Ttulo ponencia:

Las polticas cinematogrficas: una posibilidad para la construccin de ciudadana?

Autora:
Susadny Gonzlez Rodrguez
(susygr@gmail.com)

Institucin:
Universidad de Guadalajara

Preparado para presentar en el Congreso 2017 de la Asociacin de Estudios

Latinoamericanos, Lima, Per, del 29 de abril al 01 de mayo de 2017.
Resumen: El inters por estudiar las polticas cinematogrficas en Amrica Latina ha
venido despertando otras miradas que rebasan el anlisis sobre las contribuciones
cuantitativas de estas leyes en funcin de ampliar el horizonte plural de representacin.
A esa condicin de garantes de bienes culturales en pos del equilibrio dentro de un
sistema global arbitrario, donde la hegemona del mercado audiovisual norteamericano
se impone -no precisamente en funcin de democratizar identidades, sino ms bien de
anularlas y seguir alentando asimetras-, se viene sumando un enfoque que las privilegia
tambin como un fin y un medio en s mismas a favor del debate y la participacin de los
sujetos polticos, de un cambio que precisa una articulacin entre la voluntad poltica del
Estado y la ciudadana.

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Dentro de las Ciencias Sociales se viene abriendo paso una vertiente de tematizacin
que rebasa los anlisis sobre las contribuciones cuantitativas de las polticas
cinematogrficas en funcin de ampliar el horizonte plural de representacin o su
condicin de garantes de bienes culturales en pos del equilibrio dentro de un sistema
global marcado por la hegemona del mercado audiovisual norteamericano. Dicho
abordaje privilegia tambin a estas legislaciones como un objeto de estudio con
potencialidades para reflexionar sobre esa irresuelta tensin entre Estado y ciudadana,
con acento en el fin (resultado), pero sobre todo en los medios (proceso).
En la medida que las industrias culturales han pasado a ser predominantes en la
formacin de la esfera pblica y la ciudadana, como lugares de informacin,
sensibilizacin a las cuestiones de inters comn y deliberacin entre sectores sociales,
como afirma Nstor Garca Canclini (2001), las leyes audiovisuales que se pelean hoy
en la Latinoamrica, hay que entenderlas y estudiarlas adems, como una posibilidad de
transformacin social mediante el debate y la participacin de los destinatarios de las
decisiones, con capacidad de saber y capacidad de actuar dispuestos a procesar la
experiencia social y disear maneras de interpelar, en campos especficos delimitados
por la comunicacin y un inters coincidente. Todo lo cual supone una interdependencia
entre la voluntad poltica del Estado y la ciudadana, donde esta ltima, afirma Jess
Martn Barbero (2015), parece el nuevo modo de estar juntos, desde donde se rehace,
recrea y reinventan los sentidos de la poltica y lo poltico.
Este planteamiento nos permite proponer una reflexin abierta -de procesos an en
desarrollo o en plena gestacin- en torno a las acciones que desde abajo se gestan a
favor de la promulgacin de polticas audiovisuales, no para indagar en torno a la
constitucin de los colectivos, sino sobre la democratizacin y lmites de la participacin
en funcin de paradigmas de accin cultural. El artculo debe considerarse un
acercamiento exploratorio, construido a partir de una recopilacin bibliogrfica-
documental, como antesala de una investigacin ms grande; donde la relacin
planteada supone tomar en cuenta el rol normativo del Estado como rbitro de las
polticas -amn de su adopcin paternalista hacia el cine-, pero tambin las posibilidades
que deja a la ciudadana, con el fin de superar esa visin estadocntrica que lo catapulta
como el nico actor responsable de las decisiones pblicas.
La entrada al siglo XXI signific un cambio de paradigma en la poltica cultural de
Amrica Latina (Radakovich et al., 2012). Con el repunte de gobiernos de izquierda
moderada o centroizquierda en el cono sur, sobrevino una mutacin legislativa1 sin
precedentes en el mbito del audiovisual, que suele asociarse con un alineamiento
regional en las naciones pertenecientes al ALBA y el Mercosur: un sntoma de la
inspiracin histrica que se remonta al pensamiento comunicacional latinoamericano de
los 70, y que tuvo al periodista boliviano Luis Ramiro Beltrn a su principal impulsor. En
este mbito el ciclo poltico que se sucedi a partir de los 2000 supuso un antes y un
despus para nuestra regin.
El cine, que por sus vnculos con el mercado y el entretenimiento se le suele ordenar
bajo el rubro de la comunicacin, no qued a la zaga de estas materializaciones. De
hecho, es justo distinguir que el sptimo arte, como ninguna otra industria cultural, puede
presumir del proteccionismo del que ha sido objeto en toda su historia, defendido incluso

1 Tal y como corroboran las recientes leyes de medios sancionadas en Venezuela (2000, 2004), Uruguay
(2008, 2014), Argentina (2009), Bolivia (2011), Ecuador (2013).

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por gobiernos totalitarios y dictatoriales -Argentina constituye uno de los ejemplos ms
vvidos2- en coherencia con con la influencia econmica y meditica de penetracin
social que ejerce dada su capacidad de articulacin entre el campo cultural y el poltico
y su poder para representar lo latinoamericano, la identidad nacional, las memorias,
sueos y proyectos colectivos como agente productor y portador de ideologa a escala
mundial, como lo caracteriz Octavio Getino (2005).

