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Angeles de Palma del Tes o

Las infracciones administrativa s


continuadas, las infraccione s
permanentes, las infraccione s
de estado y las infraccione s
de pluralidad de actos : distincin
a efectos del cmputo
del plazo de prescripci n
Sumario : 1 . Introduccin . 2. Naturaleza y fundamento de la prescripci n
de las infracciones . 3 . El cmputo del plazo de prescripcin en las distintas clase s
de infraccin . A) Las infracciones instantneas, las infracciones permanentes
y las infracciones de estado. B,) Las infracciones continuadas . C) Las infraccione s
de pluraltdad de actos o complejas . Las infracciones de hbito.

1. iNTROD000IO N

El presente trabajo, tal como resulta de su ttulo, tiene por objeto poner de relie-
ve las diferencias entre las distintas clases de infraccin administrativa al efecto d e
determinar el momento de su consumacin y, a partir de este dato, precisar cun -
do comienza a correr el plazo de prescripcin del ilcito . El inters por esta cues-
tin se suscita cuando, al examinar la jurisprudencia del Tribunal Supremo, s e
advierte la falta de un criterio claro para determinar el momento en que debe ini-
ciarse el cmputo del plazo de prescripcin de ciertas infracciones . El Tribunal
Supremo, en esta materia como en otras, ha vuelto la mirada hacia el mbito puni-
tivo penal para resolver una cuestin a la que no haba dado respuesta el Derech o
administrativo sancionador que, como sabemos, por razones histricas va m s
rezagado que aqul en el proceso de elaboracin de una teora general del ilcit o
administrativo . As, los Tribunales han acudido a aplicar la figura de la infraccin
administrativa continuada y, de forma ms tmida, tambin contemplan las infrac-
ciones permanentes . Sin embargo, en ocasiones se confunden las diversas clases d e
infraccin o se aplican de forma indebida, con las consecuencias perniciosas qu e
ello comporta en orden al cmputo del plazo de prescripcin .
Por ello, en este camino del que ya se ha recorrido un largo trecho 1 hacia l a
construccin de una teora general del ilcito administrativo, considero que e s
En especial, debe destacarse el trabajo del profesor Alejandro NIETo . Vid. Derecho
Administrativo Sancionador, Ed . Tecnos, Madrid, 1 . a ed . 1993, 2 ." ed . revisada 1994 .

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necesario hacer un alto y reflexionar acerca de las diversas clases de infracci n


administrativa a los efectos del cmputo del plazo de prescripcin, distincin que ,
adems aunque no se entrar en ello en estas pginas tambin es relevant e
para la determinacin de la sancin .
Ahora bien, antes de adentrarnos en el objeto esencial de este estudio es conve-
niente hacer una breve referencia a la naturaleza y fundamento de la prescripci n
sancionadora para acometer, con posterioridad, el examen de los distintos tipos d e
infraccin y ver el modo de computar en cada una de ellas el plazo de prescrip-
cin .

2. NATURALEZA Y FUNDAMENTO DE LA PRESCRIPCION DE LAS INFRACCIONE S

La prescripcin de una infraccin administrativa comporta la extincin de la res-


ponsabilidad sancionadora derivada de la comisin del ilcito . De modo que, un a
vez prescrita la infraccin, la Administracin ya no podr ejercitar la potestad san-
cionadora frente al sujeto que ha realizado aquella conducta tpica .
El fundamento de la prescripcin radica en la inactividad de la Administracin, e n
el hecho de que, una vez consumada la infraccin, aqulla no acte la potesta d
sancionadora dentro de un determinado perodo de tiempo . En efecto, la potesta d
sancionadora slo puede ejercerse vlidamente dentro del lmite temporal fijad o
por la ley. De manera que si la Administracin impusiera una sancin cuando y a
ha prescrito la infraccin aqulla estara viciada de nulidad .
La prescripcin no supone, pues tal como ha advertido el Tribunal Supremo
que la Administracin abdica o renuncia, siquiera implcitamente, al ejercicio d e
la potestad sancionadora 2 . Lo que sucede es que la Administracin slo pued e
actuar legtimamente dicha potestad dentro del plazo legalmente previsto .
En el Derecho administrativo sancionador la prescripcin tiene un doble funda -
mento . Desde la perspectiva del ciudadano, la prescripcin constituye una garan-
ta que trae causa del principio de seguridad jurdica y se traduce en la exigenci a
de una cierta continuidad temporal entre la comisin de la infraccin y la imposi-
cin de la sancin 3 ; el presunto infractor debe conocer con certeza hasta qu
momento es perseguible el ilcito cometido . Desde la perspectiva de la Adminis-
tracin, la prescripcin es una exigencia del principio de eficacia administrativa ;
por un lado, las consecuencias que comporta la prescripcin tendran un ciert o
efecto de prevencin de la inactividad o falta de ejercicio de la potestad sanciona -

2 Ver, por ejemplo, STS de 5 de mayo de 1999 (Ar . 3935), STS de 12 de mayo de 199 9
(Ar. 3937) o la STS de 22 de enero de 1990 (Ar. 553) .
3 As, en la STS de 13 de octubre de 1978 (Ar. 3209) se afirmaba que en el campo del
ilcito administrativo no se puede excluir el efecto extintivo de la prescripcin porque s e
crearan situaciones contrarias a la seguridad jurdica . Esta sentencia es contemplada, asi -
mismo, entre otras, por la STS de 5 de mayo de 1999 (Ar. 3935) ola STS de 12 de mayo d e
1999 (Ar . 3937) . Por otra parte, son muchos otros los pronunciamientos en los que el Tri-
bunal Supremo declara que la prescripcin acta como garanta de la seguridad jurdica ;
as, por ejemplo, STS de 31 de diciembre de 1996 (Ar . 9803) o la STS de 22 de octubre d e
1997 (Ar. 7542) .

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Las infracciones administrativas continuadas . . .

dora ; por otro lado, con el transcurso del tiempo disminuyen las posibilidades d e
actuar con xito la potestad sancionadora 4 .
La extincin de la responsabilidad punitiva por prescripcin de la infraccin es ,
adems, una cuestin de orden pblico . En consecuencia, la prescripcin debe ser
apreciada de oficio tanto por la Administracin como por los Tribunales ; no sien -
do necesario, pues, que el interesado la invoque 5 . Es ms, podra suceder que el
propio autor de la infraccin desconociera que se ha producido la prescripcin .
Por otra parte, al tratarse de una cuestin de orden pblico, el beneficiado por l a
prescripcin no podra renunciar a sus efectos 6 .
En la actualidad, el Reglamento estatal del Procedimiento para el ejercicio de l a
potestad sancionada, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, esta-
blece en su artculo 6 .1 que Cuando de las actuaciones previas se concluya que h a
prescrito la infraccin, el rgano competente acordar la no procedencia de inicia r
el procedimiento sancionador. Igualmente, si iniciado el procedimiento se concluye-
ra, en cualquier momento, que haba prescrito la infraccin, el rgano competente
resolver la conclusin del procedimiento, con archivo de las actuaciones . En ambos
casos se notificar a los interesados el acuerdo o la resolucin adoptados .

3. EL COMPUTO DEL PLAZO DE PRESCRIPCION


EN LAS DTSTINTAS CLASES DE INFRACCIO N

La LRJ-PAC dispone en su articulo 132 .1 que las infracciones prescribirn seg n


lo dispuesto en las leyes que las establezcan . Este precepto prev, asimismo, uno s
plazos supletorios de prescripcin para el caso de que las normas sectoriales n o
hubieran dispuesto nada al respecto . As, conforme al citado artculo, las infrac-
ciones muy graves prescribirn a los tres aos, las graves a los dos aos y las leve s
a los seis meses ' .
En cuanto al inicio del cmputo del plazo de prescripcin de las infracciones ,
materia en la que este estudio centra la atencin, el propio articulo 132 en su apar-
tado 2 establece que el plazo de prescripcin de las infracciones comenzar a
contarse desde el da en gue la infraccin se hubiera cometido esto es, desde el
momento en que se consume el ilcito 8.

a Vid. Rafael CABALLERO SNCHEZ, Prescripcin y caducidad en el ordenamiento admi-


nistrativo, McGraw-Itill, 1999, pgs . 412-413 .
5 Ver, entre otras, STS de 23 de junio de 1989 (Ar. 4434), 9 de marzo de 197 2
(Ar. 1291), STS de 14 de julio de 1986 (Ar . 4358), STS de 26 de mayo de 1986 (Ar . 3334) ,
STS de 21 de abril de 1987 (Ar. 2526) o STS de 12 de noviembre de 1988 (Ar. 6615) .
6 Vid. CABALLERO SANCIIEZ, Rafael, Prescripcin y caducidad. . ., cit ., pgs . 443-444 .

