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1. iNTROD000IO N
El presente trabajo, tal como resulta de su ttulo, tiene por objeto poner de relie-
ve las diferencias entre las distintas clases de infraccin administrativa al efecto d e
determinar el momento de su consumacin y, a partir de este dato, precisar cun -
do comienza a correr el plazo de prescripcin del ilcito . El inters por esta cues-
tin se suscita cuando, al examinar la jurisprudencia del Tribunal Supremo, s e
advierte la falta de un criterio claro para determinar el momento en que debe ini-
ciarse el cmputo del plazo de prescripcin de ciertas infracciones . El Tribunal
Supremo, en esta materia como en otras, ha vuelto la mirada hacia el mbito puni-
tivo penal para resolver una cuestin a la que no haba dado respuesta el Derech o
administrativo sancionador que, como sabemos, por razones histricas va m s
rezagado que aqul en el proceso de elaboracin de una teora general del ilcit o
administrativo . As, los Tribunales han acudido a aplicar la figura de la infraccin
administrativa continuada y, de forma ms tmida, tambin contemplan las infrac-
ciones permanentes . Sin embargo, en ocasiones se confunden las diversas clases d e
infraccin o se aplican de forma indebida, con las consecuencias perniciosas qu e
ello comporta en orden al cmputo del plazo de prescripcin .
Por ello, en este camino del que ya se ha recorrido un largo trecho 1 hacia l a
construccin de una teora general del ilcito administrativo, considero que e s
En especial, debe destacarse el trabajo del profesor Alejandro NIETo . Vid. Derecho
Administrativo Sancionador, Ed . Tecnos, Madrid, 1 . a ed . 1993, 2 ." ed . revisada 1994 .
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2 Ver, por ejemplo, STS de 5 de mayo de 1999 (Ar . 3935), STS de 12 de mayo de 199 9
(Ar. 3937) o la STS de 22 de enero de 1990 (Ar. 553) .
3 As, en la STS de 13 de octubre de 1978 (Ar. 3209) se afirmaba que en el campo del
ilcito administrativo no se puede excluir el efecto extintivo de la prescripcin porque s e
crearan situaciones contrarias a la seguridad jurdica . Esta sentencia es contemplada, asi -
mismo, entre otras, por la STS de 5 de mayo de 1999 (Ar. 3935) ola STS de 12 de mayo d e
1999 (Ar . 3937) . Por otra parte, son muchos otros los pronunciamientos en los que el Tri-
bunal Supremo declara que la prescripcin acta como garanta de la seguridad jurdica ;
as, por ejemplo, STS de 31 de diciembre de 1996 (Ar . 9803) o la STS de 22 de octubre d e
1997 (Ar. 7542) .
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dora ; por otro lado, con el transcurso del tiempo disminuyen las posibilidades d e
actuar con xito la potestad sancionadora 4 .
La extincin de la responsabilidad punitiva por prescripcin de la infraccin es ,
adems, una cuestin de orden pblico . En consecuencia, la prescripcin debe ser
apreciada de oficio tanto por la Administracin como por los Tribunales ; no sien -
do necesario, pues, que el interesado la invoque 5 . Es ms, podra suceder que el
propio autor de la infraccin desconociera que se ha producido la prescripcin .
Por otra parte, al tratarse de una cuestin de orden pblico, el beneficiado por l a
prescripcin no podra renunciar a sus efectos 6 .
En la actualidad, el Reglamento estatal del Procedimiento para el ejercicio de l a
potestad sancionada, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, esta-
blece en su artculo 6 .1 que Cuando de las actuaciones previas se concluya que h a
prescrito la infraccin, el rgano competente acordar la no procedencia de inicia r
el procedimiento sancionador. Igualmente, si iniciado el procedimiento se concluye-
ra, en cualquier momento, que haba prescrito la infraccin, el rgano competente
resolver la conclusin del procedimiento, con archivo de las actuaciones . En ambos
casos se notificar a los interesados el acuerdo o la resolucin adoptados .
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brinda el Derecho penal . As, por lo que se refiere al cmputo del plazo de prescripcin, e l
artculo 132 del Cdigo Penal establece que en los casos de delito continuado y delito per-
manente, tales trminos se computarn, respectivamente, desde el da en que se realiz l e
ltima infraccin y desde que se elimin le situacin ilcita .
10 En efecto, en algunos supuestos el Tribunal habla de infraccin de actividad conti-
nuada pensando quiz en las infracciones permanentes . El propio legislador al referir -
se a las infracciones de actividad continuada parece contemplar las infracciones permanen -
tes . Lo cierto es que en el Derecho administrativo podra utilizarse el concepto de
infraccin de actividad continuada, en lugar de emplear el trmino de infraccin perma -
nente . Sin embargo, desde mi punto de vista, lo aconsejable por clarificador ser a
emplear la expresin infraccin permanente para as mejor distinguirlas de la infracci n
continuada y porque responden al mismo tipo de ilcito que en el mbito penal se design a
como delito permanente .
