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EVIDNCIAS DA CRIMINALIDADE NO
CEAR, EXPERINCIAS INTERNACIONAIS E
FUNDAMENTAO PARA CONSTRUO DE
UM PACTO SOCIAL DE COMBATE A
VIOLNCIA NO ESTADO
GOVERNO DO ESTADO DO CEAR Sobre a Srie Textos para Discusso
Camilo Sobreira de Santana Governador
A Srie Textos para Discusso do Instituto de Pesquisa e Estratgia
Maria Izolda Cela Vice Governadora Econmica do Cear (IPECE) tem como objetivo a divulgao de
estudos elaborados ou coordenados por servidores do rgo, que
SECRETARIO DO PLANEJAMENTO E GESTO (SEPLAG) possam contribuir para a discusso de temas de interesse do Estado.
As concluses, metodologia aplicada ou propostas contidas nos textos
Hugo Santana de Figueirdo Junior Secretrio so de inteira responsabilidade do(s) autor(es) e no exprimem,
necessariamente, o ponto de vista ou o endosso do Instituto de
INSTITUTO DE PESQUISA E ESTRATGIA ECONMICA DO Pesquisa e Estratgia Econmica do Cear - IPECE, da Secretaria de
CEAR (IPECE) Planejamento e Gesto ou do Governo do Estado do Cear.
Flvio Ataliba F. D. Barreto Diretor Geral
Adriano Sarquis B. De Menezes Diretor de Estudos Econmicos
Drcio N. Chaves de Assis Gerente de Estatstica e Geografia Nesta Edio
IPECE Textos para Discusso - n 113 - Novembro de 2015 O presente trabalho objetivou gerar subsdios para o programa Cear
Pacfico. Para tanto, foi realizada uma anlise dos indicadores de
Elaborao criminalidade do Cear e de Fortaleza, de forma a contextualizar o
problema. Em seguida, avaliaram-se experincias nacionais e
Cludio Andr Gondim Nogueira internacionais de combate criminalidade e violncia em reas
Cleyber Nascimento de Medeiros urbanas de forma a prover valiosos insights para a determinao de
Victor Hugo de Oliveira estratgias destinadas a lidar com a problemtica em questo.
Procura-se com a apresentao de diversos casos, conhecer as
O Instituto de Pesquisa e Estratgia Econmica do Cear (IPECE) peculiaridades de cada experincia, buscando identificar melhores
prticas que sejam aplicveis ou adaptveis realidade cearense.
uma autarquia vinculada Secretaria do Planejamento e Gesto do
Posteriormente, foi realizada uma discusso com base na literatura
Estado do Cear. especializada procurando dar fundamentos para a formulao de um
Fundado em 14 de abril de 2003, o IPECE o rgo do Governo pacto social visando combater a criminalidade e a violncia.
responsvel pela gerao de estudos, pesquisas e informaes
socioeconmicas e geogrficas que permitem a avaliao de
programas e a elaborao de estratgias e polticas pblicas para o
desenvolvimento do Estado do Cear.
Misso
Disponibilizar informaes geosocioeconomicas, elaborar estratgias e
propor polticas pblicas que viabilizem o desenvolvimento do Estado
do Cear.
Valores
tica e transparncia;
Rigor cientfico;
Competncia profissional;
Cooperao interinstitucional e
Compromisso com a sociedade.
Viso
Ser reconhecido nacionalmente como centro de excelncia na gerao
de conhecimento socioeconmico e geogrfico.
ouvidoria@ipece.ce.gov.br
www.ipece.ce.gov.br
ISSN: 1983-4969
SUMRIO
Pgina
1 INTRODUO 04
1 - APRESENTAO
Este documento foi elaborado por analistas do Instituto de Pesquisa e Estratgia Econmica
do Cear (IPECE), visando dar subsdios para a consolidao do programa Cear Pacfico.
Alm desta breve apresentao, o trabalho possui trs sees adicionais.
J na seo 4 realizada uma discusso com base na literatura especializada procurando dar
fundamentos para a formulao de um pacto social visando combater a criminalidade e a
violncia. Inicialmente, so apresentadas as principais megatendncias globais e discute-se
como a questo da segurana se insere nesse contexto.
Em seguida, aps uma breve digresso acerca dos impactos dessa problemtica sobre a
sociedade e sobre o processo de desenvolvimento, efetua-se um confronto entre as principais
perspectivas da poltica de segurana, indicando que uma viso abrangente e conciliadora das
diferentes perspectivas se faz necessria para lidar com a complexidade do problema, que
apresenta rebatimentos em vrias dimenses. no mbito dessa discusso que se defende a
necessidade do referido pacto.
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2.1 - Introduo
A presente seo tem por objetivo avaliar a hiptese de que h uma relao espacial entre
aspectos socioeconmicos e o fenmeno da criminalidade, a qual materializada no territrio.
Fatores demogrficos, desigualdade de renda, pobreza e deficincia de servios pblicos de
educao e infraestrutura, por exemplo, passam a ser apontados como possveis
condicionantes de um cenrio em que a atividade criminal torna-se opo de indivduos em
um quadro social e econmico de elevada vulnerabilidade. Obviamente, tais fatores no so
os nicos a explicar o problema, e diversas teses, nas mais diversas reas que estudam o
comportamento humano so levantadas.
2.2 - Taxa de homicdios: o Cear em relao aos Estados e ao Brasil no perodo 2001 a
2012
Destaca-se que foi selecionado o indicador referente taxa de homicdios por 100.000 mil
habitantes para este estudo uma vez que este indicador possibilita a comparao entre
unidades geogrficas assim como o monitoramento ao longo do tempo, consentindo a
avaliao de tendncias de mdio e longo prazo no tocante elevao ou reduo da
criminalidade.