7 A decir de AGUADO, el artculo 132 de la LRJ-PAC slo tiene carcter supletorio e n


cuanto a la regulacin de los plazos de prescripcin . En efecto, el precepto slo remite a l a
legislacin sectorial al hacer referencia al establecimiento del plazo de prescripcin . E n
cambio, el resto de cuestiones reguladas, entre las que se incluye el inicio del cmputo de l
plazo, no tendran carcter supletorio . De forma que debern aplicarse las previsiones d e
este precepto . Vid. AGUADO I CUDOLA, Vicenc, Prescripcin y caducidad en el ejercicio de
potestades administrativas, Marcial Pons, Barcelona, 1999, pgs . 154-155 .
8 La Ley General sobre las infracciones administrativas alemana dispuso en el artcu -

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Sin embargo, como veremos, la cuestin aparentemente sencilla del inicio de l


cmputo del plazo de prescripcin de las infracciones se complica al entrar e n
juego las diversas clases de infraccin clasificacin que atiende, esencialmente ,
al momento en que se consume, en cada caso, el ilcito . As, es necesario deter-
minar el modo de computar la prescripcin en las infracciones permanentes, en la s
infracciones de estado, en las infracciones de pluralidad de actos y, dentro de stas ,
en las infracciones de hbito y, asimismo, examinar cmo operan, a efectos de
prescripcin, las infracciones continuadas . Se trata de una materia que no precis a
la LRJ-PAC y que, sin embargo, es fundamental para determinar la prescripci n
del ilcito y la consiguiente extincin de la responsabilidad sancionadora 9 .
No obstante, algunas normas sectoriales han previsto la forma de computar e l
plazo de prescripcin fundamentalmente en el caso de las infracciones continua -
das . Sin embargo, la situacin es confusa, pues en el Derecho administrativo no s e
distingue con la claridad deseable la infraccin continuada, la infraccin perma-
nente, la infraccin de estado y la denominada infraccin de pluralidad de actos .
As, como veremos, en ciertos casos se habla de infraccin continuada o de infrac-
cin de actividad continuada y, en realidad, se estara contemplando una infrac-
cin permanente o de pluralidad de actos 10 . Por tanto, al efecto de computar e l
plazo de prescripcin del ilcito administrativo es esencial comenzar por determi-
nar cundo se ha cometido la infraccin, esto es, en qu momento se ha produci-
do la consumacin del ilcito . Lo que lleva a distinguir las diversas clases de infrac-
cin administrativa .

A) Las infracciones instantneas, las infracciones permanentes


y las infracciones de estado

Al objeto de precisar el da en que comienza a correr el plazo de prescripcin es ,


pues, esencial como se ha dicho distinguir cada una de las siguientes clases d e
infraccin .
Las infracciones instantneas se caracterizan porque la lesin o puesta en peligr o
del bien jurdico protegido se produce mediante una actividad momentnea qu e

lo 31 .3 que la prescripcin comienza a computarse a partir de la realizacin de la conduc -


ta . Si el supuesto de hecho no llega a consumarse hasta un momento posterior, la prescripci n
comenzar a partir de dicho momento . Este precepto es recogido por Blanca LOZANO, La
extincin de las sanciones administrativas y tributarias, Marcial Pons, Madrid, 1990 ,
pg . 213, nota 56 .
9 Desde el mbito administrativo se ha acudido en estos casos a aplicar la solucin qu e

brinda el Derecho penal . As, por lo que se refiere al cmputo del plazo de prescripcin, e l
artculo 132 del Cdigo Penal establece que en los casos de delito continuado y delito per-
manente, tales trminos se computarn, respectivamente, desde el da en que se realiz l e
ltima infraccin y desde que se elimin le situacin ilcita .
10 En efecto, en algunos supuestos el Tribunal habla de infraccin de actividad conti-
nuada pensando quiz en las infracciones permanentes . El propio legislador al referir -
se a las infracciones de actividad continuada parece contemplar las infracciones permanen -
tes . Lo cierto es que en el Derecho administrativo podra utilizarse el concepto de
infraccin de actividad continuada, en lugar de emplear el trmino de infraccin perma -
nente . Sin embargo, desde mi punto de vista, lo aconsejable por clarificador ser a
emplear la expresin infraccin permanente para as mejor distinguirlas de la infracci n
continuada y porque responden al mismo tipo de ilcito que en el mbito penal se design a
como delito permanente .

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Las infracciones administrativas continuadas . . ,

marca la consumacin del ilcito . La infraccin Se consuma en el momento en qu e


se produce el resultado, sin que ste determine la creacin de una situacin antiju-
rdica duradera . Por tanto, en este caso, el plazo de prescripcin comienza a correr
en el momento en que se realiza la accin tpica que produce aquel resultado con
el que se consuma el ilcito t t
En cambio, las infracciones permanentes se caracterizan porque determinan l a
creacin de una situacin antijurdica que se prolonga durante un tiempo po r
voluntad de su autor . As, a lo largo de aquel tiempo el ilcito se sigue consuman-
do, la infraccin se contina cometiendo, se prolonga hasta que se abandona l a
situacin antijurdica . En consecuencia, en este caso el plazo de prescripcin slo
podr comenzar a computarse desde el momento en que ha cesado la situaci n
antijurdica, ya que es entonces cuando se consuma la infraccin 12 .
Por ejemplo, la Ley catalana 3/1998, de 27 de febrero, de la intervencin integral d e
la Administracin ambiental, en su artculo 49 .2 .a) tipifica como infraccin ejercer
la actividad sin disponer de la licencia municipal o sin haber realizado la verificaci n
correspondiente : y en el apartado h) del propio precepto oejercer la actividad si n
haber realizado la comunicacin preceptiva previa, en el caso de actividades someti -
das al rgimen de comunicacin . Asimismo, la Ley estatal 10/1998, de 21 de abril ,
de Residuos, en su artculo 34 .2 .a) y 34 .3 tambin tipifica como infraccin el ejer-
cicio de una actividad descrita en la presente Ley sin la preceptiva autorizacin o co n
ella caducada o suspendida . En todos estos casos el legislador contempla la comi -
sin de una infraccin permanente, el ilcito se contina cometiendo mientras se
ejerce aquella actividad de forma antijurdica de modo que la infraccin re sigue con -
sumando hasta que cesa la situacin antijurdica, momento que marca el inicio de l
cmputo del plazo de prescripcin .

En las Sentencias del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 1991 (Ar . 9175) o d e


5 de junio'de 1986 (Ar. 6600) se contempla de forma expresa la figura de las infrac-
ciones administrativas permanentes . As, el Tribunal Supremo hace suyos los fun-
damentos de la sentencia de primera instancia en la que se afirmaba que la infrac-
cin de no destinar la vivienda a domicilio habitual y permanente, tipificada e n
la legislacin sobre viviendas de proteccin oficial, es de las que en el derech o
punitivo se denominan "permanentes " esto es, que subsisten mientras no cesa la
situacin que la motiva ni por tanto se inicia el cmputo del plazo para su prescrip -
cin 15 .

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Por ejemplo, sera una infraccin instantnea la prevista en el artculo 23 .n) de la Ley
de Seguridad Ciudadana : originar desrdenes graves en las vas, espacios o establecimien -
tos pblicos o causar daos graves a los bienes de uso pblico .
12 As, el Cdigo Penal establece para los delitos permanentes que la prescripcin s e

computar desde que se elimin la situacin ilcita .


13 No obstante, la ltima de las sentencias citadas hace referencia a la infraccin sl o
como fundamento de la resolucin de desahucio objeto de recurso . En realidad, la resolu -
cin de desahucio no constituye una infraccin . Tal como afirma el Tribunal en la propi a
sentencia no puede ignorarse que el procedimiento de desahucio es contemplado como u n
procedimiento especial en la Seccin 6 . a del Captulo VI (Rgimen legal de las Viviendas d e
Proteccin Oficial) del Reglamento, con independencia del rgimen establecido para lo s
procedimientos de sancin para las infracciones administrativas . Ahora bien, en el Cap-
tulo VII del referido Reglamento (aprobado por Decreto 2114/1968, de 24 de julio), el ar -
tculo 153 .B) .6 dispone que tendrn la consideracin de infracciones no dedicar la vivien -
da a domicilio habitual y permanente . Como vemos, la norma tipifica le conducta com o

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Asimismo, en la STS de 17 de mayo de 1999 (Ar. 4147), a efectos de computar e l


plazo de prescripcin, el Tribunal da el tratamiento de infraccin permanente aun
sin aludir expresamente a esta clase de infraccin a la siguiente conducta ; una enti -
dad financiera haba cometido ciertas irregularidades en las declaraciones al registr o
de altos cargos del Banco de Espaa, pues no haba comunicado el acuerdo de nom -
bramiento y cese de algunos altos cargos . Esta conducta haba sido calificada por la
Administracin como infraccin leve, al amparo de lo dispuesto en la Ley 26/1988 ,
de 29 de julio, de Disciplina e Intervencin de Entidades de Crdito, cuyo artculo 6
califica corno tal aquellas infracciones de preceptos de obligada observancia para la s
entidades de crdito . Pues bien, el Tribunal Supremo considera que dado que l a
norma impone la obligacin de comunicar a aquel registro las variaciones en los
rganos de administracin y considera el incumplimiento de este deber una infrac -
cin, el cmputo del plazo de prescripcin no puede comenzar a correr mientras per-
sista dicho incumplimiento, pues tratndose de un deber positivo de comunicaci n
que subsiste mientras el administrador desempea su cargo, el incumplimiento per -
siste y, por tanto, no prescribe (en realidad, el Tribunal vendra a querer deci r
que la infraccin no se consuma) hasta que es notificada la variacin 14.

