UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE EDUCAO

JOANA BORGES BUARQUE DE GUSMO

Qualidade da educao no Brasil:

consenso e diversidade de significados

So Paulo
2010
 JOANA BORGES BUARQUE DE GUSMO

Qualidade da educao no Brasil: consenso e diversidade de significados

Dissertao apresentada Faculdade de Educao da

Universidade de So Paulo para a obteno do ttulo
de Mestre em Educao.

rea de concentrao: Sociologia da Educao

Orientador: Prof. Dr. Elie Ghanem

So Paulo
2010
Autorizo a reproduo e divulgao total ou parcial deste trabalho, por qualquer meio
convencional ou eletrnico, para fins de estudo e pesquisa, desde que citada a fonte.

Catalogao na Publicao
Servio de Biblioteca e Documentao
Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo

379(81) Gusmo, Joana Borges Buarque de

G982q Qualidade da educao no Brasil : consenso e diversidade de
significados / Joana Borges Buarque de Gusmo ; orientao Elie Ghanem.
So Paulo : s.n., 2010.
180 p. : il., tabs.

Dissertao (Mestrado Programa de Ps-Graduao em Educao.

rea de Concentrao : Sociologia da Educao) - - Faculdade de Educao
da Universidade de So Paulo.

1 . Qualidade da educao - Brasil 2. Educao escolar 3. Poltica

educacional I. Ghanem, Elie, orient.
 FOLHA DE APROVAO

Joana Borges Buarque de Gusmo

Qualidade da educao no Brasil: consenso e diversidade de significados

Dissertao apresentada Faculdade de Educao da

Universidade de So Paulo para obteno do ttulo
de Mestre.
rea de Concentrao: Sociologia da Educao

Aprovado em:

Banca Examinadora

Prof. Dr._______________________________________________________________

Instituio:____________________________Assinatura:________________________

Prof. Dr._______________________________________________________________

Instituio:____________________________Assinatura:________________________

Prof. Dr._______________________________________________________________

Instituio:____________________________Assinatura:________________________
Para meus pais
 AGRADECIMENTOS

A Elie Ghanem, pela orientao atenciosa, instigadora e rigorosa. Foram muitos os

aprendizados nesta caminhada.

Aos professores Maria Malta Campos e Romualdo Portela de Oliveira, pelas valiosas
contribuies dadas no exame de qualificao.

Capes, pela bolsa de estudos concedida.

A Arlindo Queiroz, Carlos Eduardo Sanches, Csar Callegari, Daniel Cara, Madalena
dos Santos, Maria de Salete Silva, Maria do Pilar Lacerda, Maria do Rosrio Nunes, Maria
Lucia Reis, Priscila Cruz, Roberto Leo, Sandra Zkia Sousa e Tatiana Filgueiras, que
gentilmente abriram espaos em suas agendas para a realizao das entrevistas e pela
receptividade com a qual me receberam.

A Carla Zardo, Csar Augusto, David Telles, Eliana Coutinho, Joo Tavares, Jlia
Ribeiro, Lislayne Carneiro, Natlia Vergtz, Raul Bastos e Silvio Kaloustian, pela ajuda dada
no agendamento das entrevistas.

A Maria Fgaro pelas dicas de formatao.

Aos primos Silvia e Ricardo, Marcos e Viridiana e Carolina pelo apoio logstico nas
estadias em Braslia, na ocasio da realizao das entrevistas.

A Vera Masago Ribeiro, pela oportunidade de trabalhar no Projeto Indicadores da

Qualidade na Educao, no qual se iniciou a trajetria que culminou nesta pesquisa.

querida Jlia Neiva, pela traduo do resumo para o ingls.

amiga Vanda Ribeiro, pela interlocuo privilegiada, desde a elaborao do projeto

at a anlise dos dados.

A meu pai, por tudo, particularmente a reviso cuidadosa e o carinho sempre presente.

Um agradecimento muito especial minha me, tambm por tudo, especialmente o

apoio, a infraestrutura dada, as leituras feitas e o carinho, que garantiram tranquilidade para a
finalizao da dissertao.

Ao Nino, meu companheiro, doce presena, pelo inestimvel apoio, interlocuo e o

amor que tanto me conforta.

A Deus, pela vida.

 RESUMO

GUSMO, J. B. B. Qualidade da educao no Brasil: consenso e diversidade de

significados. 2010. 180 f. Dissertao (Mestrado) Faculdade de Educao, Universidade de
So Paulo, So Paulo, 2010.

Visando a compreender o debate sobre qualidade da educao no Brasil, a pesquisa dedica-se

ao seguinte problema de investigao: o que est em jogo nas noes de qualidade da
educao para alguns dos principais atores sociais do campo educacional? Como hiptese,
considerou-se que estaria em jogo uma reduo da noo de qualidade da educao a um vis
estritamente instrumental, que identifica o desempenho de estudantes nas provas em larga
escala como o resultado e o foco da educao escolar. Nessa hiptese, duas grandes
orientaes estariam presentes: a primeira, marcada por uma lgica advinda da economia,
conceberia a qualidade da educao como a capacidade cognitiva de estudantes, expressa
pelos resultados dos testes padronizados, com os demais aspectos educativos sendo analisados
em termos de fatores associados a esses resultados. A segunda conceberia a qualidade da
educao na perspectiva dos direitos; mais do que "melhorar" a qualidade da educao, a
prioridade incidiria na construo de uma "nova" qualidade, subjacente aos desafios derivados
da expanso da escolarizao bsica. A investigao se deu com base no exame das
contribuies da literatura especializada sobre o tema da qualidade da educao e na
delineao de uma arena, composta por atores sociais situados no Estado, na sociedade civil e
em organismos multilaterais. Na sociedade civil, incluram-se organizaes correspondentes a
grupos sociais distintos: dirigentes educacionais (municipais e estaduais), magistrio,
estudantes, especialistas/pesquisadores, as chamadas organizaes no governamentais e o
empresariado. Reconstituda a arena de atores, foram realizadas entrevistas semiestruturadas
com seus representantes. A concluso foi que a hiptese formulada confirmou-se
parcialmente. H uma tendncia de alguns atores reduzirem a noo de qualidade da educao
a um aspecto instrumental, que identifica o desempenho dos estudantes nas provas em larga
escala como o resultado e o foco da educao escolar, assim como foi possvel identificar o
enunciado de duas grandes perspectivas nas noes de qualidade da educao. Entretanto, as
distines entre elas no so exatamente nos mesmos termos propostos pela hiptese. Para
ambas, o que est em jogo nas noes de qualidade da educao a reduo das
desigualdades educacionais, vista por dois prismas distintos: 1) a elevao do desempenho
dos estudantes nas provas de larga escala e 2) a garantia de condies de ensino que
conduzam a uma formao ampla dos estudantes, abrangendo no s os contedos
curriculares convencionais como tambm a cidadania e capacidades ticas. Concluiu-se ainda
que haveria trs principais pontos de divergncia entre os atores: a concepo de qualidade da
educao, o lugar das provas em larga escala e as prioridades para as polticas quanto ao
magistrio.

Palavras-chaves: Qualidade da educao, educao escolar, poltica educacional.

 ABSTRACT

GUSMO, J. B. B. Quality of education in Brazil: consensus and diversity of meanings.

2010. 180 f. Thesis (MA) - Faculty of Education, University of So Paulo, So Paulo, 2010.

This research project originated from the attempt to understand the debate about quality of
education in Brazil. This work aims at understanding what is at stake in the notions of quality
of education for some of the main social actors in the educational field. As a hypothesis, what
was considered to be at stake was the concept of quality of education reduced to a strictly
instrumental bias, which identifies students' performance on large-scale as the outcome and
focus of education. Two main perspectives were present, which can be broadly defined as: the
first one, characterized by an economic logic, conceives quality of education as the cognitive
ability of students, shown by the results of standardized tests. The other educational aspects
were analyzed in terms of factors associated with these results. The second perspective
conceives the quality of education within a rights framework; more than "improving" the
quality of education, the priority would be to create a "new" quality, which underlies the
challenges arising from the expansion of basic schooling. The investigation was conducted
based on a review of specific literature on the topic of quality of education and the delineation
of an arena, consisting of social actors within the State, civil society and multilateral
organizations. In civil society, there was the intention to include organizations representing
different social groups, such as educational leaders/administrators (city and state), teachers,
students, experts and researchers, the so-called non-governmental organizations and also
business representatives. Once the arena of actors was reconstituted, a strategy of semi-
structured interviews was adopted with its representatives. The findings led to the conclusion
that the hypothesis is only partially correct. There is a tendency for some actors to reduce the
notion of quality of education to a strictly instrumental bias, which identifies students'
performance in tests on a large scale as the outcome and focus of education. It was also
possible to identify two main concepts of quality of education. However, the distinctions
between them are not exactly on the same terms as proposed by the hypothesis. In both
perspectives, what is at stake in the notions of quality of education seems to be the decrease of
inequalities in education, seen from two different angles: 1) the increase of student
performances on large-scale tests and 2) ensuring a variety of teaching conditions, that would
provide students with a broad education, including not only the curriculum content as well as
citizenship and ethical capacities. In conclusion, three main differences were found among the
actors: the concept of quality of education, the role of large-scale examinations and priorities
for policies on teaching.

Keywords: Quality of education, school education, educational policies.

 LISTA DE SIGLAS

Abesc Associao Brasileira das Escolas Superiores Catlicas

AEC Associao dos Educadores Catlicos
Aneb Avaliao Nacional da Educao Bsica
ANPEd Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao
Anresc Avaliao Nacional do Rendimento Escolar
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
Capes Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
CAQi Custo aluno-qualidade inicial
CCLF Centro de Cultura Luiz Freire
Cedeca-CE Centro de Defesa da Criana e do Adolescente do Cear
Cefet Centro Federal de Educao Tecnolgica
Cenpec Centro de Estudos e Pesquisas em Educao, Cultura e Ao
Comunitria
CNBB Confederao Nacional dos Bispos do Brasil
CNE Conselho Nacional de Educao
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
CNTE Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao
COC Curso Osvaldo Cruz
Conae Conferncia Nacional de Educao
Coned Congresso Nacional de Educao
Consed Conselho Nacional de Secretrios de Educao
CPB Confederao dos Professores do Brasil
DRU Desvinculao dos Recursos da Unio
Enem Exame Nacional do Ensino Mdio
EPT Educao para Todos
Fiesp Federao das Indstrias do Estado de So Paulo
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
FNDEP Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica
Fundeb Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao
Fundef Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
de Valorizao do Magistrio
Fundescola Fundo de Desenvolvimento da Escola
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
Ideb ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica
Idesp ndice de Desenvolvimento da Educao do Estado de So Paulo
IDH ndice de Desenvolvimento Humano
Inep Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio
Teixeira
IAS Instituto Ayrton Senna
Instituto Plis Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
MEC Ministrio da Educao
Mieib Movimento Interfruns de Educao Infantil no Brasil
MST Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra
OCDE Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
ONG Organizao no governamental
ONU Organizao das Naes Unidas
Orealc Escritrio Regional de Educao para Amrica Latina e Caribe
(Unesco Santiago)
PAR Plano de Aes Articuladas
PDE Plano de Desenvolvimento da Educao
PDE-Escola Plano de Desenvolvimento da Escola
Pisa Programa Internacional de Avaliao dos Estudantes (Program for
International Student Assessment)
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PME Plano Municipal de Educao
Pnad Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
PNE Plano Nacional de Educao
Pr-Conselho Programa Nacional de Capacitao de Conselheiros Municipais de
Educao
Proinfncia Programa Nacional de Reestruturao e Aquisio de Equipamentos
da Rede Escolar Pblica de Educao Infantil
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PT Partido dos Trabalhadores
Saeb Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica
Saresp Sistema de Avaliao de Rendimento Escolar do Estado de So Paulo
SUS Sistema nico de Sade
Uncme Unio Nacional dos Conselhos Municipais de Educao
Undime Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao
Unesco Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a
Cultura
Unicef Fundo das Naes Unidas para a Infncia
 SUMRIO

INTRODUO ......................................................................................................................21

CAPTULO 1 - A CONSTRUO DA NOO DE QUALIDADE DA EDUCAO

NO BRASIL ............................................................................................................................27

1.1. Caractersticas da noo de qualidade da educao ....................................................27

1.2. A construo histrico-social da noo de qualidade da educao.............................30

1.3. A qualidade da educao na legislao brasileira ........................................................48

1.3.1. Constituio ............................................................................................................49

1.3.2. Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional ...................................................51
1.3.3. Plano Nacional de Educao - PNE .......................................................................53
1.3.4. Fundeb ....................................................................................................................56
CAPTULO 2 - CAMINHOS METODOLGICOS ..........................................................59

2.1. A qualidade da educao como um problema poltico.................................................59

2.2. Uma arena de atores........................................................................................................63

2.2.1. Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao - ANPEd ........66

2.2.2. Banco Mundial .......................................................................................................68
2.2.3. Campanha Nacional pelo Direito Educao ........................................................69
2.2.4. Comisso de Educao e Cultura da Cmara dos Deputados - CEC .....................72
2.2.5. Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao - CNTE........................73
2.2.6. Conselho Nacional de Educao - CNE .................................................................74
2.2.7. Fundo das Naes Unidas para a Infncia - Unicef................................................75
2.2.8. Instituto Ayrton Senna - IAS ..................................................................................77
2.2.9. Ministrio da Educao - MEC ..............................................................................78
2.2.10. Todos pela Educao ............................................................................................80
2.2.11. Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao - Undime ....................82
2.3. Sobre as entrevistas .........................................................................................................84

2.4. Procedimentos de anlise ................................................................................................90

CAPTULO 3 - A QUALIDADE DA EDUCAO EM JOGO: A PERCEPO DOS

ATORES..................................................................................................................................91
3.1. Qualidade para todos...................................................................................................... 91

3.1.1. Universalizao do ensino fundamental e emergncia da questo da qualidade... 92

3.1.2. Qualidade para poucos no qualidade................................................................. 94
3.2. Concepes de qualidade da educao.......................................................................... 95

3.2.1. A nfase na aprendizagem (especialmente a medida pelas provas) ................... 96

3.2.2. Foco estendido aos processos, s condies gerais de ensino e aprendizagem
numa perspectiva ampla................................................................................................. 100
3.3. Lugar das avaliaes em larga escala na promoo da qualidade da educao ..... 105

3.3.1. Reconhecimento da importncia da avaliao em larga escala ........................... 105

3.3.2. Reconhecimento dos resultados dos testes e ndices correlatos como indicadores de
qualidade da educao ................................................................................................... 108
3.3.3. Crena na capacidade das provas de garantirem o direito aprendizagem ......... 113
3.3.4. Capacidade das provas e ndices nelas baseados de se constiturem como
instrumentos de gesto de polticas pblicas ................................................................. 115
3.3.5. Capacidade das provas de interferirem no currculo............................................ 116
3.4. Aes visando qualidade da educao...................................................................... 119

3.4.1. Definio de padres de qualidade ...................................................................... 120

3.4.2. Mobilizao de dirigentes educacionais e apoio s esferas municipais e estaduais
de educao .................................................................................................................... 124
3.4.3. Influncia em polticas pblicas e produo de conhecimento............................ 129
3.4.4. Mobilizao da sociedade .................................................................................... 132
3.5. Consensos e dissensos na opinio dos atores .............................................................. 132

3.6. Existncia de oponentes e de interesses adversos educao ................................... 139

3.6.1. Negao da existncia de oponentes .................................................................... 140

3.6.2. Os empresrios vistos como adversrios ............................................................. 141
3.6.3. Considerao dos interesses dos professores como prejudiciais educao....... 146
3.7. Prioridades para as polticas de magistrio................................................................ 147

CONCLUSO ...................................................................................................................... 157

REFERNCIAS ................................................................................................................... 163

APNDICES......................................................................................................................... 169
 21

INTRODUO

O projeto desta pesquisa originou-se da tentativa de compreender o debate sobre

qualidade da educao no Brasil. Nos ltimos 20 anos, tem-se firmado um consenso (tanto na
opinio pblica em geral quanto na comunidade educacional como um todo) de que a
qualidade da educao um problema nacional que merece prioridade das polticas pblicas.
Por isso, o trabalho acolhe curiosidades e desconfianas. Curiosidades acerca das razes de a
qualidade da educao estar to em voga no campo educacional; desconfianas de que esta
uma noo em disputa, ou seja, de que assume significados e programas de ao distintos em
diferentes contextos e grupos sociais.

A qualidade tem figurado na pauta das principais instituies que atuam na educao
pblica no pas. Com diferentes graus de nfase, elas tm includo a noo em seus
posicionamentos, reivindicaes, objetivos e propostas de polticas. Tudo indica que h um
amplo consenso de que a qualidade da educao o principal problema da educao
brasileira. Mais do que isso, a defesa da qualidade tem se convertido em um tipo de panaceia
no mundo da educao. Qualquer proposio relativa a conservar, melhorar ou mudar isto ou
aquilo, no importa o que seja, deve explicar-se em termos de qualidade, diz Enguita (2001,
p. 95). Pelo forte carter polissmico da noo, possvel juntar aes das mais variadas
ordens num objetivo comum: melhorar a qualidade da educao.

Se existe hoje uma palavra em moda no mundo da educao, essa palavra ,

sem dvida, qualidade. Desde as declaraes dos organismos
internacionais at as conversas de bar, passando pelas manifestaes das
autoridades educacionais, as organizaes de professores, as centrais
sindicais, as associaes de pais, as organizaes de alunos, os porta-vozes
do empresariado e uma boa parte dos especialistas, todos coincidem em
aceitar a qualidade da educao ou do ensino como o objetivo prioritrio ou
como um dos muito poucos que merecem considerao. A qualidade se
converte assim em uma meta compartilhada, no que todos dizem buscar.
(ENGUITA, 2001, p. 95).
Se o tema onipresente, nada indica que tenha uma compreenso unvoca. Carvalho
(2004) afirma que a expresso qualidade da educao seria uma entre tantas outras veiculadas
como palavras de ordem ou lemas educacionais, formando discursos vagos e consensos
carregados de carga retrica. Para ele, [...] o carter frequentemente vago desse tipo de
discurso tem obscurecido a compreenso da cambiante realidade escolar, e [...] essa aparente
unanimidade tem impedido o afloramento de uma discusso mais clara sobre as profundas
22

divergncias de concepes programticas que encerra (p. 328). A anlise do discurso acerca
da qualidade na educao poderia elucidar as tenses camufladas que subjazem a esses
pseudoconsensos, existentes num potencial campo de disputa.

Carvalho alerta que o conceito de qualidade na educao no meramente descritivo,

mas encerra um valor programtico, indutor de prticas sociais. Os conceitos formulados e as
prticas educacionais a eles vinculados teriam implicaes morais. Ou seja, no se trata
somente de uma disputa de significados, e sim de programas de ao, na medida em que
veiculam valores e metas de orientao das aes.

Para uns, a educao de qualidade deve resultar na aquisio de diferentes

competncias, que capacitaro os alunos a se tornarem trabalhadores
diligentes; para outros, lderes sindicais contestadores, cidados solidrios ou
empreendedores de xito, pessoas letradas ou consumidores conscientes.
Ora, evidente que, embora algumas dessas expectativas sejam compatveis,
outras so alternativas ou conflitantes, pois a prioridade dada a um aspecto
pode dificultar ou inviabilizar outro. Uma escola que tenha como objetivo
maior e, portanto, como critrio mximo de qualidade a aprovao no
vestibular pode buscar a criao de classes homogneas e alunos
competitivos, o que evidentemente impede a oportunidade de convivncia
com a diferena e reduz a possibilidade de se cultivar o esprito de
solidariedade. Assim, as competncias que definiriam a qualidade em
uma proposta educacional significariam um fracasso ou ausncia de
qualidade em outra. (CARVALHO, 2004, p. 329, grifos do autor).
A existncia de uma disputa a respeito dos significados atribudos temtica da
qualidade da educao reconhecida tambm por Campos (2006), para quem essa disputa
marcada por perspectivas muitas vezes antagnicas, nas quais a qualidade se insere em
diferentes pautas, projetos polticos, posies ideolgicas e utopias (p. 24).

Feitas essas consideraes, coloca-se o problema que orienta a pesquisa: o que est em
jogo nas noes de qualidade da educao para alguns dos principais atores sociais do campo
educacional? Tendo como pressuposto que a qualidade da educao est em jogo, ou seja, que
uma noo fundamental nas formulaes tericas e nas polticas pblicas, e que sua
enunciao, s vezes vaga, s vezes retrica, encerra divergncias conceituais e
programticas, podendo servir a propostas at antagnicas, pretende-se compreender e
interpretar o que significa ela estar to difundida, assim como investigar o suposto campo de
disputa subjacente noo, iluminando significados, explicitando contradies e conflitos,
reconhecendo consensos, apontando divergncias, discutindo consequncias.

O objetivo geral que se estabeleceu para a pesquisa foi: compreender o que est em
jogo nas noes de qualidade da educao para alguns dos principais atores sociais do campo
educacional. Para alcan-lo, foram fixados trs objetivos especficos:
 23

Realizar um levantamento da literatura especializada sobre o tema da qualidade da

educao.

Identificar os significados de algumas das principais noes de qualidade da educao

presentes no campo educacional brasileiro.

Analisar os consensos e dissensos referentes s noes de qualidade da educao de

atores do campo educacional brasileiro.

Como hiptese, considerou-se que estaria em jogo uma reduo da noo de qualidade
da educao a um vis estritamente instrumental, que identifica o desempenho dos estudantes
nas provas em larga escala como o resultado e o foco da educao escolar, assumindo-os
como principal significado de qualidade. Duas grandes perspectivas estariam presentes nas
noes de qualidade da educao, em linhas gerais assim definidas:

1. Qualidade da educao representada pela capacidade cognitiva de estudantes, expressa

pelos resultados dos testes padronizados. Todos os demais aspectos educativos so
analisados em termos de fatores associados a esses resultados, de forma que o que no
se relaciona diretamente sua melhoria perde importncia. Prevalece uma lgica
advinda do campo da economia, com grande destaque s tcnicas de gesto, nfase em
produtos e resultados, juntamente com a crena no papel primordial da educao para
a competitividade no mercado de trabalho e insero competitiva da nao no mercado
internacional.

2. Qualidade da educao concebida na perspectiva dos direitos. A qualidade seria

compreendida como uma importante dimenso do direito pblico educao, ligada
noo de democracia e reduo ou eliminao das desigualdades e excluses que
vigoram no sistema educacional. Mais do que melhorar a qualidade da educao, a
prioridade incidiria na construo de uma nova qualidade, subjacente aos desafios
colocados pela educao contempornea, derivados da expanso da escolarizao
bsica. Tende a ter uma compreenso ampla de qualidade, englobando vrios aspectos,
embora a ateno aprendizagem assuma um aspecto central.

A hiptese adotada considera que as duas perspectivas que articulam as noes de

qualidade da educao que esto em jogo constituem, de fato, dois conjuntos de princpios
bsicos sob os quais se articula toda uma variedade de subprojetos, que apresentam uma
relativa diversidade interna (DAGNINO, 2004, p. 141). Seriam duas perspectivas
dominantes, com maior fora e amplitude de circulao, mas no necessariamente
24

contraditrias. Considerou-se tambm que, possivelmente, encontram-se noes de qualidade

da educao que no se encaixam em nenhum dos dois conjuntos de princpios mencionados.

Ora, se a qualidade da educao est em jogo, esse um resultado da ao humana, de

pessoas, grupos e instituies. A noo no entra em pauta de maneira natural, e sim por obra
de atores sociais. So os atores que a fazem um objeto de discursos, que a empregam na
linguagem utilizada para se referir s questes educacionais, que conferem significados e
condicionam as possveis disputas que ela encarna. Significados so sempre atribudos por
pessoas ou grupos. No campo da educao, so outorgados por atores, sociais e/ou polticos.
Atores que, certamente, agem com interesses e orientaes distintas. Quando se reconhece a
noo de qualidade da educao como em disputa, admite-se que a mesma seja protagonizada
por atores, que embasam suas concepes e fundamentam suas aes de acordo com suas
convices e interesses. Por isso, o que se pretendeu foi investigar o que est em jogo nas
noes de qualidade da educao para alguns dos principais atores sociais do campo
educacional.

A tarefa envolve, por conseguinte, a prpria especificao de atores que

potencialmente fazem parte das disputas acerca da qualidade da educao. Para tanto, foi
delineada o que chamamos de arena, composta por atores relevantes da rea educacional
brasileira. Procurou-se selecionar rgos pblicos e organizaes que materializassem a ao
desses atores sociais, situados no Estado, na sociedade civil e em organismos multilaterais. Na
sociedade civil, teve-se a inteno de incluir organizaes correspondentes a grupos sociais
distintos, como dirigentes educacionais (municipais e estaduais), magistrio, estudantes,
especialistas/ pesquisadores, as chamadas organizaes no governamentais e o empresariado.
Ao adotar o recurso da arena, sugerimos que os atores esto se confrontando. Com base
nessas suposies, pretendemos esclarecer, em torno de um possvel jogo ou disputa, no que
consiste a relao desses atores.

Reconstituda a arena de atores, adotou-se como estratgia a realizao de entrevistas

com seus representantes. As entrevistas foram consideradas um modo profcuo de explorar o
tema da pesquisa com alguns protagonistas da rea educacional, aprofundando aspectos e
tratando de questes que no seriam abordveis por outros meios, como anlise documental,
por exemplo. Com base num roteiro semiestruturado, foram feitas perguntas relativas s
razes de a qualidade da educao estar em pauta, concepo de qualidade e s disputas
subjacentes noo.
 25

Este trabalho se estrutura em trs captulos. O primeiro dedicado a uma retrospectiva

da construo da noo de qualidade da educao no Brasil. Na primeira seo do captulo
so feitas consideraes acerca do uso da noo. Em seguida, realizada uma reviso da
literatura especializada no tema. Por fim, versa-se sobre a abordagem da qualidade na
legislao brasileira vigente. A inteno foi a de construir um referencial de apoio
investigao do problema de pesquisa.

O segundo captulo compartilha os caminhos metodolgicos adotados. Primeiramente,

apresenta-se um marco de referncias tericas para subsidiar a compreenso da qualidade da
educao como um problema poltico e questo prioritria na agenda educacional brasileira,
relacionando-as com a ao de atores sociais. Em seguida, delineou-se o que se entendia ser a
arena que abarcaria o tema da qualidade da educao, sendo apresentados os atores e uma
breve descrio de cada um deles. Aspectos relacionados s entrevistas so objeto da seo
seguinte (desafios enfrentados, limites estabelecidos, roteiro de perguntas e informaes sobre
as entrevistas realizadas). No final do captulo so descritos os procedimentos utilizados para
a interpretao dos dados colhidos.

A apresentao dos depoimentos concedidos nas entrevistas o objetivo do terceiro

captulo. Os depoimentos esto divididos em sete tpicos, segundo as principais questes
identificadas nos discursos dos atores: 1) qualidade para todos; 2) concepes de qualidade da
educao; 3) lugar das avaliaes em larga escala na promoo da qualidade da educao; 4)
aes visando qualidade da educao; 5) consensos e dissensos na opinio dos atores; 6)
existncia de oponentes e de interesses adversos educao; 7) prioridades para as polticas
de magistrio.

Finalmente, a concluso busca responder o problema de pesquisa, confrontando a

resposta com a hiptese inicial.

importante frisar que o trabalho se centrou na pesquisa dos posicionamentos dos

diversos atores componentes da arena por meio dos depoimentos de seus dirigentes. No foi
estudada a implementao de programas ou polticas que desenvolvem.

Cabe ressaltar que as discusses da qualidade na e da1 educao referem-se

prioritariamente educao escolar. Mesmo reconhecendo a educao como um fenmeno

1
Nos textos e discursos sobre a temtica em questo, observa-se o uso das preposies de e em entre as palavras
qualidade e educao (sendo que em utilizado na contrao na). Segundo Gusmo (em fase de elaborao:
GUSMO, S. B. Portuguesa francesa: dicionrio histrico etimolgico de palavras e expresses que
entraram no portugus pelo francs. A ser editado, 2010), a palavra de, de uso riqussimo no portugus, tem sido
26

amplo, realizada dentro e fora da escola e durante toda a vida2, a escolha foi centrar a pesquisa
na educao escolar. Dentro desta, o foco a educao bsica.

substituda pelo superutilizado em devido grande influncia da lngua francesa na portuguesa. Gusmo diz que
os franceses dizem sac de papier (saco de papel), mas tambm sac en papier (saco em papel), e da passamos a
dizer saco em papel, roupa em l (veste en laine), banco em mrmore (banc en marbre). O emprego de em por
de no francs vem do sc. XVI, mas ainda contestado, e inadmitido no sentido figurado: un coeur de pierre (um
corao de pedra), nunca um coeur en pierre (grifos do autor). Dessa forma, estamos considerando que as
expresses qualidade da educao e qualidade na educao apresentam o mesmo significado.
2
Tal como formulado no artigo 1 da LDB, A educao abrange os processos formativos que se desenvolvem
na vida familiar, na convivncia humana, no trabalho, nas instituies de ensino e pesquisa, nos movimentos
sociais e organizaes da sociedade civil e nas manifestaes culturais.
 27

CAPTULO 1 - A CONSTRUO DA NOO DE QUALIDADE DA EDUCAO

NO BRASIL

1.1. Caractersticas da noo de qualidade da educao

Originalmente, na lngua portuguesa a palavra qualidade indicava apenas a

propriedade que determina a essncia ou a natureza de um ser ou coisa, o que
convencionalmente supunha uma coisa boa3. da influncia do francs no portugus que vem
o uso de qualidade como conotao negativa ou positiva (alta ou baixa, boa ou m, grande
ou pequena) (GUSMO, em fase de elaborao)4. Atualmente, segundo o dicionrio
Houaiss, qualidade empregada ainda em sentido absoluto, significando caracterstica
superior ou atributo distintivo positivo que faz algum ou algo sobressair em relao a outros;
virtude.5

Na educao, encontramos principalmente a utilizao da palavra qualidade com os

dois ltimos sentidos mencionados. Precisamos melhorar a qualidade da educao e a
baixa da qualidade da educao brasileira compromete o pas so exemplos do uso do termo
como indicao positiva ou negativa. Educao de qualidade para todos e qualidade da
educao ainda um desafio so sentenas que exemplificam o uso em sentido absoluto.

O uso da palavra qualidade no contexto educacional remete diretamente aos fins da

educao. No sentido absoluto, uma educao de qualidade seria, portanto, uma educao que
cumpre com os seus objetivos. Aqui, a qualidade (boa) significa eficincia, meios adequados
para atingir fins. Mas possvel considerar m (de baixa qualidade) a educao cujos fins so
tidos como inadequados. No uso como indicao positiva ou negativa, melhorar a qualidade

3
Com este sentido, trs usos principais so indicados pelo dicionrio Houaiss: 1.1 conjunto de traos
psicolgicos e/ou morais de um indivduo; carter, ndole (exemplo: criana dotada de qualidades artsticas); 1.2
caracterstica inerente (exemplos: a qualidade lmpida de um som; [...]); 1.3 caracterstica comum que serve para
agrupar (seres ou objetos); espcie, casta, jaez (exemplo: indivduos dessa qualidade no frequentam ambientes
requintados [...]).
4
GUSMO, S. B. Portuguesa francesa: dicionrio histrico etimolgico de palavras e expresses que
entraram no portugus pelo francs. A ser editado, 2010.
5
Outros significados ainda so mencionados pelo dicionrio Houaiss, no compartilhados aqui por no serem
aplicveis no contexto educacional.
28

da educao, de forma bvia, seria tornar a educao melhor, aproximando-a de suas

finalidades primordiais. evidente que, variando-se as finalidades da educao, modificam-se
tambm as referncias de qualidade. Mantendo-se constantes tais finalidades, podem
modificar-se igualmente as referncias de qualidade. Essas passam a se circunscrever aos
meios empregados.

Falar em qualidade da educao implica atribuir juzos de valor a aspectos ou

resultados do processo educativo, como tambm a objetivos educacionais. Os juzos so
sempre enunciados por sujeitos e, na medida em que expressam um julgamento, remetem a
termos comparativos. A Unesco/Orealc6 (2007) afirma que:

Trata-se de um conceito com grande diversidade de significados, com

frequncia no coincidentes entre os diferentes atores, porque implica um
juzo de valor concernente ao tipo de educao que se queira para formar um
ideal de pessoa e de sociedade. As qualidades que se exigem do ensino esto
condicionadas por fatores ideolgicos e polticos, pelos sentidos que se
atribuem educao num momento dado e em uma sociedade concreta,
pelas diferentes concepes sobre o desenvolvimento humano e a
aprendizagem, ou pelos valores predominantes em uma determinada cultura.
Esses fatores so dinmicos e mutantes, razo por que a definio de uma
educao de qualidade tambm varia em diferentes perodos, de uma
sociedade para outra e de alguns grupos ou indivduos para outros. (p. 29).
As consideraes de Silva (2008) so pertinentes para compreender a noo de
qualidade como um objeto de construo social.

Portanto, dizer essa uma escola de qualidade no significa ter descoberto

ou comprovado suas caractersticas reais, mas interpret-las a partir de certas
condies histricas, territoriais, culturais, de classe ou grupo social. Na
medida em que o conceito de qualidade socialmente construdo, importa
aqui o modo como se estabelece a relao entre os sujeitos e aquilo que
qualificado. No se trata uma propriedade a ser identificada e apreendida na
realidade, mas de um ajuizamento de valor a partir da concepo que se
tenha de qualidade. (p. 17, grifos do autor).
A noo de qualidade tem, portanto, um carter polissmico, no se traduz em termos
essenciais ou absolutos e no encerra um conceito neutro. Na condio de um significante,
tem a caracterstica de assumir muitos significados, sendo um termo naturalmente ambguo
(RISOPATRN, 1991). Contudo, usada com frequncia como um objeto de apreenso
direta, em afirmaes do tipo a qualidade da educao no Brasil est caindo ou esta escola
de pssima qualidade, transparecendo o entendimento de que a acepo absoluta,
bastando ser identificada e apreendida. Silva observa que, considerando as anlises e

6
Orealc a sigla do Escritrio Regional de Educao para Amrica Latina e Caribe, rgo ligado Organizao
das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), localizado em Santiago do Chile.
 29

notcias, opera-se como se a noo de qualidade j estivesse decidida, bastando alcan-la ou,
em certos casos, atestar sua inegvel presena ou ausncia (2008, p. 11).

A suposta autoevidncia7 do conceito de qualidade da educao no uma

particularidade do senso comum. Adams (1993) diz que a impreciso e a inconsistncia no
uso de termos como esse esto presentes mesmo na literatura educacional, sendo frequentes
confuses conceituais e o uso abundante de redundncias e tautologias.

Para Casassus (2007a), o principal fator para que o tema qualidade da educao tenha
assumido uma centralidade nas proposies em educao, tornando-se um dos pilares da
poltica educacional nos pases da Amrica Latina, est relacionado justamente ao carter
ambguo do termo. na ambiguidade que reside a fora da noo de qualidade.

Qualidade na educao aparece, desta forma, como um desses conceitos

significantes, mobilizadores, carregados de fora emocional e valorativa que
so amplamente utilizados na sociedade. Sua fora e sua riqueza esto
precisamente em sua ambiguidade, porque refletem o algo mais que
necessrio construir socialmente, como todo objeto de construo cultural.
(CASASSUS, 2007a, p. 45, grifos do autor).
Feitas essas consideraes, teis para a compreenso da noo de qualidade da
educao, mostraremos cinco principais enfoques dados construo da noo na literatura
especializada. O primeiro vincula-a ao processo de expanso da escolarizao, especialmente
do ensino fundamental, que forjou uma nova realidade educacional no pas, entendendo a
qualidade como uma medida poltica. O segundo enxerga nos resultados aferidos pelas provas
de larga escala o principal significado de qualidade que circula na sociedade. O seguinte
associa o desenvolvimento da pauta da qualidade a uma perspectiva economicista. Um quarto
recorte prope que a qualidade seja examinada luz de questes relativas diversidade, como
o direito s identidades, pluralidade cultural e s diferenas. O ltimo apregoa que a questo
que emerge ao discutir a temtica da qualidade o prprio modelo de educao vigente,
sendo necessrio, mais do que melhorar, reestruturar e transformar a educao.

7
Risopatrn elenca algumas possveis explicaes para a suposio generalizada da qualidade da educao como
algo evidente. Uma delas estaria ligada ao reconhecimento inegvel de uma crise na educao, entendida
prioritariamente como um problema de qualidade. Outra estaria relacionada associao da noo a algo que
diagnosticado naturalmente, cujo conhecimento no demandaria um esforo de investigao, assim como os
conceitos do que bom ou belo, que costumam ser tratados como naturalmente evidentes (1991, p. 15-16).
30

1.2. A construo histrico-social da noo de qualidade da educao

A crescente incidncia da questo da qualidade8 nas discusses e polticas pblicas

educacionais um fenmeno de escala mundial. O ponto de partida dessa convergncia
poltico-tcnica em torno da temtica atribudo por Casassus (2007a) ao lanamento do
relatrio Uma nao em risco, em 1983, nos Estados Unidos, que afirmava que o estado da
educao naquele pas ameaava a competitividade e a integridade nacionais. No ano
seguinte, os EUA, em conjunto com a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE), promoveram uma reunio internacional de ministros da educao, na
qual a principal deciso tomada foi transformar a promoo da qualidade na educao em
uma tarefa prioritria para os pases membros da organizao. A partir da, vrias outras
reunies e debates foram organizados em torno da temtica, associando-a a diversos
componentes (currculo, gesto escolar, magistrio, avaliao, entre outros). Logo surgiu a
necessidade de discutir alternativas de medio dos nveis de qualidade da educao.

No decorrer desses debates nacionais e internacionais, configurou-se um

consenso em torno da ideia de que a educao o instrumento de poltica
pblica mais adequado para resolver os problemas cruciais da sobrevivncia
e do desenvolvimento das sociedades como so o crescimento econmico e a
integrao social. O primeiro deles percebido sob a tica da teoria do
capital humano (em suas diferentes verses) e o segundo apoia-se na ideia de
que a integrao se d mediante os mecanismos de equidade e a socializao
de valores e cdigos culturais comuns atravs do sistema escolar.
(CASASSUS, 2007a, p. 42).
A dcada de 1980 tambm apontada por Adams (1993) como aquela do advento do
consenso internacional em torno da necessidade de melhoria da qualidade da educao.
Para ele, a questo da qualidade vem em substituio da igualdade de oportunidades, a pauta
mais tradicional da agenda dos desafios educacionais. A nfase deslocou-se da expanso do
acesso escola para a garantia da qualidade.

No Brasil, essa renovao de prioridades tambm mencionada por alguns autores,

como Campos (2000). At os anos 1980, a principal bandeira democratizadora da educao
concentrava-se na ampliao do acesso escola. Num perodo em que a excluso se dava na
prpria entrada na vida escolar, restrita principalmente elite, demandava-se a
8
Convm dizer que se verifica, no estudo da temtica proposta, a utilizao de qualidade do ensino como
sinnimo ou como noo anloga qualidade da educao. Por isso, apesar de este trabalho ter como objeto de
pesquisa a noo de qualidade da educao, a expresso qualidade do ensino ser utilizada quando tiver sido
assim empregada pelos autores abordados.
 31

democratizao do acesso como reivindicao de uma escola pblica para todos. A qualidade
entendida mais comumente a partir de um vis pedaggico, prximo dos rendimentos
acadmicos dos alunos - era deixada em segundo plano em detrimento da universalizao do
ensino, de modo a proporcionar escolarizao queles segmentos sociais historicamente
excludos dos bancos escolares. Mais do que diferentes, a ampliao do acesso e a promoo
da qualidade eram vistas como propostas divergentes, j que a qualidade era identificada
como uma proposta elitista, para poucos.

A tenso entre qualidade e quantidade, ou entre ampliao do acesso escola versus a

manuteno de uma qualidade pedaggica, gerou polmicas durante todo o sculo XX,
especialmente em sua segunda metade. Azanha (2004), ao examinar as vicissitudes dos
esforos de democratizao da educao no Brasil, parte de alguns marcos histricos9,
datados desde 1920, para mostrar que aes com vistas ampliao das vagas escolares
sofreram grande resistncia social, inclusive do magistrio e de estudiosos da educao, com
a alegao de que a expanso traria consigo uma perda na qualidade de ensino.

Azanha se refere tambm experincia dos antigos ginsios vocacionais,

estabelecimentos criados no estado de So Paulo para promover inovaes no ensino e adotar
prticas pedaggicas calcadas na democratizao, visando construo de um novo
parmetro de qualidade. No entanto, a experincia demandou altos custos, acabando por
reservar-se a apenas alguns e implicando na excluso da maioria. Eram duas alternativas de
democratizao da educao que se colocavam em jogo: a extenso das oportunidades
educacionais e as prticas educativas fundadas na liberdade do educando, com a
particularidade de que a segunda exercia maior atrao nos educadores10. A primeira era
entendida como uma nfase nos aspectos quantitativos e a segunda, nos qualitativos, e assim
erigidas ambas se colocavam em confronto. claro que, expandir universalmente as
matrculas e instituir uma prtica educativa especial, poderiam eventualmente ser conjugados,
mas a verdade que, historicamente, pelo menos no caso de So Paulo, tm se apresentado
como opes que se excluem (AZANHA, 2004, p. 341-342).

Azanha conclui que, uma vez conformadas as reformas na legislao educacional11

que consagraram formalmente o processo de ampliao das matrculas escolares,

9
Reforma Sampaio Dria (1920), expanso das matrculas no ensino ginasial (1967-1969) e introduo dos
ginsios vocacionais (1962-1968).
10
Para uma anlise atualizada e aprofundada das relaes entre democracia e educao ver Ghanem (2004).
11
As reformas so oriundas das mudanas introduzidas pela reduo das exigncias dos exames de admisso do
antigo ginsio, em 1968 (que significaram a expanso da matrcula neste antigo nvel de ensino) e da aprovao
32

o professorado no procurou se ajustar nova realidade da clientela escolar e

insistiu na manuteno de exigncias intra-curso que anulariam pela
reprovao macia o esforo de abertura escolar. Nem se alegue que isso
seria a evidncia emprica da queda do nvel de ensino. Ao contrrio, nvel
de ensino no varivel abstrata, e reprovao em massa sempre ndice de
defasagem entre critrios de exigncia e reais condies de ensino-
aprendizagem. (AZANHA, 2004, p. 340).
Para o autor, o argumento do rebaixamento da qualidade do ensino como um preo
inaceitvel da expanso do acesso escola poderia at soar como razovel. No entanto, sua
razoabilidade se esvai na medida em que a perspectiva pedaggica se revela ilegtima e
equivocada para o exame do assunto, uma vez que a extenso de oportunidades , sobretudo,
uma medida poltica e no uma simples questo tcnico-pedaggica (2004, p. 344). Para ele,
a democratizao da educao, assim como a melhoria da qualidade da educao, eram
primordialmente processos polticos, amplos, na medida em que s so realizveis por meio
de polticas pblicas.

Segundo dados do IBGE/Pnad, em 2005, a taxa de atendimento escolar da populao

de 7 a 14 anos (faixa etria que, at recentemente, correspondia ao ensino fundamental) era de
97,3% da populao12. Como observa Carvalho (2004), atualmente j no vigoram polmicas
em torno da legitimidade do direito universal educao, principalmente no que toca ao
ensino bsico. No entanto, nota-se a vigncia ainda hoje no Brasil do argumento de que a
ampliao macia das vagas escolares promovida nas ltimas dcadas vem acompanhada da
diminuio da qualidade. Como exemplo, podemos citar afirmao feita pelo prprio ministro
da Educao, Fernando Haddad, em artigo publicado no jornal Folha de S. Paulo:
verdade que vrios estudos demonstram que, no raramente, o processo de universalizao do
acesso educao vem acompanhado da queda de qualidade do ensino (2007, p. 3).

A anlise de Beisiegel contribui para o exame dessa relao. Ao colocar em discusso

as questes de qualidade, especialmente as relacionadas com o desempenho de alunos,
professores, escolas e sistemas pblicos de ensino, o autor vincula-as ao processo de extenso
das oportunidades educacionais. Sustenta que, para as elites brasileiras, que antes tinham a
prioridade da educao, a escola pode de fato ter perdido qualidade. J para as classes
populares, esta mesma qualidade tem outro significado, porque, num passado recente, a escola

da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional de 1971 (Lei 5.692, de 11 de agosto de 1971), que criou o
antigo primeiro grau (atual ensino fundamental) e determinou sua obrigatoriedade.
12
interessante o argumento de Oliveira (2007, p. 673), que defende, com base na anlise da evoluo da
matrcula no ensino fundamental desde 1975, que a evoluo das taxas constitui processo sistmico de longo
prazo, pouco condicionado por polticas governamentais, e sim por um processo social mais amplo.
 33

era inacessvel a elas. As discusses sobre qualidade do ensino teriam, portanto, um carter de
classe. Diz Beisiegel:

No obstante a democratizao das oportunidades escolares j tenha sido

incorporada como um valor, as consequncias dessa democratizao ainda
no foram claramente compreendidas e assimiladas por boa parte dos
educadores e por significativa parcela da coletividade. Defende-se a
democratizao, mas recusam-se as suas consequncias. (2006, p. 13).
Se, ainda hoje, passados quase 40 anos do incio do processo de ampliao macia da
escolarizao bsica, o rendimento dos alunos continua aqum das expectativas, isso significa
que a escola ainda no aprendeu a trabalhar com as crianas e os jovens menos favorecidos
socialmente (BEISIEGEL, 2006)13. O autor diz que preciso reconhecer que foi forjada uma
nova realidade escolar, diversa em seus aspectos mais significativos. Essa nova condio da
escola pblica deve ser compreendida no como uma deturpao, mas como um desafio
inerente a uma nova situao escolar. Por isso, no cabvel falar na restaurao de uma
qualidade vigente num passado vivo no imaginrio social como a poca de ouro da escola
pblica brasileira. Ao contrrio, preciso criar uma nova qualidade.

De forma complementar a este raciocnio, Enguita (2001) afirma que a ampliao do

acesso alterou o sentido social da escola. Ao deixar de ser um privilgio dos setores mdios e
altos, a marca de distino que a caracterizava se perde:

O processo constituiu assim em colocar vinho novo em tonis velhos, em

incorporar todos a um ensino que no havia sido configurado pensando na
sociedade em seu conjunto, mas em uma reduzida parte da mesma.
Presumia-se que o que era ou parecia ser bom para os que at ento vinham
desfrutando-o com exclusividade tambm o seria para os demais. Entretanto,
a nica coisa que com segurana tinha de indiscutivelmente bom era sua
exclusividade, e isto foi justamente a primeira coisa que foi perdida. Perdida
essa caracterstica, era apenas questo de tempo que os setores recm-
incorporados a cada nvel de ensino, e inclusive os mesmos que j o
frequentavam antes, se perguntassem sobre se necessariamente tinha este
que continuar sendo o que era ou se, pelo contrrio, deveria adaptar-se
melhor diversidade de expectativas e interesses de seu pblico ampliado.
(ENGUITA, 2001, p. 97).
A ampliao das oportunidades educacionais e a consequente alterao do sentido
social da escola tambm so as linhas de anlise adotadas por Oliveira:

Foram incorporadas parcelas da populao que antes no tinham acesso

educao e cujas experincias culturais eram diferentes daqueles que antes
constituam o grupo de usurios da escola, ou seja, com o processo de

13
Observa-se a atualidade do pensamento de Beisiegel, que veicula essas ideias desde 1975, quando foi
publicado o artigo A reforma e a qualidade do ensino, reeditado em 2006, em coletnea de textos do autor com
a temtica da qualidade. Segundo ele, na apresentao da publicao, a re-edio se justifica na medida em que
as situaes analisadas nos textos persistem no pas.
34

expanso das oportunidades a escola incorporou as tenses, as contradies e

as diferenas presentes na sociedade. (2005, p. 8).
Oliveira compreende que a considerao da qualidade da educao como um dos
principais desafios educacionais da contemporaneidade emerge das mudanas ocorridas nas
ltimas dcadas, especialmente do movimento de expanso dos ensinos fundamental e mdio.
Numa anlise histrica das taxas de matrcula no pas14, o autor conclui que a falta de escolas,
a causa mais tradicional de excluso educacional, est sendo praticamente superada. Esse
processo, por sua vez, possibilitou que se explicitassem outras excluses no interior do
sistema educacional brasileiro. Passvamos da excluso da escola para a excluso na escola.
Os alunos chegavam ao sistema de ensino, l permanecendo alguns anos, mas no concluam
qualquer etapa do seu processo de formao, em virtude de mltiplas reprovaes seguidas de
abandono (p. 671).

As altas taxas de reprovao no pas levaram criao da expresso pedagogia da

repetncia por Ribeiro (1991), aluso ao que o autor considerava o maior problema da
educao brasileira. Os dados de Ribeiro (como, por exemplo, a repetncia na 1 srie do
antigo curso primrio era em torno de 60% na dcada de 1940) mostram que as altas taxas de
reprovao no so exclusividade da nova realidade escolar forjada pela entrada das camadas
populares na escola, e sim uma prtica arraigada na cultura educacional brasileira. A
repetncia no privilgio da escola dos pobres e muito menos da escola pblica, diz ele (p.
16). E continua: Mesmo correndo o risco de ser simplista e reducionista, achamos que a
prtica da repetncia est na prpria origem da escola brasileira (p. 17).

A partir do final da dcada de 1970 e incio da de 1980, diz Campos (2000),

difundiram-se pesquisas direcionadas para os problemas que afetavam a permanncia dos
alunos na escola pblica. Com a abertura poltica, esses estudos passaram a pautar polticas
pblicas em alguns dos governos estaduais eleitos em 1982, tendo como foco principal a
permanncia dos alunos na escola, incidindo nas sucessivas repetncias15 e na distoro
idade-srie. Disseminava-se a crena sobre os efeitos malficos da reprovao para o
desenvolvimento dos estudantes, adotando-se polticas de ciclos de aprendizagem e

14
Alguns dos dados apresentados pelo autor so: a taxa de atendimento das populaes de 7 a 14 anos cresceu de
80,9, em 1980, para 96,4, em 2000; e para as populaes de 15 a 17 cresceu de 49,7, em 1980, para 83,0, em
2000.
15
Oliveira (2007, p. 672) informa que propostas visando o fim da reprovao vigoram no Brasil desde os anos
1910, com os trabalhos de Almeida Jnior e Oscar Thompson, que sugeriam a adoo de medidas para melhorar
o fluxo e, assim, possibilitar o ingresso de um contingente maior de estudantes para ocupar as poucas vagas
disponveis.
 35

progresso continuada16 em vrias regies do pas. Campos afirma que naquele perodo a
oposio entre qualidade e quantidade foi amenizada, fortalecendo-se a viso de qualidade
numa perspectiva democratizadora.

