O impasse do Mercosul
Werter R. Faria
Werter R. Faria Diretor-Presidente da
Associao Brasileira de Estudos da Integrao
(ABEI). Porto Alegre.
Braslia a. 39 n. 155 jul./set. 2002
Sumrio
1. Uma busca de explicao. 2. Nova tenta-
tiva de explicao. 3. Sada para o impasse: a
reforma de estrutura orgnica.
1. Uma busca de explicao
Pelo Tratado de Assuno, a Argentina,
o Brasil, o Paraguai e o Uruguai decidiram
constituir um mercado comum. A expres-
so mercado comum refere-se a um pro-
cesso de integrao mais avanado que a
zona de livre comrcio e a unio aduaneira.
A zona de livre comrcio constituda por
dois ou mais Estados, com a finalidade de
transformar seus mercados nacionais num
mercado mais extenso, mediante a elimina-
o dos obstculos ao comrcio de bens e
servios, para facilitar sua circulao trans-
fronteiria. A unio aduaneira estabeleci-
da por dois ou mais Estados para substituir
os seus territrios aduaneiros por um s, no
interior do qual so eliminados e proibidos
os direitos aduaneiros e todas as medidas
de efeito equivalente, na importao e na
exportao, e adotada uma tarifa aduanei-
ra comum nas trocas com terceiros pases.
O mercado comum institudo por dois ou
mais Estados com o objetivo de criar um es-
pao sem fronteiras em que, alm das mer-
cadorias, as pessoas, os servios e os capi-
tais circulem livremente, graas supres-
so dos obstculos existentes.
A zona de livre comrcio atende a inte-
resses exclusivamente econmicos, a unio
29
aduaneira corresponde a uma fase posterior
em que se mantm a livre circulao dos
produtos originrios dos territrios integra-
dos da zona de livre comrcio, acrescida da
aplicao da tarifa externa comum. Outra
caracterstica da unio aduaneira reside no
estabelecimento de uma fronteira nica en-
tre o conjunto dos territrios dos Estados
membros e dos pases terceiros. A fronteira
nica decorre da adoo de uma legislao Assuno. No entanto, dispe sobre a es-
aduaneira comum ou, pelo menos, suficien-
temente harmonizada.
No mercado comum europeu, ainda pre-
dominam os interesses mercantilistas, en-
tretanto a comunidade evolui como sistema
poltico e administrativo, graas transfe-
rncia de competncias que pertenciam ou
pertencem aos Estados membros.
O mercado comum delineado no Trata-
do de Assuno pretende lanar as bases
de uma unio cada vez mais estreita entre
os povos dos Estados Partes, e fomentar a
integrao da Amrica Latina. Essa aspira-
o unionista est declarada no prembulo
do Tratado, e no pode ser desdenhada na
aplicao das suas disposies.
O objetivo do Tratado de Assuno en-
contra-se exposto no art. 1: a constituio
de um mercado comum, caracterizado pela
livre circulao de bens, servios e fatores
produtivos entre os Estados Partes, median-
te, entre outros, a eliminao dos direitos
alfandegrios e de qualquer outra medi-
da de efeito equivalente. O fim dos acor-
dos internacionais constitutivos das zonas
de livre comrcio e das unies aduaneiras
tem relao exclusivamente com a livre cir-
culao de mercadorias e as trocas comer-
ciais.
Durante mais de quatro anos, o Merco-
sul funcionou sem personalidade jurdica,
e, quando os Estados Partes o personifica-
ram, no o individualizaram como organi-
zao de integrao supranacional. Tornou-
se flagrante a contradio entre o propsito
do Tratado constituir um mercado comum,
denominado Mercosul e a escolha dos ins-
trumentos para a sua realizao. O modelo
30
intergovernamental repousa sobre a sobe-
rania nacional dos Estados membros, e se
ajusta s organizaes de cooperao, que
dispensam cesses de competncias.
O prembulo do Protocolo de Ouro Pre-
to menciona os avanos alcanados e a im-
plementao da unio aduaneira, como eta-
pa para a construo do mercado comum.
Reafirma o objetivo expresso no Tratado de
trutura institucional definitiva dos rgos
de administrao do Mercosul como se no
lhe atribusse personalidade jurdica de di-
reito internacional pblico e no se tratasse
de organizao de integrao. Toda organi-
zao de integrao supranacional, e, se
funcionar como organizao de cooperao,
no alcanar a reunio dos mercados na-
cionais em um s, no interior do qual as
mercadorias, as pessoas, os servios e os
capitais circulem livremente, em conseqn-
cia da abolio, entre os Estado Partes, das
barreiras levantadas no territrio de cada
um.
Trs dos seis rgos da estrutura do
Mercosul correspondem ao tipo intergover-
namental, visto serem constitudos por re-
presentantes dos governos dos Estados Par-
tes. As decises do Conselho do Mercado
Comum, do Grupo Mercado Comum e da
Comisso de Comrcio do Mercosul so
obrigatrias para os Estados Partes, no pla-
no internacional. No interno, a aplicao
exige a incorporao dessas normas aos or-
denamentos jurdicos nacionais. Antes dis-
so, os governos devem adotar todas as me-
didas necessrias para assegurar o futuro
cumprimento das normas emanadas dos
rgos do Mercosul com capacidade deci-
sria.
Os atos desses rgos imputam-se ao
Mercosul, cujo poder normativo, como su-
cede em qualquer organizao internacio-
nal, e observa CARREAU (1994, p. 223),
pode visar situaes internas prpri-
as da organizao considerada; mas
pode tambm e o fenmeno mais
interessante e mais revolucionrio
Revista de Informao Legislativa
 dirigir-se a situaes externas e cri-
ar obrigaes jurdicas para os Esta-
dos membros da organizao, at
mesmo para Estados no-membros.
No momento em que so aprovadas as
decises, resolues ou diretrizes dos r-
gos administrativos do Mercosul pelo Po-
der Legislativo dos Estados Partes, e se in-
corporam aos respectivos ordenamentos ju-
rdicos, comparam-se s normas internas de
cada um dos pases. No Brasil, uma norma
posterior pode modificar ou revogar os atos
unilaterais do Mercosul, mesmo aqueles que
sejam de importncia capital e possam com-
prometer o seu bom funcionamento.
A funo dos rgos com poder de deci-
so no est adequada construo do
Mercosul. Compete ao Conselho, em snte-
se, a conduo poltica do processo de inte-
grao e a adoo de decises para assegu-
rar o cumprimento dos fins do Tratado de
Assuno, e lograr a constituio final do
mercado comum. O Grupo exerce funes
de rgo executivo do Mercosul. A Comis-
so de Comrcio tem a incumbncia de as-
sistir ao Grupo e de velar pela aplicao dos
instrumentos de poltica comercial comum,
tomar decises relativas administrao e
aplicao da tarifa externa comum e dos
instrumentos de poltica comercial comum
acordada pelos Estados Partes, bem como
acompanhar e revisar os temas e matrias
relacionados com a poltica comercial co-
mum e o comrcio intramercosul e com ter-
ceiros pases.
Todas as organizaes internacionais
possuem um rgo investido na funo de
coordenar a ao dessas entidades com a
dos Estados membros, nos setores previstos
nos tratados constitutivos e suas alteraes.
Incumbe ao Conselho a conduo poltica
do processo de integrao, como rgo su-
perior do Mercosul, e a tomada de decises
para o cumprimento dos objetivos do Trata-
do de Assuno, entre os quais se destaca a
constituio do mercado comum. O Conse-
lho tem em comum com os rgos da mes-
ma espcie das organizaes internacionais
Braslia a. 39 n. 155 jul./set. 2002
a atribuio decisria. Em vez de coordenar
a ao desenvolvida pelo Mercosul com a
dos Estados Partes, o Conselho dirige a pr-
pria formao da entidade. Como rgo su-
postamente mais indicado para desempe-
nhar as principais atribuies deliberativas,
seria necessrio o funcionamento contnuo
e com suporte material e humano adequado.
