El acto administrativo ilegtimo frente al reclamo de los daos y perjuicios. El cmputo de la prescripcin.

Oroz, Miguel H. E.
Voces
PRESCRIPCION ~ PLAZO DE PRESCRIPCION ~ ACTO ADMINISTRATIVO ~ COMPUTO DE LA PRESCRIPCION ~
COSA JUZGADA ~ DAOS Y PERJUICIOS ~ RESPONSABILIDAD DEL ESTADO ~ RESPONSABILIDAD
EXTRACONTRACTUAL ~ ACTO ILICITO ~ PRESUNCION DE LEGITIMIDAD ~ CLAUSURA DEL ESTABLECIMIENTO
Ttulo: El acto administrativo ilegtimo frente al reclamo de los daos y perjuicios. El cmputo de la prescripcin.
Autor: Oroz, Miguel H. E.
Publicado en: LLBA 2006, 19
Fallo Comentado: Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires (SCBuenosAires) ~ 2005/04/20 ~ Chakers
Sociedad de Hecho y/u otros c. Municipalidad de Nueve de Julio
Sumario: SUMARIO: I. Introduccin. II. Antecedentes del caso. III. La discusin en la jurisprudencia y la doctrina. IV.
La jurisprudencia sobre el acpite. V. La regulacin normativa en el actual Cdigo Procesal Administrativo VI. Colofn.

