversario de la Casa de Espaa: http://www.sai.com.mx/
admin/uploads/archivos/arch201106020315465525Apertura.pdf, pp. 28 y 29
c) integracin energtica; d) mejora del funcionamiento de la frontera

y el transporte terrestre; e) educacin e innovacin; y f) migracin.
a. Trilateralizar la agenda. Los tres pases tienen el reto de desarrollar

una nueva estrategia regional que deje de lado el manejo bilateral
de las agendas entre EEUU y Mxico y EEUU y Canad, y realmente
les permita unir sus ventajas comparativas para competir de manera
efectiva frente a pases de Asia, y particularmente de China.27 Hoy
los temas fundamentales para la regin se tratan de manera bilateral.
Los temas fronterizos se atienden en el Comit Ejecutivo Bilateral
(CEB) para la Administracin de la Frontera del Siglo XXI, y el Grupo
de Trabajo EEUU-Canad ms all de la Frontera (2011). Los temas de
cooperacin regulatoria se discuten a nivel bilateral en el Consejo
de Cooperacin Regulatoria de Alto Nivel Mxico-EEUU (2010) y el
Consejo de Cooperacin Regulatoria EEUU-Canad (2011). Por su
parte, los temas de energa se trabajan en el Marco sobre Energa Lim-
pia y Cambio Climtico Mxico-EEUU (2009) y el Dilogo de Energa
Limpia EEUU-Canad (2009).28 El tratar estos temas de manera tri-
lateral y el desarrollar una agenda verdaderamente regional podra
tener un impacto positivo sobre la competitividad de la regin pues
la fragmentacin actual disminuye su efectividad.
b. Cooperacin regulatoria. Hoy el tema de cmo reducir los costos

de cumplir con las regulaciones nacionales en Norteamrica se discu-
te de manera bilateral. La convergencia de normas y reglas permitira
que los productos estuvieran sujetos a normas uniformes en los tres
pases sin necesidad de repetir pruebas en cada pas lo que reducira
sustantivamente costos de operacin.
Asimismo, en el tema de acceso a mercados las ventajas arancelarias

que Mxico obtuvo durante los primeros aos de implementacin del
TLCAN se han erosionado en la medida en que EEUU ha ofrecido
tambin el mismo trato a terceros pases con los que tambin ha esta-
blecido Tratados de libre Comercio (Chile, Centroamrica, Repblica
Dominicana, Per, etctera). Estos pases gozan igualmente de acce-
so preferencial al mercado de los EEUU; por ello Mxico tambin se
incorpor en la negociacin del Acuerdo Transpacfico de Asociacin
27 Robert Pastor. (2008) The Future of North America Replacing a Bad Neighbor Poli-
cy, en Foreign Affairs. Julio- agosto
28 Laura Dawson, Christopher Sands, y Duncan Wood (2013).
Econmica (TPP, por sus siglas en ingls).29 En el TPP, Mxico busca

asegurar su vinculacin productiva en Amrica del Norte tanto para
exportar al mercado de Estados Unidos como para enfrentar a nue-
vos socios de nuestro vecino al norte y asegurar que las inversiones
establecidas en Mxico cuenten con la certeza de acceso preferencial
tanto en Amrica del Norte como en los pases del TPP. Aunque el
TPP no va a remplazar ni a sustituir al TLCAN, s puede ser la va
para actualizar las reglas que rigen el comercio en Amrica del Norte.
En el TPP tambin se trabajan temas de coherencia regulatoria por
lo que un trabajo regional de Amrica del Norte podra contribuir a
construir el TPP.
c. Integracin energtica. La energa es un tema que ya puede tratarse

en trminos regionales gracias a la reforma energtica recientemente
aprobada por el Congreso en Mxico. El tema energtico fue tab
para Mxico en la negociacin del TLCAN hace veinte aos pero hoy
ya no lo es. La integracin de un mercado energtico norteamericano
se hace posible gracias a la reciente reforma al sector energtico en
Mxico que abre la puerta a la inversin privada nacional y extranjera
combinada con los avances tecnolgicos y la innovacin en EEUU y
Canad en este sector. La competitividad de Amrica del Norte pasa
por desarrollar redes de produccin y abastecimiento integradas de
petrleo, gas natural y electricidad que garanticen el abasto de ener-
ga a precios competitivos. Un sector energtico integrado y eficiente
puede convertirse en uno de los factores clave para la integracin
regional y el impulso a la competitividad norteamericana.
d. Infraestructura fronteriza y transporte. La frontera es la principal

ventaja competitiva con la que Mxico cuenta hoy para sus exporta-
ciones pero tambin para las de Norteamrica. La cercana geogrfica
de Mxico al mercado de EEUU permite trasladar mercancas en cues-
tin de horas pero resulta fundamental hacer ms expedito el trnsito
de bienes y personas que hoy toma ms horas de las que debera
y eleva los costos de hacer negocios en la regin. Las cadenas de
suministro en la produccin regional exigen un transporte eficiente,
29 El TPP es la iniciativa comercial plurilateral ms ambiciosa en curso orientada a crear

un acuerdo con los estndares ms elevados en el comercio internacional que busca
facilitar los flujos de bienes y servicios que han generado las Cadenas Globales de Va-
lor (CGV). En esta negociacin participan 12 pases de Asia (Australia, Brunei, Japn,
Malasia, Nueva Zelanda, Singapure y Vietnam) y el Hemisferio Occidental (Canad,
Chile, EEUU, Mxico y Per).
seguro y sostenible, incluyendo sistemas de logstica y cruces fron-

terizos eficientes y una infraestructura con ms y mejores carreteras,
vas frreas y puertos que unan a Canad, EEUU y Mxico en una
regin que opere sin fronteras para propsitos productivos.
e. Educacin y capacitacin de recursos humanos. Norteamrica cada

vez ms requiere de recursos humanos preparados en nuevas disci-
plinas para poder atender las necesidades productivas de la regin.
Una fuerza laboral competitiva es clave para mantener una regin di-
nmica, de ah que se deba de pensar en la capacitacin y formacin
de recursos humanos para cubrir la nueva demanda por personal
calificados en reas que no existan hace veinte aos.
f. Migracin. El TLCAN no incorpor el factor laboral en su cuerpo de

reglas, pues si para Mxico el tema energtico era tab, para EEUU lo
era, y sigue siendo, el migratorio. Sin embargo, la integracin nortea-
mericana estar incompleta hasta no encontrar una forma de ordenar
e integrar los mercados laborales lo que podra llevar generaciones
debido a la brecha de ingresos existentes entre Mxico y sus dos so-
cios al norte. Sin embargo, s hay algunos pasos que pueden darse
en ese sentido. Robert Pastor sugiere reglamentar mejor las disposi-
ciones sobre los servicios profesionales contenidos en el TLCAN para
facilitar y hacer ms expedita la obtencin de visas del TLCAN (TN)
para profesionales; ofrecerlas por periodos ms largos y crear un progra-
ma de trabajadores temporales ampliado para mexicanos.
Al cumplirse el veinte aniversario del TLCAN, en la Cumbre de Lde-

res de Amrica del Norte, los presidentes Enrique Pea Nieto, Barack
Obama y el Primer Ministro de Canad, Stephen Harper, buscaron
avanzar en una nueva visin estratgica de Norteamrica con el fin de
promover un crecimiento econmico incluyente y de amplio alcance
para el bienestar de nuestros ciudadanos, de manera que la Amrica
del Norte del siglo XXI establezca nuevos estndares globales para el
comercio, la educacin, el crecimiento sostenible y la innovacin.30
Se dispuso establecer un Plan de Trabajo para la Competitividad de
la regin enfocado en la inversin, innovacin y una mayor participa-
cin del sector privado; el Plan de Transporte de Amrica del Norte;
el establecimiento en 2014 de un Programa de Viajeros Confiables de
Norteamrica; la mejora del movimiento seguro de bienes a travs
30 Mxico. Presidencia. (2014) Declaracin Conjunta. 19 de febrero.

de la regin; y promocin de los intercambios trilaterales sobre co-

rredores logsticos y desarrollo regional. Se identificaron nuevas reas
de oportunidad para asegurar la competitividad de la regin.
En primer lugar se destaca la necesidad de fomentar la innovacin y

acceso a oportunidades educativas de alta calidad y a la tecnologa
para promover una fuerza laboral con las habilidades necesarias para
asegurar el xito en la economa global del siglo XXI. Tambin se
propuso concentrarse en intercambios de emprendimiento e innova-
cin, y en las acciones para promover el empoderamiento econmico
de las mujeres. Una segunda rea tiene que ver con el intercambio
acadmico y la movilidad estudiantil. Los lderes acordaron incremen-
tar el nmero de intercambios estudiantiles al interior de la regin en
los respectivos sistemas de educacin superior, en sintona con las
iniciativas Fuerza de los 100,000 en las Amricas de Estados Unidos,
Proyecta 100,000 de Mxico y la Estrategia Internacional de Educa-
cin de Canad. La tercera rea es la de integracin energtica de
Amrica del Norte para lo que se propuso desarrollar y garantizar
fuentes de energa limpias y confiables para impulsar el crecimiento
econmico y el desarrollo sustentable a travs de estrategias comunes
en materia de eficiencia energtica, infraestructura, innovacin, energa
renovable, fuentes de energa no convencionales, comercio ener-
gtico, y el desarrollo responsable de recursos, incluyendo la elabora-
cin de estudios tcnicos relevantes. El cuarto tema tiene que ver con
el cambio climtico que busca la cooperacin en el marco multilate-
ral y regional, y la proteccin de la biodiversidad.
La agenda planteada por los Lderes no recogi temas importantes

para Mxico como son la migracin, una frontera moderna y eficien-
te, el desarrollo de una infraestructura sin fronteras o la eliminacin
de la visa que Canad exige a mexicanos desde 2009. Hay que re-
cordar que en el pasado ya hubo intentos de apuntalar la integracin
norteamericana a travs de la Sociedad para la Prosperidad (P4P, por
sus siglas en ingls) establecida en 2002 y sustituida por la Asocia-
cin para la Seguridad y Prosperidad en Amrica del Norte (ASPAN).
Sin embargo, ambas iniciativas tuvieron una corta vida y un limitado
alcance. Las iniciativas planteadas en la Cumbre de febrero de 2014
ciertamente responden a las necesidades de buscar vas para promo-
ver la integracin, pero no queda claro cmo stas se implementarn,
qu resultados podemos esperar ni los tiempos para lograrlos, pues
aunque se menciona una visin norteamericana corre por vas para-

lelas a las necesidades de fortalecer el TLCAN.
Conclusiones
El TLCAN ha llegado a la mayora de edad habiendo impulsado el
comercio de bienes y servicios as como las inversiones hacia la re-
gin. Hoy, la regin comercia diariamente ms de 2 mil millones de
dlares. Mxico se ha convertido en una pieza integral de la produc-
cin norteamericana y es un factor de competitividad para la regin
pero existen condiciones que deben mejorarse si se espera que el
TLCAN y la integracin norteamericana rindan mayores frutos para la
regin. De otro modo, corremos el riesgo del estancamiento lo que
representara perder terreno frente a otras regiones.
La agenda de reformas del gobierno del presidente Pea Nieto en

sectores como el educativo, las telecomunicaciones, el financiero y
destacadamente el energtico ubican a Mxico en una mejor posi-
cin para hacer su contribucin a una Amrica del Norte ms fuerte
y competitiva, y buscar incidir sobre una agenda verdaderamente
trilateral. Pero tambin existen temas clave como son la migracin,
la seguridad y la inversin en infraestructura que deben incorporarse
en la agenda de integracin productiva de Amrica del Norte. Est en
el inters de Mxico buscar ejercer un liderazgo poltico al ms alto
nivel para apuntalar el TLCAN.
El TLCAN ha sufrido de fuertes crticas de sus detractores en la regin,

pues en su momento ste se sobrevendi en sus posibles efectos y re-
sultados. Sin embargo, ste es el nico instrumento con el que cuenta
la regin, y sobre todo Mxico, para enfrentar a sus competidores en
Asia y Europa. En la agenda no se prev la renegociacin del TLCAN
pero s requiere de un nuevo marco que incorpore la agenda de te-
mas que le darn un nuevo impulso a la integracin y a la competi-
tividad de Amrica del Norte; es decir un TLCAN versin 2.0.
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Plan de transporte y logstica
para Amrica del Norte:
perspectivas y retos
Miguel Gastn Cedillo-Campos
Jos San Martn Romero
Introduccin
V
einte aos despus de la entrada en vigor del Tratado de Libre
Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), importantes empre-
sas de las llamadas Industrias Avanzadas (IA) como lo son la
automotriz, la aeroespacial, la farmacutica, la de instrumentos
de precisin, la de maquinaria, la electrnica y la informtica, han
desarrollado una nueva forma de organizacin industrial, una red de
clsteres de cadenas de suministro desplegados a lo largo y ancho
de los territorios de Canad, Estados Unidos de Amrica y Mxico1.
De hecho, las IA representan ya el 47% del comercio de bienes en
Amrica del Norte2. Al mismo tiempo que el valor agregado de los
productos manufacturados en la regin del TLCAN ha aumentado, el
comercio intraregin ya no se caracteriza slo por el intercambio de
productos terminados. En realidad, los tres pases firmantes del TL-
CAN coproducen bienes tanto para sus mercados, como para el resto
del mundo. Un nuevo sistema regional de manufactura y logstica
est en consolidacin.
1 San Martn-Romero, 2014; Cedillo-Campos, 2014a; OCDE, 2013.

2 ONeil, 2013.
102 Plan de transporte y logstica para Amrica del Norte: perspectiva y retos
Actualmente, gracias a los modernos sistemas de informacin y a

una sofisticada administracin logstica, las empresas pueden fabricar
e integrar productos en diferentes partes del mundo; sin embargo,
existen otros aspectos que las empresas estn tomando en cuenta al
momento de disear sus cadenas de suministro. Aspectos como las
interrupciones a los flujos de transporte ocasionados por desastres
naturales, actos terroristas o actividades criminales, as como el au-
mento de los precios de la energa, de los costos laborales y de la
variabilidad asociada a los largos tiempos de trnsito, provocando el
incremento en los inventarios de seguridad a lo largo de sus cadenas
de suministro, est impulsando a las empresas a reubicar sus sitios de
produccin cerca de los mercados de consumo3. Una estrategia deno-
minada near-sourcing, la cual con base en anlisis integral de costos
a lo largo de toda la cadena de suministro, ha determinado para un
importante nmero de empresas, que las ventajas de contar con ope-
raciones de manufactura en Asia no resultan tan importantes como
para ignorar aquellas, que derivadas de slo cruzar las fronteras den-
tro de una misma regin4.
Es as como el fenmeno de la globalizacin inversa se est convir-

tiendo en una tendencia en la medida en que ms empresas regresan
de Asia para relocalizar sus operaciones de aprovisionamiento y ma-
nufactura en la regin de Amrica del Norte5. Es en este contexto que
el presente documento, tiene por objetivo analizar las perspectivas y
retos que un Plan de Logstica y Transporte para Amrica del Norte,
debe considerar para su pertinente elaboracin e implementacin.
Est organizado en secciones. En la nmero 1, Sistema productivo re-
gional, se establece cmo la estructura productiva dentro de la regin
del TLCAN ha evolucionado hacia una nueva forma de organizacin
industrial que le est otorgando una ventaja competitiva diferenciada
considerable, el desarrollo de una red de clsteres de cadenas de su-
ministro. En la seccin nmero 2, Surgimiento de clsteres de cadenas
de suministro, se caracterizan los elementos fundamentales que cons-
tituyen esta nueva forma de organizacin industrial y deben ser con-
siderados por los pases miembros del TLCAN para el desarrollo de
3 Hameri and Hintsa, 2009; The White House, 2012; Ping-Shun and Ming-Tsung, 2013;
Serdarasan, 2013; Bueno and Cedillo-Campos, 2014.
4 Bookbinder y Fox, 1998; White, 2010; OCDE, 2013; Cedillo-Campos et al., 2014c.
5 SCD, 2011, 2012; Ghemawat and Altman, 2013; Pastor, 2013; Cedillo-Campos et al.,
2014c; San Martn-Romero, 2014.
un Plan de Transporte y Logstica para Amrica del Norte. La seccin

nmero 3, Planeacin de la logstica y el transporte para la competitivi-
dad regional, identifica la necesidad de una poltica regional integrada
de infraestructura, transporte y logstica que asegure el incremento de
la competitividad regional en los prximos 20 aos. Finalmente, en la
seccin nmero 4, se establecen aspectos crticos que sern de gran
importancia competitiva para la regin, y cmo el desarrollo de un
Plan de Transporte y Logstica para Amrica del Norte resulta funda-
mental para alcanzar su potencial de crecimiento econmico y social.
Sistema productivo regional

Desde la firma del TLCAN en 1994, un nmero creciente de empresas
tanto estadounidenses, como canadienses y mexicanas, han organi-
zado sus sistemas de produccin sobre la base de materias primas y
componentes, que les son suministrados desde empresas ubicadas
en uno o los tres pases. Como resultado, las cadenas de suministro
han entretejido un sistema productivo regional. De hecho, gracias a
la tendencia de la subcontratacin con el fin de aprovechar mejor las
ventajas competitivas de cada pas, las cadenas de suministro se han
dispersado a lo largo y ancho de la regin de Amrica del Norte.
Esto ha fortalecido a la regin, hacindola ms atractiva6. Entre 1994

y el final de la dcada de 2000, el comercio de Amrica del Norte
se triplic y la inversin extranjera directa creci seis veces7. Pero
adems, el comercio intra TLCAN se increment desde un 41% del
comercio total de los tres pases en 1990, hasta un 48% en 2011. De
manera especfica, el valor del comercio entre los EEUU y Mxico
intercambiado por autotransporte, se increment de 74 mil millones
de dlares en 1994, a 335 mil millones en 20138. Incluso aunque la
orientacin exportadora de Mxico, que cuenta con acuerdos de li-
bre comercio con 44 naciones, hace que sea uno de los pases ms
abiertos del mundo, su economa se basa en gran medida en las
exportaciones hacia los EEUU, las cuales representan casi una cuarta
parte del Producto Interno Bruto (PIB) del pas. Actualmente, Mxico
6 Wilson y Lee, 2013.

7 Pastor, 2011.
8 Rita, 2014.
es el tercer socio comercial de los EEUU; en 2013, le compr ms que

cualquier otro pas, con excepcin de Canad. De hecho, por cada
dlar del comercio entre los dos pases, Mxico import casi el 44%,
mientras que, por ejemplo China, slo compr aproximadamente el
22%9. No obstante, el cruce de la frontera entre los tres pases sigue
siendo uno de los retos ms importantes para la competitividad de
las cadenas de suministro del TLCAN10.
Antes de los ataques del 11 de septiembre de 2001, se desarroll una

serie de esfuerzos para organizar una frontera sin costuras con el fin
de mejorar el desempeo econmico de la regin del TLCAN. En ese
contexto, el Banco de la Reserva Federal de Dallas, reconoci que las
maquiladoras mexicanas ubicadas en la regin fronteriza con Texas
ayudaban a impulsar el desarrollo econmico en ambos lados de la
frontera11. Sin embargo, despus de los ataques terroristas la principal
prioridad de los EEUU fue el prevenir otro atentado. La significativa
cooperacin transfronteriza iniciada con el TLCAN y reforzada por la
firma de la Alianza para la Prosperidad y Seguridad de Amrica del
Norte (ASPAN) qued estancada12.
EEUU, le asign mayor importancia a mejorar los procesos de inspec-

cin de los contenedores martimos, que a los procesos de inspeccin
de los vehculos de carga que entran a ese pas a travs de puertos
fronterizos terrestres a pesar de tener una importancia similar para
el comercio. En 2009 la cantidad total de contenedores martimos
que entr a los EEUU fue de 9.8 millones, mientras que el nmero
total de vehculos comerciales fue de 9.2 millones13. Esto resulta una
cuestin estratgica para la regin si se considera que un aumento
en la integracin regional como resultado del incremento en los flujos
logsticos impulsados por las IA, redunda en mayor presin sobre
los procesos transfronterizos. La oportunidad de organizar una de las
mayores zonas de manufactura y logstica en el mundo existe; sin
embargo, si la principal razn para el incremento de los cruces trans-
fronterizos de camiones es la intensificacin del comercio entre los
9 Rita, 2014.
10 Bakir y Pakdaman, 2006; NACC, 2008; Rodriguez, 2012; Cedillo-Campos, 2012.
11 Vargas, 2001.
12 Baughman y Francois, 2009.
13 BTS, 2011.
pases, una mayor eficiencia en este punto es clave para la regin

(ver tabla 1 y mapa 1).
Tabla 1. Diez principales puertos fronterizos terrestres segn valor del

comercio (En miles de millones de dlares estadounidenses)14
Porcentaje del valor

Valor del Valor de las Valor de las
total del comercio
Rango Nombre comercio total exportaciones importaciones
(todos los puertos
(autotransporte) (autotransporte) (autotransporte)
fronterizoz terretres)
1 Laredo - Texas 117 54 63 19%

2 Detroit - Michigan 99 58 40 16%
3 Buffalo-Niagara Falls (N.Y.) 62 37 26 10%
4 El Paso - Texas 51 22 29 8%
5 Port Huron - Michigan 48 30 18 8%
6 Otay Mesa - California 33 11 22 5%
7 Champlain-Rouses Point (N.Y.) 24 10 12 4%
8 Hidalgo, Texas 21 9 15 3%
9 Santa Teresa, Nuevo Mxico 18 7 10 3%
10 Pembina, Dakota del Norte 17 12 5 3%
Total de los 10 principales
490 250 240 79%
puertos fronterizos terrestres
Gran total 618 315 300 100%
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Tecnologa Innovadora de los EEUU, Oficina de Estadsticas del Transporte de los EEUU,
TransBorder Freight Data, 2012.
Desde 2002, Ojah et al., establecieron que la falta de coordinacin

entre los EEUU y las autoridades mexicanas, es principalmente el
resultado de la ausencia de un foro global para ayudar a coordinar la
planificacin y operacin fronteriza. En el mismo sentido, desde un
enfoque de anlisis de costos,15 seal como una causa del aumento
de los costos de transaccin, el gran nmero de actores pblicos y
privados no coordinados. De hecho, la Oficina de Aduanas y Protec-
cin de Fronteras de los EEUU16 reconoce que las demoras son un
problema importante.
14 Clasificacin con base en el total del comercio realizado entre EE.UU. y sus socios
dentro del TLCAN en 2011.
15 Villa (2007).
16 CBP, 2012.
Mapa 1. Localizacin de los principales puertos fronterizos terrestres que

articulan el comercio intra TLCAN (RITA, 2012)
En 2007, un estudio realizado por especialistas tanto de los EEUU,

como de Mxico estim que el costo por ao ocasionado por las
demoras era de 246.75 millones de dlares, tan slo en el cruce fron-
terizo de Nuevo Laredo, Tamaulipas/Laredo, Texas17. Aunque cierta-
mente no es fcil distinguir en los costos, aquellos derivados de las
regulaciones de seguridad en la frontera, de otros que son el resulta-
do de una infraestructura insuficiente o de la falta de coordinacin18.
Es un hecho que la falta de coordinacin y armonizacin de las po-
lticas de seguridad tienen impactos en la facilitacin del comercio y
consecuentemente, en la competitividad de las cadenas de suministro
del TLCAN (mejor conocidas como NAFTA Supply Chains).
17 Colegio de la Frontera Norte y Peschard-Sverdrup Asso., 2007.

18 GAO, 2000, Ojah et al., 2002; Villa, 2007; Frittelli, 2010.
El fortalecimiento de un sistema integrado de manufactura y logstica

a nivel del TLCAN, ms all de los beneficios econmicos, tiene un
orden estratgico para la competitividad de la regin19. La estabilidad
y el xito del sector manufacturero mexicano es de vital importancia
para la competitividad de los EEUU.20 Esto es debido a que, desde
una perspectiva global, el sector manufacturero mexicano ofrece pro-
ductos de bajo costo al mercado de los EEUU, impulsa el crecimiento
econmico a lo largo de ambos lados de la frontera, y sirve de pla-
taforma productiva hacia los mercados de Amrica Latina.21 De este
modo, a pesar de que las empresas internacionales han desarrollado
una importante presencia global, hoy tienden a integrar cadenas de
valor regionales, prefiriendo conseguir componentes intermedios ms
cerca de los sitios de produccin y consumo final con el objetivo de
reducir costos y riesgos22.
De hecho, la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Eco-

nmico (OCDE) concluye que el contenido extranjero de los produc-
tos manufacturados por pases altamente exportadores, se compone
de forma importante por valor agregado, aportado por empresas lo-
calizadas en naciones vecinas dentro de una misma regin23. En ste
sentido24, llegan a una conclusin similar: la fragmentacin de la
produccin favorece la proximidad.
Surgimiento de clsteres de
cadenas de suministro
Con el TLCAN, no slo el comercio entre los pases firmantes creci,
sino tambin el valor agregado del comercio. Por ejemplo, el valor
agregado de las exportaciones de Mxico hacia EEUU es ms del
doble entre 2004 y 2013 (ver grfica 1), lo que refleja el crecimiento
de las IA en la regin25.
19 San Martn-Romero, 2014.

20 Haytko et al., 2007.
21 Bowersox y Calantone, 1998; Cedillo-Campos, 2014a; Cedillo-Campos, 2014b.
22 Deloitte, 2013.
23 OCDE, 2013.
24 Johnson y Noguera, 2012.
25 Villa, 2014.
Grfica 1. Incremento de la relacin peso-valor de las mercancas

intercambiadas por Mxico y Canad en el marco del TLCAN
Relacin peso vs. valor de las mercancas intercambiadas

Relacin peso Vs. valor de las mercancas intercambiadas
3
2.5
2
Kilogramo / Dlar
1.5 Mxico
Canad
0.5
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fuente: Villa, Figura

2014. 3. Incremento de la relacin peso-valor de las mercancas intercambiadas
por Mxico y Canad en el marco del TLCAN (Villa, 2014)
En 2011, los EEUU intercambiaron aproximadamente 1.2 miles de
millones de dlares en bienes y servicios con Canad y Mxico, su
primer y tercer socio comercial respectivamente. Para poner esta cifra
en perspectiva, el total de comercio de los EEUU con Japn, Corea
del Sur y las naciones (BRICS) de Brasil, Rusia, India, China y Sud-
frica apenas alcanza la misma cantidad.
En realidad, en el marco del TLCAN, muchos productos son trans-

portados a travs de las fronteras varias veces, con el objetivo de
aprovechar las ventajas competitivas diferenciadas que cada clster
industrial local aporta a un producto final26. Esto ha favorecido que
sobre la base de los clsteres industriales locales, se desarrollen cls-
teres de cadenas de suministro a lo largo de los principales corredores
de transporte de carga del TLCAN.
26 Maniyika, 2012.
Ante una alta competencia, compartir la produccin de acuerdo a las

ventajas competitivas diferenciadas de cada clster, no slo minimiza
el costo de los bienes consumidos al interior del TLCAN, sino que
tambin hace que los productos exportados al resto del mundo sean
ms competitivos. De hecho, en 2011, el TLCAN envi ms de 1.2 mi-
les de millones de dlares en bienes fuera de la regin27. La mayora
de los sectores orientados a la exportacin tienden a ser las IA, las
cuales son altamente demandantes de trabajadores con conocimien-
tos y habilidades tcnicas significativas.
La interrelacin de las cadenas de suministro desarrolladas a lo lar-

go de los tres pases es cada vez ms estrecha. Datos sobre el valor
agregado del comercio revelan que por cada 100 dlares en valor de
los bienes finales que importa EEUU desde Mxico, 40 dlares son
en realidad de contenido estadounidense. La proporcin equivalente
de Canad es de 25 dlares. Por el contrario, por cada 100 dlares en
las importaciones procedentes de China y la Unin Europea, slo 4 y
2 dlares, respectivamente, son de valor agregado estadounidense28.
Debido a que hoy se reconoce al territorio de localizacin, como el

contexto fsico que facilita el desarrollo de fortalezas relacionales e
impulsa la efectividad en la innovacin y competitividad de las ope-
raciones de manufactura y servicio, las empresas ms competitivas a
nivel global reconocen que, en gran medida han alcanzado su xito
debido a que se instalaron en regiones capaces de acompaarlas en
sus propios desafos competitivos29.
Es por ello que actualmente se considera que, soluciones slo efi-

cientes (de bajo costo), ya no sern suficientes para competir en el
mercado global. De hecho, las empresas en el sector de las IA no
slo van a necesitar de mayor innovacin logstica al interior de las
organizaciones, sino que tambin van a requerir una mayor agilidad
y precisin en la toma de decisiones por parte de las agencias pbli-
cas, con el inters de acompaar su alto desempeo. El futuro tanto
de las empresas, como de las regiones estar cada vez ms interre-
lacionado30.
27 Helper et al., 2012.

28 Koopman et al., 2010.
29 Marshall, 1961; Storper, 1997; Porter, 1998; Theo, 2000; Li et al., 2000.
30 Cedillo-Campos, 2012; Cedillo-Campos y Snchez, 2013.
Como resultado de las presiones competitivas dentro de la regin del

TLCAN han surgido una red de clsteres de cadenas de suministro,
en un esquema similar al que ha seguido la industria automotriz a
nivel global31. De acuerdo con Sturgeon32, desde una perspectiva
geogrfica, la industria automotriz ha desarrollado una estructura sis-
tmica jerarquizada en varios niveles donde el nivel ms inmediato
es el clster industrial local. En este nivel las relaciones son am-
pliamente dominadas por la empresa ensambladora, alrededor de la
cual se desarrollan las actividades productivas. Si bien el autor resalta
las actividades de diseo y ensamble como elementos centrales del
clster industrial local, generalmente en los mercados emergentes, la
relacin de colaboracin entre las empresas ensambladoras trasna-
cionales y los actores locales (autoridades, centros de investigacin,
universidades y pequeas y medianas empresas) es muy baja y pocas
veces involucra actividades de diseo e innovacin (ver figura 1).
Figura 1. Estructura de la industria automotriz

Sistemas de Produccin Regional:
Flujos Inter-regionales de vehculos
terminados y partes son el patrn
Industria Global: Los ensambladores
dominante enesta industria
y Proveedores Globales, tienen
relaciones de compra a escala global.
El comercio de partes y vehculos
Inter-Regional es importante, pero
limitado por polticas y operaciones.
Clsters Locales: Actividades que

tienden a concentrarse en grupos de
actividades especilizadas como:
Sistema de Produccin Nacional:

La produccin nacional es muy
Diseo y Ensamble
fuerte en esta industria y todava
domina en muchos mercados
nacionales.
Fuente: Sturgeon et al., 2007.
31 Cedillo-Campos et al., 2006; Cedillo-Campos y Prez, 2010; Snchez et al, 2011.

32 Sturgeon et al. 2007.
Para Sturgeon33, el sistema de produccin nacional es conforma-

do por al agrupamiento de clsteres industriales localizados en un
determinado pas. En mercados emergentes, si bien estas empresas
pueden compartir un espacio geogrfico nacional, no necesariamen-
te desarrollan relaciones productivas, econmicas o de innovacin
comn, lo que debilita el potencial de red que una mayor y mejor in-
teraccin puede no slo aportarle a las regiones donde se localizan,
sino a ellas mismas como entidades de negocio. Enseguida, al nivel
del sistema de produccin regional, se desarrollan interacciones
entre diferentes sitios de produccin complementarios dentro de una
misma regin econmica (TLCAN, Unin Europea, MERCOSUR, etc-
tera). En mercados emergentes, este nivel funciona adecuadamente
ya que regularmente estos mercados se encuentran en la periferia
de los mercados maduros, en consecuencia, las interacciones tienen
lugar bajo la direccin de operaciones localizada en los mercados
maduros. Finalmente, en el ltimo nivel del sistema de produccin
automotriz, el sistema de produccin global, destaca la importancia
de las relaciones de suministro a escala global que tienen lugar en
esta industria.
Sin embargo, al analizar la estructura de la cadena de valor automo-

triz dentro del TLCAN, actualmente resulta evidente que existe otro
nivel de anlisis que es necesario integrar. Las cadenas de suminis-
tro que confluyen dentro de los clsteres industriales locales como
elemento de interaccin global-local de la produccin industrial. En
realidad, actualmente existe una alta imbricacin de las relaciones
de suministro, lo que representa una oportunidad para comunalizar
entre varias industrias (principalmente las de ensamble) procesos, ac-
tividades y servicios. Un nuevo enfoque global-local integrando una
visin empresa-territorio, se muestra evidente en la nueva arquitectu-
ra de manufactura y logstica de la regin del TLCAN (ver figura 2).
33 Sturgeon et al., 2007.

Figura 2. Estructura de anlisis integral Clster Industrial -

Cadena de Suministro
Clster Clster Clster
n-1 n n+1
Cadena de suministro
global
Regin n-1 Regin n Regin n+1

Fuente: Cedillo-Campos, 2012.
Es en este contexto que las plataformas logsticas, dada su funcin

de integradoras y distribuidoras de mercancas, son fundamentales en
la efectiva operacin global-local de los flujos logsticos, y en conse-
cuencia, emplazamientos privilegiados alrededor de las cuales poten-
ciar la creacin de agrupamientos de cadenas de suministro. De este
modo, no slo puede asignrseles, a varias cadenas de suministro,
un nuevo rol de integradoras de procesos comunes aprovechando las
economas de escala que los corredores intermodales pueden ofrecer
a las empresas, sino que tambin, seran elementos estructurantes del
territorio para mejorar su competitividad (ver figuras 3 y 4).
Figura 3. Plataformas logsticas como nodos para

el desarrollo de clsteres de cadenas de suministro
Fuente: Cedillo-Campos, 2012.

Durante las ltimas dos dcadas34, la produccin automotriz en la

regin del TLCAN se ha organizado en clsteres a lo largo de los
corredores Norte-Sur, que van desde la zona de los grandes lagos en
los EEUU y Canad, hasta el centro de Mxico (ver figura 5).
Figura 4. Estructuracin logstica del territorio nacional

Los ngeles
Phoenix
Mexicali
Tijuana S. Luis Ro Colorado Tucson
Cd. Jurez
Ensenada
Nogales El Porvenir
!!"##"
Ojinaga Houston
Ciudad Acua San Antonio
Hermosillo
Chihuahua
Cuauhtmoc Piedras Negras
Corpus Christi
Guaymas
Cd. Obregn
Nuevo Laredo
Navojoa Monclova
Reynosa
Ahome
Gmez Matamoros
Guasave Palacio Saltillo Monterrey
Topolobampo Torren
Culiacn
La Paz
Durango
Ciudad Victoria
Mazatln
Fresnillo
Cabo San Lucas Zacatecas S. Luis Potos

Altamira
Aguascalientes Ciudad Tampico
Valls
Tepic Cancn
Guadalajara Len
Guanajuato Progreso
Tuxpam Mrida
Silao Quertaro
Irapuato
San J uan Poza Rica
Puerto Vallarta del Ro
Papantla
Salamanc a Pachuca Playa del Carmen
Celay a
Zamora
Cd de Campeche
Morelia Xalapa
Colima Mxico Tlaxcala
LEYENDA Veracruz
Uruapan Toluca Crdoba
Manzanillo S. Andrs Chetumal
Tuxtla Coatzacoalcos Cd del Carmen
Macrombitos funcionales CuernavacaPuebla
Tehuacn Villahermosa
Tuxtepec Reforma
Ciudades principales Lzaro Crdenas Chilpancingo Minatitln El Ceibo
Acapulco Oaxaca Huimanguillo $%&'(%
Nodos logsticos secundarios Tuxtla Ocosingo
Gutirrez
San Cristbal
de las Casas
Nodos logsticos principales Salina Cruz
Arrriaga
)*
)*+,%-+&+
Relaciones logsticas consolidadas Tapachula
./01*2+3
Ciudad Hidalgo
!&45+&6+1/2
Fuente: ALG, 2013.
Figura 5. Principales clsteres de cadenas de suministro

en la regin del TLCAN
PRODUCCIN AUTOMOTRIZ
$ 10 mil millones (Dlares)
$ 200 millones (Dlares)

Fuente: Helper et al., 2012.
34 Helper et al. 2012.

De este modo, hoy es claro que para que la integracin de provee-

dores sea altamente efectiva, el ambiente de negocios local, as como
el transporte y la logstica, se convierten en variables cruciales para
obtener una ventaja competitiva sostenible35. Esto es particularmente
cierto en casos donde las empresas tienen que enfrentar la comple-
jidad causada por interacciones dinmicas entre el ambiente local y
las presiones globales del mercado36.
Planeacin de la logstica y el transporte

para la competitividad regional
Para las empresas cuyo mercado meta es la regin de Amrica del
Norte, los costos de transporte y ventajas logsticas, de localizarse a
proximidad de su mercado final, son indicadores clave para traer des-
de Asia sus operaciones de manufactura37. El surgimiento y paulatina
implementacin de los sistemas de produccin justo en secuencia38,
requiere de la entrega confiable de los embarques permitiendo re-
ducir los costos de inventario y almacn, al tiempo que se alcanzan
las economas de escala que mejoran el desempeo econmico de las
plantas de produccin. As por ejemplo, los envos desde China pue-
den alcanzar los 5,000 dlares por contenedor, mientras que para las
mismas condiciones, desde Mxico el costo es de 3,000 dlares39.
Por otro lado, considerando la confiabilidad en los tiempos de trn-

sito, es una realidad que los productos manufacturados en plantas
localizadas dentro de la regin del TLCAN pueden llegar al mercado
final de los EEUU en unos pocos das, mientras que los contenedores
procedentes de China pueden tardar hasta varios meses en llegar a
su destino. En el pasado, en la carrera por incrementar su competi-
tividad relativa, muchas empresas se enfocaron estrictamente en los
costos laborales y pasaron por alto los costos asociados al transporte
y la logstica, derivados de operar cadenas de suministro ms largas y
complejas. Sin embargo, debido a que esos costos se han vuelto ms
35 Cedillo-Campos y Prez, 2010; San Martn-Romero, 2014.

36 Cedillo-Campos et al., 2006.
37 Sirkin et al., 2012.
38 Cedillo-Campos et al, 2014b.
39 Brewer, 2013.
evidentes con el tiempo, el esquema para el anlisis de costos de

las empresas parece haber cambiado, sobre todo en industrias de en-
samble que dependen de cadenas de suministro con inventarios
ajustados (lean) y en consecuencia, ms dependientes de la confia-
bilidad en los tiempos de entrega o lead times40.
Actualmente, el grado de eficiencia en costos y confiabilidad de una

red de transporte y logstica de una regin o pas, determinan en
gran medida su capacidad para participar plenamente en la economa
mundial41. Entender los elementos que permitan el diseo y opera-
cin de redes de transporte seguras y eficientes, es cada vez ms un
aspecto estratgico en el desempeo de las cadenas de suministro
de la regin de Amrica del Norte42. Para las empresas exportadoras,
conocer el nivel de operatividad de su sistema de distribucin de
mercancas, implica poder valorar cuantitativamente tanto los costos
asociados, como el comportamiento de su operacin tanto en estado
estable (operacin normal) como en estado de incertidumbre (ante
riesgos de falla). Lo que se conoce como el nivel de confiabilidad y
de vulnerabilidad de una red43. De hecho, en 2010, segn el Banco
Mundial (BM): adems de factores como tiempo y costo, el desempe-
o logstico depende cada vez ms de la confiabilidad y previsibilidad
de la cadena de suministro. As, en la medida en la que las operacio-
nes logsticas se vuelven ms complejas, la confiabilidad de las redes
de transporte y logstica se vuelven un aspecto clave del desempeo
logstico44.
Con el impulso al diseo e integracin de cadenas intermodales de

transporte a nivel de Amrica del Norte, un gran nmero de em-
presas exportadoras han desarrollado sistemas de entregas Justo a
Tiempo, (JIT), que incluso estn evolucionando a la implementacin
de otras formas de organizacin ms exigentes, como lo es el Justo
en Secuencia (JIS). Sin embargo, el paradigma de base para impul-
sar estos enfoques logsticos, es el supuesto de una alta fiabilidad de
todos los procesos y participantes de la cadena de transporte y logs-
40 Manyika et al., 2012.

41 Hausman et al., 2012.
42 San Martn-Romero, 2014; Bueno-Solano y Cedillo-Campos, 2014a.
43 Muoz, 2004; Jane, 2010.
44 Tadachi et al, 2003; Cedillo-Campos et al., 2014d; Dullaert et al., 2013.
tica45. Supuesto que es cada da ms inverosmil si se consideran los

mltiples factores potenciales que pueden interferir en la operacin
del transporte (desastres naturales, congestin de las infraestructuras,
acciones criminales, atentados terroristas, fallos humanos involunta-
rios, etctera).
En consecuencia, un elemento importante para la elaboracin de un

Plan de Transporte y Logstica para Amrica del Norte, es el conside-
rar los mecanismos que faciliten la medicin cuantitativa tanto de los
costos, como de los tiempos y de la confiabilidad de ambos. El desa-
rrollo de un plan de envergadura regional, tiene como reto compren-
der, prever y permitir la adaptacin de los sistemas de transporte y
logstica al contexto de las nuevas formas de consumo y produccin
de productos con mayor sofisticacin y mayor valor agregado. Es
en este contexto que el desarrollo de un indicador de fluidez en las
cadenas de suministro operando dentro del rea del TLCAN (NAFTA
Fluidity Performances Index) se vuelve indispensable.
Por otro lado46, existe una alta correlacin entre la productividad,

competitividad y el flujo fsico de bienes, por lo que la competitivi-
dad de las economas se ve beneficiada cuando existen polticas inte-
gradas de infraestructura, transporte y logstica. Con base en la visin
transversal de la logstica, varios casos de xito fueron estudiados
por los autores; ellos les permitieron reconocer la importancia de no
slo impulsar la generacin de polticas integradas de infraestructu-
ra, transporte y logstica en los diferentes niveles de gobierno, sino
tambin del involucramiento en dichas polticas del sector privado,
acadmico y de la sociedad civil.
As para el caso destacado de Corea del Sur, no slo se cre un Co-

mit Presidencial para la Mejora de la Competitividad Logstica, sino
que tambin se desarroll un Plan Nacional de Logstica y Transpor-
te. Lo anterior busc integrar las visiones de los diferentes actores,
cada uno con distintas perspectivas en una poltica integral nacional.
Sin embargo, cabe resaltar que fue hasta la promulgacin de la Ley
Nacional de Logstica y Transporte que se obtuvieron los mejores
resultados. Gracias a dicha ley, se lograron resolver los problemas de
ajuste e integracin al interior del gobierno, as como la consistencia
45 Wagner y Silveira-Camargos, 2011.

46 Cipoletta et al., 2010.
y coherencia de las polticas y leyes sectoriales involucradas, adems

de integrar mejor a otros sectores de la sociedad. Dentro de los pun-
tos importantes que apoyaron el xito estuvieron:
Preeminencia del Plan Nacional de Logstica y Transporte por

sobre cualquier otro plan sectorial. De este modo, cualquier
nueva poltica deba tener coherencia funcional con la pol-
tica nacional y un efecto de sinergia. Tal medida otorg una
coherencia a la poltica y resolvi el tema de la competencia
entre ministerios.
Desarrollo de las polticas desde la perspectiva de las fun-
ciones logsticas (transporte, almacenamiento, empaque y
embalaje, etctera), independientemente del modo de trans-
porte por el que se moviera la carga.
Compromiso con un horizonte de planificacin de 10 aos,
buscando al mismo tiempo, estabilidad para evitar cambios
frecuentes, pero cierta flexibilidad para enfrentar de mejor
forma los continuos cambios en las condiciones internas y la
competencia externa.
Establecimiento de un Comit Nacional de Logstica para
analizar y decidir las polticas nacionales, involucrando la
participacin de los distintos sectores de la sociedad relacio-
nados con el proceso logstico.
Promocin de la estandarizacin e integracin de los sis-
temas de informacin para crear una gran base de datos
logsticos a nivel nacional, evitando la generacin de sistemas
de informacin aislados y controlados individualmente por
cada institucin (aduanas, puertos, aeropuertos, ministerios,
etctera).
Para el caso de la regin de Amrica del Norte, cada pas miembro

ha desarrollado sus propias polticas nacionales de impulso a su com-
petitividad logstica. Sin embargo, el actual estado de madurez en la
integracin regional, requiere de la mayor coordinacin que un Plan
de Logstica y Transporte puede aportar.
Conclusiones
Actualmente, tanto las empresas, como las regiones locales, estn
enfrentando a nivel global un complejo conjunto de factores en evo-
lucin dinmica, que transforman contantemente sus ambientes com-
petitivos. Esto les est requiriendo mayores capacidades analticas y
una cuidadosa consideracin de los procesos de diseo de sus mode-
los competitivos, as como una sustancial mejora en sus capacidades
de toma de decisiones para responder a la demanda. Con la creciente
globalizacin, las competencias en manufactura se estandarizaron y
replicaron con cierto xito en casi todas las latitudes geogrficas en
donde las empresas han decidido instalarse; sin embargo, slo ciertos
pases han logrado desarrollar capacidades distintivas que les han
permitido alcanzar un desarrollo econmico basado en la logstica y
el transporte, la ingeniera y la innovacin constante, ms que slo en
mano de obra de bajo costo. Ante un sustancial incremento en el n-
mero de regiones con altas capacidades de manufactura, hoy asistimos
a una mayor interrelacin global, en donde los flujos de suministro son
el eje articulador de la cooperacin y colaboracin internacionales.
En nuestra regin, con la firma del TLCAN, se cre la regin de libre

comercio ms grande del mundo, la cual une 444 millones de perso-
nas que producen 17 trillones de dlares en bienes y servicios47. Las
perspectivas a largo plazo para la competitividad de Amrica del Nor-
te son brillantes debido a una combinacin favorable de tendencias
recientes48. Estas tendencias incluyen abundante oferta de energa,
un perfil demogrfico mucho ms joven que la de otros bloques
comerciales como Europa o China, una economa mexicana con cre-
ciente potencial, y la apertura al comercio y la inversin mundiales.
Sin embargo, el resto del mundo avanza aceleradamente tambin,
como resultado, el futuro de Amrica del Norte exige una mayor
integracin de las tres economas as como la significativa mejora de
los procesos transfronterizos.
Es necesario un nuevo modelo dinmico que permita medir los efectos

que las demoras e interrupciones causadas por la baja estandarizacin
de los procesos transfronterizos entre los tres pases, estn derivando
en bajas a la competitividad de toda la regin. Se debe considerar
47 Helper et al., 2012.