Ao analisar as matrculas nas diferentes sries do ensino fundamental, ano a ano, a

partir de 1975, Oliveira (2007) demonstra a tendncia de regularizao do fluxo, com a
diminuio significativa da reprovao e evaso. Essa tendncia inaugura um novo momento
na educao brasileira, que coloca o sistema escolar, talvez pela primeira vez em nossa
histria educacional, ante o desafio de assumir a responsabilidade pelo aprendizado de todas
as crianas e jovens, responsabilizando-se por seu sucesso ou fracasso (p. 676). Outra
consequncia importante desse processo seria o aumento da demanda pelas etapas posteriores
de ensino (mdio e superior), uma vez que aumentou gradativamente o nmero dos
concluintes do ensino fundamental. No entanto,

a desigualdade e a excluso permanecem. No por isso que sequer o ensino

fundamental tenha deixado de ser etapa produtora de desigualdade
educativa. Alm disso, os discriminados de ontem continuam a ser os
discriminados de hoje. Mas a desigualdade existente hoje no mais a
mesma e nem ocorre nos mesmos termos de que ocorria no passado. Setores
mais pobres reprovam mais, evadem mais, concluem menos, o mesmo
ocorre com os negros e meninos, mas, mais importante que isso, aprovam
mais, permanecem mais e concluem mais do que em qualquer outro
momento de nossa histria educacional, ainda que permaneam como os
setores mais excludos. S que no so excludos da mesma maneira que no
passado! O ponto que, se no se enfatizar a positividade que a
universalizao do ensino fundamental representa, no conseguiremos
compreender porque os desafios passam a ser outros. (OLIVEIRA, 2007, p.
682).
O atual momento histrico consagraria, portanto, um desafio representado pela
ampliao dos sistemas de ensino tanto em quantidade quanto em qualidade17. Para Oliveira,
a principal tarefa desse desafio seria a construo de um padro de qualidade do ensino
brasileiro que subsidiasse o acionamento da justia em caso de oferta de ensino com baixa
qualidade18. A proposta implica o aprofundamento do debate acerca da qualidade da educao
como componente do direito educao.

[...] se a legislao brasileira incorporou o conceito de qualidade do ensino a

partir da Constituio Federal de 1988, essa incorporao no foi suficiente
para estabelecer, de forma razoavelmente precisa, em que consistiria ou
quais elementos integrariam o padro de qualidade do ensino brasileiro, o

16
Uma reviso de estudos sobre ciclos e progresso escolar no Brasil pode ser encontrada em Barreto e Souza
(2004).
17
Oliveira frisa que estes desafios so tensionados por uma agenda econmica conservadora, que limita
consideravelmente o espao de possibilidades na formulao de polticas sociais.
18
O autor prope que este padro seja construdo tendo por base insumos, processos e resultados.
36

que dificulta bastante o acionamento da justia em caso de oferta de ensino

com m qualidade. Afinal, como caracterizar um ensino com ou sem
qualidade se no h parmetros para o julgamento? (OLIVEIRA, 2006, p.
63).
Evidentemente, a criao de parmetros que permitam julgar a qualidade da educao
uma tarefa complexa. J existe uma considervel literatura que, ao reconhecer a
complexidade e limites inerentes tarefa, prope-se a contribuir no trabalho de propor
dimenses, aspectos e indicadores de qualidade19.

Em relao a isso, Campos (2000) afirma que:

[...] a obteno de consenso nessa rea ser sempre provisria, pois a

qualidade um consenso socialmente construdo. Depende do contexto,
fundamenta-se em direitos, necessidades, demandas, conhecimentos e
possibilidades que tambm so determinados historicamente, sendo portanto
resultado de processos que, em uma sociedade democrtica, supem
constantes negociaes e contnuas revises. (p. 112).
Assim como Oliveira, Carvalho (2007) tambm se vale do pensamento de Beisiegel
para refletir sobre os desafios colocados pela expanso das oportunidades educacionais no
Brasil. Diante das transformaes pelas quais a educao escolar passou nas ltimas dcadas,
o autor sustenta que seria fundamental repensar o conceito de qualidade tendo como
referncia o carter pblico da educao. Diz ele:

Esse novo lugar social da escola impe que se repense seu significado
pblico e os conceitos pelos quais compreendemos e guiamos nossas aes
educativas [...]. Assim, qualidade de ensino na perspectiva de uma educao
pblica no a formao de uma elite socioeconmica, mas a
democratizao do acesso aos bens culturais comuns que se encarnam nas
disciplinas, saberes e valores da instituio escolar. (2007, p. 309).
Esse justamente o caminho trilhado por Silva (2008) na anlise do conceito de
qualidade na educao tal como tem sido construdo no Brasil, discorrendo sobre o que seria
um sentido pblico para esse conceito. Ele afirma que o carter pblico da educao escolar
est esvaziado custa da veiculao de uma noo de qualidade educacional estritamente
instrumental, ligada a supostos efeitos econmicos e interesses privados, caractersticos de
uma sociedade de consumo. Sua anlise indica que, por mais que se detectem outros usos e
abordagens em relao ao conceito de qualidade (processo e equidade, por exemplo),

a fora da eficincia que conjuga a organizao escolar a uma lgica

econmica parece predominar fortemente nas discusses e no entendimento
acerca da qualidade, embasando e orientando o desenho das polticas em
educao nos ltimos anos e a tnica dos discursos oficiais ento veiculados
em muitos pases e o Brasil no exceo. No raro, a definio da

19
Neste sentido, destacam-se as seguintes referncias: Unicef (2000); Ao Educativa et al. (2008); Dourado,
Oliveira e Santos (2005); Carreira e Pinto (2007).
 37

qualidade em funo apenas da eficincia obtida e aferida a partir do

desempenho escolar, discriminado em determinados produtos e resultados,
parece sugerir que comparaes entre entes diferentes como, por exemplo,
uma escola pblica de periferia e uma escola particular de elite poderiam e
at deveriam ser feitas quase a despeito do contexto em que se inserem ou
dos pressupostos ou critrios que os animam. (SILVA, 2008, p. 23).
Para Silva, o domnio da viso que concebe a qualidade como o resultado das provas
fortalece um significado de qualidade da educao primordialmente economicista, isto ,
centrado nos supostos ganhos econmicos que a educao de qualidade pode trazer para os
indivduos e para a nao. Para Carvalho, isso significa a perda do sentido pblico da
educao.

medida que se concebem o valor e a qualidade da educao com base em

seu alegado impacto econmico na vida privada do indivduo, perde-se seu
significado tico-poltico, ou seja, seu sentido pblico. Assim, objetivos
educacionais identificados com a difuso e o cultivo de virtudes pblicas
como a solidariedade, a igualdade, a tolerncia passam a ocupar um lugar
secundrio em relao ao desenvolvimento de competncias e capacidades
individuais ou quilo que, com preciso, se convencionou chamar de capital
humano20. (CARVALHO, 2008, p. 413).
A definio de qualidade da educao a partir do desempenho escolar uma das
perspectivas de utilizao da noo identificadas por Adams (1993). Segundo o autor, ao
menos seis vises principais sobre a qualidade da educao esto presentes entre os
educadores: 1) qualidade como reputao, 2) qualidade como recursos (inputs), 3) qualidade
como processo, 4) qualidade como contedo, 5) qualidade como rendimento acadmico
21
(outputs) / resultados educacionais (outcomes), 6) qualidade como valor adicionado .
Segundo Adams, a compreenso de qualidade como inputs a mais popular entre

20
Para Carvalho, essa situao se relaciona com um fenmeno mais amplo de diluio entre as esferas pblica e
privada no mundo contemporneo.
21
Qualidade como reputao utilizada para se referir s escolas reconhecidas pela sua excelncia, segundo
critrios no muito claros, usualmente relacionados aos inputs e outputs. Qualidade como recursos e outros
inputs baseia-se em dados como recursos fiscais, nmero e anos de estudo de professores, nmero de
instituies, e at mesmo as histrias sociais e de aprendizado dos alunos; entendidos como recursos necessrios
para a manuteno ou mudana dos empreendimentos escolares. Qualidade como processo sugere que a natureza
das interaes entre estudantes, profissionais da educao, materiais e espaos so importantes. Qualidade como
contedo refere-se transmisso de conhecimentos e informaes. Qualidade como rendimento acadmico
(outputs) tipicamente usados para se referir mudana no desempenho/ sucesso do estudante em testes,
competies, certificaes, habilidades e tambm em atitudes e valores. Qualidade como resultados
educacionais (outcomes) seriam concebidos como resultados, porm, em distino ao rendimento, so
conceituados como consequncias de longo prazo da educao, tais como emprego, rendimentos financeiros e
mudanas ao longo do tempo nas atitudes, valores e comportamentos. Qualidade como valor adicionado est
ligada a uma medida de impactos e influncias do processo de escolarizao no estudante ao longo de sua vida,
isto , como o aluno mudou em razo de um programa, da cultura e das normas da escola. A educao s
vezes vista como aquela que amplia as capacidades humanas ou ajuda os alunos a alcanarem seu potencial
(ADAMS, 1993, p. 6).
38

profissionais da educao e como outpus e outcomes a mais frequente nas polticas

educacionais.

Oliveira (2006) afirma que a capacidade cognitiva dos estudantes indicada pelos
resultados de aprendizagem medidos pelos testes de larga escala tem sido apreendida
atualmente como o principal significado de qualidade da educao. Esse seria o terceiro
significado atribudo historicamente qualidade no pas22. O primeiro deles, dominante at a
dcada de 1980, associava a pauta da qualidade retrica da democratizao da escolarizao.
Como j foi dito, qualidade significava universalizao do acesso escola. A percepo
predominante segundo Casassus (2007a), no s no Brasil era a de que um pas mais
avanava educacionalmente quanto mais cresciam as taxas de matrcula. Na dcada de 1980,
passou a vigorar o segundo significado que circulou simbolicamente como representao da
qualidade: a permanncia. No bastava entrar na escola, era preciso permanecer nela.
Internacionalmente, o parmetro para afirmar que um pas oferecia melhor educao que
outro era dado pelo tempo de permanncia no sistema escolar e pelas taxas de concluso.
Quando, com o efeito dos programas de regularizao de fluxo, as taxas de reprovao e
evaso deixaram de ser referncia de qualidade, era preciso incorporar um novo parmetro de
comparao.

Surgiu, ento, a demanda pela medio. O primeiro passo para ver, para
tornar visvel a educao de um ponto de vista qualitativo, foi recorrer a
instrumentos para medir a qualidade. Numa primeira instncia foram
elaboradas hipteses sobre os fatores materiais que determinam o
resultado. Desta forma, surgiram variveis referentes a elementos como as
taxas de relao professor/aluno, nmero de livros em casa ou nas escolas,
luminosidade da sala de aula, nmero de alunos por sala. Mais tarde,
formularam-se hipteses sobre fatores imateriais, como as expectativas e
as interaes que acontecem dentro das escolas ou no lar. Mas, finalmente, a
ateno terminou por fixar-se no seu foco atual, que a observao e
medio do sucesso acadmico. (CASASSUS, 2007a, p. 43, grifos do autor).
Pases situados em diferentes partes do mundo passaram a desenvolver sistemas com a
inteno de avaliar a qualidade da educao. Um dos exemplos o Programa Internacional de
Avaliao dos Estudantes (Pisa), criado em 1997 pela OCDE. O Pisa consiste numa avaliao
trienal baseada na aplicao de testes de desempenho cognitivo nas reas de Linguagem e
Matemtica em estudantes de 15 anos de pases-membros da organizao. Em todas as
edies do Programa, o Brasil23 tem ocupado os piores lugares na classificao geral.

22
De um ponto de vista histrico, na educao brasileira, trs significados distintos de qualidade foram
construdos e circularam simblica e concretamente na sociedade, ainda que presentes nos diferentes momentos,
um se sobressai e pauta o debate e a poltica educacional (OLIVEIRA, 2006, p. 55).
23
O Brasil no membro da OCDE, sua participao no Pisa na categoria de convidado.
 39

No pas, a introduo do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (Saeb),

em 1990, e seu desmembramento na Avaliao Nacional de Rendimento Escolar (Anresc) e
na Avaliao Nacional da Educao Bsica (Aneb) (divulgados pelo nome de Prova Brasil e
Saeb, respectivamente), em 200524, fazem parte deste processo que foi gradualmente
associado avaliao da qualidade da educao25. Alguns estados tm desenvolvido
iniciativas semelhantes: Cear, Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Sul e So Paulo.

Silva (2008) observa que o pretenso carter objetivo dos testes de larga escala um
fator que corrobora sua ampla aceitao como medida adequada da qualidade.

Em funo da objetividade com que resultados escolares so divulgados e

discutidos, tem-se a ntida impresso de que se sabe qual o problema a
enfrentar e os valores em que nos devemos pautar para reverter a crise
educacional, cujo maior indcio parece ser a demanda crescente por
avaliaes. (SILVA, 2008, p. 31).
A aferio dos conhecimentos dos alunos por meio dos exames padronizados encontra
muitas resistncias, especialmente entre o magistrio. Uma das razes, segundo Oliveira
(2006, p. 59), seria porque no faz parte da nossa histria e da nossa cultura educacional
pensar a qualidade enquanto medida, apesar da importncia socialmente atribuda aos exames
vestibulares na difuso de certo padro de qualidade do ensino. Oliveira considera que,
apesar das resistncias, os resultados permitem a constatao de que a ampliao do acesso
no eliminou as fortes desigualdades regionais e internas dos prprios sistemas (p. 60). Diz o
autor:

A renncia a alguma indicao sistmica de qualidade parece-me mais

danosa, posto que deixa submersa a desigualdade existente entre escolas. De
outro lado, no existe alternativa vivel de medida de desempenho que se
contraponha a este mecanismo. Assim, parece-me razovel assumi-los como
uma fonte vlida, ainda que sem desconhecer limites. (2006, p. 61).
Alguns autores acreditam que a disseminao das provas em larga escala tem servido
como referncia para uma regulao do mercado educativo, afastando-se de um mecanismo
de garantia do direito educao. Este o caso de Chaves (2009):

No se trata, desde luego, de rechazar a priori este tipo de pruebas, necesarias

para medirnos en relacin con los exigentes patrones internacionales. De lo

24
Baseados em matrizes curriculares das disciplinas de Portugus e Matemtica para diferentes nveis de
escolarizao, a Aneb e a Anresc so aplicadas nacionalmente - em nvel amostral e em todas as escolas urbanas
com mais de 20 alunos, respectivamente - com o objetivo de avaliar o conhecimento dos estudantes em relao
ao que era esperado para seu nvel de ensino.
25
Faz parte tambm deste processo a criao do Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem), dirigido a todos os
alunos concluintes do ensino mdio, com o objetivo de avaliar o desempenho dos estudantes no trmino da
educao bsica, oferecer-lhes uma referncia de autoavaliao e ainda servir de alternativa aos processos de
seleo para ingresso no ensino superior ou no mercado de trabalho (RIBEIRO; RIBEIRO; GUSMO, 2005, p.
228).
40

que se trata es de analizar las implicaciones que esta metodologa est

teniendo en nuestro medio. Una de ellas, preocupante si se mira desde la
lgica de la educacin como derecho, es que estn sirviendo ms como
referencia para regular el mercado educativo entre instituciones estatales y
privadas y entre estas ltimas que para mejorar la educacin. Las pruebas
[...] y los exmenes de Estado actan como un ranking que avala la oferta
institucional en el mercado educativo y no como un instrumento de
validacin de calidad pedaggica, til para fortalecer las garantias del
derecho a la educacin. (p. 10).
Casassus (2007b) afirma que se tem dado aos testes em larga escala a legitimidade e o
poder para que sejam os articuladores das polticas educacionais. No entanto, essa escolha no
tem possibilitado grandes avanos.

A focalizao no resultado escolar, apesar de tornar visvel um produto da

educao, ao final nada faz a no ser oferecer uma constatao estatstica da
desigualdade quanto aos resultados. No nos diz nada sobre o que preciso
fazer para produzir mudanas nos resultados, melhorar a qualidade da
educao e diminuir a desigualdade. (2007, p. 57).
Para o pesquisador chileno, apesar de todos os esforos despendidos nos ltimos 20
anos, os pontos medidos pelas provas padronizadas no subiram em nenhum dos pases em
que vigoram como um dos pilares das polticas destinadas a melhorar a educao, o que
poderia significar que tais polticas, alm de no estarem produzindo avanos, estariam
causando retrocesso. Contraditoriamente, em vez de rever as polticas, os governos as tm
aprofundado. A razo principal para o fracasso das aes desenvolvidas com a finalidade de
melhorar a qualidade estaria em serem, na realidade, polticas de gesto e no polticas
educacionais propriamente ditas. Mais especificamente, o problema se situaria no sistema de
avaliao adotado (que o principal instrumento de gesto utilizado) e nas teorias que o
sustentam, que funcionariam como um freio para o desenvolvimento da educao. Para
Casassus, o tema da qualidade da educao especialmente complexo na atualidade, pois sua
construo no est relacionada com a educao, mas com a irrupo da economia no mundo
da educao (informao pessoal)26.

A influncia dos economistas nas discusses sobre qualidade da educao tambm

sublinhada pela Unesco/Orealc. Em publicao de 2007, o organismo afirma que.

A falta de conhecimentos e capacidades para intervir mais diretamente no

que acontece nas salas de aula e a dificuldade de incorporar as dimenses
subjetivas na anlise tem implicado que o debate da qualidade no mbito das
polticas haja-se concentrado em enfoques provenientes do campo
econmico, atribuindo grande valor a aspectos tais como eficcia, eficincia
ou competitividade; medidas que, mesmo sendo necessrias, no mostraram

26
CASASSUS, J. Publicao eletrnica [mensagem pessoal]. Mensagem recebida por <joanabg@uol.com.br>
em 9 jun. 2008.
 41

ser suficientes para resolver os problemas da baixa qualidade na educao.

(p. 31).
O desenvolvimento da pauta da qualidade numa perspectiva economicista em
contraposio ao discurso da democratizao da educao objeto de investigao de Gentili
(2001). Seu argumento que, no final da dcada de 1980, o discurso da qualidade assumiu o
contedo que este conceito possui no campo produtivo, imprimindo aos debates e s
propostas polticas do setor um claro sentido mercantil de consequncias dualizadoras e
antidemocrticas (p. 115). Nesse processo, a qualidade da educao foi fortemente associada
eficincia e produtividade.

Em sua anlise, feita no incio dos anos 1990, Gentili debruou-se sobre trs
experincias. No Brasil, analisou o programa Escola de Qualidade Total, vigente no
Ministrio da Educao durante o governo Sarney. O programa consistia basicamente na
realizao de um pacto de qualidade no mbito das escolas, envolvendo pais, alunos,
professores, dirigentes, entre outros, e no desenvolvimento de princpios oriundos da gesto
empresarial. A ideia subjacente era que a adoo das estratgias ligadas filosofia da
qualidade nas escolas teria o poder de transformar a educao em cada estabelecimento. O
programa inspirou outros similares em diferentes estados da federao. Atualmente, poucas
aes se designam por meio do termo qualidade total.

As outras duas experincias analisadas foram a adoo de um sistema de avaliao da

qualidade da educao baseado em testes de Linguagem e Matemtica na Argentina e a
reforma educativa implementada no Chile na dcada de 1980. O caso argentino, ocorrido
antes da introduo das provas de larga escala no Brasil, guarda semelhanas com as
experincias em curso, hoje, em nosso pas.

Para Gentili, a fragilidade das experincias avaliadas reside na transposio pura e

simples de princpios empresariais para o campo educacional. Na Argentina, os testes de larga
escala eram compreendidos como a espinha dorsal de um programa de qualidade, com o
entendimento de que a medio pudesse operar as mudanas necessrias no sistema
educacional. O autor alerta que estes mtodos seriam considerados ingnuos at mesmo por
empresrios, que os considerariam antes como meios do que como fins para desenvolver
melhores prticas de qualidade.

Segundo Gentili, a partir dos 1980, a qualidade (que h muito tempo uma noo
importante no campo empresarial) firmou-se como uma nova estratgia competitiva para um
mercado cada vez menos homogneo. O desenvolvimento mercadolgico levou a uma
42

diversificao de produtos e servios, visando adaptabilidade e constante conquista do

pblico consumidor. Mercado diferenciado supe sempre qualidade diferencial. Sem esse
carter diferencial, no se pode compreender uma das razes fundamentais que explicam a
qualidade no mundo empresarial, diz Gentili (p. 173).

O que se evidencia nos modernos processos produtivos que a qualidade

est indissoluvelmente ligada produo de pequenos lotes segundo certas
demandas especficas. Nisto consistiu o carter revolucionrio do just in time
japons. A diferenciao do mercado chega a tal extremo que os poucos que
podem consumir mercadorias de qualidade no querem, sequer, consumir
sempre um padro unificado e homogneo de produtos. Eles exigem
variedade, permanente atualizao, inovao, criatividade, bons servios,
etc. (p. 174).
Qualidade nos ambientes corporativos implica a necessidade de mensurao e
quantificao. A eficincia produtiva nas empresas seria resultado de clculos entre o custo de
produo e a qualidade final do produto. Nessa operao, o custo de produo no pode ser
to alto a fim de garantir uma mxima qualidade, pois preciso viabilizar um produto
competitivo no mercado. No argumento de Gentili, a mesma operao se vislumbra na
educao: os custos das polticas voltadas para a qualidade no podem inviabilizar sua
operacionalizao. Desta forma, o nivelamento feito por baixo, numa lgica em que alguns
iro sobressair e outros no, naturalmente, operando-se o clculo da eficincia. E os que
sobressaem so os melhores. Nesse registro, a qualidade empregada com o sentido de
diferenciao e dualizao social. Na terminologia do moderno mercado mundial,
qualidade quer dizer excelncia, e excelncia, privilgio, nunca direito (GENTILI,
2001, p. 174). Na disputa pela qualidade da educao, Gentili clama por uma perspectiva
histrica de qualidade que coloque o conceito na perspectiva do direito, como fator
indissoluvelmente unido a uma democratizao radical da educao e a um fortalecimento
progressivo da escola pblica (2001, p. 172). Para o autor, aplicar o princpio da igualdade
na qualidade to necessrio democratizao da educao pblica quanto o acesso escola.

Campos e Haddad (2006) consideram que a questo da qualidade da educao foi

fortemente influenciada pela chamada crise do Estado e pela adoo de polticas de ajuste
econmico no final da dcada de 1980. Num momento em que se demandava aumento de
verbas para a educao, j que havia crescido consideravelmente o contingente de alunos
atendidos pelos sistemas, gerou-se uma contradio entre os objetivos de melhoria e a
disponibilidade de dinheiro para alcan-los. A ento recm-promulgada Constituio (de
1988) definia um conjunto de direitos sociais que dependiam da ampliao da atuao do
Estado, criando novas expectativas de atendimento na sociedade. No entanto, com a adoo
 43

de medidas de reduo do Estado e, mais do que isso, com o direcionamento poltico-

econmico ocorrido no pas, houve significativa diminuio dos recursos investidos na
educao. Campos e Haddad observam que, neste perodo, os problemas da educao
passaram cada vez mais a ser apresentados como questes de qualidade, deslocando o foco do
investimento de recursos para o seu gerenciamento. Naquele contexto, passaram a ser
desenvolvidos programas educacionais com concepes empresariais, chamados de
qualidade total, tal como o descrito por Gentili. Alguns grupos, com base nas ideias de
eficincia e produtividade, pregaram a adoo de tcnicas de gesto tpicas de empresas
privadas em redes pblicas de ensino, levando identificao da pauta da qualidade com
posies neoliberais.

Com recursos insuficientes e necessidades crescentes, a qualidade passa a ser

concebida principalmente do ponto de vista da eficincia dos sistemas
educacionais. So implantados, ento, sistemas nacionais de avaliao de
desempenho, ao mesmo tempo em que se procura descentralizar a gesto das
escolas ao nvel dos municpios e das unidades escolares. A concepo
empresarial de qualidade baseada nos novos paradigmas de gesto, o
chamado toyotismo, serve de modelo para muitas das reformas
introduzidas nesse perodo. Dessa maneira, procura-se, tambm na educao,
delegar responsabilidades, ao mesmo tempo em que se adotam sistemas de
avaliao centralizados que buscam controlar a produtividade da
educao, medida pelo desempenho dos alunos em testes aplicados em
diversas etapas de sua escolaridade. (CAMPOS; HADDAD, 2006, p. 104).
Para Campos, a abordagem do tema da qualidade no contexto da garantia dos direitos
educao foi um paradigma que surgiu num segundo momento, aps a identificao do tema
com posies neoliberais. No Brasil, por exemplo, foi introduzido o conceito de qualidade
social, para marcar a diferena de posies (2006, p. 24).

A noo de qualidade social tem sido usada de forma recorrente, especialmente por
organizaes da sociedade civil. Entretanto, as referncias tericas que tratam da temtica so
esparsas. Carreira e Pinto (2007, p. 21) associam a emergncia da noo ao debate qualidade
versus equidade, vigente a partir do final da dcada de 1990. A ideia bsica seria incorporar
os princpios da incluso social e da democracia noo de qualidade, frisando a importncia
de promover uma educao de qualidade para todos e no somente alguns.

Charlot (2005) afirma que essa uma noo tipicamente brasileira, no sendo
encontrada na Frana ou em textos escritos na lngua inglesa. Aponta tambm que
Qualidade social da escola uma noo estranha. Com efeito, do ponto de vista
sociolgico, cada sociedade tem uma escola que, por definio, condiz com ela. Portanto, tem
uma escola que apresenta a qualidade social, de que ela precisa (p. 40).
44

A qualidade da educao como um atributo do direito educao defendida por

Chaves (2009).

Radicalizando nuestro punto de vista, con el objeto de resaltar el

contrasentido de la discusin instaurada por el neoliberalismo, diramos que
no tiene ningn sentido discutir si la educacin debe ser de calidad. Por
supuesto que si. Por defecto, la calidad debe ser un atributo esencial, una
condicin estructural de la educacin. Nadie sera tan insensato como para
defender la bandera de una educacin de mala calidad. Cuando hablamos de
la educacin como derecho estamos entendiendo que la calidad es uno de los
atributos del derecho, una de sus condiciones esenciales, pero nos referimos
a ella no como un insumo que se incorpora a la educacin desde fuera sino
como una de sus cualidades constitutivas. La calidad depende del conjunto
de factores que hacen realidad el derecho, est en todas sus dimensiones, no
solo en los logros de aprendizaje, en los contenidos curriculares, en la
incorporacin del las TIC, en las comparaciones internacionales, en procesos
certificados normativamente. Desde luego que tambin est en todo esto.
Pero no solo all. [...] La calidad es el resultado holstico de la articulacin de
las 4A. Tiene que ver con todos los factores que intervienen en la efectiva
garanta del derecho. Cuando algunos de estos factores no est presente, o no
hace presencia en la manera en que se requiere, se afecta el disfrute del
derecho, o lo que es igual, la educacin pierde cualidades esenciales. Si no,
pensemos si un sistema educativo que no garantiza el pleno acceso, que no
garantiza la permanencia, de los nios, las nias y los jvenes, que no
garantiza los aprendizajes pertinentes, que no articula a los padres de familia,
que no permite la participacin en las decisiones de poltica puede ser
considerado como un sistema de calidad. (CHAVES, 2009, p. 9-11).
Assim como as de equidade/iniquidade, as noes de igualdade/desigualdade e
diversidade/homogeneidade so usuais na discusso sobre qualidade da educao. As
reflexes tecidas por Boto (2005) podem colaborar para a compreenso dessas relaes. A
autora se apropria da tese de Norberto Bobbio acerca das trs geraes de direitos humanos27
para propor a existncia de uma trade geracional especfica para os direitos educacionais. A
primeira gerao se encontraria no postulado de um ensino universal para todos, marcada pela
expanso da escola enquanto imperativo poltico, considerada etapa fundamental da
democratizao da educao. A segunda gerao de direitos seria representada pela
necessidade de assegurar uma escola de boa qualidade que possibilitasse o xito de todos os
alunos no processo de aprendizagem. Os olhares teriam se movido para os processos
educativos desenvolvidos no interior das escolas, evidenciando as excluses neles vigentes e
problematizando o fundamento dos padres de qualidade que baseiam as prticas escolares e
as normas de qualidade do ensino pblico. O segundo grupo de direitos prescreveria uma
reviso dos contedos, mtodos, pressupostos e crenas que norteiam a lgica classificatria
e excludente da escolarizao atual (BOTO, 2005, p. 122).
27
Bobbio (1992) afirma que os direitos do homem vieram ao mundo em trs geraes distintas: primeiramente
os direitos polticos, em seguida os sociais e por fim o direito pluralidade cultural.
 45

J a terceira gerao de direitos educacionais teria nascido das propostas de

reconstruo da cultura escolar luz de questes relativas diversidade, marcada pelo direito
s identidades, pluralidade cultural e de valores e ao respeito de diferenas. Com a terceira
gerao, o tema da igualdade passou a tomar o contraponto das diferenas seja pela
questo das minorias, seja pela percepo das identidades mltiplas e, mesmo, de
particularismos locais constitutivos (p. 136).

Romper algumas amarras simblicas do conhecimento escolar exigiria um

esforo voltado no mais agora para a direo exclusiva da igualdade, ainda
que com qualidade, mas, substancialmente, para projetar, acatar e conviver
com diferenas: distintas trajetrias, percursos alternativos, diferentes
pertenas culturais passam a reivindicar fazer parte do currculo. (BOTO,
2005, p. 125).
Nesse contexto, surgem os debates sobre equidade, aes afirmativas e focalizao das
polticas pblicas para o privilgio de setores que historicamente estavam objetivamente
excludos, em maior ou em menor proporo, do usufruto de direitos que, por lei, j seriam
seus (BOTO, p. 136).

As relaes entre equidade e qualidade so objeto de numerosas polmicas, no s no

Brasil como em vrios outros pases (UNESCO/OREALC, 2007). Entre os argumentos de que
qualidade e equidade so inconciliveis, h a crena de que impossvel garantir um alto
nvel de excelncia a todos, baixando-se os patamares de qualidade. A Unesco/Orealc defende
uma perspectiva na qual qualidade e equidade so indissociveis28. A compreenso da
organizao que a equidade articula os princpios de igualdade e diferenciao, na medida
em que prima por proporcionar mais a quem mais necessite e dar a cada um a ajuda e os
recursos de que precisa para que esteja em igualdade de condies de aproveitar as
oportunidades educacionais (p. 41). Considerando a equidade como um princpio ordenador
de diversidades em torno de uma igualdade fundamental, a Unesco/Orealc destaca trs
dimenses: 1) equidade de acesso; 2) equidade nos recursos e na qualidade dos processos
educacionais; e 3) equidade nos resultados de aprendizagem.

Para a Unesco/Orealc, uma das principais questes que emergem da discusso sobre
equidade e igualdade de resultados a relativa ao nvel desejado de igualdade.

[...] qual h de ser o nvel de igualdade: um piso comum? Em relao a qu?

A ideia de um piso mnimo ou bsico para todos, se bem que politicamente
atraente, encontrou certa oposio por ser suscetvel de ser entendida como

28
A Unesco/ Orealc (2007, p. 31) defende que uma educao de qualidade deva abarcar quatro dimenses
fundamentais: o respeito aos direitos humanos, a equidade, a pertinncia e a relevncia; somando-se a elas outras
duas dimenses de carter operativo: eficcia e eficincia.
46

limitao do direito educao concebido de um modo mais ambicioso e

igualitrio. (UNESCO/ OREALC, 2007, p. 45-46).
Em relao ao assunto, Casassus diz que:

[...] uma poltica orientada para a igualdade uma poltica que procura
igualar o acesso educao e que busca a igualdade nos resultados. Esta
poltica, de um lado, tende a ser erroneamente percebida como uma etapa
superada e como uma etapa quantitativa e de gesto. Uma poltica orientada
para a equidade aquela que procura dar a cada estudante uma educao de
acordo com suas necessidades, as que esto mais ligadas sua condio
social e caractersticas culturais. Uma poltica que procura homogeneizar
supe uma igualdade em todos os mbitos e, portanto, orientada para que
todos recebam objetivamente o mesmo e, consequentemente, procura a
integrao atravs do oferecimento de contedos similares. (CASASSUS,
2007a, p. 46).
Se a discusso acima remete a questionamentos em relao aos modelos de educao
vigentes, cabe observar que os debates sobre qualidade da educao, na maior parte das vezes,
furtam-se a uma discusso mais profunda sobre os modelos. A ausncia desse debate global
sobre educao e modelos de educao no Brasil apontada por Ghanem (2004). Para ele, a
principal questo que emerge da discusso da temtica da qualidade o prprio modelo de
educao que se apregoa. Diz o autor: Mais de uma vez j se concluiu que a pretenso
declarada dessas reformas de melhorar a qualidade da educao ampara-se em medidas que
reforam tendncias predominantes no sistema escolar, as quais concorrem para produzir
ineficincia e desigualdade (GHANEM, 2004, p. 173).

Ao no enfocarem o cerne do problema o modelo de educao em vigor , os

programas de melhoria da qualidade correm risco de tomarem medidas paliativas ou, mais do
que isso, produzirem o efeito contrrio ao desejado, gerando ainda mais excluso. Para
Ghanem, a ampliao do acesso educao pblica foi alcanada oferecendo-se mais do
mesmo, ou seja, mais vagas para um mesmo modelo de educao escolar, sem reflexo sobre
tal modelo ou ainda acerca dos efeitos da expanso. Para implementar mudanas que de fato
tenham impacto na qualidade da educao seria necessrio encontrar outro modelo,
sustentado em novas bases. Para Ghanem, isso implicaria alterar a concepo de educao
fundamentada na transmisso de conhecimento para uma baseada na produo de
conhecimento.

Para uma educao escolar adequada democracia, no se trata, enfim de

melhorar ou aumentar a qualidade da educao escolar. Trata-se de
mudar de qualidade, edificar outro modelo baseado na produo de
conhecimento. Nesse modelo, mais importante que estabelecer um padro
nacional ou internacional, que cada grupo local estabelea, com crescente
nitidez, o conhecimento que necessita produzir, podendo, por conseguinte,
tornar evidentes os conhecimentos j existentes que suportem essa produo.
 47

Somente aps esse percurso, restaria buscar as formas eficientes de dominar

os conhecimentos existentes. (GHANEM, 2004, p. 219).
A perspectiva de Ghanem guarda afinidade com o conceito de necessidades bsicas de
aprendizagem, um dos pilares da proposta da poltica educativa delineada na Conferncia
Mundial sobre Educao para Todos (EPT), realizada em Jomtien, na Tailndia, em 1990.
Necessidades bsicas de aprendizagem, segundo Torres (2001),

so definidas num sentido muito amplo, incluindo nesse conceito

conhecimentos, destrezas e valores indispensveis para sobreviver, participar
e exercer plenamente a cidadania, desenvolver as prprias capacidades, estar
informado e capacitado para tomar decises fundamentadas e continuar
aprendendo dentro de um marco de educao e aprendizagem permanentes.
[...] As prprias noes de necessidades e de aprendizagem so colocadas ao
lado do aluno, daquele que aprende, que demanda educao. As propostas da
Educao para Todos implicam isso era expressamente recomendado a
identificao das necessidades bsicas de aprendizagem de crianas,
jovens e adultos em cada situao e contexto concretos, mediante processos
de pesquisa, de participao e de consulta social. (p. 40-41).
No entanto, alerta Torres, assim como outras propostas inovadoras da EPT, as
necessidades bsicas de aprendizagem foram interpretadas de forma reduzida pelas polticas
educacionais: O bsico tende a ser interpretado como mnimo, como teto e no como piso
(p. 40, grifos da autora). Passaram a ser reinterpretadas como contedos mnimos ou
padres mnimos [...] nos quais costuma ser includa uma listagem de destrezas de
natureza bem diversa tais como: leitura, escrita e clculo, noes bsicas de higiene e sade,
entre outras (p. 40).

Outra caracterstica da viso ampliada de educao bsica29 acordada em Jomtien que,

segundo Torres, foi interpretada de maneira empobrecida na efetivao das polticas
educacionais foi a diretriz de concentrar a ateno na aprendizagem. O reconhecimento da
centralidade da aprendizagem no iderio educacional tem como marco a Conferncia Mundial
sobre Educao para Todos, da qual foi um elemento-chave (TORRES, 2000). O artigo quatro
do documento da Conferncia concentrar a ateno na aprendizagem afirmava que

A possibilidade de que a expanso das oportunidades educativas se traduza

em um desenvolvimento significativo de cada pessoa ou da sociedade
depende, em ltima instncia, de que as pessoas realmente aprendam como

29
Algumas das caractersticas da viso ampliada de educao seriam: dirigida a crianas, jovens e adultos;
realizada dentro e fora da escola; dura toda a vida [...]; no medida pelo nmero de anos de estudo ou de
certificados, mas pelo que foi efetivamente aprendido; garantida por meio da satisfao de necessidades
bsicas de aprendizagem; reconhece a validade de todo tipo de saber [...]; diferenciada, pois as necessidades
bsicas de aprendizagem so diversas entre diversos grupos e culturas [...]; dinmica [...]; na definio do que e
como, a primazia dada ao ponto de vista da demanda (o aluno, a famlia e as demandas sociais); est centrada
na perspectiva de aprendizagem; envolve todos os Ministrios e instncias governamentais encarregados de
aes educativas [...]; de responsabilidade do estado e de toda a sociedade [...] (TORRES, 2001, p. 14).
48

resultado dessas oportunidades, isto , que adquiram conhecimentos teis,

capacidade de raciocnio, aptides e valores. Como consequncia, a
educao bsica deve centrar-se na aquisio e nos resultados efetivos da
aprendizagem, em vez de prestar ateno exclusiva na matrcula, na
participao contnua em programas organizados e na realizao das
exigncias necessrias para a obteno de um certificado. A adoo de
enfoques ativos e participativos de especial importncia para garantir a
aprendizagem e permitir que aqueles que aprendem desenvolvam todo seu
potencial. Por isso, necessrio definir nveis aceitveis de aprendizagem
dentro dos programas educativos, assim como melhorar e aplicar sistemas de
avaliao de resultados de aprendizagem. (UNESCO, 1998, p. 4).
Para Torres (2000, p. 44), entretanto, aprendizagem um tema muito mencionado,
mas ainda muito escorregadio nas polticas e reformas educativas iniciadas ps-Jomtien. A
proposta original teria se reduzido, traduzindo-se a diretriz de concentrar a ateno na
aprendizagem em melhorar e avaliar o rendimento escolar. Para a autora,

a concentrao na aprendizagem implica partir e dar prioridade ao ponto de

vista da demanda e do aluno, romper com uma tradio educativa que
definiu historicamente seu trabalho a partir da oferta e do ponto de vista do
ensino e, portanto, dar uma profunda virada no paradigma educativo e
escolar convencional. Contudo, no meio escolar a aprendizagem continua
sendo identificada com rendimento escolar. Assim, passa ao primeiro plano
e generaliza-se o uso de provas padronizadas. (TORRES, 2000, p. 44, grifos
da autora).
As anlises de Ghanem e Torres podem ser associadas necessidade colocada por
Beisiegel de se criar uma nova qualidade para enfrentar os desafios colocados para a educao
pblica, incorporando os princpios da reestruturao e da transformao.

A melhoria da qualidade e a melhoria da eficincia no so marcos

adequados para pensar e levar adiante essas transformaes. Melhorar a
qualidade e a eficincia de um sistema educativo e escolar que no funciona,
e que demonstrou ser inadequado para a grande maioria da populao
(crianas, jovens e pobres), equivale a fazer mais da mesma coisa, no
mximo de uma forma melhor. [...] O que temos pela frente o desafio de
um compromisso srio e renovado para se construir uma educao diferente
para todos, no simplesmente remoar a velha educao. (TORRES, 2001, p.
86).

1.3. A qualidade da educao na legislao brasileira

No subcaptulo anterior, identificamos cinco recortes principais da literatura

especializada acerca da construo do tema da qualidade da educao. Neste, a inteno
 49

apresentar como a noo de qualidade da educao tratada na legislao educacional

brasileira, uma vez que uma referncia importante na ao dos atores sociais e baliza sua
atuao. Em certa medida, a legislao representa uma espcie de consenso, uma vez que sua
elaborao parte de um processo no qual atores diversos negociam os seus projetos. Iremos
examinar as menes noo de qualidade da educao presentes na Constituio, na Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), no Plano Nacional de Educao (PNE) e
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (Fundeb).

Em resumo, ainda que a noo de qualidade da educao esteja presente na legislao

brasileira, ela abordada de maneira pouco precisa. Duas principais abordagens podem ser
identificadas. A primeira, que parece ser a principal, refere-se garantia do padro de
qualidade. O dispositivo no explicita do que seria composto esse padro; no entanto, infere-
se com base no tratamento dado pelo conjunto de leis que o enfoque primordial contempla os
insumos necessrios ao processo educativo, atrelados ao que se convencionou chamar de
custo aluno-qualidade. A segunda a que coloca a avaliao da qualidade como uma das
condies para o ensino ministrado pela iniciativa privada. Nesse caso, no se define tambm
no que consiste a qualidade a ser avaliada. No mais, as referncias noo so ainda mais
genricas, tal como no enunciado objetivo do PNE de melhorar a qualidade de ensino em
todos os nveis ou quando se mencionam pesquisas visando o aprimoramento da
qualidade.

1.3.1. Constituio

A Carta Magna de 1988, conhecida como Constituio Cidad, foi um marco na

redemocratizao do pas. Tal como informa Oliveira (2007), pela primeira vez em nossa
histria constitucional, explicita-se a declarao dos direitos sociais, destacando-se, com
primazia, a educao (p. 23). No artigo 6, afirma-se que: So direitos sociais a educao, a
sade, o trabalho, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e
infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio.
50

A qualidade do ensino citada quatro vezes. No inciso VII do artigo 206, a garantia
de padro de qualidade foi consagrada como um dos princpios do ensino. No inciso II do
artigo 209, o texto determina que as condies do ensino ministrado pela iniciativa privada
devem contar com avaliao de qualidade pelo poder pblico. No artigo 211, que trata do
regime de colaborao entre a Unio, estados, distrito federal e municpios, o pargrafo
primeiro promulga que a Unio [...] exercer, em matria educacional, funo redistributiva
e supletiva, de forma a garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo
de qualidade do ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos entes federados. Por
fim, no artigo 214, a Carta determina a elaborao do plano nacional de educao, visando
articulao e ao desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis e integrao das aes
do poder pblico que conduzam, entre outros objetivos especificados nos incisos
melhoria da qualidade do ensino.

Para Camargo (1997), a discusso sobre o padro de qualidade de ensino na

Assembleia Constituinte est vinculada a alguns aspectos essenciais:

De um lado, ela remete aos fins da educao, com todo grau de generalidade
expresso nos diferentes artigos propostos sobre este tema por inmeras
entidades, parlamentares e personalidades participantes do processo
Constituinte. De outro lado, remete ideia de produtividade, eficcia e
eficincia do investimento pblico no setor educacional estatal, e seu
planejamento para alcanar tais ideais expressos em lei (no apresentando
muita diferena com relao s ideias presentes nas leis 4.024/61, 5.692/71 e
7.044/82). Por ltimo, possibilita, ainda que em termos imprecisos, a ideia
de controle sobre a iniciativa privada, estabelecendo a qualidade como um
dos critrios para a continuidade ou no da concesso de seu funcionamento,
ou seja, seria um fator de controle pblico daquilo que est na esfera
particular. O primeiro aspecto, ligado aos fins da educao, remete a uma
discusso filosfica, poltica e ideolgica acerca daquilo que a prpria
razo do processo educacional. Por isso designa valores considerados
essenciais na formao do ser humano como cidado e trabalhador. Sabemos
que a seleo de valores essenciais para o homem civilizado assim como o
papel da educao na busca de sua consecuo nos colocam diante de um
grave problema, pois so diversos os interesses e compreenses acerca de
tais significados e porque, principalmente, envolvem concepes acerca de
qual modelo de sociedade que se pretende construir. De fato, no processo
Constituinte, foram diversas as propostas sobre quais seriam os fins da
educao e, consequentemente, os significados acerca da qualidade de
ensino. (CAMARGO, 1997, p. 126-127).
Essas diversas propostas a que se refere Camargo podem ser identificadas como
disputas vigentes na Constituinte, um processo conduzido por grupos de presso poltica
30
representantes de interesses distintos . O autor menciona disputas em curso no processo,

30
bom lembrar que todo e qualquer processo legislativo apresenta-se, em essncia, como espao de disputas
entre diferentes interesses, muitas vezes antagnicos, e que a lei, como resultado daquele processo, expressa a
 51

como as do Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica (FNDEP), de um lado, e da

Confederao Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), da Associao dos Educadores
Catlicos (AEC) e da Associao Brasileira das Escolas Superiores Catlicas (Abesc), de
outro, representantes, respectivamente, do que Camargo chama de setores que defendiam a
educao pblica e setores catlicos e privatistas (CAMARGO, 1997, p. 128). Segundo o
autor, as principais divergncias envolveram a aplicao de verbas pblicas. Camargo afirma
que houve esforos para a elaborao de um texto constitucional mais democrtico e
progressista, realizado especialmente por Florestan Fernandes (PT-SP) e Octvio Elsio
(PMDB-MG) (p. 128).

No que toca s finalidades da educao, a formulao final do artigo 205 da

Constituio foi: A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser
promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento
da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho. O
significado de qualidade da educao estaria, desta forma, diretamente ligado a essa
formulao.

No Apndice A, h um quadro com resumo das referncias s noes de qualidade da

educao ou qualidade do ensino na Constituio da Repblica.

1.3.2. Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional

Encerrada a Constituinte em outubro de 1988, iniciaram-se as discusses em torno da

nova Lei de Diretrizes de Bases da Educao Nacional (LDB), que demoraram sete anos at a
promulgao, em 1996, na forma da Lei 9.394. O processo foi marcado por fatos relacionados
a disputas protagonizadas por foras polticas distintas. Em junho de 1990, foi aprovado, na
Comisso de Educao, Cultura e Desporto da Cmara dos Deputados, um projeto de lei do
deputado Jorge Hage (PSDB-BA), que, a partir das discusses da sociedade civil, lideradas

sntese dos conflitos existentes. Mais explcita ou mais pasteurizada, a lei antes de tudo uma sntese, um
produto de embates (ADRIO e CAMARGO, 2007, p. 63).
52

principalmente pelo FNDEP, incorporava vrias medidas de forte impacto na qualidade do

ensino pblico e que foram deixadas de lado no texto finalmente aprovado em dezembro de
199631 (CARREIRA e PINTO, 2007, p. 70).

A garantia de padro de qualidade foi reafirmada na LDB como um dos princpios

sob os quais o ensino ser ministrado (inciso IX do artigo 3). No texto da lei, a palavra
qualidade encontrada dez vezes. Logo no artigo 4, que discorre sobre as garantias com as
quais o dever do Estado com a educao escolar pblica ser efetivado, especifica-se o que
est sendo compreendido como padres mnimos de qualidade: Variedade e quantidade
mnimas, por aluno, de insumos indispensveis ao desenvolvimento do processo de ensino-
aprendizagem. Ou seja, privilegia-se, nesta lei, um entendimento de qualidade como
insumos, relacionando-se questo do financiamento da educao.

A referncia qualidade encontrada tambm no artigo 7 (inciso II), que impe a

avaliao da qualidade como uma das condies para o ensino ministrado pela iniciativa
privada; no artigo 9 (inciso VI), que discorre sobre a incumbncia da Unio de assegurar
processo nacional de avaliao do rendimento escolar no ensino fundamental, mdio e
superior, em colaborao com os sistemas de ensino, objetivando a definio de prioridades e
a melhoria da qualidade do ensino; e no artigo 47 (pargrafo 4), que determina que as
instituies de educao superior oferecero, no perodo noturno, cursos de graduao nos
mesmos padres de qualidade mantidos no perodo diurno.

A noo de qualidade novamente mencionada no Ttulo VII, que trata dos recursos
financeiros. No artigo 70 (inciso IV), que relaciona as despesas de manuteno e
desenvolvimento do ensino, incluem-se levantamentos estatsticos, estudos e pesquisas
visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade e expanso do ensino.

Avanando no estabelecimento do padro mnimo de qualidade definido no artigo 4,

o artigo 74 determina que a Unio, em colaborao com os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, estabelecer padro mnimo de oportunidades educacionais para o ensino
fundamental, baseado no clculo do custo mnimo por aluno, capaz de assegurar ensino de
qualidade. Os dois pargrafos do artigo 75 complementam o anterior, afirmando que: A
ao supletiva e redistributiva da Unio e dos Estados ser exercida de modo a corrigir,

31
Entre estas, Carreira e Pinto destacam, por exemplo, a definio do nmero mximo de alunos por professor,
que, no projeto de Jorge Hage (artigo 32), era de 20 alunos na creche, 25 na pr-escola e nas classes de
alfabetizao e 35 nas demais sries e nveis (2007, p. 70). A redao final do artigo 24 da LDB ficou, por fim,
com uma indefinio do tema: Ser objetivo permanente das autoridades responsveis alcanar relao
adequada entre o nmero de alunos [...].
 53

progressivamente, as disparidades de acesso e garantir o padro mnimo de qualidade de

ensino e que a capacidade de atendimento de cada governo ser definida pela razo entre os
recursos de uso constitucionalmente obrigatrio na manuteno e desenvolvimento do ensino
e o custo anual do aluno, relativo ao padro mnimo de qualidade. Esses artigos encerram
uma mudana de paradigma, invertendo o modelo do financiamento da educao: o custo
aluno passa a ser definido a partir de um ponto de referncia mnimo e no mais com base na
diviso do montante de recursos disponveis pelo nmero de alunos matriculados.

No Apndice B, h um quadro com resumo das referncias s noes de qualidade da

educao ou qualidade do ensino na LDB.

