Relatório PLIPS No Brasil

Projetos de lei de iniciativa popularOno
Projetos de lei de iniciativa popular no Brasil Brasil

que ? texto
Relatrio
Projetos de lei de
iniciativa popular
no Brasil
Ficha tcnica
Direo geral ITS Rio Redao e edio final Comunicao e contedo

Carlos Affonso Souza Gabriel Itagiba Victor Vicente
Ronaldo Lemos Marco Konopacki Debora Albu
Srgio Branco Thiago Dias
Reviso
Direo executiva ITS Rio Srgio Branco Design
Fabro Steibel Celina Bottino Thiago Dias
Marco Konopacki
Direo de projetos ITS Rio Gabriel Itagiba
Celina Bottino Beatriz Nunes
Coordenao de rea Pesquisadores convidados

(Democracia e Tecnologia) Rafael Viola
Marco Konopacki Mrlon Reis
Conselho ITS Rio

Ana Toni
Eliane Costa
Lucia Nader
Sumrio
Clique para ir direto ao captulo
Agradecimentos 4
Introduo 5
1. Projeto de lei de iniciativa popular o que ? 8
Como tramita um projeto de lei de iniciativa popular 12

A iniciativa popular e seu desenvolvimento 17
2. Os projetos de iniciativa popular no mbito federal 18
Quanto ao processo de tramitao 20

Iniciativas populares federais no Brasil 24
3. A conquista da Lei da Ficha Limpa 28
4. A Iniciativa Popular nos Estados 36
Previso do percentual mnimo de manifestao do eleitorado 37

Quanto forma de distribuio geogrfica do eleitorado nos estados 41
Processo interno e validao das assinaturas 42
5. A Iniciativa Popular nas Capitais dos estados do Brasil 46
Previso do percentual mnimo de manifestao do eleitorado 48

Quanto forma de distribuio geogrfica do eleitorado nas capitais 49
Processo interno e validao das assinaturas 51
6. Inovaes nos Estados e Municpios 52
Projetos de emendas constituio estadual ou lei orgnica de iniciativa popular 54

Prioridade iniciativa popular 56
Coleta de Assinaturas pela Internet 58
7. Concluso 62
Agradecimentos
Este documento foi elaborado pela equipe do ITS Rio com a valiosa contribuio
dos advogados Rafael Viola e Mrlon Reis, aos quais dedicamos nossos sinceros
agradecimentos. Da mesma forma, gostaramos de agradecer aos nossos finan-
ciadores, em especial o Google.org, que apostam diariamente, com o ITS, na
produo de contedos relevantes para transformao social e poltica do Brasil.
Tambm no podemos deixar de agradecer a todos os brasileiros e brasileiras que
se engajam na luta por mais participao popular na poltica. Este documento,
para alm de ser uma realizao do ITS, contm em si a expectativa de milhares de
brasileiros e brasileiras que saem da sua zona de conforto para lutar por um Brasil
melhor, mais justo, igualitrio e participativo.

Marcos Santos / USP Imagens
Projetos de lei de iniciativa popular no Brasil O que ?
Introduo
Este relatrio apresenta um panorama geral de como o ins-

tituto da iniciativa popular est estruturado legalmente nas
diferentes esferas federativas no Brasil. O documento no
procura ser exaustivo nas suas descries, mas busca apre-
sentar de forma prtica e direta como projetos de lei de ini-
ciativa popular podem ser apresentados s casas legislativas
federais, estaduais e municipais.
O primeiro captulo apresenta o que so projetos de lei de

iniciativa popular, sua origem legal, os princpios que inspira-
ram sua criao, e como o mecanismo funciona.
O segundo captulo descreve o funcionamento do processo

legislativo: o que significa a proposio de um projeto de lei,
como este tramita dentro de uma casa legislativa, qual o pa-
pel dos outros poderes na formulao e deciso sobre leis e,
5
Projetos de lei de iniciativa popular no Brasil Introduo
por fim, indica alguns desafios para projetos de lei de iniciati-

va popular dentro do processo legislativo brasileiro.
No captulo seguinte, so apresentados detalhes sobre os

dispositivos normativos que regem a iniciativa popular no
Brasil. Baseado numa pesquisa documental nas diferentes
normas que regulamentam o instituto, buscou-se descrever
os pontos fundamentais a serem observados para se propor
uma lei a partir da coleta de assinaturas de eleitores. Neste
captulo tambm ser apresentado o histrico de projetos de
lei de iniciativa popular em nvel federal desde a promulga-
o da Constituio Federal de 1988, buscando demonstrar
detalhes de como estes foram recebidos pelo poder legislati-
vo e conectando as etapas de mobilizao popular, processo
legislativo e publicao das leis.
Corroborando com este captulo, o quarto apresenta um re-

lato detalhado de como foi o processo de mobilizao e tra-
mitao do projeto de lei da Ficha Limpa, escrito por um dos
idealizadores da lei, o advogado Mrlon Reis.
No quinto captulo, ser apresentado a forma com que a iniciativa po-

pular regulamentada pelas diferentes unidades da federao, des-
crevendo a exigncia de cada uma com relao ao nmero mnimo
de assinaturas, distribuio geogrfica, dados pessoais exigidos dos
eleitores e a forma de verificao de assinaturas. No captulo seguinte,
o mesmo feito com relao s capitais brasileiras.
6
Projetos de lei de iniciativa popular no Brasil Introduo
Por fim, o ltimo captulo apresentar algumas inovaes le-

gislativas adotadas por estados e municpios para facilitar o
acesso da populao para apresentao de leis de iniciativa
popular, como tambm inovaes para dar mais poder a re-
ferido instituto.
Esperamos que este documento sirva de instrumento prti-

co para aplicao do instituto da iniciativa popular por atores
sociais e polticos. Aparentemente, um dos motivos para que
tenhamos poucas leis apresentadas como iniciativa popular
a falta de informao de que esse direito existe e as dificuldades
prticas relacionadas coleta e verificao de assinaturas.
Este relatrio pretende contribuir para o fechamento dessa

lacuna, ao mesmo tempo em que esperamos que seja apro-
priado para realizao de trabalhos derivados ainda mais
completos. Com ele, tambm espera-se inspirar a releitura de
como leis de iniciativa popular so propostas, especialmente lo-
calizando essa prtica poltica inserida num contexto de inovao
nas formas de comunicao e engajamento cvico. O aumento
da qualidade da participao poltica ser o grande desafio deste
sculo, por isso h uma grande importncia em se pensar em no-
vos mecanismos que fortaleam canais de participao ao mes-
mo tempo em que aumentem a confiana poltica da populao.
7
Projeto de Lei
de Iniciativa
Popular
O que ?
voltar ao sumrio
Pagina3 / via Visual Hunt
O voto o meio mais simples de participao dos cidados na

vida poltica do pas, mas a Constituio Federal estabelece
outros mecanismos de participao direta, tais como: o refe-
rendo popular, o plebiscito, a ao popular1, os conselhos e o
projeto de lei de iniciativa popular, conhecido tambm ape-
nas como iniciativa popular. Neste estudo, nos deteremos a
anlise da iniciativa popular, que um instrumento que permite
aos cidados apresentarem projeto de lei ao poder legislativo.
A iniciativa popular no algo que existe apenas no Bra-

sil, estando presente em constituies de pases como Sua,
Itlia, ustria, Espanha, Alemanha, Estados Unidos da Am-
rica, Mxico, Uruguai, Argentina, Paraguai, Peru, Colmbia,
Venezuela, Nicargua, Cuba e Costa Rica2. No Brasil, a ini-
ciativa popular prevista pela Constituio Federal nos trs
nveis da federao: federal, estadual e municipal.
No mbito federal3, a Constituio estabelece que a inicia-

tiva popular pode ser exercida pela apresentao Cmara-
dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo,
um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos
1. SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 35 ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2012. p.141 e 925.
2. TEIXEIRA, Leandro Arantes. A Iniciativa Popular de Lei no Contexto do Processo Legislativo: Problemas, Limites e alterna-
tivas. 2008. p.67. Monografia para Curso de Especializao. Cmara dos Deputados: Centro de Formao, Treinamento e
Aperfeioamento. Disponvel em: bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/10190?show=Full. Acesso: 13/03/2017.
3. Art. 61 da CRFB: A iniciativa das leis complementares e ordinrias cabe a qualquer membro ou Comisso da Cmara dos
Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal Federal, aos
Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da Repblica e aos cidados, na forma e nos casos previstos nesta Constituio.
9
por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento

dos eleitores de cada um deles4.
Alm disso, o instituto da iniciativa popular regulamentado

pela Lei n 9.709/98, que dispe, tambm, sobre outros instru-
mentos de participao democrtica direta, tais como o plebis-
cito e o referendo.
No mbito estadual5, os requisitos para apresentao de projetos de

lei de iniciativa popular, como nmero mnimo de subscrio de eleitores
e distribuio geogrfica dessas assinaturas, esto previstos nas constitui-
es de cada estado. J em relao iniciativa popular nos municpios6, os
requisitos para sua propositura esto previstos pela prpria constituio
federal: a subscrio de, no mnimo, 5% do eleitorado do municpio, da
cidade ou de bairros. Caber Lei Orgnica7 de cada municpio regular em
detalhe como isso ser feito.
4. Art. 61, 2, da CRFB: A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei
subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos
de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles.
5. Art. 25 da CRFB: Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem, observados os princpios
desta Constituio. [...] 4 A lei dispor sobre a iniciativa popular no processo legislativo estadual.
6. Art. 29 da CRFB: O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio mnimo de dez dias,
e aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios
estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos:[...]
XIII - iniciativa popular de projetos de lei de interesse especfico do Municpio, da cidade ou de bairros, atravs de manifes-
tao de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado;
7. Lei Orgnica seria um equivalente constituio estadual, a lei que rege os municpios.
10
Alm dos requisitos apresentados pela Constituio e res-

pectivas leis em cada esfera da federao, as casas legisla-
tivas ainda possuem requisitos internos para operacionalizar
a iniciativa popular, como, por exemplo, o requerimento de
certas informaes: nome, endereo, documento, etc.
A iniciativa popular depende da manifestao de vontade dos

cidados, que nesse caso se d por meio de assinaturas. Em
mbito federal, para um projeto de lei de iniciativa popular
ser apresentado Cmara dos Deputados necessrio mais
de 1 milho de assinaturas, o que no algo simples de ser
viabilizado, seja pela grande quantidade de assinaturas, seja
pelo processo de verificao dessas subscries. A dificulda-
de logstica de coletar e validar assinaturas, ttulos de eleitor
e endereos um dos maiores entraves nesse processo8.
Sendo assim, argumentamos neste trabalho que deve-se

pensar em outras formas de tornar esse canal de participao
das pessoas na poltica mais efetivo e concretizar o direito do
cidado de apresentar um projeto de lei de iniciativa popular.
8. TEIXEIRA, Leandro Arantes. A Iniciativa Popular de Lei no Contexto do Processo Legislativo: Problemas, Limites e alterna-
tivas. 2008: Monografia para Curso de Especializao. Cmara dos Deputados: Centro de Formao, Treinamento e Aper-
feioamento. Disponvel em: http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/10190?show=full. p. 9. Acesso: 13/03/2017
11
Como tramita um projeto de lei de iniciativa popular

