1679 3951 Cebape 14 03 00794

Participao democrtica em ambientes digitais:
o desenho institucional do oramento

participativo digital
Jlio Cesar Andrade de Abreu
Universidade Federal Fluminense / Instituto de Cincias Humanas e Sociais,
Programa de Ps-graduao em Administrao, Volta Redonda - RJ, Brasil
Resumo
O estudo do desenho institucional reconhecido como fundamental para a anlise do alcance de experincias participativas, e pode ser defi-
nido como a forma como se configuram as instituies polticas do Estado. Este trabalho objetiva analisar o desenho institucional do ora-
mento participativo digital (OPD) da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte (PBH). Os procedimentos metodolgicos usam entrevistas em
profundidade, anlise documental e anlise de contedo das postagens dos cidados no site do OPD, do qual foram analisadas as trs pri-
meiras edies. Conclui-se que o desenho institucional do OPD favorece a ampliao quantitativa de participantes, mas, ao mesmo tempo,
limita o potencial de debate democrtico dessa ferramenta.
Palavras-chave: Oramento Participativo Digital. Desenho Institucional. Participao Democrtica.
Democratic Participation in Digital Settings: The Institutional Design of Digital Participatory Budget
Abstract
Studying the institutional design is recognized as crucial to analyze the scope of participatory experiences, and it may be defined as the way
how the States political institutions are shaped. This paper aims to analyze the institutional design of the digital participatory budget (DPB) by
the Belo Horizonte City Hall (BHCH). The methodological procedures resort to in-depth interviews, documentary analysis, and content analysis
of postings by citizens on the website of DPB, through which its first three editions were analyzed. It is concluded that the institutional design
of DPB favors the quantitative expansion of participants, but, at the same time, it constraints the potential for democratic debate of this tool.
Keywords: Digital Participatory Budget. Institutional Design. Democratic Participation.
La Participacin Democrtica en Medios Digitales: El Diseo Institucional del Presupuesto Participativo Digital
Resumen
El estudio del diseo institucional es reconocido como fundamental para el anlisis del alcance de las experiencias de participacin y, en
efecto, se puede definir como la forma de configurar las instituciones polticas del estado. Este trabajo tiene como objetivo analizar el diseo
institucional del presupuesto participativo digital (PPD) de la Municipalidad de Belo Horizonte Brasil (MBH). Los procedimientos metodol-
gicos utilizados emplearon entrevistas en profundidad, anlisis de documentos y anlisis de contenido de los mensajes de los ciudadanos en
la pgina web de PPD, de los cuales se analizaron las tres primeras ediciones. Llegamos a la conclusin de que el diseo institucional de OPD
favorece la expansin cuantitativa de los participantes, pero al mismo tiempo, limita el potencial de debate democrtico de esta herramienta.
Palabras clave: Presupuesto Participativo Digital. Diseo institucional. La participacin democrtica.
Artigo submetido em 11 de agosto de 2014 e aceito para publicao em 24 de junho de 2015.
DOI: http://dx.doi.org/10.1590/1679-395131558
O autor agradece o apoio da FAPERJ e CNPq.
Cad.EBAPE.BR,
Cad. EBAPE.BR,v.v.14,
14,n
n3,
3,Artigo
Artigo1,
8,Rio
Riode
deJaneiro,
Janeiro,Jul./Set.
Jul./Set.2016.
2016. 794-820
Participao democrtica em ambientes digitais: Jlio Cesar Andrade de Abreu
INTRODUO
A gesto pblica est vivendo grande tenso entre polos opostos, pois uma rea que sofre presses das mais diversas natu-
rezas e intensidades. Um extremo, mais participacionista, demanda descentralizao, controle social, transparncia e aber-
tura ao debate popular. Outro remete a temas como eficincia no gasto pblico, resultados, qualidade, agilidade e menos
burocracia nos processos pblicos. Essa tenso tem traos contraditrios, exigindo da gesto pblica agilidade no processo
de tomada de decises e, ao mesmo tempo, debate com e participao da populao, por exemplo.
Vivemos um tempo paradoxal. Para Santos (2002), temos plenas condies tcnicas e econmicas de acabar com todas as
mazelas mundiais. Fome, mortalidade infantil, diversas doenas que ainda matam milhes de pessoas pelo mundo e tantos
outros absurdos j poderiam ter sido extintos. O discurso sobre a modernidade do sculo XX tinha isso como uma promessa
(SANTOS, 2002). curioso notar que o cumprimento dessa promessa nunca esteve to tecnicamente vivel e to concreta-
mente distante.
A eminncia do individualismo na sociedade, somada ao distanciamento entre a gesto pblica e os cidados, contribui para
uma viso mais imediatista no atendimento de demandas individuais (NOGUEIRA, 2005). A influncia do modelo gerencia-
lista na administrao pblica e a lgica neoliberal trouxeram ainda a figura de um cidado consumidor, o que, por sua vez,
reforou a exigncia por mais resultados, eficincia e tcnica na gesto pblica (SILVA, 2003).
Outro ponto de forte influncia na gesto pblica a afirmao categrica nas ltimas dcadas da ideia de participao, sobre-
tudo no Sul do mundo e, em especial, no Brasil. A participao tida de incio como elemento transformador das sociedades
(MARQUETTI, CAMPOS e PIRES, 2008; SANTOS, 2002; SANCHEZ, 2002) por provocar uma partilha do poder de influncia das
agendas pblicas, se populariza. Para Santos, Sampaio e Rossi (2006, p. 3):
O convite participao, nas duas ltimas dcadas, tem permeado o discurso dos mais distintos seg-
mentos sociais, chegando mesmo a perpassar uma ampla gama de matizes polticas. De modo corre-
lato aos conceitos de sustentabilidade e de democratizao, a participao tem se constitudo quase
como unanimidade. Com a ampliao do espectro poltico, durante dcadas, polarizado entre foras
* Fontes: Disponvel em: <https://pixabay.com/pt/multid%C3%A3o-pessoas-democracia-296520/>. Acesso em 15 jun. 2016.
Cad. EBAPE.BR, v. 14, n 3, Artigo 8, Rio de Janeiro, Jul./Set. 2016. 795-820

genericamente qualificadas como conservadoras e democrticas, diversifica-se o leque dos atores

sociais que reivindicam a incorporao da participao no processo de gesto da res publica, passando
essa a ser um elemento chave na implementao das polticas pblicas nas distintas esferas e escalas.
Milani (2008, p. 552), concorda com esse argumento ao afirmar que
[...] a participao social tornou-se, nos anos 1990, um dos princpios organizativos, aclamado por
agncias nacionais e internacionais, dos processos de formulao de polticas pblicas e de delibera-
o democrtica em escala local. Fomentar a participao dos diferentes atores polticos e criar uma
rede que informe, elabore, implemente e avalie as polticas pblicas so, hoje, peas essenciais nos
discursos de qualquer poltica pblica (auto)considerada progressista.
Um dos cones desse revigoramento do discurso participativo foi, sem dvida, o oramento participativo (OP) (AVRITZER e
NAVARRO, 2003; SANTOS, 2002; FEDOZZI, 2007). Umas das caractersticas do OP a criao de uma verdadeira arena pblica
para o debate e a negociao que, na viso de Marques (2008) se constitui em uma arena de disputa entre interesses hege-
mnicos e contra-hegemnicos.
Na viso de Avritzer (2000 apud SANCHEZ, 2002, p. 25),
[...] a proposta de oramento participativo foi gerada na interseco entre sociedade civil e administrao
estatal, o que possibilitou que a identificao de um tema contencioso no caso, o oramento fosse
transformado em uma proposta de participao dos atores comunitrios na elaborao do oramento.
O OP, como tecnologia de participao, conforme explana Nunes (2006) tem uma metodologia que varia de acordo com a
realidade de cada municpio. No h um formato padro. Em linhas gerais, no entanto, a maioria das experincias segue uma
srie de eventos encadeados, considerando-se a etapa de elaborao, a discusso do oramento popular, sua apreciao,
execuo e avaliao (GONALVES, 2005, p. 47). Tal sequncia realizada normalmente por meio de assembleias popula-
res, abertas participao direta de todos os cidados e cidads; fruns em que a participao acontece por intermdio de
delegados eleitos pelos participantes da assembleia; e plenrias com participao aberta a todos os muncipes.
Com o avano da democratizao e da diferenciao social, ocorreu uma progressiva valorizao da democracia participativa
entre tcnicos, gestores, estudiosos e mesmo reformadores (NOGUEIRA, 2005). A participao vista com maus olhos por tor-
nar o processo decisrio lento, passou gradativamente a ser incorporada s rotinas e ao ementrio de agncias internacio-
nais de financiamento e de diversas outras instituies. Atualmente, a participao , portanto, aceita por todos do espectro
poltico e ideolgico (ROSAS e SANTOS, 2009; NOGUEIRA, 2005).
Tem-se, desse modo, uma nova presso sobre a gesto pblica, seja por parte da populao, seja da mdia ou, mesmo, de
organismos internacionais que, em alguns casos, condicionam recursos participao popular (CUNHA e POZZEBON, 2009).
Essa dupla presso, aqui chamada de gerencialista e participacionista, pode ser somada a outras que colocam a gesto pblica
em processo de constante tenso. Para Monteiro (2007), h forte presso para o crescimento econmico e mesmo para a
aplicao de reformas que eliminem os gargalos institucionais ao crescimento. Portilho (2005) aponta para presses exercidas
pelo movimento ambientalista, ao passo que Cabral, Gomes e Araujo (2010) indicam presso poltica por conta do empresa-
riado, por meio da Confederao Nacional da Indstria (CNI) sobre questes pblicas. Nogueira (2005) sintetiza as presses
em quatro grandes fontes: o mercado, o transnacional, o subnacional e a sociedade civil, alm de combinaes diversas entre
essas fontes, conforme apresentado na Figura 1.