48 Klier 2012.
que la alta variabilidad en los procesos transfronterizos se transmite a

lo largo de las cadenas de suministro operando dentro del TLCAN49, lo
cual causa incrementos en los tiempos de trnsito de las mercancas
y en consecuencia, aumento de los inventarios de seguridad, lo que
conlleva sobre costos que deben ser pagados por consumidor final y
prdida de competitividad regional ante otros bloques econmicos.
En ese sentido, el presente documento contribuye al debate sobre
el desarrollo de un Plan de Logstica y Transporte para Amrica del
Norte con tres aportaciones.
Primero, las demoras y/o interrupciones que actualmente sufren

las empresas con cadenas de suministro transfronterizas, reducen la
competitividad regional. En consecuencia, un Plan de Logstica y
Transporte para Amrica del Norte debe considerar la seguridad regio-
nal desde una perspectiva sistmica que permita una mejor interaccin
logstica entre los tres pases. Est claro que la falta de coordina-
cin para hacer ms fluidos los cruces de frontera, crean variabilidad
en los flujos logsticos, lo cual degrada el desempeo de las cadenas de
suministro transfronterizas como un activo competitivo del TLCAN.
Segundo, actualmente la mayora de los proveedores localizados en

cualquiera de los tres pases con operaciones intra TLCAN, conside-
ran que el tiempo normal para cruzar la frontera con Mxico es de
entre 24 a 48 horas, lo cual puede parecer trivial, pero si se considera
el incremento en el valor agregado de las mercancas que se inter-
cambian, el valor por hora del inventario en trnsito no cuantificado
reduce considerablemente la competitividad del TLCAN. En una in-
vestigacin reciente50, probaron que existe una alta correlacin entre
la variabilidad propagada a travs de la cadena de suministro y la
competitividad regional. De hecho, revelaron la importancia del pro-
grama C-TPAT (Customs-Trade Partnership Against Terrorism) para
mejorar la eficacia de las cadenas de suministro transfronterizas, y al
mismo tiempo, identificaron reas de oportunidad para estandarizar
los procesos transfronterizos, as como para integrar ms transpor-
tistas y empresas a este programa. De acuerdo con el gerente del
Programa C-TPAT en la agencia de Aduanas y Proteccin Fronteriza
de los EE.UU. (CBP), en Mxico, el programa C-TPAT slo tena 1,568
miembros certificados, 709 de las cuales eran operadores logsticos
49 Cedillo-Campos et al., 2014c.

50 Idem.
terrestres y 859 empresas fabricantes, por lo tanto, la mayor parte

de las empresas mexicanas orientadas a la exportacin todava no
forman parte de la C-TPAT y, en consecuencia, del programa FAST
(Free and Secure Trade) que permite agilizar los procesos de cruce
fronterizo. En este contexto, los costos econmicos de las demoras
y la variabilidad pueden llegar a reducir las ventajas en bajos costos
laborales y proximidad geogrfica (slo por mencionar dos), que
buscan las empresas al localizarse en Mxico. En ese sentido, nuestro
anlisis es consistente con el expuesto por Haralambides y Londo-
o-Kent (2004), quienes encontraron que el tiempo y las ineficiencias
de costos en el proceso de cruce de la frontera, pueden llegar a disipar
las ventajas econmicas del libre comercio y desafan el espritu del
TLCAN.
Tercero, dado que los procesos de inspeccin de seguridad y vigilancia

en las fronteras son importantes fuentes de variabilidad, nuestra con-
tribucin no slo resalt la importancia de considerar estos procesos
dentro de un Plan de Logstica y Transporte para Amrica del Norte,
sino tambin la relevancia de establecer esquemas que faciliten la
medicin del desempeo de los procesos de cruce fronterizo entre
los tres pases. Finalmente, es importante destacar las experiencias
internacionales que sealan la importancia de acompaar a un Plan
de Logstica y Transporte, con una Ley que facilite el alineamiento de
los esfuerzos. Ella no slo ayuda a reducir la competencia entre las
agencias pblicas involucradas haciendo ms eficiente su actuacin,
sino que establece un marco general que da certeza al resto de los
actores sociales, al tiempo que los integra al desarrollo de la compe-
titividad regional a travs de la logstica y el transporte como palanca
de desarrollo.
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El futuro del Tratado de
Libre Comercio de Amrica
del Norte frente a los acuerdos
mega-regionales en la cuenca del
Pacfico y en el espacio Atlntico
Carlos Heredia Zubieta
E
l objetivo de este artculo consiste en examinar cmo la regin
de Amrica del Norte y especialmente Mxico se ha inser-
tado en la nueva dinmica global, enfatizando la naturaleza y
el alcance de los llamados acuerdos mega-regionales como la
Asociacin Econmica Estratgica Trans Pacfico (TPP por sus siglas
en ingls) en proceso de formalizacin, y la planeada Asociacin
Trans Atlntica de Comercio e Inversin (TTIP por sus siglas en ingls).
Una nueva dinmica global:

Qu ha cambiado?
Con el advenimiento del siglo XXI se han reconfigurado la geopolti-
ca y la economa a nivel mundial. En 1872 Estados Unidos sobrepa-
s al Reino Unido como la mayor economa del orbe; el desarrollo
128 El futuro del TLCAN frente a los acuerdos mega-regionales
industrial, el comercio y los flujos de inversin entre Norteamrica y

Europa hicieron del siglo XX el siglo del Atlntico norte. En 2014, casi
un siglo y medio despus, el PIB chino medido por el mtodo de
la paridad de poder de compra se perfila para sobrepasar al esta-
dounidense, por lo cual China est a punto de convertirse de nuevo
en la ms grande economa mundial1.
El siglo XXI es el siglo de Asia, dice el profesor Kishore Mahbubani,

de la Universidad Nacional de Singapur, en su libro El nuevo he-
misferio asitico: el irresistible desplazamiento del poder global hacia
el Oriente2. Ello no debera sorprendernos, pues de acuerdo con
el historiador britnico Angus Maddison, China o India han sido las
mayores economas del mundo durante dieciocho siglos de nuestra
era, antes del ascenso de Occidente3.
En grandes lneas, Mahbubani argumenta que el regreso de Asia es

imparable e irresistible, y que Amrica Latina, entre otras regiones del
mundo, pueden aprender de la historia del crecimiento de Asia. Tras
la crisis global detonada en el otoo de 2008 por la burbuja inmobilia-
ria estadounidense, que se extendi a todos los pases industrializados,
Europa sigue en un prolongado letargo, mientras que Estados Unidos
ha logrado una ligera recuperacin. Mahbubani apunta que Europa
representa el pasado, Estados Unidos de Amrica representa el pre-
sente y Asia representa el futuro. Sin embargo, aunque el volumen de
su PIB sea inferior al de China, Estados Unidos seguir siendo quiz
durante varias dcadas la superpotencia preminente a nivel global
por su supremaca militar, su muy dinmica capacidad de innovacin
tecnolgica y su probable autosuficiencia en materia energtica4.
Tras la cada del Muro de Berln en 1989 y la desaparicin del bloque

sovitico algunos meses despus, pareca que nos encaminbamos a
un mundo unipolar dominado por Washington de manera absoluta.
No ha sido as. El ascenso de China, la renovada voluntad de Vladi-
mir Putin por imponer unilateralmente sus designios, expandiendo
las fronteras de Rusia en su periferia inmediata e instalndola de
1 Giles, 2014.
2 Mahbubani, 2009.
3 Maddison, 2007.
4 Lowenthal, 2013.
nuevo como un actor global, y el propsito del gobierno del primer

ministro japons Shinzo Abe de reconstruir las fuerzas armadas japo-
nesas han redefinido el mapa mundial.
Estados Unidos, Japn y Alemania se han convertido en economas

post-materiales, insertas en la sociedad del conocimiento: la inves-
tigacin cientfica, el desarrollo de patentes internacionales, la in-
geniera de productos, el branding por el cual los consumidores
prefieren sus productos, y su red de distribucin global los ubican en
un nicho que China tardar todava algunos aos en alcanzar. Pekn,
y especficamente el gobierno que encabeza el presidente chino Xi
Jinping desde noviembre de 2012, han decidido abandonar el mo-
delo econmico basado en el crecimiento a toda costa, incluida una
explotacin exhaustiva e insostenible de los recursos. La prioridad
est ahora en un nuevo modelo que busca dar protagonismo a las
fuerzas del mercado y potenciar el consumo interno. Sin embargo, su
rezago en ingreso monetario y en calidad de vida respecto a Estados
Unidos, Canad y Europa es aun muy significativo: segn el Fondo
Monetario Internacional, en 2013 el ingreso por habitante y ao de
China era apenas de $9,844 dlares, frente a los $36,899 de Japn,
$40,007 dlares en Alemania, y $53,101 dlares en Estados Unidos5.
Por lo que respecta al desarrollo humano, la brecha es an enorme:
en 2013 Estados Unidos ocupaba el quinto lugar, Japn el 17 y China
se ubicaba en el lugar 916.
Por otra parte, los pases BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudfri-
ca) han dado un paso significativo con la decisin anunciada en su
sexta cumbre de jefes de estado y de gobierno, en julio de 2014 en
Fortaleza, Brasil, en el sentido de constituir el Banco BRICS, que es-
tablece un reclamo por la precaria gobernanza econmica global hoy
da, sobre todo por las crisis fiscales reiteradas originadas en Estados
Unidos y en Europa. Este reclamo apunta a una redistribucin del
control y de la operacin de las instituciones financieras internacio-
nales; busca una transformacin profunda de la combinacin entre la
capacidad de decisin (power-sharing en la literatura anglfona) y la
capacidad de asumir responsabilidades (burden-sharing) desde los
pases industrializados avanzados hacia los pases del Sur.
5 Fondo Monetario Internacional, 2014.

6 Organizacin de las Naciones Unidas, 2014.
En buena medida, el entramado de los organismos internacionales, de

las instituciones financieras internacionales y del comercio mundial
reflejan al mundo diseado y cristalizado en Bretton Woods en 1944.
El mundo ha cambiado profundamente en los ltimos setenta aos,
y las instituciones creadas hace siete dcadas ya no sirven para res-
ponder a los desafos del siglo XXI. El rediseo institucional de la
gobernanza global sigue siendo una asignatura pendiente.
La formacin del Grupo de los 20 en 2008 como agrupacin de jefes de

Estado y de gobierno de una amalgama de G7 (Estados Unidos, Ja-
pn, Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y Canad)+BRICS+otras
economas emergentes y potencias medias (Arabia Saudita, Argen-
tina, Australia, Corea del Sur, Indonesia, Mxico, Turqua) apuntaba
originalmente a hacer frente a la crisis global de la produccin y el
empleo, pero enfrenta hoy crecientes demandas de hacerse cargo de
temas globales como la poltica de drogas, el crimen transnacional
organizado y otros desafos a la gobernanza global.
Sabemos que el poder se est desplazando geogrficamente, del

Oeste al Este y del Norte hacia el Sur, pero tambin est sufriendo
una profunda mutacin por lo que respecta a quin y cmo lo ejer-
ce. El poder ya no se concentra nicamente en los gobiernos. Cada
vez cobran mayor importancia los llamados actores no estatales o no
gubernamentales; las compaas que marcan el liderazgo mundial,
como: Apple, Microsoft, Google o Ali Baba no existan hace tres d-
cadas, mientras que los grandes conglomerados de la vieja industria
se ven obligados a ceder su lugar.
Al mismo tiempo, las superpotencias ven acotado su poder: el pre-

sidente estadounidense Barack Obama se ha visto obligado a ceder
frente al presidente ruso Vladimir Putin tanto en su plan para hacer
caer al mandatario sirio Bachir El Assad en 2013, como en su impo-
tencia ante la anexin rusa de la pennsula ucraniana de Crimea en
2014. Ello no significa, empero, que Putin sea todopoderoso, pues al
tiempo que se acenta su expansionismo geogrfico y su populari-
dad interna sigue en ascenso, el valor del rublo ha cado a su mnimo
histrico, la fuga de capitales es enorme, la inversin se ha detenido
y la actividad econmica se contrajo. El Kremlin ha debido echar
mano de los fondos de pensiones para mantener a flote grandes em-
presas cuyas finanzas han colapsado al perder acceso a los mercados

financieros internacionales7.
Mientras China adopta el papel de espectador del declive relativo de

Occidente, ha sido excluida de las negociaciones del Acuerdo Trans-
pacfico, enfrentando el contrapeso de Estados Unidos como aliado
de Japn y Corea del Sur en los diferendos polticos y los conflictos
por el control de islotes circunvecinos que Pekin mantiene con Tokio
y con Sel, as como en el mar de China meridional con Filipinas y
Vietnam.
El poder no solo se est redistribuyendo y dispersando, sino tambin

experimentando un marcado desgaste, seala Moiss Naim, colum-
nista y antiguo editor de la revista Foreign Policy, en su libro El fin
del poder. Empresas que se hunden, militares derrotados, papas
que renuncian, y gobiernos impotentes: el poder ya no es lo que
era. Quienes ocupan hoy posiciones de poder se ven ms desafiados
por micro-poderes, ms restringidos en su capacidad de ejercerlo y
enfrentan mayor riesgo de perderlo que en cualquier otro momento
del pasado8.
Como lo manifiesta el editorialista espaol Jos Ignacio Torreblanca:

despus de la Segunda Guerra Mundial, Occidente pas de hacer
la guerra a hacer las normas que regan el orden internacional. Pero
ahora, ni est dispuesto a adaptar esas normas, ni tiene la capacidad
de imponerlas, ni sabe cmo persuadir a los dems para que las
acepten. Paralizado por su impotencia, se ha convertido en especta-
dor pasivo de su propio declive9.
Cambios en la manufactura y
en el comercio mundial
Al igual que el poder poltico experimenta una gran transformacin,
la produccin, el comercio y el consumo mundiales atraviesan una
profunda mutacin. Los grandes centros manufactureros nacidos al
7 Naim, 2014.
8 Naim, 2014.
9 Torreblanca, 2014.
calor de la Revolucin Industrial en el siglo XIX y la llamada industria

vieja han dado paso a industrias que se desplazan geogrficamente
y ciudades que se reinventan. Un ejemplo de ello es la industria si-
derrgica: mientras Charleroi (Blgica) languidece, Pittsburgh se rein-
venta y Shanghai conoce un auge sin precedentes.
A partir de los aos ochenta, con el rpido crecimiento chino y sus

menores costos de produccin, se dio una ola de mudanzas de centros
manufactureros norteamericanos y europeos hacia el continente asi-
tico. China utiliz ese periodo para adaptar tecnologas, desarrollar su
propia base industrial y consolidar su plataforma comercial, hasta lle-
gar a ser, con mucho, el mayor exportador mundial (vase cuadro 1).
Sin embargo, China tampoco es todopoderosa. Al lado de la Chi-

naindustrializada, moderna, la de los rascacielos, la globalizacin y
gran dinamismo econmico, hay una China muy pobre. El ingreso
del 48% de la poblacin que vive en esta China ms pobre y rural es
un tercio de lo que ganan sus compatriotas en las ciudades, mientras
que los esfuerzos gubernamentales por controlar la informacin, cen-
surar Internet y limitar el intercambio de ideas inhiben la innovacin,
ingrediente indispensable para el crecimiento sostenido10.
Cuadro 1. Principales exportadores e importadores mundiales de mercancas,

2012 (miles de millones de dlares y participacin porcentual)
Partic. Partic.
Rango Exportadores Valor Rango Importadores Valor
porc. % porc.%
Estados
1 China 2049 11.1 1 2336 12.6
Unidos
2 Estados Unidos 1546 8.4 2 China 1818 9.8
3 Alemania 1407 7.6 3 Alemania 1167 6.3
4 Japn 799 4.3 4 Japn 886 4.8
5 Pases Bajos 656 3.6 5 Reino Unido 690 3.7
6 Francia 569 3.1 6 Francia 674 3.6
Corea,
7 548 3.0 7 Pases Bajos 591 3.2
Repblica de
Hong Kong,
8 Federacin Rusa 529 2.9 8 553 3.0
China
10 Naim, 2014.
importaciones
9 Italia 501 2.7 140 0.8
nacionales
Hong Kong,
10 493 2.7
China
exportaciones Corea,
22 0.1 9 520 2.8
nacionales Repblica
re-exportaciones 471 2.6 10 India 490 2.6
11 Reino Unido 474 2.6 11 Italia 487 2.6
12 Canad 455 2.5 12 Canad 475 2.6
13 Blgica 447 2.4 13 Blgica 437 2.4
14 Singapur 408 2.2 14 Mxico 380 2.0
exportaciones
228 1.2 15 Singapur 380 2.0
nacionales
importaciones
re-exportaciones 180 1.0 199 1.1
nacionales
Reino de Arabia
15 388 2.1
Saudita
Federacin
16 Mxico 371 2.0 16 335 1.8
Rusa
Emiratos rabes
17 350 1.9 17 Espaa 335 1.8
Unidos
18 Taipei chino 301 1.6 18 Taipei chino 270 1.5
19 India 294 1.6 19 Australia 261 1.4
20 Espaa 294 1.6 20 Tailandia 248 1.3
Fuente: World Trade Organization, International Trade Statistics 2012, en www.wto.org
Durante tres dcadas ese traslado de la manufactura del norte hacia

el sur y del oeste hacia el este apuntaba a ser permanente. Hoy las
cadenas de produccin y distribucin son globales y no conocen
fronteras. En los prximos aos est por verse si el encarecimiento
relativo de la mano de obra en China, los crecientes costos de los
combustibles en el transporte transocenico, y el imperativo de me-
jorar los estndares en el control de calidad de los productos en el
pas donde est el consumidor final, resultarn en el regreso masivo
de plantas manufactureras a Amrica del Norte. La evidencia encon-
trada hasta ahora indica que el anunciado regreso de numerosas
compaas no se ha materializado, que el impacto en el empleo es
mnimo, y que solo se han mudado a su pas de origen aquellas para
las cuales los costos de energa son altamente significativos, dado
el bajo precio del gas natural en Estados Unidos y lo que se perfila

como autosuficiencia energtica en este pas.11
Adems de Asia, una segunda regin que present un crecimiento

dinmico durante la primera dcada del siglo XXI fue Amrica Latina.
La crisis del 2008 afect a las principales economas de esta regin
como Brasil, Mxico y Argentina los tres pases con el sector manu-
facturero ms desarrollado, pero para el resto del hemisferio fue un
ligero desequilibrio dentro de los indicadores macroeconmicos. Va-
rios pases de esta regin hicieron tanto cambios estructurales como
reglamentarios; por ejemplo, Chile y Per modificaron su poltica de
recaudacin fiscal y monetaria. En el caso de Sudamrica, la exporta-
cin de productos y otros recursos naturales, as como la importacin
de bienes y servicios mantuvieron el dinamismo de su sector externo,
sobre todo en aquellos pases capaces de agregar valor a sus expor-
taciones agrcolas, mineras, y energticas. Los pases sudamericanos
que exportan productos agropecuarios, energticos y minerales han
expresado en distintos foros, hasta ahora sin mucho xito, que para
contar con China como socio comercial, resulta crucial ir ms all de
los productos para incluir en sus ventas al gigante asitico las manu-
facturas y otros productos de mayor valor agregado.
En cualquier caso, el fin de los aos de altos precios de las mate-

rias primas de exportacin, tasas de inters negativas y abundante
liquidez coincide con la disminucin de la calidad democrtica en la
regin, y por consiguiente, a la mitad del segundo decenio del siglo
XXI Amrica Latina se encuentra de nuevo con la incertidumbre y
el desafo de resolver la ecuacin de siempre: la interaccin entre el
desequilibrio macroeconmico, la inestabilidad poltica y la conflic-
tividad social12.
El grueso del comercio mundial es intra-regional; es decir, tiene lugar

ahora dentro de los propios bloques regionales. Los mayores socios
comerciales de Estados Unidos son Canad y Mxico13; el comercio
intra-europeo es muy superior al registrado por este bloque con el
11 Wright, 2014.
12 Schamis, 2014.
13 China es el segundo socio comercial de cada uno de los pases miembros del TLCAN,
pero el intercambio canadiense y mexicano con Estados Unidos sobrepasa con mu-
cho, respectivamente el monto del comercio de cada uno de estos pases con China.
resto del mundo, y China comercia cada vez ms con las economas
de su entorno geogrfico, includas Taiwan, Hong Kong, Japn, Co-
rea, Australia y los pases de Asociacin de Naciones del Sureste
Asitico (ANSEA).
Estados Unidos ha ido redefiniendo sus flujos comerciales con base

en los factores econmicos ya mencionados, pero tambin apelando
a razones geopolticas. Ante el estancamiento de la ronda Doha de la
Organizacin Mundial del Comercio, Washington ha preferido impul-
sar, por un lado, acuerdos comerciales bilaterales con determinados
pases, al tiempo que articula en sus propios trminos los llamados
acuerdos mega-regionales hacia los dos principales ocanos del pla-
neta. Cerca de 90 por ciento del comercio internacional se hace por
barco, lo que significa que el control de los ocanos, tanto a travs
de la marina de guerra como de buques mercantes, se convierte en
un objetivo estratgico para las superpotencias14. Por lo que respecta
al comercio global, el transporte martimo es con mucho la manera
ms eficiente de transportar insumos, recursos naturales y productos
terminados al mundo.
El TLCAN a veinte aos

de su entrada en vigor
La paradoja del TLCAN es que fue concebido en un contexto mun-
dial totalmente diferente al que vivimos veinte aos despus de su
entrada en vigor. El pacto comercial tuvo un impacto significativo
en los flujos de comercio e inversin, pero slo un modesto efecto
en las variables que ms importan, como la distribucin del ingreso,
el empleo y el crecimiento. En los hechos predomin la visin del
TLCAN como una regin abierta al comercio mundial en lugar de un
bloque comercial ms competitivo, al tiempo que se perdi el objeti-
vo de promover la convergencia econmica de Mxico a los niveles
de ingreso de Estados Unidos y Canad.
El mayor problema no es lo que el TLCAN hizo, sino lo que no hizo:

fomentar un proceso de integracin regional para dinamizar a la eco-
noma mexicana e inducir la convergencia de su ingreso per cpita
de Mxico y sus salarios medios hacia los niveles de Estados Unidos.
14 La fuente es la Organizacin Martima Internacional (2014).
No se han adoptado polticas como los fondos de cohesin regional

y social para promover la convergencia de las regiones menos desa-
rrolladas15.
En 2014, tanto Washington como Ottawa y la Ciudad de Mxico se

ven a s mismos de vuelta a la etapa de acuerdos bilaterales duales,
dejando de lado su naturaleza de bloque regional. La cumbre de l-
deres de Amrica del Norte llevada a cabo el 19 de febrero de 2014
en Toluca, Mxico, no tuvo como resultado ningn planteamiento en
el sentido de que los tres socios del TLCAN se vincularan a otros
bloques regionales de manera concertada o conjunta. En Toluca no
escuchamos una gran visin compartida por los lderes de Estados
Unidos, Canad y Mxico. No lleg la idea-fuerza conjunta para con-
vencernos a nosotros mismos de que hoy es el momento de Amrica
del Norte. No hubo un cambio en la narrativa ni se innov la con-
versacin.
Washington, Ottawa y la Ciudad de Mxico no se comprometieron a

tomar como un bloque unificado las grandes decisiones para hacer de
Amrica del Norte la regin ms competitiva del mundo. Las iniciati-
vas sobre energa, educacin, facilitacin comercial y de viajes, medio
ambiente y cooperacin en seguridad representan un enunciado de lo
que cada uno est dispuesto a hacer por su lado, pero estn lejos de
constituir una hoja de ruta o respecto a lo que los tres gobiernos
se proponen hacer juntos. La atencin de los lderes y sus preocupa-
ciones centrales estn en otra parte. Las exigencias polticas internas
dominan su agenda. La integracin avanza, pero los lderes no han
mostrado voluntad poltica de avanzar en hacerse cargo de articular
regionalmente soluciones conjuntas a problemas comunes.
La gran asignatura pendiente del TLCAN es la movilidad humana y

especficamente la movilidad laboral entre los tres pases. De acuerdo
con la Direccin de Estadsticas Laborales del gobierno estadouni-
dense, durante las prximas dos dcadas Mxico y Centroamrica
aportarn una buena parte de la fuerza de trabajo que ayudar a re-
juvenecer la poblacin econmicamente activa de Estados Unidos y
Canad y les otorgar un margen de competitividad respecto a China,
Japn y Europa. Mxico debe persuadir a sus socios del TLCAN que
la movilidad laboral es un ingrediente fundamental de la competitivi-
15 Pastor, 2001.
dad regional; lo que apenas hace unos aos pareca imposible, hoy
luce ms factible dado que la migracin irregular neta de Mxico a
Estados Unidos lleg a cero en 2010.
La complementariedad demogrfica entre Mxico y Estados Unidos

puede aprovecharse de manera ptima nicamente durante los prxi-
mos quince aos; despus de 2025 lo impedir el envejecimiento de
la poblacin mexicana. Amrica del Norte puede beneficiarse de un
esquema de movilidad laboral con base en una migracin legal, or-
denada y regulada. No hay una determinacin por parte de Ottawa,
Washington y la Ciudad de Mxico en el sentido de profundizar el
TLCAN. La integracin trilateral carece de una hoja de ruta hacia ade-
lante, y slo tendr futuro en la medida en que los tres pases logren
insertarse exitosamente en el marco de los bloques globales16.
El TLCAN no fue pensado y tampoco sirve como un marco de refe-

rencia para que sus socios se vinculen de manera conjunta con otros
bloques. De hecho, Mxico ha buscado insertarse en estos nuevos blo-
ques regionales con resultados mixtos. Fue invitado a las conversaciones
del TPP cuando sus grandes lneas ya estaban definidas, y sin capaci-
dad para cambiar nada sustancial. Con todo, Mxico, Estados Unidos
y Canad podran fortalecer las cadenas de suministro en Amrica
del Norte si llegan juntos a la regin Asia-Pacfico. Las negociaciones del
TPP representan la primera ocasin en que los socios del TLCAN estn
sentados juntos en una mesa de negociacin desde su propio tratado.
La Asociacin Estratgica Trans pacfico:

una huda hacia adelante?
El gnesis del nuevo siglo asitico se prefiguraba desde la confor-
macin del Foro de Cooperacin Econmica Asia-Pacfico (APEC)
en 1989. Aunque APEC no es una organizacin cuyos acuerdos sean
vinculantes, dicho foro ha sido el marco de referencia para el surgi-
miento o auge de otras agrupaciones regionales como la ANSEA y a
partir de 2005, el P4 conformado por Brunei Darussalam, Chile, Nueva
Zelandia y Singapur.
16 Heredia, 2013.
En 2008 Australia, Per y Vietnam piden participar. Posteriormente,

Estados Unidos se sum a las conversaciones y desde entonces se
convierte en el pas que administra la sustancia y los tiempos del TPP,
hasta congregar actualmente a 12 pases como miembros iniciando
por los P4, Australia, Canad, Estados Unidos, Malasia, Mxico, Per,
Vietnam17 y Japn. Tailandia est en proceso de incorporarse a las
conversaciones.
A lo largo de los ltimos cinco aos se sumaron a las conversaciones

del TPP los siguientes pases: Australia, Canad, Estados Unidos, M-
xico y Vietnam. En esta regin se ha registrado un crecimiento anual
promedio entre 5 y 7%18, y adems se prev que para el ao 2020
entre 30 y 35% del comercio mundial podra corresponder a esta cir-
cunscripcin geogrfica19.
Ello nos remite a las preguntas iniciales de este ensayo: por qu el

bloque NAFTA no se plantea negociar de manera conjunta su ingreso
a los bloques mega-regionales?, y cmo pueden complementarse
este tipo de asociacin con el ya existente TLCAN?
Primero, el TTP congrega socios comerciales de cuatro regiones di-

ferentes: Amrica del Norte, Sudamrica, Asia del Este, y Oceana.
Segundo, su diseo geopoltico excluye a pases que aun siendo
miembros de la Organizacin Mundial del Comercio, no comparten
el paradigma econmico dominante, ni las normas y prcticas comer-
ciales y de inversin consistentes con aquel; ello excluye directamente
a China. Tercero, esta asociacin sienta las primeras bases de un nuevo
esquema de agrupacin econmica considerando tambin un cam-
bio radical en las reglas, directrices y polticas econmicas.
Quienes han diseado al TPP gustan de jactarse de que se trata de

un acuerdo de nueva generacin, al incluir disposiciones que en
otras asociaciones no se consideraban como: normas relativas al
medioambiente, los derechos laborales, la propiedad intelectual, la
17 Luz Mara de la Mora. Introduccin. Mxico en el Acuerdo Estratgico Trans-Pacfico

de Asociacin Econmica (Mxico: CIDE, 2013)
18 The World Bank Data: East Asia and Pacific 2009-2013. http://data.worldbank.org/
region/EAP (Fecha de consulta: 7 de agosto, 2014)
19 Luz Mara de la Mora. La va hacia el Pacfico. Mxico en el Acuerdo Estratgico
Trans-Pacfico de Asociacin Econmica (Mxico: CIDE, 2013: 5-6).
competitividad, el acceso a Internet, la proteccin de patentes para

medicamentos y la inclusin de las pequeas y medianas empresas
en el esquema de comercio internacional.
Sus crticos y detractores, sin embargo, sealan que lejos de ser un

tratado de nueva generacin, el TPP se distingue por dar nuevas fa-
cultades y atribuciones a los consorcios transnacionales por encima
de los gobiernos electos a nivel nacional. Lo ubican como una carta de
derechos de las grandes compaas globales, cuyos derechos crecen
en detrimento de la soberana de los estados nacionales, quienes
incluso pueden ser demandados en las cortes por las compaas glo-
bales para resolver diferendos y contenciosos.
Mxico, Estados Unidos y Canad no han adoptado posturas comu-

nes ni una estrategia coordinada en el TPP. En suma, la tesis de que
el Acuerdo Transpacfico va a mejorar al TLCAN parece ms una hui-
da hacia adelante que una estrategia de los tres socios para exportar
juntos al Asia-Pacfico y aprovechar oportunidades en comn.
En el caso del otro acuerdo mega-regional abordado en este ensayo,

el Acuerdo Trans Atlntico (TTIP), Canad y Mxico ni siquiera han
sido invitados. Washington ha dejado en claro que se trata de un
acuerdo suyo exclusivamente con la Unin Europea, como veremos
a continuacin.
La Asociacin Trans Atlntica para el

Comercio y la Inversin (TTIP, por sus
siglas en ingls)
En junio de 2013 Washington inici negociaciones con Bruselas hacia
lo que se pretende sea el tratado de integracin econmica entre los
dos bloques que dominaron el comercio mundial desde el final del
siglo XIX hasta el inicio del siglo XXI. Aun cuando no se conocen
detalles de las conversaciones preliminares, ha transcendido que el
pretendido acuerdo incluye disposiciones en mbitos como acceso
a mercados, regulacin y cooperacin, normas relacionadas con el
comercio, y polticas en torno al medio ambiente.20 Las partes tienen
20 Shayerah Ilias, Vivian C. Jones, Proposed Transatlantic Trade and Investment Part-
nership (TTIP): In brief, Congressional Research Service, nm 24, (Washington, DC:
2014), 108.
como asignatura pendiente acordar los mecanismos de solucin de

controversias.
Alrededor de 30% del comercio mundial se realiza entre Estados

Unidos y la Unin Europea (UE); asimismo, las inversiones mutuas se
sitan en un monto de 3.7 billones (en lengua espaola) de dlares.21
Habr un efecto negativo o positivo para las terceras partes? Las es-
tadsticas de la Comisin Europea dejan entrever que EEUU y la UE
se vern beneficiados con esta asociacin, de manera que, al incre-
mentar el volumen de intercambio comercial, tambin aumentan sus
compras y sus negocios con terceros pases, considerando al mismo
tiempo la reduccin de costos de exportacin de un mercado a otro.
Un anlisis hecho por el Congressional Research Service argumenta
que la consolidacin de este tratado tendra tres caractersticas nicas
en su tipo:
a. Sera el tratado de mayor potencial que jams haya ne-

gociado Estados Unidos en su historia, medido por una
combinacin del tamao del mercado, de la poblacin y
de la cobertura de las inversiones de su contraparte.
b. Este tratado busca sentar las bases para el diseo, la nego-
ciacin y la instrumentacin de los tratados de libre comer-
cio a negociar en el siglo XXI.
c. El TTIP podra tener impactos muy significativos en los
tratados multilaterales, porque pretende tener una perso-
nalidad exclusiva, es decir, no se tiene en consideracin
la integracin de nuevos socios comerciales.
Este tratado no solo implica una fusin econmica, sino que tambin
supone un espacio alternativo para dar continuidad a negociaciones
inconclusas como la Ronda de Doha, aunque tambin se considera
que podra ser un contrapeso para las potencias medias en Asia-Pa-
cfico. Adicionalmente, muchos economistas, analistas y legisladores
de cada parte tienen altas expectativas sobre la funcionalidad de este
tratado, aun cuando su estructura y su contenido siguen en proceso
de negociacin. Se pretende trabajar en su estructuracin mediante
dos mecanismos: el primero, afinando los componentes ya incluidos,
21 Ibidem,111.
y el segundo, a travs de una coordinacin entre las partes para las

futuras modificaciones legislativas.22
El dilema mexicano: son el TLCAN,

TPP y TTIP complementarios o
competidores entre s?
A pesar de que el TTIP y el TPP siguen en proceso de formulacin
y de negociacin, respectivamente, hay expectativas de que en am-
bos acuerdos mega-regionales pudieran incluirse temas no cubiertos
dentro del TLCAN.
La prdida de peso geopoltico por parte de Europa se ha convertido

en un dato duro, por lo cual Estados Unidos y China son las nicas
dos grandes superpotencias hoy da, aunque no puede decirse que
ninguna de las dos sea dominante de manera exclusiva. El liderazgo de
Estados Unidos en Asia se construy a lo largo de las siete ltimas
dcadas, a travs de tratados bilaterales de seguridad y del desplie-
gue de numerosas instituciones multilaterales, en donde por cierto estn
presentes los chinos. Su liderazgo en Europa se construy tambin
desde la segunda posguerra, con la reconstruccin impulsada por
el Plan Marshall, y asimismo con el esquema de seguridad regional
definido por la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN).
La reconfiguracin del mapa europeo a partir de la cada de la Unin
Sovitica y del bloque socialista liderado por Mosc, ha permitido
la expansin de los designios estadounidenses en Europa, as como la
inclusin de numerosos pases de la antigua rbita sovitica en la Unin
Europea y en la propia OTAN.
A su vez, China est edificando una amplia gama de coaliciones de

seguridad, como la Organizacin de Shanghai para la Cooperacin
(SCO por sus siglas en ingls, en la cual participan la propia China,
Rusia, y las repblicas exsoviticas del Asia Central); los BRICS; una
alianza trilateral con Japn y Corea, que se ha ido difuminando por
los conflictos recientes; y el Partenariado Econmico Comprehensivo
Regional (RCEP por sus siglas en ingls), el cual incluye a los diez
22 The European Commission. Transatlantic Trade and Investment Partnership. The

Regulatory Part. (September 2013) http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/july/
tradoc_151605.pdf (Fecha de consulta: 8 de agosto de 2014)
pases de Ansea -(la Asociacin de Naciones del Sudeste Asitico,

integrada por Brunei, Camboya, Filipinas, Indonesia, Laos, Malasia,
Myanmar, Singapur, Tailandia y Vietnam)-, ms China, Japn, Corea,
Australia, India y Nueva Zelandia. En todos estos foros China juega un
papel dominante, mientras que Estados Unidos est ausente o no
se la ha permitido ingresar, como en el caso de su peticin de con-
vertirse en observador de la SCO. En este sentido, el semanario The
Economist llega a la conclusin de que China no slo est retando al
orden mundial existente, sino que lentamente, de manera desorde-
nada y sin un propsito aparente, est construyendo un nuevo orden
mundial23. Otra cosa distinta es que ms all de sus intenciones lo
logre, sobre todo porque Washington ejerce un poderoso contrapeso
a estas aspiraciones. De cualquier manera, Japn y Corea, que man-
tienen contenciosos territoriales con China, mantienen en dos carriles
diferentes los mbitos poltico-diplomtico y econmico, por lo cual
continan su comercio, sus inversiones y sus conversaciones trilate-
rales con Pekn ms all de los diferendos que los separan de China.
En la economa mundial es importante la globalizacin, pero es ms

importante aun la regionalizacin de las tres principales regiones del
mundo: Asia del Este aporta 22% del PIB mundial, Europa 28% y
Amrica del Norte 29%.
Los sucesivos gobiernos de Mxico en las administraciones del pre-

sidente Felipe Caldern Hinojosa y Enrique Pea Nieto han sealado
que este pas no puede, ni tampoco debe quedar excluido de los
nuevos esquemas de integracin mega-regionales. Hace falta por ello
articular una estrategia mexicana propia, no un seguidismo de lo que
haga Estados Unidos, y tampoco una tcita adopcin de las decisio-
nes que otros pases tomen.
El presidente Enrique Pea Nieto ha recibido elogios por sus recien-

tes reformas constitucionales y estructurales, pero su visin de hacer
de Mxico una plataforma manufacturera y logstica en Amrica del
Norte, que genere y aproveche las sinergias y complementariedades
de recursos naturales, capital humano y tecnologa, se ve opacada
por dos razones fundamentales: a) los graves problemas de inse-
guridad pblica en entidades claves para la internacionalizacin de
Mxico, como son Baja California, Chihuahua, Tamaulipas, Sinaloa
23 The Economist, 2014.

y Michoacn, entre otros; y b) el escepticismo de que las reformas

constitucionales y estructurales aprobadas en 2013-2014 beneficiarn
al grueso de la poblacin y no solo a las lites econmicas y polticas
del pas.
Pea Nieto ha sostenido reuniones cumbres con el presidente Oba-

ma, el presidente chino Xi Jinping, con la canciller federal alemana
Angela Merkel, quienes son los lderes de los tres principales bloques
econmicos a nivel mundial. Cada cumbre de lderes de gobierno es
vista como una oportunidad extraordinaria para que stos den un
jaln a la historia, destraben negociaciones atoradas, propongan so-
luciones compartidas a problemas comunes y dibujen la gran visin
que pueda motivar a sus ciudadanos. Invariablemente, sin embargo,
los hechos se quedan a la zaga de los grandes propsitos expresados
en las cumbres porque Mxico ha carecido de una estrategia propia
para su insercin global que sea consistente con sus intereses nacio-
nales.
Mxico no puede quedarse al margen de ninguna oportunidad de

asociacin estratgica en trminos econmicos y comerciales, pero
en cualquier escenario deber:
a. Definir claramente sus intereses nacionales.

b. anclar y hacer consistente su estrategia de insercin global
con las reformas internas y la realidad econmica y poltica
nacional; y finalmente.
c. asegurarse de que las dos premisas anteriores sirvan para
mejorar el desarrollo humano y la calidad de vida de los
mexicanos, objetivo ltimo de toda poltica pblica.
Mxico cuenta con los atributos necesarios para convertirse en una
plataforma manufacturera y logstica de clase mundial. Su ubicacin
geogrfica entre los ocanos Pacfico y Atlntico, y al lado del mer-
cado estadounidense; su dotacin actual y su potencial de recursos
energticos; su mano de obra especializada, considerada por las in-
dustrias siderrgica, automotriz y aeroespacial entre las ms com-
petitivas del mundo en la relacin costo-calidad; y su estabilidad
macroeconmica, lo posicionan de manera favorable en la cadena
de suministro global.
Sin embargo, ello no va a ocurrir en automtico. Toda poltica exte-

rior debe empezar por los vecinos; en este sentido, Mxico necesita
convencer a sus socios del TLCAN que la competitividad futura de
Amrica del Norte depende ms de aprovechar su interdependencia,
sinergias y complementariedades, que de ganar acceso a los merca-
dos de pases ubicados en otros continentes.
Adicionalmente, la geografa no puede hacer por s misma lo que

slo la calidad de las instituciones polticas y jurdicas puede lograr.
Los beneficios de la estrategia comercial de Mxico deben sentirse
al interior del pas; de otra forma, cualquier poltica carecer de legi-
timidad y sustento24. El TLCAN se adopt en Mxico sin programas
de integracin regional que vincularan al norte manufacturero con
el sur que provee materias primas; y sin una poltica industrial que
fortaleciera la capacidad productiva propia.
Ningn tratado internacional puede sustituir el papel que juega una

poltica nacional de desarrollo. Slo podremos vincularnos de manera
inteligente con los acuerdos mega regionales y con los bloques co-
merciales prioritarios para Mxico cuando tengamos una estrategia
para integrarnos territorialmente hacia adentro de nuestro pas, y en-
tre la economa globalizada y aquella cuyo referente es el mercado
interno, para construir una sociedad ms incluyente y equitativa.
Santa Fe, DF, septiembre de 2014.
24 De la Mora, 2012.
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Segunda parte
Nuevas reas
de oportunidad
Flujos migratorios documentados
de mexicanos en Amrica
del Norte
Rodolfo Cruz Pieiro
Yolanda Silva Quiroz
Introduccin
E
ste trabajo tiene como propsito contribuir a una mejor
comprensin de la naturaleza y dimensiones de la migracin
documentada de mexicanos a los Estados Unidos y Canad,
ambos socios comerciales de Mxico desde la entrada en vigor
del Tratado de Libre Comercio con Amrica del Norte (TLCAN). No
obstante que la emigracin indocumentada es mayor, aqu slo se
analiza la primera. Misma que a menudo se pierde de vista; sin em-
bargo, parece ser una opcin de emigracin cada vez ms utilizada
por los mexicanos.
El nfasis en la seguridad de las polticas estadounidenses despus
del 11 de septiembre es ya un hecho consumado. A nivel internacional
la agenda poltica privilegia la migracin ordenada y segura; esto
es, la que ocurre por los canales establecidos por los pases y que
cumple las leyes migratorias respectivas. Un tipo de migracin en la
cual los mexicanos han sido partcipes y que se utiliza conforme se
le presentan las opciones y facilidades.
152 Flujos migratorios documentados de mexicanos en Amrica del Norte
Cada ao emigran mexicanos hacia los Estados Unidos a travs de las

diferentes visas que existen, de trabajadores agrcolas, no agrcolas y
personal con altos niveles de calificacin. Tambin hay un nmero
importante de nacionales que residen actualmente en ese pas bajo la
figura de Residente Legal Permanente (RLP), y parece ser mayor cada
ao. Entre las diferentes opciones para la emigracin laboral docu-
mentada, la visa TN parece ser la ms prometedora. Los programas
de trabajadores huspedes an son inexistentes, aunque bien podra
explorarse como medio de regulacin de los flujos; lo cual sin duda
traera retos, pero tambin beneficios para ambos pases.
Mxico es el segundo pas de origen ms importante de donde

provienen el 10 por ciento de los trabajadores extranjeros que han
llegado en los ltimos aos a Canad. Entre ambos pases ya opera
un programa de trabajadores bilateral que se ha consolidado y am-
pliado a lo largo de muchos aos. Adems, como se muestra en el
captulo, Canad ha adquirido una importancia mayor como pas de
destino de los mexicanos que salen cada ao por motivos familiares,
humanitarios, econmicos y educativos.
Antecedentes
Cuando se propuso el Tratado de Libre Comercio con Amrica del
Norte (TLCAN) se dijo que ste reducira la migracin mexicana a Es-
tados Unidos; bajo el supuesto de que el libre comercio promovera
la inversin, creara trabajos, incrementara el ingreso de los mexi-
canos y traera una convergencia econmica entre los pases1. No
obstante que aqullas, parecan un conjunto de buenas prospectivas,
lo cierto es que a veinte aos de distancia de su entrada en vigor, el
flujo de mano de obra no fue liberado. Por el contrario la migracin
mexicana a los Estados Unidos increment considerablemente y la
poblacin de mexicanos residente en aquel pas pas de alrededor
de 7.0 y 7.3 millones en 19962 a 11.4 millones en 20123.
1 Zamora, 2011, 93.

2 Conapo, 1997, 2.
3 Gonzalez-Barrera y Lopez, 2013, 5.
Con los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001, el gobierno

estadounidense situ el enfoque de la seguridad de sus fronteras en
el centro de la agenda poltica internacional. Las medidas implemen-
tadas colocaron en el mismo conjunto de intereses el combate al tr-
fico de drogas, el control inmigratorio y la lucha contra el terrorismo4.
El resultado ms visible de tal agenda para Mxico ha sido el incre-
mento de controles fronterizos en la lnea divisoria Mxico-Estados
Unidos; lo que adems se ha traducido en ms kilmetros de muro
fronterizo, aumento del personal de la patrulla fronteriza, uso de tec-
nologa ms sofisticada, lo que ha sido igual a un mayor presupuesto
gastado.
Por lo anterior, los pases han planteado la necesidad de la gestin de

los flujos migratorios de forma ordenada y segura. La migracin or-
denada segn la Organizacin Internacional para las Migraciones
(OIM) son los movimientos de personas de su lugar de residencia a
otro, respetando la legislacin que regula la salida y el viaje del pas
de origen, el trnsito y el ingreso en el territorio del pas de trnsito
o receptor5. Entre las prcticas ms aceptadas para regular y orde-
nar la entrada de personas a un territorio se encuentran los visados,
las reglamentaciones para obtener la residencia, uso de tecnologa
biomtrica en las fronteras, facilitar la migracin temporal (turistas,
estudiantes, hombres de negocios, visitas familiares, personas espe-
cializadas, diplomticos, trabajadores de empresas y otros necesarios
para cubrir la demanda del mercado), polticas de inmigracin (re-
unificacin familiar, integracin, razones humanitarias) y migracin
laboral (de personal altamente calificados y pocos calificados).6
Aunque la inmigracin indocumentada de mexicanos en Estados

Unidos es numerosa, no se debe perder de vista la intensa movilidad
documentada de personas que tambin ingresan cada ao. Con el
Estudio Binacional de Mxico y Estados Unidos, se estim que para
el ao 1996 en EE.UU haba entre 7 y 7.3 millones de mexicanos re-
sidiendo en ese pas, de los cuales alrededor de 4 millones s tenan
autorizacin para permanecer7. De acuerdo a cifras del Pew Hispanic
4 Delano y Serrano, 2010, 487.

5 OIM, 41.
6 OIM, 2005,184-196.
7 Corona y Tuirn, 2008, 14.
Center, en el ao 2012, 11.4 millones de personas nacidas en Mxico

residan en Estados Unidos, dos millones ms de los estimados en
el ao 2000 (9.4 millones)8; de los cuales alrededor de 5.4 millones
tendran estatus legal.
Grfica 1. Poblacin nacida en Mxico residente en los Estados Unidos,

segn estatus legal, 2000-2012
14.0 14.0
12.6 12.6 12.6 12.3
11.7 12.0 12.0 11.4
12.0 11.4 12.0
10.4 10.7
9.4
10.0 10.0
5.4 5.6 5.7 5.9 5.8
5.4 5.8
5.3 5.4
8.0 5.2 8.0
5.2
4.9 5.0
6.0 6.0
4.0 4.0
2.0 2.0
0.0 0.0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
No autorizados Legal Mexicanos
Fuente: Elaboracin propia a partir de Passel, Cohn y Gonzalez-Barrera (2012; 2013).
Las estimaciones sobre poblacin mexicana residente en Estados

Unidos, muestran que el nmero de mexicanos con estatus legal tuvo
un crecimiento ms o menos constante entre el ao 2000 y 2009, en
los que pas de 4.9 a 5.9 millones de personas. Es de llamar la aten-
cin que aunque el volumen de inmigrantes nacidos en Mxico
descendi de 12.6 a 11.4 millones de 2009 a 2012, la poblacin indocu-
mentada present el descenso ms importante (7.0 a 6.1 millones de
2007 a 2012). Los que cuentan con estatus legal tambin disminuyeron
pero en menor medida (5.9 a 5.4 millones de personas).
Los datos sobre nmero de condiciones de residente legal permanen-

te (RLP)9 otorgadas, tambin sugieren una mayor inmigracin legal
8 Gonzalez-Barrera y Lopez, 2013, 5.

