PROPUESTA DE UNA NUEVA INTERPRETACIN DEL CONCEPTO DE

ACTO ADMINISTRATIVO CONTENIDO EN LA LPAG*

Publicado en Revista de Derecho Administrativo, N 9, especial sobre

Procedimiento Administrativo, editada por el Crculo de Derecho
Administrativo - Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica
del Per, Lima, 2011, pp. 115-133.
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1. Liminar
Juan Alfonso SANTAMARA P ASfOR, catedrtico de Derecho Admi-
nistrativo de la Universidad Complutense de Madrid, ha sealado,
con toda razn, que (...) sobre el Derecho Administrativo parece pesar
una suerte de maldicin histrica. De la misma manera que, segn
cuenta la Biblia, Yahv castig la soberbia de los constructores de la
torre de Babel con la confusin de lenguas, todas las nociones funda-
mentales del Derecho Administrativo parecen hallarse sumidas en
un estado de vaguedad conceptual, de confusin irreductible. As
ocurre con el concepto de acto administrativo, una de las nociones
capitales, sin duda, de esta rama del Derecho en tomo ya partir de la
cual comenz a construirse histricamentel.
Precisamente, el concepto de acto administrativo tiene un estado
de indefinicin constante, debido fundamentalmente a dos causas,
sealadas efectivamente por el estudioso espaol. De una parte, la
disparidad terica: el acto administrativo ha sido objeto, a lo largo de
los poco ms de doscientos aos de su historia, de diversas construc-
ciones doctrinales difcilmente conciliables entre s y, de otro lado, la
impresionante variedad de las actividades que la Administracin
lleva a cabo, que hace muy difcil la construccin de un esquema
doctrinal unitario que remita a un concepto genrico de las decisiones
administrativas2 .

Cfr. SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso, Principios de Derecho Administrativo,

vol. Il, 2a ed., Centro de Estudios Ramn Areces, Madrid, 2000, p. 127
SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso, [bid., p. 127. Esto ltimo tambin ha sido
reseado por uno de los principales estudiosos del acto administrativo,
BocANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones sobre el acto administrativo, 3" ed., Civitas,
Madrid, 2006.

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Lo anterior debe complementarse con el hecho de que entre
I - ACTO ADMINISTRATIVO, SILENGO ADMINISTRATIVO y PROCEDIMIENlD ADMINISTRATIVO-
nosotros ha calado bastante un concepto doctrinario muy amplio del
acto administrativo, pese a que tenemos una definicin legal que
precisa lo que es acto administrativ03 a efectos de su aplicacin en el
ordenamiento jurdico-administrativo. Considero que ello se debe a
que venimos importando interpretaciones conceptuales sobre el acto
administrativo que se sustentan en textos clsicos espaoles cuando
no argentinos, sin considerar el riesgo de hacer ello; puesto que tales
pases no cuentan con una definicin legislativa del acto administra-
tivo, a diferencia nuestra. Por tanto, cabe preguntarse si es correcto
interpretar nuestra Ley o al menos el ordenamiento legislativo del acto
administrativo de acuerdo a lo que diga en tales pases. No es una
expresin de chauvinismo, pero creo y sostendr en este trabajo que
debemos interpretar nuestro concepto del acto administrativo a la luz
de doctrina ms renovada (como aqulla inspirada en doctrina
alemana) y que ya ha superado los debates de la falta de definicin
legislativa del acto administrativo.
Precisamente, uno de los grandes defectos tericos que se ha impreg-
nado en las diferentes concepciones del acto administrativo lo consti-
tuye la influencia de la visin impugnatoria o revisora del proceso
contencioso-administrativo (como proceso hecho a un acto) en la
construccin del concepto doctrinal del acto administrativo. Esto ltimo
se explica en la denominada concepcin revisora del proceso con ten-
Esto de las definiciones legales es algo bastante discutido en la metodologa
legislativa. Algunos sealan que no es necesario, y que las definiciones deben
ser hechas por la jurisprudencia. Otros, por el contrario, reclaman las
definiciones normativas. As, en Espaa, por ejemplo, un sector de la doctrina,
orientado hacia el lado alemn, pide la definicin del acto administrativo en
la norma, tal como lo hace la propia Ley de procedimiento administrativo
alemn (artculo 35). Son muestra de ello, por ejemplo, Ramn PARADA y Ral
BOCANEGRA. El pedido de definicin legislativa no es balad, se hace para
evitar un crecimiento desmesurado e innecesario del concepto del acto
administrativo, elaborado jurisprudencialmente de una manera tan extensa
que prcticamente es intil. Por otro lado, otros estudiosos lo consideran
innecesario y prefieren apoyar la opcin de que la Ley de procedimiento
administrativo no defina al acto administrativo. Pues dicho debate en nuestro
medio es innecesario. La LPAG en su artculo 10 define qu es y qu no es acto
administrativo. La cuestin radica en cmo interpretar dicha disposicin
normativa.
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r
cioso-administrativo4, postura que propone que dicho proceso se
centre exclusivamente en la revisin de una decisin previa emitida
por la Administracin, donde dicho dogma de cuo francs 5 irradi a
las experiencias jurdicas italiana, espaola y, en general, a los
ordenamientos europeos continentales y latinoamericanos, los cuales
han optado en su mayora, por no definir el concepto de acto admi-
nistrativo. Por dicho motivo, tanto doctrinantes como la jurisprudencia,
ante los peligros de denegacin de justicia debido al dogma revisor,
desarrollaron un concepto amplio o genrico del acto administrativo,
a fin de lograr la plenitud de la revisin jurisdiccional de todas las
decisiones administrativas, en la idea de no dejar resquicio libre de
control jurisdiccional, razn por la cual se ensanch innecesariamente
el concepto de acto administrativo, concebido genricamente como
toda d~claracin de voluntad (explcita o tcita de la administracin).
De esta manera, de la original concepcin del acto administrativo
como una medida decisoria (en la concepcin de atto MAYER Y la
doctrina alemana subsiguiente), esto es, de una declaracin de voluntad
decisoria en ejercicio de una potestad administrativa, se pas a
considerar tambin como actos administrativos a declaraciones de
juicio, conocimiento o deseo e, inclusive, a actos de incidencia general,
ello con la finalidad de no dejar resquicio alguno de la actividad
administrativa fuera del control jurisdiccional, con lo que necesaria-
mente, en funcin de la bsqueda de mayores mbitos de tutela se
perdi de vista la finalidad esencial del acto administrativo, la cual es,
a nuestro criterio (siguiendo las enseanzas del destacado profesor de
la Universidad de Oviedo, Ral BOCANEGRA), brindar estabilidad a las
relaciones jurdicas constituidas por la Administracin Pblica en ejercicio
Para crticas fulgurantes en contra de tal concepcin errada del proceso
contencioso-administrativo, vase FERNNDEz TORRES, Juan Ramn, Jurisdiccin
administrativa revisora y tutela judicial efectiva, Civitas. Madrid, 1998.
La referencia es al Arret Cado del Consejo de Estado francs, desde el cual
se concibi jurisprudencialmente la regla de la decisin previa como
condicin necesaria para acceder a la jurisdiccin contencioso-administrativa,
revisora siempre de un acto administrativo previo. Sobre dicho fallo, vase
LONG, Marceau / WEIL, Prosper / BRAIBANT, Guy / DELVOLV, Pierre / GENEVOIS,
Bruno, Los grandes fallos de la jurisprudencia administrativa francesa, 2a ed. en
espaol, Ediciones Librera del Profesional, Bogot, 2009.
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de sus potestades, es decir, brindar estabilidad a las decisiones de la adminis-
tracin que constituyen, modifican o extinguen (esto es, regulan) los
derechos, intereses y obligaciones de los ciudadanos en un caso concreto.
Gtro tema importante es lograr una definicin de acto adminis-
trativo que calce adecuadamente con los conceptos que se tengan de
la norma administrativa (los reglamentos, directivas e instrucciones)
y del contrato administrativo, los cuales, junto con el acto, son las deno-
minadas formas jurdicas del sistema de actos jurdico-pblicos sea-
ladas correctamente por GALLEGO ANABITAR"fE'i. Vale decir, tener un
concepto de acto administrativo que sea preciso y claro, y a su vez
tenga un valor para poder ser diferenciado de la norma y el contrato.
En funcin de 10 expuesto, es preciso analizar las diferentes concep-
ciones histricas del acto administrativo, para luego efectuar una
deconstruccin y posterior reconstruccin de un concepto estricto del
acto administrativo, desligado del gravamen impugna torio que ha
impregnado dicho concepto, e incidiendo netamente en la construccin
(BOCANEGRA) que sostiene el denominado contenido regulador del
acto administrativo como nota caracterstica del referido concepto, para
as poder sostener la tesis segn la cual la LPAG contiene dos concep-
ciones, una amplia y otra estricta del acto administrativo, en funcin
de lo cual sostendremos que la nocin amplia implica todo tipo de
declaraciones jurdicas de voluntad con eficacia externa de la Adrrii-
nistracin, pero slo algunas tendrn el carcter de resoluciones
con contenido regulador de relaciones jurdicas-pblicas, motivo
por el cual cabra distinguir entre actos administrativos en sentido
amplio y actos administrativos en sentido estricto. stos ltimos seran
los nicos actos administrativos impugnables, que ponen fin a la
instancia administrativa, y seran los ms importantes dentro de la
construccin terica propuesta por la LPAG.
2. Los diversos orgenes doctrinales de la nocin de acto admi-
nistrativo
La doctrina nos informa que existen diversas concepciones del
acto administrativo, las cuales denotan los trminos de su evolucin.
As, en forma breve, seran las siguientes:
Cfr. GALLEGO ANABITARTE, Alfredo / MENNDEZ REXACH, ngel, Acto y
procedimiento ... , op. cit., pp. 21 Y ss.
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_ ACID ADMINISlRATIVO, SILENOO ADMINISlRATIVO y PROCEDIMIENTO ADMINISlRATIVO-
a) Concepcin procesalista
Esta concepcin encuentra su origen en la experiencia francesa
posrevolucionaria. Como consecuencia de la Ley del 16-24 de agosto
de 1790, que estableci el principio de separacin de autoridades
judiciales y administrativas, en 1795 (especficamente el 16 de fructidor
del ao III), se prohibi a los tribunales el conocimiento de los actes
d'administration o actos administrativos, cualquiera que sea su
especie7 En tal sentido, la nocin del acto administrativo tuvo un
origen eminentemente procesalista: toda decisin de la adminis-
tracin emitida en uso de sus funciones quedaba excluida del control
de los jueces ordinarios y confiada a los rganos de lo contencioso-
administrativos.
b) Concepcin judicialista
Esta fue la tesis de Gtto MAYER, quien, frente a la amplsima
concepcin procesal del acto administrativo como criterio delimitador
de las competencias entre los tribunales ordinarios y los del conten-
cioso-administrativo, propuso una definicin del acto administra-
tivo haciendo un smil entre la actividad del Poder Judicial y de la
Administracin. A la manera de la sentencia judicial, que usa un
silogismo para la aplicacin del Derecho (Premisa mayor: la norma
jurdica; premisa menor: los hechos acaecidos en la realidad. Se
produce la subsuncin de la premisa menor en la mayor y se tiene
como consecuencia una sentencia), MAYER sostuvo que el acto por
excelencia de la administracin deba ser el acto administrativo,
puesto que tanto ste como la sentencia son pronunciamientos
solemnes mediante los cuales se aplica autoritariamente la norma
jurdica a un supuesto de hecho singular9 En dicho sentido, el estu-
dioso alemn defini al acto administrativo en los trminos siguientes:
[ ... ] acto administrativo: (es) una declaracin de autoridad
dictada por la Administracin, que establece en el caso concreto lo
Sobre este terna, ahondar en MUoz MACHADO, Santiago, La reserva de
jurisdiccin, La Ley, Madrid, 1989.
Cfr. GARCA-TREVljANO Fas, Jos Antonio, Los actos administrativos, l ' ed., Civitas,
1986, pp. 47 Y ss. Asimismo, vase GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de Derecho
Administrativo, vol. 1, 10' ed., Tecnos, Madrid, 1989, pp. 375-376.
Cfr. SANTAMARA PASTOR, Juan Antonio, op. cit., pp. 128-129.
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que para el administrado es el Derecho10. Este concepto incide emi-
nentemente en definir al acto sobre la base de un criterio subjetivo
(acto de una autoridad administrativa) y en un concepto objetivo
(la determinacin de lo que es derecho en un caso concreto para el
ciudadano).
Sin embargo, dicha tesis fue considerada como muy restrictiva a
efectos de conceptualizar al acto administrativo, toda vez que redujo
su espectro a un reducido campo de actuacin: al de las decisiones de
autoridad que ponan fin a un procedimiento administrativo (al igual
que las sentencias que ponen fin al proceso). Ms adelante veremos
que esta crtica, fundamentalmente italiana, ser importante dentro
de la evolucin y ensanchamiento ilimitado del concepto del acto
administrativo, como se ver a continuacin.
e) Concepcin negocial del acto administrativo
La influencia de la escuela pandectstica del Derecho Privado,
desarrollada fundamentalmente en Alemania bajo los influjos de
Bernhard WINDSCHEID, abarc no solamente los campos del Derecho
Privado, sino que tambin ejerci una vis atractiva sobre el Derecho
Pblico. Esta influencia se not en la doctrina de la primera mitad del
siglo XX, la misma que forj una teora del acto administrativo con
relacin al concepto del negocio jurdico.