Las infracciones de estado se caracterizan porque el tipo normativo slo describe l a


produccin de un estado antijurdico pero no su mantenimiento . La infracci n
tambin crea un estado antijurdico duradero como las permanentes pero, e n
este caso, la infraccin se consuma cuando se produce la situacin antijurdica .
As, el cmputo del plazo de prescripcin comienza en el momento de la consu-
macin del ilcito, al crearse el estado antijurdico .
El Real Decreto-ley 31/1978, sobre poltica de viviendas de proteccin oficial no s
brinda un ejemplo de esta clase de infraccin en el artculo 56 .5, cuando tipific a
como tal falsear las condiciones personales o familiares en las declaraciones exigi -
das para el acceso o uso de una vivienda de proteccin oficial . Asimismo, sirva d e
ejemplo la infraccin tipificada en el artculo 23 .c) de la Ley de Seguridad Ciudada -
na la apertura de establecimientos careciendo de autorizacin o excediendo lo s
lmites de la misma .

Por tanto, slo en el caso de las infracciones permanentes el plazo ' de prescripci n
comienza a correr cuando cesa el mantenimiento de la situacin ilcita, pues hast a

infraccin permanente, el ilcito se sigue consumando hasta que se abandona la situaci n


antijurdica .
14 De forma similar, la STS de 18 de febrero de 1985 (Ar. 818) tambin brindara el tra -
tamiento de infraccin permanente a efectos de determinar el inicio del cmputo del plaz o
de prescripcin, aunque desde mi punto de vista de forma errnea el ilcito se recon-
duce a la figura de la infraccin continuada . En efecto, la infraccin sancionada consista
en el incumplimiento del condicionamiento puesto por el Banco de Espaa a la autoriza -
cin para absorber el activo y pasivo de las tres Cooperativas de crdito en orden a la obser-
vancia de la normativa de coeficiente de caja . . . . Segn afirma el Tribunal, se trataba de u n
incumplimiento permanente de dicho condicionamiento que trataba de evitar prdidas rea -
les al Banco expedientado en defensa de terceros interesados y de exigencia de la normati -
va bancaria por lo que una conducta continuada de incumplimiento no permite aplicar e l
cmputo de plazos entre una fecha de inspeccin y la siguiente, ya que no se trata de un a
infraccin acaecida en determinada fecha como se pretende por la recurrente, sino de un a
infraccin continuada e ilcito continuo en que el plazo de prescripcin que resultar apli -
cable nunca se pudo empezar a computar al no haber cesado la situacin de infraccin per -
seguida .

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Las infracciones administrativas continuadas . . .

este momento se ha estado consumando la infraccin . En cambio, en las infraccio-


nes de estado el cmputo del plazo de prescripcin se inicia el da en que se come -
te la infraccin, con independencia del estado antijurdico que aqulla crea ; en est e
caso el ilcito se consuma cuando se realiza aquella conducta tpica que da orige n
a un estado antijurdico .
La STS de 7 de abril de 1989 (Ar. 3158) es una de las pocas en las que el Tribuna l
Supremo distingue la infraccin administrativa permanente y la infraccin de esta -
do . En efecto, la Administracin haba impuesto una sancin por ejecucin de u n
sondeo para alumbramiento de aguas subterrneas . Segn pone de relieve el Tri-
bunal la norma tipifica como contravencin la ejecucin . . . de obras clandestina s
o abusivas de alumbramiento de aguas subterrneas, en aquellas partes del terri-
torio nacional en que para su realizacin se precise la previa autorizacin admi-
nistrativa . Pues bien, la Administracin alegaba que se trataba de una infracci n
permanente, a lo que contesta el Tribunal Supremo afirmando que no result a
atendible la opinin de que el funcionamiento de las instalaciones de bombeo de
que est dotado el pozo impliquen una infraccin permanente, pues el acto ilcito
tipificado est constituido por la ejecucin de las obras de alumbramiento sin auto-
rizacin, no por el aprovechamiento de sus efectos . Por tanto, aunque el Tribuna l
no lo afirma explcitamente enmarca el ilcito cometido en las infracciones de esta -
do y descarta la comisin de una infraccin permanente .

En cambio, en la STS de 10 de noviembre de 1999 (Ar. 8487), aunque se habla d e


actividad continuada parece contemplarse, en realidad, una infraccin perma-
nente 15 . Debe advertirse, no obstante, que de la lectura de la sentencia no se des -
prende con claridad si el ilcito efectivamente cometido haba sido tipificado como
infraccin permanente o de estado . El Tribunal afirma, en referencia a la activida d
de explotacin de cantera de extraccin de ridos que la infraccin urbanstic a
de venirse realizando esa actividad extractora sin licencia no ha prescrito por -
que la actividad citada se vino efectuando sin interrupcin, hasta el momento d e
la incoacin del expediente administrativo, por lo que toda actividad continuad a
y persistente no puede ser objeto de prescripcin, mientras no cesa la misma, ini-
cindose entonces el cmputo prescriptivo . Ahora bien, debe advertirse que no
todo estado o situacin antijurdica derivado de la realizacin de un hecho tpico
supone que estamos ante la comisin de una infraccin permanente, pues com o
se ha visto aquella conducta puede haberse tipificado como infraccin de esta -
do, distincin fundamental en orden al cmputo del plazo de prescripcin .
Asimismo, en la STS de 10 de octubre de 1988 (Ar. 7461) el Tribunal, aunque n o
de forma expresa, vendra a distinguir las infracciones permanentes y las infrac-
ciones de estado . La Administracin haba impuesto una sancin por la comisi n
de una infraccin tipificada en el artculo 77 .1 .2 del Reglamento de Disciplin a
Urbanstica en relacin con el artculo 78 del propio Reglamento 16 . Pues bien ,

15 En efecto, con la expresin infraccin de actividad continuada como se ha dicho


lneas antes el Tribunal, e incluso el legislador, parecen referirse, en ciertos casos, a l a
infraccin permanente, aunque en otros supuestos se advierte cierta confusin con la infrac -
cin continuada .
16 El citado artculo 77,1 .2) del Reglamento de Disciplina Urbanstica (aprobado po r
Decreto 2187/1978, de 23 de junio) establece que quienes realicen, en terrenos destinado s
por el planeamiento a uso pblico o de inters general o comn, actos, actividades, obras o

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segn afirma el Tribunal Supremo definen estos preceptos dos tipos genricos de
infraccin dentro de los cuales se incluyen dos especies diferentes cuya lnea divi -
soria viene marcada por dos criterios, uno que contrapone lo permanente a lo oca-
sional y otro que distingue lo legalizable de lo ilegalizable .
Tal como seala la sentencia, la infraccin descrita en el artculo 77 .1 .2 se refiere a uso s
y obras de carcter provisional . Por ello, se afirma que el uso del suelo constituye ordi-
nariamente una actividad continuada y por tanto el plazo de prescripcin no empieza a
correr hasta que tal actividad finaliza . . . Que haya prescrito con anterioridad la infraccin
integrada por las obras que dieron lugar a la edificacin en la que se desarrolla el uso
no es obstculo para que subsista la posibilidad de sancionar dicho uso : mientras qu e
las obras son una actuacin pasajera, el uso normalmente est destinado a desarrollars e
activamente a lo largo el tiempo . Por tanto, segn resulta de esta sentencia, la realiza-
cin de la obra o edificacin (construccin de un almacn de contenedores perturban -
do el uso asignado por el planeamiento) constituira una infraccin de estado que s e
consuma en el momento en que se produce la creacin de la situacin antijurdica . En
cambio, el desarrollo en aquel almacn de la actividad industrial constituira una infrac-
cin permanente, por lo que su plazo de prescripcin no puede comenzar a correr hast a
el momento en que cese la situacin antijurdica . De forma que, tal corno afirma el Tri-
bunal, puede haber prescrito una infraccin pero no la otra t% .

Por tanto, los operadores jurdicos debern acudir a la norma que prev la con-
ducta infractora y examinar la accin concreta que aqulla tipifica corno ilcit o
administrativo . De este modo podr determinarse si estamos ante una infraccin
permanente o de estado y, as, precisar el momento en que se consuma la infrac-
cin y se inicia el cmputo de la prescripcin .

En el caso a que se refiere la STSJ de Catalua de 11 de febrero de 1998 (Ar. 652 )


se haba impuesto una sancin por la comisin de la infraccin tipificada en el ar-
tculo 33 .3 .h) de la Ley 31/1987 de Ordenacin de las Telecomunicaciones, la ins-

instalaciones que impidan o perturben gravemente dicho uso, sern sancionados : 2) co n


multa del 1 al .5 por 100 de dicho valor, cuando se realicen con carcter meramente ocasio-
nal, o las instalaciones o actividades puedan ser objeto de legalizacin por el rgano admi-
nistrativo competente .
' 7 Asimismo, en la STS de 2 de junio de 1987 (Ar. 5913) el Tribunal considera que la
colocacin sin licencia de un cartel de propaganda visible desde la va pblica es un acto d e
uso del suelo contrario al ordenamiento urbanstico ; en consecuencia, concluye que n o
podra iniciarse el cmputo del plazo de prescripcin para perseguir la infraccin urba-
nstica, hasta que no hubiere finalizado el uso ilegal . En la STS de 24 de diciembre de 198 5
(Ar. 6546) el Tribunal tambin reconduce el ilcito a la figura de la infraccin permanent e
aunque tambin en este caso, desde mi punto de vista de forma errnea, se habla de
infraccin continuada ; segn resulta de la propia sentencia, la Administracin haba
impuesto una sancin por la infraccin de deber de conservacin definido en el artculo 18 1
de la Ley del Suelo y 10 del Reglamento de Disciplina Urbanstica, ante el alegato de pres-
cripcin, el Tribunal declara que, en tanto no se satisfaga el deber legal de conservacin, l a
infraccin urbanstica pervive por su naturaleza permanente, esto es, se sigue cometiendo ,
por lo que mal podr acogerse una excepcin de prescripcin cuando, corno en el caso que
se contempla, la conducta pasiva del actor frente a las rdenes de ejecucin de obras e s
patente a lo largo de todo el expediente . Y ms adelante concluye que por consiguient e
no consumndose la infraccin del deber urbanstico de conservacin definido en el ar-
tculo 181 de la Ley del Suelo en su solo acto u omisin, por tratarse de una infraccin con-
tinuada que pervive en tanto se satisfaga aquel deber . . . no haba ni siquiera empezado a
correr el plazo de prescripcin .
Las infracciones administrativas continuadas . . .

