La cohesin regional en los procesos de integracin en

Amrica Latina y el Caribe

Ignacio Bartesaghi1

Mara Eugenia Pereira2

Mayo de 2015

1) Introduccin

Desde la segunda mitad del siglo XX, Amrica Latina ha sido una de las regiones ms
dinmicas en la implementacin de procesos de integracin, muchos de los cuales
siguieron el modelo europeo a partir de la conformacin de la Comunidad Econmica
Europea en el ao 1957.

Si bien la mayor parte de los procesos marcaron objetivos econmicos y comerciales,

debido a la profundidad institucional que adquirieron los mismos, pronto comenzaron a
incorporar otros que van ms all de dichos mbitos y abarcan otras reas que podran
favorecer, de tener xito, la cohesin de los miembros frente al proceso de integracin.

En lo ltimos aos han proliferado un importante nmero de iniciativas de integracin

en Amrica Latina, algunas de ellas con perfiles econmicos, otras con perfiles sociales
o polticos. Incluso ciertos mbitos fueron presentados como contrapuestos o
sustitutivos, en un contexto marcado por el no cumplimiento de algunos de los objetivos
originarios definidos por los procesos de integracin.

A travs de un relevamiento cualitativo de las principales caractersticas de todos los

procesos de integracin de la regin, y llevando adelante un estudio comparativo entre
tres de ellos, Mercosur, ALBA y a la Alianza del Pacfico, se pretende analizar las
principales caractersticas de cada proceso y los avances en cuanto al cumplimiento de
1
Doctor en Relaciones Internacionales, director asociado del Departamento de Negocios Internacionales
e Integracin de la Facultad de Ciencias Empresariales de la Universidad Catlica del Uruguay.
2
Licenciada en Negocios Internacionales e Integracin, asistente de investigacin del Departamento de
Negocios Internacionales e Integracin de la Facultad de Ciencias Empresariales de la Universidad
Catlica del Uruguay.

1
sus objetivos fundacionales, aspecto clave para alcanzar la cohesin de los miembros en
cada proceso, as como el respeto a las instituciones regionales.

Amrica Latina atraviesa ciertas dificultades en todos los instrumentos de integracin

vigentes, incluso con algunos posibles desmembramientos institucionales que no
favorecen la estabilidad necesaria para que la regin siga adelante con aquellas reformas
que permitirn un desarrollo sustentable. El estudio comparativo de algunos de los
procesos de integracin de mayor impacto regional en los ltimos aos, pretende
identificar si las innovaciones seguidas por algunos mbitos integracionistas, lograrn
superar las diferencias nacionales para consolidar una visin regionalista que haga
posible una verdadera integracin entre los pases de Amrica Latina y el Caribe.

El artculo se enmarca en el tema Liderazgo e innovacin para un mundo

sustentable, ya que todos las relaciones entre los Estados miembros de los distintos
procesos de integracin analizados, como la de estos entre s, necesitarn de un fuerte
liderazgo e innovacin, para enfrentar de forma satisfactoria los importantes desafos
futuros que impone el nuevo contexto internacional para alcanzar un mundo sustentable.

2) Los cimientos de la integracin regional

El origen de los cimientos de la integracin comercial entre Estados Nacionales se

remonta a algunos siglos atrs, con el dominio del libre comercio impulsado por
Inglaterra y por los impactos de la Revolucin Industrial, que forzaron la bsqueda de
nuevos mercados. De cualquier forma, no fue hasta bien entrado el siglo XX,
particularmente una vez se alcanz una relativa estabilidad institucional a nivel
internacional, que el fenmeno de la integracin logr consolidarse como un camino sin
retorno.

Es en este marco que terminan de emerger los organismos internacionales, como las
Naciones Unidas, el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento, conocido hoy
como Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el intento por conformar la
Organizacin Internacional del Comercio, que deriv en un Acuerdo General de
Aranceles y Comercio (GATT en sus siglas en ingls), hoy transformado en la
Organizacin Mundial del Comercio (OMC), institucin encargada de reglar las

2
disciplinas comerciales a nivel internacional y la que de acuerdo a la misma
organizacin ha cumplido un rol en la estabilidad poltica internacional (OMC, 2011).

Las mencionadas organizaciones internacionales fueron transformando el concepto que,

por su origen y evolucin histrica, hizo que el Derecho Internacional aceptara solo a
los Estados como nicos sujetos del mencionado derecho (Diez de Velasco, 2002).
Adems, la consolidacin de esas iniciativas de fuerte raz poltica, permitieron la
instalacin definitiva de los procesos de integracin, los cuales hicieron posible un
acercamiento definitivo entre aquellos Estados enfrentados.

La Comunidad Econmica del Carbn y del Acero (CECA) constituida por el Tratado
de Pars de 1951, inici el acercamiento definitivo entre Francia y Alemania, que a
travs de un fuerte liderazgo poltico de grandes idelogos integracionistas,
constituyeron el original instrumento que administraba de forma conjunta dos recursos
claves, dado la importancia econmica, el nmero de empleos directamente
relacionados con la industria y su relacin con la produccin de armas. Este fue sin
lugar a dudas el inicio de un camino sin retorno hacia la estabilidad de Europa,
resguardada por Estados Unidos y los innegables efectos del Plan Marshall. Pronto se
cerr el acuerdo de mayor referencia a nivel internacional hasta el presente, la
Comunidad Econmica Europea (CEE), aprobada por el Tratado de Roma de 1957, hoy
Unin Europea (Bartesaghi, 2012).