Tida em conta a tarefa de conduzir poli-
ticamente o processo de integrao, e tomar
decises para lev-lo a bom termo, no se
explica a participao no Conselho dos Mi-
nistros da Economia ou seus equivalentes,
salvo pela superioridade que alguns se ar-
rogam sobre os outros Ministros. O estabe-
lecimento do Mercosul uma tarefa de pol-
tica externa, e deve ser confiada, por via de
regra, aos Ministros das Relaes Exterio-
res. Somente quando o Conselho tivesse que
deliberar sobre assuntos de ordem tcnica,
como os financeiros, monetrios, educacio-
nais, sanitrios ou econmicos, justificar-se-
ia a presena em suas reunies dos Minis-
tros da rea em questo. Na Comunidade
Europia, como registra PHILIP (1993, p. 277),
o Ministro presente no sempre o
mesmo. Cada governo delega ao mais
competente dos seus membros, a res-
peito das questes inscritas na ordem
do dia. Se os trabalhos concernem, por
exemplo, a questes ligadas coope-
rao poltica, os Ministros das Rela-
es Exteriores estaro presentes. Se
devem ser discutidos problemas mais
tcnicos, o Conselho ser integrado
pelos Ministros da Fazenda, pelos
Ministros da Agricultura, pelos Mi-
nistros da Indstria, pelos Ministros
dos Negcios Sociais, etc. Acontece
igualmente que dois membros de um
mesmo governo tomem assento jun-
tos se o Conselho debate questes per-
tencentes esfera de competncia que
lhes comum.
Segundo o Protocolo de Ouro Preto, o
Grupo Mercado Comum o rgo executi-
vo do Mercosul, hierarquicamente inferior
ao Conselho e sem independncia em face
31
dos governos dos Estados Partes. No se tra-
ta, portanto, de rgo correspondente Co-
misso das Comunidades Europias, que
tem o encargo de garantir o funcionamento
e o desenvolvimento do mercado comum.
Essa misso est erroneamente afeta ao Con-
selho, ao qual o Grupo prope projetos de
deciso. Desse modo, so os governos dos
Estados Partes que exercem as funes, tan-
to deliberativas como executivas, de acordo
com o princpio da intergovernabilidade s
apropriado s organizaes internacionais
de cooperao.
O Mercosul teria conhecido dias melho-
res e avanado em direo livre circula-
o, quer de bens, quer de pessoas, de servi-
os e de capitais, se contasse com um rgo
independente e verdadeiramente executivo.
Porm, os seus membros no gozam de in-
dependncia, esto sujeitos s presses dos
interesses nacionais e no podem-se dedi-
car, salvo esporadicamente, ao exerccio de
suas funes internacionais.
Entre os quatro titulares do Grupo e os
quatro suplentes por pas, figuram obriga-
toriamente representantes dos Ministri-
os das Relaes Exteriores e da Economia
ou equivalentes, rgos cujos titulares
compem o Conselho. Os Bancos Centrais
esto representados de modo tambm ne-
cessrio. Nenhum membro do Grupo pos-
sui a independncia necessria para ga-
rantir o funcionamento e o desenvolvi-
mento do Mercosul.
A Comisso das Comunidades Europias
o rgo-chave, o rgo-motor do mercado
comum porque dispe de poder de deciso
prprio, assegurado pela escolha de seus
membros em funo da competncia geral e
independncia. Por disposio do Tratado
de Roma, os Estados membros ainda se com-
prometem a respeitar o princpio da total
independncia.
bvia a concluso de que o Grupo no
pode estar em posio inferior do Conse-
lho, ser coordenado pelos Ministrios das
Relaes Exteriores e no possuir indepen-
dncia, atributo indispensvel ao exerccio
32
da funo executiva ou administrativa que
lhe cumpre desempenhar.
O terceiro rgo da estrutura do Merco-
sul a Comisso de Comrcio - no tem ra-
zo de existir, nesse nvel, pois compete ao
Grupo velar pelo cumprimento do Tratado
de Assuno e dos acordos adicionais ou
complementares, em relao a todas as ma-
trias a que se aplicam. O Protocolo de Ouro
Preto criou o novo rgo para assistir ao
Grupo, mas o inseriu na estrutura do Mer-
cosul, em p de igualdade formal com os
rgos principais. A assistncia que deve
prestar ao Grupo indicava a qualificao de
rgo subsidirio. No entanto, foi-lhe atri-
budo o poder de tomar decises relaciona-
das com a administrao e aplicao da ta-
rifa externa comum e dos instrumentos de
poltica comercial comum, bem como de exa-
minar reclamaes dos Estados Partes e dos
particulares dentro dos limites de sua com-
petncia.
Outros pontos reclamam reviso. O art.
17 do Protocolo relativo estrutura orgni-
ca do Mercosul dispe incompletamente
sobre a composio da Comisso de Comr-
cio, limitando-se a fixar o nmero de titula-
res e suplentes por Estado Parte. Desse
modo, os governos gozam de total liberda-
de para designar os seus representantes.
O Protocolo cita as Sees Nacionais da
Comisso de Comrcio como rgos desta,
incumbidos de apresentar-lhe reclamaes
originadas pelos Estados Partes ou em de-
manda de particulares pessoas fsicas ou
jurdicas relacionadas com as situaes
previstas nos arts. 1 ou 25 do Protocolo de
Braslia, quando estiverem em sua rea de
competncia.
O regimento interno da Comisso de
Comrcio estabelece que as Sees Nacio-
nais so constitudas pelos representantes
de cada Estado, sob a coordenao dos Mi-
nistrios das Relaes Exteriores.
Comete-lhes uma tarefa que no consta
de suas atribuies: responder as consultas
apresentadas pelos Estados Partes por inter-
mdio das suas respectivas Sees Nacionais.
Revista de Informao Legislativa
 Assim como o Grupo, a Comisso deci-
de reclamaes a que as Sees Nacionais
dispensarem a proteo dos seus Estados,
cumpridos os trmites do art. 26 do Proto-
colo para a Soluo de Controvrsia. H
casos em que as reclamaes de particula-
res podem ter por objeto a sano ou a apli-
cao de medidas legais ou administrativas
adotadas pelos Estados Partes, que alega-
damente tenham efeito restritivo, discrimi-
natrio ou ensejem concorrncia desleal,
violando o Tratado de Assuno, os acor-
dos celebrados no seu mbito ou as normas
emanadas dos rgos do Mercosul com ca-
pacidade decisria. Ora, no pode competir
s organizaes internacionais a aprecia-
o da compatibilidade das medidas legais
ou administrativas dos Estados Partes com
as disposies de um Tratado e de suas
modificaes, ou com as decises dos r-
gos deliberativos dessas entidades. Mes-
mo um tribunal de justia, como o das Co-
munidades Europias, s garante o respei-
to do direito na interpretao e aplicao
das normas dos Tratados constitutivos ou
decide sobre a validade dos atos adotados
pelas instituies comunitrias.
O controle da adequao das leis e das
disposies administrativas internas aos
tratados e normas derivadas da compe-
tncia intransfervel dos rgos do Poder
Judicirio dos Estados, ademais de pressu-
por a primazia das normas internacionais
convencionais, que est em tempo de ser
admitida em grau supralegal, tanto em rela-
o a normas anteriores como posteriores.
Esse controle precisa ceder lugar a ou-
tro, tambm supra-estatal, sobre a compati-
bilidade dos atos dos rgos do Mercosul
com o Tratado de Assuno e de qualquer
norma jurdica relativa sua aplicao.
A reviso do atual sistema de soluo de
controvrsia, antes mesmo do tempo previs-
to no art. 44 do Protocolo de Ouro Preto, se-
ria a oportunidade de criar um rgo juris-
dicional permanente na estrutura do Mer-
cosul, com a funo de garantir o respeito
do direito na interpretao e aplicao do
Braslia a. 39 n. 155 jul./set. 2002
Tratado de Assuno, seus protocolos e ins-
trumentos adicionais ou complementares,
bem como a legalidade dos atos obrigatrios
e de alcance geral aprovados pelos rgos
do Mercosul. A reviso da sua estrutura or-
gnica, prescrita pelo art. 47 do menciona-
do Protocolo, seria a oportunidade para ser
adaptada a uma indiscutvel organizao
de integrao.