Figura 1
Fontes geradoras de presso sobre a gesto pblica.
Fonte: Nogueira (2005, p. 126).
Em um primeiro polo de presses (combinao entre as fontes transnacionais e subnacionais), Nogueira (2005) aponta as
demandas que estariam fora da lgica territorial dos governos, como as regionais e de governos locais, determinaes de pol-
ticas econmicas dos governos centrais, empresas multinacionais, bancos especuladores etc. Um segundo eixo, iria do mercado
sociedade civil, um com interesse no lucro e outro com interesse em afirmaes de direitos e valores (NOGUEIRA, 2005).
A gesto pblica responde a essas diferentes presses de modos distintos: aos interesses transnacionais, a resposta nor-
malmente abertura econmica; aos subnacionais, a descentralizao a atitude mais comum; s presses do mercado, a
resposta mais recorrente a privatizao; e, quanto s demandas da sociedade civil, a resposta mais comum a participao
(NOGUEIRA, 2005). Esta, nesse sentido, ao mesmo tempo demanda social e uma resposta governamental (NOGUEIRA,
2005, p. 129).
Para Milani (2008, p. 553), a participao vem como resposta governamental, mais especificamente necessidade de polti-
cas pblicas efetivas e de controle democrtico, com
[...] estratgias de descentralizao, a adoo de mecanismos de responsabilizao dos gestores (respon-

siveness e accountability), a gesto pblica por resultados, o incremento do controle social, alm de dis-
positivos de participao social que visam chamar cidados e organizaes cvicas para atuarem como
atores polticos da gesto pblica. [...] a crise do modelo burocrtico de administrao pblica evidencia
com maior centralidade a crise do Estado (como corolrio de uma crise econmica) que no logra aten-
der s demandas geradas pela populao de forma satisfatria; diante da crise, afirmam que o aparato
do Estado deveria primar pela eficincia, eficcia e efetividade das aes, avaliando os processos e resul-
tados de modo a possibilitar a reorientao estratgica da administrao pblica de forma tempestiva.
O que se percebe um movimento simultneo e oposto, principalmente se considerarmos a forte presena das tecnologias
na contemporaneidade.
Ao mesmo tempo que esse distanciamento substantivo entre a gesto pblica e os cidados acontece, novos processos tec-
nolgicos promovem justamente o oposto. As novas tecnologias da informao e da comunicao (TIC) aproximam as pes-
soas e as organizaes, conectam freneticamente os indivduos por meio do celular, da internet e de tantos outros modos.
As TIC influenciam a economia, a sociedade, a cultura, o sistema democrtico e o Estado com sua administrao (PINHO,
2011). Desse modo, a gesto pblica que passou por tantas reformas e foi objeto de vrias transformaes empreendidas
pelos Estados nacionais sofreu outra mudana marcante nas duas ltimas dcadas do sculo XX.

Seus processos, tcnicas e estrutura sofreram influncia das novas tecnologias. Tudo para conferir mais agilidade aos proces-
sos e servios pblicos importando, muitas vezes, tcnicas do setor privado, em vrios momentos, nas reformas empreen-
didas. West (2005, p. 7, traduo nossa) advoga que os governos do mundo inteiro criaram sites que facilitam o turismo, as
queixas dos cidados e o investimento empresarial.
Percebe-se, na atualidade, que os estudos sobre a participao ingressam em uma fase de maior crtica. Sendo assim, a ava-
liao dos experimentos participativos na gesto pblica j pode se feita em mais profundidade, dada sua maturidade e,
sobretudo, as mudanas ocorridas na sociedade provocadas especialmente pelas TIC. Novas modalidades de participao
comeam a surgir, como o oramento participativo digital (OPD), ao mesmo tempo que o individualismo, a ojeriza poltica
(NOGUEIRA, 2004) e a generalizao da ideia de participao se tornam constantes.
Figura 2
Presses e contradies na gesto pblica.
Fonte: Elaborada pelo autor.
O cenrio desnudado contraditrio: uma gesto pblica pressionada para ser, ao mesmo tempo, gil e descentralizada,
eficiente e rpida, participativa e que estimule o debate social, tudo isso em um contexto de grande individualismo e forte
influncia das novas tecnologias.
Surge como muito oportuna a pesquisa sobre artefatos e experincias de participao democrtica mediadas pelas TIC. Este
trabalho lana olhar sobre o OPD (estudado em diversos trabalhos como Abreu e Pinho (2014) e Cunha, Coelho e Pozzebon
(2014) na cidade de Belo Horizonte. Tomando como recorte temporal o perodo de 2006 a 2011, consideramos as trs edi-
es do OPD da capital mineira com o objetivo de analis-lo mediante seu desenho institucional. Como metodologia foram
adotadas entrevistas em profundidade, anlise documental e anlise de contedo das postagens dos cidados no site do OPD.
Este trabalho est organizado do seguinte modo: alm desta introduo, foi desenvolvido um referencial terico sobre o OPD,
seu desenho institucional e a participao democrtica. Em seguida apresenta-se o percurso metodolgico. O tpico seguinte
desenvolve a anlise dos dados. Por ltimo so apresentadas as concluses desta pesquisa.
DESENHO INSTITUCIONAL E PARTICIPAO1
O Brasil, ao longo do sculo XX, transformou-se de um pas de baixa propenso participativa e associativa para um dos pases
que mais vivenciam experincias e prticas participativas (AVRITZER, 2008). Contudo, imaginar que a simples ampliao dos
canais de participao e de experimentos participativos ir alterar substancialmente o cenrio poltico brasileiro um equ-
voco. Para Lchmann (2009, p. 2), as possibilidades e as potencialidades de participao devem ser analisadas com parcim-
nia, pois vrios estudos sobre experincias participativas vm apontando uma srie de dificuldades no estabelecimento de
1
Cabe destacar que existe amplo debate no contexto nacional sobre experincias de participao democrtica mediadas pela internet, como Abreu e Pinho
(2014); Pinho (2011); Sampaio (2011), entre outros. Entretanto, dado o enfoque desta pesquisa, esses estudos no foram mobilizados no referencial terico.

processos efetivamente democrticos, sinalizando para um olhar mais cauteloso acerca das promessas e expectativas que a
introduo da participao da sociedade civil nesses espaos sugere. Ainda que a participao tenha, efetivamente, grande
potencial de diviso do poder poltico e mesmo de redistribuio de renda2, tal cenrio no parece ser algo generalizvel.
Para Frey (2003, p. 170), o determinante para um projeto de participao democrtica o desenho institucional. Segundo o
autor, o que os recentes estudos sobre experincias brasileiras em democracia local mostram que inovaes concernen-
tes ao desenho institucional fazem de fato a diferena, no apenas para a ampliao da participao poltica, mas tambm
para o fortalecimento da sociedade civil local. Serafim (2007), corroborando Frey (2003), defende que o estudo do desenho
institucional reconhecido como fundamental para a anlise do alcance de experincias participativas, tendo ganhado noto-
riedade em estudos encampados por Silva (2003), Avritzer e Navarro (2003), entre outros.
Para Marques (2008), o desenho institucional pode ser definido como a forma como se configuram as instituies polticas
do Estado. J na viso de Lchmann (2009), esse desenho considerado determinante para o maior ou menor sucesso de
experincias participativas. A autora define desenho institucional como um
[...] conjunto de regras [...] utilizadas por indivduos para determinar quem e o que est includo em
situaes de deciso, como se estrutura a informao, quais as aes que podem ser tomadas e em
que sequncia, e como as aes individuais sero agregadas e transformadas em decises coletivas
(LCHMANN, 2009, p. 7).
A ideia de desenho institucional envolve, na anlise de Marques (2008, p. 141) uma srie de nuances como
[...] um jogo intrincado de relaes entre agentes polticos de diferentes naturezas; de categorias te-
ricas oriundas dos distintos modelos de democracia; e de conjuntos diversos de fenmenos a rever-
berarem sobre as prticas polticas. Ou seja, quando se pensa em desenho institucional, a discusso
pode recair sobre questes to amplas como: as crenas ideolgicas e de princpios a orientarem as
modificaes promovidas na estrutura do Estado a mdio e longo prazo; o modo a partir do qual esto
dispostos os sistemas eleitorais; a maior ou menor centralizao das decises de governo e de elabora-
o de polticas pblicas; as responsabilidades e jurisdies de agentes e de entidades polticas; o grau
de independncia do Poder Judicirio e a afinidade com seus rgos de controle; a relao de poder
entre o Executivo e o Legislativo; e, no menos importante, as formas de interao do Estado com os
cidados e os movimentos organizados da sociedade civil.
Para Fung (2006), o emprego do desenho institucional carrega em si potencialidades e limites3. Lchmann (2009) argumenta
que o potencial do desenho institucional reside em trs pilares: (i) estabilidade; (ii) modelagem comportamental; e (iii) anco-
ramento cultural. O detalhamento de cada pilar pode ser observado no quadro a seguir:
2
Sobre esse tema, ver Marquetti, Campos e Pires (2008), que faz uma interessante anlise de diferentes experincias participativas no Brasil por meio de um
mtodo homogneo, focando, principalmente, nmeros e dados acerca do efeito redistributivo gerado para a sociedade.
3
Para o autor o desenho institucional deve ser explorado a partir de trs questes centrais, quais sejam: quem participa; como participa e como toma
decises (FUNG, 2006, p. 4).

Quadro 1
Potencial do desenho institucional
Potencial Descrio
Este um importante carter das instituies que se constitui em um conjunto de

Estabilidade ou durabilidade regras (ou normas) que, mais ou menos formalizadas, organizam de alguma forma
as diferentes atividades sociais (LCHMANN, 2009).
As instituies regularizam, modelam ou impactam comportamentos. A questo central

da vertente neoinstitucional est ancorada na ideia bsica de que, embora os indivduos
elaborem as regras, as normas e as condutas, so limitados e condicionados por
Modelagem comportamental
escolhas passadas [...]. Por outro lado, ao mesmo tempo que as instituies constrangem
comportamentos, tambm empoderam (empowered) os atores sociais, estruturam
novas agendas, mudam preferncias e comportamentos sociais (LCHMANN, 2009).
As instituies no apenas apresentam um importante ancoramento cultural, como

tambm sofrem importantes influncias e mudanas advindas das correlaes de
interesses e foras sociais. Nesse sentido, h que se resgatar e ressaltar o carter
Ancoramento cultural e influncia
aberto e contingente das lutas e conflitos sociais no processo de organizao ou
na correlao de interesses
reorganizao institucional. Ou seja, recuperar o papel da agncia humana na
estruturao da vida poltico-social. Mais especificamente, na construo e/ou na
formatao do desenho institucional (LCHMANN, 2009).
Fonte: Adaptado de Lchmann (2009).
A prpria Teoria Poltica e tambm a Teoria Democrtica (MARQUES, 2008; AVRITZER, 2008) no esto em plena concordn-
cia sobre o peso do desenho institucional em processos participativos, apresentando, em alguns casos, divergncias entre as
posies de Frey (2003) e Lchmann (2009).
Putnam (1993), ao avaliar trs fatores (i) desenho institucional; ii) questes socioeconmicas; e iii) aspectos socioculturais)
para compreender o comportamento poltico de cidados no norte e no sul da Itlia, d interessante contribuio para essa
seara de debate. Acerca do primeiro fator, Putnam (1993, p. 8, traduo nossa) aplica um duplo olhar:
Tomando as instituies como uma varivel independente, exploramos empiricamente como a mudana
institucional afeta as identidades, o poder e as estratgias dos atores polticos. Mais tarde, tendo as
instituies como varivel dependente, vamos explorar como o desempenho institucional condicio-
nado pela histria.
Desse prisma, o autor conclui que o desenho institucional tem fraca influncia sobre a participao da sociedade civil e observa
que, mesmo tendo os mesmos instrumentos e estando no mesmo cenrio institucional, a participao da sociedade civil ita-
liana se expressa em diferentes comportamentos no norte e no sul. Tal situao conduz a uma explicao das diferenas de
comportamento poltico que no reside no desenho institucional.
O estudo de Putnam (1993) aponta uma fragilidade do conceito de desenho institucional como categoria de anlise. Entretanto,
Frey (2003, p. 170), defendendo a aplicao do desenho institucional, critica a viso de Putnam rotulando-a de fatalista na
medida em que as razes histricas e culturais so sobrevalorizadas. Maloney et al. (2000 apud FREY, 2003, p. 170) enten-
dem que, ao considerar o Estado um fator exgeno, Putnam negligencia o papel desempenhado por estruturas polticas e
instituies em moldar o contexto da atividade associativa.
Segundo Frey (2003), deve-se levar em conta o papel dos arranjos institucionais para promoo, por exemplo, de canais de
comunicao que propiciem condies favorveis participao democrtica. Nesse sentido, Marques (2008) argumenta que
os fatores socioculturais e econmicos so importantes, mas no se deve negligenciar o papel do desenho institucional. Para
Marques (2008, p. 142), Putnam excessivamente valoriza a cultura cvica como o elemento mais fundamental a determinar
o comportamento poltico dos cidados.