talacin, en condiciones de funcionamiento, de estaciones radioelctrica sin licenci a


o autorizacin administrativa cuando sea legalmente necesaria. Pues bien, la part e
actora invoca la prescripcin de la infraccin y, adems, advierte que no es aplicabl e
la figura de la infraccin continuada al no existir continuacin, desde el moment o
en que, una vez notificada a la actora la incoacin del expediente sancionador, dej
de utilizar el equipo . La propia Ley estableca en su artculo 35 .1 que en el supues -
to de infraccin continuada, el plazo de prescripcin no comenzar a contarse hast a
el momento en que deje de realizarse la actividad infractora . Pues bien, el Tribuna l
siguiendo el camino que el propio actor haba tratado de cerrar acude tambi n
a la figura de la infraccin continuada y concluye que el cmputo de la prescripci n
no poda comenzar a correr hasta que hubiera cesado la actividad .
Desde mi punto de vista, la sentencia acabada de citar constituira uno de los ejem-
plos de confusin entre las distintas clases de infraccin . En primer lugar, si se exa-
mina la conducta tipificada como infraccin, por cuya comisin se haba impuest o
la sancin, se observa que estamos ante una infraccin de estado, la norma tipific a
como ilcito la instalacin sin autorizacin, describe, pues, la produccin de u n
estado antijurdico y no su mantenimiento . En cambio, debe advertirse que la pro -
pia Ley tipifica como infraccin permanente actuaciones similares ; as, el artcu-
lo 33 .2 .a) contempla la utilizacin de frecuencias radioelctricas sin autorizacin ,
y el propio precepto, en el apartado 4 .a), tipifica la produccin de cualquier tipo d e
emisin radioelctrica no autorizada ; en estos casos, como vemos, al tratarse infrac -
ciones permanentes el ilcito se sigue consumando hasta el momento en que se aban -
dona la situacin antijurdica . Sin embargo, segn resulta de la sentencia, el Tribu-
nal reconduce el ilcito a la figura de la infraccin continuada que, segn veremos ,
requiere la realizacin de una pluralidad de acciones constitutivas de varias infrac-
ciones, cosa que no ha sucedido en el caso presente .

Por otra parte, debe advertirse que en aquellos casos en que la norma no prev co n
certeza la conducta infractora, la Administracin o los Tribunales no puede n
determinar de forma arbitraria el momento de la consumacin del ilcito con el fi n
de prolongar indebidamente el plazo de prescripcin . Como se ha dicho con
anterioridad, la prescripcin acta como garanta de la seguridad jurdica y, desd e
la perspectiva del ciudadano, se traduce en la exigencia de que la norma permit a
conocer con certeza hasta qu momento es perseguible el ilcito cometido .

Por ejemplo, la Sentencia de la Audiencia Nacional de 24 de marzo de 199 7


(Ar . 1275) conoce de una sancin impuesta al amparo de lo dispuesto en cl artcu-
lo 8 del Real Decreto 2860/1979 que establece que : cuando las Cooperativas de
Crdito y Cajas Rurales no acomoden su actuacin a las normas del presente Rea l
Decreto, a las disposiciones que lo desarrollen y, en general, a las reglas de obser-
vancia obligatoria establecidas, o que se establezcan, podrn ser objeto de la s
siguientes sanciones . . .. Pues bien, como vemos, la norma con base a la cual se con-
sidera determinada conducta constitutiva de infraccin y se impone la correspon-
diente sancin no precisa ni describe las concretas acciones u omisiones tpicas . Por
otra parte, de la lectura de la sentencia no resulta cul era la conducta considerad a
infraccin . Sin embargo, el Tribunal, haciendo suyos los argumentos del Abogad o
del Estado, concluye que no opera la prescripcin ya que alas infracciones han per-
manecido en el tiempo hasta el momento de la imposicin de la sancin . Y siend o
que el plazo en la prescripcin no comienza a contar, en los supuestos de situacione s
duraderas en el tiempo, en tanto los efectos no cesan, cuando las irregularidades per-
manecen, no puede comenzar el cmputo de la prescripcin, en tanto la situaci n
jurdica perturbada no sea restablecida . Ahora bien, lo cierto es que el referido pre -

561
Angeles de Palma del Teso

repto vulneraba el principio de legalidad y el de tipicidad lb . Adems, el Tribunal


vendra a pasar por alto la distincin entre infracciones de estado e infracciones per -
manentes y concluye que cualquier situacin antijurdica supone la comisin de un a
infraccin que se sigue consumando hasta que cesa la irregularidad . Sin embargo, lo
cierto es que la norma no ha precisado la conducta infractora vulnerando el princi -
pio de tipicidad y el de seguridad jurdica .

No puede quedar al arbitrio de la Administracin ni de los Tribunales determina r


cundo se consuma la infraccin y, en consecuencia, el momento a partir del cua l
comienza a correr el plazo de prescripcin . Por exigencia del principio de legali-
dad debe ser el legislador quien precise la conducta constitutiva de infraccin y, a
su vez, el principio de tipicidad requiere que la norma precise la accin tpica qu e
marca el momento de consumacin del ilcito t ~ .
En efecto, segn ha declarado en repetidas ocasiones el Tribunal Supremo, la pres-
cripcin es un instituto jurdico que acta como garanta de la seguridad jurdi -
ca 20 . Por exigencia del principio de seguridad jurdica el ciudadano debe conoce r
con certeza dentro de qu plazo es perseguible la infraccin cometida . De mod o
que debe ser la norma, y no la Administracin o los Tribunales, la que determin e
de forma precisa la accin tpica y el momento de consumacin de la infraccin .
As, no corresponde ni a la Administracin, ni a los Tribunales, decidir que un il -
cito tiene el carcter de infraccin permanente para de este modo retardar e l
momento de la consumacin y evitar la prescripcin .

Por ejemplo, por las referidas razones, la STS de 4 de julio de 1992 (Ar. 62 .51) sera ,
desde mi punto de vista, criticable . En efecto, la Administracin haba sancionado
por ejecutar la actividad de caldera de gasleo sin licencia . Segn resulta de la pro-
pia sentencia, la caldera se haba instalado corno elemento integrante de la pensi n
para la que el actor haba obtenido licencia aos atrs . Pues bien, el actor alega ante
los Tribunales la prescripcin de la infraccin, ya que dicha caldera llevaba funcio-
nando ms de treinta aos y el artculo 83 .1 de la Ley 4/1984, de 4 de febrero sobre
medidas de disciplina urbanstica en la Comunidad de Madrid establece la prescrip -
cin por el transcurso de cuatro aos . De la sentencia no resulta cul era exacta -

Is En la actualidad, el artculo 129 .1 de la LRJ-PAC dispone que Slo constituye n


infracciones administrativas las vulneraciones del Ordenamiento jurdico previstas com o
tales infracciones por una Ley .
19 El Tribunal Constitucional en la STC 61/1990, de 29 de marzo, ha declarado que l a

tipificacin permite predecir con suficiente certeza las conductas infractoras y se sepa a qu
atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sancin . El Tribunal Consti -
tucional declara la nulidad de una norma que no permite predecir con suficiente grado d e
certeza el tipo y grado de sancin susceptible de ser impuesta o cuando no cumple con la
exigencia de una verdadera predeterminacin de comportamientos, ni que se realice una cone -
xin entre stos y las sanciones que se enumeran, con lo que de hecho se permitira al rga -
no sancionador actuar con un excesivo arbitrio . De forma similar, el Tribunal Suprem o
afirma en la Sentencia de 28 de mayo de 1987 (Ar . 10911) que la tipicidad es una de la s
manifestaciones del principio de la legalidad del artculo 25 de la Constitucin, requiere qu e
el acto u omisin sancionados se hallen claramente definidos como falta gubernativa, e s
decir, que est suficientemente reconocidos por la ley describiendo con cuidado los elemen -
tos de la conducta . Como declara la STC de 15 de octubre de 1982, el principio de tipici -
dad obliga al legislador a realizar esfuerzo para que la seguridad jurdica quede salva-
guardada en la definicin de los tipos .
20 Entre muchas otras, STS de 22 de octubre de 1997 (Ar. 7542) STS de 31 de diciem -
bre de 1996 (Ar. 9803) o STS de 26 de diciembre de 1996 (Ar. 9799) .