9 Un residente legal permanente o Green Card es una persona que segn las leyes de
inmigracin estadounidenses adquiere la residencia legal de forma permanente. Con
en los Estados Unidos por parte de mexicanos. En la grfica 2 se

muestra que entre 2000 y 2013 un total de 2 570 369 mexicanos obtu-
vieron el estatus de RLP. Despus del ao 2000 en el que se otorg el
mayor nmero (218 822), cada ao el gobierno de los Estados Unidos
ha aprobado en promedio 153 mil nuevos RLP. Despus del 2008 el
volumen nuevamente present una cada, pero en los ltimos cuatro
aos las variaciones han sido menores.
Grfica 2. Mexicanos que obtuvieron el estatus de Residente Legal

Permanente por autoridades migratorias estadounidenses, 2000-2013
250,000
200,000
150,000
2015,560
218,822
189,989
175,411
173,749
173,493
100,000
164,920
161,465
148,640
146,406
143,446
139,120
135,028
115,585
50,000
0
00
01
02
03
04
05
07
09
10
11
12
13
06
08
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Fuente: Elaboracin propia con base en U.S. Department of Homeland Security, Yearbook
of Immigration Statistics.
La ligera estabilidad en el nmero de mexicanos que adquieren este

estatus migratorio depende de varios factores. Despus de los tiem-
pos de espera y trmites burocrticos, el ms importante es el hecho
de que segn la ley de Inmigracin y Nacionalidad (Immigration and
Nationality Act INA) la cuota anual de RLP es de entre 416 mil y 675
mil para todas las nacionalidades y sistemas de preferencias (sean
estas relacin familiar, por empleo y diversidad). La mayor propor-
cin en el ao 2013 se otorg a la regin de Asia, mientras que los
mexicanos obtuvieron el 14%.10
base en la cual adquiere el derecho de vivir y trabajar permanentemente en cualquier

lugar de los Estados Unidos, tener propiedades, asistir a escuelas pblicas, colegios,
universidades, integrarse a las fuerzas armadas y pueden posteriormente aplicar a la
ciudadana si cumplen con los requisitos de elegibilidad.
10 Monger y Yankay, 2014.
La inmigracin actual de mexicanos a los Estados Unidos es el resulta-

do de la gestin migratoria realizada por el gobierno estadounidense
en las ltimas dcadas. Una que ha cambiado segn diferentes co-
yunturas polticas y econmicas; que sin duda ha impreso un inters
cada vez mayor por la seguridad de sus fronteras y las de todo Am-
rica del Norte. En la siguiente seccin se describen con mayor detalle
los flujos migratorios Mxico-Estados Unidos.
Emigracin de mexicanos
a los Estados Unidos
A principios de 1942 la administracin del entonces presidente de
Estados Unidos, Roosevelt, negoci un tratado binacional de impor-
tacin temporal de trabajadores agrcolas mexicanos, mejor conocido
como el Programa Bracero11. Este constituye el antecedente de los
programas de trabajadores huspedes en Estados Unidos. Aunque en
un principio se plante como una medida temporal en la poca de la
Segunda Guerra Mundial, ste se prolong hasta 1964.
Fue tal la importancia del programa bracero, que en los aos en que
se redujo el nmero de trabajadores contratados, la inmigracin in-
documentada aument12. En el mismo sentido, la expansin del re-
clutamiento de braceros que se dio en 1948 y 1949 de nuevo gener
un descenso en la tasa de detenciones en 1948, pero la restriccin de
reclutamiento de braceros en 1950 dio origen a un nuevo incremento
en la tasa de detenciones13. Despus de 1965 la migracin indocu-
mentada a Estados Unidos aument no por causa de una oleada
de inmigracin de mexicanos en s misma, sino a causa de haber
cancelado el programa de trabajo temporal y de haber restringido el
nmero de visados permanentes de residencia a 20 000, lo cual deja-
ba sin una va legal a los flujos ya bien establecidos14.
Con la Immigration and Nationality Act (INA) tambin conocida

como McCarran Walter Act -1952-, los Estados Unidos establecieron
11 Massey, Durand y Malone, 2009 p. 43.

12 Idem.
13 Ibidem, p. 46.
14 Massey y Pren, 2013, 216.
un sistema de cuotas de inmigrantes con base en orgenes nacionales.

Sistema que tuvo una de sus modificaciones ms importantes con las
enmiendas de 1965; ao en el que se estableci una cuota de 20 000
visas anuales por pas y de 120 000 para el hemisferio occidental
compuesto por Amrica Latina, el Caribe y Canad15. Este lmite
representa el primer intento por limitar el nmero de inmigrantes
latinoamericanos en Estados Unidos, en el cual por supuesto estaban
los mexicanos.16
Es de resaltar que con la misma McCarran Walter Act de 1965 se

institucionaliz por primera vez la contratacin de trabajadores tem-
porales para las pocas de escasez de mano de obra. Con lo que se
estableci al mismo tiempo una diferencia no del todo clara entre
trabajadores especializados y no calificados que ingresaran bajo las
visas H-1 y H-2 respectivamente17; en las cuales pudieron participar
los mexicanos hasta 1986. Dentro del primer tipo de visados para tra-
bajadores especializados destacan tambin las visas especiales para
enfermeras; creadas a travs de la Ley de Asistencia de Enfermeras,
cuya vigencia fue del ao 1989 al primero de septiembre de 199518.
En 1999 mediante la Ley de Asistencia para reas Marginadas (Nursing
Relief for Disadvantaged Area Act) nuevamente se dieron facilidades
para enfermeras por medio de la visa H-1C.
En el marco del Tratado del Libre Comercio con Amrica del Norte
(TLCAN) entre Mxico, Estados Unidos y Canad se crearon las visas
TN. Dentro de sus principales caractersticas se encuentran: a) el tener
como objetivo la inmigracin de ciudadanos con ciertas credenciales
y estar dentro de las 60 profesiones prioritarias, b) se puede renovar
indefinidamente, c) no tiene cuota mxima de solicitudes por ao;
aunque en el Tratado se estipul un lmite de 5 500 para mexicanos
por 10 aos a partir de 199419.
Entre los aos 2001 y 2013 el gobierno estadounidense ha emitido

46 216 visas TN a extranjeros, de los cuales el 99.3% fueron otorgadas
a mexicanos. En el ao 2001 Mxico recibi 769 visas de este tipo,
15 Massey, op cit., 2009, 49.

16 Idem.
17 Trigueros, 2008, 122.
18 Pieiro y Ruiz, 2010, 108.
19 Jimenez, 2013, 12.
salvo el reducido nmero en 2003 (415 visas) la tendencia fue ascen-

dente hasta llegar a un total de 4 741 en 2008.
Lo que llama la atencin de las cifras observadas, es que su uso

siempre fue menor al lmite de 5 500 que se haba establecido, por
lo menos hasta el ao 2005. A inicios del periodo que se analiza, el
porcentaje de utilizacin fue de 13.98% y para 2005 fue de 34.33%.
Aunque tcnicamente la restriccin de las 5 500 visas se terminara a
partir de 2005, en los aos siguientes el nmero apenas fue superado
con 7 601 y 9 480 en 2012 y 2013. El menor nmero de visas otorga-
das a mexicanos en los aos 2009 y 2010 puede haber ocurrido por
la crisis econmica mundial iniciada en 2008.
Grfica 3. Total de visas TN emitidas por los Estados Unidos, 2001-2013

12000
2013
10000
8000
Absolutos
6000
4000
2000
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Total de visas emitidas Mexicanos
Fuente: Elaboracin propia.
Mxico no ha aprovechado las oportunidades que el mercado laboral

profesional estadounidense tiene. Las razones de ese desaprove-
chamiento se pueden encontrar en: el rezago de los profesionistas,
el manejo del idioma ingls, y el marco normativo de los Estados
Unidos20. No obstante lo anterior, si se considera que la restriccin
cuantitativa ya se ha eliminado, este tipo de visado es una oportuni-
dad que pueden aprovechar los migrantes mexicanos profesionales.
Por otra parte estn las visas H-1; que son las que se otorgan a los
trabajadores de alta calificacin profesional o mrito profesional dis-
20 Ruiz y Mercado, 1997; Cruz y Ruiz, 2010.

tinguido (H-1B) y a las enfermeras (H-1C). La cuota mxima anual

de visas emitidas dentro de la categora H-1 es de 65 mil; aunque su
modificacin puede ocurrir si existe una solicitud previa de los em-
pleadores y con previa aprobacin del congreso21. El otorgamiento
de las mismas se basan en el nivel educativo, las habilidades y ex-
periencia equivalente22. Las principales profesiones de los extranje-
ros que las han recibido son: analistas y programadores de sistemas
computacionales, seguidas por las de mdicos, cientficos, ingenieros
y profesores universitarios.
Dos terceras partes de este tipo de visas se conceden a asiticos y

una quinta parte a europeos. En los ltimos trece aos a mexicanos
se les han otorgado 36 675 visas H-1B del 1 714 856 total otorgado a
todos los pases. Como se puede observar en la grfica 4, en trmi-
nos porcentuales, los profesionales de Mxico recibieron cada ao
alrededor del 2.0% de las visas. Recientemente en el ao 2012 se
alcanz una participacin del 2.6%, equivalente a 3 543 visas y a un
incremento del 33.85% con respecto a 6% ms observado en el ao
previo. Aunque en trminos absolutos en 2013 se emitieron ms a
mexicanos (3 686), ste represent apenas un 4% de incremento con
respecto al monto recibido en 2012.
Grfica 4. Participacin porcentual de los mexicanos en las visas H-1B emiti-

das por el gobierno estadounidense, 2001-2013 (escala logartmica base 10)
100.0
Porcentaje
10.0
1.8 2.5 2.5 2.2 2.0 2.0 1.9 1.9 2.0 2.1 2.0 2.6 2.4
1.0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Mexicanos Otras nacionalidades
21 Jimnez, 2013, 11.

22 Trigueros, 2008, 124.
Las visas para trabajadores con baja calificacin en Estados Unidos son
las H-2A y H-2B. Las H-2A permiten el ingreso de trabajadores agrcolas
por un periodo de un ao, renovables por un total de tres aos ininte-
rrumpidos23; no existe una cuota mxima de visas emitidas anualmente.
Las visas H-2B estn destinadas a facilitar el ingreso a los Estados Unidos
de trabajadores temporales no agrcolas. Al igual que en las H-2A, el
periodo de duracin de las mismas es de un ao prorrogable a tres,
con una cuota mxima de 66,000 trabajadores anuales. En este tipo de
visas se incluyen a trabajadores calificados y no calificados, exceptuan-
do a mdicos y trabajadores agrcolas24. El nico ao en que se aprob
un incremento de 35 mil trabajadores ms fue en 200525.
En la grfica 5 se muestra el total de visas que cada ao han recibi-

do los nacionales de Mxico en el marco de las categoras H-2A y
H-2B. Con relacin a las primeras, se debe destacar que entre 2001
y 2013 el gobierno de los Estados Unidos emiti 619 907 visas H-2A
para trabajadores agrcolas; de las cuales el 92.75% fueron otorgadas
a mexicanos. Lo que llama la atencin de los montos de visas del
primer lustro de la dcada pasada es su aparente estabilidad, que
bien parece indicar que se trataba posiblemente de renovaciones y
no propiamente que nuevos inmigrantes se incorporaran al trabajo
en los campos agrcolas de aquel pas.
Grfica 5. Visas H-2A y H-2B otorgadas por Estados Unidos

a mexicanos, 2001-2013
70000
60000
50000
40000
30000
20000
10000
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
H-2A H-2B
Fuente: Elaboracin propia
23 Wassem y Collver, 2001, 4.

24 Trigueros, 2008, 131.
25 DHS, 2005.
Es a partir del ao 2006 que se observan ligeros incrementos cada ao

en el total de visas H-2A. Los aos ms fuertes de la crisis econmica
mundial (2009 y 2010) coinciden con disminuciones de alrededor del
6%. Los ltimos dos aos nuevamente aumentaron en un 18 y 13%
las visas para trabajo agrcola en Estados Unidos.
Ntese en la grfica 6, que el nmero de visas H-2 que el gobierno

estadounidense ha otorgado a mexicanos parece estar asociado a las
condiciones del mercado laboral. Los aos en los cuales las tasas de
desocupacin son ms altas coincide con disminuciones en las visas
para trabajadores agrcolas y no agrcolas. En contraste, aquellos en
los cuales las tasas fueron bajas, las contrataciones fueron mucho
ms altas. En el primer quinquenio de la dcada pasada, esta corres-
pondencia se acentu en el caso de las visas H-2B; en 2008 ocurri
con ambos tipos de visas para trabajadores temporales, mientras que
los dos ltimos aos se present el mismo comportamiento con las
H-2A (vase grfica 6).
Grfica 6. Visas H-2 emitidas a mexicanos y tasas de desocupacin

en los Estados Unidos, 2001-2013.
70000 14.0
60000 12.0
50000 10.0 Tasas (porcentajes)
Absolutos
40000 8.0
30000 6.0
20000 4.0
10000 2.0
0 0.0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
H-2A H-2B
T-Desocupacin hispanos EE.UU T-Desocupacin global EE.UU.
Fuente: Elaboracin propia
Los datos antes mostrados permiten sealar que la inmigracin de

mexicanos a los Estados Unidos ocurre tambin y cada vez en mayor
media por los canales legalmente establecidos. En los ltimos aos,
el nmero de mexicanos que ha emigrado al vecino pas del norte
a travs de las visas para trabajadores temporales ha aumentado, a
pesar de estar relacionado a la demanda del mercado laboral. Las
llegadas de mexicanos altamente especializados tambin increment,

aunque el uso de las visas TN creadas en el marco del TLC es an
menor.
Los mexicanos que emigran a los Estados Unidos por motivos de

ejercicio profesional o especializado ha crecido en menor medida
que los de baja calificacin. No obstante, su importancia numrica es
mayor y tienden a ser renovadas a una tasa ms acelerada que la de
todas las admisiones para no inmigrantes.26
Canad es el otro socio comercial de Mxico en Amrica del Norte.

Aunque no es el principal destino de sus emigrantes, un flujo impor-
tante de personas ha emigrado en los ltimos aos. A continuacin
se mencionan los canales ms utilizados por los mexicanos que han
optado por Canad como su pas de destino al salir de Mxico.
Flujos de mexicanos hacia Canad

En los ltimos aos, Mxico ha tenido un papel preponderante como
pas de origen de trabajadores extranjeros en Canad. Segn datos
del gobierno canadiense, Mxico es el segundo pas de origen ms
importante de donde provienen el 10% de los trabajadores extran-
jeros que han llegado en los ltimos aos (Estados Unidos ocupa el
primer lugar). Como se muestra en la grfica 7, el nmero de mexi-
canos trabajando en aquel pas prcticamente se duplic de 2003
a 2012, con cifras alrededor de las 20 mil personas. Los descensos
observados en los aos 2009 y 2010 pueden haber ocurrido debido a
la implementacin de las visas para mexicanos.
26 Cruz y Ruiz, 2010, 110.

Grfica 7. Entradas de trabajadores mexicanos a Canad, 2003-2012

25000
20000
Total de trabajadores
15000
10000
5000
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Ao
Fuente: Elaboracin propia con base en datos del Citizenship and Immigration Canada
El modelo de flujos ordenados de personas de Mxico hacia Canad

que opera actualmente es el Programa de Trabajadores Agrcolas Tem-
porales (PTAT). ste se estableci el 17 de junio de 1974 a travs de
un memorndum de entendimiento, firmado entre los gobiernos de
Mxico y Canad para la admisin en Canad de trabajadores agrco-
las migratorios mexicanos. Este programa se bas en la experiencia
del Programa Bracero entre Mxico y Estados Unidos y estaba desti-
nado a los agricultores y jornaleros mexicanos de regiones donde ese
empleo fuera espordico.27
La principal diferencia entre el PTAT y el Programa Bracero es que

ste es un acuerdo laboral bilateral que se revisa peridicamente y
tiene por objetivo facilitar el desplazamiento de trabajadores agrco-
las temporales mexicanos a las provincias que determine el gobierno
canadiense, con el fin de satisfacer las necesidades del mercado de
trabajo agrcola28. El acuerdo contempla las condiciones de empleo
en Canad que deben tener los mexicanos en ese pas, stas son:
La jornada normal de trabajo no deber exceder de ocho

horas diarias ni de cuarenta horas semanales.
27 Vanegas, 2000, 323.

28 Verea, 2010, 112.
El salario debe ser pagado semanalmente en el lugar de traba-

jo y de acuerdo con el nivel pagado al trabajador canadiense
por el mismo tipo de trabajo (en promedio son 5.50 Dlares
canadienses por hora).
El alojamiento deber ser adecuado y gratuito, lo mismo que
su alimentacin.
El transporte de ida y vuelta ser pagado por el empleador.
El pago de compensacin a trabajadores se har por heridas
personales sufridas o enfermedades contradas como resulta-
do del trabajo.
Se les otorga seguro de gastos mdicos, atencin hospitalaria
y beneficios de fallecimiento.
Se les har un contrato mnimo de seis semanas y mximo
de seis meses29.
Grfica 8. Trabajadores temporales agrcolas enviados a Canad

en el marco del PTAT, 1974-2013*
18000
15000
12000
9000
6000
3000
0
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Fuente: Elaboracin propia con base en datos de la Secretara del Trabajo y Previsin Social.
La relevancia de este modelo de gestin migratoria radica en su es-

tructuracin y consolidacin a travs de los aos que ha permitido
su permanencia y ampliacin. En 1973 inici con 203 trabajadores y
29 Verea, 2010, 113.

hasta septiembre de 2013 han participado 261 265 trabajadores. Aun-

que en los primeros cinco aos de la dcada de los 90 el nmero de
mexicanos fue relativamente estable, sin superar los 5 000, el total
trabajadores agrcolas ha aumentado a lo largo de casi dos dcadas
(vase grfica 8); hacia el mes de septiembre de 2013 se registraron
18 463 mexicanos participando en el programa.
Verea afirma que el xito de este programa se evidencia en que

durante ms de 35 aos ste se ha ampliado y actualmente abarca
nueve provincias canadienses: Alberta, Columbia Britnica, Isla del
Prncipe Eduardo, Manitoba, Nueva Brunswick, Nueva Escocia, Onta-
rio, Quebec y Saskatchewan. Con respecto al lugar de origen de estos
mexicanos, la mayora de ellos provienen de los estados de Hidalgo,
Puebla, Tlaxcala, Morelos, el Estado de Mxico y Guanajuato30; pero
en los ltimos aos se han incorporado prcticamente todos los esta-
dos, diversificando con ello las regiones de origen de la emigracin
de mexicanos a Canad.
Un examen ms detallado de los datos a nivel estatal permite advertir

que la mayor dispersin de los estados de origen ha redundado en la
prdida de importancia relativa de los principales. En la grfica 9 se
muestra el comparativo de la proporcin de trabajadores mexicanos
en el PTAT segn estado de origen en los aos 2003 y 2013.
Grfica 9. Trabajadores temporales agrcolas enviados a Canad

en el marco del PTAT segn estado de origen, 2003 y 2013*
25.00
20.00
15.00
10.00
5.00
0.00
Aguascalientes
Baja California
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Mxico
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
Baja California Sur
San Luis Potos
2003 2013
Fuente: Elaboracin propia con base en datos de la Secretara del Trabajo y Previsin
Social y Durand, 2007.
30 Durand, 2007, 74.

Los datos evidencian que los principales estados se han manteni-

do, pero su aporte porcentual fue menor en 2013 con respecto a lo
observado una dcada previa. El Estado de Mxico de concentrar
el 23.86% descendi a 15.39, Tlaxcala pas de 17.76 a 10.27%, Pue-
bla de 8.35 a 6.11% y Guanajuato de 7.54 a 6.50%. Por el contrario,
los estados que incrementaron su participacin porcentual fueron
Chiapas (1.10 a 3.44), Durango (1.0 a 2.4), Michoacn (4.17 a 6.17),
Sinaloa (0.36 a 1.88), Sonora (0.10 a 1.42), Veracruz (4.85 a 6.25),
Yucatn (0.98 a 1.79) y Zacatecas (0.61 a 1.59).
La duracin del programa y su carcter bilateral lo convierten en un

modelo de gestin de la movilidad humana, aceptable en trminos de
sus implicaciones para los pases involucrados y de beneficios para los
migrantes destinatarios. El tamao del flujo de mexicanos que cada
ao emigra a ese pas y retorna, finalizados sus contratos, habla tam-
bin de la consolidacin de un modelo, que si bien es una forma de
control migratorio, reconoce la dependencia de la mano de obra
agrcola. Si bien reproducirlo en el contexto de la migracin Mxi-
co-Estados Unidos sera deseable, es evidente que los retos y factores
de xito pueden variar dada la historicidad y caractersticas de esta
movilidad.
Otro mecanismo de control migratorio clsico que los Estados han

utilizado para regular la entrada de personas a su territorio son los
visados. A partir del 13 de julio de 2009 el gobierno canadiense
impuso unilateralmente el requisito de visas a mexicanos. La causa
de esta medida fue el incremento considerable de las solicitudes de
refugio por parte de mexicanos debido a la creciente violencia por
el narcotrfico31. De 2004 a 2008 esta cantidad se triplic al pasar de
6940 a 17,796 extranjeros, como poblacin humanitaria presente en
Canad32.
Si se observa la grfica 10, se puede notar el incremento en el n-

mero de entradas de mexicanos por razones humanitarias a Canad
desde el ao 2005. Tal aumento se mantuvo hasta el ao 2008 en que
los mexicanos concentraron 25.03%. En el ao 2009 se observ un
marcado descenso que se enfatiza desde el ao 2010, para llegar a ni-
veles que no superan el 2%. Es posible que el establecimiento de las
31 Verea, 2010, 95.

32 Verea, 2010, 117.
visas y las mayores restricciones de ingreso a Canad para mexicanos

expliquen la tendencia observada en la grfica 10.
Grfica 10. Entradas de poblacin por razones humanitarias a Canad,

2003-2012 (porcentajes)
100.00
90.00
80.00
70.00
60.00
50.00
40.00
30.00
20.00
10.00
0.00
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Resto de pases Mxico

Fuente: Elaboracin propia con base en datos del Citizenship and Immigration Canada.
Un tercer mecanismo de regulacin de los flujos migratorios en Ca-

nad es el sistema de puntos para inmigrantes. ste fue adoptado
desde 1967 con el objetivo de admitir a extranjeros con base en fac-
tores tales como la edad, educacin, dominio del idioma y predecir
la demanda de trabajadores en ciertas ocupaciones y lugares33. En la
actualidad, este sistema busca seleccionar a inmigrantes altamente ca-
lificados y que van a ser exitosos econmicamente en el largo plazo.
Por lo que adems del nivel educativo y dominio del idioma (ingls
o francs) el sistema de puntos vigente valora la experiencia laboral,
una promesa de empleo y la capacidad de adaptacin34 al contexto
canadiense35.
El programa contempla una cuota lmite anual de 25 000 solicitudes

con subcuotas de 1000 para cada una de las 50 ocupaciones priori-
tarias, as como 500 extra para estudiantes extranjeros que estn por
concluir o han concluido recientemente un doctorado canadiense.
33 Ferrer, Picot, y Craig, 2012, 2.

34 Este factor incluye la educacin del esposo o cnyuge, haber trabajado en Canad por
un ao mnimo, un mnimo de dos aos de estudios de tiempo completo en Canad
o puntos por tener una relacin familiar en Canad (Ferrer, Picot, y Craig, 2012, 11).
35 Ferrer, Picot, y Craig, 2012, 11.
Los nicos que no tienen tope son los que ya tienen una oferta de
empleo de un empleador en ese pas (Citizenship and Immigration
Canada, 2014).
Es indudable la importancia adquirida por Canad como destino de

migrantes mexicanos. A ella adems de llegar aquellos con motiva-
ciones humanitarias, familiares y econmicas, llegan en promedio
2 734 migrantes de origen mexicano con motivos de estudio. Segn
estadsticas del Citizenship and Immigration Canada, entre 2003 y
2012 ingresaron 27 341 estudiantes mexicanos, cuyos montos anuales
presentan incrementos importantes (vase grfica 11). Tan slo el
ao 2012 el incremento fue de 12.98% con respecto al ao anterior,
donde el aumento fue de apenas 1.94%.
Grfica 11. Total de entradas de estudiantes mexicanos a Canad,

2003-2012
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fuente: Elaboracin propia con base en datos del Citizenship and Immigration Canada.
El programa Global Entry

Mxico-Estados Unidos
En Amrica del Norte los tres pases socios han firmado una serie
de acuerdos en materia de seguridad, los flujos de personas han
quedado incluidos en estos. En marzo de 2005 firmaron la iniciativa
trilateral Alianza para la Seguridad y la Prosperidad en Amrica del
Norte (ASPAN). Su objetivo fue incrementar la cooperacin y com-
partir informacin necesaria para incrementar la prosperidad de los

Estados Unidos, Canad y Mxico. La agenda incluy dos grandes
ejes: prosperidad y seguridad. En el eje de seguridad, los pases se
comprometieron a instrumentar un sistema de informacin comparti-
da sobre criminales narcotrfico, lavado y/o falsificacin de dinero
y terroristas. Adems de reforzar la cooperacin en la lucha contra
actividades criminales y terroristas de ndole transfronterizo36.
Para la construccin de fronteras inteligentes y ms seguras, el plan

supuso en el largo plazo el establecimiento de infraestructura para
reducir los cuellos de botella y congestin en los principales puertos
de cruce fronterizo37. La utilizacin de tecnologa permitira evitar
inspecciones innecesarias y fortalecer los programas de viajeros con-
fiables. Todo lo cual apunta a la promocin de la movilidad de per-
sonas que cumplan con los criterios que se establezcan. El programa
Global Entry surgi as como un mecanismo de control migratorio,
pero bsicamente de seguridad.
Evidencia de esta afirmacin se puede encontrar en el artculo 78 de

los lineamientos para trmites y procedimientos migratorios publica-
dos en el Diario Oficial de la Federacin el 8 de noviembre de 2012:
Artculo 78. El programa viajero confiable es un programa del go-

bierno federal que permite a mexicanos y personas extranjeras
de bajo riesgo su internacin al territorio nacional de mane-
ra expedita a travs de filtros migratorios automatizados. Para
calificar a las personas de bajo riesgo, sus datos biogrficos
se verifican en las bases de datos de diversas instituciones y
dependencias que colaboran en este Programa, para descartar
amenazas a la seguridad nacional o pblica.
En el mismo procedimiento se define como viajero confiable a todo

mexicano o extranjero que no cuenta con registros negativos en las
bases de datos del INM, el Centro de Investigacin y Seguridad Na-
cional (CISEN), el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad
Agroalimentaria (SENASICA), entre otras. Hasta el momento slo existe
convenio de operacin del programa con los Estados Unidos, aunque
el ejecutivo federal puede suscribirlos con otros pases.
36 Disponible en: http://www.sre.gob.mx/eventos/aspan/faqs.htm

37 Villareal y Lake, 2009, 2.
Para obtener la membresa el solicitante deber ingresar su solicitud y

la autoridad migratoria es quien entrevistar al extranjero para emitir
la resolucin. Lo que se debe destacar del procedimiento es que ade-
ms de los datos de identificacin y la entrevista, el INM captura por
medios electrnicos: la informacin del pasaporte, imagen de rostro,
huellas dactilares de los cinco dedos de ambas manos, imagen de iris
y firma digital. Mismos que se utilizan para validar la informacin en
los kioscos automatizados.
Los tres aeropuertos internacionales donde opera en Mxico son: el

de la Ciudad de Mxico, Cancn y San Jos del Cabo. El titular de la
membresa de viajero confiable podr ingresar a Mxico por 180 das,
con la condicin de estancia de visitante sin permiso para realizar ac-
tividades remuneradas. La vigencia total de la membresa es de cinco
aos y reduce el tiempo de espera a menos de un minuto38.
El 19 de mayo de 2010 los presidentes de Mxico y Estados Unidos

firmaron la declaracin La frontera del Siglo 21. Los ejes de sta fue-
ron la seguridad, el facilitar los flujos de personas y bienes, fortalecer
la seguridad pblica y las relaciones de las comunidades fronterizas.
En este contexto, es que ambos gobiernos se comprometieron a ex-
pandir el programa Global Entry para pasajeros y aeropuertos de
ambos pases (U.S Embassy, 2010).
No obstante la sofisticacin tecnolgica, el programa tiene algunas

limitantes, no slo en Mxico sino tambin en los Estados Unidos. De-
bido a su naturaleza voluntaria, slo abarca a una pequea proporcin
de los flujos de viajeros a travs de los aeropuertos mexicanos. Requie-
re sistemas biomtricos automatizados que trabajen correctamente,
que recopilen una gran cantidad de datos de quienes entran y quienes
salen del pas; por ende la demanda de infraestructura es mayor39.
Datos oficiales indican que de diciembre de 2013 a junio de 2014,

un total de 812 personas solicitaron la membresa al programa de
Viajeros Confiables. Del total, slo a 447 se les otorg despus de la
verificacin de sus antecedentes migratorios, aduanales y penales;
esto es slo un 54.4% de respuesta favorable.
38 Presidencia de la Repblica, 2014, 525.

39 Koslowski, 2011, 20.
Cuadro 1. Total de entradas areas de personas bajo el programa de

viajero confiable, segn pas de nacionalidad, enero - junio de 2014
Nacionalidad Ene Feb Mar Abr May Jun Total
Total 7 16 65 66 87 138 379

Estados Unidos - 2 8 12 15 29 66
Mxico 7 14 57 54 72 109 313
Mexicanos residentes en el pas 7 14 55 53 69 104 302
Mexicanos residentes en el extranjero - - 2 1 3 5 11
(-) Significa cero. La informacin es de carcter preliminar.

Nota: La informacin se refiere a los eventos de entrada al pas de extranjeros y mexica-
nos por los puntos areos de control y registro migratorio.
Fuente: Unidad de Poltica Migratoria, Segob, con base en los registros electrnicos del
INM en los puntos de internacin areos a Mxico.
Hasta el momento el programa parece ser pequeo pero con pros-

pectiva de crecimiento, tanto en magnitud como en utilizacin. Si se
considera nicamente el nmero de membresas actuales se puede
argumentar que an son pocas personas las que participan en el
programa de viajeros confiables. Por el contrario, si se analizan las
entradas areas de personas por los tres aeropuertos donde ya operan
los kioscos biomtricos, el mayor porcentaje se concentra en pobla-
cin mexicana. Slo 66 extranjeros ingresaron bajo este programa en
el primer semestre del ao (vase cuadro 1). Los datos mensuales
sugieren un mayor uso cada mes, lo cual sin duda estar asociado al
nmero de membresas que se otorguen a mexicanos y estadouniden-
ses, as como a la incorporacin que pueda realizarse de otros pases.
Conclusiones
A lo largo del texto se mostraron las tendencias y niveles de la emi-
gracin documentada de mexicanos a los pases que son de destino,
pero al mismo tiempo socios comerciales en el TLCAN. No se consi-
dera la migracin de retorno, aunque se sabe que despus de la crisis
econmica mundial de 2008, un nmero importante de connaciona-
les regres al pas; as como tampoco se enfatiz en la emigracin de
forma indocumentada.
La movilidad de personas de origen mexicano de forma documenta-

da, tanto a Estados Unidos como a Canad, se ha incrementado en
los ltimos aos. Una migracin a la que a menudo se le minimiza
por su comparacin con la que ocurre de forma indocumentada; sin
embargo, da cuenta de dinmicas y procesos de gran relevancia para
los pases miembros del TLCAN. Se trata de un flujo al que se le acep-
ta en mayor medida como parte de las polticas de gestin migratoria
de los pases. Por lo cual es relevante dar cuenta de los avances y
oportunidades en las vas a travs de las cuales se puede promover
la migracin ordenada y segura.
En el caso de la emigracin documentada a Estados Unidos, se puede

concluir que hay nichos de oportunidad para los mexicanos, ya que
no siempre se ha utilizado el tope mximo de visas para ingresar a
laborar a ese pas. Hay limitantes tambin por las preferencias dadas
a los extranjeros de otras nacionalidades. Sin embargo, es indudable
que en el pas se puede avanzar en negociaciones para ampliar el
nmero de visas que se otorgan cada ao a nuestro pas y en que
se abran las diferentes opciones existentes y no se limiten a otros
orgenes nacionales.
El nfasis en la economa en Amrica del Norte es el libre comercio;

sin embargo, como ya se ha sealado en esa apertura de fronteras,
la movilidad de personas no se incluy. Resulta contradictorio que
los gobiernos planteen mayor apertura comercial sin considerar a las
personas, como mano de obra o conocimientos, que construyen, ma-
nufacturan, disean y son parte fundamental de la cadena productiva
de esos bienes y servicios. Si bien cada Estado es libre de imponer los
controles migratorios que mejor le parezcan convenientes, tambin
es claro que imponer de forma unilateral visas y candados a sus socios
comerciales es un contrasentido a lo que implica el libre mercado.
En los Estados Unidos reside un nmero considerable de mexicanos,

de forma indocumentada, pero hasta en tanto no se apruebe una
reforma migratoria, difcilmente podrn tener condiciones laborales
y de vida mejores. Al ser ste el principal destino de emigracin de
los nacionales de Mxico, es indudable que se deben explorar otros
canales para regular y regularizar los flujos laborales de personas. Los
programas de trabajadores temporales tienen larga data en la historia
de la migracin mexicana con Canad, y el Programa Bracero en el
pasado con Estados Unidos. Avanzar en este sentido si bien no ser
la panacea de la migracin, s puede ser una opcin.
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Entre flujos de conocimiento,
asimetras y espacios de
oportunidad: la ciencia,
tecnologa e innovacin
en Amrica del Norte
Gabriela Dutrnit Bielous
Marcela Surez Estrada
Introduccin
H
ace 20 aos se firm el Tratado de Libre Comercio de Amrica
del Norte (TLCAN) entre Mxico, EEUU y Canad. El TLCAN
tuvo un fuerte impacto en la reestructuracin de la economa
mexicana, el aumento del volumen del comercio exterior y
los flujos de inversin extranjera. Uno de los principales objetivos
de este tratado es el intercambio comercial; los resultados fueron
satisfactorios, el comercio total de Mxico con EEUU y Canad creci
457% de 1993 a 2013. El tratado tambin ha tenido impacto en otros
aspectos de la relacin trilateral, como los intercambios de flujos de
conocimiento e innovacin, aunque han sido menos significativos.
Este captulo tiene como objetivo analizar la relacin trilateral en ma-
teria de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CTI) entre Mxico, EEUU
y Canad, a travs de un anlisis de las diferencias en las capacidades
cientficas, tecnolgicas y de innovacin, las asimetras existentes y
los espacios de oportunidad. En particular, se explorar la viabilidad
178 Entre flujos de conocimiento, asimetras y espacios de oportunidad
de un programa de conocimiento e innovacin trilateral que lleve a

Amrica del Norte hacia una regin de conocimiento.
Mxico, EEUU y Canad: una relacin

creciente en materia de CTI
Los antecedentes institucionales de la cooperacin cientfica entre
Mxico y EEUU se relacionan a la creacin del Consejo Nacional
de Ciencia y Tecnologa (CONACYT) en 1970. Especficamente, en el
ao de 1972 se firma el Acuerdo de Cooperacin Cientfica y Tc-
nica entre Mxico y EEUU. Mediante dicho acuerdo se estableci el
Programa de Cooperacin Cientfica y Tcnica en reas de inters
mutuo, entre las que destacan: agricultura, salud, qumica, medio am-
biente y energa1. El acuerdo es un programa marco que permanece
vigente hasta el da de hoy, y busca promover acuerdos de carcter
especfico entre universidades e instituciones de investigacin. Su
principal objetivo es incrementar las capacidades cientficas y tecno-
lgicas de ambos pases para fortalecer su desarrollo econmico y
social, intensificar relaciones entre cientficos y tcnicos, y desarrollar
oportunidades adicionales para tener un mejor aprovechamiento de
esfuerzos combinados del intercambio de personas, ideas, habilida-
des, experiencias e informacin2.
El TLCAN, firmado en 1994 entre Mxico, EEUU y Canad, enmarca

los principios bajo los que se regulara el intercambio comercial, y
aunque no se hace explcita una estrategia en materia de CTI, refuerza
el acuerdo de 1972 entre Mxico y EEUU, y coincide en la promocin
de algunos sectores estratgicos ya enunciados en el acuerdo, a saber:
agrcola, medio ambiente y energa, telecomunicaciones y servicios
financieros. Adems, se introduce el transporte como uno de los sec-
tores importantes en el intercambio comercial.
En el 2004 se estableci la Alianza Mxico-Canad, en el marco del

60 Aniversario del establecimiento de las relaciones diplomticas en-
tre ambos pases y de los diez aos de firma del TLCAN. Es una
iniciativa bilateral que busca impulsar la cooperacin entre los dos
1 Antal y Aroche, 2010.

2 Secretara de Relaciones Exteriores, 1972.
pases e incluye participantes gubernamentales, del sector privado y

otros sectores. Dentro de los ocho diversos grupos de trabajo3 que
fueron conformados por la Alianza, destaca un grupo de trabajo dedi-
cado al comercio, inversin e innovacin. La agenda de cooperacin
tcnica y cientfica de ambos pases abarca principalmente los temas
de ciencia y tecnologa, desarrollo, energa, medio ambiente, recur-
sos naturales, transporte, salud y geografa, entre otros; e involucra
instituciones de educacin superior e investigacin de ambos pases.4
En el ao 2005, y con el nimo de reforzar el compromiso asumido en

el TLCAN, los tres mandatarios de Mxico, EEUU y Canad firmaron la
Alianza para la Seguridad y Prosperidad de Amrica del Norte (AS-
PAN) en Texas, tambin conocido como el TLCAN Plus. La Alianza
busca crear nuevos espacios de cooperacin, a efecto de dotar de
mayor seguridad a las sociedades, hacer ms competitivas a las em-
presas y ms slidas a las economas5. La ASPAN tena como objetivo
el avance de los tres pases en dos reas estratgicas: seguridad y
prosperidad. En especfico, la agenda para la prosperidad, en la que
se incluye la cooperacin en CTI, tena como objetivo promover el
crecimiento econmico, la competitividad y calidad de vida a travs
del aumento de la productividad, reducir los costos de comercio y
transaccin, tener corresponsabilidad del cuidado del medio ambien-
te, agricultura y salud pblica. Los sectores estratgicos enmarcados
en el acuerdo eran: biotecnologa agrcola, comercio electrnico y
tecnologas de informacin, energa, transporte, medio ambiente, sa-
lud y capital humano.
En el 2011 se firma el Acuerdo de Cooperacin en Materia de In-

vestigacin e Innovacin entre el gobierno de Quebec y Mxico. El
Acuerdo crea un grupo de trabajo en materia de ciencia y tecnolo-
ga que tiene como objetivo el desarrollo conjunto de actividades
y proyectos que contribuyan al fortalecimiento de la investigacin
cientfica y tecnolgica, que adems respondan a las orientaciones
y temticas prioritarias que son: biotecnologa y agronoma, biologa y
qumica, ciencias de la tierra, energa, medio ambiente, medicina
3 Los ocho grupos de trabajo estn dedicados a los siguientes sectores: agronego-
cios, comercio, inversin e innovacin, capital humano, bosques, energa, medio
ambiente, movilidad laboral y vivienda y desarrollo urbano.
4 Vase: http://mex-can.sre.gob.mx/?page_id=504
5 ASPAN, 2005.
y ciencias de la salud, ciencias sociales y humanas, ciencias fsicas

y matemticas, nuevos materiales, nanotecnologas, tecnologas de
informacin y telecomunicaciones, ingeniera y tecnologas industria-
les, sector aeroespacial6.
Posteriormente, en mayo de 2013, los presidentes de Mxico y EEUU

anunciaron la creacin del Foro Bilateral sobre Educacin Superior,
Innovacin e Investigacin (FOBESII) que tiene como objetivo pro-
mover el capital humano y el desarrollo econmico de Mxico y
EEUU, y transformar a Amrica del Norte en una regin del conoci-
miento7. Hasta ahora el FOBESII representa el esfuerzo bilateral ms
importante en materia de CTI en la regin. Debido a la importancia
de esta iniciativa, la seccin 4.2 de este trabajo analiza sus potencia-
lidades para servir como plataforma que detone la relacin trilateral
en materia de CTI.
Por ltimo, en septiembre de 2013 se instala el Consejo Mxico-EEUU

para el Emprendimiento y la Innovacin (MUSEIC, por sus siglas en
ingls). El Consejo tiene como objetivo mejorar la competitividad
regional mediante el fortalecimiento del ecosistema emprendedor de
alto impacto en Amrica del Norte. El MUSEIC est compuesto por
24 lderes (12 de cada pas) de instituciones de alto impacto dedica-
das al emprendimiento. Las instituciones participantes pertenecen al
sector privado, gobierno, academia, organizaciones no gubernamen-
tales, aceleradoras de negocio y agencias de financiamiento. Se han
creado subcomits que atienden los temas prioritarios del Consejo
para promover el emprendimiento, a saber: fortalecer el marco le-
gal, promover la participacin de mujeres, involucrar la comunidad
latinoamericana, integrar infraestructura, desarrollar regionalmente
las cadenas de comercializacin, desarrollar esquemas de comercia-
lizacin de tecnologa y compartir mejores prcticas. En Mxico, el
MUSEIC lo encabeza el Instituto Nacional del Emprendedor (Inadem)
y en EEUU el Departamento del Estado.8
Las diferentes iniciativas enmarcadas en esta seccin muestran que

el tema de la CTI es estratgico y de creciente importancia trilateral,
debido a su carcter transversal y sus potenciales efectos multiplica-
6 SRE, 2011.
7 FCCyT, 2013.
8 Disponible en: http://www.state.gov/e/eb/cba/entrepreneurship/museic/
dores en diferentes mbitos y sectores de la economa. Sin embargo,

los acuerdos tienen diferentes matices de importancia, si bien en
algunos de ellos la promocin de la CTI no ha sido enmarcada de
manera directa, como el caso del TLCAN y ASPAN, s se ha hecho
de manera indirecta a travs de la creacin de grupos de trabajo que
han promovido este mbito de las relaciones a lo largo del tiempo.
Las plataformas de cooperacin muestran que a lo largo de la histo-

ria los sectores estratgicos de los tres pases se han centrado en el
sector agrcola y biotecnologa, energa, medio ambiente, servicios,
salud, tecnologas de la informacin y telecomunicaciones y manu-
factura avanzada (sector automotriz y aeroespacial) como lo muestra
el cuadro 1.
Cuadro 1. Mxico, EEUU y Canad: principales acuerdos y sectores estratgicos en materia de CTI
182
Acuerdo de Acuerdo de Foro Bilateral

Cooperacin Tratado de Libre Cooperacin en Materia sobre Educacin
Alianza para la Seguridad
Cientfica y Comercio de Alianza Mxico- de Investigacin e Superior e
y Prosperidad de Amrica
Tecnolgica entre Amrica del Norte Canad (2004) Innovacin entre Innovacin e
del Norte (ASPAN) (2005)
EEUU y Mxico TLCAN (1994) Mxico y Quebec Investigacin
(1972) (2011) (FOBESII) (2013)
Incrementar las Eliminar obstculos Impulsar la Crear nuevos espacios de Desarrollar actividades Promover el
capacidades al comercio cooperacin entre cooperacin, a efecto de y proyectos que capital humano
cientficas y y facilitar la los dos pases. dotar mayor seguridad contribuyan al y el desarrollo
tecnolgicas entre circulacin a las sociedades, hacer fortalecimiento de econmico de
Objetivo EEUU y Mxico transfronteriza ms competitivas a las la investigacin Mxico y EEUU
para fortalecer de bienes y de empresas y ms slidas a cientfica y tecnolgica, y transformar a
su desarrollo servicios entre los las economas. y respondan a las Amrica del Norte
econmico y territorios. orientaciones y en una regin del
social. temticas prioritarias. conocimiento.
Agricultura Agrcola Recursos Naturales Biotecnologa agrcola Biotecnologa y Agroindustria
agronoma
Energa Energa y Energa Energa Energa
petroqumica Energa
Medio ambiente Medio ambiente Medio ambiente Servicios
Servicios financieros Medio ambiente
Salud Salud Salud Salud
Transporte Medicina y ciencias de
Sectores Qumica Transporte Transporte Infraestructura
la salud
Estratgicos Telecomunicaciones
Geografa Comercio electrnico Ciencias de la tierra Tecnologas de la
y tecnologas de informacin y la
informacin Tecnologas de comunicacin
informacin y
Capital humano telecomunicaciones Aeroespacial
Sector aeroespacial
Entre flujos de conocimiento, asimetras y espacios de oportunidad
Fuente: Organizacin de los Estados Americanos, S R E (1972), FCCyT (2013)

Adems, el anlisis de la senda histrica de las plataformas de coo-

peracin y los acuerdos tambin hace visible que el Acuerdo de
1972 entre Mxico y EEUU, as como el TLCAN sentaron las bases
para la delimitacin de los sectores estratgicos en CTI en la relacin
trilateral. Asimismo, se observa que los acuerdos binacionales como
el Acuerdo de 1972, la Alianza de 2004 y, sobre todo el FOBESII
de 2013 pueden potencializar en el largo plazo un impacto en la
relacin trilateral en CTI. Por ello, se espera que los acuerdos men-
cionados, en particular el FOBESI, tengan impacto en la creacin de
una plataforma institucional que promueva a lo largo del tiempo una
regin de conocimiento, que se inici entre Mxico y EEUU, pero
posteriormente incluya a Canad.
Asimetras en capacidades e incentivos

para la CTI
Esta seccin analiza la relacin trilateral en materia de CTI destacando
el desempeo de Mxico frente a EEUU y Canad. Nos enfocaremos
en explicar las diferencias en las capacidades cientficas, tecnolgicas
y de innovacin, las asimetras generadas, as como los factores que
las explican.
Niveles de desarrollo
Los tres pases difieren en sus caractersticas estructurales, tales
como: el tamao medido por la poblacin o la superficie, el tamao
del mercado y el bienestar. Estas caractersticas pueden condicionar
las capacidades de CTI de los pases, y constituyen uno de los deter-
minantes de las asimetras en CTI entre Mxico, EEUU y Canad. El
cuadro 2 muestra un conjunto de indicadores socioeconmicos.
Cuadro 2. Amrica del Norte en cifras: tamao y bienestar
Canad EEUU Mxico

Poblacin (2013) 35,158,304 316,128,839 122,332,399
Superficie en km 2
9,984,670 9,831,510 1,964,380
PIB (miles de millones de dlares, PPP,
1,526.079 16,799.700 1,842.563
2013)
PIB por habitante (dlares basado en
43,207 53,143 16,463
PPP, 2013)
ndice de Desarrollo Humano (2012) 0.91 0.94 0.77
Fuente: Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y Organizacin para la Coopera-

cin y el Desarrollo Econmicos.
Si bien son tres pases grandes, por su poblacin y superficie, desta-

can diferencias en cuanto al tamao de las economas (medido por
el PIB); las condiciones de vida (medidas por los niveles de bienestar
relativo de su poblacin, PIB por habitante) y el ndice de Desarrollo
Humano. EEUU presenta los mayores valores en estos indicadores.
Canad es una economa ms pequea, incluso ms pequea que la
mexicana, pero con altos niveles de bienestar. EEUU y Canad se ubi-
can entre las economas ingresos altos, mientras que Mxico continua
atrapado entre las economas de ingreso medio-alto.
Uno de los temas centrales que estn detrs de los resultados eco-
nmicos y sociales de los pases son los niveles de productividad. La
grfica 1 presenta la brecha de productividad de varios pases res-
pecto con Estados Unidos. Mxico tiene una brecha muy grande, la
mayor de los pases incluidos en la grfica. Canad tambin tiene una
menor productividad laboral que EEUU, aunque muy superior a la de
Mxico. El anlisis del periodo muestra que la tasa de crecimiento de la
productividad laboral de Mxico y Canad es inferior a la de EEUU,
por lo que incrementan su brecha a lo largo del tiempo. Los niveles
de la brecha de productividad se reflejan en el ndice de Competiti-
vidad Global (2013-2014) del World Economic Forum, Mxico ocup
el lugar 55, mientras que EEUU el lugar 5 y Canad el 14.
Grfica 1. Brecha de productividad (tasa de crecimiento

de la productividad laboral relativa a EEUU)
1.2
Estados Unidos
1
0.8 Canad
Espaa
0.6
Corea
0.4
Chile
0.2 Mxico
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fuente: OECD iLibrary, Productivity Statistics.
Este comportamiento de la productividad laboral contribuye a expli-

car las asimetras en los niveles de desarrollo, y es a la vez un resul-
tado de los esfuerzos realizados en CTI.
Capacidades de CTI
Los pases difieren en cuanto a las capacidades existentes en CTI. El
cuadro 3 presenta algunos indicadores de esfuerzo y de resultados en
CTI, que reflejan claras asimetras en las capacidades de CTI con las
que cuentan los tres pases.
Cuadro 3. CTI de Amrica del Norte en cifras
Canad EEUU Mxico

Gasto en I+D/PIB, 2011 (%) 1.74 2.77 0.43
GIDE privado como % del PIB (2011) 0.9 1.9 0.2
Gasto de I+D por universidades 2010 (%) 17.86% 3.02% 4.59%
Artculos en revistas indexadas/poblacin , 2013 0.43 0.31 0.03
Promedio anual patentes en EEUU/poblacin, 2013 0.0197 0.0443 0.0002
Fuente: PNUD, OCDE, USPTO, CONACYT y RICYT

Uno de los principales factores que explica las asimetras existentes

en materia de CTI se encuentra, sin duda, en las diferencias en el
gasto de I+D como porcentaje del PIB. El esfuerzo realizado por
Mxico es muy inferior al realizado por sus socios comerciales. En
el ao 2011, el Gasto en Investigacin y Desarrollo Experimental
(GIDE) represent el 2.77% del PIB de EEUU, el 1.74% de Canad y
slo el 0.43% de Mxico. El esfuerzo del sector privado difiere signifi-
cativamente; el GIDE privado como porcentaje del PIB representa en
EEUU el 1.9% del PIB, en Canad el 0.9%, y en Mxico el 0.2%. Los
valores de los indicadores de esfuerzo se relacionan con los indicado-
res de resultados. En este sentido, se observan diferencias significativas
en cuanto al nmero de artculos indexados y al nmero de patentes
normalizados de acuerdo al tamao de la poblacin.
La grfica 2 muestra que existe una relacin entre el PIB per cpita
y el esfuerzo realizado por los pases en I+D, medido a travs del
GIDE como porcentaje del PIB. Se puede observar que existe una
relacin entre el mayor esfuerzo realizado por EEUU y Canad y el
mayor bienestar relativo de su poblacin, en relacin a Mxico.
Grfica 2. Relacin entre PIB per cpita y el gasto en I+D

5
4.5
Israel
4 Finlandia
Corea
3.5 Suecia
Japn
GIDE% del PBI, 2010
3 Dinamarca
Alemania Austria Estados Unidos
2.5
Australia
Eslovenia Francia
2 Blgica Singapur
China Estonia Reino Unido & Canad Noruega
1.5 Irlanda Luxemburgo
Brasil Espaa
Hungra Italia
1
Malta Hong Kong
0.5 Mxico Chipre
Trinidad y Tobago Macao
0 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000 70,000 80,000
PBI per cpita 2012 (PPP)
Fuente: World Bank, World Development Indicators.
Un segundo factor tiene que ver con la solidez de las relaciones entre
los diversos actores dentro del sistema nacional de innovacin. La
literatura reporta que los sistemas nacionales de innovacin de EEUU
y Canad son ms maduros, y se caracterizan por tener relaciones
ms intensas entre los actores: universidades, laboratorios, empresas,

departamentos de Estado, agencias de financiamientos y complejos
industriales9. Mientras que en Mxico las relaciones de los diversos ac-
tores que conforman el sistema nacional de innovacin todava tienen
que fortalecerse, sobre todo las del sector privado con las universida-
des y centros pblicos de investigacin10.
Sobre las asimetras en las capacidades

cientficas
Exploremos con ms detalles las capacidades cientficas. En el 2013,
segn datos de la base de datos Scopus11, considerando los artculos
sin rplica, Mxico particip con 0.8% del total de los artculos in-
dexados en el mundo, es decir, 30,780 artculos. Las principales reas
de conocimiento y su participacin en el total mundial son: medicina
que participa con 1.6%, ciencias del medio ambiente, inmunologa y
microbiologa, cada una participa con 1.1% en el total, por ltimo las
reas ciencias de los materiales, odontologa y neurociencias en las
que participa con 1% en cada una en el total de los artculos publi-
cados a nivel mundial.
En el 2013, EEUU participa con el 29.4% (971,671) del total de los ar-
tculos indexados en el mundo. Las principales reas de conocimiento
y su participacin en el total mundial por orden de importancia son:
psicologa con 41.1%, neurociencias con 34%, ciencias sociales con
32.1%, enfermera con 31.6% y ciencias de la tierra y del planeta con
29.4%. Por su parte Canad, participa con el 3.8% (152,620) del total
de los artculos indexados producidos a nivel mundial. Las principales
reas son psicologa con 6.5%, neurociencias con 6%, ciencias de la
tierra y del planeta con 5.6%, ciencias de la computacin con 5.3% y
ciencias de la decisin con 5.2%. Los datos reflejan que tanto EEUU
como Canad tienen fuertes capacidades cientficas en psicologa, neu-
rociencias y ciencias de la tierra y el planeta.
9 Niosi, 2000; Mowery y Rosenberg, 1993; Atkinson, 2014.