1.3.3. Plano Nacional de Educao - PNE

A elaborao do Plano Nacional de Educao tambm foi um processo marcado pela

concorrncia de diferentes projetos. O primeiro deles, o documento intitulado Plano
Nacional de Educao: proposta da sociedade brasileira, foi elaborado no II Congresso
Nacional de Educao (Coned), em novembro de 1998, em Belo Horizonte, a partir de um
documento prvio discutido com associaes de profissionais da rea, com as entidades
estudantis e com associaes acadmicas e cientficas, articuladas em torno do FNDEP
(CARREIRA e PINTO, 2007, p. 71). Esse projeto foi apresentado no Congresso Nacional em
fevereiro de 1998 pelo deputado Ivan Valente (ento do PT-SP) e subscrito por mais de 70
parlamentares dos partidos de oposio na Cmara dos Deputados, formalizado como projeto
de lei 4.173. Apenas um dia depois, o governo federal encaminhou seu prprio projeto ao
Congresso Nacional, construdo de forma paralela. O relator foi o deputado Nelson
Marchezan (PSDB-RS).

Considerando a prioridade de entrada e, portanto, de discusso do projeto

encabeado pelo deputado Ivan Valente, mais uma vez e de forma anloga
ao que ocorreu na discusso da LDB, a estratgia governista foi a de
apresentar um substitutivo que, em sua estrutura e em seus princpios gerais,
se pautou no Projeto de Lei 4.173/1998. Contudo, tendo em vista a
mobilizao do FNDEP e de deputadas e deputados comprometidos com a
defesa da escola pblica, assim como o efeito das audincias pblicas
promovidas pela Comisso de Educao da Cmara para debater a questo, o
texto final do relator apresentou alguns avanos, em especial quanto ao
54

financiamento da educao. Tais avanos caram por terra em virtude dos

vetos do Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, ao projeto
aprovado pelo Congresso. (CARREIRA e PINTO, 2007, p. 72).
Os nove vetos presidenciais se referem principalmente a questes relacionadas ao
financiamento da educao. Foram eles: 1) ampliar o Programa de Garantia de Renda
Mnima; 2) ampliar a oferta de ensino superior pblico; 3) assegurar a criao do Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Superior; 4) ampliar o programa de crdito
educativo; 5) ampliar o financiamento pblico pesquisa cientfica e tecnolgica; 6)
implantar planos gerais de carreira para os profissionais que atuam nas reas tcnica e
administrativa; 7) elevar o percentual de gastos pblicos em relao ao PIB aplicados em
educao, para atingir o mnimo de 7%; 8) orientar os oramentos nas trs esferas
governamentais de modo a cumprir as vinculaes e subvinculaes constitucionais e alocar
valores por aluno que correspondam a padres mnimos de qualidade de ensino, definidos
nacionalmente; 9) garantir recursos do Tesouro Nacional para o pagamento de aposentados e
pensionistas do ensino pblico na esfera federal, excluindo esses gastos das despesas
consideradas como manuteno e desenvolvimento do ensino.

Promulgado na Lei 10.172, de 9 de janeiro de 2001, o Plano Nacional de Educao, tal

como determinado pela Constituio, tem a melhoria da qualidade do ensino em todos os
nveis entre seus objetivos e prioridades32. No se pode afirmar que o PNE tenha uma
concepo de qualidade muito explcita, porm alguns aspectos merecem ser destacados.
Primeiramente, utiliza uma referncia de qualidade ligada dos pases desenvolvidos. Na
introduo, afirma-se:

Considerando que os recursos financeiros so limitados e que a capacidade

para responder ao desafio de oferecer uma educao compatvel, na extenso
e na qualidade, dos pases desenvolvidos precisa ser construda constante e
progressivamente, so estabelecidas prioridades neste plano, segundo o
dever constitucional e as necessidades sociais. (BRASIL, 2009c, p. 5).
As prioridades traadas foram: 1) garantia de ensino fundamental obrigatrio de oito
anos a todas as crianas entre 7 a 14 anos, assegurando o seu ingresso e permanncia na
escola e a concluso desse ensino; 2) garantia de ensino fundamental a todos os que a ele no
tiveram acesso na idade prpria ou que no o concluram; 3) ampliao do atendimento nos

32
Os demais objetivos e prioridades so: I - elevao global do nvel de escolaridade da populao; III - reduo
das desigualdades sociais e regionais no tocante ao acesso e permanncia, com sucesso, na educao pblica e
IV - democratizao da gesto do ensino pblico, nos estabelecimentos oficiais, obedecendo aos princpios da
participao dos profissionais da educao na elaborao do projeto pedaggico da escola e a participao das
comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes.
 55

demais nveis de ensino; 4) valorizao dos profissionais da educao; 5) desenvolvimento de

sistemas de informao e de avaliao em todos os nveis e modalidades de ensino.

De acordo com as prioridades traadas, o PNE faz diagnsticos e define diretrizes,

objetivos e metas para os diferentes nveis de ensino (educao bsica e educao superior,
sendo a primeira subdividida em educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio),
modalidades de ensino (educao de jovens e adultos; educao a distncia e tecnologias
educacionais; educao tecnolgica e formao profissional; educao especial; e educao
indgena); assim como para o magistrio da educao bsica e financiamento e gesto. Pode-
se dizer que os desdobramentos das diretrizes, objetivos e metas traadas traduzem, de forma
geral, o que se compreende por qualidade da educao ou do ensino no plano nacional. Ou, de
forma mais precisa, que o plano estabelece uma srie de exigncias que as escolas e os
sistemas de ensino devem atender para garantir o padro mnimo de qualidade de ensino.

De maneira geral, os temas para os quais so definidas metas para taxas de

atendimento so: padres mnimos de infraestrutura de prdios e instalaes, formao para
profissionais da educao (dirigentes, professores), programas de formao em servio,
definio de polticas especficas para diferentes nveis e modalidades de ensino, elaborao
de projetos pedaggicos pelas escolas, estrutura de superviso, implantao de conselhos
escolares, alimentao escolar, oferta de livros didticos, programa de renda mnima,
transporte escolar, melhorias do desempenho dos alunos de forma a atingir nveis satisfatrios
no Saeb e nos demais sistemas de avaliao de desempenho, formao de professores,
incentivo criao e funcionamento de organizaes estudantis e erradicao do
analfabetismo, entre outros.

Nas diversas vezes em que a noo de qualidade da educao utilizada no PNE,

algumas podem ser destacadas. Na educao infantil, figuram os objetivos de estabelecer
parmetros de qualidade dos servios [...] como referncia para a superviso, o controle e a
avaliao, e como instrumento para a adoo das medidas de melhoria da qualidade e
realizar estudos sobre custo da educao infantil com base nos parmetros de qualidade, com
vistas a melhorar a eficincia e garantir a generalizao da qualidade do atendimento. No
ensino fundamental, o plano se refere ao ensino de qualidade como direito considerado
indissocivel ao acesso e permanncia. No ensino mdio, o plano se refere aos elevados
ndices de repetncia e evaso como resultados da baixa qualidade de ensino, e associa as
metas de melhoria da qualidade a diretrizes que levem correo do fluxo de alunos na escola
bsica. Na educao de jovens e adultos, sobressai o objetivo de elaborar, no prazo de um
56

ano, parmetros nacionais de qualidade para as diversas etapas [desta modalidade de ensino],
respeitando-se as especificidades da clientela e a diversidade regional.

No captulo que trata do magistrio da educao bsica, afirma-se que a melhoria da

qualidade do ensino, que um dos objetivos centrais do Plano Nacional de Educao,
somente poder ser alcanada se for promovida, ao mesmo tempo, a valorizao do
magistrio. Sem esta, ficam baldados quaisquer esforos para alcanar as metas estabelecidas
em cada um dos nveis e modalidades do ensino. No que concerne a valorizao do
magistrio, a formao inicial e continuada so consideradas elementos essenciais da
estratgia de melhoria permanente da qualidade da educao.

Por fim, no captulo dedicado a financiamento e gesto, o PNE encampa a definio

dada pela LDB de padres mnimos de qualidade de ensino (variedade e quantidade mnimas,
por aluno, de insumos indispensveis ao desenvolvimento do processo de ensino-
aprendizagem), afirmando-se que aqui o conceito chave j no mais o de valor mnimo,
mas o de custo aluno-qualidade. Esta deve ser a referncia para a poltica de financiamento da
Educao. Ainda neste captulo, determina-se como objetivo definir padres mnimos de
qualidade da aprendizagem na Educao Bsica numa Conferncia Nacional de Educao,
que envolva a comunidade educacional.

No Apndice C, h um quadro com resumo das referncias s noes de qualidade da

educao ou qualidade do ensino no PNE.

1.3.4. Fundeb

Uma apreciao do emprego da noo de qualidade na legislao brasileira inclui

tambm, necessariamente, o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e
de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), substituto do Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef),
respectivamente regulamentados pelas Leis 9.424/1996 e 11.494/2007. O Fundef se
direcionava exclusivamente a financiar o ensino fundamental, enquanto o Fundeb incorpora
 57

toda a educao bsica, composta pela educao infantil (creche e pr-escola), ensino
fundamental (1 a 9 anos) e ensino mdio (1 a 3 anos).

O processo de tramitao do Fundeb tambm foi marcado por disputas, como a

mobilizao de organizaes da sociedade civil junto ao Congresso para eliminao do
dispositivo que limitava a complementao da Unio a 10% do total do fundo. Outra ao de
mobilizao foi pela incluso das creches e pr-escolas no fundo. Ambos os movimentos
foram vitoriosos.

O Fundef, em sintonia com o artigo 74 da LDB, fixava um prazo de cinco anos,

contados a partir de 1 de janeiro de 2007, para que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios ajustassem suas contribuies a este fundo de tal forma que o valor mnimo
anual gasto por aluno no ensino fundamental garantisse um padro mnimo de qualidade de
ensino (CARREIRA e PINTO, 2007, p. 47).

A disposio inovou na legislao brasileira, j que, at ento,

[...] os recursos gastos com cada aluno eram definidos, basicamente, pela
razo entre os recursos mnimos vinculados para o ensino (18% para a Unio
e 25% para estados, Distrito Federal e municpios da receita de impostos
mais transferncias) e o total de alunos matriculados. No entrava no
clculo, ento, qualquer critrio que buscasse garantir ou aferir uma
qualidade mnima para o ensino oferecido. (CARREIRA e PINTO, 2007, p.
47).
A criao do Fundeb preservou a previso de um custo por aluno que garantia um
ensino com padro de qualidade. Entretanto, suprimiu o prazo de cinco anos dado
anteriormente pelo Fundef, ou seja, determinou aplicabilidade imediata.

Portanto, do ponto de vista constitucional, prevalece o princpio da qualidade

do ensino, acompanhado do dever de assegurar um custo-aluno capaz de
garantir tal princpio. Em decorrncia, caso esses valores mnimos
estabelecidos no Fundeb no sejam suficientes para alcanar, em todo o pas,
o custo equivalente ao padro mnimo de qualidade, devem ser
complementados at atingi-los. (CARREIRA e PINTO, 2007, p. 48).
A lei do Fundeb revogou o artigo 13 do Fundef, que estabelecia os critrios a serem
considerados na composio do padro de qualidade do ensino33. Segundo Carreira e Pinto
(2007, p. 49), o Fundeb substituiu o artigo por uma disposio mais genrica sobre o assunto,
presente em seu artigo 38: A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devero
assegurar no financiamento da educao bsica, previsto no artigo 212 da Constituio, a

33
A saber: I estabelecimento do nmero mnimo e mximo de alunos em sala de aula; II capacitao
permanente dos profissionais de educao; III jornada de trabalho que incorpore os momentos diferenciados
das atividades docentes; IV complexidade de funcionamento; V localizao e atendimento da clientela; e VI
busca do aumento do padro da qualidade de ensino.
58

melhoria da qualidade do ensino, de forma a garantir padro mnimo definido

nacionalmente.

Alm do artigo 38, a noo de qualidade utilizada no Fundeb nos seguintes casos: na
abordagem de questes relativas definio do valor anual mnimo por aluno (pargrafo 2 do
artigo 4); na limitao da parcela de complementao da Unio ao fundo sob a forma de
programas de melhoria da qualidade do ensino em at 10% de seu valor anual (artigo 7); na
determinao de que as instituies comunitrias, confessionais ou filantrpicas sem fins
lucrativos que recebam recursos do fundo atendam a padres mnimos de qualidade definidos
pelo rgo normativo do sistema de ensino, incluindo a obrigatria aprovao de seus projetos
pedaggicos (pargrafo 2 do artigo 8); na instituio da Comisso Intergovernamental de
Financiamento para a Educao Bsica de Qualidade34 (artigo 12); na atuao do MEC na
realizao de estudos tcnicos visando definio do valor referencial anual por aluno que
assegure padro mnimo de qualidade do ensino (artigo 30). No que compete ao artigo 30,
destaca-se em seu pargrafo nico a determinao de que assegurada a participao
popular e da comunidade educacional no processo de definio do padro nacional de
qualidade referido no caput deste artigo. No artigo 39, afirma-se o papel da Unio no
desenvolvimento e apoio de polticas de estmulo s iniciativas de melhoria da qualidade do
ensino promovidas pelas unidades federadas. No pargrafo nico do artigo 40, que trata dos
planos de carreira, a capacitao profissional relacionada melhoria da qualidade: Os
Planos de Carreira devero contemplar capacitao profissional especialmente voltada
formao continuada com vistas na melhoria da qualidade do ensino.

No Apndice D, h um quadro com resumo das referncias s noes de qualidade da

educao ou qualidade do ensino no Fundeb.

34
A Comisso Intergovernamental de Financiamento para a Educao Bsica de Qualidade, composta por um
representante do MEC, cinco representantes do Consed e cinco representantes da Undime, tem estabelecidas
pelo artigo 13 do Fundeb as seguintes competncias para o exerccio de suas atribuies: I - especificar
anualmente as ponderaes aplicveis entre diferentes etapas, modalidades e tipos de estabelecimento de ensino
da educao bsica, observado o disposto no art. 10 desta Lei, levando em considerao a correspondncia ao
custo real da respectiva etapa e modalidade e tipo de estabelecimento de educao bsica, segundo estudos de
custo realizados e publicados pelo Inep; II - fixar anualmente o limite proporcional de apropriao de recursos
pelas diferentes etapas, modalidades e tipos de estabelecimento de ensino da educao bsica, observado o
disposto no art. 11 desta Lei; III - fixar anualmente a parcela da complementao da Unio a ser distribuda para
os Fundos por meio de programas direcionados para a melhoria da qualidade da educao bsica, bem como
respectivos critrios de distribuio, observado o disposto no art. 7 desta Lei; IV - elaborar, requisitar ou
orientar a elaborao de estudos tcnicos pertinentes, sempre que necessrio; V - elaborar seu regimento interno,
baixado em portaria do Ministro de Estado da Educao.
 59

CAPTULO 2 - CAMINHOS METODOLGICOS

2.1. A qualidade da educao como um problema poltico

Com a finalidade de reunir elementos terico-metodolgicos para contribuir com a

resposta do problema de pesquisa (o que est em jogo para alguns dos principais atores
sociais do campo educacional?), iremos nos valer dos conceitos sistematizados por Rua
(1998a, 1998b) para a anlise de polticas pblicas. Numa compilao de autores clssicos,
ela fez uma sntese explicativa dos diversos momentos e elementos de elaborao e
implementao de uma poltica. Para os efeitos desta pesquisa, iremos utilizar especialmente
os conceitos relacionados formao da agenda poltica, juntamente com as noes de atores
polticos, de atores sociais e de arena. A inteno que eles contribuam para a compreenso
dos processos envolvidos na configurao da qualidade da educao como um problema
poltico e questo prioritria nas polticas pblicas no pas, assim como para a estruturao da
arena de atores.

Nas contribuies da literatura especializada (ver Captulo 1), vimos que a qualidade
da educao uma noo central no debate educacional contemporneo, de modo que
podemos afirmar que ela se configura como um problema poltico. Segundo Rua (1998a, p.
732), um problema poltico constitui-se de demandas que lograram ser includas na agenda
governamental, sendo originadas de um estado de coisas. O estado de coisas seria
compreendido como situaes mais ou menos prolongadas de incmodo, injustia,
insatisfao ou perigo, que atingem grupos mais ou menos amplos da sociedade, sem, todavia,
chegar a compor a agenda governamental ou mobilizar as autoridades polticas (p. 732-733).
Para Rua, a transformao de um estado de coisas em um problema poltico envolve algumas
condies.

Para que um estado de coisas se transforme em problema poltico e passe a

figurar como item prioritrio na agenda governamental, necessrio que
apresente pelo menos uma das seguintes caractersticas: mobilize ao
poltica de grandes ou pequenos grupos ou de atores individuais
estrategicamente situados; constitua uma situao de crise, calamidade ou
catstrofe; constitua uma situao de oportunidade para atores politicamente
60

relevantes. Estas so as condies que conduzem ao primeiro momento ou

fase das polticas pblicas: a formao da agenda. (1998a, p. 733).
Configurado e reconhecido, o problema passa a ser processado pelo sistema poltico,
compondo a agenda governamental e entrando na fase de formulao da poltica pblica. As
polticas pblicas seriam respostas, conjuntos de decises e aes que se destinam a
solucionar os problemas polticos originados pelo estado de coisas. Essas decises e aes
envolvem atividade poltica, compreendida esta como conjunto de procedimentos formais e
informais que expressam relaes de poder e se destinam resoluo pacfica de conflitos
quanto a bens pblicos (1998a, p. 731). Esse processo conduzido por atores que transitam e
interagem no ambiente poltico, fazendo provocaes e apresentando demandas. Rua define
os atores polticos e sociais como todos aqueles que tm alguma coisa em jogo no tocante a
uma questo e que possuem algum tipo de recurso de poder (1998a, p. 732).

Ou seja, atores so os que podem vir a ganhar ou a perder sendo de alguma

maneira afetados pelas decises e aes que compem uma poltica qualquer
e que de alguma forma so capazes de afetar as decises: porque controlam
reas estratgicas, porque tm capacidade de ao organizada, ou,
simplesmente, por serem capazes de reagir atravs do voto, efetiva ou
potencialmente. (1998a, p. 732).
Os atores polticos se distinguem entre pblicos e privados. Os pblicos so aqueles
que exercem funes pblicas e mobilizam os recursos associados a essas funes (1998b, p.
236)35. Os privados no tm vnculo com o aparelho de Estado: so agrupamentos de
empresrios, igrejas, organizaes no governamentais (ONGs), associaes civis, entre
outros. Rua se refere ainda importncia crescente das agncias internacionais no processo
poltico e destaca o papel da mdia, por sua capacidade de formar opinio e mobilizar outros
atores.

A fase de formulao de alternativas para a elaborao das polticas pblicas supe o

exame e a escolha de alternativas para sanar o problema em questo, sobressaindo os critrios
polticos ante os tcnicos.

Tal escolha envolve interesses materiais e ideais e raramente orientada por

critrios estritamente tcnicos, ao contrrio. A deciso sempre poltica, por
mais imbuda que esteja de vises ideais acerca do que seria uma boa
sociedade ou do que seria justo, ou por mais informada que esteja por
consideraes tcnicas. (1998a, p. 733).
Esse processo marcado pelo confronto entre os atores polticos ou sociais, que agem
segundo suas preferncias e interesses. Cada um deles possui recursos de poder: influncia,
capacidade de afetar o funcionamento do sistema, meios de persuaso, votos, organizao,

35
Entre os atores pblicos, Rua diferencia duas categorias: os polticos e os burocratas.
 61

entre outros (1998b, p. 240). As preferncias so resultados de clculos de custo/benefcio

das vantagens e desvantagens de cada uma das alternativas propostas para solucionar um
problema. Esse clculo no se restringe a custos econmicos ou financeiros, envolve tambm
elementos simblicos, como prestgio; elementos polticos, como ambies de poder e ganhos
ou perdas eleitorais, por exemplo. (1998b, p. 240-241). Rua utiliza o termo issue36 para se
referir s preferncias dos atores:

as preferncias se formam em torno de issues ou questes. Trata-se de um

item ou aspecto de uma deciso que afeta os interesses de vrios atores e
que, por esse motivo, mobiliza suas expectativas quanto aos resultados da
poltica e catalisa o conflito entre eles. [...] Por que so issues? Porque,
dependendo da deciso que for tomada quanto a esses pontos, alguns atores
ganham e outros perdem, seus interesses so afetados e a poltica assume
uma ou outra configurao. Para entender o processo de formulao e
tambm a implementao essencial definir quais so os issues de uma
poltica e identificar as preferncias dos atores em relao a cada um deles.
(1998b, p. 241).
Segundo Rua, em funo das preferncias e das expectativas de resultados
vantagens e desvantagens de cada alternativa na soluo de um problema, os atores fazem
alianas entre si e entram em disputa (1998b, p. 241), formam-se as arenas polticas, que
podem ser distinguidas entre distributivas, regulatrias e redistributivas.

As arenas distributivas so aquelas que mobilizam reduzido potencial de

conflito, j que tratam, basicamente, da alocao de recursos, distribuio de
benefcios, sem que haja clareza sobre quem paga os custos ou perde algo
com as decises. As arenas regulatrias estabelecem imperativos seletivos,
quem pode ou no pode ter ou fazer alguma coisa, quem paga o que em
determinadas situaes, etc. Logo, desencadeiam reaes variveis de adeso
ou rejeio. J as arenas redistributivas so por definio altamente
conflituosas pois, para que certos benefcios sejam alocados, atores e
interesses claramente definidos tero de arcar com perdas. Ou seja, um
benefcio s poder ser alocado a um ator custa da imposio de uma perda
objetiva para outro ator. (1998b, p. 241-242).
Trs padres regem a dinmica das relaes entre os atores:

1. lutas; 2. jogos; e 3. debates. As lutas acontecem, geralmente, quando se

trata de arenas redistributivas, nas quais se tem o chamado jogo da soma-
zero, ou seja, uma situao na qual, para que um ator ganhe, o outro perde.
Em poltica, essa a mais difcil de todas as situaes. Entretanto, mesmo
nesses casos, dependendo daquilo que esteja em jogo, e dependendo do custo
do confronto para os atores envolvidos, possvel haver uma acomodao:
pode-se chegar a uma situao em que um lado no ganhe tudo e o outro no
perca tudo. Cada um cede um pouco para resolver o conflito, sem grandes
enfrentamentos, cujo custo pode ser elevado. [...] Os jogos so situaes em
que a lgica vencer o adversrio em uma situao especfica, sem elimin-
lo totalmente do processo, de tal maneira que ele possa a vir a ser um aliado,
36
A autora opta por utilizar a palavra issue em ingls por considerar que termos correlatos em portugus, como
problema e questo, no representam fidedignamente os significados de issue.
62

em um momento posterior. Essa situao tpica do mundo da poltica, e

expressa por negociaes, barganhas, conluios, coalizes de interesses.
Finalmente, os debates so situaes em que cada um dos atores procura
convencer o outro da convenincia de suas propostas, de tal maneira que o
que vence aquele que se mostra capaz de transformar o adversrio em um
aliado. Aqui, a lgica a persuaso, envolve anlise e argumentao, e o
conhecimento tcnico desempenha um papel dos mais relevantes. (RUA,
1998b, p. 241-242).
Finalizando a exposio das ideias de Rua mais pertinentes a esta pesquisa, destaque-
se a de que o confronto entre os atores e os processos de tomada de deciso no cessa na etapa
de formulao das polticas, permanecendo durante toda a implementao.

Uma vez formulada, uma poltica consiste apenas em um conjunto mais ou

menos vago de intenes, expressas em documentos diversos. Na verdade,
uma poltica s se transforma em realidade quando sai do papel, e isso
ocorre quando implementada. Entretanto, ainda assim, diversas so as
decises que por falta de informao, por causa do potencial de conflito,
ou por vrios outros motivos no so tomadas no momento da formulao.
Naturalmente, para que a poltica seja implementada, estas decises tero
que ser tomadas. [...] Na realidade, a implementao implica em novas
decises. (RUA, 1998a, p. 733).
Tendo como pano de fundo as principais linhas da literatura especializada, a aplicao
das ideias de Rua ao tema desta pesquisa permite afirmar que a qualidade da educao
configura-se, ao mesmo tempo, num problema poltico e num objeto de poltica pblica.
Elementos das trs caractersticas apontadas pela autora parecem estar presentes na
transformao de um estado de coisas em um problema poltico.

No caso da mobilizao de atores (primeira caracterstica), tendo por base os autores

abordados no Captulo 1, podemos aferir que atores sociais diversos manejam a ao poltica
para tornar a qualidade o alvo de polticas pblicas, uma vez que sua busca como uma das
principais bandeiras da educao colocada com veemncia. Esse aspecto ficar mais
evidente no prximo captulo, quando apresentaremos os depoimentos dados por integrantes
de rgos e organizaes entrevistados. De forma associada, a educao pblica brasileira tem
sido apreendida como uma situao de crise, calamidade ou catstrofe (segunda
caracterstica), seja nas imagens construdas pela mdia, pelas pesquisas educacionais ou pelo
pronunciamento de atores sociais. Tal como apontado por Silva, num tema como o da
qualidade em educao, parece haver um razovel consenso entre as diversas vozes
interessadas: o de que estamos imersos numa crise educacional (2008, p. 15, grifo do autor).
Por fim, na medida em que a educao considerada uma calamidade, ela se torna um
recurso, uma situao de oportunidade para atores politicamente relevantes a inclurem em
suas propostas e aes, de modo a ganhar visibilidade na sociedade (terceira caracterstica).
 63

Uma vez que rene esses trs elementos, portanto, a qualidade da educao se torna no Brasil
um problema poltico de amplo reconhecimento e grande envergadura.

Ainda tomando por base a literatura sobre o tema, tambm podemos afirmar que a
qualidade da educao tem se tornado, pelo menos de forma declarada, objeto de polticas
pblicas no Brasil. No entanto, sendo esse um problema complexo e multifacetado, aliado
talvez ineficincia das aes que tm sido implantadas, persiste a coexistncia de sua
condio de problema poltico.

A seguir, em coerncia com os critrios terico-metodolgicos propostos por Rua,

procuraremos identificar os atores que podem ser considerados os mais expressivos naquilo
que estamos chamando de arena do campo educacional brasileiro.

2.2. Uma arena de atores

Considerando a existncia da arena, o trabalho da pesquisa, nesta fase, ser o de

identificar e explicitar sua composio. Com base nos critrios de Rua, iremos estabelecer
quem tem alguma coisa em jogo em relao pauta da qualidade na agenda educacional
brasileira. Este esforo de reconstituio da arena um constructo. No a apresentamos como
um lcus plenamente configurado, mas a utilizamos como recurso para compreender o que se
passa no campo educacional, a partir de uma hiptese. Espera-se que ela contribua para
examinar as relaes entre os atores, investigando se esto se confrontando em relao
noo de qualidade da educao. Eles esto divergindo? Se um ganha o outro perde?

Rua fala em atores pblicos, privados e agncias internacionais. Com essa orientao,
destacamos a importncia de considerar rgos e organizaes correspondentes a atores
sociais situados no Estado, na sociedade civil e em organismos multilaterais na conformao
da arena. Na sociedade civil, a opo foi incluir organizaes representativas de diferentes
grupos, buscando assim contemplar interesses, caractersticas e pontos de vista distintos:
dirigentes educacionais (municipais e estaduais), magistrio, estudantes, especialistas/
pesquisadores, as chamadas organizaes no governamentais e o empresariado. Tomadas
essas decises, procedemos escolha dos atores. O processo foi guiado pela identificao de
64

atores que fossem representativos dos grupos mencionados, optando por rgos e
organizaes de visibilidade no campo educacional.

No Estado, quatro rgos foram includos. Primeiramente, o Ministrio da Educao,

tanto por sua jurisdio nacional quanto pela visibilidade que assumiu o lanamento do Plano
de Desenvolvimento da Educao (PDE), cujo principal objetivo a melhoria da qualidade da
educao. Em seguida, o Conselho Nacional de Educao, que tem como finalidade colaborar
na formulao da poltica nacional de educao e exercer atribuies normativas,
deliberativas e de assessoramento ao ministro da Educao. Por fim, a Comisso de Educao
e Cultura da Cmara dos Deputados (CEC) e a Comisso de Educao, Cultura e Esporte do
Senado Federal, rgos do Poder Legislativo responsveis por discutir e votar os projetos de
lei relacionados com educao no Congresso Nacional.

Entre os organismos multilaterais, considerou-se dever destacar a Organizao das

Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), o Fundo das Naes Unidas
para a Infncia (Unicef) e o Banco Mundial. A Unesco o brao da Organizao das Naes
Unidas (ONU) com foco na educao, o que por si s justifica sua incluso. O Unicef faz da
educao uma rea importante de atuao na medida em que promove a defesa dos direitos
das crianas e adolescentes, e tem desempenhado um papel importante na discusso das
polticas educacionais brasileiras, especialmente por envolvimento na elaborao do PDE. O
Banco Mundial influencia os rumos da educao no pas na medida em que empresta volumes
considerveis de recursos Unio, estados e municpios, cujos emprstimos so vinculados a
condies baseadas em suas prprias pesquisas e recomendaes sobre educao.

J na sociedade civil, ainda que mantendo relao direta com o Estado, esto a Unio
Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime) e o Conselho Nacional dos
Secretrios de Educao (Consed), formados por secretrios de educao dos governos
municipais e estaduais, respectivamente37. As duas entidades viabilizam um relacionamento
coordenado entre entes federados, conferindo tambm mais fora aos governos situados nos
nveis estaduais e municipais. Alm da execuo de programas e projetos prprios de apoio
aos dirigentes, destaca-se tambm a ampla participao de ambas as instituies em debates
educacionais e na formulao de programas do Ministrio da Educao.

37
A Undime e o Consed so associaes civis que congregam os titulares das secretarias de educao
municipais. Carregam, portanto, uma ambiguidade: de um lado so entidades da sociedade civil, de direito
privado, de outro representam gestores pblicos.
 65

Das muitas organizaes do magistrio, a Confederao Nacional dos Trabalhadores

em Educao (CNTE) foi escolhida por reunir 36 sindicatos de docentes de todo o pas,
somando quase 960 mil sindicalizados38. Entre estudantes, a escolha recaiu sobre a Ubes, a
organizao dos estudantes secundaristas. Se, por um lado, estudantes podem no ser
considerados como um ator social expressivo na atualidade, isto , com participao ativa nas
discusses sobre a educao no Brasil, julgou-se importante sua incluso devido ao lugar
evidentemente central que ocupam nos processos educacionais. Na categoria
especialistas/pesquisadores, foi escolhida a Associao Nacional de Ps-Graduao e
Pesquisa em Educao (ANPEd), a maior associao de profissionais de pesquisa em
educao no Brasil.

Entre as chamadas ONGs, a Campanha Nacional pelo Direito Educao tem se

firmado como a principal rede de organizaes que atuam nesse setor no pas39. O fato de
reunir vrias instituies e trabalhar na construo de consensos que orientem a ao conjunta
foi tomado como uma vantagem para a realizao desta pesquisa, visto que daria acesso a
posies que podem ser consideradas representativas. Ainda no campo das ONGs, foi
includo tambm o Instituto Ayrton Senna, organizao que tm ganhado espao considervel
junto a gestes educacionais de estados e municpios, exercendo influncia nas polticas
locais. No empresariado, o Todos pela Educao tem se destacado como um movimento
pioneiro do segmento na atuao na rea educacional. Ainda que tenha uma composio
heterognea, a instituio sobressai pela presena de empresrios em sua direo.

Cogitamos a incluso de outros atores importantes, como o Ministrio Pblico, que

tem conquistado gradativamente um espao na garantia do direito educao no pas.
Entretanto, no encontramos a tempo alguma forma de represent-lo, uma vez que a educao
de responsabilidade dos Ministrios Pblicos Estaduais, instncias independentes e
descentralizadas, no havendo esfera organizadora que pudesse represent-los com garantia
de alcance e representatividade ultrarregionais. Assim como frisado por Rua, consideramos
tambm a importncia da mdia; no entanto, no visualizamos um ator que pudesse expressar
a atuao desse grupo. Instituies como a Associao Nacional de Jornais (ANJ)
concentram-se na defesa dos interesses dos grupos jornalsticos, no se posicionando e agindo
na temtica educacional.

38
A CNTE tambm apresenta uma ambiguidade, pois se trata de uma organizao sindical (portanto, privada) de
atores pblicos na linguagem de Rua, os burocratas.
39
Inclui tambm organizaes comumente no identificadas como ONGs, como a CNTE e a Undime.
66

Muitos outros atores parecem ser importantes quando nos perguntamos quem tem
alguma coisa em jogo nas polticas relacionadas qualidade da educao. Todavia, tentamos
no ampliar demais o conjunto de integrantes da arena escolhidos para serem inquiridos,
dadas as limitaes de recursos e prazos desta pesquisa. Considerou-se tambm que a
ampliao, muito provavelmente, no traria, na mesma proporo, novos elementos para
anlise. Feitos esses esclarecimentos, pode-se entender que a arena reconstituda por esta
pesquisa considera, de fato, apenas alguns dos principais atores sociais do campo
educacional, podendo no captar muitas nuanas.

Da relao inicial de atores, no foram entrevistados representantes da Ubes, Consed,

Unesco e Comisso de Educao, Cultura e Esporte do Senado Federal. Com a Ubes, no
conseguimos contato. Foram enviados e-mails para endereos disponveis no site da entidade
e todos voltaram. Tentamos tambm contatos telefnicos em dias e horrios variados, mas as
ligaes no foram atendidas. J os representantes do Consed, Unesco e Comisso de
Educao do Senado manifestaram interesse em participar da pesquisa, contudo, no foi
possvel viabilizar agenda.

A seguir, faremos, por ordem alfabtica, uma breve apresentao de cada ator
participante da pesquisa, tendo como fonte informaes disponveis em suas pginas na
internet e documentos por eles produzidos. Alm de apresent-los, o objetivo demonstrar,
preliminarmente, a forma como se posicionam diante da noo de qualidade da educao. Em
seguida, iremos apresentar o roteiro de entrevista utilizado, instrumento que teve por objetivo
captar elementos para a resposta do problema de pesquisa. Em seguida, explicitaremos os
procedimentos de anlise das entrevistas.

2.2.1. Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao - ANPEd

A ANPEd foi criada em 1976, por iniciativa de alguns programas de ps-graduao da

rea da educao. constituda por scios institucionais (os programas de ps-graduao em
educao) e scios individuais (professores, pesquisadores e estudantes de ps-graduao em
educao). Sua finalidade a busca do desenvolvimento e da consolidao do ensino de ps-
 67

graduao e da pesquisa na rea da Educao no Brasil (ANPED, 2008). Entre seus objetivos
encontram-se:
Estimular as atividades de ps-graduao e pesquisa em educao para
responder s necessidades concretas dos sistemas de ensino, das
universidades e das comunidades locais e regionais, valorizando a cultura
nacional e contribuindo para sua permanente renovao e difuso; e
Promover a participao das comunidades acadmica e cientfica na
formulao e desenvolvimento da poltica educacional do pas,
especialmente no tocante ps-graduao. (ANPED, 2008).
Suas atividades estruturam-se fundamentalmente no Frum de Coordenadores dos
Programas de Ps-Graduao em Educao, do qual fazem parte os programas associados
instituio, e nos grupos de trabalho que, divididos em reas temticas40, renem
pesquisadores interessados em reas de conhecimento especializado da educao. A entidade
edita a Revista Brasileira de Educao, prestigioso peridico da rea e, anualmente, realiza
reunio que congrega os grupos de trabalho e promove mesas-redondas, sesses especiais,
conferncias, debates, minicursos e exposies, constituindo um dos principais encontros de
pesquisadores da rea de educao. Alm de ter representaes na Coordenao de
Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) e no Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), uma das entidades que indicam listas
trplices de integrantes das Cmaras de Educao Bsica e de Educao Superior do Conselho
Nacional de Educao. Participa ainda de reunies para formulao de polticas pblicas,
como foi o caso do Programa Escola de Gestores da Educao Bsica, da Secretaria de
Educao Bsica do MEC, de encontros de instituies congneres e de seminrios
promovidos por outras instituies do campo educacional.

So poucas as referncias noo de qualidade da educao bsica no site da ANPEd.

Uma das notcias publicadas, sobre a participao da entidade no lanamento do PDE, em
Braslia, relata que a presidente da associao fez um pronunciamento destacando a posio
da ANPEd na defesa de polticas que favoream a elevao do padro de qualidade da
educao nacional, no tocante ao estabelecimento de um sistema nacional de educao e a
instituio de um sistema nacional de formao de professores (ANPED, 2008).

40
As reas temticas dos grupos de trabalho so: filosofia da educao; histria da educao; sociologia da
educao; movimentos sociais e educao; didtica; estado e poltica educacional; educao popular; educao
da criana de zero a seis anos; formao de professores; trabalho e educao; alfabetizao, leitura e escrita;
poltica de educao superior; currculo; educao fundamental; educao especial; educao e comunicao;
psicologia da educao; educao de jovens e adultos; e educao matemtica.
68

2.2.2. Banco Mundial

O Banco Mundial uma agncia fundada em 1944, em Washington, EUA, com a

misso inicial de financiar a reconstruo dos pases devastados na Segunda Guerra.
Atualmente composto por 185 pases, tem como finalidade principal a luta contra a pobreza,
por meio de emprstimos e apoio tcnico a naes em desenvolvimento, atuando em reas
como educao, sade, infraestrutura e meio ambiente. Seu funcionamento viabilizado por
cotas de participao dos pases membros (BANCO MUNDIAL, 2009). O apoio prestado a
um muturio orientado por uma nica estratgia (chamada de Estratgia de Assistncia ao
Pas), que planejada pelo prprio pas com a participao do Banco Mundial, outros
doadores e organizaes da sociedade civil.

No Brasil, o Banco tem apoiado projetos na rea educacional das esferas federal e
estaduais. O maior deles foi o Fundo de Desenvolvimento da Escola (Fundescola), que
investiu, juntamente com recursos da Unio, aproximadamente US$ 847 milhes em 10 anos
(1998 a 2007). Desenvolvido em trs etapas, o programa teve como propsito promover a
eficcia, a eficincia e a equidade no ensino fundamental pblico. Para tanto, priorizou os
estados e municpios das regies mais pobres do pas Nordeste, Norte e Centro-Oeste ,
visando a reduzir as desigualdades educacionais (FNDE, 2009).

As aes do Fundescola consistiram na oferta de servios, produtos e assistncia

tcnico-financeira inovadores e de qualidade, que focalizam o ensino-aprendizagem e as
prticas gerenciais das escolas e secretarias de educao (FNDE, 2009). Um dos carros-
chefes do Fundo foi o Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE Escola), um programa de
avaliao e planejamento estratgicos das escolas participantes41. O Banco atribui a essa
iniciativa uma contribuio decisiva para que o percentual de crianas e adolescentes entre 7 e
14 anos fora da escola casse de 15%, em 1995, para 3% em 2005 (BANCO MUNDIAL,
2009).

Autores como Haddad (1998) afirmam que o Banco Mundial, assim como o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), tiveram grande influncia no direcionamento das
polticas educacionais do pas. Entre as caractersticas presentes na reforma educativa

41
O PDE-escola foi uma das aes do Fundescola incorporadas pelo Plano de Desenvolvimento da Educao, do
governo federal.
 69

implantada no Brasil com apoio dos organismos, Haddad destaca a focalizao do gasto social
no ensino bsico, a descentralizao, a privatizao e a desregulamentao.

Segundo o site do Banco, no momento, a instituio est apoiando o pas com

pesquisa e desenvolvimento avanado de polticas nas reas da qualidade da educao e da
eficincia de gastos. Entre os projetos apoiados, destaca-se o desenvolvido pelo governo de
Pernambuco, que, com previso de investimento total de U$S 154 milhes, tem como
objetivo aumentar a incluso, eficincia e qualidade do sistema de ensino pblico do Estado,
fortalecendo e modernizando a Secretaria de Educao para aumentar sua capacidade de
desenvolver e implementar polticas para o setor. O projeto inclui programas de
alfabetizao nos anos iniciais do ensino fundamental, correo da distoro idade-srie,
melhoria da infraestrutura das escolas e incremento do sistema de avaliao da aprendizagem
dos estudantes, alm do desenvolvimento de um plano estratgico com foco no
aperfeioamento dos sistemas estaduais de gesto dos gastos que incida na melhoria da
eficincia do Estado na educao (BANCO MUNDIAL, 2009).

O desenvolvimento de pesquisas que contribuam com polticas pblicas de educao

tambm tem sido uma ao desenvolvida pelo Banco Mundial no Brasil. Em 2008, foi
publicado em parceria com o MEC um estudo (PARANDEKAR; OLIVEIRA; AMORIM,
2008) realizado em municpios que obtiveram bons resultados na Prova Brasil, visando a
identificar boas prticas de gesto que pudessem ser disseminadas.

2.2.3. Campanha Nacional pelo Direito Educao

Na ltima dcada, a Campanha Nacional pelo Direito Educao se firmou como um

dos mais destacados movimentos na rea de educao no pas (SIMIELLI, 2008). Criada em
1999 por um conjunto de organizaes da sociedade civil com o desafio de somar diferentes
foras polticas pela efetivao dos direitos educacionais garantidos por lei para que todo
cidado e toda cidad tenham acesso a uma educao pblica de qualidade (CAMPANHA,
2008), a Campanha articula atualmente mais de 200 entidades, entre sindicatos, movimentos,
organizaes no-governamentais, universidades e grupos juvenis. Seu desafio
70

somar diferentes foras polticas pela efetivao dos direitos educacionais

garantidos por lei em torno de uma agenda com poucas metas e com um
modo de funcionamento de campanha, priorizando aes de mobilizao,
presso poltica e comunicao. (CARREIRA; PINTO, 2007, p. 73).
Define-se como um espao plural que articula organizaes nacionais, movimentos,
coletivos e entidades locais e regionais que at ento tinham pouca ou nenhuma oportunidade
de influncia nas polticas nacionais. Tem como foco a educao bsica, mas sem perder de
vista o todo da educao (CAMPANHA, 2008).

A rede participa da Campanha Latino-Americana pelo Direito Educao e do Comit

Diretivo da Campanha Global pela Educao. A direo de responsabilidade de um comit
diretivo nacional42, eleito em assembleia de membros. Possui ainda juntas regionais em vrios
locais do Brasil.

Entre suas realizaes, a Campanha destaca a construo do custo aluno-qualidade

inicial (CAQi) e uma influncia poltica no processo de criao do Fundeb, que se deu
principalmente por meio do movimento Fundeb pra valer!, que consistiu na presso para
que o governo federal inclusse as creches no novo fundo dedicado educao bsica.

A construo do CAQi teve como ponto de partida o consenso estabelecido de que,

em um sistema de educao de massa, a qualidade do ensino est associada qualidade dos
processos de ensino e aprendizagem, o que, por sua vez, se relaciona qualidade dos insumos
utilizados (CARREIRA; PINTO, 2007, p. 25). Sua elaborao foi baseada em um estudo
desenvolvido ao longo de trs anos, com a participao de especialistas de universidades,
institutos de pesquisa, professores, estudantes, ativistas e gestores das vrias reas da
educao. Com base na legislao brasileira e levando em conta custos de remunerao e
formao de profissionais, materiais didticos, estrutura do prdio e equipamentos, entre
outros, o CAQi determina um padro mnimo de investimento por aluno em cada etapa e
modalidade da educao bsica (CAMPANHA, 2008). A complementao inicial
indicada como uma opo poltica de assumir o custo-aluno como um patamar mnimo, um
ponto de partida e no de chegada. Essa escolha se deve priorizao de elaborar uma
proposta que seja vivel no campo das polticas pblicas. Desse modo, afirma-se que, assim
como a qualidade, o CAQi entendido de forma dinmica, mais como um processo do que
como um valor definitivo.

42
Fazem parte da direo: Ao Educativa, ActionAid Brasil, Cedeca-CE, CCLF, CNTE, Fundao Abrinq
pelos Direitos da Criana e do Adolescente, Mieib, MST, Undime e Uncme.
 71

O estudo foi publicado no livro Custo aluno-qualidade inicial: rumo educao

pblica de qualidade no Brasil, em 2007, e tem como perspectiva pautar articulaes da
Campanha junto aos poderes Executivo e Judicirio, visando a que seja tomado como
referncia para o financiamento pblico da educao bsica no pas. Justamente com esta
finalidade, no final de 2008, foi assinado um termo de cooperao com a Cmara de Educao
Bsica, do Conselho Nacional de Educao (CAMPANHA, 2008).
Alm do CAQi e do Fundeb, a Campanha tem entre suas metas a derrubada dos vetos
ao Plano Nacional de Educao, o cumprimento integral da lei do Fundeb, a elaborao
democrtica dos planos municipais e estaduais de educao e a realizao da Conferncia
Nacional de Educao como um processo ampliado de participao comprometido com a
criao do Sistema Nacional de Educao. Destacam-se tambm a elaborao das publicaes
Consulta sobre qualidade da educao na escola43 e Consulta sobre qualidade da educao
infantil: o que pensam os sujeitos deste direito44, resultado de pesquisas realizadas junto a
comunidades escolares sobre suas concepes e percepes acerca da temtica da qualidade
da educao.

A Campanha entende que a qualidade em educao um conceito histrico,

socialmente construdo. A discusso sobre o tema reflete o momento em que vivemos e a
disputa de significados existentes na sociedade (CARREIRA; PINTO, 2007, p. 78). Afirma
que seu conceito de qualidade tem uma perspectiva democrtica, ligada ao reconhecimento do
direito universal educao. Num esforo de explicitar significados e concepes, a
Campanha define qualidade em educao como um processo que:
Gere sujeitos de direitos, de aprendizagem e de conhecimento, sujeitos de
vida plena;
comprometido com a incluso cultural e social, uma melhor qualidade de
vida no cotidiano, o respeito diversidade, o avano da sustentabilidade
ambiental e da democracia e a consolidao do Estado de Direito;
Exige investimentos financeiros em longo prazo e o reconhecimento das
diversidades culturais, sociais e polticas;
Reconhece e enfrenta as desigualdades sociais em educao, devidamente
contextualizado no conjunto das polticas sociais e econmicas do pas;
Se referencia nas necessidades, nos contextos e nos desafios do
desenvolvimento de uma regio, de um pas, de uma localidade;
Est indissociado da quantidade, da garantia do acesso ao direito educao;
Se aprimora por meio da participao social e poltica, garantida por meio de
uma institucionalidade e de processos participativos e democrticos que
independem da vontade poltica do gestor ou da gestora em exerccio.
(CARREIRA; PINTO, 2007, p. 24).

43
Publicado em: Campanha Nacional pelo Direito Educao, 2002.
44
Os resultados esto publicados em: Campanha Nacional pelo Direito Educao, 2006.
72

A Campanha afirma que busca tambm envolver estudantes, profissionais de

educao, familiares e outros grupos em mobilizaes locais e nacionais, como, por exemplo,
a Semana de Ao Mundial, realizada com temticas diversas todos os anos pelos membros
da rede em suas localidades.

2.2.4. Comisso de Educao e Cultura da Cmara dos Deputados - CEC

A Comisso de Educao e Cultura (CEC) uma das que tm carter permanente da

Cmara dos Deputados. Constituda por deputados federais (a composio renovada a cada
ano ou sesso legislativa), a CEC aprecia todos os assuntos relacionados educao45 que
tramitam pela Cmara. Suas funes so legislativas e fiscalizadoras. No mbito legislativo, a
discusso e a votao das propostas de lei so de duas naturezas distintas. Na primeira,
chamada de conclusiva, os projetos so apreciados apenas na Comisso, que tem o poder de
aprov-los ou rejeit-los, sem necessidade de encaminhamento ao plenrio. Na segunda, aps
a anlise da Comisso, a palavra final do Plenrio46. Na vertente fiscalizadora, a CEC, como
todas as demais Comisses do Legislativo, atua como mecanismos de controle dos
programas e projetos executados ou em execuo, a cargo do Poder Executivo. No
cumprimento dessas duas funes bsicas [...] as Comisses promovem, tambm, debates e
discusses com a participao da sociedade em geral, sobre todos os temas ou assuntos de seu
interesse (CMARA DOS DEPUTADOS, 2010).
tambm no mbito das comisses que se apresentam e se estudam todos os
dados, antecedentes, circunstncias e convenincia de um projeto. Nas
Comisses se possibilita que esses aspectos sofram ampla discusso e haja
mais liberdade para expresso das opinies e formao do consenso que,
emitido sob a forma de parecer da Comisso, ir orientar o Plenrio na
apreciao da matria (CMARA DOS DEPUTADOS, 2010).

45
Alm da educao, a CEC analisa os assuntos relacionados ao b) desenvolvimento cultural, inclusive
patrimnio histrico, geogrfico, arqueolgico, cultural, artstico e cientfico; acordos culturais com outros
pases; c) direito de imprensa, informao e manifestao do pensamento e expresso da atividade intelectual,
artstica, cientfica e de comunicao; d) produo intelectual e sua proteo, direitos autorais e conexos; e)
gesto da documentao governamental e patrimnio arquivstico nacional; f) diverses e espetculos pblicos;
datas comemorativas e homenagens cvicas (CMARA DOS DEPUTADOS, 2010).
46
De forma geral, os projetos que afetam direitos constitucionais mais delicados, como o direito vida e
liberdade, entre outros, devero passar pelo o crivo do Plenrio (CMARA DOS DEPUTADOS, 2010).
 73

A Comisso outorga, anualmente, o Prmio Darcy Ribeiro, destinado a pessoas e

instituies que tenham destaque na educao brasileira.

Entre as aes desenvolvidas pela CEC no ano de 2009, ressalta-se a realizao do

ciclo de encontros para debater o novo Plano Nacional de Educao. Com a participao de
estudiosos, especialistas, profissionais da educao e estudantes, entre outros, foram
realizados seis encontros regionais e um nacional, destinados a subsidiar a elaborao do
plano que ter vigncia de 2001 a 2020. Outro destaque foi a discusso e aprovao da
Emenda Constitucional 59, que introduziu trs mudanas no texto da Constituio da
Repblica. A primeira foi a determinao da extino progressiva da incidncia da
desvinculao de receitas da unio (DRU) sobre os recursos federais para a educao, a se
completar em 201147. A segunda foi a ampliao (at 2016) da educao bsica obrigatria e
gratuita dos 4 aos 17 anos de idade48, assegurando inclusive sua oferta gratuita para todos os
que no tiveram acesso na idade prpria49. Por fim, determinou que constem do Plano
Nacional de Educao metas de acordo com proporo pr-fixada do PIB.

2.2.5. Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao - CNTE

A CNTE foi criada em 1990, como resultado da unificao da Confederao dos

Professores do Brasil (CPB) e de vrias federaes setoriais da educao no pas. Atualmente,
fazem parte da organizao 36 entidades e quase 960 mil pessoas sindicalizadas em todo o
pas. Entre as finalidades da entidade, destacam-se:
a) congregar trabalhadores em educao (professores, especialistas e
funcionrios de escolas) em nvel nacional, por meio de entidades a ela
filiadas, com objetivo de defesa dos interesses da categoria, da educao e
do Pas;
b) buscar solues para os problemas dos trabalhadores em educao, tendo
em vista sua dignidade e valorizao profissional, no interesse da educao;
[...]