El elemento bsico de esta definicin negocial fue concebir al
acto administratiVo como una declaracin productora de efectos jur-
10 Cfr. MAYER, Otto, Deutsches Verwaltungsrecht, t. I, 3" ed., Duncker & Humblot,
Leipzig - Mnchen, 1924. Empleo la traduccin de dicho pargrafo realizada
por el profesor espaol Ral BOCANEGRA. Cfr., BOCANEGRA, Ral, Leccin 5. La
teora general del acto administrativo. Anexo, Materiales complementarios
de Lectura y Estudio, en CANO CAMPOS, Toms (coord.), Lecciones y Materiales
para el estudio del Derecho Administrativo, t. nI. La actividad de las
Administraciones Pblicas, vol. I, La forma, Iustel, Madrid, 2009, p. 173.
Preferimos emplear dicha traduccin, mucho ms fiel que la clsica que se
emplea en nuestro medio, donde se emplea la traduccin al espaol de la
primera edicin francesa de la obra de MAYER, de 1896. Cfr. MAYER, Otto,
Derecho Administrativo alemn. Parte General, t. 1, trad. de la 1" ed. francesa de la
obra por Horacio HEREDlA y Ernesto KROTOSCHIN, Depalma, Buenos Aires, 1982,
p. 126, donde se seala que El acto administrativo es un acto de autoridad
que emana de la administracin que determina frente al sbdito lo que para
l debe ser de derecho en un caso concreto.
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-~i _ Acro ADMINISmATIVO, SILENOO ADMINISTRATIVO y PRcx::EDIMIEN1D ADMlNlSTRATIVO-
1
i dicos, lo que conduca a generalizar un concepto amplio de acto
i administrativo, que engarza necesariamente con la totalidad de la
i
i
actividad jurdica (formal) de la Administracin. Esta tesis fue as
adoptada, entre otros, por Guido ZANOBINI, quien definiera al acto
1 administrativo como cualquier declaracin de voluntad, de deseo,
de conocimiento o de juicio realizada por un sujeto de la Adminis-
-1 tracin Pblica en ejercicio de una potestad administratival1.
I
1
11 ZANOBINI, Guido, Corso di diritto amministrativo, vol. 1, Dott. Antonino Giuffr
Editore, Miln, 1947, p. 187, citado por BOQUERA OLNER, Jos Mara, Estudios
sobre el acto administrativo, 1" ed., Civitas, Madrid, 1982, p. 24. Cabe referir que el
criterio esbozado por ZANOBINI ha logrado tener una particular fortuna en el
mbito de la doctrina jurdica administrativa espaola, siendo seguido por la
mayora de autores. Al respecto, vase GARCA DE ENTERRA, Eduardo /
FERNNDEZ Toms-Ramn, Curso de Derecho Administrativo, vol. I, Civitas,
Madrid, 1999, p. 540: Acto administrativo sera as la declaracin de voluntad,
de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administracin en
ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria;
GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, ap. cit., vol. I, p. 384;
MORELL OcmA, Luis, Curso de Derecho Administrativo, vol. II, 3" ed., Aranzadi,
EIcano, 1998, p. 191: El acto administrativo es una declaracin de voluntad,
conocimiento, deseo o juicio, emanada de un sujeto de la Administracin en el
ejercicio de una potestad administrativa; GARcA-TREVIJANO Fas, Jos Antonio,
Los Actos administrativos, op. cit., p. 95: Acto administrativo es declaracin
unilateral de conocimiento, juicio o voluntad, emanada de una entidad admi-
nistrativa actuando en su faceta de Derecho Pblico, bien tendente a constatar
hechos, emitir opiniones, crear, modificar o extinguir relaciones jurdicas entre
los administrados, o con la Administracin, bien con simples efectos dentro
de la propia esfera administrativa. GoNZLEZ NAVARRO, Francisco / GoNZLEZ PREZ,
Jess, Comentarios de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas
y del Procedimiento Administrativo Comn, 2' ed., vol. I, Civitas, Madrid, 1999,
pp. 1438-1440. En sede hispanoamericana, SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando,
Tratado de Derecho Administrativo, t. II, 4" ed., Universidad Externado de
Colombia, Santaf de Bogot, 2003, p. 131: Acto administrativo (es) toda
manifestacin unilateral, por regla general de voluntad, de quienes ejercen
funciones administrativas, tendiente a la produccin de efectos jurdicos.
En contra de esta doctrina, y bajo una fuerte influencia alemana, VILLAR P ALAS,
Jos Luis, Apuntes de Derecho Administrativo. Parte General (con la colaboracin
de Rafael GMEZ FERRER MORANT), t. II, Universidad Nacional de Educacin a
Distancia, Madrid, 1974, pp. 20-29; PARADA, Ramn, Derecho Administrativo,
vol. I, 6" ed., Marcial Pons, Madrid, 1994, pp. 92-96, quien refiere que se
propone definir al acto administrativo como aquel dictado por una Administracin
Pblica u otro poder pblico en el ejercicio de potestades administrativas Y
mediante el cual impone su voluntad sobre los derechos, libertades o intereses
de otros sujetos pblicos o privados, bajo el control de la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa, p. 95; BOCANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones sobre el
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Esta ltima concepcin ha hecho singular fortuna, en la medida
que propone un concepto amplio que ejerce una suerte de vis atractiva
respecto de todo el catlogo de las declaraciones de voluntad efec-
tuadas por una Administracin Pblica. Sin embargo, como procede-
remos a apreciar en las lneas que siguen, esta idea amplia se ha
formado con una intencin clara: ampliar el espectro del concepto de
acto administrativo con la finalidad de no dejar ninguna decisin
administrativa fuera del control jurisdiccional. Sin embargo, dicha
concepcin en el afn de ganar amplitud, necesariamente pierde de
vista el decisivo carcter regulador que es funcin esencial del acto
administrativo, es decir, la funcin productora de efectos jurdicos en
la esfera de los administrados que tiene dicha institucin jurdica.
3. La concepcin dominante clsica del acto administrativo.
El acto administrativo como declaracin de voluntad destinada
a la produccin de efectos jurdicos
Como sostenamos lneas arriba, desarrollada bajo el influjo de la
denominada concepcin negocial del acto administrativo, ha tenido
singular fortuna la postura que, siguiendo la propuesta de ZANOBINI,
identifica al acto administrativo como una declaracin de voluntad
de una entidad de la Administracin Pblica dirigida a la produccin
de efectos jurdicos. Su utilidad radic en la contribucin a la
acto administrativo, Civitas, Madrid, 2002, pp. 21-44; BocANEGRA SIERRA, Rul,
La teora del acto administrativo, Iuste!, Madrid, 2005, in tato; BOCANEGRA SIERRA,
Ral, Leccin 5. La teora general del acto administrativo, en CANO CAMPOS,
Toms (coord.), Lecciones y Materiales para el Estudio del Derecho Administrativo,
t. 111, La actividad de las Administraciones Pblicas: La forma, vol. I, Iustel, Madrid,
2009, pp. 153-180; BOCANEGRA SIERRA, Ral / GARCA LUENGO, Javier, La
potestad de dictar actos administrativos como intromisin en la libertad, en
Revista de Administracin Pblica, N 172, Enero-abril, 2007, Centro de Estudios
Polticos y Constitucionales, Madrid, 2007, pp. 103-140; GARcA LUENGO, Javier,
La nulidad de pleno derecho de los actos administrativos, Civitas, Madrid, 2002,
pp. 31-44; VELASCO CABALLERO, Francisco, Las clusulas accesorias del acto
administrativo, Tecnos, Madrid, 1996, pp. 43-54 (quien sostiene claras y
fundadas crticas a la concepcin negocial del acto administrativo); GALLEGO
ANABITARTE, Alfredo / MENNDEZ REXACH, ngel (con la colaboracin de Juan
Antonio CHINCHILLA PEINADO, Ana de MARCOS FERNNDEZ, Jos Ma. RODRGUEZ
DE SANTIAGO Y Blanca RODRGUEZ-CHAVES MIMBRERO), Lecciones de Derecho
Administrativo 2. Acto y Procedimiento Administrativo, Marcial Pons / Ediciones
Jurdicas y Sociales, Madrid, 2001, pp. 21-64.
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- Aoo ADMINISTRATIVO, SILENOO ADMINISTRATIVO y PROCEDIMIENlO ADMINISTRATIVO-
uniformizacin de un concepto adIInistrativo caractersticamente
dismil, as como en el hecho de haber trasladado las categoras
propias del negocio jurdico al acto administrativo, toda vez que, en
funcin a esta concepcin, se aplican al estudio del acto administrativo
las categoras propias del negocio jurdico: aS, los seguidores de la
concepcin que denominamos negocial desarrollan la teora del acto
administrativo en funcin a la sistemtica del negocio jurdico, estu-
dindose los elementos del acto, sus clases, su eficacia, su validez,
invalidez y extincin12
Empero, tal como hemos sealado, esta tesis o teora negocial de
los actos administrativos tiene como su base o fundamento una decla-
racin de voluntad administrativa en ejercicio de una potestad o poder
administrativo, necesariamente emitida para la produccin de efectos
jurdicos13 En tal sentido, se considera que el acto administrativo es un
vehculo de exteriorizacin de la voluntad administrativa, ya sea sta una
declaracin de voluntad, de deseo, conocimiento o juicio.
El acto administrativo consiste, entonces, en una declaracin
productora de efectos jurdicos, una declaracin, por lo dems unilateral,
en el sentido de que surte efectos por s misma, sin perjuicio de que en
determinados casos de actos favorables, la produccin de tales efectos
se condicione a una declaracin de voluntad recepticia del desti-
natario del acto (los llamados actos administrativos necesitados de
aceptacin, sealados por la doctrina alemana).
Esta declaracin, en dicha tesitura, siempre ser intelectual, en la
medida que constituye un proceso pe exteriorizacin de una voluntad
predeterminada en la norma que habilita a su emisin14 . Excluye por
lo tanto a las meras actuaciones materiales, tcnicas o de hecho,
propias de la ejecucin material del contenido de lo dictado por los
actos administrativos15
12 En sede nacional puede observarse la adhesin a dicho criterio de anlisis
por parte de GUZMN NAPUR, Christian, El nuevo rgimen de los actos
administrativos, en Revista Jurdica del Per, Mayo 2002, Normas Legales,
Trujillo, 2002.
13 SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso, Principios ..., vol. 11, op. cit., p. 147.
14 BOCANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones ... , op. cit., p. 40.
15 Criterio seguido por el legislador peruano al sealar que no son actos
administrativos los comportamientos y actividades materiales de las
entidades (art. 1.2.1 LPAG).
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En tal sentido, esencialmente, el acto administrativo constituir
una declaracin de voluntad, una decisin de la Administracin en virtud
de la cual se concreta para un supuesto especfico la potestad conferida
por la ley; la conjuncin de una y otra (la potestad y la decisin admi-
nistrativa), surte el efecto de crear, modificar o extinguir situaciones
jurdicas (que no es consecuencia exclusiva del acto administrativo,
sino de la potestad a travs de la intermediacin del acto administra-
tivo )16. Sin embargo, la doctrina que sostiene dicha concepcin, tambin
sostiene que los actos administrativos no solamente contienen decla-
raciones de voluntad o decisorias, sino que tambin incluyen declara-
ciones que pueden no necesariamente ser de voluntad. En tal sentido,
se reconoce que la declaracin que contiene el acto administrativo, no
slo es de voluntad, sino que tambin puede serlo de juicio o valoracin,
de conocimiento y de deseo o propuesta.
En funcin de lo anteriormente expuesto, en las declaraciones de
juicio, el autor no solamente expone lo que sabe y conoce, sino que
adems opina y enjuicia el fenmeno que se le presenta17 En ese
sentido, cuando emite una declaracin de juicio, la Administracin
manifiesta una opinin en relacin a un hecho, acto o cualidad de
una persona o una cosa18 Ejemplo de estas declaraciones de juicio, en
el mbito del acto administrativo, lo constituyen los informes, dict-
menes, opiniones consultivas, calificaciones, evaluaciones, rendi-
ciones de cuentas, actos de fiscalizacin, entre otros.
En las declaraciones de conocimiento, la voluntad humana juega
un mnimo papel, puesto que en ellas, el autor manifiesta lo que conoce
o sabe o le consta o le consta de alguna manera. MORELL refiere
que las declaraciones de conocimiento son aqullas por medio de las
que la Administracin exterioriza datos o realidades que ha consta-
tado previamente, verificando la existencia de un hecho, un acto
o una cualidad de una persona o una cosa19 Ejemplo de estas decla-
raciones lo constituyen los actos certifican tes, los diligenciamientos,
16 SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso, Principios ..., vol. II, op. cit., pp. 147-148.
17 GARCA-TREVI]ANO Fas, Jos Antonio, El acto administrativo, Civitas, Madrid,
1986, p. 57.
18 MORELL OcAA, Luis, Curso de Derecho Administrativo, vol. II, 3 a ed., Aranzadi,
Navarra, 1998, pp. 198-199.
19 MORELL OCAA, Luis, Curso ..., vol. JI, op. cit., p. 198.
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T
- Acm ADMINJSTRATIVO, SILENOO ADMINJSTRATIVO y PROCEDIMIEN1O ADMINJSTRATIVO-
anotaciones o registraciones de ttulos o documentos, actos o trmites
y el levantamiento de actas o la referencia de rdenes verbales o los
actos de informacin o comunicacin.