Como se sealar en los captulos siguientes, la CEE favoreci la implementacin de un

modelo de integracin que pronto fue seguido por otras regiones que atravesaban
tambin diferentes problemticas sociales, econmicas y polticas, caso de Amrica
Latina, frica o el Sudeste asitico. Si bien es cierto que los Estados tenan la
conviccin de que los instrumentos de integracin econmica eran vehculos adecuados
para generar riqueza y crecimiento, como por ejemplo el esperado efecto en las
economas de escala y aumento de la eficiencia por el aumento del mercado, tambin
fue evidente la importancia de los procesos de integracin en trminos polticos y
sociales, en particular en aquellos casos donde dichos instrumentos jugaron un papel
trascendental en la estabilidad poltica, donde el instrumento de integracin visualizado
como un mecanismo supranacional, permiti superar las diferencias internas entre los
Estados vecinos. Por lo tanto, los procesos de integracin jugaron y siguen jugando un

3
rol fundamental en la estabilidad internacional y en la cohesin regional, nico camino
posible para el desarrollo sustentable de las economas.

Como se ver en apartado siguiente, los modelos de integracin desplegados por los
Estados latinoamericanos son variados en sus intereses y perfiles, algunos centrados en
la integracin econmica, otros actuando como foros polticos, o atendiendo a temas de
desarrollo, pero tambin existen los que potencian la cooperacin. Ms all de estas
distinciones entre los diferentes procesos, la multiplicacin de las iniciativas llev a que
muchos de los objetivos de stas se superpongan, lo que afect en definitiva el
cumplimiento de las metas originarias de las mismas, generalizando en algunos mbitos
la posicin de que la integracin no cumple por definicin con sus objetivos.
Generalizar este concepto, se trata no solo de un error conceptual, sino tambin de un
riesgo para la estabilidad regional, la que contina dependiendo de la existencia de estas
iniciativas, ms all de sus falencias. En un desafo y una obligacin de los Estados,
evitar que estas percepciones se consoliden en Amrica Latina y el Caribe, lo que solo
es posible con acciones concretas en pos de cumplir con lo que se acuerda.

3) Fenmeno de la integracin regional en Amrica Latina y el Caribe3

Al principio de la segunda mitad del siglo XX, los pases latinoamericanos encontraron
buenos motivos para iniciar las negociaciones comerciales regionales, alentados por las
polticas de la CEPAL, quien argumentaba que a travs de este medio, era posible lograr
el tan anhelado desarrollo industrial para Amrica Latina (Quitral Rojas, 2009).

El primer proceso de integracin nacido en este perodo fue la Asociacin

Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), nacida bajo el Tratado de Montevideo
en 1960. En el mismo, se propuso alcanzar un rea de libre comercio en un plazo de
doce aos, la que nunca llego a concretarse, marcando as, el final de esta organizacin
y el nacimiento de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI) con el
Tratado de Montevideo de 1980, proceso con objetivos ms flexibles que mantiene su
vigencia hasta el presente.

3
Se consideraron todos los procesos de integracin de base econmica y comercial, descartando los que
se encuentran en el mbito poltico y operan como foros polticos. Asimismo se descart la incorporacin
de instituciones sectoriales.

4
A principio de la dcada del 60 nace tambin el Mercado Comn Centroamericano
(MCCA) al firmarse el Tratado General de Integracin Econmica (conocido tambin
como el Tratado de Managua) en el que Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y
Costa Rica se comprometieron a conformar un mercado comn a travs de la libre
circulacin de los factores productivos. Si bien en un inicio este proceso fue sealado
como un ejemplo a seguir por la regin, con el correr de los aos los problemas internos
entre sus miembros (conflicto entre El Salvador y Honduras, en 1969), as como
problemas climticos (terremotos en Nicaragua y Guatemala, el huracn Fifi que afect
a Honduras), as como falta de voluntad poltica de algunos de sus miembros a la hora
de aplicar el arancel externo comn, hicieron que MCCA entrase en una fase de
estancamiento. Con el protocolo de Guatemala, en el ao 1993, los presidentes
centroamericanos realizan una fuerte apuesta a la integracin regional, marcando as el
relanzamiento del Mercado Comn Centroamericano (Lpez, 2012). Se debe mencionar
tambin la formacin del Sistema de Integracin Centroamericana (SICA) en el 1991
con el protocolo de Tegucigalpa, firmado por los cinco miembros del MCCA ms
Panam, quien le dio un marco institucional a la integracin centroamericana.
Posteriormente, Belice (2000) y Repblica Dominicana (2013) se adhirieron a este
proceso de integracin.

Cabe precisar que se trata de un acuerdo profundo en trminos de sus objetivos e

instituciones, ya que sigui el modelo europeo de integracin. En efecto, el bloque
cuenta con un sistema institucional compuesto por una Secretara con amplias
funciones, con un Parlamento Centroamericano y por un Tribunal de Justicia
Centroamericano, entre otros rganos. Adems, ha logrado negociar de forma conjunta
acuerdos comerciales y de asociacin con Estados Unidos y la Unin Europea. Si bien
con imperfecciones, se trata de uno de los procesos de mayor xito en el cumplimiento
de sus objetivos, especialmente desde su relanzamiento en la dcada del noventa.

Pocos aos despus, ya finalizada la dcada del sesenta, cinco pases sudamericanos
deciden conformar el Pacto Andino, hoy conocido como Comunidad Andina (CA). El
26 de mayo de 1969, Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Per firman el Acuerdo de
Cartagena que da origen a este proceso de integracin, al que posteriormente, en 1973,
se le une Venezuela. Chile abandon el acuerdo en 1976.

5
Si bien la CA ha logrado implementar un mercado ampliado sin el pago de aranceles
para un 100% de universo arancelario, en la actualidad y desde la salida de algunos de
sus miembros, el caso ya comentado de Chile y el ms reciente de Venezuela
(concretado en 2006), han desafiado la institucionalidad y continuidad del proceso de
integracin. As como ocurri con el MCCA, se trata de un proceso de integracin que
apost a un nivel de integracin profundo, replicando muchos de los rganos existentes
en la Unin Europea.