47
Em vigor desde 1994, a desvinculao retirava 20% do total dos recursos que deveriam ser destinados
obrigatoriamente educao. Cerca de R$ 9 bilhes sero acrescidos no oramento da educao.
48
Antes da emenda, o ensino escolar era obrigatrio para o perodo compreendido pelo ensino fundamental, que
abrangia a faixa etria dos 6 aos 14 anos.
49
A Emenda Constitucional 59 prev tambm a ampliao do apoio do Ministrio da Educao aos estados e
municpios no atendimento dos alunos entre 4 e 17 anos, por meio de programas suplementares de material
didtico, transporte, alimentao e assistncia sade.
74

g) examinar e propor solues sobre os problemas da educao no Pas e

sobre a formao e a qualidade de desempenho dos trabalhadores em
educao;
[...]
j) promover e defender o direito do povo a uma educao democrtica e
libertadora, acessvel ampla maioria e que se realize como interesse
nacional e popular;
[...]
o) defender a escola pblica, gratuita, laica e de boa qualidade em todos os
nveis e o direito ao seu acesso, permanncia e xito. (CNTE, 2008).
O termo qualidade da educao utilizado profusamente nos textos e documentos
da entidade, em referncia aos objetivos de luta da organizao: a defesa da educao pblica
de qualidade para todos.

A questo salarial do magistrio destacada pela organizao como fator central para
a promoo de uma educao de qualidade. Nesse sentido, a adoo de um piso salarial
nacional tem sido uma de suas principais bandeiras de ao, juntamente com a carreira e a
formao, constituindo o trip da valorizao profissional. O financiamento e a gesto
democrtica tambm so destacados como componentes da qualidade (CNTE, 2008).

2.2.6. Conselho Nacional de Educao - CNE

O Conselho Nacional de Educao uma instncia prevista pela LDB. O rgo possui
atribuies normativas, deliberativas e de assessoramento ao ministro da Educao, cabendo-
lhe formular e avaliar a poltica nacional de educao, zelar pela qualidade do ensino, velar
pelo cumprimento da legislao educacional e assegurar a participao da sociedade no
aprimoramento da educao brasileira (MEC, 2009).

Sua misso a busca democrtica de alternativas e mecanismos institucionais que

possibilitem, no mbito de sua esfera de competncia, assegurar a participao da sociedade
no desenvolvimento, aprimoramento e consolidao da educao nacional de qualidade
(MEC, 2009). O CNE dividido em duas cmaras, uma dedicada educao superior e outra
educao bsica. Os conselheiros so escolhidos e nomeados pelo presidente da Repblica,
e deste ao menos a metade indicada em listas elaboradas mediante consulta a entidades da
 75

sociedade civil. Cabe s Cmaras emitirem pareceres e tomar decises acerca das questes
que lhes forem atribudas.

Entre os temas discutidos pelo CNE no ano de 2009 esto a preparao para a
Conferncia Nacional de Educao (Conae); as diretrizes nacionais da carreira do magistrio;
as diretrizes curriculares nacionais para a educao infantil; as diretrizes operacionais para o
atendimento educacional especializado na educao bsica, modalidade educao especial; e a
adoo nacional de um custo aluno-qualidade (MEC, 2009).

2.2.7. Fundo das Naes Unidas para a Infncia - Unicef

O Unicef est presente no Brasil desde 1950, atuando pela universalizao dos direitos
de crianas e adolescentes. Segundo o organismo, nestes 60 anos, tem liderado e apoiado

[...] algumas das mais importantes transformaes na rea da infncia e da

adolescncia no Pas, como as grandes campanhas de imunizao e
aleitamento, a aprovao do artigo 227 da Constituio Federal e o Estatuto
da Criana e do Adolescente, o movimento pelo acesso universal educao,
os programas de combate ao trabalho infantil, as aes por uma vida melhor
para crianas e adolescentes no Semi-rido brasileiro. (UNICEF, 2009).
As prioridades traadas para o Brasil para o perodo 2007-2011, definidas em conjunto
com os governos e a sociedade civil e ouvindo tambm seu pblico-alvo, so assegurar os
direitos de cada criana e adolescente a: sobreviver e se desenvolver; aprender; proteger-se do
HIV/Aids, crescer sem violncia; e ser prioridade nas polticas pblicas (UNICEF, 2009).

A educao um dos principais eixos de ao do Unicef no Brasil. O organismo

trabalha para que haja acesso universal educao de qualidade que assegure a permanncia
com aprendizagem e a concluso da educao bsica na idade certa para cada criana e
adolescente brasileiro (UNICEF, 2009). Refere-se educao de qualidade como um direito
fundamental que amplia e garante os demais direitos humanos e sociais. O organismo destaca
em suas anlises e aes o princpio da equidade, atuando com prioridade em regies e grupos
populacionais mais vulnerveis, como o Semirido, a Amaznia Legal e comunidades
populares dos grandes centros urbanos, considerando tambm as desigualdades relacionadas
raa e etnia. Entre as aes relacionadas com educao que desenvolve, explicita:
76

Comunicao pelo direito de aprender por meio de campanhas, eventos e

outras aes;
Mobilizao de agentes sociais para a participao na implementao,
acompanhamento e controle social da poltica educacional, com nfase no
Semi-rido, Amaznia Legal e comunidades populares dos grandes centros
urbanos;
Aes de advocacy para ampliao de recursos e criao de projetos e aes
na rea de educao;
Gerao de conhecimentos, sistematizao e disseminao de experincias
bem-sucedidas, realizadas em escolas pblicas e outros espaos
educacionais, que promovam a aprendizagem;
Fortalecimento da capacidade das famlias e das instituies em relao aos
direitos das crianas e dos adolescentes e no conhecimento dos mecanismos
de participao na gesto e controle social das polticas pblicas para a
garantia da aprendizagem;
Assessoramento tcnico aos municpios no desenvolvimento de programas
de incentivo ao direito de aprender.
Promoo da participao de adolescentes e jovens na gesto escolar, nos
projetos e na elaborao de materiais pedaggicos;
Incluso das escolas do campo na Prova Brasil, especialmente as indgenas e
as quilombolas;
Implementao da Lei 10.639/03, que inclui a histria e cultura afro-
brasileira no currculo oficial da rede de ensino. (UNICEF, 2009).
Destaca tambm em seu site na internet o que chama de educao integral, definida
por uma concepo ampla de educao, desenvolvida na escola e em outros espaos como
ruas, parques, centros de convivncia comunitria, organizaes sociais e ambiente familiar.
Busca fazer parcerias e formar uma rede de organizaes (pblicas, privadas ou da sociedade
civil) que, articulada com a escola, atue na garantia do direito de aprender. O organismo apoia
tambm projetos de organizaes no governamentais, a exemplo da Campanha Nacional
pelo Direito Educao na elaborao do estudo sobre o custo aluno-qualidade inicial.

O Unicef foi responsvel, juntamente com o MEC, pela publicao Aprova Brasil: o
direito de aprender (MEC; INEP; UNICEF, 2007), que analisa aspectos comuns a 33 escolas
brasileiras localizadas em comunidades vulnerveis socioeconomicamente que tiveram
resultados acima da mdia na Prova Brasil de 2005. Tambm em parceria com o MEC,
realizou uma pesquisa em 40 redes municipais de ensino que obtiveram ndice de
Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb) acima da mdia brasileira, a fim de contribuir
com as aes do PDE (UNICEF; MEC; UNDIME, 2008). Atualmente, apoia projetos de
formao de consultores que atuam nos municpios brasileiros com baixo Ideb e de
construo de metodologia de acompanhamento e avaliao da implementao dos planos
municipais elaborados para participao no PDE (UNICEF, 2009).
 77

2.2.8. Instituto Ayrton Senna - IAS

O Instituto Ayrton Senna (IAS) uma organizao no governamental sem fins

lucrativos, fundada em 1994 em So Paulo com a misso de contribuir para a criao de
condies e oportunidades para que todas as crianas e todos os adolescentes brasileiros
possam desenvolver plenamente o seu potencial como pessoas, cidados e futuros
profissionais. O Instituto assumiu como desafio diminuir a desigualdade social que
caracteriza o Brasil e atenuar a assimetria entre a situao econmica e a condio de
desenvolvimento humano: o pas ostenta o posto de 9 potncia econmica mundial e ocupa o
70 lugar do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) (INSTITUTO AYRTON SENNA,
2009).

Os programas desenvolvidos pelo IAS so divididos em trs reas: educao formal,

educao complementar e educao e tecnologia. Segundo a pgina do Instituto na internet, os
programas recebem acompanhamento e avaliaes sistemticas para alcanar um nico
objetivo: o sucesso do aluno na escola (INSTITUTO AYRTON SENNA, 2009).

Na rea de educao formal, o Instituto estabelece parcerias com redes de ensino

municipais e estaduais visando a melhorar os indicadores educacionais, tais como taxas de
analfabetismo, aprovao, defasagem idade-srie e abandono escolar. Para tanto, firma
convnios com os governos nos quais fica responsvel pela realizao de aes de formao
de professores, distribuio de material didtico, organizao da rotina escolar,
estabelecimento de metas, implantao de sistema de monitoramento e avaliao e
disponibilizao de ferramentas s escolas e secretarias de educao para a gesto
educacional.

Os programas de educao complementar trazem metodologias inovadoras que

utilizam a arte, o esporte e um trabalho focado no desenvolvimento dos jovens para que
possam fortalecer competncias e habilidades essenciais ao seu dia a dia. A rea de
Educao e Tecnologia trabalha com incluso digital. Os programas do Instituto so
desenvolvidos em grande escala, visando a alcanar impacto social e reforar seu potencial de
disseminao.
78

O IAS tem como referncia geral de seu trabalho os quatro pilares da educao para o
sculo XXI (aprender a ser, aprender a fazer, aprender a conviver e aprender a conhecer), do
relatrio da Unesco Um Tesouro a Descobrir (DELORS et al., 1996). A organizao afirma
que os transformou em quatro competncias para o desenvolvimento de potenciais
(competncias pessoais, cognitivas, relacionais e produtivas), que orientam o
desenvolvimento dos programas.

Os programas do Instituto Ayrton Senna so adotados como poltica pblica em vrias

redes de ensino do pas, como, por exemplo, os estados da Paraba, Pernambuco, Piau, Rio
Grande do Sul, Sergipe, Tocantins e no Distrito Federal, estando presente em 1.372
municpios dos 26 estados brasileiros (INSTITUTO AYRTON SENNA, 2009).

Pesquisa realizada50 com dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas

Educacionais Ansio Teixeira (Inep) em 947 municpios que adotaram programas
desenvolvidos pelo Instituto Ayrton Senna como poltica pblica em suas redes de ensino,
mostrou que os indicadores educacionais dos municpios parceiros so at oito vezes maiores
que os do restante do pas.

O estudo apontou a acelerao de crescimento na taxa de aprovao e de

reduo nas taxas de reprovao, abandono e distoro idade/srie que
chegam a superar em at oito vezes a velocidade mdia do Brasil. O
abandono diminui duas vezes com mais rapidez e o ndice de distoro
idade/srie melhorou em uma vez e meia a mais que a taxa Brasil.
(INSTITUTO AYRTON SENNA, 2009).

2.2.9. Ministrio da Educao - MEC

Para a investigao de como o governo federal, representado pelo Ministrio da

Educao, exprime a ideia de qualidade da educao, tomaremos como base o Plano de
Desenvolvimento da Educao (PDE), lanado em 2007 como a principal ao do Ministrio.

Em uma publicao destinada a apresentar o plano para a sociedade, afirma-se que:

A concepo de educao que inspira o Plano de Desenvolvimento da

Educao (PDE), no mbito do Ministrio da Educao, e que perpassa a

50
A pesquisa foi desenvolvida por uma empresa de consultoria externa ao Instituto, com a chancela da Unesco
(INSTITUTO AYRTON SENNA, 2009).
 79

execuo de todos os seus programas reconhece na educao uma face do

processo dialtico que se estabelece entre socializao e individuao da
pessoa, que tem como objetivo a construo da autonomia, isto , a formao
de indivduos capazes de assumir uma postura crtica e criativa frente ao
mundo. A educao formal pblica a cota de responsabilidade do Estado
nesse esforo social mais amplo, que no se desenrola apenas na escola
pblica, mas tem lugar na famlia, na comunidade e em toda forma de
interao na qual os indivduos tomam parte, especialmente no trabalho. A
escola pblica e, em um nvel mais geral, a poltica nacional de educao
exigem formas de organizao que favoream a individuao e a
socializao voltadas para a autonomia. O PDE mais um passo em direo
construo de uma resposta institucional amparada nessa concepo de
educao. Os programas que compem o Plano expressam essa orientao.
(MEC, 2007, p. 5).
So seis os pilares nos quais o plano est sustentado: 1) viso sistmica da educao,
2) territorialidade, 3) desenvolvimento, 4) regime de colaborao, 5) responsabilizao e 6)
mobilizao social, que so desdobramentos consequentes de princpios e objetivos
constitucionais, com a finalidade de expressar o enlace necessrio entre educao, territrio e
desenvolvimento, de um lado, e o enlace entre qualidade, equidade e potencialidade, de outro
(MEC, 2007, p. 11).

Afirma-se, no texto do plano, que o PDE pretende ser mais do que a traduo
instrumental do Plano Nacional de Educao, o qual, em certa medida, apresenta um bom
diagnstico dos problemas educacionais, mas deixa em aberto a questo das aes a serem
tomadas para a melhoria da qualidade da educao (p. 6). Apesar de no ficar expresso no
livro, infere-se que o plano tenha como grande objetivo a melhoria da qualidade da educao
pblica no Brasil. No site do MEC, afirma-se que uma educao bsica de qualidade a
prioridade do plano (MEC, 2008).

Dos mais de 40 programas que compreendem o plano, destaca-se, do ponto de vista da

formulao do conceito de qualidade da educao, o ndice de Desenvolvimento da Educao
Bsica (Ideb). Segundo o MEC, com o Ideb, o PDE procura superar algumas dificuldades do
PNE em torno do tratamento dado qualidade.

Ao se referir qualidade do ensino, o PNE remete necessidade de se

estabelecer sistemas de avaliao e padres de qualidade, mas mantm suas
metas referenciadas no atendimento, com uma mtrica que desconsidera a
qualidade. O PNE fixa meta para correo de fluxo escolar, mas quando se
trata da aprendizagem propriamente dita, apenas determina que se assegure
a elevao progressiva do nvel de desempenho dos alunos mediante a
implantao, em todos os sistemas de ensino, de um programa de
monitoramento que utilize os indicadores do SAEB, abstratamente. (MEC,
2007, p. 21).
80

O Ideb, expresso numa escala de 0 a 10 por escola, por rede e o prprio pas,
calculado a partir das taxas de aprovao e dos resultados obtidos na Prova Brasil. Para cada
instncia (escolas e redes) foram criadas metas de crescimento do ndice, que veiculado,
portanto, como a medida da qualidade preconizada pelo PDE.

Alm do Ideb, um dos aspectos compreendidos como inovadores do PDE (SAVIANI,

2007, p. 1.223) o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao, um conjunto de
diretrizes que devem ser desenvolvidas pelas redes de ensino a fim de atingirem suas metas,
assinado pelos estados e municpios que aderem ao plano. O plano de metas foi construdo em
torno de um estudo realizado em 2006 pelo Unicef em parceria com o MEC (MEC; INEP;
UNICEF, 2007), no qual foram identificadas as caractersticas comuns encontradas nas
escolas que se destacaram na Prova Brasil 2005, formando assim um elenco de boas
prticas.

2.2.10. Todos pela Educao

Com o lema o Brasil s ser verdadeiramente independente quando todos seus

cidados tiverem educao de qualidade, foi criado em 2007 o movimento Todos pela
Educao. Citando a Declarao de Jomtien, o movimento afirma que se quisermos ter
educao de qualidade para todos, precisamos ter todos pela qualidade da educao (TODOS
PELA EDUCAO, 2008). Nesse sentido, o grupo se proclama como uma aliana de
diferentes atores sociais (representantes da sociedade civil, da iniciativa privada, organizaes
sociais, educadores e gestores pblicos de educao) que uniram esforos em torno de cinco
metas a serem alcanadas at 2022, bicentenrio da independncia do pas:

Toda criana e jovem de 4 a 17 anos na escola.

Toda criana plenamente alfabetizada at os oito anos.

Todo aluno com aprendizado adequado sua srie.

Todo jovem com o ensino mdio concludo at os 19 anos.

Investimento em educao ampliado e bem gerido.

 81

Apesar de ter uma composio heterognea, os membros do grupo so

majoritariamente empresrios influentes no pas. Fazem parte tambm, por exemplo, o
Ministrio da Educao, a Undime, o Consed, instituies da sociedade civil, educadores e
gestores pblicos de Educao. O prprio ministro da educao, Fernando Haddad, integra o
Comit Tcnico do movimento.

Quanto atuao, afirma que:

O ponto central da nossa estratgia a co-responsabilidade pelo todo, que se

traduz na atuao convergente, complementar e sinrgica entre as polticas
pblicas, a iniciativa privada e as organizaes sociais. Nada se constri
sobre as fraquezas, mas sobre as foras que cada um desses grandes setores
pode e deve agregar ao esforo de mobilizao social pela Educao. O
Estado tem o dever e a obrigao de ser o detentor dos fins universais
(atender a todos). O mundo empresarial destaca-se pela sua capacidade de
fazer acontecer (lgica dos meios) com eficincia, eficcia e efetividade. As
Organizaes Sociais (Terceiro Setor) caracterizam-se pela sua
sensibilidade, criatividade e esprito de luta. (TODOS PELA EDUCAO,
2008).
Um dos objetivos do movimento Todos pela Educao consiste em ampliar e
qualificar a demanda por educao de qualidade e, ao mesmo tempo, influenciar uma
melhor oferta por parte dos governos, empresas e organizaes sociais. Desenvolve aes
visando maior e melhor insero do tema na mdia; fomento ao debate e mobilizao; e
estmulo formao de agendas locais de acompanhamento, cobrana e apoio (TODOS
PELA EDUCAO, 2008). No site do movimento, na seo De Olho na Educao, so
divulgados dados, informaes e anlises educacionais, especialmente relacionados com os
temas das cinco metas.

A qualidade uma noo recorrente no discurso do Todos pela Educao.

Praticamente todas as vezes que a palavra educao utilizada, emprega-se em seguida de
qualidade. Percebe-se uma forte associao da noo com os resultados obtidos nos exames
como Saeb, Prova Brasil e Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem).

Nosso enfoque primordialmente voltado para os resultados. [...]

Acreditamos que toda reforma ou movimento em favor da Educao deve
chegar sala de aula e alterar para melhor o que ali acontece. Em razo disso
nossa preocupao bsica com a melhoria da qualidade do ensino,
traduzida em resultados mensurveis, obtidos por meio de avaliaes
externas. (TODOS PELA EDUCAO, 2008).
82

H no site do movimento uma rea de pesquisa de indicadores da educao brasileira,

divididos em oito categorias, entre as quais qualidade51. Para cada uma das categorias, o
internauta deve selecionar um indicador. Os relacionados com a categoria qualidade so:
Enem, Saeb e Prova Brasil, disponibilizados de acordo com o desempenho mdio. Por fim, o
usurio pode vincular o seu indicador a uma das sries disponveis (4 ou 8 sries do ensino
fundamental ou ao 3 ano do ensino mdio), assim como s disciplinas de portugus ou de
matemtica. A exibio das mdias das respectivas provas no acompanhada de uma
explicao que permita ao usurio compreender seus significados. Apenas toma-se
conhecimento, por exemplo, que, no Saeb de 2005, o desempenho mdio da 8 srie EF em
lngua portuguesa no Sudeste foi de 237,5, enquanto no Nordeste foi de 219,4.

A relao entre o Todos pela Educao e o Plano de Desenvolvimento da Educao do

governo federal ficou marcada pelo batismo do termo de compromisso dos estados e
municpios, um dos pilares do plano, com o nome Programa de Metas Compromisso Todos
pela Educao. No site do movimento afirma-se que a denominao foi dada em sua
homenagem.

O Todos pela Educao apoia o PDE por acreditar que o conjunto de

medidas que o compe pode contribuir decisivamente para a melhoria da
Educao. O papel do Todos pela Educao o de articular aes e de ser
uma, entre tantas representaes da sociedade civil junto ao governo,
participando e monitorando ativamente, e visando a continuidade das
polticas pblicas, sempre a partir da perspectiva de que, apenas um projeto
de Nao, poder garantir a Educao de qualidade para todos. (TODOS
PELA EDUCAO, 2008).

2.2.11. Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao - Undime

A Undime foi criada em 1986 com a finalidade de congregar os dirigentes de educao

dos municpios brasileiros e articular os interesses comuns das secretarias municipais de
educao. Associao civil sem fins lucrativos, a entidade tem sua sede em Braslia e
escritrios em todos os estados do pas, responsveis por conduzir as aes locais. Seu

51
As demais so: cinco metas; dados populacionais; escolaridade; fluxo e eficincia; ndices; recursos; e perfil
docente.
 83

trabalho consiste na formulao de polticas educacionais, na articulao e no apoio a

secretrios municipais de educao.

A formulao de polticas educacionais viabilizada pela participao em fruns de

elaborao, especialmente junto ao Ministrio da Educao. Com a articulao e o apoio aos
dirigentes pretende-se o estabelecimento de redes solidrias de troca de informaes e
experincias. Uma funo importante da entidade fomentar e apoiar interesses da educao
municipal, integrando seus representantes no processo decisrio do setor educacional,
rompendo com o isolamento das instituies e levando para cada municpio o debate regional
e nacional (UNDIME, 2009b).

Na pgina da entidade na internet afirma-se que, ao longo de sua existncia, a

Undime legitimou-se como instncia representativa dos municpios brasileiros,
desempenhando papel importante nos processos de discusso, formulao e implementao
de polticas nacionais de educao. Nesse sentido, a instituio articula-se com atores
diversos, tais como sindicatos, associaes, organizaes no governamentais e outras
entidades da sociedade civil, assim como com os poderes Judicirio, Legislativo e Executivo
(UNDIME, 2009b).

Dentre as atividades desenvolvidas pela Undime destaca-se a promoo de seminrios,

fruns, congressos e reunies voltadas educao pblica, cidad e de qualidade para
todos. Em 2009, em parceria com o Ministrio da Educao, a entidade realizou encontros
em vrios estados do pas reunindo secretrios municipais de educao recm empossados,
com o objetivo de apresentar os programas e secretarias do MEC e compartilhar informaes
relativas administrao da educao municipal. Nos eventos foram distribudas as
publicaes Agenda dos cem primeiros dias (UNDIME, 2009a) e o Caderno de
orientaes ao dirigente municipal de educao: fundamentos, polticas e prticas
(UNDIME, 2008). Elaborados com o apoio do Unicef e do MEC, os documentos tm como
finalidade orientar a gesto e tiveram seus contedos trabalhados em oficinas durante os
encontros.

A instituio edita a Revista educao municipal, peridico trimestral que aborda

temas de interesse dos dirigentes municipais de educao, como informaes sobre programas
e aes do Ministrio da Educao, entrevistas com especialistas e relato de experincias
bem-sucedidas. Existem ainda outras publicaes, como os Cadernos de educao
municipal, que veiculam matrias de interesse educacional, tais como legislao, gesto
84

escolar, metodologias pedaggicas, experincias inovadoras de educao municipal, entre

outros assuntos..

A entidade presta assessoria gratuita aos dirigentes municipais em assuntos relativos

educao pblica, como o plano municipal de educao (PME), plano de carreira, sistemas de
ensino, financiamento da educao, entre outras.

2.3. Sobre as entrevistas

Delineada a arena com os atores sociais e suas organizaes apresentados no item

anterior, priorizamos o emprego de tcnicas qualitativas de pesquisa, dado seu potencial de
possibilitar uma investigao em profundidade dos mltiplos aspectos que envolvem a
temtica. Para tanto, optamos pela realizao de entrevistas semiestruturadas com os atores.
As entrevistas permitem explorar as questes de forma direta, colhendo as opinies e anlises,
e aprofundando posies manifestas. A inteno foi entrevistar os dirigentes dos rgos e
organizaes da arena, considerando mais proveitoso auscultar quem de fato imprime a
direo poltica das aes. De forma complementar, tambm coletamos documentos
produzidos pelos atores relacionados temtica da qualidade da educao, a fim de som-los
ao levantamento de dados.

Tnhamos um grande desafio pela frente. Tal como desenvolvido na Introduo, a

noo de qualidade da educao, na condio de um lema educacional, tem como
caracterstica a formao de discursos vagos e consensos carregados de carga retrica. Assim
como observado por Dagnino, a utilizao de referncias aparentemente comuns (como a
qualidade da educao) instala o que se pode chamar de crise discursiva: a linguagem
corrente, na homogeneidade de seu vocabulrio, obscurece diferenas, dilui nuances e reduz
antagonismos (2004, p. 142). Como escapar dessas armadilhas semnticas trabalhando
justamente com os discursos dos atores? No na linguagem comum que essa crise discursiva
se instala? No seria uma contradio trabalhar justamente com os discursos dos atores?

Alm desse, outro risco se vislumbrava: os atores no esto apenas falando sobre
qualidade da educao, esto agindo; o que significa que as nuanas no se desvelam
 85

unicamente no discurso, e sim na histria de sua atuao. Ao lidar com os discursos, corria-se
o risco de deixar escapar contradies nas aes dos atores, que, muitas vezes, podem ter
iniciativas destoantes de suas defesas. Como exemplo, podemos imaginar um empresrio que
defende o aumento do financiamento para a educao numa instncia e, em outra, posiciona-
se favorvel diminuio da carga tributria. Um possvel caminho para escapar desse risco
seria acompanhar as aes dos atores durante determinado tempo e confront-las com os
depoimentos colhidos nas entrevistas. Entretanto, o prazo de uma dissertao de mestrado no
permitiria o aprofundamento do estudo dessa maneira. Por isso, assumimos os riscos que se
descortinavam, considerando que, dentro dos limites estabelecidos, a pesquisa poderia
contribuir com elementos de anlise da temtica em questo.

Os riscos mencionados contriburam com a reunio de elementos para a composio

do roteiro de entrevista. O roteiro foi elaborado na modalidade semiestruturada. A inteno
foi deixar os entrevistados vontade para tecer suas consideraes. A partir do que era
trazido, interagamos com questes, guiados pelo roteiro, organizado em torno de perguntas
centrais divididas em subitens. Algumas entrevistas, inclusive, no comearam pela primeira
pergunta, iniciando-se de forma mais espontnea, seja pelo entrevistado comeando a
discorrer sobre uma questo ou como um desdobramento da breve apresentao feita dos
objetivos da pesquisa. A prioridade foi realizar as entrevistas presencialmente, justamente
para favorecer a interao com os entrevistados.

O roteiro foi dividido em quatro blocos. A primeira bateria de questes tinha como
objetivo investigar a opinio dos representantes dos atores sobre o contexto e os fatores que
colocam a noo de qualidade da educao em evidncia no pas. Ou seja, o propsito era
saber por que considerava que a noo de qualidade da educao est em jogo. A ideia era
tambm que a primeira leva de perguntas funcionasse como um aquecimento. Primeiramente,
questionava-se se o entrevistado considerava a qualidade da educao um tema central na
agenda educacional brasileira das ltimas dcadas e, em caso positivo, por qu. Em seguida,
perguntvamos no que consiste a vigncia da qualidade da educao como um tema to
presente nos discursos, polticas e programas educacionais no Brasil. Caso o entrevistado no
explorasse essas primeiras questes a contento, as prximas tinham como objetivo tentar
retomar o assunto, ainda que com um recorte um pouco diferente, j ligado agenda
programtica do rgo ou organizao no que toca qualidade. As questes eram: o(a)
senhor(a) / sua instituio / rgo considera a melhoria da qualidade da educao como um
desafio nacional no Brasil hoje? Se sim, no que consiste esse desafio? A ltima pergunta,
86

quando feita, gerou algumas respostas mais prximas do terceiro bloco de questes, que trata
da agenda poltico-programtica do rgo, organizao ou organismo acerca da temtica da
qualidade.

No segundo conjunto de questes, destinadas a investigar as concepes de qualidade

da educao, a escolha foi no fazer uma pergunta direta, tal como o que qualidade da
educao para o(a) senhor(a). A compreenso foi que questes dessa natureza gerariam
respostas prontas e mais artificiais. A opo foi pela pergunta Quais so os aspectos/
dimenses/ elementos mais importantes que o(a) senhor(a) considera na noo de qualidade
da educao?, com o entendimento de que o entrevistado pudesse assim destrinchar melhor
sua concepo de qualidade. Na realidade, a compreenso era que a concepo de qualidade
trazida por cada pessoa iria se desvelar durante a entrevista como um todo.

Dado que o levantamento prvio das informaes dos rgos e organizaes

componentes da arena na internet ter mostrado que a aprendizagem aparecia com fora nas
noes de qualidade da educao veiculadas, fizemos a pergunta Como a questo da
aprendizagem se situa na sua viso sobre qualidade da educao?. Para o caso de respostas
evasivas, inclumos a questo: Para o(a) senhor(a), no que consistiria a diretriz de
concentrar a ateno na aprendizagem como principal aspecto da noo de qualidade da
educao?, e, assim, investigar como a centralidade da aprendizagem na noo de qualidade
se traduz na prtica. Por fim, visto que frequentemente a aprendizagem apresentada em
estreita correlao com o resultado do desempenho de estudantes em testes padronizados, foi
tambm feita a pergunta: Como o(a) senhor(a) avalia o uso dos resultados das provas de
larga escala como principal medida de qualidade? Quais so as implicaes?.

No terceiro bloco, foram agrupadas as questes que tratam da agenda poltico-

programtica da noo de qualidade. A inteno era identificar as aes, programas e polticas
desenvolvidas pelos atores sociais entrevistados e associadas por eles temtica da qualidade
da educao. Para tanto, foram feitas as perguntas: Como sua viso de qualidade se opera
programtica e politicamente? e Como sua instituio / rgo tem se inserido nas
discusses que tocam a questo da melhoria da qualidade da educao no pas? Qual o
programa de ao de sua instituio / rgo no que toca ao tema da qualidade da educao?

No quarto e ltimo bloco, propusemos perguntas destinadas ao questionamento do

suposto campo de disputas em torno da temtica da qualidade da educao, buscando a
explicitao de consensos, dissensos, aliados, oponentes e crticas. Primeiramente,
 87

perguntvamos quais eram, na opinio do entrevistado, os principais consensos e dissensos no

Brasil sobre o que qualidade da educao. Para os que davam respostas consideradas
insuficientes, completvamos com as perguntas sobre quais seriam as principais divergncias
conceituais e programticas e em que consistiria uma disputa em relao noo de qualidade
da educao no Brasil. Em seguida, questionvamos sobre que crticas fariam a outras
concepes de qualidade da educao circulantes na sociedade e suas maiores fragilidades.
Precavendo-nos em relao aos depoentes que pudessem se colocar de maneira muito evasiva,
inclumos a pergunta sobre o que de fato sua concepo de qualidade da educao se
diferencia de outras vigentes no pas.

Por fim, antes do encerramento das entrevistas, pedamos a indicao de algum

material produzido pelo rgo ou organizao em questo que fosse relevante para o estudo
da temtica proposta.

Roteiro de entrevista

1. Qualidade da educao como uma noo central na agenda educacional

brasileira

O(a) senhor(a) considera que a qualidade da educao um tema central na agenda

educacional brasileira das ltimas dcadas? Se sim, por qu? No que o(a) senhor(a)
acha que consiste a vigncia da qualidade da educao como um tema to presente nos
discursos e programas de ao no Brasil?

O(a) senhor(a) / sua instituio / rgo considera a melhoria da qualidade da educao

como um desafio nacional no Brasil hoje? Se sim, no que consiste esse desafio?

2. Concepo de qualidade da educao

Quais so os aspectos/ dimenses/ elementos mais importantes que o(a) senhor(a)

considera na noo de qualidade da educao?

Como a questo da aprendizagem se situa na sua viso sobre qualidade da educao?

Para o(a) senhor(a), no que consistiria a diretriz de concentrar a ateno na
aprendizagem como principal aspecto da noo de qualidade da educao?

Como o(a) senhor(a) avalia o uso dos resultados das provas de larga escala como
principal medida de qualidade? Quais so as implicaes?
88

3. Agenda poltico-operacional

Como sua viso de qualidade se opera programtica e politicamente?

Como sua instituio / rgo tem se inserido nas discusses que tocam a questo da
melhoria da qualidade da educao no pas? Qual o programa de ao de sua
instituio / rgo no que toca o tema da qualidade da educao?

4. Campo de disputas

Em sua opinio, quais so os principais consensos no Brasil sobre o que qualidade

da educao? E os principais dissensos? Quais seriam as principais divergncias
conceituais e programticas? No que consistiria uma disputa em relao noo de
qualidade da educao no Brasil hoje?

Quem atua a favor de sua concepo de qualidade da educao? Quem atua contra?

Que crtica o(a) senhor(a) faria s outras concepes de qualidade da educao

vigentes na sociedade? Quais so suas maiores fragilidades?

Em geral, fomos muito bem recebidos e acolhidos pelas pessoas entrevistadas. A

maior parte respondeu prontamente ao convite (enviado por e-mail) para colaborar com a
pesquisa. Ao todo, foram entrevistadas 13 pessoas em 12 entrevistas (a entrevista do Todos
pela Educao foi concedida em dupla), englobando 11 rgos ou organizaes. Os
entrevistados, em ordem alfabtica, com os respectivos cargos52 e instituies de
pertencimento, foram:

Antonio Csar Callegari presidente da Cmara de Educao Bsica do Conselho

Nacional de Educao e secretrio de Educao do municpio de Taboo da Serra - SP

Arlindo Queiroz diretor de programas da Secretaria-Executiva Adjunta do MEC

Carlos Eduardo Sanches presidente da Undime e secretrio de Educao do

municpio de Castro - PR

Daniel Cara coordenador geral da Campanha Nacional pelo Direito Educao

Madalena dos Santos especialista snior em educao do Banco Mundial

52
Os cargos indicados eram ocupados pelas pessoas no perodo da realizao das entrevistas. Alguns deles j
no eram mais preenchidos pelos indicados no momento de finalizao da dissertao.
 89

Maria de Salete Silva oficial de educao do Unicef

Maria do Pilar Lacerda Almeida e Silva secretria de Educao Bsica do MEC

Maria do Rosrio Nunes deputada federal pelo PT/RS e presidente da Comisso de

Educao e Cultura da Cmara dos Deputados

Maria Lucia Meirelles Reis diretora administrativa do Todos pela Educao

Priscila Fonseca da Cruz diretora executiva do Todos pela Educao

Roberto Franklin de Leo presidente da CNTE

Sandra Maria Zkia Lian Sousa vice-presidente da ANPEd e professora da

Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo

Tatiana Filgueiras coordenadora da rea de Avaliao e Desenvolvimento do

Instituto Ayrton Senna

Os depoimentos foram concedidos nas cidades de So Paulo e Braslia nos meses de

maio, junho e julho de 2009. Um teve a durao de 10 minutos, um de 20, seis levaram
aproximadamente 40 minutos e os quatro restantes duraram em torno de uma hora. As duas
entrevistas mais rpidas foram realizadas com a deputada Maria do Rosrio Nunes e com
Maria do Pilar Lacerda devido limitao de suas agendas. Para tanto, fizemos uma seleo
de perguntas.

As entrevistas foram gravadas em udio e transcritas pela autora. Realizamos a tarefa

pessoalmente para assegurar a fidelidade do texto em relao s falas dos entrevistados.
Fomos tambm inspirados pelas palavras de Paro:
Uma entrevista no se reduz s palavras pronunciadas; muito da
complexidade dessa relao social, e da riqueza de informaes que se
podem dela tirar, corre o risco de se perder se o analista se restringe ao
contedo da fala. Pausas, exclamaes, gestos, hesitaes, silncios, etc.
tudo isso pode ser omitido se quem faz o registro no tem condies de
aferir em que dimenso cada um desses comportamentos pode ser relevante
para a anlise final. Neste sentido, assim como no pode haver observao
sem interpretao, parece que a transcrio de entrevistas deve incluir,
necessariamente, um componente interpretativo. (2000, p. 26).
Cabe dizer que todos os depoimentos utilizados na dissertao foram enviados aos
respectivos entrevistados para reviso, a fim de garantir autenticidade da reproduo e
consentimento com sua utilizao na anlise. Algumas pessoas optaram por reformular os
textos, deixando-os mais prximos da linguagem escrita. Compreendemos a ausncia de
resposta de alguns entrevistados como a anuncia com sua publicao.
90

2.4. Procedimentos de anlise

Aps a transcrio das entrevistas, fizemos uma leitura de cada uma, selecionando os
trechos mais significativos e agrupando-os segundo os tpicos do roteiro. O resultado foi um
arquivo bruto de dados. O passo seguinte foi proceder a uma nova leitura, examinando os
agrupamentos dos depoimentos e levantando elementos para a redao de uma primeira
resposta pergunta de pesquisa, confrontando com a hiptese inicial. Essa primeira resposta
foi importante para organizar o trabalho como um todo, guiando a anlise.

Voltando ao arquivo de dados, fizemos uma organizao dos depoimentos em

sublocos no interior de cada tpico, agrupando-os segundo suas similaridades. Optamos por
manter a citao original dos depoimentos a fim de que os dados pudessem ser preservados,
possibilitando a interpretao do leitor. A deciso atende observao de Paro que, em
pesquisa qualitativa por ele coordenada, afirmou que a natureza da pesquisa realizada
recomenda que se adote um tom marcadamente descritivo na apresentao dos resultados
(2000, p. 26), permitindo ao leitor tirar suas prprias concluses. Paro completa afirmando
que:
No se trata, obviamente, de reivindicar para o autor uma pretensa
neutralidade que se sabe impossvel de ser alcanada. Por mais descritivo
que o relatrio de pesquisa possa se apresentar, ele no deixa nunca de ser
tambm interpretativo. Seu autor no se anula completamente para deixar
falarem os fatos. A subjetividade se faz presente desde o primeiro momento,
quer na seleo do contedo considerado relevante, quer na necessria
problematizao que se adota na tentativa de levar o usurio a melhor
compreender os fenmenos apresentados. Assim, parece que o essencial
que se esteja consciente da presena do componente subjetivo a perpassar o
discurso, evitando-se dissimula-lo em objetividade. (PARO, p. 27).
Dos preceitos formulados por Rua para a anlise do processo de formulao de
polticas pblicas, um especialmente esteve presente no trabalho de interpretao: a
identificao de issues. A busca dos itens e aspectos de uma deciso e sua relao com as
preferncias, ganhos e perdas dos atores pareceu ser til na investigao do problema de
pesquisa. Ou seja, o trabalho foi identificar os issues relacionados temtica da qualidade da
educao.

No captulo seguinte, so apresentados os dados colhidos.

 91

CAPTULO 3 - A QUALIDADE DA EDUCAO EM JOGO: A PERCEPO DOS

ATORES

Neste captulo, exporemos os depoimentos colhidos em grupos de sete tpicos,

segundo as principais questes identificadas nos discursos dos atores: 1) qualidade para todos;
2) concepes de qualidade da educao; 3) lugar das avaliaes em larga escala na
promoo da qualidade da educao; 4) aes visando qualidade da educao; 5) consensos
e dissensos na opinio dos atores; 6) existncia de oponentes e de interesses adversos
educao; 7) prioridades para as polticas de magistrio. Cada um desses tpicos est dividido
em torno de itens-chaves no conjunto de depoimentos. Esta diviso pretende contribuir com a
identificao dos issues, na linguagem proposta por Rua, item ou aspecto de uma deciso
que afeta os interesses de vrios atores e que, por esse motivo, mobiliza suas expectativas
quanto aos resultados da poltica e catalisa o conflito entre eles (1998b, p. 241).

Apesar de ser representativo do rgo ou organizao de pertencimento, cada

depoimento embute tambm um carter pessoal. Por isso, optamos por compartilh-los
indicando o nome da pessoa entrevistada e a instituio qual se vincula.

3.1. Qualidade para todos

Um ponto que parece unir os atores a considerao de que a qualidade deve ter todos
como referncia, opondo-se a uma qualidade seletiva, somente para alguns. Em diferentes
momentos das entrevistas, depoimentos fizeram referncia a esse entendimento, frisando que
a universalidade imprescindvel quando se refere qualidade da educao. Nesse sentido,
destaca-se o carter distributivo da qualidade, ou seja, de que deve ser igualitariamente
repartida entre todos, sem distines. A esse ponto, relacionam-se dois: o que identifica na
92

universalizao do ensino fundamental a principal razo da emergncia da temtica da

qualidade, e o entendimento de que qualidade para poucos no qualidade.

3.1.1. Universalizao do ensino fundamental e emergncia da questo da qualidade

A compreenso de que a disseminao do tema da qualidade da educao na agenda

nacional emerge a partir da (quase) universalizao do ensino fundamental foi preponderante
entre os entrevistados. As posies assemelham-se s ideias propaladas por autores como
Adams (1993) e Campos (2000), para quem o tema da qualidade vem em substituio pauta
da ampliao do acesso escola.

A seletividade da escola pblica do passado, abordada em alguns depoimentos, foi

apontada como um trao negativo para referenciar a qualidade, sublinhando a necessidade de
ter como parmetro a universalizao da educao, j demonstrando a compreenso segundo a
qual qualidade para poucos no qualidade. Como vimos, essa uma questo abordada
pela literatura educacional.

Deduz-se nos depoimentos o ponto de vista comum de que a universalizao do ensino

fundamental foi um avano, do qual se desdobra o desafio da qualidade. No parece haver, na
arena, controvrsias em torno da legitimidade dessa universalizao, o que sinaliza um
consenso quanto educao escolar como um direito, a ser igualitariamente oferecido e
desfrutado, suplantando a ideia de privilgio (escola como distintivo de elites). Seguem os
depoimentos.

Arlindo Queiroz, diretor de programas da Secretaria-Executiva Adjunta do MEC,

apontou a relao entre o advento da temtica em questo e a ampliao da escolarizao
como a origem da discusso da qualidade. Com o aumento do acesso escola de ensino
fundamental para quase toda a faixa etria correspondente, o problema da qualidade teria se
evidenciado, principalmente, por meio dos indicadores de reprovao e fluxo. Queiroz
tambm abordou a questo da massificao da educao.

A discusso da qualidade ganhou a agenda da educao brasileira aps a

universalizao ou quase universalizao do ensino fundamental.
Inicialmente, a discusso da qualidade estava associada questo do fluxo.
 93

Como os indicadores de repetncia, reprovao e evaso anunciavam que,

apesar de ter alcanado a universalizao da matrcula, o estudante no
permanecia na escola, iniciou-se uma discusso sobre a qualidade, sobre
formas de garantir a permanncia do estudante na escola. E a vem toda a
discusso da massificao sem qualidade: houve queda de qualidade com a
massificao da matrcula no ensino fundamental, que direito pblico
subjetivo?
A relao da temtica da qualidade com universalizao da educao tambm esteve
presente na fala de Csar Callegari, do CNE. Para ele, o pas estaria percebendo que o acesso
escola no vale por si.

A sociedade brasileira est completando uma fase em que a principal luta e o

principal objetivo das famlias e da populao em geral em matria de
educao era o acesso escola. [...] As pessoas, hoje, passaram a perceber
que no adianta apenas ir escola, preciso que a escola prepare crianas,
jovens e adultos para um processo de cidadania contemporneo, onde aquilo
que a escola deveria preparar passa a ser cobrado pelo mundo do trabalho,
pelas empresas, pelas relaes sociais.
A disseminao da discusso da qualidade foi tratada por Maria de Salete Silva como
um desdobramento do debate sobre o acesso escola. A constatao de que a ampliao do
ingresso no foi acompanhada pela aprendizagem ou seja, apesar de estarem na escola os
estudantes no estariam aprendendo o que seria esperado , teria trazido o foco na promoo
da qualidade. A representante do Unicef tambm falou sobre a seletividade histrica da escola
pblica brasileira.

A maneira como o tema emerge como se fosse um passo adiante da

Educao para Todos, que, de certa forma, se restringiu garantia do acesso.
Quando aumentamos o acesso e chegamos ao patamar em que estamos hoje,
verificamos que no suficiente. Ouvimos muito dizer que a escola pblica
deixou de ter qualidade. No entanto, quando analisamos a escola da dcada
de 50, 60, ela atendia 30% - isso no qualidade! A caracterstica principal
do bem pblico ser universal, garantir o direito. A discusso da qualidade
decorre, digamos assim, de uma insatisfao diante do fato de termos
avanado no acesso e no na aprendizagem.
Para Maria do Pilar Lacerda, secretria de Educao Bsica do MEC, a escola pblica
republicana, para todos, s se tornou prioridade muito recentemente, trazendo consigo o
combate excluso e a preocupao com a qualidade.

A educao no Brasil nunca foi prioridade, ou no foi prioridade da elite

poltica at o final dos anos 80 do sculo XX. A educao pblica, entendida
no sentido republicano, uma escola para todos, efetivamente nunca existiu
no Brasil. [...] Tivemos, durante o sculo XX, uma escola que era seletiva, se
dizia para todos, mas, atravs de diversos mecanismos, selecionava seus
alunos: por meio de prova de seleo, do exame de seleo da 4 srie
primria ou da reprovao (que um mecanismo perverso e muito brasileiro
na forma de excluir as crianas pobres da escola). Com isso, chegamos
praticamente ao final do sculo XX sem ter efetivamente no Brasil uma rede
94

pblica de escolas de educao bsica, no sentido republicano, para todos,

onde todos aprendam e todos permaneam.
Maria Lucia Reis, do Todos pela Educao, tambm relacionou a qualidade
ampliao do acesso.

Acho que s agora o conceito de qualidade da educao est em pauta.

Antes, a meta era universalizar o ensino, aumentar o nmero de crianas na
escola, o que, sem dvida, era muito importante, mas no existia a
preocupao com qualidade. Isso foi conseguido, mas quando a escola
incluiu todos, a qualidade caiu muito. No adianta a gente falar: no meu
tempo, a escola pblica era tima, porque a escola pblica era para poucos.

3.1.2. Qualidade para poucos no qualidade

A universalidade foi retratada como central na noo de qualidade da educao. A

qualidade teria a quantidade como condio. Dessa maneira, os atores procuraram se
posicionar a favor da distribuio igualitria da qualidade. Para os atores que, como veremos,
se referiram aos resultados das avaliaes em larga escala como principal significado e
indicador de qualidade em suas concepes acerca da noo, a questo se relaciona com a
segunda gerao de direitos educacionais proposta por Boto (2005), representada pela
necessidade de assegurar uma escola de qualidade que possibilitasse o xito de todos os
alunos no processo de aprendizagem. J entre os atores que aludiram a uma concepo de
qualidade referenciada na importncia de considerar processos, garantir condies e conceber
a aprendizagem de maneira mais ampla (no entendida como sinnimo do desempenho nas
provas padronizadas), a qualidade para todos estaria relacionada distribuio justa desses
aspectos. Os depoimentos relacionados ao assunto seguem abaixo.

Maria do Pilar Lacerda, do MEC, apontou como um dos consensos do campo

educacional a compreenso de que a qualidade passa pela quantidade quando se fala em
educao bsica.

H um consenso de que quantidade qualidade quando se fala em educao

bsica. No adianta voc ter uma escola que seja modelo, com resultados da
Finlndia, e 300 escolas com pssimos resultados. Neste sentido, quando
falamos de qualidade na educao, falamos para todos. Se no for para
todos, no qualidade.
 95

Tatiana Filgueiras, representante do Instituto Ayrton Senna, ressaltou que a qualidade

deve ser sempre trabalhada juntamente com a quantidade, tambm para no incorrer no risco
da seletividade.

Sabemos que a educao como uma moeda, tem dois lados: o aspecto
quantitativo e o qualitativo. No quantitativo, estamos falando do fluxo
escolar: entrar na idade certa, ser aprovado, no evadir, concluir na idade
certa. Da temos as taxas de rendimento: reprovao, aprovao e abandono.
[...] Se ns olharmos s para a qualidade, faremos o mesmo que a educao
pblica fazia nas dcadas passadas, quando tinha apenas uma elite na escola,
que era muito boa, mas era para muito pouca gente.
Maria de Salete Silva, do Unicef, afirmou que a caracterstica principal do bem
pblico ser universal.

Arlindo Queiroz, do MEC, disse que imprescindvel um padro de educao

universal, que seja direito de todos.

Daniel Cara, coordenador da Campanha Nacional pelo Direito Educao, afirmou

que preciso oferecer uma proposta concreta ao problema da universalizao da qualidade
na educao.

O presidente da Undime, Carlos Eduardo Sanches, afirmou que a qualidade passa por
uma escola que seja para todos e cada um, que no segregue e no seja excludente.

Roberto Leo, da CNTE, afirmou que, no mnimo, na escola tem que ser tudo igual.
Do ponto de vista da democracia, tanto os ricos quanto os pobres tm que ter a mesma
escola.

Maria Lucia Reis, do Todos pela Educao, endossou a frmula: todos e cada um,
no pode sobrar ningum.

3.2. Concepes de qualidade da educao

Os depoimentos acerca das concepes de qualidade da educao podem ser divididos

em dois grupos. Enquanto uma parte das pessoas entrevistadas prioriza de forma contundente
a aprendizagem (especialmente a medida pelos testes padronizados), outra d preferncia a
formulaes mais amplas, referindo-se importncia dos processos, enfatizando condies
96

para o desenvolvimento de uma educao considerada de qualidade e englobando a

aprendizagem de contedos disciplinares, tica e cidadania. Seriam duas concepes de
educao que estariam em jogo.

A demarcao de dois grupos segundo as nfases apresentadas parece ser convergente

com o que denominado como insumos e processos, de um lado, e rendimentos, de outro
duas das principais maneiras de se referir qualidade da educao, segundo Adams (1993).

3.2.1. A nfase na aprendizagem (especialmente a medida pelas provas)

No primeiro grupo, composto por representantes do Banco Mundial, MEC, Instituto

Ayrton Senna, Todos pela Educao, Undime e Unicef, a aprendizagem vista como a
principal finalidade da escola; sua razo de existir. As concepes por eles desenvolvidas
tendem a ser mais substantivas: qualidade aprendizagem, qualidade garantir acesso e
permanncia. Apesar de mencionar a existncia de outros aspectos importantes, esses esto
condicionados hierarquicamente aprendizagem, sendo facilitadores para sua garantia. Ou
seja, as condies no so importantes a priori, e sim quando esto orientadas para a
promoo da aprendizagem.