Una declaracin de deseo, la voluntad exteriorizada refleja una
intencin, sugerencia o propuesta, esto es una intencin exteriorizada,
en determinado sentido. Se trata de declaraciones de una intencin
determinada, destinadas a provocar conductas o actitudes en otros
sujetos20 Tradicionalmente, se ha sealado que la Administracin
ejerce declaraciones de deseo, en los casos de las llamadas propuestas
de resolucin que el rgano instructor de un expediente eleva para su
consideracin al rgano competente para decidir 21, aunque tambin
se pueden hallar declaraciones de deseo, en las invitaciones a ofrecer
que lanzan las entidades pblicas al iniciar procedimientos de
seleccin de contratistas.
Finalmente, se distingue entre las declaraciones de voluntad y el
resto de declaraciones Quicio, conocimiento y deseo), en virtud a un
dato fundamental: las declaraciones de voluntad s producen efectos
jurdicos directos en la esfera de los derechos e intereses de los parti-
culares, mientras que, por regla general, el resto de declaraciones no
son susceptibles de incidir en la esfera jurdica de sus destinatarios, al
no contener un mandato ordenador de relaciones jurdicas22
4. Falencias de la concepcin clsica y amplia del acto
administrativo
El concepto antes descrito del acto administrativo impera en la
doctrina y experiencias jurdicas comparadas, sobre todo en la espa-
ola, aunque tambin ha ejercido influencia en Latinoamrica,
por ejemplo, en Argentina 23, en Colombia 24 e, inclusive, en nuestro
20 Ibidem.
21 SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso, Principios ..., vol. Il, op. cit., p. 148.
22 Ibidem.
23 En la doctrina argentina, resaltan las contribuciones modernas de los
profesores CASSAGNE y COMADIRA. Cfr. CASSAGNE, Juan Carlos, El acto
administrativo, 2 a ed. reimp., Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1981. Asimismo,
COMADIRA, Julio, El acto administrativo en la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos, con la colaboracin de Laura MONTl, La Ley, Buenos Aires,
2003.
24 Cfr. RODRiGUEZ, Libardo, Derecho administrativo, 14a ed., Temis, Bogot, 2002.
159
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25
pas Sin embargo, recientemente, se han denunciado las falencias
de dicha concepcin, sobre todo por la poca consistencia que la misma
tiene con el concepto de potestad o poder administrativo, aspecto
sacrificado en aras de ampliar el concepto de acto administrativo.
sta es la visin del profesor de la Universidad de Oviedo, Ral
BOCANEGRA, planteada en el ao 2002 en su pionera obra Lecciones
sobre el acto administrativo.
Ello es as, en la medida que se entiende que la potestad adminis-
trativa es la posibilidad de crear unilateralmente e imponer situa-
ciones jurdicas en el marco de normas de Derecho Pblico, esto es, la
posibilidad de mandar, de imponer una conducta a otro; ni la Admi-
nistracin Pblica ni nadie puede mediante declaraciones de deseo,
de conocimiento o de juicio ejercer dicha potestad o poder. Tal como
seala BOQUERA Los deseos, los conocimientos y los juicios no crean
derechos y obligaciones y muchos menos los imponen a un sujeto.
La creacin unilateral de consecuencias jurdicas y su imposicin a
un sujeto, slo puede ser obra de la voluntad26.
En funcin de lo expuesto, la teora amplia de los actos adminis-
trativos si bien es cierto ha tenido la virtud de producir el abandono
de un concepto demasiado estricto del acto administrativo (tal como
el expuesto originalmente por MAYER, que equiparaba el acto admi-
nistrativo con la sentencia judicial), tiene en s misma, una seria defi-
ciencia, la misma que es producto, precisamente, de su carcter
amplio o genrico. Precisamente, al haberse adoptado en la doctrina
un concepto amplio del acto administrativo (recurdese el concepto de
GARcA DE ENTERRA Y FERNNDEZ cualquier declaracin de voluntad, la construccin dogmtica cede ante una verdad manifiesta: los
juicio, conocimiento o deseo en ejercicio de una potestad administra-
tiva distinta de la reglamentaria), se pierde de vista que las enti-
dades de la Administracin Pblica emiten declaraciones de
voluntad con la intencin y con el objetivo de modificar el estado jur-
dico de terceros, en razn a que el ejercicio de una potestad adminis-
trativa implica la modificacin unilateral de una situacin jurdica
concreta y determinada en funcin de un apoderamiento previsto en la
25 Cfr. MORN URSINA, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento
Administrativo General, 8" ed., Gaceta Jurdica Editores, Lima, 2009.
26 Cfr. BOQUERA OUVER, Jos Mara, Estudios ... , op. cit., p. 26.
160
- Acro ADMINISTRATIVO, SILENOO ADMlNJSTRATIVO y PROCEDIMIENIO ADMlNISIRATIVO-
norma, donde dicho apoderamiento est previsto expresamente para
ser ejercido por la Administracin. De esta manera, partiendo de su
propia definicin, cuando la Administracin emite juicios de valor,
declara haber tomado conocimiento, manifiesta expresiones de
deseo, dichas actuaciones no constituyen, modifican o extinguen rela-
ciones jurdicas, no tienen eficacia per se, no producen una alteracin
de lo ya existente o del status jurdico de una persona.
En tal sentido, si asumimos que el acto administrativo tiene por
caracterstica esencial una decisin, una declaracin en el sentido de
modificar o alterar la realidad existente, mediante la constitucin,
modificacin o extincin de una relacin jurdica sometida al Derecho
Administrativo, las declaraciones de juicio, conocimiento y voluntad
no son pasibles de integrar el concepto del acto administrativo, puesto
que son actuaciones a las cuales les falta el contenido decisorio, el
contenido regulador de situaciones jurdicas existentes en la realidad.
Precisamente, la tutela especfica y exorbitante al rgimen comn que
concede el ordenamiento a los actos administrativos solamente puede
entenderse en la medida en que los mismos tengan un contenido
regulatorio o vinculante con respecto a la modificacin de la realidad.
En tal sentido, se hace necesario adoptar un criterio estricto, concreto
y vinculante del acto administrativo, en funcin del contenido regulador
del mismo, y del contenido estabilizador de las relaciones jurdicas por
l reguladas.
De otro lado, de nada sirve regular un concepto amplio, paradig-
mtico, omnicomprensivo del acto administrativo, si, en puridad, toda
nicos actos administrativos recurribles en sede administrativa o
impugnables ante la jurisdiccin contencioso-administrativa son
aquellos actos definitivos que ponen fin a la instancia, esto es, los que
finalizan el procedimiento, ya sean expresos o presuntos (excepcin
hecha de los actos de trmite cuando determinan la imposibilidad de
continuar el procedimiento o produzcan indefensin), criterio por lo
dems seguido por la LPAG en su artculo 206.2).
Con ello, las declaraciones de juicio, deseo o conocimiento,
seran excluidas del mbito de impugnacin administrativa o juris-
diccional, al menos en forma directa, en la medida que nunca contienen
una faceta decisoria, es decir, son insusceptibles de ejercer efectos
jurdicos sobre una situacin jurdica concreta. Con ello, se va al traste
161
---------RAMN A. HUAPAYA TAPIA---------
r - Acro ADMINISTRATIVO, SILENOO ADMlNJSIRATIVO y PROCEDIMIENID ADMlNJSIRATIVO-
la caracterizacin de un concepto amplio de acto administrativo en
orden a garantizar una justiciabilidad plena de las enteras formas de
manifestacin de la voluntad administrativa27. Lo cierto es que si
bien es cierto que existe una concepcin amplia del acto adminis-
trativo, no todos los actos pueden ser pasibles de fiscalizacin o
control en sede administrativa o judicial, siendo que a lo mucho pueden
ser controlados mediante su asimilacin a un acto decisorio o que
ponga fin al procedimiento.
Consecuentemente, el acto administrativo no logra desprenderse
del gravamen que supone su configuracin como un modo de acceso
del particular a la garanta jurisdiccional del control de la actividad
administrativa, puesto que se le sigue considerando como un criterio
todava til para distinguir qu parte o no de la actividad administra-
tiva es susceptible de control jurisdiccional28
En funcin de lo expuesto, necesariamente debe hacerse hincapi
en el hecho que el acto administrativo tiene un aspecto mucho ms
importante que el de constituir un parmetro necesario para el control
de la actuacin administrativa. Proponemos para dicho concepto un
camino distinto, puesto que enfatizamos en sealar, siguiendo claro
est a BOCANEGRA, que la funcin primordial del acto administrativo es su
carcter regulador, creador de relaciones jurdicas entre administracin y
administrados sometidas al Derecho Administrativo. . tal sentido, apostamos por una configuracin estricta del acto admi-
Esta nocin se explica en la medida que el acto administrativo es
un instrumento para el ejercicio de las potestades administrativas,
siempre de ejercicio unilateral, en la medida que la concrecin de los
poderes abstractos que la norma confiere a la Administracin se logra a
27 Con respec.to a ello BOCANEGRA ha sealado lo siguiente, [ ... Jen realidad, no
puede hablarse entre nosotros, en la prctica, de un concepto preciso de acto
administrativo dotado de un rgimen jurdico unitario con perfiles definidos
y sustantividad propia. Ello es aS, como tambin ha podido notarse, porque
cualquier concepto abstracto que quiera emplearse -ya sea estricto o amplio-
resulta inutilizado por la exigencia jurisdiccional de considerar acto
administrativo toda actuacin administrativa susceptible de tutela judicial
efectiva, lo que determina una extensin desmesurada, ciertamente, del
concepto jurisprudencial de acto administrativo, concepto que resulta, as,
independientemente de su funcionalidad especfica, perfectamente
inservible. Lecciones ... , op. cit., p. 41.
28 Cfr. BOCANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones ..., op. cit., p. 22.
162
travs de la emisin de declaraciones de voluntad unilaterales destinadas a
regular situaciones jurdicas de los particulares, en el marco de normas de
Derecho Administrativo, y para un caso individualizado perfectamente.
De tal suerte que, como consecuencia de esta funcin primordial,
concreta y estricta del acto administrativo, esto es, su carcter regulador,
opera, adems, una funcin estabilizadora, la que se expresa en otorgar
seguridad y estabilidad a las relaciones jurdicas que son objeto de una regu-
lacin concreta, en la medida que se trata de declaraciones no realizadas en
virtud a un libre albedro o voluntad de las entidades, sino que se trata de
actos estrictos de aplicacin del derecho al caso concreto, en este caso, al
universo de relaciones jurdicas entabladas entre la administracin y los
administrados.
De esta manera, resulta necesario adoptar un concepto estricto
de acto administrativo, desprovisto del gravamen de la impugna-
bilidad o incidencia jurisdiccional en el concepto, y que realmente
otorgue un sentido especfico al acto administrativo: antes de constituir
un criterio de calificacin sobre qu es impugnable o pasible de ser
recurrido, el acto administrativo debe cumplir una funcin material o
institucional, puesto que constituye una institucin dirigida a producir
seguridad jurdica en las relaciones entre la Administracin y los particulares,
dotada de una estabilidad y fijeza desconocidas en Derecho privad029 En
nistrativo, que aluda antes que nada a la funcin estabilizadora de
las relaciones jurdicas existentes entre la Administracin y los parti-
culares, y al contenido regulador de las situaciones jurdicas que
surjan de dichas relaciones.
5. La propuesta de revisin terica del concepto de acto admi-
nistrativo (BOCANEGRA) o la concepcin estricta del acto
administrativo en funcin a su contenido regulador de
situaciones jurdicas de Derecho Administrativo
La concepcin que venimos sealando, en base a las enseanzas
del profesor Ral BOCANEGRA y a la doctrina alemana sobre la
materia, busca destruir aquel enlace que conecta al acto adminis-
trativo como el concepto destinado a delimitar el objeto o la materia
susceptible de impugnacin jurisdiccional, puesto que se rechaza la
29 Cfr. BOCANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones..., op. cit., p. 22.
163

r. . .
---------RAMN A. HUAPAYA T A P I A - - - - - - - - -
concepcin amplia del acto administrativo. Esta posicin, que
compartirnos por su certeza, parte, por el contrario, de la premisa de
aislar el contenido regulador del acto administrativo, esto es, la
produccin de efectos jurdicos en una esfera jurdica distinta al del sujeto
emisor de tal declaracin de voluntad (esto es, la entidad emisora del
acto), con la finalidad de incidir en un concepto estricto de acto admi-
nistrativo. Este carcter regulador se asienta sobre cuatro ideas
bsicas respecto de las declaraciones que integran un acto adminis-
trativo a) deben disponer de un carcter regulador; b) deben producir
efectos externos; c) deben ser adoptadas o dictadas por un sujeto
calificado, esto es, un rgano administrativo; y d) deben ser adop-
tadas en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la
potestad reglamentaria30
a) El carcter regulador del acto administrativo
Mediante la descripcin de esta caracterstica o dato esencial del
acto administrativo, se pretende sealar que los actos administrativos
deben dirigirse precisamente a la produccin o al establecimiento de
una consecuencia jurdica, consecuencia que consistir en la creacin,
la modificacin o la extincin de un derecho o un deber; o en su decla-
racin vinculante ... 31. En buena cuenta, ello significa que, como conse-
cuencia de su carcter regulador, los actos administrativos para serlo
deben encaminarse a la creacin, a la modificacin o a la extincin de
una determinada relacin jurdica, o a la declaracin (o a la negacin
de una declaracin) de un derecho (o de otra circunstancia jurdica-
mente relevante), respecto de una persona, cosa o situacin32 .
