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transferencias condicionadas
Buenas prcticas a 20 aos de implementacin
Editado por
Pablo Ibarrarn
Nadin Medelln
Ferdinando Regalia
Marco Stampini
Catalogacin en la fuente proporcionada
por la Biblioteca Felipe Herrera del
Banco Interamericano de Desarrollo
Copyright 2017 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Commons IGO 3.0
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Las opiniones expresadas en esta publicacin son de los autores y no necesariamente reflejan el punto de vista del Banco
Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los pases que representa.
Contenido
Agradecimientos V
Prlogo VII
Lista de figuras IX
Lista de recuadros X
Lista de tablas XI
Lista de acrnimos XII
Introduccin 1
Evidencia sobre los impactos 2
El futuro de los programas de transferencias monetarias condicionadas 4
Objetivo del libro 6
Conclusiones 106
Logros 107
Retos 109
Referencias 113
Agradecimientos
Este libro es el producto de un estudio* Maria Helena Kittel Werlang del Minis-
dedicado a documentar buenas prcticas terio de Desarrollo Social y Combate al
en la implementacin de programas de Hambre. En Chile, Francisco Socas y
transferencias monetarias condicionadas Claudia Nez del Ministerio de Desarro-
en Amrica Latina y el Caribe. llo Social. En Colombia, Francisco Espi-
nosa y Andrea Paola Fernndez Guarn
Los editores agradecen a Santiago Levy, del Departamento para la Prosperidad
Vicepresidente de Sectores y Conoci- Social. En Costa Rica, Juan Camilo Salda-
miento, y a Hctor Salazar, gerente del rriaga, Rosibel Herrera y Juan Carlos Lacl
Sector Social del Banco Interamericano del Instituto Mixto de Ayuda Social. En
de Desarrollo, por su liderazgo y apoyo Ecuador, Saskya Lugo, Reinaldo Cervantes
constante en el desarrollo de productos de y Yasmina Vizuete del Ministerio Coor-
conocimiento sobre programas de transfe- dinador de Desarrollo Social. En Jamaica,
rencias monetarias condicionadas. funcionarios y exfuncionarios del Ministry
of Labour and Social Security. En Mxico,
El libro se apoya en una serie de estudios Anglica Castaeda, Laura Durn, Efran
de caso y no sera posible sin la valiosa Chcara, Paulina Rodrguez, Gabriela
colaboracin de los gobiernos de la regin. Quijas y Alejandra Pacheco de la Coordi-
En particular, agradecemos a los directores nacin Nacional de Prospera, el personal
de los programas y de sus equipos tcnicos de la delegacin estatal de Prospera y
que facilitaron el acceso a la informacin los servicios de salud y educacin media
y validaron el contenido de los casos de superior de San Luis Potos. En Repblica
estudio. En Brasil, Roberta Pelella Mlega Dominicana, Rosa Mara Surez y Ana
Cortizo de la Secretaria de Avaliao e Valerio del Gabinete de Coordinacin
Gesto da Informao, Nirclio Zabot de la de Polticas Sociales, Altagracia Suriel,
Coordenao Estadual do Programa Bolsa Ezequiel Vlquez, Starling Snchez y
Famlia e do Cadastro nico, Jeniffer Carla Jean Carlos Jimenez de Progresando con
de Paula N. Chaves, Caroline Paranayba y Solidaridad, Ramn Gonzlez, Carlos
* Estudio Econmico y Sectorial 20 aos de programas de transferencias monetarias condicionadas: buenas prcticas en su
implementacin en Amrica Latina y el Caribe (RG-K1422).
VI
Ricardo, Delvin Quezada y Federico del Banco Interamericano de Desarrollo
Marti de la Administradora de Subsidios que contribuyeron en varias etapas de la
Sociales. elaboracin del libro. En particular, Clara
Alemann, M. Caridad Araujo, Donna
Los estudios de caso fueron desarrollados Harris, Patricia Jara, Julia Johannsen,
por: Roberto Angulo (Colombia), Tathiana Matilde Neret, Ana Sofa Martinez-Cor-
Borja (Ecuador), Dunstan Bryan (Jamaica), dova, Ana Luca Muoz, Francisco Ochoa,
Pedro Cueva (Chile y Ecuador), Laura Leonardo Pinzn, Mara Deni Snchez y
Dvila (Mxico), Grecia de la O (Jamaica), Mario Snchez.
Aline Hellmann (Brasil), Karla Hernndez
(Costa Rica), Diego Martnez (Ecuador), El libro se enriqueci con los comentarios
Nadin Medelln (Colombia, Chile y Ecua- de Suzanne Duryea y Norbert Schady del
dor), Fernando Snchez (Colombia) y Luis Sector Social del Banco Interamericano de
Hernn Vargas (Chile). Se enriquecieron Desarrollo, de Rogelio Gmez Hermosillo,
a partir de los comentarios y aportaciones de Luis Henrique da Silva de Paiva y de un
de otros expertos incluyendo a: Roberto revisor annimo externo.
Angulo y Rita Combariza en el estudio de
Ms Familias en Accin; Rmulo Pas de Florentina Preve realiz la edicin profe-
Sousa y Gustavo Margarites en el estudio sional del libro en espaol y Kathryn Metz
de Bolsa Famlia; David Aloma, Pablo tradujo la versin original al ingls. El
Navez y Mara Beln Proao en el estudio diseo editorial estuvo a cargo de Crculo
del Bono de Desarrollo Humano. Salvo. Los editores agradecen el trabajo del
equipo de comunicacin de la Divisin de
Los editores desean dejar constancia de Proteccin Social y Salud, particularmente
agradecimiento a varios especialistas de a Serrana Mujica, Cecilia Martnez Gomez
la Divisin de Proteccin Social y Salud y Alejandro Scaff.
VII
Prlogo
VIII
pobreza tienen pocos activos productivos Este libro describe las buenas prcticas en
ms all de su propio trabajo. Por lo tanto, el diseo y la implementacin de los pro-
sus ingresos pueden aumentar solo cuando gramas de transferencias, identifica retos y
incrementan su productividad laboral. Para plantea alternativas para mejorar su gestin.
ello, ms capital humano es necesario, pero Estos programas requieren definiciones
no suficiente. Aparte de estar ms sanos y estratgicas en su diseo en cuanto a la
ms educados, los hijos de las familias que poblacin objetivo, tipo de condicionali-
se han beneficiado con las transferencias dades, estructura de las transferencias y
condicionadas deben encontrar mejores mecanismos de pago. Adems, implementar
trabajos una vez que salgan del sistema estos programas ha sido un desafo de ges-
educativo. As, el desafo de romper la tin de poltica social, pues tienen un ciclo
transmisin intergeneracional de la pobreza operativo complejo que va desde la imple-
est inevitablemente asociado con el des- mentacin de los criterios de elegibilidad,
empeo de los mercados de trabajo de la la identificacin de la poblacin objetivo,
regin y, en particular, con la productividad la verificacin del cumplimiento de con-
de los empleos que generan estos mercados. dicionalidades y la ejecucin de los pagos,
Si bien los programas de transferencias han entre otros. Adems, los programas requie-
logrado incrementar el capital humano, ren la coordinacin y participacin de los
estos no fueron diseados para incidir en ministerios de salud y educacin, que deben
la generacin de empleos productivos para garantizar que la oferta de los servicios
sus beneficiarios, ni se les debe pedir que lo sea suficiente y de calidad adecuada para
hagan. atender el aumento en la demanda impul-
sado por los incentivos de las transferencias
La regin tiene razones para sentirse orgu- y para asegurar una verdadera acumulacin
llosa de los programas de transferencias de capital humano.
condicionadas puesto que ya han hecho una
gran contribucin al alivio de la pobreza. Las personas que disean, implementan y
Para seguir hacindolo de manera efectiva, evalan estos programas encontrarn en
necesitan concentrarse fuertemente en su este libro un instrumento til y prctico,
objetivo principal: invertir en el capital pues muestra cmo los pases han desarro-
humano de los nios y jvenes que viven en llado soluciones innovadoras y creativas
situacin de pobreza. Los programas deben para enfrentar los retos del da a da. Por
resistir la tentacin de ser el nico instru- supuesto, no hay recetas nicas, pero s
mento para reducir la pobreza a travs de aprendizajes que permiten sealar aspectos
transferencias cada vez mayores y de trans- a tomar en cuenta cuando se enfrenten pro-
formarse en hbridos con muchos objetivos, blemas similares. Este libro es una referencia
porque se corre el riesgo de no alcanzar de apoyo para el diseo, la implementacin
ninguno, como el guila que persigue dos y la mejora continua de los programas de
conejos al mismo tiempo. Independiente- transferencias condicionadas y contribuye
mente de las acciones que se realizan para a lograr mejores resultados en el apoyo a la
mejorar el funcionamiento de los mercados inclusin social de las familias que viven en
laborales, es importante sealar que los la situacin de pobreza ms severa.
programas de transferencias condiciona-
das pueden funcionar mejor. Para ello es
fundamental cuidar los aspectos operativos Santiago Levy
durante la implementacin. Vicepresidente de Sectores y Conocimiento
IX
Lista de figuras
Figura 1.1 Extracto de un recibo de pago de Bolsa Famlia 30
Figura 2.1 Proceso de verificacin del cumplimiento de las condicionalidades
de Prospera 45
Figura 2.2 Proceso de verificacin del cumplimiento de las condicionalidades
de salud en Bolsa Famlia 46
Figura 2.3 Calendario 1-2-3 del ciclo de la condicionalidad de Prospera 50
Figura 3.1 Ejemplos de las estructuras de las transferencias 64
Figura 3.2 Flujo del dinero de las transferencias en el Sistema de Pago de los
Subsidios Sociales de Repblica Dominicana 76
Figura 4.1 Elementos de la estructura territorial operativa de Prospera 82
Figura 4.2 Sistemas de gestin de informacin de Prospera 84
Figura 4.3 Pantalla de la versin mvil del Sistema de Informacin para la
Operacin de Prospera 86
Figura 4.4 Registro de asistencia en el Sistema de Informacin General de
Estudiantes en Chile 87
Figura 4.5 Cobertura del BDH y las pensiones asistenciales en Ecuador 93
Figura 4.6 Ficha de seguimiento municipal de Paez Cauca en Colombia 94
X
Lista de recuadros
Recuadro 1.1 Ejemplo de elaboracin de un proxy de pobreza por ingreso 17
Recuadro 1.2 Inteligencia artificial y aprendizaje de mquina al servicio
de los PTMC 25
Recuadro 2.1 Condicionalidades y corresponsabilidades 36
Recuadro 2.2 Coordinacin con los sectores de salud y educacin, un reto continuo 44
Recuadro 3.1. Qu son las microsimulaciones y para qu sirven? 62
Recuadro 3.2 Cambios a la estructura de las transferencias
y sus repercusiones operativas 66
Recuadro 3.3 El reto de la puntualidad en los pagos de transferencias 68
Recuadro 3.4 Cmo funcionan las gavetas de la Tarjeta Progresando con
Solidaridad? 70
Recuadro 3.5 El celular como medio de pago 71
Recuadro 3.6 Puntos de pago de Bolsa Famlia 72
Recuadro 4.1 Evolucin del proceso de captura de condicionalidades
de Ms Familias en Accin 88
Recuadro 4.2 El Bono Gas Hogar en Repblica Dominicana 98
XI
Lista de tablas
Tabla A. Relacin entre los captulos del libro y los principales aspectos
de diseo y operativos 7
Tabla 1.1 Variables utilizadas en el proxy de Prospera 18
Tabla 1.2 Ejemplo de mensajes progresivos en los recibos de pago
de Bolsa Famlia 31
Tabla 2.1 Condicionalidades del programa Bolsa Famlia 38
Tabla 2.2 Frecuencia de las visitas de salud segn el miembro del hogar
en el Bono de Desarrollo Humano 40
Tabla 2.3 Monto mensual de apoyos educativos de Prospera 42
Tabla 2.4 Ciclo de la condicionalidad de Bolsa Famlia 48
Tabla 2.5 Lapso entre cumplimiento y pago en Ms Familias en Accin 49
Tabla 3.1 Valor en dlares de las transferencias anuales para diferentes estructuras
familiares en algunos programas de la regin 65
Tabla 3.2 Elementos de los medios de pago 69
Tabla 3.3 Comisiones bancarias por realizar las transferencias 77
Tabla 4.1 Principales indicadores del sistema de monitoreo
de Ms Familias en Accin 91
XII
Lista de acrnimos
ADESS Administradora de Subsidios Sociales
ALC Amrica Latina y el Caribe
ARDS reas Regionales de Desarrollo Social
BANSEFI Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros
BDH Bono de Desarrollo Humano
BNCR Banco Nacional de Costa Rica
CATS Cuentas de Ahorro de Trmite Simplificado
DPS Departamento para la Prosperidad Social
EDA Esquema Diferenciado de Apoyos
IEF Ingreso tico Familiar
IMAS Instituto Mixto de Ayuda Social
MDS Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre
MIES Ministerio de Inclusin Econmica y Social
PATH Programa de Avance a travs de Salud y Educacin, por sus siglas en ingls
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PROSOLI Progresando con Solidaridad
PTMC Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas
RAS Red de Abasto Social
SABEN Sistema de Atencin de Beneficiarios
SEDECI Sistema de Registro, Control y Seguimiento de la Demanda Ciudadana
SENA Servicio Nacional de Aprendizaje
SENARC Secretara Nacional de Ingresos a la Ciudadana
SIFA Sistema de Informacin de Ms Familias en Accin
SIGE Sistema de Informacin General de Estudiantes
SIIEF Sistema de Informacin del Ingreso tico Familiar
SIO Sistema de Informacin para la Operacin
SIPAS Sistema de Informacin para la Accin Social
SIIOP Sistema Institucional de Informacin para la Operacin del Programa
SIRC Sistema de Informacin y Registro de Compromisos
SISBEN Sistema de Identificacin de Potenciales Beneficiarios de Programas
Sociales
SIUBEN Sistema nico de Beneficiarios
XIII
As funcionan las transferencias condicionadas
Introduccin
Pablo Ibarrarn, Ferdinando Regalia y Marco Stampini
14
Introduccin
Introduccin
Los programas de transferencias moneta- bsica (hasta noveno grado) en aquellos
rias condicionadas (PTMC) nacieron en entornos donde ya exista oferta disponible.
Amrica Latina y el Caribe (ALC) a media- Posteriormente, el diseo de las condicio-
dos de los aos noventa, como resultado de nalidades evolucion en algunos pases
un proceso de reforma de los programas de para incluir protocolos de promocin de
reduccin de la pobreza. Dicha reforma se la salud y servicios preventivos para los
enfoc en la racionalizacin y focalizacin adolescentes y adultos, as como la asisten-
de programas redistributivos que eran inefi- cia escolar a educacin media superior. Ms
cientes, porque adems de ser regresi- recientemente, algunos pases han introdu-
vos, generaban importantes distorsiones cido transferencias dirigidas a fomentar la
en los precios, como las exoneraciones de transicin a la educacin terciaria.
impuestos y subsidios al consumo.
El enfoque de reduccin de la pobreza pro-
La teora de cambio que sustent el diseo movido por los PTMC fue adoptado rpi-
de los PTMC es simple y al mismo tiempo damente dentro y fuera de ALC por varios
poderosa: aliviar la pobreza corriente, gobiernos nacionales y subnacionales. En
apoyando el consumo de los hogares ms 2013, alrededor de 137 millones de per-
pobres mediante transferencias otorgadas sonas en 17 pases de ALC reciban trans-
principalmente a las madres de familia, y ferencias que representaban en promedio
contribuir a romper la transmisin interge- entre el 20% y el 25% de su ingreso familiar
neracional de la pobreza con esquemas de (Stampini y Tornarolli, 2012). Los PTMC
condicionalidades dirigidos a fomentar la con mayor cobertura en ALC han llegado a
acumulacin de capital humano entre los invertir en promedio entre 0,3% y 0,4% del
nios. PIB (Paes-Sousa, Regalia y Stampini, 2013).
La popularidad de los PTMC como herra-
Inicialmente, las condicionalidades de los mienta de poltica social se ha consolidado
PTMC se centraron en el cumplimiento de tambin fuera de ALC, como lo atestiguan
los protocolos de salud materno infantil, PTMC de gran escala en Pakistn, Filipinas,
nutricin y vacunacin para nios en edad Indonesia y Turqua.
preescolar y en la asistencia a la educacin
1
As funcionan las transferencias condicionadas
1 La evidencia sobre los impactos de corto plazo se basa en Banco Interamericano de Desarrollo (2015).
2
Introduccin
3
As funcionan las transferencias condicionadas
4
Introduccin
5
As funcionan las transferencias condicionadas
2 El libro se acompaa del siguiente sitio web, que contiene los estudios de casos y material relevante sobre los PTMC:
www.iadb.org/es/programas-de-transferencias-monetarias-condicionadas.
6
Introduccin
Tabla A. Relacin entre los captulos del libro y los principales aspectos de diseo y operativos
7
As funcionan las transferencias condicionadas
3 Es importante destacar que las referencias a los programas contenidas en este libro corresponden a su diseo y estructura al
momento en que se realiz el estudio de caso: Brasil y Colombia en 2015 y Mxico, Costa Rica, Chile y Ecuador en 2016.
8
As funcionan las transferencias condicionadas
Captulo
1
Identificacin de los
beneficiarios
y manejo del padrn
Marco Stampini
10
Captulo 1
11
As funcionan las transferencias condicionadas
4 Para una comparacin de la generosidad de las transferencias en unos pases de Amrica Latina y Caribe, ver la Figura 2 en
Stampini y Tornarolli (2012).
12
Captulo 1
13
As funcionan las transferencias condicionadas
14
Captulo 1
5 Las familias quilombolas son grupos tnico-raciales, segn criterios de autoidentificacin, con trayectoria histrica propia,
dotadas de relaciones territoriales especficas, con presuncin de ancestros negros relacionada con la resistencia a la opresin
sufrida histricamente.
15
As funcionan las transferencias condicionadas
16
Captulo 1
La elaboracin de un proxy para la clasificacin de los pobres por ingreso requiere la disponibilidad de una encuesta
de hogares, normalmente representativa a nivel nacional y a nivel urbano/rural, que mida el ingreso per cpita de
cada hogar.
El primer paso es estimar una regresin en la que el logaritmo del ingreso per cpita es la variable dependiente. La
transformacin logartmica tiene la finalidad de asegurar una distribucin estadstica normal. En unos casos, aunque
no es la mejor prctica, el anlisis factorial ha sido utilizado en vez de la regresin.
La regresin incluye como variables explicativas una serie de caractersticas del hogar. Es importante sealar que
la regresin estima correlaciones y no necesariamente relaciones causales, por lo que las variables explicativas
pueden ser determinantes o consecuencias del nivel de ingreso.
Los coeficientes que resultan de la regresin se utilizan para predecir el ingreso per cpita de cada hogar de la
encuesta. Posteriormente, se ordena a los hogares de acuerdo con el ingreso per cpita estimado por el modelo.
Se determina un umbral de elegibilidad, de manera que el nmero de individuos con ingresos menores al umbral
sea igual al nmero de pobres en el pas. Son elegibles los individuos que viven en hogares con ingreso per cpita
estimado por debajo de este umbral. Esto implica, en principio, que el presupuesto asignado al programa permita la
entrada de un nmero de hogares que iguala el nmero de hogares pobres.