Mapeo a la actividad legislativa cinematogrfica

Antes de sumergirnos en una reflexin sobre las posibilidades participativas de la

ciudadana en materia de polticas cinematogrficas, resulta oportuno cartografiar estas
iniciativas.
En las ltimas dcadas la filmografa del 62 por ciento de los pases del continente
latinoamericano se ha potenciado gracias a las medidas de fomento y proteccin al
audiovisual; destinadas al estmulo del mercado interno -mediante incentivos fiscales de
exencin de impuestos para motivar la inversin de capitales, otorgamiento de crditos,
banca cinematogrfica3-, ayudas directas para el desarrollo de los procesos de la cadena
de valor del cine, sobre todo con nfasis en la produccin (Gonzlez, 2015).
En sentido general estos marcos legales han contribuido a dotar de una arquitectura
institucional al cine, e incluso a colocar a las producciones nacionales dentro del mapa
cinematogrfico de la regin. Solo Costa Rica, Guatemala, Paraguay, El Salvador,
Honduras y las Guayanas carecen de una legislacin audiovisual. Los tres primeros
aguardan por la aprobacin de los anteproyectos presentados. Y como es posible
apreciar, los andamiajes legales para el fomento y proteccin al cine se echan de menos
en la regin centroamericana y caribea, a excepcin de Repblica Dominicana 4 y
Cuba5, aunque esta ltima, a pesar de haber sido la segunda nacin del rea en aprobar
una ley (No. 169) que promovi un cine renovador y de vanguardia, no ha actualizado
ese cuerpo legal, vigente desde 1959.

2 Fue durante la administracin de Carlos Menem, no muy afecta a proteger ni la cultura, ni la industria ni
la produccin argentina, cuando el Congreso sancion la Ley No. 24.377 (1994) que, en palabras del
crtico Axel Kuschevatzky, constituy el evento ms importante en la historia reciente del cine argentino.
Otro ejemplo de la afirmacin arriba sostenida lo ofreci a finales de 2016 el presidente de Brasil, Michel
Temer, quien confirm la extensin de los incentivos fiscales previstos por la Lei do Audiovisual de 1993,
que establece un sistema de financiacin basado en la contribucin fiscal para apoyar las producciones
brasileas.
3 El Estado asume el rol de banquero de la actividad cinematogrfica a travs de lneas reintegrables de

crditos, la cobertura de riesgos a travs de avales o garantas (Gonzlez, 2015, p.117).

4 En agosto de 2010 entr en vigencia la Ley sobre el Fomento de la Industria Cinematogrfica que en

cinco aos permiti el rodaje de 106 filmes, cifra avasalladora que supera los 101 materiales producidos
entre 1922 y 2010.
5 En mayo de 2013 el gremio cinematogrfico en la Isla se organiz en un pequeo grupo de

representacin, autodenominado g-20, y en franco desacato al sectarismo y la verticalidad del sistema,

promovi focalizados debates a favor de la promulgacin de una ley de cine, reivindicando su derecho de
de participar en todos los planes y acciones que se proyecten para el cine cubano (g-20, 2013). Luego
de ms de tres aos lograron construir junto con instancias estatales un diagnstico del cine cubano y
entregar propuestas que todava hoy aguardan por su aprobacin, como la ley misma a la que aspiran (Ver
Gonzlez Rodrguez, 2016).

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 Con vista a un recorte, tomemos en cuenta que el ciclo poltico iniciado en los 2000
(contexto temporal) define a su vez un marco geogrfico contextual que nos remite a
Sudamrica -con la consecuente inclusin de gobiernos que nos estn precisamente
alineados a la izquierda. Esto es lo que Guillermo Mastrini en una entrevista llama
subregionalizacin en el mbito de las polticas audiovisuales. La dinmica de estos
procesos en curso conlleva a tomar en cuenta pases cuyas leyes son anteriores al
periodo contextual de marras, en los cuales se han venido sucediendo a inicios del nuevo
siglo, ya sea debates del gremio o renovaciones a leyes cinematogrficas promovidas
por el propio Estado.
Por ejemplo, Argentina6 y Brasil fueron pioneros dentro del subcontinente y de
Amrica en general en promover el fomento al cine, pero las investigaciones suelen
recuperar y ordenar cronolgicamente estos afanes legislativos a partir de la dcada del
90. Ms all de esa arbitrariedad, su mencin en este inventario tiene cabida cuando
recordamos la constitucin de la Agencia Nacional do Cinema (Ancine) y las iniciativas
basadas en exenciones fiscales implementadas durante el gobierno de Lula da Silva, a
lo que se sum en 2003 el Fundo Setorial manejado por el Estado. Semejante
espaldarazo supuso en Argentina la Ley de Servicios de Comunicacin
Audiovisual, aprobada en 2009 -otra cosa sera adentrarse en sus interioridades y
limitaciones-.
Si retomamos la cronologa de implementacin de estos marcos jurdicos en
Sudamrica encontramos a Bolivia, cuya Ley 1302 data de 1991, y es considerada una
autntica victoria del movimiento de cineastas, dispuestos a marcar una lnea de gestin
pblica mediante la participacin de la sociedad civil.
El turno les correspondera a las dos cinematografas abanderadas de la regin7,
Brasil (con su Lei do Audiovisual de 1993) y Argentina (Ley No. 24.377, 1994) -tomando
como referencia las legislaciones de la dcada del 90. La nacin austral tampoco qued
exenta de las luchas del sector para salvar su industria, que sufri los embates de la

