ZEGARRA, Diego (2012).

El ejercicio de funciones administrativas y el principio

de subsidiariedad. En: Aportes para un Estado Eficiente. Ponencias del V
Congreso Nacional de Derecho Administrativo. (pp. 431-454). Lima. Palestra
(586 pp.)

El ejercicio de funciones administrativas

y el principio de subsidiariedad en materia
econmica recogido en la Constitucin de 1993:
el caso de la actividad educativa de capacitacin
DIEGO ZEGARRA V ALDIVIA

INTRODUCCIN
os procesos de privatizacin de las empresas estatales desarrollados en el Per
L en la dcada de los noventa, tuvieron como fundamento no slo el creciente
dficit pblico, sino el que se haya acreditado al interior de dichas empresas una
serie de vicios como la indefinicin y la falta de objetivos claros, la politizacin
de su entorno, la movilidad e insuficiente profesionalidad de sus dirigentes, la
descapitalizacin y el alto endeudamiento en el que frecuentemente incurran, la
ocupacin y el poder sindical que generaba graves disfunciones en su gestin, la
inflacin de plantillas que inevitablemente le acompaaba y, finalmente, las cons-
tantes subvenciones que reciban las revesta de cierta inmortalidad de manera
que ni quebraban ni se liquidabanjams1 .
El proceso de reestructuracin econmica del que fueron parte las privatiza-
ciones, supuso el inicio de un perodo de cambios, en el que los cuestionamientos
al modelo del Estado trajeron consigo el establecimiento de una serie de principios
y reglas para delimitar la intervencin de la Administracin en la economa, es-
pecialmente en lo que concierne a la actividad empresarial estatal. As, unido a la
consagracin de la libre iniciativa privada, el legislador de la Constitucin de 1993,

Seguimos el planteamiento que, para el caso espaol, nos presenta Armo, G. (Dir.), "Tiempo de
hacer balance", presentacin al trabajo colectivo Privatizaciol/es y liberalizacil/ el/ espmia: balal/ce
y resultados (1996-2003). Tomo 1: El proceso privatizador. Aspectos jurldicos. La liberalizaciI/ de las
telecomllllicaciol/es, Ed. Comares, Granada, 2004, pp. XXII-XXIII, vid. del mismo autor Ecol/oma y
Estado. Crisis y refonna del sector pzblico, Ed. Marcial Pons, Madrid, 1993, p. 199 Yss.

432 DIEGO ZEGARRA VAlDIVIA
incorpor el principio de subsidiariedad en materia econmica para materializar
de esa forma un importante lmite a la actividad empresarial de iniciativa estatal.
La idea que estaba detrs de ello, era que la importancia de la libre iniciativa
econmica, como expresin de la libertad econmica, resultaba necesaria para
adicionar eficacia al sistema y, de forma especfica, a la actividad empresarial del
Estado; de ah que deba entenderse la libre iniciativa econmica como un instrumento
y no como un derecho fundamental que se lleve hasta las ltimas consecuencias
de manera que se anule ntegramente las funciones que el Estado ejerce para ga-
rantizar aquellas misiones de inters general que contribuyen al desarrollo sociaF.
Entonces, maximizar la libertad econmica no garantiza que sea el mercado
el que responda o cubra las demandas de servicios de carcter econmico y social
que el propio crecimiento de nuestra economa est hoy promoviendo; por ello,
es indispensable hacer explcitos los alcances del principio de subsidiariedad del
Estado con respecto del ejercicio de funciones administrativas de forma que la
actuacin de la Administracin Pblica, cuando sta no tenga carcter empresarial,
no est sometida a posibles restricciones que supongan verificar previamente la
inexistencia o insuficiencia del mercado o de la iniciativa privada, sino su desarrollo
tenga como fundamento la necesidad de satisfacer el inters general y garantizar
el bienestar social.
1. LA INTERVENCIN ADMINISTRATIVA EN LA ECONOMA Y EL EJERCI-
CIO DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS
El ejercicio poderes del Estado a travs del aparato administrativo tiene su
expresin en las denominadas funciones pblicas, funciones del Estado y funciones
administrativas, de forma que se entienda por funciones pblicas, aquellos cometidos
materiales que sirven para promover directamente el inters general mediante
la satisfaccin de necesidades colectivas; por funciones del Estado, aquellas fun-
ciones pblicas que son desempeadas por los poderes pblicos los que deben
justificar su actuacin en la persecucin del bien comn, sin acaso desconocer que
hay importantes funciones pblicas que son desempeadas conjuntamente por
sujetos pblicos y privados; y, por funciones administrativas aquellas funciones de
los poderes pblicos que son confiadas a las Administraciones Pblicas para su
cumplimiento con medios administrativos 3
Siguiendo esta pauta conceptual, la Ley N 28158, Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo (en adelante, la LOPE), ha establecido en su Artculo II, que "las entidades
del Poder ejecutivo estn al servicio de las personas y de la sociedad; actan en
funcin de sus necesidades, as como del inters general de la nacin ( ... )", de ah
que podamos afirmar que las funciones de los poderes pblicos no resultan de un
Martn Mateo, Ramn, El marco pblico de la ecolloma mercado, Ed. Trivium, Madrid, 1999, p. 20.
Schmidt-Assmann, Eberhard, La teora gel/eral del Derec/zo admillistrativo como sistema Ed. Instituto
Nacional de Administracin Pblica-Marcial Pons, Madrid-Barcelona, 2003, pp. 169-170.
I
r
El EJERCICIO DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS YEl PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD 433
concepto abstracto del Estado, sino de las previsiones del respectivo ordenamiento
constitucional. aunque tambin es cierto que, en muchos mbitos, el desarrollo y
desempeo de funciones por parte de los poderes pblicos no supone una mera
aplicacin de la Constitucin, sino una decisin poltica.
De acuerdo con esto ltimo, existe una responsabilidad de garanta por parte
del Estado, que supone que los poderes pblicos tienen que actuar en los casos
en que, de no hacerlo, un determinado bien social quedara sin un minimo de
proteccin4
Con relacin a los poderes de intervencin del Estado en la economa y
que son parte de las funciones administrativas, stos pueden ser descritos de la
siguiente manera:
Administracin ordenadora o de polica: el supuesto ms tradicional de
incidencia de la Administracin sobre la vida social y econmica es el poder de
ordenacins, dirigido a procurar el buen orden en la colectividad a travs de la
regulacin de la actividad con la que los administrados persiguen sus propios
intereses y, por tanto, interviniendo en la produccin de limitaciones en las posi-
ciones y situaciones subjetivas de aqullos 6
La polica administrativa se orienta al mantenimiento del orden pblico, enten-
dido como seguridad ciudadana, el control del ejercicio de los derechos y libertades
pblicas por los ciudadanos y el cumplimiento de las leyes 7 En la actualidad, la
actividad de ordenacin va ms all de evitar riesgos concretos, comprendiendo
intervenciones ante la sospecha de un peligro as como con la finalidad de preven-
cin de riesgos, lo que ha provocado que la Administracin no se limite al empleo
de tcnicas regulatorias, sino que se vale tambin de instrumentos de advertencia
y recomendacin, del acuerdo previo y del entendimientoS.
Estos cambios en las funciones de la Administracin y, consiguientemente,
en las necesidades de regulacin jurdico-administrativa, han hecho propicio que
se recurra a nuevas formas de actividad administrativa que no se presentan en el
ejercicio de una funcin decisoria, sino brindando asesoramiento, informacin,
ayuda para la realizacin de actividades o la constitucin de entidades privadas.
Las manifestaciones de esta modalidad de actuacin administrativa no se limitan
al mbito social o meramente asistencial, sino que tambin puede desarrollarse
como una actividad de mediacin, la que teniendo como base la comunicacin,
se desarrolla en el asesoramiento de empresas, capacitacin, fomento de cooper-
Schmidt-Assmann, Eberhard, Ob. cit., p. 170.
Sobre la Administracin ordenadora, vase por todos Sundfeld, Carlos Ari, Direito Admillistrativo
Ordellador, MaIheiros Editores, Sao Paulo 2003, p. 128.
Parejo Alfonso, Luciano, Lecciolles de Derecho Admillistrativo, 2da edicin, Ed. Tirant lo Blanch,
Valencia, 2008, p. 275.
Coscu11uella Montaner, Luis y Lopez Bentez, Mariano, Derecho Pblico Ecollmico, Ed. IUSTEL,
Madrid, 2007, p. 206. En la misma lnea, vase, Rivero Ortega, Ricardo, Derecho Administrativo
Ecollmico, 4ta Edicin, Ed. Marcial Pons, Madrid, p. 175 Y ss.
Schmidt-Assrnann, Eberhard, Ob. cit., pp. 181-182.

434 DIEGO ZEGARRA VALDIVIA
acin, documentacin, investigacin y desarrollo orientados a la realizacin de
actividades econmicas9.