I. Introduccin
En un breve pero bien fundado pronunciamiento, y en lo que podramos denominar un supuesto de responsabilidad del Estado por
actividad extra contractual ilcita en el ejercicio de la funcin administrativa, el Alto Tribunal local resolvi una cuestin de suma
trascendencia, como es el referido al momento en el cual comienza a correr el plazo de la prescripcin para reclamar la indemnizacin
de los daos y perjuicios ocasionados por dicho comportamiento. En concordancia con ello, y como una derivacin de tal
razonamiento, se dej expresamente sealado que es imprescindible que previamente exista una declaracin en tal sentido por el
rgano competente en este caso la anulacin producida en sede judicial, (1) y que el mismo haya pasado en autoridad de cosa
juzgada, es decir, que se encuentre cerrado todo debate sobre la ilegitimidad del comportamiento cuestionado (2).
En otras palabras, y ms all de la va procesal articulada en el caso examinado, y pese a que en ningn pasaje de la sentencia se
alude al mismo, la solucin dada en esta ocasin por el mximo rgano judicial provincial, se enrola definitivamente con los
contenidos del nuevo Cdigo Procesal Administrativo arts. 2.4, 12.1, 12.3, 20.1, 20.2, 67, 70, 74, 74 bis, 75, 79 y concs., ley 12.008
texto segn las leyes 13.101 y 13.325 (Adla, LVII-E, 6207; LXIII-E, 5383; LXV-C, 3000), abandona una vieja jurisprudencia aplicable
por extensin sobre este punto (3) y establece con certeza cul es el momento de arranque para el conteo y corrimiento del plazo que
opera en esta hiptesis como aniquilador de derechos, y en su consecuencia se despejan todo tipo de dudas al respecto.
Y no obstante que se trata de un supuesto fallado por la Suprema Corte de Justicia en el marco de un recurso extraordinario de
inaplicabilidad de ley en un proceso civil ordinario, las cuestiones debatidas y resueltas en las diversas instancias intervinientes, en la
actualidad por disposicin expresa de las normas rituales forman parte de los contenidos materiales de la competencia asignada
a la novel justicia administrativa, razn por la cual el criterio sentado servir como gua y pauta de orientacin insoslayable de un
sinnmero de causas en trmite. De all entonces el inters que reviste su anotacin, en las breves lneas que siguen.
II. Antecedentes del caso
Segn se desprende del relato efectuado en la sentencia analizada, los actores explotaban un comercio del rubro confitera que
haba comenzado a funcionar a fines del ao 1990. Mediante el decreto municipal N 164 de fecha 02/07/93, se dispuso el cierre
definitivo del mismo, y contra dicho acto, el 08/07/93, aquellos promovieron una accin de amparo cuestionando su legitimidad, la cual
fue acogida en primera instancia y posteriormente confirmada por la Alzada en sentencia del 14/06/94.
Posteriormente, en fecha 04/06/96 promovieron demanda solicitando la indemnizacin de los daos y perjuicios sufridos por la
clausura ilegtima, y corrido el traslado de ley, la comuna demandada opuso la defensa de prescripcin de la accin, en el
entendimiento que el dao alegado y fuente de una eventual responsabilidad, se produjo con el acto mismo de la clausura dispuesta
el 02/07/93, y que al momento de la iniciacin de la demanda haba transcurrido en exceso el plazo previsto en el art. 4037 del Cd.
Civil, que segn refieren, era el aplicable, mxime cuando los actores no haban tenido ningn impedimento para incoar el reclamo
resarcitorio.
El juez de primera instancia rechaz dicho planteo e hizo lugar a la demanda, y apelada que fue esta resolucin, la Cmara
departamental la revoc. Contra dicho pronunciamiento se articul el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley, que fue acogido
por la Suprema Corte provincial en la sentencia en comentario.
II. 1. La solucin adoptada en la sentencia
La Suprema Corte al resolver el tema trado a su conocimiento, hace lugar al recurso extraordinario por la parte actora, y en su
consecuencia al revocar la sentencia impugnada, rechaza la defensa de prescripcin opuesta por la demandada, con costas. A favor
del criterio consagrado, apoy su fundamentacin en dos argumentos centrales, a nuestro juicio, coadyuvante uno del otro. En primer
lugar afirm que "... ya no es la ilicitud del acto o hecho ilcito lo que se encontraba pendiente de una decisin judicial sino la
legitimatio ad causam de la actora, entendida como la cualidad emanada por la ley que faculta a requerir una sentencia favorable
respecto del objeto litigioso"; en segundo trmino, refiri que "frente a la presuncin de legitimidad de los actos emanados del Estado
en el caso un decreto municipal por el que se dispuso la clausura definitiva del comercio de los actores, fue necesario un proceso
judicial el amparo para demostrar su ilegitimidad".
Finalmente concluy que, "habida cuenta que la demanda de daos y perjuicios fue interpuesta antes de cumplirse los dos aos
computados desde que lo resuelto en el juicio de amparo pas en autoridad de cosa juzgada, la misma no est alcanzada por el plazo
de prescripcin (arts. 3986, 4037, Cd. Civil)".
II.2. La cuestin debatida
Como rpidamente se puede advertir, el tema en discusin fue el referido al momento a partir del cual se comienza a computar el
inicio del plazo de prescripcin,(4) interrogante que nos conduce inevitablemente a establecer si se requiere previamente, y en forma
imprescindible, obtener la declaracin de la ilegitimidad del acto sindicado como causante del dao alegado y cuya reparacin se
persigue, o si es posible demandar en tal sentido, prescindiendo de tal recaudo, por resultar innecesario.
III. La discusin en la jurisprudencia y la doctrina
Tal como acontece en tantsimos temas del derecho, tanto en la doctrina de los autores como en la jurisprudencia de diferentes
tribunales, se han expuesto diversos argumentos que apoyan y refutan una y otra posicin, y que conforme qued expuesto
precedentemente, tanto en las instancias inferiores como el Alto Tribunal intervinientes en el caso en examen, receptaron expresa o
implcitamente aunque sin efectuar demasiados desarrollos sobre el punto, ambas posiciones.
III. 1. La declaracin de ilegitimidad: exigencia o prescindencia
1. Quienes sostienen que resulta necesario contar con la declaracin judicial previa de ilegitimidad del acto fuente del perjuicio,
para exigir el pago de la indemnizacin por los daos irrogados, alegan diferentes razones, entre las cuales pueden mencionarse:
1.1. Si el acto administrativo indicado como causante del dao no es impugnado dentro del plazo de ley y a travs de los
mecanismos establecidos al efecto, queda consentido, y por ende, impide que posteriormente el mismo sea cuestionado por quien
con su obrar pasivo, dejo vencer los plazos existente al efecto.
