UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAO E CONTABILIDADE

DEPARTAMENTO DE ECONOMIA

A RACIONALIDADE ECONMICA DA REGULAMENTAO

NO MERCADO BRASILEIRO DE CAF

Maria Sylvia Macchione Saes

Orientadora: Prof . Dr . Elizabeth Maria Mercier Querido Farina

Tese apresentada Faculdade de Economia,

Administrao e Contabilidade da Universidade de
So Paulo para a obteno do ttulo de Doutor em Economia

So Paulo, maro de 1995

 2

Resumo

Este trabalho analisa a lgica da regulamentao/desregulamentao do mercado cafeeiro

sob a tica do produtor lder: o Brasil. Parte-se do exame da literatura enfocando trs abordagens da
motivao regulamentao: a. por interesse pblico, que enfatiza a interveno com o objetivo de
corrigir as falhas de mercado; b. por grupos de interesse, que supe a regulamentao como resulta-
do da demanda de grupos de poder que almejam polticas especficas; c. pela interao de interesses
pblicos e privados, na qual a regulamentao teria a funo de acomodar as barganhas econmi-
cas. Estes enfoques se mostraram incapazes de explicar de maneira isolada a racionalidade econ-
mica da regulamentao, ao longo de todo o processo de interveno do Estado no mercado cafeei-
ro. Observa-se que a regulamentao assumiu um carter funcional ao harmonizar as demandas do
setor cafeeiro com as polticas de coordenao e planejamento sob a perspectiva macroeconmica.
A anlise realizada conduz concluso que, pela necessidade de dar consistncia s polticas regu-
latrias, o Estado passou a coordenar todo o sistema agroindustrial do caf (agricultura, indstria de
transformao e distribuio/consumo). A ao sistmica, no processo de regulamentao, decorreu
da constatao de que os resultados das polticas voltadas para reas especficas estabeleciam com-
plexas redes de aes e reaes nos demais segmentos a elas relacionadas. Conclui-se, ademais, que
o efeito da cartelizao do mercado foi um dos principais fatores que desencadeou a crise cafeeira
mundial, culminando com a desregulamentao.
 3

Abstract

This work analyses the regulation/deregulation logic of the coffee market, from the point of
view of the leadership producer: Brazil. It starts by examining the literature focusing on three ap-
proaches concerning the motivation to regulation: a. public interest, which emphasizes the interven-
tion aiming to correct the market failures; b. actions of interest groups, which assumes the regula-
tion to be a result of power groups demands that aspire specific policies; c. interaction of public
and private interest, which the regulation would have the function of accommodating economic
bargains. These approaches are confronted with the history of the evolution of the Brazilian State
intervention in the coffee market and we can infer that neither these theories can explain the whole
process of the regulation. The analyses may lead to the conclusion that, throughout the intervention
process, the regulation assumed a functional character, harmonizing the coffee sector demands with
the coordination and planning policies in a macroeconomic perspective. It is observed that in order
to give consistence to the regulating policies, the State turned to coordinate the whole coffee agri-
business (agriculture, industry and distribution/consumption). The systemic action in the regulation
process arose from the evidence that the results of policies towards specific market features estab-
lished complex networks of actions and reactions in the other related segments. It also concludes
that the effect of the market cartelization was one of the main factors that evolved the world coffee
crisis culminating with the deregulation.
 4

Sumrio

INTRODUO 9

CAPTULO 1 - PRINCIPAIS MARCOS TERICOS DA REGULAMENTAO DOS

MERCADOS 13

1.1 Teoria econmica da regulamentao por "interesse pblico" 14

1.2 Teoria econmica da regulamentao por "grupos de interesse" 18

1.3 Neocorporativismo: a regulamentao por interesses privados e pblicos 23

CAPTULO 2 - RACIONALIDADE ECONMICA DA REGULAMENTAO BRASILEIRA NO

MERCADO CAFEEIRO 26

2.1 Regulamentao do setor cafeeiro: da origem a 1929 27

2.1.1 As demandas por regulamentao 31
2.1.2 Primeiras intervenes no mercado cafeeiro: 1906 a 1924 34
2.1.3 Defesa Permanente e o surgimento da primeira agncia reguladora: 1924 a 1929 36
2.1.4 Racionalidade econmica da interveno na Repblica Velha 39

2.2 Regulamentao do setor cafeeiro: 1930 a 1950 43

2.2.1 Criao do Departamento Nacional do Caf (DNC)44
2.2.2 Racionalidade econmica da poltica cafeeira no primeiro governo Vargas 48

2.3 Regulamentao do setor cafeeiro: 1951 a 1989 50

2.3.1 O IBC (Instituto Brasileiro do Caf) e a regulamentao internacional 52
2.3.2 Racionalidade econmica da poltica cafeeira de 1951 a 1989 68

CAPTULO 3 - EFEITOS DA REGULAMENTAO NO SISTEMA AGROINDUSTRIAL DO

CAF 82

3.1 O segmento produtor rural 85

3.2 O segmento industrial nacional: torrefao e moagem e solvel 97

3. 2. 1 A indstria de torrefao e moagem 97
3.2.2 A indstria do solvel 106

3.3 O segmento de distribuio e consumo 113

 5

CAPTULO 4 - A DESREGULAMENTAO DO MERCADO CAFEEIRO E A SUA

REORGANIZAO 124

4.1 Determinates da desregulamentao 124

4.2 Nova conjuntura e perspectivas para o mercado nacional 136

4.2.1 A polmica sobre os AICs e a competitividade do sistema cafeeiro nacional 137
4.2.2 Os novos arranjos institucionais e as organizaes de interesses privado 145

Concluso 149

BIBLIOGRAFIA 154
 6

Agradecimentos

Desejo expressar o meu reconhecimento s seguintes pessoas e instituies lembrando, no en-

tanto, que as imperfeies deste trabalho so de minha total responsabilidade.
Inicialmente gostaria de agradecer Dra. Elizabeth Maria Mercier Querido Farina, pela sugesto
do tema de pesquisa e por ter me proporcionado, por meio do PENSA, a possibilidade de participar de
um estudo sobre O Sistema Agroindustrial do Caf colocando-me em contato direto com o meu objeto
de pesquisa. Agradeo tambm pela sua inestimvel assistncia e orientao prestadas durante toda a
fase de elaborao da tese.
Quero manifestar um agradecimento especial aos agentes do sistema cafeeiro pela disposio de
fornecer informaes valiosas para a pesquisa de campo.
Sou particularmente grata aos Professores Decio Zylbersztajn, Fernando Homem de Melo e Jos
Juliano de Carvalho Filho pelas crticas e sugestes oferecidas ao trabalho, as quais procurei incorporar
verso final.
Agradeo tambm os colegas do IPE e em particular aos companheiros do GEC (Grupo de Es-
tudo de Contratos), Nelson e Paulo pela leitura atenta, idias e opinies. A Vera que colaborou com
apoio, crticas e principalmente incentivo. E, ao Mrcio que me deu indicaes importantes na elabora-
o dos grficos.
Eny Elza Ceotto pelo seu trabalho de reviso que muito contribuiu para a qualidade da verso

final.
No poderia deixar de registrar um agradecimento especial aos familiares: aos meus pais Pascho-
al e Erini, responsveis pela minha formao; ao Dudu e Marta pela assistncia noturna na resoluo de
problemas computacionais; ao Flvio pelo seu carinho e principalmente pela sua inesgotvel pacincia, e
ao Xixo, Bibi e Paulinha por terem suportado com um super bom humor os meus maus humores.
Por fim, gostaria de destacar os agradecimentos ao IPE/FEA/USP e ao CNPq pelo apoio finan-
ceiro.
 7

Abreviaturas

ABIC Associao das Indstrias de Caf

ABICS Associao das Indstrias de Caf Solvel
AIC Acordo Internacional do Caf
APPC Associao dos Pases Produtores de Caf
CBC Comit Brasileiro do Caf
CNC Conselho Nacional do Caf
CNPC Conselho Nacional de Poltica Cafeeira
COLA Comisso de Organizao da Lavoura
Cooabriel Cooperativa Agrria dos Cafeicultores de So Gabriel
DENAC Departamento Nacional do Caf
DNC Departamento Nacional do Caf
FARESP Federao das Associaes Rurais do Estado de So Paulo
FDFE Fundo de Defesa dos Produtores de Exportao
FDPA-C Fundo de Defesa dos Produtores Agropecurios-Caf
FID Fundo Internacional de Diversificao
GERCA Grupo Executivo de Racionalizao da Cafeicultura
IAA Instituto do Acar e do lcool
IAPAR Instituto Agronmico do Paran
IBC Instituto Brasileiro do Caf
IPDPC Instituto Paulista de Defesa Permanente do Caf
OIC Organizao Internacional do Caf
PRRC Plano de Renovao e Revigoramento de Cafezais
SPA Sociedade Paulista de Agricultura
SRB Sociedade Rural Brasileira
SUMOC Superintendncia da Moeda e do Crdito
8
 9

Introduo

Desde o comeo do sculo, o mercado cafeeiro tem sido objeto de polticas de interveno.
Em 1906, o Brasil, que detinha trs quartos da produo mundial, iniciou uma poltica unilateral de
sustentao de preos. At os primeiros anos da dcada de 60, o Brasil fez vrias tentativas para
implementar acordos que obrigassem as demais naes produtoras a compartilhar o custo da poltica
de valorizao. Com o fracasso dessas tentativas, o Pas teve que arcar sozinho com o nus da esta-
bilizao do mercado. Em 1962, foi institudo o primeiro Acordo Internacional do Caf (AIC),
contando com 42 pases exportadores e 25 pases consumidores. A partir de ento, o mercado mun-
dial do caf passou a ser sistematicamente, com breves perodos de interrupes, objeto de uma po-
ltica de sustentao de preos, que se manteve at julho de 1989.

Todavia, o Brasil, como lder do mercado produtor de caf, teve um papel central no sucesso
da poltica de sustentao dos preos no mercado internacional. Em muitos momentos, os acordos
foram efetivados porque o Pas se sujeitou a reduzir sua participao no mercado, firmando-se como
ofertante residual (retendo os estoques), enquanto os concorrentes expandiam suas produes. Desta
forma, a exportao brasileira ficava definida pela diferena entre a demanda mundial, no nvel de
preos estabelecidos pela poltica acordada pelos membros do AIC, e a produo de todos os outros
pases exportadores. Como resultado o Brasil foi, paulatinamente, reduzindo sua participao no
mercado internacional de caf. No incio do sculo o Pas era responsvel por cerca de 80 por cento
das exportaes mundiais de caf. Na dcada de 50 essa participao j havia se reduzido para cer-
ca de 40 por cento e, na dcada de 80, para 25 por cento.

Entretanto, no final da dcada de 80 observa-se uma postura diferente do Brasil nas negocia-
es das clusulas econmicas do AIC: no aceitar mais redues na sua participao no mercado
internacional de caf. A deciso brasileira implicou o rompimento do AIC, com relao s clusulas
econmicas, que determinam o sistema de quotas. Como resultado, as cotaes internacionais do
 10

caf declinaram para nveis inferiores aos da dcada de 30, quando a cafeicultura viveu a sua pior
crise.

Neste trabalho prope-se a analisar a lgica do processo que levou o Brasil, como lder de
mercado, a patrocinar, durante mais de meio sculo, a poltica de sustentao de preos no mercado
internacional, mesmo que tal poltica tenha tido como uma das principais conseqncias a queda da
participao brasileira no mercado mundial, e os motivos que determinaram o fim do processo de
regulamentao do mercado cafeeiro tanto no mbito nacional como internacional, em 1989. Ou
seja, entender a racionalidade econmica da regulamentao e da desregulamentao do mercado
cafeeiro, sob a tica do Estado brasileiro, o principal objetivo deste trabalho.1

O mercado cafeeiro constitui um objeto de grande relevncia para o exame da questo

da regulamentao, tanto pelo aspecto tempo, - a interveno perdurou quase um sculo, - como
pela sua dinmica, pois ao perseguir seus objetivos a regulamentao, que se iniciou na rbita da
comercializao, acabou coordenando todo o sistema cafeeiro (produo rural, indstria de trans-
formao e distribuio/consumo). A coordenao dos segmentos do mercado cafeeiro nacional
pelo Estado no s determinou a dinmica particular de cada um destes segmentos como condicio-
nou o desempenho e a dinmica do mercado externo. O entendimento, pelos formuladores da pol-
tica cafeeira, de que os resultados de polticas voltadas para reas especficas implicavam aes e
reaes nos demais segmentos a elas relacionadas, conduziu-os a uma ao sistmica. Portanto, gra-
dativamente o Estado passou a coordenar os vrios segmentos do sistema cafeeiro, que utilizando de
mecanismos cada vez mais sofisticados procuravam dar consistncia s polticas e a seus resultados,
possibilitando que a regumentao se prolongasse por dcadas.

A busca da racionalidade econmica da regulamentao do mercado remete discus-

so da literatura, que nestas duas ltimas dcadas tm apresentado novas abordagens motivadas
principalmente pelo processo de desregulamentao dos mercado em mbito mundial. Historica-

1
Embora se reconhea que a interveno do Estado contenha aspectos que ultrapassam a argumentao econmica, o
objetivo do trabalho est limitado ao mbito desta justificativa.
 11

mente, a teoria da regulamentao originou-se com a abordagem clssica, que justifica a regula-
mentao pelo interesse pblico, ou seja, com o objetivo de corrigir as falhas de mercado, visando
aumentar o bem-estar da sociedade. Sob esta tica, entende-se que o Estado age desinteressada-
mente em busca da eficincia dos mercados, de forma a levar a economia a uma situao ideal (ou
prxima) de mercado competitivo. Um segundo enfoque, desenvolvido na dcada de 70, argumenta
que a regulamentao seria resultado da demanda de grupos de interesse, que objetivam polticas
favorveis, como a elevao de preos e a diminuio do nmero de competidores. Uma terceira
linha de investigao, fora do mainstream da teoria microeconmica, supe que a regulamentao
surge pela interao de interesses privados e pblicos. Esta viso sugere o carter funcional das re-
laes entre o Estado e as organizaes de interesse na acomodao das barganhas econmicas.

Metodologicamente, o procedimento que se adotar para o entendimento da racionalidade

econmica da regulamentao/desregulamentao ser: a. examinar as controvrsias tericas da
literatura luz da experincia do processo de interveno histrica; b. analisar os efeitos da poltica
cafeeira no sistema agroindustrial do caf, de forma a compreender os determinantes da desregula-
mentao.

No captulo 1, examina-se a literatura sobre a motivao regulamentao com o propsito

de definir alguns marcos de referncia. No captulo 2, desenvolve-se uma breve retrospectiva da
regulamentao no setor cafeeiro nacional, rediscutindo as principais linhas de interpretao da mo-
tivao regulamentao examinadas no primeiro captulo. O captulo 3 apresenta os principais re-
sultados dos efeitos da coordenao do Estado no sistema cafeeiro nacional (setor rural, indstria de
torrefao e moagem e solvel, distribuio/consumo). O captulo 4 analisa a desregulamentao e
as perspectivas que se desenham ao mercado cafeeiro sem a regulamentao interna e externa.

Finalmente, interessante observar que o estudo em questo teve incio nos primrdios da
dcada de 90, logo aps o processo de desregulamentao em que havia uma completa desestrutura-
o do setor cafeeiro, tanto em nvel mundial como interno. Os baixos preos e as presses dos pa-
ses produtores, no sentido da reativao dos AICs, aliados intransigncia brasileira de no aceitar
 12

redues em sua participao no mercado, e americana, segundo a qual no seriam ativados acor-
dos sem que fossem aceitas as suas condies, levavam previso de que algum tipo de acordo po-
deria ser realizado levando em conta apenas os pases produtores. Em 1993, realmente foi criada a
APPC (Associao dos Pases Produtores de Caf) cujo objetivo era restringir a oferta para forar a
recuperao dos preos do caf no mercado internacional. Este quadro tornou-se mais complexo em
junho de 1994, quando uma grave geada ocorreu na lavoura brasileira, pressionando vigorosamente
os preos para cima. Devido importncia destes acontecimentos, no se poderia concluir o trabalho
sem mencion-los, embora a instabilidade da lavoura cafeeira esteja presente em toda a anlise e,
naturalmente, no cenrio que se delineava.
 13

Captulo 1 - Principais marcos tericos da regulamentao dos mercados

Para efeito analtico, pode-se destacar trs abordagens distintas sobre a motivao para a
regulamentao dos mercados. A primeira corresponde concepo clssica, que enfatiza as aes
regulatrias com o objetivo corrigir as falhas de mercado, no esforo de impedir decises contrrias
ao interesse pblico. A segunda associou-se ao fenmeno da desregulamentao, principalmente
nos Estados Unidos, a partir de meados da dcada de 70. A tentativa de prover uma abordagem al-
ternativa viso tradicional deu origem a um corpo terico de anlise, dentro do arcabouo meto-
dolgico marginalista, que se convencionou chamar de teoria da regulamentao por "grupos de
interesse". Contendo uma srie de distintos enfoques, esta vertente terica tem em comum a premis-
sa de que a motivao para a regulamentao no a eficincia econmica, mas a presso de aes
de grupos de poder, que almejam produtos da regulamentao, como: subsdios, controle de entrada
de novas firmas, proteo tarifria, entre outros.

Paralelamente, percorrendo rumos menos ortodoxos em termos marginalistas, a literatura

sobre a motivao para a regulamentao sugere uma terceira abordagem, que considera a regula-
mentao como uma interao de interesses privados e pblicos que, em ltima instncia, seria fun-
cional na acomodao de barganhas econmicas e no desenvolvimento de uma nova ordem social
capitalista.

O objetivo deste captulo , portanto, examinar, por meio de algumas contribuies da

literatura econmica da Teoria da Regulamentao,2 a motivao para a regulamentao dos merca-
dos, de forma que se possa obter subsdios anlise da interveno do Estado brasileiro no mercado
cafeeiro. O captulo est organizado em trs partes, segundo os enfoques tericos da regulamenta-
o: por "interesse pblico"; "por grupos de interesses" e por interesses privados e pblicos.

2
A discusso da regulamentao por "interesse pblico" e por "grupos de interesses" baseiam-se principalmente nos
trabalhos de Peltzman (1989) e Noll (1989a), que realizam uma excelente resenha crtica sobre a evoluo dos mode-
los que contemplam a atuao do Estado sobre os mercados.
 14

1.1 Teoria econmica da regulamentao por "interesse pblico"

At os anos 70, a interveno do Estado no domnio econmico nas sociedades capitalis-

tas era teoricamente justificada com o objetivo normativo ou prescritivo de corrigir as falhas de
mercado. Segundo a teoria clssica da regulamentao, as falhas de mercado seriam responsveis
pelo desvio da economia de seu caminho natural de equilbrio competitivo, impedindo a perfeita
alocao dos recursos e conduzindo-a a apresentar um desempenho relativo subtimo da funo de
bem-estar social. Assim, agindo em favor do interesse pblico, a regulamentao procuraria alcan-
ar as condies de concorrncia perfeita, isto , de eficincia econmica, diminuindo a diferena
entre preo e custo marginal que poderia existir. Monoplio natural, externalidades e informaes
assimtricas e imperfeitas constituir-se-iam nos principais objetos de interveno do Estado segundo
os padres normativos de racionalidade da regulamentao.

Historicamente, os primeiros mercados a serem focos de programas de regulamentao

foram os monoplios naturais. O monoplio natural surge no contexto de significativa subaditivida-
de de custo,3 isto , em situaes onde um produto (ou servio), por consideraes tcnicas, pro-
duzido com menores custos ou maiores benefcios lquidos, se for ofertado por uma nica firma (no
caso extremo) ou por um nmero limitado. Ocorre, no entanto, que a ausncia de concorrncia no
garante que os consumidores se beneficiem dos custos menores, pois o monopolista possui a capa-
cidade de limitar o produto e de elevar o seu preo acima do nvel de concorrncia. Ento, a inter-
veno se justificaria para substituir as foras do mercado, impedindo o abuso do poder de mono-
plio e a perda do peso-morto4 num mercado onde h ausncia de concorrncia. A regulamentao
econmica ou a operao de empresas estatais teriam a funo de possibilitar a utilizao das vanta-
gens da eficincia tcnica do monoplio sem permitir o abuso do poder econmico. Exemplos de
monoplio natural, comumente citados na literatura, so: servios de telefonia, distribuio de gs,
eletricidade, fornecimento de gua, estradas de ferro nas reas metropolitanas etc.

As externalidades, consideradas um segundo motivo para a regulamentao, ocorrem

quando a produo ou o consumo de um bem impe custos (ou benefcios) sobre uma terceira parte
no envolvida diretamente na transao (passando a fazer parte de sua funo utilidade), e estes

3
Originalmente, o monoplio natural pressupunha apenas a existncia de economias de escala. Na dcada de 70, o con-
ceito de subaditividade de custos (o custo da produo conjunta menor do que da produo especializada) foi incor-
porado na anlise do monoplio natural para abranger o fenmeno das firmas multiprodutos.
4
O peso-morto se deve porque os preos se desviam dos custos marginais. Quando um monopolista aumenta o seu preo,
o valor da perda do consumidor superior ao do ganho do monopolista em termos de receita, isto , tem-se uma redu-
o lquida do excedente apropriado por cada um dos agentes econmicos.
 15

efeitos no so suportados por quem os impe. Deste modo, o mecanismo de mercado sem restri-
es conduz ineficincia, pois no consegue transmitir todas informaes dos custos e benefcios
contidos neste bem. As externalidades tm sido utilizadas para justificar a regulamentao dos cha-
mados bens pblicos e a regulamentao ambiental.

A informao assimtrica e imperfeita, o terceiro argumento para a regulamentao, est

presente quando alguns agentes econmicos envolvidos numa mesma transao possuem maior
quantidade ou melhor qualidade de informaes (informao assimtrica) e/ou h dificuldades de
avaliar adequadamente todas as informaes e/ou quando o custo de coletar as informaes para
uma das partes muito elevado (informao imperfeita). Tanto a informao assimtrica quanto a
imperfeita podem levar a decises incertas no mercado de bens, de servios e de trabalho. Nestes
casos, a regulamentao com o aumento da oferta de informaes e a exigncia de um padro m-
nimo reduziriam as incertezas sobre as conseqncias das decises de mercado e protegeria os par-
ticipantes desinformados contra maus resultados, providenciando ganhos de eficincia (Noll,
1989a). A regulamentao no setor financeiro, como tambm na comercializao de alimentos, re-
mdios etc. se justificaria para coibir que uma das partes se valha de informaes para auferir vanta-
gens sobre a outra.

Noll (1989a) cita duas outras razes para a regulamentao, constantemente invocadas em
discursos polticos: a renda derivada da escassez e a competio predatria.

A renda derivada da escassez constitui-se do excedente do produtor que aparece em mer-

cados menos eficientes (no concorrenciais) com o deslocamento para esquerda da curva de oferta
da indstria. Usualmente, argumenta-se que o efeito da renda derivada da escassez socialmente
indesejvel em termos de distribuio. A proposta da regulamentao da indstria de gs e leo,
como uma forma de remover este tipo de renda, principalmente dos produtores de baixo custo, e o
controle da renda residencial, que visa impedir o desalojamento de pessoas de baixa renda, so
exemplos deste fenmeno.

A competio predatria ocorre quando, numa indstria, h a ausncia de equilbrio com-

petitivo estvel e esta instabilidade exige que produtores e consumidores assumam altos riscos des-
necessrios, produzindo um resultado ineficiente. No mercado agrcola, por exemplo, a concorrn-
cia predatria decorre da instabilidade sazonal da produo, agravada pelas inelasticidades da de-
manda e da oferta no curto prazo, caractersticas deste mercado. Neste caso, a regulamentao teria
o papel de proteger os produtores agrcolas das incertezas provocadas pelas intempries climticas,
assegurando-lhes garantia de preos com a formao de estoques (buffer stocks), visando a estabili-
 16

zao do mercado. O comportamento do mercado cafeeiro e ao monopolista dos comerciantes

exportadores, no comeo do sculo, poderia justificar uma poltica de interveno por esta falha de
mercado, como se ver no captulo 2.

Na verdade, outros motivos tambm so levantados para justificar a interveno do Esta-

do sob a perspectiva do "interesse pblico". Por exemplo, com objetivos distributivos o governo
pode ser levado a subsidiar ou criar programas de sade, e com a inteno de incentivar o desenvol-
vimento industrial podem surgir programas de proteo a indstrias infantes (Noll, 1989a).

A partir dos anos 30, aps a grande depresso, a instabilidade econmica e o argumento
da necessidade do Estado combater os ciclos recessivos acabaram justificando o aumento da inter-
veno e da participao do Estado nas economias capitalistas. Segundo Friedman (1977: 41) "o
'emprego total' e o 'crescimento econmico' constituram nas ltimas dcadas as principais justifi-
cativas para a dilatao da interveno do governo nos assuntos econmicos".5 Assim, as constan-
tes transformaes, como tambm as crises, das economias modernas teriam conduzido ao cresci-
mento do intervencionismo do Estado. Como coloca Peltzman (1989), durante as dcadas de 60 e
70 a teoria da regulamentao por "interesse pblico" se v diante de uma lista infindvel de genu-
nas falhas de mercado e o que antes era exceo tornou-se regra e a economia se defronta agora
com as mais diversas agncias governamentais.6

Tambm no Brasil, a crescente constatao das distores existentes na economia moder-

na e a influncia da retrica normativa intervencionista, do ps-guerra, refletiram na Constituio,
que passou a atribuir ao Estado a competncia de intervir na economia sempre que fosse demons-
trada a ineficcia da atividade privada. Conforme o artigo 163 da Constituio Brasileira, Emenda
de 1969:

"so facultados a interveno no domnio econmico e o monoplio de determinada

indstria ou atividade, mediante lei federal, quando indispensvel por motivo de se-
gurana nacional ou para organizar setor que no possa ser desenvolvido com efic-
cia no regime de competio e de liberdade de iniciativa, assegurados os direitos e
garantias individuais." (apud Ferraz Jnior, 1985: 73)

Na opinio de Ferraz Jnior (1985: 74), na leitura do texto constitucional brasileiro o Es-
tado representa "o foco do poder centralizador, resultante do balano entre os diversos conflitos de

5
Peltzman (1988), estudando a participao dos gastos do governo com relao ao PNB, desde o incio do sculo, ob-
serva que nos pases desenvolvidos esta relao aumentou 3 a 4 vezes.
6
Como ironiza Peltzman: "To be sure, a good economist needs no more than fifteen minutes notice to produce a ma-
rket failure to 'explain' any of these interventions." (1989: 17)
 17

interesses sociais e econmicos e a corporificao de certos ideais de justia e de interesse pblico,

de acordo com a idia de comunidade como um todo." Portanto, segundo a Constituio, tornou-se
direito do Estado, arbitrar, intervindo toda vez que a eficincia for reduzida ou quando no so al-
canados os objetivos poltico-econmicos da sociedade. Na Constituio promulgada em 1998, no
art. 171, pargrafo 1, que dispe sobre a empresa brasileira de capital nacional, destaca-se: " con-
ceder proteo e benefcios especiais temporrios para desenvolver atividades estratgicas para a
defesa nacional ou imprescindvel ao desenvolvimento do Pas."

Assim, no Brasil, como se observa nas sociedades de industrializao tardia, o Estado,

alm de atuar na correo das disfunes citadas anteriormente, tornou-se um agente de promoo
do desenvolvimento. O Estado assumiu, por conseguinte, novas tarefas: investir no setor produtivo e
proteger, por meio de regulamentao, as indstrias infantes, o que ampliou consideravelmente a
sua interveno na economia nacional.

Fica claro, portanto, que esta vertente interpretativa supe que o poder coercitivo do Esta-
do caminha desinteressadamente na maximizao da funo bem-estar da sociedade e, por isto, a ele
se atribui o poder de autoridade discricionrio de administrar e distribuir os recursos da sociedade
para contribuir com a justia e o crescimento econmico. A preponderncia da interveno nas eco-
nomias modernas tem, portanto, como respaldo a idia de que, por meio de suas agncias, o Estado
corporifica os interesse gerais da sociedade.

Mas, a crena de que o Estado agiria como um mero interprete dos anseios da sociedade,
sempre em busca eficincia, passou a ser duramente criticada, no final dos anos 70. Becker (1988:
85), por exemplo admite que:

"The activities of governments have grown remarkably rapidly in all western countri-
es during the twentieth century, especially during the last fifty years. This growth can-
not be entirely explained by benevolent governments that maximize social welfare be-
cause subsidies to agriculture, restriction on entry into the airline, trucking and other
regulations and public activities are not consistent with any traditional social welfare
function."

Da mesma forma, Krueger (apud Williamson, 1993: 4) argumenta que a falha da teoria da
regulamentao por "interesse pblico" supor o "government as a benevolent guardian, hampered
only by ignorance of proper economic policy as it seeks disinterestedly to maximize a Benthamite
social welfare function."7

7
Coase (apud Cooter, 1987) chega ao extremo, com o seu famoso teorema, no qual focaliza o problema das externalida-
des e conclui que as negociaes privadas (voluntrias) so levadas a resultados eficientes, tornando desnecessria a
 18

Segundo Williamson (1993), todas as formas de organizaes factveis so falhas, no

reproduzem o ideal hipottico, o que pode levar, ento, s "falhas do governo". Por isso, os efeitos
da regulamentao econmica acabam divergindo das predies dos modelos da teoria clssica,
tornando-se muito mais o reflexo de objetivos distributivos e polticos do que de eficincia.

A constatao da persistncia de estruturas regulamentadas ineficientes,8 no longo prazo,

com a proliferao das agncias de regulamentao e dos mercados regulados levou alguns autores,
no incio da dcada de 70, ao em vez de prescreverem a necessidade de interveno (aumentando a
lista das falhas de mercado), a investigarem as causas das polticas regulatrias. As pesquisas toma-
ram uma perspectiva positiva ou descritivas focalizando as foras econmicas, polticas e burocrti-
cas que levam ao governo intervir e que afetam o comportamento e desempenho das instituies
regulatrias (Joskow & Rose, 1989).

1.2 Teoria econmica da regulamentao por "grupos de interesse"

Foi em 1971 que Stigler, no artigo "The Theory of Economic Regulation" (Peltzman,
1989), lana as bases para a chamada Teoria da Regulamentao por "grupos de interesse". Ao con-
trrio da teoria por "interesse pblico", a interveno governamental surge como resultado da de-
manda de regulamentao, por grupos de poder, principalmente em mercados em que no se verifi-
cam os condicionantes da concentrao, objetivando a elevao dos preos e diminuio do nmero
de competidores. Os grupos de interesses politicamente influentes se utilizariam do Estado para al-
canar os seus objetivos. Nas palavras de Stigler (1988: 211)

"The state has one basic resource which in pure principle is not shared with even the
mightiest of its citizens: the power to coerce. The state can seize money by the only
method which is permitted by the laws of a civilized society, by taxation. The state can

interveno do governo. Para que isso ocorra, segundo o autor, devem-se verificar duas condies: definio perfeita
dos direitos de propriedades e custos de transao prximos a zero. Desta forma, no caso de existncia de externalida-
de, a redefinio dos direitos de propriedade e a criao de um mercado, que reduza os custos de transao, resultari-
am numa soluo eficiente. Esta concluso, no entanto, foi considerada otimista, uma vez que, dificilmente, as negoci-
aes privadas, nestes casos, tm alcanado resultados eficientes. A teoria dos jogos (o jogo "dilema dos prisioneiros")
aplicada s externalidades demonstra que os interesses privados dos agentes podem no produzir resultados eficientes.
8
Stigler e Friedland analisando, em 1962, os efeitos da regulamentao das tarifas de eletricidade na economia america-
na concluram que a regulamentao resultou em tarifas maiores do que as que seriam cobradas sem a regulamenta-
o (apud Peltzman, 1989).
 19

ordain the physical movements of resources and the economic decisions of household
and firms without their consent. These powers provide the possibilities for the utiliza-
tion of the state by an industry to increase its profitability."

O autor argumenta que os grupos de interesse, mediante lobbies, pressionariam os regula-

dores a adotar polticas que, em ltima instncia, teriam interesse em assegurar posies estveis e
lucros de monoplio (manter cartis), em detrimento dos consumidores, que possuem uma baixa ou
difusa capacidade de organizao e desconhecem o custo da regulamentao.

As principais polticas que uma indstria (ou ocupao) demandaria so: subsdio direto
produo; controle sobre a entrada de novas firmas rivais (ou na sua variante, proteo tarifria);
polticas que afetem as indstrias substitutas ou complementares; fixao de preo ou controle ad-
ministrado de preos, para obter taxas de retorno superiores s de concorrncia (Stigler, 1988).

Os grupos que podem providenciar suficiente retorno poltico tero suas agendas promul-
gadas. No caso extremo, se na economia houver apenas um grupo de interesse efetivamente organi-
zado (oligarquia) tem-se como resultado a chamada captura simples de Stigler: a interveno servi-
ria apenas ao interesse deste nico grupo dominante, que criaria um cartel praticando preos e lu-
cros de monoplio. Assim, enquanto este grupo conseguir fornecer o apoio necessrio para os pol-
ticos, o cartel da regulamentao se manter.

A verso de Peltzman (1989) sobre a teoria da regulamentao enfatiza a alocao tima

de riqueza entre os conflitos de interesses (consumidores e produtores), admitindo em seu modelo
que tanto as indstrias competitivas como as monopolistas podem atrair a regulamentao. Os re-
guladores alocam os benefcios entre os grupos de consumidores e produtores maximizando a utili-
dade poltica. Assim, o autor deriva o equilbrio da demanda (dos produtores) e oferta (do Estado)
pela regulamentao de acordo com as usuais condies de maximizao. Os polticos, aos quais
subordinam-se as agncias governamentais, necessitam encontrar o equilbrio entre a receita que
advm dos grupos de interesse concorrentes que patrocinam suas campanhas e o nmero de votos
necessrios para sua reeleio, que viriam dos consumidores contrrios regulamentao demanda-
da pelos produtores lobistas. Desta forma, os reguladores alocariam benefcios mediante grupos
consumidores e produtores de modo a maximizar a utilidade poltica. Isto resultaria no fato de que
todos os grupos dividiriam as rendas para uma concesso regulatria, tal como ocorre na anlise
usual de maximizao, dadas as restries.
 20

A regulamentao passa a ser considerada como uma mercadoria qualquer transacionada,

sujeita s leis da oferta e procura. A demanda constituda pelas empresas que objetivam ver ergui-
das barreiras de regulamentao, para excluir a concorrncia, permitindo-lhes obter lucros de mo-
noplio. A oferta constituda pelos representantes eleitos que detm o poder poltico e que atuam
de modo a maximizar as possibilidades de sua reeleio: so maximizadores de votos. A moeda,
neste mercado poltico, o voto. Assim, o ponto de equilbrio entre a oferta e a demanda pela regu-
lamentao determinado por uma ao legislativa.

Becker (1988), em "Public Policies, Presssure Groups and Dead Weight Cost", procura
dar um maior rigor terico a estas abordagens. Seu modelo ignora o papel dos burocratas e dos po-
lticos, dando nfase ao dos eleitores, no processo de formulao de polticas regulatrias.9 Se-
gundo o autor, os grupos de interesse vo competir para obter favores polticos, uma vez que eles
reconhecem que um benefcio quase sempre impe um custo sobre outro grupo. O modelo prediz,
ento, que a competio entre os grupos de interesse, para influenciar a poltica, conduz a um re-
sultado eficiente do processo poltico. A eficincia determinada pelo custo do peso morto (ou so-
cial) e pelos benefcios dos impostos e subsdios. Por exemplo, um aumento no custo do peso morto
dos impostos encorajaria a presso contrria dos pagadores de impostos que no desejariam ter de
pagar maiores taxas. Supe-se, portanto, que os agentes so plenamente informados sobre os verda-
deiros custos e benefcios de todas as polticas. Adotando, desta forma, o princpio da compensao
do bem-estar o autor promove uma ponte entre a teoria da regulamentao por "interesse pblico",
que enfatiza a eficincia, com a teoria recente, que se preocupa com a distribuio de riqueza em
relao aos grupos de interesse. Os grupos organizados exercem presso para ganhar benefcios, e
os ganhos de um determinado grupo custa de outros incitam presses contrrias e o equilbrio re-
presenta o balano da presso marginal exercida pelos ganhadores e perdedores. O peso morto a
restrio sobre a ineficincia das polticas regulatrias, uma vez que o regulador caminha fora do
nvel de eficincia. Aumentando o peso morto marginal, progressivamente enfraquece os ganhado-
res em relao aos perdedores, pois a presso dos ganhadores necessita tornar-se constantemente
crescente. Isto , so os ganhos e perdas que motivam a presso competitiva sobre o processo polti-
co. Conseqentemente, o processo poltico seria atrado para modelos eficientes de produo e,
portanto, de regulamentao.

9
interessante observar que, da mesma forma que Becker, para Stigler e Peltzman as agncias regulatrias so neutras
e no refletem o processo poltico. Portanto, os autores no distinguem entre a arena poltica (legislativa) e a adminis-
trativa (agncia regulatria) e se houver uma mudana na rota da regulamentao a causa a lentido inerente da are-
na poltica (Romer & Rosenthel, 1987).
 21

Nesse artigo, Becker (1988) admite que a recente desregulamentao das linhas areas,
bancos, firmas de seguros e outras indstrias nos Estados Unidos consistente com a implicao de
sua anlise, inferindo que o apoio poltico para a regulamentao nestes setores diminuiu, pois o
custo da regulamentao aumentou. Desta forma, o processo de desregulamentao e privatizao,
que se inicia no final da dcada de 70, reflexo do aumento crescente do peso morto no tempo,
desde os anos 30, quando essas indstrias foram reguladas.

Assim, o autor conclui que somente as falhas do mercado constituiriam um importante e

um eficiente motivo para a regulamentao, e a teoria da regulamentao por "interesse pblico"
torna-se um modelo geral. A desregulamentao tambm poderia ser explicada pelas mudanas tec-
nolgicas ou de demanda, que corrigiriam as falhas de mercado, ou pelo fato de a regulamentao
ter sido um erro (custo alto de manuteno). Desta forma, tanto os perdedores como os vencedores
pressionariam para o seu fim, pois ambos ganhariam. Se a regulamentao sobrevive, isto significa
que este o meio menos custoso, pois o processo poltico tende a ser atrado para indstrias, onde se
pode aumentar a riqueza, como tambm para aqueles onde o peso morto pequeno.

Entretanto, ao contrrio do que prediz a teoria de Becker (1988), estudos demonstram que
estruturas reguladas ineficientes tm persistido, no longo prazo (Levini, 1989).10

Algumas abordagens recentes sobre a teoria da regulamentao por grupos de interesse

procuram explicar a permanncia de regulamentaes ineficientes por meio da anlise do compor-
tamento das agncias reguladoras. Noll (1989a), por exemplo, argumenta que a teoria da regula-
mentao falha por deixar de relacionar o efeito da regulamentao com variveis causais, que so
os principais focos da teoria poltica: os elementos de custo de transao e de informao imperfeita.
Assim, considerando que as condies do Teorema de Coase no so asseguradas, isto , que exis-
tem significantes custos de transao e assimetria de informaes, a regulamentao pode ser inefi-
ciente. Neste contexto, a anlise das polticas regulatrias, segundo o autor, pode ser melhor com-
preendida focalizando o problema de agency.11 Cada poltica regulatria envolve um conjunto com-

10
Mesmo Becker, alguns anos depois, comentando o artigo de Cheung (1992: 68), sobre a Nova Economia Institucional,
contesta a sua prpria concluso: "A few years ago in a paper on competition among political pressure groups I de-
rived the theorem that governments use the most efficient methods available to tax politically weak groups, and of-
ten also to subsidize favored groups. But it is far from obvious whether this theorem is empirically valid..
11
A teoria da agency focaliza as relaes que surgem quando existem tarefas que, por serem complicadas ou custosas
no podem ser realizadas por uma s pessoa. Ento, o principal obrigado a contratar um agente com especialidade ou
conhecimento para desempenhar esta tarefa em questo. O paradigma agente-principal pode ter vrias aplicaes: re-
lao entre o patro (empregador) e o subordinado (empregado); em indstrias reguladas, a relao entre o Estado e as
firmas reguladas; entre o proprietrio e o arrendatrio etc. (Sappintgon, 1991).
 22

plexo de relaes de agncia (agente-principal): os eleitos polticos atuam como agentes de seus
constituintes; as agncias regulatrias agem com agentes para os eleitos polticos oficiais; e dentro
do corpo legislativo so delegados poderes a comits internos. Esta complexa estrutura institucional
resulta em reaes diversas do agente, dependendo de vrios fatores: o grau de conflito de interesse
entre o principal e o agente; o custo e a preciso do principal em monitorar a performance do agen-
te; o poder do mecanismo de obrigar o principal a redirecionar seus incentivos. Como o monitora-
mento e a execuo so imperfeitos e custosos, os resultados das polticas podem no refletir os in-
teresses do principal e serem enviesadas em favor de alguns ao custo de outros. Controlar o com-
portamento das agncias regulatrias custoso e difcil. Elas possuem informaes superiores sobre
o efeito de suas polticas e possuem suas prprias agendas, podendo inclusive ser motivadas por
interesses pessoais.12 O autor tambm ressalta que desfazer uma agncia que no age de acordo com
os objetivos da sua criao requer uma ao legislativa e executiva complicada.

No extremo, alguns autores13 consideram que o poder coercitivo do Estado mono-

polizado pelos agentes que esto no poder e o exploram em seu prprio benefcio. Os agentes polti-
cos (eleitos oficiais e burocratas) extraem as rendas por coero, no por interesse de grupos ou de
outros cidados afetados pelas polticas. Esta teoria conclui que as mudanas nas polticas podem
ocorrer em duas circunstncias: se modificaes exgenas apresentarem novas alternativas para en-
riquecimento, e se cidados ganharem o controle sobre o governo, forando uma mudana constitu-
cional.14

12
Ao contrrio, portanto, da viso de Stigler, Peltzman e Becker consideram as agncias neutras (Romer & Rosenthal,
1987).
13
James M. Buchanam, William A. Niskanen e Gordon Tullock, citados por Noll (1989).
14
Outros autores tentam explicar o processo de regulamentao por meio de variveis macroeconmicas. Rose (apud
Noll, 1989), por exemplo, sugere que aes regulatrias so empreendidas quando ocorrem substanciais rupturas na
economia. A autora cita a Grande Depresso de 30 e a crise do petrleo e de liquidez, na metade da dcada de 70,
como responsveis pelos principais movimentos regulatrios que tiveram lugar na economia americana. Joskow &
Rose (1989) seguindo este mesmo tipo de argumentao, consideram que as rupturas econmicas possibilitam mudan-
as na distribuio do poder poltico, criando oportunidades para os administradores pblicos agirem em causa pr-
pria.
 23

1.3 Neocorporativismo: a regulamentao por interesses privados e pblicos15

Sob uma outra perspectiva analtica, o neocorporativismo, Streeck & Schmitter (1985)
criticam a forma com que o mainstream do pensamento moderno econmico, poltico e social abor-
da os grupos de interesses que, organizados em associaes, seriam causadores de ineficincia e
alocao de recursos subtima, sendo tratados, na maioria das vezes, como cartis.

Seguindo esta mesma linha de raciocnio, Silva (1991:3), ao analisar as representaes

empresariais da agricultura brasileira, enfatiza que a maioria das teorias tradicionais sobre a anlise
da questo agrria no Brasil

[...] "refora uma viso de que os grandes proprietrios rurais esto implicitamente
representados de forma monoltica no Estado, e a poltica agrria assumida como a
expresso dessa representao no sentido de manter o controle de propriedade pri-
vada da terra nas mos de uma determinada classe social. Elas refletem uma deter-
minada concepo onde o Estado visto to-somente como o representante dos inte-
resses da classe social dominante - a burguesia, enquanto proprietrio dos meios de
produo. E as suas aes - as polticas pblicas - como a expresso de uma pretensa
'racionalidade global do capital' que procuraria eliminar (ou pelo menos minimizar)
as contradies prprias de uma sociedade de classe."

Ao contrrio do que afirma a maioria das teorias, o neocorporativismo admite que a

emergncia das associaes nas sociedades industriais avanadas, principalmente com o processo de
desregulamentao iniciado no final dos anos 70, teria uma importante contribuio na acomodao
das barganhas econmicas de forma a colaborar na manuteno da ordem social. Entendida desta
forma, a associao passa a compor uma base distinta de ordem institucional com uma lgica pr-
pria, que no explicada pela lgica das bases institucionais que dominam o pensamento social -
comunidade, mercado e estado - nem por uma combinao delas. Esta quarta base institucional - a
associao - consistiria numa resposta pragmtica das sociedades em relao a uma particular dis-
funo e conflito que no pode ser satisfatoriamente solucionada pelas outras trs. importante res-
saltar que o aparecimento desta nova base institucional, embora contribua para a ordem social, no
deixa de criar relaes que possam ser disfuncionais para os outros modelos de coordenao.

15
Segundo Silva (1992: 15), apesar do termo neocorporativismo trazer uma conotao poltica-ideolgica, nas lnguas
latinas, a sua utilizao, neste contexto, deve ser empregada no sentido de corporativismo, do ingls, que deriva da
palavra corporao, com o significado de "doutrina que emprega a reunio das classes produtoras em corporaes
sob a fiscalizao do Estado.
 24

O ncleo da ordem corporativa-associativa o princpio de "orquestrao" de interesse,

no qual um conjunto limitado e definido de interesses organizado. Os agentes identificados pela
proposta de defender e promover interesses de fraes de classe se tornam contingencialmente ou
estrategicamente interdependentes, reconhecendo o status e autoridades de cada um, capacitando-os
a alcanar e implementar compromissos (pactos) estveis. Para alcanar este estgio, os associados
necessitam possuir um certo grau de simetria, no s de interesses como de recursos, capacitaes e
comportamentos.