La institucionalidad del proceso se estructur en lo que se conoce como el Sistema

Andino de Integracin, el que permiti a la CA desarrollar la supranacionalidad de sus
rganos, aspecto que se diferencia de otros procesos de integracin de la regin como
por el ejemplo el MERCOSUR. Asimismo, logr la aprobacin de normas regionales en
reas que van ms all del plano comercial, como el caso de las relacionadas con la
propiedad intelectual, asuntos laborales o medioambientales entre otros. Adems, logr
la implementacin y eficiente funcionamiento de un sistema de solucin de
controversias contando con un Tribunal de Justicia. A su vez, cont de forma adelantada
con un Parlamento y con una Secretara con funciones que superan ampliamente las
tareas administrativas.

Sin embargo, ms all de los logros mencionados, actualmente la CA enfrenta un

debilitamiento institucional producido por las diferencias entre los miembros, las que
son de ndole poltico, pero no solo, lo que incluso provoc el alejamiento de algunos
miembros y la constitucin por parte de dos de sus socios fundadores (Colombia y Per)
de una iniciativa regional en paralelo, que llega a duplicar parte de los objetivos ya
consagrados en la CA. Los dos mencionados Estados justifican este accionar en que el
cambio en las relaciones comerciales mundiales de los ltimos aos y el resurgimiento
de las potencias asiticas, lleva a la necesidad de actuar de forma acelerada para
anticiparse a las nuevas dinmicas, lo que no fue posible en el marco de la CA. Esta
nueva realidad llev al proceso andino a iniciar una reforma institucional que afectar
su organigrama actual, en particular la importancia de la Secretara y el Parlamento.

La regin del Caribe no se mantuvo al margen de la ola de la integracin econmica

iniciada a partir de la dcada del sesenta. En efecto, ya desde 1965 se firm la
Asociacin de Libre Comercio del Caribe, conocido como CARIFTA, proyecto que
busc fomentar la integracin de los pases caribeos tras el fracaso de la Federacin de

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las Indias Occidentales. El CARIFTA buscaba ser una zona de libre comercio entre
Trinidad y Tobago, Antigua y Barbuda, Barbados y Guyana. En 1973, tras el Tratado de
Chaguaramas, el CARIFTA se convierte en el Mercado Comn del Caribe (CARICOM
por sus siglas en ingles) con el fin de avanzar en la integracin econmica comercial de
los pases que integraban el bloque.

Actualmente este proceso cuenta con 15 miembros, siendo Hait el ltimo pas en
incorporarse. Entre sus logros ms importantes, se puede destacar el Acuerdo de
Asociacin Econmica entre la Unin Europea y el CARIFORUM (espacio integrado
por los quince pases miembros del CARICOM ms Repblica Dominicana) firmado en
el 2008, en el que los pases caribeos logran dar un paso ms de acercamiento con el
principal bloque de integracin econmica, consolidando las preferencias que esta
regin gozaba con la Unin Europea por la existencia de regmenes excepcionales. As
como ocurre con los otros procesos de integracin ya comentados, el CARICOM no
est ajeno a las crticas por los escasos resultados obtenidos, no solo en materia
comercial, sino en materia de cooperacin. A esta situacin se le debe sumar la
incapacidad de conformar lo pactado de transformar el CARICOM en un mercado nico
para el 2008 (Romero, 2013).

Este hecho demuestra que el proceso de integracin caribeo no escapa al

estancamiento que sufren otros bloques de la regin, que en ningn caso han podido
completar plenamente el objetivo de implementar un mercado comn, ms all de que
tambin el bloque caribeo conform una estructura institucional profunda,
principalmente destacable en su sistema de solucin de controversias liderado por la
Corte de Justicia del Caribe, la Secretara o la Asamblea de Parlamentarios.

Con un nuevo tratado marco, tras la firma del Tratado de Montevideo de 1980 y la
formacin de la ALADI, nuevos instrumentos de integracin econmica fueron puestos
al alcance de los pases. Esta institucin busca formar un mercado comn entre los trece
pases miembros, sin determinar una fecha especfica para alcanzarlo.4

La ALADI es un proceso de integracin que incorpor dos conceptos clave para su

desarrollo, el trato especial y diferenciado para los pases considerados de menor

4
Esta definicin podra ser considerado una innovacin en cuanto a los instrumentos, ya que por el
contexto en que se aprob la ALADI y teniendo en cuenta el antecedente de la ALALC, se intent evitar
la aprobacin de una meta concreta que sea nuevamente incumplida, como el caso de la conformacin de
una zona de libre comercio prevista en el Tratado de Montevideo de 1960.

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desarrollo relativo (Bolivia, Ecuador y Paraguay) y la flexibilidad en los instrumentos
de integracin, conocidos como los acuerdos de alcance regional y parcial, siendo estos
ltimos los de mayor importancia, ya que permitieron la concrecin de un importante
nmero de relaciones subregionales y bilaterales que a la postre llevaron a que gran
parte del comercio regional se encuentre liberalizado (cerca del 70%).

Por otra parte, la ALADI tambin enfrenta algunos desafos, en particular en lo que
tiene que ver con la aprobacin de mecanismos comunes que permitan la armonizacin
mandatada por la Resolucin 59 en normas y disciplinas comerciales, en apoyo a los
PMDER y en las denominadas disciplinas complementarias. Cabe precisar que el
bloque no ha logrado aprobar normas comunes en defensa comercial, solucin de
controversias, servicios o inversiones.

