Periferias metropolitanas,

polticas pblicas y medio ambiente

Mara Soledad Cruz Rodrguez

Coordinadora
Universidad Autnoma Metropolitana
ndice
Rector General
Dr. Enrique Femndez Fassnacht

Secretaria General
Mtra. Iris Santacruz Fabila

Unidad Azcapotzalco
Rectora
Mtra. Paloma Ibez Villalobos
Presentacin . 7
Secretario
Ing. Daro Guaycochea Guglielmi
: Los pueblos urbanos y la ciudad: miradas distintas
J desde la planeacin . 15
Divisin de Ciencias Sociales y Humanidades Mara Soledad Cruz Rodriguez
Director
Silvia Carbone
Dr. Alfredo Snchez Daza
Las instituciones tradicionales y la planeacin en los
Secretario Acadmico
Mtro. Lucino Gutirrez Herrera pueblos de la periferia norte de la Zona Metropolitana
del Valle de Mxico: el caso de Santiago Teyahua1co . 45
Jefa del Departamento de Socio logia
Mara Alejandra Moreno Flores
Dra. Norma Rondero Lpez

Coordinador de Difusin y Publicaciones La relacin del territorio tradicional de los pueblos y

Lic. Santiago vila Sandoval
las polticas de modernizacin de la ciudad. La lnea 12
del metro en Tlhuac . 73
Ana Luisa Diez
Correccin de estilo: Nereo Francisco Zamtiz Pineda

Primera edicin, 2012 PROCEDE: privatizacin y urbanizacin de la tierra de

propiedad ejidal. El caso de la ciudad de Colima . 103
Los derechos de reproduccin de esta obra pertenecen al autor Mara Soledad Cruz Rodriguez
D.R. Universidad Autnoma Metropolitana, Unidad Azcapotzalco, Divisin de Ciencias Martha Chvez
Sociales y Humanidades, Coordinacin de Difusin y Publicaciones, Av. San Pablo 180,
Edif. E, Saln 004, Col. Reynosa Tamaulipas, Deleg. Azcapotza\co, 02200 Mxico DF.
Telfono 5318-9109. Pgina: www.cshenlinea.azc.uam.mx/04-.pub/04-.publ.htrnl )/ ~~sa~~e:~~i~~~~t. ~~~j~~~~~~~~~~~s.~~ .l~.g.e~~i~~ . 131
Coedicin con: Mara Teresa Esquivel Hernndez
Programa Editorial de la Red de Investigacin Urbana, A.C., sede: DIAU-UAP, Juan
Jorge Neri Vargas
de Palafox y Mendoza 208, segundo patio, tercer piso, Centro, 72000 Puebla, Pue.
Tel: (222) 2462832. Fax: (222) 2324506. Correo electrnico: rniu@rniu.buap.mx. La valorizacin del biogs en Bordo Poniente ante las
Pgina: www.rniu.buap.mx estrategias de gestin sustentable a nivel global . 157
ISBN: 978-607-477-700-0 Victor Alejandro Rosales Velzquez

Impreso en MxicolPrinted in Mexico


Justicia espacial, accesibilidad y proximidad a los
elementos fsicos que posibilitan la movilidad urbana
en la ciudad de Mxico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Gerardo Contreras Mondragn
Hctor Hernn Hidalgo Pez
Espacio pblico y ciudadana. La participacin ciudadana
I en el Programa Comunitario de Mejoramiento Barral en el
. Distrito Federal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
J Cristina Snchez Mejorada
Martn Njera Rodrguez
-
Presentacin
183
ste es el tercer volumen de un esfuerzo editorial de la Maestra en
Planeacin y Polticas Metropolitanas de la Universidad Autnoma
Metropolitana-Azcapotzalco, con el fin dar continuidad a la divulga-
209 cin de los resultados de investigacin que alumnos y profesores han
logrado en su trabajo cotidiano en este posgrado. Nuestro programa se
ha caracterizado por un desarrollo de alto nivel en la investigacin y
la docencia, reconocido en el Padrn Nacional de Posgrado de Calidad
del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT), y como un
compromiso derivado de este reconocimiento y del trabajo de nuestros
alumnos, se presentan en este libro diferentes temticas relacionadas
con las lneas de investigacin metropolitana que han caracterizado el
perfil del posgrado.
El antecedente de este libro es la publicacin de Espacios Metro-
politanos 2, impreso en 2006. Es importante sealar los cambios
internos en tomo a la lgica y organizacin de la investigacin para
comprender la estructura de este ejemplar. Si bien de manera inicial el
propsito de sacar una edicin con trabajos realizados en la Maestra
era mostrar la vinculacin de la investigacin de los alumnos con los
proyectos que los profesores llevaban a cabo, este punto ha evolucio-
nado. En los ltimos cinco aos se consolidaron los proyectos de los
profesores en lneas de investigacin con el trabajo conjunto de profe-
sores y alumnos en seminarios que han derivado en la conformacin
equipos de investigacin.
Para ello se han buscado fuentes de financiamiento va CONACYT
para proyectos de investigacin, becas complementarias para los
alumnos -como las que en su momento ofreci el Lincoln Institute
of Land Policy en su programa de formacin de expertos urbanos en
Amrica Latina (FEXSU)-, as como algunos convenios que ayudaron
a profundizar las investigaciones de ciudades mexicanas -como el
firmado con la Universidad de Colima. Este esfuerzo ha incorporado
hasta ahora a tres generaciones, algunos de sus trabajos son los que se
compilan en este libro.
De esta manera, no se trata de una conjuncin de trabajos aislados
y de temas relacionados simplemente con la planeacin y polticas
metropolitanas, sino que stos van ligados con el proceso de conso-
lidacin de la investigacin antes mencionado. En este volumen se
..
Periferias metropolitanas, polticas pblicas y medio ambiente
130
=r-.
DUHAU Emilio y Mara soledad CRUZ. "Suelo para vivienda" en Ren Coulomb y
Martha Schteingart (coords.) Entre el estado y e~ La vivienda en el
Mxico de hoy, ciudad de Mxico, uAM-AlMiguel Angel porrua,.2006. "
GMEZ,Luis. La hacienda como modelo de ordenamiento territorial, ciudad de Mxico,
indito, 200 \.
GUTIRREZ Blanca y uctor OCHOA. Las caras del poder. Conflicto y sociedad en
Coli~a, 1893-1950, Tomo IV, ciudad de Mxico, Universidad de Cohma/Goblerno
del estado de Colima/CNCAlHistoria General de Colima, 1995.
GOBIERNODEL ESTADODE COLIMA (GEC). Programa General de Gobierno del estado
de Colima 1979-1985, Colima, GEC, 1979.
PROCURADURAAGRARlA. El ejido. Consideraciones legales, ciudad de Mxico,
Secretara de la Reforma Agraria, 1993. , .
ROMERO, Jos. Diez hiptesis en torno a la historia de Colima, ciudad de Mxico,
Archivo Histrico del Municipio de Colima, Serie Archlvanos 4, 1998.
UNIKEL, Luis. El desarrollo urbano de Mxico, diagnstico e implicaciones futuras,
ciudad de Mxico, El Colegio de Mxico, 1978.
Los efectos de los conjuntos urbanos en la gestin
urbana municipal
Mara Teresa EsquiveZ Hernndez
, .
Jorge Neri Vargas
Las nuevas formas de produccin y de gestin del espacio urbano
metropolitano, iniciadas a fines de los aos 1980 como resultado de
la aplicacin de una economa de corte neoliberal en un contexto de
globalizacin,' se han cristalizado en el territorio a travs del empla-
zamiento de diferentes componentes entre los que podemos mencionar
los grandes proyectos inmobiliarios producidos por el capital privado,
los fraccionamientos cerrados destinados a la poblacin de sectores
medios y altos, as como los inmensos conjuntos habitacionales de
inters social. En este proceso, las periferias metropolitanas han
jugado un papel fundamental y se han constituido en el territorio ms
vigoroso de las grandes ciudades, pero tambin en el ms polarizado
y segregado, En ellas es posible identificar acciones inmobiliarias de
gran envergadura que comparten el espacio con empresas y activida-
des econmicas muy dinmicas, pero tambin con actividades tradi-
cionales vinculadas a labores rurales.
Particularmente, los municipios perifricos de la Zona Metropoli-
tana del Valle de Mxico (ZMVM) han sido objeto de notables transfor-
maciones y en los que adems intervienen factores como la ubicacin
que tienen con respecto a la ciudad de Mxico y a las vas de acceso,
el tipo de suelo y el inters particular que despierte para la poltica
metropolitana. Entre las nuevas formas de produccin del espacio
metropolitano, destacamos a los grandes conjuntos de vivienda por su
fuerte impacto socioeconmico y demogrfico, fenmeno habitacional
que si bien se presenta en todo el pas por la magnitud que adquieren,
Siguiendo a Duhau (2003), podemos entender la globalizacin como la apertura
de la economa, desregularizacin financiera, liberacin del mercado cambiario,
privatizacin de empresas pblicas y asociacin o venta de empresas nacionales con
empresas transnacionales, polticas aplicadas sobre todo a partir de los aos 1990.
 Periferias metropolitanas, polticas pblicas y medio ambiente Los efectos de los conjuntos urbanos en la gestin urbana municipal 133
132
Cuadro 1
es en el valle de Mxico en donde ms se ha consolidado como la va
Municipios en donde se han construido Conjuntos Urbanos 1993-2008
oficial para que la poblacin acceda a una vivienda de inters social.
En el Estado de Mxico, el boom habitacional se inicia con la Poblacin y tasas de crecimiento 2000-2005

administracin de Arturo Montiel Rojas.? quien apoyado en un nuevo Municipios del Poblacin total Tasa de crecimiento
marco jurdico nacional, simplific y propici la produccin de suelo Estado de Mxico 2000 2005 2000-2005
urbano a travs de la figura denominada conjunto urbano; adems, 13,096,686 14,007,495 1.35%
modific y sintetiz la normativa urbana relativa a la poltica habi-
Acolman 61,250 77,035 4.69%
tacional en el Cdigo Administrativo del Estado de Mxico (CAEM),
Ateneo 34,435 42,739 4.42%
acelerando el proceso de periferizacin e incentivando el desarrollo
urbano en determinados, m~ipi~~m~jciUeSes. La administracin Atizapn de Zaragoza 467,886 472,526 0.20%