Administracin de planificacin: en la que, segn ParejolO, el ejercicio de los
poderes de planificacin o planeamiento de la actividad administrativa, tiene como
objetivo incrementar la previsibilidad de la accin administrativa y, por tanto, la
seguridad jurdica, al haberse implementado un nuevo escalafn decisional ar-
ticulado en forma de planes o programas. Para Schmidt-Assmann estamos frente
a una actividad administrativa de direccin, que puede desarrollarse a partir de
actividades de ordenacin o prestacin y constituye la expresin de responsabi-
lidad ms intensa de los poderes pblicos, que no cabe satisfacer con la simple
resolucin de los casos singulares, sino que requiere medidas de planificacinl1
Administracin sancionadora: por la que se castiga con una consecuencia
gravosa (sancin) la comisin de infracciones administrativas, siendo stas las con-
ductas tipificadas como prohibidas por las leyes y reglamentos administrativos12;
entendiendo por sancin administrativa el"mal ou castigo, porque tem efeitos
aflitivos, com alcance geral e potencialmente profuturo, imposto pela Adminis-
trac;ao Pblica, materialmente considerada, pelo Judicirio ou por corporac;oes de
direito pblico, a um administrado, jurisdicionado, agente pblico, pessoa fsica
o jurdica, sujeitos ou nao a especiais relac;Oes de sujeic;ao com o Estado, como
consequencia de una conduta ilegal, tipificada em norma prohibitiva, con urna
finalidade repressora ou disciplinar, no mbito de aplicac;ao formal e material do
Direito Administrativo" t3
Administracin de fomento: tambin denominada actividad de fomento, consiste
en estimular o ayudar una actividad privada de inters pblic014 A travs del
fomento, la Administracin ha podido orientar la inversin privada hacia ciertos
sectores o determinadas zonas, y "se ha venido desarrollando mucho principal-
mente a travs de medidas de poltica econmica (monetaria, crediticia y fiscal)
que impulsan o frenan procesos y sectores econmicos" 15
Administracin prestacional: la actividad administrativa de servicio pblico
o prestacional, es aquella que vela por la posibilidad de existencia y mejora de
las condiciones de vida de los miembros de la comunidad, donde el Estado se
reserva ciertos servicios de carcter esencial excluyndolos del mbito de dispo-
sicin y accin de los sujetos privados, atribuyndole a aqulla titularidad de los
mismos16 Esto produce una verdadera publificacin de la actividad esencial que
Schmidt-Assmann, Eberhard, Ob. cit., pp. 185-186.
111
Parejo Alfonso, Luciano, Ob. cit., p. 284.
11 Schmidt-Assmann, Eberhard, Ob. cit., p. 183.
12 Cosculluella Montaner, Luis y Lopez Bentez, Mariano, Ob. cit. p. 211.
" Medina Osorio, Fbio, Direito Admillistrativo Sallciollador, 4a edic;ao, Ed. Revista dos Tribunais,
sao Paolo, 2011, p. 100.
Cosculluella Montaner, Luis y Lopez Bentez, Mariano, Ob. cit. p. 239.
15 Vidal Perdomo, Jaime, Derecho Administrativo, 9na edicin, Ed. Tmis, Bogot, 1987, 183
Parejo Alfonso, Luciano, Ob. cit., p. 286.
r
EL EJERCICIO bE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS YEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD 435
ha quedado convertida en un servicio pblico en sentido estricto, es decir, en una
actividad por la que la Administracin Pblica realiza de forma regular y continua
la prestacin de un servicio de utilidad singular a los ciudadanos que satisface
tambin una necesidad general, que se considera esencial para el funcionamiento
de la sociedad17
Administracin reguladora: la actividad de regulacin o funcin de regulaci-
n, define el modo bsico de intervencin pblica en la economa y actualmente
alude a un conjunto de poderes de actuacin con caractersticas propias que se
ejercitan por rganos especiales (organismos reguladores)18. Se trata de un 11 control
prolongado y localizado, ejercitado por una agencia pblica, sobre una actividad
a la cual la comunidad atribuye relevancia social"19.
Actividad empresarial: la actividad econmica empresarial desarrollada por
iniciativa del Estado se realiza como actividad privada de ste y slo la decisin
inicial de adoptar la iniciativa para su implementacin y desarrollo, las sucesivas
que modifiquen sus trminos y la gestin de las participaciones pblicas en las
correspondientes entidades empresariales, constituyen actividades administrati-
vas. La actividad econmica as enunciada consiste en el desempeo del Estado
de actividades desarrolladas en competencia con los particulares y no estando
directamente vinculadas a la satisfaccin de derechos fundamentales 20
Identificadas de esta forma las funciones que ejerce la Administracin al inter-
venir en la actividad econmica, es necesario poner de relieve que la falta de una
teora acabada de las funciones del Estado no significa que a nivel constitucional no
se hayan definido los fines a los que ste debe estar orientado. Incluso, por encima
de las particularidades de cada sector, las determinaciones constitucionales sobre
los fines del Estado son los que establecen las condiciones objetivas de actuacin
de los poderes pblicos21 .
2. EL ESQUEMA ECONMICO DE LA CONSTITUCIN DE 1993: LA ACfIVI-
DAD EMPRESARIAL DEL ESTADO
La evolucin del rol interventor del Estado en la economa sigue una esquema
similar al Constitucionalismo econmico, el mismo que ha atravesado etapas que
17
Cosculluella Montaner, Luis y Lopez Bentez, Mariano, Ob. cit. p. 232.
1R
Muoz Machado, Santiago, FUlldamelltos e illstmmentos jurdicos de la regulacilI econmica", en
Muoz Machado, Santiago y Esteve Pardo, Jos (Dirs.), FUlldamentos e Instituciones de la RegulacilI
J, Ed. Iustel, Madrid, 2009, p. 111.
l. Selznick, Ph, "Focusing organization research on regulation", en NolI, R.G., Regu/atonj PoliClj
mzd the social sciellces, Ed. Ulliversihj o[ Califomia Press, Berkeletj, 1985, citado por Mwioz Maclzado,
Santiago, Loc. cit. dem.
Justen Filho, Marc;al, Curso de Directo Administrativo. Ed. Forurn, Belo Horizonte, Brazil, 2010, p. 66l.
21
Conforme sostiene Schmidt-Assmann, Eberhard, Ob. cit., p. 171, "los fines del Estado contemplan
su realizacin y las condiciones para ella (la actuacin de los poderes pblicos) a modo de proceso,
en pasado, presente y futuro".

436 DIEGO ZEGARRA VAlDlVIA
van desde el Estado Absoluto, transformado por la impronta de la revolucin
burguesa y que ms adelante tomar el matiz de Estado Polica como una reaccin
al puro liberalismo, hasta llegar a formas empricas como las del Estado Arbitro
y Tutor que evolucionarn ms tarde a las formas del Estado Socialista o, ms
atenuadamente, del Estado Social, el que -con la propuesta del neo liberalismo
de introducir un modelo de mercado - posteriormente se tom en un Estado
Regulador, de Control y eventualmente Sancionador22.
Esta ltima es la caracterizacin a la que responde el diseo actual del Estado
peruano, conforme ha sido recogido en la Constitucin de 1993; lo que permite
afirmar que al estar situado el mismo dentro de un planteamiento econmico
de mercado, el sistema no se concibe sin que el Estado tenga una intervencin
decisiva sustentada por aquellos poderes de intervencin en la vida econmica23
identificados en el apartado anterior y cuya finalidad es la de garantizar el bien-
estar de la sociedad.
2.1 La economa social de mercado en el marco econmico de la Constitu-
cin de 1993
El proceso de reestructuracin econmica de la dcada de los noventa ha
situado al Estado peruano dentro de un planteamiento de economa social de
mercado, lo que normativamente se ha plasmado en el rgimen econmico de
nuestra Constitucin de 1993.
En efecto, la economa social de mercado es el rgimen econmico que en su
configuracin implica el seguro funcionamiento del mercado en el que se garantice
la libertad de acceso al mismo, la eliminacin de obstculos que puedan existir,
la propiedad privada de los medios de produccin, la libertad contractual, as
como la estabilidad monetaria, y junto a ello, se mantenga una lnea constante en
la poltica econmica que no perjudique la dinmica de los procesos sociales con
el fin de limitar los riesgos a los agentes econmicos.
Entre nosotros, Kresalja y Ochoa sostienen que la economa social de mer-
cado "no es otra cosa que un sistema en el que la iniciativa privada y las leyes de
la oferta y la demanda tienen preeminencia, y en el que el Estado interviene para
complementar su funcionamiento y ofrecer seguridades, y tambin cuando es el
mismo mercado el que falla o cuando conductas empresariales falsean las reglas
de la libre y leal competencia. En otras palabras, el concepto de economa social de
22
El proceso de evolucin del Estado frente al desarrollo de la econornfa ha sido analizado, entre
otros, en los siguientes trabajos: De Vergottino, Guisseppe, "La Constitucin frente al progreso
econmico y social" (Tr.), en Revista Vasca de AdmillistracilI Pblica, N" 33, Mayo-Agosto 1992,
p. 133 Y ss.; Garcfa Cotarelo, Ramn, "El rgimen econmico-social de la Constitucin Espaola,
en Fernndez, Toms Ramn, (Dir.), Lechtras sobre la COIIStitllcilI Espaola, T. 1, UNED, Madrid,
1978, p. 71 Y ss.
Brewer Carias, Allan, "Reflexiones sobre la Constitucin Econmica", en AAVV Eshtdios sobre
la CollstitllcilI Espaola. HomEllaje al Profesor Garda de E1Iterria, T. V, Ed. Civitas, Madrid, 1991, p.
3850 Y ss.
1
I
I
El EJERCICIO DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS YEl PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD 437
mercado estima que la libre iniciativa y la libre competencia constituyen el mejor
sistema para asegurar el bienestar de todos"24.
