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2009
TEMAS DE INTERESSE
DO LEGISLATIVO
Eber Zoehler Santa Helena
Competncia parlamentar
para gerao e controle de
despesas obrigatrias de
carter continuado e de
Braslia | 2009
gastos tributrios
Presidente
Michel Temer
1 Vice-Presidente
Marco Maia
2 Vice-Presidente
Antonio Carlos Magalhes Neto
1 Secretrio
Rafael Guerra
2 Secretrio
Inocncio Oliveira
3 Secretrio
Odair Cunha
4 Secretrio
Nelson Marquezelli
Suplentes de Secretrio
1 Suplente
Marcelo Ortiz
2 Suplente
Giovanni Queiroz
3 Suplente
Leandro Sampaio
4 Suplente
Manoel Junior
Diretor-Geral
Srgio Sampaio Contreiras de Almeida
Secretrio-Geral da Mesa
Mozart Vianna de Paiva
Cmara dos
Deputados
DIRETORIA LEGISLATIVA
Diretor: Afrsio Vieira Lima Filho
CENTRO DE DOCUMENTAO E INFORMAO
Diretor: Adolfo C. A. R. Furtado
COORDENAO EDIES CMARA
Diretora: Maria Clara Bicudo Cesar
CONSULTORIA DE ORAMENTO E FISCALIZAO FINANCEIRA
Diretor: Wagner Primo Figueiredo Jnior
SRIE
Temas de interesse do Legislativo
n. 15
ISBN 978-85-736-5588-9
1. Brasil. Congresso Nacional. Cmara dos Deputados. 2. Processo legislativo, Brasil. 3. Despesa
pblica, Brasil. I. Ttulo. II. Srie.
CDU 342.532(81)
Prefcio.......................................................................................... 17
Apresentao.................................................................................. 21
Introduo..................................................................................... 25
1 Justia distributiva e controle das despesas obrigatrias
continuadas................................................................................. 37
2 Cogncia normativa e gasto pblico
custo das polticas pblicas........................................................ 47
2.1 O regime da responsabilidade fiscal.............................. 51
2.2 Crescimento das despesas pblicas............................... 58
2.3 Diferenas entre despesas obrigatrias
e discricionrias............................................................. 61
2.4 Natureza jurdica das despesas obrigatrias
continuadas ................................................................... 68
2.5 Como identificar uma despesa
obrigatria continuada.................................................. 78
2.6 Cogncia normativa fator temporal............................ 85
2.7 Despesas obrigatrias continuadas em
leis temporrias rabilongos oramentrios ............... 88
3 Formulao de polticas pblicas e o processo
poltico de alocao de recursos pblicos ................................ 95
4 O papel histrico do Parlamento na gerao e
controle de despesas obrigatrias continuadas....................... 109
5 Exame de compatibilidade e adequao oramentria
e financeira como procedimento legislativo............................ 121
5.1 Despesas obrigatrias continuadas e o
exame de compatibilidade e adequao
oramentria e financeira . ......................................... 132
5.2 Leis autorizativas e sua adequao
oramentria e financeira............................................ 142
6 Controle parlamentar da criao
de despesas com pessoal.......................................................... 153
6.1 Evoluo histrico-constitucional
no controle dos gastos com pessoal . .......................... 156
6.2 Mecanismos de controle de gastos com pessoal ........ 161
6.3 Regulao pelas LDOs da gerao de gastos
com pessoal na esfera federal...................................... 172
6.4 O controle dos limites fixados pelo art. 169
da Constituio luz do STF....................................... 175
6.5 Uso de medidas provisrias na criao
de despesas com pessoal.............................................. 183
7 Gastos tributrios e sua adequao
oramentrio-financeira........................................................... 191
7.1 Relevncia dos gastos tributrios................................ 194
7.2 Questes conceituais acerca de gastos
tributrios e renncias tributrias . ............................ 196
7.3 Gastos tributrios, legitimidade e eficcia.................. 200
7.4 A experincia internacional quanto
renncia de receitas.................................................. 202
7.5 O exame de compatibilidade e adequao
oramentrio-financeira dos gastos tributrios ......... 203
8 Imposio, pela Unio, de despesas obrigatrias
e tributrias a Estados e Municpios........................................ 209
9 Desvirtuamento do instituto das despesas obrigatrias.......... 217
10 Mecanismos de controle na criao de gastos
no direito estrangeiro............................................................. 225
10.1 Estados Unidos........................................................... 229
10.2 Frana......................................................................... 235
10.3 Alemanha.................................................................... 237
10.4 Comunidade Europeia............................................... 240
11 rgos de controle da gerao de despesas
obrigatrias continuadas........................................................ 243
12 Aprimoramentos no processo de controle da
gerao de despesas obrigatrias continuadas...................... 249
12.1 Modelo de controle antecipado na
gerao de despesas obrigatrias continuadas......... 259
12.2 Modelo de controle terminal na gerao de
despesas obrigatrias continuadas
e gastos tributrios...................................................... 275
Concluses................................................................................... 285
Referncias.................................................................................. 295
Anexos.......................................................................................... 307
1 ANEXO V DA LEI N 11.768 LDO/2009
DESPESAS QUE NO SERO OBJETO DE
LIMITAO DE EMPENHO, NOS TERMOS DO
ART. 9, 2, DA LEI COMPLEMENTAR N 101,
DE 4 DE MAIO DE 2000................................................ 309
2 LEI N 11.768, DE 14 DE AGOSTO DE 2008,
INCISO I DO ANEXO III DAS INFORMAES
COMPLEMENTARES AO PLOA-2009. I CRITRIOS
UTILIZADOS PARA A DISCRIMINAO, NA
PROGRAMAO DE TRABALHO, DO CDIGO
IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMRIO
PREVISTO NO ART. 7, 4, DESTA LEI..................... 314
3 ANEXO V DA LEI ORAMENTRIA
ANUAL DA UNIO PARA 2008...................................... 320
4 ANEXO IV METAS FISCAIS IV. 12
DEMONSTRATIVO DA MARGEM DE EXPANSO
DAS DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER
CONTINUADO................................................................ 324
5 NORMA INTERNA DA COMISSO DE FINANAS
E TRIBUTAO DA CMARA DOS DEPUTADOS
SOBRE EXAME DE COMPATIBILIDADE E
ADEQUAO ORAMENTRIA E FINANCEIRA........ 326
6 NORMA INTERNA DA CFT ESTABELECENDO
PROCEDIMENTOS PARA SUMULAO
APROVADA EM 8/5/2008 . ............................................. 330
7 PROJETOS DE LEI COM NATUREZA
AUTORIZATIVA E PARECERES DE ADEQUAO
DA CFT............................................................................ 332
8 PREVISO DOS GASTOS TRIBUTRIOS 2009
CONSOLIDAO POR TIPO DE TRIBUTO E
MODALIDADE DE GASTO ........................................... 336
Prefcio
E
ento chegou-me s mos este texto: dissertao de Mes-
trado do consultor de Oramento e Fiscalizao Financeira
Eber Zoehler Santa Helena. Ele, o Eber, com larga expe-
rincia na Casa, j fora coordenador tcnico da Consultoria de
Oramento da Cmara dos Deputados; hoje coordenador do exa-
me de compatibilidade e adequao oramentria e financeira da
legislao permanente.
Ele, o texto, rico, complexo, instigante, perscrutador do passa-
do, olhar no futuro.
Texto na mo, passei a recordar fato recente: eu, com seis anos
de CFT, agora seu presidente, recebi visita inesperada do Eber, logo
aps ter inconformado com a enxurrada de projetos meramen-
te autorizativos, verdadeiros faz-de-conta legislativos falado no
plenrio da comisso do desejo de dar paradeiro a esse despautrio.
A me veio ele e, desde ento, me socorre com sua experincia em
produzir proposies de smulas para a CFT e emendas ao OGU
que aperfeioem o processo legislativo no que diz respeito ao trato
do controle de despesas, face s receitas e ao oramento.
Talvez sejamos todos simplesmente irremediveis sonhadores.
Lembro-me do clssico texto de Carlos Matos (Bom dia, senhor pre-
sidente) em que ele defendia (ou sonhava?) com um oramento vivo,
um arquivo de pastas mveis e no um livro de pginas fixas... e
sonhava em v-lo atado aos programas reais, s polticas pblicas
que mudam a vida das pessoas. E lembrava ele, o Matos, ser esse o
processo de planejamento oramentrio, tcnico e poltico.
Eber mergulha neste mundo aparentemente rido dos oramen-
tos, das despesas obrigatrias de carter continuado, do seu controle
20
Apresentao
O
cerne da questo aqui ventilada situa-se na formulao de
polticas pblicas pelo Estado por meio da edio de legis-
lao permanente, que cria para ele obrigao continuada
de realizao de despesas, as quais no se submetem reviso anu-
al pelo processo legislativo-oramentrio, por terem sua origem e
foro no processo legislativo ordinrio. Nesse processo legislativo
misturam-se diplomas legais exclusivamente normativos, sem ca-
rter financeiro, com atos legislativos de natureza essencialmente
financeira, como a criao de cargos ou funes pblicas ou a con-
cesso de benefcios previdencirios ou assistenciais.
O crescimento acelerado de tais gastos exige a identificao
precisa, no ordenamento federal brasileiro, de sua natureza e dos
instrumentos jurdicos de sua criao ou alterao sob a forma de
despesas obrigatrias de carter continuado ou de gastos tribut-
rios, com efeito assemelhado. Incontestvel ser essa manifestao
legislativa produto do atual Estado do bem-estar social, fenmeno
jurdico que obviamente no se restringe ao nosso ordenamento p-
trio, exigindo, quando de sua dissecao, anlise dos mecanismos
de controle de lege lata e de lege ferenda, no s no direito ptrio
como nos ordenamentos forneos, ou seja, como tratado pelo di-
reito estrangeiro. Caso especfico abrangido pelos denominados
gastos tributrios, desoneraes financeiras na forma de renncias
de receitas pblicas, com grande similitude com as despesas obri-
gatrias continuadas em termos de efeitos para o Tesouro, mas de
transparncia infinitamente menor.
O tema recorrente na mdia, todavia escasso na doutrina e juris-
prudncia, embora comum nos umbrais dos foros, mas sob a forma de
24
Introduo
O
dilema da escolha dos melhores mecanismos de alocao
dos recursos pblicos pelos Poderes constitudos vincula-se
justia distributiva e ao permanente conflito subjacente
vida em sociedade, onde os recursos escassos so diuturnamente
requisitados para fazer frente s inesgotveis necessidades indivi-
duais e coletivas.
A busca da composio racional desse conflito mostra-se ima-
nente ao Estado contemporneo, onde inmeros so os agentes in-
tervenientes no processo alocativo, e as exigncias sociais, incomen-
surveis. As dificuldades encontradas na otimizao da apropriao
das fontes de financiamento pblico so exacerbadas pela natureza
do Estado hoje, essencialmente prestador de servios e fornecedor
de bens, por fora de sua funo de provedor do bem-estar coletivo,
ainda que esse grau de interveno varie conforme a evoluo do
contexto poltico-cultural e econmico de cada sociedade.
O peridico processo oramentrio de composio desses con-
flitos de financiamento das aes pblicas v-se hoje marginaliza-
do em benefcio da crescente apropriao dos recursos estatais por
meio da edio de legislao permanente, no sujeita a prazo re-
visional da oportunidade e convenincia do gasto ali fixado. Essa
legislao interfere na alocao dos recursos pblicos pela gerao
de despesas obrigatrias de prestao continuada ou no.
A perpetuidade e rigidez das despesas obrigatrias continuadas,
se no retira, dificulta a oportunidade do exame da convenincia da
manuteno das apropriaes dos recursos pblicos pela sociedade
contribuinte, expressa nos embates vivenciados nas Casas Legislati-
vas. Ainda que sempre se possa argumentar serem as leis alterveis
28
A eles cabe demonstrar, por processo legislativo longo e conflituoso,
tambm serem credores de igual tratamento. Assegurada a proteo
legal ao pblica, ao Estado s cabe realiz-lo quando ocorrer a
hiptese legal, muitas vezes em detrimento de outras aes to ou
mais carecedoras da ateno estatal.
Observe-se que as obrigaes legais em prestao nica, como in-
denizaes ou ressarcimentos, so motivo de controle pelo processo
oramentrio do exerccio em que entrem em vigor ou sucessivo, o
que no ocorre com as prestaes sucessivas, que se prolongam por
vrios anos, dcadas ou mesmo sculos, caso de gastos decorrentes
da criao e provimento de cargos pblicos ou concesso de bene-
fcios previdencirios. No ltimo caso, o oramento fica a reboque
da legislao permanente, por ela constrangido e parametrizado,
invertendo-se a lgica oramentrio-financeira de submeter-se ao
Legislativo a reviso peridica das necessidades pblicas.
Os diversos segmentos da sociedade, no af de assegurar recur-
sos para aes especficas de seu interesse, pressionam os Poderes
Legislativo, Executivo e mesmo o Judicirio para a realizao da
despesa ou renncia da receita. Quanto receita, ou pleiteiam sua
vinculao s suas demandas na forma de gastos diretos a elas le-
galmente dirigidas, ou pressionam pela concesso de renncias a
elas relacionadas. Essa renncia a receitas estatais feita em nome
da realizao de aes que ao Estado incumbiria ou que deveriam
ser estimuladas por esse, mesmo que de interesse estritamente pri-
vado. Pelo lado da despesa, esses grupos de interesse exigem do
Estado obrigar-se realizao de gastos para fins especficos, em
regra por tempo indeterminado, raros os casos de cogncia norma-
tiva financeira por prazo certo e definido.
As demandas por gasto ou renncia de receita, em sua imensa
maioria, so formuladas por proposies legislativas de forma inde-
finida em termos financeiros, simplesmente justifica-se o mrito e
no seu custo, quase nunca estimado, muito menos demonstrado,
e nunca compensado. As proposies legislativas dessa natureza,
com impacto financeiro, se transpostas para a esfera privada, com
certeza seriam consideradas juridicamente como inexequveis, por
serem ilquidas.
Todavia, o que ocorre de fato serem essas normas aprovadas e
ingressarem no mundo jurdico sob a forma cogente, ainda que de-
las no se tenha a menor ideia de sua real dimenso em termos de
impacto oramentrio-financeiro para a sociedade como um todo.
Essa mesma sociedade ser inexoravelmente chamada a prover seus
meios de financiamento. Se transmutssemos essa situao para
a esfera privada, incontestavelmente qualquer agente econmico
30
Como venho alertando h algum tempo, os gastos
obrigatrios do governo vm crescendo de forma
descontrolada desde o lanamento do Plano Real.
Supervits altos s tm sido possveis porque os gas-
tos de investimento e outros gastos discricionrios
so sistematicamente cortados e a carga tributria
tem subido muito. Agora, os primeiros j atingi-
ram o fundo do poo e a carga, seu limite superior.
Ou seja, mesmo num quadro favorvel de reduo
progressiva da taxa Selic e sem novos choques,
preciso atacar o problema dos gastos obrigatrios
excessivos. (VELOSO, 2007)
O dilema da otimizao na alocao dos recursos pblicos pode
ser aquilatado na Exposio de Motivos do presidente da Repbli-
ca encaminhando o PLDO/2009, nos seguintes termos:
32
excepcionalidade e pressupostos de admissibilidade em termos de
urgncia, relevncia e imprevisibilidade? Hoje, o Poder Executivo
utiliza-se das medidas provisrias praticamente como nico instru-
mento de formulao de polticas pblicas que incidam em aumen-
to de gastos com pessoal. Mostra-se razovel a gerao de gastos
obrigatrios, que se perpetuaro por geraes, com instrumento to
anmalo e extraordinrio quanto as medidas provisrias? Quais as
implicaes da recente deciso do STF na ADI n 4.048, restrin-
gindo o uso das medidas provisrias em crditos extraordinrios,
ainda que em liminar, a casos de caracterizada imprevisibilidade?
Os atuais mecanismos de compensao do impacto orament-
rio e financeiro so adequados e eficazes? Quais as alternativas
compensao pontual e tpica fixada pelos arts. 14 e 17 da LRF? O
uso do Anexo de Metas Fiscais e seus demonstrativos de Renncia
de Receitas Administradas e Margem de Expanso das Despesas
Obrigatrias, previstos pelo art. 4 da LRF, so opes factveis que
garantam a neutralidade fiscal de proposies legislativas com im-
pacto oramentrio-financeiro?
Questes paralelas, mas intrinsecamente vinculadas ao tema
aqui tratado, dizem respeito vedao constitucional de disposi-
es permanentes na lei oramentria anual, as denominadas cau-
das oramentrias, e seu revs, as caudas legislativas, veiculao de
crditos e disposies oramentrias por legislao ordinria.
Tema recorrente no processo legislativo e que repercute na gera-
o de gastos obrigatrios refere-se igualmente s receitas pblicas
sob a forma de sua renncia, sob a denominao de gastos tribut-
rios. Como esses casos afetam o equilbrio fiscal e repercutem no
processo oramentrio?
As consideraes aqui apresentadas buscam estabelecer paralelo
entre o direito estrangeiro e suas experincias e nosso modelo de
controle de despesas obrigatrias continuadas. O que a experincia
do direito estrangeiro tem a nos oferecer? Entre o controle exclusi-
vo da iniciativa financeira parlamentar, prprio do modelo europeu
e o sistema do Pay-as-you-go do Congresso norte-americano, qual o
mais condizente com nossa realidade e eficaz no controle da gera-
o de gastos obrigatrios continuados?
Tentar responder a essas questes o nosso norte. Prope-se
identificar e avaliar os mecanismos de gerao e controle de gastos
pblicos obrigatrios continuados em face da experincia legislati-
va do Congresso Nacional e do direito estrangeiro, propondo apri-
moramentos e alternativas.
Com vistas a responder s questes acima mencionadas, apre-
sentado no primeiro captulo exposio sobre a ideia de justia
34
Ultimando o estudo, de lege ferenda, so apresentados no dcimo
segundo captulo propostas de controle antecipado e terminal da ge-
rao de despesas obrigatrias continuadas e de gastos tributrios.
Em anexo, so oferecidos documentos diretamente relacionados
aos temas aqui tratados e que julgamos essenciais ao entendimen-
to das questes postas. As normas citadas ao longo do estudo so
transcritas nas notas de rodap com o fito de facilitar a apreenso
das remisses feitas.
O estudo aqui realizado decorre, em parte, da experincia acu-
mulada desde 1991 no assessoramento e consultoria institucional na
rea oramentria e financeira prestados na Cmara dos Deputados,
durante sete anos como coordenador do processo oramentrio e,
nos ltimos seis anos, como coordenador do exame de compatibilida-
de e adequao oramentrio-financeira da legislao permanente.
Ento, passemos ao exame do problema levantado, iniciando-se
por consideraes sobre o papel do Estado nas sociedades contem-
porneas como provedor da justia social, para cujo fim a formula-
o de polticas pblicas, por intermdio de despesas obrigatrias
continuadas e de gastos tributrios, apresenta-se como marco deci-
sivo e insubstituvel.
40
A transferncia de renda era vista como obrigao ou dever mo-
ral e parte da caridade privada, pessoal ou institucional, em espe-
cial atribuio da igreja, e, subsidiariamente, da assistncia pblica
por meio de auxlio aos desamparados e incapacitados de suprirem
suas necessidades mnimas. No mximo, a justia distributiva exi-
gia uma recompensa maior para o trabalho e a satisfao das ne-
cessidades bsicas daqueles que no eram capazes de trabalhar. As
leis de auxlio pblico, Poor Laws, editadas nos sculos anteriores
ao XX, em pases como Inglaterra, Noruega, Sucia e outros, em
regra, excluam aqueles que pudessem trabalhar.
A evoluo da compreenso de que todo ser humano titular de
um direito a um mnimo existencial, independente de sua capacidade
produtiva, tem como um de seus marcos histricos a Declarao Uni-
versal dos Direitos Humanos da ONU, de 1948, que incluiu direitos
ao seguro social, aos [bens] econmicos, sociais e culturais indis-
pensveis dignidade [de cada pessoa] e ao livre desenvolvimento
de sua personalidade, proteo contra o desemprego e alimen-
tao, vesturio, habitao e cuidados mdicos (arts. 22, 23 e 25 da
Declarao Universal). Todavia, ainda assim, esse extravagante con-
junto de direitos econmicos jamais teve o apoio, em qualquer pas,
de uma estrutura legal que autorizasse os que deles fossem privados
a mover uma ao legal para obter auxlio (Fleischacker, 2006, p.
121).
As escolas dominantes de filosofia poltica e de economia poltica
no sculo XIX e no incio do sculo XX ou se opunham redistribui-
o de riqueza ou apoiavam tal redistribuio evitando a linguagem
da justia. John Rawls e sua Teoria da Justia, desenvolvida a partir
dos anos 50 e 60 e condensada em sua obra de 1971, Uma teoria da
justia, mostra-se precursora do reconhecimento, pela filosofia e
cincia poltica, do direito individual ao bem-estar.
John Rawls formulou sua Teoria da Justia como Equidade
baseado na defesa da ideia de justia procedimental a partir de
um contrato social. Para a eleio dos princpios que regularo
a sociedade, Rawls (2002, p. 127) prope um momento decis-
rio inicial hipottico denominado de Posio Original, na qual
pessoas, atrs de um vu de ignorncia, por desconhecerem as
posies religiosas ou morais de si mesmas e dos outros, esco-
lheriam princpios de justia para governar as estruturas bsicas
da sociedade, assemelhado s assembleias imaginrias das teorias
clssicas do contrato social. Os parceiros devem pr-se de acordo
sobre certos princpios de justia a partir de uma curta lista de es-
colhas possveis propostas pela tradio da filosofia moral e polti-
ca, fixando o contedo dos termos equitativos da cooperao para
42
so da distribuio da renda do campo da justia social para o da
justia poltica.
A partir dos princpios iniciais, Rawls (2002, p. 303) busca esta-
belecer quais as instituies polticas e jurdicas, bsicas, necess-
rias justia distributiva. Observa que a liberdade de conscincia
e a igual oportunidade necessitam de um sistema educacional sub-
sidiado pelo governo, que tambm deve garantir um mnimo so-
cial s famlias, efetuando pagamentos especiais aos doentes e aos
desempregados e suplementando os rendimentos baixos (imposto
de renda negativo). Assim, divide as instituies governamentais de
apoio em quatro setores.
Os dois primeiros setores visam manter a eficincia da economia
de mercado: o setor da alocao, que visa manter competitivo o sis-
tema de preos, em regra ineficaz na distribuio de bens pblicos,
inclusive pela criao de impostos e subsdios e pelas mudanas na
definio dos direitos de propriedade; e o setor da estabilizao,
responsvel pelo emprego para quem queira trabalhar e pelas de-
mandas sobre os recursos pblicos.
Os dois ltimos setores tm por objeto a equidade. Ao setor da
distribuio incumbe criar os impostos subordinados ao princpio da
justia distributiva, sobre herana ou o consumo. Observado o princ-
pio da diferena, o setor das transferncias governamentais cuida de
garantir o mnimo social, transferindo para camadas da populao
os recursos bsicos que sero complementados pelos salrios e pelo
mercado, que Rawls julga ser melhor do que a lei fixar um salrio m-
nimo especfico. Nessa linha tambm defende Vincenzo Florenzano
(2005, p. 48) que a instituio de um mnimo social, composto pelo
salrio pago pela iniciativa privada mais a transferncia efetivada
pelo Estado, seria mais benfica para as classes menos favorecidas
do que a instituio de um salrio mnimo, fixado em lei, nos termos
do art. 7, IV, da Constituio, sob o argumento de que os baixos valo-
res agregados ao produto pelo trabalhador desqualificado brasileiro,
medida dos salrios na iniciativa privada, no justifica um salrio
mnimo que cubra todas as despesas previstas na Constituio.
Rawls (2003, p. 228) defende a prevalncia do imposto de consu-
mo dos indivduos e empresas sobre o da renda desses mesmos, sob o
argumento de que o imposto de renda deve restringir-se a evitar acu-
mulaes de riqueza consideradas adversas justia de fundo, por
exemplo, ao valor equitativo das liberdades polticas e igualdade
equitativa de oportunidades. Aventa a hiptese de no haver neces-
sidade de qualquer tributao progressiva sobre a renda, adotando-
se exclusivamente um imposto proporcional aos gastos, ou seja, um
imposto sobre o consumo conforme uma taxa marginal constante.
44
transferiram-se para as alocaes anuais de dotaes as decises
bsicas das polticas sociais. Exemplo hoje do salrio mnimo, cujos
valores so apreciados a cada processo oramentrio federal.
A materializao da justia distributiva exige do Estado a adoo
de polticas pblicas com contedo financeiro expresso por meio de
despesas oriunda de bens e servios ele prestados. Do todo, identi-
fica-se quo complexo mostra-se para o Direito o delineamento das
opes legislativas no controle e avaliao da implementao de
polticas pblicas por meio de normas permanentes que gerem des-
pesas obrigatrias continuadas, medidas essas que no passam pelo
crivo anual do processo oramentrio mas por ele so veiculadas.
Demonstrada a relevncia do tema aqui analisado e suas ques-
tes mais pungentes, cabe fixar dois pressupostos axiolgicos para
as consideraes a seguir efetuadas: necessidade de equilbrio das
finanas pblicas e correspondente neutralidade no exame da co-
gncia normativa ensejadora de gastos pblicos de trato continuado
em face dos recursos pblicos existentes ou previstos.
50
aqueles a serem beneficiados no tenham um direito a certo bene-
fcio, a proviso deste benefcio contribui para a implementao de
um objetivo coletivo da comunidade poltica.
Nesse sentido, as polticas pblicas adotadas pelo Estado bra-
sileiro sofreram e tem sentido impacto com a introduo do fator
oramentrio-financeiro como pressuposto para sua formulao e
implementao. No passado, o controle se cingia ltima etapa,
implementao como se dizia, na boca do caixa, por meio de
restries no desembolso ou pagamento dos compromissos j as-
sumidos pelo Estado, fato que gerava passivos a descoberto, mui-
tas vezes s reconhecidos a longo prazo. O processo oramentrio
era visto como simples homologador de decises j adotadas. O
regime da responsabilidade fiscal, implantado a partir do incio
deste sculo, veio a transformar tal cultura poltico-administrati-
va, ainda que muita resistncia se faa presente no mbito da ad-
ministrao e do prprio Legislativo, acostumados a antes agirem
para atingirem um fim e depois buscarem os meios para satisfaze-
rem seu custo.
52
souro Nacional (STN) passa a divulgar em conjunto com o Banco
Central as informaes detalhadas do endividamento do setor p-
blico, informando aos agentes econmico e sociedade, por meio
de boletins mensais, os principais aspectos relacionados s contas
pblicas, como por exemplo, a variao da dvida, o resultado da
previdncia social e o resultado do Tesouro Nacional.
A partir de 1995, com o incio do Programa de Apoio Reestru-
turao e ao Ajuste Fiscal dos Estados, que propiciou o refinancia-
mento de dvidas de Estados e a assuno de compromissos fiscais
com vistas ao equilbrio oramentrio sustentvel, os conceitos de
metas fiscais e resultado primrio passam a se incorporar legisla-
o do pas e prpria cultura poltico-administrativa do pas.
Este processo tem seu pice com a publicao da Lei de Respon-
sabilidade Fiscal em 2000, lei complementar em tese destinada a
regular o art. 163 da Constituio, ainda que no o expressamente
especifique ao declarar em seu art. 1 tratar de: (...) normas de
finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal,
com amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio.
A LRF declara seu objetivo de estabelecer normas de finanas
pblicas voltadas para a responsabilidade fiscal, estabelecendo os
seguintes postulados:
a) ao planejada e transparente;
b) preveno de riscos e correo de desvios que afetem o equi-
lbrio das contas pblicas;
c) garantia de equilbrio nas contas, pelo cumprimento de metas
de resultados entre receitas e despesas, com limites e condies
para a renncia de receita e a gerao de despesas com pessoal,
seguridade, dvida, operaes de crdito, concesso de garantia
e inscrio em restos a pagar.
Art. 30. O projeto de lei complementar a que se refere o art. 163 da Constituio Federal ser apresentado pelo
Poder Executivo ao Congresso Nacional no prazo mximo de cento e oitenta dias da promulgao desta emenda.
54
ginam-se gastos que impactam o oramento e as finanas pblicas
como um todo.
Nesse sentido, as Constituies modernas abandonaram o puro
e formal equilbrio das finanas pblicas. Substituiu-se pelo equi-
lbrio de longo prazo, o que pressupe controle no s dos gastos
imediatos, mas dos compromissos e obrigaes futuras que venham
a impactar o errio. H de existir um compromisso intergeraes,
como bem esclarecido por John Rawls (2002, p. 314), para quem
o mnimo social, exigvel nos termos do princpio da diferena j
antes descrito, deve beneficiar a longo prazo os desafortunados, es-
tendendo-se s geraes futuras. Os homens tm o dever natural de
manter e desenvolver instituies justas, e as geraes futuras so
beneficirias do desenvolvimento econmico, da produtividade dos
investimentos pblicos e dos bens culturais criados pelas geraes
precedentes; o que Rawls denomina de princpio da poupana
justa. Esse deve ser considerado como entendimento entre geraes
no sentido de que cada uma carregue a sua respectiva parte do nus
de realizar e preservar uma sociedade justa, vista sob o prisma dos
menos favorecidos de cada gerao.
Assim, deve haver um ponto timo entre os princpios da diferen-
a e da poupana, em que o nvel do mnimo social h de ser justa-
mente fixado. Quanto a isso, Rawls (2003, p. 225) questiona em que
medida a gerao presente obrigada a respeitar os direitos de seus
sucessores. O princpio de poupana justa vigora entre geraes, ao
passo que o princpio de diferena vigora dentro de uma gerao. A
poupana real exigida exclusivamente por razes de justia, isto
, para tornar possveis as condies necessrias para estabelecer e
preservar uma estrutura bsica justa ao longo do tempo. Uma vez
alcanadas essas condies e consolidadas as instituies justas, a
poupana real lquida pode cair para zero.
O princpio da diferena no exige um crescimento econmico
contnuo ao longo das geraes para maximizar indefinidamente
para cima as expectativas dos menos favorecidos medidas em ter-
mos de renda e riqueza. Ele exige, sim, que, durante um interva-
lo apropriado de tempo, as diferenas de renda e riqueza, geradas
pelo produto social, sejam tais que, se as expectativas legtimas
dos mais favorecidos fossem menores e as dos menos favorecidos
tambm fossem menores. Como a sociedade deve ser um siste-
ma equitativo de cooperao entre geraes ao longo do tempo,
exige-se um princpio que governe a poupana. No h como se
imaginar um acordo direto entre geraes, portanto o princpio
deve ser aquele que os membros de qualquer gerao, ou seja,
de todas, adotariam como o princpio que eles gostariam que as
56
trizes para a atuao do Estado. Diretrizes essas que servem tambm
de orientao para os investimentos do setor privado.
Bercovici critica o modelo escalonado adotado pela Constituio de
1988 ao afirmar que a Lei do Plano Plurianual uma simples previso
de gastos, que pode ocorrer ou no, sem qualquer rgo de controle da
sua execuo e nenhuma garantia de efetividade. A reduo do plano
ao oramento apenas uma forma de coordenar mais racionalmente
os gastos pblicos, no um verdadeiro planejamento, voltado ao de-
senvolvimento e transformao das estruturas socioeconmicas.
Bercovici igualmente ope-se LRF, ainda que reconhea seu
mrito na busca do controle dos gastos pblicos, impedindo o des-
perdcio. Segundo ele, restringir o planejamento a seu aspecto ora-
mentrio e impor um modelo de poltica de equilbrio oramentrio
a todos os entes da Federao reduz as possibilidades de polticas
pblicas ao universo do controle da gesto fiscal.
Afirma Bercovici que a Constituio no contempla o princpio do
equilbrio oramentrio. No o contemplaria para no inviabilizar a
promoo do desenvolvimento, objetivo da Repblica fixado no seu
art. 3, II. A implementao de polticas pblicas exige, s vezes, a
conteno de despesas; outras vezes, gera dficits oramentrios. Ele
faz remisso a Jos Afonso da Silva ao considerar inaceitvel res-
tringir a atuao do Estado exclusivamente para a obteno de um
oramento equilibrado, nos moldes liberais, inclusive em detrimento
de investimentos na rea social, o que, a seu ver, o que faz a LRF.
Todavia, a experincia do Estado brasileiro, com seus histri-
cos dficits, tem demonstrado que a criao de despesas obrigat-
rias continuadas pelas legislaes permanentes, sem qualquer juzo
de admissibilidade econmico-financeira, compromete a busca da
prpria justia social, no sentido de que so fixados gastos unilate-
ralmente em resposta a demandas tpicas, pontuais, momentneas,
sem exame contextual de outras necessidades sociais, que podem
ter maior ou menor essencialidade do que aquelas.
Em regra, as comisses ou o Plenrio das Casas Legislativas exa-
minam o mrito exclusivo da proposio, sem levar em considera-
o outras aes que tenham o mesmo, ou at maior, valor social,
mas cuja futura implementao restar inviabilizada frente ao com-
prometimento atual e futuro dos escassos e disputados recursos da
sociedade. Recursos esses j comprometidos com outras aes es-
tatudas e cogentes no presente, mesmo que no mais representem
estritamente uma prioridade na conformao atual das polticas
pblicas do Estado, delas devedor.
Conceitualmente, a norma legal contm, ou deveria conter, dis-
posies dirigidas a todos, erga omnes, seu trao de generalidade
58
J. Wilges (2006, p. 119) expe essas teorias dentre as quais se des-
taca a de Wagner, para quem o crescimento histrico da despesa
pblica a uma taxa superior ao da renda do pas devido:
60
39,92%, como informado pelo Instituto Brasileiro de Planejamen-
to Tributrio IBPT (2008).
Art. 73. O oramento ser uno, incorporando-se receita, obrigatoriamente, todas as rendas e suprimentos de
fundos, e incluindo-se discriminadamente na despesa as dotaes necessrias ao custeio de todos os servios
pblicos.
(...)
2 O oramento da despesa dividir-se- em duas partes: uma fixa, que no poder ser alterada seno em virtude
de lei anterior; outra varivel, que obedecer a rigorosa especializao.
Art. 50. O oramento ser uno, incorporando-se obrigatoriamente receita todos os tributos, rendas e supri-
mentos dos fundos e incluindo-se discriminadamente na despesa todas as dotaes necessrias ao custeio dos
servios pblicos.
(...)
2 O oramento da despesa dividir-se- em duas partes, uma fixa e outra varivel, no podendo a primeira ser
alterada seno em virtude de lei anterior. A parte varivel obedecer a rigorosa especializao.
62
Hoje, como ontem, os gastos obrigatrios, como atos vincula-
dores, obrigam a todos os Poderes, sob pena de crime de respon-
sabilidade, sendo incontrolveis pelo processo oramentrio. J as
despesas variveis, como simples autorizaes de gasto, destitudas
de amparo em lei, facultam a ao do Executivo at o limite previs-
to. So crditos limitativos e no imperativos, no gerando direito
subjetivo em favor das pessoas ou instituies as quais viriam, em
tese, a beneficiar.
Baleeiro (1968, p. 428), funda sua opinio sobre a distino entre
despesas fixas e variveis na circunstncia de ser, para ele, o or-
amento mero ato-condio e no lei. Todavia, se considerarmos a
pea oramentria como ato administrativo e a lei que sanciona tal
ato uma lei formal de aprovao, como entendia a doutrina clssica
francesa e italiana, a lei oramentria passa a ter como resultado
nico a remoo de um limite jurdico ao exerccio legtimo de um
poder-dever ou de um direito reconhecido aos rgos da adminis-
trao pelas leis em vigor. Se assim se entender, fica o Parlamento
impedido de apresentar emendas, pois passa a ser mero controla-
dor de atos preestabelecidos, chancelando-os ou rejeitando-os.