"O ponto central dessa abordagem que o comportamento econmico social ou pol-
tico no pode ser entendido exclusivamente em termos de escolhas ou preferncias
individuais, nem em termos de imposies ou identidades coletivas." (Silva, 1992:
15)16

A motivao para a associao numa ordem corporativista repousa sobre a mudana na

racionalidade da escolha social. Na ordem corporativa-associativa, caraterizada por uma sociedade
estruturalmente complexa e com uma significativa sobrecarga informacional, a satisfao dos inte-
resses de seus agentes seria alcanada pelo ajuste mtuo e pelas interaes repetidas. no auto-
interesse coletivo que a insegurana e incerteza seriam evitados, isto , variaes repentinas de re-
sultados, que poderiam conduzir tanto a vantagens momentneas de lucro monopolista como a
grandes prejuzos. tambm o resultado do "dilema dos prisioneiros" que se estaria evitando ao
apoiar as relaes entre seus membros na confiana que caracteriza o government dos interesses
privados. Este fenmeno ocorre quando o resultado de uma barganha de interesses entre o Estado e
as associaes, guiadas pelo auto-interesse coletivo, parcial ou integralmente compatvel com os
interesses da sociedade como um todo. A ao do Estado em facilitar o government dos interes-
ses privados, com a perda direta do controle e autoridade sobre o setor privado, seria motivada pelos
baixos custos e aumento da eficincia relacionados com a implementao da auto-regulamentao
que possibilitaria a ampliao do repertrio de polticas pblicas.17

Traxter & Unger (1994) enfatizam que as decises racionais no curto prazo, devido
existncia de incerteza, podem levar a resultados ineficientes no longo prazo. Ento a cooperao
16
Buchanan (1975: 226), j havia levantado esta problemtica, criticando as teorias de escolha pblica que tomam as
escolhas coletivas como agregao das preferncias dos agentes individuais: My strictures are directed exclusively
at the extension of this basic maximizing paradigm to social organization where it not belong. This is the bridge
which economist should never have crossed, and which has created major intellectual confusion.
17
O que garantiria o resultado eficiente da auto-regulamentao a ameaa do Estado em intervir diretamente se o gru-
po no agir de acordo com o interesse pblico. Por outro lado, o que garantiria a autonomia relativa do Estado, impos-
sibilitando a sua "captura", so as disputas dos grupos de interesse entre as agncias estatais (Streeck & Schmitter,
1985).
 25

entre os agentes econmicos pode providenciar um ambiente estvel, permitindo que decises de
investimentos de longo prazo (necessrias para que ocorram mudanas estruturais e aumento de
competitividade) sejam tomadas. o caso do investimento em P&D, em que os altos custos (sunk
cost) e resultados incertos tornam os projetos de curto prazo mais atrativos, que levam a perda de
competitividade no longo e mdio prazo. A proviso de bens pblicos e coletivos, entendidos como
bens nos quais o princpio da excluso no se aplica, tambm constitui exemplos de que a coopera-
o intensiva melhora a capacidade competitiva de todos os agentes envolvidos. Os autores argu-
mentam que o corporativismo, bem como as redes de contratos entre as firmas coordenam as transa-
es de bens privados mais eficientemente que o Estado e o mercado, uma vez que so capazes de
otimizar o conflito existente entre a necessidade de flexibilidade (novo paradigma industrial) e ori-
entao de investimentos de longo prazo (prejudicada pela existncia de incerteza). Isto porque es-
tas duas ordens incorporam expectativas de ganhos privados sem a criao de hierarquias rgidas,
combinando incentivos de poder, recompensas materiais e reconhecimento normativo de forma mais
complexa que as outras instituies de governncia.

Entretanto, o processo de tomada de deciso, numa ordem corporativa, complexo e

vulnervel a rupturas, uma vez que a liderana associativa pode se encontrar em conflito com os
seus membros, de um lado, e com o seu interlocutor (as agncias estatais), de outro, cujo recurso e
apoio so necessrios para que o compromisso tenha efeito e seja legitimado. O comportamento e
interesse de seus membros encontram-se fortemente condicionados ora pelas foras competitivas do
mercado, que so guiadas pelo seu auto-interesse, ora pela burocracia estatal, que guiada pelo de-
sejo de manuteno e ampliao da capacidade de coordenao da hierarquia e burocracia. Assim,
tanto as foras do mercado como as da burocracia podem desmantelar as regras associativas. Por
exemplo, pode ocorrer o que se denomina de falso corporativismo, quando o Estado passa a con-
trolar diretamente os processos de tomadas de decises das associaes e se torna rbitro final de
suas deliberaes (Wilson & Butter, 1985). Este fato pode ocorrer quando a representao coletiva
encontra-se em reas em que o interesse poltico do Estado domina.

Alm disso, o sucesso da relao interativa entre os membros associativistas depende

tambm de agentes no-membros, que so afetados diretamente pelas externalidades (positivas ou
negativas), geradas por tais acordos e pelos seus interlocutores. Por isso, o processo de implementa-
o de polticas pblicas o "resultado histrico de uma concertao de interesses entre institui-
es pblicas e privadas" (Silva, 1992: 17). Neste processo de ajustes entre os interesses da organi-
zao e os individuais os agentes interagem de maneira contraditria de modo a produzir um resul-
tado particular. Um resultado possvel obtido quando, na impossibilidade de haver uma ordenao
em bases voluntrias, os agentes apelam para a ajuda do Estado. Neste caso, a compulsoriedade de
 26

afiliao permite a formalizao de regras, estabilizando as trocas, como tambm capacita o Estado
a, mediante o controle social, implementar polticas pblicas.

Em resumo, trs grandes linhas de interpretao com relao racionalidade da regula-

mentao dos mercados foram abordadas: a primeira, a teoria clssica da regulamentao por "inte-
resse pblico", admite que a regulamentao caminha para a eficincia econmica. A segunda, a
teoria da regulamentao por "grupos de interesse", considera que a regulamentao constitui uma
ao poltica com o objetivo de beneficiar as atividades regulamentadas. Nesta linha de anlise,
alguns autores, como Peltzman (1989) e Becker (1988), fazem uma ponte entre os autores clssicos
da regulamentao, argumentando que, com o tempo, dado o grande spectrum de interesses confli-
tantes atuando ativamente, seriam criados incentivos para encontrar a resposta mais eficiente para a
competio entre os grupos de interesse, pois a eficincia conferiria maiores recursos sobre os
agentes polticos. Outros autores criticam este tipo de enfoque, considerando que a no existncia
das condies do Teorema de Coase refletiria interesses, nem igualmente, nem plenamente repre-
sentados, o que implica resultados ineficientes da poltica de regulamentao. A terceira, a teoria
neocorporativista, considera como aspecto fundamental que a relao entre o setor privado e pbli-
co no unvoca, como nas anlises anteriores. , na verdade, uma interao estratgica (jogo de
contrrios) que pode produzir uma variedade de resultados ou arranjos dependendo das condies
histricas particulares em que estas organizaes foram geradas e se desenvolvem.

Estas so, portanto, as hipteses de ordem geral que sugerem a sua confrontao ao longo
de quase um sculo de regulamentao do mercado cafeeiro. Deste modo, metodologicamente a
anlise da histria do processo de regulamentao do mercado cafeeiro que ir determinar (ex-post)
a abordagem terica que, por sua vez, permitir melhor compreender a racionalidade econmica da
interveno do Estado neste mercado.

Captulo 2 - Racionalidade econmica da regulamentao brasileira no mercado cafeeiro

O mercado cafeeiro mundial foi objeto de regulamentao por quase um sculo. Durante
mais de meio sculo o Brasil, o produtor lder, adotou unilateralmente polticas de manuteno dos
preos internacionais do caf. A partir de 1962, acordos internacionais entre as diversas naes pro-
 27

dutoras e consumidoras do produto foram firmados, sem que no entanto, a responsabilidade de sus-
tentao dos preos deixasse de ser brasileira. Pode-se afirmar, desta forma, que o desempenho do
mercado internacional sempre refletiu a ao das polticas regulatrias do Estado brasileiro. Esta
longa experincia da interveno brasileira transcorreu, todavia, em momentos econmicos e polti-
cos to variados, que se pode distinguir diferentes aes regulatrias.

A racionalidade econmica destas aes ser investigada a partir das abordagens tericas
sugeridas no captulo 1, de acordo com a seguinte periodizao: dos primrdios da interveno at
1929, no qual a poltica regulatria brasileira teve um carter circunstancial, agindo em momentos
de crise; de 1930 at o final da dcada de 50, caracterizou-se pelo intervencionismo conscien-
te,18destacando a implantao do DNC (Departamento Nacional do Caf); de 1951 a 1989, marca-
do pela coordenao do Estado no sistema cafeeiro nacional, com a criao do IBC (Instituto Bra-
sileiro do Caf) e a regulamentao internacional. Este ltimo perodo finaliza com a desregula-
mentao: extino do IBC e no-assinatura do AIC, com relao s clusulas econmicas. No en-
tanto, sendo a desregulamentao um processo, sua manifestao pode ser notada, j em meados
dos anos 80, quando os custos de manuteno da poltica da regulamentao comeam a se tornar
maiores do que seus ganhos.19

Cabe observar que no faz parte do escopo deste trabalho empreender uma detalhada an-
lise histrica da interveno governamental nos negcios cafeeiros. Mesmo porque, na literatura
econmica encontram-se inmeros trabalhos que abordam exaustivamente esta problemtica.20

2.1 Regulamentao do setor cafeeiro: da origem a 1929

O caf foi introduzido no Brasil no incio do sculo XVIII, destinado em grande parte a
suprir as necessidades do consumo interno.21 Na segunda metade do sculo XVIII se podia obser-

18
As duas primeiras classificaes foram inspiradas no trabalho de Suzigan (1976) sobre o papel do Estado na economia
brasileira.
19
importante observar que a periodizao aqui adotada no segue as utilizadas tradicionalmente na literatura. Comu-
mente, em cada perodo, encontram-se subdivises mais detalhadas, que apesar de relevantes no se atm ao objetivo
do trabalho.
20
Entre eles pode-se citar: Taunay (1943); Delfim Netto (1973); Fausto (1975); Guarnieri (1979); Stolcke (1986);
Bacha (1992).
 28

var, com uma certa regularidade, uma modesta participao do caf na pauta de exportao brasilei-
ra. Mas foi no sculo XIX que este produto passou a ter uma importncia crescente na economia
brasileira. Em 1830, o caf j ocupava o primeiro lugar nas exportaes nacionais.

O sucesso desta cultura no Brasil se deve rpida generalizao do consumo mundial,22

principalmente no mercado americano que, a partir da dcada de 1880, absorvia por volta de 40 por
cento do total exportado, tornando-se o maior consumidor de caf. Estima-se que a demanda mun-
dial tenha crescido a uma taxa de 2,7 por cento ao ano, no perodo de 1830 a 1900. O significativo
aumento do consumo e a escassez relativa de oferta no mercado internacional, devido defasagem
de resposta da produo aos impulsos da demanda, se manifestavam numa tendncia de preos
crescente, durante a segunda metade do sculo XIX,23 proporcionando uma situao excepcional-
mente favorvel expanso da cultura no mercado nacional (Bacha, 1992).

Adicionam-se a este fato as dificuldades dos concorrentes asiticos, que tiveram as suas
produes dizimadas por pragas, na metade do sculo passado, e aos problemas de adaptao s
novas formas de organizao de produo nas ndias Holandesas e no Brasil, que retardavam a ex-
panso da produo, pressionando os preos para cima.24

Embora se possa afirmar que a produo cafeeira, neste perodo no Brasil, tenha experi-
mentado o livre funcionamento do mercado, os governos estaduais, na ltima dcada do sculo
XIX, tiveram uma participao importante na viabilizao da nova forma de organizao da produ-
o e, portanto, no crescimento da cafeicultura brasileira, ao financiarem a imigrao de mo-de-

21
A introduo da cultura de caf no Brasil atribuda ao sargento-mor Francisco de Melo Palheta que em 1727, em
misso Guiana Francesa, foi convidado a percorrer as plantaes de caf. A esposa do Governador francs querendo
ser amvel com o visitante, ofereceu-lhe um punhado de gros, que daria origem aos cafezais brasileiros (Lapa, 1983).
22
Segundo R. Simonsen (apud Mello, 1986), o aumento do consumo de caf se deve sua rpida expanso nos centros
industriais, no sculo XIX, que serviam como estimulante devido a longa jornada de trabalho dos operrios fabris. Sil-
va (1976) tambm argumenta que o aparecimento dos navios a vapor no Atlntico Sul exerceu uma grande influncia
no comrcio de longas distncias, favorecendo as relaes comerciais entre o Brasil e a Europa e os Estados Unidos.
23
Embora no seja objetivo do trabalho discutir detalhadamente o motivo da expanso da produo do caf no final do
sculo XIX, no Brasil, para Delfim Netto (1973) no foi a tendncia ascendente dos preos internacionais deste pro-
duto (entre 1840 a 1890), devido ao descompasso entre a oferta e a demanda, que provocou a expanso cafeeira, mas
devido desvalorizao cambial que o Pas experimentou no incio da dcada de 1890, causada pela excesso de ex-
panso monetria. Segundo Bacha (1992), a desconsiderao de Delfim Netto da tendncia secular de alta de preos
se deve a dois motivos: 1. o uso de uma srie de preos de caf em dlares nominais, que o impediu de observar as
conseqncias da deflao, depois da Guerra Civil americana (1870); 2. a srie de preos por ele utilizada comea em
1857 e exclui a tendncia de alta, que se inicia no final da dcada de 1840 e termina em 1906, e inclui o forte movi-
mento descendente a partir de 1896.
24
Com a abolio do trfico de escravos no Brasil, em 1850, houve uma conseqente limitao da oferta de mo-de-
obra, que provocou a elevao do preo do caf.
 29

obra livre, em substituio ao trabalho escravo. Sem os financiamentos governamentais dificilmente

as imigraes teriam atendido s necessidades da cafeicultura, permitindo que os salrios fossem
flexveis para baixo, criando condies extremamente competitivas para a lavoura nacional (Guarni-
eri, 1987).

Um outro fator positivo, para o crescimento da lavoura cafeeira, atribudo poltica gover-
namental foi a descentralizao republicana, no incio da dcada de 1890. A liberdade de emitir
moeda, concedida a vrios bancos comerciais regionais (1889-1891), possibilitou aos Estados (prin-
cipalmente So Paulo), adotar uma poltica creditcia que vinha ao encontro da demanda dos empre-
srios de caf. A inflao de crdito, neste perodo,25 provocou um efeito estimulante produo
cafeeira, pois tornou possvel o financiamento das novas lavouras e, ao mesmo tempo, implicou a
desvalorizao cambial, que aumentava a receita de exportao dos produtores, incentivando-os a
expandir ainda mais a produo.

De outro lado, a abundncia de terras frteis no planalto paulista e o novo modo de orga-
nizao da produo (mo-de-obra livre) promoveram uma expanso espetacular da oferta. No final
do sculo XIX as exportaes brasileiras representavam cerca de 60 por cento das exportaes
mundiais e, no incio do sculo XX, quase 80 por cento do total.26

Em 1891, a produo mundial j maior que o consumo e, em 1896/97, quando a pri-

meira grande safra brasileira colhida, os preos caem pela metade. Entretanto, os efeitos negativos
da superproduo que comeam a ser observados, no final do sculo, no so repassados integral-
mente aos produtores e comerciantes. As seguidas desvalorizaes da moeda nacional, promovidas
pelas quedas das cotaes de preo do caf no mercado internacional, e a tendncia declinante das
receitas de divisas nacionais acabavam permitindo que os produtores e comerciantes continuassem a
manter praticamente estvel o nvel de rentabilidade em moeda nacional, no desestimulando a pro-
duo (Furtado, 1968; Delfim Netto, 1973).

Percebe-se, ento, que a desvalorizao monetria era um meio nefasto de reduzir os

efeitos da queda das cotaes internacionais, pois em vez de equacionar o problema da superprodu-
o s o potencializava.

25
Conhecido como o perodo do encilhamento.
26
Embora a alta dos preos no mercado internacional tenha atrado, tambm, outros produtores, em vrias regies da
Amrica Latina (Venezuela, Haiti, Costa Rica, Guatemala, El Salvador, Mxico e Colmbia) o Brasil era o Pas que
dispunha de maiores vantagens comparativas na produo do caf (abundncia de terras frteis e grande elasticidade
da mo-de-obra).
 30

Trs outros motivos vm reforar o problema da superproduo. O primeiro est relacio-

nado com a falta de outras opes no mercado nacional para investimento, que fossem to rentveis
quanto o mercado cafeeiro. De acordo com Furtado (1968: 188), os empresrios brasileiros, inseri-
dos numa economia exportadora de matrias-primas, dispunham de um nmero limitado de produ-
tos requeridos pelo mercado internacional e realizavam suas inverses no caf, que se apresentava
como o produto de maior vantagem relativa. Assim, enquanto os preos no baixassem, os capitais
continuariam fluindo para esta cultura. A oferta de caf cresceria no em funo da procura, mas de
acordo com a disponibilidade de terras e de mo-de-obra subocupadas e a vantagem de lucrativida-
de que o caf oferecia em relao s outras atividades. Enquanto no houvesse uma alternativa de
investimento seria "inevitvel que a oferta de caf tendesse a crescer.

O segundo motivo diz respeito s caractersticas da cultura cafeeira. O caf uma cultura
perene com alto custo de investimento. O custo fixo da produo, neste perodo, foi estimado em 75
por cento do custo total.27 No incio do sculo, o cafeeiro levava de quatro a cinco anos para atingir
a maturao completa, alcanando somente com nove anos sua mxima produo. Este ciclo pro-
longado determinava que o setor produtor reagia com muita lentido aos estmulos do mercado. Um
perodo de preos altos estimularia a produo por vrios anos at que a oferta reagisse plenamente.
E, to logo os novos cafezais comeassem a produzir, haveria a tendncia superproduo, pois
seria necessrio um longo perodo de preos inferiores aos custos diretos para que os produtores
decidissem abandonar seus investimentos, erradicando a lavoura. O mercado funcionava com baixas
barreiras entrada e altas sada. No difcil imaginar o dilema de qualquer produtor em abando-
nar a sua lavoura depois de ter investido quatro a cinco anos para sua produo entrar em atividade.

O terceiro motivo est relacionado com o comportamento da demanda. A relativa inelasti-

cidade-preo da demanda por caf, a curto prazo, implicava que dificilmente o excesso de produo
seria absorvido pela estmulo da queda de preos do caf no mercado internacional. Alm disso, a
baixa elasticidade renda da demanda se refletia num baixo acrscimo das importaes com o cres-
cimento da renda, como demonstra a Lei de Engel.28

A anlise destas caractersticas naturais do mercado cafeeiro permite a Delfim Netto

(1973: 125) concluir que os mecanismos de auto-regulao do mercado cafeeiro, no sculo XIX,

27
Atualmente, com as novas variedades o cafeeiro comea a produzir dois a trs anos aps plantado e a relao entre os
custos variveis e fixos estimada na proporo de 35/65 (Bacha, 1992: 30).
28
Os acrscimos de gastos em bens alimentcios (bens inferiores) no so proporcionais aos acrscimos de renda em
determinadas classes de nveis de rendimento.
 31

tendiam a provocar oscilaes ampliadas e crescentes, de mdio e longo prazo, caracterizando um

mercado dinamicamente instvel.

"[...] o mercado inerentemente instvel e o livre funcionamento dos mecanismos de

mercado dever apresentar um preo que flutua amplamente [...] os perodos de de-
presso sero mais longos do que os de prosperidade, flutuando as receitas de divisas
dos pases produtores e o seu desenvolvimento econmico no mesmo sentido."

Em geral, os ciclos econmicos das mercadorias agrcolas so teoricamente interpretados

pelos modelos de "teia de aranha". Idealmente, a partir destes modelos, pode-se esperar que os pre-
os se alterem dentro dos limites de um movimento pendular de caractersticas regulares. Neste
caso, a ao dos comerciantes exportadores - comprando a um preo mais baixo para venderem a
preo mais elevado - estabilizaria os preos ao longo do tempo. Mas, no caso do caf, Delfim Netto
(1973) argumenta que "as condies de estabilidade so muito mais complicadas" das tratadas
nestes modelos. E sua observao do comportamento deste mercado, na segunda metade do sculo
passado, permite-lhe concluir que o mercado livre tenderia a apresentar ciclos de amplitude cres-
cente.

2.1.1 As demandas por regulamentao

A forma como a cultura cafeeira se expandiu, no sculo XIX, gerou condies excepcio-
nais no s s crises como s especulaes dos grandes comerciantes exportadores de caf. Apesar
do seu grande nmero, mais de uma centena, as 10 maiores firmas exportadoras respondiam por
mais de 60 por cento de todo o comrcio, durante a virada deste sculo. Na primeira dcada do s-
culo XX, as exportaes destas empresas chegaram a representar mais de 80 por cento do total. So-
mente uma companhia, a Theidor Wille & Co, de Hamburgo, controlava quase 20 por cento de toda
a exportao (Holloway, 1978). Alm do poder de mercado, os grandes comerciantes, por possu-
rem armazns, se aproveitavam dos ciclos bianuais dos cafezais estocando o produto em safras ex-
cepcionais, a preos compensadores, pois os produtores necessitavam vender a sua colheita para
cobrir os custos elevados da produo e colheita. No ano seguinte, sendo menor a produo, o co-
merciante se valia de seu estoque e o comercializava a um preo bem superior quele que havia ad-
quirido.

"O produtor sentia que o comerciante ganhava dos dois lados. Ele via o caf que ti-
nha vendido para o comerciante num ano ser por ele revendido, talvez doze ou de-
zoito meses depois, a um preo que era cinqenta por cento mais alto ou mais ainda."
(Bacha, 1992: 32)
 32

Um outro problema levantado pelos produtores era com relao ao controle que os com-
pradores exerciam sobre a classificao do caf. Os membros da bolsa de Nova York estabeleciam
os critrios de graduao qualitativa para o caf brasileiro e no havia nenhum controle e informa-
o sobre esta classificao no mercado nacional. O produtor no tinha qualquer garantia de que os
critrios de graduao permaneceriam os mesmos, o que poderia significar enormes prejuzos de
uma safra para outra (Holloway, 1978).

J na virada do sculo, surge entre os produtores e comerciantes locais o receio do poder

de mercado destes grandes embarcadores, fato agravado por serem as grandes casas de exportao
de origem estrangeira, o que provocava, na poca, debates com tons xenofobistas, evocando a ne-
cessidade de uma agncia governamental para defesa do produtor brasileiro.

Em discurso proferido na Academia Brasileira de Letras, em 1906, na presena do Presi-

dente da Repblica Afonso Pena, Slvio Romero retratou, desta forma, a atuao das empresas ex-
portadoras:

"A singular rubicea, incrvel fato, d hoje para enriquecer com milhes as casas im-
portadoras do Havre, Hamburgo, Nova Iorque e as filiais exportadoras que aqui
montaram, alm dos grandes torradores estrangeiros, e s no chega para enrique-
cer quem o produz." (apud Silveira, 1962: 11)

O mercado cafeeiro era, de fato, manipulado pelos grandes exportadores, que atuavam de
forma a deprimir o mximo possvel o preo deste produto no mercado nacional. No entanto, no se
pode imputar a causa da crise s especulaes dos comerciantes, pois a superproduo brasileira foi
sem dvida a sua principal causa. No incio do sculo a produo de caf era o dobro da de dez anos
atrs.

Os fazendeiros, que se identificavam com as propostas liberais de comrcio, encontraram

uma perfeita justificativa atuao do Estado no mercado cafeeiro: as distores criadas no sistema
pela especulao e monopolizao do comrcio (Topik, 1987). A regulamentao coibiria os lucros
extraordinrios, estabilizando os preos e produo, proporcionando uma melhor alocao dos re-
cursos e um melhor desempenho econmico.

Criou-se ento uma demanda regulamentao com uma fundamentao econmica plau-
svel: a existncia de poder de monoplio, provocada pelos exportadores, que possuam uma estru-
tura concentrada, ao lado de um grande nmero de produtores rurais desorganizados e sem coeso.
 33

Esta estrutura de mercado determinava condutas discriminatrias por parte dos comerciantes estran-
geiros, prejudicando os produtores.29

A defesa terica de laissez-faire, pelos cafeicultores, no resistia ao pragmatismo econ-

mico imediatista. A partir de 1899 at 1906, a cada sesso legislativa, pelo menos um projeto de lei
era proposto no Congresso com o objetivo de ajudar a cafeicultura (Holloway, 1978).

As presses do setor eram exercidas principalmente por meio das associaes de classe
compostas por cafeicultores e comissrios influentes.30 Inicialmente, a criao destas organizaes,
relacionadas a reaes contrrias ao controle que exerciam as casas exportadoras e s manipulaes
de preos por parte dos comerciantes, acabaram se tornando um importante canal de influncia so-
bre o processo de implementao de polticas econmicas. A Sociedade Paulista de Agricultura
(SPA), por exemplo, criada em 1902, foi fortalecendo sua posio de tal forma que chegou a obter o
controle virtual da poltica cafeeira, inclusive patrocinando a valorizao de 1906-8.31

Segundo Topik (1987), as propostas para a interveno do Estado no setor foram vrias:
desde aquelas que planejavam limitar o mercado aos exportadores (algumas at sugeriam o mono-
plio nacional nas exportaes por meio da criao de uma agncia estatal ou privada); as que pro-
punham a limitao da produo e incremento do consumo, por meio de marketing externo, e as que
planejavam reduzir os custos de produo, principalmente dos fretes ferrovirios.

A concesso de crdito rural pelo Estado era uma forma, segundo os produtores, de obter
uma maior autonomia com relao aos exportadores. Mas, as poucas medidas tomadas, no perodo
de 1892 a 1906,32 no sentido de criar instituies com a finalidade de prover crdito rural para os
produtores, tanto no mbito federal como estadual, no foram bem-sucedidas. Em grande parte, de-

29
Nos debates sobre a valorizao "[...] os paulistas buscavam apresentar o cafeicultor como uma desafortunada
vtima de cartis importadores estrangeiros que ditavam os preos a seu bel-prazer; vtima tambm dos monoplios
ferrovirios (incluindo aqueles de propriedade brasileira) e at mesmo 'gananciosos' colonos que tinham que con-
tratar." (Love, 1982: 264)
30
Deve-se, no entanto, ressaltar que embora as entidades se apresentassem numa frente slida a favor das polticas de
defesa do caf, havia cafeicultores que se opunham interveno afirmando serem favorveis ao livre comrcio. Anto-
nio Prado, por exemplo, importante cafeicultor da poca, sempre se mostrou contrrio poltica de valorizao, denun-
ciando o declnio da participao do caf brasileiro no comrcio internacional (Stocker, 1986).
31
As lideranas desta entidade participavam de congressos internacionais, representando os governos estadual e federal.
Em 1908, a SPA comeou a receber um subsdio estatal. Em 1909, foi implantado o Ministrio da Agricultura, uma
das principais demandas da associao. Seus membros serviram de secretrios e ministros da agricultura, estando pre-
sentes em cargos de importantes decises sobre os rumos da cafeicultura na poca (Love, 1982).
32
Aps o perodo do encilhamento (1989-91), as atividades de intermediao financeira no Pas sofreram significativas
mudanas que levaram o sistema bancrio brasileiro a enfrentar dificuldades operacionais.
 34

vido poltica conservadora, dessa poca, que era contrria participao do Estado na economia, e
tambm ao estado incipiente do mercado hipotecrio brasileiro. Assim, a inadequao do sistema de
crdito, que era bancado precariamente pelos comerciantes locais (os comissrios), tornou-se a prin-
cipal queixa dos produtores que demandavam ajuda governamental.

2.1.2 Primeiras intervenes no mercado cafeeiro: 1906 a 1924

O Convnio de Taubat, em 1906, marca o incio da poltica de valorizao33 do caf e da

interveno do Estado nos negcios cafeeiros. Os presidentes dos Estados de So Paulo, Minas Ge-
rais e Rio de Janeiro estabeleceram as bases para a poltica cafeeira, utilizando como principal me-
canismo o financiamento para compra do excesso de produo e a formao de estoques, por meio
de emprstimos obtidos junto a bancos internacionais. A criao de um imposto sobre o caf ex-
portado para o pagamento dos servios destes emprstimos e a adoo de medidas que visavam de-
sestimular a expanso da produo tambm faziam parte desta poltica. Na verdade, em 1903, o Pre-
sidente do Estado de So Paulo j havia decretado o pagamento de uma taxa, por um perodo de 5
anos, por cada alqueire novo de caf plantado. Esta medida, apesar de servir aos interesses do siste-
ma, a longo prazo, provocou um grande descontentamento no setor. Segundo os cafeicultores, elas
eram contrrias liberdade econmica. Na imprensa, um colunista, considerava-a uma "lei brbara"
e argumentava "Aonde est a liberdade do proprietrio?", "Aonde esto as leis que garantem a
liberdade?" (apud Holloway, 1978: 48)

interessante observar que, inicialmente, a valorizao era vista somente como um ins-
trumento que minimizaria a crise dos produtores de caf. Segundo Delfim Netto (1973) o argu-
mento de que a defesa do preo do caf se justificaria pelo objetivo de manter a receita de divisas do
Pas comea a ser discutida, na Cmara Federal, somente alguns anos depois da primeira valoriza-
o.

Este programa recebeu crticas severas de Estados no cafeeiros e de banqueiros ingleses,

que alegavam o grande risco desta poltica em comprometer as finanas do Tesouro Nacional. Tam-
bm dentro do prprio setor havia os descontentes: os cafeicultores de Minas e Rio se opunham,
pois o plano previa apenas a compra de caf de qualidade superior, principalmente produzido nas
novas lavouras do Estado de So Paulo. Por sua vez, os produtores de acar, tabaco e borracha
afirmavam que s concordariam com a poltica de valorizao do caf se fossem criados programas

33
Valorizao um neologismo derivado da palavra valor, que passou a ser incorporada no vocabulrio do comrcio
internacional (valorization) (Holloway, 1978: 14).
 35

semelhantes para os seus produtos. Enfim, com tanta oposio, como se explica a adoo da poltica
de valorizao?

Inicialmente, diante da indiferena dos governos dos Estados de Minas Gerais, Rio de
Janeiro e do governo Federal, o Estado de So Paulo, que produzia cerca de 40 a 50 por cento da
produo mundial de caf, decidiu empreender sozinho a valorizao. A autonomia concebida pela
Constituio aos Estados, que podiam expandir suas relaes diretas com o mercado internacional,
possibilitou que mediante emprstimos externos o governo paulista adquirisse 10 milhes de sacas
de caf, ainda na gesto do presidente Rodrigues Alves, que se mostrava contrrio a esta poltica.34
No entender de Fausto (1969: 232):

"A apropriao do considervel excedente econmico gerado pelo caf possibilitou a

formao de um grupo social poderoso, com suficiente fora para consagrar o prin-
cpio da ampla autonomia estadual (a Constituio de 1891, por exemplo, facultava
aos Estados contrair emprstimos externos) e alcanar, ao mesmo tempo, o controle
da Unio."

O sucesso do esquema de valorizao levou o governo federal a chamar para si a respon-

sabilidade dos esquemas de valorizao, tornando-a uma questo de poltica nacional. Em 1907, o
governo passa a avalizar, junto aos banqueiros internacionais, emprstimos que permitiram financiar
os estoques de caf, a prazos maiores, garantindo a estabilidade de preos a curto prazo.

"O xito financeiro da experincia veio consolidar a vitria dos cafeicultores, que
reforaram o seu poder e por mais de um quarto de sculo - isto , at 1930 - logra-
ram submeter o governo central aos objetivos de sua poltica econmica." (Furtado,
1968: 190)

Convm ressaltar que embora a defesa da poltica de sustentao de preos do caf, pelos
produtores, tenha sido o poder de monoplio exercido pelos exportadores e importadores, foram
estes que forneceram a maior parte do recurso necessrio para a sua implementao. O plano foi
arquitetado por Sielcken,35 o mais importante comerciante de caf da poca. Assim, apesar de esta-

34
Segundo Souza (1969: 221) "a repblica federativa, antes que conseqncia da progressiva ascenso burguesa,
correspondeu s exigncias de maior autonomia e expanso, vindo ao encontro dos interesses das outras provn-
cias primrio-exportadoras que reivindicavam do mesmo modo o afrouxamento dos laos centralizadores."
35
Sielcken era conhecido pelas sua manipulaes no mercado e desrespeito aos brasileiros. Em uma circular, de 1903,
distribuda pela firma importadora da qual era scio, "Crossman and Sielcken", afirmava-se que a estratgia da firma
seria de continuar a impor preos baixos, suficientes apenas para cobrir os gastos da produo porque os brasileiros,
 36

rem em posies antagnicas (os produtores e comerciantes) a valorizao seria impossvel sem a
participao do capital dos comerciantes estrangeiros (Silva, 1976).

A este primeiro plano de defesa se sucederam mais dois antes que o Estado de So Paulo
decidisse adotar o plano de Defesa Permanente. O sucesso destes mecanismos de valorizao dos
preos mantinha os lucros tambm elevados, continuando a atrair capitais e pressionando cada vez
mais a oferta. Embora houvesse a tentativa de desencorajar a expanso da produo, a falta de alter-
nativas lucrativas tornou-a infrutfera. Desta forma, a poltica de defesa do caf, da forma como foi
concebida, se mostrava, a longo prazo, insustentvel.

O grande xito das valorizaes, por outro lado, teve contribuies exgenas no relacio-
nadas s polticas. No primeiro plano, em 1906, a produo, em decorrncia da bianualidade, redu-
ziu-se no ano seguinte ao da valorizao, o que permitiu a venda paulatina dos excedentes. Na se-
gunda valorizao, em 1918, uma geada reduziu substancialmente a produo, o que teria provoca-
do o aumento dos preos, mesmo sem a interveno. Finalmente, na terceira, em 1921, a produo
brasileira, tambm tinha sido reduzida, devido a problemas climticos, e com o fim da recesso
mundial o preo retornou a seus nveis normais. Em todos os casos, contudo, a interveno permitiu
que os lucros das flutuaes inesperadas do mercado se mantivessem na economia nacional, ao in-
vs de ficarem nas mos de comerciantes estrangeiros, como sempre ocorria em momentos de brus-
ca alternncia na oferta (Topik, 1987).

2.1.3 Defesa Permanente e o surgimento da primeira agncia reguladora: 1924 a 1929

A Defesa Permanente do Caf foi a primeira tentativa de uma mudana importante de ori-
entao com respeito participao do Estado nos negcios cafeeiros. O Presidente do Brasil, Epi-
tcio Pessoa, lancou, em outubro de 1921, o documento-chave da Defesa Permanente, justificando a
interveno no mercado cafeeiro.

"O caf representa a principal parcela no valor global de nossa exportao e , por-
tanto, o produto que mais ouro oferece soluo dos nossos compromissos no es-
trangeiro. A defesa do caf constitui, portanto, um problema nacional, cuja soluo
se impe boa poltica econmica e financeira do Brasil." (apud Delfim Netto, 1973:
110)

sendo como eram, oriundos de uma raa, como a portuguesa, forte e de grande capacidade para o trabalho, no
tinham, entretanto, grande capacidade intelectual para reagir contra esta estratgia (apud Holloway, 1978: 70).
 37

Nesta mensagem dirigida ao Congresso o Presidente atribuiu as crises do mercado cafeei-

ro a dois fatores: inconstncia da produtividade das safras e necessidade de crdito para o arma-
zenamento do caf, evitando especulaes por parte dos comerciantes. Para a implementao de um
programa que propunha a manuteno sistemtica da estabilidade de preos seria necessria uma
restruturao do mercado cafeeiro, com controle direto sobre a remessa de cafs nos portos, oferta
de crditos agricultura e criao de sistema eficaz de armazenagem. Os recursos originar-se-iam
do imposto de transporte de caf e de emprstimos externos. Mas as medidas implementadas pelo
governo federal acabaram sendo limitadas e a Defesa Permanente foi transferida ao governo do
Estado de So Paulo.

O Instituto Paulista de Defesa Permanente do Caf (IPDPC) foi criado em 1924, sendo
presidido pelo secretrio da Fazenda do Estado de So Paulo. O comit responsvel pelas valoriza-
es e controle de estoques era constitudo de sete membros, todos representantes dos capitais que
financiaram a operao: banqueiros e importadores, contando apenas com um representante do Es-
tado de So Paulo. Embora os membros representantes da cafeicultura36 participassem de um con-
selho consultivo com pouca influncia sobre as polticas, admite-se que "os interesses do fazendei-
ros continuavam dominando a poltica estadual, e podia-se dizer at que o controle do estado sobre
o programa apenas era o domnio dos fazendeiro numa outra forma." (Topik, 1987: 94)

A necessidade de uma poltica intervencionista de maior amplitude e a criao de um sis-

tema de armazenagem no interior do Brasil justificavam as transformaes que se processavam nas
aes das polticas governamentais, principalmente com relao ao controle dos estoques. De um
lado, devido aos mecanismos utilizados pelos especuladores, j descritos, e, de outro, com o objeti-
vo de estabilizar a moeda nacional, pois em virtude de o embarque do caf ocorrer somente em al-
guns meses do ano havia um grande afluxo de divisas, nestes perodos, valorizando a taxa cambial.
Nos outros meses do ano acontecia o inverso. Alm disso, a experincia das valorizaes anteriores,
em que o controle dos estoques era realizado pelas empresas estrangeiras, concentrando-o em arma-
zns de seus pases, no se mostrava muito adequado. A manuteno destes estoques no estrangeiro
se revelava muito custosa, e possibilitava aes especuladoras dos compradores, que tendiam a de-
preciar os preos muito mais do que se o caf estivesse no Brasil.

Assim, o governo do Estado de So Paulo chegou a construir armazns para mais de 13

milhes de sacas de caf, durante este perodo. Segundo Delfim Netto (1973), a perda do controle

36
Convm ressaltar que alguns dos mais importantes cafeicultores eram tambm proprietrios de bancos e casas de ex-
portao ( Silva, 1976).
 38

sobre os estoques deve ter sido o principal motivo da campanha contra o caf brasileiro, nos Estados
Unidos, provavelmente inspirada pelos torradores e importadores americanos. neste perodo que
se inicia a concorrncia do caf brasileiro com o colombiano e os investimentos americanos na ca-
feicultura deste pas.37

A Defesa Permanente se diferenciava, tambm em comparao aos esquemas anteriores

de valorizao, com relao responsabilidade pela compra do caf. O governo passou a regular
apenas a entrega do produto, no mais assumindo os riscos da reteno e tambm os seus ganhos. A
forma de funcionamento do controle de estoque de caf, alm de demandar a necessidade crescente
de financiamento, exigia o alongamento progressivo da dvida dos cafeicultores medida que os
estoques se avolumavam, dado o aumento contnuo da produo. O mecanismo de reteno seguia a
regra de que a primeira saca a entrar nos armazns seria a primeira a sair, o que implicava a necessi-
dade de financiamento aos fazendeiros, ao longo do tempo, at a realizao de sua venda. Quanto
maior a safra e o volume de estoque, maior a exigncia de emprstimos e maior a incerteza do setor
financeiro a respeito de quando os certificados de depsitos de caf seriam liquidados (Bacha,
1992).

A imposio crescente de financiamento e a retrao do crdito, em 1929, devido ao incio

da crise no mercado financeiro internacional e a negativa do Governo Federal em conceder financi-
amento por meio do Banco do Brasil, provocou uma corrida dos detentores de ttulos de caf e a
queda vertiginosa de preos. O Governo Federal acabou intervindo e negociando emprstimos no
exterior retirando das mos do Instituto Paulista a defesa dos preos do caf. Mas os preos do caf
s viriam a se recuperar depois da segunda guerra mundial.

37
" muito provvel que uma parcela importante da procura de cafs colombianos se deva no somente melhor
qualidade mdia daqueles cafs, como, principalmente, s dificuldades permanentemente institudas pelo Brasil
exportao. fcil compreender-se que o importador, para ele diferenciar a sua procura, tem de realizar gastos
muito maiores. Se ele possua o seu agente no Brasil e toda uma organizao j montada e funcionando,[...],
mais evidente que, concentrando os seus negcios aqui, ele poderia economizar. Se apesar deste fato, ele resolveu
criar uma mquina administrativa tambm na Colmbia e pagar mais caro o caf (ele podia perfeitamente formar
timos 'blends' com cafs finos brasileiros), isso se deve, em boa parte, tentativa de se libertar da presso brasi-
leira. (Delfim Netto, 1973: 126)
 39

2.1.4 Racionalidade econmica da interveno na Repblica Velha

A hegemonia da oligarquia paulista, que se estabelece na Primeira Repblica, demonstra

que as medidas de poltica econmica, embora possam ter beneficiado um conjunto maior de inte-
resses,38 so alegadamente adotadas em defesa do caf.39 Alm disso, o grupo de interesse da cafei-
cultura, presente tambm no aparelho do Estado, no s adquiriu poder de determinar as polticas
referentes ao seu negcio, criando condicionantes de uma estrutura monopolista, num mercado tipi-
camente concorrencial, como hegemonicamente acabou por influir na formulao das polticas na-
cionais.

Fica evidente, portanto, que apesar de demonstrada a existncia de falha de mercado, de-
vido concorrncia predatria exercida pelo poder de mercado dos comerciantes estrangeiros, a
regulamentao apresentada no setor cafeeiro no surge para eliminar as ineficincias engendradas
por elas. A regulamentao foi inicialmente idealizada (Convnio de Taubat) com o objetivo de
proteger os produtores dos movimentos decrescentes de preos, e a partir da Defesa Permanente,
como um instrumento capaz de aproveitar a condio de quase-monoplio que o Brasil dispunha no
mercado internacional de caf para realizar lucros extraordinrios, isto , fixar preos acima de sua
mdia concorrencial de longo prazo. Nas palavras de Furtado (1968: 188):

"Ao comprovar-se a primeira crise de superproduo, nos anos iniciais deste sculo,
os empresrios brasileiros logo perceberam que se encontravam em situao privile-
giada, entre os produtores de artigos primrios, para defender-se contra a baixa de
preos."

A poltica de defesa da rentabilidade do setor cafeeiro resultou em elevados preos no

mercado internacional, que se traduziu em elevadas taxas de lucratividade para os produtores. Como
se sabe, as altas lucratividades, com a reduo artificial da oferta, incentivam ainda mais a expanso
da produo, acentuando a tendncia de desequilbrio estrutural entre a oferta e demanda. A crise de
superproduo observada no incio da dcada de 30 no deixa dvidas quanto a este argumento. A

38
Sobre esta questo ver Fritsch (1989).
39
Apesar da hegemonia da oligarquia cafeeira, os produtores de caf no conseguiram dominar completamente o apare-
lho estatal. Na verdade, mesmo entre os estados produtores havia diferenas no s pessoais como tambm relaciona-
das com o mercado externo. Havia conflitos com relao poltica de valorizao tanto por parte dos cafeicultores
como por parte dos representantes polticos e funcionrios pblicos, motivados tambm pelos interesses do Estado.
Desta forma, como sugere Topik (1987: 188), possvel que os cafeicultores "tenham recebido o necessrio do go-
verno federal, mas certamente no receberam tudo o que queriam.
 40

produo de caf, no Brasil, s no perodo de 1924 a 1929, cresceu quase 100 por cento, enquanto
as exportaes se mantiveram praticamente estveis, conforme se observa no grfico 2.1.

Grfico 2.1 - Evoluo da Produo e Exportao Brasileira de Caf

(milhares de sacas de 60 kg), 1990 - 1930

30000

25000

20000

15000

10000

5000

Produo de Caf Exportao de Caf

Fonte: Bacha, 1992 (apndice estatstico).

Mundialmente, a produo de 3,2 bilhes de cafeeiros, em 1926, foi expandida para 5 bi-
lhes de ps. Pelo grfico 2.2, que mostra a evoluo dos preos mdios de importao de caf (de-
flacionados) no mercado internacional, pode-se observar que a Defesa Permanente implicou preos
maiores do que os obtidos nas outras valorizaes.

Grfico 2.2 - Evoluo dos Preos Mdios do Caf Importado pelo Mercado Americano
(cents/lb) (US$ de 1990), 1889 - 1930
 41

170

150

130

110

90

70

50

Fonte: Bacha, 1992 (apndice estatstico).

Desta forma, embora existam fundamentos favorveis a uma poltica de regulamentao

do Estado no mercado cafeeiro, de forma a corrigir ou eliminar as falhas de mercado, na verdade, a
interveno criou uma situao privilegiada - preos de monoplio - para os produtores nacionais,
que se tornou factvel dada a hegemonia poltica e econmica do setor.