6 Algunas fuentes hablan de 1957, ao que marc la creacin del Instituto Nacional de Cine. En mayo de
1968 se sanciona la ley de Fomento y regulacin de la actividad cinematogrfica No.17.741. Y tambin el
decreto ley 18.019 que cre el Ente de Calificacin Cinematogrfica vinculado a la censura de unas 727
pelculas. Valeria Manzano (2001) remonta la primera poltica oficial de proteccin a la industria al primer
mandato peronista, exactamente a 1947 cuando, afirma, se sanciona la Ley 12.299, de fomento a la
cinematografa.
7 Mxico vendra a completar el tringulo de las portentosas cinematografas de Latinoamrica, siendo el

primer pas del rea en ordenar y regular esta actividad mediante la Ley de la Industria Cinematogrfica,
decretada en 1949 (De La Vega, 1992). Cabe destacar, a pesar del sesgo que ha supuesto el marco
contextual de este artculo, el papel que jug el gremio de cineastas mexicanos durante el proceso de
iniciativa de Ley de la Industria Cinematogrfica de 1998, que signific la resurreccin del cine mexicano
luego de la implantacin del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. Tres aos despus de la
entrada en vigor de la Ley Federal de Cinematografa de 1992, el Sindicato de Trabajadores de la
Produccin Cinematogrfica comenz a organizarse mediante foros para redactar un anteproyecto de ley
(tuvo ms de 20 versiones) que despus de varios tropiezos fue presentado por la actriz y entonces
diputada y presidenta de la Comisin de Cultura, Mara Rojo. A esta iniciativa le sigui un periodo (1995-
1997) de debate, anlisis, presin -una marcha incluida para sensibilizar-, entre los distintos grupos del
mbito cinematogrfico y los integrantes del parlamento, segn lo narra en su libro Israel Tonatiuh Lay. La
trascendencia de este proceso suele researse como una de las primeras iniciativas de ley que inaugura
el cabildeo (en el espacio parlamentario) en Mxico, lo cual demostr el impulso que un grupo de la
sociedad civil poda darle a un marco legal (Lay, 2005).

5
crisis institucional y econmica de los 90, la cual se tradujo en falta de estructura
financiera para apoyar el sptimo arte. Los primeros cuatro aos de ese decenio son
recordados como los ms nefastos del cine argentino. El promedio de rodajes por ao
fue apenas de 13,8 filmes -muy por debajo del promedio histrico hasta entonces, 26,4
pelculas anuales entre 1985 y 1989 (Sorrentino, 2012). Este panorama desat la presin
de las asociaciones y entidades de productores, tcnicos, directores, actores y hasta
estudiantes que salieron a la calle para exigir una nueva ley de cine. Como resultado, en
septiembre de 1994 el Congreso sancion la Ley No. 24.377 que, en palabras del crtico
Axel Kuschevatzky (2013), fue el evento ms importante en la historia reciente del cine
local, nada menos que en el contexto de la administracin de Carlos Menem. A partir de
1995 se desencaden una explosin en la produccin y estrenos nacionales -hasta 2001
se estrenaran en promedio 37,5 pelculas anuales (Sorrentino, 2012)- que no pocos
estudios suelen atribuir directamente a la implementacin del marco legal y al esquema
de financiamiento y fondos estables que este provey, tambin como seal de su
carcter proteccionista.
Tambin en 1994 Venezuela sancion la suya, un mrito que se suele achacar en
parte a la comunidad cinematogrfica. Su reformulacin ocurri en 2005 y se asocia con
el incremento de la produccin en un 380 % respecto al periodo anterior (1994-2004). En
una dcada ese pas super todos los rcords histricos de produccin, estrenos y
premios internacionales, con una convocatoria que ascendi a ms de diez millones de
personas en comparacin con la etapa mencionada. Gracias a la Ley de Cinematografa
Nacional (LCN) se logr por primera vez un financiamiento propio, en ms de 90%, a
travs de los aportes provenientes del Fondo de Promocin y Financiamiento del Cine
(Rangel, 2015).
Dentro del cuarteto de la Comunidad Andina (Bolivia, Colombia, Ecuador, Per), fue
Per el primero en aprobar su Ley (26370) de Cinematografa Peruana (1994), cuya
incompletud deton en 2001 la decisin de una comisin para evaluar una reforma que
dej pendiente entre otras urgencias, una film comission, lo cual permitira atraer
filmaciones extranjeras con la tecnologa, el entrenamiento tcnico y el trabajo que eso
implica para los profesionales locales del cine y el audiovisual peruanos, en palabras de
Pierre Emile Vandoorne (2015), director de audiovisual, fonografa y nuevos medios del
Ministerio de Cultura, para quien el cine peruano est todava lejos de proclamarse
industria.
Colombia donde no se ha producido precisamente una sucesin del poder en
manos de sectores alineados a la izquierda- es otro caso singular, no en balde ha
despertado la atencin de investigadores locales, tal vez como una manera de ponderar
el lugar que el Estado le ha otorgado al sptimo arte a travs de la creacin de una slida
red de instituciones de fomento que permiti a la nacin cafetalera ocupar el cuarto
puesto entre los productores de cine de Amrica Latina, desde la implementacin en
1997 de la Ley General de Cultura, a la que sigui en 2003 la Ley 814 del cine, que vida
a Proimgenes, con el objetivo de resolver la falta de recursos que no atenda la primera8
(Gonzlez Rodrguez, 2016).

8De esa iniciativa se deriv el Fondo de Desarrollo Cinematogrfico, instrumento de financiamiento que
ha generado una devolucin de 137 mil millones de pesos al sector de la produccin de cine colombiano.
Anteriormente dependa absolutamente del presupuesto nacional del estado que destinaba al sector 50
millones de pesos.