Tal entendimento foi adotado, ainda que mitigadamente, no orde-
namento positivo brasileiro sob a gide da Constituio de 1967/69.
Ao no se permitirem alteraes substantivas na proposta oramen-
tria do Executivo (art. 65, 1 ), castrou-se a iniciativa legislativa
do Congresso Nacional, que s veio a ser restaurada com a promul-
gao da Constituio de 1988. Essa discriminao do Legislativo
fundava-se na premissa de que o oramento era ato da administra-
o, portanto, fora da esfera legislativa.
Para Jos J. G. Canotilho (1980, p. 546), a resposta questo de
ser o processo oramentrio de natureza exclusiva administrativa ou
um plexo administrativo e legislativo vincula-se compreenso da
evoluo e influncia da denominada teoria do duplo conceito de lei.
A distino entre ser material ou formal a natureza da lei oramen-
tria tem sua origem na doutrina alem do sculo XIX. Tal separao
foi inicialmente proposta por V. Stockmar, tendo sido desenvolvida
por Paul Laband no seu direito financeiro e na sua teoria do Estado.
Entendia Laband ser lei material todo aquele ato que estabelecesse
uma regra de direito. J lei formal seria qualquer ato emanado da
vontade do Estado e firmado sob uma forma solene. Como exemplos
de leis formais estariam as leis de aprovao do oramento, de apro-
vao da tomada de emprstimos, as autorizaes em geral.
Art. 65, 1 No ser objeto de deliberao a emenda de que decorra aumento de despesa global ou de cada
rgo, fundo, projeto ou programa, ou vise a modificar-lhe o montante, a natureza ou objetivo.
64
normas jurdicas ou modifica as existentes. Exemplo: a lei no senti-
do material, incluindo o regulamento, os regimentos parlamentares
e dos tribunais; os estatutos de uma sociedade; a conveno coletiva
de trabalho. O ato-condio assim chamado porque a sua realiza-
o condio para que o ato-regra se aplique a determinado ou
determinados indivduos. Assim, o status abstrato e impessoal de
cnjuge, previsto no ato-regra, s incide sobre as pessoas que se
casaram; o matrimnio seria, pois, um exemplo de ato-condio.
O ato-subjetivo criaria situaes concretas, individuais, especficas.
Seu padro seria o contrato.
A isso se deve notar que todos os atos jurdicos criam normas de
direito. A diferena entre eles estaria no maior ou menor grau de
generalidade ou de individualizao do contedo das normas cria-
das. Ademais, todo contrato que o ato subjetivo por excelncia
produz o efeito de tornar aplicvel a duas ou mais pessoas uma
situao geral prevista nos chamados atos-regra. Com isso, apaga-
se a diferena essencial entre ele e o ato-condio.
Como bem coloca Canotilho (1978, p. 550), a doutrina do duplo
conceito de lei inseria-se no modelo positivista e do mtodo jurdi-
co-formal, baseando-se na gerao de conceitos antagnicos: norma
jurdica negcio jurdico, direito objetivo direito subjetivo, criao
de direito aplicao do direito, lei material lei formal, esfera inter-
na esfera externa, abstrato concreto, que se convertem em centro
da dogmtica jurdica, que assim remete os problemas poltico-cons-
titucionais para o campo da conceitualizao lgico-formal.
Se hoje pode ser considerada vencida a discusso de ser a lei
oramentria uma lei, ainda que somente formal, no deixa a lei
oramentria hoje de ter funo gerencial-poltica, em especial com
a adoo do oramento-programa, aps a edio da Lei 4.320/64,
por conter no s limites de gasto, mas os prprios fins da adminis-
trao enquanto instrumento financeiro do Estado, suas diretrizes,
objetivos e metas para o exerccio financeiro. O STF inclusive tem
admitido controle concentrado abstrato da constitucionalidade de
leis oramentrias quando contenham norma abstrata a exemplo
da deciso adotada na ADI 2.925/DF:
PROCESSO OBJETIVO AO DIRETA DE IN-
CONSTITUCIONALIDADE LEI ORAMENT-
RIA. Mostra-se adequado o controle concentrado de
constitucionalidade quando a lei oramentria re-
vela contornos abstratos e autnomos, em abando-
no ao campo da eficcia concreta. LEI ORAMEN-
TRIA CONTRIBUIO DE INTERVENO
66
de obrigaes no mbito do sistema financeiro (ex.: juros e amorti-
zao) ou decorrentes de decises judiciais (ex.: precatrios), entre
outros. Tais eventos so despesas obrigatrias, ao lado das ditas dis-
cricionrias, de cunho tipicamente oramentrio, como as decor-
rentes de simples relao contratual, sem fundamento legal, para
custeio, investimento ou inverso financeira.
Os gastos pblicos so tambm classificados quanto ao seu impac-
to econmico em financeiros: amortizao e encargos da dvida,
juros e financiamentos; e no-financeiros ou primrios: como os
dispndios com pessoal, benefcios previdencirios e assistenciais,
custeio da administrao e investimentos. O resultado primrio en-
contrado na equao entre receitas primrias e despesas primrias.
Muitas das questes aqui postas poderiam ser dirimidas por
meio do disciplinamento em lei complementar como a prevista no
art. 165, 9, da Constituio, destinada a fixar as normas gerais de
direito financeiro sob o prisma do gasto pblico e sua gesto.
Tal dispositivo constitucional j foi motivo de inmeras proposi-
es que se encontram ou paralisadas no Congresso Nacional ou tra-
taram do tema de forma tpica. Destaque-se o PLP n 135, de 1996,
da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do
Congresso Nacional, desde 1997 dormitando na Comisso de Consti-
tuio e Justia e de Cidadania da Cmara dos Deputados.
Todavia, se a ausncia de vontade poltica na aprovao de nor-
mas financeiras perenes por meio da lei complementar, como men-
cionado, traz certa insegurana jurdica, por outro, tem permitido
s leis de diretrizes oramentrias preencherem essa lacuna legal
por meio da introduo de inmeros preceitos relativos ao tema em
apreo, desde conceitos como renncia de receita at critrios para
apreciao de proposies criando gastos com pessoal.
Ainda que possa ser discutvel a constitucionalidade do trata-
mento dessas matrias por meio das LDOs, h de se reconhecer
fundamento na tese de ser o horizonte legiferante, a elas atribudo
Art. 165, 9 Cabe lei complementar:
I dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da
lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual;
II estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta bem como condies
para a instituio e funcionamento de fundos.
A ttulo de exemplo, mencionem-se as proposies na Cmara dos Deputados: PLP n 141/89, Victor Faccioni
(arquivado em 2/2/95), DCN1 13/9/89, p. 9236; PLP n 156/89, Francisco Dornelles (PTORD em 7/7/94), DCN1
11/10/89, p. 11190; PLP n 222/90, Jos Serra (arquivado em 2/2/95), DCN1 9/5/90, p. 3989; PLP n 119/92,
Ubiratan Aguiar (comisses em 25/8/99), DCN1 29/7/92, p. 17260; PLP n 100/96, tila Lins (arquivado em
2/2/99), DCD 27/6/96, p. 18503; PLP n 135/96, Comisso Mista de Plano e Oramento Pblico Federal (TRCOM
em 9/8/99); PLP n 146/93, Poder Executivo (TNJR em 7/1/94, Lei Compl. n 79, de 7/1/94), DCN1 19/11/93, p.
24932; PLP n 102/2003, Eduardo Paes, PLEN em 24/9/2003; PLP n 355/06, Luciana Genro, PLEN em 19/4/06;
PLP n 355/06, Luciana Genro, PLEN em 19/4/06.
68
Na busca do controle do gasto pblico no submetido ao proces-
so oramentrio ordinrio, a LRF, em seu art. 17, procurou definir
a categoria de gasto referente s despesas obrigatrias de carter
continuado e apresenta algumas peculiaridades que devem ser res-
peitadas quando da gerao dessa categoria de despesa.
A LRF, a partir de seu art. 17, introduziu em nosso ordenamento
nova categoria de despesa pblica, as despesas obrigatrias de ca-
rter continuado, com caractersticas prprias que as singularizam
em face de outras existentes. Em verdade, ela resgatou categoria j
existente antes da Lei 4.320/1964, e por essa lei no recepcionada,
a das despesas fixas, cuja obrigao independe da prpria lei ora-
mentria, mas advm da legislao que a antecede.
As despesas abrangidas pela LRF podem ser aquilatadas por sua
participao no total de gastos da Unio como a seguir demonstrado:
Art. 17. Considera-se obrigatria de carter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou
ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigao legal de sua execuo por um perodo superior
a dois exerccios.
10
Fonte: SIAFI/SOF/PRODASEN, 1 Excludas as transferncias constitucionais; 2 No considera os valores
alocados no Ministrio da Sade; 3 Exclui o valor de R$ 7.241,8 milhes referentes contribuio patronal de
2004, no considerada nos outros exerccios; 4 Referente ao Decreto n 5.861, de 28 de julho de 2006.
11
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I o plano plurianual;
(...)
1 A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas
da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de durao continuada.
12
Art. 167. So vedados:
(...)
1 Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia inclu-
so no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade.
13
Art. 9, 2 No sero objeto de limitao as despesas que constituam obrigaes constitucionais e legais
do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes
oramentrias.
70
vam, pelo mrito poltico, ter carter cogente, impositivo, inclusas
sob o ttulo: III Demais Despesas Ressalvadas, conforme o art. 9,
2, da Lei Complementar n 101, de 2000.
Fernando Veiga (2002, p. 4) menciona a inexistncia de refern-
cias especficas e precisas quanto a despesas obrigatrias na Lei
n 4.320/1964, que estatui normas gerais de direito financeiro para
elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Es-
tados, dos Municpios e do Distrito Federal. O autor critica a expres-
so criar ou aumentar despesa, constante do texto do art. 17 da
LRF, argumentando que as despesas so um fenmeno de carter
tpica e exclusivamente oramentrio, no sendo elas objeto de cria-
o, aumento, diminuio ou extino, mas de fixao.
Segundo o mesmo autor, no h ato que possa criar, aumentar,
diminuir ou extingui-las, nem mesmo a prpria lei oramentria
como ato legal, pois nessa lei nada se constitui ou desconstitui, j
que seu carter autorizativo ou, quando muito, de ato-condio.
H mesmo aqueles que, fugindo clara definio do art. 17, advo-
gam que at os contratos com prestadores de servios so fontes de
despesas obrigatrias.
Em seu Relatrio das Despesas Obrigatrias de Carter Continua-
do, o senador Amir Lando afirma que a definio das despesas obri-
gatrias continuadas deve ser motivo de estudo aprofundado e que a
anlise para caracterizao destas despesas dever considerar:
A identificao precisa e a reproduo dos disposi-
tivos da lei que criou a ao e determinou a obriga-
toriedade de sua execuo;
72
despesas obrigatrias. O termo despesa obrigatria pode ser
utilizado para fazer referncia a:
74
aos atos administrativos que no digam respeito
execuo do oramento. No h despesas, em fi-
nanas pblicas, fora do oramento e de seus pro-
cedimentos de execuo. (VEIGA, 2002, p. 4)
Outro elemento do preceito contido no art. 17 da LRF e que
causa certa perplexidade o reconhecimento de que um ato admi-
nistrativo normativo possa resultar em obrigao legal, todavia
seu entendimento nos leva a situaes onde a prpria norma legal
remete a ato normativo administrativo sua regulao. Nesse sen-
tido, h de se fazer meno Lei n 11.079, de 30/12/2004, que
institui normas para licitao e contratao de parceria pblico-
privada (PPP) no mbito da administrao pblica. Seu art. 2 14
define a parceria pblico-privada como contrato administrativo de
concesso, na modalidade patrocinada ou administrativa. A con-
cesso patrocinada, por sua vez, definida como a concesso de
servios pblicos ou de obras pblicas que envolva contraprestao
pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado.
A previso na Lei 10.079/200415 de concesso de servios p-
blicos com limite mnimo de cinco anos para os contratos de PPPs
pode criar despesa obrigatria de carter continuado se tais despe-
sas forem correntes, pois ultrapassar os dois exerccios financei-
ros exigidos para caracteriz-las como tal. Fica a pergunta: seriam
as contrapartidas contratuais da administrao nas PPPs despesas
obrigatrias continuadas?
As Parcerias Pblico-Privadas (PPP), na forma da Lei 11.079/2004,
em seus arts. 22 e 2816, estabelecem o limite de 1% da Receita Corren-
te Lquida (RCL) do exerccio anterior para as despesas obrigatrias
14
Art. 2, 1 Concesso patrocinada a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de que trata a
Lei n 8.937, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios contra-
prestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado.
2 Concesso administrativa o contrato de prestao de servios de que a administrao pblica seja usuria
direta ou indireta, ainda que envolva execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens.
15
Art. 2, 4 vedada a celebrao de contrato de parceria pblico-privada:
I cujo valor do contrato seja inferior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhes de reais);
II cujo perodo de prestao do servio seja inferior a 5 (cinco) anos; ou
III que tenha como objeto nico o fornecimento de mo-de-obra, o fornecimento e instalao de equipamentos
ou a execuo de obra pblica.
16
Art. 22. A Unio somente poder contratar parceria pblico-privada quando a soma das despesas de carter
continuado derivadas do conjunto das parcerias j contratadas no tiver excedido, no ano anterior, a 1% (um
por cento) da receita corrente lquida do exerccio, e as despesas anuais dos contratos vigentes, nos 10 (dez)
anos subseqentes, no excedam a 1% (um por cento) da receita corrente lquida projetada para os respectivos
exerccios.
Art. 28. A Unio no poder conceder garantia e realizar transferncia voluntria aos Estados, Distrito Federal e
Municpios se a soma das despesas de carter continuado derivadas do conjunto das parcerias j contratadas por
esses entes tiver excedido, no ano anterior, a 1% (um por cento) da receita corrente lquida do exerccio ou se
as despesas anuais dos contratos vigentes nos 10 (dez) anos subseqentes excederem a 1% (um por cento) da
receita corrente lquida projetada para os respectivos exerccios.
17
Art. 4 A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no 2 do art. 165 da Constituio e:
(...)
1 Integrar o projeto de lei de diretrizes oramentrias Anexo de Metas Fiscais, em que sero estabelecidas
metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e
montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes.
76
2. no satisfeita a primeira condio, deve prever em seu pr-
prio corpo legal o aumento de receita permanente ou a redu-
o de outra despesa igualmente permanente.
18
Art. 167, 2 Os crditos especiais e extraordinrios tero vigncia no exerccio financeiro em que forem
autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses daquele exerccio, caso em
que, reabertos nos limites de seus saldos, sero incorporados ao oramento do exerccio financeiro subseqente.
19
Art. 7 Os Oramentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento discriminaro a despesa por unidade
oramentria, detalhada por categoria de programao em seu menor nvel, com suas respectivas dotaes,
especificando a esfera oramentria, o grupo de natureza de despesa, o identificador de resultado primrio, a
modalidade de aplicao, o identificador de uso e a fonte de recursos.
1 A esfera oramentria tem por finalidade identificar se o oramento fiscal (F), da seguridade social (S) ou
de investimento (I).
2 Os grupos de natureza de despesa (GND) constituem agregao de elementos de despesa de mesmas carac-
tersticas quanto ao objeto de gasto, conforme a seguir discriminados:
I pessoal e encargos sociais (GND 1);
II juros e encargos da dvida (GND 2);
III outras despesas correntes (GND 3);
IV investimentos (GND 4);
V inverses financeiras, includas quaisquer despesas referentes constituio ou aumento de capital de em-
presas (GND 5);
VI amortizao da dvida (GND 6).
3 A Reserva de Contingncia, prevista no art. 13 desta lei, ser classificada no GND 9.
4 O identificador de resultado primrio, de carter indicativo, tem como finalidade auxiliar a apurao do
resultado primrio previsto no art. 2o desta lei, devendo constar no Projeto de Lei Oramentria de 2009 e na
respectiva lei em todos os grupos de natureza de despesa, identificando, de acordo com a metodologia de clculo
das necessidades de financiamento, cujo demonstrativo constar em anexo Lei Oramentria de 2009, nos
termos do Anexo II, inciso XI, desta lei, se a despesa :
I financeira (RP 0);
II primria obrigatria, quando conste na Seo I do Anexo V desta lei (RP 1);
III primria discricionria, assim consideradas aquelas no includas na Seo I do Anexo V desta lei (RP 2);
IV primria discricionria relativa ao PPI (RP 3);
V do Oramento de Investimento das empresas estatais que no impacta o resultado primrio (RP 4).
5 Nenhuma ao conter, simultaneamente, dotaes destinadas a despesas financeiras e primrias, ressalva-
da a Reserva de Contingncia.
6 Os subttulos enquadrados no PPI integram o PAC e no podero abranger dotaes com identificador de
resultado primrio diferente de 3 (RP 3).
7 As aes do PAC, integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, constaro do SIAFI, de forma
que possibilite sua identificao durante a execuo oramentria.
8 A modalidade de aplicao destina-se a indicar se os recursos sero aplicados:
I diretamente, pela unidade detentora do crdito oramentrio ou, mediante descentralizao de crdito ora-
mentrio, por outro rgo ou entidade integrante do Oramento Fiscal ou do da Seguridade Social;
II indiretamente, mediante transferncia financeira, por outras esferas de governo, seus rgos, fundos ou
entidades ou por entidades privadas sem fins lucrativos.
9 A especificao da modalidade de que trata este artigo observar, no mnimo, o seguinte detalhamento:
I governo estadual (MA 30);
II administrao municipal (MA 40);
III entidade privada sem fins lucrativos (MA 50);
78
mentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento discrimina-
ro a despesa por unidade oramentria, detalhada por categoria
de programao em seu menor nvel, com suas respectivas dota-
es, especificando: a esfera oramentria, o grupo de natureza de
despesa, o identificador de resultado primrio, a modalidade de
aplicao, o identificador de uso e a fonte de recursos.
A este estudo mais relevante se mostra o 4 do art. 7 da
LDO/2009, que especifica o identificador de resultado primrio, de
carter indicativo, e auxilia na apurao do resultado primrio, me-
dida do resultado fiscal brasileiro, essencialmente por no levar em
considerao as despesas financeiras, com destaque para a dvida
pblica, seu principal e seus encargos, juros e servios.
As ltimas LDOs tm excetuado do cmputo das metas do re-
sultado fiscal as despesas primrias includas no Projeto Piloto de
Investimentos Pblicos (PPI), investimentos considerados estrat-
gicos pelo governo federal, parte principal do Plano de Acelerao
do Crescimento, conforme limite fixado para 2009 pela LDO/2009,
art. 3 em R$ 15,567 bilhes20. Assim, esses investimentos, apesar
de primrios e discricionrios no so considerados para fins de
apurao do supervit primrio das metas fiscais.
As LDOs exigem que sejam enviadas informaes complemen-
tares sobre uma srie de itens da programao de trabalho, que
ser apresentada na proposta oramentria. Dentre as informaes
complementares, nos interessam aquelas apresentadas na propos-
ta oramentria para o exerccio financeiro de 2009, PL 38/2008
CN, PLOA/2009, apresentado por fora do art. 10 da LDO/2009,
80
Fundaes para o Custeio do Regime de Previdncia dos Servido-
res Pblicos Federais decorrente da criao e/ou Provimento de
Cargos ou Funes e Reestruturao de Cargos e Carreiras e Revi-
so de Remuneraes. Essas aes consistem em meras despesas
para fins contbeis e consignam a contribuio da Unio para o
regime prprio dos servidores pblicos federais, nos termos da Lei
n 8.112/1990.
As despesas que no se enquadrem no conceito de financeiras
so denominadas despesas primrias, responsveis por financiar a
oferta de servios pblicos sociedade. A elas atribudo cdigo
identificador 1, 2 ou 3 conforme, respectivamente, sua natu-
reza obrigatria, discricionria ou destinada a financiar o Projeto-
Piloto de Investimento (PPI).
As despesas obrigatrias so aquelas nas quais o gestor pblico
no possui discricionariedade quanto determinao do seu mon-
tante, bem como ao momento de sua realizao, por determinao
legal ou constitucional. Por possurem tais caractersticas, essas des-
pesas so consideradas de execuo obrigatria e necessariamente
tm prioridade em relao s demais despesas, tanto no momento
de elaborao do oramento quanto na sua execuo.
O impacto das despesas obrigatrias continuadas para fins de ela-
borao oramentria disciplinado pelas LDOs de forma genrica
e insuficientemente detalhada sem adentrar em critrios especficos,
a exemplo do disposto na LDO/2009 em seu art. 17, 6, determina a
observncia do fator histrico e das alteraes legislativas.21
As despesas discricionrias, por sua vez, so aquelas que permi-
tem ao gestor pblico flexibilidade quanto ao estabelecimento de
seu montante, assim como quanto oportunidade de sua execuo,
e so efetivamente as que concorrem para produo de bens e servi-
os pblicos. Tais despesas se referem s que no sejam financeiras,
obrigatrias ou pertencentes ao PPI.
O montante das despesas constantes do Projeto-Piloto de Inves-
timento Pblicos (PPI), embora discricionrias, pode ser deduzido
da meta de resultado primrio do governo central, da a importn-
cia de diferenci-lo do conjunto das outras despesas discricionrias,
a partir do cdigo identificador 3. O PPI constitudo por uma
21
Art. 17. A elaborao e a aprovao dos projetos da Lei Oramentria de 2009 e de crditos adicionais, bem
como a execuo das respectivas leis, devero ser realizadas de acordo com o princpio da publicidade, promo-
vendo-se a transparncia da gesto fiscal e permitindo-se o amplo acesso da sociedade a todas as informaes
relativas a cada uma dessas etapas.
(...)
6 As estimativas das despesas obrigatrias de que trata a Seo I do Anexo V desta lei devero adotar meto-
dologia de clculo compatvel com a legislao aplicvel, o comportamento das despesas em anos recentes, os
efeitos decorrentes de decises judiciais e a legislao aprovada pelo Congresso Nacional.
82
considerado aumento de despesa, a prorrogao da despesa
obrigatria continuada criada por prazo determinado. No entanto,
a prorrogao de despesa obrigatria continuada que inicialmente
havia sido criada por prazo determinado configura gerao de nova
despesa obrigatria continuada.26
Exemplos de despesas, que aparentemente so obrigatrias e
continuadas, mas que no o so para fins legais e de polticas p-
blicas, so as despesas relativas a servios como luz, telefone, gua,
embora essenciais, o consumo no obrigatrio, trata-se de uma
despesa corrente que ser menor se a administrao gastar menos.
Tambm no o so contratos de prestao de servios como con-
sultoria, informtica ou recolhimento de lixo, porque o ente pode
decidir no fazer mais essa despesa no exerccio seguinte, ou faz-lo
diretamente, no mais contratando empresa terceirizada e realo-
cando sua mo de obra j contratada. No h lei que o obrigue a
fazer a despesa. A obrigao no tem origem em lei, medida provi-
sria ou ato administrativo normativo, mas apenas em um contrato
que pode ser revogado, modificado ou repactuado.
Da mesma forma, obras com execuo prevista em cinco anos,
porque investimento, uma despesa de capital, portanto no in-
cluda no conceito apesar de continuada, e por vezes eternizada,
como no caso de obras inacabadas, que passam dcadas consumin-
do recursos pblicos no so consideradas obrigatrias continu-
adas. No Captulo 9 deste estudo, so tecidos comentrios sobre a
convenincia de, artificialmente, considerarem-se como obrigat-
rias despesas claramente discricionrias.
O simples pagamento de servidores no caracteriza gerao de
despesa obrigatria continuada, mas sim o provimento do cargo
pela posse de novos servidores efetivos ou comissionados, esses atos
ensejadores de obrigao para com o Estado. O pagamento do ser-
vidor fato superveniente, exauriente, ainda que relevante para as
contas pblicas, j no mais ensejador em si da obrigao para o
Estado, que surge com o provimento e exerccio pelo funcionrio,
passando a ser a obrigao existente sujeita condio unilateral
por parte do servidor da prestao do servio. Tal no ocorre nas
transferncias individuais ou institucionais como prestao de be-
nefcios previdencirios ou assistenciais, cuja condio de exigibi-
lidade j se perfez, no mais sujeita condio alguma posterior a
no ser a prpria existncia do beneficirio, e, por vezes nem a isso,
no caso de penses cujo fato originador est exatamente na ausncia
26
LRF, art. 17, 7.
84
1. Programa Primeiro Emprego, criado pela Lei n 10.748, de
2003, autoriza o Poder Executivo a conceder subveno eco-
nmica no valor de seis parcelas de R$ 250,00 aos empre-
gadores que atendam a certos requisitos e contratem jovens
entre 16 e 24 anos, mas a concesso da subveno fica condi-
cionada disponibilidade de recursos financeiros; ou
2. Programa Educao de Jovens e Adultos, institudo pela MP
n 173/2004, convertida na Lei n 10.880, de 2004, cujo 2
do art. 7 estabelece que o Ministrio da Educao determina-
r o valor a ser repassado aos Estados, Distrito Federal e Mu-
nicpios, observado o montante de recursos disponveis para
este fim, constante da LOA.
86
ilimitado, quer por prazo limitado, mas sucessivamente renovado,
sem haver revogao expressa.
A estratgia adotada por muitos autores de proposies para es-
caparem da compensao de postergarem a entrada em vigor da
norma proposta ensejou a incluso do art. 2, 2, na NI-CFT de
1995 determinando que a previso de vigncia em exerccio futuro
de norma que conceda ou ampliem iseno ou benefcio de nature-
za tributria ou financeira no sana eventual incompatibilidade ou
inadequao oramentria e financeira da proposio em exame.
Ainda nesse sentido, de bloquear o uso indevido do fator tempo
para se eximir da disciplina fiscal, podem ser identificados os dispo-
sitivos includos nas ltimas leis oramentrias que exigiam que a
implementao dos valores consignados no Anexo V, que contm as
autorizaes para aumento de gastos com pessoal, no possam ter
seu impacto superior ao dobro dos valores autorizados, como pode
ser verificado no art. 11, 1, da LOA/2007, Lei n 11.451/200727.
O preceito visa impedir que se lancem autorizaes com dotaes
pfias sob o argumento de que a implantao do gasto, como provi-
mento do cargo, somente se dar no final do exerccio, o que carac-
terizaria a janela oramentria na rea de pessoal.
Em nosso processo legislativo, tornou-se comum, nos ltimos
anos, a estratgia de inserir em projetos de lei ou medidas provi-
srias relativas a gastos com pessoal dispositivos parcelando sua
eficcia, s vezes por longos anos, como forma de suavizar e ade-
quar o impacto oramentrio-financeiro de reestruturaes de ven-
cimentos de carreiras ou na criao de cargos e funes no servio
pblico federal.
Exemplo claro desse processo de adaptao da gerao de des-
pesas obrigatrias s condicionantes oramentrias pode se identi-
ficar pela Lei n 11.416/2006, relativa aos servidores do Poder Ju-
dicirio, e Lei n 11.415/2006, relativa aos servidores do Ministrio
Pblico da Unio, que tiveram seu impacto oramentrio e finan-
ceiro parcelado nos exerccios de 2006 a dezembro de 2008, sendo
sua eficcia condicionada a existncia de autorizao e dotao na
lei oramentria anual, por expressa disposio de seus arts. 31 e
35 respectivamente.28
A recente aprovao da Lei n 11.697, de 13/6/2008, que dispe
sobre a organizao judiciria do Distrito Federal e dos Territrios
27
Art. 11, 1 A implementao das medidas constantes do Anexo V desta lei fica condicionada observncia
dos respectivos limites no exerccio de 2007 e desde que o impacto oramentrio-financeiro anualizado no seja
superior ao dobro dos referidos limites.
28
Art. 31. A eficcia do disposto nesta lei fica condicionada ao atendimento do 1 do art. 169 da Constituio
Federal e das normas pertinentes da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000.
29
Art. 85. A criao dos cargos constantes do Anexo I desta lei sujeita-se ao cronograma previsto no Anexo V
desta lei e desde que atendidas as disposies constantes dos incisos I e II do 1 do art. 169 da Constituio
Federal.
Art. 86. A criao dos cargos em comisso e das funes comissionadas constantes do Anexo II desta lei, desti-
nadas estrutura judiciria, sujeita-se ao cronograma previsto no Anexo V desta lei, e desde que atendidas as
disposies constantes dos incisos I e II do 1 do art. 169 da Constituio Federal.
Art. 87. A criao dos cargos em comisso e das funes comissionadas constantes do Anexo III desta lei, desti-
nadas composio da Estrutura Administrativa da Secretaria e da Corregedoria de Justia, sujeita-se ao crono-
grama previsto no Anexo V desta lei e desde que atendidas as disposies constantes dos incisos I e II do 1 do
art. 169 da Constituio Federal.
Art. 88. Ficam criadas as Varas constantes do Anexo IV desta lei, desde que observado o cronograma previsto
no Anexo V desta lei e atendidas as disposies constantes dos incisos I e II do 1 do art. 169 da Constituio
Federal.
Pargrafo nico. A criao das Varas mencionadas no caput deste artigo fica condicionada autorizao espe-
cfica na lei de diretrizes oramentrias do respectivo exerccio, nos termos do 1 do art. 99 da Constituio
Federal.
Art. 89. As despesas resultantes da implementao dos dispositivos constantes desta lei, relativas criao de
cargos, funes comissionadas e rgos, constaro da programao de trabalho oramentria do Tribunal de
Justia do Distrito Federal e dos Territrios conforme cronograma constante do Anexo V desta lei.
1 Ficam criados os cargos, funes e rgos mencionados nesta lei a partir de 1 de janeiro de cada exerccio
mencionado no Anexo V desta lei.
2 As despesas mencionadas no caput deste artigo devero constar de autorizao expressa constante da lei
de diretrizes oramentrias a cada exerccio, at a final implantao do Anexo V desta lei.
88
previdencirios e assistenciais eram os preferidos tanto pelos parla-
mentares como pelo prprio Executivo, atrados pela celeridade do
processo oramentrio.
Tal peculiaridade, muito comum at hoje no processo oramen-
trio norte-americano, e mesmo europeu, perdurou entre ns pelo
menos at a reforma constitucional de 1926. Dispositivos contendo
matrias estranhas ao contedo da lei oramentria verificam-se no
direito estrangeiro; as nossas caudas oramentrias so os tackings
para os ingleses, os riders para os norte-americanos, ou os Bepackung
para os alemes, ou ainda os cavaliers budgetaires dos franceses.
Assim, criava-se despesa obrigatria continuada por meio da in-
cluso no corpo das leis oramentrias de dispositivos estranhos
fixao da despesa e estimao das receitas, matrias essas prprias
das leis oramentrias, no que se chamou de caudas oramentrias
ou rabilongos. Tal possibilidade v-se, desde a reforma constitucional
de 1926, vedada expressamente, a exemplo do atual art. 165, 8, da
Constituio30. Nessa disposio constitucional est expresso o prin-
cpio da exclusividade ou pureza oramentria ao vedar tudo aquilo
que no diga respeito diretamente fixao da despesa e estimao
da receita.
O tema foi motivo de artigo de nossa lavra (2003, p. 37), onde se
analisa o fenmeno da insero de dispositivos permanentes no cor-
po legislativo temporrio das leis oramentrias. O primeiro ora-
mento geral do Imprio brasileiro somente seria aprovado oito anos
aps a Independncia, pelo Decreto Legislativo de 15/12/1830, refe-
rente ao exerccio 1831-32. Este oramento continha normas relati-
vas elaborao dos oramentos futuros, aos balanos, instituio
de comisses parlamentares para o exame de qualquer repartio
pblica e obrigatoriedade de os ministros de Estado apresentarem
relatrios impressos sobre o estado dos negcios a cargo das res-
pectivas pastas e a utilizao das verbas sob sua responsabilidade.
Assinala Franco Neto (1978, p. 45) que as matrias tinham relao
com a gesto dos recursos pblicos autorizados pelo ato legislativo,
entretanto, com o passar dos exerccios financeiros, as caudas fo-
ram se avolumando e extrapolando os limites do razovel.
Essa prtica foi denominada por Epitcio Pessoa em 1922 de ver-
dadeira calamidade nacional. No dizer de Ruy Barbosa, eram os
oramentos rabilongos, que introduziram o registro de hipotecas
no Brasil ou alteraram os procedimentos para a ao de desquite.
Mas a imensa maioria das caudas dizia respeito a autorizaes para
Art. 165, 8 A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da
30
31
O Poder Executivo far organizar a consolidao de todas as disposies de caracter permanente, incertas em
leis annuais de oramento, que, no tendo sido revogadas , digam respeito ao interesse publico da Unio Federal;
sero excluidas todas as que contenham autorizao, no realizada, para a reforma da legislao fiscal ou de
reparties e servios, assim como para augmento de vencimentos ou outras remuneraes, igualmente excluidas
as que tenham caracter individual e as que directa ou indirectamente e com ou sem condies, autorizem a con-
cesso de quaesquer privilegios, favores ou vantagens. FAZENDA, Ministrio da. Consolidao das Disposies
Oramentrias de Caracter Permanente. Rio de Janeiro. Imprensa Nacional. 1923. p. 3.
90
que se proclamou a Republica, e semelhana do
que se fez outrora na Inglaterra contra a Camara
dos Lords e nos Estados Unidos contra o presiden-
te, procuramos nas caudas oramentarias impr ao
Poder Executivo medidas as mais estranhas, contra
as quaes em projectos de outra natureza se revol-
taria o seu zelo pelos principios constitucionaes
ou pelos interesses da Nao. (ARAJO CASTRO,
1924, p. 64)
A reforma Constitucional de 1926 tratou de eliminar as distor-
es observadas na lei oramentria, reforma a qual Aliomar Bale-
eiro (1987, p. 44) definiu como o parto da montanha, pois de um
projeto elaborado pelo governo Arthur Bernardes com 76 emendas
dirigidas a 38 artigos dos 91 existentes na Constituio de 1891 res-
taram 34, aps a reao dos parlamentares que redundou na retira-
da de 43 emendas.
Ao final, pouco foi reformado: o habeas corpus foi restringido
proteo do direito de ir, vir e permanecer, sem que se introduzisse
outro remdio rpido e eficaz para defesa de outros direitos indivi-
duais, e permitiu-se o veto parcial, j que nossa Constituio de 1891
somente permitia o veto ao projeto de lei in totum. Logo veio o abuso
presidencial com o veto a palavras, inclusive com a inverso total da
vontade legislativa, caso do veto isolado ao termo no, em inme-
ras oportunidades, nos regimes constitucionais de 1934 a 1969.
Como afirma Marcelo Lessa Bastos (2003) o veto parcial, sem
limites, mostrou-se apangio para abusos:
Todavia, o veto parcial passou a ser utilizado na
histria poltica brasileira como instrumento de
abuso do Poder Executivo, para, vetando palavras
isoladas do texto legal, mudar-lhe completamente o
sentido, acabando por desvirtuar o projeto de lei. E
pior: para a derrubada do veto, era (como ainda )
exigido um quorum qualificado, o que dava ense-
jo possibilidade de o Executivo legislar transver-
samente, atravs da desfigurao do projeto de lei,
bastando que tivesse uma minoria que o apoiasse,
impedindo a formao do quorum necessrio der-
rubada do veto e restaurao do verdadeiro alcance
do projeto desvirtuado. O veto parcial acabou sendo
utilizado para fraudar a vontade do Poder Legisla-
tivo usurpada pelo presidente da Repblica. (BAS-
TOS, 2003)
32
Art. 66, 2 O veto parcial somente abranger texto integral de artigo, de pargrafo, de inciso ou de alnea.