5 62
Las infracciones administrativas continuadas . . .

mente la conducta tipificada como constitutiva de infraccin . Ahora bien, en luga r


de considerar la norma que tipifica como infraccin aquella conducta y precisar el
momento de consumacin del ilcito y, en consecuencia, el instante a partir del cual
deba computarse la prescripcin, el Tribunal acude al citado artculo 83 de la Le y
4/1984 para concluir que al tratarse de actividades continuadas, de conformida d
con el artculo 83 .2 de dicha Ley, no podra considerarse la prescripcin invocada .
Por tanto, el Tribunal da a la referida conducta el tratamiento de infraccin perma-
nente, pero no a partir del examen del tipo normativo como debe hacerse sin o
aplicando el precepto que establece el modo de computar el plazo de prescripci n
para las distintas clases de infracciones . As, el Tribunal Supremo concluye que e n
cuanto a la procedencia de la prescripcin . . . el plazo propuesto por aqulla (la recu -
rrente) no puede regir cuando, como en esta ocasin sucede, la infraccin que s e
trata de sancionar tiene carcter continuado . Es evidente que, aunque se habla d e
infraccin de carcter continuado, no concurren los requisitos de la infraccin con-
tinuada y, en realidad, a efecto de prescripcin la conducta recibe el tratamiento d e
una infraccin permanente .
En la citada Ley de le Comunidad de Madrid 4/1984, de 10 de febrero, de Medida s
de Disciplina Urbanstica, como en algunas otras, el legislador regula el modo d e
computar las infracciones teniendo en cuenta las distintas clases ; as el artculo 83 . 2
de la referida Ley dispone que en las infracciones derivadas de una actividad con -
tinuada, la fecha inicial del cmputo ser (1) la de la finalizacin de la actividad o
(2) la del ltimo acto con el que la infraccin se consuma . El precepto vendra a
regular as el modo de computar la prescripcin para las infracciones permanen-
tes (1) y las infracciones de pluralidad de actos (2) . Ahora bien, muy probablemen -
te el legislador tambin pensaba en las infracciones continuadas, aunque en este cas o
deba haber previsto que el plazo de prescripcin comenzar a correr cuando s e
hubiere cometido la ltima infraccin . Por tanto, como vemos, cuando el legislado r
regula el modo de computar el plazo de prescripcin de las infracciones no siempr e
lo hace con la claridad que sera deseable . Sirva de ejemplo, asimismo, la Le y
21/1992, de 16 de julio, de Industria, que en su artculo 32 dispone que las infrac-
ciones previstas en la misma prescriben a contar desde su total consumacin, y
aade que el cmputo del plazo se iniciar (1) en la fecha en que se hubiera come -
tido la infraccin, o (2) si se trata de una actividad continuada en la fecha de s u
cese 21 . Cuando la Ley habla de actividad continuada en este caso como en
muchos otros parece contemplar, en realidad, no la realizacin de una infracci n
continuada sino la comisin de una infraccin permanente .

Es, pues, una cuestin de poltica legislativa y, por tanto, corresponde al legislado r
la decisin de tipificar determinada conducta como infraccin permanente o d e
estado y, en consecuencia, establecer el momento en que se consuma el ilcito . Po r
tanto, como se ha dicho, ni la Administracin ni los Tribunales tienen potesta d
para disponer cundo se consuma una infraccin y, por tanto, el inicio del cm-
puto de la prescripcin . Esta es una decisin que debe adoptar el legislador, d e
otro modo se estara vulnerando el principio de tipicidad de las infracciones y e l
principio de seguridad jurdica .

En cuanto a la prueba de la consumacin de las infracciones permanentes ,


momento a partir del cual se inicia el cmputo del plazo de prescripcin, el Tri-
bunal Supremo ha establecido que corresponde al presunto infractor la carga cl e

21 De igual modo se prev en el artculo 114 .2 del Reglamento General de Carreteras ,

aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre .

5 63
Angeles de Palma del Tes o

probar cundo ha cesado la situacin antijurdica 22 . Con fundamento en el prin-


cipio de buena fe, el Tribunal ha declarado que aquel que crea una situacin ilci-
ta no puede obtener ventaja de las dificultades probatorias originadas por esa ile-
galidad ; en consecuencia, dispone que la carga de la prueba de la prescripcin n o
la soporta la Administracin sino el administrado que ha creado la dificultad par a
conocer el dies a quo 2 j .

Por otra parte, segn resulta, asimismo, de la doctrina del Tribunal Supremo, refe-
rida a las infracciones continuadas pero tambin aplicable a las infracciones per-
manentes, el da en que comienza el cmputo para la prescripcin nunca puede se r
anterior a la fecha del acta de la que resulta que la accin ilcita se sigue realizan -
do o la situacin antijurdica se contina manteniendo 24 . Asimismo, tal como afir-
ma el Tribunal, entre otras, en la STS de 17 de mayo de 1999 (Ar, 5191), la pres-
cripcin no puede operar respecto de conductas constitutivas de infraccin que s e
han continuado realizando durante la sustanciacin del procedimiento sanciona-
dor 25 .

B) Las infracciones continuada s

La LRJ-PAC no hace ninguna referencia a esta clase de infraccin . En cambio, s


alude a ellas el Reglamento estatal del Procedimiento para el Ejercicio de la Potes -
tad Sancionadora (REPS), cuyo artculo 4 .6 establece que ser sancionable, com o
infraccin continuada, la realizacin de una pluralidad de acciones u omisiones qu e
infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecucin de un pla n
preconcebido o aprovechando idntica ocasin 26 .

La infraccin continuada como el delito continuado es una construccin qu e


tiene por objeto evitar reconocer que concurren varios hechos tpicos constituti-
vos de otras tantas infracciones cuando existe unidad objetiva (la lesin de u n
mismo bien jurdico aunque hubiera sido producida por distintas acciones) y/ o
subjetiva (un mismo hecho tpico pero distintos sujetos pasivos) que permite ver a
distintos actos, por s solos ilcitos, como parte de un proceso continuado unita -
rio 27 .

22 Vid. AGUADO I CUDOLA, Vicenc, Prescripcin y caducidad . ., cit ., pg . 158 y la Juris -

prudencia citada en la nota 33 .


23 Ver, entre otras, la STS de 18 de diciembre de 1991 (Ar. 309) .
24 As, por ejemplo, en la STS de 8 de junio de 1982 (Ar. 4779) .
25 Ver, asimismo, las SSTS de 11 y 12 de mayo de 1999 (Ar. 4015, Ar. 4016 y Ar. 4017 )
y las SSTS de 27 de mayo de 1999 (Ar. 3954 y Ar. 3956) .
26 Segn afirma el profesor NIETO, esta norma ha quedado incompleta, puesto que se
remite a las sanciones propias de las infracciones continuadas, y stas a diferencia de l o
que sucede en el Derecho penal no aparecen por ninguna parte . En opinin de AGUADO ,
la regulacin que hace la legislacin administrativa en relacin a las infracciones continua -
das tendra como objetivo, precisamente, determinar el inicio o dies a quo del plazo de pres -
cripcin . Vid. Alejandro NMET, Derecho administrativo sancionador, 2 .' ed . ampliada, Tee -
nos, Madrid, 1994, pg . 452 ; Vicenc AGUADO I CUDOLA, Prescripcin y caducidad . . ., cit. ,
pg . 157 . Ahora bien, obviamente, los Tribunales de la Jurisdiccin Contencioso-Adminis -
trativa tambin han aplicado la figura de la infraccin continuada para la determinacin d e
la sancin; as, por ejemplo, en la STS de 16 de noviembre de 1998 (Ar. 9271) o en la STS
de 18 de diciembre de 1998 (Ar. 10471) .
27 Con relacin al mbito tributario, FALCN Y TELLA considera que no debera apli -

564
Las infracciones administrativas continuadas. . .

As, en el supuesto contemplado por la STS de 24 de octubre de 1998 (Ar. 8849) lo s


hechos se haban calificado como constitutivos de una infraccin continuada pue s
obedecen a un plan preconcebido con similar forma de ejecucin, que hay pluralida d
de acciones y se infringe un mismo precepto, sin que tenga trascendencia al respecto l a
diversidad de perjudicados, por ms que, en este caso, el nico perjuicio relevante e s
el derivado del incumplimiento de la legislacin del juego para el inters general, po r
el que ha de velar la Administracin . Y el Tribunal Supremo contina esta tesis ,
expuesta por la Sala de primera instancia, se sustenta en la tradicional y muy cono-
cida doctrina del delito continuado, sin que, obviamente pueda exigirse (en contr a
de lo que opine la representacin procesal de la Administracin apelante) para s u
apreciacin unidad de accin, porque su genuina naturaleza se halla en la pluralidad ,
mientras que el sujeto activo o pasivo puede ser singular o plural, de manera qu e
cabe el delito continuado con diferentes autores y con diversos perjudicados . Y
concluye afirmando que existe una infraccin administrativa continuada porque s e
han producido una pluralidad de acciones, que obedecen a un mismo propsito, y
su tipificacin en idntico precepto 28.
Asimismo, en la STS de 10 de abril de 1967 (Ar . 2159) el Tribunal afirma que a l
imputrsele al funcionario demandante una falta continuada, que segn la jurispru-
dencia del TS (SS de 24 de marzo de 1941, 2 de abril de 1956, etc .), supone un a
suma de actos del funcionario, homogneos, sistemticos e intermitentes que inte-
gran infracciones de la misma clase, constitutivas cada una en s de una falta disci-
plinaria pero unificadas jurdicamente por el comn propsito del autor, las infrac-
ciones integrantes de la falta continuada, son slo la ejecucin parcial de una falt a
nica, por lo que al subsistir sta en el momento de iniciarse el expediente, no pued e
estimarse la excepcin de prescripcin de los hechos .