Ademais, segundo a UNODC (2014), o homicdio doloso vai alm da perda da vida humana,
criando um ambiente de medo e incertezas, sendo uma ameaa para a populao. Portanto,
dados sobre homicdios desempenham um papel importante no monitoramento da segurana e
da justia em um determinado territrio.
Dentro desta perspectiva, a Tabela 2.1 mostra a evoluo durante os anos de 2001 a 2012
(ltimo dado disponvel para o comparativo entre estados) da taxa de homicdios por 100.000
mil habitantes segundo as unidades da federao, as macrorregies e o pas.
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Tabela 2.1: Taxa de homicdios por 100.000 habitantes por unidade da federao e
macrorregies - 2001/2012
Variao %
REA 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
(2012/2001)
BRASIL 27,8 28,5 28,9 27,0 25,8 26,3 25,2 26,4 26,9 27,5 27,1 29,0 4,3
Norte 19,9 21,7 22,9 22,6 25,1 27,0 26,0 32,1 33,8 38,8 35,1 37,3 87,4
Acre 21,2 25,7 22,5 18,7 18,7 22,6 18,9 19,6 22,0 23,3 22,5 27,5 29,7
Amap 36,9 35,0 35,5 31,3 33,0 33,0 26,9 34,4 30,5 40,2 30,4 35,9 -2,7
Amazonas 16,7 17,3 18,5 16,9 18,5 21,1 21,0 24,8 27,0 31,5 36,4 36,7 119,8
Par 15,1 18,4 21,0 22,7 27,6 29,2 30,4 39,2 40,3 47,5 40,0 41,7 176,2
Rondnia 40,1 42,3 38,4 38,0 36,0 37,7 27,4 32,1 35,6 35,6 28,4 32,9 -18,0
Roraima 31,7 34,9 29,7 22,6 24,0 27,3 27,9 25,4 27,8 28,5 20,6 35,4 11,7
Tocantins 18,8 14,9 18,3 16,4 15,5 17,7 16,5 18,1 22,0 23,5 25,5 26,2 39,4
Nordeste 21,9 22,4 24,0 23,2 25,4 27,9 29,6 32,1 33,4 35,5 36,3 38,9 77,6
Alagoas 29,3 34,3 35,7 35,1 40,2 53,0 59,6 60,3 59,3 66,8 72,2 64,6 120,5
Bahia 11,9 13,0 16,0 16,6 20,4 23,5 25,7 32,9 36,8 40,4 38,7 41,9 252,1
Cear 17,2 18,9 20,1 20,0 20,9 21,8 23,2 24,0 25,4 31,9 32,7 44,6 159,3
Maranho 9,4 9,9 13,0 11,7 14,8 15,0 17,4 19,7 21,8 23,2 23,7 26,0 176,6
Paraba 14,1 17,4 17,6 18,6 20,6 22,6 23,6 27,3 33,7 38,8 42,7 40,1 184,4
Pernambuco 58,7 54,8 55,3 50,7 51,2 52,7 53,1 50,7 44,9 39,3 39,1 37,1 -36,8
Piau 9,7 10,9 10,8 11,8 12,8 14,4 13,2 12,4 12,7 13,8 14,7 17,2 77,3
Rio Grande do Norte 11,2 10,6 14,2 11,7 13,6 14,8 19,3 23,2 25,2 26,0 32,6 34,7 209,8
Sergipe 29,3 29,7 25,2 24,4 25,0 29,8 25,9 28,7 32,8 33,9 35,4 41,8 42,7
Sudeste 36,6 36,8 36,1 32,1 27,6 26,7 23,0 21,6 21,1 20,5 19,9 21,0 -42,6
Esprito Santo 46,7 51,2 50,5 49,4 46,9 51,2 53,6 56,4 57,2 51,5 47,4 47,3 1,3
Minas Gerais 12,9 16,2 20,6 22,6 21,9 21,3 20,8 19,5 18,5 18,4 21,5 22,8 76,7
Rio de Janeiro 50,5 56,5 52,7 49,2 46,1 45,8 40,1 34,0 31,7 33,1 28,3 28,3 -44,0
So Paulo 41,8 38,0 35,9 28,6 21,6 19,9 15,0 14,9 15,3 14,1 13,5 15,1 -63,9
Sul 17,1 18,3 19,5 20,6 20,8 20,9 21,4 24,0 24,3 23,6 22,4 24,0 40,4
Paran 21,0 22,7 25,5 28,1 29,0 29,8 29,6 32,6 34,6 34,3 31,7 32,7 55,7
Rio Grande do Sul 17,9 18,3 18,1 18,5 18,6 17,9 19,6 21,8 20,4 19,2 19,2 21,9 22,3
Santa Catarina 8,4 10,3 11,6 11,1 10,5 11,0 10,4 13,0 13,1 13,2 12,6 12,8 52,4
Centro-Oeste 29,3 30,4 30,5 30,0 28,2 28,3 28,4 31,1 32,6 31,7 34,1 38,2 30,4
Distrito Federal 36,9 34,7 39,1 36,5 31,9 32,3 33,5 34,1 38,6 34,4 37,4 38,9 5,4
Gois 21,5 24,5 23,7 26,4 24,9 24,6 24,4 30,0 30,2 32,0 36,4 44,3 106,0
Mato Grosso 38,5 37,0 35,0 32,1 32,4 31,5 30,7 31,8 33,3 32,6 32,3 34,3 -10,9
Mato Grosso do Sul 29,3 32,4 32,7 29,6 27,7 29,5 30,0 29,5 30,8 26,7 27,0 27,1 -7,5
Fonte dos dados: DATASUS. Mapa da Violncia - 2014. Elaborao: IPECE.
As regies Centro-Oeste e Sul, por sua vez, registraram elevaes e diminuies no decorrer
dos anos, fruto do arrefecimento ou aumento do nmero de homicdios em estados
especficos, o mesmo acontecendo para o Brasil como um todo.