33
Art. 34, 1 As leis de oramento no podem conter disposies estranhas previso da receita e despesa
fixada para os servios anteriormente criados. No se incluem nessa proibio: a) a autorizao para abertura de
crditos suplementares e para operaes de crdito como antecipao da receita; b) a determinao do destino a
dar ao saldo do exerccio ou do modo de cobrir o dficit.
92
es parasitrias, muita vez sem nenhuma relao
com as finanas pblicas, disposies que seriam
vetadas se objeto de proposio isolada. Isso na es-
perana de que, no podendo dispensar o oramen-
to, o Executivo as aceite, sancionando o todo. E, na
verdade, o Executivo, onde no h veto parcial, tem
de suportar essas caudas, pois, como diz Beard,
no querendo bloquear as rodas do governo dei-
xando-o sem fornecimentos, o presidente deve acei-
tar o bom com o mau. (FERREIRA FILHO, 2007,
p. 156 e 157)
A tendncia ao aproveitamento de projetos para matrias que
lhe so estranhas no se circunscreve ao mbito do Poder Legisla-
tivo, mas contamina igualmente o prprio Poder Executivo, sen-
do fenmeno to frequente a ponto de a Lei Complementar n 95,
de 1998, determinar em seu art. 7 que os projetos de lei devem
se restringir a um nico objeto e no conter matria estranha a
esse objeto34, cada lei deve tratar o assunto que lhe peculiar. A lei
complementar destina-se, por fora do art. 59, pargrafo nico da
Constituio, dispor sobre a elaborao, redao, alterao e con-
solidao das leis. Assim, ela prev que os projetos de lei, como as
leis oramentrias, devam observar o princpio da exclusividade.
Da evoluo histrica do princpio da exclusividade no foro
constitucional, depreende-se que, aps o advento do veto parcial e
seu uso reiterado, aliado ao fato de no ser o fenmeno restrito
disciplina oramentria, no se justifica a manuteno da restrio
expressa nas Constituies. A explicao de sua sobrevivncia pode
ser creditada memria dos abusos cometidos e o temor de sua re-
cidiva. Tem-se a perpetuao de regra reconhecida como til, ainda
que no mais imprescindvel. Afinal, oramento vincula-se umbili-
calmente ao exerccio do poder de gasto, ao poder da bolsa.
Se no possvel lei oramentria conter matria estranha ao
processo oramentrio, igualmente incompatvel com as normas
financeiras constitucionais e legais a insero em projeto de lei per-
manente de disposio relativa a crdito oramentrio. Tal fato no
excepcional e encontrado com certa frequncia em projetos de
lei que criam ou transformam rgos da administrao com a inser-
o de autorizaes para remanejamento de dotaes para o rgo
criado pela futura lei. Ora, o rgo legislativo competente e o rito do
34
Art. 7 (...)
I excetuadas as codificaes, cada lei tratar de um nico objeto; II a lei no conter matria estranha a seu
objeto ou a este no vinculada por afinidade, pertinncia ou conexo;
35
Art. 166, 7 Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que no contrariar o disposto nesta
seo, as demais normas relativas ao processo legislativo.
3
Formulao de
polticas pblicas e o
processo poltico de
alocao de recursos pblicos
O
Estado contemporneo, conforme Manoel Gonalves Fer-
reira Filho (2007, p. 258), fundado em Jean Meynaud, tem
duas funes precpuas:
1. arbitragem entre os grupos que estruturam a sociedade, har-
monizando as pretenses de indivduos e grupos, distribuindo
justia para a paz e ordem social.
2. impulso sobre esses mesmos grupos para a realizao do bem-
estar geral. Ganhou importncia com o welfare state. Visa esti-
mular, guiar e controlar a atividade dos indivduos e grupos na
consecuo de certas metas sociais.
98
dos representantes, maioria que deve ser conquistada por todos os
meios.
A lei, por ser resultado do embate momentneo de foras, tem
seus efeitos tambm fugazes, desde sua aprovao e antes da pro-
mulgao, j se lhe reclama sua revogao. Instaura-se o conflito
internormativo com leis a favor e contra determinado interesse co-
existindo no ordenamento. Desaparece a segurana.
Manoel Gonalves Ferreira Filho (2007, p. 268 a 271) assinala que
o Estado-providncia contemporneo suscita o interesse geral como
foco de irradiao do desenvolvimento, ao contrrio do Estado-libe-
ral mantenedor da ordem como condio para a iniciativa individual.
O Estado-providncia busca o bem-estar por meio da disponibilidade
do maior nmero de bens materiais e culturais. A questo fulcral est
na escolha de quais bens merecero o esforo principal. Para a aqui-
sio de tais bens h de se investir, sacrificar no presente o consumo
em benefcio do futuro do qual muitos no participaro. Tarefa difcil
para um governo democrtico. Ainda que as promessas de campanha
tenham mero carter moral, inexistindo vinculao entre programa
de governo e mandato executivo, geram expectativas e encampam
pretenses vinculadas a interesses eleitorais futuros.
Para o desenvolvimento h de se direcionar a economia, planejar
sua evoluo, mantida a propriedade privada dos bens de produ-
o, sem a qual a sobrevivncia da democracia duvidosa, seno
impossvel. Deve o Estado limitar-se a estimular ou desestimular
iniciativa privada conforme juzo poltico e tcnico expresso na lei.
Assim, a lei ganha carter instrumental.
Manoel Gonalves Ferreira Filho (2007, p. 272) entende que o
processo legislativo clssico, ou o moderno, no esto aptos a es-
tabelecer as normas instrumentais para a direo da economia e a
realizao das metas perfilhadas pelos partidos na disputa do po-
der. Defende a necessidade de um plano global que fixe os objetivos
econmicos e seus meios, veiculado por lei. Todavia, afirma flagran-
te a inadequao do processo legislativo para matrias tcnicas em
geral, por exigirem conhecimento especializado, que as Cmaras
no teriam, alm da responsabilidade diluda dos parlamentares
no conjunto do Parlamento. Aduz ainda lentido parlamentar na
apreciao das matrias e impossibilidade de decises sigilosas,
a exemplo do cmbio. Destaca o papel concentrador na matria do
Poder Executivo a quem so creditados os mritos e debitados os
erros nas polticas pblicas.
Manoel Gonalves Ferreira Filho (2002, p. 274) considera inade-
quado o processo legislativo para o arbitramento dos interesses, leis
100
Para o processo legislativo, prope Manoel Gonalves Ferrei-
ra Filho (2007, p. 283) algo parecido com um processo judicial no
mbito dessa cmara de juristas. Aps isso, o anteprojeto, se re-
querido por 1/3 do Parlamento ou pelo Executivo, seria apreciado
pelo Parlamento, aprovado ou rejeitado (por maioria absoluta), sem
possibilidade de emenda. Tem-se semelhante processo no caso dos
decretos legislativos referentes a tratados internacionais dos quais
o Brasil signatrio. A justificativa seria a supremacia tcnica dos
juristas, quase-magistrados, a exemplo dos anteprojetos de cdi-
gos, tarefa em regra confiada a comisses de juristas.
H de se reconhecer que o processo poltico de alocao dos
recursos pblicos mostra-se complexo e multifacetrio. A concen-
trao do poder financeiro, o poder da bolsa, nas mos do Poder
Executivo, fato inquestionvel. Todavia, essa presena marcante
do Executivo na gesto dos recursos pblicos no afasta a dos de-
mais Poderes, tanto pelo lado complementar dos Parlamentos ao
legislar, sempre sujeitos ao veto presidencial, como pelo retificador
do Poder Judicirio, ao sujeitar os atos concretos ou abstratos sua
interpretao jurisdicional.
A realidade que o nico e legtimo titular do poder financeiro,
a sociedade como um todo, dificilmente age de forma direta ainda
que experincias como as do oramento participativo sejam louvadas e
decantadas pela doutrina fazendo-nos crer que a democracia direta,
se algum dia existiu, hoje no passa de uma quimera. A democracia
representativa, modelo da democracia liberal do mundo contempo-
rneo, apresenta-se como a nica operativa no contexto de Estados
mastodnticos contemporneos. Nesse contexto, so formuladas e im-
plementadas as polticas pblicas, como expresso das aes estatais
postas em prtica para satisfao das necessidades sociais.
O poder desempenhado por esses representantes do titular da
coisa pblica sui generis e limitado unicamente a um poder origi-
nrio constitucional e suas manifestaes derivadas, inscritas nas
normas por eles mesmos editadas. Nos dizeres de Geraldo Ataliba:
Se, como visto, o dono da res publica o povo, todas
as disposies a respeito de sua (coisa pblica) pre-
servao, desenvolvimento e aplicao a ele (povo)
pertencem. S o dono pode dispor sobre o destino
da coisa; s ele pode dizer como, quando e em que
finalidade ela pode ser aplicada (...) a vontade do
povo que determina a sorte da coisa pblica, os fins
a que deve atender e os modos de sua aplicao,
(...) No regime que adotamos, os representantes do
102
existe garantia de escolha da melhor. Elas refletem os sistemas pol-
ticos nos quais so desenvolvidas. Sua formulao e implementao
representam um avano na governabilidade e modernizao da es-
fera pblica. Sua melhor conduo exige partidos e grupos sociais
bem informados e regime democrtico efetivo. Para ele, o Poder
Legislativo se mostra como foro til busca de acordos negociados
para polticas pblicas, assim, deve haver mecanismos de informa-
o e consulta entre administrao e Legislativo.
Outra viso da formulao e efetividade das polticas pblicas so
exibidas por William Mitchell e Simmons Randy (2004, p. 99), acad-
micos adeptos da escola norte-americana da Public Choices. Defen-
dem eles que os governos dificilmente corrigem as falhas de merca-
do, eles normalmente tornam as coisas piores. A razo fundamental
que informaes e incentivos que permitem que os mercados co-
ordenem as atividades e necessidades humanas no esto dispon-
veis para o governo. Assim, eleitores, polticos, burocratas e ativistas
que acreditam estar promovendo o interesse pblico, so levados por
uma mo invisvel a promover outros tipos de interesse.
A evoluo da teoria da escolha pblica ao longo dos ltimos
30 anos desmistificou e desromantizou o processo poltico. Talvez
a principal descoberta desse campo de estudos tenha sido a pro-
penso a diminuir o bem-estar social demonstrada pela poltica do
mundo real, tendncias essas conhecidas como fracassos dos go-
vernos, conforme Mitchell e Randy (2004, p. 101 a 141).
Impor vrias formas de ordem atravs de instituies polticas
uma forma que as pessoas buscam para reduzir a incerteza e le-
var adiante seus interesses pessoais. Tais instituies estruturam o
comportamento no jogo poltico. Instituies coletivas (escolhas co-
letivas) so questes altamente importantes, com boas e ms conse-
quncias para o bem-estar individual e coletivo.
Mas qual a natureza fundamental da escolha coletiva? Para que se
possa tomar decises coletivas, regras tm de ser adotadas para fazer
com que as decises tomadas coletivamente sejam investidas de au-
toridade. A pluralidade uma dessa regras; maioria simples e maio-
rias absolutas so outras. Tais regras necessariamente implicam que,
quando as escolhas forem feitas, haver perdedores e vencedores.
Os eleitores esto, contudo, desestimulados, eis que votar no
visto como algo recompensador ou eficaz. E apesar de o voto ser
uma caracterstica central visvel da democracia, deve se reconhe-
cer o quo realmente insignificante ele no processo coletivo de
escolha como um todo. As dificuldades de se apoiar o interesse ge-
ral so aumentadas quando so levados em considerao grupos
104
todos altrustas e informados, suas preferncias individuais
de polticas pblicas seriam distorcidas atravs do funciona-
mento das prprias regras bsicas (p. 173).
106
exame de compatibilidade e adequao oramentria e financeira
desenvolvido pela Comisso de Finanas e Tributao da Cmara dos
Deputados, processo esse que ser analisado a seguir.
nico processo institucionalizado de verificao do impacto finan-
ceiro das obrigaes engendradas no mago do ordenamento federal
e com poucos exemplos de controle em nvel estadual ou municipal, o
aprimoramento desse exame deve ser buscado, em um contexto de um
Estado que aspira o equilbrio de suas contas de forma permanente.
Art. 166, 2 As emendas sero apresentadas na comisso mista, que sobre elas emitir parecer, e apreciadas,
36
112
Esse padro de baixa atividade de emendamento ainda mais
expressivo no caso de emendas ao oramento. A despeito de alguns
traos que so universais como, nos casos onde h a possibilidade
de apresentao de emendas, a exigncia do no se exceder o teto
fixado na lei do Executivo, h grande variao quanto ao papel do
legislador no processo oramentrio. Em alguns pases de claro de-
senho majoritrio como Austrlia, Irlanda, Japo, Grcia e Nova
Zelndia (alm de outros, como Israel e Uruguai), vedado ao Le-
gislativo alterar ou emendar o oramento, cabendo-lhe apenas re-
jeit-lo ou aprov-lo na ntegra.
Em outros casos, embora no haja vedao, os parlamentares
nunca introduzem mudanas no oramento, por exemplo, Reino
Unido, Sucia, Blgica. H ainda casos em que a proposio de uma
emenda ao oramento equivale a um voto de desconfiana. Em al-
guns pases permitida a apresentao de emendas, mas, se isso no
ocorrer, a proposta do Executivo aprovada por decurso de prazo.
Em pases como a Colmbia e o Brasil, as emendas parlamentares
esto sujeitas ao veto presidencial; em outros, somente podem ter por
objeto agregados do oramento no nvel programtico e setorial.
Se hoje as instituies parlamentares, em regra, veem-se limita-
das em seu papel de geradoras de despesas obrigatrias continua-
das, no passado tal no ocorria. O processo de constrangimento dos
parlamentos na criao de dispndios obrigatrios para a socieda-
de histrico e crescente, com movimentos sucessivos de expanso
e retrao, mas com tendncia de, a longo prazo, restringir sua par-
ticipao na formulao de polticas pblicas.
Nossa Constituio imperial de 1824 no continha qualquer
dispositivo limitando a atuao da Assembleia Geral, bicameral,
na seara dos gastos pblicos, restringindo-se a atribuir-lhe a ta-
refa de fixar anualmente a receita e a despesa pblica, conforme
proposta oramentria encaminhada pelo ministro da Fazenda.38
Todavia, j atribua ao Poder Legislativo a prerrogativa de criar e
extinguir empregos pblicos bem como de estabelecer sua remu-
nerao.39
38
Art. 172. O ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros ministros os oramentos relativos
s despezas das suas Reparties, apresentar na Camara dos Deputados annualmente, logo que esta estiver
reunida, um balano geral da receita e despeza do Thesouro Nacional do anno antecedente, e igualmente o
oramento geral de todas as despezas publicas do anno futuro, e da importancia de todas as contribuies, e
rendas publicas.
39
Art. 15. E da attribuio da Assembla Geral:
(...)
X Fixar annualmente as despezas publicas, e repartir a contribuio directa.
(...)
XVI Crear, ou supprimir empregos publicos, e estabelecer-lhes ordenados.
Art. 196, paragrapho nico Em 3 discusso no podero ser apresentadas nem recebidas pela Mesa emendas
40
augmentando a despeza ou diminuindo a receita, salvo si a medida for de accrdo com a proposta do governo.
41
Art. 34. Compete privativamente ao Congresso Nacional:
1) orar a receita, fixar a despesa federal anualmente e tomar as contas da receita e despesa de cada exerccio
financeiro;
(...)
25) criar e suprimir empregos pblicos federais, fixar-lhes as atribuies, estipular-lhes os vencimentos;
(...)
Art. 36. Salvas as excees do art. 29, todos os projetos de lei podem ter origem indistintamente na Cmara ou
no Senado, sob a iniciativa de qualquer dos seus membros.
114
Parlamento brasileiro da iniciativa na criao de gastos obrigatrios
continuados, em especial em matria de gastos com pessoal.42 Seu
art. 50, inaugurou a distino entre despesas obrigatrias e discricio-
nrias, denominadas respectivamente de despesas fixas e variveis,
vindo a reforar a separao j prenunciada na Constituio de 1891,
com a redao de 1926.43
A Constituio de 1937, em seu art. 49, atribuiu Cmara dos
Deputados, que nunca veio a ser convocada sob regime do Estado
Novo, o incio da discusso das proposies que criassem despesas,
todavia, mais relevante foi seu art. 64, que simplesmente vedou a
iniciativa de projeto ou emenda que aumentassem despesas. Dispo-
sitivo to draconiano s ser repetida pela Constituio de 1967, j
sob o regime militar.44
A Constituio redemocratizadora de 1946 manteve, em linhas
gerais, as disposies da Constituio de 1934 acerca da iniciativa
parlamentar na gerao de despesas por meio de projetos de lei.
O art. 67, 1, mantinha a iniciativa privativa de leis fiscais e fi-
nanceiras na Cmara dos Deputados e Presidncia da Repblica.45
Permaneceu inalterada no art. 73, 2, a dicotomia despesa fixa e
varivel da Constituio de 1934. A CF de 1946 trouxe ainda, no art.
97, a autonomia administrativa e financeira do Poder Judicirio,
inclusive com a iniciativa privativa de projetos de lei destinados a
criao de seus cargos e vencimentos.46
42
1 Compete exclusivamente Cmara dos Deputados e ao presidente da Repblica a iniciativa das leis de
fixao das foras armadas e, em geral, de todas as leis sobre matria fiscal e financeira.
2 Ressalvada a competncia da Cmara dos Deputados, do Senado Federal e dos Tribunais, quanto aos respec-
tivos servios administrativos, pertence exclusivamente ao presidente da Repblica a iniciativa dos projetos de lei
que aumentem vencimentos de funcionrios, criem empregos em servios j organizados, ou modifiquem, durante
o prazo da sua vigncia, a lei de fixao das foras armadas.
43
Art. 50, 2 O oramento da despesa dividir-se- em duas partes, uma fixa e outra varivel, no podendo a
primeira ser alterada seno em virtude de lei anterior. A parte varivel obedecer a rigorosa especializao.
44
Art. 49. Compete Cmara dos Deputados iniciar a discusso e votao de leis de impostos e fixao das foras
de terra e mar, bem como todas que importarem aumento de despesa.
(...)
Art. 64. A iniciativa dos projetos de lei cabe, em princpio, ao governo. Em todo caso, no sero admitidos como
objeto de deliberao projetos ou emendas de iniciativa de qualquer das Cmaras, desde que versem sobre ma-
tria tributria ou que de uns ou de outras resulte aumento de despesa.
45
Art. 67. A iniciativa das leis, ressalvados os casos de competncia exclusiva, cabe ao presidente da Repblica e
a qualquer membro ou comisso da Cmara dos Deputados e do Senado Federal.
1 Cabe Cmara dos Deputados e ao presidente da Repblica a iniciativa da lei de fixao das foras armadas
e a de todas as leis sobre matria financeira.
2 Ressalvada a competncia da Cmara dos Deputados, do Senado e dos Tribunais Federais, no que concerne
aos respectivos servios administrativos, compete exclusivamente ao presidente da Repblica a iniciativa das leis
que criem empregos em servios existentes, aumentem vencimentos ou modifiquem, no decurso de cada Legisla-
tura, a lei de fixao das foras armadas.
46
Art. 97. Compete aos Tribunais:
I eleger seus presidentes e demais rgos de direo;
II elaborar seus Regimentos Internos e organizar os servios auxiliares, provendo-lhes os cargos na forma da lei;
e bem assim propor ao Poder Legislativo competente a criao ou a extino de cargos e a fixao dos respectivos
vencimentos;
47
Art. 66. O montante da despesa autorizada em cada exerccio financeiro no poder ser superior ao total das
receitas estimadas para o mesmo perodo.
1 O disposto neste artigo no se aplica:
a) nos limites e pelo prazo fixados em resoluo do Senado Federal, por proposta do presidente da Repblica, em
execuo de poltica corretiva de recesso econmica;
b) s despesas que, nos termos desta Constituio, podem correr conta de crditos extraordinrios.
2 Juntamente com a proposta de oramento anual ou de lei que crie ou aumente despesa, o Poder Executivo
submeter ao Poder Legislativo as modificaes na legislao da receita, necessrias para que o total da despesa
autorizada no exceda prevista.
3 Se no curso do exerccio financeiro a execuo oramentria demonstrar a probabilidade de deficit superior
a dez por cento do total da receita estimada, o Poder Executivo dever propor ao Poder Legislativo as medidas
necessrias para restabelecer o equilbrio oramentrio,
4 A despesa de pessoal da Unio, Estados ou Municpios no poder exceder de cinqenta por cento das
respectivas receitas correntes.
Art. 10. A despesa a que se refere o artigo anterior ser coberta com o produto da elevao das alquotas de
48
116
no mais constando da Seo VI Do Oramento da Carta outorga-
da pelo regime militar.
A Constituio de 1967 manteve a bicameralidade da tramitao
oramentria e consequente congruncia entre esse processo e o
exame de compatibilidade e adequao oramentria, que sempre
foi realizado pela Comisso de Finanas ainda que sem essa deno-
minao prpria.49
Assim, a Emenda Constitucional n 1/1969, outorgada pela Jun-
ta Militar Constituio de 1967, trouxe um novo processo ora-
mentrio, congressual e concentrado em uma s comisso mista
com a competncia constitucional de receber exclusivamente as
emendas parlamentares apresentadas proposta oramentria e de
apreciar a pea central das finanas pblicas federais50. Entretanto,
no trouxe a essa comisso a atribuio de apreciar as proposies
legislativas ordinrias que criassem despesas obrigatrias vincula-
doras da lei oramentria, fazendo dela caudatria dessas normas
geradas em processo totalmente apartado do oramentrio, pelo
contrrio, como j mencionado, fez foi suprimir a adequao ora-
mentrio-financeira do texto constitucional. Essa dicotomia trouxe
e traz consequncias at hoje sentidas e tratadas neste estudo, qual
seja, dois processos legislativos distintos em seus procedimentos
mas umbilicalmente ligados por suas consequncias, pois ambos
criam obrigaes para o Estado.
A Constituio de 1967, mantida pela EC n 1/1969, era draco-
niana para com as iniciativas parlamentares com impacto finan-
ceiro e em seu art. 60 vedava expressamente qualquer iniciativa
parlamentar de lei que dispusesse sobre matria financeira ou au-
mentassem a despesa pblica.51
49
Art. 68. O projeto de lei oramentria anual ser enviado pelo presidente da Repblica Cmara dos Deputados
at cinco meses antes do incio do exerccio financeiro seguinte; se, dentro do prazo de quatro meses, a contar de
seu recebimento, o Poder Legislativo no o devolver para sano, ser promulgado como lei.
1 A Cmara dos Deputados dever concluir a votao do projeto de lei oramentria dentro de sessenta dias.
Findo esse prazo, se no concluda a votao, o projeto ser imediatamente remetido ao Senado Federal, em sua
redao primitiva e com as emendas aprovadas.
2 O Senado Federal se pronunciar sobre o projeto de lei oramentria dentro de trinta dias. Findo esse prazo,
no concluda a reviso, voltar o projeto Cmara dos Deputados com as emendas aprovadas e, se no as
houver, ir sano.
50
Art. 66. O projeto de lei oramentria anual ser enviado pelo presidente da Repblica ao Congresso Nacional,
para votao conjunta das duas Casas, at quatro meses antes do incio do exerccio financeiro seguinte; se, at
trinta dias antes do encerramento do exerccio financeiro, o Poder Legislativo no o devolver para sano, ser
promulgado como lei.
1 Organizar-se- comisso mista de senadores e deputados para examinar o projeto de lei oramentria e
sbre le emitir parecer.
51
Art. 60. da competncia exclusiva do presidente da Repblica a iniciativa das leis que:
I disponham sobre matria financeira;
II criem cargos, funes ou empregos pblicos ou aumentem vencimentos ou a despesa pblica;
III fixem ou modifiquem os efetivos das foras armadas;
IV disponham sobre a administrao do Distrito Federal e dos Territrios.
118
2% da RCL e a lei oramentria dever conter 1% da RCL, signifi-
ca que a proposta contm 1% de RCL disponvel para apropriao
pelo Congresso Nacional sem necessidade de supresso ou reduo
da programao de trabalho proposta pelo Poder Executivo. Reserva
algo semelhante foi proposta no autgrafo da LDO/2009 no mesmo
art. 13 em seus 3 e 4, tendo sofrido veto presidencial, analisado
no Captulo 12.1 desta obra. A reserva vetada propunha mecanismo
semelhante para compensao de proposies que criassem despe-
sas obrigatrias continuadas.
A Constituio de 1988 manteve o processo oramentrio con-
centrado na comisso mista prevista no art. 166, todavia, no dis-
ps sobre a compatibilizao e adequao da legislao permanente
que crie obrigaes para o Estado e a lei oramentria, como o fez a
Constituio de 1967, apresentando-se uma lacuna a ser colmatada
pelo constituinte derivado.
de 2009, a no mnimo 2% (dois por cento) da receita corrente lquida e a 1% (um por cento) na lei, sendo pelo
menos metade da Reserva, no projeto de lei, considerada como despesa primria para efeito de apurao do
resultado fiscal.
124
receitas pblicas, no somente emendas ao oramento, mas a
qualquer forma de emenda.54
J no processo de redemocratizao aps o Estado Novo, a Reso-
luo n 10, de 1947, que aprovou o Regimento Interno da Cmara
dos Deputados (RICD), j em seu art. 33, 5 e 6 55, previa a in-
terveno da Comisso de Finanas em todas as proposies, que
de alguma forma alterassem ou pudessem vir a alterar a despesa ou
receita pblicas.
O art. 90, 6, da mesma Resoluo56, ao tratar da proposta or-
amentria, j convertida em projeto de lei pela Comisso de Finan-
as, quela poca o processo oramentrio era estritamente bica-
meral, vedava a admisso de emendas que aumentassem a despesa
ou diminussem a receita, exceto se a consignao da verba fosse
para despesa j determinada em lei, ou seja, se reconhecia a exis-
tncia de despesas obrigatrias geradas fora do processo oramen-
trio, as denominadas despesas fixas, j mencionadas anteriormen-
te. Conceito esse que, infelizmente, foi perdido ao se redigir a Lei n
4.320/1964, que se omite de tratar dessa relevante modalidade de
gasto pblico.
A Resoluo n 30, de 1972, predecessora da atual Resoluo
17/1989, em seu art. 27, 7 57, j continha no rol de competncias
da Comisso de Finanas precursora da atual CFT, onde era atri-
budo o exame das proposies que importassem em aumento ou
diminuio da receita ou da despesa pblicas e, quanto ao aspec-
to financeiro, quaisquer proposies, exceto as que se referissem
54
Art. 174. Tanto na 2 como na 3 discusso de qualquer projecto as emendas ou artigos additivos creando ou
augmentando despeza ou reduzindo a receita publica, no podero ser admittidos ao debate e votao sem
prvio parecer da Commisso de Finanas que poder apresentar sub-emenda.
55
Art. 33. As comisses permanentes tm por fim principal estudar os assuntos submetidos, regimentalmente, ao
seu exame e sobre eles manifestar a sua opinio.
(...)
5 Comisso de Finanas compete:
(...)
II manifestar-se sobre toda e qualquer proposies, inclusive aquelas que, privativamente, competem a outras
comisses, desde que concorram ou possam concorrer, para aumentar, ou diminuir, a despesa, ou a receita p-
blica.
6 s proposies referidas nos itens anteriores no sero submetidas a discusso e votao, ainda quando
em caso de urgncia, sem audincia da Comisso de Finanas.
56
Art. 90, 6 Na ltima discusso, no ser admitida emenda de que resulte aumento de despesa, ou dimi-
nuio de receita, salvo o restabelecimento de medida contida na proposta do Poder Executivo, ou a consignao
de verba para despesa j determinada em lei. [O art. 104, 14, determinava que toda e qualquer emenda que
alterasse a receita ou a despesa, ser sempre submetida ao parecer da Comisso de Finanas.]
57
Art. 27. A competncia das comisses permanentes a definida nos pargrafos deste artigo.
(...)
7 Comisso de Finanas compete opinar sobre:
(...)
e) proposies que importem em aumento ou diminuio da receita ou da despesa pblicas;
f) quanto ao aspecto financeiro, quaisquer proposies, exceto as que se referirem abertura de crditos adicionais.
58
Art. 140. As emendas a projetos que autorizem, criem ou aumentem a despesa pblica somente podero ser
apresentadas nas comisses at o encerramento da discusso dos respectivos pareceres.
1 No sero objeto de deliberao emendas de que decorra aumento da despesa global ou de rgo, fundo,
projeto ou programas, ou as que vierem a modificar o seu montante, natureza e objetivo, salvo as que se refiram
aos projetos que criem cargos nos quadros das Secretarias dos Tribunais Federais, da Cmara dos Deputados e do
Senado Federal, se assinadas pela metade, no mnimo, dos membros da Cmara.
2 A deciso das comisses sobre as emendas referidas neste artigo conclusiva, salvo se a tera parte dos
membros da Cmara requerer ao presidente a vinda a Plenrio da emenda aprovada ou rejeitada, no se admi-
tindo, neste caso, discusso da respectiva matria.
59
Art. 176. Os projetos de lei que criem cargos nos quadros das Secretarias do Tribunais Federais, da Cmara
dos Deputados e do Senado Federal, somente sero aprovados se obtiverem os votos da minoria absoluta dos
membros da Cmara.
Pargrafo nico. Os projetos a que se refere este artigo sero votados em duas discusses, com intervalo mnimo
de quarenta e oito horas entre eles.
60
Art. 106. Aplica-se aos funcionrios dos Poderes Legislativo e Judicirio, assim como aos dos Estados, Munic-
pios, Distrito Federal e Territrios, o disposto nesta Seo, inclusive, no que couber, os sistemas de classificao e
nveis de vencimentos dos cargos de servio civil do respectivo Poder Executivo, ficando-lhes, outrossim, vedada a
vinculao ou equiparao de qualquer natureza para o efeito de remunerao de pessoal do servio pblico.
1 Os Tribunais Federais e Estaduais, assim como o Senado Federal, a Cmara dos Deputados, as Assemblias
Legislativas Estaduais e as Cmaras Municipais somente podero admitir servidores, mediante concurso pblico
de provas, ou provas e ttulos, aps a criao dos cargos respectivos, atravs de lei ou resoluo aprovadas pela
maioria absoluta dos membros das Casas Legislativas competentes.
2 As leis ou resolues a que se refere o pargrafo anterior sero votadas em dois turnos, com intervalo mnimo
de quarenta e oito horas entre eles.
3 Somente sero admitidas emendas que aumentem de qualquer forma as despesas ou o nmero de cargos
previstos, em projeto de lei ou resoluo, que obtenham a assinatura de um tero, no mnimo, dos membros de
qualquer das Casas Legislativas.
126
Pelo art. 71, 3, da Resoluo n 30/1972, as proposies, quan-
do coubesse Comisso de Finanas se pronunciar, essa era ouvida
por ltimo, j a Comisso de Constituio e Justia, em primeiro.
No atual Regimento Interno da Cmara, art. 32, X, h61, atri-
buio da CFT o exame dos aspectos financeiros e oramentrios
pblicos de quaisquer proposies que importem aumento ou di-
minuio da receita ou da despesa pblica, quanto sua compati-
bilidade ou adequao com o plano plurianual, a lei de diretrizes
oramentrias e o oramento anual. J o art. 53, II, do RICD atribui
natureza terminativa ao parecer de compatibilidade e adequao
financeira e oramentria.62
Luiz Cludio Alves dos Santos (2006, p. 152) ressalta o exame
de admissibilidade contido no art. 53 do RICD, que dispe sobre a
apreciao de matrias pelas comisses, independentemente de a
proposio estar sujeita ao poder conclusivo, tramita somente pe-
las comisses, ou submetida apreciao do Plenrio da Cmara
dos Deputados. O RICD distingue dois tipos de anlise por esses
colegiados: o exame de mrito e o exame de admissibilidade. Os
rgos tcnicos dividem-se em dois grupos:
61
Art. 32. So as seguintes as comisses permanentes e respectivos campos temticos ou reas de atividade:
(...)
X Comisso de Finanas e Tributao:
(...)
h) aspectos financeiros e oramentrios pblicos de quaisquer proposies que importem aumento ou diminuio
da receita ou da despesa pblica, quanto sua compatibilidade ou adequao com o plano plurianual, a lei de
diretrizes oramentrias e o oramento anual;
62
Art. 53. Antes da deliberao do Plenrio, ou quando esta for dispensada, as proposies, exceto os requeri-
mentos, sero apreciadas:
(...)
II pela Comisso de Finanas e Tributao, para o exame dos aspectos financeiro e oramentrio pblicos, quan-
to sua compatibilidade ou adequao com o plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e o oramento
anual, e para o exame do mrito, quando for o caso;
63
Art. 120. As emendas de Plenrio sero apresentadas:
I durante a discusso em apreciao preliminar, turno nico ou primeiro turno: por qualquer deputado ou
comisso;
II durante a discusso em segundo turno:
a) por comisso, se aprovada pela maioria absoluta de seus membros;
b) desde que subscritas por um dcimo dos membros da Casa, ou Lderes que representem este nmero;
III redao final, at o incio da sua votao, observado o quorum previsto nas alneas a e b do inciso ante-
rior.
1 Na apreciao preliminar s podero ser apresentadas emendas que tiverem por fim escoimar a proposio
dos vcios argidos pelas comisses referidas nos incisos I a III do art. 54.
64
Art. 121. As emendas de Plenrio sero publicadas e distribudas, uma a uma, s comisses, de acordo com a
matria de sua competncia.
Pargrafo
nico. O exame do mrito, da adequao financeira ou oramentria e dos aspectos jurdicos e legislativos
das emendas poder ser feito, por delegao dos respectivos colegiados tcnicos, mediante parecer apresentado
128
O art. 54 do RICD65 fixa o carter terminativo do parecer emitido
pela CFT no tocante incompatibilidade ou inadequao, signifi-
cando que a incompatibilidade ou inadequao da proposio acar-
reta seu arquivamento, salvo recurso ao Plenrio da Casa.
Luiz Cludio Alves dos Santos (2006, p. 154) esclarece que o ter-
mo terminativo justifica-se pela importncia da deciso da comis-
so que pode encerrar, terminar, a tramitao da matria, salvo
recurso dirigido ao Plenrio para que este decida, definitivamente,
em apreciao preliminar, sobre a admissibilidade da matria. O
parecer terminativo, at a Resoluo 17/1989, denominava-se de pa-
recer conclusivo, ocorre que para distinguir do parecer que tramita
somente nas comisses, sem ir a Plenrio, tendo a mesma denomi-
nao, foi alterado para terminativo, ainda permanecendo com a
antiga denominao no Regimento Interno do Senado Federal.
A incompatibilidade ou inadequao oramentria ou financeira
pode eventualmente ser saneada por meio de emenda, quando pas-
svel de tal medida. Se a emenda saneadora for aprovada pela CFT
e incorporada em substitutivo, a matria prosseguir em seu curso
normal. Mas, se for apresentada em Plenrio, ter prioridade na
votao, nos termos do art. 145, 1, do RICD quando, em aprecia-
o preliminar, o Plenrio deliberar sobre a proposio somente
quanto sua adequao financeira e oramentria.
Em recente questo de ordem levantada no Plenrio da Cma-
ra dos Deputados pelo relator na CFT do PL n 7.431/2006, foi
impugnada deciso da CCJC considerando como no escrita, por
julgar que a emenda tratava de mrito, a emenda de adequao
aprovada pela CFT n 1/2008, que suprimia o 4 do art. 2 do
Substitutivo da Comisso de Educao e Cultura (CEC) ao PL. Em
resposta questo, foi apresentada pelo presidente da CCJC a Re-
clamao n 11/2008 junto Presidncia da Cmara dos Deputados
reafirmando o mrito da emenda. Alegava o reclamante que, ao
suprimir o dispositivo do Substitutivo da CEC, a CFT teria se ex-
cedido de sua competncia quanto matria, que se cingia a exa-
minar sua adequao financeiro-oramentria. A Presidncia da
Cmara decidiu que:
diretamente em Plenrio, sempre que possvel pelos mesmos relatores da proposio principal junto s comisses
que opinaram sobre a matria.
