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Clvis Ultramari*
Denis Alcides Rezende**
RESUMO ABSTRACT
A partir de uma breve retrospectiva da gesto The three different phases of the present
urbana brasileira, ensaiada para os anos a article aim at formatting the way of building
partir da dcada de 70, este artigo apresenta and using space in our cities and are based
trs fases distintas que formatam a maneira on a brief retrospective of Brazilian urban
de se construir e consumir o espao de nossas management from the seventies on. After
cidades. Com base nessas fases, discute-se a analyzing the previous phases, the article
eventualidade de uma quarta fase, a discusses a fourth phase, the contemporary
contempornea, que seria caracterizada pela one that would have as its main
(re)valorizao dos processos de planejamento characteristic to (re-)valorize planning
e de realizao de planos diversos. De fato, processes and carry out some other plans.
nos ltimos anos, a elaborao de Planos In fact, recently Municipal Master Plans and
Diretores Municipais e Planos Estratgicos tem Strategic Plans have been designed for
ocorrido de forma quase que generalizada Brazilian cities in a generic way, mainly
para as cidades do Brasil, sobretudo aps a after the City Statute Federal Law has came
entrada em vigor da lei federal Estatuto da into effect. The fact that such planning and
Cidade. O fato de tais instrumentos de management tools lack approaches
planejamento e de gesto no aportarem idias different from those being practiced, seems
e atos que os diferenciem daquilo at ento to impair the establishment of the fourth
observado parece impedir a determinao de phase and postpones really innovator
uma quarta fase, relegando-se para o futuro procedures. The article is mainly structured
os procedimentos verdadeiramente inovadores. on the basis of the aforementioned
O texto se estrutura primeiramente na retrospective. In addition, it contextualize the
retrospectiva mencionada, contextualiza os aforementioned plans and shows
Planos citados e ento traz as concluses. conclusions. The analysis sources are
A fonte das anlises apresentadas provm do academic and professional works of some
trabalho acadmico e profissional dos autores authors who made a critical analysis of
na realizao e na crtica desses Planos. those plans.
Palavras-chave: Plano Diretor Municipal; Key words: Municipal Master Plan; Municipal
Planejamento Estratgico Municipal; Polticas Strategic Planning; Municipal Policies;
Municipais; Gesto Urbana. Urban Management.
INTRODUO
Ao se analisar o trato das cidades nas ltimas dcadas pela perspectiva da gesto
pblica, pode-se falar em trs perodos distintos a serem descritos neste artigo. Se, no
incio, a prtica no se fazia concomitante com o pensar sobre a cidade ou com a produo
intelectual que sobre ela se fazia, mais recentemente parece haver concordncias,
indicando, portanto, um acerto da teoria ou um reconhecimento da prtica em relao
quilo que vinha sendo dito e defendido h mais tempo. Se, por um lado, essas
concordncias entre prtica e teoria ainda so pontuais, por outro permitem formatar o
raciocnio otimista que caracteriza o entendimento de cidade adotado neste artigo
(a despeito de sua crtica velada aos resultados dos atuais processos de elaborao,
aprovao e implantao dos atuais Planos Diretores e Estratgicos).
O objetivo deste artigo contextualizar, nessa rpida retrospectiva, os principais
instrumentos de uma possvel poltica urbana brasileira, sobretudo a partir dos anos 2000,
dentre os quais se destacam os Planos Diretores Municipais, construdos segundo princpios
impostos pela Lei Federal Estatuto da Cidade, e os Planos Estratgicos Municipais,
construdos por uma viso mais orientada pelo mercado, participativos, porm focados
no interesse do setor econmico privado.
Na retrospectiva aqui apresentada, evidentemente, a definio das fases por
meio da cronologia das dcadas uma simplificao da realidade observada, havendo,
desse modo, grandes perodos de sobreposio de idias e fatos, assim como recorrncia
e permanncia dos mesmos. Fica para uma outra pesquisa o aprofundamento da relao
das fases aqui discutidas com o cenrio internacional, certamente com fatos e interesses
de impacto significativo na forma como nossas cidades tm sido pensadas e geridas1.