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Alm disso, do universo de estados, apenas sete conseguiram diminuio na variao da taxa
de homicdios durante os anos analisados, sendo eles: So Paulo, Rio de Janeiro, Pernambuco,
Rondnia, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e Amap.
Tomando o ano inicial e final da srie em anlise verifica-se que o pas teve um crescimento
relativo de 4,3% entre os anos de 2001 e 2012, passando de uma taxa de 27,8 homicdios por
100.000 mil habitantes em 2001 para 29,0 em 2012. Esses nmeros se tornam preocupantes
porque a Organizao Mundial de Sade (OMS) classifica como violncia epidmica uma
taxa de homicdios superior a 10 por 100.000 habitantes.
Por meio do Grfico 2.1 conclui-se que das cinco grandes macrorregies brasileiras apenas o
Sudeste anotou reduo relativa no perodo (2001 - 2012), sobretudo, pelo decrscimo no
nmero de homicdios acontecidos nos estados de So Paulo e Rio de Janeiro, uma vez que
Esprito Santo e Minas Gerais registraram variaes positivas.
Especificamente para o Cear, ressalta-se uma elevao na taxa de homicdios ao longo dos
anos constatando-se um aumento relativo de 159%, acompanhando, em certa medida, o
padro de crescimento da regio Nordeste.
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Quanto posio relativa, o Estado encontrava-se com a 18a maior taxa de homicdios entre
as 27 unidades federativas no ano de 2001, saltando para o 3 lugar em 2012, atrs apenas de
Alagoas e Esprito Santo.
O Grfico 2.2 exibe um comparativo das taxas de homicdios por 100.000 habitantes para o
Cear e a cidade de Fortaleza. Como se constata, a capital cearense apresenta um maior ndice
em relao ao Estado durante toda a srie. Em termos absolutos, anotou-se 1.920 homicdios
(segundo a base de dados do DATASUS) na capital em 2012 representando 50,01% do total
observado no Cear.
Fonte dos dados: DATASUS e IBGE. Mapa da Violncia - 2013. Elaborao: IPECE.
Tabela 2.2: Nmero e taxa de CVLI por cem mil habitantes para o estado
do Cear e a cidade de Fortaleza 2013/2014
Nmero de CVLI Taxa de CVLI
Ano
Cear Fortaleza Cear Fortaleza
2013 4.395 1.993 50,1 78,1
2014 4.439 1.989 50,2 77,3
Fonte dos dados: Secretaria de Segurana Pblica (SSPDS). Elaborao: IPECE.
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O CVLI um indicador que corresponde aos crimes de homicdio doloso, latrocnio e leso
corporal seguida de morte. Como observado, em 2013, a taxa de CVLI no Cear atingiu a
cifra de 50,2 por 100.000 mil habitantes, correspondendo, praticamente, ao mesmo ndice
(50,1) atinente ao ano de 2013.
Em relao Fortaleza, avergua-se que a taxa de CVLI sofreu um pequeno decrscimo entre
os anos de 2013 e 2014, passando de 78,1 para 77,3 casos para cada grupo de 100.000
habitantes. No tocante a participao em relao ao total das ocorrncias do Estado, a capital
cearense correspondeu nos anos de 2013 e 2014 por, respectivamente, 45,3% e 44,8% do total
de registros.
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Vale citar que os dados de homicdios esto inseridos no contexto da anlise espacial de
eventos pontuais. O principal interesse na avaliao desse tipo de dado est no conjunto de
coordenadas geogrficas representando as localizaes dos eventos, podendo-se observar o
padro dos mesmos em um determinado local ao longo do tempo, subsidiando atividades de
planejamento com foco no territrio.
Conforme Bailey e Gatrell (1995), o objetivo da anlise espacial de eventos pontuais estudar
a distribuio espacial da densidade destes pontos observando-se o padro, isto , se existe
agrupamento (clusters), se a distribuio dos eventos aleatria ou se possuem uma
distribuio regular, sendo bastante utilizado o estimador de densidade de kernel.
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Assim, a anlise espacial de Kernel empreendida teve por objetivo mapear a densidade de
homicdios em Fortaleza a partir da localizao georreferenciada do evento em um
determinado ano. Desse modo, foram gerados mapas de superfcie contnua onde os tons em
verde claro demostram menor densidade e os tons em vermelho e cinza escuro correspondem
aos locais com maior densidade de homicdios (Figura 2.2).
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Cita-se tambm que outras reas da cidade registraram altas densidades de homicdios, como
por exemplo, os bairros do Jangurussu, da Aerolndia e do Vicente Pinzon. Neste aspecto,
evidencia-se a formao de cinco grupos de bairros na capital com maiores densidades no ano
de 2014:
1 - Regio do Bom Jardim, Granja Portugal, Geniba, Autran Nunes, Henrique Jorge e
Dom Lustosa;
2 - Regio da Barra do Cear, Vila Velha, Jardim Iracema, lvaro Weyne, Cristo
Redentor, Floresta, Piramb e Carlito Pamplona;
Desta forma, as aes pblicas com o objetivo de reduzir os homicdios na capital cearense
passam a ser condicionadas no somente pelos fatores causadores dos delitos de morte
(violncia domstica, trfico de drogas, etc.), mas tambm devem ser concentradas nas reas
de maior ocorrncia.
Portanto, a hiptese a ser testada neste estudo que os locais mais vulnerveis de Fortaleza
em relao ao dficit de infraestrutura pblica e fatores socioeconmicos constituem-se em
lugares que apresentam altos ndices de homicdios. Destaca-se, entretanto, que no se
trabalhou com a hiptese de que h uma relao de causa e efeito entre homicdio e
vulnerabilidade, ou seja, no so pessoas pobres que cometem homicdios.
Neste vis de anlise, apresentam-se na Figura 2.3 grficos de correlao para a taxa de
homicdios por cem mil habitantes em nvel de bairros da capital no ano de 2012 e
indicadores socioeconmicos.