CIeliobemadorEnrique Pea Nieto (2005:2011) continu con este Coaealeo 252,555 285,943 2.51%
ritmo de autorizaciones de conjuntos urbanos de tipo habitacional. Chieoloapan 77,579 170,035 16.99%
Paralela y complementariamente, se ha impulsado una nueva estra- Cuautit1n 75,836 110,345 7.79%
tegia de ordenamiento territorial llamada Ciudades Bicentenario, cuyo Cha1co 217,972 257,403 3.38%
objetivo es reorientar el crecimiento urba~ hacia clnorte y oriente 1.90%
Cuautitln Izealli 453,298 498,021
del Estado de Mxico. Esta propuesta de urbanizacin se concentra en
Eeatepee de More1os 1,622,697 1,688,258 0.80%
slo 6 municipios de los 59 que conforman el valle de Mxico, y ha
Huehuetoea 38,458 59,721 9.20%
implicado la-produccin y concentracin de ]~:rmil 257 _:j.vi~fa
tr~s dela modalidadde conjunto Ur~~~:con una poblacin espera- Huixqui1uean 193,468 224,042 2.98%
da de aproximadamente un milln 888 mil 411 habitantes (Cuadro 1). Ixtapa1uca 297,570 429,033 7.59%
Del total de autorizaciones durante el periodo 1993-2008, 81% se con- La Paz 212,694 232,546 1.80%

~- ~---
centra en los municipios de Acolman, Chaleo, Coacaleo, Chicoloapan,
Cuautitln Izcalli, Huehuetoca, Ecatepec, Ixta aluca, Nicols Romero,
Me1chor Ocampo
Nauca1pan de Jurez
37,716
858,711
37,706
821,442
-0.01%
-0.88%
Tec:.~a~y Zu~pango, dirigledoron ello el crecimiento urbano haCIa
Nextla1pan 19,532 22,507 2.88%
el norte y oriente del valle de Mxico.
Nicols Romero 269,546 306,516 2.60%
Teemac 172,813 270,574 9.38%
Antecedentes
Tepotzotln 62,280 67,724 1.69%

Los antecedentes que permiten explicar este proceso de rpida y com- Texcoco 204,102 209,308 0.51%
pleja urbanizacin en el Estado de Mxico se pueden agrupar, para T1alnepantla de Baz 721,415 683,808 -1.07%
fines de anlisis, en tres factores: el primero corresponde a las t;a~or- Tonanitla 8,081
~L~ q~.poltica habitacional mexicana registr desde finales
2u1tepec 93,277 110,145 3.38%
de la dcada de 1980,3 tanto en su-contenido como en su objetivo. Este
Tu1tit1n 432,141 472,867 1.82%
cambio se inicia ms claramente con la propuesta, en octubre de '1992,
~alle de Cha1co S. 323,461 332,279 0.54%
del Programa para el Fomento y Desregulacin de la Vivienda. Impul-
sado por los Iineamientos del Banco Internacional para la-Recons- ~umpango 99,774 127,988 5.11%

truccin y el Desarrollo (ms conocido como Banco Mundial), este 20TAL 7,300,466 8,018,592
programa estableca como objetivo central la disminucin del apel Fuente: Gabrie1 Uribe (1993-2005), Ce1ine Jacquin (2000-2007) e Ivn Godnez (2000
al mes de marzo de 2008).

2 Arturo Montiel fue gobernador de esa entidad durante el periodo de 1999-2005.

3 Estas transformaciones se dieron durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari.
-r-r-:
134 Periferias metropolitanas, polticas pblicas y medio ambiente Los efectos de los conjuntos urbanos en la gestin urbana municipal 135

regulador del Estado mexicano en la actividad habitacional (Boils, Cuadro 2

2002), mejorando la eficacia y rentabilidad del mercado inmobiliario+ Ciudades Bicentenario, superficie, perspectiva
Para ello, fue necesario modificar la forma de actuar de los organis- de crecimiento y empleos generados. 2010- 2020
mos pblicos de vivienda (INFONA VIT, FOVISSSTE) convirtindolos en
agentes primordialmente financieros, y crear as las condiciones para Superficie Generacin de
Municipio A 2010 A 2020
facilitar el acceso de la poblacin a las viviendas de inters social urbanizable empleos (sector
secundario)
construidas por los promotores inmobiliarios privados.
Almoloya de Jurez 4,518 37,800
El segundo factor hace referencia a las nuevas formas habitaciona. 58,600 69,700
Atlacomulco 2,788 24,200
les que se presentan, desde mediados de los aos 1990, en el panorama 38,400 15,300
Jilotepec 3,161
urbano de la ZMVM y que rompieron con todos los esquemas previos 20,200 26,600 39,100
en tomo a los agrupamiento s de vivienda que se haban construido Huehuetoca 4,203 30,800 104,100 61,600
hasta esa poca. Nos referimos a los llamados conjuntos urbanos, Tecmac 6,095 87,700 155,300 52,300
grandes aglomeraciones de vivienda, servicios, equipamiento e infra- Zumpango 7,832 47,500 111,000 72,400
estructura urbana. Antes de 1992, el fraccionamiento era la mxima TOTAL 28,597 248,200 494,000 310,400
figura legal de urbanizacin en el Estado de Mxico, y durante aos se
Fuente: Gobierno del Estado de Mxico (2007).
regularon los procesos de urbanizacin en la entidad a travs de ella.
Mediante el fraccionamiento, el Estado comparta obligaciones con urbano- han incorporado ms de 8 mil 461 hectreas de suelo para
diferentes agentes vinculados a la produccin urbana y habitacional, uso habitacional.
como son la construccin de las obras de urbanizacin, la incorpora- El tercer factor se relaciona con la reciente estrategia de ordena-
cin y dotacin de infraestructura, equipamiento y servicios pblicos, miento territorial utilizada por el gobierno del Estado de Mxico deno-
su mantenimiento y funcionamiento hasta la entrega total de la urba- minada Ciudades del Bicentenarinf que contempla principalmente
nizacin a las autoridades correspondientes, as como las obligaciones proyectos urbanos de infraestructura y equipamientos, as como vas
fiscales. En contraste, el concepto de conjunto urbano agrupa en una de comunicacin de carcter regional con el propsito de impulsar
sola figura las aprobaciones necesarias para urbanizar e incorporar zonas de nuevo crecimiento alrededor de las reas urbanas existentes
suelo urbano en la entidad mexiquense.f El reemplazo del fraccio- en seis municipios seleccionados: Almolova de Jurez Atlacomulco
namiento como modalidad legal de urbanizacin por la de conjunto Jilotepec, Huehuetoca, Tecmac y Zumpango. En total, con este pro~
urbano puede explicarse por la incapacidad del Estado para generar y yecto se pretende urbanizar una superficie aproximada de 28 mil 597
dotar de infraestructura, equipamientos y servicios necesarios a estos hectreas (Cuadro 2). Los municipios de Tecmac y Zumpango con-
crecimientos urbanos, facilitando y promoviendo la intervencin de centran la mayor rea destinada para el crecimiento urbano (6 mil 95
los agentes privados, y dejar en ellos la responsabili9ad de pf(~9Uf:,ir y 7 mil 832 hectreas, respectivamente, 48.7% del total). Igualmente,
(y "hacer") la ciudad. Desde que se cre esta figura legal, en la regin se proyecta que entre 2010 y 2020 se construyan alrededor de 245 mil
del valle de Mxico se han autorizado 306 proyectos habitacionales 800 nuevas viviendas en las Ciudades del Bicentenario, de las cuales
en sus distintas tipologas. Esto significa que en el lapso de 3 lustros el mayor nmero se-prev edificar en los municipios de Huehuetoca
la autoridades mexiquenses, a travs de la va formal -el conjunto (29.8%), Tecmac (27.5%) y Zumpango (25.8%), respectivamente. Con

