Enfoque en Polticas de Suelo Lincoln Institute of Land Policy

MA R TI M O. SMOLK A
Implementacin de la Recuperacin de Plusvalas en Amrica Latina
Polticas e Instrumentos para el Desarrollo Urbano
Implementacin de la Recuperacin
de Plusvalas en Amrica Latina

I M P L E M E N TAC I N D E L A R E C U P E R AC I N D E P LU S VA L A S E N A M R I C A L AT I N A
A
mrica Latina tiene una larga historia con polticas de recuperacin de plusvalas para movilizar, en beneficio de la
colectividad, parte o la totalidad de los incrementos de valor del suelo (ganancias inmerecidas o plusvalas), generadas
por acciones ajenas al propietario, tales como las inversiones pblicas en infraestructura o los cambios de normas y
regulaciones administrativas. Muchos pases, particularmente Brasil y Colombia, han aprobado leyes explcitas en cuanto a
Polticas e Instrumentos para el Desarrollo Urbano
su uso, pero otras jurisdicciones han aplicado este mecanismo potencialmente poderoso de financiamiento para poner en
marcha instrumentos adaptados a sus necesidades locales, incluso careciendo de legislacin nacional al efecto.

Este documento sobre recuperacin de plusvalas explica su justificacin y creciente popularidad, ofrece una breve revisin
de sus antecedentes en Amrica Latina y otros pases del mundo, e ilustra tres categoras de instrumentos: impuestos a la
propiedad inmobiliaria y contribuciones de mejoras; aportaciones urbansticas (exacciones) y cobros sobre derechos de cons-
truccin o sobre la transferencia de derechos de desarrollo; y emprendimientos de gran escala, tales como el desarrollo de
tierras pblicas mediante privatizacin o adquisicin, el reajuste de terrenos y la subasta o venta pblica de bonos represen-
tativos de derechos de construccin.

La efectiva implementacin contina siendo el desafo principal que enfrenta la utilizacin ms amplia de la recuperacin de
plusvalas, y el presente informe recomienda los siguientes pasos para su perfeccionamiento:

Aprender de las experiencias concretas de implementacin: Mientras que en la teora, los cargos por recuperacin de plus-
valas son neutros en lo relacionado con los usos del suelo y deben ser absorbidos totalmente por los propietarios del suelo,
en la prctica, la implementacin exitosa requiere talento administrativo para manejar muchos factores complejos y diver-
sos actores vinculados. Adems, requiere un conocimiento adecuado de las condiciones del mercado de tierras, de amplios
sistemas de monitoreo de la propiedad inmobiliaria, un dilogo fluido entre las instituciones fiscales, judiciales y de plani-
ficacin y la voluntad poltica de lderes de gobiernos locales.

Ampliar el conocimiento terico y prctico: La realizacin de investigaciones, la documentacin y difusin de experiencias

de implementacin y, la presentacin de evidencias sobre las formas en que las polticas de recuperacin de plusvalas
funcionan en las ciudades, son esenciales para superar el desfase entre retrica y prctica y para modificar los compor-
tamientos y actitudes de funcionarios pblicos, propietarios de terrenos y la comunidad en general.

Promover una mayor comprensin pblica y participacin: Los incrementos del valor del suelo son recuperados con ms
xito de aquellos propietarios y otros actores interesados que perciben que reciben mayores beneficios derivados de tal
intervencin pblica que los que lograran en el ambiente convencional. Adicionalmente, los instrumentos de recuperacin de
plusvalas tienen ms posibilidades de ser exitosos cundo se utilizan para resolver un problema ya reconocido localmente.

ISBN 978-1-55844-293-1 M A R T I M O. S M O L K A

ISBN 978-1-55944-293-1
Enfoque en Polticas de Suelo/Cdigo PF035SP
Implementacin de la Recuperacin
de Plusvalas en Amrica Latina:
Informacin para encargar copias
Polticas e Instrumentos para el Desarrollo Urbano SOBRE EL AUTOR
Para descargar una copia gratis de este
Martim O. Smolka Martim O. Smolka es senior fellow y director del Programa para informe o para encargar copias del informe
Latinoamrica y el Caribe y codirector del Departamento de Estudios impreso, visite www.lincolninst.edu y haga
Internacionales del Instituto Lincoln de Polticas de Suelo. Desde una bsqueda por autor o ttulo. Para
Serie de Informes sobre Enfoque en Polticas de Suelo 1995 ha encabezado centenares de programas educativos e investi- informacin adicional sobre precios de
gacin dirigidos a funcionarios pblicos de alto nivel, acadmicos, descuento para libreras, rdenes mltiples y
El Lincoln Institute of Land Policy publica su serie de informes Policy Focus Report (Enfoque
lderes de ONGs y otros profesionales. Ha publicado sobre temas costos de manejo y envo, mande su solicitud
en Polticas de Suelo) con el objetivo de abordar aquellos temas candentes de poltica pblica a lincolnorders@pssc.com.
de economa urbana en las polticas de suelo en Amrica Latina,
que estn en relacin con el uso del suelo, los mercados del suelo y la tributacin sobre la
particularmente sobre el funcionamiento de los mercados de tierra
propiedad. Cada uno de estos informes est diseado con la intencin de conectar la teora
y su relevancia para las polticas de regularizacin de las ocupaciones Crditos de produccin
con la prctica, combinando resultados de investigacin, estudios de casos y contribuciones
informales, as como el financiamiento del desarrollo urbano, inclu-
de acadmicos de diversas disciplinas, as como profesionales, funcionarios de gobiernos G E R E N T E D E P ROY E C T O Y E D I T O R A
yendo los impuestos a la propiedad raz y los instrumentos asociados
locales y ciudadanos de numerosas comunidades. Ann LeRoyer
a la movilizacin social de incrementos de valor del suelo.
G E R E N T E D E L P ROY E C T O
Sobre este informe
Es economista por la Pontificia Universidad Catlica de Ro de Janeiro, Emily McKeigue
Las polticas e instrumentos de recuperacin de plusvalas indudablemente estn provocando con Maestra y Doctorado en Ciencias Regionales por la Universidad
inters, y cada vez ms aceptacin en Latinoamrica. Las iniciativas para entender y experimen- T R A D U C C I N D E L I N G L S A L E S PA O L
de Pennsylvania. Es profesor jubilado del Instituto de Planificacin
tar con los principios bsicos de la economa detrs de la recuperacin de plusvalas ha crecido lvaro Uribe
e Investigacin Urbana y Regional (IPPUR), en la Universidad Federal
en nmero y creatividad e, instrumentos de captura de incrementos en el valor del suelo estn de Ro de Janeiro. Fue cofundador y presidente durante dos perodos REVISIN
siendo utilizados en combinacin con prcticas tradicionales. Las razones de su creciente popu- de la Asociacin Nacional Brasilea de Posgrado e Investigacin Claudia Marcela Acosta
laridad son variadas: estabilizacin econmica regional y descentralizacin fiscal; estrategias sobre Planificacin Urbana y Regional (ANPUR). D I S E O Y P RO D U C C I N
ms progresistas de planificacin y administracin urbanas; re-democratizacin, incremento de Contacto: msmolka@lincolninst.edu.
la conciencia social y demandas por polticas pblicas ms equitativas; cambios en los enfoques DG Communications/NonprofitDesign.com
sobre la privatizacin y las asociaciones pblico-privadas; influencia de las agencias multilaterales;
y consideraciones pragmticas orientadas a la recuperacin de los incrementos del valor de la
tierra, para obtener fondos que puedan satisfacer necesidades locales.
SOBRE EL INSTITUTO LINCOLN DE POLTICAS
Basado en ms de 15 aos de experiencia en programas de educacin e investigacin apoyados DE SUELO
por el Lincoln Institute of Land Policy en la regin, este informe proporciona una revisin abarca- www.lincolninst.edu
dora de los principios de recuperacin de plusvalas y sus antecedentes en Latinoamrica y otros
pases del mundo. Describe las herramientas bsicas y los instrumentos utilizados por diferentes El Instituto Lincoln es un lder en temas claves relacionados con el
jurisdicciones para movilizar los incrementos del valor de la tierra (ganancias inmerecidas o uso, regulacin y tributacin del suelo urbano. A travs de programas
plusvalas), para el beneficio de la colectividad. Concluye con una evaluacin de las lecciones educativos y de investigacin de alta calidad, el Instituto busca
claves a ser aprendidas de los muchos ejemplos y casos de estudio presentados a lo largo del mejorar el dilogo entre agentes pblicos y privados con decisin en
debate, y ofrece recomendaciones especficas para ayudar a funcionarios pblicos, propietarios temas relacionados con las polticas de suelo urbano. Opera como
y residentes, a entender mejor cmo aplicar la recuperacin de plusvalas en sus propias una fundacin privada cuyos orgenes se remontan a 1946 y tiene
comunidades. por objeto brindar informacin para la toma de decisiones por medio
de educacin, investigacin, evaluacin de polticas y proyectos de
demostracin, as como la difusin de informacin, anlisis poltico y
datos, a travs de nuestras publicaciones, nuestro sitio Web y otros
Copyright 2013 by Lincoln Institute of Land Policy P O R TA D A medios. Al reunir a acadmicos, profesionales, funcionarios pblicos,
Todos los derechos estn reservados. En Curitiba, Brasil, el edificio dirigentes polticos, periodistas y ciudadanos, el Instituto Lincoln
a la izquierda ilustra grficamente
integra la teora con la prctica y ofrece un foro no partidista para
el rea que sobrepasa el coefi-
ciente bsico aproximadamente proporcionar perspectivas multi-disciplinarias sobre polticas pblicas 113 Brattle Street
seis pisos por encima del cual del suelo, tanto en los Estados Unidos como internacionalmente. Cambridge, MA 02138-3400 USA
se cobran derechos de construc-
113 Brattle Street cin. El edificio alto de la derecha Telfono: 1-617-661-3016
Cambridge, MA 02138-3400 USA
tambin pag por derechos 1-800-526-3873
adicionales de construccin, Fax: 1-617-661-7235 1-800-526-3944
Telfono: 1-617-661-3016 1-800-526-3873 pero no lo dej sealado
Fax: 1-617-661-7235 o 1-800-526-3944 dramticamente en su diseo. Correo electrnico:
GISLENE PEREIRA lac@lincolninst.edu o help@lincolninst.edu
Correo electrnico: lac@lincolninst.edu o help@lincolninst.edu
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ISBN 978-1-55844-293-1
Enfoque en Polticas de Suelo/Cdigo PF035SP
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Contenido

2 Resumen ejecutivo

4 Captulo 1: La urbanizacin latinoamericana y el argumento por la recuperacin

de plusvalas
5 Ganancias inmerecidas derivadas de la promocin de la urbanizacin por el Estado
6 Efectos multiplicadores de los cambios de uso del suelo
7 Beneficios extraordinarios derivados de las inversiones en infraestructura urbana
8 Los principios de la recuperacin de plusvalas
11 La creciente popularidad de las polticas e instrumentos de recuperacin
de plusvalas

14 Captulo 2: Experiencias internacionales y latinoamericanas

14 Antecedentes histricos
15 Marco legal
19 Utilizacin en tierras pblicas
22 Instrumentos seleccionados de recuperacin de plusvalas

23 Captulo 3: La tributacin inmobiliaria y las contribuciones de mejoras

23 El impuesto a la propiedad inmobiliaria
26 Contribuciones de mejoras

36 Captulo 4: Aportaciones urbansticas contraparticlas por derechos de construccin

36 Aportaciones urbansticas (exacciones)
39 Contraparticlas o cargos por derechos de construccin
42 El uso de la OODC en Brasil
48 Transferencia de derechos de desarrollo

51 Captulo 5: Instrumentos de recuperacin de plusvalas para grandes proyectos

de renovacin urbana
52 Privatizacin de tierra pblica para renovacin urbana: Puerto Madero,
Buenos Aires
53 Adquisicin pblica de tierra privada: Nuevo Usme, Bogot
55 Reajuste de tierras
60 Subasta de Derechos Adicionales de Construccin: los CEPACS en Brasil

65 Captulo 6: Conclusiones y recomendaciones

66 Principales hallazgos y lecciones
69 Recomendaciones

72 Referencias
76 Agradecimientos
77 Sobre el autor
77 Sobre el Instituto Lincoln de Polticas de Suelo

S M O L K A I M P L E M E N TA C I N D E L A R E C U P E R A C I N D E P L U S VA L A S E N A M R I C A L AT I N A 1
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Resumen ejecutivo
L
La Avenida Faria Lima a urbanizacin en Amrica Latina
en So Paulo, Brasil, ha est asociada a una fuerte presin
sido renovada con fondos
por la oferta de tierra dotada de Sin embargo, se ha observado que la legisla-
obtenidos de la venta de
servicios, lo que ha generado cam-
derechos adicionales de
bios significativos en el valor del suelo que
construccin, a travs
de subastas de bonos
se distribuyen desigualmente entre los pro-
especiales (CEPACs) en pietarios del suelo y otros actores vincula-
el mercado de valores. dos. Las polticas e instrumentos fiscales
convencionales, descuidan en gran medida
tanto la forma como los costos de propor-
cionar infraestructura urbana y servicios
son socializados, asi como la forma en
que los beneficios se privatizan.
El concepto de recuperacin de plusvalas
implica movilizar, para el beneficio de la
comunidad, parte o la totalidad del incre-
mento del valor del suelo (plusvalas o ingre-
sos inmerecidos) que ha sido generado por
acciones ajenas al propietario, tales como
inversiones pblicas en infraestructura o
cambios administrativos en las normas y
regulaciones sobre el uso del suelo. Amrica
Latina tiene una larga historia de polticas
de recuperacin de plusvalas, y varios pases,
particularmente Brasil y Colombia, han
aprobado legislaciones explcitas que contienen
2 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY
ALVARO URIBE
consideraciones sobre principios relaciona-
dos con la captura de valorizacin del suelo.
cin nacional puede no ser ni necesaria ni
suficiente para permitir que ciertas jurisdic-
ciones utilicen estos mecanismos potencial-
mente poderosos de financiamiento, con el
fin de implementar una variedad de instru-
mentos adaptados a sus necesidades locales.
Este documento sobre recuperacin de
plusvalas explica su justificacin y creciente
popularidad, proporciona una breve resea
de sus antecedentes en Amrica Latina y
otras partes del mundo, e ilustra sus mltiples
formas y persistente presencia en la agenda
de la planificacin urbana. Las razones de
su creciente popularidad son variadas: esta-
bilizacin econmica regional y descentrali-
zacin fiscal; estrategias ms progresistas de
planificacin y administracin urbanas; re-
democratizacin, incremento de la conciencia
social y demandas por polticas pblicas ms
equitativas; cambios en los enfoques sobre
la privatizacin y las asociaciones pblico-
privadas; influencia de las agencias multila-
terales; y consideraciones pragmticas

orientadas a la recuperacin de los incrementos
del valor de la tierra, para obtener fondos que
puedan satisfacer necesidades locales.
El presente informe examina tres categoras
de aplicaciones voluntarias y obligatorias de ins-
trumentos que afectan usos del suelo (sean exis-
tentes, nuevos o que los modifican) en proyectos
de desarrollo que comprenden una o mltiples
propiedades: impuestos a la propiedad y contri-
buciones de mejoras; aportaciones urbansticas
(exacciones) y cargos compulsorios o negociados
de cobros sobre derechos de construccin o
sobre la transferencia de derechos de desarrollo;
y un tercer grupo que comprende procedimien-
tos de gran escala, tales como el desarrollo de
tierras pblicas mediante privatizacin o adquisi-
cin, el reajuste de terrenos y la subasta o venta
pblica de bonos representativos de derechos
de construccin.
Los indicadores del rendimiento de los ingre-
sos, otras inversiones privadas generadas por la
recuperacin de plusvalas, los efectos de una ciones fiscales, judiciales y de planificacin, y la
mayor transparencia en las transacciones y la
mitigacin de la corrupcin en el mercado de la
tierra, varan significativamente entre jurisdic-
ciones comparables aplicando el mismo instru-
mento. Aunque en la mayor parte de las ciudades
los ingresos todava son bajos, la utilizacin de
la contribucin de mejoras en Bogot y de los
Certificados de Potencial Adicional de Construc-
cin (CEPACs) en So Paulo, han generado para
sus ciudades ingresos que sobrepasan los $1.000
millones de dlares. Al mismo tiempo, una mayor
diseminacin de estos y otros instrumentos suele
ser obstaculizada por poderosos grupos de inte-
rs (particularmente los propietarios del suelo) y
por lderes de opinin (incluyendo acadmicos)
desde ambos lados del espectro ideolgico. Esto
se debe principalmente a la falta de comprensin
de los fundamentos tericos y los aspectos opera-
tivos bsicos que requiere la puesta en marcha
de las polticas e instrumentos de recuperacin
de plusvalas.
As, esta revisin sobre la situacin de la usual de los negocios. Adicionalmente, los ins-
recuperacin de plusvalas en Amrica Latina
recomienda avanzar en tres direcciones: aprender
de las variadas experiencias de implementacin
de polticas y herramientas de recuperacin de
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plusvalas; ampliar el conocimiento sobre la
naturaleza compleja de las diferentes aproxima-
ciones a la recuperacin de plusvalas; y promo-
ver una mayor comprensin entre funcionarios
pblicos y ciudadana en general sobre la
manera como los instrumentos de recupera-
cin de plusvalas pueden ser utilizados para
el beneficio de sus comunidades.
Aprender de las experiencias de implemen-
tacin: Si bien los cargos por recuperacin de
plusvalas en teora son neutros en relacin al
uso del suelo y deberan recaer ntegramente
sobre los propietarios del suelo, en la prctica,
su implementacin exige ciertas habilidades
administrativas para lidiar con varios factores
complejos y con diversos grupos de inters.
Adems, requiere de una adecuada compren-
sin de las condiciones del mercado de tierras, de
amplios sistemas de monitoreo de la propiedad
inmobiliaria, un dilogo fluido entre las institu-
decisin poltica de los lderes de los gobiernos
locales.
Ampliar el conocimiento terico y prctico:
La realizacin de investigaciones, la documenta-
cin y difusin de experiencias de implementa-
cin. La presentacin de evidencias sobre las
formas en que las polticas de recuperacin de
plusvalas funcionan en las ciudades, son esen-
ciales para superar el desfase entre retrica y
prctica y para cambiar los comportamientos
y actitudes de los funcionarios pblicos, los pro-
pietarios de terrenos y la comunidad en general.
Promover una mayor comprensin
pblica y participacin: Los incrementos
del valor del suelo son recuperados con ms
xito de aquellos propietarios y otros actores
interesados que perciben que estn recibiendo
mayores beneficios de una intervencin pblica
que los intereses que obtendran en el ambiente
trumentos de recuperacin de plusvalas tienen
mayores probabilidades de ser exitosos cuando
son utilizados para resolver un problema ya
reconocido localmente.
3
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CAPTULO 1
La urbanizacin latinoamericana
y el argumento por la recuperacin
de plusvalas

ALVARO URIBE
L
El prominente a urbanizacin en Amrica Latina La rpida urbanizacin ocurrida durante
desarrollo en ha producido un gigantesco conjun- el pasado siglo condujo al surgimiento de un
altura en el rea to de problemas urbanos que van robusto mercado de tierras y las ganancias
de Barra da Tijuca
desde vastas reas ocupadas, gene- extraordinarias resultantes en gran medida
en Rio de Janeiro
fue construido
ralmente de manera ilegal, con servicios de intervenciones pblicas reforzaron los
durante las urbanos mnimos, hasta el total desacato de ya fuertes intereses de la propiedad inmo-
dcadas de las normas de construccin y uso del suelo biliaria. En situaciones donde los recursos
1970 y 1980, en los vecindarios adinerados de algunas humanos y fiscales son relativamente
tal como fue ciudades. Este estado de cosas no puede escasos, la provisin de infraestructura y
concebido en
ser atribuido exclusivamente a los factores servicios urbanos en las reas que pueden
el plan general
de 1969.
macroeconmicos ms amplios que contri- soportar altas densidades, genera incremen-
buyen a la pobreza urbana, sino tambin tos significativos en el valor de la tierra.
a la manera como se financia la provisin Estos vnculos entre servicios y precios per-
de servicios e infraestructura, los procedi- miten un gran espacio para la realizacin
mientos que se aplican en la gestin de los de prcticas como una activa especulacin
usos del suelo y la forma como se deter- inmobiliaria (Jaramillo 1994), clientelismo,
minan los derechos de propiedad. y otros tipos de influencias (incluyendo la

4 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY

 ...................
RECUADRO 1.1
Barra da Tijuca, Rio de Janeiro

corrupcin) entre los intereses pblicos y

privados. Por esta razn, la propiedad es
un tema tan importante en la agenda de la
poltica de tierra urbana, y es por eso que la
distribucin espacial de la inversin pblica
es tan vulnerable al abuso y al favoritismo
por parte de los grupos de inters bien
ubicados socialmente (Smolka 2011).
GANANCIAS INMERECIDAS
D E R I VA D A S D E L A P R O M O C I N
DE LA URBANIZACIN POR
E L E S TA D O
La expectativa de que un terreno pueda ser
designado para usos urbanos futuros o para
reurbanizacin, puede producir significativas
alzas en los precios del suelo, incluso antes
del inicio de cualquier inversin pblica. La
apertura del vecindario de Barra da Tijuca
en Rio de Janeiro en los aos 1970, ilustra el
impacto de la inversin selectiva en los in-
crementos del valor del suelo (recuadro 1.1).
Muy por encima de las rentas inmerecidas
otorgadas a unos pocos privilegiados, rentas
que podran haber sido utilizadas para finan-
ciar inversiones pblicas, tambin surgen
costos sociales no contabilizados que resultan
de decisiones pblicas sesgadas. La economa
poltica de la urbanizacin latinoamericana
E l rea de Barra da Tijuca, que comprende 82 km2 de tierra
urbanizable, brind una oportunidad para la expansin de
la zona sur de la ciudad (de altos ingresos). Constitua el 10%
de la ciudad de Rio de Janeiro y la mitad de la Baixada (bajo)
de Jacarepagu, un rea de 160 km2 incluyendo 20 km de costa
y 122,5 km2 de tierra desarrollable.
En 1967 fueron anunciados costosos proyectos de vas de
acceso al transito que abrieron el rea para expansin urbana,
como respuesta a la presin de los promotores inmobiliarios que
pedan zonas urbanizables ms atractivas. En 1969 la ciudad
contrat a Lcio Costa, el planificador urbano responsable del Plan
Maestro de Brasilia en los aos 1950, y su propuesta para Barra
da Tijuca fue aprobada ese mismo ao. El Plan Maestro, junto
con el acceso directo mediante tneles y una va expresa elevada
construida en 1974, contribuyeron a generar un incremento en el
valor de la tierra de 1,900% entre 1972 y 1975. Por comparacin,
durante el mismo periodo, los precios del suelo en la mayor parte
de las reas ms valorizadas de Rio aumentaron en cerca de
435% (Vetter, Massena y Rodrigues 1979).
Los usos propuestos en el Plan y las normas constructivas
fueron implementados en 1976 (Rezende 1982; 2005). El proceso
estuvo acompaado de frenticas adquisiciones de tierra que
llevaron a concentrar casi el 30% del rea nueva urbanizable en
solo tres propietarios. Hacia 1980, un solo promotor haba acumu-
lado ms de 6 km2 de tierra, equivalente a cerca de 8% de toda
el rea de Barra da Tijuca. Algunas de estas adquisiciones estn
an bajo investigacin judicial.

FUENTE: PLAN ORIGINAL, ARCHIVO DE LA MUNICIPALIDAD DE RIO DE JANEIRO

ofrece muchos ejemplos de decisiones pbli-
cas cuestionables (ineficientes, inequitativas,
insostenibles), relacionadas con la distribu-
cin espacial de las inversiones en servicios
e infraestructura urbana y con la aplicacin
arbitraria de normas y regulaciones de uso
del suelo. No es difcil ver como la expecta-
tiva de obtener beneficios extraordinarios a
partir de las intervenciones pblicas, puede
inducir a la complicidad entre propietarios
del suelo y gestores pplicos.
Por ejemplo, ningn plan ha sido imple-
mentado alrededor del complejo petroqu-
mico de Itabora, cerca de Rio de Janeiro,
para capturar parte del gran incremento en
Propuesta del Plan Maestro de Barra da Tijuca por Lucio Costa, 1969
el valor de la tierra generado por la enorme

S M O L K A I M P L E M E N TA C I N D E L A R E C U P E R A C I N D E P L U S VA L A S E N A M R I C A L AT I N A 5
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inversin pblica en la zona y que podra
contribuir a financiar la indispensable
infraestructura urbana (recuadro 1.2).
Peor an, no se han propuesto an medidas
efectivas de planificacin urbana y de poltica
financiera para prevenir el crecimiento de
asentamientos informales en medio de un
explosivo mercado inmobiliario alimentado
por altas concentraciones de inversin
pblica y privada (Salandia 2012).
RECUADRO 1.2
Complejo petroqumico de Itabora, Rio de Janeiro
C omo consecuencia del descubrimiento y explotacin de los
yacimientos pre-salinos de reservas petrolferas mar adentro
de la costa de Rio de Janeiro, en el ao 2006 la compaa brasilea
Petrobras anuncio la construccin de un complejo petroqumico
en el sector oriental de la regin metropolitana, en el municipio de
Itabora (218.000 habitantes en 2010). Los trabajos se iniciaron
en 2008, y en 2009 Petrobras anunci la expansin del proyecto
original doblando la capacidad de la refinera prevista para iniciar
operaciones en 2015. El proyecto Complejo Petroqumico Rio de
Janeiro (COMPERJ) ocupa un rea de 5.400 hectreas y, con una
inversin superior a los $21.000 millones de dlares, se espera
generar hasta 150.000 empleos (Petrobras 2013).
El complejo, localizado cerca del final de la nueva va circunvalar
de Rio de Janeiro, el Arco Metropolitano, hasta ahora ha estimulado
la creacin de 160 negocios nuevos; el espacio comercial y de
oficinas se est vendiendo a $7.000 dlares/m2, con un incre-
mento de valor del 40% tan solo en el ao 2009. Un lote de incrementos en el valor del suelo.
terreno sin servicios en una parcelacin que anteriormente se La provisin local de inversiones en
venda por cerca de $14 dlares/m2, ha cuadruplicado el precio
alcanzando $55 dlares/m2. Al mismo tiempo, hay una profusin
de asentamientos precarios adyacente a este mercado inmobiliario
de alta gama, donde, segn el Consejo Regional de Corredores del
Estado de Rio de Janeiro, las propiedades se han valorizado en
ms de 70% entre 2009 y 2012. Sin embargo, hay poca evidencia,
de que Itabora est desarrollando una estrategia financiera para
recuperar y/o movilizar socialmente estos incrementos de valor
poniendo en marcha planes orientados a un ambiente urbano
adecuado, sostenible y socialmente equitativo.
6 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY
E F E C T O S M U LT I P L I C A D O R E S
DE LOS CAMBIOS DE USO
DEL SUELO
Las apuestas son altas cuando se trata de
aumentos en el valor de la tierra resultantes
de intervenciones pblicas, sea en grandes
desarrollos como el complejo de Itabora o
en reas menores. El llamado multiplicador
urbano la relacin entre el precio por
metro cuadrado de la tierra designada para
usos urbanos con su valor anterior de uso
rural (agrcola) en el borde urbano
esta generalmente por encima de 4:1.
En Quito, Ecuador, el multiplicador
urbano fue estimado en cinco veces el valor
de la tierra no urbanizada en el vecindario
de Amagasi Inca (Barcia y Ortiz 1996).
Al comparar los valores medios o promedio
por metro cuadrado de las transacciones
inmobiliarias en parcelas superiores a una
hectrea (10.000 m2), con aquellas de lotes
entre 250 y 600 m2 en el borde urbano de
Rio de Janeiro, se encontr un multiplica-
dor estadsticamente robusto de seis durante
el periodo comprendido entre 1968 y 1984
(Smolka 1994). Ms recientemente, Vetter,
Massena y Vetter (2011) utilizando datos de
una encuesta realizada en la Zona Oeste de
Rio, encontraron un multiplicador de 4,29.
Por otra parte, informacin recopilada
globalmente por Angel y Mayo (1996)
ratifica este orden de magnitud para los
infraestructura y servicios urbanos crea
las condiciones para viabilizar tres tipos de
efectos en los usos del suelo (cambio de uso;
mayor densidad, ocupacin o edificabilidad;
regulaciones de zonificacin), que constituyen
importantes fuentes de ganancias extraor-
dinarias para los propietarios bien ubicados.
Al permitir mayores densidades, edificabili-
dad cambios de zonificacin de uso resi-
dencial a comercial, se generan enormes
incrementos de valor, aunque usualmente
 ...................

menores (en trminos relativos), comparados CUADRO 1.1

con el cambio de suelo rural a urbano en Efectos de Cambios de Usos del Suelo en los Precios
lugares donde el valor de base es bajo (cuadro del Suelo (Datos Estilizados)
1.1). Informacin confiable sobre los efectos Precio Ganancias
Precio antes despus del inmerecidas
de los cambios de normas sobre los precios Tipo de Cambio del Cambio Incremento Cambio en 5,000 m2
del suelo es difcil de obtener y son pocos de Uso del Suelo (US$/m2) (%) (US$/m2) (US$)
los estudios disponibles sobre el tema. Conversin de 2 400 10 40.000
Rural a Urbano
Un estudio sobre transacciones bancarias
Coeficiente de 100 80 180 400.000
relacionadas con cambios de uso residencial Edificabilidad
a comercial en la Colonia San Benito en Regulacin de 200 100 400 1.000.000
San Salvador, El Salvador, realizado por Zonificacin
Gustavo Sagastume, asesor en bienes races, Fuente: Preparado por el autor.

sugiere que el valor del suelo se increment

en 108%, al pasar de $196 a $407 dlares/ diferencias en el aumento de valor de la tierra
m2 en 2004. De forma semejante, la infor- en lotes con diferente localizacin y distan-
macin del banco de datos de un promotor cia al centro de la ciudad, dependiendo del
inmobiliario, sobre transacciones de propie- tipo de servicios con que cuentan (Serra,
dades en Bogot, da indicios de cambios Dowall, da Motta, y Donovan 2005). Por
que van de 59 a 151% dependiendo del ejemplo, el aumento de valor por metro
vecindario (Borrero Ochoa 2007). La mis- cuadrado de un lote ubicado en el anillo
ma fuente muestra modificaciones en el interior de la ciudad, cuando obtiene servi-
valor de la tierra que varan entre 80 y cios de agua, calles pavimentadas o drenaje
100% cuando el cambio es de vivienda sanitario, es mucho mayor que el de lotes
unifamiliar de un piso a edificio residencial situados en el anillo exterior. Las diferencias
de cinco o seis plantas, e incrementos adi- varan en funcin de los servicios disponibles
cionales de 40% si la edificacin alcanza (cuadro 1.2). En todos los casos, con excepcin
el rango de ocho a doce plantas. de la provisin de alcantarillado sanitario en
los anillos intermedio y exterior, el incremento
BENEFICIOS EXTRAORDINARIOS del valor de la tierra superaba el costo de
DERIVADOS DE LAS INVERSIONES la provisin del servicio. Esta excepcin se
EN INFRAESTRUCTURA URBANA explica porque las menores densidades en
Un abarcador estudio realizado en tres los anillos intermedio y exterior permiten
importantes ciudades de Brasil (Brasilia, a las viviendas instalar sistemas alternativos
Curitiba y Recife), revel significativas de manejo de aguas servidas ms fcilmente

CUADRO 1.2
Incrementos de Precios del Suelo (US$/m) Relacionados a la Localizacin
del Terreno en Municipalidades de Brasil, 2001
Distancia del Distrito Central de Negocios (km) Costo de inversin
para la provisin del
Servicios adicionales 510 km 1520 km 25-0 km servicio en 1.000
acumulados (anillo interior) (anillo mediano) (anillo exterior) m de rea tile
+ Agua 11,10 5,10 3,20 1,02

+ Pavimentacin 9,10 4,80 3,40 2,58

+ Alcantarillado 8,50 1,80 0,30 3,03

Fuente: Adaptado de Serra, Dowall, da Motta, y Donovan (2005).