Frey (2003) e Marques (2008) sugerem que o desenho institucional deva ser usado para a anlise de experincias participa-
tivas, considerando tanto seus potenciais quanto seus limites, que podem ser sintetizados no quadro a seguir:
Quadro 2
Limites do desenho institucional
Limite Descrio
Em primeiro lugar, o elogio ao potencial das instituies para promover mudanas

nos padres de ativismo e engajamento da esfera da cidadania precisa de limites
Controle e cooptao porque, conforme sustenta Frey (2003), preciso ser cuidadoso no que concerne
s tentativas de controle e de cooptao que podem ser exercidas pela burocracia
estatal (MARQUES, 2008).
H um conjunto de autores que aponta os riscos de se centralizarem as

Centralizao de oportunidades de oportunidades de participao apenas dimenso institucional, ressaltando-se a
participao necessidade de manuteno de espaos de debate e de mobilizao em instncias
eminentemente civis (MARQUES, 2008).
Em segundo lugar, atente-se para o fato de que mesmo um desenho institucional

direcionado ao favorecimento da participao dos cidados no garante que tal
Ausncia de garantias de participao participao ocorrer de maneira fluida e sem percalos, exatamente por conta da
retroinfluncia de outros fatores sobre os modos de engajamento da esfera civil
(MARQUES, 2008).
Fonte: Adaptado de Marques (2008) e Frey (2003).
O que se defende aqui, partindo dos diferentes autores e vises apresentados, que o desenho institucional no deve ser
tomado como nica chave analtica de experincias participativas. Apesar disso, sua importncia atestada por diversos tra-
balhos, entre os quais o de Avritzer e Navarro (2003). Ao analisar empiricamente o OP de Porto Alegre e o OP estadual do Rio
Grande do Sul, os referidos autores concluem que o desenho institucional uma varivel central na compreenso do processo
participativo, sendo mais relevante que a vontade poltica emanada dos governantes (no caso do OP estadual). Destarte, sua
aplicao no caso do OPD pode contribuir para a melhor compreenso do problema desta pesquisa.
Fung (2006, p. 5, traduo nossa), sugere o uso de um cubo democrtico para anlise de experincias participativas e seu
desenho institucional.
Alm dessas vrias formas em que as pessoas se renem para discutir assuntos pblicos, trs questes
de desenho institucional so particularmente importantes para compreender o potencial e os limites
de vrias formas participativas: Quem participa? Como eles se comunicam e tomam decises? Qual
a conexo entre suas concluses e opinies de um lado e de polticas pblicas e ao sobre o outro?
Com base nessas questes so elaborados trs eixos de anlise: Participantes; Autoridade e Poder; e Formas de Comunicao
e Processo Decisrio.
Na elaborao dos eixos, Fung (2006) abarca desde as situaes mais exclusivas at as mais inclusivas, criando diferentes
gradientes que fazem que sua metodologia seja potencialmente aplicvel, no s em processos de participao popular, mas
tambm em outras esferas decisrias.
Outras vantagens do cubo democrtico, segundo Franckini, Kyrillos, Gugliano et al. (2010) so:
1 - Trata-se de um instrumento que permite, a um s tempo, a anlise de mecanismos de represen-

tao e de participao. Isso possui grande relevncia, posto que se revela cada vez mais necessria,

para determinados estudos, uma relativizao desses dois conceitos e um esfumaamento das frontei-
ras entre eles. 2 - Ao propor que se estudem as instncias de participao popular por um vis expe-
rimentalista, Fung as est tratando como experincias concretas com algum potencial para o apro-
fundamento da democracia, mas preocupando-se em avaliar a qualidade e o grau desse potencial em
cada experincia, em vez de tom-las imediatamente como uma espcie de panaceia para a democra-
cia. [...] Fung no assume um tom celebratrio ou otimista, mas sim uma perspectiva crtica e realista
acerca das potencialidades dos mecanismos de participao popular, visando analis-las a partir de
consideraes concretas acerca de seu desenho institucional.
O primeiro eixo do cubo democrtico o Participantes. Fung (2006) entende que a forma de autorizao dos tomadores de
deciso (tcnicos, burocratas ou representantes eleitos) no governo contemporneo deficiente. Entretanto, acredita que a
participao direta dos cidados nos negcios pblicos pode amenizar esse cenrio.
Defendendo que a grande maioria dos mecanismos de participao pblica utilizam o mtodo menos restritivo para a seleo
de participantes: eles esto abertos a todos os que desejam participar. Participantes reais so um subconjunto autosselecionado
da populao em geral, Fung (2006, p. 8, traduo nossa) elabora o seguinte contnuo de gradaes do eixo Participantes:
Figura 3
Mtodo de seleo de Participantes
Fonte: Fung (2006, p. 8).
O eixo Formas de Comunicao e Processo Decisrio, que tem uma gradao de seis nveis, envolve a ideia de como os par-
ticipantes interagem e como a deciso tomada. Os nveis desse eixo so apresentados a seguir:
Figura 4
Formas de Comunicao e Deciso
Fonte: Fung (2006, p. 11).

Fung (2006, p. 10) argumenta que
[...] esses seis modos de comunicao (trs primeiros) e tomada de deciso (segundo trs) podem ser
dispostos em uma nica dimenso que varia do menos intenso para mais intenso, onde a intensidade
indica o nvel de investimento, conhecimento e compromisso exigido dos participantes.
O terceiro e ltimo eixo refere-se Autoridade e Poder. Nele se busca enquadrar o impacto da participao no processo
decisrio pblico. O espectro vai de um extremo, em que as decises tm impacto na poltica, at um cenrio mais comum
(FUNG, 2006, p. 12). O eixo apresentado na Figura 5.
Figura 5
Formas de Autoridade e Poder
Fonte: Fung (2006, p. 14).
A Figura 6 apresenta o democracy cube de Fung (2006, p. 19).

Figura 6
Cubo democrtico
Fonte: Fung (2006, p. 19).

PERCURSO METODOLGICO DA PESQUISA
Esta pesquisa adotou como mtodo o estudo de caso, e sua natureza qualitativa. Para Denzin e Lincoln (2000), essa natu-
reza de pesquisa tem sido apresentada como soft science por positivistas, assumindo que a realidade social estvel e imu-
tvel, o que a tornaria candidata a estudos de natureza quantitativa, uma vez que esse tipo de pesquisa ofereceria maiores
oportunidades para explicao e generalizao de resultados.
Outro aspecto das pesquisas qualitativas, constantemente ressaltado, refere-se questo da generalizao de seus resultados
(RICHARDSON et al., 2007; ZANELLA, 2009; FACHIN, 2001). Sobre os estudos de casos, Trivios (1987, p. 110-111) defende
que estes estudos tm por objetivo aprofundar a descrio de determinada realidade e, por conta disso, os resultados so
vlidos s para o caso que se estuda. No se pode generalizar o resultado.
O campo de anlise do caso sugere um dado recorte espao temporal. A anlise empreendida tem como escopo espacial a
cidade de Belo Horizonte e as experincias entre 20064 e 2011. A Figura 7 a seguir demonstra as atividades de coleta de dados
e momentos da pesquisa ao longo do tempo.
Figura 7
Linha do tempo da pesquisa
A maneira como se deve ou se vai observar direciona-nos para o mtodo aplicado nesta pesquisa, a coleta e o tratamento
dos dados. O mtodo empregado o estudo de caso, justificado na seo anterior.
Depois do desenvolvimento da teoria (que contou com a reviso de literatura etc.), foi selecionado o caso, projetado um pro-
tocolo de coleta e observao e da conduo do caso. Durante a conduo, os dados foram coletados por meio de:
a) Observao direta no stio do OPD da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte (PBH), no perodo de 20/11/2008 at
10/1/2009. Nessa observao, foram coletadas todas as postagens dos cidados que participaram da ferramenta
chat do OPD, num total de 1.036 postagens, feitas entre 12/11/2008 e 8/12/2008.
4
A maior parte dos dados, contudo, remete edio de 2008, quando diferentes formas de interao foram desenvolvidas. A edio de 2008 analisada e
referenciada como uma evoluo da edio de 2006.

b) Entrevistas semiestruturadas com gestores pblicos envolvidos com o OPD, tanto da parte de gesto como da parte
tcnica. De acordo com Boni e Quaresma (2005, p. 75),
As entrevistas semiestruturadas combinam perguntas abertas e fechadas, onde o informante tem a

possibilidade de discorrer sobre o tema proposto. O pesquisador deve seguir um conjunto de ques-
tes previamente definidas, mas ele o faz em um contexto muito semelhante ao de uma conversa
informal. O entrevistador deve ficar atento para dirigir, no momento que achar oportuno, a discusso
para o assunto que o interessa fazendo perguntas adicionais para elucidar questes que no ficaram
claras ou ajudar a recompor o contexto da entrevista, caso o informante tenha fugido ao tema ou
tenha dificuldades com ele.
Foram entrevistadas a secretria Municipal Adjunta de Planejamento (responsvel pela conduo do OPD
atualmente e que esteve frente das edies 2008 e 2011), o superintendente de Desenvolvimento de Sistemas
da Prodabel (responsvel pelo desenvolvimento dos sistemas do OPD), o gerente da Regional Centro-Sul (um ex-
militante nos movimentos sociais) e a gestora que esteve frente da Secretaria de Planejamento na edio de 2006.
c) Anlise Documental feita em diversos relatrios e documentos divulgados pela PBH.
O quadro de entrevistas sintetizado no quadro 3.

