VI.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia

Esta Corte es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de

la normatividad acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 241,
numeral 4, de la Constitucin Poltica.

B. Aspectos formales

La Corte se limitar en esta ocasin a resolver en torno a los cargos que, sobre
aspectos procedimentales, formulan los demandantes con arreglo al numeral 4 del
artculo 2 del Decreto 2067 de 1991. No se efecta un examen exhaustivo acerca
de la constitucionalidad de los procedimientos surtidos en cuanto a la aprobacin
de la Ley 333 de 1996, pues el presente proceso ha tenido origen en accin
ciudadana y no en ejercicio del control oficioso -aplicable a la revisin de leyes
estatutarias, en la de leyes aprobatorias de tratados internacionales y en la
de decretos expedidos durante los estados de excepcin-, que exige la verificacin
ntegra de los antecedentes formales del estatuto correspondiente.

1. La normatividad que establece las reglas sobre extincin del dominio en

desarrollo del artculo 34 de la Constitucin no requiere trmite de ley
estatutaria

Aducen algunos actores que a la Ley objeto de examen se le debi haber dado el
trmite de ley estatutaria, por cuanto, a su juicio, regula derechos fundamentales,
como la propiedad privada y la prohibicin de confiscacin.

Al respecto ha de reiterarse que, si bien es cierto el artculo 152 de la Constitucin

Poltica exige el trmite de ley estatutaria para la regulacin de los derechos
fundamentales y de los mecanismos mediante los cuales ellos se protegen, lo que
implica el cumplimiento de los requisitos exigidos por el artculo 153 ibdem
-mayora absoluta de los miembros del Congreso, trmite dentro de una sola
legislatura y revisin previa de esta Corte-, no todo cuanto se refiere a tales
derechos afecta su ncleo esencial, ni toda disposicin del orden jurdico alusiva a
ellos tiene que sufrir tan especial trmite.

Dijo esta Corporacin:

"En el caso de los derechos fundamentales, es bien sabido que pueden

verse afectados directa o indirectamente, de una u otra forma, por cualquier
regla jurdica, ya en el campo de las relaciones entre particulares, o en el de
las muy diversas actividades del Estado. En ltimas, en el contenido de todo
precepto se encuentra, por su misma naturaleza, una orden, una
autorizacin, una prohibicin, una restriccin, una regla general o una
 excepcin, cuyos efectos pueden entrar en la rbita de los derechos
esenciales de una persona natural o jurdica.

Pinsese, por ejemplo, en el caso de los procedimientos, que segn el

artculo 29 de la Constitucin deben ser fijados por la ley de manera previa a
todo juzgamiento o actuacin judicial o administrativa. Por definicin se
relacionan con el debido proceso, que es un derecho fundamental, y, ms
aun, de lo que en tales normas se diga debe deducirse en los casos
concretos a ellas sometidos si quien las aplica acata o vulnera las garantas
procesales.

Pero deducir de esa consideracin que todas las normas de procedimiento

deban estar incluidas forzosamente en leyes estatutarias implica
interpretacin exagerada del artculo 152 de la Constitucin Poltica y
convierte la excepcin all includa en regla general que, en ese supuesto,
debera extenderse lgicamente a todos los cdigos procesales y a las
reglas, an aisladas, que pudieran afectarlos, adicionarlos o modificarlos.

Si fuera seguido ese mismo criterio, que la Corte no acoge, la materia penal
en su integridad debera ser objeto del especialsimo trmite por cuanto, al fin
y al cabo, las sentencias condenatorias y los autos de detencin, as como
las medidas de seguridad que se aplican a los inimputables, afectan de
manera directa el derecho fundamental de la libertad.

En ese orden de ideas, el correcto entendimiento del artculo 152 de la

Constitucin no puede consistir en que el legislador evada las exigencias
formales de excepcin para aquellos casos en que, segn la Carta, tiene
lugar la ley estatutaria, pero tampoco en que esta modalidad legislativa
abarque, sin un criterio razonable que encaje dentro del sistema positivo
colombiano, todas las normas que integran el orden jurdico.