Mais do que a "captura simples" da regulamentao, caso extremo da teoria de Stigler

(1988), no qual existiria na economia apenas um nico grupo de presso efetivamente organizado, a
regulamentao representou a expresso da prpria cafeicultura no poder e a dependncia econmi-
ca do Pas, com o caf, o nico plo dinmico da economia. Desta forma, dada a fragilidade finan-
ceira do Estado, sob o domnio quase exclusivo da economia cafeeira para compor suas receitas, a
defesa do caf se tornava uma questo de sobrevivncia do prprio aparelho estatal.40

A distribuio dos benefcios da poltica de valorizao reforam este argumento. Con-

forme concluso de Topik (1987: 106), foram os produtores de caf os grandes favorecidos, neste
perodo. O autor estimou que os produtores obtiveram lucros de 15 por cento ao ano em terras can-
sadas e de 25 a 33 por cento em terras novas, neste perodo. J os exportadores estrangeiros, apesar
de terem lucrado com as comisses das compras e vendas de caf tiveram suas posies enfraqueci-

40
O que explica a adoo de polticas econmicas ortodoxas pelo Estado, visando o equilbrio fiscal e externo, quando
as dificuldades cambiais se agravavam, mesmo contrariando os interesses imediatos do setor cafeeiro (Aureliano,
1981).
 42

das medida que o Estado passou a assumir o controle dos estoques. Com relao aos torrefadores
estrangeiros, o autor conclui que a estabilizao de preos trouxe benefcios, pois eles "no se opu-
nham a preos mais elevados, dentro do razovel, porque o caf no permitia muita flexibilidade
no seu preo, mas gostavam de preos previsveis."41

Segundo Bacha (1992) e Fritsh (1992) a inteno do Estado de So Paulo e do Governo

Federal na regulamentao do mercado cafeeiro no era de obter lucros diretos com esta poltica.
Mas ao fortalecer o setor privado cafeeiro indiretamente manter-se-ia a estabilidade da moeda au-
mentando, tambm, as receitas de impostos. Como ressalta Bacha (1992: 72):

"A preocupao real dos formuladores da poltica econmica federal durante a Re-
pblica Velha era com o valor externo da moeda. Eles apoiaram a defesa paulista
somente na medida que perceberam que a interveno direta no mercado do caf era
um complemento essencial para seu objetivo principal de equilibrar as contas exter-
nas. Isto est to claro na deciso de Epitcio Pessoa de apoiar os paulistas em 1921,
como na deciso de Washington Lus de deix-los em 1929."

por isso que se entende que apesar da existncia de outros grupos de presso at 1930 a
manipulao da taxa de cmbio e os emprstimos externos foram, em geral, justificados em nome
dos interesses dos cafeicultores. Neste sentido, a poltica econmica da poca se identificava per-
feitamente com os interesses do setor cafeeiro.

No Congresso, durante os debates, quando por hora surgia em pauta a necessidade de

adotar medidas de proteo para outros produtos de exportao, como, por exemplo, em 1915, em
que a questo da proteo borracha foi discutida, a bancada paulista tratava de demonstrar que o
caf era o nico produto de importncia nacional e que por isso merecia um tratamento diferencia-
do. Este tipo de argumento explica o consenso que havia entre os congressistas, na aprovao de
medidas favorveis defesa do setor, embora houvesse posies diversas quanto forma de inter-
veno.42

41
A adeso dos torrefadores internacionais poltica de valorizao pode ser constatada por este acontecimento: em
1925, os torrefadores americanos solicitaram ao Governo do Estados Unidos autorizao para fornecerem financia-
mento ao Instituto do Caf com o objetivo de manter a estabilidade de preo. Emprstimo negado por Hoover, ministro
do Comrcio americano, na poca (Topik, 1987).
42
O endosso federal poltica de valorizao, em 1907, teve aprovao de 106 contra 15 votos na Cmara, e de 31 a 6,
no Senado. Na bancada do Estado de Pernambuco encontravam-se os grandes opositores poltica de defesa cafeeira,
que se sentiam prejudicados diante do pouco interesse dado aos produtos de sua regio (Love, 1982).
 43

Alm disso, pelo fato do Brasil ser um Pas agrrio-exportador e o caf um produto basi-
camente destinado ao mercado externo, o monoplio do caf criou uma situao curiosa: a extrao
da quase-renda dos consumidores estrangeiros. Isto , o custo da regulamentao no recaia sobre a
economia nacional. A poltica de valorizao, neste perodo, foi autofinancivel, o que possibilitou a
adeso dos parlamentares poltica de defesa do caf, ou seja, conseguir uma coalizo quando se
discute distribuio de ganhos mais fcil do que quando uma poltica implica trade-off de perdas e
ganhos.

Esta caracterstica de serem os perdedores os consumidores internacionais43 , sem dvida,

o principal elemento que vai possibilitar o engajamento cada vez maior do Estado na poltica inter-
vencionista. A regulamentao, sendo um jogo de resultado positivo, vai possibilitar a transferncia
de renda do setor cafeeiro para outros setores, inclusive antagnicos. Assim, quando a regulamenta-
o passa a ser regida por critrios de poltica, no apenas microeconmicos, mas macroeconmi-
cos, ela adquire um carter funcional, uma vez que se presta no s a interesses particulares de um
setor, mas pode ser til a outros interesses. Entretanto, dependendo das relaes de foras que se
interagem, num dado momento, poder haver a preponderncia de um desses interesses, como se
ver adiante.

2.2 Regulamentao do setor cafeeiro: 1930 a 1950

A partir da crise de 1929, h um claro divisor de guas: a grande depresso catalisou um

processo de mudana estrutural que deslocou o setor cafeeiro do eixo dinmico da economia nacio-
nal. Assim, a nova ordem que se estabelece nas relaes econmicas internacionais implicou mu-
dana das regras do jogo do processo poltico-econmico brasileiro (a Revoluo de 30), com a re-
composio da base de apoio do Estado, o que corroeu o domnio exclusivo da cafeicultura na pol-
tica econmica brasileira.

A reverso do federalismo oligrquico, com a centralizao poltico-administrativa, con-

cedeu ao poder central instrumentos institucionais para a implementao de uma poltica intervenci-
onista e possibilitou a estruturao de diversas agncias estatais, com objetivos reguladores ligados

43
Quando o preo do caf comeou a reagir, devido s manipulaes promovidas pelos exportadores, os governos ameri-
cano e francs se opuseram poltica de valorizao, alegando a criao de um truste internacional do caf com a
participao do governo brasileiro para explorar os consumidores.
 44

aos interesses do Estado. Como conseqncia, a racionalidade econmica da regulamentao do

mercado cafeeiro tambm acompanhou estas transformaes. a partir desta constatao que se
pode admitir a regulamentao econmica como um processo dinmico, que acompanha as meta-
morfoses das relaes entre Estado e sociedade e que definem uma racionalidade vulnervel, condi-
cionada no s pelas modificaes do poder dos grupos de presso como tambm relacionada ao
crescimento relativamente autnomo da burocracia estatal. Mas, como ocorreu esta mudana no
caso do mercado cafeeiro?

A crise que se instalou na economia cafeeira aps 29 teve duas grandes conseqncias: em
primeiro lugar, os efeitos desta crise no podiam ser superados por medidas convencionais at ento
implementadas e, em segundo, acirrou as disputas e os conflitos que emergiam de um setor com-
posto por segmentos distintos e regionalmente diferenciados (fazendeiros, comerciantes e banquei-
ros). Assim, a criao de um rgo federal de regulamentao, alm de ser uma resposta para con-
tornar os efeitos desfavorveis da crise cafeeira, serviria de rbitro entre as distintas fraes (Draibe,
1985). Observa-se, ento, que a substituio do federalismo pela centralizao poltico-
administrativa e a constituio de rgos reguladores aps a Revoluo de Trinta vm inicialmente
ao encontro dos interesses do setor cafeeiro.44

2.2.1 Criao do Departamento Nacional do Caf (DNC)

De 1931 a 1933, tem-se um perodo de transio na conduo da poltica cafeeira. Em

1931, foi criado o Conselho Nacional do Caf (CNC), que em 1933 foi substitudo pelo Departa-
mento Nacional do Caf (DNC), autarquia federal subordinada ao Ministrio da Fazenda. O objeti-
vo bsico das polticas, neste perodo, era a reduo da oferta de caf, que foi obtida, principalmen-
te, por meio da seguinte medida: contingenciamento no escoamento da produo, por meio de quo-
tas de exportao, para reteno (nos postos, para exportao e, no interior, at a sua liberao para
exportao) e para o sacrifcio (tendo que ser vendida ao Governo a um preo abaixo do custo para
a destruio). O estabelecimento desta medida era visivelmente desfavorvel aos cafeicultores, prin-
cipalmente aos que obtinham maior produtividade.45

44
Szmrecsnyi observa o mesmo com relao criao do IAA (Instituto do Acar e lcool), em 1933 (Draibe, 1985)
45
Setores descontentes com a poltica cafeeira, principalmente as cooperativas regionais do interior do Estado de So
Paulo, fundaram a COLA (Comisso de Organizao da Lavoura). A oposio atingia diretamente o Ministro da Fa-
zenda Whitaker, banqueiro paulista, pois sua poltica de aquisio dos estoques estipulava a compra de caf existente
at 30/06/1930, em vez da safra de 1931/32, beneficiando claramente os bancos envolvidos no financiamento do caf,
em detrimento dos lavradores (Aureliano, 1981).
 45

Segundo Draibe (1985: 200), com a criao do DNC a deciso sobre a poltica do caf por
parte do Governo Federal vai se tornando paulatinamente autnoma em relao aos interesses do
setor. Embora este ltimo continuasse a influenciar as decises de poltica econmica era o governo
federal que em ltima instncia deliberava as polticas para o setor, tornando os interesses privados
em interesses gerais de acordo com a lgica do Estado. De acordo com a autora:

"Os interesses do 'caf' impregnaram-se na rea econmica centralizada do Estado,

foram assumindo como interesses gerais, e as polticas para o setor expressaram-se
como polticas nacionais, tambm segundo as 'razes' do Estado."

neste contexto que a continuidade da poltica de compra de excedente cafeeiro pelo Es-
tado, a partir de 30, no deve ser atribuda exclusivamente presso dos grupos agromercantis. Se-
gundo Furtado (1968) e Delfim Netto (1973), a compra de estoque cafeeiro se fundamentou numa
ao pragmtica, uma vez que no restava ao Governo Federal outra alternativa vis--vis a absoluta
dependncia do Pas com relao ao caf. Segundo Delfim Netto (1973:141):

"A operao de queima foi muito criticada, mas preciso considerar-se que at hoje
no se conseguiu imaginar uma poltica que a substitusse com probabilidade de bom
xito. De fato, a queima do caf significava, em parte, a forma pela qual o desperd-
cio generalizado de fatores, produzido pela crise mundial em todos os pases, se
apresentava no Brasil. A alternativa mais imediata para a queima do produto era o
desemprego e a desorganizao social."

Mas, se por um lado a centralizao cada vez maior das decises da poltica cafeeira se
mostrava onerosa para o Estado, por outro, gerava um crescente descontentamento do setor. A Soci-
edade Rural Brasileira (SRB), que inicialmente apoiou a interveno do governo federal, passou, em
1934, a critic-la. Naturalmente, a agncia estatal no possua total autonomia e vrias presses de
segmentos organizados da cafeicultura acabaram em privilgios. A Lei do Reajustamento Econmi-
co de 1933, que reduzia nominalmente pela metade as dvidas dos cafeicultores, (excluindo as dvi-
das decorrentes da aquisio de propriedades fundirias), contradas antes de 30 de julho de 1933, e
recontratando-as com prazo de 10 anos, demonstra a presso do segmento agrrio cafeeiro (Guarni-
eri, 1987).

As reivindicaes, na verdade, no atacavam diretamente o DNC. Eram protestos contra

algumas de suas polticas, como: obrigatoriedade de vendas de divisas da receita do caf exportado
ao Banco de Brasil, que estabelecia uma taxa inferior ao do mercado (confisco cambial); as restri-
 46

es sobre a venda de caf abaixo do tipo 8;46 a no incluso das dvidas decorrentes da compra de
propriedades fundirias no Programa de Reajustamento Econmico e o imposto sobre importao,
que segundo os produtores s estava beneficiando a aquisio de bens de luxo importado (Stolcke,
1986).

Mas, com o fraco resultado da poltica, em termos de elevao dos preos do caf no mer-
cado internacional, cresciam os ataques ao DNC, pedindo o fim de todos os impostos e a liberao
do comrcio. J em 1935, a SRB passou a exigir a extino do DNC, alegando que "com as suas
intervenes infelizes, apenas desestabilizava o mercado cafeeiro" e que os institutos estaduais de
caf "estavam perfeitamente qualificados para implementar a poltica cafeeira" (Stolcke, 1986:
120). Esta afirmao expressa, claramente, o desejo da associao em obter de novo o domnio vir-
tual das polticas governamentais, uma vez que os institutos estaduais eram controlados diretamente
por estas entidades.

Em fins de 1937, a presso praticamente unnime do setor privado cafeeiro aliada escas-
sez de divisas, forou a reorientao da poltica cafeeira. Abandonou-se parcialmente a sustentao
de preos, adotando um dumping internacional do caf, na tentativa de obrigar os concorrentes a
negociar um acordo internacional. Em 1938, com o comrcio livre, os preos caram 25 por cento e
houve um aumento de 40 por cento nas exportaes.47 Mas a declarao da Segunda Guerra Mundi-
al, com o fechamento dos mercados europeus, trouxe novas dificuldades e alguns setores voltaram a
reivindicar a volta poltica de valorizao alegando que a excluso destes mercados impossibilita-
ria o sucesso da poltica agressiva de preos.

As novas crticas poltica do DNC recaam agora sobre o valor de 2 mil ris pago pelo
governo por saca, em relao s quotas de sacrifcio, restabelecidas em 25 por cento do total da sa-
fra. O presidente da SRB afirmava que dado que a quota de sacrifcio no havia melhorado os pre-
os ela era intil e apenas representava a "runa para a economia dos lavradores". Segundo um
representante do setor exportador, a remunerao da quota de sacrifcio no compensava nem a sa-
caria que lhe era entregue gratuitamente (Stolcke, 1986: 126). Diante destes protestos, os cafeicul-
tores conseguiram uma nova moratria sobre os seus dbitos, mas a quota de sacrifcio s foi aban-
donada em agosto de 1944. De 1931 a 1944 cerca de 78 milhes de sacas de caf tinham sido des-
trudas. No final deste perodo, j havia uma certa preocupao com a possvel subproduo. Os

46
A classificao do caf pode ser efetuada por meio da determinao do tipo e bebida. A classificao por tipo admite
7 tipos de valores decrescentes de 2 a 8, em funo dos defeitos constatados numa amostra de 300 gramas, segundo as
normas estabelecidas na Tabela Oficial Brasileira de Classificao.
47
Este aumento da quantidade exportada, segundo Delfim Netto (1973), se deve poltica dos operadores em aumentar
os estoques de caf aproveitando uma situao de queda de preos, que poderia ser momentnea se o Brasil voltasse a
poltica antiga.
 47

cafeicultores argumentavam que a poltica econmica do caf tinha ido alm da sua funo de pro-
mover o equilbrio entre a produo e o consumo, acusando-a de ter provocado a diminuio exces-
siva da produo e levado muitos produtores misria.

"Tudo quanto o governo federal fez para proteger a lavoura produziu efeito contr-
rio[...]. O caf, to protegido foi que a sua produo caiu de tal maneira que muita
gente est certa de que dentro em pouco ns, que fomos os maiores fornecedores des-
se produto para o mundo inteiro, acabaremos importando-o." (apud Draibe, 1985:
281)

Em 1944, as presses para a extino do DNC foram se tornando cada vez maiores e os
diversos segmentos da cafeicultura pareciam ter alcanado o consenso (Draibe, 1985). No difcil
entender este consenso. Num momento em que o mercado j demonstrava sinais de recuperao, o
setor desejava, sem interferncias, administrar os ganhos. Naturalmente, o setor demanda a ao do
Estado em momentos de crise para administrar os prejuzos. Convm, no entanto, ressaltar que a
demanda pelo fim do DNC no era um fato isolado. As agncias estatais, de modo geral, eram du-
ramente criticadas e se tornaram alvos constantes de debates, principalmente na Assemblia Cons-
tituinte.48

Em fevereiro de 1945, no Convnio dos Estados Cafeicultores, sob a presidncia do Mi-

nistro da Fazenda de Vargas, foi anunciada oficialmente a extino do DNC, para 30 de junho de
1946, afirmando que embora houvesse a necessidade da continuidade da poltica cafeeira sob o co-
mando do governo federal o DNC j havia cumprido o seu papel de alcanar o "equilbrio estatsti-
co" entre a produo e o consumo de caf.

O DNC foi extinto, deixando para uma Comisso Liquidante um estoque de 4 milhes e
800 mil sacas de caf e um imenso patrimnio de agncias, escritrios distribudos em todo o Pas.
A poltica cafeeira passou a ser implementada pela Diviso de Economia Cafeeira, criada pelo Mi-
nistrio da Fazenda.

48
Entre eles estavam o Instituto do Acar e do lcool, o do Cacau e o do Sal (Draibe, 1985).
 48

2.2.2 Racionalidade econmica da poltica cafeeira no primeiro governo Vargas

Os interesses, aparentemente contraditrios, do setor privado cafeeiro, ou de uma parcela

significativa, em reivindicar a criao de uma agncia regulatria, no incio da dcada de 30, e exi-
gir o seu fim, principalmente a partir da dcada de 40, revelam, na verdade, a sua incapacidade para
deter o domnio das polticas pblicas, como se verificou na Repblica Velha. A relativa autonomia
do DNC em relao aos interesses privados no permite que ocorra, como no perodo anterior, a
captura da regulamentao pelo setor cafeeiro.

Em termos de teoria, a explicao de Stigler (1988), para este fenmeno, se sustenta-

ria no fato de que o setor cafeeiro provavelmente no estaria mais fornecendo o apoio necessrio
para os polticos e, assim, que o cartel da regulamentao no se manteria e outros grupos de inte-
resse passariam a ser privilegiados. Na verdade, nesta poca surgem diversas agncias estatais liga-
das a vrios produtos como: o do Instituto do Acar e do lcool, do Cacau, da Pesca, do Mate, do
Pinho, do Sal etc. Mas se, por um lado, a poltica de cartel mantida pelo Estado, por outro, tam-
bm no se pode argumentar que com a criao de diversas agncias estatais, neste perodo, algum
(s) grupo (s) de interesses mais fortes tenha (m) deslocado o poder do setor cafeeiro capturando be-
nefcios antes voltados apenas para os interesses do caf. O movimento em favor da extino das
agncias estatais era uma demanda de todos os setores, o que demonstra a insatisfao geral dos
produtores com relao s agncias de regulamentao.

Alm disso, no parece ser correto explicar este fenmeno a partir da teoria que busca o
entendimento da regulamentao, por meio das relaes de agency (agente-principal), entre os gru-
pos de presso e as agncias reguladoras (Noll, 1989a). A demanda pela extino das agncias re-
gulatrias, com certeza, no surgiu devido assimetria de informao e dificuldade de monitora-
mento dos grupos de presso, que possibilitaram s agncias estatais executarem, de forma inefici-
ente, as polticas e/ou agirem em interesse prprio, extraindo renda dos setores regulados em seus
benefcios. Naturalmente, o auto-interesse dos funcionrios das agncias estatais podem obstruir os
interesses e as demandas do setor privado. Um exemplo, neste sentido, foi o do processo de liquida-
o do DNC, recheado de denncias de corrupo.49 Entretanto, claro que a corrupo, assim
como o excesso de aes contrrias aos objetivos iniciais, para os quais a agncia foi criada, repre-
sentam a fase terminal de uma agncia estatal. A percepo de um fim prximo e a certeza de uma

49
Mas que, por outro lado, acabou com a criao de uma Comisso de Inqurito na Cmara Federal e o aceite do pedido
de demisso do Ministro da Fazenda. A continuidade do processo de liquidao passou, ento, a contar com a partici-
pao das associaes de classe.
 49

falta de perspectiva futura colaboram para este tipo de atitude ou racionalidade oportunista. Ou seja,
mais do que explicar o desvirtuamento dos objetivos a que foram criadas, a manifestao de oportu-
nismo expresso da crise de uma agncia estatal. No cabe aqui discorrer sobre os motivos que
levariam os funcionrios de uma empresa estatal a serem leais e trabalharem de acordo com os ob-
jetivos de sua empresa. Simon (1991) argumenta que o comportamento oportunista no um fen-
meno corrente dentro das organizaes e, da mesma forma que numa grande empresa capitalista, em
que os funcionrios, mesmo sem a presena do proprietrio (empresa de sociedade annima) so
estimulados (sistemas de recompensas, motivaes e poder) e se identificam com a empresa, numa
organizao estatal estes estmulos tambm ocorrem.50Entretanto, ao se aproximar do fim, quebra-se
o lao de lealdade com a organizao, que tem seus dias contados, com o chefe e com os colegas de
trabalho, que provavelmente no mais encontrar e/ou trabalhar. Portanto, racionalmente, o com-
portamento dos agentes ser oportunista.51 comum, no entanto, na anlise da crise, interpretar-se
erradamente o sintoma como causa.

Na verdade, os conflitos de interesses entre o DNC e o setor privado parecem demonstrar

que enquanto a agncia estatal perseguia uma poltica voltada para a adequao da oferta brasileira
ao mercado internacional, o setor cafeicultor estaria mais preocupado com suas receitas de curto
prazo. A manuteno da quota de sacrifcio, apesar das demandas contrrias, um claro exemplo.
Alm disso, quando o setor sente que o mercado est se recuperando, na metade da dcada de 40 ele
prescinde da interveno do Estado.

Do ponto de vista de objetivos, a poltica cafeeira no difere da implementada no perodo

anterior: restringir a oferta de caf de forma a valorizar os preos do produto no mercado internaci-
onal. Mas, o que motivava os formuladores da poltica econmica a darem continuidade poltica de
defesa do caf, antes de perseguir objetivos particulares do setor cafeeiro, se apoiava, ento, numa
ao determinada a solucionar a crise econmica nacional, que tinha como cerne a questo cafeeira.
por isso que, nesse momento, as decises sobre as polticas no mais estavam a cargo dos interes-
se imediatos do setor cafeeiro, nem a sustentao poltica do governo.52 Entretanto, a insatisfao
manifesta de todo setor cafeeiro no s retrata a sua perda de deciso sobre as polticas pblicas,53
mas, tambm, a sua dificuldade em assumir os sacrifcios, dada a gravidade da crise, uma vez que as

50
Sobre a habilidade das empresas privadas em providenciar uma adequada estrutura de motivao para os seus empre-
gados ver, por exemplo, Baran e Sweezy (1966) .
51
Analogamente, este comportamento poderia ser explicado pela lgica da Teoria dos Jogos. Os funcionrios estariam
jogando um jogo finito e, por isso, haveria um grande estmulo no cooperao.
52
Sobre a sustentao poltica do Estado aps a Revoluo de 30 ver Saes (1976).
53
Na viso de Saes (1976) a Revoluo de 32 foi a tentativa do setor cafeeiro recuperar o poder poltico perdido em
1930.
 50

condies do mercado no eram mais as mesmas do perodo da Repblica Velha. Como foi obser-
vado no perodo anterior, o custo da poltica de cartel recaa completamente sobre os consumidores
estrangeiros. Neste caso, os produtores tinham que assumir tambm sua quota de sacrifcio, embora,
como observa Furtado (1968), tenha havido, na verdade, uma "socializao dos prejuzos". A ex-
panso de crdito necessria compra do excedente de produo implicou a depreciao da moeda
nacional.

A relao entre os interesses privados e os interesse do Estado, neste perodo, se aproxima

mais da definio de Wilson & Butter (1985) sobre o falso corporativismo, com o Estado controlan-
do diretamente os processos de tomada de decises e se constituindo no rbitro final das delibera-
es das polticas voltadas ao setor. O interesse do Estado, na conduo da poltica governamental,
se explica pela externalidade positiva que tal poltica possibilitava ao gerar receitas de divisas neces-
srias sustentao do valor externo da moeda. A economia, nos anos 30, sem a regulamentao do
Estado, seria levada ao resultado do dilema dos prisioneiros de um jogo no cooperativo, no qual
todos perderiam: Estado, sociedade e setor. J na metade da dcada de 40, o aumento das cotaes
decorrentes da estabilidade do mercado vai sinalizar ao setor que o gasto da poltica de regulamen-
tao (quota de sacrifcio) est sendo pago inutilmente. No mais necessrio financiar uma poltica
de cartel, nos moldes do DNC, j que existia, inclusive, uma preocupao com a subproduo.

2.3 Regulamentao do setor cafeeiro: 1951 a 1989

Como se pode observar, os vrios setores da cafeicultura no eram, em geral, contrrios

regulamentao. As associaes admitiam a necessidade de um rgo federal que pudesse conduzir
a poltica cafeeira, principalmente no mercado internacional, visando, simultaneamente, estimular o
incremento das exportaes e manter as cotaes dos preos externos do caf. O setor reivindicava
a institucionalizao de um rgo que tivesse o poder deliberativo, estabelecendo uma unidade de
interesses, mas que delegasse a efetiva direo da poltica econmica aos cafeicultores.

Almeida Prado, diretor do Departamento de Cafeicultura da Federao das Associaes

Rurais do Estado de So Paulo (FARESP),54 defendia, desta forma, a institucionalizao de um or-
ganismo de defesa da poltica cafeeira, nesta poca:

54
A Federao das Associaes Rurais do Estado de So Paulo (FARESP) foi fundada em 1946 e era composta de as-
sociaes rurais do interior do Estado de So Paulo e vinculada estrutura sindical. Esta entidade, apesar de conflitar
 51

"[...] No se pode aplicar ao caf os princpios da economia liberal ajustveis aos

produtos perecveis, ambos de fcil correo dentro das variaes da lei da oferta e
da procura, ajustveis, dentro das necessidades do consumo, com a determinao das
reas de plantio, e fcil controle do problema da superproduo. Com o caf, as con-
dies so diversas, porquanto, uma vez plantadas as lavouras, jamais podero ser
abandonadas, seno com prejuzos irreparveis. [...] No pode, portanto, fugir o caf
a um dirigismo econmico sem o grave risco de ser presa dos apetites especulativos
que encontram em seu comrcio, frtil campo para a obteno de elevados e rpidos
lucros. (Prado, 1956: 153)

Segundo Draibe (1985: 289), a defesa da criao de uma nova entidade que permanecesse
contida dentro das estruturas do Estado deve ser entendida pela centralizao poltico-administrativa
da poca, na qual concedia ao Estado o controle efetivo dos instrumentos fundamentais de poltica
econmica, sobretudo cambial e creditcio. Assim, s restava ao setor demandar a instituio de um
rgo dentro do aparelho estatal que pudesse contemplar os seus interesses no conjunto das polticas
econmicas.55

Alm disso, as prprias divergncias de interesse e diversidades regionais entre seus

agentes dificultavam a formao de uma unidade de classe e o Estado teria, ento, tambm a funo
de estabelecer esta unidade inexistente.

As principais reivindicaes do setor, discutidas nas associaes de classes e imprensa,

eram as seguintes:

"a) o estabelecimento de um preo mnimo ao produtor, atravs do seu financiamento

com clusula de retrovenda; b) a melhoria dos sistemas de assistncia financeira com
a finalidade de se poder introduzir novos mtodos culturais para baratear os custos
de produo; c) uma nova orientao na expanso do plantio; d) a melhoria da dis-
tribuio do caf, com o objetivo de diminuir a especulao no comrcio deste pro-
duto." (Guarnieri, 1987: 37)

com SRB, tinha, no entanto, com relao poltica cafeeira, a mesma demanda: a instituio de novo rgo governa-
mental que delegasse a efetiva direo da poltica ao setor privado (Draibe, 1985).
55
Com o fim do DNC, pretendia-se a volta da prtica dos convnios e das polticas de valorizao, pois desde 1930
tinha sido vetado aos Estados tomar emprstimos no exterior. Assim, a defesa do federalismo, a Constituinte de 1946 e
a luta pelo reforo das autonomias estaduais se fizeram dentro de limites mnimos, impostos tambm por foras contr-
rias, que viam na descentralizao e no federalismo muito mais do que a mera defesa da democracia no Pas (Draibe,
1985: 288).
 52

Da data de extino do DNC at 1952, com a criao do IBC (Instituto Brasileiro do Caf)
os apelos do setor para que fosse institudo um rgo moldado segundo os seus interesses no foram
atendidos e a poltica econmica foi marcada pela adoo de uma postura liberal, com a diminuio
da participao do Estado na gerncia dos negcios cafeeiros. Na verdade, a poltica liberal se deve
conjuntura favorvel de tendncia ascendente dos preos do caf no mercado internacional. O go-
verno dos Estados Unidos, que em novembro de 1942 havia imposto um preo-teto (ceilling-price)
para o caf importado, a fim de evitar o surgimento de presses inflacionarias durante o perodo de
guerra, liberou os preos, em 1946, o que causou uma rpida expanso nas cotaes deste produto.56

Esta situao se inverte a partir de 1951. O incio da Guerra da Coria e a adoo de uma
poltica de congelamento de preos e salrios no mercado americano geram uma grande especula-
o, que reflete na queda dos preos do caf. Estes fatores, aliados presso dos cafeicultores, le-
vam necessidade de uma poltica especfica para a economia cafeeira, uma vez que o caf, neste
perodo, ainda representava cerca de 70 por cento do total da pauta de exportao brasileira.

2.3.1 O IBC (Instituto Brasileiro do Caf) e a regulamentao internacional

Pautado nas reivindicaes da cafeicultura, com a participao da FARESP na formulao

de seu projeto, em dezembro de 1952, pela Lei n 1.779 foi criado o IBC (Instituto Brasileiro do
Caf), entidade autrquica, com personalidade jurdica e patrimnio prprio. Era formado por uma
diretoria composta de cinco membros nomeados pelo Presidente da Repblica, dos quais trs seriam
obrigatoriamente cafeicultores, tendo a funo de executar as decises de uma Junta Administrativa,
que definia as diretrizes da poltica cafeeira, na qual os cafeicultores possuam maioria de votos.57
56
A poltica norte-americana denominada, de Acordo de Suprimentos, foi inicialmente generosa para com os produtores
de caf, estabelecendo um preo teto que era o dobro do que vigorava em 1938-39. Segundo Pelaez (1973: 269) este
acordo, foi "uma repetio no nvel hemisfrico, da 'filosofia' dos esquemas brasileiros de controle. Um fator di-
plomtico deu ensejo consolidao do acordo hemisfrico. Os Estados Unidos desejavam impedir o estabeleci-
mento de uma aliana entre os pases latino-americanos e os poderes do eixo." Mas, a partir de 1943, principal-
mente com a elevao dos custos de produo, os pases produtores passaram a demandar reajustes de preo, o que
no foi aceito pelo governo americano, com a justificativa de que esta ao perturbaria o funcionamento do mercado.
Assim, no final da guerra, o abandono desta poltica de preos e o crescimento da demanda (retomada das relaes
com os pases europeus), aliados queda da produo nacional, conduziram a recuperao das cotaes internacionais
de preos do caf.
57
A Junta Administrativa era constituda da seguinte forma: a. um delegado especial do Governo Federal, que a presidia
com voto deliberativo e de qualidade; b. representantes da lavoura cafeeira em um nmero proporcional produo do
estado at no mximo de dez representantes por estado; c. cinco representantes do comrcio do caf; d. um represen-
tante de cada um dos estados de So Paulo, Minas Gerais, Paran, Rio de Janeiro e dois representantes pelos demais
estados cafeeiros (Reis, 1972: .31).
 53

As diretrizes fundamentais do IBC, que serviriam para orientar a regulamentao econ-

mica, constantes no art. 2 da Lei 1.779, eram:

"a defesa de um preo justo para o produtor, condicionando concorrncia da pro-

duo aliengena e dos artigos congneres', a 'radicao do cafeeiro nas zonas eco-
lgica e economicamente mais favorveis produo e obteno das melhores qua-
lidades', alm 'da realizao de pesquisas e estudos econmicos para perfeito conhe-
cimento dos mercados consumidores de caf e de seus sucedneos, objetivando a re-
gularidade das vendas e a conquista de novos mercados." (apud Landim, 1985: 21)

Os anos que se seguiram criao do IBC foram extremamente favorveis cafeicultura

sem que houvesse a necessidade de se adotar medidas concretas para a sustentao de preos no
mercado internacional. Apenas o anncio da institucionalizao de um rgo especfico, destinado a
implementar a poltica cafeeira, ps fim especulao de queda de preos, do incio da dcada. O
preo do caf em dlar apresentou um comportamento satisfatrio a despeito da deciso governa-
mental de manter fixa a taxa de cmbio que sobrevalorizou a moeda nacional.58 A suposio de que
a demanda do caf era relativamente inelstica com relao ao preo indicava que a sobrevaloriza-
o poderia ser utilizada para sustentar as cotaes no mercado mundial. Entretanto, apesar da ele-
vao das cotaes internacionais do caf as manifestaes do setor eram no sentido contrrio da
poltica cambial, reivindicando a desvalorizao da moeda, visando o aumento das suas receitas em
cruzeiro. De fato, em dezembro de 1953 a poltica de cmbio fixo foi abandonada, no pela presso
do setor, mas devido grave crise cambial em que se encontrava a economia brasileira, com um
acmulo de atrasados comerciais superiores a US$ 610 milhes59 (Vianna, 1989).

Em outubro de 1953, a Instruo 70 da SUMOC (Superintendncia da Moeda e do Cr-

dito) instituiu o regime de taxas mltiplas de cmbio, que se tornou o mais poderoso instrumento
governamental de captao de renda do setor cafeeiro. Este sistema gerava um fluxo de renda no
oramentrio, decorrente da conta de gios e bonificaes, procedente do diferencial entre as taxas
de cmbio de exportao e importao, que possibilitou ao Estado financiar parte significativa dos
seus gastos sem necessidade de expanso monetria. O caf recebeu um tratamento diferenciado,
passando ento a vigorar duas taxas de cmbio: a do caf, de Cr$ 23,32/US$, e dos demais produtos
de exportao, de Cr$ 28,32/US$. As bonificaes foram fixadas em Cr$ 5/US$ e Cr$ 10/US$ para
o caf e demais mercadorias, respectivamente. Desta Instruo at as Instrues n 204 e 205, de

58
O cmbio, de 1948 a 1953, foi mantido prximo paridade de 1939, Cr$ 18,82/US$ (Vianna, 1989: 108).
59
A expectativa de desvalorizao cambial implicou o adiantamento dos negcios entre os exportadores e os comprado-
res, que reduziu em 11 por cento o volume de caf vendido no primeiro semestre de 1953, em relao ao mesmo pero-
do de 1952 (Vianna, 1989: 128).
 54

1961, da extinta SUMOC, vigoraram taxas cambiais distintas para as exportaes de caf (Vianna,
1989: 147).

O confisco cambial, denominado posteriormente (pela Instruo 204 da SUMOC de 1962)

de quota de contribuio, acabou se tornando instrumento bsico para implementar as medidas refe-
rentes poltica cafeeira. A quota de contribuio era definida como a diferena entre o preo da
declarao de venda (que deveria ser superior ou igual ao preo mnimo de registro) e a cambial do
exportador (que inclui o custo de aquisio da matria-prima, os custos de movimentao do caf,
os custos financeiros e o lucro). Ou seja, constitua-se da diferena entre a cotao do mercado in-
ternacional e a quantidade de dlares por saca que o governo estipulava para o exportador (Carva-
lho, 1986: 72). As receitas provenientes da quota de contribuio formavam o "Fundo de Reserva de
Defesa do Caf", depois transformado em "Fundo de Defesa dos Produtos de Exportao", admi-
nistrado pelo Banco Central (Landim, 1985).

Com o objetivo de captar recursos do prprio setor, a quota de contribuio podia concre-
tizar as diretrizes bsicas do IBC, como: as polticas de incentivo renovao dos cafezais, compra
de excedentes, construes de armazns e adoo de polticas que visassem a minimizao dos
prejuzos decorrentes de intempries climticas e as que evitassem o excesso da oferta no mercado
mundial. Concebida desta forma, a poltica cafeeira se auto-sustentaria, ficando independente de
recursos externos.

Mas, era justamente a quota de contribuio o principal motivo de desavena do setor com
relao poltica cafeeira.60 De certa forma, esta insatisfao tinha algum fundamento, uma vez que
a utilizao das receitas provenientes da quota de contribuio acabavam transcendendo os limites
do setor cafeeiro. Segundo Delfim Netto & Pinto (1973: 302), alm da funo de defender os preos
no mercado nacional, a quota de contribuio tambm propiciava a "transferncia de renda do setor
para o resto da economia." Assim, a explorao do governo brasileiro, da posio monopolista no
mercado internacional do caf, possibilitou que o Estado, por meio da institucionalizao da quota
de contribuio, se apropriasse de parte do excedente da receita criada na comercializao deste
produto.

Na opinio de Delfim Netto (1973: 304) a questo do confisco cambial no era simples,
pois embora no houvesse dvidas de que o Governo captava parcela do ganho advindo da valori-
60
Segundo Vianna (1989), a presso dos cafeicultores foi o fator catalisador da articulao poltica que resultou na
substituio de Gudin por Whitaker, conhecido crtico do regime das taxas mltiplas de cmbio.
 55

zao produzia-se, tambm, um resultado favorvel: a acelerao do desenvolvimento econmico,

pelo menos a curto prazo. Por este motivo, segundo o autor, no era "possvel julgar o confisco
cambial, [...], apenas do lado dos produtores, porque isso produziria uma avaliao bastante in-
justa do papel desse instrumento na poltica cafeeira e suas implicaes no desenvolvimento eco-
nmico do Pas."

Percebe-se ento que, apesar de o IBC ter sido moldado de acordo com os interesses do
setor, no processo de execuo da poltica cafeeira a junta administrativa "no passava de um frum
de debates contra o confisco cambial, a favor de melhores preos mnimos de registro[...]", pois as
deliberaes com relao poltica cafeeira estavam, na verdade, submetidas s diretrizes da "polti-
ca econmica global" (Guarnieri, 1987: 42). Mesmo sendo de competncia da junta elaborar o or-
amento para a execuo da poltica cafeeira, era o Ministrio da Fazenda que, em ltima instncia,
decidia e controlava o seu montante. Com respeito poltica creditcia e cambial, o IBC estava su-
bordinado ao Banco do Brasil e SUMOC.

Em 1967, foi consumado o que j era um fato: o Decreto Lei 200, de 25/2, alterou o status
da Junta Administrativa como rgo supremo de direo da autarquia, que passou a ter a funo
exclusivamente de consulta e assessoramento nas matrias antes sujeitas sua deliberao, transfe-
rindo para a diretoria do IBC as funes de sua competncia.

Alm disso, percebe-se que as preocupaes dos tcnicos do IBC estavam harmonizadas
com a poltica geral da economia, empenhados em adotar medidas que gerassem o mximo possvel
das necessidades de cambiais para o Pas.61

De qualquer forma, importante destacar que embora a poltica cambial tenha sido funci-
onal viabilizao da poltica econmica global, a grande expanso da capacidade produtiva entre
1955 e 1959 demonstra que a cafeicultura se mostrou altamente rentvel. E, se no fosse a transfe-
rncia de receitas pelo confisco cambial, provavelmente a lucratividade teria sido maior, provocando
uma taxa de expanso da cultura ainda mais elevada (Guarnieri, 1987). Assim, pode-se deduzir que
os conflitos entre os cafeicultores e o IBC no passavam de uma disputa interna pelas receitas da
61
No ano de 1954, as notcias de uma forte geada nos Estados de So Paulo e Paran elevaram os preos de exportao
de caf para quase o dobro do ano anterior (de 56 passou a 90 centavos/Lp a cotao do Santos-4). Quando se soube
que as safras no haviam, de fato, sido muito afetadas pela geada os preos comearam a cair. Osvaldo Aranha, ento
Ministro da Fazenda, procurando explorar as profundezas da inelasticidade-preo da demanda de caf, anunciou o
preo de garantia do Santos-4 para 87 centavos/Lp (Bacha: 1992: 70).
 56

regulamentao. Os cafeicultores, na maioria, no se mostravam descontentes com a poltica de

cartel, mas com o confisco cambial, isto , com a diviso dos lucros.

A explorao desta situao monopolista teve como conseqncia uma mudana signifi-
cativa no mercado cafeeiro: em primeiro lugar, as altas dos preos naqueles ltimos anos provoca-
ram um grande incentivo ao aumento do plantio de caf no mercado nacional; em segundo lugar, os
consumidores iniciaram um boicote ao caf brasileiro, aumentando o consumo de caf solvel,62
fabricado principalmente com caf robusta, e diminuindo a proporo de p de caf para a mesma
quantidade de gua; em terceiro, os concorrentes brasileiros, principalmente os africanos, foram
incentivados a expandir suas produes.

As conseqncias da crise de superproduo e diminuio da demanda que se seguiu a

este perodo de preos elevados foram retardadas por fatores climticos que restringiram a safra co-
lombiana em 1955/56 e as do sul do Brasil na metade da dcada de 50.

No entanto, a grande safra de 1958/59 e a recorde em 1959/60 foram o estopim de um

problema que j vinha se agravando desde a metade da dcada, e que provocou a redefinio das
prioridades da poltica econmica cafeeira. A quantidade colhida de caf nesta safra foi de 36 mi-
lhes de sacas, superior de 1933. Os estoques governamentais chegavam a mais de 43 milhes de
sacas, para uma demanda mundial de 24 milhes de sacas anuais. E a compra de todo este exce-
dente no poderia ser realizada sem que se gerasse um vultoso dficit governamental, provocando
presses inflacionrias (Carvalho Filho, 1972). Pelo grfico 2.3, que mostra a evoluo da produo
e exportao brasileira de caf, pode-se verificar o crescimento da oferta de caf com relao ex-
portao, nesse perodo.

Grfico 2.3 - Evoluo da Produo e Exportao Brasileira de Caf

(milhares de sacas de 60 kg), 1930 - 1960
62
A elevao das cotaes de caf detonou uma grande campanha promovida pelos Estados Unidos contra a especulao
dos produtores e das torrefadoras. O Congresso, que havia formado uma subcomisso para estudar o caso, e a impren-
sa convenciam os consumidores a beber menos caf (Vianna, 1989). Entretanto, como colocam Delfim & Pinto (1973:
306), o pouco interesse do Departamento do Estado nas concluses do inqurito indicava que "os Estados Unidos ofe-
reciam uma contrapartida do plano Marshall para a Amrica Latina atravs da passividade diante dos aumentos
dos preos do caf."
 57

45000

40000

35000

30000

25000

20000

15000

10000

5000

Produo de Caf Exportao de Caf

Fonte: Bacha, 1992 (apndice estatstico).

Decorrente desta problemtica, o governo passou a adotar duas estratgias: de um lado,

passou a implementar um amplo esquema de planejamento do sistema cafeeiro nacional, que englo-
bava a produo rural, a indstria, a distribuio e o consumo e, de outro, procurou estabelecer
acordos internacionais para engajar os outros concorrentes na defesa da estabilizao do preo in-
ternacional.

A partir deste momento, a interveno do Estado na agroindstria cafeeira deixa de ser

pontual, atuando em algumas reas especficas, para passar a coordenar todos os segmentos deste
sistema. um pragmatismo, inspirado inconscientemente na viso sistmica, que se encontra, em
ltima instncia, na origem da coordenao pelo Estado da agroindstria cafeeira. Com a crise, s
lhe restava esta alternativa ou o abandono completo de um setor que ainda detinha uma grande re-
presentatividade na economia nacional.

2.3.1.1 IBC na coordenao do sistema cafeeiro

 58

A crise de superproduo dos anos 60 marca incio do Estado planejador e coordenador

das principais atividades (agricultura, indstria de transformao, distribuio e consumo) dos seg-
mentos do sistema cafeeiro.

No plano agrcola, foi institudo, em outubro de 1961, por decreto, 79, o Grupo Executi-
vo de Racionalizao da Cafeicultura (GERCA), estabelecendo um Plano Diretor que, de 1961 a
1968, tinha dois principais objetivos: erradicar, por meio de indenizao, os ps de caf de baixo
rendimento,63 liberando a terra para o plantio de outras culturas, e estimular, mediante financia-
mentos, a modernizao e renovao da cafeicultura em reas consideradas adequadas. De 1961 a
68 a populao cafeeira foi reduzida de 4.307 milhes para 2.310 milhes de ps (Bacha, 1988).

No final da dcada de 60, devido a problemas climticos (secas e geadas) e ao programa

de erradicao, auxiliado pelas baixas cotaes dos preos do caf no mercado internacional, o par-
que cafeeiro nacional apresenta uma diminuio significativa, e o IBC, por meio do GERCA, cria o
Plano de Renovao e Revigoramento de Cafezais (PRRC). O programa tinha como objetivo ori-
entar e estimular a produo de caf de forma racional, estabelecendo um parque cafeeiro que pro-
duzisse uma mdia bianual de 28 a 30 milhes de sacas, atendendo adequadamente a demanda in-
terna e externa. O PRRC vigorou at 1981, e era constitudo de vrios programas que utilizavam
como instrumento bsico a concesso de crdito subsidiado. Os objetivos almejados por esta polti-
ca eram: orientar tecnicamente o plantio de lavouras, direcionando-as para zonas ecologicamente
aptas para a sua cultura; melhorar a qualidade da bebida, facilitando os tratos culturais; incentivar o
uso de fertilizantes; financiar a aquisio de equipamentos de defesa fitossanitria de cafezais; fi-
nanciar a melhoria da infra-estrutura nas propriedades; custear a entressafra, entre outros. Os recur-
sos para a implementao destes programas eram provenientes, em sua maior parte, do FDPA-C
(Fundo de Defesa dos Produtos Agropecurios-Caf). Em 1981/82, com a ocorrncia de geadas no
sul do Pas, foi elaborado o Plano de Recuperao de Cafezais Geados (Bacha, 1988). Em meados
da dcada de 80, aps o fim da implementao do Plano de Custeio de Cafezais e do Programa de

63
A erradicao deveria incidir preferencialmente nas reas de menor produtividade, com predominncia das unidades
de trabalho familiar, que no permitissem a remunerao adequada da prpria mo-de-obra familiar. No entanto, con-
vm ressaltar que no Estado do Esprito Santo, em que a maioria dos produtores tinha esta caracterstica, a erradicao
foi inicialmente vinculada capacidade produtiva e ao nmero de cafezais existentes em cada propriedade. Este fato
denota que a poltica tinha uma certa preocupao social e levava em considerao os interesses dos estados produto-
res, o que no impediu, entretanto, que neste Estado a renda real bruta se reduzisse em 13 por cento devido a uma que-
da de 30 por cento na renda do caf, pela sua substituio por pastagens e que provocasse um amplo movimento de
migrao de famlias rurais para o sul do Pas (Guarniere, 1987).
 59

Melhoria da Infra-Estrutura das regies Produtoras (em 1983/84), o GERCA permaneceu pratica-
mente inativo at sua extino em 1986.