6
 El caso de Chile se ha distinguido tambin por un rol activo del Estado9 -con aportes
significativos al rea audiovisual que pasaron de 121 millones de pesos anuales en 1992
a 996 en 2005-, cuyo empuje le ha otorgado una fisionoma particular al cine nacional10
en parte gracias a la aprobacin en 2004 de su ley, que recoge muchas de las propuestas
entregadas en 1999 al gobierno por parte de las agrupaciones vinculadas a la creacin
audiovisual (Abulseme, 2008).
Ecuador por su parte celebr en 2016 los diez aos de vigencia de su Ley de
Fomento al Cine Nacional, que por sus limitaciones ya plantea nuevos desafos y otros
debates (divididos) en torno a su actualizacin y transformacin radical, cuya frmula
estimule todas las formas de produccin, circulacin y promocin de los filmes que all
se realizan. Pero ms all de esta imperativa realidad, le ha permitido al pas soar con
una cinematografa ms estable, luego de tanta intermitencia, gracias al incentivo estatal
que permiti la concrecin de 174 obras audiovisuales en una dcada. Para entender la
dimensin del cambio cabe remitirse a las palabras de unos de los cineastas
ecuatorianos ms reconocidos, Sebastin Cordero. En el 2000, siete aos antes de que
la ley empezara a rendir frutos, el director de Ratas, ratones y rateros, escriba en la
revista Chasqui:
Producir cine en el Ecuador es casi un milagro. Con un promedio de un largometraje
cada tres aos, hablar de una industria cinematogrfica ecuatoriana es algo an muy
lejano. No existe ningn tipo de ayuda gubernamental para la produccin, lo que
dificulta mucho las cosas, pues el cine local no ha podido todava ser rentable
(Cordero, 2000, p.19).

Luego de una carencia absoluta de polticas vinculadas a la actividad cinematogrfica,

Uruguay fue uno de los ltimos en integrarse al mapa legislativo. Los aos 2000
representaron para este pequeo territorio un perodo de fermento en materia de
institucionalizacin. El reposicionamiento del cine uruguayo est directamente asociado
a la promulgacin de la Ley del Cine y el Audiovisual11 en 2008, y al aumento en los
incentivos y fondos estatales (59.2%) que desencadenaron el boom productivo en la
produccin (Radakovich et al., 2012), al destinar cerca de un milln de dlares al
financiamiento y promocin de la cinematografa nacional. Este andamiaje legal
comprendi adems de una film comission & promotion office, la creacin desde la
Presidencia de la Repblica de un Cluster Audiovisual que acta como complejo
productivo cinematogrfico, unido a otras iniciativas encargadas de dinamizar y promover
el cine nacional (Radakovich, 2013).

9 La academia ha contribuido a destacar el rol del Estado chileno en varias investigaciones (Abulseme,
2008; Bastas, 2008; Vargas, 2010).
10 En 1992 apenas se estrenaban tres filmes al ao, para 2005 la cifra ascendi a diez largometrajes

(Abulseme, 2008).
11 La ley prev exoneraciones de tributos aduaneros y de impuestos a las importaciones, otorgando al

Estado la competencia de suprimir gravmenes en el trnsito, exportacin, salida o admisin temporaria

de pelculas y audiovisuales nacionales o coproducciones (Radakovich, 2013, p.4).

7
Estado: de mecenas a rbitro

Este incompleto mapeo no solo ofrece una dimensin de las rupturas y continuidades en
los procesos histricos de Nuestra Amrica. Nos permite corroborar la tendencia del
Estado al fomentismo12, a la regulacin y control del mercado audiovisual, especialmente
enfocado en el primer eslabn de la cadena de valor: la produccin; acciones que a su
vez podran pensarse como una manera de corregir la imperante desregulacin estatal,
la liberalizacin y privatizacin, la apertura econmica frente a las producciones
extranjeras y la concentracin monoplica de los sistemas transnacionales dentro del
cine, secuela de una forma de Estado neoconservadora y neoliberal que rigi en los 80
y 90 tras la interrupcin de procesos democrticos y cuyas consecuencias ya sabemos:
profundas asimetras en el audiovisual latinoamericano traducida en una dbil produccin
endgena y desequilibrios en cuanto a la distribucin y acceso a la produccin cultural y
comunicativa, lo cual refuerza nuestra condicin de periferia. Sobre esto llamaba la
atencin Garca Canclini (2000) cuando retoma una distincin clave que hace Rafael
Roncagliolo basada en pases exportadores e importadores.
Slo dos, Brasil y Mxico, estn incorporados a la economa global de bienes
culturales por sus inversiones en otros pases de la regin, en Estados Unidos y
Europa, y su capacidad de exportar, especialmente programas de televisin. Hay
unos pocos pases incipientemente exportadores -Argentina, Colombia, Chile,
Venezuela y Per-, y luego la mayora netamente importadora, que depende sobre
todo de Estados Unidos. Las diferencias decisivas en una perspectiva estratgica no
son de estilos identitarios, sino de infraestructura fuerte, mediana o dbil para la
produccin endgena (Garca Canclini, 2000, p.89).