Por su parte, Garca Toma lo define como "un tipo de organizacin de la eco-
noma en donde las unidades econmicas son independientes entre s en el ejercicio
de la libre iniciativa. Su actuacin, inspirada en el afn de lucro, es en principio
de plena competencia; empero la presencia del Estado tiene la significacin de
estimular y reglamentar el ejercicio de la iniciativa privada con la finalidad de
armonizada con el inters y la justicia sociales"25.
Entrena Cuesta sostiene que la efectividad de un sistema econmico de este
tipo requiere de una serie de actuaciones del Estado, como son los siguientes 26;
Garantizar la capacidad de competencia en el mercado, de modo que funcione
un efectivo mecanismo de control de los monopolios y oligopolios, evitando
la concentracin de poderes en el mercado, ordenando, completando y fo-
mentando la competencia;
Actuar en el proceso de distribucin, a efectos de corregir los resultados del
mecanismo del mercado mediante una polticas de rentas y patrimonios;
Actuar en el campo coyuntural, con el fin de dar constancia a los procesos
econmicos e intervenir de forma estructural en aquellas actividades que no
pueden ser desarrolladas por el sector privado por su riesgo indefinido o por
su largo perodo de tiempo;
Realizar una poltica social por parte del Estado que posibilite que se aseguren
las prestaciones necesarias a los individuos, cuyas necesidades no se pueden
satisfacer va mercado y con el fin de que el sistema social afirme la propia
libertad individual.
De nuestra parte, recogemos la idea actual de la no neutralidad del texto
constitucionaF, de acuerdo con la cual aquellos principios constitucionales consa-
grados respecto de un determinado sistema econmico deben tener un contenido
suficientemente amplio para que puedan funcionar todas aquellas opciones de
gobiernos posibles, de forma que no se susciten cambios repentinos en el modelo
econmico a raiz de cada cambio de gobierno.
El Tribunal Constitucional Peruano (en adelante, el TC), le ha dado una inter-
pretacin amplia al marco econmico de la Constitucin de 1993 y, por lo tanto, a
Kresalja, Baldo y Ochoa, Csar, Derecho COllstihtciollal Eco1lmico, Fondo Editorial de la Pontificia
Universidad Catlica del Per, Lima, 2009, p. 359.
2S Garcia Toma, Vctor, A1Ilisis sistemtico de las COllstitucil1 Penllllla de 1993, T. 11, Universidad de
Lima-Fondo de Desarrollo Editorial, 1998, p. 120.
Entrena Cuesta, Ramn, "El principio de libertad de Empresa", en Garrido Falla, Fernando, El Modelo
EC01lmicoell la CollstitucilI ESPIIIIOIa, Vol. 1, Instituto de Estudios Econmicos, Madrid, p.1OS.
27
Para Bemales la Constitucin de 1993 toma posicin sobre" circunstancias econmico-financieras
ajenas a la temtica constitucional" y considera que es una "( ... ) opcin limitativa del pluralismo
econmico y del margen de juego que siempre conviene dejar a la actuacin de los gobiernos para
que operen con rapidez en la provisin de soluciones a problemas emergentes". Vase Bernales,
Enrique, La Constihtcill de 1993. Anlisis comparado, Konrad Adenauer Stiftung-OEDLA, Lima,
1996, p. 301.

438 DIEGO ZEGARRA VALDIVIA
la economa social de mercado, lo que se ha reflejado en los siguientes conceptos
sealados en su reiterada jurisprudencia2B:
"16. A modo de conjuncin de los principios expuestos, e ingresando de manera
ms concreta en la determinacin solidaria y social en la que se inspira el rgimen
econmico de la Constitucin, el artculo 58 de la Carta precepta que aqul se
ejerce en una economa social de mercado. La economa social de mercado es re-
presentativa de los valores constitucionales de la libertad y la justicia, y, por ende,
es compatible con los fundamentos axiolgicos y teleolgicos que inspiran a un
Estado social y democrtico de derecho. En sta imperan los principios de libertad
y promocin de la igualdad material dentro de un orden democrtico garantizado
por el Estado29 De all que L. Herhard y Alfred Muller Armack afirmen que se
trata de un orden "en donde se asegura la competencia, y al mismo tiempo, la
transformacin de la productividad individual en progreso social, beneficiando
a todos, amn de estimular un diversificado sistema de proteccin social para los
sectores econmicamente dbiles ... " (El orden del futuro. La economa social de
mercado. Universidad de Buenos Aires, 1981).
Alude, pues, a la implantacin de una mecnica en la que" el proceso de de-
cisin econmica est descentralizado y la coordinacin de los mltiples poderes
individuales se hace a travs de las fuerzas automticas de la oferta y demanda
reguladas por los precios". Guergen B. Donges. Sistema econmico y Constitucin
alemana. En: Constitucin y Economa, Madrid: 1977).
Es decir, tanto como se opone a la economa de planificacin y direccin cen-
tral, la economa social de mercado se opone tambin a la economa dellaissez
faire, en donde el Estado no puede ni debe irLmiscuirse en el proceso econmico.
"La economa social de mercado, como presupuesto consustancial del Estado
Constitucional aparece como una "tercera va" entre el capitalismo y el socialis-
mo ... " (Peter Haberle. lncursus. Perspectiva de una doctrina constitucional del
mercado: siete tesis de trabajo. En: Pensamiento Constitucional. Ao. N IV. N.
4, Lima 1997, pp. 25). Y es que, dado el carcter "social" del modelo econmico
establecido en la Constitucin vigente, el Estado no puede permanecer indiferente
a las actividades econmicas, lo que en modo alguno supone la posibilidad de
interferir arbitraria e injustificadamente en el mbito de libertad reservado a los
agentes econmicos" .
Estas ideas han ido materializndose en aspectos de mayor concrecin dentro
de otros pronunciamientos del TC, en los que el sistema se concibe en base a una
decisiva intervencin del Estado en la vida econmica30 :
'" Sentencia del TC recada en el EXP. N 0008-2003-AI/TC, de fecha 11 de noviembre de 2003, Fj.
16. Este fundamento ha sido recogido posteriormente en la Sentencia del TC recada en el EXP. N
0048-2004-PI/TC, de fecha 1 de abril de 2005, Fjs. 11 y 12; en el EXP. N" 333O-2004-AA/TC, de fecha
11 de julio de 2005, Fj. 12 Y en el EXP. N 7320-200S-PA/TC, de fecha 23 de febrero de 2006, Fj. 1.
Este fundamento ha sido recogido posteriormente en la Sentencia del TC recada en el EXP. N
00034-2004-PI/TC, de fecha 15 de febrero de 2005, Fj. 19.
30 Sentencia del TC recada en el EXP. N 018-2003-AI/TC, de fecha 26 de abril de 2004, Fj. 2.
l
EL EJERCICIO DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS YEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD 439
"La economa social de mercado y el papel institucional del Estado:
Esta nocin se refiere a un tipo de organizacin econmica regulado por un
rgimen juridico de descentralizacin e independencia frente al Estado, el cual
est destinado a asegurar la existencia de una pluralidad de agentes econmicos
en lo relativo a la libre iniciativa, para participar en la actividad econmica, y la
libre competencia, para ofertar y demandar la provisin y suministro de bienes
y servicios al pblico en general. En ese mbito de concurrencia e intercambio
autOdetterminativo, en donde aparecen de un lado los ofertantes de bienes y
servicios y, de otro, los consumidores o usuarios, el Estado cumple plurales
funciones, a saber:
a) Reconoce y efectiviza un conjunto de garantas destinadas a asegurar el goce
de las libertades econmicas, los derechos laborales y el derecho a la propiedad
de los agentes econmicos.
b) Defiende el inters de los consumidores y usuarios como consecuencia de las
relaciones asimtricas con el poder fctico de las empresas proveedoras (... ).
c) Interviene subsidiariamente en el mbito de la produccin, circulacin o
distribucin de bienes o en la prestacin directa de los servicios, slo cuando se
encuentre fehacientemente acreditado que por inaccin o defeccin de la iniciativa
privada, dicha provisin o suministro no atiende las demandas de la poblacin.
d) Formula planes y programas en materia econmica, con sujecin a los prin-
cipios y valores democrticos (participacin, representacin y consenso con los
agentes econmicos).
e) Establece polticas legislativas en materia econmica y social destinadas a ase-
gurar el bienestar compartido y armnico de la poblacin; la cual, para efectos
econmicos, se constituye por la suma total de los consumidores y usuarios de
los bienes y servicios".
La eleccin de un modelo de economa social de mercado en la Constitucin
de 1993, de acuerdo al anlisis doctrinario y a los pronunciamientos del TC, no
slo contempla instrumentos que autorizan la intervencin directa del Estado en la
economa, adicionales al mero rol subsidiario a la actividad econmica privada, y
que se traducen en planificacin, fomento y garanta, sino que adems, ha previsto
una serie de lmites a dicha intervencin a travs de postulados constitucionales
de derechos de naturaleza econmica reconocidos a los particulares.
A esto ltimo corresponde aadir, y de esta forma guardamos coherencia
con los sostenido en la parte introductoria del presente trabajo, que "la economa
social de mercado ofrece un bienestar social minimo para todos los ciudadanos a
travs de reglas del mercado, donde la iniciativa privada sigue siendo fundamental,
pero debe cumplir tambin una funcin social, que coadyuve al Estado a lograr
el bienestar general, en funcin de la construccin de una sociedad solidaria"31.
Landa, Csar, "Principios rectores y derechos fundamentales del administrado en el marco de
la Constitucin Econmica de 1993", en LANDA, Csar (Coord.), Constitucin Econmica del
Per-Justicia Constitucional Revista de Jurisprudencia y Doctrina, Ao m, N 6 Edicin Especial, Ed.
