Bref regard sur la Cour suprme

loccasion de son quarantime anniversaire ()

Mohammed Amine BENABDALLAH

Professeur lUniversit Mohammed V
Rabat

Voil peine quelques semaines, la Cour suprme a clbr le quarantime anniversaire

de sa propre cration. A cette occasion, plusieurs exposs ont t prsents par une
pliade de magistrats, de membres du barreau et duniversitaires qui ont, les uns et les
autres, mis en relief lapport de la haute juridiction dans les diffrentes branches du
droit. On et bien pu sen arrter l et dire que, lvnement ayant t ft avec clat,
par linstitution elle-mme, et que tout le monde ayant eu son content, il ne revenait plus
personne de le reprendre. Cet t le cas, si la Cour suprme, nappartenant qu elle-
mme, ntait pas le monument commun, le sanctuaire privilgi de tous les juristes, de
quelque bord quils fussent. Or, qui peut avancer que lensemble des juristes nont pas
un certain lien de parent, solide et affectueux, avec cette institution venue, en 1957,
consacrer lexistence dun systme judiciaire dont les jalons avaient t jets, ds 1913,
avec les premires rformes des pouvoirs publics du protectorat ?

Solide, pour la raison vidente que toute formation juridique, entame durant les quatre
dernires dcennies, naurait jamais pu tre complte, sinon, mme avoir lieu, sans
rfrence la Cour suprme.

Affectueux, parce que la plupart de ceux qui prennent part la clbration de

lvnement, sont, tout simplement, soit les ans de la Cour suprme, soit des
personnes qui ont au moins le mme ge quelle. Cest dire quils lont vue grandir, et
que leur relation avec elle est, naturellement, diffrente de celle que lon pourrait avoir,
par exemple, avec une institution ge de plus dun sicle.

Dans cette optique, prcisment, les juristes de droit administratif, peut-tre plus que les
autres, ont t les contemporains de la Cour suprme et, par consquent, les
contemporains, aussi, de la deuxime naissance du contentieux administratif marocain
dans la mesure o cest avec la haute juridiction que cette matire a t complte et a
rellement pris son dpart avec ce qui constitue sa pice-matresse, le recours pour
excs de pouvoir. Cest donc en tmoignage de reconnaissance et de gratitude
linstitution et la matire que des administrativistes ont volontiers rpondu lappel de
la REMALD, conjuguant leurs efforts pour contribuer la clbration du quarantime
anniversaire de leur jeune et respectable parente.

* *

Propos introductif louvrage collectif quarante ans de jurisprudence administrative , REMALD,

Thme actuel n 14, 1998, p. 7 et suiv.

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Cre le 27 septembre 1957, la Cour suprme, sous langle du contentieux administratif,
a consacr une unit de juridiction que les autorits du protectorat, ds leur installation
au Maroc, avaient pris soin de mettre en place, limitation de ce quelles avaient dj
entrepris ailleurs, notamment en Tunisie. Cependant, elle a galement consacr la
dualit de droit ou la sparation des contentieux puisque le fameux article 8 du dahir de
1913 sur lorganisation judiciaire tait demeur en application. La notion de matire
administrative ouvrait, en effet, grand la porte la production dun droit administratif
sinspirant fortement du modle franais et de son droit jurisprudentiel labor
partir de la loi des 16-24 aot 1790, proclamant le principe de la sparation des autorits
administratives et judiciaires.

De ce point de vue, la Cour suprme est linstitution qui a continu la tradition en

maintenant lunit sur le plan organique et en prservant la dualit sur le plan du droit
applicable. Dans plusieurs de ses arrts, agissant en tant quorgane rgulateur, la haute
juridiction a eu souvent redresser les errements des tribunaux infrieurs en soulignant
avec insistance la spcificit de la matire administrative.

