Parte 1

Parte 1
REFERNCIAS INTRODUTRIAS
Interfaces da Gesto de Recursos Hdricos
Desafios da Lei de guas de 1997
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Parte 1 : Referncias Introdutrias
RAZES PARA UM DEBATE SOBRE AS INTERFACES DA

GESTO DOS RECURSOS HDRICOS NO CONTEXTO DA LEI DE
GUAS DE 1997.
Hctor Ral Muoz
1. Introduo
A lei 9.433/97, que instituiu a Poltica e o Sistema Nacional

Gerenciamento de Recursos Hdricos, referenciada tambm como lei das
guas, constitui-se num marco de significativa importncia para a construo
de um estilo de desenvolvimento sustentvel no Brasil. A lei tem um carter
inovador que preciso salientar. Ela institucionaliza a gesto participativa
no s entre os nveis estadual e federal mas, tambm, em nvel de base.
uma lei que, por avanada, no sentido de introduzir mecanismos de democracia
participativa num sistema administrativo pautado nos mecanismos da
democracia representativa, apresenta muitos desafios para sua implementao.
Trata-se, entretanto, de desafios que se constituem numa oportunidade de
caminhar na construo de um estilo de desenvolvimento sustentvel para o
Brasil.
A proposta de desenvolvimento sustentvel e a procura de caminhos
para convert-la em realidade representam a viso mais atualizada sobre a
relao entre desenvolvimento e meio ambiente. Nesta viso, s h
desenvolvimento real quando h eqidade social, resultante de um processo
distributivo de uma economia ativa, mas praticada com respeito capacidade
de suporte dos ecossistemas. Assim, o atributo da sustentabilidade inerente
ao conceito de desenvolvimento. A proposta tem sido ampla e repetidamente
divulgada e usada. Mas, legitimada como aspirao generalizada da sociedade
planetria na Conferncia das Naes Unidas para o Desenvolvimento e Meio
Ambiente, em 1992 (CNUMAD RIO92), corre o risco de ver-se convertida
em simples instrumento discursivo. Com efeito, poucos tm sido os avanos
concretos para sua construo.
Ao definir os objetivos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos a lei
9.433/97 registra, como o primeiro deles, assegurar atual e s futuras
geraes a necessria disponibilidade de gua, em padres de qualidade
adequados aos respectivos usos (art. 2, I). A referncia explcita s geraes
futuras reflete a preocupao com a sustentabilidade, j no incio do texto.
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A lei das guas de 1997 o produto de quase quatorze anos de trabalho

de discusses. Suas origens remontam aos debates havidos durante o Seminrio
Internacional de Gesto de Recursos Hdricos, organizado pelo Departamento
Nacional de guas e Energia Eltrica DNAEE, em Braslia, em 1983 e s
primeiras reunies dos rgos Gestores de Recursos Hdricos, em 1984. Nestes
encontros debatia-se o gerenciamento dos recursos hdricos e registravam-se
algumas contestaes atuao do DNAEE. Atuao que alguns estados
consideravam centralizadora em grau no compatvel com o princpio
federativo, por uma parte; e setorial, beneficiadora do setor eltrico, por outra.
As diversas aes que aconteceram no perodo 1983-1988, resultaram
no mandato constitucional para criar o Sistema Nacional de Gerenciamento
de Recursos Hdricos. Coube ao deputado Fbio Feldmann ser o primeiro
relator do projeto de lei sobre o tema, na Cmara dos Deputados. A histria
j bem conhecida. Audincias pblicas em diversos lugares do pas, foram
promovidas para discutir o projeto. O relator que lhe sucedeu, o deputado
Aroldo Cedraz, continuou a mesma linha de promover o debate com a
sociedade, no intento de que a lei respondesse s aspiraes desta. Trata-se,
pois, de uma lei que tem o mrito de ter sido concebida e plasmada atravs de
um processo de discusso amplo, com possibilidades de participao da
sociedade, embora no suficientemente bem aproveitadas.
Contribuies importantes foram feitas pela Associao Brasileira de
Recursos Hdricos ABRH, que, a partir de 1987, vem discutindo os aspectos
poltico-institucionais do gerenciamento dos recursos hdricos. A importncia
de garantir os usos mltiplos, a descentralizao do processo decisrio, a
participao comunitria e a necessidade de um sistema nacional de
gerenciamento com participao da Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios, foram pontos especificamente recomendados pela ABRH na
Carta de Salvador, em 1987. Posteriormente, na Carta de Foz de Iguau,
consolidando princpios bsicos aprovados por ocasio do VII Simpsio
Nacional, a ABRH pronunciava-se acerca da indissociabilidade quanti-
qualitativa do gerenciamento dos recursos hdricos; a bacia hidrogrfica como
unidade de gesto; o carter de bem econmico da gua, do qual decorre o
instrumento da cobrana; a necessidade do instrumento da outorga para
garantir o uso mltiplo; e a institucionalizao do princpio usurio-pagador.
Todas estas recomendaes da ABRH, explicitadas e defendidas pelos
seus representantes nos mais diversos fruns de discusso, foram acolhidas
no texto da lei.
Em 1991, a Carta de Rio de Janeiro consolidou os entendimentos da
ABRH a respeito das grandes prioridades nacionais em recursos hdricos e
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meio ambiente, apontando a necessidade de reverter urgentemente a dramtica

poluio dos corpos de gua. Registrou peculiaridades regionais que
justificam a necessidade de ajustamentos no sistema de gesto previsto,
assinalando, entre outros pontos especficos, a necessidade de gesto integrada
dos recursos hdricos e do uso e ocupao do solo em centros urbano-
industriais, assim como a necessidade de compatibilizar o gerenciamento dos
recursos hdricos interiores com o gerenciamento costeiro. Ambos tpicos
foram acolhidos posteriormente no texto da lei 9.433/97. A Carta props,
tambm, uma estratgia para a articulao entre os sistemas de gerenciamento
dos recursos hdricos e de administrao da qualidade ambiental, cuja validade
se mantm vigente ainda hoje.
O resultado de todo o processo de discusso foi uma lei avanada e
moderna, coerente com os princpios bsicos da Declarao de Dublin sobre
Recursos Hdricos e Desenvolvimento Sustentvel (1992) e que atende as
recomendaes contidas na Agenda 21, principal instrumento programtico
resultante da CNUMAD RIO92.
A Conferncia de Dublin foi realizada em janeiro de 1992, como um
dos eventos preparatrios da Conferncia RIO92. A correspondente
Declarao final registra, j no primeiro pargrafo:
A escassez e o desperdcio de gua doce representa uma sria e
crescente ameaa para o desenvolvimento sustentvel e proteo do ambiente.
A sade e o bem-estar do homem, a garantia de alimentos, o desenvolvimento
industrial e os ecossistemas dos quais eles dependem estaro todos em risco,
se os recursos de gua e solos no forem geridos, na presente dcada, de
forma bem mais efetiva do que tem sido no passado.
A Conferncia estabeleceu recomendaes para implementar aes em
nveis locais, nacionais e internacionais, baseadas em quatro princpios:
Princpio no 1 A gua doce um recurso finito e vulnervel,
essencial para a sustentao da vida, do desenvolvimento e do meio
ambiente.
Princpio no 2 O desenvolvimento e a gesto da gua devem
ser baseados na participao dos usurios, dos planejadores e dos
polticos, em todos os nveis.
Princpio no 3 As mulheres tm um papel essencial no aprovi-
sionamento, gesto e proteo da gua.
Princpio no 4 A gua tem valor econmico em todos os seus
usos competitivos e deve ser reconhecida como um bem econmico.
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As diretrizes e programas de ao recomendados pela Conferncia de

Dublin foram acolhidas na Conferncia RIO92 e incorporadas na Agenda 21.
2. Recursos hdricos na Agenda 21
Diversos so os captulos da Agenda 21 onde encontram-se

recomendaes referentes aos recursos hdricos. No poderia ser de outra
forma, tratando-se de um recurso necessrio no apenas vida, mas
praticamente a todas as atividades do homem. No captulo 8, referente
integrao entre meio ambiente e desenvolvimento, constam entre as
recomendaes o planejamento participativo, a utilizao eficaz de
instrumentos econmicos e incentivos de mercado e a implementao dos
princpios poluidor-pagador e usurio-pagador. No captulo 9, que trata da
necessidade de abordagem integrada do planejamento e do gerenciamento
dos recursos terrestres, constam, entre as diretrizes, o fortalecimento dos
mecanismos de coordenao entre as instituies que lidam com o uso da
terra e o gerenciamento dos recursos para facilitar a integrao das
preocupaes e estratgias setoriais. O captulo 13, que trata do gerenciamento
de ecossistemas frgeis, inclui como uma das reas de programas a serem
implementadas a promoo do desenvolvimento integrado de bacias
hidrogrficas.... O captulo 14, da promoo do desenvolvimento rural e
agrcola sustentvel, define uma rea especfica de programa referente gua
para a produo sustentvel de alimentos e ao desenvolvimento rural
sustentvel. Referncias especficas h, tambm, nos captulos 6, dedicado
proteo e promoo da sade humana, e 21, que trata do manejo ambien-
talmente saudvel dos resduos slidos e questes relacionadas com os esgotos.
Entretanto, no captulo 18 da Agenda 21 que a questo dos recursos
hdricos tratada de forma especfica. Com o ttulo Proteo da qualidade e
do abastecimento dos recursos hdricos: Aplicao de critrios integrados no
desenvolvimento, manejo e uso dos recursos hdricos, o captulo prope
sete programas de aes referentes s guas doces:
a) Desenvolvimento e manejo integrado dos recursos hdricos.
b) Avaliao dos recursos hdricos.
c) Proteo dos recursos hdricos, da qualidade da gua e dos
ecossistemas aquticos.
d) Abastecimento de gua potvel e saneamento.
e) gua e desenvolvimento urbano sustentvel.
f) gua para produo sustentvel de alimentos e desenvolvimento
rural sustentvel.
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g) Impactos da mudana do clima sobre os recursos hdricos.

Nestes programas so propostos objetivos e diretrizes de ao tais como
o de satisfazer as necessidades hdricas numa tica de desenvolvimento
sustentvel; o reconhecimento da gua como recurso natural integrante dos
ecossistemas e como bem econmico e social, cujas quantidade e qualidade
determinam a natureza de sua utilizao; a avaliao e prognstico das
disponibilidades quanti-qualitativas; a previso de conflitos; a estruturao
de uma base cientfica de dados; a proteo dos ecossistemas e da sade
pblica; a gesto integrada dos recursos hdricos e dos despejos lquidos e
slidos; a gesto ambientalmente racional dos recursos hdricos destinados
utilizao urbana; o reconhecimento do valor econmico da gua; a gesto
participativa com espao para as comunidades locais; e a recomendao de
desenvolver a gesto dos recursos hdricos dentro de um conjunto abrangente
de polticas de sade humana, produo de alimentos, atenuao de
calamidades, proteo ambiental e conservao da base de recursos naturais.
Conforme salientado anteriormente, os objetivos, princpios, diretrizes
e instrumentos previstos na lei 9.433/97 apresentam perfeita harmonia com
aqueles resultantes, como recomendaes, da Conferncia de Dublin e da
CNUMAD-RIO92.
3. Subsdios para implementao da Poltica Nacional de Recursos

Hdricos
As discusses para a implementao da lei, regulamentando os aspectos

que precisam de esclarecimentos ou detalhamentos, tm-se centrado,
fundamentalmente, na questo dos instrumentos da outorga e da cobrana,
por uma parte, e na questo da regulamentao do sistema nacional de
gerenciamento, englobando a a discusso sobre a criao e atribuies de
uma Agncia Nacional de guas ANA.
Mas a lei 9.433/97 estabelece, tambm, no seu artigo 3, diretrizes gerais
de ao para implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos.
Constam, entre estas:
a integrao da gesto dos recursos hdricos com a gesto ambiental;
a articulao da gesto de recursos hdricos com a do uso do solo;
a integrao da gesto das bacias hidrogrficas com a dos sistemas
estuarinos e zonas costeiras; e,
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a articulao do planejamento de recursos hdricos com o de setores

usurios e com os planejamentos regional, estadual e nacional.
Os temas anteriores no tm sido suficientemente abordados no debate
que visa obter subsdios para a regulamentao da lei 9.433/97 ou para
aperfeioar a legislao vigente. So, entretanto, fundamentais para o sucesso
na implementao concreta da poltica de recursos hdricos. So aspectos
ditos de coordenao horizontal no processo de planejamento e gesto. A
sua importncia muito bem salientada por Kuiper (1969) ao dizer:
Aparentemente, parte da natureza humana construir um muro ao redor dos
nossos domnios para tratar de manter fora os intrusos e viver em completa
reserva...Esta atitude pode ser de interesse para o aumento do imprio
burocrtico, mas prejudicial ao processo de planejamento.
3.1 Integrao com a gesto ambiental
O tema da integrao da gesto dos recursos hdricos com a gesto

ambiental j induz a uma discusso na sua prpria formulao. De fato, os
recursos hdricos so recursos ambientais. Portanto, no entendimento de
alguns, a gesto dos recurso hdricos deveria ser parte da gesto ambiental a
ser exercida atravs do Sistema Nacional de Meio Ambiente SISNAMA,
estabelecido mediante a lei federal 6.938/81. Mas este entendimento no
generalizado. Com efeito, h que ter em conta que na linguagem comum,
ainda hoje, a gesto ambiental entendida num sentido restrito. Praticamente,
ela identificada como aquela referente ao controle da poluio e proteo
da fauna e flora. Neste entendimento, assuntos tais como administrao de
conflitos de uso e a cobrana pelo uso da gua no seriam de competncia do
SISNAMA.
Por outro lado, mesmo admitindo que os recursos hdricos so recursos
ambientais, isso no significa que as atividades de gesto a eles associados
possam ser facilmente exercidas no mbito do Sistema Nacional de Meio
Ambiente. Pelo menos no dentro do marco conceitual que fundamenta a lei
das guas. Com efeito, o tipo de gesto praticado no SISNAMA enfatiza as
medidas ditas de comando e controle, refletindo o entendimento da questo
ambiental na poca da Conferncia de Estocolmo, em 1972. Esse comando e
controle exercido pela administrao pblica, fazendo cumprir disposies
emanadas de um rgo central forte o Conselho Nacional de Meio Ambiente
- CONAMA, praticamente sem espao para negociao social em nvel local
e regional. J a lei 9.433/97, da poltica de recursos hdricos, permeada pelo
princpio da subsidiaridade. A gesto descentralizada e participativa, atravs
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da prtica da negociao, est na razo de existir dos comits de bacias. Neste

sentido, a lei dos recursos hdricos mais acorde com as prticas recomendadas
para a construo de um estilo de desenvolvimento sustentvel. Estilo de
desenvolvimento que, conforme largamente discutido na Conferncia RIO92 e
registrado na Agenda 21, tem que ser construdo atravs de um processo de
negociao contnuo entre os representantes dos diversos interesses em conflito.
A lei 9.433/97 reconhece a importncia e a especificidade dos recursos
hdricos criando um sistema independente para o seu gerenciamento, atendendo
o disposto na Constituio Federal de 1988. Entretanto, as interfaces com o
SISNAMA so de tal ordem que seria absurdo que ambos os sistemas agissem
ignorando-se ou conflitando entre si. De fato, o controle da qualidade das
guas tem sido tradicionalmente uma atribuio do setor dito ambiental. Por
outra parte, a lei dos recursos hdricos registra explicitamente entre suas
diretrizes: a gesto sistemtica dos recursos hdricos, sem dissociao dos
aspectos de quantidade e qualidade (art. 3, I).
Em 1991, a Associao Brasileira de Recursos Hdricos props, na sua
Carta do Rio de Janeiro, uma estratgia de articulao entre os sistemas de
gerenciamento de recursos hdricos e de administrao da qualidade ambiental,
cuja validade, no fundamental, ainda permanece. A estratgia contempla:
Progressiva compatibilizao da legislao de guas e do meio
ambiente.
Aproximao organizacional dos rgos e entidades dedicados ao
gerenciamento de recursos hdricos e meio ambiente, desde que
assegurada a nfase indispensvel para o recurso ambiental gua.
Compatibilizao dos oramentos - programa dos rgos e entidades
de recursos hdricos e meio ambiente, assegurando-se comunicabilidade
entre os fundos financeiros correspondentes.
Criao, por intermdio da mdia, da imagem de que os dois sistemas
so interdependentes e sinrgicos com o objetivo comum de
compatibilizar o desenvolvimento econmico e social com a proteo
do meio ambiente.
Difuso de valores, normas de ao e comportamento referentes
compatibilizao da utilizao dos recursos hdricos com a sua proteo
e conservao, assim como dos demais recursos ambientais.
Institucionalizao solidria dos dois sistemas, com legitimao e
preservao de suas fronteiras e criao de alianas para atuao
compatibilizada nas suas interfaces.
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importante salientar que o tratamento legal dicotmico dos assuntos