La jurisprudencia y la doctrina administrativa en este punto haban vuelto la mira -


da al Derecho penal 29 . As, TRAYTER y AGUADO 30 , siguiendo a RODRGUEZ DEVE-
SA, hacen referencia a los requisitos de la infraccin continuada : 1) la realizacin
de un plan preconcebido o el aprovechamiento de idntica ocasin ; 2) la realiza -

carse la doctrina de la infraccin continuada ; a efectos de prescripcin cada infracci n


debera reputarse autnoma . Vid. FALCN Y TELLA, Ramn, La Prescripcin en materia tri-
butaria, La Ley, Madrid, 1992, pg . 273 . Ahora bien, debe tenerse en cuenta que en l a
actualidad esta clase de infraccin ha sido expresamente prevista en el REPS . Es cierto qu e
el propio Reglamento excluye de su mbito de aplicacin los procedimientos de ejercici o
de la potestad sancionada en materia tributaria (art . 1 .3) ; sin embargo, inmediatamente a
continuacin establece su carcter supletorio de las regulaciones de tales procedimientos.
Por tanto, en la medida que las normas tributarias nada dicen al respecto, entiendo qu e
debera aplicarse la previsin del REPS . Lo mismo puede decirse de las infracciones de l
orden social . En cambio, las disposiciones del Reglamento no son aplicables ni tienen carc -
ter supletorio respecto al ejercicio de la potestad disciplinaria, aunque la figura de la infrac-
cin continuada tambin ha sido aplicada desde antiguo en este mbito por los Tribunale s
de lo contencioso-administrativo, sirva de ejemplo la STS de 10 de abril de 1967 (Ar. 2159) .
28 Ver, asimismo, con relacin a la comisin de infracciones continuadas la STS de 8 d e

junio de 1982 (Ar. 4779) .


29 El artculo 74 .1 del CP dispone el que, en ejecucin de un plan preconcebido o
aprovechando idntica ocasin, realice una pluralidad de acciones u omisiones que ofenda n
a uno o varios sujetos e infrinjan el mismo precepto penal o preceptos de igual o semejan -
te naturaleza, ser castigado como autor de un delito o falta continuados, con la pena se a -
lada para la infraccin ms grave, que impondr en su mitad superior .
iO Derecho administrativo sancionador : materiales, Cedecs, Barcelona, 1995, pgs. 111 -
112 . Asimismo, se refiere ala infraccin continuada, Alejandro NIETO, Derecho administra-
tivo sancionador, 2 .' ed . ampliada, Tecnos, Madrid, 1994, pgs. 451-453 .

565
Angeles de Palma del Tes o

cin de una pluralidad de acciones con unidad psicolgica y material ; y 3) l a


infraccin del mismo o semejantes preceptos administrativos . Requisitos todo s
ellos que, como se ha visto, han sido contemplados por el Reglamento estatal par a
el ejercicio de la potestad sancionadora al regular la infraccin administrativa con -
ti nuada .
As, pueden citarse como ejemplo de tipos administrativos que fcilmente puede n
dar lugar a la comisin de una infraccin continuada los previstos en el artcu-
los 34 .2 .b) y c) y 34 .3 .b) de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos : el abando -
no, vertido o eliminacin de residuos . Asimismo, el previsto en el artculo 26 . cl) de
la Ley de Seguridad Ciudadana : la admisin de menores en establecimientos pbli -
cos o en locales de espectculos cuando est prohibida o la venta de servicios d e
bebidas alcohlicas a menores ; o la prevista en el artculo 23 .i) : la tolerancia de l
consumo ilegal o el trfico de drogas txicas, estupefacientes o sustancias psicotr -
picas en locales o establecimientos pblicos .

La STS de 12 de marzo de 1999 (Ar. 3729) aplica la figura de la infraccin conti-


nuada por desarrollar de modo continuado una actuacin tendente a simula r
determinadas operaciones financieras : las tres simulaciones detectadas, puesto qu e
responden todas ellas a una misma finalidad, no han de sancionarse como tres infrac-
ciones independientes, sino como una nica simulacin de transferencias conti-
nuada en el tiempo. Tambin se contempla esta figura en la STS de 18 de diciem-
bre de 1998 (Ar. 10471) por la infraccin continuada de fraude en la s
reparaciones de aparatos frigorficos, tipificada en el artculo 34 .4 de la Le y
26/1984, de 19 de julio, de Defensa de los Consumidores y Usuarios . En la STS de
23 de junio de 1999 (Ar. 6402) se reputa como infraccin continuada el haber per-
cibido durante ms de un ao prestaciones por desempleo cuando se estaba tra-
bajando por cuenta propia, en consecuencia, el cmputo del plazo de prescripci n
comienza a correr en el momento en que se recibi la ltima prestacin 31 . La ST S
de 5 de febrero de 1982 (Ar . 1238) recoge, asimismo, otro ejemplo de infraccin
continuada : el cobro mensual y reiterado por un colegio de cantidades que reba-
san el lmite de precios autorizados por la Administracin 32 .

En cambio, la STS de 4 de mayo de 1999 (Ar. 4793) reconduce a la figura de l a


infraccin continuada un ilcito que es discutible que pueda considerarse como tal .
En efecto, la infraccin consiste en la falta de diligencia de un abogado que no haba
presentado liquidaciones provisionales de las provisiones de fondos recibidas, n i
haba dado ningn tipo de informacin o justificante a sus clientes sobre el destin o
de esos fondos . Las provisiones de fondos haban comenzado en 1978 y hasta 198 8

31 La conducta infractora vena tipificada en el artculo 30 .3 .1 de la Ley 8/1988, de 7 d e


abril, sobre infracciones y sanciones del orden social en relacin con el artculo 18 .1 de l a
Ley 31/1984, de 2 de agosto, de proteccin por desempleo .
32 Asimismo, el Tribunal Supremo ha calificado como infraccin continuada la realiza -
cin sucesiva de prcticas prohibidas surgidas de convenios, decisiones o conductas cons -
cientemente paralelas que tengan por objeto o produzcan el efecto de impedir, falsear o
limitar la competencia en todo o en parte del mercado nacional SSTS de 5 y 12 de mayo d e
1999 (Ar. 3935 ; An 3937 y Ar . 3938) ; SSTS de 11 y 27 de mayo de 1999 (Ar. 4015 y
An 3956), SSTS de 26, 30 y 31 de diciembre de 1996 (Ar. 9799, Ar. 9801, Ar. 9802 y
Ar. 9803) . Tambin contemplan la figura de la infraccin continuada, entre otras, la STS de
6 de marzo de 2000 (Ar. 7048), la STS de 27 de mayo de 1999 (Ar. 3954), la STS de 11 de
mayo de 1999 (Ar. 4015), la STS de 18 de diciembre de 1998 (Ar. 10471), la STS de 16 d e
noviembre de 1998 (Ar. 9271) .

566
Las infracciones administrativas continuadas . . .

no se efectu la liquidacin definitiva, liquidacin final que, adems, el abogado rea-


liz a requerimiento del Colegio de Abogados en virtud de queja formulada por su s
clientes . Pues bien, la accin de no liquidar la provisin de fondos es considerad a
constitutiva de infraccin por falta de diligencia . El interesado invoca la prescripcin
de la infraccin y el Tribunal acude a la figura de la infraccin continuada par a
rechazar tal argumento con fundamento en que la infraccin se estd produciend o
hasta el momento en que se efecta la correspondiente liquidacin . . . y es a partir de es a
fecha cuando puede empezar a computarse el plazo de prescripcin 33 . Sin embargo ,
como vemos, en este caso no se han producido una pluralidad de acciones, no esta-
mos ante la comisin de diversas infracciones . Por otra parte, el propio Tribunal
viene a afirmar que la infraccin se sigue consumando, lo que nos situara, en reali-
dad, en el mbito de las denominadas infracciones permanentes . Distincin funda -
mental en este caso a efectos de aplicar el principio de proporcionalidad de las san-
ciones (art . 131 I,RJ-PAC) y proceder a su graduacin, ya que la infracci n
continuada implica la existencia de reiteracin pues, en realidad, se cometen un a
pluralidad de infracciones .
Asimismo, en la STS de 2 de abril de 1956 (Ar . 1445), de modo similar a la ante-
riormente citada, el Tribunal vendra a reconducir la conducta infractora a la figur a
del ilcito continuado y, sin embargo, podramos estar, en realidad, ante una infrac-
cin permanente . La Administracin haba impuesto a un Secretario municipal l a
sancin de destitucin del cargo por abandono de servicio, pues desde la torna d e
posesin de su cargo, en junio de 1951, hasta la fecha de incoacin del expediente ,
el 4 de febrero de 1953, slo se haba personado en la Corporacin durante 56 da s
no consecutivos, debido a que ejerca en Madrid su profesin de ahogado . Pue s
bien, el demandante alega que haba transcurrido el plazo de un ao establecid o
para la prescripcin de la infraccin, pero el Tribunal desestima tal pretensin argu-
mentando que ello sera aplicable si las ausencias del Secretario hubieran ocurrid o
solamente durante cierto tiempo y una vez reintegrado el mismo a sus funciones s e
hubiera perseguido con un ao de posterioridad (aplicara, pues, el modo de com-
putar las infracciones permanentes que se consuman cuando cesa la situacin anti -
jurdica, momento a partir del cual comienza a correr la prescripcin) pero, habien-
do continuado en este caso la constante y apenas interrumpida desatencin por el
titular de las obligaciones inherentes a la funcin que le estaba encomendada el Tri-
bunal concluye que la prescripcin no puede ser estimada .
En cambio, en las SSTS de 22 de octubre de 1999 (Ar . 8251), de 28 de noviembre
de 1991 (Ar . 8016), de 9 de octubre de 1989 (Ar. 7337) o de 27 de febrero de 198 9
(Ar. 1362), el Tribunal vendra a reconducir determinado ilcito a la figura de l a
infraccin permanente y, desde mi punto de vista, podramos estar ante una infrac-
cin continuada . En estas sentencias el Tribunal considera que la venta de un a
vivienda de proteccin oficial con sobreprecio y aplazamiento de pago implica un a
prolongacin de la infraccin, lo que tiene trascendencia para la fijacin del dies a
quo de la prescripcin . En la STS de 28 de noviembre de 1991 (Ar . 8016) el Tribu-
nal reconduce expresamente la infraccin a la figura del ilcito permanente y con-
cluye que en tales supuestos, la actuacin ilegal que consiste en el percibo de sobre -
precio se prolonga en el tiempo mientras el vendedor est percibiendo la prestaci n
dineraria del comprador, de suerte que el cese de la actividad ilegal slo se produc e
cuando ntegramente se ha pagado aqulla, En definitiva, la Sala entiende que en lo s
supuestos de venta con sobreprecio de Viviendas de Proteccin Oficial y mediand o
aplazamiento de pago, el plazo de prescripcin no puede empezar a correr hasta qu e