La llegada de las industrias culturales y la consecuente estandarizacin de los

contenidos, unido a la acumulacin de un capital, tal y como sealan los tericos de la
Escuela de Frankfurt, exoner al Estado de su condicin de mecenas para otorgarle la
misin de promotor y regulador de las mismas. Si las industrias culturales se han
convertido desde hace ms de un siglo en el motor que puede movilizar la cultura, dira
Getino (2003), dicho mrito, de lograrse, no ser tanto de las posibilidades especficas

12 La voluntad por articular leyes de proteccin y fomento en el sptimo arte se ha hecho expresa tambin
a travs de iniciativas como la Conferencia Iberoamericana de Autoridades Cinematogrficas (Caci), la
Reunin Especializada de Autoridades Cinematogrficas y Audiovisuales del Mercosur (Recam) o el
programa de fomento a la industria iberoamericana: Ibermedia, para cuyo balance es preciso tomar en
cuenta no solo aspectos econmicos, comerciales y polticos que han solapado en un actuar no vinculante
a la cultura, tal y como cuestiona Gonzlez (2015).
La tendencia de los estados y gobiernos al fomentismo de la cultura qued expuesta en toda una
produccin apologtica acadmica que en principio exclua la opinin de los protagonistas y que, como
advierte Nstor Garca Canclini (1987), demuestra el marcado acento en el ejercicio de los gobiernos de
cara a las polticas, intencin que ha quedado reflejada en los diversos paradigmas polticos en los que se
ha centrado la accin cultural, puestos a prueba del 70 al 90 (el mecenazgo liberal, tradicionalismo
patrimonialista, estatismo populista, la privatizacin neoconservadora, la democratizacin cultural,
democracia participativa) (Garca Canclini, 1987; Teixeira, 2000).

8
de dichas industrias, sino por decisiones que competen al Estado como rbitro entre los
derechos ciudadanos y los intereses de la acumulacin del capital. Es el Estado, donde
los derechos se instituyen y se hacen exigibles (Cunill, 2004), quien en ltima instancia
legitima las decisiones pblicas, y reserva para s la posibilidad de actuacin legal en
mbitos donde los actores no hayan logrado acuerdos (Marez, 2010). Pero semejante
realidad ha servido de pretexto para considerarlo un actor exclusivo; centralidad
apuntalada en la perspectiva de la accin gubernamental caracterizada por el
estadocentrismo:
Esto ha implicado que el Estado se haya caracterizado histricamente por ejercer
un control autoritario de aparatos burocrticos y una movilizacin de recursos y
soportes. Este control y estos recursos y soportes se expresan a travs de
reglamentaciones donde la organizacin estatal pone un marco y lmites a las
actividades de los actores, apareciendo ste como el nico defensor del orden
pblico y de la regulacin social. Este poder estatal, es necesario para que el
Estado llene su funcin esencial que ha hecho de ste el regulador del orden y
del movimiento, articulando las funciones generales de reproduccin social y de
reproduccin del complejo organizacional (Marez, 2010, p.3).
De esta visin estadocntrica se derivan, al decir de Freddy Marez, los obstculos
para enfrentar contextos complejos, inciertos y dinmicos, a partir de esa
administracin pblica jerrquica que catapulta al Estado como:
el nico en instalarse en el centro de las decisiones pblicas, ignorando y
marginalizando, por una parte, la especificidad de lo que es pblico, y por la otra,
la co-construccin de soluciones colectivas por la intervencin de actores que
tienen estatus o legitimidad en materia de autoridad gubernamental (Marez,
2010, p.5).

En Amrica Latina la nocin de polticas culturales, dentro de cuyo amplio espectro

encontramos las cinematogrficas, ha estado connotada por los conceptos de cultura y
poltica (Wortman, 2001, p.252), y a su vez por los conflictos de poder que estas
encierran en s mismas, pues en su base est la decisin de jerarquizar necesidades por
encima de otras (Mastrini, 2014). Con razn para George Ydice y Toby Miller
constituyen un terreno privilegiado de la hegemona. Proporcionan un medio para
conciliar identidades culturales antagnicas erigiendo la nacin como la esencia que
trasciende los intereses particulares (Ydice y Miller, 2004, p.20). Garca Canclini las
concibe como el conjunto de intervenciones o actividades que realizan tres tipos de
actores: estatales, empresariales y societales, que buscan orientar el desarrollo
simblico, satisfacer las necesidades culturales de una poblacin y obtener consenso
para un tipo de orden o transformacin social (Garca Canclini, 2000), esto, a
contraviento del desinters de los estados por estructurar instituciones y agentes, y de
los intentos de operar verticalmente en nombre de la ciudadana, todo lo cual se ha
revertido de manera negativa sobre el campo de la cultura. En sentido general este
conjunto de acciones que delimitan, configura, protegen e impulsan al sistema
audiovisual tienen al Estado como su principal inspirador y garante, pero constituyen una
competencia tambin de los sectores populares en funcin del desarrollo, reivindicacin
que irrumpi en el horizonte de los 70 como un movimiento, un aporte y una apuesta
latinoamericana por democratizar la comunicacin y la cultura. Desde aquel entonces, y

9
en alusin a las polticas nacionales de comunicacin, Luis Ramiro Beltrn defenda que
la formulacin y aplicacin de las mismas deba recaer adems, en un Consejo Nacional
Autnomo y pluralista por medio de una ley: la soberana en materia de comunicacin y
cultura tambin debe radicar en el pueblo mismo, en una sociedad democrtica (Beltrn,
1982, p.10), con lo cual refrendaba la obligacin de trabajar a favor del cambio social,
legal y pacfico desde la profundidad histrica y cultural de la propia localidad donde
estaban situados los sujetos. Por eso, a la hora de pensar las polticas no podemos
desconocer el vasto conjunto de instancias, agentes, instituciones, organizaciones,
incluidas las empresas, responsables de la poltica cultural (Garretn, 2008) y las
instancias comunitarias: personas, grupos que por su posicin dominante tienen una
capacidad de intervencin en la vida cultural (Vidal Beneyto, 1981). Precisamente, el
inters por la gestin de los actores y la apuesta desde la regin por la pluralizacin de
estos ha sido uno de los enfoques que ha ido cobrando fuerza (Canclini, 2000; Teixeira,
2000; Martn Barbero, 1995; Mato, 2001), y desde all nos posicionamos al hablar de
polticas cinematogrficas.