Por Rafael Viola
O devido processo legislativo

O poder legislativo tem como funo precpua a elabo-
rao e edio de atos normativos primrios, que insti-
tuem direitos e criam obrigaes9. O Parlamento, por-
tanto, seja no mbito federal, estadual ou municipal,
quem exerce a funo legislativa tpica no ordenamento
jurdico brasileiro, valendo-se dos instrumentos norma-
tivos elencados no artigo 59 da Constituio Federal10.
Para que uma proposio normativa ingresse no ordena-

mento jurdico produzindo todos os seus efeitos, pre-
ciso observar o devido processo legislativo, o conjunto
de atos realizados visando formao das normas consti-
tucionais, complementares e ordinrias, resolues e de-
cretos legislativos11. Dessa forma, importante estabelecer
algumas premissas sobre a criao das leis no Brasil para
que se compreenda como o Projeto de Lei de iniciativa po-
pular est inserido nessa discusso.
9. MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional. 8 ed. ver. e atual. So Paulo: Saraiva, 2013. p.866.
10. Art. 59 da CRFB: O processo legislativo compreende a elaborao de: I - emendas Constituio; II - leis complemen-
tares; III - leis ordinrias; IV - leis delegadas; V - medidas provisrias; VI - decretos legislativos; VII - resolues. Pargrafo
nico. Lei complementar dispor sobre a elaborao, redao, alterao e consolidao das leis.
11. SILVA. Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 28 ed. rev. e atual. So Paulo: Malheiros, 2007, p.524.
12
Toda proposio normativa deve, necessariamente, ob-

servar o devido processo legislativo, sob pena de incorrer
em vcio de forma o que caracterizaria uma inconsti-
tucionalidade formal. O processo legislativo compreende
importantes fases previstas tanto no prprio texto cons-
titucional, como nas resolues dos parlamentos, em
qualquer das esferas federal, estadual ou municipal.
O processo legislativo se d nas seguintes fases: 1) a

iniciativa legislativa; 2) a discusso; 3) a votao; 4) a
sano e o veto; e 5) a promulgao e publicao.
Iniciativa legislativa
A iniciativa consiste na faculdade de apresentar projetos de lei
ao poder legislativo. Realmente, todo processo legislativo tem
incio quando algum ou algum ente toma a iniciativa de apresen-
tar uma proposio normativa. A Constituio Federal prev que
vrios so os sujeitos legitimados a propor leis junto ao Parlamen-
to: qualquer membro do Congresso Nacional ou, ainda, qualquer
comisso do poder legislativo, assim como o Chefe do Executivo12.
Trata-se da chamada iniciativa comum ou concorrente.
Excepcionalmente, contudo, a Constituio Federal prev a ini-
ciativa legislativa exclusiva para alguns sujeitos em razo da ma-
tria a ser legislada. Trata-se da iniciativa reservada, em que o
12. O projeto de lei, salvo quando apresentado por um senador ou por comisso do prprio Senado Federal, deve ter
incio na Cmara dos Deputados.
13
constituinte reservou a possibilidade de dar incio ao processo
legislativo a apenas algumas autoridades ou rgos. Dentre elas,
destacam-se a iniciativa privativa do Judicirio13, a iniciativa do
Ministrio Pblico14, a iniciativa da Cmara dos Deputados15 e
a iniciativa do Presidente da Repblica16. Como j exposto, o
legislador constituinte previu, tambm, a possibilidade de iniciativa
legislativa popular17. Aqui reside a participao direta do cidado
nos atos de governo, viabilizando, formalmente, que os cidados se-
jam responsveis diretos pela propositura de um projeto de lei.
Discusso
Uma vez apresentada a proposta de lei, o projeto debatido no
Parlamento. Inicialmente, ele passa pelas comisses, que pode-
ro promover alteraes atravs da apresentao de emendas
e substitutivos. Aps a aprovao nas comisses, o projeto de
lei submetido ao plenrio das Casas Legislativas18 quando, en-
to, podero ser apresentadas novas emendas (modificaes no
texto da lei) pelos parlamentares19.
13. Art. 93 e art. 96, I, d, da CRFB
14. Art. 127, 2 e art. 128, 5, da CRFB
15. Art. 51, IV, e 52, XIII, da CRFB
16. Art. 61, 1, I e II, da CRFB
17. Art. 61, 2, da CRFB
18. Ao ser apresentado, o projeto tem sua tramitao definida por ato da mesa diretora. Em alguns casos, o projeto pode
ter sua tramitao exclusiva nas comisses, no necessitando ir a plenrio.
19. As emendas podem ser supressivas, aglutinativas, substitutivas, modificativas ou aditivas.
14
Votao
Findo o perodo de discusso, passa-se votao, ato coletivo
do Parlamento em que a casa legislativa toma a deciso, por
maioria simples, para aprovao de leis ordinrias20; maioria ab-
soluta em caso de lei complementar21 e maioria de trs quintos
dos membros das casas legislativas, em dois turnos, em caso de
emenda constituio.22
Sano e o veto
Aps a votao, cabe ao Chefe do Poder Executivo sancionar ou
vetar a lei. A sano implica a adeso do Chefe do Poder Executivo
ao projeto de lei aprovado pelo poder legislativo. Ela pode ser ex-
pressa ou tcita. A primeira consiste na assinatura do projeto, j a
segunda implica a ausncia de qualquer manifestao no prazo de
15 (quinze) dias teis aps o recebimento do projeto23.
O Chefe do Executivo pode, no entanto, discordar do projeto
de lei e, consequentemente, vet-lo. O veto, que irretratvel,
deve ser expresso e fundamentado. Ele pode ser jurdico, quan-
do a proposio normativa tem algum vcio formal ou material,
ou, ainda, poltico.
20. Art. 47 da CRFB
21. Art. 69 da CRFB
22. Art. 60, 2, da CRFB
23. Art. 66, 1, da CRFB
15
O veto ainda pode ser total ou parcial: este ocorre quando o
veto apenas partes do projeto; j aquele, quando abarcar a in-
tegralidade do projeto de lei. Em relao ao veto, no se pode
deixar de mencionar que no absoluto, podendo ser rejeita-
do pelo Parlamento. Em outras palavras, o poder legislativo tem a
possibilidade de manter o projeto nos moldes em que foi votado,
desde que o veto seja rejeitado pela maioria absoluta dos parla-
mentares em sesso conjunta do Congresso Nacional. Se o veto for
mantido, o projeto de lei ser arquivado em definitivo.
Promulgao e publicao
Caso o projeto de lei seja sancionado ou haja a rejeio do veto
do Poder Executivo, ento ser realizada a promulgao da lei, a
comunicao aos destinatrios da lei de que esta foi criada com
contedo especfico. A promulgao o ato que atesta a prpria
existncia da lei. Contudo, s com a publicao que ela come-
ar a produzir os efeitos, pois atravs deste ltimo ato que
se transmite a promulgao aos destinatrios da lei. Trata-se de
condio necessria para que a lei entre em vigor e torne-se eficaz.
16
A iniciativa popular e seu desenvolvimento
Conforme exposto, o projeto de lei de iniciativa popular

uma forma de deflagrar o processo legislativo, provocada,
nesse caso, pelos cidados. Os requisitos formais para o de-
senvolvimento do processo legislativo decorrente de inicia-
tiva popular esto previstos na Constituio Federal e na Lei
9.709/98. Os requisitos formais consistem em: nmero de assi-
naturas, objeto, e devido processo legislativo24.
Uma vez apresentado o projeto de lei, ele seguir o trmite

normal, como qualquer outro projeto, observando as demais
etapas, em especial a discusso nas Casas Legislativas. Nes-
se ponto, o Parlamento poder rejeitar o projeto ou alter-lo,
de tal modo a, inclusive, desnaturar sua essncia, indo de
encontro aos anseios da populao.
24. VAZ, Michelle de Freitas. A rigidez dos requisitos constitucionais para a iniciativa popular e a concretizao do
direito ao acesso justia no mbito do poder legislativo. Disponvel em <http:/publicadireito.com.br/artigos/?co-
d=95242a7a98a97978>. Acesso: 28/11/2016.
17
Os projetos de
iniciativa popular
no mbito federal
voltar ao sumrio
18
Projetos de lei de iniciativa popular no Brasil mbito federal
Conforme mencionado no primeiro captulo, a iniciativa popular

introduzida pela Constituio Federal em seu artigo 14, junto
com outros instrumentos de participao democrtica direta:
Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio univer-
sal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e,
nos termos da lei, mediante:
I - plebiscito;
II - referendo;
III - iniciativa popular.
A prpria Constituio Federal, em seu artigo 61, 21, regu-

lamenta a iniciativa popular, determinando que deve-se ob-
servar os seguintes requisitos: (i) subscrio de 1% do eleito-
rado nacional; (ii) distribudos, no mnimo, em cinco estados
do pas e (iii) em cada um dos cinco estados, deve haver
pelo menos trs dcimos por cento (0,3%) do seu eleitorado
subscrito. Em termos absolutos, isso significa, aproximada-
mente, 1.462.751 assinaturas2.
Alm disso, conforme j mencionado anteriormente, a Lei

9.709/98 tambm trata da iniciativa popular, referendo e
plebiscito na esfera federal. Em relao a iniciativa popular,
1. Art. 61, 2, da CRFB: A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto
de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no
menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles.
2. Considerando o total de 146.275.020 de eleitores contabilizados pelo TSE em dezembro de 2016. Disponvel em:
<http://www.tse.jus.br/eleitor/estatisticas-de-eleitorado/evolucao-do-eleitorado>. Acesso 18/01/2017.
19
essa lei somente reproduz o que j constava na Constituio

Federal, com exceo de duas novas regras: (i) o projeto de
lei deve apenas tratar sobre um assunto; e (ii) no poder ser
rejeitado por vcio formal, devendo o vcio ser sanado para o
natural andamento do processo legislativo3:
Quanto ao procedimento de tramitao
Para alm do requisito constitucional, o Regimento Interno da