Para estimar la magnitud de los errores de inclusin y de exclusin del modelo, se construye una matriz en la que
los renglones indican el nmero de personas pobres y no pobres con base al ingreso real reportado en la encuesta
y las columnas indican el nmero de personas pobres y no pobres con base al ingreso estimado por el proxy. La
celda que contiene a los pobres reales que tienen un ingreso per cpita estimado superior al umbral indica los
errores de exclusin (o la subcobertura del programa), mientras que la celda que contiene a los no pobres con un
ingreso estimado por debajo del umbral de elegibilidad indica los errores de inclusin (o filtracin).
El proceso anterior se puede repetir utilizando diferentes conjuntos de variables explicativas, con la finalidad de
identificar la especificacin del modelo del proxy que logre el balance deseado o aceptable entre los errores de
exclusin e inclusin.
La estimacin del modelo es normalmente efectuada separadamente para reas rurales y urbanas. Esto significa
que los proxy urbanos y rurales incluyen diferentes conjuntos de variables explicativas y diferentes coeficientes y
umbrales de elegibilidad, lo que refleja las diferentes caractersticas de la pobreza en los dos medios.
Una vez que se han seleccionado las variables del modelo del proxy, se construye la encuesta que se proporcionar
a los postulantes para determinar su elegibilidad. Esta encuesta contiene las variables del modelo (con la misma
formulacin usada en la encuesta de hogares), ms otras variables que sean consideradas tiles por los programas.
17
As funcionan las transferencias condicionadas
ndice de dependencia demogrfica: razn entre el nmero de integrantes del hogar menores de 16 aos y de 65 y ms
aos con respecto a los integrantes del hogar entre 16 y 64 aos
Nmero de mujeres en el hogar entre 15 y 49 aos
Logaritmo del total de integrantes del hogar
Escolaridad promedio del jefe y cnyuge con primaria completa pero secundaria incompleta
Escolaridad promedio del jefe y cnyuge con secundaria completa o ms
Nmero de personas del hogar con trabajo subordinado
Nmero de personas del hogar con trabajo independiente
Nmero de personas del hogar con trabajo subordinado sin pago
Indicador de inseguridad alimentaria 1: por falta de recursos algn adulto del hogar dej de desayunar, comer o cenar al
menos una vez (durante los ltimos tres meses)
Indicador de inseguridad alimentaria 2: por falta de recursos algn adulto comi una vez al da o dej de comer todo el
da (durante los ltimos tres meses)
Indicador de inseguridad alimentaria conjunta: alguno de los dos casos anteriores
Nmero de integrantes del hogar que cuentan con Seguro Popular
Indicador de que al menos uno de sus integrantes cuenta con acceso a servicio mdico derivado de su trabajo
Indicador de que el jefe es trabajador independiente y al menos uno de sus integrantes cuenta con acceso a servicio
mdico derivado de su trabajo
Indicador de que el hogar recibe remesas
Indicador de que la vivienda es propia
Indicador de que la vivienda es rentada
Total de cuartos en la vivienda sin incluir cocina, pasillos ni baos
Indicador de bao de uso exclusivo del hogar con acceso a agua
Indicador de piso firme en la mayor parte de la vivienda
Indicador de piso con recubrimiento en la mayor parte de la vivienda
Indicador de utilizacin de combustibles como lea, carbn o petrleo para cocinar
Indicador de no tenencia de refrigerador
Indicador de no tenencia de vehculo
Indicador de no tenencia de computadora
Indicador de no tenencia de reproductor de videocasetera ni de DVD
Indicador de no tenencia de telfono fijo
Indicador de no tenencia de horno elctrico o microondas
ndice de rezago social a nivel municipal
Indicador de que el hogar se encuentra en localidades de 100 mil o ms habitantes
Indicador de que el hogar se encuentra en localidades de 15 mil o ms habitantes, pero de menos de 100 mil
18
Captulo 1
hogares ms pobres tengan un piso mejor nes de la pobreza. En contraste, los proxy
que los hogares menos pobres, exactamente utilizan variables similares para estimar la
porque su menor nivel de bienestar les ha pobreza, pero emplean mtodos estadsti-
permitido beneficiarse del programa de cos para determinar sus pesos. Un segundo
mejora de la vivienda. El problema debe ser problema de los indicadores de pobreza
considerado cuidadosamente, con decisio- multidimensional existentes es que han
nes y soluciones que varan caso por caso; incluido indicadores de resultados de los
por ejemplo, a travs de la actualizacin programas sociales, como, por ejemplo,
peridica del proxy para identificar qu la desercin escolar de los nios. Esto no
variables han perdido poder de prediccin. resulta un inconveniente si el objetivo
es dar seguimiento a la efectividad de la
Finalmente, pero de suma importancia, es poltica social, pero s lo es si el objetivo es
necesario evitar la inclusin de variables focalizar programas.
laborales por ejemplo, la afiliacin a la
seguridad social, para reducir el riesgo Con el pasar del tiempo, las frmulas de
de que los postulantes y beneficiarios asu- proxy pierden poder predictivo porque
man que mejorar o formalizar su condicin cambia la relacin entre las caractersticas
laboral afecte su elegibilidad al programa. del hogar o la posesin de un activo y la
Por esta razn, recientemente Honduras condicin de pobreza. El ejemplo clsico es
y Panam han decidido excluir variables que la tenencia de un telfono celular, que
laborales de su frmula del proxy6. Por la estaba positivamente asociada con los nive-
misma razn, es aconsejable evitar pregun- les de bienestar al inicio de los aos 2000,
tas sobre la situacin laboral de los miem- ya no es un buen predictor. Actualmente,
bros del hogar en la encuesta de entrada sera alguna caracterstica del telfono la
o recertificacin, aun si no se utiliza esta que pudiera predecir el nivel de bienestar,
informacin para el clculo del proxy. En por ejemplo si el telfono es inteligente o el
todos los casos, si lo desean, los programas tipo de contrato de telefona asociado, pero
tienen la opcin de verificar la situacin esta informacin no se encuentra en las
ocupacional de los postulantes y beneficia- encuestas de hogares.
rios al cotejar su padrn con datos admi-
nistrativos de otros registros pblicos. La prdida de poder predictivo implica que
es buena prctica revisar peridicamente
Recientemente, algunos pases han con- la frmula del proxy, utilizando las encues-
siderado focalizar los programas sociales, tas ms recientes. La pregunta operativa
incluyendo los PTMC, utilizando indicado- es: cada cunto tiempo es ptimo revisar
res que estiman la pobreza multidimensio- el proxy? Si la nueva frmula se basa en
nal. Estos indicadores combinan variables variables que ya aparecen en la encuesta
que miden privaciones, por ejemplo, baja de entrada y recertificacin, la revisin
calidad de la vivienda y brechas en educa- del proxy no genera altos costos y puede
cin y salud. Desafortunadamente, dichos ser frecuente. Por ejemplo, es posible que
indicadores de pobreza multidimensional la nueva frmula contenga las mismas
no representan una buena prctica, porque variables de la anterior, pero actualice los
asignan pesos arbitrarios a las dimensio- coeficientes para reflejar cambios en la
6 Para los detalles de la revisin del proxy de Honduras, ver Benedetti et al. (2014).
19
As funcionan las transferencias condicionadas
relacin entre estas variables y el nivel de de cada hogar. Se utiliz, por ejemplo,
bienestar medido por el proxy. Por otro como ltimo paso de la focalizacin en la
lado, en caso de que la revisin requiera etapa inicial de ampliacin rural del pro-
la inclusin de nuevas variables, el cam- grama Prospera en Mxico. Comprendi
bio en la frmula del proxy implica costos la presentacin de un listado de hogares
administrativos para la modificacin de la elegibles ante asambleas comunitarias
encuesta de entrada y recertificacin. El para validacin pblica y dio a los hoga-
proceso de revisin puede ofrecer la opor- res la posibilidad de salirse del programa
tunidad de enriquecer la encuesta de hoga- (Orozco y Hubert, 2005). Actualmente,
res y profundizar los anlisis de pobreza, durante la incorporacin, los miembros
en el contexto de una discusin ms amplia de la comunidad pueden indicar casos
sobre la medicin de la pobreza a nivel de de hogares que en su opinin hayan sido
pas. Es razonable que este tipo de revisin seleccionados errneamente. A estos hoga-
ms profunda sea menos frecuente, por res se les da seguimiento de acuerdo con un
ejemplo, cada tres o cinco aos. proceso denominado Verificacin Perma-
nente de Condiciones Socioeconmicas
(Dvila, 2016). En general, la experiencia
1.2.4 Focalizacin comunitaria de los PTMC sugiere que la focalizacin
comunitaria ha resultado ser efectiva para
La focalizacin comunitaria consiste en reducir los errores de exclusin, incluyendo
asignar a ciertas comunidades la respon- hogares excluidos incorrectamente, y relati-
sabilidad de determinar la lista de benefi- vamente ineficaz para reducir los errores de
ciarios del programa. En ALC, siempre se inclusin (Paes-Sousa, Regalia y Stampini,
ha usado en combinacin con uno o ms 2013).
de los mtodos previamente descritos. El
ejemplo que ms se acerca a una focaliza-
cin puramente comunitaria es el de Ms 1.2.5 xito de la focalizacin:
Familias en Accin, en Colombia, para la errores de exclusin (subcobertura)
poblacin indgena. El programa establece e inclusin (filtracin)
la focalizacin categrica de los hogares
registrados en el Censo Indgena, el cual Gracias a la adopcin de reglas objetivas de
es construido de manera autnoma por las medicin de la pobreza y al uso de moder-
autoridades tradicionales de cada comuni- nos sistemas de monitoreo y gestin de
dad indgena y solo es avalado y adminis- la informacin, los PTMC se encuentran
trado por el gobierno nacional (Medelln y entre los programas sociales mejor foca-
Snchez, 2015). lizados. Sin embargo, persisten errores de
exclusin que determinan una situacin
En otros casos, la focalizacin comuni- de subcobertura de la poblacin objetivo.
taria es utilizada en forma ms blanda En unos casos, estos se deben al menos
para validar los resultados de la prueba de en parte a la insuficiencia del presupuesto
medios, es decir, para confirmar el estatus asignado al programa, que aun en caso de
de pobreza de los declarados elegibles o focalizacin perfecta no alcanzara a lograr
para incluir casos que fueron errneamente una cobertura completa de la poblacin
clasificados como no pobres. Este tipo de objetivo. En la mayora de los casos, no
focalizacin apunta a utilizar el conoci- obstante, la razn es diferente. De hecho,
miento comunitario sobre el nivel de vida Robles, Rubio y Stampini (2015), utilizando
20
Captulo 1
7 Este prrafo y los dos siguientes de esta subseccin se basan en Robles et al. (2016).
21
As funcionan las transferencias condicionadas
22
Captulo 1
23
As funcionan las transferencias condicionadas
que pueden incluir las oficinas del pro- tiempos recientes por ejemplo en Ecua-
grama, de la municipalidad o del Ministe- dor en 2013, esto tambin ha permitido
rio de Desarrollo Social. Las mesas pueden georreferenciar las viviendas, aumentando
operar nicamente en algunos periodos la probabilidad del xito de futuros con-
(como durante la expansin del programa) tactos. Brasil representa una excepcin en
o estar abiertas de manera permanente. este sentido: hasta septiembre de 2014,
Por ejemplo, para entrar a PATH en el 77% de los registros fueron realizados
Jamaica es necesario presentarse en las sin visita domiciliaria y el 6,1% fueron
oficinas del municipio, declararse pobre realizados con visita domiciliaria; el 16,9%
y completar una solicitud. Los hogares de los registros no contenan informacin
pueden solicitar su ingreso al programa sobre la forma de recopilacin (Hellmann,
en cualquier momento, pero su entrada 2015b; 12). El uso de inteligencia artificial
depender de su elegibilidad y la existencia y aprendizaje de mquina representa una
de presupuesto. perspectiva interesante para reducir el
riesgo de falsas declaraciones y mejorar la
En Mxico, en las mesas de atencin se focalizacin (Recuadro 1.2).
aplica una cdula resumen que permite,
por medio del clculo de un algoritmo, Al concluir la entrevista, se asigna un
seleccionar aquellos hogares a los que se nmero nico de identificacin y se soli-
debe visitar en su vivienda para llenar la cita la firma de la persona que proporcion
encuesta completa (Dvila, 2016). la informacin. Con la firma, el hogar
asume la responsabilidad de la veracidad
El uso de mesas de atencin reduce el de la informacin brindada. En general, las
costo del trabajo de campo, pero aumenta declaraciones falsas implican la prdida del
el riesgo de que hogares pobres se queden derecho a acceder a programas sociales.
excluidos del programa. Por esta razn,
es buena prctica complementar el uso Mientras los barridos totales y las mesas
de mesas de atencin con mecanismos de de atencin temporal son por definicin
bsqueda activa para encontrar a los bene- procesos discretos que se realizan a inter-
ficiarios con mayores niveles de exclusin valos plurianuales, las mesas permanentes
social. Mecanismos de este tipo existen permiten un proceso continuo de entrada
en Brasil y Costa Rica. En Costa Rica, en de nuevos beneficiarios. Esto es necesario
2015 se implement la estrategia Puente para responder a la naturaleza dinmica de
al Desarrollo, focalizada en los 75 distritos la pobreza, particularmente en reas urba-
ms pobres del pas. Esta estrategia prev nas o donde la elegibilidad a los PTMC
la bsqueda activa de los pobres por medio ha sido extendida a los pobres moderados
de la figura del cogestor social, que brinda y/o a los vulnerables. Sin embargo, ello
un acompaamiento directo y personali- requiere la disponibilidad de cupos para
zado a la familia (Hernndez, 2016). los nuevos solicitantes. Un manejo din-
mico del padrn, con frecuentes recertifi-
Es una prctica comn llenar la encuesta caciones que permitan la salida de hogares
completa en la vivienda, porque esto que han superado de forma temporal o
permite verificar que las declaraciones permanente la condicin de pobreza, es
relativas a los activos sean autnticas, importante para garantizar la disponibili-
y llevar a cabo una primera evaluacin dad de cupos para los nuevos pobres (ver
profesional de la situacin del hogar. En Seccin 1.4).
24
Captulo 1
Los mtodos de aprendizaje de mquina (machine learning) estn comenzando a ser implementados en el sector
social para el diseo de polticas pblicas. El aprendizaje de mquina consiste en algoritmos que predicen una
variable a partir de bases de datos muy extensas y mediante el uso de nuevos mtodos estadsticos (Varian,
2014). Por ejemplo, en Dinamarca se utiliza este tipo de algoritmos para predecir la desercin escolar (Sara et al.,
2015). En Costa de Marfil, se han utilizado datos de telefona celular para la preparacin de mapas de pobreza que
pudieran ayudar a focalizar programas sociales (Smith, Mashhadi y Capra, 2013).
25
As funcionan las transferencias condicionadas
26
Captulo 1
27
As funcionan las transferencias condicionadas
28
Captulo 1
nal, campaas de comunicacin sobre las ficiarios a tal punto que el Instituto Mixto
finalidades y las consecuencias del proceso, de Ayuda Social (IMAS) no contacta ni
trabajo de campo y registro de documen- recuerda a las familias que deben actualizar
tos. En unos pases, por ejemplo Colombia, su informacin, ya que consideran que las
Ecuador y Brasil, es responsabilidad del mismas tienen incentivos suficientes para
sistema nico de focalizacin. En otros, por acercarse a solicitar la actualizacin, pues
ejemplo en Mxico, es un proceso opera- de lo contrario perdern su condicin de
tivo del mismo programa. beneficiarias (Hernndez, 2016; 20).
29
As funcionan las transferencias condicionadas
por una recertificacin a escala reducida ms frecuente donde los PTMC se han
que se hace cada dos aos y medio en expandido para cubrir a los pobres mode-
las oficinas de la Asociacin Regional de rados y las reas urbanas. Recientemente,
Desarrollo Social. La recertificacin debe por ejemplo, el Ministerio de Desarrollo
ser solicitada por el hogar beneficiario, Social de Panam ha establecido intervalos
so pena de la exclusin del programa. En trianuales de recertificacin para los pobres
esta ocasin, se revisan las variables de la moderados y quinquenales para los pobres
Ficha de Informacin Social relacionadas extremos.
directamente con la familia: nacimientos,
defunciones, nivel educativo de los miem- En 2013, en Ecuador, la revisin quinque-
bros de la familia y nivel de ingreso, entre nal del Registro Social ha sido la ocasin
otras (Hernndez, 2016; 20). El sistema para refocalizar el Bono de Desarrollo
de informacin determina al instante el Humano (BDH). Ms especficamente, se
puntaje del que depende la elegibilidad modific el umbral de elegibilidad para
de la familia, por lo que el resultado de la focalizar solo a los pobres extremos, mien-
recertificacin se le da a conocer inmedia- tras que antes la poblacin objetivo eran
tamente (Hernndez, 2016). todas las personas pobres. Esta decisin
llev a la salida de 748 mil hogares del pro-
Es buena prctica que la frecuencia de grama entre abril de 2013 y abril de 2015.
la recertificacin refleje la dinmica de Cada mes se gener una lista de benefi-
la pobreza entre los beneficiarios del ciarios que bajo las nuevas reglas perdan
programa. As, con base en la evidencia elegibilidad. Dicha lista fue compartida
presentada en la literatura (Stampini et con las oficinas locales del PTMC para que
al., 2016b; Vakis, Rigolini y Lucchetti, organizaran visitas a los hogares dentro
2015; Ferreira et al., 2013), debera ser del programa de acompaamiento familiar
30
Captulo 1
Tabla 1.2 Ejemplo de mensajes progresivos en los recibos de pago de Bolsa Famlia
Usted debe actualizar su registro para mantener su Bolsa Famlia. Dirjase al sector
responsable de Bolsa Famlia en su ciudad para actualizar su registro. No lo deje para
En diciembre, el recibo refuerza
ltimo momento. Lleve los documentos de toda su familia y tambin una cuenta de luz
la convocatoria anterior.
en caso de que la tenga.
Usted debe actualizar su registro este mes para mantener su Bolsa Famlia. Dirjase al En enero, el recibo alerta al
sector responsable de Bolsa Famlia en su ciudad para actualizar su registro. No lo deje beneficiario sobre la necesidad
para ltimo momento. Lleve los documentos de toda su familia y tambin una cuenta de de actualizar su registro durante
luz en caso de que la tenga. el mes en curso para evitar el
bloqueo de los beneficios.
Cualquier duda llame al 08007072003
Motivo revisin de registro de datos 2014
Usted no actualiz su registro.
En febrero, el recibo comunica
Para retirar su beneficio de Bolsa Famlia debe actualizar el registro antes del 20 de
el bloqueo del beneficioe
marzo. Dirjase al sector responsable de Bolsa Famlia en su ciudad para actualizar su
informa al beneficiario que
registro con urgencia. Lleve los documentos de toda su familia y tambin una cuenta de
tiene un mes para actualizar los
luz en caso de que la tenga.
datos del registro so pena de la
cancelacin de los beneficios.