La adopcin de este carcter regulador desvincula as al acto
administrativo de la temtica relativa a las diferencias existentes
entre manifestacin y declaracin de voluntad, como rezagos de
una influencia de la doctrina del derecho privado en el concepto del
acto administrativo, lo que elimina ciertamente, la referencia al estado
intelectual del rgano que produce un acto administrativo (en la que
se apoya la distincin entre declaraciones de voluntad, de juicio,
30 BOCANEGRA SIERRA, Rul, Lecciones ..., ap. cit., p. 31.
31 MAURER, H., A/lgemeines VenvaItungsrecht, 13. Aufl., CH. Beck., Mnchen, 2000.
Citado por BOCANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones ..., ap. cit., p. 31.
32 BocANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones ..., op. cit., p. 31.
164
J, . ;;.~
I~
m
- Acro ADMINTSIRATIVO, SILENOO ADMlNJSIRATIVOY PROCEDIMIENIO ADMlNJSIRATIVO-
I
H
If. de conocimiento o de deseo, ya indicadas). As, BOCANEGRA seala que
La referencia al estado intelectual del rgano que produce un acto
f: administrativo constituye, en efecto, un antropomorfismo inacep-
" table (y completamente indiferente) cuando se trata de describir la
actividad de la Administracin, porque la voluntad administrativa
no consiste sino en el cumplimiento de la Ley y en la consecucin de
los fines pblicos que la propia Ley le encomienda, lo que el carcter
regulador de los actos administrativos contribuye tambin a poner de
manifiesto33 .
De esta manera, no seran actos administrativos en sentido
estricto por carecer de un evidente contenido regulador:
Las certificaciones y otras manifestaciones de conocimiento
de la Administracin: esto debido a que la toma de conoci-
miento de un hecho o acto con respecto a un particular no
tiene un contenido regulador o producto de efectos en la esfera
jurdica de un particular, toda vez que esta clase de manifes-
taciones carece de un contenido decisorio. Sin embargo, este
tipo de declaraciones podran en ocasiones tener carcter
regulador, sobre todo cuando sirven de prueba para la exis-
tencia de un hecho, de un derecho o de una condicin de un
procedimiento administrativo futuro, esto es cuando tienen
efectos constitutivos, por ejemplo, en caso de actuaciones e
inscripciones registrales constitutivas de derechos (p.e. inscrip-
ciones registrales, de hipotecas, de derechos mineros, etc.).
El acto que declara el agravio al inters pblico como
requisito de admisibilidad del proceso contencioso-adminis-
trativo iniciado por la propia Administracin, conforme al
segundo prrafo del artculo 13 del TUOLPCA: no es un acto
administrativo en sentido estricto, ya que carece de carcter
regulador, no genera modificacin de estatus subjetivo
alguno, y se trata solamente de una declaracin de las razones
por las cuales la Administracin Pblica considera que un
acto propio agravia a la legalidad y al inters pblico, motivo
33 BocANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones ..., ap. cit. Asimismo, vase FORS1HOFF, Emst,
Tratado de Derecho Administrativo, trad. de la S" ed. alemana, Instituto de
Estudios Polticos, Madrid, 1958, pp. 289-291.
165
---------RAMN A. HUAPAYA T A P I A - - - - - - - - -
por el cual tiene la necesidad imperiosa de recurrir al rgano
jurisdiccional a fin de que se declare su nulidad. En tal sentido,
al carecer de carcter regulador, no puede ser considerado
como un acto administrativo en sentido estricto.
Las comunicaciones, informes, opiniones, recomendaciones
y advertencias, no son propiamente actos administrativos al
carecer de efectos reguladores. Definitivamente, las manifes-
taciones de juicio constituyen actos preparatorios o formativos
de una decisin administrativa, por lo que carecen de efectos
constitutivos o modificatorios de la realidad preexistente. Sin
embargo, en algunos casos pueden contener efectos regula-
dores, sobre todo en el caso de consultas vinculantes realizadas
por entidades pblicas, en los que la declaracin de la entidad
hace presumir la promesa de emisin de un acto administra-
tivo en determinado sentido.
Las decisiones confirmatorias de otros actos anteriores, siempre
que no abran un nuevo plazo de impugnacin. Son actos
administrativos, por el contrario, las resoluciones que prolongan
la eficacia temporal de otro acto anterior o las que modifican,
revocan o declaran la nulidad de otros actos 34
Las medidas administrativas de ejecucin material y las actua-
ciones puramente materiales, en general, siempre que su obje-
tivo tenga slo ese carcter materiaps. Precisamente, en estos
casos no existe una declaracin intelectual o volitiva, aplicativa
de las normas por parte de la Administracin, sino una mera
actuacin material, que en puridad no debera producir efectos
jurdicos en la esfera del administrado, sino nicamente mate-
riales (con la excepcin de los supuestos de vas de hecho,
aunque los mismos no se corresponden con los actos adminis-
trativos, puesto que tienen un rgimen diferente).
Los proyectos o propuestas de resolucin: al constituir meras
manifestaciones de intencin, deseo o propuesta, las mismas
no refieren a una declaracin que produzca efecto directo
sobre la esfera jurdica del administrado, aun cuando se
34 BOCANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones ... , op. cit., pp. 33-34.
35 Ibidem, p. 34.
166
- Acm ADMINlSfRATIVO, SILENOO ADMINlSfRATIVO y PROCEDIMIENTO ADMINlSfRATIVO-
incluyan en un expediente. Por ejemplo, lo constituyen los
proyectos de Resoluciones que emiten las Comisiones de
Procesos Disciplinarios en el marco de sus labores de instruccin
en tales procesos. Dichas declaraciones no obligan ni vinculan
al rgano de decisin, siendo simples expresiones de deseo,
emitidas por un rgano administrativo.
Los actos de trmite: los actos de trmite del procedimiento
administrativo no son actos administrativos en sentido estricto,
por su falta de carcter regulador, toda vez que contienen
actos preparatorios, formativos, de una decisin administra-
tiva final o resolutiva de un procedimiento. En s, carecen de
un contenido regulador, al margen de su eventual impugnacin
o no. Ello no hace sino manifestar una verdad de perogrullo:
no todo 10 impugnable en sede administrativa o jurisdic-
cional necesariamente debe ser un acto administrativo. Sin
embargo, cuando un acto de trmite, cualificado, produce
indefensin o determina la paralizacin de un procedimiento
(artculo 206.2 LPAG), a pesar de carecer especficamente de
un contenido regulador, es susceptible de ser recurrido en sede
administrativa, e inclusive puede ser impugnado ante la sede
contencioso administrativa. Sin embargo, sobre ste ltimo
punto vale hacer una precisin: dichos actos de trmite cuali-
ficados son considerados nicamente a efectos procesales
como actos administrativos sometidos a control judicial, en la
medida que producen situaciones de afectacin de derechos
e intereses de los particulares, aunque como hemos sealado,
slo sern actos administrativos aquellos actos que tengan un
contenido regulador especfico.
b) La posibilidad de producir efectos externos
La decisin administrativa de carcter regulador debe,
adems, producir efectos externos, para poder integrar un acto admi-
nistrativo. Esta referencia a la produccin de efectos externos
alude a la extensin de los efectos de los actos administrativos frente
a terceros fuera o ms all de la entidad de la Administracin que
los dicta, o para ser ms exactos, ms all, incluso, de las posibles
relaciones interadministrativas producidas en el interior de un
procedimiento.
167
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Esta caracterstica de eficacia externa de los actos administra-
tivos permite distinguir, segn refiere BOCANEGRA, de los actos admi-
nistrativos (en cuanto no producen efectos externos), a determinadas
actuaciones administrativas con las que, acaso, pudieran confundirse,
como ocurre con las instrucciones y rdenes de servicio, o con las
aprobaciones, u otras declaraciones o actos de tutela que, siendo
necesarias en un procedimiento, slo producen efectos al exterior a
travs de la resolucin final del procedimiento a la que sirven de
presupuest036 Ciertamente, ello viene en la lnea de lo ya sealado
por BOCANEGRA y GARcA LUENGO, cuando sealan que el acto admi-
nistrativo constituye una intromisin en el mbito de libertad de los
particulares37, motivo por el cual la accin administrativa singular en
que consiste el acto debe tener un habilitacin legal expresa, esto es,
debe ser tpica, dado que a diferencia de los particulares, la Adminis-
tracin no tiene autonoma de la voluntad, sino que nicamente
aplica el principio de legalidad, vale decir las potestades conferidas
por Ley, la misma que a lo mucho habilita discrecionalidad, pero Ti!"'
otorga libertad38.
Por cierto, este criterio ha sido recogido en la LPAG, la misma
que en su artculo 1.2.1 establece que no son actos administrativos los
actos de administracin interna, esto es, aquellos actos destinados a
organizar o hacer funcionar las actividades o servicios internos de
la administracin, en la medida que nicamente producen efectos
al interior de la misma.
e) Los actos administrativos deben proceder de un rgano o de
una entidad de la Administracin Pblica habilitada a tal efecto
En efecto, este elemento orgnico o subjetivo de la configuracin
del acto administrativo resulta de capital importancia al definir no
slo una caracterizacin orgnica (el acto administrativo slo puede
36 BocANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones ..., op. cit., p. 35.
37 BocANEGRA SIERRA, Ral / GARCfA LUENGO, Javier, La potestad ... , op. cit.
38 Cfr. REBOLLO PUIG, Manuel, Principio de legalidad y autonoma de la voluntad
en la Contratacin Pblica, en AA.VV., La Contratacin Pblica en el horizonte
de la integracin europea, V Congreso Luso-Hispano de profesores de Derecho
Administrativo, INAP, Madrid, 2004, pp. 41-59. En la misma lnea, el prestigioso
civilista alemn, Werner FWME, El negocio jurdico, trad. de la 4" ed. alemana,
Fundacin Cultural del Notariado, Madrid, 1998. La cita expresa y referencia
a FLUME es de GALLEGO ANABITARTE, Alfredo et al., Lecciones ... , op. cit., p. 42.
168
- Acm ADMINISTRATIVO, SILENOO ADMINISTRATIVO y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-
ser emitido por una autoridad administrativa en el ejercicio de tal
funcin), sino que, adems, permite incidir en un aspecto necesario: el
carcter unilateral del acto administrativo. Para la formacin del acto
administrativo se requiere nicamente de la declaracin o decisin
proveniente de una autoridad administrativa, sin que para la eficacia
de esta decisin deba concurrir otra voluntad. Con ello se excluye del
concepto de los actos administrativos a las formas de actividad
consensual de la Administracin, lo que necesariamente nos conduce
a la problemtica de los contratos de la Administracin pblica39
d) Los actos administrativos deben dictarse en el ejercicio de
una potestad de Derecho Pblico
Este ltimo dato seala el carcter atributivo de la potestad para
dictar actos administrativos. Esta potestad o poder debe provenir de
una ley, por ejercicio de un sistema de vinculacin positiva a la lega-
lidad, en la medida que se busca modificar la realidad en funcin a la
emisin de un acto de contenido decisorio sobre la esfera del parti-
cular. Consecuentemente, el rgimen jurdico aplicable ser uno de
Derecho Pblico, donde primar la idea de la autoridad adminis-
trativa y la idea de la autotutela declarativa establecida a favor de la
Administracin con la finalidad de imponer situaciones de carcter
regulador.
e) Finalmente, los actos administrativos deben ser conse-
cuencia de una potestad administrativa distinta a la potestad
reglamentaria
Aqu pretende subrayarse el carcter de aplicacin del Derecho
al caso concreto que se predica del acto administrativo, diferencin-
dose por tanto de una labor de creacin del Derecho, que puede
predicarse de la funcin normativa o potestad reglamentaria de la
Administracin Pblica. Ello se explica en la medida que el acto admi-
nistrativo no innova el ordenamiento jurdico, sino que lo aplica,
39 Aun cuando tambin existen calificadas voces que propugnan la tesis
unilateralista para los contratos pblicos. Sobre este particular, vase
MARTiNEZ LPEZ MUIZ, Jos Luis, Naturaleza jurdica del contrato pblico,
en RODRGUEZ-ARANA MUoz, Jaime / SANZ RUBIALES, Iigo / SENDiN GARCiA,
Miguel ngel (dirs.), La contratacin administrativa en Espaa e Iberoamrica,
Cameron May - Junta de Castilla y Len, Londres, 2008, pp. 481-522.
