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TESIS DOCTORAL
PRESENTADA POR
Director
Madrid, 2012
Facultaddecienciaspolticasysociologa
InstitutoUniversitariodeInvestigacinOrtegayGasset
Arreglosinstitucionalesderendicindecuentasparaelcontrol
delacorrupcinenColombia
TesisparaoptaralttulodedoctoraenGobiernoyAdministracinPblica
Presentadapor
CarolinaIsazaEspinosa
Bajoladireccindeldoctor
ManuelVilloriaMendieta
Madrid,octubrede2011
CarolinaIsazaE. 2
Tesisdedoctorado
Arreglosinstitucionalesderendicindecuentasparaelcontrol
delacorrupcinenColombia
Contenido
Listadesiglasyacrnimos ........................................................................................................ 4
Introduccin .............................................................................................................................. 6
a) Justificacin ................................................................................................................... 7
b) PlanteamientoTerico ................................................................................................ 12
c) Objetivosdeinvestigacin .......................................................................................... 14
d) Metodologa ................................................................................................................ 15
e) Desarrollo .................................................................................................................... 20
ParteI.Marcoterico ................................................................................................................. 22
Captulo1.Calidaddelademocracia ...................................................................................... 22
a) Quseentiendepordemocraciahoy? ..................................................................... 24
b) Unabuenademocracia ............................................................................................... 29
Captulo2.Rendicindecuentas............................................................................................ 34
a) Rendicindecuentasvertical(electoral).................................................................... 35
b) Rendicindecuentashorizontal................................................................................. 42
c) Teorasderendicindecuentasalternativas ............................................................. 45
Captulo3.Lacorrupcinpblica............................................................................................ 53
a) Discusinsobrelasdefinicionesdelacorrupcin ...................................................... 57
b) Cmomedirlacorrupcin?....................................................................................... 78
Captulo4.Explicacionesdelacorrupcin.............................................................................. 83
a) Nivelmacro ................................................................................................................. 84
b) Nivelmeso................................................................................................................... 95
c) Nivelmicro:individuos.............................................................................................. 106
d) Recapitulacin ........................................................................................................... 122
Captulo5.Propuestasparareducirlacorrupcindesdelaperspectivainstitucional......... 125
a) Teorasinstitucionalistas ........................................................................................... 126
b) Laperspectivainstitucionalaplicada:rendicindecuentasparalaprevencindela
corrupcin ......................................................................................................................... 132
ParteII.Estudiodecaso:Colombia........................................................................................... 141
Captulo6.Antecedentespolticoseinstitucionales ............................................................ 142
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Tesisdedoctorado
a) Origendeltrayectoinstitucional............................................................................... 142
b) Conflictoarmado....................................................................................................... 147
c) Coyunturacrtica:expedicindeunanuevaConstitucin........................................ 155
Captulo7.VeinteaosdeesfuerzosanticorrupcinenColombia ...................................... 161
a) PolticasanticorrupcinenColombiade1990a2010.............................................. 161
b) Normasparaprevenirysancionarlacorrupcin...................................................... 168
c) Recursos .................................................................................................................... 174
d) IndicadoresdecorrupcinparaColombia ................................................................ 176
Captulo8.DiseoinstitucionalderendicindecuentasenColombia................................ 189
a) Rendicindecuentasverticalelectoral .................................................................. 192
b) Rendicindecuentashorizontal............................................................................... 197
c) Rendicindecuentassocial ...................................................................................... 206
d) Rendicindecuentasdiagonal ................................................................................. 214
Captulo9.Funcionamientodelasrelacionesderendicindecuentas............................... 215
a) Relacionesderendicindecuentas.......................................................................... 217
b) Valoracindelarregloinstitucional .......................................................................... 246
Captulo10.Explicacionesinstitucionalesparaelcasocolombiano .................................... 254
Conclusiones ......................................................................................................................... 264
Bibliografa ................................................................................................................................ 273
Anexos ................................................................................................................................... 288
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Tesisdedoctorado
Listadesiglasyacrnimos
ADM19:AlianzademocrticaM19
AH:AccountabilityHorizontal
ANC:AsambleaNacionalCOnstituyente
AUC:AutodefensasUnidasdeColombia
Bacrim:BandasCriminales
BEEPS:BusinessEnvironmentandEnterprisePerformanceSurvey
BERD:BancoEuropeoparalaReconstruccinyelDesarrollo
CICC:ConvencinInteramericanaContralaCorrupcin
CNUCC:ConvencindelasNacionesUnidasContralaCorrupcin
Conpes:ConsejoNacionaldePolticaEconmicaySocial
Convivir:Cooperativasdevigilanciayseguridadprivada
CPI:CorruptionPerceptionIndex
DAFP:DepartamentoAdministrativodelaFuncinPblica
DANE:DepartamentoAdministrativoNacionaldeEstadsticas
DAS:DepartamentoAdministrativodeSeguridad
DIAN:Departamentodeimpuestosyaduanasnacionales
DNP:DepartamentoAdministrativoNacionaldePlaneacin
EIU:EconomistIntelligenceUnit
ELN:EjrcitodeLiberacinNacional
EPL:EjrcitoPopulardeLiberacin
FARC:FuerzasArmadasRevolucionariasdeColombia
FLIP:FundacinparalaLibertaddePrensa
GCR:ndicedeinformacinsobrelacompetitividadglobal
ICGRInternationalCountryRiskGuide
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ITN:ndicedeTransparenciaNacional
LAPOP:LatinAmericanPublicOpinionProject
M19:Movimiento19deabril
Mesicic:MecanismodeseguimientoalaConvencinInteramericanaContralaCorrupcin
NGP:NuevaGestinPblica
NIS:NationalIntegritySystems
OCDE:OrganizacinparalaCooperacinyelDesarrolloEconmico
OEA:OrganizacindeEstadosAmericanos
ONG:organismonogubernamental
ONU:OrganizacindelasNacionesUnidas
OSCE:OrganizacinparalaseguridadylacooperacinenEuropa
PIB:ProductoInternoBruto
PPLC:ProgramaPresidencialdeEficaciayLuchacontralaCorrupcin
PRAP:ProgramadeRenovacindelaAdministracinPblica
Sinergia:Sistemadeevaluacinygestinderesultados
TI:TransparenciaInternacional
UA:UninAfricana
WBI:WorldBankInstitute
WGI:WorldGovernanceIndicators
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Arreglosinstitucionalesderendicindecuentasparaelcontrol
delacorrupcinenColombia
Agradecimientos
Introduccin
excelencia; inspir las revoluciones contra el absolutismo entre los siglos XVI y XVIII,
busca controlar al poder. El inters por este tema se ve actualizado con las olas de
1
Algunos(porejemploenelcontextojurdicocolombiano)prefierendecircontrolsocial,peroesto
puedellevaraconfusinpueselconceptodecontrolsocialprovienedelapsicologayserefiereal
controlqueejerceelgruposocialsobrecadaindividuo,atravsdelosprocesosdesocializaciny
aprendizaje,yqueloempujaalaconformidadconlasnormassocialesdesuentorno.
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Tesisdedoctorado
que daan el buen uso de los recursos pblicos y el inters general, as como a
reciente y una buena parte de ella tiene un perfil marcadamente aplicado, pues consiste
supuesto, en el marco de las ciencias sociales, numerosos estudios se han ocupado del
Est claro que los dos temas rendicin de cuentas y control de la corrupcin estn
democracia. Este trabajo pretende combinar las dos reas temticas, es decir, los
establecido en dicho caso para el control de la corrupcin, dando nfasis al lugar que
a) Justificacin
calidad de la democracia3 y, por el otro, una preocupacin por el buen desempeo del
2
Reseadaenelmarcoterico.
3
Vermarcotericoparaundesarrollodeestostemas.
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Tesisdedoctorado
Estado, buen gobierno o calidad del gobierno. El ideal para una sociedad
democrtica debera ser una alta calidad de la democracia y una alta calidad del
gubernamental.
importantes para el desarrollo econmico y social (The World Bank, 2006), el bienestar,
en las mismas. Son muchos otros sus efectos negativos, pero basta dejar claro que la
democrtica.
Tambin se debe aclarar que la corrupcin no se reduce al sector pblico, ni a los actos
que participan al menos uno, pero por lo general dos o ms individuos, que dan un uso
indebido a los recursos pblicos (en sentido amplio), violando normas explcitas de
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personal)4.
Ntese que esta conceptualizacin no limita la corrupcin a actores del sector pblico,
legal5 ocupa cada vez ms el lugar de la corrupcin ilegal: los lmites entre el lobby, la
influencia indebida y la captura del Estado no estn claros y motivan una revisin del
(que implicara cambiar toda la estructura social y cultural); por el contrario, hay
soluciones en las instituciones pblicas. Esto permite cierto optimismo, ya que las
instituciones se pueden modificar (si bien usualmente no resulta fcil ni rpido hacerlo).
referentes morales previos. Ante todo, debe descansar en una concepcin de la tica
refiere a aquella tica que busca establecer una moral de carcter universal y
bien. La bsqueda de una sociedad justa y las reflexiones que puedan fundamentarla es
lo que estara detrs de una tica pblica. As, de acuerdo al marco conceptual aportado
4
I.e.beneficiostalescomoestatus,amistad,sexo,saldarcompromisosprevios,apoyopolticoparaun
partidooidea,defendercreencias,etc.Estadefinicinseexplicarendetalleenelmarcoconceptual.
5
Parallacorrupcinlegalocurrecuandolasliteseconmicasypolticascometenesasprcticasylas
ocultandelrestodelasociedad,quedndosedentrodeloslmitesdelaleyocambindolasies
necesario.
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por Habermas: Slo son vlidas aquellas normas de accin con las que todas las
En consecuencia, se trata de buscar no una verdad absoluta, sino unos principios justos
personas libres e iguales que son miembros de una sociedad democrtica (Rawls, 1971).
La existencia de una razn pblica comn a todos los individuos (al menos en las
sobre las normas de accin en las que eventualmente estaran de acuerdo todos los
De acuerdo con lo anterior, la tica pblica solo puede alcanzarse en el contexto de una
democracia6, donde los individuos puedan elegir libremente los principios ticos que los
(Habermas, 1996).
Una vez que se parte de este contexto de tica pblica democrtica, se deben considerar
parte de la tica poltica, que se refiere, segn Svara, a los estndares de conducta,
6
OcomomnimounapoliarquaenelsentidodeDahl(1971).
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Tesisdedoctorado
Por ltimo, el buen gobierno o buena gobernanza son trminos que generan bastante
confusin por su uso ambiguo y polismico (Peters, 2007; Grindle, 2008), por lo cual se
prefiere hablar ac de buen desempeo del Estado (que es en todo caso un concepto
intercambiable) (Pharr & Putnam, 2000). Sin embargo, la preocupacin es la misma que
accin del Estado. Un buen desempeo sera entonces el que fuera ms efectivo para
la accin pblica, el buen desempeo tiene algunos requisitos en cuanto a los medios
participacin. Ntese que estos requisitos sirven tanto para mejorar la calidad de la
democracia como para garantizar mejores resultados sociales, puesto que aseguran la
7
EnColombia,DefensordelPueblo.
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contar con mecanismos efectivos para asegurar que las personas que detentan el poder
Por otra parte, los trabajos sobre corrupcin y su prevencin desde la perspectiva
b) PlanteamientoTerico
Como ya se ha mencionado, esta tesis se sita en el rea temtica de los estudios sobre
8
Sepuedetraducircomocontrolycomorendicindecuentas,seutilizaconfrecuencialapalabraen
inglsdebidoalafaltadeuntrminoenespaolquerecojaesasdosdimensionesalavez.Enadelante
seutilizarrendicindecuentas,apesardelaslimitacionesquetieneestatraduccin.Porejemplo,
Schedler(2004)afirmaquerendicindecuentasnotienelaconnotacindeobligatoriedadquetiene
accountability.JohnSudarskyinventlapalabraacontabilidadcomotraduccin,peroporahoranoha
sidorecogidaporotrosautores(Sudarsky,2009).
9
Vaseelcaptulo5.
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Tesisdedoctorado
una parte fundamental del diseo institucional para controlar la corrupcin pblica.
Desde este punto de partida, se abordar el estudio del caso de Colombia entre 1990 y
Para este caso, se demostrar que ha existido en Colombia una inversin de esfuerzos
realizados. Bajo esa constatacin de una gran actividad con escasos resultados, se
para reducir la corrupcin en Colombia durante los ltimos 20 aos no ha sido efectivo?
correspondan con los esfuerzos realizados por el gobierno entre 1990 y 2010.
Se demostrar que el arreglo de rendicin de cuentas tiene unas fallas y se apoyar esta
mecanismos causales que conducen a una configuracin determinada del fenmeno que
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Tesisdedoctorado
Dentro del neoinstitucionalismo, hay varios elementos de inters que pueden explicar el
fracaso de instituciones formales orientadas a objetivos sociales dados (en este caso, de
contextos de poder en los que los actores intentan cambiar elementos de las
instituciones que no les convienen y mantener aquellos que les convienen (Thelen &
Mahoney, 2010), aunque estos esfuerzos llevan solo a cambios graduales con
exitoso y se mostrara cmo, por ende, los esfuerzos anticorrupcin han estado mal
c) Objetivosdeinvestigacin
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Tesisdedoctorado
d) Metodologa
El mtodo elegido para esta tesis es el estudio de caso. Para demostrar la hiptesis y
cumplir con los objetivos planteados se utilizarn tres tipos de evidencia (triangulacin
internacionales).
mientras que las interpretaciones sobre estas normas y su funcionamiento, as como las
datos y el enfoque en las visiones de los participantes (Creswell, 2007). Este tipo de
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Tesisdedoctorado
Dentro de los mtodos cualitativos, se prefiere el estudio de caso por su utilidad para
aadir a la variedad de las experiencias humanas. El caso puede ir del nivel ms macro a
prximo a lo macro, pero es un caso en tanto se maneja como un fenmeno para el cual
se reporta solo una medida en cada variable pertinente (Gomm, Hammersley, & Foster,
2000).
Se elige como caso Colombia porque es un pas interesante en trminos del diseo
esto, las instituciones democrticas han sido progresivamente fortalecidas y han podido
un caso exitoso en temas de lucha contra la corrupcin (p. ej. el Banco Mundial
afirmaba que Colombia era el caso ms esperanzador en la regin para los tipos
10
Vaseelcap.3.
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Tesisdedoctorado
Para abordar este estudio de caso, la tcnica elegida para recoleccin de la informacin
Estas tienen la ventaja de permitir que con cada interlocutor el nfasis de las preguntas
se haga en los temas en los cuales ste se siente ms fuerte o de los cuales tiene mayor
informacin. Las preguntas abiertas logran este mismo objetivo, que el entrevistado
encuestas a ciudadanos en general o a otro tipo de pblicos, dado que estas otras ya son
conozca el diseo institucional colombiano y tenga criterios para analizar los temas del
comparten del problema que se estudia (Bonilla & Rodrguez, 2005, pg. 70).
expertos, de una lista de quince funcionarios pblicos de niveles medio y alto de la rama
11
Vase,porejemplo,CostasPrez,SolOll,ySorrib(2011)yVilloriayJimnez(2012).
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ejecutiva (nivel central), los organismos de control y la rama judicial, as como algunos
reemplazar algn nombre por otro, por motivos de disponibilidad para la entrevista,
pero se logr incluir a las organizaciones de mayor inters para este estudio. Al llegar a
necesario suspender la indagacin adicional del mismo para evitar datos en exceso, los
datos cualitativos que son de por s voluminosos. (Bonilla & Rodrguez, 2005, pg.
78).
entrevistas para aclarar algunos temas que haban quedado poco cubiertos en las
Los entrevistados fueron: cinco funcionarios del gobierno nacional (rama ejecutiva),
todos ellos que ocupaban o haban ocupado cargos relacionados con los temas objeto de
esta tesis y cuatro de ellos de niveles directivos; una persona de una entidad financiera
descentralizada, que funciona con una lgica ms cercana al sector privado; tres
organizaciones de la sociedad civil relacionadas con los temas de esta tesis12. La lista
12
Nosehicieronentrevistasamiembrosdelaramalegislativa,debidoalasextremasdificultadesde
obtenercitasconloscongresistas.
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asegur a los entrevistados que solo se utilizaran estas entrevistas para fines
gobiernos de Alvaro Uribe y de Juan Manuel Santos; algunos tienen un largo recorrido
en el sector pblico que cruza varios gobiernos. Si bien el marco temporal de la tesis es
momento presente.
Para el diseo de las entrevistas se utiliz la propuesta de Bovens et al. (2008) como
Se debe sealar que este temario es relativamente largo, pero dado que se trata de una
gua, no todas las preguntas se hicieron a todos los entrevistados (la duracin de las
aproximadamente dos de los cuatro temas, dando un trato marginal a los otros dos,
hacia unos temas u otros. Sin embargo, al final se cuenta con suficientes respuestas
sobre todos los temas para hacer un anlisis relevante y revelador sobre el problema.
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permiti codificar los temas y hacer un anlisis por categoras que facilit el uso de la
de rendicin de cuentas se trabaj para todos los aos en que se encontraba disponible;
en la mayora de los casos estos datos existen desde mediados de los aos 90, as que se
tiene al menos una parte del periodo de estudio cubierta por estos. A principios del
periodo (1990-1995) no hay prcticamente ningn indicador, esta falencia se cubre con
Con los tres tipos de evidencia se hace una triangulacin que permite obtener
e) Desarrollo
marco terico, con un desarrollo de las teoras, conceptos y enfoques de referencia para
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ParteI.Marcoterico
desde el que definir los dficits institucionales y ticos que expresa la corrupcin. Es
rgimen.
Posteriormente, se procura realizar una definicin de la corrupcin que sirva a los fines
de este texto y se analizan las variables que podran explicarla. Finalmente, se da una
tericas para configurar una propuesta que, evitando contradicciones internas, est
suficientemente compensada.
Captulo1.Calidaddelademocracia
ha estudiado sobre la forma en que los pases llegan a ser democrticos y sobre los casos
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malo de los sistemas de gobierno que se ha inventado hasta ahora13, resulta importante
sino a fortalecer y perfeccionar las instituciones democrticas cada vez ms. Para
autores como Dahl (1998), la democracia como tal es un ideal inalcanzable, pero las
poliarquas del mundo real se pueden acercar cada vez ms a ese ideal y es
Sobre las razones por las cuales la democracia es moralmente superior a otras formas de
nica y exclusivamente a aquellas leyes que ellos se han dado a s mismos, como
2004)14. El segundo es que la democracia est basada por definicin en una constitucin
basada en los derechos humanos y que estos son la fundamentacin ltima de cualquier
la pregunta por la calidad refleja una visin ms ambiciosa de la democracia que las
anteriores y pretende examinar la medida en que los pases que han logrado alcanzar la
perfecta.
13
FrasedeWinstonChurchill:Democracyistheworstformofgovernment,exceptforallthoseother
formsthathavebeentriedfromtimetotime."(discursoenlaCmaradelosComunesel11de
noviembrede1947).
14
VertambinHabermas(1996;1999)yRawls(1995).
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Tesisdedoctorado
Latina, se empez a estudiar cmo los pases hacan una transicin desde el
diferencias hay entre ellos y estudiar grados y matices dentro de la forma en que
funcionan las instituciones democrticas en cada uno de ellos, as como estudiar los
cambios en un mismo rgimen a lo largo del tiempo; en los trminos de moda, estudiar
la calidad de la democracia.
a) Quseentiendepordemocraciahoy?
concepto que se presta fcilmente a discusin. Para empezar, se debe anotar que la
15
Sinembargo,todavanosonlamayora.SegnelndicededemocraciadelEconomistIntelligence
Unit,solo26paseserantotalmentedemocrticosen2010yotros53erandemocraciasconfallos.Entre
losdossuman47,3%delospasesdelmundo(excluyendomicroestados)yel49,5%delapoblacindel
mundo.Losotrospasessonregmeneshbridosoautoritarios(EconomistIntelligenceUnit,2010).
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Tesisdedoctorado
cierto tipo de actividades polticas (es democrtico aquel pas que cuenta con
expectativas.
Tilly (2007), quien propone esta acertada categorizacin, considera que el ltimo tipo de
particular de relacin entre el Estado y los ciudadanos sostenido a lo largo del tiempo.
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Tesisdedoctorado
de elecciones.
En el otro extremo, un rgimen puede ser relativamente democrtico pero tener muy
baja capacidad y escasos recursos, por lo cual medirlo con el rasero de los resultados
puede resultar injusto e incluso frustrante para los demcratas que hayan apoyado los
Dahl, 1971).
Sin embargo, Tilly seala algunas diferencias con Dahl, en la medida en que no le
la poblacin que tiene derechos de ciudadana), igualdad (entre todos los ciudadanos,
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Tesisdedoctorado
democratizacin y la capacidad del Estado, lo cual resulta muy til para separar la
subjetivas sobre la misma que internarse en la discusin sobre el performance (Pharr &
Putnam, 2000).
en particular, estos dos aspectos son relevantes para examinar la capacidad de controlar
la corrupcin y hacer que los ciudadanos y los funcionarios pblicos cumplan con las
capacidad de coercin.
modifica y las combina de una forma original y tambin problemtica. Por un lado, se
apropia de las ideas griegas de la polis, en particular los conceptos de isegora (igualdad
de todos los ciudadanos para participar en el debate pblico) e isonoma (igualdad ante
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Tesisdedoctorado
Por otro lado, combina estas con la tradicin republicana (de Aristteles a Maquiavelo a
70).
Los ltimos dos elementos que alimentan la democracia moderna son las instituciones
y preferencias muy variadas sobre mltiples temas y a las decisiones por mayora, que
logran en mayor o menor medida establecer un balance entre todos estos elementos de
las diferentes tradiciones. Las corrientes actuales que se preocupan por estudiar la
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Tesisdedoctorado
b) Unabuenademocracia
creciente por los defectos y problemas de los sistemas democrticos (O'Donnell, 1992;
Vargas-Machuca, 2006; Pharr & Putnam, 2000) es uno de los factores que ha llevado a
democrtico.
El Journal of Democracy dedic una edicin en 2004 (vol. 15 nm. 4) a este tema, y
dimensiones: los procedimientos, los contenidos y los resultados (Diamond & Morlino,
2004). Para los diferentes autores, hay al menos ocho componentes que debe tener una
2004)17.
16
Involucrarendicindecuentasdelosgobernantesycontroldelosciudadanossobrelospolticos.
17
Estetemayelsiguientesetratarnextensamentemsadelanteenestecaptulo.
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de su propsito. Las cortes y los organismos de control son ejemplos de este tipo
leyes escritas que se hagan cumplir para todos por igual sin privilegios ni
liberalismo poltico siguen siendo ideales sin alcanzar plenamente, por lo cual es
factible aumentarlos cada vez ms, dar ms libertades y derechos a todos por
ciudadanos18.
preferencias de los ciudadanos, es decir, que estos los puedan expresar y que los
grados, y por supuesto cuando todos los adultos (y algunos dicen hoy que
18
FreedomHouseidentifica89pasesdelmundoquesonconsideradoslibresdeacuerdoconunaserie
delibertadesyderechoscivilesypolticosquesedeberanreconoceratodoslosindividuos(Freedom
House,2011).
CarolinaIsazaE. 31
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A estos criterios principales se puede agregar otros que se refieren a una mayor calidad
todos los tipos de intereses que pueden sostener los ciudadanos de Estados pluralistas y
la toma de decisiones mayoritarias que no afecten indebidamente a las minoras son por
muy bien en todas las otras dimensiones, dejan mucho que desear en trminos de
deliberativa.
19
Eltemadelacorrupcinconstituyeelmarcoconceptualquesedesarrollaenlasegundapartedeeste
captulo.
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Tesisdedoctorado
y la participacin pblica inclusiva, sin coercin. Los acuerdos son por mayora, pero en
los temas de equidad, por consenso para no perjudicar a los que estn ya en desventaja.
Por su parte, James Fishkin (1995) contempla la deliberacin como una de las tres
condiciones para que exista democracia; las otras dos son la igualdad poltica y la no
un voto que ha sido sopesado y discutido que uno que no lo ha sido (impulsivo,
los argumentos de los dems y estar dispuesto a cambiar de punto de vista como
consecuencia del debate. Implica sin embargo que no haya grandes diferencias en
participantes, lo cual por supuesto no se cumple del todo en las situaciones fcticas.
Tampoco funciona a gran escala por los costos y el nmero de actores y preferencias
Esto se relaciona con la defensa de la tradicin republicana (Maz, 2006; Rosales, 1998;
CarolinaIsazaE. 33
Tesisdedoctorado
2006).
resultados de la democracia tienen algunos puntos a su favor y han logrado insertar sus
obtencin de resultados sociales deseables para los ciudadanos que otros regmenes
alternativos.
As, una de las visiones de una democracia de buena calidad (si bien ha sido criticada
pues se refiere a temas que van ms all de la democracia) se centra en los indicadores
los temas polticos, y las grandes desigualdades materiales impiden que los ciudadanos
menos favorecidos tengan los conocimientos y las condiciones para tener una opinin
manipulacin.
refuerzan mutuamente, los que interesan especialmente para los propsitos de este
trabajo son los diferentes tipos de rendicin de cuentas. Se dedicar la siguiente seccin
CarolinaIsazaE. 34
Tesisdedoctorado
Captulo2.Rendicindecuentas
relacin que existe entre un actor que delega en otro alguna tarea y este otro que tiene la
la rendicin de cuentas es una relacin que involucra los conceptos de control sobre el
desempeo, que est orientada a controlar la ejecucin de los compromisos del gobierno
recientes que se han hecho desde la ciencia poltica. Esta primera visin es la que se ha
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Tesisdedoctorado
que los modelos vertical y horizontal siguen pareciendo insuficientes para algunos
en la actualidad.
a) Rendicindecuentasvertical(electoral)
los Estados Unidos, durante los debates entre los federalistas y antifederalistas que
discuten el modelo de nacin. Craig Borowiak examina las diferencias entre las dos
2007). Sin embargo hay varios aspectos en que todos coinciden, y stos sern el punto
democrtica es ante todo un mecanismo para evitar los abusos de poder, y es tambin
una fuente -aunque no la nica- de legitimidad poltica. Las elecciones son suficientes
competencias del gobierno20 (Borowiak, 2007, pg. 1004). Los antifederalistas critican
20
Eneloriginal:Thedependencesoproduced,alongwithawelldesignedsystemofchecksand
balances,wouldallowforsafegovernmentwithoutjeopardizinggovernmentcompetencies.
Traduccindelaautora.
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Tesisdedoctorado
lites debido a la distancia entre gobernantes y ciudadanos que piden los federalistas. A
pesar de esto, este es el modelo que prima y la base para las elaboraciones tericas sobre
principal, donde los gobernantes electos son el agente que acta en nombre de los
ciudadanos y de acuerdo con sus intereses o preferencias, pero a la vez son actores
racionales que persiguen su propio inters, de modo que las elecciones sirven para
Este modelo puede resultar til en los estudios de administracin, o como ha sealado
Rubinstein, en las situaciones en que el principal tiene mayor poder que el agente y, por
ende, una real capacidad de sancin (Rubenstein, 2007). Sin embargo, los supuestos de
donde el principal tiene en la prctica menor poder que el agente, as como la naturaleza
Representantes
gobernantes
Partidos
polticos
Ciudadanoselectores
CarolinaIsazaE. 37
Tesisdedoctorado
de Stokes, Przeworski y Manin (1999) que pretende introducir una mayor complejidad
rendicin de cuentas de los gobernantes electos a los votantes, a travs de las elecciones.
sealan los problemas de asumir que las elecciones por s mismas producen una
conclusiones:
La crtica principal a la rendicin de cuentas electoral es la que hace James Fearon. Para
l, es errneo asumir que las elecciones son un mecanismo de sancin, y en esa medida,
para castigar a los polticos, sino para elegir entre diferentes tipos de polticos el que les
reeleccin, que no existe en todos los casos ni para todos los cargos. En segundo lugar,
gobiernos y una informacin clara para los gobiernos sobre las preferencias de los
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ciudadanos, as como la aplicacin del voto como sancin del comportamiento pasado y
sino como una mezcla entre seleccin de tipos y sancin. Esto indica que es errneo
principal, Elster seala que hay tres mbitos en los que una democracia requiere de la
rendicin de cuentas que ste presupone, a saber, entre el gobierno y los ciudadanos,
Los mecanismos de rendicin de cuentas sern diferentes para cada una de estas
relaciones, y las elecciones slo sirven para la primera (gobierno ciudadanos). Por
los que el gobierno acta en nombre del parlamento, y el control aqu vara segn el
caso. En la tercera (burocracia gobierno), se introduce uno de los temas que sern ms
importantes para el tema de este trabajo, a saber, que en toda democracia hay una buena
parte de las decisiones y acciones que no estn sujetas al control electoral, y son las que
electo controla a los funcionarios, de manera que los ciudadanos podran castigar al
gobierno por no sancionar a los funcionarios que no acten en pro del inters pblico,
pero este ya sera un control muy indirecto y probablemente muy poco efectivo.
CarolinaIsazaE. 39
Tesisdedoctorado
El elemento que interesa destacar ac, para los propsitos de este trabajo, es que hay
una diferencia conceptual fundamental entre las teoras que se ocupan de la rendicin de
rendicin de cuentas de los funcionarios, tanto hacia sus jefes (que no se diferencian de
las teoras de la administracin privada) como hacia los ciudadanos. Esta ltima
fcil establecer relaciones causales entre las acciones del gobierno y los resultados
rendicin de cuentas electoral (Ferejohn, 1999). Estos son: el voto mayoritario que deja
sin representar a las minoras, el carcter espordico de las elecciones que permite
Con respecto al segundo problema, Ferejohn, al igual que Fearon, seala que cuando los
gobierno saliente. Con una herramienta muy limitada, un solo voto, los ciudadanos
CarolinaIsazaE. 40
Tesisdedoctorado
desempeo en la mayora de los temas puede ser opacado por el mal desempeo en un
informacin sobre su mal desempeo o desviar la atencin de los ciudadanos hacia las
reas en que se atiene a sus intereses, es decir, de manipular. Sobre este asunto escribe
Jos Mara Maravall su artculo ya citado, constatando que las polticas muchas veces
reelectos) a pesar de eso, pues pueden manipular a la opinin pblica para que los siga
En otro artculo, Maravall critica con mayor fuerza la idea de que el voto produce
(Maravall, 2006). Al votar, las personas no tienen suficiente informacin para castigar
al gobierno anterior por su comportamiento. Su estudio seala que los polticos suelen
ser castigados por sus rivales dentro de su propio partido con mayor frecuencia que por
entender las elecciones como rendicin de cuentas. Para mayor demostracin, Cheibub
y Przeworski concluyen con una prueba estadstica muy slida que los gobiernos no son
CarolinaIsazaE. 41
Tesisdedoctorado
As, la mayora de autores de este libro coinciden en que uno de los principales
adecuadamente21 (Cheibub & Przeworski, 1999, pg. 225). El problema es ese pero,
trabajo se mantiene en sus conclusiones dentro del mismo, afirmando que a pesar de no
ser tan slida, la rendicin de cuentas de los gobiernos a travs de elecciones sigue
excepcin del aporte de Elster (1999), los autores de esta corriente se mantienen dentro
pblicos (burcratas)
etc. La rendicin de cuentas se diluye. Se premia a los que son mejores en hacer
21
T.delaa.Eneloriginal:Governmentsareaccountableifcitizenscandiscernwhethergovernments
areactingintheirbestinterestandsanctionthemappropriately.
CarolinaIsazaE. 42
Tesisdedoctorado
y Manin, 1999).
Los polticos son elegidos por pequeos grupos, lo que favorece el clientelismo
las instituciones electorales, de los partidos, poco capital social, que reducen el
efecto de las elecciones como mecanismo de control (The World Bank, 2004).
b) Rendicindecuentashorizontal
A pesar del desarrollo de una teora cada vez ms fuerte sobre la rendicin de cuentas
vertical, por las razones ya mencionadas, para autores como Guillermo ODonnell sta
La define como el control mutuo entre diferentes organizaciones del Estado. En otras
22
T.delaa.Eneloriginal:Horizontalaccountabilityexistswhenonestateactorhastheauthority
formalorinformaltodemandexplanationsorimposepenaltiesonanother.
CarolinaIsazaE. 43
Tesisdedoctorado
al riesgo de arbitrariedad por parte de los poderes pblicos (Hernndez & Arciniegas,
2011).
que se refiere al balance entre los poderes pblicos, y AH asignada o de agencia, que
Agencias
de
control
Para explicar su propuesta, este autor seala que las democracias contemporneas en su
intento por crear un diseo institucional que permita la AH, han reunido influencias de
esfera privada y los ciudadanos como individuos y como fuente terica de la soberana.
CarolinaIsazaE. 44
Tesisdedoctorado
agencias que ejerzan el control de manera efectiva, y con la custodia del Estado de
derecho por rganos judiciales. Esto da origen a los dos tipos de rendicin de cuentas
horizontal. El nfasis est puesto en el control sobre el poder ejecutivo, el cual requiere
de funcionarios de los otros poderes que estn dispuestos a actuar para evitar los
Sobre este asunto, para Grant y Keohane hay una diferencia clara entre los controles
horizontales, que son un mecanismo de control previo para evitar que se cometan
abusos, y la rendicin de cuentas, que es un control posterior, que sanciona los abusos
cuando ya han ocurrido, aunque tambin tiene un efecto disuasorio anterior (Grant &
Keohane, 2005).
primero en entender los frenos y contrapesos como una forma adicional de rendicin de
cuentas, y no como otro mecanismo ajeno de control del poder. Igualmente, la rendicin
como en la forma en que muestra claramente que, en muchos casos, tener rendicin de
CarolinaIsazaE. 45
Tesisdedoctorado
cuentas vertical por s sola es insuficiente. Para algunos autores, la versin horizontal
(polticos) (Jenkins, 2007), pero para otros esto se sita en otra categora o no es
Desde el punto de vista de este trabajo, habr sin embargo otra crtica dirigida a las
propuestas hasta ahora presentadas, y para llegar a ella se abordarn finalmente otros
c) Teorasderendicindecuentasalternativas
que este autor en la renovacin de la teora. Se presentarn varios de stos, que han sido
llamados rendicin de cuentas hbrida por Jenkins (2007), e ilustran bien la direccin
sintetiza los requisitos para que exista una rendicin de cuentas de cualquier tipo. El
gobierno (al que denominan power wielder) es el que detenta el poder, y los ciudadanos
primer requisito es que existan estndares para el comportamiento del gobierno, los
cuales deben ser conocidos por ste y legtimos tambin para los ciudadanos. Con el
tiempo, los estndares pueden ser modificados por los actores. El segundo es que exista
efectivamente al gobierno.
CarolinaIsazaE. 46
Tesisdedoctorado
Segn cmo se entienda a los dos actores se puede dar origen a cuatro combinaciones
posibles, o modelos diferentes de rendicin de cuentas. Esta tipologa resulta muy til
para aclarar algunas de las confusiones que se originan en la literatura anterior sobre el
De forma resumida, para estos tericos, los detentadores de rendicin de cuentas, al ser
los afectados por las acciones de los gobernantes, pueden tener derecho a participar en
autoridades discrecionales. Los cuatro tipos de rendicin de cuentas que resultan son:
decisin.
los gobernados, y se supone que conoce sus preferencias y debe atenerse a ellas,
como delegado.
autonoma casi total con respecto a los ciudadanos, y por ello no se ve abuso de
23
NoconfundirconelconceptodedemocraciadelegativadeGuillermoODonnell.
24
Estatipologareflejalayamencionadadiscusinentrefederalistasyantifederalistas.
CarolinaIsazaE. 47
Tesisdedoctorado
Si bien el inters de estos autores trasciende el Estadonacin, ellos sealan que en ese
democracia, y en las cuatro las elecciones siguen siendo de utilidad como mecanismo de
rendicin de cuentas, pero ya no son el nico. A pesar de ello, reconocen que es posible
y necesario en todos los casos mejorar los tres componentes de la relacin: estndares,
para construir buenos mecanismos de rendicin de cuentas (Grant & Keohane, 2005).
La ventaja que tiene este enfoque sobre los tradicionales de rendicin de cuentas
vertical es que hace explcitos los elementos que subyacen a los mecanismos de
rendicin de cuentas, y al entenderlos como una relacin entre actores asimtricos, que
medida en la que las elecciones son un buen mecanismo de control y sancin en cada
caso. De la misma forma, se evidencian las formas en que se podra mejorar la rendicin
de cuentas en cada uno de los aspectos o etapas, confirmando lo sealado por otros
sociedad y la rendicin de cuentas diagonal (The World Bank, 2004). Estas nuevas
CarolinaIsazaE. 48
Tesisdedoctorado
Se aduce que las elecciones no son la nica manera por medio de la cual los ciudadanos
pueden ejercer control sobre sus gobernantes. Tambin lo pueden hacer de manera ms
Considera que los ciudadanos deben hacer un control directo sobre los gobernantes,
gobiernos que no cumplen con el desempeo esperado o que violan la ley. Los
CarolinaIsazaE. 49
Tesisdedoctorado
Esta visin de la rendicin de cuentas, que se enlaza con las teoras de la democracia
deliberativa, se resume muy bien en las palabras de Joan Subirats: Ser responsable ante
los ciudadanos, no slo implica estar dispuesto a ser peridicamente juzgado por los
relacin constante entre el elegido y los electores, dando cuenta de lo que se hace o se
quiere hacer y oyendo lo que se dice al respecto (Subirats, 1996, pg. x).
cuentas horizontal guiada por la sociedad (The World Bank, 2004)26, la cual consiste en
gobernantes que se lo merecen, es decir, para que ejerzan de una manera ms efectiva su
implementacin, pues se espera que las agencias de control independientes se alen con
los ciudadanos para ejercer vigilancia sobre proyectos o gestiones concretos y de esa
manera se suplan las dificultades tanto de la rendicin de cuentas horizontal (la posible
Para que estos nuevos tipos de rendicin de cuentas tengan buenos resultados, se
25
CitandoaGoetzyJenkins,2001.
26
CitandoaFox,2000.
CarolinaIsazaE. 50
Tesisdedoctorado
este tipo de mecanismos, y el libro del Banco Mundial tiene la ventaja de ofrecer el
defendida por varios autores como una alternativa para repolitizar o revalorizar la
poltica. Los medios para esto seran, en primer lugar, darle ms importancia a los
teoras de la rendicin de cuentas con participacin social, a saber, que sta deja de lado
la asimetra de poder entre los actores que participan en la relacin. Seala cmo, en la
visin anterior, quienes tienen el poder real (el Estado) deberan responder frente a
actores menos poderosos (los ciudadanos), que sin embargo tienen el derecho de exigir
probable que se detecten y que haya castigo por los abusos de poder. En este punto, la
autora coincide con el anlisis del Banco Mundial: la participacin de los detentadores
Sin embargo, seala que precisamente por la asimetra de poder, en los contextos ms
vulnerables los ciudadanos muchas veces no logran ejercer esa funcin de control
directo sobre los gobernantes y sobre las entidades de control, ya que estn afectados
CarolinaIsazaE. 51
Tesisdedoctorado
accountability), donde hay un actor que reemplaza a los interesados en ejercer control
sobre los poderosos (Rubenstein, 2007). Los ciudadanos son reemplazados por una
institucin o actor independiente en alguna de las tres etapas del proceso de rendicin de
Esta opcin soluciona algunos problemas que surgen slo en condiciones particulares,
vertical, ya que los ciudadanos no pueden controlar tampoco a los actores sustitutos, ni
horizontal. Este punto hace que la rendicin de cuentas sustituta se convierta en una
desempoderados. Cabe aclarar que esa propuesta est pensada para relaciones diferentes
a la del Estado y la sociedad, pero a pesar de ello tiene aportes que se aplican
horizontal, al sealar que si bien es necesario ampliar el rol de los ciudadanos en las
formas de rendicin de cuentas vertical y horizontal, tambin hay que tener en cuenta
CarolinaIsazaE. 52
Tesisdedoctorado
En resumen, las nuevas teoras afirman que la rendicin de cuentas ha mostrado sus
sobre el desempeo de los polticos y su uso o abuso del poder, pero que la sola
As, los nuevos modelos de rendicin de cuentas tratan de complementar el rol de las
mira detenidamente, estos dos tipos de control a los abusos de poder estaban ya
Siguiendo esa misma lgica, se podra decir que las nuevas teoras se han puesto del
controles mientras se alejara a los ciudadanos de las decisiones y se les impidiera ejercer
importante aclarar, sin embargo, que ninguno de los autores estudiados propone
cmo evitar los abusos de poder y asegurar el buen desempeo de los gobernantes debe
CarolinaIsazaE. 53
Tesisdedoctorado
ser la pregunta central para abordar el tema de la corrupcin y cmo controlarla, por lo
cual resulta necesario en este punto pasar a examinar el concepto de corrupcin, para
Captulo3.Lacorrupcinpblica
Hasta este punto se ha avanzado desde las teoras sobre la democracia hacia un aspecto
corrupcin, como uno de los problemas que amenazan en mayor medida la calidad de
Lapuente, 2009, pg.1). Este captulo propone que los numerosos estudios de este
problema no han sido hasta el momento concluyentes y que han dejado sin explorar
aspectos importantes, por lo cual sigue siendo pertinente abordar de nuevo el tema para
Costesdelacorrupcin
El inters por la corrupcin se justifica por sus graves consecuencias para todas las
la actualidad afecta en diferentes medidas a todos los pases del mundo, pero el tiempo
parece demostrar que se sabe mucho ms sobre sus efectos que sobre sus causas. En
contra de lo que se sostena hace algunas dcadas (bajo la influencia del funcionalismo)
(Manzetti & Wilson, 2007), los costos de la corrupcin son altos y perjudican a toda la
sociedad, pero no hay beneficios que la puedan hacer aceptable o excusable. En efecto,
CarolinaIsazaE. 54
Tesisdedoctorado
diferentes autores han centrado sus estudios sobre la corrupcin en los efectos negativos
que sta tiene en los niveles econmico, social y poltico. Se recogern ac las
principales conclusiones.
sirvieron antes para mantener que la corrupcin poda tener beneficios al disminuir los
unos costos para terceros que no pueden ser compensados a travs de mecanismos de
mercado.
econmico del pas (Hodgson & Jiang, 2007; Tanzi & Davoodi, 2001), dado que la
los productos resultan a menudo defectuosos y demasiado costosos (Wei, 2001). Para
los pases en desarrollo los efectos pueden ser devastadores, disminuyendo la inversin
CarolinaIsazaE. 55
Tesisdedoctorado
Otros estudios intentan mostrar una relacin entre la corrupcin y una menor
distribucin de la renta (Gupta, Davoodi, & Alonso-Terme, 1998). Este tema estaba
mencionar los servicios sociales deficientes y que favorecen a quienes pueden pagar
empresas que interactan con el Estado27 (Della Porta, 2000, pg. 218).
Tambin la desconfianza entre los ciudadanos puede ser efecto de la corrupcin, aunque
se ha planteado una relacin circular entre los dos problemas (Uslaner, 2005),
(Rothstein & Uslaner, 2005). Esto se explica porque la corrupcin fomenta la confianza
hacia los no miembros, y favorece las lealtades de grupo que refuerzan los
Hardin, 2005). Por esto mismo, la corrupcin puede alimentar la criminalidad (Rose-
27
Traduccindelaautora.Eloriginales:distortspublicdemand;increasescost,reducesquality,and
delaysthecompletionofpublicworks;delaysaccesstopublicadministrationforthosepeoplewhodo
notpaybribes;andreducestheproductivityoffirmsthatinteractwiththestate.
CarolinaIsazaE. 56
Tesisdedoctorado
Ackerman, 2001) pero se ha notado que no se relaciona con cualquier tipo de crimen,
humano (la creencia en la eficacia del grupo para organizarse y actuar colectivamente),
lo cual aumenta las motivaciones para que ms personas acten de forma corrupta, en
Los costes polticos. Los costes polticos son muchos y muy altos, en particular cuando
se trata de corrupcin poltica, pues una alta percepcin de corrupcin entre los
Putnam, 2000; Manzetti & Wilson, 2007; Rothstein & Uslaner, All for all. Equality,
Por definicin, la corrupcin daa el inters general y atenta contra la igualdad poltica
influencia indebida (Thompson, 2002; Villoria, 2006). Con argumentos similares a los
las instituciones polticas (Jain, 2001) y su desarrollo (Villoria, 2001; Heidenheimer &
Johnston, 2002).
CarolinaIsazaE. 57
Tesisdedoctorado
sus costos son menores que sus beneficios. En el pasado, todos estos puntos de vista
que se han realizado desde los aos noventa desde diversas ciencias sociales han
El propsito de las pginas que siguen es hacer una revisin de los trabajos sobre la
corrupcin dentro de diferentes disciplinas, para establecer un estado del arte. Esto
servir de pretexto para hacer una crtica de los diferentes enfoques e identificar las
oportunidades de investigacin que stos dejan abiertas. Con ese contexto se podr
tesis.
En un segundo momento, se presentar una revisin de las teoras que han querido
explicar las causas de la corrupcin (se aducir que con poco xito) y proponer
a) Discusinsobrelasdefinicionesdelacorrupcin
CarolinaIsazaE. 58
Tesisdedoctorado
sobre la misma sera una exageracin; a primera vista parece ms bien que reina una
especie de anarqua en los estudios sobre la corrupcin, en la que cada autor adopta una
definicin que sirva a sus propsitos y solo unos pocos se molestan en dialogar con los
intento por poner orden, algunos han clasificado las definiciones existentes segn el
aspecto que privilegien (Kurer, 2005; Heidenheimer & Johnston, 2002), o la disciplina
conceptual, que si bien se presenta con muchos conceptos de las ciencias sociales,
pesar de los diferentes matices o focos de inters, la mayora de los conceptos tienen
obviando las diferencias en las formas de entender la corrupcin de cada una de ellas, en
empricos.
dominante que utiliza una definicin aceptada por un importante nmero de autores.
soborno (Heidenheimer & Johnston, 2002). Sin embargo esa definicin ha sido
28
Esto es probablemente imprctico y no est claro que sea deseable, pero una mayor medida de
dilogoconstructivoaportaraalgoalainvestigacinconcebidacomoproyectocolectivoperfeccionable.
CarolinaIsazaE. 59
Tesisdedoctorado
cuestionada por otros autores, amparados por otros enfoques, y existen muy buenos
comprensiva ni la mejor posible. As, mientras la mayora cree que existe un consenso
sobre el concepto (Hodgson & Jiang, 2007), queda en manos de una minora sealar su
desacuerdo con dicho concepto e intentar redefinirlo, rara vez siendo escuchados por los
Este trabajo, como se habr comprendido ya, se sita dentro del segundo grupo, razn
Elementosparaunadefinicinpropia
Es casi una costumbre en los estudios sobre la corrupcin empezar recordando las
corromper:
CarolinaIsazaE. 60
Tesisdedoctorado
es la sociedad sino la forma de gobierno la que puede verse corrupta, pero de nuevo se
Tras este tipo de comienzos, la mayora de autores pasan inmediatamente a descartar del
consideracin sobre el ncleo de la definicin que se est buscando. As, los elementos
de vicio, abuso, dao, perversin y dems, con su fuerte carga valorativa negativa (de
son, sin lugar a dudas, parte del significado que carga el trmino corrupcin y del cual
tiene que partir cualquier definicin. Esto significa que, hasta cierto punto, no se puede
hablar de corrupcin sin hablar en algn momento de cul es el estndar de lo bueno del
(1978).
CarolinaIsazaE. 61
Tesisdedoctorado
De la misma manera, la visin clsica ser importante porque de alguna manera hay que
Sin embargo, por el momento se dar el salto a los estudios contemporneos sobre la
de estos estudios, han sido dominantes los conceptos tomados de la teora econmica.
Los politlogos, por ejemplo, han oscilado entre un concepto muy amplio y vago de la
diferencia entre tres grupos: las definiciones basadas en la teora econmica, las
relacionadas con los deberes de los funcionarios pblicos, y las que parten del inters
segunda se traslapan, por lo cual se adoptar la clasificacin propuesta por Kurer (2005)
que incluye las que privilegian (1) el cargo pblico, (2) el inters pblico y (3) la
opinin pblica.
29
Algunoselementosdeestegiroenloss.XVIIIyXIXseencuentraenFriedrich1989.
CarolinaIsazaE. 62
Tesisdedoctorado
la literatura, por eso se partir de stas. Con algunas variaciones, optan por la
sealado que esa definicin, como todas las que se centran en el cargo pblico, confinan
lado la corrupcin en el sector privado o corporativa, que por esa razn ha estado
ausente casi por completo de los estudios de las ciencias sociales sobre el tema, siendo
El nfasis en el cargo pblico presenta otros problemas, a saber: que se olvida que los
actores privados tambin participan e incitan muchas veces de los actos de corrupcin
que ocurren en el sector pblico y que ste por su parte ha adoptado prcticas del sector
privado y se han diluido los lmites entre los dos, de forma que es difcil relegar la
En ese sentido, algunas definiciones se mantienen muy cerca de esta primera, pero le
30
Comoejemplo,yparaprofundizarenestaaproximacin,elinfluyentemanualcitado(Heidenheimer&
Johnston,2002)dedicatodaunaseccinalestudiodeloscargospblicosylacorrupcin.
31
Lo cierto es que la atraccin que ha tenido esta definicin reside en que viene apoyada en esa
explicacin, generalmente aceptada por los economistas de eleccin racional y por la escuela de
eleccinpblicaencienciapoltica.Noesposiblesepararladefinicindelateora.
32
HodgsonyJiang(2007)loatribuyenaunsesgoideolgicodelliberalismoquedesconfadelEstadoy
daporelcontrariotodalalibertadydiscrecionalidadalsectorprivado.
CarolinaIsazaE. 63
Tesisdedoctorado
sera entonces el uso indebido del poder para beneficio privado. Esta es la definicin
que han adoptado muchas organizaciones que trabajan con la corrupcin, como
Transparencia Internacional (Hodgson & Jiang, 2007), pero a primera vista es evidente
Habra as que cualificar el elemento de poder para mantenerlo. Otros han llamado a ese
Una de las pocas propuestas que intentan situar el nfasis en el actor privado y no en el
que buscan favores pblicos de manera ilcita (citado en (Heidenheimer, Johnston, &
LeVine, 1989, pg. 39). Tambin Della Porta (2000) seala que los empresarios
Con respecto al elemento de ganancia, ste se entiende en este contexto como ganancia
monetaria, por lo cual ha sido criticado y reformulado por otros enfoques porque no se
entonces que la ganancia que puede resultar del acto de corrupcin no necesariamente
(Thompson, 2002; Villoria, 2006), u otro tipo de recompensa inmaterial (de Graaf &
Huberts, 2008).
Tambin hay debates sobre si la corrupcin tiene lugar siempre para obtener una
considera que el concepto de ganancia privada incluye entonces todo tipo de beneficios
individuales o colectivos que puedan resultar del acto corrupto, pero esta
CarolinaIsazaE. 64
Tesisdedoctorado
corrupcin (Hodgson & Jiang, 2007). Otras crticas a estas definiciones provienen de las
siguientes categoras.
(2) Aquellos enfoques que estn ms influidos por la ciencia poltica que por la
modifican la definicin: la corrupcin se dara cuando alguien con poder acta para
favorecer un inters particular por encima del inters general (Kurer, 2005); como en el
ilcitamente intereses personales sobre los del pueblo y los ideales que l o ella se ha
con los de las anteriores, por lo cual slo se analizar el elemento nuevo, el de inters
pblico o general. Villoria (2006) seala que detrs de esta definicin hay una
concepcin particular del servicio pblico como orientado a la bsqueda del inters
pues stas no tendran la obligacin de perseguir el inters pblico por encima del
33
T.delaa.Eloriginal:Corruptionexistswhenanindividualillicitlyputspersonalinterestsabovethose
ofthepeopleandidealsheorsheispledgedtoserve.
CarolinaIsazaE. 65
Tesisdedoctorado
el sector privado, lo cual no contradice la definicin sealada, que incluye personas que
A esa discusin hay que agregar la dificultad de identificar el inters general, las
diferentes versiones rivales del mismo que existen en cualquier sociedad, y la excesiva
amplitud de una definicin como la propuesta. Hasta los aos 80, por ejemplo, era
bastante aceptada la idea de la corrupcin como algo que contribua al inters general al
Johnston, & LeVine, 1989)34. Una posible solucin a este problema es una formulacin
que cambia el detrimento del inters pblico por un costo comn o un costo para la
o a un grupo amplio dentro de sta, o al grupo al que se espera que alguien sirva, el
aquella que afirma que lo que se considera corrupcin depende de lo que sea as
calificado por la opinin pblica. Dado que las normas sociales varan en diferentes
constantes.
34
Sevolveraestaideaenladiscusinsobrelasconsecuenciasdelacorrupcin.
35
Politicalcorruptionistheinappropriateuseofcommonpowerandauthorityforpurposesof
individualorgroupgainatcommonexpense(Warren,2004,pg.332).