Cualquier duda llame al 08007072003
Motivo revisin de registro de datos 2014
Atencin
31
As funcionan las transferencias condicionadas
Plan Familia para informarles las razones Esquema Diferenciado de Apoyos (EDA)
de la exclusin (Martnez et al., 2017). accesible solo a hogares con integrantes en
edad escolar (menores de 22 aos o hasta
Como resultado de la recertificacin, los 23 si tienen necesidades educativas espe-
hogares con nivel de bienestar menor al ciales) o mujeres menores de 49 aos. Los
umbral de elegibilidad se quedan en el hogares sin estos miembros salan inmedia-
programa; los que estn por encima de un tamente. Los beneficiarios del EDA perdan
umbral de salida son excluidos inmediata- los apoyos alimentario e infantil y las becas
mente (por ejemplo, medio salario mnimo de educacin primaria. Conservaban las
per cpita mensual en Brasil, la Lnea de becas de secundaria, educacin media
Verificaciones Permanentes de Condicio- superior, [Centros de Atencin Mltiple]
nes Socioeconmicas en Mxico, el umbral laboral, el Paquete Bsico de Salud, suple-
de elegibilidad para el rgimen subsi- mentos alimenticios, el apoyo alimentario
diado de salud en Colombia); y los que se complementario de adultos mayores y Jve-
encuentran entre estos dos umbrales entran nes con Prospera (Dvila, 2016; 45).
en un rgimen transitorio. La creacin de
este rgimen refleja la voluntad de redu- Es buena prctica complementar la recerti-
cir el riesgo de que los hogares salgan del ficacin en el campo con auditoras basadas
programa porque su nivel de bienestar ha en cruces de bases de datos administrati-
subido temporalmente o porque ha habido vos, que permiten ahorros sustanciales y
errores en su medicin. aumentan la confianza en la veracidad de la
informacin sobre el nivel de bienestar de
En Brasil y Colombia, el rgimen tran- los beneficiarios. Por ejemplo, en Ecuador
sitorio tiene todas las caractersticas y el padrn de beneficiarios es cotejado con
transferencias del programa, pero con la base de datos de empleados pblicos del
una duracin fija de dos aos. En Mxico, Ministerio de Finanzas y con el Registro
hubo un rgimen transitorio denominado Civil (Martnez et al., 2017).
32
As funcionan las transferencias condicionadas
Captulo
2
Condicionalidades
para el desarrollo
de capacidades
Pablo Ibarrarn y Pedro Cueva
34
Captulo 2
35
As funcionan las transferencias condicionadas
Es importante discutir la evolucin del trmino condicionalidad hacia corresponsabilidad. En un inicio se plante el
uso de condicionalidad (de ah el nombre genrico de estos programas) bajo la ptica de que las transferencias no
eran una ddiva del gobierno ni tenan un tinte asistencialista. Las transferencias condicionadas eran vistas como
un acuerdo o compromiso en el cual las familias deban cumplir con comportamientos que, de acuerdo con los
diagnsticos de la dinmica y causa de la pobreza, contribuiran a romper su transmisin intergeneracional.
Las condiciones, al ser pblicas y verificables, contribuyeron tambin a aumentar la transparencia de los
programas y eliminar la discrecin en su asignacin. Ahora bien, para que las familias puedan cumplir las
condiciones, es necesario que exista la oferta de los servicios de salud y educacin a los cuales normalmente
estn ligadas las transferencias. Es decir, no se puede pedir a las familias que los nios asistan a los centros de
salud si estos estn cerrados o estn muy alejados; lo mismo sucede con las escuelas. Esto puso en evidencia la
responsabilidad del estado de garantizar el acceso a servicios de salud y educacin. As, alrededor de los PTMC
existe una corresponsabilidad: por un lado las familias adquieren el compromiso de asistir a los servicios de salud
y educacin y son responsables de cumplir segn la normativa de cada programa; pero tambin el estado tiene la
responsabilidad de pagar las transferencias y de garantizar la prestacin de dichos servicios de salud y educacin.
La corresponsabilidad por parte del estado para el acceso efectivo a servicios de salud y educacin es fundamental
para la consecucin de los objetivos de los PTMC. El impacto esperado de estos programas en la pobreza
futura descansa en el supuesto de que el uso de los servicios de salud y la asistencia a la escuela resultar en
acumulacin de capital humano que permitir generar ingresos autnomos en el mercado laboral. Entonces, para
lograr que esto suceda, debe haber oferta de servicios y la misma debe ser de calidad (para que efectivamente
genere capital humano en los nios). Por ello, se pas de hablar de condicionalidades a ser cumplidas por las
familias hacia el uso de esquemas de corresponsabilidad, que tienen asociado un paquete de servicios de salud
y educacin. Este paquete es el componente de oferta de las corresponsabilidades, siendo el componente de
demanda el uso de los servicios por parte de los beneficiarios de los PTMC.
Sin restar importancia a estas consideraciones, en este libro hacemos referencia al componente de demanda de las
corresponsabilidades, es decir, a las condiciones que deben cumplir los usuarios de los PTMC, su verificacin y las
consecuencias de su incumplimiento.
36
Captulo 2
Las condicionalidades se han definido El primer criterio implica que hay oferta
como conductas que favorecen la acumu- suficiente de servicios de salud y educa-
lacin de capital humano de los nios de cin y no existen otras barreras que inhi-
hogares beneficiarios, para as aumentar la ban el acceso, por lo que el cumplimiento
capacidad de generar ingreso en el futuro y est en el mbito de accin de las familias
contribuir a romper la transmisin inter- beneficiarias. Como se ver ms adelante,
generacional de la pobreza. Para tal efecto, recientemente se ha comenzado a explorar
deben ser relevantes y pertinentes; es decir, el uso de condicionalidades que no todas
que deben estar asociadas a aspectos que las familias pueden cumplir, en las cuales
limitan la acumulacin de capital humano las transferencias representan un premio
de los nios y que pueden ser modificadas al cumplimiento de logros. Un ejemplo
mediante incentivos a travs de las trans- son los bonos al rendimiento escolar, que
ferencias. Con el objetivo de facilitar el dependen no solo de la asistencia a la
proceso de verificacin del cumplimiento escuela sino de aspectos como el esfuerzo y
por parte de las familias necesario para la capacidad de los alumnos y la calidad de
poder relacionar estas conductas con el los maestros, entre otros. Claramente, estos
pago de transferencias desde el punto de apoyos vinculados a resultados estn ms
vista operativo es buena prctica que las asociados al objetivo de acumulacin de
condicionalidades cumplan con los siguien- capital humano que al objetivo redistribu-
tes criterios bsicos: tivo de los PTMC.
I. Todas las familias beneficiarias deben Por otro lado, el cuarto criterio puede llevar
tener la oportunidad de cumplir con las a excluir del programa a las poblaciones
conductas a verificar. en situacin de mayor desventaja, que no
tienen acceso a los servicios relacionados
II. Las variables que se utilizan para dar con las condicionalidades. Para que esto no
seguimiento al cumplimiento de las acontezca, debe existir el compromiso del
condicionalidades deben ser objetivas y estado de hacer efectivo el derecho de la
fciles de medir. poblacin pobre a tener acceso a servicios
bsicos de salud y educacin de calidad.
III. Las conductas que incentivan los
programas deben ser consistentes con El diseo original del PTMC en Mxico
las prioridades de los sectores (en el contemplaba condicionalidades en las reas
caso de salud, por ejemplo, la captacin de salud y educacin, con la intencin de
37
As funcionan las transferencias condicionadas
9 El rango especfico de edad vara segn el pas. Por ejemplo, en el Ingreso tico Familiar (Chile) el Bono Control del Nio Sano es
para menores de 6 aos, mientras que en Ms Familias en Accin (Colombia) la corresponsabilidad de salud se aplica a los nios
menores de 7 aos.
38
Captulo 2
un monto fijo. Algunos pases incluyen es fijo, sin importar el nmero de personas
tambin condiciones de salud para otros que deben cumplir dichas corresponsa-
miembros del hogar. Es el caso de Ecuador, bilidades. Esto, sin embargo, implica que
donde tambin se requiere que las personas no hay incentivo para notificar un nuevo
en edad frtil asistan a una charla anual embarazo. Tal es el caso de Chile, Colom-
sobre planificacin familiar (Tabla 2.2). En bia, Ecuador, Jamaica y Mxico. Un caso
Mxico, la condicin de salud es que todos distinto es Bolsa Famlia, donde el Benefi-
los miembros del hogar asistan a contro- cio Variable (35 reales/US$10,5) se concede
les mdicos dos veces al ao, excepto las a las familias que tengan embarazadas,
embarazadas, lactantes y nios de hasta lactantes o nios de hasta 15 aos. Cada
cinco aos, que tienen otro calendario de familia puede recibir hasta cinco de estos
atencin establecido10. beneficios, por lo que las mujeres que regis-
tran su embarazo pueden ver incrementada
Si bien la teora de cambio de los PTMC su transferencia mensual. En junio de 2014
justifica plenamente la inclusin de condi- haba ms de 209.000 mujeres embarazadas
cionalidades asociadas al cuidado de salud con condiciones de salud monitoreadas.
de las embarazadas y lactantes por su
impacto en la salud y desarrollo cognitivo Varios programas tambin establecen como
y emocional de los nios, en la prctica condicionalidad la asistencia a talleres o
resulta difcil darle seguimiento. Si la mujer plticas sobre temas relacionados con la
est embarazada en el momento del regis- salud y el cuidado de los nios. El caso
tro al programa, no hay mayor complica- emblemtico es Mxico, donde la tem-
cin en que se registre su condicin y se d tica de los Talleres Comunitarios para el
seguimiento a los controles pre y postnata- Autocuidado de la Salud es definida por
les correspondientes. No obstante, como se la Secretara de Salud segn la situacin
ver ms adelante, el rezago entre cumpli- epidemiolgica de riesgo o estacional de
miento de condicionalidades, verificacin la regin. En 2016 el reglamento operativo
y pago puede ser mayor a la duracin del de Prospera inclua 50 cursos relacionados
embarazo y puerperio cuando el embarazo con la salud en temas como: alimentacin,
se registra en etapas avanzadas del mismo. salud sexual y reproductiva, entornos fsi-
cos saludables, entornos psicosociales salu-
Cuando el embarazo ocurre despus de dables, crecimiento y desarrollo infantil,
la inscripcin, es necesario tener algn diversidad y equidad de gnero, actividad
esquema o incentivo para que el programa fsica, derecho a la salud y participacin
registre que una mujer est embarazada, y social. El requisito es que las familias asis-
por tanto, debe cumplir con las visitas pre- tan a seis talleres en zonas rurales y cuatro
natales. Por diseo, para evitar incentivar el en zonas urbanas cada ao. Asimismo, hay
nmero o temporalidad de los embarazos, algunas acciones que, de realizarse, podran
en la mayora de los programas el pago ser utilizadas para cumplir con la asistencia
asociado a las condicionalidades en salud a los talleres. Entre ellas destacan mejoras
10 Destaca que en Mxico y Jamaica los adultos mayores tambin deben cumplir la condicionalidad de salud, y el programa
tiene una transferencia especfica para este grupo de edad. No obstante, en ambos pases se est transitando al establecimiento
de una pensin social para aquellos adultos mayores que no reciben pensin contributiva, con tendencia a que dichas pensiones
operen fuera del PTMC.
39
As funcionan las transferencias condicionadas
Tabla 2.2 Frecuencia de las visitas de salud segn el miembro del hogar en el Bono
de Desarrollo Humano
40
Captulo 2
desempeo, normalmente asociados a la menor para los varones. Esto muestra cmo
progresin en el sistema escolar: en Costa las condicionalidades pueden responder
Rica si el joven repite el ao escolar una a los desafos de desarrollo en cada pas y
tercera vez, se le suspende el apoyo hasta tomar en cuenta que un mismo problema
que logre avanzar de grado. En Mxico, el abandono escolar afecta de manera
en educacin bsica, el becario solamente distinta a hombres y mujeres.
puede repetir una vez cada grado escolar
(en caso de que deba cursar un grado por En trminos de los incentivos a educacin,
tercera vez, la beca se suspende hasta que el un caso particular es el de Costa Rica. En
becario acceda al siguiente grado). Avancemos no se incluyen condiciona-
lidades en salud, y en materia educativa
En Chile, el Ingreso tico Familiar esta- nicamente se consideran las condicionali-
blece como condicionalidad la asistencia dades asociadas con educacin a partir del
escolar y adems ofrece un incentivo nivel medio: asistencia a los grados 7 a 12,
adicional al logro. Las familias reciben el que normalmente se cursa entre los 13 y los
monto asociado al Bono Asistencia Escolar 18 aos de edad. En este caso, el principal
si el nio asiste regularmente a la escuela. objetivo del programa es promover la per-
Complementariamente, para estudiantes manencia y reinsercin en el sistema educa-
de entre quinto ao de primaria y el ltimo tivo, con el fin de reducir la pobreza, preve-
de secundaria, pueden recibir el Bono por nir el trabajo infantil y revertir los procesos
Logro Escolar si los nios tienen un desem- de rezago, abandono y desercin educativa
peo acadmico sobresaliente: ya sea que en el sistema de educacin secundaria cos-
estn en el mejor 15% de su generacin o tarricense (Hernndez, 2016; 5). Dado este
en el siguiente 15%, en cuyo caso el incen- objetivo y considerando que la asistencia a
tivo es menor11. los grados 1 a 6 es prcticamente univer-
sal y que el Fondo Nacional de Becas apoya
Para ejemplificar las condicionalidades a los alumnos de esos grados que viven en
tpicas de los programas en ALC en edu- hogares en condicin de pobreza extrema,
cacin, la Tabla 2.3 presenta el caso parti- Avancemos ha centrado los incentivos en
cular de Prospera en Mxico. Las familias la educacin media. En sus inicios (2006)
adquieren el compromiso de que todos los el programa tena tambin corresponsabi-
nios en edad escolar asistan a la escuela. lidades de salud, que fueron abandonadas
La tabla muestra tambin otro elemento en 2008. El PTMC de Mxico tambin ha
comn a la mayora de los PTMC, y es el explorado modificar las condicionalidades
pago diferenciado por grado: en general, las en educacin, eliminando las transferen-
transferencias son mayores cuando estn cias para nios en educacin primaria y
asociadas a grados superiores. Tambin poniendo incentivos mayores a la asistencia
existe la opcin de tener un pago diferen- a educacin media superior. Este piloto se
ciado para nios y nias. En Mxico, a est implementando en zonas urbanas con
partir de la educacin secundaria se paga la lgica de que las corresponsabilidades
ms a las mujeres; en Jamaica, hasta 2013 el no deben estar asociadas a conductas que
monto transferido a los nios era superior los hogares realizan de manera rutinaria,
al de las nias, pues la asistencia escolar era como es enviar a los nios a la escuela
41
As funcionan las transferencias condicionadas
Hombres y mujeres
Grado de primaria
Pesos mexicanos Dlares estadounidenses
Primero 175 11
Segundo 175 11
Tercero 175 11
Cuarto 205 13
Quinto 265 17
Sexto 350 22
Hombres Mujeres
Grado de secundaria Pesos Dlares Pesos Dlares
mexicanos estadounidenses mexicanos estadounidenses
Primero 515 32 540 34
Segundo 540 34 600 38
Tercero 570 36 660 42
Grado de educacin
media superior
Primero 865 55 990 62
Segundo 925 58 1.055 67
Tercero 980 62 1.120 71
Fuente: Reglas de Operacin de Prospera para 2016 (Gobierno de Mxico 2015). Los valores permanecen vigentes en 2016 desde 2014.
primaria en zonas urbanas. Una reciente medio del segundo semestre, como en el
evaluacin de esta experiencia muestra caso de Chile, donde los meses de diciem-
resultados positivos en trminos de reduc- bre y enero se pagan segn la asistencia de
cin de la desercin y aumento en la tasa de julio-diciembre. En Colombia, no se pagan
graduacin de la educacin media superior las transferencias educativas durante los
(Araujo et al., 2016). meses de vacaciones escolares. En Mxico,
el pago del ltimo mes en el periodo esco-
En general, las condicionalidades en educa- lar de los jvenes que asisten a educacin
cin estn asociadas con individuos, de tal media superior es proporcional al nmero
forma que el cumplimiento conlleva el pago de talleres de autocuidado para la salud
de una transferencia segn la edad, grado al que asisti el becario, y no se paga el
y/o gnero, y si una persona no cumple, periodo vacacional.
solamente se suspende el pago asociado a
dicha persona. Dado que normalmente el La tnica comn es que las transferencias
calendario escolar cubre diez meses, los asociadas con el cumplimiento de las con-
programas deben definir qu hacer los dos dicionalidades en educacin sean otorgadas
meses restantes del ao. En algunos pases a la titular responsable de la familia. Esto
se paga de acuerdo con la asistencia pro- puede determinar que la motivacin de
42
Captulo 2
los estudiantes para cumplir con las con- 2.2 Verificacin de condicionalidades
dicionalidades sea baja, particularmente
para los adolescentes. Para aumentar la Los PTMC han realizado grandes esfuerzos
asistencia escolar en este grupo, en algunos para monitorear el cumplimiento de los
programas las transferencias asociadas a la compromisos asumidos por las familias
asistencia escolar se pagan directamente a en la inscripcin al programa. Si bien los
los jvenes. Por ejemplo, en Costa Rica, los ministerios de salud y educacin deben
mayores de edad pueden elegir compro- participar en la definicin de las condi-
meterse de forma directa a cumplir con las cionalidades, es en la verificacin de las
condicionalidades educativas. En Mxico, mismas donde ocurre la mayor interaccin
se est llevando a cabo un piloto de cambio entre dichos ministerios y el PTMC. Lo
de receptor en 625 escuelas, para evaluar anterior sucede porque la verificacin es
si al asignar los apoyos de forma directa al un proceso continuo, intensivo en requeri-
joven se producen variaciones en la tasa de mientos de informacin, y necesario para
desercin escolar en la educacin media poder transferir los apoyos a las familias de
superior. manera puntual y predecible. Como se dis-
cute en el Recuadro 2.2, lograr una efectiva
coordinacin intersectorial sigue siendo un
2.1.3 Otras condicionalidades reto.
43
As funcionan las transferencias condicionadas
Recuadro 2.2 Coordinacin con los sectores de salud y educacin, un reto continuo
La participacin de los sectores de salud y educacin en los PTMC tiene varias aristas y sin duda es un tema
complejo. En primer lugar, en algunas reas, normalmente las ms pobres, no hay oferta efectiva de servicios de
salud y educacin. La expansin de los PTMC genera informacin sobre estas brechas de cobertura, que debera
ser utilizada por los sectores para la planificacin de su oferta. Lamentablemente, no existe documentacin de que
esto haya ocurrido de manera sistemtica. Por lo tanto, siguen existiendo estratos muy vulnerables de la poblacin
que no tienen acceso a los PTMC.
En segundo lugar, en donde los PTMC s llegan, permanece el reto de la calidad de los servicios de salud y
educacin, que es necesaria para que los beneficiarios puedan desarrollar capacidades y acumular capital humano.
La oferta efectiva de servicios de calidad constituye la corresponsabilidad del estado (ver discusin del Recuadro
2.1) y es fundamental para la consecucin de los objetivos de desarrollo de los PTMC.
Finalmente, permanece el reto de la participacin activa de los sectores en la verificacin de las condicionalidades.