Cmara dos Deputados, em seu artigo 2524, ainda exige que a
3. Art. 13 da Lei 9.709/98: A iniciativa popular consiste na apresentao de projeto de lei Cmara dos Deputados, subscrito
por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de
trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles.
1o O projeto de lei de iniciativa popular dever circunscrever-se a um s assunto.
2o O projeto de lei de iniciativa popular no poder ser rejeitado por vcio de forma, cabendo Cmara dos Deputados,
por seu rgo competente, providenciar a correo de eventuais impropriedades de tcnica legislativa ou de redao.
Art. 14 da Lei 9.709/98: A Cmara dos Deputados, verificando o cumprimento das exigncias estabelecidas no art. 13
e respectivos pargrafos, dar seguimento iniciativa popular, consoante as normas do Regimento Interno.
4. Art. 252 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados: A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao
Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um centsimo do eleitorado nacional, distribudo pelo
menos por cinco estados, com no menos de trs milsimos dos eleitores de cada um deles, obedecidas as seguintes
condies:
I a assinatura de cada eleitor dever ser acompanhada de seu nome completo e legvel, endereo e dados
identificadores de seu ttulo eleitoral;
II as listas de assinatura sero organizadas por municpio e por estado, Territrio e Distrito Federal, em formulrio
padronizado pela Mesa da Cmara;
III ser lcito a entidade da sociedade civil patrocinar a apresentao de projeto de lei de iniciativa popular, responsabilizando-
se inclusive pela coleta das assinaturas;
IV o projeto ser instrudo com documento hbil da Justia Eleitoral quanto ao contingente de eleitores alistados em cada
unidade da Federao, aceitando-se, para esse fim, os dados referentes ao ano anterior, se no disponveis outros mais
recentes;
V o projeto ser protocolizado perante a Secretaria-Geral da Mesa, que verificar se foram cumpridas as exigncias
constitucionais para sua apresentao;
VI o projeto de lei de iniciativa popular ter a mesma tramitao dos demais, integrando a numerao geral das proposies;
VII nas Comisses ou em Plenrio, transformado em Comisso Geral, poder usar da palavra para discutir o projeto de lei,
pelo prazo de vinte minutos, o primeiro signatrio, ou quem este tiver indicado quando da apresentao do projeto;
VIII cada projeto de lei dever circunscrever-se a um nico assunto, podendo, caso contrrio, ser desdobrado;
IX no se rejeitar, liminarmente, projeto de lei de iniciativa popular por vcios de linguagem, lapsos ou imperfeies de
tcnica legislativa, incumbindo Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania escoim-lo dos vcios formais para sua
regular tramitao;
X a Mesa designar Deputado para exercer, em relao ao projeto de lei de iniciativa popular, os poderes ou atribuies
20
assinatura de cada eleitor seja acompanhada de nome comple-

to e legvel, endereo e dados identificadores de seu ttulo elei-
toral, bem como de documento hbil da Justia Eleitoral quanto
ao contingente de eleitores alistados em cada unidade da Fede-
rao, alm de utilizao de formulrio padro, disponibilizado
pela prpria Cmara dos Deputados.
Com os trs documentos devidamente preparados (lista de

subscritores com as informaes necessrias, documento da
Justia Eleitoral, e projeto de lei), a iniciativa popular dever
ser protocolada perante Secretaria-Geral da Mesa, que fi-
car responsvel por verificar a validade e quantidade das as-
sinaturas, bem como as demais informaes e o cumprimento
das exigncias constitucionais do nmero de assinaturas na sua
correta distribuio pelos estados. O regimento ainda permite
que o primeiro signatrio da lista de subscries do projeto de
lei use da palavra em plenrio pelo prazo de 20 minutos para
defender o projeto. Tambm facultado pelo regimento que,
no lugar do primeiro signatrio, outra pessoa use da palavra5.
O regimento ainda refora as regras introduzidas pela Lei
9.709/98, estabelecendo que os projetos de lei de iniciativa
popular se limitem a um assunto e, alm disso, a impossibi-
lidade da rejeio liminar por vcios de linguagem, lapsos ou
conferidos por este Regimento ao Autor de proposio, devendo a escolha recair sobre quem tenha sido, com a sua
anuncia, previamente indicado com essa finalidade pelo primeiro signatrio do projeto.
5. Ibid.
21
imperfeies de tcnica legislativa (vcios formais). Caso um

projeto trate de mais de um assunto, dever ser desdobra-
do pela Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania
em proposies separadas. Havendo imperfeies na forma,
caber tambm Comisso de Constituio e Justia e de
Cidadania corrig-los6.
Por ltimo, o regimento interno determina que a Mesa Diretora de-

signar um deputado para exercer os poderes conferidos ao autor
da proposta de lei. Esse deputado pode ser previamente indicado
pelo primeiro signatrio do projeto7. Ademais, o deputado aponta-
do no assume autoria do projeto de lei, mas apenas fica respon-
svel por exercer os deveres procedimentais internos conferidos
geralmente ao parlamentar autor de um projeto de lei. Isso porque,
nos casos da iniciativa popular, a autoria sempre dever ser popular.
No entanto, at hoje nenhum projeto de lei de iniciativa
popular foi aprovado como tal, devido impossibilidade de
verificao das assinaturas. Logisticamente, muito difcil a
validao manual de mais de um milho de assinaturas. Na
6. Art. 252, VIII, do Regimento Interno Cmara dos Deputados: cada projeto de lei dever circunscrever se a um nico
assunto, podendo, caso contrrio, ser desdobrado pela Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania em proposies
autnomas, para tramitao em separado;
IX no se rejeitar, liminarmente, projeto de lei de iniciativa popular por vcios de linguagem, lapsos ou imperfeies de
tcnica legislativa, incumbindo Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania escoim-lo dos vcios formais para sua
regular tramitao;
7. Art. 252, X, do Regimento Interno Cmara dos Deputados: a Mesa designar Deputado para exercer, em relao ao
projeto de lei de iniciativa popular, os poderes ou atribuies conferidos por este Regimento ao Autor de proposio,
devendo a escolha recair sobre quem tenha sido, com a sua anuncia, previamente indicado com essa finalidade pelo
primeiro signatrio do projeto.
22
prtica, o que ocorre a adoo da iniciativa popular, por um

deputado interessado que apresenta o projeto de lei como sen-
do prprio, dispensando a verificao de todas as assinaturas.
Ione Moreno / via Portal Em Tempo
23
Iniciativas populares federais no Brasil
Desde a entrada em vigor da Constituio Federal no Brasil,

quatro Projetos de Lei de Iniciativa Popular foram efetiva-
mente aprovados em leis1, sendo eles:
Lei 8.930/1994:
O caso Daniella Perez
O Projeto de lei 4.146/932 foi o primeiro Pro-
jeto de Lei de Iniciativa Popular aprovado no
Brasil, resultado da comoo nacional devido
a morte da atriz Daniella Perez, filha da autora Glria Perez, que Lei 8.930/1994
Caso Daniella Perez
fora brutalmente assassinada3 em 1992, no Rio de Janeiro. Aps
Proposio
ambos os rus terem sido soltos ao pagarem fiana, a me da vti- PL 4.146/1993
ma iniciou uma campanha para apresentar um projeto que inclusse

Autor adotivo
homicdios qualificados no rol de crimes hediondos, definidos na Poder executivo
Lei 8.072/92. O projeto contou com a coleta de 1.3 milhes4 de Perodo de trmite
1993-1994
assinaturas e foi sancionado em 1994.
Assinaturas
1. Lembra-se que cada projeto de lei de iniciativa popular acabou sendo "adotado" ou por um deputado ou pelo 1,3 milho
poder executivo, por conta da dificuldade da verificao das assinaturas.
Disposio na lei
2. Sobre o projeto de lei: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposi-
Incluso do crime de
cao=219155>. Acesso: 11/10/2016
homicdio no rol de
3. Sobre o caso: <http://www.daniellaperez.com.br/>. Acesso: 11/10/2016 crimes hediondos.
4. Em 1994, o eleitorado nacional brasileiro era de 97 milhes. Isso significa dizer que o requisito de 1% do
eleitorado nacional seria de 970.000 eleitores na poca. Confira em: <http://www.tse.jus.br/eleitor/estatisticas-
-de-eleitorado/consulta-por-zona>. Acesso: 23/11/2016
24
Lei 9.840/1999:
Combate a crimes de
corrupo eleitoral
O segundo projeto de lei de iniciativa popu-
lar foi elaborado com o intuito de combater a
compra de votos no pas, uma prtica tida como recorrente em

Lei 9.840/99
diversas regies do Brasil. O Projeto de Lei 9.840/99 props Crimes de corrupo

eleitoral
alteraes nas leis eleitorais 9.504/97 e 4.737/65 , como, por
5 6
Proposio
exemplo, a possibilidade de cassao do registro do candidato PL 1.517/1999
que doar, oferecer ou prometer bem ou vantagem pessoal em Autor adotivo

Albrico Cordeiro
troca de voto (qualificando portanto o crime de compra de votos)7.
Trinta e duas entidades apoiaram e ajudaram a Comisso Brasileira Perodo de trmite

1999
de Justia e Paz, responsvel pela elaborao da campanha que deu
Assinaturas
origem ao projeto de lei, a atingir o nmero de 1.068 milho de assi- 1,06 milho
naturas, o que levou a sua sano em 1999.

Disposio na lei
Combate compra de
5. Lei 9.504/97 - Estabelece normas para as eleies.
votos e outros ilcitos
eleitorais.
6. Lei 4.737/65 - Cdigo Eleitoral.
7. Informaes sobre o projeto de lei em: http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idPro-

posicao=38166. Acesso: 11/10/2016
8. No foi possvel ter acesso aos dados referente ao eleitorado de 1999. Apesar disso, em 2000 o eleitorado nacional
era de 109 milhes. Portanto, o requisito de 1% do eleitorado seria de 1,09 milho de assinaturas. Confira em:
http://www.tse.jus.br/eleitor/estatisticas-de-eleitorado/consulta-por-zona. Acesso: 23/11/2016
25
Lei 11.124/2005:
O Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social
O terceiro projeto de lei de iniciativa popular
aprovado foi o Projeto de Lei 2.710/929 que
criou o Fundo Nacional de Habitao de Inte-

Lei 11.124/05
resse Social. Apesar da proposta ter sido apresentada em 1992 Fundo Nacional
de Habitao
com mais de um milho10 de assinaturas, foram necessrios qua-
Proposio
tro anos - de 1997 a 2001 - para que a Lei fosse aprovada em PL 2.710/1992
todas as comisses da Cmara. A Lei foi sancionada pelo ento

Autor adotivo
Presidente da Repblica apenas em 2005 e criou um fundo de aces- Nilmrio Miranda
sibilidade para que os trs entes da federao pudessem promover Perodo de trmite
1992 - 2005
moradias em reas urbanas para a populao de baixa renda.
Assinaturas
9. Informaes sobre o projeto de lei em: http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idPro- 1 milho
posicao=18521. Acesso: 11/10/2016
Disposio na lei
10. O eleitorado em 1992 era de 92 milhes. Dessa forma,o requisito de assinatura de 1% do eleitorado seria de
Cria o Fundo Nacional
920 mil assinaturas. Confira em http://www.tse.jus.br/eleitor/estatisticas-de-eleitora do/consulta-por-zona.
de Habitao de
Acesso: 23/11/2016
Interesse Social
(FNHIS)
26
Lei complementar 135/2010:
Lei da Ficha limpa
A Lei da Ficha Limpa foi o quarto e ltimo
projeto de lei de iniciativa popular no mbito
federal aprovado no Congresso brasileiro. A
referida Lei ser tratada em um subcaptulo especfico, tendo Lei 135/10

Ficha Limpa
em vista a sua recente mobilizao nacional. A Lei uma das
principais referncias para projetos de leis de iniciativa popular Proposio