Polticas participadas?

Al referirse a las polticas pblicas -concepto de mayor alcance-, una de las voces
autorizadas en el tema, Luis F. Aguilar, defiende que deben ser el resultado de un diseo
colectivo intencional, de las decisiones e interacciones que comporta (Aguilar, 1992); y
establece un vnculo con la participacin ciudadana, tomando en cuenta que lo pblico
constituye un rea compartida por el Estado y la sociedad civil, de ah su distincin entre
lo pblico y lo gubernamental: lo gubernamental es pblico, pero lo pblico trasciende a
lo gubernamental13 (Aguilar, 1994, p.33).
Si como dice Canclini (2001): legislar acerca de las industrias culturales es tambin
un inters pblico, entonces lo pblico de las polticas deviene del modo en que los
ciudadanos participan en las etapas que comprenden la definicin, la elaboracin, la
implementacin y la evaluacin (Uvalle, citado en Villareal, 2009, p.36). Por eso
entendemos lo pblico en el sentido de estrategias de construccin de ciudadana en
que lo piensa Nora Rabotnikof (2010), tanto en su dimensin material y poltica: como
formas de visibilizar conflictos y maniobras para canalizar demandas, mediante el
ejercicio deliberativo en un contexto histrico que no excluye una relacin conflictiva con
el poder.
Al asumir que lo pblico no se agota en lo estatal, aceptamos el reconocimiento y la
intencionalidad (agencia) de formas de accin organizadas y participativas acotadas a
una coyuntura y objetivos especficos, a las formas de institucionalizacin y relacin
particular con el sistema poltico, segn nos advierte Alberto Olvera, las cuales se han
glosado y estudiado desde la ambigedad conceptual y polismica que favorece la
heterogeneidad de estas expresiones asociativas plausibles en Amrica Latina (Olvera,
1998).

13 Esta interrelacin entre actores gubernamentales y extragubernamentales permite a varios entendidos

abordar la participacin ciudadana desde el enfoque de la gobernanza: la conceptualizacin de una nueva
relacin gobierno sociedad (Villarreal, 2009), una mirada que reconoce las asimetras que padece el sector
cvico-social.

10
 Aunque no pocas visiones insisten en colocar al entre supracional en primer plano,
disentimos de aquellos anlisis que se desentienden del sujeto, de ah la intencin de
retomar una nocin como ciudadana que permite vertebrar toda esta discusin y colocar
a los actores cual bisagra entre las instituciones polticas y las demandas colectivas.
Uno de los desafos que presentan hoy las polticas culturales y las cinematogrficas
de manera especfica, es la democratizacin de la participacin en funcin de esos
paradigmas de accin cultural, que transita entre la discrecionalidad y la participacin
real de los sujetos sociales. Y cuando hablamos de participacin en la intervencin e
incidencia de los individuos y grupos sociales en las diferentes etapas en las que se
resuelven asuntos de inters pblico en un marco de transformaciones al interior de un
proyecto poltico cultural de cambio, en interaccin con el Estado.
Existe una fuerte e importante corriente de escepticismo, sobre todo en lo que
concierne a la opcin que preconiza aumentar la participacin, considerando que,
ante la urgencia y la complejidad y gravedad de los problemas con que nos
enfrentamos en todo el mundo, no hay demasiado espacio para `alegras
participativas (Subirats, 2001, p.37).
Las palabras de Joan Subirats expresan algunas de las posiciones ms conocidas en
torno a una categora tan polismica, y conducen a reflexionar si acaso la participacin
en sus variantes y sus mecanismos son deseables en materia de decisiones pblicas. Si
bien constituye un ingrediente fundamental de una gestin pblica democrtica -incide
sobre ella-, la participacin acarrea cierto escepticismo para la gestin gubernamental.
Se ha extendido la creencia de que aumenta los costos, entorpece la toma de decisiones,
e incluso se le acusa de erosionar instituciones y partidos.
La construccin de ciudadana a la cual nos referimos demanda la participacin como
el requisito bsico y medio de socializacin poltica para ampliar lo pblico hacia la
sociedad civil y hacer valer el ejercicio ciudadano en su carcter de miembros con
derechos reconocidos por el Estado (Cunill, 1991). A estas alturas la conformacin de
nuevos modelos de coordinacin social (Puga, 2005) permiten trascender la idea de
ciudadana acotada al voto para contribuir a un nuevo escenario de intercambio poltico
en el que se legitiman nuevos actores, redes asociativas, foros, nexos sistmicos entre
organizaciones en funcin de la accin, como un terreno suplementario a la
representacin poltica. Es en ese segundo circuito de la poltica como lo denomina
Benjamn Arditi (2005), donde entraran los colectivos, movimientos, actores del cambio,
que pugnan a favor de leyes cinematogrficas, como expresiones emergentes de una
contestacin a la burocracia del poder.
Las polticas culturales cinematogrficas en Amrica Latina estn cruzadas por la
orientacin ideolgica, el rgimen poltico y la situacin econmica de cada pas
(Coulumb, 2006). En otras palabras, su disputa, diseo e implementacin reproducen las
propias desigualdades internas de la regin y dichas disparidades tambin hablan de las
especificidades de los actores y sus motivaciones para la interaccin con el Estado; de
la propia arquitectura cinematogrfica; y de las estructuras que operan. Aun cuando no
sea posible explayarnos en esta diversidad, cuyas expresiones son nicas e
irremplazables, entendemos que condicionan la manera de estudiar estos procesos.
Tomaremos como teln de fondo el escenario regional en el que se viene dando la
reconfiguracin de leyes cinematogrficas dentro del cono sur, como una manera de
establecer una plataforma contextual comn.