Os trs rgos com capacidade decis-
ria que integram a estrutura do Mercosul
precisam ser adequados ao objetivo do Tra-
tado de Assuno. O mercado comum que
os Estados Partes decidiram constituir uma
organizao internacional, que adquiriu
personalidade jurdica posteriormente, mas
continuou sob o controle absoluto dos Esta-
dos Partes, por meio dos seus representan-
tes no Conselho, no Grupo e na Comisso
de Comrcio. Os rgos das entidades de in-
tegrao devem atuar por estas, como partes
que as constituem. O rgo de execuo, em
especial, deve velar, no s pelo funciona-
mento e o desenvolvimento, como pelo res-
peito da legalidade por parte dos Estados e
dos particulares. Para esse fim, necessrio
possuir autonomia e representar o interesse
comum, e no o dos Estados membros. Con-
tudo, os interesses destes devem estar repre-
sentados no rgo que, na expresso utiliza-
da por ISAAC (1990, p. 45), sendo a
encarnao dos interesses nacionais,
assegura a insero no sistema comu-
nitrio dos Estados e dos seus gover-
nos, e toma para si a parte de leo.
O Comit de Representantes Permanen-
tes, rgo de carter diplomtico, composto
por um delegado por Estado membro, pre-
para as reunies do Conselho e executa as
tarefas que este determine. A professora
SCHMITTER (1993, p. 181) assinala que,
no fim de uma fase preparatria,
apresenta o conjunto de pontos de vis-
ta, os acordos ou desacordos entre
seus membros e uma proposio de
compromisso. O trabalho do CORE-
PER serve de base da negociao para
os membros do Conselho.
33
 As reunies do Conselho do Mercosul
so coordenadas, em cada Estado Parte,
pelos Ministrios das Relaes Exteriores,
quando seria preciso existir uma fase pre-
paratria, que evitasse a improvisao e a
reproduo de divergncias no interior do
rgo em que se manifestam legitimamente
os interesses nacionais. Os trabalhos do
Conselho deveriam ser constantemente di-
rigidos para a conciliao das divergncias
e o estabelecimento do mercado comum.
Temos visto o contrrio, por parte de mem-
bros do prprio Conselho, at mesmo a de-
fesa da regresso do Mercosul etapa de
zona de livre comrcio, que importaria na
submisso da Argentina, do Brasil, do Pa-
raguai e do Uruguai aos interesses mercan-
tilistas patrocinados pelo governo norte-
americano. No momento em que os gover-
nos dos Estados Partes do Mercosul o fizes-
sem retroceder etapa de zona de livre co-
mrcio e firmassem o Acordo ALCA, come-
aria a sua dissoluo na rea que atual-
mente abrange o Mxico, o Canad e os Es-
tados Unidos. Dois processos de integrao
que tenham uma s natureza acabam no
se distinguindo. A integrao latino-ameri-
cana se inviabilizaria e, no Brasil, a opo
constitucional pela integrao latino-ame-
ricana seria convertida em letra morta.
Os rgos decisrios do Mercosul in-
fluiriam sobre a evoluo poltica interna
dos seus Estados Partes se tivessem outra
constituio e competncias que lhes fos-
sem progressivamente transferidas. O
politlogo WESSELS (1993, p. 103) assi-
nala que
nenhum dos mbitos tradicionais e
mais modernos de atuao estatal en-
contra-se hoje em dia fora do campo
de atividades da CE/Unio Euro-
pia.
O contrrio se passa no Mercosul, por-
que os Estados Partes no transferiram com-
petncias aos rgos decisrios para adota-
rem atos unilaterais que no pertencessem
ordem jurdica internacional. DUPUY
(2000, p. 147) adverte que
34
contrariamente s que constituem a
ordem jurdica interna de um Estado,
as normas prprias da organizao,
em si mesmas so regras de direito in-
ternacional.
Por isso, esto sujeitas a incorporao
aos ordenamentos jurdicos nacionais. Com
respeito ao Brasil, essas normas podem ser
modificadas ou revogadas pelo Congresso
Nacional.
A precariedade da construo do Mer-
cosul, mostrada pelo impasse a que foi le-
vado, s pode desaparecer com a reforma
drstica da sua estrutura orgnica para
ser adaptada a uma organizao de inte-
grao.
Para o funcionamento de uma zona de
livre comrcio bastariam os dois rgos de
administrao e execuo do Tratado de
Assuno. A realizao do Mercado Co-
mum exige um sistema organizacional pr-
prio e independente: o rgo com poder de
deciso composto por representantes dos
governos dos Estados Partes e o rgo com
poder de iniciativa e de execuo, por per-
sonalidades escolhidas de comum acordo
em funo da aptido para o exerccio das
suas funes e da independncia. Requer
que a funo consultiva da Comisso Par-
lamentar Conjunta tenha carter obrigat-
rio na elaborao dos atos normativos, bem
como a do Foro Consultivo Econmico-So-
cial nos assuntos que digam respeito vida
econmica e social dos setores nele repre-
sentados. No pode prescindir de um rgo
jurisdicional prprio, autnomo e perma-
nente, que garanta o respeito do direito na
atividade ou inrcia dos rgos do Merco-
sul, vele pela interpretao uniforme do Tra-
tado de Assuno, suas modificaes e nor-
mas derivadas e controle a validade destas.
A reforma deve imprimir cunho demo-
crtico nos rgos do Mercosul, e criar mais
um, igualmente independente, com funo
consultiva obrigatria nos assuntos de in-
teresse das coletividades provinciais ou es-
taduais e locais, que escolheriam os seus
representantes.
Revista de Informao Legislativa
 2. Nova tentativa de explicao
A estrutura do Mercosul compe-se de
seis rgos: trs dotados de capacidade de-
cisria (o Conselho, o Grupo e a Comisso
de Comrcio) e de competncias, cada um,
relativas conduo poltica do processo
de sua constituio, execuo das deci- tivo e suas modificaes.
ses tomadas para esse fim e aplicao
dos instrumentos de poltica comercial co-
mum. Nenhum deles representa o interesse
que deveria sobrepor-se ao dos Estados Par-
tes. Para que isso acontecesse, o Grupo teria
que ser constitudo por membros escolhidos
de comum acordo pelos Estados Partes, em
funo das qualidades exigidas para a de-
fesa do interesse geral do Mercosul, notada-
mente a condio de independente.
O Conselho integrado pelos Ministros
das Relaes Exteriores e, indevidamente,
pelos Ministros da Economia ou seus equi-
valentes dos Estados Partes; o Grupo, por
representantes desses Ministrios e dos Ban-
cos Centrais; e a Comisso de Comrcio, por
membros designados pelos governos dos
Estados Partes.
Em suma, os Ministros das Relaes Ex-
teriores e os Ministros da Economia ou seus
equivalentes dos Estados Partes comparti-
lham as competncias deliberativas e exe-
cutivas dentro do Mercosul, diretamente ou
por meio de outros membros de menor hie-
rarquia.
Nenhum dos rgos do Mercosul com
capacidade decisria possui autonomia em
relao aos governos dos Estados Partes, e
os Ministros que constituem o Conselho
detm o controle indireto do Grupo, investi-
do de funes executivas, e da Comisso,
encarregada de lhe prestar assistncia, bem
como tomar decises relacionadas com a
administrao e a aplicao da tarifa exter-
na comum e dos instrumentos de poltica
comercial comum.
O Mercosul um ente personificado, com
durao indefinida, atribuies prprias e lecidas pelos Estados membros, mediante
capacidade de representao internacional.
Contudo, a sua estrutura orgnica no cor-
Braslia a. 39 n. 155 jul./set. 2002
responde natureza de uma organizao
de integrao.
As competncias das organizaes in-
ternacionais de integrao so as que lhes
transferem os Estados membros, isto , os
poderes jurdicos necessrios para realiza-
rem os fins enunciados no tratado constitu-
ESPADA (1995, p. 175) ensina que
as competncias de uma Organiza-
o Internacional vm a ser, em suma,
os meios jurdicos de que esta dispe
para levar a cabo as atividades neces-
srias ao cumprimento de suas fun-
es.