CarolinaIsazaE. 66
Tesisdedoctorado
A pesar de esto, desde esta perspectiva se critica a todas las dems percepciones de
corrupcin, por no comprender los fenmenos que algn pblico en algn momento
considerara corruptos, lo cual resulta algo paradjico puesto que otro pblico, o el
mismo, o parte de ste, podran tener una opinin diferente. Curiosamente tambin, las
referencia.).
segunda crtica, que demasiado relativismo puede esconder una intencin por justificar
la corrupcin (como una costumbre local) o evitar ocuparse de esta, ya que en cualquier
caso se debe reconocer que los actos de corrupcin son condenados en la actualidad por
todos los sistemas jurdicos en el mundo y rechazados por sectores importantes de todas
las sociedades (Klitgaard, 1988). Dicho esto, no cabe duda en cualquier caso de la
importancia de reconocer los usos sociales del concepto de corrupcin, y sta es una va
bases para una definicin comn que vaya ms all del ncleo muy general de
corrupcin que no est comprendido (del todo) en las categoras hasta ahora expuestas.
CarolinaIsazaE. 67
Tesisdedoctorado
(Jain, 2001). Algunos autores se centrarn en uno de estos tipos de reglas, pero otros
Ms all de las normas del cargo o profesionales que ya han sido consideradas en el
punto 1, para algunos la corrupcin implica ante todo una violacin de normas legales,
de manera que se considera que un acto para considerarse corrupto debe estar tipificado
en la ley, aunque por supuesto no todo acto ilegal sera corrupto. Existen importantes
crticas al nfasis en las normas legales: a veces las normas son injustas y por lo tanto
no es corrupto violarlas, las normas varan a lo largo de las culturas y pocas, de forma
falta de integridad de los actores, slo sanciones a las transgresiones de normas que sean
descubiertas (Warren, 2004). Por ltimo, a veces las normas son diseadas precisamente
para permitir algn tipo de corrupcin (Mny & della Porta, Dmocratie et Corruption
en Europe, 1995).
Los que se preocupan solamente de las normas sociales coincidiran, al menos en parte,
transgreden con el acto corrupto son morales36. Pero para no detenerse en cada tipo de
norma, se puede detectar una tendencia en varios trabajos a mezclarlas en una definicin
36
Sediferenciandelassocialesporquetienenalgunapretensindeobjetividadoapelacinacriterios
externosalaopininsubjetiva.
CarolinaIsazaE. 68
Tesisdedoctorado
(Friedrich, 1989, pg. 15). Por supuesto este autor procede a introducir otros elementos
como el abuso de normas legales o sociales de un cargo o recurso pblico para beneficio
propone que los tres grupos de definiciones que se han reseado atrs tienen algo en
siendo una ms dentro de la categora de cargo pblico, pues mantiene los elementos
Hasta este punto, se han identificado ya todos los elementos que estn presentes en las
origen contextual y socialmente construido de los significados. Desde ac, los autores
37
El original es: Corruption is a kind of behavior whichdeviates from the norm actually prevalent or
believedtoprevailinagivencontext.Latraduccinesdelaautora.
CarolinaIsazaE. 69
Tesisdedoctorado
nuevos que se proponen en ellos, para finalizar con algunas consideraciones sobre este
Villoria (2006) cita dos definiciones de sntesis que toman y combinan de nuevas
es: aquellas acciones u omisiones que tienen que ver con el uso abusivo de los recursos
algunos aducirn que cuando la corrupcin ocurre a descubierto y sin tapujos es cuando
recursos pblicos. Este giro solventa todos los problemas que se referan a las
resultados de las reformas (neoliberales) del Estado, pues la preocupacin principal son
los recursos pblicos y no el actor que los administre (se podra decir que el inters
CarolinaIsazaE. 70
Tesisdedoctorado
La tabla 1.1 resume los trminos de la discusin que se ha presentado hasta ahora.
Tabla1.1
Elementosdelacorrupcin:
a. Contraunestndardelobueno/principio
deimparcialidad
b. Violanormas:legales/morales/sociales
c. Beneficioprivado:materialeinmaterial,
personalogrupal
d. Enelsectorpblico/encualquiersector
e. Cargopblico/posicindepoder
f. Contraelinterspblico/recursos
pblicos
g. Clandestino/aceptadosocialmente
h. Accinuomisin
consenso sobre este particular, dado que las definiciones y conceptualizaciones estn
orientadas por lo general hacia los fines especficos de cada investigacin o propsito de
uso y los diferentes enfoques estn condicionados adems por los puntos de partida
tericos y disciplinares, los cuales son inconmensurables entre s (MacIntyre, 1984). Sin
embargo se debe hacer un intento por aclarar los elementos que son necesarios y
suficientes para que se pueda hablar de corrupcin, o adoptar un punto de vista para el
presente trabajo.
38
Dejardedecidirodejardeactuaresunadecisinensmisma.
CarolinaIsazaE. 71
Tesisdedoctorado
puede explicar en parte a la luz de los tipos de corrupcin que cada autor pretende
abordar. Es por esto que antes de concluir esta reflexin es necesario abordar las
Tipologasydefinicionesespecficas
Una primera conclusin de la seccin anterior es que, dada la ambigedad del concepto
Para empezar, la nica definicin global de corrupcin, que se puede aplicar a todos los
ncleo de significado. Tambin parece que se puede decir de manera general que
que las definiciones genricas de Jain o de Friederich se pueden aplicar a todos los
tipos, pero son por esto mismo demasiado amplia y de poca utilidad prctica40.
Siguiendo esta lgica, habra que diferenciar en primer lugar la corrupcin generalizada
39
UnejemplodeestoeselconceptodeThompsondecorrupcinmediada,queserefiereacorrupcin
(poltica)parabeneficiodeungrupopolticoyquedefinecomoelusodecargospblicosparafines
privadosdeunamaneraquesubvierteelprocesodemocrtico(Thompson,2002,pg.46).
40
Esdecir,paralainvestigacinemprica.
CarolinaIsazaE. 72
Tesisdedoctorado
una lite o clase social, o la denominada clase poltica). Tambin se podra definir
sobre el general.
Para el segundo tipo, es decir la corrupcin como acciones aisladas, se puede utilizar de
estudios sobre la corrupcin, por un lado para separar el concepto de la nocin amplia
de corrupcin de un orden, y por el otro porque, como se ha sealado, hay una divisin
41
Quienladefinecomolasituacinenquelacorrupcinesttanextendidaqueafectaalospropios
mecanismosquepodranservirparacombatirla.
CarolinaIsazaE. 73
Tesisdedoctorado
autores consideran que sta es relacional y comprende al menos a dos actores. As, la
organizacin, la cual tiene unas reglas ticas, y otro actor que lo persuade de violarlas
(Hodgson & Jiang, 2007). Ntese que esto deja de lado finalmente la discusin sobre los
motivos (si los actores corruptos buscan beneficios y de qu tipo), que resulta estril,
pues como ha notado Hannah Arendt, sobre las motivaciones subjetivas nunca podr
los individuos que contradicen esas reglas. El debate sobre las reglas queda tambin
diferentes normas morales, sociales y legales, porque las pertinentes para afirmar que
hay corrupcin son las normas de comportamiento que una organizacin en particular se
ha dado, las cuales recogern, naturalmente, normas de todos esos otros tipos43.
Existe una crtica a la visin relacional de la corrupcin, que seala que podran ser
considerados corruptos actos realizados por un solo individuo, en la lnea del fraude y el
42
HayunacrecienteliteraturasobrelacorrupcinenONGyenorganismosinternacionales(porejemplo
GrantyKeohane(2005)),peroestatampocodialogamuchoconlasotrasdos,alosumotomaprestados
conceptosdeformaporlogeneralacrtica.
43
El presunto problema de comparacin que esto plantea no es mayor que el que existe si se toma
cualquier otra de las definiciones discutidas, pues es un hecho que las normas y los estndares ms
generalesquedeterminanqueunactoseaconsideradocorruptonosonuniversales,asseauniversalel
sentimientodeindignacinquedespiertalatransgresindelasnormasdenodiscriminacin(Kurer,
2005).
CarolinaIsazaE. 74
Tesisdedoctorado
ocupen alguna posicin de poder, pues los actos corruptos exigiran la capacidad para
relevante para el actor que incita a la transgresin o que la comete en solitario. Esto es
organizacional, es la captura del Estado, que puede coexistir con cualquiera de las otras
dos pero tiene su propia definicin y teora. (Hellman, Jones, & Kaufmann, 2001)
literatura sobre crmenes de cuello blanco y tica corporativa, as como los casos de
Enron, WorldCom y las compaas que precipitaron la crisis financiera mundial del
CarolinaIsazaE. 75
Tesisdedoctorado
han citado, el abordar la corrupcin corporativa o exclusiva del sector privado, pues sta
tiene unas caractersticas propias, que permiten abordarla con un marco conceptual ms
preferida por estos es la que se basa en el cargo pblico. Ahora se intentar encontrar
los elementos de la corrupcin pblica, dejando de lado las caractersticas de los actores
Es un leitmotiv que los lmites entre el sector pblico y el privado se han desdibujado (si
es que alguna vez fueron tajantes, por fuera de los libros de texto) (Rami, 2001). La
corrupcin pblica no se puede limitar por esto al sector pblico o al Estado, pues
recursos (en sentido amplio44) que estn en juego. Tambin es pertinente que las
repercusiones de los actos sean pblicas (lo cual evita el concepto resbaladizo del
inters general). Se podra entonces definir la corrupcin pblica como acciones en las
que participan al menos uno, pero por lo general dos o ms individuos, que dan un uso
44
Lacoercin,lacapacidadlegislativa,yporsupuestoelpresupuesto,constituyenrecursospblicos.
CarolinaIsazaE. 76
Tesisdedoctorado
obtener un beneficio (no necesariamente material ni personal)45. Se dejan por fuera las
normas sociales y morales implcitas porque se considera que estas deben manifestarse
Por otra parte, dentro de la corrupcin pblica, existen tambin al menos dos tipos: la
1978). Algunos autores adems aaden a esas dos categoras la de corrupcin legislativa
LeVine, 1989).
una serie de actos que han sido tipificados de formas que varan segn el sistema
Tabla 1.2
Corrupcin organizacional
45
Estatus,amistad,sexo,saldarcompromisosprevios,apoyopoltico,defendercreencias,etc.
46
SeutilizaaclaconceptualizacininstitucionalistadeHodgson(2006)querenunciaaladiferencia
entrenormasformaleseinformalesporsuimprecisin,ylareemplazapornormasexplcitase
implcitas.
47
ConveniodelasNacionesUnidascontralacorrupcin,conveniosdelaOCDE,laOEAylaUA.
CarolinaIsazaE. 77
Tesisdedoctorado
cargo pblico se aplican bastante bien a sta, al igual que las explicaciones basadas en el
modelo de agente y principal. Muchas de las crticas que se han hecho en este trabajo a
mejor el debate.
Para terminar, queda la corrupcin poltica propiamente dicha. Existen autores que s se
(Warren, 2004, pg. 332). Para este autor, la corrupcin poltica es una forma de
alto grado de hipocresa porque los que participan en la corrupcin profesan la norma
democrtica pero la violan al mismo tiempo. Por eso, la duplicidad caracteriza el tipo de
exclusin generado por la corrupcin, y esto implica que los corruptos pueden ser
sancionados de acuerdo con los estndares que ellos mismos dicen aceptar (Warren,
2004).
48
T.delaa.Originales:Politicalcorruptionistheinappropriateuseofcommonpowerandauthority
forpurposesofindividualorgroupgainatcommonexpense.
49
Laexpresinoriginalesduplicitousexclusion,dedifciltraduccin.
CarolinaIsazaE. 78
Tesisdedoctorado
elegir la definicin que se quiere utilizar pensando en el tipo de corrupcin que resulta
de inters para cada investigacin, as como entre las diferentes definiciones existentes
segn los elementos que las constituyen. Por supuesto, esta es solo una esquematizacin
del problema y ha dejado por fuera posibles definiciones y elementos, pues no era
posible abarcar todas las existentes con sus pequeas variaciones, pero se han incluido
Finalmente, cabe indicar que existen otros conceptos que se pueden traslapar con la
corrupcin o, siendo claramente distintos, ocurrir en conjunto con sta. Villoria (2006)
hace una buena clarificacin sobre los fenmenos que a su juicio no constituyen
corrupcin pero se pueden confundir con esta, tales como clientelismo50, conflicto de
b) Cmomedirlacorrupcin?
definiciones, sino tambin a las mediciones. Por supuesto, los dos problemas estn
concepto que sea posible medir. Se debe resaltar que no todos los tipos de corrupcin se
50
Elclientelismoesunfenmenodiferentedelacorrupcinperosiemprevieneacompaadoporsta.
Lascorrelacionesentrelosdossevernenelpunto2a.
CarolinaIsazaE. 79
Tesisdedoctorado
reporten o descubran menos de los que ocurren realmente y que los actores involucrados
redes. Adems, aquellos que reportan o denuncian instancias de corrupcin pueden ser
opositores polticos del acusado con motivos para desacreditarlo: los crticos de las
prcticas corruptas con frecuencia tienen otra agenda propia de ensalzar o denigrar a
Por otra parte, no es evidente que sea deseable o necesario medir la corrupcin. Debe
para poder cuantificar y comparar fenmenos. A continuacin se har una sntesis de las
corrupcin pblica.
sobornos) y que han puesto una denuncia. Salta a la vista que es una aproximacin muy
51
T.delaa.Thosereportingoralleginginstancesofcorruptioncanbepoliticalopponentsofthe
accusedwithmotivestodiscreditthem:criticsofcorruptpracticesoftenhaveaseparateagendato
extolordenigratespecificgroups;andgovernmentsmaynotwantresearchersprobingsuchsensitive
areas.
CarolinaIsazaE. 80
Tesisdedoctorado
las personas no se sienten por lo general vctimas de la misma (Sandholtz & Koetzle,
2000; Johnston, 2005b). Sin embargo, en algunos contextos puede servir, como la punta
con las que s lo son. Los tipos de corrupcin que no pasan por un soborno y, en
particular, ciertas formas de corrupcin poltica sin vctima directa, no se pueden medir
condenas puede ser una pequea fraccin del nmero total de casos, sino tambin que
dicho dato medira ms la calidad del sistema judicial que el nivel de corrupcin pblica
(Lambsdorff, 1999).
estimados del dinero pagado en sobornos las ganancias de los corruptos o las prdidas
debidas al dinero malversado por decisiones corruptas (Jain, 2001). Estos clculos
dependen en todo caso de otras mediciones, como la anterior, pues el nmero y monto
corrupcin, tales como las tasas de inters o los costos de los proyectos pblicos que
sean ms altos de lo esperado (Johnston, 2005b). Como en el caso anterior, esto mide
solo ciertos tipos de corrupcin, pues otros no tienen efectos monetarios perceptibles. Es
una medicin ms indirecta que otras y en ocasiones resulta muy costosa o muy
especulativa.
Las dos primeras formas de medicin presentan muchas dificultades y se utilizan sobre
CarolinaIsazaE. 81
Tesisdedoctorado
problema de la definicin de la corrupcin, pues dejan que cada cual responda segn su
En ese sentido, se puede sealar que no siempre estn midiendo lo mismo. Tambin que
demostrado que la percepcin general de la corrupcin est fuertemente influida por los
escndalos y la cobertura meditica del tema, de forma que el nivel real puede no
cambiar, pero al hacerse ms visible, las percepciones cambian (Pharr & Putnam, 2000;
Johnston, 2005b).
variedad de encuestas diferentes (el nmero vara por pas y ao) (Johnston, 2005b). Por
lo tanto, cuenta con una base de datos y un ranking que permiten la comparacin entre
pases y a lo largo del tiempo, por lo cual ha llegado a ser la fuente privilegiada de datos
competitividad global (GCR), pero los consultados son solamente empresarios (Wei,
ahora del Economist Intelligence Unit, y el International Country Risk Guide (ICGR) de
CarolinaIsazaE. 82
Tesisdedoctorado
(Tanzi & Davoodi, 2001). Es tambin el caso del Business Environment and Enterprise
Performance Survey (BEEPS), diseado por el Banco Mundial y el Banco Europeo para
aspectos del entorno poltico, pero no tiene series temporales ni la amplitud de pases de
correlacin entre las mismas es muy alta, de forma que es posible usar cualquiera o una
Una medicin reciente que ha intentado corregir errores metodolgicos de las otras es el
realizado un anlisis detallado de sus mritos y sus lmites en comparacin con el CPI.
Los puntos principales de esta y otras crticas del CPI son: solo miden las opiniones
sobre la corrupcin, las cuales no solo son subjetivas, sino que suelen estar
anteriores y por otros factores que modelan la opinin pblica. Por otro lado, hay
frecuentes, y cambios de fuentes y todo esto dificulta mucho la comparacin entre datos
de pases diferentes (Johnston, 2005b; Lambsdorff, 2007; Villoria & Jimnez, 2012).
CarolinaIsazaE. 83
Tesisdedoctorado
En suma, las mediciones de la corrupcin son muy imperfectas y solo sirven para
ciertos tipos de corrupcin, que han sido los ms estudiados, pero son la mejor
Captulo4.Explicacionesdelacorrupcin
Los trabajos sobre corrupcin, adems de discutir sobre las definiciones y las
interpretaciones del concepto, han abordado las consecuencias, las posibles causas, y
han propuesto soluciones de diferente naturaleza. Pero pocos han intentado estudiar
recientes que se refieren a las causas de la corrupcin son: (Jain, 2001; de Graaf,
detalladamente a continuacin.
diferentes tipos, desde las caractersticas de los individuos hasta las de las sociedades,
El esquema propuesto por de Graaf (2007) resulta til en ese sentido, pues organiza las
explicaciones que se han intentado construir segn privilegien los factores causales de
nivel macro, meso o micro. Ya son tan numerosas las variables que de alguna forma se
CarolinaIsazaE. 84
Tesisdedoctorado
a) Nivelmacro
Se incluirn como variables macro las estructurales y culturales. Existe una gran
discusin sobre cules de estas logran dar explicaciones, y sobre cul es la relacin de
causalidad entre unas y otras. Por ejemplo, muchos autores admiten que las variables
se ponen de acuerdo sobre las variables culturales. Lambsdorff (1999) considera que
Davoodi (2001) afirman que se han desmentido las causas culturales de la corrupcin y
(2005) cree que la cultura es lo que determina las diferencias institucionales que
facilitan la corrupcin.
Se proceder a exponer todas las variables que han sido consideradas como posibles
nivel macro, pero sin perder de vista esta discusin durante la exposicin.
i) Variablesestructurales
CarolinaIsazaE. 85
Tesisdedoctorado
& Passeron, 1996), y es tambin muy sensible al diseo tcnico de las pruebas, de
manera que se encuentran con frecuencia estudios que se contradicen entre s a pesar de
tener buenos datos y un diseo confiable. Esto conduce a que no se pueda concluir con
certeza nada, como un poco a su pesar deja entrever Lamdsdorff (1999) en su revisin.
las caractersticas econmicas de los pases. Como ha ocurrido en la ciencia poltica con
(percibida) en una sociedad con sus indicadores econmicos, para explicar por ejemplo
que los pases con menores percepciones de corrupcin sean los pases ms
(PIB o PIB per cpita): (Jain, 2001; Montinola & Jackman, 2002; Gerring & Thacker,
2005; Sandholtz & Koetzle, 2000), pero la mayora de estos estudios han descartado la
inversin exterior, las leyes antimonopolio y las regulaciones estatales. Para algunos
autores esta variable no tiene ninguna relacin con la corrupcin (Mauro, 1998), o una
muy ambigua (Lambsdorff, 1999; Montinola & Jackman, 2002); mientras otros
sostienen que s hay una relacin significativa (Gerring & Thacker, 2005; Jain, 2001).
CarolinaIsazaE. 86
Tesisdedoctorado
Otro indicador que ha sido desestimado en la actualidad como irrelevante para explicar
la corrupcin, pero que tuvo bastante eco en el pasado, es el nivel de gasto pblico de
cada pas. Dentro de algunas teoras econmicas se consideraba que un mayor gasto
rentas, pero los estudios empricos han llegado a negar esa relacin. Con indicadores de
tamao del Estado o del sector pblico no se encontr una relacin significativa
(Lambsdorff, 2007; Montinola & Jackman, 2002). (Gerring & Thacker, 2005)
incluyeron otras medidas del tamao del Estado como porcentaje de funcionarios y
impositivo fue considerado por Jain (2001). Otros autores incluso plantean una relacin
inversa: a mayor gasto pblico menos corrupcin (Tanzi & Davoodi, 2001; Hopkin &
Estado que s ha arrojado pruebas (inscritas dentro de una teora explicativa coherente)
ingreso (o desigualdad). Al parecer los primeros en estudiar esta relacin fueron Tanzi y
Davoodi (1997) y su trabajo abri las puertas a otros, como el estudio de la relacin
Aunque siguen siendo pocos, algunos trabajos encontraron relaciones con la actividad
redistributiva del Estado (La Porta & otros, 1999), la existencia de programas sociales
2005) y percibida (Karstedt, 2001), y los Estados de bienestar (Hopkin & Rodriguez-
Pose, 2007).
CarolinaIsazaE. 87
Tesisdedoctorado
empuja a las personas a intentar obtenerlos por vas no permitidas, y permite a los mejor
independientemente de los resultados empricos (que como en los otros casos son poco
caso de las hiptesis relacionadas con la geografa; se estudi la distancia del Ecuador
tipo de sistema legal (common law, citado en Lambsdorff 1999, o de origen socialista en
pasado comunista (Sandholtz & Koetzle, 2000; Sandholz & Taagepera, 2005). Se debe
relacin entre la historia comunista y altos niveles de corrupcin, los cuales estn
variable explicativa es cultural. Sobre este particular, Uslaner (2005) explica las
correlaciones entre corrupcin y las variables religiosas e histricas como casos en que
52
Sobreestasexplicacionessevolveralfinaldelaseccinii).
53
Aunqueenlamayoradeocasionesstasseusansolocomovariablesdecontrol,esnecesario
establecerparaculessejustificaesasugerenciaderelacincausalyparaculesno.
CarolinaIsazaE. 88
Tesisdedoctorado
una tercera variable es realmente la que causa a las otras dos; en su propuesta, sta es la
relacin entre democracia y corrupcin. Han concluido muy a su pesar que el tipo de
rgimen poltico solo no correlaciona con los niveles de corrupcin (Blake & Martin,
2006; Montinola & Jackman, 2002), es decir que los regmenes democrticos y no
democrticos pueden presentar altos niveles de corrupcin por igual. Por el contrario,
cuando se trata de democracias estables que han tenido un largo perodo de continuidad,
s se encuentra una correlacin (Blake & Martin, 2006; Gerring & Thacker, 2005;
La explicacin podra ser que la democracia produce efectos a lo largo del tiempo que
consolidadas y todos los otros tipos de rgimen. Sin embargo estos estudios son
Ciertas condiciones socio demogrficas han sido exploradas tambin como variables
CarolinaIsazaE. 89
Tesisdedoctorado
corrupcin. Sin embargo no existen resultados claros todava. Otra estadstica que se ha
cita estudios que indicaran que las mujeres son menos corruptas que los hombres, pero
Esto permite concluir que, como afirman Lambsdorff (1999) y De Graaf (2007), las
ahora.
ii) Variablesculturales
Las variables culturales, como las histricas, tienen como problema la dificultad que
supone falsarlas e incluso aislarlas frente a otro tipo de variables. Sin embargo, siguen
Dentro de esta categora, los ms importantes y numerosos han sido los trabajos sobre el
organizacin social, tales como la confianza, las normas y las redes, que pueden mejorar
54
T.delaa.Eneloriginal:featuresofsocialorganization,suchastrust,norms,andnetworks,thatcan
improvetheefficiencyofsocietybyfacilitatingcoordinatedaction.
CarolinaIsazaE. 90
Tesisdedoctorado
interpretaciones de las definiciones y mediciones del capital social55. Sin embargo, para
propsitos de este trabajo basta con decir que tanto este autor, como Lambsdorff y Della
Porta, entre los ms destacados, han sealado que cuando el capital social y la confianza
en los dems son bajos, la corrupcin es alta. Queda la duda sobre si la causa de la
Las teoras ms recientes proponen que la corrupcin necesita capital social negativo o
perverso (De Len-Beltrn & Salcedo-Albarn, 2008; Levi, Cook, & Hardin, 2005), es
ser un intercambio informal y secreto de alto riesgo, requiere de ese tipo de capital
asegurar los compromisos y castigar a quienes violen el secreto o se salgan del grupo,
2000). Un ejemplo de capital social negativo lo constituyen las redes clientelares, que
tienen una alta asociacin con la corrupcin, porque tienden a ocurrir simultneamente
Si bien la confianza en los dems sera uno de los componentes del capital social,
algunos trabajos la abordan por separado como un factor cuya ausencia genera mayor
confianza generalizada (Pharr & Putnam, 2000; Uslaner, 2005), pero la relacin parece
55
Porejemplo,algunosconsideranquesololasasociacionespolticassonrelevantesparaelcapital
socialyotrosdescartanlaideaylareemplazanporladeconfianzaenlosdems.(Pharr&Putnam,
2000)
56
Sobreestasvariablessevolverdespus.
CarolinaIsazaE. 91
Tesisdedoctorado
altos niveles de corrupcin (Rothstein & Uslaner, 2005; Lapuente, 2009; Villoria &
Jimnez, 2012).
estudiado en relacin con culturas en las que la reciprocidad, la amistad y los regalos
son muy importantes y pueden conducir a acciones que se consideren corruptas bajo
ciertos estndares (de Graaf, 2007). Un caso prototpico es el de Japn, estudiado por
que se expresa en una ausencia de conflictos sociales o tnicos con potencial violento,
Por otra parte, la corrupcin parece ser ms comn en culturas con una fuerte jerarqua
dan Sandholtz y Taagepera (2005) con respecto a la correlacin alta entre corrupcin y
nivel cultural, creando una gran aceptacin para los principios de jerarqua por encima
de los valores democrticos, y una gran desconfianza en los dems generada por
corrupcin era alta en esos pases ya durante el comunismo y que se podran proponer
varias explicaciones rivales para la misma en esos casos particulares (DiFranceisco &
Lo mismo se puede decir de la religin (en diferentes estudios se han considerado los
CarolinaIsazaE. 92
Tesisdedoctorado
2000, Uslaner 2005, Rothstein y Uslaner 2005, Gerring y Thacker 2004). A juicio de
corrupcin, pero los pases protestantes son en muchos casos anglosajones y tienen por
tanto otra serie de factores en comn (histricos, culturales y polticos) que pueden estar
Para terminar, de Graaf (2007) afirma que las explicaciones de la corrupcin de tipo
como los estndares que son contrariados por las acciones corruptas. Esta descripcin
importante que el respeto a las normas y valores universales o la defensa del bien
comn.
Se puede concluir que, hasta el momento, el mejor intento de construir una explicacin
todos los que se han reseado aqu. En cambio, encuentra que la inequidad econmica y
ante la justicia (entre las variables estructurales), junto con la baja confianza social y la
presencia de elementos jerrquicos en la cultura (entre las variables culturales) son los
57
Aclaraquesuteoranoseaplicaalacorrupcinadministrativaodepequeaescala.
CarolinaIsazaE. 93
Tesisdedoctorado
indirecta: la inequidad genera baja confianza en los dems, y esta genera corrupcin.
Esto ocurre porque la inequidad hace que los ciudadanos sientan que el sistema est
contra ellos, crea una dependencia en los lderes polticos (asociada al clientelismo), un
las instituciones de justicia en la sociedad; las cortes y la polica que deberan proteger a
los menos favorecidos, los perjudican58. Adems genera confianza dentro de grupos
cerrados y la creencia en que las vas honestas no dan resultado, solo los contactos y la
trampa, por lo cual todo esto resulta en mayor corrupcin (Uslaner, 2005).
mismo que las mediciones de opinin pblica sobre la corrupcin (tambin basadas en
hay mucho margen para soluciones, si bien trata de matizarla un poco con propuestas de
En suma, las variables culturales pueden ofrecer mejores explicaciones que las
soluciones a los niveles de percepcin de la corrupcin. En particular son muy pocas las
soluciones que se pueden ofrecer desde estas perspectivas, y en la mayora de casos los
posible disminuir sus niveles excepto que fuera posible modificar profundamente a esa
58
EstaimportanciadelaigualdadantelaleyrecuerdaelplanteamientodeKureryacitado.
CarolinaIsazaE. 94
Tesisdedoctorado
mayor prioridad que la corrupcin misma, pero que son de largo plazo.
Ms grave an, implicara que la cultura y los valores de esas sociedades estn
Una crtica final a estas variables es que no logran explicar diferencias en los niveles de
corrupcin dentro de un mismo pas o entre instituciones del mismo, donde la cultura y
percepcin, con los problemas que ya se expusieron atrs, hacen que todos estos
No quiere esto decir que las correlaciones estadsticas de estas variables no resulten
tiles, pues ofrecen informacin sobre lo que tienen en comn los diferentes grupos de
pases en los que la percepcin de corrupcin est en un determinado nivel. Pero estas
similares en cuanto a todos estos factores, los niveles de corrupcin todava pueden ser
muy diferentes, igual que dentro de un mismo pas pueden variar considerablemente
CarolinaIsazaE. 95
Tesisdedoctorado
b) Nivelmeso
El nivel de las estructuras y la cultura es difcil de cambiar, los cambios solo ocurren en
esto que muchos autores han volcado sus energas hacia el nivel meso, sobre el cual es
factible incidir para proponer soluciones y modificar aquello que crea, permite o facilita
la corrupcin. Este tipo de lecturas se centra entonces en las soluciones ms que en las
explicaciones, pero ha sido tambin muy frtil y se lo ha explotado mucho desde los
i) Instituciones
CarolinaIsazaE. 96
Tesisdedoctorado
las instituciones. El institucionalismo (en sus diferentes variantes) reconoce que las
En ese sentido las instituciones son un tipo particular de estructura, pero se diferencian
socializacin, de forma que las instituciones funcionan tambin como motivos internos
Los enfoques institucionales son criticados por los partidarios de las explicaciones
incluso se puede afirmar que son la principal fuente de propuestas para combatir la
misma.
CarolinaIsazaE. 97
Tesisdedoctorado
Entorno jurdico. Algunos ejemplos proponen que la corrupcin ocurre porque hay un
problema con el entorno jurdico en general. Es el caso de los estudios estadsticos que
buscan relacionar los niveles de corrupcin percibida con el entorno jurdico (Jain,
2001) o con la calidad de la regulacin (Gerring & Thacker, 2005), medidos por lo
comn con indicadores del Banco Mundial. Se argumenta que los actores corruptos
(Wei, 2001). Pero esto mismo debe advertir de las dificultades para modificarlo, si
todo parece indicar que la corrupcin es menor cuando hay menor carga reguladora.
Entre menos detalladas sean las leyes y menos entren en la minucia, menos corrupcin
sido invocada como causa de la corrupcin (Manzetti & Wilson, 2007), as como la baja
confianza de los ciudadanos en las mismas (Pharr & Putnam, 2000) pero en estas
CarolinaIsazaE. 98
Tesisdedoctorado
eficacia de las polticas pblicas, puede estar relacionado con la corrupcin (a mayor
corrupcin menor desempeo, pero tal vez tambin a la inversa) (Villoria, 2006).
Sistema judicial. Por otro lado, existen teoras sobre la relacin entre la corrupcin y el
manera adecuada, investiga y sanciona los casos de corrupcin y no se deja influir por
otros actores del sistema poltico, la corrupcin ser ms reducida que cuando reinan la
Esto se puede volver una relacin circular, pues cuando la corrupcin es extendida, los
que participan en ella pueden intentar influir el sistema judicial y evitar que funcione
relaciones tienen sentido pues las dos dimensiones principales de la democracia (como
poltica que requiere de esas libertades civiles (Dahl, 1971). Si bien el sentido y la
59
Tambinsepuedeentenderalaadministracinpblicacomounainstitucin,peroselatratarcomo
unaorganizacinqueesmsexacto.
60
InclusoenrelacinconlacapturadelEstado,conlacualmantienenunarelacinnolineal,enforma
deU(Hellman,Jones,&Kaufmann,2001).
CarolinaIsazaE. 99
Tesisdedoctorado
bien establecidos, parece haber una correlacin estadstica entre ellos, aunque, Sin
Entre las soluciones que se proponen con frecuencia para aliviar la corrupcin est el
Sistema electoral. Por otra parte, en un nivel ms preciso, el tipo de sistema electoral se
ha incluido tambin en anlisis de regresin, segn estudios que se citan en (Hopkin &
los niveles locales que en los nacionales (Lapuente, 2009; Lambsdorff, 2007).
CarolinaIsazaE. 100
Tesisdedoctorado
coincide con menores niveles de corrupcin, de acuerdo con las teoras institucionales.
detalle ms adelante.
la forma en que se toman decisiones y se formulan polticas puede ayudar a que las
oportunidades para la corrupcin se reduzcan (Jain, 2001). Se hace ahora mucho nfasis
sobre las decisiones y el desempeo del sector pblico61. Sin embargo, es aconsejable
Diferentes organizaciones insisten hoy en que no basta con tener un gran volumen de
manera, una informacin muy tcnica no ser de utilidad para el ciudadano promedio.
En ese sentido, la corrupcin puede ser ocultada por los expertos en manejo de
informacin y puede continuar bajo la apariencia de una gran transparencia, o los datos
permitan a los ciudadanos entender los asuntos pblicos, las causalidades y las
consecuencias de las decisiones que se toman y la relacin que tienen con los efectos
61
OCDE,TransparenciaInternacional.
CarolinaIsazaE. 101
Tesisdedoctorado
que ellos observan sobre su realidad cotidiana. Esto slo puede ocurrir si existe un
inters real de los servidores pblicos por informar y explicar. Por esto, en una
que contribuye a tener buenos resultados en las estrategias anticorrupcin (Wei, 2001).
Efectivamente, hay muchas pruebas del papel que ha tenido la presin internacional en
lineamientos y guas para el desarrollo de las polticas. Esto se puede explicar a la luz
Gallego, 2005).
Siguiendo esa lgica, la integracin internacional ha sido examinada por (Sandholtz &
Gray, 2003) como un mecanismo para disminuir la corrupcin, debido a que los
incentivos y las normas a los que somete a un Estado ejercen una presin para mejorar
62
T.delaa.:Imitationworksthroughtwochannels:oneisthecopyingofwellknown,prestigious
instancesofreform,whiletheotheristheapplicationofmoreorlessglobaltemplatesorprototypes
forreform.Second,theinstitutionaldynamicsofinternationalorganizationsincludingthesearchfor
resourcesandlegitimacyoperateasthesourceofsuchlegitimatedmodelsofreform.
CarolinaIsazaE. 102
Tesisdedoctorado
1997).
juegan un rol muy importante y permiten explicar diferentes niveles de corrupcin entre
pases que tienen instituciones formales muy similares (Charron & Lapuente, 2011). En
crculo vicioso que hace que esta se mantenga en algunos pases de forma pertinaz
(Jimnez, 2011).
ii) Organizaciones
facilitada o estimulada por caractersticas de las mismas. Sera ir muy lejos el afirmar
que la corrupcin est causada por la forma y las propiedades de una organizacin; ms
Las organizaciones son instituciones con otras caractersticas (de membreca, mando y
CarolinaIsazaE. 103
Tesisdedoctorado
organizaciones son un tipo de jugador, pero a la vez configuran reglas para sus
(Mauro, 1998; de Graaf, 2007). Se entiende por sta un patrn de suposiciones de los
miembros de una organizacin que les sirve para resolver problemas y es transmitido a
acciones que son aceptables y las que no (Schein, 1982, citado en Fernndez Ros,
aceptacin de las acciones corruptas, resultar muy probable que ms miembros realicen
La cultura y las normas internas de una organizacin pueden configurar tambin las
bastante bien el nivel de corrupcin existente en las organizaciones; en las que hay un
sentido de injusticia, es ms fcil que surja corrupcin (Trevino & Weaver, 2003). Si no
hay suficiente supervisin, y hay una amplia discrecionalidad de los individuos, habr
explicar la misma (Jain, 2001; de Graaf & Huberts, 2008; Klitgaard, 1988). Lo mismo
imitacin del sector privado, que ha servido con frecuencia para disminuir controles
CarolinaIsazaE. 104
Tesisdedoctorado
sobre los funcionarios y ha dado paso a nuevas formas de corrupcin (de Graaf, 2007;
Villoria, 2006; Rami, 2001), aunque tambin se ha planteado que en algunos casos se
Se podra aducir sin embargo que demasiada supervisin o jerarqua han sido sealadas
(Anechiarico & Jacobs, 1996), as que parece haber cierta contradiccin. Tal vez podra
resolverse con una propuesta de reducir ese riesgo de corrupcin a partir de una mayor
pblicas (Tavits, 2007), de manera que sea posible cierta autonoma de los
subordinados, pero sin perder el control jerrquico. Otras soluciones para los problemas
modificar el clima tico (de Graaf, 2007; Fernndez Rios, 1999, pg. VIII).
clima tico en organizaciones pblicas y se plantea una relacin entre este y los niveles
En lo que se refiere a las organizaciones del sector pblico, existe una larga tradicin de
CarolinaIsazaE. 105
Tesisdedoctorado
sistema que genera menos corrupcin (Rauch & Evans, 2000), aunque no as el sistema
de empleo pblico de carrera cerrada en el que los cargos son vitalicios, el cual parece
relacionarse con mayor corrupcin que los sistemas abiertos en los que existe la
esta hay una discusin muy animada: los trabajos ms tempranos sobre el particular
insistan en que los funcionarios pblicos mal remunerados tendran ms incentivos para
complementar sus salarios con rentas corruptas (Rose-Ackerman, 1978; Mauro, 1998).
Los trabajos empricos recientes discuten la relacin estadstica, ya sea planteando que
hay problemas en la medicin (Tanzi & Davoodi, 2001), que la relacin es dbil y
circular (Lambsdorff, 1999), o bien negndola tajantemente (Jain, 2001; Rauch &
Evans, 2000), y por otro lado algunos diseos s arrojan correlaciones significativas
(Montinola & Jackman, 2002). Se debe concluir que los bajos salarios de los
El tamao de las administraciones pblicas es otro factor que podra estar relacionado
con la corrupcin, pero no como se suele asumir: ms bien cuanto ms grande sean las
CarolinaIsazaE. 106
Tesisdedoctorado
Esto muestra hasta qu punto se han diseado numerosos instrumentos y polticas para
luchar contra la corrupcin desde este enfoque, y hasta qu punto han sido populares
como recetas para difundir por todo el mundo, aunque el xito de los mismos est
menos claro y debido a los problemas de medicin ya discutidos, pero tambin a que no
c) Nivelmicro:individuos
ponen en juego mltiples variables para explicar por qu un pas, una sociedad, o una
quedan por estudiar los factores que determinan que en un mismo contexto unos
individuos realicen actos corruptos y otros no. Las explicaciones del nivel individual
CarolinaIsazaE. 107
Tesisdedoctorado
son de tres tipos: las basadas en la teora de la eleccin racional, las psicolgicas y las
morales.
i) Teorasdeeleccinpblica
(Elster, 1990). ste supone que los fenmenos sociales se pueden explicar a partir de las
acciones individuales, donde los individuos son entendidos como racionales, egostas y
Las lecturas de la corrupcin desde esa teora utilizan la definicin comn del concepto,
Dada su relacin con la teora econmica, se aborda la corrupcin como una situacin
63
Estaobrahaceunacrticamuydetalladayextensadelmitodelhomoconomicusyelegosmocomo
nicamotivacinhumana.
CarolinaIsazaE. 108
Tesisdedoctorado
entre los incentivos econmicos y las probabilidades y dureza de las sanciones por ser
En esta visin, la corrupcin es algo casi inevitable, que resulta de las caractersticas de
actores racionales y egostas que se ven sometidos a incentivos para desviarse de las
normas legales y ticas que protegen el inters general. Los autores del enfoque
pretenden sacar los juicios de valor del estudio de la corrupcin, quitando la valoracin
moral negativa que conlleva el trmino64. Es por esto que algunos llegan a proponer que
lo cual ha sido desmentido por los argumentos presentados al principio de este captulo.
Pero en cuanto a los autores que reconocen la necesidad de reducir la corrupcin, sus
Una de las lneas que durante algn tiempo tuvo popularidad en ese sentido fue la idea
de reducir el tamao del sector pblico para as disminuir las oportunidades de desviar o
robar recursos pblicos. Se propona, en consonancia con las ideas neoliberales, que
privado (la nueva gestin pblica o NGP) (Wei, 2001), en fin, sacar al Estado de la
64
Sobrelapretendidaamoralidaddelospresupuestoseconmicosneoclsicos,verOvejero2002.
CarolinaIsazaE. 109
Tesisdedoctorado
El objetivo fundamental debera ser reducir los alicientes subyacentes para pagar y
2001). Estos alicientes incluyen los que reducen los beneficios y los que suben los
costos de las prcticas corruptas. Entre los mismos se cuentan la mejora de los salarios
2001).
Esta misma idea se encuentra en la clsica frmula de Klitgaard (1988), segn la cual la
poder, unida a la alta discrecionalidad de los actores que tienen estos monopolios,
dado.
polticos que les permitan iniciar transacciones corruptas. Esto a su vez implica que la
CarolinaIsazaE. 110
Tesisdedoctorado
inversin inicial para entrar al mundo de la corrupcin es muy alta y establece por ello
un incentivo para repetir ese tipo de actos (Boehm & Lambsdorff, 2009).
tiempo posterior, para identificar los problemas que presentan (altos riesgos de
este anlisis presentan algunas propuestas para intervenir en esos tres momentos y as
disminuir los riesgos de corrupcin, pero estos se plantearn al final del captulo.
humanos. La sociologa y la psicologa han demostrado que los actores no son siempre
caso de los actores colectivos, como las organizaciones pblicas, esto es an ms claro
Incluso dentro de la economa, hay una crtica fuerte al rational choice desde el
comportamientos y a la vez los posibilitan (Hall & Taylor, 1996). Tambin es una
ficcin que el mercado pueda funcionar con un Estado tan dbil que no pueda ya
65
VariospremiosNbeldeeconomahandefendidolaenormeimportanciadefactoresnoracionalesen
laconductaeconmica,porejemplo,DanielKahnemanyElinorOstrom.
CarolinaIsazaE. 111
Tesisdedoctorado
ese mbito.
en la realidad misma, por ello son tan importantes los marcos cognitivos y las creencias
seccin siguiente.
Por su parte, las reformas propuestas por el enfoque de eleccin pblica, en su mayora
comprendidas en la nueva gestin pblica, han tenido numerosas crticas, pero basta
introduccin de la lgica del mercado en el sector pblico tiene resultados mixtos con
corrupcin en reas en las que no exista antes (como las privatizaciones)66 (Rami,
institucional (Treisman, 1999). Adems, los datos disponibles muestran que el tamao
del sector pblico no tiene correlacin con los niveles de corrupcin, siendo el ejemplo
66
Enestesentidolaexperienciadelosantiguospasescomunistasesmuyilustrativa(Sandholtz&
Koetzle,2000;Sandholz&Taagepera,2005).
CarolinaIsazaE. 112
Tesisdedoctorado
De forma general, este tipo de visin del sector pblico tiene el mismo problema que la
soborno: deja por fuera otros aspectos, en ocasiones mucho ms importantes o que
en recortar personal de nivel bajo y medio, pero casi nunca se habla de reducir los altos
Tambin se asume errneamente que en el sector privado no hay corrupcin, y que los
los actores privados que muchas veces incitan la corrupcin y escapan a todas las
sanciones.
corruptos a diferentes estructuras de incentivos (Lambsdorff, 2007). Por esa razn, los
entenderla, pues por ms que se modifiquen los incentivos, los actores encuentran
67
In Buckley vs. Valeo (1976), the US Supreme Court defined the raising and spending of money to
influence elections as a form of constitutionally protected free speech and, accordingly, struck down
contributionlimitations,aswellasanyfixedlimitsofspendingbyindividualcandidatesorindependent
groups.ThiswasfollowedbythedecisionofthebipartisanFederalElectionCommissiontoallowparties
toraiseandspendunlimitedsumsforpartybuildingandissueadvertisingTheminorityopinioninthe
case is revealing. Corruption, argued Judge John Paul Stevens, takes many forms and the difference
between selling a vote and selling [political] access is a matter of degree, not kind (Supreme Court
2010b: 57). In effect, the argument was that plutocracy and corruption are two polls of a single
continuum, and hence that the majoritysdecision was tantamount tothe legalization of corruption.
(Mendilow,2011)
CarolinaIsazaE. 113
Tesisdedoctorado
No se puede negar que el enfoque de eleccin racional ha sido muy influyente en los
dominante en este tema. Sin embargo las crticas que se han sintetizado ac son slidas
sus soluciones para enfrentarla. Los intentos de aplicarlas (la NGP, el endurecimiento de
ii) Psicologaymoral
las teoras de la eleccin racional han sido falseados (Camerer & Loewenstein, 2004).
CarolinaIsazaE. 114
Tesisdedoctorado
Para autores como Ariely (2008), estos aspectos irracionales son ms comunes que la
cientfica. Las aplicaciones de esta idea a temas como las decisiones ticas involucran la
experimentos al respecto, se descubre que las personas que invocan este tipo de valores,
Adems, de acuerdo con la teora de redes, las personas no actuamos casi nunca como
seres aislados que persiguen individualmente su inters, sino que actuamos en el marco
incluyen confianza y cooperacin, y las relaciones verticales (como las laborales) poder
Tomando todo esto en cuenta, para explicar la corrupcin desde el nivel individual
habra que partir de los factores en la psique y el entorno de las personas que incitan o
estas se han aplicado en la criminologa a los delitos de cuello blanco, pero este autor
CarolinaIsazaE. 115
Tesisdedoctorado
grupos sociales en los que se transmite entre sus miembros. Pero no explica otros casos.
La teora de la anomia (Merton, 1960), por su parte, es una teora sociolgica que
propone que la estructura social tiene unas normas devaluadas, o tiene inconsistencias
entre unos objetivos socialmente aceptados que se contradicen con los valores y con los
tener cada vez ms, pero el Estado de derecho limita los medios para alcanzar ese fin y
las restricciones de la economa impiden que todos los participantes del mercado puedan
obtener todo lo que quieren. Esto lleva a los individuos a buscar medios ilegtimos, por
acumulador y genera tipos sociales como el mafioso. Si esta es una descripcin acertada
En cambio, la teora del control social, muy comn en la criminologa, plantea que las
personas actan de acuerdo a las normas sociales por miedo a perder la aceptacin o
estima del grupo social en el que se encuentran, pero cuando estos sentimientos estn
ausentes, o cuando alguien siente que est por fuera del control de grupo en cuestin, se
dentro de las normas legales y sociales68. As, a diferencia de las anteriores, esta teora
68
Enestateoraseasumeladefinicindelacorrupcincomoviolacindealgntipodenorma.
CarolinaIsazaE. 116
Tesisdedoctorado
por alguna razn este no surge efecto o el individuo ha roto los vnculos afectivos que lo
normas en conflicto (Fernndez Rios, 1999). Se usa con frecuencia para explicar el
comportamiento delictivo de los jvenes que no tienen suficiente contacto con sus
familias o que quieren mostrar su inconformismo con las reglas vigentes. Igualmente, se
aplica a la forma en la que se socializan para seguir otro tipo de normas (antisociales)
Muy cercana a esta teora se encuentra la de la reaccin social. Esta afirma que la
condena social hacia los actos de corrupcin es lo que constituye a stos como
Por otra parte, la teora crtica se ocupa del poder como mecanismo de control social y
podra ser una forma de desviacin que se justifica subjetivamente por la existencia de
herramienta de poder que castiga solamente a los menos favorecidos, pero deja impunes
CarolinaIsazaE. 117
Tesisdedoctorado
los actos corruptos de los ms poderosos que nunca son castigados o acusados
disciplinas y de autores que tienen importantes diferencias entre s. Si bien puede ser
explicaciones del nivel macro dadas por (Rothstein & Uslaner, 2005) y con la teora de
(Kurer, 2005).
Otra teora popular en la criminologa es la teora de la oportunidad, que indica que para
que puede ser creada por la falta de controles, la presencia de grandes opciones de
racional.
Las dos ltimas teoras se relacionan con la corrupcin como una accin de varios
sociobiolgicas defienden un darwinismo social donde hay una lucha por obtener
para actuar por su cuenta y solo pueden tener xito mientras se mantengan dentro de la
red, que se vuelve una estructura determinante para ellos. (Fernndez Rios, 1999).
CarolinaIsazaE. 118
Tesisdedoctorado
resistirse a estos.
Para ese autor, sin embargo, todos los comportamientos humanos se explican a partir de
los refuerzos psicolgicos, es decir que las personas hacen o dejan de hacer cualquier
cosa porque les proporciona algn tipo de refuerzo o premio emocional, los cuales
varan de una persona a otra. (Fernndez Rios, 1999). As, para algunos se trata de una
recompensa el aprecio social, para otros (o en otro momento) el estatus, el amor de una
persona en particular, o el logro de sus metas, etc. Esto podra conectarse con algunas
Se debe anotar que la teora psicoanaltica no coincide con esa visin de las
(re)conoce.
(2008) realizaron un estudio de casos individuales, y encontraron que las personas que
CarolinaIsazaE. 119
Tesisdedoctorado
esta es una evidencia de un solo estudio, podra indicar que hay relaciones entre el tipo
Por otra parte, la psicologa moral constituye otra fuente de factores explicativos para
los comportamientos corruptos. Esta cita refleja algunos de los planteamientos que se
Otra teora comn es la de la manzana podrida (de Graaf, 2007), en la cual la persona
corrupta es alguien con un defecto moral intrnseco, que tiene un fallo en su carcter o
est guiado por valores equivocados o vicios. Tambin se ha caracterizado como bajo
desarrollo moral (Villoria, 2006) o degeneracin moral (Fernndez Rios, 1999). Las
manzanas podridas son tpicamente contagiosas para los que estn alrededor y la nica
69
T.delaa.Eloriginal: InanimportantarticleonTheCorruptionofaState,PatrickDobel(1978)
analyzedtheviewpropoundedbyThucydides,Plato,Aristotle,and,inmoderntimes,Machiavelliand
Rousseau.Corruption,accordingtothesethinkers,wasnotaconsequenceofanyparticularbehavior.
Rather,itwasborneoutofpermanentandextensiveinequalitiesofwealthorpoliticalpower(orboth)
that erode common moral commitments to actions, symbols and institutions which benefit the
common welfare . The loss of the sense of civic duty and loyalty means that the primary attitude
amongcitizensiswarycompetitiontopreservewhatonepossessesandtogainmoreifpossible(Ibid,
960).
CarolinaIsazaE. 120
Tesisdedoctorado
solucin es aislarlas para que no hagan dao o, en las versiones ms optimistas, intentar
De esta manera, se ha visto que hay diversas explicaciones para la corrupcin como
pues no se han construido ni probado teoras psicolgicas especficas para las acciones
corruptas.
tambin las seis etapas de desarrollo moral de Kohlberg, con las cuales se caracteriza la
forma en que los seres humanos cambian (en general durante la infancia y adolescencia)
su forma de razonar sobre problemas morales y los argumentos que utilizan para
Para hacer algo como esto, existe un ejercicio de De Len y Guerrero (2003), en el cual
corrupcin. Los resultados encuentran que los puntajes de moral tradicionales son
superiores a los puntajes de corrupcin, es decir que las personas que participaron no
tienen sentimientos morales tan fuertes cuando se trata de la corrupcin como cuando se
trata de otros dilemas morales. La explicacin que dan es que el dao indirecto y ms
directos, y que por esto muchos no sienten que sea algo inmoral.
CarolinaIsazaE. 121
Tesisdedoctorado
identificacin de lo que refuerza a cada individuo para actuar correctamente. Desde las
introducir factores en la decisin que activen el superego o la conciencia tica, como los
2008).
OCDE, 2001). Lo mismo es cierto de las soluciones que defienden las campaas de
inspirador. Estas ltimas parecen haber arrojado resultados positivos en casos concretos
Este recuento sirve para sealar que la psicologa cuenta con herramientas y teoras que
Es mucho lo que se sabe ya sobre los comportamientos humanos, y todo ello resulta
muy til para responder una de las preguntas menos exploradas en los estudios de la
CarolinaIsazaE. 122
Tesisdedoctorado
corrupcin, a saber, por qu, dadas las mismas condiciones externas, diferentes
d) Recapitulacin
proponer una forma de decidir cules resultan mejores segn los objetos que se quieran
lgica se ha sealado que la mayora de los estudios que se han revisado se ocupan de la
entre s, no cuentan en general con una teora slida que explique la corrupcin y no
CarolinaIsazaE. 123
Tesisdedoctorado
En el nivel macro se han visto tambin los factores culturales, que parecen tener cierta
tampoco permiten encontrar soluciones. Sin embargo parece que es necesario tener en
Se ha visto cmo el anlisis institucional resulta til para disear soluciones, si bien no
ofrece teoras causales slidas. Los factores organizacionales son sin duda importantes
para entender cmo modificar las condiciones en que se desarrolla la corrupcin. Estas
explicaciones del nivel meso ofrecen una respuesta a los vacos que dejan las macro.
eleccin racional, que no resulta satisfactoria desde sus supuestos hasta sus soluciones.
han sido probadas con respecto a la corrupcin, excepto de forma muy preliminar.