169
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---------RAMN A. HUAPAYA T A P I A - - - - - - - - -
mientras que el Reglamento supone una alteracin del Derecho obje-
tivo, un episodio de creacin del Derecho40 Sin embargo, esta carac-
terstica encuentra un punto de partida diferente en nuestra expe-
riencia, toda vez que tambin alude a la referencia de que el acto
administrativo est dirigido a la regulacin de una situacin concreta
o de un caso particular. No habra problema en este caso con respecto
a la diferenciacin del acto administrativo con el reglamento, si se
sobreentiende que el acto administrativo siempre tiene efectos parti-
culares sobre personas determinadas o determinables, mientras que el
Reglamento tiene destinatarios abstractos o generales, por su condicin
de norma. Sin embargo, estrictamente, la referencia a una regu-
lacin de un caso particular alude al carcter concreto, especfico de
una medida, y no al aspecto de los destinatarios de la misma41
Una vez desarrolladas las caractersticas que debe tener un acto
administrativo en sentido estricto, hacemos nuestra la definicin que
brinda BOCANEGRA del acto administrativo: es toda decisin o
resolucin administrativa, de carcter regulador y con efectos frente
a terceros dictada por la Administracin en el ejercicio de una
potestad administrativa distinta de la reglamentaria42. Este concepto,
como veremos, tiene un doble significado: alude a un significado
estricto, restringido del acto administrativo, haciendo nfasis en su
carcter decisorio, y en su carcter de regulador de situaciones jurdicas
derivadas de las relaciones que se establecen entre la Administracin y
los ciudadanos. De otro lado, dicho concepto tambin tiene una
acepcin sustantiva: cumple una funcin estabilizadora, de proteccin
de la confianza existente en las relaciones que se traben entre los
particulares y la Administracin, mediante la concrecin de las rela-
ciones jurdicas que surgen de dicho acercamiento o contacto de la
Administracin con el ciudadano.
40 GARCA DE ENTERRA, Eduardo / FERNNDEZ, Toms-Ramn, Curso ... , vol. l,
op. cit., p. 183, nosotros mismos hemos seguido esta posicin ordinamentaIista
en HUAPAYA TAPIA, Ramn, El artculo V del Ttulo Preliminar de la Ley del
Procedimiento Administrativo General o el Derecho Administrativo como
Ordenamiento Jurdico, en DANS OROOEZ, Jorge y otros, Comentarios a la Ley
del Procedimiento Administrativo General- Ley N 27444, 2a parte, ARA Editores,
Lima, 2003, pp. 83-129. (Estudio incluido tambin en este libro).
41 BOCANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones ... , op. cit., p. 38.
42 Ibidem, pp. 30-31.
170
~ _:~
,--,0----.--
I _ Acro ADMINlSIRATIVO, SILENOO ADMINlSIRATIVO y PROCEDIMIENID ADMINISTRATIVO-
I
~ Esta concepcin, de cariz indudablemente germano, debe ser
I~ confrontada con la definicin legal que del acto administrativo ha
I desarrollado la LPAG. La pregunta que podramos formular es si el
~ concepto de acto administrativo contenido en la LPAG permite inter-
~ pretar la consagracin de un concepto estricto del acto administrativo,
haciendo nfasis en su contenido regulador, y desechando un acerca-
miento a una concepcin que lo identifique como toda forma de
declaracin de voluntad administrativa, en la medida que creemos
que la nueva concepcin del acto administrativo contenida en nuestro
ordenamiento apunta a desarrollar una configuracin estricta del
mismo, postura sta ltima que obedece a las funciones reguladora y
estabilizadora que modernamente se le otorgan al acto administrativo,
Sin embargo, tambin otra pregunta que surgira al respecto es qu
hacer con los actos administrativos que no lo son en sentido estricto? A
ello nos dedicamos en la siguiente seccin.
6. Encuadre de la propuesta terica con respecto al concepto 4e
la LPAG sobre el acto administrativo - Una concepcin dual
del acto administrativo
Dentro de las innovaciones que contiene la nueva LPAG puede
resaltarse la inclusin de un concepto legal del acto administrativo.
As, conviene recurrir al texto del artculo 1 de la LPAG, norma que
establece un concepto de acto administrativo, que a nuestro entender,
a la vez de recoger una concepcin amplia del acto, recoge tambin la
posicin del contenido regulador de los actos administrativos en
sentido estricto. La referida norma seala lo siguiente:
LPAG. Artculo 1.- Concepto de acto administrativo.
1.1 Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades
que, en el marco de normas de Derecho Pblico, estn desti-
nadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses, obliga-
ciones o derechos de los administrados dentro de una situacin
concreta.
1.2 No son actos administrativos:
1.2.1Los actos de administracin interna de las entidades desti-
nados a organizar o hacer funcionar sus propias activi-
dades o servicios. Estos actos son regulados por cada
entidad, con sujecin a las disposiciones del Ttulo Preli-
171
 ,5~
.
---------RAMN A. HUAPAYA T A P I A - - - - - - - - -
minar de esta Ley, y de aquellas normas que expresamente
as lo establezcan.
1.2.2Los comportamientos y actividades materiales de las
entidades .
Aunque calificada doctrina ha pretendido ver el origen de este
concepto del acto administrativo por el que ha optado la LPAG en la
doctrina negocial del acto administrativo a la que hacemos alusin
pginas arriba43, lo cierto es que nosotros consideramos que el origen
del concepto del acto administrativo de la legislacin peruana se
encuentra especficamente en la legislacin alemana, concretamente
en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo de 1976
(VerwaItungsverfahrensgesetz), norma que en su pargrafo 35.1 seala
lo siguiente: Acto administrativo es cualquier disposicin, decisin o
medida de autoridad, que un rgano adopta para la regulacin de un
caso concreto en la esfera del Derecho Pblico y que est orientada a
producir efectos inmediatos en el exterior44. Esta posicin adems
43 ESPINOSA-SALDAA BARRERA, Eloy, Ley del procedimiento administrativo
general, las razones de su puesta en vigencia y una breve mencin a sus
rasgos fundamentales, en Proceso & Justicia, Revista de Derecho Procesal,
ao 2002, N 2, editada por la Asociacin Civil Taller de Derecho, p. 116,
quien seala lo siguiente, en nota, Palabras ms, palabras menos, la
definicin acogida en el artculo 1, inciso N 1 de la Ley N 27444 es la ya
clsica acepcin planteada por ZANOBINI, nocin que en lneas generales
consideramos correcta, aun cuando confesamos que nos hubiese gustado
ms un planteamiento en la lnea de la Ley alemana de Procedimiento
Administrativo, el provvedimento italiano o la decisin executaire (decisin
ejecutiva) francesa. Sigue esa postura, asimismo, MARTIN TIRADO, Richard,
Anlisis de la "funcin normativa" de los Organismos Reguladores de la
Inversin Privada en los Servicios Pblicos. La dicotoma del rol del Estado
en 'la actividad econmica, subsidiariedad y solidaridad, en Ius et Veritas,
N 24, Lima, 2002, p. 105.
44 El primer prrafo del pargrafo 35 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo (Verwaltungsverfahrengesetz) de 1976 seala lo siguiente,
<<Verwaltungsakt is jede Verfgung, Entscheidung oder andere hoheitliche
Massnahme, die eine Behirde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des
iffentlichen Rechts trifft un die auf unmittelbare Rechstwirkung nach aussen gerichtet
ist>,. El texto original, as como la traduccin que reseamos en el texto, la
recogemos de GARCA LUENGO, Javier, La nulidad ... , op. cit., p. 32. Una traduccin
similar la encontramos en BocANEcRA SIERRA, Ral, Lecciones ... , ap. cit., pp. 29-30.
Asimismo, confrntese tambin la traduccin del texto ntegro de la Ley de
Procedimiento Administrativo de la Repblica Federal alemana, realizada por
Enrique LINDE PANIAGUA, publicada en el N 83 de la Revista de Administracin
172
i
~
H
E
I
- Acro ADMINlSIRATIVO, Sll..ENOO ADMINlSIRATIVO y PR<XEDIMIENID ADMINlSTRATIVO-
j encuentra un asidero prctico, y es que la Comisin que elabor el
I Anteproyecto de la LP AG tuvo como un referente principal las
disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo
~ alemana, tal como lo ha hecho notar acertadamente el profesor Jorge
45
DANS
Efectivamente, el numeral 1.1 del arto 1 de la LPAG contiene,
fuera de algunas diferencias semnticas, la esencia del concepto
estricto de acto administrativo desarrollado en la experiencia alemana.
Es posible entonces, aplicar nuestra tesis del acto administrativo en
sentido estricto, o del contenido regulador como dato esencial para
reconocer al acto administrativo, en la medida que dicha tesis se
sostiene fundamentalmente en el concepto legal del acto administra-
tivo desarrollado por la Ley del Procedimiento Administrativo Federal
alemana. En funcin de ello, puede afirmarse que podemos encontrar
entre ambas definiciones legales, una similitud incontestable entre los
elementos de la concepcin reguladora del acto administrativo y
los elementos que contiene la definicin del acto administrativo que
brinda el artculo 10 de la LP AG.
Sin embargo, la alusin a declaraciones que hace el numeral
1.1 del artculo 1 de la LPAG, as como lo sealado en el numeral 5.1
Pblica, mayo-agosto 1977, Instituto de Estudios Polticos Madrid, 1977,
p. 506, quien propone la siguiente traduccin espaola del pargrafo 35 de
la mencionada norma, Acto administrativo es toda disposicin, decisin u
otra medida autoritaria que adopte la autoridad para regular un supuesto
individual en el marco del Derecho Pblico y que se dirige al exterior
provocando efectos jurdicos inmediatos. Vase tambin, PARADA, Ramn,
Derecho ..., vol. I, ap. cit., p. 95, quien propone la misma traduccin del pargrafo
35 de la Ley alemana, en la lnea trazada por LINDE P ANIAGUA.
Finalmente, puede revisarse la ms reciente traduccin al espaol de la
Verwaltungsverfahrengesetz, realizada por el profesor argentino Pedro
ABERASTURY, con Evelyn Patrizia GOTTSCHAU y el profesor alemn Hermann-
Josef BLANKE, con la colaboracin de Konrad ScHEUERMANN, quienes proponen
la siguiente redaccin para el pargrafo 35 de dicha norma Un acto
administrativo es toda disposicin, decisin u otra medida de poder pblico
dictada por una autoridad administrativa para reglamentacin de un caso
individual dentro del mbito del Derecho Pblico y destinado a producir
efecto jurdico inmediato externo. Dicha traduccin est disponible en http/ /
www.aberastury.com/cursos/ default.php (Consultado el 01-02-2011).
45 DANs ORDEZ, Jorge, El proceso de elaboracin y aprobacin de la Nueva
Ley del Procedimiento Administrativo General, en AAVV., Comentarios a la
Ley del Procedimiento Administrativo General, ARA Editores, Lima, 2001, p. 21.
173
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---------RAMN A. HUAPAYA TAPIA - - - - - - - - -
del artculo 5 de la misma ley sobre el objeto del acto administrativo46
(el objeto del acto administrativo es aquello que decide, declara o
certifica la autoridad), hace preguntarnos si es que el concepto estricto
que se predica aqu sobre el acto administrativo calza efectivamente
con lo dispuesto en la LP AG. Considero que s es posible desprender
una doble visin del acto administrativo, con lo cual, siempre a la luz
del artculo 10 de la LPAG, ser posible distinguir dentro de dicho
concepto legal, entre actos administrativos en sentido amplio (toda
declaracin de voluntad con contenido jurdico y eficacia externa,
emitida por la Administracin Pblica en ejercicio de una potestad
administrativa distinta de la reglamentaria) y actos adminis-
trativos en sentido estricto, con carcter regulador y decisorio,
conceptos que se vinculan en una relacin de gnero a especie.
As, estimo que la generosidad de la redaccin del concepto de
acto administrativo contenido en la LP AG permite que quepan
ambas concepciones del acto administrativo. Distinguir entre ellas no
ser balad, ya que existirn diferencias entre ambas concepciones.
las cuales desarrollaremos en el resto de este trabajo.
7. Elementos de la definicin legal de acto administrativo contenida
en la LPAG (tanto de las concepciones amplia como estricta)
Una vez sealado que coexisten tanto un concepto amplio como
uno estricto del acto administrativo contenido en la LPAG, resulta
necesario efectuar un anlisis de cada uno de los elementos que
integran la definicin legal reseada, a fin de sustentar las tesis sea-
ladas anteriormente.
46 LPAG. Artculo 5.- Objeto o contenido del acto administrativo.
5.1 El objeto o contenido del acto administrativo es aqullo que decide, declara
o certifica la autoridad.
5.2 En ningn caso ser admisible un objeto o contenido prohibido por el
orden normativo, ni incompatible con la situacin de hecho prevista en las
normas; ni impreciso, obscuro o imposible de realizar.
5.3 No podr contravenir en el caso concreto disposiciones constitucionales,
legales, mandatos judiciales firmes; ni podr irringir normas administrativas
de carcter general provenientes de autoridad de igual, inferior o superior
jerarqua, e incluso de la misma autoridad que dicte el acto.
5.4 El contenido debe comprender todas las cuestiones de hecho y derecho
planteadas por los administrados, pudiendo involucrar otras no propuestas por
stos que hayan sido apreciadas de oficio, siempre que otorgue posibilidad de
exponer su posicin al administrado y, en su caso, aporten las pruebas a su favor.
174
I - Acro ADMINISIRATIVO, SILENOO ADMINlSIRATIVO y PROCEDIlVIlENTO ADMINlSIRATIVO-
B
re
M a) Una declaracin de voluntad destinada a producir efectos
~
? jurdicos
Esto hace referencia al contenido decisorio o regulador del acto
administrativo, esto es, a su aptitud de modificacin de la realidad
preexistente, mediante la constitucin, modificacin, regulacin o
extincin de una relacin jurdico-administrativa. Necesariamente debe
tratarse de una declaracin de voluntad, esto es, una voluntad exte-
riorizada con la finalidad de modificar la realidad, con la finalidad de
regular relaciones jurdicas de orden administrativo.