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r = -0,55 r = -0,47
r = -0,41 r = 0,49
r = 0,38
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Desse modo, verifica-se que, em mdia, nos bairros onde a populao possui melhores
condies de renda, alfabetizao e infraestrutura domiciliar h uma menor taxa de
homicdios (valor negativo da correlao). Por sua vez, nos bairros onde existe uma maior
taxa de extrema pobreza e concentrao populacional de jovens (15 a 24 anos) existe uma
associao positiva com os ndices de homicdios.
Ressalta-se que o IDHM foi elaborado pelo Programa das Naes Unidas (PNUD), em
parceria com a Fundao Joo Pinheiro (FJP), o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(IPEA) e o Instituto de Pesquisa e Estratgia Econmica do Cear (IPECE), abrangendo os
municpios da Regio Metropolitana de Fortaleza (RMF).
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A Tabela 2.3 apresenta o IDH-M, e seus subndices, para o municpio de Fortaleza relativo
aos anos de 2000 e 2010. Verifica-se uma elevao do indicador na ltima dcada, saindo de
0,652 para 0,754, equivalendo a um crescimento relativo de 15,64%.
Este dado evidencia uma melhora na qualidade de vida dos fortalezenses no derradeiro
decnio, no que tange s condies educacionais, de sade e de renda. A dimenso da
Longevidade possua no ano 2000 o maior valor, permanecendo na mesma posio em 2010,
sendo acompanhada, respectivamente, das dimenses da Renda e da Educao no ltimo ano.
Em sntese, a capital cearense estava classificada na faixa de Mdio desenvolvimento humano
no ano 2000 passando para a faixa de Alto desenvolvimento humano em 2010.
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Figura 2.4: IDHM segundo faixas de desenvolvimento humano, 2010. Elaborao: IPECE.
Este mtodo ordena a distribuio de dados (IDHM) do menor para o maior valor
classificando as UDHs em quatro grupos: As 25% menores UDHs (Grupo 1, cor vermelha);
as UDHs entre 25,01% e 50% (Grupo 2, na cor laranja); as UDHs entre 50,01% e 75%
(Grupo 3, cor verde claro) e o quarto grupo (cor verde escuro), referente as 25% UDHs com
maiores valores do ndice.
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Evidencia-se pela anlise do mapa do IDHM, segundo a classificao dos quartis, que as reas
com os piores ndices de desenvolvimento humano localizam-se em zonas perifricas da
cidade, estando s mesmas destacadas nas cores vermelha e laranja na legenda do mapa. Por
sua vez, os locais com maiores IDHM situam-se em reas reconhecidas como mais nobres da
cidade, como por exemplo, nos bairros da Aldeota, Meireles, Dionsio Torres e Coc.
Deste modo, evidencia-se que a populao residente nestes lugares possui baixas dotaes
relacionadas escolaridade, sade e renda, estando inseridas num contexto de vulnerabilidade
social, alm de sofrer com a falta de servios de infraestrutura urbana e de segurana pblica.
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Figura 2.6: IDHM segundo UDHs (2010) e registro de CVLI (2014). Elaborao: IPECE.
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Foi calculado o nmero de casos de CVLI e a taxa por 100.000 habitantes para o ano de 2014, ressaltando-se
que o valor anotado para este ano similar aos anos de 2012 e 2013, isto , os dois primeiros quartis possuem
maior taxa de CVLI por 100.000 mil habitantes nos trs anos analisados.
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Neste vis de anlise cita-se que, segundo Peres et al. (2008), as reas nas grandes cidades
onde h maiores carncias de servios pblicos relacionados educao, sade, lazer, cultura
e segurana constituem-se em locais favorveis criminalidade, devido, sobretudo, ao
abandono pelo poder pblico destes territrios.
Cardia et al. (2003) corrobora a afirmao anterior ao mencionar que com frequncia os
homicdios se concentraram em determinados espaos. Nesses espaos ocorrem tambm
concentraes de desigualdades econmicas e sociais, aliadas sobreposio de carncias. Ou
seja, o espao revela a desigualdade de condies de vida e possibilita que determinados
grupos sejam alvos preferenciais da mortalidade por causas externas.
Para Kleinschmitt et al. (2011), esses lugares, com graves violaes de direitos humanos e
sobreposies de mltiplas carncias econmicas e sociais, se tornariam terreno frtil para a
violncia se desenvolver.
Destaca-se, entretanto, que, conforme Azevedo (2003), no existe uma relao causal entre
pobreza e criminalidade. H, muito mais, uma vulnerabilidade dos pobres frente falta da
oferta com qualidade de servios pblicos e, muito menos, uma suposta tendncia ou
motivao criminosa imposta por sua condio social.
Diante desse resultado, nota-se que a pobreza em si, ou a concentrao de populao muito
pobre, no explicariam as altas taxas de homicdios. Para Cardia et al. (op. cit.), as taxas de
homicdios so maiores nos locais onde as sobreposies de carncias so maiores,
combinadas com: a concentrao da populao jovem; a ausncia de idosos; a ausncia de
empregos; o baixo grau de escolaridade dos chefes do domiclio; e a ausncia de polticas
pblicas para amenizar o impacto da pobreza na falta de investimentos em habitao, em
infraestrutura urbana e em sade.
Dentro deste contexto, evidencia-se, em certa medida, que a populao das reas mais
violentas da capital cearense so tambm as reas mais vulnerveis em termos demogrficos e
socioeconmicos.
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Nessa perspectiva, os autores lecionam que para o arrefecimento dos ndices de violncia
deve-se adotar um modelo integrado de polticas, concatenando aes policiais vinculadas ao
combate da criminalidade e um conjunto de aes socioeconmicas promovidas pelos entes
federativos (Unio, Estados e municpios), que devem ser focalizadas nos jovens e nas regies
mais pobres.