Esta revisin de las teoras y trabajos sobre la corrupcin lleva a dos conclusiones. La
entre s hasta cierto punto. No todas son igualmente vlidas, y se han dado ya
argumentos para considerarlas segn sus mritos. Pero se quiere proponer que para
particular el diseo institucional. Esto no excluye que haya elementos de los dems
niveles que incidan sobre el fenmeno estudiado, en particular es innegable que hay
CarolinaIsazaE. 124
Tesisdedoctorado
cometen actos corruptos en condiciones iguales, pero se argumentar que estos dos
Es cierto que las estructuras y la cultura hasta cierto punto condicionan el que la
comportamientos corruptos, o que se los deje proliferar. Por supuesto, las instituciones
tambin son diseadas de formas diferentes de acuerdo con los factores macro, es decir
los contextos. Y finalmente, los individuos tienen diferentes respuestas tanto al contexto
institucional.
mapa de variables para quienes estn interesados en hacer una contribucin al estudio
Igualmente deja ver las oportunidades de investigacin que han sido menos explotadas,
CarolinaIsazaE. 125
Tesisdedoctorado
corrupcin.
Captulo5.Propuestasparareducirlacorrupcindesdelaperspectiva
institucional
con los niveles de corrupcin. Desde estos mismos enfoques, se han planteado
el largo plazo.
especficas;
CarolinaIsazaE. 126
Tesisdedoctorado
a) Teorasinstitucionalistas
pblica70: Sin negar la importancia tanto del contexto social de las polticas como de
los motivos de los actores individuales, entonces, el anlisis institucional plantea un rol
ms independiente para las instituciones polticas.71 (March & Olsen, 1989, p. 17). La
Las instituciones son normas, supuestos y rutinas; son estructuras estables, que afectan y
Olsen, 1989). Para otros, son procedimientos, rutinas, normas y convenciones formales
Sin embargo, tal como lo explica Peters (1999), hay varios (neo)institucionalismos, y
cada uno opta por una definicin ligeramente diferente, y por teoras distintas sobre la
70
Aunqueexisteuninstitucionalismodelaeleccinracional,peronoseconsideraraceseenfoque.
71
T.delaa.Eneloriginal:Withoutdenyingtheimportanceofboththesocialcontextofpoliticsand
themotivesofindividualactors,therefore,institutionalanalysispositsamoreindependentrolefor
politicalinstitutions.
CarolinaIsazaE. 127
Tesisdedoctorado
diversas versiones, pues a pesar de sus diferentes nfasis stas tienen lo suficiente en
explica con la teora del cubo de basura (garbage can); esto es, la confluencia no
1999).
1996) o isomorfismo (DiMaggio & Powell, 1991): las instituciones son copiadas de los
modelos de otro contexto social, cercano o afn, por tres mecanismos, de carcter
pues ofrece una solucin que ya est construida y sirve para dotar de legitimidad a las
al nuevo entorno.
Para las vertientes histricas, las instituciones surgen debido a la influencia de ideas
por factores estructurales como el desarrollo socioeconmico. Esto puede explicar que
en ocasiones haya isomorfismo institucional sin que haya habido una imitacin
CarolinaIsazaE. 128
Tesisdedoctorado
las mismas ideas en su surgimiento (Capoccia & Kelemen, 2007; Mny, 1996).
De cualquier manera que surjan, las instituciones perduran porque no son el resultado de
una eleccin individual, sino construcciones colectivas que casi siempre se dan por
hechas (es decir, se vuelven naturales, dadas), y son resistentes al diseo porque
condicionan las elecciones posibles sobre la reforma (Hall & Taylor, 1996). De acuerdo
con Mahoney y Thelen (2010), la mayora de las teoras institucionalistas han puesto un
El cambio institucional, as, no ha sido hasta ahora explicado de manera tan profunda
larga duracin y con cierto retraso frente a los eventos que motivan el aprendizaje
Pero el institucionalismo histrico propone una de las teoras ms populares del cambio
estructura el comportamiento colectivo (Hall & Taylor, 1996). En esta explicacin, las
forma que la institucin sigue una especie de inercia y los esfuerzos por reformarla
voluntariamente tienen dificultades para modificar ese camino inicial (Peters, 1999). En
otras palabras, una vez iniciado un curso de accin, los costos de cambiar a otro curso se
72
Sistemasqueseadaptanarutinas.
CarolinaIsazaE. 129
Tesisdedoctorado
Esto no quiere decir que el cambio sea imposible, aunque s difcil, y se presenta en un
las instituciones son muy estables la mayor parte del tiempo, pero cambian de un
Las coyunturas crticas han sido definidas recientemente como: perodos relativamente
cortos de tiempo durante los cuales hay una probabilidad sustancialmente aumentada de
que las elecciones del agente afecten el resultado de inters73 (Capoccia & Kelemen,
2007, pg. 348). Las elecciones hechas en esas coyunturas tienen efectos muy
perduran instituciones que son ineficientes o que producen resultados no deseados (Hall
Sin embargo, Thelen y otros han desarrollado en aos recientes un esfuerzo para
lento (incremental), pero an as puede llegar a ser fundamental (Mahoney & Thelen,
2010). Pero a diferencia de los autores ya citados, han incorporado un enfoque que tiene
73
T.delaa.Eloriginal:Relativelyshortperiodsoftimeduringwhichthereisasubstantiallyheightened
probabilitythatagentschoiceswillaffecttheoutcomeofinterest.
74
Aunqueinclusoelinstitucionalismoeconmicomsafnastareconocequelasinstituciones
ineficientesnodesaparecenporlosmecanismosdecompetenciaoeldiseoracionalvoluntarista
(North,1990).
CarolinaIsazaE. 130
Tesisdedoctorado
polticas y econmicas. Para ellos, las instituciones no son tan estables como se crea:
& Thelen, 2010, pg. 8). As, los cambios potenciales estn imbricados en la relacin de
quienes apoyan ese diseo se dividen entre s o cuando actores no beneficiados logran la
gobiernos76 (Hall & Thelen, 2009, pg. 20). Esto es importante para entender la
As, se sabe que las instituciones surgen debido a la presencia de ideas y modelos
partir de lo cual adoptan un trayecto bastante estable que solo cambia gradualmente por
75
T.delaa.Eloriginal:Adynamiccomponentisbuiltin;whereinstitutionsrepresentcompromisesor
relativelydurablethoughstillcontestedsettlementsbasedonspecificcoalitionaldynamics,theyare
alwaysvulnerabletoshifts.
76
T.delaa.Eloriginal:Institutionalchangeexplicitlymandatedorendorsedbygovernments.
CarolinaIsazaE. 131
Tesisdedoctorado
refuerzo mayores que otras (por ejemplo las econmicas): los procesos de aprendizaje
limitada; los horizontes temporales de los actores son cortos; y las barreras para las
desacople. Este se refiere a la distancia entre las instituciones formales y las informales,
institucional cuando ste entra en conflicto con sus valores predominantes (Salvador,
Todos estos elementos resultan de utilidad para aproximarse al estudio de caso del
mantenerse iguales), as como las relaciones de poder que las sostienen o retan, antes de
Pero antes de pasar a ese tema, se ver qu tipo de instituciones se han propuesto como
CarolinaIsazaE. 132
Tesisdedoctorado
b) Laperspectivainstitucionalaplicada:rendicindecuentasparala
prevencindelacorrupcin
muchos de los autores citados arriba, que las soluciones institucionales son ms viables
institucional pretende servir de lazo entre los niveles macro y micro y tiene en
Esta perspectiva tiene la ventaja de ser menos pesimista que las alternativas; en efecto,
trayectos previos. Pero la voluntad de modificar las instituciones para cambiar los
CarolinaIsazaE. 133
Tesisdedoctorado
con frecuencia. Para reducir los niveles de corrupcin a partir de acciones intencionales,
mayora de tipo institucional. Se han sealado arriba diferentes elementos que han sido
El entorno jurdico
o El sistema judicial
o El sistema electoral
o La rendicin de cuentas
o La transparencia
pero en general las instituciones polticas son las que se consideran susceptibles de ser
reformadas y por tanto hacia estas se enfocan las propuestas. Hay tambin una
CarolinaIsazaE. 134
Tesisdedoctorado
una infraestructura tica (OCDE, 2001). sta se centra en los elementos institucionales
y organizacionales que pueden mejorar el marco tico colectivo y, por ende, individual,
servicio pblico que vayan ms all del tema salarial e incluyan mejores condiciones y
Los marcos de integridad son un desarrollo posterior producido tambin por la OCDE
77
T.delaa.Eloriginal:[T]heapplicationofgenerallyacceptedpublicvaluesandnormsinthedaily
practiceofpublicsectororganizations.
CarolinaIsazaE. 135
Tesisdedoctorado
adopta un enfoque sistmico. Esto quiere decir que las relaciones entre los diferentes
componentes son ms importantes que los elementos sueltos y que producen sinergias,
se adopta solo parcialmente. Se combina una visin basada en reglas con una visin
basada en valores, para producir un marco que permita prevenir la corrupcin y mejorar
Los elementos que componen el marco de integridad son medidas concretas para
Este sistema tiene como pilares el legislativo, el ejecutivo, el judicial, el sector pblico
de vigilancia, las agencias anticorrupcin, los partidos polticos, los medios, la sociedad
civil y las empresas. Sus bases son las instituciones polticas, sociales y econmicas.
de vida.
Este ltimo enfoque tiene la ventaja de ser ms amplio que los anteriores, pues
contempla todas las instituciones polticas de un Estado y las medidas para fortalecer
todos sus componentes simultneamente. Las reglas y prcticas que deben funcionar
CarolinaIsazaE. 136
Tesisdedoctorado
Derecho a la informacin
Poltica de competencia
los que diagnostica lo que est funcionando y lo que se debe fortalecer en cada caso.
de cuentas. Este es un componente transversal que est presente en todos estos enfoques
78
ExisteunoparaColombiahechoen2001(TransparenciaporColombia,2001).
CarolinaIsazaE. 137
Tesisdedoctorado
necesaria para disminuir la corrupcin. Se ver entonces cmo es esta relacin para cada
que los ciudadanos, en tanto electores, castigan a los polticos corruptos al no reelegirlos
y al no votar por sus partidos o los premian con su voto. Este premio o castigo no
(Jimnez, 2008). En teora, al menos, si los polticos son corruptos los electores tienen
a la posibilidad de retirar polticos del cargo antes de terminar su perodo, por ejemplo
Se ha postulado tambin una rendicin de cuentas electoral indirecta, por la cual los
votantes castigaran a los polticos por no destituir funcionarios o asesores que actan
contra sus intereses, pero esta resulta un poco ms dbil que la anterior. La rendicin de
administrativa, pero en cualquier caso los funcionarios que no son de carrera sino de
nombramiento poltico responden en alguna medida ante los electores, a travs de los
79
Sehademostradoquelospolticospuedenperderalrededordeun10%delosvotosporescndalos
decorrupcin(CostasPrez,SolOll,&Sorrib,2011).
CarolinaIsazaE. 138
Tesisdedoctorado
meditica, aunque tambin existen canales jurdicos para forzar a las agencias de control
Smulovitz, 2002).
corrupcin sugiere que puede ser tiempo de experimentar con un enfoque diferente, a
saber, empoderar a los que son daados por la corrupcin para que expongan y vigilen
establece instituciones que permiten poner lmites a la arbitrariedad del poder del
que, si existe un diseo adecuado de control horizontal, este resulta til como sancin
para la corrupcin y tambin como mtodo para prevenir que esta ocurra.
80
T.delaa.Eloriginal:Ademocraticconceptionofcorruptionsuggeststhatitmaybetimeto
experimentwithadifferentapproach,namely,empoweringthoseharmedbycorruptiontoexposeand
policeabuses.
CarolinaIsazaE. 139
Tesisdedoctorado
una alianza virtuosa entre organismos de rendicin de cuentas y actores sociales. Esto
resulta muy til para prevenir o investigar casos de corrupcin, ya que permite evitar los
problemas de agencia que puedan tener los organismos de control y tambin los
En suma, los tres tipos de rendicin de cuentas pueden combinarse de manera que
obligacin de dar explicaciones por sus actos, les resultar ms difcil romper las reglas
actores que tienen derecho a exigir cuentas (los ciudadanos), si esta se encuentra bien
Aunque por supuesto no es la nica medida que se requiere para que la corrupcin
disminuya, se plantea que s se trata de una condicin necesaria para que esto ocurra.
A lo largo de este captulo se ha dibujado un marco terico que rene los conceptos de
CarolinaIsazaE. 140
Tesisdedoctorado
democracia.
Se integrarn todos estos elementos tericos para aplicarlos al anlisis del caso de
CarolinaIsazaE. 141
Tesisdedoctorado
ParteII.Estudiodecaso:Colombia
En esta segunda parte se desarrolla el estudio del caso de Colombia. Se hace una
descripcin de las polticas y medidas que se han tomado para prevenir y reducir la
corrupcin entre 1990 y 2010 y se analizan los resultados que ests han tenido, a travs
Se argumenta que estos esfuerzos importantes que ha hecho Colombia para disminuir la
esto el marco analtico de Bovens et al. (Bovens, Schillemans, & 'T Hart, 2008) para
desarrollado un esquema adecuado de rendicin de cuentas y es esto lo que evita que las
Antes que nada, se presentan los antecedentes polticos e institucionales necesarios para
CarolinaIsazaE. 142
Tesisdedoctorado
Captulo6.Antecedentespolticoseinstitucionales
a) Origendeltrayectoinstitucional
con los pases europeos. Con algunas excepciones en territorios que conservaron rastros
independencia se dio a partir de modelos trados por los conquistadores. En efecto, Las
historiador realizar esa reconstruccin. Basta decir que las primeras instituciones
surgieron, por un lado, como herencia de las instituciones coloniales espaolas, es decir
81
Estoesimportanteyaqueunestudiorecientemuestraqueeltrayectohistricodesdelas
institucionespolticasdelsigloXIXesdeterminanteenEuropaparalosnivelesdecalidaddelgobierno
actuales(Charron&Lapuente,2011).ParaelcasodeAmricaLatina,lasinstitucionesquedaninicioal
trayectohistricosonlasinstitucionesdelacoloniaespaola.Sevolversobreestepuntomsadelante.
CarolinaIsazaE. 143
Tesisdedoctorado
reales, fue socavada en los hechos por la prctica segn la cual las leyes de Madrid eran
instituciones no fueron del todo fuertes ya que, como eran de origen reciente, los
pobladores lograban burlarlas con relativa facilidad (en especial a travs de la evasin
tributaria y del acatamiento superficial de las leyes, leyes que, al fin y al cabo, no se
puede afirmar que, durante los tres siglos de la colonia, los habitantes de Amrica
mestizos) se acostumbraron a que el Estado era una figura lejana y sus leyes eran algo
a la astucia para (entre otras cosas) violar normas sin ser castigado (Morales, 1998).
Por otro lado, las desviaciones frente a los modelos coloniales espaoles fueron
introducidas en ese momento fundador del s. XIX, que se podra ver como una
coyuntura crtica originaria, bajo la influencia de las ideas polticas que guiaron las
CarolinaIsazaE. 144
Tesisdedoctorado
insuficiencias del sistema y estn dispuestas a tomar prestado de otra parte. (Mny,
Durante la mayor parte del siglo XIX, Colombia, como los otros pases de Amrica
geografa y su nombre hasta sus instituciones polticas. De acuerdo con las teoras
todava un trayecto, son ms fciles de cambiar (Peters, 1999), por eso durante dicho
siglo, cuando slo haba modelos importados pero ningn trayecto propio, se hicieron
siglo. La constitucin fue, como era comn, el resultado de la victoria militar de uno de
los grupos contrincantes sobre el otro (Marco Palacios, citado por Bejarano (2001)); en
este caso una alianza de conservadores y liberales moderados que triunf sobre liberales
El texto constitua al pas con el nombre actual, bajo un Estado de derecho unitario
es bien conocido: buscaba que Colombia fuera una nacin unitaria donde primaran las
CarolinaIsazaE. 145
Tesisdedoctorado
muy vinculado con las jerarquas catlicas, y sobre todo, donde las heterogeneidades
puede decir por esto que el trayecto de las instituciones formales en Colombia se fij
debe separar el nacimiento de los antecesores de los actuales organismos de control, que
sern descritos ms adelante entre las instituciones de rendicin de cuentas, pero que en
procurador que vigilaba la conducta oficial de los funcionarios pblicos y persegua los
y (sorprendentemente) a los policas. Por unos aos, las funciones de este organismo las
1886 vuelve a introducir un ministerio pblico bajo la direccin del ejecutivo, que
Todo esto deja en claro que hay una confusin que no termina de resolverse entre las
figuras del procurador y del fiscal, y entre las funciones de control disciplinario,
presente a pesar de las numerosas reformas que se han hecho hasta la fecha, creando un
CarolinaIsazaE. 146
Tesisdedoctorado
frente al ejecutivo hace que en efecto no se pueda hablar de control horizontal durante
todo este perodo. Con respecto a este punto, en el siglo XX se intenta reformar al
estable, pues a diferencia del resto de Amrica Latina, el pas sufri solamente una corta
considerada una dictadura sino un golpe de opinin82 (Tirado Meja, Rojas Pinilla: del
entonces. Segn el Economist Intelligence Unit, Colombia tiene una democracia con
citado antes (EIU, 2010), lo cual sita al pas en el quinto lugar dentro de Amrica
Latina.
Esto no es del todo negativo, aunque lo ideal sera ser una democracia plena, sin
82
RojasPinillasubialpoderconelapoyodecasitodoslossectoresdeopinin,lospartidosyla
ciudadana.Paraalgunosautores,otrosgobiernosdemocrticamenteelectoshansidomuchoms
autoritariosqueestasupuestadictadura,porejemploeldeLaureanoGmez(19501953)yeldeJulio
CesarTurbay(19781982),duranteloscualeshuborepresinyelEstadocometiactoscomparablesa
losdelasdictadurasdelrestodelcontinente(Reyes,1989).
CarolinaIsazaE. 147
Tesisdedoctorado
b) Conflictoarmado
Las condiciones institucionales de Colombia se ven sin duda afectadas por el contexto
de violencia y el conflicto armado que ha vivido desde hace al menos sesenta aos.
Incluso, una visin generalizada entre los autores es que, desde la conquista, el pas ha
salido de unas guerras para entrar en otras (Pardo, 2004; Snchez G. , 1985; Cepeda
Ulloa, 2004). Es necesario describir este contexto para entender algunas particularidades
informales.
Como en toda Amrica Latina, las guerras de independencia fueron seguidas por las
guerras internas para consolidar el modelo de Estado, hasta finales del siglo XIX
Salvo un remanso de paz antes de los aos 30 (Bushnell, 1996), el siglo XX estuvo
guerra de guerrillas que se inicia en los aos sesenta. De hecho, ambas estn
estaban conformadas por combatientes del partido liberal. Luego, debido a los discursos
Luego, vino a sumarse a este complejo panorama de actores en armas el auge de los
narcotraficantes en los aos 80 y la lucha del Estado contra los carteles de la droga, que
CarolinaIsazaE. 148
Tesisdedoctorado
bomba83 y otros actos terroristas). Esta guerra, sin embargo, result en la derrota de los
grandes carteles, cuyo momento culminante fue la muerte de Pablo Escobar, en 1995.
financiando a grupos armados ilegales de todas las tendencias, pero ahora funciona de
As mismo, en las ltimas dcadas del siglo XX, surgieron grupos paramilitares,
surgidos con el apoyo de elites polticas y econmicas y con la complicidad del Estado,
asesinatos que los grupos guerrilleros en conjunto. Los primeros grupos paramilitares
fueron creados en los aos 80, algunos con la aprobacin y apoyo del Estado84, otros de
A finales de los aos 90 se unieron casi todos los grupos paramilitares en las
particular en las zonas que reciban recursos importantes, por ejemplo de regalas. Estos
grupos adoptaron con xito una estrategia de captura y reconfiguracin cooptada del
Estado (Garay, Salcedo, De Len, & Guerrero, 2008), primero en los niveles locales y
83
Cochesbomba.
84
LasCONVIVIR,gruposdeautodefensalegalesquerpidamentesalierondecontroldesus
patrocinadoresysesumaronalosejrcitosprivadosyfuerondeclaradosilegalesposteriormente
(Cepeda,2008,Lpez,2010).
CarolinaIsazaE. 149
Tesisdedoctorado
expidiera la Ley 975 de 2005 (la llamada Ley de Justicia y Paz) en virtud de la cual de
desmovilizaban las AUC y se les daban condiciones beneficiosas a sus miembros para
reinsertarse en la vida civil, con penas muy bajas para los delitos (incluidos de lesa
Este intento de tiene un balance confuso a la fecha, pues se ha comprobado que muchos
criminales (ahora llamadas Bacrim) o nuevos grupos extremistas en diferentes zonas del
armados, pero desde entonces se han creado 26 grupos nuevos en las mismas zonas
donde se desmovilizaron los anteriores (CITpax, 2008). Tambin existen dudas sobre el
paramilitares que se calculaba antes del proceso), hubo una tasa muy baja de entrega de
(CITpax, 2008).
As, las pocas en las que no ha habido violencia en Colombia han sido muy pocas o
inexistentes, pero el carcter de la violencia y los actores involucrados han ido variando
grupos y surgen otros diferentes, con nuevos objetivos. Las explicaciones para la
CarolinaIsazaE. 150
Tesisdedoctorado
inflacin, se citan como elementos estructurales que afectan de manera particular a los
en Colombia, por lo general mejor que el promedio regional: Colombia fue el nico
pas latinoamericano que no padeci tasas negativas en ningn momento de los aos
80 (Bushnell, 1996, pg. 364). El crecimiento anual del PIB durante la ltima dcada
Pero esta riqueza se distribuye de forma muy desigual: entre 1976 y 2000 el coeficiente
de Gini85 oscil entre 0,45 y 0,53 (DNP, 2009) pero entre 2002 y 2009 el Gini se situ
problema; segn cifras oficiales, el 45,5% de la poblacin estaba por debajo de la lnea
2011)86. Si bien estas razones no son suficientes para explicar el conflicto y la violencia,
Algunos autores han sido especialmente crticos con esta asociacin entre pobreza y
interpretacin en la cual han coincidido tanto las guerrillas como amplios sectores
acadmica a partir de los aos noventa (Posada Carb, 2000) y aceptacin social con el
85
Laigualdadtotalsera0yladesigualdadtotal1.Desafortunadamenteestasmedidassoloutilizan
datosdelasprincipales7ciudadesdelpas,peronodatosruralesquepodrancambiarlosresultadosde
formaimportante.
86
Estoequivaleaproximadamentea27millonesdepersonas,entrepobreseindigentes.
CarolinaIsazaE. 151
Tesisdedoctorado
territorio colombiano, que est cortado por tres ramas de la cordillera de los Andes y
baja legitimidad del Estado en los territorios rurales, que, sumado a la falta de
violentas.
Igualmente, se sugiere que las debilidades del sistema judicial y la impunidad son
causas probables de las altas tasas de violencia en Colombia (Posada Carb, 2000).
Pero durante mucho tiempo, la principal explicacin para la violencia fue el carcter
actores (los dos partidos), cuyos miembros eran adems una lite econmica
descendiente de la oligarqua criolla colonial; todos los dems grupos sociales que
quisieran participar deban hacerlo por fuera de las instituciones polticas (Tirado Meja,
Esto fue particularmente cierto durante el Frente Nacional (1958 1974)87, un acuerdo
explcito entre los partidos Liberal y Conservador para alternarse en el poder cada
cuatro aos y repartir los cargos de la administracin pblica y del gobierno de forma
87
FormalmenteelFrenteNacionaldurahasta1974,peroenlaprcticalosacuerdosdereparticinde
cargospblicosyalternanciaenelpoderpermanecenoperantesprcticamentehasta1991.
CarolinaIsazaE. 152
Tesisdedoctorado
paritaria entre los dos, excluyendo de la participacin poltica a cualquier otra fuerza
(Ayala Diago, 1989; Bushnell, 1996). Esta lgica sigui operando informalmente
durante varios aos despus de terminado este acuerdo, y la exclusin poltica sigui en
pie, no solamente por vas legtimas sino tambin violentas (Lpez, 2010).
Uno de los efectos de este acuerdo sobre las instituciones pblicas en general fue el
por parte del ejecutivo y su partido, que ha impedido hasta la actualidad la creacin de
un servicio civil de carrera profesional, entre otras reformas del Estado pendientes.
Por otra parte, recientemente vila (2010) plantea que ni la debilidad del Estado, ni la
personales, la bsqueda de rentas por parte de los grupos armados y la utilizacin de los
mismos por parte de las elites econmicas y polticas tradicionales para sus propios
fines. Segn esta propuesta, los grupos armados se diferencian entre ellos segn su
capital social (compuesto por elites o por grupos sociales marginados) (vila, 2010).
Estas relaciones con el Estado y las elites encarn en un modelo de gobernabilidad que
(Lpez, 2010).
Durante las ltimas dcadas, los sucesivos gobiernos han intentado diferentes
88
Aunquenoladesaparicindelfenmeno,quecontinaexistiendoenelpasconredesmspequeas,
sibiensehadesplazadodeformaimportanteapasesvecinos,enparticularaMxico(Escalante,2009).
CarolinaIsazaE. 153
Tesisdedoctorado
unos 300 municipios que estaban desprovistos de polica y de fuerza pblica, as como a
extorsivo); diversos actores paramilitares, que estn muy fragmentados y tras los
desarticuladas; todos los anteriores con vnculos con el narcotrfico; y hasta 2010 un
gobierno embarcado en una poltica de mano dura con los primeros (las guerrillas, a
quienes consideraba terroristas) y de tolerancia con los segundos (los paramilitares, con
los cuales se han demostrado vnculos de muchos polticos de la coalicin del gobierno
Por estas razones, en una medicin de democracia como derechos polticos y civiles,
demostrados entre los paramilitares, los narcotraficantes y los polticos. Segn una
investigacin reciente, se puede decir que un tercio de los polticos electos de la ltima
dcada han estado vinculados con estos actores ilegales y posiblemente capturados por
89
Comoyasedijo,quedanseriasdudassobreelxitodeesteproceso,puesmuchosintegrantesde
gruposparamilitaresdesmovilizadoshanvueltoalasarmasennuevosgruposarmadosdelestilode
bandascriminales,comoguilasNegras(Magdalena).Elrearmesehaconstatadoenalmenosseis
municipiosdetresdepartamentosdelpas.(CITpax,2008)
CarolinaIsazaE. 154
Tesisdedoctorado
ellos. En abril de 2010 400 polticos estaban siendo investigados por estos temas y se
haban demostrado los vnculos ilegales de 102 congresistas, 109 servidores pblicos y
324 miembros de la fuerza pblica. En su mayora, estos polticos son parte de redes
acuerdo reciente para utilizar bases militares en el territorio colombiano. Los pases
vecinos, por el contrario, tienen relaciones muy tensas con el gobierno colombiano, en
particular los que mantienen relaciones cercanas con Chvez. Todos los actores armados
logran penetrar las fronteras vecinas, lo cual ha creado problemas con Ecuador y
derechos humanos en el marco del conflicto armado (Cepeda Ulloa, 2004; Colectivo de
(sacados de sus tierras por la violencia, y en menor medida por falta de oportunidades
violacin de DD.HH. como los falsos positivos (el asesinato de civiles por los
estables y fuertes, a pesar del contexto violento. Las elecciones se han realizado de
manera regular durante el ltimo siglo. Con la excepcin ya mencionada, los civiles han
CarolinaIsazaE. 155
Tesisdedoctorado
armado). Esta situacin, aunada a unas relaciones exteriores por lo general buenas, ha
contexto de conflicto armado, para finales del siglo XX se haba dado un desgaste muy
generaron una muy baja legitimidad y capacidad del Estado (Bushnell, 1996).
c) Coyunturacrtica:expedicindeunanuevaConstitucin
cmo las instituciones polticas formales de Colombia, con algunos matices, llevaban un
trayecto de ms de 100 aos, por lo cual, a medida que avanzaba el tiempo, se haca ms
paz con algunos grupos guerrilleros que exigan participar en la poltica, desencaden
Ocurrieron las primeras masacres de los paramilitares, en Urab, por ejemplo, y fueron
CarolinaIsazaE. 156
Tesisdedoctorado
las peores que se dieron desde los tiempos de la violencia partidista. Adems, se
As, el cambio constitucional fue resultado de una iniciativa de la sociedad civil (un
nuevos sectores polticos y sociales (por primera vez en la historia del pas se otorg a la
favor fue muy amplia (5 millones de votos) y gracias al apoyo del nuevo Presidente y de
movimiento creado por una de las guerrillas que haban firmado el acuerdo de paz poco
antes, el ADM-19.
CarolinaIsazaE. 157
Tesisdedoctorado
Segn Capoccia y Kelemen (2007) una coyuntura crtica se caracteriza por un cambio
por s sola no determina del todo la coyuntura crtica, aunque sin duda es su ncleo. No
en vano ha sido llamada una revolucin pacfica (Cepeda, 1995; Pabn, 1993). Pero
Los cambios que se produjeron en esos cuatro aos fueron muchos: se complet el
proceso de paz con los grupos guerrilleros; se convoc la ANC, que no se limit a
reformar la vieja Constitucin, sino que en realidad escribi una nueva; se involucraron
en el proceso poltico los grupos indgenas y otras minoras, as como los guerrilleros
Estos cambios solo fueron posibles porque se tomaron en una Asamblea Constituyente
enorme entre las fuerzas que hasta entonces ostentaban el poder (Lpez, 2010, pg.
41).
crtica, en cuanto a las caractersticas del proceso y los actores que configuraron el
cambio constitucional. Como ventajas del proceso, seala que los actores eran diversos
poltico que solo era democrtico a medias. Sin embargo, esto tambin tuvo
CarolinaIsazaE. 158
Tesisdedoctorado
(Bejarano, 2001).
mencion. Todos los rastros que quedaban del sistema de reparto bipartidista quedaron
1993).
hacer efectivos los derechos y libertades all consignados (Cepeda, 1995). Se dio mayor
independencia a la rama judicial y una gran autonoma para los organismos de control
nuevos controles tanto del Congreso como de los organismos de control autnomos
90
T.delaa.Eneloriginal:OneobserverhasreasonablycommentedthattheConstitutionof1991does
nothavemourners.
CarolinaIsazaE. 159
Tesisdedoctorado
Presidente, pero no se logr hacer una reforma de la administracin pblica, aunque esta
(pues defenda la equidad, inclusin y todos los derechos humanos), ayudara a terminar
con esta historia de conflicto armado. Es cierto que la democracia se vio fortalecida y
sustanciada gracias a este cambio constitucional, pero para ese momento el conflicto
armado haba adquirido una dinmica diferente y estaba afianzado en una lgica
econmica relacionada con actividades ilegales y una lgica militar muy compleja
(Lpez, 2010), en la cual ninguno de los actores era capaz de derrotar a los otros pero
medio.
Estas observaciones dan pie para insistir en que, a pesar de todos los cambios formales
resistencia ya mencionada por parte de las elites polticas, los aos posteriores a la
coyuntura crtica seran importantes para probar hasta qu punto el texto y las
hubo un cambio institucional durable. En los 20 aos que han pasado desde su
aprobacin, ha habido tiempo suficiente para que se den otros procesos de adaptacin o
CarolinaIsazaE. 160
Tesisdedoctorado
anteriores. Con respecto a esto, se ha sealado que los congresos elegidos despus de la
A pesar de que la Constitucin del 91 introdujo nuevos controles al poder del ejecutivo,
gobernar sin demasiados frenos, sin cumplir promesas electorales, y los controles se
de las elecciones, y los otros poderes solo se atreven a controlar acciones claramente
han podido adaptarse a los cambios jurdicos y formales. Este elemento ser retomado
en el captulo 10.
Ahora se vern los esfuerzos para prevenir y reducir la corrupcin que se han
91
Llamalaatencinqueenellenguajecoloquialcolombiano,ampliamenteusadoporlosmedios,exista
estaexpresinquevinculaeloficiodelapolticaconunaclasesocialoelite,locualesenefectoelcaso
enColombiadondelaseliteseconmicasypolticashanestadohistricamenteligadasdemanera
estrecha.
CarolinaIsazaE. 161
Tesisdedoctorado
Captulo7.VeinteaosdeesfuerzosanticorrupcinenColombia
El propsito de este captulo es mostrar que los gobiernos colombianos han dedicado
lucha contra la corrupcin. Se examina posteriormente el efecto que han tenido estos
a) PolticasanticorrupcinenColombiade1990a2010
operativos y otras tcnicas que buscaban mejorar los procesos y por esa va la eficacia
de sus actuaciones. Los organismos de control no fueron una excepcin, pero dado que
el cambio introducido por estas iniciativas fue relativamente menor y se limit al mbito
Dentro de estas reformas, la lucha contra la corrupcin surgi como una preocupacin
una preocupacin por el buen gobierno y la gobernabilidad (Cepeda Ulloa, 1997; Misas,
2005). Para algunos, Hace menos de quince aos se empez a incluir el principio de
CarolinaIsazaE. 162
Tesisdedoctorado
Pero cada presidente de los ltimos 20 aos ha trado en su agenda una serie de
reformas orientadas en este sentido, se han creado organismos que luego han sido
modificados o disueltos y se han aprobado y modificado normas para regular los temas
adelant una reforma del servicio civil y de la contratacin pblica para reducir las
interno, el nuevo rgimen disciplinario, una reforma electoral y ley de partidos (Misas,
2005).
Sin duda se avanz mucho durante esos aos porque el cambio constitucional conllev
CarolinaIsazaE. 163
Tesisdedoctorado
primer estatuto anticorrupcin (ley 190 de 1995). Este cambiaba el rgimen de los
2005).
Transparencia, con las empresas privadas que estn interesadas en acogerse a principios
de integridad altos en sus interacciones con el sector pblico, y con los alcaldes,
que los candidatos suscriban un compromiso de que al llegar a ser electos adoptarn esa
bitcora de buenas prcticas y que haya un comit de seguimiento a esos pactos, para
que exista control social (entrevista 1). Estos Pactos son promovidos por la ONG
CarolinaIsazaE. 164
Tesisdedoctorado
los ciudadanos que quieren hacer estas veeduras y junto con la Contralora se adelanta
la vigilancia de los procesos y sus resultados. Igualmente, hace acuerdos con el sector
privado para que cumpla con estndares altos de tica en su relacin con lo pblico, y
sobre contratos pblicos de alto monto, durante los procesos de adjudicacin, y por
(entrevista 1).
niveles de popularidad durante su gobierno, por encima del 70%, niveles nunca vistos
Simultneamente, Uribe fue acusado de debilitar las instituciones polticas del pas
veces, entre otras cosas para hacerse reelegir para un segundo mandato (Cepeda Ulloa,
2004), a un costo muy alto para la sociedad debido a los medios que utiliz para lograr
92
Microgestin,laprcticadeatenderpersonalmenteatodoslosdetallesdelgobiernoylaincapacidad
dedelegarautoridadensusministrosuotrosfuncionarios.Comoejemplodecmoestocontribuyea
debilitarlasinstitucionessepuedecitarlaprcticadelosconsejoscomunales,reunionestelevisadasen
losmunicipiosenlascualeselpresidenteordenaalosfuncionarioslocalesydepartamentalesque
resuelvanpequeosproblemasdeloshabitantes,locualvaencontradelprincipiodedescentralizacin
queimperaenColombia.
CarolinaIsazaE. 165
Tesisdedoctorado
2008).
pblica, y tiene alguna influencia sobre la rama judicial. Los controles de balance se
reeleccin aprobada por el cambio constitucional cambi ese equilibrio, tal como ser
explicado ms adelante. Basta decir por ahora que las instituciones en general, y la
en cuanto al tema de la corrupcin. Primero, hay que anotar el Uribe fue elegido en gran
adalid contra la corrupcin. Entre sus primeras acciones de gobierno estuvo la creacin
Sin embargo, una vez electo, el presidente termin pactando con las elites polticas
93
CostosrelacionadosconlacorrupcinylacapturadelEstado,puessehandemostradopactos
relacionadosconddivaseintercambiosclientelaresynepotistashechosporelexpresidentepara
lograrlaaprobacindeestareformaconstitucionalascomoelfuerteapoyodeloscongresistas
relacionadosconparamilitares(Lpez,2010).
CarolinaIsazaE. 166
Tesisdedoctorado
lucha contra la corrupcin qued relegado a un segundo plano, como lo demuestran las
corrupcin, los cuales fueron figuras de menor calado que sus predecesores y no
Por ltimo, el gobierno del presidente Juan Manuel Santos, elegido en 2010, entr con
un discurso novedoso en esta materia; el de la promocin del buen gobierno. Cre una
Alta Consejera Presidencial para el Buen Gobierno y le dio nuevos impulsos al tema,
con la propuesta de una nueva ley anticorrupcin95 y un trabajo en curso para formular
de las entidades pblicas (entrevista 2). El control interno es un concepto que pretende
94
Lascortesdemostraronquehuboalmenosuncasodecohechoenelprocesodeaprobacindela
reformaconstitucionalquepermitalareeleccin,eldelasenadoraYidisMedina.Elexpresidenteno
fuesancionadoperolasenadoras.
95
Aprobadaenjuniode2011porelCongreso.Esunaleyquemodificalevementevariasdelasnormas
existentessobreeltemadecorrupcin,paraendurecerlassancionesytipificarnuevos
comportamientoscomocorruptos.Nointroducemodificacionesestructuralesenlalegislacin,solouna
seriededetallesdiversosquesefortalecenentemascomolaadministracindelasaludpblicayla
transicindelsectorpblicoalsectorprivadoencuantoacontratacinyconflictosdeinters.
CarolinaIsazaE. 167
Tesisdedoctorado
ah su nombre. En esa materia tiene una gran responsabilidad, junto con la Comisin
de la rama ejecutiva que tiene una preocupacin activa por el desarrollo de la integridad
gobierno y regalas.
activos, gestin jurdica, gestin contractual). Tiene dos componentes relacionados con
CarolinaIsazaE. 168
Tesisdedoctorado
informacin pblica, el cual tiene relacin con el programa Gobierno en lnea, del
aislados, en otras entidades. Los resultados de la gestin de estas agencias no son claros,
cambian mucho con cada gobierno y con cada director de los mismos y por la misma
El Ministerio del Interior y de Justicia, que formalmente tiene entre sus competencias
agenda legislativa del gobierno, y por esta razn ha ido dejando que el PPLC y otras
para todos los gobiernos de las dos ltimas dcadas y que, al menos discursivamente, se
le ha dado una prioridad entre los objetivos de reforma del Estado y mejoramiento de la
administracin pblica. Los resultados de estos esfuerzos son materia del siguiente
captulo.
b) Normasparaprevenirysancionarlacorrupcin
Adems de los esfuerzos polticos liderados por los gobiernos de este perodo, durante
CarolinaIsazaE. 169
Tesisdedoctorado
El segundo problema fue identificado por Anechiarico y Jacobs (1996) como una visin
entidades (semi)privatizadas para evitar la cinta roja97 (OCDE, 2009, pg. 13).
Para ilustrar estos dos puntos y entender el desarrollo de normas relacionadas con
una descripcin del marco jurdico colombiano en este respecto. Para esto se utiliza
(Mesicic).
dictaminado en su primera ronda de anlisis que estas cumplen con los estndares
96
T.delaa.Eneloriginal:Experienceshowsthatintegritymanagementisverysensitiveto
implementationdeficits.
97
T.delaa.Eloriginal:delaysindecisionmaking,overcentralisation,defensivemanagement,low
morale,barriersagainstinterorganisationalcooperationandadaptivestrategieslikethecreationof
(semi)privatisedentitiestoavoidredtape.
CarolinaIsazaE. 170
Tesisdedoctorado
adecuado de los recursos asignados a los funcionarios pblicos, a informar sobre actos
2003).
cohecho, abusos de autoridad, lavado de activos, etc.) (Comit de Expertos del Mesicic,
2007).
En la tercera ronda, el Mecanismo afirma que Colombia tiene tambin un marco legal
suficiente para impedir beneficios tributarios por pagos corruptos, prevencin del
Para cada uno de estos temas, los citados informes analizaron y resumen una larga lista
de leyes de todos los rangos que existen en Colombia en relacin con la corrupcin y no
encuentran fallas en este nivel, de forma que difcilmente se podra pensar en que exista
(Misas, 2005, pg. 86). Todava hoy, afirma ese autor, hay una dispersin de normas
tanto legales como constitucionales en materia anticorrupcin (Misas, 2005, pg. 135).
CarolinaIsazaE. 171
Tesisdedoctorado
sus artculos 23, 90, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 183, 184, 209 y 270. Los
Ley 190 de 1995: Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la
Decreto 2232 de 1995: Mediante el cual se expide las normas relativas al formulario
nico de bienes y rentas. De manera obligatoria se exige para cualquier persona que se
CarolinaIsazaE. 172
Tesisdedoctorado
Ley 489 de 1998: Por la cual se dictan normas sobre la organizacin y funcionamiento
de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas
domiciliarios.
Ley 610 de 2000: Por la cual se establece el trmite de los procesos de responsabilidad
particulares que ejercen funciones pblicas, cuando por accin u omisin y en forma
dolosa o culposa causen un dao al patrimonio del Estado con ocasin del ejercicio de
responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a travs del ejercicio de la accin
se permite iniciar acciones de repeticin contra los servidores pblicos responsables del
CarolinaIsazaE. 173
Tesisdedoctorado
Ley 734 de 2002: Por la cual se expide el Cdigo Disciplinario nico. En dicho cdigo
Ley 909 de 2004: Por la cual se expiden normas que regulan el empleo pblico, la
Adicionalmente, hay artculos y disposiciones relacionados con este tema en una gran
bien hay regmenes excepcionales para algunos cuerpos) y el cdigo disciplinario nico
El principio de publicidad se aplica para todos los actos del Estado y los ciudadanos
cuentan con un derecho de peticin de informacin que no puede ser denegado excepto
en asuntos de alto inters nacional. Hay otra serie de normas relacionadas con el sistema
dispersas en leyes como el reglamento del Congreso, el Estatuto de la Rama Judicial, las
98
VerTransparenciaporColombia,2001y2009;ComitdeExpertosdelMesicic2003,2007y2010.
CarolinaIsazaE. 174
Tesisdedoctorado
realizados por Colombia en este sentido, para ilustrar que han existido recursos
c) Recursos
aproximaciones tiles.
Auditora $ 16.062.429.892,00
Comisinnacionaldelservicio
civil $ 41.564.000.000,00
DepartamentoAdministrativo
delaFuncinPblica $ 10.401.567.800,00
ProcuraduraGeneral $ 341.825.807.808,00
ContraloraGeneral $ 331.942.394.271,00
ProgramaPresidencialde
LuchacontralaCorrupcin $ 2.065.000.000,00
Total201099 $743.861.199.771,00
99
Equivaleaproximadamentea300millonesdeeuros.
CarolinaIsazaE. 175
Tesisdedoctorado
nacional para el mismo ao, segn clculos de la autora. No es una cifra irrelevante;
es el presupuesto para este tema en el Estado colombiano. Por otra parte, no se incluye
corrupcin, por la misma razn de ausencia de datos desagregados, pero esto puede
compensar el dato exagerado que quedara por la inclusin de todo el gasto de los
La posicin oficial del gobierno para calcular el gasto en temas anticorrupcin es usar
Vigencia Recursosasignadosporvigencia
2003 $1.003.000.000,00
2004 $2.500.000.000,00
2005 $1.000.000.000,00
2006 $1.800.000.000,00
2007 $1.877.000.000,00
2008 $1.947.000.000,00
2009 $1.829.000.000,00
2010 $2.065.000.000,00
100
Cabe mencionar que, en el ao2011, elnuevo presidente,Santos, duplic elpresupuestodel ao
anteriorparaesteprograma,excediendoconmucholascifrasdeadministracionesanteriores.Estaes
unaindicacindelaprioridadquehaadquiridoestetemaparasugobierno.
CarolinaIsazaE. 176
Tesisdedoctorado
Estos montos son desde luego mucho menores a lo estimado en la tabla anterior, que
incluye agencias que tienen entre sus funciones investigar, prevenir y sancionar la
corrupcin.
Por otra parte, si se considera que evadir impuestos es corrupcin, algunos esfuerzos de
lucha contra la corrupcin. Lo mismo ocurre con las oficinas de control interno que
existen dentro de cada entidad pblica, las cuales existen para prevenir las acciones
antes de que ocurran o detectarlas a tiempo, antes de que intervengan los organismos de
necesario contentarse con los clculos aproximados que se han podido hacer ac.
A partir de estos clculos, aunque imperfectos, parecera que los recursos destinados por
Hasta ahora se ha mostrado cmo durante los ltimos 20 aos Colombia ha diseado y
d) IndicadoresdecorrupcinparaColombia
Como una forma de examinar el efecto que han tenido las polticas e intentos de
101
Laformamsprobabledeconseguirlaseraatravsdeaccionesjudiciales(derechosdepeticin)que
tomanbastantetiempoyesfuerzo.
CarolinaIsazaE. 177
Tesisdedoctorado
terico, esta forma de medir tiene unos lmites evidentes (ver captulo 3), es por el
Otra forma de medir la corrupcin es por la victimizacin, es decir, las personas que
particular). Esta tambin se utilizar ac, pero tiene sus propios problemas: la gente no
siempre reporta este tipo de cosas y en particular la gran corrupcin se caracteriza por
el encubrimiento de todos los participantes, as que estos datos siempre son menores a la
otro lado, una medida de control de la corrupcin elaborada por el Banco Mundial
(Kaufmann, Kraay, & Mastruzzi, 2008), y por ltimo, un indicador de victimizacin por
Los dos primeros (IPC y WBI) son obtenidos a partir de entrevistas o encuestas a
expertos y son ndices de varios indicadores o estudios diferentes. Los dos segundos se
pas.
CarolinaIsazaE. 178
Tesisdedoctorado
Indicadoresinternacionalesdecorrupcin
el mundo cmo el pas tiene una calificacin baja (entre 3 y 4, corrupcin seria), aunque
est dentro del promedio de Amrica Latina; mejor que la mayora de frica y Asia,
organizaron los datos segn los presidentes de cada perodo, para tener puntos de
102
Sobrelarelacinentrelosindicadoresdecorrupcinylosdedesarrolloeconmicoverlosautores
citadosenelcaptulo4(Lambsdorff,1999;Jain,2001;Montinola&Jackman,2002).
CarolinaIsazaE. 179
Tesisdedoctorado
rango de 3,0 a 5,0 se considera que un pas tiene una corrupcin seria, aunque no
cuenta que el gobierno anterior, de Ernesto Samper, sufri una grave crisis de
legitimidad por las acusaciones de haber recibido dineros del narcotrfico, de manera
Al principio del gobierno Uribe el ndice baja un poco, pero se recupera durante todo el
un leve deterioro hasta una puntuacin de 3,5. El declive a partir de 2005 se puede
CarolinaIsazaE. 180
Tesisdedoctorado
explicar por los esfuerzos que hizo el ex presidente por hacer aprobar la reforma
2006.
El siguiente descenso durante su segundo perodo se puede explicar tambin por los
4,0. Con respecto a los otros pases de Amrica, Colombia se ubica en 2010 en el lugar
Todo esto indica que el pas tuvo sus avances ms importantes en los primeros cinco
aos del perodo 1998-2010, pero luego, a pesar de haber hecho muchos esfuerzos
En segunda instancia, los indicadores de buen gobierno del Banco Mundial incluyen
uno de control de la corrupcin. Esto se refiere a los esfuerzos que hace el gobierno en
en la figura.
CarolinaIsazaE. 181
Tesisdedoctorado
Esto quiere decir que Colombia, tambin en este indicador, est aproximadamente en el
promedio de la regin. El comportamiento durante los aos en los que se ha hecho esta
medicin es el siguiente:
Controldelacorrupcin
100
90
80
70
60
50 55,8
51,5 51 51,7 50,2
40 45,6 46,6 48,1
30 37,4 35,9
20 29,6
10
0
1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
CarolinaIsazaE. 182
Tesisdedoctorado
Esto significa que a finales de los 90 se perciba que Colombia haca pocos esfuerzos
orientados al control de la corrupcin, esto mejora a partir de 2000 y durante unos aos
pasa a la categora amarilla (por encima de 50), pero hacia finales del segundo mandato
Finalmente, los datos de victimizacin por corrupcin que arroja la encuesta de LAPOP
sitan a Colombia en un nivel bajo, con el 10,4% de encuestados para 2010 que
reportan haber participado u observado directamente actos corruptos, uno de los mejores
puntajes de la regin y que se ha mantenido estable durante los siete aos del estudio
En palabras de los autores del estudio: Esto seguramente significa que la corrupcin,
sin duda un problema serio en el pas, se da en esferas ajenas a las que viven todos los
administracin pblica (Rodrguez-Raga & Selligson, 2010, pg. 86). Esto contrasta
CarolinaIsazaE. 183
Tesisdedoctorado
Colombia
90
80 78
74 77,1
73,2 73,6 72,3
70 67,9
60
50 Percepcinde
corrupcin
40
30 Victimizacinpor
corrupcin
20
10 12,8 13 11,1 13,4 10,4
9,7 9,5
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Las acciones del gobierno contra la corrupcin son vistas como efectivas por cerca de la
indicadores.
Colombia en 2010:
CarolinaIsazaE. 184
Tesisdedoctorado
Indicadoresnacionalessobrelacorrupcin
generada por Transparencia por Colombia, as como con el diagnstico hecho para la
clasifica las organizaciones pblicas del nivel central de acuerdo con el riesgo de
corrupcin que tiene cada una. Este ndice es til porque, en primer lugar, examina cada
del nivel central (158) se distribuyen as, de acuerdo con el nivel de riesgo de
103
T.delaa.Eloriginal:[]occursatmultiplelevelsofpublicadministration.Aseriesofscandals
involvingarangeofgovernmentagenciesemergedlateintheUribeadministrationandaccelerated
afterSantostookoffice.Theallegedmalfeasanceaffectedanagriculturalsubsidiesprogram,anagency
handlingconfiscatedassets,afundusedtoassistkidnappingvictims,theprisonauthority,andthe
customsagency,amongothers.InaNovember2010poll,nearlyhalfofallbusinessessurveyedstated
thatbribeswerenecessarytoobtaingovernmentcontracts,andaprocurementscandalinBogotagrew
throughouttheyear,threateningthemayorsholdonoffice.
CarolinaIsazaE. 185
Tesisdedoctorado
Riesgodecorrupcin
1%
8% 9%
26% Muyalto
Alto
Moderado
56% Medio
Bajo
El promedio de todas las organizaciones pblicas medidas es 75,3 puntos sobre 100 (el
menor riesgo), lo cual representa una mejora con respecto a 2007-2008 (69,5 puntos).
Esta medicin se ha hecho desde 2004, pero es difcil hacer una comparacin en el
tiempo, dado que tanto la metodologa como el nmero de entidades han ido cambiando
en cada medicin. Sin embargo, los puntajes promedio son los siguientes104:
Tabla 2.3
104
Estendicepresentatieneunacaractersticainteresante,puesalparecerlasorganizacionespblicas
hanadoptadouncomportamientoadaptativodesdequeempezaronasermedidas:casitodasmejoran
desdelaprimeramedicin,porlocualTransparenciaporColombiahaceunamodificacinala
metodologaentre2008y2009parasubirlosestndaresdeexigencia.Apesardeesto,muchasmejoran
denuevo,debidoalapresinpolticaportenerbuenosresultadosenestendice,queinclusofue
utilizadooficialmentecomounindicadordedesempeoenelsegundoperododelgobiernoUribe.
Dadoquelosrequisitosdelndicesonclarosyconocidosporlasorganizaciones,estashanincluido
progresivamenteensusoperacioneslosestndaresdetransparenciaqueestaONGleshafijadopara
calificarlas.
CarolinaIsazaE. 186
Tesisdedoctorado
Cmara de Representantes pas de riesgo muy alto a alto, mejorando su puntaje de 35,1
pblicas regionales.
En el otro extremo, las organizaciones que tienen los mejores puntajes y por lo tanto un
riesgo bajo de corrupcin son varias entidades del sector financiero, el Ministerio de
Como se puede ver en la figura, los organismos de control en conjunto tienen el mejor
puntaje en el ndice, seguidos por la rama ejecutiva. Las ramas judicial y legislativa
ocupan los ltimos lugares, lo cual resulta desalentador, pues estos son precisamente los
105
AgenciaencargadadelregistrocivilylosdocumentosdeidentificacinenColombia.