Quadro 3
Detalhamento das entrevistas
Entrevista Ator/entrevistado Atuao Motivao para a entrevista
Secretria Adjunta de Envolvido diretamente na elaborao do OPD,

01 Gestor pblico
Planejamento edio 2011.
Envolvimento direto na elaborao de

Superintendente de Gestor pblico
diretrizes para o desenvolvimento da
02 Desenvolvimento de com perfil
ferramenta OPD (site, pontos digitais de
Sistemas da Prodabel tcnico
votao etc.).
Ex-Secretria de Envolvido diretamente na elaborao do OPD,

03 Gestor pblico
Planejamento edies 2006 e 2008.
Gestor pblico Envolvido com a prtica do processo (reunies

04 Gerente Regional de OP com perfil de com o OP Regional, Comfora etc.) e em
ex-militante constante contato com a populao.
Lder do Movimento Social Uma das lideranas de um movimento que

Lder
05 nascido do OPD SOS nasceu do OPD reivindicando a aprovao de
comunitrio
Baslio da Gama uma das obras.
Deve-se destacar que a deciso de escolha do caso do OPD de Belo Horizonte se justifica por seu pioneirismo no cenrio bra-
sileiro e, ao mesmo tempo, por sua relevncia internacional, sendo objeto de premiaes na rea de gesto pblica (BELO
HORIZONTE, 2008a).
RESULTADOS E ANLISE
De maneira geral, o processo de criao do OPD em Belo Horizonte foi conduzido da seguinte forma: 1) foi criado um grupo
de trabalho na PBH para planejar o processo, desenvolver a metodologia de divulgao e do sistema de votao etc.; (2) foi

feita uma pr-seleo dos empreendimentos5; (3) apresentou-se o OPD da PBH na abertura do OP Regional; (4) foi estabe-
lecida uma parceria com o Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais (TRE-MG) para fornecer ao banco de dados os eleito-
res para fins de validao e acesso dos cidados ao site do OPD; (5) foram feitas campanhas de divulgao e instalao dos
equipamentos para votao em diversos pontos da cidade; (6) foram realizadas a votao (aberta durante um perodo pre-
determinado em cada edio) e a apurao dos resultados; (7) foi estabelecida a incluso dos empreendimentos escolhidos
por meio do OPD no Plano Municipal de Prioridades Oramentrias do OP Regional 2007/2008; (8) finalmente, procedeu-se
divulgao dos resultados para a populao (BELO HORIZONTE, 2007b; 2008a).
O processo de votao simples: o cidado acessa o site, lana o nmero do ttulo de eleitor e seleciona a obra em que quer
votar. Por telefone, segue-se lgica similar. O website informa em tempo real o placar da votao, contabilizando os votos
pela internet, pelo telefone e por regional (NABUCO, 2008). importante ressaltar que, nas edies seguintes (2008 e 2011),
houve ajustes na metodologia.
Para permitir acesso amplo s modalidades de votao, a PBH se mobilizou para diversificar os postos de informao e de
votao:
Nos Canteiros de obras da Secretaria Municipal de Polticas Urbanas foram disponibilizados telefo-
nes e computadores para os funcionrios e para a comunidade votarem no OP Digital. A Secretaria
Municipal de Educao distribuiu para os alunos da rede municipal panfletos de divulgao do OP
Digital. A Secretaria Municipal de Sade auxiliou na distribuio de panfletos para populao via
Agentes Comunitrios de Sade. A Coordenadoria da Juventude distribui material para 15.000 jovens.
As Administraes Regionais intensificaram seus esforos na busca de novos pontos de incluso digital
e mobilizao junto aos Conselhos e Comisses de Acompanhamento e Fiscalizao do OP Regional.
A Empresa de Trnsito e Transportes de Belo Horizonte - BHTRANS afixou faixas nas vias pblicas indi-
cando os locais das obras e distribuiu panfletos no entorno destas. O Call Center da Prefeitura (para
informaes aos cidados), tambm foi incorporado como mecanismo de divulgao do OP Digital.
(BELO HORIZONTE, 2008b).
Alm da mobilizao da PBH, vrias pessoas se organizaram para prover locais de votao. At a elaborao desta pesquisa,
em 2012, trs votaes foram conduzidas na modalidade do OPD. A primeira, em 2006, tinha como objetivo escolher uma
obra por regional. A segunda, em 2008, referiu-se escolha de uma grande obra viria para a cidade em um grupo de cinco
opes. A terceira, em 2011, retomou o modelo de 2006, quando cada regional deveria escolher uma obra em um rol de
opes previamente definido.
A PARTICIPAO DEMOCRTICA NO OPD
Em termos de pulverizao geogrfica e nmeros absolutos de participao, o OPD, sem dvida, chama ateno. No caso
da edio 2006, foi identificada a participao de 172.938 eleitores, que votaram deliberando sobre um oramento de R$
20.250.000,00 (NABUCO, 2008). Na edio de 2008, o nmero de eleitores votantes foi de 113.383, deliberando sobre um
oramento de R$ 50 milhes (NABUCO, 2008). J na ltima edio, o nmero de participantes foi de 25.378 eleitores. Para
efeito comparativo, o Grfico 1 apresenta a evoluo do nmero de eleitores ao longo do tempo no OPD.
5
A pr-seleo dos empreendimentos seguiu uma metodologia prpria em cada edio. Na edio de 2006, os empreendimentos/obras foram selecionados
por regional e contaram com a participao da COMFORAS. Em 2008, a COMFORAS no foi diretamente envolvida e as obras foram definidas pela
prefeitura com critrios tcnicos, baseados no VIURBS (um Programa de Estruturao Viria de Belo Horizonte). Na edio de 2011, tambm no houve
envolvimento direto da COMFORAS.

Grfico 1
Participao nas trs edies do OPD.
Fonte: adaptado de Belo Horizonte (2008a) e Nabuco (2008).
Em 2006, a votao das obras da Regional Centro-Sul mereceu destaque pelo processo de mobilizao. At 24 horas antes
do encerramento da votao, a obra sobre a reforma da praa Raul Soares estava em terceiro lugar. Contudo, com grande
mobilizao dos cidados da regional, o placar foi invertido e a obra se sagrou vencedora. Para Abreu e Pinho (2014), o sen-
timento de expectativa democrtica era algo latente.
Na ocasio, a PBH divulgou no site do OPD uma matria sobre a votao da praa Raul Soares. Segundo a PBH:
Resultado da mobilizao que envolveu moradores, comerciantes e usurios da regio, na regional

Centro-Sul o placar da votao foi alterado de forma surpreendente. Em menos de 24 horas, a obra
da Praa Raul Soares saltou da terceira posio para o primeiro lugar. O Mercado Central foi um dos
principais responsveis pela evoluo. Os comerciantes aderiram ao OP Digital e instalaram computa-
dores fazendo campanha para atrair eleitores.Dois computadores foram instalados perto da Praa do
Abacaxi, ao lado do elevador.Segundo o presidente do Mercado e membro do Conselho de Revitalizao
do Hipercentro de Belo Horizonte, Macoud Rademacker Patrocnio, o Oramento Participativo Digital
deu chance populao de exercer a sua cidadania. A instalao da internet aqui facilita a vida das
pessoas. Elas fazem compras e votam tambm.
Os canais de participao disponibilizados pela edio 2006 do OPD foram um chat e um frum. Este estava organizado por
regional e tinha um tpico para elogios, crticas e sugestes sobre o OPD 2006.
Foram computadas 930 postagens no frum, distribudas em 216 subtpicos na edio 2006. Alm dos canais participati-
vos do site, interessante destacar o processo de definio do menu de obras que seguiu para votao. Segundo a PBH, o
processo contou com uma definio prvia das obras por regional, adotando-se critrios tcnicos. Em seguida, essa listagem
prvia passou pela anlise da Comforas para estruturao da lista definitiva.
Alguns dados da edio de 2008 exemplificam a capilaridade do OPD, pois ao fim do processo de votao foram contabili-
zadas 217.655 visitas ao website, 593 e-mails enviados (Fale Conosco), na Opinio do Cidado foram postadas 1950 men-
sagens e 30.035 usurios indicaram o site a um conhecido (BELO HORIZONTE, 2008b).
Belo Horizonte (2008b, p. 15) indica, no caso do OPD 2008, o processo de votao teve incio no dia 11 de novembro de 2008 e
foi encerrado em 8 de dezembro do mesmo ano. Durante esses 27 dias, foram registradas [visitas], provenientes de 69 pases.

Com expressiva votao para uma experincia que est apenas na terceira edio, um dos principais objetivos da PBH foi
atingido: o alargamento da participao (considerando os votantes no OPD). Certamente, o nmero decrescente de votantes
um aspecto que merece destaque e ser analisado de maneira mais detalhada no tpico a seguir.
A participao OP Regional em Belo Horizonte foi caracterizada, em termos de nmero de participantes, ao longo dos anos
pela inconstncia. Cunha, Allegretti e Matias (2007, p. 13) reforam essa ideia ao afirmar que:
Nos treze anos de existncia do OP distrital que se realizou em ciclos anuais de 1993 a 1998 e em
ciclos bienais de 1999 a 2006 a participao popular foi marcada por uma grande inconstncia. At
1996, assistiu-se a um alargamento progressivo nos nveis de participao, que caiu significativamente
nos dois anos seguintes. A introduo de ciclos bienais levou a um novo alargamento, que se consoli-
dou nos dois primeiros ciclos, mas esta tendncia reverteu-se mais uma vez no ciclo de 2003/2004 com
menos 13.000 participantes relativamente ao ciclo de 2001/2002. neste contexto que introduzido
o OP digital. No ciclo presencial de 2005/2006 voltou a haver uma subida, aumentando o nmero de
participantes no OP distrital em cerca de 8.000 pessoas.
Tal tentativa de alargamento no tem um cunho s quantitativo, mas tambm tinha a inteno de atingir novos pblicos
que, por razes diversas (no dispunham de tempo para participar das assembleias, o local dos debates era afastado de sua
residncia etc.), no participavam do OP Regional. Em especial, pretendia-se atingir os jovens que estavam, at ento, dra-
maticamente ausentes no processo.
O cardpio de obras do OPD 2008 foi, diferentemente do OPD 2006, definido com base em critrios totalmente tcnicos
e conduzidos pela PBH. A base do processo foi o Viurbs (um Programa de Estruturao Viria de Belo Horizonte). Como a
proposta da edio de 2008 no envolvia uma obra por regional, foram analisados os relatrios do Viurbs para elencar um
conjunto de obras estruturantes, de grande porte para o municpio, na rea de transporte. Cunha, Coelho e Pozzebon (2014)
destacam que em 2008 a participao sofreu uma queda ainda que o telefone tenha sido inserido como mtodo de votao
ao lado da internet.
Na edio 2011, o site usado para votao foi aprimorado com vrios elementos, o que o tornou mais interativo. Houve tam-
bm um investimento nas redes sociais Facebook, Twitter e Orkut. A seguir, observa-se uma tela do stio do OPD 2011 e tam-
bm do Orkut da PBH.
Seguindo o exemplo da edio 2008, na edio 2011, em datas e horrios previamente agendados, os eleitores tiveram a
oportunidade de participar de debates sobre as obras com secretrios e gestores da PBH. Nesses debates, em formato de
chat, o tema em questo era definido previamente. Alm dessa possibilidade, havia um frum, no qual os eleitores pode-
riam postar mensagens expressando sua opinio sobre as obras. Nele, entretanto, no havia qualquer interao com a PBH.
Na edio 2011, foi disponibilizada uma rea com informaes sobre o histrico do OPD, recuperando o contexto de criao,
as obras vencedoras e o status de sua implementao (obra executada, aguardando licitao etc.).
A seleo das obras a serem votadas na edio de 2011 foi feita a partir de critrios tcnicos. A PBH informa que foram con-
sideradas demandas no aprovadas no OP Regional e, mesmo, manifestaes da populao.
De maneira sinttica, podemos comparar as trs edies na Tabela 1.