1 AS TRS FASES
Relativamente aos trs perodos aqui considerados, segundo a perspectiva da
gesto pblica brasileira, tem-se primeiramente uma fase de Ao Administrativa, em
que o poder local v a cidade apenas como um compromisso de prover infra-estruturas e
servios urbanos. No se discutem aqui seus interesses e capacidades em responder
positiva ou negativamente a esse compromisso, fato, alis, que perpassa os trs perodos
analisados neste trabalho. As outras instncias de poder, federal ou estadual2, participavam
dessa percepo por meio do repasse de recursos para o cumprimento parcial desses
compromissos, uma vez que era e ainda reduzida a capacidade de inverso do
poder que trabalha em nvel local. No caso brasileiro, pode-se situar essa fase na dcada
de 70, perodo em que ainda havia disponibilidade de recursos a serem repassados aos
1
desnecessrio, aqui, indicar a importncia das agncias internacionais de financiamento, capazes de impor um
modus operandi urbano em nvel global.
2
No Brasil, no se tem a instncia regional de poder, apesar de muito ensaiada nos debates de elaborao da
Constituio Federal Brasileira, de 1988. As instituies para administrar funes de interesse comum dos municpios das
regies metropolitanas fazem parte das estruturas poltico-administrativas estaduais.
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do final dessa dcada, por exemplo, o incio da discusso sobre o que se chamaria de reforma urbana,
lembrando a mesma disputa fundiria no campo. Em termos legais, esse debate se inicia mais ampliadamente com a
proposta de lei do senador Pompeu de Souza, a qual se chamaria de Estatuto da Cidade, aprovado apenas em 2001.
resultados, pelos pressupostos de uma ecologia urbana4 mais tradicional, que procura,
simples ou utopicamente, o equilbrio e a adaptabilidade do morador urbano com o
meio ambiente, por meio de polticas pblicas do poder local.
Se, do primeiro para o segundo perodo, a transio parece ser mais clara, do
segundo para o terceiro percebe-se uma difuso de idias e de prticas, que ora prioriza
o social, ora o ambiental; isso a despeito de a produo cientfica insistir na possvel
convivncia e na possibilidade de satisfazer esses dois interesses. Nesse perodo,
percebe-se pois co-existncias ora possveis, ora virtualmente inviveis em nvel da gesto.
A insero da questo ambiental, tal qual a reconhecemos hoje, na teorizao
do espao urbano e na sua gesto, tem sido indicada mesmo como um paradigma que
se imps fortemente na gesto urbana. Alguns autores, por exemplo, observavam a
existncia de um divisor temporal na questo urbana que aquele marcado pelo fim do
modelo desenvolvimentista, pela agudizao das crises sociais e pela emergncia do
tema ambiental (PACHECO et al., 1992). O fato de a questo ambiental surgir como um
ponto importante para a gesto das cidades em um momento de agudizao de crises,
ou mesmo, como o para muitos autores, delas decorrente, faz com que seja possvel
conectar problemas ambientais urbanos com infra-estruturas e servios pblicos inadequados
ou inexistentes. dessa forma, alis, que migrou-se, adaptada e adequadamente, uma
preocupao ambiental pensada para ambientes no antropizados para uma preocupao
ambiental para espaos construdos e de alta densidade. Se, num primeiro momento, a
preocupao com a devastao dos recursos naturais (devastao florestal, por exemplo)
surge no meio urbano como uma preocupao to-somente com cortes de rvores e
desejo de aumento de rea verde, num segundo momento migra para uma defesa de
servios e infra-estruturas urbanas que conciliem interesses estritamente ambientais
(a no poluio dos rios, por exemplo) com a garantia do atendimento a necessidades
urbanas (disponibilidade de gua passvel de ser tratada em volume suficiente para
consumo atual e futuro e de maneira economicamente vivel).