CarolinaIsazaE. 187
Tesisdedoctorado
por Colombia como el gobierno coinciden en sealar que ocupan los primeros lugares
de recursos, y, como en muchos pases, la contratacin pblica, ya que los contratos con
Ocurre lo mismo con las regalas del petrleo, que, adicionalmente, estn administradas
de pensiones y la vivienda, han sido identificados como aquellos con mayores riesgos o
2005).
polticos por lo general buscan financiar sus campaas electorales por medio de la
corrupcin. Esto se corresponde con la percepcin de los ciudadanos, que sealan a los
promedio de confianza de todas las estudiadas por las encuestas excepto los sindicatos:
Las primeras financian a las segundas y reciben pagos en cargos en la tercera, que a su
vez facilita que las empresas privadas mantengan sus ganancias y privilegios y reciban
contratos pblicos jugosos (Misas, 2005). Los tres conjuntos de actores estn adems
CarolinaIsazaE. 188
Tesisdedoctorado
unidos por lazos familiares y sociales, hace parte de la misma lite socioeconmica.
Esto hace parte del nepotismo y del patrimonialismo ya mencionado, la visin del
Con estas cifras sobre la corrupcin se completa un panorama que permite afirmar que
los esfuerzos que se han emprendido en Colombia para disminuir la corrupcin no han
sido muy efectivos. Es cierto que en algunos de los indicadores citados se ven ligeras
mejoras a lo largo de los aos, pero las tendencias parecen inclinarse ms bien a la
100
90
80
70
60
50 IPC
40 WGI
30 LAPOP
20
10
0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fuente: elaboracin propia con datos de Transparencia Internacional, 2010; Banco Mundial, 2010;
LAPOP, 2010.
leve pico (en WGI es en 2006 pero puede haber un rezago en los datos).
106
Seconvirtierontodoslosdatosaunaescalade1a100,enlacual100eselideal.
CarolinaIsazaE. 189
Tesisdedoctorado
Desde entonces, todos los indicadores caen, leve pero perceptiblemente. Esto
corresponde al final del primer gobierno de Uribe y toda la duracin del segundo; en
particular, durante esta se destapan varios escndalos ya mencionados que pueden haber
Para concluir este captulo, se dir que un arreglo institucional sera efectivo cuando
a partir de cuando el pas pasa de niveles muy altos de corrupcin percibida, a niveles
Captulo8.DiseoinstitucionalderendicindecuentasenColombia
Todo lo anterior permite finalmente abordar la pregunta central para el estudio de caso
excesiva que impone altos costos de transaccin (entrevistas 1, 5, 7, 9, 10, 11) y que no
CarolinaIsazaE. 190
Tesisdedoctorado
es de buena calidad (entrevistas 2, 6). El problema ms grave parece ser que el nfasis
logran hacer cumplir (entrevistas 6, 3), de manera que los esfuerzos quedan
desperdiciados.
las normas, tales como el fuero penal militar, los diferentes sistemas de seleccin de
En cuanto a los recursos, la mayor cantidad de estos estn destinados a los organismos
de control, de los cuales se hablar en seguida. Pero no se podra decir que Colombia no
Pero la hiptesis de este trabajo es que la falla central del diseo institucional
rendicin de cuentas del mismo. Por ejemplo, dos de los problemas que ya se han
relacionados con el esquema de rendicin de cuentas horizontal. Por esta razn, este
segunda seccin.
DescripcindelarendicindecuentasenColombia
CarolinaIsazaE. 191
Tesisdedoctorado
cuatro formas: vertical y horizontal, con dos subtipos para cada una: vertical directa (o
institucional de las agencias de control (Hernndez & Arciniegas, 2011, pg. 198).
participacin ciudadana.
La Tabla 2.4 recoge los tipos de rendicin de cuentas con ejemplos para el caso
colombiano.
CarolinaIsazaE. 192
Tesisdedoctorado
exclusivamente a los ejercicios divulgativos que hace el gobierno, tales como audiencias
capacidad de responder a las preferencias ciudadanas que tiene el concepto, tal como se
especializada107.
todo el trabajo.
a) Rendicindecuentasverticalelectoral
En Colombia ha habido elecciones desde el siglo XIX, para presidente y para Congreso.
En la actualidad pueden votar todos los ciudadanos mayores de 18 aos y hay tambin
107
Estodificultaunpocolalecturadealgunasrespuestasenlasentrevistasyexigialaautorahacer
preguntasadicionaleseinsistirentemasdecontrolhorizontalparapoderobtenerrespuestasms
completasquepermitieranaplicarelmarcodeanlisisseleccionado.
CarolinaIsazaE. 193
Tesisdedoctorado
Esta posibilidad permite que la rendicin de cuentas electoral opere, pues los
Poltica, 1991, arts. 40, 103 y 259). Se requiere convocar a una votacin y lograr que
participe el 55% de las personas que votaron en la eleccin respectiva, y que ganen por
mayora simple quienes estn a favor de revocar. Es una forma de pedir que lo retiren
del cargo por no cumplir con su programa de gobierno, con el cual fue elegido. A esto
se le llama el voto programtico. Se asume que se vota por un programa, ms que por
ha intentado varias veces pero los resultados positivos han sido escasos. Se dificulta por
el nmero de firmas que se requieren para convocar la votacin (el 40% de los votos
que obtuvo el candidato) y la logstica para reunirlas y presentarlas, hacer una nueva
El siguiente mecanismo de rendicin de cuentas electoral que existe son los partidos
polticos. Aunque estos representan una forma indirecta por la cual los electores pueden
miembros que no acten de acuerdo con los ideales del partido y las reglas del juego
democrticas.
CarolinaIsazaE. 194
Tesisdedoctorado
En Colombia, los partidos polticos son muy dbiles en este sentido. Debido a su
pueden dejar el partido e irse a otro, crear uno nuevo o dividir el partido en facciones, y
esto es lo que ha ocurrido repetidamente durante los ltimos 100 aos. En ese sentido,
Por ltimo, como parte de la rendicin de cuentas vertical, en Colombia existen varios
apoyo electoral en el futuro (intencin de voto). Estos mecanismos son los que se
gobierno hacia los ciudadanos, en la medida en que incluyen una rutina de informar al
pblico sobre las acciones del gobierno y sus principales resultados, con lo cual se
facilita, al menos hipotticamente, el ejercicio del control ciudadano. Por esto se hablar
de ellos.
cuentas y los llamados consejos comunales (en el gobierno Uribe) o acuerdos para la
prosperidad (en el gobierno Santos). Las audiencias pblicas son una obligacin
jurdica de las entidades pblicas nacionales y territoriales. Una o dos veces al ao,
segn el caso, estas deben hacer una audiencia en la que participen ciudadanos, para
presentar los temas centrales de su gestin y responder preguntas sobre esta. Existen
metodologas estndar para conducir estas audiencias, citarlas con antelacin e invitar a
CarolinaIsazaE. 195
Tesisdedoctorado
todos los interesados, sin embargo, no todas las entidades pblicas las hacen, y an
Conpes 3654), que aplica para la rama ejecutiva en cuanto a su relacin con los
estandarizar los requisitos y metodologas para este propsito, a crear nuevos espacios
de dilogo con los ciudadanos y otras medidas para que la comunicacin entre el
que ha sido bastante polmico, pero que resulta interesante por ser innovador y haber
Comunales. Estos fueron reuniones con las autoridades locales y con ciudadanos, que se
realizaban todos los sbados en los municipios del pas, conducidos por el Presidente y
bastantes filtros, sin embargo se inclua a representantes de la sociedad civil en todos los
CarolinaIsazaE. 196
Tesisdedoctorado
exiga a las autoridades locales que atendieran las solicitudes de los ciudadanos.
fueron un sello muy particular de su mandato, y han sido criticados por la dificultad
para acceder a ellos para algunas personas, la intromisin del presidente en los asuntos
Uribe, pues la poblacin perciba por primera vez al Presidente de la Repblica como
2002).
motivo de discusin; como mnimo pona el foco pblico sobre las actuaciones y los
problemas de las autoridades locales. Sin embargo, lo que ocurra antes y despus de los
Consejos era opaco, si bien hacia el final se cre un mecanismo de seguimiento a los
compromisos que se adquiran pblicamente, para que un asesor del Presidente pudiera
Sobre esta instancia, la preocupacin principal era su fuerte dependencia del presidente
decir que no cambien los Consejos Comunales, pero s tienen que seguir las instancias
108
ElnuevogobiernodelPresidenteJuanManuelSantosadoptlaideadelosconsejoscomunales,pero
cambiunpocosuformatoylosllamAcuerdosparalaProsperidad.
CarolinaIsazaE. 197
Tesisdedoctorado
El nuevo presidente, Santos, continu con esta figura bajo otro nombre, acuerdos para
(ya no semanales) con ciudadanos de todo el pas para escuchar sus problemas y tratar
Adems de estos mecanismos, existen otros menos conocidos o visibles, por medio de
los cuales diferentes entidades pblicas se encargan de rendir cuentas a sus principales
usuarios o actores interesados. Algunos sectores del ejecutivo tienen sistemas muy
como muchos alcaldes que hacen grandes esfuerzos con sus recursos limitados para que
b) Rendicindecuentashorizontal
Equilibriodepoderes
Para empezar, se debe examinar la forma que tom en Colombia el mecanismo clsico
poder pblico es uno solo y se divide en tres ramas: la rama ejecutiva, la legislativa y la
judicial.
el ganador absoluto del juego poltico, y puede gobernar sin frenos, sin cumplir
CarolinaIsazaE. 198
Tesisdedoctorado
intiles. Los ciudadanos son pasivos despus de las elecciones, y los otros poderes solo
de control poltico del legislativo como la posibilidad de vetar a ministros del gabinete
capacidad para juzgar al Presidente, entre otros (Bejarano, 2001; Hernndez &
En cuanto a la rama judicial, que debera tener la capacidad de corregir ese tipo de
un mecanismo para hacer exigibles los derechos por va judicial (la tutela) y se cre la
Corte Constitucional, encargada de revisar los actos del Estado para asegurar su
pblico. La investigacin judicial qued a cargo de la Fiscala General, rgano que hace
Se desarrollarn las caractersticas de cada una de estas ramas del poder pblico en tanto
109
LaCorteSupremaeslaencargadadejuzgaraloscongresistas,quienespuedenperdersuinvestidura
poractosdecorrupcinynegligencia.
CarolinaIsazaE. 199
Tesisdedoctorado
RamaLegislativa
con su cargo. Se suele llamar al Ministro del ramo o al director del Departamento
CarolinaIsazaE. 200
Tesisdedoctorado
En los veinte aos que lleva la Constitucin, nunca se ha hecho con xito una
mocin de censura; las que se han propuesto han sido votadas en contra o no han
Esta atribucin tampoco ha sido usada, excepto en una ocasin, cuando se juzg y
RamaJudicial
La Rama Judicial se compone de las Altas Cortes: Corte Constitucional, Corte Suprema
CarolinaIsazaE. 201
Tesisdedoctorado
Corte decide que algn acto administrativo, ley u otro es inconstitucional, no es posible
proponen sendas ternas, de las cuales elige los magistrados el Senado. Esta es la
compete juzgar a todos los altos funcionarios del Estado. Esta corte elige a sus propios
En las tres altas cortes los magistrados tienen perodos de 8 aos y no son reelegibles.
la misma. Tiene dos salas: la Sala Administrativa es elegida por las otras altas cortes y
investigar los hechos penales, tomar la parte acusatoria en los casos y reunir las pruebas
pertinentes, asistir a las vctimas y otras relacionadas. Es parte de la rama judicial pero
Adems, conforman esta rama los tribunales y jueces de las diferentes jurisdicciones.
CarolinaIsazaE. 202
Tesisdedoctorado
Quincustodiaaloscustodios?
En realidad, estos organismos de control existan desde antes, pero la Constitucin les
dio autonoma, a travs de una innovacin particular en la estructura del Estado. Tanto
tradicional del Estado (Constitucin Poltica de 1991), es decir por fuera de las tres
110
UnerrorcomnescreerquelaFiscalaestambinunrganodecontrol,enColombia,laFiscalaes
partedelaRamaJudicialyseencargadeinvestigaryreunirpruebasparaacusaralosinfractoresdela
ley.
CarolinaIsazaE. 203
Tesisdedoctorado
El propsito de esto era evitar que dichas organizaciones siguieran bajo el control de las
prcticas clientelares y de las luchas partidistas, para garantizar su autonoma, dadas las
caractersticas del sistema poltico ya sealadas. Segn las teoras sobre la corrupcin,
en las ramas legislativa y ejecutiva esta se previene con medidas que aumenten la
(se encontraba antes bajo la direccin del ejecutivo). Este qued compuesto por la
Pblico, elegido por el Senado de una terna de candidatos del ejecutivo y el judicial
111
ConstitucinPoltica,1991,art.117,118,275284,ley201de1995,Decreto262de2000.
CarolinaIsazaE. 204
Tesisdedoctorado
esta entidad ha liderado varios esfuerzos dentro del sector pblico para actuar en temas
de integridad (por ejemplo vigilar el uso de las regalas) y mejorar la legislacin en esa
La Procuradura ha sido descrita por uno de los entrevistados como una institucin que
se remonta al origen del Estado colombiano y que fue concebida por Simn Bolvar
tiene una labor preventiva de control de la legalidad (entrevista 4). Tiene grandes
(entrevista 4).
Es importante sealar tambin que la Procuradura tiene una funcin preventiva frente al
comportamiento de los agentes pblicos, mientras que los otros organismos de control
Los personeros son los representantes del Ministerio Pblico en las regiones y tienen las
mismas funciones que los procuradores, pero en el nivel municipal. Sin embargo, tienen
CarolinaIsazaE. 205
Tesisdedoctorado
La Contralora112, por su parte, se ocupa del control fiscal y tiene recursos mucho
publicar la informacin fiscal y de restituir los que han sido desviados indebidamente.
Igualmente hace auditoras a las entidades del Estado y advierte de los riesgos de
distritales que actan de forma descentralizada. A estos contralores los eligen las
Los organismos de control con frecuencia colaboran. Por ejemplo, estos y la Fiscala
General tienen una alianza tripartita para enfrentar casos de corrupcin, en virtud de la
cual comparten informacin, se trasladan casos segn las competencias de cada cual y
parte de ninguna de las tres ramas del poder pblico, y en esta medida se la podra
considerar una agencia de control horizontal. Tiene a su cargo las elecciones (el Consejo
Los Magistrados del Consejo Nacional Electoral son elegidos por el Congreso de ternas
propuestas por los partidos polticos. El Registrador es elegido por las altas cortes y por
concurso de mritos.
112
ConstitucinPoltica,1991,arts.117,119,267274;ley42de1993;ley106de1993.
CarolinaIsazaE. 206
Tesisdedoctorado
bajo el control directo del vicepresidente. Es un programa del ejecutivo que se usa
segn las prioridades que este tenga y por lo tanto difcilmente controla al gobierno. Ya
rendicin de cuentas.
c) Rendicindecuentassocial
Hasta ahora se abord la rendicin de cuentas nicamente desde las acciones del Estado,
los ciudadanos en pedir cuentas y hacer un control activo sobre los polticos y
Arciniegas, 2011).
CarolinaIsazaE. 207
Tesisdedoctorado
Estado113.
De acuerdo con Peruzzotti y Smulovitz (2002), hay tres tipos de estrategias de rendicin
controlar al Estado, incluso llevando los casos ante los tribunales. En el caso de
son la tutela y el derecho de peticin. La tutela es un mecanismo jurdico para que los
ciudadanos reclamen sus derechos fundamentales frente al Estado. Es muy sencilla y los
preferencia los colombianos para lograr una respuesta del aparato judicial. El derecho
Adems, existen canales jurdicos que permiten poner quejas en la defensora y otros
organismos de control por corrupcin. Esta es una estrategia individual y que cuenta
como aliado con la rama judicial y los organismos de control, pero su impacto puede ser
grande. En Colombia la tutela ha sido usada para lograr sentencias muy importantes que
fuerzan al gobierno a cumplir con obligaciones que estaba descuidando o que reversan
leyes o decisiones que violan derechos fundamentales de los colombianos114. Este tipo
113
Algunasdeloscanalesjurdicosdeparticipacinqueserelacionanconrendicindecuentasson:la
accinpopularydegrupo,laaccindetutela,laaccindecumplimiento,losderechosdepeticin,las
veedurasydiferentesmecanismosconstitucionalesplebiscitariosydeconsultaalosciudadanos.
114
UnejemploeslasentenciaT025de2004ylosactosquelasiguen,sobrelapoblacinensituacinde
desplazamientointernoenColombia,lacualdeclaraunestadodecosasinconstitucionalenrelacincon
CarolinaIsazaE. 208
Tesisdedoctorado
competencias de los otros poderes, ante su inaccin, como parte de una tendencia
2011).
Para que una movilizacin social sea exitosa, el problema tiene que volverse visible,
debe movilizar a la opinin pblica y tiene que imponer costos de reputacin a los
agentes pblicos que valoran dicha reputacin y deben protegerla para mantenerse en
privados.
Veedurasciudadanas
artculo 270: la ley organizar las formas y los sistemas de participacin ciudadana que
permitan vigilar la gestin pblica que se cumpla en los diversos niveles administrativos
veeduras ciudadanas, en los aos 90, como iniciativas ciudadanas para controlar
estapoblacinyobligaalgobiernoatomardecisionesymedidasquelaprotejanparaasegurarsus
derechosfundamentales.Otroejemploeselcuerpodedecisionesqueidentificanunvacojurdicoenlo
querespectaalmecanismoparticipativodelaconsultapreviayreglamentansuuso,antelaausenciade
unaaccindellegislativoalrespecto.
CarolinaIsazaE. 209
Tesisdedoctorado
polticos y de corrupcin115.
movilizaron polticamente hasta lograr que el Estado tomara la decisin de crear una
normatividad para regularlas y apoyarlas116. As, con la ley 563 de 2000 se hizo un
primer intento de darle un marco jurdico a estos ejercicios, pero la Corte Constitucional
la declar inexequible y fue necesario hacer una nueva ley, la 850 de 2003, la cual sigue
existe informacin completa sobre todas las veeduras y veedores que estn operando en
un momento dado. El Estado intent obligarlos a registrarse, pero esto no fue bien
frente a las Cmaras de Comercio, pero no est unificado ni sistematizado. Esto se debe
a que, en el contexto de conflicto armado ya explicado, los veedores han sido vctima de
115
Laprimeravezqueseutilizaeltrminoveeduraenlalegislacincolombianaesen1989,enel
decreto1512,quehabladeveeduraspopulares.Posteriormente,en1993sereintroducenveeduras
paraciertotipodeproyectosdedesarrolloydeahenadelanteempiezanacrearsenumerosos
ejerciciosdeestetipoentodaslasreastemticas(TransparenciaporColombia,2000).
116
Sinembargo,existendiversasinstanciasdeparticipacinrelacionadasconlafiguradeveeduraque
estnreglamentadas:Juntasdeveedura,comitsdeveedurapopular,juntasdevigilanciadeservicios
pblicos,instanciasdecontroldelasalud,educacin,medioambienteylapolica,consejosnacionalesy
territorialesdeplaneacin(Velsquez,1998).
CarolinaIsazaE. 210
Tesisdedoctorado
(Velsquez, 1998).
Desde el Estado, las veeduras son apoyadas a travs de una Red Institucional liderada
control social y promover esta actividad. Por su parte, la Contralora General tiene
Sin embargo, se sabe que el nmero de veedores no es muy alto como porcentaje de la
Iniciativassociales
privadas que empezaron con Bogot cmo vamos, para hacerle seguimiento y control
CarolinaIsazaE. 211
Tesisdedoctorado
vamos, 2011).
Colombia Lder: es una organizacin social que hace control a la gestin pblica, en
particular en los niveles locales, para los cuales tiene un premio al mejor alcalde y
Foro Nacional por Colombia: es una fundacin que hace investigacin y genera
Congreso Visible: desde una universidad privada, esta iniciativa hace control sobre los
CarolinaIsazaE. 212
Tesisdedoctorado
polticas y han logrado tener una actividad estable durante perodos de tiempo no
comunicacin son muy eficaces para denunciar las malas conductas y resultados del
sector pblico. Pueden hacer mucho dao a la imagen moral y profesional de los
que saca a la luz temas que los ciudadanos deben saber y hace control poltico.
independencia de la prensa. De acuerdo con una organizacin que monitorea este tema,
periodistas (FLIP, 2011). Adems hay periodistas en el exilio por amenazas de parte de
comunicacin, que en su mayora estn en manos de las mismas familias que conforman
la elite poltica y econmica del pas: La historia de la prensa escrita colombiana en los
afiliaciones explcitas a uno de los dos partidos polticos tradicionales. El patrn general
conservadoras, a nivel nacional o regional, quienes ponan las pginas de sus diarios o
2002).
CarolinaIsazaE. 213
Tesisdedoctorado
Estos mismos peridicos siguen siendo hoy en da los de mayor circulacin nacional y
adems sus dueos son dueos tambin de otros medios de comunicacin (canales
privados y emisoras de radio). Hay otros medios y actores nuevos en escena hoy en da,
diferentes gobiernos, con lo cual se puede ver que al menos algunas veces s pueden ser
que no salen en los medios de comunicacin tradicionales, sobre las historias polticas
importantes del momento, con mayor profundidad, anlisis y detalles que no figuran en
aportar informacin e historias, conectar con sus blogs personales y otras formas de
colaboracin tipo crowdsourcing117. En muy poco tiempo (2 aos) se ubic entre los
117
Tcnicaqueconsisteenaprovecharlamotivacindelosusuariosdeinternetparadejarqueaporten
aldesarrollodecontenidosenlnea,conestrategiasdevalidacinparaqueestosseanconfiables.
CarolinaIsazaE. 214
Tesisdedoctorado
Por otra parte es muy comn que se usen programas de radio y televisin para recibir
quejas y denuncias de ciudadanos, las cuales algunas veces dan inicio a investigaciones
Esto da una buena seal sobre las posibilidades de desarrollar los medios de
d) Rendicindecuentasdiagonal
tema a auditar. Posteriormente, firman un convenio con las organizaciones que acepten
Finalmente se ejecuta ese plan de auditora, se hacen los informes respectivos de las
las involucra tambin en el seguimiento a los planes de mejoramiento que resulten del
CarolinaIsazaE. 215
Tesisdedoctorado
Dado que participa un rgano de control del Estado (control horizontal) pero involucra a
una figura de tipo diagonal, innovadora, pero sobre la cual todava no se tiene una
evaluacin de resultados.
Captulo9.Funcionamientodelasrelacionesderendicindecuentas
rendicin de cuentas en Colombia y los roles de los actores que participan en este. Con
Para hacer este anlisis se propone un esquema propio, basado en dos herramientas
Bovens et al. proponen una herramienta de evaluacin para los arreglos institucionales
evitar o burlar todos los controles y gobernar de forma arbitraria. Los nuevos acuerdos
CarolinaIsazaE. 216
Tesisdedoctorado
pero muchas veces pueden ser solo mecanismos de apariencia que no llegan a informar
realmente a los ciudadanos o pueden estar manipulados o desvirtuados por una rama
pero no tienen efectos reales y 3. Controles y estndares solo sobre el papel, pero no
implementados en la prctica.
Por otra parte, los servidores pblicos se quejan con frecuencia de un exceso de
rendicin de cuentas cuando estos arreglos institucionales les imponen una carga de
trabajo adicional que no es razonable. Los costos del control consisten en tener que
Por otra parte, los sistemas nacionales de integridad (NIS), de los que ya se ha hablado
antes, tienen un enfoque basado en pilares. Cada pilar del sistema es un actor del Estado
o de la sociedad y para cada uno de estos se examinan varias dimensiones, que incluyen
CarolinaIsazaE. 217
Tesisdedoctorado
ac la idea de los pilares, aunque no se adoptan todos los que comprende un NIS. De las
De esta manera, la propuesta de anlisis que se hace ac tiene, por un lado, algunos de
judicial y los organismos de control. Estos son los principales actores de la rendicin de
cuentas en Colombia118. Se considera a la sociedad civil como un actor al que los dems
deben rendir cuentas, es decir como uno de los foros de rendicin de cuentas
A partir de estos pilares, se construye una matriz en la que se incluyen todas las
Posteriormente, para cada columna de esta matriz, es decir cada pilar, se identifica si
a) Relacionesderendicindecuentas
El primer paso es, entonces, construir la matriz de las relaciones posibles entre los
los actores que rinden cuentas o son controlados y las filas representan a los foros a los
cuales estos rinden cuentas. Se considera que cada actor no se rinde cuentas a s mismo,
118
LosotrosactoresqueincluyenlosNISson:laadministracinpblica,lasfuerzasarmadas,lasociedad
civil,losmedios,elsectorprivadoylospartidospolticos.ParaelcasodeColombialaadministracin
pblicaylasfuerzasarmadasestnincluidasdentrodelaramaejecutivaynoseharunaseparacin
dentrodeesta.Delamismamanera,lacategoraorganismosdecontrolincluyealombudsman
(ministeriopblico),alacontralorayalaorganizacinelectoral.Estaagrupacinpermitereducirel
nmerodecategorasparaelanlisis,dadoquesetratadeactoresquesecomportandemanerasimilar
enloqueconciernealarendicindecuentas.SesigueasademslaestructuradelEstadocolombiano.
Losactoresnoestatalessernconsideradossolamenteentantoforosderendicindecuentas,nocomo
actoresquerindancuentasaotros,pueselintersdeestetrabajoesanalizarelsectorpblicoyla
corrupcinpblica,nicamente.
CarolinaIsazaE. 218
Tesisdedoctorado
por esto se ponen equis en la diagonal119. Los nmeros (de S1 a S16) indican el orden en
que se irn exponiendo cada una de las relaciones en las secciones siguientes.
ms importantes son las que involucran al ejecutivo, por eso las casillas 1 a 4 tienen un
mayor desarrollo que las dems, pero para los propsitos de entender el lugar del
Por ltimo, cabe anotar que algunos de los actores tienen mayor vocacin de
cuentas; esto se notar tambin en que las casillas respectivas tendrn menos desarrollo
119
Enrealidad,algunosactorestienenmecanismosdeautocontrol,enparticularlaramaejecutiva,pero
paraefectosdeestetrabajonoseexaminarnestetipodemecanismosquenosonestrictamente
rendicindecuentas(puesnohayunforodiferenciadoalqueserindancuentas).
CarolinaIsazaE. 219
Tesisdedoctorado
justificarlas ni a modificarlas para que coincidan con las preferencias ciudadanas. Los
de Gobierno en Lnea, y los espacios de interaccin como las audiencias pblicas, las
en Lnea para que todas las organizaciones del ejecutivo tengan unos contenidos
derecho de peticin asegura a los ciudadanos un canal para exigir otra informacin que
pueda ser de su inters y que no est sujeta a reserva por los motivos contemplados en la
ley.
CarolinaIsazaE. 220
Tesisdedoctorado
de cuentas del ejecutivo a la sociedad civil. Hay legislacin al respecto, una poltica
Para empezar, uno de los problemas de la rendicin de cuentas vertical dirigida por el
parte, cada Ministerio y entidad nacional define la estructura institucional que requiere
Mecanismos como las audiencias pblicas son vistas por las entidades pblicas como un
requisito incmodo, se utilizan sobre todo para hacer publicidad y presentar los buenos
resultados, y para los ciudadanos en general son una instancia poco motivadora, de
Colombia, 2009).
mencion, sus pros y sus contras, pero no es claro que se puedan considerar un
pueden asistir y tomar la palabra y los temas que es posible discutir. Una cita de las
entrevistas refleja una visin compartida por muchos: Yo soy muy crtica de los
de cuentas, pero romper con ese modelo va a ser muy difcil para el prximo Presidente.
Va a ser muy difcil romper con ese modelo porque es una de las cosas que ms le gusta
CarolinaIsazaE. 221
Tesisdedoctorado
a la gente (entrevista 8); o tambin: apenas pase este gobierno va a ser til porque se
va a poder ajustar mucho, ojal, a hacer un ejercicio menos para evitarse los regaos del
Otro problema se relaciona con la manipulacin por parte de las organizaciones pblicas
para presentar sus resultados a la mejor luz posible o desde una perspectiva formal que
como un proceso muy incipiente en varios sentidos: uno, es que la rendicin de cuentas
se sigue viendo como un acto individual, no un acto colectivo institucional; dos, como
los mecanismos de rendicin de cuentas (entrevistas 2, 7, 8): yo creo que uno como
ciudadano no sabe que eso existe. Entonces como no sabe que existe no tiene la
cuentas automticamente uno la piensa [solamente] como las cuentas que rinde el
CarolinaIsazaE. 222
Tesisdedoctorado
As, el papel de los ciudadanos, que debera ser activo en reclamar y exigir
movilizarse, hacer trmites, papelera, que no tiene tiempo para dedicarle a este tipo de
actividades cvicas, etc.; los escasos recursos destinados por el Estado a fomentar estos
Colombia, 2009).
Eso explica tambin la percepcin que existe de las veeduras como ejercicios precarios
y de poca duracin y tambin como ejercicios utilitarios en los que algunos buscan un
ciudades cmo vamos, etc.). Si bien estos ejercicios han tenido eco, estn aliados con
Casi todas estas iniciativas estn situadas en Bogot y unas pocas en otras capitales
que imponen por ellas mismas, as el gobierno local no est interesado, instancias de
CarolinaIsazaE. 223
Tesisdedoctorado
rendicin de cuentas: Bogot cmo vamos?, por ejemplo. Pero en otros lugares del pas
sociedad civil, pero la forma en que se usan estos en la prctica no cumple del todo con
exagerada por los ciudadanos, por ser el nico mecanismo que les da la seguridad de
Congreso. Esta es una obligacin determinada por ley (L152 de 1994) y que cubre al
este informe se debe relacionar la gestin adelantada, los recursos ejecutados y los
resultados alcanzados en el ao. Estos informes son pblicos y pueden dar lugar a
poltico para permitir a la rama legislativa controlar a los altos funcionarios del
Estas son las instituciones formales. De acuerdo con las fuentes consultadas, estas no se
CarolinaIsazaE. 224
Tesisdedoctorado
presentan, pero el ejecutivo tiene una gran discrecionalidad sobre sus contenidos y el
Congreso rara vez hace uso efectivo de sus facultades de control poltico.
los comportamientos indebidos, que es ms fuerte que las diferencias ideolgicas. Una
expresin coloquial tpica que expresa esto es se tapan todos con la misma cobija, que
implica encubrimientos mutuos para no hacer enemigos que en el futuro podran ser
aliados.
Los funcionarios entrevistados para este trabajo confirman estas afirmaciones. En las
entrevistas hay una actitud clara de desdn hacia el Congreso y de valoracin negativa
porque est totalmente cooptado, no ejerce ningn control poltico, y segundo, porque,
Otro deca: Yo creo que en Colombia, no tanto por la corrupcin sino tambin por
nuestro rgimen presidencialista, se han perdido muchos pesos y contrapesos entre las
ramas del poder pblico. Hemos visto una rama legislativa atrofiada por todos los
problemas que ha tenido, que realmente no hace control poltico o si lo hace no les
CarolinaIsazaE. 225
Tesisdedoctorado
estado subsumido al poder ejecutivo (Misas, 2005, pg. 114). Un ejemplo de esto es
que el nico juicio del Congreso a un presidente result a favor de este, a pesar de
En la seccin anterior de este captulo se explic cmo las altas cortes tienen
puede hacer y hace control de constitucionalidad sobre estas decisiones y puede incluso
decidir en contra de las mismas. Esto ha llevado algunas veces a que se hable de una
desplazamiento, la Corte dijo cmo era la poltica. Y hoy la Corte hace seguimiento a la
Sobre la rendicin de cuentas del ejecutivo a la rama judicial dice otra persona: Bueno,
decisiones, son asuntos ya de poltica pblica, ellos han sealado que ellos s pueden
por los desplazados, qu ha hecho para cumplir esta sentencia, siempre va ligado a una
Pero para muchos, esta es una instancia necesaria para evitar que el ejecutivo acte de
forma arbitraria y en contra de la Constitucin, y por eso esta Corte tiene una imagen
CarolinaIsazaE. 226
Tesisdedoctorado
temas, como los temas de seguridad nacional y temas administrativos. En estos sentidos
acta como un rgano asesor de la rama ejecutiva. Pero tambin tiene control
En cuanto a la Corte Suprema de Justicia, esta puede juzgar a ministros y otros altos
funcionarios de la rama ejecutiva, de forma que estos deben rendir cuentas sobre la
Por otra parte, en caso de investigaciones de la Fiscala, toda la rama ejecutiva est
obligada a colaborar con esta, aportar pruebas y no bloquear las investigaciones. Las
As, hay atribuciones formales que obligan a la rama ejecutiva a rendir cuentas a la rama
los entrevistados consideraron que la rama judicial tiene problemas de capacidad que le
Los ministerios y otras organizaciones de la rama ejecutiva estn sujetos a los controles
CarolinaIsazaE. 227
Tesisdedoctorado
deben entregar informes, recibir a los organismos de control y responder a todos sus
debidos.
Los entrevistados para este trabajo consideran que los organismos de control no
sancionan lo suficiente (entrevistas 5, 6, 9). Por ejemplo: mucho de eso muere en las
investigaciones, muchas de las cuales deben terminar con decisiones judiciales, pues s,
mueren sin ningn efecto y sin ninguna implicacin (entrevista 6). Tambin que las
7); esto se debe a dos cosas: la debilidad institucional de estos organismos, y que las
encontramos el error, sino que nos llega por algn lado, generalmente por la Contralora
recibiendo quejas de 4 o 5 aos atrs, a punto de prescribir, porque dura 5 aos no ms.
vuelven un esfuerzo kafkiano por atrapar una irregularidad minscula, que casi siempre
CarolinaIsazaE. 228
Tesisdedoctorado
En cuanto a lo segundo, los criminales de cuello blanco en general saben cubrir sus
que se descubren con mayor frecuencia casos de corrupcin en el nivel local que en el
nivel nacional (entrevista 6), o que solamente cuando hay presin de los medios o
de forma que no puedan encontrar las irregularidades: Yo cuando oigo los jefes de
control [interno] decir tengo que prepararme para la auditora, digo, error garrafal, es
que usted tiene que mostrar lo que usted hizo, y adems que son vigencias que ya
connotacin tenaz, porque preparar es maquillar o va a hacer qu? Usted tiene que
para contrarrestar esos comportamientos adaptativos, pero en todo caso les resulta difcil
Contralora General que tiene tantas instancias que cubrir que no puede realmente atacar
Por ltimo, la relacin con los organismos de control parece imponer una sobrecarga, en
CarolinaIsazaE. 229
Tesisdedoctorado
Procuradura no tiene costos. Te llega una carta con logo, srvase a entregar la
que te controle la Contralora cuesta, la sostenemos, pagamos una cuota de auditaje que
es gigantesca. El ao pasado [2009] eran como ocho mil millones de pesos. (entrevista
2).
vienen haciendo todo ese control preventivo, yo creo que estn coadministrando, yo
control, pero estos a pesar de ello no son muy efectivos en encontrar y sancionar
con los otros actores que presenta caractersticas de la sobrecarga, tales como estrategias
CarolinaIsazaE. 230
Tesisdedoctorado
Adems, cada cmara tiene informacin en lnea, transmisin de los debates por el canal
sostiene audiencias pblicas en las que los ciudadanos pueden opinar sobre los
organizacin con mayor riesgo de corrupcin (la nica ubicada en la categora riesgo
muy alto) (Transparencia por Colombia, 2010) y con menor confianza de los
Los ciudadanos pueden controlar a los congresistas en alguna medida a travs del voto,
ya que existe la reeleccin consecutiva sin lmite de perodos para los congresistas. Sin
embargo este control no siempre opera: los ciudadanos han reelegido congresistas
emparentados con personas a quienes se les haba demostrado un vnculo con actores
CarolinaIsazaE. 231
Tesisdedoctorado
Por ltimo, ante esta situacin, hace bastantes aos existe desde la sociedad la iniciativa
sus capacidades para rendir cuentas a los ciudadanos, que aumenten un poco sus
como el Presidente son elegidos directamente por voto popular y en esta medida el
Congreso no funciona como intermediario entre los ciudadanos y el gobierno, cada uno
tiene autonoma. Aparte de que el presidente sanciona las leyes, no debera haber otra
captura.
direccin, con una rama ejecutiva que en la prctica ejerce ms influencia de la debida
sobre las decisiones del legislativo y tiene relaciones particulares con congresistas, tanto
de la bancada del gobierno como otros, a quienes intenta convencer de que aprueben sus
propuestas de ley.
El Congreso debe someter sus decisiones (las leyes aprobadas) a una revisin
conjunto y los artculos que las componen estn o no de acuerdo con la Constitucin y si
CarolinaIsazaE. 232
Tesisdedoctorado
muchsimo poder a la rama judicial El juez hoy en da y las altas cortes tienen unas
leyes, por las razones que sea, no pues no la aplico, la posibilidad de extender leyes, de
(entrevista 13).
En segundo lugar, la Corte Suprema de Justicia es quien tiene la potestad de juzgar a los
reemplaz por esta figura. Se mantiene la inviolabilidad de las opiniones expresadas por
los congresistas, pero no se los protege en caso de haber cometido delitos o ser
puede renunciar a su cargo para que lo juzgue la justicia ordinaria. Esto en la prctica
ocurre con frecuencia pues se presume un trato ms favorable (o quiz menor eficacia)
Desde el ltimo periodo de Uribe muchos congresistas han sido investigados por
un Congreso deslegitimado por los procesos judiciales a los que se han enfrentado sus
CarolinaIsazaE. 233
Tesisdedoctorado
Esta renuncia del fuero es una prctica que les permite escamotearse a los procesos
judiciales ms rigurosos de las altas cortes, para buscar las partes ms dbiles de la
su manejo del presupuesto. Tanto esta como la Procuradura pueden controlar a la rama
Pero existen dudas sobre la capacidad de los organismos de control para controlar al
Congreso:
Esto indica que hay un riesgo de captura de los organismos de control por parte de
los congresistas.
CarolinaIsazaE. 234
Tesisdedoctorado
iniciativa propia y, en esa medida, puede pedir cuentas a los candidatos y a los
rinde cuentas de forma parcial, ms bien poco a la mayora de foros y con prcticas
La rama judicial, al igual que las dems organizaciones del Estado colombiano, hace
parte del programa Gobierno en Lnea y por lo tanto tiene informacin en internet con
ciudadano que tenga acceso a internet puede enterarse de muchos aspectos del
funcionamiento de esta rama, y tambin tiene a su alcance foros y chats para responder
forma proactiva ni se somete a dar explicaciones sobre sus decisiones frente a los
CarolinaIsazaE. 235
Tesisdedoctorado
Fiscal es elegido, entonces all el poder punitivo del estado tiene una naturaleza
para que la funcin, o sea, s entiendo que haya que rendir cuentas, pero en el rea
(entrevista 13).
Esto responde a una cierta forma de entender la labor de la justicia, como un ejercicio
cuya imparcialidad implica que no se deba dar cuenta a los particulares de los
Por supuesto, los jueces y magistrados argumentan sus decisiones y hacen pblicos
estos argumentos en los fallos y sentencias. Existe tambin el recurso de apelacin para
los fallos que no se consideran justos y se puede siempre escalar al nivel de autoridad
Sin embargo, las entrevistas adelantadas indican que las cortes y otros cuerpos de la
rama judicial no tienen la costumbre de rendir cuentas a los ciudadanos. Por ejemplo:
CarolinaIsazaE. 236
Tesisdedoctorado
que esta rama mejore su rendicin de cuentas hacia la sociedad y tenga interlocutores
algunos casos presiones externas relacionadas con la captura del Estado y el crimen
por Colombia seala las presiones de los actores ilegales sobre el ejercicio de la justicia
como uno de los principales riesgos de corrupcin (2009). El problema principal en esta
rea es el soborno de jueces para que dejen de investigar delitos. Se seala tambin
externas en los fallos, as como los temas que involucran recursos significativos.
En breve, hay poca rendicin de cuentas a la sociedad civil en general, pero (tal vez por
ejercicio de la justicia.
elecciones de magistrados en las que participa el ejecutivo, de manera que existe una
Constitucional tiene este tipo de seleccin poltica de sus magistrados, como se explic
CarolinaIsazaE. 237
Tesisdedoctorado
cual debe ser aprobado por el ejecutivo para presentarlo al Congreso: De pronto lo que
cuentas al ejecutivo tiene que ver con asegurar que esa imparcialidad se ha respetado.
Los problemas de injerencia del ejecutivo afectan de manera distinta a los diferentes
son ms susceptibles a las influencias poltica y criminal y tanto los jueces como los
House, 2011).
Por otra parte, el PPLC puede investigar casos de corrupcin judicial y puede enviar a la
rama los casos de corrupcin en general que lleguen a sus manos, de manera que las dos
120
T.delaa.Eloriginal:TheConstitutionalCourtandSupremeCourthave,onmultipleoccasions,
demonstratedindependencefromtheexecutive.Lowercourtsaremoresusceptibletopoliticaland
criminalinfluence,andbothjudgesandprosecutorsconfrontseriousriskswheninvestigatingpowerful
figures.
CarolinaIsazaE. 238
Tesisdedoctorado
entonces por ah empieza a abrirse una puerta y la poltica empieza a meterse en la rama
judicial (entrevista 13). Esto crea una relacin de rendicin de cuentas hacia el
conjunto.
Por ltimo, el Congreso juzga a los magistrados de las altas cortes, el Consejo Superior
quitarles derechos polticos, pero las acusaciones que tengan connotacin penal irn a la
Constitucin de 1991, pero en 2002 hubo una reforma por la cual se extrae a los
los jueces responden frente a la Procuradura, pero los magistrados y personal directivo
responden al Consejo Superior de la Judicatura (entrevistas 12, 13). Esto quiere decir
que las quejas contra estos o las investigaciones disciplinarias las conduce la misma
CarolinaIsazaE. 239
Tesisdedoctorado
procuradura esa competencia, uno pensara que la idea era para que ellos se
Procuradura. []Curiosamente, hace poco estaba preguntando sin saber que este era el
Esto indica que la rama judicial no rinde cuentas realmente a los organismos de control,
hacen, o solo lo hacen para los niveles ms bajos de la jerarqua. Hay que rendir
En general, esta evidencia sugiere que la rama judicial en Colombia no rinde cuentas de
justicia en la cual esta no le debe explicaciones ni oye voces de ningn actor externo.
Por tratarse de una organizacin altamente jerrquica, se puede ver que hay diferencias
donde los primeros estn sujetos a menos controles que los segundos, aunque su
Un entrevistado expres su opinin sobre los riesgos de esta situacin: En teora del
derecho hay corrientes que defienden eso, el activismo judicial, el juez Hrcules y todo
CarolinaIsazaE. 240
Tesisdedoctorado
eso. Yo s y soy consciente de que eso ha cambiado muchas cosas de este pas para
malo, en el poder judicial tambin lo es, porque este es tan importante como los otros
Esto se suma a otros problemas de la rama judicial, de acuerdo con las entrevistas
judicial. Eso s, nosotros no tenemos una justicia efectiva. En el tema de la lucha contra
la corrupcin nos va a fallar. En este momento tenemos una justicia lenta, tenemos
El Ministerio Pblico tiene una relacin cercana con los ciudadanos, pues entiende que
Defensora del Pueblo y los personeros estn en ese sentido en relacin constante con
Defensora del Pueblo acta dentro del procesos penal, pero acta es como defensor
pblico, o sea en defensa del ciudadano. Ah la Defensora del Pueblo lo que hace es un
servicio social para el que no tiene recursos para pagar un abogado y acta en ese
proteccin de las etnias y de los ms dbiles, pero es un papel que comparte con la
CarolinaIsazaE. 241
Tesisdedoctorado
Procuradura, y recuerde que la Defensora del Pueblo es parte del Ministerio Pblico.
(entrevista 4).
Por otra parte, como muchos organismos del Estado colombiano, todos los organismos
de control elaboran cada ao un informe de gestin que ponen a disposicin del pblico,
por internet y otros medios. El Consejo Nacional Electoral tiene informes de perodos
(2006-2010).
lneas anticorrupcin y para poner quejas (entrevista 12). Atender las quejas y denuncias
Por ltimo, la organizacin electoral hace reportes de los resultados de las elecciones,
informacin el lnea y en los medios durante y despus de los meses de elecciones. Los
ciudadanos pueden consultar y denunciar las irregularidades que observen, pueden ser
Se debe anotar que los ciudadanos no suelen hacer denuncias ni control a ninguna
CarolinaIsazaE. 242
Tesisdedoctorado
intimidacin es muy alta y la participacin est controlada por los actores armados
(Lpez, 2010).
Los organismos de control estn sujetos a ser controlados por la rama ejecutiva, en la
Sobre la eleccin del contralor: siempre ha existido una influencia del presidente,
En cuanto al procurador, el presidente presenta candidatos junto con las cortes, pero la
eleccin final la hace el Congreso, as que en este organismo el control del ejecutivo es
frecuencia.
poderosa sobre los organismos de control, los cuales le deben rendir cuentas sobre sus
proyectos de inversin.
En este sentido, los dos actores del ejecutivo que tienen ms interaccin en la fase
con los dos deben hacer lobby los organismos de control para obtener los recursos que
CarolinaIsazaE. 243
Tesisdedoctorado
Por ltimo, dada la figura inusual del PPLC, este programa del ejecutivo participa junto
campo, para asegurarse que la hacen adecuadamente. Pero ac parece haber un cruce de
Procuradura son una dcima parte de lo que tiene [el Programa Presidencial de Lucha
El Congreso es quien elige al Procurador, de manera que este tiene que rendirle cuentas
permanentemente, asistir a las sesiones cuando es llamado para participar en los debates
control poltico del Congreso. En este sentido tiene una oficina de relaciones tcnicas
con el Congreso, el cual le puede solicitar al Contralor: que asista a las sesiones, que
haga un control excepcional, que analice proyectos de ley, que presente informacin
CarolinaIsazaE. 244
Tesisdedoctorado
sobre su labor y los sujetos de control a los que vigila y que haga estudios especiales de
Por esta situacin, para muchos de los expertos, esta relacin presenta un riesgo alto de
captura:
Los organismos de control, por ejemplo, estn excesivamente burocratizados, son entes
pueden tener los organismos de control con la clase poltica, pero tambin le confiere
gran poder a la clase poltica para manejar unos rganos inmensos en trminos de su
procurador. En este sentido, los directivos de los organismos de control le deben rendir
Por otra parte, la vigilancia ltima de las cabezas de estos organismos la ejercen
tambin las altas cortes; en ese sentido, el Procurador es elegido y disciplinado por las
cortes: Frente a la rama judicial, lo que uno le rinde cuentas, yo no lo veo tan claro,
121
UnanlisispreliminardelaeficaciadelosorganismosdecontrolenColombiafuepublicadoporla
autora,ver(Isaza,2009).
CarolinaIsazaE. 245
Tesisdedoctorado
pero s hay dada la mecnica de la eleccin del procurador, s se puede generar una
La Fiscala investiga a los contralores y los juzgan las cortes tambin, y la Contralora
un auditor elegido para perodos de dos aos por el Consejo de Estado, de terna enviada
Por otra parte, todos los funcionarios de los organismos de control y la organizacin
contra de la Constitucin o los derechos humanos. Es precisamente por esta razn que el
diseo constitucional los dej por fuera de las tres ramas del poder pblico, para
garantizar que pudieran tomar decisiones que no estn sujetas a la interferencia de los
otros poderes.
tuvieran la menor obligacin posible frente a los dems actores, dejando entonces que
nominacin, en particular para la contralora, que tiene que vigilar los recursos pblicos
CarolinaIsazaE. 246
Tesisdedoctorado
algunos de los foros, pero en ciertos casos esta relacin es de tipo ms poltico que otra
cosa, y se puede prestar para capturas o intercambios de favores, pues est relacionada
no relacionada con ese tipo de consideraciones. Por otra parte, la relacin de estos
Este anlisis en trminos de los actores del arreglo institucional y sus relaciones permite
Colombia y avanzar hacia las explicaciones de las caractersticas que se han encontrado.
b) Valoracindelarregloinstitucional
proceder a cuantificar y dar un puntaje a cada uno de los actores y a cada uno de los
foros para tener una representacin grfica ms clara. Para cada uno de los actores y de
La pregunta general es: En conjunto, el actor rinde cuentas adecuadamente a los foros
mismos?
CarolinaIsazaE. 247
Tesisdedoctorado
En la tabla 2.6 se han asignado puntajes a cada uno de los actores, segn los criterios ya
legitimidad y credibilidad, parece haber emprendido una serie de esfuerzos para mejorar
su rendicin de cuentas hacia los ciudadanos y otros actores, y debe someterse como los
abundante en los ltimos 5 aos del periodo considerado. Por esto se le asigna un 3, que
Adicionalmente, la rama judicial tiene la puntuacin ms baja, que indica dficit, pues
CarolinaIsazaE. 248
Tesisdedoctorado
se ve obligada a someterse a controles, pero esto ocurre para algunos cargos dentro de la
con otros compromisos con actores polticos. La relacin de estos organismos con la
sociedad, sin embargo, parece ser ms cercana que la de otros de los actores, lo cual
Qu tan fuertes son los foros de rendicin de cuentas en Colombia a la hora de exigir y
CarolinaIsazaE. 249
Tesisdedoctorado
Tabla 2.7. Puntajes de los actores colombianos como foros de rendicin de cuentas
La tabla 2.7 presenta los puntajes de los foros de rendicin de cuentas, es decir, la
medida en que los actores anteriores y la sociedad son capaces de pedir y obtener
En esta dimensin se valora tambin a los ciudadanos, ya que son el foro democrtico
primario, del que se deriva el poder pblico. Estos, en el caso de Colombia, tienen una
pblica, parece que estas son aisladas y an insuficientes para incentivar a todos los
sancionarlos. Las sanciones simblicas han funcionado en algunos casos, pero en otros
correccin. Este es el caso en particular de las veeduras ciudadanas, que hacen grandes
esfuerzos por controlar, pero tienen muy pocas herramientas para obtener resultados.
tendencia a imponer sus visiones a varios de los actores considerados. Esto se debe
matizar sin embargo con el papel de la rama judicial, que ha sido el nico actor que es
tambin lo suficientemente fuerte como foro de rendicin de cuentas para poder poner,
CarolinaIsazaE. 250
Tesisdedoctorado
en ocasiones, lmites a las acciones del ejecutivo. Por esta razn, esta rama tiene
testimonios indican que existe una tendencia a coadministrar desde las cortes, a travs
El Congreso tiene un puntaje muy bajo, que indica que es un foro muy dbil de
rendicin de cuentas, pues no logra controlar las acciones del ejecutivo, al encontrarse,
como ya se dijo, en riesgo de ser capturado por este. Adicionalmente, sus funciones de
control hacia las otras ramas del poder pblico se ejercen de forma particularista y no es
Para terminar, los organismos de control son, de acuerdo con esta valoracin, el mejor
foro de rendicin de cuentas que tiene Colombia, pues han logrado pedir cuentas a las
dems ramas del poder pblico y adems son quienes tienen mayor capacidad de
Finalmente, esta valoracin permite hacer dos diagramas radiales con los puntajes:
CarolinaIsazaE. 251
Tesisdedoctorado
Como se ve ac, la rama ejecutiva est en una sobrecarga, seguida por la rama
En este segundo grfico se puede apreciar cmo la rama ejecutiva es un foro con
tendencia a ser capturador, la rama judicial lo sigue de cerca en esta dimensin, los
CarolinaIsazaE. 252
Tesisdedoctorado
Los dos grficos anteriores son una representacin visual de la rendicin de cuentas en
Colombia. Los actores que rinden cuentas tienden ms al dficit, y el nico actor que
parece tener una sobrecarga de rendicin de cuentas es el ejecutivo, pero esto no la hace
sus resultados, pero preocupa que justamente los ms dbiles sean la sociedad civil y el
Congreso, las bases democrticas a quin todos los actores estatales deberan rendir
cuentas a cabalidad.
para pedir cuentas, otros son demasiado fuertes y en la prctica no rinden cuentas
realmente, aunque se van a grandes extremos para aparentar que lo hacen y generan un
CarolinaIsazaE. 253
Tesisdedoctorado
Se puede ver tambin que los organismos de control reflejan perfectamente el viejo
dilema de quin controla a los controladores, pues no parece haber ningn actor en el
realizadas, que los temas ms presentes para los funcionarios pblicos y los expertos en
relacin con la rendicin de cuentas y la corrupcin son los controles, tanto de los
Tabla 2.8
Palabra Nmero de apariciones
Corrupcin 191
Control 173
Pblico o palabras relacionadas 170
Justicia o palabras relacionadas 156
Cuentas 139
Ciudadana o palabras relacionadas 134
Procuradura 125
Rendir o palabras relacionadas 108
Fuente: Elaboracin propia a partir de entrevistas (anexo 4) con la herramienta Atlas.ti122
Este simplemente es un ejercicio para mostrar que el nfasis del problema en Colombia
actor muy dbil (los ciudadanos individuales) y algunos actores un poco ms fuertes,
122
Estatablaesunaseleccindelaspalabrasconmayorrecurrenciadeacuerdoconelcontadorde
palabrasdeatlas.ti,despusdeexcluirsustantivoscomunes,proposicionesyartculosydeagruparlas
variacionesdeunamismapalabra,porejemplo,ciudadano,ciudadana,ciudadana,etc.