65
Art. 54. Ser terminativo o parecer:
(...)
II da Comisso de Finanas e Tributao, sobre a adequao financeira ou oramentria da proposio;
66
Art. 139. A distribuio de matria s comisses ser feita por despacho do presidente, dentro em duas sesses
depois de recebida na Mesa, observadas as seguintes normas:
(...)
II excetuadas as hipteses contidas no art. 34, a proposio ser distribuda:
(...)
b) quando envolver aspectos financeiro ou oramentrio pblicos, Comisso de Finanas e Tributao, para o
exame da compatibilidade ou adequao oramentria;
67
Art. 121. As emendas de Plenrio sero publicadas e distribudas, uma a uma, s comisses, de acordo com a
matria de sua competncia.
Pargrafo nico. O exame do mrito, da adequao financeira ou oramentria e dos aspectos jurdicos e legislativos
das emendas poder ser feito, por delegao dos respectivos colegiados tcnicos, mediante parecer apresentado di-
retamente em Plenrio, sempre que possvel pelos mesmos relatores da proposio principal junto s comisses que
opinaram sobre a matria.
130
portanto editada quatro anos antes da edio da LRF, e, como j
mencionado, no compatibilizada com essa. A NI-CFT sujeita ao
exame qualquer proposio que implicar aumento ou diminuio
da receita ou da despesa da Unio ou que repercutir, de qualquer
modo, sobre os respectivos oramentos, sua forma ou seu contedo.
Ela no distingue, como o faz a LRF, o impacto de despesas obriga-
trias continuadas de outra qualquer despesa, havendo comprome-
timento do Tesouro, h de ser demonstrada a existncia de recursos
oramentrios para suport-lo.
bom esclarecer que todo e qualquer projeto deve ser apreciado
quanto constitucionalidade, legalidade, juridicidade, regimentali-
dade e tcnica legislativa, pela CCJC, segundo o art. 139 da RICD.
Todos esses aspectos so analisados, mas os que ocasionam parecer
terminativo so somente os referentes constitucionalidade e juri-
dicidade (art. 54). Nem todos os projetos so enviados CFT para
anlise das preliminares. O envio s acontece se houver aspectos
oramentrios ou financeiros envolvidos. Registre-se tambm que o
projeto s vai CFT, quando for o caso, e CCJC, por ltimo, depois
de apreciados quanto ao mrito nas comisses tcnicas (art. 139).
No se pode esquecer que a CCJC e a CFT tambm se pronun-
ciam quanto ao mrito de proposies, nos casos em que a matria
a elas distribuda se relacione diretamente com seus campos tem-
ticos. Nesses casos, elas se pronunciam quanto ao mrito e quanto
s preliminares, ou seja, constitucionalidade, no primeiro caso, e
adequao, no segundo.
Ainda que o Senado no aprecie as proposies quanto sua com-
patibilidade e adequao oramentria e financeira das proposies
ordinrias, a apreciao das medidas provisrias pelas duas Casas do
Congresso Nacional comporta tal modalidade de apreciao. O pro-
cesso legislativo das medidas provisrias regulado pela Resoluo
n 1, de 2002-CN, norma suplementar ao Regimento Interno do Con-
gresso Nacional. Seu art. 5 determina o exame de compatibilidade e
adequao oramentria e financeira no prazo de 14 dias pela comis-
so mista ad hoc; no caso de crditos extraordinrios veiculados por
medidas provisrias, por fora do art. 167, 3, da Constituio68, a
comisso tcnica para apreciar sua adequao e mrito a Comisso
Mista de Planos Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO).
Trata-se da nica comisso parlamentar permanente do Poder
Legislativo federal com expressa previso constitucional presente
no art. 166. Ocorre que, com rarssimas excees, a CMO no chega
68
Art. 167, 3 A abertura de crdito extraordinrio somente ser admitida para atender a despesas imprevi-
sveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica, observado o disposto
no art. 62.
69
Art. 19. O rgo de consultoria e assessoramento oramentrio da Casa a que pertencer o relator de medida
provisria encaminhar aos relatores e comisso, no prazo de 5 (cinco) dias de sua publicao, nota tcnica com
subsdios acerca da adequao financeira e oramentria de medida provisria.
70
Constituio de 1967, art. 60 da competncia exclusiva do presidente da Repblica a iniciativa das leis
que:
I disponham sobre matria financeira;
II criem cargos, funes ou empregos pblicos ou aumentem vencimentos ou a despesa pblica;
III fixem ou modifiquem os efetivos das foras armadas;
IV disponham sobre a administrao do Distrito Federal e dos Territrios.
Pargrafo nico. No sero admitidas emendas que aumentem a despesa prevista:
a) nos projetos oriundos da competncia exclusiva do presidente da Repblica;
b) naqueles relativos organizao dos servios administrativos da Cmara dos Deputados, do Senado Federal
e dos Tribunais Federais.
71
Art. 65. da competncia do Poder Executivo a iniciativa das leis oramentrias e das que abram crditos,
fixem vencimentos e vantagens dos servidores pblicos, concedam subveno ou auxlio ou, de qualquer modo,
autorizem, criem ou aumentem a despesa pblica.
132
nismos de regramento em sua insero no ordenamento, sob pena
de constantes crises de financiamento pblico. Nesse sentido, as
ltimas LDOs tm insistido na atribuio da atividade de controle
da gerao de despesas obrigatrias continuadas a rgos especia-
lizados que tenham afinidade com essa tarefa, tpica de legislador
negativo, a exemplo do art. 121 da LDO/200972. Observe-se que essa
disposio legal, at a presente data, no foi disciplinada expressa-
mente no mbito do Poder Executivo, inexistindo ato atribuindo a
rgo especfico tal tarefa.
Qualquer proposio legislativa encontra-se submetida ao exa-
me de compatibilidade e adequao oramentrio-financeira, des-
de que submetida ao processo legislativo ordinrio regulado pelo
RICD. Nesse rol encontram-se as proposies de decreto legislati-
vo, oriundos da Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional
da Cmara dos Deputados, que apreciem tratados e acordos inter-
nacionais firmados pela Repblica Federativa do Brasil com outras
naes ou organismos internacionais e que tenham impacto finan-
ceiro e oramentrio. Igualmente encontram-se os projetos de lei
complementar sujeitos ao exame, ainda que no mbito de comisso
especial. Excetuam-se do exame somente as propostas de emenda
constitucional, pelo fato do equilbrio fiscal no se constituir em
clusula ptrea, no estando dentre aquelas condies fixadas no
art. 60, 4, da Constituio73. As demais proposies, e justamente
por serem ainda normas de lege ferenda, esto submetidas exign-
cia, prvia a sua insero no ordenamento jurdico, de demonstrar
sua neutralidade fiscal.
Os arts. 14 a 17 da LRF introduziram em nosso ordenamento o
controle da gerao de gastos tributrios, renncias fiscais (art. 14)
e de despesas obrigatrias de carter continuado (art. 17), oriundas
de leis, medidas provisrias e atos normativos, submetendo siste-
mtica de estimativa e compensao tanto o legislador, independente
do Poder iniciante, como o administrador (art. 16). Devem esses de-
monstrar previamente ao ato seu impacto oramentrio-financeiro
72
Art. 121. As propostas de atos que resultem em criao ou aumento de despesa obrigatria de carter continu-
ado, entendida aquela que constitui ou venha a se constituir em obrigao constitucional ou legal da Unio, alm
de atender ao disposto no art. 17 da Lei Complementar no 101, de 2000, devero, previamente sua edio, ser
encaminhadas aos rgos a seguir para que se manifestem sobre a compatibilidade e adequao oramentria
e financeira:
I no mbito do Poder Executivo, aos Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto e da Fazenda, que se
manifestaro conjuntamente;
II no mbito dos demais Poderes, aos rgos competentes, inclusive os referidos no 1 do art. 14 desta lei.
73
Art. 60, 4 No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir:
I a forma federativa de Estado;
II o voto direto, secreto, universal e peridico;
III a separao dos Poderes;
IV os direitos e garantias individuais.
134
Casa, para o exame da compatibilidade ou adequao orament-
ria. Incluem-se no rol de proposies sujeitas ao exame as emendas
apresentadas tanto nas comisses como no Plenrio da Cmara,
nos termos do art. 121 do RICD.
Reconhea-se quo difcil a tarefa do legislador negativo pre-
sente no exame de compatibilidade e adequao oramentrio-fi-
nanceira da legislao permanente em tramitao. Deve ele abs-
trair os fins almejados pela proposio e voltar-se exclusivamente
aos meios oramentrios e financeiros veiculados pela futura nor-
ma para sua concretizao. Essa dificuldade se faz presente diu-
turnamente quando dos trabalhos de elaborao e apreciao de
pareceres de compatibilidade e adequao.
Deve o parecer de compatibilidade e adequao buscar ava-
liar a proposio com a maior neutralidade possvel, para iden-
tificar ou no a conformao do pleito s condicionantes prvias
da legislao oramentrio-financeira disciplinadora da matria
em exame. O mrito do pleito quanto sua oportunidade e con-
venincia cabe ao legislador aquilatar, todavia, deve ele, antes ou
depois, questo essa complexa e que objeto desse estudo, veri-
ficar o pressuposto de sua admissibilidade em termos dos meios
para realiz-los.
Essa anlise tem por finalidade preservar a programao de tra-
balho da Unio aprovada pelo Congresso Nacional e os compromis-
sos relativos ao equilbrio fiscal. O exame se d antes da deliberao
do Plenrio da Casa ou independente de sua deliberao, quando
dispensado, no caso de matrias que tramitem em carter conclusi-
vo pelas comisses.
O exame de compatibilidade verifica a conformidade da proposi-
o legislativa com o PPA, a LDO e com o oramento anual, assim
como com as normas pertinentes a eles e a receita e despesa pbli-
cas, em especial com a LRF, que conceitua tal compatibilidade em
seu art. 16, 1, II74. J a adequao se d em relao existncia
dos recursos oramentrios exigidos pela proposio, verificado por
seu impacto oramentrio-financeiro oriundo dos compromissos e
obrigaes gerados pelas disposies legais e sua forma de compen-
sao. A adequao oramentria e financeira v-se conceituada no
art. 16, 1, I, da LRF75.
74
Art. 16, 1 Para os fins desta lei complementar, considera-se:
(...)
II compatvel com o plano plurianual e a lei de diretrizes oramentrias, a despesa que se conforme com as dire-
trizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e no infrinja qualquer de suas disposies.
75
I adequada com a lei oramentria anual, a despesa objeto de dotao especfica e suficiente, ou que esteja
abrangida por crdito genrico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espcie, realizadas e a reali-
zar, previstas no programa de trabalho, no sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exerccio;
76
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I o plano plurianual;
II as diretrizes oramentrias;
III os oramentos anuais.
1 A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas
da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de durao continuada.
2 A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo
as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor
sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de
fomento.
3 O Poder Executivo publicar, at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre, relatrio resumido da
execuo oramentria.
4 Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio sero elaborados em conso-
nncia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
5 A lei oramentria anual compreender:
I o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e
indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico;
II o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do
capital social com direito a voto;
III o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administra-
o direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.
77
Art. 167. So vedados:
(...)
II a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou
adicionais;
III a realizao de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as au-
torizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo
por maioria absoluta;
V a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao legislativa e sem indicao dos recursos
correspondentes;
78
Art. 7 A Lei de Oramento poder conter autorizao ao Executivo para:
(...)
1 Em casos de dficit, a Lei de Oramento indicar as fontes de recursos que o Poder Executivo fica autorizado
a utilizar para atender a sua cobertura.
136
NORMAS FISCAIS E
VIGNCIA CONTEDO BSICO
ORAMENTRIAS
Prerrogativas de cada Poder, definio do
Constituio Federal Permanente sistema de planejamento e oramento,
vinculaes, vedaes e princpios.
Normas gerais acerca de prazos, vigncia,
Leis complementares elaborao e organizao das demais leis
Permanente
Lei n 4.320/64 e LC n 101/2000 (PPA/LDO/LOA), gesto financeira e patri-
monial e normas de gesto fiscal.
Diretrizes, objetivos e metas para as des-
Plano Plurianual Temporria: 4 anos pesas de capital e despesas correntes con-
tinuadas, projetos prioritrios.
Metas e prioridades, orientao para a ela-
Lei de Diretrizes
Temporria: 1 ano borao da lei oramentria e alteraes
Oramentrias
na legislao tributria.
Lei Oramentria Anual Estimativa da receita e fixao da despesa
(oramento fiscal, seguridade Temporria: 1 ano oramentria autoriza dotaes ora-
social e investimento das estatais) mentrias.
79
Art. 15. A excluso ou a alterao de programas constantes desta lei ou a incluso de novo programa sero
propostas pelo Poder Executivo por meio de projeto de lei de reviso anual ou especfico de alterao da Lei do
Plano Plurianual.
1 Os projetos de lei de reviso anual, quando necessrios, sero encaminhados ao Congresso Nacional at
31 de agosto.
80
Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de
1 de agosto a 22 de dezembro. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 50, de 2006.)
(...)
2 A sesso legislativa no ser interrompida sem a aprovao do projeto de lei de diretrizes oramentrias.
81
Art. 1 O exame de compatibilidade ou adequao oramentria e financeira, de que trata o art. 53, inciso II,
do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, se far atravs da anlise da conformidade de proposies com
o plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias, o oramento anual e normas pertinentes a eles e receita
e despesa pblicas.
1 Para efeitos desta norma entende-se como:
I compatvel a proposio que no conflite com as normas do plano plurianual, da lei de diretrizes orament-
rias, da lei oramentria anual e demais disposies legais em vigor e
(...)
3 A anlise de que trata o caput deste artigo estende-se:
I quanto ao plano plurianual, ao do perodo em curso, bem como, em seu ltimo ano, ao aprovado para o
perodo seguinte;
II quanto s diretrizes oramentrias, lei que disciplina o oramento em execuo e, se j tiver sido promulga-
da, que normatiza o exerccio financeiro subseqente;
III quanto ao oramento anual, ao que estiver em execuo, suas alteraes e, quando for o caso, sua projeo
para exerccios futuros.
138
por que nunca existem duas leis oramentrias regendo conco-
mitantemente o oramento para os mesmos fins. A LOA/2007, ao
findar do exerccio de 2007 perdeu sua eficcia, ainda que tenha
seus efeitos repercutindo em 2008, desde que recepcionados pela
LOA/2008, como o caso da reabertura de crditos oramentrios
especiais e extraordinrios que so reabertos em 2008, por fora
do art. 167, 2, da Constituio82.
J a adequao oramentria e financeira diz respeito ao de-
nominado espao oramentrio, de carter quantitativo e quali-
tativo ao mesmo tempo, ou seja, a dotao deve ser suficiente e
estar vinculada despesa pretendida pela proposio. No basta
ser suficiente, deve se conformar destinao dada s obrigaes
originadas na proposio sob exame. Assim, verificado seu impacto
oramentrio-financeiro oriundo dos compromissos e obrigaes
gerados pelas disposies legais, deve-se identificar a existncia dos
recursos oramentrios exigidos pela proposio que lhe assegu-
rem a necessria neutralidade fiscal.
As despesas obrigatrias tm o seu montante potencialmente de-
terminado por disposies legais ou constitucionais, enquanto que
as discricionrias so fixadas em conformidade com a disponibili-
dade de recursos financeiros. Essa distino fundamental no pro-
cesso de fixao e acompanhamento do resultado primrio.
A LRF tornou obrigatrio o estabelecimento de meta de resul-
tado primrio, a ser alcanado durante a execuo do oramento,
e instituiu processo operacional de viabilizao do cumprimento
dessa meta fiscal. O art. 9 83 prev a reavaliao bimestral das pro-
jees de receitas e despesas e a limitao de empenho84. Temos a
o denominado contingenciamento, instrumento de controle ora-
mentrio que reduz, temporria ou definitivamente, o montante das
autorizaes de despesas constantes da lei oramentria anual.
82
Art. 167, 2 Os crditos especiais e extraordinrios tero vigncia no exerccio financeiro em que forem
autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses daquele exerccio, caso em
que, reabertos nos limites de seus saldos, sero incorporados ao oramento do exerccio financeiro subseqente.
83
Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento
das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio
Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de
empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias.
1 No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposio das dotaes cujos
empenhos foram limitados dar-se- de forma proporcional s redues efetivadas.
2 No sero objeto de limitao as despesas que constituam obrigaes constitucionais e legais do ente,
inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes oramen-
trias.
3 No caso de os Poderes Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico no promoverem a limitao no prazo estabe-
lecido no caput, o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critrios fixados pela lei de
diretrizes oramentrias. (Vide ADIN 2.238-5.)
84
Lei n 4.320, art. 58 O empenho de despesa o ato emanado de autoridade competente que cria para o
Estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio.
5 Nenhum benefcio ou servio da seguridade social poder ser criado, majorado ou estendido sem a corres-
85
140
96, de 31/5/1999, que revogou a lei anterior e foi revogada pela LRF,
que em seu art. 19 estatui a funo de disciplinar os limites previstos
no art. 169 da Constituio. Da simples fixao de limites por esfera
da Federao passou-se, com a LRF, segregao de tais limites por
esfera em razo dos Poderes constitudos, arts. 19 e 20. A LRF em seu
art. 16 regula a criao de gastos no mbito administrativo pelo ges-
tor e no art. 17 conceitua despesa obrigatria de carter continuado
como sendo a despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou
ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigao legal
de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios.
Ademais, o art. 17 exige que os atos que criarem ou aumenta-
rem despesa obrigatria continuada devero vir instrudos com a
estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em
que entrar em vigor e nos dois seguintes, com demonstrao de
que no afetaro as metas fiscais (resultado primrio), e deve-
ro ter seus efeitos financeiros compensados, seja pela reduo
de despesa permanente seja pelo aumento de receita permanente,
mediante, neste caso, elevao de alquotas, ampliao da base
de clculo, criao ou majorao de tributos. As medidas de com-
pensao devero integrar o ato que criou ou aumentou despesa
obrigatria, o qual s entrar em vigor depois que entrarem em
vigor as medidas de compensao.
Nossa experincia na coordenao da consultoria CFT no exa-
me de compatibilidade e adequao das proposies legislativas,
tanto de iniciativa parlamentar como dos Poderes constitudos, tem
verificado que raramente tais requisitos so observados, sendo os
projetos aprovados sob forte presso poltica. Quando tentado fa-
zer-se como exigido pelo art. 14 da LRF, renncia de receita, que
contm condies de compensao semelhantes ao art. 17, a emen-
da de adequao, compensando desonerao com aumento de al-
quota de receita permanente, PL n 1.650, de 2007, simplesmente
considerada inconstitucional e injurdica como mencionado no
Captulo 12 deste estudo.
Essas formas de compensao definitivamente no so cumpri-
das. Apresentamos no Captulo 12 deste estudo outras possibilida-
des de compensao mais palatveis, tanto para o Poder Executivo
e demais Poderes constitudos como para as proposies de inicia-
tiva parlamentar, a exemplo da reserva para compensao previs-
ta no art. 13 da LDO/2009, motivo de veto presidencial.
A ausncia da lei complementar sobre finanas pblicas previs-
ta no art. 165, 9, da Constituio tem permitido s LDOs disci-
plinarem, e experimentarem, inmeras alternativas de superao
142
regulao normativa tem completa validade independente da von-
tade do indivduo a ela sujeito.
Todavia, excees imperatividade devem ser perscrutadas com
ateno, visto que a norma, em sua essncia, tem natureza cogente.
Em especial, tratando-se de normas de direito pblico, caso das dis-
posies de direito financeiro de carter normativo, que em regra
so de ordem pblica. Como exceo tem-se as disposies sobre a
programao de receitas e despesas no ciclo oramentrio, que em
regra tem carter autorizativo, a no ser que outra norma, fora do
processo oramentrio determine o contrrio.
Assim, as receitas so estimadas e obrigatrias em virtude dos di-
plomas tributrios e no dos oramentrios, no mais vigindo entre
ns o princpio tributrio da anualidade, que implicava a incluso
no oramento para cobrana do tributo. Quanto despesa, as leis
oramentrias fixam seu limite mximo, no sua execuo necess-
ria, a no ser que outra lei fixe sua obrigatoriedade. Limites esses
no s materiais, quantitativos (dotao) e qualitativo (programa-
o) em termos de valores e fins das autorizaes oramentrias,
como tambm limites temporais, tpico de leis peridicas, prprio
das leis do ciclo oramentrio.
Para Maria Helena Diniz (2004, p. 378) a norma jurdica impe-
rativa porque prescreve as condutas devidas e os comportamentos
proibidos e, por outro lado, autorizante, uma vez que permite ao
lesado, pela sua violao, exigir o seu cumprimento, a reparao do
dano causado ou ainda a reposio das coisas ao estado anterior.
Aqui o alvo da primeira acepo da condio autorizativa apresen-
ta-se no indivduo ou coletividade.
Nos projetos autorizativos endereados ao Poder Executivo, ob-
jeto deste estudo, tem-se a mesma acepo do verbo autorizar, s
que dirigida a outro titular, no caso o Poder Pblico, em sua maioria
representado pelo Poder Executivo, facultado a ele o exerccio do
poder delegado. Autorizar algum a praticar algo significa delegar-
se a atribuio do exerccio de algo, seja porque seria executado
pelo autorizante, seja porque a ele foi atribuda a competncia para
escolha de quem deva realizar.
Cristiani Derani pondera acerca da autorizao poltica para efeti-
vao de polticas pblicas e sua exigibilidade por seus destinatrios:
144
Ressalte-se que em ordenamentos forneos, estimulado pela OCDE
e exigido pela Comunidade Europeia (2001), exige-se no s a mensu-
rao do impacto oramentrio da norma em elaborao, mas tambm
sua oportunidade econmica e seus impactos sociais ou ambientais.
Na rea financeira, encontramos vrias leis autorizativas no ci-
clo oramentrio, sendo seu exemplo mais significativo a lei ora-
mentria anual, ao menos naqueles crditos que contemplem do-
taes ditas discricionrias, no presente cerca de 1/10 dos gastos
primrios consignados na lei oramentria para 2008. Tais dota-
es destinam-se a programas de trabalho com aes no fixadas
em lei permanente. Existindo leis anteriores que determinem o gas-
to pblico, esses crditos passam a ser de execuo obrigatria, no
passveis de controle pela via do contingenciamento, mecanismo
de constrangimento oramentrio-financeiro previsto no art. 9 da
LRF, que consiste na limitao ao empenho da despesa.
Nossas leis oramentrias anuais j contiveram normas cogentes
e ainda mais, permanentes, no que foi cunhado por Rui Barbosa de
rabilongos. Hoje, mais um fato pitoresco de nossa histria do que um
temor real, analisado no Captulo 2 deste estudo. Ainda assim, por
vezes so feitas tentativas de insero de dispositivos estranhos lei
oramentria anual, disciplinando matrias em carter permanente.
Dessa forma, havendo norma legal fixadora da obrigatoriedade da
ao de poltica pblica, necessrio se faz sua incluso na lei ora-
mentria e em suas normas preordenadoras como LDO e PPA. Toda-
via, essas mesmas leis tambm o so autorizativas naquilo no fixado
previamente em lei permanente. Portanto, o universo legislativo do
processo oramentrio est eivado de normas autorizativas.
Os crditos oramentrios existentes na LOA, em si, no geram
direitos e obrigaes por no possurem natureza cogente, tendo
carter meramente autorizativo, se no oriundos de determinao
legal preliminar, pois, se existente essa, passam a ser obrigatrios
no em razo de disposio da LOA, mas sim da norma legal preor-
denadora de sua consignao como crdito oramentrio.
Todavia, as dotaes consignadas nessa mesma LOA, ainda que
estritamente autorizativas, no podem furtar-se a observar as metas
fiscais fixadas pela Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), como
expressamente disposto no art. 5 da LRF86.
86
Art. 5 O projeto de lei oramentria anual, elaborado de forma compatvel com o plano plurianual, com a lei de
diretrizes oramentrias e com as normas desta lei complementar:
I conter, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e
metas constantes do documento de que trata o 1 do art. 4;
II ser acompanhado do documento a que se refere o 6 do art. 165 da Constituio, bem como das medidas
de compensao a renncias de receita e ao aumento de despesas obrigatrias de carter continuado;
146
afetam essas metas, mas tambm outras que possam vir a implicar
desequilbrio no status quo financeiro das finanas pblicas.
Nessa sistemtica, a LDO/2008, Lei 11.514, de 13/8/2007, elege
inicialmente, no art. 2, a meta fiscal a ser atingida para o exerccio
de 3,8% do PIB.87
Fixada a meta fiscal, passa a LDO a disciplinar como dever a
observncia de tais metas fiscais ser verificada. Logo no art. 1288,
determina que a lei oramentria anual demonstre a observncia
das metas fiscais por ela fixadas.
O mesmo exigido dos crditos adicionais pela LDO/2008 no art.
6189. Tambm as LDOs submetem os projetos de lei ou medidas pro-
visrias que contenham gastos tributrios, renncias de receitas, ao
regime de estimativa do impacto oramentrio e financeiro e sua
compensao, a exemplo do art. 98 da LDO/200890.
87
Art. 2 A elaborao e aprovao do Projeto de Lei Oramentria de 2008 e a execuo da respectiva lei devero
ser compatveis com a obteno da meta de supervit primrio para o setor pblico consolidado, equivalente a
3,80% (trs inteiros e oitenta centsimos por cento) do Produto Interno Bruto (PIB), sendo 2,20% (dois inteiros
e vinte centsimos por cento) para os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social e 0,65% (sessenta e cinco cen-
tsimos por cento) para o Programa de Dispndios Globais, conforme demonstrado no Anexo de Metas Fiscais
constante do Anexo III desta lei.
88
Art. 12. A mensagem que encaminhar o Projeto de Lei Oramentria de 2008 conter:
I resumo da poltica econmica do pas, anlise da conjuntura econmica e atualizao das informaes de que
trata o 4 do art. 4 da Lei Complementar no 101, de 2000, com indicao do cenrio macroeconmico para
2008, e suas implicaes sobre a Proposta Oramentria de 2008;
(...)
III Seguridade Social, explicitando receitas e despesas, bem como indicando os resultados primrio e nominal
implcitos no Projeto de Lei Oramentria de 2008, na Lei Oramentria de 2007 e em sua reprogramao, e os
realizados em 2006, de modo a evidenciar:
a) a metodologia de clculo de todos os itens computados na avaliao das necessidades de financiamento; e
b) os parmetros utilizados, informando, separadamente, as variveis macroeconmicas de que trata o Anexo de
Metas Fiscais referido no art. 4, 2, inciso II, da Lei Complementar n 101, de 2000, em 2006 e suas projees
para 2007 e 2008;
IV indicao do rgo que apurar os resultados primrio e nominal, para fins de avaliao do cumprimento
das metas;
V justificativa da estimativa e da fixao, respectivamente, dos principais agregados da receita e da despesa;
VII medidas adotadas pelo Poder Executivo, no mbito do Oramento Fiscal e da Seguridade Social, para reduo
e controle das despesas primrias correntes, obrigatrias e discricionrias, destacando-se, dentre essas, os gastos com
dirias, passagens, locomoo e publicidade.
89
Art. 61. Os projetos de lei relativos a crditos adicionais sero encaminhados pelo Poder Executivo ao Congresso
Nacional, tambm em meio magntico, de forma consolidada, de acordo com as reas temticas definidas no art.
26 da Resoluo no 1, de 2006-CN, ajustadas a reformas administrativas supervenientes, preferencialmente na
segunda quinzena de maio e na primeira de outubro, sem prejuzo do disposto no art. 64 desta lei.
(...)
12. Os projetos de lei relativos a crditos adicionais solicitados pelos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio
e do Ministrio Pblico da Unio, com indicao dos recursos compensatrios, exceto se destinados a pessoal e
dvida, sero encaminhados ao Congresso Nacional no prazo de at 30 (trinta) dias, a contar da data do pedido,
observados os prazos previstos neste artigo.
13. Os projetos de lei de crditos adicionais destinados a despesas primrias devero conter demonstrativo de
que no afetam o resultado primrio anual previsto no Anexo de Metas Fiscais desta lei, ou indicar as compensa-
es necessrias, em nvel de subttulo.
90
Art. 98. O projeto de lei ou medida provisria que conceda ou amplie incentivo ou benefcio de natureza tribut-
ria s ser aprovado ou editada se atendidas as exigncias do art. 14 da Lei Complementar n 101, de 2000.
1 Aplicam-se lei ou medida provisria que conceda ou amplie incentivo ou benefcio de natureza financeira,
creditcia ou patrimonial as mesmas exigncias referidas no caput deste artigo, podendo a compensao, alterna-
tivamente, dar-se mediante o cancelamento, pelo mesmo perodo, de despesas em valor equivalente.
2 Os projetos de lei aprovados ou medidas provisrias editadas no exerccio de 2008, que concedam renncia
de receitas da Unio ou vinculem receitas a despesas, rgos ou fundos, devero conter termo final de vigncia
de no mximo cinco anos.
91
Art. 87. Os projetos de lei e medidas provisrias relacionados a aumento de gastos com pessoal e encargos so-
ciais, inclusive transformao de cargos, a que se refere o art. 84, 2o, desta lei, devero ser acompanhados de:
I declarao do proponente e do ordenador de despesas, com as premissas e metodologia de clculo utilizadas,
conforme estabelecem os arts. 16 e 17 da Lei Complementar n 101, de 2000, que demonstre a existncia de
autorizao e a observncia dos limites de que trata o Anexo previsto no caput do art. 89 desta lei;
II simulao que demonstre o impacto da despesa com a medida proposta, destacando ativos e inativos, deta-
lhada, no mnimo, por elemento de despesa;
III manifestao, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, no caso do Poder Executivo, e dos r-
gos prprios dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico da Unio, sobre o mrito e o impacto
oramentrio e financeiro; e
IV parecer, de carter opinativo sobre o mrito e o atendimento aos requisitos deste artigo, do Conselho
Nacional de Justia e do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, de que tratam os arts. 103-B e 130-A da
Constituio, em se tratando, respectivamente, de projetos de lei de iniciativa do Poder Judicirio e do Ministrio
Pblico da Unio.
92
Art. 126. Os projetos de lei e medidas provisrias que importem ou autorizem diminuio da receita ou aumento
de despesa da Unio no exerccio de 2008 devero estar acompanhados de estimativas desses efeitos, para cada
um dos exerccios compreendidos no perodo de 2008 a 2010, detalhando a memria de clculo respectiva e
correspondente compensao.
1 O Poder Executivo encaminhar, quando solicitado pelo presidente de rgo colegiado do Poder Legislativo,
no prazo mximo de 60 (sessenta) dias, a estimativa da diminuio de receita ou do aumento de despesa, ou
oferecer os subsdios tcnicos para realiz-la.
2 O Poder Executivo atribuir a rgo de sua estrutura administrativa a responsabilidade pelo cumprimento do
disposto neste artigo, no mbito desse Poder.
148
Como visto, o carter de cogncia da norma legal apresenta nu-
ances materiais e temporais. Sob esse prisma, h de se analisar o
grau de cogncia de leis autorizativas em matria de finanas p-
blicas como as que autorizam o Poder Executivo a criar entidades,
como universidades federais, instituir regies de desenvolvimento
integrado, ou eixos de desenvolvimento e outras tantas iniciativas
que encontram bices constitucionais sua aprovao. A Consti-
tuio impe limites bastante rgidos iniciativa parlamentar em
matria financeira, como fixados pelo art. 6393.
O universo legislativo de iniciativa privativa do presidente da Rep-
blica arrolado no art. 61 da Carta Poltica94, j a ressalva ali permiti-
da diz respeito s emendas parlamentares no processo oramentrio.
O carter autorizativo dos projetos de lei muito se assemelha s
delegaes legislativas, no que interessante observar, a Constitui-
o veda a delegao em matria de leis do processo oramentrio,
tanto para medidas provisrias, art. 62, 1, d, como leis delegadas
art. 68, 1, III.
Ressalte-se que os Regimentos Internos da Cmara dos Depu-
tados, normas interna corporis justificadoras do exame de compa-
tibilidade e adequao, em suas verses anteriores a atual de 1989,
exigiam o exame tambm das normas autorizativas. Tal determina-
o pode ser aquilatada dos termos constante do art. 33, 5 e 6
Resoluo n 10, de 194795, que atribua Comisso de Finanas a
93
Art. 63. No ser admitido aumento da despesa prevista:
I nos projetos de iniciativa exclusiva do presidente da Repblica, ressalvado o disposto no art. 166, 3 e
4;
II nos projetos sobre organizao dos servios administrativos da Cmara dos Deputados, do Senado Federal,
dos Tribunais Federais e do Ministrio Pblico.
94
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinrias cabe a qualquer membro ou comisso da Cmara
dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal
Federal, aos Tribunais Superiores, ao procurador-geral da Repblica e aos cidados, na forma e nos casos previstos
nesta Constituio.
1 So de iniciativa privativa do presidente da Repblica as leis que:
I fixem ou modifiquem os efetivos das Foras Armadas;
II disponham sobre:
a) criao de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao direta e autrquica ou aumento de sua
remunerao;
b) organizao administrativa e judiciria, matria tributria e oramentria, servios pblicos e pessoal da ad-
ministrao dos Territrios;
c) servidores pblicos da Unio e Territrios, seu regime jurdico, provimento de cargos, estabilidade e aposen-
tadoria;
d) organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica da Unio, bem como normas gerais para a organiza-
o do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios;
e) criao e extino de ministrios e rgos da administrao pblica, observado o disposto no art. 84, VI;
f) militares das Foras Armadas, seu regime jurdico, provimento de cargos, promoes, estabilidade, remunerao,
reforma e transferncia para a reserva.
95
Art. 33. As comisses permanentes tm por fim principal estudar os assuntos submetidos, regimentalmente, ao
seu exame e sobre eles manifestar a sua opinio.
(...)
5 Comisso de Finanas compete:
(...)
II manifestar-se sobre toda e qualquer proposies, inclusive aquelas que, privativamente, competem a outras
comisses, desde que concorram ou possam concorrer, para aumentar, ou diminuir, a despesa, ou a receita pblica.
6 s proposies referidas nos itens anteriores no sero submetidas a discusso e votao, ainda quando
em caso de urgncia, sem audincia da Comisso de Finanas.
96
Art. 2 incompatvel ou inadequada a proposio que conflite com qualquer dos instrumentos ou normas
referidos no artigo anterior, observadas as questes de hierarquia e reserva legal.
(...)
2 A previso de vigncia em exerccio futuro de norma que conceda ou amplie incentivo, iseno ou benefcio
de natureza tributria ou financeira no sana eventual incompatibilidade ou inadequao oramentria e finan-
ceira da proposio em exame.
150
mente descritivas e de pouca funo avaliatria, limitando assim o
grau de discricionariedade.
Outra tarefa do exame a verificao de sua adequao ora-
mentria strictu sensu, ou seja, se h ou no dotao consignada
para a ao pretendida pela proposio nos crditos oramentrios
aprovados no exerccio. Para tanto, preliminarmente, deve o autor,
ou o relator em casos excepcionais, j ter procedido estimao de
seu impacto oramentrio-financeiro.
Por suas caractersticas de exame de admissibilidade, ainda que
no prvio, o exame de compatibilidade e adequao efetuado pela
CFT mantm certa similitude com o exame efetivado pela Comisso
de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC).