Boa parte dos atores desse grupo se referiu tambm ao acesso e permanncia, que,
juntamente com a aprendizagem, formariam o trip da qualidade da educao. A qualidade
entendida como aprendizagem/rendimento escolar teria como condio o acesso e a
permanncia. Essa viso se relaciona com os depoimentos do tpico anterior, que consideram
que a questo da qualidade vem em substituio pauta da universalizao do acesso
escola, e que frisaram que qualidade para poucos no qualidade. J que quase todos os
brasileiros da faixa etria correspondente educao bsica em geral e ao ensino fundamental
em particular tm lugar na escola, os esforos se centrariam em garantir que nela permaneam
e proporcionar o que dela se espera: a aprendizagem, especialmente a medida pelas provas de
larga escala. Nota-se que acesso, permanncia e rendimento escolar so os indicadores
educacionais habitualmente usados pelas polticas pblicas.
 97

Interessante notar que a literatura educacional no fala que a aprendizagem ou os

resultados de aprendizagem so considerados significados de qualidade da educao. Os
autores abordados no Captulo 1 falam apenas no resultado das provas como indicador de
qualidade.

O depoimento de Carlos Eduardo Sanches foi um dos que tomaram essa direo:
Qualidade da educao significa dar a oportunidade de a criana ir escola e aprender,
disse ele. O presidente da Undime falou tambm sobre a importncia da escola no ser
excludente, garantindo condies de acesso, permanncia e aprendizagem para todos.

Como que ns entregamos esse servio pblico com qualidade? dando

oportunidade a cada menino e cada menina que esto l matriculados de
frequentarem uma escola com condies de acesso, uma escola republicana,
para todos, que no segregue, no seja excludente, que d a oportunidade de
permanecer e aprender com qualidade.
Maria do Pilar Lacerda tambm destacou a aprendizagem associada ao acesso e
permanncia quando inquirida sobre qual seria o principal elemento da noo de qualidade da
educao defendida pelo MEC. Aprendizagem o aspecto principal, mas tm outros dois
que andam juntos: o acesso e a permanncia. S garantimos aprendizagem se garantimos o
acesso escola e o fim da evaso escolar, disse ela.

A aprendizagem ainda foi apontada como a principal dimenso da qualidade por Maria
de Salete Silva, do Unicef. Para ela, a busca da aprendizagem passa pela garantia do acesso e
permanncia.

O nome do nosso programa do Unicef [na rea de educao] Aprender. [...]

A busca do direito de aprender compreende garantir acesso, permanncia,
aprendizagem e concluso na idade certa de todas as etapas da educao
bsica. A educao de qualidade aquela que garante isso, desde o acesso
at a concluso com aprendizagem.
Silva comentou os resultados encontrados em dois estudos realizados pelo Unicef
(MEC; INEP; UNICEF, 2007; UNICEF; MEC; UNDIME, 2008)53 sobre escolas e redes de
ensino com bons desempenhos na Prova Brasil e no Saeb. Entre os elementos comuns
encontrados, ela mencionou o planejamento coletivo; formao, atitude e compromisso dos
professores; gesto democrtica e participao dos alunos e da famlia; existncia de parcerias
com atores externos escola, o diretor como figura de liderana e mobilizao; presena de
projetos de ensino da leitura; e apoio da secretaria de educao escola, ressaltando que se
trata de um conjunto de elementos interligados. Um deles, porm, se destaca: uma atitude
imensurvel da escola como um todo em garantir o direito de aprendizagem dos alunos:
53
Informaes sobre os estudos esto disponveis na apresentao do Unicef feita no Captulo 2 (pgina 76).
98

Agora, tem uma coisa comum mesmo, as redes e as escolas esto voltadas para garantir o
direito de aprendizagem do menino, e no para funcionar bem, para gastar bem o dinheiro, ter
equipamento, disse ela. A busca da aprendizagem, portanto, seria o eixo organizador das
escolas.

Na garantia da aprendizagem, Silva falou sobre uma educao integral, que considere
a cultura, o contexto e as necessidades individuais de cada criana e adolescente em seus
processos educativos.

A definio que temos de qualidade [...] uma educao integral - entenda

que a criana tem aprendizagens tambm fora da escola - contextualizada,
isto , que considere a cultura e o territrio onde ela vive, e com ateno
individual. As crianas, todas elas, tm caractersticas especiais, que
precisam ser consideradas individualmente. Umas precisam de uma coisa,
outras de outras; e eu no estou nem falando de crianas com deficincias,
essas mais ainda. [...] preciso identificar qual essa necessidade para que a
criana possa crescer. Essa a nossa viso.
Entre os depoimentos deste primeiro grupo, a compreenso de aprendizagem assumiu
um carter cognitivista, de aquisio e desenvolvimento de conhecimentos, sobretudo os
disciplinares, de forma que o desempenho dos estudantes nos testes padronizados foi
apontado como o principal indicador de aprendizagem e, consequentemente, de qualidade.
Presume-se que o ensino eficiente dos contedos prescritos pelas provas resulta num bom
desempenho nos testes, o que significaria que a aprendizagem ocorreu e culminou numa
melhora da qualidade da educao. Para os representantes da Undime, Unicef e MEC, a
associao entre aprendizagem e resultados das provas de larga escala no foi to imediata,
ficando mais evidente no decorrer da apresentao dos depoimentos. J para as representantes
do Todos pela Educao, do Banco Mundial e do Instituto Ayrton Senna, essa compreenso
foi mais explcita. O rendimento escolar seria entendido como o que se espera da escola, o
que deve ser garantido a todos. uma posio que se relaciona com uma viso de resultados:
todos os processos escolares devem estar orientados para a garantia de bons resultados de
desempenho.

Tal como apontado por Torres (2000), a aprendizagem aparece como um tema
amplamente mencionado, mas ainda muito escorregadio. Apesar de afirmarem a centralidade
da aprendizagem, apontando-a como principal finalidade do processo educacional, referem-se
a ela como os resultados das provas em larga escala. A diretriz da Conferncia de Educao
para Todos, concentrar a ateno na aprendizagem, traduzida como melhorar e avaliar o
rendimento escolar. Essa simplificao pode ocorrer como uma opo poltica, pela sua
exequibilidade em compor indicadores nacionais. Mas isso no justifica o tratamento da
 99

aprendizagem e dos resultados das provas como sinnimos, como aparece em alguns
depoimentos. Parece haver uma priorizao dos contedos medidos pelos testes, considerados
como fundamentais na escolarizao dos estudantes, e um julgamento de que as demais
aprendizagens proporcionadas pela escola (como a da cidadania, por exemplo) esto em
segundo plano, ou ainda de que as primeiras seriam condies para a segunda.

Para Priscila Cruz, do Todos pela Educao, a importncia da aprendizagem o maior

consenso existente no que diz respeito qualidade da educao.

Eu preciso estar na escola para aprender. Existe uma centralidade muito

clara hoje na qualidade, que o aluno aprender. O [Eric] Hanushek54,
superpesquisador americano que esteve aqui no Brasil esses dias, falou isso,
que no qualquer escolaridade que faz aumentar a renda, ter qualidade de
vida, todas aquelas consequncias que a gente v positivas da educao, no
s anos de estudo, com a aprendizagem. Hoje no existe consenso maior
do que este.
Cruz se referiu concepo de qualidade do Todos pela Educao como os resultados
de aprendizagem dos alunos medidos pelas provas nacionais de larga escala.

Consideramos a qualidade de uma forma bem pragmtica. Para a gente,

qualidade o aluno aprender, o resultado do aluno, e hoje, com Saeb,
Prova Brasil, Enem, Pisa, podemos aferir como est a aprendizagem. At
hoje, no discutimos matriz curricular, j existem muitas instituies que
discutem se o currculo que temos o ideal. Se polticas e aes no
resultam em aprendizagem para o aluno, no podem ser avaliadas como
sucesso. Precisamos aliar investimento a resultados na aprendizagem.
Para Maria Lucia Reis, a aprendizagem, associada ao acesso, permanncia e
concluso, a prpria razo da existncia do movimento Todos pela Educao.

A aprendizagem indispensvel, a razo de ser de um movimento como o

Todos pela Educao. No haveria sentido existir um movimento como esse
para manter as crianas na escola sem aprender. A aprendizagem, a
frequncia, o sucesso escolar do aluno, so fundamentais para o Todos pela
Educao. O movimento foi criado buscando a aprendizagem dos alunos,
ingresso, permanncia, sucesso, concluso, tudo focado na aprendizagem.
Madalena dos Santos referiu-se aprendizagem medida pelos testes em larga escala
para falar da concepo de qualidade da educao do Banco Mundial.

Quando ns falamos em qualidade, falamos tambm em mensurao, em

comparao com outros pases. como os alunos esto aprendendo e se
esto aprendendo, o que comprovado por determinados testes e ndices que
dizem se a qualidade boa ou ruim. preciso sempre trabalhar com
indicadores, ou qualitativos ou quantitativos. [...] O significado de qualidade
expressa resultados de aprendizagem do aluno.

54
Eric Hanushek professor da Universidade Stanford (EUA). Suas pesquisas focalizam, sobretudo, as relaes
entre educao e crescimento econmico.
100

A aprendizagem dos alunos, especialmente a medida por indicadores como o Saeb,

tambm foi apresentada como primordial na noo de qualidade da educao do Instituto
Ayrton Senna por Tatiana Filgueiras.

Sempre que falamos de qualidade, falamos em avaliao. So duas coisas

indissociveis para ns do Instituto. Sempre que falamos que queremos
melhorar a qualidade, falamos em algo mensurvel. Para ns, esse conceito
de qualidade uma coisa objetiva, com indicadores numricos que nos
sinalizam o quanto a escola pblica ganhou em termos de qualidade. Em
todos os programas de dentro da escola, que chamamos da rea de
educao formal, trabalhamos com avaliao externa, comparando os
resultados com o parmetro do Saeb; porque acreditamos que avaliar s no
basta: preciso avaliar dentro de um padro comparativo que seja
conhecido. [...] Claro que quando falamos em qualidade, falamos no aspecto
qualitativo da educao, que o aprendizado.
Para Filgueiras, a adoo de um conceito objetivo de qualidade da educao
fundamental para a execuo de polticas pblicas. Dessa forma, a representante do Instituto
Ayrton Senna se ops aos que priorizam indicadores subjetivos para representar a qualidade.

Minha maior crtica quando voc tem um conceito de qualidade to amplo

que cabe qualquer coisa. [...] Acho que os indicadores subjetivos so muito
importantes, mas so insuficientes para poltica pblica, que tem que ter
dados quantitativos e qualitativos para ns sabermos onde estamos, aonde
queremos chegar, o que estamos alcanando, o que est ficando de fora. Em
relao ao aspecto da felicidade, bvio que no vou te falar que no
importante. Mas voc no consegue elaborar e avaliar poltica pblica com
base nisso. No nosso entender, para desenhar, implementar e avaliar polticas
voc tem que ter indicadores mensurveis, quantitativos.

3.2.2. Foco estendido aos processos, s condies gerais de ensino e aprendizagem

numa perspectiva ampla

O segundo grupo de depoimentos, composto por representantes da ANPEd, Campanha

Nacional pelo Direito Educao, CNE, CNTE, Comisso de Educao e Cultura da Cmara
dos Deputados e MEC, reconhece a importncia da aprendizagem, assim como das avaliaes
centralizadas, mas em suas formulaes prioriza uma noo de qualidade da educao mais
ampla, isto , com recorrncia a um conjunto de aspectos. Eles se referem importncia de
considerar os processos, as condies necessrias para uma educao de qualidade e outros
elementos de aprendizagem para alm dos contedos disciplinares, como a cidadania e a tica.
 101

Diferentemente de uma definio substantiva, tal como dada nos depoimentos do grupo
anterior, como qualidade isto ou aquilo, os depoimentos enfatizam as condies diversas
que so necessrias promoo da qualidade. A qualidade implica e requer condies, tais
como infraestrutura, tempos e espaos para desenvolvimento do processo educativo. Destaca-
se tambm a referncia do grupo aos valores, diversidade, contextualizao do ensino e
aprendizagem, participao e democracia.

Defender a posio de que a educao de qualidade seja orientada para a garantia do

direito das crianas e adolescentes aprendizagem no o ponto que ope os atores. O carter
cognitivista e a valorizao do resultado das provas em larga escala como os principais
significados de aprendizagem e, consequentemente, de qualidade da educao, parecem
elementos demarcadores da divergncia. Os entrevistados deste grupo parecem se posicionar
contra a tendncia de reduzir a noo de qualidade a uma dimenso, notadamente a centrada
nos desempenhos nas avaliaes em larga escala. Dessa forma, frisam a relevncia de
compreender a qualidade da educao de forma mais profunda. A opo por respostas mais
amplas tem, em geral, os objetivos de ressaltar que outros aspectos so relevantes alm de um
bom desempenho nos testes padronizados ou mesmo dos contedos disciplinares, como a
(aprendizagem) da tica e da cidadania e a vinculao dos processos e das condies
qualidade da educao.

Arlindo Queiroz, do MEC, ponderou que ainda que a discusso do conceito de

qualidade precise ser aprofundada no pas, j se tem avanado na considerao de um
conjunto de componentes, como os indicados abaixo.

A questo dos valores passa a permear a questo da qualidade. A sociedade

no aprofundou suficientemente a discusso da qualidade, mas, de qualquer
maneira, tem avanado no sentido de incluir na discusso questes para alm
da promoo de bons resultados nos testes. Acrescentou-se ao conceito de
qualidade da educao a busca de contedos significativos, a
contextualizao da avaliao da aprendizagem para alm dos resultados
alcanados pelos estudantes, outros elementos que contextualizam o
processo de ensino e aprendizagem, as prprias relaes sociais, a questo
das atitudes, da democracia, da participao, a construo do ambiente
escolar educador, a qualidade do material didtico, a formao do professor,
as condies sociais dos estudantes e de suas famlias. Ento, se passa a
incluir na discusso da qualidade outros elementos, inclusive a prpria
questo das necessidades bsicas de aprendizagem das classes populares e
seu correspondente nos contedos pedaggicos. Entra tambm nesse mbito
a discusso da diversidade, por exemplo, o respeito s etnias, diversidade
de orientaes sexuais, a questo de gnero, as especificidades ambientais e
102

locais, o Semirido, a florestania55. Todos esses elementos passam a

compor uma discusso cultural de valores e isso tem tudo a ver com
qualidade da educao.
Maria do Rosrio Nunes, presidente da Comisso de Educao e Cultura da Cmara
dos Deputados, defendeu uma viso de qualidade que integre um conjunto de fatores.

Um conjunto de fatores deve estar associado para se pensar uma escola com
qualidade. Uma escola que cumpra seu papel do ponto de vista da
aprendizagem de contedos; que promova o respeito e a participao de
todos os seus membros; onde no tenha discriminao de qualquer natureza;
que responda relao com o mundo contemporneo a partir das novas
tecnologias e novos processos de estruturao da sociedade, no apenas
vinculado produo, mas tambm que no perca de vista sua relao com o
trabalho. Uma escola onde as crianas tambm sejam felizes, o que
absolutamente subjetivo, mas acho que as crianas precisam tambm de
subjetividade.
Ainda segundo Maria do Rosrio, a diretriz de concentrar a ateno na aprendizagem
como o principal aspecto da noo de qualidade da educao

poderia significar um apagamento do processo educativo como um todo,

porque a aprendizagem fruto de um complexo sistema de desenvolvimento,
de construo do conhecimento, de relao com o outro. A aprendizagem
no uma coisa apenas de recebimento, isso j est superado do ponto de
vista terico e poltico-educacional como viso de que as pessoas esto ali
apenas para receber conhecimentos e compor uma aprendizagem a partir do
que lhes proposto. J existem processos de conhecimento anteriores
presena das crianas e adolescentes na escola, processos que se mantm
entre eles e a vida em comunidade, eles e a mdia, e naquele grupo social;
isso precisa ser considerado tambm. Eu penso que a dimenso da
aprendizagem uma dimenso necessria de estar presente, mas ela precisa
ser percebida diante de fatores significativos diante da vida dessas pessoas.
Para Sandra Zkia, a questo da qualidade tem assumido vrios significados ao longo
da histria, estando atualmente ligada formao que vem sendo possibilitada aos estudantes.
Temos que reconhecer a ampliao significativa do acesso ao ensino fundamental, embora
nem todos o concluam. [...] Alm disso, permanece a questo da qualidade, ou seja, que
formao vem sendo possibilitada aos alunos que chegam hoje escola, disse ela. A vice-
presidente da ANPEd ressalta com veemncia que a qualidade tem que ser propiciada a
partir de garantia de condies para construo de um trabalho coletivo no interior da escola;
condio a existncia de tempo e espao adequados para a construo da qualidade. Entre
os aspectos a serem considerados na noo de qualidade, Zkia ressaltou:

Infraestrutura, equipamentos, materiais, dimenses objetivas de

desenvolvimento do trabalho. Tem uma dimenso que o prprio clima das

55
Segundo Machado (2010), o neologismo florestania foi criado no estado do Acre, como alternativa ao termo
cidadania, que se relaciona cidade. A inteno foi trazer a perspectiva dos direitos das pessoas que vivem na
floresta.
 103

instituies escolares. So as relaes de poder, as interaes, as dinmicas,

os espaos de interao que propiciam a construo de um trabalho que seja
de fato coletivo. fundamental que as pessoas se mobilizem em torno de um
projeto pedaggico da escola, que no se viabiliza, de fato, se no houver um
tempo de convivncia, de construo, de negociao, de debate. A prpria
organizao do trabalho dentro das escolas seria um fator que precisaria ser
considerado na ideia de qualidade.
Dois dos entrevistados (Daniel Cara e Roberto Leo) empregaram o termo qualidade
social para revestir suas concepes de qualidade da educao. A abordagem remete
formao que se pretende propiciar aos alunos, tirando o foco unicamente da aprendizagem
dos contedos avaliados pelas testagens e envolvendo o desenvolvimento da tica e a
construo da cidadania. Qualidade social parece ser um termo empregado, tal como
apontado por Campos (2006), para marcar uma diferena de posies. Subentende-se a
existncia de uma concepo de qualidade que no se atenha a valores sociais, isto , que d
primazia dimenso econmica.

Daniel Cara, da Campanha Nacional pelo Direito Educao, frisou que so muitas as
maneiras pelas quais a noo de qualidade da educao construda. Para ele, haveria duas
correntes principais nesta construo, uma mais instrumental e outra mais social.

Podemos optar por vrias formas de construo [da noo de qualidade da

educao]. A primeira, bastante recorrente na grande mdia, a noo de
proficincia dos estudantes no tocante s linguagens humanas fundamentais.
Essa uma noo instrumental. Ainda que a lngua comunicante (no caso
brasileiro, o portugus) e a matemtica (que a representao abstrata
universal) sejam disciplinas estruturantes e sistematizadoras do
conhecimento, reduzir o aprendizado ao domnio de ambas restritivo. Uma
outra noo de aprendizagem, normalmente denominada de qualidade social,
opta por envolver tambm capacidades ticas, alm da aprendizagem do
conhecimento formal. A Campanha opta por essa segunda noo sem negar
a necessidade da proficincia em portugus e matemtica, mas tambm
incluindo, obviamente, alm da questo da aprendizagem dos valores, as
disciplinas da biologia, qumica, fsica, histria, geografia, artes... Estimular
o interesse nessas reas do conhecimento tambm fundamental. Estimular
a capacidade de adquirir conhecimento, de respeitar o prximo, compreender
de modo crtico e livre o mundo. Tudo isso saber educacional.
Ao discorrer sobre os aspectos ou dimenses mais importantes na noo de qualidade
da educao, Roberto Leo falou sobre a concepo da CNTE de qualidade socialmente
referenciada.

Ns temos trabalhado no movimento sindical com o que costumamos

chamar de qualidade socialmente referenciada. Ou seja, uma qualidade que
leve em conta o desenvolvimento pleno, a construo da cidadania, uma
qualidade para a vida, para a pessoa poder intervir na sociedade e alterar sua
histria. Uma qualidade que atenda aos interesses da maioria da populao.
104

Leo falou tambm sobre a ligao da questo da qualidade com as condies de

trabalho e valorizao dos profissionais da educao, juntamente com as condies de vida
dos estudantes.

A qualidade socialmente referenciada hoje um tema fundamental para todo

o movimento de trabalhadores em educao, no somente os professores. A
Constituio da Repblica fala em ensino de qualidade. A qualidade
simplesmente dar escola? Tem muita gente que fala que a qualidade da vida
mudou porque tem a escola. O simples fato de ter o prdio resolve o
problema? No, voc tem que ter a escola funcionando e funcionando bem.
Ou seja, voc tem que ter bons professores, bons funcionrios, e o bom
significa pessoas que estejam trabalhando satisfeitas, felizes, que tenham um
bom salrio, tenham condies de trabalho para exercer as funes para as
quais foram chamadas. A qualidade est diretamente ligada s condies de
trabalho, valorizao do profissional, s condies em que o aluno vai para
a escola, s condies de vida do prprio aluno, que so coisas inclusive que
no dependem somente da escola.
Para Leo, o foco na aprendizagem s se justifica se incluir tambm a cidadania.

Uma aprendizagem tem que aliar os domnios do contedo para uma

preparao para a vida. Os contedos so importantes, embora eu no seja
conteudista e no ache que a escola deva seguir pura e simplesmente com
foco na aprendizagem, a no ser que voc considere que na aprendizagem
est a cidadania tambm. Alguns consideram que quando dizemos
preparado para enfrentar a vida muito genrico, mas no . Estamos
dizendo que precisa ser um sujeito que saiba enfrentar os desafios da vida,
principalmente no mundo de hoje, onde a cada dia nos deparamos com uma
novidade. [...] Para alguns, o aluno tem que ir para a escola s para estudar.
Eu acho que a escola o lugar aonde o aluno vai para aprender, mas essa
parte da construo de cidadania, que hoje se aprende na escola, com
incentivo ao grmio estudantil, com o incentivo participao e uma srie de
outras atividades tambm tm que estar articuladas.
A referncia existncia de duas dimenses que estariam articuladas na noo de
qualidade da educao, uma de natureza cognitiva (aquisio de conhecimentos) e outra de
natureza formativa (desenvolvimento de habilidades e potencialidades), destaca-se na fala de
Csar Callegari, do Conselho Nacional de Educao.

Todo o processo educacional tem objetivos, para os estudantes, de natureza

cognitiva. Aumentar o conhecimento, desenvolver potencialidades e tal. Mas
h uma outra dimenso que se [...] articula com ela, propriamente formativa,
de um conjunto de outras habilidades e desenvolvimento de potencialidades
que os indivduos precisam desenvolver no processo educacional [...] atravs
de uma srie de outras atividades, que envolvem, por exemplo, a
participao da famlia no processo educacional, a participao dos
estudantes no processo social, a percepo de que a educao no pode ser
s uma educao propriamente escolar e que ela no pode se restringir
questo do ensino e da aprendizagem. A educao um processo muito mais
amplo, envolve as dimenses da cultura, envolve as dimenses do
desenvolvimento corpreo, numa dimenso mais abrangente de sociedade.
 105

3.3. Lugar das avaliaes em larga escala na promoo da qualidade da educao

O lugar que as avaliaes em larga escala tm no debate sobre a qualidade da

educao e nas polticas educacionais parece ser uma questo central no que est em jogo na
arena. Apesar da importncia da avaliao centralizada poder ser considerada um consenso,
os atores divergem na atribuio de seus papis. Uma parte dos depoimentos tendeu a
ressaltar os aspectos positivos do uso das provas e ndices como indicadores de qualidade da
educao e como eixos estruturantes de polticas e prticas calcadas na busca da qualidade.
Outra parte enfatizou com veemncia as limitaes e distores no uso dos resultados das
provas e dos ndices tanto como indicadores de qualidade quanto para balizar aes de
promoo da qualidade. Entre os pontos que opem os atores no que concerne ao assunto
tratado neste tpico, podemos identificar quatro: 1) reconhecimento dos resultados dos testes
e ndices correlatos como indicadores de qualidade da educao; 2) capacidade das provas de
garantirem o direito aprendizagem; 3) capacidade das provas e ndices nelas baseados de se
constiturem como instrumentos de gesto de polticas pblicas; 4) capacidade das provas de
interferirem no currculo.

O compartilhamento dos depoimentos organizados em torno dos itens relacionados

ser precedido pela apresentao dos trechos das entrevistas que indicam o reconhecimento da
importncia da avaliao em larga escala na arena.

3.3.1. Reconhecimento da importncia da avaliao em larga escala

Nenhum dos atores negou a relevncia da avaliao em larga escala: todos foram
claros em reconhecer sua importncia. Nesse entendimento, trs vises predominaram nos
depoimentos. Primeiramente, h os que compreendem que as testagens e os ndices nas quais
esto baseados so consensuais no pas, ainda que haja discordncias acerca de seus limites.
Em seguida, h os que se referem s provas e aos ndices como questes que no tm sido
106

alvo de grandes polmicas ou controvrsias, mas no so taxativos em afirmar que se trata de

um consenso. Por fim, um subgrupo afirma que existem setores contrrios existncia das
avaliaes padronizadas, entretanto, no especificam quais seriam. Se de fato existem, so
atores que no fazem parte desta arena.

Para Arlindo Queiroz, o Ideb, indicador que rene fluxo escolar e desempenho nas
provas de larga escala, seria um consenso.

consenso que o fluxo faz parte da qualidade. No basta s a matrcula,

preciso acompanhar a criana na frequncia escola, ou seja, a permanncia
e a aprovao do estudante na escola. O Ideb, que um instrumento
consensual, inclui indicadores de fluxo escolar e de desempenho escolar a
partir de uma avaliao externa que hoje consensual, o pas todo aceita
essa questo.
Para Maria de Salete Silva, a importncia da avaliao de aprendizagem, que estaria
alcanando um novo lugar no processo educacional, mais central, seria um consenso no pas.
Um indcio para a existncia desse consenso seria que o Unicef no tem encontrado
resistncias em relao a processos de avaliao de aprendizagem. Segundo Silva, o
organismo internacional no tem recebido nenhum tipo de crtica s pesquisas realizadas com
base nos resultados dos testes em larga escala.

Eu acho que tem um consenso hoje a respeito da avaliao. Chegamos nas

escolas e discutimos a avaliao de um outro lugar. Pelo que encontramos de
discusso, acho que a Prova Brasil e o Ideb colocaram a avaliao em outro
lugar. No est disseminado totalmente, mas voc encontra uma
preocupao com a avaliao de aprendizagem. [...] Eu no convivo com
resistncias estruturais a processos de avaliao da aprendizagem.
Certamente, voc vai encontrar, at porque est procurando. Eu digo pelas
publicaes que estamos lanando, ningum chega a ns e diz que esse no
um caminho, sendo que estamos trabalhando em cima de resultados de
avaliao nacional.
Carlos Eduardo Sanches, presidente da Undime, reconheceu que a medio dos
resultados de aprendizagem dos estudantes j no encontra tantas resistncias no pas. No
entanto, quando indagado diretamente se a avaliao por larga escala seria um consenso no
pas, Sanches fez uma ressalva: No um consenso, h um entendimento, mas algumas
pessoas ainda criticam.

H bem pouco tempo atrs, 10 anos, 20 anos, algum fazia uma fala dessa
[importncia da avaliao via provas padronizadas] e os dois lados iam se
posicionar de que no devamos avaliar o rendimento das crianas. Era um
palavro. Hoje, os dois lados certamente iro concluir que precisamos
avaliar o rendimento, at para garantir o direito constitucional de ir para a
escola e aprender. Dentro desse aspecto (qualidade da educao), a avaliao
fundamental.
 107

Sandra Zkia, da ANPEd, afirmou que sem dvida a avaliao em larga escala tem
uma funo muito importante. O que acho que se est atribuindo um peso em relao
avaliao em larga escala como se ela fosse a panaceia de todos os males. Eu no vejo assim.
Roberto Leo se referiu ao Ideb como um indicador que se mostra limitado ao no considerar
variveis importantes, no podendo ser considerado um indicativo de qualidade da educao.
Porm, o presidente da CNTE no afirmou que as provas e o Ideb no tenham relevncia ou
devam ser totalmente desconsideradas.

Daniel Cara, da Campanha Nacional pelo Direito Educao, afirmou que existem
pessoas que negam a importncia das avaliaes em larga escala, posio da qual ele diverge.
Analisando friamente, a proficincia em Portugus e Matemtica no o maior consenso, na
minha opinio. Acho que tem gente que erroneamente tende a negar a importncia dela. Isso
est equivocado. um critrio avaliativo incompleto, mas importante, disse ele.

A presidente da Comisso de Educao e Cultura da Cmara dos Deputados, Maria do

Rosrio Nunes, posicionou-se alinhada a setores da sociedade que so a favor das avaliaes
em larga escala, mas que se situam dentro de uma perspectiva mais ampla, no afeita
classificaes.

Tanto aqui na Cmara quanto em outros lugares, existem aqueles setores que
procuram uma avaliao um pouco mais ampla do que essas duas vises, que
at podem se utilizar de instrumentos quantitativos, de instrumentos de
medio, mas que no pleiteiam que isso se transforme num rankeamento.
Para a deputada, alguns setores da sociedade se colocam totalmente contrrios
avaliao externa.

Permanece existindo um setor absolutamente contrrio a qualquer avaliao

externa da escola. [...] Um setor politicamente situado dentro do Congresso
Nacional, nas instituies, no meio educacional, que avalia que os processos
educativos devem se dar nica e exclusivamente nos processos na escola
que, enfim, no h lugar para avaliao externa e muito menos para a
medio. [...] Aqui no Congresso, tanto setores liberais, digamos assim, no
sentido clssico, quanto setores bem esquerda, setores mais esquerdistas,
podem ser percebidos como setores que podem ser contra as avaliaes
externas.
108

3.3.2. Reconhecimento dos resultados dos testes e ndices correlatos como indicadores de
qualidade da educao

Se todos convergem em aceitar a importncia das provas em larga escala, divergem na

atribuio de seus papis. Nesse sentido, uma das principais discordncias entre os atores
acerca do reconhecimento dos resultados dos testes e ndices correlatos como indicadores de
qualidade da educao. Trs vises principais foram identificadas. A primeira, destacando a
valorizao do carter objetivo das testagens e do Ideb, concebe-os como instrumentos
inequvocos de avaliao da aprendizagem e da qualidade da educao; a segunda reconhece
sua legitimidade de se constiturem como indicadores de qualidade, porm, reconhece seus
limites; para a terceira, os testes e ndices desconsideram aspectos e fatores fundamentais do
processo educativo, especialmente os ligados aos processos e s condies de vida dos alunos
e de trabalho dos professores, questionando, assim, os limites da avaliao proporcionada.

No primeiro grupo, encontram-se os depoimentos dos representantes do Banco

Mundial, Instituto Ayrton Senna, Todos pela Educao e Undime. Para Madalena dos Santos,
do Banco Mundial, o Ideb permite mensurar a qualidade.

O Ideb foi o ovo de Colombo, todo mundo sabe onde que est, como que
est. A definio de indicadores possibilita definir uma qualidade, saber
como os alunos esto aprendendo, se esto aprendendo, o que comprovado
por determinado teste, um ndice que diz se a qualidade boa ou ruim.
O presidente da Undime, Carlos Eduardo Sanches, se referiu s provas como um
mecanismo de avaliao, um meio de verificao da aprendizagem dos estudantes. A
aplicao das provas vai nos garantir a possibilidade de construir um modelo adequado. Por
qu? Porque direito da criana aprender. E qual outro mecanismo que temos para avaliar
isso hoje?, disse ele.

Para Tatiana Filgueiras, do Instituto Ayrton Senna, idem: O conceito de qualidade

uma coisa objetiva, com indicadores numricos que nos sinalizam o quanto a escola pblica
ganhou em termos de qualidade. [...] acreditamos que avaliar s no basta: preciso avaliar
dentro de um padro comparativo que seja conhecido, no caso, o Saeb.

Os indicadores nacionais do Saeb e da Prova Brasil so a principal medida de

qualidade para o Todos pela Educao, segundo Priscila Cruz. Para a gente, qualidade o
 109

aluno aprender, o resultado do aluno, e hoje, com Saeb, Prova Brasil, Enem, Pisa, podemos
aferir como est a aprendizagem.

Entre os que defenderam os resultados das provas e ndices nela baseados como
indicadores de qualidade da educao, ainda que reconhecendo seus limites, esto os
representantes do MEC e Unicef.

Maria do Pilar Lacerda, do MEC, considerou que o Ideb no a nica medida, mas
uma importante medida, que, nacionalmente, possvel de ser feita. Voc avalia duas
competncias indispensveis, que dominar bem Portugus e Matemtica. Ela reconhece
que o Ideb no capaz de identificar outros aspectos importantes, entretanto, isso no
desqualifica o ndice, que seria complementado com a realizao de estudos de prticas
exemplares.

evidente que existem caractersticas dentro de cada escola que muitas

vezes no aparecem no Ideb, como, por exemplo, a poltica de incluso de
crianas com deficincia. Esse um indicador de qualidade que o Ideb no
aponta. Ento, ns temos outros trabalhos, fazemos pesquisas nas quais
identificamos escolas com boas prticas para que possamos aprofundar.
Para Maria de Salete Silva, ainda que o Ideb no seja o indicador de qualidade da
educao, ele tem colaborado ao direcionar a discusso da qualidade da educao para a
aprendizagem dos alunos.

O Ideb deu uma enorme contribuio para levar a discusso da qualidade da

educao para onde ela deveria ir, que a aprendizagem dos meninos. No
quero dizer que o Ideb seja o indicador de qualidade da educao, ele no
. um indicador de duas reas estratgicas de aprendizagem, portugus e
matemtica; ele no mede a aprendizagem toda do menino. Cabe s redes e
s escolas se apropriarem disso.
As discusses em torno da possibilidade de existncia de indicadores nacionais foram
levantadas por Silva: Se possvel ou no ter indicadores nacionais, essa uma discusso,
no sei nem se podemos dizer que uma divergncia, disse. Para a representante do Unicef,
a questo da contextualizao da educao, relacionada existncia de padres nacionais,
seria uma divergncia.

A rea que tem maior questionamento quando se discute contextualizao

da educao. Por exemplo: material didtico, contedo de prova. Pode haver
uma prova do Oiapoque ao Chu? O que ns temos dito que a criana do
interior do Rio Grande do Sul e do interior de Roraima tem o direito de
aprender a mesma coisa, tem que aprender a matemtica, a lngua, o
conhecimento da histria da humanidade, todo mundo tem direito.
Entre os que apontaram com maior intensidade os limites dos testes e ndices, esto os
representantes da ANPEd, Campanha Nacional pelo Direito Educao e CNTE.
110

Sandra Zkia falou sobre a legitimao dos testes e sua assimilao como expresso da
qualidade da educao.

As provas, para a sociedade como um todo, conseguiram uma legitimao. A

forma como isso tratado na imprensa, a forma como os pais leem esses
resultados... Leem esses resultados como indicao de qualidade. No
entanto, uma limitao na forma de ver, de conceber qualidade da escola.
Os testes ganharam uma legitimidade social, construda desde o governo
Fernando Henrique Cardoso com muita competncia, e hoje voc tem um
reconhecimento de que isso qualidade. At mesmo o Enem, do jeito que
desenhado, no permite avaliar a escola: uma prova aplicada para alunos
que eventualmente queiram fazer essa prova. E voc tem um tratamento do
resultado do Enem como se fosse a expresso da qualidade da escola mdia e
se comparam as escolas entre si. um teste que sequer permite isso.
Para a vice-presidente da ANPEd, o discurso da qualidade atrelado disseminao das
provas em larga escala traz uma limitao da noo de qualidade, entendida primordialmente
como resultado.

Acho que os processos de avaliao em larga escala tendem a restringir,

muitas vezes, a noo de qualidade ideia de resultados de desempenho de
alunos em provas. Gradualmente, essas avaliaes vm influenciando o
trabalho escolar. A avaliao voltada para a escola bsica, como o Saeb e a
Prova Brasil, colocam uma nfase muito grande no desempenho dos alunos
em provas, usualmente de lngua portuguesa e matemtica. Esse mesmo
delineamento tende a ser reproduzido por estados e tambm por alguns
municpios. Isso, no meu entendimento, vem limitando a noo de
qualidade a uma noo de resultados, a medida de desempenho, alm de
limitar a viso do que o currculo escolar. O que ganha visibilidade
pblica? o resultado em termos de desempenho apresentado nessas provas.
Uma decorrncia da nfase nas testagens em larga escala como uma expresso da
qualidade do ensino seria, para Zkia, a reduo da avaliao a uma ideia de verificao, de
medida e de aplicao de prova, o que estaria fortalecendo a dimenso de resultados em
prejuzo da dimenso de processos, reconhecida por ela como parte importante na noo de
qualidade da educao.

Isso [a nfase nas provas em larga escala] est trazendo, com muita
intensidade, reforando seria uma palavra melhor, a ideia de avaliao como
sinnimo de mera verificao. Se, por um lado, o movimento terico e das
pesquisas em avaliao de aprendizagem tem insistido muito na ideia de uma
avaliao formativa, que leve em conta os diferentes ritmos dos alunos, a
importncia de se considerar e interagir com esses diferentes ritmos, at com
os erros dos alunos, no sentido de promoo da aprendizagem, por outro
lado, a intensificao dos testes tem trazido de novo, para dentro da escola,
com muita fora, uma viso de avaliao como mera verificao. A ideia de
qualidade, portanto, fica reduzida novamente a uma ideia de resultados, em
detrimento da ideia de processo.
Zkia realou como desafio para as polticas educacionais a ampliao das
sistemticas de avaliao para a incluso de dimenses de processo.
 111

Acho que um desafio buscar-se ampliar as sistemticas de avaliao para

possibilitar apreender a dimenso de processo; que isso ganhe tambm um
espao de sistematizao e difuso na sociedade como um todo, que no
meramente a divulgao de resultados de desempenho em provas. Esse um
desafio que se coloca: como criar instrumentos, procedimentos, processos,
sistemticas que apreendam, se no toda a complexidade do processo
educativo, ao menos um pouco mais de sua dinmica, de organizao, de
desenvolvimento do trabalho. Temos, hoje, no Brasil levantamentos de uma
srie de dados que so coletados nessas avaliaes, ligados realidade da
escola, dos profissionais da escola, do contexto de trabalho, de vida
sociocultural dos alunos; mas essa viso de conjunto, at para a interpretao
dos dados de desempenho, o que a gente chama uma anlise de fatores
associados, no tem sido feita. H estudos pontuais. Isso nos daria uma
compreenso melhor de que elementos propiciam qualidade. diferente
voc ter o diagnstico como um retrato e a avaliao como um julgamento,
uma apreciao mais contextualizada.
Para Daniel Cara, conceber as provas e o Ideb como indicadores da qualidade da
educao reduzir a noo a um conceito de proficincia, excluindo aspectos importantes.
Segundo o coordenador da Campanha Nacional pelo Direito Educao, esse modelo de
avaliao frgil, pois se baseia somente nas respostas dos alunos para fazer inferncias
sobre todo o sistema, no oferecendo indicaes de melhoria.

A poltica de testagem do aprendizado da educao bsica praticada no

Brasil insuficiente porque no considera inmeros fatores importantes para
o alcance da qualidade na educao. Ela no aponta caminhos para melhora,
oferece apenas sinais. Isso porque ela est reduzida exclusivamente a um
ncleo conceitual similar ao do individualismo metodolgico e do mtodo da
escolha racional da Cincia Poltica e da economia. como se a partir da
resposta de um indivduo a uma prova voc conseguisse analisar todo o
sistema educacional; como se o indivduo fosse uma unidade perfeita que
recebe informaes e estmulos e responde ao sistema de modo completo e
pleno. Desse modo, basicamente infere-se que, se o nvel de aprendizagem
dos estudantes insatisfatrio, todo o sistema est mal. Se satisfatrio est
bem. Isso deveria compor uma poltica de avaliao, mas no pode ser
tomado como a poltica de avaliao, porque no d pista nenhuma sobre as
causas do resultado ruim ou bom. Quando digo que a prtica atual de
testagem fica restrita aos sinais porque ela tem apontado que a qualidade
da educao bsica pblica no Brasil est com o sinal vermelho. Mas, isso
ocorre por qu? Nenhuma testagem responde. Da em diante uma
enormidade de especialistas realizam correlaes frgeis e arriscadas que
mais nos afastam do que nos aproximam das respostas para melhorar a
qualidade na educao.
Cara defende a ampliao da poltica de avaliao com a incluso de novas variveis.
Acredito que preciso fazer esse tipo de avaliao, mas preciso incluir variveis, como no
ensino superior, de infraestrutura, de qualificao dos professores, nmero de alunos por sala
de aula, etc.; este o desafio que a Campanha quer enfrentar, como fez com o CAQi, disse
ele.
112

O presidente da CNTE, Roberto Leo, opina que as provas no podem ser

consideradas indicadores de qualidade da educao, pois apresentam potencial reduzido de
captao de variveis como as condies de trabalho, a valorizao dos profissionais da
educao e as condies de vida dos alunos.

A qualidade est diretamente ligada s condies de trabalho, valorizao

do profissional, s condies em que o aluno vai para a escola, fatores que
no dependem somente da escola. A condio em que o aluno vive interfere
em seu desempenho. Essas so variveis que fazendo um simples teste voc
no consegue pegar. Voc no tem indicadores, ainda, que consigam captar
essa condio de desestrutura do aluno, essa condio familiar, econmica,
enfim. [...] As provas no conseguem pegar as variveis que eu citei e que
por si elas no conseguem servir de indicadores da qualidade na educao.
Para a deputada Maria do Rosrio Nunes, as provas em larga escala so importantes,
mas no devem ser analisadas isoladamente. Ela defende a realizao de estudos de fatores
associados aos resultados dos testes.

Do meu ponto de vista pessoal, acho que as provas, Prova Brasil, o Saeb
como sistema, so elementos importantes na medida em que agregaram
prova de conhecimentos outros fatores de dentro da escola, como a
existncia de bibliotecas, de laboratrios, a formao de professores,
estruturas que a escola deve contar. Mas tidos isoladamente os resultados de
testes podem indicar distores, sem sombra de dvidas.
Arlindo Queiroz, do MEC, considerou que os limites da avaliao baseada nas provas
de larga escala so objetos de divergncia, especialmente entre os que consideram que outros
elementos devem ser considerados na noo de qualidade da educao, alm dos resultados
dos testes e do fluxo.

Os limites dessa concepo de avaliao esto na compreenso poltica da

educao. H, na sociedade, alguns setores que consideram insuficientes s
esses elementos. A ns vamos ter vrias formas de pensar a questo da
qualidade, uns vo para o mundo da contextualizao, as condies
educacionais, como elementos que tambm compem uma educao de
qualidade, condies sociais, h esta compreenso. E ainda h tambm
alguns grupos que avanam para uma discusso de natureza mais poltica da
discusso de qualidade.
 113

3.3.3. Crena na capacidade das provas de garantirem o direito aprendizagem

Outra capacidade atribuda s provas em larga escala a de assegurar a garantia do

direito do estudante aprender o que seria esperado. As provas diagnosticariam uma situao e
seriam parte da soluo dos problemas identificados. Nesse sentido, os depoimentos abarcam
os testes e o Ideb como parte fundamental das polticas destinadas gerao de qualidade /
promoo da aprendizagem. Os representantes do Instituto Ayrton Senna, Undime e Unicef
manifestaram esse entendimento, j a da ANPEd se posicionou de forma contrria.

Carlos Eduardo Sanches se referiu s provas de larga escala como um instrumento

fundamental na garantia do direito de aprender dos alunos. Para o presidente da Undime, este
tipo de avaliao seria um instrumento de promoo do direito aprendizagem.

Algumas pessoas costumam desqualificar a aplicao dessas provas. Mas a

aplicao delas vai nos garantir a possibilidade de construirmos um modelo
adequado. Por qu? Porque a criana tem o direito de aprender. E qual outro
mecanismo existe hoje para avaliar isso? [...] A criana vai para a escola e ali
permanece diariamente, ao longo dos anos. Se ela no aprendeu, no
conseguimos garantir o direito que est na Constituio de ela aprender. Da,
como ns verificamos se ela aprendeu ou no? Ns no podemos mais fazer
de conta, temos que enxergar o problema e enfrent-lo.
Para Sanches, a avaliao centralizada traz informaes essenciais aos professores
para que possam organizar seu cotidiano e saber qual a necessidade de cada criana
individualmente.

Temos que partir para algo muito mais profundo que o Ideb, no apenas
mostrar o escalonamento de onde essas crianas esto e em que nvel esto
no processo de aprendizagem. Temos que detalhar o resultado dessa
avaliao para que se transforme numa ferramenta de trabalho do professor
no dia a dia da sala de aula. Quando falamos em avaliao, no estamos
medindo s a qualidade da educao, estamos dando a possibilidade de o
professor trabalhar com um volume maior de informao e tratar de todos e
de cada um, porque voc tem tratar do Pedrinho, do Joozinho e da
Mariazinha individualmente, dentro da sala de aula. Ns vemos que a
avaliao muda o comportamento dos professores, muda o
comprometimento do professor diante de cada um dos alunos, e no diante
da turma.
Para Tatiana Filgueiras, do Instituto Ayrton Senna, as provas de larga escala refletem a
base de aprendizagem que possibilitar s crianas e adolescentes continuarem aprendendo ao
longo da vida.

comum as pessoas perguntarem: vocs no esto preocupados com a

felicidade do menino? Esse no um aspecto de qualidade de vida?. Ns
114

acreditamos que se o menino souber ler e escrever, se tiver a base cognitiva

que vai ajud-lo a aprender o que quiser ao longo da vida, ele vai ser uma
pessoa mais feliz. Isso tudo importante, mas indireto. O pavimento da
estrada para que o menino alcance tudo isso, que a felicidade, que a
qualidade de vida, o acesso oportunidade educativa mensurvel.
Para Maria de Salete Silva, os estudos realizados pelo Unicef mostram que o resultado
das avaliaes nacionais o que faz as redes se mobilizarem para garantir o direito
aprendizagem, contribuindo para uma mudana nas prticas das escolas, focando seu trabalho
no que prioritrio. As testagens e o Ideb estariam colaborando para a construo de outros
significados e prticas para a avaliao.

Ter um sistema de avaliao que d uma medida mais que comum, uma
medida nacional, tem se mostrado mobilizador. Nessa pesquisa que estamos
terminando agora, o que fez as redes se mobilizarem para melhorar a
aprendizagem de seus alunos foi o resultado da avaliao. A avaliao deixa
de ser uma nota que pune ou premia, e passa a ser um processo que faz parte
do planejamento da escola, estimulando, provocando, trazendo novas ideias,
incentivando a busca de solues. E o mais bacana quando a escola e a
rede se apropriam do processo de avaliao como parte de seu fazer; no
como uma coisa externa que chega ali, faz uma prova e vai embora.
Algumas desenvolvem processos prprios de avaliao [...] e criam formas
contnuas de acompanhamento dos meninos, sem esperar chegar ao final do
ano. [...] Isso faz do processo de avaliao e da busca da qualidade algo
centrado no direito de a criana aprender, e no em ela ir para a escola,
sentar e fazer dever, etc. [...] O Ideb deu uma enorme contribuio para levar
a discusso da qualidade da educao para onde ela deveria ir, que a
aprendizagem dos meninos.
J para Sandra Zkia, a avaliao em larga escala no Brasil no tem tido o poder de
trazer para o debate nacional a questo da aprendizagem como elemento central do processo
educativo. A vice-presidente da ANPEd tambm no considera que as avaliaes tenham
possibilitado a reorganizao dos processos e prticas educativas em torno da aprendizagem.
A razo principal, segundo ela, seria o princpio equivocado que rege a avaliao, que entende
que o controle e a responsabilizao so determinantes para fazer os agentes educativos
corrigir suas prticas e melhorar seu desempenho.

A sua pergunta : ela est conseguindo trazer para o centro do debate a

aprendizagem? Eu tenho dvidas. Por um lado, ela pode estar propiciando
isso, mas, ao mesmo tempo, est propiciando uma ideia de que quanto mais
eu medir mais vou criar constrangimentos e responsabilizar algum por
aqueles resultados e que isso geraria uma ao correspondente. Eu no acho
que por falta de controle que as crianas no esto aprendendo e que os
professores esto tendo dificuldades. [...] A mera intensificao de controle,
sem criar as condies efetivas de aprendizagem, acaba no cumprindo esse
objetivo.
 115

3.3.4. Capacidade das provas e ndices nelas baseados de se constiturem como

instrumentos de gesto de polticas pblicas

O reconhecimento de que as provas de larga escala e o Ideb subsidiariam a gesto de

polticas pblicas ops os dois representantes do MEC, de um lado, e os representantes da
Campanha Nacional pelo Direito Educao e da Comisso de Educao e Cultura da
Cmara dos Deputados, do outro. J o representante do Conselho Nacional de Educao se
colocou de forma neutra. Os argumentos dos primeiros se aproximam das ideias de Oliveira
(2006), para quem uma indicao sistmica de qualidade explicita as desigualdades existentes
entre as escolas. J os que se opem associam-se s observaes de Casassus (2007b),
segundo as quais os testes no possibilitam nada alm da constatao da desigualdade,
deixando de oferecer respostas que induzam a mudanas, e que considera ineficaz dar aos
testes em larga escala a legitimidade para articular as polticas educacionais.

O diretor de programas da Secretaria Executiva Adjunta do MEC, Arlindo Queiroz,

considera que, apesar das limitaes, o Ideb significa um avano na medida em que torna
claras as desigualdades educacionais encontradas no pas, o que pode contribuir com a
formulao e implementao de polticas de equidade.

O Ideb no deixa de ser um avano na medida em que traz a clareza das

desigualdades educacionais e, consequentemente, das desigualdades sociais.
Eu analisei os resultados desse indicador no Brasil e constatei que os estados
que esto abaixo do valor mnimo aluno-ano e que recebem complementao
da Unio so justamente os que tm os menores Idebs. J os estados que tm
os melhores valores tm tambm os maiores Idebs. Isso j uma demanda
por polticas de equidade.
Na mesma linha de Queiroz, a secretria de Educao Bsica do Mistrio da
Educao, Maria do Pilar Lacerda, referiu-se ao ndice como um eficiente instrumento de
poltica pblica na medida em que aponta os municpios mais carentes de apoio, assim como
os que tm boas prticas a ser compartilhadas.