PLP 518/2009
no Brasil, tendo coletado um total de 1,6 milho11 de assinaturas.
Autores adotivos
11. O eleitorado nacional em 2009 era de 131 milhes. A quantidade de assinaturas necessrias era de 1,3 milho. Antonio Carlos
Disponvel em: http://www.tse.jus.br/eleitor/estatisticas-de-eleitorado/consulta-por-zona. Acesso: 21/12/2016 Biscaia, Arnaldo
Jardim, Camilo Cola,
Carlos Sampaio,
Celso Maldaner,
Chico Alencar,
Domingos Dutra,
Dr. Rosinha e outros
Perodo de trmite
1993 - 2010
Assinaturas
1,6 milho
Disposio na lei
Torna inelegvel por
oito anos um candidato
que tiver o mandato
cassado, renunciar para
evitar a cassao ou for
condenado por deciso
de rgo colegiado
midianinja via Visualhunt / CC BY-NC-SA
27
A conquista
da Lei da
Ficha Limpa
por Mrlon Reis
voltar ao sumrio
28
Projetos de lei de iniciativa popular no Brasil Lei da Ficha Limpa
Mrlon Reis
Este captulo foi escrito por Mrlon Reis, um dos lderes da campa- advogado especialista
em direito eleitoral e par-
nha para coleta de assinaturas da Lei da Ficha Limpa. tidrio, ex-juiz de direito.
Doutor em Sociologia
Jurdica pela Univer-
Em 10 de dezembro de 2007, o Movimento de Combate sidade de Zaragoza,
cofundador do Mov-
Corrupo Eleitoral (MCCE)1 decidiu deflagrar a Campanha imento de Combate
Ficha Limpa, com a finalidade de aumentar o rigor nos crit- Corrupo Eleitoral e
um dos idealizadores da
rios para o registro de candidaturas. lei da Ficha Limpa
No se tratava simplesmente de obter a apresentao de um

novo projeto de lei, o que seria algo simples por intermdio
de algum parlamentar mais afinado com a sociedade civil.
O mais difcil era assegurar que o projeto de fato tramitasse
e, mais que isso, tivesse alguma chance de ser aprovado. Para
que isso acontecesse, considervamos imprescindvel que a
sociedade brasileira participasse do processo de discusso.
Sem isso no teramos chance de que ocorresse uma pres-
so cvica sobre o Congresso Nacional.
Por isso optamos pela apresentao de um projeto de lei de

iniciativa popular. Assim teramos a chance de promover a
ideia de eleies mais livres e justas, ao passo em que am-
plivamos o apoio popular ao projeto.
1. Rede de organizaes da sociedade civil e movimentos fundada em 2002 por proposio minha e de Francisco
Whitaker. integrada por cerca de 60 entidades nacionais e tem sede no Conselho Federal da OAB, em Braslia.
A rede nasceu para defender a efetiva aplicao da Lei n 9.840/99, a primeira do Brasil proveniente de iniciativa
popular e que objetiva proscrever a compra de votos e o uso eleitoral da mquina administrativa.
29
A coleta de assinaturas teve incio em maio de 2008, logo

aps a aprovao da proposta pela unanimidade dos presen-
tes Assembleia Geral da Conferncia Nacional dos Bispos
do Brasil, uma das entidades integrantes do Movimento. Eu
mesmo estive em Itaici-SP, onde os lderes catlicos estavam
reunidos, para defender o projeto que se iniciava.
Concomitantemente todas as demais organizaes integran-

tes do MCCE foram convidadas a refletir sobre o tema e di-
fundi-lo entre suas bases de modo a alcanar-se a mobilizao
em rede necessria gerao da energia poltica. Disso de-
penderia a conquista das 1,3 milho de assinaturas necessrias
apresentao de um projeto de lei de iniciativa popular.
Segundo o 2 do art. 61 da Constituio, A iniciativa po-

pular pode ser exercida pela apresentao Cmara dos De-
putados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por
cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco
Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleito-
res de cada um deles. Era nossa misso preencher esse requisi-
to constitucional, o que no se revelaria nada fcil!
O projeto de lei a ser apresentado fundava-se na seguin-

te premissa: no recomendvel a candidatura de pessoas
contra as quais pairem condenaes criminais emitidas por
certos mbitos do Judicirio. Diversas outras medidas foram
veiculadas no texto popular.
30
No difcil entender o porqu da adeso de centenas de

organizaes sociais de milhares de voluntrios que, at se-
tembro de 2009, conseguiram obter o nmero exigido pela
Constituio para a apresentao da nova iniciativa popular
de projeto de lei.
Enquanto isso, no meio jurdico, eram muito fortes as vozes

contrrias. Alguns afirmavam que a iniciativa contrariava o
princpio da presuno de inocncia. Alm de mim, diversos
juristas percorreram eventos jurdicos e escreveram livros e
artigos para sustentar ideia diversa: a inelegibilidade no
uma pena, mas uma condio para o alcance de um direito.
Nossa concepo prevaleceu. O episdio mostra que temos
que aliar o nosso nimo de mobilizao com alto grau de
qualificao tcnica.
Mesmo aps a entrega do projeto ao presidente da Cmara dos

Deputados, Michel Temer, em 29 de setembro, as assinaturas con-
tinuaram a chegar, somando ao final mais de 1,6 milho.
Com o trmino da coleta de assinaturas em meio fsico

uma exigncia da Lei no 9.709/1998 teve incio uma mo-
bilizao pelas redes sociais na Internet sem precedentes no
pas. Logo multiplicaram-se comunidades nas redes sociais
dedicadas ao tema. Segundo uma empresa de consultoria,
em apenas dois dias do ms de abril a tag #fichalimpa foi ci-
tada em 312 mil mensagens postadas no Twitter.
31
Lamentavelmente at hoje o Congresso no regulamentou

o uso da Internet para a coleta de assinaturas online. Todo o
trabalho que realizamos foi pessoa a pessoa, a fim de coletar
assinaturas em meio fsico. Um grande atraso para quem se
encontra em pleno Sculo XXI.
O projeto passou a tramitar efetivamente em maro de 2010,

quando foi constitudo, no mbito da Cmara dos Deputa-
dos, grupo de trabalho composto por integrantes de todos
os partidos com a tarefa de debater a matria e buscar a for-
mao do consenso necessrio sua aprovao.
O Movimento de Combate Corrupo Eleitoral participou

ativamente de todas as atividades desse grupo parlamentar,
sendo oficialmente ouvido em duas audincias pblicas. A
ltima delas ocorreu no dia 16 de maro, vspera da entrega
do relatrio ao deputado Michel Temer.
O substitutivo elaborado pelo grupo de trabalho propunha

algumas modificaes no texto original, sendo a mais rele-
vante a que exigia, para a ocorrncia da inelegibilidade, que
a condenao houvesse partido de um rgo jurisdicional
colegiado, abandonando-se a proposio original que fazia
meno condenao oriunda de qualquer rgo do Judicirio.
Essa mudana contou com o apoio e a adeso das entidades e
voluntrios que lideraram a Campanha Ficha Limpa.
32
Para facilitar a aprovao da matria, concordou-se em deixar

explicitado no texto que aes penais privadas ou aes pe-
nais pblicas relativas a crimes culposos ou de menor potencial
ofensivo no seriam capazes de originar o afastamento de can-
didaturas. Evitava-se, assim, que questes de menor relevncia
ou motivadas por interesses particulares (como nos crimes con-
tra a honra) pudessem implicar em limitao elegibilidade.
O projeto foi, ento, levado ao Plenrio da Cmara, onde

teve seu debate iniciado em 7 de abril. Dali seguiu para a Co-
misso de Constituio, Justia e Cidadania com o compro-
misso dos lderes partidrios de que, caso o debate no fosse
encerrado naquele mbito at o dia 29 seguinte, a matria seria
levada diretamente para deliberao em Plenrio. Um pedido
de vista, todavia, impediu a discusso do projeto na CCJ no
prazo fixado no acordo, o que levou a matria votao no
Plenrio no dia 4 de maio.
Segundo o stio eletrnico Congresso em Foco, "Dos 513

deputados, 390 participaram da sesso que aprovou o tex-
to-base do projeto Ficha Limpa, aprovado na ltima noite
por 388 votos. O deputado Marcelo Melo (PMDB-GO) foi o
nico a votar contra. Logo em seguida, ele se justificou alegan-
do que, cansado, se equivocou ao digitar seu voto. O presiden-
te da Cmara no votou por estar impedido regimentalmente.
Outros 123 parlamentares faltaram sesso. Ainda falta a an-
lise dos destaques para que a proposta siga para o Senado."2
2. Disponvel : http://congressoemfoco.uol.com.br/noticias/quem-aprovou-o-ficha-limpa-veja-como-os-deputa-
dos-votaram/ Acesso: 14/03/2017
33
No dia seguinte, teve incio a votao de 15 destaques que

ameaavam desfigurar o projeto. Trs deles foram logo rejei-
tados. Na tera-feira da semana subsequente (11 de maio)
foram rejeitados, um a um, todos os demais. O projeto fora
aprovado nos exatos termos das discusses mantidas entre
o relator Jos Eduardo Cardozo e o Movimento de Combate
Corrupo Eleitoral.
Veio ento a discusso do texto no Senado Federal. Aps algum

impasse, o projeto foi includo em pauta para votao no dia
19 de maio com apenas uma emenda de redao. Alterando o
tempo verbal das hipteses de inelegibilidade, essa emenda vi-
ria a gerar grande repercusso na imprensa. Temia-se que, com
a mudana, o projeto no atingisse fatos ocorridos no passado.
Sancionado no dia 4 de junho pelo Presidente Luiz Incio Lula da

Silva, o projeto de lei de iniciativa popular conhecido como Ficha
Limpa, converteu-se na Lei Complementar n 135, publicada no
Dirio Oficial da Unio no dia 7 de junho de 2010. Logo chega-
riam aos tribunais os primeiros questionamentos sobre aspectos
relevantes da nova legislao, at que em 16 de fevereiro de
2012, o Supremo Tribunal Federal a declarou constitucional.
O fato que a lei chegou em boa hora. E apesar de ter chamado

ateno de toda a sociedade para a limitao da candidatura de
condenados por instncias judiciais colegiadas, traz no seu bojo
mais mudanas, tornando tambm inelegveis, por exemplo:
34
os condenados por crimes infamantes, como os de corrupo,
estupro e homicdio;
os que renunciaram para escapar da aplicao de sanes de
natureza poltica;
os magistrados e membros do Ministrio Pblico aposentados
compulsoriamente;
os condenados por captao ilcita de sufrgio (compra de
votos), condutas vedadas aos agentes pblicos, gastos e despesas
ilcitos na campanha ou por abuso do poder poltico e econmico;
os condenados na rbita civil por atos de improbidade administrativa.
Os dados objetivos que marcam a vida dos pretendentes a

mandatrios tiveram a sua relevncia poltica, social e cons-
titucional reconhecida e reafirmada pela Lei da Ficha Limpa.
Nas eleies de 2012, 2014 e 2016, mais de 1.300 pessoas fo-

ram impedidas de obter registro de candidatura. Isso sem contar
com aqueles que nem tentaram se candidatar por saberem que
no seriam admitidos. A Procuradoria Geral da Repblica consi-
dera que mais de 300 mil brasileiros foram afetados pela Lei da
Ficha Limpa, estando impedidos de se candidatarem.
A histria do Brasil guardar o registro desse importante ca-

ptulo onde mais uma vez a mobilizao da sociedade civil foi
decisiva para o aprofundamento da experincia democrtica
e para o aprimoramento das nossas instituies.
35
A Iniciativa
Popular
nos Estados
voltar ao sumrio
36
Projetos de lei de iniciativa popular no Brasil Estados
A Constituio Federal apenas previu a possibilidade de ini-

ciativa popular em mbito estadual, sem detalhar sobre os
seus requisitos, concedendo maior discricionariedade aos
estados na regulamentao da matria. De acordo com o
artigo 27, 4: A lei dispor sobre a iniciativa popular no
processo legislativo estadual.
A iniciativa popular est prevista em todos os estados e no