33 Esta doctrina fue acogida por la STS de 9 de marzo de 1995 (Ar. 1933) que contem-
plaba un supuesto muy similar al que ahora se examina .

567
Angeles de Palma del Tes o

haya finalizado dicho pago . Asimismo, en la STS de 22 de octubre de 199 9


(Ar. 8251) se afirma que no se haba producido la prescripcin que, en la fecha de
la denuncia, continuaba consumndose . Sin embargo, si acudimos a la normativa
aplicable la cual se recoge, de forma expresa, en la ltima de las sentencias cita -
das vemos que el artculo 112 del Reglamento de Viviendas de Proteccin Ofi-
cial 34 dice que queda absolutamente prohibido todo sobreprecio o prima por e l
arrendamiento, venta o acceso diferido a la propiedad de viviendas de protecci n
oficial . . . . Sin embargo, no es sta la norma que tipifica la infraccin . En efecto, l a
conducta tpica, por la que se impone la sancin, viene contemplada en el artcu-
lo 1534 .1 . del propio Reglamento que establece que se reputarn como infraccio-
nes muy graves la percepcin de cualquier sobreprecio, prima o cantidad prohibid a
en el artculo 112 de este Reglamento . Por tanto, la conducta tpica es la percepcin
de cualquier sobreprecio en la venta de viviendas de proteccin oficial . De mod o
que en las ventas en las que se pacta el pago aplazado de un precio superior al per-
mitido, cada uno de los pagos por encima del precio constituira una infraccin . En
realidad, si tenemos en cuenta la conducta tipificada en el referido artculo 153 .0 .1 ,
resultara que estamos ante una pluralidad de acciones con unidad psicolgica y
material, acciones que obedecen a un plan preconcebido y suponen la infraccin de l
mismo precepto administrativo . En definitiva, ms que ante una infraccin perma-
nente estaramos, en este caso, ante una infraccin continuada 35 .

Pues bien, en las infracciones continuadas el plazo de prescripcin comienza a


correr el da en que se realiz la ltima infraccin 36 . Por otra parte, a efectos de l
cmputo del plazo de prescripcin el Tribunal Supremo se ha pronunciado en e l
sentido de que corresponde al presunto infractor la carga de probar el da en qu e
se realiz la ltima infraccin 37 .

Ahora bien, debe advertirse que la figura de la infraccin continuada impide con-
siderar de forma aislada la prescripcin de las infracciones que configuran aqu-
lla . Una vez admitida esta construccin, dirigida a evitar imponer tantas sancione s
como infracciones se hubieran cometido, es necesario asumir, asimismo, que n o
ser posible defender la prescripcin de las infracciones aisladas que dan forma a l
ilcito continuado . En la medida que las infracciones aisladas han perdido su indi-
vidualidad no pueden prescribir . La infraccin continuada aparece a todos los
efectos y, por supuesto, tambin en lo referido a la prescripcin, como un tod o
indivisible diferente de las infracciones individuales .

34 Aprobado por Decreto 2114/1968, de 24 de julio .


35 Ver, asimismo, sobre esta materia STS de 27 de febrero de 1989 (Ar . 1362) .
36 Por ello, en la STS de 27 de mayo de 1999 (Ar. 3954) F . D . Qu1NTO, el Tribunal decla -

ra que no ha prescrito la accin de la Administracin para sancionar a la sociedad deman -


dante dado el carcter continuado de las prcticas constitutivas de la infraccin por las qu e
se ha sancionado, cuya ejecucin no se vio interrumpida durante la tramitacin del expe-
diente administrativo . Tal como afirma la STS de 12 de mayo de 1999 (Ar, 4016) e n
referencia tambin a una infraccin continuada nunca operara la prescripcin respecto d e
conductas que se han continuado realizando durante la sustanciacin del procedimient o
sancionador . Estas sentencias recogen otros pronunciamientos en los que el Tribuna l
acoge la misma doctrina . Por otra parte, se pronuncian en el mismo sentido, entre otras, l a
STS de 6 de marzo de 2000 (Ar. 7048) la STS ele 27 de mayo de 1999 (Ac 3954, Ar. 3956) ,
la STS de 11 de mayo de 1999 (Ar . 4015), las SSTS de 12 de mayo de 1999 (Ar . 3937 :
Ar. 4017 y Ar . 4018), las SSTS de 26, 30 y 31 de diciembre de 1996 (Ar . 9799, Ar. 9801 y
Ar. 9803) .
37 Vid. AGUADO I CUDOLA, Prescripcin y caducidad. . ., cit ., pg. 158 .

568
Las infracciones administrativas continuadas . . .

Por tanto, en el procedimiento seguido por la comisin de una infraccin conti-


nuada debern considerarse aquellas infracciones que, teniendo en cuenta e l
momento de su realizacin, hubieran prescrito de no contemplarse un ilcito con-
tinuado . La propia naturaleza y estructura de la infraccin continuada realiza-
cin de pluralidad de acciones en ejecucin de un plan preconcebido o aprove-
chando idntica ocasin impedira considerar de forma aislada la prescripcin
de las infracciones que en su conjunto configuran la figura .

Sin embargo, segn se ha puesto de relieve con anterioridad, en ocasiones el pro-


pio legislador y los Tribunales confunden las diversas clases de infracciones, con -
fusin que puede tener gran repercusin en orden al cmputo del plazo de pres-
cripcin del ilcito .

As, teniendo en cuenta los requisitos que deben concurrir para la existencia d e
una infraccin continuada, no estamos ante una infraccin de esta clase com o
en algunos casos se considera de forma errnea cuando una sola accin da lugar
a una situacin antijurdica que se prolonga en el tiempo . El ilcito continuado
requiere, en todo caso, la realizacin de una pluralidad de acciones 38 . Por ello ,
cuando una sola accin da lugar a una situacin antijurdica que se prolonga en el
tiempo podramos estar ante una infraccin permanente o, en su caso, ante una
infraccin de estado (en funcin del momento en que se consume el ilcito), per o
no ante una infraccin continuada .
Por ejemplo, la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones, en su
artculo 83 prev que en el supuesto de infraccin continuada, el plazo de prescrip -
cin no comenzar a contarse, hasta el momento en que deje de realizarse la activida d
infractora . Pues bien, aunque la norma habla de infraccin continuada, en realidad ,
esta previsin resulta ms apropiada para las infracciones permanentes . Asimismo, l a
Ley 26/1988, de 29 de julio, de Disciplina e Intervencin de Entidades de Crdit o
establece en su articulo 7 .2 que el plazo de prescripcin se contar desde la fecha en
que la infraccin se hubiera cometido . En las infracciones derivadas de una actividad
continuada, la fecha inicial del cmputo ser (1) la finalizacin de la actividad o (2) l a
del ltimo acto con el que la infraccin se consuma ' 9 . En este caso la Ley habla d e
actividad continuada y, sin embargo, la previsin parece ms apropiada para la s
infracciones permanentes (1 ) y las infracciones de pluralidad de actos (2) .

C) Las infracciones de pluralidad de actos o complejas .


Las infracciones de hbit o

Asimismo, es necesario poner de relieve las caractersticas de las infracciones d e


pluralidad de actos pues, en ocasiones como se ha dicho se confunde con la s
infracciones continuadas o con las infracciones permanentes .

Pues bien, la infraccin es de un solo acto cuando el tipo administrativo describ e


una sola accin . Sin embargo, la infraccin es de pluralidad de actos o complej a
cuando la norma que tipifica la infraccin describe varias acciones a realizar .

38 As lo afirma expresamente el Tribunal en la ya citada Sl'S de 24 de octubre de 199 8


(Ar. 8849) .
i9 De igual modo, la Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, esta -
blece en su artculo 117 .2 que en el supuesto de infracciones continuadas, el plazo de pres -
cripcin comenzar a contar desde el momento de la finalizacin de la actividad o del lti -
mo acto con el que la infraccin se consuma .