S M O L K A I M P L E M E N TA C I N D E L A R E C U P E R A C I N D E P L U S VA L A S E N A M R I C A L AT I N A 7
...................

que acceder a suministros de agua o cons- LOS PRINCIPIOS DE

truir calles. LA RECUPERACIN DE
El costo de la inversin de proveer servi- P L U S VA L A S
cios es mucho ms bajo que el incremento La recuperacin de plusvalas se refiere al
resultante en el valor del suelo, lo que res- recobro, por el Estado, de los incrementos
palda la pertinente pregunta de Donald en el valor del suelo (ganancias inmerecidas
Shoup (1994, 236): Por qu es tan difcil o plusvalas), generadas por acciones dife-
financiar una infraestructura pblica que rentes a la inversin directa del propietario
eleva el valor de la tierra servida por encima (figura 1.1). Conceptualmente, aunque
del costo de la propia infraestructura? todos los incrementos de esa clase son,
Dado que en Amrica Latina existe una in- esencialmente, ganancias inmerecidas, las
suficiencia crnica de oferta de tierra servi- polticas de recuperacin de plusvalas se
da en las ciudades, altos niveles de pobreza enfocan principalmente en los incrementos
urbana, y un abismo entre la base impositi- generados por las inversiones pblicas y
va y las necesidades sociales, el incremento por acciones administrativas tales como el
en el valor de la tierra podra proporcionar otorgamiento de permisos especficos para
una fuente sustancial de recursos para miti- el cambio de usos del suelo y desarrollos,
gar esos habituales problemas, en vez de inclusive mayores densidades. El objetivo
proporcionar sustanciales beneficios inme- es basarse en los incrementos del valor
recidos a los propietarios privados. del suelo generados por las intervenciones
Por ejemplo, en reas predominantemente pblicas, para permitirle a las administra-
ocupadas por los pobres urbanos, tales ciones locales mejorar el desempeo de la
como la Zona Oeste de Rio de Janeiro, la gestin territorial y producir los fondos para
tierra completamente urbanizada (servida) brindar servicios e infraestructura urbana.
alcanz precios de $145 dlares por m2 en El fundamento es que los beneficios que
2011, comparada con reas formales no le otorgan las autoridades a los propietarios
urbanizadas vendidas a $34 dlares por de suelo deberan ser compartidos ms
m2 (Vetter, Massena y Vetter 2011). Valores justamente con todos los usuarios del suelo.
similares fueron encontrados en la base de An ms, el principio de que ningn ciuda-
datos de los Indicadores Globales Urbanos, dano puede acumular riqueza que no resulte
en 13 ciudades de ms de 500.000 habi- de su propio esfuerzo, conocido como
tantes en diferentes pases (ONU-Hbitat enriquecimiento sin justa causa, es comn
2008). en la mayor parte de las constituciones
Sin embargo, el costo de dotar de servicios latinoamericanas (Rabello 2012).
la tierra en concordancia con las normas Una aplicacin tpica de la recuperacin
urbanas para proyectos de vivienda de bajo de plusvalas le permitira al gobierno recu-
costo vara entre $10 y $35 dlares/m2, perar solamente aquella porcin de los in-
dependiendo de las condiciones topogrficas, crementos sobre el valor del suelo, creados
la calidad de la infraestructura y la escala por su intervencin directa. Una aplicacin
del proyecto. Estos precios y costos de- ms amplia, hara posible que el gobierno
muestran el potencial que tiene el uso de recobrara cualquier aumento en el valor
los incrementos en el valor del suelo para de la tierra derivado de acciones ajenas al
financiar inversiones pblicas incluso en el propietario por ejemplo, aquellas que
extremo ms bajo del mercado de suelo resultaran del impacto directo de las fuerzas
(Bouillon 2012). del mercado asociadas al crecimiento de la

8 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY

 ...................

poblacin urbana o a los impactos indirec- otros en el rea. En todos estos casos, los
tos en los valores de la tierra producidos propietarios adjacentes no han hecho nada
por el uso de subsidios a la vivienda y a los para elevar el valor de sus tierras. Entonces,
servicios urbanos. En Chile, estos subsidios una parte o todo el incremento del valor del
produjeron incrementos en los valores del suelo debera ser compartido con el pblico
suelo de 316% entre 1994 y 2004 y estos (Brown y Smolka 1997).
incrementos terminaron por absorber el El presente informe se centra en los
84% del aumento otorgado por el gobierno cambios en el valor de la tierra resultantes
a los subsidios para ajustarse al incremento de acciones gubernamentales directas o de
de los precios de la vivienda (Brain y esfuerzos de la comunidad. En consecuencia,
Sabatini 2006). por recuperacin de plusvalas se entiende
Otros ejemplos geogrficamente ms el proceso mediante el cual parte de los
limitados se asocian con la legitimidad de incrementos atribuidos a los esfuerzos del
las ganancias extraordinarias derivadas de gobierno o de la comunidad son moviliza-
la proximidad a sitios arqueolgicos recien- dos, ya sea gracias a su transformacin en
temente descubiertos o a los cambios drsti- ingresos pblicos como impuestos, tasas,
cos en un vecindario, por ejemplo por la contribuciones de mejoras y otros medios
llegada de nuevos residentes famosos o tien- fiscales, o mediante la provisin de mejoras
das de moda, que hacen al vecindario ms en sitio que benefician a la comunidad. La
atractivo y, por lo tanto, ms apreciado que referencia a los incrementos en el valor y no

FIGURA 1.1
Componentes del Valor del Suelo Urbano

Valor obtenido por el propietario original

Acciones de otros agentes privados
Esfuerzos del propietario original
Cambios de derechos de desarrollo

Inversiones en obras pblicas

a b c d

A B C D

Esfuerzo del propietario corriente

Incremento total del valor del suelo

Incremento del valor del suelo no atribuible al propietario

Incremento del valor del suelo resultante de acciones pblicas

Incremento del valor del suelo resultante de inversiones pblicas

Fuente: Adaptado de Furtado (2003).

S M O L K A I M P L E M E N TA C I N D E L A R E C U P E R A C I N D E P L U S VA L A S E N A M R I C A L AT I N A 9
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en el precio de la tierra, indica que el incre- de cualquier actor que no sea el propietario,
mento o la apreciacin suelen tasarse en en primer lugar el sector pblico o de cam-
relacin a los valores estimados, y no nece- bios sociales ms amplios, inciden en la
sariamente a su materializacin en precios mayora de los incrementos del valor del
de mercado. En pocos casos, tales como los suelo, ciertas acciones emprendidas direc-
CEPACs en Brasil, el incremento del valor tamente por promotores privados pueden
del suelo es evidenciado en transacciones aumentar el valor de sus tierras. Un argu-
mercantiles mediante subastas pblicas. mento muy comn, aunque falaz, es el
La definicin operativa de recuperacin de que se puede generar privadamente un
de plusvalas comprende tres importantes aumento en el valor del suelo, cuando un
componentes. Primero, se refiere exclusiva- agente privado desarrolla una urbanizacin
mente a los incrementos en el valor de la cerrada de altos ingresos en una zona de
tierra. As, cuando se calcula la valorizacin bajo precio, ya que el nuevo proyecto va
de una propiedad, las ganancias en produc- a aumentar dramticamente el valor de los
tividad o los cambios de valor asociados a terrenos desarrollados. Se puede argumen-
las construcciones propiamente dichas no tar que la capacidad de crear externalidades
son cargados o recuperados. no anticipadas que pueden ser internaliza-
Segundo, diferentes marcos legales pueden das en cada lote, debera ser apropiada en
interpretar que los esfuerzos de la comuni- parte por el inversionista o promotor como
dad generan incrementos de valor en el ganancia legtima, as como ciertos benefi-
suelo en diversas formas, ms all de cual- cios producidos por las fusiones de empresas
quier intervencin pblica explcita, bajo la u otras acciones son obtenidos por los inver-
forma de inversiones financieras o de accio- sionistas de negocios. Sin embargo, algunos
nes administrativas referentes a los usos del de los incrementos de valor acumulados
suelo. Los esquemas de reajuste de tierras, no son intrnsecos al proyecto mismo, sino
por ejemplo, pueden ser promovidos por resultan de condiciones ya existentes en
una entidad no pblica, logrando que el la ciudad.
incremento resultante del valor de la tierra En el caso de dos urbanizaciones o
sea distribuido entre los participantes segn barrios cerrados idnticos, aquella que est
criterios establecidos de antemano. ubicada en una ciudad en la que encuentra
Tercero, el trmino movilizacin de los una fuerte competencia de proyectos similares,
incrementos del valor del suelo se propone probablemente va a generar incrementos
de preferencia al de apropiacin pblica. de valor mucho ms bajos que la que est
Este ltimo se refiere a la transformacin de situada en una ciudad donde an no se
los incrementos de valor del suelo derivados ofrecen alternativas parecidas. As, un com-
del esfuerzo comunitario en impuestos, tasas ponente significativo de la disposicin a
y similares, para ser utilizados en servicios e pagar por los atributos de una urbanizacin
inversiones pblicas. Sin embargo, la comu- cerrada (por ej. localizacin, servicios, etc.),
nidad en general puede beneficiarse ms corresponde a la voluntad de pagar por atri-
directamente cuando el proceso se aplica butos que se pueden encontrar en otras par-
a un conjunto de propietarios que son, a tes en la ciudad, de la misma forma que el
la vez, contribuyentes y beneficiarios del valor de un lote individual est determinado
incremento de valor, como es el caso de por sus atributos diferenciales comparados
las operaciones urbanas de gran escala. con otros lotes. En otras palabras, el valor
Aunque la regla general es que las acciones de las externalidades internalizadas, se ve

10 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY


afectado por el valor general de la urbani-
zacin cerrada en relacin a la ciudad como
un todo.
LA CRECIENTE POPULARIDAD
DE LAS POLTICAS E INSTRU-
MENTOS DE RECUPERACIN
D E P L U S VA L A S
Se puede encontrar legislacin o aplicaciones
sobre recuperacin de plusvalas a nivel local
en la mayor parte de los pases latinoameri-
canos, incluso en aquellos donde no existe
legislacin nacional al respecto. Son varios
los factores que contribuyen a la creciente
popularidad de la recuperacin de plusvalas
como integrante de la caja de herramientas
de la planificacin urbana.
Descentralizacin
La tendencia hacia la descentralizacin urbana abarcadora hacia la gestin de la
fiscal proceso acompaado de restriccio-
nes en las transferencias tradicionales de
ingresos, junto con una mayor autonoma
fiscal y ms responsabilidad en la provisin
de servicios estimula a las municipalidades existentes (Vainer 2000). Los planificadores
a expandir sus propias fuentes de ingresos.
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...................
Muchas administraciones le estn otorgan-
do gran importancia a los impuestos locales
sobre las ventas y a otras tasas, al tiempo
que pocas estn considerando los mecanis-
mos para mejorar el desempeo del impues-
to a la propiedad (De Cesare 2012). Ante
la reconocida impopularidad de este impues-
to, algunas administraciones ven la recupera-
cin de plusvalas como una alternativa
interesante. Inclusive, pequeas municipa-
lidades del estado brasileo de Paran,
que estn perdiendo poblacin y, por consi-
guiente, su parcela de transferencias desde
el nivel estadual o federal, han recurrido a
la con-tribucin de mejoras como fuente
complementaria de ingresos (Pereira 2012).
Planificacin y gestin urbana
El cambio de nfasis desde la planificacin
ciudad, durante las ltimas dcadas, ha
creado un ambiente ms receptivo a la
aplicacin de instrumentos basados en la
negociacin y el relajamiento de las normas
municipales encuentran ms flexibilidad en
Nutrida participacin
ciudadana en la
tercera Conferencia
de las Ciudades en
Brasil, 2007.
MINISTERIO DE LAS CIUDADES, BRASILIA
11
...................

instrumentos que tienden a ser aplicados en dad, las obligaciones (generalmente repre-
proyectos o reas especficos, en vez de los sentando la funcin social de la propiedad y
tradicionales instrumentos fiscales a nivel el derecho a la vivienda o, ms ampliamente,
de la ciudad. el derecho a la ciudad) y la habilidad de
Esta tendencia ha sido complementada las administraciones pblicas de redistribuir
con la presencia creciente de inversionistas los costos y beneficios de la urbanizacin.
privados dispuestos a promover proyectos Estas ideas contradicen la generalizada y
de desarrollo especficos. Mientras que los tradicional forma de intervencin estatal
promotores prefieren siempre evitar los car- en Amrica Latina, tipificada por la frase
gos adicionales, ellos mismos suelen estar socializacin de costos y privatizacin
dispuestos a dividir a una parte de las ganan- de beneficios.
cias derivadas de derechos adicionales de
construccin, como en las llamadas opera- Agendas neoliberales y privatizacin
ciones interligadas y otras operaciones urbanas La idea de que quienes sacan provecho de
en Brasil. Algunos profesionales, en especial, un beneficio proporcionado pblicamente
los crticos de la planificacin urbana abar- (potenciales free riders) deberan compensar
cadora, encuentran los instrumentos de re- a la sociedad, es fcilmente aceptada por
cuperacin de plusvalas tiles como estrate- los proponentes de las corrientes econmicas
gia para viabilizar el desarrollo urbano de tradicionales dominantes, como algo que
gran escala, o como garanta para la soste- se adhiere a principios marginalistas de
nibilidad de proyectos individuales. Este eficiencia de los precios. La diseminacin
enfoque ha configurado el desarrollo urba- e influencia de la denominada agenda
no reciente a lo largo de la regin y en la neo-liberal paradjicamente ha ayudado
ciudad de So Paulo en particular. a reducir la resistencia ideolgica a la
recuperacin de plusvalas.
Redemocratizacin e incremento La tolerancia a los oportunistas o benefi-
de la conciencia social ciarios sin contrapartida no es, ciertamente,
La redemocratizacin en muchos pases una idea neo-liberal. En 1974 un alcalde
latinoamericanos ha elevado el nivel de la de la Comuna Providencia, ratificado por
participacin popular, aumentado la politi- la dictadura del General Augusto Pinochet
zacin de las inequidades sociales (la llamada en Chile (el paradigma de las prcticas del
deuda social, acumulada durante los ante- laissez-faire en Amrica Latina), argument
riores regmenes autoritarios y dictatoriales), pblicamente que la recuperacin de plus-
y desafiado a los gobiernos a encarar las valas era indispensable para llevar a cabo
races de esas inequidades. Las demandas las propuestas de la planificacin urbana.
sociales, a su vez, presionan a los funcionarios En dicha zona de altos ingresos, se propuso
pblicos por mayor gasto pblico. Muchas un cargo a la propiedad inmobiliaria benefi-
iniciativas de recuperacin de plusvalas es- ciaria de la construccin de una nueva avenida
tn asociadas a y motivadas por la moviliza- (llamada 11 de septiembre en honor de la
cin de nuevos y ms flexibles fondos para fecha del golpe de Estado). La propuesta fue
financiar programas sociales especiales. bloqueada posteriormente por el Ministro
En el mbito de la poltica de suelo, la de finanzas, pero la construccin de una
recuperacin de plusvalas ha estado asociada lnea de metro (subterrneo) bajo la avenida,
a muchas reformas constitucionales y legis- requiri algunas expropiaciones que fueron
lativas que redefinen los derechos de propie- compensadas muy por debajo de los avalos

12 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY

 ...................

anticipados por los propietarios, lo que termin financiamiento de infraestructuras (Black-

beneficiando indirectamente a la comunidad
(Cceres y Sabatini 2002).
La privatizacin, por su parte, ha prepa-
rado el escenario para el desarrollo de inter-
venciones pblicas ms flexibles, asociaciones
pblico-privadas y negociaciones directas
sobre usos y regulaciones del suelo. Son Latina y la necesidad de ms investigacin
significativos los ejemplos de la liberacin
de tierras pblicas al mercado privado del
suelo y la mejor coordinacin entre la pro-
piedad inmobiliaria y los intereses del sector
pblico en la promocin de nuevas reas
para desarrollo urbano.
Influencia de las agencias multilaterales
Las ideas sobre recuperacin de plusvalas
han sido promovidas por agencias multilate-
rales, haciendo nfasis en los cargos por uso
y en la recuperacin de costos de las inver-
siones pblicas como buenas prcticas. incrementos de valor del suelo estn a menu-
Por ejemplo, se puede encontrar un inters
explcito en la recuperacin de plusvalas,
en la Declaracin de Vancouver (ONU- aumenten. El oportunismo es otra motivacin
Hbitat 1976), que incluye la Recomenda-
cin D3.b:
Las ganancias inmerecidas que resulten de
un aumento en el valor de la tierra derivado
de cambios de uso, de inversiones o decisiones
pblicas, o debido al crecimiento general de
la comunidad, deben estar sujetas a la
adecuada recuperacin por agencias pblicas
(la comunidad), a menos que la situacin
exija otras medidas adicionales, tales como
nuevos patrones de propiedad o la adquisicin
general de tierra por agencias pblicas.
Ms recientemente, ONU-Hbitat ha orga-
nizado conferencias para entender cmo atractiva cuando, debido a una oposicin
se practica la recuperacin de plusvalas en
diferentes regiones y donde se ha utilizado
ms los instrumentos de recuperacin de
plusvalas (Sietchiping 2011). El Banco
Mundial tambin ha comisionado trabajos
sobre instrumentos alternativos para el sociales.
burn y Dowall 1991) y sobre maneras de
liberar el valor del suelo para financiar la
infraestructura urbana (Peterson 2009). El
Banco Interamericano de Desarrollo orga-
niz un seminario en enero de 2013 para
identificar qu se est haciendo en Amrica
sobre las formas que podran adoptar los
instrumentos de recuperacin de plusvalas en
sus prcticas de financiamiento en la regin.
Consideraciones pragmticas
Con la estabilizacin macroeconmica de
la mayora de las economas de la regin,
la impresionante reduccin de la inflacin
crnica permiti identificar ganancias ex-
traordinarias que pasaban disfrazadas como
beneficios inmobiliarios no operacionales.
En regmenes altamente inflacionarios, los
do integrados a los aumentos de precios que
reflejan las expectativas de que los precios
que aparece por detrs de algunos intentos
oficiales de implementar polticas de recu-
peracin de plusvalas, ya que el valor que
se recupera puede ser dirigido a recursos
o proyectos que no estn cubiertos por los
impuestos regulares u otros ingresos propios,
lo que refuerza la capacidad discrecional
de gastos de la autoridad local.
La recuperacin de plusvalas emerge
a menudo como el sustituto pragmtico
de un historial de pobres desempeos en
la recaudacin del impuesto a la propiedad
inmobiliaria y en la aplicacin de otros ins-
trumentos. Esta opcin es particularmente
poltica activa, la administracin local se
encuentra en una situacin en la que no puede
aumentar sus impuestos u otras fuentes co-
rrientes de ingreso al mismo tiempo que lleva
a cabo planes de inversin para programas

S M O L K A I M P L E M E N TA C I N D E L A R E C U P E R A C I N D E P L U S VA L A S E N A M R I C A L AT I N A 13
...................
CAPTULO 2
Experiencias internacionales
y latinoamericanas
L
as polticas y herramientas de recu-
peracin de plusvalas no estn de
ninguna manera limitadas al mbi-
to latinoamericano. Una larga tra-
yectoria de experiencias internacionales, ha
demostrado que sufragar, al menos en parte,
el costo de urbanizacin mediante el uso del
incremento del valor del suelo que se crea
en el proceso, es factible y prctico (Hagman
y Misczynsky 1978; Smolka y Furtado 2001;
Vejarano 2007; Peterson 2009; Muoz Gielen
2010; Alterman 2012; Ingram y Hong 2012;
Valters 2012; Furtado y Acosta 2013).
ANTECEDENTES HISTRICOS
El uso de la valorizacin para construir nue-
El Puente del Comn,
vas vas y mantener acueductos, ha sido do-
en Bogot, Colombia,
fue construido en 1809
cumentado desde pocas tan antiguas como
utilizando una forma de el Imperio Romano, pero probablemente
contribucin de mejoras. exista desde antes, ya que se basa en el construccin del pas. En Italia su aplicacin
14 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY
entendimiento de que si se obtienen benefi-
cios, se debe pagar por ellos (Villamil 2000).
Los argumentos en favor de la imposicin
de tasas a los propietarios que se benefician
de algn tipo de inversin pblica (vas,
puentes y similares), aparecen en Portugal
y Espaa en los aos 1500 y su aplicacin
en Latinoamrica se puede verificar ya en
1607 en Mxico (Reyes 1980).
Inglaterra utiliz la valorizacin alrededor
del ao 1650 para construir canales a lo
largo de los ros Lea y Tmesis y, en 1801,
la Cmara de los Lords autoriz una contri-
bucin de mejoras para propsitos de desa-
rrollo urbano. Francia comenz a utilizar la
valorizacin en 1672 para construir parques,
carreteras y puentes, y un tipo especial de
valorizacin fue utilizado tambin despus
de la Primera Guerra Mundial para la re-
KAMILOKARDONA/WIKIMEDIA COMMONS

data del siglo 17, cuando se us para ampliar
parques y realizar mejoras en la ciudad de
Florencia (Reyes 1980).
En otros lugares del mundo, por ejemplo,
Japn se apoy ampliamente en los instru-
mentos de reajuste de tierras, para promover
la urbanizacin despus de la Segunda
Guerra Mundial y esas herramientas fueron
tambin utilizadas en Corea del Sur y Fin-
landia (Hong y Needham 2007). Taiwn ha
tenido un impuesto explcito sobre los incre-
mentos en el valor del suelo desde los tiempos
de Sun Yat-Sen, el prcer fundador de la
Repblica de China, inspirado en sus prin-
cipios de igualdad de derechos del suelo.
Los sistemas de arrendamiento de tierras
pblicas recuperan la plusvala mediante
ajustes peridicos en los contratos de eses
arrendamientos en Hong Kong y, todava
juegan un papel importante en varias ciuda-
des de Holanda, especialmente Rotterdam.
Las ganancias asociadas a derechos asig-
nados en planes parciales o generales, han
sido utilizadas para financiar nuevas reas
de urbanizacin en muchos pases europeos
tales como Inglaterra, donde se aplica un
impuesto al incremento del valor producto
de la rezonificacin de la tierra, o Francia,
donde el Plafond Lgal de Densit permite rea-
lizar cargos a los derechos de construccin
cuando se rebasan ciertos lmites.
En Espaa, los municipios capturan
parte del incremento del valor en las reas
de expansin urbana solicitando a los pro-
pietarios la cesin de entre 5 y 15% de los
lotes urbanizados para la municipalidad.
Adicionalmente, los propietarios deben
aportar la tierra necesaria para la infraes-
tructura, pagar los costos correspondientes
a la provisin de servicios, los costos admi-
nistrativos y un margen de ganancia
(Muoz Gielen 2010).
Desde los aos 1970, cerca de 25% de un papel muy importante en la reforma
las jurisdicciones en los Estados Unidos han
establecido tasas de impacto (impact fees) a los
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...................
promotores, para financiar la provisin de
mejoras en la infraestructura sufragados por
la comunidad (Lawhon 2003). En Florida,
por ejemplo, fueron recaudados ms de
$2.000 millones de dlares durante los aos
fiscales 20052006, con tasas que represen-
taron ms del 5% de los ingresos pblicos
en 48 condados. En los condados ms
grandes del estado, con poblacin superior
al milln de habitantes, como el condado
de Orange, estas tasas representaron 28%
de los ingresos locales (Burge 2010).
A pesar de la creciente preocupacin
por la falta de acceso a tierra servida por los
pobres urbanos, el principio subyacente de
pagar por los costos de urbanizacin utili-
zando el incremento al valor del suelo deri-
vado de la propia urbanizacin, no ha sido
adoptado en la mayor parte del tercer mundo.
Economas fuertes basadas en el mercado,
como Estados Unidos y Canad, han pre-
sentado ms activismo en la recuperacin
de los beneficios inmerecidos resultantes
de las rentas del suelo, que los pases latino-
americanos, aunque en una forma menos
explcita (Smolka y Amborski 2007).
MARCO LEGAL
Los ejemplos ms abarcadores y sistemti-
cos de legislacin sobre recuperacin de
plusvalas en Amrica Latina se encuentran
en Colombia, en la Ley 388 de 1997, Ley
de Desarrollo Territorial, y en Brasil, en la
Ley 10.257 de 2001, Estatuto de la Ciudad
(Estatuto da Cidade). Aunque ambos fueron
el resultado de un largo proceso de ensayo
y error con otra legislacin, ofrecen diferen-
cias significativas entre ellos. El proceso
colombiano ha sido acentuadamente un
proceso de arriba hacia abajo, mientras
que en Brasil la movilizacin social, asocia-
da al movimiento de reforma urbana, jug
post-redemocratizacin de la Constitucin
en 1988, adems de otras iniciativas.
15
...................
La Ley 388 de Colombia, en su Artculo
73, introduce la nocin de que las acciones
pblicas que mejoran los usos del suelo urbano,
incluyendo su espacio areo, le dan al Esta-
do el derecho de participar en los incremen-
tos de valor del suelo resultantes (plusvalas).
El Articulo 74 de la Ley especifica tres fuen-
tes de esos beneficios: la conversin de suelo
rural a suelos previstos para usos urbanos; el
establecimiento o alteracin en la zonificacin
de usos del suelo urbano; y la autorizacin
de un mayor aprovechamiento del suelo
para edificaciones, elevando la densidad
constructiva.
El Artculo 79 determina que los consejos
municipales o distritales deben establecer l
a proporcin de recuperacin de plusvalas
entre un 30 y un 50 por ciento del incremen-
to de valor. La Ley incluye otras disposiciones
relacionadas con la recuperacin de plusva-
las, tales como permitir la subasta pblica
de tierra vacante para ser destinada a la
construccin de vivienda social, luego de del valor de la tierra. La Ley uruguaya de
la debida notificacin y plazo a los propie-
tarios; el derecho a favor del sector pblico
de tener la primera opcin de compra de de la distribucin equitativa entre actores
la tierra; la adquisicin publica de tierra a
precios de mercado anteriores al anuncio
del proyecto; y la posibilidad de efectuar
reajustes de tierras en los planes parciales.
El Estatuto brasileo de 2001, por su
parte, incorpora varios principios relevantes
a la recuperacin de plusvalas que fueron
establecidos previamente en el Artculo 182
de la Constitucin de 1988. Estos incluyen
la funcin social de la propiedad tal como se
refleja en la aplicacin del impuesto predial
progresivo sobre tierra vacante; la separacin
entre los derechos de construccin y los de-
rechos de propiedad; nuevos instrumentos
como los Consorcios para Operaciones totalidad del valor adicional de la propiedad,
Urbanas, en que participan propietarios,
residentes, usuarios e inversionistas privados
en grandes reas de la ciudad que necesitan
transformaciones estructurales, financiando
16 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY
la renovacin de estas reas a travs de plus-
valas resultantes de la realizacin de diver-
sas obras definidas en un proyecto de larga
duracin; el derecho a la primera opcin
de compra a los municipios que desean
adquirir tierras; y el uso de la trasferencia
de derechos de edificacin.
En relacin a las acciones administrativas,
tales como cargos sobre derechos de cons-
truccin, la ley colombiana ha tenido ms
influencia sobre legislaciones subsecuentes
en otros pases de la regin que el Estatuto
brasileo, que contempla un alcance mayor
y reclama la recuperacin de hasta 100% de
los incrementos en el valor de la tierra. Esta
diferencia es probablemente debida al len-
guaje y la impronta de la legislacin espaola
en Colombia, mientras que Brasil fue ms
influenciado por el precedente francs.
Otros pases han aprobado legislaciones
nacionales que refuerzan el poder de los
gobiernos para movilizar los incrementos
2008 (Ley de Ordenamiento Territorial y
Desarrollo Sostenible), establece el principio
pblicos y privados de los costos y beneficios
que resultan del proceso de urbanizacin,
incluyendo la recuperacin de plusvalas
generadas por la planificacin del uso del
suelo y el desarrollo urbano. En su artculo
46 se observa una provisin explcita de
recuperacin de plusvalas que autoriza a
los municipios a participar de los elevados
incrementos del valor del suelo resultado
de sus intervenciones.
El instrumento, denominado recuperacin
de la valorizacin, exige recuperar como mni-
mo el 15% del incremento derivado de las
acciones pblicas. Este cargo, aplicado sobre la
representa una forma ingeniosa de superar
las dificultades de calcular el aumento de
valor que resulta de las acciones pblicas, ya
que el aproximado de 15% es una estimacin