Dun autre point de vue, la Cour suprme a labor, il est vrai sur la base des
dispositions du dahir lui donnant naissance, lensemble des conditions de recevabilit et
douverture du recours en annulation pour excs de pouvoir. Sans doute, son attitude
fut-elle, dans une premire tape, plutt rserve quant lemploi de certaines
techniques de contrle du pouvoir discrtionnaire de ladministration en matire
disciplinaire ou en matire de mutation des fonctionnaires ; toutefois, on doit
reconnatre que les dernires annes ont t marques, grce la tmrit rflchie de
certains tribunaux administratifs, par une ouverture tendant vers la protection des
administrs contre les erreurs ou parfois, il faut le dire, larbitraire de ladministration.
En ce domaine, particulirement, il serait de bon ton de mettre en vidence certaines
ralits ; ne serait-ce qu titre dillustration.

* *

Pendant trs longtemps le juge de la Cour suprme stait constamment interdit de

contrler les actes de ladministration ds lors quils procdaient de lexercice dun
pouvoir discrtionnaire. Il estimait que son contrle devait se limiter lexistence
matrielle des faits ou, tout au plus, leur qualification juridique. Jamais il navait os
bris la glace en recourant, par exemple, la technique de lerreur manifeste
dapprciation qui, comme on le sait, permet dapprcier sa juste valeur le degr de
proportionnalit dun acte par rapport aux faits qui lont inspir. Prcisment, cest un
tribunal administratif, celui de Rabat, qui a, dans un premier temps, franchi le Rubicon
en utilisant la technique de larrt de rejet dans son jugement du 23 mars 1995, Boulil ;
puis dans un second, dans son jugement du 20 mars 1997, Bouchbiqui, annul une
sanction administrative en raison de son inadquation la faute commise par le
fonctionnaire. Ce nest que tout rcemment que, rompant avec sa jurisprudence
antrieure, la Cour suprme a finalement approuv la nouvelle orientation dans un arrt
du 13 fvrier 1997, Ajdah Rachid, publi dans le recueil rassemblant ses principales

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dcisions en matire administrative de 1958 1997, loccasion duquel elle a adopt
un principe qui mrite dtre reproduit : le juge administratif dispose de la comptence
du contrle de ladquation de la sanction prise contre un fonctionnaire par rapport la
faute quil a commise .

Au demeurant, il y a tout lieu de penser que cette approbation sinscrit dans un large
cadre daffinement des moyens de contrle utiliss depuis peu par notre haute
juridiction, puisque, dans un arrt du 7 mai 1997, El Abied, publi dans le mme recueil,
elle sest dclar comptente pour contrler la lgalit de lintrt gnral invoqu par
ladministration en matire dexpropriation. Adoptant une formule de principe
reconnaissant au juge, en ce domaine-l, le droit de faire lquilibre entre les avantages
attendus de lexpropriation et les intrts particuliers auxquels celle-ci va porter atteinte,
la Cour suprme a fait usage de la fameuse thorie du bilan en matire dexpropriation
applique par le Conseil dEtat franais depuis son clbre arrt du 28 mai 1971, Ville
nouvelle Est.

Pendant trs longtemps, galement, la Cour suprme a eu subir linertie de

ladministration face aux arrts dannulation quelle prononait. Certes, elle ne se faisait
pas faute de dnoncer avec force cette forme de rbellion comme, par exemple, dans un
vieil arrt du 9 juillet 1959, Guerra ; ainsi que dans un autre du 24 novembre 1967,
Abou Kacem alaoui ; mais il a fallu attendre le jugement du Tribunal administratif de
Rabat du 6 mars 1997, hritiers El Achiri, quelle a , juste titre, confirm le 27
septembre de la mme anne, pour que lastreinte, en application de larticle 448 du
Code de procdure civile, soit prononce contre ladministration refusant de se
soumettre une dcision de justice. Remarquons, au passage, que lexemple doit tre
attnu car mme si cest un tribunal qui, le premier, a prononc lastreinte contre
ladministration, rien ne permet de dire avec certitude que la Cour suprme aurait refus
de le faire si cela lui avait t demand. Le droit est constitu, en partie, de procdures ,
et tant que le justiciable nen demande pas lapplication, on ne peut raisonnablement
prjuger de rien !

* *

Loin de vouloir amoindrir le poids de notre haute juridiction dans ldification de lEtat
de droit, notre propos vise, au contraire, mettre en valeur le rle qui lui revient depuis
linstitution des tribunaux administratifs.