Ahora bien, el hecho de que hayamos adoptado una diferenciacin
entre una concepcin amplia y otra estricta de la definicin legal
de acto administrativo contenida en la LPAG no impide que se
niegue la calidad de actos administrativos a aquellas declaraciones de
voluntad que carecen de carcter regulador. Lo que sucede es que, a
nuestro criterio, nicamente los actos administrativos en sentido
estricto tendrn carcter regulador, esto es, aqullos por los que se
produzca una declaracin de voluntad que innove el estatus jurdico del
sujeto destinatario del acto. As, por ejemplo, una certificacin de
estado civil de una persona es una declaracin administrativa, pero
que no tiene contenido regulador. Por el contrario, cuando se otorga
un derecho por una decisin administrativa o se deniega una peticin
para el otorgamiento de una habilitacin, estamos frente a un acto en
sentido estricto. En suma, ambas declaraciones son jurdicas e intelec-
tuales, sin embargo, una no tendr efecto regulador, mientras que la
otra s. Las que no tienen efecto regulador no son susceptibles de
impugnacin (v.gr. la regla del artculo 206.2 LPAG), pero las que lo
tienen, s lo son.
b) Emitida por una entidad pblica
Lo que nos conduce a la condicin subjetiva u orgnica como
integrante de la definicin del acto administrativo. Necesariamente el
acto debe ser dictado por una entidad u rgano de la Administracin
Pblica, habilitado para tales efectos mediante la atribucin de una
potestad administrativa correspondiente. Esta caracterstica nos
remite a la enumeracin de las entidades descritas en el artculo 1 del
Ttulo Preliminar de la LPAG, el mismo que nos presenta el mbito
subjetivo de la aplicacin de las regulaciones de la LPAG. Las entidades
a las que alude el mencionado artculo 1 del TP de la LPAG sern
175
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---------RAMN A. HUAPAYA T A P I A - - - - - - - - -
en tal sentido, las habilitadas para dictar los actos administrativos a
los que se hace referencia47
e) En el marco de normas de Derecho Pblico
Necesariamente, en la medida que se trata de la manifestacin
de un poder de auto tutela declarativa de la Administracin Pblica,
sometido a las reglas de un derecho excepcional y privativo como es
el Derecho Administrativo. En tal sentido, MORN afirma que la
actuacin pblica que califica como acto administrativo ha de estar
sujeta a los preceptos del Derecho Pblico o, lo que es lo mismo, reali-
zada en ejercicio de la funcin administrativa 48
d) Se trata de una decisin que recae sobre derechos, intereses
u obligaciones de los administrados
Aqu hablamos de la necesaria eficacia externa de la declaracin
formulada por la entidad administrativa. Necesariamente, esta
declaracin es realizada hacia un mbito extra administracin, esto
es, fuera de sta, con efectos que no pueden ser invocados al interio
de la misma, sino siempre hacia una eficacia subjetiva externa, que
recaiga sobre sujetos distintos de la entidad que emite el acto. Este
criterio es reforzado por lo dispuesto en el artculo 1.2.1 de la LPAG,
que nos refiere que no son actos administrativos los actos de adminis-
tracin interna o dirigidos intra administracin, con la finalidad
de organizar sus actividades o servicios.
e) Es una decisin que regula una situacin concreta
Esto sirve para referir la diferencia existente entre actos adminis-
trativos y reglamentos, toda vez que el acto administrativo tiene
siempre efectos concretos y determinados, mientras que el reglamento,
al constituir una norma tiene una vocacin de produccin de efectos
generales y de contenido abstracto. Sin embargo, no es el aspecto de
47 Excepcin hecha, definitivamente, de los concesionarios de servicios pblicos
y de aquellas personas que ejercen funciones administrativas por delegacin,
concesin u otro ttulo concedido por la Administracin, los cuales, al carecer
de potestades pblicas, no emiten actos administrativos.
46 MORN URBINA, Juan Carlos, Los Actos Administrativos en la nueva Ley del
Procedimiento Administrativo General, en Derecho y Sociedad, ao XII,
N 17, Lima, 2001, p. 244.
176
- ACTO ADlVIlNISIRATIVO, SILENOO ADMINISTRATIVO y PROCEDIMIENTO ADMINlSTRATIVO-
los destinatarios al que se hace alusin cuando se habla de una la
produccin de efectos jurdicos dentro de una situacin concreta,
sino que se alude a la caracterstica de que el acto administrativo
regula situaciones especficas, predeterminadas por las normas, esto es,
con un carcter concreto y previamente delimitado. Ello nos conduce
tambin a sealar la regla general de tipicidad de los actos adminis-
trativos, que se desprende del carcter estricto al que se hace referencia
en nuestro concepto.
De esta manera, y en funcin de las consideraciones as descritas,
nuestro planteamiento nos permite demostrar que la tesis estricta
del acto administrativo tiene cabida en nuestro ordenamiento jur-
dico, puesto que la propia definicin legal contenida en el artculo 10
LPAG alude necesariamente a todos los elementos que configuran el
denominado carcter regulador de los actos administrativos. Sin
embargo, la tesis amplia tambin entra dentro del alcance de la defi-
nicin legal. Cmo diferenciar entre ambas entonces? A nuestro
criterio, ello podr hacerse en forma sencilla utilizando el criterio del
artculo 206.2 de la LP AG, piedra de toque de la diferenciacin, dado
que, si un acto administrativo no tiene efecto alguno sobre el status
jurdico de un sujeto de derecho, ste no tendr perjuicio o gravamen
alguno que derive de dicho acto, motivo por el cual, dicho acto no
tendr requerimiento alguno en orden a ser impugnado o cuestionado,
criterio al cual abunda la circunstancia por la cual los actos favo-
rables, de suyo, no son impugnables por el sujeto que ha sido favore-
cido. Sin embargo, cuando un acto administrativo innova o cambia el
status jurdico de un sujeto de derecho, estamos frente a un acto en
sentido estricto, sea o no favorable a los derechos e intereses del admi-
nistrado. Pero hay que tener cuidado con esta interpretacin, ya que
el artculo 206.2 LPAG aplica nicamente cuando el administrado
considera que la innovacin de su estatus jurdico producida por el acto
administrativo le ha sido desfavorable, ya sea porque se le otorga algo
a medias, porque se le desconoce un derecho o simplemente se le
deniega una peticin formulada en procura de un derecho, motivo por
el cual impugnar el acto. En tal sentido, el dato del carcter regu-
lador del acto administrativo en sentido estricto, ser til para dife-
renciar las concepciones amplias y estrictas del acto administrativo,
pero la distincin tambin puede servir para diferenciar el rgimen de
impugnacin, ya que de suyo los actos administrativos en sentido
177

r
,\
---------RAMN A. HUAPAYA TAPIA - - - - - - - - -
amplio no sern impugnables, mientras que los actos en sentido
estricto, por su propio carcter regulador, siempre podrn ser impug-
nados por el administrado, a la luz del artculo 206.2 LPAG.
8. Una nueva propuesta de clasificacin de los actos adminis-
trativos
Consideramos preciso desarrollar una clasificacin de los actos
administrativos, segn sea su contenido material, formal o
procedimental, en la medida que a partir de una taxonolla razonable
y sucinta de las diferentes formas en las que puede manifestarse la
existencia de un acto administrativo, se podr verificar la presencia o
no de efectos reguladores en las declaraciones de voluntad que consti-
tuyen necesariamente los actos administrativos. A efectos prcticos
hemos dividido el esquema de clasificacin de las modalidades del
acto administrativo, en una tipologa amplia que seala la existencia
de clasificaciones de orden material, clasificaciones en cuanto a su
contenido y, finalmente, clasificaciones de ndole procesal.
a. Clasificaciones de orden material
A) Clasificaciones por razn de los sujetos
a) Actos simples y actos complejos. En funcin del nmero de
entes u rganos que actan en su emisin. Los actos simples
son emitidos por un solo ente u rgano, siendo la regla general;
mientras que los actos complejos emanan de dos o ms
rganos o entes, en ejercicio de competencias compartidas.
Este tema ha sido escasamente tratado en la doctrina, y en
realidad merecera ms atencin, sobre todo para el caso de
los actos complejos emitidos con ocasin de las aprobaciones
de un Estudio de Impacto Ambiental, en el cual se requieren
opiniones previas favorables (vinculantes) de autoridades
como el SERNANP o la ANA, por mencionar algunas.
b) En funcin a los destinatarios del acto, se distingue entre
actos administrativos de efectos singulares y actos admi-
nistrativos de efectos generales. Esta distincin, conforme a
lo sealado por SANTAMARA, se apoya en el dato de la deter-
minacin nominativa o indeterminacin de los sujetos desti-
natarios del acto. Los actos singulares tienen por destinata-
rios especficos a una o varias personas, identificadas
178
'~
"
- ACTO ADMINISTRATIVO, SILENOO ADMINISTRATIVO y PROCEDIMIEN1D ADMINISIRATIVO-
i
nominativamente o por su pertenencia a un colectivo
delimitable objetiva e inequvocamente; en tanto que los gene-
rales tienen por destinatarios a una pluralidad indeterminada
de personas49
I
!
c) En funcin del nmero de voluntades necesarias para la
perfeccin del acto, se habla de actos unilaterales y bilaterales.
i Los primeros emanan de la exclusiva voluntad de la Admi-
nistracin que los dicta en tanto que los segundos precisan
i para su perfeccin o plena eficacia de la voluntad del sujeto
al que se dirigen (p.e. el nombramiento de un funcionario).
stos ltimos no deben confundirse con los contratos y
convenios administrativos que tienen una naturaleza diversa.
B) Clasificaciones por razn de su contenido
a) Por los efectos objetivos del acto: Actos decisorios y no
decisorios. sta pretende resaltar la diferencia existente entre
el tpico acto constitutivo de una declaracin de voluntad
mediante la cual se constituye: modifica o extingue una situacin
jurdica, frente a otras modalidades que expresan declara-
ciones de conocimiento, de juicio o valoracin y de deseo o
propuesta. El contenido significativo es que los actos consti-
tutivos son siempre una decisin, mientras que el resto no
tiene una incidencia decisoria o de manifestacin de voluntad
estrictamente. En puridad, contiene una distincin entre
actos administrativos constitutivos y actos administrativos
declarativos. En estos ltimos, se declara de forma vinculante
la existencia de un derecho, o de una determinada condicin
con relevancia jurdica en una persona, cosa o situacin en
aplicacin del ordenamiento jurdico vigente, o bien se niega
la pretensin de una declaracin de este tiposo.
b) Por los efectos en la esfera jurdica del ciudadano: Actos
favorables y actos ablatorios o de gravamen. Los actos favo-
rables amplan la esfera o el patrimonio jurdico de los desti-
natarios del mismo, es decir, crean o reconocen un derecho o
una ventaja jurdica. De otro lado, los actos administrativos
49 SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso, Principios ... , vol. II, op. cit., p. 134.
50 BOCANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones ... , op. cit., p. 52.
179
---------RAMN A. HUAPAYA T A P I A - - - - - - - - -
de gravamen suponen una restriccin del patrimonio jurdico
de los particulares, esto es, tienen un efecto desventajoso o
perjudicial para el destinatario, sea ste la inmisin en uno de
sus derechos, la negacin de una determinada ventaja o la
determinacin del nacimiento de una obligacin a su cargosl.
Esta distincin tiene una importancia prctica que se ve refle-
jada en la LPAG, sobre todo en institutos como la eficacia de
los actos administrativos, la posibilidad de eficacia anticipada
del acto, as como por la regulacin del instituto de la revo-
cacin de los actos administrativos, ex. Art. 203 LPAG.
Entre los actos administrativos favorables, pueden citarse en
trminos genricos, las admisiones, las concesiones y autori-
zaciones, los permisos, las aprobaciones y las dispensas. De
otro lado, entre los actos administrativos desfavorables, puede
identificarse a las rdenes (mandatos, que imponen una
obligacin positiva, y las prohibiciones, que contiene una obli-
gacin negativa o de abstencin), las sanciones, las requisas y
las revocaciones.
c) Por los efectos en la esfera jurdica del ciudadano. Actos ad-
ministrativos con doble efecto (Doppelwirkung). Es una
clasificacin propia de la doctrina alemana, recogida por BocA-
NEGRA SIERRA. Segn la misma, los actos administrativos se
dividen en dos categoras, a saber: (i) actos administrativos con
efectos frente a terceros (Drittwirkung), como una licencia para
la realizacin de una actividad industrial que afecta, desde luego,
al titular de la actividad autorizada, pero tambin a los vecinos
en donde se instala la industria y, (ii) actos administrativos con
efectos mixtos (Mischwirkung), que producen efectos beneficiosos
y perjudiciales respecto a la misma persona, por ejemplo,
la resolucin que concede slo en parte la solicitud de un
ciudadano, o el acto sancionador que, sin embargo, fija una
sancin menor a la que legalmente podra imponerses2 .
Esta ltima clasificacin adquiere una singular importancia,
debido a su eficacia prctica: los efectos de los actos adminis-
51 Cfr.BOCANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones ... , op. cit., p. 47.
52 BOCANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones ..., op. cit., p. 47.
180
- ACTO ADMINISTRATIVO, SILENOO ADMINISTRATIVO y PROCEDIl'v1lENTO ADMINISTRATIVO-
trativos no siempre son lineales, es decir, no siempre se
producen en un solo sentido, exclusivamente en beneficio o
nicamente en perjuicio de una determinada persona. Ello
permite sealar la existencia de actos administrativos con
eficacia frente a terceros y los actos administrativos con efectos
mixtos. En los primeros, la persona perjudicada por los efectos
de un acto que beneficia a su destinatario principal podr
impugnar el acto, puesto que la eficacia del nsmo trasciende
especficamente la esfera jurdica de su destinatario. En los
segundos, la eventual revisin de los mismos, es susceptible
de darse en la medida que no siempre el contenido de los actos
se agota en un nico contenido favorable o perjudicial,
sino que puede contener una mixtura de ambos.
d) Por el objeto de la declaracin. Actos reales, personales o
mixtos. No hay en realidad, actos administrativos que
tengan como destinatario o punto de referencia una cosa.