Nos segmentos industrial e consumidor, a poltica de planejamento sistmica teve incio,

tambm na dcada de 60, com a implementao da "Campanha para o aumento do Consumo Inter-
no de Caf". Esta medida tinha como objetivo diminuir a presso do excesso de oferta sobre os pre-
os do caf no mercado internacional. A soluo adotada na dcada de 30 - a queima de estoques de
caf - no seria uma soluo vista com bons olhos internacionalmente, num contexto de negociao
de acordos externos, com a participao dos pases consumidores.

A campanha consistia na venda s torrefadoras de caf verde homogneo (um blend ni-
co), pelo IBC, a um preo subsidiado, que deveria ser repassado aos consumidores, mediante tabe-
lamento de preos do caf torrado e modo, determinado pelo governo. A capacidade de processa-
mento de cada empresa era limitada por quotas de matria-prima. Durante o perodo em que vigorou
a campanha, estima-se que o IBC tenha subsidiado o equivalente a 68,3 por cento de toda a matria-
prima adquirida pelos torrefadores. Em alguns anos, o subsdio chegou a representar mais de 90 por
cento do custo da matria-prima (Brasil-IBC, 1978).

Esta campanha levou a um aumento expressivo do consumo de caf no mercado interno.

Segundo dados do IBC, o consumo nacional que era de 5.400 mil sacas de 60 kg, em 1960 passou
para 8.270 mil sacas em 1969. O mercado interno tornou-se o segundo maior mercado consumidor
mundial. Com a reduo da oferta de caf no incio dos anos 70 anunciado o fim da "Campanha
para o Aumento do Consumo Interno do Caf".

A medida no s determinou os resultados com relao ao consumo de caf, como tam-

bm acabou condicionando toda a estrutura da indstria de torrefao e moagem brasileira. No pro-
cesso de interveno, o IBC foi obrigado a controlar a abertura de novas empresas, dado o elevado
grau de ociosidade observado. Este fato, na verdade, decorreu do estmulo provocado pela regula-
mentao, pois as empresas recebiam a matria-prima subsidiada de acordo com a sua capacidade
produtiva. Um outro fator importante que condicionou a estrutura desta indstria que somente no
final da dcada de 70 as empresas multinacionais receberam concesso para se instalar neste setor.

Em 1960, uma outra medida implicou o aumento da interveno do Estado no setor. O

IBC baixou a Resoluo 161, na qual criava as primeiras normas de incentivos implantao da
indstria de caf solvel no Brasil. Esta Resoluo atendeu s recomendaes das autoridades go-
vernamentais, que indicavam a viabilidade de implantao desta indstria devido grande disponi-
 60

bilidade de grinders,64 gros quebrados que no alcanavam a classificao para atender demanda
externa e interna, impossibilitando a sua comercializao.

indstria nascente, segundo esta Resoluo, era destinada uma quota anual, pelo pero-
do de quatro anos, de 1.000 mil sacas de 60 kg de caf verde. O IBC tambm se comprometia a ad-
quirir at 80 por cento do caf solvel produzido, durante o primeiro ano, at 60 por cento, no se-
gundo, at 40 por cento, no terceiro e at 20 por cento, no quarto. Dois meses depois foi baixada
uma nova Resoluo anulando a anterior e reduzindo a quota anual de 1.000 mil para 300 mil sacas
de 60 kg de caf verde e dando opo para o fabricante efetuar o pagamento do caf verde no pri-
meiro e no segundo anos em produto manufaturado. Deste modo, o IBC tornou-se tambm compra-
dor e exportador de caf solvel. Em 1967, o parque industrial de caf solvel j contava com 15
empresas e industrializava cerca de 2 milhes e 700 sacas de caf verde por ano (Duque, 1976).

Foram praticamente, portanto, duas dcadas de regulamentao sistemtica, nas quais o

Estado definia as regras de competio no mercado cafeeiro nacional, condicionando a dinmica e o
desempenho de cada um destes segmentos. As conseqncias das polticas adotadas neste perodo
em cada segmento, sero analisadas no captulo 3.

2.3.1.2 Regulamentao externa e os Acordos Internacionais do Caf (AIC)

Ao lado das polticas de planejamento do sistema nacional cafeeiro o governo procurou

implementar acordos entre as naes produtoras de caf, com o objetivo de compartilhar o custo da
poltica de valorizao. Na verdade, desde o aparecimento da primeira grande crise, na dcada de
30, at a concretizao do primeiro Acordo Internacional do Caf (AIC), em 1962, o Brasil buscou
a adeso dos outros pases produtores.65 Entretanto, os primeiros convnios foram mais importantes
64
Caf de qualidade inferior ao tipo 8, que fazia parte da quota de expurgo e que se acumulava nos estoques governa-
mentais em cerca de 7,0 milhes.
65
Nos anos 30 houve vrias tentativas de firmar acordos entre as principais naes produtoras: Conferncia de So
Paulo (1931), Londres (1933), Bogot (1936) e Havana, que no foram bem-sucedidas. No incio da Segunda Guerra
Mundial foi possvel a efetivao de um acordo para regular a oferta devido poltica de Acordos de Suprimentos im-
plementada pelo governo norte-americano, que tinha um duplo objetivo: garantir a oferta de matrias-primas, a preos
constantes, para o mercado americano e atenuar as conseqncias negativas da guerra sobre o comrcio dos pases
aliados. Esse acordo perdurou at o fim da guerra (Abreu, 1990). Em 1957 foi firmado o Acordo Cidade do Mxico,
com a participao de seis pases produtores latino-americanos. Em 1958 realizou-se a Conferncia dos Pases Pro-
dutores, j contando com 14 pases produtores. Em 1959, Washington sedia o Convnio Internacional do Caf, abran-
gendo todos os pases produtores da Amrica Latina, Angola e suas colnias e pases da comunidade francesa, tendo o
apoio de dois pases consumidores: Reino Unido e Blgica (Portillo, 1993).
 61

para a consolidao da criao da Organizao Internacional do Caf (OIC)66 do que propriamente

para obteno de resultados em termos de estabilizao. Alm disso, durante todo este perodo o
Brasil sempre acabou arcando com o maior nus da poltica de sustentao de preos, retendo prati-
camente sozinho os estoques excedentes.

Somente a partir do primeiro AIC, em 1962, iniciou-se a regulamentao do mercado ca-

feeiro em mbito mundial, contando com a adeso da maioria dos pases produtores e das principais
naes desenvolvidas importadoras de caf. Os acordos tiveram perodos de vigncia e de ausncia
das clusulas econmicas, que determinavam o principal mecanismo de interveno: os sistemas de
quotas.67As quotas estiveram presentes nos seguintes perodos: de 1965 a 1972; de 1981 a 1985 e
de 1988 a 1989. A participao dos pases consumidores e, em particular, dos Estados Unidos, o
maior consumidor mundial de caf, permitiu a garantia do sucesso da poltica de manuteno de
preos, pois a fixao de uma quota bsica a cada pas-membro exportador era fiscalizada pelos
pases consumidores signatrios do AIC, que se comprometiam a importar somente o caf coberto
pelos selos de exportao.68

O entendimento da adeso dos pases consumidores, legitimando uma poltica tpica de

cartel (diviso do mercado e fixao de preos no-concorrnciais), pode ser apreendida a partir da
observao das transformaes do cenrio poltico internacional, aps a Segunda Guerra Mundial.
O combate ao comunismo e o incio da guerra fria provocaram profundas modificaes nas relaes
diplomticas entre os pases ocidentais.69 A nfase da mudana de enfoque nas relaes internacio-

66
A OIC foi criada, juntamente com o primeiro AIC, com a incumbncia de operacionalizar os AICs e realizar estudos
tcnicos necessrios para servir de base para as negociaes.
67
Nos primeiros AICs, a quota anual global era distribuda entre os pases produtores na proporo da sua quota bsica,
definidas pelo Conselho da OIC a cada ano, de acordo com estimativas do consumo e clculo das exportaes anterio-
res dos pases-membros produtores. A partir de 1976, foi estipulado o sistema de ajustamento seletivo da oferta, clas-
sificando o caf em quatro tipos: arbicas suaves colombianos, outros arbicas suaves, arbicas no-lavados e robusta,
com uma faixa na qual se manteria um preo indicativo. Este sistema permitia o reajustamento da quota de exportao
de acordo com a margem de variao dos preos para mais ou para menos do limite estipulado. Em geral, quando um
preo subia acima do limite estabelecido, por um certo perodo, quotas eram aumentadas e, quando caam, quotas eram
reduzidas (Portillo, 1993).
68
O mercado mundial de caf passou a ser dividido em: mercado de pases-membros, sujeito ao regime de quotas, e no-
membros, mercados isentos de quota. Os acordos de 1962 e 1968 qualificavam os pases no-membros de novos mer-
cados, autorizando a venda de caf a estes pases a preos menores das cotaes internacionais, com o objetivo de au-
mentar o consumo de caf. Nos acordos de 1976 e 1983 foi substituda a categoria de novos mercados para pases no-
membros, sem qualquer disposio particular sobre o assunto (Daviron & Lerin, 1990).
69
O discurso do embaixador americano Kemper, na abertura do Primeiro Congresso Mundial de Caf, no Paran em
1954, sugestivo para ilustrar a posio da diplomacia americana neste perodo: Aqui e em toda a parte, os Chefes
Comunistas e os seus Agentes esto tentando estender o seu sistema odioso e a sua filosofia diablica ao Novo
Mundo. Tentam dividir os povos e as naes, para evitar a cooperao e compreenso que so as bases do pro-
gresso e da prpria paz[...] Todos os presentes renem-se aqui, porque sabem bem que a soluo dos problemas
 62

nais pode ser observada pela entrevista de Cale, diretor do escritrio de Assuntos Americanos Regi-
onais que, em 1954, destacava a importncia da cooperao dos pases desenvolvidos para com os
subdesenvolvidos:70

"A ltima guerra mundial fez com que os Estados Unidos dessem maior ateno ao
caf como problema internacional. Antes de 1940 o governo desse pas consumidor
tendia a considerar o problema cafeeiro como concernente aos pases produtores ou
ao produtor individual. O conflito modificou essa idia, fazendo compreender que
produtores e consumidores deveriam trabalhar de mos dadas no sentido de assegu-
rar o fornecimento e estabilizar os preos." (Brasil-IBC, 1954: 200)

Alm disso, o fato de que, neste perodo, afloravam crticas contundentes teoria econ-
mica tradicional, questionando a aplicabilidade das vantagens comparativas e seus resultados no
comrcio internacional com relao aos pases pobres, reforava o argumento em favor da ajuda
econmica dos pases desenvolvidos aos pases produtores de caf, todos relativamente pobres (Ge-
er, 1971).

Convm ressaltar que a poltica do AIC vinha tambm ao encontro dos interesses das
grandes torrefadoras internacionais de caf sediadas nos pases consumidores. Como foi descrito
anteriormente, durante os perodos de crise da cafeicultura nacional, as grandes empresas, em diver-
sas ocasies, procuraram ajudar os produtores, por meio de financiamentos para reteno de esto-
ques. Akiyama & Varangis (1990)71 argumentam que estas empresas prefeririam a regularidade da
oferta, mesmo a preos superiores, uma vez que sendo a estrutura de mercado da indstria de trans-
formao do caf um oligoplio e o caf um produto de demanda inelstica no haveria dificuldade

econmicos e sociais pode ser obtida, melhor, atravs de uma cooperao democrtica. O assunto de interesse de
todos. somente pelo progresso econmico que o bem estar pode ser alcanado. O caf de importncia vital
para a economia do Brasil e da maioria das outras Repblicas Americanas." (Brasil-IBC, 1954: 82) Nas dcadas de
20 e 30, o caf era "de importncia vital para a economia do Brasil" e o governo americano no s negou ajuda para
a estabilizao do mercado como proibiu que torrefadoras americanas o fizessem.
70
Na Carta das Naes Unidas, em 1945, afirmava-se que um dos seus principais objetivos era "a cooperao interna-
cional para resolver os problemas internacionais de carter econmico, social e cultural". Para alcan-los, previa-
se a criao de entidades especializadas vinculadas ONU (Organizao das Naes Unidas) visando a soluo raci-
onal destes problemas (apud Trigueiro, 1987: 58). Vrios organismos e agncias especializadas tiveram sua gneses
sob a inspirao destas mudanas, que vinham no sentido da cooperao econmica entre as naes produtoras.
71
Sobre o motivo da adeso dos importadores a este tipo de acordo, Akiyama & Varangis (1990) destacam alguns tra-
balhos que utilizam o argumento colocado acima e demonstram que a presso altista provocada pela quebra da safra
de 1986 foi contida pela existncia de estoques, decorrentes da vigncia do sistema de quotas de 1981-88. O autor es-
timou que os preos de 1986 seriam 24 por cento superiores se as quotas no estivessem em vigor.
 63

de se repassar aumentos de preos para os consumidores. Alm disso, com o AIC os pases produto-
res passaram a ter a incumbncia de manter os estoques, o que permitia a diminuio dos custos e
riscos de desabastecimento para as empresas processadoras.72

Tendo como princpio o reconhecimento da importncia e dependncia do caf para a

economia de muitos pases, e considerando a tendncia de instabilidade deste mercado, o AIC esta-
beleceu os seguintes objetivos, descritos no seu primeiro artigo:

"Alcanar um equilbrio razovel entre a oferta e demanda mundial de caf, de forma

a assegurar um adequado abastecimento de caf para os consumidores e mercado
para os produtores, a preos eqitativos, que permitam a longo prazo a compatibili-
zao entre a produo e o consumo;
aliviar as graves dificuldades causadas por onerosos excedentes e abruptas flutua-
es dos preos de caf, em prejuzo dos interesses dos produtores e consumidores;
contribuir para o desenvolvimento dos recursos produtivos e promover e manter o
emprego e renda nos pases membros, e deste modo assegurar salrios satisfatrios,
elevar o padro de vida e melhorar as condies de trabalho;
ampliar a capacidade aquisitiva dos pases exportadores de caf, mediante a estabili-
dade dos preos a nveis justos e pelo aumento do consumo;
estimular o consumo de caf por todos os meios possveis;
encorajar a colaborao internacional referente aos problemas mundiais do caf,
com base no reconhecimento da relao entre o comrcio deste aromtico e a estabi-
lidade econmica dos mercados para os produtos industriais." (apud Portillo, 1993:
378)

Alm do instrumento de regulamentao adotado para alcanar a estabilidade de preos

no mercado externo (contingenciamento das exportaes), a OIC implementou polticas com o ob-
jetivo de promover a diversificao de culturas alternativas, para impedir o aumento excessivo da
oferta de caf. Para isso foi criado, em 1968, o Fundo Internacional de Diversificao (FID). O re-
cursos para este Fundo eram provenientes de uma taxa fixada em 60 cents por saca exportada para
pases que comercializavam, no mercado internacional, mais de 100 mil sacas. Em 1973 o fundo foi
dissolvido com poucos resultados obtidos no sentido de desestimular a produo de caf nos pases
subdesenvolvidos (Daviron & Lerin, 1990).

Na verdade, os pases produtores continuaram a aumentar a produo de caf, e o sucesso

do AIC na manuteno dos preos, ocorreu devido ao papel regulador do mercado brasileiro que se

72
Segundo Lima (1992: 12), nas discusses entre consumidores e produtores, quanto fixao de parmetros bsicos
como quota global e cotao de partida "a prevalncia eventual de um ponto de vista dependia de fatores polticos -
as delegaes americanas, sob o comando do Departament of Commerce eram as mais intransigentes. O trade
americano exercia um papel importante na atuao de sua delegao. Em certa ocasio, a General Foods, para
citar um caso apenas, assumiu a virtual direo dos entendimentos.
 64

firmou como ofertante residual. Nos seus primeiros cinco anos de vigncia, o Brasil exportou 10
milhes de sacas a menos do que a sua quota permitiria, concedendo aos seus concorrentes aumen-
tos adicionais de exportao.

A partir de 1967, a poltica cafeeira teve como estratgia impedir a contnua queda da par-
ticipao do Brasil no mercado mundial, e forar os competidores a dividir a tarefa de suportar os
preos no mercado internacional (Hickmann, 1980; Bacha, 1992). A poltica de preos de comerci-
alizao externa adotada passou a considerar os preos dos principais tipos de caf para a fixao do
preo externo do caf brasileiro, nas chamadas "vendas especiais", com as grandes firmas torrefado-
ras internacionais. Esta poltica foi inspirada no trabalho de Delfim Netto e Andrade Pinto (1973),
no qual se argumentava que a demanda de caf brasileiro dependia do diferencial entre os preos
dos diferente tipos de caf. Na prtica, o preo do caf brasileiro seria determinado pela seguinte
frmula: 0,75 (preo do Suave) + 0,25 (preo do Robusta).73 Com um diferencial constante de pre-
os procurava-se tornar a demanda mundial pelos cafs dos outros produtores inelstica em relao
s variaes de seus prprios preos.74

Todavia, a poltica brasileira, desta poca, no conseguiu aumentar a participao do Bra-

sil no comrcio mundial de caf, apesar das exportaes terem aumentado em volume fsico. A per-
da continuou em favor do caf robusta, de variedade mais barata, que aumentou sua participao na
formao de blends do torrado e modo e do solvel. A utilizao do caf robusta na fabricao do
solvel se deve introduo de inovaes tecnolgicas que implicaram o aumento da taxa de extra-
o deste caf na fabricao do solvel. Isto teve como conseqncia o fato de que o robusta passou
a ter um aumento significativo de consumo a partir da metade dos anos 60.75

73
Delfim (1973: 302) argumentava que para cada tipo de caf (suave, arbica, robusta) a demanda de caf no dependia
apenas de seu preo, mas tambm dos preos de seus concorrentes. Ento, caso o Brasil adotasse uma poltica de di-
minuio de preos sua receita no aumentaria porque os outros produtores acompanhariam sua estratgia, uma vez
que o Pas desfruta da condio de maior produtor. Por outro lado, os pequenos produtores, que possuem parcelas pou-
co significativas do mercado, podem manipular os seus preos sem serem acompanhados pelo Brasil e Colmbia. As-
sim, sempre que os preos dos cafs suaves e brasileiro se aproximam os consumidores passam a substituir o caf bra-
sileiro. E quando o caf robusta e brasileiro se distanciam mais que o normal a tendncia , tambm, substituir o bra-
sileiro pelo africano.
74
Haeberlin et alii (1993), em artigo recente, chegaram a concluso que para a demanda do caf brasileiro o caf co-
lombiano comporta-se como um bem complementar no substituto, pois o caf brasileiro demandado em misturas.
75
Bacha (1970: 26) contestou estas concluses afirmando que a adoo da regra que mantm toda a estrutura de preo
do mercado de caf dependente no garantiria a manuteno da participao brasileira no mercado internacional de
caf "na medida que as elasticidades renda difiram e uma tendncia de tempo negativa esteja atuando, nenhuma
regra de preos relativos constantes deter as perdas de mercado do Brasil".
 65

Como observa Carvalho Filho (1972), a substituio do caf brasileiro parece no ter sido
mais profunda por causa desta poltica agressiva de comercializao adotada pelo IBC (por interm-
dio dos escritrio e entrepostos),76 a partir deste perodo, negociando seus estoques por atacado com
as grandes firmas torradoras internacionais.77 Em 1971, o IBC comercializou 17 por cento do total
do caf vendido ao mercado externo. A maioria destes negcios facilitou o aumento de exportao
de caf do grupo II. A exportao de caf de qualidade inferior parece ter contribudo para tornar
negativa a imagem do caf brasileiro no exterior.78

Procurava-se expandir as vendas, tanto para os mercados tradicionais, como para os no-
vos, transacionando o caf dos estoques, sob o regime de vendas diretas (contratos) ou nas chama-
das operaes casadas. Nesta ltima, o importador s teria o direito de comprar o caf a preo infe-
rior nos entrepostos do IBC se tivesse adquirido anteriormente o produto do comrcio exportador
brasileiro.79 Assim, estimulava-se a compra do produto nacional e conseguia-se a diminuio dos
estoques que, na dcada de 60, chegou a representar o equivalente a mais de trs anos de produo
mdia de caf no Brasil.

Os contratos, por outro lado, eram negociados pelo IBC com as grandes firmas torrefado-
ras e importadores. Ofereciam-se vantagens de preo sobre parcela adicional de compras que os
consumidores tradicionais efetuavam. Outras vantagens tambm eram oferecidas aos compradores:
maiores prazos de pagamento e financiamento, a juros inferiores s bases internacionais. A cobertu-
ra da operao era provida com recursos do Fundo de Reserva de Defesas do Caf (Carvalho Filho,
1972: 63).

No incio de 72, a negativa da proposta de ajuste de preo para o caf em proporo des-
valorizao do dlar, por parte do Canad e Estados Unidos, levaram ao rompimento do Acordo
Internacional do Caf. Os pases exportadores reivindicavam a manuteno do valor real das suas
exportaes, a fim de impedir ou minimizar a deteriorao dos termos de troca, em relao aos pa-
ses importadores de caf. E os pases consumidores reivindicavam aumento nas quotas a fim de au-

76
O IBC possua, no exterior, uma srie de escritrios: Nova York, Milo, Hamburgo, Tquio e Beirute e entrepostos:
Trieste, Hong Kong, Beirute (Carvalho Filho, 1972).
77
Estas medidas tinham sido inicialmente previstas na criao do IBC, que tinha uma das incumbncias de "facilitar,
estimular ou organizar e estabelecer sistemas de distribuio, visando a colocao mais direta do caf dos centros
produtores aos de consumo". Tencionava-se suprimir a intermediao privada, colocando, por intermdio da autar-
quia, o caf no mercado exterior. No entanto, esta poltica no foi implementada na poca por desagradar o setor ex-
portador (Silveira, 1962).
78
O grupo II contm cafs tipo 7 para melhor com gosto Rio Zona.
79
Por exemplo, para a Itlia a proporo poderia ser um para um, ou seja, uma saca entregue no entreposto de Trieste
para cada saca comprada no Brasil (Carvalho Filho, 1972).
 66

mentar a oferta e diminuir os preos. A mudana no ambiente poltico norte-americano, com a as-
censo do liberalismo, no governo Nixon, inviabilizou o prosseguimento de entendimentos sobre
um novo AIC.

Com isso, o IBC iniciou aes para a criao de um organismo multinacional de produto-
res para regular o mercado de caf. A idia era criar uma sociedade annima, de carter comercial,
com o objetivo de defender os preos de caf, uma vez que a cooperao poderia providenciar "a
repartio eqitativa do nus do ordenamento do mercado" (Brasil-IBC, 1973: 36). Em artigo pu-
blicado pelo "O Estado de So Paulo", em setembro de 1973, o novo rumo da poltica cafeeira
colocado da seguinte forma pelo ento Presidente do IBC:

"... a representao brasileira deixou claro que o nosso Pas jamais retomar a pol-
tica do 'guarda-chuva', isto , jamais voltar a assumir, sozinho, o nus da defesa das
cotaes.[...] Finalmente, chamaram a ateno dos delegados dos pases consumido-
res para o fato, sumamente importante, de nossas receitas cambiais dependerem cada
vez menos das exportaes de caf. " (Brasil-IBC, 1973: 113)

Em setembro de 1973, em Londres, o Presidente do IBC, Andrade Pinto, anuncia a cria-

o de uma empresa multinacional, denominada Caf Mundial, composta por produtores de caf
com a participao inicial dos pases: Brasil, Colmbia, Costa do Marfim e Angola. A criao deste
organismo visaria a formao do buffer-stock: retirando o caf do mercado, quando houvesse exces-
so de oferta, para retorn-lo quando houvesse excesso de procura, de modo a estabilizar o preo.80

Liderados pelo Brasil, os maiores produtores de caf (com cerca de 90 por cento da oferta
mundial) decidiram reter 10 por cento das exportaes para o ano cafeeiro que comeava em outu-
bro de 74. O IBC, conforme esta orientao, suspendeu todos os seus contratos de vendas existentes
e anunciou que os preos de registro, para os 6 meses seguintes, seguiriam uma escala crescente,
com a inteno de oferecer liderana para a poltica de valorizao dos pases produtores (Bacha,
1992). Entretanto, a crise mundial de 74 praticamente paralisou as exportaes e o governo voltou
poltica de contratos de vendas com os torrefadores, seguindo a mesma conduta de fixao de pre-
os, em funo do comportamento dos outros suaves e robusta, adotada anteriormente. Esta estrat-
gia passou a ser intensificada sempre com o objetivo de reconquistar o mercado. Porm, a partir de

80
Uma das preocupaes dos pases promotores da empresa multinacional era em relao vulnerabilidade de alguns
pases em decorrncia da grande dependncia econmica destes pases com as exportaes de caf. Assim, previa-se a
compra total ou de parte da safra de um determinado pas com objetivo de se evitar que o mesmo, necessitando de divi-
sas, vendesse seu produto a qualquer preo, deprimindo o mercado. A compra, em 1973, de 300.000 sacas da Repbli-
ca de El Salvador pelo Brasil e Colmbia teve, portanto, esta justificativa.
 67

79, os "Contratos Especiais" foram substitudos por "Contratos-Padres de Suprimento", sem dis-
criminao conforme o mercado ou indstria torrefadora, sendo extintos em 1987.81

A forte geada no Brasil, em 1975, inverte a tendncia baixista do incio da dcada e, ape-
sar de trazer alvio temporrio para os produtores, acarretou conseqncias desastrosas: o incentivo
espetacular para o aumento da produo de caf. O Banco Mundial chegou a conceder emprstimos
a novos produtores de regies subdesenvolvidas que no tinham expectativas em outras reas. Na
Colmbia, no comeo da dcada de 80, quando amadureceram os primeiros frutos dos cafeeiros
plantados a partir de 1976, a produo havia aumentado em quase 70 por cento em relao dcada
de 70 e a sia voltou a ter uma participao significativa neste mercado.

Porm, j no incio de 1977, os preos voltam a declinar e um novo acordo negociado,

restituindo o sistema de quotas. Este sistema tornou-se efetivo em 1981 e teve vigncia at 1989,
com o perodo de dois anos de suspenso, em 86/87, quando os preos aumentaram novamente por
causa de uma severa seca no Brasil, em 1985. Neste novo acordo o Brasil conseguiu manter sua
quota anterior de 30 por cento mas, segundo Bacha (1993: 10), esta quota "foi apenas o resultado
de uma boa diplomacia econmica", porque, na realidade, os pases mdios e pequenos da frica e
Amrica Central receberam quotas pequena diante das suas produes, incitando-os a negociar, com
os pases no-membros, seu excesso de oferta, com desgios. Com isso, o crescimento das exporta-
es fora quota chegou a representar em 1981-85 cerca de 16,5 por cento do total das exportaes
dos pases e admite-se que os descontos giravam em torno de 30 a 50 por cento (Akiyama & Varan-
gis, 1990).

Assim, as presses opostas dos pases produtores, que desejavam aumentar a sua partici-
pao no mercado mundial de caf, (com preos de cartel), e dos pases consumidores, que se mos-
travam descontentes com a distoro de preos em relao oferta crescente e a sensvel disparidade
de preos e qualidade entre os cafs vendidos aos pases membros e aos no-membros tornaram a
manuteno das clusulas econmicas do AIC insustentvel.82 Os pases consumidores tentaram a
reformulao das clusulas econmicas, com a introduo da quota universal (para membros e no-
membros) e a adoo do princpio da seletividade, no qual os cafs de qualidade superior (suaves)

81
Na verdade, Octvio Rainho, quando tomou posse do IBC, em 79, pretendia acabar com os contratos especiais, anun-
ciando o fim dos artificialismos. Entretanto, nas condies vigentes do mercado ou se adotava uma poltica no discri-
minatria com preos flexveis de registro, ou a poltica de contratos, no qual os preos se tornavam flexveis pela
concesso de rebates. A vantagem desta ltima, segundo Bacha (1992: 98), que se mantm a margem de manobra
das autoridades monetrias e o rebate podia ser concedido em compras adicionais de caf.
82
A indstria internacional, sediada nos pases-membros, sentia-se penalizada em ter que se abastecer com produto de
qualidade inferior a preos superiores aos disponveis para os pases no-membros.
 68

ao brasileiro seriam privilegiados, o que implicaria a diminuio da participao do Brasil no mer-

cado internacional de caf. Segundo Bacha (1992), a proposta americana para a renovao do AIC
parecia tratar-se implicitamente de um instrumento de ajuda Amrica Central e Colmbia como
recompensa pela supresso do narcotrfico, custa do Brasil. Bertone (1992: 12), atual presidente
da CNC (Conselho Nacional do caf), via, desta forma, a negativa do Brasil com relao proposta
americana:

"Dessa forma restou ao Brasil a intransigncia da no aceitao de novas clusulas

econmicas, certo de que um longo perodo de mercado livre ajustaria o mercado
internacional de melhor forma que com as clusulas econmicas propostas por nos-
sos opositores."

Este impasse, aliado s novas tendncias mundiais de liberalizao econmica, implicou o

fim do AIC, com relao s clusulas econmicas, que determinavam o sistema de quotas. O gover-
no americano, agora, dentro da filosofia liberal, colocava-se contrrio a um novo acordo de fixao
de quotas de exportao semelhante ao acordo de 1983. E a Associao Nacional do Caf dos Esta-
dos Unidos afirmava aos seus negociadores que "los intereses de los consumidores y de la industria
del caf estn mejor servidos mediante el comercio libre y no restringido del caf." (Portillo, 1993:
391)

2.3.2 Racionalidade econmica da poltica cafeeira de 1951 a 1989

Apesar deste longo perodo (de 1951 a 1989) descrever diversas situaes cclicas com
respeito ao mercado cafeeiro, tratar de momentos de maior ou menor adeso dos pases produtores e
consumidores aos AIC e, principalmente, apresentar diferentes realidades tanto polticas como eco-
nmicas, a lgica que orientou a regulamentao no mercado cafeeiro parece ter sido nica: criar
uma fonte de receita, ora para alavancar o processo de substituio de importao, ora para ajudar a
reduzir os dficits oramentrios do governo (colaborando com a poltica antiinflacionria). Obser-
va-se, no entanto, que para alcanar este objetivo a regulamentao acabou se revestindo de diversas
formas, inclusive culminando com a transferncia da coordenao de todo o sistema ao Estado.

Ficou evidente, durante o decorrer da histria da regulamentao, que esta lgica se apoi-
ava em dois pressupostos: a receita marginal exportada brasileira pequena, prxima a zero, e a
demanda total de caf inelstica, pelo menos para queda de preos. A primeira hiptese alega que
quando o Brasil aumenta suas exportaes o preo mundial declina, devido ao fato de as suas ex-
 69

portaes serem significantes em relao ao mercado, ao contrrio do que ocorre com os pases que
exportam pequenas quantidades. Com relao segunda hiptese, da inelasticidade da demanda,
supe-se que uma flutuao positiva da quantidade ofertada acarretar oscilao inversa, de muito
maior amplitude no preo. Por isso, o interesse na adoo de polticas que visem restringir a produ-
o, com a finalidade de criar uma escassez artificial, elevando o preo, de forma a aumentar a re-
ceita total, apesar do menor volume produzido (Delfim Netto, 1973). Dessa forma, um acordo de
controle de oferta que eleve o preo do mercado aumenta a receita dos exportadores e os gastos dos
consumidores.

Na literatura sobre o tema, vrios trabalhos83 que estimam a elasticidade- preo da deman-
da total de caf chegam a concluses similares: baixa a elasticidade- preo da demanda mundial.
Os valores encontrados variam de -0,19 a -0,33, dependendo dos dados de preos utilizados na sua
estimao. Como a elasticidade da demanda mundial menor que a de cada pas individualmente,
as estimativas da elasticidade da demanda de caf brasileiro efetuadas por Bacha (1970) apresentam
os valores de -0,30 se os demais pases exportadores seguirem a mesma linha de preo brasileira, e
de -1,29 se estes no seguirem a variao de preo brasileira. Dado, portanto, que a estrutura de
formao de preos no mercado cafeeiro se comporta conforme a segunda hiptese, Bacha argu-
menta que este o motivo pelo qual o Brasil procurou manter uma poltica de preo constante, pois,
como os pequenos fornecedores definem suas estratgias de preos depois de definida a brasileira,
eles adotam uma poltica de preos flexveis para baixo, e uma alterao compensatria do preo
brasileiro resultaria numa grande perda em termos de receita em dlares para o Pas.84

Bacha (1970) tambm demonstra que a maximizao das receitas no era o nico objetivo
da poltica cafeeira. No perodo de 1952 a 1966, os formuladores da poltica cafeeira visavam a ma-
ximizao de uma funo preferencial, que seria uma combinao linear, com pesos mveis, das
receitas em dlares e das rendas fiscais do governo. Isto , na adoo das polticas considerava-se o
dficit das operaes governamentais com os financiamento dos estoques, pois quanto mais alto o
preo maior seria o excedente e maior o estoque que o governo teria que adquirir.85 Sendo o im-

83
Behrman (1878) estimou em -0,2 a elasticidade preo da demanda por caf; Herrmann (1986) encontrou o valor de -
0,27, Akiyama & Ducan (1982) de -0,186 e Akiyama e Varangis (1990) de -0,30. Todos os autores esto citados em
Akiyama & Varangis (1990).
84
A lgica da poltica brasileira pode ser explicada pela curva de demanda quebrada. A curva elstica para aumentos
de preos e inelstica em relao s diminuies de preos (Ferguson, 1980: 382). As concluses de Bacha (1970)
tambm confirmam as hipteses de Delfim Netto & Andrade Pinto (1973), que inspiraram a poltica cafeeira aps
1967, como descrito anteriomente (ver nota 56).
85
Com isso tambm concorda Guarnieri (1987), argumentando que o planejamento da cafeicultura tinha um carter
antiinflacionrio porque a erradicao diminua o volume dos gastos do governo com a compra de excedentes, e a libe-
 70

pacto inflacionrio uma preocupao importante das autoridades brasileiras, quanto maior o tama-
nho esperado do excedente maior a ponderao do objetivo de minimizar o dficit governamental.
Por outro lado, se o governo esperasse um excedente pequeno, uma ponderao maior seria dada ao
objetivo de maximizar a renda em dlares. Analogamente, o estoque nas mos do governo torna-se
uma varivel importante, pois o desperdcio de recursos deixa o governo suscetvel a ataques polti-
cos.86 Pelo grfico 2.4 pode-se observar a evoluo da participao do Brasil no carregamento de
estoques mundiais de caf. O Brasil chegou a reter 80 por cento dos total dos estoques, na dcada de
70, o que permitiu garantir a proviso regular e adequada de caf, mantendo a estabilidade do con-
junto do mercado. A poltica de erradicao dos cafezais diminuiu os estoques nacionais e a partici-
pao do Brasil no seu carregamento.

Grfico 2.4 - Evoluo do Estoques de Caf na Abertura do Ano: Mundo e Brasil

(milhares de sacas de 60 kg), 1988 - 1991

90000

80000

70000

60000

50000

40000

30000

20000

10000

E s to q u e M u n d ia l E s to q u e B ra s ile iro

Fonte: IBC e USDA.

ralizao de reas agrcolas para outras culturas de subsistncia ou de matrias-primas para a indstria contribua para
o aumento da oferta destes produtos, reduzindo os custos industriais.
86
Segundo estimativa de Bacha (1970), somente em 1954 o Brasil fixou o preo do caf a seu nvel maximizador; nos
outros anos os preos foram menores do que aqueles que maximizariam a receita em dlares das exportaes de caf.
 71

Uma outra forma do Estado minimizar os seus gastos era o confisco cambial, instituciona-
lizado pelo sistema de taxas mltiplas de cmbio, em 1953 e depois de sua extino, a criao da
quota de contribuio, em 1961. Estes dois artifcios tinham efeitos semelhantes ao permitir a gera-
o de divisas, de um produto de demanda inelstica, como tambm a captao de receitas fiscais
para reduzir o dficit do governo federal. Observa-se, pelo grfico 2.5, que mostra a relao de pre-
o recebido e exportado pelo produtor, que com a adoo do sistema de taxas mltiplas de cmbio
os cafeicultores passaram a receber cerca de 40 por cento do valor dos preos das exportaes.87
Fica claro, portanto, o controle da poltica de desestmulo produo pelo governo. Em 1966, os
produtores chegaram a auferir somente 30 por cento do valor do caf exportado.

Grfico 2.5 - Evoluo do Relativo de Preo: Recebido pelo Produtor/ Exportado,

1953 - 1989

0,9

0,8

0,7

0,6

0,5

0,4

0,3

0,2

Fonte: Bacha, 1992 (apndice estatstico).

A quota de contribuio, arrecadada durante a toda a dcada de 60 e incio dos anos 70,
tambm mostrou-se efetiva como para contribuio para poltica de combate inflao, gerando

87
O efeito da taxao foi obtido pela razo entre os preos domsticos recebidos pelos produtores (caf beneficiado) e o
do valor unitrio das exportaes de caf cru, convertidos em cruzeiros s taxas mdias de cmbio para exportao e
importao (IBGE).
 72

receitas que contriburam para os saldos positivos da Conta-Caf de 1961 at 1974, com exceo do
ano de 1967.88 Como o resultado da Conta-Caf fazia parte do passivo das Autoridades Monetrias,
um saldo positivo implicava recursos para financiamento de suas operaes ativas. De 1974 a 1977,
a Conta apresentou saldos negativos que tiveram que ser cobertos pelas autoridades monetrias.

Percebe-se, desta forma, que a poltica econmica cafeeira tinha que equacionar trs pro-
blemas distintos: maximizar as receitas de divisas; manter a participao do Brasil no mercado
mundial de caf; e minimizar os custos com os gastos das operaes governamentais com o setor,
revertendo-os em fontes de receitas, com o objetivo de colaborar com a poltica antiinflacionria.

Como se sabe, o segundo objetivo foi o menos priorizado. A opo brasileira em manter a
poltica cafeeira, apesar da diminuio relativa das exportaes de caf no mercado internacional,
pode ser entendida e analisada com o auxlio de desenvolvimentos tericos sobre o fenmeno da
entrada e sada de firmas no contexto da teoria dos jogos sobre os modelos de oligoplio (Dixit,
1982).

2.3.2.1 Estratgia do produtor lder no mercado internacional de caf

Considerando uma estrutura simples de um jogo de dois estgios entre um monopolista j

estabelecido (Brasil) e um conjunto de firmas ingressantes potenciais (os demais pases produtores)
pode-se esperar as seguintes reaes: os outros pases no entram no mercado e o monopolista ob-
tm o lucro de monoplio de Pm; outros pases decidem entrar no mercado e o monopolista passa a
enfrent-los, por meio de uma guerra de preo, com lucros Pw para ambos; ou as firmas dividem o
mercado com lucro Pd. Onde: Pm > Pd > 0 > Pw, isto , a diviso menos lucrativa que o monop-

88
A Conta-Caf, criada em 1961, contabilizava os crditos e dbitos do setor. As principais rubricas desta Conta-Caf
eram: (1) as receitas (recolhimento da quota de contribuio, vendas de estoques ao consumo interno, comrcio ex-
portador e entrepostos, e outros; (2) as despesas (compra de excedente de produo, custeio administrativo do IBC e
do GERCA, investimento de capital feito pelo IBC, erradicao e diversificao da cafeicultura e outros); (3) saldo
bruto do fundo de reserva de despesa do caf (FRDC) (1-2); (4) o saldo de financiamentos (carteira de crdito agrcola
do Banco do Brasil, carteira de crdito geral do Banco do Brasil e redescontos); e (5) saldo lquido da Conta Caf (3-
4) (Carvalho Filho, 1972). Em 1977, a Conta-Caf foi extinta e a quota de contribuio passou a fazer parte da receita
de lucro via Banco Central na Conta FDFE (Fundo de Defesa dos Produtores de Exportao) contabilizada conjunta-
mente com o recolhimento das quotas de contribuio das exportaes de algodo, cacau, carne bovina, peles de ani-
mais e quartzo em lastro.
 73

lio, mas a guerra de preos duplamente destrutiva. A figura 2.1 mostra a forma extensiva deste
jogo.

Figura 2.1

no entra
(Pm,O)

ingressante
divide o
mercado
entra (Pd,Pd,)
monopolista
guerra
(Pw,Pw)

Fonte: Dixit (1882: 13).

Os nmeros entre parnteses representam os payoffs, ou seja, os resultados de cada situa-

o possvel do jogo, obtidos pelos competidores: o do monopolista (Brasil), esquerda, e o das
firmas ingressantes, direita. Em se tratando de um jogo no cooperativo, no qual mesmo que exista
a possibilidade de comunicao entre os participantes os acordos no so possveis, o conceito de
 74

soluo que se utiliza o equilbrio de Nash.89 Ento, o par de estratgias "lutar" para o monopolista
e "no entrar" para os ingressantes um par de estratgias de equilbrio de Nash. No entanto, sendo
um jogo de informao perfeita, no qual cada jogador tem cincia da sua posio no jogo, as firmas
ingressantes sabem que o monopolista no as enfrentar. A guerra levaria a um lucro inferior ao que
se obtm caso o mercado seja dividido (Pd > Pw) e provocaria a quebra do AIC, implicando preos
ainda menores no mercado internacional. Ou seja, "lutar pelo mercado" seria uma "ameaa no con-
vincente". O equilbrio ser o de Nash Perfeito: dividir o mercado.90 Assim, se o monopolista passi-
vo jogar repetidas vezes contra uma sucesso de ingressantes em potenciais a cada jogada o equil-
brio se dar com a entrada e diviso do mercado.

Resultado diferente poderia ser obtido se o monopolista se comprometesse a lutar, com o

objetivo de deter a entrada das firmas ingressantes em potencial. O compromisso de enfrentar os
ingressantes implica perda no curto-prazo, decorrente de preo de guerra, que seria recuperado pelo
aumento de lucros na manuteno de monoplio. O grande problema neste caso a pequena barrei-
ra entrada de novas firmas, que torna o mercado fortemente susceptvel sua contestabilidade. Ou
seja, firmar reputao s valeria a pena se o monopolista tivesse produtividade superior e custo me-
nor que o de seus competidores, o que lhe permitiria, aps a guerra de preos, fixar um preo que
fosse inferior ao nvel que permitisse aos seus rivais uma taxa mnima de lucro.

Desta forma, a queda da participao do Brasil nas exportaes mundiais de caf, se no

desejada, era um processo esperado. Preos de oligoplio num mercado onde no esto presentes
fortes condicionantes da concentrao como barreiras de escala, tamanho mnimo de operao da
planta entre outros, atrair concorrentes que esto fora do jogo. Firmas concorrentes potenciais se-
ro atradas para esse mercado com a perspectiva de tambm obter lucros extra-econmicos. A valo-
rizao dos preos no mercado internacional do caf pode ser observada pelo grfico 2.6.91

89
Um ponto de soluo de Nash uma combinao de estratgias que garante a cada jogador sua melhor resposta, dadas
as escolhas dos demais jogadores. Desta forma, dadas as estratgias dos demais jogadores, cada jogador no consegui-
r um payoff melhor se unilateralmente se desviar dessa estratgia.
90
Tem-se um equilbrio de Nash Perfeito de Subjogo quando suas regras de ao relevantes so equilbrios de todos os
subjogos. No exemplo, a estratgia "lutar" no tima para o monopolista, pois Pd > 0 e, assim, dividir o mercado a
nica soluo.
91
Foi calculada uma regresso linear com a seguinte frmula: p = a + bt, onde p = preos mdios de importao do caf
de 1989 a 1991, em US$ de 1990 (cents/lb). Realizado o teste t, verificou-se que o parametro b significativo (t =
4,19). No entanto, com o objetivo de captar a valorizao dos preos considerou-se mais interessante o clculo da m-
dia dos preos em dois perodos: de 1989 a 1950 e de 1951 a 1991, encontrando os valores 93,45 cents/lb e 151,74
cents/lb, respectivamente, como se pode observar no grfico. Os picos de preos so explicados pelas intempries cli-
mticas que ocorreram em 1955 na Colmbia e no Brasil, e em 1975 no Brasil.
 75

Grfico 2.6 - Evoluo dos Preos Mdios do Caf Importado pelo Mercado Americano
(cents/lb) (US$ de 1990), 1989 - 1991

290
Mdia=151,74

240

Mdia=93,45
190

140

90

40

Fonte: Bacha, 1992 (apndice estatstico).

Os altos preos no mercado internacional impeliam o aumento da participao dos com-

petidores, principalmente africanos. O aumento na produo destes pases foi possvel porque o
custo mdio da produo de robusta era inferior ao preo fixado pela poltica de valorizao (Hi-
ckmann, 1980). Porm, apesar destes produtores competidores no terem o poder de fixar o preo
diretamente, acabavam tendo influncia de forma indireta, pois ao variar as suas quantidades vendi-
das poderiam alterar os preos se o nmero de empresas variasse, mesmo sendo exeqvel a quanti-
dade vendida por cada uma. O caf africano, que em 1900 era praticamente desconhecido no mer-
cado internacional, teve sua exportao aumentada para 1.196 mil sacas em 1930, 2.118 mil em
1940, 4.580 mil em 1950 e 15.840 mil em 1991, correspondendo, respectivamente, a 4,6 por cento,
8,9 por cento, 14,1 por cento e 20,8 por cento do total mundial. A participao do Brasil, Colmbia,
frica e outros (sia/Oceania e outros pases latino-americanos) pode ser observada pelo grfico
2.7 Enquanto a participao brasileira permanece praticamente inalterada a partir da dcada de 70,
os outros pases apresentam uma participao crescente.
 76

Grfico 2.7 - Evoluo da Posio Relativa (%)dos Produtores de Caf no Mercado Mundial
(mdia mvel 5 anos), 1930 - 1992

70

60

50

40

30

20

10

Brasil America Africa Asia

Latina

Fonte: Bacha, 1992 (apndice estatstico).