(o promedio) de la participacin del valor
de la tierra en el precio final de la propiedad.
El municipio de Montevideo ha estado
aplicando un instrumento denominado pre-
cio de compensacin desde 2001, es decir,
antes de la expedicin de la ley nacional. En
este, se establece un cargo de 10% sobre el
valor total de la propiedad o de hasta 10%
cuando los proyectos estn en reas estrat-
gicas o hacen parte de planes especiales. En
2011, la ciudad recaud solamente $3,8 mi-
llones de dlares procedentes de esta fuente,
alrededor de 2,5% del presupuesto total de
inversiones (cercano a los $150 millones de
dlares). Sin embargo, se espera que algunos
nuevos proyectos como FORUM, en el rea del
Puerto del Buceo y un nuevo centro comer-
cial (Shopping Nuevo Centro), puedan gene-
rar cerca de $5 millones de dlares cada uno.
En contraste, tambien en Uruguay, 135 pequeas municipalidades en la provin-
la pequea municipalidad de Maldonado, cia de Buenos Aires, exige que el 12% de los
en el estado de Punta del Este, ha recau-
dado $4,5 millones de dlares, algo ms
de 11% del monto total de sus inversiones,
que alcanza $40 millones de dlares
(Mendive 2013).
S M O L K A I M P L E M E N TA C I N D E L A R E C U P E R A C I N D E P L U S VA L A S E N A M R I C A L AT I N A
...................
MARTIM O. SMOLKA
Varios tipos de
edificaciones ilustran
los cambiantes usos
del suelo a lo largo
del tiempo en la
Rambla Mahatma
Gandhi, Montevideo,
Uruguay.
En Ecuador, el COOTAD (Cdigo
Orgnico de Organizacin Territorial,
Autonoma y Descentralizacin) estableci
un impuesto de 10% sobre los incrementos
en el valor del suelo al momento de trans-
ferir una propiedad, una deduccin de plus-
valas a las expropiaciones para vivienda
de inters social y proyectos de regulariza-
cin, y un reconocimiento explcito del
enriquecimiento sin justa causa.
Argentina ha sostenido un continuo
debate sobre la legislacin nacional, pero
en Buenos Aires y otras municipalidades
incluyendo a Crdoba, Moreno, Morn,
Rosario, San Fernando, Trenque Lauquen
y Venado Tuerto, ya cuentan con experi-
encias concretas y variadas de recuperacin
de plusvalas. La Ordenanza 3808 de 2011
expedida en Trenque Lauquen, una de las
lotes en las nuevas subdivisiones del borde
urbano sea transferido al gobierno para
vivienda social. Estas cantidades estn
muy por encima de las cesiones regulares
obligatorias de tierras para conservacin,
17
...................
Ciudadanos en el
Congreso apoyando
el debate sobre la
promulgacin de
nuevas leyes de
desarrollo urbano
para la Provincia
de Buenos Aires,
Argentina.
calles, equipamientos pblicos y similares.
La tasa de transferencia ha sido aplicada a
muchas solicitudes de rezonificacin (afectan-
do el aumento del coeficiente de edificabilidad
de 0,8 a 1,2 y la reduccin del lote mnimo
de 600 a 300 m2), generando para la muni-
cipalidad un considerable nmero de lotes fue extendida en 1984 al municipio de San
a ser usados en programas sociales (Duarte
y Baer 2013).
La progresiva Ley de Acceso Justo al
Hbitat para la Provincia de Buenos Aires,
aprobada al final de 2012, exige la contribu-
cin de al menos 10% del incremento del
valor del suelo generado por los grandes
proyectos de urbanizacin con tamaos de la contribucin de mejoras.
superiores a 5.000 m2; un 50% de aumento
del impuesto a la propiedad en tierras va-
cantes; una contribucin especial en lotes
beneficiados por cambios en la zonificacin;
y oportunidades de reajuste de tierras pbli-
cas para programas de vivienda social.
En general, en todos los pases de la
regin y en pocas diferentes, se puede encon-
trar legislacin nacional o local que incluye
disposiciones relativas a alguna forma de
recuperacin de plusvalas. En Honduras,
un decreto de 1940, por ejemplo, estipul
18 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY
EDUARDO REESE
que los propietarios de tierras pagaran un
tercio del costo de pavimentacin de las
calles que bordeaban sus propiedades. En
1976, otro decreto autoriz explcitamente
al Distrito Central (Tegucigalpa) a recaudar
contribuciones de mejoras. Esta provisin
Pedro Sula y, en 1987 a todas las municipali-
dades (Kehew 2002). La Ley No. 4240 de
1969 (Ley de Planificacin Urbana) de Costa
Rica, autoriz las contribuciones de mejoras,
y fue ampliada posteriormente en la reforma
de 1972. El Plan de Arbitrio Municipal de
1988 en Nicaragua tambin anticip el uso
En el emblemtico caso de Guatemala,
el Articulo 132 de la Constitucin de 1956
estableci que los propietarios que se bene-
ficiaran de las plusvalas resultantes de las
obras pblicas, estaban obligados a contribuir
con una suma proporcional a tales beneficios.
Esta disposicin seria reglamentada por la
Ley del impuesto a las plusvalas y tasas de
mejoras, cuyo contenido tambin se relacio-
naba con el carcter social de los beneficios
acumulados por la propiedad raz. Tal como
ocurri con iniciativas similares en la
 ...................

regin, el proyecto fue bloqueado por una en la prctica o, en el mejor de los casos,
fuerte oposicin de parte de los propietarios son implementados parcial o selectivamente
de tierras y otros actores que lo calificaron en unas pocas jurisdicciones.
de socialista.
Venezuela, a travs de la reforma de UTILIZACIN EN TIERRAS
1999 de la Constitucin Bolivariana, in- PBLICAS
cluy la posibilidad de que los municipios La disparidad entre principio y prctica
cobraran contribuciones especiales por los est ilustrada por los desafos que rodean
incrementos en el valor del suelo que eran la adquisicin, retencin y disposicin de
resultantes de cambios en el uso del suelo o tierras pblicas. Cada paso en el proceso
la densidad. El municipio de Baruta incluy est fuertemente reglamentado, a menudo
en sus ordenanzas de zonificacin para el con una explcita lgica de recuperacin de
desarrollo de La Naya-Las Manitas y la plusvalas, en prcticamente todas las juris-
urbanizacin Las Mercedes, un cargo de dicciones de la regin, aunque solo unos
5% de plusvalas. Entre 2002 y 2010, se cuantos lugares tienen un instrumento espe-
recaudaron $9,4 millones de dlares de cfico en funcionamiento. Las autoridades
propiedades localizadas en el rea adquieren tierra basadas en medidas como
(Monserrat Guzman 2010). expropiaciones, compras directas u otros
Otros pases han presentado diversos medios. Cada caso incluye algo de preocu-
grados de xito en el pleno establecimiento pacin sobre el justo precio, usualmente
y cumplimento de su legislacin sobre recu- ordenado por ley, pero ms a menudo equi-
peracin de plusvalas. En Mxico, la reforma valente al precio comercial (Rabello 2006).
de 1982 al artculo 115 de la Constitucin,
autoriz a los municipios a recaudar tasas Adquisicin pblica de tierra
adicionales (definidas por los estados), sobre El recientemente expedido Decreto 9050 de
ciertas acciones asociadas al desarrollo in- 15 de junio de 2012, en Venezuela, procura
mobiliario (p. ej., subdivisiones o consolida- determinar el precio justo de propiedades
ciones) y sobre mejoras que cambian el en casos de expropiaciones de emergencia
valor de las propiedades. La legislacin para vivienda y asentamientos humanos.
fiscal en siete estados se refiere a este instru- El Artculo 2 establece que el precio justo
mento como un impuesto a las plusvalas, debe basarse en el valor de adquisicin ms
aunque, en esencia, es una contribucin reciente de la propiedad. Si la transaccin
de mejoras que no ha sido completamente ocurri durante el ltimo ao, el valor de
implementada a nivel nacional (Perl base debe ser el de la anterior transaccin
Cohen y Zamorano Ruiz 2001). registrada. El Artculo 3 establece que el
Los funcionarios locales suelen alegar valor debe ser actualizado de acuerdo a los
que tienen las manos atadas y evitan tomar ndices promedio de precios y a las tasas
acciones, incluso cuando efectivamente estn de inters nominales definidas por el banco
autorizados para aplicar muchos instrumen- central. Ms importante an, se aade que
tos de recuperacin de plusvalas. Esta es bajo ninguna circunstancia el clculo del
una situacin muy comn en la regin, precio justo puede considerar influencias
donde los principios establecidos adminis- o impactos generados por las inversiones
trativamente o por ley (a veces, incluso en pblicas o privadas planeadas en el rea
la terminologa explicita de la recuperacin inmediata, ni los ingresos esperados que se
de plusvalas), son esencialmente ignorados deriven de usos establecidos por las normas

S M O L K A I M P L E M E N TA C I N D E L A R E C U P E R A C I N D E P L U S VA L A S E N A M R I C A L AT I N A 19
...................

y regulaciones sobre el uso del suelo urbano. largos de tiempo, con el fin de controlar
Tambin afirma que el precio justo no puede mejor el uso de la tierra, para impedir la
considerar el valor actual de mercado. especulacin y, mediante su ulterior venta
Colombia es uno de los pocos pases o arrendamiento, recuperar para la comuni-
donde se ha diseado un instrumento dad cualquier incremento en el valor que
especfico dirigido al clculo del precio de sea consecuencia de acciones pblicas o
adquisicin de la tierra pblica: el Anuncio del mercado. Las administraciones pblicas,
del Proyecto, incluido en la Ley 388 de frustradas con las reglamentaciones del
1997. Bajo esta importante disposicin, el mercado de tierras, suelen ser seducidas por
valor comercial (para fines de compensacin), esta idea, pero su implementacin efectiva
no puede incluir el incremento atribuido al en Amrica Latina ha sido limitada por
propio proyecto. En la prctica esta condicin varias razones: falta de recursos; otras prio-
congela el precio de adquisicin de la tierra ridades de corto plazo que compiten por
al nivel anterior al anuncio del proyecto y, fondos pblicos limitados; complicados
por lo tanto, es un instrumento oportuno procedimientos legales para la adquisicin
para recuperar el incremento en el valor de tierras; influencia local de poderosos in-
del suelo que, de otra manera, ira a manos tereses inmobiliarios; impactos perjudiciales
del propietario de suelo, o para reducir el de altas tasas de inflacin; y malas prcticas
precio que la administracin local tendra de gestin.
que pagar por la tierra en sus propios Nuevamente, aunque se trata de una
proyectos de desarrollo urbano. poltica urbana casi universalmente aproba-
Por ejemplo, la ciudad de Bogot gestion da, solo unos pocos pases latinoamericanos
la adquisicin de 62 hectreas de tierra para han empleado los bancos de tierras con
el proyecto Nuevo Usme en el ao 2000, efectividad. Mxico ha usado este recurso
a razn de $8,5 dlares por m2 y, en 2010, de la manera ms sistemtica, mediante su
cerca de 80 hectreas a un precio promedio programa de Reservas Territoriales (Brito
de $3,5 dlares por m2, cuando el valor co- 1998). En el municipio de Aguascalientes,
mercial tpico de tierras similares vendidas probablemente la aplicacin ms interesante,
por lotificadores piratas, raramente bajaba se gestion un exitoso programa para impe-
de $20 dlares por m2 (Pinilla, 2013). Uno dir el establecimiento de asentamientos
de los mayores propietarios en el rea del informales durante los aos 1980 y 1990.
proyecto declar en su alegato contra la La administracin adquiri tierras mediante
expropiacin administrativa, que su tierra la expropiacin y otras negociaciones para
vala $50 dlares por m2. De hecho, la tierra brindar una alternativa a las ocupaciones
fue adquirida en menos de $2,5 dlares informales, mientras que, impona sanciones
por m2 en el ao 2000. a las lotificaciones ofrecidas por parceladores
piratas (Jimnez Huerta 2013). A pesar
Bancos de tierras de todo, el programa fue descontinuado
Es generalmente aceptado que el stock cuando un partido de oposicin asumi
de tierra pblica debe ser utilizado diligente el gobierno.
y estratgicamente de acuerdo a prioridades En trminos generales, el sistema de ban-
socioeconmicas y de desarrollo urbano. Los cos de tierras ha tenido una historia convul-
bancos de tierras constituyen una manera sionada en Amrica Latina, ya que se puede
de adquirir grandes globos de tierra para disponer fcilmente de los bienes de propiedad
mantenerlos durante perodos relativamente pblica mediante prcticas clientelistas de

20 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY


los polticos, y la misma puede destinarse a
proyectos cuestionables o ser invadida por
familias de bajos ingresos para quienes es
ms fcil (y ms seguro) ocupar tierras
pblicas que privadas.
Arrendamiento de tierras
Una cantidad significativa de tierra pblica
ha sido entregada en concesiones de arren-
damiento a usuarios privados, quienes pagan
una tasa por el derecho a ocupar la tierra
por un periodo de tiempo determinado,
muchas veces a perpetuidad. Este tipo de
arrendamiento es ampliamente utilizado en
la regin, especialmente en zonas costeras.
Los residentes del barrio costero de Copa-
cabana en Rio de Janeiro, por ejemplo,
tcnicamente no son los dueos de sus Aires, cre una entidad asociativa pblico-
propiedades, sino del derecho de uso y trans-
ferencia. Los cargos por el derecho de uso
tienden a establecerse en un nivel simblico
y su recaudacin suele ser ignorada. Sin
embargo, cuando se realiza una transferen-
cia, una tasa (denominada laudemio), establece
un cargo que representa hasta el 5% del ribereas sobre un rea aproximada de 5
valor de la transaccin.
Al igual en el caso de los bancos de tierras,
es poca la experiencia con los arrendamientos
de tierras como instrumentos de recuperacin
S M O L K A I M P L E M E N TA C I N D E L A R E C U P E R A C I N D E P L U S VA L A S E N A M R I C A L AT I N A
...................
CLAUDIO ACIOLY
Varias secciones
del rea costera
brasilea, como la
playa de Copacabana
en Rio de Janeiro,
son propiedades
pblicas dadas en
arrendamiento a
usuarios privados.
de plusvalas para promover el desarrollo
urbano en la regin. Un caso notorio es el
del distrito fiscal y administrativo autnomo
del centro histrico de La Habana, Cuba,
el cual est bajo el control de la Oficina
del Historiador. Mediante una corporacin
operativa, la Cia. Habaguanex, se restauran
edificios para alquilar, dar en concesin o
en venta y tambin vender servicios especia-
les. Un fondo rotativo creado con los pagos
de las concesiones, os ingresos por impues-
tos y las donaciones internacionales para la
preservacin histrica, se adiciona a la tasa de
5% recaudada de los negocios que operan
en los edificios rehabilitados del distrito.
En una escala un poco menor, el muni-
cipio de San Fernando, cerca de Buenos
privada, 51%, de propiedad del municipio
y 49% de la CACEL (Cmara Argentina de
Constructores de Embarcaciones Livianas).
Esta entidad, gracias a un arrendamiento
a 20 aos, administra la concesin de un
parque comercial marino en tierras pblicas
km2. Adems de participar de los beneficios
de la compaa, la municipalidad recibe
de CACEL el pago anual de la concesin
y otros impuestos y tasas regulares locales,
21
...................
que generaron alrededor de $4 millones de
dlares en ingresos durante los ltimos seis
aos. La mitad de estos fondos ha sido utiliza-
da en el financiamiento de unidades de vi-
vienda de inters social y en el mejoramien-
to de vecindarios de bajos ingresos, y la otra
mitad, en el mejoramiento de parques y el
acceso pblico a lo largo de la ribera del rio.
INSTRUMENTOS
SELECCIONADOS DE
RECUPERACIN DE
P L U S VA L A S
Ms all de las un tanto errticas aplicacio-
nes, y de cierta forma ubicuas disposiciones
institucionales que afectan la gestin de la
tierra pblica, las autoridades en muchos
pases han ideado instrumentos para recu-
perar algunos de los incrementos del valor
de la tierra derivados de intervenciones
pblicas. La variedad de temas abordados
bajo diferentes circunstancias instituciona-
les, muchas veces resulta en una interpre-
tacin local de los instrumentos utilizados,
lo que dificulta enormemente cualquier
evaluacin objetiva de su aplicacin.
Este informe est centrado en instru-
mentos seleccionados sobre la base de los
siguientes criterios: innovacin y originali-
dad; mayor relevancia frente al problema
abordado; representatividad en mltiples
jurisdicciones; consistencia en la aplicacin
de los principios fundamentales a lo largo
del tiempo; y efectividad en trminos de nuevos usos permitidos. Aunque los ingresos
su nivel de impacto.
A pesar de que los instrumentos de
recuperacin de plusvalas son categoriza-
dos convencionalmente como impuestos,
contribuciones, tasas, exacciones (aportes
urbansticos) y cargos regulatorios, (Smolka
y Amborski 2007), en el presente trabajo plusvalas toma la forma de compensaciones
se organizan en tres grupos:
impuestos y tasas, incluyendo contribu-
ciones de mejoras;
22 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY
exacciones y otros cargos regulatorios
por derechos de construccin; y
una variedad de instrumentos utilizados
en grandes proyectos de desarrollo urbano.
Estas categorias no son exclusivas, pues un
mismo instrumento puede incorporar sutilezas
que desafan la clasificacin. La Participacin
en Plusvalas de Colombia, por ejemplo,
puede servir como mecanismo de contribu-
cin de mejoras en el recobro del costo de
las inversiones en obras pblicas, o como
aportacin urbanstica para recuperar el
aumento de valor resultante de un cambio
en las regulaciones de zonificacin y aprove-
chamiento. Adems, en Colombia este
instrumento es considerado un tributo o
contribucin, mientras que en Brasil una
herramienta similar que cobra por derechos
adicionales de construccin (Outorga Onerosa
do Direito de Construir, OODC), no lo es. Bajo
la legislacin brasilea, el derecho de cons-
truir no se considera como un componente
inherente al derecho de propiedad raz,
sino como una modalidad de uso de la
propiedad concedida por el poder pblico
(Rabello 2012).
Anlogamente, en la mayor parte de
casos en que se emplean exacciones, donde
el factor generador es la aplicacin flexible
en el uso de las normas de uso del suelo, la
compensacin se hace a menudo por medio
de obras pblicas que dan soporte a los
recaudados por todos estos tipos de instru-
mentos estn incluidos en el presupuesto
general de los municipios, que es comnmente
administrado por las secretarias municipales
de hacienda y tesoro, en algunos casos el
recaudo producto de la recuperacin de
en especie.

CAPTULO 3
La tributacin inmobiliaria y las
contribuciones de mejoras
L
os impuestos a la propiedad inmo-
biliaria, las contribuciones y las
tasas, son recaudados, por regla
general, sobre la base de los valores
del suelo existentes o sobre los incrementos
que esos valores adquieren debido a cam-
bios en las condiciones o usos del suelo.
Los ingresos suelen ser usados para sufragar
los costos de inversin o mantenimiento
de obras pblicas, transporte y otras
infraestructuras.
EL IMPUESTO A LA
PROPIEDAD INMOBILIARIA
Los impuestos al valor de la tierra, general-
mente recaudados nicamente de la propiedad
privada, constituyen una forma de recupe-
S M O L K A I M P L E M E N TA C I N D E L A R E C U P E R A C I N D E P L U S VA L A S E N A M R I C A L AT I N A
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BORRERO OCHOA Y ASOCIADOS LTDA., BOGOT
racin de plusvalas, en la medida en La Avenida Boyac en
que el valor del suelo es consecuencia de Bogot, Colombia, es
la acumulacin de acciones e inversiones una va de norte-sur
que atraviesa reas
pblicas. En este sentido, el impuesto a la
comerciales y residenciales.
propiedad recupera una parte del valor, ya Esta obra pblica recaud
que la tasa de impuesto se aplica tanto a las cerca de $320 millones
edificaciones como a la tierra. Este aspecto de dlares por medio de
ha llevado a la equivocada afirmacin de contribucin de mejoras.
que se est ejerciendo una doble tributacin,
cuando los cargos sobre los derechos de
construccin se suman al impuesto regular
sobre la propiedad. La Corte Suprema de
Justicia de Brasil ha determinado que el
cobro de los derechos adicionales de cons-
truccin (OODC) no es un tributo sino una
contrapartida que se establece sobre el uso
del derecho adicional de construccin que
23
...................

no hacen parte de los bienes del propietario Tijuca en Rio de Janeiro en los aos 1990, o
pues son un bien pblico que pertenece a la como criterio para redistribuir un impuesto
ciudad en su conjunto (Rabello 2012, 18). predial centralmente recaudado entre muni-
Algunos observadores consideran la recu- cipalidades, en un contexto fragmentado
peracin de plusvalas como un reemplazo como el del rea metropolitana de Santiago
al cobro de impuestos inmobiliarios, usado de Chile. En ambas situaciones los residentes
en situaciones puntuales o especficas. No reclamaban que su contribucin impositiva
obstante, como los impuestos a la propiedad era mayor que los servicios que reciban.
no estn asociados a ninguna intervencin Por otra parte, en Bogot, el pago de una
pblica en particular, otros cuestionan si tasa voluntaria adicional de 10%, permite a
deben ser considerados como instrumento los contribuyentes escoger cmo este suple-
de recuperacin de valor. mento puede ser gastado entre 10 servicios
pblicos suministrados por la ciudad, lo que
El impuesto a la propiedad inmobiliaria es, ofrece una oportunidad para que los impues-
econmicamente hablando, la combinacin de tos locales sean tratados como pagos direc-
tos de los usuarios (Pinilla y Florin 2011).
uno de los peores impuestos la parte que se
deriva de las mejoras a un bien inmueble . . . Tributacin sobre el valor de la tierra
El impuesto al valor de la tierra ofrece, en
y uno de los mejores el impuesto a la tierra
teora, varias caractersticas deseables en
o al valor de un lugar. comparacin con el impuesto convencional
de inmuebles, que considera tierra ms
William Vickrey (1999, 17),
Premio Nobel de Economa, 1996 construccin. Sus cargos recaen enteramen-
te sobre la propiedad de la tierra, no distor-
Cuando un individuo decide donde va siona las decisiones econmicas en relacin
a vivir, por lo general considera el conjunto al uso del suelo, y no genera la carga excesiva
de servicios que una jurisdiccin le ofrece (deadweight loss prdida por peso muerto)
a cambio del pago de impuesto a la propie- comn a la mayor parte de impuestos
dad inmobiliaria. La clebre hiptesis de (Oates y Schwab 2009). Al mismo tiempo,
Tiebout propone que el impuesto a la este impuesto de facto recupera plusvalas,
propiedad debe ser visto como un cargo al porque el gasto pblico en mejoras de in-
usuario, porque los contribuyentes pueden fraestructura y servicios, las normas y regu-
escoger cual jurisdiccin les ofrece el mayor laciones que afectan los usos del suelo y
nivel de beneficios a cambio de una tasa otros atributos de localizacin (externalidades
particular de impuestos (Fischel 2005). Esta en general), son totalmente capitalizados
hiptesis de votar con los pies es ms en el valor del suelo (por oposicin a las
dbil en Amrica Latina que en los Estados edificaciones que tienden a ser evaluadas
Unidos, porque tanto la autonoma fiscal en funcin de sus atributos intrnsecos).
como la proporcin del impuesto a la pro- Los mismos preceptos que solidamente
piedad en los ingresos locales, son mnimas. cimentan la tributacin sobre el valor de la
Tiene cierta influencia, sin embargo, en tierra en la teora econmica, se aplican en
los debates en torno a la bsqueda de mayor principio a la recuperacin de plusvalas, ya
autonoma legal en ciertos barrios acomo- que los beneficios pblicos son capitalizados,
dados, como fue el caso de las discusiones en ltimo trmino, como incrementos del
planteadas por los residentes de Barra da valor del suelo. Al observar los precios del

24 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY

 ...................

suelo, estos pueden ser percibidos tanto como tienden a favorecer el impuesto convencio-
la acumulacin de todos los incrementos de nal a la propiedad inmobiliaria, sobre tierra
valor del suelo a lo largo del tiempo, como y mejoras, debido a la facilidad de observar
el valor presente (o descontado) de una serie y registrar las transacciones de mercado,
de servicios de base inmobiliaria que se en contraste con los mtodos ms indirectos
espera obtener en el futuro. de avalos de tierras en reas construidas.
En la versin ms radical, que aboga Tales autoridades, se muestran reacias a
por la total confiscacin de todas las rentas implementar los impuestos al valor de la
derivadas de acciones pblicas, el impuesto tierra, en parte porque puede ser un im-
al valor de la tierra, en ltima instancia, puesto regresivo para un gran nmero de
eliminara la necesidad de cualquier otro familias de bajos ingresos, para quienes la
instrumento de recuperacin de plusvalas tierra tiene un peso mayor en el valor de
(George 1992). Debe aclararse que un im- la propiedad que las precarias estructuras
puesto sobre la mayora de tales rentas del de sus viviendas (De Cesare et al. 2003).
suelo, resultara en una dramtica cada de
su valor de mercado, ya que el valor presen- Incremento temporal de la tasa de
te del flujo esperado de rentas futuras, fuera impuesto a la propiedad inmobiliaria
de impuestos, sera pequeo. El propietario, La recuperacin de plusvalas tambin puede
no obstante, estara gravado con impuestos asociarse con un aumento temporal de la
peridicos sobre una suma correspondiente tasa de impuesto a la propiedad, como
al valor total de la renta generada por su cuando se aplica un cargo adicional para
propiedad. financiar infraestructuras urbanas de gran
Un sistema en el cual el impuesto a la escala, que benefician a todos los residentes,
propiedad inmueble recae ntegramente directa o indirectamente, en proporcin
sobre el valor de la tierra tiene pocos ante- al valor de sus bienes inmuebles.
cedentes. La experiencia ms significativa Por ejemplo, para pagar por una lnea
se puede encontrar en Baja California, nueva de 40 kms del tren subterrneo de
Mxico, especialmente en Mexicali (Perl Buenos Aires, que duplicara la capacidad
Cohen y Zamorano Ruiz 1999). En un estu- existente, la Ley 23514 de 1987 cre un
dio reciente, Lpez Padilla y Gmez Rocha fondo especial con 5% adicional sobre
(2013) encontraron que el cambio a un el impuesto de propiedades inmuebles, a
impuesto basado en el valor del suelo en todos los residentes de la ciudad, ms un
Mexicali, aument las recaudaciones en sobrecargo de 2,4% para aquellos residentes
cerca de 400% durante los ltimos 20 aos. situados en un radio de 400 metros de las
Hacia 2005, Mexicali lograba un desempe- estaciones (Cuenya et al. 2003). En 2012
o muy superior al de municipios compara- los ingresos correspondientes a este fondo,
bles con una base impositiva convencional, alcanzaron $750 millones de dlares. Sin
y alcanzaba el nivel de casos reconocidos embargo, otras fuentes de ingresos, como
como de alto rendimiento, como el caso los peajes de autopistas, las contribuciones
de la rica (en ingreso per cpita), ciudad de de mejoras y las licencias de automviles,
Hermosillo. Adems, hay indicios de que generaron cuatro veces esa suma. El general,
Mexicali creci con una densidad ms alta, la tributacin inmobiliaria en Buenos Aires
tal como se esperara tericamente. representa solo el 8% del total de los ingre-
A pesar de tales caractersticas deseables, sos de la ciudad, en segundo lugar despus
las autoridades tributarias en Latinoamrica del impuesto sobre la renta bruta local,