4 Se generaron cambios en la manera como vena concibindose la poltica habitacio-

nal, pasando de un Estado "proveedor" a uno con enfoque "facilitador". Para mayor
detalle de estas transformaciones, consltese Puebla (2002).
5 En la figura de conjunto urbano, esta concentracin de las actividades que antes
estab-;;; separada~ (dij"de la adquisicin -del suelo, la urbanizacin, la con~truccin,
la .J>fomocin, hasta el financiamiento de las viviendas) permite la Obtencilf'de
j~gosas ganancias, particularmente a los grandes promotores privados.
6 Las ciudades Bicentenario se definen como "espacios diseados en primera instan-
cia para el bienestar de sus habitantes, con proyectos estructurados por corredores,
vialidades y sistemas de transporte que garanticen la integracin de los distritos
habitacionales con el resto de los usos del suelo, de las actividades productivas,
los equipamientos y los servicios, dentro de un concepto de ciudad autosuficiente"
(Gobierno del Estado de Mxico, 2007: 2).
 136 Periferias metropolitanas, politicas pblicas y medio ambiente
estas nuevas viviendas, se alcanzara un incremento del parque habita-
cional de 100% sobre 2010, es decir, 500 mil viviendas para 2020,
Como consecuencia de esta dinmica urbana, los gobiernos de los
municipios perifricos se han enfrentado en los ltimos aos al reto
que implica, desde el punto de vista administrativo, la llegada de miles
de nuevos habitantes a su territorio, y han tenido que adaptar su capa-
cidad de gestin para ajustarse a estos procesos acelerados de urbani-
zacin, El objetivo de este trabajo se centra en analizar los efectos que
provocan los grandes conjuntos urbanos en la administracin pblica
municipal y estudiar el papel que han jugado, en este proceso de urba-
nizacin, los diferentes actores involucrados. Para ello nos centramos
en el municipio de Huehuetoca, el cual, de acuerdo con la informacin
de la Secretara de Desarrollo Urbano del Estado de Mxico y del
propio gobierno municipal, se convertir en una Ciudad Bicentenario
y recibir inversiones de capital tanto pblico como privado, con la
finalidad de incentivar su crecimiento urbano.
Metodolgicamente, abordamos el estudio combinando acerca-
mientas cuantitativos y cualitativos a travs de las siguientes tcnicas
de investigacin: anlisis cartogrfico de-Lazona, r~o~ de_~po,
-" \ ~matizacin y anlisis de da~os ce!!al~,Jegistro.s forogrcos ~
5' ) entrevistas en profundidad con diversos actores (funcionarios munici-
pales, integrantes de los consorcios pvaaOsCle vivienda, acadmicos
y vecinos del municipio).
Huehuetoca como Ciudad Bicentenario
Ubicado en la zona centro del pas y a 48 km de la ciudad de Mxico,
Huehuetoca est vinculado regionalmente por medio de la carretera
Mxico-Quertaro que comunica hacia los estados de la regin centro
occidente del pas. Est conectado adems con el circuito exterior
mexiquense, que conduce hacia la regin de Texcoco y a la carretera
Jorobas-Tula que formar parte del proyecto carretero Golfo-Pacfico.
De acuerdo con la informacin que promociona a Huehuetoca como
una Ciudad Bicentenario, sta se convertir en el puerto interior del
norte del Estado de Mxico, logrando capitalizar el paso de la ruta
del Tren Suburbano y la Terminal Multimodal. Para ello, en octubre
de 2007 la Secretara de Desarrollo Urbano del Estado de Mxico
inici la modificacin del Plan de Desarrollo Urbano de Huehuetoca,
y a partir de ese momento se estn incorporando grandes zonas con
uso de suelo de tipo agrcola como futuras zonas para el crecimiento
habitacional e industrial.
Los efectos de los conjuntos urbanos en la gestin urbana municipal 137
La fuerte presin sobre el suelo de Huehuetoca se manifiesta en la
compra que el Consorcio Ara realiz en 2007 para adquirir el mayor
predio de su historia." Se trata de un terreno de 4 millones 332 mil 404
metros cuadrados en el que desarrollar un macro proyecto de ciudad
integral sustentable, que incluir 26 mil viviendas, escuelas, mercados,
reas verdes, una zona industrial y comercio.f Este proyecto se cons-
truir muy cerca de la estacin terminal del Tren Suburbano, la cual
se ligar a un centro comercial de 70 mil metros cuadrados y a una
mini-estacin de autobuses.
Paralelamente, se contempla dar solucin a los problemas que sur-
gen por el desplazamiento cotidiano de la poblacin de Huehuetoca a
la ciudad de Mxico, por un lado y como ya sealamos antes, a travs
de la ampliacin del Tren Suburbano y la construccin de infraes-
tructural vial; por el otro, instalando industria en la zona? para que
la poblacin que ah resida pueda tambin trabajar en el municipio y
de esta forma evitar su traslado a otros puntos alejados, en donde se
encuentran las fuentes laborales.
Todos estos proyectos convierten a Huehuetoca en un municipio
particularmente cotizado, en el que inversionistas inmobiliarios como
el citado Consorcio Ara, Homex, Sare, Urbi, Profusa, Hogares Unin
y CAME se han hecho de grandes reservas territoriales para la construc-
cin de conjuntos urbanos.
Los conjuntos urbanos y la normatividad
La Secretara de Desarrollo Urbano del Estado de Mxico define a los
conjuntos urbanos como
una modalidad en la ejecucin del desarrollo urbano, que tiene por objeto
estructurar, ordenar o reordenar, como una unidad espacial integral, el trazo
de la infraestructura vial, la divisin del suelo, la zonificacin y normas
7 Este conjunto urbano de 26 mil viviendas construido por el Consorcio Ara recibi el
nombre de CITARA (Ciudad Integral ARA). .
8 Karla Ramrez. "Crea Suburbano megaproyectos" en Diario Reforma, 22 de febrero
de 2008, en www.reforma.comlnegocios/articulo/856602.
9 Huehuetoca cuenta tambin con tres corredores industriales que albergan a 42
empresas: el parque industrial Las Amricas, ubicado en el Km 3.5 de la carretera
Jorobas-Tula; el parque industrial Ex-Hacienda Jalpa, ubicado en la calle Benigno
Prez y Calzada de los Girasoles; y el parque industrial Barranca Prieta, a un costado
de la carretera Huehuetoca-Apaxco. En estos parques industriales se ubican empresas
de diferentes ramos que van desde el textil hasta el automotriz. El proyecto de Ciudad
Bicentenario proyecta la instalacin de 10 industrias ms en el territorio municipal.
138 Periferias metropolitanas, polticas pblicas y medio ambiente Los efectos de los conjuntos urbanos en la gestin urbana municipal 139

de usos y destinos del suelo, la ubicacin de edificios y la imagen urbana Cuadro 3

de un sector territorial de un centro de poblacin o de una regin (www. Dependencias que participan en la
edomex.gob.mx). aprobacin de un conjunto urbano

Dependencia Proceso en el que participa

La urbanizacin en la entidad mexiquense, a travs de la modalidad
Comisin Estatal de Desarrollo Urbano y Constancia de vialidad
de conjuntos urbanos, es un proceso complejo en el que interviene el
Vivienda
gobierno estatal a travs de la Secretara de Desarrollo Urbano y de la
Direccin de Planeacin Urbana y Regional Licencia de uso de suelo
Comisin Estatal de Desarrollo Urbano. En 2002, el gobierno del Esta-
Ayuntamiento municipal por medio de la Autorizacin de modificacin de vialidades
do de Mxico public el Cdigo Administrativo del Estado de Mxico
Secretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda primarias
(CAEM) con el fin de englobar, bajo un solo documento, el conjunto
Ayuntamiento municipal Constancia de factibilidad de dotacin de
de reglamentos y normas relativas a la funcin pblica, entre ellas el servicios urbanos.
desarrollo urbano. Este reglamento introdujo transformaciones admi-
Comisin del Agua del Estado de Mxico Dictamen de servicios de agua potable y
nistrativas y conceptos novedoso s en materia de planeacin urbana. drenaje
En trminos del desarrollo urbano, el CAEM establece las principa- Director de Proteccin Civil de la Secretara Dictamen definitivo sobre riesgos
les funciones de la Secretara de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas, de Gobierno del Estado de Mxico
as como los lineamientos bsicos de actuacin del municipio en Direccin General de Ordenamiento e La autorizacin en materia de impacto y
esta misma temtica. Entre los asuntos que plantea -y en los que la Impacto Ambiental de la Secretara de Medio riesgo ambiental

participacin de la municipalidad es vital- se encuentra la elabora- Ambiente

cin y aprobacin de los planes y programas de desarrollo urbano, Direccin de Vialidad del Gobierno del Estado Dictamen de incorporacin e impacto vial