Na verdade, o que provocou a adeso brasileira s clusulas econmicas (e a passividade

em no lutar por meio de preo) foi o fato de que apesar da queda da participao do Brasil no mer-
cado internacional de caf, no se pode dizer que em termos de receita de exportao a poltica ca-
feeira no tenha alcanado seus objetivos e obtido sucesso. Como argi Bacha (1992: 113):

"[...] durante 80 anos de poltica de valorizao, de 1900 a 1980, a taxa de cresci-

mento do PIB brasileiro foi de 5,5 por cento por ano em mdia, provavelmente a mais
alta do mundo. Que o Pas tenha sido capaz disso com suas exportaes dominadas
por uma bebida tropical cuja produo mundial cresceu historicamente a uma taxa
limitada a 2,3 por cento ao ano, um efeito difcil de dissociar da capacidade do
Brasil de extrair tudo o que pde desse produto primrio."
 77

Os resultados em termos de valorizao do caf no mercado externo foram vantajosos para

o Pas, como se pode perceber pelo grfico 2.8,92 que mostra a evoluo da receita brasileira de ex-
portao de caf, a preos constantes.

Grfico 2.8 - Evoluo das Receitas de Exportao Brasileira de Caf

(em milhes de US$), 1901 - 1991

Mdia=2.703.035
4500000

4000000

3500000

3000000 Mdia=1.288.203
2500000

2000000

1500000

1000000

500000

Fonte: Revista do Caf e Bacha, 1992 (apndice estatstico).

A inteno dos formuladores da poltica cafeeira em extrair o mximo do caf confirma-

do pelo discurso de Juvenal Osrio (do BNDES), no programa de formao de pessoal do IBC, so-
bre a relao entre caf e Planos de Desenvolvimento Econmico, em 1962. Osrio (1962: 419)
ressaltou que a poltica de valorizao era plenamente justificvel para o desenvolvimento da eco-
nomia nacional, mesmo que as conseqncias de longo prazo para a cafeicultura nacional no fos-
sem as melhores.

"Alguns dos senhores sustentaro que a maximizao da receita com as exportaes

de caf ser obtida se permitir uma reduo dos preos internacionais do caf, de
modo a afastar os demais produtores, de modo a quebrar os demais produtores, e a
longo prazo, o Brasil ficaria sozinho, novamente, no mercado internacional e poderia
impor os preos que bem entendesse. Outros argumentaro que essa no a melhor
medida porque, nesse caso, ns iramos abrir mo de uma renda, de uma receita pre-

92
As mdias das receitas brasileiras de caf, encontradas para os perodos de 1901 a 1945 e 1946 e 1991, foram 1,288 e
2, 703 bilhes de dlares constantes de 1985, respectivamente.
 78

sente, em benefcio de uma possvel e eventual receita futura. Argumentaro que mais
vale tirar, agora, o mximo proveito do caf, enquanto o mundo est disposto a beber
caf natural e enquanto a estrutura da economia brasileira carece da contribuio de
divisas que o caf pode dar, do que no futuro, quando o mundo poder ter desistido
de tomar caf natural, e quando a economia brasileira certamente no ter necessi-
dade to premente de mais 100, 200 ou 300 milhes de dlares que o caf lhe pode
proporcionar agora.

No resta dvida, portanto, qual foi caminho traado pela poltica cafeeira. Assim, a partir
da dcada de 50, e principalmente com o Plano de Metas, percebe-se que o caf includo nos ob-
jetivos das polticas econmicas, uma vez que as receitas cambiais e a gerao de receita fiscais po-
deriam assegurar a poltica de subveno ao setor industrial. Desta forma, o IBC, erguido aos mol-
des das demandas dos principais representantes do setor, se v diante de presses divergentes: da
sua presidncia (nomeada pelo presidente da Repblica) e dos seus tcnicos, mais afinados com a
poltica desenvolvimentista do Estado,93 s dos representantes do setor, interessados na defesa de
suas taxas de lucro.

Um dos ex-presidente da autarquia, Camillo Calazans, em entrevista ao "O Globo", em

1974, chega a admitir que os produtores estavam equivocados em confundir o IBC com uma enti-
dade de classe ao defenderem a necessidade do predomnio dos interesses cafeeiros na autarquia
federal.

"O IBC no uma entidade de classe, o IBC um rgo de governo. [...] Se ns dei-
xssemos que o IBC fosse controlado pela lavoura, estaramos permitindo que a eco-
nomia cafeeira se tornasse cada vez mais autnoma dos interesses nacionais." (apud
Scantimburgo, 1980: 222)

Na dcada de 70, o preo do caf torrado e modo passou tambm a ser regulamentado
com o objetivo de conter a alta dos preos no mercado interno. Carlos Alberto de Andrade Pinto,
tambm ex-Presidente do IBC, em palestra proferida na Junta Consultiva do IBC, argumentava, da
seguinte forma a adoo do controle sobre os preos:

"Se verdade que aumenta progressivamente o grau de controle do Instituto Brasilei-

ro do Caf sobre os setores da cafeicultura, tambm verdade que cada vez mais os
benefcios dessa poltica so auferidos em quantidades crescentes pelos setores pri-
vados [...] Por que razo, se estamos metidos nesta escassez, estamos metidos neste
ciclo de subproduo, por que no se aumenta, no se libera o preo do caf? No se
libera porque de responsabilidade da poltica cafeeira atender a vrios membros, a
93
O IBC exigia qualificao formal especificada para preenchimento de seus quadros, o que dificultava a participao
dos cafeicultores nas decises das polticas (Reis, 1972).
 79

vrios participantes dessa poltica. E um desse participantes, somos ns, ns, no sen-
tido de consumidores brasileiros. Somos 100 milhes de pessoas que tomam caf, que
pagariam um preo insuportvel para esse caf [...] porque isto acarretaria uma si-
tuao de insolvncia para o consumidor final brasileiro. Esta a razo pela qual os
senhores devem pensar, devem balancear. Por que motivo o IBC no d aumento. Se-
ria muito mais agradvel para a Diretoria do IBC vir preconizar e atestar a necessi-
dade de aumentar indefinidamente o preo do caf. Seria muito mais tranqilo para
todos ns. Seria muito menos difcil. Mas se fizssemos isto, no estaramos partici-
pando das decises polticas do caf no cotejo da poltica econmica nacional.
(apud Scantimburgo, 1980: 22)

Estas evidncias levaram Reis (1972:23) a inferir que houve um esforo do Estado em se
apropriar do poder privado em nome do interesse nacional.94 Utilizando o conceito de racionalidade
administrativa, que indica o grau de autonomia das organizaes estatais ante o interesse do setor
regulamentado, a autora conclui que o IBC, ao se afastar de um padro simples de constituio, le-
vou racionalizao organizacional na conduo da poltica cafeeira. Este fato pode ser constatado
no s ao se comparar o antigo DNC com o IBC, como tambm pela ampliao da faixa de atuao
do IBC. A expressiva participao do IBC nos negcios cafeeiros a partir da criao do GERCA
(em 1961) e a reforma administrativa do IBC (em 1969) so, segundo a autora, provas desta argu-
mentao. Convm relembrar que o rgo supremo da direo, que era composto por representantes
do setor - a Junta Administrativa -, em 1967, foi convertida por decreto em Conselho Consultivo,
sem qualquer poder deliberativo. As matrias que antes eram de deliberao da Junta passaram a ser
de competncia da diretoria, e as funes de aprovao do oramento, superviso e controle da
gesto administrativa foram transferidas para o Ministrio da Indstria e Comrcio. Assim, nas pa-
lavras de Reis (1972: 37 e 39), houve "um processo significativo de racionalizao na administra-
o da poltica cafeeira", que se deu "a revelia dos interesses dos cafeicultores" para privilegiar o
setor industrial.

Diante de todos os elementos aqui arrolados, deve-se, ento, rejeitar a proposio da teoria
da regulamentao por "grupos de interesses", uma vez que, segundo Reis (1972: 48), a interveno
revelou "uma autonomia significativa do Estado frente aos interesses econmicos do setor de classe
em questo"?

Na verdade, observa-se que embora no se tenha mais o domnio do Estado pelo setor,
como na Repblica Velha, no se pode afirmar que a poltica cafeeira era autnoma diante dos inte-
resses do setor cafeeiro. Ocorre que o interesse do Estado na poltica cafeeira, que resultou num

94
Reis (1972: 23) sustenta que embora o Estado "conserve efetivamente sua autonomia frente aos interesses imediatos
das classes", na verdade, a racionalizao administrativa corresponde "ao privilegiamento dos outros setores em de-
trimento do cafeicultor".
 80

perodo de crescimento das receitas deste setor, vinha ao encontro de suas demandas. O Estado, na
coordenao dos negcios cafeeiros, propiciava a gerao de um excedente que no seria possvel
sem a interveno. Assim, apesar de parte do excedente ser apropriado pelo Estado, a economia
cafeeira obteve lucros superiores aos de concorrncia, que permitiram ganhos superiores tambm
aos seus produtores. Pelo grfico 2.9 pode-se observar a relao do ndice de preos recebido pelo
produtor de caf e do recebido pelos produtores de todos os produtos agropecurios. Apesar desta
relao conter fatores exgenos, como intempries climticas e mudanas de polticas agrcolas para
determinados produtos, verifica-se que a evoluo dos ndices de preos recebidos pelos produtores
de caf, durante o perodo de regulamentao, esteve acima da evoluo dos preos recebidos pelos
produtores agropecurios. Desta forma, embora cerca de 40 por cento da receita cambial do expor-
tador tenha sido transferida para o Governo, durante o perodo que vigorou a quota de contribuio,
as receitas dos cafeicultores ainda apresentaram um comportamento favorvel vis--vis a evoluo
do ndice geral de preos dos produtos agropecurios, acompanhando de perto a trajetria da evolu-
o dos preos no mercado internacional, durante todo o perodo de regulamentao. Aps a desre-
gulamentao, esta relao se tornou desfavorvel aos produtores de caf.

Grfico 2.9 - Evoluo do Relativo do ndice de Preo: Recebido pelo Produtor de Caf/ Re-
cebido pelo Produtor da Agropecuria (Brasil), 1966 - 1993

3,5

2,5

1,5

0,5

Fonte: Conjuntura Econmica.

 81

Naturalmente, a poltica adotada com a institucionalizao da quota de contribuio filtra-

va os aumentos advindos da poltica de valorizao que expulsanva do mercado os produtores mar-
ginais. A poltica de preos do governo, na verdade, ao controlar a transferncia da elevao dos
preos internacionais aos cafeicultores, estaria favorecendo grupos de interesses mais fortes: os pro-
dutores mais produtivos em detrimento dos menos produtivos.95 Os preos excessivamente elevados
provocariam aumento da capacidade produtiva interna, gerando um efeito negativo a mdio e longo
prazo sobre a poltica de maximizao das receitas de exportao do caf. Ao estabelecer um pata-
mar de preos, que desfavorecia os produtores de custos mdios maiores, o governo estaria agindo
como um oligopolista, fixando preo de excluso (Labini, 1986). Por isso os conflitos que emergi-
am no eram contra o controle das polticas, mas sobre a sua distribuio. No se desejava o fim do
IBC, pois jogar sem a agncia estatal seria um jogo no cooperativo, isto , seria jogar contra os
seus prprios interesses, enfrentando os riscos e as incertezas do mercado.

por estes motivos que as reivindicaes do setor, em meados da dcada de 80, relacio-
nadas por Guarnieri (1987: 10), no passavam pela questo de extino da agncia estatal, como se
pode ver a seguir:

"a) diminuio do valor das quotas de contribuio;

b) aumento dos preos de garantia e base de financiamento;
c) maior transparncia nos negcios especiais realizados pelo IBC e maior participa-
o do setor privado, dado que vrias destas foram operaes irregulares;
d) mudana na estrutura administrativa do IBC, dado que esta estava superdimensio-
nada e,
e) necessidade de maior capital de giro e reduo dos custos financeiros."

Se no h autonomia do Estado na poltica cafeeira nem "captura" do setor da regulamen-

tao tem-se, na verdade, uma relao que se pode denominar de neocorporativista brasileira, na
qual o Estado coordenava as transaes no sistema produtivo com uma dupla tarefa: atender interes-
ses do Estado (macroeconmicos) e os do setor microeconmico. O primeiro, guiado por uma pol-
tica de gerao de receitas para contemplar a poltica de industrializao, e o segundo, pelo lucro da
poltica de cartel.

S que a forma de interveno que se processou tem um limite em si prpria: a criao de

um "guarda-chuva" para o mercado externo que aliada ao crescimento da burocracia (aumentando
os custos da poltica), vem explicar o fato que mesmo em um perodo de excesso de oferta o setor

95
Neste sentido, o fim do poder deliberativo da Junta Administrativa do IBC pode ser interpretada como uma dificuldade
do prprio setor em atender demandas distintas de produtores com custos e produtividades desiguais.
 82

possa demandar o fim da agncia estatal. Esta questo, a desregulamentao, ser tratada no cap-
tulo 4.

Em meados dos anos 80 j se vislumbrava o incio do processo de desregulamentao. As

crticas e denncias contra o IBC e sua burocracia, com cerca de 5.000 empregados, culminaram
com uma auditoria realizada pelo Ministrio da Indstria e Comrcio. Da auditoria, inicia-se uma
reforma administrativa na autarquia, que culmina com o fechamento dos escritrios e entrepostos,
no exterior, e a dissoluo do GERCA. Em 1986, cria-se o Conselho Nacional de Poltica Cafeeira
(CNPC), que passou a ser encarregado de formular as polticas para o setor, e o FUNCAF, para
administrar os recursos da quota de contribuio. O IBC passa ento a exercer apenas atividade de
apoio tcnico ao CNPC. A regulamentao interna tinha chegado ao fim. Em maro 1990, o IBC
extinto e a quota de contribuio fixada em zero.

Captulo 3 - Efeitos da regulamentao no sistema agroindustrial do caf

No captulo 2 procurou-se discutir a lgica da interveno do Estado brasileiro nos neg-

cios cafeeiros. Neste, pretende-se mostrar quais os efeitos da regulamentao com vistas a se obter
subsdio anlise das alternativas que se colocam ao setor com a desregulamentao, que ser reali-
zada no captulo 4.

Metodologicamente, a anlise se fundamentar na abordagem sistmica que permite

compreender o papel da coordenao do Estado entre os segmentos que compem um determinado
setor industrial. O instrumental de Organizao Industrial auxiliar na caracterizao de cada seg-
mento, identificando a estrutura de relaes que se estabeleceram com a regulamentao e a dinmi-
ca de crescimento das firmas que compem cada segmento.

A escolha do enfoque sistmico se justifica a partir da observao da evoluo histrica

das polticas voltadas ao setor cafeeiro, realizada no captulo 2, na qual a interveno do Estado foi
se manifestando de maneira crescente, culminando com a total coordenao do setor. A passagem
do carter pontual da interveno, que se iniciou na rea da comercializao, para a coordenao do
setor pelo Estado, ocorreu devido constatao de que os resultados das polticas pblicas voltadas
para reas especficas acabavam por estabelecer complexas redes de aes e de reaes nos demais
 83

segmentos a elas relacionadas. Particularmente, tinha-se uma reao adversa com a adoo de pol-
ticas de restrio comercializao (visando a sustentao dos preos), que ocasionava um estmulo
exagerado ao aumento da produo (no segmento rural), acabando por comprometer a eficcia dos
resultados almejados. Assim, a necessidade de se obter resultados consistentes em termos de uma
poltica direcionada valorizao do produto no comrcio internacional, demandou, paulatinamente,
a escolha de uma estratgia que identificasse e contemplasse todos os segmentos ligados ao sistema
cafeeiro nacional (produo rural, indstria de transformao e comercializao/distribuio). Ou
seja, a prtica da interveno imps a viso sistmica aos planejadores da poltica cafeeira.

Teoricamente, a abordagem sistmica teve origem, no incio dos anos 50, com os traba-
lhos de Davis & Goldberg (1957), que desenvolveram o termo agribusiness. Este conceito, influen-
ciado pelos estudos das matrizes de insumo-produto de Leontief, expressa a soma de um conjunto
de operaes que engloba as etapas de produo, transformao e distribuio dos produtos agrco-
las e derivados. A partir da observao do conjunto das relaes entre as diversas etapas que com-
punham produtos finais especficos (soja, laranja e trigo nos EUA) os autores alertavam para o fato
de que o crescimento da interdependncia da agricultura com os outros segmentos da atividade eco-
nmica, sem o correspondente desenvolvimento de estruturas adequadas (suportes tcnicos, distri-
buio, capacidade gerencial, etc.), estava levando a economia americana a perder competitividade
internacional. A concluso extrada deste fato conduzia necessidade de planejamento e formulao
de polticas que percebessem este desequilbrio sob a perspectiva de agribusiness e no somente da
agricultura (Farina & Zylbersztajn, 1991). Este trabalho deu ensejo a uma linha de pesquisa alterna-
tiva aos enfoques tradicionais da economia agrcola.

No Brasil, as influncias desta literatura comeam a surgir no final dos anos 60, princi-
palmente a partir das transformaes nas relaes de trabalho no campo, com a substituio do co-
lonato pelo trabalhador assalariado eventual e com a mecanizao da produo agrcola. Os debates
sobre a agricultura brasileira passaram ento a incorporar e criar novos conceitos, como os de com-
plexos agroindustrial, sistemas agroindustriais e cadeias produtivas. Embora contendo objetivos
tericos distintos,96 estes conceitos tm em comum o seguinte enfoque metodolgico: tratar o setor
agrcola sob uma perspectiva intersetorial, ao enfatizar as complexas relaes de interdependncia
entre a agricultura, o setor industrial e o de servios. Admite-se, portanto, que as redes de relaes
(tecnolgicas, financeiras, organizacionais, institucionais e estratgicas) "estabelecem que a dinmi-

96
Muller (1989), por exemplo, utiliza o conceito complexo agroindustrial com o interesse terico de explicitar a pene-
trao do capitalismo no campo. Kageyama et alii (1987), com a preocupao de entender a adoo das polticas p-
blicas, criaram tipologias de diferentes CAIs, relacionados s especificidades pelas quais a agricultura se articula com
o setor industrial.
 84

ca de cada segmento produtivo influencia e influenciada pelos padres de mudanas tecnolgica

dos outros segmentos, atravs da difuso de inovaes, mudanas em preos relativos, e de de-
manda derivada" (Farina & Zylbersztajn, 1991: 1).

O que h em comum em vrios trabalhos que utilizam a noo sistmica a preocupao

com as estratgias empresariais ou corporativas no mbito nacional ou internacional.97 Seguindo a
mesma linha de pesquisa de Davis & Goldberg (1957), os estudos sob este enfoque so orientados
para sistemas baseados em produtos especficos, isto , cadeias produtivas (laranja, frango, trigo,
caf etc.). No bojo da anlise est a competitividade destas cadeias produtivas, que determinada
pelo grau de coordenao entre os seus segmentos. Ou seja, considerando a interdependncia entre
as etapas produtivas, as cadeias mais eficientes seriam aquelas que viabilizariam a perfeita coorde-
nao, no sentido de transmitir adequadamente as informaes, estmulos e controle ao longo de
seus segmentos.98

Po meio da anlise do planejamento da poltica cafeeira, a partir da dcada de 60, fica evi-
dente que, no exerccio da implementao da regulamentao, os formuladores da poltica econmi-
ca acabaram adotando aes sistmicas ao perceber que dado o encadeamento das etapas de produ-
o, para alcanar o objetivo de uma determinada poltica, era necessrio pensar o caf em termos
de agribusiness. Em outros termos, a meta de sustentao das cotaes internacionais do caf s
seria possvel aps um planejamento sistemtico de todo o setor cafeeiro. Convm, no entanto, assi-
nalar que na anlise histrica da regulamentao ficou claro que ser eficiente no representava re-
produzir as condies tradicionais tratadas na teoria econmica. O objetivo da regulamentao con-
duzia o mercado cafeeiro para o lado oposto das condies de concorrncia perfeita. A eficincia
(no sentido vulgar de produzir o resultado desejado), neste caso, caminhava para a gerao de uma
quase-renda.

Assim, a coordenao, ao definir as regras do jogo, asseguraria a orientao nas decises

de negcios, facilitando os investimentos em reas determinadas ou desincentivando outras, o que
acabou implicando importantes mudanas estruturais no sistema. O aumento da produtividade do
parque cafeeiro e a instalao da indstria de solvel so exemplos que demonstram como a coor-
denao pode induzir ao investimento, reduzindo a incerteza, numa cadeia produtiva sujeita a gran-

97
Veja, por exemplo, Farina & Zylbersztajn (1991) e Silva (1992).
98
Teoricamente, a coordenao das cadeias produtivas pode ser realizada pelas seguintes categorias analticas: mercado,
firma (integrao vertical), associaes (corporativismo), Estado ou redes de contratos. Assim, dependendo das ca-
ractersticas intrnsecas de cada mercado (grau de especificidade do ativo, grau de incerteza) uma destas formas ser a
mais eficiente (Williamson, 1985).
 85

de instabilidade, decorrente das caractersticas naturais de sua lavoura. Ao reduzir os custos de tran-
sao, criando uma harmonia entre as redes de atividades do sistema, os objetivos macroeconmicos
seriam mais facilmente alcanados. Neste caso, tem-se a preponderncia da estratgia do sistema
sobre as estratgias tomadas no mbito de cada segmento (e firma), embora cada um destes ele-
mentos continuem a apresentar uma dinmica prpria.

3.1 O segmento produtor rural

As implicaes da regulamentao sobre o segmento produtor rural baseiam-se em alguns

dos principais resultados dos trabalhos encontrados na literatura,99 como tambm em informaes de
dados secundrios dos Censos Agropecurio do IBGE, do World Coffee Situation, da Fundao
Getlio Vargas e do extinto IBC.

Como se observou, as estratgias de atuao no mercado e o desempenho econmico do

segmento produtor cafeeiro nacional, principalmente a partir do incio da dcada de 60, estiveram
determinadas pela regulamentao. Tendo como objetivo geral manter a estabilidade de preos no
mercado internacional, o Estado passou a coordenar as aes dos produtores, filtrando os estmulos
do mercado, principalmente via quota de contribuio.100 Planos de redirecionamento e erradicao
do parque cafeeiro foram implementados, procurando adequar a capacidade produtiva cafeeira
oferta mundial, a fim de evitar uma superproduo.

De um modo geral, pode-se dizer que de 1961 a 1967 a poltica cafeeira executada a cargo
do Grupo Executivo de Racionalizao da Cafeicultura (GERCA) teve como principal objetivo es-
timular a reduo da produo interna de caf, tornando possvel o plantio de outras culturas. O
decrscimo na rea plantada de caf no mercado interno, principalmente nos Estados do Paran e
So Paulo, foi acompanhado pelo aumento na produo brasileira de soja, cana-de-acar e laranja,
culturas estas que passaram a ter um aumento considervel na participao da produo mundial,
conforme o grfico 3.1.

99
Guarnieri (1979 e 1987), Bacha (1988), Zylbersztajn et alii (1993), Fonseca (1976) entre outros.
100
A maior parte da produo brasileira de caf (cerca de dois teros) destinada ao mercado externo. O mercado inter-
no, apesar de representar o segundo maior mercado mundial, sempre desempenhou um papel secundrio, estando atre-
lado a determinaes dos interesses voltados ao mercado externo.
 86

Grfico 3.1 - Participao do Brasil na Produo Mundial de Laranja, Soja, Cana-de-Acar

e Caf (%)

40
30
20
10
0
61/65 70 79/81 87 88 89

laranja soja cana cafe

Fonte: FAO.

Neste perodo foram erradicados 1.997 milhes de ps, proporcionando a liberao de

2.177 mil hectares. O sucesso da poltica na diminuio da populao cafeeira nacional pode ser
observada pelo grfico 3.2.

Grfico 3.2 - Evoluo da Populao Cafeeira no Brasil (milhares de ps),

1965-1989

4500000

4000000

3500000

3000000

2500000

2000000

1500000

Fonte: Bacha, 1992 (apndice estatstico).

 87

J no incio da dcada de 70, com a reduo significativa do parque cafeeiro, que alm da
poltica de erradicao contou com fatores climticos (geadas e secas), os programas implementados
pelo GERCA passaram a ter como diretrizes a manuteno da estabilidade da produo, incentivan-
do a formao de lavouras mais produtivas com a utilizao de mudas apropriadas, aplicao de
corretivos do solo, fertilizantes e uso de equipamentos adequados. O Plano de Renovao e Revigo-
ramento de Cafezais (PRRC) que vigorou at 1981,101 por exemplo, provocou uma grande reformu-
lao no parque cafeeiro, deslocando-o para reas de condies climticas mais favorveis com au-
mento de produtividade. Estes programas tinham como instrumento bsico a concesso de crditos
subsidiados provenientes, em sua maior parte, do Fundo de Defesa do Produtor de Exportao de
Caf (FDFE-C). O IBC tambm prestava assistncia tcnica aos cafeicultores por meio de suas
agncias situadas nas regies cafeeiras, alm de financiar programas de pesquisas de combate a pra-
gas e obteno de sementes e mudas apropriadas (Bacha, 1988).

Fonseca (1976), ao analisar o retorno aos investimentos em pesquisa na cultura do caf,

concluiu que a alocao de recursos em pesquisas e assistncia tcnica cafeicultura foi eficiente.
Segundo suas estimativas, somente em 1975 a oferta de caf aumentou mais de 40 por cento, devido
utilizao de espcies mais produtivas. Durante o perodo do PRRC foram plantados cerca de 2
bilhes de cafeeiros dentro da tecnologia mais moderna, o que significou a renovao de 60 por
cento do parque cafeeiro.

Confirmando esta observao, Bacha (1988), ao estudar a evoluo da cafeicultura minei-

ra constata que a partir da dcada de 70 ocorre o deslocamento da cafeicultura para reas novas,
com o aumento da utilizao de tecnologia moderna. Porm, segundo o autor, o deslocamento da
cafeicultura para reas mais ao norte, particularmente Minas Gerais, ocorreu porque:

"o caf teve uma elevao absoluta da rentabilidade em relao sua alternativa
agropecuria em Minas Gerais (a pecuria), enquanto no Paran a ocorrncia de
geadas e a alternativa do cultivo da soja, e em So Paulo a ocorrncia de problemas
fitossanitrios e as alternativas do plantio de cana e de laranja impuseram um menor
ritmo de desenvolvimento s suas cafeiculturas que inclusive diminuram no Paran a

101
Os programas que constituram este plano foram os seguintes: a. Programa de Financiamento Formao de Mudas
(de 1970/71 a 1978/79); b. Programa de Financiamento ao Plantio de Cafezais (de 1969/70 a 1980/81); c. Programa
de Financiamento para Recepa e Decote de Cafezais (de 1971/72 a 1976/77); d. Programa ao Incentivo ao Uso de
Fertilizantes e Corretivos (de 1970/71 a 1980/81); e. Programa de Financiamento de Defensivos na Lavoura Cafeeira
(de 1970/71 a 1980/81); f. Programa de Financiamento para a Aquisio de Equipamentos de Defesa Fitossanitria de
Cafezais (de 1972/73 a 1980/81); g. Programa de Renovao Gradual dos Cafezais (no ano de 1975/76); h. Programa
de Melhoria da Infra-Estrutura nas Propriedades (de 1975/76 a 1980/81); Programa de Custeio de Entressafra (no ano
de 1979) (Bacha, 1988).
 88

partir de 1975 e em So Paulo a partir de 1982. O 'espao' deixado na oferta de caf

por estes Estados (considerando a demanda existente por caf brasileiro) traduziu-se
em elevao e/ou manuteno de preos maiores do caf, que incentivavam a expan-
so dessa cultura em Minas Gerais." (Bacha, 1988: 110)

Conforme a tabela 3.1, Minas Gerais tornou-se o primeiro produtor nacional de caf na
dcada de 80, enquanto em 1975 era o terceiro, com 9,35 por cento do total, Paran, o primeiro,
com 48,18 por cento de participao do total e So Paulo, o segundo, com 34,85 por cento do total
de caf produzido no pas. De acordo com os dados do censo, em 1990 o Estado de Minas Gerais
contava com cerca de 37,02 por cento da participao do total da produo de caf, ficando So
Paulo com somente 18,8 por cento. Em So Paulo, a rea cafeeira entre os anos de 1979/80 a
1985/86 diminuiu 40,2 por cento, enquanto a rea colhida de cana-de-acar aumentou 41,2 por
cento, perodo caracterizado pela ampla disponibilidade de recursos provenientes do Prolcool.

Tabela 3.1 Participao dos Principais Estados Produtores de Caf na Produo Total e ndi-
ce de Produtividade (mdia mvel bianual - Kg/rea colhida)

Minas Gerais So Paulo Esprito Santo Paran

(%) ndice (%) ndice (%) ndice (%) ndice
Anos
Prod. Rend. Prod. Rend. Prod. Rend. Prod. Rend.
1975 9,35 100,00 34,85 100,00 4,52 100,00 48,18 100,00
1976 15,81 99,22 33,58 71,11 8,56 101,34 37,20 54,76
1977 32,54 152,93 41,58 76,36 10,97 100,56 8,59 18,02
1978 26,58 190,88 42,84 109,07 8,10 118,69 18,99 48,81
1979 27,95 205,14 39,25 103,93 9,91 140,06 16,50 50,00
1980 28,06 175,00 38,58 89,99 12,70 146,33 11,88 34,43
1981 28,63 225,19 32,98 92,21 10,65 154,16 20,09 70,98
1982 30,87 233,20 31,64 99,49 11,74 158,04 17,98 71,64
1983 29,73 182,55 28,00 95,05 17,57 180,82 14,67 73,94
1984 28,78 191,80 27,96 94,00 16,46 184,63 17,84 96,27
1985 29,62 208,01 18,97 97,66 15,31 182,02 16,25 95,39
1986 32,72 192,58 21,40 66,90 17,97 179,83 14,70 76,
 89

1987 34,91 180,92 18,63 68,18 14,63 152,82 19,58 99,23

1988 37,38 197,39 21,61 84,50 13,50 147,81 17,69 96,33
1989 38,26 154,69 17,85 59,85 17,21 142,52 13,92 62,41
1990 37,02 149,74 18,82 72,78 15,39 126,87 13,53 65,76

Fonte: IBGE.

Alm do Estado de Minas Gerais, a tabela 3.1 mostra ter havido uma grande expanso
desta lavoura no Estado do Esprito Santo, que detm atualmente o segundo lugar, em termos de
produo, com 23,3 por cento do total. Neste Estado, a topografia acidentada dificulta a produo
agrcola. Entretanto, a assistncia tcnico-financeira, o fornecimento de tecnologia de plantio, assim
como a introduo, pelos tcnicos do IBC, da espcie robusta, resistente a altas temperaturas e umi-
dade, viabilizaram o desenvolvimento da lavoura cafeeira. Entre as tcnicas introduzidas destacam-
se o plantio em curvas de nvel, em declives de at 49 graus e a clonizao ou propagao por esta-
queamento, tcnica que permite a gerao de sementes gmeas com caracteres idnticos aos da
planta colhida, aumentando a sua produo e evitando a propagao de nematides (Guarnieri,
1987).102

Desse modo, o aumento de produtividade nas novas reas de produo se deve, principal-
mente, introduo de tecnologia de alto padro, comparada utilizada anteriormente, nas quais as
condies creditcias e de assistncia tcnica dadas pelo IBC foram mais favorveis que as das ou-
tras opes agropecurias existentes. Observa-se, por exemplo, que o adensamento da produo foi
crescentemente utilizado, trazendo aumento no rendimento por hectare, como se pode observar pelo
grfico 3.3.

Grfico 3.3 - Evoluo da Relao Populao Cafeeira/rea Colhida (ps/ha) (mdia mvel 5
anos) 1960-1991

102
O desenvolvimento destas novas tcnicas para a produo do caf em regies pouco propcias a outro tipo de cultura
tinha tambm um objetivo social de criar empregos (Guarnieri, 1987).
 90

1300
1200
1100
1000
900
800
700
600
500
400
300

Fonte: Bacha, 1992 (apndice estatstico).

A evoluo do ndice da produtividade da lavoura de caf nos principais Estados produto-

res tambm est retratado na tabela 3.1.103 A queda da produtividade nos Estados do Paran e de So
Paulo tambm acompanhada pela queda da produo, demonstrando que a partir da grande geada
de 75 no houve, nestes Estados, investimento na cultura cafeeira, restando apenas os antigos cafe-
zais. Em contra partida, nos Estados de Minas Gerais e do Esprito Santo observa-se um grande au-
mento de produtividade, refletindo o investimento na lavoura, nesse perodo.

O grfico 3.4 mostra a evoluo da produtividade da lavoura cafeeira no Brasil, segundo

dados do IBGE, de 1950 a 1991.104 Verifica-se uma tendncia crescente do aumento de sua produti-
vidade, principalmente a partir do incio da dcada de 60, quando a poltica do IBC iniciada em
1950 comea a dar seus frutos. Convm, ressaltar, no entanto, que a partir de 1989 o decrscimo da
produtividade nacional ocorre devido os baixos preos prevalecentes, que desestimulavam o inves-
timento em tratos culturais. Entretanto, com a grande erradicao dos cafeeiros decadentes, que
ocorreu nestes ltimos anos em virtude dos baixos preos do caf no mercado internacional, e a in-
troduo da tcnica de superadensamento, principalmente na lavoura do Paran, pode-se esperar

103
A produtividade bastante varivel de ano para ano, dependendo das condies climticas, distribuio etria do
parque cafeeiro, como tambm dos tratos culturais adotados no perodo de colheita, que so fortemente determinados
pelos preos do mercado. Por isso optou-se pelo clculo da mdia mvel de 2 anos da produtividade, para isolar estes
efeitos.
104
Foi calculada uma regresso linear com a seguinte frmula: prod = a + bt, onde prod kg/ha (mdia mvel 5 anos.
Realizado o teste t, verificou-se que o parmetro b significativo (t = 8,806).
 91

aumento da produtividade. Alm disso, os altos preos tambm contribuem para o investimento em
tratos culturais.

Grfico 3.4 - Evoluo da Produtividade da Lavoura Cafeeira (kg/ha)

(mdia mvel 5 anos), 1950-1991

1400

1200

1000

800

600

400

200

Fonte: IBGE.

A tabela 3.2, que contm dados do Censo Agropecurio, mostra a evoluo dos estabele-
cimentos produtores de caf com respeito utilizao de adubao, irrigao e defensivos agrcolas,
segundo os principais Estados produtores. Em todos os Estados houve aumento da utilizao destas
tcnicas, principalmente a adubao. Em Minas Gerais notvel o crescimento da populao cafeei-
ra adubada (quase 95 por cento) em 1985, ao passo que em 1975 somente 55 por cento recebia este
insumo. Em relao a defensivos, embora a porcentagem seja menor a sua utilizao tambm teve
aumento expressivo: cerca de 76 por cento da populao cafeeira recebe defensivos, enquanto em
1970 no se empregava esta tcnica na lavoura mineira. No Estado de Esprito Santo, a populao
cafeeira adubada passou de 8,03 por cento, em 1970, para 78,45 por cento, em 1985. So Paulo, que
j apresentava um alto grau de adubao em 1970 (77,82 por cento) chegou em 1985 com 95,62 por
cento da populao. O Estado do Paran foi o que apresentou um crescimento menor, apesar de
tambm significativo, na utilizao de adubo, na lavoura de caf. Em 1970, 46,86 por cento da po-
pulao j era adubada, e em 1985 alcanou 88,24 por cento.
 92

Tabela 3.2 - Percentagem dos Estabelecimentos Produtores de Caf, nos Estados de Minas
Gerais, Paran, So Paulo e Esprito Santo, segundo a tecnologia aplicada na produo (%)

1970 1975 1980 1985

Nde Popula- Nde Popula- Nde Popula- Nde Popul
tica utiliza-
infor- rea o ca- infor- rea o ca- infor- rea o ca- infor- rea o c
mantes feeira mantes feeira mantes feeira mantes feeira
Minas Gerais
ubao 26,28 47,40 55,10 38,71 73,65 82,74 63,72 93,48 95,60 64,00 93,11 94,67
efensivos - - - 34,55 63,58 71,99 52,52 83,96 85,30 42,21 73,50 76,01
igao - - - 0,72 1,15 1,67 0,79 1,10 1,65 0,61 1,10 1,07
No informou - - - 51,75 22,19 14,42 29,54 5,29 3,42 30,57 5,39 4,07
aran
ubao 27,55 66,35 46,86 45,70 68,82 67,60 64,79 84,47 84,30 72,76 88,10 88,24
efensivos - - - 48,08 68,13 65,98 58,95 79,24 77,00 65,64 82,23 8174
igao - - - 0,13 0,42 0,45 0,16 0,76 0,74 0,23 0,56 0,67
No informou - - - 41,74 21,514 23,39 29,46 11,44 12,20 22,84 8,46 8,58
o Paulo
ubao 60,59 78,83 77,82 79,31 90,16 91,02 92,32 97,63 97,10 88,13 95,72 95,62
60,97
efensivos - - - 46,34 66,54 68,71 50,09 69,61 71,20 37,07 58,53
igao - - - 0,42 1,16 1,51 0,38 0,75 0,91 0,59 1,15 1,29
No informou - - - 18,35 8,01 7,46 6,88 2,05 2,52 10,73 3,49 3,52
prito San-

ubao 4,36 7,69 8,03 20,12 31,03 35,47 63,45 76,59 76,99 66,63 77,75 78,45
efensivos - - - 27,89 37,22 41,46 51,02 65,41 66,40 37,40 53,21 53,76
igao - - - 0,38 0,49 0,57 0,41 0,52 0,58 0,82 1,26 1,26
No informou - - - 64,36 53,38 48,42 26,25 15,57 14,86 27,05 17,24 16,77

Fonte: Atualizao dos dados de Bacha (1988: 158-9).

Com relao concentrao da produo de caf, os dados do ltimo Censo Agropecurio

(1985) mostram que 72 por cento dos produtores de caf (cerca de 500 mil) plantavam em reas
inferiores a 10 hectares e foram responsveis por 30,6 por cento do total de caf colhido naquele
ano. Considerando o estrato de rea inferior a 100 hectares tem-se 83,4 por cento do total de pro-
dutores, que so responsveis por 80,9 por cento da produo total de caf, conforme pode-se ob-
 93

servar pela tabela 3.3. Estes dados denotam que a poltica do IBC colaborou com a desconcentrao
da produo, principalmente ao estimular o seu deslocamento para os Estados do Esprito Santo e
Minas Gerais. Cerca de 33,91 por cento dos produtores encontram-se no Estado de Minas Gerais,
sendo que 85,79 por cento destes produziam em propriedades com rea total inferior a 100 hectares.
De acordo com Bacha (1988), a produo cafeeira neste Estado tem-se caracterizado pela presena
de um grande nmero de produtores com propriedades pequenas, nas quais as reas ocupadas com
cafezais so ainda menores. Isto indica que, em geral, a cafeicultura no tem monopolizado o uso da
terra, ou seja, tem dividido sua utilizao com outras atividades, como a pecuria. Os estratos de
propriedades maiores de 100 hectares so os mais produtivos, apresentando, em 1985, o rendimento
mdio de 29,6 sacas de caf coco por hectare. Convm observar, contudo, que todos os estratos
apresentaram crescimento de produtividade em relao aos dados censitrios de 75 e 80.

Tabela 3.3 Participao da Produo (%) e Produtividade (ton/rea colhida) de Caf por Es-
tratos de rea - Brasil

1975 1980 1985

rupos de reas de Nde Produtivida- Quanti- Nde Produtivida- Quanti- Nde Produtivida- Quanti
olheita (ha) infor- de(ton/ha) dade (%) infor- de(ton/ha) dade (%) infor- de(ton/ha) dade (%)
mantes mantes mantes
(%) (%) (%)
Menos de 10 74,77 0,98 33,51 65,90 0,79 32,73 72,84 1,19 30,66
10 a menos de 100 12,59 1,14 48,90 11,03 0,89 51,47 10,62 1,45 50,31
00 a menos de 500 0,45 1,29 15,37 0,40 0,95 14,40 0,39 1,80 16,62
00 a mais 0,02 1,41 2,22 0,01 0,87 1,40 0,01 1,76 2,41
em declarao 12,17 - - 22,66 - - 16,14 -
Fonte : Censo Agropecurio: 1975, 1980, 1985.

Com relao forma de comercializao da produo, nota-se pela tabela 3.4, que a maior
parte dos produtores (39,84 por cento) negociavam a produo com intermedirios, os corretores
e/ou os exportadores, que enviam a produo ao mercado externo ou s indstrias locais (torrefao
ou solvel). Apesar de representar mais de 40 por cento da produo total houve uma tendncia
retrao deste tipo de comercializao, pois em 1975 quase 60 por cento da produo era negociada
dessa forma.
 94

Outra tendncia foi o aumento da participao das cooperativas no processo de comercia-

lizao do caf. Enquanto em 1975 cerca de 9 por cento da quantidade produzida era negociada
pelas cooperativas, em 1980 a porcentagem foi superior a 14,3 por cento. Um maior crescimento
das cooperativas de produtores na intermediao parece ter sido inibido pela regulamentao, uma
vez que suas estratgias de mercado eram determinadas pelas polticas do governo. Zylbersztajn et
alii (1993: 165), em pesquisa de campo, observou que 83 por cento das 18 cooperativas de produto-
res de caf entrevistadas se caracterizam por possurem uma estrutura gerencial no profissional,
sendo administradas pelos prprios cooperados. As 17 por cento que possuem diretorias executivas
contratadas, programas de treinamento e informatizao eram as mais dinmicas no mercado e
adotavam estratgias de crescimento: horizontal, expandindo sua atuao em termos geogrficos; de
diferenciao, explorando as diferentes variedades de cafs; ou de diversificao, buscando novas
atividades em substituio cafeicultura, como forma de diminuir os riscos (intempries climticas,
excesso de oferta).

Tabela 3.4 - Destino da Produo dos Estabelecimentos Produtores de Caf (%) Brasil

1975 1980 1985

Destino da Produo Nde in- Quantidade Nde in- Quantidade Nde in- Quantidade
formantes formantes formantes
Entregue a cooperativas 1,14 9,44 1,98 9,06 4,38 14,28

Entregue a indstrias 12,19 25,24 14,27 35,52 14,53 23,35

Entregue a intermedirios 52,50 56,01 36,79 47,36 39,84 42,73
Venda direta ao consumi- 2,36 1,09 2,14 1,29 2,32 0,53
dor
Consumido no estabele- 18,82 6,92 22,06 6,49 22,45 18,56
cimento
Sem declarao 12,64 1,30 22,75 0,28 16,48 0,55
Fonte: Censo Agropecurio: 1970, 1975, 1980, 1985.

Um dos fatores que provavelmente impediu novas estratgias de comercializao foi o

desestmulo oriundo da poltica de preos adotada pelo IBC. Segundo Carvalho Filho (1972) e
Marques (1985), a poltica de preos de garantia refletia mais a preocupao dos reguladores com a
expanso e controle da produo de caf do que com a sua melhoria. Este fato levou deteriorao
da qualidade global do caf produzido no Brasil e acabou tendo implicaes negativas sobre a ima-
gem do caf exportado pelo Brasil.
 95

De 1969 em diante o diferencial dos preos de garantia para os cafs do Grupo I e do

Grupo II diminuiu, igualando-se em 1977 e 1978.105 Depois desta data passou de novo haver um
diferencial, mas menor do observado no incio da dcada, como se pode verificar pela tabela 3.5.

Tabela 3.5 - Evoluo dos Preos de Garantia do Caf Brasileiro

sacas de 60 kg (preos constantes US$ de 1990)

Anos Grupo I Grupo II Anos Grupo I Grupo II

1966 60,46 39,75 1978 226,73 226,73
1967 62,45 41,10 1979 163,35 154,10
1968 64,48 42,50 1980 126,31 113,68
1969 69,06 47,97 1981 103,54 93,19
1970 88,64 66,45 1982 113,31 101,96
1971 96,79 72,65 1983 69,79 62,76
1972 103,96 80,87 1984 75,18 67,56
1973 116,91 93,53 1985 78,77 75,17
1974 105,38 83,79 1986 139,17 127,70
1975 137,97 117,68 1987 88,94 81,00
1976 150,68 147,44 1988 81,47 73,32
1977 189,77 189,77 1989 62,65 56,39
Fonte: Bacha (1992 : apndice estatstico).

Assim, apesar de o segmento rural possuir, em mdia, um parque cafeeiro adaptado para
obteno de cafs de qualidade, dominando a tecnologia de produo e tendo razovel acesso a
equipamentos adequados, os preos de garantia fixados pelo governo desestimulavam o investi-
mento em tratos culturais (nos 5 meses posteriores colheita) necessrios para produzir um produto
de melhor qualidade e inibiam a introduo de estratgias de segmentao na comercializao de
cafs.106

105
So chamados preos de garantia os preos pelos quais o governo garante e/ou compra o excedente da produo. O
Grupo I contm cafs tipo 6, para melhor, na ausncia do gosto Rio Zona. O Grupo II contm cafs tipo 7, para me-
lhor, com gosto Rio Zona.
106
Convm, entretanto, ressaltar que a qualidade do caf no depende apenas da deciso do produtor, com respeito aos
cuidados com a lavoura. A localizao do parque cafeeiro um fator importante, pois, dependendo do solo, da altitude,
das condies climticas o caf adquirir um sabor caracterstico. O caf produzido no cerrado considerado de me-
lhor qualidade, pois durante a poca de florada h chuvas em abundncia, para os frutos brotarem, e no perodo de
colheita no h chuva e o ar seco, o que afasta o risco de os fungos fermentarem os gros. Alm disso, o clima ame-
no favorece a qualidade da bebida, permitindo um processo de maturao mais longo. Assim, em regies que no pro-
duzem "bebida boa", mesmo adotando tratos culturais adequados, no se conseguir obter um caf de qualificao
igual a de uma regio de "bebida boa". Entretanto, natural que em qualquer regio, se forem adotados tratos culturais
adequados, a produtividade ser maior e o caf ser de melhor qualidade.
 96

De um modo geral, a poltica direcionada ao setor agrcola corrobora as concluses do

captulo 2, no qual se observou que durante o perodo em que as diretrizes da poltica cafeeira esta-
vam a cargo do IBC procurou-se adequar a oferta de caf nacional demanda mundial e reduziu-se
o custo com a reteno de estoques de caf. Com este objetivo, a poltica controlou a transferncia
da elevao dos preos internacionais aos cafeicultores.107 Os preos excessivamente elevados pro-
vocariam aumento da capacidade produtiva interna, gerando um efeito negativo a mdio e longo
prazo sobre a poltica de maximizao das receitas de exportao de caf, como tambm aumentari-
am os custos com o carregamento dos estoques. Assim, os gastos com a poltica de regulamentao
foram minimizados, mantendo coerente o objetivo de valorizao dos preos internacionais.