Competncias que so diversas em
sua forma, natureza, objeto, ordena-
mento jurdico em que so exercidas,
eficcia... Contudo as competncias de
toda OI tm duas caractersticas:
Esto destinadas satisfao
dos interesses comuns dos Estados
membros, atravs do desenvolvimen-
to (de) uma atividade prpria do
ente. Por conseguinte, trata-se de
competncias da Organizao, no
dos membros individuais que a com-
pem.
So conferidas Organizao
para o cumprimento de seus fins e o
desenvolvimento das funes que lhe
foram atribudas pelos Estados mem-
bros no tratado constitutivo.
A deciso de constituir um mercado co-
mum tomada pelos Estados Partes do Tra-
tado de Assuno presume o desenvolvi-
mento da atividade necessria para abolir
os obstculos livre circulao dos bens,
servios e fatores produtivos, e a criao de
normas para o exerccio das quatro liberda-
des pelos respectivos beneficirios. A su-
presso dos entraves incumbe aos Estados
que os erigiram em suas leis, decretos e atos
administrativos. As normas sobre o exerc-
cio das quatro liberdades podem ser estabe-
acordos internacionais, ou pela prpria or-
ganizao de integrao.
35
 Para adotar normas, a organizao in-
ternacional necessita receber competncia
dos Estados membros, cuja atribuio conste
do tratado constitutivo ou de suas alteraes.
As normas adotadas por uma organiza-
o internacional no so, pela origem, nor-
mas dos Estados membros. Desse modo, a
aplicao delas em todos os Estados mem-
bros requer a aplicabilidade direta pelos ju-
zes e outros operadores do direito, ou a pr-
via introduo nos ordenamentos jurdicos
nacionais.
A aplicabilidade direta no atributo
exclusivo das normas aprovadas pelas or-
ganizaes de integrao. As clusulas dos riores. So competncias necessrias ao fun-
tratados internacionais suficientemente pre-
cisas para serem aplicadas so auto-execu-
tveis.
O Protocolo de Ouro Preto optou pela
recepo das normas emanadas dos rgos
do Mercosul com capacidade decisria na
ordem interna dos Estados Partes. Em pa-
ses como o Brasil, o ato de recepo compete
ao Congresso Nacional. A construo de um
mercado comum no comporta esse forma-
lismo por acarretar os riscos da demora e da
desaprovao. Outro fator de insegurana
a hierarquia das normas do Mercosul nos
ordenamentos dos Estados Partes. A hierar-
quia est sujeita a variaes, e nos pases
em que so equivalentes s leis podem ser
revogadas ou alteradas.
A supranacionalidade, que o Mercosul
no possui, em vez de diminuir, aumenta o
protagonismo dos Estados nas relaes in-
ternacionais.
verdadeira a observao feita por REU-
TER (1981, p. 137) de que
as organizaes internacionais no
se deixam destacar dos Estados seno
parcialmente.
Porm, quando se trata de organizao de
integrao, a separao deve ser suficiente-
mente visvel na personalidade jurdica, na
estrutura institucional e na produo de
atos de carter obrigatrio e alcance geral
diretamente aplicveis nos Estados mem-
bros. Esses atos, comparveis s leis nacio-
36
nais, no podem deixar de ser superiores a
estas, nem tampouco depender de qualquer
medida de recepo pelos Estados membros
(aplicabilidade direta). Por outro lado, tm
de ser suscetveis de criar direitos e obriga-
es em favor das pessoas (efeito direto) e o
seu corpo distinguir-se dos ordenamentos
nacionais.
Os Estados que instituem uma organi-
zao internacional conservam ntegra a so-
berania, pois esta no a possui. Os Estados
somente perdem as competncias que trans-
ferem para a organizao de integrao, quer
pelo tratado constitutivo, quer pelos poste-
cionamento da organizao, e intangveis.
Dado que o estabelecimento de um mer-
cado comum tarefa de integrao, no de
cooperao, s pode caber a rgos que con-
centrem suas aes na realizao desse ob-
jetivo. Por sua prpria natureza, a ativida-
de tem de estar referida, permanentemente,
s funes que os tratados atribuem a cada
rgo nos domnios da legislao, da exe-
cuo e da jurisdio.
Ao regular a funo executiva, o Proto-
colo de Ouro Preto sobrepe o Conselho ao
Grupo e Comisso de Comrcio, de modo
que os Ministros das Relaes Exteriores e
os Ministros da Economia ou seus equiva-
lentes controlem consensualmente o funcio-
namento do Mercosul.
Os atos adotados sob a forma de deci-
ses, resolues e diretrizes tm origem no
poder de deciso do Conselho, do Grupo e
da Comisso de Comrcio. Os dois ltimos
carecem de independncia, e a presena no
Conselho dos Ministros da Economia ou
seus equivalentes no condiz com a nature-
za das competncias e funes do rgo
superior do Mercosul, ao qual incumbe a
conduo poltica do processo de integra-
o e a tomada de decises para assegurar o
cumprimento dos objetivos estabelecidos
pelo Tratado de Assuno para lograr a
constituio final do mercado comum.
A vontade que os trs rgos expressam
em suas reas de competncia imputa-se ao
Revista de Informao Legislativa
ente internacional, porm se confunde com
a dos Estados Partes.
Os atos normativos da Comunidade Eu-
ropia, cujos destinatrios so os Estados
Partes ou seus cidados, dispensam o pro-
cedimento de recepo e transposio para
produzir efeitos na ordem interna de cada
um deles. Os atos comunitrios do Parla-
mento Europeu em conjunto com o Conse-
lho, ou do Conselho e da Comisso, so di-
retamente aplicveis em todos os Estados
membros e ocupam uma posio mais ele-
vada que a das leis internas. No poderia
ser diferente porque a organizao de inte-
grao um ente supra-estatal. Por essa ra-
zo, em vez de interestatal ou intergoverna-
mental, a sua estrutura precisa ser constitu-
da por rgos integrados, com exceo do
Conselho.
COMBACAU e SUR (1995, p. 745) dis-
tinguem do seguinte modo essas categorias
de rgos:
a) Os rgos interestatais so cons-
titudos por representantes dos Esta-
dos membros. Exprimem juridicamen-
te a vontade da organizao, mas po-
liticamente as posies coletivas dos
membros. Seu carter preponderante
permite que os Estados controlem a
organizao. Porm, raramente so
exclusivos, e a autonomia do sistema
se concretiza pela existncia paralela
de rgos integrados.
b) Os rgos integrados so os com-
postos por agentes da organizao. No
exerccio de suas funes, s depen-
dem da prpria organizao, por con-
ta da qual agem. Devem manter total
independncia no que concerne aos
Estados membros. Entretanto, na mai-
or parte das vezes so designados
pelos rgos interestatais, que dis-
pem de algum controle inicial sobre
o rgo integrado, mesmo que funcio-
nalmente deva permanecer indepen-
dente.
As organizaes de cooperao coorde-
nam determinadas aes de interesse co-
Braslia a. 39 n. 155 jul./set. 2002
mum dos Estados. Por isso, acordam entre
si exerc-las em comum, no seio da organi-
zao. Para esse fim, atribuem-lhe compe-
tncias de carter estritamente funcional, de
par com recursos humanos e materiais.
O Mercosul foi criado com a finalidade
de tornar em um s os quatro mercados na-
cionais no qual os bens, os servios e fatores
produtivos circulem livremente. O estabele-
cimento do mercado comum no uma ta-
refa de cooperao, mas de integrao eco-
nmica.
A exigncia de autonomia dos rgos dos
entes de integrao decorre do objetivo de
constituir um espao territorial mais amplo
que a superfcie terrestre dos Estados mem-
bros, onde so suprimidos os obstculos
criados para proteger os mercados nacio-
nais, como os direitos aduaneiros de impor-
tao e os encargos de efeito equivalente
aplicados aos produtos dos outros Estados
membros, a discriminao entre os seus tra-
balhadores e as restries impostas, quer
livre prestao de servios, quer aos movi-
mentos de capitais das pessoas residentes
em suas bases geogrficas.