En cuanto a los derechos fundamentales, el criterio para definir si se requiere

ley estatutaria para la expedicin de las normas que tocan con ellos radica,
segn lo ha expuesto esta Corte, en la verificacin de si los preceptos
correspondientes afectan el ncleo esencial de aqullos, como cuando se
consagran restricciones o limitaciones a su ejercicio, lo que en verdad se
traduce en su regulacin, claramente aludida en el artculo 152 de la Carta".
(Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-247 del 1 de junio de 1995).

La jurisprudencia constitucional ha advertido que si una norma legal contiene,

desde el punto de vista material, clusulas que afecten, restrinjan, limiten o
condicionen el ncleo esencial de derechos fundamentales, el trmite de ley
estatutaria no puede evadirse, y ello es lgico por cuanto, segn el artculo 152 de
la Constitucin Poltica, es esa jerarqua normativa la nica que, despus de la
propia Constitucin, goza de aptitud para el sealado efecto, siempre que se
sujete a sus mandatos.

La Corte se expres al respecto en los siguientes trminos:

"La Constitucin Poltica de 1991 introdujo la modalidad de las leyes

estatutarias para regular algunas materias respecto de las cuales quiso el
Constituyente dar cabida al establecimiento de conjuntos normativos
armnicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que la de
las leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de stas, por una ms
exigente tramitacin y por la certeza inicial y plena acerca de su
constitucionalidad.

Esas materias son las sealadas en el artculo 152 de la Constitucin, a cuyo

tenor, el Congreso de la Repblica regular, mediante las expresadas leyes,
los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos
y recursos para su proteccin; la administracin de justicia; la organizacin y
rgimen de los partidos y movimientos polticos; el estatuto de la oposicin y
las funciones electorales; las instituciones y mecanismos de participacin
ciudadana y los estados de excepcin.

La propia Carta ha diferenciado esta clase de leyes no solamente por los

especiales asuntos de los cuales se ocupan y por su jerarqua, sino por el
trmite agravado que su aprobacin, modificacin o derogacin demandan:
mayora absoluta de los miembros del Congreso, expedicin dentro de una
misma legislatura y revisin previa, por parte de la Corte Constitucional, de la
exequibilidad del proyecto, antes de su sancin por el Presidente de la
Repblica (artculos 153 y 241 - 8 de la Constitucin Poltica).

En cuanto se refiere a derechos fundamentales, esta Corte ha destacado que

la reserva constitucional de su regulacin por el trmite calificado, propio de
la ley estatutaria, no supone que toda norma atinente a ellos deba
necesariamente ser objeto del exigente proceso aludido, pues una tesis
extrema al respecto vaciara la competencia del legislador ordinario.
(...)
Ha preferido la Corte, entonces, inclinarse por una interpretacin estricta, en
cuya virtud, "cuando de la regulacin de un derecho fundamental se trata, la
exigencia de que se realice mediante una ley estatutaria debe entenderse
limitada a los contenidos ms cercanos al ncleo esencial de ese derecho".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-408 del 15 de septiembre
de 1994, M.P.: Dr. Fabio Morn Daz).

Pero, desde luego, la indicada apreciacin sobre el alcance de la normativa

superior en ese punto, que ahora se reafirma, no podra conducir al extremo
contrario del que, por exagerado, se ha venido desechando -el de que pueda
 el legislador afectar el sustrato mismo de los derechos fundamentales
mediante ley ordinaria-, en cuanto ello representara la nugatoriedad de los
artculos 152 y 153 de la Constitucin y, lo que es ms grave, la prdida del
especialsimo sentido de proteccin y garanta que caracteriza a nuestro
sistema constitucional cuando de tales derechos se trata". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-425 del 29 de septiembre de 1994).

En cuanto a la normatividad ahora impugnada, es claro que su objeto no consiste

en establecer limitaciones o restricciones a derechos fundamentales que la Carta
Poltica haya garantizado pura y simplemente -lo que hara indispensable el
trmite estatutario en guarda de su intangibilidad y aun podra conducir, segn la
magnitud de aqullas, a la inexequibilidad de lo que se dispusiera-, sino que
mediante su expedicin se busca contemplar los mecanismos institucionales, y
especialmente procesales, para desarrollar una norma de la propia Constitucin
que, de suyo y expresamente, consagr una forma jurdica orientada a declarar el
no reconocimiento de un derecho, por tener ste un origen turbio, lo cual en nada
se opone a la garanta, all mismo contemplada, de que en Colombia no se
aplicar la pena de confiscacin.