relacionados com a gesto das guas, abordando as questes referentes
quantidade na legislao dita de recursos hdricos e as de qualidade na
legislao dita ambiental, teve origem em acidentes de percurso da legislao
de guas, prejudicada na sua regulamentao, conforme relatado por Barth
(1999). Com efeito, a partir da Constituio de 1967 legislar sobre guas
passou a ser atribuio privativa da Unio. Por outra parte, a concentrao,
em 1968, das atribuies do Departamento Nacional de guas e Energia
(DNAE) com as do Conselho Nacional de guas e Energia (CNAEE), no
Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE), acentuou ainda
mais a hegemonia que o setor eltrico j tinha na poca, sobre o aproveitamento
dos recursos hdricos.
Em decorrncia da situao criada, o nico captulo do Cdigo de guas
que foi regulamentado o referente aos aproveitamentos hidreltricos. Os
outros dispositivos, includos os referentes proteo da qualidade das guas,
no foram regulamentados.
Na dcada dos anos setenta, especialmente aps a Conferncia das
Naes Unidas sobre o Ambiente, em Estocolmo (1972), os Estados
comearam a legislar sobre controle de poluio das guas, vinculando o
assunto proteo da sade e do meio ambiente. Na realidade, esta era uma
forma de contornar a exclusividade federal para legislar sobre guas e de
tentar deter a atitude predatria das empresas, includas as da Unio,
identificadas como representativas da ideologia do crescimento econmico a
qualquer custo, alvo da comunidade ambientalista nacional e internacional.
Outra divergncia aconteceu com a lei 6.662/79, que retirou do DNAEE
a atribuio de outorgar direitos de uso de gua para irrigao, passando-a ao
Ministrio do Interior. Estabeleceu-se, assim, um sistema de gesto de guas
muito confuso. A atribuio de outorgas de quantidade, distribudas entre os
ministrios do Interior e de Minas e Energia. As questes referentes
qualidade, administradas pelas entidades do Sistema Nacional de Meio
Ambiente. E, de sobra, freqentes conflitos entre os Estados e a Unio.
Seria desejvel que isso no tivesse ocorrido, mas sim a atualizao e
regulamentao do Cdigo de guas, que atendesse todos os setores
usurios e os aspectos de proteo e conservao de recursos hdricos
e tivesse havido delegao aos Estados para aplic-lo. Infelizmente,
houve um retrocesso na legislao brasileira de guas, que, de nica e
integrada, passou a ser fragmentada e conflituosa (Barth, 1999).
Concluindo, no h dvida que o tema da integrao da gesto dos
recursos hdricos com a gesto ambiental merece uma discusso aprofundada.
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Discusso pautada no apenas em consideraes conceituais ou legais, mas,

tambm, na experincia concreta acumulada no pas e em outras latitudes. Pautada,
tambm, e de forma especial, no respeito ao cidado, que no pode ser vtima das
conseqncias prticas de uma descoordenao de aes. Como conciliar a poltica
ambiental de 1981 com a poltica de recursos hdricos de 1997? Quais as
experincias dos Estados nesta questo? Quais as propostas dos diversos pontos
de vista? O debate sobre estes tpicos pode fornecer ele-mentos importantes para
uma implementao bem sucedida da poltica nacional de recursos hdricos e
para eventuais correes de rumos e erros do passado.
3.2 Articulao com a gesto do uso do solo
A questo do uso do solo associada ao ordenamento territorial, por

uma parte; e, por outra, s prticas concretas da atividade agrcola e da ocupa-
o urbana. O ordenamento territorial, por sua vez, efetuado atravs da
implementao de zoneamentos.
Dentre os zoneamentos de abrangncia nacional podemos citar o
zoneamento ecolgico-econmico, que corresponde a um programa
coordenado pela antiga Secretaria de Assuntos Especiais da Presidncia da
Repblica, atravs da Comisso Coordenadora do Zoneamento Ecolgico-
Econmico do Territrio Nacional CCZEE, estabelecida mediante o decreto
99.540/90. Tambm h o Zoneamento Agroecolgico (ZAE) disposto no art.
19 da lei federal 8.171/91, que trata da poltica agrcola; zoneamento que visa
disciplinar a ocupao espacial pelas diversas atividades produtivas. Outro
zoneamento institucionalizado o Zoneamento Costeiro, definido como
instrumento do Plano Nacional de Gerenciamento das reas Litorneas,
estabelecido mediante a lei 7661/88. Finalmente, os planos diretores dos
municpios, que tambm referem-se ao ordenamento territorial para uso e
ocupao do solo, nas suas respectivas escalas e esferas de competncia.
Tendo em conta que atravs da implementao destes zoneamentos,
entre outros, que se concretiza o ordenamento territorial nacional, e que este
territrio constitudo por bacias hidrogrficas, obvia a necessidade de se
conhecer quais as relaes entre os instrumentos e sistemas gestores do
ordenamento territorial e aqueles do sistema de gerenciamento dos recursos
hdricos por bacias hidrogrficas. Qual o vnculo em nvel conceitual e quais
as prticas operacionais de articulao? Como aparece a questo dos recursos
hdricos nos zoneamentos mencionados ? E, reciprocamente, como aparece a
questo da gesto do uso do solo nos planos de bacias e na gesto do recursos
hdricos por bacias hidrogrficas?
21
Ainda no referente ao uso do solo, h que salientar os projetos estaduais

sobre manejo de solos e gua em microbacias hidrogrficas. Estes projetos,
implementados com auxlio financeiro do Banco Mundial, so decorrentes
do Programa Nacional de Microbacias Hidrogrficas PNMH, estabelecido
em 1987 atravs do decreto 94.076, visando o aproveitamento agropecurio,
mediante prticas de utilizao racional dos recursos naturais renovveis.
Trata-se de experincias bem sucedidas em termos metodolgicos e de
resultados que, provavelmente, devero ser incrementados ao longo do pas.
Mas apresentam um desafio concreto em relao gesto dos recursos hdricos.
De fato, como integrar os planejamentos e as prticas de uso destes recursos
em nvel de microbacias na gesto em nvel de meso e macrobacias? A lei
8.171/91, da poltica agrcola, estabelece no seu art.20 que: As bacias
hidrogrficas constituem-se em unidades bsicas de planejamento do uso, da
conservao e da recuperao dos recursos naturais. Neste ponto, a lei da
poltica agrcola coincidente com a lei da poltica nacional de recursos
hdricos. Mas necessria uma tarefa de esclarecimentos. Com efeito, na
tica do agrnomo, em geral, o seu conceito operacional de bacia corresponde
microbacia. J para o gestor de recursos hdricos, embora reconhecendo
que as prticas conservacionistas de manejo devem ser implementadas em
nvel de microbacias, o seu conceito de bacia como unidade bsica de
planejamento no necessariamente coincidente com estas. H, neste aspecto,
uma sensvel diferena de escalas espaciais de atuao. Mesmo assim, no
cabe dvida que a experincia obtida dos projetos de manejo de recursos
naturais em microbacias pode representar subsdios muito valiosos para o
funcionamento do sistema de gerenciamento dos recursos hdricos estabelecido
na lei 9.433/97. Entre outros motivos porque, como j apontado, embora os
planos diretores de recursos hdricos sejam elaborados em nvel de
macrobacias, as aes concretas se implementam a nvel de microbacias.
3.2.1 Desenvolvimento urbano
O ordenamento territorial urbano expressa-se no correspondente Plano

Diretor do Municpio. Mas a ocupao fatual nem sempre acorde com este.
Mais ainda, s vezes se processa em direo contrria. As reas de mananciais,
por exemplo, so motivo de declaraes legais de proteo ambiental, mas,
em termos prticos, na maioria das vezes no so objeto de planos de manejo
efetivo que permitam sua preservao. Assim, a populao de baixa renda
que chega s cidades atrada pelas possibilidades de empregos que estas
oferecem, via de regra, ocupa as reas de mananciais, justamente por serem
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reas desvalorizadas do ponto de vista imobilirio, devido s restries de

uso estabelecidas no plano diretor e na legislao ambiental que visa proteg-
las. O problema, conforme apontado por Costa (1997), que cada famlia
que se instala numa rea de manancial, resolvendo seu problema de moradia,
provoca problemas para pelo menos dez famlias que se utilizavam desta
gua e que vo ter a sua qualidade deteriorada e, ao longo tempo, at diminuda
a quantidade.
Tendo em conta que a histria das cidades confunde-se com a histria
da gua, seu uso e necessidade, seria interessante perguntar-se quais os reflexos
que podem esperar-se da nova poltica de recursos hdricos no desenvolvimento
urbano? Como deveriam interagir os sistemas associados? Como que os
urbanistas e especialistas em desenvolvimento urbano visualizam o potencial
do cenrio criado com a poltica nacional de recursos hdricos e os seus
instrumentos de gesto? Quais os espaos e como aproveit-los para a educao
da populao, trazendo-a como aliada no objetivo da sustentabilidade? Eis
alguns temas propostos para discusso, no intuito de obter subsdios para a
implementao da poltica de recursos hdricos.
3.3 Integrao com a gesto de zonas estuarinas e costeiras
Quanto integrao da gesto de bacias com a de sistemas estuarinos e

zonas costeiras, o mnimo que se pode dizer que estas sempre fazem parte
de uma bacia hidrogrfica. O que acontece nas zonas costeiras no
independente do que acontece nos trechos de montante das respetivas bacias.
S isto j justificaria um esforo para abordar o tema da integrao em nvel
institucional e operacional. Mas h mais. Com efeito, tendo em conta a
relevncia ecolgica e scio-econmica do extenso litoral brasileiro, em 1988,
mediante a lei federal 7.661, foi estabelecido o Programa Nacional de
Gerenciamento Costeiro PNGC. Entre os instrumentos previstos neste
programa constam: a) a criao de um sistema nacional de informaes; b) a
implementao de um programa de zoneamento costeiro baseado em processo
participativo, politicamente legitimado; e, c) a elaborao, descentralizada e
participativa, de planos de gesto e programas de monitoramento.
Como dialogam o gerenciamento costeiro e os sistemas de geren-
ciamento dos recursos hdricos, em nveis nacional e estaduais? Os sistemas
de informaes esto sendo desenvolvidos de modo a evitar duplicidade de
esforos e recursos? O zoneamento costeiro aproveitado na elaborao de
planos de recursos hdricos de bacias e vice-versa? Os colegiados previstos
articulam-se entre si? A realidade histrica mostra que as atividades
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desenvolvidas no mbito do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro e as

de implementao da gesto por bacias hidrogrficas tm-se desenvolvido de
forma absolutamente independente. E que na metodologia de zoneamento do
PNGC, a questo da gua no se constitui em varivel que merea anlise
especfica. Entretanto, alentador constatar que h algumas experincias
tentando a integrao entre as atividades das duas esferas de atuao
mencionadas. Qual o ponto de vista dos envolvidos nestes programas? Quais
as contribuies que podem dar no sentido de operacionalizar a integrao
almejada na lei 9.433/97? Sem dvida, estes so depoimentos que podem se
constituir em fonte de valiosos subsdios para a consolidao da poltica
nacional de recursos hdricos.
3.4 Articulao com os setores usurios
Sabe-se que a gua, alm de ser um elemento indispensvel para a vida

(dimenso ecolgica) e para a qualidade da vida (dimenso social) , tambm,
um insumo necessrio praticamente para todas as atividades produtivas
(dimenso econmica). Por isso, o desenvolvimento econmico e social de
qualquer pas est fundamentado na disponibilidade de gua de boa qualidade
e na capacidade de conservao e proteo dos recursos hdricos (Tundisi,
1999). natural, portanto, que a gesto dos recursos hdricos apresente inter-
faces de interesse no apenas com a gesto de outros recursos naturais, mas
tambm com a gesto de atividades setoriais tais como as referentes sade
pblica, educao, irrigao, indstrias, gerao de energia, drenagem urbana
e navegao, entre outras.
No cenrio resultante da implementao da lei 9.433/97, o setor de
saneamento atingido, tanto na origem como no fim do processo. Na origem,
pelo pagamento da captao de gua. No fim, pelo pagamento da emisso de
efluentes. J isto bastaria para apontar que a gesto dos recursos hdricos
deve ter impacto no setor de saneamento. Por outra parte, o problema da
degradao qualitativa dos recursos hdricos est intimamente vinculada com
a sensvel carncia de tratamento dos resduos urbanos e industriais. Como
estabelecer um planejamento dos recursos hdricos de uma bacia, tendo em
conta esta realidade, mas sem invadir reas de ao e atribuies que competem
especificamente aos municpios?
Vinculada com o desenvolvimento urbano e com o saneamento
ambiental, a drenagem urbana um dos aspectos mais ignorados da gesto
dos recursos hdricos. No Brasil as inundaes urbanas so um problema
crescente que provoca grandes danos. A drenagem urbana de atribuio dos
24
municpios que, na maioria dos casos, se ressentem de falta de coordenao,

falta de cooperao da populao, carncia de recursos e de capacidade de
gesto, resultando numa ausncia de prioridade para esta atividade. Quais as
possibilidades que oferece a poltica nacional de recursos hdricos neste
campo? O que pensam ao respeito os especialistas em drenagem urbana?
Quais as contribuies que poderiam ser oferecidas para a implementao da
poltica de recursos hdricos?
A indstria no funciona sem gua. Seja como insumo no processo pro-
dutivo, seja como meio de refrigerao, seja como veculo de arraste de
resduos ou ainda para consumo do pessoal envolvido, o fato que no h atividade
industrial sem garantia de acesso gua. Nos termos da lei 9.433/97 esta
garantia est associada ao instrumento outorga do direito de uso da gua,
exercido pelo poder pblico. Pela sua vez, associado outorga est a cobrana.
A cobrana pelo uso da gua visa induzir prticas de diminuio de
desperdcios e reutilizao. A cobrana pelo lanamento de efluentes
industriais visa estimular o desenvolvimento ou aplicaes de tecnologias
limpas.
De grande importncia tambm a garantia de suprimento para as
comunidades que dependem da irrigao. A produo da agricultura irrigada
depende da disponibilidade de terras e gua. Entretanto, observa-se que, em
geral, embora o agricultor valorize a terra como um bem econmico, no faz
o equivalente com o recurso hdrico. A questo da cobrana pelo uso da gua
de difcil entendimento neste meio. Por outra parte, alm dos tradicionais
conflitos de interesses entre os setores de irrigao e gerao hidreltrica,
no so raros os conflitos de comunidades de irrigantes com empresas de
abastecimento urbano. A lei prioriza o atendimento s necessidades de
consumo humano e dessedentao de animais. Mas os irrigantes alegam que,
mesmo nos perodos de estiagens, os habitantes urbanos, amparados neste
privilgio, usam a gua para lavar carros, regar jardins e outros usos imprprios
em perodos de escassez. Estes exemplos evidenciam que as interfaces da
gesto dos recursos hdricos com o setor de irrigao so de alta relevncia.
Isto especialmente vlido naquelas regies onde a prosperidade econmico-
social dependente da agricultura irrigada.
Como impactar, de fato, a nova poltica nacional de recursos hdricos,
na gesto industrial e nas atividades de irrigao? Qual a atitude das indstrias
e do setor de irrigao sobre o assunto? Eis outros temas para discusso no
intuito de prever os ajustes necessrios implementao dos sistemas de
gesto.
25
Lembremos, tambm, que o maior usurio no consuntivo dos recursos

hdricos do pas o setor eltrico. Mais de 90% da capacidade de gerao de
energia eltrica brasileira de origem hidrulica. Capacidade instalada que
corresponde a aproximadamente o 22% do potencial hidreltrico do Brasil.
As interfaces da poltica de recursos hdricos com a poltica energtica
e, concretamente, entre o setor de gesto de recursos hdricos e o setor eltrico
brasileiro, no precisam de maiores apresentaes. So bem conhecidas e,
at o passado recente, permeadas por uma predominncia deste ltimo.
Imputa-se ao setor eltrico um passado de prepotncia, especialmente
durante o perodo de exceo democrtica. As polticas pblicas da poca
implicaram na apropriao dos recursos hdricos com fins exclusivamente
setoriais, prejudicando as possibilidades de aproveitamento mltiplo das guas.
Um trabalho realizado pela Comisso de Barragens e Reservatrios de
Uso Mltiplo do Comit Brasileiro de Grandes Barragens (CBGB), publicado
em 1990, mostrou que em um universo de 324 barragens cadastradas, 36%
tinham como uso principal a gerao hidreltrica, 22% a regularizao de
vazes e 21% o abastecimento de gua. J ao considerar-se os usos principal
e secundrios das guas dos reservatrios correspondentes, o uso
preponderante foi o de abastecimento, que apareceu associado a 49% das
barragens, seguido da regularizao de vazes com 39% e da gerao
hidreltrica em 38% das barragens. Entretanto, ao analisar-se os volumes de
gua acumulados, observa-se que o setor eltrico controlava, sozinho, 95%
do total de gua represada no pas. Isto mostra a preponderncia do setor
eltrico nas grandes obras de represamento hidrulico, a grande maioria
projetadas como de finalidade monossetorial e que, por uma questo de escala,
so as mais impactantes do ponto de vista ecolgico e social.
No Brasil, at o advento da lei 9.433/97, tradicionalmente o setor
eltrico vinha comandando o processo de gesto dos recursos hdricos
superficiais, criando uma assimetria de tratamento, com inegveis prejuzos
para outros setores usurios (SRH/MMA, 1997).
O Plano Nacional de Energia Eltrica 1993/2015, sinteticamente
chamado Plano 2015, no captulo de estudos bsicos referente ao
aproveitamento do potencial hidreltrico e, especificamente, discorrendo sobre
o uso mltiplo dos recursos hdricos, registra algumas observaes que
poderiam ser consideradas como as razes do setor eltrico.
No referido documento, o setor eltrico reconhece que:
A criao de reservatrios para aproveitamentos hidreltricos, assim
como a interligao entre os componentes do sistema eltrico, acarretam
26
alteraes no regime natural de escoamento dos cursos dgua, situao