CarolinaIsazaE. 254
Tesisdedoctorado
pero muy escasos (las organizaciones de la sociedad civil), tratando de pedir cuentas y
actores poco intentan controlarlos los ciudadanos, lo cual implica una debilidad de la
dos preguntas sern el tema del siguiente captulo y de las conclusiones de este trabajo.
Captulo10.Explicacionesinstitucionalesparaelcasocolombiano
Para explicar lo que se ha presentado hasta este punto, se acudir de nuevo a las teoras
en las instituciones informales, que est presente tambin en los trabajos ms recientes
sentido de Hedstrm y Ylikoski (2010). Para estos, los mecanismos se identifican por
los efectos que producen, es decir, son ante todo causas especficas que producen un
123
Sibiennohasidoobjetodeestetrabajo,estoincluyealejecutivodelosniveleslocales,conlos
cualeslarelacinderendicindecuentasesmsdirecta,peroexistenlosmismosproblemasquesehan
planteadoacparaelejecutivonacional.
CarolinaIsazaE. 255
Tesisdedoctorado
efecto a travs de un proceso que ocurre dentro de un contexto determinado. Este tipo
evidencia hace esa explicacin ms plausible, sin tener que tomar en cuenta todos los
detalles del proceso. En ese sentido es una explicacin de rango medio. Este tipo de
El estudio de caso realizado en este trabajo se acoge a ese marco, dado que no busca
corrupcin, en cambio, busca mostrar la cadena de causas por medio de la cual el caso,
decididos esfuerzos por modificarlos). Esta cadena pasa por el arreglo institucional de
Para entrar en materia, entonces, los elementos del institucionalismo histrico que
permiten explicar una parte del caso de Colombia son la existencia de un trayecto
institucional que vena desde la colonia, como se explic en el captulo 6, y que solo fue
modificado por la Constitucin de 1991, la cual represent una coyuntura crtica. Las
instituciones, entendidas como las reglas del juego, que entraron a regir a partir de ese
cercanos.
CarolinaIsazaE. 256
Tesisdedoctorado
Este momento de cambio institucional acelerado se puede explicar tambin con la idea
de Rothstein (2011) sobre el big bang approach. En efecto, para este autor el cambio
Debe darse concentrado en unos pocos aos y debe ser profundo, tocando diversas
instituciones sociales a la vez. Sin embargo, este tipo de cambio institucional ocurri en
efecto en Colombia, pero no tuvo los mismos resultados que en el ejemplo de Rothstein,
Cmo explicar entonces esta falla en un cambio institucional que, desde los enfoques
citados, debera haber tenido un efecto sobre la corrupcin? Se plantea para explicar
entre las nuevas reglas del juego y las instituciones informales que no tuvieron una
cambio institucional (la dcada de 1860) coincidi tambin con cambios en las
Lapuente, 2011; Jimnez, 2011; Peruzzotti & Smulovitz, 2002; Rothstein, 2011). Se
hablar un poco de estas instituciones informales que entraron a rivalizar con las nuevas
CarolinaIsazaE. 257
Tesisdedoctorado
papel en las fallas de las instituciones de rendicin de cuentas y, por esa va, en el
que se han realizado en los ltimos 20 aos (Leal Buitrago & Dvila, 1991).
por el cual el partido victorioso puede adjudicar numerosos cargos pblicos, as como
utilizar amplios recursos para sostener sus clientelas o pagar los apoyos electorales.
patrones y gamonales tpicas de una sociedad agraria; el moderno, que data de la poca
124
LatendenciaapensarlosrecursosdelEstadocomountesoroporsaquearparabeneficioprivado.
Variosautoreshantrabajadolosfenmenosdelclientelismo,nepotismoypatrimonialismoenlacultura
polticacolombiana.(LealBuitrago&Dvila,1991;GarcaVillegas,2010b;GarcaVillegas,2010a).
CarolinaIsazaE. 258
Tesisdedoctorado
siguiente: En el caso colombiano hay un tema estructural de debilidad del Estado que
Smulovitz, quienes afirman que el clientelismo poltico hace que la rendicin de cuentas
polticas autoritarias (Peruzzotti & Smulovitz, 2002). Tambin como Jimnez (2011) y
Charron y Lapuente (2011), quienes hablan de cmo el clientelismo hace que se cree
una trampa poltica que impide que la corrupcin disminuya y que se tomen medidas
Por ltimo, esta serie de explicaciones se pueden completar con el mecanismo a travs
del cual las instituciones informales han logrado resistir a los cambios en las
Mahoney, 2010; Hall & Thelen, 2009), que introducen la idea de relaciones de poder en
el cambio institucional.
As, en Colombia, los actores que tenan poder bajo el diseo institucional anterior han
nuevo marco normativo, ya que este tiene la legitimidad internacional e interna, pero
subvertir la aplicacin efectiva de estas reglas del juego, manteniendo en cambio las
para resistir a las nuevas instituciones ha sido la reforma para modificar las reglas del
CarolinaIsazaE. 259
Tesisdedoctorado
juego y volverlas de nuevo ms acordes con las reglas informales que en efecto siguen.
estos 20 aos (29 actos legislativos que modifican la Constitucin, aunque se han
presentado muchos otros intentos de modificar estas normas cada ao) (Secretara del
Senado, 2011).
observar el mismo efecto general que se acaba de describir para el diseo institucional
Sin embargo, todos estos esfuerzos han estado rivalizando permanentemente con la
muy fuerte que no considera que le deba explicaciones a nadie y que por el contrario
comportamientos indebidos. As, los poderes legales del Congreso como foro de
rendicin de cuentas, en la prctica son desactivados por las prcticas clientelistas entre
Los organismos de control estn diseados para ser un foro de rendicin de cuentas
legal para todos los dems actores pblicos, pero se ha visto que a pesar de su
sancionar los casos principales de corrupcin, excepto cuando hay un escndalo poltico
CarolinaIsazaE. 260
Tesisdedoctorado
Por ltimo, la rama judicial ha sido el actor que ha quedado con mejor posicin para ser
labor y a interferir un poco en las competencias de las otras ramas del poder pblico.
Adicionalmente, estos dos ltimos actores que son foros de rendicin de cuentas
cuentas a los otros actores, lo cual deja tambin un vaco en el diseo institucional, pues
el principal control efectivo sobre ellos es poltico y cae con facilidad en las mismas
prcticas tradicionales que ya se han mencionado, pero que no son democrticas sino
particularistas.
desactivar el diseo institucional de rendicin de cuentas tambin dejaron sin efecto las
polticos durante los ltimos veinte aos han estado genuinamente interesados en
reducir la corrupcin, pero a la vez han intentado mantener las estructuras de poder
tradicionales o han sido obligados a hacer alianzas con estas y en esa medida, han
debilitado la rendicin de cuentas y los controles que habran permitido una reduccin
de la corrupcin.
Para terminar esta explicacin, hay otros actores de facto que se deben tener en cuenta
CarolinaIsazaE. 261
Tesisdedoctorado
CapturadelEstado
Parte del contexto institucional colombiano, en el nivel informal, tiene que ver con la
Tradicionalmente, la captura del Estado se refiere a la presin ilegal ejercida por uno o
unos pocos grupos privados (oligarquas) sobre la toma de decisiones pblicas, para su
Algunas empresas en las economas en transicin han sido capaces de configurar las
reglas del juego para su beneficio, a un costo social considerable, creando una
pblicos y los polticos venden en privado bienes pblicos poco provistos y una serie de
ventajas que generan rentas a la carta a empresas individuales125 (Hellman, Jones, &
Kaufmann, 2001).
En Amrica Latina, las elites econmicas y polticas han capturado en ese sentido al
Estado desde la colonia (Garay, Salcedo, De Len, & Guerrero, 2008). Para muchos, la
corrupcin de tipo tradicional (sobornos, etc.), sino por la existencia de una captura por
parte de los grupos de inters, en particular los grandes grupos econmicos, de la toma
No obstante, esta definicin no incluye a los actores armados e ilegales que existen en el
caso de Colombia, por lo cual autores colombianos han intentado ampliar ese concepto
125
T.delaa.Eneloriginal:Somefirmsintransitioneconomieshavebeenabletoshapetherulesofthe
gametotheirownadvantage,atconsiderablesocialcost,creating[]acaptureeconomyinmany
countries.Inthecaptureeconomy,publicofficialsandpoliticiansprivatelysellunderprovidedpublic
goodsandarangeofrentgeneratingadvantagesalacartetoindividualfirms.
CarolinaIsazaE. 262
Tesisdedoctorado
de captura al de reconfiguracin cooptada del Estado. Este considera que los actores
no solamente tienen fines econmicos, y sus medios no son tampoco solo econmicos,
sino violentos, como la intimidacin y otras formas de presin, con las cuales logran
una organizacin pblica en particular (Garay, Salcedo, De Len, & Guerrero, 2008;
entre las antiguas elites y redes clientelares y los nuevos actores ilegales, para proteger
sus intereses y los de la red. Lo ms grave es cuando esta dinmica logra modificar las
podra aplicar al caso del gobierno Samper (1994-1998) y el denominado proceso 8000,
casos, el soborno no es el nico medio para ejercer presin para que se privilegien
objetivo es controlar sectores del Estado, en particular al legislativo y a los jueces, para
(Lpez, 2010).
126
Inclusomiembrosdelgobiernohanadoptadoelconcepto;ver
http://www.vicepresidencia.gov.co/discrusos/anteriores/corrupcion21112003.htm
127
Enlosperodos20022010huboalmenos24congresistascondenadosy102investigadospor
vnculosconparamilitares,segndatosdelaFundacinNuevoArcoirisydeLpez,2010.
CarolinaIsazaE. 263
Tesisdedoctorado
y actores criminales han llevado a hablar de clientelismo armado (Deas & Llorente,
narco-corrupcin (Cepeda Ulloa, 1997), todo lo cual se refiere a como las acciones
tradicionales sobre la corrupcin (Garay, Salcedo, & De Len, 2010, pg. 219).
legislativo y a la rama judicial y les impide cumplir con sus funciones y, a travs de la
rendicin de cuentas vertical electoral. Como ejemplo se puede citar lo ocurrido en las
compuesto por familiares de los paramilitares, expulsados de los dems partidos, obtuvo
Estado Civil, 2010). Es posible que parte de esta votacin se explique por factores como
As, las instituciones informales del clientelismo y la captura del Estado son las
principales razones por las cuales la rendicin de cuentas en Colombia no est operando
pas.
CarolinaIsazaE. 264
Tesisdedoctorado
i)
Conclusiones
Al iniciar este trabajo se anunci una preocupacin por la corrupcin, que para los
pases en desarrollo (an ms que para otros pases) resulta un costo sumamente alto en
democracia y la calidad del gobierno o el desempeo del Estado, dentro de los cuales
ocupa un lugar central una adecuada rendicin de cuentas, de acuerdo con una corriente
literatura y poder tomar unas definiciones operativas para el trabajo. Lo mismo se hizo
con el concepto de corrupcin, el cual es elusivo muchas veces y mereci por eso una
larga discusin, en particular relacionada con sus causas probables y las explicaciones
Dentro de estas, la elegida para los propsitos de esta investigacin fue la lnea del
regularidades y leyes. Dado que el mtodo de este trabajo era el estudio de caso, no se
poda pretender encontrar regularidades extensibles ms all de los lmites del caso,
pero el inters era por el contrario adentrarse en la lgica propia del mismo y entender
CarolinaIsazaE. 265
Tesisdedoctorado
los mecanismos que llevaban a una situacin particular con respecto a la corrupcin
pblica.
Estado dentro del territorio. Sin embargo, ha sido sorprendente para muchos
y del gobierno que no son demasiado diferentes a los de los otros pases de la regin.
alcanzado por este pas en otras esferas del desempeo del Estado y en trminos
rendicin de cuentas, para lo cual se describi este arreglo desde el punto de vista
expertos muy familiarizados con las instituciones formales e informales del pas.
dficit, lo cual conduce a un desbalance que impide que funcione efectivamente. Estos
desequilibrios son causados por el desacople entre las instituciones informales y las
CarolinaIsazaE. 266
Tesisdedoctorado
funcionamiento del Estado, tales como los controles mutuos entre ramas del poder
En efecto, se pudo observar que en Colombia no hay mecanismos que permitan que los
controles entre diferentes actores o pilares del diseo institucional puedan llevar a
poltica o que, si los hay, estos son fcilmente sorteados. Los ciudadanos se encuentran
violento que se mencion para empezar: la captura del Estado por actores ilegales y la
hay pocas modificaciones de fondo a las reglas del juego polticas, que se caracterizan
por una muy baja rendicin de cuentas. En los aos 1990, se inicia una coyuntura crtica
motivada por factores relacionados con el conflicto armado interno y con la imitacin
de modelos internacionales exitosos. Durante esta coyuntura crtica se expide una nueva
mecanismos de rendicin de cuentas horizontal, sin embargo, Uno de los rasgos de las
CarolinaIsazaE. 267
Tesisdedoctorado
poltica liberal y republicana est poco arraigada (Hernndez & Arciniegas, 2011,
pgs. 31-32).
servir como foros para la rendicin de cuentas de los dems. Algunos se caracterizan
En las palabras de uno de los expertos entrevistados: Yo creo que tenemos excesos de
organizaciones, de sistemas, de todo [] Yo creo que como todo lo que nos pasa, no
solamente a los colombianos, sino a muchos pases, creemos que con normas y con
de decisin que nos lleven a esas metas. O sea, yo creo que ah es donde est el
Otros presentan un dficit de rendicin de cuentas, lo cual les deja una excesiva
mueven entre dos extremos: o son muy dbiles para exigir o sancionar a los actores, o
de los mismos.
CarolinaIsazaE. 268
Tesisdedoctorado
cooptada del Estado son muy fuertes y compiten con las anteriores. Los actores que
que emprenden los diferentes gobiernos desde hace dos dcadas y de la proliferacin de
algunos sentidos una oportunidad perdida para modificar realmente las instituciones
polticas del pas. Si bien en muchos aspectos se introdujeron normas muy importantes,
esta habra sido el tipo de big bang de reforma integral del sector pblico que hubiera
Se sabe ahora que para que ese tipo de reformas tengan xito, se requiere de un cambio
rendicin de cuentas que, segn se encontr en este trabajo, son los ms dbiles en
Colombia, es decir, el legislativo y la sociedad civil. Los dos tipos de cambios estn
estrechamente relacionados.
CarolinaIsazaE. 269
Tesisdedoctorado
de los congresistas genera altas dosis de cinismo y desconfianza entre los ciudadanos, el
espera lo peor.
Por su parte, la sociedad civil est intimidada por la captura del Estado por actores
ilegales y tiene poca esperanza de que las cosas cambien. Esto, sumado a la
persistencia del conflicto armado, genera bajos niveles de capital social y de confianza
en los dems, lo cual permite que subsistan las instituciones informales particularistas,
pues a cada quien le conviene ms cultivar sus conexiones personales y familiares que
hipottico, se podran plantear dos caminos probables para reorientar esos esfuerzos de
se necesita solo corregir estas fallas que se han detectado en el arreglo institucional de
128
Enlosniveleslocales,elclientelismoesmayoryestmsarraigadosocialmente.
CarolinaIsazaE. 270
Tesisdedoctorado
para que no tenga un cruce de funciones con los organismos de control y darle ms bien
a stos incentivos para crear sus propias unidades especializadas en esta materia, para
que se separara y diera un trato diferente de los temas disciplinarios y fiscales que no se
claramente a la obligacin de rendir cuentas por sus actos frente a los dems actores.
Sin embargo, este camino de los pequeos pasos ha sido criticado por autores como
sorprendente, pues es el enfoque preferido por muchos pases, incluido Colombia, entre
acuerdo con este, los pases que en el pasado lograron modificar sus niveles de
para los Estados Unidos es similar (Anechiarico & Jacobs, 1996). De acuerdo con esto,
cambios en las instituciones informales, por ejemplo en los niveles de capital social.
nuevas reformas sino llevar a trmino algunas de las que quedaron enunciadas en la
CarolinaIsazaE. 271
Tesisdedoctorado
actores poderosos, as como de algunas reformas al sistema judicial que seran cruciales
segn lo que se ha mostrado en este trabajo. Hasta cierto punto, el gobierno actual de
nueva ley anticorrupcin sigue las mismas tendencias histricas de los esfuerzos que no
fundamental.
pendiente despus de todo este camino recorrido. Esta debera ser materia de futuras
investigaciones que se apoyen tambin en la sociologa poltica, pues est claro que ah
radica una de las claves de los obstculos que perduran en muchos pases para alcanzar
A pesar de esta constatacin que podra llevar al pesimismo, el recorrido de esta tesis
muestra que la perspectiva institucional es muy til para estudiar este tipo de problemas
CarolinaIsazaE. 272
Tesisdedoctorado
diferentes grupos.
La corrupcin y la rendicin de cuentas son solamente una de las reas a las que se
puede aplicar esta perspectiva, pero los hallazgos que surgen dentro de esta tesis
administracin pblica.
CarolinaIsazaE. 273
Tesisdedoctorado
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Anexos
2) Lista de entrevistados
Clima tico
Nueva Gestin Pblica
Jerarqua
Discrecionalidad
Variables organizacionales
Tipo de burocracia Apertura / Competencia
Reclutamiento Tamao de economa
Salarios Gasto pblico
Econmicas
Tamao de burocracia
Desigualdad
Pobreza
Entorno jurdico
Instituciones polticas Ubicacin y clima
Geogrficas
Sistema judicial
Variables estructurales Sistema legal
Calidad de la democracia
Socialismo o comunismo
Sistema electoral Histricas
Variables institucionales Colonia
Concentracin de poder
Democracia
Rendicin de cuentas
Corrupcin Polticas
Transparencia Igualdad ante la ley
Sistema internacional
Niveles educacin
Instituciones informales Sociodemogrficas Mujeres en cargos pblicos
Bsqueda de rentas
Incentivos
Capital social
Redes
Patrones morales Confianza en los dems
Variables culturales Sociedades jerrquicas
Aprendizaje
Religin
Anomia Variables individuales
Control social Valores universales / particulares
Sentimiento de injusticia
Entrevistados Mes/Ao
1. OscarOrtiz.DirectordelProgramaPresidencialdeLucha 05/2010
contralacorrupcin.
2. ElizabethRodrguez.DirectoradelDepartamento 05/2010
AdministrativodelaFuncinPblica.
3. GerardoDomnguez.ExcontralordeMedelln. 05/2010
4. CarlosAugustoMesa.ProcuradorDelegadoparala 05/2010
Participacin.ProcuraduraGeneraldelaNacin.
5. AndrsDvila.DirectordelProgramadeMinasAntipersonal,06/2010
ExdirectordeSeguridadyJusticiadelDepartamento
NacionaldePlaneacin.
6. JuanMauricioRamrez.SubdirectordelDepartamento 06/2010
NacionaldePlaneacin
7. MariaClaraHoyos.Bancoldex 06/2010
8. ElizabethUngar.DirectoradelaCorporacinTransparencia 06/2010
porColombia
9. ErnestoOrtiz.CorteConstitucional. 07/2010
10. GloriaMariaBorrero.DirectoradelaCorporacinExcelencia07/2010
enlaJusticia.
11. JuanPabloGiraldo.FuncionariodelProgramadeRenovacin07/2010
delaAdministracinPblica.
12. JuanPabloRemolina.AsesorProcuraduraGeneraldela 09/2011
Nacin.
13. FelipeMendoza.Juez. 09/2011
Anexo3.Diseodeentrevistas
Objetivo general:
Objetivos especficos:
Analizar las relaciones de rendicin de cuentas horizontal y vertical y los roles de las
organizaciones en estas relaciones de doble va.
Temario1
1
BasadoprincipalmenteenBovensetal.2008
Efectos del control sobre los actores controlados (adaptacin estratgica, inmovilidad,
aprendizaje, otras)
Tiempo y recursos que exige el control a los controlados (y lugar dentro de sus
prioridades)
Aspecto democrtico:
Hay suficientes incentivos para que el gobierno acte de acuerdo con las preferencias
de los ciudadanos?
Aspecto constitucional:
Capacidad de procesar informacin sobre las acciones del gobierno (respeto al marco
jurdico)
Incentivos para que los foros de rendicin de cuentas investiguen, cuestionen y debatan
con el gobierno en temas de conformidad con el marco jurdico (o en otros).
Hay rutinas de interaccin que promuevan el dilogo entre el gobierno y los dems
actores sobre el desempeo del primero?
Anexo4.Transcripcindeentrevistas
Entrevista1
Pregunta:Empecemoshablandosobreelprogramadeluchacontralacorrupcin,cmoseubica
elprogramaenelpanoramadelcontroldelacorrupcinylarendicindecuentasenColombia?
Respuesta: El programa presidencial es una expresin del gobierno colombiano para buscar que
existaunaconsejera,porunaparte,alJefedeEstadodegobiernosobreunproblemacierto,en
particularescondicionesenelcasocolombiano,porquetodoslosEstadosysociedadessufrenel
ataquedelacorrupcin,peroelcasocolombianotienealgunascaractersticasqueloagravan,el
hechodequecontantotiempodeorganizacionesarmadasalmargendelaley,unasennombre
de la injusticia social, cierta y detestable, y otras a nombre de la inseguridad, tambin cierta y
detestable, sumado al narcotrfico al lavado de activos hizo que el fenmeno de la corrupcin
tomara caractersticas especiales en el caso colombiano. Yo por eso digo, en ese caso, que
Colombianosufrelagripanormalsinolagripaporcinaenmateriadecorrupcintambin,porque
prosper la cultura del dinero fcil, rpido, por culpa del narcotrfico y esogener un incentivo
culturalysociolgicoadicional.Y,eltemadelasorganizacionesarmadasalmargendelaleytanto
tiempoconimpunidadhizoqueenalgunoscasossepudierafirmar,enelcasocolombiano,queno
existe solo captura del Estado, sino captura de la democracia, incluso expresiones como las
Farcpoltica o la Parapoltica claramente son suplantaciones de la voluntad ciudadana
fundamentalmente,vaintimidacin,osea,apuntadeplataoapuntadeplomosedistorsionay
en porciones de las autoridades colombianas, quienes realmente se tomaron esas instancias
fueron organizaciones armadas al margen de la ley que pusieron sus candidatos o al contrario,
polticosquesepusieronadisposicindeesasorganizaciones.Entoncestienetodoelsentidoque
en un caso colombiano desde la Presidencia exista un programa para revisar este tema.
Obviamenteunprogramadeestanaturalezanoreemplaza,nilajusticia,nilosrganosdecontrol
en un escenario fiscal, sino que es una opcin a querer asesorar y tambin concebir pruebas
polticas, y por otra parte, tambin, impulsar algunas prcticas. En ese sentido el programa
presidencial tiene tres pisos, yo lo comparo como si fuera una clnica, una organizacin mdica
que tiene tres maneras de intervenir. Un primer piso de sala de urgencias, donde llegan casos
especficos;unsegundopisodondehayvariassalasdeciruga,dondehayvariosprogramaspilotos
condesplieguereal,yuntercerpisoqueeslaasesoraenconcepcindepolticayelmonitordel
fenmeno.Elprogramaentoncestiene,enunaparte,queesrecibirinformacinciudadana,delos
empresarios, de los mismos servidores pblicos sobre eventuales irregularidades y en las
organizacionesciudadanasdelaluchacontralacorrupcin.Laintervencindelprograma,eneste
sentido,podraserdesechadasisoloconsistieraenremitiresoalosrganosdecontrol,porqueal
contrarionoagregaravalor,sinoquelerestara,porqueserayocomounServientrega,entonces
nosetratadeeso.Laintervencinenesoscasosdebebuscaragregarvalor,enelsentidodeque
una informacin que la gente entrega, a veces es la ltima opcin despus de haber acudido a
organismoscompetentes,departamentales,municipalesonacionales;oporelpasodeltiempoy
finalmentedicen:vamosalapresidencia.Tambinesciertoquemuchasveceslagentevienepor
mera opcin al programa y desde luego tambin hay toda clase de informacin, el programa
puederecibir10.000informacionesalao,ydeesashayunasmalintencionadas,otrasqueson
vagas, no son suficientes siquiera. Algunas muy completas y estructuradas. El programa lo que
busca all es encuadrar esa informacin preliminar bajo la lgica que debe hacerse cualquier
servidor pblico que conoce en eventual la irregularidad, y nosotros con nuestros tipos de
abogadosverificamoshabersipodemosacercarmselementosdejuiciojurdicosparafacilitarla
intervencin, y en ese sentido obramos como unos abogados que luchan contra la corrupcin.
Tratando de encuadrar unas piezas para ver como puede ser un caso penal, disciplinario fiscal,
cuandosonasuntosquetienequeverdirectamenteconelGobiernoNacional,entoncesfueradel
temapenal, disciplinario ofiscal,tambinhay un rangoadicionalyesnosotrosnotenemosque
esperar a que haya procesos, por ser del mbito de la Presidencia de la Repblica, sugerir,
proponer,alPresidenteoalosMinistros,unadecisindetipoadministrativo,yporejemplo,por
esosehadifundido,enelpasado,delSuperintendentedelNotariadoenRegistro,cuandosevio
queestabapidiendoresesydineroparacerrarunasinvestigacionesalosnotarios,oelPresidente
delInstitutodelSeguroSocialysuvicepresidenteadministrativoyelJefedeCompras,cuandono
tuvoconsideracindeunasadvertenciasdelprogramapresidencialenrelacinconunprocesode
licitacin;tambinseprescindidelContadorGeneralyenfinmedidasdetipoadministrativo.
P:Enesamedidasonunaentidadquehaceunaslaboresdecontrol,perotambinescontrolada
porotrasagencias,digamos.
R:Claro,nosotrossomospartedelaPresidenciadelaRepblica,entoncestenemosexactamente
elmismorgimenquecualquierotroservidordelejecutivo.Fueradeesarecepcin,ahtenemos
otras maneras de intervenir que son como las salas de ciruga. Tenemos uno que llamamos los
pactos por la transparencia y estos son una bitcora, como las prcticas por la administracin
pblica,quepromovemosconAlcaldas,Gobernaciones,yCorporacionesAutnomasRegionalesy
buscamosdesdecampaaqueloscandidatoslasconozcanysuscribanconuncompromisodeque
al llegar a ser electos adoptarn esa bitcora de buenas prcticas y promovemos que haya un
comitdeseguimientoa esospactos,paraque existacontrolsocial. Entoncesesloquehacees
como viciar el control ciudadano sobre una agenda de lucha contra la corrupcin, mediante la
adopcin de buenas prcticas preventivas, es decir, informacin pblica, control ciudadano,
sistemas de planeacin, en fin, un catlogo amplio. All, nosotros creemos que vale la pena
actualizarsuscontenidosyestamosproponiendodondevemosquehayintersqueseincorporen
las21variablesytransparenciaporColombiacalifica,sobremunicipiosydepartamentosysobrela
nacinseanacogidosvoluntariamente,comosifueranpartedelospactos,demaneratalquehaya
uncontrolciudadano,seguimientoyexistaesaguacomounacartadenavegacinenmateriade
modernizacin,eficiencia,transparencia,enluchacontralacorrupcin,enesosniveles.Tenemos
otra manera de intervenir que son las auditorias visibles, esto es veedura ciudadana con una
particularidad:controlciudadanoporpartedebeneficiariosdirectosdeuncontratodeterminado
a la ejecucin del contrato. Entonces uno le puede hacer control, como lo establece nuestra
constitucin, a todos los asuntos pblicos, pero ac hay un tema que se invent el presidente
Uribe con el vicepresidente Santos, para efectos de reducir el margen de frustracin por el
incumplimiento de los contratos, sobre todo financiados con regalas. Entonces dijeron
pongmosle control ciudadano a la ejecucin de los contratos, pero no se nos desvi del
beneficiariodirecto,entoncesesuninstrumentointeresanteyhadadoresultado.Otramanerade
intervenirsonlosacuerdosdeautorregulacin,lacorrupcinnoesunfenmenoexclusivodeun
sectorestatal,noocurreconelsectorprivadosolamentecuandoestencontactoconelsector
estatalyesunacorrupcinautnomadelsectorprivado,entoncesnecesitamosnosolounEstado
sino una sociedad, unos empresarios del sector productivo, tambin procompetitivo, confiable,
paraquehayainversinnacionalyextranjera,entoncesparahayaesaconfianzaenlainversin,
adems de seguridad debe haber probidad. Entonces a partir de ese supuesto invitamos a
empresarios del sector privado para que detecten riesgos de corrupcin en el mbito de sus
actividades propias o cuando intervienen con el Estado, buscando adoptar medidas para los
riesgosdecorrupcinyabriendounaslneasespecialesdecoordinacin,paraqueloscomitsde
ticasyesosacuerdospuedanacudirorganizadamentealprogramapresidencial,cuandosucedan
eventosqueellosconsiderenquevalelapenaqueelprogramasepa,comoloscdigosdetica,en
fin, etc. Tenemos tambin un tema en relacin con los contratos, la actividad contractual
representacadavezmsrecursospblicos,lainversinsehaceatravsdelacontratacin,cada
vezseleconfanmsactividadesdeinterspblicoalsectorprivado.Poresoelprogramatrabaja
temasdecontratacinhaciendointervencionesespecficasyyahemosagrandadoelequipopara
quelagente,losparticularesolosservidorespblicosquedetectenirregularidadesenprocesos
decontratacinvivos,dadoqueelrgimenjurdicovigenteenmateriadecontratacinestatalda
oportunidadesdeaccesoalainformacinalaadjudicacindeaudiencias,etc.,eseesdelospocos
casos donde la manera de intervenir del programa presidencial puede ser de primeros auxilios,
salvaralpacientelosrecursosynosoloellevantamientodecadveres,nosotrostenemoscasi3
billonesdepesossisumamoslasintervencionesdelprogramapresidencialendistintosprocesos,
dondelogramosqueserevoquenlasaperturasdelaslicitacionesosecorrigenparaqueselleven
no solo de conformidad con la ley, sino que se protejan efectivamente los intereses del Estado,
perotambinlosinteresesylosderechosdelosparticularesquequierancompetirencondiciones
probas.Tenemosunamanera,tambin,deintervenirenmaneradecontratacincuandohayun
objetodeuncontratoqueesmuynovedoso,quepuedesermuycuantiosooquetieneungran
impactocomoesporejemplo,eltneldelalnea,quesoncontratosde711.000.000millonesde
pesos,conlarepresentatividadqueesotieneconlaagendainterna.Entonceselpropiogobiernoy
a travs del programa presidencial para blindar el proceso hace una estrategia liderada por el
programa para blindarlo, en que sentido, se crea un comit de expertos en estrategias de
conocimiento,ytambinlaautonoma,laindependencia,avecessentamosinclusogremiosque
tengan inters de que el proceso se lleve a cabo y creamos de esa manera un interlocutor,
independientedelprograma,elprogramapresidencialloquehaceesquelasecretaratcnicay
tal,peroesaexpresinindependienteesuninterlocutormuycalificado,queselecreaalproceso
contractual,demaneratalquedesdelafasedelaplaneacinhastaelmomentodelaadjudicacin
hay una interlocucin con unos especialistas y van expidiendo pronunciamientos que critican,
sugierenmedidas,etc.,paraqueelprocesoselleveacaboyenbuenascondiciones,tantopara
inters pblico como para los particulares, y el programa sugiere en esos casos, fuera de la
deliberacin que tienequeverconel proceso,sugieremejores aplicaciones delasdisposiciones
legales,yadems,tambinhacerunasprcticasqueaumentelosnivelesdevisibilidaddelproceso
contractual y haga mucho ms rigurosa la deliberacin pblica sobre el tema, haciendo que el
deber de motivacin de los actos administrativos en estos casos sea redoblar mucha
deliberacin,muchasexplicacionesymuchacontroversia.Quetantoelaccesodelainformacin
como la deliberacin, digamos, es lo que permite que haya muchos pedazos permanentes y
cualificadosparaqueelprocesocontractualsalgadelantedelamejormanera.Otramanera,esun
programaqueestacargodelMinisteriodeEducacinqueeneducacinformalennovenogrado
en ciertos municipios y creo que no sera nada mal, y lo otro creo que es la concepcin y el
impulsoenlaadopcindepolticas,porejemplo,seacabadesacarunadirectivapresidencialpara
queloscontrolesdeadvertenciaquesacalaContraloraGeneraldelaRepblicaparadocentesde
orden nacional sean monitoreados por la presidencia, a travs de este programa presidencial,
entonceslaContraloraledirigiralMinisteriodetransporteuncontroldeadvertenciassobreun
proceso en particular, y el programa ahora va a tener la supervisin para que se conteste
oportunamente,quesecontestedemaneracompletaquehayauncronogramaparaatenderlas
accionesnecesariasparadarleconsecuenciasaloscontrolesdeadvertenciaymonitorearlatarea.
Tenemospolticascomolasqueestamosimpulsandoenelnivellocal,quesonadoptadasatravs
dedecretos,cuandosetratadealcaldesogobernadores,ytambindeacuerdosodeordenanzas,
atravsdelosconcejosylasasambleasestamosimpulsandoprogramasdevisibilidadyrendicin
de cuentas para alcaldes y gobernadores, otra de visibilidad y rendicin de cuentas para sus
concejos y sus concejales y las bancadas y lo mismo para diputados, donde por una parte, ms
interesante incluso las de las corporaciones, porque si bien es cierto la ley 136 para alcaldes
impone la obligacin de rendir cuentas 2 veces al ao, esto es de mi autora, para las
corporacionesnoexisteesaobligacin.Nosotrostenemosestoescritoenunproyectodeley,pero
quisimos por dos temas ir directamente a las corporaciones, una porque si la ocasin de la fase
final de un gobierno hace que la agenda legislativa est muy estrecha, porque los congresistas
estn en campaa, etc., entonces hay poco chance, y dos, porque nos parece interesante que
autnomamente cada una de esas corporaciones revisara para s mismo estos temas y si en
consideracinveanestapropuestacomounaposibilidad,vamosallegarprobablementeamsde
150 medidas en el pas, adoptadas autnomamente por alcaldes y gobernadores, concejos y
asambleas,poniendoarendircuentas,setramitanlosconcejosylasasambleasreemplazandoel
ladrilloporvidrios,asistencia,excusas,interesesparticulares,proyectos,ponencias,todosehace
en sesiones transmitidas a travs de Internet, por tales y especiales con estos temas y otro de
participacin ciudadana de cara a las funciones del control poltico, y de expedicin de normas.
Conunasolafirmapuedeunapersonaproponerunproyectodeley,esoestenelproyectoquele
pasamosalaComisindetica,ylomismolascorporaciones.Yhayotraspolticasquetratamos
deimpulsardeesoyesqueunadelascirugasdelasauditoriasvisibles,delsegundopiso,nosolo
P:Eldiseoinstitucionaldecontroldelacorrupcinenelpas,cmoloverast,entrminosde
organismosdecontrol,deregulacin?,cmoestamosenestabilidaddelmarcojurdico?
R:Bueno,yocreoquenosoloelEstadocolombiano,sinoqueyocreoquehayundesafofrenteal
fenmeno de la corrupcin que apenas se est como asimilando. Siempre hay campo para
mejorar,enelcasocolombianohayunaimpunidadenormefrentealtemadecorrupcin,nosolo
penalsinodisciplinaria,fiscal,peronosoloimpunidadporpartedelEstado,lodecaporlavariable
del Estado de derecho, hay una impunidad social y hay falta de premisas ticas. Nosotros
entendemosqueelfenmenodelacorrupcintienevariablesdentrodeesostresregmenesdel
comportamientohumano:elindividual,elsocialyelpoltico;yelestrictamentejurdico.Y,yocreo
que hay impunidad muy grave en los tres. Las que se sancionan con crcel, las privaciones al
trabajoenelsectorpblico,conlapoblacincivil,enlofiscalytambindesdeluegolapenal,pero
tambin hay impunidad poltica y social enorme. Sobre eso hay mucho por hacer, hay mucha
corrupcinypococorrupto.Y,dos,lapartedeldesafoesquetenemosquecumplirlapartede
sancin a todo lugar con la etapa preventiva, entonces yo reformulara un poco la pregunta, a
menosqueestenunpuntoposterior,peroeltemadecmosecombatelacorrupcincreoque
nosedebemirarsolodesdeelpuntodevistadelcontrol,sinodelaprevencin.Eneso,eldesafo
esdetodos,peroelpapeldeunprogramapresidencialenesamateriaesenormeytienequever
ms con un conocimiento del fenmeno y una buena comprensin y sobretodo con la
imaginacin,porquecreoqueseloinventantodo.Nossiconesoterespondo.
R:Yocreoquehemosavanzadomucho,peroesmsloquenosfalta.Seramuyimportanteuna
leyquegeneraraunosmandatosespecficos.Durantemuchotiempoestuvovigentelaley136sin
queseconfundieraydespusdequesehavueltoprcticamenteunamoda,dentrodeesamoda
hay distintas, digamos hablando en particular de servidores pblicos del ejecutivo, elegidos
popularmente,osea,presidentes,alcaldesygobernadores,sedisparunamoda,perodentrode
esas modas hay buenas y malas modas, hay unos ejercicios muy juiciosos y serios que son
imitables y otras son unas audiencias pblicas que sencillamente son de autobombo y no son
transmisionesdesobra.Entoncesporesoesnecesarioreglamentarlos,poresoenesosdecretos
que estamos promoviendo detectamos unos comunes denominadores, adems tienen la
pretensin de no agotar la creatividad local, ni la libertad de los estilos de gobierno, pero s
generarlascondicionesmnimasparaqueunaprcticasoselepuedadenominarunejerciciode
rendicin de cuentas, entonces en esa materia nosotros estamos diciendo que debe haber
capacitacin, sobretodo de los propios servidores pblicos y crear un equipo que organice,
tercero,quehayaesacapacitacinqueestligaaqueseentiendaquelarendicindecuentasno
es una audiencia sino que debe ser una expresin de un adecuado entendimiento de cmo es
nuestra democracia y que efectivamente es un deber de los servidores pblicos y un derecho
fundamentaldelosciudadanosconocertodosobrecmovalamarchaenlosasuntosdeinters
pblico y que en ese sentido, la audiencia es solo un tipo de expresin, debe haber un equipo,
deben existir unos contenidos mnimos, sobre los cuales debe reposar la funcin de cuentas y
entoncesahnosotroshablamosdetemasderesultados.Verloenclaveciudadano,verloenclave
del ejercicio de acceso a derechos, que tenga que ver con temas fiscales, administrativos,
contractuales,unosmnimoscontenidos,debehaberunapublicacinpreviaparaquealmomento
delaaudienciahayasuficienteilustracinpreviaporpartedelasociedad,paraquepuedaasumir
conmejorcriteriolaaudiencia,ydebehabertambindeliberacinpblicasobreeso,yunanueva
generacin de compromisos sociales. El programa presidencial incluso tiene yo tengo un
borrador de un proyecto de ley para que no solo avancemos en la rendicin de cuentas del
ejecutivo de las corporaciones de eleccin popular, sino una ley de rendicin de cuentas del
Estado,dondetodoslosrganosoramastenganunrgimenderendicindecuentas.
P:Enltimas,lapreguntasobrelarendicindecuentasessihaysuficientesincentivosparaque
elgobiernoactedeacuerdoconlaspreferenciasdelosciudadanos?,elobjetivoltimoesqueel
desempeodelsectorpblicoseadaptealoquelosciudadanosquisieran.
R: S, yo creo que tiene que generarse la voluntad poltica para pedir un rgimen jurdico que
obligueaquefuncione,ysisehaceunpequeoesfuerzoelprximogobiernopodraavanzaren
esta materia impulsando la expedicin por parte del congreso de un rgimen de rendicin de
cuentasintegral.Yocreoqueexistelademanda,creoqueexistelaconciencia,yocreohacefaltael
rgimenygenerarunaconcienciaadicional,nocomocondicinunadelaotra.Yocreoqueloque
hayquehaceresordenaratravsdeunaleyqueseaunrgimen,noesperaraquelosservidores
pblicos nos parezca. Hay que hacer una campaa tambin para que ese mandato sea asumido
bajoconciencia,bajoelincentivodequelarendicindecuentasnosolodebeexistirporqueesun
derechodecontrolarlosasuntospblicos,sinoqueinclusolarendicindecuentasesuninsumo
enormeparaunabuenagestinpblica,porqueunarendicindecuentasasumidaa conciencia
permitealgobernante,nosolocontarlosxitos,losresultadosdesutrabajo,sinotambinvolver
realmente socio, sin tener que esperar a las prximas elecciones, a la ciudadana de la gestin
pblica,entonceslevaapermitirdetectarlasinsatisfacciones,levaapermitirexplicarlasrazones
porlascualeshayunretraso,unasdificultadessobreunametadeterminada,conlanecesidadde
corregir. Incluso para poder conquistar el apoyo que se puede expresar en paciencia en un
momento determinado en la necesidad de buscar mayor comprensin, invocar y reclamar la
accin ciudadana para respaldar una accin pblica en determinado sentido, de mayores
impuestos,etc.Entoncesesundilogoconstantequenutrealapartedegestinpblica.
P:Yestaramoslistoscomopas?
R:Yocreoquehayresistencias,perotocaavanzar,nopodemosesperar,tenemostodoelrespaldo
jurdico en la constitucin, que est soportada en la soberana popular, en la democracia
participativa,mecanismosdeparticipacin,entonceselvientojurdicoestafavor.Igualyocreo
queshayresistencias,peronohayqueesperaraquelleguenlascircunstancias,hayquecrearlas.
Entrevista2
P:Cmoconsiderasqueeselarreglocolombianoderendicindecuentas,cmolodescribiras?
R:ammeparecequeelarregloinstitucionalquetenemosesadecuado.Meparecequeenteora
funciona,perocuandoloponemosenprcticaempezamosacruzarnos,perotalvezporesoenla
prctica, porque si uno se va a la fuente normativa que crea cada una de las instancias o los
organismosolasentidadesquetienensusrollosespecficosestnabsolutamentedelimitados.La
contralora hace el control fiscal y no hace nada ms y la auditoria vigila las contraloras y la
procuradura nos vigila a nosotros, es decir, las competencias. El zar anticorrupcin tiene un
poquitodetodo,esunpocoelmshbridoqueveo.Tieneunainstanciaquesemanejadesdeac
que es el consejo asesor de control interno del gobierno nacional, donde tienen asiento el
procurador, el contralor, el contador, la comisin legal de cuentas, la presidencia, la
vicepresidenciaylapresidelaFuncinPblicayeltemaestclaro,eselsistemadecontrolinterno
encabezadelseorPresidentedelaRepblica,esdecir,siunomiralainstitucionalidadcmoest
conformadaydespuslallevaacadaunadelasentidadesensucompetenciaparticular,amme
parecequeenteorayenelpapelfunciona;ahora,losrolesssemezclanenlaprcticayunolo
vivecomoauditado,lovivecomoauditor,aveceslapreocupacinesporqulaprocuraduraest
haciendoesto,porqulacontraloratienecontrolesdisciplinarios,oseaesoseveenlaprcticay
dnde yo creo que ms se mezcla es en el programa presidencial de lucha contra la corrupcin
porque tal vez all las competencias son... existir un programa, pero es un programa y est la
figuradelZar,quenosellamaZar.Allesdondeyoveracomounpocomsdefaltadedefinicin
ydeconcrecin,perodigamosqueesunpocomsdegobierno,esdecir,estegobiernoledioesa
connotacin,estegobiernoloempoderayledalosdientesparaquelafiguravayaportodoelpas
ejerciendo y haciendo veeduras y pidiendo cuentas aqu, pero pide cuentas de todo: te pide
fiscales,tepidepenales,tepidecontractuales,disciplinarios,tepidedetodo,yenesepedazoyo
detecto que s, seguramente, podra ser mejor, pero a m me gusta como est, si operara como
debeser.
P:Tcreesquehayuncomportamientodeadaptacinestratgicadeloscontroladosfrentealos
rganosdecontrol?
R:Yocreoques.Ademsporquebueno,unocriticalaformacomoloauditan,comotecontrolan,
como te visitan o que te la cambien, porque t te acostumbras a cmo te auditan. Un ejemplo
claroeslacontralora.LacontraloratienesumetodologaquesellamaAudite,entoncesyava
enlaversin4,ademsdecadaunolehacenunpuntotal,entoncesAudite1.1,1.2,entonces
uno como que se acomoda y uno sabe como es el cuadrante y como es la matriz y lo estoy
viviendo.Lovivoporqueyobuscoelcrecimientodelacuenta,pormandatodirectodelpresidente,
detodaslasentidades,entonces,tenamoselAudite3.0ytodosramosfelices,yllevbamos6o7
aos, desde que lleg Uribe, y resulta que desde enero de este ao empez a regir el 4.0 y te
cambia. Te pone nfasis en contratacin y en sistemas de informacin. Yo hablaba con el
Contralor, y ellos hicieron una consultora muy grande con unas firmas gigantescas
multinacionales y vieron la proliferacin de sistemas de informacin en el Estado, como que es
ciertocomoqueesmentira,yyonotengolosexpertosnilosestoycontrolandoporquenoestn
en mi lnea de auditora, no estaban. Entonces, el tema de contratos, de recursos humanos,
bueno.Ellosactualizaroncontodoelderecho,claro.Ynotienenproblemaenauditarleanadie.Y
empiezan las entidades, lo estoy viviendo este semestre, porque fue cuando llegaron a auditar
otras cosas. Es fatal, se estn rajando. Las que yo ya tena sacadas empezaron otra vez a echar
para atrs porque es que como a m nunca me auditaban en sistemas, no s, y nunca me
auditabanentalcosa,entonces,yoscreoqueunoseadaptayqueessanoquetedesacomoden
de vez en cuando. Porque o sino algn da no te preocupas por los sistemas porque eso no lo
preguntan,yaqueloquevanapreguntaresdecomprasoelinventarioysale.Entoncesunosse
acomodayelfuncionariopblicoseacomoda.Cuandotemuevenelpisoytetraenotrascosas,
salen a relucir, pues de hecho lo estoy viviendo, en el Ministerio de proteccin social le estn
saliendocosasquenoerandelalneadeautoraelaopasado.Qubuenoqueestpasando,que
bueno que estn saliendo los temas pensionales, que bueno que est saliendo el tema de los
inventariosdelDANE,oseas,espreocupante,peroalalargaloqueyoquieroesquesesolucione
defondo,perocomoestbamostanacomodados,puesnuncasalieronlosproblemas,nunca,en
losochoaos,estnsaliendoahorita,estnsaliendoayeryantesdeayer.Entoncess,elsujetode
control, s, se acomoda y el auditor tambin. El auditor que te llega aqu, a sentarse y ver tu
contabilidadytuscosas,esetambinseacomoda.
Entoncesammeparecesanoqueesasmetodologasseactualicendevezencuando,quelalnea
auditoracambieyqueseasorpresaparam,osea,porqutengoqueestarpreparadaparaque
meauditen?Yocuandooigolosjefesdecontroldecirtengoqueprepararmeparalaauditora,
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digo,errorgarrafal,esqueustedtienequemostrarloqueustedhizo,yademsquesonvigencias
queyavencieron,entonces,quvaapreparar?Osea,nimelodiga,yaquepreparartieneuna
connotacintenaz,porqueprepararesmaquillarovaahacerqu?Ustedtienequemostrarsus
actuacionestodas,transparenteslimpias.Albalancequlevaacambiarsieradel31dediciembre
del2009yloestnauditandoen mayodel2010,o seausted notienequecambiarnada, usted
tienequemostrarsufuncin,entoncess,snosacomodamos,perotambinseacomodanellos,o
sea,esmutuo.
P:Yencuantoaltiempoylosrecursosqueexigeelejerciciodesercontrolado,digamos,esode
prepararseodesentarse,esdemasiadooesmuypoco?
R:Dependedequintecontrole.Digamossiunomiraporpartes,quetecontrolelaProcuradura
notienecostos.Tellegaunacartaconlogo,srvaseaentregarladocumentacinolahojadevida
de pepito, pues s, solo el costo administrativo. Pero que te controle la Contralora cuesta, la
sostenemos,pagamosunacuotadeauditajequeesgigantesca.Elaopasadoerancomoochomil
millonesdepesos.Yesodependedelpresupuesto,porejemplo,mipresupuestoesmuychiquitoy
yo tengo que pagar como ciento y pico de millones al ao para que vengan estos seores y me
auditen.Peroadems,hayunacostumbrequeyonossiesbuenaomala,nossidigasquela
dijeyo,perotengoquedarletodoalacontralora,osea,lepagancuotadeauditaje,peroelseor
no viene por la maana y se va por la tarde, l se queda ac, en el computador, usa el garaje,
telfono,celular,internet,yesaesunacostumbreyageneralizada,osea,esosseoreslleganyse
instalan,ydicendndeestmiespacio?Esunacosaperversatambin,entoncessiyonotengo
para darte tengo al seor enfrentado desde el primer da porque como no tengo garaje, por
ejemploaquelgarajeesunapelea.Yoaqutengocincocarros,cincogarajes,notengoms.Este
es un edificio en el centro. Les digo, seores mire mis funcionarios pagan garaje o pagan
parqueadero o vienen en taxi o en transmilenio s? Entonces, la contralora s me cuesta,
digamos, de los recursos de la entidad, cuesta. A veces es un desgaste atenderlos. Yo la verdad
tengosentimientosencontradosfrentealarotacindelosequipos.Avecesmegustaquemelo
cambien,porquesieramaloelqueestaba,puesquerico.Peroaveceslepreguntanaunounas
cosas.Tesientan.Osea,thacesunareuninparaatenderlos:sientasaljefedeplaneacin,de
controlinterno,alasubdirectorayaldirectorjurdicoyelseor.Yempiezan:esqueloquepasa
esqueeldecreto,yopienso,estderogado.Empiezauno:Ustedquhace?Oseaelauditorte
preguntatquhaces?Osea,esundesgaste,esunaresistenciaaatenderlos.Avecesletocaa
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uno,ylodigoporqueavecesestoyauditandoyoatodaslasnacionalesensusrelacionesconla
Contralorayesmuydifcil,esbastantedifcil.Hayresistencia.Ojalestuvieranmejorpreparados.
El que s se tiene que preparar es el auditor, el auditado no se tiene que preparar. El auditado
tienequemostrarsuactuacinyya.Elauditor,yolodigoaquporquehagoauditoriasdecalidad,
tienequeestudiar,tienequeconoceralauditado,tienequeconocerlosprocesosquevaaauditar,
tiene que conocer el balance, los activos, cunto tiene de presupuesto, o sea todo, para poder
hacer preguntas, para encontrar cosas o no encontrarlas, pero no llegar y sentarse y preguntar:
aququesloquehacen?No.Esunavergenzaademsparaelprocesoauditor,entoncesyos
creoqueescostosodependiendounpocodelainstancia,puesenContraloratodoelmundoteva
adecirqueescostoso.Enelrestodeinstanciasessimplementeproporcionarlainformacin.
P:Nohayuncostoadministrativoadicional?
R: No, est inmerso en gastos de funcionamiento, salvo el de contralora que es expreso, los
demsno.
P:Cuntameunpoco,porquemellamalaatencinesoquemedicesdeturoldeauditora,es
decir que el DAFPsepodradecir queesalavez controladaytambin controladoraenalgunos
aspectos?
R: Yo tengo la doble connotacin, mira yo soy sujeto de control, como una entidad cualquiera,
como el DANE que me llegue a la Contralora, o sea uno a uno. Pero tambin por ser un
departamentoadministrativoquetieneunosrolesenrelacinconelsistemadecontrolinternoy
uno que asign por ley del plan de desarrollo del presidente Uribe, que es velar por el
fenecimientodelacuenta.Entonces,yomsqueauditoraacompao,entemadelfenecimiento,
a entidades nacionales en sus relaciones con la Contralora, lo cual ha sido posible gracias al
contralorTurbay,especficamenteporquehapermitidoquesusequipos,mejor,queselogrenlas
metasdetrabajo,oseaquesivoyavisitaralaCancillera,puessaberyoporquestoyah.Pero
estamos teniendo asiento permanente y no se est dando como una visin integral. Ahora,
respectoaltemadelsistemadecontrolinternoloquehagotambinesacompaar,esdecir,como
departamentoadministrativoquefijapolticaestpendientedeesapolticaqueformul,lehace
seguimiento, pero el rol de auditor que cumpla de hecho lo traslado a los rganos de control,
entonces la Contralora vigila que se cumpla el modelo estndar de control interno y si los
auditadosnolocumplenlesponemultaylaProcuraduramiratalcosa.Yorealmenterolauditor
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como tal no, es un acompaamiento un poco fuerte, s. Y exijo y a veces saco circulares. Uso
mucho las figuras de circulares conjuntas con la Procuradura y la Contralora. No me est
funcionando el modelo, pero yo no tengo los dientes entonces voy all y la firmamos los dos:
Citamosalasentidadesaqueel30demayotenganimplementadoelsistema,yaahestnlos
dientesconmigoyentoncesdigamosquedeesamaneraauditounpoco.