Palestra, Lima, 2008, p. 57.
440 DIEGO ZEGARRA VAlDIVIA
1
I
2.2 La actividad empresarial del Estado: caracterizacin
Dentro del marco interpretativo establecido por el TC, corresponde ahora
realizar una caracterizacin de nuestro texto constitucional con respecto a la ac-
tividad empresarial del Estado y, para ello, corresponde analizar los alcances del
artculo 60 de nuestra Constitucin, norma que incluye la declaracin bsica que
implica el reconocimiento del pluralismo econmico:
Artculo 6O.-Pluralismo Econmico
11
El Estado reconoce el pluralismo econmico. La economa nacional se sustenta en
la coexistencia de diversas formas de propiedad y de empresa.
Slo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente ac-
tividad empresarial, directa o indirecta, por razn de alto inters pblico o de
manifiesta conveniencia nacional.
La actividad empresarial, pblica o no pblica, recibe el mismo tratamiento legal".
Respecto del pluralismo econmico, Garca Toma sostiene que" dicho concepto
implica el reconocimiento de la coexistencia de una multiplicidad de modalidades
econmicas (empresas). Ello significa la interaccin de diversos tipos de empresas
en el mbito de la actividad econmica nacional"32. Para el citado autor, el plura-
lismo empresari"!lse constituye en un elemento que complementa la economa de
libre mercado ya que determina la posibilidad de existencia simultnea de diversas
formaS de propiedad y empresa33
De forma ms especfica, Bemales considera que el pluralismo implica la
posibilidad de que en el mismo sistema econmico coexistan diversas formas
empresariales: privadas, cooperativas, autogestionarias, comunales, pblicas,
mixta, de capital nacional, de capital extranjero, etc. 34
Por su parte, para el TC, el pluralismo econmico es un principio que "se ha
desarrollado bajo el concepto de igualdad jurdica entre los competidores, y que
constituye uno de los pilares del derecho de la competencia. Este rgimen de
paridad al que se someten tanto las empresas pblicas como las privadas, cons-
tituye una garanta para el desenvolvimiento del tipo de mercado establecido en
la Constitucin y la optimizacin de los principios y valores que fundamenten el
Estado democrtico de derecho"35.
Entonces, lo determinante de pluralismo econmico, segn lo expuesto, es la
coexistencia de diversas formas de propiedad y de empresa, dejndose libertad a
la persona para intervenir en el proceso econmico a travs de cualquiera de las
diversas formas de ejercicio del derecho de propiedad o de la actividad empresarial,
lo que est estrechamente vinculado con la igualdad jurdica como regla bsica
aplicable a quienes compiten en un mercado. Tambin debe tenerse presente que
32
Garda Toma, Vctor, Ob. cit., p. 124.
Garda Toma, Vctor, Ob. cit., p. 125.
Bemales, Enrique, Ob. cit., p. 310.
src peruano recada en el EXP. N 0008-2003-AI/TC, de fecha 11 de noviembre de 2003, Fj. 25.
El EJERCICIO DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS YEl PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD 441
el rgimen de pluralidad "no significa que la actividad empresarial sea producto
de una forma de actuacin similar al ejercicio de un derecho, sino que se enmarca
dentro del deber de subsidiariedad previsto en el segundo prrafo del artculo 60"36.
Con relacin a la inclusin del principio de subsidiariedad en un planteamiento
econmico de mercado sta es discutida en la doctrina, de ah que sea posible
identificar distintas opiniones y diversas formas de enfocar el tema:
Stober sostiene que, desde el punto de vista de la relacin pblico - ciuda-
dano, el principio de subsidiariedad operara de modo que se hiciera primar la
accin econmica del ciudadano en relacin con la del poder pblico, caracte-
rizndose la de ste como de "ultima ratio", y de la misma forma, se pondra
en primer plano la capacidad del individuo en la generacin de recursos en
lugar de depender del poder pblic037. De acuerdo con este planteamiento,
el principio de subsidiariedad se entendera como uno con capacidad de
ordenar el sistema de competencias, mediante el cual se acentuaria el papel
auxiliar del poder pblico, el mismo que se hace operativo en disposicin del
legislador o en la poltica econmica38
Para Bidart se trata de una relacin cohesionada entre la sociedad y el Estado,
en virtud de la cual de ste ltimo slo se recibe lo necesario, pues hay muchas
conductas y actividades que requieren un espacio de libertad suficiente en el
que el Estado no debe interferir39. El citado autor sostiene que "el principio
de subsidiariedad no se identifica con el 'laissez faire', porque no deriva al
mercado irrestricto ni a la concurrencia ilimitada el funcionamiento de la ac-
tividad econmica. Lo que consagra es algo diferente, quizs porque encara
un problema de medida en la intervencin del Estado, hasta dnde, cundo,
por qu, con qu fin"40.
Desde otra ptica, Ario sostiene que la subsidiariedad del Estado inspira
y protege la libertad individual y encuentra su soporte bsico en el derecho
de propiedad y en sistema de mercado como instrumento de asignacin de
recursos y satisfaccin de necesidades41 . Para el citado autor, las razones
para justificar la actuacin empresarial del Estado pueden agruparse en tres
fundamentales 42:
"- Inexistencia o insuficiencia de mercado (esto es, iniciativa privada y libre
competencia)
36
Kresalja, Baldo y Ochoa, Csar, Ob. cit., p. 360.
>7
Stober, Rolf, Derecho Adm1zistrativo Econmico (fr.), Ed. Ministerio de las Administraciones P-
blicas, Madrid, 1992, p. 104.
Stober, Rolf, Loc. cit., dem.
Seguimos el planteamiento de Bidart Campos, Germn, El orden soaoeconmico en la COllstihlcin,
EDIAR, Buenos Aires, 1999, p. 115
... Bidart Campos, Germn, Loc. cit., dem.
Armo Ortiz, Gaspar, Empresa Pblica, Empresa Privada, Empresa de Inters General, Ed. TIlOIDSon-
Aranzadi, Pamplona, 2007, p. 30.
2
Armo Ortiz, Gaspar, Ob. cit., p. 60.
 l
442 DIEGO ZEGARRA VALDIVIA
- Razones de equilibrio y reestructuracin de la econOfla nacional.
- Motivaciones de poltica social: aseguramiento de un flnimo vital a todo
ciudadano (empleo, salud, abastecimientos nnimos)".
Respecto de las justificaciones sealadas, el citado autor considera que la in-
tervencin del Estado se debe orientar a corregir las deficiencias del sistema,
a promover la competencia, a asegurar el funcionamiento del mercado lo
ms perfecto posible, a crearlo, incluso cuando no lo haya43. De esta forma,
para Ario, a la empresa privada se la regula, no se la sustituye y cuando es
insuficiente, se la suple, lo que nos sita ante el principio de subsidiariedad44
Por su lado, Kresalja precisa que el principio de subsidiariedad postula que el
Estado debe ocupar un puesto de reserva no slo en materia econmica sino
en general en lo referente a las relaciones sociales45, y sobre esa base afirma
que el principio tiene un contenido negativo y otro positivo, de manera que
"el positivo impone al Estado el deber de intervenir en caso de insuficiencia
de la iniciativa privada y en la medida que la intervencin sea socialmente
necesaria y no suprima ni impida la actividad de los particulares. En virtud del
contenido negativo, se limita la citada intervencin en todos aquellos campos
o reas que por su propia naturaleza deben ser asumidos por los particulares.
La subsidiariedad no representa, hay que aclararlo, un impedimento para que
el Estado conserve la titularidad y el ejercicio de aquellos cometidos que le
son esenciales e indelegables, como por ejemplo la defensa, que en nuestro
tiempo no se concibe a cargo de particulares"46.
Para Montoya, aparece la subsidiariedad como "un principio rector que
justifica la injerencia del Estado en el plano econmico, su vigencia veda al
Estado de hacer todo lo que los particulares pueden realizar con su propia
iniciativa; en consecuencia, la intervencin estatal en la Economa debe res-
tringirse exclusivamente a aquellos campos en los que la iniciativa privada
sea insuficiente o, a lo sumo, para complementar sta"47.
De todo lo sealado hasta aqu, coincidimos con Kresalja en que el principio
de subsidiariedad alberga un reparto de competencias que no significa dar al Es-
tado facultades intervencionistas que limiten la libertad de los individuos, pero
tampoco significa que el Estado sea un espectador pasivo que slo acta muy
eventualmente. De acuerdo con ello, el Estado no es nunca neutral en lo econ-
Ario Ortiz, Gaspar, Ob. cit., pp. 60-61.
Ario Ortiz, Gaspar, Ob. cit., p. 61.
Kresa!ja, Baldo, El principio de subsidiariedad en materia ecol/mica. AI/lisis de las constituciol/es
pentanas de 1979 Y 1993, Ed. Palestra, Lima, 2010, p. 30.
... Kresalja. Baldo, "EI rol del Estado y la gestin de los servicios pblicos", en T1rmis N 39, Urna,
1999,p.60.
Montoya Chavez, Vctorhugo, "La configuracin jurisprudencia! del constitucionalisrno econ-
mico", en Landa, Csar (Coord.), Ob. cit., p. 86.