que, com freqncia, dificulta a atividade de outros usurios dos
recursos hdricos.
Na hierarquizao estabelecida pelo Cdigo de guas, o uso dos
mananciais hdricos para irrigao tem prioridade sobre o uso indus-
trial, a includo o de gerao hidreltrica.
O uso mltiplo da gua e o rateio de custo entre usurios,...podem
tornar interessante o aproveitamento de energia hidrulica em locais
considerados no competitivos se utilizados apenas para a gerao de
energia eltrica.
Mas no mesmo Plano 2015 registra-se que, apesar das vantagens
evidentes dos aproveitamentos com finalidades mltiplas, h diversos fatores
que dificultam sua viabilizao, destacando:
a ausncia de planos de desenvolvimento regionais que identifiquem
propostas de aproveitamento dos recursos naturais de uma determinada
rea ou bacia hidrogrfica e que, por conseguinte, sirvam de balizamento
para a utilizao da gua como fonte geradora de energia eltrica;
a inexistncia de foros de debate dos interesses dos vrios setores
usurios da gua;
a ausncia de planos de longo prazo nos demais setores usurios da
gua, com a amplitude e o nvel de detalhe dos planos desenvolvidos
pelo setor de energia eltrica;
restries financeiras afetando mais intensamente os outros setores
usurios da gua do que o de energia eltrica, dificultando o rateio dos
custos de obras de finalidade mltipla.
O Plano 2015 foi elaborado quando a lei da poltica nacional de recursos
hdricos ainda encontrava-se em fase de discusso. Neste sentido, h que
salientar, tambm, que o documento em pauta, ao referir-se ao que na poca
era ainda um projeto de lei, registra: a articulao com outros setores
usurios...dever ser facilitada com a instituio do Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos.
No difcil perceber que os planos de recursos hdricos nos seus
diversos nveis de abrangncia, os comits de bacias e os conselhos estaduais
e nacional assim como a cobrana pelo uso da gua, se implementados como
previsto, anulariam as objees levantadas pelo setor eltrico. Isto , a
implementao da lei 9.433/97 cria condies para mudar um cenrio de gesto
caracterizado pelo predomnio do setor eltrico sobre os demais. Mas h que
27
ter em conta que isto implica em mudar o comportamento e os privilgios de

um setor que foi e continua sendo, mesmo privatizado, o setor com maior
experincia em planejamento de longo prazo, o mais forte em termos
financeiros e, historicamente, o mais favorecido no passado prximo.
Em sntese, na viso dos outros usurios, a recuperao da credibilidade
do setor eltrico, no referente gesto das guas, implica na adoo de uma
postura ativa nos esforos que visam a implantao da poltica e do sistema
nacional de gerenciamento dos recursos hdricos, que possibilite, de fato, o
aproveitamento destes recursos numa tica de uso mltiplo. Como que o
setor eltrico v esta questo atualmente? No cenrio de privatizao que lhe
atinge, como que o setor eltrico est preparando-se para que os seus
empreendimentos sejam melhor aceitos no novo cenrio de gesto
participativa? O sucesso na implementao da lei 9.433/97 requer
contribuies neste sentido.
Muitas outras interfaces da gesto dos recursos hdricos poderiam ser
mencionadas. Por ora, vamos concluir lembrando que inclusive a gesto
pblica e privada, na rea das iniciativas para o desenvolvimento regional
tem, tambm, profundas interfaces com a gesto dos recursos hdricos. As
experincias de intervenes visando o desenvolvimento regional, planejadas
setorialmente e implementadas sem suficiente articulao entre os setores e
atores envolvidos, podem ter, a mdio e longo prazo, efeitos negativos no
cenrio dos recursos hdricos, com influncia direta na qualidade de vida da
populao. Qual o potencial do cenrio que haver de emergir da
implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e do correspondente
Sistema de Gerenciamento, no sentido de reverter as prticas usuais de gesto
setorial no coordenadas, at hoje predominantes? Assuntos como este so
de grande relevncia em regies que apresentam um passivo ambiental
significativo e que clamam por uma coordenao de aes setoriais.
4. Concluso: a proposta do livro
A partir das consideraes acima, o presente livro compila um

conjunto de artigos referentes temtica geral em pauta, isto , as inter-
faces da gesto de recursos hdricos. O livro visa ser base para um debate e
fonte de subsdios para operacionalizar as diretrizes para implementao da
Poltica Nacional de Recursos Hdricos, registradas no art. 3 da lei 9.433/
97, referentes integrao e articulao de aes com a gesto ambiental,
uso do solo, zonas costeiras e atividades setoriais. O livro visa, simultaneamente,
ampliar o leque de participantes colaboradores na discusso dos assuntos
28
referentes implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos.

Neste sentido, inclui artigos de alguns profissionais que, por vez primeira,
registram publicamente suas contribuies a este processo.
Bibliografia
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do Rio de Janeiro, 1991.
ASSOCIAO BRASILEIRA DE RECURSOS HDRICOS
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29
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SECRETARIA DE ASSUNTOS ESPECIAIS Coordenao Geral de
Macrozoneamento Geopoltico e Econmico do Territrio Nacional, 1999.
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SECRETARIA DOS RECURSOS HDRICOS Estgio atual dos
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TUNDISI, J. G. Limnologia no sculo XXI: perspectivas e desafios.
So Carlos, Instituto Internacional de Ecologia, 1999.
Perfil curricular do autor
Hctor Ral Muoz Espinosa hrmunoze@th.com.br graduado

em Cincias Fsicas (U. del Norte, Chile, 1962). Hidrlogo (CEH,
Espanha, 1967). Mestre em Recursos Hdricos (IPH da UFRGS, 1972).
Especializao em Geografia/Desenvolvimento Regional (UFSC, 1993).
Exerceu funes tcnicas e gerenciais nas reas de recursos hdricos e
meio ambiente da ELETROSUL (1976-99). Consultor da UNESCO e
PNUD com misses em Brasil, Moambique e Caribe. Foi diretor de
Gesto Ambiental e Recursos Naturais na SDM/SC e coordenador do
projeto Administrao das Bacias Hidrogrficas de SC. Atualmente
consultor em gesto de recursos hdricos e professor na Universidade
do Sul de Santa Catarina - UNISUL.
30
A POLTICA NACIONAL DE RECURSOS HDRICOS NO

CENRIO DA INTEGRAO DAS POLTICAS PBLICAS
Bruno Pagnoccheschi
1. Introduo
O presente texto visa apresentar um breve histrico sobre o
desenvolvimento da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, alm de oferecer
as opinies do autor acerca do contexto e das oportunidades de integrao
dessa poltica com as polticas pblicas em geral, principalmente no que se
refere implementao da lei 9433, de 8 de janeiro de 1997, bem como dos
projetos de lei 1.616/99, que dispe sobre a gesto administrativa e a
organizao institucional do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos e 1.617/99, sobre a criao da Agncia Nacional de guas (ANA).
2. Polticas pblicas e contexto atual
Dentre a s diversas definies de polticas pblicas, elege-se como

referncia para o presente texto a seguinte: polticas pblicas constituem a
aplicao do conjunto de procedimentos formais e informais que expressam
relaes de poder e que se destinam resoluo pacfica dos conflitos quanto
a bens pblicos [1 ].
Diferem de polticas governamentais na medida em que o atributo
governamental no esgota suas possibilidades, j que envolvem
diferentes segmentos sociais que interferem nos bens de natureza pblica.
Seu principal atributo o de resoluo pacfica de conflitos, o que nas
sociedades modernas e democrticas implica tarefa de grande
complexidade. Seu exerccio envolve avanos e retrocessos na busca das
solues possveis no que se refere aos bens e ao espao pblico. Sua
dinmica, alm de complexa, diversa no tempo e no espao, tendo em
vista a necessidade de acomodar os interesses associados s diferenas e
particularidades do territrio e de seus grupos sociais.
H autores que estabelecem categorias de polticas pblicas. Segundo
MORAES [2 ], por exemplo, as polticas pblicas podem ser agrupadas em
1
Rua, Maria das Graas. Anlise de polticas pblicas: conceitos bsicos. In: O estudo da poltica.
Braslia, Ed. Paralelo 15, 1998.
31
polticas econmicas, sociais e territoriais. Segundo essa interpretao, tanto

as polticas de recursos naturais como as de meio ambiente constituem
expresses territoriais das polticas pblicas, tendo em vista uma alegada
prevalncia de lgica espacial, em detrimento de lgica cientfica
condicionando o desenvolvimento de regras de mediao ao acesso a bens
pblicos.
No obstante sua categorizao, a formulao e o aperfeioamento das
polticas pblicas consistem no resultado de um complexo processo de
negociao, na medida em que seriam a conseqncia do confronto
democrtico das foras presentes na sociedade. Embora seu locus de expresso
maior seja o Congresso Nacional, no Poder Executivo e no seio das
organizaes dos segmentos produtivos e sociais que se constrem as
alternativas tcnicas de sua formulao. Nesse sentido, pode-se dizer que
quanto mais participativo o processo de elaborao de alternativas, mais
fcil o processo de negociao poltica que se segue.
No caso da Poltica de Recursos Hdricos, ressalta-se que seu arcabouo
legal e normativo vem de um longo processo poltico-institucional ainda no
completado, que inclui tropeos pontuais mas que em suas linhas gerais
incorpora avanos significativos. At o presente, procurou-se aumentar o
potencial e a sinergia das leis e normas que regem o setor, sem grandes
preocupaes de inseri-lo no ritmo das demais transformaes do Estado e da
sociedade. Por um lado, isso significou avano, notadamente no que se refere
incorporao de processos decisrios cada vez mais participativos. Por outro,
o setor permanecia como que desconectado dos setores produtivos, j que
no incorporava, de forma efetiva, instrumentos de gerenciamento que
aportassem lgica econmica a suas diretivas, no obstante o discurso e as
premissas sempre coerentes.
O momento atual se reveste de grande significado, na medida em que
as mudanas que se processam no se esgotam num setor especfico. Referem-
se ao conjunto da administrao pblica e no se restringem necessidade de
integrao entre polticas pblicas. So, acima de tudo, premidas pela visceral
transformao por que passa o Estado brasileiro no contexto de sua insero
na economia mundial
No h elementos que permitam afirmar que as mudanas surtiro todos
os efeitos desejados, seja do ponto de vista da organizao do Estado, como
no que se refere ao atingimento dos objetivos de desenvolvimento econmico
e social. Alis, nesse particular, os reflexos iniciais dessas transformaes
2
MORAES, Antnio Carlos Robert. Meio ambiente e cincias humanas. So Paulo, Editora
Hucitec, 1994.
32
tm penalizado fortemente as polticas sociais em benefcio da organizao

de setores produtivos, para a sua insero na chamada economia global.
No obstante, o cenrio atual apresenta uma extraordinria possibilidade
de mudanas estruturais que, se processadas de forma articulada e pautadas no
benefcio comum, podero ser extremamente benficas para a sociedade em geral.
3. Breve histrico da poltica de recursos hdricos
Quando da promulgao do Cdigo de guas, em 1934, as atribuies e

competncias sobre recursos hdricos eram afetas ao Ministrio da Agricultura
(MA). Isso, de certa forma, refletia a prioridade do uso dos recursos hdricos do
pas, considerado poca como de vocao eminentemente agrcola.
Posteriormente, a partir da dcada de 50, essas competncias
encontraram nicho especfico no mbito do setor eltrico, mais especificamente
no Ministrio das Minas e Energia (MME). A razo dessa mudana estava
relacionada com a estratgia governamental de promover a infra-estrutura
necessria para a expanso do parque industrial brasileiro, iniciada na regio
Sudeste do pas.
No setor eltrico, as atribuies governamentais sobre recursos hdricos
subordinaram-se, mais concretamente, ao Departamento Nacional de guas
e Energia Eltrica (DNAEE), rgo da administrao direta, vinculado ao
MME, com rebatimento em todo o territrio nacional. Essa configurao
mantinha estreitos vnculos com a holding estatal ELETROBRS, criada na
dcada de 50 para organizar e fortalecer a gerao e distribuio de energia
eltrica de origem hidrulica.
A responsabilidade simultnea pela poltica de gerao de energia
eltrica e pela administrao/gesto de recursos hdricos por parte do setor
eltrico perdurou at 1995, quando foi criado espao administrativo especfico
no mbito do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), na forma de uma
Secretaria de Recursos Hdricos (SRH).
Ao longo do perodo em que se manteve sob responsabilidade do setor
eltrico, o setor de recursos hdricos desenvolveu diferentes propostas de
arranjo institucional, incorporando muitos dos conceitos e premissas presentes
em pases mais avanados, principalmente do continente europeu. Essas
propostas, a exemplo do que acontecia nesses pases, incluam iniciativas
que se constituram no embrio de alguns dos atuais fruns decisrios do
setor. Tinha incio, ainda de forma tmida, a aplicao do princpio das decises
compartilhadas sobre o uso da gua.
33
No entanto, a rea de recursos hdricos convivia com o desconforto de

sua localizao no mbito do setor eltrico, que, em menos de duas dcadas,
passou a ser um dos principais usurios dos recursos hdricos no pas. Essa
particularidade colocava em dvida as possibilidades de avano institucional
e a tentativa de imprimir modernidade gesto da gua.
No obstante, foi atravs da ligao com o setor eltrico que se viabilizou
parte do avano e da modernizao da gesto dos recursos hdricos, como se
ver ao longo do presente texto. Esse setor, poca, centralizava a gerncia
de fundos de compensao de custos de produo de energia eltrica,
decorrentes da deciso poltica de equalizao das tarifas. A ordem de grandeza
desses fundos era bastante expressiva, o que permitia que pequenos percentuais
disponibilizados para a operao da rede hidromtrica nacional significassem
recursos abundantes, direcionados no apenas obteno de dados
hidromtricos, mas tambm realizao de estudos e pesquisas hidrolgicas
e de utilizao mltipla de recursos hdricos.
Embora coubesse ao MME a responsabilidade do cumprimento do
Cdigo de guas e, por extenso, da gesto de recursos hdricos no nvel
nacional, outros setores, que se valiam daqueles recursos como insumo a
suas atividades, resistiam a essa hegemonia, por entender que se tratava de
uma administrao tendenciosa. O resultado imediato foi o incio do processo
de fragmentao da administrao dos recursos hdricos, problema do qual o
pas ainda se ressente.
O setor de irrigao, na poca localizado no mbito do Ministrio do
Interior (MINTER), um dos que mais reagiu hegemonia do setor eltrico na
matria, articulou a aprovao de determinao presidencial que condicionava
sua administrao as concesses de gua destinadas quele uso. Situaes
como essa passaram a dificultar a administrao dos recursos hdricos, bem
como a promoo do uso compartilhado da gua no caso dos rios considerados
de domnio da Unio.
O incio das discusses da nova Constituio, em meados da dcada de
80, encontrou a questo dos recursos hdricos fragmentada e convivendo com
contradies cruciais. Em decorrncia disso, as disposies transitrias da
Constituio de 1988 encarregavam o Poder Executivo de elaborar proposta
especfica de um Sistema Nacional de Gesto de Recursos Hdricos, que
estruturasse o setor dentro de premissas mais modernas e coerentes com a
administrao pblica da poca. Com isso se deflagrava o processo de
discusso de uma legislao especfica para o setor.
Em fins da dcada de 80, surgiram as primeiras especulaes sobre a
localizao adequada da rea de recursos hdricos, sem repercusses imediatas.
34
Em 1991 chega finalmente ao Congresso Nacional a proposta governamental