Antes de entrar em vigor o Protocolo de
Ouro Preto, o Conselho do Mercado Comum
e o Grupo Mercado Comum eram rgos da
administrao e execuo do Tratado para
a constituio do Mercosul e, conseqente-
mente, rgos comuns aos Estados Partes.
Passaram a ser rgos pertencentes estru-
tura do Mercosul quando este adquiriu per-
sonalidade jurdica. Porm, continuaram
funcionando como se o Mercosul no fosse
uma organizao de integrao, que tem
necessidade irrecusvel de poder de deci-
so prprio em face dos Estados Partes.
O poder de deciso continua concentra-
do nos Ministros das Relaes Exteriores e
nos Ministros da Economia ou equivalentes
dos Estados Partes. Alm da concentrao de
poder, injustificvel a presena dos Minis-
tros da Economia ou seus equivalentes no
Conselho, bem como dos representantes das
suas pastas e dos Bancos Centrais no Gru-
po. Essa participao no rgo dotado de com-
37
petncia normativa geral e poltica espelha
a hipertrofia de tais Ministrios.
A Comisso de Comrcio talvez pudes-
se ser mantida como rgo subsidirio, cu-
jos membros exercessem as suas funes
com independncia, no interesse geral do
Mercosul.
A respeito dos outros trs rgos, cabem
observaes sobre a composio de cada um, representantes ao Parlamento Europeu.
o papel inadequado que desempenham e a
prpria insero de um deles na estrutura
do Mercosul.
A Comisso Parlamentar Conjunta faz
parte da estrutura do Mercosul como rgo
representativo dos Parlamentos dos Estados
Partes. Em qualquer espcie de representa-
o, a atividade exercida exclusivamente
no interesse do representado. Atuando em
representao dos Parlamentos, a Comisso
no tem, em rigor, natureza de rgo da es-
trutura do Mercosul por agir no interesse
dos Congressos Nacionais.
Apesar disso, o Protocolo confere encar-
gos de colaborao Comisso, quais se-
jam:
a) procurar acelerar os procedimentos
necessrios para a incorporao das nor-
mas emanadas dos rgos do Mercosul com
capacidade decisria aos ordenamentos ju-
rdicos nacionais;
b) coadjuvar na harmonizao das legis-
laes dos Estados Partes, nas reas perti-
nentes, para lograr o fortalecimento do pro-
cesso de integrao;
c) examinar temas prioritrios por soli-
citao do Conselho do Mercado Comum;
d) encaminhar recomendaes ao Con-
selho, por intermdio do Grupo.
Como rgo de uma pessoa jurdica de
direito internacional, distinta dos Estados
Partes, o Mercosul no poderia ter qualquer
espcie de interferncia, ainda que benfi-
ca, nos procedimentos parlamentares de
aprovao de atos normativos.
O fato de no poder enviar recomenda-
es diretamente ao Conselho inferioriza a
posio da Comisso na estrutura interna
do Mercosul. A interposio do Grupo no
38
encaminhamento das recomendaes dese-
quilibra a posio da Comisso na estrutu-
ra organizacional do Mercosul. necess-
rio que tenha um rgo democrtico em que
os cidados estejam representados e parti-
cipe na elaborao dos atos normativos,
como ocorreu na Comunidade Europia at
a eleio por sufrgio universal e direto dos
compreensvel que, no incio, seja com-
posto por delegados designados pelos Par-
lamentos nacionais, entre os seus membros,
a exemplo do que se passou na Comunida-
de Europia.
O Parlamento Europeu, no momento pre-
sente, est composto de representantes dos
povos dos Estados reunidos na Comunida-
de, eleitos em cada um deles, e no mais
designados pelos Parlamentos. Exerce com-
petncias ainda muito escassas, que vm
sendo ampliadas, quantitativa e qualitati-
vamente, nas sucessivas fases do processo
de integrao europia.
O Protocolo de Ouro Preto conceitua o
Foro Consultivo Econmico-Social como
rgo da estrutura do Mercosul, represen-
tativo dos setores econmicos e sociais.
composto pelas Sees Nacionais, e estas
definem os setores de maior representativi-
dade e de mbito nacional que as constituem.
As entidades dos trabalhadores e empres-
rios participam paritariamente das reuni-
es do Plenrio do Foro por meio de seus
delegados titulares e suplentes, que podem
destituir a qualquer tempo.
O Foro rgo consultivo, e se manifesta
por meio de recomendaes ao Grupo Mer-
cado Comum, enquanto as da Comisso
Parlamentar so dirigidas ao Conselho.
A homologao por esse rgo do regi-
mento interno do Foro acentua a posio de
inferioridade que ocupa na estrutura do
Mercosul, maior do que a da Comisso Par-
lamentar, pois o Regimento Interno desta
no est sujeito homologao.
O Protocolo toma como modelo do Foro
o Comit Econmico e Social da Comunida-
de Europia, composto por representantes
Revista de Informao Legislativa
dos diferentes setores da vida econmica e
social, designadamente dos produtores,
agricultores, transportadores, trabalhado-
res, comerciantes e artesos, assim como das
profisses liberais e do interesse geral.
Cada Estado membro envia ao Conse-
lho da Comunidade uma lista contendo um
nmero de candidatos dobrado em relao
ao de lugares atribudos aos seus nacionais.
O Conselho tem duas limitaes para no-
mear os membros do Comit, devendo:
a) ter em considerao a necessidade de
assegurar uma representao adequada aos
diferentes setores da vida econmica e soci-
al;
b) consultar a Comisso.
Nomeados por um perodo de quatro
anos, os membros do Comit so recondu-
zveis nas suas funes.
A Comisso pode obter o parecer das
organizaes europias representativas dos
diferentes setores econmicos e sociais inte-
ressados nas atividades da Comunidade
quando constitui o Comit.
Os membros do Comit no representam
os Estados que os indicam e devem defen-
der o interesse geral, a despeito da vincula-
o com uma categoria econmica ou social.
Devem exercer as suas funes com plena
independncia, no interesse geral da Comu-
nidade. A independncia dos membros do
Comit protegida pelo mandato com pra-
zo de durao. A nomeao deles feita pela Comrcio, pertence aos Estados Partes, por-
instituio da Comunidade que rene o po-
der poltico e o poder legislativo, bem como
assegura a ligao entre a atividade da or-
ganizao e a dos Estados membros.
O Comit deve ser consultado obrigato-
riamente nos casos previstos no Tratado de
Roma. O Conselho e a Comisso podem
ouvi-lo fora desses casos, sempre que julga-
rem conveniente. Por sua vez, o Comit tem
competncia para emitir parecer por inicia-
tiva prpria.
A estrutura interna da Comunidade Eu-
ropia compe-se de cinco instituies en-
carregadas de realizar as suas tarefas, no-
meadamente a criao de um mercado co-
Braslia a. 39 n. 155 jul./set. 2002
mum. Duas de natureza consultiva (o Con-
selho e a Comisso) so assistidas pelo Co-
mit econmico e social.
O Foro Consultivo consta da estrutura
do Mercosul entre os seus rgos principais.
No goza do grau de independncia do
Comit Econmico e Social.
A Secretaria Administrativa do Merco-
sul o rgo de apoio operacional e presta
assistncia a todos os outros. O Diretor da
Secretaria escolhido pelo Grupo Mercado
Comum e nomeado pelo Conselho, por dois
anos, vedada a reeleio. A Secretaria foi
criada para auxiliar o Grupo. O Protocolo
de Ouro Preto inseriu-a na estrutura do
Mercosul, apesar das caractersticas de r-
go auxiliar, e ampliou as suas funes.
Uma das caractersticas da estrutura
institucional da Comunidade Europia o
equilbrio entre as suas instituies. O Con-
selho representa e defende os interesses dos
Estados membros e a Comisso, o interesse
geral, e garante o funcionamento e o desen-
volvimento do mercado comum.