Tabela 1
Sntese da votao do OPD nas trs edies.
OPD 2006 OPD 2008 OPD 2011
Grande obra viria para

Tipo de votao Obras por regional Obras por regional
a cidade
Total de votos 503.266 124.320 92.724
Total de participantes 172.938 124.320 25.378
Valor do OPD R$ 20,2 milhes R$ 50 milhes R$ 50 milhes
Critrio tcnico
Critrio tcnico (definido Critrio tcnico
Processo de Ouvindo, pontual
pela PBH) com posterior Programa de
definio do rol de e indiretamente, a
colaborao popular Estruturao Viria de
opes populao em alguns
(participao da Comfora) Belo Horizonte (Viurbs)
canais de participao.
Fraudes ou falhas
No Sim No
noticiadas
Fonte: Adaptado de Belo Horizonte (2008a; 2007a; 2008b; 2009) e Nabuco (2008).
As entrevistas objetivavam conhecer em profundidade o processo de constituio histrica do OPD, bem como tentar apreen-
der os sentidos que a democracia, a poltica, a cidadania e a participao tm para os atores entrevistados. Dessa maneira, a
anlise da prtica do OPD poderia ser complementada, bem como o desenho institucional do OPD, poderia ser deslindado.
Diversos autores (FUNG, 2004; 2006; LCHMANN, 2009; BRASIL e QUEIROZ, 2010) sugerem que os formatos institucionais
das instncias participativas influem nos processos participativos. Segundo Brasil e Queiroz (2010, p. 7), tal influncia pode
favorecer ou obstaculizar a participao cidad. Ou seja, os desenhos institucionais dessas instncias podem ser apontados
como um dos fatores decisivos para a ampliao da participao e para sua qualidade e vis.
Para uma definio do desenho institucional do OPD, empregaremos os critrios propostos por Fung (2004): a) concepo do
projeto; b) seleo e recrutamento dos participantes; c) tema e escopo da deliberao; d) modo deliberativo; e) recorrncia
e iterao; f) apostas; g) empoderamento; e h) monitoramento.
Critrio (a): Em termos de concepo do projeto, Fung (2004) defende que podem existir quatro modelos orientadores: o de
frum educativo (que objetiva criar condies ideais para deliberao, para que os cidados possam formar, refinar e arti-
cular suas opinies sobre determinado tema pblico); o de conselho consultivo participativo (que vai alm da criao de
condies ideais para a deliberao e envolve os tomadores de deciso, informando-os sobre as preferncias da sociedade);
o de cooperao para a resoluo participativa de problemas (esse modelo prev um relacionamento contnuo e simbitico
entre Estado e sociedade, para solucionar problemas complexos que no seriam resolvidos s com opinies de especialistas
ou da comunidade isoladamente); e o quarto modelo, chamado de governana democrtica participativa, o mais ousado
e busca, basicamente, incorporar as vozes dos cidados para determinao das agendas de polticas.
Ao analisar a concepo de projeto do OPD, percebemos o uso da ideia de deliberao de maneira constante nos discursos
dos entrevistados.
Um grande diferencial em todas as experincias que eu conheo, e no estou dizendo que conheo todas,
mas conheo muitas internacionais e nacionais, que esse foi um processo deliberativo com relao
ao oramento pblico, os governos usam muito as TICs, a internet, como uma ouvidoria, ou como um
objeto de consulta. Mas deliberao popular eu desconheo, que movimentou 10% da base eleitoral de
BH nas votaes ento... (Entrevistado 04)

Foi, na verdade, uma ferramenta que facilitou a participao das pessoas. A internet hoje, ela permite
que voc possa tanto opinar sobre determinados assuntos como tambm deliberar sobre determinados
assuntos. Como o OP de BH, deliberam sobre parte de um recurso, a PBH reserva um recurso para as
pessoas opinarem no OP, ento ao fazer o OPD, reservou uma outra parte de recursos para que outras
pessoas, ou as mesmas pessoas, tambm participassem do processo, formou-se mais recursos para a
participao popular na cidade. (Entrevistado 01)
A questo central aqui, em termos de concepo de projeto, a definio do que deliberao. Etimologicamente6, a pala-
vra deliberao vem do latim deliberatio, de deliberare, ou seja, ponderar, considerar. E formada por de (aqui entendida
como inteiramente), mais liberare, uma alterao de librare, balanar, pesar, de libra, balana. Nesse sentido, conside-
rando que os cidados iro ponderar entre um leque de opes, poderamos considerar que, de fato, ocorre uma delibera-
o. Contudo, um ponto central que merece ateno justamente a definio do leque de opes.
Diferentemente do OP Presencial, as opes do OPD no so selecionadas pela populao. Tal fato despertou a ateno de
um cidado na primeira edio, em 2006, quando manifestou que:
Por exemplo quem prope as obras para a votao? No foi a populao que definiu, como feito no
OP tradicional. Penso que se a populao pudesse sugerir obras para a votao, o processo seria mais
democrtico. (Postagem 260, OPD 2006)
Sampaio (2008; 2009) chama a ateno para essa dimenso do OPD, que pode influenciar sua real efetividade como meca-
nismo de fortalecimento da participao democrtica. Best, Ribeiro, Matheus et al. (2010) entendem que h uma situao
muito delicada no trato da deliberao virtual nas experincias de OPD no Brasil. Para os autores,
[...] h um trade-off entre a deliberao presencial e a ausncia de um espao de discusso no campo

virtual, por um lado; por outro, como veremos, os cidados votam e assumem um papel de tomado-
res de deciso de fato, uma vez que as propostas mais votadas sero implementadas pela prefeitura
(BEST, RIBEIRO, MATHEUS et al., 2010, p. 107).
Em documentos da PBH e mesmo no site do OPD, h um esforo para vincular o OP Regional ao OPD. Mas ambos tm natu-
reza muito distinta e mesmo a lgica da complementaridade, defendida nas entrevistas feitas, no arrefecem o descompasso
entre o modelo de definio das obras a ser votadas nas duas modalidades.
Com certeza, eu no tenho dvidas disso, que so complementares [referindo-se modalidade digital
e presencial], no concorre de forma alguma porque as obras inclusive tm perfis diferentes. A obra do
presencial local, ela ali prximo da casa, prximo do trabalho, e a do digital uma obra pra cidade, a
cidade inteira vai t votando, vai t participando e tem interesse naquele momento. Ento complemen-
tar, a obra do digital at pelo valor, ela no passaria num OP presencial n, no presencial os valores so
bem menores, so obras mais pontuais, no menos importantes, mas mais pontuais. (Entrevistado 02)
Em um projeto poltico democrtico-participativo, a concepo do desenho institucional estaria mais alinhada ao modelo
de governana democrtica participativa, justamente por seu carter empoderador. Para Fung (2004, p. 177), esse modelo
oferece a oportunidade de injetar a participao direta, mobilizada, deliberativa do cidado na governana democrtica
podendo, dessa maneira, favorecer as vozes daqueles em desvantagem e assim oferecer um antdoto procedimental que
aumenta a equidade da legislao e da elaborao de polticas. No atual formato, o OPD mais se aproxima do modelo de
conselho consultivo participativo.
6
Conforme consulta realizada em: http://origemdapalavra.com.br/pergunta/origem-da-palavra-deliberacao/

Critrio (b): A seleo e o recrutamento de participantes deve ser aberto a todos, como advoga Fung (2004). Contudo o autor
lembra que os que comparecem so tipicamente os que possuem melhores condies de vida ricos, instrudos e profissio-
nais em relao populao da qual provm (FUNG, 2004, p. 178). Seguindo com sua anlise, Fung (2004) assevera que
praticamente todas as formas de participao poltica exibem padres de participao que favorecem pessoas de status
elevado, e as formas mais exigentes tendem a exacerbar este vis (FUNG, 2004, p. 178).
A posio de Fung (2004) no se aplica certamente experincia do OP Regional e mesmo ao OP historicamente. O que se
nota na prtica e na literatura, ao menos nos casos brasileiros, justamente o oposto (MARQUETTI, CAMPOS e PIRES, 2008;
AVRITZER e NAVARRO, 2003; SANTOS, 2002; FEDOZZI, 2007).
A baixa participao das classes mdia e alta no OP foi um dos pontos considerados no desenvolvimento do OPD. O argu-
mento presente nas entrevistas e documentos pesquisados deixa clara a opo por inserir novos pblicos no debate do ora-
mento municipal. Segundo a Entrevistada 04, a ideia era oferecer novos custos de participao e ver se tal mudana atraa
outros pblicos, principalmente os jovens e a classe mdia.
Tem um custo na participao, as pessoas nem sempre esto disponveis. Alguns segmentos tm uma
forma de participao e de fazerem valer seus direitos, diferente, existem outros mecanismos de apro-
ximao com o poder, lobbys ou no. Mas, ento, se percebia que, muitas vezes, o representante ia a
um conselho, s vezes tambm estava em outro conselho e isso, obviamente, pode ser interessante por-
que ele consegue ter uma viso mais ampla; mas, naquele momento, especificamente na PBH, havia um
objetivo e um interesse em ampliar a participao e trazer outros segmentos tambm para discutir o
oramento pblico, em especial a juventude, que participa muito pouco, muito pouco. Se voc for olhar
as caractersticas demogrficas dos participantes em todos os processos, normalmente eles tm uma
faixa etria mais alta. Enfim queria-se trazer a juventude e queria-se tambm trazer a classe mdia, dois
segmentos que no participavam e ver se o custo da participao, em termos do tempo, era de fato um
fator relevante que justificava a no participao. Alm do mais, tambm uma nova linguagem que,
especialmente para a questo da juventude, que talvez fosse uma linguagem mais prxima e que per-
mitisse que criasse interesse de participao, esse foi talvez a grande questo que fez a PBH testar as
ferramentas das TICs em um processo participativo. (Entrevistado 04)
Em BH, temos o OP desde 93; ento de l para c a gente no teve nenhuma interrupo no processo do
OP. Mas sempre existiu um certo desejo da PBH de buscar incorporar outros segmentos na participao
popular de BH. O segmento da juventude, o segmento da classe mdia, que normalmente no participa
do processo presencial. Ento o nosso processo de OP, que a gente chama de regional, que o presen-
cial, um processo que dura em torno de 9 meses, ento a participao presencial ela requer do cida-
do um desprendimento muito grande para este processo coletivo e nem todo mundo se dispe a isso.
Ento ele vem neste sentido de agradar, de somar valor ao OP [...]. Ele vem com esse mote de agregar
mais pessoas a esse processo de participao na gesto da cidade. (Entrevistado 01)
Ainda que a ideia de seleo de pblicos que agregassem novos atores, tenha estado presente nas falas de todos os entrevis-
tados e em documentos institucionais, podemos notar que a questo da articulao poltica e da formao de grupos cris-
talizados no OP Regional, tambm serviram de motivao.