de organizao do setor de recursos hdricos, na forma do projeto de lei 2.249/
91. Comeou a tramitar na Cmara dos Deputados e foi encaminhado
Comisso de Defesa do Consumidor, das Minorias e do Meio Ambiente, tendo
sido indicado para a relatoria o deputado Fbio Feldmann, conhecido
ambientalista do Estado de So Paulo.
Teve incio, ento, um longo processo que envolveu duas legislaturas e
dois relatores, perfazendo mais de 5 anos at sua promulgado em janeiro de
1997. Nesse longo perodo de formulao normativa da rea de recursos
hdricos no nvel federal observou-se uma intensa discusso poltica, alm de
expressivos movimentos de bastidores, protagonizados pelos estados e pelos
setores interessados, em especial o setor eltrico. Para os estados, era funda-
mental obter sinalizao de alternativas factveis sobre as quais basear suas
regulamentaes especficas, que no podiam aguardar o desfecho das
negociaes. Para o setor eltrico, tratava-se de cuidar para que a nova
legislao no dificultasse suas perspectivas de crescimento, visto que a
legislao vigente lhe facultava a deciso sobre a gerao de energia de origem
hidrulica.
Finalmente a lei 9.433/97 foi promulgada em janeiro de 1997,
estabelecendo um novo marco no desenvolvimento da gesto de recursos
hdricos no pas. Festejada pelos diferentes setores envolvidos como pea
jurdica competente, a nova lei, por fora da complexidade e diversidade de
situaes que se propunha abarcar, remetia grande parte das definies para a
etapa de regulamentao, mostrando claramente a opo assumida de se
construir uma lei enxuta, o que teoricamente poderia ter facilitado sua
tramitao e aprovao.
Como observa BARTH [3 ], o fato das leis estaduais de recursos hdricos
terem sido promulgadas anteriormente lei nacional fez com que esta se
tornasse mais flexvel, permitindo adaptaes s diferentes situaes existentes
nos estados brasileiros.
Deve-se ressaltar, nesse sentido, que alm das normas e decretos usuais
na regulamentao legislativa, a lei 9.433 remetia uma das principais peas
constitutivas do processo de gesto de bacias hidrogrficas necessidade de
uma lei especfica, cuja proposta deveria ser de iniciativa do Executivo: as
Agncias de guas.
A lei 9.433/97, no entanto, no conta ainda com regulamentao para a
maioria de seus instrumentos, o que a tem tornado incua. At o presente,
3
BARTH, FLVIO Terra. Evoluo nos aspectos institucionais e no gerenciamento de recursos hdricos
no Brasil. In: O estado das guas no Brasil - 1999. ANEEL/MMA/OMM. Braslia, 1999.
35
apenas o Conselho Nacional de Recursos Hdricos foi definido e

regulamentado atravs de decreto presidencial. Essa ausncia de
regulamentao traz conseqncias nefastas para a rea de recursos hdricos
como um todo, alm de ter servido de pretexto para retardar a
implementao efetiva da gesto das bacias dos rios federais.
Como forma de contornar essas dificuldades e visando dar mais
celeridade ao processo de implantao efetiva da gesto de recursos hdricos
no pas, o presidente da Repblica anunciou, em abril de 1999, a inteno
de, a exemplo do que vinha ocorrendo com outros setores, criar a Agncia
Nacional de guas (ANA), uma autarquia sob regime especial que se
ocupasse da promoo do desenvolvimento do Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos. O MMA foi encarregado de
providenciar um projeto de lei sobre a ANA [4 ], em articulao com os
setores interessados, mediados pela equipe tcnica da Casa Civil da
Presidncia da Repblica.
No entanto, ao longo do processo de discusso da criao da nova
Agncia, as dificuldades referentes ausncia de regulamentao da lei
9.433/97 constituram-se em entraves fatais. Alguns especialistas
entendiam que muitas das idias presentes na referida legislao remetiam
necessidade de legislao complementar especfica, sem o que se poderia
colocar a perder as idias de avanos consignadas naquela legislao.
Assim, no lugar de dispositivos tradicionais de regulamentao, a
lei 9433/97 inspirou o envio ao Congresso Nacional de novo projeto de lei
[5 ] que dispe sobre a gesto administrativa e a organizao institucional
do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos.
Ambos os projetos de lei foram objeto de discusses e apresentaes
pblicas, de onde se extraram subsdios que os aperfeioaram. Suas verses
finais foram encaminhadas ao Congresso Nacional em agosto de 1999,
onde devem tramitar sob o regime de urgncia constitucional.
Esses episdios recentes reacendem o interesse na discusso tcnica
do gerenciamento dos recursos hdricos, dessa vez premida pela urgncia
que o Governo pretende impor negociao. O cenrio geral de grandes
transformaes da gesto pblica, o que supe um esforo de integrao
com as demais polticas, na tentativa de se obter mais racionalidade e
coerncia na gesto dos bens considerados pblicos.
4 ,5
Projeto de lei 1.617/99
36
4. Recursos hdricos e os Estados
Paralelamente ao que ocorria na esfera federal quando da discusso da

lei 9.433, nos estados a situao assumia contornos mais especficos. Em
alguns, cujas dinmicas econmicas exigiam, h anos, uma participao maior
do poder pblico na soluo de conflitos de utilizao de gua, foi iniciado
um processo de presso articulada, que exigia que o Governo federal assumisse
procedimentos legais e normativos que lhes facilitasse a administrao dos
recursos hdricos nos territrios sob suas jurisdies.
O Estado de So Paulo constituiu exemplo nesse sentido. No incio da
dcada de 70, os problemas ali enfrentados, envolvendo as esferas estadual e
federal em inmeras formas de usos de gua e suas conseqncias, ensejaram
a criao do primeiro colegiado voltado s discusses sobre utilizao mltipla
de recursos hdricos, envolvendo dois nveis de Governo e diferentes setores
interessados. Surgia, em 1978, o Comit Executivo do acordo estabelecido
entre o Ministrio das Minas e Energia e o Governo do Estado de So Paulo
para a melhoria das condies sanitrias das bacias do Alto Tiet e Cubato.
O relativo xito das primeiras iniciativas desse colegiado inspirou a
criao, em 1979, de um colegiado nacional com propsitos semelhantes que
teria rebatimento nas principais bacias hidrogrficas do pas. Era criado o
Comit Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrogrficas (CEEIBH),
em 1979. As repercusses positivas desses episdios pioneiros chegam at os
dias de hoje, muito embora o contexto poltico-institucional tenha sido
completamente modificado. Nesse processo evolutivo, inmeros tcnicos fo-
ram formados e centenas de estudos e pesquisas encomendados, dinamizando,
especializando e dotando a engenharia nacional de massa crtica nesse setor,
ao longo das duas ltimas dcadas.
Nos estados, a presso exercida por usurios de recursos hdricos -
cujas pautas dependiam cada vez mais de solues institucionais para
contornarem os problemas advindos da alocao desses recursos entre os
diferentes usos, assim como pelos setores que se valiam dos recursos hdricos
como insumo bsico - exigia definies precisas sobre a gesto desses recursos.
Ante impossibilidade de reverso do preceito constitucional que
delega Unio a prerrogativa de legislar sobre recursos hdricos, essa
presso foi exercida para que o Executivo apresentasse uma proposta
concreta de gesto de recursos hdricos. Essas idias foram consolidadas
por ocasio dos trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte, em cujo
texto final foi inserida determinao de que caberia ao Poder Executivo
37
apresentar considerao do Congresso Nacional uma proposta de Sistema

Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SNGRH)[6 ].
A partir dessa premissa, em 1989, a ento Secretaria de Assuntos
Estratgicos (SAE) da Presidncia da Repblica iniciou entendimentos para
a elaborao de um projeto de lei de Sistema Nacional de Gesto de Recursos
Hdricos a ser encaminhado pelo Executivo ao Congresso. No entanto, como
foi visto, apenas em novembro de 1991 chegou ao Congresso projeto de lei
dispondo sobre a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e criando o Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. O referido projeto tramitou
por duas legislaturas at ser finalmente aprovado em 1997, sendo promulgado
em maro daquele mesmo ano.
Para muitos estados no foi possvel aguardar o desfecho desse processo
poltico para organizar o setor, do ponto de vista legal e normativo. Baseados
nas premissas do sistema federativo e confiantes de que os avanos at ento
alcanados, no que se refere aos aspectos participativos dos processos
decisrios que envolviam recursos hdricos, seriam incorporados na nova
legislao, adiantaram-se, fazendo passar em suas constituies determinaes
pertinentes ao setor.
Foram assim concebidas algumas polticas de utilizao de recursos
hdricos, bem como sistemas de gesto com rebatimentos institucionais e
administrativos significativos. Em outros estados, onde a presso e o uso
competitivo sobre esses recursos no se mostravam ainda muito agudos, foi
possvel aguardar o desenrolar das questes em nvel nacional, para basearem
sua legislao no marco que seria produzido pelo nvel federal [7 ].
Esse comportamento diferencial fez com que a temtica assumisse
tambm uma fragmentao espacial, ao longo do territrio nacional. Na
ausncia de um marco legal adequado, os estados se comportavam de maneira
bastante diferenciada em seus processos de administrao do setor.
5. Recursos hdricos e polticas pblicas
Do ponto de vista da integrao com as demais polticas pblicas, a

poltica de recursos hdricos apenas recentemente tem registrado preocupaes
dessa natureza. Como se viu, as atribuies dessa rea tm passado por
6
Art. 21, inciso XIX, Constituio Federal, 1988.
7
A Constituio de 1988 manteve o impedimento dos Estados legislarem sobre guas, o que fez com
que a maioria das Constituies estaduais, bem como as legislaes pertinentes daquele nvel, tratassem
apenas da organizao dos Estados para a administrao de guas de seu domnio, subordinando-as
legislao federal de guas e de meio ambiente.
38
diferentes nichos da administrao pblica sem que tivessem se amalgamado a

nenhum deles. Pode-se dizer que essas atribuies foram anexadas a setores que
se valeram do poder administrativo para melhorar ou otimizar suas performances.
Apenas mais recentemente, com a explicitao de uma poltica para o
setor, tem sido possvel pensar-se numa integrao mais estrutural com as
demais polticas pblicas, no apenas voltada aos interesses dos diferentes
setores, mas ao aperfeioamento das relaes produtivas e sociais que
dependem dos recursos hdricos.
Na verdade, a partir de sua existncia formal como poltica pblica,
sua localizao na estrutura administrativa do Poder Executivo deixa de ter
grande significado. Em seu lugar, ganha relevncia a constelao de atores,
pblicos e privados, que se articula e interage com o setor. Alm disso, caso
se concretize a criao de uma agncia autnoma encarregada da administrao
do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, essa integrao
se far de forma mais concreta e efetiva.
No presente, a principal tarefa disciplinar as interfaces existentes
com setores cujas polticas ao longo do tempo incorporaram atribuies sobre
recursos hdricos. Dentre esses, destacam-se o de energia, o agrcola, em par-
ticular no que se refere s polticas de irrigao, o de sade e o de meio
ambiente.
Paralelamente, h setores afetos a recursos hdricos cujas polticas
pblicas sequer foram formuladas, a despeito da importncia e oportunidade
do tema. Esse o caso das polticas urbanas, em especial aquelas afetas ao
saneamento bsico. Para esses se faz necessrio que as articulaes sejam
mais agressivas e de cunho propositivo, a partir das diretrizes e do modelo
definido para recursos hdricos.
6. Recursos hdricos e energia
O histrico da gerao de eletricidade de origem hdrica no Brasil

remonta ao Imprio. No incio, caracterizada pelo surgimento de pequenas
hidreltricas que seguiam o ciclo e a geografia da incipiente indstria nacional,
foi-se desenvolvendo sob a intensa presso da demanda por atendimento dos
servios pblicos, principalmente de iluminao.
No entanto, apenas na virada do sculo, com a entrada em operao da
Hydreltrica de Parnahyba [8 ], atual Edgar de Souza, em So Paulo, essa
situao revertida em favor da hidreletricidade. A partir da, o setor se
desenvolve ao sabor da economia e seguindo os percalos desta, at a dcada
8
gua e energia eltrica. In: O estado das guas no Brasil - 1999. ANEEL/MMA/OMM. Braslia, 1999.
39
de 50, quando se inicia um perodo de grandes obras, inclusive com o aporte

de recursos provenientes de fontes externas.
No final da dcada de 50 criam-se as condies para o estabelecimento
das grandes mudanas institucionais do setor, com a criao das Centrais
Eltricas Brasileiras S/A. que viria a funcionar como holding do setor. Nessa
mesma poca criado o Ministrio das Minas e Energia, que consolida a
participao estatal majoritria na gerao de energia eltrica de origem hdrica.
Esta estatizao do setor atende s estratgias desenhadas para a
consolidao do parque industrial brasileiro. Desde ento, no se observaram
mudanas significativas at o aparente esgotamento desse modelo, sentido a
partir da dcada de 80, na qual a hegemonia estatal do setor era caracterizada
pela ausncia de competitividade e conseqentes ineficincias.
Na verdade, a promulgao da Constituio de 1988 que d
oportunidade de iniciar mudanas no arcabouo legal e normativo do setor
eltrico, com vistas a sua modernizao.
Nessa poca, as restries impostas ao acesso a recursos financeiros
externos para o financiamento da expanso do parque gerador nacional fo-
ram decisivas para o desenho da reformulao do setor. Deve-se ter presente
que as referidas restries colocavam-se como provenientes de cuidados que
as fontes externas multilaterais dedicavam ao meio ambiente e s populaes
tradicionais, ambos recorrentemente impactados pelas obras do setor.
No entanto, no obstante os esforos do setor eltrico para incorporar
variveis ambientais em seus empreendimentos, a restrio de recursos
financeiros sinalizava a necessidade de medidas mais estruturais e profundas.
Essas mudanas vm mais precisamente na dcada de 90, com a
privatizao da prestao de servios pblicos do setor e a criao da Agncia
Nacional de Energia Eltrica (ANEEL).
Uma das principais dificuldades da interseo da Poltica de Recursos
Hdricos com a legislao especfica do setor de energia eltrica diz respeito
outorga de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica. Embora
o inciso IV do art.12 da lei 9.433/97 estabelea que o aproveitamento dos
potenciais hidreltricos se sujeitam outorga de uso pelo Poder Pblico, o
pargrafo 2 do mesmo artigo subordina essa outorga ao Plano Nacional de
Recursos Hdricos, de contornos ainda indefinidos. Alm disso, o captulo
referente s disposies gerais e transitrias da referida lei estabelece que,
enquanto no estiver aprovado tal Plano, a utilizao de potenciais hidrulicos
para fins de gerao de energia eltrica continuar subordinada disciplina
da legislao setorial especfica.
40
A despeito da existncia de elementos que poderiam remeter essas

definies a outras instncias de deciso, como comits de bacia e/ou agncias
de guas, essa impreciso gera dvidas e incertezas que podem tornar incua,
contraditria e sem sentido a regulao da interface entre recursos hdricos e
gerao de energia. No limite, depender de interpretaes, o que pode
comportar conflitos desestruturadores.
Assim, o projeto de lei 1.616/99, que dispe sobre a gesto
administrativa e a organizao institucional do Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos, vem trazer luz a essa questo, ao propor
a revogao desses dispositivos e ao estabelecer que a Agncia Nacional de
Energia Eltrica dever obter declarao de reserva de disponibilidade hdrica
antes de licitar a concesso ou autorizar o uso potencial de energia hidrulica.
Alm disso, o novo projeto de lei apresenta um conjunto de conceitos
e regras bastante novo e preciso que disciplina complementarmente a cobrana
pelo uso de recursos hdricos, o racionamento de seu uso e as Agncias de
Bacia, nova denominao das Agncias de gua previstas na lei 9.433/97.
Pode-se concluir que, aps a aprovao do projeto de lei que
regulamenta e complementa a lei 9.433/97 e do que trata da criao da Agncia
Nacional de guas, haver condies de perfeita integrao entre essas
polticas. At l, h problemas graves a serem administrados que, entretanto,
considerando-se as negociaes levadas a cabo com representantes do setor
eltrico, indicam possibilidades de sintonia e convergncia.
7. Recursos hdricos e irrigao
As atribuies do governo federal no que se refere irrigao foram

transferidas do Ministrio do Meio Ambiente para o recm-criado Ministrio
da Integrao Nacional, juntamente com o conjunto de obras hidrulicas que
a viabiliza. Anteriormente, foram da esfera do Ministrio do Interior, da
Secretaria de Polticas Regionais, alm de terem sido objeto da criao de
uma pasta exclusiva para sua administrao, durante o Governo Sarney.
Sua vinculao recorrente a espaos da administrao pblica voltados
questo regional deve-se sua importncia estratgica para a regio Nordeste. O
Ministrio da Agricultura, locus de associao imediata com o tema, tem suas
maiores atenes voltadas produo agrcola em outras regies. No obstante,
a vinculao com aquela pasta e com as polticas agrcolas em geral essencial.
A agricultura brasileira vem de uma tradio extensiva marcada por
grandes transformaes ao longo dos ltimos anos. A mecanizao observada
41
sobretudo na ltima dcada no tem sido suficiente para atender o aumento