En la dcada del noventa se consolida un nuevo paradigma en la integracin econmica,

el que estuvo impulsado por los organismos internacionales (Consenso de Washington)
y por el cambio de estrategia de Estados Unidos, el que releg el mbito multilateral
(Ronda Uruguay del GATT) frente al bilateral y regional. En consecuencia, la primera
potencia mundial suscribi un acuerdo bilateral con Canad, el que luego incorpor a
Mxico. Paralelamente impuls la firma del Foro de Cooperacin Econmica de Asia
Pacfico, conocido como APEC por sus siglas en ingls y lanz el rea de Libre
Comercio de las Amricas (ALCA), que buscaba la integracin comercial entre todo el
continente americano con excepcin de Cuba.

El nuevo paradigma de integracin tuvo sus efectos en la regin, que a partir del
regionalismo abierto reform parte de los procesos de integracin creados en dcadas
anteriores y a su vez constituy nuevos, caso del MERCOSUR. Adems, una de las
caractersticas de estos procesos tiene que ver con que los mismos incorporaran
progresivamente lo que a nivel multilateral se conoca como los nuevos temas del
comercio, especialmente de inters para las potencias desarrolladas (Sanahuja, 2007).

En este nuevo contexto surge el MERCOSUR, acuerdo creado por el Tratado de

Asuncin el 26 de marzo de 1991 firmado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.
Este proceso de integracin encuentra sus antecedentes en el acercamiento entre Brasil y
Argentina, el que permiti una asociacin fundamental para dejar de lado cualquier
hiptesis de conflicto bilateral. En ese sentido, a travs de la firma de la Declaracin de
Iguaz (1985), el Programa de Integracin Argentino- Brasileo, conocido como el

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PICAB, la Declaracin de Buenas Aires y la firma del Acuerdo de Complementacin
Econmica en el marco de la ALADI, las dos potencias de la regin iniciaron el proceso
de gestacin del MERCOSUR, al que de forma tarda se sumaron Uruguay y Paraguay
(Bartesaghi, 2011).

En sus 24 aos de existencia, el bloque ha atravesado por diferentes circunstancias que

marcaron su rumbo. Su tratado originario plantea en su artculo primero la meta de
alcanzar un mercado comn, lo que implica la libre movilidad de los factores de
produccin, para lo cual previamente establecera la libre circulacin de bienes y
servicios y la conformacin de un arancel externo comn. Ms all del dinamismo
inicial mostrado por el MERCOSUR, principalmente en trminos de las rebajas
arancelarias que redund en el indiscutible aumento del comercio intrarregional, el
bloque sigui la tnica de los otros procesos en el incumplimiento de gran parte de sus
objetivos originarios, especialmente desde el ao 1999 en adelante (devaluacin de
Brasil). Al respecto de las metas propuestas, cabe aclarar que lo llamativo de este
proceso de integracin tiene que ver con los plazos, ya que se plante la concrecin de
un nivel de integracin en un perodo de aos muy breve en trminos comparados, lo
que en definitiva adelantaba desde sus orgenes el resultado que finalmente se alcanzara
(Bartesaghi, 2015).

De todas formas, logr con xito su profundizacin institucional con la aprobacin del
Protocolo de Ouro Preto, por el cual se establece una estructura orgnica y se le otorga
personalidad jurdica internacional. Con la aprobacin del Protocolo de Brasilia y
posteriormente el de Olivos del ao 2002, se establece el Sistema de Solucin de
Controversias, el que presenta distintas caractersticas al del proceso andino,
centroamericano y caribeo, ya que no cuenta con un Tribunal de Justicia regional, lo
que tiene que ver con el grado de integracin real alcanzado por los Estados miembros.
Adems de una Secretara5, el bloque cre un Parlamento, que sustituy a la Comisin
Parlamentaria Conjunta (Bartesaghi, 2011).

La densidad institucional presentada, es un ejemplo de cmo el proceso sigue luego de

varias dcadas el modelo europeo, vigencia que tambin se hizo evidente con la reforma

5
La secretara del MERCOSUR atraves por diferentes etapas. Inicialmente fue solo administrativa,
luego se la dot de tcnicos para que asesoren a los gobiernos en el desarrollo del proceso y elaboren
estudios, lo que fue descartado por intereses polticos. En la actualidad se trata de una secretara con
escasas capacidades tcnicas, dedicada a los aspectos administrativos y organizativos. Con la creacin del
cargo del Alto Representante del MERCOSUR, se le otorg cierta funcin poltica.

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de los procesos de integracin de la regin recin mencionados, donde en plena crisis
institucional se decidi profundizar las instituciones en lugar de debilitarlas. De
cualquier forma, cerca de llegar al cuarto de siglo de existencia, el MERCOSUR no
escapa a la situacin de estancamiento que atraviesan otros procesos de integracin de
estas caractersticas en la regin, si bien no con intensidad de la CA.

Algunas de las dificultades recientes del bloque tienen que ver con el ingreso de
Venezuela al bloque, en momentos en que Paraguay se encontraba suspendido,
alegndose que lo poltico est por encima de lo jurdico en una frase que refleja la
situacin actual del MERCOSUR. Adems, no logr alcanzar una unin aduanera
perfeccionada, ya que est en funcionamiento pero con un sin nmero de excepciones,
no avanz en la implementacin del mercado comn y tampoco ha negociado normas
regionales en las disciplinas de mayor importancia para el comercio internacional en la
actualidad, caso de las inversiones, servicios, propiedad intelectual, medio ambiente,
entre otras.

Otro de los problemas que atraviesa el bloque tiene que ver con su agenda externa, que
muestra escaso dinamismo en la suscripcin de acuerdos con otros pases y regiones.
Cabe precisar que este es un aspecto de suma importancia para la cohesin e
institucionalidad del bloque, ya que algunos pases como Uruguay, en su condicin de
pas pequeo, depositaron su expectativa en que el bloque servira como plataforma
para insertarse en el mundo, lo que a la postre no sucedi.