Ele foi implantado na Prefeitura em 2006, a partir do desejo, na poca da Administrao Pblica, de ampliar
o evento do oramento participativo. Ele ficou concentrado num grupo de pessoas que se disponha a isso, e
o OP digital buscava ampliar a participao de pessoas que no tm disponibilidade de se deslocar no lugar
e trabalhar. O OP presencial tambm j tinha alguns vcios, tipo rixas eleitorais das regionais. Era muito
preso s administraes regionais, no s Administraes Regionais em si, mas s lideranas regionais. E o
Oramento Participativo Digital de Belo Horizonte, que uma cidade que presa muito pela incluso digital,
permitiria incluso no processo de participao de pessoas que no teriam acesso a estas, vamos dizer orga-
nizaes regionais, que dominam o oramento presencial, isso a motivao do OP digital. (Entrevistado 02)
Ainda que no haja dados disponveis sobre o perfil do participante do OPD, fica claro, pela anlise dos debates, que o obje-
tivo de incluso da classe mdia foi atingido. Nos debates analisados, principalmente na edio 2008, o embate entre ricos
e pobres estava presente.
Galera, vamos retomar a vantagem da OBRA 4. Absurdo justamente a regio melhor favorecida em
acesso internet no conseguir se mobilizar a contento... Lamentvel. (Postagem 0038, OPD 2008)
Com o embate entre classes, emergiu, conforme manifestado na postagem acima, um debate sobre o acesso internet como
determinante da votao. Pessoas com maior poder aquisitivo poderiam, por ter mais acesso internet, por exemplo, ser as
grandes favorecidas no pleito das obras do OPD, de acordo com Fung (2004). Contudo, contrariando a lgica do autor, o que
se notou foi a vitria, no caso do OPD 2008, por exemplo, de obras em locais de classes populares, que venceram com base
em muita mobilizao e articulao entre movimentos.
O mtodo principal de acesso, o ttulo de eleitor, tambm foi um critrio de seleo. E foi muito questionado por pessoas
que no residiam em Belo Horizonte, mas usavam constantemente os servios da cidade e se viam no direito de votar, vis-
lumbrando as obras como pertencentes Regio Metropolitana:
O problema que a MAIORIA das pessoas AFETADAS pelo trnsito na praa so vicente residente em
contagem o que afeta diretamente na votao, essas pessoas deveriam ter o direito de votar!!!!!!!
(Postagem 0729, OPD 2008).
Espero por essa obra h pelo menos 15 anos. E para o meu desespero, no posso votar, visto que meu
ttulo de Contagem? Por qu isso? Nas eleies passadas, o Acio apoiou a Prefeita eleita Marlia
Campos. A maioria das pessoas que transitam por ali, votam em Contagem...cad a parceria?! No
acho justo a obra do Belvedere estar na frente... (Postagem 0618, OPD 2008, grifos adicionados).
E o processo de seleo, baseado no ttulo de eleitor, gerou questionamentos at por parte do Ministrio
Pblico, gerando debates sobre a segurana do sistema de votao. O que poderia ser entendido como uma
fragilidade do desenho institucional do OPD.
[O processo] ainda t em maturao, outro dia estava expondo para o pessoal de Joo Pessoa que veio nos
visitar que o processo est em crescimento, ao que vem a maturidade. Foi uma demanda l inicial de se
fazer um sistema, isso foi feito, um sistema que era ao mesmo tempo sistema de informao e era voto, era
tudo junto. Depois evoluiu um pouquinho, na segunda demanda para fazer a votao, evoluiu para questo
de segurana e acessibilidade, buscando que ele permitisse o acesso por telefone e agora est evoluindo
novamente. Em, principalmente, termos de segurana, para evitar questionamento do Ministrio Pblico [...]
Entrevistador: Ah e teve questionamento do MP?
Entrevistado: Sim, ele questionou em funo de uma lacuna do TRE, que nos entrega os dados com trs
meses de diferena, onde tem trs meses de movimentao, na base eleitores que a gente no tem. Gerou
uma situao, ento hoje a gente tem que evoluir para tentar manter o OPD atrativo, fcil e aumentar
a segurana. (Entrevistado 02)

Critrio (c): Depois de definir o vis do projeto e a seleo dos participantes, importante determinar o que ser deliberado,
ou seja, o tema e o escopo da deliberao. Para Fung (2004), a deliberao pblica habitualmente considerada, completa-
mente, genrica no sentido de que sua estrutura, regras e benefcios so tidos como dependentes de tpicos particulares.
Em documentos analisados, a PBH informa que:
A Prefeitura seleciona os empreendimentos do OP Digital considerando a viabilidade tcnica, a disponi-

bilidade oramentria e as demandas encaminhadas aos diversos canais de participao institudos na
cidade, como: OP Regional: obras que no so aprovadas no OP devido ao valor; Obras que foram indi-
cadas pela populao na primeira edio do OP Digital 2006 e no foram aprovadas; Demandas enca-
minhadas pelos cidados s Regionais; Demandas indicadas nos encontros da Gesto Compartilhada;
Estudos j desenvolvidos pelos rgos da Prefeitura, como Urbel, Viurbs e Sudecap.
Essa caracterstica determinante para se compreender a dinmica do OPD. Os temas que iro ser foco dos debates no so
decididos pela populao, como no OP presencial. De acordo com Fung (2004), em um nvel menos abstrato do desenho ins-
titucional, a escolha do tema modela de modo importante a operao do canal de debate e deliberao.
Tal situao notada, nitidamente, nos debates entre as trs edies do OPD. O formato de deliberao de obras por regio-
nais, por exemplo, faz que os debates se concentrem entre pessoas de uma mesma regional. As obras so mais prximas,
mais locais e o que se percebe algo mais prximo de uma busca pelo melhor para uma dada coletividade. Obviamente, h
disputa e concorrncia, mas em um nvel muito menor do que o observado na edio 2008, quando as obras virias estrutu-
rantes foram apresentadas para deliberao.
Em 2008, a competitividade foi exacerbada por um sentimento bairrista, reconhecido at mesmo em comunidades virtuais,
como o Orkut.
Daniel Matheus - 23/12/2008 - Esse OP Digital foi um absurdo! Como que colocam 5 obras VITAIS pro
trnsito da cidade pra se escolher uma??? Essa votao promoveu o bairrismo. Um absurdo. uma
forma travestida de democracia.
Na entrevista 01, feita antes da edio 2011, os gestores envolvidos com o OPD j manifestavam preocupao com o formato
da votao e as obras que seriam ofertadas para escolha da populao.
[...] a ideia para 2011 voltar ao primeiro modelo, de obras de mdio porte por regional. J aumentando
o valor das obras de mdio nas regionais, colocando uma obra por regional. O modelo que a gente teve
de obras estruturantes a gente avaliou que foi interessante, mas uma discusso mais difcil de fazer na
cidade. Uma obra viria um assunto mais rido para se debater. Quanto voc traz um elemento mais
prximo das pessoas facilita mais a discusso. [...] (Entrevistado 01)
Best, Ribeiro, Matheus et al. (2010, p. 117) questionam a forma da definio das obras, comparando com o modelo presen-
cial, em que todas as etapas so definidas pela populao com os tcnicos municipais, inclusive quais obras iro para votao:
No OP presencial todas as etapas so definidas pelos cidados em conjunto com a Prefeitura, ou seja,
desde a escolha das obras para a votao at o monitoramento. No caso de Belo Horizonte, a Prefeitura
props os projetos que seriam votados pelos cidados na deliberao online. Portanto, podemos nos
questionar se eles continuaro com este poder de determinao das obras a serem votadas no pr-
ximo OP Digital, ou ser que a sociedade civil clamar por este direito de indicar obras como j ocorre
no OP Presencial, em que todas as decises, desde as propostas at as escolhas das obras e monito-
ramento, so definidas pelos cidados?
O questionamento de Best et al. (2003) se o formato de definio das obras seguiria com a PBH ou se a populao iria clamar
essa possibilidade, pode ser respondida atualmente, aps a votao da edio 2011: Nada mudou e as obras, o cardpio

continua sendo definido pela PBH. E, ao que parece, isso no tem agradado a sociedade que, em algumas manifestaes na
internet, expressa sua insatisfao com as obras selecionadas para votao:
O oramento participativo uma iniciativa dos governos do PT. H alguns anos se tornou digital, uma
experincia interessante. O prefeito Lacerda no teve coragem de acabar com ele, mas tratou de tor-
n-lo ridculo. Adotou mesmo o modelo Acio-Anastasia: muita propaganda e pouco ou nada feito.
A notcia abaixo no informa quem selecionou as obras que sero submetidas a votao, mas o nvel
baixou sensivelmente na administrao Lacerda. H at uma construo de rotatria na lista. Chama
ateno a incluso de implantao de cmaras de monitoramento (1984) como opo para quase todas
as regies. Difcil imaginar que numa cidade com tanta coisa para ser feita a instalao dessas cmaras
caras e j objeto de denncia de corrupo seja considerada prioridade. Inversamente, embora a
cidade seja dramaticamente carente de espaos pblicos, h na lista s uma obra de criao de praa
e outra de instalao de um parque! Faz sentido: a administrao Lacerda 100% voltada para cons-
truo de hotis e obras para os turistas da copa da mfi(f)a, no sobram recursos para obras de inte-
resse da populao. Dezesseis das 36 obras so de requalificao ou revitalizao nomes pompo-
sos para manuteno. Isso opo? Se a populao no escolher essas obras, a Prefeitura vai deix-las
deteriorar? H at reforma de caladas do hipercentro na lista! Antigamente, a Prefeitura fazia isso
como obrigao, no era preciso que a populao implorasse. Mas antigamente tambm prefeito no
vendia rua, no vendia todos os imveis pblicos disponveis, no autorizava urbanizao de reas ver-
des nem proibia uso coletivo de espaos pblicos. Apenas meia dzia de obras mereceria constar da
consulta popular, se ela no fosse um instrumento de propaganda de Lacerda, o prefeito milionrio
que no mora na cidade que administra.
Nota-se uma srie de evidncias de que esse modelo deve ser repensado para as prximas edies.
Critrio (d): O modo deliberativo, ou seja, o como de um projeto que envolva a participao democrtica. Essa dimenso
se relaciona ao estilo das discusses e organizao (FUNG, 2004). Em termos organizativos e operacionais, as trs edies
apresentam caractersticas similares ao possibilitar a votao pela internet ou pelo telefone (caso da edio 2008) em um
conjunto de obras pr-selecionadas.
O que se percebe, ao analisar o desenho institucional das trs edies do OPD, que o espao para debates e argumentao
foi estruturado de modo muito limitado. Sampaio, Maia e Marques (2010, p. 446), ao analisarem os espaos e discursos da
edio 2008 do OPD, concluem que os espaos destinados ao debate argumentativo no desenho da edio 2008 no foram
incentivados pela PBH.
Os resultados apontam que os aspectos discursivos concernentes reciprocidade e reflexividade