Esto es el desafo cotidiano en la operacin de los PTMC. Los pases que han logrado mayor coordinacin
utilizan los sistemas de informacin de cada sector para registrar el cumplimiento de las condicionalidades.
Desafortunadamente, en varios pases estos sistemas estn incompletos y fragmentados, lo que hace ms complejo
el proceso de verificacin.
Para superar estos retos, es importante que los sectores se apropien del PTMC y lo vean como un instrumento para
cumplir con sus objetivos. Adems, se requiere alinear incentivos para que los sectores no perciban al PTMC como
un ente externo o una distraccin a sus tareas cotidianas, sino como una herramienta que les permita atender a
las poblaciones ms desfavorecidas. Para tal efecto, los ministerios precisan contar con presupuesto especfico
para acciones relacionadas con su participacin en el programa, as como metas claras de atencin a la poblacin
beneficiaria. En general, estos niveles de coordinacin requieren la participacin de entidades a nivel supra-
ministerial y supra-PTMC para lograr que los ministerios y los programas trabajen adecuadamente. Sobre esto, las
experiencias exitosas son pocas y no estn debidamente documentadas.
44
Captulo 2
mil escuelas donde se certifican las condi- Prestadoras de Servicios de salud tambin
cionalidades (Figura 2.1). Los formularios registran las consultas en el SIFA12. En
debidamente completados son enviados a Brasil, la verificacin de condicionalidades
la delegacin estatal del programa, donde es realizada por los ministerios sectoriales
la informacin es ingresada en el sistema. de forma descentralizada. Los ministerios
De manera alternativa, y aprovechando los de salud y educacin han desarrollado
avances en el uso de la tecnologa, es posi- sistemas propios para el acompaamiento
ble que el personal de los sectores acceda al de las condiciones, el Sistema Presencia en
sistema de informacin del programa para las escuelas que puede ser completado en
registrar el cumplimiento de la condicio- papel o directamente en lnea, y el Sistema
nalidad. Tal es el caso de Ms Familias en de Gestin de Bolsa Famlia en Salud.
Accin de Colombia, donde la verificacin En ambos casos, la informacin fluye del
para el caso de educacin es registrada Ministerio de Desarrollo Social y Com-
directamente en el Sistema de Informa- bate al Hambre (MDS) hacia el ministerio
cin de Familias en Accin (SIFA) por los de lnea, quien a nivel municipal recoge
rectores de cada establecimiento educativo, la informacin, la agrega y la devuelve al
y en salud los directores de las Instituciones MDS, quien determina el incumplimiento
12 Cada uno de los rectores y el personal de apoyo recibe capacitacin y una clave de usuario para acceder al SIFA. Se cuenta con
alrededor de 19 mil usuarios en casi todos los municipios del pas. Si los nios asisten a centros educativos privados que no estn
conectados al SIFA, el titular de la familia comprueba la asistencia presentando un certificado al enlace municipal, quien solicita la
validacin y registra la asistencia en el SIFA (DPS, 2014).
45
As funcionan las transferencias condicionadas
Figura 2.2 Proceso de verificacin del cumplimiento de las condicionalidades de salud en Bolsa Famlia
Ministerio de
Secretaras
desarrollo social y Ministerio de salud Unidades de salud
municipales de salud
combate al hambre
1. Identifica a
las personas que
6. Prestan servicios
deben cumplir con
3. Registra la lista 4. Acceden al de salud y registran
condicionalidades de
de personas en el Sistema de Gestin la asistencia en el
salud (nios menores
sistema de Gestin de de Bolsa Famlia en Sistema de Gestin
de 7 aos y mujeres
Bolsa Famlia salud de Bolsa Famlia en
de 14 a 44 aos) a
Salud
partir del Cadastro
nico y SIBEC
5. Coordinan el
2. Comparte la lista acompaamiento de
con el Ministerio de las condicionalidades
Salud a travs del y la oferta de
SICON servicios de salud
para nios y mujeres
7. Concentran la
9. Recibe la 8. Consolida la
informacin de las
informacin, la informacin de todos
unidades de salud
registra en el los municipios en el
del municipio en el
SICON e identifica Sistema de Gestin
plazo establecido por
a las familias en de Bolsa Famlia en
el calendario de Bolsa
incumplimiento. salud
Famlia
46
Captulo 2
47
As funcionan las transferencias condicionadas
nalidad, se distinguen tres fases: el cum- cual se determina el pago del mes de junio
plimiento, por ejemplo, cuando los nios corresponde a enero-febrero (Tabla 2.5).
deben asistir regularmente a la escuela;
el registro, cuando la informacin de Es importante sealar una diferencia
asistencia es captada por el programa; y inherente entre el cumplimiento de las
finalmente la repercusin, que es cuando se corresponsabilidades en salud y educa-
paga la transferencia o se aplica la conse- cin y sus implicaciones operativas. En
cuencia del incumplimiento. general, la condicionalidad en educacin
est ligada con la inscripcin y asistencia
La Tabla 2.4 describe el ciclo de la condi- escolar, que se mide con la matriculacin
cionalidad en Brasil. Como se observa, si y con un porcentaje mnimo de asistencias
en febrero-marzo hay incumplimiento en en un periodo determinado. Dado que
la asistencia escolar, esto repercutir en el el calendario escolar est predefinido y
pago correspondiente a mayo. En el caso generalmente es el mismo para todos los
de salud, dado que los requisitos estn nios13, el reto operativo del programa es
asociados con la edad del individuo, el establecer un calendario de cumplimien-
cumplimiento se basa en estar al da segn to-verificacin-repercusin alineado al
el protocolo de atencin que aplica a cada calendario escolar. Por ejemplo, en la Tabla
persona. En el caso de Colombia, el des- 2.5 se observa que en Colombia, en abril no
fase es mayor: en el caso de educacin, el hay pago por educacin, pues corresponde
periodo de cumplimiento febrero-marzo al periodo de cumplimiento en que hay
tiene su repercusin en junio, mientras que vacaciones. En el caso de salud, el objetivo
en salud el periodo de verificacin en el es estar al corriente con el protocolo de
13 En Colombia existen dos calendarios escolares determinados por el lugar de residencia: uno tiene vacaciones en invierno y otro en verano.
48
Captulo 2
salud, pero este vara por la edad del indivi- en las escuelas y las unidades de salud. Una
duo y est ligado a la fecha de nacimiento. vez concluido el periodo, durante el segundo
As, hay periodos de verificacin en los que bimestre las escuelas y las unidades de salud
que no hay condicionalidad asociada, por reportan el cumplimiento a Prospera para
lo que la transferencia es realizada si la per- que este, a su vez, lo capture en su sistema
sona se encuentra al da en sus atenciones de informacin y calcule el monto de los
de salud. Por ello, es fundamental estable- apoyos. Finalmente, en el tercer bimestre se
cer calendarios y procesos de verificacin realizan los pagos correspondientes al cum-
que sean realistas y estn articulados con plimiento del primer bimestre del ao.
los procesos de pago.
Para lograr que un programa sea efectiva-
El calendario del ciclo de la condicionalidad mente condicionado, es preciso que desde su
se vuelve un instrumento indispensable inicio se definan, ensayen, ajusten y obser-
para ordenar el proceso y permitir que el ven los procesos que permitan una efectiva
flujo quede alineado y pueda ser ejecutado verificacin de condicionalidades. La con-
a escala masiva como la que tienen la gran solidacin de estos procesos toma tiempo,
mayora de los programas. En el caso de pues es el resultado de la interaccin entre el
Mxico, Prospera utiliza el Calendario 1-2- programa (a nivel central y en el territorio) y
3 para organizar y sincronizar las activida- los sectores de salud y educacin. Esta reco-
des de la ruta crtica para realizar pagos. El mendacin es relevante no solo para nuevos
calendario toma su nombre porque el ciclo programas, sino tambin para ajustes o
del cumplimiento, verificacin y pago se innovaciones en programas ya existentes. Es
compone de tres bimestres. La Figura 2.3 importante comenzar en una escala que per-
detalla cmo se organizan los seis ciclos de mita implementar los procesos segn fueron
pago en un ao, cada uno con distinto color. diseados, dar seguimiento a su factibilidad,
Siguiendo como ejemplo el primer bimes- y considerar las implicaciones logsticas para
tre del ao, el ciclo inicia con el registro del ser llevados a escala. En el caso de la verifica-
cumplimiento de las condicionalidades de cin de corresponsabilidades, ser ms laxos
las familias que participan en el programa: en la verificacin al inicio hace que sea muy
49
As funcionan las transferencias condicionadas
Ene Feb mar abr may jun jul ago sep oct nov dic
Escuelas y unidades
registran la asistencia de
los beneficiarios
Escuelas y unidades de
salud reportan la asistencia
a Prospera
Prospera captura la
informacin en el sistema
complicado ser estricto ms adelante, tanto la familia tiene otro incumplimiento den-
para los beneficiarios como para el personal tro de un periodo de seis meses posterior
del programa. a la advertencia, la familia ser bloqueada.
En este caso el pago de beneficios es blo-
Por lo general, el incumplimiento no implica queado por 30 das, pudiendo ser retirado
la suspensin inmediata del pago, sino que junto con el pago del mes siguiente si ya no
los programas suelen iniciar un proceso tiene otro incumplimiento. Si en el periodo
gradual de acompaamiento y penalidades. de los seis meses siguientes del bloqueo, la
En el caso de Bolsa Famlia existen cuatro familia tiene un nuevo incumplimiento, la
etapas: (i) advertencia, (ii) bloqueo, (iii) consecuencia ser la suspensin. Si la familia
suspensin y (iv)cancelacin (MDS, 2015). continua incumpliendo las condiciones
Al producirse el primer incumplimiento dentro del periodo de seis meses luego de
de las condiciones, la familia recibe una la ltima suspensin, recibir una nueva
advertencia que no tiene repercusiones en suspensin y as sucesivamente. El beneficio
los beneficios. Dicha advertencia queda solamente podr ser cancelado si contina
registrada en el historial de cumplimiento el incumplimiento tras doce meses de
de las condiciones de la familia durante seis suspensin y acompaamiento.
meses. Si despus de esos seis meses la fami-
lia tiene un nuevo incumplimiento, recibir En Bolsa Famlia tambin destaca la comu-
una nueva advertencia. Por el contrario, si nicacin con las familias. As como se
50
Captulo 2
14 Son causales de suspensin por tiempo indefinido si la familia no cumple con su condicionalidad en salud en cuatro meses
consecutivos o seis meses discontinuos en los ltimos doce meses en zonas rurales, o dos bimestres consecutivos o tres
discontinuos en el curso de los ltimos doce meses en zonas urbanas (Gobierno de Mxico, 2014).
51
As funcionan las transferencias condicionadas
52
Captulo 2
entre nios de hogares pobres y hogares De manera anloga, dado que casi todos
no pobres (Berlinski y Schady, 2015). Por los jvenes concluyen la educacin media
otro, para los nios entre dos y cinco aos superior, el programa tendr como condi-
de edad, el PTMC estableca como corres- cionalidad que aquellos jvenes que tengan
ponsabilidad que asistan a dos controles de un rendimiento acadmico que no les
salud por ao, mientras que el protocolo permita obtener un diploma de graduacin
de atencin del sector salud solamente debern participar en talleres remediales
requiere una visita anual. As, se estaba con el objetivo de mejorar su desempeo
exigiendo a las familias visitar el centro de acadmico15. Otra vez, lo importante a
salud con ms frecuencia de lo necesario, lo resaltar es que la condicionalidad es asistir
cual tambin genera saturacin en el sector a los talleres remediales (que est en control
salud. Como alternativa a la segunda visita, de los jvenes), y no mejorar el rendi-
se est implementando un programa piloto miento acadmico (que depende de otros
en el cual los padres deben participar en factores).
un programa de desarrollo de habilidades
parentales, que incluye sesiones en grupo y En Mxico, Prospera introdujo innovacio-
visitas domiciliarias. Esto representa uno de nes en la estructura de las transferencias
los primeros esfuerzos por encontrar siner- con el objetivo de incrementar la asistencia
gias entre los PTMC y los programas de a la educacin media superior, que sigue
desarrollo infantil temprano en la regin, y siendo un reto. Para tal efecto, se est
muestra cmo se pueden adaptar las con- implementando un cambio en el esquema
dicionalidades para relacionarlas a cuellos de las becas educativas en ese nivel escolar,
de botella relevantes, como el rezago en el modificando quien recibe el apoyo. En esta
desarrollo infantil. innovacin, que est siendo evaluada de
manera rigurosa, ser el joven quien reciba
En Bahamas, en la etapa de diseo del directamente los recursos correspondientes
PTMC se ha hecho un esfuerzo por defi- al cumplimiento de su condicionalidad.
nir corresponsabilidades pertinentes. En Dado que la asistencia escolar en estos
salud, la cobertura de vacunacin y servi- niveles es, hasta cierto punto, una decisin
cios de salud preventivos para los nios y del joven y no de sus padres, se espera que
embarazadas es prcticamente universal. la transferencia directa al joven sea un
Sin embargo, se identific que la obesidad mejor incentivo para aumentar la asisten-
infantil es un problema sumamente serio. cia y permanencia escolar. Estos esquemas
Para combatirlo, se defini una corres- complementan a otra transferencia que
ponsabilidad que indica que los padres de existe en el programa, Jvenes con Pros-
nios con determinado peso para la edad pera, que consiste en otorgar un beneficio
y para la talla deben asistir a talleres sobre nico a los jvenes de familias beneficiarias
nutricin. Es importante subrayar que la que terminen el bachillerato en menos de
condicionalidad se establece sobre la asis- cuatro aos y antes de cumplir los22. Estas
tencia a los talleres, que est bajo control de dos innovaciones buscan adaptar las corres-
la familia, y no sobre el peso de los nios. ponsabilidades para hacerlas ms perti-
15 En Bahamas hay un sistema de progresin automtica por lo que todos los alumnos concluyen la educacin media superior. En
este contexto el diploma de graduacin solo se otorga a los alumnos que concluyen la educacin con un desempeo acadmico alto.
Por esta razn el diploma de graduacin es una credencial importante en el mercado laboral.
53
As funcionan las transferencias condicionadas
nentes a los factores que hoy en da obsta- que obtengan un empleo formal, buscando
culizan la acumulacin de capital humano promover su insercin laboral exitosa. La
en los jvenes. Dado que para aumentar la transferencia asociada a este logro es un
probabilidad de una insercin laboral exi- incentivo que funciona de manera an-
tosa se requieren cada vez mayores niveles loga al Bono Logro Escolar explicado ms
de educacin, la desercin de la educacin arriba, pues el obtener un empleo formal
media superior pone en riesgo los objetivos no est bajo control de las mujeres.
de los PTMC, y estos ajustes a las corres-
ponsabilidades buscan atender este desafo. Sin duda, la innovacin en la definicin de
condicionalidades para que sean relevan-
Si bien existe una amplia evidencia de que tes, pertinentes y logren impactar la acu-
los PTMC no tienen impacto negativo mulacin de capital humano, es un pro-
sobre la participacin laboral de los adultos ceso bienvenido que debe ser incentivado.
en hogares beneficiarios, hay una discusin En este sentido, es importante que estas
reciente sobre posibles desincentivos al innovaciones sean objeto de evaluaciones
trabajo formal, pues puede existir la impre- de impacto tan rigurosas como las que
sin de que obtener un empleo formal caracterizaron a los PTMC en sus primeros
cancela la elegibilidad al programa (Araujo aos, as como prestar debida atencin a los
et al., 2016). En trminos de correspon- aspectos operativos y logsticos para poder
sabilidades, el Ingreso tico Familiar de implementarlas a gran escala en caso de
Chile introdujo un apoyo a las mujeres que funcionen.
54
As funcionan las transferencias condicionadas
Captulo
3
Estructura de las
transferencias,
proceso de pago
e inclusin financiera
Nadin Medelln y Luis Tejerina
56
Captulo 3
57
As funcionan las transferencias condicionadas
es promover una mayor participacin de ciones financieras para distribuir los pagos.
instituciones privadas utilizando esquemas Finalmente, se presta especial atencin a los
de contratacin competitivos e innovadores. esfuerzos que han sido implementados en la
regin para apalancar la inclusin financiera
Finalmente, en aos recientes algunos pa- a travs de la entrega de transferencias con-
ses han utilizado la plataforma de los PTMC dicionadas con el afn de sealar algunas
para promover estrategias de inclusin recomendaciones de poltica basadas en
financiera. Lo anterior tiene un gran poten- evidencia.
cial de mejorar el bienestar de las familias.
Sin embargo, debe implementarse cuida-
dosamente ya que aunque existen comple- 3.1 Estructura de las transferencias
mentariedades entre el proceso de pagos de
las transferencias y la inclusin financiera, Algunos programas, como el Ingreso tico
tambin hay fricciones entre los objetivos. Familiar de Chile, utilizan una complejsima
Por un lado, el PTMC requiere que los estructura de transferencias con mltiples
pagos se realicen de la manera ms efi- bonos con diferente condicionalidad, fre-
ciente, y esto no siempre es a travs de una cuencia y valor. Al otro extremo, se encuen-
tarjeta vinculada a una cuenta de ahorros tran programas con una estructura que
cuando en zonas remotas no hay infraes- consiste de un solo bono de monto fijo. Tal
tructura para cobrar. Por otro, se requiere es el caso del Bono de Desarrollo Humano
de educacin financiera para acompaar a de Ecuador, de Juntos de Per y de la Red de
los beneficiarios y esto podra agregar una Oportunidades de Panam. Vale mencionar
carga de trabajo considerable al PTMC, por que es comn que los programas cambien
lo que es necesario prever recursos o alian- las estructuras de las transferencias y que en
zas para brindar la capacitacin. Tambin este libro se analiza el diseo de los progra-
es importante considerar los efectos en el mas vigente en 2015.
bienestar de la inclusin financiera. En ese
sentido, la literatura ha encontrado que el Esta seccin se ocupa de analizar las carac-
uso de mecanismos formales de ahorro y tersticas que distinguen a los bonos que
el acceso a seguros tienen efectos positivos utilizan los programas de la regin, inclu-
en el bienestar de las familias pobres. Sin yendo: el tipo de monto de los bonos que
embargo, la literatura indica que el acceso a puede ser fijo o variable, si estn o no
crdito no siempre se traduce en mejoras en atados directamente al cumplimiento de
el consumo, como se discute ms adelante. condicionalidades, su frecuencia de pago
y el valor monetario de las transferencias.