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3.1 - Introduo
So Paulo (Brasil)
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O Governo Estadual era responsvel por prover informaes policiais, acesso a dados
georreferenciados e mapas do sistema de informao criminal. Alm do acesso direto
informao, havia reunies regulares de monitoramento. Diversos municpios criaram seu
prprio gabinete de aes integradas de segurana pblica, acompanhado de uma fora
policial municipal. O fechamento de bares irregulares para controlar o consumo de bebidas
alcolicas fazia parte das aes implementadas pelas prefeituras, dentre outras.
Medelln (Colmbia)
O problema central enfrentado pela autoridade local em Medelln era o trfico de drogas, os
grupos paramilitares, as guerrilhas e as organizaes de proteo territorial. Em resumo, a
cidade de Medelln vivia uma completa ausncia do estado na questo de segurana pblica, o
que facilitou o surgimento de diversas faces do crime por toda a cidade.
Entre 2002 e 2007, a taxa de homicdios caiu de 174 para 29 por 100 mil habitantes. As
autoridades comeavam a institucionalizar a noo de responsabilidade coletiva e focava
ateno em reas que apresentavam as mais elevadas taxas de crime e que eram controladas
por grupos armados. O programa de reconciliao e paz conduziam negociaes com lderes
locais de reas no intuito de pacific-las e permitir a realizao de polticas pblicas. Tais
aes incluam projetos urbanos integrados que envolviam investimentos em larga escala em
servios pblicos (transporte, educao, moradia e reas verdes) e regularizao de reas de
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ocupao irregular por toda a cidade, reduo das desigualdades sociais e promoo de
oportunidades. Dentre as aes foi criado um servio de telefrico para melhorar a mobilidade
e foi criada uma grande biblioteca em uma rea vulnervel. Vale ressaltar o papel
fundamental das organizaes e sociedade civil local que possuam legitimidade sobre os
bairros mais vulnerveis da cidade.
Bogot (Colmbia)
Em 1993, Bogot apresentava uma situao menos assustadora do que Medelln, mas no
menos grave com uma taxa de homicdios de 80 por 100 mil habitantes. Quatorze anos
depois, a cidade apresentava uma taxa de 19 por 100 mil habitantes. Para alcanar tais
resultados, assim como em Medelln, as sucessivas gestes municipais implementaram aes
integradas de mobilizao da sociedade civil no intuito de desenvolver uma cultura de
civilidade, formao policial e delegacias da famlia, investimento em transporte, recuperao
de espaos pblicos, construo de bibliotecas em reas vulnerveis, restries ao consumo de
lcool, e circulao de armas. Todas as aes tinham como alvo a populao como um todo
ao invs de grupos demogrficos especficos.
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Pernambuco
O estado do Pernambuco lanou em 2007 o programa Pacto pela Vida que uma poltica de
segurana pblica. O programa atua em seis linhas estratgicas (PERNAMBUCO, 2010):
Represso qualificada;
Aperfeioamento institucional;
Informao e gesto do conhecimento;
Formao e capacitao;
Preveno social do crime e da violncia; e
Gesto democrtica.
As linhas de atuao do programa funcionariam de modo a satisfazer alguns princpios
norteadores como (RATTON et al., 2014):
Defesa Social;
Administrao Prisional;
Articulao com o Poder Judicirio, Ministrio Pblico e Defensoria;
Preveno Social e
Enfrentamento ao Crack.
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Cada uma dessas cmaras rene-se entre segunda e quarta-feira para deliberar questes que
sero tratadas na reunio semanal do comit gestor (que ocorre nas quintas-feiras) e, uma vez
ao ms, a qual presidida pelo prprio Governador. Sem dvidas, o foco principal do modelo
de segurana pblica no estado de Pernambuco foi a gesto onde pode-se constatar os
principais avanos (RATTON et al., 2014):
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Estudos empricos tem apontado o programa Pacto pela Vida como fator determinante para
queda da taxa de homicdios no estado do Pernambuco, que historicamente era mais que o
dobro da mdia nacional como mostra a Figura 3.1, abaixo.
Figura 3.1: Evoluo da taxa de homicdio: Pernambuco, mdia dos estados do Nordeste (NE) e
mdia das 27 unidades da federao. Fonte: Silveira Neto et al. (2013).
Segundo Silveira Neto et al. (2013), o programa Pacto pela Vida foi responsvel pela reduo
mdia de 9,1 pontos na taxa de homicdios, o que equivale a uma reduo de cerca de 17,3%
em relao aos nveis desta taxa em vigor no ano de implementao do programa.
Rio de Janeiro
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das UPPs nas comunidades. O efeito lquido do projeto na mortalidade violenta representa
uma queda de 60 mortes por 100.000 habitantes ao ano, dentro das comunidades, como
consequncia da entrada da UPP, uma reduo muito significativa (FRUM BRASILEIRO
DE SEGURANA PBLICA, 2012).
Minas Gerais
Entre 1990 e 2001, a capital mineira, Belo Horizonte, havia experimentado um crescimento
de 171% no nmero de homicdios. No intuito de reverter tal quadro, o Governo do Estado de
Minha Gerais implementou o programa de controle de homicdios denominado Fica Vivo.
Para a gesto do Programa foi criado um grupo de coordenao geral, integrado por
representantes dos dois grupos operativos do Programa: o grupo de mobilizao comunitria,
composto por lideranas comunitrias, gestores pblicos locais, representantes de
Organizaes No-Governamentais (ONG), empresas e a UFMG; e o grupo de interveno
estratgica, composto por membros do Ministrio Pblico, Polcia Militar, Polcia Civil,
Judicirio e a Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) (SILVEIRA et al., 2010).
A interveno foi realizada na comunidade Morro das Pedras em Belo Horizonte, cuja
populao era de aproximadamente 18.000 habitantes, em 2002. Essa rea foi escolhida por
conta de seu alto ndice de homicdios e pela disponibilidade de equipamentos pblicos e
lideranas comunitrias (SILVEIRA et al., 2010).