Distrito Federal. Para compreender melhor como esse insti-
tuto est regulamentado em cada estado, foram analisadas
cada uma das constituies estaduais do Brasil e a lei distrital
do Distrito Federal. A anlise foi baseada nos mesmos requi-
sitos presentes no mbito federal, quais sejam: 1) previso do
percentual mnimo de manifestao do eleitorado; 2) distribui-
o geogrfica exigida; 3) dados pessoais exigidos dos eleitores;
4) forma do processo legislativo e validao das assinaturas.
Previso do percentual mnimo de manifestao

do eleitorado
A manifestao de apoio iniciativa popular a nvel fede-

ral deve respeitar o percentual mnimo de 1% do eleitorado,
mas cada Estado pode fixar de forma diferente. Dos 26 es-
tados analisados mais o Distrito Federal - 74% dos casos (20
estados no total) - seguem o padro de percentual mnimo
fixado pela Constituio Federal de 1%. Entretanto, alguns
estados diferem desse percentual. Vejamos:
37
Os estados de So Paulo, da Bahia e do Par
possuem um percentual reduzido de
adeso do eleitorado de 0,5%. O Rio de
Janeiro apresenta um percentual ainda
mais reduzido de 0,2%. H ainda o caso de Minas
Gerais que, ao invs de um percentual sobre o eleito-
rado, determina uma quantidade mnima de eleitores de
10.000 mil pessoas - ou 0,064% do eleitorado do estado
no ano de 2016 - para a apresentao de um projeto de lei Maior que 1%
de iniciativa popular (percentual bem abaixo do 1% indicado na Menor que 1%
Constituio Federal). J outros estados adotam o caminho in- Igual a 1%
verso, e propem percentuais superiores ao fixado pela Constitui- Regulamentao via regi-
mento interno
o Federal, como Roraima (5%) e Rondnia (3%).
O estado do Cear no estabelece o percentual mnimo de

manifestao do eleitorado em sua constituio. Entretan-
to, o regimento interno da assembleia legislativa do estado,
estabelece em 1% o percentual mnimo, embora essa regra
devesse constar na constituio estadual.
Dentro do territrio estadual, mobilizar 1% dos eleitores para

assinar uma proposta de lei de iniciativa popular parece ra-
zovel. Se pensarmos no nmero de eleitores do estado do
Paran, por exemplo, que em 2016 eram 7.863.7321, seriam
necessrios 78.638 assinaturas para propositura de Projeto
1. Tribunal Superior Eleitoral. Estatsticas do eleitorado. Disponvel em: <http://www.tse.jus.br/eleitor/estatisti-
cas-de-eleitorado/consulta-quantitativo>. Acesso:17/01/2017.
38
de Lei de iniciativa popular no estado. Considerando que o

colgio eleitoral da capital do Paran, Curitiba de 1.289.590
eleitores, o nmero mnimo de assinaturas para propor um pro-
jeto de lei estadual seria o equivalente a 6% dos eleitores de
Curitiba. Este nmero poderia ser atingido com a mobilizao
dos bairros da zona norte da capital do Paran2.
Este mesmo raciocnio talvez demonstre que, se para o Para-

n no seria uma tarefa difcil propor ao poder legislativo um
projeto de lei de iniciativa popular, para So Paulo com seus
32.641.8593 de eleitores, a tarefa seria bem mais difcil. Se
So Paulo seguisse a recomendao constitucional de 1%,
isso significaria a necessidade de 326.419 de assinaturas.
Talvez por isso o legislador resolveu facilitar o dispositivo,
exigindo um nmero menor de assinaturas. So Paulo nor-
matizou que necessrio 0,5% dos eleitores assinando um
projeto de iniciativa popular para prop-lo ao poder legislati-
vo estadual. Isso significa 163.210 assinaturas.
Considerando que o colgio eleitoral da capital detm 8.879.794

eleitores, o nmero mnimo de assinaturas para propor uma lei
2. Considerando a mobilizao na 1a Zona eleitoral do Paran que abrange os bairros de Curitiba: Abranches, Cachoeirinha,
Barreirinha, Taboo, Boa Vista, Pilarzinho, So Loureno, Ah, Bom Retiro, Centro Cvico, Vista Alegre, Alto da Glria e
So Francisco. Em 2016, o total de eleitores aptos desta Zona somavam 118045 eleitores. Disponvel em: <http://www.
justicaeleitoral.jus.br/arquivos/tre-pr-elo-cadastro-eleitoral-eleitoradoordenado-por-zona>. Acesso: 17/01/2017.
3. Tribunal Superior Eleitoral. Estatsticas do eleitorado. Disponvel em: <http://www.tse.jus.br/eleitor/estatisticas-de-eleito-

rado/consulta-quantitativo>. Acesso: 17/01/2017.
39
estadual seria equivalente a 1,8% dos eleitores da cidade de So

Paulo. No caso de Minas Gerais, o legislador facilitou ainda mais
a tarefa para propor projetos de lei de iniciativa popular, exigindo
um nmero fixo de 10.000 eleitores assinantes para uma pro-
posta. Isso significa 0,06% dos eleitores daquele estado e 0,5%
dos eleitores da capital, Belo Horizonte.
Mas se em alguns estados o legislador criou facilitadores e

diminuiu o nmero de assinaturas exigidas em relao ao dis-
positivo constitucional, em outros esse nmero foi aumenta-
do: so os casos de Rondnia e Roraima. Uma interpretao
possvel sobre essa atitude dos legisladores a de que o co-
lgio eleitoral destes estados so muito pequenos. Roraima
tem um colgio de 323.9264. Se aplicada a regra de 1%, se-
riam necessrias apenas 3.240 assinaturas para propor uma
lei de iniciativa popular. No caso de Rondnia, esse nmero
seria de 11.628 assinaturas.
De modo geral, acreditamos que a facilitao do acesso a

este dispositivo de proposio de leis pode ajudar a abrir
nossa democracia participao popular. Se, na esfera fede-
ral, alcanar as 1,5 milho de assinaturas parece muito difcil,
demonstramos neste captulo que, nos estados, propor pro-
jetos de lei pode ser mais factvel.
4. Tribunal Superior Eleitoral. Estatsticas do eleitorado. Disponvel em: <http://www.tse.jus.br/eleitor/estatisti-
cas-de-eleitorado/consulta-quantitativo>. Acesso: 17/01/2017.
40
Quanto a forma de distribuio geogrfica

do eleitorado nos estados
Os estados, alm de estabelecerem o percentual de eleito- A frmula adotada pela

Constituio Federal
res necessrios, possuem tambm a liberdade de definir a exige um mnimo de 5
estados distintos, com
forma de distribuio do eleitorado subscritor em seu territrio 0,3% do eleitorado de
geogrfico. A frmula adotada pela Constituio Federal - que cada um deles
exige um mnimo de 5 estados distintos, com 0,3% do eleito-

rado de cada um deles - foi encontrada apenas na minoria dos
estados. o caso, por exemplo, do Par e do Cear5.
O Estado da Bahia prev uma distribuio livre, no exigindo

a distribuio do eleitorado por regies6. J outros preveem
uma distribuio detalhada7, estabelecendo regras mais rgi-
das do que a Constituio Federal, como o caso de Rond-
nia e de Pernambuco, que estabelecem um mnimo de distri-
buio em 25% dos municpios do estado.
A distribuio do eleitorado em cada Estado est detalha-

da na tabela anexa ao final deste documento. Destaca-se o
caso de Rondnia, que o estado em que o legislador criou
maiores dificuldades para se propor um projeto de lei de ini-
5. O Estado do Cear define a distribuio no regimento interno de sua assembleia legislativa. Tal regra deveria
estar disposta na constituio do estado.
6. Estados que prevem uma distribuio livre: Bahia, Sergipe, Gois, Mato Grosso.
7. Estados que especificam distribuio geogrfica: Amazonas, Amap, Rondnia, Roraima, Alagoas, Maranho, Paraba,
Pernambuco, Piau, Rio Grande do Norte, Mato Grosso do Sul, Esprito Santo, Rio Grande do Sul, Paran e Santa Catarina.
41
ciativa popular, alm de estabelecer um patamar de nme-

ro de assinaturas mais elevado do que o determinado pela
Constituio, estabelecendo ainda, uma distribuio geogr-
fica exigente.
Se tomarmos a distribuio estabelecida pela constituio

estadual do Rio de Janeiro, por exemplo, seria obrigatrio
que pelo menos 10% dos 92 municpios estivessem repre-
sentados. Para estar representado, deveria-se coletar assina-
turas em pelo menos 0,3% do nmero total de eleitores do
municpio. Se pensarmos em municpios pequenos do estado
do Rio de Janeiro, como o caso de Macuco, isso significa-
ria 17 assinaturas. J se pensarmos na capital, esse nmero
seria de 14.652 assinaturas. Logo, salvo os casos de Rond-
nia e de Pernambuco, o que se percebe que a distribuio
geogrfica no uma barreira relevante para proposio de
projetos de lei na esfera estadual.
42
Os detalhes sobre tramitao de iniciativa popular no mbito

estadual so previstos pelos regimentos internos das assem-
bleias legislativas estaduais. Aps uma anlise de todos os
regimentos internos disponveis, constatou-se que a maioria
trata sobre a iniciativa popular, com exceo de Santa Ca-
tarina, Gois e Bahia. Em razo da omisso do regimento
interno dos rgos legislativos desses estados, no h um
procedimento de recebimento e verificao de projetos de
lei de iniciativa popular e seus requisitos8.
Nos demais casos, o regimento interno das casas legislativas

versam sobre os dados pessoais necessrios para a subscri-
o de projetos de leis de iniciativa popular, o processo de
validao das assinaturas, e o trmite do processo dentro da
casa legislativa.
Processo interno e validao das assinaturas
Quanto ao procedimento da iniciativa popular, a maioria das

casas legislativas estaduais definem em seu regimento inter-
no que o projeto de lei de iniciativa popular ser entregue a
Mesa Diretora ou sua secretaria9. A Mesa Diretora res-
8. Em Santa Catarina as regras procedimentais foram institudas pela Lei 16.585/2015 e no pelo regimento
interno da casa legislativa.
9. Cmara dos Deputados. Organograma da Cmara dos Deputados. Disponvel em: http://www2.camara.leg.
43
br/a-camara/estruturaadm/textoestrutura. Acesso: 24/10/2016.
ponsvel por dirigir os trabalhos legislativos e administrativos

do rgo legislativo. Apenas o estado do Esprito Santo define que
o recebimento deve ser realizado no protocolo geral da assembleia.
A maioria dos estados atribui ao pr-
prio rgo que recebe o projeto
de lei de iniciativa popular, em
geral a Mesa Diretora ou algu-
ma de suas secretarias, a tarefa de 1. Recebimento pela 2. Verificao