Il ne fait aucun doute que la cration des juridictions administratives a eu des effets
extrmement bienfaisants pour le commun des Marocains, si, bien entendu, lon excepte
les difficults parfois dconcertantes dcoulant de la recherche du juge comptent dans
divers domaines du plein contentieux.

Leur avnement a eu, dabord, pour effet capital de pourfendre cette ide quune grande
partie de la population se faisait de lautorit administrative, de ladministration
puissance publique, voluant pour commander et tre obie mme agissant tort.

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Du reste, ce nest pas un hasard si leur cration nest pas intervenue comme une rforme
ordinaire. Lannonce de leur institution dans lallocution royale du 8 mai 1990, avec la
mise en place du Conseil Consultatif des Droits de lHomme, leur a octroy une valeur
hautement symbolique dtruisant en long et en large le mythe de ladministration
infaillible et a mis en avant la notion dEtat de droit et de libert des citoyens.

En plus de ce ct moral, leur avnement sest traduit, au plan du recours en annulation

pour excs de pouvoir, par un rapprochement de la justice des justiciables. En effet,
alors que la Cour suprme, installe au centre de la capitale, ne recueillait que trs peu
de recours, si bien que dans certaines villes du Royaume, jamais personne navait pens
en intenter, les tribunaux administratifs ont eu traiter en trois ans plus de dossiers que
la Cour suprme en trente ans.

Il est vraisemblable que cest ce relatif rapprochement gographique et le symbolisme

aurolant la cration elle-mme, qui ont donn lieu un accroissement des recours
contre ladministration et une meilleure connaissance de linstitution du recours en
annulation par une plus grande partie des citoyens. En tout cas, la rforme nest qu
son dbut et il lui faut un minimum de temps pour que lon puisse la juger ses fruits.

Mais revenons-en la Cour suprme !

* *

Devenue une instance dappel en matire administrative, lexception des rares cas
prvus par la loi, la Cour suprme se voit attribuer galement le rle dune juridiction
suprme car au-dessus delle, aucune juridiction nest charge de dire le droit. Il est
entendu que lon exclut le Conseil constitutionnel dont les dcisions simposent aux
pouvoirs publics et toutes les autorits administratives et juridictionnelles mais qui ne
saurait tre considr comme une juridiction au-dessus de la Cour suprme en ce sens
quil nest pas habilit - et, dailleurs, il ne saurait ltre - statuer en dernier ressort sur
des cas quelle a examins. Mais ce nest l lobjet de notre observation !

Actuellement, avec sept tribunaux administratifs, qui, logiquement, pourraient devenir

davantage avec le nouveau dcoupage rgional, la tche qui incombe la Cour suprme
doit rsider essentiellement dans la prservation de lunit du droit travers lensemble
du Royaume. Car il est dans la nature des choses que certaines questions connaissent
des issues diffrentes selon quelles sont traites par tel ou tel tribunal administratif. A
ce sujet, par exemple, la nature juridique du contrat dabonnement tlphonique est loin
dtre identique pour lensemble de nos tribunaux. Il en fut de mme pour la voie de fait
qui connut de profondes divergences quant la dtermination du juge comptent. Bref,
lgard de ces cas ou dautres similaires, la haute juridiction est forcment appele
jouer son rle de rgulateur, voire de censeur afin que, tant pour la forme que pour le
fond, le droit ne connaisse pas des applications contradictoires.

Ceci dit, il est imprieux quen jouant son rle de rgulateur, notamment en se
prononant en appel sur une question dincomptence raison de la matire souleve

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par lune des parties au litige ou doffice par la juridiction saisie, la Cour suprme le
fasse dans le dlai de trente jours prescrit par le lgislateur. Ce nest malheureusement
pas toujours le cas !

Probablement sous le faix des innombrables affaires en souffrance devant son prtoire,
la haute juridiction ne parvient pas souvent statuer dans les dlais qui, en dfinitive,
inclinent penser que loin de simposer, ils ne sont mentionns qu titre indicatif.