da populao, de sua renda e da conseqente demanda por alimentos. Essa
presso de demanda, por sua vez, aliada ao aumento relativo do preo das
terras que marcou os diferentes ciclos econmicos anteriores ao Plano Real,
fizeram aumentar a preocupao com a otimizao dos plantios, acelerando a
implantao de sistemas de irrigao, para aumentar a oferta de alimentos e
garantir produo e produtividade crescentes.
Como decorrncia, a rea irrigada brasileira saltou de 64.000 ha, em
1950, para 2.870.000 ha em 1998. Apesar de terem ocorrido taxas de
crescimento da rea irrigada do pas da ordem de at 18% ao ano, esse
crescimento tem se estabilizado em taxas prximas a 4% ao ano, salvo em
perodos de restrio ao crdito agrcola ou marcados por restries no
comrcio exterior. Por outro lado, as possibilidades de crescimento da rea
irrigada so enormes. Calcula-se haver cerca de 16,1 milhes ha irrigveis,
contra uma rea explorada de apenas 2,87 milhes ha.
Do ponto de vista das tcnicas utilizadas, a irrigao tambm
experimentou avanos expressivos ao longo do perodo em que utilizada no
pas. No obstante, pode-se afirmar que, se a irrigao fosse otimizada, cerca
de 20% da gua e 30% da energia poderiam ser economizados [9 ].
Considerando-se que cerca de 60% das derivaes de gua do pas
destinam-se irrigao e que esta tender a ser incrementada como alternativa
para o aumento e regularizao da produo de alimentos, ser fundamental
investir-se em mtodos que minimizem a utilizao de gua e de energia.
Registram-se, j h alguns anos, algumas zonas de conflito de interesses
no que se refere utilizao de gua para irrigao, a exemplo de trechos da
bacia do rio So Francisco. L, no apenas o parque gerador de energia eltrica
instalado ameaado pelos projetos de irrigao, como tambm pelas
indefinies com relao transposio das guas da bacia para o semi-rido
nordestino.
Com a promulgao da lei 9.433/97 dissiparam-se as dvidas que
pairavam sobre os processos de outorga de uso da gua para as atividades de
irrigao. Estas inserem-se no conjunto das demais outorgas, embora exijam
ateno especial. fundamental, nesse sentido, que se examinem os mtodos
de irrigao a serem utilizados, assim como as perspectivas de sua otimizao.
Desses cuidados resultaro conflitos menores e mais administrveis
Para esses conflitos, nem sempre os comits ou agncias instalados ou em
vias de instalao sero suficientes. Ser necessrio equacionar os problemas do
9
LIMA, Jorge E.F.W.; FERREIRA, Raquel S.A.; CHRISTOFIDIS, Demetrius. O uso da irrigao no
Brasil. In: O estado das guas no Brasil-1999. ANEEL/MMA/OMM. Braslia, 1999.
42
ponto de vista estrutural, abrindo negociaes entre os setores envolvidos, no

intuito de buscar os limites adequados cada setor de atividade que maximizem
os investimentos e os benefcios globais. Tanto a lei 9.433/97, como os novos projetos
de lei 1.6161/99 e 1.617/99 podero oferecer as bases para essas negociaes.
8. Recursos hdricos e meio ambiente
Recursos hdricos foram o mais recente segmento dos recursos naturais

a se inserir no contexto da poltica ambiental do pas, ao menos no que se
refere sua localizao na administrao pblica federal.
Essa configurao, desenhada no incio do primeiro mandato
presidencial de Fernando Henrique Cardoso (1995), aproximou as reas de
recursos hdricos e de meio ambiente, dando incio a uma experincia indita
e gerando expectativas positivas para ambas as reas [10 ].
Tudo indicava que havia prevalecido razo e coerncia e que o
Executivo federal se rendia evidncia de que a gua representa um bem
essencial, cuja administrao deveria privilegiar sua dimenso qualitativa,
recorrentemente relegada nas administraes anteriores.
No entanto, embora houvesse condies institucionais de avanar a
passos largos na integrao das reas de recursos hdricos e meio ambiente, o
que se viu foi uma adaptao burocrtica de duas reas da administrao
pblica que apenas por um acaso poltico se encontravam no mesmo
Ministrio. Alm disso, presses de natureza partidria foraram a
coexistncia da rea de recursos hdricos com a de irrigao, tradicionalmente
vinculada ao desenvolvimento regional e, por vezes, dotada de espao
institucional prprio no primeiro escalo de Governos passados.
Quanto s interfaces com a lei 9433/97, h muito o que fazer, visto
que existem instrumentos dessa legislao sobre os quais no h, ainda,
orientao de aplicao. Alguns desses instrumentos, inclusive,
representam a possibilidade concreta de dilogo permanente entre as reas
de recursos hdricos e meio ambiente, abrindo possibilidade de sintonia e
ao articulada. Destacam-se, nesse contexto, o Plano Nacional de
Recursos Hdricos, a Outorga de Direito de Uso, a Cobrana pelo Uso da
gua, o Enquadramento dos Corpos Dgua em Classes de Uso e o Sistema
Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos. Todos eles, no entanto,
dependem de regulamentao.
10
PAGNOCCHESCHI, Bruno, 1999. Recursos hdricos e meio ambiente. In: Parablicas. Instituto
Scioambiental. n48. So Paulo, 1999.
43
As experincias levadas a cabo no primeiro governo FHC no garantem

que essa possibilidade de sintonia venha se concretizar. notvel, inclusive,
como tm sido desperdiadas oportunidades objetivas de avano do setor
pblico na rea de recursos hdricos, justamente derivadas da sua insero
no grande campo institucional do meio ambiente. Uma regulamentao
eficiente da Lei de Recursos Hdricos, aliada lei 6938/81 e recente Lei de
Crimes Ambientais resultaria num conjunto de rara potencialidade para o
redirecionamento da questo hdrico-ambiental, como se poderia chamar.
No novo contexto caracterizado pelos novos projetos de lei, h alguns
empecilhos para que essa associao se concretize. O mais importante, diz respeito
viso de integrao de bacia hidrogrfica, do ponto de vista do gerenciamento.
Embora o conceito de bacia hidrogrfica como unidade de referncia e
planejamento para recursos hdricos esteja incorporado h muitas dcadas no
arcabouo legal brasileiro, as referncias explcitas quanto ao domnio dos recursos
hdricos se concentram especificamente nos corpos dgua.
Essa particularidade tem preocupado os Comits de Bacia e as instncias
pblicas que se ocupam do gerenciamento desses recursos, na medida em que
o conceito de bacia hidrogrfica implica a coexistncia de rios de domnios
distintos. Por outro lado, os recursos hdricos refletem o que ocorre nas reas
de contribuio, que por sua vez remete s reas de competncia administrativa
dos municpios.
Nesse complexo sistema de domnios e responsabilidades torna-se um
desafio formular polticas, normas, padres e regras operacionais que se
refiram a condies de qualidade e quantidade em cursos dgua. Os Comits
e Agncias previstos na legislao vigente respondem parcialmente a essas
questes. Faz-se necessrio estabelecer critrios claros de conduta frente s
inmeras situaes dbias que a administrao de bacias pode comportar.
Implica, entre outras questes, a designao de responsabilidades sobre o que
ocorre nas interfaces desses domnios. Quando um determinado curso dgua de
domnio estadual aflui a um outro de domnio federal preciso que ele alcance os
nveis e padres considerados adequados, independentemente do que possa estar
ocorrendo no mbito do sistema de controle ambiental daquele estado.
Para isso, necessrio preparar as condies para que se possam
aplicar instrumentos econmicos no gerenciamento dos recursos hdricos.
At o presente, o gerenciamento da qualidade das guas se deu apenas
sob o prisma dos instrumentos de comando e controle, cujo alcance
limitado capacidade operacional dos rgos de controle e no reproduz
a lgica vigente nas demais relaes dos setores produtivos com a
sociedade.
44
A lei 6938/81, que instituiu o Sistema Nacional de Meio Ambiente e

seus instrumentos, permitiu o estabelecimento, por um lado, de parmetros
de qualidade a serem observados nos corpos dgua, por meio da figura
do enquadramento dos cursos dgua em objetivos de qualidade e, por
outro, de um sistema de controle de emisses dos agentes poluidores,
principalmente voltado ao setor produtivo. Era de se supor que desse
conjunto, se bem administrado, resultassem bacias hidrogrficas dotadas
de corpos dgua de qualidade controlada.
No obstante, isso no aconteceu. A maior parte das razes desse insucesso
conjuntural, decorrente da falta de capacidade instalada nos estados, encarregados
de gerenciar o sistema de controle ambiental. No entanto, h questes estruturais
da maior pertinncia que precisam ser enfrentadas. Ainda que os estados viessem
a ter a capacidade instalada requerida, a lgica vigente no privilegiaria a iniciativa
e o interesse do setor produtivo na melhoria das condies de qualidade da bacia.
Para isso, seria necessrio que ele se sentisse partcipe do processo e fosse
incentivado a buscar suas melhorias, nas condies e nos nichos tcnicos que lhe
parecessem mais viveis. O papel dos estados, nessa hiptese, deveria ser mais
voltado aos resultados de qualidade da bacia como um todo do que apenas ao
controle de emisses. Isso permitiria que houvesse o espao necessrio s
negociaes entre as partes, de forma a atender os objetivos globais da bacia.
Naturalmente, a insero desse tipo de abordagem no gerenciamento
de recursos hdricos pressupe alteraes significativas na forma como so
geridos os sistemas de controle ambiental. Por outro lado, deve-se reconhecer
o xito relativo que o atual sistema de controle ambiental logrou junto ao
setor produtivo. Ao longo das duas dcadas de sua implementao, os avanos
foram inegveis nos estados mais desenvolvidos. Processos produtivos fo-
ram substitudos, procedeu-se a relocaes e mesmo a paralisao de
atividades industriais poluidoras. Paradoxalmente, o aumento dos problemas
foi tamanho que esse xito pouco visvel. Na verdade, a qualidade dos
corpos dgua brasileiros piorou muito.
Essa situao, est ligada a uma outra dimenso fundamental: a do
saneamento bsico.
9. Recursos hdricos, saneamento bsico e sade [11 ]
O setor de saneamento bsico, entendido como o conjunto das aes

que envolvem abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e a coleta,
afastamento e tratamento de resduos slidos, emerge como um dos pontos
45
mais importantes na interface dos recursos hdricos com as polticas pblicas.

Alm disso, um dos pontos mais vulnerveis na crise por que atravessa o
pas, o que exige urgncia nas aes de correo de rumos e nas providncias
de integrao com as demais polticas pblicas e com as reformas da
administrao do Estado brasileiro.
Esse setor, intrinsecamente vinculado ao de recursos hdricos, vem sendo
tratado, ao longo dos ltimos anos, de maneira hbrida, pelas diversas instncias
administrativas e de fomento. Segundo o ngulo de anlise, essa temtica
pode ser considerada Infra-Estrutura ou Meio Ambiente, ou, segundo o jargo
mais recente dentro da categoria Meio Ambiente: Agenda Marrom [12 ].
O espao institucional da rea de saneamento bsico atualmente a
Secretaria de Desenvolvimento Urbano, no mbito da Presidncia da
Repblica. J foi de competncia do Ministrio do Interior, do Ministrio do
Desenvolvimento Urbano e do Meio Ambiente e do Ministrio do Bem Estar
Social. Mais recentemente (primeiro governo FHC) estava vinculada
Secretaria de Poltica Urbana do Ministrio do Planejamento e Oramento
(SEPURB/MPO)
Essa competncia encontra-se em vias de transformao e os
estudos bsicos para esse fim tm sido elaborados pelo Programa de
Modernizao do Setor de Saneamento (PMSS), desenvolvido pelo Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA). A rea de resduos slidos de
exclusiva competncia dos municpios, embora algumas aes estejam sendo
desenvolvidas na esfera federal.
H, ainda, na classificao funcional programtica da Unio, a definio
de saneamento geral, que envolve aes de controle de cheias, combate
seca e drenagem. Essas aes vinham sendo conduzidas pelos programas de
defesa civil, no mbito da Presidncia da Repblica. No entanto, essa atribuio
tem sido cada vez mais repassada aos estados.
No que se refere legislao que rege o saneamento ambiental, h uma
enorme lacuna a ser preenchida. O incio do primeiro Governo FHC foi
marcado pelo veto legislao especfica sobre saneamento, desenvolvida e
discutida no Congresso Nacional. Em seu lugar, props-se uma legislao
mais ampla, que compreendesse toda a questo urbana, em cujo bojo seriam
11
Anlise extrada do documento: Consideraes sobre o papel dos bancos multilaterais na reorganizao
do setor de saneamento no Brasil. Apresentado no Seminrio Polticas de Saneamento Ambiental:
Inovaes na Perspectiva do Controle Social. Rio de Janeiro, de 10 a 13 de novembro de 1997
12
Denominao utilizada para definir aes tpicas dos ambientes urbanos, voltadas ao abastecimento de
gua, esgotamento sanitrio, resduos slidos e controle da poluio em geral.
46
concebidos instrumentos especficos para o tratamento das questes de

saneamento. At o presente, passados mais de quatro anos do veto presidencial,
nada ocorreu de concreto nessa rea.
bem verdade que propostas foram elaboradas e discutidas. No entanto,
no tiveram seguimento nos escales decisrios de governo, configurando
um quadro de paralisia inexplicvel. Alm disso, a participao dos principais
interessados na rea de saneamento do pas foi precria, a despeito da existncia
de importantes coletivos voltados ao no setor. Embora estudos e pesquisas
tenham sido deflagrados ao longo dos ltimos anos, no h registro de
iniciativas de debates significativos, por parte do Governo federal, para a
construo do marco do saneamento para o pas.
Do ponto de vista institucional, o Plano Nacional de Saneamento Bsico
(PLANASA) foi a ltima tentativa nacional de ao concertada para o setor,
em que pesem as caractersticas extremamente perversas para com os
municpios brasileiros. A condio para a participao em sua programao
implicava repasse do patrimnio e das instalaes existentes nos municpios,
s ento recm-formadas companhias estaduais de saneamento, a partir das
quais todo o PLANASA era operado. Os municpios que no se integrassem
ao Plano no tinham alternativas para alavancar recursos para o financiamento
de suas necessidades de implantao de sistemas de saneamento.
Concretamente, o PLANASA foi responsvel pelo surgimento de
enormes empresas estaduais de prestao de servios de saneamento. Essas
empresas tiveram uma atividade intensa na implantao de sistemas nos anos
que se seguiram a suas instalaes e inibiram, de forma drstica, a atuao de
municpios que contavam com servios autnomos e no se dispuseram a
integrar o Plano.
Por outro lado, a implantao do PLANASA privilegiou, por diferentes
razes, o financiamento de sistemas de abastecimento de gua e de sistemas
de coleta e afastamento de esgotos, em detrimento do financiamento de
sistemas de tratamento e disposio final de esgotos.
A principal conseqncia desse processo foi o aumento extraordinrio
da carga de efluentes domsticos, decorrente dos inmeros sistemas
implantados de abastecimento de gua e de coleta e afastamento de esgotos
financiados pelo PLANASA, sem que se tenha investido o suficiente para o
financiamento de obras de tratamento de esgotos.
Apesar disso, o PLANASA representou um enorme avano em termos de
atendimento s necessidades de abastecimento de gua e coleta e afastamento de
47
esgoto. Entre 1970 e 1980, a populao beneficiada com abastecimento de gua

saltou de 11,9 milhes para 49,6 milhes. No que se refere ao esgotamento
sanitrio, embora os nmeros sejam mais modestos, ainda assim foram
expressivos: a populao beneficiada saltou de 6,1 milhes para 17,4 milhes.
Atualmente, no vcuo deixado pela sua desativao e pela falta de instrumento
legal regulador para o setor, inicia-se a discusso de uma nova Poltica Nacional
de Saneamento, que tem como objetivo central a universalizao do atendimento
em gua e esgoto para a populao urbana at o ano 2010.
H, nessa perspectiva, enormes desafios a serem vencidos. O primeiro
refere-se ao tamanho e qualificao do dficit. Dados de 1997 do conta de
que cerca de 52 milhes de pessoas que viviam nas cidades e aglomerados
urbanos encontravam-se sem servios adequados de saneamento bsico. Esse
dficit, por sua vez, apresentava uma distribuio bastante perversa quanto
aos nveis de renda da populao. A avassaladora maioria dessa populao se
situava na faixa de renda menor que 2 SM. Se examinarmos a questo do
esgotamento sanitrio, a situao era ainda mais grave: 70 milhes de pessoas
nas cidades no contavam com rede de esgotos e, mesmo onde existia coleta
de esgoto, apenas 20% de seu volume era tratado.
Outro desafio diz respeito necessidade de modernizao da estrutura de
prestao de servios nessa rea. O quadro atual, a despeito dos recentes avanos,
de fraco desempenho dos operadores, sobretudo no que se refere s perdas de
faturamento e ao custo elevado do atendimento, decorrentes, entre outros fatores,
do mercado concentrado e da reduzida competitividade existente no setor.
H ainda a tarefa do ordenamento institucional, que inclui questes
como: necessidade da definio da titularidade nas regies metropolitanas,
nos aglomerados urbanos e nos sistemas integrados; ausncia de mecanismos
de regulao e de controle por parte dos estados e municpios; e ausncia de
mecanismos de defesa dos interesses dos usurios.
Na tentativa de vencer esses desafios, a estratgia de interveno adotada
pelo Governo federal focaliza a modernizao do setor de saneamento e sua
reforma institucional. A inteno estruturar o Poder Pblico para exercer a
regulao e o controle, ao mesmo tempo em que se procurar induzir a
eficincia na prestao dos servios pblicos no setor. O Governo pretende
obter esse resultado, seja por meio da atrao de operadores privados,
implicando aumento da capacidade de investimentos e da competitividade
pela comparao de desempenho, seja pela recuperao e transformao dos
operadores pblicos, a partir da utilizao de instrumentos e programas j
amplamente conhecidos, dos quais destaca-se o Programa de Modernizao
do Setor de Saneamento.
48
Apenas nos ltimos anos - com as recentes investidas de modernizao