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ocupao policial dos pontos de trfico por tempo indeterminado quando da ocorrncia
de homicdios.
Essas aes buscavam garantir a lei e assegurar um ambiente de segurana para a comunidade
e dificultar o trfico de drogas. Tambm foi institudo um Grupo de Policiamento Especial em
rea de Risco (Gepar), composto por policiais militares que buscam interao permanente
com a comunidade, sendo realizadas oficinas e eventos (esporte, cultura, lazer, cidadania,
sade e profissionalizao), com foco nos moradores de 12 a 24 anos, e criados grupos de
trabalho voltados soluo de problemas locais no campo da sade, educao e insero
produtiva. Procurou-se identificar uma possvel rede de proteo social e estabelecer fluxos
para sua utilizao (SILVEIRA et al., 2010).
O programa tinha como foco principal a criao de uma polcia de proximidade, a utilizao
do uso legal e proporcional da fora, por meio do irrestrito respeito aos direitos humanos e
aos princpios de cidadania. Buscava-se a qualificao profissional em consonncia com a
utilizao de tecnologia avanada e, principalmente, com a interao com a comunidade
(BARREIRA; RUSSO, 2010).
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A Figura 3.2, abaixo, mostra uma clara tendncia de queda dos crimes violentos contra o
patrimnio em Fortaleza entre 2009 e 2011, o que refora os resultados dos estudos acima.
Todavia, a srie de ocorrncias passa a apresentar uma tendncia crescente a partir de 2012,
indicando uma brusca mudana da dinmica de crimes contra o patrimnio, uma vez que o
interior tambm apresenta a mesma quebra estrutural. Essa mudana parece indicar que o
programa Ronda do Quarteiro no exerce mais o efeito esperado contra os crimes no letais,
como antes observado.
Figura 3.2: Nmero de Crimes Violentos Patrimoniais (CVP) para Fortaleza e demais Municpios do
Cear (Interior). Fonte: Secretaria de Segurana Pblica e Defesa Social SSPDS.
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Figura 3.3: Nmero de Crimes Violentos Letais e Intencionais (CVLI) para Fortaleza e demais
Municpios do Cear (Interior). Fonte: Secretaria de Segurana Pblica e Defesa Social SSPDS.
De maneira mais concreta, a atuao do LANECRI pode ser constatada a partir das seguintes
atividades realizadas: (1) Produo de boletins e anlises estatsticas e criminais quinzenais
que auxiliam o Comandante Geral da PM na alocao das foras policiais tanto na capital
quanto no interior do estado; (2) Atendimento a mais de 600 solicitaes por ano de
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Vale salientar os seguintes prmios e menes pblicas obtidas pelo Laboratrio: (1)
Reconhecido em 2012 pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia
como centro de anlise estatstica e criminal de nvel 1 no Brasil; (2) Matria da Revista da
Fundao Cearense de Pesquisa e Cultura da UFC em 2012 Projetos Unificam Cincia e
Gesto Pblica; (3) Vencedor (2 estado colocado do Brasil) de verba do Ministrio da
Justia (R$ 800.000,00) para reequipar e treinar a equipe do LANECRI em 2012.
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A Figura 3.5, abaixo, apresenta, por exemplo, a srie de homicdios mensal para o Bom
Jardim, e sua mdia histrica entre 2009 e 2012. Portanto, o LENACRI possui capacidade de
fornecer informaes precisas tanto em nvel espacial quanto temporal para subsidiar a
tomada de deciso na rea de segurana pblica.
Figura 3.5: Tendncia Temporal do Nmero de Homicdios no Bairro Bom Jardim. Fonte: Secretaria
de Segurana Pblica e Defesa Social SSPDS.
Nos trs casos internacionais de enfretamento da violncia, h diversos aspectos que podem
contribuir de maneira substancial para uma poltica de segurana pblica no estado do Cear
que tenha como foco a preveno. Os principais pontos relevantes de tais polticas so:
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No obstante, alguns gargalos devem ser solucionados para que uma poltica de
segurana pblica possa ser sustentvel. A falta de integrao e coordenao das foras
policiais com o poder judicirio pode gerar uma sensao de impunidade, o que estimula a
violncia. Um sistema de incentivos s melhores prticas em segurana pblica pode
contribuir para que as foras policiais se sintam reconhecidas ao desempenhar um trabalho
rduo. Alm disso, deve-se priorizar uma poltica de formao contnua dos recursos humanos
no intuito de manter uma fora policial sempre produtiva e eficiente.
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4.1 - Introduo
Diante das evidncias e dos casos apresentados anteriormente possvel perceber que a
questo da segurana, i.e., da criminalidade e da violncia, configura-se como um fenmeno
bastante grave que tem afetado praticamente todos os pases do mundo. Em alguns deles, a
situao j passou a ter um carter emergencial, causando significativas perdas para a
sociedade e demandando um grande conjunto de iniciativas e uma grande quantidade de
recursos dos governos.
4.2 - Discusso
Como fica evidente no referido quadro, a questo da segurana no foi classificada como uma
megatendncia global apesar de todo o destaque da mdia sobre o assunto. A justificativa para
tanto reside no fato dela ser considerada uma questo permanente que os governos devem
enfrentar e que continuar, ao longo dos prximos anos, a ter uma grande influncia sobre os
assuntos mundiais (KPMG INTERNATIONAL, 2013).
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Mais especificamente, o desafio para os governos tem ficado cada vez maior devido
principalmente aos conflitos sobre recursos escassos, que so agravados por uma populao
crescente e pelas mudanas climticas, e aos contingentes excessivamente grandes de jovens
desempregados (KPMG INTERNATIONAL, 2013).
Evidncias: Forte presso sobre recursos (gua, alimentos, terras cultivveis e energia).