Voc consegue organizar as polticas pblicas atravs do mapa produzido

pelos resultados do Ideb. O Ideb um belo instrumento de gesto de poltica
pblica, ele organiza o meu trabalho aqui em Braslia para que eu saiba quais
so os municpios com os ndices mais fracos, quais os que tm boas
experincias, para que possamos ter uma poltica pblica que seja universal,
mas que tambm tenha sua dedicao na prioridade.
116

Daniel Cara, da Campanha Nacional pelo Direito Educao, disse que o potencial do
Ideb de gerar mudanas nos sistemas de ensino reduzido, pois apenas constata uma situao,
sem oferecer caminhos para a melhoria.

O desafio constituir outras formas de avaliao que de fato deem respostas

sobre o que precisa ser melhorado no sistema. Eu no posso dizer hoje, e
nenhum gestor pblico pode, que uma escola tem um Ideb baixo porque tem
uma infraestrutura ruim ou seus professores so despreparados ou
desinteressados. Ou seja, o Ideb no aponta caminhos, apenas retrata uma
situao.
Csar Callegari, do Conselho Nacional de Educao, considerou que as provas de
larga escala so indicadores que propiciam a reflexo acerca das prticas escolares e das
polticas pblicas.

Essas provas devem ser ndices que nos permitam refletir sobre a prpria
prtica que temos como professor, como equipe escolar e como poltica
pblica; so apenas indicadores. Eu vejo que as escolas e os sistemas de
ensino devem desenvolver, face aos seus objetivos educacionais, medidas
relacionadas questo da qualidade, no apenas para tirar uma fotografia,
mas para abastecer suas prticas cotidianas.
Para a deputada Maria do Rosrio Nunes, alguns setores da sociedade confiam
totalmente nas provas, e acreditam que seus resultados e a classificao das escolas podem
delinear um mapa da qualidade da educao, viso no compartilhada por ela.

Existem outros segmentos que acreditam piamente nos resultados das

testagens, como se pudessem estabelecer um mapa da qualidade da
educao, um roteiro a ser seguido no sentido da qualidade da educao. [...]
O rankeamento, o posicionamento das instituies, um grande perigo para
a sociedade brasileira nos moldes atuais. Tidos isoladamente os resultados de
testes podem indicar distores, sem sombra de dvida.

3.3.5. Capacidade das provas de interferirem no currculo

Outro ponto de divergncia dos atores a capacidade das provas de interferirem no

currculo das escolas, o que se relaciona existncia e ao alcance do risco de as escolas
reduzirem o ensino aos contedos monitorados pelos testes. Trs posies distintas puderam
ser identificadas. A primeira, verificada no depoimento da representante do Instituto Ayrton
Senna, considera positiva e desejvel a interferncia no currculo, negando o efeito do risco,
que se minimizaria diante da evoluo do formato das provas. Outra, presente no depoimento
 117

da representante do Unicef, reconhece a existncia do risco, mas relativiza seu alcance,

considerando que os benefcios do uso das provas so maiores, apontando a definio de um
currculo como um mecanismo para reduzir os efeitos indesejados. Para a terceira,
representada pela ANPEd e Campanha Nacional pelo Direito Educao, as avaliaes
estariam criando uma dinmica de treinamento dos estudantes para responderem aos testes,
alm de criar um ambiente de competio entre professores e escolas.

Segundo Tatiana Filgueiras, as provas usadas nos programas do Instituto Ayrton

Senna elaboradas com a matriz do Saeb fazem parte de um contexto maior de organizao
e estruturao do dia a dia das escolas. As provas teriam o papel de orientar o ensino,
estruturando as aulas em torno dos contedos avaliados, sendo encaradas como instrumentos
de gesto das escolas. Nessa medida, Filgueiras defende a definio de um currculo comum
que indique o que ensinar aos alunos.

Na verdade, as provas estruturam as aes pedaggicas e essas estruturam as

provas. Ns defendemos o currculo - que havia cado em desuso porque
muitos argumentam que cada aluno tem o seu tempo de aprender porque
sabemos que, para terminar o ensino fundamental com todos os alunos
plenamente alfabetizados, necessrio partir do conceito do que significa
estar plenamente alfabetizado. Da, sabemos que temos oito ou nove anos
para alcanar isso e, portanto, necessrio mapear esse desafio em oito ou
nove anos. O ano tem 200 dias letivos: se voc quer que no fim da 1 srie o
menino saiba x, voc tem que estruturar a forma de passar esse
conhecimento nos 200 dias letivos. Quando voc elabora um currculo,
independente da prova, quando voc sabe o que quer que o menino aprenda,
tem que fazer o caminho inverso e descobrir o que ele deve saber em cada
perodo letivo. Voc vai fatiando por ms, por semana, por dia. Assim, sabe-
se o que precisa ser trabalhado a cada dia. No fundo, a prova s um reflexo
desse trabalho organizado e planejado.
Para Filgueiras, o risco de as escolas se concentrarem exclusivamente no ensino do
que monitorado nas avaliaes minimizado pela evoluo das provas, que medem
justamente o que se espera que os estudantes saibam.

Tem gente que fala que esses testes no medem tudo que os meninos tm
que saber: no existe aquela coisa que acontece com vestibular, que o
menino no aprende o que tinha que aprender para a vida, e sim o que
necessrio para passar no vestibular? Mas o Brasil e o mundo inteiro
evoluram muito em relao s provas padronizadas. [...] A prova no nasce
do nada, a prova nasce de uma expectativa do que as pessoas deveriam
saber. O Pisa e o Saeb medem isso. No o imprio da prova. que a
prova deveria estar refletindo uma qualidade mnima que deveria estar
garantida.
Maria de Salete Silva reconheceu o risco de as escolas concentrarem seus esforos nas
respostas para as provas, alheando-se das demais aprendizagens necessrias. Para super-lo, a
representante do Unicef props a definio de um currculo nacional comum.
118

A escola precisa saber o que a criana precisa aprender. Esse talvez seja o
maior desafio agora. E esses programas de avaliao tm que ter muito
cuidado, para que no haja o risco de restringir o contedo ao que cai nas
provas. O desafio agora discutir o currculo, discutir o que a criana tem de
aprender ano a ano, e estruturar a escola para garantir a aprendizagem, e no
para o menino fazer a Prova Brasil. A Prova Brasil importantssima, mas
no se pode ter uma escola estruturada em torno dela, assim como o ensino
mdio no deve ser estruturado para o estudante passar no vestibular.
Entender currculo e construir currculo talvez seja o maior desafio, para no
se restringir a avaliao.
J para Sandra Zkia, da ANPEd, a influncia nos currculos das escolas seria uma
decorrncia negativa da nfase nas provas em larga escala como uma medida de qualidade.

Uma [das implicaes prticas da nfase nas provas] condicionar o que

relevante em termos do currculo da escola. Tambm est trazendo para
dentro da escola um fortalecimento da ideia de avaliao como medida,
confundida com uma ideia de prova. Pesquisas tm mostrado que algumas
escolas vm implantando uma sistemtica de aplicao de provas, a partir
das avaliaes externas. Eles constroem provas e testes com base no Saeb ou
no Saresp56, e comeam a treinar os alunos para responder a essas provas.
Isso est trazendo, com muita intensidade, reforando seria uma palavra
melhor, a ideia de avaliao como sinnimo de mera verificao.
O coordenador da Campanha Nacional pelo Direito Educao, Daniel Cara, apontou
o risco de o Ideb estimular a relao mecnica ensino-teste, relegando outros contedos
fundamentais a um segundo plano.

Outro risco que o Ideb incorre, e no acreditamos nesse tipo de perspectiva,

que ele constri (e a mesma coisa que pode acontecer com o novo Enem)
um sistema educacional fundamentado na metfora do burro e da cenoura: as
escolas so orientadas a ir bem no Ideb e nas provas nacionais, e isso se
torna a cenoura, deixam de trabalhar os contedos fundamentais. Voc
prepara os alunos para as provas; desvirtua o processo.
Um ambiente de competitividade entre as escolas foi outro aspecto negativo levantado
nos depoimentos em relao maneira como as provas tem sido implementadas no Brasil.
Essa foi a posio de Sandra Zkia. Para a vice-presidente da ANPEd, a competitividade e a
suposio de uma diferenciao entre os estabelecimentos seria uma implicao prtica da
nfase nas provas.

Ela tende a intensificar uma perspectiva muito mais competitiva do que

cooperativa, tanto no interior das instituies escolares quanto entre as
instituies escolares, como entre os prprios sistemas de ensino. Essa
publicizao de resultados, por meio de ranking, de classificao, no um
mecanismo que, de fato, potencializa uma melhoria de qualidade para todos,

56
O Sistema de Avaliao de Rendimento Escolar do Estado de So Paulo (Saresp) uma avaliao externa
realizada pela Secretaria de Estadual de Educao de So Paulo. Seu objetivo fornecer informaes
consistentes, peridicas e comparveis sobre a situao da escolaridade bsica na rede pblica de ensino paulista,
visando orientar os gestores do ensino no monitoramento das polticas voltadas para a melhoria da qualidade
educacional (SO PAULO, 2010a).
 119

mas, pelo contrrio, ele supe uma diferenciao no interior dos sistemas de
ensino.

3.4. Aes visando qualidade da educao

Neste tpico, foram alocados os depoimentos relacionados s aes desenvolvidas

pelos atores visando qualidade da educao. A maior parte corresponde a respostas dadas s
perguntas, do roteiro de entrevista, como sua viso de qualidade se opera programtica e
politicamente? e como sua organizao / rgo tem se inserido nas discusses que tocam a
questo da melhoria da qualidade da educao no pas? Qual o programa de ao de sua
organizao / rgo no que toca ao tema da qualidade da educao. A primeira constatao
que pudemos colher que, ao serem indagados sobre a agenda poltico-programtica dos
rgos e organizaes que representam, a quase totalidade das pessoas entrevistadas
apresentou, de forma mais ou menos sucinta, todo o conjunto de aes que realizam. Ou seja,
a tendncia predominante que toda a pauta seja identificada com a busca de qualidade. Os
programas e polticas desenvolvidos pelos atores so considerados promissores dentro de seus
critrios, tendo a inteno de, se no transformar, melhorar a educao, aproximando-a de
seus ideais. Se a qualidade um juzo de valor, tudo o que considerado bom a ela
associado. A constatao se coaduna com o argumento de autores como Enguita (2001),
segundo o qual a bandeira da qualidade impregna todas as aes desenvolvidas no campo da
educao.

Cada ator se engaja em atividades condizentes com o seu perfil. A ANPEd produz e
divulga pesquisas acadmicas, o MEC formula e executa polticas nacionais, a Undime
articula e dissemina informao entre secretrios municipais de educao, o Banco Mundial
apoia projetos de unidades da federao, o Unicef elabora estudos, mobiliza atores e apoia
iniciativas de instituies no governamentais, o Todos pela Educao mobiliza a sociedade e
os dirigentes educacionais visando ao alcance das metas estabelecidas pelo movimento, a
CNTE prega a valorizao e melhoria das condies de trabalho do magistrio, a Comisso de
Educao da Cmara dos Deputados apoia a edio de leis relacionadas educao, o
Conselho Nacional de Educao delibera sobre e normatiza questes da educao nacional, o
120

Instituto Ayrton Senna faz parcerias com secretarias de Educao com a inteno de melhorar
os indicadores educacionais. Todos esperam que suas aes gerem qualidade (qualquer que
seja o entendimento da noo).

As aes dos atores so coerentes com as demais declaraes dadas, no

transparecendo contradies. Atua-se a favor do que se defende. Ainda que as aes levem a
caminhos e horizontes distintos, percebe-se que os rgos e organizaes desenvolvem seu
trabalho sem se confrontar com os demais, isto , nenhum atua contra a ao do outro. Como
exemplo, poderamos imaginar uma ao concreta de oposio centralidade das avaliaes
em larga escala na poltica nacional. Algum ator pode considerar a ao de outro rgo ou
organizao como no promissora, mas no sai a pblico para atac-la.

Quatro tipos de ao foram identificados: 1) definio de padres de qualidade; 2)

mobilizao de dirigentes educacionais e apoio s esferas municipais e estaduais de educao;
3) influncia em polticas pblicas e produo de conhecimento; 4) mobilizao da sociedade.

3.4.1. Definio de padres de qualidade

O estabelecimento de um padro nacional de qualidade associado definio de um

custo aluno-qualidade foi uma ao mencionada por quatro entrevistados. Representantes da
Campanha Nacional pelo Direito Educao, CNE, MEC e Unicef defenderam a iniciativa. A
definio de padres traduz-se como a especificao de elementos que constituem a noo de
qualidade da educao, visando adoo de garantias para que a educao nacional
compartilhe um patamar mnimo, de forma a reduzir as diversas desigualdades existentes.
Assim como colocado por Oliveira (2006), um padro de qualidade unificado pode colaborar
com a caracterizao de um ensino de qualidade, oferecendo parmetros para julgamento e
subsidiando o acionamento da justia em caso de oferta de ensino que no apresente as
caractersticas determinadas. Responde tambm s determinaes colocadas pela legislao
educacional, que se refere garantia de um padro nacional de qualidade como um dos
princpios do ensino e encampa a criao de um custo aluno-qualidade.
 121

No mesmo contexto, situam-se as propostas de elaborao de diretrizes curriculares

(citadas pelos representantes do CNE e do Unicef), de diretrizes nacionais da carreira e
remunerao do magistrio (presentes nas respostas do CNE e da Undime) e de parmetros de
gesto (mencionados pela Campanha Nacional pelo Direito Educao). As propostas
partilham da lgica do estabelecimento de padres, j que a definio de diretrizes tambm
incide na caracterizao de uma educao de qualidade e criao de parmetros e de
patamares mnimos.

Os padres e diretrizes tm um foco nos insumos e processos, em contraposio aos

resultados. Observa-se tambm que sua definio no atrelada ao alcance de resultados, ou
seja, eles so valorizados em si, ainda que alguns possam considerar que o sentido dos
padres criar bases para a aprendizagem. Vamos aos depoimentos.

Quanto aos desafios vislumbrados no que toca a temtica da qualidade da educao,

Arlindo Queiroz mencionou a necessidade de explicitao de um padro de qualidade.

Do ponto de vista dos aspectos mais prticos de implementao de polticas,

o Brasil tem hoje a necessidade de enfrentar a definio e a explicitao do
que padro de qualidade. [...] Ainda no temos um padro de educao
universal, direito de todos; temos oportunidades desiguais. O Fundeb deu um
avano importante, o piso nacional est dando um avano importante, mas
ainda no conseguimos resolver a discusso do padro de qualidade e,
consequentemente, do custo aluno-qualidade relacionado a esse padro de
qualidade.
Para Queiroz, pactuar um padro de qualidade implica a organizao de um Sistema
Nacional de Educao no qual haja uma definio das responsabilidades e co-
responsabilidades dos entes federados, definindo-se a proviso dos meios.

necessria uma discusso conjunta entre a sociedade civil e a sociedade

poltica sobre a organizao da educao nacional, que a discusso do
Sistema Nacional de Educao, objeto da Conae. Num pas federativo e de
dimenso continental, a discusso da qualidade implica ter clareza das
responsabilidades e das reas de co-responsabilidade com relao educao
como poltica de Estado. Implica tambm definir o provimento dos meios,
por parte do governo federal, dos governos estaduais, do Distrito Federal e
dos municpios, em colaborao, definindo as responsabilidades e as co-
responsabilidades, por meio de uma grande discusso nacional. Um
elemento que une a relao inter-federativa exatamente a definio de um
padro de qualidade, em que todos pactuem esse padro, em que se defina
qual o custo aluno-qualidade para implement-lo, e em que claramente
cada ente tenha as condies para implementar o padro. Se temos uma
distribuio desigual dos meios para promover esse padro de qualidade,
acabamos tendo um pas extremamente desigual.
122

Daniel Cara falou da opo da Campanha Nacional pelo Direito Educao em

elaborar uma referncia de custo aluno-qualidade inicial, o CAQi57. Para ele, a escolha
contribui para tornar as propostas de polticas de qualidade da educao mais concretas.

O que acontece quando comea a se discutir qualidade da educao (eu fui j

para dois seminrios internacionais e o problema do Brasil o mesmo que se
vive l fora), que a discusso toda passa a ser um debate etreo, muito
pouco concreto; e tudo aquilo que no tem concretude difcil de ser
incorporado pelas polticas pblicas. Essa preocupao em construir uma
proposta concreta ao problema da universalizao da qualidade na educao
explica os caminhos da Campanha na construo do CAQi. Por exemplo, a
Constituio fala da garantia de um padro mnimo de qualidade na oferta do
ensino pblico. Com base nessa questo procuramos responder: como pode
se determinar esse padro mnimo? O primeiro passo foi determinar uma
lista de quais so os insumos que precisam ser garantidos para a oferta de
uma educao pblica de qualidade para cada etapa da educao bsica.
Insumos so elementos bastante concretos, so pragmticos. E, ao fazermos
esse exerccio, inclumos o princpio da equidade. O que isso significa?
Quisemos criar um meio de garantir que o aluno do Amazonas tenha uma
escola to boa quanto tem ou deveria ter o aluno do Distrito Federal.
Para tanto, foi preciso inverter a lgica do oramento pblico educacional.
Somamos os insumos, fizemos os clculos do que preciso para a qualidade
na educao e depois comparamos com o que est disponvel nos
oramentos da Unio, estados, Distrito Federal e municpios para a educao
pblica. O fato que percebemos que a conta de chegada no Brasil, para o
nmero atual de estudantes das redes pblicas brasileiras, s de R$ 29
bilhes. Precisamos disso para implementar o CAQi. E com o CAQi
chegamos numa forma de exigir publicamente elementos que subsidiam uma
educao de qualidade, porque como eu disse, os insumos so concretos.
Para Cara, a adoo do CAQi seria especialmente importante visto que o investimento
em insumos educacionais (inputs), ao contrrio de outros pases, nunca foi feito de maneira
significativa no Brasil. Ele remete s perspectivas de utilizao da noo de qualidade da
educao apontadas por Adams (1993).

Fora do Brasil, a discusso tem sido sistematizada como o embate entre

inputs e outcomes. O CAQi compe o que seriam os inputs. Pressionamos a
Campanha Global pela Educao a fazer uma pesquisa sobre o que os pases
consideravam como os aspectos mais importantes na qualidade da educao.
Os pases do [hemisfrio] sul todos disseram que so inputs, os do norte
todos disseram que so outcomes. No teve interseco, foram respostas
absolutas. O que a gente conseguiu com o CAQi foi determinar que esses
inputs so importantes (que na nossa linguagem seriam os insumos, as
questes de infraestrutura e as polticas de valorizao e formao
continuada dos professores e demais profissionais da educao), porque
esses so os remdios aos problemas da educao que nunca foram testados
nos pases do sul, inclusive no Brasil.

57
Informaes sobre o CAQi esto na descrio da Campanha, nas pginas 70 e 71.
 123

Reconhecendo a insuficincia dos insumos na garantia de uma educao de qualidade,

Daniel Cara informou o prximo passo da Campanha: definir parmetros de gesto
democrtica para garantir um bom aproveitamento dos insumos educacionais.

Bom, produzimos o CAQi, mas agora precisamos avanar. A pergunta para

ns : os insumos sozinhos garantem uma educao de qualidade? A
resposta no. A entram os outcomes, a avaliao dos resultados, e isso
exige a entrada do processo de gesto educacional. Pretendemos chegar
nesse nvel de proposio no prximo perodo, ps-mobilizao para
aprovao do novo PNE 2011-2020. Vamos investigar quais so os fatores
fundamentais para garantir uma boa gesto educacional, tendo como
referncia o principio legal da gesto democrtica. A questo ser: como
construir uma gesto democrtica que garanta que os insumos sejam bem
aproveitados? So dois desafios: o primeiro garantir os insumos. O
segundo garantir um bom processo de gesto educacional, alimentado por
uma prtica complexa e completa de avaliao de resultado da qualidade da
educao. Essa avaliao deve oferecer aprendizados para melhorar os
sistemas educacionais, a sala de aula...
O Unicef apoiou financeiramente a elaborao do CAQi pela Campanha Nacional pelo
Direito Educao. Maria de Salete Silva afirmou que a proposta tima, pois trabalha com
a noo de qualidade como diretriz do custo.

O custo aluno-qualidade foi ainda citado por Csar Callegari como parte da agenda da
Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional de Educao no tocante qualidade. Ele
se referiu tambm s diretrizes curriculares nacionais.

Estamos revendo e atualizando as diretrizes nacionais curriculares de todas

as etapas e modalidades da educao bsica. Claro, em todos os pontos
dessas diretrizes, da especificao de determinados contedos a serem
tratados at a sugesto de formas de organizao do trabalho educativo, o
sistema de gesto desse trabalho, o processo de participao, a elaborao de
materiais, os seus respectivos sistemas de avaliao, tudo isso possa estar
voltado a padres mais elevados da qualidade em matria de educao. Um
outro ponto importante diz respeito ao desenvolvimento de uma proposta de
custo aluno-qualidade. O Brasil, nos ltimos anos, tem aperfeioado seu
sistema de financiamento da educao. O Fundeb, por exemplo, uma
expresso disso, um sistema mais avanado de financiamento da educao.
Porm, esses mecanismos de financiamento da educao padecem de um
pecado original: nunca relacionam o financiamento a padres ou metas de
qualidade. Ento, a pergunta : qual o volume de natureza financeira e
administrativa que deve ser proporcionado para que se atinja um
determinado padro de qualidade da educao? Quanto custa uma escola de
qualidade? A partir da, ns vamos descobrir quais so os recursos
necessrios para que a educao seja no apenas uma educao, mas uma
educao de qualidade para todos.
Callegari falou tambm sobre as diretrizes nacionais da carreira e remunerao do
magistrio.
124

Acabamos de aprovar as diretrizes nacionais da carreira e remunerao do

magistrio, que definem um conjunto de orientaes para que os sistemas de
ensino dos estados e dos municpios elaborem as leis que estabeleam os
estatutos do magistrio, planos de carreira e remunerao. Para que? Ns
quisemos dar uma contribuio para que ser professor seja uma boa opo
no s profissional, mas de vida tambm.
As diretrizes nacionais da carreira e remunerao do magistrio foram abordadas ainda
por Carlos Eduardo Sanches, da Undime.

Vamos realizar uma rodada pelo Brasil todo sobre a implantao dos planos
de carreira, porque a lei do piso determina que seja este ano. Vamos oferecer
uma assessoria gratuita a todos os municpios para construrem seus planos
municipais de educao e seus planos de carreira.

3.4.2. Mobilizao de dirigentes educacionais e apoio s esferas municipais e estaduais

de educao

A mobilizao de dirigentes educacionais e o apoio s esferas municipais e estaduais

de educao foram os tipos de ao mais comuns citados nos depoimentos dos atores. Aqui se
inscreve a maior parte das aes do Banco Mundial, Instituto Ayrton Senna, MEC, Todos
pela Educao, Undime e Unicef.

Carlos Eduardo Sanches, ao falar da agenda da Undime no que diz respeito

qualidade, referiu-se principalmente ao apoio dado aos dirigentes municipais de educao
para o exerccio de sua funo. Para ele, dotar o gestor de informaes e instrumentos
possibilita uma melhora na qualidade da educao.

Todo nosso trabalho tem sido no sentido de levar informao e formao

para todos os secretrios, porque isso permite melhorar sua gesto. Alm de
uma srie de iniciativas junto ao MEC, a Undime desenvolveu um material
(UNDIME, 2009a), em parceria com o Unicef, para orientar a agenda de
trabalho dos 100 primeiros dias de gesto do secretrio municipal de
educao. A misso dele, a importncia de seu papel, desde o que de
carter geral at o que pontual e especfico - por exemplo, se todas as
medidas foram tomadas para comear o ano letivo e tambm o que de
carter programtico. Em paralelo, realizamos, em parceria com o MEC,
encontros em vrias regies do pas que reuniram mais de 80% dos
secretrios municipais de educao. Foram quatro dias de trabalho em que
aprofundamos o PDE e discutimos esse material (UNDIME, 2008), que a
primeira publicao no Brasil para quem secretrio municipal de educao.
 125

E com uma diferena: foi feito por quem tem a experincia de colocar a mo
na massa. [...]. Temos tambm uma revista bimestral58 para levar informao
e formao. [...] Esse o nosso trabalho institucional para facilitar o dia a dia
do secretrio municipal da educao e sua equipe de assessores e tcnicos, e
isso tem um impacto muito pesado na melhoria da qualidade da educao.
Porque se ele estiver empoderado de tudo isso, com certeza, vai melhorar a
qualidade da educao.
Em seu depoimento, Sanches destacou a importncia do aumento do investimento
estar articulado melhoria da gesto.

Na nossa esfera, que fazemos gesto nos municpios, estados e Unio, o

Brasil discute hoje o binmio financiamento e gesto. [...] A Coreia do Sul
tinha um rendimento em educao que era menor que o do Brasil nos anos
60 e tinha uma renda per capita que era trs vezes menor que a nossa [...].
Hoje, a Coreia do Sul tem um rendimento na rea de educao que 1,5
maior que o nosso e a renda per capita cresceu seis vezes. Isso porque eles
passaram de um investimento de em torno de mil dlares criana/ano para
seis mil dlares criana/ano. [...] Mas, no basta apenas subir. Para ter uma
educao de qualidade, voc ver em qualquer em qualquer anlise, que a
gesto fundamental, e volta primeira coisa que falei: a importncia de
planejar e executar com qualidade, fazendo com que o grande foco de todo
trabalho seja o aluno. [...] Se o recurso pblico bem gerido, tem que dar
resultado l na ponta, no rendimento dos alunos.
A ao do Instituto Ayrton Senna busca o apoio gesto de redes de ensino
municipais e estaduais. Tatiana Filgueiras relatou que, nos programas da rea de educao
formal, so firmadas parcerias com secretarias de Educao nas quais o Instituto
responsvel pela capacitao de professores, distribuio de material didtico e implantao
do sistema de monitoramento e avaliao.

O Instituto no procura [os estados e municpios], mas, depois desse

primeiro contato, ns deixamos o papel de cada um bem claro, cada um tem
que se comprometer com o que lhe cabe. Se o Estado no se compromete,
ns no estabelecemos a parceria. Existe um contrato que assinado, que a
garantia de que teremos condies para que trabalho acontea: tem que ter os
200 dias letivos, professor em sala de aula, transporte para o aluno chegar
escola, enfim, o mnimo para o que o trabalho acontea. [...] O Instituto entra
com o trabalho. Ns nunca recebemos ou repassamos recurso para nenhuma
esfera de poder pblico. Com nossos recursos, contratamos consultores que
visitam as cidades, alguns inclusive se mudam para as localidades,
implementamos um software de acompanhamento dirio (os dados so
coletados diariamente pelos professores em sala de aula e inseridos
mensalmente no sistema, o que permite o Instituto acompanhar o trabalho).
Da tem o material dos alunos, dos professores, capacitao. O recurso do
Instituto chega nas redes em forma de recursos no financeiros.
A aplicao de provas elaboradas com o padro do Saeb tambm faz parte dos
programas do Instituto.

58
Revista educao municipal.
126

Esses programas de educao formal so medidos quanto sua qualidade.

[...] Nesse escopo da qualidade, temos os indicadores que dizem respeito ao
desempenho do aluno, indicadores realmente qualitativos, que medimos
dentro do padro do Saeb. Ns aplicamos provas anuais, feitas pela
Fundao Carlos Chagas, para saber se os alunos que esto cursando os
programas do Instituto esto aprendendo o que esperado para a sua srie;
medimos as habilidades do aluno tanto em portugus quanto em matemtica.
Os alunos fazem prova de 1, 4 e 8 sries, porque ns elaboramos o
equivalente ao que seria a escala do Saeb para as sries inferiores.
Filgueiras ressaltou que os programas do Instituto Ayrton Senna tm alcanado quase
100% das metas estabelecidas, mesmo trabalhando com estudantes em condies
socioeconmicas desfavorveis. A razo seria o desenvolvimento de um trabalho estruturado,
no qual o estabelecimento de metas seria crucial.

Um aspecto importantssimo da qualidade o adequado estabelecimento de

metas. Ns temos metas de qualidade e quantidade, e acompanhamos o
alcance das mesmas. Os programas do Instituto (Acelera e Se Liga)
alcanam aproximadamente 99,5% das metas estabelecidas. J ouvi de
membros do CNE que ns no podemos cobrar muito da escola pblica, pois
temos meninos em condies socioeconmicas muito desfavorveis. Ns
trabalhamos com meninos nessas condies: trabalhamos com os 20% mais
pobres da populao brasileira, e esses meninos alcanam virtualmente
100% de resultado. O que justifica que 25% dos alunos da escola
fundamental pblica estejam defasados, que 13% estejam analfabetos na 8
srie? Ns sabemos que a condio socioeconmica da famlia tem um papel
muito importante no alcance do resultado, mas isso no pode ser uma
desculpa para quando ns no alcanamos resultado com esses meninos.
Quando voc faz um trabalho estruturado, com material adequado, com
capacitao, com avaliao, esses meninos que so os mais pobres
conseguem se alfabetizar na idade certa, conseguem passar de ano.
Filgueiras falou ainda sobre os programas de educao complementar desenvolvidos
pelo Instituto Ayrton Senna.

[...] Os programas que so de fora da escola so Educao pela Arte e

Educao pelo Esporte, porque ns pensamos no desenvolvimento integral
da criana. Como ns medimos isso? Com base nos pilares da educao da
Unesco e com base no impacto na vida escolar. Na verdade, ns no
queremos que o menino seja um esportista, ns queremos que o menino
tenha competncias para ser o que quiser ser ao longo da vida.
O apoio a projetos das trs instncias de governo a principal ao do Banco Mundial
na rea de educao no Brasil, indicou Madalena dos Santos. Segundo ela, a inteno
testar determinadas prticas para depois dissemin-las, ganhando escala o que aconteceu
com o Plano de Desenvolvimento da Educao, do MEC, que incorporou algumas
experincias do Banco.

Historicamente, no Brasil, tnhamos o Projeto Fundescola, no qual

testvamos determinados produtos para ver se tinham capacidade de
transformar a qualidade da escola. O PDE-Escola foi desenhado e testado
 127

nesse projeto do Banco. A vantagem do Banco trazer experincias

internacionais e assim no comear do zero. claro que o governo tem que
fazer as adaptaes das inovaes para a realidade local. [...] Um projeto
apoiado tecnicamente ou financiado pelo Banco s vitorioso quando
assimilado como um todo. Muitos produtos do PDE, como o Escola Ativa,
formao de professores de 1 srie, foram testados em vrios estados e
municpios e hoje em dia passaram a fazer parte da poltica geral do MEC e
constituem-se como elementos do Plano de Desenvolvimento da Educao e
do Plano de Aes Articuladas.
Santos falou sobre o perfil de projetos que tem tido apoio do Banco Mundial no pas.
Ensino mdio, aumento da carga horria (com atividades de Esportes, Cultura, Informtica e
Lnguas Estrangeiras), monitoramento e avaliao e melhoria do fluxo escolar so algumas
das reas para as quais os estados tm solicitado recursos.

Agora no Brasil estamos financiando mais por solicitao do prprio

governo. No podemos impor, dizendo, por exemplo, vamos fazer um
projeto para a educao superior. Quem diz o prprio cliente. Temos
trabalhado muito mais na educao fundamental. Recentemente, depois que
quase 94% dos alunos de 7 a 14 anos j esto na escola, apareceu a
necessidade de impulsionar o ensino mdio. Muitos estados tm procurado
mais financiamentos para o ensino mdio. Projetos recm-iniciados em
Pernambuco, Cear e Minas Gerais partem de uma solicitao do governo
para um reforma mais profunda na educao desses estados, e esto
buscando ofertar mais horas de estudos para os alunos. Nem sempre se trata
de ensino integral, mas da oferta de atividades em tempo integral, quer dizer,
atividades esportivas, culturais, de informtica, lnguas estrangeiras. Os
educadores pretendem manter os alunos fora da rua, como estratgia para
diminuir a violncia. [...] Os projetos tambm tm colocado em pauta a
questo do monitoramento e da avaliao. Se o aluno mais bem
monitorado, possvel ajud-lo sem esperar que seja reprovado. A
reprovao traz prejuzo para todo mundo, e impacta at o custo. Em
Pernambuco, informaram-nos que o estado tem gastado 400 milhes por ano
s com reprovao. [...] Todos os projetos vm pedindo ainda recursos para
melhorar a distoro idade srie e melhorar o fluxo. E isso melhora a
qualidade, porque o aluno se interessa por aquilo que novo. Se a escola fica
repetindo o que o aluno j ouviu, ele se desinteressa, e o ano repetido no
causa nenhum impacto maior na sua aprendizagem.
O PDE foi o foco do depoimento de Maria do Pilar Lacerda quando indagada sobre o
principal programa de ao do MEC no que diz respeito qualidade da educao. A secretria
de Educao Bsica mencionou a concepo geral do plano e citou alguns projetos e
programas59 que o integram. Destaca-se neles o carter indutor e de oferta de apoio aos
estados e municpios.

59
Os programas mencionados por Lacerda foram: Pr-Infncia (construo de escolas infantis), Pr-Infantil
(formao de trabalhadores de creche no ensino mdio), Provinha Brasil (avaliao do processo de alfabetizao
de crianas at oito anos), Prova Brasil, Ideb, ampliao do ensino fundamental para nove anos e programas de
merenda, livro didtico e transporte escolar.
128

.O Plano de Desenvolvimento da Educao, que tem 40 programas, enxerga

a educao sistemicamente, no o dilema dos anos 90: ou educao bsica
ou ensino superior; ou dos anos 70: s ensino superior. No tem boa
formao de professores sem uma educao superior pblica de qualidade,
no tem uma educao bsica de qualidade sem uma formao de
professores muito boa, no tem ensino fundamental de qualidade se as
crianas no tiverem acesso pr-escola, ento tem que pensar a educao
infantil. E o ensino mdio, que seria a ligao do jovem com o mundo do
trabalho e o mundo da universidade, tambm um garantidor de uma boa
formao. Ento, o PDE pensa a educao brasileira como um todo, o
ministro costuma repetir, da creche ao doutorado, e tem polticas para todas
essas etapas. [...] O PDE esse conjunto de aes, que organiza o
funcionamento do Ministrio, que organiza a viso que se tem da educao
pblica no Brasil, e que refora o trabalho do Ministrio com as secretarias
municipais e estaduais no constitucionalmente previsto regime de
colaborao.
O PDE e sua viso sistmica tambm foram citados por Arlindo Queiroz quando
indagado sobre o principal programa de ao do Ministrio no que concerne a questo da
qualidade. Queiroz falou dos programas desenvolvidos pelo Ministrio, especialmente dos
relacionados gesto democrtica. A participao teria o potencial de ampliar a perspectiva
de qualidade, trazendo outras percepes e interesses para o processo educacional.

Tem um conjunto de programas que esto nesse contexto, o esforo da

gesto democrtica, com o Pr-Conselho60, que intensificou a relao entre
participao e qualidade. Para conseguir qualidade na tica dos valores em
disputa na sociedade voc tem que ter participao, assim como trazer
tambm as percepes e interesses dos vrios grupos culturais, mas tambm
de grupos polticos. A gesto democrtica participativa com o conselho
escolar, com os conselhos municipais, com as conferncias municipais, com
a conferncia nacional. Com programas arquitetnicos, construo de
parmetros para a educao infantil, agora o Proinfncia61 tambm traz uma
contribuio para essa discusso, toda a discusso da rede de educao
profissional, que se ocasionou a partir dos Cefets62, a expanso da
universidade pblica federal, houve todo um investimento. Tambm
transporte escolar, livros didticos, questo e discusso do currculo que se
inicia com mais nfase agora, de sorte que essa questo vem sendo
trabalhada, embora a questo da qualidade ainda continua sendo um grande
desafio no Brasil.

60
O Programa Nacional de Capacitao de Conselheiros Municipais de Educao (Pr-Conselho) um
programa do MEC destinado qualificar gestores e tcnicos das secretarias municipais de educao e
representantes da sociedade civil para que atuem nos Conselhos Municipais de Educao.
61
O Programa Nacional de Reestruturao e Aquisio de Equipamentos da Rede Escolar Pblica de Educao
Infantil (Proinfncia), do Ministrio da Educao, oferece apoio financeiro para construo e reforma de creches.
62
Os Centros Federais de Educao Tecnolgica (Cefets) fazem parte Rede Federal de Educao Profissional,
Cientfica e Tecnolgica, vinculada ao Ministrio da Educao. Presentes em todos os estados brasileiros, os
centros oferecem cursos tcnicos e superiores de tecnologia.
 129

3.4.3. Influncia em polticas pblicas e produo de conhecimento

A influncia em polticas pblicas e a produo de conhecimentos integram as aes

da ANPEd e CNTE e parte das aes do Banco Mundial, Todos pela Educao e Unicef63.

No que concerne a insero nos debates sobre qualidade da educao bsica no pas,
Sandra Zkia ressaltou a atuao da ANPEd em espaos de discusso de polticas pblicas, a
divulgao das pesquisas desenvolvidas por seus associados e a sistematizao de propostas
de ao.

A ANPEd tem intensa atuao em diferentes espaos e fruns, junto a

decisores, governantes e ONGs. A contribuio mais substantiva da ANPEd,
que de sua natureza, viabilizar a difuso, a divulgao de conhecimentos,
de pesquisas, propiciando uma interlocuo entre pesquisadores. [...] Para
alm de um mero debate que a associao viabiliza, ela sistematiza algumas
propostas de interveno, interagindo com as polticas que vm sendo
implementadas. Tem um papel ativo nas conferncias de educao, em
diferentes fruns de discusso da educao e da qualidade da educao.
posio histrica da Associao na defesa da educao pblica, gratuita,
laica e de qualidade.
O trabalho do Todos pela Educao est estruturado em torno de metas64 para a
educao nacional. A ideia que elas pautem polticas nas trs instncias de governo e
apoiem a gesto das redes. Para Maria Lucia Reis, essa foi uma contribuio inovadora do
movimento para a rea da educao, que, segundo ela, no tinha a tradio de definir metas
para orientao das aes.

O Todos pela Educao definiu as metas porque antes existiam mtricas,

medidas e fotografias da situao. As fotografias eram pssimas e no
existiam metas de futuro. Havia a constatao que a educao estava ruim,
mas no havia metas de onde deveramos chegar. Havia, inclusive, a ideia
que ter metas era coisa de empresrio, de empresa, era contaminar a
educao com o modelo empresarial. O Todos pela Educao mostrou que
sem metas era difcil saber para onde estvamos indo, onde queramos
chegar, e em que velocidade.
Para Reis, as cinco metas estipuladas pelo Todos Pela Educao so consensuais no
Brasil, no tendo sido contestadas.

63
Algumas das aes listadas anteriormente tambm poderiam ser identificadas como influncia em polticas
pblicas. Toda a atuao da Undime, no limite, visa influenciar as polticas nos municpios, e as do MEC
tambm interferem diretamente nessas esferas.
64
As cinco metas delineadas pelo movimento Todos pela Educao, tal como consta na pgina 80, so: toda
criana e jovem de 4 a 17 anos na escola; toda criana plenamente alfabetizada at os oito anos; todo aluno com
aprendizado adequado sua srie; todo jovem com o ensino mdio concludo at os 19 anos; e investimento em
educao ampliado e bem gerido.
130

O Todos pela Educao comeou fazendo um levantamento a respeito do

que existia na educao e que todos, indiscriminadamente, achavam que era
necessrio. Decidimos trabalhar primeiramente com o que era consenso e,
neste momento, foram definidas as cinco metas. Sem dvida, existem outros
pontos tambm muito importantes para atingirmos uma educao de
qualidade, mas foi preciso definir um foco. Estes primeiros quatro anos de
existncia do movimento nos mostraram que as cinco metas so consenso
geral.
Com vistas ao alcance das metas delineadas, o movimento concentra sua ao na
influncia em polticas pblicas, relatou Reis.

O Todos pela Educao um movimento de mobilizao da sociedade e de

influncia em polticas pblicas. Em tudo o que for possvel influir para que
as metas sejam atingidas, o movimento foca os seus esforos. Por exemplo,
estamos lutando pelo fim da DRU, a Desvinculao de Receitas da Unio,
que impede a transferncia dos recursos destinados educao [...]. Mais
dinheiro, bem administrado, um grande facilitador para que se consiga o
sucesso e a aprendizagem dos alunos. O movimento faz mobilizao com os
secretrios municipais e estaduais de educao, para falar dos objetivos e das
metas.
Segundo Maria de Salete Silva, a agenda poltica e programtica do Unicef quanto
temtica da qualidade da educao estrutura-se em torno de aes indiretas, principalmente de
mobilizao de atores e influncia em polticas pblicas, com foco na reduo de
desigualdades educacionais. Para tanto, o organismo desenvolve programas como a
certificao de municpios que melhoram os indicadores relacionados infncia e
adolescncia65, apoia tcnica e financeiramente projetos de ONGs no pas66 e elabora estudos
para subsidiar a implantao das polticas. Segundo Silva, as aes so manejadas para a
garantia da aprendizagem.

O Unicef tem o papel de iluminar informaes e tentar fazer com que elas
modifiquem a poltica pblica. [...] O prprio nome do programa diz: no
falamos em educao, falamos em aprender. Quando lanamos o relatrio, o
Siab (UNICEF, 2009), fomos olhar onde que existe avano na questo da
aprendizagem e onde esto as desigualdades. Apesar de ser chamado um
pas de renda mdia, o Brasil tem dados educacionais ruins, s vezes
comparveis com os de pases muito pobres. Eles expressam a desigualdade
muito grande que existe no pas. Ento, este o nosso desafio fundante:
trabalhar para reduzir a desigualdade. Esse o nosso papel no pas. Quando
fazemos qualquer anlise da situao da educao, olhamos para essas
desigualdades, onde elas esto acontecendo, por que esto acontecendo, e o
que precisa ser feito como poltica pblica. No temos atuao direta. [...] Na
nossa prtica, identificamos campos de desigualdade. Elas esto relacionadas
a: 1) Ao lugar onde a criana vive e mora desigualdades regionais,
desigualdades no campo, relacionadas com meios urbanos, de periferias de

65
Programas Selo Unicef Municpio Aprovado Amaznia e Semirido.
66
Como exemplos de projetos apoiados, Silva destacou a elaborao de uma publicao sobre trabalho infantil
para escolas com o Frum Nacional de Preveno e Erradicao do Trabalho Infantil, o Prmio Ita-Unicef e o
projeto Melhoria da Educao no Municpio, do Cenpec.
 131

centros urbanos com centro e bairros mais estruturados, alm das regionais
clssicas de Semirido e Amaznia, onde h os piores ndices. 2) cor da
pele da criana. Temos um trabalho grande com a questo da raa e etnia;
porque das crianas fora da escola, por exemplo, a maioria negra. [...] 3)
idade. Temos hoje um foco enorme de trabalho nos adolescentes, pois eles
esto em situao pior em todos os indicadores: abandono, evaso, acesso,
permanncia, concluso, todos. [...] 4) Esto relacionadas tambm com a
condio pessoal. Por exemplo, meninos com deficincia, soropositivos ou
que convivem com soropositivos, tm maior dificuldade de acesso,
permanncia e tudo mais. Nosso papel esse, olhamos a qualidade com o
olhar da reduo de desigualdade.
Madalena dos Santos se referiu produo de estudos pelo Banco Mundial, como o
que foi realizado com base nos resultados da Prova Brasil e do Saeb.

Temos tambm feito alguns estudos qualitativos, inclusive com resultados da

Prova Brasil. O MEC pretendia saber por que escolas num mesmo municpio
tm resultados to diferentes. No nvel das escolas a pesquisa foi feita pelo
Unicef. No nvel de municpio, a pesquisa foi realizada pelo Banco. O que
ns fizemos foi escolher os municpios que tiveram melhor resultado na
Prova Brasil e no Ideb, para verificar o que eles tm de diferente, para ver
como esses municpios estavam implementando as polticas que o MEC
estava desenvolvendo ou o que realmente definia a melhoria nos resultados
educacionais.
Roberto Leo falou sobre financiamento, gesto democrtica e valorizao
profissional quando indagado sobre a agenda programtica da CNTE no que toca a qualidade
da educao. Foi uma resposta vaga, pois no explorou no que consiste de fato as aes
desenvolvidas. Compreendendo que aes envolvendo os trs aspectos mencionados visam,
pelo menos em parte, a influncia em polticas pblicas, elas foram alocadas neste item.
Entende-se tambm que elas so vistas como condies necessrias para que haja qualidade
na educao.

Costumamos trabalhar com um trip para se atingir a educao pblica de

qualidade: financiamento, gesto democrtica e valorizao profissional. A
valorizao profissional no s o salrio, salrio, carreira, formao
inicial muito consistente, formao continuada consistente e relacionada ao
cotidiano do professor [...]. Financiamento: educao custa caro sim e
precisa custar mais. O Brasil gasta por volta de 4 a 4,5% do PIB com
educao. muito pouco para um pas deste tamanho, com os problemas e
com as diferenas culturais, histricas e regionais que temos. Os estados, os
municpios e o governo federal precisam gastar mais. [...] Gesto
democrtica, por que a gesto democrtica? Para ns, a gesto democrtica
no um fim em sim mesma, uma maneira de colocar para o aluno que ele
precisa lutar contra uma estrutura de sociedade autoritria.
132

3.4.4. Mobilizao da sociedade

A mobilizao social uma ao do Todos pela Educao e do Unicef.

Segundo Maria Lucia Reis, a mobilizao da sociedade realizada pelo Todos pela
Educao ocorre por meio de campanhas e programas de rdio que abordam maneiras de
atores diversos (pais, professores, jornalistas, empresas, entre outros) colaborarem com a
educao pblica. O objetivo o alcance das metas definidas pelo movimento.

A mobilizao junto ao pblico em geral [...] baseada em campanhas de

divulgao, projetos de rdio sobre educao, entrevistas, conselhos para os
pais, recados falados, depoimentos de grandes personalidades, artistas,
esportistas. Temos que transmitir uma mensagem objetiva e de fcil
entendimento. A mobilizao com a sociedade civil acontece pelos meios de
comunicao.
Ao discorrer sobre as aes desenvolvidas pelo Unicef, Maria de Salete Silva falou
sobre a capacidade de mobilizao do organismo de convocar atores distintos para efetivar
direitos que estejam sendo negados a crianas e adolescentes.

O Unicef tem uma capacidade de convocao que. No Semirido brasileiro

existem 400 escolas sem gua, nenhuma gota de gua. H 9.000 escolas no
Brasil sem energia eltrica. 1% s, mas, mesmo que o nmero absoluto de
crianas seja pequeno, isso no admissvel. Para a criana que est l
uma diferena enorme. Isso o que estamos buscando identificar, mesmo
que o nmero absoluto de crianas seja pequeno [...], pois o Unicef tem a
capacidade de convocar os responsveis e colocar na mesa para conversar.

3.5. Consensos e dissensos na opinio dos atores

Quando os assuntos em pauta foram os consensos e dissensos sobre o que qualidade

da educao, duas posies prevaleceram nos depoimentos. Uma parte dos entrevistados
(representantes do Banco Mundial, MEC, Todos pela Educao, Undime e Unicef) valorizou
as concordncias e referiu-se s discordncias como detalhes. Outra parte (ANPEd,
Campanha Nacional pelo Direito Educao e CNTE) sublinhou a existncia de dissensos,
marcando divergncias em relao aos demais atores. Porm, os dois grupos convergiram em
 133

afirmar que os dissensos esto mais localizados no mbito do como, denotando o

reconhecimento de acordos acerca dos objetivos ou da concepo de qualidade da educao.

Contudo, nada indica que tenham clareza do que seria o objeto de concordncia. De
maneira geral, fica subentendido entre os que exaltam a primazia dos consensos que a
qualidade da educao concebida como os resultados de aprendizagem dos estudantes. Os
demais, mesmo no partilhando deste entendimento, no se referem noo de qualidade da
educao como um objeto de disputa (o que qualidade, quais so seus significados). Apenas
Roberto Leo se refere, ainda que de maneira genrica, s finalidades da educao como um
grande dissenso. No geral, o foco recai sobre as discusses em torno das formas de induzir a
qualidade da educao. O embate est no que ser feito.

Alguns dos depoimentos relacionaram essa plataforma de consensos a um momento de

mobilizao social em torno da educao, transparecendo a compreenso de que esse clima
de mobilizao cria um ambiente comum, com todos trabalhando para um mesmo propsito.
D-se por certo que h um objetivo comum a unir os atores nessa mobilizao, mas no
define em que consistiria. Um acordo genrico e impreciso parece ser suficiente. H que
considerar que valorizar o consenso e reunir os atores em torno da bandeira educao pblica
de qualidade para todos pode ser uma opo poltica, pois minimiza conflitos e facilita a
elaborao e implementao de propostas.

Os depoimentos relacionam essa mobilizao social em torno da educao, por sua

vez, com o reconhecimento da importncia da educao para o desenvolvimento individual
dos estudantes e geral do pas. Esse reconhecimento generalizado o que levaria
mobilizao de atores. Vamos aos depoimentos.

Carlos Eduardo Sanches, presidente da Undime, enfatizou os consensos. As

divergncias seriam questes menores.

O conceito de qualidade na educao muito amplo e existem algumas

questes bastante pontuais. Quando falamos de rendimento de professor,
existe um confronto com a representao dos professores; mas quando
tratamos com esse mesmo grupo sobre o aumento do investimento, a opinio
convergente. A defesa dos posicionamentos convergente; em algumas
questes pontuais existe divergncia.
Madalena dos Santos, do Banco Mundial, afirmou que, apesar da profuso de
nomenclaturas diferentes, enxerga uma homogeneidade nas concepes.

Eu no vejo muita diferena nas concepes educacionais. Pode-se at usar

denominaes diferentes, [...] mas vejo muito mais alinhamento entre as
polticas, principalmente na questo da qualidade, como se o Brasil
134

comeasse a despertar para o fato de que a m qualidade da educao

brasileira deixa a imagem do pas diminuda. Os secretrios [de educao]
tm partidos distintos, podem at dar nomes diferentes s mesmas coisas,
mas quando se faz uma anlise, v-se que na escola tudo muito parecido.
Acho que no fundo todos desejam que o aluno seja o autor da sua vida, das
suas conquistas.
Para as duas representantes do Todos pela Educao, os dissensos estariam
concentrados nos detalhes e nas estratgias de implementao de aes. Priscila Cruz afirmou
que existe uma plataforma comum grande entre os que atuam no campo educacional.