10 Dutrnit et al, 2010.
11 Scopus es una base de datos mundial de revistas indexadas. Vase: http://www.
elsevier.com/
Como se observa en el cuadro 4, del total de los artculos en revistas

indexadas de nuestro pas, el 15.7% (4,878) se realiza en colabora-
cin con investigadores estadounidenses. De los 4,878 artculos el
16.4% corresponde al rea de medicina, 13.2% a agricultura; 10.2% a
bioqumica, gentica y biologa molecular; 10.8% a fsica y astrono-
ma y 5.6% a ciencias de la tierra y planetaria.
Cuadro 4. Mxico. Artculos publicados en colaboracin (porcentaje

respecto al total de artculos), segn pas, 2010-2013
Tipo de colaboracin 2010 2011 2012 2013

Mxico-Estados Unidos 16,07% 15,92% 16,24% 15,74%
Mxico-Canad 2,98% 3,18% 3,06% 2,57%
Mxico-Estados Unidos-Canad 1,34% 1,62% 1,46% 1,20%
Fuente: FCCyT con datos de Scopus
Por su parte, la colaboracin de investigadores de Mxico con Canad

para producir artculos representa el 2.6% del total de los artculos de
nuestro pas, es decir, 799 artculos que corresponden a las siguientes
reas de conocimiento: medicina con 19%; agricultura y ciencias de
la biologa con 10.3%; bioqumica, gentica y biologa molecular con
8.4%; fsica y astronoma con 8.1%; y ciencias de la tierra y planetarias
e ingenieras con 6.5%, respectivamente.
En el 2013, la colaboracin trilateral entre Mxico, EEUU y Canad

para producir artculos indexados fue de slo 360 artculos, lo que
representa el 1.2% del total de los artculos producidos por Mxico.
Las principales reas de conocimiento del total trilateral son medicina
con 28.6%; fsica y astronoma con 10.6%, ciencias de la agricultura
y biologa con 9.4%; bioqumica, gentica y biologa molecular con
9.2% y ciencias de la tierra y planetarias con 6.9%.
Los datos anteriores permiten ver que hay una clara asimetra entre
Mxico y sus socios comerciales en la produccin de artculos in-
dexados y como resultado en la participacin en total mundial, que
est asociada a las caractersticas de tamao, poblacin y presupues-
to dedicado a las actividades de CTI de cada pas.
El cuadro 4 muestra tambin que Mxico colabora ms con EEUU

que con Canad en la produccin de artculos indexados. Asimismo,
la colaboracin trilateral todava se encuentra en bajos niveles, lo
que abre un espacio de una oportunidad para incrementarla a travs
de programas o plataformas especficas. Por ltimo, el anlisis de
la colaboracin de Mxico con sus socios comerciales muestra que
los sectores clave son medicina, biotecnologa, fsica y ciencias de la
tierra y planetaria. Dichas reas de conocimiento, a excepcin de
la medicina, no pertenecen a las cinco primeras reas de publicacin
mundial de Mxico, lo que significa que un aumento de la colabora-
cin trilateral en la produccin de artculos indexados potenciara la
mayor produccin de artculos en reas de conocimiento que ya han
acumulado capacidades a lo largo del tiempo como fsica y astrono-
ma, ciencias de la agricultura y biologa.
Incentivos a la I+D
Ahora bien, las asimetras son tambin pronunciadas en trminos del
fomento a la innovacin y de la participacin que tienen las empre-
sas en el GIDE. Los factores que explican las asimetras en este rubro
tienen un claro matiz institucional. Mientras que EEUU y Canad
llevan a cabo polticas activas tanto de incentivos directos como in-
directos para promocionar la inversin privada en I+D, Mxico se ha
quedado rezagado en este tema.
La grfica 3 presenta el volumen de estmulos fiscales a la I+D (tamao

de los crculos), el porcentaje que representa el apoyo gubernamen-
tal total a la I+D privada (incentivos directos e indirectos) respecto al
PIB y el gasto privado en I+D como porcentaje del PIB (BERD/PIB).
La grfica ilustra que existe una relacin entre el volumen de incenti-
vos a la I+D y el gasto en I+D realizado por el sector privado. EEUU
est a la cabeza en el volumen de apoyo gubernamental a la I+D
en comparacin con el resto de los pases, que se corresponde con
un elevado gasto privado en I+D como porcentaje del PIB. Canad
tambin presenta un elevado volumen de apoyo gubernamental a la
I+D, aunque inferior al de EEUU, y presenta tambin un elevado gas-
to privado. En contraste con Mxico, se observa un reducido apoyo
gubernamental al fomento de la I+D, que se asocia con un muy bajo
gasto privado en este.
Grfica 3. Volumen de apoyo fiscal a la I+D empresarial y gasto privado

en I+D como % del PIB, 2011 (millones de dlares, PPP)
Volumen de estmulos fiscales a la I+D, 2011 (milliones de dlares PPP)
No existen No hay datos 75 USD millones de USD 250

250 USD millones de millionUSD 2 500 million
incentivos disponibles dlares dlares
3.5 KOR
ISR
3.0 JPN
FIN
BERD%PIB
2.5 SWE
USA
CHE DNK
2.0 AUT
DEU FRA
EST SVN
1.5 AUS BEL
GBRIRLNLD
LUX CHN CAN
1.0 NOR CZE
PRT ESP HUN RUS
ITA
NZL
0.5 SVK
CHL ZAF TUR BRA
MEX POL
0.0
0.00 0.05 0.10 0.15 0.20 0.25 0.30 0.35 0.40 0.45
Apoyo total del gobierno (directo y va impuestos)

a la I+D empresarial, como % del PIB
Fuente: OECD (2013)
La grfica 4 presenta el comportamiento de los pases respecto al tipo

de incentivos a la I+D utilizados, directos e indirectos. En trminos de
la importancia del total de estmulos a la I+D privada, el porcentaje
de estmulos a la I+D respecto del PIB es muy inferior en Mxico que
en sus principales socios comerciales.
Grfico 4. Estmulos directos e indirectos a la I+D

como porcentaje del PIB, 2011
0.45
0.40
0.35
0.30
0.25
0.20
0.15
0.10
0.05
0.00
SVN
TUR
USA
NOR
CHL
MEX
HUN
NLD
PRT
GBR
LUX
ISR
SWE
AUT
DNK
POL
EST
AUS
RUS
FRA
SVK
CHN
DEU
KOR
CHE
NZL
ITA
CZE
CAN
ESP
BEL
BRA
FIN
IRL
JPN
ZAF
Estmulos directos del gobierno para gasto privado en I+D (BERD)
Estmulos indirectos del gobierno a travs de estmulos fiscales a la I+D
Datos sobre estmulos fiscales no disponibles
Fuente: OECD Scoreboard 2013
En trminos del tipo de incentivos utilizados, la evidencia internacional

y de nuestros socios del TLCAN muestra que existe complementa-
riedad entre los incentivos directos e indirectos a la I+D, es decir, los
pases tienden a usar una cartera de incentivos que incluye a ambos.
EEUU y Canad combinan ambos tipos de incentivos, aunque EEUU
ha priorizado los estmulos directos y Canad los indirectos. En con-
traste, desde 2009 Mxico ha eliminado los estmulos indirectos y se
ha concentrado slo en los estmulos directos (Programa de Estmulos
a la Innovacin).
El panorama presentado en este apartado permite hacer visibles las

asimetras en las capacidades cientficas, tecnolgicas y de innova-
cin, as como en la estructura de estmulos provenientes de la pol-
tica de innovacin en los tres pases. Se presentaron tambin algunos
elementos institucionales que explican las asimetras en el caso de
Mxico como la falta de solidez y coordinacin de las relaciones de
los actores del sistema nacional de innovacin, el escaso presupuesto
dedicado a CTI en comparacin con sus socios comerciales, la dbil
participacin del sector privado en el mismo, as como caractersticas
estructurales de la economa. Sin embargo, estas mismas asimetras

en las capacidades pueden verse desde otra perspectiva, es decir,
como espacios de oportunidad para promover los intercambios, mo-
vimientos y flujos de conocimiento entre los tres pases.
De las asimetras a espacios

de oportunidad trilateral
Algunas experiencias de articulacin en CTI

A pesar de las diferencias y asimetras en capacidades de CTI entre
Mxico, EEUU y Canad, muchas de ellas inevitables, y como resulta-
do de un proceso de globalizacin en la produccin de conocimiento,
existen varias iniciativas binacionales en materia de CTI, particular-
mente entre EEUU y Mxico. En el recuadro 1 destacamos algunas
iniciativas localizadas en Mxico.
Recuadro 1. Experiencias de articulacin binacional de CTI
Programa Interinstitucional de Estudios sobre la Regin de Amrica del

Norte (PIERAN). Este programa fue creado bajo el auspicio de la Secretara
de Educacin Pblica en 1993 para promover la investigacin y formacin de
recursos humanos sobre Amrica del Norte, as como la colaboracin entre
investigadores mexicanos con investigadores de EEUU y Canad. El programa
tiene como objetivo estimular la investigacin en temas significativos de las
relaciones de Mxico con EEUU y Canad y financiar estudios comparativos
trilaterales sobre asuntos que tienen o tendrn consecuencias importantes sobre
los pases que conforman la regin. Por otra parte, busca crear o fortalecer
las relaciones de cooperacin entre investigadores afiliados a instituciones
acadmicas de los tres pases, alentar la investigacin y el conocimiento de los
acadmicos mexicanos sobre EEUU y Canad, y contribuir a la formacin de
investigadores sobre el rea.
Corredor de Materiales. Fue un programa financiado por el gobierno federal

estadounidense a travs del Departamento de Energa, que se desarroll de
1999 a 2003. El objetivo principal era desarrollar la cooperacin en investigacin
y comercializacin en el sector de materiales a travs de la frontera. En el
programa participaron las siguientes instituciones: University of California, San
Diego; University of California, Riverside (UC); University of Arizona; Arizona
State University (ASU); University of New Mexico; New Mexico Institute of Mining
and Technology; UTEP; University of Houston; CIMAV y Centro de Nanociencias y
Nanotecnologas CNyN (antes Centro de Ciencias de la Materia Condensada)-
UNAM. Las principales lneas de investigacin que se trabajaron en el programa

tenan que ver con energas alternas y materiales para el desarrollo sustentable.
Se incluyeron proyectos de investigacin en nanotecnologa especialmente en
catlisis y materiales nanoestructurados con aplicacin al sector energa.
Laboratorio Binacional Sustentable. Fue una iniciativa creada en 2005 en

Santa Teresa, Nuevo Mxico. Es una organizacin binacional sin nimos de lucro
que crea y promueve empresas basadas en tecnologa a lo largo de la frontera
Mxico-EEUU. Tiene como objetivo ltimo hacer de la frontera Mxico-EEUU un
modelo de prosperidad y desarrollo econmico.
Consorcio de educacin e investigacin en Zonas ridas. Fue creado a

partir del 2010 y formalizado mediante un Acuerdo de Colaboracin en el 2013
entre la UNAM y la University of Arizona (UA). El objetivo del consorcio es
promover la formacin de recursos humanos e investigacin de sustentabilidad
y adaptabilidad de zonas ridas en el contexto global de cambio climtico. Los
principales objetivos son: generar el conocimiento bsico de los aspectos fsicos,
biolgicos y sociales de la regin; monitorear la evolucin fsica, biolgica
y social de la regin; crear las estrategias necesarias para la adaptacin a los
cambios que incluyan la formacin de los recursos humanos, el fortalecimiento
de capacidades sociales y la promocin de alianzas pblico-privadas; y crear
grupos binacionales de investigacin en problemas medio ambientales y su
impacto social.
Laboratorio Binacional de Altas Energas (High Altitude Water Cherenkov

Observatory, HAWC). Creado el 1 de agosto de 2013, inici operaciones de
la primera fase del Observatorio HAWC, que se usar para estudiar los objetos
astrofsicos y el origen de los rayos csmicos. El observatorio est localizado en
las laderas del volcn Sierra Negra y Pico de Orizaba, en los lmites de los estados
de Puebla y Veracruz, a una altitud de 4100 metros. El observatorio ya cuenta
con el arreglo de 100 detectores de Cherenkov, de los 300 que comprenden el
proyecto final. En el financiamiento del proyecto estn articuladas instituciones
de Mxico: CONACYT, la UNAM, el INAOE; y de EEUU: National Science
Foundation, Los Alamos National Laboratory, Department of Energy y University
of Maryland.
Estrategia Binacional para el Desarrollo Regional del Golfo de Mxico y

el Caribe. Es una iniciativa de cooperacin entre diferentes instituciones del
Consorcio de Instituciones de Investigacin Marina del Golfo de Mxico y el
Caribe (Mxico) y el Gulf of Mexico University Resarch Collaborative (EEUU).
Fue creada en 2014 y tiene como objetivo el desarrollo sustentable y social
de la regin, identificar y fortalecer las vocaciones econmicas, incrementar
las capacidades de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales,
identificar e implementar lneas de accin, as como proponer e instrumentar
soluciones sustentables a problemas ambientales, sociales y econmicos en la
regin del Golfo de Mxico.
Laboratorio Binacional de Astrofsica en San Pedro Mrtir en Baja

California. El proyecto comprende la operacin de un telescopio en la
Universidad de Arizona y otro en Baja California, ambos serviran como base de
un laboratorio binacional. Hasta la fecha, se ha aprobado la primera etapa del
diseo preliminar de un nuevo telescopio de 6.5 metros para el Observatorio
de Astronmico Nacional de San Pedro Mrtir, en Baja California, el cual podra
iniciar operaciones en 2018.
Centro de Investigacin Binacional en Manufactura Avanzada CIATEQ-

University of Texas. El objetivo de este Centro es alinear las cadenas
de valor en sectores estratgicos de la manufactura avanzada de Mxico y
EEUU, expandir la participacin de pequeas y medianas empresas, apoyar
la acumulacin de capacidades tecnolgicas de las empresas para integrar las
cadenas de valor en ambos pases y, potencialmente, alcanzar el liderazgo
competitivo de la regin del TLCAN. Los sectores prioritarios son automotriz,
aeroespacial y elctrico-electrnico. Desde principios del ao 2014 ambas
instituciones han llevado a cabo un reconocimiento mutuo de capacidades
e identificacin de reas de inters. El centro crear un grupo binacional
y multidisciplinario que coordinar y negociar apoyos pblicos y dar
seguimiento a los resultados; se elaborarn programas de formacin de recursos
humanos con una aproximacin transfronteriza cross-border; y se integrar un
portafolio con nuevos desarrollos tecnolgicos para disminuir las brechas en los
mapas de ruta de manufactura avanzada.
Los diferentes proyectos presentados en el recuadro 1 estn con-

centrados en iniciativas binacionales con EEUU. Adicionalmente hay
varias iniciativas relacionadas con la formacin de recursos humanos,
como la Comisin Mxico-Estados Unidos para el Intercambio Edu-
cativo y Cultural (Comexus), encargado de administrar los programas
de becas Fulbright-Garca Robles.
Lo anterior refleja que existen mayores espacios de oportunidad

para incrementar la colaboracin en CTI con Canad. De acuerdo
al anlisis de los sectores estratgicos enmarcados en los acuerdos
de cooperacin en CTI entre los tres pases, as como al anlisis de
sus capacidades, los espacios de oportunidad para potenciar la co-
laboracin entre Mxico, EEUU y Canad para realizar proyectos de
investigacin se concentran en biotecnologa, energa, medio am-
biente, manufacturas avanzadas, salud y tecnologas de informacin.
En particular con Canad se podran explorar proyectos en energas
renovables, el medio ambiente y manufactura avanzada.
Institucionalizando la relacin en CTI con EEUU: el FOBESII

El FOBESII fue creado el 2 de mayo de 2013 por los presidentes de
Mxico y EEUU en el marco de la visita a Mxico de Barack Obama
a la Ciudad de Mxico. Nace de la preocupacin por impulsar una
mayor integracin en Amrica del Norte a travs de la promocin de
lazos no slo comerciales y productivos, sino tambin para el desa-
rrollo econmico y el bienestar social sostenido de EEUU y Mxico,
a travs de la formacin de capital humano, la investigacin y la
innovacin12.
A partir de entonces, se cre un Grupo de Consulta Mexicano del

FOBESII que est compuesto por 35 instituciones de los sectores
acadmico, pblico, privado y social para analizar la situacin actual
de los vnculos educativos, acadmicos y cientficos entre Mxico
y EEUU, y elaborar recomendaciones de acciones para promover
una mayor interaccin. Del lado estadounidense participan cerca de
50 instituciones entre las que destacan: representantes del Departa-
mento de Estado, universidades y colegios de Texas, Nuevo Mxico,
Arizona y California, representantes de la Comisin Mxico-Estados
Unidos para el Sector Educativo (Comexus) y la Fundacin Mxico-Es-
tados Unidos para la Ciencia (Fumec), as como diversos representantes
del sector privado.
El FOBESII busca impulsar una plataforma binacional para fomentar

la cooperacin educativa, ampliar el acceso a la educacin superior
de calidad y servir de espacio para el intercambio de polticas y de
informacin, ampliar el acceso a la educacin superior de calidad,
y generar un plan de accin en polticas pblicas de innovacin e
investigacin.
El Grupo de Consulta Mexicano tiene un Secretariado Tcnico, en-

cabezado por el Foro Consultivo Cientfico y Tecnolgico (FCCyT) y
Universia, y ha estado compuesto por los siguientes ocho subgrupos
de trabajo:
1. Pertinencia
2. Movilidad en licenciatura
12 FCCyT, 2013.
3. Posgrado
4. Investigacin e intercambio acadmico
5. Desarrollo tecnolgico e innovacin
6. Prcticas profesionales
7. Idiomas
8. Promocin
Para promover la interaccin entre los diferentes subgrupos con sus
contrapartes estadounidenses se realizan talleres peridicos, tanto en
EEUU como Mxico, donde se analizan las diversas propuestas y
mecanismos, as como la viabilidad de ejecucin. Desde la creacin
del FOBESII hasta la fecha se han llevado a cabo cuatro talleres bi-
nacionales: (i) Promocin, en la Ciudad de Mxico; (ii) Desarrollo de
la Fuerza Laboral, en Washington D.C.; (iii) Potencial de la Frontera
Norte, en El Paso; y (iv) Educacin Superior, Innovacin e Investiga-
cin en Tucson13.
Para cumplir con el objetivo de este documento, a continuacin nos

centraremos en el trabajo del subgrupo de desarrollo tecnolgico e
innovacin. Dicho subgrupo es el encargado de definir propuestas
binacionales y sus mecanismos de implementacin para potenciar
el desarrollo tecnolgico y la innovacin. En este subgrupo del lado
mexicano participa la Academia de Ingeniera, la Asociacin Mexica-
na de Directivos de la Investigacin Aplicada y Desarrollo Tecnol-
gico (Adiat), la Comisin Mxico-Estados Unidos para el Intercambio
Educativo y Cultural (Comexus), el FCCyT, el Instituto Mexicano de la
Propiedad Industrial (IMPI), la American Chamber of Commerce, la
Secretara de Comunicaciones y Transportes, la Secretara de Educa-
cin Pblica, la Fundacin INCIDE, la Facultad de Ingeniera de la
UNAM y Universia. El subgrupo ha estado coordinado por el director
ejecutivo de la Fundacin Mxico-EEUU para la Ciencia (Fumec).
En el subgrupo de desarrollo tecnolgico e innovacin se han dis-

cutido diferentes propuestas, entre las que destacan: el anlisis de
posibles centros binacionales de innovacin, partiendo de iniciativas
existentes en los dos pases; el desarrollo tecnolgico en Pymes y
su interaccin con universidades; la colaboracin entre la Academia
de Ingeniera de Mxico y la National Academy of Engineering en
13 SRE, 2014.
programas relacionados con desarrollo tecnolgico e innovacin; las

oportunidades de colaboracin con las empresas de EEUU estableci-
das en Mxico; los procesos de manufactura avanzada; las estrategias
binacionales para enfrentar la competencia del Acuerdo Estratgico
Transpacfico de Asociacin Econmica (TPP, por sus siglas en in-
gls)14 y el anlisis y aprendizaje de modelos exitosos de EEUU para
la colaboracin universidad-industria.
A continuacin nos centraremos en tres de las propuestas ms sli-

das discutidas en el subgrupo, a saber: a) los centros de innovacin
binacionales, b) los procesos de manufactura avanzada, y c) modelos
exitosos de interaccin universidad-industria.
a. Anlisis de la viabilidad de centros

de innovacin binacionales
Esta propuesta parte de la idea de aprovechar la infraestructura, ca-

pacidades y recursos ya existentes en los centros de investigacin
en ambos pases. Se intenta enfocar la atencin en proyectos que se
puedan concretar en soluciones a problemas reales y temas de inters
prioritarios para Mxico y EEUU. La propuesta radica en promover la
colaboracin de centros de investigacin que cuenten con capacida-
des ya existentes o desarrollar centros virtuales de investigacin para
aprovechar las ventajas que las tecnologas de informacin ofrecen y
con ello integrar las bases de datos de investigadores y armonizar y
cerrar las brechas de las capacidades de CTI. Se propone la creacin
de centros binacionales por regiones. Una regin podra concentrar
a lo largo de la frontera Mxico-EEUU, el Golfo de Mxico, otra el
Pacifico, entre otras definiciones de regin. Se trata de privilegiar
proyectos que cuenten con la participacin de una variedad de ins-
tituciones como universidades, centros de investigacin, empresas y
otras instituciones.
Algunos temas que el subgrupo ha identificado como prioritarios, y

que coinciden con aquellos mencionados en el cuadro 1 como sec-
tores estratgicos con EEUU, son: energa, agua, salud, biotecnologa,
seguridad, maquiladoras y desarrollo sustentable. Para la regin del
14 El TPP, por sus siglas en ingls, es el Acuerdo de Asociacin Transpacfico creado en 2005
que tiene por objetivo la creacin de una plataforma para una potencial integracin eco-
nmica en la regin del Asia-Pacfico.
Golfo de Mxico, los hidrocarburos en aguas profundas (seguridad,

planeacin, monitoreo), saneamiento ambiental y preservacin de
especies marinas. En el caso del Pacfico se detectaron como temas
estratgicos el incremento de la competitividad frente a los pases
que integran el TPP, la preservacin de especies marinas y la optimi-
zacin logstica en el manejo de productos. En el resto de las regio-
nes se podran potenciar el sector automotriz, aeroespacial, energas
renovables, dispositivos mviles, tecnologas de la informacin y ca-
denas productivas emergentes.
En especfico, el subgrupo ha discutido la propuesta de crear un Cen-

tro Binacional Virtual de Manufactura Avanzada para capitalizar la
actual asociacin entre el Centro de Tecnologa Avanzada (Ciateq) y
la Universidad de Texas, campus Austin y Panamericana, para llevar a
cabo investigaciones, programas educativos y soporte tcnico a la in-
dustria de manufactura avanzada. Esta propuesta podra servir como
modelo para ms de 30 posibles centros virtuales de investigacin15.
Sin duda, el establecimiento de centros binacionales potenciar los

espacios de expansin y articulacin de capacidades de investigacin
cientfica, grupos de investigacin y generacin de una plataforma de
vinculacin entre diferentes actores de los sectores pblico y privado.
b. Manufactura avanzada
Esta propuesta tiene como objetivo alinear el esfuerzo de empresas,

universidades e instituciones que participan en manufactura avanzada
de ambos pases. Para cumplir ese cometido, se propone establecer
un grupo de trabajo bilateral, crear una base de datos expertos para
fortalecer los programas de formacin de expertos de manufactura,
operar una red de centros de manufactura avanzada que puedan apo-
yar a empresas en la integracin de cadenas de proveedura, integrar
un consorcio pblico-privado que apoye el desarrollo de proyectos
de innovacin de las empresas e integrar un portafolio de nuevos de-
sarrollos tecnolgicos necesarios para cerrar las brechas en los mapas
de ruta.
15 SRE, 2014.
Se busca la cooperacin y generacin de alianzas entre empresas de

ambos pases para agregar valor desde el diseo hasta el desarrollo
del producto, incorporando esquemas de trabajo y mtodos sustenta-
bles. Asimismo, se busca capitalizar los circuitos de negocios en EEUU
para empresas mexicanas que no cuenten con una propuesta real de
negocio y que puedan beneficiarse de la comunicacin con las dife-
rentes comunidades involucradas (sobre todo las de inversionistas)
en la cadena del valor.
c. Anlisis y aprendizaje de modelos exitosos

para la colaboracin universidad-industria
Compartir experiencias exitosas de EEUU y Mxico para la colabora-

cin universidad-industria orientados al desarrollo de tecnologa es
un tema que se ha discutido ampliamente en el marco de FOBESII.
La propuesta especifica se basa en promover la participacin de in-
vestigadores mexicanos en proyectos de desarrollo tecnolgico de
empresas estadounidenses que estn localizadas en Mxico, para ge-
nerar circuitos de intercambio de conocimiento y aprendizaje, as
como para capitalizar experiencias de casos de xito. Los programas
asociados al Small Business Innovation Research (SBIR por sus siglas
en ingls) han sido un punto de referencia importante.
En particular, se propone establecer estancias de investigacin, prc-

ticas profesionales o estancias de trabajo de investigadores mexicanos
en empresas estadounidenses localizadas en Mxico para identificar
proyectos potenciales de investigacin de alto impacto. Es decir, que
el intercambio de recursos humanos sea el mvil para la transferencia
de conocimiento.
Para llevar a cabo la propuesta, se requiere crear un mecanismo de

financiamiento y un fondo que solvente un programa de cursos de em-
prendimiento y programas de posgrado en conjunto con empresas.
Las tres propuestas antes descritas tienen la ventaja de recoger el

trabajo y discusiones de un grupo de expertos que han identificado
los espacios de oportunidades entre EEUU y Mxico, adems de estar
basadas en experiencias previas de articulacin, iniciativas actuales
de intercambio de flujos de conocimiento y proyectos de investiga-
cin en marcha. Esta es, sin duda, una de las mayores fortalezas del
trabajo realizado en el marco del FOBESII.
Con certeza, el FOBESII ha dado un gran paso en poner en la agenda

binacional el valor estratgico de la CTI. Asimismo, ha creado una
inercia para institucionalizar la relacin creciente en materia de CTI,
como tambin lo demuestra la iniciativa de MUSEIC que se crea justo
cuatro meses despus del FOBESII (septiembre de 2013) y que busca
capitalizar la interaccin de los diversos expertos para dirigirlas a de-
sarrollar el ecosistema de emprendimiento e innovacin. Se basa en
iniciativas conjuntas dirigidas a impulsar la generacin y el crecimien-
to de Pymes innovadoras, y aprovechar las capacidades existentes de
las universidades y los centros de investigacin.
Argumentamos que para aprovechar esta inercia institucional de cre-

cientes flujos de conocimiento entre Mxico y EEUU en un marco
estratgico de institucionalizacin de la CTI, se debe tambin incluir
a Canad y formar un FOBESII trilateral que tenga como resultado la
creacin de una verdadera regin del conocimiento en Amrica del
Norte.
Reflexiones finales: hacia un FOBESII

trilateral?
Las tendencias del mundo se dirigen hacia competir por cadenas de
valor, crear regiones competitivas y colaborar en CTI. El caso de la
Unin Europea es ilustrativo de esta tendencia. Eso plantea la necesi-
dad de dinamizar el TLCAN, en el sentido de trascender un acuerdo
comercial y potenciar las cadenas ya articuladas.
Para avanzar hacia la creacin de una regin del conocimiento en

Amrica del Norte es necesario consolidar las iniciativas iniciadas, e
incluir a Canad en los esfuerzos institucionales, propuestas y pro-
yectos aqu presentados. La inercia institucional que se ha creado en
las iniciativas en CTI entre Mxico y EEUU conforman una platafor-
ma para facilitar la participacin de Canad en las mismas. En este
contexto, FOBESII se configura como el catalizador de la integracin
trilateral en materia de CTI.
La transformacin hacia un FOBESII trilateral es un proyecto que se

debe plantear por etapas y por regiones de acuerdo a las capacidades
y vocaciones de CTI de cada pas. Es claro que Mxico cuenta con
espacios de oportunidad para reducir las brechas cientficas, tecnol-

gicas y de innovacin con sus socios comerciales.
En trminos de las capacidades cientficas, EEUU y Canad tienen

fortalezas en reas de conocimiento similares. Por ello, existe la opor-
tunidad para nuestro pas de aumentar la colaboracin trilateral en
reas de inters para sus socios comerciales como en el sector salud,
biotecnologa, energa y manufactura avanzada. El gran reto a este
nivel es crear los mecanismos institucionales de coordinacin de inicia-
tivas en el nivel trilateral. En trminos de la innovacin, la interaccin
se ha venido dando a nivel de las empresas, y las relaciones son asi-
mtricas, dado el papel de Mxico de las cadenas globales. Por ello,
se requiere mayor participacin del sector pblico para estimular
otro tipo de interaccin.
A pesar de las asimetras existentes en CTI, Mxico est en la ruta

hacia la innovacin, pero es necesario focalizar esfuerzos en reas es-
tratgicas. En particular, para reducir las brechas con EEUU y Canad,
Mxico tendr que avanzar en las siguientes lneas:
1. Generar iniciativas integrales que impulsen el desarrollo

de capital humano y de conocimiento en sectores estra-
tgicos.
2. Desarrollar en la regin el capital humano basado en la
sinergias entre el sector educativo y de investigacin y el
sector empresarial, estimulando la aplicacin del conoci-
miento en la actividad productiva de alto impacto y en el
desarrollo social de calidad.
3. Profundizar la relacin con EEUU y Canad a travs de
una mayor y mejor integracin de las cadenas de valor.
4. Contribuir al desarrollo de soluciones para afrontar pro-
blemticas comunes que afecten a las tres naciones.
5. Desarrollar una visin compartida sobre la coordinacin
de polticas necesarias para disminuir las asimetras.
Un claro espacio de oportunidad para incrementar la colaboracin

con Canad radica en la promocin y creacin de centros de inves-
tigacin trinacionales virtuales. Anteriormente la creacin de centros
de investigacin estaba condicionada por la cercana geogrfica. La

realidad nos muestra que el avance de las tecnologas de informacin
y softwares especializados pueden asegurar el desarrollo de centros
de investigacin virtuales con Canad. Por ejemplo, en el sector de
manufactura avanzada, los centros de investigacin virtuales pueden
simular el proceso de fabricacin en un entorno virtual, desde la ma-
teria prima hasta el producto final.
Sin duda, los centros virtuales de innovacin son un espacio de opor-

tunidad frtil en la relacin trilateral. Si se combinan las capacidades
existentes en los centros de investigacin y universidades en Mxico
con las experiencias de articulacin con EEUU, la participacin de in-
vestigadores canadienses en sectores como la manufactura avanzada
puede detonar la creacin de verdaderos espacios de conocimiento
en Amrica del Norte. El gran reto de los tres pases, sin embargo,
recaer en armonizar los intereses trilaterales y encontrar los meca-
nismos adecuados para coordinar su gestin.
Es necesaria la confluencia de sector pblico y privado de los tres

pases, para identificar intereses comunes de la regin, pero respe-
tando los intereses individuales de los pases. Esto es un proceso de
aprendizaje que debemos acelerar.
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Mxico y la seguridad en Amrica
del Norte. Negociando con el Big
Father en la era del terrorismo
y el crimen organizado
Ral Bentez Manaut
Introduccin: la ruta hacia

la seguridad compartida
D
urante el siglo XX, las relaciones de Estados Unidos, Canad y
Mxico se circunscribieron a momentos de tensin y acerca-
miento, de acuerdo a dos variables: la coyuntura internacional
y la situacin interna en cada pas en materia de seguridad.
Canad, como ex-colonia britnica, nunca se alej de su madre patria,
pero a la vez, a medida que Estados Unidos acrecentaba su poder,
se fueron estrechando los vnculos entre ambos pases, construyendo
una relacin especial y una alianza estratgica afianzada por las dos
guerras mundiales. Durante la Guerra fra el acercamiento entre Cana-
d y Estados Unidos llev a la firma de gran cantidad de acuerdos, en-
tre los cuales, en materia de defensa sobresale el Acuerdo de Defensa
Area de Amrica del Norte (NORAD por sus siglas en ingls), firma-
do en 1957, cuya base fue la instalacin de sistemas de proteccin e
interseccin de un probable ataque transpolar de la Unin Sovitica
con misiles nucleares, dirigidos hacia Estados Unidos1.
1 Thompson y Randall, p. 184, 1994.

206 Mxico y la seguridad en Amrica del Norte
En el nivel de la poltica exterior, Canad asumi una postura mul-

tilateralista en la cual el respaldo a la Organizacin de las Naciones
Unidas (ONU) fue vital, contribuyendo de forma sostenida a las ope-
raciones de mantenimiento de la paz de esa organizacin2. En este
sentido, Canad y Estados Unidos estn entre los diez principales
contribuyentes3:
1. Estados Unidos (28.38%)

2. Japn (10.83%)
3. Francia (7.22%)
4. Alemania (7.14%)
5. Reino Unido (6.68%)
6. China (6.64%)
7. Italia (4.45%)
8. Federacin Rusa(3.15%)
9. Canad (2.98%)
10. Espaa (2.97%)
De igual manera, la contribucin de Canad con tropas a estas ope-
raciones es sostenida en el tiempo. Esto distingue las posturas de
Canad y Estados Unidos respecto de las mexicanas, pues son pa-
ses activos en los sistemas multilaterales de seguridad internacional,
siendo el otro frente comn bilateral su adhesin a la Organizacin
del Tratado del Atlntico Norte (OTAN)4. Durante la guerra fra los
acuerdos de seguridad fueron limitados y no tuvieron la dimensin
que Estados Unidos logr desarrollar con la gran mayora de los
pases latinoamericanos para contener al comunismo. Sin embargo,
por ejemplo para respaldar el esfuerzo de defensa area hubo una
cooperacin importante en ese sentido5.
En el foro hemisfrico, donde ha sido persistente el liderazgo de

Estados Unidos a travs de la Organizacin de Estados Americanos
2 Nossal, 1989.
3 ONU, 2014.
4 Clarkson y Mildenberger, p. 120, 2011.
5 Cornett, Lloyd H., 1965.
(OEA), Mxico fue socio fundador del organismo, pero Canad se ha-
ba mantenido al margen, adhirindose al mismo en 1989. Esto le da
a Canad doble identidad en seguridad: atlantista e interamericana6.
Sin embargo, tras la firma de los tratados de libre comercio entre

Canad y Estados Unidos en 1988, y el Tratado de Libre Comercio
de Amrica del Norte (TLCAN) en 1993, en lo econmico comercial
se comienza a construir la llamada nueva Norteamrica, incluyendo
a Mxico. El TLCAN no incorpora explcitamente compromisos en
materia de seguridad por tratarse de un tratado solamente comercial,
sin embargo, para ambos socios anglosajones, siguiendo polticas de
seguridad globales y multilaterales y compartiendo la gran mayora
de ellas, era natural que Canad al acercarse a Amrica Latina a tra-
vs de la OEA y a Mxico por medio del TLCAN, y que se plantearan
la necesidad de buscar acercamientos en materia de seguridad7.
Por su parte, la relacin Mxico-Estados Unidos tuvo numerosos al-

tibajos. A inicios del siglo XX fue estrecha la relacin entre ambos
gobiernos, pero al deteriorarse la dictadura de Porfirio Daz en 1910-
1911, Estados Unidos primero trat de respaldar diplomticamente
a los herederos del viejo rgimen, encabezados por Victoriano Huer-
ta mediante el activismo del embajador Henry Lane Wilson, posterior-
mente se produce la invasin del Puerto de Veracruz en 1914, y culmina
con la retirada de las tropas y el reconocimiento por parte del presi-
dente Woodrow Wilson a la faccin Constitucionalista encabezada
por Venustiano Carranza8. A partir de que el gobierno mexicano logra
estabilizar la situacin en 1917, se dio un esfuerzo diplomtico por el
reconocimiento del gobierno surgido de la revolucin, hecho que
se concreta en 1923 mediante los tratados de Bucareli, firmados en
ese ao.
Desde aquellos aos, tanto en Estados Unidos como en Mxico se pro-

ducen ciclos de alejamiento, conflicto y percepciones diferentes de la
situacin geopoltica mundial, y periodos de acercamiento, los cuales
se pueden periodizar de la siguiente manera en los ltimos cien aos:
6 McKenna, 1995, 131.

7 Klepak, 1993.
8 Quirk, 1962; Link, 1960, 99-104.
Cuadro 1. Etapas cclicas de acercamiento y conflicto en

la relacin Mxico-Estados Unidos 1914-2014
1. Desconocimiento del presidente Francisco I. Madero, y reconocimiento del

gobierno de Victoriano Huerta (1911-1914)
2. Intervencin de Estados Unidos en Veracruz. 1914.
3. Respaldo del presidente Woodrow Wilson a la fraccin constitucionalista

encabezada por Venustiano Carranza (1915-1916)
4. Respaldo al gobierno surgido de la constitucin de 1917.
5. Reconocimento al gobierno mexicano a travs de la firma de los Tratados

de Bucareli, y pragmatismo en la relacin bilateral: 1923-1937.
6. Expropiacin petrolera y nacionalismo mexicano: 1938-1940.
7. Declaracin mexicana de adhesin a los aliados: acercamiento estratgico-

militar: 1940-1945. Acuerdos migratorios.
8. Cercana estratgica y apoyo de Estados Unidos a la industrializacin de

Mxico: 1946-1970. Se dan mrgenes de autonoma diplomtica mexicana
respecto a la doctrina de contencin del comunismo, por ejemplo, ante la
crisis guatemalteca de 1954 y la postura ante la revolucin cubana entre
1959 y 1964.
9. Tercermundismo y nacionalismo mexicano: 1970-1982.
10. Reacercamiento gradual, con autonoma diplomtica respecto a la crisis

centroamericana. Mxico difiere de la Doctrina Reagan de contencin del
comunismo.
11. Construccin de la alianza comercial trinacional basada en el TLCAN: 1988-

1994.
12. Canad se acerca estratgicamente a Mxico a partir de 1994*
13. Norteamrica ampla los lazos comerciales a un vnculo decisivo

para respaldar la estrategia de contencin del terrorismo islmico-
fundamentalista. Se firman los acuerdos de Fronteras Inteligentes (2001
y 2002) y la Alianza para la Seguridad y Prosperidad de Amrica del Norte
(ASPAN-2005).
14. Inicia la guerra al crimen organizado en Mxico y se fortalece la relacin

mediante la Iniciativa Mrida a partir de 2007.

* Bugailiskis y Andrs Rozental, 2012.
Hay autores que sealan que en materia de seguridad la geografa

se vuelve una especie de destino, por lo que es difcil evitar la cons-
truccin de una seguridad compartida9. En el siglo XXI, debido a
las condiciones cambiantes del sistema internacional, los sistemas de
cooperacin en seguridad se derivaron hacia el combate al terrorismo,
mientras que en Amrica Latina, y particular en Mxico, Centroam-
rica y el Caribe, el crimen organizado se torn la principal amenaza
a la seguridad10. En el caso de las relaciones en el hemisferio, la se-
guridad de la subregin del norte es centrada en el combate al crimen
organizado. Este factor cambia los parmetros de autonoma que ha-
ba tenido la poltica exterior de Mxico11.
La reforma de la seguridad en Estados Unidos.

Del terrorismo al narcotrfico
A partir del 11 de septiembre del 2001, la tensin en las relaciones
internacionales afect a Mxico en forma directa, principalmente por
su vecindad con Estados Unidos. Debido a la confusin reinante en
los momentos posteriores a los atentados, se especulaba que los te-
rroristas islmicos haban ingresado por las fronteras terrestres de Ca-
nad o de Mxico. Sbitamente, Mxico, al igual que la gran mayora
de los pases del mundo, se vio obligado a responder a las demandas
estadounidenses de seguridad. La estrategia de Estados Unidos se
dise en dos frentes: a) la proteccin de la patria (Homeland Secu-
rity) y b) la puesta en prctica de la estrategia de accin preventiva
contra el terrorismo (Preemptive Action). Para el primer esquema de
defensa de Estados Unidos, la colaboracin de Mxico y Canad es
vital, por lo que muy rpidamente se firmaron los acuerdos guber-
namentales de fronteras inteligentes: con Canad en diciembre del
2001 y con Mxico en marzo del 2002. En Mxico no hubo grandes
cuestionamientos para respaldar al nuevo esquema de seguridad del
vecino. Por el contrario, la gran crtica y cuestionamiento fue en la
poltica internacional que este pas implement. Mxico no respald
el esfuerzo diplomtico por involucrar a la ONU en la guerra contra
9 Wilson y Biette, 2014, 41.