se mostraram relativamente escassos; entretanto, o respeito pelos outros interlocutores, bem como
a construo da justificativa dos pontos de vista expressos no frum, alcanaram ndices elevados,
mesmo no havendo empowerment da ferramenta ou incentivo por parte da Prefeitura. Conclui-se que
a internet pode, efetivamente, oferecer ambientes voltados para o estabelecimento de trocas discur-
sivas qualificadas e que, mesmo nos casos onde h baixos ndices de deliberatividade, h progressos
importantes do ponto de vista do aprendizado a que so expostos os usurios.
Os canais existentes resumem-se a um espao para postagem de mensagens de apoio, sugestes ou crticas. So criados tpi-
cos, pela prpria PBH, por obras, ou por temas especficos.
Os canais de debate e a forma como a deliberao ocorre podem, na viso de Fung (2004), ajudar os indivduos participan-
tes a aclarar as prprias ideias. Alm disso, Fung (2004) defende que a lgica do melhor argumento pode (e deve) deixar de
lado outros mtodos de deciso, como a confiana na autoridade, no status, nos nmeros, no dinheiro ou no desempenho.
Sampaio, Maia e Marques (2010, p. 472), afirmam que:
Considerando-se essas dificuldades tcnicas e a ausncia de direcionamento por parte da administrao

municipal, podemos dizer que ficaram acima das expectativas os valores de respeito e de argumenta-
o. Como dito, acreditamos que as principais indicaes para isso estejam no fato de as ferramentas

de discusso estarem no mesmo site que a ferramenta de votao e de esta estar decidindo obras a
respeito do trnsito, um tema que aflige a todos os residentes de uma cidade. Esses resultados, levan-
do-se em conta o carter assncrono da internet, podem ter grande valor poltico. Afinal, as mensa-
gens continuam disponveis para outras pessoas que visitem o site posteriormente. Para esse terceiro
cidado (o que visita o frum aps as discusses), dois argumentos iniciais, que no se respondem
mutuamente, mas que apresentam posies baseadas em razes, podero formar um debate no
processo cognitivo do terceiro envolvido. Logo, mesmo aqueles que apenas observam o debate, os
lurkers, poderiam se beneficiar com a leitura das mensagens.
Corrobora-se o que dizem Sampaio, Maia e Marques (2010), ao entender que mesmo os limitados canais oferecidos pela PBH
para o processo de debate e de deliberao podem contribuir para a criao de um espao de discusso.
Critrio (e): A dimenso chamada de recorrncia e iterao refere-se ao tempo. Quando e com que frequncia as reunies e
os encontros deliberativos ocorrero? Para Fung (2004), a ideia de que mais melhor no impulso participativo equivocada,
medida que a frequncia dos encontros para debate e deliberao de um determinado tema deve advir de seus propsitos.
Nesse caso, o OPD seguiu uma periodicidade bianual, tendo sido realizadas edies em 2006 e em 2008, e a ltima em 2011,
destoando da regularidade de a cada dois anos haver um pleito. Diferentemente do OP Regional, no h um regimento interno
elaborado pelos cidados que estabelea com clareza as regras que guiaro o OPD, inclusive sua periodicidade. O que deixa
o processo um pouco voltil aos desejos da PBH, a organizadora dos pleitos digitais.
Critrio (f): Fung (2004) defende que o engajamento das pessoas depende do interesse, por conta disso, o planejamento de
uma ao participativo-deliberativa deve levar em conta as apostas que as pessoas fazem na deliberao. A discusso diz
respeito a algum assunto que afeta o bem-estar ou as crenas arraigadas dos participantes? Esto os participantes interessa-
dos porque o assunto se tornou uma controvrsia pblica? So algumas reflexes que Fung (2004, p. 181) sugere.
Fung (2004) entende que deliberaes com base na dimenso das apostas, ou seja, por que participar, podem ser frias ou
quentes. A ideia de uma deliberao fria refere-se aos participantes com baixa aposta, sem posies fixas e desapaixona-
dos. Posies opostas seriam as deliberaes quentes, obviamente. Fung (2004) defende que deliberaes quentes so mais
ricas para o processo participativo. Quanto mais apaixonado o engajamento, maior a possibilidade de um trabalho criativo
e detalhado. Alm disso, a possibilidade de um acompanhamento mais vigoroso e interessado da deciso deliberada, aps
a implantao, tambm maior.
No caso do OPD, nota-se que os debates se aproximaram mais da concepo quente de Fung (2004). O empenho das pes-
soas, entretanto, foi varivel em termos de mobilizao em cada uma das edies. Belo Horizonte (2008a, p. 12) afirma que
[...] a mobilizao da comunidade foi expressiva e responsvel por viradas espetaculares na votao
de obras. No Mercado Central, os dois computadores instalados na Praa do Abacaxi foram o ponto
de partida para tirar a reforma da Praa Raul Soares do terceiro lugar e levar a obra vitria na regio-
nal Centro-Sul.
A mobilizao e, aparentemente, o nvel de aposta das pessoas, foi-se arrefecendo ao longo das edies, sobretudo pela no
realizao de algumas obras, como podemos notar em uma postagem no debate da edio 2011:
Acho que de nada vale o O.P. lembro bem de um que teve que era a restruturacao da Pa. Sao vicente
(parte do anel rodoviario) ou a alca do BH Shopping - Nova Lima.... O bairro aqui fez uma mobiliza-
cao para ganhar porque so quem mora aqui sabe o que passamos, dito e feito, vencemos o OP que
naquele ano era 1 obra por ano.... a Pca Continua a mesma, a prefeitura diz que nosso OP ficou pen-
dente por causa da reestruturacao do anel rodoviario.... ou seja, estamos esperando o anel ser refor-
mado! (NUNCA) ja no Belvedere, a alca saiu a muito tempo.... Essas obras so visa melhorar interesses
publicos e politicos! (Postagem 0129, OPD 2011)
Critrio (g): Quando os resultados das deliberaes de uma dada iniciativa participativa influenciam as decises pblicas,
podemos entender que houve um empoderamento. Este ocorre quando os resultados deliberativos influenciam as decises
pblicas (FUNG, 2004).

Analisando a experincia do OPD, pode-se concluir que as deliberaes ou obras aprovadas so tomadas como prioridade
para realizao por parte da PBH. Segundo dados divulgados pela PBH:
Nas edies anteriores do OP Digital, foram aprovados 10 empreendimentos, sendo nove na edio
do OP Digital em 2006 e um na edio do OP Digital 2008. Dos 10 empreendimentos aprovados, nove
j foram concludos e entregues populao e 296 mil pessoas participaram do processo.
Contudo, inclusive pela quantidade decrescente de participantes nas trs edies do OPD, provvel que as pessoas no
estejam notando empoderamento nessa ferramenta digital, como podemos ilustrar com algumas postagens:
acreditarei no OP quando vcs concretizarem a praa so vicente onde ja foi ganho o OP e vcs fizeram
a obra que perdeu. (Postagem 0144, OPD 2011).
At hoje nao sairam as obras da praa So Vicente, porque fazer outra votao? uma perda de tempo
absurda e desrespeito ao contribuinte. e ainda gastam mensagem de SMS pra avisar que esta ocor-
rendo a votao e incentivar a participao... (Postagem 0205, OPD 2011)
CAD A OBRA DA PRAA SO VICENTE QUE GANHOU NO OP DE 2009? MAS O QUE FOI CONCLUDO FOI
A SEGUNDA OBRA A DO BELVEDERE. NO VEJO NECESSIDADE DE FAZER UMA VOTAO PARA DECIDIR
UMA OBRA. POIS VOCS FAZEM A QUE MAIS LHE CONVM. (Postagem 0233, OPD 2011)
CRTICA: O processo democrtico do voto sem dvida a melhor maneira de decidir sobre uma obra,
priorizaes e execuo. CONTUDO, a no execuo da obra vencedora de 2008 gerou desconfiana e
falta de credibilidade no processo. Essa mancha irreparvel. (Postagem 0288, OPD 2011)
O descrdito gerado pela no realizao de uma obra vencedora na edio 2008, objeto de grande mobilizao popular, pode
ter colocado em questo a percepo de empoderamento por parte da populao.
Critrio (h): A ltima dimenso refere-se ao monitoramento. Segundo Fung (2004), o monitoramento fortalece o processo
participativo uma vez que favorece o aprendizado. Os participantes podem ver os resultados da deliberao e aprimorar o
processo participativo; e, assim, adquirem ainda um conhecimento experimentalmente embasado (FUNG, 2004, p. 183),
aprendendo na prtica que tipo de deciso funciona ou no. Alm disso, outro benefcio do monitoramento um favoreci-
mento da accountability, que pressiona os representantes polticos a agirem com transparncia, dando assim mais legitimi-
dade ao processo.
Enquanto no OP Presencial a populao fiscaliza e acompanha todas as fases do processo deliberativo, inclusive a realizao
das obras, por intermdio da Comforas, no caso do OPD isso no claramente estabelecido.
Entrevistador: Em termos de acompanhamento das obras do OPD, ele feito pela Comfora tambm?
Entrevistado: Na verdade a gente no estabeleceu. Como ele foi um processo da cidade inteira, quem
que vai acompanhar? O que acaba acontecendo que quem toma conta disso so normalmente as pes-
soas que participam dos processos normais da cidade, das conferncias, dos fruns, ento eles j falam
disso. Ento a Comfora, que o grupo que faz o acompanhamento das obras nos regionais, acaba
falando disso nas suas reunies plenrias. Mas a ideia hoje como a gente tem um grupo municipal,
uma Comfora que tem representao das 9 regionais mais habitao, queremos que o grupo seja um
pouco responsvel por isso. Fora que a gente recebe no e-mail do OP vrias pessoas dando sugestes
ou falando, perguntando, que a o cidado comum querendo saber. (Entrevistado 01)