Es decir, no son las disposiciones de la Ley las que introducen en el ordenamiento

la extincin del dominio, ni tampoco las que prevn las causales de ella, es decir,
no se puede atribuir al legislador la creacin de la figura, en cuanto toca con
derechos fundamentales de orden constitucional. Es la propia Constitucin la que
plasma en esa materia la norma bsica, luego si los demandantes echan de
menos la jerarqua del mandato, quejndose de que se la haya dejado en el plano
ordinario cuando ha debido drsele rango estatutario, por la materia de la cual se
ocupa, su pedimento de inconstitucionalidad pierde sentido en cuanto la regla
mencionada, respecto de la garanta constitucional, tiene su mismo nivel -el de la
propia Constitucin- y goza, desde luego, de autoridad superior a la de las leyes
estatutarias.

Si de lo que se trataba era de preservar un trmite exigente para introducir en el

ordenamiento tal figura, en cuanto vino a relativizar ciertos derechos, la precaucin
ha sido tomada, y de sobra, pues la regla correspondiente sufri el difcil trnsito
procedimental aplicable a la Asamblea Nacional Constituyente.

Que el legislador en desarrollo del mandato constitucional, al precisar el alcance

de las causales constitucionales, concrete los hechos que dan lugar a la extincin
del dominio, seale los procedimientos aplicables y establezca las respectivas
competencias, no significa que regule derecho fundamental alguno. El objeto de la
Ley en estudio no consista en ello, sino en la determinacin de los mecanismos
judiciales aptos para la efectividad de una institucin creada por el propio
Constituyente.
Por otro lado, si de derechos fundamentales se trata, el de propiedad no lo es per
se, sino que ese carcter depende de las circunstancias en que se encuentre el
titular, tal como lo ha subrayado esta Corporacin, y para alcanzar tal nivel, debe
estar unido, en el evento correspondiente, a derechos que primariamente sean
fundamentales.

Un derecho que, desde la propia Constitucin, presenta limitaciones tan profundas

como la funcin social de la propiedad, la posibilidad de expropiacin, en algunos
casos sin indemnizacin, la ocupacin temporal por causa de guerra y la extincin
del dominio, no puede tener, con efectos absolutos y definitivos, la naturaleza de
derecho fundamental.

Pero, adems, no puede haber derecho fundamental a la adquisicin ilcita de

bienes, que es el supuesto del cual parten el artculo 34 de la Constitucin y la Ley
333 de 1996.

Ahora bien, ya que el presente proceso se refiere a algunas disposiciones

impugnadas en concreto y puesto que el cargo del que se trata alude a la ley
considerada globalmente, la Corte lo desecha desde ese punto de vista
-genrico-, lo que de ninguna manera excluye que, dado su contenido material
especfico, alguno o algunos de los artculos ahora no examinados, en cuanto no
se los demand individualmente, pudiera haber requerido el trmite estatutario.
Ello se ver en su oportunidad, si se instauran acciones especficas.

2. La votacin sobre el trmite que deba darse al proyecto de Ley

En cuanto se refiere a la votacin por medio de la cual se aprob que el trmite de

la Ley 333 fuera el de ley ordinaria, cabe anotar que, segn consta en acta del 6
de noviembre de 1996, la Comisin Primera del Senado aprob por mayora que
el proyecto deba tramitarse como ley estatutaria; por su parte, la correspondiente
clula de la Cmara consider que deba surtirse el trmite de ley ordinaria.

En sesiones conjuntas, la comisin primera del Senado ratific su decisin y, por

ello, aconteci lo que aparece en la mencionada acta: "A peticin de varios
congresistas, los cuales solicitan al Presidente asumir l como Presidente de las
sesiones conjuntas una posicin que sera aceptada por los integrantes de las
comisiones y, en consecuencia, la Presidencia anuncia que el tratamiento que se
le dar a esta iniciativa, es de ley ordinaria".