Pode-se dizer que a poltica adotada foi consistente, indo ao encontro de uma parcela si-
gnificativa dos produtores de caf, e excluindo os produtores menos eficientes.108 Isto pode ser com-
provado pelo aumento de produtividade observado nas reas em que a poltica teve maior atuao e
que repercutiu no aumento da produtividade geral do setor e no uso de tcnicas modernas de plan-
tio.

A regulamentao tambm conseguiu estimular a desconcentrao regional, deslocando a

produo nacional para reas menos sujeitas a intempries climticas. Neste caso, cabe observar que
o xito da poltica cafeeira teve contribuies exgenas, pois o deslocamento para os Estado de Mi-
nas e Esprito Santo foi favorecido pela falta de opo que estas regies tinham em termos de ativi-
dade agropecuria. De forma anloga, a reduo da produo nos Estados de So Paulo e Paran
tambm ocorreu devido maior lucratividade que as lavouras de cana-de-acar, soja e laranja apre-
sentavam para estes Estados.

107
Os instrumentos de poltica cafeeira - quota de contribuio, preo mnimo de registro e valor em cruzeiros das cam-
biais - adotados conjuntamente, controlavam a transferncia dos preos internacionais, filtrando os estmulos do mer-
cado externo e minimizando a expectativa de alta ao nvel do exportador e indiretamente do produtor. O preo em cru-
zeiros das cambiais constitua o estabelecimento de preo, em moeda nacional, de aquisies de cambiais representati-
vas de exportao de caf pelo Banco do Brasil e demais Bancos autorizados. Preo Mnimo de Registro de Venda
eram fixados pelas autoridades brasileiras em resolues do IBC. Os cafs deveriam ser exportados, no mnimo a estes
preos, e se relacionavam diretamente com as safras. Quanto maior a safra maiores seriam os rebaixamentos de preos
(Carvalho Filho, 1972).
108
As polticas agrcolas se destinavam s lavouras de maior produtividade. Por exemplo, de 1977 a 1980 o crdito para
a utilizao de fertilizantes e defensivos abrangiam apenas as lavouras com produtividade superior a 30 sacas de caf
coco de 40 kg/1000 ps em um ano agrcola normal. Alm disso, os fertilizantes eram isentos de encargos financeiros
(Guarnieri, 1987).
 97

Finalmente, necessrio acrescentar que a geada de 1975 deixou claro o limite da regula-
mentao na produo. A quebra da safra brasileira e o aumento espetacular dos preos trouxeram
como conseqncia um estmulo ao aumento da produo nacional (conforme se observa no grfico
3.2) e mundial. O aumento de produo mundial, na dcada de 80 (atenuado pela quebra da safra
brasileira em 1986), acabou desestabilizando o mercado, que culminou com o fim da regulamenta-
o. Alm disso, o equvoco da poltica em desestimular a comercializao de cafs de qualidade
provocou a deteriorao da imagem do caf brasileiro, no momento em que o novo paradigma de
produo passou a ser baseado num padro de concorrncia que privilegia a qualidade.109

3.2 O segmento industrial nacional: torrefao e moagem e solvel

A anlise do setor industrial ser baseada principalmente na pesquisa de campo realizada

por Zylbersztajn et alii (1993).110 Informaes fundamentadas em outros estudos111 e dados secund-
rios do IBGE, da Fundao Getlio Vargas, do extinto IBC, relatrios da ABIC (Associao Brasi-
leira da Indstria do Caf) e ABICS (Associao Brasileira da Indstria do Caf Solvel) comple-
tam a base primria de dados. A discusso das implicaes da regulamentao se far em duas eta-
pas, uma vez que este segmento composto por dois sub-segmentos profundamente distintos: a in-
dstria de torrefao e moagem e a indstria de solvel.

3. 2. 1 A indstria de torrefao e moagem

109
A maior falha da regulamentao brasileira no mercado cafeeiro foi a pouca sensibilidade em perceber as novas ten-
dncias de competitividade na indstria de alimentos, regidas pela estratgia de segmentao do mercado e a "trans-
formao de commodities em especialidades", (com a valorizao das preferncias dos consumidores) e pela estrat-
gia comandada pela eficincia, na qual a varivel determinante o preo (Farina & Zylbersztajn, 1994). A poltica
brasileira no s desestimulou a primeira estratgia como atuou no sentido contrrio da segunda. Estas questes sero
ainda tratadas neste captulo.
110
Pretende-se apresentar alguns dos dados, elaborados pela autora, colhidos em pesquisa de campo realizada (jun/ago
1992) junto a 98 empresas do setor. Cabe tambm observar que a amostra no reflete a verdadeira proporo das em-
presas por estratos de tamanho, pois h uma participao maior das empresas de mdio e grande porte do que se ob-
serva na indstria como um todo.
111
Entre os trabalhos que abordam o setor industrial cafeeiro destacam-se o de Marques (1984), Duque (1976), Viacava
et alii (1972), (Dria, 1977), entre outros.
 98

Apesar de o segmento de torrefao e moagem estar voltado completamente para o mer-

cado interno, a sua dinmica, a partir da dcada de 60, passa a ser determinada pelas polticas do
governo, que priorizavam o setor exportador cafeeiro, conforme se discutiu no captulo anterior.

Logo que o IBC, na coordenao de todo o sistema cafeeiro, se v diante de uma supersa-
fra e estoques duas vezes maiores que a demanda mundial no se poderia pensar em uma idia mais
brilhante do que a de escoar o excesso de produo para o mercado interno: minimizaria os custos
de carregamento de estoques e procuraria manter a poltica de valorizao do produto no mercado
internacional. Assim, a "Campanha para aumento do Consumo Interno de Caf" , implementada em
1961, no passava de uma medida que visava estimular o consumo de caf no mercado interno para
diminuir a presso do excesso de oferta no mercado externo. As torrefadoras recebiam do IBC o
caf verde (homogneo) a preo subsidiado e o repasse do subsdio aos consumidores era controla-
do por meio do tabelamento de preos do caf torrado e modo. O declnio dos preos do caf torra-
do e modo no varejo, na dcada de 60, pode ser observado no grfico 3.5.112 Naturalmente, esta
medida repercutiu no acrscimo expressivo do consumo de caf no mercado brasileiro. De 1960 a
1969 o consumo interno aumentou 153,14 por cento e o Brasil tornou-se o segundo maior consumi-
dor de caf do mundo. A indstria, por sua vez, apresentou um aumento exagerado da capacidade
produtiva, pois a quota de caf do IBC, destinada a cada empresa, era limitada pela sua capacidade
de processamento. O nmero de empresas de torrefao e moagem que em 1959 era de 1.358, pas-
sou para 2.860, em 1966, segundo dados do IBC.

Grfico 3.5 - Preos Mdios do Caf Torrado e Modo no Varejo

Brasil (US$/kg), 1940-1991

112
Os preos de caf no mercado brasileiro foram levantados pela FIPE (1940-91), na regio metropolitana da Grande
So Paulo. Os preos foram deflacionados pelo IGP-FGV e transformados em dlares de janeiro de 1985, para elimi-
nar distores de sobrevalorizaes cambiais ocorridas neste perodo.
 99

Fonte: FIPE e Conjuntura Econmica.

Em 1971, devido s redues nas safras brasileiras de caf, encerra a "Campanha para o
aumento do Consumo Interno de Caf". Se com o fim da campanha se extinguia o subsdio para as
indstrias de torrefao e moagem, por outro lado, o mercado livre poderia levar adoo de estra-
tgias de diferenciao do produto (cada empresa compondo o seu blend) e a criao de mercados e
preos distintos de caf. Porm, a reduo da oferta de caf no mercado nacional e a alta de preo
da matria-prima, no mercado interno, implicou a elevao dos preos para o consumidor. Para
evitar que essa alta pressionasse o ndice de inflao em diversos momentos o governo imps, s
torrefadoras, o preo de venda do caf aos consumidores, embora este produto participe com uma
pequena parcela nos ndices de preo de alimentao.113 O tabelamento de preos no distinguia
qualidades de cafs fixando um preo nico que os varejistas deveriam obedecer. Esta prtica, em
grande parte decorrente da poltica anterior do IBC, em fornecer para as torrefadoras matria-prima
dita homognea, sedimentou a imagem (para os consumidores, varejistas e autoridades governa-
mentais) de que o "caf tudo igual e, portanto, tem que ter um preo nico" (CBC, sd). Assim, em
virtude da regulamentao no seria exagero afirmar que as firmas de torrefao e moagem no pas-

113
Segundo a Pesquisa de Oramentos Familiares da FIPE, para classes de renda de 0 a 2 salrios mnimos o caf con-
sumido no domiclio responde por 0,88 por cento das despesas familiares. com base nessa pesquisa que a FIPE com-
pe seu ndice de custo de vida (ICV-FIPE).
 100

savam de prestadoras de servio, impedidas de adotar estratgia particulares de conquista de merca-

do.114 Nas palavras de Marques (1984: 85):

"a indstria de torrefao e moagem de caf era praticamente um prolongamento do

setor pblico, devido ao grau de dependncia que tinha com o governo. Seu desen-
volvimento era, ento, muito lento, sendo inibidas quaisquer iniciativas de seus diri-
gentes. A grande maioria no fazia reinverso dos seus lucros na prpria indstria,
desviando os recursos oriundos do caf para aplicaes imobilirias, financeiras e
atividades comerciais, fatores que deram ao setor certa fragilidade."

Nestas circunstncias, dada a dependncia das empresas de torrefao e moagem em rela-

o s decises governamentais, suas presses tambm tinham que se fazer presentes, o que, por sua
vez, acabava condicionando a estrutura do setor no mercado nacional. Exemplificando: de 1975 at
1987 o IBC passou a controlar a abertura de novas empresas,115 alegando ser exagerado o aumento
da capacidade ociosa da indstria, estimada em 67 por cento, na dcada de 70. E, at o final da refe-
rida dcada, o IBC proibia a entrada de empresas estrangeiras no mercado nacional. A primeira au-
torizao do IBC para uma empresa multinacional atuar no mercado nacional ocorreu somente em
1978. Estas regulamentaes retratam claramente a demanda das indstrias nacionais j instaladas,
que procuravam manter a sua participao no mercado, postergando a tendncia, j observada no
mercado internacional, do alto grau de concentrao desta indstria. A criao do PROMIVE (Pro-
grama de Suprimento Vinculado Exportao), em 1976, tambm foi uma demanda do setor indus-
trial que aps a geada de 1975 e a escassez do caf no mercado interno estipulava uma parcela de
1/3 da oferta brasileira de caf ao mercado interno. Sem dvida, como argumenta Marques (1984:
48), foi uma vitria do setor industrial, pois limitou a oferta ao mercado internacional num perodo
em que os pases consumidores chegaram a promover uma campanha de boicote ao consumo de
caf para pressionar o aumento da oferta e, conseqentemente, diminuir os preos.

Apesar das restries para a abertura de novas empresas pelo IBC, o estmulo ao aumento
da capacidade produtiva, dado no incio da dcada de 60, parece ainda repercutir sobre o setor. Na
pesquisa de campo realizada por Zylbersztajn et alii (1993), em 1992, a ociosidade tambm foi ob-
servada, conforme se pode verificar pela tabela 3.6. A capacidade ociosa, calculada para 8 horas de

114
Ao IBC era inclusive atribudo, desde 1957 pelo Decreto 41.080, a competncia exclusiva para a padronizao, clas-
sificao, fiscalizao, exame e anlises do caf, para efeito do comrcio interno ou de exportao (Dria, 1977).
115
A Resoluo 953, de 1975, restringia a entrada de empresas no setor, determinando um mnimo de 5.000 sacas/ano
para que novas indstria pudessem se estabelecer. A abertura de surcusais s seria permitida a partir de um limite m-
nimo de 2.000 sacas/ano. Posteriormente, esta Resoluo foi substituda por outra, que reduzia de 5.000 para 2.0000
sacas/ano para que as indstrias tivessem a permisso de se instalar (Dria, 1977).
 101

operao do equipamento, maior nas empresas de menor porte, chegando a 74 por cento no estrato
de at dez empregados. Esta capacidade nominal, mas, mesmo assim, sugere uma ociosidade real
bastante elevada. Decorrente desta questo, pode-se observar que a capacidade de produo de
equilbrio (adequada), considerada pela maioria dos empresrios, seria mais elevada do que a de
produo atual, embora menor que a instalada.

Tabela 3.6 - Capacidade Produtiva da Indstria de Torrefao e Moagem, Segundo Nmero

de Empregados ( amostra - 1992)

Nde empre- Capacidade Mdia (tonelada/ms)* Capacidade

Estratos
gados Instalada Utilizada Adequada Ociosa (%)
1-10 31 50,5 12,6 21,6 75,1
11-50 36 170,8 55,5 78,9 67,5
51-100 15 300,9 133,5 122,5 55,6
+ de 100 16 836,1 455,8 475,7 45,5
Fonte: Zylbersztajn et alii (1993: 118), dados elaborados pela autora.
Obs.: * em oito horas de funcionamento.

A tabela 3.7 foi construda a partir dos dados do Censo Agroindustrial do IBGE.116 Obser-
va-se que o nmero total de pessoal ocupado aumentou no decorrer dos anos enquanto o nmero de
estabelecimentos declinou, refletindo, assim, um aumento do tamanho mdio dos estabelecimen-
tos.117 Uma outra caracterstica que se pode observar o decrscimo da relao entre nmero de pes-
soal ocupado na produo sobre nmero total de pessoal ocupado. Em 1985, o pessoal empregado
nas atividades indiretas passa a corresponder a aproximadamente 45 por cento do total do pessoal
empregado. Os dados do valor agregado na fase industrial - valor da transformao industrial sobre
o valor da produo (VTI/VT) - indicam que o produto vem sofrendo um maior nvel de transfor-
mao na fase industrial e/ou est agregando servios. Pode-se, no entanto, inferir que o aumento do
pessoal empregado em atividades indiretas e o aumento da relao VTI/VT estariam mais relaciona-
dos com o crescimento da atividade de comercializao, usualmente internalizada pelas empresas

116
O conceito de estabelecimento para o IBGE corresponde a centro de custo. Portanto, uma mesma fbrica pode conter
mais de um centro de custo e uma mesma empresa pode operar com mais de uma fbrica e assim registrar mais de um
estabelecimento. Por este motivo os dados do censo divergem com os do IBC sobre o nmero de empresas do setor.
Segundo o IBC nos anos de 1975, 1980 e 1985 existiriam 1.539, 1.072 e 995, respectivamente. Estas diferenas re-
fletem a metodologia distinta de classificao das duas entidades.
117
Aps a extino do IBC no existe mais dados atuais sobre o nmero de empresas de torrefao e moagem no Brasil.
Segundo o ltimo levantamento do IBC, existiam em 1988, cerca de 1.210 empresas com a capacidade de processar 34
milhes de sacas de 60 kg de caf por ano para um consumo interno estimado em 10 milhes de sacas (CBC, sd).
Acredita-se que em 1992 o nmero de empresas situa-se prximo ao de 1988.
 102

do setor, do que os investimentos na produo. Segundo a pesquisa de campo realizada por Zylber-
sztajn et alii (1993), quase um tero das empresas amostradas no realizou qualquer tipo de inova-
o nos ltimos dez anos. Sabe-se que um grande impulso modernizao das indstrias de torre-
fao e moagem ocorreu na dcada de 70, quando o IBC determinou as seguintes medidas: Resolu-
o 79/71, autorizando as incorporaes e fuses das indstrias de torrefao e moagem; e Resolu-
o 940/75, criando linhas de crdito para modernizao, ampliao ou relocalizao da indstria
(Dria, 1977: 3). Na dcada de 80, acompanhando a tendncia geral da economia brasileira, poucos
investimentos foram realizados, caracterizando um alto grau de obsolescncia desta indstria.118

Observa-se, tambm, a queda na despesa operacional industrial com relao ao valor da

produo (DOI/VT). A participao da matria-prima no valor da produo (MP/VP) decrescente
no perodo. Em 1975 representava cerca de 70 por cento do valor da produo, em 1985 passa para
60 por cento, tendncia tambm observada na pesquisa de campo supracitada, que apurou a partici-
pao de pouco mais de 40 por cento do caf nos custos industriais de torrefao. Convm lembrar
que o excesso de oferta do caf, nos ltimos anos, tem gerado uma queda substancial dos preos do
caf verde.

Tabela 3.7 - Caractersticas Estruturais da Indstria de Torrefao e Moagem

Nde Estabe- Pessoal Ocupado

Anos VTI/VP MP/VP DOI/VP
lecimentos Total Lig. Prod.
1975 1092 13.001 6.353 0,29 0,70 0,71
1980 1095 14.636 7.702 0,35 0,64 0,65
1985 1051 19.018 8.338 0,40 0,60 0,60
Fonte: Zylbersztajn et alii (1993: 108).
Legendas: VTI = valor da transformao industrial (faturamento menos DOI);
VP = valor da produo (faturamento);
MP = matria-prima;
DOI = despesas (diretas) de operao industrial.

Os dados da tabela 3.8 apresentam as mesmas caractersticas da tabela anterior, s que

estratificados por nmero de empregados. Verifica-se, ento, que a participao do pessoal empre-
gado na produo diminui conforme se avana para os estratos superiores, confirmando os dados
apresentados na tabela 3.7, na qual se pode inferir que o aumento da participao de mo-de-obra
indireta deve estar ligada atividade de vendas. A maioria das empresas pesquisadas em Zylber-
sztajn et alii (1993) possui frota prpria para a comercializao do caf no esquema denominado
118
A pesquisa de campo apurou tambm que a maioria dos investimentos realizados, na dcada de 80, foi em mquinas
para embalagem, algumas de alto-vcuo. A introduo desta nova tecnologia possibilita aumentar a vida til do caf
(Zylbersztajn et alii, 1993).
 103

pronta-entrega. Mesmo pequenas empresas contam com um ou dois veculos que percorrem bares,
pequenos supermercados e padarias locais. Contrapondo a pequenas empresas, as de grande porte
mantm frotas com mais de cem veculos e oficina mecnica na empresa. De maneira geral a distri-
buio na forma de pronta-entrega a mais comumente encontrada forma de integrao para frente.
Os dados da tabela 3.8 no apresentam grandes diferenas entre os estratos com relao ao valor da
transformao industrial e o valor da produo industrial (VTI/VP), com exceo do estrato de 10 a
49 empregados, no qual possivelmente a pronta-entrega deve ter uma grande participao no total
do valor agregado.

Tabela 3.8 - Caractersticas Estruturais da Indstria de Torrefao e Moagem, Segundo N-

mero de Empregados - 1985

Pessoal Ocupado
Estratos Nde N de Estabele-
Produo s/ VTI/VP DOI/VP
Empregados cimentos (%) Total (%)
Total
1a9 51,57 14,18 61,42 0,35 0,65
10 a 49 41,33 39,98 59,95 0,42 0,58
50 a 99 4,15 15,04 40,59 0,37 0,61
+ de 100 2,95 30,80 40,77 0,36 0,64
Total 100,00 100,00 51,12 0,39 0,61
Fonte: Censos Industriais do IBGE Legendas: VTI = valor da
transformao industrial (faturamento menos DOI);
VP = valor da produo (faturamento);
DOI = despesas (diretas) de operao industrial.

Paradoxalmente tendncia de concentrao que se observa na indstria de torrefao no

exterior, os dados da tabela 3.9 indicam uma desconcentrao no setor. Enquanto em 1977 as dez
maiores empresas eram responsveis por mais da metade da produo total da indstria, em 1991
este estrato de empresas representa menos de 25 por cento. O mesmo acontece com a empresa lder,
que de 10,06 por cento da participao total da produo passa a deter 8,45 por cento. Este resultado
de desconcentrao pode estar apenas refletindo dois movimentos, decorrentes, em grande parte, de
alteraes na regulamentao: a permisso de entrada das empresas multinacionais, que tem levado
a modificaes no rank de participao das empresas (em 1991 duas destas empresas j faziam
parte das 10 primeiras em termos de produo) e o fim do controle do IBC sobre a entrada de novas
empresas no setor, em 1989. Na pesquisa de campo realizada por Zylbersztajn et alii (1993) das 98
empresas pesquisadas 11 tinham se estabelecido a partir desta data. Ou seja, pode-se esperar que
 104

uma nova fase de concentrao venha a ocorrer principalmente com o ingresso das multinacionais
no mercado e o fim do tabelamento de preos.119

Convm ressaltar que a barreira entrada tanto tecnolgica como a de capital baixa.
Com cerca de US$ 35 mil pode ser instalada uma pequena torrefadora. A maior barreira entrada
de novos concorrentes a regionalizao do consumo, a fidelidade do consumidor em relao s
marcas locais e os custos de transporte e de distribuio. A pouca complexidade tcnica dos equi-
pamentos e sua grande divisibilidade o principal motivo que leva a indstria a conviver com dife-
rentes escalas de produo, o que caracteriza como uma indstria oligopolista com uma grande
franja competitiva.120

Tabela 3.9 - Evoluo da Relao de Concentrao (C)121 na Indstria

de Torrefao e Moagem, Segundo a Quantidade Produzida

Concentrao 1977 1982 1991

C1 10,06 8,45 8,52
C3 23,67 15,57 14,39
C5 32,71 21,57 19,23
C10 52,23 29,20 23,66
Fonte:IBC e ABIC. Legenda: C1 = participao da maior unidade industrial;
C3 = participao das trs maiores unidades industriais;
C5 = participao das cinco maiores unidades industriais;
C10 = participao das dez maiores unidades industriais.

A atuao do Estado na determinao da lgica de acumulao do setor trouxe como con-

seqncia a baixa capacitao gerencial destas empresas. Com o tabelamento de preos as empresas
no necessitavam calcular os custos para determinar o preo de mercado. Como foi observado pela
pesquisa de campo (Zylbersztajn et alii, 1993), com o fim do tabelamento muitas empresas no pos-
119
Esta tendncia confirmada pela observao de que as empresas lderes tem adotado a estratgia (clssica) de expe-
lir as empresas marginais do mercado, colocando preos supostamente menores do que o custo mdio destas ltimas,
uma vez que os custos mdios de produo das empresas lderes so geralmente menores. Na pesquisa de campo, a
relao faturamento/nmero de empregados revela a disparidade da produtividade entre as empresas amostradas. A
produtividade mdia (faturamento/nmero de empregados) das empresas pertencentes ao estrato de 1a 10 empregados
foi calculada em US$ 30.036 e das pertencentes ao estrato de + de 100, em US$ 79.363 (Zylbersztajn et alii, 1993).
120
A diferena entre as pequenas, mdias e grandes empresas est na amplitude do mercado que atendem: local, regional
e nacional (Zylbersztajn et alii, 1993).
121
A Relao de Concentrao mede a proporo representada por um nmero fixo das maiores firmas da indstria em
relao ao total da indstria. No caso, utilizou-se a quantidade produzida.
 105

suam condies tcnicas para trabalhar com planilhas de custo e determinavam o preo de mercado
de seu produto seguindo a empresa lder, independente de suas despesas.

Com relao s estratgias de concorrncia, observou-se que com o tabelamento as empre-

sas passaram a adotar, criativamente, uma competio por diferenciao s avessas. Dada a impossi-
bilidade de vender o caf torrado e modo por preo superior ao da regulamentao, a maioria das
empresas dispunha de dois tipos de caf no mercado: o tabelado e o de "combate". Este ltimo era
conhecido por sofrer no processo fabricao, uma torra mais intensa de forma a disfarar o uso de
caf verde de m qualidade e a adio de outros produtos (milho, cevada, palha etc.), que embora
proibidos eram constantemente encontrados nas anlises destes cafs. Assim, tendo como o princi-
pal elemento de competio o preo mais baixo, a margem de lucro crescia com o aumento da fatia
de mercado.122 Segundo os prprios produtores, esta era uma boa estratgia, uma vez que a maioria
dos consumidores no sabia distinguir "caf bom do ruim... e na hora da compra o que interessa ao
consumidor o preo". No entanto, esta prtica de aumentar a margem de lucro com a deteriorao
da qualidade parece ter sido um dos fatores da diminuio do consumo nacional de caf nos ltimos
anos, como se ver adiante.

De um modo geral, pode-se dizer que a coordenao do Estado na indstria de torrefao

e moagem alcanou o seu principal objetivo estabelecido no incio da dcada de 60: aumentar o
consumo nacional de caf. As regulamentaes posteriores parecem ter surgido muito mais em fun-
o de estratgias ligadas ao combate da inflao (o tabelamento de preos atinge a economia como
um todo) e das presses do setor para obter vantagens, como o controle sobre a entrada de novas
firmas rivais e acesso a matria-prima em momentos de crise.123

A evoluo e as caractersticas estruturais da indstria demostram que a regulamentao

atuando sobre os principais condicionantes da conduta da indstria (polticas de preo e produo)
impediu praticamente que houvesse investimentos tanto na compra de mquinas e equipamentos
como na introduo de novos produtos (segmentao).124 O tabelamento de preos do caf, com

122
A pesquisa de campo observou que aps a desregulamentao algumas empresas passaram a seguir estratgias de
diferenciao e a investir em novas marcas com qualidades de bebidas e aromas diferenciados. A utilizao de emba-
lagens sofisticadas (a vcuo e valvuladas) tambm uma nova tendncia que visa atrair consumidores de maior poder
aquisitivo (Zylbersztajn et alii, 1993).
123
Uma outra vantagem obtida pelas indstrias torrefadoras foi a incluso do caf torrado e modo, um bem no essenci-
al na cesta bsica do trabalhador.
124
Segmentao do mercado significa produzir bens especiais para consumidores com preferncias particulares. A dife-
renciao de um produto est relacionada " percepo que o consumidor ou que o cliente tem da empresa ofertante.
Se ele associa produto empresa, mediante a marca, e lhe tem fidelidade, ento o produto diferenciado." (Farina
& Zylbersztajn, 1994: 10)
 106

preo nico, tornou o produto homogneo, inviabilizando a estratgia de segmentao e diferencia-

o que depende da aquisio de diferentes qualidades de matria-prima.125 Cabe ressaltar que o
grande grau de ociosidade da indstria, alm de inibir os investimentos, tende a favorecer a concor-
rncia predatria, principalmente a partir do fim do tabelamento de preos. Os preos no varejo,
conforme o grfico 3.5, em 1991, foram os mais baixos registrados desde o final do subsdio, na
dcada de 60.

Desta forma, um dos principais resultados que se observou foi a fragilidade do setor diante
da importncia do segmento voltado ao mercado internacional e ante as decises das polticas naci-
onais antiinflacionrias.

3.2.2 A indstria do solvel

Dando continuidade estratgia das autoridades governamentais de reduzir as presses do

excesso de oferta no mercado internacional e minimizar os custos de reteno dos estoques teve
incio, na dcada de 60,126 a implantao da indstria do solvel. Esta iniciativa foi, em grande parte,
uma decorrncia dos significativos e onerosos estoques (de aproximadamente 7 milhes de sacas de
60 kg) que o IBC dispunha de caf verde de qualidade inferior. Chamados de cafs de escolha ou
grinders, eram restos de gros quebrados e pequenos que no alcanavam a classificao para aten-
der demanda externa e interna, impossibilitando a sua comercializao.127 A industrializao destes
cafs seria uma oportunidade de conquistar novos mercados no exterior, alm de reduzir os estoques
governamentais.128

Em 1960, o IBC baixou a Resoluo 161, na qual criava as primeiras normas de incentivo
implantao da indstria do solvel. A autoridade governamental se comprometia a transferir dos

125
A grande maioria das empresas no possui provadores profissionais para avaliar a qualidade da matria-prima adqui-
rida. Na pesquisa de campo foi constatado que somente uma empresa dispunha de laboratrio que efetuava testes qu-
micos para a classificao do caf (Zylbersztajn et alii, 1993).
126
Em 1951 a Nestl instalou a primeira fbrica de caf solvel do Brasil. Esta fbrica no objetivava comercializar
com mercado externo e era a menor que a organizao possua em todo o mundo. Em 1966, quando existia somente a
marca Nescaf no mercado, o caf solvel representava menos de 0,5 por cento do total de caf consumido no pas
(Duque, 1976).
127
A legislao brasileira s permite que se exporte caf de qualidade superior a 7 para melhor.
128
O consumidor brasileiro tem pouco hbito de tomar caf solvel. Neste mercado, a Nestl domina a comercializao
do solvel. A empresa Cacique tem uma pequena participao neste mercado.
 107

seus estoques uma quota anual, de acordo com a capacidade de instalada de cada empresa, durante
os seus quatro primeiros anos de funcionamento. Nos dois primeiros anos estas empresas poderiam
pagar o caf verde com o produto manufaturado. Segundo Dria (1977), com o objetivo de adquirir
caf subsidiado dos estoque do IBC as empresas ampliaram suas capacidades de produo muito
acima do que o mercado poderia absorver. Assim, desde a sua implantao a indstria convive com
o seu superdimensionamento, da mesma forma que ocorre com a indstria de torrefao.129

As exportaes de solvel at 1964 foram insignificantes e totalizaram menos de 27 mil

sacas de caf verde. A partir de 1965, a indstria passou a operar comercialmente e as suas exporta-
es apresentaram tendncia crescente. Em 1967, o parque nacional de caf solvel j contava com
15 empresas e industrializava cerca de 2 milhes e 700 mil sacas de caf verde por ano.

Em 1974, foi criado o programa "Assistncia Especial Industria do Caf Solvel para o
Saneamento do Passivo" devido as dificuldades que s empresas apresentavam em saldar seus com-
promissos de curto prazo. Com isso, o IBC voltou a subsidiar parte do caf verde utilizado pelas
indstrias. Este programa abrangeu o perodo de 1975 a 1977. A partir de ento, o fornecimento de
caf s industrias passou a fazer parte do "Programa de Suprimento de Caf ao Mercado Interno"
(Dria, 1977: 69-70).

Em 1992, este segmento era composto por 11 empresas, localizadas nas regies produto-
ras de caf verde: 6 em So Paulo, 2 no Paran, 1 em Minas Gerais e 1 no Esprito Santo.130 Algu-
mas das caractersticas estruturais do setor, segundo os dados do Censo do IBGE, so apresentadas
na tabela 3.10. De acordo com os dados referentes ao nmero de estabelecimentos (que correspon-
de a centros de custo) percebe-se que em 1985 as empresas tinham, em mdia, 4 centros de custos, o
que denota a expanso da indstria.131 Corroborando estes dados, o tamanho mdio das empresas de
solvel elevou-se de 237 empregados em 1975 para 306 em 1985. Entretanto, este aumento con-
centrou-se nas atividades no ligadas produo. Os dados do censo indicam um aumento do valor
agregado na fase industrial, conforme mostra a relao VTI/VP. A relao MP/VP que representava
67 por cento em 1975, passa para 54 por cento em 1985, o que mostra que a participao da mat-
129
Com uma capacidade de produo instalada superior a 5,8 milhes de sacas de caf verde, e com exportaes anuais
por volta de 2,0 milhes de sacas, a capacidade ociosa da indstria do solvel est por volta de 65 por cento (ABICS,
1989).
130
Cacique, Iguau, Braslia, Cocam, Nestl, Realcaf, Vigor, Macsol, Mogi, Dominium e Alpha compem a indstria
de caf solvel.
131
Em 1985, o IBGE apresenta o nmero de empresas industriais de solvel igual a 13 e de estabelecimento 48. O con-
ceito de estabelecimento para o IBGE corresponde a centro de custo. Portanto, uma mesma fbrica pode conter mais
de um centro de custo e uma mesma empresa pode operar com mais de uma fbrica e assim registrar mais de um esta-
belecimento.
 108

ria-prima no valor da produo decrescente, pode estar refletindo o maior nvel de transformao
na fase industrial e/ou agregando servio, bem como a queda das cotaes de preos do caf no
mercado internacional, de 1975 para 1985.

Tabela 3.10 - Caracterstica Estruturais da Indstria de Solvel

Nde Estabe- Pessoal Ocupado

Anos VTI/VP MP/VP DOI/VP
lecimentos Total Lig. Prod.
1975 12 2.845 2.115 0,32 0,67 0,68
1980 14 3.183 2.462 0,47 0,50 0,53
1985 48 3.981 2.279 0,46 0,54 0,54
Fonte: Zylbersztajn et alii, (1993: 108), dados elaborados pela autora.
Legendas: VTI = valor da transformao industrial (faturamento menos DOI);
VP = valor da produo (faturamento);
MP = matria-prima;
DOI = despesas (diretas) de operao industrial.

Convm ressaltar que algumas das mais importantes empresas de solvel so diversifica-
das e dependem muito pouco da exportao deste produto com relao a sua receita total, o que ex-
plica a grande variao do valor do faturamento entre estas empresas. Segundo a Revista Quem
Quem (1992), as maiores empresas faturam cerca de US$ 70 a 80 milhes, enquanto as menores
menos de US$ 10. De qualquer forma, a industrializao do caf solvel exige uma planta industrial
sofisticada, o que determina, em geral, que a estrutura da indstria de solvel, ao contrrio da maio-
ria das empresas de torrefao e moagem, seja bastante mais complexa do ponto de vista organiza-
cional e tecnolgico.

A evoluo dos dados censitrios tambm no retratam os desafios que este segmento tem
encontrado desde a sua implantao. Como se observou, a competitividade e a conquista do merca-
do externo pela indstria do solvel se verificaram devido vantagem deste segmento em utilizar
uma matria-prima (barata) no disponvel no mercado internacional. A sua insero no mercado
externo se fez via indstrias j estabelecidas, pertencentes a grandes grupos de produtos alimentci-
os: principalmente Nestl, General Foods (Phillips Morris) e Folgers (Procter & Gramble). Assim, a
comercializao do produto passou a ser realizada, em sua maioria, a granel e destinada a compor o
blend das empresas internacionais sendo embalado sob marca local.132 Por isso, embora parea es-

132
Algumas empresas tm procurado exportar o produto j acondicionado para o consumidor final, com marca prpria,
principalmente para os pases do leste europeu (Zylbersztajn et alii, 1933). No entanto, este mercado ainda incipien-
te, apresentando elevadas barreiras entrada.
 109

tranho, a comercializao do solvel no mercado internacional s factvel se o seu preo for infe-
rior ao do caf verde robusta (principal matria-prima do caf solvel) no mercado internacional. Se
o diferencial de preo entre o caf solvel brasileiro e o robusta for pequeno, no h vantagem para
as grandes empresas torrefadoras adquiri-lo, pois elas podem industrializar o solvel com o caf
robusta.

Como se pode observar pela tabela 3.11, a relao de preos entre o caf solvel brasileiro
e o robusta se manteve, em mdia, em 0,73 at meados da dcada de 80. A partir de 1985, em de-
corrncia do aumento da oferta de caf no mercado internacional e a conseqente diminuio das
cotaes de preos do caf a indstria de solvel nacional passou a conviver com o estreitamento do
diferencial entre estes preos, perdendo competitividade. Em 1991, quando o preo do solvel bra-
sileiro se torna maior do que o do robusta, a exportao brasileira de solvel diminui em 38 por
cento.

Tabela 3.11 - Preo Mdio do Caf Robusta (R) no Mercado Internacional, do Caf Solvel
(S) Exportado pelo Brasil (US$/saca) e Relao de Preos Solvel/Robusta (S)/(R)

Robusta Robusta
Anos Solvel (S) (S)/(R) Anos Solvel (S) (S)/(R)
(R) (R)
1970 56,09 40,85 0,73 1981 135,95 107,68 0,79
1971 56,01 42,75 0,76 1982 146,76 111,96 0,76
1972 59,72 39,65 0,66 1983 164,03 114,81 0,70
1973 66,29 50,93 0,78 1984 182,59 138,11 0,75
1974 77,52 62,50 0,81 1985 160,23 127,66 0,79
1975 80,68 50,77 0,63 1986 195,10 164,80 0,84
1976 168,66 103,44 0,61 1987 135,25 116,19 0,85
1977 295,72 205,33 0,69 1988 125,69 105,99 0,84
1978 194,88 158,46 0,81 1989 100,04 89,24 0,89
1979 218,94 154,56 0,71 1990 72,67 71,65 0,98
1980 194,45 141,71 0,73 1991 66,25 73,39 1,12
Fonte: IBC e Bacha (1992, apndice estatstico).

Alm do efeito negativo do estreitamento das margens de preos entre o caf verde e o
solvel, o grfico 3.6 mostra a tendncia de perda de competitividade do caf solvel com relao
ao torrado e modo no mercado americano.133 Considerando que os preos de atacado refletem a
mesma relao dos preos do torrado e do solvel no varejo, o estreitamento do diferencial entre os

133
Na construo do grfico 3.6, os preos do caf solvel foram divididos por 4, pois em mdia 1 kg de caf solvel
rende o equivalente a 4 de torrado e modo.
 110

dois produtos leva a uma possvel diminuio do mercado de solvel vis--vis o de torrado e modo.
Ou seja, tem-se o efeito substituio do lado do consumidor final.

Grfico 3.6 - Evoluo dos Preos do Caf: Torrado e Modo e Solvel, no Atacado, no Mer-
cado Americano (US$/kg), 1982 - 1992

9,000

8,000

7,000

6,000

5,000

4,000

3,000

Solvel Torrado e Modo

Fonte: USDA

Estas dificuldades de competitividade enfrentadas pelas empresas brasileiras de caf sol-

vel j haviam sido apontadas por uma pesquisa realizada por Viacava et alii (1972). A pesquisa in-
dicava o agravamento da capacidade ociosa da indstria134 e previa a elevao do custo da matria-
prima disponvel no mercado nacional. Esta elevao seria decorrente da prpria poltica do IBC de
reduo dos estoques e conseqente adequao da produo demanda internacional. Neste traba-
lho tambm foram levantados dois problemas, de certa forma contornados, nestas ltimas dcadas.
O primeiro, referente taxa de extrao do solvel em que mais favorvel a utilizao do caf ro-

134
Algumas empresas diminuem a ociosidade dos equipamentos utilizando-os para fabricao de p de ovo e frutas lio-
filizadas (Zylbersztajn et alii, 1993).
 111

busta, na poca pouco produzido no pas.135 Com o incentivo dado pela poltica do IBC na produo
do robusta, principalmente no Estado de Esprito Santo as empresas passaram a dispor, tambm,
desta matria-prima. O segundo, concernente tendncia de crescimento do consumo global de so-
lvel, que estava relacionada introduo de novos produtos (freeze, aglomerado, descafeinado)
com tecnologia que no era dominada pelas empresas nacionais.136 Atualmente, a indstria nacional
j tem acesso a estas tecnologias. Vrias firmas industrializam pelo processo freeze e uma produz
caf descafeinado.

O grfico 3.7 mostra a evoluo das exportaes brasileiras de caf solvel, segundo os
principais mercados. O crescimento significativo do ano de 1990, seguido da queda brusca do ano
seguinte nas exportaes do solvel, se deve ao mercado sovitico. Com a queda das exportaes
dos tradicionais compradores de solvel nacional (principalmente os EUA) - os mercados do leste
europeu - os no-membros se tornaram importante escoadouro do solvel nacional. Particularmente
nos anos 89 e 90, o setor se beneficiou muito deste comrcio.

Grfico 3.7 - Evoluo das Exportaes Brasileiras de Caf Solvel

(milhares de sacas de 60 kg de caf verde), 1976 - 1992

135
A taxa de extrao a relao entre a massa de slidos solveis extrados e a massa de caf utilizada no processo de
extrao. A taxa de extrao do robusta de cerca de 40 por cento, enquanto que do arbica chega-se ao mximo em
37 por cento (Viacava et alii, 1972).
136
Existem dois mtodos de preparo do solvel. O freeze (processo de congelamento e sublimao) considerado supe-
rior, pois durante o processo de fabricao reduz a perda dos componentes aromticos do extrato. O spray-drying
(processo de pulverizao do extrato a partir da evaporao) durante o processo de fabricao perde grande parte dos
componentes aromticos (Viacava et alii, 1977).
 112

2900

2700

2500

2300

2100

1900

1700

1500

Fonte: IBC e ABICS

O brusco corte das importaes soviticas em 1991 e o desmantelamento das economias

socialistas agravaram os problemas de ociosidade, nos anos 1991/92, conforme se pode observar
pela tabela 3.12. Assim, o declnio dos preos e a queda da competitividade da indstria, aliados
diminuio das exportaes brasileiras de caf solvel, incitam a rivalidade entre as empresas, pro-
vocando comportamentos predatrios, problemas estes que vm comprometer ainda mais a lucrati-
vidade do setor, como foi observado por Zylbersztajan et alii (1993). Em 1993, o retorno da URSS
ao mercado e a recuperao dos preos do caf no mercado internacional, que tornaram o solvel
brasileiro mais competitivo, resultaram no seu bom desempenho, comparativamente aos anos ante-
riores.

Tabela 3.12- Exportaes Brasileira de Caf Solvel por Principais Mercados (mil t)

Pas 80/87 1988 1989 1990 1991 1992 1993

USA 16,3 14,8 15,4 18,2 10,1 14,9 14,6
URSS 4,5 7,3 19,0 16,5 4,0 9,8 18,6
Canad 2,5 4,1 3,7 2,6 1,4 2,7 2,2
Reino Uni-
8,1 6,2 4,7 5,1 5,2 7,0 4,7
do
Japo 2,1 6,0 4,3 4,4 5,0 4,2 7,0
TOTAL 41,7 47,6 55,9 56,2 35,4 55,4 64,4
Fonte: ABICS.
 113

Desta forma, pode-se afirmar que o segmento de solvel teve sua dinmica determinada
duplamente pelo Estado. No momento de sua implementao, que se deu por incentivos governa-
mentais, e no desenvolvimento da sua competitividade, calcada na aquisio de matria-prima sub-
sidiada. Assim se, por um lado, o Estado conseguiu seu objetivo (implantar a indstria do solvel),
por outro, os efeitos da poltica em incentivar o aumento exagerado da capacidade ociosa e as difi-
culdades de penetrao no mercado internacional acenam para um cenrio de dificuldades.137 Na
verdade, todas as dificuldades apontadas no podem ser atribudas poltica do IBC, pois a indstria
nacional de solvel est condicionada ao comportamento das grandes indstrias internacionais que
operam no mercado criando barreiras entrada do solvel brasileiro, principalmente do produto
acondicionado, que traz a vantagem de agregar valor.138 Ou seja, como um segmento exportador, as
empresas esto mais expostas s mudanas na poltica cambial e comercial do pas, sendo afetadas
diretamente pelo padro de consumo externo e pela prtica competitiva de grandes corporaes
multinacionais que dominam os mercados da Europa e Amrica do Norte.

3.3 O segmento de distribuio e consumo

A anlise das conseqncias da poltica cafeeira sobre o segmento de distribuio e con-

sumo basear-se- principalmente em dados do extinto IBC, World Coffee Situation (USDA) e em
informaes de pesquisas elaboradas para a ABIC (Associao Brasileira de Caf). Este segmento
composto por dois mercados distintos: o nacional e o internacional, com dinmicas prprias. O
segmento de distribuio e consumo nacional est relacionado mais diretamente s polticas do IBC,
constituindo-se numa pea importante da estratgia geral de ordenamento do sistema cafeeiro. Por
isso, a discusso das conseqncias da regulamentao neste segmento est ligada principalmente
aos resultados da poltica do IBC de estmulo do consumo de caf na dcada de 60 e seu abandono
na dcada de 70, quando diminui a oferta (e aumenta o preo) do caf no mercado internacional. J

137
Duque (1976) j havia retratado a dificuldade as empresas nacionais penetrarem no mercado norte-americano. O
autor evidenciou o fato de que no incio das exportaes de solvel as principais compradoras do caf brasileiro eram
as pequenas e mdias empresas, que passaram a conquistar parcelas significativas do mercado. Mas a General Foods,
a maior empresa de solvel, liderando um grupo de torradores norte-americanos, por meio do governo americano pres-
sionou o Brasil a impor uma taxa sobre o caf solvel exportado para os Estados Unidos. Este exemplo demonstra a
dificuldade de se enfrentar um mercado dominado por grandes empresas monopolistas.
138
Alm disso, desde o final de 1990 as exportaes de caf da Colmbia, Equador, Peru e Bolvia foram isentadas de
tarifas pela Comunidade Econmica Europia, com o objetivo de incentivar o combate ao narcotrfico.
 114

a dinmica do segmento de distribuio e consumo internacional est relacionada s polticas da

OIC e s conseqncias da poltica de valorizao dos preos (AIC).

Convm ressaltar que embora o mercado consumidor seja o termmetro das conseqnci-
as das polticas econmicas de um determinado setor, necessrio ter o cuidado de perceber at
que ponto outras variveis exgenas poltica de regulamentao tambm podem estar influencian-
do o seu desempenho. As modificaes no poder de compra da populao, o crescimento populaci-
onal, as transformaes no mercado de trabalho, o desenvolvimento dos canais de distribuio, as
mudanas nos hbitos de consumo etc., so variveis importantes que condicionam o consumo de
qualquer mercadoria ao longo do tempo.