EL EJERCICIO DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS YEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD 443
mico, ya que ello no condice con la obligacin de lograr el bien comn, finalidad
a la cual est vinculado y por la cual es responsable48
La Constitucin de 1993 ha vinculado este principio con la intervencin del
Estado en el mercado a travs de la actividad empresarial, de forma que la mis-
ma deba ser la menor posible, especficamente, subsidiaria. Para ello, el propio
texto constitucional estableci las siguientes reglas para la actividad empresarial
pblica49:
Slo puede ser realizada por ley expresa, debiendo entenderse que se trata
de ley autoritativa emitida por el Congreso.
La actividad que se realice a travs de la empresa pblica debe ser de carc-
ter subsidiario, es decir, que sirve de instrumento para los otros sectores en
la misma actividad, o que sustituye la actividad de los otros sectores de la
Administracin Pblica.
Tienen que ser expresamente declarados el alto inters pblico y la manifies-
ta conveniencia nacional en la ley que autoriza la actividad econmica que
desarrollar el Estado.
El glosado precepto del artculo 60 no ha estado exento de diversas opiniones
en torno al principio de subsidiariedad. As:
Kresalja sostiene que la intervencin subsidiaria "permite que la ineficiencia ell
la actividad empresarial del Estado se encuentre excepcionalmente justificada
cuando genere beneficios en trminos sociales que no pueden ser alcanzados
de otra manera"so.
Por su parte, Garca Toma manifiesta que el ejercicio cabal del derecho a
participar en el mercado no debera tener carcter subsidiario, sino de com-
partibilidad, sin excepciones, reservas ni privilegios para nadie; sin embargo,
para el citado autor, "al haberse establecido contradictoriamente, de un lado, el
pluralismo econmico, y del otro, el rol empresarial subsidiario de la empresa
pblica, la intervencin de esta ltima slo se produce como consecuencia de
la ausencia de negocios lucrativos para el sector privado en un rea determi-
nada de la produccin, servicios o comercializacin de productos, siempre
que previa y legislativamente se aduzcan razones de carcter sustantivo"SI.
El TC ha emitido importantes pronunciamientos en los que define los alcances
del principio de subsidiariedads2:
"19. Este principio puede concebirse en dos sentidos: vertical y horizontal.
La subsidiariedad vertical se refiere a la relacin existente entre un ordenamiento
mayor - que puede ser una organizacin nacional o central- y un ordenamien-
to menor - que pueden ser las organizaciones locales o regionales -, segn la
Kresalja, Baldo, El principio de subsidiariedad ... , Ob. cit. p. 31.
Seguimos e planteamiento de Berna1es, Enrique, Ob. cit., p. 311.
SIl
Kresalja, Baldo, Ob. cit., p. 98.
51
Garcia Toma, Victor, Ob. cit., p. 126.
52
Sentencia de TC recada en el EXP. N 0008-2003-AI/TC, de fecha 11 de noviembre de 2003, Fj. 19.
444 DIEGO ZEGARRA VALOIVIA
~
I
cual el primero de ellos slo puede intervenir en aquellos mbitos que no son de
competencia del ordenamiento menor. Dicha orientacin guarda estrecha relacin
con los servicios pblicos y el desarrollo econmico-social.
Por su parte, la subsidiaridad horizontal esta referida a la relacin existente entre el
Estado y la ciudadana, en la cual el cuerpo poltico, respetando la autonomia y la
libre determinacin de los individuos, reduce la intervencin pblica a lo esencial.
A travs de ambos sentidos, el principio de subsidiariedad se constituye en un
elemento de vital importancia para el Estado democrtico de derecho, ubicndose
entre la esfera de la descentralizacin institucional y la autonomia de lo social, en
cuanto principio que inspira un proceso de socializacin de los poderes pblicos.
Consecuentemente, el principio de subsidiariedad surge en el constitucionalismo
moderno como una tcnica decididamente til para lograr la pacificacin social
o la resolucin de los conflictos mediante el respeto absoluto de los derechos y
libertades individuales, y tiene como fin la reestructuracin del equilibrio entre lo
pblico y lo privado segn una adecuada flexibilizacin que acenta la concepcin
democrtica del ordenamiento estatal".
Al respecto, conforme afirma Landa53 al comentar la jurisprudencia constitu-
cional, el principio de subsidiariedad no pone en entredicho el rol y la importancia
del Estado en el marco de una economa social de mercado, sino que, por el con-
trario, de acuerdo con lo sealado por el TC54:
"21. ( ... ) se orienta a valorarlo, procediendo a una redefinicin y a una racionaliza-
cin de los roles en la dinmica de las relaciones entre el Estado y los ciudadanos,
entre lo pblico y lo privado.
Desde la perspectiva de una organizacin social inspirada en el principio de
subsidiariedad, el Estado emerge como garante final del inters general, desde el
momento en que su tarea consiste en la intervencin directa para satisfacer una
necesidad real de la sociedad, cuando la colectividad y los grupos sociales, a los
cuales corresponde en primer lugar la labor de intervenir, no estn en condiciones
de hacerlo" .
El TC va a reconocer la existencia de un orden en la actividad econmica del
Estado, en concret055 :
"( ... ) la existencia de una funcin supletoria del Estado ante las imperfecciones
u omisiones de los agentes econmicos, en aras del bien comn. En ese orden de
ideas, las acciones del Estado deben estar vinculadas al fomento, estimulacin,
coordinacin, complementacin, integracin o sustitucin, en va supletoria, com-
plementaria o de reemplazo, de la libre iniciativa privada. La subsidiariedad se
manifiesta como el acto accesorio o de perfeccionamiento en materia econmica,
que se justifica por la inaccin o defeccin de la iniciativa privada".
" Landa, Csar, "Principios rectores y derechos fundamentales del administrado en el marco de la
Constitucin Econmica de 1993", Ob. cit., p. 58.
,. Sentencia del TC recada en el EXP. N 0008-2003-Al/TC, de fecha 11 de noviembre de 2003, Pj. 21.
55 Sentencia del TC recada en el EXP. N" 0008-2003-AI/TC, de fecha 11 de noviembre de 2003, Pj. 23.
EL EJERCICIO DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS YEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD 44S
En este orden de ideas, el TC considera que, dentro de un marco de actuacin
de carcter subsidiario en la economa, el rol del Estado es el de un regulador del
mercado56:
"12. (... ) la Constitucin reserva al Estado, respecto del mercado, una funcin
supervisora y correctiva o reguladora. Ello, sin duda, es consecuencia de que,
as como existe consenso en torno a las garantas que deben ser instauradas para
reservar un mbito amplio de libertad para la actuacin de los individuos en el
mercado, existe tambin la certeza de que debe existir un Estado que, aunque sub-
sidiario en la sustancia, mantenga su funcin garantizadora y heterocompositiva.
13. As, vale reiterar lo establecido por est~ Colegiado en el Fundamento N 35
de la STC N 0008-2003-AIjTC, en el sentido que conviene con Pedro de Vega
cuando puntualiza que" el mercado no funcion nunca sin los correctivos y los
apoyos del Estado", y que, " ante la amenaza de conflictos sociales que el mercado
no puede resolver ni soportar, y ante el riesgo permanente del caos interno, nada
tiene de particular que se haga imprescindible recurrir al Estado como instrumento
de regulacin y control, por ser la nica instancia capaz de crear las condiciones
para que el sistema econmico obtenga la mnima "lealtad de las masas". (Neo-
liberalismo y Estado. Ob. cit., pp. 34-35)".
Respecto de las reglas establecidas por la Constitucin para hacer posible la
actividad empresarial pblica se exige que la misma sea autorizada por ley expresa,
lo que implica una reserva de ley absoluta, que debe interpretarse como ley apro-
bada por el Congreso de la Repblica. Esto ltimo ha sido ratificado por el TC:
"Por su parte, el artculo 60 de la Ley Fundamental establece una reserva de
ley absoluta, para habilitar al Estado a realizar excepcional y subsidiariamente
actividad empresarial, directa e indirectamente, cuando el inters pblico o la
conveniencia nacional lo justifique"57.
Con mayor especificidad, a travs del artculo 3 del Decreto Legislativo 1031 58,
se ha regulado expresamente el mbito de la actividad empresarial del Estado y
la autorizacin legal:
" Artculo 3.- mbito de la Actividad Empresarial del Estado
La actividad empresarial del Estado se desarrolla en forma subsidiaria, autori-
zada por Ley del Congreso de la Repblica y sustentada en razn de alto inters
pblico o manifiesta conveniencia nacional, en cualquier sector econmico, sin
que ello implique una reserva exclusiva a favor del Estado o se impida el acceso
de la inversin privada.
Las Empresas del Estado se rigen por las normas de la Actividad Empresarial del
Estado y de los Sistemas Administrativos del Estado, en cuanto sean aplicables,
Sentencia del TC recada en el EXP. N" 7320-2005-PA/TC, de fecha 23 de febrero de 2006, Pjs. 12 y 13.
Sentencia del TC peruano recada en el EXP. N" OOJ34.2004-PI/TC de fecha 15 de febrero de 200>, Fj 31.
Decreto Legislativo que promueve la eficiencia de la actividad empresarial del Estado, publicado
el 24 de junio de 2008.
 l I
446 DIEGO ZEGARRA VAlDIVIA
y supletoriamente por las normas que rigen la actividad empresarial privada,
principalmente por la Ley General de Sociedades y el Cdigo Civil" .