8 - Presso Consequncias: Menor oferta de alimentos. Esgotamento das fontes de recursos renovveis e no-renovveis. Maior
sobre Recursos potencial para disputas e conflitos.
Desafios: Como garantir o acesso a recursos no presente e para as geraes futuras?
Evidncias: Quase 2/3 da populao mundial vivero em cidades at 2030.
Consequncias: A urbanizao cria oportunidades para o desenvolvimento econmico e social e para uma vida mais
9 - Urbanizao sustentvel.
Desafios: Como planejar uma infraestrutura mais adequada, eficaz e sustentvel? Como a urbanizao pode contribuir
para a reduo da pobreza?
Fonte: KPMG International, 2013. Elaborao e adaptao: IPECE.
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Ademais, deve-se considerar tambm que, apesar de estarem presentes em todos os espaos
do convvio social, a violncia e a criminalidade tendem a se concentrar nos grandes centros
urbanos. Mais especificamente, a crescente urbanizao verificada nos ltimos anos tem
promovido uma concentrao social significativa em espaos cada vez mais restritos,
transformando as cidades em focos inevitveis de conflitos e violncias, o que acaba
favorecendo o crescimento da criminalidade e o surgimento de grupos dedicados s atividades
ilcitas (BEATO FILHO, 1999; BRITO; SOUZA; BARP, 2011; COSTA; GARCIA;
LUCINDA, 2001). Assim, se a urbanizao tambm uma megatendncia global, vai ser
necessrio que os governos considerem vrias opes para lidar com a natureza do problema
da criminalidade e da violncia.
importante ressaltar que o referido problema bastante complexo e tende a afetar toda a
sociedade, independentemente de classe, raa, credo religioso, sexo ou estado civil, embora de
forma diferenciada dependendo do local e de suas caractersticas. Contudo, de uma maneira
geral, possvel dizer que a criminalidade e a violncia acabam gerando um temor
generalizado na sociedade, muito embora os componentes das classes menos favorecidas
social e economicamente tendem a ser as maiores vtimas. Para se ter uma ideia disso, de
acordo com o Mapa da Violncia 2013 Homicdios e Juventude no Brasil, os homicdios so
a principal causa das mortes de jovens entre 15 e 24 anos, com o foco em homens, negros,
moradores das periferias e reas metropolitanas dos grandes centros urbanos (BEATO
FILHO, 1999; COSTA; GARCIA; LUCINDA, 2001; IAQUINTO, 2014; KILSTAJN;
FERRAZ, 2001; SAPORI, 2007).
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Renato Srgio de Lima, Coordenador do Anurio Brasileiro de Segurana Pblica 2013 (apud
IAQUINTO, 2014, p. 21) acrescenta que
O crime, de forma acentuada e rpida numa sociedade, produz vrios efeitos que
tm conseqncias no crescimento, no desenvolvimento econmico, na formao do
capital humano. Sendo que o principal , basicamente, afetar a questo do
investimento no pas.
Quando a taxa de crimes muito alta, voc encontra situaes nas quais os mais
jovens simplesmente decidem pelo caminho mais fcil e no por educao, no pela
poupana, no por cuidar da sade. Os efeitos da formao de capital [humano] e da
capacidade de trabalho so muito acentuados.
Diante do exposto, qual tem sido a resposta governamental a este grave problema em
considerao?
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exclusivamente policial, ou seja, essas questes podero ser solucionadas se houver uma
polcia preparada e eficiente, uma legislao adequada e um complexo de prises com vagas
suficientes para receber os delinquentes (BEATO FILHO, 1999).
Essa viso tem enfrentado diversas crticas. Uma delas considera que a problemtica
relacionada segurana pblica fica centrada na perspectiva de que a sociedade est sempre
em risco, e que o temor do crime e da violncia faz com que os seus membros passem a
desejar cada vez mais represso do sistema policial-penal, o que pode aumentar as restries
liberdade dos indivduos. Segundo essa viso, o crescente medo seria utilizado como forma de
controle social e o aparelho policial seria meramente um instrumento de represso de uma
maioria despossuda por uma oligarquia dominante (CERQUEIRA; LOBO, 2003;
RODRIGUEZ, 2013).
O problema, que caracteriza muitos pases e dentre eles est o Brasil, que o sistema
encontra-se na verdade frouxamente articulado, o que provoca uma srie de tenses na
implementao da ordem pblica, pois, toda e qualquer interveno do poder pblico na rea
de segurana acaba se defrontando com essas disjunes. Mais especificamente, os
diagnsticos existentes apontam para o carter frouxamente articulado da relao entre as
organizaes que compem o sistema de Justia Criminal, provocando uma disjuno entre o
aparelho policial e a administrao da polcia e fazendo com que as polcias operem de forma
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Existem ainda crticas que buscam uma maior fundamentao tcnica. Nessa perspectiva,
surge a viso de que, diante do crescimento significativo da criminalidade, observa-se que a
viso do criminoso que toma decises racionais insuficiente para explicar esse fenmeno.
Mais especificamente, estudos tm buscado complementar essa perspectiva, considerando que
potencialmente existe uma relao entre comportamento ilegal e interao social ou ainda que
a criminalidade pode ser impactada por aspectos relacionados situao da famlia, ou
herana familiar (MENDONA; LOUREIRO; SACHSIDA, 2003).
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locais onde h mais crimes acabam por obter uma maior presena policial, os ndices de
criminalidade podem eventualmente ser reduzidos naquela localidade, mas podem provocar o
aumento da criminalidade em outras reas, i.e., os criminosos podem migrar para reas menos
protegidas.
Essa percepo foi corroborada por Beato Filho (1999), que constatou que no existem
evidncias definitivas de que o nmero de crimes se reduz quanto maior o nmero de
policiais, nem quando penas mais severas so institudas.