Secretaria-Geral dos requisitos
conferncia dos requisitos mni-
mos do projeto de lei e a veraci-
dade de seus dados. Entretan- 3. Entrada na

tramitao com
to, interessante observar o outros projetos N122 N121 N123
caso de Roraima, que trans- de lei
fere ao Tribunal Regional
Eleitoral o dever de confe-

4. O primeiro subscritor
rir os requisitos e dados. SIM! pode defender o projeto...
Conforme mencionado aci-

ma, a logstica de verificao
das assinaturas extremamente
complexa, tendo sido pratica- ...e deve-se apontar
deputado para exercer
mente inviabilizada no plano fe- os poderes de autor
deral. No mbito estadual, no
foi possvel verificar quantos projeto de lei de iniciativa
popular foram de fato convertidos em lei.
44
Dados pessoais necessrios
Ttulo de Eleitor
n XXXXXXXXXX
Maria das Neves
Nome completo Ttulo eleitoral Endereo
Quase todas as assembleias estaduais exigem os mes-

mos dados requeridos em mbito federal pelo regimento
interno da Cmara dos Deputados Federais: nome com-
pleto, endereo e ttulo eleitoral. Os requisitos sobre a
propositura de lei de iniciativa popular em Santa Cata-
rina so estabelecidos pela Lei 16.585/2015, que exige
alguns dados adicionais, como o nome da me ou do pai.
Como os estados gozam de autonomia para
estabelecer esses requisitos, alguns no tra-
tam do tema em si.
o caso do Amazonas, do Rio Grande do Norte,
de Minas Gerais, de So Paulo e do Rio Grande do Sul.
Considerando que as assinaturas devem identificar os elei-
tores, parece razovel que o nome e o ttulo de eleitor sejam
coletados. O endereo tem alguma justificativa para comprovao No definem dados

pessoais necessrios
do domiclio eleitoral, mas considerando que o registro eleitoral contm
esses dados, este pode se tornar um dado dispensvel para o processo. Exige dados adicionais
45
A iniciativa popular
nas capitais dos estados
do Brasil
voltar ao sumrio
46
Projetos de lei de iniciativa popular no Brasil Capitais
A iniciativa popular no nvel municipal tambm est prevista

pela Constituio Federal, em seu artigo 29, XIII. A previ-
so constitucional tambm regulamenta os requisitos para o
exerccio desse direito, diferentemente do que ocorre em nvel
estadual, onde os estados possuem autonomia para definir os
requisitos. Para a propositura de um projeto de lei de iniciativa
popular no mbito municipal necessrio 5% do eleitorado:
Art. 29. O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois
turnos, com o interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por
dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promul-
gar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio,
na Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
XIII - iniciativa popular de projetos de lei de interesse especfico
do Municpio, da cidade ou de bairros, atravs de manifestao
de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado;
Todo municpio possui uma lei orgnica, que corresponde a

sua lei maior, como uma constituio. Toda lei orgnica deve
apresentar a iniciativa popular, seguindo os requisitos de-
finidos pela Constituio Federal. Foram analisadas as leis
orgnicas de vinte e cinco capitais dos estados brasileiros,
com exceo do municpio de So Lus, capital do Maranho,
devido a indisponibilidade da lei orgnica nos sites da prefei-
tura e da cmara municipal.
47
Das vinte e cinco leis orgnicas verificadas, todas fazem pre-

viso da iniciativa popular em seu texto. Da mesma forma
que nas constituies estaduais, optou-se pela anlise docu-
mental dos textos das leis orgnicas, estruturando a pesqui-
sa de acordo com os seguintes requisitos:
1) previso do percentual mnimo de manifestao do eleitorado;
2) distribuio geogrfica exigida;
3) dados pessoais exigidos dos eleitores;
4) forma do processo legislativo e validao das assinaturas.
Quanto ao percentual mnimo de manifestao

do eleitorado para subscrio do projeto de lei
de iniciativa popular
Todas as capitais deveriam seguir a regra constitucional de

5% do eleitorado do municpio, cidade ou bairro, dependen-
do do escopo geogrfico do projeto de lei.
Vinte e dois municpios - ou 88% das 25 capitais pesquisadas

- seguem a ordem da Constituio Federal e estabelecem
a quantidade de assinaturas em 5% dos seus eleitores. No
entanto, algumas capitais divergem e apresentam percentual
menor do que o determinado, como Natal (3%), Macei (1%) e
Joo Pessoa (1%).
48
A fixao de um percentual menor que o exigido pela Consti-

tuio Federal, no caso das capitais, poderia, eventualmente,
ser considerado inconstitucional. No entanto, o Supremo Tri-
bunal Federal at hoje no se posicionou sobre essa questo.
88%
Com a ressalva da falta de simetria constitucional1, a previ-
so de um percentual menor que os 5% estabelecidos pela 88% das capitais
seguem o percentual
Constituio sugere que o legislador teve a inteno de tor- mnimo determinado
pela Constituio
nar mais acessvel a proposio de leis de iniciativa popular.
Se tomarmos como base o ano de 2016, o nmero de eleito-
res da cidade de Natal era de 534.499. Neste caso, a quan-
tidade mnima de assinaturas necessrias para propor uma
lei de iniciativa popular de 16.035 eleitores. Nos casos de
Macei e de Joo Pessoa, o nmero mnimo ainda menor,
5.788 assinaturas em Macei e 4.889 em Joo Pessoa2.
Quanto a forma de distribuio da manifestao

de vontade do eleitorado nas capitais brasileiras
Nos municpios, no h um requisito para observar a distri-

buio geogrfica do eleitorado por regies da cidade. Ape-
sar disso, algumas capitais permitem em sua Lei Orgnica
1. Este princpio postula que haja uma relao simtrica entre as normas jurdicas da Constituio Federal e as regras
estabelecidas nas Constituies Estaduais, e mesmo Municipais. Isto quer dizer que no sistema federativo, ainda que os
Estados-Membros e os Municpios tenham capacidade de auto-organizar-se, esta auto-organizao se sujeita aos limites
estabelecidos pela prpria Constituio Federal.
2. Tribunal Superior Eleitoral. Estatsticas do eleitorado.Considerando o nmero de 578.793 eleitores em Macei e

488.859 de eleitores em Joo Pessoa. Fonte: Disponvel em: <http://www.tse.jus.br/eleitor/estatisticas-de-eleitorado/
consulta-quantitativo>. Acesso: 17/01/2017.
49
que bairros ou regies eleitorais apresentem projetos de leis

de iniciativa popular que digam respeito quela rea, neces-
sitando de apenas 5% de seu eleitorado e no do municpio
inteiro. Porto Alegre, Rio de Janeiro, Teresina, Belm, Campo
Grande, Vitria e Fortaleza so capitais que permitem essa
proposio diferenciada, o que parece um importante instru-
mento de aproximao do dispositivo da populao. A inten-
o do legislador de deixar isso especificado em lei nas capitais
citadas pode ser vista como uma forma de aproximar a popula-
o da construo legislativa local.
Para compreender a tramitao da iniciativa popular dentro

das cmaras municipais, foram analisados os regimentos in-
ternos das casas legislativas das 25 capitais, novamente com
a exceo de So Lus. Apenas 6 capitais, ou 20%, no men-
cionam a iniciativa popular nos regimentos internos. Tal fato
comprova a falta de instrumentalidade do instituto dentro
dessas casas legislativas.
o caso de Macap, Teresina, Porto Velho, Florianpolis e Aracaj.

Infelizmente, a ausncia de uma regra estabelecida pelo regimento
interno dessas casas legislativas abre margem para interpretaes
pelas mesas diretoras responsveis pelo recebimento de propos-
tas. Isso enfraquece o instituto da iniciativa popular, uma vez que
a regra no clara e que algumas interpretaes podem, inclusive,
50
inviabilizar a propositura de leis de iniciativa popular.
Nas demais capitais, os regimentos internos apresentam os

requisitos necessrios para propor um projeto de lei de ini-
ciativa popular, o que torna o processo mais claro para a po-
pulao que deseja participar de uma ao como essa.
Processo interno de recebimento

e verificao das assinaturas
Nas capitais, a realidade diferente dos estados. Diversas

cmaras municipais no apontam qual rgo responsvel
pelo recebimento dos projetos de leis de iniciativa popular
em seu regimento interno. As poucas cmaras que
regulamentam a matria seguem a forma adotada
pelos estados, atribuindo a tarefa Mesa Dire-
tora, suas secretarias ou presidncia.
Cuiab, Campo Grande, Joao Pesoa, Curitiba,
Rio de Janeiro, Natal, Sao Paulo, Palmas
Assim como no caso dos estados, no foi possvel uma ve-

rificao exaustiva de quantas iniciativas populares foram Cmaras de capitais
municipais
propostas nas capitais brasileiras mas sabe-se que em algu- que regulmentam
o recebimento
mas cidades, os cidados se utilizaram desse instituto, como e verificao de
o caso de Curitiba3. assinaturas
3. Disponvel em: http://www.gazetadopovo.com.br/vida-publica/projeto-de-iniciativa-popular-e-aprovado-na-ca-

mara-de-curitiba-pela-1-vez-23b6yinfv2rn3b0a4a03uj6tq Acesso: 07/02/2017.
51
Dados pessoais necessrios
Assim como no mbito estadual, as cmaras municipais

exigem os mesmos dados requeridos em mbito federal
pelo regimento interno da Cmara do Deputados Fede-
rais: nome completo, endereo, nmero do ttulo eleitoral.
Entretanto, apenas 10 capitais apresentam os requisitos de
forma explcita: Macei, Fortaleza, Vitria, Cuiab, Campo
Grande, Recife, Rio de Janeiro, Natal, So Paulo e Palmas.
A cmara municipal de Curitiba apesar de no fazer ne-

nhuma previso em seu regimento interno, por meio da
Lei Complementar 2/1991, exige os mesmos dados re-
queridos em outros estados e capitais. Em Goinia os
dados pessoais esto presentes na constituio e no no
regimento interno.
52
Inovaes
nos estados
e municpios
voltar ao sumrio
53
Projetos de lei de iniciativa popular no Brasil Inovaes
Ao longo da pesquisa encontramos diversos estados e capi-

tais que inovam quanto aos aspectos da iniciativa popular.
Apresentamos abaixo alguns dos pontos que visam ampliar a
participao do cidado no sistema legislativo.
Projetos de emendas constituio estadual

ou lei orgnica de iniciativa popular
Apesar da Constituio Federal permitir que a iniciativa popular

seja exercida apenas no mbito de leis complementares e ordi-
nrias, no h qualquer previso a nvel federal para a iniciativa
popular para Projeto de Emenda Constituio Federal (PEC).
O tema apresenta certa controvrsia, uma vez que Constitui-

es Estaduais e Leis Orgnicas que apresentam tal possibi-
lidade estariam violando o princpio da simetria constitucio-
nal. No entanto, segundo alguns juristas, a iniciativa popular
referente proposta de emenda constituio estadual seria
cabvel, j que no haveria qualquer prejuzo para a harmonia
dos poderes no plano local1.
A Constituio Estadual torna possvel a apresentao de pro-
jetos de emendas constitucionais por iniciativa popular em 59%
dos casos (totalizando 16 estados). Por se tratar de projetos de
1. ARAJO, Marcelo Labanca Corra de. A Construo da Federao Brasileira pela Jurisdio Constitucional: Um Estudo
Sobre a Utilizao do Princpio da Simetria na Jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. Data de Defesa: 31/03/2016.
242 folhas. Tese (Doutorado em Direito Constitucional) - Faculdade de Direito, Universidade Federal de Pernambuco,
Recife. 2008. p. 174
54
emenda constitucionais, o quorum para
aprovao mais elevado, ento nesses
casos, de forma geral, a lei aumenta o per-
centual mnimo de subscritores necessrios. Amazonas,
Par, Amap, Roraima, Alagoas, Bahia, Cear2, Paraba,
Pernambuco, Rio Grande do Norte, Sergipe, Distrito Federal,
Esprito Santo, Rio de Janeiro, So Paulo, Rio Grande do Sul.