 1.2. Como consecuencia de lo anterior, y frente a la existencia de derechos de contenido patrimonial tal como resulta el reclamo
de una indemnizacin dicho comportamiento debe ser entendido como una renuncia a los mismos, toda vez que stos por esencia
son renunciables expresa o tcitamente.
1.3. No resulta admisible una accin tendiente a obtener el reconocimiento de un derecho que sea incompatible con lo dispuesto
por un acto administrativo cuya validez no puede ser revisada.
1.4. No resulta aplicable la doctrina existente en el derecho privado que admite en algunos supuestos y a opcin del interesado,
que sea demandada la reparacin del dao sufrido como consecuencia de un acto jurdico invlido, sin requerirse previamente o al
mismo tiempo la anulacin de ste.
1.5. Las reglas fijadas en esta materia por el Cdigo Civil, slo concernientes a las relaciones privadas, no rigen en Derecho
Administrativo de modo directo ni supletorio, sino que pueden llegar a ser aplicadas tan slo por razn de analoga, es decir, con las
discriminaciones impuestas por la naturaleza propia de sta ltima disciplina.
1.6. No hay tal analoga si, por haberse consentido el acto, ste no es ya susceptible de ser revisado judicialmente.
1.7. Resulta extensible a los actos administrativos el principio conforme al cual la responsabilidad del Estado por los daos
derivados de leyes, reglamentos y dems actos ilegtimos, requiere la invalidacin de stos por las vas procesales previstas a tal fin.
Ello, claro est, sin perjuicio de la responsabilidad por los daos ocasionados por la actividad legtima de los rganos estatales,
cuestin ajena a las consideraciones efectuadas.
2. Desde una posicin distinta, quienes predican que no es necesario plantear y obtener una declaracin de ilegitimidad previa, y
en su consecuencia admiten que el juez, al solo efecto de evaluar su procedencia, al momento de entender en el reclamo de daos y
perjuicios articulado en forma directa, examine la legitimidad del acto cuestionado, alegan lo siguiente:
2.1. Las soluciones que brinda el Cdigo Civil son vlidamente aplicables al derecho administrativo.
2.2. Sin que sea necesario obtener la declaracin de nulidad, que tiene consecuencias autnomas, tales las que hacen a la
vigencia de los efectos, se podr cuestionar el acto invlido para obtener solamente la reparacin de los daos y perjuicios producidos
por esos efectos. Esto ltimo con fundamento en la responsabilidad que nace de los actos ilcitos en los supuestos contenidos en el
art. 1066 y sigtes. del Cd. Civil. En esta accin, el juez no valorar la legitimidad del acto para impedir que siga produciendo efectos
nulidad, sino para que se indemnicen los perjuicios producidos por esos efectos. Es que la anulacin del acto no es, en principio
un presupuesto de la indemnizacin de los daos y perjuicios. La nulidad no es negacin de la existencia, sino negacin de la eficacia.
2.3. Aunque eventualmente el mismo hecho pueda dar lugar a ambas sanciones, la de nulidad y la resarcitoria de daos y
perjuicios, ninguna vinculacin existe entre stas, ni entre las respectivas acciones con las que cuenta el afectado o agraviado.
2.4. Frente a un acto ilegtimo, podr impugnarse el mismo dentro del plazo establecido al efecto, acumulando el reclamo por los
daos y perjuicios siguiendo el mismo principio desarrollado para el derecho privado por no oponerse a este procedimiento norma o
principio alguno. En cambio, vencido el plazo procesal para impugnar, y en su consecuencia perdida la oportunidad de pedir la nulidad
del acto invlido, siempre quedar la posibilidad de cuestionar su legitimidad judicialmente para perseguir la reparacin de los
perjuicios que produjo. Aqu las dos acciones son independientes.
2.5. Una cosa es la accin contenciosa administrativa y otra la de daos y perjuicios, en la que el Estado puede ser demandado
dentro de los mismos plazos que cualquier otra persona jurdica, de donde queda claro que estamos frente a acciones separables y
no condicionantes una de la otra.
2.6. En cuanto al argumento de la presuncin de legitimidad que gozan los actos del Estado, corresponde sealar que si se est
conteste que la misma deja de ser tal cuando el juez interviniente declara que el acto es ilegtimo y como consecuencia de ello
dispone su nulidad por accin ejercida dentro del plazo legal para su impugnacin, no existe ningn impedimento para afirmar que la
mentada presuncin de legitimidad tambin va a cesar si el juez de la causa declara que el acto es ilegtimo como fundamento
solamente de la procedencia de una indemnizacin por daos y perjuicios.
2.7. Que el acto, al solo efecto indicado precedentemente, siga produciendo efectos o mantenga los ya producidos pese a la
declaracin de ilegitimidad judicial, no es una consecuencia de su presuncin de legitimidad, que ya no la tiene, sino de la
imposibilidad judicial de hacer cesar aquellos por no tratarse de una accin contencioso administrativa pura.
2.8. De existir una situacin de confrontacin con la moral y tica administrativas, la situacin es imputable a la propia
Administracin, quien dentro de las facultades que le otorga el propio bloque de juridicidad en cuanto a la oportunidad del dictado de
sus actos y la legitimidad de su accionar, tiene la posibilidad de revocarlos, retirarlos del mundo jurdico.
III. 2. Cmputo de la prescripcin
Como una derivacin de lo precedentemente sealado, surge el otro aspecto de la cuestin, que reside en resolver a partir de qu
momento empieza a correr el plazo de prescripcin, es decir, desde cuando se torna operativo el mecanismo de extincin de la accin
y con ello la improcedencia de exigir administrativa y/o judicialmente la indemnizacin de los daos sufridos. La lnea argumental en
tal sentido, se reduce en dos posiciones claramente diferenciadas.
1. As, por un lado, encontramos a quienes defienden el criterio indicativo que el plazo se inicia a partir de la firmeza de la sentencia
que declara ilegtimo el acto (5), toda vez que resulta necesario remover o derribar la presuncin de legitimidad que gozan todos los
actos estatales, y en la medida que el reclamo se funda en la ilegitimidad, la reparacin es una de las consecuencias de la sentencia
que declara dicha circunstancia. En otras palabras, la anulacin del acto es el recaudo indispensable de la responsabilidad (6), carece
de sentido imponer a aqul cuyo controvertido derecho est pendiente de un reconocimiento judicial, la carga de poner en movimiento
la actividad jurisdiccional en miras a mantener viva una pretensin cuya consolidacin slo habr de operarse una vez decidida dicha
cuestin.
Es principio general en la materia, que la prescripcin no corre contra los derechos a las acciones que an no han tenido