Lo ocurrido con la CA en trminos de su desmembramiento institucional y prdida de

alguno de sus miembros, demuestra cmo las diferencias polticas en la estrategia de
insercin seguida por los bloques (los que a este nivel de integracin se supone al
menos tericamente debe ser conjunta), puede llevar a quiebres en los procesos, si no
se acta con innovacin en trminos de las flexibilidades exigidas por los contextos,
nacionales, regionales e internacionales. En este punto, tanto el CARICOM como el
MCCA han tenido mayor xito, ya que han logrado en relacionarse de forma conjunta
con Estados Unidos y la Unin Europea.

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Nuevos procesos de integracin?

El cambio de siglo trajo consigo fuertes movimientos en el escenario poltico de la

regin, que en trminos polticos fue definido como una nueva ola de izquierda y en
algunos casos con gobiernos de corte populista.

Este nuevo movimiento en la regin logr su fortaleza con las acciones contrarias a la
gran potencia en diferentes mbitos, especialmente en las negociaciones para la
conformacin del ALCA, opcin que fue desarticulada silenciosamente por Brasil, pero
mediticamente por Venezuela, que con el Presidente Chvez ya adquira un perfil de
pas enfrentado con Estados Unidos en su corrida antiimperialista. Con una Ronda Doha
lazada en 2001 en serias dificultades y con la estrategia continental paralizada por
algunos pases de la regin, EEUU debi cambiar su estrategia hacia la firma de
acuerdos bilaterales, con aquellos pases que en el proceso de la negociacin del ALCA
haban dado seales polticas de acercamiento con la primera potencia mundial. En ese
contexto, suscribi un acuerdo con Centroamrica conocido como CAFTA RD, el que
negoci conjuntamente en lo que fue considerado un xito para la administracin de
Bush (h) y logr suscribir acuerdos bilaterales con Chile, Per y Colombia. En dos
oportunidades, si bien siendo procesos con caractersticas propias, lo intent con
Uruguay.

La estrategia norteamericana llev a que en la regin se generara cierta divisin poltica

respecto a EEUU, lo que se vio potenciado por la poltica exterior seguida por Bush (h)
en el marco de la denominada guerra contra el terrorismo. Como consecuencia,
especialmente Chvez implement una estrategia diplomtica que tuvo por objetivo
alinear a los pases en bloques antiimperialistas o socialistas, rememorando la lgica de
la Guerra Fra, marco en el cual Venezuela propone en 2004, la creacin de la Alianza
Bolivariana para los pueblos de nuestra Amrica (conocido por sus siglas ALBA). Esta
organizacin, que es un fiel reflejo de la politizacin que vivi la integracin en
Amrica Latina durante los ltimos quince aos, nace de un acuerdo entre Cuba y
Venezuela, al que se les unir Bolivia en el ao 2006. Actualmente est compuesto por
once miembros, que adems de los tres ya mencionados son tambin parte del ALBA,
Antigua y Barbuda, Dominica, Ecuador, Granada, Nicaragua, San Cristbal y Nieves,
San Vicente y las Granadinas y Santa Luca, lo que le otorga una representatividad

11
geogrfica amplia, tanto en trminos de sus miembros, como en una regin de
importancia para EEUU.

Entre los objetivos principales se destacan la lucha contra la pobreza y la exclusin

social, contemplando las asimetras existentes en los pases que componen el bloque y
buscando mecanismos de reduccin de las mismas. Este foro poltico cuenta con un
acuerdo que cubre el rea econmica comercial denominado Tratado de Comercio de
los Pueblos. A pesar de esto, la organizacin no cuenta con personalidad jurdica
internacional, por lo que cualquier tratado que quieran firmar los pases miembro tiene
que ser de forma bilateral (SELA, 2014).

En el ao del 2009, surge la Unin Sudamericana de Naciones (UNASUR) un nuevo

espacio liderado por Brasil que busca incluir a los pases de Amrica del Sur en un foro
poltico bajo la tutela del gigante sudamericano. La UNASUR es la sucesora de la
Comunidad Sudamericana de Naciones que tena en sus orgenes un enfoque ms
comercial tendiente a la convergencia entre los dos procesos de integracin de mayor
importancia al menos hasta la fecha de Sudamrica, como son la CA y el
MERCOSUR.

Actualmente los miembros que componen este bloque son Argentina, Bolivia, Brasil,
Chile Colombia, Ecuador, Guayana, Paraguay, Per, Surinam, Uruguay y Venezuela.
Los objetivos de la UNASUR son de carcter poltico, desatancndose entre los mismos
la cooperacin en sus diversas reas, el fortalecimiento del dilogo poltico, la
consolidacin de la identidad sudamericana y el desarrollo de mecanismos concretos
para la superacin de las asimetras.6

Frente a este escenario en trminos de bloques con un importante sesgo poltico y

geopoltico, se gest una estrategia de algunos pases de la regin, que no compartan la
visin de Venezuela respecto a su retrica anti norteamericana, pero tampoco la de
Brasil en la regin, la que este pas visualiza sin la presencia de Mxico que se sinti
excluido de la UNASUR.

Ese en este contexto regional que se abre espacio para a Alianza del Pacfico (proyecto
lanzando en la Declaracin de Lima del ao 2009), el que cont con el impulso de Per
y fue acompaado por Chile y Colombia. Si bien es Mxico el ltimo pas en

6
Tratado constitutivo de la Unin de Naciones Suramericanas.

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acompaar la iniciativa, su incorporacin termina de consolidar a la Alianza como un
proyecto de impacto regional y global, ya que el pas norteamericano que no haba sido
integrado en la lgica sudamericana que impulsaba Brasil a travs de la UNASUR,
ingresa nuevamente al escenario sudamericano, estrategia que acompaa con una mayor
presencia en la ALADI, otro mbito integracionista que lo relaciona con las economas
sudamericanas.