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Por ejemplo, sera una infraccin instantnea la prevista en el artculo 23 .n) de la Ley
de Seguridad Ciudadana : originar desrdenes graves en las vas, espacios o establecimien -
tos pblicos o causar daos graves a los bienes de uso pblico .
12 As, el Cdigo Penal establece para los delitos permanentes que la prescripcin s e
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Por tanto, slo en el caso de las infracciones permanentes el plazo ' de prescripci n
comienza a correr cuando cesa el mantenimiento de la situacin ilcita, pues hast a
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segn afirma el Tribunal Supremo definen estos preceptos dos tipos genricos de
infraccin dentro de los cuales se incluyen dos especies diferentes cuya lnea divi -
soria viene marcada por dos criterios, uno que contrapone lo permanente a lo oca-
sional y otro que distingue lo legalizable de lo ilegalizable .
Tal como seala la sentencia, la infraccin descrita en el artculo 77 .1 .2 se refiere a uso s
y obras de carcter provisional . Por ello, se afirma que el uso del suelo constituye ordi-
nariamente una actividad continuada y por tanto el plazo de prescripcin no empieza a
correr hasta que tal actividad finaliza . . . Que haya prescrito con anterioridad la infraccin
integrada por las obras que dieron lugar a la edificacin en la que se desarrolla el uso
no es obstculo para que subsista la posibilidad de sancionar dicho uso : mientras qu e
las obras son una actuacin pasajera, el uso normalmente est destinado a desarrollars e
activamente a lo largo el tiempo . Por tanto, segn resulta de esta sentencia, la realiza-
cin de la obra o edificacin (construccin de un almacn de contenedores perturban -
do el uso asignado por el planeamiento) constituira una infraccin de estado que s e
consuma en el momento en que se produce la creacin de la situacin antijurdica . En
cambio, el desarrollo en aquel almacn de la actividad industrial constituira una infrac-
cin permanente, por lo que su plazo de prescripcin no puede comenzar a correr hast a
el momento en que cese la situacin antijurdica . De forma que, tal corno afirma el Tri-
bunal, puede haber prescrito una infraccin pero no la otra t% .
Por tanto, los operadores jurdicos debern acudir a la norma que prev la con-
ducta infractora y examinar la accin concreta que aqulla tipifica corno ilcit o
administrativo . De este modo podr determinarse si estamos ante una infraccin
permanente o de estado y, as, precisar el momento en que se consuma la infrac-
cin y se inicia el cmputo de la prescripcin .
Por otra parte, debe advertirse que en aquellos casos en que la norma no prev co n
certeza la conducta infractora, la Administracin o los Tribunales no puede n
determinar de forma arbitraria el momento de la consumacin del ilcito con el fi n
de prolongar indebidamente el plazo de prescripcin . Como se ha dicho con
anterioridad, la prescripcin acta como garanta de la seguridad jurdica y, desd e
la perspectiva del ciudadano, se traduce en la exigencia de que la norma permit a
conocer con certeza hasta qu momento es perseguible el ilcito cometido .
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Por ejemplo, por las referidas razones, la STS de 4 de julio de 1992 (Ar. 62 .51) sera ,
desde mi punto de vista, criticable . En efecto, la Administracin haba sancionado
por ejecutar la actividad de caldera de gasleo sin licencia . Segn resulta de la pro-
pia sentencia, la caldera se haba instalado corno elemento integrante de la pensi n
para la que el actor haba obtenido licencia aos atrs . Pues bien, el actor alega ante
los Tribunales la prescripcin de la infraccin, ya que dicha caldera llevaba funcio-
nando ms de treinta aos y el artculo 83 .1 de la Ley 4/1984, de 4 de febrero sobre
medidas de disciplina urbanstica en la Comunidad de Madrid establece la prescrip -
cin por el transcurso de cuatro aos . De la sentencia no resulta cul era exacta -
tipificacin permite predecir con suficiente certeza las conductas infractoras y se sepa a qu
atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sancin . El Tribunal Consti -
tucional declara la nulidad de una norma que no permite predecir con suficiente grado d e
certeza el tipo y grado de sancin susceptible de ser impuesta o cuando no cumple con la
exigencia de una verdadera predeterminacin de comportamientos, ni que se realice una cone -
xin entre stos y las sanciones que se enumeran, con lo que de hecho se permitira al rga -
no sancionador actuar con un excesivo arbitrio . De forma similar, el Tribunal Suprem o
afirma en la Sentencia de 28 de mayo de 1987 (Ar . 10911) que la tipicidad es una de la s
manifestaciones del principio de la legalidad del artculo 25 de la Constitucin, requiere qu e
el acto u omisin sancionados se hallen claramente definidos como falta gubernativa, e s
decir, que est suficientemente reconocidos por la ley describiendo con cuidado los elemen -
tos de la conducta . Como declara la STC de 15 de octubre de 1982, el principio de tipici -
dad obliga al legislador a realizar esfuerzo para que la seguridad jurdica quede salva-
guardada en la definicin de los tipos .