la participacin en los rganos de coordinacin de carcter regional de Mxico

y metropolitano en materia de ordenamiento territorial de los asen- Comisin Nacional de Agua Delimitacin de los lmites de cuerpo de agua
cercanos a un conjunto urbano
tamientos humanos, desarrollo urbano y vivienda y, por ltimo, el
Luz y Fuerza del Centro Dictamen de factibilidad de prestacin del
reconocimiento de la capacidad municipal de participar en la creacin
servicio.
de la reserva territorial.
Fuente: Elaboracin propia con base en informacin de www.edomex.gob.mx/seduf.
La aprobacin de un conjunto urbano involucra a muchas instancias
del gobierno federal y estatal, y en este proceso la municipalidad tiene
una participacin relativamente limitada centrada slo en los trmites las especificaciones del desarrollo (nmero y tipo de lotes, secciones,
relacionados con el cambio de uso de suek; ..d..ensid~~es permitidas, medidas y superficies, usos del suelo, densidades e intensidad de apro-
modificacin de vialidades primarias, factibilidad de servicios de agua vechamiento, nmero de viviendas, estructura vial interna, ubicacin
potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento - f dsposlcn de-aguas de las reas de donacin para equipamiento urbano, infraestructura
"residuales, y la certificacin de clave catastrl.n relacin con la pres- primaria y obras de urbanizacin al interior del desarrollo), Las instan-
tacin de .los servicios urbanos, la ley obliga a los promotores privados cias que participan en el proceso de autorizacin de conjuntos a partir
a dotar a sus desarrollos habitacionales de las obras de infraestructura, de sus dictmenes correspondientes se describen en el Cuadro 3.
urbanizacin y equipamiento que dicho asentamiento requiere. La encargada de otorgar la autorizacin final de conjuntos urba-
Para solicitar la aprobacin de un conjunto urbano, el desarrollador nos, de acuerdo con el CAEM, es la Secretara de Desarrollo Urbano
debe tramitar las autorizaciones, licencias y dictmenes que emiten del Gobierno del Estado de Mxico, con base en el fallo de las otras
las dependencias y organismos auxiliares de la administracin pblica instancias que participan en dicho proceso. Para el CAEM, el ayunta-
federal, estatal y municipal que concurren en la Comisin Estatal de miento debe llevar a cabo las siguientes actividades:
Desarrollo y Vivienda. Con estas autorizaciones, conforma un expe-
diente en el que se incluye el proyecto que define las caractersticas Los municipios, una vez terminadas, recibirn las obras de infraestructura,
del predio a incorporar como urbano, y una memoria descriptiva con urbanizacin y equipamiento, as como las respectivas reas de donacin.
140 Periferias metropolitanas, polticas pblicas y medio ambiente
Las reas destinadas a vas pblicas y equipamiento urbano pasarn a
ser del dominio pblico de los municipios donde se ubiquen, desde el
momento de su entrega definitiva, Los ayuntamientos debern inscribir los
inmuebles respectivos en el Registro Pblico de la Propiedad. No proce-
der la desafectacin de las reas de donacin destinadas a infraestructura,
equipamiento urbano y vas pblicas (GEM, 2002: 102).
Es importante reconocer que la autorizacin y construccin de un
conjunto urbano es el inicio de una problemtica aguda con la que el
municipio-deber enfrentarse en el corto plazo. La llegada de miles y
miles de nuevos pobladores a territorios caracterizados como eminen-
temente rurales pone en jaque a la administracin de estos municipios.
Los problemas a los que se enfrenta la gestin municipal ante la cons-
truccin y poblamiento de los conjuntos urbanos sern analizados en
los siguientes apartados.
Los conjuntos urbanos y la gestin municipal
Si bien el acelerado crecimiento urbano se enmarca en los procesos de
la globalizacin, es en el mbito local en donde los gobiernos muni-
cipales deben resolver problemas que surgen a nivel metropolitano,
en un entorno en el que las limitaciones legales y la falta de recursos
obstaculiza el trabajo de las autoridades locales.
Desde esta perspectiva, el fortalecimiento del municipio en Mxi-
co sigue siendo una tarea inacabada. La constitucin mexicana y la
legislacin federal le otorgan amplias atribuciones para el ordena-
miento territorial y el desarrollo urbano, sin embargo, en la prctica la
municipalidad se enfrenta a mltiples complicaciones para ejercer este
derecho. Entre los principales problemas estn la ~~ongruen-
cia_~ntr~ 10s...djf~~At~-Linstrumegtos de la planeacin municipal yla
ausencia de una visin integral que atienda de manera e~uiliDldalas
necesid~des de desarrollo econmico y el orden urbano. . municipio depende no slo de la legislacin urbana, sino tambin y
- La mayor parte de los-municipies-seleccionados para conformarse
en Ciudades Bicentenario se caracteriza por presentar un panorama
urbano polarizado y lleno de contradicciones. Esta situacin agudiza
su problemtica urbana y constituye un reto adicional para la actuacin
de los gobiernos locales en la bsqueda de establecer y controlar el
acelerado crecimiento urbano. Con la finalidad de estudiar los efectos
que trae consigo la construccin y poblamiento de los conjuntos urba-
nos en la administracin pblica municipal, hemos abordado el anli-
sis a partir de cuatro aspectos vinculados con el actuar municipal:
Los efectos de los conjuntos urbanos en la gestin urbana municipal 141
La normatividad del desarrollo urbano.
La capacidad de planeacin.
El financiamiento, construccin, dotacin y prestacin de los
servicios urbanos.
Las finanzas pblicas municipales.
La normatividad del desarrollo urbano
La responsabilidad de planear y proporcionar infraestructura a los cen-
tros de poblacin recae en los diferentes niveles de gobierno y vara de
un estado a otro. Los requerimientos de servicios urbanos que acom-
paan a todo nuevo desarrollo igualmente varan de estado a estado y
de ciudad a ciudad y, con frecuencia, implican una negociacin entre
el desarrollador inmobiliario y las autoridades municipales, lo que crea
un marco de actuacin discrecional y complicado para la produccin
de viviendas dentro del mercado formal.
Los problemas administrativos del gobierno municipal en Mxico
derivan de una diversidad de factores relacionados con la historia y la
configuracin institucional misma del gobierno y del sistema poltico,
econmico y social del pas. Ese conjunto de elementos ha situado al
ayuntamiento en una posicin de fragilidad institucional y adminis-
~tLvi,~ con escasos espacios de autonoma de accin y con recursos
restringidos para asumir plenamente las funciones que la constitucin
le otorga.
A pesar de que en los ltimos aos se ha buscado fortalecer el
papel de la municipalidad en todos los aspectos relativos a la gestin
gubernamental, su accionar sigue limitado, fundamentalmente porque
la mayor parte de los recursos contina controlada por el gobierno
federal y estatal. Adems, en este proceso de autorizacin y construc-
cin de un conjunto urbano -no slo -en el Estado de Mxico sino en
todo el pas- la relacin-que se establece entre el des arrollador y el
bsicamente de los procesos polticos existentes. Asimismo, si bien la
relacin municipalidad-desarrollador tiene como marco de referencia
de actuacin los planes y programas de desarrollo urbano de los tres
niveles de gobierno y el CAEM norma la actuacin de los desarrolla-
dores, en la prctica el gobierno federal y estatal intervienen en el
territorio municipal y establecen negociaciones "extraoficiales" con
los desarrolladores y con los dueos del suelo, dejando a la autoridad
local un papel secundario en el proceso de ordenacin y planificacin
del territorio. Por ello, cuando finalmente se permite la construccin
142 Periferias metropolitanas, polticas pblicas y medio ambiente
de un conjunto urbano, el papel de la municipalidad se limita a veri-
ficar e inspeccionar que los acuerdos del dictamen de autorizacin
se cumplan. Es en ese momento cuando existe mayor contacto entre
desarrolladores y municipalidad.
De acuerdo con los testimonios de los propios funcionarios, la
relacin que el gobierno municipal de Huehuetoca guarda con los
desarrolladores privados es limitada:
Tenemos [las autoridades municipales 1 contacto en ellos [desarrolladores 1
al momento de la construccin porque acurdate que despus de que se
vende la ltima casa del conjunto se municipaliza, dando lugar a que
entremos nosotros a dotar los servicios urbanos como la basura o el
servicio de agua (entrevista con el subdirector de Desarrollo Urbano del
municipio de Huehuetocaj.!"
Es evidente que el fortalecimiento del marco normativo en las
administraciones municipales no garantiza un mejor funcionamiento,
se trata slo de una condicin necesaria de base. Sin embargo, es claro
que la fragilidad de este marco normativo favorece una administracin
deficiente, que puede propiciar el desorden y agudizar la precariedad
en este nivel de gobierno.
La capacidad de planeacin
La Ley Nacional de Planeacin, adems de asignar amplias atribu-
ciones al gobierno municipal para el ordenamiento del territorio y el
desarrollo urbano a nivel regional, crea al Comit de Planeacin para
el Desarrollo del Estado (COPLADE) y al Comit de Planeacin para el
Desarrollo Municipal (COPLADEM) como enlace entre los tres niveles
de gobierno, y establece adems a los planes y programas de desarro-
llo urbano municipal y de centros de poblacin como instrumentos de
la planeacin municipal.
A pesar de estas facultades que se le otorgan a la municipalidad, en
la prctica sta se enfrenta a una serie de problemticas derivadas de
la intervencin no controlada de las instancias estatales y federales en
el territorio municipal, y de las limitadas capacidades econmicas y de
gestin que tiene el propio gobierno local.
10 Por razones de confidencialidad, hemos omitido los nombres de los funcionarios
entrevistados.
Los efectos de los conjuntos urbanos en la gestin urbana municipal 143
As, los problemas se inician desde que se formulan los planes y
programas, ya que se asume esta tarea slo como un requisito buro-
crtico, sin plantear objetivos y estrategias de manera clara y realista,
convirtindolos en instrumentos poco eficaces para la accin munici-
pal. 11 A su vez, esto se traduce en una serie de complicaciones como
el hecho de que la normativa urbana carezca de una visin integral y
no atienda de manera equilibrada las necesidades de desarrollo econ-
mico y la ordenacin del territorio en los municipios. Otro conflicto es
la fragmentacin y poca claridad en relacin a la distribucin de res-
ponsabilidades en la planeacin y financiamiento de la infraestructura,
equipamiento y servicios urbanos. Adems, es comn que los escasos
fondos pblicos se destinen para infraestructura residencial, lo que
lleva a un acceso inequitativo de las familias a los servicios urbanos
pblicos. Por otro lado, la capacidad limitada del personal, la incerti-
dumbre de los costos y beneficios del desarrollo para las jurisdicciones
locales y la dbil autoridad sobre el uso del suelo, particularmente
en los terrenos ejidales que rodean las reas urbanas, complican las
tareas de planeacin y de construccin de los nuevos desarrollos de