Queda claro entonces que se incumplira formalmente con la regla de subsi-
diariedad si una empresa estatal desempea sus actividades econmicas bajo la
habilitacin de una disposicin de rango reglamentario o de una norma, como
un Decreto de Urgencia, que constituye un instrumento distinto del expedido por
el Congreso59
Al respecto, podemos sealar que, vinculado con esto ltimo, est el objetivo
de reglamentar los cobros a la ciudadana efectuados por Entidades del Sector
Pblico con ocasin de la realizacin de actividades comerciales vinculadas a la
venta de bienes y servicios; al haberse dispuesto mediante el artculo 1 del Decreto
Supremo N 088-2001-PCM60 lo siguiente:
" Artculo 1.- Para desarrollar actividades de comercializacin de bienes y
servicios y efectuar los cobros correspondientes a los ciudadanos, las Entidades
del Sector Pblico requieren contar con autorizacin de Ley expresa. El titular
de la Entidad correspondiente cautela que dichas actividades se sujeten a las
limitaciones y condiciones impuestas por la Constitucin y la Ley que autoriza
su desarrollo".
Al respecto, debe tenerse presente que el requisito de contar con Ley expresa
est directamente relacionado con la aplicacin del principio de subsidiariedad
en la actividad empresarial del Estado, conforme lo precisa el artculo 3 de la
citada norma:
"Articulo 3.- En la delimitacin del alcance de la actividad comercial que con
carcter subsidiario desarrolla la entidad, el Titular de la Entidad deber evaluar
cuando menos: si el desarrollo de dichas actividades puede afectar negativamente
el cumplimiento de los objetivos y metas institucionales aprobados, y el riesgo
de deterioro del equipamiento e infraestructura fsica en perjuicio del Patrimonio
del Estado".
Resulta tambin necesario precisar que en la parte considerativa del ci-
tado Decreto Supremo N 088-2001-PCM se incorpora la distincin de tasas
y precios que nuestro ordenamiento jurdico ha recogido, de manera que las
primeras constituyen una contraprestacin por los servicios prestados a favor
de un ciudadano individualizado, encontrndose sujetas a una supervisin
de su legalidad, publicidad y transparencia por parte de la Presidencia del
Consejo de Ministros (en adelante, PCM) y del Instituto Nacional de Defensa
de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual (en adelante,
.. Kresalja, Baldo, Ob. cit., p. 99.
'" Norma que establece disposiciones aplicables a las entidades del sector pblico para desarrollar
actividades de comercializacin de bienes y servicios y efectuar los cobros correspondientes,
aprobada en fecha 20 de agosto de 2001. La glosada norma es aplicada conjuntamente con el
Decreto Supremo N 098-2001-PCM para el caso de la comercializacin de bienes y servicios en
el marco de convenios de cooperacin financiera y tcnica internacional.
El EJERCICIO DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS YEl PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD 447
IND~COPI) y, l~s ltimos, son cobros que realiza el Estado a la ciudadana y
que tienen su ongen en la prestacin de servicios realizados por las empresas
de propiedad del Estado organizadas bajo alguna de las formas recogidas
en la Ley General de Sociedades o en las actividades comerciales realizadas
directamente por las Entidades del Sector pblico. El objetivo de la norma es
prec~amente delimitar los cobros realizados en actividades comerciales, esta-
bleCIendo las mismas restricciones para su habilitacin que el realizado para
la actividad empresarial que realice el Estado.
Finamente, en relacin a la regla referida a que debe cumplirse el requisito
de alto inters pblico o manifiesta convenienda nadonal, estamos frente a conceptos
de apreciacin poltica y no tcnica61 de ah que se requiera un debate en el Con-
greso por las fuerzas ah representadas, de forma que se tenga" en cuenta tanto
el impacto que tal decisin tenga en los mercados, como tambin factores tales
como el diseo de las polticas pblicas y estratgicas de mediano y largo plazo,
en las cuales el factor internacional podr estar presente"62.
3. LA COMPATIBILIDAD ENTRE EL EJERCICIO DE LA FUNCIN ADMINIS-
TRATIV A Y EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD EN MATERIA ECON-
MICA: EL CASO DE LA ACTIVIDAD EDUCATIVA DE CAPACITACIN
Delimitado el alcance de las funciones que cumple la Administracin en la
economa, as como del marco econmico de nuestra Constitucin de 1993 con
relacin a la posibilidad de que el Estado intervenga en la economa a travs de
actividad empresarial, analizaremos si la actuacin del Estado Peruano en acti-
vidades educativas de capacitacin puede resultar incompatible con el principio
de subsidiariedad en materia econmica.
3.1 La educacin como derecho fundamental y servicio pblico
La Constitucin de 1993 reconoce a la educacin como un derecho inherente a
la persona que consiste en adquirir o transmitir conocimientos, constituyndose en
una gua, direccin u orientacin para la existencia y coexistencia63 Como seala
el artculo 13 de la Constitucin de 1993, "La educacin tiene como finalidad el
desarrollo integral de la persona humana", finalidad que es recogida, entre otros,
por el TC en su jurisprudencia:
"2. ( ... ) el proceso de educacin es permanente y tiene por objeto el pleno desa-
rrollo de la personalidad64"
6\
Bernales, Enrique, Ob. cit., p. 311.
Kresalja, Baldo, Ob. cit., p. 100.
.. Carda Torna, Vctor, Ob. cit., p. 146.
Sentencia del TC recada en el EXP N 2537-2002-AAjTC, de 2 de diciembre de 2002, Fj. 2
 '~:j
1,",,".
448 DIEGO ZEGARRA VALDIVIA
"Importante tambin es reconocer, para los fines del presente Informe que la
educacin adopta diversas formas y dimensiones y debe entenderse que la Cons-
titucin reconoce el acceso a todas ellas"65.
La educacin es un derecho fundamental con un contenido social que tras-
ciende en la actividad que desarrolla el Estado a travs de la Administracin, por
ello el TC la ha considerado en la configuracin del Estado democrtico y social
de derecho66 :
"4 Precisamente, dentro de los fines de contenido social que identifican a este
modelo del Estado se encuentran, por ejemplo, el derecho a la salud, el derecho
al trabajo y el derecho a la educacin, por lo que para lograr la mayor efectividad
de estos, ( ... ) el Estado tiene tanto "obligaciones de hacer" (realizar obligaciones
que tienden a logro de un mayor disfrute del derecho) como" obligaciones de no
hacer" (abstenerse de interferir en el ejercicio de los derechos), por lo que no resul-
tan vlidas la posiciones que slo ven en los derechos civiles y polticos (libertad,
seguridad y propiedad, entre otros) obligaciones estatales de no hacer, y en los
derechos sociales (salud, trabajo, educacin) slo obligaciones estatales de hacer.
5. En el Estado democrtico y social de derecho, la consecucin de la mencionada
participacin activa de los ciudadanos en el sistema democrtico, as como el
logro del desarrollo social, requieren de una decidida labor del Estado, por un
lado orientada a "realizar acciones" que garanticen un efectivo disfrute de dere-
chos tales como la libertad, seguridad, propiedad (por ejemplo, optimizando los
servicios de seguridad, la funcin jurisdiccional o los registros de propiedad),
salud, trabajo y educacin (por ejemplo mejorando los servicios de salud, creando
ms puestos de trabajo y eliminando el analfabetismo) entre otros; y por otro a
"abstenerse" de afectar tales derechos (por ejemplo, no interferir irrazonable y
desproporcionadamente en la libertad o propiedad, o no afectar o perjudicar los
servicios educativos y de salud existentes)".
Para el TC el individuo tendr que ser formado como persona, de acuerdo
a sus propias caractersticas y preferencias; pero tambin tendr que recibir una
educacin que lo convierta en un ciudadano responsable y participante en el de-
sarrollo social y econmico. Sobre esto ltimo, es decir, respecto de la vinculacin
de la persona con el desarrollo econmico, Bemales sostiene que" en una sociedad
que se abre al mundo y en la que el mercado tiene una funcin preponderante
en la organizacin de las relaciones humanas, la educacin es un instrumento
indispensable para que cada persona pueda asumir conciencia de sus derechos y
cumplir un rol en la sociedad"67.
ID Salazar Gallegos, Mar, "Articulo 13-Derecho a la educacin libertad de enseanza", en Gutierrez,
Walter (Dir.), La Constitucin Comentada. Anlisis artClllo porartClllo, T. 1, Ed. Gaceta Jurdica, Lima,
. 2005, p. 448 .
Sentencia del TC recada en el EXP N 04232-2004-AAjTC, de 3 de marzo de 2005, Fjs. 4 y 5.
Bemales, Enrique, Ob. cit., p. 184.
I EL EJERCICIO DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS YEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD 449
1
I
El reconocimiento de la educacin como un derecho fundamental va unido
a su consideracin como un verdadero servicio pblico 68 :
"10. Dentro de las funciones que condicionan la existencia del Estado, la educa-
cin ostenta prelacin del ms alto rango, pues se fundamenta en los principios
esenciales de la democracia y se vincula directamente con el desarrollo econmico
y social del pas. Es tambin democrtica porque se trata de un sistema de vida
fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo;
est dirigida a la comprensin de nuestros problemas, al aprovechamiento de
nuestros recursos, a la defensa de nuestra independencia poltica, al aseguramiento
de nuestro progreso econmico y a la continuidad y acrecentamiento de nuestra
cultura, contribuyendo as a la mejor convivencia humana. Debe estar dirigida a
fortalecer en la persona humana los principios de solidaridad, justicia social, la
dignidad humana y la integridad de la familia.
La educacin es un derecho humano y un deber social fundamental; es, asimismo,
democrtica, y obligatoria. El Estado la asume como funcin indeclinable y est
obligado a invertir en todos sus niveles y modalidades.