Todos ellos, por el contrario, disciplinan relaciones jur-
dicas, cuyos sujetos son personas fsicas o jurdicas siendo
precisamente sus efectos directos frente a terceros lo que
convierte a una determinada declaracin administrativa en
un acto administrativo en sentido estricto. A decir de BOCA-
NEGRA, lo que ocurre es que el contenido de ciertos actos,
llamados reales, depende nicamente de las caractersticas
de una cosa, siendo completamente independiente de las
circunstancias de su destinatarios3
AS, sern actos administrativos reales aqullos que tienen por
objeto una determinada cosa o actividad y para cuyo otorga-
miento se toman exclusivamente en consideracin las circuns-
tancias propias de las mismas, como ocurre, por ejemplo, en
el otorganento de una licencia de construccin. De otro lado,
los actos administrativos personales se refieren a la situacin
jurdica de una persona, tomando en consideracin sus condi-
ciones particulares, caracterstica que determina su
transmisibilidad, que en este tipo de actos no se encuentra
permitida, o se somete a autorizacin discrecional de la Admi-
53 Ibidem, p. 48.
181
 ' ."
Y
- ~!.1,. ~ e/'
---------RAMN A. HUAPAYA TAPIA---------
nistracin54 Finalmente, en los actos mixtos, se trata de aquellos
actos que describen conjuntamente los perfiles propios de los
actos reales y personales, es decir, relativos a las caracters-
ticas de una cosa y de una persona.
e) Por el efecto temporal- Actos que se extinguen en una sola
ejecucin y actos administrativos con efectos prolongados: Esta
clasificacin adquiere importancia por cuanto en los primeros
existe un solo acto de ejecucin, cumplimiento o de configu-
racin de un nico derecho, producido lo cual, el acto admi-
nistrativo caduca al haberse agotado su ejecucin. Por el
contrario, los actos administrativos de efectos prolongados,
(actos con Dauenuirkung en la doctrina alemana) son aqullos
que crean o modifican una relacin jurdica duradera que
depende de la propia eficacia del acto. stos ltimos deben
distinguirse de los llamados actos administrativos en cadena
(Kettenvenualtungsakt), que son actos administrativos que se
producen sucesivamente, de forma encadenada, con un
plazo de vigencia determinado (de tal forma que al terminar
el plazo de su eficacia, la Administracin puede dictar otro
acto administrativo igualmente sometido a plazo) y con un
contenido material similar entre ellos lo que permite mantener
de forma duradera una relacin jurdica que depende de
dichos actos, facultando a la Administracin el control peri-
dico de los requisitos que justifican esa medida 55
f) En funcin de la potestad ejercitada. Actos reglados y
,discrecionales. Los actos administrativos reglados se dictan
con el contenido legalmente previsto cuando se da el supuesto
de hecho que la norma establece, en una pura operacin de
constatacin de cumplimiento de los requisitos establecidos
por el Ordenamiento. De otro lado, en los actos administrativos
discrecionales la Administracin decide, por razones de
inters pblico, en el marco de los principios generales del
Derecho Administrativo y teniendo en cuenta el fin de la norma
habilitante, tanto si, ante una determinada situacin, procede
54 Ibidem, p. 53.
55 Ibdem, p. 54.
182
...".,
iJ
'1I - ACTO ADMINISTRATIVO, SILENOO ADMINISTRATIVO y PROCEDIMIENTO ADMINlSTRATIVO-
dictar un acto administrativo como si, tomada la decisin de
-1 hacerlo, cual sea el contenido del acto discrecional, optando
i
entre las diversas opciones posibles todas ellas igualmente
vlidas, que puedan presentarse56
b. Clasificaciones procesales
~
l!
i!i SANTAMARIA nos ofrece como un segundo gran criterio clasifica-
~ torio de los actos administrativos, a aquellos supuestos que tienen como
~ origen un criterio procesal o procedimental del mismo, fundado en su
,
~
recurribilidad dentro del procedimiento o su eventual impugnacin
i en el proceso contencioso-administrativos7 As, dicho autor nos
"'. refiere una importante distincin entre: (a) actos definitivos y actos
I ~ de trmite, (b) actos que ponen fin a la va administrativa o causan
~
estadoy (c) actos originarios y actos confirmatorios. Adicionalmente,
y siguiendo a BOCANEGRA, inclimos a la clasificacin que distingue
entre (d) actos firmes y actos recurribles.
a) Actos definitivos y actos de trmite. Son actos definitivos aqullos
que ponen fin al procedimiento, siendo calificados genrica-
mente como actos de trmite todos los dems de carcter
instrumental, que integran el procedimiento, bien inicindolo
o bien formando parte de su instruccin58 Los actos de trmite
en s tienen una funcin subordinada a la resolucin final
y, en todo caso, preparatoria de la misma59, motivo por el
cual ya hemos sealado que tales actos carecen de un conte-
nido regulador. Su importancia radica en torno a la
recurribilidad o impugnabilidad de los actos. Como lo reco-
noce el artculo 206 0 de la LPAG, nicamente son recurribles
en sede administrativa o impugnables en sede contenciosa
los actos definitivos, esto es, los que ponen fin a un procedi-
miento; mientras que, por regla general, los actos de trmite
no son impugnables, salvo excepciones (que el acto adminis-
trativo de trmite decida directa o indirectamente sobre el
fondo del asunto, determine la imposibilidad de continuar el
56 Ibdem, pp. 54-55.
57 SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso, Principios ... , vol. n, op. cit" pp. 135-138.
58 Ibidem, p.136.
59 BOCANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones ..., op. cit., p. 58.
183
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---------RAMN A. HUAPAYA TAPIA - - - - - - - - -
procedimiento o produzca indefensin - artculo 206.2 de la
LPAG). Esto no supone que el acto de trmite sea inmune a
todo control: lo que quiere decirse es que su fiscalizacin slo
podr ser alegada y controlada en el marco del recurso que se
interponga contra el acto definitivo que ponga fin al procedi-
miento y como si se tratara de una irregularidad de dicho
acto definitivo 60 A esta solucin llega el artculo 206.2 LPAG
cuando seala que La contradiccin de los restantes actos
de trmite (esto es de los que no determinan la imposibilidad
de continuar el procedimiento o no producen indefensin)
deber alegarse por los interesados para su consideracin
en el acto que ponga fin al procedimiento y podrn
impugnarse con el recurso administrativo que, en su caso, se
interponga contra el acto definitivo.
b) Actos que ponen fin a la va administrativa o causan estado.
La distincin entre actos administrativos que ponen fin a la
va administrativo o actos que causan estado y actos que no
lo hacen es relevante en cuanto a la posibilidad o no de inter-
poner directamente el proceso contencioso-administrativo
contra los mismos, el mismo que es deducible nicamente
respecto de los actos que causan estado o agotan la va admi-
nistrativa. Con respecto a los actos que no causan estado, se
trata de actos contra los que el particular necesariamente debe
interponer los recursos administrativos que le franquea la ley
para poder acceder al requisito de agotar la va administrativa
en vas de una eventual impugnacin del acto o su consenti-
miento para considerar estables sus efectos.
La LP AG, en su artculo 218, acoge esta distincin, al sealar
los supuestos en los que los actos administrativos agotan la
va administrativa, estableciendo lo siguiente:
Artculo 218.- Agotamiento de la va administrativa:
60 SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso, Principios ... , vol. 11, op. cit., p. 136. En
particular, sobre la eventualidad de la impugnacin de los actos de trmite,
resulta de obligada consulta lo escrito por Jos Antonio GARCtA-TREVljANO
GARNICA, La impugnacin de los actos administrativos de trmite, prlogo de Rafael
GMEZ-FERRER MORANT, Montecorvo, Madrid, 1993.
184
. -
- Acro ADMlNJSTRATIVO, SILENOO ADMlNJSTRATIVO y PROCEDIMIENIO ADMlNJSTRATIVO-
I
218.1 Los actos administrativos que agotan la va admi-
1
i
nistrativa podrn ser impugnados ante el Poder Judicial
F mediante el proceso contencioso-administrativo a que se
refiere el artculo 148 de la Constitucin Poltica del
Estado.
218.2 Son actos que agotan la va administrativa:
a) El acto respecto del cual no proceda legalmente impug-
nacin ante una autoridad u rgano jerrquicamente
superior en la va administrativa o cuando se produzca
silencio administrativo negativo, salvo que el interesado
opte por interponer recurso de reconsideracin, en cuyo
caso la resolucin que se expida o el silencio administra-
tivo producido con motivo de dicho recurso impugnativo
agota la va administrativa; o
b) El acto expedido o el silencio administrativo producido con
motivo de la interposicin de un recurso de apelacin en
aquellos casos en que se impugne el acto de una autoridad
u rgano sometido a subordinacin jerrquica o
c) El acto expedido o el silencio administrativo producido
con motivo de la interposicin de un recurso de revisin,
nicamente en los casos a que se refiere el Artculo 210
de la presente Ley; o
d) El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros
actos administrativos en los casos a los que se refieren los
artculos 202 y 203 de esta Ley; o
e) Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Admi-
nistrativos regidos por leyes especiales.
c) Actos originarios y confirmatorios
La regla de firmeza de los actos administrativos quedara
burlada si se consiguiera provocar la produccin de un nuevo
acto administrativo de contenido idntico al considerado
como firme, e impugnarlo. Este tipo de fraude acontece
cuando se pierden los plazos de caducidad disponibles para
la interposicin de los recursos en sede administrativa o la
eventual impugnacin de un acto que ha causado estado,
conforme a las reglas de la LPAG Y la LPCA En teora,
185

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---------RAMN A. HUAPAYA T A P I A - - - - - - - - -
podra darse cuando, por ejemplo, si un acto denegatorio de
una licencia de construccin hubiese quedado firme al no
haber sido recurrido en plazo, podra presentarse nueva-
mente una solicitud en el mismo sentido, y ante la dene-
gatoria (expresa o presunta), interponerse recurso adminis-
trativo contra la misma, ahora s en plazo. Para evitar este
fraude, la LPAG ha establecido en su artculo 206.3 que
No cabe la impugnacin de actos que sean reproductorios
de otros anteriores que hayan quedado firmes ni la de los
confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recu-
rridos en tiempo y forma.
d) Actos finnes y recunibles. Aetas firmes son, segn 13ocANEGRA,
aquellos actos que, con independencia de que hayan o no
causado estado, no son susceptibles de ninguna clase de
recurso ni administrativo ni jurisdiccional, bien por haber
transcurrido los plazos legalmente establecidos para inter-
poner los correspondientes recursos administrativos o juris-
diccionales, bien porque su contenido haya sido confirmado
por una resolucin judicial, a su vez, firm 1 En sentido
contrario, son actos recurribles, aqullos que pueden ser
impugnados tanto en sede administrativa, como susceptibles
de impugnacin en sede jurisdiccional.
9. Problemtica del concepto de acto administrativo a efectos
jurisdiccionales (o la coexistencia del concepto de acto
administrativo en sentido estricto y del concepto de acto admi-
nistrativo no decisorio)
En algunas legislaciones (como la espaola), ha surgido una proble-
mtica derivada de la concepcin jurisdiccional del acto adminis-
trativo, esto es, la concepcin que ha ido decantando la jurispru-
dencia, la misma que inclusive ha sido mucho ms amplia que la
comnmente admitida en doctrina, sobre todo por el carcter revisor
que se reconoca al proceso contencioso-administrativo, cuya contro-
versia materia de solucin necesariamente deba girar en torno a un
acto administrativo. En tal sentido, la jurisprudencia en dicho
61 BOCANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones ..., op. cit., p. 61.
186
~.,.
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;;::.
- Acro ADMINISIRATIVO, SILENGO ADMINISIRATIVO y PROCEDIMIENID ADMINISIRATIVO-
pas ha reconocido un concepto amplsimo, residual o negativo, que
I, concibe al acto administrativo como cualquier declaracin admi-
nistrativa susceptible de tutela judicial efectiva62 Dicha conceptuali-
zacin del acto administrativo a efectos jurisdiccionales se deriva en
mucho de la regulacin contenida en el artculo 25.1 de la LJCA
t
II espaola, norma que seala lo siguiente:
Artculo 25.-
!
1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relacin
!
con [ ... J los actos expresos y presuntos de la Administracin
i
! Pblica que pongan fin a la va administrativa, ya sean defi-
i
~
nitivos o de trmite, si estos ltimos deciden directa o indirec-
tamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de
continuar el procedimiento, producen indefensin o perjuicio
irreparable a derechos o intereses legtimos.
De una lectura del referido artculo, se entiende que se considera
acto administrativo a efectos jurisdiccionales todo acto expreso o
presunto (stos ltimos en los casos en que se haya producido silencio
administrativo), que haya puesto fin a la va administrativa. En tal
sentido, en una lectura literal de la ley espaola, acto administrativo
a efectos jurisdiccionales es toda decisin que haya causado estado,
contra la cual se hayan interpuesto los recursos correspondientes,
es decir, una decisin que haya agotado la va procedimental
administrativa.