Esta forma de adoptar decisiones es irregular frente a la Constitucin y al

Reglamento del Congreso, pues el voto de los congresistas es indelegable,
aunque el escogido para depositarlo en su nombre sea el Presidente de una de las
cmaras o comisiones. Es la cmara o comisin respectiva, o las comisiones
conjuntas en su caso, y no uno de sus integrantes, el cuerpo encargado
constitucionalmente de dar trmite a los asuntos que se le confan, ms cuando se
trata del ejercicio de la funcin legislativa.

No obstante, la Corte estima que la circunstancia de haber sido el Presidente de

las comisiones conjuntas quien traz el rumbo del trmite por seguir en este caso,
no afect la constitucionalidad de la Ley -sin perjuicio de su eventual
responsabilidad disciplinaria, no en razn de la materia de la decisin tomada, sino
por haber invadido la rbita propia de la clula congresional que orientaba-, pues
los pasos posteriores, en los que s participaron los miembros de las comisiones y
las cmaras directamente, como la aprobacin de los textos y de la conciliacin,
convalidaron la determinacin adoptada en cuanto al proyecto se le dio el trmite
de ley ordinaria, que es lo que, a juicio de la Corte, ha debido hacerse, segn la
Constitucin.

Declarar la inconstitucionalidad de la Ley no obstante haberse cumplido en el

curso del proceso aprobatorio correspondiente aquello que resulta de los
mandatos constitucionales, por el slo hecho de que quien decidi en un primer
momento sobre tal trmite careca de competencia para hacerlo, cuando el rgano
cuya autoridad l haba asumido actu despus de conformidad con lo resuelto,
sin revocarlo ni modificarlo, sera desconocer no solamente la evidencia de que la
Constitucin no fue violada con dicho trmite, sino desautorizar las posteriores
determinaciones de las comisiones y corporaciones competentes, que
mantuvieron el criterio adoptado, aplicable al proyecto que estudiaban, criterio
que, adems, es el mismo acogido por la Corte.

Ahora bien, la Constitucin no exige que la determinacin sobre el tipo de trmite

que deba darse a una ley tenga que adoptarse por mayora calificada, como lo
entienden los demandantes. Ella tiene relevancia en el trmite de cualquier
asunto, con arreglo al mandato de la propia Carta, que debe ser expreso segn su
artculo 146, pues "las decisiones se tomarn por la mayora de los votos de los
asistentes, salvo que la Constitucin, exija expresamente una mayora especial"
(se subraya).

3. El trmite del mensaje de urgencia

Otro de los cargos por vicios formales es el relativo al incumplimiento, por parte
del Congreso, del trmino fijado en el artculo 163 de la Constitucin Poltica para
dar trmite a un proyecto de ley cuando existe un mensaje de urgencia enviado
por el Presidente de la Repblica.

El sealado canon constitucional, que otorga al Jefe del Estado una prerrogativa
de indudable importancia y que abre una valiosa oportunidad de colaboracin
armnica entre las ramas del poder pblico para el logro de los fines del Estado
(art. 113 C.P.), es imperativo y perentorio; la presentacin de un mensaje de
urgencia por el Presidente de la Repblica no confiere a los congresistas una
facultad para resolver si atienden o no el llamado gubernamental de tramitar con
mayor rapidez un proyecto de ley, sino que comporta una obligacin ineludible,
que deben cumplir, so pena de sancin.

Consta en el expediente que el 17 de septiembre de 1996 se recibi en la

Comisin Primera del Senado un mensaje de urgencia y que el 25 de septiembre
del mismo ao comenzaron a sesionar conjuntamente las comisiones primeras de
las cmaras. El 23 de octubre el Ministro del Interior, delegatario de funciones
presidenciales, present un nuevo mensaje de urgencia, y el debate finaliz el 21
de noviembre de 1996.

Cabe anotar que el 17 de octubre de 1996 venci el trmino de 30 das calendario

para que las comisiones decidieran sobre el proyecto, segn lo establecido en el
artculo 163 de la Carta. No obstante lo anterior, considera la Corte que el
incumplimiento de dicho trmino no puede constituir un vicio que tenga la
virtualidad de generar la inexequibilidad de la norma, toda vez que tal plazo fue
establecido por el Constituyente con el fin de obtener un trmite expedito para los
proyectos de ley que, por su importancia, estime el Gobierno que deben ser
estudiados con mayor prontitud, y no en calidad de trmino preclusivo para hacer
algo que despus no pudiera hacerse -aprobar o negar el proyecto-, pues el
Congreso conserva su atribucin legislativa aun despus de vencido aqul. De tal
modo que lo aprobado, as lo haya sido despus de transcurridos los treinta das,
lo fue vlidamente, ya que nada esencial hace falta, desde el punto de vista de los
pasos constitucionalmente requeridos para hacer trnsito en la comisin o cmara
correspondiente.