Nas anlises anteriores constatou-se que a regulamentao interna que instituiu "Campa-
nha para o Aumento do Consumo Interno de Caf", subsidiando o consumo nacional de caf, refle-
tiu fortemente sobre a evoluo do consumo deste produto, na dcada de 60. A quantidade per ca-
pita demandada de caf torrado e modo de 1960 a 1965 aumentou 36,36 por cento como resultado
da queda de 52,57 por cento dos preos no varejo. Com o encerramento da "Campanha", no final de
1971, inicia-se uma forte tendncia de queda do consumo nacional de caf, chegando, nos anos 80,
a nveis bem inferiores, de consumo per capita aos observados no comeo da dcada de 60, como se
pode observar na tabela 3.13. No perodo de 1970 a 1975, a quantidade per capita de caf torrado e
modo caiu 31,03 por cento, enquanto os preos aumentaram 226,00 por cento.

Tabela 3.13 - Consumo Total e Per Capita de Caf no Brasil

(1960 a 1989)

Total (1000) Per capita Per capita

Anos Anos Total
scs 60 kg (Kg/hab) (kg/hab)
1960 5.118 4,4 1975 7.114 4,0
1961 5.787 4,9 1976 6.642 3,6
1962 6,223 5,0 1977 7,277 3,9
1963 6.745 5,3 1978 6.989 3,6
1964 7.524 5,7 1979 7.871 3,9
1965 8.155 6,0 1980 7.566 3,8
1966 8.130 5,8 1981 7.803 3,9
1967 8.650 6,0 1982 7.558 3,8
1968 8.791 5,9 1983 7.416 3,6
 115

1969 8.789 5,7 1984 6.892 3,4

1970 8.949 5,8 1985 6.452 3,1
1971 8.906 5,7 1986 5.569 2,6
1972 6.780 4,2 1987 5.922 2,7
1973 6.836 4,1 1988 5.807 2,7
1974 7.630 4,4 1989 6.384 2,8
Fonte: IBC.

Este movimento de ascenso do consumo na dcada de 60 e forte tendncia de queda ao

longo das dcadas de 70 e 80 tambm ocorreu no mercado americano. Nos Estados Unidos, o con-
sumo per capita, no incio da dcada de 60, alcanou o recorde de 3,12 xcaras por pessoa/dia. J na
metade da dcada se podia observar uma tendncia acentuada de declnio, conforme o grfico 3.8.
Em 1991, o consumo foi de 1,75 xcaras por pessoa/dia, um pouco superior ao do ano anterior (1,73
xcaras por pessoa/dia), mas bem abaixo do que o consumo registrado em 1962, apesar do aumento
do consumo do caf descafeinado. O caf solvel o que apresenta maior queda de consumo (cerca
de 36 por cento) em relao ao ano de 1974, quando o nvel de consumo era de 0,17 xcaras por
pessoa/dia.

Grfico 3.8 - Consumo de Caf por Tipo: Torrado e Modo, Solvel e Descafeinado, no Mer-
cado Americano (xcara por pessoa/dia) 1960 - 1991

2,5

1,5

0,5

0
1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

Torrado Solvel Descafeinado

Fonte: USDA.
 116

Em outro estudo (USDA, 1993) sobre consumo de bebidas, nos Estados Unidos, o con-
sumo de caf apresenta tambm tendncia declinante nessas ltimas dcadas. Por outro lado, o con-
sumo de refrigerantes, sucos e gua engarrafada mostra um significativo aumento, conforme tabela
3.14.

Tabela 3.14 - Consumo Per Capita de Bebidas, no Mercado Americano (litros)

Bebidas 1970 1975 1980 1985 1989 1990 1991 1992

Caf 136 125 103 102 100 100 101 99
Refrigerante 86 100 130 155 175 181 182 182
Cerveja 70 82 92 90 90 92 88 88
Leite 87 83 78 75 74 74 74 73
Ch 20 28 28 28 27 27 26 26
Sucos 25 26 26 28 26 23 24 25
gua engarrafada - 4 10 20 29 35 36 38
Fonte: USDA (1993).

No mercado europeu as estatsticas tambm apontam para um declnio ou estagnao do

consumo de bebidas quentes, notadamente do caf, conforme tabela 3.15. Segundo a Euromonitor
(1990), no caso do caf esta tendncia est associada, principalmente, ao seguintes fatores: dificul-
dade de transmitir aos jovens uma imagem favorvel; volatilidade dos preos, devido instabilidade
do mercado; e associao do caf com malefcios sade.

Tabela 3.15 - Consumo de Bebidas Quentes na Europa

1984 - 1988 (1 000 toneladas)

Ch Caf Cacau**
Pases
1984 1988 1984 1988 1984 1988
Reino Unido 149,0 140,0 425 489 177 169
Alemanha Oci- 17,1 15,2 255 293 120 138
dental
Irlanda 10,4 11,0 245 265 113 120
Holanda 9,2 9,9 136 155 39 63
Frana 7,8 9,4 112 138 28 38
Itlia 3,2 4,0 94 101 37 36
Sucia 3,1 3,2 79 82 27 30
 117

Dinamarca 2,3 2,2 71 64 23 24

Sua 2,0 1,7 48 64 20 18
Blgica 1,3 1,2 54 57 14 13
Finlndia 0,8 1,2 39 57 12 13
ustria 1,4 1,2 43 47 12 12
Noruega 0,9 1,0 36 33 10 11
Espanha 0,7 0,7 30 30 9 8
Grcia 0,3 0,3 20 29 8 7
Portugal 0,2 0,3 5 7 5 6
Fonte: Euromonitor (1990: 6).
Observaes: * equivalente em gros verdes.
** volume de vendas a varejo.

O pequeno aumento do consumo de caf de 1984 a 1988 explica-se mais pelo do aumento da po-
pulao, neste perodo, do que pelo crescimento das vendas. interessante observar que o ch e o
chocolate apresentam tambm tendncia de queda do consumo. O decrscimo das vendas pode ser
observado pela tabela 3.16.

Tabela 3.16 - Venda no Varejo de Bebidas Quentes

Moeda Nacional/Milhes (preos constantes de 1984)

Pases 1984 1986 1988 1993

Frana 14.300 14.990 11.880 11.828
Itlia** 7.190 7.007 6.407 7.777
Reino Unido 1.113 1.158 1.028 1.221
Alemanha Ocidental 8.960 10.222 8,040 8.698
Fonte: Euromonitor (1990: 3 e 9).
Observaes: * estimativa;
** bilhes.

A pesquisa da Interscience139 (1991) nas principais capitais brasileiras sugere que est
ocorrendo uma mudana nos padres alimentares do consumidor com referncia ao consumo de
bebidas. Entre as bebidas preferidas (no alcolicas), o estudo revelou que o suco natural foi esco-

139
Encomendada pela ABIC.
 118

lhido em primeiro lugar, com 22 por cento, seguido pelo refrigerante, 20 por cento, e caf, com 19
por cento. Apesar de se manter como uma das bebidas preferidas, o caf apresenta uma forte rejei-
o (17 por cento dos entrevistados), principalmente entre as pessoas de at 35 anos (56 por cento).
As principais concluses da pesquisa com relao posio do caf diante dos consumidores finais
foi a seguinte: o consumo do caf tem sido sustentado pelo hbito dos mais velhos; entre os jovens
no um hbito de consumo e h uma forte propenso ao seu abandono (relacionado com malef-
cios sade), com o aumento da ingesto de bebidas consideradas mais saudveis (embora no se
possa dizer que os refrigerantes sejam bebidas saudveis). Um dos mais importantes resultados
desta pesquisa talvez seja a constatao de que a tendncia de queda no consumo independe do fator
preo. Apenas 18 por cento dos entrevistados alegaram que adquirem o caf mais barato. Em con-
traposio, 88 por cento afirmaram avaliar se o preo do caf vendido corresponde qualidade.

Quais seriam ento os fatores que teriam provocado as mudanas nos hbitos dos consu-
midores e que implicaram uma reverso da tendncia crescente de consumo? Ou seja, at que ponto
a regulamentao brasileira (preos de cartel) pode explicar o comportamento do mercado consumi-
dor de caf (nacional e externo)?

Se internamente o aumento da demanda, na dcada de 60, pode ser entendido pela poltica
de subsdios (regulamentao), no mercado norte-americano so as baixas cotaes de preos do
caf no mercado internacional que justificam o aumento do consumo. O excesso de oferta no mer-
cado em comparao com a dcada anterior trouxe como conseqncia baixas cotaes de preos,
conforme a tabela 3.17. Pode-se notar que em 1963 o preo do caf atinge a cotao mais baixa
desta dcada.

Tabela 3.17 Preo Mdio de Importao de Caf- EUA (FOB)

cents/lb (US$ constante de 1990)

Anos Preo Mdio ndice Anos Preo Mdio ndice

Importao Importao
1959 135,27 100,00 1976 230,47 170,37
1960 130,30 96,32 1976 230,47 170,37
1961 123,74 91,15 1977 215,38 159,22
1962 116,11 85,83 1978 239,05 176,72
1963 115,62 85,47 1979 223,94 165,55
1964 150,53 11,28 1980 181,39 134,09
1965 140,89 104,15 1981 99,12 73,27
1966 134,10 99,13 1982 108,55 80,25
1967 123,48 91,28 1983 113,71 84,06
1968 119,77 88,54 1984 123,25 99,11
 119

1969 113,94 84,23 1985 115,34 85,27

1970 146,08 107,99 1986 144,32 106,70
1971 128,94 95,32 1987 100,27 74,13
1972 131,73 97,38 1988 107,13 79,20
1973 155,58 115,01 1989 91,65 67,75
1974 138,60 102,46 1990 68,43 50,59
1975 115,05 85,05 1991 63,96 47,28
Fonte: Bacha (1992: apndice estatstico).

Entretanto, como se pode verificar a partir da dcada de 80, os preos mdios de importa-
o no mercado norte-americano tambm apresentam forte tendncia descendente, embora a de-
manda continue declinando. Observando, por outro lado, a evoluo dos preos do caf torrado e
modo no varejo, em dlares constantes de 1985, no mercado americano, outras concluses podem
ser levantadas (grfico 3.9).140 Os preos no varejo do caf torrado e modo correspondem aos do
incio da dcada de 80 quando os preos mdios de importao eram quase 50 por cento superiores.

Grfico 3.9 - Preos do Caf Torrado e Modo no Varejo, no Mercado Americano, (US$ de
1985) (US$/kg), 1980 - 1990(dez)

13

12

11

10

Fonte: Bacha, 1992 (apndice estatstico)

140
Os preos foram extrados de Bacha (1992), e deflacionados pelo IPA-EUA, com base em janeiro de 1985.
 120

O predomnio de grandes corporaes no mercado americano explica a sustentao de

preos no varejo. As trs maiores empresas - General Foods, Procter & Gamble e Nestl - detm
mais de 80 por cento do mercado americano. Segundo especialistas, a queda das cotaes de preo
do caf verde no ir refletir na queda de preos do caf para os consumidores. As grandes torrefa-
doras internacionais no transmitem aos consumidores a diminuio de preos da matria-prima,
aumentando, desta forma, as suas margens de lucro. Segundo Beltro (apud Borges, 1992), desde
1989 os importadores contabilizaram ganhos com o aumento de 54 por cento do resultado entre o
faturamento da indstria, no varejo, e o valor pago pelo caf, enquanto a apropriao dos benefcios
pelos consumidores significou um pouco mais de 3,3 por cento.141 O grfico 3.10, que apresenta a
evoluo dos relativos de preos do caf importado pelos Estados Unidos e do atacado do caf re-
gular no mercado americano, no deixa dvida quanto tendncia crescente de aumento da margem
das indstrias americanas torrefadoras de caf.

Grfico 3.10 - Evoluo do Relativo de Preo de Caf Importado/Atacado, no Mercado Ame-

ricano, 1958 - 1991

0,55

0,5

0,45

0,4

0,35

0,3

0,25

0,2

141
De acordo com os dados da Euromonitor (1991) os preos de venda no atacado das principais marcas de cafs torra-
do e modo da General Foods e da Nestl, no Reino Unido, entre 1990 e 1991 no apresentaram qualquer variao. Os
cafs das mesmas empresas do tipo solvel apresentaram pequenas variaes, de 7 a 13 por cento.
 121

Fonte: Bacha, 1992 (apndice estatstico).

Nesse sentido, cabe chamar a ateno para as transformaes importantes que esto ocor-
rendo neste mercado, em mbito internacional, decorrentes em grande parte da estagnao do con-
sumo. De um lado, a estrutura do mercado das empresas torrefadoras est se tornando ainda mais
concentrada em virtude das fuses e aquisies das firmas menores pelas grandes. S para citar al-
guns exemplos: em 1985, a Philips Morris adquiriu a General Foods; em 1986, a General Foods
adquiriu a Kenco, e em 1990 a Philips Morris adquiriu a Jacobs Suchard. De outro lado, a estratgia
das grandes empresas processadoras de caf tem sido transformar as regras de concorrncia de for-
ma a poderem auferir vantagens competitivas, modificando a elasticidade da demanda por seus pro-
dutos, criando poder de mercado. As grandes empresas passaram a investir consideravelmente na
diferenciao, desenvolvendo e introduzindo novos produtos de alto valor agregado. Segundo esti-
mativa (USDA, 1992), as vendas de cafs especiais gourmet, nos Estados Unidos, devem chegar,
em 1994, a 30 por cento do total da venda da indstria, que representa um aumento de 60 por cento
quando comparado com o ano de 1983. S no mercado francs a Nestl oferece sete variedades de
caf solvel, com destaque para os cafs premiums (Alta Rica e Cap Colombie), que possuem a
maior parcela do mercado (Euromonitor, 1991).

Paralelamente, no mercado nacional dadas as caractersticas da estrutura da indstria pro-

cessadora, discutidas anteriormente, ainda o principal instrumento de competio o preo, con-
forme se observa pelos dados (tabela 3.18) da pesquisa de campo (Zylbersztajn et alii, 1993).142 A
marca aparece secundariamente, seguida por qualidade e regularidade de abastecimento. Nos su-
permercados, apesar de a marca do produto ser o principal instrumento de competio, o preo vem
logo a seguir. Segundo os prprios entrevistados, se o caf fabricado pelas pequenas empresas no
tiver uma marca conhecida ter muita dificuldade de figurar nas prateleiras dos grandes supermer-
cados. Mas a dificuldade de entrar neste canal de distribuio no reflete a facilidade de ser expulso
caso no se oferea preo. Ou seja, alm da prpria competio entre as empresas o principal canal
de distribuio tambm acirra a concorrncia, forando a queda das suas margens de lucro.

142
Nas empresas brasileiras a baixa profissionalizao da gerncia das empresas torrefadoras pode explicar, em parte,
as dificuldades referentes negociao com os clientes e manuteno de margens de lucro estveis. Nas empresas en-
trevistadas, as situadas nos estratos inferiores, at 50 empregados, somente 6,2 por cento possuam administrao
contratada, e de 51 a mais 26,6 por cento. (Considerou-se administrao contratada quando algum dos diretores era
contratado).
 122

Tabela 3.18 - Principal Instrumento de Concorrncia, Segundo Canal de Distribuio

Instrumento de Competio 1 2 3 4 5 6 7 8
Preo 50,0 38,1 46,6 11,1 62,5 91,7 72,7 100
Marca 40,0 47,6 26,7 33,3 37,5 8,3 18,2 -
Qualidade 10,0 14,3 6,7 44,5 - - - -
Propaganda - - - 11,1 - - - -
Prazo de entrega - - 6,7 - - - -
Regularidade de fornecimento - - 13,3 - - - - -
TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 100
Nmero de empresas 20 21 15 9 8 12 11 1
Fonte: Pesquisa de Campo (Zylbersztajn et alii, 1993). Dados elaborados pela autora.
Legenda: (1) bares, padarias, restaurantes; (2) supermercados; (3) vendas institucionais: escolas, hospitais, restau-
rantes industriais; (4) lojas especializadas em venda de caf; (5) atacadistas; (6) concorrncia pblica; (7) cesta
bsica; (8) feiras.

Fato semelhante ao apontado acima acontece com a concorrncia pblica, vendas instituci-
onais e cesta bsica. Somente nas lojas especializadas em venda de caf os itens qualidade e propa-
ganda se tornam importantes. No entanto, representam uma pequena parcela da clientela deste mer-
cado. Na tabela 3.19 pode-se observar os clientes mais importantes, das empresas torrefadoras. Em
todos os estratos de tamanho o supermercado representa o cliente mais importante seguido por ba-
res, padarias e restaurantes. A venda institucional, apesar da pouca representatividade, tem sido
apontada como um importante canal de distribuio e formador de hbitos de consumo.

Tabela 3.19 - Clientes mais Importantes (%), por Estratos de Nmero de Empregados

Estratos NdeEmp. 1 2 3 4 5 6 7 8 9
0-10 31 12,07 58,1 6,6 0,1 4,7 7,2 4,4 3,5 2,7
11-50 36 20,3 55,3 4,9 1,0 5,1 7,9 2,5 2,6 0,4
51-100 15 27,5 40,8 12,3 3,0 0,9 3,3 1,9 2,2 8,2
+ de 100 16 26,2 55,9 5,3 2,0 1,0 6,5 1,2 1,9 0,0
Fonte: Pesquisa de Campo (Zylbersztajn et alii, 1993). Dados elaborados pela autora.
Legenda: (1) bares, padarias, restaurantes; (2) supermercados; (3) vendas institucionais: escolas, hospitais, restau-
rantes industriais; (4) lojas especializadas em venda de caf; (5) venda direta ao consumidor; (6) atacadistas; (7)
concorrncia pblica; (8) cesta bsica; (9) outros.
 123

A crescente importncia dos supermercados como canal de distribuio pode, tambm, ser
constatada pelos dados de oramentos familiares levantados pelos IBGE em 1985. H uma clara
predominncia dos supermercados como local de compra em reas metropolitanas, como se pode
observar pela tabela 3.20. Note-se, no entanto, que esta tendncia geral tanto em relao comer-
cializao de outros produtos como em relao ao observado nos pases industrializados. Na Frana,
por exemplo, os hipermercados e supermercados foram responsveis, em 1990, por 90 por cento,
em termos de valor, da comercializao do caf.

Tabela 3.20 - Locais de Compras de Caf Modo nas reas Metropolitanas

rea metropoli- Est. Especiali- Super Vendedor

Armazm Feira Mercado Outros
tana zados mercado ambulante

Belm 31,37 5,88 2,94 0,98 57,84 0,98 0,00

Fortaleza 54,08 2,04 0,00 1,02 41,84 0,00 0,00
Recife 15,00 3,75 2,50 5,00 68,75 0,00 6,25
Salvador 14,42 9,62 1,92 0,96 71,15 0,00 0,96
Belo horizonte 27,00 39,00 10,00 3,60 55,86 0,00 2,70
Rio de Janeiro 6,25 10,42 1,65 0,00 80,21 0,00 2,08
So Paulo 11,57 18,18 0,00 1,65 66,12 0,83 0,00
Curitiba 26,89 4,20 0,00 0,84 67,23 0,00 0,84
Porto Alegre 21,13 2,82 0,00 1,41 71,83 0,00 1,41
Braslia 9,14 9,41 0,00 0,00 81,18 0,00 1,18
Goinia 23,91 10,87 0,00 3,26 60,87 1,09 1,09

Fonte: Pesquisa de Oramento Familiar (1985).

Segundo pesquisa realizada pela ABIC (1992), o que distingue a comercializao dos ca-
fs brasileiros a "imagem desfavorvel junto aos supermercados" que os fabricantes de caf des-
frutam, uma vez que "os gerentes de compra dos supermercados acham todas as marcas quase que
basicamente iguais." Apesar do caf fornecer uma lucratividade total (comercial e financeira) de 30
por cento para os supermercados, o caf recebe um tratamento "tipo commodity", ou seja, de uma
matria-prima pouco diferenciada, onde o preo o fator fundamental.
 124

"A grande quantidade de fabricantes de caf, muitos dos quais ainda mal equipados
para garantirem produtos de qualidade, grandemente responsvel por esta imagem.
Os gerentes de compras dos supermercados so visitados semanalmente por fabri-
cantes de caf, que tentam colocar seus produtos na linha dos supermercados. Essa
situao coloca no setor uma certa aura de inferioridade, que difere da maioria das
outras classes de produtos, que so dominadas por uma quantidade menor de inds-
trias, caracterizadas, em geral, por um nvel superior de profissionais." (ABIC, 1992:
sp)

Portanto, as evidncias observadas no mercado consumidor conduzem a duas concluses

gerais. A primeira est relacionada s mudanas de hbitos dos consumidores, que implicou a queda
da demanda por caf, tanto no mercado nacional como no mercado externo. Desta forma, embora se
possa afirmar que os preos altos (varejo), principalmente durante a dcada de 70, tiveram uma par-
ticipao relevante neste resultado, outros fatores como o crescimento do consumo bebidas frias,
principalmente de refrigerantes, parecem ter afetado este mercado. A segunda concluso que se
pode chegar a partir da anlise dos preos do varejo nos mercado americano e europeu dos ltimos
anos que independente da poltica de cartel do AIC os consumidores estrangeiros pagaro preos
de monoplio. Ou seja, preos baixos de oferta de caf verde no se traduzem em preos menores
para os consumidores, mas a aumentos na margem de lucros das indstrias processadoras internaci-
onais.

Captulo 4 - A desregulamentao do mercado cafeeiro e a sua reorganizao

4.1 Determinates da desregulamentao

A busca da lgica da racionalidade econmica da regulamentao no mercado cafeeiro,

conduziu hiptese de que a interveno, principalmente, a partir da criao do IBC, se traduziu
num padro de carter harmnico de interao entre Estado e a atividade cafeeira. O vnculo que se
criou entre o setor privado e o estatal permitiu o surgimento de um compromisso, no qual os agentes
econmicos agiam em consonncia com as regras estabelecidas por esta interao. O setor privado
delegava o seu direito de efetivar livremente os seus negcios, em troca da garantia de que os seus
nveis mnimos de lucro seriam defendidos sem riscos. O Estado passou assim a coordenar todo o
sistema agroindustrial no em defesa nica dos interesses da cafeicultura mas com objetivos amplos
de interesses macroeconmicos com a anuncia da atividade cafeeira. A existncia desse acordo
 125

tcito permitiu que se reduzissem as incompatibilidades entre os dois setores, criando um consenso
de que se estava evitando o resultado do dilema dos prisioneiros. O poder de coero do Estado,
obrigando a adeso de todo o sistema a esta poltica, garantia que no haveria carona, ou seja, que
agentes privados pudessem quebrar a regra do jogo em benefcio prprio. Sem o Estado os produto-
res estariam expostos aos riscos, s incertezas e principalmente aos lucros normais, prprios de um
mercado concorrencial.

As disputas, que ora emergiam, no questionavam as prticas de regulamentao, uma vez

que estas se mostravam funcionais acumulao do setor. Elas se dirigiam distribuio dos lucros,
principalmente sobre o valor da quota de contribuio (no segmento rural) e ao subsdio da matria-
prima, em perodos de crise de oferta (no segmento industrial). Os conflitos, freqentemente, acom-
panhavam o movimento oscilatrio do mercado, que ao diminuir o ritmo de crescimento da renda,
tornavam mais acirrada a concorrncia pelos frutos da regulamentao.

Sabe-se, por exemplo, que as oscilaes de preo no mercado internacional atuam dife-
rentemente na lucratividade dos segmentos agrcola e industrial cafeeiro. No que tange indstria
processadora voltada ao mercado interno, o aumento de preos da matria-prima retrai a sua mar-
gem de lucro. No mercado produtor o efeito o inverso. Compatibilizar estas dinmicas distintas
atravs de polticas compensatrias foi uma das tarefas da regulamentao no mbito de contemplar
as demandas do setor privado. Portanto, os elos funcionais entre o setor privado e o pblico se mos-
traram bastante bvios na anlise histrica da interveno.

Porm, se a poltica cafeeira foi funcional acumulao do setor ento as crticas e os ata-
ques regulamentao seriam totalmente infundados? Como explicar enfim a desregulamentao?

Embora os processos de desregulamentao sejam fenmenos recentes e o debate terico

sobre esta questo esteja ainda em aberto,143 pode-se considerar que o processo de desregulamenta-
o do sistema cafeeiro no Brasil teve como condicionantes dois fatores: um de ordem mais geral,
ou institucional, reflexo da crise do Estado, que atrofiou a sua capacidade de deciso e sustentao
de polticas pblicas, de longo prazo e, um particular, decorrente das conseqncias da poltica ca-
feeira, ao longo destes anos de interveno.

Com relao ao primeiro componente, a crise geral do Estado, cabe reter que o resultado
da conjuno de importantes desajustes macroeconmicos, projetou o fim do intervencionismo na

143
Sobre esta questo ver Peltzman (1989).
 126

economia brasileira. A inadimplncia do Estado, nesta ltima dcada, provocou a desarticulao

entre o setor privado e o pblico, tornando o Estado impotente e desautorizado a exercer o poder
pleno sobre as polticas econmicas de maneira geral (Fiore, 1990). Este fato naturalmente repercu-
tiu desastrosamente no setor. O desequilbrio do Estado aliado onda ideolgica neoliberal, que se
espraiou nas economias capitalistas, implicou na acelerao do processo de desregulamentao.

Os reflexos dos sintomas da crise do Estado no sistema caf poderiam ser notados, desde
o incio da dcada de 80, desencadeando uma srie de aes defensivas (comportamento oportunis-
ta) entre os seus agentes agravando ainda mais os desequilbrios. Do lado do setor privado, acumu-
laram-se denncias de contrabando de caf, para ser vendido, principalmente no Paraguai, burlando
o pagamento da quota de contribuio. Do lado do setor pblico, eclodem denncias sobre o IBC,
que aps uma auditoria em 1986, sofreu uma reforma administrativa. Uma vez atingido este estgio
no h mais consenso, as regras deixam de ser obedecidas e o seu resultado perverso: a manifesta-
o de movimentos no cooperativos por partes dos agentes, que potencializa o desequilbrio entre o
Estado e a atividade, reduzindo as receitas e induzindo a um quadro de instabilidade crescente.
neste ponto, quando os agentes passam a adotar comportamentos defensivos diante do vislumbra-
mento do limite da regulamentao, que a linha de pesquisa proposta por Noll (1989a) torna-se re-
levante. A complexa estrutura institucional da regulamentao aliada aos elementos custo de transa-
o e informao imperfeita resultam em reaes diversas dependendo do grau de conflito entre o
agente e principal.

Quanto ao segundo componente, as conseqncias da poltica cafeeira, pode-se afirmar

que os efeitos da poltica de valorizao dos preos do caf no mercado internacional, implicaram
no seu prprio fim. Ou seja, o carter contraditrio da poltica de sustentao de preos provocou o
surgimento da crise que colocou em xeque a regulamentao. Em outras palavras, o entendimento
deste processo deve ser buscado na lgica da poltica de cartel e nos seus efeitos sobre a economia
cafeeira.

A essncia da poltica cafeeira era a cartelizao do mercado, que visava atravs da coor-
denao dos (pases) produtores eliminar a concorrncia de preos tentando impedir a entrada de
novos rivais no mercado. As condies para que seja possvel a coordenao oligopolstica esto
descritas no quadro 4.1:
 127

Quadro 4.1 - Condies que Afetam a Coordenao Oligopolstica

Excelente Possvel Difcil

Caractersticas Coalizo Cartel Concorrncia
Tcita
Nmero de firmas Muito poucas Vrias Muitas
Concentrao Muito alta Alta Baixa
Tipo de produto Padronizado Diferenciado Diferenciado
Freqncia de vendas Pequena Moderada Alta
Oportunidades de acordos secretos Nenhuma Alguma Alta
Mudana tcnica Nenhuma Moderada Rpida
Crescimento do mercado Baixo Moderado Rpido
Elasticidade da demanda Baixa Mdia Alta
Custo de produo Idnticos Semelhantes Diferentes
Fonte: Greer (1992 : 299).

Como se pode observar, apesar de o mercado cafeeiro no possuir as condies para uma
coordenao oligopolstica excelente (coaliso tcita), as caractersticas deste mercado possibilita-
ram a poltica de cartel, principalmente no que se refere a duas condies: a elasticidade da deman-
da, relativamente baixa no curto prazo e a concentrao do mercado, no qual somente os dois pases
- Brasil e Colmbia - representam juntos mais de 40 por cento do mercado mundial. Alm disso, a
adoo de uma poltica de cartel implica na adeso de uma quantidade suficientemente grande de
produtores ou de pelo menos de produtores que detenham parcelas significativas da oferta total. O
cartel do caf, institucionalizado pela OIC, no decorrer dos anos conseguiu mobilizar parcelas cres-
centes dos pases produtores que de 1962 para 1990 passou de 30 participantes para 49. A adeso
dos principais pases consumidores poltica, por questes discutidas no captulo 2, tambm au-
mentou de 16 para 22, nesses 28 anos, garantindo a estabilidade da organizao e o sucesso na sus-
tentao dos preos mundiais do caf.

Entretanto, a instabilidade e a dificuldade de coordenao do cartel ocorre principalmente

se houver uma grande diferenciao entre os seus membros. Estas diferenciaes podem ser em
relao multiplicidade de variaes da participao relativa de cada produtor, valorizao distinta
do produto no mercado (mercado muito segmentado), s diferenas de custos (produo, comercia-
lizao, etc.) e de objetivos.
 128

Os pases produtores de caf so heterogneos e tm critrios e necessidades diferentes,

principalmente na fixao de preos. Um pas que possui uma fatia pequena do mercado se sente
tentado a aumentar sua participao reduzindo preos pois julga que, sendo pequeno o seu acrsci-
mo de vendas no mercado global, sua ao ser imperceptvel. A motivao para este tipo de estra-
tgia muito grande pois muitos deles dependem quase exclusivamente deste produto para manter a
sua receita de exportao. Na tabela 4.1144 pode-se observar, pela relao entre a receita de exporta-
o de caf sobre a receita total de cada pas, a importncia da receita cambial do caf para a maio-
ria dos principais pases exportadores.

Tabela 4.1 - Mdia das exportaes de caf (em 1.000 scs de 60 kg) e participao das receitas
de exportao de caf no total exportado (mdia de 3 anos), por pas.

Exportaes de caf (1.000 scs de 60Kg)

Pases Rec.Caf/Rec.Total
1960/75 1976/93

Brasil 17.206,67 16.303,33 9,65

Colmbia 6.508,07 10.535,72 41,81
Costa do Marfim 3.204,66 4.023,28 20,97
Uganda 2.756,47 2.502,94 -
El Salvador 1.933,13 2.355,02 63,19
Guatemala 1.673,93 2.461,39 39,66
Mxico 1.633,33 2.883,17 3,81
Indonsia 1.424,73 4.462,55 3,78
Etipia 1.198,80 1.320,72 62,49
Costa Rica 1.071,93 1.811,50 30,73

144
Relacionou-se apenas os produtores que exportam mais de 300 mil sacas de caf por ano.
 129

Camares 1.058,73 1.641,83 25,82

Zaire 922,06 1.370,22 21,98
Qunia 835,33 1.570,94 53,50
Madagascar 834,07 878,44 73,44
Equador 781,06 1.480,33 14,02
Peru 684,67 922,17 11,28
Tanznia 678,60 849,22 50,94
ndia 587,33 1.406,89 9,01
Nicargua 492,53 719,50 37,44
Honduras 431,13 1.214,17 30,97
R. Dominicana 393,55 554,88 23,05
Haiti 350,13 301,38 27,26
Nova Guine 286,13 841,14 22,00
Burundi 275,40 462,83 89,22
Ruanda 217,27 546,83 84,77
R. frica C. 158,20 225,16 27,44
Vietn 30,67 397,28 -
Tailndia 0,00 332,89 0,64
Fonte: USDA e International Trade Yearbook.
Obs.: O relativo Receita de Exportao de Caf/Receita Total foi calculado pela mdidos ltimos trs anos disponveis no
anurio International Trade Statistics Yearbook (1989).

Com exceo de Uganda, por motivos de distrbios internos, o nico pas que apresentou
queda absoluta de participao no mercado internacional foi o Brasil. O que, naturalmente, implicou
numa acentuada queda da sua participao relativa, uma vez que o consumo aumentou 82,94 por
cento, de 1960 a 1991. No incio dos anos 60, o Brasil ainda possua uma mdia de quase 40 por
cento no total das exportaes mundiais. No incio dos anos 90, a parcela brasileira chegou a repre-
sentar menos de 20 por cento. Ou seja, observa-se que em termos mundiais, houve a queda da parti-
cipao das exportaes brasileiras de caf vis--vis o crescimento da participao dos pases con-
correntes.

Um dos aspectos mais surpreendentes o crescimento da participao dos pases asiticos:

Indonsia, Vietnam e Tailndia. O Vietnam um exemplo expressivo, em 1960 o total exportado
no passava de 40 mil sacas de 60 kg, enquanto em 1994, segundo estimativa da OIC, esse pas j
produz cerca de 4 milhes de sacas de 60 kg exportveis. A Indonsia que desponta como um im-
 130

portante exportador, em 1960 comercializou no mercado internacional somente 641 mil sacas de 60
kg e em 1991, 5,7 milhes de sacas.

Muitos desses pases que eram produtores residuais aumentaram violentamente sua parti-
cipao no mercado. Isto porque o caf , em grande parte, uma das poucas atividades econmicas
lucrativas que estes pases possuem. o caso de Burundi e Ruanda que dependem de mais de 80
por cento das receitas totais das exportaes de caf. Como coloca Corra (1992: 6) "A Guatemala
planta caf ou caf. O Qunia planta caf ou caf. E por a afora...".

As condies destes pases similar do Brasil no incio do sculo. Relembrando Furtado

(1968: 188) como o caf o produto que "apresenta maior vantagem comparativa", enquanto o seu
preo no baixar a ponto de aquela vantagem desaparecer, "os capitais formados [nestes pases]
continuam acorrendo para a cultura do mesmo". Ento, dadas as poucas barreiras entrada espera-
se que a oferta aumente no em funo do crescimento da demanda mas em funo da disponibili-
dade de mo-de-obra e terras subocupadas e da poltica de cartel que mantm os preos em nveis
vantajosos. Assim, quanto maior for o sucesso na valorizao de preos menor a barreira entrada e
maior o nmero de ofertantes que produzem uma crescente dificuldade de coordenao de preos.

Percebe-se, portanto, que o limite da poltica de cartel se encontrava na crescente presso

da oferta devido aos estmulos positivos dados pela poltica de sustentao de preos. No plano ex-
terno, o controle da oferta era impossvel. No se podia obrigar os pases produtores a adotarem
polticas de desestmulo produo de caf. A adeso AIC livre e cada pas possui soberania
com relao as suas decises de polticas internas. Por isso que apesar da OIC, atravs do FID
(Fundo Internacional de Diversificao), promover projetos de desenvolvimento e diversificao de
culturas alternativas, as tentativas de restrigir a oferta foram infrutferas, como tambm rechaadas
por alguns pases produtores, que alegavam ser uma interferncia da OIC nas decises dos produto-
res. Um outro fator que vem agravar esta situao a crise de oferta decorrente das intempries cli-
mticas que, ao produzirem um estmulo extra de preos, induz ao aumento da produo no longo
prazo. Mesmo no Brasil em que o Estado criou um amplo regime de incentivos e punies aos
agentes do sistema cafeeiro, os picos de preos decorrentes das graves geadas de 1955 e de 1975, no
Brasil, estimularam o crescimento espetacular da oferta de caf na dcada de 60 e de 80, respecti-
vamente.

Assim, embora se reconhea que no curto prazo a elasticidade da oferta seja prxima a
zero, no longo prazo isso no ocorre. As elasticidades da oferta de longo prazo para vrios pases
produtores (10 anos depois do aumento de preos) foram estimadas por Akiyama e Varangis (1990)
 131

que obtiveram os seguintes resultados: Colmbia 0,74, Costa do Marfim 0,84, Costa Rica 0,41, Bu-
rundi 0,95, Brasil 0,36.

O crescimento da oferta decorrente da dificuldade de impedir a entrada de produtores ri-

vais se explica tambm pelas relaes diplomticas internacionais. Presses para que se realizassem
acordos favorveis aos pases mais pobres e dependentes economicamente das receitas de exporta-
o do caf so levadas mesa de negociaes.145 Ou seja, no mbito das negociaes questes po-
lticas e estratgicas entre os pases membros tem um peso relativamente grande vis--vis aos inte-
resses puramente comerciais. Este mesmo argumento sustentado por Moricoche & Martin (1994:
24) quando afirmam que:

"[...] embora teoricamente a curto prazo, se possa determinar um limite para as vari-
aes de preos, na prtica, o que ocorre so os interesses polticos relegando as
questes econmicas para o segundo plano, criando-se, com isso, uma inrcia de
preo, dificultando ou mesmo impedindo que os pases de custos mais altos sejam
deslocados do mercado."

Estas questes possibilitam o entendimento do porqu os pases menos eficientes perma-

necem no mercado. Na maioria das vezes os acordos foram defendidos por compromissos polticos,
que acabam determinando preos em nveis altos para favorecer produtores de alto custo.

Uma vez que o preo acaba sendo determinado pelos produtores de maiores custos elimi-
na-se a principal barreira entrada e o aumento geral da produo torna-se uma conseqncia direta
desta poltica. Portanto, no se pode esperar que o acordo leve a um equilbrio de longo prazo.
Como admite Lima (1992: 13) ex-representante do Brasil na OIC e ex-funcionrio do IBC:

"Parece impossvel conciliar o fato de receber uma boa remunerao por uma ativi-
dade econmica e ao mesmo tempo evitar a expanso da oferta. Trata-se de um pro-
blema que nenhum Acordo resolver. Podem-se usar mecanismos cerceadores na
comercializao, e as quotas so a resposta, mas impedir que novos membros parti-
cipem do clube seria um sonho. Um acordo de produto de base, ou mesmo de qual-
quer outro tipo, reside no bom comportamento de seus membros, o que tem revelado
uma tarefa rdua".

145
Em outubro de 1994, no discurso de posse o diretor-executivo da OIC, Celsius Lodder apresentou aes que pretende
implementar durante a sua gesto entre elas estava: "atuar como catalizador na recuperao de pases membros da
OIC em crise, por exemplo, Ruanda, dando apoio tcnico na reconstruo de suas economias" (Jornal do Caf,
1994: 3).
 132

Como se pde observar no captulo 2, a poltica de cartel s teve sucesso por que "o custo
da estabilizao (dos preos) recaiu completamente sobre o Brasil" que se disps a desempenhar o
papel de "ofertante residual" (Delfim Netto, 1973: 315). O Brasil como maior produtor arcou com o
nus de suportar os estoques. Na dcada de 60, o pas chegou a carregar cerca de 80 por cento do
estoques mundiais. A diminuio absoluta da quantidade do carregamento dos estoques mundiais, a
partir de meados da dcada de 60, se deve poltica interna de erradicao dos cafezais brasileiros
que visava reduzir seus gastos com a reteno e conter a oferta. Desta forma, a participao brasilei-
ra no mercado foi sendo paulatinamente reduzida para que se mantivesse a valorizao das quota-
es.

Fortalecendo este argumento Homem de Mello (1993: 39) ressalta que, sendo o Brasil o
principal patrocinador dos AIC, o pas foi cedendo sua participao relativa no total das exportaes
acordadas, para que os pases produtores aderissem ou no deixassem de participar dos AIC. Esse
procedimento, que visava a maior adeso possvel do pases produtores, se justificava pois os pases
que se recusam a colaborar se beneficiavam dos esforos dos pases membros em manter os preos
elevados. Consequentemente, as vrias presses dos outros produtores acabavam sendo aceitas e o
pas cedia partes adicionais de sua quota de exportao. Naturalmente, o sucesso desta poltica no
teria sido duradouro se no fosse a atuao brasileira que compreendia que os ganhos da diviso do
mercado eram superiores aos de uma guerra de preos.

Dois outros fenmenos decorrentes desta situao acabaram por dificultar ainda mais a
manuteno do cartel. Em primeiro lugar, com relao estagnao do consumo. O consumo per
capita de caf, nos Estados Unidos, (o maior consumidor mundial), de 1960 a 1990, reduziu em
36,8 por cento. Na Europa Ocidental o aumento do consumo total foi inferior ao aumento da popu-
lao, como foi observado no captulo 3. A reduo do consumo no foi maior devido ao aumento
da participao de novos mercados de pases como os do leste europeu e o Japo. Naturalmente, a
estagnao do consumo per capita e o aumento da oferta acirra a disputa entre os produtores para
conquistar o mercado. A tabela 4.2 mostra o ndice de superproduo: relao produo mundial
sobre consumo mundial de caf, nas dcadas de 70 e 80. Com exceo dos anos em que fatores cli-
mticos implicaram na diminuio da produo o ndice apresenta uma tendncia de crescimento
em todo este perodo at 1989.

Tabela 4.2- ndice de Superproduo: Produo Mundial

sobre Consumo Mundial de caf (1970/71 a 1990/91)
 133

Anos ndice Anos ndice

1970/71 112, 71 1980/81 150,38
1971/72 122,33 1981/82 129,72
1972/73 125,14 1982/83 130,16
1973/74 103,05 1983/84 130,02
1974/75 147,48 1984/85 138,28
1975/76 123,42 1985/86 120,49
1976/77 142,87 1986/87 154,71
1977/78 115,39 1987/88 135,47
1978/79 131,98 1988/89 124,25
1979/80 144,28 1989/90 127,19

Fonte: Bacha (1992: apndice estatstico).

Em segundo lugar, a prpria poltica de regulamentao acabou impondo tambm um

limite com relao ao interesse do Estado brasileiro no setor. medida que decresceu a participao
da atividade cafeeira na economia, o caf deixou de ser um setor estratgico em termos de polticas
macroeconmicas. Se no incio da dcada o caf era a principal fonte de receita das exportaes
brasileiras, contribuindo com 56 por cento do total, na dcada de 90 a sua participao se situa por
volta de 5 por cento, conforme grfico 4.1. Alm disso, os custos de manter a regulamentao vo
se tornando cada vez maiores e insuportveis.146 Manter uma autarquia com mais de 5.000 funcio-
nrios se tornou um custo muito alto tanto administrativo como poltico.

Grfico 4.1 - Evoluo da Receitas Brasileiras de Exportao de Caf sobre as Receitas Totais
Exportadas, 1960 - 1991

146
A regulamentao externa pressupe a regulamentao interna, pois quando se estabelece o sistema de quotas est
implicito que o pas produtor dever controlar os estoques internos e consequentemente arcar com os custos de admi-
nistrar a reteno.
 134

60

50

40

30

20

10

Fonte: Revista do Caf (1992).

Desta forma, a reduo da importncia do caf para a economia brasileira, criou condi-
es para que em 1989, o pas defendesse a posio contrria a dos pases consumidores, de aceitar
redues na sua parcela de mercado. Os pases consumidores desejavam ter o direito de adquirir o
produto que tivesse maior aceitao em seus mercados (princpio da seletividade) o que favoreceria
os produtores de cafs suaves.147 A segmentao do mercado dificulta ainda mais a coordenao da
poltica de cartel pois dispersa os esforos em detrimento de um interesse comum aumentando o
poder de negociao dos consumidores.
Como resultado as clusulas econmicas no foram assinadas e a queda dos preos, que j
podia ser observada no incio de 1984, se acentua fortemente a partir de 1989, conforme grfico
4.2.148Os pases produtores procurando manter suas rendas de exportaes aumentaram a quantida-
de vendida, desovando os seus estoques e potencializando o movimento de baixa dos preos.149
Portanto, no final da dcada de 80 deixa de existir um consenso entre os membros da organizao e
as aes oportunsticas so atrativas (no-cooperativas), principalmente dos membros de pouca re-
presentatividade ou dos no-membros, o que leva a aes individuais contrariando a lgica da raci-
147
O princpio da seletividade coloca que o consumidor (as grandes indstrias torrefadoras) soberano com relao s
suas necessidades de tipos diferentes de caf. Isto quer dizer que embora seja estabelecido um sistema de quotas, caso
a demanda (e os preos) por um determinado tipo de caf aumente haveria uma uma liberao adicional de quotas de
exportao para atender o mercado. Naturalmente, este tipo de acordo pode facilitar as manobras especulativas dos
importadores (Giordano & Saes, 1992).
148
O aumento dos preos em 1986/87 atpico devido a uma forte seca no Brasil
149
Este movimento de vendas, tambm poderia estar relacionado ao comportamento estatgico de alguns pases visando
aumentar a sua participao no mercado caso um novo acordo fosse firmado (Ferreira Filho, 1993: 4).
 135

onalidade coletiva. Os consumidores aproveitando desta situao adquiriram o produto a preos

bem inferiores a mdia histrica do produtos, estocando grandes quantidades. Como argumentou
Marinho (1993: 11):

"Os membros de um acordo de quotas tendem a lutar pela maior quota/parcela pos-
svel nas exportaes mundiais. Ao mesmo tempo, batem-se pelo estabelecimento de
quotas totais no menor montante possvel. Este procedimento, visando obter as maio-
res parcelas do mercado aos maiores preos possveis no pode logicamente, deixar
de criar tenses bastantes graves".

Grfico 4.2 - Evoluo das Mdias dos Preo de Caf no Mercado

de Nova York (cents/lb) (US$ de 1985), 1982 - 1992

220

200

180

160

140

120

100

80

60

40

Fonte: USDA.