vivienda. Como consecuencia, muchos gobiernos municipales estn
renuentes a planear el crecimiento de sus ciudades y, en su lugar, ter-
minan aceptando la construccin de grandes proyectos habitacionales
en sus territorios.
De este modo, la actuacin municipal se desarrolla bajo una din-
mica de accin inmediatista, alejada de la planeacin y la previsin.
Segn expertos urbanos.l? en muchos de los municipios del pas _y
es el caso particular de Huehuetoca- no se considera a la planeacin
urbana como una actividad de largo plazo, y no se actualizan los
planes y programas de desarrollo urbano porque hacerlo resulta muy
costoso. Por ello, la modificacin de los usos de suelo establecidos en
los planes y programas de desarrollo urbano con frecuencia se realiza
bajo decisiones discrecionales y coyunturales que se toman en reunio-
nes cerradas de los cabildos, sin considerar sus efectos en el mediano
y largo plazo para el municipio y la regin involucrada. En el mismo
orden de ideas, los funcionarios municipales as lo perciben:
El proyecto de Ciudad Bicentenario Huehuetoca ya se vislumbraba desde
el 2000 cuando empezaron a autorizarse conjuntos como Santa Teresa,
11 " ... slo un 8% de los municipios urbanos tienen un cumplimiento de planes por
arriba del 70% de lo previsto, el resto reconoce tener un nivel de cumplimiento muy
por debajo de lo previsto" (Cabrero, 2005: 72).
12 Entrevista con el mtro. Alfonso Rivas, profesor investigador de la UAM-A, 2008.
144 Periferias metropolitanas, polticas pblicas y medio ambiente
eso te lo puedo demostrar cuando fue orden directa modificar el Programa
Municipal de Desarrollo Urbano para acoplarlo a las necesidades de las
Ciudades Bicentenario de nuestro gobernador Pea Nieto. Por eso, desde
2005 se empez a trabajar en la modificacin del Plan Municipal de Desa-
rrollo Urbano y pues el vigente es de 2007, o sea, estamos a la merced de las
necesidades del gobierno estatal y pues no se diga del federal (entrevista con
el subdirector de Desarrollo Urbano del municipio de Huehuetoca).
Para las autoridades municipales, este tipo de intervenciones del
gobierno estatal es una clara muestra de la verticalidad= del sistema de
planeacin mexicana. Particularmente, el ejercicio de planeacin en los
municipios del Estado de Mxico se debe someter a lo que establece el
Plan Estatal y, de manera subsecuente, los planes regionales del valle de
Toluca y valle Cuautitln- Texcoco; en consecuencia, Huehuetoca debe
seguir los lineamientos, objetivos y polticas de este ltimo."
Hay otros factores que limitan tambin la actuacin de los muni-
cipios en las tareas de planeacin: por un lado, est la breve tempo-
ralidad de los gobiernos municipales.P y por el otro, la existencia de
mecanismos informales que tienen un efecto directo en el territorio,
prcticas como la corrupcin y el soborno se vuelven comunes dentro
del ejercicio de la planeacin urbana, no slo a nivel municipal, sino
que stas afectan a los tres niveles de gobierno. 16 Todos ellos son fac-
tores limitantes del ejercicio de planeacin urbana, y Huehuetoca no
est exento de ellos:
La llegada de conjuntos urbanos a Huehuetoca ha significado una serie de
problemticas para las cuales no estbamos, ni estamos listos para afrontar,
13 Verticalidad en el sentido de que existe un Plan Rector al cual deben seguir todos
los planes y programas, tanto en su visin como en los lineamientos, objetivos y
polticas.
14 Como resultado de los cambios administrativos realizados durante el pasado gobier-
no (1999-2005), en el Estado de Mxico se reformul el Plan Estatal de Desarrollo
Urbano que obliga a que todos los municipios tengan su propio Plan Municipal de
Desarrollo Urbano, y que cada uno se apegue a los lineamientos del Plan Rector.
15 "El primer ao es de reconocimiento, el segundo ao de empezar a aplicar planes
y programas, y el tercer ao es de despedida" (entrevista con el secretario de Obras
Pblicas y Desarrollo Urbano del municipio de Huehuetoca, 2008).
16 ste es un factor relevante en la autorizacin de conjuntos urbanos en el Estado de
Mxico: "Los desarrolladores privados tienen una capacidad de influencia impor-
tante, pues algunos de ellos tienen relacin directa con el gobernador Pea Nieto
y con la propia responsable de esta secretara" (entrevista con el responsable de
Ventanilla nica de Autorizacin de Conjuntos Urbanos, Gobierno del Estado de
Mxico, 2008).
Los efectos de los conjuntos urbanos en la gestin urbana municipal 145
son miles. de pobladores que llegaron en menos de tres aos, duplicamos
nuestra poblacin a casi 60 mil personas, no tenemos los suficientes recur-
sos para tanta gente. Si los desarrolladores construyen equipamiento y las
viviendas pues eso es lo que exige el CAEM, pero cuando se van nos dejan a
miles de habitantes que requieren agua, luz, drenaje y recoleccin de basura,
es decir, nos dejan el problema cuando se municipaliza el conjunto (entrevis-
ta con el subdirector de Desarrollo Urbano del municipio de Huehuetoca).
Adems, los planes y programas de desarrollo urbano se contrapo-
nen muchas veces en sus objetivos e instrumentos ejecutivos. Ciudad
Bicentenario Huehuetoca es un ejemplo de ello, mientras el gobierno
estatal vislumbra a este territorio como un "polo para el flujo de bienes
y mercancas", el gobierno municipal lucha en muchos de los casos
por dar respuesta a necesidades tan bsicas como la dotacin de servi-
cios. Por otra parte, a pesar de que el CAEM pareca ser un eficaz ins-
trumento de la planeacin urbana y del ordenamiento territorial, a siete
aos de su puesta en marcha se manifiesta una serie de carencias que
dificulta su aplicacin. Uno de los temas fundamentales que requiere
mayor atencin, de acuerdo con los testimonios de especialistas y
desarrolladores privados, es el referente a la construccin y dotacin
de infraestructura, equipamiento y dotacin de servicios urbanos, el
cual analizamos a continuacin.
Financiamiento, construccin, dotacin y prestacin de los
servicios urbanos
En municipios perifricos con pocos recursos (como Huehuetoca)
suelen presentarse algunos conflictos sobre la responsabilidad en el
financiamiento, construccin, dotacin y prestacin de los servicios
(carreteras o caminos incluidos) que atraviesan sus territorios, y hay
relativamente poco financiamiento pblico disponible para la dotacin
de infraestructura y servicios urbanos, como agua, electricidad, gas,
alcantarillado o desazolve.
De acuerdo con el reglamento del CAEM, los desarrolladores pri-
vados tienen que otorgar al municipio una parte del terreno como
donacin para la construccin de equipamiento e infraestructura. En
los conjuntos de tipo habitacional, los equipamientos se determinan de
manera aritmtica segn el nmero de viviendas que concentra el desa-
146 Periferias metropolitanas, polticas pblicas y medio ambiente
rrollo propuesto.' 7 Esta lgica tiene varias implicaciones que impactan
directamente en la configuracin de estos proyectos en el territorio.
Por ejemplo, puede propiciar una sobreoferta de equipamientos, espe-
cialmente los bsicos, cuando en realidad se necesitan equipamientos
de otra ndole en funcin de los ciclos vitales de las familias que se
concentran; los equipamientos benefician directamente a la poblacin
de los conjuntos urbanos sin que se reflejen de la misma manera en los
asentamientos colindantes a estos desarrollos; los equipamientos son
destinados nica y exclusivamente para dar una funcionalidad inme-
diata al conjunto urbano, olvidndose de las necesidad de la poblacin
en lo futuro (por ejemplo, no se tienen incorporados servicios de salud
de instituciones como IMSS o ISSSTE, panteones, basureros, universi-
dades, entre otros). As, el nuevo marco normativo deja de lado estas
cuestiones y no establece con claridad quines debieran ser los respon-
sables de planear y dotar de equipamientos urbanos.
Nosotros en particular hemos tenido problemas en conjuntos como Santa
Teresa. Imagnate ese conjunto ya va en la seccin 8 autorizada, y lo que
estn haciendo los de HOMEX es construir menos equipamiento del que
deben de construir, por eso el gobierno del estado ha empezado a negar
licencias ya concedidas. Aqu precisamente el conjunto urbano El Dorado
tiene problemas porque Hogares Unin pretenda hacer una alianza con
otra constructora y as hacer dos conjuntos urbanos, pero construir slo
el equipamiento para uno ( ... ) esos desarrollado res buscan cualquier falla
en la legislacin para sacar provecho (entrevista al subdirector de Desa-
rrollo Urbano del municipio de Huehuetoca).
En consecuencia, la variacin en las regulaciones y el escaso
financiamiento lleva a la provisin desigual de servicios por localidad.
Es ms, el sistema de negociacin entre desarrolladores y gobiernos
municipales exacerba las desigualdades entre las comunidades ricas
y pobres. Los asentamiento s ms ricos con fuerte demanda -medida
por una mayor capacidad de pago por las viviendas- pueden sacar
concesiones del desarrollador, algunas veces ms all de los servicios
urbanos bsicos.
17 As, a partir de cada mil viviendas se incorpora como obligatorio un equipamiento
bsico: jardn de nios, escuelas primarias y secundarias, zonas deportivas y juegos
infantiles; y en la medida en que el desarrollo supera esta base de manera exponencial,
se incorporan otros equipamientos como centros de salud, casas de la cultura, bibliote-
cas pblicas, casas para ancianos y menores, auditorios, mercados pblicos, unidades
mdicas, centros de integracin juvenil, gimnasio deportivo, lecheras y guarderas.
Los efectos de los conjuntos urbanos en la gestin urbana municipal 147
Es importante sealar que los instrumentos de planeacin munici-
pal no siempre contemplan informacin bsica sobre la disponibilidad
de recursos para dotar de la infraestructura necesaria a las reas de
crecimiento previstas. Po~1I0, los trmites de uso de suelo, y en
general. los relaci2.nad~on las autQ!izac.illl.~s_.p'arala urbanizacin,
se realizan de manera desvinculada de las dependencias encargadas de
summistrar rOss~~ios-bsicos (a~a, drenaje, y energa elctrica),
generando dup icidades, tiempos excesivos, mayor nmero de trmites
y traslados y, sobre todo, en ocasiones han autorizado proyectos habi-
tacionales en reas que posteriormente presentarn dificultades para
ser abastecidas de dichos servicios.
Una de las principales demandas no slo de los constructores que
trabajan en Huehuetoca, sino de muchos desarrolladores del pas, es la
necesidad de contar con un reglamento nico de construcciones, que
significara normar las ~~Q.~AQ~i-ILY_~S equipamientos .para
, ------
unifiCar su provIsin en el pas. .
Han sido pocos los avances por las diferencias entre las perspectivas:
por un lado SEDESOL, por otro los arquitectos, promotores y diseado res,
y finalmente los agentes financieros. Falta un esfuerzo nacional ya que de
lo contrario, a travs de los aos, vamos a seguir con una casa regular
por cada tres irregulares que se producen. Ser dificil construir viviendas
econmicas en provincia si no contamos con financiamiento para los ser-
----
v;;;;; (entr~~ista con el coordinador de proyectos habitacionales de ~I
zona norte, Huehuetoca).
Otro de los grandes temas vinculados con la construccin y dota-