Este captulo se organiza de la siguiente Concluye con una visin general de cmo
manera: primero, se ocupa de revisar las estos bonos integran las estructuras de
estructuras de las transferencias que utilizan transferencias.
los PTMC para promover la inversin en
capital humano a travs del cumplimiento
de las condicionalidades; posteriormente, 3.1.1 Montos fijos y montos variables
analiza el proceso de entrega de las trans-
ferencias abordando los medios de pago Los PTMC suelen utilizar un bono de
que se utilizan, los servicios financieros que monto fijo para incentivar el cumplimiento
reciben los beneficiarios y el tipo de conve- de las corresponsabilidades de salud. Por
nios que realizan los programas con institu- ejemplo, en Colombia, este bono es con-
58
Captulo 3
dicionado a que todos los nios menores bono por cada estudiante y utiliza diferen-
de siete aos de la familia asistan a los tes valores prcticamente para cada grado
controles de salud. De manera similar, en escolar, que adems es mayor para las
Repblica Dominicana todos los menores mujeres. En contraste, Repblica Domini-
de cinco aos y las mujeres embaraza- cana utiliza reglas operativas ms simples.
das deben asistir a los controles de salud El monto del bono, denominado Incentivo
requeridos para que la familia reciba el a la Asistencia Escolar, aumenta segn el
bono Comer es Primero, que tiene un nmero de estudiantes de educacin bsica,
valor de 825 pesos dominicanos mensuales pero no se entrega un bono por cada
(US$18,3). Una excepcin es Brasil, donde alumno. Su monto es igual en las familias
la familia puede recibir un incentivo por con uno o dos estudiantes, aumenta con
cada persona que debe cumplir con las tres estudiantes y es mayor en las familias
corresponsabilidades de salud. con cuatro o ms estudiantes. Cabe men-
cionar que esto no aplica para los beneficios
Los montos de los bonos vinculados a edu- por educacin media (a partir del noveno
cacin suelen ser ms complejos y variar de grado) denominado Bono Escolar Estu-
acuerdo con la estructura de los hogares. diando Progreso. En este caso, las familias
Es comn que los programas entreguen a s reciben un bono por cada estudiante y el
las familias un bono por cada uno de los monto es creciente con el grado.
nios y jvenes que asisten a la escuela. Lo
anterior apunta a evitar que las familias Los programas tambin establecen lmi-
concentren sus esfuerzos en unos nios en tes al valor total de las transferencias que
detrimento de otros con posibles discri- pueden recibir las familias, en parte para
minaciones de gnero. Adems, los PTMC desalentar que tengan un mayor nmero
suelen otorgar bonos de mayor valor a de hijos. Por ejemplo, las reglas operativas
medida que los estudiantes avanzan en su de Prospera en Mxico establecen un lmite
educacin, particularmente en las edades monetario al total de incentivos que puede
en que se observan mayores tasas de deser- acumular un hogar. Aquel con estudiantes
cin. Esto busca compensar los mayores de primaria y secundaria no puede recibir
costos de oportunidad de permanecer en la ms de 1.825 pesos mexicanos (US$115,2)
escuela en lugar de trabajar a mayor edad y mensuales, mientras que el lmite para una
fomentar la permanencia en la escuela en familia con estudiantes de nivel universita-
grados que tienen potencialmente mayor rio es de 2.945 pesos mexicanos (US$185,8)
rendimiento en el ingreso laboral. Final- mensuales. Por otro lado, Bolsa Famlia en
mente, algunos programas utilizan montos Brasil y Ms Familias en Accin en Colom-
diferenciados entre hombres y mujeres del bia implementan un lmite al nmero de
mismo grado escolar para cerrar brechas de personas que pueden recibir un bono. En el
gnero16. Los pases han optado por dife- caso de Bolsa Famlia, los beneficiarios pue-
rentes diseos con mayor o menor grado den recibir hasta cinco de los bonos deno-
de complejidad para incentivar asistencia, minados Beneficios Variables y hasta dos de
progresin escolar y el cierre de brechas. los bonos denominados Beneficios Varia-
Por ejemplo, Prospera en Mxico otorga un bles Vinculados al Adolescente. En cambio,
16 Hasta hace poco, el PATH utiliz una transferencia educativa diferenciada por gnero que consideraba un monto mayor para los
nios como respuesta a una mayor desercin escolar en los varones (Paes Sousa, Regalia y Stampini, 2013).
59
As funcionan las transferencias condicionadas
17 Especficamente, el primer grupo est integrado nicamente por el distrito de Bogot, el segundo por 21 municipios localizados
en las principales ciudades, el tercer grupo por los municipios restantes con una incidencia de pobreza multidimensional menor a
70% y el ltimo por los municipios restantes en donde la pobreza multidimensional es igual o mayor a 70%.
60
Captulo 3
los bonos no condicionados hasta que el nes escolares. En Chile, la parte del Bono al
incumplimiento causa la salida del programa Trabajo de la Mujer que va a la beneficiaria y
por razones administrativas. el Bono Logro Escolar se pagan anualmente.
Tambin existen bonos que se entregan en
Ejemplos son el Bono de Proteccin y la una sola ocasin; generalmente, cuando
Transferencia Monetaria Base, parte del pilar estn vinculados a la obtencin de logros.
de dignidad del Ingreso tico Familiar en Por ejemplo, en Mxico el bono Jvenes con
Chile, que se entregan a todas las familias Prospera se entrega cuando los jvenes con-
que participan en el programa (mientras cluyen la educacin media superior antes de
participan de los acompaamientos psicoso- los 22 aos. Vale mencionar tambin que el
ciales, que es una obligacin para seguir en valor de este bono es considerablemente ms
el programa). Otros ejemplos son el Benefi- alto que los bonos peridicos por asistencia.
cio Bsico y el Beneficio para la Superacin As, mientras cada bimestre los jvenes que
de la Pobreza Extrema que forman parte cursan el tercer grado de educacin media
de Bolsa Famlia y que, a diferencia de los superior reciben un bono de 980 pesos
bonos variables, no estn vinculados direc- mexicanos (US$61,8) si son hombres y 1.120
tamente al cumplimiento de asistencia a la pesos mexicanos (US$70,7) si son mujeres,
escuela y al centro de salud. al momento de concluir este nivel escolar
reciben un bono nico de 4.890 pesos mexi-
canos (US$308,6)18.
3.1.3 Frecuencia de pago
La periodicidad de los pagos influye en la
La periodicidad con la que cada programa efectividad de los programas. Una reciente
paga las transferencias vara. Los progra- revisin de la literatura indica que los pagos
mas de la regin que pagan de manera ms frecuentes ayudan a suavizar el consumo y
frecuente, como Bolsa Famlia y el Bono a planear gastos; mientras que pagos menos
de Desarrollo Humano, lo hacen mensual- frecuentes y de mayor valor en momentos
mente. Otros, como Ms Familias en Accin crticos pueden ser determinantes para rea-
y Prospera, entregan transferencias bimes- lizar inversiones (Bastagli et al., 2016). Por
tralmente. En Centroamrica, el Bono Vida otro lado, el metaanlisis de Saavedra y Gar-
Mejor de Honduras y Comunidades Solida- ca (2012) sugiere que los pagos bimestrales
rias de El Salvador, realizan pagos tres veces y trimestrales tienen efectos mayores que los
al ao o menos. programas que utilizan pagos mensuales.
18 Las familias urbanas que fueron incorporadas dentro del modelo urbano piloto entre 2009 y 2013 participan en el programa con
una estructura de incentivos diferente, que solamente tiene apoyos en secundaria y educacin media superior y que otorga valores
ms altos que los que se otorgan en el modelo tradicional. A partir de 2016 se dej de pagar el bono Jvenes con Prospera, que fue
reemplazado por un esquema de becas para la educacin terciaria.
61
As funcionan las transferencias condicionadas
Las microsimulaciones son una herramienta que ha sido utilizada para estimar el monto adecuado de las
transferencias de acuerdo con el costo de oportunidad incurrido por los beneficiarios para participar en el
programa. Esta herramienta inicialmente propuesta por Bourguignon, Ferreira y Leite (2002) utiliza datos de
las encuestas de hogares para calibrar funciones de utilidad e identificar el tamao que deben tener los incentivos
monetarios para cambiar la decisin de enviar a los nios a la escuela o enviarlos a trabajar. Los resultados de
estos ejercicios indican que las transferencias deberan ser menores al salario que un nio podra recibir en el
mercado laboral porque los hogares tienen una preferencia para que sus hijos tengan una mayor educacin, e
incluso consideran los retornos futuros de que sus hijos tengan mayor escolaridad.
Adicionalmente, las microsimulaciones pueden ser utilizadas para predecir qu tipo de cambios en el
comportamiento de las familas se pueden esperar a partir de una estructura especfica de transferencias.
utilizados para la definicin del monto de Para establecer el monto de las transferen-
las transferencias, entre otros elementos, cias, tambin se puede considerar el costo de
revela si el PTMC est poniendo ms nfasis oportunidad de participar en el programa,
en su objetivo redistributivo o en incen- por ejemplo, el ingreso que se deja de perci-
tivar la acumulacin de capital humano. bir por no trabajar para asistir a la escuela.
Por un lado, el monto de las transferencias Este criterio, en contraste con el de valores
puede determinarse utilizando valores de de referencia, tiene la ventaja de que se rela-
referencia como la lnea de pobreza, la lnea ciona directamente con los comportamien-
de pobreza extrema o el salario mnimo. tos que se desean incentivar. El clculo del
Estos valores reflejan de alguna manera el costo de oportunidad puede ser puramente
ingreso necesario para comprar lo mnimo algebraico (es decir, equivalente al salario en
indispensable. Uno de los programas que el mercado laboral) o puede calcularse utili-
utiliza como referencia la lnea de pobreza zando el mtodo de microsimulaciones para
extrema es Bolsa Famlia en Brasil. Si alguna tomar en cuenta las preferencias del hogar
de las familias permanece debajo de la lnea (Recuadro 3.1).
de pobreza extrema despus de recibir los
bonos del programa, hay una transferencia Adems de estos criterios tcnicos, tambin
adicional que es equivalente a la brecha deben considerarse aspectos ms pragmti-
entre los ingresos de la familia y la lnea de cos, como las restricciones presupuestarias.
pobreza extrema. En Chile, la Transferencia Por ejemplo, si el programa tiene una meta
Monetaria Base del Ingreso tico Familiar de cobertura estricta y un techo presupuesta-
sigue una lgica similar y es equivalente al rio, el monto promedio de las transferencias
85% de la brecha de pobreza extrema de est definido de alguna forma exgenamente
cada familia. Otro ejemplo es Comunidades por estas restricciones.
Solidarias de El Salvador, donde el valor
de las transferencias se estableci como un El valor de las transferencias puede ser
quinto del salario mnimo (Azuara Herrera, ajustado para mantener el poder adquisitivo,
Maciel y Tetreault, 2015). de lo contrario disminuir gradualmente en
62
Captulo 3
trminos reales. Por ejemplo, en el caso de un alto rendimiento escolar. Este es uno de
Mxico el monto se ajustaba semestralmente los elementos ms innovadores del Ingreso
utilizando los precios de las canastas de bie- tico Familiar, ya que los bonos buscan
nes de las lneas de pobreza. El valor de estas recompensar el desempeo ms all del uso
canastas es actualizado mensualmente por el de los servicios pblicos como sucede en
Consejo Nacional de Evaluacin de la Pol- el pilar de deberes (y en la mayora de los
tica Social de Desarrollo Social de acuerdo PTMC)21. Adems, agrega complejidad el
con la inflacin y tiene diferente valor en hecho de que cada bono tenga caractersticas
zonas rurales y urbanas19. Sin embargo, no distintas, por ejemplo en cuanto a su fre-
todos los programas actualizan los montos cuencia. Especficamente, los bonos del pilar
de las transferencias utilizando la variacin de deberes vinculados a la asistencia a con-
en el ndice de precios de alguna canasta troles de salud y de educacin se entregan de
especfica, y algunos simplemente incremen- manera mensual, mientras que el Bono del
tan el valor sin criterios predefinidos. Trabajo de la Mujer y el Bono Logro Escolar
se pagan anualmente.
3.1.5 Una visin general de la estructura Como consecuencia de las diferentes estruc-
de las transferencias turas, la misma familia recibira transfe-
rencias muy distintas en diferentes pases
La Figura 3.1 describe algunas de las estruc- (Tabla 3.1). Por ejemplo, si la familia Pinzn
turas de transferencias utilizadas por los cumpliera con todas las corresponsabilida-
programas. Una de las estructuras ms des, en Chile recibira US$1.230 anuales,
complejas es la del Ingreso tico Familiar de comparados con US$600 en Ecuador y
Chile20. Su transferencia se compone de ocho US$230 de Colombia. Por el contrario, en
bonos organizados en tres pilares de acuerdo Costa Rica no recibira ningn apoyo por-
con el tipo de condicin al que estn atados. que Avancemos solo se enfoca en estudian-
Los bonos del pilar de dignidad son bonos tes que asisten a nivel secundario o superior.
no condicionados que se entregan a todas Este ejercicio apenas es el primer paso para
las familias del programa por un periodo comparar la generosidad de los programas
especfico de tiempo. En contraste, el pilar de transferencias.
de deberes incluye bonos condicionados
que se entregan por el cumplimiento de las El anlisis de las encuestas de ingreso y gasto
condicionalidades de salud y educacin. de los hogares permite comparar la genero-
Finalmente, los bonos del pilar de logros se sidad de los programas en relacin al ingreso
entregan por conseguir un trabajo formal o de los hogares beneficiarios. El resultado de
19 http://www.coneval.org.mx/Medicion/MP/Paginas/Lineas-de-bienestar-y-canasta-basica.aspx
20 Debe mencionarse que el IEF comenz a ser implementado en 2013 y la estructura de las transferencias y el diseo no han sido
evaluados de manera rigurosa para identificar sus impactos. Por otro lado, tambin es relevante mencionar que tiene antecedentes
en el Programa Chile Solidario que inici en 2002 y que fue el precursor de un enfoque en el que los PTMC incluyen esquemas de
acompaamiento para lograr la inclusin social y productiva de los beneficiarios. A partir de 2016, el programa entra en una nueva
fase como Programa Familias. Para ms informacin ver Vargas, Cueva y Medelln (2017).
21 Vale la pena decir que los bonos del pilar de logros no son exclusivos para la poblacin beneficiaria del IEF, pues aunque
forman parte del IEF estn disponibles para grupos de mayores ingresos de la poblacin. En este sentido, se debe aclarar que los
beneficiarios del IEF estn definidos como las familias que participan en los acompaamientos psicosociales y sociolaborales.
63
As funcionan las transferencias condicionadas
Salud Educacin
Un bono de monto variable para las Un bono de monto constante por cada Hasta tres bonos por cada estudiante.
familias con nios menores de 7 estudiante de preescolar para las El monto de cada bono vara de
aos cuyo monto es mayor en los familias que no residen en Bogot acuerdo con: (i) la vulnerabilidad del
municipios con mayor vulnerabilidad municipio de residencia y (ii) el grado
escolar del estudiante
Ingreso tico familiar, Chile
Fuente: elaboracin propia con informacin de Vargas, Cueva y Medelln (2017); Medelln y Snchez (2015) y Hellmann (2015b).
Nota: se excluye el incentivo semilla de compromiso que se entrega cuando las familias ingresan a Ms Familias en Accin, en Colombia.
64
Captulo 3
Tabla 3.1 Valor en dlares de las transferencias anuales para diferentes estructuras familiares en
algunos programas de la regin
Programa de
transferencias
Fuente: elaboracin propia con informacin de Vargas, Cueva y Medelln (2017), Hernndez (2016), Martnez et al. (2017), Medelln y
Snchez (2015) y Dvila (2016).
Nota: esta tabla es solamente ilustrativa. Los detalles y los supuestos asumidos para estimar cada uno de los montos pueden
consultarse en cada uno de los casos de pas enlistados en la fuente. El tipo de cambio utilizado es el reportado para 2015 por el
Fondo Monetario Internacional en las Estadsticas Financieras Internacionales: en Chile 654,12 pesos chilenos por dlar; en Costa Rica
534,57 colones por dlar; en Colombia 2.741,88 pesos colombianos por dlar; y en Mxico 15,85 pesos mexicanos por dlar.
este clculo indica que uno de los progra- que ajustar los procesos de verificacin y de
mas ms generosos es Prospera de Mxico, pagos. Para calcular el monto a pagar a cada
donde la transferencia promedio representa familia, se requiere contar con informacin
el 41% del ingreso de un hogar del quintil actualizada sobre la estructura de las fami-
ms pobre. En contraste, las transferencias lias (nmero de hijos, edad, grado escolar,
de Ms Familias en Accin de Colombia son presencia de mujeres embarazadas, etc.) e
menos generosas ya que en promedio repre- informacin confiable y oportuna sobre el
sentan el 18% del ingreso de un hogar del cumplimiento de las condicionalidades. Sin
quintil ms pobre (Robles y Loaysa, 2013). estos elementos no es posible realizar el pago
de las transferencias puntualmente.
Es importante destacar que mientras ms
compleja es la estructura de transferencias,
mayor debe ser la capacidad operativa y ms 3.2 Proceso de pago
slidos los sistemas de informacin para que de las transferencias
el programa se implemente correctamente.
El Recuadro 3.2 resume la experiencia de El objetivo central del proceso de pagos
Honduras, que a partir de un ajuste en el es transferir recursos peridicamente de
diseo del esquema de transferencias tuvo manera puntual, segura y al menor costo
65
As funcionan las transferencias condicionadas
Desde 2010 hasta 2015 las familias que participaban en el PTMC de Honduras, Bono Vida Mejor, reciban un bono
que estaba condicionado a que al menos uno de los nios cumpliera con alguna de las condiciones de salud y
educacin. Una evaluacin encontr impactos mayores en la salud de los nios en familias donde no haba un hijo
mayor sujeto al cumplimiento de las corresponsabilidades de educacin (Benedetti, Ibarrarn y McEwan, 2016).
Dado el diseo del programa, se dedujo que en estos casos las familias tenan mayores incentivos para llevar a
sus hijos a los controles de salud puesto que de otra manera no recibiran el bono, mientras que las familias
con hijos mayores podran no llevar a su hijo menor a los controles de salud y recibir el bono si al menos uno de
los hijos en edad escolar asistiera a la escuela. El hallazgo motiv un cambio en las reglas del programa, que ahora
requieren que cada nio deba cumplir con corresponsabilidades de salud o educacin de acuerdo con su edad.
El Bono Vida Mejor se compone actualmente por tres bonos: uno vinculado al cumplimiento de las condiciones
de salud, otro para los nios que asisten a alguno de los seis grados de educacin primaria y uno ms para la
asistencia a grados 7, 8 y 9. Adicionalmente, se estableci que cada familia puede recibir hasta dos beneficios de
cada tipo de bono y un monto mximo de 10 mil lempiras (US$454) por hogar. La puesta en marcha del nuevo
esquema de transferencias coloc una gran presin sobre la operacin del PTMC, al multiplicar el nmero de nios
al que se debe verificar las condicionalidades. Sin embargo, ha sido una oportunidad de mejora, no solo para el
proceso de verificacin sino tambin para el proceso de pagos y la coordinacin entre ambos procesos.
Cuando lleg el momento de emitir la primera nmina de pago de 2016, fue evidente que el programa no estaba
preparado para asumir la carga de trabajo adicional. De hecho, nicamente se contaba con la informacin sobre
el cumplimiento de las corresponsabilidades de salud del 17% de los nios a los que se deba dar seguimiento.
Para respetar el calendario de pagos y entregar las transferencias puntualmente, se pag nicamente a las familias
con informacin completa. Esta decisin ha puesto una gran presin sobre el PTMC para aumentar rpidamente
la capacidad de verificar las condiciones y agilizar la elaboracin de la nmina de pagos. Como resultado de los
esfuerzos del programa, en el segundo periodo de pagos se logr la verificacin del 31% de las condiciones de
salud.