nacimiento: "actioni non natur non praescribuntur", por lo que no corre la prescripcin de una accin cuando una decisin judicial debe
reconocer la "legitimatio ad causam" del acreedor (7).
2. Por otra parte, otros entienden que el plazo comienza a correr desde el acaecimiento mismo del hecho (8). Ha sealado la SCBA
que la prescripcin corre desde que la accin se encuentra expedita y, en el caso de la prevista por el art. 4037 del Cd. Civ., debe
contarse desde el momento del hecho y no a partir de la aparente agravacin del dao o desde el conocimiento de su exacta
dimensin. Tambin ha expresado que la persistencia de los daos no altera la fecha de inicio de la accin, ni el cmputo de la
prescripcin, pues en materia de daos, debe ubicarse en el momento en que tal fenmeno se produjo (9).
En esta lnea argumental, se admiten variantes en funcin de la naturaleza del dao, pues muchos de estos demoran un tiempo en
manifestarse o en su caso, slo llegan a conocimiento de la vctima con posterioridad, para lo cual actualmente se acude al criterio de
la "produccin efectiva del dao" que exige "el efectivo y real conocimiento" que la vctima posea respecto del mismo. Es decir que,
resultan requisitos sine qua non, la ocurrencia efectiva del dao y la conciencia por parte del damnificado de su produccin y
magnitud, siempre y cuando su ignorancia no provenga de la propia torpeza (10).
IV. La jurisprudencia sobre el acpite
Es criterio (11) preponderante que, en los supuestos en los cuales se pretende hacer efectiva la responsabilidad del Estado por
actos administrativos ilegtimos, se requiere con carcter previo la declaracin judicial de tal circunstancia (12). Dos argumentos
centrales apoyan esta tesis: la presuncin de legitimidad de los actos estatales y razones de seguridad jurdica, que aconsejan limitar
temporalmente la posibilidad de planteos sobre el obrar de la administracin.
En la conocida causa "Oasis" (13) seal el Alto Tribunal local que "carece de sustento la pretensin indemnizatoria por los daos
emergentes de un hecho ilcito, en virtud de las siguientes razones: a) si la ilicitud se refiere al acto por el que se intim a demoler o a
su consecuente que ante el incumplimiento de la intimacin orden la demolicin, la cuestin deviene improcedente o insusceptible de
revisin desde que tales actos administrativos adquirieron firmeza al no ser impugnados por las vas pertinentes (recursos
administrativos y demanda contencioso administrativa); b) si la ilicitud se refiere al hecho de la demolicin, su sustento jurdico en los
actos antecedentes firmes de los que se transforma en una mera ejecucin, impide atribuirle la ilicitud que se pretende. No es ms
que un hecho administrativo jurdico consecuente de un acto administrativo vlido por ausencia de impugnacin".
Por otra parte, y en complemento de ello, agreg que "... el proceso contencioso administrativo o el proceso especfico de que se
trate, tal como en el caso, el de amparo, no se encuentra estructurado como una va opcional sino como la nica va idnea para
someter a juzgamiento ante el tribunal competente dichas cuestiones, y la afirmacin que tal proceder no est impuesto como deber,
resulta inconducente por inadecuada en el mbito de cualquier rgimen procesal en el que la carga sustituye a la obligacin, con la
consecuencia de que el incumplidor debe soportar los efectos negativos de la omisin de acudir oportunamente al instituto procesal
reglado para su caso (...)"(14).
Asimismo, en los supuestos de pretensiones indemnizatorias accesorias, su procedencia formal no result obstruida por la
ausencia de reclamacin administrativa a su respecto. Cuando el ente administrativo demandado ya se expidi en sustento de la
legitimidad del acto cuestionado, afectara la garanta de la defensa en juicio, exigir al impugnante el reclamo ante dicha
administracin la reparacin de los daos y perjuicios derivados del acto, en tanto el resarcimiento presuponga la ilegitimidad del
mismo (15).
Estas directrices jurisprudenciales se mantienen en la actualidad y se enrolan en las ideas que sobre el punto tambin sostiene en
estos momentos la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, que invariablemente exige la declaracin de ilegitimidad previa del acto
fuente de los perjuicios invocados. As, en "Alcntara Daz Colodrero"(16), sostuvo que: 1. Los actos administrativos no impugnados
judicialmente en el plazo que establece la ley, devienen firmes e irrevisables a pedido del interesado, debido a la caducidad operada,
razn por la cual, en tal caso, no es admisible la accin por cobro de pesos o el reclamo de los daos y perjuicios basados en el
accionar ilcito de la administracin; 2. Dicha conclusin es una consecuencia lgica de la naturaleza accesoria en el mbito del
Derecho administrativo de pretensiones como la antes indicadas respecto de a accin de nulidad, en virtud de la presuncin de
legitimidad que ostentan los actos administrativos, por cuyo mrito se presume que toda la actividad de la administracin guarda
conformidad con el ordenamiento jurdico, presuncin que subsiste en tanto no se declare lo contrario por el rgano competente; 3.
Por lo dems, al no mediar declaracin de ilegitimidad no puede haber resarcimiento o pago de suma de dinero alguna pues falta la
causa de tales obligaciones; 4. Una solucin contraria, importara un atentado contra la seguridad jurdica, por cuanto implicara hacer
revivir un derecho extinguido y porque la accin deducida constituira un recurso contra pronunciamientos de la administracin firmes
por falta de impugnacin adecuada (17).
Ratifican esta lnea, los casos "Nava" (18) y "Bottaro" (19), donde se insiste con la idea que "al encontrarse firme la decisin
administrativa, no corresponde volver a examinarla, pues ello importara hacer revivir un derecho que se encuentra extinguido debido
a la caducidad operada a raz de la falta de impugnacin oportuna; en consecuencia, si se advierte que la ilegitimidad del acto
administrativo resulta ser la causa de la obligacin de reparar los daos reclamados, cabe concluir que el carcter firme e irrevisable
de dicho acto constituye un obstculo insalvable para la procedencia de la accin".
V. La regulacin normativa en el actual Cdigo Procesal Administrativo
V. 1. La competencia del fuero administrativo
No quedan dudas que el supuesto que origin la contienda resuelta en el fallo en comentario lase determinacin de la
responsabilidad patrimonial del Estado, en la actualidad, forma parte de la materia asignada al novel fuero procesal administrativo,
toda vez que se trata de un claro supuesto de actividad ilcita extra contractual producida por un comportamiento emisin de un acto
administrativo que trasunta y exterioriza el ejercicio de la funcin administrativa, con lo cual adems de quedar comprendido en la