Concluindo, num contexto de oferta mundial folgada, com o acmulo de estoques, os pa-
ses produtores iniciaram disputas por parcelas maiores da quota global, reduzindo o poder de barga-
nha frente aos consumidores. Ou seja, por possuir um carter inerentemente contraditrio, a poltica
cafeeira engendrou o seu o fim, provocando o surgimento da crise que colocou em xeque a regula-
mentao. A contrapartida do sucesso da poltica de valorizao dos preos foi, portanto, a debilida-
de da coordenao e sustentao do cartel. O final do AIC, com relao s clusulas econmicas, era
portanto um fato esperado.150

150
[...] a vida de um cartel provavelmente breve, terminando sempre que ocorre uma recesso nos negcios (Fer-
guson, 1990: 398).
 136

4.2 Nova conjuntura e perspectivas para o mercado nacional

O impacto da acentuada queda dos preos a partir de 1989, que segundo estimativas resul-
taram na perda de US$ 12 milhes de dlares, em quatro anos de receita prevista para os agriculto-
res, acabou conduzindo a uma nova movimentao dos pases produtores no sentido de adotarem
aes objetivando mais uma vez restringir a oferta para elevar os preos. Naturalmente, foram os
anos de prejuzo com os preos competitivos que levavam os produtores a desejar o retorno da polti-
ca de cartel. Em 1993, com o fracasso definitivo das negociaes em torno das novas clusulas eco-
nmicas do AIC mais de 30 pases produtores criaram a APPC (Associao dos Pases Produtores de
Caf). Em outubro deste mesmo ano foi assinado um convnio no qual os pases signatrios da
APPC assumiam o compromisso de reter 20 por cento das suas exportaes de cafs. A pronta recu-
perao dos preos internacionais do caf, (considerando que a produo mundial tinha se retrado
em conseqncia dos baixos preos e os consumidores no dispunham mais de volumosos estoques),
permitiu ao Brasil obter 988,5 milhes de receita de exportao de caf, em 1993, contra 936,5 mi-
lhes auferida em 1992. Os preos mdios por saca passaram de US$ 57,03 em 1992, para US$
65,53 em 1993. Para administrar internamente a reteno foi criado o Departamento Nacional do
Caf (DENAC), acatando uma reinvidicao de uma parcela do setor que sentia a necessidade de um
organismo governamental que os representasse em substituio ao IBC.

Em meio a esta tendncia de recuperao de preos no mercado internacional, em junho de

1994, graves geadas no Brasil atingiram cerca de 12 milhes de ps de caf, o que representa uma
provvel quebra na safra brasileira de 1995. Segundo estimativas estas geadas poderiam ser compa-
radas s ocorridas em 1975. Logo aps o anncio da primeira geada nas reas cafeeiras brasileiras as
cotaes do caf atingiram US$ 208,77 por saca de 60 kg. Como resposta, as receitas de exportao
de caf em gros totalizaram US$ 2,181 bilhes, em 1994, a maior receita deste 1985 e superior a
118 por cento das receitas de 1994. O preo mdio do caf em 1994 ficou em US$ 150,82 por saca
de 60 kg.

Os efeitos desta geada, mais uma vez, podem trazer conseqncias desastrosas para a ca-
feicultura nacional. Em toda histria da cafeicultura observou-se que, em seguida s geadas, o mer-
cado cafeeiro internacional experimentou um aumento expressivo da oferta, 4 a 5 anos depois. A
geada de 1975 associada poltica nacional de explorar ao mximo a valorizao do produto no
mercado internacional (visando compensar o aumento do preo do petrleo e para gerar divisas sub-
sidiando o II PND), acabou por induzir a crise dos anos 80 no mecado internacional do caf.
 137

Este contexto incerto sugere questes com relao ao futuro do sistema cafeeiro no mbito
internacional e nacional. Ou seja, remonta problemtica da competitividade internacional da eco-
nomia cafeeira com a discusso das vantagens e desvantagens adeso do Brasil cartelizao do
mercado. Como tambm conduz anlise da reestruturao do sistema cafeeiro sem a coordenao
do Estado.

4.2.1 A polmica sobre os AICs e a competitividade do sistema cafeeiro nacional

A polmica a respeito das vantagens e desvantagens do Brasil aderir a uma poltica de

acordos para manuteno dos preos internacionais do caf frequentemente abordam dois aspectos:
de um lado, o ganho das receitas de exportao e de outro, a perda da participao no mercado in-
ternacional, como se pode examinar a seguir.

Argumentos favorveis adeso dos pases produtores poltica de valorizao do caf

podem ser encontrados em Haeberlin et al. (1993). Os autores, estudando o impacto do rompimento
do acordo internacional do caf sobre o Brasil e a Colmbia, chegaram a concluso que sendo a
demanda inelstica para estes dois pases, o livre mercado resulta em perdas de receita cambial para
ambos. Desta forma os autores concluem que os dois pases deveriam empreender esforos na reati-
vao das clusulas econmicas do AIC. Nesta mesma linha de anlise, Akiyama & Varangis
(1990) projetaram as receitas cambiais acumuladas dos pases produtores, de 1990 ao ano 2000,
conforme as hipteses de continuidade e de suspenso do AIC e concluram que apesar do Brasil ter
condies de exportar maiores quantidades com a eliminao das quotas, a sua receita cambial di-
minuiria em 7,1 por cento. O atual Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso (1992: 2)
por outro lado defendia a adeso brasileira aos acordos internacionais pelas conseqncias sociais
que os preos baixos trazem aos produtores rurais:

"Pois bem, a nossa 'no poltica' atirando essa massa de pessoas ao desabrigo do 'li-
vre' mercado internacional - controlado por oligoplios - vai piorar ainda mais as
condies de vida dos trabalhadores, dos sitiantes, dos pequenos fazendeiros, e as
condies de produo da lavoura cafeeira. Neste ritmo far-se- uma reforma agr-
ria s avessas: a cafeicultura, que ia no caminho da pequena e mdia propriedade,
voltar a ser atividade dos grandes produtores rurais".

Opino contrria sustenta Caixeta et al. (1991) que ao analisar o comportamento das par-
celas de mercado do caf brasileiro nas importaes de alguns pases, nos perodos de vigncia e
 138

no-vigncia do AIC, conclui que houve uma perda potencial do mercado em relao a exportao
de 1953/62, de 6,4 milhes de sacas de 60 kg, em 1963/72 e uma perda de 8,5 milhes de sacas de
60 kg, no perodo de 1981/85. Diante deste argumento os autores sugerem que o pas deveria adotar
estratgias agressivas na busca da conquistar maior participao do mercado. Nos pases (Estados
Unidos, Canad, Itlia e Reino Unido) que tm preferncias por misturas com alta concentrao de
robusta e no-lavados a estratgia adotada seria o via concorrncia de preos. Nos pases (Alema-
nha, ustria, Dinamarca e Suia) que preferem o caf colombiano a melhor estratgia seria investir
em qualidade. Homem de Mello (1993) confirma as concluses de Caixeta et al. (1991) argumen-
tando que as principais evidncias contrrias ao retorno do Brasil ao AIC so a diminuio da par-
cela brasileira na produo mundial de caf e o declnio em 26 por cento nas exportaes brasileiras
de caf no mercado internacional, no perodo de 1966/87. Moricochi & Martin (1994: 27) afirmam
que "para qualquer tipo de acordo, o mximo que se pode esperar so redues nas flutuaes de
preos a curto prazo, nada garantindo que o problema ter soluo a longo prazo."

As perspectivas diferentes destas anlises reportam para uma problemtica que parece ser
crucial: possvel evitar a queda continua da participao brasileira no mercado internacional do
caf sem que isso comprometa as receitas de exportao dos produtores (e do pas)? Ou seja o Bra-
sil possui competitividade para implementar as estratgias sugeridas por Caixeta et al. (1991), de
modo que o mercado livre no resulte em queda da lucratividade na lavoura cafeeira?
A discusso da competitividade no mercado cafeeiro parece envolver trs aspectos distin-
tos: as vantagens que a cafeicultura brasileira possui com relao aos seus competidores, as relaes
no econmicas que afetam a comercilizao do caf, no mbito internacional, e os novos padres
de concorrncia vigentes na economia mundial.

Nos captulos anteriores foram apresentados a justificativa e os efeitos da regulamentao

no sistema cafeeiro interno. Um dos aspectos ressaltados nesta anlise foi o resultado positivo da
poltica agrcola implementada pelo IBC. O aumento da utilizao de insumos modernos e o redire-
cionamento das lavouras para reas mais adequadas a seu cultivo, principalmente na dcada de 70,
implicou no aumento da produtividade da agricultura cafeeira nacional.

Assim, se por um lado, a poltica desenvolvida pelo governo resultou na diminuio da

participao relativa do caf no mercado mundial, por outro lado, as restries impostas cultura
cafeeira, durante o perodo de interveno trouxeram condies sua recuperao e readaptao. A
poltica de "guarda-chuva" externa, ento, possibilitou que os produtores brasileiros se mantivessem
em condies de competitividade no mercado internacional. A tabela 4.3 mostra as produtividades,
custos de produo e participao no mercado mundial de caf por seus principais produtores.
 139

Tabela 4.3 - Custo de Produo (US$), Produtividade (kg/ha) e Participao no Mercado (%)
dos Principais Produtores Mundiais de Caf

Custo de Produo Produtividade Participao

no Mercado
Arbica (scs/60kg) Robusta (scs/60kg) Total (kg/h)
Pases Mundial
1988 1991 1988 1991 1988 1991
(1976/92)
Colmbia 62 69 - - 821 906 15,76
Qunia 90 101 - - 858 586 2,35
C. Rica 56 63 - - 1.532 1.655 2,35
Guatemala 64 72 - - 725 788 3,68
Brasil 51 57 43 48 708 552 24,40
ndia 58 65 36 40 559 792 2,10
Etipia 41 46 - - 636 495 2,05
C. Marfim - - 52 58 422 463 6,02
Uganda - - 30 34 158 198 3,74
Indonsia - - 34 38 560 556 6,68
Fonte: OIC e USDA.

Como se pode observar pela tabela 4.3 os dados de custos de produo e produtividade
apresentam um desempenho favorvel ao Brasil com relao ao seus competidores internacionais.151
Mesmo a Colmbia (principal concorrente do Brasil em termos de participao no mercado) apesar
de apresentar produtividade maior, possui custos de produo superiores aos da lavoura nacional.
No que tange a produtividade cabe tambm ressaltar que a queda da produtividade brasileira em
1991, no s foi influenciada pela baixas quotaes dos preos internacionais, como teve tambm
reflexo da poltica do governo Collor. A escassez de liquidez deixou a cafeicultura sem recursos,
provocando a diminuio dos investimentos em tratos culturais. No entanto pode-se esperar que
com a grande erradicao das lavouras decadentes (nesses ltimos 4 anos) e a introduo de novas

151
Os dados relativos a produtividade segundo o IBGE apresentam valores distintos do USDA. Para o ano de 1988 a
produtividade da lavoura cafeeira brasileira de 920 kg/ha e no de 1991, 991 kg/ha. As discrepncias entre os dados
do UDSA (WCS) e do IBGE se devem a metodologia de coleta de dados. Os dados da IBGE por serem colhidos em
ampla pesquisa abrangendo, todas as principais regies produtoras, podem ser consideradas mais fidedignos. A coleta
de informao da USDA realizada por apenas um ou dois funcionrios desta instituio que se deslocam pelos vrios
pases produtores. No entanto, por falta de dados de produtividade elaborada por rgo oficiais de cada pas produtor
optou-se utilizar os do USDA para fins de comparao.
 140

tcnicas de plantio, (como o superadensamento), haja um aumento da produtividade e a diminuio

dos custo de produo na lavoura brasileira nos prximos anos.

Alm disso, Homem de Mello (1993) defende que a baixa rentabilidade da cafeicultura
aps a quebra do AIC, tambm estaria associada grande defasagem cambial, que deprimiu os pre-
os recebidos pelos produtores neste perodo, conforme se pode observar pelo grfico 4.3 (que
mostra a evoluo da taxa real de cmbio). Como para o produtor brasileiro o preo relevante em
moeda nacional no em dlar, o autor argumenta que se a paridade cambial retornar ao equilbrio, a
cafeicultura ser mais competitiva. Outro fator que favorece positivamente a rentabilidade dos pro-
dutores se deve ao fim de dois impostos: a quota de contribuio e o DRDV (Direitos de Registro
de Declarao de Venda), em maro de 1990. Sem o encargo destes impostos a remunerao do
produtor aumenta substancialmente. Como se observou no captulo 2, s a quota de contribuio
chegava a representar em mdia 40 por cento do preo mnimo de registro. Tudo indica que a lavou-
ra cafeeira teria condies de sobreviver com preos menores dos que observados durante o perodo
em que vigorou os AICs.

Grfico 4.3 - Evoluo da Taxa de Cmbio real: moeda nacional/dlar

(1985 = 1), 1988 - 1992

0,8

0,75

0,7

0,65

0,6

0,55

0,5

0,45

0,4

0,35
 141

Fonte: Conjuntura Econmica.

Mas, se a poltica cafeeira interna parece ter colaborado na capacitao da lavoura cafeeira
para competir no mercado, no plano internacional, entretanto a conquista da competitividade do
setor cafeeiro brasileiro envolve questes mais complexas que transpassam o nvel puramente eco-
nmico das relaes internacionais. Pois, se os acordos internacionais implicam em uma srie de
desvantagens, principalmente decorrentes da diferenciao dos produtores (e seus objetivos), o mer-
cado livre tambm apresenta inconvenincias sob a tica dos produtores.

No de hoje que se tem sugerido que o Brasil deva adotar uma poltica de preo de ex-
pulso para retirar do mercado os competidores indesejveis e/ou aqueles que esto no mercado
devido a poltica de "guarda-chuva" patrocinada pelo Brasil. Com a eliminao destes produtores
poderia ento o Brasil voltar a praticar um preo rentvel (preos de excluso) que no atrairia com-
petidores internacionais.152

A falcia deste argumento que nada garante que anos de prtica de preos de excluso
no sero destrudos rapidamente com uma intemprie climtica como a de 1975 e a que ocorreu
agora em 1994. O alto preo de uma quebra substancial da safra destri qualquer barreira entrada e
novamente o mercado ficar sujeito a uma super safra 3 a 4 anos depois e a inevitvel guerra de pre-
os. Os altos preos observados nestes ltimos meses tem levado a reintegrao dos produtores que
tinham abandonado a lavoura e incentivado novos investimentos.

Alm disso, como j discutido anteriormente, outros pases no tendo outra alterna-
tiva econmica continuariam a plantar e tambm a colher o caf j que a cultura tambm apresenta
altos sunk cost. Por isso precisar um longo perodo de preos baixos para que os produtores (e/ou
pas) decidam abandonar a lavoura o que pode tambm implicar em desestmulos produo nacio-
nal, o que levaria a maiores erradicaes.

Argumentos no econmicos que envolvem as relaes entre os pases no comrcio inter-

nacional podem ser arrolados contra uma poltica agressiva de preos pelo Brasil. O governo norte-

152
Est se usando preo de excluso conforme a definio de Labini (1986) na qual a empresa que tem condies de
fixar o preo decide faz-lo a um nvel inferior ao custo direto das empresas que quer expulsar do mercado. O preo de
excluso fixado de forma a impedir a entrada de novas firmas no mercado isto a um nvel inferior ao que garanta a
estas empresas uma taxa mnima de lucro.
 142

americano e dos pases europeus, em oposio incentivada pelas indstrias locais, poderiam adotar
retaliaes comerciais e/ou passar a subsidiar a produo de caf da Colmbia e pases vizinhos,
com o argumento de combate ao narcotrfico, no caso dos EUA e os pases europeus agiriam em
ajuda a suas ex-colnias. Mesmo que isso no ocorra, as associaes locais dos pases produtores
podem manter atravs de subsdios internos (ou ajuda externa) a produo por perodos de baixas
quotaes como foi observado na Colmbia, durante estes ltimos anos.153

Atualmente, com a tendncia de formao de blocos econmicos, as relaes comerciais

entre os pases passam a privilegiar os parceiros integrantes a sua comunidade comercial. Por exem-
plo, com o NAFTA o Mxico se torna um parceiro comercial preferencial dos Estados Unidos.
Alm disso, outras razes polticas como o combate ao trfico de drogas, conduzem a uma poltica
de privilgios comerciais. Desde novembro de 1991 a Colmbia, o Equador, o Peru e a Bolvia fo-
ram isentos das tarifas de importao de caf pela Comunidade Econmica Europia visando au-
mentar os seus esforos no combate ao narcotrfico.154 Outros objetivos tambm polticos como de
ajuda econmica a ex-colnias justificam a proximidade comercial entre os pases africanos e euro-
peus.

Juntamente com estas consideraes necessrio ressaltar que o poder de competitividade

do sistema cafeeiro nacional est ligado diretamente ao comportamento das grandes corporaes
industriais. Para estas firmas internacionais, quanto mais o caf se disseminar em vrios pases de
condies climticas diferentes, menor a probabilidade de que uma intemprie em um determinado
pas implique em diminuies bruscas da oferta.

Como foi apresentado no captulo 3, as margens de lucros destas empresas crescem com a
queda das cotaes internacionais, uma vez que elas no tem repassado para o consumidor a baixa
dos preos do caf, no mercado internacional. O interesse da indstria torrefadora em firmar acor-
dos como nos perodos anteriores se explica pela grande concentrao da produo nas mo de pou-
cos produtores (principalmente o Brasil) o que a deixava muito susceptvel ao comportamento osci-
latrio da oferta. Com o acordo havia um maior controle da produo por que mesmo com preos
superiores a mdia, a poltica de reteno de estoques garantia uma certa estabilidade do mercado
quando ocorriam crises de oferta.155 Com o disseminao da cultura em vrias regies, a probabili-
153
Em 1989, a Federao Nacional dos Cafeicultores da Colmbia estava subsidiando os produtores em US$ 17,18 a
sacas de 60 kg.
154
A taxao imposta ao Brasil de 4 por cento para o caf verde e de 9 por cento para o caf solvel.
155
Segundo Akiyama & Varangis (1990) apesar da seca de 1985 ter reduzido a produo brasileira em quase um tero,
o sistema de quotas do AIC, produziu um forte efeito estabilizador nos preos internacionais do caf, justamente pela
liberao dos estoques internacionais.
 143

dade de surgimento de grandes crises de oferta vai se reduzindo o que torna mais interessante para
as grandes torrefadoras o mercado livre e preos concorrenciais. Esta pode ser uma das razes que
expliquem por que em setembro de 1993 os Estados Unidos formalizaram sua sada da OIC.

Os impasses que sugiram no mbito da OIC que inviabilizaram a assinatura do AIC, com
relao s clusulas econmicas, como o princpio da seletividade, deixa claro que o cenrio apre-
sentado sugere tambm um novo padro de concorrncia no mercado cafeeiro: a segmentao do
mercado. O caf foi sempre considerado uma commodity agrcola, um produto padronizado com
suas cotaes definidas nas bolsas de mercadorias internacionais. Com a tendncia da segmentao
do mercado a matria-prima deve passar atender especificaes cada vez mais variadas para com-
por diversos blends produzidos pelas indstrias torrefadoras (Farina, 1994c). Como foi discutido no
captulo 3, a regulamentao foi responsvel pelo desestmulo da produo de bebidas finas, uma
vez que os diferenciais de preos de garantia entre os tipos de caf foram se reduzindo chegando a
se igualar em determinados perodos. Com a poltica do IBC tornava-se mais interessante colher e
vender um produto de baixa qualidade.

A conseqncia desta poltica repercutiu negativamente no valor das exportaes brasilei-

ras de caf comparando com as exportaes colombianas. O sistema produtivo colombiano, por
meio da Federao Nacional de Cafeicultores (FNC), a agncia reguladora (e coordenadora do sis-
tema agroindustrial) deste pas, induziu a investir na produo de cafs finos como empreendeu uma
grande campanha de marketing internacional influenciando o consumidor sobre a superioridade do
caf suave. A diferena de poltica brasileira e colombiana implicou que, apesar das propores en-
tre as quantidades exportadas continuarem praticamente inalteradas, nessa ltima dcada, o valor
das exportaes de caf da Colmbia apresenta um grande crescimento, enquanto que a nacional
decai no decorrer dos anos. O consumidor, associando o produto regio produtora, leva o pas
produtor a elevar seu poder de monoplio aumentando o seu poder de barganha. Em 1990 o Brasil
exportou 17,78 milhes de sacas e a Colmbia 12,27. No entanto, em termos de valor, a exportao
brasileira ficou com 16,47 por cento da participao mundial e a colombiana com 21,62 por cento.
A relao entre os preos do cafs colombianos e brasileiro pode ser observada pelo grfico 4.4.156

156
Optou-se em fazer a comparao dos valores das exportaes dos dois pases para captar dois aspectos: o cresci-
mento valor das exportaes da Colmbia, ao longo do tempo, decorrente do aumento da participao fsica no merca-
do; e o crescimento devido ao aumento do preos do caf colombiano em relao ao do Brasil. A comparao das
quotaes de preos no mercado internacional no seria um bom indicador uma vez que a partir de 60 e at 1985,
tanto o Brasil como a Colmbia passaram a comercializar seus cafs atravs de um mecanismo de contratos com as
firmas importadoras s quais concediam descontos sobre os preos cotados internacionalmente.
 144

Grfico 4.4 - Evoluo do Valor das Exportaes de Caf Brasil e Colmbia

(US$ bilhes 1990), 1950 - 1991

5
4,5
4
3,5
3
2,5
2
1,5
1

Exp Bras Exp Colom

Fonte: Bacha (1992, apndice estatstico).

Segundo os critrios de avaliao dos consumidores internacionais, o caf brasileiro de

baixa qualidade, apesar de o Brasil ter condies de produzir cafs finos. Na verdade, o Brasil o
nico produtor que tem condies de oferecer ao mercado uma ampla variedade de cafs: bebidas
finas (de duro para melhor) produzidas em amplas faixas do Sul de Minas, Alto Paranaba, Trin-
 145

gulo Mineiro, Noroeste de So Paulo, bebidas duras em regies de So Paulo e Paran, cafs riado e
rio, em outras regies, e caf conilon (robusta) no Esprito Santo.157 A poltica nacional de tratar as
diferentes cadeias que compe o sistema cafeeiro de uma forma unificada prejudicou a dinmicas
daquelas que poderiam ter investido na oferta de cafs finos de alta qualidade, a preos elevados.
Dado portanto, a caracterstica da cafeicultura brasileira, diferentes cadeias produtivas com enfo-
ques distintos de competitividade podem se formar no Brasil. As que podem competir por alta qua-
lidade, no Tringulo Mineiro, aquelas que possuem melhor produtividade, mas caf de qualidade
inferior, podem competir por preo, como no Paran e as que produzem caf de boa qualidade e
preos mdios, em So Paulo, por exemplo.

indiscutvel, portanto que estas estratgias exigem uma nova reorganizao dentro de
cada cadeia produtiva que implica numa melhor coordenao entre os agentes envolvidos. Esta nova
dinmica de ordenamento, que antes era realizada pelo Estado, conduz a uma reflexo final sobre os
novos arranjos institucionais que iro surgir no sistema agroindustrial do caf.

4.2.2 Os novos arranjos institucionais e as organizaes de interesses privado

Durante a gesto do IBC, o planejamento da atividade cafeeira estava nas mos do Estado
cuja coordenao procurava atingir objetivos macroeconmicos. A regulamentao estava associada
concepo de que o Estado (Desenvolvimentista) deveria administrar e distribuir os recursos da
sociedade para contribuir com o crescimento econmico do pas. Alm disso, a relao entre Estado
e setor privado implicava na necessidade de formas negociadas de regulamentao contemplando
tambm as demandas de cada segmentos em particular. Portanto, a interveno provia regras e pro-
cedimentos que diminuam as incertezas e riscos, facilitando as decises e resolvendo as disputas
entre as partes. Esta interao de interesses possibilitou que a regulamentao no fosse colocada
em questo durante quase trs dcadas.

157
A qualidade do caf brasileiro, em algumas regies, reconhecida pelas indstrias internacionais tanto que a princi-
pal empresa produtora de caf expresso de alta qualidade, Illy Caf, confecciona o seu blend com 55 por cento de caf
brasileiro do cerrado de Minas Gerais. Anualmente a Illy Caf promove um concurso de qualidade no qual os produto-
res vencedores alm do prmio em dinheiro, adquirem o direito de fornecer seu caf para a empresa naquele ano (que
paga entre 20 a 40 por cento acima das quotaes praticadas no mercado de cafs finos). No entanto, quando inquiri-
do, o Dr Ernesto Illy, presidente da Illy Caf, se na embalagem do caf da Illy constava a origem da matria-prima,
como costuma constar nas embalagens estrangeiras, quando o produto produzido com cafs suaves, ele respondeu:
"No, no somos ns que teremos que reinverter a imagem negativa do caf brasileiro" (Ciclo de Seminrio PENSA -
FEA/USP, 1993).
 146

Com a crise dos anos 80 e a perda da importncia do caf para economia nacional tem-se
a falncia deste padro de interao (do setor privado cafeeiro e do Estado), abrindo-se espao para
que se recriem outras condies de arranjos institucionais. Como o caf no mais um setor estrat-
gico para o desenvolvimento nacional, as regulamentaes e decises sobre a cafeicultura no vo
estar mais pr-determinadas. neste contexto, que surge a importncia das organizaes de interes-
ses privados, que sero determinantes na conduo da poltica cafeeira. Ou seja, a dinmica da re-
gulamentao que contemplava questes macroeconmicas poderia ser substituda por polticas se-
toriais. l[1]

Assim, embora este processo ainda esteja em curso, as tendncias de reformulao do Es-
tado sinalizam para uma relao distinta da que se observava anteriormente e mais ligada aos inte-
resses particulares do setor cafeeiro.

Esta tendncia pode ser evidenciada pela criao, em junho de 1991, do Comit Brasileiro
do Caf (CBC) que pela primeira vez agregou os quatros segmentos distintos da cafeicultura: lavou-
ra, indstria transformadora (torrefao e moagem e solvel) e exportao. O comit foi instituido
com o objetivo de ser o intelecutor oficial do sistema cafeeiro com o governo e com os organismos
internacionais. Entre as primeiras reinvidicaes defendidas pelo comit pode-se citar: liberao
imediata dos preos do caf torrado e modo no mercado nacional, a utilizao do FUNCAF para
financiar a produo, indstria e comrcio e a instituio de um preo de garantia para o caf verde.
Queiroz (1994: 49), presidente da comisso do caf da Confederao Nacional da Agricultura via
desta forma a criao do CBC:

"Eu vejo o CBC como uma forma de todos os segmentos se relacionarem com o go-
verno e colocarem os seus pleitos, tanto de forma especfica quanto atendendo a uma
poltica cafeeira mais global. [...] Ns entendemos que esse trabalho conjunto no en-
caminhamento dos pleitos e na definio das polticas que devem ser adotadas a
forma mais inteligente de relacionamento do setor privado com o governo".

Foi pela iniciativa do CBC, a pedido dos agricultores que o governo iniciou conversaes
com os pases produtores de caf para a implementao da poltica de reteno de caf adotada em
1993. Como tambm, foi atravs do CBC, que o segmento industrial negociou com o governo a
liberao da venda de caf verde dos estoques do governo para estabilizar os preos da matria-
prima no mercado nacional.
 147

Portanto, dois motivos gerais levaram os diversos segmentos da agroindstria do caf a

adotarem um comportamento cooperativo: a necessidade de um orgo que representasse o setor nas
negociaes externas e internas (principalmente, no sentido de decidir sobre o destino do esplio do
IBC) e a constatao da urgncia de aes visando solucionar a crise na lavoura cafeeira, pois o seu
abandono levaria ao comprometimento dos resultados nos demais segmentos. A contingncia forou
a unio e a subordinao dos agentes (na condio de membros) pela funcionalidade que a ao
conjunta proporciona.

Desta forma, embora seja comum inferir que as organizaes de interesse interferem na
economia de forma altamente antifuncional (em busca de seu auto-interesse), observa-se que elas
contm elementos que podem possibilitar uma melhor coordenao das atividades econmicas po-
dendo, consequentemente, se constituirem em instituies funcionais a administrao pblica e ao
desenvolvimento da economia. Isto decorre do fato de que o apoio e a cooperao dos agentes pri-
vados na auto-regulamentao geram condies que facilitam os investimentos e a produo de bens
pblicos. As aes conjuntas na defesa de interesses particulares podem ento compatibilizar com
os objetivos de interesse geral. Alm disso, as organizaes de interesse como possudoras do mo-
noplio de informaes podem se tornarem teis poltica pblica, no sentido de planejamento seto-
riais.

O "Selo Pureza" (que garante a no adio de misturas na fabricao do caf torrado e

modo), criado, em 1989, pela ABIC, um exemplo da ao positiva das organizaes de interesse
no sentido de proporcionar aos consumidores informaes sobre a qualidade do produto adquirido,
embora tenha sido criado com a inteno reverter a tendncia declinante do consumo de caf no
mercado nacional (Farina, 1994c).

Tudo indica que a principais tarefas destinadas ao CBC sero as ligadas as questes de
negociaes internacionais e da valorizao do caf brasileiro, em mbito internacional. Ou seja,
aes que contemplem os interesses de todos os segmentos produtivos do sistema cafeeiro nacional.
Esta concluso se baseia em especulaes que se pde visualizar a partir dos acontecimentos clim-
ticos de 1994. Com a elevao de preos, a unio dos diversos segmentos em favor empreender uma
poltica para minimizar os prejuzos da lavoura, deixou de ter sentido e os conflitos entre os produ-
tores que desejam aproveitar os preos altos no mercado e as indstria que se sentem penalizadas
pelo aumento da matria-prima se tornaram latentes. Percebe-se ento que o CBC como uma enti-
dade que agrega segmentos assimtricos da agroindstria cafeeira esbarra com a dificuldade de che-
gar a um consenso que setoriais contemple as demandas particulares de cada um dos segmentos.
 148

A falta de consenso, apesar de parecer paradoxal, se mostra til nas negociaes entre o
Estado e o setor privado. Pois, a disputa entre os segmentos garante a autonomia relativa do Estado
rejeitando privilgios, ou seja a captura da regulamentao por algum segmento particular. Se-
gundo Mota, em entrevista (1994), ex-funcionrio do IBC e atual articulador poltico da ABIC:
No se chega a um consenso mas no se permite privilgios.
Concluindo pode-se inferir que diante deste quadro que se apresenta as polticas e a din-
mica do sistema cafeeiro, no sero mais determinadas pelo Estado, mas estaro relacionados s
negociaes entre o Estado e as associaes de interesses, que passaro a agir intensamente no sen-
tido de valer seus interesses.
 149

Concluso

Este trabalho procurou identificar a racionalidade econmica que embasou o processo de

regulamentao e desregulamentao do sistema agroindustrial do caf, sob a tica do produtor l-
der. O exame da literatura revelou um elenco de enfoques distintos que, ao serem discutidos luz da
experincia do agronegcio do caf, se mostraram incapazes de explicar, de maneira isolada, o pro-
cesso de interveno do Estado brasileiro. Ao mesmo tempo, cada um desses enfoques aplica-se a
momentos especficos do processo de regulamentao. Isto , todos explicam alguma coisa e ne-
nhum explica o processo global.

A partir da anlise da histria da regulamentao no mercado cafeeiro pode-se distinguir

trs perodos: o primeiro, dos primrdios da interveno at 1930, em que a motivao econmica
para a regulamentao se assentou na ao do Estado, no sentido de solucionar as crises de super-
produo que, periodicamente, acometiam a lavoura cafeeira. Considerando a importncia estratgi-
ca do setor e a dependncia econmica do Pas em relao ao caf, a defesa deste produto tornou-se
uma questo de sobrevivncia do prprio aparelho estatal.

No segundo momento, de 1930 a 1950, observa-se uma importante mudana com respeito
atuao do Estado nos negcios cafeeiros. No lugar de intervenes espordicas, respondendo aos
momentos de crise, a regulamentao passa a atuar sistematicamente na manuteno da estabilidade
de preos. O Estado, por meio do DNC, autarquia criada para gerir os negcios cafeeiros, passou a
controlar diretamente o processo de tomada de deciso, afastando o setor privado do comando das
deliberaes das polticas cafeeiras. A motivao econmica da interveno, nesse perodo, se apoi-
ava numa ao pragmtica, uma vez que no restava outra alternativa ao Pas porquanto o produto
ainda era fundamental para o equilbrio de setor externo.

Finalmente, de 1951 a 1989, a regulamentao assume um carter harmnico, que compa-

tibilizou o interesse privado na acumulao de capital e do Estado na implementao de polticas de
substituio de importaes. A funcionalidade da regulamentao neste perodo pode ser observada
pela transferncia de parte dos lucros (da poltica de valorizao) do setor privado para o governo,
por meio da quota de contribuio, e pela poltica cambial que ao valorizar a moeda nacional pro-
porcionava subsdios do setor exportador para a indstria, principalmente na compra de bens de
capital. Foi o surgimento de uma quase-renda, fruto da regulamentao, que tornou possvel a con-
 150

ciliao de interesses. O setor privado delegava ao Estado o seu direto de efetivar livremente os seus
negcios, com a garantia de que os seus lucros seriam maiores do que o do mercado concorrencial.

Desta forma, a experincia da regulamentao no mercado cafeeiro, ao longo de quase um

sculo, descartou a teoria da regulamentao por interesse pblico. A regulamentao no surgiu
para eliminar as ineficincias engendradas pela competio predatria, mas para se aproveitar de
uma situao de quase-monoplio que o Pas dispunha no mercado internacional, fixando os preos
acima da mdia concorrencial.

A teoria da regulamentao por ao de grupos de interesse tambm foi rejeitada, uma vez
que se observou que as articulaes entre o setor privado e o Estado no corroboram os enfoques:
da captura da regulamentao pelo setor privado (Stigler,1988); da captura da regulamentao pelas
agncias reguladoras (Noll, 1989, 1989a); e da disputa entre os grupos de interesses conflitantes
(Peltzman, 1989 e Becker, 1988). A regulamentao demonstrou que embora os formuladores da
poltica cafeeira tenham implementado aes que visavam assegurar posies estveis e lucros de
monoplio (cartelizao do mercado), estas polticas se mostraram eficientes na busca de objetivos
macroeconmicos. A nfase dos aspectos microeconmicos destes modelos no permite entender a
rationale do Estado brasileiro em empreender polticas comprometidas com uma estratgia de in-
dustrializao da economia.

Naturalmente, estas hipteses no invalidam a utilizao de algumas propostas desta teo-

ria, que tornaram mais claro o entendimento de certos perodos. Por exemplo, a abordagem terica
de Stigler (1989) til para se compreender a adoo das polticas na Primeira Repblica. J o en-
foque terico de Noll (1989a) aplicvel a perodos em que a regulamentao entra em crise, espe-
cialmente no fim do DNC e do IBC.

Por fim, saindo do mainstream da literatura neoclssica, a teoria neocorporativista apre-

senta um avano na investigao das relaes entre Estado e setor privado e abre a possibilidade de
se compreender o carter funcional da interao entre grupos de interesse e o Estado. No entanto,
nesta vertente de interpretao, a ao do Estado se manifestaria essencialmente de duas formas: ora
disciplinando e ordenando os mercados no sentido de dar respaldo aos pactos associativistas, ora
controlando diretamente os processos de decises das associaes (falso corporativismo). A funcio-
nalidade das relaes neocorporativistas estaria relacionada principalmente capacidade de assegu-
rar orientao para as tomadas de decises de investimento no longo prazo e pela gerao de exter-
nalidades positivas (bens pblicos e coletivos).
 151

Neste sentido, a teoria neocorporativista traz uma contribuio para o entendimento dos
arranjos institucionais que comeam a se formar aps a desregulamentao, mas no permite expli-
car a atuao do Estado durante o perodo em que a regulamentao vigorou no sistema cafeeiro.
Observa-se que nas sociedades em desenvolvimento as funes do Estado se tornam mais com-
plexas, medida que este deve ser agente promotor e ator de desenvolvimento e de transformao
social. A intencionalidade da implementao do projeto de industrializao, no qual o setor cafeeiro
assumia o papel de principal gerador de divisas, esteve presente em toda a anlise da regulamenta-
o do mercado cafeeiro. Alm disso, a necessidade de dar consistncia poltica de valorizao
transformou a natureza da interveno, pois o Estado no s sinalizava e respaldava as relaes en-
tre os agentes do sistema cafeeiro como passou a coordenar todos os seus segmentos. A constatao
de que os efeitos da poltica de valorizao resultavam em reaes no desejveis em outros seg-
mentos produtivos da cadeia caf, que acabavam por comprometer o prprio sucesso desta poltica,
levou os formuladores da poltica econmica a agir sobre os demais segmentos e, involuntariamen-
te, tratar o negcio caf sistemicamente.

a partir da viso sistmica que se pode tambm entender porque o Estado brasileiro pro-
curou implementar os acordos internacionais do caf. Ou seja, com a estratgia de controlar toda a
oferta de caf no mercado internacional, tentando evitar que os lucros de monoplio induzissem ao
aumento da produo dos pases rivais, o Brasil patrocinou os acordos internacionais.

Quanto s conseqncias da regulamentao, evidenciou-se o seu limite e o poder da di-

nmica das firmas individuais. Por possuir um carter contraditrio, a regulamentao, ao manter
valorizados os preos, atraiu novas firmas, tanto no mbito nacional como no externo, colocando em
xeque a prpria poltica. Os aumentos de produo na dcada de 80 acabaram provocando conflitos
entre os produtores desejosos de aumentar sua participao no mercado e entre estes e os pases
consumidores, contrrios a continuar adquirindo o caf a preos de monoplio num mercado de
oferta folgada.

Assim, consistente com o objetivo geral de valorizao do caf, a regulamentao resultou

em conseqncias diversas em cada segmento do sistema cafeeiro nacional:

a. na produo rural, na dcada de 60 e 70, a populao cafeeira foi reduzida e apresentou um sen-
svel aumento de produtividade, que se deve, em grande parte, a uma srie de programas imple-
mentados pelo GERCA, que visavam orientar tecnicamente o plantio, direcionando-o para reas
mais adequadas;
 152

b. no segmento industrial, a indstria de torrefao e moagem entrou nos objetivos da poltica cafe-
eira indiretamente, pois o desejo de aumentar o consumo de caf, na dcada de 60, implicou a ins-
titucionalizao do subsdio s firmas torrefadoras. Aps este perodo, as firmas torrefadores conti-
nuaram objeto de polticas, porm estas regulamentaes estavam mais ligadas s estratgias do go-
verno no combate inflao e s demandas do prprio setor em manter posies competitivas van-
tajosas. Como resultado, pode-se dizer que o desempenho destas firmas no mercado foi comprome-
tido, uma vez que as polticas desincentivavam os investimentos; a indstria do caf solvel, por sua
vez, foi implantada por decreto e teve como motivao o excesso de oferta de caf verde no co-
mercializvel, nos estoques do governo. Seu desenvolvimento e desempenho estiveram sempre de-
terminados pela aquisio de matria-prima subsidiada e da poltica de valorizao, que tornava o
solvel brasileiro mais competitivo que o caf robusta (matria-prima do solvel).

c. o consumo de caf no Brasil, no decorrer da dcada de 60, apresentou um crescimento surpreen-

dente devido ao incentivo da poltica governamental (Campanha para o Aumento do Consumo In-
terno do Caf). J na dcada de 70 e, principalmente, na de 80, observa-se o decrscimo do consu-
mo per capita de caf no Brasil. A queda do consumo no mercado nacional se deve em grande parte
a dois fatores: ao aumento real de preos no mercado interno (com o fim do subsdio) e s mudanas
nos padres alimentares (em parte devido ao crescimento do consumo de outras bebidas e em parte
associada deteriorao da qualidade do caf consumido no mercado nacional); no mercado inter-
nacional, as mesmas tendncias foram observadas: queda do consumo per capita (principalmente
dos EUA, o mais importante consumidor mundial), aliadas tambm aos aumentos dos preos no
mercado internacional e a mudanas nos hbitos dos consumidores.

Como resultado geral pode-se dizer que a regulamentao obteve sucesso com relao aos
seus objetivos, pois mediante a coordenao, o parque cafeeiro foi reduzido com aumento de pro-
dutividade, e o consumo foi incentivado no momento em que havia excesso de oferta, diminuindo,
portanto, o carregamento de estoques por parte do IBC. Desta forma, diminuindo o custo com a
poltica cafeeira internamente e perseguindo os objetivos de sustentao dos preos do caf no mer-
cado internacional, a valorizao propiciou que se viabilizasse a implementao do projeto desen-
volvimentista.

Entretanto, provocou distores em toda a cadeia produtiva: descapitalizao e baixa pro-

dutividade na cafeicultura, excesso de capacidade e obsolescncia na indstria de torrefao e moa-
gem e de solvel, e deteriorao tanto da imagem externa quanto interna do caf brasileiro. Com a
desregulamentao, os efeitos das polticas do Estado sobre cada um dos segmentos da agroinds-
 153

tria do caf se tornaram aparentes e devem ser equacionados de maneira sistmica na busca da efici-
ncia econmica da cadeia cafeeira e no mais na busca de eficincia macroeconmica.

Como foi observado, embora se disponha de poucos dados comparativos entre as lavouras
dos outros pases, a poltica do IBC teve seus aspectos positivos em termos de produtividade e custo
de produo. No entanto, ficou claro que a poltica do IBC considerava a produo rural de caf
como um nico sistema agroindustrial, enquanto uma das mais importantes caractersticas da lavou-
ra cafeeira justamente possuir a vantagem de ser o nico pas que consegue produzir uma ampla
variedade de cafs de diversos tipos: existe no Brasil mais de uma cadeia produtora de caf. O erro
da poltica governamental foi em no obter vantagens comparativas na comercializao do caf,
adotando distintas estratgias em cada regio. A desregulamentao, por outro lado, est permitindo
que as cadeias produtivas com dinmicas variadas adotem estratgias apropriadas a cada caracters-
tica de sua produo. Algumas concentradas na oferta de cafs de alta qualidade a preos elevados,
outras oferecendo cafs de qualidade inferior, mas a baixos preos. As cooperativas de regies que
produzem cafs finos, nestes ltimos anos, passaram a induzir os produtores a investir em qualida-
de. Na regio do cerrado, por exemplo, os produtores organizados em oito associaes que abran-
gem 45 municpios do Tringulo Mineiro lanaram uma marca prpria: Caf do Cerrado, com nove
padres de bebidas. Investiram na compra de novos processos de colheita e passaram a comerciali-
zar diretamente com importadores e torrefadores estrangeiros. Em regies, como no Paran em que
a produo do caf compete muito mais por preo, pois produz bebida dura, as cooperativas, asses-
soradas pelo IAPAR (Instituto Agronmico do Paran) tm incentivado a introduo do superaden-
samento. No Esprito Santo, a Cooabriel (Cooperativa Agrria dos Cafeicultores de So Gabriel)
tornou-se o centro irradiador de tecnologia para o aumento da produtividade do conilon (matria-
prima do caf solvel), que compete tambm, essencialmente, por preo.

Com relao ao segmento industrial interno, a indstria de torrefao e moagem deve pas-
sar por uma grande restruturao, na qual a principal tendncia ser a do aumento do nmeros de
firmas, devido ao fim das restries institucionais entrada, seguido de um processo de concentra-
o. Como se observou, a concorrncia predatria, decorrente do excesso de capacidade ociosa da
indstria, tem dificultado a lucratividade das empresas do setor, o que deve provocar a sada das
empresas menos capitalizadas. A liberdade de preo est tornando vivel o engajamento das firmas
em competio por segmentao e diferenciao, provocando reflexos tambm na rea de distribui-
o (aberturas de coffee-shops e lojas de artigos de caf). O segmento do solvel, que depende mais
da dinmica do comrcio internacional, provavelmente tender a expandir suas vendas para novos
mercados, principalmente do leste europeu, tentando comercializar o produto embalado, e no mer-
cado interno a concorrncia deve ser ampliada com o surgimento de novas marcas.
 154

Todavia, estas estratgias, que comeam a ser delineadas aps a desregulamentao, re-
metem questo do Estado neste novo contexto. Fica evidente que com a diminuio da participa-
o do caf na economia nacional reduz-se o interesse do Estado no setor. No h mais sentido em
pensar o caf em termos de estratgias de poltica macroeconmicas, prioritariamente, o que possi-
bilita a ao de estratgias ligadas aos interesses particulares dos segmentos cafeeiros. Esta conclu-
so implica que um novo arranjo institucional definir as relaes entre o Estado e o setor privado.
Como a poltica cafeeira no est mais previamente determinada, assumem importncia as organi-
zaes de interesses privados, que passaro a desempenhar a funo de dialogar e negociar com o
Estado para o estabelecimento de acordos e decises setoriais. Neste processo, o poder de barganha
de cada segmento (produtor, torrador e exportador) e os ajustes dos conflitos e interesses definiriam
as polticas relacionadas ao setor. Conseqentemente, a deciso do Brasil em aderir a acordos inter-
nacionais vai depender muito mais da conjuntura e dos lobbies dos setores interessados do que das
estratgias de polticas governamentais. A adeso APPC, por exemplo, surgiu da presso dos pro-
dutores, que naturalmente acabou trazendo como conseqncia a criao do DENAC para adminis-
trar a reteno. A deciso do governo em liberar os estoques pblicos de caf para o mercado inter-
no surgiu da presso do segmento industrial que aps a reteno e as geadas de 1994 apresentou um
aumento substancial no custo de produo. Convm, no entanto, ressaltar que embora o setor no
detenha a importncia que desempenhava nas dcadas passadas, ainda hoje um setor representati-
vo e as polticas adotadas tambm so ponderadas pelas externalidades positivas que geram ao Es-
tado. A APPC repercute no aumento das receitas de exportao do caf, e os leiles dos estoques
de caf contribuem para no pressionar o ndice inflacionrio.

Tudo indica, portanto, que no novo cenrio que se desenha para o mercado cafeeiro as
associaes de interesses passaro a interagir intensamente com o Estado num esforo para definir
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