S M O L K A I M P L E M E N TA C I N D E L A R E C U P E R A C I N D E P L U S VA L A S E N A M R I C A L AT I N A 25
...................
El Parque de la Madre y se la cobra con tasas que aumentan legislacin nacional especfica sobre el
en Cuenca, Ecuador, fue progresivamente segn franjas de avalos
financiado con aproxima- de propiedades inmobiliarias.
damente $5 millones
de dlares en contribu-
ciones de mejoras.
CONTRIBUCIONES DE
MEJORAS
La contribucin de mejoras es un cargo o
tasa impuesta a los dueos de propiedades
seleccionadas, para sufragar el costo de una
mejora pblica o un servicios del que obtie-
ne un beneficio especfico (Borrero Ochoa
2011; Borrero Ochoa et al. 2011). Esta no
es solo la herramienta ms antigua, sino
probablemente el instrumento de recupera-
cin de plusvalas ms consistentemente
usado, con casos que datan del siglo 19 en
pases como Argentina, Brasil y Colombia.
En Bogot, el Puente del Comn fue
construido en 1809 utilizando una forma de
contribucin de mejoras, aunque la primera
26 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY
DIEGO ERBA
instrumento no fue aprobada sino en 1887.
La misma, se estableci para distribuir los
costos de los proyectos de diques entre
aquellos que se beneficiaban de su construc-
cin. Una legislacin posterior, en 1921,
autoriz el uso de avalos en reas rurales
para proyectos de control de inundaciones
y drenaje. En 1936, la Ley 195 autoriz a
las ciudades en apuros por encontrar meca-
nismos para el financiamiento de infraes-
tructuras, al uso de financiamiento basado
en avalos especiales para complementar
los recursos existentes (Walker 2000, 114).
En Brasil una figura similar fue introdu-
cida constitucionalmente en 1934, aunque
ya haba aparecido en un decreto de 1921
del entonces Distrito Federal (Rio de Janei-
ro), como una contribucin de valorizacin
inmobiliaria. En 1909, So Paulo estableci
 ...................

una ley segn la cual el Concejo municipal aplicacin, la contribucin de mejoras re-
solo aprobara nuevas vas propuestas por present 45% de todo el gasto pblico local
intereses privados, si estos cubran la mitad de Medelln; al inicio de los aos 1980, 30%
de los costos de la pavimentacin y, en los del gasto en Cali; y, en 1993, 24% de los
aos 1920, fue introducida una tasa de ingresos locales en Bogot (Furtado 2000;
pavimentacin (Sandroni 2001). Jaramillo 1998). Luego de un periodo de
Actualmente, casi todos los pases lati- abandono en Bogot, su aplicacin resurgi
noamericanos cuentan con leyes nacionales en aos recientes, con cerca de $1.000
que autorizan algn tipo de tasa o gravamen millones de dlares de inversin en obras
que posibilita al sector pblico recuperar los pblicas financiadas por este instrumento
incrementos de la valorizacin del suelo que (cuadro 3.1).
se desprenden de las inversiones pblicas Un caso sobresaliente pero menos cono-
(Manon y Macon 1977). Incluso en El cido es el del municipio de Cuenca, Ecuador,
Salvador, donde los impuestos plenos a el cual, durante los ltimos 10 aos, realiz
la propiedad inmobiliaria an no han sido 1.800 contratos de obras pblicas y recaud
introducidos, la Constitucin autoriza la casi $200 dlares per cpita, mucho ms
recaudacin de contribuciones especiales que los $150 dlares per cpita de Bogot
(Lungo y Oporto 1998). En Chile, donde los en el mismo periodo. Las tasas equivalentes
temas de recuperacin de plusvalas todava a $25 dlares per cpita recaudadas en
son vistos con escepticismo, las contribucio- Cuenca solamente en 2010 (totalizando
nes para programas de pavimentacin vial $12,4 millones de dlares), tambin sobre-
han sido promovidas desde 1927 y han sido pasaron ampliamente las equivalentes de
definidas por ley desde 1953 (Cceres y Bogot en un ao cualquiera. Cuenca tam-
Sabatini 2002). bin tuvo un desempeo superior, logrando
que el 90% de los hogares hiciera sus
Significativas variaciones de
CUADRO 3.1
desempeo
Montos Recaudados por Programas de Obras Pblicas Financiados
A pesar de la aparente universalidad de con Contribucin de Mejoras en Bogot, 19932013
la existencia de la contribucin de mejoras, Ao en que fue
sta juega todava un papel insignificante en Programas Aprobado Fecha del Cobro US$ (TRM)
las finanzas de la mayor parte de jurisdiccio- Valorizacin Bsi- 1993 1993 106.160.600
ca en toda la Ciu-
nes, con una representacin tpica de mucho dad
Subtotal 106.160.600
menos del 1% de los ingresos locales. En Programa Formar 1995 19961998 351.928.000
Mxico, por ejemplo, responde apenas por Ciudad 2001 2002 55.931.000
0,42% del ingreso municipal (Prez Torres Subtotal 407.859.000
y Acosta Pea 2012); en Brasil, en 2010, Acuerdo 180 de 2005 Fase I2007 y 2010 319.311.000
represent menos del 1% de la totalidad 2005 (modificado Fase II2012 326.108.000
de tributos municipales relacionados con por el Acuerdo
398 de 2009) Fase III2014 321.685.000
la propiedad inmobiliaria (IPTU y ITBI) Fase IV2016 105.000.000
(Pereira 2012); y en Rosario, Argentina, Subtotal 1.072.000.000
contabiliz 0,30% de los ingresos locales Acuerdo 451 de Anillo Vial #1 Cobros en 2012 220.000.000
(lvarez 2009). 2010 (Plan Zonal,
Zona Norte)
Algunos ejemplos municipales excepcio-
Nota: TRM representa la tasa de cambio de Pesos Colombianos a US$ (millones) al valor de
nalmente positivos estn en Colombia, donde, mercado correspondiente a cada ano, durante el correspondiente periodo de tiempo.
en 1968, en el momento ms alto de su Fuente: Borrero Ochoa et al. (2011).

S M O L K A I M P L E M E N TA C I N D E L A R E C U P E R A C I N D E P L U S VA L A S E N A M R I C A L AT I N A 27
...................
contribuciones en menos de cuatro aos,
que 95% de los proyectos recaudaran 60%
en contribuciones de mejoras y que solo ms pobres, fue superior a 10%. El munici-
3% de los contribuyentes incumplieran.
La recaudacin de la contribucin de
mejoras no es consistente entre pases, ni
entre jurisdicciones del mismo pas en dife-
rentes pocas. Por ejemplo, en Mxico,
solo cuatro estados Coahuila, Estado de
Mxico, Sonora y Zacatecas contabiliza-
ron 86% del total nacional de ingresos por
contribucin de mejoras (Prez Torres y
Acosta Pea 2012). En Ecuador, 74%
de todas las contribuciones de mejoras se
recaudan en sus tres ciudades ms grandes
(Cuenca, Quito y Guayaquil), aunque
estas concentran solo 30% de la poblacin
(Rodrguez y Aulestia 2013).
Camin cisterna en un Pereira (2012) indica que en Brasil, pas, las contribuciones per cpita fueron de
asentamiento informal aunque la contribucin de mejoras durante
en Guayaquil, Ecuador. la dcada 20002010 no pas del 1% del
28 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY
total de tributos a la propiedad inmobiliaria,
la cuota en Maranho, uno de los estados
pio de Bacabal en este estado tiene un pro-
ducto interno bruto (PIB) per cpita de
apenas $1.300 dlares, pero recaud $32
dlares per cpita cerca de la mitad
de la contribucin per cpita ms alta
de cualquier ciudad del pas.
En el otro extremo, So Jos dos Pinhais,
en el estado de Paran (el sexto ms rico
de Brasil), con un PIB per cpita de unos
$13.000 dlares, no recaud ms que $12
dlares en contribuciones de mejoras per
cpita. El mismo estudio seala que en el
estado de Paran, el PIB municipal corres-
ponde negativamente a la importancia rela-
tiva de este impuesto. Para el conjunto del
unos $1,5 dlares. En general, solo en 667
de las 5.505 municipalidades brasileas, la
MARTIM O. SMOLKA
 ...................
FIGURA 3.1
Recaudo de Contribucin de Mejoras en Municipalidades de Brasil, 20002010

Ningn recaudo
US$06.700
US$6.70170.127
US$70.12815.276.430

Nota: 2.890 municipios brasileos (52,5% del total de municipalidades) recolectaron alguna receta de contribucin de mejoras.
Las recetas han sido convertidas, anualmente, en US$ dlares. Las abreviaturas en el mapa indican los nombres de los Estados.
Fuente: Pereira (2012).

contribucin de mejoras represent ms de menos de 10.000 habitantes y la cuota se

10% de todos los tributos a la propiedad
inmobiliaria.
Aunque el tamao del municipio es un
factor importante, una mayor poblacin se
asocia con recaudaciones ms altas en tr-
minos absolutos, pero una menor poblacin
supone mayores recaudaciones en relacin
a otros impuestos locales posiblemente desempeo y el tamao o la riqueza de una
porque los municipios ms pequeos y ms
pobres recaudan muy poco en impuesto a
las ventas. La cuota de contribuciones es
3% del total de ingresos en municipios de
reduce a medida que la poblacin aumenta.
Durante la dcada 20002010, ninguna
ciudad brasilea recaud tanto como Bogot
o Cuenca (figura 3.1). En otras palabras,
hay una enorme variedad en el uso del ins-
trumento al interior de cada pas y entre los
pases, y no hay relaciones robustas entre su
ciudad en particular, lo que parece indicar
que la voluntad poltica puede estar jugando
un importante papel en la explicacin de
las diferencias observadas.

S M O L K A I M P L E M E N TA C I N D E L A R E C U P E R A C I N D E P L U S VA L A S E N A M R I C A L AT I N A 29
...................

Consideraciones sobre la aplicacin independientemente del costo del proyecto.

de la contribucin de mejoras Otras, como la ley 9 de 1989 de Colombia,
A pesar de que la lgica de pagar una tasa es ms parecida con un esquema de recupe-
por las mejoras derivadas de una inversin, racin de costos pleno, pues las cargas son
cuyos beneficios exceden la cantidad paga- cobradas con independencia del beneficio.
da, es directa, la aplicacin del instrumento La relevancia prctica de estas distinciones
puede ser bastante complicada. Esto puede emerge al distribuir los cargos entre propie-
explicar su pobre desempeo general como dades individuales en el rea de influencia.
fuente de ingresos y por qu los casos ms En efecto, las imperfecciones tcnicas en
exitosos parecen depender de atajos tcni- la adecuada estimacin de los beneficios
cos arbitrarios para que el instrumento siga proporcionales que cada propiedad del rea
siendo manejable. En la prctica, la estima- afectada puede recibir, suelen conducir a
cin de los cargos y su distribucin entre situaciones donde el cargo puede ser mayor
los beneficiarios de un proyecto depende que el beneficio neto en algunas propiedades,
de varias consideraciones importantes. mientras que otras participan con una cuota
menor del costo en relacin al beneficio
El costo total del proyecto o la inversin percibido.
a ser recuperada
En casi todas partes, se cobran los costos El incremento general del valor de la tierra,
directos, pero en otras, se establecen cargos valorizacin o beneficios resultantes de
adicionales como Colombia, donde la Ley la inversin
25 de 1959 autoriza una adicin de hasta En principio, cualquier inversin pblica
30% para sufragar renglones como estudios debera generar algn mejoramiento social;
de factibilidad, intereses y gastos de admi- sin embargo, no todos los beneficios se refle-
nistracin asociados a las obras pblicas jan necesariamente como incrementos al
(Garca Rojas 2012). Adems de los costos valor de la tierra. Por ejemplo, en una ciudad
directos, la ley tambin incluye una asigna- pequea dotada de un sistema precario de
cin para costos de contingencias futuras. distribucin de agua, un rea servida con
La cantidad que debe ser recuperada vara agua entubada tiene un valor premiado o
segn la jurisdiccin y el tipo de proyecto. superior, que corresponde al de reas que
Las autoridades suelen considerar la capaci- deben pagar costos altos por agua suminis-
dad de pago de los contribuyentes en el rea trada en camiones cisterna. Una vez el
afectada, al determinar la cantidad total a servicio de agua se universaliza, el compo-
ser cobrada. nente diferencial en los precios de la tierra
La mayora de la legislacin limita el desaparecen y, al mismo tiempo, no se aade
monto que debe ser recuperado al valor ningn valor adicional a la tierra, en las
ms bajo ya sea el costo del proyecto o el reas originalmente carentes del servicio. Es
incremento del valor del suelo. Es decir, si decir, a pesar del gran beneficio social que
el proyecto genera un incremento superior representa para la comunidad, la inversin en
al costo, prevalecer esta ltima, mientras agua entubada puede producir una reduccin
que si el incremento estimado es menor, neta generalizada en el valor de la tierra.
entonces slo este ltimo ser recuperado. Esto parece indicar que las inversiones a
Algunas leyes, como la ley brasilea de 1967 escala urbana pueden no ser buenas candi-
(fuera de vigencia), permitia la recuperacin datas para aplicar tasas de contribucin de
de la totalidad del incremento de valor mejoras. Por ejemplo, inversiones pblicas

30 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY

 ...................
CUADRO 3.2
Estudios sobre el TransMilenio - Sistema de Trnsito Rpido de Autobuses de Bogot (BRT)
y Valores de Propiedad Inmueble
Estudio Mtodo o Forma de Medicin Resultado
Rodrguez y Precios de alquiler pedidos de 494 propiedades residencia- Detectaron una plusvala entre el 6,8 y el 9,3 por ciento por
Targa (2004) les multifamiliares situadas en una zona de influencia de 1,5 cada 5 minutos de tiempo de desplazamiento a pie ms
km alrededor de dos corredores de TransMilenio. cerca de la estacin de BRT.
Muoz-Raskin Valores de 130.692 propiedades multifamiliares nuevas Observ que las propiedades situadas en la proximidad in-
(2006) proporcionados por el Departamento de Vivienda y Control mediata a las rutas alimentadoras (05 minutos a pie) eran
de Bogot de 2001 al 2004. ms valoradas que las situadas a una distancia de 510
minutos a pie. Las propiedades de alto valor eran valoradas
ms a la alza si estaban situadas cerca de una ruta alimen-
tadora, pero en el caso de las lneas troncales, el efecto era
el contrario.
Mendieta-Lpez Datos de propiedades valuadas segn los datos catastrales Concluy que los precios de las propiedades aumentaran
y Perdomo- de 1.547 propiedades situadas en un radio de 1 km de entre un 0,12 y un 0,38 por ciento, dependiendo de la dis-
Calvo (2007) TransMilenio. tancia al BRT, por cada 5 minutos a pie ms cerca de la
estacin de BRT.
Perdomo-Calvo Anlisis de 304 propiedades residenciales y 40 propiedades Resultados fueron heterogneos, y la mayora de las com-
et al. (2007) comerciales para comparar los precios pedidos por las paraciones arroj resultados no significativos desde el punto
propiedades en dos zonas, una con acceso al BRT y otra sin de vista estadstico. En un nico caso se detect una plus-
acceso. vala del 22 por ciento para propiedades residenciales con
acceso al sistema BRT con niveles de confianza estndar.
Rodrguez y Viviendas unifamiliares situadas en una zona de influencia Detectaron una plusvala entre el 15 y el 20 por ciento an-
Mojica (2008) de 1 km alrededor de los corredores troncales y de las rutas tes de la inauguracin de TransMilenio, pero las propiedades
alimentadoras que presentaron cambios de precio entre no aumentaran de precio a lo largo de corredores en donde
2001 y 2006. no hay una estacin pero que actualmente estn servidos
por una extensin del sistema.
Fuente: Adaptado de Rodrguez y Mojica (2008).

pensadas como proyectos de inters general,
pueden no ser deseadas por los dueos de
propiedades vecinas. Un estudio del Anillo
circunvalar de So Paulo muestra que los
incrementos del valor de la tierra varan agregados. Esta interdependencia se agrava
y que pueden ocurrir valores negativos entre
los puntos de entrada y salida, donde la va
expresa genera ruido y contaminacin sin
claros beneficios de accesibilidad (Maciel
2009). El cuadro 3.2 presenta estimaciones
variables de los impactos de Transmilenio,
el sistema de buses de transporte colectivo
rpido en Bogot, obtenidas a partir de varios
estudios que siguieron diferentes metodolo-
gas, lo que ilustra la dificultad de evaluar
estos incrementos en el valor de la tierra.
Definicin del rea de impacto e
identificacin de todas las propiedades
beneficiadas
Este puede ser un problema complejo, ya
que el tamao del rea afectada (o rea de
influencia), depende del umbral relevante
establecido como rea de impacto sobre
propiedades individuales, porque los um-
brales bajos producen mayores impactos
an ms si el impacto del proyecto vara
entre propiedades en funcin de la distancia
o incluso a lo largo del tiempo. Cuando se
miden los impactos del sistema rpido de
buses, por ejemplo, las propiedades ms
cercanas a las estaciones y a lo largo de la
lnea pueden realmente ser evaluadas por
debajo de aquellas en localizaciones inter-
medias, que gozan de acceso conveniente
y tambin experimentan menos ruido y
contaminacin. A mayor distancia de la
estacin, el impacto progresivamente se
reduce a cero. Sin embargo, la tasa de dis-
minucin de beneficios percibida puede
no ser constante (Rodrguez y Targa 2004;
Flores 2011).

S M O L K A I M P L E M E N TA C I N D E L A R E C U P E R A C I N D E P L U S VA L A S E N A M R I C A L AT I N A 31
...................
Nuevamente, en la prctica el problema
se resuelve mediante la aplicacin de facto-
res fijos, tomados de contextos comparables
en proyectos anteriores, como por ejemplo
la persistente aplicacin, en proyectos de
pavimentacin de calles, de la simple iden-
tificacin de los beneficiarios como todas
aquellas propiedades situadas a una distan-
cia de 500 metros del proyecto o, para las
expansiones de Metros (subterrneos), las
propiedades en un radio de influencia de
600 metros alrededor de una estacin.
Criterios para distribuir los cargos entre porcionada por Chulipa (2007) en la ciudad
los beneficiarios
En principio, los cargos no deben ser iguales
en propiedades que, aunque similares, poseen
diferentes grados de acceso a los beneficios
de las obras pblicas, como por ejemplo, parmetros obtenidos de estimaciones en
su localizacin fsica relativa. Ajustes adicio-
nales pueden realizarse en funcin de tama-
o, el frente o la posicin de la propiedad,
por ejemplo aplicando un factor para aco-
modar propiedades de esquina comparadas
con otras dentro de la manzana u otros tes a las reas pavimentadas y $25,78 dla-
atributos nicos.
Dos mtodos son utilizados para distribuir
cargos entre propiedades individuales bene-
ficiadas: el mtodo de los factores y el mto-
do del doble avalo. El primero, describe el
lote fsico individual con una serie de atribu-
tos conocidos o predeterminados, para cal-
cular un puntaje en cada lote. Estos atribu-
tos pueden incluir la distancia a las obras
pblicas, el rea edificada, la densidad, el
nmero de locales comerciales, la calidad ser) obtenidos a partir de funciones hedni-
de la edificacin, y el uso de la propiedad
(industrial, comercial, residencial o de
caridad). En Colombia, (donde existe una
estratificacin de vecindarios), la defini-
cin del estrato del barrio resulta de sus
calificaciones tanto en el acceso a la infraes-
tructura y servicios urbanos, como de los
atributos socioeconmicos de sus habitantes.
Todas estas calificaciones son utilizadas
32 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY
para determinar los cargos (Borrero
Ochoa 2011).
El segundo mtodo se basa en la aplica-
cin de factores de impacto derivados de
experiencias anteriores en situaciones com-
parables, que se obtienen, por lo general, de
estimaciones economtricas hednicas sobre
los efectos en atributos relevantes de las
propiedades es decir, estimaciones de
avalos de tierras, derivadas de tipos com-
parables de proyectos, intervenciones y
reas de impacto.
Esto es ilustrado por la estimacin pro-
de Osorio en el estado brasileo de Rio
Grande do Sul, para predecir el impacto
probable de un programa de pavimentacin
financiado por el Banco Mundial. Utilizando
otros lotes de la ciudad, como la distancia
del lote al centro o a un sub centro y la loca-
lizacin respecto a la nueva zona pavimen-
tada, el estudio encontr una unidad de
valor de $30,72 dlares para lotes adyacen-
res para aquellos carentes de acceso. Por
ende se aplic una tasa de apreciacin de
19% a los lotes que se beneficiaran de la
pavimentacin. Dependiendo de los valores
catastrales originales en todos los lotes, se
pudo establecer una estimacin general
en todas las localizaciones afectadas por
el proyecto.
Estos dos mtodos no difieren mucho,
dado que los parmetros son (o debieran
cas similares. En ambos mtodos, se hacen
interpolaciones de valores estimados para
generar las llamadas zonas de iso-beneficio,
esto es, zonas homogneas donde se aplica
la misma tasa a todas las propiedades.
Otros procedimientos ms arbitrarios
son aplicados a veces para distribuir el valor
agregado de las obras pblicas, como ha
sido ilustrado para la ciudad de Rosario,

Argentina (lvarez 2009). En este caso, los
lotes situados dentro del 50% ms prximo
a la zona de influencia, absorbieron 35%
del costo, aquellos en el rango entre 50
80% de la zona de influencia, recibieron
24,5% y finalmente, los lotes ubicados entre
80100% del rango de influencia (estimado
originalmente como la franja de 500 metros
a cada lado del rea pavimentada), absor-
bieron 10,5%; el restante 30% del costo Contribuciones para garantizar
fue asumido por la entidad pblica.
El calendario de pago por los cargos
Finalmente, los calendarios de pago tambin
varan significativamente entre jurisdicciones
en diferentes pases. Por ejemplo, Colombia
impone el pago total en pequeos proyectos
o una primera cuota antes de que se inicie
la inversin, mientras que Brasil recauda los
pagos solo con la finalizacin del proyecto,
permitiendo incluso un perodo de gracia y
hasta cinco aos para la cancelacin total.
S M O L K A I M P L E M E N TA C I N D E L A R E C U P E R A C I N D E P L U S VA L A S E N A M R I C A L AT I N A
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BORRERO OCHOA Y ASOCIADOS LTDA., BOGOT
En Cuenca, Ecuador, el periodo de pago El intercambiador vial en
puede durar hasta siete aos. Tambin es la calle 100 y la Avenida
15, en una zona de altos
comn limitar las cuotas a un porcentaje
ingresos en Bogot,
del valor fiscal de la propiedad beneficiada fue financiado con contri-
(p. ej. 3% en Rosario, Argentina) o a un buciones de mejoras.
porcentaje del impuesto recaudado anual-
mente a la propiedad inmobiliaria (90%
en Brasil y limitado a cinco aos).
prstamos de terceros
Algunos casos exitosos de financiamiento
a la inversin pblica involucran aportes de
entidades extra-municipales que contribuyen
al repago de un prstamo o al financiamiento
de pago contra gasto, con modelos basados
en las contribuciones de mejoras. Algunos
ejemplos son los prstamos concedidos por
el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) a San Pedro Sula, Honduras, desde
1985; y los programas denominados Paran-
Urbano en el estado de Paran, Brasil, en
33
...................

La interseccin de
las calles San Martin y
Crdoba en Rosario,
Argentina, fue remodelada
para uso peatonal y par-

DIEGO ERBA
cialmente financiada con
contribucin de mejoras.

los aos 1990, a travs de su agencia tiendo a estos municipios acceder a ms

financiera Paranacidade (originalmente de $20 millones de dlares en crditos. El
financiada por el BID; Goelzer y Saad programa se centr en las 112 municipali-
1999; Pereira 2012). Estas iniciativas incluyen dades con poblacin superior a 20.000
un programa de construccin de capacidades, habitantes, pero excluy las tres principales
ya que muchas jurisdicciones locales peque- ciudades del Ecuador; 82 de esas municipa-
as, receptoras de prstamos, no estn lidades se adhirieron al programa, indicando
familiarizadas con estos instrumentos. En que la gente est dispuesta a pagar aumen-
Honduras, a partir de 2001, la mayor parte tos en los tributos locales cuando estos estn
de estos proyectos del BID, fue destinada vinculados a mayores inversiones en obras
a infraestructura local de aguas servidas y pblicas.
uno fue dirigido a la rehabilitacin de una
escuela (Kehew 2002). Son anti-pobres las contribuciones
Ms recientemente, el caso de la de mejoras?
Co-responsabilidad para el Bien Vivir promovido Se argumenta con frecuencia que es injusto
por el Banco Ecuatoriano, ofrece acceso a cobrar a los pobres que se benefician de
crdito subsidiado a los municipios dispuestos la provisin de infraestructura y servicios
a incrementar sus esfuerzos fiscales (en urbanos por el costo de los programas de
esencia, una contribucin de mejoras), en la mejoramiento o regularizacin. Esta crtica
forma de cargos asociados a las inversiones se basa en la idea de que, aparentemente,
en infraestructura urbana financiadas por las reas mejor dotadas de servicios y como-
la lnea de crdito del banco. Este programa didades, estn comnmente ocupadas por
result en un incremento en las contribucio- familias de altos ingresos que no pagaron
nes municipales de 67%, pasando de $4,9 cargos cuando esos servicios fueron suminis-
millones a $8,2 millones de dlares y permi- trados originalmente. Por lo tanto, sera

34 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY

 ...................

injusto imponer gravmenes sobre aquellos mejoras para financiar las obras pblicas a
que reciben posteriormente los servicios principios de los aos 1990. Los beneficia-
pblicos brindados. rios de bajos ingresos cumplieron con los
Las evidencias muestran que las expecta- pagos, ya que estos representaban una
tivas en torno a los programas futuros de garanta de servicios. Sin embargo, cuando
mejoramiento conducen a alzas de precios el programa fue extendido a vecindarios de
o recargos en los precios corrientes del suelo altos ingresos, esto gener tanta resistencia
en los asentamientos irregulares o ilegales. que fue finalmente descontinuado (Gamarra
El cargo a los residentes por los beneficios Huayapa 2008).
de la infraestructura podra desplazar la La supuesta incapacidad de la poblacin
responsabilidad del recaudo, del lotificador urbana pobre de pagar por mejoras en los
al gobierno. En otras palabras, no se trata servicios parece ser un mito. En la prctica,
de que las familias de bajos ingresos no la estrategia de atraer algo de intervencin
puedan pagar por ciertos costos. Ellas ya pblica al vecindario propio, incluso si
estn pagando los cargos al lotificador, a esto significa pagar por algunos costos, es
travs de precios inflados de suelo por las percibida como algo mejor que carecer en
expectativas de servicios, en vez de pagarlos absoluto de servicios. Los cargos, no obstan-
al proveedor pblico de los servicios te, deben ser razonables, porque en algunos
(Smolka e Iracheta 1999). casos estas polticas han sido aplicadas en
Esta situacin parece haber sido bien reas de bajos ingresos, no para favorecer
entendida por muchos pobladores de bajos a sus ocupantes, por ejemplo, sino para
ingresos, como en Lima, Per, donde un justificar desalojos o forzar la salida de
exitoso programa de unos 30 proyectos, aquellos que no pueden pagar por las
utiliz instrumentos de contribucin de mejoras.

Los pobres pagan

ms por el servicio de
agua improvisado en una
barriada en la periferia
de Lima, Per. El cartel
dice: Comunicado. Se
comunica a los vecinos
que se acerquen a
cancelar el pago del
agua es 3.60 ltimo
da es el 22 de enero.
La Comison.
MARTIM O. SMOLKA

S M O L K A I M P L E M E N TA C I N D E L A R E C U P E R A C I N D E P L U S VA L A S E N A M R I C A L AT I N A 35
...................
CAPTULO 4
Aportaciones urbansticas y contrapar-
tidas por derechos de construccin
L
as acciones emprendidas por las
autoridades locales de planificacin
respecto a normas y regulaciones
urbanas, a menudo afectan los usos
o a los usuarios de la tierra y, a su vez, crean
La va de acceso
directa o indirectamente incrementos en Las aportaciones urbansticas o exacciones
Boulevard Los Prceres
el valor del suelo para lotes individuales o
en Ciudad de Guatemala,
fue financiada mediante parcelas mayores. La recuperacin de ese
el instrumento denomi- incremento para beneficio social se logra
nado Impacto Vial. mediante el cobro de aportes en dinero o la manera como los propietarios del suelo
MUNICIPALIDAD DE LA CIUDAD DE GUATEMALA, DEPARTAMENTO DE OBRAS PBLICAS
36 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY
en especie y otro tipo de cargos por el uso
de derechos de construccin.
A P O R TA C I O N E S
URBANSTICAS
constituyen el instrumento ms comn de
recuperacin de plusvalas utilizado en
Amrica Latina. Las aportaciones ilustran
pueden ser obligados a realizar contribuciones
en dinero o en especie para obtener permisos
o aprobaciones especiales para desarrollar o
construir en sus tierras. Estas contribuciones
pueden ser estipuladas a travs de acuerdos
para subdivisiones o desarrollo basados en
una norma particular o una expectativa,
o pueden ser negociadas sobre casos
individuales.
Las aportaciones en especie requieren
de los promotores inmobiliarios separar una
parte de la tierra para facilidades pblicas,
incluyendo calles, escuelas, parques o reas
de conservacin ambiental. El ejemplo ms
comn en la regin exige del promotor la
liberacin de 15 a 35% del rea para usos
pblicos. Aunque esas proporciones son
ignoradas en muchas subdivisiones de
bajo costo por razones de no accesibilidad
financiera, s suelen ser respetadas por
promotores de proyectos de alta gama en
buenas localizaciones con fuerte potencial
de valorizacin. En el municipio de Iribarren,
Venezuela, un grupo de propietarios acord
contribuir activamente a la implementacin
de muchas obras pblicas, incluyendo un
parque, para mejorar el rea.
En el caso de So Paulo, un promotor
solicit derechos areos para construir una
pasarela elevada entre un centro comercial
y un edificio de estacionamientos al otro
 ...................

lado de la calle. Su expectativa inicial de un estudio de trnsito vehicular para evaluar

aporte fue de $15.000 dlares, pero despus sus impactos en las comunidades vecinas. A
de la negociacin tuvo que pagar $5 millones continuacin, se disea un plan de infraes-
de dlares por esos derechos, suma basada tructura para mitigar cualquier impacto
en la estimacin del municipio de los gastos negativo, junto con el clculo de la cuota
en que incurrira el centro comercial por la que el promotor debe cubrir.
dotacin de facilidades de estacionamiento El trabajo mismo es ejecutado por el
pblico si la pasarela no se construyera. promotor bajo supervisin municipal. Si el
Se puede sacar una leccin importante costo de la obra resulta mayor que la cuota
de este caso: cuando se negocia una aporta- estimada del promotor, el valor de la licencia
cin urbanstica, el lmite superior debe (alrededor de 4,5% del costo total de la
incluir el incremento al valor de la tierra edificacin, tpicamente $230 dlares por
resultante de las excepciones al proyecto m2), tambin se utiliza para cubrir la dife-
aprobadas. rencia. Si la combinacin de las dos fuentes
En Rio de Janeiro, el municipio exigi todava resulta insuficiente, entonces se noti-
al promotor de un proyecto de torres de ofi- fica a otros proyectos futuros en el vecindario
cinas en el centro, la renovacin de edificios que deben cubrir el dficit del presupuesto.
histricos cercanos y la construccin de un Y si el tipo de proyecto requerido para
enorme tanque para almacenar agua lluvia. mitigar los impactos es an muy costoso,
En la nueva rea de expansin de Barra da se crea un fondo especfico para recoger
Tijuca, se requiri de los promotores inmo- contribuciones derivadas de otras licencias
biliarios la extensin de las lneas troncales o proyectos existentes en el rea.
de drenaje sanitario, como parte de los Este proceso es similar a la recuperacin
acuerdos para autorizar la construccin de costos mediante la contribucin de mejo-
de nuevos edificios. ras, ya que la tasa se asocia directamente al
Otras formas ms ad hoc de aportes, in- costo de la obra pblica. Tambin se puede
cluyen aquellas que se negocian directamente comparar a la tarifa de un solo pago (cono-
entre el promotor y las autoridades locales cida como tasa de impacto o de desarrollo)
cuando se solicita una licencia para un pro- que en algunos condados de Estados Unidos,
yecto que puede generar externalidades los promotores deben remitir al gobierno
negativas bajo la forma de congestin de local a fin de obtener un permiso de
trnsito, como en Guatemala, o que modifi- construccin.
ca normas y regulaciones de construccin o Las diferencias estriban en que en Guate-
uso de suelo, como en Crdoba, Argentina. mala estas polticas tienen un alcance ms
limitado y en que los promotores realizan
Mitigacin de impactos de trnsito pagos en especie. Por regla general, los pagos
vehicular en Guatemala ni siquiera pasan por las arcas municipales,
Un instrumento conocido como Impacto porque el trabajo es realizado directamente
Vial ha sido ideado en Guatemala, a travs por agentes privados que son considerados
del cual la responsabilidad por las mejoras ms eficientes que las entidades pblicas.
viales se transfiere a los promotores privados, Por ejemplo, pasos elevados que han sido
por inversiones que, de otra manera, serian construidos en cuatro meses por contratistas
asumidas por el sector pblico. Cuando para privados, podran tomar de 12 a 16 meses
un gran proyecto privado de desarrollo si fueran ejecutados por el gobierno.
urbano se solicita una licencia, se realiza Cuando se trata de grandes proyectos

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...................
con fuertes impactos negativos de trnsito,
los trabajos de mitigacin deben estar la ciudad ha podido establecer cargos
terminados antes de la inauguracin del
proyecto inmobiliario. Desde 2006 este ins-
trumento ha generado fondos para financiar
casi toda la construccin de vas, totalizando
ms de $20 millones de dlares (Municipali-
dad de Guatemala 2013). Esto no se considera
un impuesto sino un gravamen de mitigacin
por los impactos en el trnsito.
El uso de aportaciones urbansticas
en Argentina
Argentina no posee todava una legislacin
nacional para apoyar medidas especficas de
recuperacin de incrementos de valor del
suelo, pero algunos municipios que poseen
cierta autonoma derivada del Articulo 123
de la Constitucin Nacional han expedido
leyes con ese propsito. Ramn Esteban
(2007, 4), ex-secretario de planificacin y
actualmente concejal del municipio de San
Fernando, en la provincia de Buenos Aires,
sintetizo de esta manera la importancia obras pblicas que el municipio estime
de este instrumento en la regin:
No conocemos municipios u otras
entidades estatales argentinas que
acten explcitamente en relacin a
la recuperacin de plusvalas. Creemos,
sin embargo, que los municipios actan
informalmente por accin u omisin.
Ellos autorizan proyectos dentro del
marco legal o los eximen de cumplir
con las normas existentes de uso de
suelo y luego les piden, negocian o
exigen algunos trabajos de infraestruc-
tura o mejoramiento en el rea de la
ciudad donde los proyectos autoriza-
dos tienen lugar.
La ciudad de Crdoba, a travs de los edificio original de siete plantas. Aunque la
artculos 180 a 188 de su constitucin pro-
vincial, ejerce su autonoma a travs de 80%, la nueva torre propuesta cubre apenas
un estatuto que confirma su competencia
para establecer y modificar normas y regu-
38 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY
laciones de uso de suelo. Bajo este mandato,
por cambios en las normas existentes de
construccin e imponer obligaciones a los
promotores mediante un mecanismo deno-
minado obras publicas complementarias.
Bajo esta legislacin local, el municipio
define las obras pblicas a ser ejecutadas
por el promotor que desee un cambio de
uso de suelo para su proyecto. Como condi-
cin para obtener el certificado de inspeccin
final de la construccin (requisito para su
registro), las obras pblicas especficas de
mejoramiento deben estar terminadas.
Una ordenanza del Concejo Deliberativo
en 2007 determin que los cambios de nor-
mas y regulaciones de uso de suelo, que le
producen beneficios adicionales al propieta-
rio o al promotor, requeriran un pago de
compensacin proporcional al beneficio.
Tales pagos son realizados en especie, bajo
la forma de servicios de alcantarillado sani-
tario, drenaje, iluminacin pblica u otras
necesarias y de costo comparable al
beneficio recibido.
En otra forma de exaccin, la negociacin
puede incluir cambios en las normas de
construccin que no representan una carga
adicional sobre los servicios y la infraestruc-
tura urbana existentes. Tambin en la ciudad
de Crdoba, un proyecto en la zona del
Portal del Abasto en la ribera sur del rio
Surqua, propuso realmente una reduccin
del rea total a construir, de 12.000 a
11.000 m2, bajando su coeficiente de aprove-
chamiento de suelo, 4,5 a 4,1. Sin embargo,
el proyecto creaba una nueva torre de 16
pisos que posea unos 6.300 m2 de construc-
cin por encima de la altura permitida del
norma autoriza una ocupacin del suelo de
64% de su lote. Luego de la evaluacin de
todo el proyecto en 2011, fue solicitado al
 ...................

promotor la devolucin de una suma equi-

valente a $220.000 dlares a la ciudad por
el cambio concedido en derechos de usos
del suelo. Esta contribucin deba ser
pagada en especie y no en dinero.

C O N T R A PA R T I DA S P O R
DERECHOS DE CONSTRUCCIN
Los instrumentos en esta categora estn
basados en la separacin de los derechos de
construccin de los derechos de propiedad,
lo que permite al sector pblico recuperar
los incrementos del valor de suelo que
resultan de derechos de desarrollo que
sobrepasan la norma bsica.
El precedente de este instrumento se
encuentra en Italia, cuando, en 1971, miem-
bros de la Comisin Econmica Europea y
expertos en vivienda y planificacin urbana
propusieron la separacin de derechos de pro-
piedad y derechos de construccin, indican-
do que estos ltimos deberan pertenecer a
la comunidad y ser otorgados exclusivamente
por la autoridad pblica (Furtado et al. 2010).
Otras referencias pueden encontrarse en
Espaa, Gran Bretaa y Colombia; en
un memorndum de la reunin Hbitat
(Naciones Unidas) en Vancouver, 1976;
y en la ciudad norteamericana de Chicago.
Sin embargo, la reforma urbana francesa

de 1975 y su instrumento de poltica de suelo
Plafond Lgal de Densit, posiblemente tuvieron
ms influencia sobre los debates brasileos
de 1976, cuando esta idea fue levantada por
primera vez entre los expertos urbanos. La
ley francesa procuraba poner de relieve la
eficiencia en el control del suelo, reducir la
inequidad social, y promover una mayor
participacin ciudadana en la planificacin.
Adems, define un tope o techo de densidad
de construccin (coeficiente de aprovecha-
miento del suelo) de 1 como un derecho en
todo el pas, con excepcin de Paris, donde
fue fijado en 1,5. Cualquier derecho de
construccin por encima de estos lmites
CATALINA MOLLINATI
(pero posible en la legislacin local), debe La nueva torre en la zona
pagar de acuerdo a los metros adicionales del Portal del Abasto
de espacio construido. en Crdoba, Argentina,
requiri el pago de
Los expertos brasileos en derecho,
aportaciones urbansticas
planificacin y otros temas urbanos, se reu- para obtener el cambio de
nieron en 1976 en Embu, en el interior del la norma de edificacin.
estado de So Paulo, para tratar los aspectos
controversiales relacionados a la separacin
legal de los derechos asociados al suelo. Aunque
inicialmente este cambio fue considerado

S M O L K A I M P L E M E N TA C I N D E L A R E C U P E R A C I N D E P L U S VA L A S E N A M R I C A L AT I N A 39
...................
ilegal, se encontr un precedente en la regu-
lacin en vigor relativa a la subdivisin de social u otros beneficios sociales. Estas
terrenos, en donde que se limitan los dere-
chos de construccin en las reas cedidas al
Estado para vas y equipamientos pblicos.
Este abordaje ilustra cmo una autoridad
con suficiente motivacin poltica, puede americanos. En algunos casos, los vnculos
encontrar soluciones creativas para lo que
de otra manera seria tratada como una si-
tuacin jurdica improcedente.
El primer intento de introducir este con-
cepto en una ley nacional en 1983 fracas,
pero fue incluido posteriormente en el Esta-
tuto de la Ciudad en 2001, que reglamenta
los artculos 182 y 183 de la Constitucin
Federal brasilea de 1988. Desde entonces,
se ha autorizado a todas las municipalidades
que las habilita para cobrar por cualquier
derecho de construccin que sobrepase
ciertos lmites prevamente establicidos.
Tcnicamente hablando, el metraje adicional
de construccin que se concede a un edificio
es patrimonio pblico y no debe ser otorgado
a un ciudadano por encima de otros.
A lo largo del tiempo, los cargos cobrados
han evolucionado, pasando de ser aportes
ad hoc donde la compensacin por derechos
de construccin es negociada directamente
con las autoridades, a un clculo que depen-
de de criterios definidos de antemano y que
se aplican a cualquier promotor interesado
en adquirir derechos de construccin adi-
cionales. En lo que representa otro paso hacia
reglas ms sistemticas y consistentes, la
poltica se desplaz de los derechos de cons-
truccin extraordinarios, a cualquier derecho
adicional que sobrepase un lmite bsico y a
todas las propiedades en la ciudad o en una
zona definida por el Plan Maestro.
Operaciones Interligadas
Una operacin interligada es un tipo parti-
cular de cargo que ofrece la autorizacin de
construir en mayor densidad o intensidad a
cambio de que el promotor contribuya o
40 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY
realmente proporcione vivienda de inters
polticas han sido utilizadas tanto en Boston
y San Francisco, como en So Paulo y Rio
de Janeiro (Alterman 1989), aunque no
de forma explicita en otros pases latino-
pueden imponerse junto con aportaciones,
como en el Cdigo Urbano aprobado en
Quertaro, Mxico, en 2012 (an no imple-
mentado), o como ordenes, tal es el caso
del Programa de Actuacin Integrada
de Uruguay.
En el caso de So Paulo, las operaciones
interligadas fueron evolucionando desde
una ley de zonificacin de 1986, segn la
cual los propietarios de tierras de alto valor
ocupadas por asentamientos precarios,
podan solicitar un aprovechamiento mayor
u otros usos para la propiedad, siempre
que construyeran vivienda social para los
ocupantes originales que seran desplaza-
dos. Un decreto municipal en 1988 exten-
di esa prerrogativa a propietarios de tierras
no ocupadas por asentamientos precarios,
estableciendo as un programa de vincula-
cin ms amplio. En 1995 se permiti a los
propietarios del suelo pagar su compensa-
cin en dinero y no solo en vivienda social,
pues muchos promotores manifestaron no
estar interesados en el negocio de la vivienda
social. Entre 1987 y 1998, fue aprobada
por la ciudad de So Paulo un rea de cons-
truccin adicional de 857.424 m2, en unas
328 operaciones interligadas que generaron
$122,5 millones de dlares (US$142/m2),
las cuales, a su vez, financiaron 13.000 uni-
dades de vivienda social (Sandroni 2011).
En Rio de Janeiro, 100 solicitudes de
operaciones interligadas fueron presentadas
ante la secretaria de desarrollo urbano hasta
noviembre de 2000, luego del estableci-
miento de la Ley 16 de 1992 y de las regu-
laciones de la Ley 2128 de 1994. De 36
operaciones aprobadas, (13 de 1993 a 1996
 ...................

y 23 de 1997 a 2000), 26 finalizaron y 22 Participacin en plusvalas

de ellas fueron para proyectos de desarrollo en Colombia
en el vecindario de Barra da Tijuca, una La Ley 388 de 1997 en Colombia abord
zona de expansin planificada de la ciudad. los cargos por cambios en los derechos de
Las 23 solicitudes del perodo posterior construccin a travs del instrumento de
incluyeron 11 por cambio de uso de suelo, Participacin en Plusvalas, mediante el cual
10 por edificaciones ms altas y las dos res- entre 30 y 50% del incremento tasado en
tantes por cambios de aprovechamiento u el valor de la tierra, resultante de acciones
otros cambios. Las operaciones generaron administrativas como cambios de densidad,
$26,7 millones de dlares, siendo que $12 la zonificacin o la conversin del suelo
millones se recaudaron en el ao pico de de uso rural a urbano, tambin pueden ser
1999 (Xavier 2011). objeto de una recuperacin parcial por el
Las principales crticas a este enfoque sector pblico. Los pagos en efectivo o en
envuelven cuestiones como el manejo irre- especie se destinan, en primer lugar, a la
gular de las aprobaciones, pues muchas provisin de vivienda de inters social e
de ellas no fueron sometidas al Concejo infraestructura en barrios sub dotados,
Municipal de Poltica Urbana como la ley como tambin para obras publicas de
estableca. La subestimacin del valor de inters general.
los derechos de construccin adicionales y A pesar de las inicialmente elevadas ex-
el desvo de fondos fuera de los propsitos pectativas de xito, el instrumento an tiene
originales, fueron solo dos de los abusos que mostrar su fuerza. En Bogot, los ingresos
observados. aumentaron de $6 millones de dlares en
La posibilidad de pagar la valorizacin 2005, a $8,5 millones en 2008, $25 millones
tasada en reas especiales, tales como zonas en 2011 y se esperaban $40 millones en
de patrimonio histrico, o proyectos de pre- 2012, pero estas cantidades se consideran
servacin ambiental, abri el camino para muy por debajo del potencial de ingresos
pagos incompletos del incremento del valor anuales (Parodi 2010).
del suelo efectivamente exigible. Los planifi- No obstante su consistencia conceptual,
cadores urbanos y otros analistas tambin la reglamentacin del instrumento est
cuestionaron el papel de este instrumento cargada de procedimientos administrativos
en la gentrificacin de los barrios originales, costosos, complicados y contradictorios, que
pues la mayora de la vivienda social nueva llevan a conflictos y dejan un amplio margen
se construy en la periferia urbana. para diferentes interpretaciones (Maldonado
Estas cuestiones y otras irregularidades 2008). Una serie de garantas elaboradas
administrativas crearon una imagen social para proteger los intereses de la ciudadana,
de decisiones arbitrarias asociadas a influen- han creado incertidumbre en los agentes
cias polticas y a corrupcin. La venta de pblicos y privados. El punto decisivo del
excepciones a la zonificacin bajo criterios asunto es la norma utilizada para calcular
definidos a nivel de una comisin en vez el valor del incremento, ya que considera
del pleno de la cmara legislativa, fue consi- la situacin antes de que la Ley 388 fuera
derada inconstitucional y estas operaciones implementada y no la actual.
fueron interrumpidas en 1998 en So Paulo Desde una perspectiva legal, esto abri
y en 2000 en Rio de Janeiro (Cymbalista el camino hacia el reconocimiento de los
y Santoro 2006). derechos adquiridos por los propietarios
de la tierra, reforzado por el hecho de que,

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Los cargos por derechos antes de la expedicin de la ley, en 1997
de construccin en muchas ciudades posean generosas y a es Factor de Ocupacin del suelo, en
Curitiba, Brasil, han veces ilimitadas normas y regulaciones, res-
contribuido a promover
pecto a los proyectos de desarrollo urbano.
el desarrollo urbano
orientado por el
Adems, el proceso de implementacin y la
transporte colectivo. operacin administrativa de las rdenes son
procedimientos demorados y complejos.
EL USO DE LA OODC
EN BRASIL
El instrumento que regula los cargos por
derechos adicionales de construccin en
Brasil (Outorga Onerosa do Direito de Construir,
OODC), se basa en la idea de que el dere-
cho del propietario est limitado a un coefi-
ciente de aprovechamiento bsico diferente
de la capacidad mxima de soporte de un
rea segn la infraestructura instalada o
prevista, representada por el ndice maximo
de aprovechamiento. (Coeficiente de apro-
vechamiento, expresin que refleja la rela-
cin entre el rea de construccion y el area
del terreno.) El trmino tcnico es distinto
42 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY
ALVARO URIBE
en cada pas. Por ejemplo, en Argentina
Brasil es Coeficiente de Aproveitamento
(do terreno) y en Colombia, Coeficiente
de Utilizacin del Suelo. La OODC
impone un cargo por el derecho de desarro-
llar la tierra por encima del coeficiente de
aprovechamiento bsico, definido por el
municipio hasta el nivel mximo establecido
en el Plan Director. Tambin se aplica a
otros tipos de cambios que permiten usos
ms rentables del suelo, tales como las
conversiones de uso rural a uso urbano
o la rezonificacin de reas para renovacin
o usos comerciales.
La legitimidad del cargo se fundamenta
en dos ideas: uno, el entendimiento implcito
de que para soportar cantidades adicionales
de construccin o usos del suelo ms intensos,
el sector pblico tiene que realizar inversiones
en infraestructura urbana y servicios; y dos,
el principio de que el Estado no puede favo-
recer una propiedad sobre otras, al otorgar
 ...................

derechos adicionales de construccin o per- diferencia entre los valores residuales de

mitir nuevos usos del suelo. De esta manera, sus respectivos mayores y mejores usos. En
el instrumento potencialmente permite a la prctica, esto no es tan sencillo, ya que
todos los propietarios compartir los bene- no hay dos edificios iguales en un rea y los
ficios generados por las intervenciones de cambios en algunos lotes afectan el mayor
soporte del desarrollo urbano. y mejor uso de los lotes vecinos. Un mayor
Un coeficiente de aprovechamiento bsi- nivel de densidad no siempre es ms ren-
co no necesariamente tiene que ser equiva- table para los promotores y por tanto, en
lente a 1, no tiene que ser uniforme en toda ciertas reas el lmite mximo de aprove-
la ciudad y el porcentaje del incremento del chamiento permitido puede no ser de su
valor del suelo acumulado tambin puede inters, como demostrado por Furtado y
variar. La ciudad de Curitiba, por ejemplo, Silva (2010) para ciertas zonas de alto valor.
ha estado otorgando derechos de construc- Estas complicaciones se resuelven solo
cin desde 1991. En algunos sectores de la parcialmente a travs del mtodo prevale-
ciudad fueron permitidos gratuitamente ciente denominado mtodo de la tierra vir-
coeficientes ms altos, que los anteriormen- tual. Siguiendo este mtodo, un promotor
te previstos, como instrumento para promo- interesado en un edificio de 750 m2 en una
ver un desarrollo urbano orientado por el zona donde el coeficiente de aprovecha-
transporte colectivo, en los corredores donde miento bsico es 1 y el mximo es 3, podra,
el sistema de buses rpidos fue instalado. o adquirir un lote de 750 m2, o uno de 250
El lmite mximo de aprovechamiento fue m2 y, comprar los derechos de construccin
elevado an ms para aquellos promotores mediante OODC para construir los 500 m2
cuyos pagos iban a un fondo especial para adicionales en el mismo terreno. Para obte-
vivienda de inters social. Los derechos para ner esta rea adicional, el promotor estara
construir adicionales con densidades ms pagando el equivalente de dos lotes ms
altas fueron vendidos, generalmente, por de tierra con el coeficiente original o pre-
menos del valor completo de avalo, bajo existente de 1, en la misma rea que en que
la discutible premisa de que esta poltica ahora el coeficiente mximo se elev a 3.
estimulara desarrollos ms densos y as con- El valor bsico del m2 de tierra en la zona,
tribuira a sufragar una parte de los costos se obtiene de los mapas urbanos de avalos
de inversin en el transporte colectivo que se utilizan para propsitos de impuestos
(Teixeira y Moreira 2011). a la propiedad inmobiliaria. Este mtodo se
aplica en ciudades como Blumenau, Curitiba,
Calculando el valor de los derechos Porto Alegre, Salvador y So Luis (Furtado
de construccin et al. 2010). Como se dijo, esta es una
Diferentes mtodos o frmulas son utilizados aproximacin al valor real, ya que las con-
para calcular el incremento de valor del diciones cambian una vez que se modifican
suelo que resulta de la OODC, pero todos los coeficientes de aprovechamiento, pero
esos mtodos tienen una precisin limitada, permite mantener cierta coherencia.
ya que no es posible una comparacin per- En la prctica, los cargos por derechos
fecta de dos lotes o dos proyectos de desa- adicionales de construccin varan entre
rrollo urbano. En teora, el valor de una jurisdicciones que aplican el instrumento,
tierra desarrollada con un coeficiente 3, echos de construccin adicionales han
comparada a un coeficiente de aprove- llevado a muchos municipios a adoptar
chamiento bsico igual a 1, debera ser la atajos que se basan en valores bsicos

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aproximados o que estn solo indirectamen- parte debido a la facilidad con que la ciudad
te relacionados con el incremento de valor ha obtenido fondos para preparar la Copa
acumulado. Las ciudades de Florianpolis Mundial de 2014 y los Juegos Olmpicos de
y Natal, por ejemplo, calculan el cargo 2016. Su Plan Director de 1992 estableci
como un porcentaje del costo unitario bsi- un coeficiente de aprovechamiento bsico
ca de edificacin aplicado al rea adicional de 1 para toda la ciudad, con limites ms
a construir, lo que, segn algunos, es ms elevados en ciertas zonas, aunque no se han
parecido a un pago por la licencia de cons- tomado iniciativas para regular realmente
truccin (Furtado et al. 2010). los cargos correspondientes por los derechos
Factores de ajuste al valor tasado tambin de construccin (Furtado y Silva 2010). En
son frecuentes, algunos de ellos son definidos 2011, la nueva legislacin de Plan Director
sobre bases de negociacin poltica (p. ej., elev el coeficiente de aprovechamiento
en los municipios de Goinia y Alvorada). bsico a 3 4 en reas como Copacabana
Mientras que en Campo Grande se carga y en otras zonas de alto valor, con la posi-
una tasa fija de 70% del valor estimado bilidad de autorizar incluso ms reas en
del incremento, en Salvador simplemente circunstancias especiales, con lo que virtual-
se aplica 50% sobre el valor original de mente elimin la base para la aplicacin
la propiedad. Aunque algunas ciudades de la OODC.
utilizan el valor estimado de mercado, La mayora de las ciudades brasileas
otras se basan en el valor catastral en todava no es capaz de garantizar la imple-
geral desactualizado (Furtado et al. 2010). mentacin de esta ley. Los retos incluyen
la necesaria existencia de un Plan Director
Desafos en la aplicacin de la OODC y de disposiciones de zonificacin, una fr-
En 2001, el Estatuto de la Ciudad autorizo mula detallada de cmo tasar los derechos
la obligacin a todas las municipalidades de de construccin, formas de pago, definicin
cobrar por cualquier derecho de construir de reglas para utilizar los recursos (general-
otorgado que superara el coeficiente bsico, mente mediante el establecimiento de un
definido por el municipio. Como muchas fondo especial), y un consejo para super-
jurisdicciones todava no estn preparadas visar los recursos.
o no quieren aplicar este instrumento, evita- Estos requisitos son de difcil alcance
ron cumplirlo elevando el coeficiente de para ms de 90% de las 5.565 municipalidades
aprovechamiento bsico hasta el mximo brasileas, especialmente de aquellas con
nivel. Dado que los derechos de propiedad poblaciones menores a 50.000 habitantes.
son definidos usualmente por legislacin Segn la Encuesta del Perfil de los Munici-
nacional constitucional, algunos observadores pios de 2008 (MUNIC), en el aparte dedicado
han concluido que para que la OODC sea a las normas y regulaciones de uso de suelo,
operativa y consistente, el coeficiente de apenas 881 municipios consideraron incor-
aprovechamiento bsico tambin debera porar (no se diga implementar), la OODC.
ser fijado a nivel nacional o, en su defecto, Entre las 1.626 municipalidades con ms
por una ley extra municipal para reducir la de 20.000 habitantes, 323 (cerca de 20%) ni
vulnerabilidad de las autoridades locales y siquiera contaban un Plan Director, en abierta
el riesgo de que se sometan a los intereses violacin a la Constitucin Federal de 1988 y
inmobiliarios. al Estatuto de la Ciudad de 2001 (IBGE 2008).
Un caso extremo es Rio de Janeiro, cuya Por otro lado, se han alcanzado avances
administracin ha ignorado el mandato, en prometedores. En 2001 solamente 221

44 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY


municipios haban expedido la legislacin
requerida, mientras que en 2009 ese nmero
aument a 1.059. En un estudio revisando
la encuesta MUNIC de 2005, una muestra
al azar de 60 municipios de los 241 con ms
de 50.000 habitantes (para ese ao), que afir-
maron tener legislacin de OODC, mostr
que solo en 39 de ellos (o el 65%) realmente
exista y en solo 8 (13,3% de la muestra)
la estaban efectivamente implementando
para 2007 (Cymbalista y Pollini 2009).
En concordancia con otros resultados, $50 millones de dlares por ao en ese
el estudio ms cualitativo de Furtado et al.
(2010) encontr que muchas de las ciudades
que haban declarado que aplicaban la
OODC, en realidad confiaban en formulas
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indirectas u otros factores de ajuste para
acomodar intereses locales (p. ej. propietarios
de suelo y promotores inmobiliarios), lo que
resultaba apenas en ingresos simblicos.
En Curitiba, por ejemplo, a pesar de la
duradera presencia de la OODC, el ingreso
anual promedio de 2007 a 2009 fue de alre-
Natal tiene 863.929
dedor de $1,5 millones de dlares (Teixeira habitantes y es capital
y Moreira 2011). Estos valores contrastan de Rio Grande do Norte,
dramticamente con el desempeo de So uno de los estados ms
Paulo, donde le municipio obtuvo ms de pobres de Brasil, en la
regin Noreste. En su
rea central se han
periodo y aunque se trata de dos tipos muy
edificado nuevas torres
diferentes de ciudad, y de acuerdo al Censo con base en la adquisicin
de 2010, la poblacin de Curitiba es cerca de derechos adicionales
de 16% de la del municipio de So Paulo de construccin.
ROSANE BIASOTTO
45
...................

(Sandroni 2010). En 2011 y 2012, Curitiba tanto, cambiando los mrgenes potenciales
recaud ms o menos $17,5 millones de asociados para aplicar la OODC). En algu-
dlares en cargos ad hoc por derechos de nas reas, el coeficiente de aprovechamiento
construccin (Gazeta do Povo 2013) y So poda ser ms bajo, igual o incluso ms alto
Paulo unos $250 millones de dlares que el coeficiente original pre-existente.
(Maleronka y Furtado 2013). Contrario a las expectativas, ninguna
disputa judicial importante result de lo
Implementacin de la OODC que muchos consideraban un recorte de los
en So Paulo y Rio de Janeiro derechos de propiedad, indicando que las
Para implementar la OODC en el munici- propiedades que no haban solicitado an
pio de So Paulo entre 2002 y 2004, los permisos (licencias) de construccin no
coeficientes de aprovechamiento preexisten- podan reclamar derechos adquiridos basa-
tes fueron reducidos a 1, pero, en algunas dos en los coeficientes de aprovechamiento
reas, fueron admitidos coeficientes bsicos anteriores (recuadro 4.1). Evidentemente,
de 1,5 e incluso 2 (cuadro 4.1). La ciudad el potencial de construccin de la tierra fue
tambin redise las reas con umbrales reducido, ya que desde ese momento se im-
mximos, en un rango de 1 a 4 (y, por lo pona un cobro a lo que los propietarios de

CUADRO 4.1
Cambios en los Coeficientes de Aprovechamiento del Suelo en So Paulo, 20022004
Zonificacin Establecida Coeficiente Bsico
en el Plan de Desarrollo Coeficiente Coeficiente
Estratgico en 2002 Zonas de Uso del Suelo antes de 2002 hasta 2002 En 2003 A partir de 2004 Mximo
Zonas Exclusivamente Zona estrictamente de propiedad 1.0 1.0 1.0 1.0
Residenciales (ZER) residencial horizontal unifamiliar (Z1)
Zonas de Usos Mixtos (ZM) Zona predominantemente de propiedad 1.0 1.0 1.0 1.0
residencial horizontal unifamiliar (Z9)
Zona residencial predominantemente 1.0 1.0 1.0 2.5
de baja densidad (Z2)
Zona residencial predominantemente de 1.0 1.0 1.0 2.0
baja densidad demogrfica (Z11, Z13,
Z17, Z18)
Zona residencial predominantemente 2.5 2.0 2.0 4.0
de densidad mediana (Z3, Z10, Z12)
Zonas de usos mixtos y densidad 3.0 2.5 2.0 4.0
demogrfica media alta (Z4)
Zonas de usos mixtos y densidad 3.5 3.0 2.0 4.0
demogrfica alta (Z5)
Zonas de uso especial (Z8 007-02, -04, 3.0 2.5 2.0 4.0
-05, -08, -11, -12)
Zonas de uso especial (Z8 007-10, -13) 2.0 2.0 2.0 4.0
Zonas de uso especial (Z8 060-01, -03) 1.5 1.0 1.0 2.5
Zonas de usos mixtos en donde pre- 2.5 1.5 1.0 4.0
dominan comercio y servicios (Z19)
Zonas Industriales en Zona predominantemente industrial (Z6) 1.5 1.0 1.0 2.5
Reestructuracin (ZIR)
Zona estrictamente industrial (Z7) 1.0 1.0 1.0 2.5
Fuente: Adaptado por el autor de datos de la Municipalidad de So Paulo.

46 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY

 ...................

RECUADRO 4.1
Derechos Adquiridos versus Expropiaciones en Rio de Janeiro

L os incrementos en el valor de la tierra

se generan con posterioridad al otorga-
miento de una autorizacin para nuevos
usos (generalmente bajo la forma de un per-
miso o licencia de construccin). Antes de
que esto ocurra, solamente existen las nor-
mas y las regulaciones generales vigentes
y estas no generan derechos o la posibili-
dad de cobrar por los incrementos. En otras
palabras, la solicitud de la licencia de cons-

MARTIM O. SMOLKA
truccin genera el derecho a exigir un pago
como resultado de un nuevo desarrollo.

Esta limitacin no es una expropiacin ma-

terial como se ha insinuado con frecuencia.
Tcnicamente, una expropiacin material La pancarta dice: Sr. Alcalde (Rio de Janeiro) -Esta APAC (rea designada
ocurre cuando un cambio en las normas y de proteccin cultural/histrica/ambiental) desvaloriz nuestros inmuebles.
La propiedad privada es el fruto de la lucha de una vida!. Sin embargo, esta
regulaciones deja una propiedad sin posibi-
regulacin no devalu la propiedad sino, ms bien, afect el valor potencial
lidades de uso econmico por ejemplo,
si la propiedad pudiera destinarse a un uso ms intensivo mediante un
cuando la norma preexistente permita coeficiente de aprovechamiento ms alto.
vivienda y el rea pasa a ser de conserva-
cin natural, sin posibilidades de explota-
cin comercial.

Por otro lado, una expropiacin se pro-

ducira cuando un cambio en las normas
y regulaciones afecta solo a un propietario,
lo que constituye una expropiacin sin
compensacin. Un cambio en las normas y
reglamentaciones, que an permita el uso
del terreno aunque haya que pagar por
ello, no es una expropiacin. Ningn cuerpo
legislativo reconoce una obligacin pblica
MARTIM O. SMOLKA

de compensacin por un cambio desfavora-

ble de normas y regulaciones o por la elimi-
nacin de derechos por usos del suelo no
realizados o an no autorizados.

Pancartas en la fachada de una propiedad multifamiliar en Rio de Janeiro

designada como rea de conservacin APAC. Los dueos protestan por
no poder demolerla para construir una estructura ms grande.

S M O L K A I M P L E M E N TA C I N D E L A R E C U P E R A C I N D E P L U S VA L A S E N A M R I C A L AT I N A 47
...................

la tierra consideraban como un derecho de consideradas en el plan municipal de 2002

construir libre de cargos. Muchos factores
pueden explicar este resultado, siendo el
ms importante que en el momento de la
implementacin, en 2004, el mercado in-
mobiliario estaba en expansin y, por ende,
disimul el impacto neto sobre los propieta-
rios del suelo, para quienes sus propiedades
eran una combinacin de tierra, edificios y
otras mejoras (Sandroni 2011). El xito del
caso de So Paulo con respecto al de Rio de
Janeiro, indica que el cuidado en la sincro-
nizacin de la puesta en marcha de las deben tomar en cuenta las realidades del
medidas puede ser crtico para cambiar mercado inmobiliario.
el rgimen regulatorio hacia un sistema
que pueda sacar provecho de la recupera-
cin de plusvalas.
La figura 4.1 muestra los ingresos obte-
nidos en So Paulo por pagos de OODC
durante nueve aos que incluyeron la crisis
financiera global y la consecuente restric-
cin al crdito. Estos recursos fueron depo-
sitados en el Fondo de Desarrollo Urbano
(FUNDURB), creado para implementar
planes especiales y proyectos en reas urba-
nas y ambientales u otras intervenciones
en So Paulo. En 2012, cerca de $175 mi-
llones de dlares provenientes de pagos por
OODC fueron distribuidos a travs del
FUNDURB en seis secretarias municipales,
para proyectos incluyendo terminales de
buses, corredores de transporte, parques y
reas verdes, regularizacin de asentamien-
tos precarios, preservacin histrica y dre-
naje (Maleronka y Furtado 2013). Con el
creciente uso del instrumento, las mejoras
futuras esperadas como parte del mandato
TRANSFERENCIA DE
DERECHOS DE DESARROLLO
La transferencia de derechos de construccin
(TDC) es un certificado por medio del cual
la administracin de la ciudad compensa en
especie a un propietario por restricciones
al derecho de construir que se imponen a
su propiedad (p. ej. preservacin histrica
o conservacin ambiental) o cuando el
propietario cede parte de su tierra para un
proyecto de inters pblico como el ensanche

FIGURA 4.1
Comparacin entre las Recetas de OODC y del Impuesto sobre la Propiedad Inmueble
(IPTU), 2002-2011

250 10.00%
8.9%
9.00%
Uso Residencial
200 Uso No Residencial 8.00%
Total OODC
7.00%
OODC/IPTU
US$ Millones

150 5.0% 6.00%

4.8% 5.00%
100 3.7% 3.7% 4.00%

2.4% 3.00%
50 1.8% 2.00%
0.8%
1.00%
0.0%
0 0.00%
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fuente: Maleronka and Furtado (2013).

48 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY

 ...................

CRISTINE ROCHOL / GOBIERNO MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE

de una va, la creacin de un parque o la
rehabilitacin de un asentamiento precario.
Estos certificados representativos de dere-
chos pueden ser vendidos a terceros o utili-
zados directamente en proyectos localizados
en reas receptoras predefinidas. El instru-
mento tambin ha sido aplicado para facili-
tar la imposicin de normas ms estrictas
sobre derechos de construccin dentro de
ciertas reas, como los casos donde el coefi-
ciente de aprovechamiento tiene restriccio-
nes especificas en algunos lotes, pero no represent 65% de la tierra adquirida y
en toda la zona o el sector donde esos lotes de esta manera se evitaron expropiaciones
estn situados. Estos principios fueron in-
corporados en legislaciones urbanas como
el Estatuto de la Ciudad en Brasil y la Ley
388 en Colombia.
En un caso exitoso de TDC, el municipio
de Porto Alegre, Brasil, logr adquirir una
extensa rea para una nueva va arterial, la La nueva infraestructura
3a. Avenida Perimetral, compensando a los de transporte en Porto
Alegre, Brasil, ha sido
propietarios con derechos de construccin
posible gracias a la
que podan ser utilizados en otras reas de aplicacin de transferen-
la ciudad. Como resultado, fueron adquiri- cias de derechos de
das 13,2 hectreas de tierra a lo largo de construccin.
una va de 12,3 km de longitud y 40 metros
de ancho que incluye carriles exclusivos
para un sistema de transporte de bus rpi-
do, donde 50% del costo ($9,8 millones
de dlares) fue cubierto por TDC, lo que
o demandas judiciales (Uzon 2007).
La factibilidad de este plan estaba fun-
damentada en la poltica urbana desde
1979, cuando el municipio comenz a
hacer cargos por derechos de construccin
generados por tierras expropiadas para

S M O L K A I M P L E M E N TA C I N D E L A R E C U P E R A C I N D E P L U S VA L A S E N A M R I C A L AT I N A 49
...................

obras pblicas como parques y calles. Dado transferido al club, el que, a su vez, reciba
que los derechos originales de construccin derechos de construccin dados por la ciudad
estaban definidos, estos derechos se podan para su uso como garanta del prstamo.
comprar para ser aplicados en otros terre- Los crticos de este plan financiero alegaban
nos dentro de la zona de planificacin que con la gran cantidad de derechos de
del rea expropiada o en otros sectores construccin que conceda la ciudad se
especficos de la ciudad. devaluaba la tierra y se pona en peligro
La ausencia de prerrogativas municipales toda la operacin.
similares en la aplicacin de TDC en la Hay que tener mucho cuidado al aplicar
ciudad de Mxico, se demostr en un intento la TDC y otros instrumentos que establecen
de utilizarlos como instrumento de finan- cargos por derechos de construccin tales
ciamiento para la recuperacin del centro como la OODC. Por una parte, un pro-
histrico, al final de los aos 1980. En vista pietario de suelo estara siendo adecuada-
de que no haba normas claras para imponer mente compensado por derechos de cons-
cargos a los promotores por los derechos truccin que tiene que ceder, por ejemplo,
adicionales de construccin en el rea re- para fines de preservacin histrica, pero,
ceptora del proyecto, este se bas en concesio- por otra parte, los promotores deben
nes discrecionales de tales derechos otorgadas comprar derechos de construccin si quieren
por las autoridades de planificacin. El pro- levantar edificios por encima del coeficiente
cedimiento se suspendi durante la dcada de aprovechamiento bsico. Esto puede
de 2000, bajo la creciente sospecha de la crear confusin sobre el lmite de las com-
existencia de sobornos por tales concesiones pensaciones que se reconocen (o no) a los
y tambin por la falta de cumplimiento, propietarios que han sido despojados de
cuando ciertos propietarios e inversionistas sus derechos de construccin.
solicitaban normas y regulaciones de uso Una solucin parcial a este enigma, es
de suelo ms flexibles que les eran conce- limitar la compensacin en TDC al valor
didas generosamente, anulando entonces del derecho real de construccin y hasta el
el efecto de los cargos por TDC. lmite del coeficiente de aprovechamiento
En otra interesante aplicacin de TDC, bsico. De esta manera, si un edificio his-
la ciudad de Curitiba reuni los fondos, trico tiene realmente un coeficiente de
originalmente estimados en $45 millones y aprovechamiento del suelo de 0,75, pero el
posteriormente aumentados a $65 millones bsico de la zona es 1,25 y el mximo 3,25,
de dlares, para las necesarias renovaciones entonces el propietario puede ser compen-
del estadio de ftbol Joaquim Amrico, de sado hasta 0,50 (1,250,75) y no hasta
propiedad del club de futbol Atltico Para- 2,5 (3,250,75). Otros promotores podran
naense, para cumplir con las normas de la tener que adquirir del municipio (o de
Federacin Internacional de Ftbol Asocia- detentores de certifiicados de TDC) el
con (FIFA) y ser utilizado en los juegos de valor adicional de aprovechamiento hasta
la Copa Mundial de 2014. Para reconstruir su lmite mximo, o sea, el coeficiente de
el estadio, el gobierno estatal de Paran re- aprovechamiento de 2,0 (3,251,25), pero
cibi un prstamo del Banco de Desarrollo no sera justo compensar la propiedad
Nacional (BNDES) de Brasil, que sera histrica por esa cantidad total.

50 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY


CAPTULO 5
Instrumentos de recuperacin de
plusvalas para grandes proyectos
de renovacin urbana
M
uchas ciudades latinoamerica-
nas han iniciado proyectos de
renovacin de gran escala, en
reas recientemente incorpo-
radas, aunque no urbanizadas, de las perife-
rias o en secciones abandonadas o vacantes
de viejos vecindarios (Lungo 2004). Los pro-
yectos por lo general envuelven rezonifica-
ciones y mejoramiento de infraestructura y
servicios urbanos, lo que suele producir sig-
nificativos beneficios para los propietarios
originales. Varios instrumentos han sido
ideados para sufragar algunos de los costos
en que estos proyectos incurren. Esas inicia-
tivas tienen antecedentes en prcticas del
S M O L K A I M P L E M E N TA C I N D E L A R E C U P E R A C I N D E P L U S VA L A S E N A M R I C A L AT I N A
...................
ALVARO URIBE
pasado, cuando barrios enteros eran creados Puerto Madero en
mediante servicios pblicos que utilizaban Buenos Aires, Argentina,
fue una renovacin en
los incrementos de valor del suelo en las
tierras pblicas en la
reas servidas, para recuperar sus propias zona del viejo puerto,
inversiones. para estimular la recupe-
Las reformas urbanas, como las iniciadas racin econmica de la
en Paris por el Barn Haussmann, tambin regin metropolitana.
fueron introducidas en Amrica Latina al
comienzo del siglo 20 por el Alcalde Pereira
Passos en Rio de Janeiro entre 1903 y
1906 y por urbanistas internacionales como
Alfred Agache en su Plan Maestro de 1930
para Rio de Janeiro y en el plan de Karl
Brunner para Santiago de Chile en 1930,
como tambin en propuestas de Nuevas
51
...................

MARTIM O. SMOLKA
La renovacin de los
antiguos almacenes
a lo largo del canal del
puerto, atrae visitantes
a Puerto Madero.

Ciudades en Caracas, Venezuela y So ltimos 20 aos se han desarrollado cerca

Paulo, Brasil (Almandoz 2004). Estos planes de 1,5 millones de m2 de rea construida,
incluan conceptos que se referan implcita- lo que es comparable con el promedio anual
mente a la internalizacin de futuras exter- de 1,5 a 3 millones de m2 construidos en
nalidades creadas por los bien diseados toda la ciudad de Buenos Aires. El estado
y multifacticos proyectos. contribuy con la tierra del abandonado
puerto, y ms de $2.260 millones de dlares
P R I VAT I Z A C I N D E T I E R R A de inversin privada fueron puestos en
P B L I C A PA R A R E N O VA C I N movimiento por la iniciativa. Para 2011,
URBANA: PUERTO MADERO, la corporacin haba vendido unos $230
BUENOS AIRES millones de dlares en tierras un valor
El emblemtico caso de Puerto Madero en resultante de la internalizacin de externali-
Buenos Aires comprendi la rehabilitacin dades creadas por el proyecto. Los ingresos
urbana de 160 hectreas del viejo puerto financiaron obras pblicas por valor de
localizado cerca del centro y de propiedad $113 millones de dlares y una parcela
de una agencia federal, la Administracin para gastos de administracin y similares.
General de Puertos. El proyecto de renova- La inversin inicial incluy la tierra (ava-
cin fue propuesto en 1989 en el contexto luada inicialmente en $60 millones de dla-
de una crisis financiera para promover la res) y un conjunto de servicios intangibles
recuperacin econmica y la creacin de (diseo del proyecto, peritajes, consultoras)
empleo, como tambin para reafirmar la que sumaron un total de $120 millones de
primaca del centro de Buenos Aires en dlares. Los valores de suelo por m2, origi-
su sistema metropolitano. nalmente fijados entre $150 y $300 dlares,
Fue creada una corporacin para dirigir posteriormente se comercializaron a $600
el proyecto con la participacin de los dlares y hoy pasan de $1.000 dlares. Sin
gobiernos nacional y local. Durante los embargo la mayor parte de la valorizacin

52 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY

 ...................

reciente no ha sido recuperada por la cor- costos de la inversin pblica necesaria para
poracin, sino por inversionistas privados re-zonificar y reestructurar grandes porciones
que lograron controlar grandes porciones del del tejido urbano. Estos esfuerzos involucran
rea en desarrollo y recoger as sus beneficios. propietarios originales o posibles propietarios,
El proyecto ha contribuido con cuatro a cambio de recibir una cuota de las utilida-
grandes canales que cubren 39 hectreas des futuras. Ms complicados y raros son los
y con 28 hectreas de espacio abierto para casos donde una estrategia de recuperacin
el sistema de parques de la ciudad. Puerto de plusvalas es aplicada para auto financiar
Madero hoy es uno de los principales desti- la provisin de tierra servida con el fin
nos tursticos de Buenos Aires y ha estimula- de satisfacer las necesidades de familias de
do el desarrollo urbano en la zona central, bajos ingresos. Los casos del experimento
tal como era la intencin. En 2011 la cor- del Urbanizador Social en Porto Alegre,
poracin transfiri el mantenimiento de Brasil (Smolka y Damasio 2005; Damasio
todas las reas al gobierno de la ciudad, pero 2006) y el proyecto de Nuevo Usme, en
retiene las concesiones sobre los cuerpos desarrollo, son emblemticos por su osada
de agua, muelles y estacionamientos como y combinacin de instrumentos de recupe-
fuentes de ingreso; tambin retuvo dos pro- racin de plusvalas.
piedades con un valor estimado de venta de Usme es un rea ubicada en el sector
$30 millones de dlares. Al final, el proyecto sureste de Bogot, donde unas 900 hectreas
es considerado como una creacin innova- haban sido ya utilizadas por poderosos loti-
dora en administracin urbana, en trminos ficadores piratas (ilegales) quienes no pro-
de mecanismos de auto financiamiento y porcionan servicios ni infraestructura y tam-
de cooperacin inter-jurisdiccional en la poco tienen las aprobaciones adecuadas del
governanza urbana (Garay et al. 2013; gobierno de la ciudad. En junio de 2000 el
Garay 2012). Plan Maestro de la ciudad (Plan de Ordena-
Los crticos del proyecto argumentan que miento Territorial POT) habilit otras
Puerto Madero represent un regalo de un 800 hectreas para expansin urbana y
bien pblico a intereses privados, lo que puso en marcha la Operacin Urbanstica
result en uno de los barrios ms gentrifica- Nuevo Usme (OUNU), proyecto diseado
dos, en un rea exclusiva segregada del teji- para enfrentar el problema de los desarro-
do urbano. Muchas preguntas han surgido llos ilegales. Se espera que el proyecto se
sobre la falta de participacin pblica en extienda sobre otras 600 hectreas, donde
el proceso de toma de decisiones, lo que la administracin ya ha invertido en sistemas
podra haber incluido en la agenda usos de acueducto y alcantarillado sanitario, en
diferentes y ms socialmente responsables la extensin del sistema de transporte en
para el rea, especialmente en el contexto bus rpido y en la construccin de vivienda
de la crisis econmica, cuando muchas prio- popular (Maldonado y Smolka 2003).
ridades urgentes tenan que ser atendidas. La OUNU incluye la planificacin y
administracin de 432 hectreas de uso
ADQUISICIN PBLICA DE pblico, como vialidad, espacio abierto
T I E R R A P R I VA D A : N U E V O y de recreacin, reas protegidas y otras
U S M E , B O G O T facilidades, y 368 hectreas para 56.000
Otras iniciativas en la regin han sido desig- unidades de vivienda. Ms de 40% de estas
nadas para compartir los incrementos del unidades habitacionales estarn situadas
valor de la tierra y/o sufragar parte de los en tierras que tambin incluyen vivienda

S M O L K A I M P L E M E N TA C I N D E L A R E C U P E R A C I N D E P L U S VA L A S E N A M R I C A L AT I N A 53
...................

MARTIM O. SMOLKA
El proyecto de desarrollo para familias de mayores ingresos y 67,5 y el uso de la Participacin en Plusvalas
urbano Nuevo Usme en hectreas de tierra estn destinadas para como instrumento para compartir los incre-
Bogot, Colombia, fue usos comerciales y agro industriales. La mentos en el valor de la tierra que resulten
diseado para ofrecer
OUNU fue originalmente concebida para de los cambios en los usos del suelo.
vivienda popular
asequible y otros
proporcionar una alternativa competitiva El plan consista en ofrecer a los propie-
servicios mediante la y sostenible al suelo informal pero asequible tarios locales dos opciones: la expropiacin
aplicacin de varios ofrecido por los lotificadores pirata. a los precios corrientes de avalo antes de
instrumentos de recupe- La idea central de este proyecto fue la 2000, o consignar la tierra al proyecto, con
racin de plusvalas. movilizacin de los incrementos de valor la garanta de un rendimiento sobre la venta
de la tierra en los procesos de urbanizacin de la tierra proporcional a su contribucin,
popular. En estos casos, tierra en bruto es al nmero de participantes y a la valori-
adquirida por menos de $3 dlares por m2; zacin general del suelo, descontando todos
el costo de urbanizarla por completo vara los costos de urbanizacin y la porcin
entre $10 y $35 dlares por m2; y la tierra designada para beneficio pblico.
totalmente urbanizada es producida por el Para asegurar la asequibilidad a los
mercado formal a un costo que se estima, nuevos habitantes de bajos ingresos, se
conservadoramente, en ms de $55 dlares estableci un sistema de subsidios cruzados
por m2. Por contraste, la tierra sin servicios abarcando desde un precio al alcance de
vendida por los parceladores pirata, est $16 dlares por m2 para lotes con servicios,
generalmente en torno a los $28 dlares hasta $80/m2 por lotes comerciales, $21/m2
por m2. El esquema de auto financiamiento por lotes servidos combinando vivienda y
de la OUNU depende de tres instrumentos comercio sobre las vas principales y hasta
clave de recuperacin de plusvalas: la $70/m2 por lotes residenciales para familias
adquisicin de la tierra a precios fijados an- de mayores ingresos. Aunque cerca de dos
tes del anuncio del proyecto; un plan parcial tercios de la tierra del proyecto fueron ad-
para reajustar la tierra de aquellos propie- quiridos a travs de expropiaciones pbli-
tarios que aceptan disponer de su tierra cas, el tercio restante se obtuvo mediante
para el proyecto en vez de ser expropiados; negociaciones voluntarias con los propietarios

54 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY

 ...................

quienes aceptaron compartir los costos y los de tierras. Como su nombre lo indica, su
beneficios vinculados al correspondiente lgica de recuperacin de plusvalas se basa
plan parcial. en contribuciones en especie (usualmente
Dada la magnitud del proyecto, su ex- tierras) por todos los propietarios en el rea
tenso cronograma y su carcter innovador, a una entidad que, a su vez, utiliza (vende)
su puesta en prctica no ha sido continua esas contribuciones para autofinanciar la
o fcil. Durante la ltima dcada ha sido inversin en infraestructura y servicios que,
interrumpido varias veces por otras priori- a su vez, incrementan el valor de todas las
dades administrativas y polticas, cambios propiedad en el rea (figura 5.1). Aunque
institucionales y obstculos imprevistos. los lotes de cada propietario individual se
Tres nuevos retos estn siendo enfrentados reajustan en diferentes formas y tamaos,
ahora: la designacin de una parte signifi- el valor total de cada lote debe ser mayor
cativa del rea como Reserva Forestal de debido a las inversiones. Esto significa que
la Nacin; el descubrimiento de un sitio ar- los participantes esperan que la valorizacin
queolgico; y un movimiento de campesinos resultante de la urbanizacin, represente
locales, apoyados por la presente adminis- una compensacin mucho mayor que la re-
tracin, contra la poltica de densificacin duccin del tamao de cada lote reajustado
para el rea. y estn dispuestos a correr ese riesgo.
Estas interrupciones y perodos de inac- El concepto de reajuste de tierras data
cin pblica, han permitido que lotificadores del siglo 19 en Alemania y ha sido usado
pirata oportunistas vendan la tierra a pre- ampliamente en Asia (Japn y Corea) y
cios muy altos, con la expectativa de la en muchos pases europeos. La versin
futura regularizacin y el aumento de valor espaola ha influenciado las propuestas
del suelo. A pesar de que la idea original de de renovacin urbana de los planes parcia-
auto financiar la provisin de tierra servida les colombianos y la versin francesa, de-
para familias de bajos ingresos, mediante nominada zone damnagement concert (zona
el incremento de valor generado por el de desarrollo urbano) ha influenciado
proyecto an se mantiene, otras decisiones el programa brasileo conocido como
ad hoc se han tomado de forma indepen- operaciones urbanas.
dientemente para diferentes zonas del
proyecto, lo que compromete algunos Planes Parciales en Colombia
aspectos del plan general. Un antecedente de la aplicacin del reajuste
de tierras en Colombia se encuentra en la
REAJUSTE DE TIERRAS Ley 9 de 1989, donde se incluy una pro-
En casos complejos donde las parcelas del visin para la incorporacin de tierras me-
rea de un proyecto pertenecen a muchos diante adquisicin directa o expropiacin y
individuos, la coordinacin de intereses para permita el reajuste de terrenos despus de
generar un resultado donde todos ganen, la implementacin de infraestructura y ser-
es difcil. A menudo se requiere establecer vicios urbanos. La agencia de urbanizacin
una tercera entidad pblica, semipblica Metrovivienda, por ejemplo, compra y
o incluso privada, bajo la forma de un fondo urbaniza tierra y luego contrata o vende la
fiduciario con autoridad para llevar a cabo tierra a constructores privados de vivienda
el proyecto. de inters social como mecanismo para
Uno de los instrumentos para promover mantener los precios finales de venta ase-
el desarrollo de grandes reas es el reajuste quibles. La Ley 388 de 1997 posteriormente

S M O L K A I M P L E M E N TA C I N D E L A R E C U P E R A C I N D E P L U S VA L A S E N A M R I C A L AT I N A 55
...................

FIGURA 5.1
Presentacin Esquemtica de Reajuste de Tierras

Antes del Proyecto Calles y reas Pblicas Despus del Proyecto

b g
a b
a g h

h
c e i j
c
e
i d f
f
d j

Costos de Renovacin
$$$

m2

m2
$

rea Valor Inicial Normas Urbanas rea Valor Final

Fuente: Rojas Eberhard (2011).

introdujo un mandato para el reajuste de nistrativa. Aunque ciudades como Bogot y

tierras con dos propsitos, obtener una Medelln han iniciado muchos planes par-
mejor configuracin general de todas las ciales, los casos que incorporan totalmente
propiedades, y asegurar una justa redistri- principios de reajuste de tierras son menos
bucin de costos y beneficios. comunes. Algunos lugares incluyen una
Los propietarios que detenten un mnimo redefinicin de la configuracin de usos del
de 51% del rea, pueden presentar un plan suelo, que puede darse mediante el formato
de uso de suelo, siempre que est dentro de de las parcelas originales o, por la asignacin
los parmetros del plan parcial un instru- de diferentes densidades.
mento intermedio de planificacin entre el El proyecto Simesa en Medelln ilustra
abarcador Plan de Ordenamiento Territorial la renovacin del rea de una antigua side-
para toda la ciudad y los pequeos planes a rrgica y otras pequeas fbricas, para con-
nivel de barrio (vecindario) o de manzana. vertirlo en un complejo residencial de alta
El plan parcial adapta las amplias directrices gama, totalmente autofinanciado (figura 5.2).
urbanas a condiciones de menor escala y En la zona, de aproximadamente 30 hect-
cuenta con varios instrumentos de recupera- reas, la industria original posee todava 46%
cin de plusvalas, incluyendo el reajuste de la tierra, otras tres compaas son dueas
de tierras y la contribucin de mejoras de 49% y el restante 5% se distribuye entre
(Rojas Eberhard y Rave 2013). El proyecto 18 negocios, cada uno con un lote de menos
es administrado por una entidad indepen- de 1.250 m2. El rea fue reajustada para
diente especialmente creada para tal fin y acomodar 37 edificios en 13 lotes y reserv
los propietarios renuentes son obligados a 37% de la tierra para parques, zonas verdes
vender o son objeto de expropiacin admi- y calles. En el rea restante, se impuso una

56 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY

 ...................

tasa de ocupacin de 80% en cada lote participantes, informndoles sobre los

para ser destinado a usos residenciales planes parciales y los procedimientos para
y comerciales. distribuir costos y beneficios.
La suma total de los costos de urbaniza- En casos en los cuales un componente
cin en el rea correspondi a 23% del significativo de la tierra se destina a la vivi-
valor total y fue completamente financiado enda social, los compradores muchas veces
o recuperado con los ingresos provenientes no pueden pagar el costo total de la cons-
de las ventas de los edificios, al mismo tiempo truccin, y ni que decir de los costos de
que el valor de la tierra aument en 19% urbanizacin. La tierra para usos pblicos
(Rojas Eberhard y Rave 2013). Este es un y vivienda popular podra entonces, por
caso particularmente interesante ya que regla general, ser adquirida por una entidad
se negoci un calendario en etapas para la pblica a un precio fijado antes del anuncio
relocalizacin de las fbricas desplazadas del proyecto. Los nuevos usos pueden pro-
simultneamente con el rediseo del rea ducir algunos beneficios compartidos, pero
para acomodar los nuevos usos residenciales normalmente no cubren todos los costos de
y comerciales. El gobierno municipal jug urbanizacin. Sin embargo, los costos netos
un importante rol haciendo cumplir el diseo de estas intervenciones en el sitio, suelen
urbano bsico, las normas de uso de suelo y ser mucho menores que si se realizaran
los planes de reparto de tierras entre diversos en otra parte.
usos pblicos y privados. Tambin aseguro Un ejemplo es el Plan Parcial Pajarito,
ajustes equitativos entre los propietarios en la zona de expansin de Medelln. Este

FIGURA 5.2
Plan de Reajuste de Tierras Propuesto para el Proyecto Simesa en Medelln, Colombia

Fuente: Rojas Eberhard y Rave (2013).

S M O L K A I M P L E M E N TA C I N D E L A R E C U P E R A C I N D E P L U S VA L A S E N A M R I C A L AT I N A 57
...................

Vista area del proyecto

Simesa en Medelln,
Colombia, muestra el
sitio en construccin en
2011. Una de las anti-
guas aceras en el sitio
en 2006 fue demolida
como parte de la reno-
vacin del rea.

VALORES SIMESA
plan comprende sean inferiores a los establecidos en el plan
la incorporacin parcial. Es importante mencionar que las
VALORES SIMESA
de 38 parcelas de viviendas construidas son subsidiadas
36 propietarios en un rea de 230 hectreas. (Rojas Eberhard y Rave 2013).
Cerca del 87% de las parcelas son de Aunque los principios en que se apoya
propiedad privada y 18% de ellas ya han el reajuste de tierras, para facilitar acceso
sido desarrolladas. El 43% de la totalidad autofinanciado a suelo servido para los po-
del rea no ser ocupada por condiciones bres urbanos, parecen factibles, los proyectos
ambientales o geolgicas mientras solo el no han sido de fcil implementacin. Esto
28% del suelo es apto para ser ocupado con aparentemente se debe al estrs impuesto,
edificaciones. Por lo tanto, de las 230 hec- por una parte, en la necesidad de subsidios
treas originales, solo 63 hectreas (27,3%) para cubrir los precios de la vivienda de ba-
restan para uso residencial y otros nuevos jos ingresos y, por otro lado, en la reticencia
usos, una vez hecho el balance final de las de los propietarios de tierra a participar en
reas pre-designadas. El proyecto se dise proyectos diseados para alcanzar polticas
para proporcionar vivienda social en alta sociales para poblacin de bajos ingresos.
densidad, en edificios de ocho pisos que Los intentos de contar con principios de
contienen entre 100 a 238 unidades de reajuste de tierras en los esfuerzos de re-
vivienda. Los costos de infraestructura y construccin despus del terremoto chileno
servicios urbanos sumaron $45 millones de 2010, expusieron la desconfianza de los
de dlares. El municipio adquiri 80% de propietarios privados individuales hacia
la tierra por medio de ventas voluntarias a las soluciones cooperativas orientadas al
precios que no incorporaban las expectati- mercado (Hong y Brain 2012).
vas de valor futuro y la construccin de la
infraestructura se ha garantizado por el Las Operaciones Urbanas en Brasil
municipio as los aprovechamientos o ventas Una operacin urbana (OU), se define en
de los productos inmobiliarios construidos el Estatuto de la Ciudad, de Brasil, por el Es-

58 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY

 ...................

tatuto de la Ciudad como un instru- FIGURA 5.3

mento para promover la renovacin Operaciones Urbanas en So Paulo, Brasil, 2012
de grandes reas de la ciudad me-
diante incentivos basados en suelo
que son ofrecidos a asociaciones p-
blico-privadas, incluyendo autorida-
des pblicas locales, promotores, pro-
pietarios de suelo y, otros actores
como inversionistas independientes TIET RIVER ECOLOGICAL PARK

(Montandon y de Souza 2007). En

trminos prcticos, se trata de una
intervencin significativa que requiere
infraestructura y mejoras urbanas,
tales como avenidas, drenajes, espa-
cios pblicos y servicios y otras inver-
siones. El financiamiento proviene del
incremento de valor del suelo estimu-
lado por las inversiones pblicas, la
re-zonificacin y otros cambios de
uso de suelo (Sandroni 2010).
En su formulacin original, el
sector pblico retiene un cierto por-
GUARAPIRANGA
centaje (usualmente en torno a 50%) RESERVOIR

del incremento del valor de la tierra BILLINGS RESERVOIR

(Sandroni 2010). Al contrario de las

operaciones interligadas, el valor
recuperado se reinvierte dentro del
rea definida en la forma de inver-
siones en vivienda social y de infrae-
structura y servicios relacionados.
Cada una de las operaciones urbanas Actual
actualmente en proceso de ejecucin Propuesta
en la ciudad de So Paulo tiene su Planeada

propio plan de desarrollo, objetivos rea de Expansin

y estrategia y depende de diferentes 0 2 5 10 KM

frmulas y parmetros para auto-

financiar su implementacin
(figura 5.3). Fuente: Secretara Municipal de Desarrollo Urbano, So Paulo.

Otros Ejemplos (por medios voluntarios o forzosos) para

Otros tipos de proyectos de desarrollo pblico-
privados se centran en la renovacin de
reas degradadas, deterioradas, abandonadas
o simplemente vacantes, en manos de diversos
propietarios quienes son invitados o reunidos
pactar los trminos de un proyecto de rege-
neracin urbana en cuya concepcin, diseo
y ejecucin ellos pueden o no participar.
Los trminos pueden incluir el reajuste
de sus respectivas parcelas, una distribucin

S M O L K A I M P L E M E N TA C I N D E L A R E C U P E R A C I N D E P L U S VA L A S E N A M R I C A L AT I N A 59
...................

parcial de las ganancias del proyecto y un para estimular el proceso de ofertas a travs
aporte directo de la necesaria inversin de del cual son determinados, en ltima
capital para el emprendimiento. instancia, los precios del suelo.
Ejemplos de lo anterior, son el Eixo La idea central es que el nuevo desarrollo
Tamanduatehy, la renovacin de un rea potencial, representado por diferentes tipos
industrial desactivada de ms de 900 hec- de uso del suelo y derechos de construccin
treas en el municipio de Santo Andr, adicionales, y creado por rezonificaciones e
en el rea metropolitana de So Paulo inversiones pblicas en zonas bien delimita-
(Figueiredo 2005); y Santa Fe, la renovacin das, no debe estar disponible gratuitamen-
de una antigua cantera de arena convertida te, como en el pasado, sino subastado entre
en un nuevo centro de negocios, contiguo los interesados en aprovechar los futuros
a un parque construido sobre un vertedero beneficios econmicos que resultan de las
de basura saneado y transformado en la intervenciones pblicas.
ciudad de Mxico. En el caso mexicano, se El municipio emite entonces CEPACs,
estableci un fondo de inversiones pblico, que corresponden a esos derechos de cons-
SERVIMET (Servicios Metropolitanos del truccin, para ser adquiridos por promotores
Gobierno del Distrito Federal), a fines de que compiten a travs de subastas electrni-
los aos 1990, y se defini un plan en 1997 cas pblicas reguladas por la Comisso de
para disponer de la tierra pblica de mane- Valores Mobilirios (CVM). La CVM registra
ra que con esto se financiara la infraestruc- la operacin urbana a la que estn vincula-
tura y servicios urbanos. El proyecto fue dos los CEPACs en el plan director, autoriza
descontinuado en 2003 como consecuencia las subastas y supervisa cualquier iniciativa
de revelaciones sobre influencias polticas de cambio en el plan. Este mecanismo se ha
y malos manejos. Alquileres comerciales por convertido en el instrumento ms original y
metro cuadrado son actualmente de $20 efectivo de movilizacin de incrementos en
dlares, similares a las de Lomas de Chapul- el valor de la tierra generados por los proyec-
tepec, una de las reas de mayor valor en tos urbanos de gran escala.
la ciudad, pero el proyecto de renovacin La venta de CEPACs mediante subasta
urbana impuso costos significativos a la pblica en la bolsa de valores, resuelve el
ciudad para atender la congestin de trn- problema que previamente haba inhibido
sito que ha generado. la venta de derechos de desarrollo, ya que
brinda una manera regulada, transparente y
S U B A S TA D E D E R E C H O S razonable de determinar su valor (Sandroni
ADICIONALES DE 2010). Las regulaciones financieras tambin
CONSTRUCCIN: LOS requieren una significativa transparencia
C E PA C S E N B R A S I L en una subasta pblica y toda la documen-
En vista de las dificultades que presenta tacin relevante est disponible en la Inter-
el avalo del cambio en los derechos de net. El sitio web de la bolsa de valores de
construccin, una solucin ingeniosa es la So Paulo lista los CEPACs como uno de
que depende de lo que los promotores estn los instrumentos financieros que se negocian
realmente dispuestos a pagar (o a ofrecer) junto con acciones y fondos mutuos.
bajo condiciones competitivas de mercado. La licencia para construir por encima
La ciudad de So Paulo introdujo por pri- del coeficiente bsico de aprovechamiento
mera vez los Certificados de Potencial Adi- dentro de un rea definida, requiere un pago
cional de Construccin (CEPACs) en 1995 en CEPACs basado en el nmero de metros

60 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY

 ...................

cuadrados adicionales que el promotor generaron casi $1.500 millones de dlares

solicita hasta el lmite definido para la zona (cuadro 5.2). La sola subasta de 2012
afectada. Por lo general, se necesita un agreg $866 millones de dlares a las
CEPAC por cada metro cuadrado de dere- arcas pblicas, situndose en el tope de los
chos de construccin adicional, pero, dado resultados de subastas anteriores (Sandroni
que los barrios o zonas dentro del rea deli- 2013). Ms de una subasta pblica puede
mitada pueden diferir en calidad, se hacen tener lugar entre las fechas autorizadas
ajustes en un rango entre 2 y 0,5 m2 para por la CVM; de esta manera, las cifras en
localizaciones menos o ms deseables. La
operacin urbana generalmente incluye CUADRO 5.1
rezonificacin y mejoramiento de la infraes- Subastas Pblicas y Privadas de CEPACs en la
tructura asociada, lo que, a su vez, puede OU Faria Lima, So Paulo, 20042010
dar servicio a un volumen definido de edifi- #
# CEPACs CEPACs Precio
caciones de acuerdo al plan. El nmero pre- Ao y Tipo Ofrecidos Vendidos (US$) Receta (US$)
fijado de derechos de construccin puede
2004
ser subastado en varias ofertas a lo largo de
Pblica 90.000 9.091 550 5.000.050
un perodo de tiempo o en una sola venta.
La ciudad de So Paulo ha abierto subas- Privada nd 24.991 550 13.745.050

tas peridicas a manera de estrategia de 2005

control de mercado para elevar el valor de Pblica 0
las ofertas. En las siete subastas realizadas
Privada nd 9.778 550 5.377.900
para la operacin urbana Faria Lima, entre
2004 y 2010, las ofertas ganadoras fueron 2006
aumentando entre $550 y $2.000 dlares Pblica 10.000 2.729 550 1.500.950
por CEPAC, en un lanzamiento de 682.669 Privada nd 6.241 550 3.432.550
certificados, de los que se vendieron
2007
638.074, lo que signific una recaudacin
Pblica 156.730 156.730 620 97.172.600
de $723 millones de dlares (cuadro 5.1).
En vista de que en el rea exista un vigoro- Privada nd 72.942 620 45.224.040

so mercado impulsado por la demanda, 2008

donde ms recientemente algunas ofertas Pblica 83.788 83.788 769 64.432.972
llegaron a negociar hasta $3.500 dlares por
Privada nd 2.500 863 2.156.250
CEPAC, el alcalde solicit al Concejo Mu-
nicipal la liberacin de 350.000 m2 adicio- 2009

nales de potencial de construccin en el Pblica 100.000 55.612 850 47.270.200

permetro de la OU, en el rea, para ser Pblica 30.000 1.521 858 1.304.258
cubiertos por 500.000 CEPACs. El nuevo Pblica 120.000 120.000 2.100 252.000.000
alcade elegido en 2012 suspendi esta solici-
2010
tud, con el argumento de que el rea ya
estaba demasiado congestionada. Pblica 92.151 92.151 2.000 184.302.000

Para la operacin urbana Agua Espraiada Total 682.669 638.074 722.918.820

se realizaron cinco subastas de 2004 a 2010, Nota: Subastas privadas son ocasionalmente promovidas por la ciudad como
donde los CEPACs aumentaron de $172 a una forma alternativa de pagamento a contratistas contratados para proyectos
de obras pblicas en operaciones urbanas. El nmero de CEPACs ofertado en
$636 dlares por unidad, en una oferta de subastas privadas no est disponible (nd).
ms de tres millones de certificados, que Fuente: Sandroni (2012).

S M O L K A I M P L E M E N TA C I N D E L A R E C U P E R A C I N D E P L U S VA L A S E N A M R I C A L AT I N A 61
...................
CUADRO 5.2
CEPACs Autorizados para la OU Agua Espraiada,
So Paulo, hasta enero 31, 2013
Distribuciones Autorizadas US$ por CEPAC millones de dlares. El municipio de Rio
a travs de la CVM CEPACs US$ (promedio) de Janeiro obtuvo as una suma sustancial
14/7/2004 299.368 51.404.360 172 por adelantado, para cubrir los costos de
10/1/2007 317.781 65.304.996 206 la renovacin urbana del rea.
23/12/2008 186.740 103.640.520 555
Visto que los CEPACs pueden ser nego-
ciados libremente en el mercado secundario,
5/9/2008 1.099.880 386.461.945 351
se espera que la CEF subaste sus reservas
9/2/2012 1.360.338 865.676.658 636
de bonos con el tiempo a otros interesados.
Total 3.263.907 1.447.488.659 443 Solamente en octubre de 2012, la CEF
Ofertas Privadas 127.092 25.664.266 202 vendi cerca de 26.000 CEPACs (de una
Total 3.390.999 1.473.152.925 434 oferta de 100.000), a un precio base de
Usado para una 2.333.897 $575 dlares, obteniendo as $15 millones
licencia/proyectos de dlares en una operacin que logr una
terminados
ganancia de 100% sobre el precio original
Todava en circulacin 1.057.102
de adquisicin por CEPAC.
Total CEPACs 3.750.000 Los CEPACs tambin estn siendo
Saldo 359.001 utilizados para financiar parcialmente la
Nota: CVM es el equivalente en Brasil de la Comisin de la Bolsa de Valores de los EUA. Operacin Urbana Linha Verde en Curitiba
Fuente: Secretara Municipal de Desarrollo Urbano de So Paulo. (Soffiatti 2012). Este proyecto incluye la
conversin de una importante autopista
dlares por CEPAC se refieren al valor nacional, hoy absorbida por la expansin
promedio obtenido en todas las subastas. de la ciudad y que fractura 22 barrios de
Adems, un nmero considerable de CEPACs la ciudad, en una avenida urbana con la ex-
esta an en circulacin porque no han sido tensin de una lnea de bus rpido, nuevas
todava utilizados para solicitar licencias. reas verdes y usos de suelo de mayor densi-
Al 31 de enero de 2013, la ciudad dispona dad. Para esta inversin de $600 millones
aun de 360.000 CEPACs para ofrecer en de dlares, un decreto municipal de 2012
subasta. autoriz la emisin de 4.830.000 CEPACs
Aunque los casos ms exitosos y de ma- con un precio mnimo de $100 dlares por
yor importancia y duracin se encuentran certificado. La primera subasta en la bolsa
en So Paulo, otras ciudades brasileas han de valores de So Paulo, en junio de 2012,
puesto CEPACs en venta. Por ejemplo, todos atrajo 18 licitadores para los 141.588 bonos
los derechos de construccin autorizados en oferta. Un grupo de tres postores asocia-
para el proyecto de renovacin Porto Mara- dos al desarrollo de un centro comercial,
vilha en la vieja rea portuaria de Rio de adquiri el 70% de los CEPACs.
Janeiro, fueron adquiridos en subasta por Aunque la alcalda de Curitiba esperaba
un solo comprador, el Fundo de Investimento recaudar $30 millones de dlares, la subasta
Imobilirio, creado por la Caixa Econmica solo produjo $14,2 millones, puesto que
Federal (CEF), el banco brasileo social y de todos los CEPACs fueron vendidos al precio
vivienda, con recursos que administra de los mnimo legal de $100 dlares por certificado
fondos de pensiones de los trabajadores. La (Gazeta do Povo 2012). A pesar de ser bajo,
Ley 101 de 23 de noviembre de 2009, auto- el precio estaba muy cerca de la estimacin
riz la emisin de 6.436.722 CEPACs para del valor de mercado hecha por un consul-
un total de 4.089.502 m2 de derechos adi- tor privado, contratado para realizar el estu-
cionales de construccin por $1.750 dio de factibilidad sobre el uso de CEPACs

62 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY

 ...................

en este proyecto localizado en la periferia en la medida en que las expectativas de

de la ciudad. los beneficios de la intervencin son altas,
El instrumento del CEPAC ofrece simul- las ofertas de los postores son altas y,
tneamente caractersticas innovadoras y en consecuencia, aumentan los ingresos
algunos aspectos negativos. En el lado para asegurar su implementacin efectiva
positivo estn: (y viceversa). Por lo tanto, los CEPACs en
1. Aborda el difcil punto de la tasacin realidad derivan su fuerza del proceso de
del valor de mercado del incremento especulacin inmobiliaria, porque ofertas
que resulta de las intervenciones pblicas ms altas en el mercado secundario indi-
y reduce los tradicionales costos de tran- can un activo mercado primario, lo que,
saccin envueltos en negociaciones acerca a su vez, incrementa la suma de valor
de los impactos relevantes de un proyecto recuperado.
sobre propiedades individuales.
2. Es aceptado por los promotores que Por otro lado:
reconocen el beneficio de invertir todos 1. Se requiere de un ambiente de mercado
los ingresos en la misma rea. Por ley de capitales sofisticado para respaldar la
los ingresos obtenidos de las subastas credibilidad de los bonos de CEPACs y
de CEPACs deben mantenerse en una del proceso de su adquisicin y venta, lo
cuenta separada y pueden ser usados que limita su utilizacin en reas menos El puente y otras
obras en la OU Agua
solamente en la misma operacin desarrolladas.
Espraiada en So Paulo,
urbana donde fueron generados. 2. Aunque no hay nada implcito en el Brasil, fueron financiados
3. Crea una oportunidad de inversin instrumento que impida su aplicacin en por medio de subastas
pblica de tipo profeca autocumplida: reas de bajos ingresos y para vivienda de CEPACs.

MARTIM O. SMOLKA

S M O L K A I M P L E M E N TA C I N D E L A R E C U P E R A C I N D E P L U S VA L A S E N A M R I C A L AT I N A 63
...................
3. Si la agencia de desarrollo municipal tales instrumentos de recuperacin de plus-
Una nueva autopista y
su rea verde, en la OU
Linha Verde en Curitiba,
Brasil, fueron financiadas
parcialmente con
CEPACs.
64 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY
popular, la combinacin de una baja formas, deberan ser financiados por los
capacidad de pago y la percepcin de beneficiarios directos y no por todos los
externalidades negativas puede reducir ciudadanos o contribuyentes.
los precios de oferta por debajo de los
umbrales de costo de las inversiones La comprobacin de estos pros y contras
pblicas. La necesidad de aadir un estara en si la operacin urbana precede el
subsidio para la vivienda de bajos ingresos uso de CEPACs, o si la oportunidad de aplicar
puede introducir mayores complicaciones este instrumento afecta negativamente la
en el proceso de subasta (Whitaker naturaleza del subsecuente emprendimiento.
Ferreira 2012). Maricato y Ferreira (2002) consideran que
decide que la vivienda de inters social va valas son en si mismos neutros, as que pueden
a reducir la demanda y desea maximizar ser utilizados para crear una ciudad ms
el precio general de la subasta, entonces democrtica y equitativa o pueden hacer
es muy probable que promueva la gen- todo lo contrario. La manera de utilizarlos,
trificacin del rea y, por lo tanto, una por lo tanto, depender en gran medida de
mayor diferenciacin intra-urbana y ma- las decisiones de los representantes elegidos
yor segregacin social. Una reaccin ms y de los responsables polticos. Procurarn
realista a este argumento, alegara que si ellos mayores objetivos sociales o intentarn
esos proyectos son realizados de todas maximizar los precios de subasta?
CESAR BRUSTOLIN

CAPTULO 6
Conclusiones y recomendaciones
L
as polticas e instrumentos de recu-
peracin de plusvalas indudable-
mente estn provocando inters, y
cada vez ms aceptacin en Latino-
amrica. Las iniciativas para entender y
para experimentar con los principios bsicos
de la economa detrs de la recuperacin de
plusvalas ha crecido en nmero y creatividad
e, instrumentos de captura de incrementos
en el valor del suelo estn siendo utilizados
en combinacin con prcticas tradicionales.
Las autoridades estn notando que pueden
aumentar las contribuciones para el bene- legislaciones, diseo de polticas e implemen-
ficio colectivo, de los beneficiarios de sus
S M O L K A I M P L E M E N TA C I N D E L A R E C U P E R A C I N D E P L U S VA L A S E N A M R I C A L AT I N A
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MINISTERIO DE LAS CIUDADES, BRASILIA
decisiones administrativas. Ellas pueden Funcionarios y dems
negociar o cobrar por cambios en los dere- participantes reunidos
chos de uso del suelo o en la localizacin y en Brasilia, para la
inauguracin de la
cronologa de ejecucin de obras pblicas,
primera Conferencia
directamente con los propietarios de terrenos de las Ciudades en
o los promotores que quieren tener acceso Brasil, 2003.
a servicios urbanos, o quieren desarrollar
nuevos usos del suelo ms all del punto
de referencia normativo y de regulacin.
El cambio de la distribucin de los costos
sociales y los beneficios privados tambin
est siendo considerado mediante nuevas
tacin. Un mayor conocimiento del vnculo
65
...................

entre la intervencin pblica y el incremento pueden ser la magnitud de los recaudos

del valor del suelo, lleva a la construccin provenientes de mecanismos de recupera-
de procedimientos fiscales y culturas de cin de plusvalas, comparada con los costos
planificacin que refuerzan los impuestos a directos de inversin local en infraestructura
la propiedad inmobiliaria, los ingresos locales urbana, vivienda social y otros servicios
y la administracin urbana, en general. locales o el papel que esos recaudos juegan
en la promocin de inversiones privadas
P R I N C I PA L E S H A L L A Z G O S para proyectos especiales, operaciones
Y LECCIONES urbanas, planes parciales u otros programas
La creciente familiaridad con el uso de la de incentivos.
recuperacin de plusvalas en Amrica Latina El instrumento de contribucin de mejoras
est respaldada por una amplia diseminacin ha sido aplicado exitosamente incluso en
de prcticas ya en varios pases y por la lugares con aparentes restricciones tcnicas
necesidad de encontrar nuevas fuentes o administrativas, para financiar una variedad
de ingresos (adems de promover mayor de inversiones locales, especialmente aque-
equidad social) que permitan enfrentar llas asociadas con transporte. Segn Garca
los actuales retos fiscales y de planificacin Bolvar (2012), director del Fondo de Valori-
urbana. La legislacin nacional, como en zacin (FONVAL) de Medelln, Mas del
Brasil y Colombia y la variedad de iniciativas 50% de la trama vial principal de Medelln
municipales como en Crdoba, Argentina fue pagado mediante contribucin de
y Cuenca, Ecuador, se han diseado para mejoras (figura 6.1). En Mxico, aunque
recuperar los cambios en los incrementos la contribucin de mejoras represent sola-
del valor de la tierra que resultan de las mente el 0,11% de los ingresos pblicos,
obras pblicas y las decisiones administrati- esto cubri 1,53% de todas las obras pbli-
vas. En vez de reinventar la rueda, muchos cas. En el municipio de Cuenca, Ecuador,
lugares estn implementando cambios que cerca de $106 millones de dlares obtenidos
reflejan la consolidacin y sistematizacin como contribucin de mejoras, resultaron
de principios ya establecidos sobre recupe- en la pavimentacin de 270 kms de vas.
racin de plusvalas para resolver necesi- Estos ejemplos sirven para contrarrestar el
dades locales (cuadro 6.1). argumento de que las polticas de recupera-
En muchos lugares los proyectos de cin de plusvalas pueden no valer el esfuerzo.
desarrollo urbano han producido beneficios Los instrumentos de recuperacin de
extraordinarios derivados de intervenciones plusvalas que cobran por derechos de
pblicas, causando incrementos en los valores construccin, han proporcionado parte
de la tierra, los cuales quedaban usualmente o todos los fondos para financiar grandes
en manos de los propietarios beneficiados proyectos de renovacin urbana en muchas
y ahora se reparten con la colectividad. ciudades. Esto ha permitido transferir re-
Aunque el valor monetario que se recupera cursos de los presupuestos de infraestructura
suele ser pequeo, el potencial de crecimiento pblica hacia otros sectores sociales (como
es significativo, como ilustran los casos de educacin, salud y vivienda) que en el pasa-
la contribucin de mejoras en Bogot o do habran sido sacrificados por causa de
la subasta de derechos de construccin las restricciones generales al gasto pblico.
mediante los CEPACs en So Paulo. Indi- Contrario al saber convencional o a
cadores ms precisos de los logros obtenidos objeciones elevadas por opositores, el marco
que la distribucin del total de ingresos, legal de los procedimientos de recuperacin

66 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY

 ...................

de plusvalas en la mayor parte de los pases pueden adaptarse a nuevas circunstancias,

no es particularmente restrictivo. En muchas sin tener que esperar la creacin de legisla-
ocasiones, la legislacin actual apareci con cin nacional, en primer lugar. Ejemplos
posterioridad y no previamente a la realiza- de este proceso incluyen la separacin de
cin de casos exitosos de implementacin derechos de construccin y de derechos de
de recuperacin de plusvalas, lo que propiedad del suelo, lo que permiti cobrar
demuestra que los instrumentos existentes por derechos de construccin en Brasil; la

CUADRO 6.1
Eligiendo el Instrumento Apropiado de Recuperacin de Plusvalas
Proceso de
Recuperacin
Instrumento Incidencia Contexto de Plusvalas Ventajas Cuidados Pre-condiciones
Adquisicin de ESC Terrenos Captacin de Inversiones Decisiones Acreditar a
Terrenos por el necesarios para cambios en el pblicas hechas arbitrarias de empresas de
Sector Pblico proyecto pblicos, valor del suelo antes del jueces non servicio pblico
tales como comparado al de desarrollo preparados a participar
vivienda popular su uso original del proceso
Impuesto a EMC Propiedades que Alcuota impuesta Universalidad y Componente suelo Actualizacin
la propiedad se benefician de al componente de regularidad versus edificacin continua de mapas
inmobiliaria o mejoras en toda valor del suelo en el valor de la de valores y
base suelo del la ciudad propiedad catastres
impuesto predial
Exacciones NSV Concesiones Compensacin Flexibilidad Manipulacin Estimativas de las
pblicas en nuevos monetaria o en permite considerar o influencia de ganancias privadas
desarrollos especie desarrollos atores involucrados e los impactos
imprevistos pblicos
Contribucin EMC Provisin de obras Recuperar o Los beneficiarios Avalo correcto Capacidad de
de Mejoras pblicas locales compartir costos aportan al proyecto de los potenciales los beneficiarios
beneficios de participar y
de pagar
Transferencia ESC Inters pblico Compensacin por Derechos de Tasas de Disponibilidad
de Derechos de en propiedades medio de dotacin construccin conversin de derechos de
Construccin especficas de derechos en usados como correctas para construccin en el
otras propiedades moneda para los derechos de rea transferida
financiar proyectos construccin
pblicos
Reajuste de NMV Urbanizacin Venta de Financiacin Obstruccin Poder para
tierras de rea nueva o participaciones de nueva de parte de negociar con los
reconfiguracin en los terrenos infraestructura propietarios de participantes
de parcelas reconfigurados urbana terrenos renuentes afectados
existentes
Cargos por NSC Licencia para un Tcnicas de avalo Compensacin al Alegacin Monitoreo
Derechos de nico edificio de terrenos sector pblico por de derechos de terrenos y
Construccin infraestructura adquiridos sistemas de
existente catastro
CEPACs NMC Nuevos proyectos Subasta pblica Transparencia y Volatilidad Credibilidad
de desarrollo de exactitud en las del mercado, pblica y
amplio impacto transacciones gentrificacin capacidad de
urbano y avalos gestin financiera

Clave para Incidencia:

Primera letra: E Mejora de usos del suelo existentes; N Promocin de nuevos usos del suelo.
Segunda letra: S Proyecto o propiedad nica; M Mltiplos proyectos o propiedades.
Tercera letra: V Voluntario o negociado; C Compulsorio.

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FIGURA 6.1
Red Viaria Financiada con Contribucin de Mejoras en Medelln, Colombia, 19382000

Lugares de inters

Vas construidas

Fuente: Oficina del Alcalde de Medelln.

adopcin de mecanismos de compensacin el pago por derechos adicionales de cons-

de precios en Montevideo, Uruguay, siete truccin. Los resultados revelaron que
aos antes de la expedicin de legislacin la recuperacin de plusvalas an es vista
nacional; y la creciente aceptacin, por par- primariamente como una herramienta
te de la inversin privada, de aportaciones para promover la equidad en las ciudades,
urbansticas en Guatemala y Argentina. ms que una manera de mejorar la auto-
La efectiva implementacin contina noma fiscal municipal y el desarrollo
siendo el reto principal, segn resultados urbano en general (Smolka 2012).
obtenidos por el Instituto Lincoln en dos Otro resultado, confirmado por una
encuestas dirigidas a funcionarios pblicos investigacin diferente producida para
y a otras personas relacionadas con la admi- este informe, es que las polticas exitosas
nistracin urbana y las finanzas pblicas de recuperacin de plusvalas no han tenido
en la regin. Los cuestionarios en lnea impacto negativo sobre el desarrollo del
procuraron obtener las visiones de los en- mercado inmobiliario y que la disposicin
cuestados sobre la posibilidad de disear, a pagar est directamente asociada a la
institucionalizar e implementar dos instru- percepcin de los beneficios recibidos.
mentos emblemticos de recuperacin de Este importante hallazgo se aplica tanto
plusvalas la contribucin de mejoras y a los cargos por derechos de construccin

68 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY

 ...................

aplicados a los promotores inmobiliarios, pblica en el mercado, que est implcita

como a la distribucin de costos entre en los principios bsicos de la recuperacin
contribuyentes individuales para sufragar de plusvalas, pueda realmente mejorar las
inversiones pblicas que benefician sus condiciones en trminos de oportunidades
propiedades. de negocios y de bienestar comn. Segundo,
La experiencia cuenta. La cantidad y reconocer que otros intereses diferentes a
calidad de experiencias sobre recuperacin los de la propiedad inmobiliaria, tienen par-
de plusvalas en un pas o en un municipio, ticipacin legitima en el desarrollo urbano.
tiene un efecto acumulativo y de sinergia. Tercero, contrarrestar la ignorancia con
Esto significa que el xito de un tipo de conocimientos slidos que demuestren que
instrumento conduce a otras iniciativas y los cargos sobre el valor del suelo no son
al uso de otros instrumentos. No es por inflacionarios, sino que, al contrario, su
casualidad que algunos pases, particular- capitalizacin resulta en precios menores de
mente Brasil y Colombia, hayan sido citados suelo en el mercado; que los derechos adquiri-
con mayor frecuencia que otros, debido a dos solo existen cuando se obtiene una licen-
sus experiencias en la aplicacin de dife- cia de cambio de uso de suelo; y que el
rentes instrumentos y experimentos de derecho de propiedad no necesariamente
recuperacin de plusvalas. Existen incluso incluye el derecho a un valor intrnseco del
evidencias de jurisdicciones que han cam- suelo o al aumento inmerecido de su valor.
biado efectivamente las reglas del juego
del desarrollo inmobiliario, consiguiendo Recuperacin de plusvalas: debe
el apoyo de promotores que reconocen que
hacerse, puede hacerse, ya se ha hecho . . .
ciertos mecanismos de recuperacin de
plusvalas mejoraron, en la prctica, sus y se puede hacer mejor.
oportunidades de negocios.
El cambio de mentalidad de la habitual RECOMENDACIONES
complacencia hacia el desarrollo inmobilia- Estas conclusiones apuntan hacia los
rio, que permite a los propietarios indivi- pasos que pueden darse en tres direcciones:
duales capitalizar beneficios inmerecidos aprender de las diversas experiencias en la
derivados de las inversiones pblicas, hacia implementacin de polticas e instrumentos
un nuevo rgimen, en el que los beneficios de recuperacin de plusvalas; aumentar el
privados se equilibren con los costos sociales, conocimiento sobre la compleja naturaleza
incluye un cuidadoso movimiento cultural de los variados enfoques sobre recuperacin
que puede tomar mucho tiempo y del que de plusvalas; y promover una mejor com-
se espera enfrentar importantes resistencias. prensin entre funcionarios pblicos y ciu-
Se debe tambin tener especial cuidado con dadanos, en general, sobre la manera como
el uso apropiado y consistente de los instru- la recuperacin de plusvalas puede ser
mentos de recuperacin de plusvalas y utilizada en beneficio de la comunidad.
otros elementos de planificacin.
La resistencia a las polticas de recupera- Aprender de otras experiencias
cin de plusvalas y al uso de instrumentos de implementacin
vinculados debe ser superada en tres campos: El rea edificada de una ciudad es el resul-
ideologa, intereses e ignorancia. En primer tado acumulado de mltiples decisiones
lugar, respecto a la ideologa, es preciso sobre el uso del suelo, que se materializan
garantizar que la mayor participacin en infraestructuras y edificaciones, las cuales,

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a su vez, afectan otros usos durante largos y la distribucin equitativa de los

periodos de tiempo. Planificadores y promo- cambios en el valor del suelo.
tores actan en un ambiente cargado de in- Asegurar la continuidad administrativa a
certidumbre y riesgo, cuando se proponen lo largo del tiempo en la implementacin
gravmenes u otro tipo de regulaciones que de polticas de recuperacin de plusva-
puedan afectar los actuales o proyectados las, especialmente en proyectos de gran
usos del suelo. Mientras que los cargos por escala, para crear un ambiente menos
recuperacin de plusvalas son neutros, en voltil, que sea ms compatible con la
teora, en lo relacionado con los usos del suelo madurez de los impactos a lo largo
y deben ser absorbidos totalmente por los del tiempo.
propietarios, en la prctica, la implementa- Fomentar la negociacin directa entre
cin exitosa requiere talento administrativo oficiales de agencias pblicas y los pro-
para manejar muchos factores complejos motores privados que se beneficiaran
y diversos actores vinculados. Adems, re- de obras pblicas especficas.
quiere un conocimiento adecuado de las Generar la disposicin a pagar cuando
condiciones del mercado del suelo, amplios los beneficios percibidos son asociados
sistemas de monitoreo a la propiedad inmo- directamente a soluciones de problemas
biliaria, dilogo fluido entre las agencias reconocidos localmente.
fiscales, judiciales y de planificacin y la Crear situaciones donde todos ganen,
voluntad poltica de lderes de gobiernos resultantes de la generacin de incremen-
locales. Los pasos clave son: tos significativos en el valor de la tierra
Asegurar la sincronizacin adecuada en que reviertan sobre un rea especfica,
cualquier propuesta de cambio que vaya como efecto de intervenciones y obras
de un sistema regulatorio tradicional pblicas.
a otro que contemple instrumentos de
recuperacin de plusvalas, para ajustarlo Aumentar el conocimiento en la
a las condiciones reales del mercado teora y en la prctica
inmobiliario existente. Realizar investigaciones, documentar y
Reconocer que el sistema de ensayo y diseminar la implementacin de experien-
error es parte del proceso de refinamiento cias y, proporcionar evidencia sobre cmo
e institucionalizacin de cualquier instru- las polticas de recuperacin de plusvalas
mento de poltica, incluyendo los de re- son puestas en prctica, son esenciales para
cuperacin de plusvalas, y que no existe superar el desfase entre retrica y prctica y
un molde nico aplicable a todos los para modificar comportamientos y actitudes
casos. de funcionarios pblicos, propietarios y co-
Priorizar el control pblico de los dere- munidad en general. Varias consideraciones
chos de construccin y de los usos del y procedimientos prcticos pueden conducir
suelo como elementos de una estrategia a la obtencin de resultados ms exitosos.
de recuperacin de plusvalas, en Ayudar a los funcionarios pblicos y a
vez de concentrarse en la propiedad los tomadores de decisiones, en la com-
pblica del suelo. prensin de que los marcos legales existen-
Mantener catastros actualizados, mapas tes suelen ser menos restrictivos de lo
de avalos y registros de precios de tierra que se cree.
y vivienda, para generar la informacin Relacionar la recuperacin de plusvalas
necesaria que permita medir el impacto a los principios fundamentales de la teora

70 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY

 ...................

econmica y a las buenas prcticas en Documentar y difundir los proyectos

las finanzas pblicas.
Documentar cmo la recuperacin de
plusvalas ha fomentado inversiones en
infraestructura y servicios urbanos y ha
mejorado el desarrollo del uso del suelo.
Trasladar el debate sobre la recuperacin
de plusvalas de la esfera retrica de la
ideologa y la justicia social hacia un con-
texto ms tcnico y prctico, apoyndose
en la evidencia de que esto no solo puede
hacerse, sino que ya se ha hecho.
Promover una mayor comprensin
pblica y participacin
Los incrementos del valor del suelo son infraestructura y servicios urbanos y ha
capturados con mayor xito de los propieta-
rios y otros actores vinculados cuando estos
comprenden que estn recibiendo ms be-
neficios derivados de tal intervencin pbli-
ca, de lo que lograran en el ambiente con-
vencional. Adicionalmente, los instrumentos prcticas especulativas y la corrupcin,
de recuperacin de plusvalas tienen ms
posibilidades de xito cundo se utilizan para
resolver un problema localmente reconocido.
Los siguientes pasos pueden contribuir a
mejorar las posibilidades de aceptacin
y xito.
de demostracin exitosos, especialmente
en pases donde iniciativas similares han
sido implementadas y explicar las impli-
caciones de costos sociales elevados y
perdida de oportunidades cuando el
valor potencial no se recupera.
Reconocer que la recuperacin de plus-
valas no es simplemente una potencial
nueva fuente de ingresos, sino un instru-
mento para mitigar las imperfecciones
del mercado del suelo y que facilita la
planificacin y el desarrollo urbano.
Ilustrar cmo la recuperacin de plus-
valas ha favorecido las inversiones en
mejorado tanto proyectos locales como
emprendimientos de desarrollo urbano
de gran escala.
Enfatizar que las polticas de recupera-
cin de plusvalas pueden reducir las
porque las transacciones se hacen de
manera ms transparente y, con esto,
los incrementos del valor del suelo
son menos voltiles.

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75
...................
AGRADECIMENTOS
Agradezco inicialmente a los colegas del
Instituto Lincoln de Polticas de Suelo por
sus valiosos comentarios sobre versiones
previas: Gregory K. Ingram, presidente y Buenos Aires, Argentina
CEO, Joan Youngman, senior fellow y chair Roberto Eibenshultz, profesor e investigador, investigador sobre polticas de suelo, propiedad,
del Departamento de Valuacin y Tasacin; Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM),
y de modo especial a Anna SantAnna, senior
research associate en el Programa para Amrica
Latina y el Caribe por sus comentarios sustan-
ciosos y cuidadosa revisin de esta traduccin
al espaol. Aprecio en particular a Ann
LeRoyer, recin jubilada editora senior y
directora de Publicaciones, por su labor
editorial y por su gestin del diseo y
produccin de este informe.
Gracias tambin a David Vetter, de Vetter
Consultora Econmica Ltda., en Rio de Janeiro,
Brasil, por su lectura atenta del manuscrito
final; e a Fernanda Furtado, profesora y inves-
tigadora en la Escuela de Arquitectura y Urba-
nismo en la Universidad Federal Fluminense,
Niteri, Estado de Rio de Janeiro, Brasil, por
sugestiones cuando el proyecto estaba todava
en su fase inicial y contribuciones oportunas
en esta nueva versin del manuscrito orginal.
Este informe se benefici de numerosos de Estudios Urbanos y Ambientales, Colegio Estado de Rio de Janeiro, Brasil
insights y aportes especficos de expertos Mexiquense, Toluca, Mxico
de toda Amrica Latina que han estado invo-
lucrados directamente en la implementacin
de instrumentos de recuperacin de plusva-
las. Extendemos profunda apreciacin a las
personas citadas a continuacin quienes han
brindado actualizaciones oportunas sobre
cuestiones y prcticas locales; explicaciones
crticas sobre cmo los instrumentos en tela
operan y sus impactos en diferentes jurisdic-
ciones; bien como las varias ilustraciones
grficas y fotografas. Sin embargo, el autor
es totalmente responsable por cualquier in-
correcta interpretacin, errores, y omisiones.
Claudio Acioly, jefe, Capacity Development Unit,
UN-Habitat, Nairobi, Kenya
Hernando Arenas, gegrafo y urbanista, Instituto
de Desarrollo Urbano, Bogot, Colombia
Zulma Bolivar, arquitecta y urbanista, presidente Guatemala, Guatemala
do Instituto Metropolitano de Urbanismo (IMUTC),
Caracas, Venezuela
Oscar Armando Borrero Ochoa, economista y
profesor de la Universidad Nacional de Colombia,
Bogot; y consultor privado, Borrero Ochoa &
Asociados, Bogot, Colombia
Gonzalo Cceres, profesor, Instituto de Estudios
Urbanos y Territoriales, Universidad Catlica de
Chile, Santiago
Rosemary Compans, arquitecta-urbanista, Instituto
Municipal de Urbanismo, Rio de Janeiro, Brasil
Rosario Casanova, ingeniera, Universidad de la
Repblica, Montevideo, Uruguay
Luiz Fernando Chulipa Mller, consultor en avalo
de propiedades y tasacin, Porto Alegre, Brasil
76 ENFOQUE EN POLTICAS DE SUELO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY
Beatriz Cuenya, directora, Centro de Estudios Gislene Pereira, profesora y directora, Laboratorio
Urbanos y Regionales, Consejo Nacional de Investi- de Vivienda y Desarrollo Urbano, Universidad
gaciones Cientficas y Tcnicas (CEUR-CONICET), Federal de Paran, Brasil
Juan Felipe Pinilla, consultor independiente e
y legislacin urbana, Bogot, Colombia
Mxico DF, Mxico
Eglaisa M. Pontes Cunha, educadora y gerente de
Diego Erba, fellow, Programa para Amrica Latina capacitacin, Ministerio de las Ciudades, Brasilia,
y el Caribe, Instituto Lincoln de Polticas de Suelo Brasil
Ramon Esteban, consejero municipal, ex secretario Sonia Rabello, profesora e ivestigadora, Escuela
de planeacin, Municipalidad de San Fernando, de Derecho de la Universidad del Estado de Rio
Provincia de Buenos Aires, Argentina de Janeiro, Brasil
Alfredo Garay, profesor, Escuela de Arquitectura, Eduardo Ramrez Favela, anterior presidente de
Diseo y Planificacin Urbana, Universidad de CABIN (Commission for the Assessment of National
Buenos Aires, Argentina Assets), en asociacin con el proyecto Santa Fe,
Mxico DF, Mxico
Silvia Garca Vettorazzi, arquitecta y vice-directora,
Urbanstica -Empresa Metropolitana de Vivienda y Beatriz Rave, arquitecta y gerente general, Empresa
Desarrollo Urbano, Municipalidad de la Ciudad de de Vivienda de Antioquia VIVA, Medelln, Colombia
Guatemala, Guatemala
Eduardo Reese, profesor de gestin urbana y
Cynthia Goytia, economista, profesora y directora planificacin, Instituto Conurbano, Universidad
de Programa de Maestra en Economa Urbana, General Sarmiento, Buenos Aires, Argentina
Universidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires,
Argentina
Vera Rezende, profesora e investigadora en planifi-
cacin urbana, Escuela de Arquitectura y Urbanis-
Alfonso Iracheta Cenecorta, coordinador, Programa mo, Universidad Federal Fluminense, Niteri,
Daniel Rodrguez, director, Carolina Transportation
Ignacio Carlos Kunz Bolaos, investigador, Program; y profesor asociado, Departamento de
Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), Planeacin Urbana y Regional, Universidad de North
consultor, Quertaro, Mxico Carolina en Chapel Hill
Andr Kwak, gerente de estudios urbanos, So Vanessa Rodrguez, consultora independiente,
Paulo Urbanismo, Municipalidad de So Paulo, Quito, Ecuador
Brasil
Mara Cristina Rojas Eberhard, consultora
Heliana Lombardi Artigiani, arquitecta y asesora, independiente para varias instituciones pblicas
Secretara de Desarrollo Urbano, Municipalidad colombianas, Bogot, Colombia
de So Paulo, Brasil
Paulo Sandroni, consultor privado, profesor,
Maria Mercedes Maldonado, profesora, Universidad Fundacin Getulio Vargas, So Paulo, Brasil
Nacional de Colombia; y Secretaria de Vivienda,
Martha Siniacoff, directora de catastre y avalos,
Bogot, Colombia
Municipalidad de Montevideo, Uruguay
Camila Maleronka, arquitecta, administradora
Nadia Somekh, directora, Departamento de
pblica, So Paulo Urbanismo, So Paulo, Brasil
Patrimonio Histrico; presidente, Consejo Municipal
Allan Mazariegos, arquitecta, Departamento de de Historia, Cultura, y Patrimonio Ambiental,
Obras Pblicas, Municipalidad de la Ciudad de Municipalidad de So Paulo, Brasil
Alvaro Uribe, arquitecto, urbanista, e profesor,
Iris Elizabeth Medina Torres, especialista en Universidad de Panam; miembro del consejo
planificacin, Municipalidad de Lima, Per consultor, Ministerio de Vivienda de Panam.
Carlos Mendive, economista, Universidad de la Nia Uzon, consultora independiente, Porto
Repblica, Montevideo, Uruguay Alegre, Brasil
Catalina Molinatti, consultora independiente para Luis Fernando Valverde Salandia, arquitecta,
varios gobiernos locales de Argentina, anteriormen- Secretara de Vivienda, Municipalidad de Rio de
te desarrolladora de instrumentos de recuperacin Janeiro, Brasil
de plusvalas, Municipalidad de Crdoba, Argentina
Maria Clara Vejarano, profesora e investigadora,
Carlos Morales Schechinger, experto senior en Universidad National de Colombia, Bogot; y
gestin y polticas de suelo urbano, Institute for candidato a doctorado, Universidad Federal de
Housing and Urban Development Studies (IHS), Rio de Janeiro, Brasil
Erasmus University, Rotterdam, The Netherlands
Stella Zuccolini, arquitecta y urbanista, Ministerio
Angel Ricardo Nez Fernndez, United Nations de Vivienda y Planeacin Urbana, Montevideo,
Development Program, Havana, Cuba Uruguay
Implementacin de la Recuperacin
de Plusvalas en Amrica Latina:
Informacin para encargar copias
Polticas e Instrumentos para el Desarrollo Urbano SOBRE EL AUTOR
Para descargar una copia gratis de este
Martim O. Smolka Martim O. Smolka es senior fellow y director del Programa para informe o para encargar copias del informe
Latinoamrica y el Caribe y codirector del Departamento de Estudios impreso, visite www.lincolninst.edu y haga
Internacionales del Instituto Lincoln de Polticas de Suelo. Desde una bsqueda por autor o ttulo. Para
Serie de Informes sobre Enfoque en Polticas de Suelo 1995 ha encabezado centenares de programas educativos e investi- informacin adicional sobre precios de
gacin dirigidos a funcionarios pblicos de alto nivel, acadmicos, descuento para libreras, rdenes mltiples y
El Lincoln Institute of Land Policy publica su serie de informes Policy Focus Report (Enfoque
lderes de ONGs y otros profesionales. Ha publicado sobre temas costos de manejo y envo, mande su solicitud
en Polticas de Suelo) con el objetivo de abordar aquellos temas candentes de poltica pblica a lincolnorders@pssc.com.
de economa urbana en las polticas de suelo en Amrica Latina,
que estn en relacin con el uso del suelo, los mercados del suelo y la tributacin sobre la
particularmente sobre el funcionamiento de los mercados de tierra
propiedad. Cada uno de estos informes est diseado con la intencin de conectar la teora
y su relevancia para las polticas de regularizacin de las ocupaciones Crditos de produccin
con la prctica, combinando resultados de investigacin, estudios de casos y contribuciones
informales, as como el financiamiento del desarrollo urbano, inclu-
de acadmicos de diversas disciplinas, as como profesionales, funcionarios de gobiernos G E R E N T E D E P ROY E C T O Y E D I T O R A
yendo los impuestos a la propiedad raz y los instrumentos asociados
locales y ciudadanos de numerosas comunidades. Ann LeRoyer
a la movilizacin social de incrementos de valor del suelo.
G E R E N T E D E L P ROY E C T O
Sobre este informe
Es economista por la Pontificia Universidad Catlica de Ro de Janeiro, Emily McKeigue
Las polticas e instrumentos de recuperacin de plusvalas indudablemente estn provocando con Maestra y Doctorado en Ciencias Regionales por la Universidad
inters, y cada vez ms aceptacin en Latinoamrica. Las iniciativas para entender y experimen- T R A D U C C I N D E L I N G L S A L E S PA O L
de Pennsylvania. Es profesor jubilado del Instituto de Planificacin
tar con los principios bsicos de la economa detrs de la recuperacin de plusvalas ha crecido lvaro Uribe
e Investigacin Urbana y Regional (IPPUR), en la Universidad Federal
en nmero y creatividad e, instrumentos de captura de incrementos en el valor del suelo estn de Ro de Janeiro. Fue cofundador y presidente durante dos perodos REVISIN
siendo utilizados en combinacin con prcticas tradicionales. Las razones de su creciente popu- de la Asociacin Nacional Brasilea de Posgrado e Investigacin Claudia Marcela Acosta
laridad son variadas: estabilizacin econmica regional y descentralizacin fiscal; estrategias sobre Planificacin Urbana y Regional (ANPUR). D I S E O Y P RO D U C C I N
ms progresistas de planificacin y administracin urbanas; re-democratizacin, incremento de Contacto: msmolka@lincolninst.edu.
la conciencia social y demandas por polticas pblicas ms equitativas; cambios en los enfoques DG Communications/NonprofitDesign.com
sobre la privatizacin y las asociaciones pblico-privadas; influencia de las agencias multilaterales;
y consideraciones pragmticas orientadas a la recuperacin de los incrementos del valor de la
tierra, para obtener fondos que puedan satisfacer necesidades locales.
SOBRE EL INSTITUTO LINCOLN DE POLTICAS
Basado en ms de 15 aos de experiencia en programas de educacin e investigacin apoyados DE SUELO
por el Lincoln Institute of Land Policy en la regin, este informe proporciona una revisin abarca- www.lincolninst.edu
dora de los principios de recuperacin de plusvalas y sus antecedentes en Latinoamrica y otros
pases del mundo. Describe las herramientas bsicas y los instrumentos utilizados por diferentes El Instituto Lincoln es un lder en temas claves relacionados con el
jurisdicciones para movilizar los incrementos del valor de la tierra (ganancias inmerecidas o uso, regulacin y tributacin del suelo urbano. A travs de programas
plusvalas), para el beneficio de la colectividad. Concluye con una evaluacin de las lecciones educativos y de investigacin de alta calidad, el Instituto busca
claves a ser aprendidas de los muchos ejemplos y casos de estudio presentados a lo largo del mejorar el dilogo entre agentes pblicos y privados con decisin en
debate, y ofrece recomendaciones especficas para ayudar a funcionarios pblicos, propietarios temas relacionados con las polticas de suelo urbano. Opera como
y residentes, a entender mejor cmo aplicar la recuperacin de plusvalas en sus propias una fundacin privada cuyos orgenes se remontan a 1946 y tiene
comunidades. por objeto brindar informacin para la toma de decisiones por medio
de educacin, investigacin, evaluacin de polticas y proyectos de
demostracin, as como la difusin de informacin, anlisis poltico y
datos, a travs de nuestras publicaciones, nuestro sitio Web y otros
Copyright 2013 by Lincoln Institute of Land Policy P O R TA D A medios. Al reunir a acadmicos, profesionales, funcionarios pblicos,
Todos los derechos estn reservados. En Curitiba, Brasil, el edificio dirigentes polticos, periodistas y ciudadanos, el Instituto Lincoln
a la izquierda ilustra grficamente
integra la teora con la prctica y ofrece un foro no partidista para
el rea que sobrepasa el coefi-
ciente bsico aproximadamente proporcionar perspectivas multi-disciplinarias sobre polticas pblicas 113 Brattle Street
seis pisos por encima del cual del suelo, tanto en los Estados Unidos como internacionalmente. Cambridge, MA 02138-3400 USA
se cobran derechos de construc-
113 Brattle Street cin. El edificio alto de la derecha Telfono: 1-617-661-3016
Cambridge, MA 02138-3400 USA
tambin pag por derechos 1-800-526-3873
adicionales de construccin, Fax: 1-617-661-7235 1-800-526-3944
Telfono: 1-617-661-3016 1-800-526-3873 pero no lo dej sealado
Fax: 1-617-661-7235 o 1-800-526-3944 dramticamente en su diseo. Correo electrnico:
GISLENE PEREIRA lac@lincolninst.edu o help@lincolninst.edu
Correo electrnico: lac@lincolninst.edu o help@lincolninst.edu
Web: www.lincolninst.edu Web: www.lincolninst.edu

ISBN 978-1-55844-293-1
Enfoque en Polticas de Suelo/Cdigo PF035SP
 Enfoque en Polticas de Suelo Lincoln Institute of Land Policy

MA R TI M O. SMOLK A
Implementacin de la Recuperacin de Plusvalas en Amrica Latina
Polticas e Instrumentos para el Desarrollo Urbano
Implementacin de la Recuperacin
de Plusvalas en Amrica Latina

I M P L E M E N TAC I N D E L A R E C U P E R AC I N D E P LU S VA L A S E N A M R I C A L AT I N A
A
mrica Latina tiene una larga historia con polticas de recuperacin de plusvalas para movilizar, en beneficio de la
colectividad, parte o la totalidad de los incrementos de valor del suelo (ganancias inmerecidas o plusvalas), generadas
por acciones ajenas al propietario, tales como las inversiones pblicas en infraestructura o los cambios de normas y
regulaciones administrativas. Muchos pases, particularmente Brasil y Colombia, han aprobado leyes explcitas en cuanto a
Polticas e Instrumentos para el Desarrollo Urbano
su uso, pero otras jurisdicciones han aplicado este mecanismo potencialmente poderoso de financiamiento para poner en
marcha instrumentos adaptados a sus necesidades locales, incluso careciendo de legislacin nacional al efecto.

Este documento sobre recuperacin de plusvalas explica su justificacin y creciente popularidad, ofrece una breve revisin
de sus antecedentes en Amrica Latina y otros pases del mundo, e ilustra tres categoras de instrumentos: impuestos a la
propiedad inmobiliaria y contribuciones de mejoras; aportaciones urbansticas (exacciones) y cobros sobre derechos de cons-
truccin o sobre la transferencia de derechos de desarrollo; y emprendimientos de gran escala, tales como el desarrollo de
tierras pblicas mediante privatizacin o adquisicin, el reajuste de terrenos y la subasta o venta pblica de bonos represen-
tativos de derechos de construccin.

La efectiva implementacin contina siendo el desafo principal que enfrenta la utilizacin ms amplia de la recuperacin de
plusvalas, y el presente informe recomienda los siguientes pasos para su perfeccionamiento:

Aprender de las experiencias concretas de implementacin: Mientras que en la teora, los cargos por recuperacin de plus-
valas son neutros en lo relacionado con los usos del suelo y deben ser absorbidos totalmente por los propietarios del suelo,
en la prctica, la implementacin exitosa requiere talento administrativo para manejar muchos factores complejos y diver-
sos actores vinculados. Adems, requiere un conocimiento adecuado de las condiciones del mercado de tierras, de amplios
sistemas de monitoreo de la propiedad inmobiliaria, un dilogo fluido entre las instituciones fiscales, judiciales y de plani-
ficacin y la voluntad poltica de lderes de gobiernos locales.

Ampliar el conocimiento terico y prctico: La realizacin de investigaciones, la documentacin y difusin de experiencias

de implementacin y, la presentacin de evidencias sobre las formas en que las polticas de recuperacin de plusvalas
funcionan en las ciudades, son esenciales para superar el desfase entre retrica y prctica y para modificar los compor-
tamientos y actitudes de funcionarios pblicos, propietarios de terrenos y la comunidad en general.

Promover una mayor comprensin pblica y participacin: Los incrementos del valor del suelo son recuperados con ms
xito de aquellos propietarios y otros actores interesados que perciben que reciben mayores beneficios derivados de tal
intervencin pblica que los que lograran en el ambiente convencional. Adicionalmente, los instrumentos de recuperacin de
plusvalas tienen ms posibilidades de ser exitosos cundo se utilizan para resolver un problema ya reconocido localmente.

ISBN 978-1-55844-293-1 M A R T I M O. S M O L K A

ISBN 978-1-55944-293-1
Enfoque en Polticas de Suelo/Cdigo PF035SP