Assim, esses tipos de problemas ambientais urbanos, ao se evidenciarem, provocam
uma crtica implcita ao papel do Estado, tradicional provedor de infra-estruturas e servios
urbanos. Com isso, crticas dirigidas capacidade de gerncia urbana realizada pelo Estado
so ento expressas mais ostensivamente, chegando-se a propor sua reviso ou mesmo
substituio. Documentos internacionais como Agenda 21 (CONFERNCIA, 1992) e Habitat
II (CONFERNCIA, 1996), por sua vez, tambm assimilam esse entendimento de problema
ambiental urbano, relevando a importncia do Estado no caso, o poder local para sua
soluo5. Entre as responsabilidades que so repassadas ao Estado est a prpria
4
O conceito de ecologia urbana que se utiliza aqui aquele que reduz o problema ambiental na cidade a algo
que pode ser resolvido, dentre outros, pelo instrumento da educao ambiental, acreditando que o conhecimento, por
si s, da crise ambiental e da importncia da natureza pode enfrentar questes de ordem complexa, de fundo tambm
social, poltico e econmico.
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Estaria a, talvez, um dos paradoxos observados nesses documentos, sobretudo na Agenda 21 (CONFERNCIA,
1992). Esse documento, ao mesmo tempo em que defende solues alternativas ao Estado, como aquelas de parceria
entre comunidade e setor privado para o encaminhamento de solues, deixa implcito sua revalorizao como mediador,
regularizador e mesmo como responsvel para a maioria das metas apresentadas na Carta, seja pela via de planejamento
e de novas legislaes, seja pela via de investimentos.
implementao da Agenda 21 Global por meio das Agendas 21 Locais: Cada autoridade
local deve iniciar um dilogo com seus cidados, organizaes locais e empresas privadas
e aprovar uma Agenda 21 Local (CONFERNCIA, 1992, Captulo 28, p. 212). Alm da
prxis que esses documentos propem, recomendando a participao comunitria, por
exemplo, as tarefas a serem cumpridas pelos poderes locais so portanto ampliadas,
transformando seus responsveis em gestores ambientais urbanos. Fica evidente tambm,
nesses documentos, o enfrentamento da questo ambiental urbana por meio do provimento
de servios e infra-estruturas. Habitat II, por exemplo, fala de adequate shelter for all6
(CONFERNCIA, 1996, Captulo 3), e a Agenda 21 impe limites temporais para o
provimento de gua, esgoto e tratamento a todos os assentamentos humanos7.
Reiterando esses trs perodos da gesto urbana, observa-se tambm a posio
das agncias de financiamento internacionais (um dos principais agentes que atuam no
espao urbano). A partir de uma retrospectiva da atuao dessas agncias em polticas
de desenvolvimento urbano (tradicionalmente dividida em trs fases)8, pode-se sugerir a
existncia de mudanas positivas quando de suas intervenes mais recentes,
caracterizadas pela crescente importncia da questo ambiental.
A primeira fase, que se inicia na dcada de 60 e prossegue at meados dos
anos 70, caracteriza-se por projetos pblicos de larga escala, produo em massa de
servios urbanos como habitao, gua e esgoto, design urbano e rgido funcionalismo
urbano. Neste caso, segue-se o modelo proposto pela Carta de Atenas em 1933
(CONGRESSO INTERNACIONAL DE ARQUITETURA MODERNA, 1964), na qual a cidade
deve conter zonas distintas de uso, tais como habitao, comrcio e indstria. As crticas
a essa fase foram inmeras, sobretudo pelo seu baixo impacto nas estruturas urbanas,
pela dificuldade de os pases em desenvolvimento resgatarem suas dvidas, pela adoo
de medidas ambientalmente incorretas e por no priorizarem as reas mais carentes das
cidades. Vale lembrar que, tal qual inmeros outros autores, Alain Lipietz, em O Capital
e seu espao (1988), critica esse tipo de interveno, fundamentado no fato de que este
pouco teria contribudo para o atendimento de necessidades bsicas das classes mais
carentes das cidades.
Uma segunda fase comea ser observada a partir de meados dos anos 70,
quando ficam ostensivos os fracassos dos megaprojetos urbanos. Da parte dos pases em
desenvolvimento agrava-se o problema de quitar as dvidas; da parte dos industrializados
ocorre o corte de emprstimos. Surge, pois, a valorizao dos padres locais, ou seja,
tipologias locais de assentamento como favelas e cortios comeam a ser aceitas,
adotam-se tecnologias locais, buscam-se aes de curto prazo, enfatizam-se os recursos
6
Est includa, no termo adequate, a viso mais abrangente da habitao, sendo pois complementada com infra-
estruturas e servios bsicos.