cin de servicios y equipamientos urbanos es el referente a su tipo y
calidad, es decir, en la mayor parte de estos asentamiento s humanos
slo se construyen equipamientos para atender a un sector de la pobla-
cin y a cierto tipo de necesidades, principalmente las vinculadas a la
recreacin y esparcimiento.
La normativa urbana referente a los conjuntos urbanos se constituye bajo
la visin de hacer solamente vivienda, por ejemplo Tecmac o Ixtapaluca,
donde se construyen slo islas de.!:!:J!:E!!:3:!..S,
pero no se dota a estos espa-
cios de los lugares necesarios para que los habitantes logren desarrollar
una calidad de vida integral. Se construye vivienda, pero no se construyen
espacios como cines, teatros etctera. Es decir, aquellos espacios que doten
- ---~
a los individuos de lo que yo llamo habitabilidad urbana, entendida como la
dotacin que espacios que logren hacer de las ciudades verdaderos espacios
146 Periferias metropolitanas, polticas pblicas y medio ambiente
rrollo propuesto, 17 Esta lgica tiene varias implicaciones que impactan
directamente en la configuracin de estos proyectos en el territorio,
Por ejemplo, puede propiciar una sobreoferta de equipamientos, espe-
cialmente los bsicos, cuando en realidad se necesitan equipamientos
de otra ndole en funcin de los ciclos vitales de las familias que se
concentran; los equipamientos benefician directamente a la poblacin
de los conjuntos urbanos sin que se reflejen de la misma manera en los
asentamiento s colindantes a estos desarrollos; los equipamientos son
destinados nica y exclusivamente para dar una funcionalidad inme-
diata al conjunto urbano, olvidndose de las necesidad de la poblacin
en lo futuro (por ejemplo, no se tienen incorporados servicios de salud
de instituciones como IMSS o ISSSTE, panteones, basureros, universi-
dades, entre otros). As, el nuevo marco normativo deja de lado estas
cuestiones y no establece con claridad quines debieran ser los respon-
sables de planear y dotar de equipamientos urbanos.
Nosotros en particular hemos tenido problemas en conjuntos como Santa
Teresa. Imagnate ese conjunto ya va en la seccin 8 autorizada, y lo que
estn haciendo los de HOMEX es construir menos equipamiento del que
deben de construir, por eso el gobierno del estado ha empezado a negar
licencias ya concedidas. Aqu precisamente el conjunto urbano El Dorado
tiene problemas porque Hogares Unin pretenda hacer una alianza con
otra constructora y as hacer dos conjuntos urbanos, pero construir slo
el equipamiento para uno ( ... ) esos desarrollado res buscan cualquier falla
en la legislacin para sacar provecho (entrevista al subdirector de Desa-
rrollo Urbano del municipio de Huehuetoca).
En consecuencia, la variacin en las regulaciones y el escaso
financiamiento lleva a la provisin desigual de servicios por localidad.
Es ms, el sistema de negociacin entre desarrolladores y gobiernos
municipales exacerba las desigualdades entre las comunidades ricas
y pobres. Los asentamiento s ms ricos con fuerte demanda -medida
por una mayor capacidad de pago por las viviendas- pueden sacar
concesiones del desarrollador, algunas veces ms all de los servicios
urbanos bsicos.
17 As, a partir de cada mil viviendas se incorpora como obligatorio un equipamiento
bsico: jardn de nios, escuelas primarias y secundarias, zonas deportivas y juegos
infantiles; y en la medida en que el desarrollo supera esta base de manera exponencial,
se incorporan otros equipamientos como centros de salud, casas de la cultura, bibliote-
cas pblicas, casas para ancianos y menores, auditorios, mercados pblicos, unidades
mdicas, centros de integracin juvenil, gimnasio deportivo, lecheras y guarderas.
Los efectos de los conjuntos urbanos en la gestin urbana municipal 147
Es importante sealar que los instrumentos de planeacin munici-
pal no siempre contemplan informacin bsica sobre la disponibilidad
de recursos para dotar de la infraestructura necesaria a las reas de
crecimiento previstas. POL...ello, los trmites de uso de suelo, y en
general los relaciQnad~Qn las auto.rizacion..~s__
Eara la urbanizacin,
se realizan de manera desvinculada de las dependencias encargadas de
suministrar los s~~ios-bsicos (~a, drenaje, y energa elctrica),
generado duplicidades;tiempos excesivos, mayor nmero de trmites
y traslados y, sobre todo, en ocasiones han autorizado proyectos habi-
tacionales en reas que posteriormente presentarn dificultades para
ser abastecidas de dichos servicios.
Una de las principales demandas no slo de los constructores que
trabajan en Huehuetoca, sino de muchos desarrolladores del pas, es la
necesidad de contar con un reglamento nico de construcciones, que
significara normar las reas de donacin y los equipamientos para
- -~._~...-----
unificar su proVIsin en el pas.
" ---_ -
....
Han sido pocos los avances por las diferencias entre las perspectivas:
por un lado SEDESOL, por otro los arquitectos, promotores y diseado res,
y finalmente los agentes financieros. Falta un esfuerzo nacional ya que de
lo contrario, a travs de los aos, vamos a seguir con una casa regular
por cada tres irregulares que se producen. Ser dificil construir viviendas
e:!!!!.mica~ I?;n provincia si no contamos con financiamiento para los ser-
2ic~.Jentrevista con el coordinador de proyectos habitacionales de URBI
zona norte, Huehuetoca).
Otro de los grandes temas vinculados con la construccin y dota-
cin de servicios y equipamientos urbanos es el referente a su tipo y
calidad, es decir, en la mayor parte de estos asentamientos humanos
slo se construyen equipamientos para atender a un sector de la pobla-
cin y a cierto tipo de necesidades, principalmente las vinculadas a la
recreacin y esparcimiento.
La normativa urbana referente a los conjuntos urbanos se constituye bajo
la visin de hacer solamente vivienda, por ejemplo Tecmac o Ixtapaluca,
donde se construyen slo islas~e c:!:.1:I~s, pero no se dota a estos espa-
cios de los lugares necesarios para que los habitantes logren desarrollar
una calidad de vida integral. Se construye vivienda, pero no se construyen
espacios como cines, teatros etctera. Es decir, aquellos espacios que doten
a los individuos de lo que yo llamo habitabilidad urbana, entendida como la
----.., ---- -- ~ ....~
dotacin que espacios que logren hacer de las ciudades verdaderos espacios
148 Periferias metropolitanas, polticas pblicas y medio ambiente
para el desarrollo integral de las personas y sus familias (entrevista con el
mtro. Alfonso Rivas, profesor investigador de la uAM-Azcapotza\co).
Huehuetoca no escapa a esta situacin. En voz de la misma
poblacin, una de las principales demandas es la construccin de
instalaciones mdicas, no slo clnicas de medicina preventiva,
sino hospitales generales y de especialidades que atiendan a los
derechohabientes de esos municipios. La construccin de instalaciones
educativas que atiendan a los sectores medio superior y superior es
tambin otra de las solicitudes de la poblacin:
Creo que las cosas que han mejorado es que se han construido ms escue-
las, pero s me preocupa que slo se construyan secundarias y primarias,
y la verdad necesitamos ms preparatorias y una universidad, porque (de)
eso no hay. Otra cosa que estamos buscando y gestionando es una clnica
delIMSS (testimonio de Felcitas Rodrguez, habitante de la comunidad del
Salitrillo, 2009).
A esto hay que agregar que no se trata slo de construir nuevas
instalaciones, sino de enfrentar su futura administracin. 18 Por ello, la
construccin y dotacin de equipamiento, infraestructura y prestacin
de los servicios urbanos se convierte quiz en el reto ms importante
para las autoridades municipales y los desarrolladores de vivienda en
el pas. El problema no radica slo en saber cuntas escuelas, hospi-
tales o redes de agua potable se deben construir, sino en determinar
quin prestar ese servicio despus de que el desarrollador haga entre-
ga del conjunto a las autoridades municipales.
Las finanzas municipales
Los gobiernos locales requieren de las transferencias federales no
slo para mantener un grado importante de inversin en obra pblica,
sino tambin para dar viabilidad a sus administraciones e incluso para
cumplir con las obligaciones laborales y administrativas requeridas
para su funcionamiento.
18 El Estado de Mxico es la nica entidad del pas que paga el sueldo de sus maestros-
lo que significa que 50% del presupuesto estatal se destina a este sector. Adems, a
pesar de que existe la Universidad Autnoma del Estado de Mxico (UAEM), y que
en los ltimos aos se ha construido una serie de Institutos Tecnolgicos, la deman-
da que plantea el acelerado crecimiento demogrfico supera en mucho a la oferta.
Los efectos de los conjuntos urbanos en la gestin urbana municipal 149
En trminos generales, los recursos federales se asignan bajo crite-
rios establecidos por la legislacin y las polticas federales, pero estas
frmulas de asignacin de recursos'? se ubican ms all del mbito
de la competencia municipal. Bajo este esquema, se puede deducir
que los municipios se encuentran en un marco de alta vulnerabilidad
financiera, ya que carecen de control alguno sobre las variables que
inciden en los montos de recursos que les son asignados anualmen-
te. Aunque en las ltimas dcadas las diversas reformas a la Ley de
Coordinacin Fiscal han otorgado mayor certidumbre a los municipios
sobre la conformacin de los montos y mecanismos de distribucin de
las transferencias federales, al reducir los espacios de discrecionalidad
en la asignacin de los recursos y establecer diversas medidas de trans-
parencia en el proceso, las finanzas locales permanecen vinculadas al
comportamiento de variables como el precio del petrleo, la recauda-
cin federal, y los ciclos econmicos nacional e internacional.
Adems de las limitadas capacidades para financiar y potenciar el
crecimiento econmico local, otras implicaciones de la alta dependen-
cia financiera de los municipios con respecto a las transferencias fede-
rales son la falta de mecanismos e incentivos para planificar a mediano
plazo, para establecer esquemas de modernizacin administrativa,
para fortalecer la recaudacin de ingresos propios y generar polticas
pblicas especficas para el entorno local.
A estos elementos debemos agregar el hecho de que una parte impor-
tante de las transferencias federales -concretamente el Ramo 332 _
establecen etiquetas de gasto especficas, las cuales no siempre
19 Los principales criterios para la asignacin de recursos son: a) criterios resarcito-
rios, frmulas o mecanismos de distribucin que toman en cuenta el nivel de recau-
dacin o el dinamismo y las caractersticas de una economa local para distribuir
las transferencias; b) criterios distributivos, frmulas o mecanismos de distribucin
que toman en cuenta criterios demogrficos o territoriales, asignan ms recursos a
los municipios ms poblados o a los que tienen un territorio ms grande, e incluso
pueden existir frmulas que consideren una combinacin de ambos criterios en indi-
cadores como el de densidad poblacional; e) criterios compensatorios, consideran el
nivel de rezago, marginacin o pobreza; d) criterios de avance programtico, toman
en cuenta el grado de avance, cumplimiento u obtencin de metas establecidas en