do setor de saneamento e de recursos hdricos e com as modificaes nas
regras da prestao de servios pblicos, conduzidas pelo Governo brasileiro
- comeou-se a construir, na prpria Unio e nos estados que operam esse
tipo de sistema, uma lgica de atuao sustentvel, de forma a permitir a
captao de investimentos de longo prazo nessas reas. Nesse sentido, as
novas metas elencadas pelo PMSS, ao pressupor a melhora de performance
das empresas estaduais de saneamento, o aumento do atendimento dos sistemas
autnomos, a diminuio de perdas fsicas e de custos operacionais, entre
outros, oferecem condies concretas de alteraes institucionais e normativas,
inclusive da gesto ambiental. O caminho para isso foi abrir a possibilidade
da prestao de servios pblicos terceirizao e privatizao, como parte
essencial da concepo de modernizao do Estado. Nessa perspectiva,
instrumentos de gesto ambiental, que at h pouco eram absolutamente
desconsiderados, passaram a constituir preocupao do Governo.
Isso faz com que venham a existir situaes de efetiva contradio, ao
menos no que se refere postura do Estado de h alguns anos. Se durante a
dcada de 70 o pas foi induzido, por inspirao do que ocorria na Europa e
nos Estados Unidos, a valer-se do expediente de estabelecer padres de
qualidade a serem alcanados pelos seus cursos dgua, baseados na definio
de parmetros exclusivamente ambientais, sem a devida considerao das
implicaes econmicas e financeiras, agora se faz necessria a reviso de
alguns desses conceitos ou parmetros, j que no h recursos disponveis,
nem na Unio nem nos estados, para fazer cumprir os objetivos preconizados
por esse enquadramento.
Como agravante, ressalte-se que discusses recentes do conta da
existncia de avaliaes setoriais produzidos pelo Banco Mundial [13 ] onde
esto implcitos condicionantes ao financiamento de projetos de saneamento
e de promoo da qualidade das guas que simplesmente consideram os
mecanismos de enquadramento como premissa de nveis de qualidade a serem
alcanados. O Banco no parece disposto a financiar projetos que atendam a
classes de enquadramento, sem a garantia de que tais classes se justifiquem
do ponto de vista da economia do recurso.
importante observar o paradoxo que essa situao encerra. Hoje, os
maiores interessados em rever os mecanismos de gesto ambiental em saneamento
e recursos hdricos so o Governo federal e as fontes de finaciamento multilaterais.
O primeiro, preocupado em dotar o pas de competitividade para sua rpida
insero no mercado mundial; o segundo, preocupado em implantar, o mais
13
WORLD BANK. Brazil: Managing Pollution Problems. The Brown Environmental Agenda.
49
rapidamente possvel, o receiturio do FMI para as economias emergentes e em

abrir mercados para seus Estados-membros. So os mesmos atores que, em passado
recente, promoveram a insero, ao menos em tese, de mecanismos de regulao
ambiental, naquela ocasio motivados pela presso internacional sobre controle
e proteo ambiental.
Naturalmente, h atenuantes a serem considerados na anlise do
desenvolvimento desse processo. O principal deles refere-se ao fato de que
os mecanismos de controle ambiental induzidos no foram criados como
decorrncia do exame dos problemas nacionais. Foram adaptados a partir do
que ocorria em economias mais dinmicas e dotadas de processos de controle
social mais eficazes, o que fez com que o poder regulatrio dessa adaptao
se erodisse, concorrendo para que o prprio mecanismo casse em desuso.
No obstante, a situao encerra um conjunto de grande riqueza de
detalhes que expe claramente a forma como vm mudando de postura no
s as agncias de financiamento multilaterais, mas os governos federal,
estaduais e locais e, acima de tudo, os usurios desses servios e sistemas.
Nesse particular, cabe comentar que, por diversas razes, os usurios sempre
tiveram seus interesses interpretados pelo Estado e nunca se expressaram de
forma direta, por falta absoluta de instituies representativas.
Esse, alis, foi um dos aspectos que mais se alterou desde os anos 70.
Com a redemocratizao do pas, multiplicaram-se as diferentes formas
associativas da populao para a interlocuo com o Estado. Isso ocorreu no
apenas no mbito da sociedade civil, na forma de ONGs, mas, tambm, entre
municipalidades de uma mesma bacia, preocupadas em exigir do Poder Pblico
os investimentos que tornassem vivel o convvio de desenvolvimento com
padres de qualidade ambiental. Recursos hdricos, nesse particular, tornaram-
se uma temtica que oferecia enormes vantagens integradoras, atravs do
conceito de bacia hidrogrfica.
Dessa maneira, formaram-se ao longo dos ltimos 20 anos inmeros
comits de bacias, consrcios de municpios e outras associaes de carter
temtico e espacial, referidas aos recursos hdricos e qualidade das guas
dos rios. Programas e projetos divulgavam e difundiam a importncia de aes
corretivas para a melhoria da qualidade das guas dos mananciais, com vistas
a evitar os custos adicionais decorrentes de eventuais substituies de
mananciais tradicionais, em funo da deteriorao da qualidade de suas guas.
Na regio Sudeste, ocorreram situaes emblemticas nesse aspecto,
onde inmeros municpios passaram a gastar expressivos recursos adicionais
com a utilizao de elementos qumicos e energia para melhorar a qualidade
50
de suas guas de abastecimento. No raro, captaes tinham que ser

abandonadas, sendo necessrias obras de engenharia para viabilizar novas
captaes, muitas vezes em distncias sensivelmente maiores, acrescendo os
custos com complexos sistemas de aduo.
Por essa razo, foram surgindo ao longo dos anos arranjos institucionais
de mbito estadual e municipal, no sentido de privilegiar a interlocuo com
grupos de pessoas, de instituies e mesmo de municipalidades para a
construo de consensos que tornassem factvel o enfrentamento dos
problemas da poluio hdrica.
Atualmente, a lei 9433/97 inclui, entre os dispositivos que regulam os
diferentes colegiados reunidos em torno de recursos hdricos e bacias
hidrogrficas, a participao necessria de representantes da populao, das
municipalidades, dos ambientalistas, dos usurios, entre outros, na discusso
das formulaes de polticas pblicas necessrias aos objetivos de qualidade
dos cursos dgua.
Esse novo quadro apresenta as condies necessrias para que possam
vigorar novos instrumentos de gesto, agora baseados na lgica econmica,
nos fatores de mercado e, principalmente, na cobrana pelo uso do recurso
hdrico, o que, em ltima anlise, poder permitir uma partio mais racional
dos custos e dos benefcios advindos da melhoria de qualidade das guas.
Alm disso, hoje, quaisquer possibilidades de interveno em recursos
hdricos, seja no controle ambiental, seja na prestao de servios, pressupem
a concordncia do usurio, j que os recursos para a viabilizao dessas
intervenes apenas estaro disponveis se houver concordncia com seu rateio.
10. Consideraes finais
Parece no haver dvida de que o processo de globalizao da

economia que, segundo VIOLA [14 ], tem seu primeiro momento significativo
na dcada de 50 e expressivamente acelerado a partir da dcada de 80, vem
condicionando decisivamente as transformaes do Estado brasileiro. Suas
mltiplas dimenses tm-se articulado em movimentos de presso sobre toda
a sociedade, forando a mudana dos mecanismos reguladores dos Estados
nacionais de forma irreversvel.
No Brasil, configura-se uma tendncia que pode vir a ser
crescente no que se refere reformulao das polticas pblicas. Na medida
14
VIOLA, Eduardo. A globalizao da poltica ambiental no Brasil, 1990-98. In: Anais do XXXVII
Congresso Brasileiro de Economia e Sociologia Rural. Braslia, 1999.
51
em que se aperfeioam instrumentos normativos de um setor, outros se sentem

premidos a promoverem ajustes, gerando um movimento de renovao e
modernizao mpar na histria recente do pas.
Por outro lado, esses movimentos trazem tona tradicionais conflitos
de interesses setoriais e de grupos oligrquicos que se inserem nessa nova
dinmica travestidos de alternativas de modernidade. Faz-se necessrio, cada
vez mais, discutir as diversas formas de modernidade que se apresentam, de
forma a garantir a prevalncia e a proteo do bem pblico, na promoo de
novas formas de desenvolvimento que sejam menos excludentes.
A marca dessas novas transformaes ser certamente a conectividade
dessas polticas, sem o que a administrao pblica no ter condies de
exercer de forma adequada o papel de regulao que lhe intrnseco.
Alguns tropeos vm sendo observados no aperfeioamento dos
instrumentos de regulao pblica. O projeto de insero do pas na economia
global surpreendeu a todos e se deu sem que a sociedade, em geral, e a classe
poltica, em particular, estivessem plenamente sintonizadas com relao
necessidade de processar mudanas normativas que permitissem maior
agilidade na formulao de uma regulao por parte do Estado, at ento
desnecessria, devido forte presena estatal nos diferentes setores produtivos.
Como conseqncia, o processo de privatizao brasileiro se realiza
antes do Estado estar plenamente preparado para operar a regulao necessria.
Criaram-se buracos negros de indefinies, gerando situaes de desconfiana
de apropriao privada do patrimnio pblico.
Nesse contexto, o setor de recursos hdricos se apresenta como uma
excelente oportunidade de exame de como as mudanas no rumo da
globalizao vm se processando e de como se aceleraram de forma intensa
ao longo dos ltimos dois anos, dando incio a transformaes surpreendentes
sobre uma legislao recentssima (lei 9.433/97)
Essa legislao, bem como os recentes projetos de lei complementares,
devero desempenhar papis decisivos na formulao de polticas pblicas de outros
setores ainda no totalmente estruturados. Esse o caso do setor de saneamento, cuja
presso pela definio de novos marcos legais cada vez mais intensa.
Pela primeira vez, em muitos anos, h ambiente e condies para
se discutir a questo dos recursos hdricos pari passu a outros setores e
segmentos da administrao pblica. Esse processo vem-se observando,
tanto no que se refere s novas diretrizes de modernizao do Estado
brasileiro, em geral, como nos aspectos pontuais e especficos dos setores
que se utilizam de recursos hdricos.
52
H inmeros exemplos que poderiam ser invocados nesse sentido.

Apenas para ilustrar, citam-se as questes relativas s determinaes
constitucionais de domnio de recursos hdricos. Avanou-se extraordinariamente
na interpretao desses princpios, existindo, agora, possibilidades de
equacionamento de questes que envolvem seus aspectos quantitativos e
qualitativos.
A coexistncia, em mesmas bacias hidrogrficas, de rios de domnio
estaduais e federal, exigem o aperfeioamento e a articulao da legislao,
tendo em vista a necessidade de estabelecimento de sistemas lgicos sobre os
quais se apiem os novos instrumentos de gesto. A esse respeito, KELMAN
[15 ] apresenta reflexes sobre a forma como deveria ser conduzido o processo
de implementao de novos instrumentos, no caso concreto de bacias com
rios sobre os quais atuem mais de um nvel jurisdicional, concluindo que a
legislao atual exige aperfeioamentos, mas que no constitui entrave para a
implementao de novos instrumentos, ainda que de forma precria.
A modernizao do Estado brasileiro e suas conseqentes
descentralizaes, desconcentraes e privatizaes oferecem um cenrio onde
os instrumentos de gesto de recursos hdricos desempenharo um papel fun-
damental na regulao do Estado e na administrao do patrimnio pblico.
Setores que se utilizam da gua como insumo bsico ou como meio de
transporte e de diluio de efluentes dependero de negociaes com o Poder
Pblico, onde a dimenso ambiental ser determinante. Essa intermediao
ser to mais exitosa quanto mais ajustados e adequados estiverem os
instrumentos de regulao hdrico/ambientais.
No contexto atual, caracterizado pela intensa participao de grupos
sociais e entidades ambientalistas na mobilizao para a formao de Comits
de Bacia e Agncias de guas, a demanda tende a se concentrar na resoluo
de problemas emergenciais. Aes como as de enquadramento de cursos
dgua, entendidas como processo discutido e articulado, podem tardar a se
efetivar na maioria das bacias brasileiras. No apenas porque h questes
mais pungentes de natureza institucional que drenam a discusso e,
conseqentemente, retardam o avano desse instrumentos, mas,
principalmente, porque sua dimenso mais importante a de planejamento,
atividade freqentemente relegada a um segundo plano pela necessidade
imperiosa das intervenes emergenciais.
No entanto, a partir do momento em que esses Comits de Bacia passem
a funcionar de forma eficiente, instrumentos de gesto, a exemplo do
15
KELMAN, Jerson, 1997. Gerenciamento de recursos hdricos. In: XII Simpsio Brasileiro de Recursos
Hdricos. Vitria, 1997.
53
enquadramento, sero essenciais para a promoo da melhoria da qualidade

ambiental das bacias.
Pode-se concluir de forma anloga se examinados os demais
instrumentos de gesto de recursos hdricos, todos eles com evidentes
dimenses e ligaes com o meio ambiente.
Do ponto de vista institucional, possvel que a recente transferncia
de responsabilidade sobre a irrigao da Secretaria de Recursos Hdricos
do MMA, num primeiro momento para a Secretaria Especial de Polticas
Regionais, criada no mbito da Cmara de Polticas Regionais do Conselho
de Governo e atualmente em processo de migrao para o recm-criado
(julho/99) Ministrio da Integrao Nacional, alivie a agenda de
responsabilidades da Secretaria de Recursos Hdricos e oferea a
oportunidade de se investir, com mais propriedade e dinamismo, na
regulamentao dos instrumentos de gesto de recursos hdricos e de se
construir ligaes mais efetivas com a rea ambiental.
A situao presente oferece como desafio aos formuladores de
poltica da rea a finalizao da construo do arcabouo legal e normativo
iniciado no final da dcada de 80. preciso, no entanto, que essa
complementao atenda s necessidades atuais do pas e que se sintonize
com o quadro geral de mudanas do Estado, atualmente em desenvol-
vimento. Esse processo precisar ser conduzido de forma participativa e
dever ter como meta a reverso do quadro de extrema fragmentao que
caracterizou a rea de recursos hdricos nas ultimas dcadas.
O desafio, segundo BARTH [ 16 ], reside no fato de que as
especificidades das bacias brasileiras demandam leis federais de grande
abrangncia, o que, por sua vez, remete necessidade de complementaes
por meio de leis estaduais. No entanto, afirma o autor, caso as leis federais
sejam muito gerais, correm o risco de tornarem-se incuas. So necessrias,
portanto, normas que respeitem as especificidades dos estados mas no
caiam na vala comum da generalidade.
Paralelamente ao que ocorre na rea federal, os estados continuam seu
processo de formulao poltica, alguns deles mais geis do que a prpria
esfera federal. Minas Gerais, por exemplo, vem de promulgar sua nova
legislao de recursos hdricos[17 ]. Segundo alguns especialistas [18 ], isso
constitui exemplo da terceira gerao das leis de recursos hdricos no Brasil.
De acordo com essa classificao, a primeira gerao de leis foi constituda
por aquelas totalmente influenciadas pela lei 7.663 do Estado de So Paulo,
16
BARTH, FLVIO Terra. Evoluo nos aspectos institucionais e no gerenciamento de recursos hdricos
no Brasil. In: O estado das guas no Brasil - 1999. ANEEL/MMA/OMM. Braslia, 1999.
54
de 30/12/91; a segunda, ainda influenciada pela legislao paulista, incorporou