Entre sus objetivos se destacan la conformacin de un especio de libre circulacin de

bienes, servicios y factores de produccin (lo que sera definido por la teora clsica de
la integracin como un mercado comn), pero sin la conformacin previa de una unin
aduanera. Desde su constitucin, la Alianza del Pacfico se mostr como un proceso
moderno de integracin en trminos de su pragmatismo, flexibilidad e instrumentos.
Como se acaba de mencionar, su tratado originario no menciona como meta ningn
nivel de integracin conocido por la teora clsica, tampoco establece metas concretas
que lleven a un incumplimiento como el que caracteriza a gran parte de los objetivos
planteados por los otros procesos ya reseados en este captulo.

Con un claro enfoque econmico y no poltico (caracterstica de la mayor parte de las

iniciativas nacidas en el siglo XXI en Amrica Latina), la Alianza del Pacfico se ha
posicionado como un nuevo modelo de insercin externa en la regin, donde no solo ya
cuenta con acuerdos con EEUU y con la Unin Europea, sino que el instrumento
apuesta a ser el medio para una profundizacin econmica y comercial con Asia
Pacfico (Bartesaghi, 2013).

Otra de las caractersticas tiene que ver con su estructura institucional, donde a
diferencia de los procesos de integracin clsicos de la regin, se determin que el
bloque posea un nivel de burocracia mnimo, apostando al pragmatismo y flexibilidad a
la hora de la toma de decisiones. Esta realidad, sumado al importante nmero de
reuniones y la velocidad mostrada en la toma de decisiones por parte de los pases
miembros, posicion al acuerdo como exitoso en trminos comparados, si bien los
logros son an poco significativos.

Como puede observarse, Amrica Latina y el Caribe ha ido construyendo con el correr
de las ltimas dcadas, una densa red de procesos de integracin y de discusin poltica
(muchos de los cuales no fueron considerados en este documento por tratarse de
organismos que no tuvieron en su origen un objetivo econmico y comercial) que

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incluso o se han superpuesto, o han generado ciertas contraposiciones entre los
modelos. Este ltimo fenmeno se da especialmente desde la creacin del ALBA en
adelante y con la conformacin de la Alianza del Pacfico, dos procesos que impusieron
una nueva lgica integracionista en la regin, que llev a ciertas tensiones que se siguen
procesando hasta el presente.

4) La institucionalidad y la cohesin como factores de xito en los procesos de

integracin. Tres casos de estudio: MERCOSUR, ALBA y Alianza del
Pacfico

La definicin del universo de procesos de integracin considerados para este captulo,

contempla parte los diferentes modelos que han ido emergiendo en los ltimos aos en
la regin.

Uno de los procesos de integracin, ms particularmente el caso del MERCOSUR,

representa la modalidad clsica de integracin latinoamericana que sigui, si bien
mucho tiempo despus, el mismo modelo de la Unin Europea, confeccionando como
fue anteriormente comentado un mercado comn. Este acuerdo podra tambin ubicarse
en la misma categora del MCCA y del CARICOM, si bien los tres han registrado
diferentes niveles de xito en su desarrollo.

Los otros dos procesos de integracin incluidos en el anlisis, representan un tipo de

integracin que algunos expertos han identificado como una posible nueva fase, aunque
debe tenerse en cuenta que se trata de procesos bien distintos entre s, tanto por sus
perfiles polticos como por sus instrumentos comerciales. Adems, tanto el ALBA como
la Alianza del Pacfico se han presentado como dos iniciativas contrapuestas,
especialmente en lo que tiene que ver con el modelo. Los primeros y liderados por
Venezuela, como representantes del denominado Socialismo del Siglo XXI, mientras
que a los miembros de la Alianza del Pacfico se los identifica como economas
liberales muy afines a los intereses de Washington.

Las variables relevadas analizan el nmero de miembros, el nivel de profundidad

institucional, la aspiracin en el nivel de integracin y las reas y proyectos de
cooperacin.

Respecto a los miembros, se observan algunas caractersticas que adelantan las

particularidades de los procesos de integracin en cuanto a sus orgenes as como su

14
funcionamiento. En el caso del MERCOSUR, inicialmente tuvo cuatro miembros, si
bien luego se incorpor Venezuela, mientras que Bolivia se encuentra en proceso de
integrarse plenamente al bloque.

Naturalmente es Brasil la potencia de mayor importancia relativa del bloque en trminos

de su poblacin, territorio o PIB, lo que marc el bloque desde los orgenes,
especialmente en su estratgica relacin con Argentina, socio principal de Brasil en
Sudamrica. Debe tenerse en cuenta que el pas norteo le export ms de US$ 14.000
millones a su vecino en 2014, monto que se equipara con lo exportado por la potencia
regional a Venezuela, Mxico, Paraguay y Uruguay computados en su conjunto. Si bien
la inclusin de nuevos miembros podra equilibrar las asimetras existentes en el bloque,
dadas las caractersticas de los nuevos integrantes y en especial la modalidad en que se
han incorporado (en el caso de Venezuela incumpliendo los procedimientos jurdicos
vigentes, mientras que en el caso de Bolivia por la incertidumbre que genera la doble
membreca, dado que dicho pas integra tambin la Comunidad Andina, la que ya ha
aclarado no abandonar), dicho efecto parece poco probable.