Una de las medidas para agilizar el proceso ha sido la revisin de la ruta crtica para entregar las transferencias
a los hogares. En este sentido, el proceso de revisin y liquidacin de pagos se redujo en casi un mes. Por
ejemplo, racionalizar la frecuencia de las reuniones del Comit Tcnico (integrado por las subsecretaras del sector
social) que se reuna antes de cada pago contribuy a disminuir dos semanas. Con estas medidas, se ha logrado
estabilizar el calendario de pagos y mejorar la certidumbre para los hogares.
Por otro lado, tambin es importante mencionar que fue necesario implementar una campaa de difusin entre
los beneficiarios para informar que ahora todos los nios deban cumplir con corresponsabilidades para recibir los
apoyos del programa. La estrategia que se utiliz fue realizar un ejercicio especial de pago en el que se armaron
mesas de atencin para explicar directamente los cambios a las familias beneficiarias.
posible, tanto para los gobiernos como el monto de transferencias que les corres-
para las familias. El proceso se compone a ponde. Se elabora a partir del padrn de
grosso modo de dos etapas: la elaboracin beneficiarios y debe incorporar la infor-
de la nmina de pagos y la distribucin de macin vigente sobre el cumplimiento
las transferencias a las familias. de las condicionalidades. Con base en
la informacin de la nmina de pago, el
La nmina de pago es una lista de las PTMC transfiere los recursos e indica a
familias del programa elegibles al pago y las entidades pagadoras cunto deben
66
Captulo 3
67
As funcionan las transferencias condicionadas
La puntualidad en los pagos es un factor crtico para que las familias puedan planear sus gastos. Esto favorece
mejoras en el consumo de alimentos y de productos bsicos y la planeacin de gastos especiales, como la compra
de uniformes y tiles escolares. El hecho de que la creacin de la nmina dependa de informacin que proviene de
diversas fuentes (como escuelas, clnicas y oficinas locales de los programas) es uno de los principales motivos de
retrasos en la entrega de las transferencias. En este punto es muy evidente el fuerte vnculo del proceso de pagos
con la administracin del padrn de beneficiarios y con el proceso de verificacin de condicionalidades.
Una herramienta indispensable para lograr la puntualidad en los pagos es un estricto calendario que incluya
fechas lmite para cada una de las actividades que componen la ruta crtica, para distribuir las transferencias
puntualmente (Azuara, Maciel y Tetreault, 2015). En otras palabras, el calendario ordena todas las actividades
operativas necesarias para realizar los pagos a tiempo. Adems del calendario, se debe establecer en el manual
operativo del programa los protocolos sobre cmo proceder cuando hay retrasos en las actividades previas a la
emisin de pagos, frecuentemente en la verificacin de corresponsabilidades. En este punto, es una buena prctica
que la emisin de los pagos no se retrase cuando no se ha cumplido con algunos requisitos para pagar a un
grupo de hogares. No existe una opcin ptima sobre qu hacer con los hogares a los que no se les verific las
condiciones. Por un lado, se les afecta al no pagarles; por otro, el pagar sin verificar es una mala prctica porque
podra generar incentivos a las familias para no cumplir con las corresponsabilidades y es injusto para las familias
que s son sometidas a verificacin.
68
Captulo 3
que recibe como podra hacerlo si se tra- que utiliza el programa Avancemos. Con
tara de una cuenta bancaria. Las cuentas esta tarjeta los beneficiarios pueden reali-
virtuales utilizadas permiten implementar zar retiros de efectivo y efectuar compras
algunas restricciones que impone el pro- en comercios. Sin embargo, se imponen
grama respecto al uso de los recursos por restricciones al porcentaje de las transfe-
parte de las familias. Lo anterior opera por rencias que se puede retirar en efectivo,
medio de subcuentas o gavetas. El dinero y la tarjeta no puede utilizarse en clubes
de una gaveta no es transferible a otra y de noche, casinos, renta de autos, hoteles,
cada gaveta puede tener diferentes res- lneas areas, bares, restaurantes, gasoline-
tricciones (Recuadro 3.4). Adems, dado ras y joyeras (IMAS, 2008).
que la cuenta virtual es copropiedad del
gobierno dominicano, es posible recuperar En contraste con los casos anteriores,
las transferencias que no han sido utiliza- Mxico, Colombia y Per han optado por
das despus de un plazo de 90 das. utilizar tarjetas vinculadas a cuentas de
ahorro simplificadas que estn diseadas
Otro ejemplo es la tarjeta Bono Rpido para usuarios de bajos ingresos como los
de Ecuador, que no est vinculada a una beneficiarios de los PTMC. Esta elec-
cuenta bancaria pero est habilitada para cin de medio de pago coincide en casi
retirar dinero en cajeros automticos. En todos los casos con la intencin explcita
este caso, la informacin almacenada en la de los programas de promover la inclu-
tarjeta electrnica permite al cajero identi- sin financiera de los participantes. Al
ficar al beneficiario en la base de datos de momento en que los beneficiarios reciben
beneficiarios activos (nmina de pagos) y las transferencias en sus cuentas bancarias
autorizar el pago de la transferencia. Final- el dinero es su propiedad, y por lo tanto,
mente, otro ejemplo de tarjetas que no tienen mayor libertad para decidir cmo
estn vinculadas a cuentas bancarias es la lo gastan. En estos casos, los programas
tarjeta vinculada a una cuenta prepagada no pueden confiscar las transferencias
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As funcionan las transferencias condicionadas
Recuadro 3.4 Cmo funcionan las gavetas de la Tarjeta Progresando con Solidaridad?
Una familia que participa en PROSOLI tpicamente podra tener cinco gavetas en su cuenta virtual con reglas
operativas distintas. Los beneficios que estn atados al cumplimiento de condiciones de salud y de educacin
estn en gavetas que solamente pueden utilizarse para la compra de alimentos, tiles escolares y medicinas en
los comercios de la Red de Abasto Social (RAS), que se integra por ms de 5.600 establecimientos supervisados
por la Administradora de Subsidios Sociales (ADESS). Entre estos beneficios se incluye Comer es Primero que
se paga mensualmente y los bonos Incentivo a la Asistencia Escolar y el Bono Estudiando Progreso que se
pagan bimestralmente, con excepcin del bimestre de vacaciones escolares. Adicionalmente, los beneficiarios son
elegibles para recibir subsidios no condicionados para el pago de servicios pblicos en otras dos gavetas. El dinero
de la gaveta Bono Gas Hogar solamente puede usarse en dispensadores de gas licuado de petrleo, mientras que
la gaveta Bono Luz nicamente puede utilizarse para pagar la factura de electricidad. Cabe mencionar que los
subsidios Bono Gas Hogar y Bono Luz tambin se entregan a hogares con ingresos bajos pero mayores a la lnea
de pobreza, es decir, mayores a los de la poblacin focalizada por el programa Progresando con Solidaridad.
si las familias no las usan (y por ende se 2009 el gobierno cre cuentas de rpida
sospecha que no las ocupan), pero pueden apertura, ahora denominadas Cuentas de
utilizar otras herramientas como limitar el Ahorro de Trmite Simplificado (CATS).
monto mximo que puede acumularse en Estas cuentas simplificadas implican
la cuenta. menores costos de apertura y de manejo
para las instituciones financieras, y con-
Brasil inici en 2009 el Proyecto de Inclu- secuentemente para el gobierno cuando
sin Bancaria de los Beneficiarios de Bolsa contrata instituciones financieras para
Famlia. En este contexto los beneficiarios realizar los pagos de las transferencias. Las
del programa tienen la opcin de abrir una CATS no requieren mantener un balance
cuenta simplificada denominada Caixa mnimo, requieren de poca documenta-
Fcil. Los usuarios de Caixa Fcil tienen cin para abrirse y tienen montos mxi-
algunos beneficios importantes. Por ejem- mos tanto de transacciones mensuales
plo, pueden realizar retiros parciales de como de balance total. Los detalles sobre
las transferencias, mientras que los bene- las cuentas CATS se pueden leer en Mede-
ficiarios sin cuenta bancaria deben retirar lln y Snchez (2015).
el total de las transferencias. Adicional-
mente, los usuarios de Caixa Fcil en En la mayora de los programas, las trans-
teora tambin pueden acceder a servicios ferencias pueden ser cobradas en una gran
financieros como microcrdito, ahorro y variedad de puntos de pago, incluyendo
seguros (Hellmann, 2015b). sucursales bancarias, cajeros automticos
y en redes de corresponsales no bancarios.
En Colombia, el proceso de pagos de Ms Sin embargo, la cobertura de infraestruc-
Familias en Accin tiene como objetivo tura financiera en el lugar de residencia
que los beneficiarios accedan a productos de los beneficiarios es en muchos casos
financieros que se adapten a sus necesida- limitada. As, este tercer elemento de los
des. Para facilitar este objetivo, a partir de medios de pago representa una impor-
70
Captulo 3
Ms Familias en Accin es el nico programa de ALC que entrega transferencias a travs de telfonos celulares.
Este medio de pago utiliza la tarjeta SIM del telfono celular de los beneficiarios (en espaol, Mdulo de
Identificacin de Abonado) como instrumento de identificacin, opera a travs de mensajes de texto y no est
vinculado a una cuenta bancaria a nombre de los beneficiarios. El Banco Davivienda es la nica institucin
financiera que actualmente ofrece este medio de pago.
El dinero puede ser retirado en puntos de pago o bien en cajeros automticos de Davivienda. Las transacciones
pueden realizarse en cualquier momento, no generan gastos en tiempo aire y no requieren conexin a internet. Los
usuarios de este medio de pago pueden acumular hasta tres salarios mnimos de transferencias. Pueden usar el
saldo, entre otros, para pagar servicios pblicos y enviar y recibir giros nacionales.
Para realizar transacciones, por ejemplo, un retiro de efectivo, los beneficiarios deben acceder a la aplicacin de
Daviplata, solicitar la opcin Sacar Plata e indicar el monto que desean retirar. A continuacin recibirn una clave
de seis dgitos que pueden utilizar para retirar dinero en un Cajero Davivienda o en un corresponsal de la red de
comercios Puntored. Una vez programada la transaccin, la clave tiene una vigencia de una hora. Si expira, se debe
volver a programar la transaccin. Vale la pena mencionar que los beneficiarios que utilizan Daviplata reciben un
mensaje de texto indicando que se ha depositado el incentivo, su monto y los lugares donde pueden retirar dinero.
71
As funcionan las transferencias condicionadas
La Caixa Econmica Federal es la nica institucin que paga las transferencias del Programa Bolsa Famlia. Los
beneficiarios pueden recolectar las transferencias en las sucursales y los cajeros del banco. Sin embargo, esto no
sera suficiente para alcanzar a las casi 14 millones de familias beneficiarias del programa. Una primera estrategia
para ampliar la red de pagos fue incorporar las casas de lotera, que venden boletos de la lotera federal. Sin
embargo, en algunos casos el punto de pago ms cercano todava quedaba a ms de 100 kilmetros de distancia
de las familias.
Una de las soluciones para alcanzar a los beneficiarios que habitan comunidades de difcil acceso en las riberas de
ros ha sido equipar barcos como sucursales bancarias de la Caixa. La primera vez que se utiliz esta estrategia fue
en 2010 en el estado de Amazonas. El barco atiende a 153 mil personas de comunidades ribereas que habitan
en siete municipios en las mrgenes del Rio Solimes. La embarcacin recorre 850 kilmetros en 23 das. A partir
de esta experiencia, la Caixa lanz otras dos sucursales barco, una en el estado de Par para atender a 400 mil
habitantes en el archipilago de Maraj y otra en Baha, para atender a 90 mil habitantes situados cerca del lago
Sobradinho. Otro PTMC que utiliza buques para distribuir las transferencias es Juntos en Per.
Fuente: elaboracin de los autores con base en Hellmann (2015a). Imagen disponible en:
http://www.novasb.com.br/trabalho/agencia-barco/.
72
Captulo 3
los pueblos ms alejados puedan asistir al nes relativas al uso de recursos en el hogar,
evento de pago. El Recuadro 3.6 describe los la familia y de su propia vida (por ejemplo,
puntos de pago que utiliza la Caixa Econ- salud y trabajo remunerado) (Alemann et
mica para pagar las transferencias de Bolsa al., 2016).
Famlia. Una de las estrategias notables es
el equipamiento de barcos como sucursa- En el caso del BDH en Ecuador, los bene-
les bancarias, que sirven para atender a las ficiarios simplemente utilizan su cdula de
poblaciones remotas en las mrgenes de ros identificacin para solicitar el pago; para
y lagos. ellos, no hay cuentas bancarias ni virtua-
les en instituciones financieras. El centro
La falta de cobertura de puntos de pago es del sistema de pagos, denominado switch
un reto importante que limita la estrategia central, es una base de datos administrada
de bancarizacin de Prospera en Mxico. por el Ministerio de Inclusin Econmica
La tarjeta bancaria emitida por el Banco del y Social (MIES) con los nombres de los
Ahorro Nacional y Servicios Financieros beneficiarios elegibles al pago. Cuando un
(BANSEFI) tiene muchas ventajas potencia- beneficiario acude a alguno de los puntos de
les para las familias: es aceptada en estable- pago para solicitar la transferencia, la insti-
cimientos comerciales en los que adems tucin financiera consulta que el beneficia-
se puede retirar efectivo al momento de rio se encuentre en la lista de beneficiarios
realizar una compra, y tambin puede activos utilizando una empresa adminis-
ser utilizada en cajeros automticos. Sin tradora de red que acta como interme-
embargo, estos beneficios no estn dis- diaria. Si el beneficiario aparece en la lista,
ponibles para el 80% de las familias del la institucin financiera entrega el pago de
programa, que habitan en localidades con la transferencia con sus propios recursos y
limitada infraestructura financiera. En estos posteriormente recibe una compensacin
casos, los beneficiarios deben utilizar su por parte del gobierno ecuatoriano. BAN-
tarjeta bancaria para retirar el total de las RED es la empresa administradora de red
transferencias en sucursales de BANSEFI, ms importante. En abril de 2015, realiz
cajas de ahorro, tiendas Diconsa o bien en el 42% de las consultas al switch central
puntos temporales instalados por el pro- para realizar los pagos de las transferen-
grama para realizar los pagos (Dvila, 2016). cias que realiza el MIES23. Presta servicios
a alrededor de 20 instituciones financieras
Otro problema, observado durante etapas que realizan los pagos, incluyendo un gran
iniciales del uso de tarjetas y cuando el nivel nmero de cooperativas rurales. Los ban-
de educacin financiera es bajo, ha sido cos con mayor presencia nacional, Banco
la dependencia por parte de la titular en Pichincha y Banco Guayaquil, han desarro-
otra persona para retirar las transferencias llado redes de corresponsales no bancarios
(Maldonado y Tejerina, 2010). Esto puede para aumentar el nmero de puntos de pago
desvirtuar el potencial efecto de la transfe- disponibles (Martnez et al., 2017). El BDH
rencia entregada a la madre de familia en su de Ecuador hace un uso limitado de tarjetas
mayor participacin en la toma de decisio- electrnicas24.
23 Adems de los pagos del BDH, se incluyen los pagos de las pensiones no contributivas para adultos mayores y para personas con
discapacidad que utilizan el mismo mecanismo de pagos.
24 Actualmente, solo alrededor de 10 mil beneficiarios usan la tarjeta Bono Rpido para retirar dinero de cajeros automticos.
73
As funcionan las transferencias condicionadas
25 Actualmente el BNCR tiene convenios con la red interbancaria del Banco de Costa Rica y la red A Toda Hora.
74
Captulo 3
estableci que las instituciones financieras Es difcil comparar los costos de los
podan utilizar cualquier medio de pago e servicios financieros para los PTMC, y
incluso varios de ellos, siempre y cuando no existe informacin sistematizada que
cumplieran con una serie de condiciones. permita hacer una comparacin precisa.
Por ejemplo, que el medio de pago permita No solo los medios de pago son distintos,
la compra en establecimientos comercia- sino que tambin las comisiones que se
les, que se pueda acumular valor, que se establecen en los convenios con las institu-
puedan realizar transacciones en todo el ciones pagadoras tienen distintos criterios
territorio nacional y que haya un nmero (Tabla 3.3). Adicionalmente, es importante
de atencin telefnica a los beneficiarios notar que dentro del mismo programa el
disponible las 24 horas de los 7 das de la costo de las transferencias puede variar
semana. Con este esquema de licitacin, de acuerdo con el instrumento de pago
las instituciones financieras tienen incen- utilizado y al tipo de punto de pago, y en
tivos a utilizar estrategias que permitan muchas ocasiones solamente se cuenta
abaratar los costos para llegar a las zonas con el costo promedio. En general, llegar a
ms remotas (Medelln y Snchez, 2015). las zonas ms remotas suele ser ms caro.
Una de las estrategias ha sido el desarrollo Es interesante observar las diferencias en
de una plataforma de pagos a travs de los casos de Mxico y de Per, porque en
telfonos celulares implementada por el ambos casos todas las familias reciben
banco Davivienda (descrita anteriormente las transferencias en una cuenta bancaria
en el Recuadro 3.5). y lo que vara es el punto de pago que se
utiliza.
En el caso de Repblica Dominicana, el
pliego de licitacin para contratar a las
entidades financieras especifica detalla- 3.3 Inclusin financiera
damente el tipo de servicios financieros
requeridos para mantener el funciona- En los ltimos aos, varios pases de
miento del complejo Sistema de Pago de la regin han incluido entre sus metas
los Subsidios Sociales que administra la promover la inclusin financiera de las
Administradora de Subsidios Sociales familias de menores ingresos. Una de las
(ADESS). El instrumento de pago es la primeras estrategias en ser aprobadas fue
tarjeta electrnica denominada Tarjeta la de Per, en la que se define la inclu-
Progresando con Solidaridad, que est sin financiera como el acceso y uso de
vinculada a una cuenta virtual que solo servicios financieros de calidad por parte
puede ser utilizada en los comercios de de todos los segmentos de la poblacin
la Red de Abasto Social (RAS). El pliego (Comisin Multisectorial de Inclusin
de licitacin requiere que las institucio- Financiera, 2015; 13). Los principales
nes financieras dividan la cuenta virtual servicios financieros que se busca promo-
en varias subcuentas o gavetas, una para ver con estas estrategias son el ahorro, el
cada uno de los subsidios que administra acceso al crdito y a seguros.
el ADESS. La Figura 3.2 explica con ms
detalle el flujo del dinero desde el Ministe- Los PTMC y en particular sus sistemas
rio de Hacienda hasta las cuentas banca- de pago se han convertido en uno de
rias de cada uno de los negocios de la RAS los pilares de las estrategias de inclusin
(PNUD, 2012). financiera. Esto se debe fundamental-
mente a tres razones: primero, porque
75
As funcionan las transferencias condicionadas
Figura 3.2 Flujo del dinero de las transferencias en el Sistema de Pago de los Subsidios Sociales de
Repblica Dominicana
Nota: las entidades financieras tambin deben emitir cuentas bancarias a todos los negocios que integran la RAS. El costo de las
terminales punto de venta es asumido por los negocios.
la poblacin que participa en los PTMC la seccin anterior. Tercero, porque existe
suele ser la poblacin meta de las estrate- complementariedad a nivel de resultados
gias de inclusin financiera familias de entre los objetivos de los PTMC y la inclu-
menores ingresos con limitado acceso a sin financiera. As, Paraguay, Colombia,
los servicios financieros. Segundo, por- Honduras y Per han aprobado estrategias
que los PTMC tienen la necesidad de nacionales de inclusin financiera que
entregar peridicamente transferencias a incluyen a los PTMC como herramientas
las familias del programa, y una manera fundamentales para lograr sus objetivos.
eficiente y segura de hacerlo es a travs de Estas estrategias nacionales apuntan a
productos financieros, como se expuso en coordinar esfuerzos para promover la
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Captulo 3
Fuente: Repblica Dominicana (PNUD, 2012), Brasil, Honduras, Jamaica, Mxico, El Salvador y Per a travs de consultas directas a
los PTMC, Ecuador (Martnez et al., 2017), Colombia (Medelln y Snchez, 2015), Costa Rica (IMAS, 2008).