Pasados los 30 das, el Congreso no pierde competencia para seguir tramitando el

proyecto. Su incumplimiento, claro est, genera responsabilidad para los
congresistas que dieron lugar a la decisin tarda, pero no afecta en modo alguno
la constitucionalidad de la norma. De aceptarse ello, se ira en contra del fin
perseguido por el precepto constitucional y por el propio Ejecutivo, el cual va
dirigido a un estudio ms gil y a la evacuacin del proyecto en razn de su
inters y urgencia. Su inexequibilidad por la aprobacin posterior a los treinta das
frustrara la razn misma de la institucin supuestamente defendida.

Desde luego, el hecho de que la Corte no encuentre fundado el cargo de

inconstitucionalidad por el enunciado motivo en nada disminuye el reconocimiento
de que hubo una omisin por parte de los miembros de las comisiones conjuntas.
El efectivo desacato a la regla constitucional, consagrada justamente para
asegurar el pronto trmite de proyectos legislativos de importancia, convierte en
terico el artculo 163 de la Constitucin y despoja al Gobierno de un eficaz
dispositivo para participar de manera til en el trmite de las leyes, en integracin
con la Rama Legislativa.

4. El ttulo de la Ley. La unidad de materia

La Ley bajo examen tambin fue impugnada por cuanto, segn los demandantes,
su ttulo actual no corresponde al del proyecto inicial, adems de que no guarda
relacin con el contenido material de ella.

Aparece en el expediente legislativo (Gaceta 537) que, en sesiones conjuntas, las

comisiones respectivas aprobaron el siguiente ttulo: "Por la cual se desarrollan los
artculos 34 y 58 de la Constitucin Poltica en materia de extincin del dominio".

Posteriormente, en el trmite surtido en las plenarias de una y otra cmara, se

aprob el ttulo que actualmente tiene la norma y que aparece en el Diario Oficial
No. 42.945: "Por la cual se establecen las normas de extincin de dominio sobre
los bienes adquiridos en forma ilcita".

Considera esta Corporacin que el cargo es infundado, pues si bien las palabras
pudieron cambiar, el tema al cual se refieren los dos encabezamientos es
exactamente el mismo. Debe aqu aplicarse el principio de prevalencia del
Derecho sustancial (art. 228 C.P.).

No sobra reiterar lo que la Corte ha proclamado varias veces sobre el telos y las
caractersticas de la unidad de materia, institucin que mira ms a la
correspondencia e interrelacin de contenidos que a un sometimiento formal a
catlogos externos o a rtulos que no consultan la materia de los temas tratados
por el legislador:

"...lo relevante es la identidad sustancial del tema objeto de legislacin y la ya

anotada correspondencia entre el articulado y el ttulo de la ley". (Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia C-434 del 12 de septiembre de 1996)

Conclyese, entonces, que los cargos al respecto no estn llamados a prosperar

en este caso.

C. Examen material de las disposiciones demandadas

1. Los cargos globales

Entre los cargos formulados contra la Ley 333 de 1996, hay uno dirigido a
demostrar que, en cuanto ya la extincin del dominio estaba consagrada en el
artculo 340 del Decreto 2700 de 1991 (Cdigo de Procedimiento Penal), no poda
el legislador dictar nuevas normas sobre el tema, por ser ellas inconvenientes.

No pasa desapercibido ante la Corte el hecho de que, en efecto, el artculo 340 del
Cdigo de Procedimiento Penal, expedido despus de haber entrado en vigencia
la Constitucin, con base en facultades extraordinarias por ella conferidas al
Presidente de la Repblica, desarroll parcialmente el artculo 34, inciso 2, de
aqulla, en los siguientes trminos:

"Artculo 340. Extincin del derecho de dominio. Por sentencia judicial se

declarar extinguido el dominio sobre bienes adquiridos mediante
enriquecimiento ilcito, en perjuicio del patrimonio del tesoro pblico o con
grave deterioro de la moral social. Para estos efectos, los delitos
contemplados en el Estatuto Nacional de Estupefacientes se considera que
causan grave deterioro de la moral social. En todo caso quedan a salvo los
derechos de terceros de buena fe. Los bienes que pasen al dominio pblico
sern de propiedad de la Fiscala General de la Nacin".