En el caso de la Alianza del Pacfico, tambin existe una importante asimetra dado la
presencia de Mxico, mientras que los otros tres miembros muestran una importancia
relativa al menos un poco ms homognea (especialmente entre Chile y Colombia).
Ahora bien, la diferencia con el MERCOSUR tiene que ver con que Mxico no lider el
proceso de integracin ni posee una relacin estratgica con ninguno de los miembros
de la Alianza del Pacfico. En efecto, su incorporacin se encuentra relacionada con una
estrategia de insercin internacional que lo posiciona como posible puente entre Asia
Pacfico, Estados Unidos y Amrica Latina por su avanzada estructura productiva, lo
que lo ubica adecuadamente en las cadenas globales de valor. La importancia de Mxico
en la Alianza tiene que ver tambin con aspectos geopolticos, ya que cualquier accin
directa o indirecta de este pas en Sudamrica es observada con cierto recelo por parte
de Brasil.

Por ltimo en el caso del ALBA, la participacin de Venezuela es excluyente. Este

proceso que tiene un objetivo poltico, pero potenciado por la diplomacia basada en el
petrleo, surge principalmente de una estrecha relacin poltica y tambin econmica

15
entre Venezuela - y en particular de Chvez - con Cuba7, para mitigar los impactos del
bloqueo de Estados Unidos a la isla.

El ALBA es un proceso de integracin que no ha conformado instituciones ms all de

las que dependen de Venezuela, por lo que las asimetras en este bloque son de suma
importancia en todas las variables. Quizs la nica excepcin es la poltica, donde Cuba
adquiere a nivel internacional un papel de preponderancia histrica debido a su relacin
con Estados Unidos, lo que lo posiciona en el ALBA como un miembro de importancia
relativa solo detrs de Venezuela, que es la locomotora del proceso a partir de sus
recursos petroleros. El resto de los miembros con la excepcin de Ecuador, pas con un
mayor desarrollo relativo, son pequeas economas dependientes de la ayuda
internacional y con problemas econmicos y sociales estructurales, lo que las hace muy
dependientes de los programa de apoyo internacional como los ideados por Venezuela
en el marco del ALBA. La cercana de estos territorios a la zona de influencia de
Estados Unidos es parte del inters geopoltico de Venezuela en el proceso, el que opera
a travs de acciones bilaterales con cada uno de los miembros.

En cuanto a la profundidad institucional, el relevamiento comparativo indica que el

MERCOSUR es indiscutidamente el bloque con un mayor nivel de profundidad
institucional y con la mayor aspiracin en trminos de sus instrumentos de integracin,
ya que aspira a conformar un mercado comn, con la previa conformacin de una zona
de libre comercio y una unin aduanera.

Este punto es resaltado ya que algunos autores entienden que la integracin denominada
profunda favorece la realizacin de las reformas internas exigidas por el proceso y lo
que es ms importante, su posterior aceptacin (Venables, 2000; Polonia, 2003). El
MERCOSUR a su vez, posee una densidad institucional que supera ampliamente a la
del ALBA y la de la Alianza del Pacfico, ya que posee rganos con capacidad
decisoria, los que incluso aprueban normas de forma directa - sistema supranacional -, si
bien debe reconocerse que dichas normas refieren solo a aspectos formales y no a temas
de importancia econmica y comercial, una secretara permanente con funciones
especficas, un sistema de solucin de controversias con una instancia permanente en
los casos de revisin (TPR), un Parlamento, el que est en proceso de consolidacin y

7
Ver acuerdo bilateral firmado entre Venezuela y Cuba en el ao 2004 en la ciudad de la Habana,
denominado Acuerdo para la Aplicacin del ALBA.

16
tambin rganos derivados, caso del Fondo de Convergencia Estructural del
MERCOSUR (FOCEM), sistema que suele ser destacado como uno de los de mayor
avance en los aos recientes (Bartesaghi, 2015).

Principales caractersticas de los procesos de integracin considerados

Fuente: elaboracin propia en base a los sitio web oficiales del Mercosur, ALBA y Alianza del Pacfico.

En el caso de los otros dos procesos de integracin considerados, el nivel de

institucionalidad es especialmente bajo, lo que contradice de cierta forma la ambiciosa
meta de alcanzar una integracin profunda como lo plantea por ejemplo el acuerdo
fundador en el caso de la Alianza del Pacfico. Es ms, este ltimo proceso de
integracin hizo especial hincapi en que el bloque no fomentara la creacin de una
institucionalidad profunda como la existente en otros procesos caractersticos de la
regin. Algunos autores entienden que se trata de una contradiccin, ya que parece
dificultoso alcanzar las metas propuestas por los miembros de la Alianza sin constituir
instituciones supranacionales (Tremolada, 2013).

17
Ahora bien, ms all de que indiscutidamente el MERCOSUR es el proceso con un
mayor nivel de institucionalidad, lo que favorece de acuerdo a la teora a la mayor
cohesin entre los miembros y el mayor desarrollo del proceso, la ineficiencia de
algunos de los rganos anteriormente presentados, puede afectar dicho objetivo. Este es
el caso del incumplimiento de algunas de las normas aprobadas por los rganos con
capacidad decisoria del bloque o el no cumplimiento de algunos de los laudos arbitrales,
lo que afecta profundamente la credibilidad de las instituciones.

Los autores que sealan la importancia de la institucionalidad en los modelos de

desarrollo de los pases o en los procesos de integracin, parten del supuesto de que las
instituciones creadas cumplen con sus objetivos principales de forma eficiente, lo que
acarrea como resultado un respeto por parte de la comunidad involucrada. Este aspecto
ha sido una de las virtudes destacadas por la Unin Europea, especialmente en
momentos en que la crisis econmica no logr arrastrar a las instituciones europeas, las
que le han puesto un coto a las corrientes de opinin que visualizaban una crisis de esa
naturaleza. Las instituciones europeas lograron alcanzar el respeto por parte de los
ciudadanos, lo que favoreci un nivel de cohesin que naturalmente se encuentra
ausente en la regin, que como es sabido cuenta con contados antecedentes de
desestabilizacin institucional por crisis econmicas.