P: Ok. Y qu puntos fuertes crees que tiene la institucin en cuanto a integridad no solamente
haciadentrosinoenesesentidodeinteraccinconotrasentidades?
R: Nosotros somos tan tcnicos que para m eso es una ventaja. Mira, este departamento tiene
muchasventajas,inclusoahoraconeltemaelectoral,ymedijeronustedseva?Ylesdije:mire,
notengoniidea,porqueenlosltimosaosnolotocan.Nolotocanporqueaquyonoconozcoa
ningn Senador, o sea, es una cosa super tcnica y eso hace que se haya ganado el
reconocimiento; como manejamos nuestros recursos que no son depreciables, no son los que
quisiramos, pero no son despreciables siempre somos la primera calificada, en Contralora, en
Procuradura, aqu no tenemos gente investigada, entonces es una cosa como que en casa de
herrero si practicamos y nos preocupa mucho. Adems esta es la casa del recurso humano que
trabaja en el Estado, porque eso significa funcin pblica. Significa la gente que trabaja en el
Estado,entonceseltemadelaspersonas,delatica,delosvaloresacsevive,aquhaycomitde
tica, pero activo s? Activo, ac hay concursos de valores, ac se vive y eso se refleja, no slo
cuando me pasa en la casa o me toca desplegarme en todo el pas a infundir eso. Entonces,
digamosesetecnicismo,osea,esascosastantcnicasyeltemadelosrecursoshumanos,osea,
yosiempredigoqueestaeslacasadelosamigospblicos,estaeslacasadelauditor,estaessu
casa.Actrabajamosesporelservidorpblico.
P:Yqupuntosdbilesteparecequepodrahaberenesesentido?,eneltemadeintegridad.Si
quieresnosolamenteaqu,sinoengeneralenColombia.
R: A m me parece que nos falta mucho. Nos falta trabajar con el individuo. Incluso es una
autocrtica,sacopolticasmuygenerales,ycasiquevandelogeneralaloparticularycuandoya
aterrizanunpocoalindividuoyavienenmuydiluidas.Unodeberatambinsacarparalapersona,
paraelservidorun milln.Eso generarauncambioogenera un cambio. Osea,siimpactauno,
bueno,perosiimpactasunmilln,incluidoslosmaestrosesmuchagente.Entoncesyoscreoque
nosfaltanunascosasdirigidasalindividuo,yanoauncolectivo,yanoaunaentidad,yanoaun
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sector.Yocomopersonatica.Finalmenteesoterminapermeandolaorganizacin.Porquesiyo
traigoalgomaloigualesosepermeayhacealconjuntodepersonasdenuestraorganizacin;ah
nosfalta,nosfaltallegarmsalserhumano,esepedazonosfalta.Estamosconcentradosmucho
enelservidorpblico,enlacontralora,enlosrecursospblicos,peroeseyoquetienevalores,
quedeprontotieneeldilemademedejotentarporeseserrucho,meestndiciendo;yocreo
queahpodramosllegarmuchoms,yesmsdifcilobviamente.Osea,esmuyfcilparatipasar
una circular: a partir de la fecha se rendirn cuentas y se harn auditoras. S, pero cmo te
cambiopordentro?Esoesunatransformacin.Entonces,yoscreoqueallnosfaltabastante.
P:Deprontocambiarelnfasisdecontroldelacorrupcinaunacosamsdeformacin.
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R:Yonossientiendan.Yosquehemosavanzadomuchsimo,esdecir,digamosnoesporque
est en este gobierno pero si siento y un poco los estudios no los dicen del 2002 hacia ac, de
hechomilneadebaseparalaspolticasdeactenamosunaleyqueesla489quesaleenel98y
ah ya sale en el 98, y Uribe no se vea en el panorama y ah deca democratizacin de la
administracinpblica,uncaptulodedicado.Entreel98yel2002casinadayenel2002hayque
rendir cuentas. Entonces, yo s creo que el avance en estos ocho aos ha sido inmenso. El solo
hecho de uno tener sus Ministros parados all contando. Ahora, tambin siento que se ha ido
cualificando el ejercicio. No estamos en el Estado perfecto, ideal, lo que uno quisiera. Yo me
acuerdo de las primeras audiencias que monitorebamos desde ac, pues ramos yo con yo,
nosotrosyllenbamoselauditorioconnuestrosfuncionarios.Ysinvitamosalagente,yolopona
en internet, no vino nadie, pero cumplamos con el requisito y despus se gener una sana
competenciadeyolosaqu en televisinyyolohiceenblogyyolohiceen nos qu y
todo el mundo me deca: ah pero es que el que tiene plata y yo: pues si tiene plata que rico
porquelepuedellegaramsgente.S,ojalayotuvieraparahacerloentelevisin.Entonces,yos
creoquehemosavanzadomuchsimo.Nosfaltamucholacomunicacin.Loqueyotransmita,si
est tragando entero o como acta Mjico y el tema del lenguaje ciudadano, o sea no me
expreso el Presidente sac un decreto, todos los decretos, todas las leyes, todas las cartillas,
todolopblicodeestepasbjenmeloyparabalagenteenlacalleypreguntaba:Seorusted
entendi esta cartilla? Y deca: no la entendi y rompa la cartilla y vuelvan a hacer la cartilla.
Entonces,necesitamosbajarallenguajeciudadano.Yocreoquelostemasmstcnicosytenaces,
losdeHaciendatendrnmucho,perosonlosdeaqu.Cojaunaplanta,cmbieleladenominacin,
aestecargopngaleelrequisito,expliqueustedosea,yvanysalenlostcnicosdeaquydicen:
hemoscambiado17denominaciones...Yelciudadanoniideaquledijo,peroinform,entonces
yo estuve bien porque yo cumpl. Entonces yo creo que el avance ha sido gigantesco. Estamos
rindiendocuentas,estamoscomunicando.Ahora,Qusealamejormanera?Piensoquetambin
hemos mejorado, pienso que tambin estamos usando ms ayudas didcticas, audiovisuales,
ayudasquenoshacenmsagradables,digamoselejercicioderevisinmsatractivo,elejercicio
derendircuentas,peronosfalta,porquetambinhayqueeducardeladoylado.Queesunpoco
tambinloqueestbamostrabajandodesdeac.Nosotrostalvezhemosdebidoarrancaryquese
encuentren,cierto?,esohubierasidodeprontoloideal.Arrancamoslosprimeroscuatroaosde
estelado:informe,digacuente.Entoncesyotena,delas262entidadescuntasestnrindiendo
cuentas? No mire le falta al Ministerio tal Ministro, es el nico que falta. Pero yo no estaba
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formando veedor, yo no estaba formando ciudadanos. En el 2005, tal vez, hicimos clic. Oiga, ya
llevamos 3 aos y hemos avanzado numricamente, pero no est viniendo el ciudadano, algo
pasa?Estamosnosotrosconnosotrosonosotrosconotrasentidades,peroalquelequierocontar
no es a los otros colegas de gobierno, sino al ciudadano. Y por eso empezamos a trabajar las
veedurasyempezamosairnosportodoelpasybueno.Peroyosientoquetodavanonoshemos
encontrado, ah vamos y el Conpes1 o creo que nos va a ayudar mucho, pero no nos hemos
encontrado.Entonces,hemosmejorado,tenemosqueformarmsalciudadano,paraqueejerza
esederecho.Ademsporquesientoquelaciudadananosabequesunderecho.Oseano.Noun
derechono.Esqueeslaplataqueustedpagadesusimpuestos,esunderechoqueustedtiene.
Eseclicdeverqueesmiplatademibolsillo,queyolepagoalEstado.Dicen:esdelgobierno,sela
malgastoelgobiernoylaculpaesdelgobierno,peroyonuncaejercelDerecho.Entoncesyos
creoquedebemosllevarnosyqueelajustellevatiempo.Ahora,hayciudadanosgomosos,osea
siempreveoelmismogrupitodesiempre,ytuvasentrandoysiempresonlosmismospersonajes,
yvanatodaslasaudiencias,perotampocoesaeslaidea.Laideaesqueseadiversa,quevayande
todoslosintereses,quetodoelmundoquierasaberquestpasando,entoncesyocreoqueah
nosfalta,peroquelosavanceshansidogigantes.
P:No,puesyocreoqueesocubremsomenostodo.Laltimapreguntaquetienequeverconel
objetivofinaldelarendicindecuentases:sihaysuficientesincentivosenelfondoparaqueel
gobierno acte segn las preferencias de los ciudadanos?, ya que es el objetivo final de rendir
cuentasmsalldeentregarlainformacin.
R:Yodiraquetodavano,yocreoqueeseeseldeberseralquetenemosqueapuntarletodos,
perohoyestamossiendoegostas,digamos,mejordicho,ElplanNacionaldedesarrollo,porms,
quelosConsejosNacionales,yquetevoyyqueterecojo,alalarga,finalmenteloqueyotermino
haciendosonidealesdegobierno.Tquerascolegio,peroyoqueracarreterayahlasactasde
los ConsejosNacionales, pero mira no me alcanz para el colegio, me alcanz para la carretera.
Peronohaynadaquemeobligueahacerlo,osea,mereuncontigo,quealalargaesperverso,o
sea me reno contigo y t me dices lo que t quieres y despus yo hago lo que yo quiero.
Entonces,alasemanasiguienteteinvito,puestyanoquieresir.Yaparaquesivaahacerloque
ledalaganasiempre.Peroamnomepasanadasiyotecambio.Esdecir,sitmepriorizasteel
colegio y yo hice la carretera no me pas nada. No tengo iniciativo positivo ni negativo. No me
1
DocumentoConpesderendicindecuentas.
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pasanada.Alldeberahaberalgoquemeobligara.Oiga,lavozdelpuebloleestdiciendo.Ahora,
yo entiendo; para eso se hacen esas metas. O sea, yo puedo querer la piscina olmpica en un
pueblo que no tiene colegios, pero para eso est mi responsabilidad. Mire yo tengo este
presupuesto,comohacerunasmetasdetrabajo,metasdeconcertacinguiadas.
Mire,elpresupuestoesesteyustedpuedellegarhastaaccomociudadano,porquetambinhay
lmites.Loqueyohevistoesquesecreanexpectativasgigantesylaciudadanavapensandoque
loqueyodigasevaahacerenestepuebloyseestrella.Entoncesesaalineacindeexpectativas
es super importante y eso forma parte de educar al ciudadano para que ejerza su control, pero
tambin su derecho en el presupuesto participativo. Yo creo que los mecanismos estn.
Legalmentetodoslostenemos,hayunosqueestnmsevolucionadosqueotros,hayotrosque
no.Peroincentivosyodiraquenipositivosninegativos,notepasanadaydependetambinun
pocodelossectores.Porejemplo,aqu,digamosqueesteesunsectormuyespecial.Yoledigoal
PresidentecadavezquevamosalConsejodeMinistrosdondetodoelmundohabladeyohicey
yohice,esesoquevieronentelevisinyyodigono,porqueyotrabajoesdelaventanillapara
adentro,yonosoyvisible.Entonces,esmuydifcil.Amlaciudadana.Deprontoenrendicinde
cuentas,enalgunascosaslepodrasugerir,perohaymuchascosasquesondelneaquehayque
darlas,peroeneducacinstepodradecirtalcosa,ensaludenjusticiaoenculturaoenarte.All
unodeberaprivilegiarloscomoparaformaresapoblacinqueloscontrolaoquelesayudaraa
construir sus polticas. Porque hay otra cosa que viene siendo muy fcil ah no yo lo cog de
internetytienequeestar60dasyyaest.Yalos60dasmedicenyolocolgu.Poresodigo
queensntesiseltodoestenformarservidorespblicosconscientesdeesaresponsabilidadtan
grande.
Cuando uno se posesiona lo ltimo en lo que piensa es en la ciudadana. Y resulta que eres un
servidorpblicoylessirvesaellos,peroesonoestenelcolectivodelservidorpblico. Yome
posesionoyestoypensandoenmiescritorioyenmiscosas,peroparaelquesirvesyparaelque
se debe eso no est. Casi que en el juramento debo empezar a cambiar todas esas cosas que
poquitoapocopodranhaceruncambioculturalyquehoynotenemos.Perotodoempiezaahy
cuestamuchoesascampaasdesensibilizacin.Porejemplo,ustedvaalChocdondenotienen
comidaniescuelasylesdanesasclasesdetica.Esdecir,esotienedelargoydeancho,peros
haysectoresmaduros,dondeunopodrahacerunexperimentounpocomsavanzado.Yoscreo
quehahabidoungobiernoqueharendidocuentas,puesyonotengomemoriadelosanteriores,
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pues digamos con Pastrana que es mi referente inmediato, pues no. Consejos comunitarios
tampoco,ConsejosdeMinistrostelevisadosno.Eselprimerpaso,noesloideal.Quelagentete
puedallamarotepuedaenviarunmailyhacertetupregunta.As,tesientesimportante,sientes
quevales,quetetuvieronencuenta.HayunacosaquemeencantaquetieneelPresidenteynola
tiene todo el mundo, incluidos los Ministros y es no se puede. Cuando te piden el puente y
dicen:mire,sabeunacosanohayplataparahacerleelpuentedeunavez.Squenecesitanel
puente,peroplatanohayycuandosepuedepuesssepuede.Entoncesesotambinaterrizaun
pocolasexpectativas.
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Entrevista3
P: Hablamos desde la institucin actual. Cmo se ubica esta institucin en ese panorama de
rendicindecuentasycontroldelacorrupcin?
Entonces como usted est en una sociedad corrupta eso es la corrupcin. Tendran que darse
importantescambios,porejemplo,enelcasodeBogotconlosgobiernosdeAntanasMockus,y
en Medelln con el gobierno de Sergio Fajardo, yo creo que ah por lo menos, hubo una cosa
transparente,secumpliconlasnormas.Yocreoqueahsihayejemplosdetransparenciayayuda
un poquitico. Eso no quiere decir que no se hayan acabado los astutos, los astutos siguen
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buscandolamanera,habersialguiencae,ydeprontocaer.Entonces,pormuchasleyesquele
pongansiempreestelastutoviolandolanorma.Ejemplo,seacabaronlasboletas,entoncesqu
hace el astuto, la compra por dos veces lo que vale. Y si una sociedad no tiene esos valores,
siempresercorrupta.Terminarconlacorrupcinesdemasiadocomplicado;conleyes,porqueas
usted imponga la ley, la corrupcin es la violacin de esta ley. Apenas usted hace la ley est el
astuto listo y buscando la forma para violar la ley. Para estar siempre de primero, uno quisiera
llegar a una fila y no tener que esperar a los diez o veinte que estn ah, uno deseara estar de
primero.Entreotrascosas,porqueaveceselEstadoloponeahaceraunofiladeveinteycuando
uno regresa de un puente hace filas de cincuenta, entonces el propio Estado propicia la
corrupcin.UnamigomedecacuandoestuvoenMiamiqueenelveranolasfilassonmuylargas,
peroallhaysillasparalosdiscapacitadosyelloscomosondebuenafelosamericanos,puesmi
amigo se llev la silla y lograron conocer todo; como son de astutos los antioqueos, entonces
maanaopasadomaanatodoshacemoslomismo.MeacuerdoenInglaterraquenocontrolanla
entradadelostiquetes,entoncesunocompraeltiqueteyya,yhabamuchagentequenopagaba
eltiquetedelbus.Entoncesnosomosrespetuosos.
Siustedestenesemediogeneralmenteunovequeesnatural.Entoncesparamihijanoesnada
sobrenaturaluntelfono,porqueellanacieneltelfono,nacienelcomputador,peroparala
empleadaquetrajimosdelChoccuandovioeltelfonoseasusto.Cuandosoneltelfonoella
dijohayseoraperdn,yonolehicenada,nolehicenada.Entoncescuandounonaceenese
medio es normal. Entonces devolverse no es fcil. Es un tema de formacin y creacin de una
cultura.
P:Y,tcreesqueColombiahaavanzadoenesecaminoosehaquedadosoloenhacerleyes?
R:Yocreoquenohemosavanzadoennada,porqueinfortunadamenteeslacultura,porquenoes
soloelcorruptoporplatasinoporfavores.
P:YcmofuetuexperienciaenlaContralora?
R:EnlaContralorayotenaquemirareso.Entoncesyotratdehacerunascosas.Porunlado,
tratdeculturizar.Porotrolado,loscorruptos,losqueestabanenelmediotratabandebuscarla
plataparadrselaalotroyutilizanlosmecanismosconocidos:lacontratacin.Osea,lamanerade
sacar la plata ya en efectivo, porque lo otro sigue siendo corrupcin, cuando alguien viene y no
trabaja.Peroentoncescmosacabanlaplata,puesatravsdeloscontratos.Entoncessecontrata
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a alguien, en primer lugar, para que haga algo, por el doble de lo que normalmente vale. En
segundolugar,paraqueentreguealgodeloquealguienlehabaentregadoporlamitaddeeso,o
sea,tambinhaycorrupcin.Entoncesenlacontratacinesdondesehaceelrobodelaplata.Por
esoavecesquienescalculanelvalordelacontratacinenColombiadicenqueestnalrededorde
4.5billonesdepesos,porqueelpresupuestodeinversinesde25billonesdepesosysecreeque
el15%esenlascomisionesalagente.Entonces25billonespor4%da4.25billones.Entoncesesel
clculo,yyopiensoquedealgunamanerahicealgo.Entonces,comoyoentendaquelaplataera
parahacercontratosyentregabanloquesecontrat,elcontratistaquedabacontentoporqueal
selediolaplata;entoncesalomejorledabanuncontratode$100ylgastaba10o15pesos,
entonceslequedaban90u85pesos,yconesovivaelresto,yhacapoltica.Entoncesquhice
yo?,anosotrosnonosinteresasoloelcontrato,anosotrosnosinteresasaberparaqusirveese
objeto de la contratacin. Siempre en nosotros la contratacin es un producto o un servicio,
ahora,paraqusirveeseproductooparaqusirveeseservicio.Entoncesporejemplo,yovoya
contratar que hagan una va, entonces yo hago contrato con alguien de mis ancestros, porque
probablementeammevaatocarcomisin.Entoncesledoyelcontratoamiamigo,ymiamigo
hacelavaylavalahaceporeldobledeloquevale,osupongamosquelahayahechoporloque
vale, pero esa va no sirve para nada. Entonces, eso es lo que ocurre. O hace el movimiento de
tierra para una escuela y utiliza la maquinaria, pero la escuela no se utiliza, o perdn, ese
movimiento no se utiliza para hacer escuelas, o hace las pilastras para hacer la escuela y no
progresa porque no haba ms plata. Entonces yo siempre pens en no contratar a los jefes de
contratoporqueesoescasicomodecir:mslegalqueunrobo.Loquevamosahaceresmirarqu
hicieronconloentregadoenesecontratoyvernqueahshayplata.
Poresoeltemaderendicindecuentasyocreoquehayquepegarlo,porqueunarendicinde
cuentases:enqutransformaste$100,ynoesquelostransformenelmovimientodelatierrao
enlava,no,esensilasociedadmeda100pesosyotengoquetransformaralasociedaden$100.
EscasicomocuandoyovoyaestudiarunaMaestra,yotengoenmibolsillo1.000.000depesos,
enpatrimonio,yvoyaconvertiresepatrimonioenconocimientosporunvalorde1.000.000de
pesosyyolosvaloropormsdeunmillndepesososino,nolohubierainvertido.Ycuntole
representaesaMaestra,puesmerepresentamsdeunmillndepesos.Porqueunonovaadecir
cunto cuesta cada clase, sino lo que ella me dice a m. Entonces, lo mismo, no es decir que el
millndepesoslotransformenfotocopiasyenbuses,no,esemillndepesoslostransformen
conocimientosyyolosvaloroeneso.Enmateriaderendicin decuentas,estamosrindiendola
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cuentade:enqunosgastamoslaplata.Enqucontratamoslaejecucindeesaplata,peronoen
qusetransformalasociedad.Entoncesyoledecaalseor,esteesunejemploqueyosiempre
colocoyquefuereal,tenamos210muertesviolentaspor100.000.000habitantesrea,enelao
98 y tenamos un presupuesto de 20.000.000.000 millones, en el 99, utilizaron 60.000.000
millones de pesos ms, y pasaron de 210 muertes violentas a 211 muertes violentas con
60.000.000.000millonesdepesosms,entoncesnisiquierapreguntenqusehabangastadola
plata,sienalmuerzooentransporte,sienlibrosoencapacitaciones,sinoqueyodijeenqu?La
plata logr un impacto, la rendicin de cuentas que yo tena. La plata se perdi. Ahora, todos
dijeron que todo se haba contratado legal. S, como dice la ley, pero la ley dice cmo se debe
contratar,dicelaleydecontratacin,perolaconstitucindicequesonfinesesencialesdelEstado,
el desarrollo de la sociedad. No son fines esenciales del Estado contratar cosas, son fines
esenciales del Estado la sociedad. Por lo tanto, yo voy a preguntarle: si la sociedad te aport
1.000.000depesos,quledevolvistevosenbeneficios?,ylarendicindecuentasdebesereso.
Hoy estamos rindiendo cuentas, que hice una va, que hice movimientos, que contratamos
estudiosysecontrattalosa,ylasociedadhamejorado?,no,nohamejorado,esquehabaque
mejorarla? Entonces, si yo estoy en una sociedad que no entrega resultados sino que contrata,
entoncesyotambinsigocontratando.Entonces,alalarga,parapodercontarconelpresupuesto,
pues lo contrato todo de una vez, y ojal con amigos, pues pa que me voy a poner a contratar
enemigos,no.Adems,comoloscontratosdecontratacinsontanlentosyobusclamanerade
hacerlorpido.Porquelaunidaddemedidaquetodavatenemoseslaejecucinpresupuestaly
no el desarrollo de la sociedad, porque la unidad de medida no es la sociedad sino si hemos
pavimentado 3 kilmetros. Porque la unidad de medida es si repartimos los 5000 almuerzos en
quequedamososilasociedadseestnutriendoono.Mientrasesasunidadesdemedidaestn
van a propiciar la corrupcin, porque lo que va a propiciar es que se gaste la plata, y como los
indicadoresmosdegestinestndadosporlaejecucindelosrecursos,porlacontratacin,no
porloslogros,entoncesloquehagoyoesgastarmelaplata.Ymelagastomuylegal,claro,como
dicelaley,yparaqusirve?,paranada.Entonceshabrposibilidadesdehacerloalrevs,yocreo
queno.PerocuandomuestraestoenlaUniversidad,lagentenoentiende,mejor,noentendemos.
Ademsquecuandoustedescribeelproyecto,usteddice:yovoyaconseguirestasmetasyestos
beneficios,ydespusevaloelimpactoyunodebemiraressiselograronesosbeneficiosquese
habadichoqueseibaalograr.Entoncessiyoevalolascosasnopiensoenquemeibanadar10
pesosyyotenaquedevolver20,inmediatamentepiensoenladevolucindeldineroqueusted
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medijoquemeibaapagar.Nodelohechoconlos10pesos.Digo:no,notengosino10porel
impactono,no,no,medalos10queustedmedijoquemeibaapagar.Entonceselimpactoes
deme las utilidades. El da que nosotros miremos el punto de llegada en los proyectos vamos a
mejorarmucho.
R: Es que el control ciudadano se tiene que organizar de esa manera. Entonces, yo como
ciudadanonotengoquepreguntar,ustedesquhicieronconesedinero?,sino,nosotrosenqu
nos beneficiamos? Entonces pueden decir que aqu se han beneficiado muy poco, porque la
inseguridad ha crecido, los robos siguen creciendo, los atracos siguen creciendo, el nmero de
muertessigueaumentando,eldesempleosigueenaumento,lacalidaddevidaestmal,entonces
elimpactoesmuybajito,esoesloquetienequedecirlasociedad.Entonceshayqueorganizarlay
lasociedadorganizadaloharaatravsdelosmecanismosdecontrolyalosorganismodecontrol
letienequedecir:seoradministrador,esquelaconductasuyanoesdeunadministrador,esde
ungastador.Acsolohaygastadores.Desde1936,cuandoarmamoslaconstitucin,deberamos
decir,vamosareformarlaconstitucin,vamosareformarlaunidaddemedida,porqueantesdel
30enelmundoelEstadonoejecutaba,despusdijoKeynesqueelEstadotenaqueintervenir,y
empez el Estado a intervenir. Y dijo, bueno toca mostrar eficacia y eso lo entendieron como
gastarse la plata rapidito. Y en el 2010, todava estamos viviendo as porque la plata nos la
gastamos rapidito. Adems ese modelo serva en ese momento porque era una economa de
demandaynodeoferta,entoncescuandounohacaalgunacosa,siemprellegabaelclienteall,
estabahaciendolafila,yhoyenda,esdeofertayyotengoquepreguntarle,qulesatisfacepara
hacerlo.Sihiceelsacrificioqueledijequeibaahacer.Peroyoyanoquierocarreteras,yoquiero
estransporte,no,yonoquierovacunas,yoloquequieroessalud,yonoquierocolegios,loque
quieroeseducacin,noquieroaguapotable,loquequieroesosalud,yonoquieroenergaloque
yo quiero es confortabilidad. El da que estemos entendiendo eso, yo creo que vamos a tener
muchoms.Eldueodeunaempresanoquiereversiesbuenoonoelcontrato,elvieneesporla
utilidadynosinodautilidadlocambiaporotroqueledutilidad.Yocreoqueconesologramos
mejorar un poquitico el tema. Porque ah hay una autoevaluacin, por ejemplo, si yo soy el
gerente de un banco, me autoevalo. Lo que hace que yo estoy aqu las utilidades han bajado,
cierto?,loquepasaesquecomolasunidadesdemedidadelEstadotodavanolashemospuesto
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en plata. La propuesta ma es que los beneficios del Estado los pongamos tambin en plata. Es
muydifcilmedirlosyssepuedenmedir.Anteriormentelosrecursoseranmuydifcilesmedirlos
en plata, y hoy todos los recursos estn en plata y est el presupuesto. A un doctor muy
importanteselepagaron100milloneso200millonesyahdice;ahora,enbeneficiostenemosque
decir tambin cuantifiquemos los beneficios, si somos capaces de cuantificar los recursos,
cuantifiquemos los beneficios. No hemos querido meterle el diente a cuantificar los beneficios.
Ahoras,tantoenplataconrecursosytantoenplatadebeneficios,ladiferenciaeslautilidady
vamosaversihayutilidadono,yyocreoqueesolograms.
Todosseguimossiendocorruptos.Nohayunrespetoporlanorma.
24
Entrevista4
P:Elobjetivodeestaentrevistaesentenderunpocomejorelarregloinstitucionalqueexisteen
Colombiaenmateriadeintegridad.ParaempezarmegustarahablarsobrelaProcuraduracmo
se ubica la Procuradura en ese arreglo institucional?, que tiene que ver con control de la
corrupcin,conrendicindecuentasyconintegridad.
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entodoslossistemaspenalesacusatoriosloqueocurreesloquenormalmenteseconoceenel
modelonorteamericano:eljuez,sudefensorysufiscal,entendiendoqueelfiscalcumpleelpapel
de acusador, pero tambin de protector del interior pblico en general. Ese doble papel, que la
justiciapenalamericana, digamoshoy nospregona,yen todaspartesnosindicanynossealan
queeselidealaseguirhademostradosusdeficiencias,porqueenrealidadnohayunprotectordel
interspblico,sinounjuzgadoryunacusador,esepapelnicoquetienelajusticiacolombiana,
esepapeldelaProcuraduraGeneral,esunpapelrescatableyesunpapelquelepermiteperfilar
mejor su estructura como ente representante del inters pblico general y del poder moral
colombiano.Entoncesesepapelahenelprocesopenal,peroenlosotrosdoscomponentesdela
funcindelaProcuradura,comosoneldeactuarcomodisciplinadordelafuncinpblica,pero
entendidalafuncinpblicanosolamentecomoeldelservidorpblico,queesetambinesotro
paradigma que se debe romper, sino entender que es el disciplinador de lo pblico, entendido
tambin como el particular que en algn momento ejerce funciones pblicos en trminos del
ejercicio de la funcin pblica, pero tambin del particular que en algn momento se le delega
funcinpblica,quenoespropiamenteservidorpblico.Eseesuntemabieninteresantequela
jurisprudencia tiene que abordar a muy corto plazo y que lamentablemente an nos falta por
ajustarjurisprudencialmente.PorqueparatodosesevidentequeelEstadovieneevolucionandoy
hoyelejerciciodelafuncinpblica,elejerciciodelpapeldelopblicoloejerceelEstadocomo
principaldetentador,perohatradounaliadonuevodesdelosaossetentayochentaparaac,
cadavezmspresente,cadavezmsactivoqueeselparticularejerciendofuncionespblicasoen
delegacin de funciones pblicas y que lamentablemente bajo la estructura jurdica que hoy
tenemoshaydudassobresiesdisciplinableonoesdisciplinable.
Elotropapel,elpreventivo.Entoncesyallevamoslostrespapeles,elprimero,eldeintervencin
delaprocuraduraenlaramajudicial,elotro,comopodermoralyrepresentantedelasociedad,
unsegundopapelqueeseldelpapeldisciplinarioqueannosfaltaporcubrirysetendrnque
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atenderyuntercerpapelquetienequeverconlaaccinpreventivaysinlugaradudasesdelas
msimportantesporqueesalldondeseejercedeverdadelpodermoral.Loticomuchasveces
noseexpresaconlafuncin,sinomuchasvecessoloseexpresaconelcontacto.Entoncesallla
construccindetodounmodelodeactuacindelaProcuraduraylaaccinpreventivaesurgente,
yestamosenesatarea.SibienesciertoelprocuradorBernalCullarhabainiciadounasprimeras
aproximacionesaesavisindelaProcuraduracomounentepreventivomsquesancionador,de
alguna manera expuesto de la administracin del doctor Maya, como la tercera funcin es
importante de mirar por la Procuradura, pero la Procuradura hasta hoy viene actuando
preventivamente en muchas ocasiones solo reactiva, solamente frente a la queja y el proceso
contractualyenvaunactorquerevisaqueelprocesoseaeladecuadoalalegalidad,peroesees
un proceso de control de la legalidad y de actuaciones muy puntuales lo cual implicara que la
Procuradura tuviese casi que por cada funcionario pblico un funcionario de la Procuradura al
ladovigilandoquesehiciesebienelproceso,temaqueesimposible.Entonces,hoycreemosque
la accin preventiva, es primera, de acompaamiento a la gestin pblica debe continuar, pero
deben construirse nuevas modalidades de actuacin en la Procuradura que es lo que estamos
haciendo.Queconsisteenpoderpotencializarlasnormasquesonconstruidascomobarreraspara
la corrupcin o como preventivas para el error administrativo. Entonces, cmo garantizarte que
esas barreras se mantengan slidas solamente medio mecanismos que nos permitan garantizar
queseestncumpliendoesasnormasyseestnaplicandoenelterritorioyenlanacin.Esdecir,
unaaccinpreventivadelaProcuraduramsorientadaavolveraconstruirenColombialacultura
delaaplicacinnormativa,laculturadequeestamosregidospornormasyporreglasydebemos
orientarnos por ellas. En algn momento en la historia de Colombia, quizs durante el frente
nacional superamos el tema de las barreras normativas, quizs porque nuestro contradictor
naturalqueeraelpartidocontrarioynosmantenavigilantesdejdeactuaryempezamosaser
condescendientesconquecumplanlasnormasynopasanadaporelotroesdelpartidoamigoy
esmejornotocarlo.Dealgunamaneraculturalmenteesonosafectradicalmente.Ypasamosa
serunpasdeestrictocumplimientomoral,queeraColombia,condificultadesobvio,porqueera
un pas en desarrollo, pues era un pas de estructuras morales y ticas muy fuertes, tanto que
derrocamosaunpresidenteporquesacunprstamoempeandosusueldo;esoseranlosndices
demoralidadquetenaColombia,quefueelcasodeMarcoFidelSuarezohicimosrenunciaraun
presidente,comofueelcasodeLpezPumarejoporqueelhijotenacontratosyjustodespusen
elFrenteNacionalesehijofuepresidente,cuandorompimoslabarreramoral.Entoncesyocreo
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P: Una pregunta sobre lo que me has dicho, en cuanto a la primera funcin, cmo son ah los
lmitesohayuncruceconladefensoradelpuebloencuantoarepresentarelintersgeneraloal
ciudadano.
R: No, recordemos que la defensora del pueblo acta dentro del procesos penal, pero acta es
comodefensorpblico,oseaendefensadelciudadano.AhlaDefensoradelPuebloloquehace
esunserviciosocialparaelquenotienerecursosparapagarunabogadoyactaenesemarco.
HayotrasactuacionesquedesarrollalaDefensoramsalldelaactuacinenelmismoproceso
penalqueesladefensaexclusivadelosDerechosHumanosylaproteccindelasetniasydelos
msdbiles,peroesunpapelquecomparteconlaProcuradura,yrecuerdequelaDefensoradel
puebloespartedelMinisterioPblico.Enltimas,otropaquetedelMinisterioPblico,noforma
parte de la rama ejecutiva, no forma parte de la rama legislativa, no forma parte de la rama
judicialyestelMinisterioPblicoyaesteloencabezalaProcuradurayacargodeestaestla
Defensora del Pueblo, solo que su nombramiento tiene otro origen, pero a nosotros nos
correspondenecesariamentetrabajarlaProcuradura.
R:Empecemosporlasdebilidades.Lasdebilidadesenlaaccinquedurantemuchosaostuvola
Procuradura y el Estado sobre la Procuradura, vindolo slo como disciplinador de los
funcionarios pblicos. En ese orden de ideas la Procuradura se limit a es y cumpla un papel
residual: llegaba la queja y adelantaba su proceso disciplinario y ya. Digamos que no haba una
funcindeunaProcuraduracomodetentadoraoprotectoradelinterspblicoengeneral,quees
por donde puede tomar el tema de corrupcin y corruptibilidad. As la Procuradura estuvo
pensadaparadisciplinarlosfuncionariospblicos,comouninspector,ocomodiceelprocurador
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comounprefectodedisciplina,entoncesustedencuentraquelaestructuradelaProcuraduraes
dbilfrentealaContralora.NosotrossomosunatercerapartedeloqueeslaContraloraGeneral
delaNacin,nosotrossomosfrenteaunosequipos,porejemplo,elprogramapresidencialfrente
aluchacontralacorrupcin,lasunidadesdeluchacontralacorrupcinquetienelaProcuradura
sonunadcimapartedeloquetienenencontratosenpresupuesto.Sinembargo,ellosnotienen
los dientes que nosotros tenemos. De esa misma manera el Estado ha descuidado a la
Procuradura en su funcin de lucha contra la corrupcin y no la ha fortalecido. El doctor Maya
logruncrditohacecuatroaosparafortalecerlaProcuradurayconesosehizoalgnavance,al
menossesacalaProcuraduradelsigloXVIII,porquesinestecrditoquefueapenashacecuatro
aos,esdecir,quehacecincoaosporcadaochofuncionariosunotenacomputador,haceocho
aosenunamismaoficinafuncionaban10o15funcionariosyconmueblesdelosqueentregaba
el poder judicial de la reforma de los noventa u ochenta, eran muebles viejos. Y nuestros
mecanismos probatorios todava estn en proceso de ajuste con la embajada americana. Los
mecanismos probatorios de la Procuradura se limitan a dos: la documental y lo testimonial. Es
decir, nosotros en temas probatorios y de capacidad investigativa estbamos como estaba la
justiciahace40o50aos.Esdecir,lapruebapericialmuylimitada,laspruebasdeapolgicasenla
Procuraduramuylimitadas,laspruebasdelaboratorioigual.Apenasdesdeelaopasadoconla
colaboracin norteamericana estamos modernizando las formas de recaudo probatorio en la
ProcuraduraydelaejecucinprobatoriainclusodeanlisisprobatorioenlaProcuradurayesoha
sido fundamental. Entonces tenemos muchas debilidades. De los 3400 funcionarios que tiene la
Procuradurasolamenteenaccionesdisciplinariashay800o900funcionarios.Lodemsestenla
intervencin judicial, claro cada juez debe tener un funcionario que est atento a su labor,
entonces so consume un importante nmero de la planta de personal de la Procuradura,
entonces digamos que el grueso de la Procuradura est en intervencin judicial y en
representacindelosciudadanosactuandoentodoslosprocesospenales,laborales,defamiliay
en algunos civiles que a gusto escoge la Procuradura. Otra parte importante focalizada en
prevencin,peroenlaprevencinelejerciciodecontrol,deiraacompaaraunalicitacin,deira
acompaarelprocesodeventadelaelectrificadora,deiraacompaarelprocesodelicitacindel
tercer canal en la Comisin Nacional de Televisin, y as, este es otro grupo destinado a estas
labores.Yeltemaadministrativo,unaestructuraquetieneporcadadepartamentounaregionaly
varias provinciales, una estructura que es obvia para sostener un esquema de estos y en
disciplinariosquedamosporahcon800o900funcionariospara26746procesosquehabaayer
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en la Procuradura. Eso implica una carga importante y unas dificultades. Smele a esto que el
procesodisciplinariocomoestcontempladoenlaley734esunprocesopesado,esunproceso
engorroso,dificultoso,creadocomounmodelodegestinjudicialdelosaossesentaysetenta,
muy garantista, muy formalista, que hace apenas un mes la corte nos abri un espacio y dijo:
tramiteprocesoverbal,mientrasinterpretabaunartculodelaleyquedabacomounresquicioy
por ah abri la puerta y dijo: hgale con proceso verbal de la siguiente manera y nos dio unas
pautas.Perounareformaenelprocesodisciplinarioesurgente,porqueunprocesodisciplinariose
estdemorandode18a24meses.Entoncesnovamosallyencontramoselerrorsinoquenos
llega por algn lado, generalmente por la Contralora y la Contralora hace auditoras al ao
vencido,entoncesfcilmentenosotrosestamosrecibiendoquejasde4o5aosatrs,apuntode
prescribir,porquedura5aosnoms.Entoncesrecibimosquejasmuyviejasdegentequeyano
est en la administracin e iniciamos procesos de 18 a 24 meses, entonces el efecto es grande,
tenemos dificultades. En eso estamos proponiendo una reforma a la ley 134, estamos
proponiendoimpulsarmuchosmselprocedimientoverbalydeotrolado,laaccinpreventivade
laqueyahablamoshace unosminutos,quepermitelocalizarel errorenestaadministracinen
tiemporealparapoderactuaratiempo,antesdequenosllegueeldelaContraloraquenosllega
dentrodedosaos.Entoncesesaesunadebilidad.ApesardeesadebilidadlaProcuraduraesel
rganoquemssancionaentemasdeadministracinpblica.Nosotrossancionamos700%ms
quelaContraloray600ypuchomsquelaFiscalaendelitosdelaadministracinpblica.Ahora,
estrategiasdeluchacontralacorrupcin:nosotroshemosmontadopararespondertupregunta
nuestra estrategia de lucha contra la corrupcin con tres vrtices, que pueden ser atacados con
accionesconjuntasoconaccionesfocalizadasacadaunodeloscasos.Estosvrticesestnentres
conceptos claves: uno que se llama presin, o sea, la presin que recibe el funcionario pblico
frente a la corrupcin, eso quiere decir: el actor privado, disminuirle los riesgos de presin, un
comercio desorganizado, entonces estamos presionando y debemos presionar a la
Superintendencia para que regulen el comercio privado, para que controlen como el privado
puedeofrecerleaunpblicopordebajodelospreciosdeproduccinconelfindeobteneruna
gananciaextra.Seguramentevienedecontrabandoobienesprivadosquesinningnrecatoofrece
bienesalosadministradorespblicos,etc.Temasdepactosdebuencomercio,temasdecontrol
de las cmaras de comercio de sus propios asociados. Colombia es de los pocos pases en el
mundoquenotieneestructuradosloscolegiosolossindicatos,entendidosestosenbuensentido,
lossindicatosdeoficiosydeartesyesdelospocosquemuypocaagremiacintieneenelsector
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comercialdepasesdelmundo.AlprivadonolodeberegularelEstadoporqueellosdebentener
suspropiosesquemasderegulacin,atravsdesuscolegios,atravsdesussindicatosodesus
asociacionesdecomerciantesdebentenersupropiomecanismoderegulacin.Detalmaneraque
puedan sancionar al que est obrando irregularmente. Entonces esa desregularizacin de la
actividad en lo privado afecta a lo pblico, porque cuando lo privado entra en crisis moral
necesariamenteafectalopblico.Hoyesunarealidad,ysibienesciertoantaoelpblicoerael
que induca a la corrupcin. Hoy da ya el privado es el que empuja y es uno de los primeros
actores fundamentales que impulsan a la corrupcin. Entonces toca disminuir ese vrtice de la
presinconestrategiasconcretasenelsectorprivado.Hemostenidoreunionesmuyinteresantes
conlosgremios.Enelsectordelvalledelcaucahemostenidoreunionesconcretas,contodoslos
actores del sector, con lo representantes de la Cmara de Comercio, con los Representantes de
ingenieros y comerciantes, etc. Tratando de focalizar eso. Y por supuesto presionando a la
Superintendenciaparaquedesarrollenlareglamentacinquedebendesarrollar,deseguimiento,
decontrolaloligopolio,almonopolio,alacompetenciadeslealypresionaralCongreso,porquea
estas alturas no ha emprendido el desarrollo de postulados normativos concretos, que existen,
orientadosparacolegioseinstituciones,peroademstambinpresionaralSENAyalaESAPque
tienenpormandatolegalfortalecereltemadecompetenciasparaelejerciciodelasactividades
comercialesydelasactividadesdeoficioydeocupacin.Ellostieneporleylaobligacindetener
ya estructurado el tema de habilitacin o acreditacin o como lo quieras llamar porque son
diferentes las normas para un sector y para otro. El SENA ya lleva algunos temas avanzados en
algunasreas,ensaludporejemplo,hoynopuedealguienejercerunauxiliardeenfermerasino
hadesarrolladounoscursosdecompetenciasquelecertifiqueunestablecimientoespecializado.
Porejemplo,enelreadelossoldadores.HayreasenelejercicioprofesionalqueColombiaha
ido avanzando, pero en eso Colombia est muy atrs con naciones desarrolladas o incluso con
nacionessubdesarrolladas,inclusocomoPanam.Esteyatienemuyregularizadoyorganizadoel
ejerciciodelasprofesionesydelosoficiosyaquno.AquenColombiasoloexistentresocuatro
profesiones desarrolladas. Contadura, Derecho a Medios, Ingeniera, Medicina slo los
anestesilogosylosradilogos,losauxiliaresdeenfermeraycuatroocincoocupacionesms,el
resto est desregularizado, entonces disminuir la presin. El segundo vrtice es disminuir la
oportunidad,yesotienequevercongobernabilidad,confortalecertodoslossistemasdepodery
de cumplimiento normativo y es ah donde est la estrategia de la matriz, de seguimiento
territorialesdondeestlanecesidaddefortalecerlossistemasdeinformacinetc.Digamosque
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el fuerte de lo que hoy hace el Estado de lucha contra la corrupcin est por el lado de la
oportunidad. As estn pensadas las convenciones Iberoamericanas y de Relaciones unidas de
luchacontralacorrupcin.ElMESInoesmsqueunaestrategiadeluchacontralacorrupcin.La
normatividadencontratacinnoesmsqueotraluchacontralacorrupcin.Entoncesvemosque
ese vrtice de la oportunidad es el ms desarrollado, pero an falta mucho, porque estn las
normas pero no est el tema de ejecutarlas y de aplicarlas y de garantizar que se estn
ejecutando. Y, el tercer vrtice es la racionalidad, consiste en que tenemos que construir un
funcionariopblicoqueapesardequetengapresinyapesardequetengaoportunidadtengala
capacidad tica de racionalizar lo que le estn diciendo y poder decir un no a los actos de
corrupcin. Este vrtice debe estar orientado a cultura ciudadana, a reconstruir en Colombia
nuevamentelosvaloresticos,areconstruirelpapeldelafamilia,elpapeldeloshijos,elpapelde
lasmadres,elpapeldelospadreseneducarnuevasgeneraciones.Tambinentenderquehoyla
familiasehaperdidoporelafndelxitodelamujerodelhombreyselesolvidaqueelxitoms
importanteestenerbuenoshijosyenesoestfracasandoestageneracin.Entoncesesnecesario
construir parmetros para fortalecer ese vrtice, para cerrar ese vrtice y desde ah pensamos
desdelaProcuraduraemprenderaccionesconcretasdecampaasdeculturaciudadana.Construir
modelos de actuacin tica que vayan hasta los colegios y las universidades y que nos permita
trabajarcontodaslasregiones.Eseeselenfoque.
P:Porltimo,culestuvisindelarregloinstitucionalcolombianoensuconjunto:lalabordelos
organismosdecontrol,mslastresramasdelpoder,mslaciudadana?cmofuncionaodnde
estnlospuntoscrticosdeesearreglo?
R:Esevidentequeestamosdistanciados,esevidentequepormuchasrazones,culturalesincluso
laciudadananosientaalGobiernocomopartesuya,elcomerciantecorriente,elcampesinono
sientequelosMinisteriosestnconlyasuvezquelosorganismosdecontrolestnconl.Hoy
hay una disfuncin y un dilogo nulo entre la sociedad civil, entre el ciudadano corriente y el
Estadoentodosuconjunto,peroanmsgraveesladisfuncinyeldilogonuloentreelEstado
mismo.Casosconcretos:hoycadaMinisteriotienesusistemadeinformacinycadaMinistroque
llegacreasunuevosistemadeinformacinycadaadministradorquellegacreasupropiosistema
deinformacin,entendiendoqueunsistemadeinformacinparaelEstadoescomolosojospara
el gerente, es como los ojos para el conductor. Si usted no tiene un sistema de informacin no
sabeparadndeva.Entoncesantelaausenciadeunsistemaconcretoquereflejaladelegacinde
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Estado, entonces lo que hay es multiplicidad de visiones cada uno desde su poquito y
lamentablementenotenemosunorganismoqueintegretodoslossistemasdeinformacin.Cada
cualquierehacerlosuyo,apesardelosesfuerzosdelFUT,delsistemanico,apesardetodoslos
esfuerzos,perocadaunoporsulado.Esoesunejemplodeloqueocurre.
Entonces solo Procuradura tiene tres sistemas de informacin y Contralora tiene su propio
sistema,Contaduratienesupropiosistema,cuandotodosdeberamosbeberdelasmismasaguas
ytenerunprocesodedilogopermanenteenesetemaderecoleccindeinformacin.Esoesun
ejemplo,esunreflejo,eslamuestradelaenfermedad,peroasesentodo.
P:Yencuantoalaposibilidadrealdequelosciudadanosejerzancontrolsobrelaadministracin
pblica?
R: Hoy ejercen el control formulando las denuncias frente a la Procuradura, ante la Contralora
cuando tenemos bajsimo niveles de resultados en el logro de la sancin y de la imputacin de
responsabilidades ni hablemos y de la sancin fiscal menos. Entonces hoy el dilogo con la
ciudadana con el Estado, en cuanto a control, es muy complejo, entonces el ciudadano queda
expuestoyfrustradoenltimas.Hahabidoavancesimportantes,nosepuedenegar,eltemade
participacin ciudadana, de inmiscuir al ciudadano en los procesos de desarrollo, pero falta
muchsimo.Creoqueeltemadeconstruccin depresupuestosparticipativos,eltemadeplanes
dedesarrolloparticipativos,esverdadquehaavanzado,perofaltamucho.Ycuandoelciudadano
lograactuarallenalgunasunasetapasinicialesdeGobierno,eneldiseoquiz,peronopuede
acompaarelprocesodeejecucin,ahvieneladisfuncin.Participanenalgunasocasionesenla
construccin,peroeneldesarrollosequedatrs.PorqueelEstadonoestdiseadoparaqueel
ciudadano lo acompae permanentemente. Se disearon las famosas veeduras que hoy se han
convertido en un problema tambin, porque se han convertido en unos negociantes
extorsionadores de la administracin lamentablemente y si descuidamos otros mecanismos de
participacinciudadanaqueeranmuyvlidasyeranlasjuntasdeaccincomunal,absolutamente
democrticas,dondenohabaposibilidaddenegocioylasabandonamosporcrearlasveedurasy
lasveedurassenosestnvolviendohoyunproblema.
Entoncesbueno,elEstadonofuejuiciosoapesardetodoelesquemanormativoqueexisteparael
temadelacompaamientopermanentedelciudadanoydelainteraccinentreelciudadanoydel
ejecutor de la obra, entonces el nico mecanismo que le queda para corregirlo, porque no le
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parece bien dentro de la obra que se est ejecutando, porque por algn motivo la conoce,
entoncessededicaaacusarenContralora,enProcuradurayenFiscalayahelnivelderespuesta
que nosotros tenemos es muy bajo, entonces ah se genera otra disfuncin, otro desdilogo,
entreelciudadanoyelEstado.Qulequedaalciudadano?,ladesazn.Yentoncesestamosen
un pas an ms complejo que es el de no justicia, donde no pasa nada. Y se pueden generar
problemasmsgraves.
P:S,fjatequecuriosamentevariasconclusionespreliminaresdeestainvestigacinserelacionan
con el tema de la impunidad. En el fondo, el problema de la corrupcin es un problema de
impunidad,tambindeeducacin,cultura,perotambindeimpunidad.
R:Laimpunidadtienevariasrazones:una,nohaysistemasdeinformacinysistemasdearchivos
que capturen la informacin a tiempo y nos permitan actuar a tiempo, pero adems actuar con
certeza. Usted recibe la queja de un acto de corrupcin y como los sistemas de archivo y de
informacin no son eficientes, cuando usted va a actuar el funcionario ya ha ocultado o ha
corregido,entoncesasustedrealicelainvestigacinmspoderosanovaaencontrarrastro,eso
es un primer factor. Por eso nuestro esfuerzo con esta delegada del tema de archivo de
informacin que para nosotros es crtico. Usted firm un decreto de nombramiento hoy a una
persona que no tiene requisitos y que de inmediato quede en un sistema absolutamente
invulnerablequesefueformuladoyfuesuscritoesedecreto,perocomoestnhoylascosas:no,
el decreto desapareci. Otro tema de impunidad, la estructura normativa que tenemos para
sancionaralcorrupto,esdecir,elprocesodisciplinarioesmuydifcil,complejo.Envezdeserun
proceso fcil, de alguna manera garantizando el derecho a la defensa de manera eficiente,
estamos en un proceso del siglo XVIII, est como si hubiera sido escrito por un Andrs Bello,
aunque l era muy sencillo, pero en cuanto a formalismos es increble a pesar de ser un cdigo
nuevo.Yotradebilidaddelosorganismosqueejercemoslafuncinyaestructurados,nosotroscon
solomoverciertosfuncionariosaadelantar26.000procesos.YenlaRamaJudicialpuesnihablar.
Procesosjudicialesde20aos,procesosejecutivosparaunasimpleletrade$1.000.000seestn
demorandoentre6,7y8aos.Unempleadomalretiradodelservicioyobtienejusticiadespus
de8aosyesoqueesunprocedimientoverbal.
34
Entrevista5
P:Cmodescribiraselarregloinstitucionalcolombianodeintegridadycontroldelacorrupcin?