Em todos os rgos do Mercosul com
capacidade decisria, os Ministros, repre-
sentantes de Ministrios e de Bancos Cen-
trais, bem como outras autoridades desig-
nadas pelos governos, representam e defen-
dem os interesses dos Estados Partes. O po-
der de deciso atribudo ao Conselho, e,
minimamente, ao Grupo e Comisso de
que exercido pelos seus representantes. As
decises podem ser tomadas sem obrigao
de pedir o parecer dos rgos consultivos.
O Mercosul resiste incoerncia e im-
perfeio da sua estrutura orgnica porque
os povos da Bacia do Prata querem a inte-
grao e preservao de sua identidade.
3. Sada para o impasse: a reforma
da estrutura orgnica
O processo de constituio do Mercosul
pode ser dividido em duas fases: a primeira
comea em 29 de novembro de 1991, com a
entrada em vigor do Tratado para a sua cons-
39
tituio, e termina em 15 de dezembro de nistros da Economia ou seus equivalentes
1995, data em que entrou em vigor o Proto- dos Estados Partes, dos representantes dos
colo Adicional sobre a estrutura institucio- Bancos Centrais e servidores pblicos. Os
nal do mercado comum. Ministros das Relaes Exteriores e da Eco-
Na primeira etapa de funcionamento, o nomia ou seus equivalentes so os nicos
Mercosul no tinha personalidade jurdica, que invariavelmente compem o Conselho,
e a estrutura interna era composta pelo Con- qualquer que seja a ordem do dia das reuni-
selho do Mercado Comum e pelo Grupo es. No Grupo, trs dos quatro membros ti-
Mercado Comum, encarregados da adminis- tulares, por pas, so representantes daque-
trao e execuo do Tratado de Assuno, les Ministrios e dos Bancos Centrais e, por
dos acordos correlatos e das decises des- conseguinte, subordinados ou dependentes
ses rgos. Integravam o Conselho os Mi- dos respectivos Ministros ou dirigentes. O
nistros das Relaes Exteriores e os Minis- quarto membro pode ser designado, em cada
tros da Economia dos Estados Partes e o pas, entre servidores de outros Ministrios
Grupo, representantes desses Ministrios, ou terceiras pessoas. Os representantes dos
bem como dos Bancos Centrais. Bancos Centrais, ainda que no tenham vin-
O Protocolo de Ouro Preto dotou o Mer- culao funcional com esses organismos,
cosul de personalidade jurdica de direito ficam sujeitos s instrues de suas cpu-
internacional e implantou sua estrutura or- las.
gnica. O Conselho e o Grupo conservaram Quando se trata de organizao de inte-
a mesma denominao e composio. O Pro- grao, a separao entre esta e os Estados-
tocolo criou o terceiro rgo com capacida- membros deve ser suficientemente acentua-
de decisria, igualmente de carter intergo- da, quer pela personalidade jurdica, quer
vernamental: a Comisso de Comrcio do pela produo de atos de carter obrigat-
Mercosul. Completam a estrutura orgnica rio e alcance geral, que se imponham aos
trs rgos: a Comisso Parlamentar Con- Estados membros e aos particulares. Esses
junta, o Foro Consultivo Econmico-Social atos, comparveis com as leis nacionais, mas
e a Secretaria Administrativa do Mercosul. superiores a estas, devem prescindir de qual-
So rgos auxiliares, de carter consulti- quer medida de recepo pelos Estados
vo, que, a despeito disso, integram a estru- membros (aplicabilidade direta), ser susce-
tura do Mercosul, juntamente com os rgos tveis de criar direitos e obrigaes em favor
principais. das pessoas (efeito direto) e o corpo de nor-
A Comisso Parlamentar Conjunta cons- mas jurdicas distinguir-se dos ordenamen-
tava do Tratado de Assuno, assim como a tos nacionais.
Secretaria Administrativa, esta como rgo Nenhuma organizao internacional
com funo de apoio ao Grupo Mercado soberana, no sentido em que o so os Esta-
Comum. rgo realmente novo o Foro Eco- dos; por isso, quando as instituem, conser-
nmico-Social, que se inspira no Comit vam a soberania em toda a sua integridade.
Econmico e Social da Comunidade Euro- necessrio existir alguma forma de di-
pia, porm se molda ao centralismo que ferenciao entre as organizaes interna-
oprime o funcionamento do Mercosul. cionais e os Estados membros, como a von-
Fica cada vez mais evidente a falta de tade prpria ou autnoma da organizao,
ajustamento dos rgos do Mercosul s fun- relativamente ao cumprimento dos seus ob-
es de uma organizao internacional. jetivos. Embora as decises do rgo encar-
Assinala-se apenas o fato de que a vontade regado de formar a vontade da organizao
dos rgos investidos de poder de deciso se imputem a esta, no se pode reconhec-la
traduz mormente a vontade comum dos como prpria da organizao quando toma-
Ministros das Relaes Exteriores, dos Mi- da em oposio realizao dos objetivos

40 Revista de Informao Legislativa

visados com sua criao. No ser vontade
distinta da vontade dos Estados membros,
mas destes.
Os atos das organizaes de integrao
precisam estar sujeitos a um controle de tipo
jurisdicional. O Conselho e o Grupo tm a
seu cargo a funo de velar pelo cumpri-
mento do Tratado de Assuno, dos proto-
colos e dos acordos firmados no seu mbito
e a Comisso de Comrcio, pela aplicao
dos instrumentos comuns de poltica co-
mercial intramercosul e com terceiros pa-
ses, organismos internacionais e acordos
mercantis. Entretanto, os atos desses rgos
deliberativos esto subtrados a qualquer
controle de legalidade.
O Protocolo de Braslia para Soluo de
Controvrsias aplica-se aos diferendos que
surgirem entre os Estados Partes a respeito
da aplicao e do no cumprimento das dis-
posies do Tratado de Assuno, acordos
celebrados no seu mbito e atos dos rgos
com capacidade decisria. Os laudos dos
Tribunais Arbitrais so obrigatrios para os
Estados Partes. Contudo, o no cumprimento
justifica unicamente a adoo de medidas
compensatrias temporrias, como forma de
presso econmica para a execuo dos
laudos.
RIDRUEJO (1994, p. 704) assinala os
dois elementos que as diferenciam:
a) a posse de um sistema perma-
nente de rgos que assegure a conti-
nuidade da organizao e afirme sua
independncia em face dos Estados
membros;
b) a possibilidade que devem ter
esses rgos de manifestar uma von-
tade distinta da dos membros, atra-
vs de processos especficos de ado-
o de decises.
O Mercosul no possui supranacionali-
dade, que, em vez de diminuir, aumentaria
o protagonismo dos Estados Partes. A es-
trutura orgnica constante do Protocolo de
Ouro Preto intergovernamental. Os Esta-
dos Partes negaram-se no s a transferir
para o Mercosul parcelas de suas compe-
Braslia a. 39 n. 155 jul./set. 2002
tncias, como subordinaram o interesse ge-
ral deste ao dos Estados Partes.
Os Ministros das Relaes Exteriores e os
Ministros da Economia ou seus equivalentes
dos Estados Partes mantm o controle do
Mercosul, mediante a composio e o funciona-
mento do Grupo e da Comisso de Comrcio.
Com referncia aos outros rgos, dois
tm funo consultiva e um presta apoio
operacional aos restantes. Sem embargo, os
rgos que dispem de poder de deciso no
precisam ouvir a Comisso Parlamentar
Conjunta para elaborar normas sujeitas, de
resto, aprovao do Poder Legislativo dos
Estados Partes para se incorporarem aos
seus ordenamentos jurdicos. Tambm no
precisam solicitar parecer do Foro Consul-
tivo Econmico-Social, mesmo para aprovar
normas suscetveis de afetar os principais
setores da vida econmica e social.
A estrutura orgnica do Mercosul preci-
sa ser reformada. Sendo uma organizao
de integrao, os interesses dos Estados
membros e os interesses gerais do Mercosul
no podem confundir-se. Para que a sepa-
rao de interesses seja efetiva, o Conselho
deve constituir-se por membros dos gover-
nos dos Estados Partes que os representem
e defendam os interesses nacionais nas de-
liberaes do rgo revestido de poder m-
ximo de deciso. O Grupo deve tornar-se
independente dos Estados Partes e dos ou-
tros rgos, protegido contra a preponde-
rncia dos interesses nacionais e privados.