previsin genrica del art. 166 de la Constitucin provincial, se encuentra subsumido en los alcances de los arts. 1 inc. 1 y 2 inc. 4 del
Cd. Procesal Administrativo.
Por otra parte, aparece regulado en dicho cuerpo ritual, en el art. 12 inc. 1, la pretensin anulatoria de los actos administrativos de
carcter individual, que se puede canalizar por la va del proceso ordinario (Ttulo I, arts. 1 al 66), el sumario de ilegitimidad de
carcter general (Ttulo II, arts. 67 al 70), el sumario especial de anulacin de actos de medidas disciplinarias (Ttulo II, arts. 71 al 73)
y el sumario de anulacin contra los actos provenientes de los Colegios y Consejos Profesionales como de sus respectivas Cajas
Previsionales (Ttulo II, arts. 74 y 74 bis) (19.1) y el sumarsimo en aquellos casos relativos a la intervencin y reorganizacin de los
Colegios o Consejos Profesionales (Ttulo III, art. 79). (19.2).
V. 2. Las pretensiones anulatoria e indemnizatoria. Su interposicin conjunta o sucesiva. Marco procesal
En lo referente al aspecto instrumental o modo de articulacin de la pretensin, el art. 20 inc. 1 dispone que, conjuntamente con la
pretensin de anulacin puede reclamarse el resarcimiento de los daos y perjuicios, aplicndose el plazo de caducidad del art. 18.
En su inc. 2 prev que el interesado podr deducir la pretensin de resarcimiento de daos y perjuicios, como reclamo autnomo,
luego de finalizado el proceso de anulacin que le sirve de fundamento y dentro del plazo de prescripcin de la misma (20).
Al respecto, corresponde efectuar algunas precisiones. Por lo pronto, la opcin del inc. 1 entendemos que puede hacerse valer
plenamente en el marco del proceso ordinario, y no as en el proceso sumario de ilegitimidad, pues esta posibilidad aparece excluida
expresamente en el art. 67 segundo apartado in fine (21). Tampoco ello es posible en el proceso sumario de impugnacin de
sanciones en materia de empleo pblico, excepto en las de carcter expulsivo, pues conforme lo previsto en el art. 73 inc. 2 (22),
entendemos que es posible reclamar los perjuicios ms all de la restitucin y el pago de los haberes cados, en la medida que existe
una remisin al art. 50 que en su inc. 6 contempla a la pretensin indemnizatoria, cuando refiere que "la sentencia que hace lugar a la
pretensin podr decidir el resarcimiento de los daos y perjuicios reclamados. A tal efecto, fijar la cuanta de la indemnizacin o,
cuando por las caractersticas del caso ello no fuere posible, establecer las bases para la liquidacin del monto indemnizable, cuya
definitiva determinacin quedar diferida e la etapa de ejecucin de sentencia".
En el caso de la impugnacin de las decisiones de los Colegios o Consejos Profesionales enumeradas por el art. 74 en sus incs. 1
y 3 sub incs. a, b y c, como de aquellas relativas a su intervencin y reorganizacin (conf. art. 79, 2 apart. "in fine") el estrecho marco
cognoscitivo all previsto, dificulta abiertamente el planteo de la pretensin indemnizatoria, aunque entiendo que no la prohbe, al
menos expresamente. No obstante ello, quedar abierta siempre la posibilidad de plantearla en un proceso autnomo ordinario, de
acuerdo a las reglas del Ttulo I.
Diferente solucin encontramos para el supuesto de impugnacin de decisiones de las Cajas Previsionales de los Profesionales,
donde ser posible adicionar la pretensin indemnizatoria, pues el trmite se sustanciar conforme las normas del proceso ordinario.
Si se optare por el sumario de ilegitimidad previsto en los arts. 67 al 70 (Ttulo II, Captulo I), ello estar vedado, por la prohibicin
contenida en el art. 67 segundo apartado "in fine".
En resumen, podemos sealar que, en aquellos procesos especiales en los cuales existe la posibilidad de tramitarlo por las normas
del proceso ordinario, ya sea por imperativo legal o por opcin, no existe limitacin alguna para reclamar los daos y perjuicios
conjuntamente (23); por el contrario, ello sucede y entendemos disfuncionalmente, en aquellos procesos especiales en los cuales la
nica pretensin posible es la anulatoria que tramitar por normas especiales y el legislador no previ opcin alguna, lo que obliga a
reclamar la indemnizacin por separado en un proceso posterior, lo cual muchas veces no es conveniente para el justiciable, por la
demora que ello implica.
 Sin perjuicio de lo antes dicho, corresponde dejar a salvo que, en atencin a la doctrina sentada por la Suprema Corte provincial en
la causa "Maciel"(24), el amparo como va procesal para obtener la anulacin de un acto administrativo, independientemente de la
materia en juego, procede ante cualquier juez, aunque en grado de apelacin se garantiza la intervencin de la Cmara en lo
Contencioso Administrativo, con lo cual el asunto finalmente desembocar en el fuero administrativo, no slo por lo precedentemente
sealado, sino adems, porque las consecuencias daosas fundadas en la ilegitimidad declarada, en funcin de lo previsto en los
arts. 166 de la Constitucin provincial, arts. 1, 2.4, 12.3 y concs. del CPA, tramitar ante el mismo.
VI. Colofn
1. De lo precedentemente expuesto, se desprende que, a los fines de demandar la reparacin de los daos y perjuicios provocados
por un presunto acto ilegtimo, es necesario previamente obtener una declaracin judicial en tal sentido.
2. En otras palabras, equivale a sostener que en la medida que la mentada presuncin de legitimidad que gozan no solo los actos
administrativos en particular, sino todos los comportamientos del Estado, no sea desvirtuada, torna improcedente una condena
reparatoria.
3. Aunque corresponde aclarar que, tal circunstancia difiere, ms no impide la promocin de las respectivas acciones
indemnizatorias, operando como una facultad a favor del interesado y no como un imperativo de carcter legal e inexcusable. No
obstante ello, el juez no podr abordar el tema de la procedencia de la indemnizacin reclamada, hasta el momento en que exista una
declaracin de ilegitimidad, que es el ttulo en virtud del cual se reclaman los daos y perjuicios.
4. Resultando que, tal es la solucin que adopta expresamente el Cdigo Procesal Administrativo al cual en ningn momento
aludi la Suprema Corte, permite de antemano conocer a que atenerse, brindando certeza y seguridad al litigante, lo cual despeja
las dudas y vaivenes de una cambiante jurisprudencia, que muchas veces se convierten en verdaderas trampas para el justiciable
desprevenido. Fundado en estas circunstancias es que destacamos el auspicioso criterio sostenido por el Alto Tribunal local que se
alinea derechamente con los contenidos de un Cdigo moderno y garantista de las libertades pblicas?
Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723)