569
Angeles de Palma del Teso

Las infracciones de pluralidad de actos se caracterizan porque el tipo prev la realiza-


cin de varios actos o la comisin de la infraccin en distintas fases dirigidas a la con-
secucin de un nico fin . En estos casos el tipo no es simple, se trata de un tip o
complejo o compuesto . De modo que la infraccin no se consuma hasta que se ha n
realizado todas las acciones previstas en la norma . Por ello, el plazo de prescripci n
no puede comenzar a correr hasta el momento en que se ha realizado la ltim a
accin y se consuma la infraccin 40 .
Por ello, como se ha dicho, cuando, por ejemplo, la Ley de Disciplina e Intervenci n
de Entidades de Crdito (art . 7 .2) o la Ley de Puertos (art . 117 .2) establecen que la
fecha inicial del cmputo de prescripcin ser la del ltimo acto con que la infrac-
cin se consuma estaran contemplando, en realidad, la comisin de una infraccin
compleja o de pluralidad de actos aunque no lo dicen expresamente, e inclus o
hablan de infracciones de actividad continuada 41 .
En la STS de 18 de diciembre de 1991 (Ar . 309), el Tribunal Supremo califica com o
infraccin compleja la parcelacin ilegal, pues no se produce con la simple divisi n
fsica del terreno, sino que se completa con la divisin jurdica del derecho de pro -
piedad sobre el suelo, de suerte que ste pasa a ser material y jurdicamente finca s
independientes . . . constituyendo una actividad continuada a la que cabe considera r
compleja y por ello el cmputo del da inicial del plazo de prescripcin debe necesaria -
mente referirse a los actos finales o de terminacin de la operacin con los que sta s e
consuma, actos finales que coinciden con los de otorgamiento de las escrituras ptbli-
cas de venta de las parcelas resultantes de la parcelacin . Con relacin a la parce-
lacin ilegal, el propio Tribunal Supremo ha afirmado, entre otras, en la STS de 2 7
de septiembre de 1984 (Ar. 5586) que hay que entender el dies a quo no los actos ,
hechos u operaciones iniciales sino a los finales o de terminacin de un procedi-
miento complicado y que inexcusablemente se prolonga en el tiempo a travs de l
cumplimiento de diversas operaciones (materiales y jurdicas) o fases 42 ,

40 Se refiere a esta clase de infraccin Rafael CABALLERO SNCHEZ (Prescripcin y cadu-


cidad. . ., cit ., pg . 431), no obstante, este autor enmarca en el mbito de las infracciones de
pluralidad de actos la venta de una vivienda de proteccin oficial con sobreprecio, cuand o
segn se ha visto con anterioridad la conducta tipificada por la norma consiste en l a
percepcin de cualquier sobreprecio, por tanto, como vemos, el tipo no prev la realiza-
cin de varios actos, ni la comisin de la infraccin en diversas fases . Tal como ha quedad o
apuntado con anterioridad, el Tribunal Supremo en algunos pronunciamientos ha recon-
ducido la referida conducta ilcita a la figura de las infracciones permanentes ; sin embargo ,
desde mi punto de vista como ya he dicho cuando debido a una venta con precio apla-
zado se perciben de forma sucesiva cantidades por encima del precio permitido podramo s
estar ante una infraccin continuada, la percepcin de cada uno de los pagos por encim a
del precio consistira, en realidad, en una infraccin .
4, Por ejemplo, el artculo 116 .1 .0 de la Ley de Puertos contemplara una infracci n
que podramos calificar como compleja, al prever como tal La realizacin, sin el debid o
ttulo administrativo . . . de cualquier tipo de obras o instalaciones . . . siempre que se hubier a
desatendido el requerimiento expreso de la Autoridad Portuaria para la cesacin de la con-
ducta. . . . Por tanto, se contemplara la realizacin de varios actos : hacer la obra sin ttul o
administrativo y desatender cl requerimiento expreso de la Administracin para que ces e
tal conducta .
42 Sin embargo, el Tribunal Supremo, en las SSTS de 19 de octubre de 1981 (Ar . 4490 )
y de 27 de septiembre de 1984 (Ar . 5586), habla de infraccin continuada al examinar l a
infraccin derivada de una parcelacin ilegal (sentencias citadas por J . Manuel TRAYTER Y
Vicenc AGUADO, Derecho Administrativo . . ., cit., pg . 112) . En realidad, se observa que, en
muchos casos, se enmarca en la figura de la infraccin continuada lo que, en realidad, cons-
tituiran infracciones permanentes o de pluralidad de actos . Sin embargo, es importante dis -

570
Las infracciones administrativas continuadas . . .

Asimismo, debe hacerse referencia a la infraccin de hbito como una modalida d


de infraccin de pluralidad de actos . Estas infracciones se caracterizan por la nece-
sidad de repeticin de actos en una conexin objetiva tal que permite hablar d e
hbito . Hasta ese momento no se consuma la infraccin 43 .
As, podran citarse como ejemplo de infraccin de hbito las tipificadas en la Le y
11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones, cuyo artculo 79, en lo s
apartados 5, 11, 16 6 17, se refiere al incumplimiento reiterado de las obligaciones ,
requerimientos o condiciones . La infraccin, tal como ha sido tipificada, se caracte -
riza por la necesidad de un incumplimiento repetido, slo as podr hablarse de rei -
teracin, momento en el que se consuma la infraccin .

Por tanto, la infraccin de hbito se caracteriza por la realizacin de conductas qu e


de manera aislada no constituyen infraccin ; la infraccin aparece precisamente con
su repeticin 44 . Ahora bien, esta clase de infraccin administrativa, al igual qu e
sucede en el mbito penal con los delitos de hbito, suscita algunos interrogantes .

En primer lugar, se plantea la cuestin del tiempo que debe transcurrir entre un a
accin y otra para que pueda hablarse de infraccin de hbito . Pues bien, ante el
silencio de la ley, el nico lmite temporal ser que entre una y otra accin no hay a
transcurrido el tiempo de prescripcin de la infraccin 45 .

Las infracciones de hbito plantean, adems, la cuestin del nmero de accione s


necesarias para que pueda afirmarse que concurre hahitualidad . La ley general -
mente no precisa el nmero de acciones necesarias . De modo que tambin en est e
caso debera acudirse a aplicar la solucin que ha brindado el Tribunal Suprem o
en el mbito penal, que viene exigiendo un nmero mnimo de tres acciones par a
hablar de ilcito de hbito 46 .

Pues bien, en el caso de infracciones de pluralidad de actos y, por tanto, tambi n


cuando el ilcito administrativo es de hbito, el cmputo del plazo de prescripci n
deber empezar a contar a partir de realizarse la ltima accin que forma parte de l a
infraccin .
As, a los efectos del cmputo del plazo de prescripcin el rgimen de la infrac-
cin de pluralidad de actos sera semejante al de las infracciones continuadas . De
manera que, por lo que se refiere a la prescripcin, no tendra consecuencias con -
fundir la infraccin compleja con la infraccin continuada . En el primer caso el
cmputo del plazo comienza con la realizacin del ltimo acto con el que la infrac-
cin se consuma y, en el segundo caso, el plazo empieza a correr cuando se reali-
za la ltima infraccin . Sin embargo, sigue teniendo gran importancia diferencia r
una y otra clase de infraccin, pues la distincin s es relevante a la hora de deter -

tinguir estas clases de infracciones, pues la calificacin como infraccin continuada tien e
tambin importantes consecuencias en orden a la determinacin de la sancin .
43 La usura constituye un claro ejemplo de delito de hbito en el mbito penal .

44 En consecuencia, en este caso no podra aplicarse la agravante de reiteracin en e l


momento de determinar la sancin, pues la infraccin no se consuma hasta que no se h a
realizado la conducta de forma repetida, sin que una accin aislada constituya una infrac -
cin .
45 Esta es la solucin acogida en el mbito penal . Vid. Carlos REY GONZALEZ, La pres-
cripcin de la infraccin penal (en el Cdigo de 1995), Marcial Pons, 2 .' ed ., 1999, pg . 134 .
46 Vid. Carlos REY GONzALEZ, op . cit., pg. 134 .

571
Angeles de Palma del Tes o

minar la sancin, ya que la infraccin continuada supone reiteracin a% , lo que no


acaece en las infracciones complejas y de hbito .

En definitiva, como se ha visto, al efecto determinar el momento en que comien-


za a correr el plazo de prescripcin es fundamental distinguir las diversas clases d e
infraccin para saber en qu momento se consuma, en cada caso, el ilcito . En l a
actualidad, segn se ha puesto de relieve del examen de la jurisprudencia, se pro -
duce al respecto cierta confusin . Sin embargo, la determinacin del dies a quo e s
fundamental, pues marca el inicio de la prescripcin que lleva a la extincin de l a
responsabilidad que, a su vez, impide que la Administracin pueda ejercer vlida -
mente la potestad sancionadora . Por ello, en el camino hacia la elaboracin de un a
teora general de las infracciones administrativas es necesario tener presente la s
diferencias entre las infracciones instantneas, permanentes, de estado, de plurali-
dad de actos y distinguir, asimismo, la figura de la infraccin continuada, tarea en
la que el presente estudio ha deseado contribuir .

47 Ver, por ejemplo, la STS de 18 de diciembre de 1998 (Ar. 10471) .

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