A preuve, cette affaire dun lve du cycle de formation de lEcole Nationale

dAdministration qui, ayant t dclar ajourn, a intent, le 1erfvrier 1996, un recours
devant le Tribunal administratif de Rabat. Le fond ne nous intresse pas, mais
ladministration, ayant soulev lincomptence matrielle du tribunal, la question a fait
lobjet, le 14 mars 1996, dun appel devant la Cour suprme. Devant se prononcer dans
le dlai lgal de trente jours, elle ne la fait ou na pu le faire que le 27 juin de la mme
anne. De ce fait, compte tenu du temps quil a fallu pour la frappe et aux formalits
dusage, le dossier nest parvenu au tribunal administratif, dclar, en fin de compte,
comptent que le 18 octobre 1996 . Pour le surplus, jusqu aujourdhui, fin de lanne
1997, laffaire na pas encore connu dissue quant au fond. Voil donc un exemple de
dysfonctionnement de la justice administrative car, supposer que le plaignant ait gain
de cause, que deau aura coul sous le pont ! Dans ce sens, la Cour suprme et les
tribunaux gagneraient faire montre de plus de clrit surtout lorsque la solution dune
affaire ne peut avoir de signification que si elle intervient temps, autrement ce serait
philosopher dans les limbes !

Sans doute, eut-il t plus sant de taire un tel exemple loccasion de lanniversaire
dune institution aux multiples mrites, mais nest-ce pas un tmoignage destime
sincre et infinie que de rvler notre haute juridiction les dfauts plutt que les
qualits, tant entendu que, en paraphrasant Beaumarchais, un loge na de valeur que si
son auteur dispose de la libert de blmer ? Au demeurant, ne se voulant point un
blme, notre observation est inspire par le souhait de voir chez nous, une justice
administrative, et la justice, en gnral, voluant aussi parfaitement que possible, avec
les impratifs de notre temps parmi lesquels les droits de lHomme qui occupent une
place que bien n et sens, personne ne saurait relguer au second plan.

* *

Au-del, donc, de ces observations qui, rptons-le, ne diminuent absolument en rien le

rle indniable jou par la Cour suprme dans les diffrentes branches du droit, il y a
lieu de souligner quen droit administratif, particulirement, elle a adopt et consolid
un certain nombre de principes gnraux du droit, et que cette adoption atteste son
engagement dans la voie de la mise en place de rgles qui, sans figurer dans des textes
juridiques, simposent dans les relations entre ladministration et les particuliers.

Ainsi, ds les premires annes de son institution, elle a fait siens les principes qui sont
la base de la construction de tout Etat de droit. Entre 1959 et 1965, si lon se rfre
aux trois recueils de cette priode, on constate quelle avait adopt sans hsitation les

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principes de droits acquis, de libert du commerce et de lindustrie, de non-rtroactivit
des dcisions administratives, de lautorit de chose juge et, surtout, celui des droits de
la dfense auquel elle a donn une application extrmement large. Cest, en effet, sur la
base de ce principe qui constitue la condition de toute justice quitable, au point que
mme dans notre culture populaire, on dit que le juge se doit dentendre les deux
parties, que la Cour suprme a considr que le fonctionnaire en situation dabandon de
poste ne peut tre rvoqu que si ladministration dmontre quil a t rellement mis en
demeure, et que le courrier quelle lui a adress cet effet lui est bien parvenu.

* *

Il est vident que le cadre de ce propos introductif ne permet gure de sappesantir sur
tous les points qui mritent dtre traits ; mais il nous a offert loccasion de mettre en
exergue, en se contentant de les mentionner, sans plus, les grandes lignes de
lorientation de notre haute juridiction. Il nous semble, alors, opportun de boucler la
boucle en retournant au point de dpart pour ajouter que les tudes constituant cet
ouvrage collectif sont dabord un hommage tous nos juges, et traduisent le souhait de
contribuer lenrichissement de la doctrine de droit administratif dans notre pays et,
participer ainsi la clbration du quarantime anniversaire de la Cour suprme. Quil
soit permis lauteur de ces lignes de clore son modeste propos introductif en disant
la prestigieuse institution, avec lautorisation de tous ses collgues : Trs Chre
Parente, Joyeux Anniversaire !