dispositivos da lei 9.433/97; e a terceira gerao, que inova quanto a alguns
dispositivos, a exemplo da agncia de bacia e da cobrana do uso de recursos
hdricos.
provvel que as futuras leis estaduais de recursos hdricos incorporem
as questes colocadas nos novos projetos de lei recentemente enviados ao
Congresso Nacional, num movimento crescente de construo coletiva e
democrtica.
O exame desse quadro apresenta uma riqueza mpar que justifica acuidade
na anlise e interpretao de processos poltico-administrativos recentes, no mbito
das polticas pblicas em geral e da poltica de recursos hdricos em particular.
Do ponto de vista das polticas econmico-financeiras e de relacionamento
exterior h tambm repercusses da maior pertinncia a serem avaliadas. No que
se refere ao relacionamento multilateral do pas, as polticas de cooperao tcnica
e econmica devero fornecer preciosos subsdios para as novas iteraes do
setor de recursos hdricos. Isso se justifica tendo em vista da integrao necessria
do setor de recursos hdricos com os demais setores usurios desses recursos.
Com as novas perspectivas de gesto - que incluem mecanismos de captao
de recursos junto a usurios - abrem-se enormes possibilidades de acesso a recursos
externos na forma de financiamentos multilaterais e bilaterais. Isso remete, por
sua vez, ao conjunto de normas e procedimentos de elegibilidade [19 ] para acesso
a recursos financeiros, que precisaro estar ajustados. Nesse sentido, na medida
em que as alteraes normativas internas privilegiarem a adoo de instrumentos
econmicos no gerenciamento de recursos hdricos, em detrimento de aes de
comando e controle, mais vivel se tornar a obteno de recursos para a
concretizao dos objetivos desejados.
Bibliografia
BANCO MUNDIAL - Gerenciamento de recursos hdricos. Traduo

elaborada pela Secretaria de Recursos Hdricos do MMA. Braslia, 1998.
BANCO MUNDIAL - Brazil: Water sector modernization project.
Washington, 1993.
17
Lei 13.199 de 29 de janeiro de 1999.
18
BARTH, Flvio Terra. In: Grupo de discusso ABRH-Gesto na Internet.
19
Critrios e normas de acesso a fontes de financiamento externo, a exemplo das seguintes publicaes:
BANCO MUNDIAL, 1998. Gerenciamento de recursos hdricos. Traduo elaborada pela Secretaria
de Recursos Hdricos do MMA. Braslia, 1998.
BANCO MUNDIAL, 1993. Brazil: Water sector modernization project. Washington, 1993.
55
BARTH, Flvio Terra - Evoluo nos aspectos institucionais e no

gerenciamento de recursos hdricos no Brasil. In: O estado das guas no
Brasil - 1999. ANEEL/MMA/OMM. Braslia, 1999.
BARTH, Flvio Terra - Grupo de discusso ABRH - Gesto na
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Environmental Agenda. Washington, 1997.
56
Perfil curricular do autor
Bruno Pagnoccheschi bruno.pagnoccheschi@mma.gov.br -

engenheiro civil, ps-graduado pela Escola de Engenharia de So Carlos
da Universidade de So Paulo e doutorando do Programa de
Desenvolvimento e Meio Ambiente da Universidade de Braslia. Foi
Coordenador de Planejamento da Utilizao de Recursos Hdricos do
DNAEE, Tcnico de Pesquisa e Planejamento do IPEA, Diretor da
SEMAM/PR, Secretrio-Executivo do ISPN e Diretor de Gesto
Ambiental da Secretaria de Coordenao da Amaznia, do Ministrio
do Meio Ambiente - MMA. Atualmente consultor do MMA.
57
NOTA TCNICA SOBRE A ATUAO DO BANCO MUNDIAL NO

GERENCIAMENTO DE RECURSOS HDRICOS NO BRASIL
Luiz Gabriel Todt de Azevedo 1

Alexandre Moreira Baltar
1. Introduo
O gerenciamento de recursos hdricos constitui uma rea que, apesar

de ser relativamente nova, est em franca expanso. Tradicionalmente, o
seu desenvolvimento, tanto nos pases industrializados quanto naqueles
em desenvolvimento, foi promovido e orientado para setores econmicos
especficos, tais como produo de energia, abastecimento de gua e
agricultura irrigada.
Nesse contexto, o setor de recursos hdricos evoluiu, historicamente,
de uma forma fragmentada, seguindo um enfoque predominante de ampliao
da oferta para satisfao de demandas especficas. Com o passar do tempo,
constatou-se que os vultosos investimentos pblicos em infra-estrutura no
se estavam traduzindo plenamente nos benefcios sociais e econmicos
esperados, sobretudo para os mais pobres. Essa constatao evidenciou a
necessidade de se rever o modelo vigente, buscando uma nova abordagem,
fundamentada na integrao inter-setorial, na participao social e no
gerenciamento da demanda.
A percepo mais abrangente da gua como um bem escasso e dos
crescentes problemas relacionados falta e poluio dos recursos
hdricos mobilizou governos e sociedade em geral para discutir o problema
e buscar novas alternativas para inverter a tendncia que se configurava.
Esse processo culminou com a realizao, nessa ltima dcada, de
importantes conferncias2 , onde a comunidade internacional, reunida em
fruns de carter tcnico e poltico, discutiu e definiu princpios
balizadores dos novos rumos a serem seguidos.
1 As opinies apresentadas nesta publicao so do autor e no refletem, necessariamente, a posio do

Banco Mundial.
2 Consulta Internacional sobre Recursos Hdricos, PNUD, India 1990; Estratgia para Fortalecimento
Institucional do Setor de Recursos Hdricos, PNUD, Holanda 1991; Conferncia Internacional sobre
Recursos Hdricos e o Meio Ambiente: Temas de Desenvolvimento para o Sculo 21, Dublim 1992;
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO-92), Rio de Janeiro
1992.
58
Nesse sentido, a Conferncia Internacional sobre Recursos Hdricos e

o Meio Ambiente: Temas de Desenvolvimento para o Sculo 21, realizada
em janeiro de 1992, em Dublim, destacou novos enfoques sobre a avaliao,
o desenvolvimento e o gerenciamento de recursos hdricos. O relatrio da
conferncia contm recomendaes de ao em nvel local, nacional e
internacional, baseadas em quatro princpios bsicos: a) o gerenciamento
eficiente dos recursos hdricos requer uma abordagem abrangente, associando
o desenvolvimento social e econmico proteo dos ecossistemas naturais;
b) o desenvolvimento e o gerenciamento de recursos hdricos devem ocorrer
de forma participativa, envolvendo usurios, tcnicos, polticos, etc.; c) a gua
deve ser reconhecida como um bem econmico; e d) a mulher tem um papel
fundamental no uso e na proteo dos recursos hdricos.
Em junho de 1992, a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento (ECO-92), no Rio de Janeiro, confirmou o
consenso sobre a necessidade de reforma do gerenciamento de recursos
hdricos. O relatrio da conferncia afirmou que o gerenciamento holstico
dos recursos hdricos, como um recurso finito e vulnervel, e a integrao de
planos e programas setoriais nas diretrizes sociais e econmicas nacionais
so de grande importncia s aes dos anos 90 e, alm disso, o gerenciamento
integrado dos recursos hdricos deve estar baseado na percepo da gua como
uma parte integrante do ecossistema, um recurso natural e um bem social e
econmico. A conferncia enfatizou a implementao de decises sobre a
alocao da gua atravs do gerenciamento das demandas, mecanismos de
preos e medidas reguladoras.
Sintonizado com esse movimento, e dele participando ativamente, o
Banco Mundial tem estabelecido parcerias com governos e instituies em
uma gama de projetos que buscam alavancar economias, induzir o
desenvolvimento sustentvel, propiciar a implementao de infra-estrutura,
otimizar a produtividade e preservar o meio ambiente, culminando sempre
com a melhoria da qualidade de vida das populaes.
No Brasil, os avanos alcanados no setor de recursos hdricos, atravs
da sintonia entre as polticas do Governo e as estratgias do Banco Mundial,
tm contribudo de forma decisiva, para a conservao, uso eficiente e expanso
do suprimento de gua em regies castigadas pela escassez, como a regio
Nordeste. Os projetos financiados pelo Banco tm contribudo tambm para
o desenvolvimento de polticas, marcos legais e o fortalecimento de instituies
que, associados a investimentos em infra-estrutura, promovem o uso mais
racional dos recursos hdricos e permitem a reduo da poluio e da
degradao dos cursos dgua.
59
O Brasil concentra uma das maiores reservas de gua doce do mundo,

que, aliada sua biodiversidade e beleza dos seus rios e lagos, constitui um
importante patrimnio natural do pas. Por outro lado, os problemas
relacionados distribuio espacial e temporal da gua tm representado
enormes desafios para milhares de brasileiros. Nesse contexto, o Banco
Mundial se insere como um agente de desenvolvimento, prestando assistncia
tcnica e apoio financeiro para a elaborao e a implementao de programas
setoriais de impacto, visando a melhoria das condies de vida daqueles que
so mais afetados por esses problemas.
Este artigo tem como objetivo compartilhar algumas experincias e
reflexes resultantes dessa produtiva parceria, de forma que todos aqueles
que estejam ou venham a estar comprometidos com a busca de um processo
racional de gerenciamento e uso dos recursos hdricos possam dele tirar
proveito e continuar a contribuir para o desenvolvimento do pas.
2. O gerenciamento dos recursos hdricos no Brasil
Aproximadamente 12% da disponibilidade de gua doce do mundo

localiza-se no Brasil. No entanto, esta gua ocorre irregularmente distribuda,
com 80% concentrada na Bacia Amaznica, onde residem apenas 5% da
populao nacional. De outra parte, na regio Nordeste, onde vivem 35% dos
brasileiros, esto localizados apenas 4% dos recursos hdricos nacionais. Nas
regies Sul e Sudeste, que concentram mais de 50% da populao brasileira, a
escassez surge principalmente devido deteriorao da qualidade da gua, que
inviabiliza a utilizao de importantes mananciais, fazendo com que a oferta
remanescente se torne insuficiente para fazer face s diversas demandas.
Nota-se, assim, que a abundncia verificada em termos absolutos
converte-se em uma escassez relativa, tanto por razes naturais quanto pelo
mal uso e ao deletria do homem sobre o meio.
A situao agravou-se na segunda metade deste sculo, quando a
populao brasileira praticamente triplicou. A esse crescimento populacional
somam-se o rpido processo de industrializao e de urbanizao verificado
nesse perodo e a expanso da agricultura irrigada, aumentando consideravelmente
as demandas por gua.
Inicialmente, o processo de gerenciamento de recursos hdricos para
atendimento a essas demandas ocorreu de forma centralizada, fragmentada e
orientada para interesses econmicos especficos, com nfase no setor de
gerao de energia hidreltrica e, em um segundo momento, no abastecimento
60
de gua dos centros urbanos. Esse modelo contribuiu para uma distribuio
desigual da infra-estrutura de recursos hdricos no pas, concentrando
investimentos federais nas regies Sul e Sudeste, onde era maior o
desenvolvimento econmico. Como exemplo, pode-se citar o fato de mais de
50% da capacidade instalada para gerao de energia hidreltrica do Brasil
estar concentrada na regio Sudeste.
Por outro lado, a ateno inadequada administrao, operao e
manuteno dos sistemas existentes tem contribudo para a degradao da
infra-estrutura j implementada, reduzindo paulatinamente sua capacidade
de oferta. Esse quadro vem se agravando em face do pouco uso que se tem
feito de instrumentos econmicos adequados e mecanismos financeiros que
permitissem a recuperao dos custos e a sustentabilidade dos sistemas.
O setor tem sido deficiente, tambm, no que se refere considerao
dos impactos ambientais dos projetos de aproveitamento de recursos hdricos.
Retiradas de gua de cursos naturais para usos consuntivos, pequenas usinas
hidreltricas e poos tm sido instalados sem qualquer autorizao ou at
mesmo registro. Descargas de efluentes, industriais e domsticos no so
monitoradas, sendo freqentemente lanadas sem qualquer tratamento em
rios e lagos, resultando em um processo intenso de deteriorao da qualidade
da gua.
Diante da falta de um gerenciamento integrado, inter-setorial, que leve
em considerao os aspectos de quantidade e qualidade dos recursos hdricos,
intensificam-se os conflitos entre usurios competindo pela mesma gua, in-
clusive em alguns dos rios mais importantes do pas, como o caso do rio So
Francisco.
Dentre aqueles problemas que atingem diretamente a populao
brasileira, dois se destacam por seu enorme impacto social e pela presso que
exercem sobre o Governo no desenvolvimento de vultosos programas de
investimento: as secas no Nordeste e a poluio dos cursos dgua.
Dos milhares de audes construdos no Nordeste ao longo de um sculo,
apenas algumas dezenas tm capacidade de regularizao plurianual e so
dotados de obras complementares de aduo que permitem levar gua para
abastecimento de cidades e indstrias, bem como para irrigao. A
sustentabilidade da ocupao do semi-rido depende de uma adequada
operao e manuteno dessas estruturas hdricas e da construo de outras
do mesmo tipo. Um interessante exemplo de progresso neste campo dado
pela Companhia de Gesto de Recursos Hdricos (COGERH), empresa do
Governo do Estado do Cear. Em pouco tempo de atividade, a empresa j
61
responde com competncia pela manuteno da infra-estrutura hdrica do

Cear e pela operao coordenada dos audes, inclusive os de domnio do
DNOCS, atravs de consultas aos usurios. Trata-se da aplicao prtica do
princpio da descentralizao.
A disseminao das experincias positivas na regio condio
necessria, mas no suficiente, para a soluo dos problemas hdricos. Tambm
necessrio gerenciar a demanda, atravs da implantao de regras claras
para a alocao da gua durante as estiagens. Isso asseguraria confiabilidade
plena para o consumo humano e para alguns usos econmicos, tais como a
indstria e a fruticultura irrigada, que atualmente relutam em se implantar na
regio devido falta de garantia de suprimento de gua. A priorizao de uso
da gua em situao de escassez para alguns usurios implica na aceitao de
nveis de garantia mais baixos para outros, cujos prejuzos eventuais exigiriam
compensao, a ser financiada ao menos parcialmente pelos usurios
beneficiados com a priorizao.
O outro problema aqui ressaltado diz respeito poluio dos cursos
dgua, que constitui um srio problema ambiental e uma grave ameaa
sade humana. Alm disso, as condies adversas de qualidade podem
inviabilizar o uso da gua para diversas finalidades, caracterizando uma outra
forma de escassez.
Os rios prximos aos grandes centros urbanos no Brasil so poludos
porque as externalidades derivadas do no tratamento dos esgotos urbanos e
industriais no tm sido internalizadas pelos agentes poluidores. Trata-se de
uma situao de alta entropia, em que cada usurio tem grandes despesas
com o tratamento da gua poluda por usurios de montante e diminutas
despesas com o despejo, o que ir causar custos aos usurios de jusante. Para
que se tenha uma idia da gravidade da situao, cerca de 90% do esgoto
urbano do Brasil hoje lanado sem tratamento adequado nos cursos dgua.
As companhias de saneamento, em geral estaduais, sofrem maiores presses
de seus clientes para prover gua e para afastar os esgotos das imediaes dos
domiclios. So benefcios - gua e coleta de esgotos - apropriados
individualmente. Por outro lado, as companhias no recebem presses
significativas para tratamento dos esgotos, uma vez que os impactos negativos
so apropriados coletivamente.
Esse relativo atraso do Brasil, quando comparado com outros pases de
renda per capita similar, tem impactos na qualidade de vida da populao,
alm de repercusses sobre o desenvolvimento. Contudo, como pouco foi
feito ainda nesse campo, ser relativamente fcil implementar o novo arranjo
institucional coerente com a Lei das guas (lei 9.433/97), que tem funcionado
62
bem em outros pases como a Alemanha, Espanha, Frana, Estados Unidos e