O que a gente mais tem visto que a educao tem muito dilogo, conversa,
colquio, um monte de encontro, mas quando voc v duas pessoas
aparentemente discordando, existe uma plataforma comum muito grande,
eles acabam discordando no como, na forma como tal coisa vai ser
implementada, mas muito difcil voc ter grandes dissensos na educao.
Logicamente, como a verba limitada, tem gente que defende a aplicao
mais para um lado e menos para outro.
Maria Lucia Reis afirmou que os dissensos que existem na educao so menos
fortes que os consensos, procurando minimizar possveis oposies e divergncias. Reis
relacionou essa plataforma comum, representada por um mesmo objetivo final que integra os
atores, com a emergncia da noo de qualidade e com a disseminao da ideia de
participao social na educao. Ela considera que esse grande objetivo, ou o foco dos atores,
o resultado, e que o mtodo que alvo de disputas.

Como em qualquer setor, existem disputas, mas sempre por detalhes, pois no
bsico existe consenso. O dissenso sobre como chegar l [...] Ao se olhar
para cima, o objetivo final o mesmo para todos. Quando entrou em jogo a
qualidade, a participao de todos e a co-responsabilidade, o objetivo passou
a ser o mesmo. Quando se falava s no mtodo, tnhamos trilhes de
dissensos, que desaparecem quando o foco passa a ser o resultado.
A secretria de Educao Bsica do MEC, Maria do Pilar Lacerda, se referiu
existncia de um grande consenso em relao importncia da educao pblica no pas,
ressaltando a participao de atores diversos num debate sobre qualidade.

Estamos num estgio interessante no Brasil de muito consenso em relao

importncia da educao pblica. [...] Temos a participao muito harmnica
- no harmnica no sentido positivista, mas no sentido de muito afinada - de
empresrios, trabalhadores e sindicatos, no debate sobre qualidade da escola
pblica, onde voc no fala desses pequenos interesses.
Para Maria de Salete Silva, os consensos predominam na rede de parceiros do Unicef,
o que estaria relacionado com a composio da rede, formada predominantemente por atores
prximos da gesto dos sistemas educacionais. No campo da gesto, que precisa dar respostas
geis para a resoluo dos problemas, as discusses tericas perderiam terreno para questes
prticas.
 135

Na minha convivncia h mais consensos. Eu convivo com gestores, o maior

parceiro que ns temos a Undime. Estamos muito l na ponta. No
[programa] Selo [Municpio Aprovado] nosso parceiro o prefeito, o
secretrio. Nossa discusso com quem est com a sala de aula na frente,
com menos possibilidade de entrar em discusses tericas, referncias de
metodologia; as pessoas esto l para atender a criana. A referncia terica
chega l de outra forma, se aquilo d apoio, d suporte, ou toca.
Para Silva, os dissensos estariam mais localizados em disputas conceituais na
academia do que na escola ou entre atores ligados gesto.

Eu no arriscaria a dizer isso para voc [quais so os consensos e dissensos].

J assisti tanta discusso difcil... H duas publicaes que fizemos com a
Ao Educativa sobre indicadores de qualidade (AO EDUCATIVA et al.,
2008; MEC/SEB, 2009). Ali talvez tenha sido um espao interessante para
entender o que as pessoas pensam sobre qualidade. Existe uma disputa
conceitual que, em minha opinio, est muito mais na academia do que na
escola.
Iniciando a exposio dos depoimentos do segundo grupo (o que considerou que os
dissensos so mais prementes), temos Sandra Zkia. A vice-presidente da ANPEd teve
dificuldade em apontar quais seriam os principais consensos acerca do que qualidade da
educao. No que concerne s divergncias, afirmou que se concentram na forma de induzir a
qualidade. Duas maneiras principais de induo se oporiam: uma centrada no controle de
resultados e outra na garantia de condies, tempos e espaos, com nfase nos processos.

A divergncia seria de como se produz essa qualidade. Minha sensao

como voc induz a qualidade, tem uma divergncia de noo, de como essa
qualidade induzida. Tem aqueles que dizem que voc no induz por meio
do controle, pois com isso no est induzindo uma qualidade para todos;
dentro de uma lgica de competio voc est induzindo e aceitando, como
pressuposto, uma qualidade diferenciada. A qualidade tem que ser
propiciada a partir da garantia de condies para construo de um trabalho
coletivo no interior da escola, que se garanta tempo e espao adequados para
a construo da qualidade. Temos a uma divergncia de lgica de gesto
para produo desta qualidade: alguns insistindo na lgica de controle de
resultados e outros numa lgica de construo coletiva, de um projeto que
tem que ganhar significao para os sujeitos envolvidos no processo de sua
concretizao e, portanto, uma nfase muito grande no processo e no
apenas no resultado.
Na mesma linha de Zkia, Daniel Cara afirmou que os dissensos se referem mais aos
caminhos para a efetivao de uma educao de qualidade. Ele se referiu tambm
dificuldade que a educao brasileira teria em fazer com que as decises tomadas pelas
instncias superiores cheguem s escolas.

A tua pergunta fundamental, quer dizer, quais so os conceitos de

qualidade? A minha sensao que no h tanta divergncia no que j foi
136

sistematizado, pelo menos no nos pilares da educao67, nos quatro As

propostos pela Katarina Tomasevski68, que devem ser garantidos. Agora o
caminho como efetivar uma educao de qualidade. Eu acho, inclusive,
que o marco legal brasileiro bastante avanado, o problema que ele nunca
foi devidamente implementado. [...] O nosso problema como chegar
ponta. Eu j trabalhei em vrias reas sociais. Nunca vi uma rea como na
educao, em que o que acontece na ponta est marcadamente deslocado e
at mesmo inverso do que definido nos processos de tomada de deciso. A
distncia entre as polticas pblicas, os programas, os projetos sistmicos e a
escola abissal. No SUS69 (at porque um sistema nico, talvez a esteja o
segredo), a tomada de deciso de um rgo deliberativo federal, como o
Ministrio da Sade, rapidamente chega na ponta, no posto de sade. Os
sanitaristas reclamam, mas a comunicao no SUS flui bem se comparada
educao. O clssico da educao reclamar que a deciso sempre vem de
cima para baixo, essas so as crticas que a gente sempre ouve e, de fato, o
problema acontece. At agora ningum conseguiu desenvolver nada que
resolva esse problema. um tema chave, um enorme n crtico.
Para Cara, duas estratgias principais de promoo da qualidade da educao estariam
em jogo. A primeira, baseada no direito educao, priorizaria o aumento do investimento
em educao, a valorizao dos profissionais da educao e a melhoria da infraestrutura das
escolas. A segunda, chamada de economicista, apostaria na adoo do que chama de
atalhos, isto , solues mais baratas e capazes de gerar resultados adaptados aos testes de
larga escala.

A maior disputa est entre testar os remdios que j deram certo em outras
realidades: aumento de financiamento, valorizao dos profissionais da
educao, melhoria da infraestrutura fsica das escolas; depois, deve ser
empreendido um debate curricular, uma mudana na concepo curricular,
acho at que nesses dois ltimos aspectos o Brasil esteja mais avanado.
Esse o desafio. E precisamos enfrentar aqueles que insistem que a melhor
maneira pegar atalho, desconsideram tudo o que foi feito at hoje,
desconsideram a existncia dessas possibilidades, que so as possibilidades
estruturais. Insistem em uma perspectiva pragmtica, supostamente eficiente,
mas marcadamente ineficaz.
Segundo Cara, num cenrio repleto de carncias, o paradigma economicista
apresentaria solues atraentes aos gestores educacionais, associando um baixo custo
capacidade de provocar mudanas nas avaliaes em larga escala. As mudanas e resultados,
entretanto, seriam superficiais, pois os alunos aprendem apenas o que ser abordado nas
provas em larga escala.
67
Os quatro pilares da educao para o sculo 21 (aprender a ser, aprender a fazer, aprender a conviver e
aprender a conhecer) foram propostos no relatrio da Unesco Um Tesouro a Descobrir, organizado por Jacques
Delors.
68
Os quatro As foram criados por Katarina Tomasevski, primeira relatora especial da ONU para o direito
educao. So quatro caractersticas, complementares entre si, que compem o direito educao: a
disponibilidade (Availability), a acessibilidade (Accessibility), a aceitabilidade (Acceptability) e a adaptabilidade
(Adaptability).
69
O Sistema nico de Sade (SUS) foi criado pela Constituio Federal de 1988 para promover acesso ao
atendimento pblico de sade para toda a populao brasileira.
 137

So duas variveis muito importantes: a primeira oferecer educao de

qualidade. Para isso, efetivamente, preciso investir pesado. E nem sempre
h formas de obter recursos, h muita disputa pelo dinheiro. A outra
eleitoral, da prpria natureza do sistema partidrio-eleitoral: a educao vai
ganhando mais importncia na agenda pblica, tem se tornado uma varivel
eleitoral forte, principalmente no municpio. Se o secretrio no tenta dar
resposta s coisas, ele no consegue avanar. E investir no parece ser uma
alternativa plausvel. At porque o investimento demora a dar resultados,
especialmente diante do nvel de sucateamento das redes pblicas. E
resultados reais so mais difceis dos que esses que emergem das testagens.
[...] Para os gestores, [a corrente economicista] uma soluo eficiente. A
educao sofre com baixo investimento. Com poucos recursos, no h como
garantir boas condies de trabalho aos profissionais da educao e de
infraestrutura. At a gesto democrtica compreende um custo mais elevado.
Portanto, as apostilas otimizam custos. O professor mimetiza o contedo
didtico, ele se torna um simples multiplicador de contedo, uma mquina.
O aluno aprende o que ser perguntado, apenas. Tudo passa longe da
qualidade social, da verdadeira aquisio de saberes. E o mais grave: graas
a esse modelo, os gestores educacionais tero suas redes bem avaliadas nas
testagens. Ou seja, o ciclo est fechado. No avanamos em termos de
qualidade efetiva de educao, mas d-se a impresso de que tudo est
melhor, embora no esteja. E tudo isso com baixo investimento... [...] Assim,
a perspectiva economicista aquela que apresenta supostamente as melhores
solues para os gestores, no por serem boas efetivamente, ou por mudarem
a qualidade da educao oferecida em uma rede pblica, mas a que
apresenta as respostas mais fechadas e com a possibilidade de serem
executadas com um oramento mais limitado.
A predominncia de uma base consensual de ao entre os gestores educacionais
apontada por Cara se relaciona ao depoimento de Maria de Salete Silva, para quem os
consensos prevalecem na rede de parceiros do Unicef justamente por estarem prximos da
gesto das redes. Cara considera que a corrente economicista conquistaria os gestores no por
motivos ideolgicos, mas por razes prticas ao proporcionar resultados valorizados
socialmente com uma conta final passvel de ser paga, de forma que a corrente se torna
dominante no mundo da gesto. O coordenador da Campanha Nacional pelo Direito
Educao afirma ainda que o conjunto de solues proposto pela corrente economicista
significa, praticamente, uma privatizao da rede pblica.

Sinceramente, eu no acho que os gestores municipais e estaduais optam

ideologicamente por essa corrente. No fundo, eles discordam dela. Vejo isso
ouvindo seus discursos e tendo contato com muitos deles correndo o pas. A
questo que o discurso que mais prximo de uma viso de educao
como a da Campanha muito distinto da prtica. O problema que os
gestores no tm muita sada. Se um empresrio ou um consultor
educacional supostamente respeitvel chega e diz a um secretrio de
educao de um municpio pequeno ou estado com baixa arrecadao: a sua
rede vai melhorar em 15% no Ideb se voc implementar o programa de
progresso continuada que oferecemos e que segue os princpios defendidos
por uma instituio sria como o Cenpec na dcada de 90; e vai dar bons
saltos se voc adotar o mtodo do Instituto Ayrton Senna; e alm disso tudo,
138

se voc fizer um trabalho de formao de professores com a universidade

privada xpto vai reduzir custos em formao continuada; e vai ganhar
grande destaque na mdia se utilizar massivamente as apostilas e sistemas
pedaggicos de empresas privadas como os sistemas COC, Positivo,
Pitgoras e do Grupo Abril gastando pouco e indo bem na Prova Brasil...,
dificilmente o gestor no vai se sentir atrado. E se for somada toda essa
conta que, na prtica, prope a privatizao da rede pblica versus os custos
com valorizao de carreira, infraestrutura, etc., mais fcil optar pelo
atalho. Mesmo que ele no leve ao destino correto. O que quero dizer que,
em termos de conscincia coletiva, eu no acho que essa corrente
economicista seja predominante no mundo da educao, mas, em termos
objetivos, ela dominante no mundo da gesto educacional, at porque tem
mais capacidade de dialogar com esse mundo, ou com o que se tornou ele.
Ela prope pacotes completos, mesmo que eles no permitam a soluo dos
verdadeiros problemas educacionais.
Roberto Leo se distingue dos demais atores ao defender a viso de que os dissensos
esto relacionados a disputas de projetos de educao, que variam conforme o interesse dos
atores sociais. Teramos dois grandes projetos em oposio: o primeiro reduzido a uma
educao mnima, com foco no desenvolvimento de proficincias e na formao para o
mercado de trabalho, e o segundo direcionado formao para a cidadania e ao
desenvolvimento pleno dos estudantes. O depoimento do presidente da CNTE se refere, dessa
forma, no s formas de gerar qualidade, mas s prprias concepes.

Se voc levar em conta que a educao uma disputa de projetos, claro que
os conceitos de qualidade variam em funo dos atores. [...] Para alguns, a
qualidade simplesmente oferecer oportunidade para o mercado de trabalho.
Evidentemente que essa no a nossa qualidade. O mundo do trabalho
para ns um princpio educativo fundamental, no o mercado. Para alguns, a
qualidade se restringe a ensinar as nossas crianas, os nossos jovens, a
escrever, ter um portugus que d para ele se expressar razoavelmente,
conhecer um pouco de matemtica, e assim est resolvido o problema.
Porque ele teria, com isso, condies de ter um emprego, aliado ao
conhecimento de alguma profisso, ao treinamento, ao adestramento, que
permita ele estar no mercado de trabalho. Por isso, dizemos que o conceito
de qualidade que a Fiesp70 defende no o nosso.
Para Leo, o grupo de razes empresariais se contentaria com uma educao mnima
para os pobres, enquanto os representantes dos chamados movimentos sociais defendem uma
escola igual para todos.

Existe uma diferena muito grande que vou sintetizar da seguinte maneira:
alguns acham que deve ter uma escola para pobre e uma escola para os
outros. Achamos que, do ponto de vista da democracia, tanto os ricos quanto
os pobres tm que ter a mesma escola. A escola para o pobre aquela com
ensino mnimo, com currculo mnimo, com tudo mnimo. A do rico a
outra escola. Ns queremos que essa escola do pobre, digamos assim, dos
filhos dos trabalhadores, seja uma escola que permita o acesso ao

70
Fiesp: Federao das Indstrias do Estado de So Paulo.
 139

conhecimento, cultura, onde o aluno possa conhecer o Bach, o Beethoven,

o Dominguinhos, o Lus Gonzaga. Porque os outros conhecem.

3.6. Existncia de oponentes e de interesses adversos educao

No apontamento de oponentes, trs posies puderam ser identificadas entre os atores:

a negao da existncia de oponentes, a indicao dos empresrios e elites como adversrios e
o reconhecimento de interesses corporativos dos professores como prejudiciais educao.

Parte dos atores teve dificuldade de citar oponentes, tendncia verificada

principalmente entre os que valorizaram os consensos em detrimento dos dissensos. O nico
entrevistado que se posicionou mais claramente contra um ator do campo educacional foi
Roberto Leo, para quem o empresariado, personificado no Todos pela Educao, atua em
sentido contrrio CNTE. Daniel Cara tambm marcou divergncias com o movimento,
assim como polemizou com os que se alinham na corrente economicista. Porm, Cara no os
mencionou como oponentes, mas como um grupo que rene pessoas que acreditam que outras
coisas so mais eficientes para melhorar a qualidade da educao.

Os outros oponentes citados caracterizam-se por serem difusos, ou seja, no so

marcadamente expressos em rgo ou organizao que os represente. Alguns depoimentos
citaram empresrios e setores da elite como oponentes, na condio de inimigos de classe e
interessados na manuteno de seu poderio econmico. Dessa maneira, podemos observar que
a maior parte dos atores no considera que um suposto adversrio da educao de
qualidade, portanto, faa parte da arena.

J o magistrio foi mencionado por representantes do Instituto Ayrton Senna e

Undime no como um oponente, mas como uma categoria com a qual h uma dificuldade de
dilogo em determinados momentos. Para esses atores, h um interesse corporativo,
principalmente em torno dos salrios e das condies de trabalho dos profissionais do ensino,
que por vezes atua contra os interesses maiores da educao, ou mesmo contra os direitos dos
estudantes (nesse sentido, alguns colocaram a oposio entre os defensores dos direitos dos
professores versus os defensores dos direitos dos alunos). Acredita-se tambm que muitas
vezes o docente se coloca na posio de vtima das insuficientes condies de trabalho,
140

negando sua parte de responsabilidade pelos resultados de desempenho de seus alunos. De

outro lado, a CNTE e a Campanha Nacional pelo Direito Educao acreditam que atender s
reivindicaes do magistrio garantir condies fundamentais para uma educao de
qualidade.

No ocioso observar que as duas categorias que mais receberam crticas e oposies
sejam o empresariado e o magistrio. Os dois grupos so os mais facilmente associados a
interesses particulares. Isso pode indicar que os demais atores da arena (gestores federais e
municipais, ONGs, organismos internacionais, pesquisadores, legisladores, conselheiros)
sejam identificados de forma mais neutra em relao a seus interesses. Interessante aportar
que nenhum ator citou o Banco Mundial como oponente, lembrando que o organismo j foi
grande alvo de crticas quanto aos rumos dados poltica educacional que se acreditava
querer imprimir no pas.

Ainda assim, podemos afirmar que os interesses dos gestores educacionais foram
abordados pelo representante da Campanha Nacional pelo Direito Educao. Com a
valorizao na mdia dos resultados das testagens e a crescente importncia da educao nas
disputas eleitorais, os administradores teriam o interesse de dar respostas aos problemas
educacionais, especialmente respostas que apaream nos resultados das provas de larga
escala. Nesse sentido, Cara afirmou que o pacote economicista o que oferece as solues
mais baratas e com maior capacidade de produzir melhorias no desempenho dos alunos nos
testes, ainda que isso no signifique uma melhoria real no universo da educao. Vamos aos
depoimentos.

3.6.1. Negao da existncia de oponentes

Carlos Eduardo Sanches teve dificuldade em apontar oponentes viso de qualidade

da educao defendida pela Undime. Seu esforo foi frisar que as divergncias so pontuais.

Pelo seu carter, representatividade e capilaridade, a Undime tem sempre o

cuidado de avanar coletivamente e de buscar um entendimento comum
entre todos os atores. importante isso. Nosso entendimento de que juntos
somos fortes, separados somos fracos. Quando voc traz essa questo assim,
ns no conseguimos observar, especificamente, uma corrente como voc
 141

coloca, o que conseguimos observar algumas questes novamente

pontuais, gostaria de frisar isso alguns entendimentos pessoais. No
conseguimos enxergar hoje no pas uma corrente que contribua
negativamente.
As diretoras do Todos pela Educao no apontaram nenhum oponente concepo de
qualidade defendida pelo movimento. Quem pode ser contra a qualidade da educao?,
questionou Maria Lucia Reis. Para Priscila Cruz, a viso de participao e co-
responsabilidade trazida pelo Todos pela Educao contribui para um ambiente de
envolvimento com a educao e formao de alianas em nome de um objetivo comum.

Hoje em dia, tem-se reconhecido a importncia de ter todos pela educao,

porque at ento a gente tinha um universo mais limitado, os educadores, os
gestores pblicos, no havia um envolvimento geral da sociedade. Acho que
o Todos pela Educao traz essa viso mais moderna de participao e
cidadania. Todos ns somos beneficirios e responsveis pelos nus e bnus.
Ainda mais com educao, que a base para conseguir uma nao melhor
para todos. Co-responsabilidade e participao so fatores fundamentais para
a conquista do direito de todas as crianas e jovens a uma educao de
qualidade. Hoje, os paradigmas so outros: da qualidade, da participao de
todos, da avaliao, de metas. O Todos pela Educao criador e criatura ao
mesmo tempo, a gente fruto dessa mudana, mas, por outro lado, a gente
tambm refora essa mudana, meio que gira a espiral para cima.
Maria de Salete Silva tambm no apontou nenhum oponente. Sinceramente, no
temos encontrado ningum que diga sou contra isso, disse ela. Da mesma forma, Madalena
dos Santos foi incapaz de apontar algum ator contrrio concepo de qualidade da educao
do Banco Mundial.

3.6.2. Os empresrios vistos como adversrios

De formas distintas, o empresariado foi mencionado como um adversrio ou como

representante de interesses contrrios ao desenvolvimento da educao pblica pelos
depoimentos do CNE, CNTE e MEC.

Csar Callegari discorreu sobre os interesses de setores das elites hegemnicas no pas
contra o acesso universal a uma educao de qualidade.

As elites hegemnicas no Brasil nunca desejaram clara e sinceramente que

uma educao de qualidade fosse um direito de todos. No so todos os
142

setores de elite, mas h setores hegemnicos que sempre temeram que uma
educao de qualidade para todos pudesse significar o seu prprio fim. E,
portanto, negaram e impediram propositalmente a massa maior dos
brasileiros ao acesso educao de qualidade. [...] Hoje em dia, no h
nenhum motivo maior que pudesse justificar que o Brasil seja um pas to
atrasado em matria de educao.
Para Callegari, setores das elites empresariais e polticas que se opem s propostas de
aumento dos investimentos pblicos em educao seriam adversrios da qualidade da
educao. O ponto de embate seria, portanto, a destinao de recursos pblicos para a rea.

Os atores sociais que considero os principais adversrios seriam, no sei

como dar nome aos bois, setores da elite empresarial e poltica contrrios a
investimentos maiores na rea de educao, que se opem quando propostas
so apresentadas. Estamos tendo uma dificuldade enorme de aprovar no
Congresso Nacional o fim da DRU. A pergunta : quem se ope? um
conjunto de mandatrios que prescrevem que um pas como o Brasil tem que
colocar muitos recursos para o pagamento da dvida, supervit primrio.
Para onde vai o dinheiro da educao? Vai basicamente para quem manda,
que o complexo industrial-financeiro. Os bancos consomem uma parte
grande, como impostos.
A secretria de Educao Bsica do MEC, Maria do Pilar Lacerda, mencionou
movimentos de setores privados (fundamentalmente donos de escolas) para evitarem a
melhoria da educao pblica e assim manter e conquistar mercados. Por trs desses
interesses haveria uma campanha superdimensionada de desvalorizao da educao pblica.
Lacerda associa essa questo s propostas que defendem a adoo de vouchers71 que, para ela,
no promovem qualidade nem garantem equidade.

Claro que existem [...] interesses dos setores privados, pois, medida que a
educao pblica melhora, o setor privado perde mercado; ento no
interessa para eles, em definitivo, que a escola pblica melhore. H toda uma
campanha, s vezes velada, s vezes desvelada, de sempre mostrar que a
educao pblica est ruim, que tem violncia, que ningum aprende. No
acho que isso seja gratuito ou inventado, mas muitas vezes isso
superdimensionado. Muitas vezes h o interesse de fazer a discusso do
voucher: o Estado daria o recurso para a famlia e a famlia compraria uma
vaga numa escola privada. A experincia do Chile, inclusive avaliada pelo
Banco Mundial, mostra que isso no garante qualidade e que no garante
equidade. [...] H setores no interessados na melhoria da escola pblica
porque existem grandes interesses econmicos por trs disso.
Sandra Zkia falou sobre as novas configuraes e interaes entre as esferas pblica e
privada na educao. O setor privado estaria adentrando na educao pblica por novas vias,
como a venda de materiais e prestao de servios.

71
Os sistemas de vouchers na rea de educao consistem no oferecimento de subsdios pelo Estado s famlias
para que elas paguem as mensalidades escolares de seus filhos nos estabelecimentos que escolherem.
 143

O setor privado vai defender os seus interesses, claro, pe gente no CNE

para defend-los. Mas no tem nada de escondido atrs disso. [...] Tem uma
disputa que se d hoje no campo do privado. Existe uma linha muito tnue
entre o pblico e o privado, que comea a desmoronar, h instituies
privadas prestando servios e vendendo materiais e equipamentos para os
sistemas pblicos de ensino. No vejo uma tenso entre as instituies
pblicas e privadas. Voc tem agrupamentos de instituies privadas, cada
uma tem o seu espao dentro desse mercado, um mercado segmentado. O
pblico vem assimilando uma lgica de gesto do setor privado, o que vem
se expressando no modo de conduo das polticas pblicas. A prpria
lgica de gesto da educao est apoiada na lgica do privado. a crena
de que por a induz qualidade.
Como vimos no tpico anterior, Zkia afirmou que a maior divergncia no que
concerne qualidade da educao estaria nas formas de induzi-la. A vice-presidente da
ANPEd se referiu a duas maneiras de induo, uma centrada no controle de resultados e outra
na garantia de condies, tempos e espaos, com nfase nos processos. Teramos a uma
oposio. Zkia no identificou atores sociais vinculados a cada uma dessas vises, ainda que
tenha deixado explcito que se filia segunda.

Da mesma forma que Zkia, Daniel Cara no se referiu a oponentes, mas afirmou que
existem grupos que acreditam em estratgias distintas como as mais eficientes para promover
uma educao de qualidade, refletindo duas correntes. Para Cara, essas duas estratgias teriam
como representantes a Campanha Nacional pelo Direito Educao e o Todos pela Educao.

No sei se daria para dizer que existe um grupo que atue contra a concepo
da Campanha. O que daria para dizer que existe um grupo que acredita que
tem outras coisas que so mais eficientes, que so esses economicistas,
prximos do Todos pela Educao. No sei se a palavra certa seria
economicista, mas a categorizao faz uso desse rtulo. Na Cincia Poltica,
quando falamos em individualismo metodolgico, paradigma que possui
uma forte identidade com a maneira que os economicistas compreendem o
modo de fazer a avaliao educacional, o ator age sempre estimulado por
benefcios ou com receio dos malefcios, das sanes. Essa a razo
principal que faz um sistema funcionar. Em educao, os economicistas
pensam dessa mesma forma, veem o professor e o aluno por essa
racionalidade bsica. Na busca pelos benefcios preciso otimizao de
resultados. Por exemplo, essa corrente defende que a forma mais eficiente de
um professor passar para um aluno um contedo atravs de uma apostila.
Tudo o que ser cobrado nas testagens est posto nesse material didtico,
inclusive a elaborao dele j focada nessas supostas avaliaes.
Alm da Campanha Nacional pelo Direito Educao e do Todos pela Educao,
essas duas correntes seriam formadas por atores que acumulam conquistas histricas na
educao, de um lado, e por grupos prximos a gestores educacionais, especialmente do
PSDB, de outro.

Hoje, vejo duas grandes comunidades educacionais divididas, praticamente

cindidas. Talvez se fizssemos uma anlise poltica do campo iramos ver
144

que a Campanha e o Todos pela Educao encerram duas grandes

representaes associativas desses grupos. As pessoas, entidades e
movimentos que esto mais prximos das lutas pelas construes do captulo
da educao na Constituio de 1988, da LDB, do PNE, que fizeram crticas
ao PDE e que alteraram o mesmo ( importante dizer que a gente teve
bastante influncia em aspectos do PAR72 e na relao entre PNE e PDE) e
que, principalmente, lutaram com enorme sucesso por um Fundeb pra
valer, esto mais prximos de ns, articulam-se com a Campanha, so a
prpria Campanha. E existe um outro grupo, mais vinculado em sua origem
gesto do Paulo Renato73, que compartilhou a priorizao do ensino
fundamental, apoiou muito a Emenda Constitucional 1474, na verdade eles
nunca tiveram muita ao no Congresso, so mais prximos dos gestores,
porque so grandes empresrios financiadores de campanha. Esse grupo re-
emerge durante o governo Lula, com uma outra viso de qualidade. [...]
Hoje, inteligentemente, os gestores de educao no se colocam como
partidrios de nenhum dos grupos. Como gestores, eles devem fazer isso
mesmo. Nenhum dos dois grupos tem as respostas completas, ainda. Eu no
acho, por exemplo, que se deva negar todo o modelo do Ideb ou todo o
modelo do Idesp75, mas estou certo que eles so insuficientes, partem de
testagens, no so avaliaes...
Assim como Cara, Roberto Leo se referiu Campanha Nacional pelo Direito
Educao e ao Todos pela Educao como representantes de duas correntes distintas. Porm,
o presidente da CNTE foi mais incisivo, referindo-se ao grupo de razes empresariais como
um oponente. Leo assumiu uma postura mais ideolgica, afirmando-se contra um adversrio
de classe. Para Leo, enquanto a primeira corrente teria uma concepo de qualidade
socialmente referenciada, baseada no direito e direcionada formao para a cidadania e
desenvolvimento pleno dos estudantes, a segunda teria foco no desenvolvimento de
proficincias e na formao para o mercado de trabalho. Enquanto um defenderia a mesma
escola para todos, outro postularia escolas diferentes para pobres e ricos.

Existem movimentos na sociedade que defendem a educao, mas a partir de

princpios muito diferentes. [...] Vou pegar dois exemplos: um o Todos
pela Educao, dos empresrios; o outro a Campanha Nacional pelo
Direito Educao. A Campanha defende a educao como direito e vai
luta. O Todos pela Educao defende genericamente. Prope interveno dos
empresrios, bancos, para num movimento salvacionista salvar a educao
pblica. S que vai salvar do ponto de vista deles. E a gente acha que,

72
O Plano de Aes Articuladas (PAR) elaborado pelos estados e municpios que aderem ao Plano de Metas
Compromisso Todos pela Educao, parte do Plano de Desenvolvimento da Educao, do MEC.
73
Paulo Renato Souza foi ministro da Educao nos dois governos de Fernando Henrique Cardoso (1995 a 1998
e 1999 a 2002).
74
Entre outras coisas, a Emenda Constitucional 14 (regulamentada pela Lei 9424/96) assegurou o ensino
fundamental obrigatrio e gratuito a todos (independente da idade) e determinou a progressiva universalizao
do ensino mdio gratuito e criou o Fundef.
75
O ndice de Desenvolvimento da Educao do Estado de So Paulo (Idesp) conjuga dois indicadores: o
desempenho dos alunos nos exames do Saresp (vide nota de rodap na pgina 118) e fluxo escolar. Conforme
consta no site da Secretaria da Educao do Estado de So Paulo, o Idesp tem o papel de dialogar com a escola,
fornecendo um diagnstico de sua qualidade, apontando os pontos em que precisa melhorar e sinalizando sua
evoluo ano a ano (SO PAULO, 2010b).
 145

embora no haja neutralidade, quem tem condies de manter algum

equilbrio ao financiar o Estado.
Outro ponto crucial para que Leo identifique os empresrios em geral e o Todos pela
Educao em particular como um adversrio da CNTE a viso de participao que a eles
atribui. Na sua avaliao, as aes do movimento valorizam a ao voluntria e a diminuio
do papel do Estado. Haveria duas vises de participao: uma voluntria, de substituio
ao do Estado, e outra questionadora do direito. Temos aqui uma oposio com os que
acreditam que a participao trouxe um ambiente de envolvimento com a educao em nome
de um objetivo comum (a qualidade).

O movimento social, de maneira geral, tem essa viso de escola socialmente

referenciada. Empresrios at defendem, voc v bancos, fundaes que se
dedicam a estudar a qualidade, mas sempre uma soluo que
desresponsabiliza o Estado, que entende a educao como algo que pode ser
feito de uma forma voluntria, com um voluntariado que no questione nada.
Se falta porteiro na escola, os pais dos alunos se cotizam e pagam o porteiro.
Ou um grupo de indstrias adota uma escola e a eles acham que resolve o
problema, e simplesmente s acentua a ausncia do Estado, cujo papel
primeiro garantir a educao como um direito. [...] Esses grupos trabalham
muito na ao voluntria e a soluo para ns no passa pelo voluntariado.
Isso nos vem carregado de algo que para ns muito caro, que a
participao da comunidade. Ns queremos a participao, mas queremos
organizar a comunidade para ir questionar o Estado no direito que ela tem, e
a maior parte deste outro grupo quer que a comunidade assuma o papel do
Estado. Essa a grande diferena. [...] Quanto menos Estado melhor para
quem tem o poder, para quem tem os meios de produo, para os banqueiros,
claro. Porque a vo fazer do jeito deles.
Para Arlindo Queiroz, discriminar quem atua a favor e contra a viso de qualidade da
educao sustentada pelo MEC envolve o exame dos interesses de classe vigentes na
sociedade capitalista. Ele fala em termos vagos da contradio de interesses de classes em
lugar de explicitar um grupo social (mesmo uma classe) que se oponha viso e atuao do
MEC.

Como se v, uma discusso pautada por disputas, por disputas polticas,

porque o conceito de qualidade implica um conceito de valor: valor do que
bom e do que ruim numa sociedade capitalista, numa sociedade em que h
interesses em disputas. preciso ver, como diz Paulo Freire, a partir de
quem e contra quem se discute a questo da qualidade. [...] A grande questo
que a sociedade se organiza a partir da explicitao ou a partir do
ocultamento dos interesses sociais e dos interesses polticos, a educao ou
serve para ocultao ou para a explicitao e fortalecimento de interesses em
disputas numa sociedade em que se d a acumulao capitalista. A reduo
da autoestima, a excluso, a humilhao no revelam uma educao de
qualidade para as classes populares. A discusso do contedo cultural que
permeia a educao permite explicitar, camuflar ou ocultar as relaes
sociais, a organizao social e a luta poltica. Ento, a educao tem um
contedo poltico muito forte, na hora que voc no pauta, no coloca, no
146

explicita, confunde a partir de uma viso de neutralidade, confunde a luta

poltica e ideolgica que h numa sociedade de classes. Isso est por trs do
conceito de qualidade.

3.6.3. Considerao dos interesses dos professores como prejudiciais educao

Alguns dos atores fizeram referncia a uma suposta dicotomia entre os defensores dos
direitos dos professores e os defensores dos direitos dos alunos. De um lado, os depoimentos
dos representantes do Instituto Ayrton Senna e da Undime indicaram que, algumas vezes, o
magistrio, na defesa de seus prprios interesses, prejudica os estudantes e a educao como
um todo. Portanto, seriam identificados, nessas situaes, como oponentes. De outro, os
depoimentos da Campanha Nacional pelo Direito Educao e da CNTE sustentam que essa
dicotomia falsa, pois os direitos dos alunos e dos professores so indissociveis: a defesa da
educao a defesa dos professores e, consequentemente, dos alunos. Como veremos no
prximo tpico, a disputa pode ser considerada uma expresso da diferena de concepes
sobre as maneiras mais apropriadas de tratar o magistrio.

Para Tatiana Filgueiras, do Instituto Ayrton Senna, a maior dificuldade em lidar com
os professores decorreria do fato de eles estarem mais voltados para a satisfao dos seus
prprios direitos que os dos alunos.

Eu j negociei com sindicatos no Brasil inteiro e argumentava que, no

discurso na defesa dos direitos dos profissionais da educao, eles se
esquecem de colocar a palavra aluno. Se existe um sindicato dos
professores, ns no Instituto temos que fazer o papel de sindicato dos alunos.
Ns gostaramos que fossem os pais que estivessem organizados, cientes de
como a escola pblica est, para defender os interesses dos seus filhos. E
acho que no so interesses incompatveis.
Para Carlos Eduardo Sanches, a estabilidade fortalece os direitos dos professores em
detrimento de suas obrigaes, sobretudo a de apresentar bom desempenho na sala de aula.

Eric Hanushek disse que o sindicato dos professores dos EUA no defende
mais professores que no tenham um bom desempenho em sala de aula.
Quem falar isso aqui no Brasil apedrejado. Infelizmente, no Brasil a
estabilidade criou um conceito e uma cultura de que todos tm direito e no
tm obrigao; isso atrapalha a qualidade da educao. Um dos grandes
problemas quanto estrutura e permanncia dos profissionais que
trabalham em educao. Mais cedo ou mais tarde o Brasil vai ter que discutir
 147

a questo da estabilidade e do rendimento dos professores na sala de aula.

Esse um grande dissenso.
Maria Lucia Reis, do Todos pela Educao, afirmou que o movimento mudou o foco:
a escola deixou de ser o lugar onde o professor ensina para ser vista como o lugar onde o
aluno aprende. De sua afirmao, depreende-se que ela reconhece a dicotomia entre os
direitos dos professores e dos alunos.

Daniel Cara desclassificou a polmica como falsa, opinando que os direitos dos
professores e dos alunos seriam inseparveis.

Diante disso tudo tem sido criada uma falsa dicotomia entre os que
defendem os direitos dos professores e os que defendem os direitos dos
alunos. A Campanha identificada como defensora dos direitos dos
professores. um absurdo; impossvel fazer educao sem garantir o
direito de aprender dos alunos. Esse, inclusive, o lema da rea de educao
do Unicef e que est sendo usado como slogan pelo grupo mais conservador
ou instrumental da educao. O lema do Unicef est correto, perfeito. No
obstante, no se garante o direito de aprender do aluno sem garantir o direito
ao trabalho decente do professor. Ele precisa participar da comunidade
escolar, viver a educao em toda sua complexidade. Essa a nossa vertente.
Para Roberto Leo, da CNTE, defende-se o direito do aluno quando se luta a favor das
condies de trabalho do professor.

Em So Paulo, ns temos o duvidoso direito de dar 60 e poucas aulas por

semana. Se tirar 20% de hora-atividade, fica em 53. Isso varia um pouco
porque tem disciplina que no consegue chegar nas 40 horas. Imagine o
aluno que, na sexta-feira noite, recebe a 53 aula do professor, a situao
do professor e a situao do aluno. Por isso, a qualidade do ensino, para ns,
no diz respeito somente ao professor, no estamos defendendo s o
professor, estamos defendendo o aluno tambm. Que aula que esse menino
vai ter e que aula esse professor vai conseguir dar? E, dependendo da
disciplina, o professor tem na mo dele 700 alunos ou mais. [...] Como que
pode ter qualidade?

3.7. Prioridades para as polticas de magistrio

As prioridades para as polticas relacionadas ao magistrio foi uma das questes que
mais provocaram discordncia entre os atores.

Alguns depoimentos se referiram aos professores como uma questo-chave no debate

da qualidade da educao. Contudo, se a convergncia do tema formou um consenso,
148

observa-se, seguindo a linha de identificao das divergncias no como que os dissensos

estariam situados nas formas priorizadas para garantir que o professor cumpra com o papel
que lhe atribudo.

O embate se d principalmente em torno da questo salarial. De um lado, os

representantes da Campanha Nacional pelo Direito Educao, do CNE e da CNTE
argumentam que o aumento salarial indispensvel qualidade da educao. De outro, os
porta-vozes do Instituto Ayrton Senna e da Undime afirmam que os salrios no so
determinantes. Um terceiro grupo, expresso pela representante do MEC, reconhece a
controvrsia, mas no se posiciona frente a ela.

Entre os que defendem a centralidade dos salrios predomina a compreenso de que

este um fator determinante para atrair talentos ao magistrio. Melhorando-se os quadros de
professores, melhoraria tambm o trabalho docente. Juntamente com as condies de trabalho
e a formao continuada, a questo salarial comporia a valorizao profissional, entendida
como imprescindvel para a promoo da qualidade.

Os que acreditam que o salrio no central defendem que outros aspectos so mais
importantes, como a dedicao e o engajamento do professor e a existncia de um trabalho
estruturado, que oriente a ao do educador, fundamentalmente para conquistar bons
resultados no desempenho dos alunos nas avaliaes centralizadas. A valorizao do
professor seria entendida principalmente como a garantia de apoio ao desenvolvimento de seu
trabalho, isto , formao continuada, disponibilizao de materiais e apoio tcnico para que
atinja a metas.

A questo salarial foi ainda polemizada com as propostas de bonificao por mrito76.
Entre os que defendem os bnus (de forma declarada, apenas a representante do Banco
Mundial se disse a favor)77, argumenta-se que funciona como um incentivo dedicao e ao
comprometimento dos professores com um ensino capaz de ser traduzido em um bom
desempenho de seus estudantes. Os que se opem (representantes da ANPEd, CNE, CNTE e
MEC) opinam que um sistema baseado em prmios (e punies) no funciona, pois gera
disputa e competio onde deve reinar solidariedade e cooperao. Outro argumento o de

76
As propostas de bonificao por mrito consistem no pagamento de incentivos para os professores segundo o
resultado de seus alunos em avaliaes centralizadas. H duas modalidades. Na primeira, os docentes que
atingem suas metas de desempenho ganham os incentivos. Na segunda, ganham os professores da escola que,
como um todo, teve uma boa performance.
77
Entretanto, Madalena dos Santos afirmou que essa uma opinio pessoal sua, no refletindo a posio oficial
do Banco Mundial.
 149

que as propostas de bonificao por mrito partem de um entendimento que responsabiliza o

professor pelo fracasso do desempenho dos alunos.

Segundo Daniel Cara, paradoxalmente, o ponto de maior consenso seria justamente o

de maior dissenso quando o assunto qualidade da educao. Para o coordenador da
Campanha, se todos reconhecem a centralidade do professor na promoo da qualidade, as
polticas relacionadas ao magistrio so focos de divergncias, que se refletiriam nas duas
correntes mencionadas por ele no tpico anterior: a fundamentada na perspectiva dos
direitos e a economicista. A questo salarial seria um ponto de oposio dessas correntes.

Engraado, talvez o maior consenso na minha opinio o ponto de maior

divergncia. [...] Se o grande consenso a centralidade do papel do
professor, o dissenso mais importante a forma como se deve lidar com ele.
[...] Para garantir qualidade preciso garantir um investimento adequado
educao pblica. O primeiro passo, por exemplo, seria reestruturar o
magistrio. O professor qualificado o principal insumo da educao de
qualidade. E para oxigenar o magistrio necessrio trazer os melhores
estudantes formados nas principais universidades do pas. Contudo, isso
custa. E no um custo elevado. um custo justo diante do benefcio,
porm difcil vislumbrar de forma concreta todas as vantagens de um
ensino pblico bsico de qualidade no Brasil. Temos apenas uma ideia disso,
mas ela s uma ideia distante. [...] Enquanto o professor for uma profisso
que paga to menos que as outras profisses de interesse pblico, no tem
muita alternativa. Esse o grande ponto da divergncia, porque h quem
acredite que o professor central, mas que no precisa ganhar um salrio
justo. Buscam outras formas de resolver a centralidade do educador no
processo educacional.
Roberto Leo se referiu aos salrios sempre como parte da valorizao profissional
que, por sua vez, comporia, juntamente com o investimento e a gesto democrtica, o trip
defendido pela CNTE para se atingir a educao pblica de qualidade. A valorizao
profissional no s o salrio, salrio, carreira, formao inicial muito consistente,
formao continuada consistente e relacionada ao cotidiano do professor, disse ele.

Csar Callegari mencionou a importncia de trazer os melhores quadros profissionais

para a sala de aula quando discorreu sobre a aprovao das diretrizes nacionais da carreira e
remunerao do magistrio pelo CNE. Deduz-se que o presidente da Cmara de Educao
Bsica do Conselho considere que a questo salarial chave quando o assunto qualidade da
educao, embora ele no tenha sido assertivo.

Todos ns sabemos que uma educao de qualidade depende da qualidade

das condies que regem o exerccio do magistrio. O fator humano do
profissional da educao decisivo em matria de qualidade da educao.
[...] Hoje em dia, com raras excees, ser professor no Brasil para quem
no tem outras opes profissionais. E isso acaba sendo uma inverso
150

completa. Um pas que precisa melhorar muito a educao precisa trazer

para o campo do magistrio os melhores entre os melhores.
Tatiana Filgueiras se posicionou claramente contra os que acreditam que o aumento
salarial uma das principais medidas a serem adotadas nas polticas direcionadas ao
magistrio. Para a representante do Instituto Ayrton Senna, o aumento de salrio no
necessariamente melhora a qualidade. Para Filgueiras, a melhoria da educao e do fluxo
trar um excedente de recursos que pode ser revertido para os professores.

O que difere entre nosso discurso e o do sindicato isso: se voc melhorar a

educao e o fluxo, vai sobrar mais recurso, o que vai gerar um benefcio at
de salrio para os professores. S acho que tem uma ordem para as coisas
aparecerem, o aumento de salrio no necessariamente melhora a qualidade,
mas a melhoria da qualidade pode gerar recursos para o aumento dos
salrios.
Carlos Eduardo Sanches, da Undime, falou sobre as pesquisas que indicam que a
qualidade da educao (entendida como o resultado das provas centralizadas) no est
relacionada ao nvel salarial dos professores. O que de fato faria diferena seriam o
engajamento e a competncia do magistrio.

Choca muito quando ouvimos o Eric Hanushek falar que est provado nos
EUA que a formao do professor e o nvel salarial no esto atrelados ao
rendimento do aluno na sala de aula. Os melhores professores no so
aqueles que ganham mais ou o que tm ps, mestrado e doutorado. Da
voltamos estaca zero e vamos tratar do envolvimento, do engajamento, da
dedicao e da competncia de cada um.
Maria do Pilar Lacerda remeteu divergncia quanto qualidade da educao
relacionar-se ou no com o salrio do magistrio: Muitas vezes a corporao dos professores
faz essa discusso a partir do salrio do professor, apesar de que eu avalie que as corporaes
tenham avanado neste debate. Mas ainda h um dissenso sobre se a qualidade passa pelo
salrio do professor. Lacerda no se posicionou em relao polmica, mas cabe a ressalva
de que o MEC defende aumentos salariais (o piso nacional foi uma das medidas do Plano de
Desenvolvimento da Educao).

Maria Lucia Reis no deu opinio direta sobre a questo dos salrios, mas destacou a
importncia de a carreira do magistrio ser atrativa para a juventude.

Qualidade da educao seria um professor bem formado e a carreira do

magistrio ser de interesse dos jovens que esto procurando sua profisso
futura, no apenas uma carreira para aqueles que no conseguem entrar em
outras universidades, nem uma carreira considerada sem futuro.
Para Madalena dos Santos, o aumento salarial no seria uma soluo promissora, pois
nivela a profisso por baixo. A representante do Banco Mundial sugere que os professores
 151

sejam recompensados financeiramente segundo o desempenho de seus alunos, alimentando as

discusses em torno das polticas de bonificao por mrito.

Dar aumento de salrio igual para todo mundo leva a nivelar por baixo.
Como tudo na vida, na educao voc tem bons e maus profissionais. Tem
gente que v a educao como cabide de emprego, outros tantos ficam no
sindicato s para ganhar benesses; enquanto h outros que se esforam mais
para estudar, para vencer dignamente na carreira de magistrio. Ao dar
aumento igual, independentemente dos resultados na sala de aula, estamos
diminuindo a motivao do professor trabalhador. Estou falando isso como
pessoa fsica e no como Banco. um pensamento meu.
Santos falou sobre a adoo de polticas de bonificao por governos estaduais.

Pernambuco e So Paulo esto usando o bnus para o professor como

incentivo melhoria da performance do professor na sala de aula. [...] Todos
na escola vo receber um bnus, no s o professor, todos tm que
participar, a escola uma comunidade. [...] Se espera que, em sabendo que
tem pelo menos essa premiao, o professor se interesse mais, falte menos,
( muito alta a taxa de absentesmo dos professores). O bnus um dos
mecanismos que est sendo experimentado atualmente. Os resultados ainda
esto muito incipientes. Sabe-se que onde o bnus ou outro incentivo similar
funcionou foi nas situaes em que houve muita pactuao com os
professores, com os sindicatos, onde os professores souberam realmente
porque estavam fazendo aquilo. H modelos em que voc premia s os
professores cujos alunos alcanaram os melhores resultados. H vantagens e
desvantagens: a vantagem que voc premia o melhor professor, a
desvantagem que voc cria aquele clima de pouca cooperao entre os
professores. Temos visto nos estudos internacionais que os casos que deram
certo foram os que envolveram toda a comunidade escolar. Trabalho por
resultado, e gesto por resultado, a moda agora, que est se impregnando
tambm dentro da escola.
Os mtodos de punio e premiao dos profissionais da educao foram objeto do
dissenso apontado por Csar Callegari.

H uma linha significativa de gestores, de lderes polticos e, porque no,

certos setores da populao, que acreditam que ns no poderemos ter
qualidade em educao se os professores no tiverem uma certa dose de
temor de que os resultados negativos da avaliao de seu trabalho podem
significar no apenas punio, mas at a excluso da carreira de professor.
Se aplicando, portanto, rea da educao a ideia comum em setores da
economia de que um trabalhador s vai trabalhar corretamente se ele tiver
medo de perder o emprego, medo de ser punido e tudo mais. Na rea da
educao, existe uma linha que o tempo inteiro insiste em fazer da avaliao
de desempenho de professor um sistema skineriano de prmios e punies.
Muita gente defende isso. Eu no acho que deva ser assim porque nunca vi
isso funcionar.
As polticas de bonificao por resultado tambm foram abordadas por Roberto Leo.
O presidente da CNTE questionou que a qualidade do profissional, assim como sua
motivao e estmulo, possam ser induzidos pelos bnus. Para ele, as propostas subentendem
que a responsabilidade pela qualidade da educao depende unicamente do professor. Leo
152

questionou ainda se de fato os polticos que propem medidas como a premiao por mrito
acreditam que, com elas, resolvero o problema educacional do pas.

Voc precisa ter a qualidade do profissional: esse profissional precisa estar

motivado, ser estimulado. E o estmulo que ns falamos no o que o estado
de So Paulo, principalmente, quer colocar, que o estmulo da disputa entre
um professor e outro para ver quem melhor e ganha o bnus no final do
ano. Dentro da sala dos professores, onde precisa reinar a solidariedade, o
coletivo, eles querem incentivar a disputa entre dois, trs professores para
ver quem o melhor, quem tem o melhor rendimento e deve ter o bnus. [...]
Ento, uma disputa que traz para dentro da escola um conceito de vida que
est colocado hoje: o xito ou o fracasso responsabilidade unicamente do
indivduo, como se ele no tivesse influncia de uma srie de outras coisas
para torn-lo feliz ou infeliz. [...] A, o governo prope todas essas medidas
achando que vai resolver o problema; no vai resolver, e o pior que eu
tenho quase certeza que ele sabe que no.
Para Sandra Zkia, as propostas de bonificao tenderiam a intensificar o ambiente de
competio criado pela nfase nas provas como uma medida de qualidade.