10 Garzn, Juan Carlos y Olson, Eric, 2013.
11 Gonzlez y Olga Pellicer, 2013.
el terrorismo, lo que gener una situacin de gran friccin entre am-

bos gobiernos12.
Los ataques a Estados Unidos derivaron en la aparicin de un nuevo

pensamiento geopoltico hiperrealista. Este tuvo su primera expre-
sin con la bsqueda de mecanismos para fortalecer la proteccin de
las fronteras de Estados Unidos, involucrando de inmediato a Canad
y Mxico13. El resultado fueron los dos acuerdos de cooperacin anti-
terrorista o acuerdos de fronteras inteligentes (Smart Border Agree-
ments) firmados con Canad el 12 diciembre de 2001 y con Mxico el
22 de marzo de 2002. Canad autoriz el aterrizaje de gran cantidad
de vuelos comerciales que navegaban por el norte de Estados Unidos,
mientras que Mxico colabor en la seguridad de su frontera norte,
la ms transitada del mundo con aproximadamente 350 millones de
cruces de personas al ao, de los cuales entre 400 mil y 600 mil se
dan de forma ilegal.14 Mxico tambin centr sus esfuerzos en la
proteccin de las instalaciones estratgicas vitales, principalmente los
yacimientos petroleros del Golfo de Mxico (Sonda de Campeche)
y se edific un sistema de seguridad areo para evitar ataques terro-
ristas. Las fuerzas armadas mexicanas implementaron la Operacin
Centinela, incorporando en ella a 18 mil integrantes15.
En Estados Unidos, las polticas de Seguridad de la Patria iniciaron

con la aprobacin del Acta Patritica en el Congreso en octubre de
200116. En trminos de cooperacin subregional en Amrica del Norte,
desde la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de Amrica
del Norte (TLCAN), se hablaba de la necesidad de firmar algn tratado
o compromiso de cooperacin -una especie de TLCAN-Plus- en se-
guridad y defensa, tratando de seguir algunos compromisos firmados
previamente entre Canad y Estados Unidos. Entre ellos, el principal
acuerdo es el NORAD, firmado en 1957. En el caso de Mxico, no
se reconoce el vnculo entre comercio y seguridad, se sostiene por el
gobierno y una opinin pblica nacionalista que no debe haber acer-
camientos estratgicos con Estados Unidos, que pudieran poner en
12 Bondy, 2004.
13 Andreas, 2003a.
14 Peschard Sverdrup, 2003.
15 Vega, 2001.
16 US Congress, 2001.
peligro la soberana del pas. Sin embargo, la firma de los tratados

de fronteras inteligentes significaron un cambio de la percepcin so-
beranista y nacionalista mexicana, principalmente en lo referido a la
seguridad de las dos fronteras: la norte y la sur17.
Cuadro 2. Principales aspectos de los acuerdos sobre Fronteras

Inteligentes: Mxico-Estados Unidos y Canad-Estados Unidos
Acuerdo de 22 Compromisos sobre Acuerdo de 30 Compromisos sobre

Fronteras Inteligentes Estados Fronteras Inteligentes entre Estados
Unidos-Mxico (marzo de 2002) Unidos y Canad (diciembre de 2001)
Seguridad de la Infraestructura Seguridad de la Infraestructura
1. Planeacin de largo plazo 20. Sistemas de transportacin

inteligentes
2. Mejora en el flujo de cuellos de
botella fronterizos 21. Proteccin de la infraestructura
crtica
3. Proteccin de la Infraestructura
22. Seguridad en transportacin area
4. Armonizacin de los puntos de
entrada a puertos
23. Integracin fronteriza y equipos
martimos de vigilancia
5. Exhibicin de proyectos
24. Coordinacin para la aplicacin
6. Cooperacin en puntos de cruce
fronterizo conjunta de normas
7. Financiamiento de proyectos 25. Integracin de servicios de

fronterizos inteligencia
26. Huellas digitales en puntos

migratorios
27. Movimiento de deportados
28. Legislacin anti-terrorista
29. Congelamientos de activos de

terroristas
30. Entrenamiento y simulacros

conjuntos
17 Andreas, 2003b.
Seguridad en el Flujo de Personas Seguridad en el Flujo de Personas
8. Viajeros con documentacin 1. Identificadores biomtricos

previamente revisada
2. Tarjetas de residencia permanente
9. Informacin avanzada sobre
pasajeros 3. Sistema nico de inspeccin
alternativa
10. Viajes de negocios por el TLCAN
4. Procesamiento de refugiados y
11. Fronteras seguras y disuasin de asilados
polleros
5. Manejo de refugiados y asilados
12. Consulta respecto a la poltica de
expedicin de visas 6. Coordinacin de polticas de visas
13. Entrenamiento conjunto 7. Previa revisin en transportacin

area
14. Bases de datos conjuntas
8. Informacin avanzada sobre
15. Revisin de personas provenientes pasajeros; registro de nombres de
de terceros pases pasajeros
9. Unidades conjuntas de anlisis de

los pasajeros
10. Vigilancia de terminales de ferry
11. Bases de datos sobre inmigracin

compatibles
12. Oficiales de inmigracin fuera del

pas de origen
13. Cooperacin internacional

Seguridad en el Flujo de Bienes Seguridad en el Flujo de Bienes
16. Cooperacin entre los sectores 14. Armonizacin de procesos

privado y pblico comerciales
17. Intercambio electrnico de 15. Revisin fuera del rea fronteriza

informacin
16. Provisin conjunta de servicios
18. Seguridad en el transporte martimo
de bienes 17. Datos sobre clientes
19. Cooperacin tecnolgica 18. Consideracin de contenedores en

puertos martimos
20. Seguridad en redes ferroviarias
19. Mejoramiento de la infraestructura
21. Combate al fraude
22. Intercepcin de contrabando
* La numeracin corresponde al orden como estn listados los puntos en los acuerdos.
Fuente elaborada por David A. Shirk en NAFTA+Plus?: U.S.-Mexican Security Relations
After the 9/11 Terrorist Attacks, ponencia para la conferencia Reforming the Administra-
tion of Justice in Mexico, Center for U.S.-Mexican Studies, May 15-17, 2003.
En otras palabras, en materia de seguridad, el gobierno de Mxico en

las relaciones con su vecino del norte, dividi la labor de sus secreta-
rios de Estado. Desde el 11 de septiembre del 2001 se fue implemen-
tando una amplia colaboracin entre la Secretara de Gobernacin, la
Procuradura General de la Repblica y los sistemas de inteligencia
con sus contrapartes en el gobierno estadounidense18. Por otro lado,
se produjo una notable diferencia y hasta una tensin abierta en
el trabajo de la Secretara de Relaciones Exteriores, por su oposicin
a la estrategia contra el terrorismo y al esfuerzo por derrocar a Sadam
Hussein en Iraq (2002-2003). En Mxico tampoco se vio con agrado,
en lo que corresponde a la cooperacin en defensa, la creacin del
Comando Norte de Estados Unidos en el 200219. En otras palabras, en
poltica exterior se sigui con los parmetros tradicionales de la doc-
trina de la poltica exterior de Mxico, mientras que, para colaborar
con la seguridad de la frontera norte comenz a implementarse una
cooperacin pragmtica.
18 CISEN, 2009.
19 Bondy, 2004.
En la cooperacin de seguridad entre Mxico y Estados Unidos, exis-

te una compleja relacin intergubernamental. Esta se puede sintetizar
en el siguiente cuadro, donde Mxico mostr sus diferencias abiertas
con la postura de la administracin del presidente George W. Bush
respecto de la guerra preventiva, pero respald los esfuerzos para
apoyar su seguridad interna. De forma gradual, se ha construido un
entramado institucional que vuelve muy compleja la implementacin
de la cooperacin. Esto lo podemos denominar una interdependen-
cia compleja interinstitucional, en el mbito de la seguridad.
Cuadro 3. Guerra al terrorismo y relaciones

mxico-estados unidos cooperacin y conflicto (2001-2006)
Posicin de Estados Unidos Posicin de Mxico
Homeland Security Apoyo Total

Agencias: Dept. of Homeland Security Secretara de Gobernacin
Dept. of Justice PGR, SEDENA, SEMAR, PFP,
FBI, CIA, DEA, DIA INM, CISEN,
Gobiernos de estados del Sur Gobiernos de estados del Norte
Propsito: asegurar fronteras.
Instituciones: Guardia Nacional, Cooperacin para asegurar fronteras
Coast Guard, INS, Aduanas Fuerzas militares, policiacas y PFP
Preemptive Action No Apoyo

Dept. of Defense Mxico no tiene fuerzas en el
extranjero
Dept. of State Conflicto con SRE en el foro ONU
Seguridad Hemisfrica No Coincidencia de Posiciones

Dept. of State, Foro OEA SRE, Foro OEA
Coincidencia en el respaldo a las No conflicto, no cooperacin
convenciones: CICAD, CICTE Trabajo conjunto a nivel
Fortalecer el TIAR y la JID convenciones
Redefinir la relacin JID-OEA,
Cuestionamiento al TIAR
Guerra a las drogas

Cooperacin total, nivel Dept. de Justicia Cooperacin total PGR
Cooperacin fuerzas armadas Problema: confianza
Problema: confianza CENDRO, fuerzas armadas

En el periodo 2001-2006, Estados Unidos requiri el respaldo de sus

dos vecinos para el combate al terrorismo. Esto llev a que en ese
periodo el narcotrfico pasara a un rango inferior como amenaza a la
seguridad de Estados Unidos, por lo que sus servicios de inteligencia
reorientaron sus esfuerzos. Esto fue un momento de alivio y creci-
miento para los grupos criminales mexicanos, que pudieron fortale-
cerse sin una presin importante estadounidense. En el ao de 2011
el gobierno de Obama publica la estrategia para combatir el crimen
organizado, lo cual institucionaliza las polticas implementadas desde
2004-2005 en la cooperacin con Mxico20.
La guerra al crimen organizado:

un desafo de Amrica del Norte
Desde mediados de los aos ochenta, el narcotrfico comenz a ocu-
par un lugar importante en las prioridades de seguridad de Mxico,
sin embargo, es hasta el siglo XXI que se considera por el gobierno
que debe ser combatido con energa. El crimen organizado como
actor de la poltica global se volvi una amenaza por la globalizacin
econmica de los aos noventa y la apertura de fronteras21. En el
caso mexicano, esta amenaza es enfrentada por el Estado en condi-
ciones de debilidad debido al proceso de democratizacin, pues el
crimen organizado penetra a las fuerzas polticas, mediante financia-
miento ilegal a travs de la corrupcin para tener funcionarios de
gobierno bajo su control.
Los narcotraficantes mexicanos, cabeza del crimen organizado

latinoamericano desde que fueron reducidos los grandes carteles
colombianos de Medelln y Cal, se volvieron muy poderosos por
efecto de la guerra a las drogas en Colombia y en los Andes en
general22. El xito del apoyo de Estados Unidos a Colombia para
desmantelar a los poderosos mafiosos tuvo una consecuencia nega-
tiva en Mxico, factor que se alimenta de un comercio de armas que
provienen de Estados Unidos, que ha provocado el aumento de la
violencia en todas sus dimensiones en Mxico.
20 La Casa Blanca, 2011.

21 Andreas, 2002.
22 Valds, 2013.
El presidente Felipe Caldern tom el poder el 1 de diciembre de

2006. Desde ese momento, anunci que Mxico estaba sufriendo una
ofensiva del crimen organizado que no tena precedentes en la his-
toria. Por vez primera, se reconoce que el gobierno mexicano, con
sus propios recursos, no poda dar esa guerra con xito y solicitaba
la ayuda de Estados Unidos. Con esta afirmacin, el gobierno de
Mxico cambia todos los parmetros de sus doctrinas de soberana
nacional con las que haba vivido durante el siglo XX. Durante la
Guerra Fra, a diferencia de la mayora de los gobiernos de Amrica
Latina, Mxico luch contra la amenaza comunista sin recibir ayuda
importante de ese pas. Adems, las fuerzas armadas mexicanas no
recibieron cantidades significativas de ayuda militar. Hoy, en cambio,
Mxico es uno de los principales receptores de ayuda de Estados
Unidos23.
Para enfrentar este fenmeno transnacional, los presidentes de Mxi-

co, Felipe Caldern, y de Estados Unidos, George W. Bush, firmaron
un compromiso en marzo de 2007 para instrumentar un programa
de cooperacin en seguridad conocido como Iniciativa Mrida. El
programa se anunci oficialmente el 22 de octubre de 2007, y se sos-
tiene en el principio de responsabilidad compartida para el combate
al trfico de drogas y de armas, y para ayudar a profesionalizar las
estructuras de seguridad y militares de Mxico. El Congreso de Esta-
dos Unidos aprob 1,4 mil millones de dlares e incluye a Centroa-
mrica, Repblica Dominicana y Hait. Este programa fue ratificado
por el presidente Barack Obama desde el inicio de su gobierno el 20
de enero de 200924.
En el proceso de modernizacin de las estructuras del Estado mexi-

cano en los aos noventa, las instituciones de seguridad no se mo-
dificaron sustancialmente, permaneciendo sin reformas estructurales.
El sistema de justicia se mantuvo casi igual, las corporaciones poli-
cacas a pesar de mltiples reformas parciales iniciadas en 1996 (con
la creacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica) y con la fun-
dacin de la Polica Federal Preventiva en 1999, no logran encontrar
un modelo ad hoc para las nuevas condiciones del pas, volvindose
la inseguridad ciudadana una de las principales preocupaciones de
23 Bagley, 2012.
24 Seelke, Wyler y Beittel, 2010.
la poblacin, y la delincuencia organizada crece a una velocidad que

se transform en un problema de seguridad nacional.
Por su parte, las estructuras de defensa no han tenido modificaciones

sustanciales hacia la construccin de instituciones de conduccin po-
ltica en condiciones de democracia, reproducindose las caracters-
ticas de la vieja relacin cvico-militar configurada en los aos treinta
del siglo XX, concentrada en una gran autonoma funcional, financie-
ra y poltica, subordinadas solamente (y formalmente) al presidente.
En sus misiones, las fuerzas armadas se ven obligadas a mudar rpi-
damente por las carencias de las estructuras de seguridad pblica y
judiciales con capacidades para afrontar al crimen organizado. Desde
la suscripcin de la Iniciativa Mrida se recurre a los militares de
forma intensiva. La gravedad de esta situacin la defini el propio
presidente de la Repblica, al definir el empleo de las fuerzas arma-
das como vital, al caracterizar el enfrentamiento con los carteles de
trfico de drogas como una guerra en el ao 2009:
El crimen organizado busca el control territorial, ser una gue-

rra sin cuartel porque ya no hay posibilidad de convivir con el
narco. No hay regreso; son ellos o nosotros. [] El elemento
clave en la etapa que estamos pasando es precisamente una
expresin de voluntad poltica que a mi juicio hace falta. No
slo se trata de frasearla o expresarla, sino verdaderamente
llevarla adelante. Pero tampoco se descarta un replanteamien-
to de fondo de la propia estrategia que siempre requiere a mi
juicio una revisin constante. La estrategia est planteada sobre
dos horizontes: uno de muy corto plazo que consiste en repo-
sicionar la autoridad y la potestad del Estado mediante la movi-
lizacin de la fuerza pblica y el Ejrcito. No podemos perder
territorios, hay entidades federativas en que se ha vulnerado
la autoridad. Los operativos militares y policacos masivos que
hemos puesto en marcha evidentemente no hacen desaparecer
la actividad criminal, pero s hacen que el Estado pueda for-
talecer, recuperar o asumir plenamente el imperio del Estado
sobre su propio territorio.25
En esta definicin el jefe del Estado mexicano, se asume que el cri-

men organizado, por vez primera en la historia de Mxico, desea
25 Zepeda, 2009.
disputarle al Estado algunas de las ms importantes atribuciones: el

control del territorio y el monopolio del uso de la fuerza. Para evitar
esto, l habla de una guerra y, para ganarla, como toda guerra, se
necesitan aliados y Estados Unidos se vuelve el principal de ellos.
El cambio de paradigma: de la desconfianza

a la cooperacin
La solicitud de asistencia a Estados Unidos para combatir al narco-
trfico culmin una larga trayectoria de negociaciones entre ambos
gobiernos. Desde los aos ochenta el tema se discute en la agenda
de seguridad bilateral. En 1985 el asesinato del agente de la DEA, En-
rique Camarena, por uno de los carteles de Sinaloa, llev a grandes
presiones a Mxico para aclarar el hecho26. En 1986, la Ley Contra
el Abuso de Estupefacientes de Estados Unidos inclua sanciones a
Mxico. En esos aos se reconoca que 62 millones de estadouniden-
ses haban probado marihuana y 22 millones cocana, y que estas
drogas provenan en parte importante de Mxico: la marihuana casi
en su totalidad y la tercera parte de la cocana27. Hacia 1990, el lla-
mado rango de la amenaza claramente ubicaba al narcotrfico en la
agenda de seguridad nacional de Mxico, y de ah ha ido escalando
como factor que incrementa su peso especfico como generador de
ingobernabilidad e inseguridad28. En los aos noventa, se increment
la cooperacin entre Estados Unidos y Colombia, que hacia 1999 ya
se institucionaliza como Plan Colombia29 y las medidas de control
de drogas en el Caribe, por lo que la cocana incrementa sus flujos
de trnsito a travs del territorio mexicano, debido a que se abri el
corredor terrestre centroamericano por el fin de los conflictos en los
pases del istmo. O sea, el que Mxico se haya convertido en el puente
principal de la cocana colombiana, es una especie de fatalidad geo-
grfica. El xito parcial del Plan Colombia tuvo como resultado el
crecimiento del poder de los carteles mexicanos, que en los ochenta
eran slo empleados como intermediarios de los andinos. As, la
cooperacin bilateral se fue incrementando como una necesidad de
26 The San Diego Union Tribune, 2005.

27 Treverton, 1989: 277.
28 Toro, 1990.
29 Pardo, 2000.
seguridad30. Sin embargo, a nivel de esfuerzos bilaterales, la crea-

cin del Grupo de Contacto de Alto Nivel, creado en 1996 por los dos
gobiernos, fue el esfuerzo ms acabado de la cooperacin conjunta
en esos aos. Este Grupo elabor un estudio diagnstico conjunto
del problema del narcotrfico en 199831, que es uno de los docu-
mentos ms completos para tener una comprensin del problema de
forma bilateral en aquellos aos32.
Hacia fines del siglo XX, se puede hablar de que la agenda bilateral
ya estaba narcotizada33 y que si bien este no era el eje toral de
las relaciones entre los dos pases, pues lo comercial y lo poltico
tenan prioridad superior. En la Estrategia Nacional para el Control
de Drogas. 1999, se advertan los problemas que hoy se viven, y se
diagnosticaba la debilidad de las instituciones del Estado mexicano
para hacer frente al problema:
Una fuerte voluntad poltica a los niveles ms altos del gobier-

no mexicano confronta la grave amenaza para la seguridad
nacional que presenta el trfico de drogas y la corrupcin y
violencia relacionadas con las drogas. No obstante, Mxico en-
frenta el reto de la corrupcin, instituciones dbiles de lucha
contra las drogas y un sistema jurdico que puede ser explota-
do por narcotraficantes bien financiados. Se necesitar un com-
promiso a largo plazo por parte del gobierno mexicano para
lograr resultados concretos a fin de perturbar a las principales
organizaciones traficantes y reducir la cantidad de drogas que
entran en Mxico y en los Estados Unidos.34
En esta guerra, el Estado mexicano transforma su paradigma de ac-

cin y cooperacin con el vecino, a uno de supervivencia. Por ello
acepta el compromiso de colaboracin con Estados Unidos. Sin em-
bargo, tard ms de 10 aos de formulada esta sentencia de la Casa
Blanca para que el compromiso se concretara en la Iniciativa Mrida.
As, Mxico, para sobrevivir como Estado hace una guerra (esta es
30 Payan, 1997.
31 U.S. Government, Mexico Government, 1989, 277.
32 Montao, 2001, 170.
33 Fernndez de Castro, 2001, 137.
34 Oficina de Poltica Nacional para el Control de Drogas de la Casa Blanca, 1999, 48-49.
la premisa fundamental cuando un Estado declara una guerra), y ne-

cesita obtener respaldo de cualquier fuente a su disposicin. En este
caso, para el presidente de Mxico, el origen del problema se da en
el consumo de drogas en Estados Unidos, y el otro factor made in
USA es la disposicin de venta libre de armas en ese pas, producto
de la segunda enmienda de su Constitucin.35
De esta forma, la Iniciativa Mrida es la primera expresin en Mxico

donde se acepta un programa de cooperacin con el extranjero, para
atacar un fenmeno que se expresa en territorio mexicano. Mxico
ha ido en la misma direccin que la mayora de la comunidad inter-
nacional, al firmar la gran mayora de los instrumentos internaciona-
les vinculados al combate al crimen organizado. Estos tuvieron una
de sus expresiones ms importantes en el Convenio de Naciones Uni-
das contra el Crimen Trasnacional Organizado de diciembre de 2000,
mejor conocida como Convencin de Palermo, misma que incluye
dos protocolos adicionales: contra el trfico de inmigrantes y contra
el trfico de armas de fuego.
A nivel de la cooperacin internacional, la firma de protocolos y con-

venciones es muy importante. Sin embargo, esta no es suficiente, pues
necesita provocar un efecto de derrame hacia las estructuras naciona-
les de imparticin de justicia, policacas, de inteligencia, e incluso de
seguridad pblica y militares. En el caso de Mxico, se han firmado
prcticamente todos los protocolos existentes tanto en el mbito global
como en el hemisfrico. Donde aparece el problema es con la homolo-
gacin de leyes nacionales con los compromisos adquiridos, y, princi-
palmente, en su instrumentacin, pues las instituciones del sistema de
seguridad del Estado mexicano, an existiendo compromisos interna-
cionales, adems de que se han impulsado mltiples reformas a nivel
nacional, sobre todo en el mbito de la justicia y la seguridad pblica,
presentan obstculos, herencias del pasado y gran cantidad de factores
que impiden el xito del esfuerzo gubernamental36.
Al darse el cambio de gobierno en Mxico en 2006, se modifica la

percepcin y reaparece el crimen organizado como la gran amena-
za, por lo que Mxico requiere la ayuda de su vecino. Al iniciar el
gobierno de Felipe Caldern se invoc a las fuerzas armadas como
eslabn estratgico de este esfuerzo de contencin. Lo anterior se
35 Caldern, 2009.
36 Borjn, 2005.
debe a una percepcin de incapacidad del resto de las estructuras del

Estado para hacer frente a este desafo.
El eje central de la guerra contra las drogas es la accin de las fuerzas

de operaciones especiales del ejrcito y la armada. Estas tienen ca-
pacidades de inteligencia que, lgicamente, deben ser reforzadas en
dos vertientes: el esfuerzo propio y su retroalimentacin con la coo-
peracin internacional. Adems, si se quiere estar en condiciones de
enfrentar con xito esta guerra, se necesita modernizar el equipo, lo
cual, por su alto costo, se acept que el recurso se diera mediante la
asistencia de Estados Unidos. Para este reforzamiento de las capaci-
dades militares se dirigi la primera entrega de la Iniciativa en el ao
2008: 40% se destin a las fuerzas armadas, 20% a la Secretara de la
Defensa Nacional y 20% a la Armada de Mxico, o sea, 100 millones
de dlares a cada una37.
Resulta difcil sealar resultados concretos para esta primera etapa de

la Iniciativa Mrida, principalmente porque de origen, no se estable-
cieron indicadores de desempeo y tampoco de impacto. Adems,
no se establecieron mecanismos de supervisin y seguimiento en
torno a la transferencia de recursos y a la instrumentacin de los
mismos. En este sentido, no es posible determinar con precisin la
eficacia de los recursos trasferidos para el cumplimiento de los obje-
tivos planteados.
A nivel de acuerdos militares, sobresalen dos firmados por la Armada

de Mxico con sus contrapartes estadounidenses. El General Security
of Military Information Agreement (GSOMIA) firmado el 2 de sep-
tiembre de 2008, para respaldar el desarrollo de las capacidades de
inteligencia de la Armada de Mxico38, y el North American Maritime
Security Initiative (NAMSI), firmado en diciembre de 2008. Este ltimo
se firm trilateralmente entre Canad, Mxico y Estados Unidos, con
el propsito de realizar ejercicios navales conjuntos para mejorar la
interoperabilidad39. Hacia fines de 2013 se haban realizado ms de
30 ejercicios navales entre los tres pases.
A partir de 2010, la cooperacin bilateral entre ambos pases ingres

a una nueva etapa y adquiri un nuevo matiz, otorgando mayor nfasis
37 GAO, 2009, 2-3 y 7.
38 Wikileaks, 2008.
39 Lee, William, 2013.
al intercambio de inteligencia y a la recuperacin del tejido social. De

esta forma, se establecieron los siguientes objetivos: 1) desmantelar
las organizaciones de la delincuencia transnacional que operan en
ambos pases; 2) fortalecer las instituciones pblicas responsables
del combate a la delincuencia organizada; 3) desarrollar la frontera del
siglo XXI para facilitar el flujo legtimo de mercancas y personas, y;
4) fortalecer la cohesin social de las comunidades de ambos pases
enfatizando la prevencin y la reduccin del consumo de drogas.40
Como se puede observar, los puntos tres y cuatro configuran una

nueva forma de cooperacin que la administracin de Barack Oba-
ma le imprimi a la Iniciativa Mrida. En cierta medida, la razn fue
romper con el enfoque marcadamente militarista de la presidencia de
George W. Bush.
Cuadro 4. Recursos de la Iniciativa Mrida 2008-2014

(millones de dlares)
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Total

ESF 20 15 15 18 33.3 32.1 46.1 179
INCLE 263.5 406 365 117 248.5 195.1 148.1 1,743.2
FMF 116.5 299 5.3 8 n.a. n.a n.a. 428.8
Total 400 720 385.3 143 281.8 227.2 194.2 2,351.5
Fuente: Clare Ribando Seelke y Kristin M. Flinkea, U.S.-Mexican Security Cooperation:

The Merida Initiative and Beyond, Congressional Research Service, Washington, April
2014, p. 8.
ESF: Economic Support Fund
INCLE: International Narcotics Control and Law Enforcement
FMF: Foreign Military Financing
N.A.: No aplica
Desde el cambio de gobierno en Estados Unidos en enero de 2013,

pero debido a requerimientos del nuevo gobierno mexicano, se est
dando una transformacin del programa de cooperacin, donde se le
comienza a dar ms nfasis al entrenamiento, al programa de preven-
cin y a la reconstruccin de instituciones de justicia y policiacas: El
nuevo gobierno tiene menos peticiones en el Pilar 1 de la Iniciativa
Mrida, que es ms operativo, y ms en el Pilar 2, que es entrenamiento
y profesionalizacin, adems de poner nfasis en el programa de cul-
40 Olson, Eric, 2012, 45.

tura de la legalidad41. En los distintos programas de la Iniciativa Mrida,

hacia mediados de 2014, se observa la prioridad en respaldar la moder-
nizacin del sistema de justicia y los programas de cohesin social42.
Cuadro 5. Programas y actividades de la Iniciativa Mrida:

2014 Departamento de Estado
Entrenamiento del personal de las instituciones de justicia, incluyendo jueces,

polica, defensores, sistemas penitenciarios, intercambios judiciales y apoyo a
escuelas de leyes.
Capacitar cursos para reforzar la aplicacin de la ley en investigacin del
crimen, profesionalizacin, tcticas y uso de armas de fuego, anlisis estratgico
y reforzar a las unidades anticrimen y antisecuestro.
Promover la relacin del gobierno y la sociedad civil para fortalecer comunidades
resistentes, as como el respeto a los derechos humanos. Impulsar programas
de cohesin social, principalmente en poblaciones vulnerables (jvenes y
vctimas del crimen).
Capacitar pilotos y mecnicos de aeronaves para colaborar en reforzar la
movilidad area de las fuerzas de seguridad. La entrega de los aviones CASA
235 de vigilancia martima a la SEMAR ha permitido incrementar la vigilancia
en aguas mexicanas.
Se han entregado aparatos de escner de rayos X y otros no intrusivos, que han
ayudado a mejorar la efectividad en puestos de control.
Se han entregado casi 300 canes entrenados para detector drogas, armas
y dinero a la Polica Federal,Procuradura General de la Repblica (PGR), y
Servicio de Administracin Tributario (SAT).
La Secretaria de Comunicaciones y Transportes (SCT) ha colaborado en conectar
las terminales de los satlites de comunicacin con las agencias de aplicacin
de la ley.
Se ha construido un sistema de telecomunicaciones transfronterizo entre los
dos pases en las ciudades hermanas de la frontera. Este provee a las fuerzas de
seguridad pblica de ambos lados capacidades para intercambiar informacin
sobre actividades criminales y su investigacin.
El gobierno mexicano ha establecido una academia en Xalapa, Veracruz, para el
personal directivo de los centros penales, certificado por la American Correctional
Association. A la fecha (septiembre de 2014) 14 centros correccionales han sido
certificados, incluido el de Xalapa.
Fuente: State Department; Merida Initiative, www.state.gov, consultado el 10 de sep-

tiembre de 2014.
41 Pforzheimer, 2013.
42 State, 2014.
La implementacin de la Iniciativa Mrida no ha estado exenta de

conflictos. Los dos ms notables se dieron por la parte estadouniden-
se, cuando se hicieron pblicos los documentos Wikileaks, donde
fue explcita una crtica al embajador Carlos Pascual hacia las fuerzas
armadas mexicanas. El cable Wikileaks seala textualmente:
La Secretara de la Defensa Nacional (Sedena) carece de auto-

ridad para arrestar y no tiene la capacidad para procesar in-
formacin y pruebas para uso en casos judiciales. Ha sido se-
riamente golpeada por organizaciones de derechos humanos
internacionales y domsticas, que argumentan, con una base
considerable, que de hecho los militares no estn capacitados
para desempear un papel policiaco domstico.43
Este cable en particular llev a la Sedena a solicitar al presidente Cal-

dern la remocin del embajador, pues representaba una crtica total
a la estrategia implementada. La Sedena incluso lleg a sealar que se
congelara la relacin de cooperacin en defensa. Sumado a otros
incidentes, la reaccin de Caldern fue el cortar toda comunicacin
con el embajador para presionar a la Casa Blanca para su retiro, cosa
que sucedi en marzo de 2011.
Por el lado estadounidense, el incidente que llev a una gran fric-

cin con el gobierno mexicano fue el llamado Rpido y Furioso. Es
un proyecto de inteligencia y rastreo de armas vendidas en Estados
Unidos a miembros de organizaciones criminales mexicanas. En ene-
ro de 2011 se hace pblico que Estados Unidos introduce armas a
Mxico sin informar a sus autoridades, y se produce una grave crisis,
donde Mxico invoca la violacin de su soberana44. Esta operacin
permiti que compradores criminales mexicanos introdujeran a M-
xico casi 2,000 armas de asalto.
Por la parte mexicana, varios hechos de corrupcin han abierto gra-

ves conflictos con Estados Unidos. El ms grave de ellos fue un ata-
que de la Polica Federal a un transporte diplomtico de Estados
Unidos en Morelos (se dirigan dos agentes diplomticos y un miem-
bro de la Armada de Mxico a un campo de entrenamiento en Tres
Maras, el da 24 de agosto de 2012), hecho que mostr evidencia
43 Miguel, 2012, 67.

44 Olson, Georgina, 2012, 61.
de corrupcin del cuerpo policiaco con un cartel de narcotrfico. El

transporte diplomtico recibi 152 impactos de bala. El gobierno de
Mxico le pidi perdn a Estados Unidos por el incidente45.
El anlisis: negociando con

el poder del Big Father
Las negociaciones para lograr firmar el TLCAN fueron entre partes
desiguales. Canad y Mxico comparten un poderoso vecino, sin em-
bargo, en Canad la experiencia de negociacin en todos los frentes
con Estados Unidos es muy amplia y la llamada estrategia de nego-
ciacin es pragmtica. En el caso mexicano, aunque tambin hay una
larga experiencia de negociacin, esta es principista, soberanista, y
slo la necesidad de negociar ha abierto las ventanas de oportuni-
dad. Eso sucedi con el TLCAN en 1992-1993, y se implementa desde
2007 con la Iniciativa Mrida y la amplia agenda de negociacin en
seguridad. En otras palabras, para Mxico, la necesidad deja de lado
los principios y la seguridad nacional se antepone a las distancias,
abrindose las puertas a la cooperacin.
Despus de 20 aos, el TLCAN es un tratado comercial que recibe

el respaldo de la opinin pblica mexicana. Esto determina en gran
medida la opinin general de la poblacin hacia Estados Unidos.
Aunque ha bajado el porcentaje de la poblacin que est a favor del
tratado, las series de encuestas sealan que, ante la pregunta Hay
un tratado de libre comercio entre Mxico, Canad y Estados Unidos,
est usted a favor o en contra de ese tratado?, la poblacin mexica-
na en noviembre de 1993 respondi que estaba 73% a favor, y 12%
en contra; en julio del ao 2000: 72% a favor y 13% en contra; en abril
de 2006: 61% a favor y 24% en contra; y en diciembre de 2013: 54%
a favor y 26% en contra46.
Por su lado, la cooperacin en defensa y seguridad entre Mxico y

Estados Unidos es inevitable debido a varias razones: la condicin
de frontera; la mutacin de las amenazas, que ahora son trasnacio-
nales; el intento infructuoso en ambos pases de enfrentar los nue-
45 CNN, 2012.
46 Excelsior, 2014.
vos enemigos (terrorismo y narcotrfico) con recursos propios; y el

incremento gradual de la confianza. Esta reflexin es vlida para
la relacin triangular Estados Unidos, Mxico y Canad. En materia
de defensa, las dos dependencias militares mexicanas se relacionan de
manera diferente con Estados Unidos. La Sedena es ms reticente a
estrechar lazos de cooperacin institucionales, por lo que la misma
se basa en programas, algunos incorporados en el marco de la Inicia-
tiva Mrida, y otros en relaciones bilaterales institucionales. Por otro
lado, la Secretara de Marina-Armada de Mxico (SEMAR) ha firmado
compromisos como el de Proteccin Martima de Amrica del Norte
(NAMSI) por sus siglas en ingls y el GSOMIA, que implican una rela-
cin ms profunda y de largo plazo, esto ha servido para desarrollar
capacidades de inteligencia profesionales.
Existen obstculos para que esta cooperacin avance a mayor veloci-

dad y pueda tener resultados efectivos. Estos van desde falta de armo-
na en las estructuras legales (la segunda enmienda de la Constitucin
de Estados Unidos es un impedimento que agrava la condicin de
seguridad de Mxico, pues el comercio legal de armas es una amena-
za directa a la seguridad de Mxico), las capacidades institucionales
diferentes, las debilidades institucionales en Mxico, como la corrup-
cin y la falta de profesionalizacin de sectores de los cuerpos de
seguridad; y obstculos polticos, principalmente los nacionalismos,
son los factores que generan desconfianzas. En este nivel existe una
permanente interaccin que oscila constantemente entre la conver-
gencia y la divergencia47.
En el tema de las debilidades institucionales, sobresale la fragilidad

de parte importante de las estructuras mexicanas de seguridad, lo que
dificulta que se obtengan xitos estratgicos en la guerra al crimen
organizado, por lo que se halla Mxico sumergido en una trampa de
seguridad48. Ello lleva a que diversos autores sostienen que hay un
fracaso de la estrategia de seguridad mexicana por esas debilidades
institucionales49. As, en el balance de la llamada guerra hay quien
sostiene que con la estrategia implementada desde 2007 es imposible
47 Kilroy, Rodrguez y Hataley, 2013, 193.

48 Bailey, 2014: 7.
49 Kenny, Serrano y Sotomayor, 2012.
ganarla50, y que adems, el avance de las organizaciones criminales

ha penetrado importantes estructuras sociales y econmicas51.
En la parte legislativa, los Congresos de ambos pases tienen reti-

cencias para la cooperacin en seguridad. En Estados Unidos, los
congresistas antimexicanos en ocasiones adquieren gran poder, ali-
mentado por el activismo de grupos de poblacin de sus respectivas
circunscripciones que ven con recelo y desconfianza a todo lo pro-
veniente de Mxico, por ejemplo, en los estados de la frontera como
Arizona y Texas. En Mxico, los grupos nacionalistas existentes al
interior de los tres principales partidos polticos llevan a ver todo acto
de cooperacin del gobierno de Estados Unidos como una campaa
de expansin imperial, que slo responde a sus intereses.
Sin embargo, la cooperacin en seguridad tiene antecedentes que se

remontan a la historia, incrementndose de forma notable desde los
aos ochenta del siglo XX. Tuvo un impulso fuerte con la Creacin
del Grupo de Contacto de Alto Nivel en 1997; luego con la firma
de los Tratados de Fronteras Inteligentes (2002); despus con la fir-
ma del compromiso ASPAN (2005), y ahora con la Iniciativa Mrida
(2007-). Esta ltima es la que por primera vez involucra de forma
determinante al sector defensa en la cooperacin. Es difcil dar mar-
cha atrs en estos compromisos sin que se deteriore rpidamente la
condicin de seguridad de ambos pases, pero tambin los paradig-
mas que se van superando necesitan tener un basamento slido, y
deben de ponerse a debate para que se genere un verdadero con-
senso entre los sectores polticos. Tambin debe tomarse en cuenta
el respaldo de la sociedad civil. Los acuerdos polticos ejecutivos son
importantes, pero son reversibles, los acuerdos con consenso legisla-
tivo, convertidos en tratados, permiten su proyeccin en el largo plazo.
Tanto para Canad como para Mxico, Estados Unidos es un Big

Father, pues es difcil ser vecino de la potencia ms poderosa del
mundo. Sin embargo, hay una gran diferencia entre ambas relaciones
bilaterales: en la trayectoria de las relaciones sobresale la estabilidad
de la relacin Canad-Estados Unidos, mientras que entre Mxico
y Estados Unidos se da una conflictiva y cclica relacin marcada
por altibajos, periodos de nacionalismo (como una actitud recurrente
50 Payan, Staudt y Kruszewski, 2013.

51 Watt y Zepeda, 2012.
para hacer saber la autonoma del dbil), periodos de cooperacin

necesaria solicitada por ambas partes, como la guerra al terrorismo,
a peticin y presin de Estados Unidos, y la guerra al narcotrfico
como recurso de sobrevivencia del Estado mexicano.
Conclusin
El nuevo gobierno mexicano estableci (en 2012) un estrategia de di-
versificacin de la relacin de seguridad con Estados Unidos, donde
se desmilitarizara la guerra al narcotrfico, se cambiara el paradigma
de la contencin de la violencia a travs de la prevencin en vez de
la militarizacin, y la centralizacin de la cooperacin en seguridad.
Sin embargo, al darse el cambio de gobierno (diciembre de 2012),
la nueva lite en el poder hereda las tradiciones del siglo XX, con
formas o estilos de negociacin establecidas a lo largo del tiempo,
donde las modalidades van desde la estrecha cooperacin sin ruido
(bajo la mesa) y la recurrencia (discursiva) a la no subordinacin.
El gobierno de Enrique Pea Nieto elabor un documento rector

para impulsar la poltica de seguridad nacional donde propone coor-
dinar al trabajo de las dependencias federales a travs de diferentes
sistemas que se retroalimentan. Para ello postula la creacin de un
Sistema de Seguridad Nacional y un Sistema de Inteligencia. Esto,
al implementarse supone que potenciara la accin de las diferentes
instituciones que actan de forma individual, sin coordinacin y co-
municacin entre s52.
Tambin, el nuevo gobierno intent desde un inicio constituir nue-

vas instituciones para afrontar el crimen organizado, es el caso de la
Gendarmera Nacional. Esta finalmente se constituy en septiembre
de 2014 como la sptima divisin de la Polica Federal con cinco mil
integrantes, pretendiendo ser un cuerpo policiaco de lite y profe-
sional, tanto preventivo como reactivo. La Gendarmera se configur
tomando en cuenta diferentes modelos policiacos como el italiano,
espaol, francs, chileno, colombiano, entre otros.
Otro de los programas importantes que ha impulsado el gobierno

de Pea Nieto es el de prevencin de la violencia y delincuencia. El
52 Consejo de Seguridad Nacional, 2014.

diseo del mismo se remite al ao 2012 como una alternativa a la es-

trategia de militarizacin intensiva del combate al crimen organizado,
buscando atacar las races estructurales del problema, acercndose a
la estrategia de construir comunidades frgiles pero resistentes a los
factores que coadyuvan al desarrollo de comportamientos delictivos,
principalmente entre la juventud53. Las estadsticas oficiales sealan
que a partir de 2012 se ha, primero, estabilizado la tasa de homicidios
del pas (que haba llegado a 22 por 100 mil habitantes en 2011), des-
pus, desde 2013 sta ha ido disminuyendo progresivamente hasta
alcanzar 19 por 100 mil habitantes (a mediados de 2014). Este progra-
ma tambin ha recibido respaldo de la Iniciativa Mrida.
Es difcil prever cul va a ser el rumbo que tenga la relacin bilateral

de seguridad MxicoEstados Unidos. El gobierno de Barack Obama
enfrenta mltiples retos a nivel global, como los desafos de la nueva
poltica expansiva de Rusia o el intentar contener el naciente Estado
Islmico conocido como ISIS, que remite a las estrategias de 2001-
2002. Amrica Latina no est en el llamado radar de la seguridad
y Mxico, dependiendo del nivel de cmo impacten las crisis en el
vecino, sube y baja la intensidad de ser preocupacin o riesgo de segu-
ridad, como ha sido el caso en los ltimos ocho aos, producto de la
accin de las organizaciones criminales. En 2014 problemas como la
migracin vuelven a aparecer como asuntos prioritarios. La migracin
de menores no acompaados ha hecho aflorar, por vez consecutiva,
discursos nativistas y aislacionistas en Estados Unidos que pretenden
una vez ms cerrar la frontera. El discurso de seguridad muchas ve-
ces confunde problemas humanitarios con problemas de seguridad,
como es el caso de los migrantes no acompaados.
Sin embargo, problemas de seguridad interna de Mxico, como las

ofensivas de las organizaciones criminales, deben de ser aborda-
das principalmente con recursos propios, superando tanto los factores
que las propician como las debilidades institucionales de muchos
cuerpos de seguridad del Estado mexicano.
53 DOF, 2014.
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febrero de 2009.
Las relaciones bilaterales
Canad-Mxico: socios lejanos*
Athanasios Hristoulas
Introduccin
D
esde sus humildes inicios en 1944 hasta las grandes expectati-
vas en 1994, y finalmente a recriminaciones abiertas en 2014,
la relacin bilateral Canad-Mxico ha pasado por varias fases
interesantes en los ltimos 70 aos. Este captulo busca enten-
der la evolucin de la relacin al examinar tres periodos distintos. El
primero es el de los aos y meses previos a la firma del Tratado de
Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) en 1993. El segundo
es el periodo inmediatamente despus de los ataques terroristas del
11 de septiembre. El ltimo ve la relacin desde la subida al poder
de Stephen Harper. El captulo concluye argumentando que las rela-
ciones han sido ms difciles de lo que deban ser, y la razn de esto
es que Canad y Mxico tienden a hacer frente a los problemas co-
munes de una manera ad hoc y no-institucional. El captulo comienza
con la relacin antes del proceso del TLCAN.
* Agradezco la invaluable ayuda de mi asistente de investigacin, Alma Victoria Osorio

Berumen.
236 Las relaciones bilaterales Canad-Mxico: socios lejanos
Canad y Mxico durante los primeros

aos de contacto diplomtico
Mxico y Canad iniciaron relaciones diplomticas en 1944, en plena
guerra. Hasta la firma del TLCAN, la relacin se limit bsicamente
al intercambio de embajadores. Durante 50 aos, ambos pases for-
talecieron su relacin con Estados Unidos de manera bilateral, sin
prestarse mucha atencin el uno al otro.
Despus de la Segunda Guerra Mundial, los lderes canadienses

queran proyectar una imagen de Canad en el mundo que fuera
consistente con su contribucin a la guerra. Consideraban que el rol
de su pas era lo suficientemente importante para justificar llamarlo
una potencia media, trmino que acuaron en 1945. De acuerdo a
la definicin canadiense, una potencia media es un pas con una
pequea poblacin que no cuenta con posesiones coloniales; sin em-
bargo, la riqueza natural del pas y la capacidad humana del mismo
implican que no es una potencia menor.
El ser una potencia media significa un estilo particular de diploma-

cia, llamada internacionalismo. Este concepto implica que su rol es
ayudar a mantener la paz en el sistema internacional, mediante el
activismo y la mediacin. Es precisamente este internacionalismo
lo que llev a Canad a participar extensamente en Operaciones de
Mantenimiento de la Paz durante la Guerra Fra. Incluso un primer
ministro canadiense, Lester B. Pearson (1963-1968), gan el premio
Nobel de la Paz por la contribucin de su gobierno a la resolucin de
la crisis del Canal de Suez en 1956. No es que Canad quisiera pro-
yectar una imagen de neutralidad: De hecho, fue miembro activo de
la OTAN. Ms bien, le interesaba tener el papel de un intermediario
honesto, un pas en el cual el otro lado pudiera confiar.
Con el fin de la Guerra Fra, el internacionalismo cambi. El enfo-

que dej de ser el manejo de conflictos entre pases y se volvi en
el cmo lidiar con nuevas amenazas, tales como Estados fallidos y
fragmentados, especialmente en frica. A pesar de este cambio, se
mantuvo una fuerte continuidad. La poltica exterior de los gobier-
nos de Chrtien (1993-2003) y Martin (2003-2006) sigui teniendo un
enfoque multilateral, con la participacin, apoyo, y contribucin de
Canad a un gran nmero de instituciones internacionales.
Canad tambin se comercializ como una potencia moral. Su enfo-

que moral a la poltica exterior, al cual se le puede llamar la agenda
de seguridad humana, fue definido como seguridad para la gente,
tanto de amenazas violentas como de no violentas. Era caracterizada
por libertad de amenazas omnipresentes a los derechos, seguridad
o incluso la vida de las personas.1 Los lderes canadienses argumen-
taban que las instituciones democrticas de pas, su excelente rcord
en materia de derechos humanos, y su habilidad para integrar a per-
sonas y culturas de diferentes partes del mundo hacan de Canad
un ejemplo a seguir. El rol de Canad aqu era el de servir como un
modelo de sistema poltico y econmico para otros Estados menos
desarrollados dentro del sistema internacional.
Mxico, sin embargo, tuvo una poltica exterior bastante diferente du-
rante la Guerra Fra. Despus de ser vctima de muchas intromisiones
en el siglo XIX y XX, evit a toda costa involucrarse en problemas de
las grandes potencias: la Doctrina Carranza de no intervencin y la
Doctrina Estrada de autodeterminacin rigieron la poltica exterior
de Mxico.
Mxico intent mantenerse neutral en medida de lo que fuera posi-

ble. Durante el periodo 1945-1990, que coincide con la madurez del
rgimen mexicano, el gobierno tuvo una retrica independentista
y nacionalista, la cual le gan legitimidad y estabilidad domstica.2
Internacionalmente, Mxico intent no involucrarse en los conflictos
bipolares. Especialmente en la OEA, Mxico abog por que los prin-
cipios de no intervencin y autodeterminacin formaran parte de la
Carta Fundacional. Mxico no quera verse envuelto en algn choque
directo con Estados Unidos para no verse obligado a tomar partido.3
Mxico incluso tuvo un acercamiento al grupo de los pases no alinea-

dos, el cual inici discretamente en la presidencia de Lpez Mateos
(1958-1964), y tuvo su punto ms alto en la presidencia de Echeverra
1 United Nations Development Program, Human Development Report 1994, (New