R: En el caso colombiano hay un tema estructural de debilidad del Estado que tiene que ver
mucho,uno,conlosmecanismosdeintermediacinmsclientelaresoclientelistasquesevuelven
un poco ms susceptibles de ser copados por tcticas de corrupcin y esa debilidad creo que
evidentemente est un poco en el trasfondo de la magnitud del problema o fenmeno de la
corrupcin.Sinembargo,creoqueenrelacinconesetemahayunsobredimensionamientodel
temayunacosanacionaldesentirnoslosmscorruptos,lospeores,etc.Yocreoqueenesohay
muchossectoresdelosmediosdecomunicacinydelaacademiaquerealmentesininformacin
vlidaysintrabajodecamponiconocimientoloquetienenesunpocodeopinionesfcilessobre
eltema,ideasgeneralesyarmanunatelenoveladeltemadelacorrupcinquenoesmuyreal.Yo
creoqueenningncasolacorrupcinenColombiaseaensudimensinmuchomayordelaque
unopuedeencontrarenMjico,enBrasilyahoraenArgentina.Perosiemprenoshemospuesto
en una posicin de minusvala muy complicada. Y los primeros grupos que hicieron caballito de
batallafueronlosgaviristas,enrelacinconelsamperismo.Ahora,sindudahayfenmenosque
hansidomuyfuertesaccomoeltemaqueempiezaaentenderunoyamejorytienequevercon
la debilidad institucionalidad estatal y este que finalmente un tema como el del narcotrfico
permea.Peroesohabraqueestudiarlomuchomejor,dejardehacertantoescndaloyconocer
muchomsdelasunto.Entonces,enesesentido,elarregloinstitucionalparaelcontrolde,hasido
un arreglo que todava me parece muy frgil y donde no podra uno encontrar realmente una
evolucin.Yoveo,porejemplo,quinpuedecontrolarunpocoesetema?,inicialmenteyeslo
quesedescubresiempreenlosmecanismodecontrol,eslafiscala,ysehalogradoporesava
crear una lnea anticorrupcin. Pero todava hace falta construir una institucionalidad en la
prctica frente a eso. Esa que es la parte concreta y real donde se puede hacer algo entre
Contralora,procuradurayFiscalasiguenteniendounasfallasenormes.Entoncesquopcinse
tom?, un programa presidencial de lucha contra la corrupcin que realmente depende
totalmentedequinestalacabeza.SiesGermnCardona,ungranestadistadespusdequeno
hizonada,oelqueestabaenlapocadePastrana,queeraunmanizaleodelcualnorecuerdoel
nombre y l era buensimo e hizo algunas taretas: mont unas dinmicas con encuestas con el
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Banco Mundial y algunas reuniones y bueno pero hay buenas iniciativas que siempre se
quedaban en cosas que nadie cerraba, y l no tena esa capacidad tampoco sino para dar
entrevistasysalirunpocoenmedios,despusdeCardonavienelaPacaZuleta,yellasededicaa
hacer poltica pero tiene una enorme claridad al decir que el programa en el fondo no tiene
dientesyportanto,lomejorestransferirlelascapacidadesaquienesstienendientes,peronoes
sinoquesalgalaPaca,quelogrformularpolticaygenerardocumentosyluegollegaRodrigoLara
y l lo que tiene es una intencin poltica de hacerse visible y tener lnea directa con la W [una
emisoraderadio]ycogerunosobjetivosparahacerescndalosquelepermitenmostrarsecomo
elZaranticorrupcin.Quesindudadetrsdeesohayproblemas,perohayunamiradapuramente,
digamos, condenatoria y de hacer escndalos para mostrar, y despus viene Oscar Ortiz que ha
hechoalgunascosasinteresantesydigamosqueenesohayuntemadepactosdetransparencia,
de control pblico del uso de las regalas, pero siempre son las cosas que al final se quedan
siempre en la mitad, no? Y en Oscar es interesante porque me parece que ha hecho muchas
cosasmuydesdeunafiguraqueaparecienlaConstitucindel91yeslaveeduraciudadana,que
tienelamiradadelveedor.Ycreoquehahechocosas.Afinalesdelaopasado,enlaagendayo
mirando. Pero con algunas salidas en falso que son muy complicadas, uno estando dentro del
gobiernonopuedesaliradecirquelacorrupcinsontantospuntosdelPIB,sabiendoquedetrs
detodohayunamiradabastanteescandalosa.Entoncesalfinalnohaceescndaloperoesonoes
cierto,digamos.EnlaetapadeMauricioCastro,sehicieronunpardeconsultorasqueestnun
poco ah perdidas, una de cmo organizar el tema de institucionalidad de Derechos Humanos y
otra cmo organizar la institucionalidad anticorrupcin. Hay una propuesta que debe tener el
PRAP y que deben tener aqu y nunca se ha mirado a fondo. Donde se mira institucionalmente
cmoseperda,osisequierequehayaunabuenainstitucionalidadquhabraquecrear.Yhay
entidades supra gubernamentales para lidiar con este tema. Pero eso est ah guardado en los
anaquelesyesuntrabajoquevaldralapenamirar,elautordeestoesDiegoBautista.
Yolootroqueveodelarregloinstitucionalesquenoesmuyslidoporeso,entrelosquetienen
dientesylosqueno.porquealfinalsonarreglosdemomento,decoyunturaentreProcuradura,
ContralorayFiscalaconunosasesoresdelprogramapresidencial.Peronoesloideal.
P:Yencuantoalasnormasyelmarcojurdico,tcmoloves?,suficiente,excesivo.
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R:Yoloqueveoesqueachayrecursossuficientesparahablardeltema,perohayunosgrandes
huecoseneltemadecontratacinquepermitenquelacorrupcincampeedemaneradigamos
hay prcticas que estn en fronteras raras, y es donde la gente se gana las concesiones en los
grandesnegocios,sedeberatenerunequipodeabogadoslistosparaquedigano.Ganarmso
menos as no se haga la obra y yo tambin ganar a partir de demandar, hay cosas muy
complicadas.Yesloquepuedeenredarmuchsimotodavaprocesosytrmites.Ahora,sehavisto
ah que ciertos procesos contractuales complejos donde se mete el acompaamiento de la
Contralora,laProcuradurayelprogramapresidencialyalfinalselograsacar,digamos.Selogra
sacaryevitarprocesos,perohayotrosquesiguenmuyembolatados,porejemplo,esteltercer
canal,dondealfinaldigamoshayunosinteresesmuyfuertepelendoseporcosasmuygrandes,
pero a partir de la adjudicacin de todas la utilidades que da. Yo dira que en materia de la
normatividadparatratardeevitarlacorrupcinytodoeso,noesgenerandomsreglas,sinolo
que se necesita es alguien con el acercamiento suficiente y con mucho sentido que aplique las
normasexistentes,ytalvez,quetengalacapacidadde,esdecir,ascomosehizoeltrabajoyse
entregan regalas para tratar de evitar toca agarrar esos grandes procesos contractuales y
divulgarlosycrearunasdinmicasquepermitancontrolar.Peroahmsqueunacosamacroyo
creoqueesunaperspectivacasideinvestigacinpenalyencontrarlossistemas.Ahora,esdifcil
todoesto,porquehayintereses.Debestraertlapersonaqueseaneutral.
Porejemplo,todoeltemadetierrasquegeneraunosnichosdecorrupcintremendos,tambin
esteltemadesubsidiospensionalesydems,quetambingeneranestetipodecosas.Sonunos
nichos,dondesecreanunasprcticasysenecesitalacapacidaddealguienquereaccioneauna
dinmica que se impone, digamos, como promotora y reproductora de corrupcin, pero ah la
preguntaesqunecesitauno?,digamos,msreglas,msnormas,unaentidadcondientespara
esascosas,s?,comounagrangerenciaanticorrupcin.YocreoqueeltrabajodeDiegoBautista
es interesante para esto. l mira casos internacionales de cmo lo han manejado y hay una
propuestaah.
37
R:Yocreoqueahsehaconstruidotodounsistemaderendicindecuentasquenoexistayque
yocreoqueapenaspaseestegobiernovaasertilporquesevaapoderajustarmucho,ojal,a
hacerunejerciciomenosparaevitarselosregaosdelPresidenteyhaceruncontroldegestinun
pocomsreal,yhayotroriesgoquetieneestegobiernoyestenermsymscifrasdeloscostosa
veces no sirve para nada. Porque las cifras a veces no son. Se deberan buscar mecanismos un
poco ms sistemticos, ms de proceso para poder hacer que la ciudadana haga control de
gestin.Loquepasaesqueyocreo,entendiendoporejemplo,quelosprocesoscomunitariosson
unacosamsparalegitimarymanteneralgobiernoconlosmovimientosdelaciudadana.Enla
prctica digamos, ese podra ser un mecanismo para poder tramitar un sistema de
aproximaciones. Pero lo cierto es que en la prctica no veo que haya un mecanismo, donde la
ciudadana pase del escndalo a realizar un proceso de rendicin de cuentas ms real. Ah falta
algo. Es debilidad del lado de la ciudadana. Creo que a la ciudadana hay cosas que no le
interesan, le interesan las cosas como escandalosas, el chisme, entonces esa parte hay que
construirla.Sevolvialgosocial,seaprendifuequeapartirdelescndaloydeloadenunciayde
laconsejafuncionatodo.Yocreoqueah,tocamirarcosasconmsdetalleyhabraquemirarque
cosas funcionaron. Pero creo que hay muy malas lecturas de todos estos procesos y hay malas
lecturas adems en instancias que uno se preocupa. Porque por ejemplo el ao pasado, ciencia
poltica,hacedosaos,sehizounestudioparademostrarcmolosprocesoscomunitarios,osea,
unaherramientaparareasignarelpresupuestonacional,ysalieronconunacosaquelodigopor
todoslospolitlogos,quemasquelaignoranciaeneltemapresupuestal,peroesenclave,pero
entoncestcogesunashiptesisylasmuestraspresupuestalmente,peroenredadoynodejasver
quehayunproblemadecorrupcin.Escomoesalecturaqueterminasiendoabsolutamente,que
loinhabilitaaunoparahacercualquiercosa,porquedetodasmaneraslosrecursostocausarlos
para controlar las entidades de las comunidades. Entonces, cualquier camino es malo y adems
estmalledo,entoncesnohayesetipodecosastienenqueteneruncambio.Ysiesopasaa
nivelacadmicoimagneseloquepuedepasarenotrosmbitos.
P:Hayunacosaquemeheencontradoconcosasenlaciudadanadondelaconstitucinabreunos
espacios,peronohayformadeaprovecharlos.
R:Porquelamentalidaddetransparenciatambineselescndalo,yporelescndalolesinteresa
cinco el soporte tcnico de las cosas, es complicado, pero creo que en lugar de cualificarlo
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tcnicamente y ayudar, estn pendientes del escndalo. Me acuerdo de una pelea muy
interesante, porque este gobierno y el vicepresidente duraron ms tiempo con el tema de que
ibanaconstruirunndicedecorrupcin,locualesabsurdo,peroeneseproceso,meacuerdoque
ManuelFernandoCastrosepegunasgarroterasconladetransparenciamuyfuertesporqueesa
seoradabaeljuegotcnicoycuandohabaquetomardecisionessesalaacuestionaryahacer
escndalos.
P: Volvamos un poquito los organismos de control, cules son las debilidades que tienen los
organismos de control, en sus poderes de investigacin, en su capacidad de procesar la
informacin,enlassanciones?
R:Tienentodoslosfundamentosnormativosylegalesparahacerlo,peroestntambinenunas
dinmicas burocrticoadministrativas que conducen es a otra cosa, entonces uno recibe
anualmente todo el trabajo de la Contralora, que adems a las entidades les cuesta un jurgo
paraunasauditoraslargusimasqueademsesdesgastanteyelniveldedificultadesfuertepara
quelaspersonasdelaContraloraentiendan,entoncesterminanagarradosdeunascositasyno
apuntando a cosas importantes. Ahora, por otro lado una cosa complicada y es que ellos son
grandes grupos de empleo y de cosas polticas y burocrticas muy complicadas, pero tambin
encuentraunogentemuybuenahaciendocosasbuenasytareasmuybuenasaquadentro,esuna
cosacomoraradigamos.SiempreoyeunoeltemadeacabarlasContralorasycreoqueserams
inteligenteenpensarcmolasreconstruyenoremodelanenesaparteterritorialyenlocentral
digamos,encualquiercasounovequelosdosltimoscontraloreshanterminadoenlacrcel.Que
esas instancias siendo de cuotas polticas y dems, tambin tengan instancias tcnicas vlidas,
perosindudahayunostrabajosbuenos.Yonosoymuyoptimistaenqusepuedelograrconeso,
es complicado. Es muy banal. Pero estas son entidades que tienen una historias muy larga y
volverlasgerencialmenteeficacesesdifcil.Digamos,yocreoquetodavanohayunaclaridadmuy
buena. Y adems terminan siendo instancias que juegan unos rollos complejos. Por ejemplo, t
podras decir que la Contralora podra meter mucha plata en la corrupcin, pero ahora la
Procuradura tiene muchos problemas como en Derechos Humanos y ahora el rollo con la
reeleccin.EntoncesaquhorasunProcuradorvaaquererlosytratarderobarseundineroen
eso.Yenlacontraloralomismo.Ahora,obviamenteelmecanismotienecosas,digamos,tocaver
tambin por quin est liderada y quines son muy importantes. Sin embargo, las instituciones
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tienen una dinmica interna con fortalezas que no las dejan caer del todo, pero tendra que
funcionarlos4aosexactoslasfuncin.
Entrevista6
P:HayunproblemadecorrupcinenColombiaydndeestelproblema?
R:YosquehayunproblemadecorrupcinenColombia,perotambinhayqueubicarqutan
gravees.Ammegustamirarlascomparacionesinternacionales,yyocreoquetlashasvistome
imagino,miimpresinesqueColombiaquedaenelpromediodigamos,noestnientrelospeores
nientrelosmejores,ypuesunosiemprequierequeestmejor.Mejordicho,ojalestuviramos
comoChile,yhayquelucharytratardellegarall.Entoncesyoscreoquehayunproblemade
corrupcinyhayquecombatirlo.Ahora,noscuntaspreguntastengasahytodalacosa,pero
digamos esto viene desde el sector privado una actitud y una cultura hasta temas de debilidad
institucional en el sector pblico. Tanto a nivel de Gobierno Nacional como en los Gobiernos
Locales.
P: Cmo son las instituciones colombianas frente a la institucin?, cmo ves t el arreglo
institucionalquehayenColombia?
R:Aver,yotevoyadecirunacosa,yocreoqueenelpashahabidoavances,parahacerlefrentea
estetema.Reformascomolaleydecontratacin.Lasreformasderegalas,paralavigilanciayel
control de regalas. Los temas de gobierno electrnico y sistemas de informacin, el sistema de
informacin de compras pblicas, todo eso permite decir que hoy al 2010, Colombia tiene un
Estadoqueesmejorquehace10aosenhacerlefrentealacorrupcin,hahabidounavance.Eso
s, no s si ese avance se refleja en indicadores que permitan mirar eso, sera bueno comparar,
comprobarlo,yporlomenos,hayunavance.Porlomenos,enestegobierno,enparticular,seha
hechounesfuerzoimportante,peroelproblemadelacorrupcinsiexisteycomotedigoahhay
temas:Mockussealaalaculturadelatajo,talcosaesdelosvivos.Desdeesaconcepcinhasta
temas de debilidad. A m me preocupa la falta de buen gobierno, por ejemplo, en muchos
municipios. Aqu tenemos 1104 municipios, el 94% de los municipios es donde justamente se
concentraeltemademayordebilidadinstitucionalymenorcapacidaddegestinydondeesms
posiblequecaiganentemasdecorrupcin.
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P:Desdeelmarcojurdicoytodoeldiseoinstitucional,cmovesqueestamos?,digamosque
ahhaydosposiciones,hayquienesdicenquefaltannormasyquienesdicenquesobrannormas.
R:Yovoymshaciaelsegundoquealprimero,ydehechotevoyacontarejemplos,yoheestado
enunostemassobretransparenciaytodoeltema,digamos,deloscontratosdeinfraestructura,y
enunadelascosasquehabaconsenso,enunseminarioqueestabaconJuanMartnCaicedo,es
verquenoesunproblemadeley,obienesdedecisionespolticasodecmohacerqueelsistema
funcione mucho ms. Te voy a dar un ejemplo, nosotros en planeacin, regalas detecta cada
raticoloshallazgosestosenlautilizacinregalas,loscualessontransferidosalosorganismosde
control, a la Procuradura y Contralora departamental, que es el orden virtual, pero muchos de
esosmuerenah,ynoporquenohayanleyes,ninormas,nihayareglamentacin,sinoporqueno
opera.Esoesuntemaquenooperaelsistemadecontrolcomodeberaoperar.Entoncesyocreo
que puede ser eso, aunque tambin es un tema de poltica. Por ejemplo, en el caso de
infraestructura, vamos a sacar una poltica para la definicin de proyectos de infraestructura,
siguiendounaseriedeetapasquegaranticenquecuandosaleunalicitacinyatengansuficientes
estudiosyyahayanavanzadoyhayanmaduradolosuficienteyporlotanto,quecuandosalganlos
proyectosyaestnenmejorescondicionesyhayamenosprobabilidadesdedisputasjudiciales,y
haya menos probabilidades de controversias, y menos probabilidades de corrupcin. Pero yo s
creoqueelordenamientojurdicoquetieneColombiahaavanzado,yqueelproblemanoesah,
elproblemaesdecmohacerfuncionarelmecanismodelosrganosdecontrolycmoavanzar
enpolticasqueayudenamejorar.
P: Y los organismo de control cules son las debilidades que tienen?, por qu ser que fallan
tanto?
R:Mira,yolaverdad,tvasaentrevistaraAmparoGarca?,esfundamental,porqueellossonlos
queestneneldaadaconesasentidades,entoncesquocurre:tvesquelaContraloraaqu
llega, mejor dicho, con una lista enorme y un detalle muy preciso de qu hay que ver y todo.
Realmente uno dira que para que hallen un caso de corrupcin en Planeacin es muy difcil. Es
muycomplicadoporlaestructura,porlosmecanismosdecontrolinterno,porlosmecanismosde
controldecalidad,losmecanismosdemanejoderiesgos,deprenderalarmas,perotambinporla
accindelosmecanismosdecontrol,entoncesunodice:todoesoenconjuntofuncionayacen
Planeacinfuncionayseguramenteenmuchasentidades.Peroaniveldepartamentalymunicipal
nofuncionaonofuncionaigual,yocreoqueshayquemirarmuybiencmoesteltemadelos
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organismosdecontrolaniveldelasentidadesterritoriales.Ahora,yonosoyunexpertoenestoy
no tengo un diagnstico, por eso te digo, pero lo que sabemos por experiencia, por ejemplo el
temaderegalasesqueesonollega,omuchodeesomuereenlasinvestigaciones,muchasdelas
cuales deben terminar con decisiones judiciales, pues si mueren sin ningn efecto y sin ninguna
implicacin.Yocreoquedeotrolado,cuandounovealaContraloraoalaProcuradura,etc.,yo
creo que ellos y adems de presupuesto tienen un montn de recursos, yo tampoco creo que
seaelproblema,peroesmuydesigual.
P:Eltemaderendicindecuentasserelacionaconelcontroldelacorrupcinporqueinvolucraa
los ciudadanos tambin como supervisores de la cuestin pblica, t crees que a nivel del
ejecutivohaysuficienteespacioparaquelosciudadanospuedanintervenirycontrolarlasacciones
dellegislativo?
R: S, en esto ha habido un cambio muy importante tambin. Es decir, en buena medida los
ConcejosComunalessoninstanciasderendicindecuentas,nosolamenteeso,sinodigamos,yo
creoquepartedelapoyodelapoblacinydemuchagenteenlasregionesesporquesientenque
a travs del presidente Uribe estn sentando a las entidades tanto nacional como locales y a
responder y a comprometerse con ellos. Entonces ver por qu no est ocurriendo esto; haber
Fonade,haberelSENA,osea,estosehaampliadomuchsimo,primeroquetodo,yentoncesesos
esquemasenestegobiernohansidobienimpulsados.Eneltemaderendicindecuentasformal,
puesloqueseacabadehacerahoritica,esetipodecosas.Entoncesyocreoquesehaavanzado,
auditorasvisiblesenregalas,esoporejemplo,yhansidoabsolutamenteimportantes.Loqueme
parece es que ahora todo tiene que ser institucionalizado, cambia el gobierno, cambia el
presidente,ycambiatodo,loquenoquieredecirquenocambienlosConcejosComunales,perosi
tienenqueseguirlasinstanciasderendicinde cuentas,yyonoveoesoinstitucionalizado.Hay
algunascosasderendicindecuentas,porejemplo,quetsabesquesalihacepoco,queesun
avance en esa direccin, porque en ltima instancia es all donde tenemos que pelear. No es
dependerdeindividuos,sinodependerdeinstituciones,sonlasinstitucioneslasquepermitenque
estoavance.Sonpolticasquefortalezcaninstitucionesquefortalezcanesosresultados.Segundo,
haytemasquesoncrticamenteimportantesytienequesurgirdelolocal,porquesinosurgende
lolocal,sinohayunademandaderendicindecuentasdesdelolocalprobablementenosevaa
lograr mucho. Y ah de nuevo volvemos al tema de que Bogot tiene muchas instancias de la
sociedadcivil,suficientementefuertesysuficientementeorganizadasymaduras,queimponepor
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ellasmismas,aselgobiernolocalnoestinteresado,instanciaderendicindecuentas:Bogot
cmovamos?,porejemplo.Peroenotroslugaresdelpasnoexistelademanda,yesotieneque
ver con retraso cultural, con menor educacin promedio de la poblacin, etc. Se necesita un
ciudadanoquesecreaimportanteyseveaimportanteyquieraparticipar.
P:Tqucreesquehacefaltaparamotivarmsalosciudadanos?
R:Esqueenbuenamedidaesunpasquecarecedepartidospolticos.Lospartidosseunenyse
desunen de acuerdo con las coyunturas polticas. Entonces desde ese punto de vista uno de los
mecanismosmsfuertesdetramitacindelasociedad,comosonlospartidospolticosnooperan
deesamanerayporlotanto,todosediluyeenfeudospolticoselectoralesquevaencontradel
esquema de rendicin de cuentas. Eso es un tema de fondo, y si hay una estrategia ms de
fortalecimiento de los partidos polticos eso va a servir para crear una cultura de rendicin de
cuentasydepedircuentas,muchomsfuertes.
P: Uno de mis postulados ac, es que toca mejorar diferentes actores. Todos los elementos del
sistema.Dentrodeestoculeselmsdbil?
R:EselSistemaJudicial.EncumplimientodecontratossiunoveaColombiaanivelinternacional
estamosabsolutamenteenlacola.Osea,estamosentrelos15peorespasesdelmundo.Yocreo
queah hay unretoenorme.Ysilagenteveque elSistemaJudicialnofunciona,entoncespara
que se va a interesar en el tema de rendicin de cuentas. Es ms, si la gente misma no siente
implicaciones porque algn funcionario hace algo indebido, pues para que participa entonces.
Entonces,ammeparecequeesaeslapartemsdbildetodas.
P:Profundizarsobrelosotrosactores.
R:Losegundofundamentalesvercmomejoraryfortalecerlosgobiernoslocales.Cmomejorar
lacalidaddelgobiernolocal.Elbuengobierno,lacapacidaddetenermejorgente,mejorgestin.
Porque te aseguro que los indicadores que calcula la DEPP, sobre capacidad de gestin, sobre
capacidadinstitucional,sobreeficienciadelgasto,todoestrelacionado.Entoncesammeparece
queesetemahayquefortalecerlo,yquesidesdeelgobiernocentralnohayunaestrategiaellos
no se van a fortalecer por s mismos. Entonces yo creo que ah hay un reto muy grande y
complicado.Digamos,Bogot,BarranquillayBucaramangatienetalcosa,perosnostocapensar
encmohacerunmejortrabajo.
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P:Enesesentido,ladescentralizacinhasidobuenaomala?
R:Mira,yocreoqueladescentralizacinesnecesariaeimportante,peroquetienehayunaserie
de temas estructurales que hay que resolver. Uno de esos es la forma cmo ha operado en
trminosdecompetenciasyrecursos,queesaeslaotracosa.Tdescentralizas,peroporejemplo,
perolasentidadestienenmuypocaresponsabilidadenlageneracindeingresospropios.Hayun
hechoenalgunaslecturasquehehecho,surgeuntemaimportanteyesqueelgradodecalidadde
los gobiernos locales est asociado con la participacin de los recursos propios, dentro de los
recursostotalesquemanejaesaentidadterritorial.Osea,cuandolosciudadanosvenquesuplata
estah,porejemplo,tienenmsincentivoparapedircuentas,paraverquseesthaciendocon
laplata,etc.Esverdadqueachaymunicipiosquetienesucapacidadderecursosmuybsica,y
eso es una cosa, pero otra cosa es que no haya ninguna posibilidad de mejorar esa situacin.
Cuandounomirasonmuypocaslasentidadesterritorialesquegenerenrecursos.Esoesuntema
quehayquemirareimplicarevisaraspectoscentralesdeladescentralizacin.
P:Antesnosenotabanesetipodedesigualdades.
R: Y ah yo creo que nos toca avanzar hacia un tema eso es un sistema que nosotros estamos
llamandoaqulaspolticasregionalesdiferenciadas.Unodeberateneraqudiferentesregmenes,
tratamientos desde gobierno nacional central, frente a los territorios. Hay unas regiones que se
gradan,porejemplo,yentoncestnotienesqueestarconelmismonivelderequerimientosni
de regulacin sobre ellas, sino que ya deberan ser muchsimo ms autnomas, de hecho ms
autnomasdeloquesonhoy,yhayotras,enelotroextremo,quedefinitivamentenotienenesa
capacidad, y por lo tanto, el Estado del Gobierno Nacional central tiene que adoptar decisiones
queinclusivesonfundamentalesanivellocal,yquenoshatocadohacer,acurdate,porejemplo,
queelgobiernotuvoqueretomarfuncionesentrminosdeeducacinenelcasodelChocyde
Putumayo,sives?
Porque ellos no fueron capaces de hacerlo, y por lo tanto, nosotros retomamos esas funciones.
Entoncesahhayquepensarenunapolticaquediferencieregionalmenteyquediferenciaalos
municipiosyregionesdeacuerdoconesascapacidades.
44
Entrevista7
Eltemadelaentrevistaeslarendicindecuentasyelcontroldelacorrupcin.
P:CuleselproblemadecorrupcinenColombia?
R: El problema que yo veo grande es que la contratacin pblica vale mucha plata, entonces,
cuandohayunosrecursostangrandesdepormediolagentenoesmuyconsciente,porunlado,
dedarlelamejoreficienciaaltema,esoademscuandohayunacontratacindeesamagnitud,se
leabrenlosojosylasagallas,unpoco,atodoelmundo.Porotraparte,losprocedimientosson
tanlargosparacualquiercosaquedetodasmanerassegeneransobrecostos,entoncescuandola
gente que ve que hay sobrecostos por un lado y por el otro, entonces tambin le quita
responsabilidadalagenteparaelmanejodelosrecursos.
EnelcasodeBancoldex,quesemanejacomoempresaprivadaynoestsujetaaley80.Shayuna
seriedeprocedimientosestrictosac,perohacequelostiemposseanmuchomscortos,esopor
ejemplopermitequeenempresascomoestaeltemadelacorrupcinestenceros,porqueno
hay sobrecostos y hay unos procedimientos claros que se manejan y la entidad se ha manejado
comounaentidadprivada.Desdetodoslosaspectos;laspersonasquetrabajanytrabajamosac
enBancoldex,tienenuntiempodepermanencialarga,haymuchsimaestabilidadynuncahayun
poltico que interfiere para contratacin. Yo creo que ese es otro de los aspectos que influye
muchoeneltemadecorrupcinporquelagenteentraporinfluenciaspolticas,noentraporsu
hoja de vida o por su trayectoria. Entonces cuando la gente no tiene unos principios ni una
formacin clara, sino que simplemente le debe el puesto a alguien, entonces ese alguien estar
permanentemente llamando a pedir devolucin de favores. Entonces yo creo que esos factores
influyenmucho,yunejemplodetransparenciaesprecisamenteesteenBancoldex,porquecero
polticos, ni del nombramiento del Presidente para abajo, si alguien trabaja en Bancoldex es
porque llen todos los requisitos y se gan el puesto por su hoja de vida, como si fuera una
empresaprivada.Entoncesnadieaquleestdebiendounfavoraunpoltico.Entonces,esohace
quesiendounaentidadpblica,notengalosfavorespolticosparaotrolado.
P:Cmoeslaexperienciacomosujetosdecontroldelosorganismosdecontrolydems?
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R:Laexperienciaesbiencomplicada,porquecadavezquenosllegalaContraloraGeneraldela
Repblica entran a mirar un montn de temas, pero adems se van por unas minucias y unos
argumentos que son absolutamente fuera de contexto. Dentro de lo que he mirado en las
diferentesvisitasquehacelaContraloraGeneraldelaRepblicanuncahalogradometerseenel
temadecorrupcinodeinvestigacionesoamirarsilascontratacionessonsospechosas,sinoque
se van por unas cosas mnimas que son absolutamente ridculas, que no van a ninguna parte, o
simplementeparatratardearmarunescndalo,odeaprovecharlascircunstanciasdelmomento,
precisamenteparaarmarelescndaloquecorresponda,peronuncalleganarevisarexactamente
lospuntosdondeunodira:oigaactienenrazn,paradarconelfondodecorrupcin.
P:Cmomiraraselarregloinstitucionaldecontroldelacorrupcinensuconjunto?,digamos:el
marco jurdico, los organismos de control, las tres ramas. Hay un exceso o hay un defecto de
mecanismosdecontrol?
R: Yo creo que ah hay un exceso, todo lo que tiene que ver con ley 80 tiene un exceso, es
absolutamente absurdo y eso le lleva sobrecostos al mismo Estado. Como los mecanismos y
procedimientossontanlargos,entonceslecontratistatienequeproyectarsuscostosaXnmero
demesesadelante.Quesilostrmitesfueranmuchomscortosseramuchomsfcil,pueslas
cotizaciones que se hicieran y los contratos ms acertados con la realidad. Esto lo compara uno
mucho con el sector privado, en el sector privado se mira que es lo que toca hacer y lo que se
tiene que contratar y las decisiones se toman rpidamente. Aplicando ley 80 y todas las leyes
vigentes,obviamenteelcontratistasabequetienequeirmuylejos,porquetienequeproyectar
sus costos. Eso en cuanto a esos trmites, lo otro es que tanta gente estos centros de control,
cuandovieneunavisitadelaContraloraGeneraldelarepblicallega un ejrcito.Entonceseso
generamscorrupcintodava,porqueellosalfinalestntratandodemantenersupuesto,enfin.
Entoncesellosseponenadestapartemasquepolticamentepuedenhacerruido,peronuncavan
alfondo,realmente,deloqueocurre.Yotrodesdemipuntodevistaesqueconesostiemposque
tienenlagentesevuelvemuylenta.
P:Y,encuantoalasnormas,haycontradiccinentrelasnormas,ohayclaridadnormativa?
R:Puesmira,eltemanormativo,loquepasaesqueloqueammehatocadohasidooentidades
financieras,dondeahshayclaridadenlasnormasporqueestvigiladaporlaSuperintendencia
Financiera,entoncescuandolaContralorallegaentramsamirartemasasaleatorios,peroque
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uno sepa exactamente que vienen a mirar, uno no tiene ni idea. Lo otro, es que cada ao que
vienendiferentespersonasmirancosastotalmentedistintas.Entoncesunonuncasabepordnde
van a ir, o cules son las medidas que hay que tomar, porque siempre salen con una historia
distinta, porque afortunadamente ni aqu ni en el IFI por ejemplo, han abierto investigaciones,
peronuncasabeunoculeslaorientacin.Veoquecadaveztienenunamejormetodologa,pero
detodasmanerasnohayclaridadsobrelasnormas.
P: Y hay, digamos, un efecto de inmovilizacin del control, digamos, eso evita que se tomen
decisionesocausatemores?
R: Muchsimo, porque todo el mundo est asustado. Y normalmente cuando aqu se toma una
decisin,apesardenoestarregidaporley80,cadavezquesevaatomarunadecisintodoel
mundoestasustado.Porquetocaponerelvistobuenodeunacosaydeotrayunonuncasabea
quhorasleabrenunainvestigacin.Porlogeneral,todaslaspersonasquehantrabajadoenel
sectorpblicosiempretienenunainvestigacindelaContraloraencima.Yesoesciertoporque
unonoestexentodetenergenteodetomardecisionesquenolesgusteaotrosyporunasimple
denuncialeabrenunainvestigacin.Entonces,lagenteviveasustadacadavezqueseautorizaun
gasto,apesardecumplirlasnormasytodoeso,nosedejadetenerlaangustia.Ycuandollegala
visitadelaContraloratodoescontratiempo,entoncestodoelmundoseponenerviossimo.
P:UstedestienenrelacinconlaProcuradura?
P:Encuantoatiempoyrecursosqueexigeesepapeldesersujetodecontrol,esmuchoonoes
tanto?
R:Sesmucho,siyolocomparoconelsectorprivadoporejemplo,sesmuchsimo.Porqueelsolo
hechodeseguirunacantidaddeprocedimientos,quesontotalmenteengorrososydetrmitesy
devueltasymuchagentelediceyvuelveyrevisa,unpocoparaversiconotrosojossepuedever
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Elexcesodecontrolesenreda,ytodoelmundoselavalasmanosenorden.Yentonces,entodas
parteshayunacantidaddeenredosquefomentamuchomseltemadecorrupcin.
P:Cambiodetema:cmoveslacapacidadinternadelosorganismosdecontrol?,digamos,los
poderesdeinvestigacinquetienensucapacidaddeprocesarinformacin.
R: Internos como los que existen en cada entidad?, o internos como los de la Contralora
GeneraldelaRepblica?
P:Bueno,ambascosas.
R: Todas las entidades pblicas o privada hay control interno o auditora interna, llmese de un
nombre u otro, todo el mundo les tiene pnico. Cada vez que llega la auditora interna todo el
mundoponeunosojosdepnico,puesporqueesunarevisinydemiraraverquproblemasse
han presentado. Ah es fundamental que haya una auditora un poco amigable, pues porque al
finaltodoelmundocometeerroresyhayunosquenoimplicanmayoresproblemasysontemas
ms de procedimiento. En el caso de Bancoldex la auditora es muy buena y es muy amigable.
Porqueesbuscandocmocorregirlascosasynocmodestruirlas.Yahveunolamarcadistinta
con el sector pblico. El sector pblico que tiene auditora interna es mirando a ver cmo
denunciaralosqueestninternamenteycmoabrirleexpedientesdisciplinariosalosqueestn
adentro. Entonces el enfoque de muchas auditoras internas es un enfoque totalmente errado,
porque no es para corregir sino para denunciar. El que tendra que tener un enfoque ms de
investigacineseldelaContraloraoeldelaauditoraexternaqueenestecasotendraqueserla
Contralora General de la Repblica o la Superintendencia Financiera o el ente de control
correspondiente.
P:Internamentecmolosves.Estnmsorganizados?
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R:Losquesoninternossisonmuyorganizados,porquetienensuestructurayademstienensu
lneadeactividadesysuespecializacin.Entoncescadaunoconocedeuntemayloprofundizay
lomanejayesohacequehayaunaespecializacin.Cuandosonlosexternosunonuncasabequin
eseljefedevisitaolosquellegannotienenniideaaquevinieronodespusvieneaunostemasX
y despus nos cambian totalmente de actividad. Lo que veo con los entes externos como la
Contralora General de la Repblica es que no hay una especializacin y no dominan el tema.
Tengo entendido que la Procuradura funciona distinto, afortunadamente nunca me ha tocado,
peroesquehayaeltemaesdeespecializacinyespecializado.EnContraloraavecesnotienen
ideaniqueslainstitucinquevienenasupervisar;entoncescomonotienenniideaquevienena
supervisarempiezanapedirunmontndecosasdecero.
P:Otrotema:Rendicindecuentas.Entendidacomolacapacidaddequelosciudadanosleexijan
algobiernoquemodifiquesucomportamiento.Quesecomportesegnsuspreferencias,segnel
intersgeneralydems.CreesqueenColombiaexistelarendicindecuentasenesesentido?
R:Absolutamentenadaquever.Sesuponequehayunmontndeelementosyesoayuda,quees
gobiernoenlnea,hayunaseriedecaractersticasquesonlasqueunpocoayudan,peroyocreo
queunocomociudadanonosabequeesoexiste.Entoncescomonosabequeexistenotienela
posibilidaddesolicitar,deinformar,nidenada.Esoporunlado,yporotrolado,lagenteloque
normalmentehacesondenuncias,paraganarseunaplata.Porqueconunnuevosistemaquehay
es si usted denuncia puede ganarse el 10% de lo que denunci. Entonces la gente empieza a
denunciarunpocodetemasqueabsolutamentenadaquever,yentoncesunocomofuncionario
terminacontestandocomunicacionestodoelda,yesoseconvierteenunarutinams.Entonces
cuando alguien llega a hacer una propuesta que valga la pena, pues ya ni siquiera se toma en
cuenta porque es una carta ms de un paquete que llega diario. Nosotros contestamos diaria y
permanentemente derechos de peticin que no tienen nada que ver. Entonces mandan unas
cartas pidiendo un montn de cosas sobre las cuales nada podemos hacer. Adems ni siquiera
saben qu hacemos. Entonces, la falta de informacin de la ciudadana y la falta tambin de la
ciudadana de investigar un poquito qu es lo qu hace la respectiva entidad, hace que
definitivamentenadaquehacer.Ynotienennadaqueaportar,buenoalgunoss,peroentrminos
generales no, porque la ciudadana ni siquiera se toma el tiempo para investigar qu hace la
entidadparaproponeralgoqueseainteresante.
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P:Entoncestvesquehayunasdebilidadesporelladodelaciudadanaeneltemaderendicin
decuentas.
R:Osea,yodigoquelaciudadananosetomalamolestiadeleeryesoloveoporlosderechosde
peticin, no tanto por la formulacin de ideas sino por los derechos de peticin, entonces dice
uno:notienenniideaquestnsolicitando.Desdeesepuntodevistaesquenuncahanledoy
desdeotroesquenollegaunapropuestaquellamelaatencin,porquelaciudadananosabeque
lopuedehacer.LasrendicionesdecuentaselimitanalarendicindecuentasdelPresidentedela
Repblica sobre su plan de gobierno. Qu hizo en los 4 aos o en este caso en los 8 aos?, y
presenta un informe de rendicin de cuentas y bsicamente va en las bases de rigor. Si yo me
comprometaesto,ysiaquestacselomuestro.EseproblemadelSigobesqueesmuyrgidoy
entoncesnohayargumentosparaaumentaroparadisminuir,yentoncesversilasmetasseestn
cumpliendoysis,puesponerunamsambiciosa.Ysinoseestncumpliendoentenderculfue
lacoyunturaquelasllevaquenosecumplan.Yno,estoesasyasydeahnosemueven.La
gentenotieneniideadequeselSigob,aveceslosfuncionariospblicostampoco.Yesoesun
temadelaContraloraGeneraldelaRepblica.Enlasvisitasquehicieronelaopasado,unade
lascosaseraqueparaentraralSigobseentrabapordoslados,unoporelMinisterioyotropor
Planeacin,entoncesqueesoeraunafalladelSigob.Eseestilodecosas.Enlugardeveniraversi
se estn cumpliendo una serie de temas, se meten por otros que uno dice mier y vieras el
tiempoquenostocparaentenderlaglosayparaentenderla.
P: Y desde el lado del sector pblico, t crees que se podra mejorar la rendicin de cuentas?,
digamos,losprogresos,laentregadeinformacin.
R: Yo creo que s, lo quepasa es queesa rendicin de cuentas automticamente uno las piensa
comolascuentasquerindeelPresidentedelaRepblicaalaciudadana.Entoncescuandounove
rendicindecuentasesoesunpocolainterpretacinqueyoveo,porquesiempremehemovido
es por ah. Siempre he visto la rendicin de cuentas como el informe del Presidente de la
Repblica.Entoncesenelsectorpblicosolonosmovemosporesteladoyasllegalasolicitudde
informacin,dePlaneacinodePresidenciadelaRepblica:alMinisteriocorrespondiente,enviar
la rendicin de cuentas del Presidente y etc., entonces cuando t me hablas de rendicin de
cuentasyomeubicoesenesa,paramnoexisteotra.Yesoqueyosqueesalgo,peronossi
unopregunteafueraylagentesepaquesono.
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P:Lateoradicequeenlasdemocraciaslosciudadanospuedenpedircuentasalsectorpblicoy
debenobtenerlainformacindesmenuzadaparaquelosciudadanospuedanejerceralgntipode
control.
P:EnesesentidohaymuchaspropuestasparahacerenT.Vyradio,peroalfinnohacennada.
P:Creesquehaycosasquesepuedenhacerparamejorarestosaspectosenelpas?,estnal
alcanceoestamosmuylejos?
R:Yocreoquesiexistieraelintersdehacerlosepodrahacer,loquepasaesquelareaccinal
cambio es grande, entonces en la medida que se tratan de meter algunos temas, algunas
modificaciones a algunas cosas automticamente la gente rechaza, hay una resistencia grande,
pero yo si estoy aterrada del nivel de corrupcin que hay en este momento, Bogot es un
desastre; y uno se enfoca a nivel nacional, pero a niveles departamentales y municipales hay
muchosmsproblemasdelosquehayenelordennacional,entonceseseesunpuntoqueuno
debera encontrar la forma de ir en lo ms pequeito. As como nosotros aqu trabajamos en
crditoalosmschiquitosparaqueesapoblacinvayasubiendo,yocreoqueshayquehacer
algoaniveldepartamentalymunicipal,porqueesopocoapocovacreciendo,ylasambicionesvan
creciendo y todo eso. Entonces, yo lo veo lejos y ms con temas difciles de alcaldas y
gobernacionesyesoempiezaacorromperalapoblacinahdirectamenteenelpueblitochiquito
yentemascomogobernaciones,yentoncesseenfocaunoeneltemanacional,dondecreoque
esos chiquitos son mucho ms graves, y no veo, tampoco he investigado, si a ese nivel se har
alguna clase de control o no. No tengo idea si la Contralora General de la Repblica visita
departamentosoalcaldas.
P:PueslaContraloradepartamentaleslaqueseencargayalgunostrasciendenalaGeneral.
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R:YpuesunoveaBogotytienesuContralora,peronossialguientengainjerenciasobreesas
Contraloras.S,laCGtieneinjerencia,peroesunacosaquenonecesariamenteunovaacontrolar
uno por uno. S, entonces esos nombramientos de esos contralores municipales y
departamentalesescomplicado,entoncesdeahesdedondearrancagranpartedelproblema.
Entrevista8
P:CreestqueenColombiahayunproblemadecorrupcinyculseraengeneralelproblema
decorrupcinenColombia?
P:YencuantoalarregloinstitucionalquehayenColombiaparacontrolaryprevenirlacorrupcin,
tcmolodescribiras?Vamostemaportema:losmecanismosdecontrolsonexcesivososon
pocos?
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independencia que pueden tener los rganos de control en la clase poltica, pero tambin le
confiere gran poder a la clase poltica para manejar unos rganos inmensos en trminos de su
poder poltico, de la cantidad recursos que manejan, de la cantidad de Recursos Humanos que
manejan.
P:Yelmarcojurdicocmolovest?Enesosuelehaberdosposiciones,hayquienesdicenque
haydemasiadasnormasyqueesoaumentalacorrupcinyhayquienesdicenquehacenfaltams
ymejoresnormas.
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P:Yreferenteaesetemaculturaltcmoloves?,puesahorahablabasdelaciudadanaylafalta
dearticulacin,dndeestlarazdelproblemadelladodelasociedad.
R: Por lo menos una de las races est en la cultura del todo vale, resultante del dinero del
narcotrfico,queesloquenosdiferenciaunpocodeotrospases,omejor,muchodeotrospases.
Esogeneraunaimprontaenamplsimossectoressociales,eltemadeldinerofcil,deltodovale.
Esaculturamafiosadelailegalidad,queyonodijoqueseageneralizada,perostieneunimpacto
muyfuerte.Esoesmuydifcildecombatiryyocreoquemientrassigaexistiendoelnarcotrficoy
todaslasactividadesparalelasquesegeneranentornoalnarcotrfico,temascomoelusodela
fuerzaparaconseguirtierras,eltemadelcontrabando,etc.EseesuntemaqueenColombiaha
tenido un efecto muy grande. El otro, no hemos hecho lo suficientemente evidente la relacin
entre corrupcin, pobreza e inequidad. Yo siento de alguna manera que los ciudadanos no
entienden todava. Y nosotros hasta ahora estamos viendo objetivamente la relacin entre
corrupcinypobrezayentrecorrupcineinequidad;corrupcinydederechosfundamentales.Y
mientras no se haga conciencia frente a esa percepcin siento que ese papel de la ciudadana
siemprevaairalasaladeloshechosdecorrupcin.
P: Ese es un aspecto poco estudiado, mundialmente tampoco y hasta ahora empieza a haber
algunostrabajossobreesarelacin.
R:MarcelaRestrepoacabadeentregarsutesisenlaUniversidaddelVallesobreesetema.Yentre
otrascosashayuntemamuyinteresantequeyonosabaquesehabatrabajadoenColombiade
lasicologadelacorrupcin.Yolovineadescubrirporuncompaeromoqueessiquiatra,trabaja
con la Sociedad Colombiana de Siquiatra y me llam hace 15 das y me dijo mire queremos
comenzaratrabajarestetema:corrupcin,ilegalidad,etc.,quhaysobreesooustedporquno
nosdaunacharlasobreesoylesdije:yonotengoniideaynomevoyameterenuntemaqueyo
nomanejoparanada.Entoncesledije:yoleaveriguo.Yaveriguandodescubresemtodo.
P: Sigamos con rendicin de cuentas. T crees que en Colombia hay rendicin de cuentas
entendidacomoquelosciudadanospuedancontrolarlasaccionesdelgobierno?
R: No, yo todava lo veo como un proceso muy incipiente en varios sentidos: uno, es que la
RendicindeCuentassesigueviendocomounactoindividual,nounactocolectivoinstitucional;
dos,comounhagmosloporquetocahacerloynoporquecumplaunpropsito,queenltimas
vaaincidirenunamejorgestinpblica.Todavayocreoqueenmuypocosfuncionariosexiste
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esaconcepcindequeentremsefectivaseamirendicindecuentasmejorvaasermigestin,
porquevaahaberuncontrolsocialmsefectivo.Yporotrolado,unaciudadanaquenoconoce
sus derechos en esa materia, una ciudadana nuevamente desorganizada, desarticulada que no
entiendeelvalordehacercontrolsocial,sinhahabidoavancesenunayotradireccin.Hahabido
avancesdesdeelpuntodevista,meexplico,desdeelsectorpblicodeentenderlarazndeser
delaRendicindeCuentasyhabidoalgunosavancesporpartesectoressocialesqueloentienden,
perotodavasonunprocesoincipiente.Yunosyotrosloentiendencomoundeber,peronocomo
underecho,entonceselfuncionariorindecuentasporqueletocayelciudadanopideunfavor.Es
decir, pide que rindan cuentas, pero no hay una conciencia de exigibilidad como un derecho y
entra nuevamente el tema cultura tambin. Creo que se ha hecho ms y creo que ha habido
avances importantes. El mismo tema de acceso a la informacin, aunque falta un camino muy
largoporrecorrer,perosehanhechoavancesmuyimportantesyesunaformaderendircuentas
asseaimplcitamente.Entoncesscreoquehahabidoavances,perohayuncaminotodavalargo
porrecorrer.
P: S ha sido muy criticado, bueno en general todos los espacios de rendicin de cuentas, si
existen,todostienesus
R:S,peroahyonomeatreveraahacerunacrticageneralizada,hayejerciciosmejoresyseha
avanzado, por ejemplo, ahora en este ndice estamos comenzando a ver resultados. Hay unas
prcticasinteresantesquequeremostrabajarlasparaquelosfuncionarioslasconozcanyhayotras
quesimplementereproducenlospatronestradicionales,peroscreoquehayavancesyqueson
positivos y que hay que hacer pblicos y que contribuyen a una mejor gestin. Y ese mensaje,
RendicindeCuentasyunagestinpblicamseficazymseficienteyhacereseclic,dondelos
funcionarios y tambin la ciudadana lo entienda. Ese es el clic que va a permitir dar ese salto
cualitativoenlamisindelaRendicindeCuentas.
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P:Porltimo,queraqueprofundizramosunpocoenelpapelquelosorganismosdecontrolyen
sus fortalezas y debilidades. Digamos que hay todo un diseo constitucional que en el papel es
muy bueno en Colombia, de organismos de control, pero en la prctica que tipo de problemas
tiene, por ejemplo, en cuanto a su capacidad de investigacin, el tipo de sanciones que pueden
imponerse,etc.
R:Dealgunamanera,algunascosasyalasmencion.Elorigenpolticodelosrganosdecontroles
un obstculo muy grande, sobretodo en un pas donde los partidos polticos o las prcticas
polticas siguen siendo muy clientelistas y el control poltico se convierte en un instrumento de
poder poltico clientelista. La impunidad, clarsimo y creo que de alguna manera, hay una
ineficiencia en el funcionamiento de los rganos de control. Por ejemplo, la Contralora General
que tiene tantas instancias que cubrir que no puede realmente atacar el problema en su real
dimensinqueesinmensa,loquehacequeeslasensacinqueaunolequedaoalciudadano
delcomn,esquesolamenteatacanloscasosmsimportantesolosquepermitendarlemayor
visibilidad,perolacorrupcincotidiana,ladeldaada,lapequeacorrupcinsequedaeneso.Si
tenemos el problema de la 26, del Metro y del Sistema Integrado de Transporte, bueno, que se
pierdanunosdesayunosescolares,noestangrave,asseaveaunpocopopulista,peroeseesun
pocoelproblema.
P: Crees que hay incentivos para que los organismos de control investiguen realmente la
corrupcinoenesoscasosgravesdeescndalos?
R:Yopensaraques,perosdeberahaberincentivoselproblemaesquetambinlosmedios
jueganunpapelmuyimportante.Losmedioshablandelagraninvestigacinylacorrupcindel
daadanuncalacubren.Ytampocolopuedenhacerporquenosepuedecubrirabsolutamente
todo. Y yo creo que las Contraloras se han perdido en el mega caso y han perdido un poco la
dimensin de lo que implica para las finanzas pblicas y lo que implica para el ciudadano la
pequeacorrupcin.YonocreoquelasolucinseadarlemsrecursosfinancierosalaContralora,
yo no creo que se deba aumentar su planta de personal, no creo que sea necesariamente darle
msherramientaslegales,sinosermseficienteenlapropiaContralora.PorqulaContralora
necesitaparalelounanminadeltamaodelaquetiene?Olaquetienenosirveoesinsuficiente,
ysiesinsuficientepresentenunproyectopararestaurarlaContralora,perotenerdosnminas
paralelas y con unas licencias salariales y unos temas complicadsimos que eso hace muy
ineficienteeinequitativalalabordeloscontralores.Lasdepartamentalesenelcasonuestro,por
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ejemplo, el ndice es dramtico. Ahora, si la solucin como lo han propuesto es darle esas
funciones a la Contralora General, esas son palabras mayores, porque eso convertira a la
Contralora General en el mega poder y al Contralor General en el tercer funcionario ms
importante del pas. Entonces ah tendra que pensarse en una estructura institucional que se
vuelvaunaparatoinmanejable,puedacumplirlasfuncionesenelmbitoterritorial.
P:Ylaramajudicial,fueradeltemadeimpunidadqueyalohablamos,queotrosproblemasleves
t.
R:S,nosotroslaramadelajusticialamiramosdesdeelmbitonacional,nodesdeelmbitolocal,
niregionalcomosmiramoslaContralora.Entoncesahnotenemosunpuntodecomparacin.
57
Entrevista9
P:TcreesquehayunproblemadecorrupcinenColombiaycmolodefiniras,enquloves
manifestado?
R: No pues claro, hay un problema de corrupcin muy grande, y pienso que pues yo no tengo
ninguna prueba para esto, pero creo que es un tema de costumbre, pienso que todo el mundo
tiene en la cabeza que hay cierta forma de hacer las cosas y cierta forma de dando dadivas,
pidiendocosas,quetodosesolucionaasoseaenloslugaresqueheestado,elhonradoesel
raro,sobretodoenlasecretaradegobierno,esraro,tanextrao,esuntemadecostumbres.
P:Desdelaramajudicialcmovestelpapeldelacorteyengeneraldelaramajudicialenel
controldelacorrupcinyenlarendicindecuentas?
R:Puesdelaramatodo,elcuerpodirectivodelEstadoesteneso,aunquenoeslanicaformay
seguramente la menos eficiente de controlar la corrupcin, pero por lo menos si es la ms
evidente y la que incluso Ahora la Corte Constitucional en particular da consejos, la corte no
impone sanciones, la corte no investiga, en alguna medida, tal vez perfilando lo constitucional
permita como que le tuerzan la norma ah por un lado, y por otro, que creo que s es algo
procedente, es que como la corte controla los procedimientos que para hacer las leyes hace el
congreso, pues uno nada ms a veces con el puro expediente se da cuenta que violaron el
procedimientoyselovolaroncomounatrampa,entoncesdigamosquenoestanclaro.
P:Yhacaelinteriordelaramajudicialhayproblemadecorrupcin?
R:Yodiraques,digamos,enlaCortenoseve,peroenlaramajudicialyosupongo,porloquehe
odo y porque a veces llegan fallos tan absurdos para revisar que son descarados o pues el tipo
ignoratodo.
P:PorqucreesquelaCorteConstitucionalesunaexcepcin?
R:Porqueesunaentidadpequea.LodigoporeltipodepersonasquehayenlaCorte,yonodigo
quenohaya,puedequehaya.Yporquetodoesmuypblico,todolovetantagente,nopuedest
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sobornar el sustanciador de una tutela porque es que una tutela la van a leer 500 personas:
alguienvaadecirno.Esapuedeserunaforma.
R:No,explcitono,haycostumbres.Porejemplo,hayunacosayesqueunonohablaconlosotros
despachosdesustemas,nadieledicequeno,peroesonosehace.
P:Rendicindecuentas:seentiendetambincomoelequilibriodepoderes,entrelastresramas,
comoaccountabilitycmooperaesesistemaenlaramajudicial?
R:No,noopera.NuncahayuncontrolporpartedelaContralora,delaProcuradura.Digamos,yo
no he estado en muchas instituciones, pero en la Secretara de Gobierno, cuando estuve, la
ProcuraduraanunciunavisitayellosllegaronylaContralora,ytodoelmundocorra,peroac
nuncajams.Curiosamente,hacepocoestabapreguntandosinsaberqueesteeraeltema,yme
dijeronquejamsenlavidaenlaCortehallegadolacontralora.