(1) Sin perjuicio de aclarar que no abordaremos el tema en este trabajo, no descartamos la posibilidad de exigir la indemnizacin por los
daos irrogados por un acto que, no obstante estar vencidos los plazos para recurrir administrativa o judicialmente, su declaracin de
ilegitimidad fue dispuesta en el marco de una denuncia de ilegitimidad.
(2) Tngase presente que aqu, el reclamo indemnizatorio se efectu en un proceso principal autnomo, cuyo nico objeto fue obtener la
indemnizacin de los daos y perjuicios provocados por un acto que en otro proceso ya haba sido declaro ilegtimo. Nada impide que si se
efecta un planteo conjunto, se pueda prescindir de tal recaudo.
(3) SCBA, del 13/05/97, "Len Gerardo A.", publicado en LA LEY, 1997-E, 502, con nota de Bianchi Alberto B. Desde cundo se computa
la prescripcin de la accin de responsabilidad del Estado por el dictado de leyes inconstitucionales?
(4) Hoy nadie discute que es el de dos aos, contemplado en el art. 4037 del Cd. Civil para los supuestos de responsabilidad extra
contractual por actividad ilcita.
(5) SCBA, del 12/02/03, Ac. 78.553, publicado en DJBA 165:61, "cuando la ilicitud del hecho debe resultar de una previa decisin judicial, el
trmino de prescripcin slo puede comenzar a partir de la fecha en que la sentencia que as lo declare pase en autoridad de cosa juzgada".
(6) A estos efectos, no debe confundirse el orden en que las pretensiones deben resolverse, con su forma de articulacin. Tanto para un
reclamo anulatorio e indemnizatorio conjunto, o sucesivo, ser imprescindible abordar primeramente lo relacionado a la legitimidad o
ilegitimidad del acto sindicado como la causa generadora del perjuicio.
(7) SCBA del 06/09/94, Ac. 55.405, publicado en DJBA 147:211.
(8) Aunque vale tener presente que, tratndose de un supuesto donde es el acto quien causa el dao, se plantea el tema adicional de
establecer desde cuando aquel existe como tal, lo cual nos lleva a la reedicin de la vieja jurisprudencia que distingue si la notificacin es un
recaudo de su validez , o en su caso, de eficacia. Sobre esta temtica, que tambin se plantea cclicamente en el orden federal, ver Gordillo
Agustn Tratado de Derecho Administrativo t. III, cap. II, 2.3, 5 ed. Fundacin de Derecho Administrativo, Bs. As. 2000; t. lV, cap. V, 8 ed.
Fundacin de Derecho Administrativo, Bs. As. 2004, opinin a la cual adherimos. Igualmente, ver CNFCA, Ssala I, del 12/09/95, "Frvega
S.A.", LA LEY, 1996-C, 30, voto del Dr. Coviello, con nota de Agustn; Mertehikian Eduardo, en RAP marzo 1996 Ao XVlll N 210, ps.
165/169, Editorial Ciencias de la Administracin, Bs. As. 1996; CNFCA, sala II, del 11/06/96, "Rodrguez Fuchs", LA LEY, 1997-A, 81 con nota
de Agustn; CSJN del 28/06/77, "Cima Mara C. c. Telam S.A.", publicado en Fallos 298:172.
(9) Conf. Ac. 52740 sent. del 14/06/94 A y S 1994-II-597.
(10) Ver Messina de Estrella Gutirrez, en Codigo Civil y normas complementarias. Anlisis doctrinario y jurisprudencial, t. 6 B, ps. 883 y
sigtes., Bueres Alberto J. Director y Highton Elena I. Coordinacin, Ed. Hammurabi, Bs. As. 2001.
(11) SCBA, del 16/07/91, Ac. 44.270, "Fisco de la Provincia de Buenos Aires c. Empresa Cubretech s/ Cobro de pesos", A y S 1991-ll-479.
All se seal al intervenir por va del recurso extraordinario que "la Cmara no omiti el juzgamiento de las cuestiones a las que se refiere el
recurrente, pues expuso fundamentalmente el impedimento jurdico que exista para su tratamiento (...) No se trata de una negativa a la
revisin judicial de la legitimidad del acto administrativo que rescindi el contrato por causas imputables al particular, sino de un
reconocimiento a los lmites de su intervencin en razn del consentimiento operado respecto de aquella legitimidad por omisin de la
oportuna impugnacin judicial del acto mediante la promocin del proceso especfico (...) el plazo breve y fatal fijado (...) ha sido justificado
correctamente por la doctrina teniendo en cuenta la esencia ejecutoria de los actos administrativos, el inters pblico que ampara y el carcter
de la actividad administrativa (...), circunstancias todas ellas que prevalecen sobre los derechos subjetivos cuya posibilidad de subsistencia
depende de la declaracin de ilegitimidad del acto que los cercena (...)".
(12) Es importante remarcar que la SCBA, siempre refiri a la ilegitimidad en general, sin distinguir el derecho pblico del privado, y por ello
en muchos casos se citan indistintamente causas en las cules no se trataba de casos originados por la presunta ilegitimidad de actos
administrativos, sino de actos jurdicos del derecho privado, lo cual de ningn modo autoriza a pensar en una dismil solucin. Represe que
en la causa "Chakers" en comentario, se presenta tal particularidad.
(13) SCBA, del 26/02/85, Ac. 33.275, "Oasis SRL c. Municipalidad de Quilmes s/ Cobro de pesos por daos y perjuicios y dao moral".
(14) SCBA, del 21/04/98, "Fisco de la Provincia de Buenos Aires c. Brusali Juan s/ Cobro de pesos", publicada en ED, 183-1045.
(15) SCBA, del 29/06/84, causa B 48.894, "Bambikian Gaspar y otros c. Municipalidad de Avellaneda s/Demanda contenciosa
administrativa", A y S 1984-I-261; en igual sentido, del 23/02/88, causa B 49.124, "Roulier Gutirrez de Manso, Ana A. c. Provincia de Buenos
Aires s/Demanda contenciosa administrativa", A y S 1988-I-179.
(16) CSJN, del 20/08/96, "Alcntara Daz Colodrero, Pedro c. Banco de la Nacin Argentina", publicado en Fallos 319:1476; igualmente en
LA LEY, 1997-A, 70, con nota de Caputi Mara C. y Sacristn Estela, "La caducidad del artculo 25 de la ley 19.549, la presuncin de
legitimidad de los actos administrativos y la seguridad jurdica".
(17) Considerandos 5, 6 y 7.
 (18) Fallos 319:1532, "Nava, Alberto E. c. Estado Nacional (SIDE) s/ cobro", Considerando 7.
(19) CSJN, del 06/07/04, "Bottaro Oscar E. c. Ministerio de Economa y otro", publicado en LA LEY, 2005-A, 389. Ms all que en este caso
se hizo lugar al recurso extraordinario y se dej sin efecto la sentencia de la sala lV de la Cmara Nacional en lo Contencioso Administrativo
que haba confirmado la decisin de la instancia de origen en cuanto declar la caducidad, toda vez que no se impugn el acto administrativo
en cuestin, segn entendi, ratific la doctrina de Fallos 519:1476 y 319:1532, que declar inaplicables al caso por la ausencia de los
presupuestos fcticos all establecidos (voto de la mayora). Vot en minora, en una solucin opuesta, el Ministro Boggiano.
(19.1) Texto segn la ley 13.325 BO del 04/05/05. Debe tenerse en cuenta la dismil jurisprudencia existente en el fuero administrativo
acerca de la constitucionalidad de dicha reforma en este aspecto. La Cmara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de La Plata se
pronunci desfavorablemente sobre la misma, en las causas N 1481, del 28/06/05 "Ribelli Juan Jos s/ Recurre denegatoria de inscripcin
(San Isidro)" Registro N 807; y N 1362, del 28/06/05 "G., D.P. c. Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires s/ Pretensin
anulatoria", registro N 808. La Cmara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de San Martn, con algunas variantes, se ha
pronunciado a favor de la constitucionalidad parcial, en la causa N 207, del 16/06/05 y 08/09/05 "Bordoy Rosa Noem c. Colegio de
Martilleros y Corredores Pblicos del Departamento Judicial de San Nicols s/ Medida cautelar".
(19.2) Texto segn la ley 13.325.
(20) De aqu se desprende que para el legislador local, no es posible articular la pretensin indemnizatoria que tiene como fundamento la
ilegitimidad del acto, sin que previamente tal circunstancia se haya declarado judicialmente.
(21) El proceso sumario de ilegitimidad tendr por nico objeto la declaracin de nulidad de un acto administrativo de alcance particular o
general. Los daos y perjuicios que se pudieren derivar de ka declaracin de nulidad del acto, debern ser reclamados en un proceso
autnomo.
(22) Refiere el mentado dispositivo que "De acuerdo a las caractersticas de la causa cuando se anulare una sancin expulsiva, junto con la
declaracin de nulidad, el rgano jurisdiccional podr ordenar la adopcin de las medidas que estimare conducentes con arreglo a lo
dispuesto en el art. 50 del presente Cdigo".
(23) La sola mencin a las pretensiones que tengan por objeto la impugnacin de los actos administrativos de los Colegios, Consejos y
Cajas de Profesionales, en modo alguno significa que no puedan articularse contra los mismos las restantes pretensiones previstas en el art.
12 del CPA, entre ellas, la indemnizatoria.
(24) SCBA del 11/02/04, causa B 67.530, "Maciel Gladys M. y otros c/ Ministerio de Salud s/ Amparo. Cuestin de competencia art. 6
CCA".

Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires

Chakers Sociedad de Hecho y/u otros c. Municipalidad de Nueve de Julio
20/04/2005
Voces
ACTO ADMINISTRATIVO ~ ACTO ILICITO ~ CLAUSURA DEL ESTABLECIMIENTO ~ COMPUTO DE LA
PRESCRIPCION ~ COSA JUZGADA ~ DAOS Y PERJUICIOS ~ PLAZO DE PRESCRIPCION ~ PRESCRIPCION ~
PRESUNCION DE LEGITIMIDAD ~ RESPONSABILIDAD DEL ESTADO ~ RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL
Tribunal: Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires
Fecha: 20/04/2005
Partes: Chakers Sociedad de Hecho y/u otros c. Municipalidad de Nueve de Julio
Publicado en: LLBA 2006 (febrero), 20, con nota de Miguel H. E. Oroz;
Cita Online: AR/JUR/4296/2005

Hechos
Los propietarios de un comercio interpusieron accin de amparo contra el decreto municipal por el cual se dispuso
el cierre definitivo de su establecimiento. El juez de primera instancia hizo lugar a la accin impetrada. La Cmara
confirm el fallo apelado. Con posterioridad los amparistas dedujeron una accin de daos y perjuicios derivada de la
clausura ilegtima de su local. La demandada opuso excepcin de prescripcin. El juez de primera instancia hizo lugar
a la accin incoada. La Cmara consider que aqulla se encontraba prescripta. Los actores interpusieron recurso
extraordinario de inaplicabilidad de ley. La Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires revoc la
sentencia recurrida.

Sumarios

1 - Cuando la ilicitud del hecho debe resultar de una decisin judicial previa, el plazo de prescripcin de la accin de
daos y perjuicios por responsabilidad extracontracual del Estado debe comenzar a correr desde la fecha en la cual la
sentencia que califica el hecho como ilcito adquiere fuerza de cosa juzgada pues, frente a la presuncin de legitimidad de
los actos emanados del Estado -en el caso, un decreto municipal que dispuso la clausura definitiva del comercio del actor-
resulta necesario un proceso judicial para demostrar la ilegitimidad del acto impugnado.

TEXTO COMPLETO:

La Plata, abril 20 de 2005.

Es fundado el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley?

El doctor Negri dijo:

1. Los hechos relevantes del presente proceso, ordenados cronolgicamente son los siguientes:

a) Los accionantes -integrantes de una sociedad accidental- explotaban un comercio de confitera que comenz a funcionar a fines
de 1990.

b) Mediante el decreto municipal 164 del 2 de julio de 1993 la intendencia dispuso el cierre definitivo del mismo.

c) El da 8 del mismo mes y ao los perjudicados por tal medida promovieron una accin de amparo que prosper en primera
instancia y confirm la Cmara con el dictado de la sentencia del 14 de junio de 1994.
 d) Con fecha 4 de junio de 1996 se interpuso la accin -ejercida en autos- tendiente a obtener resarcimiento de los daos
producidos por la clausura.

e) La comuna demandada opuso la prescripcin extintiva de la accin en funcin de la fecha del decreto de clausura -2 de julio de
1993- al sostener que desde ese momento comenz a correr el plazo previsto en el art. 4037 del Cd. Civil, dado que a partir de all
se haba configurado el dao y que los actores no haban tenido impedimento para interponer su accin resarcitoria.