Precisamente, para escapar de este cors, y evitar supuestos de
indefensin, la doctrina espaola produjo un concepto amplsimo de
acto administrativo, entendido como toda declaracin de voluntad
producida por una entidad administrativa, en orden a no dejar res-
quicio alguno de la actividad administrativa fuera del control juris-
diccional. Consiguientemente, para lograr dicho fin (al margen de que el
acto administrativo contenido decisorio o no), se opt por tener un
concepto amplio de aeto administrativo, vale decir, un concepto de aeta
administrativo a efectos jurisdiccionales, el mismo que desarrolla la
62 Situacin criticada por BOCANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones ... , op. cit., p. 6l.
Asimismo, confrntese las definiciones jurisprudenciales del acto
administrativo estudiadas por BoQUERA OLNER, Jos Mara, Estudios ... , op. cit.,
pp. 44-65.
187
---------RAMN A. HUAPAYA T A P I A - - - - - - - - - - Acro ADMINlSfRATIVO, SILENOO ADMINlSfRATIVO y PROCEDIMIENTO ADMJNISTRATIVO-

idea de que es acto administrativo toda declaracin de voluntad Tipo de acto administrativo Contenido Impugnabilidad
administrativa (sea de juicio, conocimiento o de deseo) en uso de
cualquier potestad administrativa distinta de la potestad regla- Actos administrativos en Actos administrativos Directa, a travs de los
sentido estricto (con contenido que ponen fin al proce- recursos administra ti-
mentaria. decisorio o regulador) dimiento pronuncin- vos y, una vez agotada
dose sobre las peticio- la va administrativa,
Como se ha indicado, esta concepcin del acto administrativo nes del administrado mediante el proceso
a efectos jurisdiccionales ha contribuido tambin a difuminar an (art. 1,29,206 LPAG). contencioso-adminis-
Actos administrativos trativo correspon-
ms dicho concepto, con lo que se pierde de vista el planteamiento de trmite que causan diente.
de una opcin unvoca o estricta del acto administrativo, en funcin indefensin o indirec-
a su aspecto regulador o decisorio con respecto a la conformacin tamente ponen fin al
procedimiento (art.
de relaciones jurdicas sometidas al mbito del Derecho Admi- 206 LPAG).
nistrativo.
Sin embargo, en nuestro ordenamiento, que tiene una regla
Actos administrativos no
decisorios
- Las certificaciones
meramente dec1a-
IloIndirecta, de acuerdo a
establecido en el ar-
similar al espaol, gracias a la definicin de acto administrativo conte- rativas. tcul0206.2 de la LPAG.
- Las comunicaciones, Los efectos de esta cla-
nida en el artculo 10 de la LPAG, as como a la regla contenida informes, opiniones, se de actos administra-
en el artculo 206.2 de la misma norma, puede afirmarse la total recomendaciones y tivos se impugnan a
advertencias (salvo travs del acto admi-
innecesariedad de recurrir a un concepto amplio del acto adminis- que por ley tengan efec- nistrativo decisorio
trativo a efectos de su impugnacin jurisdiccional. Ello es as, en la to vinculante o regu- que pone fin al proce-
medida que en nuestro ordenamiento es preciso determinar la exis- lador). dimiento.
Las decisiones
tencia de un concepto de acto administrativo en sentido estricto, el confirmatorias de otros
mismo que coexiste con el concepto de acto administrativo no decisorio, actos administrativos
los cuales son producto de una interpretacin sistemtica que une (art. 206.3 LPAG)
- Los proyectos o pro-
la definicin legal positiva de acto administrativo contenida en el puestas de resolucin.
artculo 10 de la LP AG, con la definicin negativa del acto contem- - Los actos de trmite
en general (art. 206.2
plada en el artculo 206.2 LPAG, norma que precisamente seala LPAG).
cules actos no son impugnables. - Los actos por los cua-
les se declara el agra-
Tal como puede apreciarse, si se quiere hablar de la vio al inters pblico
impugnabilidad de estos tipos de actos, la misma es necesariamente emitidos en funcin de
lo establecido en el se-
distinta, en la medida que en principio slo son impugnables los gundo prrafo del art-
actos administrativos decisorios o en sentido estricto (excepcional- culo 13 del TUOLPCA.
mente los actos administrativos de trmite, conforme al artculo 206.2
de la LPAG); mientras que los actos administrativos no decisorios, Sin embargo, la consagracin legislativa de la distincin entre
en ningn caso son impugnables directamente, sino que, la propia actos administrativos de contenido regulatorio y los actos administra-
LP AG establece que los mismos se asimilan a la impugnacin del tivos no decisorios, no implica que hablemos de dos categoras total-
acto administrativo decisorio o definitivo al cual han servido como mente antagnicas y autnomas entre s, en la medida en que ambas
etapa previa (cfr. artculo 206.2 LPAG). se refieren a actos administrativos, por lo que consiguientemente, tienen
los mismos requisitos para su produccin, pueden estar aquejadas de
La siguiente tabla ayuda a entender el esquema antes descrito: los mismos vicios de validez y tienen las mismas reglas de eficacia. Sin

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---------RAMN A. HUAPAYA T A P l A - - - - - - - - -
embargo, es necesario introducir un elemento de distincin entre ambas
nociones, en orden a clarificar la opcin del legislador peruano en
tomo a la adopcin de un concepto estricto del acto administrativo tal
como el desarrollado en el artculo 1.1 de la LPAG.
Precisamente, al haberse optado por la regulacin de un concepto
II
estricto de acto administrativo, es necesario depurar el concepto de
figuras similares, que tienen las mismas caractersticas, pero que no
tienen el elemento decisorio, regulador de relaciones jurdicas, que
hace a la esencia de la definicin del acto administrativo. En tal sentido,
la nocin jurdica estricta de acto administrativo en nuestro ordenamiento
hace referencia a aquellas decisiones de la Administracin Pblica con
contenido regulador de relaciones jurdicas para un caso concreto emitidas
en uso de una potestad administrativa distinta a la reglamentaria.
Al margen de esta nocin estricta del acto administrativo, existe
el concepto de acto administrativo no decisorio (denominado por
algunos actuacin administrativa, para otros meros actos adminis-
trativos, actos de trmite, etc.), que en realidad constituyen declara-
ciones de voluntad administrativa que carecen de contenido decisorio o
regulador de relaciones jurdicas, y que para configurarse jurdicamente
recurren a las formas del acto administrativo, aunque no tienen la esencia
fundamental de ste. Es labor de nuestra doctrina y de la jurispru-
dencia sentar las bases definitivas del problema aqu apuntado, de
determinar la diferencia existente entre ambas figuras y establecer la
terminologa correcta para lo que aqu se denomina acto adminis-
trativo no decisorio.
Por ltimo, como ya lo hemos sealado, es admisible la coexis-
tencia de un concepto de acto administrativo en sentido estricto y de
los que aqu se denominan actos administrativos de contenido no
decisorio. Solamente los primeros responden fielmente al concepto de
acto administrativo regulado en el artculo 10 de la LPAG, por lo que
responden a un contenido decisorio o regulador de relaciones jurdi-
co-administrativas. Con relacin a los otros, es necesario afirmar que
tambin son actos administrativos, pero carecen de relevancia
decisoria, por lo que no pueden ser confundidos con el concepto
estricto del acto administrativo de nuestra LPAG. Lo importante aqu,
es no confundir el rgimen de impugnabilidad de ambas figuras, ni
mucho menos pretender usar el criterio de la impugnabilidad para
separar ambos conceptos, toda vez que la diferencia entre acto admi-
190
-c,c
- ACID ADMlNJSIRATIVO, SILENOO ADMINlSIRATIVO y PROCEDIMIENTO ADMlNISTRATIVO-
nistrativo estricto y acto no decisorio, es precisamente el contenido
!
decisorio o regulador de relaciones jurdicas. Para nuestro ordena-
miento, slo ser acto administrativo entonces aquella decisin admi-
nistrativa dirigida a crear, regular, modificar o extinguir situaciones
jurdicas sometidas al Derecho Administrativo, conforme a lo estable-
cido en el numeral 1.1 del artculo 10 de la LPAG.
~
~
10. Recapitulacin
A lo largo de estas lneas, hemos incidido en la necesidad de
adoptar un concepto estricto del acto administrativo en funcin del
contenido regulador del mismo y de su indesligable faceta de estabili-
zacin de las relaciones jurdicas que la declaracin de voluntad emi-
tida por las entidades administrativas constituye, modifica o extingue.
As, hemos adoptado como definicin del acto administrativo la
siguiente: Acto administrativo es toda decisin o resolucin admi-
nistrativa, de carcter regulador y con efectos frente a terceros dictada
por la Administracin en el ejercicio de una potestad administrativa
distinta de la reglamentaria.
A diferencia de la problemtica existente en otros pases que
carecen de un concepto legal definido o explcito del acto administra-
tivo, la LPAG, siguiendo a la Ley Federal de Procedimiento Alemana,
permite afirmar la existencia de un concepto estricto del acto admi-
nistrativo, que especficamente hace incidencia en el aspecto regulador
del mismo, al sealar que Son actos administrativos, las declara-
ciones de las entidades que, en el marco de normas de Derecho Pblico,
estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses, obli-
gaciones o derechos de los administrados dentro de una situacin
concreta}}.
Sin embargo, este carcter regulador del acto administrativo no
dice mucho, si es que no se le concatena necesariamente con la
funcin de estabilizacin de las relaciones jurdico-administrativas
creadas a partir de la emisin del acto administrativo. En este orden de
ideas, debe recordarse que, tanto en su faceta formal, como en sus
diferentes modos de actuacin (polica, fomento, servicio pblico,
entre otros), el acto administrativo constituye un instrumento estabili-
zador de las relaciones jurdicas as creadas (autorizaciones, subven-
ciones, exoneraciones, prestaciones, as como tambin de las eventua-
les sanciones, coacciones, rdenes, mandatos o prohibiciones). De esta
191

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---------RAMN A. HUAPAYA T A P I A - - - - - - - - - ! - Aou ADMINISIRATIVO, SILENOO ADMINlSlRATIVO y PROCEDIMIENTO ADMINlSTRATIVO-

manera, el acto administrativo es una garanta del particular frente a 1 objeto de impugnacin jurisdiccional, ya que este ltimo aspecto es un
la actuacin administrativa, puesto que fija de manera expresa la
voluntad de la administracin con relacin a una situacin concreta.
Es as que la funcionalidad del concepto del acto administrativo radica
I atributo de toda forma de actuacin administrativa. Es por ello que la
adopcin de un concepto estricto del acto administrativo no necesa-
! riamente implicar una reduccin de los aspectos relativos a la tutela
en que la regulacin de intereses que contiene la declaracin de ~ jurisdiccional frente a la actuacin administrativa, sino que simplemente
voluntad administrativa estabiliza tal declaracin, la misma que tiene J es un medio ms en orden a eliminar el mentado carcter revisor
f
un contenido que vincula no slo a los particulares (beneficiados o de la jurisdiccin contencioso-administrativa, puesto que el concepto
perjudicados por la actuacin administrativa), sino tambin, y esto es del acto administrativo debe ser desligado por completo de las facetas
lo ms importante, a la Administracin que produce el acto (salvo que lo vinculan al objeto del proceso contencioso-administrativo como
existencia de vicios de nulidad, o en el ejercicio de la excepcional instrumento de control jurisdiccional de la actuacin administrativa,
potestad revocatoria, conforme a los artculos 202 y 203 de la LPAG). ya que la existencia de un acto es meramente un presupuesto procesal
De esta manera, el acto administrativo se convierte en un ttulo para del control contencioso-administrativo, pero nunca el objeto del
el particular (sea de ampliacin o limitacin de su esfera jurdica), proceso, como antiguamente se sealaba en la doctrina.
que tiene un contenido vinculante, no slo para l mismo, sino
tambin para la Administracin, la misma que ya fij su voluntad
para un determinado supuesto concreto, a travs de la emisin del
acto administrativo correspondiente.
Finalmente, nuestra concepcin parte tambin de separar la even-
tual impugnabilidad del acto administrativo, del contenido de ste.
Partimos de la premisa que no todo lo impugnable en sede jurisdic-
cional necesariamente debe ser acto administrativo, puesto que el
nfasis debe ser puesto en que toda actuacin administrativa (acto admi-
nistrativo, acto de trmite, contratos, omisiones formales, omisiones
materiales, vas de hecho, etc.) est sometida al control jurisdiccional
siempre y cuando afecte derechos o intereses legtimos de los admi-
nistrados. En funcin de ello, todos los actos administrativos dotados
de carcter regulador sern impugnables, puesto que en funcin a
dicho carcter regulador, se suscita una controversia entre la admi-
nistracin y los particulares, en la medida que toda forma de actuacin
administrativa es susceptible de enjuiciamiento o control jurisdic-
cional, pero tambin es importante aclarar que lo anteriormente afir-
mado no debe conducirnos a equiparar al acto administrativo a toda
declaracin administrativa con la finalidad de evitar que la acti-
vidad administrativa quede fuera del control jurisdiccional. Por
loable que sea esta intencin, es inservible para la adopcin de un
concepto estricto del acto administrativo.
En otras palabras, la concepcin del acto administrativo debe ser
separado de cualquier aspecto a la caracterizacin del acto como

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