20 Entre muchas otras, STS de 22 de octubre de 1997 (Ar. 7542) STS de 31 de diciem -
bre de 1996 (Ar. 9803) o STS de 26 de diciembre de 1996 (Ar. 9799) .
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Es, pues, una cuestin de poltica legislativa y, por tanto, corresponde al legislado r
la decisin de tipificar determinada conducta como infraccin permanente o d e
estado y, en consecuencia, establecer el momento en que se consuma el ilcito . Po r
tanto, como se ha dicho, ni la Administracin ni los Tribunales tienen potesta d
para disponer cundo se consuma una infraccin y, por tanto, el inicio del cm-
puto de la prescripcin . Esta es una decisin que debe adoptar el legislador, d e
otro modo se estara vulnerando el principio de tipicidad de las infracciones y e l
principio de seguridad jurdica .
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Por otra parte, segn resulta, asimismo, de la doctrina del Tribunal Supremo, refe-
rida a las infracciones continuadas pero tambin aplicable a las infracciones per-
manentes, el da en que comienza el cmputo para la prescripcin nunca puede se r
anterior a la fecha del acta de la que resulta que la accin ilcita se sigue realizan -
do o la situacin antijurdica se contina manteniendo 24 . Asimismo, tal como afir-
ma el Tribunal, entre otras, en la STS de 17 de mayo de 1999 (Ar, 5191), la pres-
cripcin no puede operar respecto de conductas constitutivas de infraccin que s e
han continuado realizando durante la sustanciacin del procedimiento sanciona-
dor 25 .
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33 Esta doctrina fue acogida por la STS de 9 de marzo de 1995 (Ar. 1933) que contem-
plaba un supuesto muy similar al que ahora se examina .
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Ahora bien, debe advertirse que la figura de la infraccin continuada impide con-
siderar de forma aislada la prescripcin de las infracciones que configuran aqu-
lla . Una vez admitida esta construccin, dirigida a evitar imponer tantas sancione s
como infracciones se hubieran cometido, es necesario asumir, asimismo, que n o
ser posible defender la prescripcin de las infracciones aisladas que dan forma a l
ilcito continuado . En la medida que las infracciones aisladas han perdido su indi-
vidualidad no pueden prescribir . La infraccin continuada aparece a todos los
efectos y, por supuesto, tambin en lo referido a la prescripcin, como un tod o
indivisible diferente de las infracciones individuales .
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As, teniendo en cuenta los requisitos que deben concurrir para la existencia d e
una infraccin continuada, no estamos ante una infraccin de esta clase com o
en algunos casos se considera de forma errnea cuando una sola accin da lugar
a una situacin antijurdica que se prolonga en el tiempo . El ilcito continuado
requiere, en todo caso, la realizacin de una pluralidad de acciones 38 . Por ello ,
cuando una sola accin da lugar a una situacin antijurdica que se prolonga en el
tiempo podramos estar ante una infraccin permanente o, en su caso, ante una
infraccin de estado (en funcin del momento en que se consume el ilcito), per o
no ante una infraccin continuada .
Por ejemplo, la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones, en su
artculo 83 prev que en el supuesto de infraccin continuada, el plazo de prescrip -
cin no comenzar a contarse, hasta el momento en que deje de realizarse la activida d
infractora . Pues bien, aunque la norma habla de infraccin continuada, en realidad ,
esta previsin resulta ms apropiada para las infracciones permanentes . Asimismo, l a
Ley 26/1988, de 29 de julio, de Disciplina e Intervencin de Entidades de Crdit o
establece en su articulo 7 .2 que el plazo de prescripcin se contar desde la fecha en
que la infraccin se hubiera cometido . En las infracciones derivadas de una actividad
continuada, la fecha inicial del cmputo ser (1) la finalizacin de la actividad o (2) l a
del ltimo acto con el que la infraccin se consuma ' 9 . En este caso la Ley habla d e
actividad continuada y, sin embargo, la previsin parece ms apropiada para la s
infracciones permanentes (1 ) y las infracciones de pluralidad de actos (2) .
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En primer lugar, se plantea la cuestin del tiempo que debe transcurrir entre un a
accin y otra para que pueda hablarse de infraccin de hbito . Pues bien, ante el
silencio de la ley, el nico lmite temporal ser que entre una y otra accin no hay a
transcurrido el tiempo de prescripcin de la infraccin 45 .
tinguir estas clases de infracciones, pues la calificacin como infraccin continuada tien e
tambin importantes consecuencias en orden a la determinacin de la sancin .
43 La usura constituye un claro ejemplo de delito de hbito en el mbito penal .
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