Nota: El tipo de cambio utilizado es el reportado por el Fondo Monetario Internacional en las Estadsticas Financieras Internacionales.
En 2015 un dlar equivala a: 3,33 reales en Brasil; 2.741,88 pesos colombianos en Colombia; 534,57 colones en Costa Rica; 22,02
lempiras en Honduras; 116,90 dlares jamaiquinos en Jamaica; 15,85 pesos mexicanos en Mxico; 3,18 soles en Per, y; 45,05
pesos dominicanos en Repblica Dominicana.
demanda de servicios financieros por cia de que los hogares pobres que acce-
parte de la poblacin sin acceso al sistema den a cuentas de ahorro para gastos en
financiero a travs de programas como salud estn mejor preparados para pagar
los PTMC, as como la expansin de la los costos asociados a una emergencia
oferta a travs de incentivos. de salud (Dupas y Robinson, 2013). La
evidencia tambin indica que mejorar el
La evidencia internacional indica que el acceso a mecanismos seguros de ahorro
uso de mecanismos formales de ahorro incrementa el gasto en educacin (Prina,
tiene efectos positivos en el bienestar 2015) y que la inclusin financiera con-
econmico de las familias de bajos ingre- tribuye a aumentar el poder de decisin
sos. Por ejemplo, el acceso al ahorro ha de las mujeres sobre los activos del hogar
demostrado tener un impacto positivo en (Ashraf, Karlan y Yin, 2010). Especfica-
el ingreso de los hogares, al permitirles mente con relacin a los PTMC, existe evi-
realizar inversiones productivas (Brune dencia reciente de que hacer pagos a travs
et al., 2011). Por otro lado, existe eviden- de tarjetas electrnicas independiente-
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As funcionan las transferencias condicionadas
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Captulo 3
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As funcionan las transferencias condicionadas
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As funcionan las transferencias condicionadas
Captulo
4
Los cimientos
del ciclo operativo
Sandro Parodi y Madiery Vsquez
82
Captulo 4
Este captulo aborda cinco asuntos trans- las condicionalidades que deben cumplir
versales que han mostrado ser importantes las familias y la estructura de las trans-
en la implementacin de los PTMC: (i) la ferencias. Sin embargo, algunos PTMC
organizacin territorial para llevar a cabo implementan diversas tareas operativas con
los procesos operativos de focalizacin, la participacin en distintos grados de
verificacin de las condicionalidades y gobiernos locales o subnacionales. Tal es el
el pago de las transferencias, aspectos caso de la gestin del registro de beneficia-
analizados en los captulos previos; (ii) rios, la verificacin de condicionalidades
los sistemas de informacin utilizados para y el pago de las transferencias. Aqu es
la gestin del programa; (iii) los esquemas importante distinguir entre el concepto de
de monitoreo para dar seguimiento a la descentralizacin referida a la delegacin
implementacin y los resultados, inclu- a los gobiernos locales o subnacionales de
yendo algunas consideraciones sobre las responsabilidades para llevar a cabo tareas
auditoras; (iv) la atencin ciudadana; y (v) del programa del concepto de descon-
los esfuerzos de vinculacin de los bene- centracin, referida a la asignacin de
ficiarios con otros programas y servicios dichas responsabilidades a oficinas y fun-
sociales. cionarios regionales y locales, que son parte
del programa y dependen directamente de
la institucin que ejecuta el PTMC.
4.1 Organizacin territorial
En algunos pases, el programa desarrolla
Los PTMC se distinguen por el nivel de la totalidad o gran mayora de las funciones
centralizacin con que implementan sus sin recurrir a otros niveles de gobierno. En
procesos operativos. En general, las tareas otros, el programa que siempre tiene
de diseo son prerrogativas del nivel cen- sede a nivel central delega procesos a los
tral, como por ejemplo la definicin de los gobiernos locales26. Avancemos en Costa
criterios de focalizacin, la definicin de Rica y el Bono de Desarrollo Humano en
26 Esto excluye otros actores como instituciones del sector de educacin, salud y las instituciones pagadoras.
83
As funcionan las transferencias condicionadas
Mxico Zona de
Operacin
Sede UAR
MAP
microzonas
Sede
Sede Sede MAP
MAPO MAC
Sede Sede
MAC MAPO
michoacn
Delegacin estatal
Notas: MAC = Mesa de Atencin a Comit; MAP = Mesa de Atencin Alineada a la Entrega de Apoyos del Programa; MAPO=Mesa de
Atencin Personalizada; UAR = Unidades de Atencin Regional.
84
Captulo 4
27 http://www.planificacion.gob.ec/folleto-popular-que-son-las-zonas-distritos-y-circuitos/
85
As funcionan las transferencias condicionadas
SIIOP
Informacin sobre Nmina de pagos
beneficiarios
Nota: la figura es una simplificacin sobre la interaccin del SIIOP y los procesos operativos. Existen otros intercambios de
informacin que no son representados.
gestionar el ciclo operativo de manera efi- lnea, Prospera en Mxico cuenta con dos
ciente. Sin duda, los PTMC son programas sistemas informticos operativos interco-
que demandan un uso intensivo de siste- nectados que le permiten gestionar toda
mas de informacin para la identificacin la informacin necesaria durante el ciclo
de posibles beneficiarios, la determinacin operativo: el Sistema Institucional de Infor-
de la elegibilidad, la incorporacin en el macin para la Operacin del Programa
programa, la verificacin de cumplimiento (SIIOP) y el Sistema de Informacin para la
de condicionalidades, el pago de transfe- Operacin (SIO) (Figura 4.2) para ms
rencias y la actualizacin del padrn, segn detalle ver Dvila (2016). El SIIOP apoya
haya cambio en la estructura de los hoga- la identificacin, incorporacin y recerti-
res. Por ello, un reto operativo fundamental ficacin de los beneficiarios, la asignacin
ha sido el desarrollo de sistemas de infor- de beneficios y la gestin de la entrega de
macin que faciliten estas tareas. pagos. Posteriormente, el SIIOP genera
informacin til para la planificacin,
Los PTMC de Mxico, Costa Rica y Chile el seguimiento y la toma de decisiones
ofrecen ejemplos de sistemas de gestin mediante la estimacin de indicadores y
de informacin ms desarrollados. En esa elaboracin de reportes de seguimiento.
86
Captulo 4
28 Ver por ejemplo IMAS (2014), cuya principal fuente de informacin fue el SABEN.
87
As funcionan las transferencias condicionadas
Figura 4.3 Pantalla de la versin mvil del Sistema de Informacin para la Operacin de Prospera
88
Captulo 4
29 Ver por ejemplo el caso de Chile, cuyo PTMC est migrando de plataforma estandarizada a libre para la integracin de sus
sistemas de informacin (Vargas, Cueva y Medelln, 2017).
89
As funcionan las transferencias condicionadas
Sirc
SiFA
Al inicio del programa, en el ao 2000, el proceso de verificacin de las condicionalidades en Colombia era muy
diferente. Las titulares reciban planillas de control en papel con cdigos de barras. Las instituciones de salud
y educacin colocaban adhesivos en las casillas de las planillas para comprobar la asistencia. Al final de cada
bimestre, las titulares deban presentar las planillas completas al enlace municipal para comprobar el cumplimiento
de las condicionalidades. Este proceso requera que los enlaces municipales enviaran las planillas a las oficinas
centrales de Ms Familias en Accin, que a su vez, deba contratar a una firma externa para interpretar los cdigos
de barras y generar una base de datos del nivel de cumplimiento. Este mtodo era susceptible a fallas como el
extravo de las planillas, y adems implicaba altos costos logsticos y de oportunidad para las madres de familia.
Posteriormente, en 2004, se llev a cabo la verificacin utilizando hojas electrnicas de clculo (Excel). Durante
esta etapa, Ms Familias en Accin enviaba a las instituciones de salud y educacin (a travs de correo electrnico,
memorias USB o discos compactos) la lista de los menores que deban cumplir con corresponsabilidades en su
institucin. Los establecimientos de salud y educacin registraban la asistencia en la hoja de clculo y regresaban
el archivo al enlace municipal mediante un acta administrativa certificada, a fin que el enlace municipal registrara la
informacin en el sistema SIFA.
90
Captulo 4
30 Los indicadores que genera el sistema de monitoreo de Ms Familias en Accin alimentan el Sistema de Seguimiento de Metas
del Gobierno (SISMEG). En particular, se reporta la cobertura de la poblacin elegible segn el SISBEN, de vctimas de desplazamiento
y de la poblacin indgena (Medelln y Snchez, 2015).
91
As funcionan las transferencias condicionadas
92
Captulo 4
Impacto
Desnutricin crnica
Desnutricin global
Asistencia escolar
Desercin escolar
Trabajo infantil
Resultado
Nmero de familias inscritas
% de familias inscritas con respecto a las potenciales
% de registros segn estado (elegible, suspendido, excluido)
% de menores que realizaron la actualizacin escolar
% de menores que verifican educacin
% de familias con beneficio de salud
% de familias que cobran
% de recursos cobrados
% de cada tipo de novedad
% de novedades tramitadas por regin respecto al total nacional
% de cada tipo de reclamo
% de costos financieros que son incentivos
% de costos financieros dedicados a operaciones
Producto
Nmero de familias que reciben transferencias por periodo (promedio anual)
Nmero de menores que reciben transferencias por periodo (promedio anual)
Nmero de menores que reciben transferencia de educacin por periodo (promedio anual)
Nmero de menores que reciben transferencia de salud por periodo (promedio anual)
Nmero de familias que recibieron incentivos en el ltimo bimestre
Nmero de menores que recibieron incentivos en el ltimo bimestre
Nmero de menores de 0-5 que recibieron incentivos de salud en el ltimo bimestre
% de familias que reciben el incentivo por depsito en efectivo o giro con respecto al total
Valores liquidados en el periodo
Actividad
% de foros realizados sobre el total de foros programados
% de convenios con municipios firmados con respecto al total de municipios
% de comits de seguimiento conformados con respecto a municipios con convenio
% de familias inscritas vs. familias potenciales
% de familias registradas en una entidad financiera
% de asambleas municipales realizadas
% de encuentros de bienestar realizados
93
As funcionan las transferencias condicionadas
32 Disponibles en http://www.programassociales.cl/pdf/2015/PRG2015_3_56212.pdf.
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Captulo 4
95
As funcionan las transferencias condicionadas
96
Captulo 4
toreo busca analizar el funcionamiento del tar reas, como una oficina municipal, o
programa para dar seguimiento a activida- procesos especficos como el de pagos. El
des, productos y resultados, las auditoras PATH de Jamaica cuenta con dicha unidad,
verifican que los procesos se estn desarro- que conduce auditoras peridicas para
llando segn los protocolos y regulaciones asegurar que la operacin del programa
vigentes, y que los recursos estn siendo se realice conforme al Acta Jamaiquina de
utilizados correctamente. Las auditoras Administracin Financiera y Auditora. En
financieras tienen como propsito revisar estos ejercicios, se verifica la distribucin
la ejecucin presupuestaria y constatar de cheques, los cheques no cobrados, las
que los recursos llegaron a quienes deban apelaciones, quejas y el monitoreo del cum-
beneficiarse. Las auditoras operativas plimiento de corresponsabilidades (Bryan y
tienen como objetivo verificar el cumpli- De la O, 2016).
miento de ciertos procesos del programa.
Una auditora operativa puede, por ejem- En otros casos, las auditoras son realizadas
plo, corroborar la capacidad de verificacin por rganos estatales superiores al pro-
del cumplimiento de las corresponsabilida- grama. En Brasil, la Contralora General
des o la elegibilidad de los beneficiarios. de la Unin realiza visitas aleatorias a los
municipios para analizar los procedi-
En Mxico, el proceso de Verificacin Per- mientos y la efectividad del programa. Los
manente de Condiciones Socioeconmicas resultados son consolidados en informes
busca identificar hogares beneficiarios que de acceso pblico. Adems, el Tribunal de
no sean elegibles. Esto se inicia normal- Cuentas de la Unin organismo inde-
mente a partir de denuncias externas y est pendiente del Poder Ejecutivo, audita
a cargo de personal de la Delegacin Estatal el Cadastro nico cotejndolo con otras
de Prospera. El equipo designado realiza bases de datos y realiza entrevistas cuando
visitas domiciliares para hacer un levanta- lo requiere (Hellmann, 2015b).
miento de la informacin socioeconmica
proceso igual a la recertificacin, y a En Chile, la Contralora General de la
partir del ingreso estimado se determina Repblica audita al Ministerio de Desarro-
si el hogar permanece o sale del programa llo Social, quien a su vez audita la infor-
(Dvila, 2016). En Brasil se realiza un macin de la Ficha de Proteccin Social
proceso similar ante denuncias de irregula- para asegurar que los recursos pblicos del
ridades. Entre las penalidades por fraude se IEF estn bien focalizados. El Ministerio
encuentra la devolucin del monto inde- de Desarrollo Social consulta la informa-
bidamente cobrado. Cuando se identifican cin de los beneficiarios en los registros
funcionarios pblicos involucrados, la san- administrativos que estn disponibles en el
cin puede sobrepasar el doble del monto Registro de Informacin Social34 . Adems,
cobrado de manera fraudulenta (Hellmann, realiza visitas aleatorias a una muestra
2015b). representativa de hogares beneficiarios
para corroborar la informacin de la ficha
En unos casos, se cuenta con una unidad (Vargas, Cueva y Medelln, 2017).
especializada interna encargada de audi-
34 El registro consolida varios registros de la administracin pblica, como por ejemplo el Registro Civil y el Servicio de
Impuestos Internos.
97
As funcionan las transferencias condicionadas
Una estrategia que ha venido ganando Por lo general, los centros de atencin
preponderancia es el establecimiento de tienen definido un tiempo lmite para
centros de atencin telefnica (call centers) dar respuesta a los trmites. En Chile,
especficos para la atencin ciudadana. En los casos de consultas y reclamos toman
el caso de Brasil, el centro de atencin del 10 das hbiles; las sugerencias y felici-
MDS cuenta con 261 operadores y recibe taciones 15 das hbiles, y la resolucin
un promedio diario de 16.400 llamadas y de acceso a informacin pblica 20 das
200 correos electrnicos. El 95% de las con- hbiles (Vargas, Cueva y Medelln, 2017).
sultas tienen relacin con Bolsa Famlia o En algunos pases se generan alertas para
el Cadastro nico. Los operadores cuentan aquellos casos a los que no se ha dado res-
con 448 respuestas preparadas para las puesta en el tiempo correspondiente. En
preguntas ms frecuentes y tienen bajo su Mxico, por ejemplo, los casos se clasifi-
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Captulo 4
99
As funcionan las transferencias condicionadas
Antecedentes. La Ley 112-00, aprobada en el 2000, estableci un subsidio directo al gas licuado de petrleo
(GLP) para uso domstico. Sin embargo, en la prctica se tradujo en un subsidio generalizado debido a las
dificultades para diferenciar precios segn el tipo de consumidor. A partir de junio de 2005, se concede un
subsidio fijo de 17,35 pesos dominicanos (US$0,4) por galn para consumos menores a 100 libras. Los
consumidores deban asumir el diferencial entre el subsidio estatal y el precio de mercado. Durante el alza del
precio del petrleo en 2008, el gobierno se vio forzado a desmontar esta iniciativa debido a las restricciones
fiscales. A fin de reducir el impacto en las familias ms pobres, se cre un subsidio focalizado al consumo de
gas. El subsidio Bono Gas Hogar fue posible de implementar rpida y eficazmente gracias a la existencia de la
plataforma del PTMC. A continuacin se describe cmo se realiz este proceso.
Elegibilidad. El Sistema nico de Beneficiarios (SIUBEN) es una institucin que tiene a su cargo determinar la
elegibilidad de los hogares por medio del ndice de Calidad de Vida (ICV). El ICV se construye a partir de las
caractersticas socioeconmicas y la posesin de activos de los hogares. Este ndice toma valores de 0 a 100,
donde 0 es el nivel ms bajo, y segmenta a la poblacin en cuatro grupos. Los dos grupos con los ndices ms
bajos identifican a los pobres extremos y moderados (ICV I e ICV II, respectivamente). La poblacin objetivo de
Bono Gas Hogar corresponde a los tres grupos con los ndices ms bajos.
Inscripcin. Los beneficiarios del PTMC pasaron automticamente a ser beneficiados por el Bono Gas Hogar.
El PTMC realiz una convocatoria abierta y se establecieron 202 centros de atencin en todo el territorio. En
el caso de aquellas familias que se acercaron y no figuraban en el padrn del SIUBEN, se les aplic la ficha de
caracterizacin socioeconmica en un plazo mximo de seis meses para determinar su ICV. Luego del proceso de
inscripcin y validacin, se emita al hogar el medio de pago. Para esto se establecieron alrededor de 637 puntos
de entrega.
Cobertura. Al inicio del programa, el padrn de elegibles del Bono Gas Hogar estaba formado por 806.830
hogares, de los cuales 665.118 pertenecan a la categora de pobres extremos o moderados. El proceso de
inscripcin tuvo como resultado la emisin de 416.747 nuevos medios de pago. En septiembre de 2008, primer
mes de implementacin, se desembolsaron transferencias a 710.350 hogares, equivalente al 88% del padrn
de elegibles. Desde entonces, el nmero de hogares beneficiarios del Bono Gas Hogar ha ido aumentando
progresivamente hasta lograr una media de 891.027 en 2015.
Pago. El subsidio se transfiere a los beneficiarios por medio de la tarjeta de pago del PTMC. Esta tarjeta es avalada
por Visa Internacional y emitida por distintas instituciones financieras seleccionadas a partir de una licitacin
pblica. El sistema de pagos de las transferencias sociales del Gobierno es gestionado por la Administradora de
Subsidios Sociales (ADESS). Entre sus funciones estn: (i)solicitar la emisin de nuevas tarjetas; (ii) capacitar a los
beneficiarios en su uso; (iii) establecer los contratos con las instituciones financieras; y (iv) seleccionar, establecer
convenios y fiscalizar a los comercios de la Red de Abasto Social (RAS). En la tarjeta se habilita una gaveta o
subcuenta con el beneficio de Bono Gas Hogar, que puede ser utilizado nicamente en las distribuidoras de GLP
afiliadas a la RAS. Cada mes, el PTMC genera la relacin de pagos que se transfiere a las instituciones financieras.
El beneficiario debe asumir el diferencial entre el subsidio y el consumo efectivo.