Estados que
permitem emenda em
No foram apenas as Constituies Estaduais que aumenta- Constituio estadual

atarvs de PLIP
ram o nmero de legitimados para propor emendas constitu-
cionais. Das 25 capitais analisadas, 60% (15 no total)
permitem a iniciativa popular em emendas Lei
Orgnica, conforme demonstra o infogrfico:
Rio Branco, Manaus, Salvador, Fortaleza, Vi-
tria, Joo Pessoa, Curitiba, Teresina, Recife, Rio de Janeiro,

Porto Alegre, Porto Velho, Boa Vista, So Paulo, Aracaju.
A possibilidade de cidados proporem emendas Constituio

Estadual ou Lei Orgnica expande seus direitos fundamentais Capitais que permitem
emenda na Lei
ao potencializar o exerccio de seus direitos polticos. Permite-se, Orgnica municipal
atravs de PLIP
dessa forma, que os cidados influenciem diretamente na forma
com que os estados e municpios se organizam, garantindo uma
maior participao nas tomadas de deciso dos atos do governo.
No plano federal, ainda no permitido apresentar projeto
2. importante destacar que, apesar do estado do Cear no possuir previso especfica em sua constituio para a inicia-
tiva popular em projetos de emendas constitucionais, o regimento interno da assembleia legislativa o autoriza.
55
de emenda constitucional (PEC) atravs de iniciativa popular,

mas h diversas PECs para incluir essa possibilidade. Uma
delas, a PEC 286/13, alm de incluir a possibilidade de apresentar
emenda constituio por iniciativa popular, reduz a quantidade
de assinaturas necessrias e possibilita que projetos de leis sejam
assinados por meio da Internet. A proposta encontra-se na Comis-
so de Constituio e Justia desde 2015.
Prioridade iniciativa popular
Algumas Constituies Estaduais conferem um regime de

tramitao prioritrio aos Projetos de Lei de Iniciativa Popu-
lar. Isso quer dizer que, passado um certo nmero de sesses
da casa legislativa (que podem ser deliberativas ordinrias,
deliberativas extraordinrias, no deliberativas e especiais),
os projetos so obrigatoriamente votados. Isso cria um ca-
rter vinculante que tranca a pauta se o projeto
no apreciado.
Esse mesmo recurso utilizado pelo poder

executivo, ou mesmo pelo prprio legisla-
tivo, quando se pede urgncia para uma proposio.
Isso faz com que haja um prazo mximo, contado em
sesses da casa legislativa, para o projeto ser votado. So
os estados que priorizam a iniciativa popular:
Estados que priorizam
a iniciativa popular
Amap, Cear, Maranho, Sergipe, Mato Grosso
56
O Distrito Federal tambm estabelece uma tramitao espe-

cial, porm, por meio do regimento interno de sua
casa legislativa. Algumas capitais tambm prio-
rizam a iniciativa popular, estipulando prazo
para sua votao. Confira os municpios:
Salvador, Fortaleza, Goinia, Recife, Boa Vista, Aracaju
O estabelecimento de regime especial de tramitao,

com um prazo mximo para o projeto ser apreciado, um
Capitais que priorizam
importante instrumento para tornar efetivo a iniciativa po- a iniciativa popular
pular na proposio de leis. A apresentao de um projeto de

lei para apreciao de uma casa legislativa apenas a primei-
ra etapa para que ele se torne em norma de fato.
Casas legislativas apticas iniciativa popular, poderiam se

utilizar de manobras regimentais para fazer com que a pro-
posio no seja discutida, tampouco votada. Isso poderia
colocar a iniciativa popular numa posio de descrdito por
parte do cidado e cidad, frustrando-os e, consequente-
mente, tornando o dispositivo ineficaz.
Portanto, a disposio de uma tramitao diferenciada para

projetos de lei de iniciativa popular um avano para o esp-
rito original da norma e que fortalece o instituto da iniciativa
popular. Com ela, a mobilizao em torno da coleta de assi-
naturas para se propor uma lei de iniciativa popular pode ter
57
uma rpida resposta do poder legislativo, construindo assim

uma conexo em torno da expectativa popular e seu efetivo
impacto nas instituies polticas.
Coleta de Assinaturas pela Internet
A Constituio Federal brasileira de 1988 foi elaborada an-

tes da Internet comercial e do mundo digital em que vive-
mos. Por esse motivo, as assinaturas e informaes para a
iniciativa popular foram sempre coletadas da forma possvel
naquela poca, ou seja, com papel e caneta. O Brasil um
pas com populao numerosa e territrio extenso, o que re-
sulta em dificuldade para se angariar assinaturas. Alm disso,
pelo fato das assinaturas serem coletadas em papel, h uma
grande dificuldade logstica, tanto para coletar as assinatu-
ras, quanto para validar os nmeros dos ttulos de eleitores,
endereos e a autenticidade das assinaturas.3
Desde 1988, com o avano da internet e da tecnologia, mui-

tas formas de prestao de servio aos cidados foram al-
teradas. Por exemplo, o Poder Judicirio, adotou o processo
eletrnico e informatizou o sistema de acompanhamento de
processos e o poder legislativo informatizou o sistema de
prestao de contas.
J a forma de coleta de assinaturas de iniciativas populares

permaneceu desatualizada. Desde 1988, a coleta de mani-
3. TEIXEIRA, Leandro Arantes. A Iniciativa Popular de Lei no Contexto do Processo Legislativo: Problemas, Limites e
alternativas. 2008. Monografia para Curso de Especializao. Cmara dos Deputados: Centro de Formao, Treinamento
e Aperfeioamento. Disponvel em: http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/10190?show=full. p. 9. Acesso: 13/03/2017
58
festao de interesse tem sido realizada fisicamente, com

papel e caneta, o que representa um grande obstculo para
a efetividade desse instituto.
Hoje, graas Internet e a outras tecnologias, possvel co-

letar assinaturas por todo o Brasil e verific-las de forma au-
tomatizada. As assinaturas digitais j possuem sua importncia
reconhecida nos atos civis da vida cotidiana, por meio da me-
dida provisria 2.200-2/01, e nos atos processuais na Justia
Brasileira, conforme institui a Lei 11.419/064.
Dentre todos os estados e capitais analisadas, apenas o Est-

do do Rio de Janeiro5, Santa Catarina6 e Porto Alegre7 permi-
tiram expressamente que as iniciativas populares pudessem
4. A Lei 11.419/06 dispe sobre a informatizao do processo judicial.
5. Art. 119 da Constituio do Estado do Rio de Janeiro: A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao
Assembleia Legislativa de Projeto de Lei devidamente articulado e subscrito por, no mnimo, dois dcimos por cento do
eleitorado do Estado, distribudos em pelo menos dez por cento dos Municpios, com no menos de um dcimo por cento
dos eleitores de cada um deles.
Pargrafo nico. O Projeto de Lei de iniciativa popular poder ser parcial ou totalmente subscrito por meio de assinatura
digital autenticada.
6. Art. 2 da Lei 16.585/2015: A subscrio de proposio de iniciativa popular poder ser feita por meio eletrnico com a
certificao de autenticidade da assinatura digital do eleitor ou, na impossibilidade de fornecimento gratuito dos meios de
certificao digital a toda a populao do Estado, mediante a insero de dados do eleitor em cadastro especfico, mantido
em meio eletrnico e administrado pela Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina (ALESC).
1 No cadastro referido no caput deste artigo constaro os seguintes dados do eleitor:
I nome completo;
II nome da me ou do pai; e
III nmero do ttulo de eleitor.
2 Os dados cadastrais so sigilosos, admitida apenas a publicao do nome do eleitor associado proposio subscrita.
3 proibida a insero de dados cadastrais sem autorizao do eleitor.
4 A violao das regras estabelecidas nesta Lei sujeitar os responsveis a sanes administrativas, cveis e criminais.
7. Art. 98 da Lei Orgnica do Municpio de Porto Alegre: A iniciativa popular, no processo legislativo, ser tomada por cinco
por cento do eleitorado do Municpio, mediante apresentao de: (ver LC 297/93)
5 - Os projetos de iniciativa popular podero ser subscritos eletronicamente, por meio da Internet." (NR)
59
ser subscritas de forma eletrnica, pela internet.
O estado do Amap anunciou em 2012 um portal que receberia

iniciativas populares8, embora no esteja ainda disponvel ao ci-
dado. No estado de So Paulo, foi apresentado o Projeto de Lei
162/2008, que regulamenta a iniciativa popular realizada por
meio da rede mundial de computadores. Entretanto, o projeto
segue parado, mesmo aps o parecer favorvel da Comisso de
Constituio e Justia da Assembleia Legislativa do Estado de
So Paulo. J em Curitiba, o Projeto de Lei 005.00189/2013
pretende permitir a subscrio de projeto de leis de iniciativa
popular pela Internet, mas est em tramitao. Em nvel federal,
h ainda a PEC 286/13, que visa regular a subscrio de proje-
tos de leis de iniciativa popular por meio da Internet.
Com o avano das tecnologias de informao e comunicao,

a adequao legal para o recebimento de assinaturas usando
a Internet se torna cada vez mais necessria. O comporta-
mento poltico dos cidados e cidads vem mudando com
o novo cenrio tecnolgico, social e poltico. A participao
poltica j no exclusiva do mundo offline e as instituies se
abrem cada vez mais participao utilizando a Internet.9 Para
8. BARBOSA, Cleber. Assembleia Legislativa do Estado de Amap. Pela internet, cidado poder ajudar a
produzir projetos de lei da Assembleia Legislativa. Disponvel em:http://www.al.ap.gov.br/pagina.php?pg=exi-
bir_not&idnoticia=1545. Acesso: 19/10/2016.
9. Um dos casos recentes e mais emblemticos foi a construo do anteprojeto de lei do Marco Civil da Internet,
em que a populao pde opinar sobre o seu texto. Ver tambm: ALMEIDA,Guilherme de Almeida. Marco Civil da
Internet Antecedentes, Formulao Colaborativa e Resultados Alcanados. In: Gustavo Artese - Coordenador,
Marco Civil da Internet Anlise Jurdica Sob uma Perspectiva Empresarial.. So Paulo: Quartier Latin, 2015.
60
que o instituto da iniciativa popular se adeque nova realidade

brasileira importante construir caminhos que facilitem a par-
ticipao de cidados, utilizando a tecnologia como forma de
diminuir os custos de participao.
Da mesma forma, fundamental que estes caminhos possam