York: Oxford University Press, 1994), 24-25. http://hdr.undp.org/sites/default/files/
reports/255/hdr_1994_en_ complete _nostats.pdf. Consultado el 13 agosto de 2014)
2 Meyer, Lorenzo. Relaciones Mxico-Estados Unidos. Arquitectura y Montaje de las
Pautas de la Guerra Fra, 1945-1964, en Foro Internacional, no. 2 (abril-junio 2010):
225. Disponible en http://www.jstor.org/stable/29764875 (consulta: 23 de junio
2014).
3 Ibidem, p. 239.
(1970-1976). A pesar de la imagen que quera proyectar, en realidad

Mxico permaneci muy cercano a Estados Unidos.
Econmicamente, Mxico se mantuvo muy cerrado. Por muchos

aos, la economa mexicana se caracteriz por su nacionalismo. No
fue hasta el gobierno de Salinas (1988-1994) que se empez a plan-
tear una fuerte reforma econmica, lo cual fue un precedente para la
firma del TLCAN.
En resumen, Canad y Mxico no tenan mucho de que hablar du-

rante este periodo. Mxico trat de evitar la Guerra Fra mientras
que Canad fue un participante activo a travs de su membresa en
la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN) y su invo-
lucramiento en operaciones de paz. Canad persigui el internacio-
nalismo, mientras Mxico intentaba mantenerse neutral, y en gran
medida, al margen.
Los inicios de una verdadera

relacin: TLCAN
El primer acercamiento de Canad al libre comercio norteamericano
fue la firma del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos en
1988. En este momento, Canad tena miras a fortalecer su relacin
bilateral con Estados Unidos: la relacin con Mxico no estaba dentro
del panorama canadiense. Mediante este acuerdo, Canad dej a un
lado las pretensiones de diversificarse econmicamente y se concen-
tr en el mercado estadounidense.
En 1990 los presidentes George Bush y Carlos Salinas de Gortari

anunciaron que se iniciaran las negociaciones de un tratado de libre
comercio entre Mxico y Estados Unidos. La intencin de este tratado
era fortalecer la relacin bilateral entre estos dos pases, por lo que
inicialmente no se contempl la participacin de Canad. El primer
ministro canadiense, Brian Mulroney, se enter mientras se diriga a
Mxico para una visita de Estado. Salinas planeaba informarle durante
su visita a Mxico.4 Al principio, Mulroney no mostr mucho inters
en el tratado; slo pidi que se le mantuviera informado mientras
4 Cameron, Maxwell A. & Brian W. Tomlin. The making of NAFTA: How the Deal Was
Done, (New York: Cornell University Press, 2002), p 64.
Canad examinaba el asunto de manera interna, e incluso insinu

durante su visita a Mxico que las negociaciones Mxico-Estados
Unidos no eran del inters directo de Canad.5
Se cre un pequeo equipo de trabajo dentro del Departamento de

Asuntos Exteriores para estudiar las implicaciones que tendra para
Canad un tratado bilateral entre Mxico y Estados Unidos. El 22 de
mayo se le entreg al gabinete canadiense un memorndum en el
cual se presentaron dos rumbos de accin que poda tomar. El prime-
ro consista en no hacer nada y simplemente monitorear el desarrollo
de las negociaciones de manera externa. El segundo recomendado
por el equipo de trabajo le planteaba al gobierno buscar ser parte
las discusiones exploratorias, sin comprometerse a unirse despus
a las negociaciones formales. El gabinete adopt la segunda opcin
y comision al equipo de trabajo para estudiar ms profundamente
el tema.6
Como se mencion, los mexicanos haban pedido un tratado bila-

teral con Estados Unidos y no tenan mucho inters en el comer-
cio con Canad. Sin embargo, aceptaron que Canad participara en
las discusiones exploratorias. Cuando los canadienses comenzaron a
mostrar indecisin les tomara seis meses decidirse si queran o no
participar en las negociaciones formales los mexicanos empezaron
a desconfiar de sus intenciones. Cuando Jaime Serra (el secretario
de comercio de Mxico) se reuni con John Crosbie (ministro de
comercio internacional de Canad) en junio de ese ao, reiter que
los canadienses eran bienvenidos en las negociaciones. Crosbie dijo
que an necesitaba consultarlo con las provincias, las empresas y las
organizaciones laborales. La indecisin y tardanza de Ottawa hizo
que durante el verano de 1990 la postura mexicana cambiara, opo-
nindose ahora a la inclusin de Canad.7
Cuando el equipo de trabajo canadiense present un segundo me-

morndum al gabinete en agosto de 1990, se propusieron cuatro
opciones. La primera era continuar monitoreando el desarrollo de los
eventos de manera externa. La segunda era buscar un estatus de ob-
servador en las negociaciones bilaterales. La tercera era negociar un
5 Ibidem, p. 64.
6 Ibidem, pp. 64-65.
7 Ibidem, p. 67.
acuerdo bilateral entre Canad y Mxico. Por ltimo, propona unirse

a las negociaciones para firmar un tratado trilateral. El equipo de
trabajo recomend la cuarta opcin como la mejor, porque atenda
todas las preocupaciones de Canad. Se compensaba el peligro de la
desviacin de inversiones8; prevena que Mxico tuviera acceso pre-
ferencial al mercado estadounidense; y ofreca una entrada al mer-
cado mexicano. Cuando pidieron formalmente entrar a las plticas
en septiembre de ese ao los mexicanos consideraron que queran
sabotear el tratado.9
Los canadienses utilizaron un acercamiento directo al presidente de

Estados Unidos en respuesta. Mulroney se haba dedicado a cultivar,
desde el inicio de su gobierno, una relacin personal cercana con
George Bush, lo cual aprovech para asegurar la participacin de Ca-
nad en las negociaciones.10 Bush les dej claro a los mexicanos que
quera la inclusin de Canad, a lo cual Salinas no pudo negarse. An
as, pusieron una condicin: si la presencia canadiense resultaba ser un
obstculo, entonces Canad tendra que retirarse de las negociaciones.
Finalmente, entre tensiones, en febrero de 1991 se anunci que se
continuaran las negociaciones, ahora con la participacin de Canad.
Las negociaciones formales comenzaron el 12 de junio de 1991 en

Toronto. Se dividieron las negociaciones en seis reas: acceso a los
mercados para bienes, servicios, proteccin de propiedad intelectual,
mecanismos de resolucin de disputa, y reglas comerciales con res-
pecto a subsidios, dumping y reglas de origen. La prioridad de Canad
era no perder lo ganado con el TLC firmado con Estados Unidos en
1988, as como afinar algunos detalles del mismo. En este proceso,
Canad consideraba a Mxico como un contrincante que poda so-
cavar las preferencias logradas anteriormente. En las negociaciones,
Canad se neg a ceder ante una propuesta mexicana de eliminar
todas las restricciones agrcolas, as como a cambiar el mecanismo de
resolucin de disputas. Este ltimo punto, contemplado en el Captulo
19 del tratado, fue de los ms controversiales y en las ltimas etapas
de las negociaciones gener mucha tensin entre las tres partes.
8 Por la estrategia de ncleo y radios de Estados Unidos. Al ser el nico pas con acceso
a todos los mercados de la regin, los inversionistas preferiran invertir all, antes que
en Canad (o en Mxico). Ibidem, pp. 394-396.
9 Ibidem, p. 67.
10 Ibidem, p. 67.
La controversia inici con la propuesta de Estados Unidos para aadir

un mecanismo especial de revisin al Captulo 19, cuyo objetivo era
solucionar disputas con respecto a dumping y subsidios. La propuesta
fue hecha porque los estadounidenses teman que la Ley de Amparo
mexicana sirviera como un mecanismo para que las cortes bloquearan
o retardaran la implementacin de las decisiones tomadas por los
paneles arbitrales. A Ottawa le preocupaba que este mecanismo ero-
sionara la eficacia del captulo, y no quera que se modificara. Tema
que los estadounidenses la estuvieran utilizando como una excusa
para desafiar las decisiones desfavorables de los paneles arbitrales.
En el verano de 1992, las negociaciones llegaron a un punto crtico.
Estados Unidos presionaba a Mxico y a Canad para que aceptaran
el mecanismo especial de revisin. Canad busc el apoyo de Mxico
para evitar que se implementara. El problema de Canad era que M-
xico estaba dispuesto a aceptar las condiciones estadounidenses con
tal de mantener la influencia que haban logrado obtener en materia
de energa.11 Mxico tema que la intransigencia canadiense afectara
lo que haba obtenido a lo largo de las negociaciones, por lo que las
congel hasta que el asunto del Captulo 19 se resolviera.12 Final-
mente, los estadounidenses lograron incluir el mecanismo especial
de revisin en el TLCAN, pero lo hicieron bajo las especificaciones
canadienses. Aunque se logr resolver el asunto, result en un des-
contento general de las tres partes.
Despus del conflicto generado por el Captulo 19 otras complicacio-

nes acentuaron la desconfianza entre Mxico y Canad. Un ejemplo
fueron las negociaciones en materia de energa. Mxico y Estados
Unidos comenzaron plticas bilaterales con respecto al acceso de los
estadounidenses a contratos de PEMEX. Los canadienses se molestaron
cuando se enteraron de que estaban siendo ignorados en una pltica
tan importante. Concluyeron que los mexicanos se haban aprove-
chado de ellos, y que los estadounidenses utilizaron la brecha que
se haba abierto entre Mxico y Canad para excluirlos.13 Finalmente,
Ottawa fue incluido en las plticas para reparar los daos y se lleg
a un acuerdo el 11 de agosto.
11 Ibidem, p. 170.
12 Ibidem, p. 171.
13 Ibidem, pp. 171-172.
Canad busc unirse a las negociaciones del TLCAN porque le preo-

cupaba lo que un tratado bilateral Mxico-Estados Unidos pudiera
hacerle a su relacin con Estados Unidos. Tema que este acuerdo
diluyera el margen de preferencia que posea Canad en el merca-
do estadounidense, neutralizando algunas de las ventajas que haba
obtenido al firmar el TLC unos aos antes. Si Mxico obtena un
acuerdo bilateral con Estados Unidos, las exportaciones mexicanas
tendran similar acceso, lo cual erosionara la preferencia de los pro-
ductos canadienses.14 Crosbie justific la inclusin de Canad en las
plticas del TLCAN para asegurar acceso al mercado estadounidense.
Tambin, por primera vez, argument que era una excelente oportuni-
dad construir una relacin con Mxico por las nuevas oportunidades
ofrecidas como resultado de las recientes reformas econmicas del
gobierno de Salinas.15 Pero, es importante sealar que la anexin
de Canad a las negociaciones del TLCAN fue una accin de ca-
rcter defensivo, y que las nuevas oportunidades de mercado eran
una cuestin totalmente secundaria.16 Esto es evidente en la decla-
racin que dio Crosbie cuando justific la inclusin de Canad en
las negociaciones del TLCAN. Dijo est en el inters canadiense
participar en un principio en estas plticas de libre comercio ini-
ciadas por Mxico con Estados Unidos. La alternativa hubiera sido
perder la oportunidad de tener una influencia directa y un papel en
las negociaciones que podran afectar nuestros intereses comercia-
les en el vital mercado norteamericano.17 En ese momento EEUU
representaba 77% del mercado de las exportaciones canadienses.18
Evidentemente, Canad dependa en gran medida (y an lo hace) del
mercado estadounidense, por lo que era de vital importancia man-
tener su acceso. Se perciba a Mxico como una amenaza. Al mismo
tiempo, la relacin comercial de Canad con Mxico era mnima:
Canad representaba slo el 2% del mercado de las exportaciones
14 Winham, Gilbert R. NAFTA and the Trade Policy Revolution of the 1980s: A Canadian
Perspective, en International Journal, no. 3 (Summer 1994): 495. http://www.jstor.
org/stable/40202953. Consultado el 4 agosto de 2014)
15 Pedro Castro Martnez, Mxico y Canad: la bsqueda de una nueva relacin, en
Foro Internacional, no. 4 (Octubre-Diciembre 1994): 601.
16 Ibidem, 602.
17 Drew Faga, The Globe and Mail, 25 de Septiembre de 1990, pp. B1 y B4, citado en
Pedro Castro Martnez, op. cit., 600-601.
18 Peter Karl Kresl, NAFTA and its Discontents, en International Journal, no. 2 (Spring
2005): 419.
mexicanas, y Mxico representaba slo un 0.4% del mercado de las

exportaciones canadienses.19
El impacto del 11 de septiembre

en las relaciones bilaterales
Los ataques del 11 de septiembre significaron nuevos desafos para
las relaciones norteamericanas (y bilaterales). El gobierno canadiense
tema que la seguridad le restara importancia al comercio. La situacin
empeor para Canad porque algunos legisladores estadounidenses
tenan la sospecha de que Canad era un foco rojo de actividad terro-
rista. Incluso llegaron a pensar errneamente que los terroristas del
11 de septiembre haban entrado a Estados Unidos a travs de Canad
por la laxitud de sus leyes migratorias. Por temor a una represalia por
parte de Estados Unidos, y preocupados por el efecto que tendra en
el TLCAN y el comercio, Canad inici negociaciones con Estados
Unidos para hacer la frontera entre ambos ms segura. Esto llev a
la firma del Acuerdo de Fronteras Inteligentes, en octubre del 2001.
El exprimer ministro canadiense Jean Chrtien se opuso a hacer

cualquier accin dramtica. De manera declarativa, Chrtien se mos-
tr reacio a reconocer que algo de la relacin estuviera cambiando,
argumentando que tenemos una excelente relacin [con EEUU] en
este momento. Hay muy pocos problemas.20 En trminos operacio-
nales, cualquier re pensamiento de la relacin se rechaz. La atencin
se centr en como ambos pases podran trabajar ms cercanamente
para reducir los controles fronterizos, modernizando, por ejemplo,
los procedimientos aduaneros y la infraestructura comercial entre los
dos.21 En trminos institucionales, el manejo de la relacin Canad-
Estados Unidos se dej como un proceso ad hoc y abierto.
A Jean Chrtien le preocupaban los cambios. Le gustaba como esta-

ban las cosas en Amrica del Norte, y quera que se mantuvieran as.
Esto se volvi problemtico cuando algunos polticos y analistas co-
19 Ibidem, 419.
20 Wallace, William. PM seeks freer trade in Americas, Toronto Star, June 30, 1999.
21 Hristoulas, Athanasios. El TLCAN, una nota al pie en la poltica exterior de Canad,
en Foreign Affairs Latinoamrica, nmero 2, 2014, p. 19.
menzaron a argumentar que Amrica del Norte requera un permetro

de seguridad para mantenerse segura y eficiente. Cualquier apoyo
explcito de la frase permetro de seguridad fue rechazado por ele-
mentos centrales del gobierno de Chrtien. Un problema es que por
su tono, el concepto de un permetro en Amrica del Norte privilegia
a los asuntos de seguridad sobre aquellos econmicos/comerciales,
ya que va de la mano con la reconfiguracin de la idea estadouniden-
se de seguridad nacional, la defensa antimisiles, y la modernizacin
del NORAD (Mando Norteamericano de Defensa Aeroespacial) y el
Comando Norte. De tal manera, condiciona (y legitima) un cambio
en la percepcin en trminos conceptuales que ve la profundiza-
cin de la relacin Canad-Estados Unidos a travs de un modelo
realista de autoayuda en lugar de una interdependencia compleja.
Lo anterior no significa que Canad y Estados Unidos no tengan una

relacin cooperativa en temas de seguridad. En los ltimos sesenta
aos, Canad y Estados Unidos han firmado alrededor de dos mil
acuerdos intergubernamentales en materia de seguridad. Adems Ca-
nad participa de manera activa en NORAD. A pesar de todo esto,
los lderes canadienses han insistido en una desvinculacin en cues-
tiones regionales, argumentando que los asuntos econmicos deben
mantenerse separados de los asuntos de seguridad y los asuntos pol-
ticos. Consideran que un permetro de seguridad causara un enredo.
Esta poltica de desvinculacin caus un conflicto entre Canad y

Mxico, ya que el segundo vio en los sucesos del once de septiem-
bre una oportunidad para expandir el enfoque del TLCAN. Al con-
trario de Canad, Jorge Castaeda, canciller mexicano, seal que el
Gobierno mexicano preferira llevar el permetro de seguridad tan
lejos como fuera posible, pero eso depende de los canadienses y los
americanos.22 Esto significaba la inclusin de otras reas tales como
la cooperacin en materia de seguridad, un programa de cohesin
social, un programa de regularizacin en el estado de los migran-
tes, e inclusive la posibilidad de eliminar las fronteras entre los tres
pases. Es decir, Mxico favoreca un enfoque holstico trilateral para
el manejo de la regin. A esta expansin se le llam TLCAN+. Jorge
Castaeda brome llamndolo la enchilada completa.
22 The Canadian Press, Mexico would support shift to security perimeter with U.S. and
Canada, in The Canadian Press, 2 de febrero 2012. Disponible en: www.cp.org/
english/hp.htm Consultado en mayo del 2011.
Para la decepcin del canciller mexicano, Canad se neg a apoyar

el TLCAN+, as como a firmar un acuerdo fronterizo trilateral. Los
lderes canadienses argumentaron que los problemas de la fronte-
ra canadiense con Estados Unidos eran sustancialmente diferentes
a los problemas de la frontera de Mxico con Estados Unidos. Para
la frontera Canad-Estados Unidos la preocupacin era el comercio
en un contexto de extrema precaucin por el terrorismo. La frontera
Mxico-Estados Unidos tena problemas que iban desde migracin
indocumentada hasta trfico de drogas. Desde la perspectiva de los
canadienses un acuerdo trilateral fronterizo complicara innecesaria-
mente una respuesta adecuada hacia las amenazas de la regin. M-
xico tuvo que firmar, de manera separada, un Acuerdo de Frontera
Inteligente con Estados Unidos en marzo del 2002.
As, Canad intent mantenerse en el estatus quo, mientras que M-

xico intent lo contrario. Canad, con poco entusiasmo sobre modos
de trilateralismo implcito o explcito prefiri lidiar con Estados
Unidos de manera bilateral, mientras que Mxico quera una solucin
trilateral. Por diseo, Canad decidi diferenciarse a s mismo (tanto
en trmino de problemas como de soluciones) de Mxico. Mientras
que esa postura puede justificarse por motivos tcnicos, tambin se
subrayaron importantes factores simblicos/polticos, como la consi-
deracin de que Mxico representaba una complicacin en la relacin,
ms que un socio. Mxico, por el otro lado, quera ser tratado como
Canad por Estados Unidos.
En el 2005, Canad, Mxico y Estados Unidos firmaron la Alianza

para la Seguridad y la Prosperidad de Amrica del Norte (ASPAN)
en Waco, Texas. De los tres socios, Canad se vea menos conven-
cido. Ottawa no quera que el TLCAN se convirtiera en algo ms que
un acuerdo comercial. En segundo lugar, los canadienses otra vez
consideraban la inclusin de Mxico como una complicacin.
Aun as, se present el acuerdo como un momento clave en la rela-

cin trilateral. El documento se compona de dos reas. La primera, la
Agenda de Prosperidad, estaba diseada para promover el crecimien-
to econmico, la competitividad y la calidad de vida en Amrica del
Norte. El segundo pilar, la Agenda de Seguridad, tena como objetivo
definir una agenda de seguridad comn. Los lderes de los tres pases
se reunieron seis veces a lo largo de los cuatro aos de vida del
acuerdo. Ambiciosa en su diseo, la ASPAN era llamado el TCLAN+,
TLCAN blindado, integracin profunda, e incluso la Unin Europea

de Amrica del Norte. Sin embargo, vindolo en retrospectiva, no
se logr mucho, y para agosto del 2009 el proyecto fue termina-
do oficialmente, para deleite del nuevo primer ministro canadiense,
Stephen Harper. Sin ningn anuncio oficial previo, la pgina Web de
la ASPAN fue actualizada con el mensaje: La Alianza para la Segu-
ridad y la Prosperidad de Amrica del Norte(ASPAN) ya no es una
iniciativa activa. No habrn ms actualizaciones en este sitio.
La razn de su terminacin no es clara. Pero, casi todos los observado-

res estn de acuerdo en que la razn central de la muerte del ASPAN
fue un cambio de gobierno en Washington (era, despus de todo, una
iniciativa de George Bush), y un deseo de parte de los tres pases de
alejar el enfoque de la integracin norteamericana del terrorismo.
En febrero del 2011, Harper y Obama emitieron un plan accin conjun-

ta conocido como: Ms all de las Fronteras: Una visin compartida
para seguridad perimetral y competitividad econmica. Este acuerdo
ciment una relacin cooperativa en tres reas: el fortalecimiento de
la seguridad conjunta; mejoramiento de infraestructura econmica
compartida; aceleramiento del comercio.
Lo que Ms all de las Fronteras hizo, esencialmente, fue reforzar y

repetir el Plan de Frontera Inteligente del 2001. Reemplaza el Acuerdo
de Seguridad y Prosperidad de Amrica del Norte, con una importan-
te diferencia: la exclusin de Mxico en este proceso.
Aunque Canad y Mxico parecan haber puesto a un lado los pro-

blemas que haban emergido con la firma del TLCAN, los eventos
ocurridos despus del 11 de septiembre resultaron ser ms difciles
de superar. En esta ocasin, no se trataba simplemente de una cuestin
de negociar diferencias y determinar un punto medio entre los dos
pases. Los Acuerdos de Frontera Inteligente, el permetro de seguridad
norteamericano, y ASPAN, fueron serios desacuerdos que demostra-
ron diferencias fundamentales con respecto a poltica exterior y de
seguridad. En muchas maneras, estas incompatibilidades tan signifi-
cativas demostraron lo diferentes que son los dos pases y como esto
podra llevar a problemas bilaterales intratables. Sin embargo, no fue
hasta la llegada de Stephen Harper como nuevo primer ministro de
Canad en 2006 que los diferentes objetivos y disputas se arraigaron
mucho ms e incluso se hicieron pblicas.
El efecto Stephen Harper

No sera una exageracin decir que Stephen Harper hizo cambios
significativos en la poltica exterior canadiense desde que subi al
poder en el 2006. Estos cambios se han sentido sobre todo en su po-
ltica exterior referente a Amrica del Norte. De hecho, han resultado
en una creciente tensin, no slo con Mxico, sino tambin con Esta-
dos Unidos. Esta seccin del captulo trata de los cambios que Harper
ha implementado y en cmo han impactado en general las relaciones
en Amrica del Norte, en particular con Mxico.
Relaciones Comerciales: Ms all del TLCAN

Inquietudes con respecto al ritmo de la recuperacin de la economa
estadounidense han desatado mucha ansiedad en Canad reciente-
mente y han llevado a la bsqueda de nuevos socios econmicos.
Adems, el incremento en el comercio entre Mxico y Canad pro-
metido con la firma del TLCAN nunca se materializ. El resultado es
que Harper ha dejado atrs por lo menos en lo referente al comercio
a Amrica del Norte.
La preocupacin del gobierno canadiense con respecto a Estados

Unidos creci dramticamente con la pelea entre los demcratas y
los republicanos sobre una extensin del techo de la deuda en oc-
tubre del 2013. La imposibilidad de encontrar puntos en comn entre
los dos partidos casi caus que Estados Unidos entrara en un paro, lo
cual da directamente a las exportaciones canadienses, que depen-
den en gran medida del mercado estadounidense. Jim Flaherty, el
ministro de finanzas de Canad, y otros lderes financieros del G20,
advirtieron a Washington que fracasar en resolver la situacin en
Estados Unidos tendra consecuencias globales.23
Dentro del Contexto del G8, Nicolas Sarkozy, Angela Merkel, David
Cameron y Stephen Harper presionaron para tener un acuerdo de
medidas de austeridad en 2011, para as reducir la deuda. Sin em-
bargo, Obama argumentaba que Europa deba reducir sus iniciativas
23 Argitis, Theophilos & Rebecca Christie. G-20 Says U.S. Must Take Urgent Action
on Debt Ceiling, Bloomberg, 11 de octubre 2013. Disponible en: www.bloomberg.
com/news/2013-10-11/g-20-says-u-s-must-take-urgent-action-to-remedy-debt.html.
Consultado en noviembre de 2014.
de austeridad, hacer un balance de su presupuesto e implementar

paquetes de estmulos para generar crecimiento econmico. En una
reunin del G20 en Washington en 2013, Jim Flaherty defendi ante
Obama el plan de austeridad de Canad, diciendo que mientras los
nmeros mensuales de empleo pueden ser voltiles, la tendencia
general de largo plazo en Canad es positiva.24.
Una cuestin ms polmica entre Harper y Obama es el desinters de

Washington por terminar la construccin del oleoducto Keystone, el
cual une el petrleo producido en Alberta con los mercados de Es-
tados Unidos. La construccin fue interrumpida por la presin de
grupos ambientalistas, para disgusto de Ottawa. Como resultado de es-
tos problemas, el gobierno de Harper ha iniciado a buscar en otros
lados, empezando por China.
Ottawa renov una sociedad estratgica con China en el 2008, en la

cual alent a China a invertir en Canad. El comercio bilateral se ha
expandido rpidamente, y Canad abri oficinas comerciales en Chi-
na. Esta relacin comercial llev a China a convertirse, en el 2007, en
el segundo mayor socio comercial de Canad, dejando atrs a Japn
y al Reino Unido.
Adems, inmediatamente despus de la decisin de Obama de no

extender el oleoducto Keystone, el primer ministro canadiense visit
China en febrero del 2012, buscando un mercado alternativo para ex-
portar petrleo. Ahora se ha convertido en una prioridad nacional la
construccin de un oleoducto hacia el oriente para exportar petrleo
a Asia y el Pacfico.25 En junio del 2013 en Vancouver, la Fundacin
Asia-Pacfico de Canad (APFC por sus siglas en ingls) reuni a
varios comisionados gubernamentales, directores de compaas, y
acadmicos de Canad y Asia para discutir y presentar una estrategia
comn para aprovechar el rpido crecimiento de los pases asiticos.
24 Isfeld, Gordon. Canadas economic struggle seen in growing corporatepessimism,

Financial Post, 11 de octubre del 2013. Disponible en: http://business.financialpost.
com/2013/10/11/canadas-economic-struggle-seen-in-growing-corporate-pessimism/
Consultado en noviembre de 2014.
25 Paltiel, Jeremy. Canadas China re-set: Strategic realignment or tactical repositio-
ning? Re-energizing the strategic partnership, Canadian Foreign Policy Journal,
no. 3 (Summer 2012): 270. http://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/11926422.
2012.737341#.U_Kafbx5NLA Consultado el 15 agosto de 2014.
El impacto de una relacin ms cercana entre Canad y Asia se pue-

de sentir en varias industrias. Por ejemplo, las exportaciones de madera
suave a China superan la cantidad de cinco billones de pies tablares. Si
esto contina, puede exceder las exportaciones de madera suave a
Estados Unidos en dos aos.26 Las exportaciones canadienses a Chi-
na fueron de C$ 3.8 billones de dlares canadienses en 1995 y C$ 4
billones en el 2000. En el 2011 las exportaciones canadienses a China
fueron un total de C$ 16 billones. Sin embargo, Canad an importa
ms de lo que exporta. Por ejemplo, en 1995 Canad import C$ 4.6
billones, mientras que en el 2011 esa cifra aument a C$ 48 billones.27
Queda claro que el intercambio con China ha aumentado dramtica-
mente desde la dcada de 1990.
Canad exporta a China principalmente minerales, escorias y ceni-

zas, petrleo, combustibles minerales, fruta, grano, madera y carbn,
mientras que importa, principalmente, mquinas elctricas y otro tipo
de equipos manufacturados.28 Canad ahora busca convertirse en un
importante exportador de petrleo a China, y convertirse un destino
atractivo para las inversiones de capital chinas.
Canad tambin forma parte de la Sociedad Trans-Pacfica (TPP), que

cuenta con doce miembros, entre ellos Estados Unidos, Australia,
Brunei, Chile, Japn, Malasia, Mxico, Nueva Zelanda, Per, Singa-
pur y Vietnam. Tailandia, las Filipinas y Corea del Sur han mostrado
inters en formar parte de la sociedad. Las plticas de la Sociedad
Trans-Pacfica involucran un gran nmero de temas que incluyen
comercio, actividades corporativas del gobierno, patentes farmacu-
ticas y derechos de autor, as como gobernabilidad ciberntica, el uso
compartido de la informacin, la banca y decretos fiscales, y com-
pensaciones a empresas por asuntos medioambientales o de salud
pblica. Representa un 40% de la economa mundial y un mercado
26 Pau Woo, Yuen. Stage is set for conservative foreign policy, Asia-Pacific Foun-
dation of Canada, 26 de mayo 2011. Disponible en: www.asiapacific.ca/editorials/
presidents-view/34708. Consultado en junio de 2011.
27 Asia Pacific Foundation of Canada, Canadas Merchandise Trade with China, Asia
Pacific Foundation of Canada, mayo del 2014. Disponible en: www.asiapacific.ca/
statistics/trade/bilateral-trade-asia-product/canadas-merchandise-trade-china. Consul-
tado en junio de 2014.
28 Ibidem.
de 792 millones de personas.29 Por lo tanto, se ha dicho que esta

asociacin tiene el potencial de eclipsar al TLCAN y a la Unin Eu-
ropea, si es que sus miembros llegan al punto de firmar un tratado
comercial formal.30 Dentro de estas lneas, Stephen Harper dijo, Un
acuerdo TPP va a aumentar el comercio en la regin Asia Pacfico y
va a proveer una mayor oportunidad econmica para los canadienses
y los negocios canadienses.31
La Unin Europea y Canad firmaron el Acuerdo Econmico y Co-

mercial Global (CETA por sus siglas en ingls) en octubre del 2013
(formalizado en agosto del 2014) para fortalecer sus inversiones, su
cooperacin tecnolgica, el comercio bilateral, y la movilidad laboral.
Para Canad, este acuerdo es la iniciativa ms significativa y ambi-
ciosa desde que se firm el TLCAN en 1994. Canad ser el nico
miembro del G7 que tendr acceso a los dos mercados ms grandes
del mundo: Estados Unidos y la Unin Europea.32
Despus de un estudio conjunto, que se public el 16 de octubre del

2008 en un reporte titulado Estudio Conjunto en Asesorar los Costos
y Beneficios de una Sociedad Econmica UE-Canad Ms Cercana,
se predijo que dentro de siete aos el ingreso real anual generado
por el Acuerdo Econmico y Comercial Global (CETA) sera de 11.6
billones de euros para la Unin Europea y de 8.2 billones para Ca-
nad. Se estima que el total de exportaciones de la Unin Europea
para Canad se incrementar en un 24.3% o en 17 billones, mientras
que se estima que la exportaciones de Canad a la Unin Europea se
incrementarn en 20.5% o en 8.6 billones.33
29 Government of Canada. Foreign Affairs, Trade and Development in Canada.
Trans-Pacific Partnership (TPP) Free Trade Negotiations. Disponible en: www.inter-
national.gc.ca/trade-agreements-accords-commerciaux/agr-acc/tpp-ptp/index.aspx.
Consultado en junio de 2014.
30 The Council of Canadians, Trans-Pacific Partnership. Disponible en: /www.cana-
dians.org/tpp onsultado en junio de 2014.
31 Rennie, Steve. Canada invited to join Pacific mega-trade talks, Canadian Manufacturing, 19
de junio, 2012. Disponible en: www.canadianmanufacturing.com/exporting-and-impor-
ting/canada-invited-to-join-pacific-mega-trade-talks-67990/. Consultado el 15 de agosto
de 2014.
32 Canada-European Union. Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA).
Agreement Overview. Disponible en: www.actionplan.gc.ca/en/page/ceta-aecg/
agreement-overview. Consultado en mayo de 2014)
33 European Comission. Trade. Canada. Disponible en: http://ec.europa.eu/trade/policy/
countries-and-regions/ countries/canada/. Consultado en mayo de 2014.
Harper declar, despus de haber firmado el CETA, que este es el

mayor trato que nuestro pas ha hecho jams es una ganancia his-
trica para Canad.34 El da que el CETA entre en vigor, el 98% de
las exportaciones de la UE sern libres de impuestos para Canad35,
mientras que 1% de las tarifas sern eliminadas durante un periodo
de siete aos (aquellas relacionadas con la agricultura, por ejemplo).
En comparacin, slo 29% de las tarifas fueron removidas el da que
el TLCAN entr en vigor.36 Por lo tanto, los exportadores canadienses
tendrn una ventaja significativa sobre otros exportadores internacio-
nales que an se enfrenten con tarifas para tener acceso a la Unin
Europea (como Estados Unidos, por ejemplo). El acuerdo establece
que los bienes canadienses deben ser tratados de la misma manera que
los bienes provenientes de la Unin Europea. Por lo tanto, las reglas
de origen sern de suma importancia; slo los bienes hechos en Ca-
nad o en la Unin Europea se beneficiarn del acuerdo.
Soberana del rtico

En el 2008, la comprensin del probable impacto del calentamiento
global se volvi un factor principal de la poltica exterior y de defen-
sa del pas. El manto rtico, como muchos cientficos han advertido
por aos, se ha encogido de una manera sin precedentes, sugiriendo
as que una nueva ruta naval comercial que fuera del este al oeste se
podra abrir en un futuro cercano. Lo que es ms importante es que
esta ruta este-oeste sera mucho ms corta que la que ofrece el Canal
de Panam, lo que podra significar que el pasaje rtico se convirtiera,
eventualmente, en la ruta preferida para mercanca hacia Europa y
viceversa. De igual importancia es la especulacin hecha por ge-
logos sobre la posibilidad de que el rea tenga importante reservas
de petrleo y gas natural. Se dice que el rtico contiene un 13% del
petrleo y 30% del gas sin descubrir en el mundo.
34 Payton, Laura. CETA: Canada-EU free trade deal lauded by Harper, Barroso, CBC
News, 18 octubre del 2013. http://www.cbc.ca/news/politics/ceta-canada-eu-free-
trade-deal-lauded-by-harper-barroso-1.212 5122. (Consulta: noviembre 2013)
35 Canada-European Union, op. cit.
36 Canada-European Union. Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA).
CETA in brief. Disponible en: www.actionplan.gc.ca/en/page/ceta-aecg/ceta-brief
Consultado en mayo de 2014.
Por lo tanto, es fcil ver, como no menos de cinco pases se han invo-
lucrado en una disputa por un territorio escasamente poblado. Canad,
Rusia, Estados Unidos, Dinamarca (por Groenlandia), e incluso Noruega,
se han involucrado directamente en la disputa sobre la soberana
del rtico. Rusia, por ejemplo, anunci en 2009 su intencin de de-
sarrollar fuerzas rticas para proteger su territorio continental. Rusia
ha invertido en barcos de carga para el rtico y en rompehielos para
cruzar las aguas. Dinamarca, por su parte, ha declarado que posible-
mente desplegar una fuerza de respuesta rpida en Groenlandia.
Tambin ha mencionado que usar aeronaves militares para vigilar la
regin. El problema radica en que existen reclamaciones superpuestas,
con los canadienses y los rusos disputndose la mayor parte del rtico.
Stephen Harper dijo refirindose al rtico como una prioridad na-
cional o lo ganamos o lo perdemos.37
En respuesta a la disputa, Canad ha presionado para defender sus re-

clamos en las aguas del norte y ha intentado hacer cumplir sus leyes y
regulaciones.38 Desde el 2002 la marina canadiense ha aumentado sus
operaciones en las aguas del rtico. Harper ha incrementado la pre-
sencia militar de Canad en la regin. El Departamento Canadiense de
la Defensa Nacional ha decidido construir y desplegar ocho rompe-
hielos armados, del tamao de corbetas, para patrullar el rea. En el
2007, el gobierno canadiense introdujo su Estrategia del Norte, la cual
se enfoca en el fortalecimiento de la soberana de Canad en el rtico.
Canad adems ha invertido C$ 100 millones para la construccin

de una base naval en Nanisivik, en la Isla Baffin, a la cual pretende
proveerle facilidades portuarias para mantener actividades navales.
Tambin hay una pequea base militar localizada en la Isla Elles-
mere, Nunavut, en el extremo norte de Canad. En el 2007, con el
objetivo de mejorar el entrenamiento militar y el reconocimiento de
la regin, una base de entrenamiento rtico se instal en Baha Re-
solute, Nunavut.39
37 Young, Oran R. Canada and the United States in the Arctic: Testing the Special Re-
lationship, Canadian Arctic Resources Comittee. Disponible en: www.carc.org/pubs/
v15no2/2.htm. Consultado en mayo de 2014.
38 Huebert, Rob. Canadian Arctic Maritime Security: The Return to Canadas Third
Ocean, Canadian Military Journal. Disponible en: www.journal.forces.gc.ca/vo8/
no2/huebert-eng.asp Consultado en junio de 2014.
39 Wezeman, Siemon T. Military Capabilities in the Arctic. Stockholm International Peace
Research Institute, marzo del 2012. Disponible en: http://books.sipri.org/product_in-
fo?c_product_id=442. Consultado en junio de 2014.
El caso de la soberana del rtico destaca lo diferente que son las

prioridades de seguridad de Canad en comparacin con las de M-
xico en Amrica del Norte. Precisamente cuando el presidente Felipe
Caldern est librando la lucha contra los crteles de la droga, Ca-
nad resalta que su principal amenaza a la seguridad nacional es
la soberana del rtico (y, por supuesto, cooperacin en seguridad
con Estados Unidos para manejar la amenaza de terrorismo). Canad
mostr poco o ningn inters en lo que estaba sucediendo en Mxi-
co, fuera de comentarios espordicos por parte Harper o el canciller
John Baird sobre lo deplorable de la situacin y que Canad estaba
con los mexicanos. Para ser justos, Ottawa s mand algunos es-
pecialistas de seguridad -especialmente de la Real Polica Montada
de Canad- para ayudar con entrenamiento (y contina hacindolo),
pero la contribucin es ms simblica que concreta. En muchas ins-
tancias, cuando ha habido cooperacin en seguridad, slo ha ocurri-
do por la iniciativa de Mxico. En resumen, ya sea una cuestin de
recursos escasos o de prioridades diferentes (o ambos) el mensaje
est claro: los intereses de seguridad de Canad son muy diferentes
a los de Mxico.
El Protocolo de Kyoto
El Protocolo de Kyoto es un rea importante donde Canad y Esta-
dos Unidos han trabajado juntos de manera cercana. Canad fue un
miembro activo en la primera serie de negociaciones en el tratado
de 1997. Sin embargo, Canad no slo fall en reducir sus emisiones
como prometi, sino que de hecho aumentaron a travs de los aos,
especialmente a partir de que inici el gobierno conservador de Har-
per en el 2006.
Cuando Harper gan la eleccin en 2006, su administracin inme-

diatamente expres la intencin de sacar a Canad del protocolo.
Harper no consideraba que el acuerdo estuviera en concordancia
con los intereses de Canad por varias razones. Una de ellas es que
las provincias de Canad tienen una jurisdiccin independiente en
materia de energa, y por lo tanto el gobierno federal no tena la ca-
pacidad de implementar el protocolo a nivel nacional. Otra razn es
que Canad quera que grandes contaminadores como China e India
se adhirieran al protocolo. Finalmente, en diciembre del 2011, Cana-
d haba acumulado una deuda que alcanzaba los 14 mil millones de
dlares40 en multas por no haber cumplido las metas del protocolo.