O que fica claro que o processo de monitoramento no efetivo no caso do OPD e isso pode gerar uma srie de rudos de
comunicao entre a PBH e a sociedade. Se existisse uma comisso de monitoramento e acompanhamento estabelecida,
com uma linha de atuao claramente definida pela prpria populao, provvel que a no realizao da obra da praa So
Vicente pudesse ter sido mais bem digerida pela sociedade.
Analisando o OPD, luz das dimenses propostas por Fung (2004), podemos ento elaborar o seguinte grfico representa-
tivo do desenho institucional do OPD:
Figura 8
Cubo democrtico do OPD
Fonte: Adaptado de Fung (2004).
Na Figura 8 apresentada a representao do cubo democrtico. No eixo Autoridade e Poder, o desenho institucional do
OPD se aproxima da ideia de aconselhamento/consulta. J o eixo Participantes classificado como aberto, mas com
recrutamento direcionado pois s os eleitores da cidade de Belo Horizonte podem participar do processo. Finalmente no
eixo Forma de Comunicao e Processo Decisrio identificado como deliberao dado seu carter efetivo de deciso
sobre um dado tema ou obra.
CONSIDERAES FINAIS
Toda a tenso vivenciada pela gesto pblica e discutida na parte introdutria deste artigo pode ser percebida na experin-
cia do OPD, aqui analisada. A dinmica produzida pelo desenho institucional adotado pela PBH no OPD coloca em questo o
potencial desse recurso digital em combinar, ao mesmo tempo, condies para atender a demanda participativa e gerencia-
lista que pressionam a gesto pblica.
Considerando que o objetivo desta pesquisa foi analisar o OPD por meio de seu desenho institucional, a principal concluso
que pode ser apontada a de que a configurao do desenho institucional determinante para a qualidade da participao
democrtica de uma iniciativa como o OPD. Se entre alguns tericos (como PUTNAM, 1993) h a ideia de que o desenho ins-
titucional apresenta fraca influncia sobre a participao da sociedade na esfera pblica, essa concluso definitivamente no
se aplica ao caso do OPD. Como um recurso dinmico, o OPD apresentou trs diferentes desenhos institucionais em suas trs

edies. Se esse fato, de certo modo, tornou mais complexo qualquer esforo comparativo, ao mesmo tempo apresentou a
possibilidade de se compreender e associar os discursos e comportamentos dos cidados nas trs edies. Manifestaes,
como enfrentamento verbal, posies de disputa e mesmo um bairrismo, podem ser notadas nas postagens analisadas.
O estudo efetuado por Fung (2004) com a anlise das dimenses: a) concepo do projeto; b) seleo e recrutamento dos
participantes; c) tema e escopo da deliberao; d) modo deliberativo; e) recorrncia e iterao; f) apostas; g) empodera-
mento; h) monitoramento; forneceu importantes elementos para a classificao e o desenho do OPD no cubo democrtico.
Quando o desenho institucional se props, na viso da PBH (BELO HORIZONTE, 2008a), a fazer o debate de uma grande obra
viria estruturante para a cidade, de maneira que todos pudessem pensar a polis de modo integrado, o que se notou foi
uma verdadeira disputa bairrista, em alguns casos, com referncias condio econmica das pessoas (ricos versus pobres,
trabalhadores versus empregadores etc.). A viso de Silva (2003) de que o OP pode criar uma nova arena de discusso, na
qual os espaos para se moldar as relaes entre as classes e mesmo alterar os efeitos do conjunto das estruturas de maneira
mais democrtica, se confirma. Curiosamente, as diferenas entre classes se apresentam com um relevo muito mais desta-
cado no OPD. Enquanto o OP Presencial visto como uma arena mais homognea, em que pessoas, em sua maioria de uma
mesma classe social, procuram participar das decises pblicas, o OPD mostra-se muito mais heterogneo (no sentido de
que pessoas de realidades distintas partilham o momento de debate no OP presencial).
Nogueira (2005, p. 161) afirma que a realidade concreta foi-se encarregando de mostrar que os canais de participao so
espaos em que se manifestam intensas demandas e presses sobre o governo e que os conflitos resultantes desse processo
precisam ter regras democrticas para que, de fato, se constituam em possibilidades de democratizao. O regramento do
OPD, envolvido diretamente com a ideia do desenho institucional, que no foi, em nenhuma das edies, debatido com a
populao.
Diferentemente do que ocorre no OP Presencial, a verso digital mais contida, menos poltica em termos de design institu-
cional. O que se nota que o potencial poltico foi represado pelo desenho institucional. Conflitos latentes, disputas polticas
entre classes, debates e mesmo um espao onde houvesse a profuso de uma discusso negocial e explicitao de diferentes
interesses (NOGUEIRA, 2005) poderiam ser vivenciados intensamente nessa modalidade de OP, uma vez que, enquanto os
debates nas assembleias presenciais seguem, praticamente, um mesmo tom, vivenciados por pessoas de um mesmo extrato
social, o OPD rompe a barreira fsica, possibilitando que um morador da Zona Sul (de maior poder aquisitivo) exponha sua
ideia, manifeste sua opinio e debata com um morador de uma regio mais pobre, sem a necessidade de ir a um centro comu-
nitrio na periferia. Esse potencial, no entanto, limitado pelo desenho institucional desenvolvido.
Um dos gestores entrevistados apresentou a argumentao de que uma possvel causa para essa limitao, para alm do pro-
jeto poltico, a tecnologia. Para ele, o desenvolvimento de uma lgica mais participativa e mesmo descentralizada (como
ocorre no OP presencial) estaria limitada pelas condies tcnicas oferecidas na atualidade. Ainda que seja um argumento
legtimo, discorda-se dessa proposio, pois se entende que existem, sim, condies tcnicas para uma radicalizao do OPD
(poderia haver, por exemplo, um debate prvio, online, sobre as regras do processo, sobre a definio das obras a serem
votadas, sobre um formato de controle ativo das obras posteriormente).
No ltimo plano de anlise, as concluses articulam as principais contribuies do OPD para o modelo de democracia par-
ticipativa. Partindo de um prisma de anlise da gesto, as contribuies identificadas referem-se ao oferecimento de novos
custos de participao (que fez, efetivamente, que novos atores participassem do processo deliberativo) e a transparncia
das obras (embora seja muito pouco em termos de controle social, isso mostra que, potencialmente, as TIC podem contribuir
nessa seara, prestando informaes para o fortalecimento de um modelo democrtico participativo). Deve-se reconhecer,
contudo, o risco da comoditizao da participao democrtica, que no traria melhorias na qualidade da democracia. Ao
optar por um design institucional que tem grande foco no voto, e menos no debate, a PBH incorre no risco de esvaziamento
do sentido democrtico do OPD. Algo similar ao que vivenciamos no plano presencial, em que os cidados e a mesmo a mdia
direcionam grande foco para as eleies que ocorrem a cada dois anos, esquecendo-se de que a democracia e a participao
se fazem no dia a dia. Observando a prtica dos cidados, a principal contribuio identificada foi a ressonncia da participa-
o digital nas aes presenciais de articulao, mobilizao e participao da sociedade.
Recomenda-se que em pesquisas futuras sejam exploradas as relaes entre o desenho institucional e a queda do nmero
de participantes nessa iniciativa.

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Jlio Cesar Andrade de Abreu
Doutor em Administrao pela Universidade Federal da Bahia (NPGA/UFBA); Professor Adjunto na Universidade Federal Fluminense (UFF/ICHS/PPGA).
Email: julioabreu@vm.uff.br
820

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Participao democrtica em ambientes digitais:

o desenho institucional do oramento

Artigo submetido em 11 de agosto de 2014 e aceito para publicao em 24 de junho de 2015.

* Fontes: Disponvel em: <https://pixabay.com/pt/multid%C3%A3o-pessoas-democracia-296520/>. Acesso em 15 jun. 2016.

Cad. EBAPE.BR, v. 14, n 3, Artigo 8, Rio de Janeiro, Jul./Set. 2016. 795-820

genericamente qualificadas como conservadoras e democrticas, diversifica-se o leque dos atores

Milani (2008, p. 552), concorda com esse argumento ao afirmar que

Cad. EBAPE.BR, v. 14, n 3, Artigo 8, Rio de Janeiro, Jul./Set. 2016. 796-820

Fontes geradoras de presso sobre a gesto pblica.

Fonte: Nogueira (2005, p. 126).

[...] estratgias de descentralizao, a adoo de mecanismos de responsabilizao dos gestores (respon-

Cad. EBAPE.BR, v. 14, n 3, Artigo 8, Rio de Janeiro, Jul./Set. 2016. 797-820

Presses e contradies na gesto pblica.

Fonte: Elaborada pelo autor.

DESENHO INSTITUCIONAL E PARTICIPAO1

Cad. EBAPE.BR, v. 14, n 3, Artigo 8, Rio de Janeiro, Jul./Set. 2016. 798-820

Cad. EBAPE.BR, v. 14, n 3, Artigo 8, Rio de Janeiro, Jul./Set. 2016. 799-820

Este um importante carter das instituies que se constitui em um conjunto de

As instituies regularizam, modelam ou impactam comportamentos. A questo central

As instituies no apenas apresentam um importante ancoramento cultural, como

Fonte: Adaptado de Lchmann (2009).

Cad. EBAPE.BR, v. 14, n 3, Artigo 8, Rio de Janeiro, Jul./Set. 2016. 800-820

Em primeiro lugar, o elogio ao potencial das instituies para promover mudanas

H um conjunto de autores que aponta os riscos de se centralizarem as

Em segundo lugar, atente-se para o fato de que mesmo um desenho institucional

Fonte: Adaptado de Marques (2008) e Frey (2003).

1 - Trata-se de um instrumento que permite, a um s tempo, a anlise de mecanismos de represen-

Cad. EBAPE.BR, v. 14, n 3, Artigo 8, Rio de Janeiro, Jul./Set. 2016. 801-820

Fonte: Fung (2006, p. 8).

Fonte: Fung (2006, p. 11).

Cad. EBAPE.BR, v. 14, n 3, Artigo 8, Rio de Janeiro, Jul./Set. 2016. 802-820

Fung (2006, p. 10) argumenta que

Fonte: Fung (2006, p. 14).

A Figura 6 apresenta o democracy cube de Fung (2006, p. 19).

Fonte: Fung (2006, p. 19).

Cad. EBAPE.BR, v. 14, n 3, Artigo 8, Rio de Janeiro, Jul./Set. 2016. 803-820

PERCURSO METODOLGICO DA PESQUISA

Linha do tempo da pesquisa

Fonte: Elaborada pelo autor.

Cad. EBAPE.BR, v. 14, n 3, Artigo 8, Rio de Janeiro, Jul./Set. 2016. 804-820

As entrevistas semiestruturadas combinam perguntas abertas e fechadas, onde o informante tem a

O quadro de entrevistas sintetizado no quadro 3.

Detalhamento das entrevistas

Entrevista Ator/entrevistado Atuao Motivao para a entrevista

Secretria Adjunta de Envolvido diretamente na elaborao do OPD,

Envolvimento direto na elaborao de

Ex-Secretria de Envolvido diretamente na elaborao do OPD,

Gestor pblico Envolvido com a prtica do processo (reunies

Lder do Movimento Social Uma das lideranas de um movimento que

Fonte: Elaborada pelo autor.

Cad. EBAPE.BR, v. 14, n 3, Artigo 8, Rio de Janeiro, Jul./Set. 2016. 805-820

A PARTICIPAO DEMOCRTICA NO OPD

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Participao nas trs edies do OPD.

Fonte: adaptado de Belo Horizonte (2008a) e Nabuco (2008).

Resultado da mobilizao que envolveu moradores, comerciantes e usurios da regio, na regional

Cad. EBAPE.BR, v. 14, n 3, Artigo 8, Rio de Janeiro, Jul./Set. 2016. 807-820

Cad. EBAPE.BR, v. 14, n 3, Artigo 8, Rio de Janeiro, Jul./Set. 2016. 808-820

OPD 2006 OPD 2008 OPD 2011

Grande obra viria para

Total de votos 503.266 124.320 92.724

Total de participantes 172.938 124.320 25.378

Valor do OPD R$ 20,2 milhes R$ 50 milhes R$ 50 milhes