estabelecer parmetros seguros que deem cada vez mais so-
lidez ao instituto da iniciativa popular para que a populao
possa aumentar seu grau de confiana nas instituies polti-
cas ao mesmo tempo em que contribuem na construo das
normas a que esto submetidas.
61
Concluso
voltar ao sumrio
62
Projetos de lei de iniciativa popular no Brasil Concluso
Este relatrio apresentou um panorama geral de como o ins-

tituto da iniciativa popular est estruturado legalmente no
Brasil nas suas diferentes esferas federativas. O documento
no procurou ser exaustivo nas suas descries, mas buscou
apresentar de forma prtica e direta como projetos de lei de
iniciativa popular podem ser apresentados s casas legislati-
vas federais, estaduais e municipais.
Apesar de a iniciativa popular estar amplamente regulamen-

tada em todas os nveis da federao conforme constatamos
no incio deste estudo - havendo, inclusive, estados em que
j possvel apresentar assinaturas de forma digital e pela In-
ternet - no h informao de um projeto de lei que de fato
tenha tido todas as assinaturas conferidas e tramitado como
um projeto de lei de iniciativa popular, como aconteceu com
os quatro projetos de leis apresentados no captulo trs.
Pela impossibilidade de se conferir as assinaturas, o que ocor-

re hoje no Brasil, tanto em nvel federal, quanto em nveis
estadual e municipal, algo batizado de iniciativa comparti-
lhada, que oficialmente previsto na Constituio Estadual
do Cear1. Ao invs de um projeto de lei de iniciativa popular
ser apresentado como uma iniciativa do povo, um membro
do legislativo, ou o prprio executivo, acabam adotando o
1. Art. 5 da Constituio do Estadual do Cear: O povo titular do poder de sufrgio, que o exerce em carter universal,
por voto direto e secreto, com igual valor, na localidade do domiclio eleitoral, nos termos da lei, mediante:
V iniciativa compartilhada.
63
projeto de lei e apresentando este como se fosse de sua au-

toria. Dessa forma, o projeto de lei de iniciativa popular no
ser na realidade considerado de iniciativa popular (apesar
de alguns apresentarem esta informao na descrio do proje-
to), mas um Projeto de Lei apresentado por um deputado, como
qualquer outro Projeto de Lei que tramita pelo Congresso.
Esta prtica acaba por enfraquecer o instituto da iniciativa

popular. No plano federal podemos dizer que desde a cria-
o do dispositivo em 1988, nenhuma lei foi apresentada no
exerccio pleno do que foi estabelecido constitucionalmente.
O pargrafo nico do artigo 1 da Constituio da Repblica
Federativa do Brasil estabelece que "todo o poder emana do
povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou
diretamente, nos termos desta Constituio", mas o que se
percebe na prtica que o exerccio deste poder pelo povo
ainda feito de forma tutelada.
As instituies polticas brasileiras ainda precisam amadure-

cer para garantir um exerccio autnomo da poltica, cons-
truindo bases que reflitam o esprito clssico dessa: a cons-
truo do bem comum.
A abertura das instituies para incluir cada vez mais os cida-

dos no exerccio da poltica um importante caminho para
o fortalecimento da democracia brasileira. A participao po-
ltica atravs de mecanismos institucionais criados para tal
64
fim pode oferecer uma nova perspectiva da populao em

relao ao poder pblico. A crise de confiana que a poltica
brasileira vive deve ser resolvida com mais transparncia e
participao. Nesse sentido, a classe poltica no pode ver a
participao da populao na proposio de leis como uma
ameaa, mas sim como uma oportunidade de transformar a
nossa prpria viso sobre a poltica.
Para isso, importante que estes mecanismos sejam incen-

tivados e divulgados. Apesar da importante ferramenta que
a iniciativa popular para o exerccio da cidadania, poucos
sites de Assembleias Legislativas apresentam informaes de
como um cidado poderia apresentar um projeto dessa natu-
reza, por exemplo a do Estado de Minas Gerais, que em sua
pgina de perguntas frequentes (FAQ) apenas explica o que
a iniciativa popular.2 Por outro lado, destaca-se positivamente
a Cmara Municipal da Cidade do Rio de Janeiro, a qual possui
uma pgina especial dedicada a explicar a iniciativa popular3.
Com a introduo da tecnologia na poltica, abre-se um infi-

nito de oportunidades para construo de novas formas de
participao da populao. A Internet uma poderosa ferra-
menta para informar os cidados e cidads sobre como es-
tes podem participar mais ativamente da vida poltica do seu
2. Disponvel em: https://www.almg.gov.br/perguntas_frequentes/index.html?busca=true&sltCategoria=/per-
guntas_frequentes/arquivos/atividade_parlamentar/tramitacao_projetos/. Acesso: 06/02/2017
3. Disponvel em: http://www.camara.rj.gov.br/funclegisla_proclegisla_psleis.php?tamanho=max. Aceso: 07/02/2017
65
bairro, cidade, estado e pas.
A Internet tambm tem um papel importante no comparti-

lhamento de conhecimentos de como podemos nos engajar
no exerccio da poltica e, por fim, tem um papel importante em
conectar cidados e cidads aos seus representantes polticos,
bem como potencializar sua ao poltica direta. Atualizar a po-
ltica para os tempos modernos, conectada a era informacional
em que estamos vivendo nesse momento, urgente para cons-
truirmos um mundo mais justo e uma poltica que seja pautada
cada vez mais pela vontade de viver bem.
Acreditamos que um passo importante que pode ser dado

pelas casas legislativas a regulamentao da apresentao
de projetos de lei de iniciativa popular assinados digitalmen-
te. Atualmente, isso possvel por uma interpretao com-
plementar que estabelece como vlidas as assinaturas feitas
utilizando certificados digitais reconhecidos pelo ICP Brasil
(Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira).
Na prtica, o uso desses certificados tm uma barreira enor-

me para sua massificao. A emisso depende de uma srie
de trmites burocrticos e seu preo proibitivo para reali-
dade brasileira. Exigir esse tipo de certificado para dar algum
tipo de validade jurdica assinaturas digitais , na verdade,
limitar a universalizao do exerccio dos direitos polticos
por brasileiros no plano digital.
66
Existem grupos de pesquisadores e ativistas na rea de tec-

nologia que vm desenvolvendo tcnicas para autenticao
e verificao de assinaturas feitas digitalmente to seguras e
confiveis quanto os procedimentos adotados pelo ICP Bra-
sil,4 mas que tm um custo de uso mais baixo.
Alm disso, essas iniciativas tm uma vantagem de no se-

rem dependentes de uma entidade central atribuidora de
confiana aos certificados, A rede de confiana descentra-
lizada e o consenso entre os membros dessa rede que de-
termina se o certificado vlido ou no. Incentivar e adotar
essas novas tecnologias devem ser diretrizes adotadas por
casas legislativas para conectar a democracia s expectativas
criadas pelas recentes inovaes tecnolgicas.
4. Disponvel em: http://www.iti.gov.br/index.php/icp-brasil/o-que-e. Acesso: 6/2/2017
67
Projetos de lei de iniciativa popularOno
Projetos de lei de iniciativa popular no Brasil Brasil
que ? texto
Praia do Flamengo, 100 - Cobertura
Flamengo | Rio de Janeiro - RJ
CEP 22210-030 | Brasil
+55 (21) 3486-0390 | Itsrio@itsrio.org

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Projetos de lei de iniciativa popularOno

Projetos de lei de iniciativa popular no Brasil Brasil

Direo geral ITS Rio Redao e edio final Comunicao e contedo

Coordenao de rea Pesquisadores convidados

Conselho ITS Rio

1. Projeto de lei de iniciativa popular o que ? 8

Como tramita um projeto de lei de iniciativa popular 12

2. Os projetos de iniciativa popular no mbito federal 18

Quanto ao processo de tramitao 20

3. A conquista da Lei da Ficha Limpa 28

4. A Iniciativa Popular nos Estados 36

Previso do percentual mnimo de manifestao do eleitorado 37

5. A Iniciativa Popular nas Capitais dos estados do Brasil 46

Previso do percentual mnimo de manifestao do eleitorado 48

6. Inovaes nos Estados e Municpios 52

Projetos de emendas constituio estadual ou lei orgnica de iniciativa popular 54

agradecimentos. Da mesma forma, gostaramos de agradecer aos nossos finan-

ciadores, em especial o Google.org, que apostam diariamente, com o ITS, na

produo de contedos relevantes para transformao social e poltica do Brasil.

Tambm no podemos deixar de agradecer a todos os brasileiros e brasileiras que

se engajam na luta por mais participao popular na poltica. Este documento,

para alm de ser uma realizao do ITS, contm em si a expectativa de milhares de

melhor, mais justo, igualitrio e participativo.

Projetos de lei de iniciativa popular no Brasil O que ?

Este relatrio apresenta um panorama geral de como o ins-

O primeiro captulo apresenta o que so projetos de lei de

O segundo captulo descreve o funcionamento do processo

por fim, indica alguns desafios para projetos de lei de iniciati-

No captulo seguinte, so apresentados detalhes sobre os

Corroborando com este captulo, o quarto apresenta um re-

No quinto captulo, ser apresentado a forma com que a iniciativa po-

Por fim, o ltimo captulo apresentar algumas inovaes le-

Esperamos que este documento sirva de instrumento prti-

Este relatrio pretende contribuir para o fechamento dessa

O voto o meio mais simples de participao dos cidados na

A iniciativa popular no algo que existe apenas no Bra-

No mbito federal3, a Constituio estabelece que a inicia-

por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento

Alm disso, o instituto da iniciativa popular regulamentado

No mbito estadual5, os requisitos para apresentao de projetos de

Alm dos requisitos apresentados pela Constituio e res-

A iniciativa popular depende da manifestao de vontade dos

Sendo assim, argumentamos neste trabalho que deve-se

Como tramita um projeto de lei de iniciativa popular

O devido processo legislativo

Para que uma proposio normativa ingresse no ordena-

Toda proposio normativa deve, necessariamente, ob-

O processo legislativo se d nas seguintes fases: 1) a

A iniciativa consiste na faculdade de apresentar projetos de lei

ao poder legislativo. Realmente, todo processo legislativo tem

incio quando algum ou algum ente toma a iniciativa de apresen-

tar uma proposio normativa. A Constituio Federal prev que

vrios so os sujeitos legitimados a propor leis junto ao Parlamen-

to: qualquer membro do Congresso Nacional ou, ainda, qualquer

comisso do poder legislativo, assim como o Chefe do Executivo12.

Trata-se da chamada iniciativa comum ou concorrente.

Excepcionalmente, contudo, a Constituio Federal prev a ini-

ciativa legislativa exclusiva para alguns sujeitos em razo da ma-

tria a ser legislada. Trata-se da iniciativa reservada, em que o

constituinte reservou a possibilidade de dar incio ao processo

legislativo a apenas algumas autoridades ou rgos. Dentre elas,

destacam-se a iniciativa privativa do Judicirio13, a iniciativa do

Ministrio Pblico14, a iniciativa da Cmara dos Deputados15 e

a iniciativa do Presidente da Repblica16. Como j exposto, o