Quedarse en el Protocolo significara pagar la deuda.
Adems, la salida de Canad de Kyoto es en su mayora un resultado

de la salida de Estados Unidos en el 2011. Los mandatarios canadien-
ses crean que estaba en el inters del pas el seguir el ejemplo de
Estados Unidos en este asunto por las siguientes razones: ambos
pases tienen economas entrelazadas y su infraestructura energtica
(especialmente las redes elctricas y los oleoductos) dependen la una
de la otra; industrias, como la de ensamblaje de autos, estn fuerte-
mente ligadas; finalmente, Estados Unidos es un importante importa-
dor de combustibles fsiles canadienses. Fen Hampson, profesor de
asuntos internacionales en la Escuela Norma Patterson de Asuntos
Internacionales, dijo que si los americanos se mueven nosotros nos
moveremos al mismo paso que ellos por la naturaleza integrada de
nuestras economas.41
As, en diciembre del 2011, Canad se retir del Protocolo. En me-

dio de plticas sobre emisiones en Durban, Sudfrica, Peter Kent, el
ministro de medio ambiente de Canad, declar que el Protocolo
de Kyoto no servira para Canad, justificando la nueva posicin del
pas declarando que el acuerdo no cubra a los mayores emisores
del mundo. La poltica de Harper en realidad es muy similar a la de
Barack Obama, la cual planea cortar 17% de emisiones para 2020.
Esto sirve como otro ejemplo de cmo la poltica exterior de Canad

y Mxico ha divergido de manera importante durante el gobierno
de Harper. Mxico es un miembro activo del Protocolo de Kyoto.
Lo firm en 1998, lo ratific en el 2000, y entr en vigor en el 2005.
El presidente Felipe Caldern aprob el Programa Especial de Cam-
bio climtico 2008-2012, en el que Mxico se compromete a reducir
emisiones de GEI en 20% en 2020 y en 50% en 2050.42 En el 2010,
40 Fitzpatrick, Meagan. May accuses Harper of breaking law over Kyoto, CBS News, 13
de diciembre 2011. Disponible en: www.cbc.ca/news/politics/may-accuses-harper-
of-breaking-law-over-kyoto-1.999069 Consultado en febrero de 2013.
41 Ljunggren, David. Analysis: Canadas Kyoto withdrawal began when Bush bolted,
Reuters, 13 de diciembre 2011. Disponible en: www.reuters.com/article/2011/12/13/
us-kyoto-withdrawal- idUSTRE7BB1X42011121 Consultado en febrero de 2012.
42 Ramos, Jorge. Mxico avanza contra el cambio climtico; apoya al Protocolo de Kyo-
to, Exclsior, 17 de mayo 2011. Disponible en: www.excelsior.com.mx/2011/05/17/
dinero/737295 Consultado el 15 de agosto de 2014.
Mxico fue el primer pas latinoamericano en tener organismos para

verificar y validar la emisin de GEI. En la COP17, llevada a cabo en
el 2011 en Durban, apoy el segundo periodo de compromiso del
Protocolo, argumentando que sin un tratado vinculante sera imposi-
ble avanzar en los problemas del cambio climtico. Fernando Tudela
Abad, subsecretario de la Secretara de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (SEMARNAT), explic que la activa participacin de Mxico
en las negociaciones ambientes se debe a la vulnerabilidad del pas
a los desastres naturales relacionados con el clima.43 Aunque carece
de compromisos legales por su estatus de pas en vas de desarro-
llo, Mxico desea ser un lder en temas medioambientales. No es
sorprendente que Mxico sali de COP17 en Durban decepcionado.
Uno slo puede especular que parte de esta decepcin fue resultado
de la salida de Canad del tratado.44
Conclusin: Canad y Mxico 20 aos

despus de la firma del TLCAN
En Canad, el vigsimo aniversario del TLCAN no tuvo mucha cober-
tura de prensa. Slo unos cuantos artculos fueron publicados por al-
gunos peridicos nacionales. Si hacemos un anxlisis superficial de la
prensa canadiense, podemos concluir que han habido tres reacciones
generales. La primera de ellas es que el TLCAN cumpli sus cometi-
dos esenciales y que por lo tanto hay poco que discutir del tema. La
segunda es, curiosamente, que Mxico ha sido el gran ganador del
TLCAN.45 Un tercer argumento se centra en la madurez del TLCAN,
y en la idea de que ahora Canad necesita dirigir su atencin hacia
otros panoramas para asegurar su prosperidad.
43 Edwards, Guy. Why the UNFCCC needs more countries like Mexico, Watson Ins-
titute, 17 de febrero 2012. Disponible en: www.globalconversation.org/2012/02/17/
why-unfccc-needs-more-countries-mexico#sthash.y H1u56Ji.dpuf Consultado el 14
de agosto de 2014.
44 CNN Mxico, En rechazo a los acuerdos en Durban, Canad abandona el Protocolo de
Kyoto, CNN Mxico, 12 diciembre 2011. http://mexico.cnn.com/planetacnn/2011/12/12/
en-rechazo-a-los-acuerdos-en-durban-canada-abandona-el-protocolo-de-kyoto. (Consul-
ta: 14 agosto 2014).
45 The Canadian Press, NAFTA turns 20: Mexico is pacts biggest winner, CBC News, 29
de diciembre 2013. http://www.cbc.ca/news/canada/nafta-turns-20-mexico-is-pact-s-
biggest-winner-1.2478480 Consultado el 12 de agosto del 2014.
Primero, los canadienses se han dado cuenta de los graves problemas

econmicos y polticos de Estados Unidos. A Harper le preocupa la
recuperacin de la economa estadounidense despus de la crisis
del 2008. Desde que tom el cargo, ha implementado medidas de
austeridad como el recorte del gasto gubernamental y el balance del
presupuesto federal. Como se mencion antes, Canad ha mostrado
su desagrado por el paquete de rescate de Obama. Entonces, existe
una abismal diferencia entre Harper y Obama sobre cmo se debe
alcanzar una recuperacin econmica.
La prioridad de Canad en Amrica del Norte es la estabilidad de su

relacin comercial con Estados Unidos y, por supuesto, la coopera-
cin en materia de seguridad como se ha hecho con Ms All de las
Fronteras. Es relevante mencionar que en el vigsimo aniversario del
TLCAN, el intercambio comercial entre Canad y Mxico es diminuto,
ya que slo representa un 3% de los intercambios totales de la re-
gin. La promesa hecha por Mulroney y Salinas hace 20 aos nunca
se volvi realidad. Tampoco el problema del narcotrfico es visto por
los canadienses como una amenaza seria para la seguridad nacional
del pas. Finalmente, para Harper, Amrica del Norte no representa
tantas oportunidades futuras. Esta postura contrasta con la del gobier-
no de Pea Nieto, la cual ha tenido como parte central de su poltica
exterior el fortalecimiento de la relacin trilateral norteamericana.
A 20 de aos de la firma del TLCAN la relacin entre Mxico y Cana-

d es fra, por decir lo menos. El pice de la relacin trilateral que se
dio en la regin a inicios de la dcada de los 90 no se ha mantenido.
La relacin trilateral creada con el TLCAN ha perdido mpetu, y tanto
Mxico como Canad se han concentrado en su relacin con Estados
Unidos de manera bilateral. Fen Hampson, coment sin una revi-
talizacin y una nueva visin para Amrica del Norte, los Tres Amigos
tomarn caminos separados hacia el atardecer.46 En esta relacin, Ca-
nad ha jugado el rol del socio agravado, cuidando celosamente su
relacin con Estados Unidos y temiendo que Mxico le robe su lugar.47
46 The Canadian Press, Harper to join Obama and Pena Nieto in Mexico next month
for Three Amigos, CBC News, 14 de enero 2014. Disponible en: www.cbc.ca/news/
politics/harper-to-join-obama-and-pena-nieto-in-mexico-next-month-for-three-ami-
gos-1.2495772 Consultado el 14 de agosto de 2014.
47 The Economist, She loves me, she loves me not: Why Americas two neighbors dont
get along, The Economist, 9 de agosto 2014. Disponible en: www.economist.com/
node/21611080/print Consultado el 10 de agosto de 2014.
Una ltima rea de discordia fuerte y pblica en la relacin Cana-

d-Mxico ha sido el requerimiento de visa que se le aplic a los
mexicanos en el 2009 por el exceso de solicitudes de asilo. Se ha
vuelto tan pblico que la revista britnica The Economist recien-
temente hizo una pieza al respecto.48 El gobierno mexicano se ha
quejado al respecto de manera pblica, diciendo que la medida es
invasiva, una prdida de tiempo y culpable del gran declive de los
visitantes mexicanos a Canad.49
En este contexto de tensin se llev a cabo la ltima edicin de la

reunin de los Tres Amigos en Toluca, en febrero del 2014. Harper y
Pea Nieto tomaron pequeos pasos para aliviar la tensin entre am-
bos pases. Preliminarmente a la reunin, firmaron un acuerdo para
aumentar los viajes areos entre los dos pases. Si bien llevaron a
cabo este gesto de amistad, Pea Nieto cancel su asistencia a una
ronda de preguntas al respecto, dejando a Harper solo.50 Pea Nieto
esperaba que en las reuniones de los Tres Amigos, Canad revirtiera
su decisin con respecto a las visas. Sin embargo, Harper se neg
pblicamente a ceder, argumentando que las visas son un asunto de
soberana que no est sujeto a negociacin.51 Despus, en junio, Pea
Nieto cancel un viaje de Estado que tena planeado para Canad.
Poniendo a un lado la comedia diplomtica, Olga Abizaid y Graeme

Douglas argumentan que una importante razn que explica la falta
de evolucin en la relacin Canad-Mxico a travs de sus diferentes
gobiernos es que carece de un marco institucional. La relacin est
tan atomizada entre los diferentes sectores que no hay un verdadero
hilo conductor que la defina.52 Aunque los grupos empresariales de
ambos pases piden por una relacin ms clida entre ambos, los
48 Ibidem.
49 The Canadian Press, Stephen Harper, Pea Nieto sign air deal ahead of Three Amigos
summit, CBC News, 18 de febrero 2014. Disponible en: www.cbc.ca/news/politics/
stephen-harper-pena-nieto-sign-air-deal-ahead-of-three-amigos-summit-1.2541508
Consultado el 14 de agosto de 2014.
50 The Canadian Press, Harper, Pena Nieto meet in precursor to Three Amigos summit,
CP24 News,18 febrero 2014. Disponible en: www.cp24.com/news/harper-pena-
nieto-meet-in-precursor-to-three-amigos-summit-1.1692408#ixzz3ATvsp5Aa Consulta-
do el 12 de agosto de 2014.
51 The Economist, op. cit.
52 Olga Abizaid & Graeme Douglas, The Canada-Mexico Relationship en Canada
Among Nations, 2011-2012: Canada and Mexicos Unfinished Agenda, ed. Alexandra
mexicanos no consideran que Harper est dispuesto a levantar el re-

querimiento de las visas. Al mismo tiempo, el gobierno de Harper no
confa en los mexicanos, y no considera que profundizar la relacin
sea algo necesario. Entonces, ser muy difcil profundizar y mejorar
la relacin bilateral hasta que no haya voluntad poltica por parte de
ambos socios para generar mejores mecanismos de cooperacin.
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Los poderes legislativos y
su injerencia en la configuracin
de Amrica del Norte
Jos Enrique Sevilla Macip
L
a teora clsica de las relaciones internacionales concibe a los
Estados nacionales como actores unitarios, cuyo comportamien-
to en la arena internacional responde nica y exclusivamente a
sus intereses estratgicos ms bsicos, i.e., garantizar su super-
vivencia y seguridad frente al resto de Estados nacionales, que opera
bajo la misma lgica. En semejante escenario, es comprensible e in-
cluso deseable que el Estado centralice la formulacin e implementa-
cin de la poltica exterior. Despus de todo, independientemente de
las diferencias polticas internas, se puede asumir que todos los actores
polticos de un pas coinciden en la necesidad de salvaguardar la
existencia del Estado nacin.
Sin embargo, a partir del fin de la Segunda Guerra Mundial y de los
procesos de descolonizacin de la segunda mitad del siglo XX, di-
versos actores dentro y fuera del Estado han ido adquiriendo una
presencia cada vez ms notoria en el escenario internacional. Esta
presencia se ha acentuado en las ltimas dos dcadas, y parece ser
un consenso acadmico, no har sino aumentar en el futuro. El poder
de los Estados nacionales es cada vez ms difuso y su proyeccin
en el plano internacional depende cada vez ms de un nmero ms
264 Los poderes legislativos y su injerencia en la configuracin de Amrica del Norte
grande de actores, a pesar de que jurdicamente siga estando encar-

nado en una figura unitaria, como el presidente de la Repblica en
el caso de Mxico.
Esta tendencia ha abierto la puerta a un sinnmero de maneras de

implementar la poltica exterior que, si bien se han ejercido desde
hace mucho tiempo, su importancia como promotoras de los inte-
reses nacionales est cada vez mejor valorada por los ministerios
de asuntos exteriores. Muchas de estas alternativas de hacer poltica
exterior se han aglutinado, tericamente, en torno al concepto de
diplomacia pblica, significando que se aleja de los tradicionales
intercambios entre diplomticos y altos funcionarios para incluir a
cada vez ms sectores de la sociedad. Las prcticas que pueden ser
incorporadas dentro del ambiguo concepto de diplomacia pblica
son muchas; sin embargo, este artculo pretende concentrarse en una
en especfico y que, aunque data de varias dcadas atrs, se ha es-
tudiado poco, a saber: las relaciones internacionales de los poderes
legislativos o diplomacia parlamentaria. Ms an, y de conformidad
con la lnea temtica general de este libro, el artculo se concentrar
en la injerencia que pueden o podran tener los parlamentos en las
relaciones entre Mxico, Estados Unidos y Canad.
Para cumplir con estos objetivos, el ensayo se dividir en tres seccio-

nes generales. La primera servir como una introduccin al concepto
de diplomacia parlamentaria, su evolucin, y su importancia para la
poltica exterior mexicana. Posteriormente, ya en el escenario nortea-
mericano, la segunda seccin, que fungir como interludio, se dedi-
car a realizar un anlisis comparativo de los marcos constitucionales
de Mxico, Estados Unidos y Canad, particularmente con respecto a
las facultades de los poderes legislativos en materia de poltica exte-
rior. La tercera parte estar orientada a hacer un repaso histrico del
desenvolvimiento real de la diplomacia parlamentaria en Amrica del
Norte. Finalmente, en las consideraciones finales se delinearn algu-
nos posibles cursos de accin en la materia que podran resultar en la
agilizacin de la cooperacin regional y en un mejor entendimiento,
no slo a nivel de gobiernos, sino de sociedades.
Consideraciones tericas sobre

la diplomacia parlamentaria
En los prrafos anteriores se sugiri la posibilidad de incorporar a la
diplomacia parlamentaria como una forma especfica de hacer diplo-
macia pblica. Se tom esta decisin analtica en vista de sus posibles
consecuencias polticas, i.e., colocar la accin internacional de los
poderes legislativos como un vehculo adecuado para diseminar los
intereses nacionales entre las sociedades de otros pases. Para ahon-
dar en dichas intenciones, valga comenzar recordando la definicin
que Nicholas J. Cull propone sobre la diplomacia pblica, a saber:
el intento de un actor internacional de gestionar el entorno interna-
cional mediante el compromiso con un pblico extranjero.1 Ms es-
pecficamente, Csar Villanueva sugiere que esta gestin del entorno
internacional debe perseguir tres fines, dependiendo del estilo de la
poltica exterior de cada pas:
a. cooperacin internacional en cualquiera de sus variantes

b. desarrollo de entendimiento mutuo para disminuir las di-
ferencias
c. la atraccin o persuasin hacia temas, agendas o situacio-
nes que obedecen a los intereses estratgicos de la poltica
exterior.2
Por su parte, el concepto de diplomacia parlamentaria fue acuado

en 1956 por el acadmico Phillip C. Jessup. No obstante, esta concep-
tualizacin se refera ms bien al mtodo mediante el cul se comen-
zaron a llevar a cabo las negociaciones multilaterales internacionales
en el seno de los entonces nuevos organismos internacionales per-
manentes,3 particularmente la Organizacin de las Naciones Unidas
(ONU). En su Asamblea General, por poner el ejemplo ms bsico,
1 Nicholas J. Cull, Diplomacia pblica: consideraciones tericas, en Revista Mexicana

de Poltica Exterior, nm. 85, noviembre 2008-febrero 2009, pp. 56-57.
2 Csar Villanueva Rivas, Las diplomacias pblica y cultural: estrategias de inclusin
y convergencia en el nuevo milenio, en Revista Mexicana de Poltica Exterior, nm.
85, noviembre 2008-febrero 2009, p. 9.
3 Miguel ngel Orozco Deza, Diplomacia parlamentaria, en Revista Mexicana de
Poltica Exterior, nm. 62-63, junio 2001, p. 92.
dicha organizacin sigue las reglas parlamentarias del debate y pro-

duce documentos similares a las resoluciones de los parlamentos na-
cionales. Sin embargo, cuando se habla de diplomacia parlamentaria
se debe especificar, de antemano, si se va a hablar sobre la prctica
como en la definicin de Jessup o sobre los actores4 ya que, con
respecto a stos ltimos, la diplomacia parlamentaria se refiere a las
relaciones que los legisladores y los Congresos nacionales entablan
con sus homlogos de otras naciones, sea de forma bilateral o mul-
tilateral. El objetivo de esta forma de diplomacia es, en palabras de
Orozco Deza: crear vnculos entre los congresos y parlamentos del
mundo, con la finalidad de intercambiar informacin legislativa sobre
temas de relevancia internacional.5
Ms all de lo que plantea Orozco Deza, y recordando los tres fines

generales de toda diplomacia pblica enunciados anteriormente, se
puede constatar que la diplomacia parlamentaria puede trascender al
mero intercambio de informacin legislativa entre parlamentarios de
diferentes pases. Resulta evidente que los Congresos, por naturaleza
diversos en cuanto a su composicin ideolgica y poltica, son el esce-
nario ideal para promover el conocimiento mutuo entre dos o ms
pases; y que en vista de la importancia del legislativo en la composi-
cin de todo sistema de gobierno, la persuasin entre parlamentarios
de diferentes pases puede tener efectos concretos en la poltica exte-
rior que se pretende influir.
Esto ltimo, sin embargo, habla ms del potencial de la diplomacia

parlamentaria como una faceta de la diplomacia pblica, que de lo
que realmente ha significado desde que se estableci como prctica
consuetudinaria entre los parlamentos del mundo. En la prctica, ms
bien, la diplomacia parlamentaria ha funcionado nicamente como
medio de intercambio de informacin. Y aunque esa interaccin tiene
la virtud de promover el conocimiento mutuo entre parlamentarios,
se ha visto que sus frutos podran ser mucho ms valiosos, no slo
para el Poder Legislativo, sino para el funcionamiento efectivo de
la poltica exterior en general. La potencializacin de la diplomacia
parlamentaria estriba precisamente en comenzar a conceptualizarla
como diplomacia pblica. En contraste con los esfuerzos diplomti-
4 Daniel Fiott, On the Value of Parliamentary Diplomacy, Madariaga Paper, vol. 4,

nm., 7, Bruselas, Madariaga College of Europe Foundation, 2011, p. 1.
5 M.A. Orozco Deza, art. cit., p.99
cos dirigidos a la sociedad en general, cuyos resultados a veces son

difciles de cuantificar para efectos del anlisis de polticas pblicas,
la diplomacia parlamentaria tiene destinatarios muy concretos y que,
en su carcter de representantes populares, pueden fungir como in-
termediarios entre la poltica exterior de un pas extranjero y la po-
ltica interna.
El gran proceso histrico de la mundializacin, caracterizado por

una relacin cada vez ms importante entre los asuntos globales y
aquellos de carcter local, provoca que los actos internacionales de
los Estados tengan cada vez ms repercusiones sensibles en todos los
sectores de la sociedad. Pinsese, por ejemplo, en el caso del TLCAN
o, en trminos generales, en cualquier acuerdo de liberalizacin co-
mercial. Si bien su proceso de negociacin involucr a selectos gru-
pos especializados que formaron parte de los equipos negociadores
de los tres pases, han enfrentado las repercusiones de esa negociacin
los ms de 400 millones de habitantes de la regin. Es comprensible
que, al darse cuenta de ello, las sociedades demanden cada vez ms
un mayor involucramiento e injerencia en la formulacin de la estra-
tegia internacional de su respectivo gobierno.
La ingeniera institucional de los Estados con constituciones demo-

crticas otorga la respuesta ante estas exigencias por medio de los
principios de representatividad y divisin de poderes, claramente
cristalizados en el Poder legislativo. En semejante escenario, la diplo-
macia parlamentaria se muestra como la respuesta de los legisladores
nacionales al proceso de internacionalizacin de todos los aspectos
de la vida social, fenmeno que supera los modelos institucionales
tradicionales y da pie a procesos integradores de ndole ya supra-
nacional, ya regional o sectorial.6 En palabras de Adriana Gonzlez
Carrillo, la diplomacia parlamentaria representa:
un espacio de dilogo poltico privilegiado para que, en es-

trecha coordinacin con la diplomacia del ejecutivo, y aprove-
cha[ndo] sus canales no tradicionales de actuacin, [el legislativo]
logre participar en la negociacin y obtencin de consensos de
importancia para nuestra poltica internacional [], lo que al
6 Jaime Mario Trobo, La diplomacia parlamentaria, una nueva dimensin de la poltica

exterior, en Revista Parlamentaria Iberoamericana, nm. 7, 1998, p. 193.
final permitir alcanzar los objetivos de la poltica exterior de

Estado.7
Escenarios de accin de la diplomacia

parlamentaria
Como ya se anticip, y como en el caso de la diplomacia tradicional,
las relaciones internacionales de los parlamentos se desenvuelven
en los mbitos bilateral y multilateral. El propsito de esta seccin
es identificar los escenarios en los cuales los parlamentarios llevan
a cabo su accin internacional, as como las fortalezas y debilidades
de cada uno de estos mecanismos, especficamente para el caso de
Mxico.
Reuniones interparlamentarias
Se trata del elemento ms formal, institucionalizado y estructurado
de la diplomacia parlamentaria8 y consiste en encuentros peridicos entre
delegaciones de legisladores de los pases participantes, cuyo obje-
tivo es el dilogo y discusin de los temas de inters comn para la
relacin bilateral. La eleccin de los temas a tratar en una reunin
interparlamentaria generalmente depende de su importancia en la
agenda ejecutiva bilateral. En casos excepcionales, Ramrez Marn
et al. sugieren que las reuniones interparlamentarias pueden ser es-
pacios idneos para coordinar acciones legislativas que busquen la
armonizacin de normas entre los pases participantes o, tambin,
como espacio de consultas previas hacia la negociacin de un ins-
trumento comercial por parte de las ramas ejecutivas de gobierno de
los pases en cuestin.9
En la tabla 1 se muestran el nmero de reuniones interparlamenta-

rias en las que ha participado el Congreso de la Unin, as como los
7 Adriana Gonzlez Carrillo cit. en Juan Ramrez Marn, Cecilia Licona Vite, et al.,
Diplomacia parlamentaria, Expediente Parlamentario, nm. 10, Mxico, Cmara de
Diputados, 2006, pp. 23-24.
8 Ibid., p. 26.
9 Loc. cit.
pases con los cuales se han celebrado. Con excepcin de Espaa,

se puede apreciar que se trata nicamente de pases del continente
americano, lo cual es un reflejo claro de las prioridades estratgicas
de la poltica exterior mexicana. Ms interesante es la profunda bre-
cha de la frecuencia de los encuentros entre los pases de Amrica
del Norte y el resto. Por mucho, Estados Unidos y Canad son los
pases con cuyos legislativos se han celebrado ms reuniones inter-
parlamentarias. Las implicaciones y oportunidades de este hecho se
analizarn ms a detalle en la tercera seccin de este artculo.
Tabla 1. Pases con los cuales Mxico

ha sostenido reuniones interparlamentarias
Nmero de
Pas
reuniones
Estados Unidos 51
Canad 20
Espaa 14
Cuba 12
Chile 10
Guatemala 5
Brasil 2
Argentina 1
El Salvador 1
Paraguay 1
Fuente: Elaboracin propia con informacin del Centro de Estudios Internacionales Gil-
berto Bosques.
Grupos de amistad
De acuerdo con la Ley Orgnica del Congreso General de los Esta-
dos Unidos Mexicanos, los grupos de amistad se conforman con la
intencin de atender y dar seguimiento a los vnculos bilaterales con
rganos de representacin popular de aquellos pases con los cuales
Mxico mantenga relaciones diplomticas.10 Se trata de agrupaciones
10 Alma Rosa Armbula Reyes, Grupos de Amistad. Legislaturas LVIII, LVIX y LX (segun-
do ao de ejercicio), Mxico, Centro de Documentacin Informacin y Anlisis de
la Cmara de Diputados, 2008, p. 2. Consultado el 12 de febrero de 2015, en http://
www.diputados.gob.mx/sedia/sia/spe/SPE-ISS-01-08.pdf.
cuya vinculacin con sus homlogos en otros pases es ms bien in-

formal, se reduce a actividades esencialmente protocolarias y, depen-
diendo del pas, visitas de trabajo para intercambiar puntos de vista
sobre la relacin bilateral. Los grupos de amistad, en el caso de M-
xico, se constituyen en el seno de la Cmara de Diputados y al inicio
de cada legislatura. En la LXII Legislatura (2012-2015) se cuenta con
89 grupos de amistad, abarcando pases en los cinco continentes.11
Por s solos, los grupos de amistad entre parlamentos tienen limitada

incidencia en las relaciones exteriores de Mxico, particularmente en
el caso de pases con los cuales la relacin bilateral, incluso a nivel
ejecutivo, tiene poca actividad (e.g., Chipre, Hungra o la Repblica
rabe Saharaui, con los cuales la Cmara de Diputados tiene grupos
de amistad). Sin embargo, para el caso de relaciones marcadas por
el intercambio constante, un grupo de amistad puede ser un activo
valioso para dar seguimiento a los trabajos y acuerdos alcanzados
en las reuniones interparlamentarias u otras reuniones de alto nivel
entre legisladores mexicanos y extranjeros.
Foros parlamentarios internacionales

As como se han conformado diversas organizaciones internacionales
a nivel ejecutivo, los parlamentos tambin han promovido la creacin
de instancias permanentes de intercambio, en el seno de las cuales
promover la discusin sobre distintos temas de inters global o re-
gional, desde una perspectiva legislativa. En trminos generales, se
puede hablar de tres tipos de foros parlamentarios internacionales:
a. universales, donde la membresa est abierta a cualquier

parlamento del mundo
b. regionales, con membresa limitada a la pertenencia geo-
grfica a una regin especfica (e.g. Amrica latina)
c. temticos, con actividades concentradas en un tema o gru-
po de temas y cuya membresa puede ser ya universal, ya
regional.
11 Cmara de Diputados, Listado de Grupos de Amistad. Consultado el 12 de febrero de

2015, en http://sitl.diputados.gob.mx/LXII_leg/listado_de_comisioneslxii.php?tct=13.
El Congreso de la Unin participa en ms de una decena de foros

internacionales regionales, universales y/o temticos. Algunos ejem-
plos son: la Unin Interparlamentaria (UIP, universal), Parlamentarios
Globales contra la Corrupcin (GOPAC, temtico universal), Foro
Parlamentario Asia-Pacfico (APPF, regional) o el Consejo Parlamen-
tario Regional sobre Migracin (Coparem, temtico regional).
Otros mecanismos
Adems de los ya descritos, hay otros mecanismos mediante los cua-
les un congreso puede llevar a cabo diplomacia parlamentaria, tales
como: reuniones ad hoc entre legisladores individuales o comisiones
legislativas de dos o ms parlamentos, reuniones de trabajo con cuer-
po diplomtico acreditado en el pas, conformacin de delegaciones
parlamentarias de seguimiento a una negociacin internacional, entre
otros. Destacan, por ejemplo, la reciente integracin de la Comisin
de Seguimiento Parlamentario al Acuerdo Marco de la Alianza del
Pacfico,12 o la Delegacin de Acompaamiento del Senado de la
Repblica a las negociaciones del TPP13 o bien, el Foro Permanente
de Dilogo Parlamentario Mxico-China y la Comisin Parlamentaria
Mixta Mxico-Unin Europea,14 que incorporan caractersticas de los
mecanismos ya descritos pero difieren con respecto a algunas par-
ticularidades.
Cada uno de estos escenarios de accin de la diplomacia parlamentaria

es una herramienta para perseguir los tres fines que, segn Villanueva
(vase supra), deben guiar a toda diplomacia pblica. Adems de
12 Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques, La Alianza del Pacfico El

futuro de la integracin latinoamericana?, Documentos de anlisis, nm. 1, julio
de 2014, p. 60. Consultado el 18 de enero de 2015, en http://centrogilbertobosques.
senado.gob.mx/docs/Doc_Analisis_Oct2014.pdf.
13 Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques, El Acuerdo de Asociacin
Transpacfica (TPP): una perspectiva analtica desde el Senado de la Repblica, M-
xico, Senado de la Repblica, 2013, p. 4. Consultado el 20 de septiembre de 2014, en:
http://centrogilbertobosques.senado.gob.mx/docs/serieapuntesderecho14.pdf.
14 Una descripcin detallada sobre estos y otros mecanismos de diplomacia parlamen-
taria se puede encontrar en Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques, La
accin internacional del Senado en asambleas parlamentarias, organismos inter-
nacionales y reuniones interparlamentarias, Mxico, Senado de la Repblica, 2015.
Consultado el 19 de febrero de 2015, en: http://centrogilbertobosques.senado.gob.
mx/docs/AccionIntSenado.pdf.
fungir como punto de contacto entre la poltica exterior mexicana

y los representantes populares de otros pases, la diplomacia parla-
mentaria puede ser un gran coadyuvante del ejecutivo para facilitar y
agilizar algunos procesos de las negociaciones internacionales.15 Esto
es particularmente cierto en el caso de las relaciones con Estados
Unidos y Canad ya que, como consta en la tabla 1, la diplomacia
parlamentaria es un recurso que Mxico utiliza ampliamente en la
conduccin de sus relaciones con sus vecinos norteamericanos.
Considerando esto ltimo, es de fundamental importancia conocer el

papel que el Poder Legislativo desempea en el marco institucional
de cada uno de estos pases, con la intencin de que Mxico pueda
aprovechar los mecanismos de diplomacia parlamentaria con sus so-
cios en Amrica del Norte para promover de manera ms efectiva sus
intereses nacionales en la regin. A ello se aboca la siguiente seccin
de este ensayo.
Poltica exterior y Poder Legislativo

en Amrica del Norte
Mxico, Estados Unidos y Canad coinciden en la base federal de su
organizacin poltica. Sin embargo, la evolucin histrica y los alcan-
ces jurdicos y polticos de cada uno de sus federalismos son muy dis-
tintos. En su estudio sobre las constituciones norteamericanas, Emilio
O. Rabasa comienza afirmando que, considerando los antecedentes
histricos de cada una de las tres naciones, uno pensara que las es-
tructuras constitucionales estadounidense y canadiense guardaran la
misma esencia heredada del colonialismo britnico en oposicin a la
de Mxico, producto del colonialismo hispano. No es el caso, ms an,
hay mayor semejanza entre la estructura constitucional estadounidense
y la mexicana, que entre stas y la canadiense.16 Escapa del objeto
de este estudio hacer una comparacin exhaustiva de los tres siste-
mas polticos, de modo que esta seccin se concentrar nicamente
en analizar el papel que cada una de las estructuras constitucionales
15 Mara Amparo Canto, La poltica exterior desde el Poder Legislativo, en Relaciones

internacionales, nm. 98, 2007, p. 123.
16 Emilio O. Rabasa, Las constituciones de Canad, los Estados Unidos de Amrica y
Mxico, Mxico, Porra/UNAM, 2003, p. 3.
norteamericanas le confiere al Poder Legislativo en materia de pol-

tica exterior.
Antes de comparar lo que las respectivas constituciones dicen sobre

el Poder Legislativo y su injerencia en la poltica exterior de cada
uno de los pases, es importante anotar que ninguno de los tres regula
constitucionalmente el ejercicio de la diplomacia parlamentaria que,
como se ha visto, produce resultados no vinculantes jurdicamente
y que los tres centralizan la conduccin de la poltica exterior en la
rama Ejecutiva del gobierno. No obstante, ello no debe motivar a
pensar que la labor del Legislativo en poltica exterior es marginal
y no tiene mayor influencia en la conduccin de sta por parte del
Ejecutivo.
Particularmente, es por medio de la relacin del Poder Legislativo

con el sistema jurdico de recepcin de tratados internacionales (que
s est regulado en las tres constituciones norteamericanas) que se
puede evaluar su potencial en la poltica exterior, no slo desde la
perspectiva interna del equilibrio de poderes, sino desde la externa,
basada en la nocin de diplomacia parlamentaria como diplomacia
pblica que se explic en la primera seccin de este captulo. Es
decir, el papel del Poder Legislativo en la recepcin de tratados inter-
nacionales no slo refleja los controles entre los poderes del Estado;
al exterior, revela la importancia que el intercambio directo entre
legisladores de dos pases (i.e., la diplomacia parlamentaria) puede
tener en la poltica internacional del pas con cuyos legisladores se
est interactuando.
Esto es as porque, dependiendo de la adscripcin de cada uno de

los pases en trminos del sistema de recepcin de tratados inter-
nacionales en el derecho interno, ser la importancia del papel del
Legislativo en la poltica exterior. En un sistema monista, que concibe
a los tratados como autoejecutivos, el Poder Legislativo tendr una
injerencia ms limitada, generalmente circunscrita a la aprobacin de
lo suscrito por el Ejecutivo en el plano internacional. En contraste,
un sistema dualista, segn el cual los tratados son heteroejecutivos,
requerir de un mayor involucramiento legislativo en la armoniza-
cin entre el derecho interno y el derecho internacional.17 En el caso
17 Una explicacin ms detallada de las particularidades de cada uno de estos sistemas

se encuentra en Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques, El Caso Avena:
de Amrica del Norte, como a continuacin se describe, se trata de

pases con sistemas jurdicos de recepcin de tratados internaciona-
les distintos. Desde Mxico, esto significa que la aproximacin de la
diplomacia parlamentaria hacia Estados Unidos y Canad no debe
darse exactamente en los mismos trminos, sino entendiendo cada
uno de los sistemas polticos en sus particularidades.
Mxico
Como ya se ha anticipado en este documento, la Constitucin reser-
va al Poder Ejecutivo dirigir la poltica exterior y celebrar tratados
internacionales. Sin embargo, en lo que respecta al Legislativo, el
artculo 76 establece que el Senado de la Repblica tendr la facultad
exclusiva de:
Analizar la poltica exterior desarrollada por el Ejecutivo Fede-

ral con base en los informes anuales que el Presidente (sic) de
la Repblica y el Secretario del Despacho (sic) correspondiente
rindan al Congreso.
Adems, aprobar los tratados internacionales y convenciones

diplomticas que el Ejecutivo Federal suscriba, as como su de-
cisin de terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar,
retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre
los mismos.
El anlisis de la poltica exterior es una facultad orientada al equi-

librio de poderes interno, mientras que aquella que se refiere a la
aprobacin de tratados s tiene un componente de inters para los
pases cuyos congresos interactan con el Congreso de la Unin. En
ese sentido, debe destacarse que la aprobacin de los tratados inter-
nacionales en el Senado de la Repblica se consigue mediante una
mayora simple.18
a diez aos del fallo de la Corte Internacional de Justicia, Documentos de anlisis,

nm. 2, mayo de 2014, pp. 5-10. Consultado el 9 de febrero de 2015, en http://cen-
trogilbertobosques.senado.gob.mx/docs/Avena.pdf.
18 E.O. Rabasa, op. cit., p. 115.
Con respecto a la ejecutividad de los tratados internacionales, se

puede afirmar que Mxico se inclina por la aproximacin monista
(i.e., los tratados son autoejecutivos), en tanto que no se requiere,
como requisito de eficacia formal, la promulgacin de una legislacin
secundaria que adecue al derecho interno las disposiciones de un
acuerdo internacional, sino nicamente que el contenido del instru-
mento en cuestin no vaya en contra de la Constitucin.19
Estados Unidos
Como se sabe, la Constitucin de Estados Unidos es un antecedente
crucial, junto con la tradicin espaola, de la formacin histrica de
la Constitucin mexicana.20 As, la distribucin general de facultades
en materia de poltica exterior es muy similar a la mexicana: el Poder
Ejecutivo est facultado para la conduccin de la poltica exterior y la
celebracin de tratados internacionales, siempre y cuando el Senado
lo asesore y ratifique sus acciones de poltica exterior (la Constitu-
cin estadounidense utiliza la expresin advice and consent). Con
respecto a la ratificacin de tratados internacionales, el Senado esta-
dounidense necesita un voto de dos terceras partes de sus miembros.
La dificultad que representa, para un presidente estadounidense,

conseguir una mayora de dos terceras partes del Senado para apoyar
un tratado internacional, ha llevado al marco jurdico estadounidense
a incorporar alternativas por medio de las cuales el Ejecutivo puede
implementar la poltica exterior con un margen de accin ms am-
plio del que prev el documento original de la Constitucin. Esto ha
resultado en una compleja tipologa de los acuerdos internacionales
que puede celebrar el gobierno de Estados Unidos:
Acuerdos tradicionales: son aquellos que se rigen por la fr-

mula constitucional bsica, a saber, negociados y firmados
por el Ejecutivo y ratificados por el Senado con mayora
calificada.
Acuerdos ejecutivos: en esta categora entran dos tipos ge-
nerales, los acuerdos entre el Ejecutivo y el Congreso (Con-
19 Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques, El Caso Avena, op. cit., p. 10.
20 E.O. Rabasa, op. cit., p. 3.
gressional-Executive Agreements) y aquellos que no requieren

autorizacin ni ratificacin del Congreso (Sole Executive Agree-
ments).21 Con respecto a los primeros, el presidente debe en-
viar al Congreso el acuerdo negociado junto con un proyecto
de ley que armonice el acuerdo con la legislacin estadouni-
dense (implementing bill), de modo que el Legislativo la estu-
die y, en su caso, apruebe como lo hace con cualquier ley.22 El
TLCAN, por cierto, fue un Congressional-Executive Agreement
en cuanto a su procesamiento legislativo.
Esta distincin entre procedimientos legislativos internos, dependiendo

del tipo de acuerdo internacional en cuestin, lleva a la conclusin de
que el sistema jurdico de recepcin interna de tratados internaciona-
les en Estados Unidos es de naturaleza mixta, aunque con un sesgo
hacia la posicin dualista, donde los tratados son heteroejecutivos.
Lo que es ms, la determinacin sobre si un tratado internacional es
autoejecutivo o no, depende en definitiva, del Poder Legislativo.23 De
esto se sigue que el Poder Legislativo, y en particular el Senado de
Estados Unidos, tiene diversas herramientas para incidir en la poltica
exterior estadounidense; de modo que la diplomacia parlamentaria
de Mxico con ese pas debe incorporar esta nocin de modo que
pueda redituar mejores resultados para los intereses de Mxico en la
relacin bilateral.
Canad
A diferencia de Mxico y de Estados Unidos, Canad adopt el sistema
de gobierno parlamentario britnico y no cuenta con una Constitucin
escrita, sino que sta se compone de algunas leyes constitucionales
(notablemente el Acta Constitucional de 1867 y el Acta Constitucional
de 1982, la costumbre de los actores polticos o convenciones cons-
21 Rodolfo Cruz Miramontes, El Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte y las
denominadas cartas paralelas, en Anuario Mexicano de Derecho Internacional, vol.
1, 2001, p. 133.
22 Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques, La integracin comercial nor-
teamericana, op. cit., p. 10.
23 Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques, El Caso Avena, op. cit., p. 8.
titucionales y la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia).24

De hecho, no hay ninguna provisin constitucional escrita que de-
termine que la rama Ejecutiva del gobierno federal sea responsable
de la conduccin de los asuntos exteriores canadienses; sin embargo,
dicha facultad le est plenamente reconocida desde que la Corona
Britnica reconoci a Canad el derecho de establecer relaciones
diplomticas y celebrar tratados internacionales, por medio de la De-
claracin de Balfour de 1926.25
Lo que es ms, en trminos formales, el Ejecutivo canadiense (el

primer ministro y su gabinete) cuenta con mayor discrecionalidad
que sus homlogos estadounidense y mexicano al momento de sus-
cribir acuerdos internacionales. La negociacin, firma y ratificacin
es facultad exclusiva del Ejecutivo y aunque desde 2008 se somete el
texto de los acuerdos negociados a la Cmara de los Comunes para
su discusin, se trata nicamente de un gesto de cortesa hacia el
Legislativo.26 Ahora bien, y dado que Canad tiene una adscripcin
netamente dualista con respecto a su sistema de incorporacin de los
tratados internacionales al derecho interno, el papel del Legislativo
adquiere relevancia en vista de que se necesita la aprobacin de una
legislacin secundaria (implementation act) para internalizar el acuer-
do internacional, que debe pasar por el proceso legislativo comn.
Otro aspecto que se debe tomar en cuenta con respecto al sistema

poltico canadiense es la divisin de facultades entre las provincias y
el gobierno federal. Aunque esto no tiene injerencia en las negocia-
ciones internacionales que se entablen a nivel Ejecutivo con Canad,
es importante conocer la distribucin ya que, dependiendo de ella,
corresponder al Parlamento federal o a los parlamentos provincia-
les la aprobacin de la legislacin de implementacin de acuerdos
internacionales.27
24 Fausto Kubli-Garca, Canad y su Constitucin, manuscrito sin publicar, Mxico,

2014, p. 2.
25 Laura Barnett, Canadas Approach to the Treaty-Making Process, Background Papers,
nm. 2008-45-E, Ottawa, Library of Parliament, p. 1. Consultado el 13 de febrero de
2015, en http://www.parl.gc.ca/content/lop/researchpublications/2008-45-e.pdf.
26 Ibid., p. 3.
27 A diferencia de Estados Unidos y Mxico, el marco constitucional canadiense esta-
blece expresamente las facultades de los gobiernos provinciales, mientras que las
residuales corresponden a la Federacin. Algunas de las facultades estratgicas de
las provincias, resultado del Acta de 1982, son la legislacin en materia de recursos
Como se observa, a pesar de algunas similitudes que los tres pases

de Amrica del Norte comparten (el sistema federal o la facultad del
Ejecutivo para conducir la poltica exterior), sus sistemas polticos
asignan un papel distinto al Legislativo en cuanto a su participacin
en la poltica internacional. Conocer esto es de fundamental impor-
tancia para llevar una relacin fructfera, sea a nivel Ejecutivo o Legis-
lativo, con las instituciones de otro pas. Habiendo distinguido estas
diferencias, el siguiente apartado revisa la evolucin histrica de la
prctica real de la diplomacia parlamentaria de Mxico con sus socios
en Amrica del Norte.
Diplomacia parlamentaria
en Amrica del Norte
Se tiende a pensar que la reconfiguracin regional de Mxico para
asumirse explcitamente como parte de Amrica del Norte surge como
consecuencia directa de la conformacin de un bloque comercial con
Estados Unidos y Canad con base en el TLCAN. Sin embargo, y
como ya se constat, en trminos de diplomacia parlamentaria la
vinculacin de Mxico con aquellos pases viene de mucho tiempo
atrs. Estados Unidos y Canad no slo son los pases con los cuales
ms reuniones interparlamentarias ha celebrado Mxico, sino que
dicho mecanismo se ha caracterizado tambin por su continuidad e
institucionalizacin en el largo plazo.
Habindose instaurado en 1961 con Estados Unidos, y en 1975 con

Canad, las reuniones interparlamentarias de Mxico con sus socios
norteamericanos no han sufrido mayores interrupciones temporales,
con excepcin de los periodos 1977-1983 y 1990-1996 en el caso de
los encuentros Mxico-Canad. En el anexo del presente artculo se
enlistan de forma pormenorizada las reuniones interparlamentarias
su fecha, sede y temas que guiaron la discusin del Congreso de la
Unin, por un lado, con el Congreso estadounidense, y por otro, con
el Parlamento de Canad. En esta seccin, entonces, se analizarn las
tendencias generales de estos encuentros, se identificarn las reas
de oportunidad en las cuales la diplomacia parlamentaria pueda co-
adyuvar en la persecucin de los intereses nacionales definidos en
naturales no renovables, recursos forestales y energa elctrica. Vase E.O. Rabasa,

op. cit., pp. 17 y 25.
la poltica exterior del Ejecutivo, y se delinearn los principales retos

que se enfrentan en el futuro inmediato.
con Estados Unidos
En las 51 reuniones interparlamentarias entre Mxico y Estados Uni-
dos, los temas ms frecuentemente discutidos por las delegaciones
participantes han sido: comercio, migracin, narcotrfico y asuntos
fronterizos.28 Resulta obvio que el tema del intercambio comercial
sea una constante en todo encuentro del nivel que sea entre mexi-
canos y estadounidenses, en vista de los profundos vnculos que hay
entre ambas economas. Lo mismo puede decirse con respecto al
tema de asuntos fronterizos, en tanto que Mxico y Estados Unidos
comparten, hoy en da, la frontera ms transitada y dinmica del
mundo.
Con respecto a la migracin y el narcotrfico, es necesario apuntar

que se trata de fenmenos que han adquirido importancia mayscu-
la en la relacin bilateral, pero cuya insercin en la agenda es ms
reciente. El narcotrfico, por ejemplo, se discuti por primera vez en
una reunin interparlamentaria en 1971, justo el ao en que el pre-
sidente estadounidense Richard Nixon concibi la guerra contra las
drogas como un pilar de su poltica.
Adems de estos temas recurrentes, las reuniones interparlamentarias

Mxico-Estados Unidos han incorporado en sus discusiones muchos
otros, no slo de inters para la relacin bilateral sino para la comu-
nidad internacional en general. De hecho, por medio de un recorrido
de la primera tabla en el anexo de este artculo, el lector identificar
las grandes tendencias en la evolucin del escenario internacional
durante la segunda mitad del siglo XX. La Alianza para el Progreso
programa de ayuda econmica y social hacia Amrica latina im-
pulsado por el presidente Kennedy, 1961-1970, la Convencin de
Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar aprobada en 1982 y en
28 Coordinacin General de Asuntos Internacionales y Relaciones Parlamentarias, 50

aos de Reuniones interparlamentarias Mxico-EE.UU. (1961-2011), Mxico, Sena-
do de la Repblica, 2011, p. 306.
torno a la cual Mxico y EEUU asumieron posiciones divergentes29 y

los procesos de paz en Amrica Central, fueron slo algunos de los
temas internacionales que desfilaron por las mesas de intercambio de
las reuniones interparlamentarias Mxico-Estados Unidos.
Mencin aparte merece el nico ao, entre 1961 y 2011, en el cual no

se llev a cabo la reunin interparlamentaria mexicano-estadouniden-
se, a saber 1993. Ese ao, como es conocido, estuvo marcado por
el controversial proceso de ratificacin legislativa del TLCAN en el
Congreso estadounidense. Despus de que el instrumento final fue
firmado por las tres partes el 17 de diciembre de 1992,30 se debieron
negociar los acuerdos paralelos en materia de ambiental y laboral
(el ACAAN y el ACLAN, respectivamente) en el transcurso de 1993
con objeto de convencer a los legisladores estadounidenses de que
ratificaran el acuerdo comercial. Fue precisamente el carcter contro-
versial de este tema dentro del Congreso estadounidense lo que llev
a la suspensin del encuentro parlamentario de ese ao.31
Contrario a lo que aqu se ha argumentado, en el sentido de que la

diplomacia parlamentaria puede y debe representar un activo valioso
para avanzar en negociaciones que enfrentan un impasse a nivel Eje-
cutivo, los congresos de Mxico y Estados Unidos prefirieron evitar
el intercambio legislativo sobre la materia y concentrarse en resolver
sus dificultades en el mbito interno. No hay fundamento alguno
para afirmar que, de haberse celebrado la Reunin Interparlamenta-
ria entre Mxico y Estados Unidos en 1993, la ratificacin del TLCAN
en el Congreso estadounidense habra sido expedita; sin embargo,
el foro sin duda habra brindado a los legisladores estadounidenses
una perspectiva de ms amplio espectro a partir de la cual tomar sus
decisiones. La diplomacia parlamentaria, an en su concepcin ms
simple de espacio de intercambio de informacin legislativa, es una
oportunidad de abonar al conocimiento mutuo y entendimiento de
las aspiraciones y necesidades de las sociedades con cuyos gobiernos
se negocian instrumentos internacionales.
29 Ibid., p. 43.
30 Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques, La integracin comercial nor-
teamericana, op. cit., p. 9.
31 Coordinacin General de Asuntos Internacionales y Relaciones Parlamentarias, op.
cit., p. 43.
Esta situacin, entonces, permite identificar el ms grande reto de la

diplomacia parlamentaria en el siglo XXI, a saber, probar su relevan-
cia y valor como mecanismo para coadyuvar a un ejercicio exitoso
de la poltica exterior. No se trata de un juego de suma cero entre las
ramas Ejecutiva y Legislativa por obtener las mayores prerrogativas
posibles en cuanto a la poltica internacional. Al revisar las disposi-
ciones constitucionales en la materia durante el apartado anterior de
este captulo, ha quedado claro que la diplomacia parlamentaria no
puede tener ningn efecto vinculante y que, ms bien, su potencial
estriba en concebirla como una arista ms de la diplomacia pblica,
capaz de diseminar los intereses nacionales entre pblicos extranje-
ros por medio de la interaccin con sus representantes elegidos.
Actualmente, hay un tema en la relacin bilateral que, a pesar de su

especificidad, puede encontrar en la diplomacia parlamentaria un
escenario idneo para su avance a favor de la zona fronteriza que
comparten Mxico y Estados Unidos, i.e., el Banco de Desarrollo
de Amrica del Norte (Nadbank, por su acrnimo en ingls). El Ban-
co y su institucin hermana, la Comisin de Cooperacin Ecolgica
Fronteriza (COCEF), se crearon por medio de un tratado bilateral
entre Mxico y Estados Unidos suscrito en 1993, con la intencin
de apoyar una mejor integracin de la regin fronteriza en trminos
de infraestructura y estndares ambientales de cara a la entrada en
vigor del TLCAN.32 Especficamente, el Nadbank tiene el mandato de
proveer financiamiento para el desarrollo de proyectos de infraes-
tructura sustentable en un espacio geogrfico que incorpora, a partir
de la lnea fronteriza, 100 km de territorio estadounidense y 300 km
de territorio mexicano. Hasta la fecha, el Banco ha financiado 192
que ya estn concluidos y cuenta con 66 proyectos activos (cifra ac-
tualizada a diciembre de 2014) que suman ms de $700 mil dlares
en financiamiento ya ejercido.33
De cara a la entrada en vigor de la zona de libre comercio en Am-

rica del Norte, el establecimiento del Nadbank y la COCEF represent
una ventana de oportunidad para eliminar gradualmente la brecha
en infraestructura de uno y otro lado de la frontera. Sin embargo, en
32 Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques, La integracin comercial de

Amrica del Norte, op. cit., p. 52.
33 North American Development Bank, Summary of Project Implementation Activities.
Active Projects, 31 de diciembre de 2014. Consultado el 13 de febrero de 2015, en
http://www.nadbank.org/pdfs/FreqUpdates/ProjectMatrix.pdf.
veinte aos de trabajo, su impacto a nivel macro es poco perceptible,

como consecuencia de los limitados recursos que ambos gobiernos
han inyectado al mecanismo, en contraste con el volumen comercial
que diariamente debe administrar la regin fronteriza.34
Apenas el pasado 6 de enero, durante el encuentro que sostuvieron

los presidentes Obama y Pea Nieto en la capital estadounidense, am-
bos mandatarios se comprometieron a duplicar el capital del Nadbank,
para pasar de $3 mil a $6 mil millones de dlares.35 Esta inyeccin
de capital, no obstante, est sujeta a la aprobacin por parte de los
Congresos de ambos pases. Es aqu donde la diplomacia parlamen-
taria puede desempear un papel importante en la materializacin
del objetivo planteado durante la reunin entre ambos Ejecutivos.
Desde el establecimiento del Nadbank, este ha sido un tema recurren-

te en la agenda de las reuniones interparlamentarias entre Mxico
y Estados Unidos, se menciona explcitamente en los temas de las
reuniones de 1997, 2001, 2007, 2009 y 201136 (vase anexo). Por su
parte, el tema de asuntos fronterizos en general, del cual el Banco
es un componente importante, es una constante en todos los en-
cuentros parlamentarios. Sea como fuere, la necesidad de aprobacin
legislativa para que la capitalizacin del Nadbank sea una realidad
es una oportunidad para demostrar el alcance y el potencial de los
intercambios directos entre parlamentarios de ambos pases. Por me-
dio del dilogo, el intercambio de experiencia y mejores prcticas al
respecto, los legisladores mexicanos y estadounidenses podrn tener
una perspectiva ms acertada de las necesidades y aspiraciones del
otro, lo cual puede resultar en un avance especfico en un tema que,

35 NAD-Bank recibe de Mxico y EU capital por 3 mil mdd, en El Financiero, 7 de
enero de 2015. Consultado el 13 de febrero, en http://www.elfinanciero.com.mx/
economia/nad-bank-recibe-de-mexico-y-eu-capital-por-mil-mdd.html.
36 Durante el sexenio del presidente Caldern (2006-2012), el Nadbank fue un tema
en que el Ejecutivo hizo hincapi en su relacin con su homlogo estadounidense.
Desde el inicio de su mandato plante su objetivo de capitalizar al Banco y darle un
papel ms importante en el desarrollo de la regin. Este impulso, se observa, tuvo
influencia en la configuracin de la agenda de las reuniones interparlamentarias du-
rante ese periodo. Vase Caldern replantea acuerdos del NADBANK, en CNN Ex-
pansin, 27 de febrero de 2007. Consultado el 13 de febrero de 2015, en http://www.
cnnexpansion.com/actualidad/2007/2/calderon-replantea-acuerdos-del-nadbank.
si bien no es una de las grandes lneas que guan la relacin, si tiene

una incidencia tangible en las comunidades.
Reuniones interparlamentarias con Canad

Las 20 reuniones que se han celebrado entre el Congreso de la Unin
y el Parlamento de Canad parecen poco al compararse con las 51
que han tenido lugar entre Mxico y Estados Unidos. An as, destaca
que Canad sea el segundo pas con el cual Mxico estableci este
mecanismo en 1975, antes incluso de hacerlo con su vecina Guate-
mala (en 1986). Lo que es ms, se trata de un pas con el cual, como
bien hace notar Athanasios Hristoulas en su ensayo incluido en esta
obra, Mxico haba mantenido una relacin con poca actividad desde
su establecimiento en 1944. La explicacin del establecimiento de las
reuniones interparlamentarias Mxico-Canad reside en la suscrip-
cin del Programa de Trabajadores Agrcolas Temporales (PTAT) en
1974, por medio del cual se regula el movimiento legal y ordenado
de trabajadores mexicanos hacia granjas canadienses. Habiendo co-
menzado con 203 participantes en dicho ao, el PTAT actualmente
enva poco menos de 20 mil trabajadores agrcolas mexicanos anual-
mente a Canad,37 lo que lo convierte en la iniciativa de cooperacin
ms exitosa en la historia de la relacin bilateral.
La poca actividad diplomtica en la relacin Mxico-Canad, amn

del PTAT, explica tambin la suspensin de las reuniones interparla-
mentarias tres aos despus de su establecimiento, por un periodo
de seis aos. Cuando se restableci en 1983 y hasta 1990 que se vuelve
a dar una suspensin por otros seis aos, las reuniones se enfocaron
ms en tratar temas multilaterales donde ambos pases mantenan
posiciones afines desarme y paz mundial, por ejemplo que en la
relacin bilateral, que entonces segua estando reducida al PTAT y
algunas iniciativas aisladas de cooperacin educativa y cultural. Es
hasta despus de la suscripcin del TLCAN, y ms especficamente a
partir del ao 2000, que las reuniones interparlamentarias bilaterales
inician un periodo de institucionalizacin que permanece hasta el
da de hoy.
37 Secretara de Relaciones Exteriores, Programa de Trabajadores Agrcolas Temporales

Mxico-Canad (PTAT). Consultado el 13 de febrero de 2015, en http://mex-can.sre.
gob.mx/?page_id=734.
Adems del PTAT y del incremento exponencial en el comercio bi-

lateral a partir de la entrada en vigor del TLCAN (entre 1993 y 2013,
dichos flujos comerciales se han multiplicado por diez38), Mxico
y Canad cuentan con cada vez ms esquemas de cooperacin en
los mbitos educativo, econmico, cultural e incluso energtico. La
Alianza Mxico-Canad, establecida en 2004, agrupa todas las facetas
de la cooperacin bilateral y, mediante el intercambio constante en
el seno de sus ocho grupos de trabajo,39 establece un plan de trabajo
bianual con los objetivos que debe perseguir la relacin. Indepen-
dientemente de este florecimiento de iniciativas en el marco de la
relacin, el principal tema de inters y sin cuya resolucin es impen-
sable un avance sustantivo en la cooperacin bilateral es el requisito
de visa que Canad impuso a los nacionales mexicanos que deseen
visitar ese pas a partir de 2009.
De acuerdo con la posicin del gobierno canadiense, el requisito

fue una respuesta al considerable nmero de solicitudes de asilo
por parte de ciudadanos mexicanos, muchas de ellas fraudulentas,
para ingresar a Canad y conseguir los apoyos que la legislacin
de ese pas estipulaba para quienes tuviesen esa condicin migra-
toria. Amn de la imposicin del requisito de visa, el Parlamento
canadiense modific su legislacin al respecto para evitar solicitudes
fraudulentas y, en menos de cinco aos, las solicitudes por parte de
mexicanos disminuyeron hasta contar poco menos de 200 en 2013. A
pesar de que el motivo detrs de la imposicin del requisito de visa
ha dejado de ser una preocupacin para el gobierno de Canad, el
primer ministro Harper se mantiene firme en su decisin de seguir
solicitando visa a los ciudadanos mexicanos. Esta decisin provoc
que la visita de Estado del primer ministro a Mxico en febrero de
2014 estuviera marcada por la desconfianza entre ambos Ejecutivos,
as como la cancelacin, por parte del presidente Pea Nieto, de su
visita programada a Canad en el transcurso de 2014.