7
No captulo 21 da Agenda 21 (Manejo ambientalmente saudvel dos resduos slidos e questes relacionadas
com os esgotos), item 21.39, explicita-se o objetivo de at o ano 2025, oferecer a toda a populao urbana servios
adequados de tratamento de resduos (CONFERNCIA, 1992). Do mesmo modo que o esgoto, outros servios urbanos,
com prazos especficos, mereceram a mesma preocupao temporal.
8
Vide artigo de Edmundo Werna (1996) As polticas urbanas das agncias multilaterais de cooperao internacional
para pases em desenvolvimento.
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Ignacy Sachs retoma esse tema, afirmando a dificuldade da comunidade em exercer o papel de crtica de um
determinado sistema e ao mesmo tempo ser propositora de solues (SACHS, 1994).
compartimentos das cidades brasileiras, fruto de uma postura dita estratgica, executiva,
de resultados. Internacionalmente, este fenmeno tem inclusive sugerido a adoo da
expresso Renascena Urbana, devido ao impressionante volume de megaprojetos de
renovao urbana que tem sido implementado em cidades dos Estados Unidos e Europa.
Num cenrio mais otimista, essas intervenes seriam resultado de um
Planejamento Estratgico, construdo de modo participativo10 e tendo como premissa
um projeto para a cidade, ao contrrio de intervenes pontuais, espera de seus
resultados replicarem.
Da mesma maneira que na avaliao de um Plano Estratgico, no caso dos
Planos Diretores, num cenrio ideal, sua elaborao seria participativa de fato e no
apenas cumpridora das obrigaes legais; teria uma viso integrada do municpio, indo
alm da preocupao com o ordenamento do espao fsico urbano, e avanaria,
pragmaticamente, no interesse social da propriedade.
A anlise dos resultados de uma e de outra forma de fundamentar a gesto
urbana atual se por meio de um Plano Diretor ou de um Plano Estratgico dificultada
pela curta perspectiva histrica que ainda se tem. As indicaes que se tem no so,
porm, animadoras. Planos Diretores parecem repetir instrumentos j disponibilizados
pela lei s administraes dos municpios e no utilizados. Planos Estratgicos parecem
sofrer da falta de recursos para implementar as propostas indicadas em um processo
participativo ou mesmo pelo interesse de um governante.
O objetivo deste artigo no o de analisar se os resultados de uma ou de outra
forma de construo da gesto urbana tm sido mais ou menos positivos, nem tampouco
se construdos da forma como sugere a teoria urbana contempornea (baseada na
participao popular, dentre outros). O que se busca reconhecer se tais instrumentos
constituiriam de fato uma nova fase na gesto urbana brasileira ou no.
Para Villaa (2005),
A idia do Plano Diretor existe no Brasil, pelo menos desde 1930 [...]. Desde ento a idia do
Plano Diretor alastrou-se entre ns com grande intensidade [...] impressionante como um
instrumento que nunca existiu na prtica possa ter adquirido tamanho prestgio por parte da
elite do pas.
Uma das crticas que se pode fazer aos PDMs sem aqui discutir seus aspectos
metodolgicos e operacionais a que diz respeito amplitude de seus propsitos para
uma realidade complexa e mutante tal como a realidade urbana da atualidade.
Os Planos Diretores fracassaram no s em So Paulo, mas em todo o Brasil e Amrica
Latina. Fracassaram no s porque eram falhos, mas porque tomaram os desejos pela
realidade. (SINGER, 1995, apud VILLAA, 2005).
10
No caso do Plano Diretor, a exigncia legal do Estatuto da Cidade clara em termos de participao popular.