Austrlia. A cobrana pelo uso de recursos hdricos, pactuada entre os prprios
usurios e demais setores representados nos comits de bacias, servir para
induzir cada usurio-poluidor a diminuir, por iniciativa prpria, a sua carga
poluidora. Poder servir tambm para a adoo de mecanismos financeiros
que permitam o aumento da participao privada no financiamento das estaes
de tratamento de esgotos. Neste sentido, algumas boas experincias existem,
por exemplo, no Estado de So Paulo.
3. A parceria com o Banco Mundial
O principal objetivo do Banco Mundial reduzir a pobreza, apoiando

as iniciativas de desenvolvimento eqitativo, eficiente e sustentvel de seus
pases-membros.
O setor de recursos hdricos ou, de forma mais geral, o setor gua, tem
sido uma das reas mais importantes de atuao do Banco Mundial nas ltimas
trs dcadas. Atravs de seu apoio a investimentos em projetos de
gerenciamento de recursos hdricos, irrigao, abastecimento de gua,
saneamento bsico, controle de enchentes, controle ambiental e energia
hidreltrica, o Banco tem contribudo para o desenvolvimento de muitos pases
e para o fornecimento de servios essenciais para milhes de pessoas.
No Brasil, os objetivos estratgicos do Banco e do Governo so
convergentes, como denota a Lei das guas. Essa legislao adota os
princpios gerais recomendados em diversos documentos que sintetizam a
experincia internacional para a gesto dos recursos hdricos e cria os
instrumentos bsicos para a sua implementao efetiva. Nesse contexto, o
Banco tem apoiado o Governo federal e os governos estaduais na
implementao de projetos que buscam tornar realidade esse novo paradigma,
principalmente atravs do equilbrio entre investimentos em infra-estrutura e
atividades de fomento ao desenvolvimento ou consolidao de marcos legais
e institucionais para gesto e uso eficiente dos recursos hdricos.
O Banco Mundial tem atuado no setor desde o incio da dcada de 70,
apoiando projetos de abastecimento de gua potvel, saneamento bsico e
irrigao. Mais recentemente, uma nova gerao de projetos especficos na
rea de recursos hdricos tem sido desenvolvida com grande sucesso. Esse
esforo teve incio em 1994, no Estado do Cear, com o Projeto de
Desenvolvimento Urbano e Gesto de Recursos Hdricos - PROURB. O
PROURB trouxe enormes conquistas, dentre as quais se pode destacar a criao
63
da COGERH - Companhia de Gesto de Recursos Hdricos, a formao de

associaes de usurios de gua, a reformulao do marco legal e institucional
e a implantao de infra-estrutura hdrica (barragens e sistemas de
abastecimento de gua), concebidos dentro de um processo de planejamento
integrado e participativo.
O sucesso alcanado por essa primeira operao no Cear levou a
formulao do Projeto de Gerenciamento de Recursos Hdricos do Estado da
Bahia - PGRH, que tambm tem como um dos seus principais objetivos a
reformulao da base legal e institucional para gesto de recursos hdricos no
estado. O PGRH tem sido implementado com grande sucesso, auxiliando no
desenvolvimento do sistema estadual de outorga, na criao de sistemas de
informaes, no desenvolvimento de sistemas de apoio deciso para gesto
de recursos hdricos, na consolidao de associaes de usurios e comits
de bacia, na promoo do uso eficiente e sustentvel dos recursos hdricos e
na implantao de infra-estrutura hdrica para usos mltiplos.
Dando seguimento ao esforo de mudar o paradigma de gesto dos
recursos hdricos na Regio Nordeste, o Governo federal solicitou o apoio
do Banco Mundial para implementar o Programa de Desenvolvimento
Sustentvel dos Recursos Hdricos do Semi-rido Brasileiro - PROGUA
Semi-rido, um projeto arrojado, que apia a estruturao dos sistemas
de recursos hdricos nos estados do Nordeste e em Minas Gerais e a
implementao de infra-estrutura hdrica prioritria. A alocao de
recursos deste programa feita de forma competitiva e os estados com
melhor desempenho tm a oportunidade de captar um maior montante de
investimentos. O projeto apia tambm o fortalecimento institucional da
Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente, assim
como o desenvolvimento de estudos, planos de bacias, projetos de
engenharia e apoio formao e fortalecimento de associaes de usurios
e comits em bacias federais prioritrias.
Este processo seqencial de preparao de novos projetos e o
envolvimento continuado do Banco Mundial tm permitido a troca de
experincias e de conhecimentos, maximizando a sinergia entre as operaes
financiadas. Dessa forma, requisitos bsicos como planos de anlise e
avaliao de impactos ambientais, planos de reassentamento, estudos de
segurana de barragens, planos para operao e manuteno de infra-estrutura,
estudos de tarifas, etc., desenvolvidos no contexto de um projeto, tm sido
adaptados e, sempre que possvel, aperfeioados em operaes subseqentes,
garantindo a coerncia e a qualidade tcnica das intervenes e poupando
tempo e recursos na preparao de financiamentos.
64
A Tabela 1, a seguir, apresenta algumas caractersticas dos projetos

em implementao financiados pelo Banco Mundial no setor de recursos
hdricos. Na Tabela 2, so apresentados os projetos que esto em fase de
preparao. Nos projetos em implementao foram alocados cerca de
156 milhes de dlares para investimentos em gesto, estudos e projetos,
e estima-se que, nos projetos em preparao, mais 169 milhes de dlares
sero destinados a esta mesma finalidade.
Mas o Banco Mundial no apenas um organismo financeiro. Como
banco de desenvolvimento, oferece aos seus clientes um rol de produtos
muito mais amplo do que apenas financiamentos. No Brasil, o Banco tem
atuado de forma bastante ativa na prestao de assistncia tcnica ao setor
de recursos hdricos.
No final de 1993, iniciou-se um esforo de apoio formulao da
Lei das guas, promulgada em janeiro de 1997. Essa cooperao envolveu
a organizao de seminrios internacionais e a promoo de visitas tcnicas
de parlamentares e membros do Executivo a diversos pases. J em 1995,
o Banco divulgou um primeiro relatrio sobre a gesto de recursos hdricos
no Brasil, no qual apresentou-se um breve diagnstico dos problemas nas
diversas regies, assim como uma proposta estratgica de atuao. Esse
relatrio, concebido de forma participativa e com o apoio da Associao
Brasileira de Recursos Hdricos - ABRH, alm da colaborao de vrias
instituies governamentais e no-governamentais, sugeriu que o Banco
estudasse alguns temas relevantes ao fortalecimento do setor. Em
conseqncia, o Banco publicou em 1998 o relatrio Cobrana pelo Uso
da gua Bruta, que tem sido divulgado e utilizado por gestores e tcnicos
em todo o pas. Mais recentemente, o Banco se empenhou em apoiar o
Governo na formulao de uma proposta para a criao da Agncia
Nacional de guas.
No setor de irrigao, o Banco est preparando, em estreita
colaborao com a CODEVASF e com o Ministrio da Integrao Nacional,
um estudo sobre um novo paradigma para a implantao de projetos
pblicos de irrigao. Esse trabalho, que deve ser concludo brevemente,
servir como base para futuros financiamentos ao setor.
65
66

Tabela 1 - Projetos em Implementao Financiado pelo Banco Mundial
Tabela 2 - Projetos em Preparao Apoiados pelo Banco Mundial

4. Os avanos
Os avanos mais significativos no gerenciamento de recursos hdricos

no Brasil esto relacionados reforma legal e institucional que vem sendo
implementada desde o final da dcada de 1980. O Governo brasileiro, com a
participao da sociedade civil organizada, tem realizado um enorme esforo
para adoo de um modelo mais eficiente, cuja linha de ao deixa de ser
baseada na ampliao de oferta e quantidade de gua, passando a dar nfase
alocao e qualidade dos recursos hdricos. Uma abordagem mais abrangente
do que aquela vigente no passado, que considera todos os usos, incluindo
irrigao, saneamento rural, a manuteno da qualidade ambiental e a
conservao dos ecossistemas aquticos. Essa tendncia tem-se refletido em
importantes mudanas na estrutura institucional para gerenciamento de
recursos hdricos nos nveis federal e estadual.
Na esfera federal, destacam-se: (a) a diferenciao, na Constituio de
1988, de guas federais e guas estaduais, atribuindo assim responsabilidade
aos dois nveis de governo sobre o gerenciamento dos recursos hdricos, o
que facilita a descentralizao; (b) tambm na Carta Magna, impe-se a
concesso de direitos de uso privado da gua, em oposio atribuio de
direitos de propriedade a este recurso, que desta forma permanece pblico;
(c) em 1995, a transferncia da responsabilidade sobre a gesto dos recursos
hdricos do Ministrio da Minas e Energia para o Ministrio do Meio Ambiente,
arrefecendo a primazia do setor hidroenergtico no desenvolvimento do setor
de recursos hdricos; (d) a criao, no novo Ministrio, da Secretaria de
Recursos Hdricos (SRH), responsvel pelas funes de planejamento e
regulamentao do setor; e (e) a promulgao, em 1997, da lei 9.433, da
Poltica Nacional de Recursos Hdricos.
Diversos estados, diante do prolongado processo de discusso e
aprovao da lei 9.433, promulgaram, em antecipao Unio, suas prprias
leis e instituram seus sistemas de gerenciamento. Em grande parte, essas
leis se mostraram consistentes com a lei federal, de forma que apenas alguns
poucos estados precisaram revisar suas legislaes para entrar em consonncia
com a Poltica Nacional.
Em alguns estados, tais como So Paulo e Cear, so evidentes os
avanos obtidos, com reflexos no fortalecimento dos sistemas de
gerenciamento, descentralizao efetiva e espaos ampliados de participao
dos usurios, implementao da cobrana pela gua bruta, consolidao do
planejamento e gerenciamento integrados em bacias hidrogrficas e introduo
de programas educacionais para conservao da gua, que aumentam
significativamente o nvel de conscientizao da sociedade local para com os
problemas do setor.
67
5. Os desafios que persistem
As reformas descritas acima atestam o empenho do Governo brasileiro

na implementao do novo modelo de gerenciamento dos recursos hdricos,
introduzido com a Lei das guas. Este esforo, no entanto, tem esbarrado na
falta de polticas operacionais claras e da estrutura de regulamentao
necessria para dar suporte lei, instituindo, de fato, os princpios e
instrumentos nela proclamados.
Uma ateno especial deve ser direcionada implantao dos sistemas
de outorga e cobrana, cuja ausncia alimenta um processo insustentvel de
utilizao inadequada da infra-estrutura existente, que tende a deteriorar-se
em ritmo acelerado, alm de dificultar a participao do setor privado,
importante parceiro na captao dos recursos necessrios para investimento
no setor.
Persistem os conflitos pelo uso da gua, apesar das iniciativas recentes
de criao do Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos e
dos Conselhos Nacional e estaduais. Essas estruturas institucionais, que tm
entre suas atribuies um importante papel de coordenao e mediao de
interesses conflitantes, ainda esto em um estgio incipiente de formao,
com um longo caminho frente para se tornarem plenamente atuantes.
De outra parte, permanece, tambm, a necessidade de maior
coordenao e integrao inter-setorial, sobretudo com os setores de meio
ambiente e saneamento. A interface com o primeiro importante, por exemplo,
na definio conjunta e compatvel dos procedimentos para concesso de
direitos de uso da gua, assim como dos critrios a serem adotados para anlise
de projetos e planos de mitigao de impactos. Essa coordenao
fundamental para evitar duplicidade de aes, especialmente no que se refere
s funes de fiscalizao, monitoramento e controle.
Com relao ao setor saneamento, devem ser ressaltados os aspectos
de qualidade das guas, tratamento de esgotos e implementao de infra-
estrutura para abastecimento pblico, que devem ser considerados de forma
integrada e compatvel com o planejamento de recursos hdricos na bacia
hidrogrfica. A inexistncia de uma poltica nacional para este setor, definindo
claramente diretrizes, prioridades e responsabilidades, e o processo catico
de transferncia de responsabilidades verificado nos ltimos anos, no qual o
saneamento esteve sob a gide de diferentes ministrios e secretarias de
governo, contribuem para a falta de uma maior coordenao de suas aes,
alm de dificultar a integrao com os demais setores pertinentes.
68
Para inverter esse processo e enfrentar os desafios impostos, funda-

mental que o setor de recursos hdricos eleja, como sua prioridade nmero
um, a regulamentao da lei 9.433. A falta ou demora excessiva na definio
dessa regulamentao podem conduzir a lei ao descrdito e, com ela, todos os
avanados princpios e instrumentos que tanto poderiam contribuir para um
uso mais racional e eficiente dos recursos hdricos no Brasil.
Nesse sentido, investimentos significativos sero necessrios para:
(a) definir, introduzir e implementar aspectos especficos de regulamentao
da lei; (b) desenvolver e implementar sistemas formais de outorga para uso
da gua, para todos os setores econmicos; (c) implementar sistemas justos e
efetivos de cobrana pelo uso da gua bruta e pelos servios de entrega e
distribuio da gua tratada, o que exigir um importante esforo de mudana
cultural no Brasil, onde a gua tem sido vista como bem pblico de livre
utilizao; (d) fortalecer as instituies federais e estaduais, assim como os
comits e as associaes de usurios; (e) reabilitar os sistemas existentes e
implementar nova infra-estrutura onde for necessrio; (f) melhorar a
administrao, operao e manuteno dos sistemas; (g) desenvolver e
expandir a rede de monitoramento de quantidade e qualidade da gua; e (h)
promover uma maior articulao e coordenao de aes inter-setoriais.
Alguns desses investimentos foram contemplados em aes previstas
no Plano Plurianual (PPA 2000-2003) recentemente proposto pelo Governo
federal, atualmente sob anlise no Congresso Nacional. No PPA esto previstos
oito projetos especficos do setor de recursos hdricos: guas do Brasil;
Irrigao e Drenagem; Nossos Rios: Araguaia-Tocantins; Nossos Rios: Paraba
do Sul; Nossos Rios: So Francisco; PROGUA Gesto PROGUA
Infra-estrutura; e Transposio de guas do Rio So Francisco.
Na Tabela 3, apresentam-se os montantes de investimento de cada
projeto e, na Tabela 4, uma anlise agregada de todas as aes previstas3 .
Por fim, importante salientar a parceria existente entre o Brasil e o
Banco Mundial, no s em alguns desses projetos propostos, mas em todo o
processo de consolidao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos, assim como na implantao de outros projetos que vm trazendo
importantes benefcios diretos para milhares de brasileiros. Essa parceria,
marcada por enormes desafios e importantes conquistas, certamente continuar
estreitando-se, permitindo um avano ainda maior na direo de solues
para os graves problemas setoriais, principalmente a escassez de gua no
Nordeste e a degradao da qualidade hdrica em todo o pas.
3
As informaes utilizadas foram retiradas da proposta encaminhada pelo Executivo ao Congresso
Nacional.
69
Tabela 3 - Projeto de Recursos Hdricos no PPA 2000-2003
Tabela 4 - Caracterizao de Aes Previstas nos Projetos do PPA
70

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RAZES PARA UM DEBATE SOBRE AS INTERFACES DA

Hctor Ral Muoz

A lei 9.433/97, que instituiu a Poltica e o Sistema Nacional

A lei das guas de 1997 o produto de quase quatorze anos de trabalho

meio ambiente, apontando a necessidade de reverter urgentemente a dramtica

As diretrizes e programas de ao recomendados pela Conferncia de

2. Recursos hdricos na Agenda 21

Diversos so os captulos da Agenda 21 onde encontram-se

g) Impactos da mudana do clima sobre os recursos hdricos.

3. Subsdios para implementao da Poltica Nacional de Recursos

As discusses para a implementao da lei, regulamentando os aspectos

a articulao do planejamento de recursos hdricos com o de setores

3.1 Integrao com a gesto ambiental

O tema da integrao da gesto dos recursos hdricos com a gesto

da prtica da negociao, est na razo de existir dos comits de bacias. Neste

importante salientar que o tratamento legal dicotmico dos assuntos

Discusso pautada no apenas em consideraes conceituais ou legais, mas,

3.2 Articulao com a gesto do uso do solo

A questo do uso do solo associada ao ordenamento territorial, por

Ainda no referente ao uso do solo, h que salientar os projetos estaduais

3.2.1 Desenvolvimento urbano

O ordenamento territorial urbano expressa-se no correspondente Plano

reas desvalorizadas do ponto de vista imobilirio, devido s restries de

3.3 Integrao com a gesto de zonas estuarinas e costeiras

Quanto integrao da gesto de bacias com a de sistemas estuarinos e

desenvolvidas no mbito do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro e as

3.4 Articulao com os setores usurios

Sabe-se que a gua, alm de ser um elemento indispensvel para a vida

municpios que, na maioria dos casos, se ressentem de falta de coordenao,

Lembremos, tambm, que o maior usurio no consuntivo dos recursos

alteraes no regime natural de escoamento dos cursos dgua, situao

ter em conta que isto implica em mudar o comportamento e os privilgios de

4. Concluso: a proposta do livro

A partir das consideraes acima, o presente livro compila um

referentes implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos.

MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE O Plano Nacional de

Perfil curricular do autor

Hctor Ral Muoz Espinosa hrmunoze@th.com.br graduado

A POLTICA NACIONAL DE RECURSOS HDRICOS NO

2. Polticas pblicas e contexto atual

Dentre a s diversas definies de polticas pblicas, elege-se como

polticas econmicas, sociais e territoriais. Segundo essa interpretao, tanto

tm penalizado fortemente as polticas sociais em benefcio da organizao

3. Breve histrico da poltica de recursos hdricos

Quando da promulgao do Cdigo de guas, em 1934, as atribuies e

No entanto, a rea de recursos hdricos convivia com o desconforto de

Em 1991 chega finalmente ao Congresso Nacional a proposta governamental

apenas o Conselho Nacional de Recursos Hdricos foi definido e

4. Recursos hdricos e os Estados

Paralelamente ao que ocorria na esfera federal quando da discusso da

apresentar considerao do Congresso Nacional uma proposta de Sistema

5. Recursos hdricos e polticas pblicas

Do ponto de vista da integrao com as demais polticas pblicas, a

diferentes nichos da administrao pblica sem que tivessem se amalgamado a

6. Recursos hdricos e energia

O histrico da gerao de eletricidade de origem hdrica no Brasil

de 50, quando se inicia um perodo de grandes obras, inclusive com o aporte

A despeito da existncia de elementos que poderiam remeter essas

7. Recursos hdricos e irrigao

As atribuies do governo federal no que se refere irrigao foram

sobretudo na ltima dcada no tem sido suficiente para atender o aumento

ponto de vista estrutural, abrindo negociaes entre os setores envolvidos, no