P:Peroustedesestnmsdelladocontrolador,porquecontrolanlasaccionesdelsectorpblico.
R:Nosenqumedidaeneltemadecorrupcin,porqueunoscontrolaperolaideadecontrol
es de correccin, que hay decisiones ms correctas que otras, pero no es un control de la
corrupcin.
P:Fjatequehayalgunasteorasquehablandelacorrupcin,desdeunpuntodevistamsgeneral
queelsobornoyplanteanquecualquierdesviacindelosidealesdemocrticosyconstitucionales
sepuedeentendercomounaespeciedecorrupcin,porquecorrupcinesirencontradelinters
general.Bueno,nossiestsfamiliarizado,perodigamosqueesunavisinasmuchomsamplia
decorrupcin.
R:S,ladefinicindecorrupcinnoesfcil.Silomiramosas,esposiblequehaya.
P: Desde lo que t conoces cmo crees que funciona el arreglo institucional en general en
Colombia?,hayexcesosodefectosdemecanismosdecontrol,leyes?
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R:Primero,eltemanormativo,sondemasiadoconfusas,nadiesabequpuedeoquno puede
hacer. Que hay demasiados rganos de control, pues el tema es que no son eficientes, no s,
podrahaberms.Notengounaapreciacindeesto.
P:Eltemadeproliferacindenormasconfusastienesolucin?
R:Pueslacodificacinsiempreesunarmaparaeso,peronoesfcil,esconvoluntadpoltica,yo
creoqueestoyaestenunpuntodeestructuranormativatancompleja,tangrande,queyano
tienevueltaatrs.Digamostquitasestanormaynoessoloquitarlasinoquedesbarajustastodo,
escomounandamiomalarmado.Reorganizarestoesposible,perotocarareorganizarelpas.
R: Lo que pasa es que la Corte Constitucional es una cosa muy rara, es una entidad pequea y
nadiesemeteconellayunovivecomomuyall,nos.
R: Uno porque hay una comisin sistemtica de crmenes, el nmero es muy alto. Dos, la Rama
Judicial no funciona porque los funcionarios de la rama judicial casi todos son muy malos.[un
problemadecarrerajudicial]S,osea,mitrabajoesleersentenciasycorregirlasyunodicesieso
esloquehacenlosjuecesdeColombia,puestodotienequeserdesastroso.Hayunproblemade
calidadenelpersonalytambindequedigamosunJuezpromiscuoenunpueblomiserabletiene
300procesoselsolo,puesbueno.Queesloquepasa.
P:Yseraposiblehacerunareformaenlaramajudicial?
R: La reforma puede que se haga, pero para que sea buena es difcil. Porque para llegar a una
reformanecesitocambiarmuchascosasdondehaymuchagenteconintereses.Mejordicho,por
ejemploparaquitarleelcontroldetuteladefallosjudicialesalaCorteConstitucional,tienesque
quitarleelpoderanuevemagistradosquesontipospoderosos,entoncesyoenesesentidonolo
veotanfcil.Ysegundo,eldespeloteestalquenoesfcil,haycomoqueresetearyeducarmejor
losmagistrados,ylosjueces,peroyocreoqueesonoesunacosadeunao.Porqueenderecho
los que han estudiado mucho son los acadmicos, se han quedado en eso y el ejercicio se ha
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quedado en manos de unos prcticos que es importante pero los tipos no se han formado,
hablandodeMaestrasyDoctorados.Hayundivorciofuerteentrelaformacinylaprctica.
P:Cmoseregulalacarrerajudicial?
R:HayunaLeyEstatutariadeJusticia.Yesincreble,enunaleyestatutariaestnhastalasprimas
[salariales].Yelsistemadeseleccinsesuponequeesporconcursopblicodemritos,perolo
haceelfabulosoConsejoSuperiordelaJudicatura,yoheodolaspeorescosasdeeste.Sedebera
empezarporacabarlo,esonosirveparanada.Esqueimagnate,aquinseleocurre,esvolverun
rgano administrativo un tribunal Superior, eso solo pasa en Colombia. Y volvimos lo
administrativoplural,osealosquevanaadministrarson...Acabaresoseraelprimerpaso,pero
veyqutaleelpodera15tipospoderosos.
P:EntoncesnohayunarelacindirectadelaCorteconlosciudadanos.
R:Absolutamentenada.Hayunaventanillaalacualyojamsmeheasomado,enlaCorteunono
escuchanada.
P:Esporfaltadedemandadelosciudadanosodeoferta?
R:Nohayofertayeslapoltica,quelaadministracindejusticiadebeserimpolutaynotienepor
quescucharanadie.Elnicomediosonlosderechosdepeticinylecontestaunoesomismo,
queeldecretotaldicequenosotrosnotenemosquejustificarnuestrasdecisiones.
P:HayalguienquecontrolealaCorte?
R:No,laCorteConstitucionalesunaruedasuelta,notienecontrol.SesuponequelaProcuradura,
peroenlaprcticanolohace.EscomounBancodelaRepblica.EsquelaCorteesmuydiferente
atodoslosorganismos.
P:Esoescomnenotrospases?
R:Noestancomn,perospasa,enEspaa,enAlemania,EEUU,enMjicono,enArgentinano.Y
laCortesetomaunasatribucionesquemeparecenexcesivas.Porejemploenlasentencia025que
es la de la poltica de desplazamiento, la Corte dijo cmo era la poltica. Y hoy la Corte hace
seguimientoalasentencia,diciendoqutieneyqunotienequehacerelgobierno.Esunavaina
absolutamente exagerada. Llegamos a esto porque, primero, no se hizo una forma como de
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controlarlaCortenadiey,porotroladolaCortehacogidounalegitimidad,queseestgastando
ahorita, creo que la est perdiendo, pero al principio hizo tantas sentencias que la gente valor
tantoqueyanadielespodahablar.[Tienenunaimagenmuypositiva]Porejemplo,despusde
referendo.
P:Cmoveslarelacinentrelastresramasdelpoder?
R:Dosrespuestas,desdelaCorteyodiraquelaCortetienedemasiadopoder.Comociudadano
pienso que constitucionalmente, institucionalmente puede ser as, pero no puede ser, tiene
demasiadopoderypueselCongresoesunchiste.Veoalaramajudicial,aexcepcindelaCorte
Constitucional, muy desvalida. Adems con una imagen terrible y la atacan por todas partes. Al
lado queda la Corte Suprema, por ejemplo, un magistrado de la corte Constitucional tiene 5
escoltas, y un magistrado de la sala penal de la Corte Suprema tiene 20 escoltas, algo as, pero
tienenquetenerlosporquesinolosmatan,estnmuydesvalidos.
P:PorquelCongresoesunchiste?
R: Primero, porque est totalmente cooptado, no ejerce ningn control poltico, y segundo,
porque si hablamos de corrupcin es tenaz. A m me da pesar, pues mi padre fue Congresista
muchos aos y si creemos en esa vaina de la democracia el Congreso es lo ms importante de
todo.Dramticoqueseaas,perolapercepcinqueunotieneesquesonunasratas,obviamente
hayexcepcionescomoRobledo,delaUhaygentedevalor,perocontados.
P:QupodrahacerlaRamaJudicialparamejorarlosnivelesdeintegridaddelpas?
R: Bajar los niveles de impunidad. Y segundo, necesitara uno depurarla, que no haya alta
corrupcinenlaramajudicial.Oseasinotomoeltemadejusticiaseriamente,nohagonada.Es
comoelcasodelreferendodelosniosytodoesetema.Criminolgicamenteesmseficienteo
afectamuchomsalinfractorponer5aos,peroquesetengalacertezadequesilohacelopaga,
peronoamenazarlodeuncastigomayorquenopasa.Laefectividaddelajusticiaesclave.
P:Enelcasodelacorrupcinlascuestioneseconmicasyfinancierasavecessonmsefectivas
que
R; Claro, por una cosa, porque en corrupcin el delincuente, el corrupto tiene una racionalidad
econmica,entonceseltipomidecuntomevaacostaresto,entoncessinosotroslogramosque
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el costo de transaccin sea ms alto al beneficio que va a obtener, pues lo va a dejar de hacer,
mientrastantono.Esonoocurreentodoslosdelitosporejemplo,eldelincuentesexualnotiene
racionalidad econmica, pero el corrupto s. En mi tesis de Maestra, para todas las personas
jurdicas que tienen racionalidad econmica, las sanciones deben estar atadas a su utilidad, por
ejemplosancionareconmicamentealdobledelautilidadqueseobtuvo,yahsisevaahacer,lo
vaatocar.Porqueesassancionessonhasta5000salariosmnimos,ypiensan:s,peroesqueme
rob10.000entoncesmegan5000.Siguehabiendounincentivoparahacerlo.
63
Entrevista10
P:CmovesteltemadelacorrupcinenColombia?
R: En trminos generales, con una percepcin generalizada de que hay mucha corrupcin, pero
realmente hay escasas maneras de medirla. No hay cifras duras importantes en la medicin,
entonces eso me hace dudar de la magnitud del problema. Adicionalmente, creo que nos
rasgamosmucholasvestiduraseneltema,nohaynisiquieraunacuerdosobreloqueesonoes
corrupcin, yo creo que los ms papistas que el papa creen que corrupcin es todo, es hasta la
faltadecapacitacindelfuncionariooelhechodetenermuchsimotrabajoyrealmentenosaber
fijarprioridadesyatrasareltrabajoescorrupcin,entoncesesaesmiopininpersonal.Yocreo
quehayqueaterrizareltemamuchsimoms,sinsiquieradecirqueelproblemanoexiste,queno
hayquelucharcontraelfenmeno,peroponernosdeacuerdosobrelofundamentalpreviamente.
P: En cuanto al arreglo institucional que existe para controlar la corrupcin, t crees que est
biendiseadoocojeaporalgunaparte?
R: Yo creo que tenemos excesos de organizaciones, de sistemas, de todo que si uno los va a
evaluarunodiceperoporquelfenmenodepercepcindelaspersonasnohadisminuidoenel
tiempo.Yocreoquecomotodoloquenospasanosolamentealoscolombianos,sinoamuchos
pases, creemos que con normas y con instituciones resolvemos todo, cuando no sabemos ni
establecermetasclarasnimodelosdedecisinquenosllevenaesasmetas.Oseayocreoqueah
esdondeestelprincipalerror.
P:Encuantoanormas,teresdelaopininquehayexceso
R:Yocreoquehaynormas,nossiexceso,perohaynormas.Comotenemostanmaldiagnstico
delacorrupcin,porqueesapuntadepercepcin,yonossicuandotengamosundiagnstico
ms finito podemos decir si esas normas son las necesarias o no. Yo creo que eso hay que
evaluarlo de acuerdo con los diagnsticos que se van haciendo en el momento. Para lo que se
quiereencorrupcinyocreoquehaysuficienciadenormas.
P:Larendicindecuentashorizontal,entrelasramasdelpoderpblicoylosrganosdecontrol,
eneseesquemacmovessobretodoalaramajudicial
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R: Yo creo que Colombia, no tanto por la corrupcin sino tambin por nuestro rgimen
presidencialista, se han perdido muchos pesos y contrapesos entre las ramas del poder pblico.
Hemosvistounaramalegislativaatrofiadaportodoslosproblemasquehatenido,querealmente
nohacecontrolpolticoosilohacenolesimportaporquelosdespreciamos,osea,unamanode
vagabundoshacindonosanosotroscontrolpoltico,oseahayundesprecio.
Yunpoderjudicialquehaidoconfundiendoelcontrolpolticoquelecorrespondeyquehavenido
escomotomandoesosespaciosquevandejandolasotrasramasdelpoderpblico,oseatodoeso
estdesvirtuado,nuestrademocraciatienequevolverasuscauces.
Cada uno tiene que hacer las cosas, pero lo fundamental es que podamos elevar nuestro
Congreso,queesalquelecorrespondehacermuchsimascosas,perolosmismoscolombianosno
dejamos que nuestro Congreso prospere. Nosotros proscribimos el tema de los auxilios
parlamentariosolaparticipacindeloscongresistasenelpresupuesto,cuandoesoesnormalen
elmundoentero,cadaunotienequelucharporsuregin,porunmayorpresupuesto,perocomo
acnosrasgamoslasvestidurasporunascosasquenosotrosmismosnosperjudicamos.
P:Yenlaramajudicial?
R:Eneltemadelacorrupcin,elquetieneelltimocontroleslaramajudicial.Esos,nosotrosno
tenemosunajusticiaefectiva.Eneltemapueslaluchacontralacorrupcinnosvaafallar.Eneste
momentotenemosunajusticialenta,tenemosexcesoycongestinendeterminadascosas,nohay
una poltica de coordinacin y de investigacin adecuada en el tema de corrupcin, entonces
estamosfallandoeneso.Sinofortalecemoslajusticiaycuandohayauncasodecorrupcinnolo
castigamos en debida forma, ah estamos fallando. Y ese es el control que debe hacer la
judicatura.
P:Ylosrganosdecontrol?
R:Paraelciudadanocomnycorrientequenoentiendeelpapeldeesascontraloras,noentiende
elpapelquehacelaprocuraduraoseacomoquenoscuestaentenderesearregloinstitucional.
Lascontralorassabemostodosquetienenmuchasfallas,realmenteahnolleganpersonajesmuy
tcnicossinopolticos,yeltemaesquesehapolitizadodeunamanerasignificativalacontralora,
yocreoqueejercesucontrol,loquepasaesqueunonovequeseauncontrolefectivo,yonos
65
todoloquetienen,losjuiciosfiscales,culeshansidolosfuncionariospblicosquehandevuelto
plata,esocomoquenosepuededecir,nofuncionamuytransparente.
YeneltemadelaProcuradura,ellosvienenhaciendotodoesecontrolpreventivo,yocreoque
estncoadministrando,yocreoqueestninterviniendoexcesivamenteenlaadministracin,ayer
esadeclaracinquedioelprocuradorqueseretirdelaadjudicacindelacompaamientoquele
estabanhaciendoalalicitacindeltercertramodelarutadelsol,queporquelaadministracin
no atendi los requerimientos de la Procuradura entonces se retiran del acompaamiento del
proceso.Ahestamosfallandodemanerasignificativa.
Yo no encuentro en ninguna rama del poder pblico una poltica de lucha real contra la
corrupcin.Enelpoderjudicialnolaencuentro,nohayunapolticaqueluchecontralacorrupcin
judicial. Primero uno trata de negar el tema, eso no existe, pero no hay como esos equipos de
contrainteligencia, sobre todo en esos cuerpos de la fiscala y la judicatura, que son bastante
jerrquicos, cerrados, debera haber unos programas de contrainteligencia para luchar contra la
corrupcin,quelahay,demuchasformas.
P:EltemadeimpunidadaqusedebeenColombia,porquhaytanbajastasasdepenaspara
todoslosdelitosyenespecialestos.
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archivoyeltemadeprincipiodeoportunidadesimpunidad.Esonoesimpunidad.Elsistematiene
formasalternativasysalidastempranas.Elsistemaesunsistemadepremiosconlanegociacin,
sediseparaquesolamentellegaraajuicioel6%delascausas.Todolodemstienequesalir
anticipadamente.Elhechodequevayaaarchivo,hayaunpreacuerdo,queseapliqueelprincipio
de oportunidad no es impunidad. Eso hay que evaluarlo, porque ni siquiera lo sabemos medir.
Perosomosabsolutamenteinjustos.
Sitvasaverycomparasconotrospases,EE.UU.tieneunastasasdeimpunidadsuperioresal
90%.IndudablementetponesunadenunciaenlaFiscala,sedemoramucho,lagenteutilizael
sistema,nosotrosmismoshacemosqueelsistemaseaineficiente.Loutilizamosporquequeremos
cambiarelcelular,vamosydecimosquesenosperdiyesoenlascompaaspasa.Lasclnicas
parapodercobrarelSOATtienenqueponerunadenunciaylavctimanisiquieraquiereponerla
denuncia, o sea, todo lo estamos penalizando, cuando t no puedes resolver un conflicto civil
ponesunademandapenal,somosmuyirresponsablesconelsistema.
P:Comopartedeunaorganizacindelasociedadcivil,cmoveselpapeldelosciudadanosenel
controldelacorrupcin?
HayuninformedeTransparencia(porColombia),deElisabeth(Ungar)quehizoalaComisinde
empalme,dondedecaqueestegobiernonorindicuentas.Msquelarendicindecuentasque
hizo el gobierno de Uribe? O sea, l haca Consejos Comunales, l haca Consejos de Ministros
(televisados), l haca toda la informacin que t quieras est en las pginas web, porque
avanzaronmuchoenGobiernoenLnea,peronosotroscomoONGnoreconocemoseso,porque
todoesmalo.Yocreoqueaqucadavezestodomstransparentes,queclaroquehaytrampas,
mirasabesparaqusirvenlasveeduras?Paranada.Ysehanvenidoespecializandoysiempre
67
estn ah, yo me muero de la risa de las veeduras, uno no sabe a qu juegan ni qu controlan,
porque el elefante se les pasa a todos por la cabeza, por encima. Hay muchas marullas, hay
trampasindudablementeysenospasaatodosporencima.
P:Qufaltaradesdelosciudadanos?
R: No de por s esos mecanismos son malos, pero es que a veces los utilizamos tanto que los
desvirtuamos. Zapatero a tus zapatos. Yo creo que s hay mayor transparencia y mayor cultura
para interesar al ciudadano realmente. Lo que pas con lo de Ingrid (Betancourt), me parece
absolutamente significativo, eso fue un cambio en nuestra cultura, esa reaccin exagerada que
tuvimos de defensa de nuestro patrimonio, yo no s si por odio, porque somos malsimos, pero
mira que todo el mundo deca eso es nuestro patrimonio, eso sale de nuestro bolsillo. Ese
apropiarnosdelosdinerospblicosesmuyimportante,tenemosqueapropiarnoscadavezmsde
esoyaspodemoshaceruncontrolmsexigenteanuestrasautoridades.Ylaculturapolticade
votarrealmenteporquiennosdemayoresgarantasdeeso.Eneltemaderegalas,eneltemade
inversin, yo creo que por ejemplo ac en Bogot la cultura poltica es mayor, aunque a veces
perdemoslapacienciaconlodelasobraspblicas,esademorayocreoquetendramosqueser
cadadamsexigentes,elhechoderebelarnosynopasarlasegundavalorizacindelasobras,es
loquenosdueleanosotrosyenesetenemosquetrabajar,mientrastengamosciudadanosms
conscientesvamosatenerautoridadesmsresponsables.
P:Eltrabajoqueustedeshacen,elcontroldelaramajudicialcmoes.
R:Nosotrossomosuncentrodepensamientoenmateriadejusticia,bsicamentehemosmiradoy
estudiado la justicia desde diferentes aspectos, sobre todo el de gestin, nos hemos dedicado
muchoaesetema,quelajusticiapuedesermejorapartirdelagestin.Somosespecializadosen
ese tema, no hacemos grandes controles porque decidimos que vamos a ayudar a empujar el
carro en vez de estarle pitando por detrs, entonces nuestra idea es hacer propuestas de
mejoramientodeltema.Creoquecriticarnollevaaningunaparteyesonosvuelveobtusos,que
noreconocemosloquehayalrededorbueno,malo,nilacomplejidadparaasumirproblemas.
P:LasONGsehandedicadomsacriticar,yhayunarupturadeldilogoconelsectorpblico
R:S,esaesunacmodaposicin.Aunqueconelsectorjudicialesdifcilporqueellosnosonmuy
amigos de la crtica y vas y preguntas qu hace la corporacin al sector judicial y ellos dirn
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joderlos,criticarlos,porqueesaeslavisinquetienen,peroyotratodetrabajarenproyectos
con ellos, de entender el tema, ayudo con ideas y proyectos de ejecucin con ellos. Te voy a
regalarlosdocumentossobrecorrupcinjudicial,investigacinyjuzgamiento.
69
Entrevista11
P:QupasaconlacorrupcinenColombia?
R:Lapreguntaesinteresanteporquedemuestralodifcilqueesmedircorrupcin.Lamayorparte
de las mediciones de corrupcin, para separarlas un poco del tema penal y de investigacin
judicial,hacequeseandepercepcin.Yonovoyadecir,antesdeserservidorpblico,antesde
estarenelsectorpblicocreaquelacorrupcinhabitabaentodaslasentidadesyqueeradeuna
intensidad media alta o alta, en algunas entidades que uno por la prensa vea crticas. Mi
percepcinsehamoderadodespusdeconocerdecerca.Habraqueentraradefinirexactamente
quescorrupcin,paradiferenciarloporejemplodetemasdeincompetencia,perocreoquees
msbajadeloquesepercibe.
P:Cmoevalaseldiseoinstitucionalcolombianoparaprevenirycontrolarlacorrupcin?
R:Yodiraquemuchasvecesesetema,enlosltimos8aoselnfasishasidohacialaeficienciay
latransparenciayodiraquesehatrabajadoenalgunoscasosdesdeelprincipiodeldiseodelas
polticasderediseoinstitucional,perosihayqueoperativizarlatransparencia,creoquesevuelve
unpococomplicado,entoncestdesdeeldiseoorganizacionalbuscasquehayaeficienciayque
esaeficienciadcomoresultadomstransparencia.Porejemplo,eltemadelainformacin,que
esuntemadifcilenelsectorpblicocolombiano.Lainformacinnoesconfiable,lainformacin
muchasvecesestenmanosdeunfuncionarioynoesinstitucionalizada,entoncesnisiquieraest
enelsistemacompartidosinoeneldiscodurodeunfuncionario,yesetipodeinformacinpuede
seresencialparatomardecisiones,esencialparahacerseguimiento,peronoestenningnlado.
Entoncestienesdosopciones,oponercomoprioritarioqueesainformacinseapblica,esdecir
queestenunsistemaqueindependientedelinteresadolellegualosciudadanosoalosotros
servidorespblicos,vindolodesdeeltemadelacceso,omsbientutratasdemontarunsistema
de informacin que sirva para la gestin, aumente eficiencia y por su carcter de pblico y de
publicidadganasentransparencia,perotuobjetivoinicialeraganareneficiencia.
Creo que ese ha sido tal vez excepcional o un ejemplo en donde se trat de manejar los dos
principios,deeficienciaytransparencia,fuelareformadelaleydecontratacinpblica,digamos
los recursos pblicos en general tienen unos pasos diferentes a los recursos privados para
70
ejecutarse,porqueprovienendeimpuestosysonparabiencomn,yesospasossonimportantes
para prevenir corrupcin o ganar transparencia, pero trataban tambin de buscar eficiencia con
sistemasdesubastasyganasenambos,estransparenteparatodoslosproponentesquingan,
porqueeselprecio,paraunciertotipodebienes,nosirveparaconsultora,perosirveparaotros
bienes.Porquelaejecucindelrecursoesmejor.Creoqueesdifcil,queelintershasidoganar
en eficiencia y que la transparencia viene como un resultado deseable, pero menos fcil de
manejar.
R: No, yo dira que no. T no puedes decir que es eficiente, si basas la eficiencia en manejo de
recursos,enteoras,puedehabereficienciasintransparencia,peroenelsectorpblico(porque
enelsectorprivados,perolacorrupcinnoessolamentedelsectorpblico),laeficienciaseda
cuandoelmarcolegalpermitehacerciertascosas,esmuycomplicadollegaradecirqueconun
marco legal dado, que uno podra valorar como adecuado, llegues a ese conflicto. La eficiencia
llegahastaciertopunto.Digamoslaejecucindelrecursopblicoatravsdelacontratacin,lo
eficiente sera, hablemos de carreteras, que tu tengas una necesidad, el Ministerio con sus
tcnicosdeunacarreterayaldasiguientelaestcontratandoyaldasiguientealcontratoestn
iniciandolaobra,esoseraloeficiente.Perolaleyteobliga,tedaunostiemposparaquetodoel
mundosepuedapreparar,todoslosquesoncapacesdeconstruirylesintereseconstruirpuedan
preparar su oferta, eso no es ineficiente, es el marco donde se mueve el sector pblico. La
eficiencia mxima es lo que la ley dice, no hay conflicto. Tericamente o anecdticamente uno
puedeencontrarcasos,peronomeparecequehayaconflictosilaleyestbienhecha.
P:Esonosllevaalasiguientepregunta,silaleyestbienhecha.Haydosposturaseneltemadela
legislacin,quehayunexcesooundefectodeleyesenColombia
R:Esuntemainteresante.Enelderechocolombiano,loquepuedehaceratravsdeundecreto
unaentidadestratardehacerdecretosnicossectorialesdenormasdecarcteradministrativo,
peroelgobiernonopuedehacerunanlisisdelasleyesexistentesparajustificarlasocoordinarlas,
osea,digamosquehayley100desalud,otraleydereformaalasalud,unapersonaquequiera
entender el tema de la salud tiene que ver todas esas leyes y el gobierno no puede hacer nada
para facilitar eso diciendo mire, este es nuestro estudio tcnico y esta es la ley pero incluso,
71
Entonces:nocreoquehayapocasleyes,creoquehaymuchasleyes,quenoestncompiladas,que
el gobierno no las puede compilar, que lo debe hacer el Congreso, pero este no lo tiene como
prioridady quesi t teponesaver,porejemplo, eltemadelegislacindel sectorsalud, estan
complicado, tan enredado que generas un mercado de abogados especializados para vivir de
rentaspblicas,atravsdedemandas,enfin.
P:SobreelPRAPenelmarcodeldiseoinstitucionalparalaintegridad
R:ElPRAPesunprogramadeorigenpresidencial,naci13dasdespusdelaposesindeAUVel
7 de agosto de 2002, y entonces el PRAP responde a la visin de Estado del Presidente. El
Presidente su discurso poltico es un discurso que es muy pro sector privado y que tiene unos
prejuicios muy fuertes contra el sector pblico, en el sentido de el sector pblico casi que no
puede hacer nada bien, entonces, empecemos con eso. Entonces el PRAP responde al Estado
Comunitario,esunEstadoparticipativo,descentralizadoygerencial.CreoqueelPRAPresponde
muchomsalogerencialquealoparticipativoodescentralizado.Engeneralyodirahahabido
unosesfuerzosparaqueloparticipativo,nodesdeelPRAP,perodesdelaagendaqueponenlas
entidadespblicas.LosConsejosComunales,porejemplo,hayunostemasparticulares:nosesabe
exactamentequinessonlosqueestnahyporquhanentrado,porqueeltrmitenosesabe
qutandelaciudadanaesesaparticipacin,entonceselPRAPrespondeaunavisindeEstado
comunitarioenlalneagerencial,enlaeficiencia,yatravsdegananciaseneficienciaunoespera
quehayamayortransparencia,unotiendeapensarquecuandohayeficienciaporejemploenun
sistemadeinformacinyeficienciaenlamaneracomoseseleccionanunosfuncionarios,cadavez
72
lacorrupcinsevuelvemsimprobable,porqueseesperaquesecumplanunasmetasyentonces
uno pensara, hombre, de pronto otro presidente habra iniciado al revs, empecemos por lo
participativoylodescentralizadoparallegaraunamejorgerencia,acnofuetandeabajohacia
arriba,sinodearribahaciaabajo,vamosatenerentidadesgerenciales,buenosgerentes,procesos
yprocedimientosclaros,yesomevaagenerartransparencia.Talveztambinaconsecuenciade
esoesquelaparticipacinhasidotandirigidaporelpropioEstado,porelpropiogerente.Creo
queesopuedecambiarconotrotipodereformaodeiniciativa.
P:HayalgoexplcitoenelPRAPqueserefieraaintegridad?
R:Nuncasehabladeintegridad,sehabladetransparencia.Elsectorpblicosemuevemuchopor
documentos,porquelosdocumentossonlasdeclaracionespblicasdeloquehaceunaentidad,
son los que quedan, las entrevistas a los medios no, de pronto se hace un escndalo, pero los
documentos son la accin del Estado. Hay documentos que generan servicios pblicos, por
ejemplo,elEstadodicequesitienesunpuntajetalenelSisbnquetedaderechoaparticiparen
unosservicios,esotambinllammoslodocumentoparafacilitarladiscusin.Ningndocumento
delEstadoquehayapasadoporelPRAPhadichoesmejornohacerestopblico,porqueentonces
lascosassevanamovermsrpido.Entoncesdiraqueloquenosotrosllamamostransparencia,
quehabraqueverlasdefiniciones,diraqueesmsunprincipiodelafuncinpblica,expresada
a travs de esos documentos, esas acciones. Puedes encontrar algunos documentos que dicen
mayor transparencia, hay mucha corrupcin, en fin, pero es algo que est en los principios, son
documentosdepropsitos,latransparencialapuedesencontrarenundocumentoConpes,enel
PND,peroeneldecretodeldaada,enlaaccindelEstadoesunprincipiodeaccin,esmuyraro
quedigavoyasertransparenteyporesovoyahacermitrabajo,no,essolovoyahacermitrabajo
bien,ysilohagobienestransparente,esntegro,esunpocoas.Ahorabien,talvezenel2005o
2006seidentific,analizandolasencuestasdeTransparenciaporColombia,serelacionelmal
servicio,laspersonasquesonincompetentes,porquetienenunmalda,oqueestnenposiciones
deestrs,comocajade dinero,enfin,cuando ellosprestanun malservicio,elciudadanonose
queda solo con la visin de que es un mal servicio, sino le pone al mal servicio el adjetivo de
corrupto. Entonces a m me tratan mal en esa entidad, tengo un mal da y no puedo hacer mi
vuelta y entonces esa entidad es corrupta. Tiene que ver con lo que te deca, que el nfasis en
estos 8 aos ha sido hacia la eficiencia. Pero de todas maneras el PRAP dise un programa de
servicio al ciudadano, pero en el nivel nacional es particular, porque por ejemplo en planeacin
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R: El tema de rendicin de cuentas en el PRAP, habra que definir el PRAP, es un programa que
tieneunaoficinacoordinadora,enalgunoscasosdepolticasdereforma,yenotroscoordinadora
de recoleccin de informacin, en DNP. El PRAP est conformado por la vicepresidencia de la
Repblica,FuncinPblica,elMinisteriodeHaciendayDNP.EntonceselPPLCozaranticorrupcin
que tiene Vicepresidencia, conceptualmente, ms no en la cotidianeidad, hace parte del PRAP.
Perounopodradecirquesemanejacontotalautonoma,dandounosreportesdeinformacin.
Dentro de DNP el brazo del PRAP para rendicin de cuentas era la DEPP, cuando exista la
coordinacin de rendicin de cuentas donde estuvo una nia que no me acuerdo el nombre,
despusllegMora,despusQuinteroycreoqueahorateststrabajandoeneso.Loqueyote
puedo decir, es como reiterar la idea que te haba dicho antes sorbe transparencia es que la
relacinconelciudadanoestmuydirigidaporelEstadoyporlasentidades,elciudadanohace
uso reiterado de mecanismos de participacin o rendicin de cuentas, como el derecho de
peticin,underechoconstitucionalpidiendoinformacin.Qutanbienoqutantainformacin
dependemuchodecadaentidad,decadapregunta,delainterpretacinquelehaga,dehecholos
derechos de peticin que entidades que deberan haber tenido toda la informacin para el
ciudadano pero tienen una interpretacin discrecional, no, esta informacin puede ser sensible,
estinformacinpuedeserdeseguridadnacional,puedeponerenpeligroaalguien,queyocreo
quesonengeneralmuchasexageraciones,peroyocreoquetambinlarendicindecuentasest
muy dirigida,espblica,tiene una presentacinenpptdiseadaporlaentidaddonde todaslas
74
cifrasocasitodastienensentido,dondesecumplentodaslasmetaspropuestas,creoqueesono
depende solo de ellos, depende de la propia sociedad abrirse espacios para tener un poco la
agendaoparaponerenevidencia,elEstadocomocualquierorganizacinesbuenoenunascosas
yesmaloenotras,ycomocualquierorganizacintiendeamostrarlobuenoyocultarlomalo,yo
creoquelasociedadsepuedeorganizarparanodejarqueelEstadoescondalomalo,creoqueno
debera ser una funcin del Estado liderar eso, porque lo empieza a contaminar, yo creo que la
sociedad es la que se tiene que organizar y exigirle al Estado, el Estado debe ser receptor de la
iniciativaciudadana,porquesinoloquepasaesquehabaaudienciaspblicasyesosequedaba
en el informe, no invitaban a nadie y eso segua igual, ahora lo que ocurre es que hay una
audienciapblica,todoslosaoslasentidadesmuestranlobienquevanylosciudadanosvana
firmar,porquenovanpreparados.YyocreoqueelEstadonolosdeberapreparar,porquesiel
Estadolospreparaterminapreparndolosparaaceptarloquelesdigan.Yocreoqueesostiene
queserdelamadurezinstitucionaldelasociedad.
75
Entrevista12
P:Larelacindelaramaejecutiva,ellegislativoylaramajudicialconlosorganismosdecontrol.
R:Ahvalelapenaempezarteniendoencuentaqueestnlastresramasdelpoder[pblico]y,de
manerasuigeneris,secreaesecuartopoder.Estecontrolabaalostres.Entonces,si,porejemplo,
laprocuraduraenelmarcodesusfuncionesconstitucionales,queesdesolicitarinformacin,y
porlotanto delservidor pblicodeentregarlainformacinyenel cdigo disciplinarionicose
establecequelosservidorespblicosdebenfacilitarelaccesoalainformacindelosrganosde
control,delocontrarioseraunacausaldesancin.Entoncesesopasaentodoelejecutivo,todo
ellegislativo,peroeljudicial,sibienpodemospedirinformacin,notodossonsancionablesporla
procuradura.
Enlaramajudicial,losmagistradosnosonsujetosdisciplinables,sinodesecretariosdedespacho
de tribunales hacia abajo. En el 2002 se hizo esa reforma, le quitaron a la procuradura esa
competencia,unopensaraquelaideaeraparaqueellosseautodisciplinaranatravsdelconsejo
superior [de la judicatura], pero no es muy lgico. Si lo tena desde hace varios aos la
procuradura, por qu precisamente en ese momento? Entonces lo mismo podra decir el
legislativo,entoncestodoelmundoseautocontrola,si?
Ahora, obviamente esto incluye tambin los militares, son disciplinables. Hay una delegada de
asuntos para la polica y otra delegada de DDHH, entonces cuando ellos se extralimitan en sus
funcionespuedensersancionablesdisciplinariamente.
P:ycmoeslarelacinconelCongreso?
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son muchos de la parapoltica, farcpoltica y gente del ms alto nivel [cita nombres]. Y las
decisioneshansidoabsolutamentecontundentes.
P:tsabescmooperalacontraloraconestostemas?
R:no,creoqueelloshacenauditorasalaramajudicial,tambinalaprocuradura,ellospueden
veniracyauditarcmoestnlascuentasdelaprocuradura.
P:ylaorganizacinelectoral?
R: Hay una [procuradura] delegada de asuntos electorales, que es la sptima delegada ante el
consejo de Estado. Ellos hacen seguimiento a todo el tema electoral, desde la parte de posibles
irregularidadesenlaetapapreelectoralhastavigilanciadelaselecciones.Ysehaceatravsdelos
procuradores regionales y los personeros. T sabes que el jefe del ministerio pblico es el
procuradoryelorientalasactividadesquehacenlospersoneros,entoncesahoritadelamanocon
la registradura, se estn haciendo varios eventos de capacitacin a los personeros para cmo
hacerlavigilanciaelectoral.
P:sobrelospersoneros,quotrasfuncionestienenellos?
R:Yolosveocomounprocuradorenelmunicipio,tienenlasmismasfunciones,deacuerdoalo
queyohevistomiconclusinesesa.Yolepreguntoalagentequhaceunpersoneroqueno
hagaunprocuradorterritorial?Yellosnosabenquresponder.Ahora,ellostambintienenpoder
disciplinario. Loquealomejornopodranhacertanfuerteeslapartedeintervencin,porque
eso se requiere casos judiciales, pero creo que ellos tambin tienen algunas funciones de
intervencin. Lo que pasa es que el poder o la vigilancia se hace a unas autoridades de menor
rango.
P: Cmo los organismos de control le rinden cuentas a todas las ramas del poder y a los
ciudadanos?
R:Nosotrossacamostodoslosaosundocumento,uninformedegestin,ysinoestoymalese
informedebeentregrselealCongreso,perohabraquever,esperatraigounoEncadaunode
susejesmisionalesperonossitengalafuncincomoporejemploelDAFPtienequepasarleun
informe.Yodeesetemanos.Peroelinformeespblicoysehaceduranteunamaanaatravs
de tv el procurador rinde cuentas a la ciudadana y responde preguntas de la ciudadana. Hay
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varios videos que tu puedes ver, tambin estn todos los delegados y l toma la palabra, lidera
todoelprogramayellostienenuntiempomuybreveenelqueexplicanloquehanhechodurante
elaoytambinsurgenpreguntasdelaciudadana.Yopensaraqueesonoesttanformalque
elloslodebanhacer,noesttanexplcito,peroelprocuradoraslohahechoylohacetodoslos
aosypublicasuinformedegestin.
P:apartedeeso,cmoeslarelacinconlaciudadana?
R: Hay centros de atencin al ciudadano, tambin hay lneas de 1800, lneas anticorrupcin,
inclusoelaboramosherramientascomoestasdondelesdecimosestnsonlasprocuraduras,esta
es su jurisdiccin, estos son los procuradores, aqu los pueden llamar, no? Dando a conocer lo
quehacelaProcuradura.Elnmerodequejasesenorme,lagentesiemprenosmandacosas.
P:yhacialasotrasramasdelpoder?
R:frentealaramajudicial,loqueunolerindecuentas,yonoloveotanclaro,peroshaydadala
mecnica de la eleccin del procurador, s se puede generar una rendicin de cuentas un poco
informal.TsabesqueelprocuradorsurgedeunaternadelConsejodeEstado,laCorteSuprema
yelPresidente.ElConsejodeEstadofueelquepropusoelProcurador[actual],porlotanto,elque
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lodisciplinaeslaCorteSuprema.Entoncesalosquemslesdeberendircuentasesalascortes
que son quienes podran disciplinar al procurador [General]. De hecho se han adelantado
procesos, por la yidispoltica, que por qu el procurador no sancionaba, entonces la Corte
Suprema lo llam y le empez una investigacin. Dado que la eleccin proviene de ah, ellos
generalmentetienenesecontroldisciplinarioyporlotanto,loquedigalaCorteaqucorren.
P:ytambinhayunarelacindeeseestiloconelpresidente?
R:Conelpresidenteno,porquedigamoselpresidentepropone,peroelquelopuedejuzgarsera
unadelasdoscortes,entoncesrecaeenellos.
P:Hayalgunamedidaenquelerindancuentasalejecutivo?
R: Yo pensara que s, en la medida en que los recursos los tiene el ejecutivo, el Ministerio de
HaciendayelDNP.Porejemploahorita,elvaciadnquelepegelpresidentealasCortes,les
dijobuenoustedesmepidenplataperoustedesllevanun85%deejecucinydndeestelotro
porcentaje,yademsel70%deesosrecursosestnenreservapresupuestal,entoncesustedesno
me estn ejecutando la plata y eso ac tambin podra pasar. Ahorita nosotros para sacar el
proyecto del banco [BID] era el DNP encima nuestro, nosotros era rindindole cuentas al DNP y
ellos decan pero ustedes quieren ms plata, ni siquiera nos dejaban hablar del proyecto, era
cmovaestaejecucin? Porqueestasentidadestambin tienensusdificultadesenmateriade
ejecucin como todo el resto. Pero esto es un tema de que tienen las riendas, y si quieren
joderloalrganodecontrolynodarlelasalasolasherramientasnecesariaslopuedenhacer,y
lohacenanualmente,porqueanualmentetenemosquepresentarlosproyectos[depresupuesto]
yesoesunlobbyparaqueseaprueben.
P:entonceslacontraloravieneacyustedestambinpuedensancionaralosfuncionariosdela
contralora?
R.S.
P:elCongresopuedellamaralProcuradoradebates?
R:Sylohacepermanentemente,elprocuradordelegadoselapasaall.Ademsquetambinla
eleccindelprocuradorlahaceelCongreso,surgedeesostres[yamencionados]peroloeligeel
Congreso.Entoncesesohacequelaprocuraduraletengaqueresponderatodos,loquesedicees
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queesoenltimasespositivo,comoprovienedetodos,noledebeanadie,sinoatodos,entonces
esoledaunpocomsdeindependencia.
P: la idea era justamente que hay unas relaciones horizontales de rendicin de cuentas donde
todossecontrolanentres.
P:Loqueveoesqueeleslabnmsdbileslasociedad,no?
R:esoestenunaculturaquehayquecrear,pormsquehayalanormanoestanclaro,ahoraen
el comit lo que queremos es a raz del estatuto anticorrupcin que le otorga esa facultad de
establecerloslineamientosyodecaquelosquerindencuentasnosonloalcaldes,elpresidente,
tambintienequeserelprocurador,tambintienequeserelcontralor,elprocurador,lafiscal,
inclusolafuerzapblica,losjueces,cuntoseestndemorandoensacarunexpediente.Entonces
hayunsesgoporelejecutivoyesoessupremamentedaino,claroalomejorenlaprcticadela
rendicindecuentaspuedevariarunpoco,peroenlalgicasonlosmismosprincipios.
Yyocreoqueaelloslesllamabamucholaatencin,esteseordelaprocuraduradiciendoqueel
procuradordeberendircuentas,que elcontralorylosjuecesdebenrendir cuentas,osea,qu
estdiciendo?Yyocreoqueloslineamientosquevanasalirahoritadebenirporah.
80
Entrevista13
P:Cmoeselpapeldelaramajudicialenlarendicindecuentas?Laramajudicialrindecuentas
aotrosactores?
R: Podramos hablar de dos tipos de rendicin de cuentas, aunque no se usa esa terminologa,
paraciertoaspectosseusayparaotrosno.Encuantoalaparteadministrativa,osea,lagestin,
desde el punto de vista del control poltico o no s si se llame as, pero los organismos
administrativos,losqueseencargandetodoelfuncionamientoylapartelogsticadelarama,est
encabezadelasalaadministrativadelConsejoSuperiordelaJudicatura,ellosrindenuninforme
anualalCongreso.Presentanuninformedondebsicamentemuestranculhasidolagestinyen
qusehandestinadolosrecursos.EseinformeselomandanalCongreso.Esoesenloquetiene
queverconunapartenopreventivaperoinformacindelagestin.
Hay otras maneras de rendir cuentas y es cuando ya hay irregularidades y cuando se inicia una
investigacin, de tipo fiscal, de tipo penal o de tipo disciplinario. Eso ya depende de cada
funcionariojudicial.
P:LaProcuraduraylaContralorapuedencontrolaratodoslosfuncionariosdelaramajudicial?
R: La Procuradura no, en este momento el poder disciplinario est en cabeza del superior
funcionaldecadapersona.Porejemplo,yoenmijuzgadotengoelpoderdisciplinariosobremis
subordinados.Silasecretariaincurreenunafaltadisciplinaria,yolainvestigoyolasanciono.Siyo
incurro como juez en una falta disciplinaria, el Consejo Seccional de la Judicatura es mi juez
disciplinario.HacevariosaoseralaProcuraduraperoesosecambi,conlaleyestatutariadela
administracindejusticia.Alosmagistrados,elConsejoSuperior,hayunainstanciadentrodela
ramajudicialqueejerceesecontrol.Esoenestemomentoestsiendoobjetodemuchadiscusin.
En materia fiscal no estoy seguro quin ejerce control. La rama judicial est dividida en la parte
administrativaylapartemisional.Entoncesenlaparteadministrativahaypersonasencargadasde
gerenciar y ellos son los que manejan recursos. Los que estamos en la parte misional no
manejamosrecursos,yonotengopresupuestoamicargoentoncesyonovoyaserenprincipio
objetodecontrolfiscal.Enprincipio,peropuedehabercasosenques,porejemplo,elcasode
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quemeasignenuncarro,queyocojaelcarroyhagaunusoindebido,deprontoenesoseventos.
Noestoyseguroquinejerzaelcontrol,debeserlacontraloraperonos.
Esa es una manera de rendir cuentas pero ya es cuando hay una situacin, una irregularidad,
responsabilidaddisciplinariaypenal.Laresponsabilidadpenalsiemprevaaestarencabezadela
Fiscala la investigacin, salvo los casos de los magistrados de las altas cortes. Un empleado de
juzgadosiincurreenundelito,laFiscalaloinvestiga.Unjuez,unafiscaladerangoinferior.Ellos
sonlosqueejerceranesetipodecontrol.
P:Quetambinespartedelaramajudicial
P:Hacialaramaejecutivanohayesetipoderelacin?Noseleinformaalaramaejecutiva?
R:Queyotengaconocimientono.Deprontoloquehayses,enltimascomolaramaejecutivaes
la encargada de elaborar el presupuesto, entonces, por el lado administrativo s. Pero es en
relacinconlaparteadministrativa,enlapartemisionalno,ynotieneporquhaber.
P:Yhacialosciudadanos?Pareceraquenohayunarelacinmuydirecta?
R:No,nolahay.Pordoscuestiones,primero,unosiempreestexpuestoaqueloinvestiguen.Yo
squehayvecesunotienequetomardecisionesquevanaameritarunainvestigacin,asyoen
mi conciencia haya tomado la decisin que crea que tena que tomar. Entonces un ciudadano
siemprevaatenerlaoportunidaddequejarse,dedecir,veoquelafuncindeestejuezfalt.Se
me olvidaba una cosa, la Procuradura no ejerce control disciplinario pero s est siempre
interviniendo en los procesos, ellos estn facultados como Ministerio Pblico. Hay veces me ha
sucedidoqueunciudadanosequejaentoncesllegaelMinisterioPblico,yasealaProcuradurao
lapersonera.Enmicasoeslapersonera,yosoyjuezderangoinferior.Entoncesqueporfavor
informe qu pas, y uno informa, aunque ellos no me podran sancionar. Si ellos ven una
irregularidad entonces la comunican al consejo. As mismo, el ciudadano puede ir al Consejo y
decirmire,esejuez,entonceselconsejovieneymevigila,mehaceseguimiento,etc.
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Frentealosciudadanosqueporejemplohubieracosascomohaceelejecutivoquevamosahacer
rendicindecuentaseldadehoy,no.Yoentiendo,puedequeestmuyequivocado,queesose
explica ms para cargos de eleccin popular. Los cargos de la rama judicial, en principio, son
provistosencarrera,unavezsuperadounconcursodemrito.Entoncesenltimasunoestcomo
cualquierpersonaqueejercelafuncinpblica,esundelegatariodelpuebloqueessoberano,etc.
Peroyocreoquelamaneraderendirlecuentasalpuebloesqueeneleventodeincurrirenun
delitooenunafaltadisciplinariapuessemesancione.Masnodirectamenteauncuandodebo
sealarte que la Fiscala s hace rendiciones de cuentas [en el sentido de audiencias]. Eso yo lo
entiendoperolaFiscalasiguesiendopartedelaramajudicial,ennuestraestructuracolombiana.
PorejemplonoenEE.UU.,allelFiscaleselegido,entoncesallelpoderpunitivodelestadotiene
una naturaleza poltica, ac no, ac es judicial. Y me da la impresin de que de pronto eso se
prestaparaquelafuncinosea,sientiendoquehayaquerendircuentasperoenelreajudicial
lomsimportantenoesquemisdecisionestenganaceptacindelagente.
P:Asquelosciudadanossepuedenquejar,yexistelaposibilidaddequelosciudadanosapelen
lasdecisionesjudiciales?
Ahora,tambinlasalaadministrativahevistoesfuerzospormostrarresultadosalacomunidad.Si
ttemetesalapginadelaramajudicial,esimpresionantecmodesdequeseempezahablar
de eliminar el Consejo Superior de la Judicatura, cada vez se incrementan ms las noticias de
gestin.Todoslosdashaygestin,esaesunamaneradigamosinformalderendircuentas.Hayun
intersmsevidentedemostrarresultados,perolohacenatravsdeesetipodecuestiones,ysi
no estoy mal vi tambin anunciada una trasmisin de rendicin de cuentas del presidente de la
salaadministrativa,auncuandoesoesautnomodeellos,noesqueestnlegalmenteobligadosa
hacerunarendicindecuentas,peroslohanintentadohacer.
Encuantoalaparteadministrativaammeparecelegtimoqueseexijaculessonlosresultados,
en qu se est gastando el dinero pblico. La parte misional, los mecanismos de control estn
diseadosparaeso.Porquehayquepreservartambinlaautonoma.
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P: Entre mis planteamientos est justamente el riesgo de que demasiados controles se vuelvan
captura, cuando intervienen mucho otros actores en las decisiones de una autoridad
independiente.
R:Esoesmuycierto.Porejemplo,estarsujetoatantasinvestigacionesdisciplinarias,esoafecta.
P:Inclusosilashacelamismarama?
R:S.
P:Sonmuchas?Tpercibesquehayunexcesodecontrolenesesentido?
R:S,definitivamente.Yosqueladecisinqueunotomaestahydebeserobjetodecontrol,
pero yo veo a veces que se toma una decisin impopular, tuvo que soltar a x o y persona, lo
primeroqueseanunciaporpartedequiennoscontrolaesunainvestigacin,yseanunciaesala
prensa. Entonces, si van a investigar lo pueden hacer pero cul es la necesidad? Porque
desafortunadamenteelmensajequesetransmiteesqueparaelciudadanodelcomnquenoes
abogadoesquesilovanainvestigaresporalgo.Enprincipioyocreoquesedebepresumirquela
decisin fue correcta, as como en la rama ejecutiva un acto administrativo se presume que es
legal y vlido, as mismo, por impopular que sea la decisin se debe presumir que es correcta.
Entonces,cuandosemandadesdearribaelmensajedequesevaainvestigarDesdeluego,yono
desconozcoquelopuedanhacer,pero
P:Cmoeslarelacindelasotrasramas,lerindencuentasalaramajudicial?
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P:HaciaelCongreso,cmoeslarelacin?Sihayqueinvestigarauncongresistayjuzgarlo?
R: Eso ya es de las altas cortes. El aparato judicial le hace control a la labor del legislador al
momentodeevaluarlaexequibilidaddelasleyes,asmismoenlaparteejecutivadelosdecretos,
la validez de los actos administrativos, pero es un control ya de las normas que expiden, de la
gestincomotal,no.
P:Conlosorganismosdecontrol?
P:EngeneraltdirasqueesebalancedepoderesenColombiafuncionaoestdesbalanceado?
R:Estdesbalanceado.Semevienenalacabezadoscosas,primero,laformacomoseeligealos
magistradosdelasaltascortestieneunainfluenciaque,sibienesciertofueconcebidoparaque
hubieracontrol,yocreoqueesosehaprestadoparaqueotrosmagistradosdiganquelajusticiase
estdescomponiendo.Enlosltimos3aosporlomenos3magistradoso2delConsejoSuperior
delaJudicaturahaningresadoallsinunatrayectoriaenlaramajudicial,sonpersonasdedicadas
a la poltica que se quemaron en unas elecciones y entonces fueron ternados, creo que el
presidentepresentalaternayelCongresoloselige,entoncesporahempiezaaabrirseunapuerta
ylapolticaempiezaameterseenlaramajudicial.ElConsejoSuperioreselqueelaboralaslistas
delasdemscortes,entoncessiyoquierosermagistradodelacortesupremadejusticiayotengo
que ir a donde el CSJ y presento mi hoja de vida para que me la incluyan en las listas. El CSJ es
quienelaboralaslistas,noeligendirectamente,perodeterminaelcrculodepersonasapartirde
lascualeslacorteSupremavaaelegir.EntonceslaspersonasqueestnallpasaronporelCSJy
laspersonasdelCSJpasaronporelejecutivoyporellegislativo.Enteoraesoestbienperose
puedeprestarparacapturas,enmiopininpuedesernocivo.
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Tambin, pero esto s es una opinin muy personal, creo que la rama judicial tiene muchsimo
poder.Nomevoyaatreveraclasificarsimeparecebuenoomalo,perolaCP91lediomuchsimo
poder a la rama judicial El juez hoy en da y las altas cortes tienen unas atribuciones que en la
constitucinanterioreranimpensables,laposibilidaddeinaplicarleyes,porlasrazonesquesea,
nopuesnolaaplico,laposibilidaddeextenderleyes,deirmsallodecontrariainclusoloque
diceellegislador,esoesmuchopoder.
En teora del derecho hay corrientes que defienden eso, el activismo judicial, el juez Hrcules y
todo eso. Yo s y soy consciente de que eso ha cambiado muchas cosas de este pas para bien,
peroascomoelexcesodepoderenelpresidenteesmalo,enellegislativoesmalo,enelpoder
judicialtambinloes,porqueesteestanimportantecomolosotrosdos,ymeparecequeaveces
tiendehaciaall.
Noesalgoquelosjueceshayanhechodemanerailegtima,laCPylaCorteConstitucionalylas
facultadesdederechohanapuntadohaciaallyahoraestamosviendounareaccin.
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