2. La prescripcin opuesta fue rechazada por el juzgador de origen, lo que fue revocado por la Cmara a quo, al entender -con
base en el art. 4037 del Cd. citado- que al haberse interpuesto la demanda recin el 4 de junio de 1996, la accin se hallaba
prescripta "... ms all de cualquier tangencial alusin de la accionada a lo ocurrido en el proceso de amparo..." (fs. 696 vta.).

3. Contra dicho pronunciamiento los actores mediante el presente recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley denuncian la
errnea aplicacin del art. 3986 del Cd. Civil, violacin de la doctrina legal y del principio de congruencia.

El argumento de los actores -en sntesis- es que la accin no est prescripta pues entienden que el plazo de la misma haba
comenzado al adquirir firmeza el pronunciamiento que haba hecho lugar al amparo y no el anterior correspondiente a la fecha del
decreto de clausura.

4. El recurso resulta fundado.

El principio general en la materia es que la prescripcin no corre contra los derechos o las acciones que an no han tenido
nacimiento: actioni non natur non praescribuntur (doct. causa Ac. 45.288, sent. del 27/XII/1991, pub. en "Acuerdos y Sentencias",
1991-IV-678).

El referido principio ha sido aplicado por este Tribunal en materia de hechos ilcitos al sostener que "... si bien es cierto que la
prescripcin de la accin emergente de un hecho ilcito comienza desde el momento en que ste ocurre, toda vez que constituye la
fuente de la obligacin de resarcir, no lo es menos que tal principio -de carcter general- debe ser congruentemente aplicado en
situaciones particulares, como la del caso de autos, en la que la ilicitud del hecho no se encuentra categricamente establecida en el
momento de producirse, sino que fue necesario un acto jurisdiccional, el que permitiera calificarlo como tal". En esta oportunidad se
invocaron los fundamentos vertidos en otro precedente ("D.J.B.A.", t. 80, p. 85) que creo es pertinente reproducir: "... la doctrina como
la jurisprudencia vienen admitiendo que cuando la ilicitud del hecho debe resultar de una previa decisin judicial, el trmino de
prescripcin slo puede comenzar a partir de la fecha en que la sentencia que as lo declare pase en autoridad de cosa juzgada [...] se
podr objetar que la ilicitud del hecho no resulta de la sentencia que as lo declara; que ningn obstculo de orden material o jurdico
impide proponer la accin de daos y perjuicios con anterioridad; que la hiptesis no es equiparable a la del art. 3980. O que se podr
argir con el efecto retroactivo propio de las sentencias dictadas en procesos de condena. Pero mager tales reparos, se me aparece
como ms valiosa -deca el doctor Bouzat a quien pertenece el voto- la solucin que propicio. Carece de sentido imponer a aqul cuyo
controvertido derecho est pendiente de un reconocimiento judicial la carga de poner en movimiento la actividad jurisdiccional en
miras a mantener viva una pretensin cuya consolidacin -en la realidad de las cosas- slo habr de operarse una vez decidida la
cuestin relativa a la legitimidad de la ocupacin. Cuestin que, no ya por virtud de precepto legislativo, sino de la fuerza misma de las
circunstancias y por imperio de los principios de la lgica aparece con ribetes propios de prejudicialidad material. Basta para
evidenciarlo observar que no cabra, sin caer en el riesgo del tal meneado 'escndalo jurdico' de las sentencias contradictorias,
pronunciarse en la accin de daos y perjuicios sin haberlo hecho antes en la de desalojo" ("Acuerdos y Sentencias", 1977-III-727;
causa cit.).

Las argumentaciones reseadas son de estricta aplicacin al caso de autos en el que ya no es la ilicitud del acto o hecho ilcito lo
que se encontraba pendiente de una decisin judicial sino la legitimatio ad causam de la actora, entendida como la cualidad emanada
por la ley que faculta a requerir una sentencia favorable respecto del objeto litigioso (Ac. 45.288, sent. del 27-XII-1991; Ac. 78.553,
sent. del 12/II/2003, "Acuerdos y Sentencias", 1976-II-37).

Me persuade an ms de la solucin propuesta que frente a la presuncin de legitimidad de los actos emanados del Estado (en el
caso del decreto municipal por el que se dispuso la clausura definitiva del comercio de los actores) fue necesario un proceso judicial
(el amparo) para demostrar su ilegitimidad (ilicitud).

Conforme con lo que llevo dicho, y habida cuenta que la demanda de daos y perjuicios fue interpuesta antes de cumplirse los dos
aos computados desde que lo resuelto en el juicio de amparo pas en autoridad de cosa juzgada, la misma no est alcanzada por el
plazo de prescripcin (arts. 3986, 4037, C. Civ.), por lo que corresponde hacer lugar al recurso interpuesto, revocar la sentencia
impugnada y rechazar la defensa de prescripcin opuesta, con costas (art. 69, C.P.C.C.).

Los autos volvern al tribunal de origen para que, integrado como corresponda, considere los restantes agravios que han retomado
virtualidad en atencin a lo aqu decidido.

Voto por la afirmativa.

Los doctores Hitters, Roncoroni, Kogan y Genoud, por los mismos fundamentos del doctor Negri, votaron tambin por la afirmativa.

Por lo expuesto en el acuerdo que antecede, corresponde hacer lugar al recurso interpuesto, revocar la sentencia impugnada y
rechazar la defensa de prescripcin opuesta, con costas (art. 69, C.P.C.C.). Los autos volvern al tribunal de origen para que,
integrado como corresponda, considere los restantes agravios que han retomado virtualidad en atencin a lo decidido. - Hctor Negri.
- Juan C. Hitters. - Francisco H. Roncoroni. - Hilda Kogan. - Luis E. Genoud.