O Conselho deve garantir a realizao dos
objetivos do Tratado de Assuno, e o Gru-
po, tornado independente dos Estados Par-
tes, dos outros rgos e dos interesses nacio-
nais, assegurar o funcionamento e o desen-
volvimento do Mercosul, bem como dispor
do direito de iniciativa dos atos de compe-
tncia do Conselho.
A doutrina da Comunidade Europia
explica que o poder de iniciativa acautela a
representao dos interesses gerais e cons-
titui um contrapeso ao poder normativo do
Conselho. Como escrevem MANGAS MAR-
TN e NOGUERAS, (1996, p. 117),
41
 o direito de iniciativa revela que se tncia para propor projetos de deciso ao
confiou Comisso a concepo e a rgo superior do Mercosul, cumprir suas
preparao da poltica comunitria, e decises e adotar resolues em matria fi-
que lhe corresponde, quase de modo nanceira e oramentria, com base nas orien-
exclusivo, preparar os projetos norma- taes do Conselho, entre outras atribuies
tivos, aplicando na concepo das de natureza administrativa.
decises uma viso de conjunto ins- A competncia da Comisso de Comr-
pirada no interesse comunitrio; por cio supera a do Grupo, a despeito de ser r-
conseqncia assume o papel de mo- go auxiliar deste. O Grupo pode tomar de-
tor da Comunidade. cises em matria financeira e orament-
Isto significa que o Conselho no ria, sob a orientao do Conselho, ao passo
pode agir por sua conta, por sua pr- que a Comisso de Comrcio tem competn-
pria iniciativa ou a pedido de um Es- cia para aprovar diretrizes concernentes
tado membro ou contra a vontade da administrao e aplicao da tarifa externa
Comisso e, agora, tampouco do Par- comum e dos instrumentos de poltica co-
lamento Europeu. mercial acordados pelos Estados Partes.
No rgo integrado pelos Ministros das Alm de centro do poder de deciso na
Relaes Exteriores e pelos Ministros da estrutura orgnica do Mercosul, o Conse-
Economia ou seus equivalentes dos Estados lho est colocado sobre o Grupo e a Comis-
Partes o Conselho -, esto presentes os in- so de Comrcio, cujos atos podem ser con-
teresses nacionais de cada um deles, quan- trolados pelos Ministros a que esto subor-
do no o de terceiro pas, empenhado em dinados ou vinculados os membros desses
desfazer a crescente unio entre os povos rgos.
latino-americanos. Na representao e de- A composio do Conselho, do Grupo e
fesa desses interesses, os membros do Con- da Comisso de Comrcio determina a con-
selho podem encontrar solues conjuntas vergncia das decises para os Ministros
para problemas especficos. No se imagi- das Relaes Exteriores e os Ministros da
ne, entretanto, que tenham condies para Economia ou seus equivalentes dos Estados
conduzir politicamente o processo de inte- Partes. Isso choca com a idia de que uma
grao, na qualidade de representantes e organizao internacional distinta dos
defensores dos interesses nacionais dos seus Estados membros, e estes no podem con-
respectivos Estados. trol-la, mediante rgos compostos, todos
Os membros do Conselho da Comuni- eles, por Ministros, representantes de Mi-
dade Europia esto na mesma condio. nistrios e de Bancos Centrais e outros ser-
Porm, o rgo de natureza executiva a vidores da administrao pblica dos Esta-
Comisso goza de poder de deciso pr- dos membros.
prio e autnomo, rigorosamente delimitado Mais que as outras entidades internacio-
nos tratados. nais, as organizaes de integrao preci-
A estrutura dos poderes do Mercosul sam contar com um s rgo constitudo por
caracteriza-se pela inexistncia de separa- representantes dos Estados membros. Os
o orgnica. O poder de deciso pertence a membros dos outros rgos devem ser pes-
trs rgos de que participam os Estados soas escolhidas de comum acordo pelos
Partes, representados por autoridades que governos dos Estados membros, em funo
defendem os interesses destes. A diferena da sua aptido para o cargo e segurana
reside na hierarquia de tais representantes, quanto independncia no exerccio.
e no nas matrias, no bem especificadas, Por outro lado, a integrao projetada
em que podem tomar decises. O Grupo o pelo Tratado de Assuno no visa exclusi-
rgo executivo do Mercosul e tem compe- vamente ao aumento do comrcio entre os

42 Revista de Informao Legislativa

Estados Partes: a realizao de um mercado
comum o primeiro objetivo do Tratado,
como o do que institui a Comunidade Euro-
pia, e consiste em construir um espao sem
fronteiras tarifrias internas, protegido por
uma tarifa externa comum, no qual as mer-
cadorias, as pessoas, os servios e os capi-
tais circulem livremente.
A misso do Mercosul completar essa
tarefa prodigiosa, que se deteve na elimina-
o dos direitos aduaneiros, determinadas
medidas de efeito equivalente e restries
aplicadas ao comrcio entre os Estados Par-
tes, e na adoo parcial da tarifa externa
comum.
O crescimento do Mercosul exige profun-
da reforma da sua estrutura orgnica, que
mantenha o Conselho como rgo delibera-
tivo, mas integrado por representantes dos
Estados membros, ordinariamente os Minis-
tros das Relaes Exteriores. Em cada reu-
nio, poderia variar a composio, de acor-
do com a ordem do dia. Nas deliberaes
sobre agricultura, educao ou sade, por
exemplo, compareceriam os respectivos Mi-
nistros. A viso poltica geral do processo de
integrao pertenceria sempre e exclusiva-
mente aos Ministros das Relaes Exteriores.
Tratando-se de rgo no permanente,
indispensvel que os trabalhos do Conse-
lho sejam preparados por um rgo auxiliar
permanente, constitudo por representantes
diplomticos dos Estados membros. inefi-
ciente a coordenao, mesmo conjunta, das
reunies do Conselho pelos Ministrios das
Relaes Exteriores, como prescreve o art.
7 do Protocolo de Ouro Preto.
O funcionamento permanente de um r-
go encarregado de examinar os assuntos
inscritos na ordem do dia, preparar as reu-
nies do Conselho e facilitar a adoo de
decises teria a vantagem adicional, apon-
tada por GARCA (1994, p. 62), de suprir a
necessidade de associar os governos dos
Estados membros, de uma forma contnua,
aos trabalhos do Mercado Comum.
imperioso que o Grupo Mercado Co-
mum seja rgo permanente, composto por
Braslia a. 39 n. 155 jul./set. 2002
pessoas escolhidas pelos Estados membros
em razo de sua competncia e independn-
cia. Diferentemente do Conselho, que repre-
senta os interesses dos Estados membros no
mbito da integrao, a Comisso deve pro-
mover o que convenha ao bom funciona-
mento do Mercosul. Por essa razo, os mem-
bros do Grupo no podem estar vinculados
aos governos dos Estados Partes.
O Tratado de Assuno descreve o Mer-
cosul como organizao internacional do
tipo da Comunidade Europia, ou seja, or-
ganizao de integrao econmica, criada
para unificar os mercados nacionais dos
Estados membros. A construo de um s
mercado pressupe a existncia de rgos
dotados de competncias nitidamente dis-
tintas, que realizem esse objetivo. O estabe-
lecimento de um mercado comum s progri-
de mediante decises de que participem ins-
tncias supranacionais.
A falta de um rgo jurisdicional na es-
trutura orgnica do Mercosul coerente com
a determinao de instituir uma organiza-
o de integrao, personificada, com os
instrumentos da cooperao intergoverna-
mental, sob a tutela dos governos dos Esta-
dos Partes. Entretanto, constitui a maior
causa da acumulao de problemas que as
negociaes diplomticas no tm sido ca-
pazes de resolver.
O sistema de soluo de controvrsias
do Protocolo de Braslia no contribui para
o desenvolvimento do processo de integra-
o porque no garante a aplicao e a in-
terpretao uniforme das normas pertinen-
tes, no controla a legalidade dos atos im-
putados ao Mercosul, no sanciona as vio-
laes cometidas pelos Estados Partes, no
tutela os direitos derivados das normas dos
rgos com capacidade decisria.