Posteriormente, habiendo entrado ya en vigencia la Ley acusada en este proceso,

el Congreso de la Repblica dict la Ley 365 de 1997 (febrero 21), que en su
artculo 14 modific el transcrito precepto del Cdigo de Procedimiento Penal,
agregando a las causales constitutivas de grave deterioro de la moral social, que
originalmente contemplaba, las previstas en el artculo 2 de la Ley 333 de 1996.

No entrar la Corte a decidir sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de

la nueva norma por cuanto, de una parte, no se encuentra demandada en este
proceso, y de otra, cursa en esta Corporacin una demanda incoada contra la
totalidad de la Ley 365 de 1997, por razones de forma (expediente D-1650), lo que
aconseja aguardar la oportunidad procesal para resolver al respecto.

No se configura la sustraccin de materia, toda vez que ninguna de las

disposiciones de la Ley 333 de 1996, que ahora se estudia, result modificada por
el indicado artculo.

Pero lo que s debe afirmar esta Corte es que, bajo la tesis de que una disposicin
de la Ley puede resultar inocua, innecesaria o reiterativa, no es posible estructurar
un cargo de inconstitucionalidad. Tampoco con apoyo en la supuesta
inconveniencia de lo que dispone -como acontece en esta ocasin-, pues a la
competencia de la Corte Constitucional escapa ese tipo de juicios.

Ahora bien, de ninguna manera puede admitirse la idea, implcita en el cargo

formulado, de que, cuando el legislador dict el precepto del Cdigo de
Procedimiento Penal en cuya virtud se estimaban como delitos generadores de
grave deterioro de la moral social los previstos en el Estatuto Nacional de
Estupefacientes, agot la facultad de dar desarrollo al artculo 34, inciso 2, de la
Constitucin Poltica.

Para la Corte resulta inherente a la funcin legislativa la de reformar, ampliar,

restringir, adicionar, interpretar y derogar, total o parcialmente, las leyes anteriores
(art. 150, numeral 2, C.P.), mas an si como en esta oportunidad ocurre, ha hecho
apenas un desarrollo parcial de mandatos constitucionales.
Otro de los actores sostiene que toda la Ley 333 de 1996 es inconstitucional por
ser ambigua, por ser superflua y por ser inocua.

A juicio de la Corte, aparte de lo que se acaba de exponer, ninguno de los

indicados motivos puede afectar el texto integral de la normatividad acusada. Se
requerira un anlisis de sus diferentes artculos, a propsito de demandas
especficas, para verificar si respecto de alguno o algunos de ellos, habida cuenta
de lo que disponen, tales cargos estn llamados a prosperar en cuanto la
vaguedad o indeterminacin de una norma considerada en concreto pudiera
repercutir en el quebranto de postulados o mandatos de la Carta Poltica.

Por ahora, se descarta una inconstitucionalidad total de la ley. Las crticas en

referencia no configuran, per se, razones vlidas de inconstitucionalidad.

De otra parte, se ha dicho en una de las demandas que toda la Ley es inexequible
por atentar contra el principio de la irretroactividad de la ley y por desconocer los
derechos de terceros de buena fe.

No se puede atribuir a todo el articulado un vicio relativo a la vigencia de las

normas o a la operatividad de los instrumentos que regula, pues a definir tales
aspectos se destinan normas especficas cuya eventual declaracin de
inconstitucionalidad no tendra que extenderse al conjunto ntegro del estatuto. Lo
propio ocurre con los derechos de terceros de buena fe, materia a la cual no todos
los preceptos de la Ley estn referidos, y que de todas maneras, como se ver
ms adelante, en las normas respectivas, estn suficientemente resguardados.