100
Captulo 4
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As funcionan las transferencias condicionadas
existente solamente muestra que los impac- mercado de trabajo y se enfoca en mejorar
tos en los resultados del mercado laboral la empleabilidad de los participantes35. En
son limitados [] De forma similar, no Colombia, Ms Familias en Accin est
est claro qu intervenciones (o combi- vinculado a Jvenes en Accin, que ofrece
naciones) resultan mejores para apoyar a una transferencia monetaria36 y acceso pre-
beneficiarios en distintos contextos econ- ferencial a la formacin tcnica o tecnol-
micos locales (por ejemplo, rural frente a gica proporcionada por el Servicio Nacio-
urbano) (Medelln et al., 2015; 11). nal de Aprendizaje (SENA) o por institutos
de educacin terciaria. Casi la mitad de los
Dicho esto, la vinculacin de los benefi- cupos del SENA son reservados para los
ciarios de PTMC se ha dado mediante el beneficiarios de Jvenes en Accin, muchos
acceso prioritario o garantizado a otros de los cuales provienen de Ms Familias en
programas que se enfocan en educacin Accin. En este sentido, al buscar mejo-
y capacitacin para el trabajo. En general, rar la insercin laboral de jvenes que se
las iniciativas de capacitacin buscan que beneficiaron del PTMC, Jvenes en Accin
las familias acumulen capital humano est alineado con los objetivos originales
mediante programas de capacitacin de mejorar la capacidad de generacin de
bsica, tcnica y universitaria. Algunos de ingreso de los nios de hogares beneficia-
estos programas estn abiertos a todos los rios. Hasta 2015, Jvenes en Accin haba
integrantes de las familias participantes, beneficiado a un total de 242 mil jvenes.
mientras que otros se centran en la transi- La edad promedio es de 20 aos de edad y
cin escuela-trabajo de los jvenes. Dado un 55,1% son mujeres (DPS, 2015).
que la vinculacin enfocada en los jvenes
es la ms alineada con los objetivos de los En Brasil, los beneficiarios de Bolsa Famlia
PTMC, en los prrafos siguientes se desta- tienen la posibilidad de acceder al Pro-
can nicamente estos tipos de experiencias. grama Nacional de Acceso a la Educacin
Tcnica y Empleo (PRONATEC), que
En Brasil, existe el programa Projovem provee formacin profesional y tcnica con
Adolescente, que otorga dos tercios de sus el objetivo de facilitar la insercin en el
cupos a beneficiarios de Bolsa Famlia de mercado laboral. La oferta consiste en ms
entre 15 y 17 aos. Est focalizado en el de 600 cursos de formacin inicial y con-
fortalecimiento de la formacin familiar y tinua con duracin mnima de 160 horas
comunitaria, el retorno de los adolescen- en reas como construccin, hotelera y
tes a la educacin y su permanencia en el electricidad, entre otros37. Los cursos son
sistema educativo. financiados por el Ministerio de Educacin
y los estudiantes reciben tiles escolares,
La formacin para el trabajo es la ms uniforme, almuerzo y transporte gratis.
comn de las opciones de capacitacin. Son elegibles las personas mayores de 15
Forma parte de las polticas activas del aos inscritas o en proceso de inscripcin
35 Ver Ibarrarn y Rosas Shady (2009) y Gonzlez-Velosa, Ripani y Rosas Shady (2012).
102
Captulo 4
en el Cadastro nico, con prioridad para clases de apoyo para la preparacin del
los beneficiarios de Bolsa Famlia. Los proceso selectivo. Adems los beneficiarios
municipios pueden unirse al programa en estn exonerados del costo de inscripcin
cualquier momento, sin necesidad de reali- al proceso de seleccin (Hellmann, 2015b)
zar convenios o pago alguno. Las personas
interesadas deben acercarse al Centro de En cualquier caso, los resultados de las vin-
Referencia de Asistencia Social (CRAS) culaciones no dependen de los PTMC sino
ms cercano o a las Secretaras de Asisten- ms bien de la pertinencia y calidad de los
cia Social y Trabajo del municipio donde programas a los cuales el PTMC se vincula
residen para solicitar el servicio. Una y, en el caso de los programas de capacita-
modalidad de PRONATEC es Mil Mujeres, cin e insercin laboral, de las condiciones
que busca promover el acceso de las muje- de los mercados de trabajo. Finalmente, si
res en situacin de vulnerabilidad o riesgo bien la vinculacin de los jvenes con pro-
social a acciones de inclusin productiva gramas pertinentes es una iniciativa loable,
urbana. es importante subrayar que no es parte de
los objetivos primordiales de los PTMC.
Algunos PTMC han realizado esfuerzos
para apoyar a sus beneficiarios a acceder a
oportunidades de educacin universitaria. 4.5.3 Vinculacin con servicios de
Las acciones tpicas son la firma de con- acompaamiento familiar
venios con instituciones educativas para
conseguir becas, apoyo en la preparacin Est claro que la pobreza y la vulnerabili-
a los procesos de seleccin, e incluso, la dad son fenmenos complejos con ml-
provisin de transferencias monetarias tiples determinantes. De hecho, la teora
para cubrir parte de los costos asociados. de cambio de los PTMC asumi desde un
En Ecuador, los beneficiarios del BDH inicio que las transferencias por s solas no
que obtienen un cupo para estudiar una resolveran las causas de la pobreza. Como
carrera universitaria son elegibles para la seala Levy (2007), adems de los recursos
Beca Nacional Eloy Alfaro, un incentivo monetarios, deben estimularse comporta-
econmico que cubre parte de los costos de mientos que favorezcan la acumulacin de
la formacin universitaria (Martnez et al. capital humano. No solo el cumplimiento
2017). El IMAS de Costa Rica ha estable- de corresponsabilidades sino cambios en las
cido convenios con instituciones de ense- prcticas de higiene, salud y nutricin, entre
anza universitaria, como la Universidad otros. Por esta razn, los PTMC han tendido
Estatal a Distancia, a fin de proveer becas a complementar la atencin a sus beneficia-
de estudios profesionales a los beneficiarios rios con acompaamiento sociofamiliar.
de Avancemos. Los becarios estn exone-
rados del pago por materia, matrcula y El acompaamiento sociofamiliar consiste
libros de la carrera seleccionada. En Brasil, bsicamente en el seguimiento cercano y
por otro lado, existe un plan a nivel nacio- personalizado de la familia por parte de un
nal de calificacin profesional orientado a trabajador social. En este grupo destacan
puestos de trabajo en las reas de Petrleo Chile con el Programa Eje, Colombia con
y Gas Natural. La iniciativa se denomina la Red Unidos, y ms recientemente, Costa
Programa de Movilizacin de la Industria Rica con la estrategia Puente al Desarrollo.
Nacional del Petrleo y Gas Natural. Los Estas intervenciones tienen en comn la
beneficiarios de Bolsa Famlia reciben realizacin de un diagnstico inicial de las
103
As funcionan las transferencias condicionadas
necesidades de atencin de las familias y la de los beneficiarios del IEF no est garanti-
definicin de un plan de atencin basado zado (Vargas, Cueva y Medelln, 2017)
en la oferta de programas y servicios dis-
ponibles. Al igual que en las iniciativas de Adicional al diagnstico y la vinculacin,
vinculacin a programas de generacin de los cogestores de la Red Unidos en Colom-
ingresos, la efectividad de estas modalida- bia dan seguimiento a 45 logros en nueve
des depende de la pertinencia y efectividad dimensiones de bienestar (identificacin,
de los programas sociales a los que se vin- ingresos y trabajo, educacin, salud, habita-
culan las familias. Asimismo, la experiencia bilidad, nutricin, dinmica familiar, ban-
internacional sugiere que la definicin de carizacin y ahorro, y apoyo legal). Aproxi-
protocolos de atencin es importante para madamente una quinta parte de las familias
garantizar estndares de calidad, as como beneficiarias de Ms Familias en Accin
la necesidad de contar con recursos huma- pertenece a la Red Unidos. Cada cogestor
nos calificados y suficientes para realizar de la red tiene a su cargo, en promedio, el
el trabajo con las familias (Ibarrarn et al., acompaamiento de 135 familias (Medelln
2016). y Snchez, 2015).
Todos los beneficiarios del Ingreso tico Los programas de acompaamiento familiar
Familiar participan en los acompaamien- son, en principio, un complemento natural a
tos del Programa Eje. El primer paso del los PTMC para las poblaciones ms vulnera-
Programa Eje es completar un diagnstico, bles. Lamentablemente, en varios pases de
cuyo objetivo es identificar los recursos y la regin el acompaamiento sociofamiliar
las capacidades de los miembros del hogar. se ha planeado para todos los beneficiarios
Dicho diagnstico es realizado por los de los PTMC, lo que ha resultado en un
gestores familiares de manera presencial, seguimiento superficial. Cabe resaltar que
a travs de una encuesta al representante el acompaamiento sociofamiliar es una
de la familia, que incluye 57 variables que intervencin intensiva brindada por profe-
abarcan, entre otros, salud mental y actitud sionales calificados, y que no todas las fami-
hacia el trabajo. Una vez concluido el diag- lias beneficiarias de un PTMC lo requieren.
nstico, el gestor familiar elabora el plan Por ejemplo, de acuerdo con la experiencia
de intervencin. Las intervenciones tienen europea, nicamente una de cada diez
una duracin mxima de 24 meses y van en familias en situacin de pobreza requieren
dos lneas de acompaamiento: psicosocial acompaamiento (Prez Eransus, 2015).
y sociolaboral. El acompaamiento psico-
social se enfoca en la oferta de atencin a En cuanto a los resultados, algunos de los
carencias bsicas, entre ellas, salud, edu- programas de acompaamiento que brindan
cacin, vivienda, documentacin, gene- apoyo profesional adicional a las familias en
racin de ingresos y dinmicas familiares. situacin de mayor exclusin han mostrado
El acompaamiento sociolaboral, por su resultados en trminos de acercarlas a la
lado, abarca la vinculacin con programas oferta de programas sociales (Carneiro,
de inclusin laboral y productiva. Si bien el Galasso y Ginja, 2015; y Galasso, 2011 para
Programa Eje cuenta con gestores territo- Chile; DNP 2014, para Colombia). El reto
riales para organizar la oferta existente y sigue siendo lograr mejoras sostenibles en
priorizar la entrada de los beneficiarios, el materia de generacin de ingreso, tema ya
acceso a la oferta de programas por parte referido en el captulo anterior.
104
As funcionan las transferencias condicionadas
Conclusiones
Pablo Ibarrarn, Ferdinando Regalia y Marco Stampini
106
Conclusiones
Los PTMC fueron una innovacin radical tes avances operativos. Por otra, persisten
en materia de proteccin social en Am- retos relevantes que justifican un constante
rica Latina y el Caribe, y su existencia trabajo de reforma. Discutimos estos logros
y consolidacin veinte aos despus es y retos en las dos secciones siguientes.
muestra de su efectividad. Con respecto
a los programas preexistentes, los PTMC
invierten importantes recursos en sistemas Logros
de focalizacin y monitoreo, que apuntan a
asegurar la transparencia y el uso eficiente Todos los PTMC de Amrica Latina y el
de los recursos invertidos en las poblacio- Caribe estn focalizados en los estratos de
nes ms pobres de la regin. Por un lado, se la poblacin con menores niveles de bien-
garantiza la eleccin objetiva de los benefi- estar. Seleccionan a sus beneficiarios por
ciarios; por otro, se asegura que el pago de medio de una combinacin de mtodos
la transferencia sea condicionado al cum- de focalizacin geogrficos, categricos,
plimiento de condicionalidades asociadas comunitarios y de prueba de medios. Con
con la acumulacin de capital humano. De respecto a los programas de proteccin
esta forma, se establece un contrato impl- social preexistentes, la combinacin de
cito entre el estado y la poblacin, en el que estos mtodos de focalizacin ha permitido
el primero se compromete a redistribuir reducir sustancialmente la filtracin de los
recursos hacia los que ms los necesitan, y beneficios a los no pobres. En particular,
quienes reciben dichos recursos se compro- destaca como buena prctica en materia
meten a cumplir con medidas que promue- de asignacin de programas de alivio a la
ven la acumulacin de capital humano. pobreza la combinacin de focalizacin
geogrfica en zonas de alta incidencia de
Como se ha documentado en los captulos pobreza con prueba de medios a travs
del libro, la implementacin de los PTMC de la estimacin del nivel de bienestar.
no es tarea sencilla. Por una parte, para
asegurar la transparencia del gasto y pro- En paralelo, varios pases han creado regis-
teger los programas frente a crticas de uso tros nicos de beneficiarios. Estos contie-
poltico, los PTMC han logrado importan- nen informacin bsica sobre la estructura
107
As funcionan las transferencias condicionadas
108
Conclusiones
cie, comunes antes de los PTMC reduce han tomado es variada, se ha evidenciado
los costos administrativos del programa y la buena prctica de utilizar plataformas
reconoce el importante principio de que libres para el desarrollo de los sistemas.
todos, sin importar su condicin socioeco- Este tipo de plataforma es ms flexible y
nmica, utilizan eficientemente los recur- permite que los tcnicos del programa
sos a su disposicin. Desde sus orgenes, puedan adaptar los sistemas a requisitos
los PTMC han logrado mejoras sustancia- cambiantes de los programas. La informa-
les en el proceso de pago de las transferen- cin que generan los procesos de monito-
cias, reduciendo el costo de oportunidad reo y auditoria, por su parte, ha sido clave
del cobro para los hogares beneficiarios y para la mejora continua de los programas
los costos administrativos del proceso de y la rendicin de cuentas. Adems de
pago. En reas dispersas sigue siendo nece- contribuir a la identificacin de aspectos
saria la entrega fsica de efectivo. En estos operativos con espacio de mejora y a una
casos, se han hecho avances importantes mayor transparencia del uso de los recur-
para asegurar la transparencia del proceso sos pblicos, es un insumo importante
de pago, por ejemplo, con la identificacin para optimizar el diseo mismo de los
de los beneficiarios por medio de su huella PTMC.
digital. Por otro lado, para los hogares que
viven en reas menos remotas, el uso de
medios electrnicos (por ejemplo, tar- Retos
jetas magnticas) se ha mostrado como
una buena prctica para la entrega de las A pesar de los avances logrados en todos
transferencias. los procesos operativos, permanecen retos
importantes que requieren una reforma
Se han hecho esfuerzos importantes para continua de los programas. Conjunta-
expandir la capilaridad de la red de puntos mente con las buenas prcticas, documen-
de pago, complementando las sucursales tar estos desafos ha sido un objetivo fun-
bancarias con tiendas y otras instalacio- damental de este libro. En muchos casos,
nes comerciales. En paralelo, las tarjetas los retos se deben a la falta de consolida-
bancarias de los beneficiarios, que inicial- cin de los procesos operativos bsicos, o
mente solo permitan el retiro de efectivo, a la transicin hacia nuevos objetivos antes
han ido evolucionando con la agregacin de lograr los que se haban concebido
de servicios bancarios adicionales (como originalmente.
cuentas corrientes y de ahorro). Esta evo-
lucin del sistema de pago de los PTMC Los retos principales en materia de foca-
ha generado importantes oportunidades lizacin son la subcobertura de los pobres
de inclusin financiera para los segmentos crnicos y la necesidad de un manejo ms
ms pobres de la poblacin, llevando a dinmico de los padrones de beneficiarios.
algunos pases a explorar esta posibilidad Los PTMC se concibieron originalmente
de promocin como mecanismo adicional para el alivio de la pobreza crnica, que
de inclusin social. en la mayora de los casos coincide con
la pobreza extrema. Coherentemente, en
Los PTMC se han caracterizado por desa- casi todos los pases se elaboraron pruebas
rrollar sistemas de informacin robustos de medios basadas en las caractersticas
que responden a las necesidades del ciclo socioeconmicas y demogrficas de los
operativo. Si bien la forma particular que hogares que estn asociadas a la situacin
109
As funcionan las transferencias condicionadas
de pobreza crnica. Para enfrentar este a los que han perdido su elegibilidad.
tipo de pobreza de larga duracin, son Varias experiencias recientes muestran
necesarios programas de largo plazo que que es posible recertificar masivamente sin
apoyen el consumo e incentiven la acumu- consecuencias negativas para los progra-
lacin de capital humano por medio de la mas y los gobiernos. Lo que cuenta es que
demanda de servicios de salud y educa- la recertificacin sea percibida como un
cin. En estos casos, la recertificacin de la proceso necesario para garantizar que el
elegibilidad es un problema secundario, al programa siga llegando a los que ms lo
menos en el corto plazo. necesitan.
Esto crea dos necesidades de reforma. Sin duda, un gran desafo lo tienen los
En primer lugar, es necesario concen- programas que todava no estn en con-
trar los esfuerzos para la inclusin de los dicin de asegurar la verificacin del
pobres crnicos que todava no reciben cumplimiento ni de aplicar la consecuente
las transferencias. La inclusin de esta suspensin del pago de la transferencia. De
poblacin presenta enormes retos, porque hecho, la mayora de los programas care-
los excluidos se encuentran aislados de los cen de capacidad operativa para reaccionar
programas de proteccin social y al mismo ante la falta de cumplimiento con mecanis-
tiempo sufren de las mayores carencias mos de acompaamiento social orientado
en la cantidad y calidad de la oferta de a explicar el porqu del incumplimiento y
servicios de salud y educacin. En segundo buscar cmo revertir la situacin.
lugar, cuando la cobertura de los pobres
moderados es significativa, es necesario Aun si la responsabilidad de los PTMC en
asegurar un manejo dinmico del padrn cuanto a las condicionalidades termina en
de los beneficiarios, incluyendo auditoras la puerta de los centros de salud y educa-
y recertificaciones frecuentes de su condi- cin, la capacidad de aumentar el nivel de
cin de elegibilidad. Los pases de la regin capital humano de los nios beneficiarios
han sido excesivamente tmidos en la depende fundamentalmente de la calidad
recertificacin de los beneficiarios, retra- de estos servicios. Solo si logran acumular
sando su implementacin y en muchos salud y conocimientos, los beneficiarios
casos fallando en dar de baja del padrn podrn participar exitosamente en el mer-
110
Conclusiones
111
As funcionan las transferencias condicionadas
112
Referencias
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Referencias
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Los programas de transferencias monetarias condicionadas cumplen veinte aos de
implementacin en Amrica Latina y el Caribe. Este libro aprovecha dicha ocasin para revisar
crticamente las opciones de diseo y las soluciones operativas que han utilizado los pases de
la regin con el objetivo de sistematizar el conocimiento operativo acumulado e identificar
buenas prcticas y retos pendientes. Aborda los principales procesos del ciclo operativo: analiza
la identificacin de los beneficiarios y el manejo del padrn, la verificacin de condicionalidades
y el pago de las transferencias. Adems, discute temas transversales como la organizacin de
los programas en el territorio, los sistemas de gestin de la informacin y la vinculacin de los
beneficiarios a otros programas sociales. Este libro es una herramienta til y prctica para las
personas que buscan entender cmo funcionan los programas de transferencias y cmo pueden
ser mejorados aprovechando las experiencias de otros pases.
Este libro haca mucha falta. Describe los procesos operativos indispensables para implementar
programas de transferencias con corresponsabilidades en salud y educacin. Recoge las
experiencias prcticas generadas en varios pases de Amrica Latina, lo que permite presentar
opciones operativas aplicadas en diversos contextos y ofrece criterios para valorarlas. Ser til
para quienes van a iniciar y tambin para revisar y mejorar programas en curso.