No caso do Plano Estratgico, o qual no conta com referncia em lei que obrigue sua realizao, nem mesmo sua
metodologia de elaborao, parece ser recorrente entre os autores a importncia desse processual participativo. Antes
de iniciar a elaborao de um projeto de PEM em uma cidade necessrio dedicar tempo para sua organizao, onde
podem ser trabalhadas as atividades: definio da metodologia do projeto; constituio da equipe multidisciplinar e
comits; divulgao do projeto (na Prefeitura e no Municpio); capacitao das pessoas envolvidas; elaborao dos planos
de trabalho; e formalizao dos procedimentos de gesto do projeto PEM. (REZENDE; CASTOR, 2006).
Das fases aqui ensaiadas, pode-se dizer que a gesto pblica urbana caminhou
para: 1) a ampliao de suas responsabilidades; 2) um compromisso maior com a
participao popular; e 3) um compromisso dividido entre as demandas ambientais,
demandas sociais e restries econmicas. Os Planos Diretores Municipais e os Planos
Estratgicos adotam, minimamente, no discurso, esses preceitos e essas novidades.
Todavia, parecem ter agregado pouco de diferente no processo at ento conhecido.
Ao contrrio, to-somente reforam as caractersticas acima listadas. A despeito do avano
que se observa, comprovadamente lento11, vale a leitura do processo segundo os
paradigmas anunciados por Thomas Khun (1996), o qual reitera a importncia de as
mudanas ocorrerem aos saltos e no de forma contnua, sem romper estruturas h
muito estabelecidas.
De fato, se analisados do ponto de vista dos resultados, a baixa apropriao
daquilo proposto nos Planos Diretores elaborados nos anos 70 j no havia permitido
seu entendimento como um instrumento capaz de caracterizar uma fase na gesto
urbana. Do mesmo modo, as intervenes urbanas que pretensamente resultariam de
Planejamentos Estratgicos Municipais no so capazes de reproduzir no cenrio brasileiro
o mesmo fenmeno de Renascena Urbana, conforme observado nos Estados Unidos e
Europa. O impacto desses dois instrumentos talvez seja um generalizado e ainda mais
sofisticado ordenamento jurdico urbano, fruto das legislaes bsicas contidas nos Planos
Diretores, e alguns exemplos de transformao fsica pontuais, incapacitados de
redirecionar a histria das cidades onde so implantados.
O que parece haver, pois, so anos marcados por um esforo de realizao de
planos, de mobilizao comunitria, de legislaes e mesmo de algumas intervenes;
ao contrrio das fases anteriormente apresentadas, que teriam influenciado mais
visivelmente a forma e a apropriao do tecido urbano.
Muito se tem dito dos resultados positivos desses instrumentos contempora-
neamente aplicados em termos de capacitao, ou seja, o processo tem sido educativo
para se entender as cidades e para participar democraticamente das decises
governamentais. Todavia, mais uma vez esses so resultados pouco significativos para
justificar a caracterizao de uma nova fase na gesto urbana brasileira, mesmo porque
so fenmenos j observados anteriormente, de forma dispersa nas fases anteriores.
SNTESE
O que se procurou mostrar neste artigo foi a alternncia de instrumentos e
entendimentos que se observa ao longo das dcadas relativamente gesto urbana
brasileira, ora valorizando ora relegando prioridades e agentes executores do processo
de construo da cidade. Um fenmeno que surpreende pela constante revalorizao
de problemas, solues e prioridades necessrias; que temporalmente inverte os papis
11
A demora na implementao dos processos participativos ou mesmo num entendimento mais inclusivo do espao
urbano pode ser comprovada pela lentido parlamentar em aprovar o Estatuto da Cidade como legislao que rev certos
princpios na gesto urbana brasileira.
REFERNCIAS
BRASIL. Constituio: Repblica Federativa do Brasil 1988. Braslia: Senado Federal, 1988.
CASTELLS, Manuel. O poder da identidade. So Paulo: Paz e Terra, 1999. (A era da informao:
economia, sociedade e cultura, 2).
CASTELLS, Manuel. A questo urbana. So Paulo: Paz e terra, 1983.
CONFERNCIA DAS NAES UNIDAS SOBRE ASSENTAMENTOS HUMANOS, 1996,
Istambul. Agenda Habitat II. Disponvel em: <http://www.hsd.ait.ac.th/agenda/habitat.htm>.
Acesso em: 1997.