programas, convenios o estrategias especficas; y e) criterios histricos O inerciales,
que toman en cuenta los montos distribuidos en aos pasados para asignar los recur-
sos en el ejercicio fiscal presente.
20 El ramo presupuestal 33 del gobierno federal agrupa diversos fondos de aportacio-
nes que se distribuyen entre los estados y municipios, cuya adjudicacin y adminis-
tracin se apega a un calendario determinado por la Federacin al principio de cada
ejercicio presupuesta!. La regulacin de este ramo est determinada por el captulo
v de la Ley de Coordinacin Fiscal (LCF).
 150 Periferias metropolitanas, polticas pblicas y medio ambiente
---
corresponden con las prioridades y necesidades ms apremiantes del
municipio. Por lo tanto, es clara la dificultad que tiene un gobierno
local altamente dependiente de los recursos federales para desarrollar
polticas y programas propios que atiendan los requerimientos espec].
ficos de la localidad.
Actualmente existen diversas alternativas para revertir la tendencia
de creciente dependencia financiera de los gobiernos municipales,
entre las que destaca la reformulacin del sistema de impuestos muni-
cipales, como es el cobro del impuesto predi al. Con la autorizacin de
un conjunto urbano se generan recursos para el municipio provenientes
del pago de los respectivos impuestos, entre los que se pueden men-
cionar los impuestos por la supervisin de las obras de urbanizacin,
equipamiento y, en su caso, de infraestructura primaria de conjuntos
urbanos y el impuesto sobre conjuntos urbanos, cuya base gravable
y cuota se determinan conforme al tipo de conjunto habitacional que
en el proyecto presentado se pretende edificar y por el control para el
establecimiento del sistema de agua potable y alcantarillado.
No obstante, de acuerdo con los testimonios recogidos, los esque-
mas actuales de recaudacin de impuestos se obstaculizan en la medida
en que muchos municipios -y es el caso de Huehuetoca- no cuentan
, con una base de datos actualizada de sus contribuyentes, principal-
mente para el cobro del impuesto predial. El constante crecimiento
urbano (regular e irregular) que enfrenta ha dificultado la integracin
de un registro oportuno del nmero total de viviendas y del tamao de
los lotes y predios:
Las condiciones en las que trabajamos no nos permite cobrar mejor los
impuestos: uno, los recursos que nos llegan del gobierno federal muchas
veces no queda muy claro cmo fueron calculados; y dos, no tenemos una
base actualizada de cuntas viviendas tenemos en el municipio, con tanta
nueva vivienda no lo podemos calcular. Con los conjuntos urbanos no
tenemos problema pues desde el proyecto sabemos dnde van a ubicarse
esas viviendas y su tamao, pero las viviendas de tipo irregular, no sabe-
mos dnde estn y cunto miden esos lotes (entrevista con el secretario de
Finanzas del municipio de Huehuetoca, 2009).
La mayor parte de los ingresos de Huehuetoca proviene de los
recursos federales, por lo que la administracin municipal se ha visto
en la necesidad de buscar nuevos mecanismos de recaudacin, En
este sentido, la llegada de miles de nuevos habitantes pareciera ser
una excelente solucin por los impuestos que este crecimiento urbano
Los efectos de los conjuntos urbanos en la gestin urbana municipal 151
puede generar y por el incremento de las aportaciones federales que
puede implicar. Sin embargo, en la realidad el efecto es contrario al
esperado, ya que la acelerada dinmica demogrfica est provocando
~Taves problemas de abasto de agua y energa elctrica, as como de
recoleccin de basura y en la prestacin de los ms elementales servi-
cios urbanos. Justamente, la duplicacin de la poblacin de Huehueto-
ea en menos de 5 aos ha trado consigo una serie de nuevas necesida-
des para las que el municipio no estaba econmicamente preparado.
Es importante sealar que los recursos federales se reparten de
acuerdo a las cifras poblacin oficiales, obtenidas a partir de los datos
que proporciona el Instituto Nacional de Estadstica y Geografia
(INEGI), pero stos se actualizan slo con los nuevos censos y conteos
de poblacin, lo que significa que los municipios trabajan con datos
que no corresponden a su realidad. Es decir, aquella poblacin que
lleg al municipio en los periodos intercensales no es contemplada por
el gobierno federal en la asignacin de estos recursos.
Desafortunadamente, para municipios como el nuestro no son suficientes
los recursos que podemos recaudar. Las aportaciones federales no contem-
plan a toda la poblacin que est llegando, y ( ... ) para este 2008 traba-
jamos con un presupuesto para 50 mil personas, mientras que de acuerdo
a nuestras propias cifras ya tenemos 150 mil habitantes, lo que significa
que por cada peso que nos mandan para una persona, lo tenemos que
dividir entre tres (entrevista con el secretario de Finanzas del municipio de
Huehuetoca, 2009).21
Con la construccin de conjuntos urbanos se ha demostrado tam-
bin que los municipios del valle de Mxico no tienen las condiciones
normativas, financieras ni administrativas para poder atender y regular
de forma eficiente a los nuevos habitantes de su municipio. Podemos
entonces afirmar que, en trminos financieros, los municipios cuentan
con pocos recursos, los que tienen que ser optimizados para poder
atender las necesidades de toda su poblacin. Los esquemas actua-
les limitan una eficiente recaudacin de impuestos, y a pesar de que
muchos municipios estn buscando nuevos esquemas para obtener
21 La gran mayora de los municipios del pas tiene un tesorero municipal, sin embargo,
slo 39% del total cuenta adems con un rea de Oficialia Mayor o equivalente, es
decir, que en ms de 60% de los casos no se tiene un rea en la estructura adminis-
trativa responsable de supervisar y planear el ejercicio del gasto.
152 Periferias metropolitanas. politicas pblicas y medio ambiente
ms recursos.F su principal fuente de ingresos siguen siendo las apor-
taciones federales, las cuales, como sealamos, se distribuyen bajo
esquemas y requisitos que necesitan revisarse.
Reflexiones finales
El conjunto urbano no slo ha modificado la imagen urbana de
muchos municipios del valle de Mxico, tambin ha trado para las
administraciones locales una serie de problemticas sociales, cultu-
rales, polticas, econmicas y hasta ambientales. Dentro de todo este
panorama aparece el municipio como una figura central de la poltica
habitacional. El gobierno local es aquel que, en ltima instancia, reci-
be los efectos materiales de la actual poltica habitacional del Estado
de Mxico, pues es precisamente en su territorio en donde se albergan
las nuevas viviendas y los miles de habitantes que llegan con ellas.
La actual poltica habitacional, por lo menos en el Estado de
Mxico, se caracteriza por una "delegacin discrecional" de las res-
ponsabilidades que la aprobacin-construccin deconjuntos urbanos
trae consigo. Tanto los gobiernos municipales como las autoridades
estatales se endosan uno contra otro las responsabilidades que por ley
deben ser compartidas. Las facultades que la legislacin urbana con-
cede a los municipios se desarrolla en un contexto caracterizado por
una serie de obstculos que dificultan su actuar, entre ellos podemos
citar las siguientes.
a) En la normatividad del desarrollo urbano. Las autoridades de
los tres niveles de gobierno reconocen que los ltimos aos ha
existido una flexibilidad normativa que ha propiciado el boom
habitacional y las implicaciones que ello conlleva, por lo que
parte de los retos para la autorizacin de conjuntos urbanos con-
siste en establecer mayores restricciones a los nuevos desarrolla-
dores, sin eliminar la figura del conjunto urbano. El desafio que
ellos enfrentan es ir perfeccionando esta figura desde el punto
de vista jurdico.
22 Tecmac se convirti en el primer municipio del pas que podr incrementar la recau-
dacin de impuestos a travs del cobro en una sola exhibicin del impuesto predial
e hipoteca a los propietarios de vivienda en conjuntos urbanos. Para tal efecto, el
alcalde Octavio Germn Olivares sign un convenio con la hipotecaria Su Casita en
las instalaciones de Grupo SADASI, ubicadas en el conjunto Los Hroes de esta loca-
lidad. Los adquirientes de vivienda pagarn su mensu~~~~nal
po~epto del impuesto en una sola exhibicin; Ja ~jp.Q!:caria separar la~ntas
y entregar los recursos correspondientes al gobierno lo~ (en http://adelanteweb.
wordpress.coml200S/06/09/a-la-vangardia-tecamac-en-recaudacion-de-impuestos/).
Los efectos de los conjuntos urbanos en la gestin urbana municipal 153
En la prctica, muchos municipios del Estado de Mxico
como Huehuetoca ven obstaculizada su labor regulatoria ante los
conjuntos urbanos, porque la normativa urbana limita su actuar
ante la imposibilidad de intervenir en asuntos de orden federal
(agua o energa elctrica) o asuntos de orden estatal (aprobacin
directa del proyecto de conjunto urbano). Esto ha provocado que
los municipios aprovechen al mximo los pocos recursos legales
con los que cuentan para hacer cumplir al desarrollador con las
obligaciones que el CAEM le impone.
b) En la capacidad de planeacin. Los municipios como Huehue-
toca ven afectada su capacidad de planeacin en su territorio
ante proyectos como las Ciudades Bicentenario, porque sus
intereses no siempre coinciden con los del gobierno federal y
estatal. Uno de los principales ejes de la reforma del estado es
impulsar la idea de un municipio libre y autnomo; sin embargo,
gran cantidad de las principales decisiones se sigue formulando
de manera vertical y sectorial.
La mayora de los municipios, en su gestin, se enfrenta a
problemas como contar con poco personal, que con frecuencia
tiene poca experiencia o capacitacin para supervisar el proceso
de desarrollo urbano. Por ley, los alcaldes -su personal admi-
nistrativo y los consejos municipales- funcionan en periodos de
tres aos, generando una continuidad limitada en las disposicio-
. nes del uso del suelo y en general en las que deben operar los
desarrolladores de vivienda del sector formal. En consecuencia,
la responsabilidad de la planeacin y financiamiento de la infra-
estructura est fragmentada y comnmente no est clara. Ade-
ms, los fondos pblicos, extremadamente limitados, generan
un acceso in equitativo de las familias a los servicios urbanos
pblicos, ya que se priorizan las zonas residenciales sobre las
populares. La capacidad limitada del personal que labora en
los ayuntamientos y la dbil autoridad sobre el uso del suelo
dificultan la planeacin adecuada de los nuevos desarrollos de
vivienda. Como resultado de estos retos, ~uchos gobiernos
municipales estn ren~es a planear el cr.ecin)IintQ de sus.ciu-
dades ~ illg-!,>_texm5nanc.Q..lLasentarnientQs..irregulares no
planeados ell12clidld~s pobres.
e) En el financiamiento, construccin, dotacin y prestacin de los
servicios urbanos. La responsabilidad de planear y proporcionar
diversos tipos de infraestructura est en los diferentes niveles de
gobierno, y la asignacin de la responsabilidad vara de una enti-
154 Periferias metropolitanas. polticas pblicas y medio ambiente Los efectos de los conjuntos urbanos en la gestin urbana municipal 155