La educacin es un servicio pblico y se sustenta en el respeto a todas las corrien-
tes del pensamiento, con la finalidad de desarrollar el potencial creativo de cada
ser humano y el pleno ejercicio de su personalidad en una sociedad democrtica
basada en la valoracin tica del trabajo y en la participacin activa, consciente y
solidaria en los procesos de transformacin social consustanciados con los valores
de la identidad nacional, enmarcada en una visin latinoamericana y universal.
La educacin es un derecho inherente a la persona. Consiste en la facultad de
adquirir o transmitir informacin, conocimientos y valores a efectos de habilitar
a las personas para sus acciones y relaciones existenciales y coexistenciales; amn
de ser una gua, direccin u orientacin para el desarrollo integral de la persona.
Sobre el particular, Luis Castillo Crdova (Comentarios al Cdigo Procesal
Constitucional. Lima: Ara Editores, 2004, pp. 520) expone que, ante "(... ) la cons-
tatacin de que el hombre conoce una realidad inacabada que entiende y busca
la perfeccin, y este (...) la encontrar fundamentalmente en su educacin, en el
ms amplio sentido del termino. La educacin est llamada a convertirse en el
instrumento necesario para encausar la actividad del hombre dirigindola hacia
el logro de su perfeccionamiento". En puridad, la educacin implica un proceso
de incentivacin del despliegue de las mltiples potencialidades humanas cuyo
fin es la capacitacin del hombre para la realizacin de una vida existencial y
coexistencial genuina y verdaderamente humana; y, en su horizonte, permitir la
cristalizacin de un "proyecto de vida". Por ende, la educacin opera como la
"natural obligacin" derivada del ansia de perfeccin; la cual, por razones de la
propia naturaleza del educando, incide instrumentalmente en el entendimiento,
la voluntad y la sociabilidad de los individuos.
El ejercicio cabal de este derecho permite, en buena medida, el cumplimiento
de lo establecido en el inciso 1) del artculo 2 de la Constitucin, relativo al libre
desarrollo de la persona humana. Ello presupone un proceso de transmisin del
.. Sentencia del TC recada en el EXP N 04232-2004-AAjTC, de 3 de marzo de 2005, Fjs. 10 y 11 .
450 DIEGO ZEGARRA VALDIVIA
saber y la afirmacin de valores que ayuden a la persona en su desarrollo integral
y en la realizacin de sus proyectos de vida en comunidad.
11. (... ) la educacin se configura tambin como un servicio pblico, en la medida
que se trata de una prestacin pblica que explicita una de las funciones-fines del
Estado, de ejecucin per se o por terceros bajo fiscalizacin estatal. Por ende, el
Estado tiene la obligacin de garantizar la continuidad de los servicios educativos,
as como de aumentar progresivamente la cobertura y calidad de los mismos,
debiendo tener siempre como premisa bsica, como ya se ha mencionado, que
tanto el derecho a la educacin como todos los derechos fundamentales (e in-
cluso las disposiciones constitucionales que regulan la actuacin de los rganos
constitucionales) tienen como fundamento el principio de la dignidad humana".
Al respecto, el TC concepta los servicios pblicos de la siguiente manera:
"41. El servicio pblico es la prestacin que efecta la administracin del Estado
en forma directa e indirecta. Esta ltima se realiza a travs de concesiones, y tiene
el objeto de satisfacer necesidades de inters general. Mediante la concesin se
organiza de la manera ms adecuada la prestacin de un servicio pblico por un
determinado tiempo, actuando el concesionario por su propia cuenta y riesgo, y
su labor o prestacin ser retribuida con el pago que realizan los usuarios (... )".
La consideracin de una actividad como servicio pblico implica la existencia
de un conjunto de elementos que permitan dicha calificacin y por lo tanto deter-
minen el grado de intervencin del Estado en la misma, conforme lo ha sealado
el TC en su jurisprudencia69:
"40. (... ) es importante tomar en cuenta que existen una serie de elementos que
en conjunto permiten caracterizar, en grandes rasgos, a un servicio como pblico
y en atencin a los cuales, resulta razonable su proteccin como bien constitu-
cional de primer orden y actividades econmicas de especial promocin para el
desarrollo del pas. Estos son:
a) Su naturaleza esencial para la comunidad.
b)La necesaria continuidad de su prestacin en el tiempo.
c)Su naturaleza regular, es decir, que debe mantener un estndar minimo de
calidad.
d)La necesidad de que su acceso se d en condiciones de igualdad".
La interpretacin constitucional recogida de la jurisprudencia del TC nos
muestra que la importancia de la educacin como un servicio pblico es que su
prestacin produce beneficios para la sociedad en su conjunto. Algunos ocasiona-
les, otros permanentes, los servicios pblicos deben servir a la mayor cantidad de
gente posible y buscar que el acceso a ellos se produzca sobre la base del principio
de la igualdad70
Sentencia del TC recalda en el EXP. N 005-2003-AI/TC de 3 de octubre de 2003, Fj. 40.
~J
Seguimos el planteamiento de Rubio Correa, Marcial, El Estado Peruano segrn la lurispnulencia
del Tribunal Constitucional, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per, Urna,
2006, p. 274.
EL EJERCICIO DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS Y EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD 451
De esta forma, dentro del marco que establece la Constitucin de 1993 y la Ley
N 28044, Ley General de Educacin, como parte de su actividad prestacional, el
Estado Peruano ha venido desarrollando una actividad a travs de diversos cen-
tros educativos, institutos o universidades pblicas que ofrecen educacin bsica
o tcnico productiva, capacitacin en diversas carreras tcnicas y/o profesionales,
respectivamente, organizados en el entorno del Ministerio de Educacin.
La prestacin del servicio pblico de educacin no slo se realiza a travs de
la intervencin del Estado, sino tambin pueden ser prestados indirectamente en
el supuesto de que la Administracin sectorial de educacin autorice a un privado
para que pueda desarrollar dicha actividad.
La posibilidad de que una institucin educativa sea pblica o privada, as
como el tipo de instituciones educativas por el tipo de gestin ha sido regulada
de la siguiente forma:
" Articulo 66.- Definicin y finalidad
La Institucin Educativa, como comunidad de aprendizaje, es la primera y princi-
pal instancia de gestin del sistema educativo descentralizado. En ella tiene lugar
la prestacin del servicio. Puede ser pblica o privada (.. .y'.
" Articulo 71.- Tipos de gestin de las Instituciones educativas
a)Pblicas de gestin directa por autoridades educativas del Sector Educacin o
de otros sectores e instituciones del Estado.
b)Pblicas de gestin privada, por convenio, con entidades sin fines de lucro que
prestan servicios educativos gratuitos.
c)De gestin privada, conforme el artculo 72".
El otorgamiento de autorizaciones para el funcionamiento de las instituciones
educativas pblicas y privadas para que puedan prestar servicios educativos es
una competencia que ejerce la autoridad administrativa de educacin, conforme
puede observarse a continuacin:
" Artculo 72.- Instituciones Educativas Privadas
Las Instituciones Educativas Privadas son personas juridicas de derecho priva-
do, creadas por iniciativa de personas naturales o juridicas, autorizadas por las
instancias descentralizadas del sector educacin".
" Artculo 77.- Funciones
Sin perjuicio de las funciones de los Gobiernos Regionales en materia de educacin
establecidas en el artculo 47 de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley
27867, corresponde adems a la Direccin Regional de Educacin en el marco de
la poltica educativa nacional:
a) Autorizar, en coordinacin con las Unidades de Gestn Educativas Locales, el
funcionamiento de las instituciones educativas, pblicas y privadas. (... )"
El marco constitucional y legal del servicio pblico de educacin regulan una
actividad publificada pero ello no ha supuesto la sustraccin de la actividad de la
iniciativa privada ni la negacin de la posibilidad de que dicho servicio pblico
sea prestado en competencia.
452 DIEGO ZEGARRA VALOIVIA
No existe, entonces, una contraposicin entre la consideracin de la educacin
como un servicio pblico con la libre iniciativa privada reconocida en la Constitu-
cin de 1993; por ello, lila calificacin legal de la actividad como servicio pblico no
puede ser declarada inconstitucional porque queden comprendidos o implicados
en la misma algunos derechos fundamentales"71,lo cual, sin embargo, lino obsta
a la obligacin del legislador de ponderar debidamente y garantizar los derechos
fundamentales en juego sin imponer a los mismos restricciones innecesarias"n.
De lo dicho hasta aqu, es posible afirmar que de forma independiente a que con
el servicio pblico educativo se limiten derechos - como la libre iniciativa privada - ,
la constitucionalidad de esta forma de intervencin 11 depende que no se ordene el
ejercicio de los mismos de modo que se haga desaparecer su contenido esencial"7l.
3.2 La actividad educativa de capacitacin desarrollada en sectores distintos
al Sector Educacin
La actividad educativa desarrollada por el Estado no se restringe a aquella
impartida en el mbito del Sector Educacin, sino que dicha actividad prestacional
tambin se desarrolla en otros sectores de la Administracin pblica -como en
el sector defensa, economa, telecomunicaciones, entre otros -, a travs cursos de
capacitacin y/o charlas que se brindan para el personal de la entidad organiza-
dora del curso o a travs de cursos dirigidos al pblico en general. Es necesario
incluir dentro de estas distintas formas lo que BERNALES denonima 11 educacin
no formal"74, la misma que se da a travs de diversos medios y sistemas de co-
municacin social.