A CCJC deve apreciar, nos termos do art. 53, II, do RICD, tam-
bm em carter terminativo, os aspectos de constitucionalidade, le-
galidade, juridicidade, regimentalidade e de tcnica legislativa, das
proposies em tramitao na Casa. Para tal exame, a CCJC apro-
vou em 1994, sob a presidncia do deputado Jos Thomaz Non,
quatro smulas, tendo sido uma revogada posteriormente.
Ainda que os fundamentos que justificam a edio de smula
no mbito do controle prvio de constitucionalidade pela CCJC
no sejam os mesmos do exame de compatibilidade e adequao
oramentria e financeira exercido pela CFT, h de observar den-
tre as smulas da CCJC a existncia de verbete referente a projetos
autorizativos nos seguintes termos:
152
6
Controle parlamentar
da criao de despesas
com pessoal
O
controle dos gastos com pessoal, segundo item nas despesas
obrigatrias continuadas, logo aps os benefcios previden-
cirios e assistncias, permite ilustrar a atuao dos meca-
nismos jurdicos de formulao das polticas pblicas. Inconceb-
veis essas ltimas, sem pessoas, servidores, para materializ-las, j
que por trs da dita vontade estatal, sempre h um agente pblico,
poltico ou administrativo, formulador ou executor. Os gastos com
pessoal da administrao, incluindo-se a os denominados terceiri-
zados, por fora do art. 18 da LRF97, dizem respeito ao prprio cer-
ne da administrao e, ao contrrio dos benefcios previdencirios,
de origem relativamente recente, acompanham as finanas pblicas
desde que o Errio separou-se do Rei e passou a constituir um ele-
mento autnomo do Estado.
Elegemos os gastos com pessoal como estudo de caso em razo
de sua relevncia em termos quantitativos, de sua historicidade, da
multiplicidade de conflitos e interesses que engendra, por isso mo-
tivo de artigo nosso anterior (SANTA HELENA, 2006, p. 91 a 110).
Entendemos aplicvel o modelo de compensao para eles adotado
a outras formas de despesas obrigatrias continuadas, com as devi-
das adaptaes necessrias.
O princpio da legalidade estrita perpassa todas as etapas da ge-
rao de gastos com pessoal. Despesa, por excelncia, de natureza
obrigatria continuada, nos termos do art. 17 da Lei Complementar
n 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a gerao de
97
Art. 18, 1 Os valores dos contratos de terceirizao de mo-de-obra que se referem substituio de
servidores e empregados pblicos sero contabilizados como Outras Despesas de Pessoal.
98
Art. 37, I os cargos, empregos e funes pblicas so acessveis aos brasileiros que preencham os requisitos
estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei; (Redao dada pela Emenda Constitucional
n 19, de 1998.)
(...)
II a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou
de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao;
(...)
X a remunerao dos servidores pblicos e o subsdio de que trata o 4 do art. 39 somente podero ser fixa-
dos ou alterados por lei especfica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada reviso geral anual,
sempre na mesma data e sem distino de ndices; (grifamos)
156
de clientela e espirito de corrilho, peste dos governo;
e os empregos poderiam ser menos para o servio
publico que para pagar servios de partido. (BAR-
BALHO, 1992, p. 130)
99
Art. 183. Nenhum encargo se criar ao Tesouro sem atribuio de recursos suficientes para lhe custear a
despesa.
Art. 73, 2 O oramento da despesa dividir-se- em duas partes: uma fixa, que no poder ser alterada
100
seno em virtude de lei anterior; outra varivel, que obedecer a rigorosa especializao.
101
Art. 66. O montante da despesa autorizada em cada exerccio financeiro no poder ser superior ao total das
receitas estimadas para o mesmo perodo.
Art. 66, 4 A despesa de pessoal da Unio, Estados ou Municpios no poder exceder de cinqenta por
102
Municpios.
104
Art. 184. A votao por escrutnio secreto praticar-se- mediante cdula impressa, ou datilografada, recolhida
em urna vista do Plenrio.
1 A votao ser realizada por escrutnio secreto nos seguintes casos:
(...)
a) quando versar sobre assunto de interesse de servidores da Secretaria da Cmara dos Deputados ou de proposio
que altere vencimentos ou vantagens dos servidores pblicos ou que reestruture seus quadros administrativos;
105
Art. 167. vedada:
(...)
II a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou
adicionais;
III a realizao de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as au-
torizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo
por maioria absoluta;
106
No caso da Unio, entende-se por receita corrente lquida o total da receita corrente deduzidas: i) as trans-
ferncias constitucionais e legais a Estados, Distrito Federal e Municpios; ii) as receitas de contribuio para a
Previdncia Social provenientes do PIS/PASEP; iii) os valores correspondentes s despesas com o pagamento de
benefcios do Regime Geral da Previdncia Social; iv) despesas com previdncia de servidores civis e militares.
No caso dos Estados e Distrito Federal: o total da receita corrente deduzidas as transferncias constitucionais e
legais aos Municpios.
158
EVOLUO DAS DESPESAS COM PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS 2000-2009
Ano Dotao Inicial Autorizado1 Liquidado % exec.2 RCL4 % da RCL5
2000 52.086,8 58.977,4 58.240,6 98,8 145.950,0 39,9
2001 59.483,7 65.949,8 65.449,4 99,2 167.739,0 39,0
2002 68.497,8 75.322,1 75.029,0 99,6 188.560,0 39,8
2003 77.046,2 79.301,1 78.974,7 99,6 198.835,0 39,7
2004 84.120,0 90.296,8 89.431,6 99,0 257.553,1 34,7
2005 98.109,6 101.679,3 94.022,2 92,5 3
278.930,0 33,7
2006 112.655,3 115.555,1 115.011,9 99,5 313.292,5 36,7
2007 128.065,6 128.828,2 126.877,8 98,5 392.478,8 32,4
2008 137.612,6 6
146.246,6 144.483,6 98,8 430.032,4 33,6
2009 169.186,5 7
452.719,0 8
37,4
Fonte: SIAFI/PRODASEN/STN.
1. autorizado = dotao inicial + crditos adicionais
2. percentual de execuo = liquidado/autorizado
3. o baixo nvel de execuo em 2005 se deve ao fato de que a contribui-
o patronal no foi executada (despesas financeiras-RP=0)
4. receita corrente lquida no autgrafo
5. liquidado/receita corrente lquida
6. na proposta oramentria para 2008 era de R$ 140.982,9
7. dotao prevista na proposta oramentria para 2009
8. estimado na proposta oramentria para 2009
107
Dentro do prazo de validade do concurso, o candidato aprovado tem o direito a nomeao, quando o cargo for
preenchido sem observncia da classificao.
160
6.2 Mecanismos de controle de gastos com pessoal
Como mencionado, o constituinte desde h muito se preocupa
com o crescimento descontrolado dos gastos com pessoal. Nesse
sentido o constituinte de 1988 inovou ao disciplinar no art. 169 ex-
pressamente a submisso dos aumentos dessa categoria s condicio-
nantes oramentrias, nunca antes explicitamente estabelecidas108.
Inovadoramente, a EC n 19/98 introduziu no art. 169 mecanis-
mos detalhados de reduo dos gastos com pessoal que ultrapassem
os limites fixados na lei complementar, no caso a LRF, reconhecendo
a possibilidade da supresso da estabilidade em cargos permanen-
tes, dessa forma relativizando despesa obrigatria continuada109.
At a LRF, vrias tentativas de controle dos gastos com pessoal
foram feitas ao longo dos anos 90 como a denominada Lei Camata I,
(Lei Complementar n 82, de 27/3/1995), revogada pela Lei Camata
II (Lei Complementar n 96, de 31/5/99), que foi revogada pela LRF.
A LRF, em seu art. 19110, expressamente estatui a funo de
disciplinar os limites previstos no art. 169 da Constituio. Da
108
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no
poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
1 A concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de cargos, empregos e funes ou
alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos
e entidades da administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, s
podero ser feitas:
I se houver prvia dotao oramentria suficiente para atender s projees de despesa de pessoal e aos
acrscimos dela decorrentes;
II se houver autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias, ressalvadas as empresas pblicas e as
sociedades de economia mista.
109
Art. 169, 2 Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptao aos
parmetros ali previstos, sero imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios que no observarem os referidos limites;
3 Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei comple-
mentar referida no caput, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios adotaro as seguintes provi-
dncias;
I reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comisso e funes de confiana;
II exonerao dos servidores no estveis.
4 Se as medidas adotadas com base no pargrafo anterior no forem suficientes para assegurar o cumprimento
da determinao da lei complementar referida neste artigo, o servidor estvel poder perder o cargo, desde que
ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o rgo ou unidade adminis-
trativa objeto da reduo de pessoal;
5 O servidor que perder o cargo na forma do pargrafo anterior far jus a indenizao correspondente a um
ms de remunerao por ano de servio.
6 O cargo objeto da reduo prevista nos pargrafos anteriores ser considerado extinto, vedada a criao de
cargo, emprego ou funo com atribuies iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos.
7 Lei federal dispor sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivao do disposto no 4.
110
Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituio, a despesa total com pessoal, em cada
perodo de apurao e em cada ente da Federao, no poder exceder os percentuais da receita corrente lquida,
a seguir discriminados:
I Unio: 50% (cinqenta por cento);
II Estados: 60% (sessenta por cento);
III Municpios: 60% (sessenta por cento).
1 Na verificao do atendimento dos limites definidos neste artigo, no sero computadas as despesas:
I de indenizao por demisso de servidores ou empregados;
II relativas a incentivos demisso voluntria;
162
contra no limite prudencial, 95% do limite mximo fixado na LRF.
Conforme informao do Conselho Nacional do Ministrio Pblico
(CNMP), em seu Relatrio Anual de 2007 (2007, p. 6), vrios Minis-
trios Pblicos estaduais j ultrapassaram o limite prudencial do
art. 22, muitos inclusive mesmo o limite mximo definido no art.
20, 2, como o do Amap (2,26%) e da Paraba (2,03%), Cear
(1,95%), Mato Grosso (1,95%), Minas Gerais (1,95%), Pernambuco
(1,90%), Piau (1,90%), Rio Grande do Norte (1,92%) e Rondnia
(1,96%).
Ocorre, todavia, movimento no sentido de suprimir a eficcia
das sanes que punem a extrapolao desses limites. Exemplo des-
sa cultura recalcitrante pode ser identificada em proposies como
o recente Projeto de Lei Complementar (PLP) n 132/2007112, do
Poder Executivo, tramitando em regime de urgncia, que d nova
redao ao 3 do art. 23 da LRF. Aprovado pela Cmara dos Depu-
tados agora em 28/5/2008 por unanimidade dos presentes.
A redao atual do art. 23, 3, da LRF113 fixa as punies pol-
tico-administrativa para o ente que ultrapassar os limites de gasto
com pessoa e no retornar dentro do prazo fixado pela LRF.
O dispositivo legal meramente detalha o preceito constitucional
nsito no art. 169, 2, da Constituio que prev a suspenso das
transferncias voluntrias para o ente que no observe esses limi-
tes.114 O dispositivo foi inserto no texto constitucional pela Emen-
da Constitucional n 19/1998, a mesma que determinou a edio
da LRF, e insere-se dentro da poltica pblica de fixar limites ao
comprometimento do ente estatal com seus gastos com pessoal. O
112
Art. 1 O 3 do art. 23 da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar com a seguinte
redao:
3 No alcanada a reduo no prazo estabelecido neste artigo, e enquanto perdurar o excesso, o Poder ou rgo
que ultrapassar os limites definidos no art. 20 no poder: (NR)
113
Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou rgo referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos
no mesmo artigo, sem prejuzo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente ter de ser eliminado nos
dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um tero no primeiro, adotando-se, entre outras, as providncias
previstas nos 3 e 4 do art. 169 da Constituio.
1 No caso do inciso I do 3 do art. 169 da Constituio, o objetivo poder ser alcanado tanto pela extino
de cargos e funes quanto pela reduo dos valores a eles atribudos. (Vide ADIN 2.238-5.)
2 facultada a reduo temporria da jornada de trabalho com adequao dos vencimentos nova carga
horria. (Vide ADIN 2.238-5.)
3 No alcanada a reduo no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente no poder:
I receber transferncias voluntrias;
II obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;
III contratar operaes de crdito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dvida mobiliria e as que
visem reduo das despesas com pessoal.
114
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no
poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
(...)
2 Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptao aos parmetros
ali previstos, sero imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municpios que no observarem os referidos limites.
164
Assim, ao invs de instrumentalizar-se os entes da Federao
de mecanismos para forar a reduo dos poderes e rgos da
administrao a seus limites como fixados na LRF, prope-se des-
considerar determinao constitucional sob pseudoargumentos.
Afinal, a intranscendncia alegada s pode se dar entre entes que
possuem personalidade prpria, o que no o caso dos Poderes
constitudos e seus rgos, todos parte indissocivel de um mesmo
ente, no caso federal, a prpria Unio, ou o Estado ou o Munic-
pio. Mostra-se inaplicvel situao que o PLP 137/2007 preten-
de regular o caso concreto de norma administrativa ampliativa,
sem fundamento legal, como julgado pelo STF na Ao Cautelar
1.033.
O caput do art. 18 conceitua minudentemente o conceito de des-
pesas com pessoal para fins da LRF, tendo inovado ao incluir os
gastos com terceirizao em seu pargrafo nico, dificultando a
burla aos limites por ela impostos. Motivo de aes civis pblicas,
os Poderes Executivos das trs esferas da Federao tem progres-
sivamente substitudo a mo de obra terceirizada ou, pelo menos,
assinado termos de ajuste com o Ministrio Pblico do Trabalho
nesse sentido.115 A ttulo de exemplo, para o exerccio de 2008, a Lei
n 11.647, de 24/3/2008, a Lei Oramentria Anual da Unio para
2008, em seu Anexo V, prev a criao de 5.874 cargos e o provi-
mento de 11.446 cargos em sua poltica de substituio de terceiri-
zados, representando um gasto anualizado de R$ 407 milhes.
O controle dos gastos com terceirizados mostra-se de difcil ope-
racionalizao por se tratar de despesa de custeio, por meio de ou-
tra empresa, sem concurso pblico ou controle dos rgos de pes-
soal, realizada sob a forma a prestao de servios por terceiros.
Desde h muito que a terceirizao inicialmente nas atividades-
meio como segurana, limpeza e outras, depois nas atividades-fim
dos rgos demonstrou ser um instrumento til burla de limites
e procedimentos de controle nos gastos com pessoal. Os rgos p-
blicos utilizavam-se, e utilizam-se, desse mecanismo para dissimu-
ladamente contratarem pessoal sem observncia de critrios tc-
nicos ou financeiros, com a realizao de despesas com servios
de terceiros que se caracterizam como substituio de servidores e
empregados pblicos. Dessa forma, a LRF busca brecar tais meca-
nismos de fraude aos controles nos gastos com pessoal.
115
Vide notcia em http://www.observatoriosocial.org.br/conex2/?q=node/2225, acesso em 3/3/2008.
116
Art. 21. nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e no atenda:
I as exigncias dos arts. 16 e 17 desta lei complementar, e o disposto no inciso XIII do art. 37 e no 1 do art.
169, da Constituio;
II o limite legal de comprometimento aplicado s despesas com pessoal inativo.
Pargrafo nico. Tambm nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos
cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou rgo referido no art. 20.
166
Nesse segundo caso, cumpre administrao pblica
efetivar as devidas indenizaes, sob pena de estar a
mesma se locupletando. (DOURADO, 2001, p. 263)
117
Art. 41-A. Ressalvado o disposto no art. 26 e seus incisos, constitui captao de sufrgio, vedada por esta lei,
o candidato doar, oferecer, prometer, ou entregar, ao eleitor, com o fim de obter-lhe o voto, bem ou vantagem
pessoal de qualquer natureza, inclusive emprego ou funo pblica, desde o registro da candidatura at o dia da
eleio, inclusive, sob pena de multa de mil a cinqenta mil Ufir, e cassao do registro ou do diploma, observado
o procedimento previsto no art. 22 da Lei Complementar no 64, de 18 de maio de 1990. (Includo pela Lei n 9.840,
de 28/9/1999.)
168
concretizada posteriormente, desde que o respectivo
projeto de lei para sua criao tenha sido encami-
nhado pelo Poder ou rgo, a quem cabe sua ini-
ciativa legislativa, ao Poder Legislativo, antes do
incio do prazo excepcionado pela LRF.
170
Dessa forma, deveria se passar do controle genrico com limites
amplos para gastos com pessoal para o regime da compensao
pontual e especfica, verificvel caso a caso, com a imediata com-
pensao pela reduo de despesas permanentes ou aumento de
receitas permanentes. primeira vista, esse parece ser o sistema
mais racional e razovel, todavia, como veremos, esse modelo de
compensao no foi aplicado aos gastos com pessoal, em verdade,
a nenhum gasto obrigatrio continuado, por se mostrar inexequvel
tanto sob o prisma poltico quanto tcnico.
Como bem delineado por Wder de Oliveira (2005, p. 736), o re-
gime de controle fiscal pela compensao especfica estatudo pela
LRF, apesar do modelo geral ter se inspirado no neozelands da
Fiscal Responsability Act, mostra-se mais prximo do regime nor-
te-americano do pay-as-you-go, ou paygo, descrito no Captulo 10
deste estudo.
A criao ou expanso de programas mandatrios ou a reduo
de tributos deve ser compensada por aumento em outras receitas,
reduo de despesas obrigatrias, ou ambos. Ocorre que no modelo
norte-americano tal compensao no deve se dar necessariamente
no projeto de lei que afeta o resultado fiscal mas no conjunto de gas-
tos predeterminados. Para Wder de Oliveira, esse conjunto poderia
ser, em nosso modelo, representado pela margem de expanso das
despesas obrigatrias. Ocorre, como reconhece o mesmo autor, que
ainda no dispomos de rgos e procedimentos especializados na
estimao do impacto e quantificao dessa margem, fazendo-se de
forma apriorstica e superficial. Essas e outras questes relativas
ao controle de gastos obrigatrios continuados e o uso da Margem
para Expanso de Despesas Obrigatrias Continuadas so avalia-
das no Captulo 12 deste estudo.
Apesar das vrias proposies apresentadas ao Congresso Nacional
destinadas a alterar os limites para gastos com pessoal presentes na
LRF, em regra os abrandando, at o presente nenhuma atingiu seu
desideratum. Em sentido contrrio, o Poder Executivo apresentou o
Projeto de Lei Complementar n 1/2007 fixando limites temporrios
para gastos com pessoal no mbito da Unio. O PLP limita, a partir
do exerccio de 2007 e at o trmino do exerccio de 2016, a despesa
com pessoal e encargos sociais da Unio, para cada Poder e rgos
da Unio, ao valor liquidado no ano anterior, corrigido pela variao
acumulada do INPC. Todavia, essa aparente rigidez contrasta com a
iniciativa de apresentar no final de 2007 o PLP 132/2007, anteriormen-
te comentado, onde retroage-se no controle dos limites com pessoal.
172
tando autorizaes no Executivo e Judicirio. At junho de 2008, fo-
ram apresentados trs projetos de lei alterando o Anexo V, PLNs n
4/2008, 8/2008 e 31/2008 relativos s autorizaes respectivamente
para o Poder Executivo, relacionados s MPs 430 e 431, ao Tribunal
de Contas da Unio e de vrios tribunais superiores e do Tribunal de
Justia do Distrito Federal.
As LDOs tm criado progressivamente procedimentos visando
dar transparncia e confiabilidade s informaes relativas aos gas-
tos com pessoal, a exemplo de:
1. fixao de limites para elaborao das propostas orament-
rias para os Poderes, em regra a folha de pagamento de abril
do exerccio vigente projetada com os acrscimos legais, com
excees expressas, a exemplo da reviso geral ou da justia
eleitoral em anos de eleies;
2. publicao peridica de informaes sobre os quantitativos e
valores relativos a gastos com pessoal para todos os rgos,
inclusive demonstrativo dos saldos das autorizaes para ad-
misses ou contrataes de pessoal a qualquer ttulo prevista
no art. 169, 1, II, da Constituio, questes tem surgido
acerca da apropriao desse saldo no exerccio, se deve obser-
var os limites fixados na lei oramentria em vigor ou seriam
autorizaes extralimites, como restos a pagar de pessoal,
acreditamos que tais saldo s podem se apropriados desde
que devidamente demonstrada sua correlao com a inscri-
o em restos a pagar no financeiro do rgo, de modo a no
se tornar um extrateto que permita uma burla ao controle dos
gastos com pessoal;
3. disposies sobre provimento de cargos e funes e realizao
de servios extraordinrios, restringindo o ltimo quando ultra-
passado o limite prudencial da LRF, 95% do limite mximo;
4. exigncias quanto aos projetos de lei relacionados a aumen-
tos de gastos com pessoal e encargos sociais que devero ser
acompanhados de:
I declarao do proponente e do ordenador de des-
pesas, com as premissas e metodologia de clculo
utilizadas, conforme estabelecem os arts. 16 e 17 da
Lei Complementar n 101, de 2000;
II simulao que demonstre o impacto da despesa com
a medida proposta, destacando ativos e inativos, de-
talhada, no mnimo, por elemento de despesa;
Art. 2, 3 As propostas de atos que resultem em criao ou aumento de despesa obrigatria de carter
118
continuado, entendida aquela que constitui ou venha a se constituir em obrigao constitucional ou legal da
Unio, alm de atender ao disposto no art. 17 da Lei Complementar no 101, de 2000, devero, previamente
sua edio, ser encaminhadas aos Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto e da Fazenda, para que se
manifestem conjuntamente sobre a adequao oramentria e financeira dessas despesas face ao disposto no 2
deste artigo (reduo das despesas correntes em 0,1% do PIB).
174
6.4 O controle dos limites fixados pelo art. 169 da Constituio
luz do STF
Promulgada a LRF, foi chamado o Excelso Pretrio a se manifestar
sobre inmeros dispositivos do novel diploma na ADI 2.238, relator
min. Carlos Britto, decidindo pela constitucionalidade do processo
legislativo que resultou na aprovao da LRF no Congresso Nacio-
nal. Arguia-se a necessidade de retorno Cmara dos Deputados em
razo da aprovao de emendas de redao aprovadas pelo Senado
Federal. Todavia suspendeu-se a eficcia de alguns dispositivos:
Em concluso de julgamento, o Tribunal, por una-
nimidade, deferiu medida cautelar em ao direta
de inconstitucionalidade ajuizada pelo Partido Co-
munista do Brasil (PCdoB), Partido Socialista Bra-
sileiro (PSB) e pelo Partido dos Trabalhadores (PT)
contra diversos dispositivos da Lei Complementar
101/2000, que estabelece normas de finanas p-
blicas voltadas para a responsabilidade na gesto
fiscal e d outras providncias, para suspender a
eficcia do art. 9, 3; do art. 12, 2; da expresso
quanto pela reduo dos valores a eles atribudos,
contida no 1 do art. 23; do art. 23, 2, do art. 56,
e para dar interpretao conforme Constituio
Federal ao inciso II do art. 21, para que se entenda
como limite legal o previsto em lei complementar,
e, quanto ao art. 72, para que se entenda como ser-
vios de terceiros os servios permanentes. O Tribu-
nal, por maioria, vencido o relator, ainda deferiu a
medida cautelar para suspender a eficcia do art.
57, desse mesmo diploma legal v. Informativos
204, 206, 218, 267 e 297. (ADI 2.238-MC, rel. p/ o
ac. min. Carlos Britto, julgamento em 8/8/2007, In-
formativo 475)
176
poderia abrog-la ou derrog-la, todavia, o efeito da inexistncia de
dotao oramentria restringe-se a retardar seu cumprimento pela
administrao, como pode se concluir do excerto a seguir:
Se alguma lei aumenta a despesa, pela criao de
cargos, ou pelos acrscimos ao que os funcionrios
pblicos percebem, o oramento tem de atender lei,
pois a receita a que corresponde foi prevista (ex. art.
66 e 2). Se o oramento no a atende, aos oramen-
tos futuros de exigir-se que incluam a nova despesa,
ou o aumento, inclusive quanto ao que deixou de ser
pago, por falta de insero no oramento.
178
O STF tem declarado no serem passveis de impugnao, em
sede de controle concentrado de constitucionalidade, normas que
infrinjam disposies constantes de leis de diretrizes orament-
rias por se tratarem essas de normas com efeitos concretos (ADI-
MC 2.535-MT e ADI-MC 2.484-DF). Sendo assim, a inobservncia
do art. 169 pela inexistncia de autorizao na LDO, ali exigida,
no qualifica a infrao como inconstitucionalidade direta. No
caso, a afronta Lex Legum d-se de forma reflexa, atingindo in-
diretamente o mandamento constitucional, tratando-se sim de ile-
galidade impeditiva da plena eficcia do diploma legal, super-
vel por autorizao legislativa superveniente. Tal posicionamento
pode ser apreendido dos arestos a seguir, oriundos do Pleno do
Excelso Pretrio:
O STF tem dado por inadmissvel a ao direta
contra disposies insertas na Lei de Diretrizes Or-
amentrias, porque reputadas normas individuais
ou de efeitos concretos, que se esgotam com a pro-
positura e a votao do oramento fiscal v. g. (ADI
2.100, Jobim, DJ 1/6/01). (ADI 2.535-MC, rel. min.
Seplveda Pertence, DJ de 21/11/2003)
180
rgo julgador: Tribunal Pleno, publicao: DJ de
10/5/1996)
182
gatrias continuadas que no se conformem com disposies da
legislao financeira, em especial com as leis de diretrizes ora-
mentrias, reforaria seu controle na esfera legislativa, objeto des-
te estudo, algo parecido com a nova interpretao dada pelo STF
apreciao da constitucionalidade de medidas provisrias, como
verificado na recente liminar concedida na ADI 4.048/DF:
119
Art. 58. O presidente da Repblica, em casos de urgncia ou de interesse pblico relevante, e desde que no
resulte aumento de despesa, poder expedir decretos com fora de lei sobre as seguintes matrias:
184
mista especfica e episodicamente designada para
cada medida provisria editada teria melhores
condies institucionais de cumprir, concreta e efe-
tivamente, o seu papel. No modelo atual, em que
h vrias comisses mistas (uma para cada me-
dida provisria editada), a apreciao ocorre, na
prtica, diretamente nos Plenrios das Casas do
Congresso Nacional. H mais: com o esvaziamento
da comisso mista, instaura-se um verdadeiro im-
prio do relator, que detm amplo domnio sobre
o texto a ser votado em Plenrio, imprio esse que
poderia ser evitado se acaso houvesse uma nica
comisso mista permanente competente e funcio-
nal para a apreciao prvia das medidas provis-
rias. Uma tal comisso mista muito provavelmente
seria eficiente, porque estaria acostumada a tocar a
apreciao prvia de medidas provisria, ainda que
com o eventual apoio das comisses permanentes
tematicamente especializadas. (AMARAL JNIOR,
2004, p. 247)
Esse exame das MPs, ainda que expedito, mas em sua maioria
superficial, mesmo que auxiliado por notas tcnicas emitidas pelos
rgos de assessoramento tcnico de ambas as Casas do Congresso
Nacional, nos termos do art. 19 da Resoluo n 1/2002-CN120,
no consegue gerar debates suficientemente aprofundados para a
ponderada deliberao de proposies que criem despesas obriga-
trias continuadas, em verdade, despesas j criadas no momento
da edio da MP, gerando imediatamente, em regra, direitos opo-
nveis contra o Estado.
A supresso de instncia trao caracterstico das medidas pro-
visrias, que reduzem a participao do Legislativo na discusso
de polticas pblicas na rea de recursos humanos como pode ser
aquilatado do excerto do voto do min. Celso de Melo na ADI 4.048:
Esse contexto que venho de referir pe em evidn-
cia um anmalo quadro de disfuno dos poderes
governamentais, de que deriva, em desfavor do Con-
gresso Nacional, o comprometimento do seu rele-
vantssimo poder de agenda, por acarretar a perda
Art. 19. O rgo de consultoria e assessoramento oramentrio da Casa a que pertencer o relator de medida
120
provisria encaminhar aos relatores e comisso, no prazo de cinco dias de sua publicao, nota tcnica com
subsdios acerca da adequao financeira e oramentria de medida provisria.
(...)
186
tratam respectivamente as Leis nos 11.090, de 2005
e 11.344, de 8 de setembro de 2006, dos Empregos
Pblicos de Agentes de Combate s Endemias, de
que trata a Lei n 11.350, de 5 de outubro de 2006,
da Carreira de Policial Rodovirio Federal, de que
trata a Lei n 9.654, de 2 de junho de 1998, do Pla-
no Especial de Cargos do Departamento de Polcia
Rodoviria Federal, de que trata a Lei n 11.095, de
13 de janeiro de 2005, da Gratificao de Desem-
penho de Atividade de Execuo e Apoio Tcnico
Auditoria no Departamento Nacional de Auditoria
do Sistema nico de Sade (GDASUS), do Plano de
Carreiras e Cargos do Hospital das Foras Armadas
(PCCHFA), do Plano de Carreira e Cargos do Ma-
gistrio do Ensino Bsico, Tcnico e Tecnolgico,
e do Plano de Carreira do Ensino Bsico Federal,
fixa o escalonamento vertical e os valores dos sol-
dos dos militares das Foras Armadas, altera a Lei
no 8.745, de 9 de dezembro de 1993, que dispe sobre
a contratao por tempo determinado para atender
necessidade temporria de excepcional interesse
pblico, e a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990,
que dispe sobre o regime jurdico dos servidores
pblicos civis da Unio, das autarquias e das fun-
daes pblicas federais, institui sistemtica para
avaliao de desempenho dos servidores da admi-
nistrao pblica federal direta, autrquica e fun-
dacional, e d outras providncias.
188
que Amplia os limites de despesa no exerccio de 2008 e anualizada
a que se refere o item II.4.1 do Anexo V da Lei n 11.647, de 24 de
maro de 2008, em R$ 7.560.000.000,00 (sete bilhes, quinhentos e
sessenta milhes de reais) e R$ 12.320.000.000,00 (doze bilhes, tre-
zentos e vinte milhes de reais), respectivamente, relativo alterao
de estrutura de carreiras e aumento de remunerao, no mbito do
Poder Executivo. Ou seja, editou-se a medida provisria sem autori-
zao prvia e muito menos dotao suficiente para fazer face aos
acrscimos de gasto com pessoal nela contidos. Tal fato v-se reco-
nhecido na Exposio de Motivos do PLN n 4/2008, de 6/5/2008:
2. Essa ampliao elevar o limite da despe-
sa no exerccio de 2008 do valor atual de R$
3.559.767.490,00 (trs bilhes, quinhentos e cin-
quenta e nove milhes, setecentos e sessenta e
sete mil, quatrocentos e noventa reais) para R$
11.119.767.490,00 (onze bilhes, cento e dezenove
milhes, setecentos e sessenta e sete mil, quatrocen-
tos e noventa reais) e o limite da despesa anualizada
de R$ 7.408.734.980,00 (sete bilhes, quatrocentos
e oito milhes, setecentos e trinta e quatro mil, no-
vecentos e oitenta reais) para R$ 19.728.734.980,00
(dezenove bilhes, setecentos e vinte e oito milhes,
setecentos e trinta e quatro mil, novecentos e oiten-
ta reais).
190
7
Gastos tributrios
e sua adequao
oramentrio-financeira
O
equilbrio fiscal, tratado neste estudo, tem alm das despe-
sas obrigatrias continuadas, um outro fator em sua equa-
o: os gastos tributrios. Ainda que tais gastos digam
respeito diretamente receita, e o exame de mrito se d no mbito
do direito tributrio, suas caractersticas e efeitos econmico-finan-
ceiros mantm profunda similitude com as despesas reguladas no
art. 17 da LRF, e assim o so considerados para fins do art. 14 da
LRF121. Desta feita, tratar de despesas obrigatrias continuadas sem
apreciar os gastos tributrios seria como analisar o instituto da en-
fiteuse sem mencionar o aforamento de terrenos de marinha, sua
manifestao sob a titularidade estatal.
121
Art. 14. A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria da qual decorra renncia de
receita dever estar acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva iniciar
sua vigncia e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes oramentrias e a pelo menos uma das
seguintes condies:
I demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada na estimativa de receita da lei oramentria,
na forma do art. 12, e de que no afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo prprio da lei de
diretrizes oramentrias;
II estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo mencionado no caput, por meio do aumento
de receita, proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo
ou contribuio.
1 A renncia compreende anistia, remisso, subsdio, crdito presumido, concesso de iseno em carter no
geral, alterao de alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou
contribuies, e outros benefcios que correspondam a tratamento diferenciado.
2 Se o ato de concesso ou ampliao do incentivo ou benefcio de que trata o caput deste artigo decorrer da
condio contida no inciso II, o benefcio s entrar em vigor quando implementadas as medidas referidas no
mencionado inciso.
3 O disposto neste artigo no se aplica:
I s alteraes das alquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituio, na forma
do seu 1;
II ao cancelamento de dbito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrana.
122
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades
da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes
e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.
(...)
Art. 150. (...)
(...)
6 Qualquer subsdio ou iseno, reduo de base de clculo, concesso de crdito presumido, anistia ou
remisso relativos a impostos, taxas ou contribuies s poder ser concedida mediante lei especfica, federal,
estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matrias acima enumeradas, ou o correspondente tributo ou
contribuio, sem prejuzo do disposto no art. 155, 2, XII, g.
(...)
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:
(...)
II operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e
intermunicipal e de comunicao, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior;
(...)
XII cabe lei complementar:
(...)
g) regular a forma como, mediante deliberao dos Estados e do Distrito Federal, isenes, incentivos e benefcios
fiscais sero concedidos e revogados.
(...)
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
(...)
6 O projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas
e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria
e creditcia.
194
Receita Federal do Brasil (RFB), estima, para o exerccio de 2009
(RFB, 2008, p. 21), que o valor da renncia de receitas decorrente
de benefcios tributrios na esfera federal dever alcanar a cifra
de R$ 101,0 bilhes, correspondendo, portanto, parcela de 3,20%
do PIB, ou cerca de 18,88% de tudo que ser arrecadado em 2009
pela RFB, a ttulo de impostos, taxas e contribuies econmicas e
sociais, cuja distribuio apresentada no Anexo 8 desta obra.
O fenmeno da hipertrofia dos gastos tributrios no nos sin-
gular, no quadro a seguir identificada a magnitude dos gastos tri-
butrios no contexto internacional:
123
Art. 98, 1 Aplicam-se lei ou medida provisria que conceda ou amplie incentivo ou benefcio de natureza
financeira, creditcia ou patrimonial as mesmas exigncias referidas no caput deste artigo, podendo a compensa-
o, alternativamente, dar-se mediante o cancelamento, pelo mesmo perodo, de despesas em valor equivalente.
196
ainda que mencione a necessria compensao para proposies
que dela faam uso, art. 93, 1 124.
As ltimas Leis de Diretrizes Oramentrias tem tratado o tema
renncia de receitas em vrios dispositivos, em suplemento LRF,
inclusive para fins de conceituao do termo, como no art. 94 da
LDO/2009125, ou fixando termo final para vigncia de renncias de
receitas da Unio de cinco anos a partir de sua edio, art. 93, 2,
da LDO/2009126. Dessa forma, o legislador fora a reavaliao das
desoneraes em prazo prximo do ciclo oramentrio do Plano
Plurianual, quatro exerccios financeiros.