Isso [uma perspectiva muito mais competitiva do que cooperativa, tanto no

interior quanto entre as instituies escolares e os sistemas de ensino] tende
a se intensificar, porque agora comeam a ser propostas iniciativas de uso de
incentivos em funo dos resultados da avaliao, como o que vem sendo
agora implantado na rede estadual de So Paulo. Os bnus para professores e
profissionais da escola, para as escolas, estariam associados aos ganhos
obtidos em termos de desempenho dos alunos, quer dizer, no s esse
elemento, um elemento considervel para efeito de bnus, mas, um dos
principais elementos considerados.
A secretria de Educao Bsica do MEC, Maria do Pilar Lacerda, tambm se
posicionou contra as polticas de bonificao por mrito.

Eu no gosto quando se criminaliza ou quando se culpabiliza o professor

pelo fracasso da educao, como eu tambm no gosto da concepo de que
o professor vtima, o professor mal tratado e por isso a educao no d
certo. Eu no concordo com polticas que dizem que se o professor for
punido a educao melhora, o que no quer dizer que eu defenda que o
professor um coitadinho.
Nos depoimentos, as posies em relao importncia dos salrios e s polticas de
bonificao foram acompanhadas de referncias s maneiras de lidar com o professor. Nesse
sentido, Lacerda falou sobre a profissionalizao dos educadores.

Eu busco o trabalho da profissionalizao da educao, o professor um

profissional da educao, deve ser tratado como tal, ento o piso salarial
profissional uma sinalizao que o Ministrio d deste tratamento. Mas,
assim como em todas as profisses, voc tem profissionais que faltam, que
chegam atrasados, profissionais que usam atestados falsos para no
trabalhar. Mas isso uma minoria, e no tirando essas pessoas que a escola
como um todo melhora. Ento, eu tenho muita cautela em relao a polticas
que dizem que se voc premiar ou punir o professor voc garante a
qualidade.
 153

Para Csar Callegari, a responsabilizao pela assuno de nveis superiores de

autonomia o caminho mais frutfero a ser adotado nas polticas para o magistrio.

Eu vejo que em matria de educao organizada em sistemas escolares, o

caminho a responsabilizao pela assuno de nveis superiores de
autonomia. Quando as escolas so mais autnomas, mais empoderadas,
professores, alunos e suas famlias tendem a assumir nveis maiores de
responsabilidade e nveis maiores de desempenho. O caminho deve ser esse,
pelo prazer da conquista e no pelo medo do fracasso. Esse um campo
onde h muito dissenso.
O apoio para o alcance de resultados foi colocado como central por Tatiana Filgueiras.

A valorizao do professor fundamental. No s aumentar salrio, ter

credibilidade, ter condies de alcanar resultados, ser apoiado numa
situao desafiadora. O profissional, quando comea a alcanar resultado e
metas, se sente supervalorizado. J teve professor que pediu atestado mdico
dizendo que trabalhar no Acelera era estressante; mas isso uma exceo.
Em geral, as professoras que estavam l sem apoio passam a ser desafiadas e
apoiadas, e isso bom, incentiva que o profissional cresa.
Para Daniel Cara, as apostas dos que defendem outras medidas que no os aumentos
salariais se concentrariam em solues relacionadas gesto, como a adoo de apostilas,
valorizao moral e bonificao por resultados dos desempenhos dos alunos. Seu depoimento
reflete uma divergncia acerca do papel do magistrio no processo educacional. Para ele, na
corrente economicista o professor seria basicamente treinado para dar aula, executando
atividades e reduzindo sua autonomia e responsabilidade pelo processo pedaggico.

Buscam outras formas de resolver a centralidade do educador no processo

educacional. Nesse bojo h grandes linhas. Apostilagem uma, basicamente
encerra estratgias mimticas de formao. Valorizao moral outra. O
bastio dessa a linha o Chalita78. [...] Em geral, a vertente da apostilagem
encerra talvez a maior polmica. Ela sempre parte do pressuposto
econmico. Introduzir apostila a melhor maneira de cortar custos e ir bem
nas testagens de proficincia. Para esse modelo dar aula se torna um
exerccio mimtico, nada criativo. uma busca por um caminho mais curto
para chegar a uma educao de qualidade. Mas um caminho errado. Com a
apostilagem s se treina, no se forma professor. O professor sempre d aula
com base em uma apostila, no pensa estratgias pedaggicas, ele s
executa. um rob. E aquela apostila elaborada com base no que pedido
nas provas padronizadas, no no que o aluno precisa saber. Em geral, a
qualidade da educao, ou do ensino, aparenta melhora, porque o contedo
didtico da apostila baseado no teste de proficincia. E com esse modelo o
gestor no precisa se preocupar com questes mais espinhosas,
especialmente em termos oramentrios, como estruturar a carreira do
magistrio e aumentar salrios.

78
Gabriel Chalita foi secretrio de Estado da Educao de So Paulo entre 2002 e 2006, na gesto do governador
Geraldo Alckmin.
154

Maria Lucia Reis destacou a relevncia da formao e das condies de trabalho dos
profissionais da educao. A posio do professor na escola deve ser valorizada, com
condies para ele dar aula, boas condies fsicas da escola e alunos que tenham condies
de aprender.

Madalena dos Santos se referiu qualidade da formao dos professores como central.
Para ela, a oferta de vagas escolares para as classes mais desfavorecidas economicamente
acompanhou uma mudana no perfil do magistrio no pas, o que se reflete na educao.

Antigamente, o professor era de uma classe social mais alta, muitas vezes o
salrio no era o determinante para ele estar ali. Eu estudei na escola
Normal, fui professora, o fato de ir para a profisso no era o determinante,
era uma satisfao mais pessoal, de vocao, no era uma necessidade
premente. Isso foi mudando rapidamente, porque tambm as pessoas de
classe social mais alta poderiam ter uma variedade enorme de opes
profissionais, serem economistas, mdicos, arquitetos, etc. Da mesma
maneira que fomos trazendo as classes mais desfavorecidas para a escola,
fomos trazendo tambm os professores dessas classes menos favorecidas,
mas eu acho que isto no a causa, mas sim a qualidade da formao dos
professores.
Para Santos, a melhoria do trabalho docente depende da formao inicial que precisa
ser prtica e focada no ensino e da valorizao do trabalhador, que no se resume ao salrio,
abrangendo condies de trabalho.

As escolas de formao de professores precisam de uma modificao sria.

Elas tm que oferecer uma preparao melhor, muito mais prtica,
pragmtica, para o que preciso ensinar o aluno, como preparar o professor
para enfrentar os novos paradigmas da escola. A formao deve desenvolver
mais habilidades no professor do que somente conhecimentos. necessrio
ter conhecimento, mas de forma mais continuada, conhecimento cultural, ler
jornais, revistas, etc. [...] necessrio investir na formao continuada do
professor. Outra coisa valorizar o professor, e valorizao no s o
dinheiro. Passa por muita coisa, at por ter uma sala de professores, o
professor chega na hora do lanche e fica ali com os seus colegas, troca
ideias, l um livro, uma revista. Valorizao passa por tudo isso.
Santos falou sobre as dificuldades que permeiam as relaes dos gestores com o
magistrio. Para ela, o sucesso de qualquer reforma educacional depende diretamente do
investimento no professor.

Existe uma dificuldade das pessoas entenderem que, para fazer qualquer
reforma, preciso investir no professor. Dentro da sala de aula a relao
professor-aluno que define muita coisa. Se o professor no visto como
parceiro na hora de se estabelecer uma reforma, se ele no for visto como o
protagonista dessa reforma juntamente com o aluno, qualquer reforma que se
faa est fadada a fracassar. Existe uma coisa de amor e dio em relao ao
professor no sistema educacional. Primeiro porque o professor, de uma
maneira geral, no est ajudando a criar uma ponte maior com os gestores da
educao. De um lado eles reclamam muito no que tm razo das
 155

condies de trabalho, da violncia, etc. Do outro lado, h uma dificuldade

de interlocuo. Eu no diria que a questo do professor dissenso, eu diria
que uma questo mal resolvida entre gestores, professores e sociedade.
156
 157

CONCLUSO

O exame dos depoimentos concedidos pelos dirigentes dos rgos e organizaes

indica que a hiptese formulada est apenas parcialmente confirmada. De fato, visvel uma
tendncia de alguns atores de reduzirem a noo de qualidade da educao a um vis
estritamente instrumental, que identifica o desempenho dos estudantes nas provas em larga
escala como o resultado e o foco da educao escolar, assumindo-os como principal
significado de qualidade. Mas no parece que seja esse o ponto de embate. possvel
identificar o enunciado de duas grandes perspectivas nas noes de qualidade da educao,
com a ressalva de que as distines entre elas no se manifestam exatamente nos termos
propostos pela hiptese.

A primeira perspectiva corresponde em conceber a noo de qualidade da educao

principalmente como a capacidade cognitiva dos estudantes, expressa pelos resultados dos
testes padronizados nas disciplinas de Portugus e Matemtica. Os resultados das provas so
identificados como indicadores fidedignos de aprendizagem, esta apontada como o principal
aspecto da noo de qualidade da educao. Uma progresso linear desdobra-se e relaciona
qualidade da educao com aprendizagem e bom desempenho nos testes. Toma-se como
pressuposto que as provas avaliam o que essencial para o desenvolvimento escolar e social
das crianas e adolescentes. Assim como formulado inicialmente, os demais aspectos
educativos so vistos como secundrios em relao ao desempenho medido pelos testes,
prevalecendo a lgica de que s so vlidos quando levam melhoria desses resultados.

Na medida em que valorizam a conquista de resultados educacionais e que enfatizam

o emprego de tcnicas de gesto (principalmente no que toca a estruturao da gesto das
redes em torno das testagens), prevalece uma lgica advinda da economia. Os processos e
condies (tais como a valorizao dos profissionais da educao, garantia de infraestrutura e
insumos) no so vistos como parte da noo de qualidade da educao, e sim como meios
no imprescindveis de se alcanar a qualidade. Essa perspectiva tambm tende a ressaltar a
existncia de uma base consensual no campo da educao no pas, valorizando uma
circunstncia de mobilizao de atores distintos em torno da educao e atenuando
divergncias. A crena no papel primordial da educao para o desenvolvimento do pas foi
expressa em alguns depoimentos, os quais, no entanto, no a relacionaram com a
competitividade da nao no mercado internacional, tal como formulado na hiptese.
158

Na segunda corrente observamos maiores distncias em relao hiptese inicial.

Primeiramente, a qualidade da educao concebida na perspectiva dos direitos no ficou
restrita parte dos depoimentos. Percebe-se em toda a arena uma compreenso da qualidade
da educao como um direito a ser desfrutado por todos, implicando, portanto, reduo ou
extino de privilgios. No foi possvel identificar concepes de qualidade que se associem
a propostas de privatizao da educao pblica, que pudessem se contrapor a uma viso
baseada nos direitos. No que elas inexistam em absoluto, mas no apareceram nos
depoimentos colhidos. A noo de democracia (especialmente a gesto democrtica) foi
trazida por poucos atores, no estando totalmente disseminada na perspectiva como um todo.
A parte da hiptese que falava em mais do que melhorar a qualidade da educao, a
prioridade seria construir uma nova qualidade, no encontrou correspondncia em nenhum
depoimento.

O ltimo elemento da hiptese, que falava da tendncia a uma compreenso ampla de

qualidade, englobando vrios aspectos, embora a ateno aprendizagem assuma um aspecto
central, mostrou-se parcialmente verdadeiro, pois realmente h uma compreenso mais
ampla, embora a aprendizagem no assuma um papel central. Pelo contrrio, os depoimentos
do segundo grupo foram unnimes em afirmar que a aprendizagem um aspecto importante a
se considerar na qualidade da educao, mas no o principal. A abordagem da aprendizagem
nesta segunda perspectiva, no geral, mostrou-se vaga. H uma tendncia para o entendimento
da noo numa perspectiva cognitivista; ainda que se reconhea que a aprendizagem engloba
aspectos diversos, como a cidadania e a tica.

A interpretao dos dados colhidos nas entrevistas permite identificar trs principais
issues ou questes nas quais se formam as preferncias dos atores:

1) a concepo de qualidade da educao;

2) o lugar das provas em larga escala;

3) as prioridades para as polticas do magistrio.

No primeiro issue, a oposio se d entre os atores que concebem a aprendizagem

(entendida primordialmente por meio dos resultados das provas em larga escala) como o
principal significado de qualidade da educao e os que defendem uma viso abrangente, com
o foco estendido aos processos, s condies gerais de ensino e o aprendizado em uma
perspectiva mais ampla.
 159

No que concerne ao segundo issue, observou-se que, apesar de toda a arena dizer-se
favorvel s avaliaes centralizadas, os atores divergem em quatro pontos: 1)
reconhecimento dos resultados dos testes e ndices correlatos como indicadores de qualidade
da educao; 2) capacidade das provas de garantirem o direito aprendizagem; 3) capacidade
das provas e ndices nelas baseados de se constiturem como instrumentos de gesto de
polticas pblicas; 4) capacidade das provas de interferirem no currculo.

No terceiro issue, o principal ponto de oposio entre os atores localiza-se na

atribuio da centralidade dos salrios na promoo da qualidade da educao.

Tendo como referncia as preferncias e as expectativas de resultados dos atores

diante dos issues identificados, cabe-nos aplicar as ideias de Rua para a distino do tipo de
arena formada distributiva, regulatria ou redistributiva , assim como do padro que rege a
dinmica das relaes entre os atores lutas, jogos ou debates. Porm, antes de tomar esse
caminho, prudente retomar os limites estabelecidos pela pesquisa e considerar que temos
apenas indcios para efetuar as distines mencionadas. Como foi desenvolvido no Captulo 2,
optamos por trabalhar com os discursos dos atores, o que nos poderia levar a armadilhas
semnticas, incapazes de revelar as nuanas que se desvelam no nvel das aes. Os limites de
fato se impuseram, de forma que o resultado da pesquisa contribui com elementos de anlise
da temtica em questo.

A paisagem da pesquisa no descortina uma arena altamente conflituosa. Existem

divergncias de concepes e opinies, que induzem a aes e horizontes distintos. Mas,
segundo as aes mencionadas pelos entrevistados, no ocorre um confronto direto entre os
atores, entendido como um enfrentamento de foras que competem num mesmo espao. Com
exceo da CNTE, os entrevistados no mencionaram oponentes ou focos de dissenso que
inviabilizem a formao de alianas. Os atores divergem, opem-se entre si principalmente
em torno dos trs issues mencionados, mas no declaram guerra um ao outro. Por isso, no se
determina uma arena redistributiva, caracterizada por ser altamente conflituosa.

Um fato importante que pode contribuir para o entendimento a prpria relao entre
os vrios atores. A CNTE e a Undime fazem parte da diretoria da Campanha Nacional pelo
Direito Educao. A Undime tambm integra o movimento Todos pela Educao e
parceira do Unicef e do MEC em vrias aes, como a produo de publicaes e a realizao
de encontros de dirigentes educacionais dos municpios. Alm da Undime, o MEC tem
parcerias com o Unicef e o Banco Mundial e grande interlocuo com a Campanha e o Todos
160

pela Educao (as duas organizaes tiveram influncia no desenho do PDE). O Conselho
Nacional de Educao tem, naturalmente, uma relao prxima com o Ministrio, e o vice-
presidente da Cmara de Educao Bsica o diretor-executivo do Todos pela Educao. O
Instituto Ayrton Senna membro dessa ltima instituio. A Comisso de Educao e Cultura
da Cmara dos Deputados, apesar de mais independente, mantm relaes com todos eles,
tendo chamado, por exemplo, representantes da Campanha e do Todos pela Educao para
participar de audincias ao longo do ano de 2009. A ANPEd, tambm de vis independente, j
participou de grupos tcnicos para desenho de programas do MEC. Enfim, um emaranhado de
relaes.

Os depoimentos tambm no comprovam que se trata de uma arena distributiva

aquela que mobiliza reduzido potencial de conflito , pois h conflitos nos issues
mencionados. Dependendo das decises tomadas, atores ganham e atores perdem segundo
suas preferncias.

Ao que tudo indica, constitui-se uma arena regulatria, que trata da alocao de
recursos e da distribuio de benefcios. Um ponto essencial a ser destacado nessa
interpretao o de que, se na composio da arena buscamos selecionar atores com
vinculaes sociais distintas, que pudessem representar interesses diferentes em jogo no
campo educacional, ao final observamos que os atores falam em nome de grupos sociais com
os quais tm fraca vinculao. A maior parte diz expressar o interesse no dos grupos que
representam: numa linguagem vaga, falam em nome do Brasil, da educao, dos direitos das
crianas e do adolescente (ou dos alunos). Ao defender o aumento de salrios para o
magistrio, a assuno de metas educacionais, a adoo de ferramentas de gesto, a definio
de indicadores nacionais que organizem as polticas pblicas, a importncia das condies
para a promoo da qualidade, todo um rol de procedimentos desvelado em nome dos
direitos dos estudantes a uma educao de qualidade. Ou seja, trata-se de atores frgeis em
termos de serem representantes de grupos sociais definidos. Politicamente, os atores podem
perder quando sua proposta no inteiramente adotada, mas em termos sociais essa perda no
to clara. Talvez esses atores se confrontem menos como atores sociais e mais como atores
polticos; a lgica do sistema poltico predomina sobre a lgica dos atores sociais.

Quanto ao padro que rege a dinmica das relaes entre os atores, a pesquisa indica
que sejam os jogos situaes em que a lgica vencer o adversrio em uma situao
especfica, sem elimin-lo totalmente do processo, de tal maneira que ele possa a vir a ser um
aliado, em um momento posterior. (RUA, 1998b, p. 241-242). H um entrelaamento de
 161

relaes entre os atores, que celebram alianas e se opem em torno dos issues. Os atores
divergem entre si, mas no se engajam em aes de confronto em nome das divergncias.

Os limites da pesquisa tambm impuseram restries na resposta do problema de

pesquisa. Tendo como referncia os depoimentos tomados, o que est em jogo nas noes de
qualidade da educao para alguns dos principais atores sociais do campo educacional parece
ser a reduo das desigualdades educacionais, vista por dois prismas distintos: 1) a elevao
do desempenho dos estudantes nas provas de larga escala e 2) a garantia de condies
variadas de ensino, que conduzam a uma formao ampla dos estudantes abrangendo no s
os contedos curriculares como tambm a cidadania e capacidades ticas.

Todos convergem ao defender uma educao que de fato proporcione boa formao
aos estudantes, orientada para o desenvolvimento significativo de cada pessoa e da sociedade
como um todo e combatendo uma escolarizao que passe em branco na vida das crianas e
adolescentes. Para uns, isso se traduz em garantir aprendizagem capaz de ser medida pelas
provas padronizadas; para outros, em priorizar processos, condies e uma aprendizagem
mais ampla, que envolve os contedos disciplinares e a cidadania.
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UBES. Disponvel em: < http://www.une.org.br/>. Acesso em: 18 jan. 2009.

UNDIME. Orientaes ao dirigente municipal de educao: fundamentos, polticas e

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______. Agenda dos cem primeiros dias: orientaes ao dirigente municipal de educao.
Braslia: Undime, 2009a. 19 p.

______. Disponvel em: <www.undime.org.br>. Acesso em: 15 fev. 2009b.

UNESCO. Declarao mundial sobre educao para todos: satisfao das necessidades
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UNESCO. Educao de qualidade para todos: um assunto de direitos humanos. Braslia:

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UNICEF. Situao da infncia e da adolescncia brasileira 2009: o direito de aprender:

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UNICEF. Disponvel em: < http://www.unicef.org.br/>. Acesso em: 18 jan. 2009.

 169

APNDICES
170

APNDICE A - Quadro 1 Referncias noo de qualidade da educao presentes na

Constituio

Captulo III - Da Educao, da Cultura e do Desporto

Seo I - Da Educao
Artigo Inciso / pargrafo
206 - O ensino ser ministrado com base nos VII - garantia de padro de qualidade.
seguintes princpios:
209 - O ensino livre iniciativa privada, II - autorizao e avaliao de qualidade pelo
atendidas as seguintes condies: poder pblico.
211 - A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os 1 A Unio organizar o sistema federal de
Municpios organizaro em regime de colaborao ensino e o dos Territrios, financiar as
seus sistemas de ensino. instituies de ensino pblicas federais e exercer,
em matria educacional, funo redistributiva e
supletiva, de forma a garantir equalizao de
oportunidades educacionais e padro mnimo de
qualidade do ensino mediante assistncia tcnica e
financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios.
214 - A lei estabelecer o plano nacional de III - melhoria da qualidade do ensino.
educao, de durao plurianual, visando
articulao e ao desenvolvimento do ensino em
seus diversos nveis e integrao das aes do
poder pblico que conduzam :
Fonte: Brasil, 2006 (grifos nossos).

APNDICE B Quadro 2 Referncias noo de qualidade da educao presentes na Lei
9.394/1996 - Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
Ttulo / captulo
II - Dos Princpios e Fins da
Educao Nacional
III - Do Direito Educao e do
Dever de Educar
III - Do Direito Educao e do
Dever de Educar
IV - Da Organizao da
Educao Nacional
V - Dos Nveis e das
Modalidades de Educao e
Ensino
CAPTULO IV -
Da Educao Superior
VII - Dos Recursos financeiros
Artigo
3 - O ensino ser ministrado
com base nos seguintes
princpios:
4 - O dever do Estado com a
educao escolar pblica ser
efetivado mediante a
garantia de:
7- O ensino livre iniciativa II - autorizao de
privada, atendidas as seguintes
condies:
9 - A Unio incumbir-se- de:
47 - Na educao superior, o ano
letivo regular, independente do
ano civil, tem, no mnimo,
duzentos dias de trabalho
acadmico efetivo, excludo o
tempo reservado aos exames
finais, quando houver.
70 - Considerar-se-o como de
manuteno e desenvolvimento
do ensino as despesas realizadas
com vistas consecuo dos
objetivos bsicos das instituies
educacionais de todos os nveis,
compreendendo as que se
destinam a:
71 - No constituiro despesas
de manuteno e
desenvolvimento do ensino
aquelas realizadas com:
74 - A Unio, em colaborao
com os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios,
estabelecer padro mnimo de
oportunidades educacionais para
o ensino fundamental, baseado
171
Inciso / pargrafo
IX - garantia de padro de
qualidade;
IX - padres mnimos de
qualidade de ensino, definidos
como a variedade e quantidade
mnimas, por aluno, de insumos
indispensveis ao
desenvolvimento do processo de
ensino-aprendizagem.
funcionamento e avaliao de
qualidade pelo Poder Pblico;
VI - assegurar processo nacional
de avaliao do rendimento
escolar no ensino fundamental,
mdio e superior, em
colaborao com os sistemas de
ensino, objetivando a definio
de prioridades e a melhoria da
qualidade do ensino;
4. As instituies de educao
superior oferecero, no perodo
noturno, cursos de graduao nos
mesmos padres de qualidade
mantidos no perodo diurno,
sendo obrigatria a oferta
noturna nas instituies pblicas,
garantida a necessria previso
oramentria.
IV - levantamentos estatsticos,
estudos e pesquisas visando
precipuamente ao
aprimoramento da qualidade e
expanso do ensino;
I - pesquisa, quando no
vinculada s instituies de
ensino, ou, quando efetivada fora
dos sistemas de ensino, que no
vise, precipuamente, ao
aprimoramento de sua qualidade
ou sua expanso;
-
172

Ttulo / captulo Artigo Inciso / pargrafo

no clculo do custo mnimo por
aluno, capaz de assegurar ensino
de qualidade.
75 - A ao supletiva e -
redistributiva da Unio e dos
Estados ser exercida de modo a
corrigir, progressivamente, as
disparidades de acesso e garantir
o padro mnimo de qualidade
de ensino.
75 - A ao supletiva e 2 A capacidade de
redistributiva da Unio e dos atendimento de cada governo
Estados ser exercida de modo a ser definida pela razo entre os
corrigir, progressivamente, as recursos de uso
disparidades de acesso e garantir constitucionalmente obrigatrio
o padro mnimo de qualidade na manuteno e
de ensino. desenvolvimento do ensino e o
custo anual do aluno, relativo ao
padro mnimo de qualidade.
Fonte: Brasil, 2009a (grifos nossos).
 173

APNDICE C Quadro 3 Referncias noo de qualidade da educao presentes na Lei

10.172/2001 Plano Nacional de Educao PNE

Captulo/ sub- Referncia

captulo / seo
I - Introduo Em sntese, o Plano tem como objetivos:
2. Objetivos e a melhoria da qualidade do ensino em todos os nveis; (p. 7)
prioridades
I - Introduo Considerando que os recursos financeiros so limitados e que a capacidade
2. Objetivos e para responder ao desafio de oferecer uma educao compatvel, na extenso e
prioridades na qualidade, dos pases desenvolvidos precisa ser construda constante e
progressivamente, so estabelecidas prioridades neste plano, segundo o dever
constitucional e as necessidades sociais. (p. 7)
II Nveis de ensino [...] preciso evitar uma educao pobre para crianas pobres e a reduo da
A Educao Bsica qualidade medida que se democratiza o acesso. (p. 10)
1. Educao Infantil
1.1 Diagnstico
II Nveis de ensino A maioria dos ambientes no conta com profissionais qualificados, no
A Educao Bsica desenvolve programa educacional, no dispe de mobilirio, brinquedos e
1. Educao Infantil outros materiais pedaggicos adequados. Mas deve-se registrar, tambm, que
1.1 Diagnstico existem creches de boa qualidade, com profissionais com formao e
experincia no cuidado e educao de crianas, que desenvolvem proposta
pedaggica de alta qualidade educacional. (p. 10)
II Nveis de ensino Esses dados [de aumento do nmero dos diplomados em nvel universitrio
A Educao Bsica trabalhando na educao infantil] so alvissareiros, considerando-se que nos
1. Educao Infantil primeiros anos de vida, dada a maleabilidade da criana s interferncias do
1.1 Diagnstico meio social, especialmente da qualidade das experincias educativas,
fundamental que os profissionais sejam altamente qualificados. (p. 12)
II Nveis de ensino No horizonte dos dez anos deste Plano Nacional de Educao, a demanda de
A Educao Bsica educao infantil poder ser atendida com qualidade, beneficiando a toda
1. Educao Infantil criana que necessite e cuja famlia queira ter seus filhos frequentando uma
1.2 Diretrizes instituio educacional. Para tanto, requerem-se, ademais de orientaes
pedaggicas e medidas administrativas conducentes melhoria da qualidade
dos servios oferecidos, medidas de natureza poltica, tais como decises e
compromissos polticos dos governantes em relao s crianas (p. 13-14)
II Nveis de ensino As inverses financeiras requeridas para cumprir as metas de abrangncia e
A Educao Bsica qualidade devero ser vistas sobretudo como aplicaes necessrias em
1. Educao Infantil direitos bsicos dos cidados na primeira etapa da vida e como investimento,
1.2 Diretrizes cujas taxas de retorno alguns estudos j indicam serem elevadas. (p. 14)
II Nveis de ensino Afinal a existncia da possibilidade de acesso e o conhecimento dos benefcios
A Educao Bsica da frequncia a um centro de educao infantil de qualidade induzem um
1. Educao Infantil nmero cada vez maior de famlias a demandar uma vaga para seus filhos.
1.2 Diretrizes Importante, nesse processo, o cuidado na qualidade do atendimento, pois s
esta o justifica e produz resultados positivos. (p. 14)
II Nveis de ensino As medidas propostas por este plano decenal para implementar as diretrizes e
A Educao Bsica os referenciais curriculares nacionais para a educao infantil se enquadram na
1. Educao Infantil perspectiva da melhoria da qualidade. (p. 15)
1.2 Diretrizes
II Nveis de ensino O que este plano recomenda uma educao de qualidade prioritariamente
A Educao Bsica para as crianas mais sujeitas excluso ou vtimas dela. (p. 15)
1. Educao Infantil
1.2 Diretrizes
II Nveis de ensino 10. Estabelecer em todos os Municpios, no prazo de trs anos, sempre que
A Educao Bsica possvel em articulao com as instituies de ensino superior que tenham
1. Educao Infantil experincia na rea, um sistema de acompanhamento, controle e superviso da
1.3 Objetivos e Metas educao infantil, nos estabelecimentos pblicos e privados, visando ao apoio
174

Captulo/ sub- Referncia

captulo / seo
tcnico-pedaggico para a melhoria da qualidade e garantia do cumprimento
dos padres mnimos estabelecidos pelas diretrizes nacionais e estaduais. (p.
17)
II Nveis de ensino 19. Estabelecer parmetros de qualidade dos servios de educao infantil,
A Educao Bsica como referncia para a superviso, o controle e a avaliao, e como
1. Educao Infantil instrumento para a adoo das medidas de melhoria da qualidade. (p. 18)
1.3 Objetivos e Metas
II Nveis de ensino 23. Realizar estudos sobre custo da educao infantil com base nos parmetros
A Educao Bsica de qualidade, com vistas a melhorar a eficincia e garantir a generalizao da
1. Educao Infantil qualidade do atendimento. (p. 18)
1.3 Objetivos e Metas
II Nveis de ensino Nos cinco primeiros anos de vigncia deste plano, o ensino fundamental
A Educao Bsica dever atingir a sua universalizao, sob a responsabilidade do Poder Pblico,
2. Ensino Fundamental considerando a indissociabilidade entre acesso, permanncia e qualidade da
2.2 Diretrizes educao escolar. O direito ao ensino fundamental no se refere apenas
matrcula, mas ao ensino de qualidade, at a concluso. (p. 22)
II Nveis de ensino A excluso ao ensino mdio deve-se s baixas taxas de concluso do ensino
A Educao Bsica fundamental, que, por sua vez, esto associadas baixa qualidade daquele
3. Ensino Mdio nvel de ensino, da qual resultam elevados ndices de repetncia e evaso. (p.
3.1 Diagnstico 28)
II Nveis de ensino Se, no passado mais longnquo, o ponto de ruptura do sistema educacional
A Educao Bsica brasileiro situou-se no acesso escola, posteriormente na passagem do antigo
3. Ensino Mdio primrio ao ginsio, em seguida pela diferenciao da qualidade do ensino
3.2 Diretrizes oferecido, hoje ele se d no limiar e dentro do ensino mdio. (p. 31)
II Nveis de ensino Na disputa permanente entre orientaes profissionalizantes ou acadmicas,
A Educao Bsica entre objetivos humanistas ou econmicos, a tenso expressa nos privilgios e
3. Ensino Mdio nas excluses decorre da origem social. Em vista disso, o ensino mdio
3.2 Diretrizes proposto neste plano dever enfrentar o desafio dessa dualidade com oferta de
escola mdia de qualidade a toda a demanda. (p. 32)
II Nveis de ensino Ao longo dos dez anos de vigncia deste plano, conforme disposto no art. 208,
A Educao Bsica II, da Constituio Federal que prev como dever do Estado a garantia da
3. Ensino Mdio progressiva universalizao do ensino mdio gratuito, a oferta da educao
3.2 Diretrizes mdia de qualidade no pode prescindir de definies pedaggicas e
administrativas fundamentais a uma formao geral slida e medidas
econmicas que assegurem recursos financeiros para seu financiamento. (p.
32)
II Nveis de ensino As metas de expanso da oferta e de melhoria da qualidade do ensino mdio
A Educao Bsica devem estar associadas, de forma clara, a diretrizes que levem correo do
3. Ensino Mdio fluxo de alunos na escola bsica, hoje com ndices de distoro idade-srie
3.2 Diretrizes inaceitveis. (p. 32)
II Nveis de ensino Como nos demais nveis de ensino, as metas do PNE devem associar-se,
A Educao Bsica fortemente, s de formao, capacitao e valorizao do magistrio, tratadas
3. Ensino Mdio noutra parte deste documento. Reconhece-se que a carncia de professores da
3.2 Diretrizes rea de Cincias constitui problema que prejudica a qualidade do ensino e
dificulta tanto a manuteno dos cursos existentes como sua expanso. (p. 32)
II Nveis de ensino 16. Proceder, em dois anos, a uma reviso da organizao didtico-pedaggica
A Educao Bsica e administrativa do ensino noturno, de forma a adequ-lo s necessidades do
3. Ensino Mdio aluno-trabalhador, sem prejuzo da qualidade do ensino. (p. 35)
3.3. Objetivos e metas
II Nveis de ensino A manuteno das atividades tpicas das universidades - ensino, pesquisa e
B Educao Superior extenso - que constituem o suporte necessrio para o desenvolvimento
4.1 Diagnstico cientfico, tecnolgico e cultural do Pas, no ser possvel sem o
fortalecimento do setor pblico. Paralelamente, a expanso do setor privado
deve continuar, desde que garantida a qualidade. (p. 37)
II Nveis de ensino A contribuio estadual para a educao superior tem sido importante, mas no
B Educao Superior deve ocorrer em detrimento da expanso com qualidade do ensino mdio. (p.
4.1 Diagnstico 38)
II Nveis de ensino A oferta de educao bsica de qualidade para todos est grandemente nas
 175

Captulo/ sub- Referncia

captulo / seo
B Educao Superior mos dessas instituies, na medida que a elas compete primordialmente a
4.2 Diretrizes formao dos profissionais do magistrio; a formao dos quadros
profissionais, cientficos e culturais de nvel superior, a produo de pesquisa e
inovao, a busca de soluo para os problemas atuais so funes que
destacam a universidade no objetivo de projetar a sociedade brasileira num
futuro melhor. (p. 41)
II Nveis de ensino No mundo contemporneo, as rpidas transformaes destinam s
B Educao Superior universidades o desafio de reunir em suas atividades de ensino, pesquisa e
4.2 Diretrizes extenso, os requisitos de relevncia, incluindo a superao das desigualdades
sociais e regionais, qualidade e cooperao internacional. (p. 42)
II Nveis de ensino A presso pelo aumento de vagas na educao superior, que decorre do
B Educao Superior aumento acelerado do nmero de egressos da educao mdia, j est
4.2 Diretrizes acontecendo e tender a crescer. Deve-se planejar a expanso com qualidade,
evitando-se o fcil caminho da massificao. importante a contribuio do
setor privado, que j oferece a maior parte das vagas na educao superior e
tem um relevante papel a cumprir, desde que respeitados os parmetros de
qualidade estabelecidos pelos sistemas de ensino. (p. 42)
II Nveis de ensino Deve-se ressaltar, tambm, que as instituies no vocacionadas para a
B Educao Superior pesquisa, mas que praticam ensino de qualidade e, eventualmente, extenso,
4.2 Diretrizes tm um importante papel a cumprir no sistema de educao superior e sua
expanso, devendo exercer inclusive prerrogativas da autonomia. (p. 42)
II Nveis de ensino Ressalte-se a importncia da expanso de vagas no perodo noturno,
B Educao Superior considerando que as universidades, sobretudo as federais possuem espao para
4.2 Diretrizes este fim, destacando a necessidade de se garantir o acesso a laboratrios,
bibliotecas e outros recursos que assegurem ao aluno-trabalhador o ensino de
qualidade a que tm direito nas mesmas condies de que dispem os
estudantes do perodo diurno. (p. 42)
II Nveis de ensino igualmente indispensvel melhorar a qualidade do ensino oferecido, para o
B Educao Superior que constitui instrumento adequado a institucionalizao de um amplo sistema
4.2 Diretrizes de avaliao associada ampliao dos programas de ps-graduao, cujo
objetivo qualificar os docentes que atuam na educao superior. (p. 43)
II Nveis de ensino 6. Institucionalizar um amplo e diversificado sistema de avaliao interna e
B Educao Superior externa que englobe os setores pblico e privado, e promova a melhoria da
4.3 Objetivos e Metas qualidade do ensino, da pesquisa, da extenso e da gesto acadmica. (p. 43)
II Nveis de ensino 7. Instituir programas de fomento para que as instituies de educao superior
B Educao Superior constituam sistemas prprios e sempre que possvel nacionalmente articulados,
4.3 Objetivos e Metas de avaliao institucional e de cursos, capazes de possibilitar a elevao dos
padres de qualidade do ensino, de extenso e no caso das universidades,
tambm de pesquisa. (p. 43-44)
II Nveis de ensino 10. Diversificar o sistema superior de ensino, favorecendo e valorizando
B Educao Superior estabelecimentos no-universitrios que ofeream ensino de qualidade e que
4.3 Objetivos e Metas atendam clientelas com demandas especficas de formao: tecnolgica,
profissional liberal, em novas profisses, para exerccio do magistrio ou de
formao geral. (p. 44)
II Nveis de ensino 25. Estabelecer um sistema de financiamento para o setor pblico, que
B Educao Superior considere, na distribuio de recursos para cada instituio, alm da pesquisa,
4.3 Objetivos e Metas o nmero de alunos atendidos, resguardada a qualidade dessa oferta. (p. 45)
II Nveis de ensino 27. Oferecer apoio e incentivo governamental para as instituies comunitrias
B Educao Superior sem fins lucrativos, preferencialmente aquelas situadas em localidades no
4.3 Objetivos e Metas atendidas pelo Poder Pblico, levando em considerao a avaliao do custo e
a qualidade do ensino oferecido. (p. 45)
III Modalidades de 12. Elaborar, no prazo de um ano, parmetros nacionais de qualidade para as
Ensino diversas etapas da educao de jovens e adultos, respeitando-se as
5 Educao de especificidades da clientela e a diversidade regional. (p. 52)
Jovens e Adultos
5.3 Objetivos e metas
III Modalidades de As tecnologias utilizadas na educao a distncia [...] constituem hoje um
Ensino instrumento de enorme potencial para o enriquecimento curricular e a melhoria
176

Captulo/ sub- Referncia

captulo / seo
6 Educao a da qualidade do ensino presencial. (p. 55)
distncia e tecnologias
educacionais
6.1 Diagnstico
III Modalidades de O maior problema, no que diz respeito s escolas tcnicas pblicas de nvel
Ensino mdio, que a alta qualidade do ensino que oferecem est associada a um
7. Educao custo extremamente alto para sua instalao e manuteno, o que torna
Tecnolgica e invivel uma multiplicao capaz de poder atender ao conjunto de jovens que
formao profissional procura formao profissional. (p. 58)
7.1 Diagnstico
III Modalidades de Embora no existam estatsticas detalhadas a respeito, sabe-se que a maioria
Ensino das habilitaes de baixo custo e prestgio encontra-se em instituies noturnas
7. Educao estaduais ou municipais. Em apenas 15% delas h bibliotecas, menos de 5%
Tecnolgica e oferecem ambiente adequado para estudo das cincias e nem 2% possuem
formao profissional laboratrio de informtica indicadores da baixa qualidade do ensino que
7.1 Diagnstico oferecem s camadas mais desassistidas da populao. (p. 59)
III Modalidades de As polticas recentes do setor tm indicado trs situaes possveis para a
Ensino organizao do atendimento: participao nas classes comuns, de recursos, sala
8. Educao Especial especial e escola especial. Todas as possibilidades tm por objetivo a oferta de
8.1 Diagnstico educao de qualidade. (p. 61)
III Modalidades de 13. Definir, em conjunto com as entidades da rea, nos dois primeiros anos de
Ensino vigncia deste plano, indicadores bsicos de qualidade para o funcionamento
8. Educao Especial de instituies de educao especial, pblicas e privadas, e generalizar,
8.3 Objetivos e Metas progressivamente, sua observncia. (p. 67)
III Modalidades de 27. Assegurar a continuidade do apoio tcnico e financeiro s instituies
Ensino privadas sem fim lucrativo com atuao exclusiva em educao especial, que
8. Educao Especial realizem atendimento de qualidade, atestado em avaliao conduzida pelo
8.3 Objetivos e Metas respectivo sistema de ensino. (p. 69)
III Modalidades de H, ainda, muito a ser feito e construdo no sentido da universalizao da
Ensino oferta de uma educao escolar de qualidade para os povos indgenas, que
9. Educao Indgena venha ao encontro de seus projetos de futuro, de autonomia e que garanta a sua
9.1 Diagnstico incluso no universo dos programas governamentais que buscam a satisfao
das necessidades bsicas de aprendizagem, nos termos da Declarao Mundial
sobre Educao para Todos. (p. 70)
III Modalidades de A proposta de uma escola indgena diferenciada, de qualidade, representa uma
Ensino grande novidade no sistema educacional do Pas e exige das instituies e
9. Educao Indgena rgos responsveis a definio de novas dinmicas, concepes e
9.2 Diretrizes mecanismos, tanto para que estas escolas sejam de fato incorporadas e
beneficiadas por sua incluso no sistema oficial, quanto para que sejam
respeitadas em suas particularidades. (p. 71)
III Modalidades de 5. Fortalecer e garantir a consolidao, o aperfeioamento e o reconhecimento
Ensino de experincias de construo de uma educao diferenciada e de qualidade
9. Educao Indgena atualmente em curso em reas indgenas. (p. 71)
9.3 Objetivos e Metas
III Modalidades de 16. Estabelecer e assegurar a qualidade de programas contnuos de formao
Ensino sistemtica do professorado indgena, especialmente no que diz respeito aos
9. Educao Indgena conhecimentos relativos aos processos escolares de ensino-aprendizagem,
9.3 Objetivos e Metas alfabetizao, construo coletiva de conhecimentos na escola e
valorizao do patrimnio cultural da populao atendida. (p. 72)
IV Magistrio da A melhoria da qualidade do ensino, que um dos objetivos centrais do Plano
Educao Bsica Nacional de Educao, somente poder ser alcanada se for promovida, ao
10. Formao dos mesmo tempo, a valorizao do magistrio. Sem esta, ficam baldados
professores e quaisquer esforos para alcanar as metas estabelecidas em cada um dos nveis
valorizao do e modalidades do ensino. (p. 73)
magistrio
10.1 Diagnstico
IV Magistrio da Esforos dos sistemas de ensino e, especificamente, das instituies
Educao Bsica formadoras em qualificar e formar professores tm se tornado pouco eficazes
 177

Captulo/ sub- Referncia

captulo / seo
10. Formao dos para produzir a melhoria da qualidade do ensino por meio de formao inicial
professores e porque muitos professores se deparam com uma realidade muitas vezes
valorizao do desanimadora. (p. 73)
magistrio
10.1 Diagnstico
IV Magistrio da Considerando que este plano fixa metas de expanso e de melhoria da
Educao Bsica qualidade do ensino, as necessidades de formao crescero na mesma
10. Formao dos proporo daquelas metas. (p. 76)
professores e
valorizao do
magistrio
10.2 Diretrizes
IV Magistrio da A melhoria da qualidade do ensino, indispensvel para assegurar populao
Educao Bsica brasileira o acesso pleno cidadania e a insero nas atividades produtivas que
10. Formao dos permita a elevao constante do nvel de vida, constitui um compromisso da
professores e Nao. Este compromisso, entretanto, no poder ser cumprido sem a
valorizao do valorizao do magistrio, uma vez que os docentes exercem um papel
magistrio decisivo no processo educacional. (p. 77)
10.2 Diretrizes
IV Magistrio da A formao inicial dos profissionais da educao bsica deve ser
Educao Bsica responsabilidade principalmente das instituies de ensino superior, nos
10. Formao dos termos do art. 62 da LDB, onde as funes de pesquisa, ensino e extenso e a
professores e relao entre teoria e prtica podem garantir o patamar de qualidade social,
valorizao do poltica e pedaggica que se considera necessrio. (p. 78)
magistrio
10.2 Diretrizes
IV Magistrio da A formao continuada do magistrio parte essencial da estratgia de
Educao Bsica melhoria permanente da qualidade da educao, e visar abertura de novos
10. Formao dos horizontes na atuao profissional. (p. 78)
professores e
valorizao do
magistrio
10.2 Diretrizes
V Financiamento e Conforme dispunha o Plano Nacional de Educao para Todos, "a melhoria
gesto dos nveis de qualidade do ensino requer a profissionalizao tanto das aes
11.1 Diagnstico do Ministrio da Educao e dos demais nveis da administrao educativa
como a ao nos estabelecimentos de ensino. (p. 89)
V Financiamento e A LDB preceitua que aos Municpios cabe exercer a funo redistributiva com
gesto relao a suas escolas. Instaurada a equidade, o desafio obter a adequao da
11.2 Diretrizes aprendizagem a um padro mnimo de qualidade (art. 211, 1, CF e art. 60,
4, ADCT), definido em termos precisos na LDB (art.4, IX) como "a
variedade e quantidade mnimas, por aluno, de insumos indispensveis ao
desenvolvimento do processo ensino-aprendizagem".Aqui o conceito chave j
no mais o de valor mnimo, mas o de custo aluno-qualidade. Este deve ser
a referncia para a poltica de financiamento da Educao. (p. 91)
V Financiamento e As polticas que associam a renda mnima educao, adotadas em alguns
gesto Estados e Municpios, por iniciativa prpria ou com apoio da Unio, a partir da
11.2 Diretrizes Lei 9533/97, ou, ainda, diretamente pela Unio em reas em que as crianas se
encontrem em situao de risco, tm-se revelado instrumentos eficazes de
melhoria da qualidade de ensino, reduzindo a repetncia e a evaso e
envolvendo mais a famlia com a educao de seus filhos ingrediente
indispensvel para o sucesso escolar. (p. 92)
V Financiamento e 7. Orientar os oramentos nas trs esferas governamentais, de modo a cumprir
gesto as vinculaes e subvinculaes constitucionais, e alocar, no prazo de dois
11.3 Objetivos e Metas anos, em todos os nveis e modalidades de ensino, valores por aluno, que
11.3.1 Financiamento correspondam a padres mnimos de qualidade de ensino, definidos
nacionalmente. (p. 94)
V Financiamento e 41. Definir padres mnimos de qualidade da aprendizagem na Educao
178

Captulo/ sub- Referncia

captulo / seo
gesto Bsica numa Conferncia Nacional de Educao, que envolva a comunidade
11.3 Objetivos e Metas educacional. (p. 97)
11.3.2 Gesto
VI Ao Ministrio da Educao cabe um importante papel indutor e de cooperao
Acompanhamento e tcnica e financeira. Trata-se de corrigir acentuadas diferenas regionais,
avaliao do plano elevando a qualidade geral da educao no Pas. (p. 97)
Fonte: Brasil, 2009c.
 179

APNDICE D Quadro 4 Referncias noo de qualidade da educao presentes na Lei

11.494/2007 - Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao
dos Profissionais da Educao Fundeb

Captulo / seo Artigo Inciso / pargrafo

Captulo II - 4 - A Unio complementar os 2 O valor anual mnimo por
Da Composio Financeira recursos dos Fundos sempre que, aluno ser definido nacionalmente,
no mbito de cada Estado e no considerando-se a complementao
Seo II - Distrito Federal, o valor mdio da Unio aps a deduo da
Da Complementao da Unio ponderado por aluno, calculado na parcela de que trata o art. 7 desta
forma do Anexo desta Lei, no Lei, relativa a programas
alcanar o mnimo definido direcionados para a melhoria da
nacionalmente, fixado de forma a qualidade da educao bsica.
que a complementao da Unio
no seja inferior aos valores
previstos no inciso VII do caput do
art. 60 do ADCT.
Captulo II - 7 - Parcela da complementao da
Da Composio Financeira Unio, a ser fixada anualmente
pela Comisso Intergovernamental
Seo II - de Financiamento para a Educao
Da Complementao da Unio Bsica de Qualidade instituda na
forma da Seo II do Captulo III
desta Lei, limitada a at 10% (dez
por cento) de seu valor anual,
poder ser distribuda para os
Fundos por meio de programas
direcionados para a melhoria da
qualidade da educao bsica, na
forma do regulamento.
Captulo II - Art. 8 - A distribuio de recursos 1 Admitir-se-, para efeito da
Da Composio Financeira que compem os Fundos, no distribuio dos recursos previstos
mbito de cada Estado e do no inciso II do caput do art. 60 do
Seo II - Distrito Federal, dar-se-, entre o ADCT, em relao s instituies
Da Complementao da Unio governo estadual e os de seus comunitrias, confessionais ou
Municpios, na proporo do filantrpicas sem fins lucrativos e
nmero de alunos matriculados nas conveniadas com o poder pblico,
respectivas redes de educao o cmputo das matrculas
bsica pblica presencial, na forma efetivadas na educao infantil
do Anexo desta Lei. oferecida em creches para crianas
de at 3 (trs) anos.

2 As instituies a que se refere

o 1o deste artigo devero
obrigatria e cumulativamente:

IV - atender a padres mnimos de

qualidade definidos pelo rgo
normativo do sistema de ensino,
inclusive,
obrigatoriamente, ter aprovados
seus projetos pedaggicos;
180

Captulo / seo Artigo Inciso / pargrafo

Captulo III - Art. 12. Fica instituda, no mbito
Da Distribuio dos Recursos do Ministrio da Educao, a
Comisso Intergovernamental de
Seo II- Financiamento para a Educao
Da Comisso Intergovernamental Bsica de Qualidade, com a
de Financiamento para a Educao seguinte composio:
Bsica de Qualidade80
Captulo VI - 30 - O Ministrio da Educao IV - na realizao de estudos
Do Acompanhamento, Controle atuar: tcnicos com vistas na definio do
Social, Comprovao e valor referencial anual por aluno
Fiscalizao dos Recursos que assegure padro mnimo de
qualidade do ensino;
Captulo VII - 38 - A Unio, os Estados, o Pargrafo nico. assegurada a
Disposies Finais e Transitrias Distrito Federal e os Municpios participao popular e da
devero assegurar no comunidade educacional no
Seo II - financiamento da educao bsica, processo de definio do padro
Disposies Finais previsto no art. 212 da nacional de qualidade referido no
Constituio Federal, a melhoria da caput deste artigo.
qualidade do ensino, de forma a
garantir padro mnimo de
qualidade definido nacionalmente.
Captulo VII - 39 - A Unio desenvolver e
Disposies Finais e Transitrias apoiar polticas de estmulo s
iniciativas de melhoria de
Seo II - qualidade do ensino, acesso e
Disposies Finais permanncia na escola,
promovidas pelas unidades
federadas, em especial aquelas
voltadas para a incluso de
crianas e adolescentes em
situao de risco social.
Captulo VII - 40 - Os Estados, o Distrito Federal III - a melhoria da qualidade do
Disposies Finais e Transitrias e os Municpios devero implantar ensino e da aprendizagem.
Planos de Carreira e remunerao
Seo II dos profissionais da educao Pargrafo nico. Os Planos de
Disposies Finais bsica, de modo a assegurar: Carreira devero contemplar
capacitao profissional
especialmente voltada formao
continuada com vistas na melhoria
da qualidade do ensino.
Fonte: Brasil, 2007d (grifos nossos).

80
Um conjunto de artigos, pargrafos e incisos trata da composio e funcionamento da Comisso
Intergovernamental de Financiamento para a Educao Bsica de Qualidade.