Outro rgo que, apesar de necessrio,
no faz parte da estrutura orgnica do
Mercosul o que representaria os poderes re-
gionais e locais, totalmente alijados do pro-
cesso de integrao. SALGADO (1996, p. 22)
utiliza o termo participao com o signifi-
cado de
43
 capacidade de intervir, pesar e influir
nos processos de tomada de decises.
Desta maneira, a participao conver-
te-se em competncia, entendida como
poder poltico, para incidir, precisa-
mente, nas relaes polticas, para to-
mar parte nos processos decisrios e,
se for o caso, para responsabilizar-se
ou co-responsabilizar-se na aplicao
dos mesmos. Falamos, pois, de parti-
cipao e de competncia europia
das Regies, o que significa a impli-
cao direta das Regies na estrutu-
rao, no funcionamento da Unio
Europia, assim como sua participao
na formao da vontade comunitria.
Transcorridos mais de trinta e um anos
da assinatura do Tratado que institui a Co-
munidade Europia, a Comisso decidiu
criar o Conselho Consultivo das Comuni-
dades Regionais e Locais. Segundo escre-
vem MANGAS MARTN e NOGARES na
obra j citada (1996, p. 248, nota 9),
sua natureza no era distinta da do
milhar de comits e grupos de traba-
lho que auxiliam a Comisso em seu
trabalho de iniciativa e de execuo.
Alm de assessorar unicamente a Co-
misso, carecia de representatividade
poltico-territorial, j que eram propos-
tos por federaes ou associaes tran-
seuropias, e sua funo consultiva
limitava-se poltica regional, e a ex-
presso de sua opinio dependia da
petio da Comisso.
Mais de trs anos aps, o Tratado de
Maastricht institucionalizou o Comit das
Regies, com natureza consultiva, integra-
do por representantes das coletividades re-
gionais e locais, nomeados pelo Conselho,
por um perodo de quatro anos, mediante
proposta dos respectivos Estados membros,
e reconduzveis por igual perodo.
A funo do Comit assistir o Conse-
lho e a Comisso na tomada de decises.
Esses dois rgos devem consult-lo nos
casos previstos no Tratado e em todos os
outros em que acharem oportuno.
44
O Comit representa as coletividades re-
gionais e locais. CONSTANTINESCO, KO-
VAR e SIMON (1995, p. 686) indagam por
que a alnea 1 do art. 198-A denomina esse
organismo Comit das Regies, quando re-
presenta o conjunto das coletividades infra-
estatais? Teriam os redatores do Tratado a
inteno de sublinhar a vocao regional
do Comit? Respondem dizendo que
o precedente do Conselho Consulti-
vo das Coletividades Regionais e Lo-
cais foi, entretanto, rico em ensina-
mentos a esse respeito! Esta denomi-
nao enganosa deve, apesar de tudo,
assegurar a representao das coleti-
vidades intermedirias e dos munic-
pios.
Os citados autores explicam que as in-
coerncias e insuficincias das disposies
do Tratado originam-se da diversidade das
estruturas territoriais dos Estados membros.
Se certo que todos os nveis de
coletividades infra-estatais devem es-
tar representados no Comit das Re-
gies, duas interrogaes subsistem a
respeito da qualidade dos represen-
tantes e da ventilao do seu nome
entre as diversas coletividades no in-
terior dos Estados.
Em determinados pases membros
da Comunidade, a Regio inexiste, ou
ento constitui somente uma circuns-
crio administrativa do Estado.
MANGAS MARTN e NOGARES (1996,
p. 249) referem-se ao fato de que
nem todos os Estados membros tm
a mesma organizao poltico-admi-
nistrativa; alguns carecem de diviso
regional ou, se existem, as regies ad-
ministrativas no so comparveis s
regies dos Estados federais ou semi-
federais, como a Alemanha, a Blgica,
a Espanha ou a Itlia. preciso reco-
nhecer que o CR tem uma composio
heterognea, no que respeita s pr-
prias regies; alm disso, tem que de-
bater e alcanar o consenso das suas
opinies com a dos Municpios.
Revista de Informao Legislativa
 Por fim, salientam que essa heterogenei-
dade e dualidade do Comit das Regies
trouxe consigo certa tenso, e qui no seja
plenamente adequada a coabitao das re-
gies e municpios no mesmo foro.
No se prope uma cpia servil da es-
trutura institucional da Comunidade Euro-
pia, mas que seja tomada como modelo da
reforma que possa tirar o Mercosul do im-
passe em que foi precipitado.
H duas objees previsveis reestru-
turao do Mercosul sobre as quais deve-
mos estar prevenidos: uma procura confun-
dir adaptao de um modelo e cpia pura e
simples; a outra exagera o custo do funcio-
namento de rgos permanentes, principais
ou acessrios, como se no houvesse mni-
mo e mximo.
A perda de oportunidade de maior cres-
cimento no Mercosul devido aos conflitos
insolucionveis pela via da arbitragem ad
hoc supera a soma dos gastos que um r-
go jurisdicional permanente acarretaria, se
criado com preocupao de austeridade e
dotao estritamente necessria de pessoal.
A precariedade da construo do Mer-
cosul, mostrada pelo impasse a que chegou,
somente desaparecer com a reviso drsti-
ca da sua estrutura orgnica.
Os governantes e todos os que se opem
ou protelam a institucionalizao do Mer-
cosul deveriam pensar na responsabilida-
de que assumem ao dificultar a transforma-
o de uma parte do continente latino-ame-
ricano numa zona de prosperidade e de
bem-estar social.
Bilbliografia
ALONSO GARCA, Ricardo. Derecho comunitrio:
Sistema Constitucional y Administrativo de la Co-
Braslia a. 39 n. 155 jul./set. 2002
munidad Europea. Madrid: Centro de Estudios
Ramn Areces, 1994.
CARREAU, Dominique, Droit International. 4. ed.
Paris: Pedone, 1994.
COMBACAU, Jean; SUR, Serje. Droit international
public. 2. ed. Paris: Montchestien, 1995.
CONSTANTINESCO, Vlad; KOVAR, Robert; SI-
MON, Denys (dir.). Trait sur lUnion Europenne.
Paris: Economica, 1995.
DUPUY, Pierre-Marie. Droit international public. 5.
ed. Paris: Dalloz, 2000.
GUTIRREZ ESPADA, Cesrio. Derecho internacio-
nal pblico. Madrid: Editorial Trotta, 1995.
ISAAC, Guy. Droit communautaire gnrale. 3. ed.
Paris: Masson, 1990.
MANGAS MARTN, LIN Araceli; NOGUERAS,
Diego. Instituciones y Derecho de la Unin Europea.
Madrid: McGraw-Hill, 1996.
PASTOR RIDRUEJO, Jos Antonio. Curso de Dere-
cho Internacional Pblico y Organizaciones Internacio-
nales. 5. ed. Madrid: Tecnos, 1994.
PHILIP, Christian. Conseil des ministres des Com-
munauts europennes. In: BARAVE, Ami; PHI-
LIP, Christian. Dictionnaire Juridique des Communau-
ts Europenes. Paris: Universitaires de France, 1993.
REUTER, Paul. Direito internacional pblico. Lis-
boa: Presena, 1981.
ROJO SALGADO, Argimiro. La exigencia de partici-
pacin regional en la Unin Europea: de la regionaliza-
cin estatal a la regionalizacin comunitaria. Ma-
drid: Boletn Oficial del Estado, Centro de Estudios
Constitucionales, 1996.
SCHMITTER, Catherine. Comit des reprsentants
permanents (COREPER), do Dictionnaire Juridique
des Communauts Europennes. In: BARAVE,
Ami; PHILIP Christian. Dictionnaire Juridique des
Communauts Europenes. Paris: Universitaires de
France, 1993.
WESSELS, Wolfgang. Evolucin de la Comunidad
Europea: Unin Europea. In: OREJA, Marcelino
(dir.). La Constitucin Europea. Madrid: Actas, 1994.
45