11
 Si el mapeo de lneas anteriores nos ofrece una idea del papel del Estado en el
fomento y la proteccin al cine nacional, algunos de los siguientes ejemplos dan cuenta
de cmo el dinamismo de estas experiencias legislativas no le ha sido indiferente a la
comunidad que defiende su derecho a participar desde abajo en la concrecin de estas
normas legales.
Un caso significativo ha sido el de Bolivia. Los esfuerzos por una ley de cine en la
nacin del altiplano comenzaron en el lejano 1976 cuando la Cinemateca Boliviana
convoc al sector para conformar una comisin que elaborara un anteproyecto. Tener
un cine propio, una imagen propia, fue la mxima que guio al gremio a finales de los 80
bajo el lema Ley del cine YA!. Los realizadores bolivianos apelaron a la presin social
durante ms de dos aos para amedrentar la terquedad de polticos mediante marchas,
debates, y todo tipo de campaa en medio de un contexto neoliberal que consideraba a
la cultura y al cine, mercancas sujetas a las leyes del mercado. As se logr la normativa
que todava rige, la cual propici el llamado boom del cine boliviano, que lleg a estrenar
cinco filmes en un solo ao (1995), enterrando en el recuerdo a la denominada
produccin ocasional (Gonzlez Rodrguez, 2016). El pas andino aspira hoy a
modernizar esa ley, en un proceso que podra citarse como uno de los ejemplos ms
representativos de deliberacin del sector cinematogrfico, empeado en quebrar el
silencio estatal con mensajes de ley del cine ahora. Los debates por un nuevo marco
legal comenzaron en 2011 en medio de un escenario de socializacin de ideas que tom
fuerza con la convocatoria del Consejo Nacional del Cine de evaluar su Ley 1302. Los
realizadores, nucleados en tres movimientos, aportaron al nuevo proyecto que
permanece proscrito, al parecer opacado por otras urgencias en la agenda nacional. Este
comps de espera ha conducido al agotamiento de los realizadores, como certeza de
que las energas participativas son limitadas aun cuando existe ese ciudadano ideal dado
a la participacin (Font, 2001). En esta suerte de hibernacin -dira Bauman-, el Da del
Cine Boliviano se presta propicio para recordarle al Estado la concrecin definitiva de su
voluntad poltica a favor del sptimo arte.
En cambio en Chile las iniciativas no fluyeron precisamente desde abajo. En 2012
un nuevo proyecto impulsado por diputados locales de diversos partidos e intereses
ingres a la Cmara de Diputados con el objetivo de incluir un captulo que regulara las
cuotas de pantalla de cara a proteger la produccin hecha en casa.
Por su parte en Venezuela, desde junio de 2015 se instal ante la Comisin
Permanente de Cultura y Recreacin de la Asamblea Nacional de esa nacin, una mesa
tcnica14 para discutir el proyecto de reforma de la LCN, que se espera sufra la
modificacin de uno 30 artculos a fin de incidir en los hbitos de la audiencia,
estableciendo cuotas obligatorias de pantalla que hagan frente a la ingente concentracin
hollywoodense del 92,89% que en opinin del presidente del Centro Nacional Autnomo
de Cinematografa, desafa la Convencin Universal de la UNESCO sobre Promocin y

14 Segn refiri el Correo del Orinoco en su nota del 3 de junio de 2015, la mesa tcnica para la reforma
de la Ley de la Cinematografa Nacional la presidi representantes de la Villa del Cine, Amazonia Films,
Cinemateca Nacional, Centro Nacional Autnomo de Cinematografa, Cmara Venezolana de Televisin
por Suscripcin (Cavetesu), Cmara del Cine y Video, Cines Unidos, Blancica, Sindicato Profesional de
Trabajadores de Radio, Teatro, Cine, TV y afines, Asociacin Nacional de Autores Cinematogrficos,
Asociacin Venezolana de Documentalistas, Asociacin de Exhibidores de Pelculas, Circuito Gran Cine,
Servicio Autnomo de la Propiedad Intelectual (SAPI), Avicine, Visor, entre otras organizaciones y
cineastas.