Los programas de cooperacin son un vehculo para aumentar la interrelacin entre los
Estados miembros. En este campo, los pases socios cuentan con la posibilidad de
aplicar ciertas innovaciones con flexibilidades que pueden lograr una conexin entre las
partes que muchas veces supera la alcanzada por la institucionalidad ms tradicional. El
efecto en este tipo de programas suele ser mayor en los procesos de integracin donde
existe un mayor nivel de asimetras entre los socios o en los casos en que se destaca la
presencia de un lder indiscutido, tanto en la conformacin de la iniciativa como en el
desarrollo.

Los tres procesos analizados poseen programas de cooperacin, si bien en el caso del
ALBA, se trata de definiciones ms generales, relacionadas en mayor medida con
polticas de desarrollo, ms que con mecanismos especficos. Este aspecto no debera
llamar la atencin si se tiene en cuenta la ya comentada asimetra que caracteriza al
proceso de integracin.

18
Los temas abordados por el MERCOSUR en las denominadas por este estudio como
reas y proyectos de cooperacin, as como ocurre en el anlisis del nivel institucional,
parecen ser ms profundos en trminos temticos, lo que evidencia la maduracin del
proceso respecto al tipo de programa presentado por la Alianza del Pacfico, atendiendo
a temas que podran indicar un menor nivel de profundidad en cuanto a las temticas
abordadas, lo que as como se mencion en el caso de la institucionalidad asociada al
bloque, podran ser considerado una contradiccin si se tiene en cuenta que los
miembros pretenden alcanzar una integracin profunda, lo que de acuerdo a los
objetivos definidos en el tratado originario implicara conformar un mercado comn.

5) Conclusiones

Amrica Latina cuenta con un nmero importante de iniciativas integracionistas, las que
presentan como pudo observarse diferentes caractersticas. Un anlisis del alcance de
cada proceso y en especial los tres casos de estudio presentados, permiten identificar las
diferencias en cuanto al alcance institucional o los programas de cooperacin.

Ms all de las particularidades de cada proceso, puede concluirse que el nivel

institucional de los procesos de integracin no necesariamente garantizan el xito en la
consecucin de los objetivos, ya que si bien el MERCOSUR posee un nivel
institucional y de programas de cooperacin ms profundo que los otros dos procesos
comparados, caso del ALBA y la Alianza del Pacfico, por diferentes razones estos dos
procesos poseen un nivel de cohesin mayor, especialmente por una visin ideolgica
comn, caso del ALBA o por mayores afinidades en las polticas econmicas en el caso
de la Alianza del Pacfico.

Si bien la institucionalidad es clave para alcanzar una integracin de corte ms

profunda, la que pretende ser alcanzada en el MERCOSUR, pero no necesariamente en
los otros dos modelos, para cumplir con dicho objetivo ser necesario contar con un
liderazgo, el que debera recaer en Brasil, que no lo ha ejercido especialmente en los
momentos clave. Tambin es necesario innovar en los mecanismos para alcanzar las
metas, lo que ha estado ausente en el MERCOSUR, que no ha logrado constituir una
institucionalidad eficiente o con las flexibilidades necesarias para impedir que se
consolide la sensacin de fracaso, y como resultado, que no se respete la

19
institucionalidad del bloque como medio apropiado para el desarrollo de los miembros,
lo que termina como resultado afectando el nivel de cohesin regional.

Por otra parte, si bien tanto la Alianza del Pacfico como el ALBA lograron un nivel de
afinidad poltica o econmica mayor que el presentado entre los miembros del
MERCOSUR, la falta de institucionalidad y la ejecucin de programas profundos de
cooperacin, podran afectar el desarrollo del proceso y especialmente la profundidad de
las interacciones estatales, si pierde fuerza la voluntad poltica que hoy mantiene la
firmeza de las iniciativas. En el caso del ALBA, los cambios polticos a partir de la
ausencia del liderazgo ejercido por Chvez, los problemas internos de Venezuela,
sumado a la profundizacin de la crisis econmica a partir de la cada en el precio
internacional del petrleo, podran afectar la evolucin de la iniciativa.

Asimismo, la Alianza del Pacfico deber confirmar la sensacin de xito que gener la
iniciativa, especialmente por el impacto internacional y regional a partir del inters del
importante nmero de pases observadores. Dicho bloque que pretende alcanzar un nivel
profundo de integracin, pero con un enfoque pragmtico y con la ponderacin de los
intereses econmicos ms que polticos, lleva al proceso a enfrentarse al desafo de
cumplir con dichas expectativas con un reducido nivel de institucionalidad y aprobacin
de programas de cooperacin.

Si bien un ejercicio prospectivo respecto a los tres procesos es dificultoso, dada la

experiencia comparada, existen algunos pilares que siguen estando muy presentes en
todos los esquemas a nivel internacional, como el caso de la importancia de una
institucionalidad, que por cierto debe ser eficiente y cumplir con sus atribuciones, la
innovacin de los actores para solucionar los inevitables conflictos que se presentarn
durante la integracin de los socios y el necesario liderazgo de los miembros de mayor
importancia relativa en los bloques.

Todos estos aspectos singuen siendo centrales para el desarrollo sustentable de los
pases a nivel mundial, especialmente en momentos en que las dinmicas actuales llevan
a tensiones con impactos que an pueden ser desconocidos. Es esperable que las
diferentes iniciativas regionales profundicen los vnculos a los efectos de alcanzar un
desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe.

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 6) Bibliografa

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Alianza del Pacfico: http://alianzapacifico.net/

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