Beato Filho (1999) e Sapori (2007), por exemplo, consideram que o sistema de Justia
Criminal no precisa ter exclusividade no controle da criminalidade e da violncia, pois, h
tambm organizaes que no fazem parte do sistema, como organizaes no-
governamentais e organismos internacionais, mas que podem contribuir para a melhoria do
bem-estar da sociedade ao afetar os problemas da segurana pblica, inclusive obtendo efeitos
de longo prazo.
Essa argumentao parece estar mais ligada outra perspectiva de resposta governamental ao
grave problema relacionado segurana pblica e violncia, a da poltica de preveno ao
crime, que se constitui de estratgias e medidas que buscam reduzir os riscos associados
criminalidade e os potenciais efeitos negativos sobre a sociedade e os indivduos (UNODC,
2011).
Segundo o Escritrio das Naes Unidas para as Drogas e o Crime (United Nations Office on
Drugs and Crime UNODC), existem evidncias claras que estratgias bem planejadas no
s previnem crimes e a vitimizao de pessoas, mas tambm favorecem a segurana das
comunidades e contribuem para o desenvolvimento sustentvel dos pases, uma vez que
podem melhorar as condies de vida de todos. Essas estratgias geram efeitos de longo prazo
em termos de uma significativa reduo dos custos associados ao sistema de justia criminal e
dos custos sociais gerados pelo crime (UNODC, 2011).
De forma a aprofundar a discusso, Sapori (2007) faz uma comparao das duas principais
perspectivas da poltica de segurana pblica, a da poltica repressiva (discutida
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Desta forma, o debate poderia ser resumido em termos de uma disputa entre dois tipos de
polticas de controle do crime: as repressivas e as preventivas. No caso, as polticas
retributivas, de carter mais repressivo, enfatizam o combate impunidade, privilegiando
aes que acentuam a capacidade repressiva e dissuasria do aparato de justia criminal. J as
polticas distributivas, de cunho preferencialmente preventivo, destacam um erro de foco das
polticas retributivas e, assim, concebem que a ao governamental dever focar nos fatores
socioeconmicos geradores da desigualdade, do desemprego, da pobreza e da excluso social
de modo geral, que seriam os principais fatores indutores da criminalidade e da violncia
(SAPORI, 2007 e 2008).
Entretanto, esse dissenso entre os tipos de poltica em considerao acaba contribuindo para
solidificar posies bastante polarizadas no direcionamento das polticas de segurana
pblica, o que no parece ser adequado para lidar com o controle da criminalidade, pois,
geram obstculos significativos eficcia e eficincia das aes governamentais nessa rea.
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Assim, diante dessa questo, polticas pblicas abrangentes, adotando os dois tipos de
perspectiva ainda so difceis de encontrar (CERQUEIRA; LOBO, 2003; SAPORI, 2007).
Um exemplo disso o programa Brasil Mais Seguro, lanado pelo o Governo Federal em
2013. Esse programa faz parte do Plano Nacional de Segurana Pblica, do Ministrio da
Justia, que visa reduzir a criminalidade e a impunidade atravs de trs linhas bsicas de
atuao: melhoria da investigao de mortes violentas, fortalecimento do policiamento
ostensivo e de proximidade, e o controle de armas (IAQUINTO, 2014). Conforme Regina
Miki, da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (apud IAQUINTO, 2014, p. 25), o
objetivo desse programa trazer a integrao entre os sistemas de segurana pblica, de
justia e o prisional. Certamente esse programa promove avanos em relao aos demais de
natureza repressiva, mas no incorpora aes mais voltadas a lidar com as causas do
problema, que so de natureza mais preventiva.
Outra questo importante relativa a esse tipo de programa seria a centralizao das aes no
Governo Federal e o foco nas mesmas aes para os diferentes estados do Nordeste. A esse
respeito Renato Srgio de Lima (apud IAQUINTO, 2014, p. 25) considera que,
Ele ainda defende as aes com participao comunitria, uso intensivo de informaes e
fortalecimento da dimenso de inteligncia.
Portanto, um exame mais atento desse debate deve deixar claro que as polticas de carter
mais repressivo e punitivo e as de carter preventivo no so necessariamente excludentes,
mas sim complementares. Desta forma, uma gesto eficiente de segurana pblica deveria
envolver uma combinao adequada de ambas as polticas. E mais, com base em evidncias
empricas, sugerem que o sequenciamento correto dessas polticas faz uso primeiro da
represso, que importante para quebrar o ciclo de violncia, e, em seguida, da preveno
(BEATO FILHO, 1999; VELOSO; FERREIRA, 2008a).
Essa percepo do problema tambm foi verificada pelo Escritrio das Naes Unidas para as
Drogas e o Crime, que considerou que as estratgias de preveno do crime devem ser
estabelecidas em conjuno com as reformas no sistema de justia criminal. Na resoluo de
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sua Assembleia Geral de 2002, por exemplo, ficou acordado que os pases membros deveriam
promover a cooperao de setores como justia, sade, educao e habitao para dar suporte
efetivo preveno do crime alm de buscar trabalhar em conjuno com a sociedade civil. J
na resoluo de 2005, estabeleceu-se que a preveno dos crimes deveria ser feita por meio de
uma abordagem balanceada entre atividades de preveno e as respostas do sistema de justia
criminal (UNODC, 2011).
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Desta maneira, a ao do Estado diante dessa problemtica deve ser articulada: os diferentes
poderes devem ter uma viso comum de forma a concatenar uma soluo complexa; os
governos devem compatibilizar e agrupar as suas iniciativas em todas as reas de forma a
propor uma abordagem multissetorial para o problema; e a sociedade em geral precisa
participar ativamente desse processo j que afetada diretamente pela problemtica em
questo. Assim, diante dos desafios a serem enfrentados, faz todo sentido o estabelecimento
de um pacto social amplo, em que cada ator desempenha uma funo especfica e relevante,
visando o combate da criminalidade e da violncia.
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