dad a otra. Los requerimientos de servicios urbanos que acompa- una mayor intervencin de los agentes privados financieros, promotores
an a todo nuevo desarrollo igualmente cambian e implican con y constructores en la produccin de vivienda de inters social.
frecuencia una negociacin entre el desarrollador y las autorida-
des municipales, lo que crea un marco de referencia complicado Bibliografa
y hasta discrecional para el desarrollo de viviendas formales. A
esto hay que aadir el relativamente poco financiamiento pbli- BOILS, ouillermo. "El Banco Mundial y la poltica de vivienda en Mxico" en Boletin
co disponible para infraestructura y servicios urbanos (agua, CF+S, Madrid, Instituto Juan de Herrera, 2002, en http://habitataq.upm.es/holetinl
n29/agboi.html.
electricidad, gas, alcantarillado, desazolve). La variacin en las
CABREROMENDOZA, Enrique. Accin pblica y desarrollo local, ciudad de Mxico,
regulaciones y el financiamiento lleva a la provisin desigual de Fondo de Cultura Econmica, 2005.
servicios por localidad. En ella, el sistema de negociacin entre DUHAU, Emilio. "Divisin social del espacio metropolitano y movilidad residencial"
desarrolladores y gobiernos municipales exacerba las desigual- en Papeles de poblacin, o 36, Toluca, Universidad Autnoma del Estado de
dades entre las comunidades ricas y pobres. Mxico, abril-junio de 2003, pp. 161-210.
GOBIERNODEL ESTADODE MXICO(GEM). Cdigo Administrativo del Estado de Mxico,
A pesar de que las autoridades de los tres niveles de gobierno Toluca, GEM, 2002.
han optimizado los requisitos para aprobar los proyectos relati- --o Plan Estatal de Desarrollo Urbano del Estado de Mxico. 2000-2006, Toluca,
vos a los conjuntos urbanos, siguen existiendo temas pendientes GEM, 2006, en www.edomex.gob.mx.
que requieren mayor vigilancia. Entre estos temas, quiz el ms --o Las Ciudades Bicentenario, Toluca, SEDECO,2007.
importante es el relativo a la construccin y dotacin del equi- PUEBLA, claudia, Del intervencionismo estatal a las estrategias facilitadoras. Cambios
en la poltica de vivienda en Mxico, ciudad de Mxico, Colegio de Mxico/
pamiento, infraestructura y servicios urbanos que el desarrollo
Centro de Estudios Demogrficos y de Desarrollo Urbano, 2002.
habitacional requiere. RAMREz,Patricia, Pensar y habitar la ciudad, ciudad de Mxico AnthroPOS/UAM, 2006.
d) En las finanzas pblicas municipales. La realidad financiera para
municipios como Huehuetoca es complicada, ya que el constante
crecimiento urbano y demogrfico de estas jurisdicciones impone
nuevos retos, ante los cuales dichas administraciones no estn
preparadas. Los conjuntos urbanos han demostrado que los muni-
cipios del vae"de Mexlco no' ti~ner ias condiciones ID1atiYas,
fnancierasfii administrativas pan! poder atender y regular de
forma eficiente a los n~~vos habitantes de su municipio.
Los recursos fedt;-ales siguen funcionando como la principal
fuente de ingresos de la mayor parte de los municipios del pas,
y los esquemas actuales limitan una eficiente recaudacin de
impuestos. En consecuencia, los pocos recursos con que cuentan
los gobiernos locales son insuficientes para poder atender las
. necesidades de toda su poblacin.
Finalmente lo que podemos destacar de esta nueva poltica habitacio-
nal, objetivada en la construccin de conjuntos urbanos, es que ms all
de establecer nuevas funciones para el Estado en materia de vivienda, ha
generado una prdida paulatina del papel que haba mantenido durante
dcadas como rector de la economa y como principal proveedor de
vivienda. Las polticas de corte neoliberal han pugnado por el retiro
del Estado en estas acciones, as como la instauracin de un sistema
predominantemente privatizado y mercantilizado, lo que ha permitido