A LRF, em seu art. 14, apresenta uma definio ampla de renn-
cia tributria, que compreende: anistia, remisso, subsdio, crdito
presumido, concesso de iseno em carter no geral, alterao de
alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo
discriminada de tributos ou contribuies, e outros benefcios que
correspondam a tratamento diferenciado. Por opo legislativa,
foram excludas das exigncias do art. 14, incisos I e II, da LRF as
alteraes das alquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV
e V do art. 153 da Constituio, desde que realizados por decreto
presidencial, e o cancelamento de crditos tributrios cujo montan-
te seja inferior ao dos respectivos custos de cobrana.
Na iseno, tem-se a autolimitao do prprio poder tributan-
te com a derrogao das normas de incidncia fiscal, isto , sus-
pende-se a eficcia da regra que definiu o fato gerador do tributo.
Como assinala Ricardo Lobo Torres (1995, p. 196), a iseno age
no plano da norma e da definio da obrigao tributria e no
no plano do fato; a doutrina mais antiga, que no distinguia clara-
mente entre os dois nveis, o do fato gerador abstrato descrito na
lei e o de sua ocorrncia no mundo ftico, concluiu que a iseno
era dispensa do tributo devido.
Luis Bordin apresenta os conceitos relacionados renncia fis-
cal nos seguintes termos:
124
Art. 93, 1 Os efeitos oramentrios e financeiros de lei ou medida provisria que conceda ou amplie
incentivo ou benefcio de natureza financeira, creditcia ou patrimonial podero ser compensados mediante o
cancelamento, pelo mesmo perodo, de despesas em valor equivalente.
125
Art. 94. So considerados incentivos ou benefcios de natureza tributria, para os fins do art. 99 desta lei, os
gastos governamentais indiretos decorrentes do sistema tributrio vigente que visam atender objetivos econmi-
cos e sociais, explicitados na norma que desonera o tributo, constituindo-se exceo ao sistema tributrio de refe-
rncia e que alcance, exclusivamente, determinado grupo de contribuintes, produzindo a reduo da arrecadao
potencial e, conseqentemente, aumentando a disponibilidade econmica do contribuinte.
Art. 93, 2 Os projetos de lei aprovados ou medidas provisrias editadas no exerccio de 2009, que con-
126
cedam renncia de receitas da Unio ou vinculem receitas a despesas, rgos ou fundos, devem viger por, no
mximo, 5 (cinco) anos.
198
Em sntese, a renncia (ou benefcio ou gasto) tributria um
gasto do governo realizado por meio do sistema tributrio. Portan-
to, para uma plena compreenso e mensurao dos gastos governa-
mentais, alm da pea oramentria propriamente dita, que elenca
as despesas diretas ou explcitas, faz-se necessrio tambm o levan-
tamento dos gastos ocorridos em funo de renncia ou benefcios
tributrios, que tm natureza implcita.
Para a elaborao de seu Oramento de gastos tributrios (o
DGT Demonstrativo dos Gastos Governamentais Indiretos de
Natureza Tributria Gastos Tributrios) de 2009, a Secretaria
da Receita Federal considera os benefcios tributrios que se en-
quadrem, cumulativamente, nas seguintes hipteses:
200
ca ou nenhuma transparncia, malgrado o comando constitucional
que obriga o ente pblico a demonstrar a estimativa de incentivos
dessa ordem. Assim, anualmente cumpre-se mero procedimento ad-
ministrativo formal.
Assinala Nbrega (2002, p. 21) que os incentivos fiscais represen-
tam um mecanismo muito conveniente para efetuar o by pass no
processo oramentrio. Alm disso, transferncias diretas tm que
ser anualmente revalidadas a cada novo oramento, ao passo que
os incentivos fiscais so concedidos uma nica vez e no necessitam
registro anual nos oramentos. Dessa forma, muito mais cmodo ao
poder pblico conceder incentivos fiscais, malgrado a necessidade
imperiosa de prover transparncia no setor pblico.
Outro ponto importante que um programa de fomento baseado
em incentivos fiscais apresenta um vis em direo ao planejamento
privado e uma poltica no intervencionista do Estado. Na medida
em que as decises de alocao passam a ser do empresrio privado
e no do governo, o que ocorreria no caso de transferncias diretas.
Surge a iluso que as decises de despesas advm do setor privado
que est investindo e no do setor pblico, o que, sabemos, cons-
titui uma falcia posto o efeito fiscal dos incentivos fiscais so os
mesmos de despesas diretas.
interessante salientar que, se de um lado os governos bus-
cam aumentar ou criar novas fontes de renda, por outro lado,
mostram-se dispostos a abdicar de receitas tributrias, median-
te mecanismos ou esquemas de incentivos fiscais. Esta aparente
contradio suscita acirrados debates polticos durante os pro-
cessos eletivos.
Costumam argumentar os defensores dos incentivos fiscais que
as vantagens sociais e econmicas das desoneraes compensam
suas desvantagens. Defendem que os incentivos induzem a reali-
zao de investimentos do setor privado que, de outra forma, no
se realizariam e que as inverses acabam significando gerao de
renda e, por decorrncia, de receita futura.
As crticas mais comuns so de que as desoneraes podem cons-
tituir-se em fonte de desperdcio de recursos governamentais, pois o
incentivo pode ser dado ao contribuinte por realizaes ou decises
que este efetuaria independentemente da existncia do benefcio.
Alm disso, os benefcios fiscais poderiam distorcer a escolha de
alternativas de mercado, retirando a neutralidade que deveria exis-
tir no processo de alocao de recursos privados. Para os crticos
das desoneraes tributrias, a incidncia fiscal deveria interferir o
202
e trouxe para a avaliao acadmica a j solidificada prtica ale-
m e norte-americana. A nvel internacional destaca-se, tambm,
o trabalho publicado pela a Organizao para a Cooperao e o
Desenvolvimento Econmico (OCDE), Tax expenditures: a review
of the issues and country practices, de 1984.
Atualmente, a elaborao de um demonstrativo ou oramento
de gastos tributrios um procedimento amplamente adotado nos
pases que integram a OCDE, como mencionado por Bordin (2003,
p. 12). A maioria dos pases da OCDE presta informaes em base
anual; Austrlia, Blgica, Espanha, Finlndia, Frana, Grcia, Por-
tugal e Sucia mantm um vnculo explcito entre a declarao das
renncias fiscais e o processo oramentrio. Uma pesquisa realiza-
da em 1999 revelou que trs quartos dos pases da OCDE declaram
suas renncias fiscais regularmente. Entre esses, a metade o faz
por meio da documentao oramentria. Na Coreia, o governo co-
meou a declarar as renncias fiscais diretas Assembleia Nacio-
nal em 1999. Na Grcia, o oramento do governo central deve ser
acompanhado por um oramento de renncias fiscais.
Destaca Maria Emlia Pureza (2007, p. 7) que na Alemanha as
renncias fiscais so divulgadas como parte de um relatrio de
subsdios que abrange todas as formas de apoio federal, seja por
meio de despesas diretas, seja por renncia fiscal. A maioria dos
estados fornece relatrios semelhantes s cmaras estaduais. Es-
ses relatrios, em regra, declararam a renncia de receitas corres-
pondente aos dois exerccios anteriores, ao exerccio corrente e ao
exerccio seguinte. O relatrio de subsdios federais relaciona, para
cada caso de renncia fiscal, a renncia de receita pelo governo
federal e por todas as autoridades territoriais. O relatrio abrange
toda uma gama de impostos diretos e indiretos, classificados por
setor econmico e, dentro de cada setor, por tipo de imposto.
204
por que esses no so consignados como programao de trabalho
oramentria.127
A questo da origem dos recursos para a compensao das re-
nncias de receitas decorrentes de proposies parlamentares foi
desafiada no processo oramentrio para 2008, quando algumas
emendas de renncia de receita, fundadas no art. 32 da Resoluo
n 1/2006-CN foram apresentadas por parlamentares.128
Em resposta aos pleitos, o Relatrio da Receita Lei Oramentria
para 2008 assinala para o dilema do quem vem antes, a adequao
ou o mrito; sem responder interrogao, eximiu-se de apreci-lo
nos seguintes termos:
110. As emendas de renncia de receita tambm fo-
ram rejeitadas. Emendas desse tipo refletem o inte-
resse de parlamentares em assegurar que seus pro-
jetos, ainda em tramitao, no se inviabilizem por
falta de adequao oramentria e financeira, pos-
to que, para sua aprovao, deve ser demonstrado
que a renncia correspondente ao benefcio neles
previsto j foi considerada na lei oramentria. O
Relatrio da Receita seria a evidncia de que essas
desoneraes foram deduzidas nas estimativas da
lei.
127
Art. 1 Alternativamente ao disposto na Lei n 9.363, de 13 de dezembro de 1996, a pessoa jurdica produtora
e exportadora de mercadorias nacionais para o exterior poder determinar o valor do crdito presumido do
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), como ressarcimento relativo s contribuies para os Programas
de Integrao Social e de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/PASEP) e para a Seguridade Social
(COFINS), de conformidade com o disposto em regulamento.
(...)
6 Relativamente ao perodo de 1o de janeiro de 2002 a 31 de dezembro de 2004, a renncia anual de receita,
decorrente da modalidade de clculo do ressarcimento instituda neste artigo, ser apurada, pelo Poder Executivo,
mediante projeo da renncia efetiva verificada no primeiro semestre.
7 Para os fins do disposto no art. 14 da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, o montante anual
da renncia, apurado, na forma do 6, nos meses de setembro de cada ano, ser custeado conta de fontes
financiadoras da reserva de contingncia, salvo se verificado excesso de arrecadao, apurado tambm na forma
do 6, em relao previso de receitas, para o mesmo perodo, deduzido o valor da renncia.
128
Art. 32. Poder ser apresentada emenda de renncia de receita, decorrente de projeto de lei de iniciativa do
Congresso Nacional, em tramitao em qualquer das suas Casas, que satisfaa as seguintes condies:
I tenha recebido, previamente ao exame da compatibilidade e da adequao oramentria e financeira, parecer
favorvel de mrito, na Casa de origem, pelas comisses permanentes;
II esteja, at o prazo final para a apresentao de emendas, instrudo com a estimativa da renncia de receita
dele decorrente, oriunda do Poder Executivo ou de rgo tcnico especializado em matria oramentria do Poder
Legislativo.
Pargrafo nico. A emenda de que trata o caput somente ser aprovada caso indique os recursos compensatrios ne-
cessrios, provenientes de anulao de despesas ou de acrscimo de outra receita, observado o disposto no art. 41.
206
benefcio neles previsto j foi considerada na lei or-
amentria. O Relatrio da Receita seria a evidn-
cia de que essas desoneraes foram deduzidas nas
estimativas da lei.
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito
129
Art. 19, 2 A Unio, mediante lei complementar e atendendo ao relevante interesse social ou econmico
130
212
Como tais proposies no tm impacto direto ou indireto so-
bre as finanas da Unio, ainda que o tenham, e profundamente,
quanto s finanas municipais, so em regra apreciados pela CFT
e aprovados com parecer pela no implicao oramentria e fi-
nanceira, para a Unio, diga-se, ou at por sua adequao, como
pode ser verificado pelos pareceres aprovados pela CFT nas ses-
ses legislativas de 2005 e 2007 relativas a Projetos de Lei Comple-
mentar (PLP) que alteram a legislao do ISS:
133
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:
(...)
II operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e
intermunicipal e de comunicao, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior;
(...)
2 O imposto previsto no inciso II atender ao seguinte:
(...)
XII cabe lei complementar:
(...)
g) regular a forma como, mediante deliberao dos Estados e do Distrito Federal, isenes, incentivos e benefcios
fiscais sero concedidos e revogados.
214
H de se reconhecer no existir qualquer vedao expressa, em
nvel constitucional, que impea a Unio de impingir a outros entes
subnacionais obrigaes continuadas de natureza financeira. Toda-
via, em respeito ao regime da responsabilidade fiscal, tal fato no
impede que seja considerado o impacto da legislao federal sobre
o equilbrio das finanas pblicas estaduais e municipais.
Os dispositivos aprovados pelo Congresso Nacional na LDO/2008,
que davam tratamento equnime s renncias de receitas heterno-
mas e gerao de despesas obrigatrias heternomas, art. 98, 3,
e art. 126, 3 134, foram suprimidos do texto por veto presiden-
cial, sob o argumento de sua dificuldade de operacionalizao em
razo da interdependncia das aes econmicas entre os entes
federativos e pelo fato da Constituio Federal, nos arts. 21 e 22,
reservar ao governo federal a faculdade de tomar algumas medidas
que impactam os outros entes. A aplicao dos dispositivos poderia
inibir a atuao do governo federal e, aqui se reconhecem os reais
motivos do veto, podendo ainda gerar pleitos de compensao por
supostas perdas por partes de governos subnacionais que alegassem
prejuzos, ainda que inexistentes, em decorrncia das medidas im-
plementadas pelo governo federal.
134
Art. 98, 3 Os projetos de lei e medidas provisrias que, direta ou indiretamente, acarretem renncia de re-
ceita tributria, financeira ou patrimonial de Estado, do Distrito Federal ou de Municpio, ressalvadas as reparties
constitucionais e legais de receita, devero ser acompanhados da estimativa do impacto oramentrio-financeiro na
arrecadao desses entes.
Art. 126, 3 Os projetos de lei ou medidas provisrias que, direta ou indiretamente, gerem despesas obriga-
trias de carter continuado para Estados, Distrito Federal ou Municpios, ressalvadas as decorrentes de aumento
do salrio mnimo, devero conter a estimativa do impacto oramentrio-financeiro para esses entes.
135
Art. 25. Para efeito desta lei complementar, entende-se por transferncia voluntria a entrega de recursos cor-
rentes ou de capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que no
decorra de determinao constitucional, legal ou os destinados ao Sistema nico de Sade.
1 So exigncias para a realizao de transferncia voluntria, alm das estabelecidas na lei de diretrizes
oramentrias:
I existncia de dotao especfica;
II (vetado);
III observncia do disposto no inciso X do art. 167 da Constituio;
IV comprovao, por parte do beneficirio, de:
a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, emprstimos e financiamentos devidos ao ente transfe-
ridor, bem como quanto prestao de contas de recursos anteriormente dele recebidos;
b) cumprimento dos limites constitucionais relativos educao e sade;
c) observncia dos limites das dvidas consolidada e mobiliria, de operaes de crdito, inclusive por antecipao
de receita, de inscrio em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal;
d) previso oramentria de contrapartida.
2 vedada a utilizao de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada.
3 Para fins da aplicao das sanes de suspenso de transferncias voluntrias constantes desta lei comple-
mentar, excetuam-se aquelas relativas a aes de educao, sade e assistncia social.
136
Art. 1 A transferncia obrigatria de recursos financeiros pelos rgos e entidades da Unio aos rgos e
entidades dos Estados, Distrito Federal e Municpios para a execuo de aes do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC), cuja execuo pelos entes federados seja de interesse da Unio, observar as disposies
desta medida provisria.
Pargrafo nico. Aplica-se transferncia de recursos financeiros de que trata o caput o disposto no 2 do art.
9 da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000.
137
Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento
das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio
Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de
empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias.
2 No sero objeto de limitao as despesas que constituam obrigaes constitucionais e legais do ente,
inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes oramen-
trias.
220
congressual. Essa velada inteno foi identificada por Osvaldo M.
Sanches em nota tcnica sobre a MP 387/07:
Que constitui um aspecto singular o fato do par-
grafo nico do art. 1 da MP estabelecer que se apli-
ca TRANSFERNCIA OBRIGATRIA DE RE-
CURSOS FINANCEIROS o disposto no 2 do art.
9 da LRF, que estabelece: 2 No sero objeto de
limitao as despesas que constituam obrigaes
constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas
destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as
ressalvadas pela LDO. Aqui cabem pelo menos trs
consideraes, ou seja:
222
sem indicar sua distino em relao s DES-
PESAS OBRIGATRIAS ou s TRANSFERN-
CIAS VOLUNTRIAS, legalmente caracterizadas
na LRF , invadindo o mbito reservado s leis
complementares (consoante estabelece o art. 165,
9 da Constituio) e, supletivamente, Lei de Dire-
trizes Oramentrias. Essa forma diferenciada teria
de estar prevista na Lei n 4.320/64, nas disposies
complementares do Decreto-Lei n 200/67, na Lei
Complementar n 101/00 ou na LDO do exerccio.
Assim, no cabe lei ordinria instituir categorias
diferenciadas de despesa e, muito menos, s medi-
das provisrias, tendo em vista a proibio expressa
contida no art. 62, 1 da Lei Maior, que estabelece:
1 vedada a edio de medidas provisrias so-
bre matria: I relativa a: (...) d) planos plurianu-
ais, diretrizes oramentrias, oramento e crditos
adicionais e suplementares, ressalvado o previsto
no art. 167, 3; II (...); III reservada lei com-
plementar.
138
Art. 73. So proibidas aos agentes pblicos, servidores ou no, as seguintes condutas tendentes a afetar a
igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:
(...)
VI nos trs meses que antecedem o pleito:
a) realizar transferncia voluntria de recursos da Unio aos Estados e Municpios, e dos Estados aos Municpios,
sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigao formal preexis-
tente para execuo de obra ou servio em andamento e com cronograma prefixado, e os destinados a atender
situaes de emergncia e de calamidade pblica;
139
Art. 50. So obrigatrias as transferncias da Unio aos rgos e entidades dos Estados, Distrito Federal e
Municpios para a execuo de aes de defesa civil destinadas ao atendimento de reas afetadas por desastre
que tenha gerado o reconhecimento de estado de calamidade pblica ou de situao de emergncia.
1 Compete ao ministro de Estado da Integrao Nacional aferir a caracterizao da situao de calamidade
ou de emergncia e a impossibilidade de o problema ser resolvido pelo ente da Federao, bem como definir a
abrangncia das aes a serem adotadas.
224
10
Mecanismos de controle
na criao de gastos no
direito estrangeiro
N
o nosso objetivo aqui neste captulo fazer um estudo de
direito comparado, mas apenas referir-se, ainda que bre-
vemente, a alguns documentos internacionais e diplomas
legislativos de outros pases quanto ao controle parlamentar na ge-
rao de despesas obrigatrias continuadas, caso norte-americano
e europeu comunitrio, ou no controle da gerao pelos parlamen-
tos de despesas ou reduo de receitas, casos francs e alemo. A
nfase conferida ao estudo dos modelos europeu e norte-americano
deve-se a influncia por eles desempenhada na evoluo de nosso
prprio ordenamento. Seria leviano pretender-se como direito com-
parado as anlises aqui expostas em rpidas passagens; como nos
lembra Miguel Reale (1991, p. 583), por direito comparado muito
mais se entende do que a mera comparao de textos legislativos,
considerando-se necessariamente fatores morais, econmicos, his-
tricos, psicolgicos e outros que permitem apreender o grau de
eficcia social das normas forneas.
Exemplo do prestgio desempenhado pelo direito europeu sobre
nosso direito financeiro v-se estampado nas vedaes presentes
no art. 61 e 63 da Constituio de 1988, j exaustivamente anali-
sadas neste estudo, disposies impensveis no modelo presiden-
cialista norte-americano. Por outro lado, desse ltimo trouxemos,
como j mencionado, o controle das despesas obrigatrias conti-
nuadas, agora j na forma de nus compartilhado por todos os Po-
deres constitudos, e no mais s como trava para o Legislativo, ou
at inao do Judicirio, como ocorre em ordenamentos europeus,
onde a iniciativa financeira exercida quase que exclusivamente
pelo Executivo.
()
228
permanentes para a prpria sociedade a que deve assistir. O dile-
ma do crescente acmulo de obrigaes assumidas pelos Estados
se faz sentir tanto nas naes mais desenvolvidas, a exemplo daque-
las pertencentes Comunidade Europeia, Estados Unidos, Japo
ou Austrlia, como de sociedades emergentes, a exemplo do BRIC
(Brasil, Rssia, ndia e China) e outros.
O crescimento contnuo dos gastos pblicos vivenciado pelos
pases desenvolvidos no sculo XX pode ser visualizado na tabela
abaixo (CES, 2005, Cap. II, p. 61).
230
editada nos ltimos decnios. De fato, embora no
possa o chefe do Executivo, ou qualquer dos depar-
tamentos deste, apresentar deliberao do Con-
gresso projetos de lei, indiretamente, aquele o faz j
que projetos pelo Executivo sempre encontram se-
nadores ou deputados benevolentes, que os encam-
pam e apresentam em seu nome prprio, como se de
sua autoria fossem.
232
e despesas obrigatrias aprovadas no ano sejam, em seu conjunto,
neutras quanto ao dficit oramentrio norte-americano.
Assim, vrias reformas legislativas foram realizadas no siste-
ma oramentrio norte-americano, a comear pelo Congressional
Budget and Impoundment Control Act de 1974, o Balanced Budget
and Emergency Deficit Control Act, de 1985 e 1987, denominada
Gramm-Rudman Hollings Act (GRH I e II) e o Budget Enforcement
Act (BEA), de 1990, que criou o Paygo propriamente dito. O BEA
foi introduzido no sistema oramentrio norte-americano pelo fra-
casso das metas fiscais fixadas pelas GRH de 1987, provocado pelo
excessivo crescimento das gastos obrigatrios. Assim, o mecanismo
do Paygo foi, em sua origem, parte do pacote oramentrio da Om-
nibus Budget Reconciliation Act de 1990. Planejado para ter trmi-
no no ano fiscal de 1995, foi sendo estendido primeiro at 1998 e
depois at o ano fiscal de 2002, no sendo mais reeditado por falta
de consenso poltico, os democratas entendem que deva abranger
os gastos obrigatrios e tributrios, com os republicanos excluindo
os ltimos, conforme Robert Keith (2007, p. 7).
O BEA representou uma evoluo em relao ao GRH no senti-
do de migrar da fixao pura e simples de limites para os dficits,
medidas de difcil aplicao e restritas aos gastos discricionrios.
Inicialmente, como acentua Wder de Oliveira (2003, p. 23) distin-
guiu claramente despesas obrigatrias (leis permanentes) das dis-
cricionrias (leis de apropriao oramentria).
Todavia, cada uma das Casas possui em seus Regimentos normas
prprias do Paygo, o Senado desde 1993 e a Cmara, que no tinha
uma norma prpria, adotou em 5/1/2007 a clusula X da Regra XXI
(H. Res. 6)140. O Senado revisou sua regra do Paygo em 17/5/2007,
como parte do acordo de conferncia do FY2008 Budget Resolution
(Section 201 of S. Con. Res. 21).
Lembra Robert Lee Jr. (1998, p. 242), aps 1990, os membros do
Congresso conscientizaram-se de que quaisquer proposies em ter-
mos de cortes em tributos ou aumento de gastos no poderiam ser
advogados sem levar em conta seus efeitos sobre o dficit global.
140
Rule XXI, 10 It shall not be in order to consider any bill, joint resolution, amendment, or conference report
if the provisions of such measure affecting direct spending and revenues have the net effect of increasing the
deficit or reducing the surplus for either the period comprising the current fiscal year and the five fiscal years
beginning with the fiscal year that ends in the following calendar year or the period comprising the current
fiscal year and the ten fiscal years beginning with the fiscal year that ends in the following calendar year. The
effect of such measure on the deficit or surplus shall be determined on the basis of estimates made by the
Committee on the Budget relative to: (a) the most recent baseline estimates supplied by the Congressional
Budget Office consistent with section 257 of the Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985
used in considering a concurrent resolution on the budget; or (b) after the beginning of a new calendar year
and before consideration of a concurrent resolution on the budget, the most recent baseline estimates supplied
by the Congressional Budget Office consistent with section 257 of the Balanced Budget and Emergency Deficit
Control Act of 1985.
234
chidas pelos interessados para poderem exigir o bem, servio, ou
transferncia de recursos.
A nosso ver, os crescentes dficits norte-americanos pem em
dvida a eficcia do sistema de controle de gastos obrigatrios men-
cionado, fazem-nos crer que um procedimento genrico como o l
vigente est mais propenso a injunes de polticas conjunturais,
como a guerra no Iraque, do que subsistemas prprios e segrega-
dos, a exemplo do controle de gastos com pessoal adotado por nosso
ordenamento. A segregao de limites setorializados permitiriam
melhor controle de sua evoluo e limitaria sua extrapolao con-
juntural por motivos polticos.
10.2 Frana
Nosso art. 63 da Constituio, que veda emendas em projetos
de lei de iniciativa exclusiva do presidente da Repblica e dos de-
mais Poderes e Ministrio Pblico tem seu paralelo no art. 40 da
Constituio francesa141. Esse dispositivo fundamenta o exame de
Recevabilit financire dans la procdure lgislative da Assembleia
Nacional francesa, a cmara de representantes da Frana e de seu
Senado, pois l a cmara alta realiza exame de admissibilidade fi-
nanceira, o que, como visto, no efetivado por nosso Senado. O
exame realizado pela Comission de Finances, de Lconomie Gn-
rale et du Plan, nos termos de o art. 98 de seu Regulamento da As-
sembleia Nacional142 e pela Commission des Finances, du Contrle
budgtaire et des Comptes conomiques de la Nation do Senado
francs, conforme art. 45 do Regulamento do Senado143, que decla-
ram no serem admissveis proposies ou emendas parlamentares
que reduzam os recursos pblicos ou criem/agravem encargos p-
blicos. Tal exame verifica no s as proposies legislativas perma-
nentes como as emendas parlamentares s leis de finanas anuais e
as de financiamento da seguridade social.
141
Art. 40. Les propositions et amendements formuls par les membres du Parlement ne sont pas recevables
lorsque leur adoption aurait pour consquence soit une diminution des ressources publiques, soit la cration ou
laggravation dune charge publique.
Art. 98. Sil apparat vident que ladoption dun amendement aurait les consquences prvues par larticle
142
40 de la Constitution, le Prsident en refuse le dpt. En cas de doute, le Prsident dcide, aprs avoir consult
<le prsident ou le rapporteur gnral de la Commission des finances, de lconomie gnrale et du plan ou un
membre du bureau dsign cet effet> ; dfaut davis, le Prsident peut saisir le Bureau de lAssemble
143
Art. 45. Tout amendement dont ladoption aurait pour consquence, soit la diminution dune ressource
publique non compense par une autre ressource, soit la cration ou laggravation dune charge publique
peut faire <lobjet dune exception dirrecevabilit souleve par le Gouvernement, la commission des finances,
la commission saisie au fond ou tout snateur>. Lirrecevabilit est admise de droit, sans quil y ait lieu
dbat, lorsquelle est affirme par <la commission des finances>. Lamendement est mis en discussion lorsque
<la commission des finances> ne reconnat pas lirrecevabilit .
144
Art. 25. Ao Comit de Admissibilidade de Emendas compete propor a inadmissibilidade das emendas apre-
sentadas, inclusive as de relator, aos projetos de lei oramentria anual, de diretrizes oramentrias e do plano
plurianual.
Pargrafo nico. Os relatrios das matrias de que trata o caput no podero ser votados pela CMO sem votao
prvia do relatrio do comit, salvo deliberao em contrrio do Plenrio da CMO.
236
to, como Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal e Banco da
Amaznia e outras.
Como assinalado por Michel Bouvier et all (2004, p. 324), o direi-
to legislativo francs tambm tem tentado dar soluo ao impasse
aqui examinado, a exemplo do procedimento voltado para o estudo
do incidences budgetaires et financires des dispositions lgislatives
et rglementaires. Todavia, os autores reconhecem que os estudos
realizados pelo Mission d Evaluation et de Contrle (MEC), para a
verificao desses incidentes oramentrios e financeiros, perma-
necem distantes do contedo financeiro das decises adotadas. A
falta de resultados prticos dos trabalhos leva os autores a indaga-
rem se possvel um real controle oramentrio na Frana.
10.3 Alemanha
A Repblica Federal da Alemanha no possui uma legislao de
responsabilidade fiscal nos termos neo-zelands, norte-americano,
ou brasileiro, todavia possui um procedimento legislativo semelhan-
te ao nosso exame de compatibilidade e adequao oramentria e
financeira. Apesar de formalmente bicameral, o processo legisla-
tivo mais significativo ocorre exclusivamente na Cmara Federal,
Bundestag, sendo enviado ao Conselho Federal, Bundesrat, somente
os projetos de lei que tenham impacto nos Estados da Federao
alem, Lnder, algo em torno de 50% a 60% das proposies enca-
minhadas pelo Executivo, que com a grande reforma constitucional
de 2006 espera-se seja reduzido para 35 a 45%. Objees formula-
das pelo Bundesrat legislao aprovada pelo Bundestag podem ser
aceitas ou rejeitadas pelo Bundestag, aps isso deve ser sancionada
pelo chanceler alemo. A disparidade entre as Casas pode ser aqui-
latada pelos oramentos de cada um dos rgos, o oramento de
2005 do Bundesrat significou 3,6% do executado pelo Bundestag.
A iniciativa legislativa no processo alemo essencialmente do Po-
der Executivo, 2/3 de todas as leis dele se iniciam. Se a proposio for
originria do Bundestag deve ter apoiamento de 5% dos parlamentares
ou apresentao por grupo poltico, ou seja, partido ou bloco partid-
rio. O Bundestag o corpo central do processo legislativo e onde toda
a legislao federal aprovada. Aps aprovadas pelo Bundestag, as
proposies so enviadas ao Bundesrat, cmara com representantes
indicados pelos Estados, onde sua apreciao variar conforme o con-
tedo da legislao. Para projetos de iniciativa do prprio Bundesrat,
devem ser aprovados por maioria absoluta de seu Plenrio, em moes
apresentadas por pelo menos um Estado, que voltam ao Executivo e
so encaminhados com parecer ao Bundestag.
145
Artikel 113. Zustimmung der Bundesregierung bei Ausgabenerhhungen oder Einnahmeminderungen. (Art.
113. Aprovao do governo federal para todo aumento de despesas ou diminuio de receitas.)
(1) 1. Gesetze, welche die von der Bundesregierung vorgeschlagenen Ausgaben des Haushaltsplanes erhhen
oder neue Ausgaben in sich schlieen oder fr die Zukunft mit sich bringen, bedrfen der Zustimmung der
Bundesregierung (1. A lei que aumente a despesa oramentria proposta pelo governo federal ou que implique
ou venha acarretar novas despesas deve ser aprovada pelo governo federal.)
2. Das gleiche gilt fr Gesetze, die Einnahmeminderungen in sich schlieen oder fr die Zukunft mit sich bringen.
(2. O mesmo se aplica lei que implique ou acarrete reduo de receita.)
3. Die Bundesregierung kann verlangen, da der Bundestag die Beschlufassung ber solche Gesetze aussetzt. (3.
O governo federal pode exigir do Bundestag a postergao da votao dessa lei.)
4. In diesem Fall hat die Bundesregierung innerhalb von sechs Wochen dem Bundestage eine Stellungnahme
zuzuleiten. (O governo federal possui ento um prazo de seis semanas para fazer conhecido seu parecer ao
Bundestag.)
(2) Die Bundesregierung kann innerhalb von vier Wochen, nachdem der Bundestag das Gesetz beschlossen hat,
verlangen, da der Bundestag erneut Beschlu fat. ((2) Dentro de quatro semanas aps a adoo da lei, o go-
verno federal pode solicitar ao Bundestag que se pronuncie de novo.)
(3) 1. Ist das Gesetz nach Artikel 78 zustande gekommen, kann die Bundesregierung ihre Zustimmung nur
innerhalb von sechs Wochen und nur dann versagen, wenn sie vorher das Verfahren nach Absatz 1 Satz 3 und 4
oder nach Absatz 2 eingeleitet hat. ((3) 1. Adotada a lei em definitivo, nos termos do art. 78, o governo federal
dispe de um prazo de seis semanas para recusar sua aprovao sujeita a observar previamente o procedimento
previsto nos pargrafo 1 e 3, item 4 e ao pargrafo.) 2). Nach Ablauf dieser Frist gilt die Zustimmung als erteilt.
(Expirado esse prazo a aprovao considerar-se- assegurada.)
238
tantes do Ministrio das Finanas, enquanto tramita a proposio,
conforme Schreiner e Linn (2006, p. 40). As consequncias finan-
ceiras examinadas pelo Ministrio das Finanas consideram o pla-
no financeiro de mdio prazo, as alteraes da legislao fiscal e
as estimativas de receitas fiscais, que so enviadas pelo governo
federal ao Bundestag duas vezes por ano, em maio e novembro.
O Ministrio das Finanas deve informar as consequncias finan-
ceiras de todas as proposies em andamento no Bundestag, mesmo
de iniciativa parlamentar, acerca do qual a Comisso de Oramento
se pronuncia sob a forma de recomendao perante a Assembleia Ple-
nria do Bundestag. O exame de adequao formal e somente pro-
nunciado aps a concordncia do Ministrio das Finanas. Na histria
da Alemanha, aps 1947, nunca ocorreu pronunciamento negativo da
Comisso de Oramento com relao a proposies do Executivo.
Conforme Schreiner e Linn (2006, p. 85), em todos os projetos de
lei enviados pelo governo devem constar item prprio relativo aos
efeitos financeiros no oramento pblico, onde devem constar seu
custo de execuo, as despesas oramentrias excludas seu custo
de execuo, inclusive seus efeitos sobre as autoridades locais. Deve
discriminar as despesas e sua fonte de financiamento, alm de ou-
tros custos na economia como um todo.
Assinalam Schreiner e Linn (2006, p. 126) que durante o pro-
cesso oramentrio que so fixados os limites fsicos e financeiros
para contratao de pessoal pelo governo, inclusive os nveis sala-
riais, fazendo com que a definio do oramento de pessoal seja o
mais contencioso de todos os debates oramentrios.
Vrias disposies constitucionais demonstram a preocupao
do constituinte alemo com o equilbrio fiscal-econmico.
Michel Fromont (2007, p. 227 ), assinala restringir-se o federalismo
alemo praticamente a seus aspectos administrativos e financeiros vis-
to que a competncia legislativa mais relevante reside na Federao.
O art. 109 da Lei Fundamental146 exige o equilbrio oramen-
trio da Unio e dos Estados. Todas as leis federais que criem
Artikel 109. Haushaltswirtschaft in Bund und Lndern (Art. 109. Gesto oramentria da Federao e dos Esta-
146
dos) (...). (2) Bund und Lnder haben bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen
Gleichgewichts Rechnung zu tragen. ((2) A Federao e os Estados, em suas polticas oramentrias, devem levar
em conta as exigncias do equilbrio global da economia.)
147
Artikel 104a. [Verteilung der Ausgaben auf Bund und Lnder, lnderbergreifende Finanzkorrekturen] (Reparti-
o das despesas entre a Federao e os Estados, retificao financeira que se estendem a vrios estados)
(2) Handeln die Lnder im Auftrage des Bundes, trgt der Bund die sich daraus ergebenden Ausgaben. (Se o
Estado agir por delegao da Federao, essa suportar as despesas dela decorrente.)
(3) 1. Bundesgesetze, die Geldleistungen gewhren und von den Lndern ausgefhrt werden, knnen bes-
timmen, da die Geldleistungen ganz oder zum Teil vom Bund getragen werden. (Lei federal que determinar
sobre prestaes pecunirias forem executadas pelos Estados pode podem dispor que elas sejam suportadas na
totalidade ou em parte pela Federao.)
2. Bestimmt das Gesetz, da der Bund die Hlfte der Ausgaben oder mehr trgt, wird es im Auftrage des Bundes
durchgefhrt. (Se nessa lei mais da metade das despesas couberem Federao essa lei ser executada por
delegao.)
(4) Bundesgesetze, die Pflichten der Lnder zur Erbringung von Geldleistungen, geldwerten Sachleistungen oder
vergleichbaren Dienstleistungen gegenber Dritten begrnden und von den Lndern als eigene Angelegenheit
oder nach Absatz 3 Satz 2 im Auftrag des Bundes ausgefhrt werden, befrfen der Zustimmung des Bundesrates,
wenn daraus entstehende Ausgaben von den Lndern zu tragen sind. (As leis federais que impem aos Estados
obrigao de fornecer um tero dos benefcios pecunirios, ou seu valor assegurado, ou services comparatives,
e que tenham de ser executados pelos Estados de acordo com seu interesse ou por delegao da Federao, de
acordo com o pargrafo 3, item 2, requerida a aprovao pelo Bundesrat quando as despesas incorridas sejam
encargo dos Estados.)