39
Los ocho grupos de trabajo de la Alianza Mxico-Canad son: 1) Agronegocios, 2)
Comercio, inversin e innovacin, 3) Capital humano, 4) Bosques, 5) Energa, 6) Me-
dio ambiente, 7) Movilidad laboral, y 8) Vivienda y desarrollo urbano. Reporte Anual
de la Alianza Mxico-Canad, 2012-2013. Consultado el 13 de febrero de 2015, en:
http://mex-can.sre.gob.mx/wp-content/uploads/2014/02/Reporte-de-la-AMC-2012-
2013a.pdf.
En la segunda seccin de este captulo se observ que, contrario a lo

que ocurre en Estados Unidos y en Mxico, el marco constitucional
canadiense no concede al Legislativo ninguna facultad en materia de
poltica extranjera. Sin embargo, debe recordarse que los miembros
de la rama Ejecutiva del gobierno canadiense son, al mismo tiempo,
miembros del Parlamento. Considerando esto ltimo, por un lado,
y el impasse de la relacin bilateral a nivel Ejecutivo, por otro, la
diplomacia parlamentaria se erige una vez ms como un mecanismo
que puede coadyuvar a lograr el objetivo de la poltica exterior mexi-
cana en la relacin con Canad, la supresin del requisito de visa.
Al respecto, las delegaciones de parlamentarios mexicanos que han
participado en las reuniones interparlamentarias a partir de 2009, han
sido constantes al momento de insistir en la necesidad de remover
el requisito de visa como una condicin fundamental para establecer
una asociacin genuinamente estratgica entre ambos pases.
Durante la XX Reunin Interparlamentaria, llevada a cabo en la ciu-

dad de Ottawa a finales de noviembre de 2014, la agenda temtica
incluy explcitamente, por primera vez, el tema de las visas. En con-
secuencia, el dilogo parlamentario estuvo marcado por dicho tema,
sobre el cual los diputados y senadores mexicanos se expresaron de
forma franca y abierta por la urgencia de la cancelacin del requisi-
to en cuestin. Lo que es ms, esta posicin logr plasmarse en el
Comunicado Conjunto resultante de los trabajos que, a la letra, dice:
Los participantes canadienses fueron receptivos a los llama-

dos para continuar los esfuerzos hacia la implementacin de
nuevos mecanismos orientados a facilitad y agilizar el proceso
para que los ciudadanos mexicanos obtengan la visa para vi-
sitar Canad, con el objetivo ltimo de suprimir algn da el
requisito de visa.40
Es evidente, como ya se ha dicho en repetidas ocasiones, que los re-

sultados de una reunin interparlamentaria no tienen ningn carcter
jurdicamente vinculante para los participantes. Sin embargo, el reco-
nocimiento por parte de la delegacin canadiense de la importancia
que el tema de las visas tiene por sus efectos nocivos en la relacin
40 Comunicado conjunto de la XX Reunin Interparlamentaria Mxico-Canad, 25 de

noviembre de 2014. Consultado el 13 de febrero de 2015, en http://comunicacion.
senado.gob.mx/index.php/prensa-internacional/17123-comunicado-conjunto.html.
con Mxico representa, sin duda, que las reuniones interparlamenta-

rias permiten un intercambio ms franco y directo que un encuentro
a nivel Ejecutivo, lo cual se traduce tambin en un mejor conocimien-
to mutuo y en una difusin de los intereses nacionales de Mxico a
travs de canales cada vez ms variados e incluyentes.
Consideraciones finales
A lo largo de este captulo, se pretendi colocar a la diplomacia
parlamentaria como un activo que Mxico, Estados Unidos y Canad
pueden utilizar para agilizar y coadyuvar en la configuracin de Am-
rica del Norte como una regin ms dinmica, no slo en trminos
econmicos, sino tambin polticos y sociales. Partiendo del hecho
de que la diplomacia parlamentaria es un espacio primordialmente
para el intercambio de perspectivas desde el punto de vista del Poder
Legislativo, aqu se pretendi reconceptualizar las relaciones interna-
cionales de los congresos como una arista de la diplomacia pblica,
mediante la cual un Estado en este caso el mexicano gestiona sus
intereses nacionales en el exterior por medio de la comunicacin
con el pblico extranjero. As planteada, la diplomacia parlamentaria
tiene el potencial de trascender el mero intercambio de opinin para
convertirse en un genuino espacio de conocimiento mutuo y persua-
sin en torno a los temas de inters para Mxico.
Aunque de alcance limitado, las reuniones interparlamentarias de

Mxico con Estados Unidos y Canad son mecanismos con una larga
trayectoria en la relacin bilateral y que, como aqu se ha argumenta-
do, tienen el potencial para avanzar en temas que, polticamente, son
muy complicados de solucionar en un encuentro bilateral a nivel Eje-
cutivo. En este sentido, valdra la pena pensar, como reto pendiente,
el establecimiento de un mecanismo de dilogo parlamentario trilate-
ral en Amrica del Norte. En 1995, en Tucson, Arizona, la declaracin
final de la XXXIV reunin interparlamentaria Mxico-Estados Unidos
incluy por primera vez el llamado a celebrar una reunin parla-
mentaria trilateral para incorporar a Canad.41 Apenas en diciembre
pasado, la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin logr con-
cretar la primera reunin interparlamentaria con representantes esta-
41 Coordinacin General de Asuntos Internacionales y Relaciones Parlamentarias, op.

cit., p. 204.
dounidenses y parlamentarios canadienses.42 A futuro, y como afirma

Robert Pastor, la conformacin de un grupo permanente de dilogo
parlamentario entre los tres pases es una propuesta interesante para
dar seguimiento a la agenda regional.43
Al final, este artculo pretendi insertar un aspecto que pocas veces

se toma en cuenta en el debate sobre el futuro de Amrica del Norte.
Es necesario insistir en que no se deben depositar expectativas irreales
en la diplomacia parlamentaria; sin embargo, s se le debe considerar
en su justa dimensin y, estando ya establecida como mecanismo de
dilogo, aprovecharla para que rinda los frutos que, dados sus alcan-
ces y lmites, puede brindar a la poltica exterior mexicana.
42 Inicia primera reunin interparlamentaria EU-Canad-Mxico, en MVS Noticias, 1 de

diciembre de 2014. Consultado el 13 de febrero de 2015, en http://www.noticiasm-
vs.com/#!/noticias/inicia-primera-reunion-interparlamentaria-eu-canada-mexico-137.
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43 Robert Pastor, La idea de Amrica del Norte. La visin de un futuro como continente,
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Anexo. Reuniones
interparlamentarias celebradas
con Estados Unidos y Canad
mxico-estados unidos 1961-2013
Ao Nm. Sede Temas

Guadalajara, 1. Comercio. 2.Turismo. 3. Cooperacin:
1961 I
Mxico intercambio cultural. 4. Asuntos fronterizos.
1. Comercio e inversin: inversiones extranjeras,
comercio exterior y asociaciones econmicas
internacionales. 2. Asuntos fronterizos e
Washington,
1962 II intercambio cultural: turismo, trabajadores
D.C., EEUU
agrcolas migratorios, educacin y cultura. 3. Paz
y seguridad en el Hemisferio y la Alianza para el
Progreso.
1. Comercio exterior. 2.Turismo. 3. Cooperacin:
Guanajuato, intercambio cultural y migracin. 4. Paz y
1963 III
Mxico seguridad en el Hemisferio y la Alianza para el
Progreso.
1. Asuntos polticos: relaciones Oriente-
Occidente, la crisis en Vietnam y los asuntos
de cooperacin hemisfrica en el marco de
la OEA. 2. Relaciones comerciales y Alianza
Washington,
1964 IV para el Progreso: comercio exterior, turismo,
D.C., EEUU
y avances de la Alianza. 3. Asuntos bilaterales:
intercambio cultural, cooperacin cientfica y
tcnica, programas de trabajadores migratorios
temporales y asuntos fronterizos.
1. Asuntos polticos y seguridad: el sistema
interamericano de derechos humanos, Guerra
Baja California Fra y desarme, desnuclearizacin de Amrica
1965 V
Sur, Mxico latina. 2. Asuntos fronterizos: salinidad en el Ro
Colorado. 3. Inversin extranjera. 4. Alianza para
el Progreso.
292 Anexo. Reuniones interparlamentarias celebradas con Estados Unidos y Canad
1. Asuntos polticos: desnuclearizacin de

Amrica latina, integracin econmica
Washington, latinoamericana, y Centroamrica y el Caribe. 2.
1966 VI
D.C., EEUU Asuntos fronterizos. 3. Alianza para el Progreso.
4. Cooperacin: cooperacin parlamentaria e
intercambio cultural.
1. Relaciones comerciales: comercio exterior y
turismo. 2. Cooperacin: intercambio cultural
y asistencia tcnica. 3. Asuntos fronterizos. 4.
Asuntos polticos: operacin de la Alianza para
1967 VII Oaxaca, Mxico
el Progreso en Mxico y las reuniones entre
presidentes latinoamericanos y de Estados
Unidos. 5. Desarrollo de programas de asistencia
social.
1. Relaciones comerciales: controversias
comerciales y turismo. 2. Asuntos fronterizos:
problemas en la frontera, encauzamiento del ro
Honolulu,
1968 VIII Tijuana y ampliacin de la planta de tratamiento
EEUU
de agua. 3. Asuntos polticos: reunin de
presidentes, Organizacin de Estados
Americanos (OEA) y no proliferacin nuclear.
1. Comercio y turismo. 2. Asuntos polticos
Aguascalientes, y otros temas: intercambio cultural, no
1969 IX
Mxico proliferacin de armas nucleares y el Tratado de
Tlatelolco, y migracin.
1. Asuntos polticos y sociales: conservacin
del medio ambiente, asuntos fronterizos,
Washington, cooperacin parlamentaria, migracin
D.C. y San y restricciones de importacin a turistas
1970 X
Francisco, estadounidenses. 2. Asuntos econmicos:
EEUU problemas del comercio, intereses pblicos y
privados, productos agropecuarios y pesca, e
industrias fronterizas.
1. Relaciones comerciales: medidas restrictivas
al comercio, limitacin a compras fronterizas,
medidas legales para evitar comercio ilcito,
exportaciones del sector azucarero, turismo,
Puerto Vallarta,
1971 XI industria maquiladora fronteriza, y la balanza
Mxico
de pagos. 2. Asuntos polticos y de cooperacin:
intercambio cultural y tecnolgico, problemas
fronterizos, reuniones ejecutivas, narcotrfico y
migracin.
1. Relaciones comerciales: balanza comercial,

economa fronteriza, sectores industrial
y agropecuario. 2. Asuntos polticos y
Nueva Orleans
cooperacin: intercambio educativo, cultural y
1972 XII y St. Croix,
tecnolgico, y asuntos fronterizos. 3. Relaciones
EEUU
internacionales: no proliferacin de armas
nucleares, derecho del mar, infraestructura
panamericana, y narcotrfico.
1. Relaciones comerciales: turismo y balanza
de pagos. 2. Asuntos polticos y cooperacin:
Guanajuato
intercambio cultural, asuntos fronterizos
1973 XIII y Cozumel,
(el problema del agua). 3. Relaciones
Mxico
internacionales: derecho del mar, migracin y
narcotrfico.
1. Asuntos econmicos. 2. Cooperacin:
Washington,
1974 XIV intercambio cultural, salinidad del agua y
D.C., EEUU
migracin.
1. Asuntos econmicos: comercio exterior,
balanza comercial, turismo y empresas
transnacionales. 2. Cooperacin: intercambio
Campeche,
1975 XV de tecnologa, recursos energticos, transporte
Mxico
areo, trfico de drogas, poblacin y desarrollo.
3. Relaciones internacionales: derecho del mar y
fortalecimiento de organismos internacionales
1. Asuntos econmicos: comercio exterior y
turismo, balanza de pagos. 2. Cooperacin:
intercambio cultural, educacin y ciencia,
1976 XVI Atlanta, EEUU derechos humanos, migracin y narcotrfico.
3. Relaciones internacionales: organismos
internacionales, asuntos hemisfricos y derecho
del mar.
1. Asuntos econmicos: comercio exterior,
turismo y balanza de pagos. 2. Cooperacin:
intercambio cultural y tecnolgico, energticos,
Hermosillo, desarrollo regional, educacin, ciencia,
1977 XVII
Mxico poblacin y desarrollo, y migracin. 3.
Seguridad: trfico de armas y de drogas. 4. Otros
temas: medios masivos de comunicacin y
organismos internacionales.
1. Cooperacin internacional: intercambio
Washington, cultural, relaciones interamericanas, derecho
1978 XVIII
D.C., EEUU del mar. 2. Narcotrfico. 3. Derechos humanos,
poltica demogrfica y migracin.
1. Asuntos econmicos: comercio e inversin,

asuntos pesqueros y agrcolas. 2. Cooperacin
Ciudad de internacional: intercambio cultural, educativo y
1979 XIX
Mxico, Mxico cientfico, relaciones interamericanas, derechos
humanos, derecho del mar y energticos. 3.
Narcotrfico. 4. Migracin.
Washington, 1. Asuntos econmicos y turismo. 2. Asuntos
D.C. y San bilaterales: ecologa fronteriza, cooperacin
1980 XX
Francisco, agrcola, narcotrfico y migracin. 3. Derecho
EEUU del mar.
1. Asuntos econmicos: comercio, inversin,
intercambio tecnolgico. 2. Cooperacin:
Manzanillo,
1981 XXI agricultura, intercambio cultural, energticos,
Mxico
derecho del mar, narcotrfico, educacin y
migracin.
1. Asuntos econmicos: comercio y turismo, e
industria maquiladora fronteriza. 2. Cooperacin
Santa Brbara, bilateral y multilateral: educacin y ciencia,
1982 XXII
EEUU ecologa fronteriza, derecho del mar, agricultura
e intercambio cultural. 3. Narcotrfico. 4.
Migracin.
1. Asuntos polticos y sociales: Amrica Central y
Amrica Latina, trabajadores migratorios, lucha
contra el narcotrfico, cooperacin cultural,
1983 XXIII Puebla, Mxico
cientfica y tecnolgica. 2. Asuntos econmicos:
cuestiones fronterizas, comercio y turismo,
ecologa y derecho del mar.
1. Asuntos econmicos: comercio y turismo,
programa de ordenacin econmica Mxico-
Washington, EEUU, asuntos fronterizos y derechos humanos.
1984 XXIV
D.C., EEUU 2. Asuntos polticos y sociales: lucha contra el
narcotrfico, migracin, cooperacin cultural,
derechos humanos y cuestiones internacionales.
1. Asuntos polticos y sociales: Centro y
Latinoamrica, trabajadores migratorios, lucha
Quertaro, contra el narcotrfico, desarme y derechos
1985 XXV
Mxico humanos. 2. Asuntos econmicos: programa
de reordenacin econmica Mxico-EEUU y
comercio bilateral.
1. Asuntos polticos y sociales: intercambio
cultural y tecnolgico, derecho del mar,
Colorado narcotrfico, desarme, educacin y ciencia,
1986 XXVI
Springs, EEUU migracin y ecologa fronteriza. 2. Asuntos
econmicos: comercio y turismo, asuntos
pesqueros, deuda externa y petrleo.
1. Asuntos polticos: Ley Simpson-Rodino,

narcotrfico, derechos humanos, asuntos
fronterizos y cooperacin cientfica y cultural. 2.
1987 XXVII Cancn, Mxico
Asuntos econmicos: deuda externa, comercio,
industria maquiladora y cooperacin econmica
fronteriza.
1. Asuntos polticos y sociales: crisis en
Centroamrica, desarme, migracin, poltica de
Nueva Orleans, droga y medio ambiente. 2. Asuntos econmicos
1988 XXVIII
EEUU y culturales: cooperacin para el desarrollo,
deuda externa, industria maquiladora fronteriza,
cooperacin cientfica y tcnica.
1. Asuntos polticos: crisis centroamericana,
Ixtapa- relaciones interamericanas, migracin,
1989 XXIX Zihuatanejo, narcotrfico e intercambio cultural. 2. Asuntos
Mxico econmicos: deuda externa, comercio, turismo y
cooperacin fronteriza.
1. Asuntos polticos: proceso de paz en
Centroamrica, procesos polticos en Europa
del Este, trabajadores migratorios, narcotrfico
1990 XXX Boston, EEUU y asistencia jurdica. 2. Asuntos econmicos:
comercio, deuda externa, balanza de pagos,
acuerdos pesqueros, inversin extranjera y
preferencias arancelarias.
1. Asuntos polticos: cooperacin agrcola,
intercambio tcnico y cultural, comunicaciones
Los Cabos,
1991 XXXI y transportes, narcotrfico, derechos humanos,
Mxico
migracin y medio ambiente. 2. Comercio y
turismo.
1. Asuntos polticos: proceso de paz en
Centroamrica, narcotrfico, trabajadores
San Antonio,
1992 XXXII migratorios, medio ambiente, cooperacin
EEUU
cientfica y asuntos fronterizos. 2. Negociaciones
del TLCAN.
Huatulco, 1. Comercio exterior e inversin extranjera. 2.
1994 XXXIII
Mxico Narcotrfico.
1. Asuntos econmicos: TLCAN y el libre
comercio hemisfrico, estabilizacin econmica.
1995 XXXIV Tucson, EEUU 2. Cooperacin fronteriza. 3. Narcotrfico. 4.
Migracin. 5. Mecanismos de seguimiento a las
reuniones interparlamentarias.
1. Implementacin del TLCAN y otros asuntos
Zacatecas, econmicos: comercio hemisfrico. 2. Asuntos
1996 XXXV
Mxico fronterizos. 3. Narcotrfico y extradicin. 4.
Migracin.
1. Asuntos polticos: migracin, bloqueo a

Cuba y la Ley Helms-Burton, narcotrfico y
1997 XXXVI Santa Fe, EEUU
cooperacin fronteriza. 2.TLCAN: mecanismos
de solucin de controversias y NADBank.
1. Comercio e inversin. 2. Asuntos migratorios.
3. Medio ambiente y asuntos fronterizos. 4.
1998 XXXVII Morelia, Mxico
Narcotrfico y justicia. 5. Organizaciones
internacionales. 6. Relaciones parlamentarias.
Savannah, 1. Comercio. 2. Combate al narcotrfico. 3.
1999 XXXVIII
EEUU Asuntos migratorios.
1. Legislacin electoral y justicia. 2. Comercio e
2000 XXXIX Puebla, Mxico
inversiones. 3. Narcotrfico. 4. Migracin.
Napa Valley, 1. Narcotrfico. 2. Libre comercio: tema
2001 XL
EEUU azucarero, NADBank y COCEF. 3. Migracin.
1.TLCAN y asuntos econmicos: medio
Guanajuato, ambiente, derechos laborales, cuestin del
2002 XLI
Mxico agua. 2. Seguridad: terrorismo y narcotrfico. 3.
Migracin. 4. Relaciones parlamentarias.
1. Seguridad nacional: Alianza para la frontera,
Nashville,
2003 XLII terrorismo y narcotrfico. 2. Agricultura. 3. Salud.
EEUU
Migracin.
1. Migracin: reforma migratoria en EEUU.
Guadalajara,
2004 XLIII 2. Seguridad fronteriza. 3. Comercio: retos del
Mxico
TLCAN.
1. Migracin. 2. Alianza para la Seguridad y
Prosperidad en Amrica del Norte (ASPAN). 3.
2005 XLIV Newport, EEUU
Comercio y competitividad: sectores agrcola y
energtico. 4. Procuracin de justicia.
1. Migracin. 2. Seguridad. 3. Comercio. 4. ASPAN.
Valle de Bravo,
2006 XLV 5. Relaciones parlamentarias: viabilidad de una
Mxico
Comisin Parlamentaria Mixta.
1. Prosperidad y competitividad: NADBank y
Plan Puebla-Panam. 2. Migracin y cooperacin
2007 XLVI Austin, EEUU fronteriza. 3. Cooperacin en seguridad y
asuntos legales: narcotrfico, terrorismo y trfico
de armas.
1. Migracin y sus consecuencias. 2. El Poder
Monterrey, Legislativo en la prosperidad y competitividad:
2008 XLVII
Mxico ASPAN, energa y el Plan Puebla-Panam. 3.
Lucha contra el crimen organizado.
1. Seguridad: Iniciativa Mrida y trfico de armas.

2. Migracin y bienestar: reforma migratoria y
deportaciones, y el NADBank. 3. Integracin
2009 XLVIII Seattle, EEUU econmica y comercio: infraestructura, TLCAN
y la crisis econmica global. 4. Energa y medio
ambiente: cooperacin tcnica, Protocolo de
Kyoto y cambio climtico.
1. Economa y comercio: TLCAN, fronteras
eficientes y seguras, y energas renovables.
2. Seguridad estratgica: crimen organizado,
Campeche, violencia transfronteriza, atencin a las
2010 XLIX
Mxico adicciones, trfico de armas y lavado de
dinero. 3. Migracin y bienestar: derechos de los
migrantes, ley migratoria del estado de Arizona,
reforma migratoria en EEUU.
1. Migracin y fortalecimiento de los lazos
entre comunidades: intercambios educativos y
laborales, la Ley DREAM de EEUU, procesos
consulares y de visas. 2. Seguridad regional
Washington, e Iniciativa Mrida: reformas de justicia en
2011 L
D.C., EEUU Mxico, lavado de dinero, trfico de armas
y trata de personas. 3. Competitividad:
energas alternativas, integracin econmica
norteamericana, NADBank e infraestructura
fronteriza.
1. Reforzamiento de la competitividad:
TLCAN, Acuerdo de Asociacin Transpacfico
(TPP), coordinacin regulatoria, fronteras
y cooperacin educativa. 2. Inmigracin y
Washington,
2013 LI reforzamiento de lazos entre comunidades:
D.C., EEUU
medidas migratorias y derechos humanos,
reforma migratoria de EEUU. 3. Seguridad y
cooperacin anti-narcticos: Iniciativa Mrida,
trfico de armas y lavado de dinero.
Fuente: Elaboracin propia con informacin del Centro de Estudios Internacionales Gilberto
Bosques, el Senado de la Repblica y la Cmara de Diputados.
Reuniones Interparlamentarias Mxico-Canad, 1975-2014
Ao Nm. Sede Temas

1975 I Ciudad de 1. Estructura del gobierno mexicano y funcionamiento
Mxico, del poder legislativo: Filosofa poltica de la
Mxico Constitucin mexicana. 2. Relaciones bilaterales:
culturales, comerciales, turismo y transporte areo,
trabajadores migrantes, y ciencia y tecnologa. 3.
Asuntos econmicos: IED y empresas transnacionales,
minera, agricultura, petrleo, inflacin, ganadera y
bosques, maquiladoras. 4. Asuntos internacionales:
relaciones exteriores, derecho martimo, negociaciones
comerciales internacionales. 5. Otros temas: mujeres en
la vida poltica y social mexicana, derechos de la mujer.
1976 II Ottawa, Informacin no disponible.
Canad
1977 III Ciudad de 1. Turismo. 2. Balanza comercial. 3. Nuevo orden
Mxico, econmico internacional. 4. Acciones conjuntas
Mxico para la defensa de los precios de materias primas. 5.
Convenciones areas. 6. Industria pesquera. 7. Energa.
8. Financiamiento para el desarrollo. 8. Relaciones
culturales. 9. Intercambio de tcnicos jvenes. 10.
Trabajadores agrcolas migrantes. 11. Asuntos agrcolas
y forestales.
1983 IV Ottawa, 1. Asuntos bilaterales: Relacin poltica y econmica.
Canad 2. Desarrollo reciente de las relaciones econmicas.
3. Cooperacin comercial: Transporte, sistema de
preferencias generalizadas de Canad, co-inversiones
relacionadas con exportaciones, comercio directo,
mecanismos financieros, suministros agroalimentarios.
4. Cooperacin industrial y transferencia de tecnologa:
Energa, finanzas, cooperacin agrcola y turstica,
relaciones sociales, intercambios culturales, programa
de intercambio de tcnicos jvenes. 5. Asuntos globales:
Mxico y Canad en el Nuevo Orden Econmico,
comercio y desarrollo, produccin alimentaria y
desarrollo agrcola, desarrollo industria y transferencia
de tecnologa, nuevas fuentes de energa, asuntos
monetarios y financieros, desarme y paz. 6. Asuntos
regionales: Organismos regionales, Centroamrica y el
Caribe.
1985 V Quertaro, 1. Desarme y paz mundial. 2. Centroamrica: El Grupo
Mxico Contadora. 3. Fortalecimiento de las relaciones sociales
y culturales. 4. Cooperacin econmica y financiera.
1986 VI Calgary, Informacin no disponible.

Canad
1987 VII Guadalajara 1. La relacin bilateral. 2. Relaciones polticas. 3.
y Puerto Apartheid en Sudfrica. 4. Cooperacin en Naciones
Vallarta, Unidas. 5. Acuerdo sobre trabajadores agrcolas. 6.
Mxico Mercados petroleros.
1988 VII Ottawa, 1. La relacin bilateral. 2. Trabajadores agrcolas.
Canad 3. Centroamrica. 4. Deuda externa. 5. Comercio
internacional. 6. Industria petroqumica. 7. Grupo de
los Ocho. 8. Asuntos ambientales. 9. Intercambios
cientficos, tecnolgicos y culturales.
1990 IX Baha de 1. Comercio. 2. Combate al narcotrfico. 3. Turismo. 4.
Banderas, Asistencia tecnolgica. 5. Asuntos culturales. Proteccin
Mxico ambiental.
1996 X Ottawa, 1. Migracin. 2. Combate al narcotrfico. 3. Derechos
Canad humanos. 4. TLCAN. 5. Asuntos laborales. 6. Asuntos
ambientales.
2000 XI Nuevo 1. Legislacin y procesos electorales. 2. TLCAN. 3.
Vallarta, Asuntos ambientales. 4. Narcotrfico.
Mxico
2002 XII Mont- 1. Retos de la relacin canadiense-mexicana en
Tremblant, el cambiante contexto norteamericano: Relacin
Canad comercial, panorama para las instituciones del TLCAN,
seguridad, fronteras e infraestructura de transporte. 2.
Energa. 3. Migracin. 4. Cooperacin parlamentaria.
2005 XIII Ciudad de 1. Agricultura. 2. Cooperacin: TLCAN, migracin,
Mxico, ciencia y tecnologa, intercambios culturales. 3. Energa.
Mxico 4. Multilateralismo: seguridad humana, Consejo de
Seguridad de NU, reformas a la ONU, organismos
internacionales.
2006 XIV Ottawa, 1. Relaciones parlamentarias: Recapitulacin de las
Canad XII y XIII Reuniones, perspectiva general de las
relaciones bilaterales y de los sistemas polticos. 2.
Cooperacin: Alianza para la Seguridad y Prosperidad
de Amrica del Norte (ASPAN), Alianza Mxico-Canad,
cooperacin multilateral en temas de Naciones Unidas,
derechos humanos, pandemias, cambio climtico,
cooperacin hemisfrica. 3. Asuntos econmicos: TLCAN,
competitividad, desarrollo humano y asuntos laborales,
energa, agricultura y agua.
2008 XV Mazatln, 1. Recapitulacin de la XIV Reunin. 2. Migracin. 3.
Mxico Seguridad Hemisfrica. 4. Economa y competitividad.
2009 XVI Saint John 1. Medio ambiente y energa limpia: tecnologa,

y Ottawa, inversin y medio ambiente en el mbito regional.
Canad 2. Comercio e inversin: TLCAN, crisis econmica,
inversin, alianzas estratgicas, puertos y fronteras
seguros y eficientes. 3. Seguridad regional: combate
al narcotrfico, trfico de armas, lavado de dinero y
crimen organizado en general, acciones en respuesta
a epidemias. 4. Cooperacin internacional: ciencia,
tecnologa, agricultura, comercio, movilidad juvenil
y de la fuerza laboral, requisitos de visado para
mexicanos.
2010 XVII Ciudad de 1. Seguridad regional: estrategias de seguridad y
Mxico, cooperacin en el combate al narcotrfico, crimen
Mxico transnacional y lavado de dinero. 2. Migracin y
vnculos humanos: leyes relacionadas con el sistema
canadiense de refugio y migracin, visado para
mexicanos, cooperacin bilateral y multilateral para la
proteccin de ciudadanos de ambos pases, migracin
laboral, salud, turismo. 3. Agenda para la competitividad
de Amrica del Norte: seguridad y eficiencia de las
fronteras, armonizacin de la reglamentacin, TLCAN,
consolidacin regional y competitividad. 4. Energas
renovables, medio ambiente y cambio climtico:
desarrollo de energas renovables, medidas tomadas
por ambos pases en relacin con el cambio climtico.
2011 XVIII Ottawa, 1. Cooperacin en materia de seguridad y justicia:
Canad crimen organizado transnacional, pandillas, corrupcin,
derechos humanos, democracia, gobernabilidad,
acceso a la justicia y mecanismos para prevenir la
violencia, reforma de las instituciones. 2. Cooperacin
para promover la competitividad econmica: comercio
bilateral, IED, infraestructura, futuro del TLCAN y de la
ASPAN, crisis financiera mundial, seguridad energtica
norteamericana, migracin, movilidad laboral y turismo,
incluyendo intercambios culturales y cientficos. 3.
Cooperacin e integracin a nivel regional y multilateral:
G20, sociedad civil.
2013 XIX Ciudad de 1. Vnculos comerciales, cooperacin energtica y
Mxico, migracin: competitividad regional, cooperacin
Mxico energtica, industria aeronutica y minera, movilidad
laboral y migracin. 2. Educacin, vnculos culturales
y seguridad: turismo, intercambios educativos y
culturales, seguridad, justicia y combate al crimen
organizado transnacional, y anlisis de la situacin en
Centroamrica.
2014 XX Ottawa, 1. Cooperacin econmica y competitividad: reformas

Canad estructurales en Mxico, TLCAN en su 20 aniversario,
TPP, Alianza del Pacfico, infraestructura y cooperacin
regulatoria. 2. Movilidad y vnculos humanos: respuesta
ante pandemias, cooperacin educativa, cientfica y
tcnica, programa de trabajadores agrcolas temporales,
programas de viajeros confiables, y el estatus de la
exigencia de visa a nacionales mexicanos.
Fuente: Elaboracin propia con informacin del Centro de Estudios Internacionales Gilberto
Bosques, el Senado de la Repblica y la Cmara de Diputados.
ndice de autores
Gustavo Vega Cnovas. Profesor investigador del Centro de Estudios

Internacionales de El Colegio de Mxico (Colmex), del cual tambin
fue director durante el periodo 2006-2011. Es doctor en Ciencia Po-
ltica por la Universidad de Yale, donde tambin obtuvo el ttulo de
maestro en la misma especialidad. Cuenta tambin con la licenciatura
en Derecho por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Es
miembro del Sistema Nacional de Investigadores (SNI)-Nivel III. En-
tre sus publicaciones ms recientes se encuentran: Mxico y Estados
Unidos. La economa poltica del libre comercio. Antologa (2014) y
El Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. Una visin retros-
pectiva y retos a futuro (2010).
Luz Mara de la Mora. Profesora afiliada de la Divisin de Estudios

Internacionales del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas
(CIDE) y socia-fundadora de la consultora LMM Consulting, espe-
cializada en temas de comercio internacional. Es doctora en Ciencia
Poltica por la Universidad de Yale y maestra en Economa Poltica
Internacional por la Universidad de Carleton, Ottawa. Estudi la li-
cenciatura en Relaciones Internacionales en El Colegio de Mxico
(Colmex). Actualmente tambin es miembro del Consejo Mexicano
de Asuntos Internacionales (Comexi) y vicepresidenta de Asuntos
Internacionales de la Fundacin Colosio, A.C.
Miguel Gastn Cedillo-Campos. Profesor-Investigador en Anlisis Di-

nmico de Sistemas Logsticos y presidente fundador de la Asocia-
304 ndice de autores
cin Mexicana de Logstica y Cadena de Suministro, A.C. (AML). Es

investigador nacional nivel 1, Mrito a la Innovacin UANL-FIME 2012
y Premio Nacional de Logstica 2012. En 2004, recibi su doctorado
en Transporte-Sistemas Logsticos por la Universidad de Paris, Fran-
cia. Recientemente ha colaborado como investigador visitante en el
MIT-Zaragoza Logistics Center. Actualmente es investigador de tiem-
po completo del Instituto Mexicano del Transporte (IMT). Es miembro
titular de la Academia Mexicana de Ciencias de Sistemas y presidente
del Comit Cientfico del Congreso Internacional en Logstica y Cade-
na de Suministro (CiLOG) organizado cada ao por la AML.
Jos San Martn Romero. Director general del Instituto Mexicano del
Transporte (IMT), rgano desconcentrado de la Secretara de Comu-
nicaciones y Transportes. Es ingeniero industrial y en Sistemas por
la Universidad de las Amricas, Puebla y maestro en Investigacin
de Operaciones y Sistemas de Planeacin por la Universidad de To-
ronto. Cuenta tambin con la maestra en Ciencias de Economa, con
especializacin en Desarrollo Nacional y Planeacin de Proyectos,
por la Universidad de Bradford, Inglaterra. Ha sido profesor titular
en la maestra en Transporte de la Universidad Nacional Autnoma
de Mxico (UNAM) e impartido diversos cursos a nivel posgrado en
la UNAM, en el Instituto Politcnico Nacional (IPN), entre otras ins-
tituciones.
Rodolfo Cruz Pieiro. Profesor-investigador del Departamento de Es-

tudios de Poblacin de El Colegio de la Frontera Norte, del cual fue
director durante el bienio 2007-2008. Es doctor en Sociologa por la
Universidad de Texas en Austin, maestro en Demografa por El Cole-
gio de Mxico (Colmex) y licenciado en Economa por la Universidad
Veracruzana (UV). En 2012 recibi el nombramiento como miembro
del Consejo Ciudadano del Instituto Nacional de Migracin (INM).
Entre sus publicaciones ms recientes se encuentran los libros Migra-
ciones internacionales, crisis y vulnerabilidades (2013) e Ires y venires.
Movimientos migratorios en la frontera norte de Mxico (2011).
Yolanda Silva Quiroz. Doctora en Ciencias Sociales con especialidad

en Estudios Regionales; cuenta adems con una especialidad en Mi-
gracin Internacional por El Colegio de la Frontera Norte, programa
dentro del cual ha participado tambin como tutora acadmica. Es
profesora de tiempo completo del Centro de Investigacin y Estu-
dios Avanzados de la Poblacin de la Universidad Autnoma del
Estado de Mxico (UAEM). Sus lneas de investigacin son: polticas

migratorias, migracin interna e internacional, derechos humanos y
vulnerabilidad.
Carlos Heredia Zubieta. Profesor-investigador titular de la Divisin

de Estudios Internacionales del Centro de Investigacin y Docencia
Econmicas (CIDE). Es licenciado en economa por el Instituto Tec-
nolgico Autnomo de Mxico (ITAM) y maestro en Economa por
la Universidad McGill, Montreal. Cuenta con estudios de doctorado,
tambin en Economa, en la UNAM. Fue diputado federal entre 1997-
2000 y ha servido como funcionario pblico en los gobiernos de
Michoacn y del Distrito Federal. Actualmente trabaja las siguientes l-
neas de investigacin: integracin en Amrica del Norte, comunidades
migrantes mexicanas en Estados Unidos y las relaciones internacio-
nales de los gobiernos sub-nacionales en el marco de la relacin
Mxico-China.
Gabriela Dutrnit Bielous. Profesora-investigadora titular nivel B del

Departamento de Produccin Econmico de la Universidad Autno-
ma Metropolitana (UAM), Unidad Xochimilco. Es economista por la
Universidad de La Habana, maestra en Ciencias Econmicas por la Uni-
versidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM) y doctora en Poltica
Cientfica y Tecnolgica por la Universidad de Sussex. Es miembro
del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) nivel III, miembro regu-
lar de la Academia Mexicana de las Ciencias (AMC) y coordinadora
general del Foro Consultivo Cientfico y Tecnolgico desde julio de
2012. Entre sus publicaciones ms recientes se encuentran: Learning,
Capability Building and Innovation for Development (en co-edicin,
2013) y El sistema nacional de innovacin mexicano: estructuras,
polticas, desempeo y desafos (en co-autora, 2010).
Marcela Surez Estrada. Investigadora posdoctoral del Colegio Inter-

nacional de Graduados Entre Espacios, en el Instituto de Estudios
Latinoamericanos de la Universidad Libre de Berln. Es licenciada en
Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional Autnoma de
Mxico (UNAM) y maestra en Nueva Economa Mundial por la Uni-
versidad de Madrid. Obtuvo su doctorado como becaria del Colegio
Internacional de Graduados Entre Espacios con la tesis Redes de co-
nocimientos en clusters: aprendiendo de Mxico y Alemania en el cam-
po de las nanotecnologas. Sus principales lneas de investigacin son:
teora institucional y desempeo econmico, y clusters industriales.
306 ndice de autores
Ral Bentez Manaut. Investigador del Centro de Investigaciones so-

bre Amrica del Norte (CISAN) de la Universidad Nacional Aut-
noma de Mxico (UNAM). Es licenciado en sociologa por la UNAM,
maestro en Economa y Poltica Internacional por el Centro de Inves-
tigacin y Docencia Econmicas (CIDE), tiene estudios de doctorado
en Estudios Latinoamericanos en la UNAM. Ha sido profesor e inves-
tigador visitante en el Woodrow Wilson Center de Washington, D.C.,
la Universidad Nacional de la Defensa de Estados Unidos y la Ame-
rican University. Desde 2006, es presidente del Colectivo de Anlisis
de Seguridad con Democracia, A.C. (CASEDE).
Athanasios Hristoulas. Profesor investigador de tiempo completo del

Departamento de Estudios Internacionales del Instituto Tecnolgico
Autnomo de Mxico (ITAM), donde tambin es director del Progra-
ma de Estudios Canadienses. Es licenciado, maestro y doctor en Cien-
cia Poltica, habiendo obtenido los tres ttulos en la Universidad de
McGill, Montreal. Sus lneas de investigacin incluyen: las relaciones
internacionales de Mxico, Estados Unidos y Canad, la seguridad
estratgica en Amrica del Norte y la cooperacin fronteriza entre
Mxico y Estados Unidos. Es miembro del Sistema Nacional de Inves-
tigadores (SNI) nivel II.
Jos Enrique Sevilla Macip. Licenciado en Relaciones Internacionales

por el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM) y maestro
en Ciencia Poltica por El Colegio de Mxico (Colmex). Tambin
cuenta con estudios en el programa de Asuntos Europeos del Insti-
tuto de Estudios Polticos de Pars (Sciences Po) y de filosofa en la
Facultad de Filosofa y Letras de la Universidad Nacional Autnoma
de Mxico. Es afiliado del Programa de Jvenes del Consejo Mexicano de
Asuntos Internacionales (Comexi). Actualmente, y desde septiembre
de 2013, ostenta el cargo de subdirector en el Centro de Estudios In-
ternacionales Gilberto Bosques del Senado de la Repblica.
Amrica del Norte:
retos y oportunidades en el siglo XXI
fue coordinado por la senadora
Marcela Guerra Castillo
Amrica del Norte: retos y oportunidades en el siglo XXI,
se termin de imprimir en el mes de abril de 2015
en los talleres de Diseo3 y/o Len Garca Dvila,
Avenida Lomas Verdes 2560-306,
Colonia Lomas Verdes, C.P. 53120, Edo. de Mxico.
Se tiraron 1000 ejemplares en papel cultural de 75 grs.

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Amrica del Norte: retos y oportunidades

Impreso en Mxico / Printed in Mexico

Sen. Jos Rosas Aispuro Torres

Sen. Arturo Zamora Jimnez

Sen. Luis Snchez Jimnez

Sen. Lilia Guadalupe Merodio Reza

Sen. Rosa Adriana Daz Lizama

Sen. Mara Lucero Saldaa Prez

Sen. Mara Elena Barrera Tapia

Sen. Martha Palafox Gutirrez

Junta de Coordinacin Poltica

Sen. Fernando Herrera vila

Sen. Miguel Barbosa Huerta

Sen. Carlos Alberto Puente Salas

Sen. Manuel Bartlett Daz

Sen. Miguel Romo Medina

Sen. Blanca Mara del Socorro Alcal Ruiz

Sen. Fernando Yunes Mrquez

Sen. Marcela Guerra Castillo

Sen. Juan Carlos Romero Hicks

Sen. Fidel Demdicis Hidalgo

Sen. Alejandro Tello Cristerna

Sen. Patricio Martnez Garca

Sen. Vctor Hermosillo y Celada

Sen. Ninfa Salinas Sada

El Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte

Escenarios para la profundizacin de la integracin

Plan de transporte y logstica para Amrica

El futuro del Tratado de Libre Comercio

Flujos migratorios documentados de mexicanos

Entre flujos de conocimiento, asimetras y

Mxico y la seguridad en Amrica del Norte.

Las relaciones bilaterales Canad-Mxico:

Los poderes legislativos y su injerencia en

Anexo. Reuniones interparlamentarias

ndice de autores 303

Hago hincapi: un paso. Porque si bien la insercin de Mxico en la

componente de toda una estrategia multidimensional que permita a

Ms all de comentar los xitos del TLCAN, el propsito del presente

Ello es particularmente urgente en el marco del protagonismo asitico

As como la mariposa monarca, emblemtica especie norteamerica-

Sea como fuere, el simbolismo de la fecha significa la apertura de una

expectativas segn las cuales, aprovechando la coyuntura del ani-

A un ao de dicho encuentro, y a pesar de que la Declaracin de

Con estas consideraciones en mente, la Comisin de Relaciones Ex-

La agenda de Mxico en Amrica del Norte abarca una serie de te-

Partiendo de estas consideraciones, se decidi dividir los ensayos en

En primer lugar, Gustavo Vega realiza un exhaustivo balance del

El siguiente artculo, de Luz Mara de la Mora, retoma la importancia

El ensayo de Miguel Gastn Cedillo-Campos y Jos San Martn Rome-

Cierra la primera seccin del libro el artculo de Carlos Heredia Zu-

En contraste con la primera seccin, la segunda ostenta un carcter

orientado a la movilidad de personas en Amrica del Norte. Varios

El artculo de Gabriela Dutrnit Bielous y Marcela Surez Estrada, por

Otro tema que ha adquirido creciente importancia en el mbito nor-

acentuada a raz de la implementacin de la estrategia de combate

El captulo de Athanasios Hristoulas, si bien no se refiere espe-

Finalmente, el libro cierra con el artculo de Jos Enrique Sevilla Macip,

un anlisis comparativo de la legislacin constitucional de los tres

La estructura de este volumen, as como el breve recorrido del con-

De acuerdo con el Consejo Nacional de Inteligencia (NIC, por sus

1 National Intelligence Council, Global Trends 2030: Alternative Worlds, Washington,

Este volumen, adems de representar el compromiso del Senado de