12
Proteccin de las Expresiones de la Diversidad Cultural, suscrita por Venezuela (Cubas,
2015). Con razn el eslogan de esta reforma ha sido la pluralizacin de la diversidad
cultural (por un cine diverso): fomento, difusin y proteccin de la cinematografa
venezolana como expresin cultural de la Nacin, segn reza el artculo primero del
proyecto, mirado con cierta aprehensin. En su anlisis costo-beneficio el Observatorio
Econmico-Legislativo considera que se enfoca ms en lo punitivo que en la propia
democratizacin del cine nacional que propugna, aunque ms all de sus posibles
contenidos cabe apuntar que ha convocado a representantes del sector para la
recoleccin de insumos con vista a una consulta pblica.
Adems de la contribucin al desarrollo de un cine con escasa tradicin y nulo
carcter industrial, cuando se habla de la legislacin de cine ecuatoriana debe
destacarse la importancia simblica que subyace en dicho cuerpo jurdico, pues
constituy una larga conquista de los realizadores por ms de 30 aos, una experiencia
cuya reconstruccin no est exenta de versiones encontradas, si bien existen voces
protagnicas que dan fe de los esfuerzos colegiados, las reflexiones colectivas,
discusiones ciudadanas y la organizacin del sector en medio de los diferentes contextos
de derecha que se sucedieron y torpedearon el sueo finalmente concretado. En la
actualidad su posible derogacin vuelve a dibujar un panorama de incertidumbre que ha
quedado al nivel de la Asamblea Nacional y de su decisin de adoptarla dentro de una
Ley Orgnica de Cultura, la cual indexara los asuntos del cine como un acpite ms. En
ese caso, se habla de un Consejo Redactor con 13 especialistas, entre acadmicos y
gestores culturales -creado por la Comisin de Cultura y Cinematografa de la Cmara
de Diputados-, encargados de establecer el capitulado del documento base, que se dara
a conocer (todo indica que de un modo no vinculante) a los sectores de la sociedad. La
postergada legislacin cultural -se espera establezca un mecanismo permanente de
financiamiento de la cultura- debi aprobarse en octubre 2009 segn establece la
Constitucin en su segunda disposicin transitoria. Mientras tanto los cineastas
nacionales aprovechan espacios de debate (congresos, eventos de cine) para discutir
sus posturas contrapuestas: la creacin de una nueva ley de cine y audiovisual o reformar
la de 2006, lo cual ha de interpretarse como una manera de ejercer presin social en
defensa del cine nacional, que en 2016 sufri el mayor recorte de su historia, cuando el
Estado redujo un 60% el monto del que dispona el fondo de fomento cinematogrfico
para sus concursos pblicos15.
A 20 aos de la legislacin peruana, y tras una modificacin insuficiente en 2012, los
gremios dedicados a la produccin apelan mediante campaas y demandas a la sancin
de una nueva normativa, luego de que el Ministerio de Cultura decidiera no presentar
ante el Ejecutivo un anteproyecto que apuesta entre otras cosas por la creacin de un
Fondo de Fomento (mecanismos visto con recelos desde arriba). Las propuestas
consensuadas durante tres aos por la comunidad cinematogrfica quedaron en el
camino, a pesar de que la convocatoria a elaborar una normativa ms completa naci
desde las instancias estatales. En este interine en el que los realizadores debern darse
a la tarea de sensibilizar a la opinin pblica y a los agentes del Estado, un nuevo ministro
asumi esa cartera con la promesa de atender las exigencias del sector.

15
La ley de cine de Ecuador carece de otras fuentes de financiamientos que no sean las del Presupuesto
General del Estado, siendo esa una de sus principales limitaciones.

13
Conclusiones

Frente a la propuesta neoliberal de Estado mnimo que expuso la insuficiencia del ente
supracional, podramos hablar que a partir de los aos 2000 se inaugur una etapa de
Estado defensista, promotor de medidas que tienden a fomentar uno o varios eslabones
de la cadena de valor del cine -con cierta centralidad en la produccin- aunque de manera
parcial, limitada e inconexa (Gonzlez, 2010). En medio de este horizonte emergen las
acciones de una comunidad cinematogrfica latinoamericana que desde sus territorios y
singularidades socioestructurales, apuestan por modificaciones legislativas, como un
sntoma esperanzador frente al reto de asumir el proceso social como nuestro, pero
sobre todo de articular una relacin entre Estado y ciudadana.
La participacin de estos colectivos pro ley y su capacidad para negociar y contestar
a la burocracia del poder, est sujeta a las restricciones que impone el propio contexto
histrico-social, a la correlacin de fuerzas, (Vargas, 2003) y a la fragmentacin de los
propios grupos. Prima la representatividad por encima de una participacin vinculante,
no decisoria, y la centralidad del Estado so pretexto de la proteccin, lo cual nos hace
pensar que la discusin, diseo e implementacin de polticas cinematogrficas se
debate ms entre la discrecionalidad que en la participacin real. Las posibilidades de
intervencin real de los de abajo en las polticas pblicas culturales, siguen siendo eso,
una posibilidad siempre amenazada. Si como expresa Manuel Antonio Garretn:
la tarea del Estado es generar los mbitos, espacios, e instituciones en que se
vaya realizando el debate, favorecer los consensos bsicos y fomentar el
desarrollo de la diversidad cultural en todos los campos y de las mltiples
identidades que constituyen el pas (Garretn, 2008, p.79).
Entonces, a juzgar por la realidad, la interdependencia entre Estado-ciudadana no es ni
de cerca una conjugacin consumada. El control estatal sigue primando, incluso en
nombre de la propia ciudadana. De la misma manera que se puede aludir a ciertos
procesos participados que dieron al traste con polticas cinematogrficas (Argentina,
Ecuador, Bolivia, Venezuela), podramos pensar en un retroceso en esta articulacin
entre la voluntad estatal y las aspiraciones participativas de la ciudadana.
En la prctica algunos sistemas dan fe de la incapacidad de incorporar plenamente
a los ciudadanos en los asuntos pblicos y garantizarles la base material necesaria
constitutiva de sus derechos, siendo adems estos instrumentales para el ejercicio de
los derechos civiles y los polticos, carencias que le permiten a Julio Alguacil (2002)
hablar de una ciudadana incompleta, desprovista de la autonoma suficiente para
tomar parte en las decisiones y en la construccin de los asuntos colectivos. Las polticas
culturales, dentro de ellas las cinematogrficas, deberan poder escribirse en una misma
oracin junto a calificativos como autnticamente participadas -y capaces de ajustarse a
las realidades- condiciones ideales hoy que nos distancian de aquella idea de Alan Dawe
(1988) cuando aluda a las posibilidades de la sociedad de dejar una grieta semioculta
en el coloso institucional.

14
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