Con respecto a la actividad educativa desempeada por el Estado en sec-
tores distintos al sector educacin, cabe advertir que este importante desarrollo
proyectado por parte del Estado se ha venido desplegando desde hace ms de
sesenta (60) aos. De esa forma, podemos observar el trabajo desarrollado por el
Centro de Altos Estudios Militares - CAEM (ahora, Centro de Altos Estudios
Nacionales - CAEN) Y la Escuela Nacional de Marina Mercante" Almirante
Miguel Grau" en el sector de defensa, el Instituto Nacional de Investigaciones
y Capacitacin de Telecomunicaciones - INICTEL (ahora, INICTEL-UNI) en el
sector telecomunicaciones, el Instituto de Administracin Tributaria y Aduanera
en el sector economa, la Escuela de la Competencia y la Propiedad Intelectual del
INDECOPI y la Escuela Nacional de Estadstica e Informtica - ENEI, ambas en
el mbito de la PCM, entre otras instituciones, escuelas, centros o dependencias
encargadas de brindar capacitaciones y/o charlas, como la Escuela Nacional de
Control de la Contralora General de la Repblica o el Centro de Estudios Cons-
titucionales del TC
7t Muftoz Machado, S., Seruicio Plblicoy Mercado. LA TeleuisilI, VoL III, Ed. Ovitas, Madrid, 1998, p. 122.
12
Ibdem.
73
Ibdem.
Bemales, Enrique, Ob. cit., p. 185.
EL EJERCICIO DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS YEl PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD 453
3.3 Compatibilidad de las actividades educativas de capacitacin realiza-
das por la Administracin Pblica con el principio de subsidiariedad de la
actividad empresarial del Estado
Luego de haber mencionado las ms representativas experiencias en materia de
capacitacin que el Estado Peruano viene desarrollado a travs de rganos que son parte
de la Administracin sectorial de Defensa, Transportes y Comunicaciones, Economa,
PCM, y de Organismos Autnomos como la Contralora General de la Repblica y
el Tribunal Constitucional, es necesario formularse la pregunta entorno a cules son
las razones que llevan a entidades de la Administracin Pblica que no son parte del
sector educacin para realizar actividades educativas de capacitacin de diversa ndole.
La respuesta a esta cuestin no surge de un anlisis de mercado, sino de las
funciones administrativas que la Ley les otorga a dichas entidades y los fines a
los que las mismas estn orientadas.
Es claro que su propsito no es el suplir la actividad que desarrollan las insti-
tuciones educativas en los distintos niveles en los que se presta el servicio pblico
de educacin, sino el de actuar en funcin de las necesidades que cada una de
ellas puede tener, as como, preservar el inters general a la cual estn orientadas
todas sus. actividades conforme lo dispone el Artculo 11 de la Ley N 28158, Ley
Orgnica del Poder Ejecutivo.
Conforme es posible verificar de las normas de creacin de cada una de las ins-
tituciones cuyo perfil hemos revisado en el apartado precedente, de forma general,
podemos afirmar que los fines a los que se orienta su actividad son los siguientes:
La formacin y capacitacin a nivel de especializacin de sus funcionarios y
del pblico en general, concediendo un grado acadmico.
La formacin de sus funcionarios y pblico en general.
La capacitacin de funcionarios de otras Administraciones Pblicas.
La capacitacin del pblico en general cuya actividad est vinculada con las
funciones de la entidad.
La promocin del conocimiento de la normativa a travs de difusin de las
prcticas y pronunciamientos de la entidad administrativa.
El asesoramiento al pblico en general para el mejor desarrollo de su actividad
privada.
El establecimiento de canales de informacin y formacin con la finalidad
cumplir con la obligacin de transparencia en la actividad administrativa.
Ahora bien, es posible considerar que el desarrollo de las actividades edu-
cativas antes mencionadas es incompatible con la regla de la subsidiariedad de la
actividad empresarial del Estado?
En los apartados precedentes hemos analizado lo que es la funcin adminis-
trativa y las distintas actividades que dentro de ella desarrolla la Administracin,
los alcances de la intervencin del Estado en la economa, las reglas establecidas
en la Constitucin para que se pueda materializar la actividad subsidiaria del
Estado en materia empresarial y la caracterizacin jurdica del servicio pblico
de educacin; con lo cual, contamos con los elementos necesarios para responder
al cuestionamiento planteado.

454 DIEGO ZEGARRA VAlDIVIA
Al respecto, es necesario tener claro que las actividades de capacitacin que
realizan las entidades de la Administracin Pblica que no son parte del sector
educacin son de diversa ndole y pueden comprender: el otorgamiento de un
grado acadmico con reconocimiento oficial del Ministerio de Educacin, la ca-
pacitacin para que permita acceder a una plaza en la Administracin Pblica, el
otorgamiento de un Diploma en el que conste la asistencia a un curso de especia-
lizacin, la realizacin de cursos para el conocimiento de regmenes normativos,
la realizacin de charlas de asesora, informativas, etc.
Va a depender entonces de la finalidad que cada entidad administrativa
requiera cumplir acorde a sus necesidades para que se desarrolle la prestacin
de un servicio pblico educativo (realizado de forma regular y continua y dentro
de parmetros tcnicos especficos) dentro de la actividad administrativa, en la
medida que tiene como objetivo mejorar las competencias profesionales de su
personal interno como del personal al servicio de la Administracin y pblico en
general que tenga la posibilidad de acceder a dicha formacin.
De otro lado, son producto de la actividad ordenadora de la Administracin,
y que a travs de la comunicacin realiza una accin preventiva de manera que se
capacite a las personas cuya actividad est vinculada con las funciones adminis-
trativas que la entidad desarrolla, o establezca canales informativos para asesorar
empresas, se fomente la nvestigacin y desarrollo orientados a la realizacin de
actividades econmicas, entre otros.
Asimismo, es posible afirmar que las actividades antes sealadas se desarro-
llan como parte de la actividad administrativa de planificacin: la que puede ser
interna, y cuyo propsito es capacitar permanentemente a su personal de manera
que estn preparados para afrontar sus cometidos, contando con las competencias
profesionales que para ello se requieran; o externa, a travs de la implementacin
de planes o programas con el objetivo de incrementar la previsibilidad de la accin
administrativa y, por tanto, la seguridad juridica.
Dicho esto, a modo de conclusin, podemos identificar como caracteristico en
estas actividades educativas, que las mismas no son parte de una actividad comercial o
empresarial cuyo objetivo sea incorporar al Estado en la actividad econmica - a travs
de una determinada forma empresarial- con la consiguiente exclusin la iniciativa
privada, sino que todas ellas tienen elementos que las vinculan directamente con el
derecho fundamental a la educacin, por lo que comparten los valores reconocidos
constitucionalmente que antes se han desarrollado y adems cumplen una funcin
preponderante en un Estado cuyo desarrollo se sita en un esquema de mercado: el
ser (la educacin) un elemento indispensable para que cada persona pueda asumir
conciencia de sus derechos y cumplir un rol en la sociedad.
Finalmente, son parte de un servicio pblico de educacin, que como ha mani-
festado el Te es una facultad de adquirir o transmitir informacin, conocimientos
y valores a efectos de habilitar a las personas para sus acciones y relaciones exis-
tenciales y coexistenciales, adems de ser una gua, direccin u orientacin para
el desarrollo integral de la persona.
l
Regmen de proteccin y defensa de los derechos
del consumidor: el nuevo rol del INDECOPI en el Per
HEBERT TASSANO VELAOCHAGA
USer cons1lmidores, por definicin 1I0S incluye a todos. Somos el grupo ecollmico
mls grande del mercado, que afecta y es afectado por casi todas las decisiones econ6-
micas plblicas y privlUlS. Pero somos ellllico grupo econmico importal/te que "0
est efectivamente organizado, cuyos pl/n tos de vista a menudo 110 SOIl eSC/lc/urdos".
J. F. KENNEDY
15 de marzo de 1962, dirigindose al Congreso de los Estados Unidos
Srnllilla:
A nivel mundial, el consumidor se ha convertido en una pieza clave dentro del mercado,
en la medida que se le reconoce, y esto no siempre fue as, como el fin primordial de las
actividades econmicas que se realizan. En ese sentido, tanto las empresas proveedoras
como el propio Estado han centrado su preocupacin en atender sus necesidades y
proporcionarles los mecanismos necesarios para la defensa y proteccin de sus derechos.
Ahora bien, no cabe duda que todos los pases cuentan con entidades que se hacen cargo
de la proteccin y defensa de los consumidores, as, en el caso del Per, stas funciones
se encuentran a cargo principalmente del INDECOPI, como Autoridad Nacional de
Proteccin al Consumidor, as como de los organismos reguladores de servicios pbli-
cos. Dentro de ese contexto, el objetivo del presente documento es compartir la experiencia
del modelo de proteccin y defensa del consumidor implementado en el Per, enfatizan-
do como premisas tres factores que deben existir para el correcto funcionamiento de dicho
modelo: institucionalidad, normatividad y una poltica pblica adecuada.
I. INTRODUCCIN
pesar del escenario de crisis econmica mundial, el Per viene experimen-
A tando un periodo de crecimiento econmico sostenible (el ao 2011 cerramos
con un 7% de crecimiento en el Producto Bruto Interno), el cual se ve reflejado en
el dinamismo del mercado y de todos los agentes que actan en l (las empresas,
los consumidores y el Estado). No cabe duda que existen varios factores que han
contribuido al cambio, no obstante consideramos que se pueden citar tres a resaltar: