Dissertação Carla Rendeiro

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PROGRAMA DE PS-GRADUAO STRICTO SENSU EM DIREITO

MESTRADO EM DIREITO, POLTICAS PBLICAS E DESENVOLVIMENTO
REGIONAL
CARLA BLANCO RENDEIRO
MOBILIDADE URBANA E FEDERALISMO: REPARTIO DE COMPETNCIAS EM

MATRIA DE TRANSPORTE PBLICO COLETIVO NO MUNICPIO DE BELM
BELM/PA
2015
1

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-

Graduao Stricto Sensu em Direito, do Centro
Universitrio do Par (CESUPA), como requisito
parcial para a obteno do Ttulo de Mestre em Direito,
na linha de pesquisa Direito, Ambiente e
Desenvolvimento Regional, orientada pela Profa. Dra.
Patrcia Kristiana Blagitz Cichovski.
BELM/PA
2015
2
FICHA CATALOGRFICA
3

por
Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao Stricto Sensu em Direito, do Centro

Universitrio do Par (CESUPA), como requisito parcial para a obteno do Ttulo de Mestre
em Direito, na linha de pesquisa Direito, Ambiente e Desenvolvimento Regional.
BANCA EXAMINADORA
___________________________________
Orientador: Profa. Dr. Patrcia Kristiana Blagitz Cichovski
Centro Universitrio do Estado do Par (CESUPA)
___________________________________
Membro Externo:
___________________________________
Membro Interno:
Centro Universitrio do Estado do Par (CESUPA)
Aprovado: _________________________
Belm, ____de _________________2015.
4
Maria Luza.
5
AGRADECIMENTOS
minha filha Maria Luza, aos meus pais, Heralda e Carlos, e ao Arlen, pelo apoio e,
principalmente, pela pacincia.
tia Vitria, por suas valiosas ideias e crticas ao trabalho, assim como pelas palavras
de incentivo que foram decisivas para no desistir no meio do caminho.
professora Maria Lcia Melo, pela preciosa contribuio ao trabalho.
Aos colegas do curso, Adilon, Bernardo, Fabrcio, Heleni, Lorena, Milena, Marcella,
Priscilla, Simone e Thais que compartilharam as alegrias e as agruras do Mestrado, e D.
Socorro, sempre disposta a ajudar.
professora Patricia Blagitz, pelo conhecimento repassado e por sua disposio em
contribuir e tornar o trabalho possvel.
6
Na cidade medieval, as classes superiores e as classes

inferiores tinham-se amontoado juntas, na rua, no
mercado, tal como o faziam na catedral [...] com o
desenvolvimento da larga avenida, a dissociao entre as
classes superiores e inferiores tomam forma na prpria
cidade. Os ricos conduzem; os pobres caminham. Os ricos
rolam pelo eixo da grande avenida; os pobres esto
afastados do centro, na sarjeta; e, finalmente, uma faixa
especial destinada ao pedestre comum, a calada.
(LEWIS MUMFORD, 1982)

7
RESUMO
O presente trabalho teve o objetivo analisar a repartio de competncias entre os entes da

Federao Brasileira, disposta na Constituio Federal de 1988, em especial das competncias
urbansticas relacionadas mobilidade urbana e aos transportes pblicos coletivos, com
intuito de demonstrar como a questo condiciona as aes conjuntas dos entes
governamentais, nessas matrias, no Municpio de Belm. As aes que visam efetivao da
mobilidade nas cidades, em especial as voltadas para o incentivo ao uso do transporte pblico
coletivo, so consideradas atividades urbansticas e, como tal, so compreendidas como
funes pblicas. No exerccio dessas funes, os entes governamentais devem identificar
suas respectivas competncias para legislar sobre a matria e executar as aes necessrias
para o desenvolvimento urbano, em observncia s regras e princpios constitucionais e
infraconstitucionais. Assim, buscou-se identificar, primeiramente, a origem do termo
mobilidade urbana e o seu atual conceito, inserindo-o no contexto da urbanizao e
metropolizao do pas, demonstrando que a definio vigente, difundida no Brasil a partir de
aes do Governo Federal, no ano de 2003, no se restringe ao conceito legal e est inserido
em um contexto mais amplo, que exige a atuao do poder pblico no sentido de garantir que
o deslocamento das pessoas e de bens ocorra de forma eficiente, segura, acessvel fisicamente,
financeiramente e sustentvel, com vistas ao cumprimento da funo social da cidade e, por
conseguinte, de melhor qualidade de vida para a populao. Foi realizada, ainda, uma anlise
do federalismo e da formao do Estado Federal brasileiro, com a inteno de identificar o
quadro geral da repartio de competncias dos entes federativos para em seguida especificar
as competncias em matria urbanstica e em transportes urbanos de cada um e a partir dessa
anlise, chegar ao diagnstico da atuao dos governos municipal, estadual e federal no
Municpio de Belm, enquanto sede de Regio Metropolitana, nas aes que objetivam o
melhoramento dos transportes urbanos e metropolitanos, cumprindo com a ordem
constitucional no sentido de exercerem suas competncias comuns e concorrentes de forma
coordenada e cooperada.
Palavras-chave: Mobilidade urbana. Federalismo. Repartio de Competncias. Municpio.

Regio Metropolitana.
8
ABSTRACT
The present work aimed to analyze the distribution of competences between the entities of
Brazilian federation arranged in the Federal constitution of 1988 in particular, the urban
competences related to urban mobility and urban public transport, in order to demonstrate
how the issue affects the joint actions of governmental entities in Belem township. The
actions aimed the execution of mobility in the cities, especially those aimed at motivating
the use of collective public transport, are understood as public functions. In the exercise of
these functions, the governmental entities should identify their respective competences to
legislate about the issue and implement the necessary actions for development observing the
constitutional and infra-constitutional principles and rules. Thus, it was identified, first , the
origin of the term urban mobility and its current concept, by inserting it in the context of
urbanization and metropolization of the country, showing that the current definition
widespread in Brazil from actions of the Federal government in 2003, is not restricted to the
legal concept and it is inserted in a bigger context that requires the participation of the public
power to ensure that the movement of people and goods occur efficiently , safely, physically
accessible , financially and sustainable in order to provide the social function of the city and,
therefore, a better quality of life for people. It was also done, an analysis of Federalism and
about the formation of the Federal Brazilian state to identify the general situation of the
distribution of competences in matter of urbanistic and in urban transport and, from this
analysis , reach the diagnosis of the performance of municipal, state and federal governments
in Belem township , while head of the metropolitan region in actions aimed at improving the
urban and metropolitan transports , implementing the constitutional order to exercise their
common and competitive competences in a coordinated and cooperative way.
Key-words: Urban mobility. Federalism. Distribution of competences. Township.

Metropolitan region.
9
SUMRIO
INTRODUO............................................................................................... 11
1 A MOBILIDADE URBANA NO BRASIL................................................. 16

1.1 CIDADE, URBANIZAO E MOBILIDADE URBANA........ 16
1.2 ORIGEM E CONCEITO DA MOBILIDADE URBANA........... 25
1.3 O DESENVOLVIMENTO DA MOBILIDADE URBANA NO
BRASIL........................................................................................ 30
1.4 A MOBILIDADE URBANA EFETIVADA PELO USO DO
TRANSPORTE PBLICO COLETIVO...................................... 34
2 A FEDERAO BRASILEIRA E AS COMPETNCIAS DOS

ENTES FEDERATIVOS EM MATRIA DE MOBILIDADE URBANA
E TRANSPORTES URBANOS..................................................................... 39
2.1 A ORIGEM DO FEDERALISMO MODERNO.......................... 40
2.2 AS BASES HISTRICAS DO FEDERALISMO NO BRASIL
E SUA PREVISO CONSTITUCIONAL................................... 43
2.3 O FEDERALISMO NA CONSTITUIO FEDERAL DE
1988............................................................................................... 50
2.3.1 O sistema atual de repartio de competncias entre os
entes da federao....................................................................... 54
2.3.2 A repartio de competncias em matria urbanstica e em
transportes urbanos.................................................................... 65
2.4 MOBILIDADE URBANA E TRANSPORTE PBLICO
COLETIVO NO ORDENAMENTO
INFRACONSTITUCIONAL EM VIGOR................................... 71
3 O PAPEL DO MUNICPIO NO DESENVOLVIMENTO DAS

POLTICAS URBANAS EM REGIES METROPOLITANAS............... 77
3.1 O MUNICPIO NO ORDENAMENTO JURDICO
BRASILEIRO E AS PRINCIPAIS CARACTERSTICAS DA
AUTONOMIA MUNICIPAL....................................................... 77
3.2 A IMPORTNCIA DO MUNICPIO NO
DESENVOLVIMENTO DAS POLTICAS URBANAS E OS
ENTRAVES PARA SUA ATUAO.......................................... 83
3.3 A REGIO METROPOLITANA NO BRASIL..................... 86
3.3.1 Coordenao e cooperao federativa para
implementao de funes pblicas de interesse comum nas
regies metropolitanas................................................................ 94
3.4 PRINCIPAL INSTRUMENTO NORMATIVO DE
ATUAO MUNICIPAL NAS POLTICAS URBANAS: o
plano diretor.................................................................................. 101
4 ANLISE DAS COMPETNCIAS DOS ENTES FEDERATIVOS EM

TRANSPORTE PBLICO COLETIVO NO MUNICPIO DE BELM
E REGIO METROPOLITANA.................................................................. 105
4.1 O MUNICPIO DE BELM E REGIO METROPOLITANA:
10
aspectos histricos e socioespaciais.............................................. 105

4.2 A EVOLUO DO TRANSPORTE PBLICO EM BELM E
REGIO METROPOLITANA.................................................... 111
4.3 ASPECTOS INSTITUCIONAIS E NORMATIVOS DA
MOBILIDADE URBANA VOLTADA PARA O
TRANSPORTE PBLICO COLETIVO NO MUNICPIO DE
BELM......................................................................................... 114
a Constituio do Estado do Par................................ 117
b Lei Orgnica Municipal.................................................... 119
c Plano Diretor Municipal................................................ 121
4.4 ANLISE DA ARTICULAO DE COMPETNCIAS DOS
ENTES FEDERATIVOS PARA O PLANEJAMENTO E
IMPLANTAO DO ATUAL SISTEMA DE TRANSPORTE
PBLICO COLETIVO DO MUNICPIO DE BELM E
REGIO METROPOLITANA.................................................... 124
CONSIDERAES FINAIS.......................................................................... 136
REFERNCIAS............................................................................................... 142
APNDICE...................................................................................................... 157
ANEXO........................................................................................................... 165
11
INTRODUO
A mobilidade urbana est associada, em sntese, ao deslocamento das pessoas no

espao urbano. Em pases em desenvolvimento como o Brasil, os habitantes das cidades
realizam, em mdia, dois deslocamentos dirios (CEPAL-IPEA, 2011), frequentemente em
condies no satisfatrias, principalmente em relao ao tempo gasto nas viagens.
Assim, entre os problemas que dificultam a mobilidade urbana evidenciam-se,
atualmente, a ineficincia dos sistemas de transportes pblicos, o aumento do nmero de
veculos automotores individuais em circulao, as caladas irregulares, a falta de
acessibilidade das vias para pessoas com dificuldade de locomoo, a irregularidade ou
ausncia de ciclovias. Tais fatores tm impacto negativo na qualidade de vida dos habitantes
das cidades, tornando a mobilidade urbana um dos maiores desafios a serem resolvidos pelo
poder pblico.
No Brasil, desde 2003, o Governo Federal, atravs do Ministrio das Cidades, vem
realizando estudos e planejamentos direcionados matria, buscando romper com o
paradigma de polticas setoriais para o transporte urbano e fixando parmetros para a
abordagem da mobilidade urbana. Inserida nesse processo, foi promulgada a Lei Federal n.
12.587/2012, que instituiu as diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana,
objetivando a integrao entre os diferentes modos de transporte e a melhoria da
acessibilidade e mobilidade das pessoas e cargas no territrio do Municpio.
A mobilidade urbana por envolver a satisfao de um conjunto de direitos sociais,
especialmente o direito circulao, dever ser concretizada primordialmente por meio de
polticas pblicas, entre as quais as relacionadas ao transporte pblico coletivo, que exigem,
por sua vez, a elaborao de planos urbansticos pelo poder pblico municipal.
E nesse aspecto, salienta-se que a estrutura federativa do Estado, com seu mecanismo
de repartio de competncias, tem influncia direta no direcionamento de planos e aes em
mobilidade urbana e em transportes pblicos.
A Constituio de 1988, em resposta a forte centralizao, promovida pelo regime
constitucional anterior, instituiu um modelo de descentralizao com proposta diferente do
que era previsto at ento; fortaleceu a autonomia poltica e administrativa dos Estados e dos
Municpios e previu a atuao conjunta dos entes federados.
O denominado federalismo cooperativo, j adotado em ordenamento constitucional
anterior, foi o modelo de arranjo federativo seguido pela atual Constituio, por meio, entre
12
outros mecanismos, da previso das competncias concorrentes e comuns, indicando que o

Estado brasileiro busca organizar-se de forma a distribuir o poder poltico entre as unidades
federadas, preservando-lhes a autonomia, mas, ao mesmo tempo, exigindo-lhes aes
integradas, principalmente na implementao de polticas pblicas.
A cooperao e a coordenao intergovernamentais tornam-se essenciais na resoluo
dos problemas afetos matria urbanstica, que exige o exerccio de competncias
concorrentes, especialmente nas regies metropolitanas, onde os grandes problemas urbanos
dependem de gesto compartilhada. Soma-se a isso, o relevante papel conferido
constitucionalmente ao Municpio, que teve a autonomia reforada com a garantia de
elaborao de sua lei orgnica, sendo-lhe atribuda a responsabilidade de executar as polticas
urbanas, consubstanciadas, em alguns casos, obrigatoriamente, em um plano diretor.
Portanto, a mobilidade urbana, inserindo-se no elenco de questes urbansticas que
desafiam a sociedade atual, exige a interferncia do poder pblico, quer atuando na edio de
leis sobre o assunto, quer na elaborao e implementao de polticas pblicas. Um avano
nesse sentido foi a edio da citada Lei n. 12.587/2012, que alm de apresentar diretrizes,
princpios e objetivos da poltica nacional direcionada matria, tornou obrigatria a
elaborao de plano de mobilidade urbana em Municpios com mais de vinte mil habitantes e
em todos os demais, obrigados a elaborar plano diretor.
O Municpio de Belm, com aproximadamente 1.393.399 habitantes (IBGE, 2010),
compartilha dos mesmos problemas das demais metrpoles do pas, oriundos de um processo
desordenado de urbanizao, com intensa transformao do espao urbano. Agrava a situao
o fato de Belm ser sede de Regio Metropolitana, com cerca de 2,2 milhes de habitantes
(IBGE, 2010) e composta hoje por mais seis municpios Ananindeua, Marituba, Benevides,
Santa Brbara do Par, Santa Isabel do Par e Castanhal.
Pesquisa realizada pelo Observatrio das Metrpoles e pelo Ncleo de Altos Estudos
da Amaznia (NAEA) (Agosto/2011), fundamentada nos dados do Censo do IBGE de 2010,
verificou que em Belm, Ananindeua e Marituba ocorreu o aumento da verticalizao e da
converso de outros usos em habitao com caracterstica urbana. Constatou, ainda, o
aumento no nvel de integrao de todos os municpios perifricos da Regio Metropolitana
de Belm ao municpio-sede. Desse modo, a concluso do estudo que tais fatores geram a
necessidade de polticas pblicas, em especial as relativas habitao e ao transporte.
Em relao ao transporte pblico coletivo, desde a dcada de 1970 foram elaborados
diversos planos direcionados para a implantao de um sistema de transporte que atendesse
aos Municpios da Regio Metropolitana de Belm, contudo, no foram concretizados,
13
causando o agravamento das condies de mobilidade da populao, sobretudo em relao

aos deslocamentos na rea de expanso (especialmente Ananindeua e Marituba).
Estudos indicam que o sistema de transporte por nibus na Regio Metropolitana de
Belm atende em torno de 1,3 milho de passageiros/dia e apresenta vrios problemas, entre
os quais, a forma radial em que est estruturado, com superposio de itinerrios nos
principais corredores virios, o que resulta em excesso de oferta, em elevao dos custos e da
tarifa, grandes intervalos entre as viagens e alta taxa de ocupao dos veculos nas linhas que
circulam em reas mais distantes do centro (JICA, 1991 e 2001).
Atualmente, porm, constata-se que existem aes voltadas para atender demanda
por transporte pblico coletivo de qualidade em Belm e regio metropolitana, com obras j
iniciadas, pelo Governo do Estado e Prefeitura Municipal de Belm. Ambos o projetos
possuem como principal objetivo a implantao de um sistema de transporte que funcionar
por meio de corredores exclusivos de nibus do tipo BRT (Bus Rapid Transit).
As aes nessa rea, entretanto, at o ano de 2012, eram realizadas de forma
desvinculada, mas em 14/05/2013 foi assinado Termo de Cooperao Tcnica entre o Estado
do Par e o Municpio de Belm visando integrao do planejamento e da execuo dos
projetos. Nesse contexto, cumpre salientar que a ausncia de articulao federativa macula o
princpio federativo e inviabiliza a efetivao da mobilidade urbana e o cumprimento da
funo social da cidade.
Evidencia-se, assim, a relevncia do estudo da mobilidade urbana no Municpio de
Belm, que at o momento no conseguiu realizar aes que garantissem a prestao eficiente
do servio de transporte pblico coletivo oferecido populao, considerado um servio de
carter essencial e que segundo orientaes do Ministrio das Cidades, deve ser priorizado
por proporcionar o deslocamento de maior nmero de pessoas, reduzindo a ocupao do
espao das vias, alm de reduzir a emisso de gases na atmosfera com custos individual e
coletivo menores (PlanMob, 2015, p. 27).
Cabe esclarecer que a mobilidade urbana no se resume ao planejamento em
transportes pblicos coletivos, sendo este destacado no presente trabalho apenas para efeitos
de anlise do quadro de competncias federativas quanto matria, assim como em razo de
ser esse tipo de transporte considerado como prioritrio pela Lei da Mobilidade Urbana e de
carter essencial pela Constituio Federal de 1988.
Assim, no presente trabalho prope-se a seguinte questo central: como se articulam
as competncias dos entes federativos em matria de transporte pblico coletivo, com
vistas realizao da mobilidade urbana no municpio de Belm, considerando a
14
Constituio Federal de 1988 e a legislao aplicvel matria, bem como a condio do

municpio de sede de Regio Metropolitana?
A partir dessa questo norteadora, surgem outras questes:
Como est sendo a atuao dos entes federativos no caso do atual projeto de sistema
integrado de transporte urbano da Regio Metropolitana de Belm em face das
competncias?
Quais as competncias especficas de cada ente federativo envolvido na matria?
A cooperao entre os entes est sendo realizada? De que forma (por meio de quais
instrumentos)?
Para isso, o presente trabalho tem como objetivo principal com fundamento na
doutrina, na Constituio Federal e na legislao infraconstitucional relacionada matria,
alm de planos, projetos e estatsticas sobre mobilidade urbana e transportes pblicos no
Municpio de Belm e Regio Metropolitana analisar a repartio de competncias entre os
entes da Federao, em especial das competncias urbansticas, estabelecidas pela
Constituio de 1988, relacionando-as mobilidade urbana e aos transportes pblicos
urbanos, buscando demonstrar como a questo afeta as aes conjuntas dos entes
governamentais nessas matrias, no caso do Municpio de Belm.
A dissertao est dividida em quatro captulos, com a finalidade de melhor esclarecer
o tema em debate.
No primeiro captulo abordado o tema da mobilidade urbana, no contexto da
urbanizao e metropolizao, buscando-se definir o seu conceito atual, bem como
demonstrar o desenvolvimento da temtica no Brasil e a associao entre mobilidade urbana e
transportes urbanos coletivos.
O federalismo brasileiro tratado no captulo seguinte, com um breve relato histrico
e as suas bases constitucionais, para depois dar destaque para o sistema de repartio de
competncias na Constituio Brasileira de 1988, em especial, das competncias urbansticas
e em transportes urbanos. Por fim, demonstrada a atuao de cada ente federativo em
matria de transporte pblico coletivo e mobilidade urbana, nos termos do ordenamento
infraconstitucional.
O municpio o assunto destacado no terceiro captulo, buscando-se demonstrar
algumas de suas caractersticas, a funo que exerce no atual quadro federativo brasileiro e a
sua importncia para a realizao das polticas de desenvolvimento urbano. Nesse sentido,
feita a anlise da regio metropolitana no Brasil, com o objetivo de demonstrar como ocorre a
cooperao e a coordenao dos entes federados nesse tipo de arranjo federativo, com vistas
15
prestao de funes pblicas de interesse comum. Por ltimo, apresentado o Plano Diretor
como instrumento bsico para a execuo das polticas urbanas.
O quarto captulo dedicado anlise das competncias dos entes federativos em
transporte pblico coletivo, para efetivao da mobilidade urbana, no Municpio de Belm e
Regio Metropolitana. Para esse fim, sero mostrados os aspectos histricos e socioespaciais
de Belm, a evoluo dos transportes pblicos, os aspectos normativos e institucionais da
mobilidade urbana voltada para o transporte pblico coletivo, assim como o quadro atual do
planejamento em transportes urbanos e metropolitanos para Belm e a sua Regio
Metropolitana.
A abordagem jurdica a respeito da mobilidade urbana ainda rara no Brasil,
sobretudo a que relaciona a matria ao federalismo e repartio de competncias. Assim, o
presente trabalho no tem a pretenso de esgotar o assunto, mas de contribuir para que o tema
seja melhor desenvolvido em futuros estudos no campo do Direito e mais debatido pelo meio
acadmico e pela sociedade em geral.
16
1 MOBILIDADE URBANA NO BRASIL
Associada ao deslocamento de pessoas e de bens no espao urbano, a mobilidade

costuma ser estudada por especialistas da rea da geografia, da arquitetura e da engenharia.
assunto, entretanto, ainda pouco abordado sob o enfoque jurdico. Com o advento da Lei
Federal n. 12.587/2012, em 03/01/2012, que instituiu as diretrizes da Poltica Nacional de
Mobilidade Urbana, faz-se necessria essa abordagem sob o ngulo do Direito, especialmente
em relao ao aspecto da repartio de competncias na matria, assim como uma ampla
discusso por parte das autoridades pblicas e da sociedade em geral.
A nova lei estabelece diretrizes e princpios sobre a matria, com vistas satisfao do
direito de circulao, de aproveitamento das funes urbanas e de acesso a outros direitos,
como educao, sade e trabalho. Apresenta, ainda, o conceito de mobilidade urbana, at
ento inexistente no ordenamento jurdico ptrio, definindo tambm as atribuies de cada
ente federativo em relao s polticas de mobilidade urbana.
A mobilidade urbana, assim, surge como uma das questes urbansticas mais
complexas deste sculo. As cidades brasileiras enfrentam rotineiramente problemas que
impedem ou dificultam o deslocamento de seus habitantes no espao urbano, gerados por
diversos fatores, entre eles a precariedade do sistema do transporte pblico coletivo, exigindo
urgente atuao do Poder Pblico, sobretudo na implementao de polticas pblicas mais
eficientes.
Assim, pretende-se apresentar neste captulo a definio de mobilidade urbana,
relacionando-a com o processo de urbanizao e com as funes sociais da cidade, bem como
fazer um levantamento dos estudos, polticas, planejamentos e legislao a respeito, com
destaque para a mobilidade proporcionada pelo uso do transporte pblico coletivo.
1.1 CIDADE, URBANIZAO E MOBILIDADE URBANA
A mobilidade urbana, como a expresso indica, fenmeno essencialmente

relacionado ao cotidiano das cidades. Estas, por sua vez, remetem ideia de um lugar de
concentrao de pessoas, que ali moram, trabalham, estudam, convivem, transitam, realizam
trocas, caracterizando-se tal lugar pelas grandes avenidas, praas, edificaes, bairros,
comrcios, indstrias, escolas, hospitais, transportes.
Na introduo de seu livro A Cidade, Ana Fani A . Carlos (2011, p.11) pergunta sobre
17
o que seria a cidade. Uma localidade definida a partir de um determinado nmero de

habitantes? A sede de um municpio? Indaga, ainda, quais palavras esto mais associadas
cidade, afirmando que, em mais de 80% dos casos, sejam: ruas, prdios, carros,
congestionamento, multido, gente.
Conclui Carlos (2011, p. 11-12 e 23) que o aspecto fsico das cidades sempre fica mais
evidente diante dos olhos da populao. A forma predomina sobre as emoes e sentimentos
das relaes humanas. Alm, disso, observa que o uso diferente da cidade demonstra como
[...] esse espao se constri e se reproduz de forma desigual e contraditria. Assim, a
paisagem urbana e a cidade permitem que possamos entender o urbano, a sociedade, e a
dimenso social e histrica do espao urbano.
Mas a cidade pode representar muito mais do que isso e ser compreendida a partir de
fatores que vo alm de seu aspecto fsico e estrutural (exterior).
Carlos (2011, p. 40-41), analisando a questo da paisagem urbana, destaca dois
elementos: o que denomina de espao "construdo" e o movimento da vida. O primeiro
aspecto evidenciado pelas construes e os servios (meios de consumo coletivo) oferecidos
na cidade. O segundo representa a cidade como o "[...] lcus dinmico de atividades,
exercidas por pessoas, de acordo com suas necessidades sociais, vinculadas diretamente ao
processo de reproduo do capital".
A cidade pode ser conceituada a partir de aspectos geogrficos, econmicos, polticos,
sociais ou jurdicos.
A Carta Mundial do Direito Cidade dispe sobre o conceito de cidade em duas
acepes. Em seu artigo I, prev:
[...] em seu aspecto fsico, a cidade toda metrpole, urbe, vila ou povoado que
esteja organizado institucionalmente como unidade local de governo de carter
municipal ou metropolitano. Inclui tanto o espao urbano como o entorno rural ou
semi-rural que forma parte de seu territrio. Como espao poltico, a cidade o
conjunto de instituies e atores que intervm na sua gesto, como as autoridades
governamentais, legislativas e judicirias, as instncias de participao social
institucionalizadas, os movimentos e organizaes sociais e a comunidade em geral.
Percebe-se pela leitura da doutrina especializada que no tarefa fcil fixar um

conceito para cidade, embora, como assevera Silva (2012) tal definio seja de grande
importncia para o entendimento do urbanismo e de todas as suas manifestaes, inclusive a
jurdica. Observa que nem todo ncleo habitacional pode ser considerado urbano e nem todo
ncleo urbano constitui uma cidade. Salienta que, sob o ponto de vista da sociologia urbana,
destacam-se as concepes demogrfica (considera relevante a densidade populacional),
18
econmica (enfatiza a cidade enquanto local de trocas de mercado) e de subsistemas (a cidade

como um conjunto de sistemas administrativos, comerciais, industriais e socioculturais, que se
relacionam). O autor conclui que, no entanto, as cidades brasileiras devem ser concebidas por
um vis jurdico-poltico, que se aproxima do conceito de subsistemas. Nesse sentido a
definio de Silva (2012, p. 25):
Cidade, no Brasil, um ncleo urbano qualificado por um conjunto de sistemas

poltico-administrativo, econmico no-agrcola, familiar e simblico como sede do
governo municipal, qualquer que seja a populao. A caracterstica marcante da
cidade no Brasil consiste no fato de ser um ncleo urbano, sede do governo
municipal.
No se pode desconsiderar, entretanto, o entendimento da cidade como produto

humano, um espao geogrfico construdo e transformado pela ao do homem, de acordo
com o modo de produo de sua existncia em cada perodo histrico. O direito, inclusive,
tambm assim compreendido, ter que acompanhar as transformaes histricas da sociedade.
Nesse sentido, Carlos (2011, p. 57):
No podemos dizer que o espao geogrfico existe com o surgimento do homem no

planeta; ao contrrio, o espao geogrfico s se constitui enquanto produto humano,
logo social, na medida em que o homem tem condies de, atravs de seu processo
de trabalho, transformar a natureza e produzir algo diverso dela.
A dimenso histrica da cidade lhe garante um carter dinmico, de algo em constante

mudana. [...] A cidade uma realizao humana, uma criao que vai se constituindo ao
longo do processo histrico e que ganha materializao concreta, diferenciada, em funo de
determinaes histricas especficas (CARLOS, 2011, p.57).
Por esse enfoque, configurando-se a cidade como um produto social e histrico, sua
paisagem e suas funes iro modificar-se de acordo com o tempo e o lugar. Desse modo, ao
longo da histria da humanidade as cidades tiveram diferentes caractersticas, decorrentes dos
mais diversos fatores de ordem poltica, social, cultural, econmica, destacando-se, aqui, com
a finalidade de demonstrar a relao entre o espao urbano e a mobilidade, o fenmeno da
urbanizao.
A formao dos grandes aglomerados urbanos tornou-se mais evidente a partir da
Revoluo Industrial, em virtude principalmente do xodo rural, que transferiu a populao
do campo para as cidades onde a atividade industrial era exercida, em razo de falta de opo
nas reas rurais.
Hobsbawm (1977, p.218-219) assim expe:
19
A cidade era sem dvida o mais impressionante smbolo exterior do mundo

industrial, exceo feita estrada de ferro. [...] A urbanizao cresceu rapidamente
depois de 1850. A cidade industrial tpica era neste perodo uma cidade de tamanho
mdio, mesmo por padres atuais, embora, como ocorresse na Europa central e
oriental, algumas cidades (que tendiam a ser muito grandes) tambm se tornaram
centros maiores de produo por exemplo, Berlim, Viena e So Petersburgo.
Oldham tinha 83 mil habitantes em 1871, Barmen 75 mil, Roubaix 65 mil.
A partir de certa fase de seu desenvolvimento, a sociedade industrial gerou cidades

cada vez mais populosas, metrpoles, que continuaram a atrair a populao rural, agora
motivada, tambm, pela busca de melhores empregos e de servios como sade e educao. A
configurao bsica, entretanto, do espao urbano permaneceu como no incio da
industrializao: um espao de segregao socioespacial, com o centro da cidade oferecendo
as melhores condies em termos de habitao, saneamento, vias de circulao, transportes,
sade, educao, lazer etc., enquanto na periferia - rea reservada para a populao de baixa
renda tais servios, quando existem, so de pssima qualidade1.
Tratando sobre o processo de urbanizao e industrializao nos pases
subdesenvolvidos, Santos (1980, p.78) destaca que:
A criao de numerosas indstrias aumenta consideravelmente a procura de

empregos nas cidades, onde a natalidade pequena e a mortalidade mais elevada do
que na zona rural. a zona rural que, por intermdio de um exdo macio, participa
da renovao e expanso das populaes urbanas. Essa evoluo que comeou com
a revoluo industrial, mais tarde se fez acompanhar de um declnio do emprego
agrcola.
interessante a observao de Santos (1980), no sentido de que no somente o nvel

de industrializao que indica a urbanizao de uma localidade, existindo outro indicadores
scio-econmicos que interferem nesse processo, como o ndice de escolarizao, gastos de
1
Relatando sobre perodo que antecedeu era industrial, Mumford (1982, p. 376) destaca que entre os sculos
XV e XVIII as cidades europias assumem novas formas e funes, com o crescimento da vida urbana. Surgia,
assim, um novo padro de existncia, oriundo de novo modo de produo, [...] a do capitalismo mercantilista;
de uma nova estrutura poltica, principalmente a do despotismo ou da oligarquia centralizada, habitualmente
personificada num Estado nacional [...]". interessante o relato que o autor faz de alguns traos das cidades
desse perodo, que ele chama de cidade ps-medieval, destacando a funo simblica representada pelas
avenidas e pelos meios de transportes. Assim, acentua Mumford (1982, p. 399 e 402):"[...] A avenida o smbolo
mais importante e o fato capital no que diz respeito cidade barroca. Nem sempre era possvel planejar toda uma
cidade nova no estilo barroco, mas, no traado de meia dzia de novas avenidas ou de um bairro novo, seu
carter podia ser redefinido. Na evoluo linear da planta da cidade, o movimento de veculos de roda
desempenhou papel crtico; e a generalizada geometrizao do espao, to caracterstica do perodo, teria sido
inteiramente sem funo, no houvesse facilitado o movimento do trfego e dos transportes, ao mesmo tempo
que servia como manifestao do sentido dominante da vida [...] Na cidade medieval, as classes superiores e as
classes inferiores tinham-se amontoado juntas, na rua, no mercado, tal como o faziam na catedral [...]com o
desenvolvimento da larga avenida, a dissociao entre as classes superiores e inferiores tomam forma na prpria
cidade. Os ricos conduzem; os pobres caminham. Os ricos rolam pelo eixo da grande avenida; os pobres esto
afastados do centro, na sarjeta; e, finalmente, uma faixa especial destinada ao pedestre comum, a calada [...]".
20
consumo por habitantes, nmero de mdicos por habitantes, rede de transportes e sua
utilizao.
Outro ponto importante destacado por Santos (1980, p. 97-98) no processo de
urbanizao dos pases em desenvolvimento, refere-se questo espacial. Ele afirma que a
no integrao do territrio, impedindo a livre circulao dos elementos da economia
(homens, bens, capitais), impediria o desenvolvimento e, desse modo, as cidades localizadas
nesses pases passaram a buscar a conquista do espao. E nesse aspecto, relevante o papel
desempenhado pelos transportes na transformao do espao e no desenvolvimento
econmico. Em pases desenvolvidos, [...] Os transportes chegaram a transformar a
economia de regies inteiras e, em alguns casos, a diferenciao das aptides
industrializao foi talhada pela via frrea, observa.
Porm, interessante notar que o processo de desenvolvimento econmico brasileiro e
de outros pases nas mesmas condies de desenvolvimento, sempre esteve atrasado em
relao s grandes naes industrializadas, ocasionado, assim, processos diferentes de
expanso do capitalismo e, por consequncia, de urbanizao , orientados por interesses
externos (dos pases industrializados).
Diante desse quadro, conclui-se que o processo de urbanizao ocorre quando a
populao urbana cresce em proporo superior populao rural, no se tratando "de mero
crescimento das cidades, mas de um fenmeno de concentrao urbana" (SILVA, 2012, p. 26).
O processo acelerado de urbanizao, na viso de Fernandes (2006, p. 3) pode ser
considerado "[...] um dos maiores fenmenos globais do sculo XX" e que continuar
ocorrendo no sculo XXI, uma vez que, segundo o autor, apesar do declnio das atividades
industriais tradicionais, a cidade continuar tendo um papel de destaque no atual estgio da
economia globalizada, sobretudo nos pases em desenvolvimento.
O Brasil, que por um longo perodo da histria caracterizou-se como um pas de forte
tradio agrria, ingressou em processo de urbanizao, sobretudo a partir da dcada de 1940.
Destaca Santos (2005, p.31):
[...] Entre 1940 e 1980, d-se verdadeira inverso quanto ao lugar de residncia da
populao brasileira. H meio sculo atrs (1940), a taxa de urbanizao era de
26,35%, em 1980 alcana 68,86%. Nesses quarentas anos, triplica a populao total
do Brasil, ao passo que a populao urbana se multiplica por sete vezes e meia.
Dados apresentados pelo governo federal (MINISTRIO DAS CIDADES, 2015), com
base no Censo de 2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), revelam que
mais de 80% dos brasileiros viviam, na ocasio, em reas urbanas dos 5.565 municpios,
sendo que 29% da populao total estava em 38 cidades com mais de 500 mil habitantes,
21
enquanto 608 municpios apresentavam populao superior a 50 mil habitantes. A previso do

IBGE de crescimento da populao brasileira at 2042, quando ento as taxas se tornaro
decrescentes, com incremento da populao urbana, em especial nas cidades de mdio porte.
Outra informao apresentada no documento revela que a taxa de urbanizao
brasileira superior de pases mais desenvolvidos, inclusive em relao aos demais pases
integrantes do bloco BRICS2, com percentual de urbanizao inferior ao do Brasil. A Rssia
possui 73% de sua populao em reas urbanas, a frica do Sul, 61%, a China, 47%, e a
ndia, apenas 30% (MINISTRIO DAS CIDADES, 2015).
A concentrao urbana, no entanto, quando ocorre de forma desordenada, gera
inmeros problemas que deterioram o ambiente urbano e, por consequncia, a qualidade de
vida de seus habitantes, como os relacionados ao saneamento bsico, a habitao e aos
transportes.
Na lio de Silva (2012, p. 27-34), o processo de degradao das cidades, ocorrido a
partir do fenmeno da urbanizao, gerou a necessidade de interveno do Poder Pblico no
sentido de solucionar os problemas e ordenar o espao urbano. Esse processo de correo dos
problemas gerados pela urbanizao chamado de urbanificao. O autor adverte, ainda, que
a atividade urbanstica deve ser realizada pelo Poder Pblico "[...] medianteinterveno na
propriedade privada e na vida econmica e social das aglomeraes urbanas (e tambm no
campo)". Trata-se de uma funo pblica.
Note-se que a questo urbanstica ganhou relevncia no Brasil a partir dos problemas
gerados e/ou agravados pelo processo de industrializao do pas, entre eles, uma urbanizao
rpida e sem planejamento, associada, entre outros, segregao espacial e excluso social.
Foi tema levado ao debate por ocasio do processo constituinte de 1988, por meio
demovimentos em defesa da reforma urbana, que buscavam a concretizao do direito
cidade, com a garantia de habitao, saneamento, transportes e demais servios pblicos de
qualidade, exigindo-se, ainda, uma gesto participativa e democrtica das cidades.
A poltica de desenvolvimento urbano passou a integrar o ordenamento constitucional
ptrio com o advento da Constituio Federal de 1988, includa no captulo II do Ttulo VII
(Da Ordem Econmica e Financeira), sendo matria posteriormente regulamentada pela Lei
Federal n. 10.257, de 10 de julho de 2001, denominada Estatuto da Cidade. A partir de ento,
2
Mecanismo inter-regional (sic) de cooperao entre Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul (BRICS),
pases de economia emergente, cooperao esta que teve incio em 2006, de maneira informal, com reunio de
trabalho margem da abertura da Assembleia Geral das Naes Unidas (Ministrio das Relaes Exteriores.
Disponvel em:
<http://www.itamaraty.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=3672&catid=159&Itemid=436
&lang=pt-BR>. Acesso em: 29 jun. 2015.
22
o tema passou a constar nas agendas polticas dos governos de forma mais sistematizada,
respaldada por princpios e diretrizes contidos no texto constitucional e em leis
infraconstitucionais.
A previso constitucional e infraconstitucional, entretanto, no garantiu o ordenamento
eficiente das cidades brasileiras, com o cumprimento de suas funes sociais.
Os problemas, gerados pela urbanizao acelerada e desordenada nas cidades
brasileiras, ao longo de mais de meio sculo, comprometem cada vez mais a qualidade de vida
da populao, nesses includos aqueles relacionados circulao. Assim, nos grandes centros
urbanos do pas, questes afetas mobilidade urbana, como os constantes congestionamentos,
os acidentes de trnsito, a ineficincia dos transportes pblicos, a poluio atmosfrica e
sonora oriunda dos automveis, a falta de vagas para estacionamento, os veculos
estacionados em caladas, as caladas irregulares e sem acesso adequado para os deficientes,
so motivos detranstornos dirios para a populao3.
E esse cenrio vem se agravando a cada dia, diante do aumento da frota de veculos
automotores, de uso individual e, de outra banda, a falta de melhores condies nos
transportes pblicos disponibilizados para a populao.
Segundo dados do Departamento Nacional de Trnsito (DENATRAN), o Brasil possui
uma frota de veculos (caminhes, automveis, motocicletas, nibus etc.) superior a
84.000.000, sendo que desse total 46.633.635 so automveis4. Isso significa que o Brasil j
possui um automvel para cada quatro habitantes. O Estado do Par, por exemplo, segundo a
mesma fonte, possui uma frota de veculos superior a 1.500.000, com 472.455 automveis.
Em 2007, estudo realizado pelo Ministrio das Cidades (2007, p. 39), constatou que:
[...] E, quanto maior a cidade, mais os seus habitantes dependem das redes de
infraestrutura de circulao para ter pleno acesso s oportunidades de trabalho e de
consumo nela concentradas. Porm, esta acessibilidade no homognea. O padro
desta urbanizao, de baixa densidade e com expanso horizontal contnua,
comandada pela especulao imobiliria, segrega a populao de baixa renda em
reas cada vez mais inacessveis, desprovidas total ou parcialmente de infraestrutura
e de servios, prejudicando o seu acesso a essas oportunidades, impedindo uma
apropriao eqitativa da prpria cidade e agravando a desigualdade na distribuio
3
Resta esclarecer que os problemas relacionados mobilidade afetam vrias cidades do mundo, sobretudo as
localizadas em pases em desenvolvimento. Assim observa Arru (2009, traduo nossa), em relao cidade de
Lima, capital do Peru, afirmando que l, como na maioria das cidades do mundo, a mobilidade das pessoas se
converteu em um de seus principais problemas. As formas como se manifestam tais problemas so vrias, entre
elas: acidentes de trnsito, falta de respeito s normas e direitos dos cidados, ausncia de autoridade, ansiedade
constante do citadino diante da incerteza cotidiana, sinalizao confusa, vias mal estruturadas. Esse quadro, em
regra, acarreta grandes custos para o Estado e para a sociedade. Enfatiza, ainda, que em uma viso geral da
metrpole, descobre-se que so mltiplos os desafios associados a esse gravssimo problema social e poltico,
assim como so mltiplas as solues para ele. No entanto, so comuns as solues unilaterais, que no
observam uma abordagem integral do assunto e reduzem o problema a somente um dos diversos fatores que o
originam.
4
Disponvel em: <http://www.denatran.gov.br/frota.htm>. Acesso em: 07 ago. 2014.
23
da riqueza gerada na sociedade.
A referida pesquisa evidenciou que naquela ocasio j existiam polticas de

mobilidade urbana no pas, mas que no eram executadas de forma a contribuir para a
melhoria da qualidade da vida urbana. Pelo contrrio, passaram a representar "[...] um fator de
sua deteriorao, causando reduo dos ndices de mobilidade e acessibilidade". Entre as
causas que contriburam para esse quadro foi apontada uma em particular: as cidades
brasileiras foram construdas e adaptadas para atenderem s necessidades de circulao de
transporte motorizado, rodovirio e individual, em detrimento da valorizao do transporte
coletivo (MINISTRIO DAS CIDADES 2007, p. 39-40).
O economista Ladislau Dowbor 5, do Ncleo de Estudos do Futuro, da Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo, refora esse entendimento, ao afirmar que a quantidade
de carros circulando no pas no o principal problema de mobilidade urbana, e sim o modelo
criado nas cidades para favorecer o transporte individual. Ele afirma que existem muitos
pases com uma densidade de automveis por habitante maior que no caso brasileiro e onde a
circulao ocorre normalmente: "[...] O problema no Brasil que, por presso poltica das
empreiteiras e montadoras, se fez todas as infraestruturas para o automvel, e no para o
transporte coletivo.
Cabe ressaltar que entendendo a cidade como espao de reproduo do sistema
capitalista, e ocupando o Brasil uma posio de pas em desenvolvimento, fcil justificar o
tipo de poltica urbana adotada ao longo dos anos, que prioriza, nesse caso, o automvel,
enquanto bem de consumo. Assim, ao longo da histria, o governo brasileiro, atendendo aos
interesses da indstria automobilstica, realizou diversas aes nesse sentido, desde a
construo do sistema virio prprio para esse tipo de transporte at, como recentemente
ocorreu, os incentivos fiscais para compra de automveis e motos 6.
Em 2011, a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL),
juntamente com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) (VASCONCELLOS et
al, 2011), publicou um estudo sobre o tema Transporte e mobilidade urbana, em que destaca
5
Disponvel em:< http://g1.globo.com/brasil/noticia/2014/03/com-aumento-da-frota-pais-tem-1-automovel-para-
cada-4-habitantes.html>. Acesso em: 07 ago. 2014.
6
Conforme informaes divulgadas em pesquisa do Ipea (Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios
para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas - A Mobilidade no Brasil, 2011), a
transformao no perfil da mobilidade urbana brasileira, com a valorizao do uso do transporte individual, foi
acelerada por uma estratgia do governo federal de manter o crescimento econmico com o estmulo indstria
automobilstica, em especial por meio da reduo do IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados), o que j
ocorria h muito tempo. Entre 1977 e 2005, segundo o relatrio do Ipea, houve queda no uso do transporte
pblico (de 68% para 51% do total de viagens motorizadas) e aumento no uso do automvel (de 32% para 49%)
nas grandes cidades brasileiras.
24
o tema da mobilidade sob o enfoque do tempo de deslocamento das pessoas no trnsito.

O estudo revela que as pessoas deslocam-se no espao das cidades em razo de
necessidades sociais e econmicas. Esses deslocamentos podem ser feitos a p ou por meio de
veculos de transporte motorizados ou no motorizados. "[...] Em economias em
desenvolvimento, como o Brasil, as pessoas que moram nas cidades realizam, em mdia, dois
deslocamento por dia (mdia entre as que se deslocam e as que no se deslocam) [...]"
(VASCONCELLOS et al, 2011, p. 8).
Dessa forma, o principal problema gerado pela ineficincia dos sistemas de
mobilidade urbana nas grandes cidades o aumento do tempo de deslocamento da populao.
Foi observada essa tendncia nas principais metrpoles brasileiras, segundo dados da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD). Entre 1992 e 2008, o tempo mdio de
deslocamento casa-trabalho da populao subiu aproximadamente 6%, a despeito dos
investimentos realizados nos sistemas de mobilidade (VASCONCELLOS et al, 2011).
Destaca-se, ainda, na pesquisa, o fato desses deslocamentos resultarem em consumos
de tempo, espao, energia, recursos financeiros e gerao de externalidades negativas, como a
poluio do ar, os acidentes de trnsito e os congestionamentos. No caso do Brasil, o
crescimento urbano, acentuado a partir da dcada de 1960, fez aumentar o nmero de veculos
motorizados em circulao, resultando, em muitas cidades, em [...] sistemas de mobilidade
de baixa qualidade e de alto custo, com impactos negativos na vida das pessoas e nos custos
econmicos e ambientais para a sociedade (VASCONCELLOS et al, 2011, p. 8-9).
Os autores da pesquisa identificaram, ainda, que muitos investimentos foram feitos na
melhoria dos sistemas de transportes e expanso dos sistemas ferrovirios nas metrpoles
brasileiras, no impedindo, porm, que a populao sofresse os impactos negativos do
aumento do tempo de deslocamento com o acirramento dos congestionamentos urbanos
(VASCONCELLOS et al, 2011).
H estudos, ainda, que associam a mobilidade urbana no Brasil s condies de
desigualdade social e de segregao espacial, ocasionadas por interesses predominantemente
econmicos, como a especulao imobiliria, aliada polticas de incentivo compra de
veculos automotores individuais. Nesse sentido, o estudo realizado pelo IPEA sobre o tempo
de deslocamento casa-trabalho, considerando nveis de renda e sexo aponta que (2013, p. 19-
20):
[...] essa diferena de tempo de deslocamento entre pobres e ricos muito maior em
algumas regies metropolitanas e quase nula em outras. Em Salvador, Recife,
Fortaleza e Belm, por exemplo, a diferena entre pobres e ricos
consideravelmente pequena, apesar das diferentes condies destes dois grupos em
termos de capacidade de escolha do local de moradia e de dependncia do transporte
25
pblico. Por outro lado, nas regies metropolitanas de Belo Horizonte, Curitiba e
DF, o grupo mais pobre faz viagens casa-trabalho, respectivamente 40%, 61% e 75%
mais demoradas do que os mais ricos. Estes resultados apontam para importncia de
futuros estudos que investiguem em que medida esta desigualdade nos tempos de
viagens resultado de diferentes nveis de segregao espacial e de acessibilidade
dos bairros nas reas metropolitanas brasileiras.
Em resposta a essa realidade, cobra-se do Poder Pblico medidas no sentido de

implementar polticas que, no mnimo, reduzam as desigualdades sociais por meio do
oferecimento de servios de transportes pblicos mais dignos e eficientes, aliadas a outras
polticas urbanas essenciais uma vez que a soluo deve ser integrada , como a de moradia
e de saneamento bsico.
1.2 ORIGEM E CONCEITO DA MOBILIDADE URBANA
Antes de tratar sobre o conceito de mobilidade urbana necessrio fazer uma anlise
da origem da expresso, assim como demonstrar a sua relao com a funo social da
circulao.
O artigo 182 da Constituio Federal de 1988 estabeleceu ser de competncia de cada
Municpio executar a sua poltica de desenvolvimento urbano, sem perder de vista o
cumprimento das funes sociais da cidade.
Na lio de Dias (2009, p. 31), as funes sociais de cidade podem ser compreendidas
como o "[...] resultado da prestao dos servios pblicos necessrios para que os cidados
possam trabalhar, habitar, circular e desfrutar de atividades recreativas e de lazer nos espaos
urbanos". Como visto, entre essas funes est a circulao que, segundo a autora (2009, p.
32):
[...] funo diretamente afeta ordem urbanstica, o que pressupe a interveno
do Poder Pblico nos espaos urbanos por meio do planejamento para criar
legislao urbanstica e instrumentos de interveno urbanstica para propiciar a
circulao, o direito de ir e vir dos cidados que habitam os espaos urbanos, em
igualdade de condies.
Esse novo enfoque sobre a cidade7, a ser planejada e organizada, tendo em vista o
atendimento de determinadas funes de cunho social, foi introduzido nos debates ocorridos
no 4 Congresso Internacional de Arquitetura Moderna (CIAM), realizado em Atenas, Grcia,
em 1933. Naquela ocasio foi elaborado um documento, conhecido como a Carta de Atenas,
7
Matiello (2006) destaca que essa abordagem foi introduzida na Constituio de 1988 atravs das reivindicaes
do Movimento Nacional de Reforma Urbana (MNRU), que conseguiu apresentar emenda constituio
(Emenda Popular de Reforma Urbana), solicitando o tratamento da gesto na cidade sob a tica do cumprimento
da funo social.
26
em que foram estabelecidos critrios para organizao e gesto das cidades e definidas as suas
quatro funes primordiais: trabalho, habitao, lazer e circulao8.
Assim, constata-se que entre as funes sociais da cidade est a da circulao,
identificada como aquela que visa estabelecer o contato entre as diversas organizaes
mediante uma rede circulatria que assegure as trocas, respeitando as prerrogativas de
cada uma dessas organizaes. Mas na Nova Carta de Atenas (NOVA CARTA DE
ATENAS, 2003), baseada em uma proposta de cidades coerentes9, que se pode identificar
com mais preciso aspectos relacionados circulao e a sua associao aos modos de
transportes e mobilidade. Assim verifica-se:
Fluxos e mobilidade. Nas cidades europeias do futuro, os habitantes tero sua
disposio uma variedade de escolhas de modos de transporte, assim como redes de
informao activas e acessveis. Na Cidade coerente e no seu hinterland regional,
o uso criativo de novas tecnologias permitir oferecer uma variedade de sistemas de
transporte para pessoas e bens, e para os fluxos dos mais variados tipos de
informao. [...] escala estratgica, as relaes entre vizinhanas, cidades e
regies sero facilitadas pela evoluo da Rede Europeia de Transporte que
oferecer ligaes rpidas, agradveis, sustentveis e econmicas entre os locais de
trabalho, de educao, de habitao, de cultura e lazer. escala das cidades
organizadas em rede, ser a melhoria das condies de troca entre os diferentes
modos de transporte que facilitar a mobilidade. No entanto, a organizao do
espao numa cidade coerente deve incluir a integrao completa das polticas de
transporte e das polticas urbanas.
Nesse sentido, Oliveira Jnior (2011) defende que o conceito de circulao introduzido
na Carta de Atenas de 1933 est relacionado s redes de infraestruturas de transportes
mencionadas na Nova Carta de 2003, assim como possui a mesma conceituao de
mobilidade urbana. E complementa o raciocnio expondo a sua definio de mobilidade
urbana:
[...] compreendida como a condio para acessar toda a cidade, de usufruir das suas
funes urbanas e gozar dos direitos sociais positivados (por exemplo: educao,
sade, trabalho, lazer, moradia), pela utilizao da infraestrutura e modalidades de
transportes disponveis ao conjunto da populao.
8
O item 77 das concluses da Carta (LE COBUSIER, 1993) informa que: [...] O urbanismo tem quatro funes
principais, que so: primeiramente, assegurar aos homens moradias saudveis, isto , locais onde o espao, o ar
puro e o sol, essas trs, condies essenciais da natureza, lhe sejam largamente asseguradas; em segundo lugar,
organizar os locais de trabalho, de tal modo que, ao invs de serem uma sujeio penosa, eles retomem seu
carter de atividade humana natural; em terceiro lugar, prever as instalaes necessrias a boa utilizao das
horas livres, tornando-as benficas e fecundas; em quarto lugar, estabelecer o contato entre as diversas
organizaes, mediante uma rede circulatria que assegure as trocas, respeitando as prerrogativas de cada uma.
Essas quatro funes, que so as quatro chaves do urbanismo, cobrem um domnio imenso, sendo o urbanismo a
consequncia de uma maneira de pensar levada a vida pblica por uma tcnica de ao.
9
"A Cidade Coerente integra um conjunto variado de mecanismos de coerncia e de interligao que actuam a
diferentes escalas; incluem tanto elementos de coerncia visual e material das construes, como os mecanismos
de coerncia entre as diversas funes urbanas, as redes de infraestruturas e a utilizao das novas tecnologias de
informao e de comunicao" (NOVA CARTA DE ATENAS, 2003).
27
Garcias e Bernardi (2008) tambm compreendem a mobilidade urbana como a quarta

funo da cidade e a definem como um processo de fluxos de pessoas e bens, relacionado a
todas as formas de deslocamentos dentro do ambiente urbano, como o transporte pblico
coletivo, o transporte privado motorizado ou no, o deslocamento a p, nos modos:
rodovirio, ferrovirio e hidrovirio.
Entretanto, alguns doutrinadores entendem que o conceito atual de mobilidade urbana
mais amplo que o de circulao. Dias (2009, p. 34) afirma que o deslocamento das pessoas e
dos bens no espao urbano deve ocorrer de forma digna, e que, nesse sentido, o Municpio
deve garantir a infraestrutura de veculos e de vias que "[...] possibilitem efetivamente o ir e
vir com qualidade de vida e com segurana".
Azevedo Filho (2012) considera o conceito de mobilidade urbana como de difcil
definio por representar os mais diferentes espaos geogrficos, como municpios e
aglomerados urbanos. Afirma, ainda, ser comum associar o conceito somente a circulao de
automveis e de transporte coletivo, em especial os motorizados, sem maiores preocupaes
com o deslocamento dos pedestres e com o planejamento de modos no motorizados (a
p/bicicleta).
Guimares (2012, p. 91) concebe a mobilidade urbana como a "[...] facilidade real ou
efetiva das condies de deslocamento, realizada por qualquer modo em via pblica, que leva
em conta as necessidades dos citadinos", e observa que deve ser tratada como poltica pblica
prioritria a ser promovida por todos os meios possveis para garantir os deslocamentos e a
qualidade de vida nas cidades.
Cabe esclarecer, diante de tais definies, a associao da mobilidade ao direito de
locomoo, relacionado, a priori, liberdade de ir e vir, previsto na Constituio de 1988
como direito fundamental. Esclarecedor o ensinamento de Fonseca e Cichovski (2010, p. 50),
que apontam a necessidade de compreender o direito de ir e vir no apenas sob uma
perspectiva individual, mas tambm como um direito fundamental prestacional, essencial para
o exerccio de outros direitos. Nesse sentido:
No cenrio do Estado Social e Democrtico, comprometido por determinao
constitucional com a erradicao da misria e a atenuao das desigualdades sociais
e regionais, indissociveis das questes urbanas, o direito de ir e vir deve
acompanhar o plano evolutivo dos direitos fundamentais e atender complexidade
social contempornea, ao exigir solues incomparavelmente mais criativas e
reflexivas para assegurar a efetividade da mobilidade urbana e a incluso social.
Por essa perspectiva, compreende-se o motivo de se exigir a atuao positiva do Poder

Pblico para garantir a mobilidade urbana, seja no sentido de legislar sobre a matria ou de
28
executar aes (prestao material).

Em relao evoluo terica da matria, Tobias (2005) alerta para o fato de a
preocupao com o tema ter como enfoque inicial os estudos de mobilidade no tempo e no
espao, chamados pelos ingleses de travel budgets analysis, na dcada de 1960. E que nas
dcadas de 1970 e 1980, os estudos sobre mobilidade continuaram a ser realizados sob esse
enfoque do tempo percorrido pela populao em seus deslocamentos.
Tobias (2005) destaca, ainda, a opinio de Eduardo Vasconcellos, que durante os anos
90 tratou a mobilidade sob outra perspectiva, levando em considerao aspectos sociais.
Assim, o autor citado apontou que qualquer tipo de anlise que fosse feita sobre a mobilidade
deveria ser fundamentada na conexo entre a oferta do sistema de circulao (vias e veculos)
e a estrutura de circulao, assim como na convenincia do indivduo e na sua acessibilidade
econmica e fsica aos meios de circulao.
Percebe-se, assim, que os estudos e os planejamentos em mobilidade so realizados
tradicionalmente por meio de uma abordagem quantitativa. Como assevera Alves (2014, p.
44), a matria tratada como "[...] os deslocamentos ou viagens que acontecem nas cidades,
que tm como referncia um local de origem e outro de destino, sendo que muitas vezes
refere-se, to somente, s viagens motorizadas". Observa, o autor, entretanto, que atualmente
o conceito de mobilidade tornou-se mais complexo e a matria vista como um fenmeno
multifacetado, com dimenses sociais, econmicas e polticas.
Hoje, se associa a mobilidade urbana, por exemplo, questo da sustentabilidade.
Leciona Tobias (2005) que esse tipo de abordagem surgiu na dcada de 1990, com os estudos
de Gudmundssom e Hojer, que entendiam ser fundamental que as polticas de mobilidade
considerassem o equilbrio entre os modos de transportes e o incentivo aos modos no
motorizados, assim como a integrao com polticas de uso do solo.
Diante desse quadro de definies, constata-se que o termo mobilidade oriundo de
estudos realizados especialmente por engenheiros, no planejamento de sistemas de
transportes, que se ocupavam em investigar a demanda, assim como o tempo gasto nas
viagens e seus custos. Essa metodologia de planejamento em transportes, ao longo do tempo,
demonstrou-se ineficiente e passou a ganhar novos elementos, exigindo um estudo
multidisciplinar.
No Brasil, a questo da circulao de pessoas e de bens no espao urbano que,
conforme demonstrado, passou a ser compreendida com uma das funes sociais da cidade,
de observncia fundamental no desenvolvimento das polticas urbanas brasileiras, nos termos
29
do artigo 182 da Constituio Federal. Com o advento da Lei Federal n. 12.58710, instituindo
as diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana, e integrando as disposies previstas
no Estatuto da Cidade, a mobilidade urbana passou a ser definida legalmente, como a
condio em que se realizam os deslocamentos de pessoas e cargas no espao urbano, nos
termos do artigo 4, inciso II.
Nesse cenrio, surge o conceito de mobilidade urbana que atualmente predomina entre
os estudiosos da matria, sendo construdo e difundido no Brasil sobretudo a partir de aes
do Governo Federal. Assim, o Ministrio das Cidades (2004, p. 13), em suas polticas,
compreende a mobilidade urbana como:
[...] um atributo associado s pessoas e aos bens; corresponde s diferentes respostas
dadas por indivduos e agentes econmicos s suas necessidades de deslocamento,
consideradas as dimenses do espao urbano e a complexidade das atividades nele
desenvolvidas. Face mobilidade, os indivduos podem ser pedestres, ciclistas,
usurios de transportes coletivos ou motoristas; podem utilizar-se do seu esforo
direto (deslocamento a p) ou recorrer a meios de transporte no-motorizados
(bicicletas, carroas, cavalos) e motorizados (coletivos e individuais).
Conclui-se, desse modo, que o conceito disposto na Lei n 12.587 no consegue

alcanar a dimenso defendida nos estudos e nos planos realizados pelo Governo Federal. A
mobilidade urbana insere-se em um contexto mais amplo11, que exige a atuao do poder
pblico no sentido de garantir que os deslocamentos das pessoas e de bens (com prioridade do
pedestre e no dos veculos) ocorram de forma eficiente e segura, com condies de
acessibilidade fsica e financeira, de modo sustentvel, com vistas promoo da incluso
social, e, consequentemente, ao cumprimento da funo social da cidade, proporcionando
melhor qualidade de vida para a populao.
Apenas para efeito de demonstrar experincias que seguiram tais diretrizes e
encontraram solues eficientes para a mobilidade urbana, cabe citar os casos de Barcelona,
na Espanha, e Amsterd, na Holanda. Segundo matria divulgada pelo Instituto ETHOS,
assinada por Jorge Abraho (2014), em 1998 Barcelona criou um Pacto de Mobilidade com o
objetivo de promover a consulta populao e a participao conjunta entre setor pblico,
associaes e entidades civis no sentido de criar um modelo de mobilidade. O planejamento
urbano da cidade referncia mundial, conhecido como Modelo Barcelona, e consiste em um
10
Promulgada em 03/01/2012, com vigncia a partir de 13/04/2012, e que ser denominada no presente trabalho
como Lei da Mobilidade Urbana.
11
Nesse mesmo sentido, o ensinamento de Arru (2009, sem paginao, traduo nossa) "O conceito de
mobilidade urbana, diferente na noo de transporte urbano, no se centraliza meramente no sistema virio ou de
trnsito, de modo que o principal interesse no recai sobre as unidades veiculares e os condutores, mas vincula
esses aspectos prprios do trfego de veculos dinmica urbana de constante mobilidade, em que o ser humano
e, em particular, o pedestre o verdadeiro protagonista atravs de suas interaes".
30
planejamento que integra vrias polticas urbanas e que na rea da mobilidade realizou
intervenes virias e na infraestrutura de transporte pblico visando a melhoria do
funcionamento da cidade, como a implantao do veculo leve sobre trilho (VLT).
Amsterd, por outro, uma cidade com caractersticas peculiares, que cresceu em
torno do rio Amsted e por esse motivo passou por um processo de drenagem para que pudesse
ser habitada. O planejamento em mobilidade urbana levou em considerao esse fator, alm
disso, no priorizou um meio de transporte em especial, mas buscou a integrao entre eles no
espao pblico, de acordo com s diferentes funes da cidade.
Foi elaborado um plano local de mobilidade - que contou com a ao coordenada das
secretarias de Transportes, Habitao e Meio Ambiente - por meio do qual foi buscada a
categorizao das ruas da cidade, "de forma a selecionar os meios de transporte a serem
utilizados nas diferentes vias, de acordo com sua infraestrutura e com a funo no territrio".
Assim, as vias onde localizam-se os museus da cidade, por exemplo, tm indicao para o
trajeto de bicicleta ou a p, muito embora tambm sejam bem servidas por transporte pblico.
Constata-se, assim, que garantir uma mobilidade urbana eficiente e que proporcione
qualidade de vida para os habitantes das cidades uma questo inerente ao atual estgio de
desenvolvimento da humanidade, caracterizado pela concentrao das pessoas nos centros
urbanos, que precisam conviver em espaos e vias por vezes j saturados, utilizando meios de
transportes que tambm j no garantem deslocamentos com rapidez, conforto e qualidade.
Entretanto, como nos exemplos anteriormente expostos, trata-se de um desafio possvel de ser
enfrentado, desde que o planejamento seja realizado com base em um novo enfoque sobre a
mobilidade, ou seja, um planejamento em que ocorra a integrao das polticas de mobilidade
com outras polticas urbanas, assim como o esforo conjugado entre as autoridades pblicas
responsveis e a participao da populao interessada.
1.3 O DESENVOLVIMENTO DA MOBILIDADE URBANA NO BRASIL
A mobilidade urbana no Brasil ganhou nova abordagem e passou a ser formulada

como uma poltica de planejamento urbano relevante, aps a criao do Ministrio das
Cidades, em 2003, pelo governo federal, que buscava, assim, inserir-se em um contexto
mundial de aes voltadas para solucionar problemas de mobilidade, presentes em cidades do
mundo todo, mas que por fatores de vrias ordens apresentam-se com mais intensidade nas
31
cidades de pases em desenvolvimento12.

Isso no significa que no Brasil no existissem polticas e planos anteriores a essa
data, mas eram direcionados especificamente a questes de trnsito, transportes pblicos,
construo e pavimentao de vias, realizados de forma setorizada, sem a viso do
planejamento integrado e do desenvolvimento sustentvel.
Para integrar as aes do governo federal direcionadas matria, foi elaborado o Plano
Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel, em 2004. No Plano fica evidenciado que,
embora a mobilidade esteja associada necessidade de deslocamento de pessoas e de bens,
esta deve passar a ser compreendida no somente como a ao de ir e vir, mas a partir de um
novo paradigma, relacionado, inclusive, sustentabilidade. Nesse sentido, a mobilidade
urbana sustentvel definida, em sntese, como o resultado das polticas de transporte e de
circulao que buscam proporcionar o acesso amplo e democrtico cidade, atravs do
estmulo ao uso de transportes no-motorizados e dos transportes coletivos, que "no gere
segregaes espaciais, socialmente inclusiva e ecologicamente sustentvel" (MINISTRIO
DAS CIDADES, 2004, p. 14).
Ainda em continuidade s aes direcionadas mobilidade urbana, em 2007, o
Ministrio das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade
Urbana, lanou um Caderno de Referncia para Elaborao de Plano de Mobilidade Urbana
(PLANMOB), com o objetivo de estimular e orientar os municpios do pas no processo de
elaborao de seus planos diretores de transporte e planos de mobilidade urbana, contendo
novos conceitos e princpios relacionados ao planejamento urbano em mobilidade.
O referido Caderno (2007, p. 15) informa que algumas orientaes apresentadas so
genricas, de modo a serem adaptadas, conforme a realidade de cada municpio. Adverte,
contudo, que um aspecto da nova abordagem para a gesto das polticas de mobilidade urbana
deve ser seguido por todas as cidades do pas, independente de seu tamanho, de sua
localizao geogrfica ou da dinmica de sua economia: a poltica deve ser orientada para as
12
Por iniciativa do Banco de Desenvolvimento da Amrica Latina (CAF), foi criado o primeiro Observatrio de
Mobilidade Urbana (OMU) latino americano, com a incluso de 15 das principais cidades da regio, entre elas
Rio de Janeiro, So Paulo, Caracas, Lima e Buenos Aires. O OMU tem como objetivo principal fornecer
informaes relevantes para o planejamento de polticas pblicas eficazes e para a gesto efetiva dos sistemas de
transporte pblico das cidades. Assim, elaborou documento (BANCO DE DESENVOLVIMENTO DA
AMRICA LATINA, 2010, p. 3 - traduo nossa) em que apresenta como uma das justificativas para tal
iniciativa o fato de os sistemas de transporte pblico configurarem-se como um dos elementos centrais para
definio das dinmicas de desenvolvimento urbano na regio. Define a mobilidade urbana como fator
determinante para a produtividade econmica da cidade e para a qualidade de vida de seus cidados, assim como
para o acesso a servios bsicos de sade e educao. E conclui que os sistemas de transporte urbano de massa
na Amrica Latina proporcionam avanos importantes na reduo de emisses que contribuem para o efeito
estufa e, portanto, so um aspecto importante da luta global contra as mudanas climticas.
32
pessoas. Por isso, o destaque para temas, como: a incluso social, a sustentabilidade
ambiental, a equidade na apropriao dos espaos pblicos e a gesto democrtica.
Essas aes ganharam respaldo jurdico com a promulgao da Lei n. 12.587/2012,
conhecida como Lei da Mobilidade Urbana, que passa a orientar a elaborao das polticas de
mobilidade urbana no pas a partir de ento, sob um novo enfoque, que afasta o planejamento
realizado de forma setorizada. nesse sentido os esclarecimentos do Ministrio das Cidades
(2015, p. 28):
As proposies da PNMU orientam no sentido de fomentar o planejamento urbano,
sem perder de vista que todos os atores so fundamentais ao processo e beneficirios
de uma cidade mais humana e acessvel aos cidados, indistintamente.
Todas as esferas do Poder Pblico tm hoje como grande desafio integrar as polticas
urbanas que por dcadas foram tratadas de forma setorizada e segmentada. A
qualidade do deslocamento depende de que o sistema urbano tenha seus elementos
urbanos integrados e planejados de forma a minimizar os deslocamentos, otimizando
tempo e espao a fim de promover a economicidade e um padro de vida urbano
satisfatrio.
Diante de um novo contexto, em que a sociedade brasileira passou a demonstrar nas

ruas (sobretudo atravs de protestos que se intensificaram em junho de 2013) sua insatisfao
com a situao precria dos transportes pblicos do pas, o Ministrio das Cidades lanou em
2015 novo Caderno de Referncia (PLANMOB 2015), adaptando-o aos comandos da Lei da
Poltica Nacional de Mobilidade Urbana e atualizando algumas informaes, como as
relativas ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)13.
Conclui-se, desse modo, que a mobilidade urbana, embora o termo no conste
expressamente no texto constitucional de 1988, est relacionada s funes sociais da cidade
especificamente a da circulao , que so reconhecidas no artigo 182 da atual Constituio
como orientadoras da poltica de desenvolvimento urbano do pas. Est associada, ainda, aos
dispositivos constitucionais que tratam sobre os transportes. Alm do que, mereceu tratamento
especial pelo legislador federal, que instituiu lei para tratar especificamente sobre as polticas
de mobilidade urbana.
Alguns estudiosos, como Oliveira Jnior (2011) e Guimares (2012), defendem,
inclusive, que a mobilidade urbana deve ser compreendida como um direito social e/ou
fundamental, uma vez que, por meio dela, pode-se ter acesso a outros direitos sociais, como:
13
Na introduo do guia, o Ministro das Cidades justifica que "[...] A melhoria da mobilidade nas cidades um
enorme desafio aos governantes e uma reivindicao da sociedade. Em junho de 2013, milhares de pessoas
foram s ruas demandar dos governantes a prestao de servios de transporte pblico coletivo com qualidade,
conforto, pontualidade e preo justo. Face s reivindicaes, foram revogados reajustes tarifrios em grandes
cidades, concedidos benefcios tributrios, dentre outras medidas. Alm disso, a discusso da mobilidade urbana
entrou na pauta da sociedade definitivamente, favorecendo as aes institucionais do governo federal, j em
execuo, para a capacitao dos municpios, a elaborao do Sistema Nacional de Informaes de Mobilidade
Urbana e outras, em cumprimento Poltica Nacional de Mobilidade Urbana".
33
sade, educao e lazer. Guimares (2012, p. 89) observa, ainda, que a prpria Constituio,
em seu artigo 30, inciso V, define o transporte pblico coletivo como um servio de carter
essencial e assevera que a mobilidade urbana, atravs do transporte coletivo, deve ser
entendida, no mnimo como um "[...] meio assecuratrio da efetividade de direitos
fundamentais, se, numa viso ainda mais vanguardista, no for, no sentido do timo, encarado
ou arrolado como um deles".
Oliveira Jnior (2011, p. 66) vai alm e defende que a mobilidade urbana seja
positivada como um direito, que corresponderia segunda dimenso do conceito de ir e vir,
afastando-se da compreenso relacionada ao poder do Estado de impedir o deslocamento, a
entrada e a permanncia de um indivduo no territrio nacional. Segundo o autor, com base
nessa nova interpretao o Estado teria outras obrigaes:
[...] o Estado seria instado a no obstar o deslocamento das pessoas na cidade devido
omisso de dever, em razo da falta de infraestrutura adequada mobilidade
urbana, assim como pelo no atendimento ao mnimo vital para determinado
conjunto de pessoas excludas dos benefcios de se viver em sociedade ou negando
ao cidado a garantia constitucional da dignidade da pessoa humana e o acesso e
fruio aos seus direitos sociais, em particular, pelo estabelecimento de tarifa
pblica acessvel aos cidados de menor nvel de renda.
Embora tais abordagens ainda no estejam firmadas pela doutrina jurdica ptria e a
mobilidade urbana nem mesmo seja considerada como um direito, a realidade atual das
grandes cidades, no aspecto, sobretudo do trnsito e dos transportes pblicos, demonstra a
importncia e a necessidade de aes que facilitem a circulao das pessoas nos centros
urbanos. Assim, imprescindvel que os governos se organizem no sentido de elaborarem e
implantarem polticas de mobilidade urbana nas cidades.
Verifica-se, entretanto que esse novo entendimento sobre a mobilidade urbana e o
advento de legislao especfica, embora j tenha servido para respaldar determinadas aes e
polticas na rea, sobretudo por parte do Governo Federal, como o PAC da Mobilidade, que
vem financiando obras virias e de implantao de sistemas de transportes, com destaque para
o Bus Rapid Transit(BRT), no foram suficientes at o momento para resolver a questo.
Como se trata de uma matria complexa, fatores que no esto diretamente
relacionados circulao e aos meios de transportes influenciam e dificultam a mobilidade
nas cidades, como o uso e a ocupao desordenados do solo, assim como a falta de integrao
entre as polticas de desenvolvimento urbano em geral (habitao, saneamento etc.).
A arquiteta e urbanista Ermnia Maricato14, em recente seminrio sobre mobilidade
14
Disponvel em Portal Brasil, publicado em 12/08/2014. Acesso em: 15 ago. 2014.
34
urbana, afirma que o direito cidade est intrinsecamente ligado a fatores, como: a
especulao imobiliria e a falta de planejamento, apesar das boas leis existentes no setor.
No mesmo evento, representantes do governo federal apontaram para as dificuldades
relacionadas definio das responsabilidades de cada ente da Unio na implementao das
polticas pblicas do setor e ressaltaram a necessidade de fortalecer o Pacto Federativo, para
elaborao e execuo de um plano nacional sobre o tema.
Desse modo, evidencia-se a conexo entre a mobilidade urbana e as aes dos entes
federativos, em especial as direcionadas ao planejamento e execuo dos servios de
transportes urbanos, e como as competncias de cada um devem estar bem definidas para que
a atuao ocorra de forma efetiva e, ao mesmo tempo, com coordenao e cooperao.
Porm, antes de adentrarmos nessa questo especfica, necessrio localizar o
transporte pblico coletivo no ordenamento jurdico ptrio, discorrer sobre sua condio de
servio pblico essencial e apresentar a sua importncia para a efetivao da mobilidade
urbana.
1.4 A MOBILIDADE URBANA EFETIVADA PELO USO DO TRANSPORTE PBLICO

COLETIVO
A essencialidade do transporte pblico coletivo prevista no artigo 30, inciso V da

Constituio Federal, ao dispor sobre a competncia municipal para organizao e prestao
do servio. O carter essencial desse tipo de transporte indica, assim, que deve ser prestado
diretamente pelo poder pblico ou, por delegao deste (sob regime de concesso ou
permisso), por particulares.
No entanto, se verifica ao longo do processo histrico que as polticas voltadas para
trnsito e transporte no Brasil priorizaram o uso do automvel em detrimento de outros modos
de transportes, inclusive no planejamento da infraestrutura viria do pas.
Conforme j mencionado, aes do governo federal h muito incentivam a compra de
automveis, colocando mais carros nas ruas das cidades brasileiras e, consequentemente,
trazendo obstculos para a mobilidade urbana. Segundo pesquisa realizada pelo IPEA
(Mobilidade Urbana no Brasil, 2011, p. 22):
Uma das causas para o crescimento do transporte individual no Brasil so as

polticas pblicas de incentivos ou subsdios desbalanceados entre os diferentes
modais, priorizando frequentemente o transporte por automveis e motocicletas.
Muitas vezes, essas polticas no so percebidas claramente pela populao por
envolver omisso do poder pblico, quando, por exemplo, este abre mo de taxar
35
reas pblicas para estacionamento privado ou adota medidas de renncia fiscal para
beneficiar determinada categoria.
A mencionada pesquisa (p. 23-24) aponta que entre os subsdios diretos oferecidos
pelo governo federal est a reduo da alquota do Imposto sobre Produtos Industrializados
(IPI) para a aquisio de veculos novos de baixa cilindrada, e, pelos governos estaduais, o
baixo preo do licenciamento e do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores
(IPVA). Outra poltica apontada como incentivadora do uso do transporte individual a de
combustveis, "[...] que promoveu o encarecimento do preo do diesel em relao ao preo da
gasolina, desde a quebra do monoplio estatal sobre a explorao e a venda de petrleo e
derivados no fim da dcada passada".
Ao tecerem comentrios sobre a importncia da Lei da Mobilidade Urbana, sobretudo
na promoo da reduo das desigualdades sociais e da melhoria de vida nas cidades,
Kssmayer e Zugman (2012, p. 233) observam que sua instituio ocorreu em um momento
em que o trnsito e o deslocamento nas metrpoles estavam saturados pelo uso exagerado do
automvel, cuja opo decorrente, entre outros: da m qualidade do transporte coletivo, da
insegurana, da falta de estmulo ao uso da bicicleta e dos pacotes fiscais e econmicos que
viabilizam a compra do automvel.
Em relao qualidade (ou falta dela) dos transportes pblicos coletivos do pas, os
mesmos autores (2012, p. 218) destacam que atualmente existe uma forte demanda pela
melhoria desse meio de transporte, o que, segundo os especialistas, significa atender a
determinados requisitos, tais como: conforto, pontualidade, frequncia e cobertura do trajeto
aliados a uma tarifa condizente. Sem essas condies, a populao opta pelo uso do transporte
individual.
Vasconcellos (2012, p. 14-15) leciona que os automveis ganham destaque a partir do
momento em que o desenvolvimento econmico diversifica as atividades e gera novas classes
mdias vidas por mobilidade social, o que ocorreu no Brasil a partir de 1970, em razo da
modernizao econmica que reorganizou o espao urbano do pas. Afirma, ainda, que as
frequentes crises econmicas e os regimes polticos autoritrios geraram uma poltica de
transporte que reafirmava as desigualdades. Nesse sentido:
[...] os sistemas de nibus permaneceram imersos em crises permanentes e os
automveis ocuparam parcelas crescentes do espao disponvel circulao,
gerando diferenas profundas com relao s condies de transporte e
acessibilidade, entre aqueles com e sem acesso ao transporte particular.
Apesar desse contexto, as polticas atuais direcionadas para a mobilidade urbana,

assim como os projetos j implantados ou em andamento, evidenciam o uso do transporte
36
pblico coletivo como prioridade, aes que por vezes denotam a contradio das polticas do
governo federal, que incentiva a mobilidade urbana atravs do acesso ao transporte coletivo,
mas ao mesmo tempo continua fornecendo incentivos para compra de veculos individuais
(carros e motos).
A Lei da Mobilidade Urbana dispe sobre o transporte pblico coletivo em vrios
dispositivos. Define-o como servio pblico de transporte de passageiros acessvel a toda
populao mediante pagamento individualizado, com itinerrios e preos fixados pelo poder
pblico (artigo 4, inciso VI).
O texto legal tambm inclui entre as diretrizes da poltica nacional de mobilidade
urbana a prevalncia do uso do transporte pblico coletivo sobre o transporte individual
motorizado (artigo 6, inciso II), assim como est fundamentada em princpios como o da
equidade no acesso dos cidados ao transporte pblico coletivo (artigo 5, inciso III).
Fica claro na lei a importncia que o transporte pblico coletivo deve merecer dos
gestores municipais no planejamento dos sistemas de transportes, no somente para facilitar
os deslocamentos, mas visando tambm uma mobilidade que se realize de forma acessvel e
sustentvel.
Nesse sentido, destacamos o ensinamento de Costa et al (2014, p. 28):
A mobilidade urbana questo essencial para a qualidade de vida da populao, e a

Lei de Mobilidade Urbana deve impactar diretamente sobre o bem-estar das pessoas,
ampliando a qualidade do transporte urbano e, consequentemente, contribuindo para
o acesso universal cidade. Ao fomentar o transporte pblico e o uso de veculos
no motorizados, a lei privilegia instrumentos que vo ao encontro da necessidade
de transformao das nossas cidades em cidades sustentveis.
Ao estudar o tema da mobilidade urbana, Guimares (2012, p. 18), tambm confere

relevo ao transporte coletivo urbano, afirmando tratar-se do nico servio pblico15 que a
Constituio Federal de 1988 classificou como de carter essencial. Ilustra com o exemplo de
uma greve no setor, que inviabiliza a prestao de vrios outros servios, prejudicando a
populao em geral.
Ensina Meirelles (1998, p. 331-332) que o transporte coletivo urbano e rural de
exclusiva competncia do Municpio matria que ser tratada no prximo captulo , desde
que limitado ao seu territrio, tratando-se de um servio pblico de carter essencial, nos
15
O mesmo autor, aps analisar diversos conceitos sobre servio pblico, apresenta uma definio prpria (que
ele chama de conceito finalstico) para a expresso: "[...] a atividade imprescindvel do Estado, diretamente
prestada ou por quem lhe faa s vezes, cuja finalidade a satisfao do interesse pblico (orientado e modulado
pela dignidade humana) no atendimento das necessidades, utilidades ou comodidades individuais e coletivas da
sociedade" (SILVA, 2012, p. 30).
37
termos do artigo 30, inciso V da Constituio de 1988. E complementa afirmando que tal
servio pode ser prestado diretamente pela Prefeitura, por entidade paraestatal municipal ou
por particulares, mediante concesso ou permisso (formas estas previstas no texto
constitucional), ou, ainda, por autorizao (sendo que esta modalidade no tem previso
constitucional, mas o autor entende ser possvel a sua utilizao em certos casos). Com efeito,
adverte:
O Sistema Nacional de Transportes no retirou a competncia do Municpio para o
transporte coletivo local, apenas o integrou no Plano Nacional de Viao, ao lado do
intermunicipal, que da jurisdio do Estado-membro, e do interestadual e
internacional, sujeitos competncia da Unio. Essa poltica visa integrao dos
transportes coletivos terrestres numa s rede, o que j vem sendo posto em prtica
na rea urbana da Capital de So Paulo com a integrao metr-nibus, em que o
mesmo bilhete de passagem vale para os dois meios de transporte nas linhas
integradas, facilitando enormemente a circulao dos usurios.
Ao tratar sobre a ordenao jurdica do sistema virio, Silva (2012, p. 178-179)

assevera que o sistema virio "condio necessria ao exerccio da funo urbana de
circular". Em seu aspecto dinmico, o sistema virio envolve "[...] o conjunto de meios e
atividade estatais, exercidos em cada modalidade de transporte, necessrio e suficiente ao uso
adequado da infraestrutura viria". Em resumo, trata-se do sistema de transportes.
Assevera o autor que uma das funes da atividade urbanstica do Poder Pbico
proporcionar a circulao e, portanto, atravs do sistema virio que "[...] se realiza o direito
circulao, que a manifestao mais caracterstica do direito de locomoo, direito de ir e
vir e tambm de ficar (estacionar, parar)".
Em relao ao sistema de transporte urbano, matria que interessa ao presente
trabalho, Silva (2012, p. 229) afirma ser o "[...] conjunto de meios e atividades destinados a
conduzir pessoas e coisas de um ponto a outro dentro do permetro urbano ou metropolitano e
sua extenso suburbana". Tal sistema formado por transportes pblicos e privados, assim
como por transporte coletivos e individuais.
Nesse contexto, Silva (2012) adverte que o problema dos transportes urbanos,
compreendido enquanto sistema, deve ser considerado tambm como um problema de uso do
solo16, com profunda influncia sobre o ambiente urbano em geral, inclusive em relao
poluio sonora, do ar, da gua etc., caracterizando-se como um assunto urbanstico
16
Nesse sentido, leciona Litman (2015, p. 2 - traduo nossa) que decises de planejamento de transporte
influenciam diretamente o uso e ocupao do solo, afetando a quantidade de solo utilizada para servir aos meios
de transporte, e indiretamente, afetam a concepo de desenvolvimento. Por exemplo, a expanso de vias
urbanas aumenta a rea pavimentada e incentiva mais disperso, assim como estimula o desenvolvimento
orientado para o automvel (expanso), enquanto que um planejamento que estimule a caminhada, o ciclismo e o
transporte pblico proporciona o crescimento compacto e inteligente das cidades.
38
fundamental.
Guimares (2012, p. 87), ao tratar da essencialidade do servio de transporte pblico
coletivo, observa que o constituinte de 1988 no deu o mesmo tratamento ao transporte
individual de passageiros, como o txi, uma vez que esse modo de transporte contribui de
maneira menos significativa para a locomoo das pessoas. E conclui que a essencialidade do
transporte coletivo reside na circulao efetiva e fcil que proporciona aos habitantes da
cidade, favorecendo a mobilidade urbana.
Cumpre, por fim, registrar que o transporte coletivo de passageiros no Brasil
realizado predominantemente por nibus, havendo cidades em que o servio prestado
tambm por meio de trens e metrs. A atual frota de nibus do Brasil de 107.000 veculos,
que transportam 40 milhes de passageiros diariamente, atendendo 87% da demanda de
transporte pblico coletivo, conforme levantamento da Associao Nacional de Empresas de
Transportes Urbanos (NTU)17.
Diante do que foi aqui analisado, fica evidente que o transporte pblico coletivo, como
disposto claramente na Constituio Federal, um servio pblico de carter essencial. Sendo
assim, essa essencialidade demonstra tratar-se de um servio pblico fundamental para a
concretizao das funes sociais da cidade, sobretudo a da circulao. Nesse sentido, deve o
poder pblico municipal, detentor da competncia para a prestao do servio no mbito de
seu territrio (ou o Estado, no caso de transporte urbano intermunicipal ou metropolitano),
implementar polticas que garantam a toda a populao utilizar transportes pblicos eficientes,
acessveis financeiramente e de boa qualidade.
17
Disponvel em: <http://www.ntu.org.br/novo/AreasInternas.aspx?idArea=7>. Acesso em: 12 de jun. 2015.
39
2 A FEDERAO BRASILEIRA E A COMPETNCIA DOS ENTES

FEDEDERATIVOS EM MATRIA DE MOBILIDADE URBANA E
TRANSPORTES URBANOS
Ao refletir sobre a mobilidade urbana no Brasil, em especial sobre a prestao do

servio de transporte pblico coletivo, considerado como um servio pblico essencial que
deve ser planejados e executado pelo poder pblico, surge a necessidade de analisar o quadro
de repartio de competncias em relao matria e, por consequncia, a organizao
federativa do Estado brasileiro.
No Brasil, a adoo do Estado Federal ocorreu no perodo republicano,
institucionalizado a partir da Constituio de 1891. Embora inspirado no modelo norte-
americano, dele se diferenciou em razo das especificidades histricas das duas naes.
A Federao dos Estados Unidos da Amrica foi formada a partir da unio de Estados
soberanos, que abdicaram dessa soberania para formar novas entidades poltico-territoriais
(Unio e Estados-Membros), caracterizando uma forma centrpeta de federao, originada,
assim, da agregao das partes. O Estado Federal brasileiro surgiu a partir de um Estado
unitrio, ocorrendo a transformao das antigas provncias (unidades administrativas) em
Estados dotados de autonomia poltica, vislumbrando-se, assim, a sua formao por
processocentrfugo, originado da segregao do Estado.
Entretanto, no ensinamento de Magalhes (2000, p. 18):
[...] A Constituio de 1891 construiu um modelo federal altamente descentralizado,
mas artificial, pois no houve Unio de Estados soberanos, mas sim uma diviso
para se criar uma unio artificial, que, por este mesmo motivo, recuou nas
Constituies brasileiras posteriores.
O federalismo brasileiro e de outros pases, entretanto, passou por vrios processos de

transformao e de adaptao a cada contexto histrico, ocasionando diversas formas de
arranjos federativos. Tal fator tem, por conseguinte, influncia direta no modo de repartio
de competncias.
Nesse sentido, observa Silva (2012) que o modo que se realizar a repartio de
competncia depende da natureza e do tipo histrico de federao. Assim,naquelas em que a
descentralizao poltica mais acentuada, as competncias atribudas aos Estados-membros
sero mais amplas, como nos Estados Unidos. Em outras, em que o campo de competncia da
Unio mais dilatado (a descentralizao, portanto, no mais restrita), os poderes dos
Estados-membros sero mais reduzidos, como ocorre no Brasil.
40
Decorre desse quadro, a importncia de se conhecer a evoluo histrica do Estado

Federal, desde sua origem, assim como no contexto brasileiro, para ento partir para a
apreciao o sistema de repartio de competncias adotado na Constituio Federal de 1988,
com destaque para as competncias urbansticas e em transporte pblico coletivo, que
envolvem a questo principal a ser analisada no presente trabalho.
2.1 A ORIGEM DO FEDERALISMO MODERNO
Cumpre esclarecer que remonta Grcia Antiga a prtica de associao entre cidades
para realizao de determinados fins comuns. Na lio de Croisat (1994, p. 17, traduo
nossa), a Liga das Cidades representa a primeira experincia que se tem conhecimento sobre
uma forma de organizao de cidades assemelhada ao Estado federal moderno. Esclarece o
autor que se tratava de associaes baseadas "[...] no foedus18 (origem da palavra
federalismo), um contrato entre cidades independentes para alcanar fins comuns, com
instituies comuns em matria diplomtica, militar, comercial e, inclusive desportiva [...]".
Croisat (1994, p. 17-18, traduo nossa) expe outros exemplos de associaes
semelhantes, tais como: a Liga das Cinco Naes do povo indgena iroqus, na Amrica do
Norte, fundada em direitos e deveres recprocos, bem como, em contexto muito distinto, a
primeira Liga Sua, de 1235, atravs da qual se associaram os trs cantes primitivos com a
finalidade de promover a paz interna e a defesa externa. O autor evidencia, contudo, que a
histria moderna do federalismo inicia com a revoluo norteamericana e, nesse sentido,
expe:
[...] A ruptura com a tradio se inscreve no prembulo da declarao de
independncia "Ns, o povo dos Estados Unidos...". Esta expresso significa que a
nova unio no tem por sujeito a cidade, as sociedades ou o Estado, mas sim os
cidados. Como Tocqueville assinalou em seu tempo, os sujeitos da unio no so os
Estados, mas os cidados privados. Cidados que pertencem, desta forma, a duas
comunidades, a uma das treze comunidades estatais e comunidade federal,
composta pela soma das treze comunidades de base.
O federalismo moderno foi concebido, assim, como forma de organizao territorial e

poltica das ex-colnias inglesas no continente americano. Com a independncia das treze
colnias, no ano de 1776, surgiu a necessidade do estabelecimento de um acordo para que se
organizassem e, sobretudo, garantissem a proteo de seus territrios de provvel represlia
da metrpole. As ex-colnias passaram, ento, a constituir-se como Estados soberanos,
18
Expresso originada do latim,significando aliana, pacto, tratado, e "[...] com esse sentido de aliana entre
entidades polticas, logrou a sua utilizao no Estado moderno" (ROCHA, 1997, p.196).
41
organizados, inicialmente, em uma Confederao.

Em 1777, os treze Estados independentes reuniram-se em um congresso e assinaram o
documento denominado Artigos da Confederao19, selando o pacto que institua a adoo
dessa forma de Estado, um arranjo que logo se mostrou invivel, por no permitir a
estabilidade necessria para enfrentamento de questes internas e para o fortalecimento do
comrcio exterior, assim como da constante ameaa que representava a antiga metrpole.
As dificuldades enfrentadas, nessa primeira tentativa de organizao poltico-territorial
dos novos Estados americanos, deram origem a uma srie de debates que buscavam avaliar os
rumos da Confederao, alguns opinando pela sua manuteno, outros apresentando
resistncia. Como aponta Reverbel (2012, p.83), nesse ambiente em que imperavam as
divergncias polticas entre os representantes dos Estados, ganhou destaque a srie de artigos
publicados por Alexander Hamilton, John Jay e James Madison 20, apresentando proposta
alternativa ao modelo confederativo.
No artigo O Federalista n. 1, elaborado por Hamilton (2003, p. 36), que assinava
Publius (designao utilizada tambm por Jay e Madison), so apresentados alguns
argumentos que sero objeto de artigos posteriores, todos relacionados defesa do Estado
Federal. O autor discorre sobre as vantagens da Unio para o atendimento dos verdadeiros
princpios republicanos, buscando demonstrar a insuficincia da Confederao para
preservao da unio entre os Estados-membros e, por consequncia, manuteno do
governo republicano, da liberdade e da prosperidade do pas.
Entre as ideias defendidas pelos federalistas, estava a soberania e a necessidade de um
Estado central forte que representasse os Estados, perante outras Naes. Nesse sentido,
expe Oliveira Filho (2009, p.187):
[...] Os federalistas, ao realizarem suas crticas Confederao, sustentavam a
necessidade de fortalecimento das relaes exteriores assim como a idia de que as
negociaes com as naes estrangeiras deveriam se dar por meio de embaixadores
e no pelos prprios americanos. Ou seja, visava-se mostrar que a noo de
19
O Congresso em referncia (Congresso Continental) foi composto por representantes dos Estados
independentes e o tratado entre eles firmado, denominado Artigos de uma Confederao e Unio Perptua foi
aprovado em 15 de novembro de 1777, tendo vigncia somente a partir de 1 de maro de 1781. O acordo,
formulado, assim, por Estados soberanos, previa que lhes eram reservadas as competncias que no fossem
outorgadas expressamente aos Estados Unidos, sendo possvel a dissoluo do vnculo com a previso do direito
de secesso.
20
Hamilton, Jay e Madison, influenciados pelos ideais liberais-democrticos difundidos no continente europeu,
escreveram O Federalista (FederalistPapers), uma srie de 85 artigos que so considerados a base do
federalismo norte-americano. O pensamento de Montesquieu serviu de fonte de inspirao para o pensamento
desses autores, no sentido de prever formas de limitao do poder poltico. O que se adaptava perfeitamente aos
anseios dos federalistas de imposio de limites atuao dos estados federados e do poder central,
estabelecendo-lhes competncias e favorecendo ainda mais o desenvolvimento do liberalismo econmico. Nesse
sentido, assevera Reverbel (2012, p. 95) que "[...] O liberalismo americano encontrou na tripartio dos poderes
de Montesquieu o campo doutrinrio capaz de limitar a ingerncia do Estado no domnio privado".
42
soberania deveria ser vista tambm pelos povos com quem os americanos se
relacionavam e no simplesmente pelo povo americano. Verificam-se mais uma vez
o entrave de sempre, qual seja, a busca por um aumento da autoridade federal sem
prejuzo da autoridade dos Estados.
A soluo encontrada e adotada a partir da Constituio Americana de 1787 foi a

instituio de um Estado Federal21. O movimento federalista norte-americano buscou, assim,
implantar um tipo de Estado em que o poder pudesse ser exercido de forma descentralizada,
repartido em mais de uma esfera de governo (central e perifrico) de modo a garantir a
autonomia dos entes federados e as liberdades individuais, sem comprometer, no entanto, a
autoridade do poder central e, por consequncia, a unidade da Federao. Como observa
Reverbel (2012, p. 17), o federalismo representa, nesse caso, a "[...] articulao de duas
ordens de tendncias contraditrias: uma tendente unidade, outra tendente diversidade".
Note-se que o processo histrico de formao do federalismo americano conferiu
traos peculiares e marcantes. Assim que sua origem, a partir de um processo de agregao
de unidades anteriormente soberanas (e que, portanto, mostraram-se fortes no momento de
pactuar e abdicar de suas soberanias), determinou um formato de Federao dividida em dois
polos de poder: um central e outro local.
O modelo norte-americano , por tais razes, denominado dual ou dualista, estando o
poder poltico repartido entre a Unio e os Estados-membros, com a estipulao
constitucional das competncias de cada esfera de modo bem delimitado. No ensinamento de
Scaff e Rocha (2013, p. 71), esse modelo est fundado em dois campos de poder, "[...]
mutuamente exclusivos e reciprocamente limitados, com os respectivos titulares situados em
posio de igualdade".
Pode-se afirmar que os modelos federativos atuais embora com algumas variaes
que foram sendo introduzidas ao longo da histria , em sua estrutura bsica, inspiraram-se no
modelo dual norte-americano.
21
Com a finalidade de rever os Artigos de Confederao, os Estados americanos ausente apenas o Estado de
RhodeIsland , atravs de seus representantes, reuniram-se na cidade de Filadlfia, em 1787, em uma
Conveno. Surgiu nessa ocasio dois grupos antagnicos: o que defendia apenas a reviso do tratado da
Confederao e aquele que apresentava uma nova proposta, a de aprovao de uma Constituio comum a todos
e de um governo nico. Na lio de Dallari (2010, p. 257), os adeptos dessa segunda corrente "[...] propunham
que a confederao se convertesse em federao, constituindo-se um Estado Federal".
43
2.2 AS BASES HISTRICAS DO FEDERALISMO NO BRASIL E SUA PREVISO

CONSTITUCIONAL
O federalismo moderno, embora possa assumir diversas configuraes, tem como

ponto comum a diviso territorial de poder poltico entre unidades autnomas, respaldada por
um pacto, consubstanciado, por sua vez, em uma Constituio.
Note-se que o termo pacto denota, no mbito jurdico, a ideia de acordo bilateral
disposto em um documento. No aspecto poltico, o pacto permanece como um acordo, uma
aliana, mas conforme leciona Horta (2010, p. 470), o pacto federativo, integrando a matria
da Constituio, no tem forma contratual, nem bilateral. Apresenta-se, contudo, como
deciso constituinte, tornando-se obrigatrio seu cumprimento pelas pessoas jurdicas de
Direito Pblico Interno que integram a Federao. A sano por seu descumprimento, no
sistema constitucional brasileiro a interveno federal.
Nesse aspecto, no h como assegurar o cumprimento do pacto federativo sem a
previso constitucional. Na lio de Horta (2010, p. 273-274):
[...] O Estado Federal criao jurdico-poltica e pressupe na sua origem a
existncia da Constituio Federal, para institui-lo. H uma relao de causalidade
entre Constituio Federal e Estado Federal. Sempre que se cuidar de nova
Constituio Federal, tema relevante o que envolve a prpria concepo do Estado
Federal, que a nova Constituio dever estabelecer.
Alerta Croisat (1994) que o federalismo precisa estar previsto na norma suprema de
um Estado, caso contrrio fica exposto aos abusos do legislador ordinrio.
Em relao ao federalismo brasileiro, constata-se que inicialmente fora inspirado no
modelo dual norte-americano, conforme se verifica do formato adotado a partir do Decreto
n.1, de 15 de novembro de 1889 e depois institucionalizado com a Constituio de 1891 ,
inclusive na previso de que "As Provncias do Brasil, reunidas pelo lao da Federao, ficam
constituindo os Estados Unidos do Brasil" (art. 2). No entanto, o contexto histrico que levou
adoo da forma federativa de Estado no Brasil foi diverso daquele que levou formao do
Estado Federal norte-americano, e lhe deu traos peculiares que interferem at os dias atuais
nas relaes entre os entes federados22.
O Estado Federal brasileiro foi constitudo por processo de segregao, ao contrrio da
22
Como anota Rocha (1997, p. 214), ao analisar os dispositivos do Decreto n. 1 de 1889, "[...] sobreleva a
utilizao da expresso 'Estados Unidos', demonstrando o mero transplante tambm do modelo norte-americano,
o qual no se prestava utilizao por aqui, vez que a formao histrica de ambos os opunha (aquele formado
pela unio de Estados soberanos e esse pela descentralizao do poder antes unificado)".
44
experincia norteamericana que ocorreu por agregao. Isso significa que o Brasil, logo aps
tornar-se independente da metrpole portuguesa, no organizou politicamente seu territrio,
mediante a formao de Estados soberanos, e preferiu a centralizao do poder poltico com a
adoo da forma unitria de Estado.
Entretanto, ao longo do perodo imperial, apesar da opo pela centralizao do poder
poltico, formalmente previsto na Constituio Federal de 1824, o pas manteve-se
descentralizado administrativamente, com o seu territrio dividido em provncias. E essas,
ainda que no constitudas como unidades soberanas ou autnomas politicamente, possuam
interesses econmicos e polticos localizados, que levavam a busca pela descentralizao do
poder23. Assim, percebe-se ao longo da histria poltica do pas uma frequente disputa pelo
poder, entre as unidades perifricas (governos locais e regionais) e o governo central.
Esse fenmeno teve origem ainda no perodo colonial, estimulado pela extenso
territorial do pas e pela dificuldade de acesso a algumas localidades, o que ocasionava o
isolamento e, em consequncia, o fortalecimento das autoridades locais, sobretudo das
capitanias com economia mais desenvolvida. Como demonstra Silva (2012, p. 69):
[...] A colonizao do Brasil comeou efetivamente pela organizao das capitanias
hereditrias [...] Das doze capitanias, poucas prosperaram, mas serviram para criar
ncleos de povoamento dispersos e quase sem contato uns com os outros,
contribuindo para a formao de centros de interesses econmicos e sociais
diferenciados nas vrias regies do territrio da colnia, o que veio a repercutir na
estruturao do futuro Estado brasileiro.
Rocha (1997, p. 207) chega a mesma concluso ao observar que desde a colonizao
portuguesa o territrio brasileiro foi dividido em regies com "[...] experincias distintas e
independentes umas das outras, respondendo cada qual, diretamente, perante o governo da
Metrpole pelas questes a ela inerentes". E constata-se, ento, que essa caracterstica
histrica permaneceu com o advento do Imprio, contribuindo para a crise que levaria mais
tarde ao seu declnio. A autora, afirma, ainda, que a opo pelo Estado unitrio ocorreu por
imposio poltica que atendia a interesses do poder dominante poca, ainda que as prprias
condies espaciais do territrio levassem necessidade de uma descentralizao poltica
23
Rocha (1997, p. 165-168) entende no ser possvel afirmar que o poder poltico de um Estado exercido de
modo totalmente centralizado ou descentralizado, mas que de fato existe apenas uma tendncia para um grau
maior ou menor de centralizao ou descentralizao. Leciona, ainda, que a centralizao pode ser poltica ou
administrativa, ou ambas, mas que "[...] para o fim precpuo de se caracterizar a forma de Estado, vale dizer, a
forma adotada constitucionalmente para a organizao e exerccio das competncias do Poder Poltico no
territrio do Estado, o que se leva em conta , fundamentalmente, o elemento poltico". No mesmo sentido,
Temer (2003, p. 57) esclarece que "[...] Se tal figurao ocorre no Estado, seja a centralizao, seja a
descentralizao administrativa, no se cogita de Federao. preciso dar mais alguns passos. preciso atingir a
ideia de centralizao e descentralizao poltica".
45
(ROCHA, 1997).
Assim, com o movimento republicano, ganhou fora no pas, ideais de
descentralizao polticos que j vinham sendo delineados durante o Brasil-Colnia e
reforados no perodo imperial. A Federao brasileira nasce com esse perfil histrico de
poderes locais e regionais que j se rebelavam em atender aos comandos de um poder central,
muitas vezes, pela prpria negligncia desse poder, que permitia o isolamento econmico e
poltico de algumas unidades perifricas e contava com lideranas locais com forte poder de
mando.
A forma federativa de Estado mostrava-se como alternativa para manter a autonomia
dos entes perifricos sem ameaa unidade do pas. Como alerta Temer (2003, p. 71), "[...]
descentralizado o exerccio espacial do poder, os 'regionalismos' se pacificam, pois suas
peculiaridades locais so preservadas pela repartio constitucional de competncias".
Percebe-se, contudo, que essa tendncia autonomia regional (ainda que somente
administrativa), interferiu no arranjo federativo brasileiro institucionalizado com a
Constituio de 1891. O sistema constitucional republicano no conseguiu, inicialmente,
fortalecer o governo central a ponto de diminuir e equilibrar o poder das unidades regionais e
locais. nesse perodo, sob o incentivo do prprio governo federal que necessitava do apoio
poltico das oligarquias locais implementada a chamada "poltica dos Governadores",
formulada por Campos Sales que imperou durante toda a Primeira Repblica, como alerta
Silva (2012, p. 80).
Cabe ressaltar que tal poltica permitiu o fortalecimento de alguns Estados-membros,
principalmente daqueles que j detinham maior poder econmico, como So Paulo e Minas
Gerais, maiores produtores, respectivamente, de caf e de leite, que estabeleceram aliana
para fazer prevalecer seus interesses, perante o governo central (poltica do cafcomleite).
O fenmeno do coronelismo24 que teve suas bases, ainda na poca das capitanias
tambm foi reforado nesse perodo, fortalecendo o poder dos chefes locais, que
arregimentavam votos para as lideranas polticas estaduais, "[...] em troca de favores
pessoais e da manuteno da posio de mando na localidade" (ROCHA, 1997, p. 221). E
24
Victor Nunes Leal, em sua obra Coronelismo, Enxada e Voto (2012, p. 37), assim descreve a prtica do
coronelismo no Brasil: "[...] Entretanto, ao lado da falta de autonomia legal, a que aludimos, os chefes
municipais governistas sempre gozaram de uma ampla autonomia extralegal. Em regra, a sua opinio prevalece
nos conselhos do governo em tudo quanto respeite ao municpio, mesmo em assuntos que so da competncia
privativa do Estado ou da Unio, como seja a nomeao de certos funcionrios, entre os quais o delegado e os
coletores. justamente nessa autonomia extralegal que consiste a carta branca que o governo estadual outorga
aos correligionrios locais, em cumprimento da sua prestao no compromisso tpico do 'coronelismo'. ainda
em virtude dessa carta branca que as autoridades estaduais do o seu concurso ou fecham os olhos a quase todos
os atos do chefe local governista, inclusive a violncias e outras arbitrariedades".
46
como muito bem adverte Silva (2012, p. 80), o coronelismo era o poder real e efetivo naquele
perodo. O Brasil era uma Federao comandada pelos poderes locais e regionais, realidade
que contrariava os comandos federativos de organizao do poder.
Buscou-se, assim, ao se retratar esse especfico perodo histrico brasileiro,
demonstrar a origem da questo e como ocorria, de fato, as relaes de fora entre as unidades
polticas e administrativas que compuseram o pas e como as disputas pelo poder ora
prevalecendo os poderes perifricos, ora o poder central iro permanecer durante todos os
demais governos republicanos, ainda que o Estado brasileiro, desde a Constituio de 1891,
nunca tenha deixado de se constituir sob a forma de uma Federao, indicando que, em tese,
os poderes deveriam ser repartidos de forma equilibrada e o pacto federativo respeitado.
Esse vcio de origem histrica, oriundo do processo de formao e colonizao do
pas, servir para melhor compreenso dos arranjos federativos adotados nos textos
constitucionais posteriores ao de 1891, assim como para entender a realidade atual do
federalismo brasileiro, marcado, entre outros, pela dificuldade de aes coordenadas e
cooperativas entre os entes federativos, o que permitiria a efetiva concretizao de algumas
polticas pblicas relevantes para o pas, ao mesmo tempo em que fortaleceria o equilbrio de
poderes. Vejamos, ento, a evoluo histrica do federalismo nos textos constitucionais
ptrios.
No Brasil, como visto, o federalismo surgiu com o movimento republicano. O pas
tornou-se oficialmente25 um Estado federal a partir do Decreto n. 1, de 15 de novembro de
1989, por um ato discricionrio, sem consulta prvia das provncias poca existentes. Desde
ento, a forma federativa de Estado foi adotada por todas as Constituies brasileiras 26, muito
embora tenha assumido diferentes configuraes ao longo desse percurso, convivendo com
regimes autoritrios ou democrticos.
A Constituio brasileira de 1891, promulgada aps a proclamao da Repblica no
pas, adotou a forma federativa de Estado, constituindo-se pela unio de suas antigas
provncias, que passaram a configurar-se como Estados, com competncias prprias. Foi
prevista a autonomia dos Municpios27, ainda que de forma a no garantir-lhes uma efetiva
25
H quem defenda a tese de que o Brasil, na prtica, j era um Estado com contornos federativos desde o
Imprio. Reverbel (2012, p. 127-128), apoiado nos ensinamentos de Joo Camilo de Oliveira Torres e Miriam
Dolhnikoff,concorda com esse entendimento e afirma que "[...]a realidade sem o nome pode ser verificada, em
profundidade, a partir do Ato Adicional de 1834, momento em que se descentralizou boa parte das competncias
do Centro, s provncias do Imprio do Brasil".
26
A primeira Constituio do pas, outorgada em 1824, adotou o Estado unitrio como forma de organizao
poltico-administrativa.
27
O artigo 6 da Constituio de 1891 estabelecia que: "O Governo federal no poder intervir em negocios
peculiares aos Estados, salvo: [...] II - para assegurar a integridade nacional e o respeito aos seguintes princpios
47
independncia em relao aos Estados.

Celina Souza (2005, p. 107) alerta que, durante o perodo de vigncia da Constituio
de 1891, a descentralizao de poder, buscada pelos republicanos ao institurem a federao,
na prtica, no se concretizou, sendo os recursos pblicos destinados a alguns Estados e
permanecendo a concentrao de recursos e de poder sob a esfera da Unio. Outra
caracterstica da federao dessa poca foi a pouca relao existente entre os entes
constitutivos, caracterizando-a como uma "federao isolada".
O perodo que antecedeu a Constituio de 1934, a partir do golpe de Estado de 1930 e
instalao do Governo Provisrio, comandado por Getlio Vargas, caracterizou-se
politicamente pelo estreitamento das relaes entre Governo central e os Estados, sobretudo
atravs de polticas para favorecer alguns Estados, como o perdo das dvidasdessa unidades
com a Unio, assim como o aumento da representao poltica, na Cmara dos Deputados, de
Estados menos populosos, como forma de reduzir as heterogeneidades regionais e "[...]
acomodar as assimetrias de poder entre unidades territoriais que registram grandes diferenas
econmicas" (SOUZA, 2005, p. 108).
Assim, na Carta Federal de 1934, da mesma forma que ocorreu na Constituio
anterior, foi mantida a tcnica da repartio de competncias, sendo estabelecidas
competncias privativas da Unio e dos Estados, assim como introduzidas as competncias
concorrentes entre Unio e Estados e o uso da tcnica de expedio de normas gerais e
normas fundamentais. Permaneceu, ainda, a autonomia dos Municpios, com a previso de
arrecadao prpria, por meio de tributos como os impostos predial e territorial urbanos e o
imposto sobre diverses pblicas, alm dos repasses feitos pelos Estados.
Horta (2010, p.28) observa, porm, que o alto grau de interveno social e econmica
estabelecido pela Constituio de 1934 proporcionou a ampliao da competncia da Unio
em detrimento da autonomia dos Estados.
O federalismo brasileiro, entretanto, passaria por novas transformaes com a crise
poltica iniciada em 1935, acarretando intervenes federais sob a alegao de estado de stio,
autorizado constitucionalmente em casos de guerra ou emergncia de guerra (Emenda n. 1, de
18 de dezembro de 1935). Em 10 de novembro de 1937 foi outorgada nova Constituio,
apso golpe de Estado liderado por Getlio Vargas. No ensinamento de Horta (2010, p. 393-
394), houve a tentativa de se conciliar a nova ordem instaurada com a forma federativa de
constitucionaes: [...] f) a autonomia dos municpios;". O artigo 68, do mesmo texto constitucional, resumiu-se a
prever "[...] Os Estados organizar-se-o de forma que fique assegurada a autonomia dos Municpios em tudo
quanto respeite ao seu peculiar interesse".
48
Estado, porm, ao longo desse perodo histrico, o federalismo permaneceu inoperante,

previsto apenas formalmente.
A forma federativa de Estado e o sistema de repartio de competncias inerente a ela,
permaneceram previstos na Constituio de 1937, com especificao das competncias
privativas de cada ente e das competncias concorrentes, com algumas modificaes no
sentido de fortalecer o poder do governo federal, impregnando ao texto as caractersticas
prprias de um Estado unitrio. Como adverte Ferreira Filho (2003, p. 176), a Constituio do
chamado Estado Novo no teve efetividade e o federalismo nela foi mantido apenas
nominalmente, visto que os entes estaduais perderam a autonomia ao serem governados por
representantes do Presidente da Repblica.
Desse modo, o artigo 3 da Constituio, outorgada por Vargas, estipulava que o Brasil
era constitudo pela unio indissolvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios,
sendo mantida a sua atual diviso poltica e territorial. Entretanto, previu, contrariando aos
princpios prprios do federalismo, que no seriam mais admitidos smbolos prprios de cada
Estado, como hinos e bandeiras, sendo obrigatrio em cada unidade da federao o uso
apenas dos smbolos nacionais28. O artigo 6 do texto constitucional estabeleceu competncia
para a Unio criar Territrios Federais a partir do desmembramento de reas dos Estados-
membros, em nome da defesa nacional. Com o Decreto-Lei n. 1.202, de 08 de abril de 1939,
os Estados e Municpios foram submetidos a rgido controle do poder central, perdendo suas
autonomias.
No ensinamento de Horta (2010, p. 396), essa fase configurou-se como o eclipse da
autonomia do Estado-membro e a Constituio se tornou flexvel aos interesses do Estado
Unitrio, transformada pelos decretos presidenciais. Vivia-se, assim, um federalismo apenas
nominal.
Com o fim da ditadura de Vargas, o pas ingressou novamente em um regime
democrtico. A nova Carta Poltica, promulgada em 18 de setembro de 1946, em seu
primeiro artigo especificava que seriam mantidas no Estado brasileiro a Federao e a
Repblica. Ao longo do texto tambm foram repartidas as competncias da Unio, dos
Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, no mbito administrativo, legislativo (sendo a
competncia estadual prevista, para algumas matrias, de forma supletiva ou complementar) e
tributrio. A autonomia do Municpio foi garantida, sendo previstas eleies para os cargos de
28
No dia 19 de novembro de 1937 dia da Bandeira foi organizada uma cerimnia pblica de queima das
bandeiras estaduais, evidenciando o carter centralizador e autoritrio do novo governo.
49
prefeito e vereador.
Uma caracterstica a ser destacada na Constituio de 1946 o estmulo ao
federalismo cooperativo, ao prever, como observa Horta (2010, p. 406), por exemplo, a
repartio do produto de impostos federais e o sistema de acordos intergovernamentais.
Houve previso, tambm, de auxlio federal para algumas regies do pas, como o disposto no
artigo 198, em que a Unio deveria arcar com obras e servios de assistncia econmica e
social para o Nordeste, assim como o artigo 199, que dispunha sobre o plano de valorizao
econmica da Amaznia.
Cabe esclarecer, ainda, que "[...] democracia e descentralizao foram transformando-
se, ao longo da histria, em 'afinidades eletivas'" (SOUZA, 2005, p. 108) e em alguns casos
houve permisso para que fossem feitas transferncias de recursos federais diretamente para
os Municpios, excluindo os Estados, na tentativa de minimizar os desequilbrios locais.
Porm, o problema no foi resolvido da forma pretendida, em razo de diversos fatores,
como: a ausncia de mecanismos de equalizao fiscal, o crescimento do nmero de
municpios e a inflao que assolava o pas.
Aps o golpe militar de 1964, a Constituio de 1946 foi desfigurada pela edio de
emendas e atos institucionais, ao ponto de comprometer sua unidade. O Ato Institucional n. 4,
de 7 de dezembro de 1966, determinou a convocao do Congresso Nacional para a
elaborao de nova Constituio, a partir de um projeto oriundo do Poder Executivo. Em 24
de janeiro de 1967 foi promulgado o novo texto constitucional, que trouxe novamente a marca
de um Estado autoritrio. O sistema federativo foi mantido, mas garantindo-se Unio um
extenso rol de competncias legislativas, administrativas (artigo 8) e tributrias (artigo 22),
o que permitiu a concentrao de poder poltico na esfera federal e, por conseguinte, o
enfraquecimento dos poderes regionais e locais29, frmula j experimentada durante a
Constituio que vigorou na ditadura varguista.
Contudo, Souza (2005, p. 108) revela que os governadores e prefeitos das capitais
mais importantes do pas mantiveram certos privilgios junto ao poder central e, inclusive,
deram sustentao ao governo dos militares, contribuindo para formar as coalizes
necessrias para a sobrevivncia do regime.
29
O pargrafo 2 do artigo 8 da CF/67 previu a competncia legislativa reservada aos Estados de forma
suplementar, logo: "[...] A competncia da Unio no exclui a dos Estados para legislar supletivamente sobre as
matrias das letras c, d, e, n, q e v do item XVII, respeitada a lei federal". O poder de auto-organizao dos entes
estaduais tambm foi desprestigiado ao ser submetido de forma compulsria observncia de matrias dispostas
na prpria Constituio Federal (artigos 10 e 13), como o processo legislativo e a elaborao das leis
oramentrias. Nas palavras de Horta (2010, p. 413), "[...] A autonomia constitucional do Estado reduziu-se ao
exerccio passivo das normas de reproduo, atravs do processo mecnico de transplantao para a Constituio
do Estado das regras preexistentes na Constituio Federal".
50
A Constituio de 1967 sofreu profunda reformulao por meio da Emenda

Constitucional n.1, de 1969, tambm conhecida como "Constituio" da Junta Militar30, que
alterou a denominao do pas para Repblica Federativa do Brasil. Mais uma demonstrao
do federalismo inoperante, expresso somente na letra da lei, em um momento histrico de
enorme concentrao de poder pelo governo federal.
Com a aprovao da Emenda Constitucional n. 11, que entrou em vigor em 1 de
janeiro de 1979, uma srie de medidas abriram o caminho para a redemocratizao do pas,
como ressalta Villa (2011, p. 107): o Ato Institucional n. 5 foi revogado, foram restabelecidas
as imunidades parlamentares e foi iniciada a reforma poltica. Em 1982 ocorreram eleies
diretas para governadores. Em 1985, Tancredo Neves foi eleito Presidente da Repblica, ainda
pela via indireta, no Colgio Eleitoral, mas apoiado em foras democrticas e com a promessa
de convocar Assembleia Nacional Constituinte para a elaborao de novo texto constitucional.
Com a morte de Tancredo Neves antes da posse, o ento Vice-Presidente, Jos Sarney,
assumiu a Presidncia da Repblica. A Assembleia Nacional Constituinte foi convocada
durante seu governo, pela Emenda Constitucional n. 26, promulgada em 27 de novembro de
1985, sendo composta por membros da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. Aps
exaustivos trabalhos e discusses que envolveram diferentes vertentes polticas e ideolgicas,
em 22 de setembro de 1988 foi aprovado o texto final da nova Constituio Federal do pas,
promulgada em 5 de outubro de 1988.
Inaugura-se, a partir de ento, uma nova fase do federalismo brasileiro, com mudanas
significativas trazidas pela nova Constituio.
2.3 O FEDERALISMO NA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988
Em seu primeiro artigo, sob o ttulo dos Princpios Fundamentais, a Constituio

Federal de 1988 estabelece que a Repblica Federativa do Brasil formada pela unio
indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal. Ao tratar da organizao do
Estado, precisamente em seu artigo 18, enfatiza que a organizao poltico-administrativa do
pas compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos.
Desse modo, a Constituio de 1988 manteve a forma de Estado Federal,
diferenciando-se das constituies anteriores, nesse ponto, somente em relao expressa
30
Alguns estudiosos, como Paulo Bonavides (2012), a consideram como uma nova constituio, ainda que no
formalmente assim reconhecida. Jos Afonso da Silva (2012) entende que a Emenda Constitucional n. 9 serviu
como mecanismo de outorga do novo texto constitucional, que reformulava quase por completo o texto anterior.
51
incluso do Municpio no rol dos entes federados. Os textos antecedentes, como se verificou,
a partir da Constituio de 1891, limitaram-se previso da garantia da autonomia do
Municpio, mas nem sempre assegurando, por certos mecanismos institucionais, o efetivo
exerccio dessa autonomia31.
O reconhecimento do Municpio, como um terceiro ente integrante da Federao,
apontado como uma das mais significativas inovaes da atual Constituio. Bonavides
(2012, p.356-359) destaca que foi introduzido no texto constitucional o modelo trilateral de
federalismo e que o grau de autonomia conferido esfera municipal nico entre os sistemas
constitucionais de natureza federativa.
A autonomia municipal foi reforada com a previso de elaborao de lei especfica
para a sua auto-organizao (artigo 29). A denominada Lei Orgnica Municipal o
instrumento legal em que cada Municpio tratar sobre a sua organizao poltico-
administrativa, discriminando suas competncias exclusivas e as comuns, dentro dos
parmetros previstos na prpria Carta Federal.
Ao discorrer sobre o tema da autonomia municipal na Constituio de 1988, Silva
(2012, p. 640) destaca:
[...] Agora foi-lhes reconhecido o poder de auto-organizao, ao lado do governo
prprio e de competncias exclusivas, e ainda com ampliao destas, de sorte que a
Constituio criou verdadeiramente uma nova instituio municipal no Brasil. Por
outro lado, no h mais qualquer hiptese de prefeitos nomeados. Tornou-se plena,
pois, a capacidade de autogoverno municipal entre ns.
Alm do destaque conferido ao Municpio, os constituintes de 1988 trataram de forma

mais detalhada das competncias dos entes federativos utilizando tcnicas que tornaram o
sistema bastante complexo. Assim, a Unio permaneceu com o maior nmero de
competncias exclusivas e aos Estados coube a competncia residual. Foi mantida a
competncia concorrente, principalmente em relao s matrias afetas aos servios pblicos
essenciais.
Nesse ponto, constata-se que a manuteno das competncias concorrentes indicou a
inteno do constituinte de que as aes dos entes federativos fossem compartilhadas, "[...]
sinalizando que o federalismo brasileiro teria um carter mais cooperativo do que dual ou
31
Verifica-se ao longo do histrico constitucional brasileiro, por exemplo, a previso de tributos municipais
prprios ou repassados pela Unio e pelos Estados que, em tese, assegurariam a autonomia financeira, porm,
em contrapartida, no havia autonomia legislativa ou de auto-organizao. Havia interferncia, tambm, na
escolha dos gestores municipais. Durante os governos ditatoriais de 1937 e de 1964, os prefeitos (das capitais, de
estncias hidrominerais ou de cidades consideradas de interesse da segurana nacional) podiam ser nomeados
pelos governadores ou interventores, ou ainda diretamente pelo Presidente da Repblica.
52
competitivo" (SOUZA, 2005, p. 112). Essa tendncia em incentivar o federalismo do tipo

cooperativo, ainda que j houvesse previso nesse sentido em constituies anteriores, foi
reforada no texto constitucional vigente. Na prtica, porm, existem obstculos para sua
efetivao, tema que ser tratado em captulo especfico sobre a coordenao federativa.
Pelo que se depreende da anlise do vigente texto constitucional, o federalismo
brasileiro atual pode ser caracterizado, ao menos formalmente, como um federalismo de trs
nveis de poder (federal, estadual e municipal), com tendncia ao cooperativismo, haja vista,
por exemplo, a previso de competncias concorrentes e comuns.
O constituinte buscou, assim, afastar-se do modelo dual competitivo, prprio do
sistema norte-americano, que serviu de inspirao para outros textos constitucionais ao redor
do mundo e, no caso do Brasil, com forte influncia sobre a Constituio de 1891. Procurou
respaldar-se em outros modelos de federalismo, que introduziam a assimetria como tcnica
para resoluo dos conflitos federativos oriundos das diferenas regionais, fossem elas
econmicas, polticas, sociais, territoriais ou culturais.
O modelo cooperativo, incorporado pela Constituio de 1988 muito embora j
introduzido na ordem constitucional brasileira, com a Carta de 1934, ainda que com outros
contornos , surgiu historicamente a partir das transformaes ocorridas em alguns Estados
Federais, principalmente aps a segunda metade do sculo XX 32, com adoo do regime
social-democrtico. As Constituies desses pases, sobretudo da Europa Ocidental, passaram
a absorver valores que promoviam, entre outros, a democracia e os direitos fundamentais,
com forte influncia sobre a interpretao do sistema de distribuio de competncias, como
ensina Oliveira (2012, p. 50).
Desse modo, para Oliveira (2012, p. 51), esta nova configurao do Estado Federal
"[...] trouxe como marca inconfundvel a prtica de permanentes relaes intergovernamentais
entre o poder central e as unidades federadas, ou apenas entre as partes perifricas do
conjunto federativo". O autor destaca, ainda, que esse arranjo permitia o alcance do equilbrio
federativo to desejado, uma vez que pregava a interdependncia e a cooperao entre os
vrios nveis de poder.
Entretanto, na prtica, a descentralizao e o equilbrio, pretendido com o novo
32
Raul Machado Horta (1999, p. 15), ao discorrer sobre as origens do federalismo cooperativo, leciona que [...]
Como nova tendncia do federalismo, a repartio de competncias, que representa o centro de gravidade do
poder federal,na sua roupagem nova, adota tcnica que assinala, no tempo, a separao entre a repartio
clssica, consagrada, inicialmente, na Constituio norte-americana de 1787, e a repartio contempornea de
competncias, introduzida nas Constituies de Weimar de 1919 e da ustria de 1920, para atingir sua forma
mais evoluda na Lei Fundamental de Bonn de 1949, a sede da repartio de competncias do federalismo
contemporneo.
53
desenho constitucional de 1988, enfrentam srios problemas para serem concretizados em

razo, entre outros fatores, do Brasil ser um pas de assimetrias fticas33 com fortes
disparidades regionais e locais em termos econmicos, sociais, culturais e polticos , que no
so observadas institucionalmente ou no conseguem ser solucionadas pelo tipo de arranjo
constitucional at hoje posto em prtica.
Assim, destaca-se que ao buscar solues cooperativas para essa problemtica, o
constituinte centralizou nas mos da Unio "[...] no s a redistribuio dos recursos, mas o
comando do prprio desenvolvimento regional" (FERREIRA FILHO, 2003, p. 184) 34.
Esclarece-se, contudo, que embora no federalismo cooperativo o poder central tenha a
atribuio de promover aes que reduzam as desigualdades regionais promovendo o
desenvolvimento das regies, a Constituio de 1988 preservou a tradio do federalismo
brasileiro de atribuir Unio uma grande parcela de competncias exclusivas/ privativas.
O poder de auto-organizao dos Estados-membros, por sua vez, restou prejudicado
com a adoo da tcnica de repetio (regra da simetria), nas Constituies Estaduais, de
princpios dispostos na Constituio Federal, entendimento, inclusive, respaldado por
decises do STF35. Somado a esse fato, est a tradio histrica de ausncia de solidariedade
33
Cabe destacar que essa situao de assimetrias entre os componentes de determinado territrio um dos
fatores que respaldam a formao de um Estado Federal. Abruccio (2005, p. 43) considera duas condies que
favorecem essa forma de organizao poltica do territrio: [...] Uma a existncia de heterogeneidades que
dividem uma determinada nao, de cunho territorial (grande extenso e/ou enorme diversidade fsica), tnico,
lingustico, socioeconmico (desigualdades regionais), cultural e poltico (diferenas no processo de constituio
das elites dentro de um pas e/ou uma forte rivalidade entre elas). Qualquer pas federativo foi assim institudo
para dar conta de uma ou mais heterogeneidades. Se um pas desse tipo no constituir uma estrutura federativa,
dificilmente a unidade nacional manter a estabilidade social ou, no limite, a prpria nao corre risco de
fragmentao. Outra condio federalista a existncia de um discurso e de uma prtica defensores da unidade
na diversidade, resguardando a autonomia local, mas procurando formas de manter a integridade territorial em
um pas marcado por heterogeneidades.
34
Tambm compartilha desse entendimento Wilba Lcia Maia Bernardes (Federao e Federalismo, 2010, p.
231), ao tratar do federalismo cooperativo incorporado pela Constituio de 1934: "[...] A legislao supletiva ou
complementar longe de se afigurar como coordenao tem o vis de subordinao com uma centralizao de
todo excessiva por parte do governo central".
35
"No desate de causas afins, recorre a Corte, com frequncia, ao chamado princpio ou regra da simetria, que
construo pretoriana tendente a garantir, quanto aos aspectos reputados substanciais, homogeneidade na
disciplina normativa da separao, independncia e harmonia dos poderes, nos trs planos federativos. Seu
fundamento mais direto est no art. 25 da CF e no art. 11 de seu ADCT, que determinam aos Estados-membros a
observncia dos princpios da Constituio da Repblica. Se a garantia de simetria no traado normativo das
linhas essenciais dos entes da federao, mediante revelao dos princpios sensveis que moldam a tripartio
de poderes e o pacto federativo, deveras protege o esquema jurdico-constitucional concebido pelo poder
constituinte, preciso guardar, em sua formulao conceitual e aplicao prtica, particular cuidado com os
riscos de descaracterizao da prpria estrutura federativa que lhe inerente. [...] Noutras palavras, no lcito,
seno contrrio concepo federativa, jungir os Estados-membros, sob o ttulo vinculante da regra da simetria,
a normas ou princpios da Constituio da Repblica cuja inaplicabilidade ou inobservncia local no implique
contradies tericas incompatveis com a coerncia sistemtica do ordenamento jurdico, com severos
inconvenientes polticos ou graves dificuldades prticas de qualquer ordem, nem com outra causa capaz de
perturbar o equilbrio dos poderes ou a unidade nacional. A invocao da regra da simetria no pode, em sntese,
ser produto de uma deciso arbitrria ou imotivada do intrprete." (ADI 4.298-MC, voto do Rel. Min. Cezar
54
entre os membros federados.

Souza (2005, p. 112) afirma que o modelo federativo de cooperao est fadado ao
insucesso no Brasil, por dois motivos:
[...] A primeira est nas diferentes capacidades dos governos subnacionais de
implementarem polticas pblicas, dadas as enormes desigualdades financeiras,
tcnicas e de gesto existentes. A segunda est na ausncia de mecanismos
constitucionais ou institucionais que estimulem a cooperao, tornando o sistema
altamente competitivo.
Porm, para entender a problemtica que envolve questes de assimetria e simetria de

poder, assim como de cooperao e coordenao de aes entre entes federativos,
ocasionando, muitas vezes, contradies entre o que est formalmente previsto e o que
efetivamente concretizado em matria federativa, deve-se partir primeiramente para a
anlise do quadro da repartio de competncias constitucionais.
2.3.1 O sistema atual de repartio de competncias entre os entes da federao
O Estado Federal contemporneo, conforme tratado nos captulos anteriores, tem

como um de seus traos caractersticos ser formado por unidades autnomas entre si, com
poderes, em regra, de auto-organizao, autolegislao, autogoverno e autoadministrao.
Torna-se fundamental, desse modo, que entre elas ocorra uma repartio de competncias,
respaldada em uma Constituio, garantindo, assim, a descentralizao do poder poltico,
sem, contudo, afetar a unio entre as partes.
Sem a devida repartio de poderes ou de competncias conferidos a cada ente da
Federao, no h como assegurar o eficaz funcionamento e equilbrio do pacto federativo 36,
uma vez que tal ausncia geraria o conflito e o desconhecimento sobre os limites de atuao
de cada um, assim como sobre o objeto passvel de ser legislado.
A repartio de competncias, entre os componentes de um Estado Federal, tem
destaque na doutrina como inerente a essa forma de Estado. Nesse sentido, destaca Almeida
(2010, p. 14) que "[...] A Federao, a rigor, um grande sistema de repartio de
Peluso, julgamento em 7-10-2009, Plenrio, DJE de 27-11-2009.) No mesmo sentido: ADI 1.521, rel. min.
Ricardo Lewandowski, julgamento em 19-6-2013, Plenrio, DJE de 13-8-2013.
36
Para Jos Afonso da Silva (2012, p. 479), competncia "[...] a faculdade juridicamente atribuda a uma
entidade ou a um rgo ou agente do Poder Pblico para emitir decises. Competncias so as diversas
modalidades de poder de que se servem os rgos ou entidades estatais para realizar suas funes". Fernanda
Dias Menezes de Almeida (2010, p.20) afirma que "[...] a competncia equivale capacidade no Direito Privado,
isto , ao poder de praticar atos jurdicos. De fato, no caso da organizao federativa, atribuir competncia
Unio e aos Estados significa capacit-los para o exerccio dos poderes que a cada um incumbe nos termos da
Constituio".
55
competncias. E essa repartio de competncias que d substncia descentralizao em

unidades autnomas". Na lio de Silva (2012, p. 477), a "[...] distribuio constitucional de
poderes o ponto nuclear da noo de Estado Federal".
Pode-se afirmar que as competncias so modalidades de poder atribudas s entidades
federativas para realizar suas funes. Para manter a convivncia harmoniosa de diversas
instncias de poder, reunidas sob um mesmo territrio, necessrio se faz delimitar as
competncias de cada ente, definindo a forma e o alcance que assumiro. Pois, como ressalta
Almeida (2010, p. 15):
[...] a no delimitao das atribuies do conjunto e das partes, que devem coexistir
e atuar simultaneamente, tornaria inevitavelmente conflituosa sua convivncia,
pondo em risco o equilbrio mtuo que h de presidir a delicada parceria que
corresponde, em ltima anlise, a Federao.
O sistema de distribuio de competncias est, por sua vez, intimamente ligado

noo de autonomia dos entes federados. Um dos elementos que caracteriza a autonomia
federativa a atribuio de competncias exclusivas aos entes da Federao, no se tratando
de mera delegao de poder de um ente para outro "[...] mas, sim, da existncia de
determinadas reas de atuao legislativa e/ou administrativa de atribuio prevalente ou
exclusiva do ente federado, decorrente de um pacto fundamental materializado na
Constituio Federal" (SCAFF; ROCHA, 2013, p. 70).
Trata-se de um procedimento complexo dividir o poder entre entes polticos que
atuaro de modo a manter suas autonomias37, mas ao mesmo tempo respeitar os limites de um
poder maior, um poder central soberano que representa o todo e que defende os interesses
gerais no mbito internacional.
No sendo um trabalho simples, foram criadas ao longo da histria diversas tcnicas
para a repartio de competncias federativas. A mais utilizada a inspirada no modelo
disposto na Constituio norteamericana, introduzido atravs da dcima emenda, de 1791, que
se resume na enumerao de competncias da Unio, restando aos Estados, os poderes
residuais. Ou seja, caberiam aos Estados as competncias no atribudas Unio ou no
proibidas a eles.
Jos Afonso da Silva (2012, p. 478) aponta outro tipo de tcnica, raramente utilizada,
que consiste na enumerao das competncias dos Estados, restando Unio as competncias
37
Um dos traos distintivos da Federao, afirma Fernanda Dias Menezes de Almeida (2010, p. 11), a
autonomia dos Estados-membros, observando tratar-se da "[...] capacidade de autodeterminao dentro do
crculo de competncias traado pelo poder soberano, que lhes garante auto-organizao, autogoverno,
autolegislao e autoadministrao" que podem ser exercidas sem a subordinao ao poder central.
56
remanescentes (como ocorre na Constituio do Canad), invertendo o modelo norte-

americano. Um terceiro tipo de tcnica seria a enumerao das competncias de cada uma das
entidades federativas. O autor, em comento, afirma que esse sistema de enumerao exaustiva
de poderes foi utilizado, por exemplo, na Constituio de 1988, para esquematizar as
competncias tributrias (artigos 145 e 162).
Almeida (2010, p. 33-34), contudo, entende que at ento os sistemas de repartio de
competncias adotados eram variaes do esquema norte-americano, havendo efetiva
inovao somente a partir da utilizao de tcnicas que favoreciam a atuao coordenada dos
entes federativos, atravs do estabelecimento de competncias concorrentes, conjugadas com
o modelo clssico.
Desse modo, a repartio horizontal de competncias consiste em enumerar as
competncias especficas de cada integrante da Federao, atribuindo-lhe matria prpria,
reservada somente quele ente especfico. No caso dos sistemas que adotam as competncias
concorrentes, a repartio ocorre de forma vertical, ou seja, uma mesma matria atribuda a
mais de um ente federativo, mas a competncia exercida em nveis diferenciados, restando
geralmente Unio editar norma de abrangncia geral, e aos demais entes, as normas
particulares.
Diante dessas possibilidades de diviso das competncias entre os entes federativos,
preciso ver o modelo adotado pela Constituio de 1988, mas antes sendo necessrio fazer
algumas observaes que ajudaro a entender o atual quadro.
Como j visto, um Estado Federal caracteriza-se pela existncia de um poder central e
outro perifrico, agindo em um mesmo territrio. No caso do modelo dual, haver dois nveis
de interesses federal e estadual e, portanto, dois nveis de ordenamentos. No caso da
Federao brasileira, h uma terceira esfera de poder o Municpio tornando ainda mais
rdua a tarefa dos constituintes em repartir as competncias. Como observa Horta (2010, p.
274), "[...] o convvio harmonioso entre o ordenamento federal e os ordenamentos estaduais,
entre a Unio e os Estados-Membros, perdura ainda como grande desafio criatividade
tcnica do constituinte federal [...]".
Outro fato a observar que a Constituio de 1988, muito embora tenha inovado ao
prever de forma mais ampla mecanismos de cooperao e reconhecer expressamente o
Municpio como integrante da Federao, permaneceu com a tradio de concentrar um
extenso rol de competncias com a Unio (modelo centralizador).
importante esclarecer, ainda, antes de especificar as competncias atribudas a cada
ente pela atual Constituio, que elas podem ser classificadas em vrias espcies. Como a
57
doutrina ptria realiza diferentes formas de classificao, optou-se por fazer uma sntese das
mais expressivas.
Os dois principais tipos de competncias so as materiais, tambm denominadas
administrativas ou executivas, e as legislativas, conhecidas tambm como formais ou
polticas. As primeiras representam o poder-dever do ente federativo de desempenhar
atividades de cunho poltico-administrativo, que configuram funo tpica do Poder
Executivo. As legislativas consistem, como a prpria denominao indica, o poder de elaborar
leis38, atividade executada, em regra, pelo Poder Legislativo.
Note-se que as competncias materiais devem ser exercidas com respaldo legal
(princpio da legalidade). A lei que servir para respaldar a atividade poltico-administrativa,
entretanto, pode ser emanada do prprio ente federado competente para praticar o ato, ou de
outra esfera de poder39.
As competncias materiais e legislativasso, desse modo, distribudas entre a Unio,
os Estados, os Municpios e o Distrito Federal de forma exclusiva, privativa, comum ou
concorrente. E a distribuio pode ser feita de forma expressa ou residual (tambm
denominada remanescente).
Costuma-se denominar competncia exclusiva aquela atribuda a uma entidade, com
excluso das demais, enquanto que, privativa, aquela prevista para um ente especfico, mas
com a possibilidade de delegao (embora essa diferenciao no seja unanimidade, como
ser visto adiante).
Denomina-se comum a competncia dirigida a todos os entes da federao. Por outro
lado ser concorrente40, a competncia atribuda a mais de uma entidade, para dispor sobre a
mesma matria, com a primazia da Unio no que tange s normas gerais, sendo cabveis aos
demais entes, suplementar a legislao federal. Desse modo, diz-se suplementar a
competncia que decorre da competncia concorrente, consubstanciando o poder de formular
normas que desdobrem o contedo de princpios ou normas gerais ou que supram a ausncia
38
Almeida (2010, p. 67-68).
39
Domingues (2010, p. 92).
40
Cabe esclarecer que as competncias comuns so consideradas competncias concorrentes, muito embora a
Constituio de 1988 tenha utilizado o termo "comum" no artigo 23 e "concorrente" no artigo 24. Conforme
ensina Almeida (2010, p. 112), o constituinte optou por separar as competncias dessa natureza, dispondo o
artigo 23 somente de competncias de ordem material, enquanto no artigo 24 foram previstas competncias para
legislar sobre essas matrias. Nesse sentido tambm parece ser o entendimento de Silva (2012, p. 277), ao
afirmar que a competncia comum "significa que a prestao do servio por uma entidade no exclui igual
competncia de outra at porque aqui se est no campo da competncia-dever, porque se trata de cumprir a
funo pblica de prestao de servios populao. Liga-se igualmente com o art. 24, onde se d competncia
legislativa concorrente sobre as matrias arroladas. O art. 23 dispe sobre o contedo das matrias indicadas; o
art. 24 define a forma normativa que se lhes d".
58
ou omisso destas.
Por fim, a competncia residual ou remanescente se define por excluso das
competncias atribudas s demais unidades polticas. Na lio de Silva (2012, p. 480), "[...]
compreendem toda matria no expressamente includa numa enumerao". O autor,
entretanto, inclui nessa classificao (quanto forma) a competncia reservada, fazendo
diferenciao entre as expresses reservada, remanescente e a residual, afirmando que as
primeiras so sinnimas e significam a competncia que sobra a uma entidade, aps a
enumerao da competncia de outra. J a competncia residual consistiria no eventual
resduo que restaria aps a enumerao das competncias de todas as entidades.
Concorda-se, entretanto, com o posicionamento de Almeida (2010, p. 65), que
emprega no mesmo sentido os termos remanescente e residual, entendendo a competncia
reservada com outro significado.
Sobre a competncia legislativa concorrente, de relevante importncia para a
implementao do federalismo cooperativo, deve-se mencionar mais uma vez que a
competncia da Unio direcionada s normas gerais sendo inconstitucional aquilo que
extrapolar esse limite , cabendo aos Estados editar normas especficas.
Caso a Unio no exera a sua competncia de editar a lei geral, os Estados adquirem
competncia plena para legislar sobre a matria. A competncia supletiva ou suplementar
temporria e, sobrevindo lei federal, a eficcia da lei estadual fica suspensa no que lhe for
contrria. Note-se que, nessa hiptese (3 do artigo 24), segundo Almeida (2010, p. 134-
135), o termo apropriado seria competncia supletiva, uma vez que as normas editadas pelos
Estados iro suprir a ausncia da norma federal. Acrescenta, ainda, que a Constituio de
1988 no contribuiu para esclarecer a matria, uma vez que utilizou a expresso competncia
suplementar, que pode significar tanto "complementar" como "suprir"41.
Outro aspecto da competncia legislativa concorrente que pode ser classificada em
duas espcies: cumulativa e no cumulativa. Na cumulativa, no h limites ou nveis para o
exerccio da competncia, o que poder gerar, com mais frequncia, o conflito; no tipo no
cumulativa, que o caso do artigo 24 da atual Constituio, embora a matria tratada seja a
41
Almeida (2010, p. 134) expe sobre a controvrsia doutrinria acerca da distino entre competncia
complementar e supletiva, termos utilizados em Constituies brasileiras anteriores como a de 1946 (artigo 6),
ao estabelecer que a competncia da Unio em legislar sobre determinadas matrias no exclua a competncia
supletiva ou complementar dos Estados, demonstrando haver certa distino de significado entre os termos
("complementar" acrescentar, desdobrar ou detalhar o contedo, enquanto "suprir" significa substituir ou fazer
as vezes de algo). Destaca a opinio de Manoel Gonalves Ferreira Filho (1990, v. I, p. 189), para quem era
imprpria a utilizao da nomenclatura competncia complementar e competncia supletiva, da forma como
ocorria nos textos constitucionais, pois, para ele, "[...] quem supre complementa [...] Da mesma forma, quem
complementa de certo modo supre, j que fecha um claro ao desdobrar a norma geral".
59
mesma, h nveis diferentes de atuao para cada ente federativo (a edio de normas gerais
cabe ao poder central, das normas especficas, aos poderes perifricos).
Diante desse quadro, pode-se dizer que a atual Constituio Brasileira adota um
sistema complexo, que conjuga competncias distribudas de forma horizontal e vertical,
enumerando aquelas que so reservadas exclusivamente (ou privativamente) a um ente
federativo especfico (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), com competncias
comuns entre todos eles e competncias concorrentes42.
O sistema em vigor demonstra, portanto, que o constituinte buscou incentivar o
denominado federalismo de equilbrio, ao repartir as competncias de forma a permitir a
participao de todos os membros da Federao (ainda que a parcela maior tenha ficado sob o
domnio da Unio), inclusive de forma coordenada, como no caso das competncias comuns e
concorrentes.
Para melhor entendimento, ser visto a seguir como a distribuio de competncias
est disposta na Constituio Federal de 1988.
Os artigos 21 e 22 do atual texto constitucional preveem as competncias da Unio,
tratando, respectivamente, das competncias de contedo material e as de contedo
legislativo. Preferiu o constituinte utilizar termos diferentes para determinar que as
competncias do artigo 21 so exclusivas e as do artigo seguinte so privativas.
Assim, no caso do artigo 21, estariam dispostas as atribuies que somente podem ser
exercidas pela Unio, sem possibilidade de delegao. No artigo 22 estariam dispostas as
competncias, a priori, da Unio, mas que, conforme previsto em seu pargrafo nico, podem
ser delegadas aos Estados, por meio de lei complementar. A competncia permanece sendo
prpria da Unio, mas a ela atribudo o poder de delegao, ou seja, fica a critrio do
legislador federal ordinrio transferir a competncia ao legislador estadual.
Cabe esclarecer, no entanto, que h autores como Almeida (2010, p. 64) e Ferreira
Filho (1997, p. 57), que discordam da distino entre competncias exclusivas e privativas, e
consideram os termos como sinnimos, ou seja, ambas as competncias designam atribuio
prprias de um determinado ente federativo, estas no compartilhadas com os demais.
A possibilidade de delegao, no excluiria esse raciocnio, significando apenas que
algumas daquelas competncias, sejam elas denominadas como exclusivas ou privativas,
podem ser delegadas a outras entidades federativas, o que parece ser a posio mais coerente,
42
Na observao de Almeida (2010, p. 58-60),0, o modelo adotado pela Constituio de 1988 buscou conjugar
todas as tcnicas de repartio de competncias j utilizadas na prtica federativa, com grande influncia do
sistema constitucional alemo.
60
inclusive em razo da expresso privativa surgir em outros dispositivos do texto

constitucional (por exemplo, artigos 51 e 52), designando competncias que no podem ser
delegadas, como observa Almeida (2010, p. 64).
As competncias dos Estados esto dispostas no artigo 25. Nesse dispositivo,
encontram-se competncias materiais e legislativas. A tcnica utilizada pelo constituinte de
1988, j utilizada em Constituies anteriores, foi de determinar as competncias do ente
estadual por excluso. O pargrafo 1 no enumera as matrias, mas dispe caber aos Estados
s competncias remanescentes ou residuais43, ou seja, aquelas que no foram atribudas
Unio ouaos Municpios e que no sejam matrias vedadas constitucionalmente (como
exemplo, o preceituado no artigo 19).
O pargrafo 2, do artigo 25 dispe sobre competncia material de forma privativa
(explorar diretamente, ou mediante concesso, os servios locais de gs canalizado) e o
pargrafo 3 prev hiptese de competncia legislativa privativa (mediante lei complementar,
instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies). Entretanto, existem
outros dispositivos no texto constitucional que tambm indicam competncias legislativas
estaduais, como o artigo 18, pargrafo 4 (requisitos para criao, incorporao, fuso e
desmembramento de municpios) e o artigo 125 (determina caber a cada Estado a organizao
de sua Justia).
As competncias dos Municpios so tratadas no artigo 30. Note-se que o inciso I trata
especificamente da competncia privativa para legislar, no enumerando as matrias a
respeito, mas delimitando-a a assuntos de interesse local. O inciso II dispe sobre a
competncia legislativa concorrente (autorizando o Municpio a suplementar a legislao
federal e a estadual no que for cabvel). Os incisos III, IV, V e VIII especificam atribuies
privativas, de natureza material. Em relao aos incisos VI, VII e IX, pelas matrias neles
tratadas (sade, educao e proteo do patrimnio histrico cultural, sendo essas duas
ltimas matrias, inclusive, includas no rol do artigo 23), constata-se tratar de competncias
materiais comuns.
Assim como ocorre em relao aos Estados, o constituinte de 1988 no restringiu a
previso das competncias municipais ao captulo da organizao poltico-administrativa,
havendo outros dispositivos estabelecendo competncias prprias dos Municpios, como o
43
Concorda-se com Fernanda Dias Menezes de Almeida (2010, p. 66) quando assevera que no se deve associar
o termo "poderes reservados" exclusivamente s competncias remanescentes do Estado, previstas no pargrafo
1 do artigo 25, uma vez que reservar uma competncia significa direcion-la a um ente especfico (poderes
prprios, privativos), que tanto pode ser o Estado quanto a Unio ou os Municpios.
61
caso do artigo 182, que trata da execuo da poltica de desenvolvimento urbano.

O Distrito Federal, embora reconhecido como componente da Federao pela atual
Constituio, recebe tratamento diferenciado em relao aos demais entes em vrios aspectos.
Silva (2012, p. 650) o considera como uma unidade federada, com autonomia
reconhecida(capacidade de autogoverno, auto-organizao, autolegislao e
autoadministrao), mas adverte que trata-se de uma autonomia tutelada, em razo da
ingerncia da Unio em algumas matrias.
Nessa mesma linha, o ensinamento de Arajo e Nunes Jnior (2003, p. 264), para
quem o Distrito Federal aproxima-se dos municpios ao possuir o mesmo mecanismo de auto-
organizao (lei orgnica), em outros aspectos se assemelha com os Estados, "[...] mas sofre
restries em relao a sua competncia, pois tem ainda tutela da Unio".
Assim que as competncias do Distrito Federal esto dispostas no artigo 32,
pargrafo 1 do texto constitucional, sendo-lhe atribudas as competncias legislativas
reservadas aos Estados e Municpios, dentro do que for a ele permitido. Explica-se melhor:
determinadas matrias, embora de competncia do ente estadual, como legislar sobre
organizao judiciria, no o ser do Distrito Federal, uma vez tratar-se de rea de atuao da
Unio.
Agora se adentra nas competncias que deixam de ser especficas de cada ente
federativo para serem por eles partilhadas, seja de modo comum ou concorrente.
O artigo 23 aborda a competncia comum entre Unio, Estados, Municpios e Distrito
Federal. Nesse caso, todas as hipteses previstas so de cunho material, tratando-se de
matrias que exigem a ao conjunta dos entes federativos, como no caso da proteo ao meio
ambiente, por serem obrigaes referentes a todos, que ficariam prejudicadas caso a atuao
ocorresse de forma isolada e desarticulada.
O pargrafo nico do mesmo artigo refora o carter coordenado das aes, dispondo
que "leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do
bemestar em mbito nacional". Alegava-se, entretanto, que tais aes de competncia comum
no se realizavam na prtica em razo da ausncia da regulamentao prevista, com fixao
de regras precisas sobre como o relacionamento entre as trs esferas de governo deveria
ocorrer.
Em 8 de dezembro de 2011 foi editada a Lei Complementar n. 140, fixando normas
para a cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios nas aes
administrativas decorrentes do exerccio da competncia comum em matria ambiental. Desse
62
modo, constata-se que o pargrafo nico do referido artigo foi regulamentado, porm,
especificamente em relao s matrias dispostas nos incisos III, VI e VII.
Note-se que a Lei Complementar n. 140/11 estabeleceu instrumentos de cooperao
entre as unidades federativas, tais como: consrcios pblicos, convnios, acordos de
cooperao tcnica, comisses tripartites Nacional, Estaduais e Municipais, formadas,
paritariamente, por representantes de todos os entes federativos, fundos pblicos e privados e
outros instrumentos econmicos, alm da previso de delegao de atribuies e de aes
administrativas de um ente federativo a outro.
O artigo 24 estabelece os casos de competncia concorrente da Unio, Estados e
Distrito Federal para legislar, dispondo em seus pargrafos sobre o nvel de atuao de cada
ente federativo (as normas de carter geral so de competncia da Unio; as normas
especficas, dos demais entes), assim como sobre o modo que essa atuao ocorrer no caso
de omisso de uma das unidades competentes. Embora no includo expressamente no
referido dispositivo, aos Municpios tambm foi garantido o exerccio da competncia
concorrente, nos termos do artigo 30, inciso II.
Cabe descrever, entretanto, o ensinamento de Almeida (2010, captulo 8.2.8), no
sentido de ser esta, uma forma de competncia legislativa concorrente primria, prevista
diretamente na Constituio, mas que se diferencia da competncia concorrente primria
prevista no artigo 24 para os Estados e a Unio. A peculiaridade da competncia municipal,
nessa modalidade, estaria no fato de o artigo 30, inciso II no definir os casos e as regras de
sua atuao suplementar, ficando esta delimitada implicitamente pela clusula genrica do
interesse local.
A autora cita a opinio de Manoel Gonalves Ferreira Filho, no sentido de que a
competncia suplementar do Municpio consistiria apenas em regulamentar as normas
legislativas federais e estaduais, para ajustar sua execuo ao interesse local. Entretanto,
discorda desse entendimento, afirmando que os Municpios podero legislar
suplementarmente [...] estabelecendo as normas especficas e, em sendo o caso, tambm as
normas gerais, sempre que isso for necessrio ao exerccio das competncias materiais,
comuns ou privativas (ALMEIDA, 2010, p. 139), desde que a matria a ser legislada seja
restrita ao interesse local.
Como j mencionado, em relao a essa espcie de competncia, muito embora seja
considerada uma demonstrao do carter cooperativo da Constituio vigente, merece
crticas em relao delimitao da atuao de cada ente federativo. No h consenso
doutrinrio sobre a definio de normas gerais e, nesse sentido, ocorrem casos em que a
63
Unio elabora normas to abrangentes que dificultam a atuao dos entes regionais e locais44.
Por fim, interessante a diferenciao que Gilberto Bercovici (2008, p. 3-4) apresenta
sobre a cooperao e a coordenao das aes dos entes federados. Explica que "[...] nas
atividades de cooperao, nem a Unio, nem qualquer ente federado pode atuar isoladamente,
mas todos devem exercer sua competncia conjuntamente com os demais". E afirma, assim,
que esse tipo de atuao se revela nas competncias comuns, do artigo 23 da Constituio.
Por outro, entende que a coordenao "[...] um modo de atribuio e exerccio
conjunto de competncias no qual os vrios integrantes da Federao possuem certo grau de
participao", acrescentando que cada ente pode atuar de modo isolado, de acordo com seu
nvel de competncia. Nesse caso, a coordenao estaria representada nas competncias
concorrentes do artigo 24.
Esclarece-se, nesse ponto, que o assunto ser aprofundado emcaptulo que discutir a
questo da coordenao e cooperao federativas.
necessrio salientar que a autonomia poltica e administrativa dos membros da
Federao s se completa com a autonomia financeira e oramentria. Nesse sentido o
constituinte de 1988 amparou cada ente com competncias tributrias prprias, assim como
previu a repartio de receitas entre eles45.
Em matria tributria, a Constituio de 1988 estabeleceu, em captulo especfico, as
competncias de cada ente federativo, conferindo relevncia ao assunto, como observa Horta
(2010, p. 316), ao afirmar que por esse mecanismo buscou-se acentuar a autonomia formal e
material do sistema tributrio nacional.
Ao retornar questo da repartio de competncias poltico-administrativas, como j
observado, resta evidente que a proposta esquematizada pelo constituinte de 1988 utilizou
critrios que no tornam fcil a interpretao e a prpria execuo das competncias por cada
ente federativo, gerando controvrsias em diversas matrias.
Almeida (2010, p. 141-142) observa que o conflito de competncia legislativa ocorre
44
Para Jos Afonso da Silva (2012, p. 65), normas gerais so normas de leis, ordinrias ou complementares,
produzidas pelo legislador federal nas hipteses previstas na Constituio, que estabelecem princpios e
diretrizes da ao legislativa da Unio, dos Estados e dos Municpios. Outra observao do autor em relao s
normas gerais diz respeito ao fato de serem elas limitadoras da autonomia dos Estados e dos Municpios e por
esse motivo devem ser compreendidas de modo estrito. Desse modo, entende que s sero consideradas como
gerais as normas assim tratadas expressamente pela Constituio.
45
"A disciplina da repartio de competncias prossegue na fixao da capacidade tributria dos entes e a tcnica
de repartio das receitas pblicas, discriminando exaustivamente as rendas tributrias, prevendo a existncia de
tributos de competncia privativa dos entes e a capacidade para sua arrecadao, assim como prev a distribuio
da receita tributria, discriminando a renda pelo produto, como forma de cooperao financeira entre as
entidades autnomas da Federao". Fernando Facury Scaff; Francisco Srgio Silva Rocha, 2013, p. 73).
64
geralmente quando determinada matria de competncia privativa de um ente federativo pode

ser considerada como do mbito da competncia concorrente. E cita, como exemplo,
controvrsia ocorrida em relao ao artigo 238 da Constituio, que dispe sobre lei que
ordenar a venda e revenda de combustveis de petrleo, lcool carburante e outros
combustveis derivados de matriaprimas renovveis.
Entende a autora no haver dvidas sobre tal lei ser federal, devido ao monoplio da
Unio em relao ao petrleo, assim como em razo de ser da competncia exclusiva da
Unio legislar sobre trnsito e transporte. No entanto, narra que no incio da dcada de 1990,
desconsiderando que a Unio j havia liberado a venda em todo o territrio nacional, alguns
Estados e Municpios resolveram proibir a venda de lcool combustvel com metanol,
alegando ser a mistura prejudicial sade e ao meio ambiente (respaldados na previso
constitucional da competncia concorrente para legislar sobre a proteo da sade e do meio
ambiente).
Apesar da possibilidade de controvrsias como essa que, muitas vezes, s sero
solucionadas pelo Judicirio, constata-se que o modelo adotado efetivamente permitiu certo
nvel de coordenao de atribuies entre os entes federativos. Ainda que grande parte das
competncias, materiais e legislativas, seja destinada Unio, a Constituio vigente inovou
em relao s Constituies anteriores, ao reforar o quadro das competncias concorrentes e
comuns, demonstrando a inteno de estimular a descentralizao de poder, sem prejudicar a
unidade necessria manuteno do sistema federativo.
Rocha (1997, p. 238) comenta sobre tais mudanas ao analisar que, o novo modelo
federativo, adotado pela Constituio Federal de 1988, com modificaes no sistema de
repartio de competncias, buscava atender s exigncias de uma nova realidade do
constitucionalismo contemporneo. Diante dessa constatao, expe:
[...] certo que o modelo de repartio de competncias antes adotado (elencos
formais, exaustivos e exclusivos de competncias outorgadas s entidades federadas)
j no mais constitui o figurino jurdico nico nem o mais acolhido no
constitucionalismo contemporneo, no sendo, pois, uma contingncia nacional, mas
uma tendncia do prprio Direito em todo mundo. Tornaram-se mais extensas e
complexas as funes do Estado contemporneo, a descentralizao poltica busca
novas formas de realizar-se e as propostas constitucionais somam paradigmas de
modo a compor-se em desenhos que se justapem na coordenao e harmonia das
aes das pessoas da Federao.
Na lio de Almeida (2010, p. 19), uma das caractersticas do federalismo a

capacidade de adaptao a diversos contextos histricos, fato que evita o envelhecimento do
regime. Observa que at mesmo o federalismo americano evoluiu do federalismo
originariamente dual para o federalismo cooperativo, mediante a mera alterao das relaes
65
entre a Unio e os Estados, com o fortalecimento da autoridade daquela e a retrao da

autoridade destes. E conclui pela importncia da repartio de competncias nesse processo,
"[...] j que a deciso tomada a respeito que condiciona a feio do Estado federal,
determinando maior ou menor grau de descentralizao".
Diante desse contexto, cabe ento alertar para a necessidade de se entender o
federalismo como um fenmeno dinmico, que precisa ser renovado para que a organizao
de poderes no Estado Federal ocorra de forma a acompanhar a mudanas e a atender as
demandas de cada ente poltico. Os arranjos constitucionais, encontrados para repartir e
especificar as competncias dos entes federados, dependero sempre de fatores polticos,
sociais e econmicos de cada pas e de cada momento histrico.
No presente estudo, entretanto, para anlise da mobilidade urbana em transportes
pblicos coletivos, devem-se identificar especificamente as competncias de carter
urbanstico, em especial s relacionadas aos transportes, dispostas no texto constitucional
vigente.
2.3.2 A repartio de competncias em matria urbanstica e em transportes urbanos
Antes de analisar como esto distribudas as competncias federativas em matria

urbanstica no atual ordenamento constitucional, necessrio fazer um retrospecto dos textos
constitucionais anteriores, ressaltando, desde j, que no dispuseram sobre a matria de forma
sistematizada. No entanto, alguns assuntos afetos ordem urbanstica podem ser encontrados
de forma dispersa, geralmente inseridos nos captulos referentes ordem econmica e/ ou da
organizao do Estado.
Assim, a Constituio de 1891 assegurou aos brasileiros e aos estrangeiros residentes
no pas a inviolabilidade do direito propriedade46 (artigo 72, caput), mas com previso
dadesapropriao por necessidade, ou utilidade pblica, mediante indenizao prvia ( 17).
A Carta de 1934 previu (artigo 13) a competncia dos Municpios para organizarem os
servios que atendessem seu peculiar interesse. O direito propriedade, assim como na
Constituio anterior, foi relativizado (artigo 113, inciso 17), que no poderia ser exercido
"contra o interesse social ou coletivo", sendo prevista a desapropriao por necessidade ou
utilidade pblica, mediante prvia e justa indenizao.
46
Destaca-se os dispositivos referentes ao direito propriedade por sua influncia nas questes urbansticas,
ainda que por vezes de forma reflexa, quando a propriedade urbana no cumprir sua funo social, atendendo s
exigncias de ordenao da cidade, nos termos da Constituio de 1988.
66
A Constituio de 1937 manteve a autonomia dos Municpios para tratar de assuntos

relacionados ao seu peculiar interesse (artigo 26). O texto constitucional inovou ao prever em
seu artigo 29 que os Municpios de uma mesma regio poderiam se agrupar para a instalao,
explorao e administrao de servios pblicos comuns, cabendo aos Estados regular as
condies em que tais agrupamentos poderiam se constituir e a forma de sua administrao.
Outra previso relacionada ao tema urbanstico foi a criao do Conselho da Economia
Nacional que tinha entre sua atribuies organizar, por iniciativa prpria ou proposta do
Governo, inquritos sobre as condies, entre outros, dos transportes, "com o fim de
incrementar, coordenar e aperfeioar a produo nacional".
Na Constituio de 1946 verifica-se que determinou ser de competncia da Unio
legislar sobre desapropriao e trfego interestadual (artigo 5, inciso XV, "g" e "j"), assim
como tambm disps sobre a autonomia dos Municpios, assegurando-lhes a organizao dos
servios pblicos locais, de acordo com seu peculiar interesse (art. 28) e permitiu aos Estados
criar rgo de assistncia tcnica aos Municpios (artigo 24). Foi prevista a desapropriao
por necessidade, utilidade pblica ou por interesse social (art. 141, 16). O artigo 147
condicionou o uso da propriedade ao bem-estar social.
O texto constitucional seguinte, de 1967, previu entre as competncias da Unio
(artigo 8, incisos X e XVII, "n") estabelecer o plano nacional de viao e legislar sobre
trfego e trnsito nas vias terrestres, sendo que nesta matria, os Estados foram autorizados a
legislar supletivamente (art. 8, 2). O artigo 15 disps ser de competncia do legislativo
estadual a criao dos Municpios, bem como sua diviso em distritos, salientando que "a
organizao municipal poder variar, tendo-se em vista as peculiaridades locais". O artigo 16,
repetindo a regra de constituies anteriores, previu que a autonomia municipal seria
garantida, entre outros, pela administrao prpria no mbito do seu peculiar interesse. O 4
do mesmo artigo autorizou os Municpios a celebrarem convnios "para a realizao de obras
ou explorao de servios pblicos de interesse comum", cuja execuo ficaria dependendo
de aprovao das respectivas Cmaras Municipais. O instituto da desapropriao foi
previstono artigo 150, 22.
Destaca-se na Carta de 1967, a previso de instituio das regies metropolitanas,
indicando a preocupao do constituinte com a questo da expanso urbana. O artigo 157,
10 estipulou, assim, ser de competncia da Unio, mediante lei complementar, instituir
regies metropolitanas,"constitudas por Municpios que, independentemente de sua
vinculao administrativa, integrem a mesma comunidade scio-econmica, visando
realizao de servios de interesse comum".
67
O fenmeno da urbanizao que na dcada de 60 comeava a evidenciar seus efeitos

negativos no ambiente urbano, teve seu processo acelerado e a questo urbanstica tornou-se
assunto de especial relevncia para a sociedade brasileira na dcada de 1980. Assim, durante
os trabalhos de elaborao da Constituio de 1988, o assunto j constava da agenda de
movimentos sociais, que levaram vrias questes para serem discutidas pelos constituintes.
Na lio de Fernandes (2010, p. 58):
[...] O processo de urbanizao comeou no Brasil na dcada de 1930 e teve seu
auge na dcada de 1970 e, durante esse perodo, diversas Constituies foram
promulgadas e/ou outorgadas 1934, 1937, 1946, 1967 e a Emenda n. 1 de 1969.
No entanto, at o momento em que a Constituio Federal de 1988 entrou em vigor,
no existiam dispositivos constitucionais especficos para guiar o processo de
desenvolvimento urbano e para determinar as condies de gesto urbana. Foi o
captulo original introduzido pela Constituio de 1988 que estabeleceu as bases
jurdico-polticas iniciais para a promoo da reforma urbana.
Erminia Maricato (2010, p. 16) observa que durante o perodo que antecedeu a
promulgao do texto constitucional de 1988 ocorreram vrios embates entre os interesses
relacionados matria urbanstica. Nesse processo, ela afirma que foi importante a construo
do Movimento Nacional de Reforma Urbana, reunindo movimentos sociais ligados s
questes como moradia, transporte e saneamento, assim como associaes de profissionais,
entidades sindicais, entidades acadmicas e de pesquisa, ONGs, integrantes da Igreja Catlica,
alm de prefeitos e parlamentares progressistas. A autora destaca, assim, o relevante papel do
movimento naquela ocasio:
[...] O Movimento Nacional de Reforma Urbana constituiu uma experincia rara de
movimento social que reuniu diferentes setores em torno de alguns pontos
prioritrios da poltica urbana que ganharam unanimidade. Esses pontos foram
organizados em uma agenda que constituiu uma proposta de Emenda Constitucional
de Iniciativa Popular, subscrita por 131 mil eleitores, que foi apresentada
Assembleia Nacional Constituinte. Pela primeira vez na histria do Brasil, a
Constituio Federal passou a contar com um captulo dedicado ao tema das cidades
e incorporar a funo social da cidade e a funo social da propriedade.
Foi nesse cenrio nacional de profundas mudanas de cunho social, poltico e

econmico que a matria urbanstica ganhou relevo constitucional.
Desse modo, a matria urbanstica mereceu especial ateno do constituinte de 1988,
incluiu no texto constitucional captulo especfico sobre a poltica urbana, configurando-se o
artigo 18247 como a norma de referncia sobre o assunto. No entanto, outros dispositivos
esto relacionados ao tema, como veremos a seguir.
47
Dispe o artigo 182: "A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais
da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes".
68
Conforme mencionado no captulo inicial, o conceito de mobilidade est relacionado

circulao, configurando-se esta como uma das funes sociais da cidade. Para dar
cumprimento a essas funes, o Estado precisa intervir e ordenar o espao urbano, seja por
meio de normas jurdicas,seja por meio de polticas pblicas que garantam o planejamento das
cidades.
Para anlise da atuao de cada ente federado em matria de mobilidade urbana e,
mais especificamente, sobre transporte pblico coletivo, necessrio investigar as
competncias dispostas no texto constitucional em matria mais abrangente, qual seja, a
urbanstica, assim como, mais adiante, o ordenamento infraconstitucional a ela relacionado.
A Constituio de 1988 prev como competncia da Unio, em matria urbanstica,
elaborar e executar planos nacionais e regionais para a ordenao do territrio e para o
desenvolvimento econmico e social da Nao (artigo 21, inciso IX); estabelecer princpios e
diretrizes para o sistema nacional de viao (artigo 21, inciso XXI); instituir diretrizes para o
desenvolvimento urbano, incluindo-se habitao, saneamento bsico e transportes urbanos
(artigo 21, inciso XX). Nesse caso, caber Unio traar os planos gerais que orientaro os
planos e as aes (assim como a elaborao normativa) dos entes estaduais e municipais.
Quanto competncia legislativa em matria urbanstica, Unio cabe legislar
privativamente sobre trnsito e transporte e traar as diretrizes da poltica nacional de
transporte (artigo 22, incisos XI e IX). Essas diretrizes devem possuir um carter de normas
gerais que no podem ultrapassar o princpio da competncia dos Municpios e dos Estados na
gesto dos servios de transporte pblico urbano e metropolitano, respectivamente.
O artigo 23 estabelece ser de competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios algumas matrias afetas questes urbanas, entre elas destacam-se
os incisos III, IV, VI e IX.48
Compete, ainda, Unio, elaborar normas, juntamente com os entes estaduais e o
Distrito Federal (competncia concorrente), sobre direito urbanstico e questes diretamente
relacionadas poltica urbana (artigo 24, inciso I).
Aos Estados cabe legislar sobre poltica de desenvolvimento urbano em
mbitoregional, com observncia das diretrizes gerais dispostas em lei federal (no caso, o
Estatuto da Cidade) e respeitando a autonomia municipal (interesse local). Cabe, ainda, aos
48
[...] III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos,
as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos; IV - impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao
de obras de arte e de outros bens de valor histrico, artstico ou cultural; [...] VI - proteger o meio ambiente e
combater a poluio em qualquer de suas formas; [...] IX - promover programas de construo de moradias e a
melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico.
69
Estados-membros, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies,

constitudas por agrupamentos de Municpios limtrofes (artigo 25, pargrafo 3).
Estabelece o artigo 182 da Constituio que a poltica de desenvolvimento urbano,
executada pelo poder pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bemestar
de seus habitantes. Desse modo, fornece as bases para que o Municpio atue em matria de
polticas urbanas.
Em relao competncia municipal para legislar concorrentemente, ainda que no
prevista expressamente no artigo 24, foi visto anteriormente ser ela cabvel, diante da previso
do inciso II do artigo 30. Assim, em matria de direito urbanstico e questes diretamente
relacionadas poltica urbana, o entendimento hoje no sentido da possibilidade do ente
municipal elaborar normas sobre o assunto, diante de sua autonomia poltica, garantida pelo
artigo 30, incisos I e II, desde que sejam suplementares s normas j editadas pela Unio e
pelos Estados e que restritas ao mbito de seu interesse local.
Cumpre destacar o entendimento de Domingues (2010, p. 139) no sentido de que no
exerccio da competncia concorrente que envolva matria de Direito Urbanstico, os Estados-
membros tm que respeitar o limite do interesse local, uma vez que nessa rea (urbanstica) a
competncia municipal deriva no apenas do disposto no artigo 30, inciso I , mas
especialmente do artigo 182 da Constituio Federal. E conclui que os Estados-membros "no
podem esgotar a matria urbanstica, ignorando a competncia dos municpios para cuidar da
poltica urbana".
O mesmo autor adverte, ainda, em relao competncia concorrente, que a
autonomia municipal garante que o Municpio atue mesmo na omisso da Unio em
estabelecer normas gerais sobre a matria urbanstica. Nesse caso, poder, inclusive, expedir
normas gerais sobre Direito Urbanstico, com respaldo no j mencionado artigo 182.
Em matria de transportes urbanos, como j visto, Unio compete elaborar normas
gerais sobre o assunto, estabelecendo, inclusive, a poltica nacional de transportes e as
diretrizes para o desenvolvimento urbano, relacionadas aos transportes urbanos (artigo 22, XI
e IX; artigo 21, XX).
Aos Estados-membros, por sua vez, compete legislar sobre o transporte de mbito
regional (por exemplo, em uma regio metropolitana) e o transporte intermunicipal,
respeitando a regra disposta no pargrafo 1 do artigo 25 que lhe confere a competncia
residual ou remanescente, respeitando os limites das competncias da Unio e dos
Municpios. Nesse sentido, Moraes (1995, p. 87) observa que a competncia para legislar
70
sobre regras de trnsito e transporte intermunicipal ser do Estado-membro.

O ente estadual pode, ainda, legislar suplementando a legislao federal em matria de
transportes urbanos, desde que autorizados por lei complementar conforme previso do
pargrafo nico do artigo 22. Meirelles (1998, p. 329) afirma que os meios de circulao e de
transporte so de interesse de todo o pas, por essa razo a Constituio de 1988 reservou
Unio a competncia para legislar sobre regras gerais afetas matria, mas permitiu aos
Estados-membros legislarem supletivamente, nos termos da lei complementar.
O artigo 30, inciso V estabelece ser de competncia privativa do Municpio a
organizao e prestao dos servios pblicos de interesse local, entre estes, o de transporte
coletivo, possuindo este carter essencial. Assim, a competncia ser exercida no limite
territorial de cada ente municipal.
Ao fazer uma sntese das competncias na matria em comento, Meirelles (1998, p.
329) leciona que:
De um modo geral pode-se dizer que cabe Unio legislar sobre os assuntos
nacionais de trnsito e transporte, ao Estado-membro compete regular e prover os
aspectos regionais e a circulao intermunicipal em seu territrio, e ao Municpio
cabe a ordenao do trnsito urbano, que de seu interesse local (CF, art. 30, I e V).
Realmente, a circulao urbana e o trfego local, abrangendo o transporte coletivo
em todo o territrio municipal, so atividades da estrita competncia do Municpio,
para atendimento das necessidades especficas de sua populao.
Observa-se diante desse quadro complexo de diviso de competncias, com destaque

para as competncias concorrentes e comuns, que as aes dos entes federativos devem estar
sintonizadas e harmnicas para que o desenvolvimento da poltica urbana de fato se
concretize. E como salienta Dias (2002, p.219):
[...] A produo de normas referentes ao desenvolvimento da poltica urbana
obrigatria a todos os entes da Federao e o princpio federativo h que ser
considerado, no desenvolvimento de polticas urbanas, como expresso da
distribuio de competncias em razo da necessidade de cooperao, e a existncia
de um poder central para gerir esta unio de esforos com vistas ao bemestar geral.
Desse modo, para a concretizao de algumas finalidades, sobretudo a implementao

de polticas pblicas, exige-se a articulao das trs instncias de poder poltico da Federao,
cada qual atuando no mbito de sua competncia, mas em observncia ao princpio
cooperativo, para que, assim, os interesses comuns se realizem de forma eficiente.
Quando as competncias estabelecidas pela Constituio aos entes federativos geram
conflitos, em razo de dvidas quanto definio dos limites de atuao de cada um o que
costuma ocorrer, no caso do exerccio da competncia concorrente para legislar , as aes
71
so paralisadas ou so realizadas de forma ineficiente. Ao analisar o tema, Adriana

Zandonadeet al (2006, p. 11, grifo dos autores) comentam sobre como essa indefinio da
esfera de competncia de cada ente interfere no cumprimento da legislao urbanstica:
[...] No que se refere organizao do espao urbano, tais dvidas comumente do

causa a impasses que repercutem de modo grave na vida da coletividade: em muitos
casos, entendendo que no lhes cabe atuar, as esferas federativas se mantm inertes,
enquanto a realidade continua a reclamar soluo; em outras circunstncias, a
atuao concomitante de mais de uma pessoa poltica produz regras muitas vezes
contraditrias, gerando insegurana quanto ao teor das ordens a serem obedecidas e
levando, conseqentemente, reproduo da chamada cidade clandestina,
caracterizada pela irregularidade e pelo descumprimento da legislao urbanstica.
Nesse ponto, destaca-se mais uma vez a importncia da delimitao das competncias
em matria urbanstica para o desenvolvimento de polticas e aes direcionadas resoluo
de problemas que afetam o cotidiano das grandes cidades, impedindo o cumprimento de suas
funes sociais e a qualidade de vida dos seus habitantes. Entre esses problemas, esto os
relacionados mobilidade urbana, com destaque a questo dos transportes pblicos coletivos.
2.4 MOBILIDADE URBANA E TRANSPORTE PBLICO COLETIVO NO

ORDENAMENTO INFRACONSTITUCIONAL EM VIGOR
O termo mobilidade urbana, como j informado, no consta no texto constitucional de

1988, tornando-se objeto de lei especfica apenas em 2012, com o advento da Lei Federal n.
12.587, que instituiu os princpios e as diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana
do pas. Todos os projetos e polticas pblicas nas reas afetas mobilidade urbana (que
envolve transportes, trnsito, sistema virios, acessibilidade, entre outros) em andamento ou a
serem elaborados a partir da vigncia da referida lei, devem estar submetidos aos seus
comandos.
O artigo 1 da Lei n. 12.587 esclarece que a Poltica de Mobilidade Urbana est
integrada poltica de desenvolvimento urbano, tratada na Constituio de 1988 em seu artigo
21, inciso XX e artigo 182, tendo como finalidade "a integrao entre os diferentes modos de
transporte e a melhoria da acessibilidade e mobilidade das pessoas e cargas no territrio do
Municpio".
Destaca-se, na prpria lei, que um dos meios para efetivar a Poltica Nacional de
Mobilidade Urbana o planejamento e a gesto do Sistema Nacional de Mobilidade Urbana 49.
49
Assim dispe a Lei 12.587 sobre o Sistema Nacional de Mobilidade Urbana: "Art. 2. A Poltica Nacional de
Mobilidade Urbana tem por objetivo contribuir para o acesso universal cidade, o fomento e a concretizao das
72
Integram esse sistema os modos de transporte, de servios e de infraestrutura, que permitem o

deslocamento de pessoas e cargas no municpio. Entre os servios de transporte urbano
destaca-se o transporte pblico de passageiros ou coletivo (artigo 3, 2, incisos I, a, II, a e
III, a), definido na lei, em seu artigo 4, inciso VI, como aquele acessvel a toda a populao,
mediante pagamento individualizado, com itinerrios e preos fixados pelo poder pblico.
O fato de ser objeto de lei apenas a partir de 2012 no significa que anteriormente no
houvesse no pas legislao e polticas que de alguma forma estavam relacionadas
mobilidade urbana. Entretanto, no utilizava-se essa expresso (mobilidade urbana) e a
questo era tratada de forma setorizada, mais especificamente atravs de polticas
direcionadas ao sistema de transportes. O processo de urbanizao acelerado e sem
planejamento ocorrido nas cidades brasileiras a partir da segunda metade do sculo XX,
contribuiu para que os governos concentrassem suas aes em polticas voltadas para a rea
dos transportes e de expanso de vias urbanas.
Embora a pasta dos transportes j integrasse outras secretarias e ministrios federais
em perodos anteriores, foi durante o regime militar que ocorreu a criao do Ministrio dos
Transportes, atravs do Decreto-Lei n. 200/1967. Outra medida do governo federal, nesse
perodo, foi a redefinio do Geipot50, que passou a denominar-se Grupo de Estudos para
Integrao da Poltica de Transportes, pelo Decreto-Lei n. 516/1969, ficando subordinado ao
Ministro de Estado dos Transportes. Em 1973 foi transformado em Empresa Brasileira de
Planejamento de Transportes, preservando a sigla GEIPOT.
O Geipot tinha como finalidade assessorar os rgos do Poder Executivo com
atribuies relacionadas poltica nacional de transportes nos seus diversos modais, assim
como promover as pesquisas necessrias ao planejamento de transportes no pas. Segundo
informam Morotomi e Tourinho (2014, p. 113) foi a partir de sua atuao que foram
introduzidas no Brasil tcnicas de planejamento de transportes urbanos, j utilizadas em
outros pases, como os Estados Unidos.
Os referidos autores observam, entretanto, que a atuao efetiva da Unio no
condies que contribuam para a efetivao dos princpios, objetivos e diretrizes da poltica de desenvolvimento
urbano, por meio do planejamento e da gesto democrtica do Sistema Nacional de Mobilidade Urbana; Art. 3.
O Sistema Nacional de Mobilidade Urbana o conjunto organizado e coordenado dos modos de transporte, de
servios e de infraestruturas que garante os deslocamentos de pessoas e cargas no territrio do Municpio".
50
O Geipot foi criado originalmente pelo Decreto n. 57.003, de 11 de outubro de 1965, com a denominao de
Grupo Executivo de Integrao da Poltica de Transportes e com sua direo superior formada pelo Ministro da
Viao e Obras Pblicas, Ministro de Estado da Fazenda, Ministro Extraordinrio para o Planejamento e
Coordenao Econmica e pelo Chefe do Estado Maior das Foras Armadas (Disponvel
em:<http://www.transportes.gov.br/conteudo/136-transportes-no-brasil-sintese-historica.html#pasta>. Publicado
em: 23 out. 2014. ltima atualizao em: 07 jan. 2015. Acesso em: 25 abr. 2014).
73
planejamento de transportes urbanos ocorreu somente a partir da criao Empresa Brasileira

de Transportes Urbanos (EBTU), em 1975, a quem foi delegada a funo de promoo da
poltica nacional de transportes urbanos, com poderes de deciso sobre propostas e
investimentos. Cabe ressaltar que a necessidade de atuao mais efetiva do governo federal no
mbito das polticas de transportes ocorreu em razo de fatores internos e tambm externos,
como o processo de urbanizao desordenada das cidades brasileiras e a crise internacional do
petrleo.
Verifica-se, assim, que existia um esforo - concentrado, sobretudo, na atuao do
governo federal - no sentido de elaborar e implantar polticas de transportes urbanos no pas,
com base no ordenamento constitucional da poca, que destacava a atuao da Unio nessa
matria. Com o advento da Constituio de 1988, no entanto, o quadro da repartio de
competncias passou por algumas mudanas, como a relevncia concedida atuao dos
municpios em matria urbanstica, a quem coube, por exemplo, a organizao e prestao do
servio de transporte pblico coletivo. Alm dessa mudana, a questo ganhou novo enfoque,
devendo estar associada a aspectos sociais e ambientais.
A partir da nova ordem inaugurada com o texto constitucional de 1988, as polticas em
transportes urbanos devem estar integradas necessariamente poltica de desenvolvimento
urbano e, a partir de 2012, poltica de mobilidade urbana. Outro aspecto a ser destacado
que as competncias nessa rea passam a ser de carter predominantemente concorrente,
como j apontado.
No ensinamento de Meirelles (1998, p. 398):
[...] De fato, os problemas de desenvolvimento urbano, trnsito, transporte e sade
pblica de mbito nacional entrosam-se com os seus correspondentes no plano
estadual e municipal, principalmente [...] ordenao dos espaos habitveis [...].
Diante dessa realidade, compete Unio traar o plano geral de Urbanismo, ao qual
iro ajustar-se os planos estaduais, que por sua vez sero integrados pelos planos
diretores municipais. Desse modo, a planificao urbansticas cobrir todo o
territrio nacional, sem ofensa autonomia dos Estados-membros e Municpios,
formando um sistema harmnico e funcional.
H que se considerar, assim, na matria urbanstica, a observncia das competncias

concorrentes e, por conseguinte, da cooperao entre os entes federados para consecuo de
aes e polticas na rea. Nesse sentido, a lio de Barros et al (2010, p. 93-94):
[...] No caso do Direito Urbanstico, a competncia legislativa concorrente, ou seja,

exige a cooperao entre os entes federados. A poltica urbana deve ser desenvolvida
pelos Municpios, conforme atribuio da Constituio Federal, cabendo aos
Estados legislarem sobre a criao e regulamentao de regies metropolitanas e
Unio, a instituio das normas gerais para o desenvolvimento urbano. Exercendo
sua competncia em matria de Direito Urbanstico, a Unio promulgou o Estatuto
74
da Cidade. Esta lei, portanto, traz normas gerais, que devem ser observadas por
todos os Municpios na ordenao de seu territrio e na elaborao e execuo da
poltica de desenvolvimento urbano.
Cabe nesse ponto destacar o advento do Estatuto da Cidade, Lei Federal n.10.257, de
10/07/2001, que veio regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituio de 1988 e definir
diretrizes gerais sobre o desenvolvimento urbano do pas. No h meno expressa ao termo
mobilidade urbana no Estatuto, mas ele trata da matria dos transportes pblicos em vrios
dispositivos.
Em seu artigo 2, incisos I e V, o Estatuto estabelece como uma de suas diretrizes
gerais o direito aos transportes pblicos adequados e inseridos na garantia do direito a cidades
sustentveis. O artigo 3, inciso IV, prev como competncia da Unio instituir diretrizes para
o desenvolvimento urbano, includa entre elas as direcionadas aos transportes urbanos. O
artigo 41, pargrafo 2, traz a obrigatoriedade de elaborao de plano de transporte urbano
integrado, compatvel com o plano diretor ou nele inserido, para as cidades com mais de
quinhentos mil habitantes.
Com o advento da Lei n. 12.587/12 foi ampliado o universo das cidades que so
obrigadas a elaborar planos, agora no mais direcionados somente ao transporte urbano, mas
um plano de mobilidade urbana. A referida lei tem como objetivo, conforme j visto em outro
captulo, instituir a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana, "[...] em atendimento
determinao constitucional que a Unio institua as diretrizes para o desenvolvimento
urbano, inclusive transportes, alm de tratar de questes da poltica urbana estabelecida
pelo Estatuto da Cidade"51.
Guimares (2012, p.97), ao tecer comentrios sobre a referida lei, observa tratar-se de
uma norma direcionada, em regra, para os Municpios, visando "a integrao entre os
diferentes modos de transporte e a melhoria de acessibilidade e mobilidade de pessoas e
cargas" (artigo 1) nos territrios desses entes federativos, muito embora tambm estipule
algumas atribuies Unio e aos Estados, como de promoo, fomento, assistncia e gesto
associada.
O Ministrio das Cidades, em seu guia sobre a Poltica de Mobilidade Urbana (2013,
p. 5), tambm esclarece que os princpios, diretrizes e objetivos estabelecidos na Lei devem
orientar a elaborao de normas municipais, alm de procedimentos para que os municpios
implementem suas polticas e planejamentos em consonncia com a Unio e com os Estados
51
Ministrio das Cidades, p. 5 2013. Disponvel em:
<http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSEMOB/cartilha_lei_12587.pdf>. Acesso em: 25 abr. 2014.
75
Federados e Distrito Federal.

Outra orientao importante do Ministrio das Cidades no sentido de que as
infraestruturas nessa rea devem "[...] estar inter-relacionadas (sic) com um planejamento
sistmico para que produzam benefcios efetivos e proporcionais aos recursos empregados,
pois apenas aumentar o investimento em infraestrutura no garante a melhoria da mobilidade
urbana".
Note-se que a referida Lei no estabelece competncias relativas matria, uma vez
que somente a Constituio Federal poderia faz-lo, mas prev as atribuies de cada ente
federativo no desenvolvimento das polticas de mobilidade urbana. A seguir, apresenta-se
como esto distribudas essas atribuies.
Unio cabe (artigo 16): a) A assistncia financeira e a contribuio para a
capacitao dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; b) Organizar informaes
sobre o Sistema Nacional de Mobilidade Urbana; c) Fomentar o desenvolvimento tecnolgico
e cientfico; d) Fomentar projetos nas aglomeraes urbanas e regies metropolitanas.
Os Estados so responsveis por (artigo 17): a) Propor poltica tributria para a
implantao da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana; b) Garantir a integrao dos servios
nas reas que ultrapassem os limites de um Municpio.
Aos Municpios, cumpre (artigo 18): a) Executar a Poltica de Mobilidade Urbana; b)
Capacitar pessoas; c) Prestar os servios essenciais de transporte pblico coletivo urbano.
Constata-se, assim, que a Lei da Mobilidade Urbana, em consonncia com o
ordenamento constitucional em matria urbanstica e integrando os dispositivos de outras leis
direcionadas para matrias dessa rea, como o Estatuo da Cidade, surge para consolidar o
entendimento da mobilidade urbana enquanto poltica a ser tratada de forma integrada com
outras polticas urbanas. Alm disso, deu tratamento especial ao transporte coletivo, que deve
passar a ser prioridade nas decises governamentais sobre a circulao nas cidades.
Como observa Castro52 (2012), o objetivo da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana
aproximar governo federal, estadual e municipal "no planejamento e execuo de aes de
transporte pblico, definindo o que cada um faz e como podem agir em conjunto", em
benefcio de toda a populao.
A lei incentiva essa cooperao entre os entes federativos, mas notadamente
direcionada aos Municpios, uma vez que esses tm a competncia de executar as polticas
urbanas direcionadas aos transportes, em especial ao transporte pblico coletivo, razo pela
52
Disponvel em: <http://belem400.blogspot.com.br/2012/07/lei-da-mobilidade-estatuto-da.html>. Acesso em:
20 jun. 2015.
76
qual se dar destaque ao ente municipal no prximo captulo.

Em levantamento realizado pelo Ministrio das Cidades e Secretaria de Mobilidade
Urbana Federal (agosto/2013), foi constatado que no Brasil so 2.044 municpios obrigados a
elaborar Planos de Mobilidade Urbana (Municpios com mais de 20 mil habitantes, incluindo
Regies Metropolitanas, Regies Integradas de Desenvolvimento e Aglomeraes Urbanas).
Destes, apenas 173 (8,5% do total) j elaboraram o plano em questo. O estudo chegou
concluso que para as obras em mobilidade urbana serem de fato efetivadas "com sistemas
eficientes e de qualidade, imprescindvel que os municpios elaborem seus projetos
compatveis com o planejamento sistmico da mobilidade urbana".
77
3 O PAPEL DO MUNICPIO NO DESENVOLVIMENTO DAS POLTICAS

URBANAS EM REGIES METROPOLITANAS
Conforme exposto no captulo antecedente, a Federao brasileira tem como

peculiaridade ser composta por trs esferas de poder poltico federal, estadual e municipal ,
afastando-se do modelo dual clssico. O histrico constitucional do Pas, no entanto,
demonstra que o poder poltico do Municpio permaneceu limitado e ao sabor do federalismo
adotado em cada Constituio, ora tendente centralizao, ora descentralizao. Assim, a
efetiva autonomia do ente municipal s foi garantida a partir do texto constitucional de 1988,
com a previso, por exemplo, da elaborao de sua lei orgnica.
Embora existam opinies contrrias posio do Municpio enquanto ente federativo
(Jos Afonso da Silva, 2012; Jos Nilo de Castro, 1999), como ser demonstrado a seguir, o
entendimento majoritrio da doutrina ptria no sentido de sua integrao Federao
brasileira, como ente dotado de autonomia poltica, administrativa e tributria. Meirelles
(1998, p. 42) adverte que a Constituio de 1988, [...] corrigindo falha das anteriores,
integrou o Municpio na Federao como entidade de terceiro grau.
Ao ente municipal tambm foi atribuda a importante funo de executar as polticas
de desenvolvimento urbano, nos termos do artigo 182. Entre essas polticas destaca-se
atualmente a de mobilidade urbana, que por sua vez confere prioridade ao uso do transporte
pblico coletivo.
Desse modo, adotando o entendimento que reconhece o Municpio como ente
federativo, se buscar no presente captulo analisar os aspectos relativos a sua autonomia e
suas competncias que o colocam em posio de destaque na resoluo das questes urbanas,
sobretudo no desenvolvimento das polticas de mobilidade voltadas para o transporte pblico
coletivo, demonstrando, ainda, como essa atuao ocorre quando o ente municipal integra
uma regio metropolitana.
3.1 O MUNICPIO NO ORDENAMENTO JURDICO BRASILEIRO E AS PRINCIPAIS

CARACTERSTICAS DA AUTONOMIA MUNICIPAL
Para melhor anlise da importncia da atuao municipal na implementao de

polticas urbanas, se considera ser primeiramente necessrio apresentar as definies lanadas
sobre o Municpio, assim como as principais abordagens sobre sua autonomia.
Como visto em captulo anterior, a Constituio Federal de 1988 dispe expressamente
78
em seus artigos 1 e 18 que o Municpio integra a estrutura federativa brasileira e possui

autonomia, caracterizando-se, portanto como ente federativo de terceiro grau. Mas sua
conceituao vai alm desse aspecto poltico.
Hely Lopes Meirelles (1998, p. 117) apresenta mais duas abordagens. No plano
sociolgico, afirma ser, em sntese, o agrupamento de pessoas de um mesmo territrio, com
interesses comuns, que se renem para satisfazer necessidades individuais e desempenhar
atribuies coletivas de peculiar interesse local. No plano legal, define o Municpio como
pessoa jurdica de direito pblico interno, nos termos do preceituado no artigo 41, inciso III
do Cdigo Civil 53 (Lei n. 10.406/2002), sendo assim, dotado de capacidade civil plena para
exercer direitos e assumir obrigaes em seu prprio nome.
Segundo Pellegrino (2000, p. 13), os municpios so, do ponto de vista jurdico,
unidades territoriais dos Estados, criados por fora de lei estadual, com personalidade jurdica
de direito pblico interno, e, do ponto de vista poltico, expresso administrativa
descentralizada para o atendimento das peculiaridades locais, no mbito de sua competncia.
Desse modo, verifica-se na lio de Meirelles (1998, p. 120-121) que no ordenamento
brasileiro o Municpio, enquanto pessoa jurdica de direito pblico interno, pode atuar no
campo do Direito Privado, praticando atos de natureza civil e em condies idnticas s dos
particulares e demais pessoas jurdica. Entretanto, enquanto entidade estatal, est investido de
poder de imperium, atuando nessa condio no campo do Direito Pblico.
H que se destacar, nesse aspecto, ainda que minoritrias, as posies divergentes
quanto posio do Municpio como ente federativo.
Jos Afonso da Silva (2012, p. 475) um dos defensores dessa corrente. No seu
entendimento o fato de uma entidade territorial adquirir autonomia poltico-constitucional no
lhe garante a condio de integrante da Federao. Silva afirma que no existe Federao de
Municpios, apenas de Estados. Observa que os Municpios no possuem territrio prprio e
exclusivo (no compartilhado), uma vez que integrados ao territrio dos Estados. Sendo
assim, a interveno nos Municpios de competncia dos Estados, uma das comprovaes de
53
Art. 41. So pessoas jurdicas de direito pblico interno:
I - a Unio;
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territrios;
III - os Municpios; (grifo nosso)
IV - as autarquias;
IV - as autarquias, inclusive as associaes pblicas; (Redao dada pela Lei n 11.107, de 2005)
V - as demais entidades de carter pblico criadas por lei.
Pargrafo nico. Salvo disposio em contrrio, as pessoas jurdicas de direito pblico, a que se tenha dado
estrutura de direito privado, regem-se, no que couber, quanto ao seu funcionamento, pelas normas deste Cdigo.
79
que aqueles permanecem como divises poltico-administrativas destes e no da Unio. Nesse

mesmo sentido, aponta que a criao, incorporao, fuso e desmembramento de Municpios
ser feita por lei estadual.
Outro adepto dessa linha de pensamento Jos Nilo de Castro (1999, p. 53). Para ele,
a Federao composta por Estado Federal e Estados-Membros, uma vez que apenas estes
exercem a autonomia e a participao poltica prevista em suas leis fundamentais. Os
Municpios no participam da formao da Federao, afirma Castro, diante dos seguintes
argumentos: eles no tm representao no Senado Federal, no podem propor emenda
Constituio Federal, no possuem Poder Judicirio e Tribunal de Constas (com algumas
excees) e suas leis e atos normativos no esto sujeitos ao controle concentrado do
Supremo Tribunal Federal.
Assim, segundo Castro (1999, p. 55) ainda que a posio do Municpio no
ordenamento constitucional ptrio seja privilegiada em comparao a outros Estados Federais,
eles no integram a Federao brasileira, apenas a formam, constituindo-se como "entidade
condmina de exerccio de atribuies constitucionais".
Apesar das vozes divergentes, o posicionamento que prevalece na doutrina ptria
reconhece o Municpio como ente federativo, com todos os poderes da advindos. E como j
demonstrado, uma das caractersticas marcantes do sistema federativo a autonomia poltico-
administrativa dos entes que o compem, garantida pela repartio de competncias disposta
no texto constitucional.
A autonomia dos Municpios, prevista em regimes constitucionais anteriores, foi
fortalecida pela atual Constituio com a previso (artigo 29) que permite a cada ente
municipal elaborar sua prpria lei orgnica (considerada como a constituio municipal),
garantindo-lhes, assim, a auto-organizao poltica54. H que ser destacado, ainda, que a
autonomia municipal assegurada como princpio a ser respeitado pelos Estados-membros,
que podero sofrer interveno federal em caso de inobservncia (artigo 34, inciso VII, "c").
Conforme leciona Chagas (2006, p. 211-212):
Do reconhecimento do Municpio como ente federativo resultam dois postulados: a)
o Municpio dotado de autonomia poltica, possuindo competncia para auto-
organizao, por meio da promulgao de uma lei orgnica prpria; b) o Municpio
extrai sua autonomia diretamente da Constituio Federal, poder este que no pode
ser suprimido ou restringido por qualquer norma federal ou estadual, ressalvado o
54
Silva (2012, p. 640 e 642) leciona que os Municpios eram anteriormente criados e organizados pelos Estados-
membros, atravs de leis orgnicas de competncia estadual. Apenas o Estado do Rio Grande do Sul conferia a
cada ente municipal competncia para elaborar suas leis orgnicas. Destaca, ainda, que as Constituies
anteriores outorgavam aos Municpios governo prprio e competncias exclusivas, mas foi somente o texto
vigente que lhes reconheceu o poder de auto-organizao.
80
poder constituinte federal, seja ele originrio ou derivado .
necessrio, ento, verificar alguns aspectos da autonomia municipal.

Do ponto de vista etimolgico, o termo autonomia significa o direito de se reger por
suas prprias leis (nmos), sendo a exteriorizao do poder de uma comunidade de se auto-
organizar (COSTA, 2012, p. 121).
Constata-se, assim, que a expresso est relacionada ao poder, capacidade de um
indivduo ou de uma entidade elaborar suas prprias leis. Nos aspectos poltico e jurdico e,
especificamente, no caso do ente federativo municipal, vejamos como se posiciona a doutrina
brasileira.
Raul Machado Horta (2010, p. 332) aps dar destaque doutrina italiana sobre a
matria, define a autonomia como a revelao de capacidade para expedir normas voltadas
para o ordenamento jurdico dos entes pblicos, normas que podem ser, materialmente,
estatutrias, legislativas ou constitucionais.
Jos Afonso da Silva (2012, p. 640) define a autonomia como "a capacidade ou poder
de gerir os prprios negcios" dentro de um crculo preestabelecido. Desse modo,
compreende-se que o poder exercido pelos entes federados sofrem limitaes, impostas pela
prpria Constituio, como se depreende da leitura dos artigos 25, 29 e 32, que delimita a
atuao dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal a determinados princpios.
No ensinamento de Crmen Lcia Antunes Rocha (1997, p. 290-291), contudo, o
princpio da autonomia municipal, reconhecido na Constituio de 1988 como base da forma
federativa de Estado, no garantido pela simples previso no texto constitucional, tornando-
se eficaz somente atravs do conjunto de normas estabelecidas sobre o regime constitucional
do Municpio. E acrescenta:
[] a autonomia impe-se pela esfera de competncias exclusivas ou privativas
conferidas a uma entidade. No caso da autonomia poltica, esse espao de
competncias prprias das entidades da Federao alcana no apenas a matria da
autolegislao, mas tambm de auto-organizao, de autogoverno e de auto-
administrao.
Para Michel Temer (2003, p. 105), a autonomia poltica consiste na capacidade

conferida a determinados entes para legislar sobre negcios prprios e por meio de
autoridades prprias. No caso do Municpio brasileiro, o autor identifica na Constituio
vigente os elementos que lhe conferem essa autonomia, quais sejam, a autorizao para
elaborar sua lei orgnica (artigo 29), a previso de competncias prprias, assim como a
previso de autoridades prprias - Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores -, escolhidas em
81
eleies diretas (artigo 29, I e II).

A autonomia administrativa do Municpio, por sua vez, lhe confere o poder de
organizar e executar os servios pblicos referentes ao seu interesse local, assim como
aqueles afetos s questes urbansticas de seu territrio.
Hely Lopes Meirelles (1998, p. 104) leciona que essa administrao prpria no
sofrer interferncia do Estado ou da Unio, mas que a clusula que limita a autonomia
municipal (interesse local) exige exata interpretao para evitar conflitos de competncia ou
atuao sobreposta.
Em sntese, pode-se concluir que a autonomia do Municpio garantida
constitucionalmente uma vez que lhe conferida a capacidade de auto-organizao, com a
elaborao de sua lei orgnica; pelo autogoverno, representado pela eleio de Prefeito e
Vereadores; pela autolegislao, uma vez que capaz de elaborar leis prprias, de
competncia exclusiva e suplementar; pela autoadministrao, que lhe assegura a organizao
e execuo dos servios pblicos prestados em seu territrio55.
Thiago de Oliveira (2010, p. 65) destaca, ainda, a autonomia financeira, que consistiria
na capacidade dos entes de obterem recursos prprios para realizao de suas aes e alerta
que se a realizao de um desses elementos prejudicada, os entes tero sua natureza
federativa comprometida uma vez que "a autonomia plena condio imprescindvel para o
desenvolvimento de uma federao.
Em relao autonomia legislativa dos Municpios, cabe uma observao.
Fernanda Dias de Almeida (2010, p. 97) afirma que a Constituio Federal vigente, ao
estabelecer as competncias municipais, usou tcnica diferente da tradicionalmente aplicada
matria, que consistia em restringir a atuao dos Municpios a assuntos de seu peculiar
interesse. No texto atual, permaneceu a previso de competncia privativa no enumerada
para legislar (artigo 30, inciso I), tambm identificada a partir de uma categoria genrica, no
mais do interesse peculiar, mas do interesse local, sem deixar, entretanto de enumerar parte
das competncias municipais (em alguns incisos do artigo 30 e em outros dispositivos
constitucionais).
Adverte, porm, a autora que o grande problema em torno das competncias dos
Municpios est na conceituao do interesse local56.
55
Nesse sentido, Silva (2012, p. 641); Meirelles (1998, p. 88); Almeida (2010, p. 97)
56
De igual opinio Thiago de Oliveira (2010, p. 65-66), observando que o constituinte de 1988 manteve a
previso de competncia normativa privativa no enumerada para os Municpios, ao dispor que legislaro sobre
os assuntos de interesse local. Afirma que nesta que denominada competncia legislativa implcita, encontra-se
a problemtica para identificar os limites da atuao municipal.
82
Diante desse fato e para melhor elucidar a atuao do ente municipal na questo da
prestao do servio de transporte pblico coletivo considerado de interesse local faz-se
necessria uma breve anlise do entendimento doutrinrio sobre o conceito e o alcance da
expresso.
Na opinio de Hely Lopes Meirelles (1998, p. 104), o termo interesse local no
significa interesse exclusivo ou privativo do Municpio, pois se assim fosse restaria bem
limitado o mbito de atuao local. Afirma, ainda, que no h interesse municipal que tambm
no o seja reflexamente da Unio e do Estado-membro. E chega concluso de que o
interesse local definido e caracterizado pela predominncia do interesse do ente municipal
sobre os interesses estaduais e federais.
Crmen Lcia Antunes Rocha (1997, p. 293), adotando o entendimento de Castro
Nunes, assevera que a definio do interesse prprio ou peculiar (termo adotado antes do
texto constitucional de 1988) somente pode ser determinada pelo contexto histrico e por
outras circunstncias a serem analisadas no caso concreto, muito embora entenda que certas
matrias so tipicamente de interesse local, como a organizao dos servidores pblicos
municipais.
A autora (1997, p. 294) ressalta, no entanto, que o parmetro do interesse local
assegura a autonomia municipal. Observa, ainda, que as competncias constitucionais do
Municpio, sejam elas exclusivas ou suplementares, so definidas pelo interesse local. Em
qualquer dos casos, essas competncias devem ser observadas pelos demais entes federativos,
que tero, assim, suas prprias competncias limitadas por esse parmetro.
Jos Nilo de Castro (1999, p. 180), embora no aceite o Municpio como ente da
Federao (dotado de autonomia federativa), conforme j explanado, compreende que ele
possui autonomia constitucional e, consequentemente, competncia para legislar sobre
assuntos de interesse local, sendo este, no entanto, mais restrito que a frmula anterior do
peculiar interesse. O interesse local, diz o autor, traduz um interesse genrico, que no
enumera as competncia legislativas do ente municipal, restringindo sua atuao diante das
competncias da Unio e dos Estados.
Na opinio de Fernanda Dias de Almeida (2010, p. 99) o constituinte de 1988 no
inovou ao utilizar o critrio do interesse local, apenas utilizando nova expresso, mas
mantendo o esprito do texto anterior. Nesse sentido, entende que as competncias prprias
dos Municpios so aquelas pertinentes aos assuntos de predominante interesse local.
Thiago de Oliveira (2010, p. 68) alerta para o fato de o interesse local ser um conceito
jurdico indeterminado, e, desse modo, sua interpretao por vezes no se subsume aos
83
critrios de predominncia e peculiaridade. Assim, observa que Diante da vagueza e alto

grau de abstrao, seu processo de aplicao causa dvidas e controvrsias, e deve ser
integrado pelo intrprete do direito. Em casos como esse, o autor conclui que a atuao
judicial essencial para dissipar as incertezas.
Cumpre destacar, nesse ponto, que conceitos jurdicos indeterminados dependem de
outros elementos histricos, econmicos, sociais, culturais para serem interpretados e
aplicados no caso concreto. Nesse sentido, Municpio formado predominantemente por zona
rural sofrer ingerncia federal nas questes agrrias, por outro, Municpio que sede de
regio metropolitana est submetido a maior influncia do Estado-membro, pois suas aes
urbansticas (servios e obras pblicos) tm, em regra, repercusso direta nos Municpios
vizinhos, transformando assuntos, em princpio, locais, em questes regionais.
Verifica-se, diante do exposto, que o atual ordenamento constitucional conferiu aos
Municpios os elementos necessrios para a garantia de sua autonomia poltico-administrativa,
sobretudo ao atribuir-lhes competncias prprias e a capacidade de autogoverno, ainda que
algumas dificuldades surjam na definio do critrio genrico do interesse local e de como
ele ser interpretado e aplicado, de modo que a autonomia municipal seja preservada pelos
demais entes federativos.
Cumpre evidenciar que, no entanto, algumas questes so nitidamente pertencentes ao
interesse de cada municipalidade, como no caso das questes urbansticas, e nesse caso caber
a cada ente municipal legislar, por exemplo, sobre seu plano diretor e sua lei de zoneamento
urbano57.
Assim, entre as competncias a serem atribudas aos Municpios, que asseguram sua
autonomia poltico-administrativa, destaca-se a execuo da poltica urbana em seus
territrios, cabendo, a seguir, demonstrar a importncia dessa atuao e quais obstculos
podero afetar a eficincia dessa poltica.
3.2 A IMPORTNCIA DO MUNICPIO NO DESENVOLVIMENTO DAS POLTICAS

URBANAS E OS ENTRAVES PARA SUA ATUAO
Conforme explicitado em captulo anterior, foi a Constituio Federal de 1988, em seu

artigo 182, que deu relevncia matria urbanstica e, ao mesmo tempo, destacou a atuao
do Municpio na execuo das polticas urbanas, garantindo-lhe a competncia para editar leis
57
Silva (2012, p. 314. Comentrio contextual Constituio. So Paulo: Malheiros Editores, 2012).
84
locais sobre a matria.

Verifica-se que o texto constitucional concede destaque tambm para a funo da
Unio de elaborar as diretrizes gerais de poltica urbana. Cabe, assim, ao Municpio,
operacionalizar esse regramento geral, editando leis especficas, adaptadas a cada realidade
local.
No ensinamento de Carvalho Filho (2003, p. 175), pode-se constatar no atual
ordenamento constitucional que "[...] a grande tarefa de organizao das cidades coube, de
fato, ao Poder Pblico municipal. Na verdade, de nada valero as normas federais que traam
as diretrizes gerais se no houver a efetiva ao para concretiz-las". E acrescenta o autor que
a preponderncia da atuao municipal quanto ao desenvolvimento urbano resta evidente
com a previso de elaborao do plano diretor. Assim:
A obrigatoriedade de instituio do plano diretor direcionada unicamente para
Municpios com mais de vinte mil habitantes. Trata-se, contudo, de obrigatoriedade
meramente terica. Pela importncia de que se reveste semelhante instrumento,
todos os entes municipais deveriam ter o seu prprio plano, sendo at mesmo de
refletir se a importncia no seria maior para os Municpios menos populosos, diante
da perspectiva de serem evitados, desde o incio, os graves problemas que a
desordem urbana provoca nos habitantes. De qualquer modo, a Constituio no lhes
vedou a instituio do plano; apenas no o considerou obrigatrio, de modo que
nada impede que, apesar da facultatividade, se adiantem na estatuio de sua poltica
urbana.
Bonizzato (2010, p. 1-2) tambm destaca que a consolidao dos municpios como
entes autnomos e integrantes da Federao fez com que o constituinte de 1988 atribusse a
eles competncias especficas, uma das quais relacionada ao desenvolvimento urbano.
Assim, foi prevista a elaborao, pelo ente municipal, do plano diretor, como instrumento
bsico de desenvolvimento urbano.
Muito embora o vigente texto constitucional tenha conferido destaque atuao do
Municpio no novo arranjo federativo do pas, com seu reconhecimento expresso enquanto
unidade poltica, com autonomia e competncias prprias, na prtica o poder adquirido no se
consolidou.
Entre os diversos obstculos para o pleno desenvolvimento da autonomia municipal
est, em primeiro lugar, a dependncia financeira dos demais entes federativos (ainda que
tenha oramento prprio previsto constitucionalmente), agravada pela criao desenfreada de
municpios no pas, por convenincia poltica, sem capacidade de manuteno com seus
prprios recursos. Outra questo a dependncia administrativa, haja vista as condies
precrias da estrutura administrativa da maior parte dos Municpios brasileiros.
Silva (2009, p. 8) alerta para o fato do pacto federativo brasileiro no ter sido
85
fortalecido, como se esperava, com o processo de redemocratizao do pas. A recuperao do

poder dos Estados com a CF/88 "[...] no se reverteu na construo de relaes cooperativas,
mas na utilizao predatria de troca de apoio poltico por recursos federais". Alm disso, a
ascenso do Municpio como ente federativo se deu apenas no aspecto formal, pois a falta de
recursos financeiros inviabilizou sua efetiva autonomia. Ressalta a autora que "[...] o processo
de descentralizao foi 'aligeirado' no mbito da crise fiscal do Estado, a partir dos governos
da Nova Repblica com o repasse das atribuies e competncias para a esfera local sem a
necessria descentralizao dos recursos"
interessante notar a existncia de outro obstculo, denominado por Abrucio (2005, p.
48-49) como municipalismo autrquico. Trata-se de uma forma de compreender o governo
local e o seu representante poltico, o Prefeito como protagonista isolado dos rumos
administrativos e polticos do Municpio. Nesse tipo de viso, no h espao para a
cooperao e aes conjuntas com outros entes, principalmente municpios vizinhos. Cada
municpio defende seus prprios interesses, barganha recursos pblicos (estaduais e federais)
e investimentos privados de forma isolada.
Cumpre anotar, que no caso das polticas para implantao do sistema de transportes
pblicos coletivos, os esforos dos entes municipais sero muito maiores, pois so aes que
na maioria das vezes exigem obras de infraestrutura de grande porte, e, portanto, demandam
considervel soma de recursos financeiros provenientes dos Estados e, principalmente, da
Unio. Essa situao deixa os Municpios dependentes, de alguma forma, da ao dos outros
entes federativos, o que dificulta o exerccio pleno de suas competncias na matria.
No entanto, verifica-se que, alm da vontade poltica, faltam instrumentos jurdicos
para que os Municpios firmem parcerias. Muito embora elas at ocorram e existam algumas
previses legais, no h incentivo para tal.
Nesse aspecto, surge questo referente falta de articulao federativa para
implementao de polticas pblicas. Os debates sobre polticas pblicas e a necessidade de
coordenao e cooperao federativas para implement-las de forma eficiente evidenciam-se,
por exemplo, na questo da administrao das regies metropolitanas.
Abrucio e Sano (2012, p. 93) destacam que a articulao entre os entes federativos tem
uma dimenso vertical e horizontal. A primeira trata-se da relao entre Unio/Estados com os
governos locais. A segunda, diz respeito s aes coordenadas entre os governos locais entre
si ou com os Estados.
No segundo caso, o fenmeno da metropolizao emblemtico para demonstrar
como a falta de articulao entre as instncias municipais e estaduais para buscar e implantar
86
solues pode gerar problemas cada vez mais sentidos por toda populao que vive nas
cidades. Problemas como a questo ambiental, do saneamento, de transportes e logstica
merecem ser analisados, assim, sob essa tica da ao compartilhada (ABRUCIO; SANO,
2012, p. 93).
Dias (2009, p. 1-2) defende que o Direito "[...] deve servir como 'vetor' para a
implementao de polticas que venham a garantir o acesso moradia digna, circulao
digna, ao trabalho, aos servios de infra-estrutura (sic) essenciais sadia qualidade de vida"
entre outros e que para esse fim deve haver a conciliao de planejamento urbano adequado e
ordenamento jurdico eficaz em busca de uma melhor qualidade de vida. Assim, entende que
devem ocorrer mudanas no modo como hoje os governos vm conduzindo as poltica
pblicas de planejamento urbano, mudanas que exigem "[...] a abertura democrtica e a
criao de espaos de participao poltica, o planejamento integrado e a vivncia do
federalismo cooperativo".
Diante desse quadro de necessidade de aes conjuntas dos entes federativos nas
implementaes das polticas pblicas de planejamento urbano e da importncia do Municpio
enquanto o executor de tais aes, surge a questo das regies metropolitanas e de como a
atuao dos entes federativos ocorrer nesses casos, em que o planejamento urbanstico
envolver necessariamente funes pblicas de interesse comum.
3.3 A REGIO METROPOLITANA NO BRASIL
Como visto no captulo inicial, o processo de urbanizao, que no Brasil ocorreu a

partir do sculo XX, caracteriza-se, entre outros, pela concentrao populacional nas cidades.
Com o passar dos anos, a exploso demogrfica nos grandes centros urbanos, aliada a fatores
como a valorizao das reas centrais da cidade e a especulao imobiliria, fez com que a
populao, sobretudo de baixa renda, fosse habitar em locais afastados das reas valorizadas,
muitas vezes em zonas limtrofes com outros municpios.
A expanso urbana, assim, ocasionou o fenmeno da metropolizao. Como leciona
Freitas (2009, p. 46), esse processo ocorre com a polarizao de uma regio em torno de uma
grande cidade, com alta densidade demogrfica e alta taxa de urbanizao. A metrpole
identificada como polo de atrao para outras cidades prximas, que com ela mantm relao
de interdependncia principalmente econmica, gerando constante fluxo de pessoas.
A metropolizao, desse modo, trouxe mudanas significativas no espao urbano,
gerando a necessidade de se buscar alternativas para a organizao das cidades. Um dos
87
mecanismos institucionais adotados pelo ordenamento jurdico ptrio foi a criao de regies
metropolitanas.
Caracterstica singular da regio metropolitana ser composta por municpios
limtrofes, com altas taxas de urbanizao e com interesses em comum, sobretudo econmicos
e sociais. Porm, o fenmeno metropolitano pode ser abordado sob os mais diversos
enfoques58 econmico, jurdico, urbanstico, antropolgico como bem observa Alves
(1998, p. 16), no existindo uma definio genrica. Interessa-nos, no momento, a abordagem
do direito.
A noo jurdica de regio metropolitana, como destaca Fernandes (2006, p. 363),
surge no Brasil, no ano de 196759, no contexto de um crescente processo de metropolizao e
de medidas federalizantes "[...] que visavam de alguma maneira a corrigir as distores
histricas do federalismo brasileiro", que, segundo o autor, esto presentes desde a primeira
Constituio brasileira, de 1891, no refletindo o processo histrico do pas.
Assim, a matria afeta institucionalizao de regies metropolitanas foi introduzida
na ordem jurdica do pas a partir do texto constitucional de 1967 (por meio da Ementa
Constitucional n. 1/69), em seu artigo 157, 1060, sob o Ttulo da Ordem Econmica e Social.
A instituio caberia Unio, mediante lei complementar.
Castro (2006, p. 35) ensina que naquele momento histrico optou-se por destacar o
aspecto econmico61 da questo metropolitana, "enquadrando-a como uma categoria de
58
No entendimento de Freitas (2009, p. 51-52), uma regio metropolitana no surge a partir de uma previso
legal, mas "[...] reconhecida, enquanto fenmeno geogrfico, e institucionalizada, com o objetivo de
implantao de gesto comum, onde j existe e facilmente identificada por tericos e pela prpria populao.
Sugere que, para reconhec-la, alguns aspectos devem estar presentes que denomina de princpios referenciais
tais como:
1) grande concentrao populacional urbana (igual ou superior a 1 milho de habitantes, incluindo Municpio
polo e entorno); 2) conurbao (mancha urbana contnua entre Municpios limtrofes); 3) alto grau de
urbanizao; 4) polarizao dentro de uma rede de cidades, caracterizada por interaes entre centros urbanos,
diretamente proporcionais s suas massas (populao x renda) e inversamente proporcionais distncia entre os
pares de localidades; 5) destaque no cenrio estadual e nacional, baseada na oferta de bens e servios,
diversificados e especializados, por um grupo de Municpios a domnios territoriais contguos, assim como a
pontos distantes, ligados por outros tipos de relaes socioeconmicas; 6) existncia de relao funcional de
interdependncia, relativa a evidentes fluxos migratrios de natureza pendular, assim como a diversos aspectos
sociais, econmicos, de infraestrutura e de servios urbanos que provoquem a necessidade de organizao,
planejamento e execuo de funes pblicas de interesse comum.
59
A Constituio de 1937 j previa, entretanto, em seu artigo 29, que os Municpios de uma mesma regio
poderiam se agrupar para a instalao, explorao e administrao de servios pblicos comuns, cabendo ao
Estados regular as condies em que tais agrupamentos poderiam se constituir e a forma de sua administrao.
60
Art. 157 - A ordem econmica tem por fim realizar a justia social, com base nos seguintes princpios:
[...]
10 - A Unio, mediante lei complementar, poder estabelecer regies metropolitanas, constitudas por
Municpios que, independentemente de sua vinculao administrativa, integrem a mesma comunidade scio-
econmica, (sic) visando realizao de servios de interesse comum (BRASIL, 1967).
61
Cabe observar, contudo, que as avaliaes e possveis solues para a questo urbana e de organizao do
territrio sempre devem estar associadas a aspectos sociais e econmicos. "[...] A organizao espacial mantm
88
planejamento de competncia exclusiva da Unio", e impondo sua formao aos Estados, que
a ela teriam que se submeter compulsoriamente, sem qualquer possibilidade de regulao.
Somente em 1973, atravs da Lei Complementar n. 14, foram institudas as primeiras
regies metropolitanas no pas: Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Curitiba,
So Paulo e Porto Alegre. Posteriormente, em 1974, foi instituda a Regio Metropolitana do
Rio de Janeiro. Surgiram com a natureza de regio de servios comuns, de planejamento
territorial e de desenvolvimento econmico, sendo conferida aos Estados-membros a
competncia para administr-las (os municpios foram, assim, excludos do processo
decisrio)
A Constituio Federal de 1988 fundou uma nova ordem relativa matria,
autorizando a instituio de regies metropolitanas (assim como de aglomeraes urbanas e
de microrregies) em seu artigo 25, pargrafo 362. A competncia para sua criao deixou de
ser da Unio e foi atribuda aos Estados-membros, no sendo recepcionada a Lei
Complementar n.14. Outra mudana foi a incluso do tema no ttulo dedicado Organizao
do Estado (Ttulo III)63.
Com efeito, entende-se atualmente a regio metropolitana, do ponto de vista jurdico,
como "[...] meio desconcentrado de administrao regional, cuja premissa seja soluo
equnime de problemas de interesse pblico, que afetam, concomitantemente, Municpios em
reas conurbadas" (SERRANO, 2009, p. 129). Ou ainda como "[...] um conjunto de
Municpios cujas sedes se unem com certa continuidade urbana em torno de um Municpio"
(SILVA, 2012, p. 153). Alves (1998, p. 21) prope a conceituao jurdica que segue:
A regio metropolitana a constituda por mandamento legal que, reconhecendo a

existncia de uma comunidade scio-econmica com funes urbanas altamente
diversificadas, especializadas e integradas, estabelece o grupamento de municpios
por ela abrangidos, com vistas realizao integrada da organizao, planejamento e
execuo de funes pblicas de interesse comum exigidos em razo daquela mesma
integrao urbano-regional.
A possibilidade de cada Estado estabelecer seus prprios critrios para instituir uma
regio metropolitana, de forma discricionria, por outro lado, permitiu, segundo Freitas (2009,
p. 48) distores e grandes diferenas, quantitativas e qualitativas, entre as regies
uma relao direta e constante com a economia e a sociedade, na qual os processos de um repercutem nos
demais, continuamente" (MOURA; CARVALHO, 2012).
62
Art. 25, 3 - Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes
urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o
planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum (BRASIL, 1988).
63
Nesse aspecto, destaca Alves (1998, p. 17) que "[...] tal deslocamento configura claramente o objetivo do
legislador constituinte em tratar a questo como de interesse estrutural-organizativo do prprio Estado-brasileiro,
e no como manifestao de interesse apenas econmico".
89
estabelecidas "[...] havendo casos de no atendimento aos principais conceitos definidores do

que seja Regio Metropolitana.
No entanto, cabe apontar outro tipo de problemtica. Como j mencionado, a
instituio das regies metropolitanas no Brasil, a partir da Constituio de 1988, passou a ser
de competncia exclusiva dos Estados-membros, como forma de organizar seu territrio
administrativamente, visando a execuo de funes pblicas de interesse comum. Exige-se
do ente estadual que observe que a regio deve ser instituda por lei complementar e que seja
composta por Municpios limtrofes, com alguma forma de interligao scio-econmica.
Desse modo, a iniciativa de formar esse tipo de organizao regional caber sempre ao
Estado-membro e no aos Municpios. Estes, uma vez instituda a regio metropolitana na
forma da lei, a integraro de forma compulsria, o que no significa, entretanto, que tero a
autonomia diminuda diante do ente estadual, uma vez que a Constituio vigente os
reconheceu como unidades polticas autnomas.
Nesse contexto, surge a complexidade desse tipo de arranjo.
Note-se que na regio metropolitana dever ocorrer a atuao conjunta do Estado-
membro e dos Municpios no planejamento e execuo das funes pblicas de interesse
comum, sobretudo na prestao de servios pblicos, como o transporte coletivo, que devem
ser integrados para atender de forma satisfatria populao. Destaca-se, ainda, que as aes
em regra estaro relacionadas matria urbanstica, e, portanto, integraro o rol das
competncias concorrentes.
Foi demonstrado em captulo prprio que o atual texto constitucional utilizou tcnica
complexa de repartio de competncias, estabelecendo competncias a serem exercidas de
forma exclusiva, comum e concorrente pelas entidades polticas da Federao. Restou
esclarecido, ainda, que tais competncias asseguram o exerccio da autonomia poltico-
administrativa de cada ente, e mesmo no caso das competncias concorrentes, no h invaso
dessa autonomia, uma vez que existem limites de atuao para cada entidade (legislar sobre
normas gerais ou sobre normas especficas), de modo a no ocorrer conflitos e invaso na
esfera de competncia alheia.
Entretanto, visualiza-se que nem sempre o limite de atuao de cada ente fornecido
de forma clara, principalmente quando o critrio definidor da competncia uma clusula
genrica, como o interesse local. A mesma dificuldade acontece na definio de normas
gerais no exerccio das competncias concorrentes.
As dificuldades so agravadas quando tais competncias dever ser exercidas em uma
regio metropolitana. Como conciliar as competncias de cada ente envolvido Estado e
90
Municpios para realizao de servios que ultrapassam os limites territoriais de cada ente
municipal. Como atuar, dessa forma, sem invadir a autonomia dos demais entes envolvidos?
Verifica-se que o texto constitucional de 1988 limitou-se a prever a competncia da
criao da regio metropolitana pelos Estados-membros, especificando que tal instituio
deveria ser realizada por meio de lei complementar e com a finalidade de executar funes
pblicas de interesse comum. No forneceu, entretanto, maiores elementos para identificao
da natureza jurdica de tal figura regional, tema que passou a ser enfrentado pela doutrina.
A precisa observao de Alves (1998, p. 15) indica que, no mbito das regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, exigido:
[...] um novo contedo organizacional de gesto regional, por fora da prpria

Constituio Federal, onde a cooperao e a coordenao intergovernamental
passam a ter uma dimenso institucional prpria, representada pela exigncia de
unidades integradas e personalizadas de ao pblica de interesse comum. Isto
dever repercutir profundamente na forma de planejamento, programao, execuo
e controle de funes estatais e de servios pblicos de carter urbano-regional, em
nosso sistema federativo.
O autor alerta para o fato que a instituio de sistemas regionais assunto de grande
complexidade no ordenamento constitucional vigente por envolver uma nova situao, a
exigir hermenutica original no que diz respeito ao federalismo de integrao, competncia
comum ou material, ao relacionamento intergovernamental e s autonomias dos entes
federados. Adverte, ainda, que a previso constitucional tem natureza organizacional e no
objetivou a criao de uma nova entidade poltico-administrativa.
Assim, pontua-se que a regio metropolitana (e as demais figuras regionais) no um
novo ente federativo, no possuindo personalidade poltica, mas caracterizando-se como
entidade de natureza administrativa 64, cuja competncia para instituio pertence a cada
Estado-membro, com a finalidade de melhor organizar seu territrio, que - diante do atual
estgio de urbanizao das cidades brasileiras -, passa por processos constantes de expanso e
conurbao.
Nesse sentido o ensinamento de Alves (1998, p. 16):
[] este ente pblico regional tem carter administrativo e no poltico, no
podendo as suas normas (administrativas) impor-se aos entes polticos que integram
a regio, como, por exemplo, aos Municpios. Sua ndole de carter
intergovernamental, porm, com poderes apenas administrativos. As normas
jurdicas que podem ser impositivas aos Municpios, em relao s funes pblicas
de interesse comum, sero aquelas oriundas da Assembleia Legislativa do Estado, no
exerccio de suas competncias comum e concorrente, ficando ao Municpio o
poder, no que couber, de suplement-las, conforme a autorizao constitucional.
64
Esse o entendimento majoritrio entre os doutrinadores brasileiros, como Meirelles (1998, p. 79); Serrano
(2009, p. 135), Teixeira (2009, p. 72); Temer (2003, p. 113).
91
Diante da constatao de seu carter meramente administrativo, surge outra questo:

quem administra a regio metropolitana? E qual a natureza do rgo que assume tal funo? A
resposta encontrada na doutrina ptria no sentido de que tais questes devem ser resolvidas
por cada Estado-membro, por meio da lei complementar que instituir a regio metropolitana, e
desde que em observncia aos preceitos da Constituio Federal. Serrano (2009) observa que
se o poder de administr-la fosse conferido a um s Municpio haveria invaso na autonomia
dos demais entes municipais integrantes.
Entretanto, como bem observa Serrano (2009, p. 129), em razo do princpio da
igualdade entre os entes federados, "valor maior do princpio federativo", no h como
interpretar que o artigo 25, pargrafo 3 da Constituio de 1988 conferiu poder aos Estados
para subtrair parcela da competncia dos Municpios ao editar lei que institua regio
metropolitana. E justamente essa situao que dificulta as aes em conjunto dos entes
federativos (portanto, autnomos) ao integrarem uma regio metropolitana.
Cumpre ressaltar que a finalidade da instituio das regies metropolitanas o
planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum entre os Municpios,
funes essas que no devem se restringir prestao de servios pblicos. Nesse sentido,
esclarece Alves (1998, p. 36-37) que as funes pblicas envolvem tambm atividades que
no se enquadram no conceito de servio pblico, como o planejamento urbano-regional e o
controle do uso e ocupao do solo e, assim, assevera:
O conceito de "funo pblica de interesse comum" substitui, no direito positivo

ptrio, o conceito de "servio comum de interesse metropolitano", consagrado na
Carta de 1969. E substitui com vantagem, visto ser de maior abrangncia que o
anterior. Uma das razes dessa alterao o fato de que o dispositivo atual
compreende no s as regies metropolitanas, como tambm as aglomeraes
urbanas e as microrregies. Para estas ltimas formas regionais, no cabe a figura do
"servio metropolitano".
Ainda em relao administrao metropolitana, Meirelles (1998, p. 79) sugere que a

mesma seja atribuda a uma entidade autrquica (autarquia) ou paraestatal (empresa pblica,
sociedade de economia mista), a um rgo estadual (Secretaria) ou a um colegiado de
representantes do Estado-membro e dos Municipais que a integrarem, de acordo com a
convenincia de cada regio.
Outros dispositivos da Constituio de 1988 tambm tratam da questo do
planejamento urbano e tero influncia na abordagem das regies metropolitanas e outros
planos de ao federativa como o artigo 21, inciso IX, que estabelece ser de competncia
exclusiva da Unio a elaborao e execuo de planos nacionais e regionais de ordenao do
92
territrio e de desenvolvimento econmico e social, assim como o artigo 165, que dispe
sobre o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e os oramentos anuais, estendendo-os s
trs instncias de governo, com a nfase, em seu pargrafo 4, consonncia entre esses e os
planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituio.
Segundo estudo do Observatrio das Metrpoles (RIBEIRO et al, 2012, p. 8), com
base nos dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), at a data de 30 de
agosto de 2012, o universo de unidades institucionalizadas no Brasil, como Regies
Metropolitanas (RMs), Regies Integradas de Desenvolvimento (RIDEs) e Aglomeraes
Urbanas (AUs), era da ordem de 945 municpios inseridos em 59 unidades: 51 RMs, 3 RIDEs
e 5 AUs65.
De acordo com Freitas (2009, p. 46):
A combinao dos processos de urbanizao, de metropolizao e de conurbao
deu origem s regies metropolitanas, enquanto fenmeno fsico e socioeconmico,
reconhecido pelos tericos, assim como pela populao. Esse fato pode vir a ser
institucionalizado pelo poder pblico, visando gesto de problemas comuns a mais
de um municpio. Apesar da aparente fcil apreenso desses processos, dificilmente
encontramos um enunciado que encerre todas as suas nuances conceituais.
O Brasil vive hoje um processo cada vez mais intenso (e, talvez, irreversvel) de
metropolizao. Segundo dados do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA)
(COSTA; TSUKUMO, 2013, p. 11) Em nossas principais metrpoles, encontra-se metade do
produto interno bruto (PIB) brasileiro e mais de um tero de nossa populao, e o nmero de
regies metropolitanas j supera cinco dezenas .
Verifica-se, contudo, que a mera institucionalizao da regio metropolitana nem
sempre acompanhada do processo socioespacial de formao de espaos metropolitanos,
que ocorrem muitas vezes independentemente da previso legal. Constata-se, ainda, que a
problemtica metropolitana envolve questes de cunho econmico, poltico, administrativo e
jurdico. As tenses existentes, na maioria das vezes, so de ordem poltica e econmica.
Souza (2006, p. 30) observa um fato interessante e fundamental para a compreenso
da atual problemtica que envolve as regies metropolitanas no Brasil ocorrido no perodo
65
Referida pesquisa (RIBEIRO et al, 2012, p. 6) alerta, ainda, para as desigualdades entre os organismos
regionais j implantados e as limitaes da integrao dos municpios: "[...] a falta de critrios para a
instituio de Regies Metropolitanas (RMs), Regies Integradas de Desenvolvimento (RIDEs) e
Aglomeraes Urbanas (AUs) no Brasil vem levando ao surgimento de unidades com as mais distintas
caractersticas, seja quanto natureza dos fenmenos urbanos que implicariam em sua instituio, seja na
composio dos municpios, seja ainda na extenso de seus limites. Diante disso, a integrao dos
municpios s dinmicas da metropolizao tem nveis muito heterogneos. Em muitas unidades, h um
pequeno grupo de municpios que podem ser considerados efetivamente integrados. Para alguns
municpios, a integrao dinmica metropolitana to limitada que refletem o perfil desigual da insero
dos municpios na realidade econmica, social e demogrfica das respectivas unidades".
93
de criao das regies metropolitanas brasileiras. Afirma a autora que no ano de 1973 fazia
parte de uma comisso tcnica do IBGE, responsvel, poca, pela elaborao da primeira
poltica urbana brasileira, e que, juntamente com seus colegas, fora surpreendida pela criao,
atravs da Lei Complementar n.14 de 1973, de nove regies metropolitanas, projeto que se
originou no Ministrio da Justia. Ressalta, assim, que a institucionalizao da matria
ocorreu " margem de todas as reflexes sobre a poltica urbana brasileira, e at hoje segue
margem das polticas territoriais".
Argumenta, ainda, a autora (2006, p. 39-40), que o planejamento metropolitano
pressupe gesto, que por sua vez exige poder, um poder metropolitano (categoria que
considera como poder poltico e ideolgico). Entende, desse modo, que no bastou a
Constituio Federal autorizar a criao de regies metropolitanas pelos Estados, devendo ter
ido alm e permitido, tambm, a criao de um poder metropolitano, "[...] pois, somente
assim, objetivos, interesses e problemas seriam tratados com maior possibilidade de
resultados". E conclui que deve-se buscar construir as metrpoles como um espao de
acontecer solidrio:
Trata-se de administrar o mundo pela solidariedade. Cada homem vale pelo lugar
onde est. O valor como produto, consumidor, cidado depende de sua localizao
no territrio. Ns estamos brigando para que o territrio usado seja o grande critrio
de instaurao de cidadania no Brasil, e no apenas um discurso poltico.
Constata-se que o processo de institucionalizao das regies metropolitanas no

Brasil, com a edio da Lei Complementar n. 14 e com a previso na Constituio Federal de
1988, no foi acompanhado do devido debate poltico e tcnico, e de mecanismos e diretrizes
que orientassem os Estados em cooperao com os Municpios integrantes da regio
metropolitana a concretizarem aes legtimas e eficientes em termos de planejamento
urbano.
Observa Fernandes (2006, p. 366) que:
Na falta de um aparato estadual para as regies metropolitanas, ou mesmo quando

tal aparato existe e ineficaz, em vrias regies metropolitanas os municpios
envolvidos, reconhecendo os limites da ao municipal e a necessidade de
cooperao, tm assinado convnios e/ou formado consrcios acerca de diversas
matrias de interesse metropolitano solues essas que so seguramente mais
legtimas politicamente, mas que tambm so juridicamente mais precrias".
Verifica-se, assim, que os problemas oriundos da questo metropolitana dizem

respeito, na maioria das vezes, falta de uma estrutura jurdica e institucional adequada,
94
sobretudo direcionadas para a gesto. Muito embora exista previso constitucional e legal
sobre as regies metropolitanas, esta mostra-se insuficiente sem estar acompanha da devida
discusso poltica. Sem o aperfeioamento de prticas polticas democrticas no pas, resta
prejudicada a necessria cooperao entre os entes federativos (Estados e Municpios) que
compem as regies metropolitanas.
Fernandes (2006, p. 366-367) alerta, ainda, para o fato de a gesto urbana nas regies
metropolitanas do pas ser caracterizada "[...] pela combinao de processos de ineficincia
econmica, irracionalidade administrativa, injustia social e degradao ambiental" e que
assim tornar-se necessria a renovao das discusses, que estas ocorram de forma mais
crtica e democrtica e que envolvam questes fundamentais tais como sua natureza, a
compatibilizao dos interesses metropolitanos e municipais e a titularidade do interesse
metropolitano.
Diante de tais fatos, constata-se que o constituinte de 1988 buscou um modelo de
institucionalizao de regies metropolitanas que fosse mais coerente com o federalismo
cooperativo e com a poltica de desenvolvimento urbano introduzida no texto atual, que
destacou a atuao do Municpio. Desse modo, pretendia-se atribuir a deciso sobre a
formao de tais sistemas regionais aos entes federativos mais prximos dos problemas
urbanos (Estados e Municpios) e, em tese, mais aptos a resolv-los de forma eficiente.
Entretanto, a realidade atual das regies metropolitanas brasileiras, como indicam
estudos realizados pelo IPEA (COSTA; TSUKUMO, 2013)66, demonstra que Estados e
Municpios encontram dificuldades em gerir arranjos metropolitanos e executar de forma
eficiente as funes pblicas de interesse comum.
3.3.1 Coordenao e cooperao federativa para implementao de funes pblicas de

interesse comum em regies metropolitanas
O desenvolvimento das polticas urbanas, como j abordado, exige muitas vezes o
66
O referido estudo analisou a experincia metropolitana brasileira ao longo de 40 anos. Entre outros aspectos
do tema, destaca: "[...] O estudo dos doze espaos metropolitanos da REGIC (IBGE, 2008) e de trs aglomerados
dinmicos (que so, institucionalmente, regies metropolitanas) mostra que h uma grande diversidade de
arranjos institucionais e articulaes, em diferentes estgios de formalizao, no mbito das principais RMs do
pas. [...] J do ponto de vista da densidade das articulaes institucionais, predominam articulaes fracas,
especialmente nas RMs mais novas. Os arranjos identificados, numa anlise meramente descritiva e quantitativa,
so predominantemente frgeis e pouco consolidados e no se aproximam de uma situao hipottica ideal em
nenhum dos casos em anlise (ou seja, tomando como parmetro as RMs hipotticas), o que atesta a fragilidade e
a fragmentao da gesto e da governana metropolitanas, j apontadas por outros estudos" (COSTA;
TSUKUMO, 2013, p. 26).
95
exerccio de competncias concorrentes e comuns por parte da Unio, Estados, Municpios e o

Distrito Federal. Essa atuao, portanto, deve ocorrer de modo que as aes e polticas de
cada ente federativo sejam coordenadas e se estabelea a cooperao entre eles67.
Nesse sentido, o Ministrio das Cidades (2004, p. 25), assim recomenda:
[...] a cooperao e a coordenao intergovernamentais ganha uma importncia
fundamental, especialmente nas bacias hidrogrficas, nas microrregies pouco
dinmicas, nas aglomeraes urbanas e nas regies metropolitanas, onde os grandes
problemas urbanos dependem de gesto compartilhada e faz-se necessrio a
cooperao administrativa ou gesto compartilhada.
Do modelo fortemente concentrador ao nvel federal, caracterstico do Regime
Militar, quando at mesmo a delimitao das regies metropolitanas e seu organismo
gestor eram realizadas por lei federal, passamos a um desenho oposto, que concede
aos municpios autonomia indita sobre o desenvolvimento urbano por meio da lei
do Plano Diretor e da regulao sobre a edificao e o uso e ocupao do solo, desde
que no envolva matria de meio ambiente.
A necessidade de uma ao intergovernamental cooperada e coordenada entre os
entes federados fica evidente, tanto na formao de municpios em regies
metropolitanas quanto no desmembramento e criao de novos municpios.
Ao tratar do tema da governana metropolitana, Barros (2013) alerta, porm, para o

fato de no Brasil no existir uma cultura do regional, ou seja, de articulao dos municpios de
uma determinada regio atravs de lutas sindicais trabalhistas comuns, reivindicaes
articuladas por infraestrutura e servios urbanos, confiana, cooperao, entre outros. Explica
que esse tipo de conduta possibilitaria recortes territoriais mais condizentes com o histrico
poltico-cultural da sociedade.
Desse modo, Barros (2013, p. 1710) observa que:
[...] a governana metropolitana nada mais do que a aplicao da governana
regional ou ao coletiva em recortes territoriais onde o fenmeno metropolitano
esteja evidenciado. Segundo Davanzo (2010) essa governana entendida como um
sistema de cooperao e colaborao entre nveis de governos, associaes
empresariais, universidades e sociedade, na busca da formulao e implementao
de polticas pblicas e projetos que garantam desenvolvimento sustentvel,
qualidade e eficincia (servios e infraestrutura) urbanstica, equidade social, num
contexto de reestruturao da governana prprio dessa escala de urbanizao, sem
agravar ainda mais a fragmentao do territrio.
Afirma, ainda que no haja um modelo ideal e nico de arranjo institucional para gerir
uma regio metropolitana e entende como uma potencialidade do pacto federativo a
convivncia com vrios instrumentos de coordenao metropolitana, mas conclui que "a
ausncia de uma cultura do regional tem implicaes muito mais profundas na complexidade
da arena da regio metropolitana".
67
Como expendido no captulo antecedente, a cooperao entre os entes federativos est relacionada ao exerccio
de competncias comuns, em que as aes no podem acontecer de forma isolada, enquanto que a coordenao
deve ocorrer no exerccio das competncias concorrentes, em que h nveis diferentes de atuao, mas as aes
devem estar de certa forma integradas.
96
Esse fato est relacionado origem histrica do pas e ao processo de sua colonizao,
que influenciou o modo como foram construdos posteriormente os arranjos federativos, com
traos que no favoreciam a integrao e cooperao entre as unidades federadas.
Observa-se, ento, como ocorreu esse processo.
Analisando o contexto histrico da Federao brasileira, em captulo inicial, verifica-
se que a forma federativa do Estado, apesar de adotada em quase todas as Constituies (com
exceo da Carta de 1824) que vigoraram at ento, com a finalidade de descentralizar o
poder poltico-administrativo, sempre funcionou, na prtica, de outra maneira, com
predominncia de um poder central e autoritrio, ou com grande interferncia de poderes
regionais e locais nesse governo central, ocasionando o desequilbrio de poder entre os entes
federativos.
Abrucio (2005, p. 46) afirma que, alm dos desequilbrios de poder entre as instncias
federativas, a histria do federalismo brasileiro foi marcada tambm pela falta de cooperao
e aes entre os governos subnacionais. Ressalta que o perodo compreendido entre 1946-
1964 considerado o momento de maior equilbrio em nossa federao, tanto do ponto de
vista das relaes entre as esferas de poder como da prtica democrtica". Com o golpe
militar de 1964, entretanto, voltou a vigorar no pas um modelo federativo fortemente
centralizador e arbitrrio.
Somente com a redemocratizao do pas esse quadro vai ser alterado. Nesse processo,
os governadores de Estado e as lideranas municipais tiveram marcante participao e
influncia em favor da descentralizao poltica, fato que refletiu na Constituio de 1988.
Como j destacado ao longo do trabalho, um dos traos peculiares do texto
constitucional de 1988, foi a previso expressa do Municpio como ente federativo. Os
Estados Federais que seguem o modelo clssico, cujo principal exemplo so os Estados
Unidos, costumam manter apenas dois nveis de unidades autnomas, Unio e Estados, sendo
o modelo brasileiro caso nico, e que, para alguns estudiosos, causa de muitos problemas
relacionados ineficincia de aes e polticas pblicas locais.
O Municpio, expressamente reconhecido como ente federativo, teve reforada sua
autonomia poltica, administrativa e financeira , sobretudo com a capacidade de elaborar
sua Lei Orgnica e de organizar seus Poderes Executivos e Legislativos.
Conforme observa Magalhes (2000, p. 19), a Constituio de 1988 buscou "[...]
restaurar a federao e a democracia", prevendo um novo federalismo centrfugo (mais
descentralizado) e de trs instncias de governo, mas, ao atribuir um vasto rol de
competncias administrativas, legislativas e tributrias Unio, em detrimento de Estados e
97
Municpios, retrocedeu e favoreceu a centralizao do poder pelo governo central.

Outro fator marcante nessa nova configurao do federalismo do pas foi o poder de
influncia dos governadores, sobretudo dos chamados caciques regionais, no processo de
transio democrtica e na prpria Assembleia Constituinte de 1988. Abrucio (2005, p. 46), ao
tratar sobre o novo federalismo, afirma que:
Ele foi resultado da unio de foras descentralizadoras democrticas com grupos
regionais tradicionais que se aproveitaram do enfraquecimento do governo federal
[...] O seu projeto bsico era fortalecer os governos subnacionais e, para uma parte
desses atores, democratizar o plano local. Preocupaes com a fragilidade dos
instrumentos nacionais de atuao e com coordenao federativa ficaram em
segundo plano.
Destaca-se, assim, a importncia do cenrio histrico e constitucional para buscar-se o

esclarecimento sobre a problemtica em torno da coordenao e da cooperao entre os entes
federativos.
A estrutura da Federao brasileira tem influncia de forma direta nas formulaes e
implementaes de polticas pblicas, uma vez que estas dependero da atuao de cada ente
federado (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), de forma isolada ou integrada, de
acordo com as competncias constitucionais estabelecidas para cada um deles.
Alguns estudiosos afirmam que a eficincia das polticas pblicas, principalmente em
matrias que so de competncia comum ou concorrente das instncias federativas - como o
caso da matria urbanstica e do transporte -, restar prejudicada caso no ocorra a
coordenao e cooperao das aes.
Abrucio (2005, p. 41), em seu estudo sobre as experincias de coordenao federativa
no Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, ressalta que essa coordenao ou o
compartilhamento de decises e aes pelos entes federados tornou-se relevante nos dias
atuais em razo da "[...] complexificao das relaes intragovernamentais ocorrida em todo o
mundo nos ltimos anos".
A conjuntura atual, prpria de um mundo globalizado e imerso em conflitos e
desigualdades, demonstra a necessidade da coordenao entre as esferas de governo
subnacionais para soluo desses dilemas. Verifica-se que a realidade poltica e econmica da
contemporaneidade exige um modelo de federalismo que suplante meras discusses sobre
centralizao ou descentralizao de atribuies ou responsabilidades.
A opo por organizar um Estado em forma de federao, seja centralizando
politicamente poderes originariamente soberanos, seja descentralizando um Estado
anteriormente unitrio politicamente, requer uma parceria fundada em um pacto, que reflete,
98
conforme j abordado no trabalho, a ideia de uma aliana, em que os parceiros se

comprometem a formar uma unidade soberana, mantendo cada um deles certo grau de poder
poltico (autonomia).
Abrucio (2005) aponta, nesse caso, o princpio da soberania compartilhada como
forma de garantir a autonomia dos governos e a interdependncia entre eles. O desafio
justamente manter esse equilbrio, e ao mesmo tempo conservar a heterogeneidade do pas (de
todas as espcies: tnica, cultural, poltica, econmica) sem o risco de fragmentao,
mantendo a integridade territorial.
Outra caracterstica importante da organizao federativa o controle mtuo entre os
entes que aderem ao pacto checks and balances ("freios e contrapesos"). O
compartilhamento de poder e de decises exige uma fiscalizao recproca entre os parceiros,
com o objetivo de evitar a concentrao de poder e outros desvirtuamentos. Em sntese: os
entes federados so autnomos entre si, muito embora exeram a soberania de forma
compartilhada; por outro, dependem uns dos outros e devem exercer um controle mtuo para
que a estabilidade do todo se mantenha.
Deve-se atentar para o fato de que o desenvolvimento dos Estados modernos acarretou
o crescimento das funes do governo central, especialmente em relao expanso das
polticas sociais. Assim, Abrucio (2005) observa que as esferas de poder, com a soberania
compartilhada e a interdependncia, devem compartilhar responsabilidades e aes de
interesse geral.
A problemtica surge porque se verifica que h forte resistncia ou dificuldades em
coordenar aes, por diversos motivos, nem sempre associados falta de conhecimento
tcnico ou de recursos financeiros, mas, sobretudo por questes polticas e econmicas.
Ressalte-se, entretanto, que no h que se exigir uma parceria sem conflitos, mas que eles, ao
existirem, sejam tratados com bom senso e de forma a buscar solues dialogadas,
compartilhadas, democrticas.
Afirma Abrucio (2005, p. 44):
O modus operandi cooperativo fundamental para otimizar a utilizao de recursos
comuns, como nas questes ambientais ou problemas de ao coletiva que cobrem
mais de uma jurisdio (caso dos transportes metropolitanos); para auxiliar governos
menos capacitados ou mais pobres a realizarem determinadas tarefas e para integrar
melhor o conjunto de polticas pblicas compartilhadas [...]
Para o autor, fica evidente que o compartilhamento de aes fundamental para

resolver problemas que afetam mais de uma instncia federativa e para os quais s haver
soluo eficiente se implementada de forma conjunta (Estados-Estados, Estados-Municpios,
99
Muncpios-Municpios, Municpios-Estados-Unio etc.).

Porm, no caso do Brasil, de tradio centralizadora, o cooperativismo deve ser
realizado de modo que no recaia em uma verticalizao com subordinao de instncias.
Assim como se deve ter cuidado para no uniformizar as polticas ao ponto de no atender s
peculiaridades locais ou prejudicar o controle mtuo entre os pactuantes.
No caso das questes urbanas, em especial as que dizem respeito s regies
metropolitanas, a cooperao e a coordenao de aes so fundamentais para a realizao
eficiente das chamadas funes pblicas de interesse comum.
Estudos indicam que os ciclos de reproduo do capital no atual estgio de economia
globalizada do sculo XXI, tornaro as cidades cada vez mais complexas. Por isso torna-se
urgente a busca pela compreenso dos problemas urbansticos e suas possveis solues,
visando qualidade de vida de uma populao cada vez mais urbana.
Cabe frisar que essas inter-relaes (trocas) entre as cidades componentes de uma
regio metropolitana influenciam em vrios aspectos do espao urbano, inclusive na
mobilidade. A soluo para os problemas da advindos, por interessar a todos os envolvidos,
dever ser necessariamente planejada e executada de forma integrada entre o Estado-membro
e os Municpios componentes do arranjo metropolitano, principalmente em relao
prestao do servio de transporte pblico coletivo, apontado como uma das solues para a
melhoria dos deslocamentos nas cidades.
Entretanto, essa exigncia de cooperao e coordenao para a realizao de funes
pblicas de interesse comum no mbito metropolitano, embora evidente, no fcil de ser
cumprida na prtica, diante de vrios fatores. Entre eles, destaca-se o fato, j expendido, de a
regio metropolitana no ser uma entidade federativa, possuindo natureza exclusivamente
administrativa. Sendo assim, Estados e Municpios, entes dotados de autonomia poltica,
encontram dificuldade em administrar seus interesses em comum.
Nesse sentido, Alves (1998, p. 27-28) destaca que:
A questo metropolitana, que compreende uma cidade regional com mltiplos
governos autnomos (Municpios, Estados e Unio), dever ser tratada dentro de
uma relao institucional orgnica onde os interesses regionais e locais se cruzam e
se inter-relacionam de modo complementar ou integrado, de sorte que o interesse
local pressupe o regional, tanto quanto este inclui o local.
O autor complementa seu entendimento sobre o assunto observando a necessidade de

ser ampliado o conceito de autonomia dos entes federativos integrantes de regio
metropolitanas, o que, por sua vez, gera uma interpretao tambm no tradicional da
repartio de competncias e da autonomia local.
100
Na tentativa de solucionar tais questes, foi sancionada em 13/01/2015 a Lei Federal

n. 13.089, instituindo o Estatuto da Metrpole, acarretando em algumas alteraes no Estatuto
da Cidade68. Note-se os pontos principais da nova legislao.
O Estatuto da Metrpole foi institudo com o objetivo principal de estabelecer as
diretrizes para o planejamento, a gesto e a execuo das funes pblicas de interesse
comum nas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, assim como normas gerais para o
plano de desenvolvimento urbano integrado e outros instrumentos de governana
interfederativa (artigo 1). Note-se que est respaldado nos seguintes dispositivos
constitucionais: inciso XX do artigo 21, inciso IX do artigo 23, inciso I do artigo 24,
pargrafo 3 do artigo 25 e artigo 182.
Em seu artigo 2 apresenta as definies para aglomerao urbana, funo pblica de
interesse comum, gesto plena, governana interfederativa, metrpole, plano de
desenvolvimento urbano integrado e regio metropolitana69.
Assim, o Estatuto determina (pargrafo nico, artigo 3) que os Estados e Municpios
que integram regio metropolitana ou aglomerao urbana devem promover a governana
interfederativa, compreendida como "compartilhamento de responsabilidades e aes entre
entes da Federao em termos de organizao, planejamento e execuo de funes pblicas
de interesse comum" (inciso IV, artigo 2). Desse modo, o prev os princpios (artigo 6), as
diretrizes (artigo 7) e a estrutura bsica (artigo 8) a serem observados no exerccio dessa
governana.
Outro instrumento importante previsto pela nova lei o plano de desenvolvimento
urbano integrado, que dever ser aprovado atravs de lei estadual (artigo 10). Cumpre
68
A nova lei estabelece:
Art. 24. A Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, passa a vigorar acrescida do seguinte art. 34-A:
Art. 34-A. Nas regies metropolitanas ou nas aglomeraes urbanas institudas por lei complementar estadual,
podero ser realizadas operaes urbanas consorciadas interfederativas, aprovadas por leis estaduais especficas.
Pargrafo nico. As disposies dos arts. 32 a 34 desta Lei aplicam-se s operaes urbanas consorciadas
interfederativas previstas no caput deste artigo, no que couber.
69
Destacamos aqui as seguintes definies estabelecidas pelo Estatuto:
Art. 2 Para os efeitos desta Lei consideram-se:
[...]
II funo pblica de interesse comum: poltica pblica ou ao nela inserida cuja realizao por parte de um
Municpio, isoladamente, seja invivel ou cause impacto em Municpios limtrofes;
[...]
IV governana interfederativa: compartilhamento de responsabilidades e aes entre entes da Federao em
termos de organizao, planejamento e execuo de funes pblicas de interesse comum;
[...]
VI plano de desenvolvimento urbano integrado: instrumento que estabelece, com base em processo permanente
de planejamento, as diretrizes para o desenvolvimento urbano da regio metropolitana ou da aglomerao
urbana;
101
destacar que a elaborao deste plano no exime o Municpio componente do arranjo

metropolitano da elaborao de seu plano diretor, devendo o mesmo ser adaptado ao plano de
desenvolvimento integrado (pargrafos 2 e 3, artigo 10).
Destacamos que h dispositivo que se refere especificamente s aes por parte da
Unio direcionadas integrao entre cidades gmeas localizadas em faixa de fronteira com
outros pases com fins mobilidade urbana (artigo 16).
Verifica-se, assim, que o Estatuto passa a oferece as bases para que a gesto da regio
metropolitana ocorra, o que at ento no era previsto na legislao ptria, causando
divergncias doutrinrias a respeito e dificuldades para sua efetivao, como demonstrado
neste captulo.
Desse modo, as funes pblicas de interesse comum, entre elas o servio de
transporte pblico coletivo, envolvem interesses que no so exclusivamente locais (de cada
municipalidade), mas passam a configurar-se como regionais. Assim, os Municpios
componentes e o Estado-membro instituidor da regio metropolitana tero que tomar decises
e executar aes em conjunto. Tarefa que, mesmo com o advento do Estatuto da Metrpole, se
torna complexa diante de um quadro de desentendimentos polticos entre essas instncias
governamentais, assim como pela ausncia, como demonstrado, de uma cultura de
valorizao do regional e de aes integradas para esse fim70.
De qualquer forma, as matrias que permanecerem sobre o mbito do interesse local,
so de competncia municipal. E no exerccio de tais competncias em matria urbanstica,
em especial na execuo do servio de transporte pblico coletivo, deve o Municpio elaborar
seu planejamento atravs de instrumento normativo previsto constitucionalmente: o plano
diretor. Sobre ele faremos algumas consideraes a seguir.
3.4 PRINCIPAL INSTRUMENTO NORMATIVO DE ATUAO MUNICIPAL NAS

POLTICAS URBANAS: O PLANO DIRETOR
O plano diretor instrumento previsto no 1 do artigo 182 da Constituio Federal de
70
Ribeiro et al (2015, Acesso em 22/07/2015) apresentam algumas consideraes sobre o Estatuto da Metrpole
e seus receios sobre a efetividade da governana metropolitana: " [...] temos igualmente razes para nos inquietar
quanto aos limites desta Lei. Principalmente se ela seria capaz de constituir o quadro institucional necessrio
construo da governabilidade das nossas metrpoles diante da evidente situao de fragmentao poltica
presente nestes relevantes territrios. Nossos maiores espaos urbanos constituem territrios bastante complexos
onde esto concentradas simultaneamente parte substancial da capacidade produtiva do pas e dos dilemas e
desafios societrios do desenvolvimento nacional. Mas sobre elas inexistem instituies polticas em condies
de dot-las de capacidade de governabilidade. Nelas ainda prevalecem o laissez-faire das foras mercantis e
aes pblicas fragmentadas no espao e no tempo.
102
1988 como essencial poltica de desenvolvimento urbano, devendo ser elaborado de forma
obrigatria nas cidades com mais de vinte mil habitantes e aprovado pela Cmara Municipal.
Mukai (2008, p. 37) entende o plano diretor como um instrumento legal "que visa
propiciar o desenvolvimento urbano (portanto, da cidade) do Municpio, fixando diretrizes
objetivas (metas) programas e projetos para tanto, em um horizonte de tempo determinado.
O autor acrescenta, ainda, que no seu entendimento o plano diretor deveria conter normas
gerais, com vrias alternativas de atuao, como normas discricionrias que permitissem certa
margem de liberdade de escolha ao administrador para atender da melhor forma possvel o
bem comum.
Segundo Bonizzato (2010, p. 2), o plano diretor uma lei municipal com diretrizes
gerais sobre a poltica urbana a ser adotada por cada municpio e que deve merecer toda
ateno no momento de sua elaborao, devendo estar vinculada "a sustentabilidade, a
qualidade de vida, a dignidade e o bem-estar social [...]".
Para Dallari (2014, p. 81), aps a Constituio Federal de 1988, a concepo do Plano
Diretor ganhou novo significado, sobretudo jurdico, deixando de ser um mero instrumento
tcnico de planejamento urbano e passando a constituir-se como o mecanismo pelo qual o
governo municipal "[...] poder determinar quando, como e onde edificar de maneira a melhor
satisfazer o interesse pblico, por razes estticas, funcionais, econmicas, sociais, ambientais
etc.".
Desse modo, verifica-se que o plano diretor est inserido no contexto do planejamento,
que segundo Sundfeld (2014), um pressuposto da ordem urbanstica, um dos instrumentos
que o Poder Pblico deve utilizar ao desenvolver uma poltica urbana. E acrescenta que o
princpio do planejamento (que envolve o planejamento do desenvolvimento, ambiental e
oramentrio) exige a edio de planos urbansticos, como o plano diretor. Nesse sentido,
Sundfeld observa (2014, p. 58):
Na lgica do Estatuto, o ordenamento urbanstico no pode ser um aglomerado
inorgnico de imposies. Ele deve possuir um sentido geral, basear-se em
propsitos claros, que orientaro todas as disposies. Desse modo, o ordenamento
urbanstico deve surgir como resultado de um planejamento prvio - alm de
adequar-se sinceramente aos planos [...] Assim, a ao urbanstica do Estado s se
legitima se estiver racionalmente orientada. A entram os planos urbansticos.
O Plano Diretor tem tambm a funo de integrar as polticas setoriais no mbito do

planejamento e do ordenamento de todo o territrio e cada municpio deve, atravs desse
poder de regulao, constituir suas prprias polticas setoriais e programar seus investimentos
(BARROS et al, 2010).
103
Vale destacar que a importncia do plano diretor para a ordem urbanstica resta
evidente pela sua previso no plano constitucional, muito embora, como observa Bonizzato
(2010), pudesse ser previsto no mbito infraconstitucional. Entende, contudo, que o
constituinte assim o fez na tentativa de demonstrar preocupao com a organizao urbana
das cidades brasileiras. Afirma, ainda, que nenhum ente da Federao, ou o prprio poder
legislativo da Unio, poder trazer imposio diversa, sobretudo no sentido de flexibilizar ou
abrandar a exigncia de elaborao do plano diretor pelos municpios.
A poltica urbana do pas, que passou a ter cunho constitucional em 1988, porm, no
est resumida elaborao do plano diretor pelos municpios muito embora seja seu
instrumento bsico. Assim, condicionou a elaborao do plano s diretrizes gerais fixadas pela
Unio, o que veio ocorrer com a edio do Estatuto da Cidade, denominado, tambm, como
Lei do Meio Ambiente Artificial.
Para alguns estudiosos, como Bonizzato (2010), Fernandes (2010), Moreira (2014),
entretanto, aps anos de vigncia do Estatuto da Cidade, verifica-se que muitos instrumentos
de poltica e de desenvolvimento urbanos nele previstos necessitam de produo legislativa
municipal para serem efetivados, estando condicionados principalmente elaborao do plano
diretor. Desse modo, algumas normas no so aplicadas em razo da inrcia dos municpios
em elaborarem seus planos diretores e outras normas urbansticas, assim como pela falta de
qualidade das que so produzidas pelo poder legislativo local.
Fernandes (2010, p. 68), esclarece, contudo, que a questo urbana vai muito alm da
atuao exclusiva do municpio, envolvendo necessariamente a ao das trs esferas de
governo. Desse modo, adverte:
O papel dos municpios crucial para reverter o padro excludente de
desenvolvimento urbano no Brasil. Mas, a escala da questo urbana no Brasil
tamanha, e to grande a urgncia de enfrent-la devido a todas suas implicaes
jurdicas, sociais, ambientais, financeiras etc., que no se pode mais falar apenas em
polticas municipais: ampla articulao intergovernamental se faz necessria,
especialmente pelo envolvimento dos Estados, que at agora na sua maioria no
formularam uma poltica urbana e habitacional clara (inclusive no que diz respeito
s terras devolutas e outras terras estaduais), e da Unio, gerando um contexto de
polticas nacionais.
De qualquer modo, uma vez que a Constituio Federal reconheceu e o Estatuto da

Cidade consolidou a importncia da atuao municipal no desenvolvimento da poltica
urbana, no se pode afastar a necessidade do exerccio de sua competncia nessa rea,
sobretudo atravs da formulao dos planos diretores e demais instrumentos de planejamento
urbanstico.
Note-se, ainda, que o Estatuto da Metrpole no eximiu os Municpios integrantes de
104
regio metropolitana de elaborarem seus respectivos planos diretores, que devem ser
compatibilizados, entretanto, ao plano de desenvolvimento urbano integrado (artigo 10, 2).
Cabe, por fim, destacar mais uma vez, que o quadro jurdico-urbanstico firmado a
partir do Estatuto da Cidade vem sendo complementado por outras leis federais em matria
urbanstica, como as que regulamentaram os consrcios intermunicipais (Lei Federal n
11.107/2005), a poltica nacional de saneamento (Lei Federal n. 11.445/2007), e as j
mencionadas leis da poltica nacional de mobilidade urbana e, mais recentemente, o Estatuto
da Metrpole.
Em todas, o Municpio tem atuao destacada, porm tem sido alvo de constantes crticas
a ausncia de aes municipais concretas para a resoluo do catico sistema de transporte
pblico do pas, questo inserida nas polticas de mobilidade urbana, que ensejou o advento
da legislao especfica.
105
4 ANLISE DAS COMPETNCIAS DOS ENTES FEDERATIVOS EM

TRANSPORTE PBLICO COLETIVO NO MUNICPIO DE BELM E REGIO
METROPOLITANA
As aes que buscam concretizar a mobilidade urbana, entendida esta, conforme

tratado no primeiro captulo, como condio de deslocamento de pessoas e de bens no espao
urbano de forma a garantir o cumprimento da funo social da circulao, sobretudo o
planejamento direcionado ao transporte pblico coletivo, so consideradas atividades
urbansticas e, como tal, so funes pblicas que merecem atuao dos entes
governamentais.
No exerccio de tais funes, Municpios, Estados, Distrito Federal e Unio devem
identificar suas respectivas competncias que em tal matria, em regra, devero ser
exercidas de forma concorrente para legislar e executar as aes que visam o
desenvolvimento urbano, nos termos da ordem constitucional e infraconstitucional vigente.
Assim, no presente captulo ser destacado, alm do papel que cada ente federativo
exerce ou deveria exercer para a efetivao da mobilidade urbana relacionada ao transporte
pblico coletivo, como de fato essas aes ou polticas esto sendo atualmente desenvolvidas
no mbito local, em termos de planejamento, implantao e gesto do sistema, sem deixar de
considerar a condio do Municpio de Belm enquanto sede de uma regio metropolitana.
Antes de realizar essa anlise, objetivo principal do presente trabalho, ser necessrio
demonstrar as condies histricas e socioespaciais de Belm, de como seu aspecto peninsular
e suas reas alagadas influenciaram na expanso da cidade, assim como no planejamento
urbanstico, em especial o de transporte pblico coletivo, municipal e metropolitano.
4.1 O MUNICPIO DE BELM E REGIO METROPOLITANA: aspectos histricos e

socioespaciais
A fundao de Belm, durante o sculo XVII, resulta da poltica colonial portuguesa

de garantia de seus territrios no Brasil, alvo de constantes invases estrangeiras. Em 12 de
janeiro de 1616 o Capito-Mor Francisco Caldeira Castelo Branco, comandando expedio
composta por trs embarcaes, com duzentos homens, lana as bases da futura cidade, com a
edificao do Forte do Prespio, atualmente Forte do Castelo. O ncleo inicial recebe a
106
denominao de Feliz Lusitnia71.

Como observa Pereira (2009, p. 132), alm de assegurar a posse do territrio, a
ocupao da cidade garantia tambm a explorao das riquezas da regio. A escolha de um
lugar estratgico para a fundao de Belm "[...] que dominava todos os caminhos fluviais
passveis de invaso" deveria favorecer a defesa da rea. Contudo, o local escolhido,
embora tivesse suas vantagens em termos de segurana contra eventuais ataques estrangeiros,
no era propcio a sua expanso, em decorrncia de barreiras naturais como o Igarap do Piri,
adverte a autora (p. 136).
So interessantes as anotaes feitas por Coimbra (2002, p. 39-40) nesse sentido.
Ressalta o autor que a escolha do ncleo inicial de uma colnia portuguesa deveria considerar,
alm da estratgia de defesa, a comodidade dos habitantes do povoado e a previso de seu
crescimento. Porm, destaca que em algumas colnias essas exigncias no foram observadas.
No caso de Belm, assim descreve a escolha do local:
A adequao do stio escolhido por Castelo Branco, tanto defesa da ocupao
portuguesa da regio, como instalao e ao crescimento de uma nova povoao,
logo foi questionada. O stio descrito por Meira Filho (1976) como uma ponta de
terra, abrigada no encontro de dois rios, e, ainda, como elevao, promontrio,
'barranco sobranceiro, dominando a vastido das guas sob o sol do Equador'. Este
ltimo detalhe do stio, assinalado pelo autor o de sua altitude um pouco mais
elevada que a das guas-, deve ter induzido Castelo Branco a crer que ele oferecia
vantagens estratgicas.
Mas adverte Coimbra (2002, p. 40-41) que essa eventual vantagem, tanto do ponto de
vista da defesa, quanto do crescimento do povoado, pode ser questionada pela descrio
tcnica do local escolhido. Segundo estudos de Gilberto de Miranda Rocha (1987, p. 86 e 88),
sobre a geomorfologia da rea urbana de Belm, a posio geogrfica da cidade, construda
em uma pequena pennsula, "[...] s margens de extensas massas lquidas que compem o
delta/esturio amaznico e em virtude das condies geomorfolgicas do stio", proporcionou
a ocorrncia de frequentes inundaes, desde a sua origem.
Rocha (1987) afirma que o problema das inundaes peridicas nas imediaes do
igarap do Piri (onde atualmente localiza-se a Av. Almirante Tamandar), dificultando a sua
expanso, deram origem s tentativas de transferncia da cidade.
Assim, a transferncia do ncleo inicial da cidade foi recomendada em 1633 pelo
governador Francisco Coelho de Carvalho, como relata Cruz (1973, p. 132-133), sob a
71
No ensinamento de Reis (1947, p. 250) "Saindo de S. Luiz a 25 de Dezembro de 1615, com 200 homens, dos
quais 150 eram soldados, que viajaram num patacho, num caravelo e num lancho, , tendo por comandantes,
respectivamente, Pedro de Freitas, lvaro Neto e Antnio Fonseca, Castelo Branco atingiu a baa de guaruj
(sic) a 12 de janeiro".
107
alegao de que o terreno continha irregularidades que dificultavam a defesa e de ser a terra
imprpria para o cultivo. Houve outras tentativas de remanejar o povoado para reas de
melhores condies topogrficas, como a Ilha do Mel, no atual distrito de Icoaraci, e a Ilha de
Joannes, no Maraj, mas as transferncias no ocorreram em razo da resistncia da
populao, que preferiu permanecer no stio original. Na lio de Ribeiro (2005, p. 31):
Pode-se observar, portanto, desde a origem de Belm, a adaptao da estrutura
urbana s condies topogrficas da colnia. Ambas as tentativas teriam fracassado
pela acomodao dos colonos forma irregular de Belm, com suas pontes de
estivas transpondo os igaraps, tendo o comrcio e as residncias estabelecidos,
dificultando uma nova fixao.
Apesar das dificuldades apontadas, a cidade cresceu e se desenvolveu em torno do seu

ncleo original, o Forte do Prespio. Reis (1947) relata que em 1637 o povoado possua 200
moradores, entre escravos, o vigrio da parquia, indgenas e religiosos, que praticavam a
lavoura de espcies alimentcias, de algodo e de cana de acar. Afirma, ainda, que no final
do sculo XVIII Belm j contava com uma populao de 12.000 habitantes e possua dois
bairros: o da Cidade (atual Cidade Velha) e o da Campina, divididos pelo Igarap do Piri.
Percebe-se pelo exposto como ocorreu com a maioria das cidades brasileiras,
fundadas durante o perodo colonial , que a expanso de Belm ocorreu de forma
desordenada, com adaptaes s condies naturais do local, como reflexo dos objetivos
propostos por Portugal de defesa do territrio e explorao de suas riquezas, sem a
preocupao com a ordenao do espao.
No entanto, os alagamentos consistiam em um dos principais problemas que Belm
enfrentava naquele perodo. Assim, durante o governo de Francisco Xavier de Mendona
Furtado, no sculo XVIII, so identificadas as primeira tentativas de planejamento na cidade,
direcionado para a drenagem dos igaraps. Porm, somente em 1803, no governo de Conde
dos Arcos, efetiva-se o ensecamento do Igarap do Piri, "[...] dando lugar estrada com linhas
de trem e possibilitando mudanas fsicas, sociais, culturais e econmicas ligadas ao
desenvolvimento da economia da borracha" (RIBEIRO, 2005, p. 37).
Outro fato marcante na histria de Belm e que ter impacto sobre sua organizao
poltico-administrativa diz respeito s mudanas ocorridas em todo o pas a partir da
implantao da Repblica e de um novo regime constitucional. Na lio de Reis (1947, p.
247-248):
[...] o primeiro congresso paraense, depois de posta em vigor a constituio estadual
de 1891, que mantinha a autonomia municipal, votou uma lei orgnica para os
municpios, decretada pelo executivo a 28 de Outubro de 1891. [...] Como no ciclo
colonial e imperial, os municpios, por suas edilidades, cuidariam dos interesses (sic)
urbanos e suburbanos locais, partindo da liberdade de taxar o comrcio as
108
obrigaes de manter limpas as ruas das vilas, cidades e povoados.
Com o novo ordenamento, os municpios passaram a ser governados por intendentes.

E foi durante o governo do intendente Antnio Jos de Lemos, entre os anos de 1897 a 1911,
que Belm passa por intervenes urbansticas marcantes para seu desenvolvimento e sua
renovao esttica. Como demonstra Ferreira (2003), o perodo considerado a fase urea da
cidade, em que ocorreram obras tais como a substituio dos calamentos de madeira por
granito, a instalao de rede de esgotos e de iluminao pblica, a construo de praas
ajardinadas, a implantao do sistema de bondes eltricos e o planejamento do bairro do
Marco.
Foi assim, a partir do sculo XIX, que Belm ganhou contornos de cidade urbanizada,
atravs de aes polticas e planos urbansticos que visavam atender aos anseios da classe
dominante da poca, sustentada pela economia da borracha. Como assevera Sarges (2010), o
plano de reurbanizao de Belm, que teve destaque na administrao de Antnio Lemos, foi
executado atendendo a dinmica do crescimento da economia capitalista na regio.
Nesse contexto, foram criados rgos municipais e legislaes especficas para o
ordenamento da cidade, como o plano de implementao da poltica sanitria, o Cdigo de
Posturas e a Lei Orgnica Municipal. Sarges (2010, p. 160) observa que um dos graves
problemas enfrentados por Belm era a insalubridade e combat-la tratava-se de condio
fundamental para o projeto de embelezamento da cidade comandado por Lemos. Para tanto,
"impunha-se a ordenao do espao urbano atravs do disciplinamento dos hbitos da
populao, do emprego de mecanismos de controle como a Fiscalizao, a Polcia Municipal
e as Leis e Posturas Municipais, tudo em nome do interesse coletivo".
O processo de urbanizao de Belm foi intensificado nos anos que seguiram,
sobretudo a partir da abertura da Rodovia Belm-Braslia, que no ensinamento de Ribeiro
(2005), deu impulso integrao da regio economia do Centro-Sul e, por conseguinte,
possibilitou mudanas no espao urbano, dotando-o de servios e equipamentos e
ocasionando o aumento do nmero de habitantes da cidade. Observa a autora que apesar da
queda do nmero de habitantes entre os anos de 1920 e 1940, em razo da crise da economia
da borracha, entre as dcadas de 1950 e 1970 a populao voltou a crescer, passando Belm
condio de metrpole, com 387.565 habitantes.
O ltimo Censo do IBGE (2010) apontou que o municpio de Belm possua
1.393.399 habitantes em 2010, com populao estimada para o ano de 2014 de 1.432.844 72. A
72
Disponvel em: http://cidades.ibge.gov.br/xtras/perfil.php?lang=&codmun=150140&search=||infogrficos:-
109
populao distribuda entre as reas continental e insular, esta com trinta e nove ilhas 73. Em
razo de sua rea urbana corresponder a uma pequena pennsula, e, ainda, pela questo dos
terrenos baixos e alagveis, conforme demonstrado, a cidade contou com espao reduzido
para sua expanso, ocasionando a conurbao com o Municpio de Ananindeua, que deu
origem Regio Metropolitana.
Em relao localizao geogrfica, Belm tem como limites, ao Norte, a Baa do
Maraj; ao Nordeste, o Municpio de Santo Antnio do Tau; Leste, o Municpio de Santa
Brbara do Par; Sudeste, os Municpios de Benevides e de Ananindeua; ao Sul, o
Municpio de Acar; Sudoeste, o Municpio de Barcarena; Oeste, o Arquiplago do Maraj
(observando-se que em relao a este no h proximidade de fronteiras)74.
Prestes a completar quatrocentos anos, Belm embora resguardada por outros
instrumentos jurdicos e diante de outra realidade econmica, poltica, social e cultural ,
ainda enfrenta problemas de ordem urbanstica que permanecem desde a sua fundao, como
os alagamentos e a falta de saneamento bsico, que atingem principalmente a populao de
baixa renda75. Entretanto, outras questes, oriundas do atual estgio de desenvolvimento
capitalista, causam enormes transtornos para a vida de seus habitantes. Uma delas, a da
mobilidade urbana.
Em estudo produzido por pesquisadores do Ncleo Belm do INCT Observatrio das
Metrpoles (PONTO et al, [2013?], sem paginao), procedeu-se a avaliao do ndice de
Bem-Estar Urbano local (IBEU) da Regio Metropolitana de Belm (RMB). Entre outros
aspectos, foi analisada a dimenso da mobilidade urbana da cidade, evidenciando-se:
[...] a reteno de fluxos, bem como deslocamentos lentos, isolamento entre ncleos
e segregao socioespacial, decorrentes das deficincias srias na proviso de
transporte pblico urbano (no caso, limitada ao nibus como alternativa formal, com
atuao paralela e frequentemente informal de vans e mototxis) e da falta de
articulao urbanstica entre ncleos ocupados, principalmente conjuntos
informaes-completas. Acesso em 20/05/2015.

73
Reviso do Plano Diretor do Municpio de Belm. Disponvel em:
http://www.belem.pa.gov.br/planodiretor/paginas/brasao.php. Acesso em: 27/05/2015.
74
Fonte: Anurio Estatstico do Municpio de Belm - 2011. Disponvel em:
http://www.belem.pa.gov.br/app/ANUARIO_2011/1_01_Caracterizacao%20do%20Territorio.pdf. Acesso em:
19/05/2015.
75
"As caractersticas geomorfolgicas de Belm devem ser levadas em considerao para entender o processo
de ocupao desse municpio. Esse processo ocorreu s margens de rios e igaraps, se expandindo para as reas
de terra firme. O eixo de ocupao para estas reas ocorreu como alternativa no ocupao de baixadas. Essas
reas, por sua vez, eram vistas como entraves ao primeiro eixo de ocupao de Belm, o que levou o Estado a
efetivar constantes aes de aterramento de diversos corpos hdricos. No contexto do processo de ocupao de
Belm, as reas de terra firme foram ocupadas pela classe social mais abastada. Restando s pessoas
consideradas mais pobres da cidade a ocupao de reas alagadas como alternativa de moradia na rea central,
mesmo sendo inadequadas ocupao" (PIMENTEL et al, 2012, p. 36).
110
habitacionais e ocupaes irregulares 76.
Ao analisar dados de sua histria, bem como seus aspectos espaciais e sociais, resta
evidente que Belm cresceu e se desenvolveu em terreno que trouxe dificuldades para sua
expanso, em virtude de suas reas alagadas e de sua formao peninsular. Durante o sculo
XX, inserida em uma nova etapa do desenvolvimento econmico, a cidade cresceu
demograficamente e surgiram novas necessidades relacionadas apropriao do espao
urbano.
Nesse sentido, foram implementados novos projetos para drenagem e aterramento de
igaraps, intensificados na dcada de 1970, que provocaram a valorizao imobiliria das
reas de baixadas e o consequente processo de expulso da populao de baixa renda para
locais afastados do centro da cidade77.
O crescimento da cidade direcionou-se, assim, para as reas de terra firme (interior) e
distantes do centro urbano, levando a populao a ocupar reas prximas aos limites do
municpio vizinho de Ananindeua ou a mudar-se para este e outros municpios prximos,
ocasionando o fenmeno da metropolizao e a necessidade de institucionalizao da Regio
Metropolitana de Belm no ano de 1973.
Cabe esclarecer que a RMB composta atualmente por sete municpios Belm,
Ananindeua, Marituba, Benevides, Santa Brbara do Par, Santa Isabel do Par e Castanhal ,
com cerca de 2,2 milhes de habitantes e 90,5% de seus domiclios com renda mdia situada
at a faixa de trs salrios mnimos, para o ano de 2010, segundo dados do ltimo Censo do
IBGE.
Desse modo, a populao de Belm e de sua regio metropolitana aumentou
consideravelmente, mas verifica-se que a infraestrutura do espao urbano no foi
adequadamente planejada para suportar as consequncias da advindas, como problemas
relacionados habitao, ao saneamento e mobilidade. A ocupao indevida do espao
urbano causa transtornos dirios para quem transita, trabalha e vive na cidade.
Contribui para essa problemtica a questo da falta de previso constitucional de
76
Disponvel em:
<http://www.observatoriodasmetropoles.net/index.php?option=com_k2&view=item&id=693%3Abem-estar-
urbano-em-bel%C3%A9m-extensa-periferia-prec%C3%A1ria&Itemid=164&lang=pt>.
Acesso em: 21 maio 2015.
77
Ribeiro (2005, p. 50) observa que "[...] quando esgotadas as reas de cotas mais altas para promoo da
habitao, a classe mdia passa a se deslocar para as reas de baixadas. Tem-se, ento, um primeiro momento de
metropolizao da cidade, que cresce demograficamente, provocando o adensamento da ocupao da 1 lgua
patrimonial". Leciona, ainda, que somente na dcada de 1970 a malha urbana de Belm vai ultrapassar a 2
lgua patrimonial, compondo novos vetores de expanso pela Rodovia Augusto Montenegro, BR-316 e Estrada
do Coqueiro.
111
mecanismos de gesto para as regies metropolitanas, como visto em captulo anterior.