240
Europeu. Eles buscaram impedir que o Parlamento usasse seu po-
der oramentrio de forma a impedir a execuo dos textos legisla-
tivos votados pelo Conselho. Tal conformao permite ao Conselho
o direito ltima palavra em despesa compulsria.
A aplicao da norma a partir do oramento europeu de 1975
engendrou peridica fonte de conflito entre o Parlamento Europeu
e o Conselho. Houve muitas postergaes causadas por desacordos
gerados pelo dissenso se uma despesa deveria ser classificada como
compulsria ou discricionria. O Conselho tentou prorrogar o cam-
po de despesa compulsria, na qual tem a ltima palavra, e o Parla-
mento europeu tentou fazer o mesmo para despesa discricionria,
que pode vetar quando da redao final do oramento. Necessrio
mostrou-se a fixao de regras para tornar possvel distinguir clara-
mente entre as duas categorias de despesa.
O Conselho Europeu, o Parlamento Europeu e a Comisso da
Comunidade Econmica Europeia buscaram ento uma soluo
para as diferenas. As negociaes entre eles resultaram na Decla-
rao Conjunta de 30/6/1982, onde foi definido o conceito de des-
pesa compulsria como aquela despesa que a autoridade oramen-
tria obrigada a prever no oramento de forma a permitir que a
Comunidade cumpra com suas obrigaes, interna e externamente,
de acordo como os Tratados e atos adotados em comum acordo.
Embora a declarao tenha clarificado a distino entre despesa
compulsria e despesa discricionria, o conflito continuou, condu-
zindo em vrias ocasies o processo oramentrio a um estado de
paralisao completa durante vrios meses e resultando em disputas
perante o Tribunal de Justia, com o atraso na aprovao do ora-
mento ou mesmo rejeio do oramento pelo Parlamento Europeu.
Acordos interinstitucionais surgiram em fins dos anos oitenta
entre o Conselho, o Parlamento e a Comisso, para superar as difi-
culdades que periodicamente surgiram. Concludos em 1988, 1993,
1999 e 2006, esses Acordos formularam detalhes de cooperao in-
terinstitucional e a classificao de despesa compulsria e despesa
discricionria respectivamente. Como resultado, acalmou-se o di-
logo durante o processo oramentrio anual comunitrio.
O Acordo Interinstitucional de 6 de maio de 1999 determinou a
separao dos oramentos para as vrias reas de despesa e pela
natureza do gasto, onde, por exemplo, so compulsrias as despesas
decorrentes de tratados internacionais de pesca, certos custos com
pessoal, gastos judiciais como indenizaes e a reserva monetria. J
so discricionrios despesas com Fundos estruturais, patrocnio fi-
nanceiro nos campos de energia, indstria e investigao, e despesas
148
Art. 67. O acompanhamento e a avaliao, de forma permanente, da poltica e da operacionalidade da gesto
fiscal sero realizados por conselho de gesto fiscal, constitudo por representantes de todos os Poderes e esferas
de governo, do Ministrio Pblico e de entidades tcnicas representativas da sociedade, visando a:
I harmonizao e coordenao entre os entes da Federao;
II disseminao de prticas que resultem em maior eficincia na alocao e execuo do gasto pblico, na
arrecadao de receitas, no controle do endividamento e na transparncia da gesto fiscal;
III adoo de normas de consolidao das contas pblicas, padronizao das prestaes de contas e dos rela-
trios e demonstrativos de gesto fiscal de que trata esta lei complementar, normas e padres mais simples para
os pequenos Municpios, bem como outros, necessrios ao controle social;
IV divulgao de anlises, estudos e diagnsticos.
1 O conselho a que se refere o caput instituir formas de premiao e reconhecimento pblico aos titulares
de Poder que alcanarem resultados meritrios em suas polticas de desenvolvimento social, conjugados com a
prtica de uma gesto fiscal pautada pelas normas desta lei complementar.
2 Lei dispor sobre a composio e a forma de funcionamento do conselho.
Art. 50, 2 A edio de normas gerais para consolidao das contas pblicas caber ao rgo central de
149
246
constitui ou venha a se constituir em obrigao constitucional ou
legal da Unio, como determinado pelo art. 121 da LDO/2009, a
exemplo de suas anteriores.
A atribuio a rgos especficos da tarefa de avaliar, sob o prin-
cpio da alteridade oramentria, a criao ou projeto de criao de
gastos obrigatrios pela administrao, no pode ser o mesmo que
autoriza a criao desse gasto, sob pena de tornar incua a medida.
Tal medida, criao de rgo externo administrao para contro-
le na gerao de despesas obrigatrias continuadas, j vem obtendo
efetividade, desde 2006, com a obrigatoriedade do exame prvio das
proposies oriundas do Poder Judicirio submeterem-se ao Conse-
lho Nacional de Justia, art. 82, IV, da LDO/2008, e do Ministrio
Pblico da Unio ao Conselho Nacional do Ministrio Pblico.151
Observe-se que esses dois rgos colegiados, por j opinarem so-
bre as propostas oramentrias e os crditos adicionais do Poder Ju-
dicirio e Ministrio Pblico, arts. 15, 1, e 61, 15, 62, 6, da
LDO/2008, encontram-se municiados das informaes necessrias
apreciao das proposies que contenham despesas obrigatrias
continuadas do Judicirio e MPU. A mencionada resistncia encon-
trada no Poder Executivo criao ou atribuio a rgos de instru-
mentos de controle do processo de gerao de despesas obrigatrias
continuadas aqui tambm se faz presente no Judicirio e Ministrio
Pblico, a exemplo dos pleitos levantados, e atingidos em parte, nas
ltimas LDOs por rgos desses Poderes de se eximirem do controle,
tanto do CNJ como do CNMP. Dessa forma, o STF conseguiu ver-se
excepcionado do controle do CNJ quanto criao de despesas com
pessoal sob o argumento de ser ele o rgo superior do Poder Judici-
rio e no se sujeitar ao controle do CNJ. Tal interpretao mostra-se,
a nosso ver, equivocada, pois sendo duas esferas distintas, jurisdicio-
nal e administrativa, no haveria superposio de funes.
No caso do CNMP, a interferncia alcanou as raias do absurdo
como expressamente disposto no art. 87 IV, da LDO/2008, que sub-
mete o Ministrio Pblico da Unio ao controle do CNMP e logo
aps, no pargrafo primeiro do mesmo artigo, excetua, ipsis litteris,
o prprio Ministrio Pblico da Unio desse mesmo controle.152
151
Art. 82, IV parecer sobre o atendimento aos requisitos deste artigo, do Conselho Nacional de Justia e do
Conselho Nacional do Ministrio Pblico, de que trata o art. 103-B e 130-A da Constituio, tratando-se, respec-
tivamente, de projetos de lei de iniciativa do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico da Unio.
152
LDO/2008. Art. 87, IV parecer, de carter opinativo sobre o mrito e o atendimento aos requisitos deste artigo, do
Conselho Nacional de Justia e do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, de que tratam os arts. 103-B e 130-A da
Constituio, em se tratando, respectivamente, de projetos de lei de iniciativa do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico
da Unio.
1 No se aplica o disposto no inciso IV deste artigo aos projetos de lei referentes ao Supremo Tribunal Federal
e ao Ministrio Pblico da Unio.
LDO/2009. Art. 82, 1 No se aplica o disposto no inciso IV do caput aos projetos de lei referentes ao Supremo
Tribunal Federal e ao Ministrio Pblico Federal.
248
12
Aprimoramentos no
processo de controle da
gerao de despesas
obrigatrias continuadas
E
ntre os elementos presentes no exame de admissibilidade
procedido pela CFT quanto compatibilidade e adequao
da proposio encontra-se a verificao da observncia do
art. 17 da LRF. O dispositivo, com o fito de preservar o equilbrio
fiscal de longo prazo, disciplina rigidamente a criao ou aumento
de despesas obrigatrias continuadas, que, por conceito nsito no
prprio caput do artigo, consideram-se aquelas criadas por meio de
lei, medida provisria ou ato normativo que criam obrigao para o
ente estatal por um perodo de mais de trs exerccios financeiros.
Como se pode ver de seu pargrafo segundo, h de se verificar se
a proposio apresenta-se neutra quanto ao resultado primrio con-
tido nas metas fiscais fixadas pela LDO. Se no for neutra, ou seja,
gerar desequilbrio nas contas pblicas, sob o aspecto primrio, de-
ver apresentar estimativa do impacto oramentrio e financeiro e
sua respectiva compensao, que dever estar contida j no prprio
texto legal a ser editado.
Como visto anteriormente, essa forma de compensao apresen-
ta-se como um nus de difcil superao para o autor. Aumentar
receitas permanentes ou reduzir outras despesas obrigatrias con-
tinuadas no se mostra de fcil consecuo, em especial no m-
bito parlamentar, sujeito a controle popular a cada mandato, seja
de quatro em quatro anos, ou na melhor hiptese, de oito em oito
anos. Convenhamos, de difcil absoro a tarefa de justificar a
seus eleitores que, em nome de um princpio abstrato de equilbrio
nas finanas pblicas, ainda que tangvel para o eleitor na inflao
ou desemprego cotidiano, deve ele, representante da vontade popu-
lar, reduzir algum benefcio ou aumentar alguma exao em razo
153
Por free-rider (o carona) tm-se aquele que obtm uma vantagem sem suportar o seu custo. O custo marginal
do passageiro clandestino nulo, contudo se todos praticassem o free-riding, o transporte pblico seria inviabili-
zado. So ainda exemplos dados pela doutrina: o assalariado que no faz greve mas se beneficia dos resultados
decorrentes da ao sindical, o sonegador que se beneficia dos servios pblicos.
252
Ressalte-se que esse mecanismo de compensao tpica, espe-
cfica e atual no observado sequer pelo Poder Executivo, titular
constitucional do poder de iniciativa legislativa privativa na maioria
das matrias financeiras, como pode se aquilatado do art. 61 e 63 da
Constituio, preferindo em geral atribuir genrica e abstratamente
Margem de Expanso de Despesas Obrigatrias tal nus.
Se as dificuldades impostas pela LRF vieram a aumentar o blo-
queio das iniciativas parlamentares em matria financeira, j obsta-
culizadas pela reserva constitucional de iniciativa presidencial dos
arts. 61 e 63, o mesmo no repercutiu no Poder Executivo. Esse
no s deixa de compensar nos termos da LRF, como pressiona o
Congresso Nacional a no observ-la. Tal afirmao pode ser evi-
denciada na tramitao do PL n 1.650/2007, de iniciativa daquele
Poder e que Dispe sobre a apurao do imposto de renda na fonte
incidente sobre rendimentos de prestao de servios de transporte
rodovirio internacional de carga auferidos por transportador aut-
nomo pessoa fsica, residente na Repblica do Paraguai, considera-
do como sociedade unipessoal nesse pas. Na mensagem presiden-
cial, seu autor sequer menciona a LRF ou a necessidade de estimar
o impacto oramentrio e financeiro da renncia de receita, muito
menos sua compensao.
A proposio tramitou em regime de urgncia constitucional,
nos termos do art. 64, 1, da Constituio. A CFT, em 11/3/2008,
pronunciou-se favorvel proposio, nos termos de emenda da
adequao aprovada. A emenda seguiu exatamente o propugnado
pelo art. 14 da LRF, compensando a renncia de receita no Imposto
de Renda da Pessoa Fsica (IRPF) da proposio original, cujo im-
pacto anual estimado pelo Relator da CFT seria de R$ 20 milhes,
com o aumento da alquota de Imposto sobre Produtos Industriali-
zados (IPI), nos seguintes termos:
Inclua-se o seguinte art. 3 ao Projeto de Lei n
1.650, de 2007, renumerando-se os demais:
254
o remanejamento de despesas, o crescimento de ar-
recadao decorrente do crescimento esperado da
economia e a utilizao da margem de expanso de
despesas obrigatrias de carter continuado. Na ver-
dade, os trs primeiros instrumentos mencionados se
tornaram a tnica na edio de medidas provisrias,
particularmente aquelas que definem o aumento de
salrio mnimo, a partir de 2002. De qualquer forma,
todas as alternativas de compensao podem ser cla-
ramente exemplificadas, pelas mensagens enviadas,
em anexo, ao Congresso. Utiliza-se destes artifcios,
inclusive fazendo-se meno a artigos da LRF, para
aparentemente embasar-se em um dispositivo legal,
eximindo-se, entretanto, do real rigor determinado
pela mesma lei. Esse rigor impe expressamente que
a compensao seja promovida obrigatoriamente
por meio da edio de legislao que reduza a des-
pesa obrigatria permanente ou aumente alquotas,
amplie a base de clculo, majore ou crie tributo ( 3
do art. 17). (ASSIS, 2007, p. 19)
Como visto, a criatividade do Executivo em termos de compensa-
o inesgotvel. Afinal, ele o detentor constitucional da iniciativa
reservada no processo oramentrio. Assim, fica a pergunta: como
pode o parlamentar compensar proposies por ele apresentadas se
distante est da iniciativa legislativa em matria financeira?
A resposta deve ser primeiro buscada na LRF, que, em seu art. 1,
fixa normas gerais de finanas pblicas voltadas para a responsabi-
lidade na gesto fiscal.154 As regras do regime de responsabilidade
fiscal devem ser aplicadas s trs esferas do governo, a cada um de
seus poderes e a todos os rgos e entidades da administrao p-
blica, como fixado no mesmo art. 1 155.
154
Art. 1 Esta lei complementar estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na
gesto fiscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio.
1 A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e
corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resul-
tados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao
de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito,
inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.
155
Art. 1 (...)
(...)
2 As disposies desta lei complementar obrigam a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios.
3 Nas referncias:
I Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, esto compreendidos:
a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judicirio e o Ministrio
Pblico;
b) as respectivas administraes diretas, fundos, autarquias, fundaes e empresas estatais dependentes;
256
nistrativa que possui nos modelos europeus parla-
mentaristas. (TORRES, 1993, p. 59)
Se a LDO em 1993 mostrava-se, poca, como algo estranho ao
regime presidencialista brasileiro, hoje, ao se comemorarem vinte
anos da Constituio cidad, est incorporada definitivamente nas
relaes interpoderes, tendo trazido ao longo desses vinte anos im-
portante colaborao no trato dos recursos pblicos e permitido a
interveno do Poder Legislativo no mbito das finanas pblicas
como um todo, inclusive inspirando a LRF em vrios dispositivos.
Assim, o momento para a concretizao da interveno parlamen-
tar normatizadora da gesto financeira pblica ocorre a cada exer-
ccio, quando da apreciao das LDOs pelo Congresso Nacional.
Essa viso compartilhada por Afonso Gomes de Aguiar, que as-
sinala para a importncia das LDOs como recurso til participa-
o parlamentar na formulao de polticas pblicas nos seguintes
termos:
No previu a Lei n 4.320/64 a elaborao da Lei de
Diretrizes Oramentrias. A obrigatoriedade da ela-
borao dessa lei, nas trs reas do governo federal,
estadual e municipal, uma inovao e imposio
da Constituio Federal em vigor (art. 165, II). Na
verdade, foi a Carta Constitucional da Repblica de
1988 o primeiro texto constitucional ptrio a tra-
tar da elaborao desta lei. Na prtica, o objetivo
maior a ser alcanado com a institucionalizao
da Lei de Diretrizes Oramentrias o de oferecer
a oportunidade de permitir que o Poder Legislativo
participe, de forma atuante juntamente com o Poder
Executivo, na construo do Plano de Trabalho do
Governo a ser posto em concreto, atravs da execu-
o da Lei Oramentria Anual. Tratar, a LDO, do
estabelecimento, pelo Poder Legislativo, das regras
de orientao obrigatria para a elaborao do or-
amento anual. (AGUIAR, 2005, p. 48)
Dessa forma, as LDOs mostram-se adequadas para se trans-
formarem no foro de discusso e implementao de mecanismos
de controle na gerao de despesas obrigatrias continuadas e de
gastos tributrios. O modelo da LRF para controle das despesas
obrigatrias continuadas exige a migrao de um controle gen-
rico para um pontual e tpico na prpria norma geradora. Os li-
mites amplos, como j tentados na rea de gastos com pessoal na
258
Assim, para fiscalizar a correta aplicao do processo de limita-
o de empenho, que abranger todos os Poderes e o Ministrio P-
blico, tornou-se necessrio identificar quais aes constituem obri-
gao constitucional ou legal da Unio. Ento, como distinguirmos
nos dias atuais aquelas despesas obrigatrias vinculativas daquelas
variveis ou discricionrias? Como visto, na esfera federal, desde
a Lei 9.995/2000, LDO/2001, em observncia ao art. 17 da LRF, as
leis de diretrizes oramentrias contm anexo que indicam o rol de
despesas obrigatrias por fora constitucional ou legal, incluindo
outras no passveis de contingenciamento, ainda que em sua ori-
gem discricionria.
No sentido de aperfeioar o mecanismo de controle das despesas
obrigatrias continuadas sugere-se a adoo de novo indicador de
resultado primrio (RP) para identificar no s as despesas j cons-
titudas RP-0 financeiras, RP-1 primrias obrigatrias ou RP-2 pri-
mrias discricionrias, RP-3 primrias que no afetam o resultado
fiscal (investimentos do PPI) , mas tambm aquelas dotaes des-
tinadas a reservas constitudas para gastos obrigatrios que ainda
esto por ser aprovados.
Assim, no caso dos gastos com cargos a serem criados no exer-
ccio de 2009 ou reestruturao de carreiras no mesmo exerccio,
as dotaes correspondentes aos limites existentes no Anexo V da
LOA/2009 seriam alocados na programao dos rgos com o RP-5
reserva para gastos obrigatrios. Tal discriminao j na prpria
programao evitaria de se criar subttulos prprios como os atual-
mente propostos pela LDO/2008 em seu art. 12, XVI, hoje restrito ao
Poder Executivo, cuja prtica seria estendida a todos os Poderes.156
A identificao precisa das dotaes para futuros gastos obriga-
trios permitiria melhor acompanhamento da apropriao desses
mesmos gastos, com a entrada em vigor de sua legislao ao longo
do exerccio financeiro, visto que essas dotaes j fariam parte da
programao de trabalho a ser afetada pela legislao.
156
XVI concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, inclusive decorrente de reviso geral
dos servidores pblicos civis e dos militares das Foras Armadas, criao de cargos, empregos e funes ou
alterao de estrutura de carreiras, que, no caso do Poder Executivo, constar do oramento do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto.
157
Art. 4 A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no 2 do art. 165 da Constituio e:
I dispor tambm sobre:
a) equilbrio entre receitas e despesas;
1 Integrar o projeto de lei de diretrizes oramentrias Anexo de Metas Fiscais, em que sero estabelecidas
metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e
montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes.
2 O Anexo conter, ainda:
(...)
V demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas
obrigatrias de carter continuado.
158
Art. 5 O projeto de lei oramentria anual, elaborado de forma compatvel com o plano plurianual, com a lei
de diretrizes oramentrias e com as normas desta lei complementar:
I conter, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e
metas constantes do documento de que trata o 1 do art. 4;
II ser acompanhado do documento a que se refere o 6 do art. 165 da Constituio, bem como das medidas
de compensao a renncias de receita e ao aumento de despesas obrigatrias de carter continuado;
Art. 2 A elaborao e aprovao do Projeto de Lei Oramentria de 2009 e a execuo da respectiva lei deve-
159
ro ser compatveis com a obteno da meta de supervit primrio para o setor pblico consolidado, equivalente
260
Fixada a meta fiscal, passa a LDO/2009 a disciplinar, a exemplo
das LDOs anteriores, como dever ser controlada a criao de despe-
sas obrigatrias continuadas para no afetarem essas metas, devem
assim demonstrar, j em sua fase de elaborao legislativa, preventi-
vamente, sua neutralidade fiscal ao conterem sua estimativa de im-
pacto oramentrio e financeiro e respectiva compensao. Observe-
se que as disposies tanto se aplicam para crescimento da despesa
como para diminuio da receita, para normas cogentes tanto quan-
to autorizativas.160
A LDO/2009, por determinao do art. 4, 2, V, da LRF, con-
tm o Anexo IV Metas Fiscais IV. 12 Demonstrativo da Mar-
gem de Expanso das Despesas Obrigatrias de Carter Continua-
do (Anexo 4 deste estudo). Como pode ser facilmente identificado,
o demonstrativo apresentado vago e impreciso. Partindo de uma
receita permanente j executada no exerccio anterior qual se atri-
bui um crescimento, dito permanente, como aquele proveniente
da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo ou majora-
o ou criao de tributo ou contribuio ( 3 do art. 17 da LRF)
acrescido do crescimento real da atividade econmica, dado que se
refere elevao da grandeza econmica ou numrica sobre a qual
se aplica uma alquota para se obter o montante a ser arrecadado,
assim como os efeitos da legislao sobre a arrecadao total. Esse
ltimo elemento na composio da variao da denominada recei-
ta permanente no foi previsto na LRF, mas vem sendo aplicado
pelo governo federal desde 2002. Assim, para estimar o aumento de
receita, foi levado em considerao para 2009 o aumento resultante
da variao real do Produto Interno Bruto (PIB), estimado em 5,0%
para o perodo de 2008, o crescimento do volume de importaes,
a 3,80% (trs inteiros e oitenta centsimos por cento) do Produto Interno Bruto (PIB), sendo 2,20% (dois inteiros
e vinte centsimos por cento) para os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social e 0,65% (sessenta e cinco cen-
tsimos por cento) para o Programa de Dispndios Globais, conforme demonstrado no Anexo de Metas Fiscais
constante do Anexo IV desta lei.
160
Art. 120. Os projetos de lei e medidas provisrias que importem ou autorizem diminuio da receita ou aumen-
to de despesa da Unio no exerccio de 2009 devero estar acompanhados de estimativas desses efeitos, para
cada um dos exerccios compreendidos no perodo de 2009 a 2011, detalhando a memria de clculo respectiva
e correspondente compensao.
1 O Poder Executivo encaminhar, quando solicitado pelo presidente de rgo colegiado do Poder Legislativo, no
prazo mximo de 60 (sessenta) dias, a estimativa da diminuio de receita ou do aumento de despesa, ou oferecer
os subsdios tcnicos para realiz-la.
2 O Poder Executivo atribuir a rgo de sua estrutura administrativa a responsabilidade pelo cumprimento do
disposto neste artigo, no mbito desse Poder.
Art. 121. As propostas de atos que resultem em criao ou aumento de despesa obrigatria de carter continuado,
entendida aquela que constitui ou venha a se constituir em obrigao constitucional ou legal da Unio, alm de aten-
der ao disposto no art. 17 da Lei Complementar n 101, de 2000, devero, previamente sua edio, ser encaminha-
das aos rgos a seguir para que se manifestem sobre a compatibilidade e adequao oramentria e financeira:
I no mbito do Poder Executivo, aos Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto e da Fazenda, que se
manifestaro conjuntamente; e
II no mbito dos demais Poderes, aos rgos competentes, inclusive os referidos no 1 do art. 14 desta lei.
161
Art. 18. Os Poderes Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico da Unio tero, como parmetro para as despesas
classificadas nos grupos de natureza de despesa 3 Outras Despesas Correntes, 4 Investimentos e 5 Inverses
Financeiras, em 2009, para fins de elaborao de suas respectivas propostas oramentrias, o conjunto das dotaes
fixadas na Lei Oramentria de 2008, com as alteraes decorrentes dos crditos suplementares e especiais, aprovados
at 30 de junho de 2008.
3 A compensao de que trata o art. 17, 2, da Lei Complementar n 101, de 2000, quando da criao ou
aumento de despesas obrigatrias de carter continuado, no mbito dos Poderes Legislativo e Judicirio e do
Ministrio Pblico da Unio, poder ser realizada a partir do aproveitamento da margem de expanso prevista no
art. 4, 2, inciso V, da mesma lei complementar, desde que observados:
I o limite das respectivas dotaes constantes da Lei Oramentria de 2009 e de crditos adicionais;
II os limites estabelecidos nos arts. 20 e 22, pargrafo nico, da citada lei complementar; e
III o anexo previsto no art. 84 desta lei.
262
EMI n 74/2007/MEC/SG-PR/MTE/MDS/MF/MP/
MJ/SEDH-PR 28/12/2007 (...) 20. Para fins de
cumprimento do que dispe o art. 17 da Lei Com-
plementar n 101, de 4 de maio de 2000 Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), cumpre ressaltar
que as despesas decorrentes desta proposta de medi-
da provisria sero atendidas dentro da margem de
expanso das despesas obrigatrias de carter con-
tinuado, prevista no Anexo de Metas Fiscais da Lei
de Diretrizes Oramentrias de 2008, Lei n 11.514,
de 13 de agosto de 2007, bem como esto consigna-
das nos projetos de lei do Plano Plurianual 2008
2011 e de Lei Oramentria Anual de 2008. As es-
timativas fsico-financeiras do Programa constam
do anexo desta exposio de motivos.
264
poderem encontrar seu espao oramentrio e pretenderem ter
sua incluso no ordenamento ptrio?
Ressalte-se que imensa maioria das proposies legislativas so
iniciadas por parlamentares, ou seja, a falta de instrumento hbil
compensao do impacto oramentrio e financeiro das proposi-
es mostra-se inconstitucional quando suprime o exerccio legife-
rante do Poder Legislativo, sem ser fundada em disposio consti-
tucional ou sem ofertar mecanismos alternativos.
A sistemtica proposta, de j na LDO serem eleitas as proposies
que tero dotaes consignadas na proposta oramentria para 2009,
tornando-as neutras sob o prisma fiscal, nada mais seria do que apli-
car a mesma sistemtica hoje adotada para mais de 81% das despe-
sas obrigatrias continuadas, representadas pelos gastos com pessoal
e benefcios previdencirios, aqueles corrigidos em razo do valor do
salrio mnimo, e que so compensados por meios indiretos, que no
o oferecimento imediato na proposio de cancelamento compensa-
trio. Aplicar-se-ia o art. 17, 1, primeira parte, j considerando-as
na fixao das metas fiscais, por constarem da margem de expanso
e terem sido consideradas na proposta oramentria.
Verifica-se que o texto do Anexo IV Metas Fiscais IV. 12 De-
monstrativo da Margem de Expanso das Despesas Obrigatrias de
Carter Continuado mostra-se extremamente vago e indefinido
no s quanto s receitas como quanto s despesas obrigatrias
continuadas que podero se apropriar da dita margem de expan-
so delas. Entender-se que a margem s pode contemplar despesas
j criadas dar sentido que retira qualquer eficcia da norma, algo
inaceitvel sob o prisma hermenutico. O que o legislador no res-
tringiu, no cabe ao intrprete faz-lo.
Estudos tm recomendado o uso do demonstrativo para novas
despesas obrigatrias, o que vem sendo considerado pela Secretaria
do Tesouro Nacional (STN), pelo menos admitida sua discusso ao
agraciar esse pensamento com prmios em seus Concursos de Mo-
nografias, anualmente realizado, e que contemplou duas recentes
monografias voltadas para a LRF e o uso da Margem de Expanso
das Despesas Obrigatrias, primeiro lugar no IX Prmio e em se-
gundo no XII Prmio.
Wder de Oliveira prope a Margem de Expanso como uma
reserva para proposies legislativas que tenham impacto e que por
ela seriam absorvidas, propondo inclusive todo um procedimento
legislativo para a verificao e compensao, como se identifica:
Assim, se uma nova lei (ou medida provisria) crian-
do despesas obrigatrias for aprovada, o governo, no
266
Contas, que tm autonomia para elaborar e executar
seus oramentos, em consonncia com os parme-
tros fixado na LDO, para aumentos de despesas obri-
gatrias derivados da edio de atos administrativos
normativos desses rgos, com efeitos apenas no seu
prprio mbito. (...)
162
Art. 14. A Reserva de Contingncia, observado o inciso III do art. 5 da Lei Complementar n 101, de 2000, ser
constituda, exclusivamente, de recursos do Oramento Fiscal, equivalendo, no Projeto de Lei Oramentria de 2008,
a no mnimo 2% (dois por cento) da receita corrente lquida e a 1% (um por cento) na lei, sendo pelo menos metade
da Reserva, no projeto de lei, considerada como despesa primria para efeito de apurao do resultado fiscal.
1 No ser considerada, para os efeitos do caput deste artigo, a eventual reserva:
(...)
268
24/3/2008, pois l inexiste tal reserva no rgo 90.000 (Reserva de
Contingncia).163
Resta a questo: a quem compete fixar as prioridades? A respos-
ta, entendemos, pode ser dada por duas alternativas: pelo controle
antecipado ou terminal. Por controle antecipado, leia-se durante
o processo legislativo ordinrio, papel hoje j desempenhado pela
Comisso de Finanas e Tributao na Cmara dos Deputados,
qual poderia ser acrescentada outra comisso do Senado Federal,
desde que regimentalmente lhes fosse feita tal atribuio, a exem-
plo da Comisso de Assuntos Econmicos (CAE). A compensao,
nesse caso, seria oriunda de reserva de recursos fixados j na lei
oramentria, opo que sofre resistncias como visto anteriormen-
te. A outra alternativa, terminal, seria a conjugao do controle da
gerao de despesas obrigatrias continuadas com o controle do
processo oramentrio, agora no mbito do Congresso Nacional,
a partir de parecer de sua Comisso Mista de Planos, Oramentos
Pblicos e Fiscalizao, rgo constitucionalmente designado para
o exame da pea oramentria, nos termos de seu art. 166164.
Mas, e se a proposio no for aprovada durante o exerccio finan-
ceiro em que foi criada a reserva de recursos? Ora, inmeras so as
dotaes que no so executadas, visto que nossa lei oramentria
autorizativa. Nosso parmetro deve ser o Anexo V das leis oramen-
trias, que j desempenha a funo de reserva para proposies que
aumentem os gastos com pessoal. O mecanismo criado pelas LDOs
para os gastos com pessoal tem se mostrado razovel e vivel, sendo
aprimorado a cada nova LDO. Porque no ocorreria o mesmo para
as proposies com outra finalidade, mas com objeto de mesma na-
tureza, tambm despesas obrigatrias continuadas?
Como demonstrado, o regime da responsabilidade fiscal, instau-
rado pela LRF a partir de 2000, trouxe a consolidao do papel a ser
desempenhado pelas leis de diretrizes oramentrias na gesto das
finanas pblicas nas trs esferas da Federao, em especial na fi-
xao de metas fiscais e controle das despesas obrigatrias continu-
adas e gastos tributrios, cuja sistemtica foi estabelecida pela LRF
III para atender expanso de despesa obrigatria de carter continuado no considerada na estimativa do
projeto de lei oramentria;
Como pode ser verificado no endereo: http://www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/ orca-
163
mento/OR2008/red_final/Vol4/90_reserv_conting.pdf
164
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos
crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
1 Caber a uma comisso mista permanente de senadores e deputados:
I examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente
pelo presidente da Repblica;
270
no Congresso Nacional no se apresenta como matria estranha
Comisso Mista de Oramento e Fiscalizao Financeira (CMO),
como prev o art. 2o, 2o, da Resoluo n 1/2006-CN166.
Alvissareira apresenta-se a recente adoo pelo Congresso Na-
cional, no PLDO/2009, da compensao sistmica aqui propug-
nada. Na redao aprovada foi includo no art. 13 dois novos pa-
rgrafos167 determinando a consignao de reserva, na proposta
oramentria e em sua respectiva lei, para apropriao ao longo da
execuo oramentria de 2009. Tais recursos seriam a compensa-
o de projetos de lei que viessem a ser aprovados no exerccio de
2009. Assim, estaria assegurada sua neutralidade fiscal, nos termos
do art. 17 da LRF.
Lamentavelmente, o dispositivo foi motivo de veto presidencial
na Lei 11.768/08, LDO/2009, sob argumentos de j existir um de-
monstrativo da margem de expanso das despesas obrigatrias e de
que haveria discriminao quanto aos projetos de lei oriundos do
Executivo.168 Quanto afirmao da existncia do demonstrativo
esse mostra-se, at o presente, como inadequado compensao, j
quanto destinao dos recursos exclusivamente a projetos de par-
lamentares, nada no dispositivo sustenta tal assertiva. As Consulto-
rias de Oramento da Cmara dos Deputados e do Senado Federal
apresentaram os seguintes esclarecimentos aos vetos:
Aps a LRF, o Poder Legislativo ficou praticamente
impossibilitado de editar leis que aumentem des-
Art. 2, 2 A CMO poder, para fins de observncia do disposto no art. 17 da Lei Complementar n 101, de
166
2000, observados os Regimentos Internos de cada Casa, antes da votao nos respectivos plenrios, ser ouvida
acerca da estimativa do custo e do impacto fiscal e oramentrio da aprovao de projetos de lei e medidas
provisrias em tramitao.
167
Art. 13, 3 O Projeto de Lei Oramentria de 2009 e respectiva lei consignaro recursos, no montante
mnimo de 0,1% (um dcimo por cento) da receita corrente lquida, destinados constituio de reserva para
atender a expanso das despesas obrigatrias de carter continuado, considerada como despesa primria para
efeito da apurao do resultado fiscal.
4 A reserva constituda nos termos do 3 deste artigo ser considerada como compensao, durante o
exerccio financeiro de 2009, pelo rgo tcnico legislativo responsvel pelo exame de adequao oramentria
e financeira dos projetos de lei em tramitao no Congresso Nacional, conforme critrios previamente fixados
por esse rgo, que comunicar ao Poder Executivo as proposies que vierem a ser consideradas adequadas
oramentria e financeiramente, para fins de abertura do crdito adicional correspondente.
168
A Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), estabelece, no art.
17, as condies necessrias para que se promova a criao e/ou expanso das despesas obrigatrias de carter
continuado. Em funo do disposto nesse dispositivo legal, o Poder Executivo encaminha anualmente, no Projeto
de Lei de Diretrizes Oramentrias, um anexo contendo o demonstrativo da margem de expanso das despesas
obrigatrias. Dessa forma, no h sentido em se criar, previamente, reserva de dotaes oramentrias primrias
especficas para a expanso e/ou criao de despesas obrigatrias de carter continuado, diferente dos mecanis-
mos estabelecidos na LRF.
Ademais, pela redao dada ao 4 do art. 13, essa reserva s poderia ser utilizada pelo Poder Legislativo,
caracterizando uma diferenciao no tratamento entre os Poderes, no que tange observao do disposto no
art. 17 da LRF.
Essas razes demonstram a contrariedade ao interesse pblico, motivo pelo qual se sugere oposio de veto ao
referido dispositivo. (Mensagem n 614, de 14/8/2008).
272
ato que cria ou aumenta a despesa. Com esse desi-
derato, o governo geralmente indica, genericamen-
te, como fonte o crescimento de arrecadao ou a
margem de expanso de despesas obrigatrias de
carter continuado, abstendo-se da indicao de
medidas concretas e especficas, a exemplo da edi-
o da legislao que reduza a despesa obrigatria
permanente.