Constata-se que a Constituio Federal de 1988 conferiu destaque autonomia municipal e a
sua atuao nas polticas de desenvolvimento urbano, assim como previu a instituio de
organizaes regionais (regio metropolitana, aglomeraes urbanas e microrregies) pelos
Estados-membros. Contudo, no solucionou o problema da atuao desses entes ao
integrarem tais figuras regionais. Nesse sentido, Veloso (2011, p. 59) destaca que:
[...] a estrutura jurdico-institucional promovida a partir da promulgao da
Constituio de 1988, seus artigos 182 e 183, e, posteriormente, o Estatuto da
Cidade, de 2001, delegam claramente as polticas de planejamento e gesto do
espao para a esfera municipal da administrao pblica, especialmente a partir da
obrigatoriedade do Plano Diretor Municipal Urbano. Isso torna as polticas de
planejamento metropolitano refns da fragmentao federativa e territorial no Brasil.
No h uma estratgia clara para a emergncia das metrpoles no plano das polticas
urbanas, e com isso no h esferas administrativas responsveis pelo planejamento
desses espaos, muito menos instrumentos financeiros ou oramentrios destinados
a tal questo.
Cumpre destacar, no entanto, que a matria recentemente tornou-se objeto de lei, com
o advento do Estatuto das Metrpoles, sancionado em 13/01/2015, como j informado em
captulo anterior. No cumprimento de sua competncia para legislar sobre as diretrizes para o
desenvolvimento urbano (artigo 21, inciso XX), assim como sobre direito urbanstico,
concorrentemente com os demais entes federativos (artigo 24, inciso I), a Unio editou a
referida lei, com a finalidade principal de solucionar a questo da ausncia de previso
constitucional e legal sobre a gesto das regies metropolitanas e aglomerados urbanos.
Diante desse contexto, necessrio verificar como est ocorrendo a atuao do Estado
e dos Municpios na regio metropolitana de Belm, para a efetivao da mobilidade urbana,
mais precisamente para facilitar o deslocamentos das pessoas no espao urbano atravs da
infraestrutura adequada e da oferta do servio de transporte pblico coletivo.
4.2 A EVOLUO DO TRANSPORTE PBLICO EM BELM E REGIO

METROPOLITANA
Como visto em captulo anterior, o processo de urbanizao e expanso de Belm, por

uma srie de fatores, ocasionou problemas para o cotidiano da populao, entre eles os
relacionados mobilidade urbana.
Uma das solues apontadas pelos especialistas para melhoramento da mobilidade nas
cidades o incentivo ao uso dos transportes pblicos coletivos. Sendo assim, para anlise do
quadro atual do sistema de transporte pblico no Municpio de Belm, faz-se necessrio
112
investigar o processo de sua evoluo e as aes governamentais implementadas at o

momento.
Durante o sculo XIII at o segundo quartel do sculo XIX, leciona Cruz (1973, p.
467) que os meios de transportes de Belm eram precrios, destacando-se carruagens como as
seges, que transportavam de 4 a 8 passageiros.
Na observao de Cruz (1973), o inicio do sistema de transportes urbanos em Belm
ocorre em 1868 com a concesso municipal para explorao dos servios de transporte
coletivo, atravs de bondes, ao americano James B. Bond, que ganhou o direito de explorar o
servio com exclusividade, pelo prazo de 30 anos.
Tobias (2005) destaca que no sculo XIX, mais precisamente em 1871, foi inaugurada
a primeira linha de trem de Belm, ligando o Largo da S ao Largo de Nazar, sendo depois
prolongada at o Marco da Lgua. As carruagens de aluguel e os bondes de trao animal
tambm integravam esse embrionrio sistema de transportes da cidade. Posteriormente, no
incio do sculo XX, durante a administrao do intendente Antnio Lemos, entraram em
circulao os bondes eltricos.
Sarges (2010, p. 188) enfatiza que o plano urbanstico de Lemos inclua a implantao
de um novo modelo de transporte pblico, diante da expanso da cidade e da necessidade de
moderniz-la para atender aos anseios da classe dominante daquele perodo78. Assim:
O advento das ferrovias, dos bondes eltricos, alm de representar uma das
invenes da modernidade, surgiu em razo da necessidade de articulao do
mercado mundial, e, no caso de Belm, essa inveno surgiu tambm como uma
necessidade bsica de uma cidade que se ampliava e dinamizava.
Em sua pesquisa Tobias (2005, p. 48) observa que para acompanhar o crescimento da
cidade, em 1911 foi implantado o servio de auto-nibus (caminhes com carroceria de
madeira), que atendia demanda do centro da cidade e de alguns subrbios. Todavia, os
bondes eltricos dominaram a cena dos transportes urbanos de Belm por um longo perodo,
sendo suspensos seus servios no ano de 1947. Nesse perodo, segundo Ribeiro; Travassos
(2010, p. 270) j operavam em Belm, de forma desorganizada, cerca de 200 empresas de
nibus que atribuam aos bondes a responsabilidade pelo caos no trnsito da cidade.
Com o encerramento do servio de bondes, o servio de transporte pblico em Belm
passou a ser prestado quase integralmente por nibus, que na lio de Morotomi e Tourinho
78
No mesmo sentido, observa Nascimento (2013, p. 4) que: "[...] Nos sculos XIX e XX, os transportes
configuraram a cidade contempornea. As grandes obras de transportes pblicos transformaram a fisionomia das
ruas, das praas, dos espaos urbanos. A srie de aes modernizadoras buscava destruir as feies coloniais
de nossas cidades, procurando adequ-las aos moldes europeus e civilizados da poca".
113
(2014, p. 116) eram controlados por pequenos operadores, que contavam com uma frota
bastante reduzida e que definiam os itinerrios de acordo com a demanda, revelia de
qualquer controle pelo poder pblico.
A partir de ento os nibus passaram a ser os transportes pblicos dominantes na
cidade. Na lio de Tobias (2010, p. 242):
Aps a Segunda Guerra Mundial, com o desenvolvimento tecnolgico nos setores
das indstrias automobilstica e petrolfera, os nibus e automveis aparecem como
meios de transportes privilegiados. A quantidade de nibus que circulava em Belm
passou de 87 em 1938 para 300 em 1947, ano em que houve a suspenso do trfego
de bondes [...]. Em 1952, a cidade j contava com 39 linhas urbanas de transporte
coletivo e, em 1956, diante da demanda crescente por transportes, foi posto em
prtica um Plano Diretor de Transporte - PDT.
Na dcada de 1980, como observa Tobias (2010), a crise habitacional que se alastrou
por todo o pas, estimulou um novo processo de expanso urbana, com o aumento de
ocupaes irregulares, que na Regio Metropolitana de Belm - RMB deslocou-se para o
interior, com o surgimento de trinta zonas residenciais, incluindo o Conjunto Cidade Nova.
Em termos institucionais, Ribeiro e Travassos (2010) informam que na dcada de 1980
a concesso do servio de transportes urbanos estava sob a responsabilidade do Departamento
de Trnsito do Estado do Par (DETRAN), no sendo realizada atravs de processo licitatrio.
Em 1983 o rgo concedeu o servio dezenove empresas que j operavam na cidade.
Posteriormente foi implantada a Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos (EMTU)
Belm, que assumiu as concesses dadas pelo Detran, com validade at 1993. Com a extino
da EMTU, foi criada a Companhia de Transporte do Municpio de Belm (CTBEL), que
passou a ser o rgo gestor e fiscalizador dos transportes coletivos na cidade.
De acordo com Tobias (2010), os problemas que passaram a ser enfrentados pelo
sistema de transporte pblico da RMB e que permanecem na atualidade , sobretudo aps o
processo de exploso demogrfica e de expanso da cidade nas dcadas de 1970/1980,
decorrem da concentrao de atividades de comrcio e servio no centro de Belm,
acarretando elevado nmero de deslocamentos para essa rea, alm do fato de a rede viria
que d acesso a essa zona central no comportar a demanda de viagens. Outro entrave
apontado a existncia do chamado cinturo institucional 79 que dificulta a abertura de novos
corredores de transportes. A autora aponta que se trata de uma rede de transporte publico
radio-concntrica, incompatvel com uma regio metropolitana.
79
rea localizada aps a 1 Lgua Patrimonial (a partir da Av. Dr. Freitas), "[...] formada por grandes
propriedades das foras armadas e outras instituies civis, que dificultam os deslocamentos da populao entre
a rea central (polo atrator de viagens) e as reas de gerao de viagens" (TOBIAS, 2005, p. 40).
114
Em termos de solues para esse contexto, verifica-se que uma maior ateno ao
ordenamento do transporte pblico da RMB ocorre a partir da dcada de 1970, por incentivo
da poltica nacional de transportes implementada pelo Governo Federal, por meio do
GEIPOT, criado, como j mencionado no primeiro captulo, em 1965, com a denominao de
Grupo Executivo de Integrao da Poltica de Transportes.
Desse modo, a partir desse perodo, intensifica-se o planejamento do sistema de
transporte pblico da RMB, conforme ser exposto em captulo prprio.
4.3 ASPECTOS INSTITUCIONAIS E NORMATIVOS DA MOBILIDADE URBANA

VOLTADA PARA O TRANSPORTE PBLICO COLETIVO NO MUNICPIO DE
BELM
Para anlise do atual quadro do planejamento em transportes pbicos coletivos no

Municpio de Belm e da atuao de cada ente federativo no mbito de suas respectivas
competncias, necessrio se faz conhecer os aspectos institucionais e normativos relacionados
matria no mbito municipal e estadual.
As questes relacionadas mobilidade urbana, mais especificamente no que se refere
aos transportes, at o ano de 2012 estavam sob a responsabilidade da Autarquia de
Mobilidade Urbana de Belm (AMUB), instituda atravs da Lei n. 8.951 de 30.08.2012,
como uma evoluo da Companhia de Transportes do Municpio de Belm (CTBEL). Esta,
por sua vez, criada em 1989 atravs da Lei n. 7.475, por muitos anos foi a entidade
responsvel pelo trnsito no mbito municipal, sendo transformada em autarquia especial
reguladora e gestora do sistema de transporte e trnsito em 2002, com o advento da Lei n,
8.22780.
A partir de 18 de setembro de 2013, com o advento da Lei n. 9.031, essa competncia
passou a ser da Superintendncia Executiva de Mobilidade Urbana de Belm (SEMOB),
entidade caracterizada por autonomia administrativa e financeira e patrimnio prprio, com
personalidade jurdica de direito pblico, vinculada ao Gabinete do Prefeito de Belm.
Compete SEMOB a elaborao do Plano Municipal de Mobilidade Urbana,
integrado e compatvel com o Plano Diretor Municipal. Nesse sentido, o artigo 10 da Lei n.
80
Cabe destacar, embora no seja a matria objeto principal do trabalho, que em relao ao sistema de trnsito de
Belm, a competncia de sua administrao era do Departamento de Trnsito do Estado do Par (DETRAN),
atravs de convnio com a Polcia Militar do Estado. Com o advento do Cdigo de Trnsito Brasileiro (Lei n.
9.503, de 31/12/1997) foi estabelecido o processo de municipalizao do trnsito. A partir de 1998, o trnsito,
juntamente com o transporte, passou a ser regulado pela CTBEL.
115
9.031 que acrescentou o artigo 17-A Lei n. 8.227/2002 , dispe que o rgo tem a
finalidade de planejar, gerir, executar e avaliar o sistema de mobilidade urbana do Municpio
de Belm, considerando-se atribuies mnimas, entre outros, "Coordenar, programar e
executar a poltica nacional de transporte pblico no Municpio" e "Disciplinar, conceder,
operar e fiscalizar os servios de transporte pblico de passageiros em geral no mbito do
Municpio".
As mudanas ocorridas no sentido de transformar o rgo em uma superintendncia e
ampliar as sua competncias, segundo a atual superintendente do rgo, Maisa Tobias,
visaram [...] fortalecer o planejamento e execuo dos projetos voltados no s para o
trnsito e transporte em Belm, mas para a mobilidade urbana", ressaltando que esta
compreende uma srie de servios que envolve tambm planejamento, gerenciamento,
avaliao e infraestrutura para o municpio81.
Em relao implementao de polticas pblicas de mobilidade urbana, a atual
gesto da Prefeitura Municipal de Belm (iniciada em janeiro de 2013) incluiu a matria em
seu Plano Plurianual (PPA) 2014/ 2017 Belm 400 Anos. O PPA, segundo dados disponveis
no portal da Prefeitura de Belm82, o principal instrumento de planejamento estratgico para
implementao de polticas pblicas. Estabelece de forma descentralizada as diretrizes,
objetivos e metas da Administrao Pblica, sob a forma de Programas, para um perodo de
quatro anos, abrangendo os Poderes Executivo e Legislativo.
O PPA foi dividido em doze programas temticos, definidos a partir das
demandas/necessidades sociais e das oportunidades de investimento. Assim, o plano referente
mobilidade urbana foi definido com o objetivo de:
a) Garantir o Ordenamento e a Fluidez no Trnsito (BRT);
b) Oferecer Transporte Pblico de qualidade;
c) Estruturar a Prestao dos Servios de transporte alternativo;
d) Integrao do Modal de transporte Rodo-Fluvial, priorizando o transporte coletivo;
e) Ampliar a rede de Ciclovias/Ciclofaixas;
f) Ampliar a acessibilidade garantindo a segurana do usurio.
Outra iniciativa do governo municipal, atravs da SEMOB, diz respeito elaborao
de duas Propostas de Empreendimentos direcionados mobilidade (Agosto/2013 e
Janeiro/2014).
A primeira proposta, apresentada em 2013, tem como objeto principal o projeto e a
81
Informao disponvel em: <http://ww3.belem.pa.gov.br/www/?p=13047>. Acesso em: 06 fev. 2014.
82
Disponvel em: <http://www.belem.pa.gov.br/app/c2ms/v/?id=37>. Acesso em: 03 maio 2014.
116
execuo das obras do BRT Belm, "[...] interligando a rea de expanso de Belm, passando
por 8 bairros e reforando a interligao metropolitana". As obras para efetivao do projeto
incluem drenagem, pavimentao com implantao de faixa exclusiva para o BRT, caladas,
arborizao, ciclovias e 28 estaes do BRT.
De acordo com a apresentao do projeto, a Prefeitura estaria, na ocasio, conduzindo
um conjunto de aes para garantir populao "condies adequadas de mobilidade
associadas a princpios de sustentabilidade ambiental". Com esse objetivo estava implantando
o sistema BRT Belm e providenciando a elaborao do Plano de Mobilidade Urbana
Municipal, bem como desenvolvendo um conjunto articulado de projetos emergenciais.
A proposta elaborada em 2014 denominada Mobilidade com Sustentabilidade e diz
respeito a projeto de Corredor Fluvial integrado ao BRT Belm. Pretende-se, assim, realizar a
requalificao de seis terminais fluviais j existentes e a implantao de novos portos,
totalizando dez portos fluviais na regio insular de Belm (composta por 39 de ilhas, com
342,52 km de cobertura territorial urbana). Segundo informa o documento (2014, p. 3), o
projeto beneficiar cerca de 70.000 pessoas nas ilhas e 300.000 passageiros do BRT Belm,
transportando cerca de 7.370 passageiros/dia.
Entre as justificativas apresentadas para a implementao do projeto, est o fato de
Belm ser uma cidade predominantemente insular, com seu territrio cercado pelas guas da
baa do Guajar, de rios e canais (antigos igaraps), como demonstrado na primeira parte
deste captulo. Desse modo, dispe a proposta (2014, p. 4):
A explorao dos rios promover a integrao das ilhas com o continente, gerando a
incluso social de aproximadamente 70 mil pessoas, alm de, atenuar os
congestionamentos das vias da RMB, diminuindo o estresse, poluio sonora e
atmosfrica e acidentes que ocorrem no sistema de transporte vigente, melhorando a
qualidade de vida da populao, alm de, contribuir para o turismo e
desenvolvimento sustentvel da Regio.
Convm apontar, entretanto, que o BRT Belm permanece uma obra inacabada, como
veremos adiante, o que inviabiliza o projeto de integrao do transporte fluvial, assim como
ainda no elaborado o Plano de Mobilidade Urbana. Note-se que nos termos do artigo 24, 1
da Lei da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana, referido plano obrigatrio para
municpios com mais de 20.000 habitantes e deveria ser integrado ao Plano Diretor no prazo
mximo de trs anos, a contar da vigncia da lei (passou a vigorar em 13/04/2012), sob pena
de o municpio no receber recursos oramentrios federais destinados mobilidade urbana.
Em relao aos instrumentos normativos afetos mobilidade e aos transportes
pblicos coletivos no Municpio de Belm, vejamos o quadro atual.
117
a Constituio do Estado do Par
A Constituio do Estado do Par, promulgada em 5 de outubro de 1989, estabelece

em seu artigo 16 que o Estado exercer as competncias que no lhe forem vedadas pela
Constituio Federal (competncia remanescente ou residual). No inova e nem poderia,
uma vez que a repartio de competncias federativas matria prpria da lei fundamental do
pas , em termos de previso das competncias que exercer, isoladamente ou em conjunto
com a Unio e os Municpios.
Assim, em seu artigo 17 so enumeradas as competncias exercidas em comum com
os Municpios e a Unio. Entre essas, influenciam na mobilidade das cidades de acordo com
uma concepo de aes integradas que abrangem no somente polticas de transportes as
que dizem respeito proteo do meio ambiente e ao combate da poluio, em qualquer de
suas formas (inciso VI), assim como da promoo de programas de construo de moradias e
da melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico (inciso IX) e ao
estabelecimento e implantao de poltica de educao para a segurana do trnsito.
O artigo 18 prev as competncias concorrentes, entre elas destacam-se, na matria
objeto do estudo, a de legislar sobre direito urbanstico (inciso I) e sobre proteo do meio
ambiente e controle da poluio (inciso VI).
H previso, ainda, no artigo 19, de convnios que podem ser celebrados entre o
Estado e a Unio, ou com outros Estados e com Municpios, que vem a reforar o disposto no
pargrafo nico do artigo 23 da Constituio Federal em relao necessidade de cooperao
entre os entes governamentais no exerccio das competncias comuns.
Em matria de organizao regional, o artigo 50 prev que um de seus objetivos a
integrao do planejamento e da execuo de funes pblicas de interesse comum (inciso
IV) e no pargrafo 2 reproduz o dispositivo da Constituio Federal sobre a competncia
estadual para instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies. O
pargrafo 3 do mesmo artigo estipula, desnecessariamente, que os Municpios que integrarem
esses grupamentos no perdero nem tero limitada sua autonomia poltica, financeira e
administrativa.
No captulo sobre a organizao municipal h referncia lei orgnica do Municpio,
nos mesmos termos dispostos no artigo 29 da Constituio Federal. Quanto s competncias
municipais, dispostas no artigo 56, a Constituio Estadual tambm reproduz a Carta Federal.
A poltica urbana tratada no artigo 236, em captulo especfico que integra o Ttulo
118
Da Ordem Econmica e do Meio Ambiente (VIII). Muito embora a Constituio Federal

disponha que a poltica de desenvolvimento urbano deve ser executada pelo Municpio, o
constituinte estadual acrescentou no referido dispositivo que, no que couber, ela tambm ser
formulada e executada pelo Estado, possuindo como objetivo, "no processo de definio de
estratgias e diretrizes gerais, o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e a
garantia do bem-estar de sua populao". Desse modo, estabeleceu princpios a serem
observados, entres estes, seleciona-se como afetos mobilidade urbana os que seguem:
III - promoo do direito de todos os cidados moradia, transporte coletivo,

saneamento bsico, energia eltrica, iluminao pblica, abastecimento,
comunicao, sade, educao, lazer e segurana, assim como preservao do
patrimnio cultural e ambiental;
IV - harmonizao, racionalizao e articulao dos investimentos, das atividades e
servios de competncia ou a cargo do Estado, no mbito urbano, com o Municpio
interessado (PAR, 1989).
Includo no mesmo Ttulo VIII encontra-se o captulo sobre os transportes. O artigo

249 dispes que "os sistemas virios e os meios de transporte atendero, prioritariamente, as
necessidades de deslocamento da pessoa humana no exerccio do direito de ir e vir".
Estabelece, ainda, que o planejamento, a implantao e a operao de tais servios devero
observar determinados princpios, dentre os quais, destacam-se:
III - preservao do meio ambiente, do patrimnio arquitetnico e paisagstico e da

topologia da regio, respeitadas as diretrizes de uso do solo;
IV - responsabilidade do Poder Pblico pelo transporte coletivo, que tem carter
essencial, assegurado mediante tarifa condizente com o poder aquisitivo da
populao e com garantia de servio adequado ao usurio;
1. O Estado e os Municpios, em regime de cooperao, criaro cmaras de
compensao tarifria relativas ao transporte rodovirio de passageiros, nos termos
da lei.
2. O Estado, mediante concesso ou permisso, poder entregar a execuo do
servio de transporte de sua competncia a empresas, aps regular processo
licitatrio e aprovao da Assemblia Legislativa, na forma da lei, que dispor
sobre:
3. Os Municpios integrantes de regio metropolitana ou aglomerao urbana
adotaro normas sobre transportes coletivos de passageiros, de conformidade com
as diretrizes estabelecidas pelo rgo estadual competente (PAR, 1989).
Por fim, o artigo 250 preceitua que o Estado e os Municpios tero como prioritria a
instalao de infraestrutura adequada para embarque e desembarque de passageiros e de
produtos de primeira necessidade transportados por vias terrestres ou aquticas.
119
b Lei Orgnica Municipal
Ao partir para a anlise da Lei Orgnica do Municpio de Belm, promulgada em 30

de maro de 1990, cabe esclarecer que a expresso mobilidade urbana no consta em seu
texto, mas h matrias a ela relacionadas, que devem ser destacadas no presente estudo.
Porm, primeiramente, note-se o que dispe a Lei sobre as competncias do ente municipal
em relao matria.
Antes de tudo, deve-se destacar que em seu artigo 5 inserido no Ttulo dos Direitos
e Garantias Fundamentais , a Lei prev que no Municpio, entre outros, ser assegurado o
direito ao transporte.
No captulo (Captulo III, Ttulo III) dedicado competncia do Municpio, a Lei
preceitua, em seu artigo 37, que compete ao ente municipal promover o bem-estar de sua
populao, dispondo e cuidando de seu peculiar interesse. Entre as competncias enumeradas
esto relacionadas mobilidade urbana e, mais especificamente ao transporte pblico
coletivo, as dispostas nos incisos VIII, X e XV do referido artigo. Seno note-se:
VIII - organizar e prestar diretamente ou sob regime de concesso ou permisso os

servios pblicos de interesse local, incluindo o de transporte coletivo, que tem
carter essencial;
X - organizar, admitida a colaborao e assistncia do Estado um plano geral virio
para o Municpio, envolvendo estudos para abertura, conservao, recuperao e
construo de vias pblicas de circulao de trnsito e adoo de medidas que
normatizem o transporte coletivo e individual, trnsito e circulao de veculos
pesados, disciplinando os servios de carga e descarga e fixando a tonelagem
mxima permitida;
XV - regulamentar o uso das vias e implantar a sinalizao em sua rea de
jurisdio (BELM, 1990).
Cabe, ainda, ao Municpio de Belm, nos termos do artigo 37 da Lei, e em repetio

ao que dispe o texto constitucional, legislar sobre assuntos de interesse local; suplementar a
legislao federal e estadual no que couber e elaborar seu Plano Diretor, integrar consrcios e
estabelecer convnios com outros Municpios, com o Estado ou com a Unio para soluo de
problemas comuns; entre outros.
Agora se analisa como a Lei Orgnica Municipal aborda o tema da poltica urbana. Em
seu Captulo II, do Ttulo VI, a Lei discorre sobre a poltica urbana municipal, estabelecendo
como objetivo desta "o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e a garantia do
bem-estar de sua populao", em consonncia com o disposto nas Constituies Federal e
Estadual, e com alguns princpios previstos na prpria lei (artigo 116).
O artigo 117 da Lei repete o dispositivo constitucional que dispe ser o Plano Diretor
120
o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana municipal. Na

elaborao do Plano, devem ser considerados os aspectos fsicos, econmicos e sociais do
territrio do Municpio, assim como observadas as diretrizes essenciais especificadas no
artigo 121 da Lei. H previso, tambm, dos instrumentos que devero ser utilizados pelo
poder pblico municipal para assegurar o cumprimento das funes sociais da cidade e da
propriedade, entre os quais se destaca o planejamento urbano.
Em anlise aos princpios a serem considerados pelo ordenador municipal na
formulao e execuo da poltica urbana, observam-se que esto diretamente relacionados
mobilidade urbana os previstos nos incisos II e III do artigo 116, quais sejam: o atendimento
das necessidades e carncias bsicas da populao quanto funo da circulao, assim como
o descongestionamento do centro urbano, atravs de incentivo ao fortalecimento e surgimento
de subcentros de comrcio e de servios.
Relaciona-se, ainda, matria, o dispositivo que prev como princpio a ordenao e
controle da "utilizao, ocupao e aproveitamento do solo do territrio do Municpio, no
sentido de efetivar a adequada distribuio das funes e atividades nele exercidas [...]"
(inciso I, artigo 116), uma vez que compreende-se atualmente a mobilidade urbana como uma
questo a ser tratada em conjunto com polticas de uso e ocupao do solo.
H que ser mencionado, por fim, o princpio afeto coordenao de aes entre os
entes polticos para desenvolvimento das polticas urbanas, conforme se depreende da leitura
do inciso IV do artigo 116 que prev a ao integrada do Municpio com rgos federais,
estaduais e metropolitanos.
Em relao especificamente ao tema dos transportes, a Lei Orgnica apresenta captulo
especfico (Captulo V, Ttulo VI) com vrios dispositivos que regulam os meios de
transporte, o sistema virio e o trnsito do Municpio. Entre eles, compreende-se como
relevante ao tema estudado, o artigo 146, que preceitua que os meios de transporte e o sistema
virio municipais atendero prioritariamente s necessidades sociais da populao, com
destaque para o deslocamento das pessoas "no exerccio da garantia constitucional da
liberdade de locomoo".
No inciso IV do referido artigo prevista a responsabilidade do poder pblico
municipal pelo transporte coletivo, sendo realado seu carter essencial, assim como a
garantia de "tarifa condizente como o poder aquisitivo da populao" e de prestao de
"servio adequado ao usurio". O inciso XI estipula que nas decises relativas ao sistema de
circulao e ao sistema virio o transporte coletivo municipal deve ser apresentado como
prioritrio em relao ao individual.
121
O artigo 155 da Lei dispe sobre o possibilidade de celebrao de convnio entre o

Municpio de Belm e o Estado, ou com outros Municpios, para implantao do Servio de
Transporte Metropolitano.
c Plano Diretor Municipal
O primeiro Plano Diretor Urbano do Municpio de Belm - Lei Municipal n. 7.603 -,

entrou em vigor em 13 de janeiro de 1993, estabelecendo as diretrizes gerais e especficas do
desenvolvimento das reas urbanas da cidade, em consonncia com a Constituies Federal e
Estadual, assim como com a Lei Orgnica do Municpio.
O Plano foi construdo em um contexto favorvel reforma urbana, processo que
havia iniciado com a promulgao da Constituio de 1988. Previu um conjunto de
instrumentos importantes de gesto urbanstica, entre eles habitao, transportes urbanos,
meio-ambiente e saneamento bsico.
De acordo com estudo realizado pelo Municpio de Belm83, vrias dificuldades no
permitiram a efetivao dos dispositivos contidos no Plano e utilizao dos instrumentos nele
previstos. Na referida pesquisa destacado, nesse sentido, a falta de regulamentao de seus
instrumentos e a falta de maior empenho para a utilizao do modelo espacial definido no
plano. Alm da ausncia de regulamentao, em nvel federal, necessria para implantao de
alguns instrumentos.
Com a aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001, ocorreu a regulamentao dos
artigos 182 e 183 da Constituio Federal, que tratam da poltica de desenvolvimento urbano
do pas, e, assim, houve o detalhamento de alguns instrumentos de gesto urbana (a maioria j
contemplados na lei do Plano Diretor de Belm, segundo aponta o estudo acima referenciado),
assim como a previso de novos procedimentos e polticas.
O Estatuto conferiu destaque ao Plano diretor, nos seguintes termos:
Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s
exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor,
assegurando o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de
vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas, respeitadas
as diretrizes previstas no art. 2o desta Lei (BRASIL, 2001).
H previso, ainda, no pargrafo 3 do artigo 39, do referido Estatuto, que a lei que
institusse o Plano Diretor deveria ser revista, pelo menos, a cada dez anos. Atendendo a esse
83
Disponvel em: < http://www.belem.pa.gov.br/planodiretor/paginas/planodiretoranteior.php>. Acesso em: 23
mar. 2015.
122
comando, o Municpio de Belm constituiu um Grupo de Trabalho intersetorial para

desenvolver o anteprojeto-de-lei para a reviso do Plano Diretor Urbano, sob a coordenao
da Secretaria Municipal de Coordenao Geral do Planejamento e Gesto (SEGEP).
Assim, com base nas contribuies obtidas em audincias pblicas temticas e
territoriais, a partir de debates com os diversos setores da sociedade, no mbito da Comisso
de Obras e Urbanismo, foi aprovada pela Cmara Municipal de Belm a Lei n. 8.655, de 30
de julho de 2008, instituindo o novo Plano Diretor do Municpio.
Note-se que durante o processo de reviso do Plano Diretor de Belm foi formado um
Ncleo Gestor, constitudo por representantes do executivo das trs esferas federativas e por
representantes da sociedade civil, com a finalidade de compartilhar com a sociedade a
responsabilidade na conduo da reviso do Plano, atendendo ao disposto no artigo 40 do
Estatuto da Cidade. Nesse sentido, a Prefeitura elaborou um documento base e este foi
apresentado para ser discutido em audincias pblicas. As discusses foram sistematizadas
pela equipe tcnica responsvel e as propostas deliberadas foram posteriormente apreciadas
pela Cmara Municipal.
O atual Plano Diretor de Belm tem como objetivo o desenvolvimento da cidade, com
justia social, melhoria das condies de vida de seus habitantes e usurios, e
desenvolvimento das atividades econmicas, conforme disposto em seu artigo 1. O artigo 3
preceitua que so princpios fundamentais para a execuo da poltica urbana: a funo social
da cidade, a funo social da propriedade urbana, a sustentabilidade e a gesto democrtica.
Em relao mobilidade urbana, especificamente sobre transportes pblicos e
integrao deste com os demais municpios da regio metropolitana de Belm, podemos
destacar alguns dispositivos do Plano Diretor que direta ou indiretamente esto associados ao
assunto.
Nesse sentido, o artigo 4, inciso I, estabelece que so diretrizes gerais de
desenvolvimento do Municpio de Belm: potencializar a integrao do Municpio de Belm
sua regio metropolitana, articulando as suas infra-estruturas (sic) fsicas, recursos naturais e
determinados servios, com os dos municpios a ele conurbados.
No artigo 5, que estipula os objetivos gerais da poltica urbana do Municpio, tambm
constam disposies afetas mobilidade urbana, destacando-se:
a) A integrao das infra-estruturas (sic) fsicas, recursos naturais e servios comuns
aos dos municpios conurbados ao Municpio de Belm (inciso I);
b) A integrao do planejamento local s questes regionais, por meio da articulao
com os demais municpios vizinhos ou com interesses afins (inciso V);
123
c) A garantia de acessibilidade universal, entendida como a possibilidade de acesso de

todos os cidados a qualquer ponto do territrio, por meio da rede viria, hidroviria e do
sistema de transporte pblico (inciso IX).
O Plano Diretor vigente tambm conta com captulo especfico sobre a mobilidade
urbana, o que no ocorria no Plano anterior (que continha uma subseo sobre a poltica de
transportes urbanos). A Seo II trata exclusivamente sobre a matria, que passa a ser
disciplinada a partir do artigo 41. Referido dispositivo estabelece que a Poltica Municipal
de Mobilidade Urbana tem como objetivo contribuir para o acesso amplo e democrtico
cidade, por meio do planejamento e gesto do Sistema de Mobilidade Urbana.
O artigo 42 dispe sobre as diretrizes dessa poltica. Entre elas, pode-se destacar a
garantia de priorizao do transporte coletivo; a requalificao e preservao dos principais
corredores de transporte metropolitano e urbano; a reduo do tempo gasto para cada
deslocamento do usurio do Sistema de Transporte Pblico e Passageiros (STPP),
considerando os tempos de deslocamento a p, de espera e de deslocamento do veculo; a
promoo de implantao do sistema integrado de transporte coletivo do municpio de Belm
com a regio metropolitana; a priorizao da circulao dos pedestres, das pessoas portadoras
de deficincia ou com mobilidade reduzida e dos veculos no motorizados sobre o transporte
motorizado, assim como da circulao dos veculos coletivos em relao aos veculos
particulares.
O artigo 43, por fim, determina que Poder Pblico Municipal deve elaborar o Plano
Diretor de Transporte e Mobilidade do Municpio de Belm (PDTM), compatvel com as
diretrizes deste Plano Diretor, no prazo mximo de dezoito meses a contar da publicao
desta Lei.
Cumpre destacar que o plano diretor municipal de Belm compreende o sistema de
mobilidade urbana como o conjunto de infraestrutura, veculos e servios utilizados para o
deslocamento e circulao de pessoas, bens e animais na cidade (artigo 44), sendo integrado
pelo Sistema Virio, Sistema de Controle de Trfego e Sistema de Transporte Municipal 84
(artigo 45).
Diante desse panorama das instituies responsveis pela matria e das normas mais
84
Art. 49 O Sistema de Transporte Municipal (STM) compreende:
I - o Sistema de Transporte Pblico de Passageiros (STPP), constitudo pela frota pblica e privada de transporte
de passageiros, coletivo e individual, terrestre ou hidrovirio, pelos terminais ou estaes, inclusive de
integrao intra ou intermodos de transporte urbano, pelos abrigos e pontos de paradas para embarque e
desembarque de passageiros;
II - o Sistema de Transporte de Carga (STC), constitudo pelos veculos de carga, terminais de carga, depsitos e
armazns.
124
relevantes a ela relacionadas, no mbito local e estadual, pode-se partir para a anlise da
atuao dos entes municipal, estadual e federal no planejamento e efetivao do sistema de
transporte coletivo de Belm e Regio Metropolitana.
Embora o Plano Diretor seja atualmente o instrumento normativo que guiar as
polticas urbanas no Municpio (devendo estar integrado, no caso dos transportes pblicos, ao
Plano de Mobilidade Urbana Municipal, a partir do advento da Lei n 12.587), cumpre
registrar que o Cdigo de Posturas do Municpio de Belm Lei n.7.055, de 30 de dezembro
de 1977 dispe sobre transporte coletivo, prevendo, em seu artigo 186 que a Prefeitura pode
explorar o servio atravs de companhia a ser criada para esse fim ou mediante o regime de
concesso ou permisso nos termos da Constituio Federal. Assim, na prestao do servio
de transporte urbano caber Prefeitura (artigo 188): baixar decreto regulamentando o servio
pblico de transporte coletivo do municpio (inciso I); promover os meios para a prestao
adequada do servio (inciso II); fiscalizar a execuo do servio, a aplicao das tarifas e o
pagamento do preo pblico (inciso III); recomendar os processos mais econmicos e eficazes
para a prestao do servio (inciso IV); fiscalizar as condies de higiene e segurana dos
veculos (inciso V).
4.4 ANLISE DA ARTICULAO DE COMPETNCIAS DOS ENTES FEDERATIVOS

PARA O PLANEJAMENTO E IMPLANTAO DO ATUAL SISTEMA DE
TRANSPORTE PBLICO COLETIVO DO MUNICPIO DE BELM E REGIO
METROPOLITANA
Pesquisas direcionadas ao planejamento em transportes em Belm e Regio

Metropolitana (TOBIAS, 2005; MARINHO, 2008; RIBEIRO, TRAVASSOS, 2010;
AZEVEDO FILHO, 2013; MOROTOMI, TOURINHO, 2014) destacam que a quantidade de
planos de transportes elaborados nas ltimas trs dcadas no trouxe os resultados esperados,
de modo a garantir a qualidade do servio e da mobilidade urbana em geral nesse espao
urbano.
Assim, a partir do momento em que o transporte pblico em Belm passou a ser
realizado predominantemente por nibus, foram realizados sete planos de transportes,
abrangendo o perodo compreendido entre 1970 at 2010 (MONTORIL, TOURINHO, 2014,
p. 111), sendo que a maioria dos planos no foi concretizada. Desses, destacam-se os Planos
Diretores de Transporte Urbano realizados em 1991 e 2001.
Na lio de Tobias (2005, p. 59), na dcada de 1980 a Empresa Brasileira de
125
Transporte Urbano (EBTU), rgo do governo federal, financiava projetos de transportes

direcionados s regies metropolitanas, porm, apresentava como uma das exigncias para
que o financiamento ocorresse, a realizao de um Plano Diretor de Transportes Urbanos
(PDTU) pelo ente estadual (uma vez que a questo era metropolitana).
Com essa finalidade elaborao do PDTU , o Governo do Estado do Par firmou
acordo de cooperao tcnica com o Governo do Japo, ficando a execuo do plano sob a
responsabilidade da Empresa Metropolitana de Transporte Urbano (EMTU/Bel), rgo
estadual responsvel na poca pelo gerenciamento do sistema de transportes da Regio
Metropolitana de Belm ( RMB) e da Japan International Cooperation Agency (JICA).
Assim, o PDTU foi elaborado por meio de trabalho conjunto entre a EMTU/Bel e a
JICA, sendo finalizado em 1991. Segundo Morotomi e Tourinho (2014), o plano fez um
diagnstico amplo do transporte metropolitano, chegando as seguintes concluses: identificou
a intensificao dos problemas de trfego e o fracasso da implementao dos planos
anteriormente realizados, apontou o transporte pblico por nibus como a soluo de maior
viabilidade econmica para a RMB e props a implantao e o prolongamento de corredores
de trfego, a reestruturao operacional do sistema de transporte por nibus, atravs da
criao de linhas troncais e alimentadoras, assim como a implantao de canaletas exclusivas
para a circulao dessas linhas troncais.
No entanto, o PDTU/1991 no foi implementado, em razo de uma srie de fatores,
entre o quais as mudanas advindas aps a Constituio de 1988, que conferiu aos municpios
a competncia para assumir os servios de transportes urbanos. Na lio de Ribeiro e
Travassos (2010, p. 283):
O projeto foi concludo em 1991, ano em que houve uma profunda reforma
administrativa em nvel federal, a qual extinguiu a EBTU, dificultando a
continuidade do acordo de cooperao. No mesmo ano, a EMTU/Bel, tambm foi
extinta, sendo a gesto do sistema assumida pela recm criada Companhia de
Transporte do Municpio de Belm (Ctbel) que, embora municipal, passou a
administrar tambm as linhas metropolitanas e no manifestou interesse na
continuidade do projeto.
Nesse cenrio, informam Morotomi e Tourinho (2014) que o sistema de transportes

urbanos da RMB padeceu de um vazio institucional, ocasionado pelo fato de existir um Plano
Diretor elaborado pelo Estado, mas que no podia ser executado por no haver um rgo
municipal que assumisse essa funo. O Municpio de Belm no incorporou as diretrizes do
plano alegando no ter participado do processo de sua elaborao, e, por outro, no tinha
capacidade de endividamento para o prosseguimento da implantao do mesmo.
Naquela ocasio, a RMB era formada apenas pelos Municpios de Belm e
126
Ananindeua. Em 1995, diante de um novo ordenamento constitucional, a RMB foi novamente

instituda, atravs da Lei Complementar Estadual n. 027, nos termos do artigo 25, 3 da
Constituio de 1988, que previu ser da competncia de cada Estado da Federao a
instituio das mesmas (anteriormente eram criadas pela Unio). Passaram a fazer parte da
RMB os Municpios de Benevides, Santa Brbara e Marituba. Desse modo, a regio
continuou em avanado processo de urbanizao, gerando cada vez mais demanda por
transportes pblicos e ocasionando outros problemas relacionados ao deslocamento da
populao.
Somente no ano 2000, os estudos para planejamento do sistema de transporte
metropolitano foram retomados, com novo acordo de cooperao tcnica entre o governo
estadual e a JICA, no sentido de atualizar o PDTU/1991. A atualizao ou reavaliao,
concluda em abril de 2001, foi considerada um novo plano, uma vez que no se restringiu
reedio dos levantamentos realizados no plano anterior, acrescentando estudos relativos
questo ambiental (RIBEIRO; TRAVASSOS, 2010, p. 283; TOBIAS, 2005, p. 60).
A execuo do PDTU/2001 coube ao Governo Estadual, que organizou um grupo
executivo coordenado pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano e Regional -
SEDURB, contando com a participao da Secretaria Estadual de Transportes, o
Departamento de Trnsito do Estado (DETRAN) e Companhia de Habitao do Par
(COHAB). Contou, ainda, com a participao dos Municpios de Ananindeua e Marituba. O
Municpio de Belm, embora convidado para integrar o grupo, por motivaes polticas se
recusou a participar, dificultando o avano da execuo do plano em termos institucionais
(RIBEIRO; TRAVASSOS, 2010).
O passo seguinte foi buscar o financiamento para a implementao do plano e nesse
sentido foi necessrio realizar um Estudo de Viabilidade Econmica, assumido pela JICA por
solicitao do Governo do Estado. Esse estudo foi denominado Via Metrpole, sendo iniciado
em 2002 e concludo em 2003, considerado o projeto oficial do Governo Estadual na rea de
transporte urbano. Sobre a concluso dos trabalhos, lecionam Ribeiro e Travassos (2010, p.
287):
Ao trmino do Estudo de Viabilidade Econmica, as fortes tenses polticas entre o
Governo do Estado do Par e a Prefeitura Municipal de Belm dificultaram qualquer
entendimento entre os principais atores desse processo, inviabilizando, assim, os
procedimentos necessrios solicitao do emprstimo, visando implantao do
sistema integrado de transporte.
Em 2008 houve a retomada do plano de transporte metropolitanos pelo Estado do

Par, com o aproveitamento das pesquisas feitas nos planos anteriores e com a incluso de
127
novos dados. Informaes dispostas no prprio texto do Relatrio85 (p. 1-1), indicam que
decorridos cinco anos desde o ltimo estudo, o Governo do Estado retomou o projeto, mas
precisou revis-lo e readequ-lo realidade daquele momento, devido alterao da situao
socioeconmica e de transporte da RMB.
Assim, em conjunto com os municpios de Belm e Ananindeua, solicitou JICA a
execuo da atualizao do EV/2003. Decidiu-se, ento, pela realizao do Estudo
Preparatrio para o Projeto do Sistema de Transporte por nibus da Regio Metropolitana de
Belm (EV/2009). A rea de estudo envolveu os municpios componentes da RMB, naquela
ocasio, Belm, Ananindeua, Marituba, Benevides e Santa Brbara do Par. Note-se que no
foram includos os municpios de Santa Izabel do Par e Castanhal, integrados posteriormente
RMB, atravs da Lei Complementar n. 072, de 20/04/2010, e da Lei Complementar n. 076,
de 28/12/2011, respectivamente.
Segundo Morotomi e Tourinho (2014, p. 119), o plano foi resgatado pelo governo
estadual em decorrncia da candidatura de Belm para ser sede da Copa do Mundo e
destacam sua finalidade:
O objetivo agora era financiar a implantao do sistema integrado de nibus na
RMB. Seguiu, portanto, a nfase no transporte coletivo realizado por nibus, mas
agora limitando-se exclusivamente aos componentes do sistema troncal de nibus,
incluindo infraestrutura viria de circulao, projetos operacionais, dentre outros.
Neste documento, a concepo de transporte coletivo por nibus se associou ao
sistema conhecido como bus rapid transit - BRT. Ressalte-se que esta proposta se
fez no bojo da disseminao desse tipo de sistema em vrias cidades brasileiras,
possibilitada, em grande parte, pelos programas de financiamento federais.
Conforme disposto no atual projeto (EV/2009), o BRT Metropolitano ser operado por
nibus articulados, com quatro portas no lado esquerdo, trafegando em canaletas na BR-316,
no trecho que vai do Entroncamento at o municpio de Marituba. O projeto Ao Metrpole
prev, ainda, a gesto operacional associada dos servios de transporte pblico por nibus,
executada por um consrcio formado pelas prefeituras que fazem parte da RMB.O projeto se
enquadra no tipo BRT com canaleta e ultrapassagem nos pontos de parada, prevendo nibus
de 20 metros de comprimento, com capacidade para 200 passageiros, ampliando a atual oferta
de transporte de 11 mil passageiros/hora pico para 24 mil, e reduzindo em 60% o tempo de
viagem de Marituba ao Ver-o-Peso.
O Ao Metrpole foi divido em trs etapas86. A primeira etapa foi concluda com as
85
Apresentado como Relatrio Ao Metrpole. Disponvel em:
<http://www.ngtm.com.br/site/index.php/downloads/cat_view/7-relatorio-acao-metropole-a4>. Acesso em: 06
jun.2015.
86
Disponvel em: <http://www.ngtm.com.br/site/index.php/institucional/apresentacao>. Acesso em: 01 jun.
2015.
128
seguintes obras: construo dos elevados Gunnar Vingren, nas Avenidas Jlio Cezar e
Centenrio, e Daniel Berg, nas Avenidas Jlio Cezar e Pedro lvares Cabral; o
prolongamento da Avenida Independncia e a recuperao da Avenida Arthur Bernardes.
Em maro de 2012 teve incio a segunda etapa do projeto, com a publicao no Dirio
Oficial do Estado do Par do edital do Termo de Referncia para Contratao de Estudos
Ambientais e Projeto Executivo de Engenharia Viria, relativo obra do prolongamento da
Avenida Joo Paulo II. Cabe ressaltar que para financiar a segunda etapa do Projeto Ao
Metrpole o Estado do Par foi autorizado, por meio da Resoluo n. 26 de 2012 do Senado
Federal, publicada no Dirio Oficial da Unio de 19/07/2012, a contratar operao de crdito
externo, com garantia da Unio, com a JICA, no valor de at 16.411.000.000,00 de yenes.
A terceira fase prevista a efetiva implantao do sistema BRT, trafegando em
canaletas na Rodovia BR-316, atravs de faixas exclusivas, no trecho do Entroncamento at o
Municpio de Marituba.
Nesse contexto, a Prefeitura de Belm tambm passou a desenvolver aes voltadas
para o sistema de transporte pblico de seu mbito de competncia, buscando financiamento
junto ao governo federal87, atravs do Programa de Acelerao do Crescimento II (PAC II),
tambm para um projeto de corredores de BRT. Segundo Morotomi; e Tourinho (2010, p.
120), entretanto:
A Prefeitura de Belm, tendo obtido sucesso na captao de recursos junto ao PAC
II, iniciou, em 2012, as obras de infraestrutura de um dos corredores de BRT na rea
central de Belm. Porm, mesmo seguindo diretrizes gerais contidas nos planos da
Jica, a PMB continuou com as obras revelia de qualquer compatibilizao de
projetos com o governo do Estado. As tratativas entre a PMB e o governo do Estado
s vieram a acontecer efetivamente a partir de 2013, diante de um contexto poltico
favorvel.
Informaes mais recentes encontradas no site oficial da Prefeitura de Belm indicam

que as obras para implantao do sistema BRT municipal, que estavam paralisadas em razo
de uma srie de irregularidades ocorridas na gesto anterior, foram retomadas pelo atual
gesto. H informaes, ainda, sobre o pagamento efetuado em 2013, empreiteira Andrade
Gutierrez, no valor de 15 milhes de reais referente parte da dvida de 56 milhes de reais
deixada pelo governo anterior, restando pagamentos que seriam efetuados em junho e julho
daquele ano.
Cumpre evidenciar que em 22/03/2013 a atual gesto municipal firmou Termo de
Ajustamento de Conduta com o Ministrio Pblico Federal, Ministrio Pblico Estadual e a
87
No Anexo A do trabalho encontram-se as obras do Municpio de Belm atualmente financiadas pelo governo
federal atravs do PAC.
129
Caixa Econmica Federal para garantir a continuidade das obras do BRT e para soluo do
trnsito da Av. Almirante Barroso.
Em 14/05/2013 foi assinado Termo de Cooperao Tcnica n. 001/2013-NGTM entre
o Estado do Par, atravs do Ncleo de Gerenciamento de Transporte Metropolitano
(NGTM)88, e o Municpio de Belm, atravs da Companhia de Desenvolvimento e
Administrao da rea Metropolitana de Belm (CODEM), com a finalidade de desenvolver
aes conjuntas para planejar e implantar o Sistema Integrado de Transporte Metropolitano
por nibus na RMB, com vigncia at 31/03/2017. A previso de que, quando concludo, o
BRT interligar os municpios de Belm, Ananindeua, Marituba, Benevides, Santa Brbara do
Par e Santa Izabel do Par, beneficiando mais de dois milhes de pessoas 89.
Em 29/04/2015 foi assinado termo de cooperao tcnica entre a Prefeitura de Belm,
via Superintendncia Executiva de Mobilidade Urbana (SEMOB), e o Governo do Estado, por
meio da Companhia de Portos e Hidrovias do Estado do Par (CPH), com o objetivo de
desenvolver estudos e projetos de dez terminais hidrovirios na regio insular de Belm. Os
terminais vo beneficiar cerca de 70 mil pessoas nas ilhas e mais de 300 mil que utilizam o
sistema pblico de transporte, pois os portos vo integrar o projeto do BRT-Belm90.
A populao da rea insular precisa deslocar-se diariamente para a poro continental,
que concentra a prestao de servios pblicos e atividades socioeconmicas, e o meio de
realizar tais deslocamentos predominantemente o transporte fluvial.
Como aponta estudo da atual gesto da Prefeitura de Belm (BELM, 2014, p. 3), os
rios so estradas naturais da regio e seus veculos so os barcos, com a peculiaridade de
serem mais econmicos e menos poluentes que os demais modos de transporte. Reconhece
referido estudo, que apesar das vantagens do transporte fluvial e da potencialidade natural da
regio, este modo no bem aproveitado. Assim:
Os planos de transportes realizados para a RMB no contemplaram a populao
insular, sendo planos que apresentaram somente projetos rodovirios, focados no
transporte por nibus. Porm, para a populao insular da RMB, o transporte fluvial
de fato o nico meio de contato com a sociedade. atravs deste modo que o
ribeirinho tem acesso a servios bsicos como sade, educao e oportunidades de
trabalho; alm de ser o nico meio de escoamento para a sua produo agrcola e
extrativista, importao dos vveres e demais.
Outro assunto ainda no concretizado integralmente so os mecanismos de cooperao
88
O NGTM foi criado atravs da Lei n. 7.573, de 01/12/2011, com o objetivo de "gerenciar a implantao do
Projeto Ao Metrpole", conforme disposto no artigo 1 da lei. O referido ncleo foi vinculado, poca de
sua criao, Secretaria Especial de Estado de Infraestrutura e Logstica para o Desenvolvimento
Sustentvel, com previso para ser extinto com a concluso do projeto.
89
Disponvel em: <http://www.pa.gov.br/noticia_interna.asp?id_ver=126061>. Acesso em: 07 jun. 2015.
90
Disponvel em: <http://www.agenciabelem.com.br/pautas/detalhes/14428>. Acesso em: 06 jun. 2015.
130
entre os municpios integrantes da RMB. Est em processo de discusso o Acordo de

Cooperao Tcnica entre prefeitos e secretrios de transporte da RMB, visando solucionar
questes relativas s dificuldades de compartilhamento de informaes e de organizao das
linhas que trafegam entre os municpios que integram a regio. Em reunio organizada pela
Prefeitura de Belm, atravs da Semob, ocorrida no dia 29/05/2015, onde estiveram presentes
representantes dos Municpios de Ananindeua, Marituba e Santa Brbara, alm de
representantes do NGTM, foram analisadas as clusulas do Acordo e marcada nova reunio
para concluso do documento, que ser posteriormente assinado pelos prefeitos91.
Constata-se, desse modo, que as mais recentes aes relacionadas implementao
dos sistemas de BRT's Metropolitano e Municipal indicam que os projetos passaram a ser
integrados a partir da assinatura do Termo de Cooperao Tcnica n. 001/2013-NGTM,
consolidando a parceria entre os governos do Municpio de Belm e do Estado do Par, uma
vez tratar-se de projeto que envolve prestao de servio de carter metropolitano. Tambm
esto sendo implementadas parcerias com os demais municpios componentes da RMB,
estando em processo de discusso o Acordo de Cooperao Tcnica entre prefeitos e
secretrios de transporte da RMB.
Verifica-se, porm, diante da anlise dos documentos disponibilizados e das notcias
divulgadas pelos rgos responsveis pelo andamento do projeto, em especial o NGTM e a
Semob, que a coordenao e a cooperao entre os entes federativos envolvidos, vem se
realizando de forma paulatina, liderada pelo Governo do Estado, sobretudo atravs do NGTM,
que assumiu o papel de rgo gestor exclusivamente do projeto (no ser o responsvel pela
gesto do sistema de transporte quando implantado).
Cumpre destacar que at a presente data no h na RMB um rgo institudo para gerir
as funes pbicas de interesse comum, muito embora no artigo 2 da Lei Complementar n.
027/1995, que criou a RMB, exista a previso de um Conselho Metropolitano92 (que agora
ter que adaptar-se aos comandos do novo Estatuto da Metrpole).
91
Disponvel em:< http://www.belem.pa.gov.br/semob/site/?p=3549>. Acesso em: 06 jun.2015.
92
Art. 2 - A Regio Metropolitana de Belm ter um Conselho Metropolitano, constitudo da seguinte forma:
I - Governador do Estado do Par, que ser seu Presidente;
II - Secretrio de Estado de Planejamento, que ser seu Vice-Presidente;
III - Presidente da Assembleia Legislativa do Estado do Par;
IV - Prefeitos dos Municpios integrantes;
V - Presidentes das Cmaras de Vereadores dos Municpios integrantes.
1 - O Conselho Metropolitano dispor de uma Secretaria Geral, que ser administrada por um Secretrio
Geral, nomeado pelo Governador do Estado.
2 - As despesas decorrentes do funcionamento do Conselho Metropolitano da Regio Metropolitana de Belm
integraro o oramento da Secretaria de Estado de Planejamento.
131
Existe, porm no EV/2009 a previso de um Consrcio Pblico93, tendo como

referncia o consrcio implantado no municpio de Recife, que ser efetivado somente na fase
de operao do sistema de nibus, ou seja, quando estiver em funcionamento o BRT da RMB.
Esses dados so tambm confirmados pelo arquiteto e urbanista Paulo de Castro
Ribeiro, Diretor de Planejamento do NGTM94, que em relao aos mecanismos de gesto na
RMB informa desconhecer a efetivao do Conselho Metropolitano previsto na Lei
Complementar n 027/1995, assim como que exista algum projeto para torn-lo realidade.
Observa que, especificamente em relao ao Ao Metrpole (BRT Metropolitano),
foi institudo um rgo gestor, caracterizando-se como um rgo tcnico responsvel pelo
desenvolvimento do projeto (no ser o responsvel pela gesto do transporte metropolitano
quando implantado). O referido comit formado por representantes do Estado do Par,
atravs do NGTM, da Prefeitura de Belm, atravs da SEMOB e da SEURB, que so as
secretarias diretamente envolvidas com o BRT Municipal, bem como da Prefeitura de
Ananindeua, atravs da Secretaria Municipal de Transporte e Trnsito de Ananindeua
(SEMUTRAN) e da Secretaria Municipal de Saneamento (SESAN). Recentemente a
Prefeitura de Marituba foi convidada a participar. Afirma o arquiteto que a formao do
grupo, com a participao dos entes citados, um passo importante para atender
necessidade de interao das aes no desenvolvimento do projeto.
Na opinio de Ribeiro, a Constituio de 1988 fortaleceu a autonomia dos Municpios
mas deixou um vazio em relao a servios essenciais de natureza metropolitana, como o
servio de transporte, que envolve interesses em comum supramunicipais. A Constituio, por
exemplo, no determinou que um ente especfico (Estado ou Municpios) tivesse a atribuio
de gerir a regio metropolitana. Assim, diante desse vazio institucional e dos constantes
processos de conurbao e metropolizao que vm ocorrendo no Brasil, a soluo para a
gesto dos servios de interesse em comum depende da boa vontade dos Prefeitos. Segundo
Ribeiro, no existe hoje no Brasil nenhum modelo de gesto metropolitana que considere
eficaz.
Afirma, ainda, que no caso do transporte pblico, as linhas de nibus de natureza
metropolitana exigem que o sistema seja integrado para funcionar com eficincia, assim como
a gesto deve ser realizada por um ente nico. Atualmente no constata qualquer obstculo
93
Consta no EV/2009 sobre a legislao aplicvel ao Consrcio Pblico a ser implantado: O Protocolo de
Intenes reger-se- pelo disposto no art. 241 da Constituio Federal e na Lei Federal n. 11.107, de 6 de abril de
2005, regulamentada pelo Decreto n. 6.017, de 17 de janeiro de 2007, pela Lei Estadual n. 7.088, de 16 de
janeiro de 2008, regulamentada pelo Decreto Estadual n. 1.117, de 1 de julho de 2008, e ser ratificado por lei
especfica editada pelos entes consorciados participantes".
94
Entrevista livre realizada em 01/06/2015, na sede do NGTM (Apndice)
132
nesse sentido por parte dos Municpios perifricos que integram a RMB, e que estes entendem
como ponto positivo a atuao do governo estadual no sentido de integrar os projetos do BRT.
Alm do que, adverte que o Estado do Par no tem a inteno de comandar, assumir sozinho
o sistema, por isso no projeto em andamento trabalha-se com a perspectiva de ser institudo
um Consrcio Pblico (com base na lei federal n. 11.107/2005), que ser o gestor do sistema
de transporte metropolitano, com natureza multifederativa.
Diante dos fatos aqui apresentados, com destaque para o histrico de planejamento em
transporte urbano da Regio Metropolitana de Belm e da atual fase dos projetos de BRT's
municipal e estadual, evidencia-se que, como j afirmado, foi desenvolvida uma quantidade
expressiva de planos para a regio, porm obstculos de vrias ordens (econmica, poltica,
institucional) no favoreceram a implementao efetiva dos projetos, ainda que alguns dados
levantados tenham sido aproveitados em algum momento, como na elaborao do Plano
Diretor do Municpio de Belm.
Levanta-se, ento, o questionamento sobre os motivos que impediram a concretizao
de um sistema de transporte pblico coletivo na RMB, uma vez que no faltaram aes
direcionadas para essa finalidade.
Algumas causas so apontadas pelos especialistas. Marinho (2008, p. 12) afirma que
as polticas realizadas desde a dcada de 90 no tiveram os efeitos desejados e que o problema
no se resume falta de pesquisas e de estudos sobre a matria, mas talvez ausncia de
integrao entre as polticas para o setor de transporte, entre o Municpio e o Estado
componentes da RMB, assim como s gestes descontnuas, que no deram andamento aos
projetos j iniciados nas gestes anteriores.
Os estudos de Azevedo Filho e Silva (2012) apontam outros obstculos, como a
ausncia de um rgo institudo especialmente para gerir o sistema de transporte
metropolitano, assim como o no enfrentamento da questo da organizao e regularizao do
conjunto de empresas operadoras, incluindo as devidas licitaes.
Para Morotomi e Tourinho (2014, p. 121) a questo envolve tambm o atrelamento dos
planos de transportes desenvolvidos para a RMB aos planos nacionais. Nesse sentido:
Assim, ainda que sob diferentes condies sociais, econmicas, tcnicas e polticas,
e comandado por distintos agentes em perodos distintos, observa-se que o
planejamento de transportes na RMB, sobretudo a partir da dcada de 1970, sempre
esteve vinculado e em consonncia com o contexto nacional das polticas de
transportes, demonstrando que, mesmo hoje, os esforos locais nesse campo esto
condicionados a um movimento poltico, econmico, social e tcnico mais amplo, e
ao debate nacional acerca da mobilidade urbana nas cidades brasileiras. Diante
disso, parecem ser insuficientes as teses que explicam o no equacionamento do
problema dos transportes da RMB exclusivamente pela falta de planos ou pela
ausncia de interesse poltico dos governos estaduais e locais. Em certa medida, a
133
ineficcia dos planos de transporte realizados para a RMB reflete a prpria

ineficcia e contradies das polticas nacionais voltadas para o transporte urbano e
metropolitano.
Para Carneiro (2012, sem paginao), necessrio que o planejamento em mobilidade

urbana para Belm envolva, alm do transporte coletivo por nibus, os deslocamentos a p, de
bicicleta e por barcos. Acrescenta que devem ser tratadas questes urbansticas mais gerais,
como o incentivo s atividades de comrcio, estudo e lazer nos bairros, de forma a diminuir os
deslocamentos para a regio central da cidade. Outra sugesto apontada a definio de
corredores prioritrios para o transporte coletivo, de cargas e para o transporte individual. O
autor tambm define como fundamental o estabelecimento do planejamento e da operao
desse sistema no mbito metropolitano, "[...] com a consequente constituio de um rgo
gestor metropolitano que respeite, de forma proporcional, as caractersticas e o papel de cada
cidade."
Na viso da coordenadora do livro Infraestrutura Social e Urbana no Brasil, Maria da
Piedade Morais95, o problema da mobilidade urbana no Brasil no deve restringir-se ao
investimento no setor de transporte coletivo, mas deve ser inserido em um contexto de
planejamento integrado de expanso das cidades. A autora observa que as cidades crescem
mas os locais de trabalho continuam nas reas centrais e que Programas como o Minha Casa
Minha Vida "tm se mostrado alheios a essa realidade, pois investem em moradias em locais
distantes, muitas vezes sem equipamentos urbanos, em vez de recuperar reas j servidas,
como os prprios centros comerciais".
Desse modo, como assevera Gomes (2014, sem paginao), para que se efetive a
mobilidade urbana nas cidades, necessria a conjugao de trs processos, com aes de
curto, mdio e longo prazos:
[...] o planejamento dos transportes (o que inclui veculos, redes virias,
infraestrutura de apoio e integrao, servios de transporte pblico), o planejamento
urbano e regional (o uso do solo) e a gesto das reas metropolitanas. No caso dos
transportes, trs fatores principais so levados em conta quando se busca garantir a
mobilidade nas cidades: a demanda, a oferta e o desempenho dos sistemas.
Ressalte-se aqui que, como visto neste captulo, que na atualidade os estudos so
direcionados para implantao de sistemas de transportes, pois a questo do planejamento dos
modais, a construo e/ou abertura de vias, entre outras aes, no podem ser implementadas
95
Reportagem de Flvia Villela, da Agncia Brasil, publicada pelo EcoDebate, 27/05/2011. Mobilidade urbana
insustentvel: Uso do transporte pblico caiu 30% na ltima dcada. Disponvel em:
<http://www.ecodebate.com.br/2011/05/27/mobilidade-urbana-insustentavel-uso-do-transporte-publico-caiu-30-
na-ultima-decada/>. Acesso em: 06 jun.2015.
134
isoladamente.
Diante de tais abordagens, deve-se salientar, mais uma vez, que a mobilidade urbana
no se resume ao planejamento em transportes pblicos coletivos - sendo este destacado no
presente trabalho apenas para viabilizar a anlise do quadro de competncias federativas -,
entretanto, trata-se de um modo de transporte que deve ser priorizado pelos entes
governamentais responsveis pela prestao do servio, por ter ele carter essencial, como
dispe o texto constitucional em seu artigo 30, inciso V, alm de ser considerado por alguns
doutrinadores, conforme j demonstrado, como um direito fundamental ou essencial
realizao de direitos fundamentais, como educao e sade.
Como observam Garcias e Bernardi (2008, p. 12):
O transporte coletivo, segundo a Constituio Federal (art. 30, V) um servio

pblico de carter essencial. Ao dar este carter essencial, a Constituio afirma que
um servio fundamental necessrio para a concretizao das funes sociais da
cidade. Garantir o direito ao acesso ao transporte coletivo urbano, disponibiliz-lo a
todos os moradores da cidade, sem nenhum tipo de excluso, seja por falta de
condies de acessibilidade fsica, econmico/financeira ou qualquer tipo de
discriminao, atravs da universalizao dos servios, a forma do Poder Pblico
implementar esta funo social da cidade.
Cabe, por fim, evidenciar que ao se investigar qualquer planejamento urbanstico

direcionado para o transporte pblico coletivo, objetivando a melhoria da mobilidade urbana
em Belm e regio metropolitana, deve observar algumas peculiaridades locais e regionais.
Como bem esclarece Castro (2012, sem paginao), so diversas situaes, que reunidas,
transformam a RMB num caos cotidiano, com impacto sobre a economia e sobre a qualidade
de vida dos seus habitantes, entre elas:
a) A geografia da regio, de forma peninsular, que reduz a sada/entrada na regio a

uma nica via rodoviria;
b) A forma como se deu a ocupao desse espao, com planejamento precrio e
cesso de grandes reas a corporaes militares;
c) O problema da sub-moradia e das ocupaes urbanas, que formam cerca de 45%
das residncias da RMB;
d) O processo de proletarizao seletiva, que expurga grandes contingentes
populacionais do centro medida em que suas antigas reas de residncia vo sendo
valorizadas e ocupadas por empreendimentos imobilirios destinados classe mdia
e mdia/alta, fazendo com que esses contingentes se instalem em reas perifricas
menos alcanadas pelas polticas pblicas;
e) A ausncia de poltica pblica para o transporte de massa;
f) A ausncia de um planejamento de longo prazo, que pensa a regio Metropolitana
de forma integrada, organizando a expanso das manchas de ocupao e,
necessariamente, a ampliao dos servios pblicos tornados necessrios por essa
expanso.
Todos esses fatores reunidos deixam evidente que a mobilidade urbana em Belm no
135
se realiza dentro dos padres desejveis e previstos na Lei da Mobilidade Urbana, de modo a
possibilitar a circulao satisfatria das pessoas na cidade, mantendo certo nvel de qualidade
de vida (livre de engarrafamentos e de poluio) e com a garantia do amplo acesso ao servio
de transporte pblico coletivo e utilizao de modos de transportes no motorizados.
Foram apresentadas diversas explicaes para ineficincia do servio de transporte
pblico coletivo de Belm e RMB, porm, tratando-se de um servio que envolve a atuao
dos trs entes federativos para sua concretizao, de modo necessariamente integrado, no
restam dvidas que a ao conjunta, sobretudo do Municpio de Belm e do Estado do Par,
so essenciais para se ter ao menos esperana em um planejamento que trar bons resultados
no futuro.
136
CONSIDERAES FINAIS
Ao procurar compreender a articulao dos entes federativos no exerccio de suas

competncias em transporte pblico coletivo para realizao da mobilidade urbana, tornou-se
necessrio para a viabilizao do trabalho definir um espao urbano a ser estudado. Assim,
optou-se pelo Municpio de Belm, pela sua relevncia em vrios aspectos, como
demonstrado em captulo especfico sobre o assunto, alm do fato de ser a sede de uma regio
metropolitana.
Restou evidenciado no discorrer do trabalho que a mobilidade urbana no se resume
ao planejamento e prestao do servio de transporte pblico coletivo, envolvendo outros
elementos para sua concretizao, tais como ampliao e conservao de vias, sinalizao,
ordenao do solo e construo de ciclovias. No entanto, a escolha em abordar
especificamente o tema do transporte pblico coletivo ocorreu para facilitar a anlise do
quadro de competncias federativas, assim como em razo da prestao do servio ser de
carter essencial e ter prioridade sobre o transporte individual motorizado, nos termos do
artigo 30, inciso V da Constituio Federal e artigo 6, inciso II, da Lei da Mobilidade
Urbana.
Assim, ao responder s questes norteadoras do trabalho, constatou-se que cabe
Unio instituir as diretrizes para o desenvolvimento urbano, entre elas as dos transportes
urbanos. Nesse caso, compete Unio traar os planos gerais que orientaro os planos e as
aes (assim como a elaborao normativa) dos entes estaduais e municipais.
Ao Municpio cabe a organizao e prestao do servio de transporte pblico
coletivo, assim como a elaborao de leis sobre a matria, desde que no mbito do interesse
local. Poder legislar, tambm, de forma concorrente, suplementando a legislao federal e
estadual no que for cabvel (ou exercendo a competncia legislativa plena na omisso dos
demais entes federativos). Foi demonstrado, porm, que a partir do momento que o servio de
transporte pblico coletivo atende demanda intermunicipal ou de uma regio metropolitana,
passar a ser de competncia do Estado-membro.
Em relao atuao dos entes municipais componentes de uma regio metropolitana,
em matria de transporte pblico coletivo, verificou-se ser fundamental a ao integrada dos
Municpios e do Estado-membro no planejamento e na prestao do servio, para que este
funcione com eficincia, proporcionando, assim, a mobilidade to almejada pela populao
das grandes cidades. Entretanto, a gesto metropolitana no pas ainda precria, sobretudo
pela falta de prticas federativas de coordenao e cooperao de aes, que compatibilizem
137
os interesses municipais e metropolitanos.

Nesse sentido, verificou-se que a aes do Governo Federal direcionadas aos
transportes urbanos, atualmente esto sob a responsabilidade do Ministrio das Cidades, que
por meio da Secretaria Nacional do Transporte e da Mobilidade Urbana (SEMOB) tem a
misso de formular e implementar a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel, que
engloba as polticas de transporte e de circulao, integradas com a poltica de
desenvolvimento urbano. Essa tarefa deve ser realizada por meio de apoio financeiro e da
oferta de capacitao tcnica administrao pblica municipal e estadual.
A atuao da Unio, desse modo, no exerccio de sua competncia para legislar sobre
as diretrizes gerais direcionadas aos transportes urbanos, foi confirmada com a promulgao
da Lei n. 12.587/2012 que instituiu a Poltica Nacional da Mobilidade Urbana no Pas.
Tambm foi constatado que ente federal vem cumprindo com sua atribuio de apoio
financeiro para melhoria da infraestrutura do transporte pblico coletivo, que no caso do
Municpio de Belm foi realizado com o financiamento das obras do BRT Belm, para
implantao e requalificao de terminais rodofluviais, entre outros, contemplados pelo
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC 2).
O Municpio de Belm, com a urbanizao que se intensificou a partir da dcada de
1970, passou por um processo de exploso demogrfica e de expanso urbana que no foi
acompanhado do devido planejamento urbanstico, causando problemas srios relacionados,
entre outros, ineficincia do seu sistema de transporte pblico coletivo.
Embora constatado que Belm e a regio metropolitana em que est inserida mereceu
uma quantidade expressiva de planos e projetos direcionados ao transporte pblico coletivo,
verificou-se que os mesmos no foram implementados efetivamente, ainda que alguns dados
levantados tenham sido aproveitados em algum momento, como na elaborao do Plano
Diretor do Municpio.
Somente no ano de 2008 houve a retomada de um plano de transporte metropolitano
pelo Estado do Par, com o aproveitamento das pesquisas feitas nos planos anteriores, mas
com a devida reviso e adaptao realidade daquele momento, devido alterao da
situao socioeconmica e dos transportes da Regio Metropolitana de Belm (RMB).
Assim, em conjunto com os municpios de Belm e de Ananindeua, o Governo do
Estado do Par solicitou JICA a execuo da atualizao do EV/2003. Decidiu-se, ento,
pela realizao do Estudo Preparatrio para o Projeto do Sistema de Transporte por nibus da
Regio Metropolitana de Belm (EV/2009). A rea de estudo envolveu os municpios
componentes da RMB, naquela ocasio, Belm, Ananindeua, Marituba, Benevides e Santa
138
Brbara do Par, no sendo includos os municpios de Santa Izabel do Par e Castanhal,

integrados posteriormente RMB.
O atual projeto em execuo pelo Estado do Par (Ao Metrpole/EV/2009) tem
como objetivo a implantao do BRT Metropolitano, que ser operado por nibus articulados,
trafegando em canaletas na BR-316, no trecho que vai do Entroncamento at o municpio de
Marituba. O projeto prev, ainda, a gesto operacional associada dos servios de transporte
pblico por nibus, executada por um consrcio formado pelas prefeituras que fazem parte da
RMB.
Foi demonstrado que o Municpio de Belm tambm desenvolve projeto voltado para
o sistema de transporte coletivo em seu mbito de competncia, que consiste igualmente na
implantao de um corredor de BRT. Iniciado em 2012, o projeto foi desenvolvido com uma
srie de irregularidades que mereceram, inclusive, interveno dos Ministrios Pblicos
Estadual e Federal, o que acarretou na assinatura de Termo de Ajustamento de Conduta para
retomada das obras.
Outro defeito do projeto foi ser realizado revelia de qualquer compatibilizao com o
projeto do Governo do Estado. As aes integradas entre o Municpio e o Estado s vieram a
acontecer efetivamente a partir de 2013, com a assinatura do Termo de Cooperao Tcnica
n.001/2013-NGTM, com a finalidade de desenvolver aes conjuntas para planejar e
implantar o Sistema Integrado de Transporte Metropolitano por nibus.
Entretanto, embora constatado que as aes do Municpio e do Estado nos atuais
projetos de implantao do sistema de transporte pblico coletivo (BRT Belm e
Metropolitano) esto sendo direcionadas para uma atuao conjunta - em obedincia ao
modelo cooperativo adotado pela Constituio de 1988 e tendo em vista tratar-se da prestao
de um servio de interesse comum entre os municpios integrantes da regio metropolitana (o
que envolve tambm, necessariamente, a atuao do Estado) -, verifica-se que esse processo
recente e vem ocorrendo por iniciativa do Governo do Estado, sobretudo atravs do NGTM,
que assumiu o papel de rgo gestor do projeto.
Cabe destacar, no entanto, que desde a institucionalizao da RMB no houve a
instalao de um rgo responsvel pela gesto das funes pblicas de interesse comum,
incluindo nestas o transporte pblico coletivo, embora exista a previso de um Conselho
Metropolitano na Lei Complementar Estadual n. 027/1995, que no foi efetivado desde ento.
Na inexistncia do Conselho Metropolitano, a soluo encontrada no atual projeto
elaborado pelo Estado (Ao Metrpole) para gesto especificamente do sistema integrado de
transporte pblico coletivo, a formao de um Consrcio Pblico que ser efetivado
139
somente na fase de operao do sistema de nibus, ou seja, quando estiver em funcionamento

o BRT da RMB.
Belm, como apontado em captulo especfico, desde sua fundao enfrentou
problemas relacionados ao seu terreno recortado por vrios igaraps, que causavam
inundaes constantes. Embora desde ento tenham sido realizadas obras de aterramento e
drenagens dos igaraps, a cidade, prestes a completar quatrocentos anos, ainda sofre com os
transtornos causados pelos alagamentos, que por muitas vezes prejudicam os deslocamentos
das pessoas.
A sua formao peninsular outro fator que interfere na mobilidade urbana, uma vez
que, com o aumento da populao, restringiu as reas para a expanso da cidade - que cresceu
em direo ao Municpio de Ananindeua - e, consequentemente, tambm diminuiu a
possibilidade de abertura de novas vias, dificultando os deslocamentos no trnsito (o nico
acesso, por via terrestre, a outras cidades e ao resto do pas pela rodovia BR-316).
Cumpre, tambm, ressaltar, diante da anlise do planejamento de transportes para
Belm e Regio Metropolitana, desenvolvidos at o momento, a ausncia de polticas que
valorizem o transporte fluvial e possibilitem sua integrao ao transporte pblico coletivo por
nibus, muito embora se vislumbra que a gesto atual da Prefeitura de Belm incluiu em seu
planejamento para a mobilidade urbana o projeto de Corredor Fluvial integrado ao BRT
Belm, tendo, inclusive, recebido recursos do PAC 2 para implantao de terminais
rodofluviais, obra ainda no efetivada.
A RMB possui rea insular de 414,82 km, sendo o Municpio de Belm composto por
39 ilhas e o de Ananindeua por 8 (oito) ilhas, com populao total estimada em 62.835
habitantes, segundo levantamento da Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia
(SUDAM), utilizado pela Prefeitura de Belm em sua Proposta de Mobilidade Sustentvel
(BELM, 2014), ocorrendo deslocamentos frequentes das pessoas que vivem nesses locais
para a capital paraense, que realizado predominantemente por meio de barcos.
Entretanto, constata-se que os gestores pblicos responsveis por resolver a questo,
at o momento, parecem negligenciar tais fatores, mesmo diante de todas as evidncias
apontadas, que causam transtornos dirios populao que mora em Belm (e regio insular)
ou que a ela se direciona por motivos diversos, como trabalho, estudos, compras, consultas
mdicas, e, desse, modo, necessita realizar deslocamentos, por meio de transportes pblicos
ou particulares.
Evidencia-se aqui que, como visto ao longo do trabalho, na atualidade o planejamento
direcionado aos transportes urbanos levam em considerao a implantao de um "sistema"
140
de transportes, pois a questo do planejamento dos modais, a construo e/ou abertura de vias,
entre outras aes, no podem ser implementadas isoladamente. Deve ser considerado, ainda,
nesse planejamento, a integrao entre vrios modos de transportes ao transporte pblico
coletivo, como nibus, metr, bicicleta, barcos.
Outro aspecto de suma importncia a melhoria da qualidade do servio de transporte
pblico coletivo oferecido populao, ao ponto de garantir amplo acesso ao servio e
convencer o indivduo a preferir esse meio de transporte ao transporte individual, e,
consequentemente, possibilitar viagens mais seguras, rpidas e confortveis.
Cabe, assim, evidenciar que qualquer planejamento urbanstico direcionado para o
transporte pblico coletivo, objetivando a melhoria da mobilidade urbana em Belm e regio
metropolitana, deve observar algumas peculiaridades locais e regionais, relacionadas, como j
demonstrado, s condies geomorfolgicas, socioespaciais, polticas, econmicas e
ausncia, durante esse longo perodo, de aes concretas e eficientes para solucionar o
problemas nessa rea. E, ressalte-se por derradeiro, que esse planejamento deve
obrigatoriamente ser realizado atravs de aes integradas entre o Municpio de Belm e
demais Municpios da regio metropolitana, o Estado do Par e a Unio.
O direito circulao garantido quando o poder pblico consegue disponibilizar um
sistema de transporte eficiente e, ainda, integrar esse planejamento a outras polticas, como a
de moradia e de saneamento. Com efeito, as polticas de mobilidade urbana devem estar em
harmonia com outras polticas urbanas para garantir ao cidado o direito de se deslocar no
espao urbano com rapidez, segurana e de forma acessvel, e, consequentemente, permitir
que alcance outros direitos, como lazer, educao e sade. Somente dessa forma tais aes
contribuiro para o cumprimento da funo social da cidade, possibilitando a incluso social e
melhor qualidade de vida aos seus habitantes.
Conclui-se, pelos dados apresentados no trabalho, que a mobilidade urbana no
Municpio de Belm, sob a tica do servio de transporte pblico coletivo, ainda de m
qualidade, no proporcionado segurana, conforto e rapidez aos usurios, e, desse modo, no
atendendo funo social da cidade, em especial da circulao.
Diante do quadro de competncias dispostas na Constituio Federal e da legislao
infraconstitucional relativa matria, assim como dos projetos que esto sendo executados
atualmente, constata-se, ainda, que uma das causas da ineficincia e da precariedade dos
transportes pblicos coletivos de Belm e da regio metropolitana a dificuldade dos entes
governamentais competentes em realizar e manter uma atuao conjunta. Nesse sentido,
verificou-se que os governos municipal e estadual levaram um longo perodo de tempo sem
141
integrarem o planejamento nessa rea e sem colocar os projetos efetivamente em prtica. A

ausncia de articulao dos entes governamentais macula o princpio federativo e inviabiliza a
efetivao da mobilidade urbana realizada pela prestao do servio pblico de transporte
pblico coletivo.
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157
APNDICE A - REQUERIMENTO PROTOCOLADO NA SEMOB
Exma. Sra. MAISA SALES GAMA TOBIAS, titular da Superintendncia Executiva de

Mobilidade Urbana de Belm SEMOB.
CARLA BLANCO RENDEIRO, advogada, servidora pblicas estadual,

OAB n 12.735, residente e domiciliada nesta cidade, vem por meio deste solicitar material
(legislao, planos, aes) ou autorizao para consultar e copiar os documentos, referente s
polticas pblicas na rea de mobilidade urbana do municpio de Belm.
Cumpre esclarecer, entretanto, que a requerente esteve por duas vezes no
gabinete do Secretrio da SEURB Secretaria de Urbanismo do Municpio , em busca de
resposta ao pleito de igual contedo, que protocolou naquela secretaria em 06/06/2013, mas
no obteve xito em nenhuma delas, sendo que: 1)- Na primeira vez, em 06/01/2014, lhe foi
recomendado que protocolasse novamente o requerimento, uma vez que o documento no
estava sendo encontrado; 2)- Na segunda oportunidade em que compareceu ao rgo, na data
de 07/03/2014, foi atendida por uma servidora que se identificou por Alice, que,
respondendo pela chefia de gabinete, limitou-se a explicar que as informaes sobre
mobilidade urbana eram de responsabilidade exclusiva da SeMOB e que eu fosse at l e
procurasse por Rita, servidora que me daria todos os esclarecimentos respeito.
importante ressaltar, ainda, que antes de ingressar com o requerimento em
questo, em junho do ano passado, esteve na AMUB (autarquia gestora do sistema de
transporte e trnsito no Municpio de Belm, poca, antes do advento da Lei n 9.031, de
18/09/2013, que a transformou em superintendncia), onde foi informada que qualquer
informao a respeito de polticas de mobilidade urbana deveria ser requisitada,
primeiramente, SEURB, rgo responsvel pela urbanizao da cidade.
Vejamos, ento, qual a competncia da SEURB, conforme informao
encontrada no site da Prefeitura de Belm:
Visando o planejamento urbano de Belm a SEURB o rgo responsvel pelo

controle e fiscalizao das construes, alinhamentos prediais, iluminao pblica da
cidade, e pelas posturas municipais, razo pela qual nela so exercidas as atividades
referentes a projetos, execuo e conservao de obras pblicas; anlise e
legalizao das obras em geral; implantao, controle e manuteno da iluminao
pblica; alm da elaborao e fiscalizao do cumprimento de leis urbansticas e
edificais em nosso municpio.
No mesmo site podemos encontrar, ainda, que a SeMOB tem por atribuio:
158
A elaborao do Plano Municipal de Mobilidade Urbana, integrado e compatvel com o

Plano Diretor Municipal.
Conforme dispe o art. 7 da Lei n 9.031/13 a SeMOB tem a finalidade de
planejar, gerir, executar e avaliar o sistema de mobilidade urbana do Municpio de Belm,
considerando-se atribuies mnimas:
(...)
III. Desenvolver o planejamento e a programao do Sistema de Transporte Pblico
de Passageiros, integrando-os com as decises sobre planejamento urbano do
Municpio de Belm e no aglomerado (GRIFO NOSSO);
(...)
X. Atuar junto a rgos pblicos e privados no mbito do Municpio, do Estado
e da Unio, que atuem sobre os segmentos, que afetam o trnsito e o transporte
pblico de passageiros, visando compatibilizar as aes de interesse comum no
Municpio de Belm (GRIFO NOSSO);
XI. Executar as atividades relacionadas como planejamento, circulao, operao e
fiscalizao do trnsito e dos transportes urbanos, que em virtude de delegao ou
convnio, venham a lhe ser atribudas por rgo e entidades da administrao
pblica no mbito da Unio, do Estado e do Municpio de Belm e dos demais
Municpios do Aglomerado urbano;
XII. Coordenar a elaborao de estudos, programas e projetos relacionados com o
sistema virio e o sistema de circulao do municpio;
XIII. Analisar e decidir sobre a implementao de planos e projetos referentes a
loteamentos, conjuntos habitacionais, qualquer tipo de equipamento urbano,
construo ou eventos que possam vir a influenciar a fluidez do trnsito e o
sistema de transporte urbano (GRIFO NOSSO);
Segundo dados levantados pelo Governo Federal (Guia PlanMob - Caderno de

Referncia para Elaborao de Plano de Mobilidade Urbana, 2007), o Brasil um pas
predominantemente urbano, com mais de 80% da populao vivendo em cidades. Pelas
estatsticas do Censo 2000, 82% da populao brasileira vivem em reas urbanas e, mesmo
nas regies consideradas como rurais, crescente a presena de relaes sociais e econmicas
caractersticas do modo de vida urbano.
As diretrizes nacionais em termos de transporte e da gesto pblica de
transporte, encontrada neste Guia do Governo Federal apontam para quatro entendimentos
bsicos:
I. O transporte deve ser inserido em um contexto mais amplo, o da mobilidade

urbana (ver item 5.2.1), que relaciona qualidade de vida, incluso social e acesso s
oportunidades da cidade;
II. A poltica de mobilidade deve estar crescentemente associada poltica
urbana, submetida s diretrizes do planejamento urbano expressas nos Planos
Diretores Participativos; (GRIFO NOSSO)
III. O planejamento da mobilidade, tratado de forma ampliada e, em particular, con
siderando a sustentabilidade das cidades, deve dedicar ateno especial para os
modos no motorizados e motorizados coletivos e observar as condies de
159
acessibilidade universal;
IV. O planejamento da mobilidade deve ser realizado com a mxima participao da
sociedade na elaborao dos planos e projetos, para garantir legitimao e
sustentao poltica na sua implementao e continuidade.
Por todo o exposto, fica evidente que a aes do Municpio direcionadas para
as solues dos problemas de mobilidade urbana que na atual conjuntura afetam todas as
cidades do planeta, sobretudo metrpoles como Belm devem ser conjugadas com as aes
relacionadas ao plano diretor e planejamento urbano da cidade, matrias de competncia de
outras secretarias.
Verifica-se, assim, que no h como realizar o planejamento ou implementar as
polticas especficas dessa rea de forma isolada, sem integrao com os demais rgos do
Municpio, do Estado e at da Unio.
Outrossim, informa a requerente que aluna regularmente inscrita no Curso de
Mestrado em Direito, Polticas Pblicas e Desenvolvimento Regional, realizado pelo
Centro Universitrio do Estado do Par CESUPA, conforme cpia de declarao em
anexo, nesta cidade, e que o material ora solicitado ser utilizado para desenvolver seu
projeto, com tema nesta rea de Polticas Pblicas e Mobilidade Urbana.
N. Termos
P. Deferimento,
Belm, 14/03/2014

160
APNDICE B - RESPOSTA DA SEMOB AO REQUERIMENTO PROTOCOLADO

EM MARO DE 2014
161
162
APNDICE C - REQUERIMENTO PROTOCOLADO NO NGTM
Imo. Sr. Paulo Ribeiro, Diretor de Planejamento do Ncleo de Gerenciamento de

Transporte Metropolitano do Estado do Par - NGTM
CARLA BLANCO RENDEIRO, advogada, servidora pblica estadual,

lotada na Procuradoria Geral do Estado, OAB n 12.735, residente e domiciliada nesta cidade,
e-mail: carlarendeiro@oi.com.br, vem por meio deste solicitar material (planos, aes,
estatsticas) ou autorizao para consultar e copiar os documentos referentes s polticas
pblicas na rea de mobilidade urbana na Regio Metropolitana de Belm.
Cumpre esclarecer que, tratando-se de matria que exige uma ao coordenada
entre todos os entes federativos, sobretudo Municpios e Estado - no caso de Belm, com
destaque para os integrantes da Regio Metropolitana -, a requerente ingressou com o mesmo
pedido na Secretaria Municipal de Urbanismo (SEURB), na Superintendncia de Mobilidade
Urbana do Municpio (SeMOB) e na Secretaria de Integrao Regional, Desenvolvimento
Urbano e Metropolitano do Estado do Par (SEIDURB), porm, no obteve retorno da
primeira e das outras duas a resposta foi no sentido de no terem material a fornecer.
Segundo dados levantados pelo Governo Federal (Guia PlanMob - Caderno de
Referncia para Elaborao de Plano de Mobilidade Urbana, 2007), o Brasil um pas
predominantemente urbano, com mais de 80% da populao vivendo em cidades. Pelas
estatsticas do Censo 2000, 82% da populao brasileira vivem em reas urbanas e, mesmo
nas regies consideradas como rurais, crescente a presena de relaes sociais e econmicas
caractersticas do modo de vida urbano.
As diretrizes nacionais em termos de transporte e da gesto pblica de
transporte, encontrada neste Guia do Governo Federal apontam para quatro entendimentos
bsicos:
I. O transporte deve ser inserido em um contexto mais amplo, o da mobilidade

urbana (ver item 5.2.1), que relaciona qualidade de vida, incluso social e acesso
s oportunidades da cidade;
II. A poltica de mobilidade deve estar crescentemente associada poltica
urbana, submetida s diretrizes do planejamento urbano expressas nos Planos
Diretores Participativos;
III. O planejamento da mobilidade, tratado de forma ampliada e, em particular,
considerando a sustentabilidade das cidades, deve dedicar ateno especial para
os modos no motorizados e motorizados coletivos e observar as condies de
163
acessibilidade universal;
IV. O planejamento da mobilidade deve ser realizado com a mxima participao
da sociedade na elaborao dos planos e projetos, para garantir legitimao e
sustentao poltica na sua implementao e continuidade.
Por todo o exposto, fica evidente que as polticas do Municpio direcionadas

para as solues dos problemas de mobilidade urbana que na atual conjuntura afetam todas
as cidades do planeta, sobretudo metrpoles como Belm devem ser conjugadas com aes
em outras reas, relacionadas ao planejamento urbano da cidade, o que ir envolver aes de
competncia no s municipal, mas tambm estadual, principalmente no caso de uma Regio
Metropolitana.
Verifica-se, assim, que ainda que exista um rgo municipal criado
especificamente para gerir as matrias referentes mobilidade urbana, no h como realizar o
planejamento ou implementar as polticas especficas dessa rea de forma isolada, sem
integrao com os demais rgos do Municpio, do Estado e da Unio.
Por fim, informa a requerente que aluna regularmente inscrita no Curso de
Mestrado em Direito, Polticas Pblicas e Desenvolvimento Regional, realizado pelo
Centro Universitrio do Estado do Par CESUPA, conforme cpia de declarao em
anexo, nesta cidade, e que o material ora solicitado ser utilizado para desenvolver seu
projeto, com tema na rea de Polticas Pblicas, Pacto Federativo e Mobilidade Urbana.
N. Termos
P. Deferimento,
Belm, 16 de outubro de 2014.

164
APNDICE D - RESPOSTA DO NGTM AO REQUERIMENTO PROTOCOLADO EM

OUTUBRO DE 2014
Belm, 22/10/2014
Prezada Sra. CARLA BLANCO RENDEIRO
Em resposta a correspondncia a mim enviada solicitando, material (planos, aes

e estatsticas) referentes ao projeto de mobilidade que vem sendo executado pelo
Governo do Estado do Par na Regio Metropolitana de Belm, informamos que
todo o material que vem sendo produzido pelo NGTM, poder ser acessado atravs
do site www.ngtm.com.br e mais especificamente em relao ao projeto do BRT
Metropolitano, no
endereo:http://www.ngtm.com.br/site/index.php/downloads/cat_view/7-relatorio-
acao-metropole-a4, para download do ltimo relatrio publicado, com diagnstico e
propostas que atualmente se encontram em fase de desenvolvimento dos projetos
executivos, visando sua implantao.
Informamos ainda que, esclarecimentos complementares podero ser prestados

pessoalmente, a partir de agendamento prvio por telefone, 3110-8456 Diretoria de
Planejamento.
Atenciosamente
____________________________________
PAULO DE CASTRO RIBEIRO
Diretor de Planejamento / NGTM
165
APNICE E - E-MAIL REMETIDO AO NGTM

(A ENTREVISTA FOI REALIZADA EM 01/06/205, NA SEDE DO NGTM E
UTILIZADA NO CAP. 4 DO TRABALHO, FLS. 131-132)
Belm, 23/03/2015
DR. PAULO DE CASTRO RIBEIRO,

DIRETOR DE PLANEJAMENTO / NGTM
Conforme j explicado em requerimento (em anexo) protocolado ano passado no

Ncleo de Gerenciamento de Transporte Metropolitano NGTM, sou aluna do Curso de
Mestrado em Direito, Polticas Pblicas e Desenvolvimento Regional, do Centro
Universitrio do Estado do Par CESUPA, e estou desenvolvendo trabalho cujo o tema
envolve Mobilidade Urbana, Regio Metropolitana e Federalismo.
Entre os objetivos do estudo est demonstrar como as aes e polticas direcionadas
mobilidade urbana, com destaque para o BRT, envolvem necessariamente a participao
conjunta dos entes federados (Unio, Estados, Municpios) e quais as dificuldades de
interao e cooperao entre os mesmos para realizao e implementao de tais polticas
pblicas, que dizem respeito a problemas comuns e que ultrapassam as fronteiras territoriais
dos municpios.
Assim, como V. Sa se disponibilizou para esclarecimentos, atravs de e-mail remetido
em 22/10/2014 (em anexo), gostaria de agendar uma data para realizar entrevista com V. Sa
ou tcnico da equipe que possa esclarecer algumas questes (que no esto disponveis no
material encontrado no site do rgo) referentes cooperao entre os entes federados,
especificamente no projeto do BRT, entre elas:
1- Se ela de fato vem se realizando e se h dados que comprovem a efetivao dessa
cooperao nas etapas j realizadas do BRT;
2- Se o Conselho Metropolitano previsto na Lei Complementar n 27/1995, que
instituiu a RMB, se efetivou ou existe algum projeto em andamento para torn-lo realidade?
3- Na falta de um Conselho ou outra figura institucional de gesto compartilhada de
polticas pblicas na rea metropolitana, quais os instrumentos utilizados para tal. Tenho em
mos o Termo de Cooperao Tcnica n 001/2013, existem outros instrumentos nesse sentido
em prtica atualmente? Como vem sendo a atuao do Comit Gestor criado pelo referido
Termo de Cooperao? H documentos que comprovem sua atuao?;
4- Estudo do IPEA que aborda os 40 nos das Regies Metropolitanas no Brasil, a
governana metropolitana apontada como um desafio a ser enfrentado, pois a sua ausncia
um obstculo para a efetivao das polticas urbanas. Para V. Sa. (ou de acordo com algum
estudo do NGTM) o que mais dificulta a cooperao e a instituio de instrumentos de gesto
compartilhada, sobretudo entre os municpios? E o que V. Sa. acha que poderia incentivar essa
cooperao?
Por fim, gostaria de agradecer mais uma vez pela ateno dispensada ao meu
requerimento anterior e sua disposio em prestar informaes complementares.
Atenciosamente,
Carla Blanco Rendeiro

166
ANEXO A - OBRAS FINANCIADAS PELO GOVERNO FEDERAL (PAC) EM

BELM/PA
BRT Almirante Barroso e Augusto Montenegro e Centro de Belm e Icoaraci
rgo Responsvel Ministrio das Cidades

Unidade Federativa: PA
Municpio(s): BELM
Previsto 2011-2014: R$248.400.000,00
Previsto aps 2014: R$248.400.000,00
Estgio: Em obras
Data de Referncia 31 de Outubro de 2014
BRT Belm - Corredor Centenrio

Municpio(s): BELM
Estgio: Ao Preparatria
Corredor de nibus - Belm/PA - BRT BR 316-Av Joo Paulo II

Municpio(s): BELM, ANANINDEUA
Previsto 2011-2014: R$107.500.000,00
Previsto aps 2014: R$107.500.000,00
Estgio: Em obras
Projeto - Mobilidade metropolitana em rea de expanso

Municpio(s): BELM
167
Projeto da complementao BRT Augusto Montenegro - Mergulho terminal Tapan

Municpio(s): BELM
Projeto do corredor de integrao Leste

Municpio(s): BELM
Terminais rodofluviais - implantao (6: Icoaraci, Cumbu, Ilha Grande, Cotijuba,

Outeiro e UFPA) e requalificao (4: Ver-o-peso, Palha, Mosqueiro e Princesa Izabel)

Municpio(s): BELM
Fonte: MINISTRIO DO PLANEJAMENTO. Disponvel em:

<http://www.pac.gov.br/cidade-melhor/mobilidade-urbana/pa>. Acesso em 20 jun. 2015.
168
ANEXO B - TERMO DE COOPERAO TCNICA N 001/2013 - NGTM

169
170
171
172
173
174
ANEXO C - TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA

175
176
177
178
179
180
181
182
183
184
185
186
187
188
189
190
191

Dissertação Carla Rendeiro

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PROGRAMA DE PS-GRADUAO STRICTO SENSU EM DIREITO

CARLA BLANCO RENDEIRO

MOBILIDADE URBANA E FEDERALISMO: REPARTIO DE COMPETNCIAS EM

CARLA BLANCO RENDEIRO

MOBILIDADE URBANA E FEDERALISMO: REPARTIO DE COMPETNCIAS EM

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-

MOBILIDADE URBANA E FEDERALISMO: REPARTIO DE COMPETNCIAS EM

CARLA BLANCO RENDEIRO

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao Stricto Sensu em Direito, do Centro

Na cidade medieval, as classes superiores e as classes

(LEWIS MUMFORD, 1982)

O presente trabalho teve o objetivo analisar a repartio de competncias entre os entes da

Palavras-chave: Mobilidade urbana. Federalismo. Repartio de Competncias. Municpio.

Key-words: Urban mobility. Federalism. Distribution of competences. Township.

1 A MOBILIDADE URBANA NO BRASIL................................................. 16

2 A FEDERAO BRASILEIRA E AS COMPETNCIAS DOS

3 O PAPEL DO MUNICPIO NO DESENVOLVIMENTO DAS

4 ANLISE DAS COMPETNCIAS DOS ENTES FEDERATIVOS EM

aspectos histricos e socioespaciais.............................................. 105

CONSIDERAES FINAIS.......................................................................... 136

A mobilidade urbana est associada, em sntese, ao deslocamento das pessoas no

outros mecanismos, da previso das competncias concorrentes e comuns, indicando que o

causando o agravamento das condies de mobilidade da populao, sobretudo em relao

Constituio Federal de 1988 e a legislao aplicvel matria, bem como a condio do

1 MOBILIDADE URBANA NO BRASIL

Associada ao deslocamento de pessoas e de bens no espao urbano, a mobilidade

1.1 CIDADE, URBANIZAO E MOBILIDADE URBANA

A mobilidade urbana, como a expresso indica, fenmeno essencialmente

o que seria a cidade. Uma localidade definida a partir de um determinado nmero de

Percebe-se pela leitura da doutrina especializada que no tarefa fcil fixar um

econmica (enfatiza a cidade enquanto local de trocas de mercado) e de subsistemas (a cidade

Cidade, no Brasil, um ncleo urbano qualificado por um conjunto de sistemas

No se pode desconsiderar, entretanto, o entendimento da cidade como produto

No podemos dizer que o espao geogrfico existe com o surgimento do homem no

A dimenso histrica da cidade lhe garante um carter dinmico, de algo em constante

A cidade era sem dvida o mais impressionante smbolo exterior do mundo

A partir de certa fase de seu desenvolvimento, a sociedade industrial gerou cidades

A criao de numerosas indstrias aumenta consideravelmente a procura de

interessante a observao de Santos (1980), no sentido de que no somente o nvel

enquanto 608 municpios apresentavam populao superior a 50 mil habitantes. A previso do

da riqueza gerada na sociedade.

A referida pesquisa evidenciou que naquela ocasio j existiam polticas de

o tema da mobilidade sob o enfoque do tempo de deslocamento das pessoas no trnsito.

Em resposta a essa realidade, cobra-se do Poder Pblico medidas no sentido de

1.2 ORIGEM E CONCEITO DA MOBILIDADE URBANA

Garcias e Bernardi (2008) tambm compreendem a mobilidade urbana como a quarta

Por essa perspectiva, compreende-se o motivo de se exigir a atuao positiva do Poder

executar aes (prestao material).

Conclui-se, desse modo, que o conceito disposto na Lei n 12.587 no consegue

1.3 O DESENVOLVIMENTO DA MOBILIDADE URBANA NO BRASIL

A mobilidade urbana no Brasil ganhou nova abordagem e passou a ser formulada

cidades de pases em desenvolvimento12.

Diante de um novo contexto, em que a sociedade brasileira passou a demonstrar nas

1.4 A MOBILIDADE URBANA EFETIVADA PELO USO DO TRANSPORTE PBLICO

A essencialidade do transporte pblico coletivo prevista no artigo 30, inciso V da

Uma das causas para o crescimento do transporte individual no Brasil so as

Apesar desse contexto, as polticas atuais direcionadas para a mobilidade urbana,

A mobilidade urbana questo essencial para a qualidade de vida da populao, e a

Ao estudar o tema da mobilidade urbana, Guimares (2012, p. 18), tambm confere

Ao tratar sobre a ordenao jurdica do sistema virio, Silva (2012, p. 178-179)

2 A FEDERAO BRASILEIRA E A COMPETNCIA DOS ENTES

Ao refletir sobre a mobilidade urbana no Brasil, em especial sobre a prestao do