274
Apresentar a devida estimativa de impacto ora-
mentrio-financeiro elaborado ou homologado por
rgo tcnico da Unio, como fixado pela Lei de
Diretrizes Oramentrias; e
276
o Estado. A lei s se aperfeioaria com a autorizao para o gasto na
lei oramentria. Tal mecanismo j existe para gastos com pessoal,
art. 169 da Constituio, que exige, para a aprovao do aumento
com pessoal, a prvia autorizao na LDO e a correspondente dota-
o na lei oramentria, cujo Anexo V o detentor das autorizaes
para gastos do exerccio subsequente e vinculante das dotaes con-
signadas na programao de trabalho da lei oramentria. Tal hiato
oramentrio j vem sendo imposto em inmeros projetos de lei de
alterao de carreiras ou criao de cargos, que possuem dispositivos
suspendendo a eficcia da norma enquanto no autorizada expressa-
mente pela LDO e inexistir a respectiva dotao oramentria.
Exemplo de dispositivo legal dessa natureza pode-se identificar
na Lei n 11.416, de 15/12/2006, que dispe sobre as Carreiras dos
Servidores do Poder Judicirio da Unio, que em seu art. 31 prev:
A eficcia do disposto nesta Lei fica condicionada ao atendimento
do 1 do art. 169 da Constituio Federal e das normas pertinentes
da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000. O aumento
concedido naquela lei aos servidores do Poder Judicirio federal foi
parcelado em etapas graduais semestrais, desde junho de 2006 a
dezembro de 2008.
A jurisprudncia que vem sendo fixada pelo Superior Tribunal
de Justia, da obrigatoriedade do provimento dos cargos constantes
dos editais de concursos pblicos, como mencionado no Captulo
6 deste estudo, s refora para a necessidade do provisionamento
dos recursos necessrios aos futuros provimentos decorrentes da
criao dos cargos, j quando da edio da lei.
Assim, no mais apenas problema administrativo a execuo
de certos servios e a entrega de determinadas prestaes, seno
que se transformou o oramento no plano final de distribuio dos
escassos recursos financeiros e fator de justia social. Dessa forma,
o controle na gerao e adimplemento das obrigaes estatais ,
sim, funo de todos os Poderes e parcela necessria do exerccio
das funes legislativa, administrativa e judiciria.
Como ressalta Giovani Bigolin (2004), a exigibilidade de direitos,
em especial aqueles considerados fundamentais de segunda gera-
o, direitos sociais positivos, encontra limites nas foras do Errio,
conforme a reserva do possvel. Em lapidar aresto, o min. Celso
de Mello (RE 436.996-AgR, rel., DJ de 3/2/2006) reconhece residir,
primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo, a prerrogati-
va de formular e executar polticas pblicas. Revela-se possvel, no
entanto, ao Poder Judicirio determinar, ainda que em bases excep-
cionais, especialmente nas hipteses de polticas pblicas definidas
278
peciais a que se submete o processamento de emendas e a aprova-
o da lei oramentria.
A competncia da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos
e Fiscalizao (CMO), fixada constitucionalmente, da apreciao das
matrias oramentrias e financeiras excludente em relao s de-
mais comisses temticas permanentes da Cmara dos Deputados e do
Senado Federal, s quais somente permitido apresentar emendas.
A CMO no pode apreciar outra matria diferente daquela pre-
vista na Constituio em numerus clausus. No tem, assim, possibi-
lidade de alterar leis que criam despesas obrigatrias continuadas,
ou de leis que alterem a receita, mesmo quando estas contrariem
os limites oramentrios. Apesar de prevista no art. 165, 2, da
Constituio169 a atribuio s leis de diretrizes oramentrias de
apreciarem as alteraes da legislao tributria, nunca essa atri-
buio foi exercida em sua plenitude, restringindo-se a disciplinar a
apreciao das estimativas de receitas na prpria lei oramentria.
Portanto, ainda que o constituinte de 1988 tentasse trazer para o
processo oramentrio a questo tributria a exemplo do processo
oramentrio francs ou italiano, com suas leis de finanas anuais,
onde se alteram alquotas, alteram-se fatos geradores e outros ele-
mentos da tributao a prtica do processo legislativo brasileiro
no acolheu tal disciplinamento.
No existe qualquer sistematizao entre os projetos que trami-
tam nas comisses temticas das Casas do Congresso e os projetos
de leis oramentrias, ainda que a Comisso de Finanas e Tributa-
o da Cmara dos Deputados proceda ao exame de compatibilida-
de e adequao financeira e oramentria dos projetos de legislao
permanente com impacto oramentrio-financeiro. Tal processo,
como visto anteriormente, ainda v-se incipiente e carente de maior
aprimoramento quanto sua eficcia por sofrer de hiato temporal
entre seu exame e sua sano. D-se em regra no incio do processo
legislativo, logo aps o exame de mrito das comisses permanentes
da Cmara dos Deputados. Ademais, o processo no se funda em
disposio constitucional vigente.
Tal hiato, temporal e normativo, dificulta a implantao do mo-
delo de controle dos gastos obrigatrios de carter continuado e de
gastos tributrios nsito nos arts. 14 a 17 da Lei de Responsabilida-
de Fiscal, Lei Complementar n 101, de 2000. O processamento se-
parado dos temas financeiro-oramentrios, de iniciativa privativa
169
2 A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal,
incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramen-
tria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias
financeiras oficiais de fomento.
280
A ideia de proposio legislativa tramitar somente por comis-
ses no inovadora. Os regimentos de ambas as Casas do Con-
gresso Nacional j preveem tal possibilidade ao permitirem a tra-
mitao de proposies em carter conclusivo, na denominao
regimental na Cmara dos Deputados ou terminativo no Senado,
ou seja, sem irem aos Plenrios da Casas, desde que assim o sejam
distribudas, a exemplo do art. 24, II, do Regimento Interno da
Cmara dos Deputados170. Tal apreciao autorizada pela Cons-
tituio em seu art. 58, 2, I171.
Prope-se a constitucionalizao do regime de responsabilida-
de fiscal pela introduo de pargrafo no art. 167, a exemplo do
art. 66 da Constituio de 1967. O novo dispositivo determinaria
que todo projeto de lei ou medida provisria que crie ou aumente
despesa ou reduza receita da Unio somente ser editado se apre-
sentada sua estimativa de impacto oramentrio e financeiro e
correspondente compensao, ressalvados aqueles aprovados pelo
Congresso Nacional por maioria absoluta. Nesse sentido, de lege
ferenda, prope-se alterao do texto constitucional dando nova
redao aos arts. 66, 166 e 167 da Constituio Federal, determi-
nando a adequao oramentria e financeira de todo projeto de
lei ou medida provisria que crie ou aumente despesa ou reduza
receita da Unio. A seguir prope-se texto a ttulo prospectivo:
170
Art. 24. s comisses permanentes, em razo da matria de sua competncia, e s demais comisses, no que
lhes for aplicvel, cabe:
I discutir e votar as proposies sujeitas deliberao do Plenrio que lhes forem distribudas;
II discutir e votar projetos de lei, dispensada a competncia do Plenrio, salvo o disposto no 2 do art. 132 e
excetuados os projetos:
a) de lei complementar;
b) de cdigo;
c) de iniciativa popular;
d) de comisso;
e) relativos a matria que no possa ser objeto de delegao, consoante o 1 do art. 68 da Constituio
Federal;
f) oriundos do Senado, ou por ele emendados, que tenham sido aprovados pelo Plenrio de qualquer das Casas;
g) que tenham recebido pareceres divergentes;
h) em regime de urgncia;
171
Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas tero comisses permanentes e temporrias, constitudas na forma e
com as atribuies previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criao.
(...)
2 s comisses, em razo da matria de sua competncia, cabe:
I discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competncia do Plenrio, salvo se houver
recurso de um dcimo dos membros da Casa;
1 .....................................................
282
Art. 167. .........................................
Art. 123. O parecer da CMO sobre relatrio que tratar de informaes encaminhadas pelo Tribunal de Contas
172
da Unio, de que trata o art. 2, III, b, ter carter terminativo, salvo recurso ao Plenrio do Congresso Nacional.
173
3 As medidas provisrias, ressalvado o disposto nos 11 e 12, perdero eficcia, desde a edio, se no
forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogvel, nos termos do 7, uma vez por igual perodo,
devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relaes jurdicas delas decorrentes.
288
gasto. Gasto esse expresso em prestaes de natureza alimentar, por-
tanto preferenciais e de carter existencial, que, criado, repercutir
por dcadas, talvez sculos, comprometendo geraes.
O uso de medidas provisrias para criao de cargos ou reestru-
turao de carreiras, cujas medidas exigem necessrio planejamen-
to antecedente s alteraes no perfil da administrao de recursos
humanos, mostra-se inadequado em virtude da natureza extraor-
dinria e carter imediato dessas normas anmalas, onde pouco
se discute e tudo se acorda, face a peculiar premncia que deveria
qualific-las, mas que, raramente as caracteriza.
Outra faceta distorcida da gerao de gastos obrigatrios ou tri-
butrios aparece quando a Unio, pela edio de legislao federal,
agrega obrigaes ou promove a renncia de receitas dos entes
subnacionais, sem qualquer estimativa ou compensao para essas
esferas, erodindo os esforos fiscais desses entes. Urge fixarem-se
limites constitucionais gerao de tais encargos heternomos,
semelhana da vedao constitucional s desoneraes fiscais hete-
rnomas estatuda em seu art. 151, III.
Condenvel o desvirtuamento do instituto das despesas obriga-
trias continuadas pela criao artificial de despesas obrigatrias,
como considerar investimentos do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC), essencialmente investimentos discricionrios,
exclusivamente para subtrair-se a controles aplicveis s transfe-
rncias voluntrias.
pergunta posta, se possvel o controle prvio das despesas obri-
gatrias continuadas e gastos tributrios, responde-se que sim, desde
que haja vontade poltica, no s para implement-lo, mas tambm
para mant-lo. A cultura e tcnica de controle desses gastos ainda se
mostra incipiente em face das complexidades apresentadas por um
modelo em implantao, para o qual os rgos de todos os Poderes
constitudos ainda no se qualificaram plenamente. Todavia, exem-
plos promissores podem ser arrolados como o do exame prvio do
Conselho Nacional de Justia das proposies do Poder Judicirio
ou do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, das proposies do
Ministrio Pblico da Unio. Fiscalmente injustificada a resistncia
apresentada pelos rgos superiores desses Poderes a esse controle.
A atribuio de competncias a rgos especficos nos Poderes
constitudos de exame e controle na formulao de proposies
contendo despesas obrigatrias continuadas aprimorar os instru-
mentos alocativos da legislao permanente desde seu incio. Tal
medida, apesar de presente nas ltimas trs LDOs no foi devida-
mente concretizada. A especializao se justifica pela singularidade
290
A migrao do controle tpico e individualizado, de estimativa e
compensao na prpria norma geradora de despesas obrigatrias
continuadas e gastos tributrios, para mecanismos setoriais e sist-
micos, a exemplo do atual controle de gastos com pessoal, entende-
mos, facilitar a compensao do aumento de despesas veiculadas
pelas normas. A concentrao das alteraes de legislao em uma
s pea, a exemplo dos gastos com pessoal, permitiria o controle
no s da norma em si, mas das polticas pblicas adotadas para
determinado setor ou modalidade de gasto, como, por exemplo, al-
teraes nos benefcios previdencirios e assistenciais ou subsdios
tributrios ou financeiros para determinados setores econmicos.
Alternativamente, h a possibilidade de consignar-se nas leis or-
amentrias reserva para posterior apropriao ao longo do exer-
ccio a ttulo de compensao pelas proposies veiculadoras de
despesas obrigatrias continuadas ou gastos tributrios.
A tentativa de materializao de modelo de compensao sis-
tmico pelo Congresso Nacional, pela incluso de dispositivo na
LDO/2009 de determinao para a constituio de reserva de recur-
sos na proposta e na respectiva lei oramentria para ser apropriado,
como forma de compensao, pelos projetos de lei que criem despesa
obrigatria continuada ou gastos tributrios no exerccio de 2009,
mostrou-se infrutfera em nvel de LDO, pelo veto presidencial ao dis-
positivo. Todavia, foram acolhidos pelo Executivo na LDO/2009 aper-
feioamentos no tocante ao controle dos gastos com pessoal como a
fixao de dotao oramentria mnima, correspondente a, no m-
nimo, metade da autorizao para alterao nos gastos com pessoal
para o exerccio, impedindo a autorizao de janelas de gasto com
pessoal na lei oramentria no exerccio de sua criao. Tal critrio
busca evitar que o impacto real ao longo dos exerccios subsequentes
seja subestimado quando de sua autorizao. Outra medida coerente
a atribuio exclusiva a rgos pblicos da Unio da competncia
para estimar o impacto oramentrio e financeiro de proposies
que criem gastos ou reduzam receitas da Unio.
Alvissareira mostra-se a sano na lei oramentria para o exer-
ccio financeiro de 2009, Lei n 11.897, de 30/12/2008, na Reserva de
Contingncia (90.000.0999.0E61.0001), de dotao especfica para
a compensao de projetos de lei que fixem desoneraes de recei-
tas sujeitos a deliberao de rgo colegiado do Poder Legislativo,
durante o exame de compatibilidade oramentrio-financeira, com
dotao de R$ 94 milhes. Ainda que se reconhea ser o valor muito
aqum do necessrio, representa um marco de incipiente conexo
entre os processos legislativo ordinrio e o processo oramentrio.
292
Como analisado neste estudo, o equilbrio fiscal de longo prazo
passa necessariamente pelo aprimoramento do processo legisla-
tivo no sentido da aproximao de seus procedimentos geradores
de despesas obrigatrias continuadas e de gastos tributrios com o
processo oramentrio.
298
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compensao, que venha a ser consignada na programao da
lei oramentria para 2009, por proposies em exame pela Co-
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310
24. Pagamento de Benefcio de Prestao Continuada Pessoa Por-
tadora de Deficincia LOAS (Lei n 8.742, de 7/12/1993);
25. Pagamento do Seguro-Desemprego (Lei n 7.998, de 11/1/1990);
26. Pagamento do Seguro-Desemprego ao Pescador Artesanal (Lei
n 10.779, de 25/11/2003);
27. Pagamento do Seguro-Desemprego ao Trabalhador Domsti-
co (Lei n 10.208, de 23/3/2001);
28. Transferncia de Renda Diretamente s Famlias em Condies
de Pobreza e Extrema Pobreza (Lei n 10.836, de 9/1/2004);
29. Pessoal e Encargos Sociais;
30. Sentenas judiciais transitadas em julgado, inclusive as consi-
deradas de pequeno valor;
31. Servio da dvida;
32. Transferncias a Estados e Distrito Federal da Cota-Parte do
Salrio-Educao (art. 212, 5, da Constituio);
33. Transferncias constitucionais ou legais por repartio de
receita;
34. Transferncias da receita de concursos de prognsticos (Lei n
9.615, de 24/3/1998 Lei Pel);
35. Auxlio-Alimentao (art. 22 da Lei n 8.460, de 17/9/1992);
36. Auxlio-Transporte (Medida Provisria n 2.165-36, de
23/8/2001);
37. Subveno econmica aos consumidores finais do sistema el-
trico nacional interligado (Lei n 10.604, de 17/12/2002);
38. Subsdio ao gs natural utilizado para gerao de energia ter-
meltrica (Lei n 10.604, de 17/12/2002);
39. Contribuio ao Fundo Garantia-Safra (Lei n 10.700, de
9/7/2003);
40. Complemento da atualizao monetria dos recursos do Fun-
do de Garantia do Tempo de Servio FGTS (Lei Comple-
mentar n 110, de 29/6/2001);
41. Manuteno da polcia civil, da polcia militar e do corpo de
bombeiros militar do Distrito Federal, bem como assistncia
financeira a esse ente para execuo de servios pblicos de
sade e educao (Lei n 10.633, de 27/12/2002);
42. Incentivo Financeiro aos Estados, Distrito Federal e Munic-
pios para Execuo de Aes de Mdio e Alto Risco Sanitrio
Inseridos na Programao Pactuada de Vigilncia Sanitria
(Lei n 8.142, de 28/12/1990);
312
59. Ressarcimento s Empresas Brasileiras de Navegao (Leis
nos 9.432, de 8/1/1997, 10.893, de 13/7/2004, e 11.482, de
31/5/2007);
60. Assistncia Pr-Escolar (Lei n 8.069, de 13/7/1990, e Decreto
n 977, de 10/9/1993);
61. Assistncia mdica e odontolgica a servidores, ativos e inati-
vos, e dependentes (Lei n 8.112, de 11/12/1990, e Decreto no
4.978, de 3/2/2004);
62. Financiamentos no mbito dos Fundos Constitucionais de Fi-
nanciamento do Norte FNO, do Nordeste FNE e do Cen-
tro-Oeste FCO (Lei n 7.827, de 27/9/1989); e
63. Assistncia jurdica integral e gratuita ao cidado carente (art.
5, inciso LXXIV, da Constituio).
314
te 50, excluda a arrecadada pelo Fundo de Compensao das
Variaes Salariais FCVS), das provenientes de doaes e
convnios e outras tambm consideradas primrias.
J as receitas no primrias (financeiras) so aquelas que no
contribuem para o resultado primrio ou no alteram o endi-
vidamento lquido do governo (setor pblico no financeiro)
no exerccio financeiro correspondente, uma vez que criam
uma obrigao ou extinguem um direito, ambos de nature-
za financeira, junto ao setor privado interno e/ou externo.
So adquiridas junto ao mercado financeiro, decorrentes da
emisso de ttulos, da contratao de operaes de crdito
por organismos oficiais, das receitas de aplicaes financeiras
da Unio (juros recebidos, por exemplo), das privatizaes e
outras mais. As fontes de recursos relativas a essas receitas
encontram-se discriminadas no Anexo I.
III. Despesas
Do mesmo modo que as receitas, as despesas tambm podem
ser classificadas em primrias e no primrias (financeiras).
Consideram-se como despesas financeiras, com cdigo identi-
ficador 0 (inciso I do 4 do art. 7), aquelas que no pres-
sionam o resultado primrio ou no alteram o endividamento
lquido do governo (setor pblico no financeiro) no exerc-
cio financeiro correspondente, uma vez que criam um direito
ou extinguem uma obrigao, ambas de natureza financeira,
junto ao setor privado interno e/ou externo. Essas despesas
correspondem principalmente a:
pagamento de juros e amortizao de dvidas;
concesso de emprstimos e financiamentos;
aquisio de ttulos de crdito;
aquisio de ttulos representativos de capital j integrali-
zado; e
para fins de programao oramentria, as reservas de con-
tingncia, com exceo do montante de no mnimo 1% da Re-
ceita Corrente Lquida RCL, considerado primrio, confor-
me determinado pelo art. 13 da LDO-2009.
No PLO-2009, as referidas despesas so representadas pelos
grupos de despesa 2 e 6, referentes, respectivamente, a
pagamento de juros e amortizao de dvidas e s reservas de
contingncia ( exceo de sua parcela primria). Nos GNDs
316
ANEXO II DESPESAS FINANCEIRAS DE PESSOAL E OCC
DESPESAS FINANCEIRAS DE PESSOAL E OCC
R$ 1,00
rgo / GND PLO 2009
Ao
318
0461 Concesso de Emprstimos para Liquidao de Sociedades Segura- 5 2.847.600
doras, de Capitalizao e Entidades de Previdncia Complementar
Aberta (Lei n 10.190, de 2001 Art. 3)
0505 Financiamento a Projetos de Desenvolvimento de Tecnologias nas 5 25.000.000
Telecomunicaes
0569 Financiamento Complementar de Incentivo Produo Naval e da 5 225.956.734
Marinha Mercante
0579 Concesso de Financiamento a Estudantes do Ensino Superior 5 1.277.868.284
No-Gratuito
09HX Financiamento de Embarcaes Pesqueiras (Profrota Pesqueira) 5 6.763.302
Total 52.461.782.596
320
2.6.2. PL n 4.533, de 2004 174 174 4.548.033 9.096.065
2.7. Justia do Trabalho 7.316 3.380 61.024.388 238.809.353
2.7.01. Cargos e funes vagos - 531 11.371.423 42.017.761
2.7.02. PL n 4.942, de 2001 240 240 5.113.660 19.480.123
2.7.03. PL n 6.600, de 2002 2 2 41.679 158.771
2.7.04. PL n 6.778, de 2002 130 130 1.299.846 4.951.669
2.7.05. PL n 2.334, de 2003 58 58 575.311 2.191.604
2.7.06. PL n 2.549, de 2003 9 9 55.783 212.500
2.7.07. PL n 2.550, de 2003 1.005 1.005 12.036.738 53.495.276
2.7.08. PL n 5.357, de 2005 28 30 426.974 1.626.526
2.7.09. PL n 5.471, de 2005 141 141 10.313.511 39.288.583
2.7.10. PL n 552, de 2007 539 539 8.337.324 31.760.441
2.7.11. PL n 1.353, de 2007 147 147 2.656.654 10.120.332
2.7.12. PL n 1.354, de 2007 98 98 1.590.661 6.059.508
2.7.13. PL n 1.355, de 2007 11 11 131.509 500.972
2.7.14. PL n 1.651, de 2007 334 334 5.240.736 19.964.208
2.7.15. PL n 1.652, de 2007 12 12 239.414 912.031
2.7.16. PL n 1.653, de 2007 93 93 1.593.165 6.069.048
2.7.17. PL n 4.858, de 2005 * 962 - -
2.7.18. PL n 5.238, de 2005 * 1.351 - - -
2.7.19. PL n 7.508, de 2006 * 215 - - -
2.7.20. PL n 971, de 2007 * 1.023 - - -
2.7.21. PL n 972, de 2007 * 918 - - -
2.8. Justia do Distrito Federal e
2.669 801 29.459.085 117.836.340
Territrios
2.8.1. PL n 3.248, de 2004 2.669 801 29.459.085 117.836.340
3. Ministrio Pblico da Unio - 2.295 55.657.041 205.778.144
3.1. Provimento de Cargos e
- 2.295 55.657.041 205.778.144
funes vagos
4. Poder Executivo, sendo: 13.375 40.032 515.862.706 2.165.628.023
4.1. Criao e provimento de
7.501 28.586 317.399.781 1.758.524.586
cargos e funes
* Referem-se a projetos de leis de ratificao da criao de cargos e funes comissionadas efetivada por ato
administrativo, cujas despesas j vm compondo a folha de pagamento dos Tribunais Regionais do Trabalho
ao longo dos ltimos anos, no implicando em acrscimos de despesa.
** Os recursos oramentrios para o provimento de cargos efetivos mediante a substituio de pessoal tercei-
rizado no configuram ao especfica e sero oriundos de remanejamento de Outras Despesas Correntes e
Capital para Pessoal e Encargos Sociais, medida que essas substituies forem sendo efetivadas.
322
AUTORIZAES ESPECFICAS DE QUE TRATA O ART. 169, 1, INCISO II,
DA CONSTITUIO, RELATIVAS A DESPESAS DE PESSOAL
E ENCARGOS SOCIAIS em R$ 1,00
324
de Pessoal j aprovadas que tero impacto no exerccio de 2009, no
montante de R$ 1,7 bilho.
Dessa maneira, o saldo da margem de expanso estimado em,
aproximadamente, R$ 7,0 bilhes, conforme demonstrado no qua-
dro a seguir:
Discriminao 2009
1. Arrecadao efeitos quantidade e legislao 28.813
2. Transferncias Constitucionais 6.893
3. Saldo (1-2) 21.920
4. Saldo j utilizado 14.905
4.1. Impacto do aumento real do salrio mnimo 5.589
4.2. Crescimento vegetativo dos gastos sociais 7.589
4.3. Reestruturaes de Pessoal j aprovadas 1.727
5. Margem de Expanso (3-4) 7.015
NORMA INTERNA
326
I quanto ao plano plurianual, ao do perodo em cur-
so, bem como, em seu ltimo ano, ao aprovado
para o perodo seguinte;
II quanto s diretrizes oramentrias, lei que disci-
plina o oramento em execuo e, se j tiver sido
promulgada, que normatiza o exerccio financei-
ro subsequente;
III quanto ao oramento anual, ao que estiver em
execuo, suas alteraes e, quando for o caso, sua
projeo para exerccios futuros.
Art. 2 incompatvel ou inadequada a proposio que con-
flite com qualquer dos instrumentos ou normas re-
feridos no artigo anterior, observadas as questes de
hierarquia e reserva legal.
1 Nos casos em que houver adequao com a lei ora-
mentria anual, entender-se- que a proposio com-
patvel com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
oramentrias, ressalvado o disposto no pargrafo ni-
co do art. 4.
2 A previso de vigncia em exerccio futuro de norma
que conceda ou amplie incentivo, iseno ou benefcio
de natureza tributria ou financeira no sana eventual
incompatibilidade ou inadequao oramentria e fi-
nanceira da proposio em exame.
328
Art. 9 Quando a matria no tiver implicaes oramentria
e financeira deve-se concluir no voto final que comisso
no cabe afirmar se a proposio adequada ou no.
Art. 10. Nos casos em que couber tambm comisso o
exame do mrito da proposio, e for constatada a sua
incompatibilidade ou inadequao, o mrito no ser
examinado pelo relator, que registrar o fato em seu
voto.
Art. 11 Esta norma interna entra em vigor na data de sua
publicao.
NORMA INTERNA
330
Art. 6 A smula poder ser revogada desde que observado o
rito fixado nesta norma.
Art. 7 Esta norma interna entra em vigor na data de sua pu-
blicao.
332
PARECER: pela incompatibilidade e inadequao financeira e or-
amentria.
RESULTADO: aprovado, unanimemente, o parecer.
334
Autoriza a Unio a conceder indenizao a Jos Pereira Ferreira,
no valor de R$ 52.000,00, por haver sido submetido condio de
escravo e sofrido leses corporais.
Participao (%)
Recei-
Tributo Previso 2009 (R$) ta Total
PIB Admi- dos
nistra- Gastos
da
I. Imposto sobre Importao 3.624.692.860 0,11 0,67 3,56
1. Zona Franca de Manaus e Amaznia Ocidental
2.256.801.567 0,07 0,42 2,21
(Inclusive Bagagem)
2. reas de Livre Comrcio 6.080.254 0,00 0,00 0,01
3. Mquinas e Equipamentos Aquisies do CNPq 169.288.000 0,01 0,03 0,17
4. Embarcaes e Aeronaves 213.011.172 0,01 0,04 0,21
5. Empresas Montadoras 725.804.360 0,02 0,13 0,71
6. PADIS Programa de Apoio ao Desenvolvimento
ni ... ... ...
Tecnolgico da Indstria de Semicondutores
7. PATVD Programa de Apoio ao Desenvolvimento
Tecnolgico da Indstria de Equipamentos para a ni ... ... ...
TV digital
8. Evento Esportivo, Cultural e Cientfico 52.017.507 0,00 0,01 0,05
9. REPORTO 201.690.000 0,01 0,04 0,20
336
1.4 Aposentadoria p/ molstia grave ou acidente de
2.041.003.739 0,06 0,38 2,00
trabalho
1.5 Caderneta de poupana 910.634.093 0,03 0,17 0,89
1.6 Fundo de Investimento em Participaes em
0 0,00 0,00 0,00
Infraestrutura
2. Dedues do Rendimento Tributvel 4.411.355.019 0,14 0,82 4,33
2.1 Despesas Mdicas 3.103.810.898 0,10 0,57 3,04
2.2 Despesas com Educao 1.307.544.122 0,04 0,24 1,28
3. Dedues do Imposto Devido 298.790.148 0,01 0,06 0,29
3.1 Programa Nacional de Apoio Cultura 3.861.619 0,00 0,00 0,00
3.2 Atividade Audiovisual 974.710 0,00 0,00 0,00
3.3 Fundos de Direitos da Criana e do Adolescente 48.041.044 0,00 0,01 0,05
3.4 Incentivo Formalizao do Emprego Domstico 221.405.999 0,01 0,04 0,22
3.5 Incentivo ao Desporto 24.506.775 0,00 0,00 0,02
II.b) Pessoa Jurdica 24.885.551.078 0,78 4,61 24,41
1. Desenvolvimento Regional 5.061.111.146 0,16 0,94 4,96
1.1 SUDENE 2.493.859.905 0,08 0,46 0,45
1.2 SUDAM 2.567.251.241 0,08 0,48 0,52
2. Fundos de Investimentos 519.765.897 0,02 0,10 0,51
2.1 FINOR 455.760.437 0,01 0,08 0,45
2.2 FINAM 60.569.686 0,00 0,01 0,06
2.3 FUNRES 3.435.773 0,00 0,00 0,00
3. Desenvolvimento de Empreedimentos Tursticos 0 0,00 0,00 0,00
4. Programa de Alimentao do Trabalhador 489.991.852 0,02 0,09 0,48
5. Programa Nac. de Apoio Cultura e Atividade
1.153.803.880 0,04 0,21 1,13
Audiovisual
5.1 Apoio Cultura 1.034.205.735 0,03 0,19 1,01
a) Deduo do IR Devido 913.668.555 0,03 0,17 0,90
b) Deduo como Despesa Operacional 120.537.180 0,00 0,02 0,12
5.2 Atividade Audiovisual 119.598.144 0,00 0,02 0,12
a) Deduo do IR Devido 63.644.643 0,00 0,01 0,06
b) Deduo como Despesa Operacional 55.953.501 0,00 0,01 0,05
6. Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente 213.321.293 0,01 0,04 0,21
7. Microempresas e Empresas de Pequeno Porte
7.760.874.357 0,24 1,44 7,61
Simples Nacional
8. PDTI/PDTA 1.743.896 0,00 0,00 0,00
9. Doaes a Instituies de Ensino e Pesquisa 12.157.550 0,00 0,00 0,01
10. Doaes a Entidades Civis sem fins Lucrativos 109.492.365 0,00 0,02 0,11
11. Horrio Eleitoral Gratuito 669.304.806 0,02 0,12 0,66
12. Assistncia Mdica, Odont. e Farmacutica a
2.328.723.397 0,07 0,43 2,28
Empregados
338
6.1 Empreendimentos Industriais nas reas de
0,00 0,00 0,00
atuao da ADENE e ADA
6.2. Montadoras e Fabricantes de veculos automoto-
1.057.321.000 0,03 0,20 1,04
res instalados nas regies NO, NE e CO
7. Transporte Autnomo Txi 169.814.436 0,01 0,03 0,17
8. Automveis para Portadores de Deficincia Fsica 27.445.674 0,00 0,01 0,03
9. Informtica 3.268.811.198 0,10 0,61 3,21
10. Pesquisa tecnolgica e desenvolvimento de
inovao tecnolgica de produtos
11. PADIS Programa de Apoio ao Desenvolvimento
ni ... ... ...
Tecnolgico da Indstria de Semicondutores
12. PATVD Programa de Apoio ao Desenvolvimento
Tecnolgico da Indstria de Equipamentos para a ni ... ... ...
TV digital
13. REPORTO ni ... ... ...
III. Vinculado Importao 2.801.941.827 0,09 0,52 2,75
b) 1. Zona Franca de Manaus e Amaznia Ocidental
2.444.288.939 0,08 0,45 2,40
(inclusive bagagem)
0,00 0,00 0,00
2. reas de Livre Comrcio 4.944.102 0,00 0,00 0,00
3. Mquinas e Equipamentos Aquisies do CNPq 88.289.000 0,00 0,02 0,09
4. Embarcaes e Aeronaves 240.380.620 0,01 0,04 0,04
5. PDTI/PDTA 0 0,00 0,00 0,00
6. PADIS Programa de Apoio ao Desenvolvimento
n.i ... ... ...
Tecnolgico da Indstria de Semicondutores
7. PATVD Programa de Apoio ao Desenvolvimento
Tecnolgico da Indstria de Equipamentos para a n.i ... ... ...
TV digital
8. Evento Esportivo, Cultural e Cientfico 24.039.166 0,00 0,00 0,02
9. REPORTO n.i ... ... ...
IV. Imposto sobre Operaes Financeiras 1.144.431.702 0,04 0,21 1,12
1. PDTI/PDTA 0 0,00 0,00 0,00
2. Operaes de crdito com fins habitacionais 773.756.466 0,02 0,14 0,76
3. Operaes crdito recursos Fundos Constitucio-
321.798.176 0,01 0,01 0,32
nais
4. Operaes crdito aquisio automveis destinados: 48.877.059 0,00 0,01 0,05
4.1 Transporte autonmo de passageiros (TAXI) 48.877.059 0,00 0,01 0,04
4.2 Pessoas portadoras de deficincia fsica 8.287.574 0,00 0,00 0,00
5. Desenvolvimento Regional ni ... ... ...
6. Seguro Rural ni ... ... ...
V. Imposto s/ Propriedade Territorial Rural 27.204.648 0,00 0,01 0,03
VI. Contribuio Social para o PISPASEP 5.651.385.134 0,18 1,05 5,54
1. Microempresas e Empresas de Pequeno Porte
2.444.414.291 0,08 0,45 2,40
Simples Nacional
2. Embarcaes e Aeronaves 5.974.578 0,00 0,00 0,01
340
a) Associao Civil 280.566.149 0,01 0,05 0,28
b) Cultural 23.436.369 0,00 0,00 0,02
c) Previdncia Privada Fechada 547.364.822 0,02 0,10 0,54
d) Filantrpica 192.092.814 0,01 0,04 0,19
e) Recreativa 42.295.230 0,00 0,01 0,004
f) Cientfica 28.635.525 0,00 0,01 0,03
6. PROUNI 86.021.879 0,00 0,02 0,08
VIII. Contribuio p/ Financiamento da Seguridade
29.418.538.714 0,92 5,45 28,85
Social
1. Microempresas e Empresas de Pequeno Porte
10.055.628.408 0,32 1,86 9,86
Simples Nacional
2. Embarcaes e Aeronaves 36.624.870 0,00 0,01 0,04
3. Medicamentos 4.174.652.815 0,13 0,77 4,09
4. Termoeletricidade 203.908.182 0,01 0,04 0,20
5. Entidades Sem Fins Lucrativos 4.721.036.612 0,15 0,87 4,63
5.1 Imunes 2.006.158.805 0,06 0,37 1,97
a) Educao 1.006.339.503 0,03 0,19 0,99
b) Assistncia Social 999.819.302 0,03 0,19 0,98
5.2 Isentas 2.714.877.807 0,09 0,50 2,66
a) Associao Civil 716.851.312 0,02 0,13 0,70
b) Cultural 59.880.323 0,00 0,01 0,06
c) Previdncia Privada Fechada 1.266.116.451 0,04 0,23 1,24
d) Filantrpica 490.800.427 0,02 0,09 0,48
e) Recreativa 108.065.037 0,00 0,02 0,11
f) Cientfica 73.164.256 0,00 0,01 0,07
6. PROUNI 219.787.374 0,01 0,04 0,22
7. Agricultura e Agroindstria 5.364.962.326 0,17 0,99 5,26
8. Livros Tcnicos e Cientficos 120.660.642 0,00 0,02 0,12
9. Informtica Programa de Incluso Digital Com-
1.098.841.720 0,03 0,20 1,08
putador para Todos
10. Biodiesel ni ... ... ...
11. Bens Novos Destinados ao Ativo Imobilizado de PJ
7.338.886 0,00 0,00 0,01
Importadora Estabelecida na Zona Franca de Manaus
12. Extenso do RECAP aos Estaleiros ni ... ... ...
13. Mercadorias Zona Franca de Manaus 471.847.502 0,01 0,09 0,46
14. Importao de matrias-primas, produtos
intermedirios e materiais de embalagem Zona ni ... ... ...
Franca de Manaus
15. Matrias-primas, produtos intermedirios e
materiais de embalagem, produzidos na Zona Franca ni ... ... ...
de Manaus
16. PADIS Programa de Apoio ao Desenvolvimento
ni ... ... ...
Tecnolgico da Indstria de Semicondutores
342
Deputados
Cmara dos
TEMAS DE INTERESSE
DO LEGISLATIVO
Eber Zoehler Santa Helena
Competncia parlamentar
para gerao e controle de
despesas obrigatrias de
carter continuado e de
Braslia | 2009
gastos tributrios