2. Origen, naturaleza, caractersticas y efectos de la institucin consagrada

en el artculo 34, inciso 2, de la Constitucin Poltica

El artculo 34 de la Constitucin Poltica prohibe las penas de destierro, prisin

perpetua y confiscacin y seala de inmediato que, no obstante, por sentencia
judicial, se declarar extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante
enriquecimiento ilcito, en perjuicio del Tesoro pblico o con grave deterioro de la
moral social.

Se hace preciso distinguir aqu este concepto de otros a los que se refiere la
Constitucin y que tambin tocan con la propiedad, sus restricciones y su
privacin.

El artculo 58 de la Constitucin, como lo haca el 30 de la Carta Poltica de 1886,

reformado en 1936, consagra, al lado de la garanta del derecho de propiedad y de
los dems derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, la funcin social de
ellos -hoy adicionada con la ecolgica-, la prevalencia del inters general sobre el
individual y las distintas formas de expropiacin.
La expropiacin implica el ejercicio de una potestad, de la cual es titular el Estado
Social de Derecho, que le permite, con el cumplimiento de los requisitos
constitucionales, quitar la propiedad individual sobre un determinado bien en
beneficio del inters colectivo.

De conformidad con los preceptos fundamentales, la expropiacin comn u

ordinaria slo se aplica si el legislador, por va general, ha sealado los motivos de
utilidad pblica o de inters social; si se ha adelantado un proceso judicial; y si se
ha pagado previamente la justa indemnizacin a la que tiene derecho el afectado.

La misma norma contempla la expropiacin sin indemnizacin por razones de

equidad, mediante el voto favorable de la mayora absoluta de los miembros de
una y otra cmara, a cuyos alcances se refiri la Corte en Sentencia C-358 del 14
de agosto de 1996.

Tambin establece la Constitucin de 1991 una modalidad expropiatoria por va

administrativa cuya aplicacin requiere determinacin del legislador, sujeta a
posterior accin contencioso administrativa, incluso respecto del precio.

El artculo 59 de la Constitucin prev finalmente una forma de expropiacin sin

indemnizacin previa y sin necesidad de sentencia judicial, en caso de guerra
exterior, cuyas exigencias esenciales tambin fueron objeto de anlisis de esta
Corte en Sentencia T-303 del 20 de junio de 1997, en la que se dijo:

"El artculo 59 de la Constitucin establece que "en caso de guerra y slo

para atender a sus requerimientos, la necesidad de una expropiacin podr
ser decretada por el Gobierno Nacional sin previa indemnizacin" y agrega
que "en el expresado caso la propiedad inmueble slo podr ser
temporalmente ocupada, para atender a las necesidades de la guerra, o para
destinar a ella sus productos" (ha subrayado la Corte).

Como puede verse, en tiempo de paz no cabe la ocupacin de la propiedad

inmueble.

Aun en ese caso, no es cualquier autoridad pblica -militar o civil- la

facultada por la Constitucin para impartir la orden de ocupacin. La
competencia al respecto est deferida constitucionalmente al Gobierno
Nacional, que se compone, segn el artculo 115 de la misma Carta, por el
Presidente de la Repblica, los ministros del Despacho y los directores de
departamentos administrativos, y en cada negocio particular por el
Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondiente.

No vacila esta Corte en afirmar que si una autoridad diferente de las

indicadas manda a la tropa ocupar determinado inmueble, en especial si ello
 ocurre en tiempo de paz, usurpa las funciones del Gobierno Nacional y debe
responder por ello, pero, por contera, viola -y de manera protuberante- el
derecho de los afectados al debido proceso".

La expropiacin, como puede verse, en nada se asemeja a la extraordinaria figura

consagrada en el artculo 34, inciso 2, de la Constitucin.

Aqulla, como ya lo indic la Corte Constitucional, implica la conversin de la

propiedad privada en pblica por motivos de utilidad pblica o de inters social,
por razones de equidad o por la necesidad de responder adecuadamente a los
requerimientos de la guerra, pero "no se aplica a ttulo de sancin por la conducta
del propietario sino en desarrollo del principio constitucional de prevalencia del
inters comn sobre el particular, que debe ceder ante aqul en caso de conflicto".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-216 del 9 de junio de 1993).

Pero, adems -lo que es relevante en este anlisis-, la expropiacin supone el

reconocimiento que hace el Estado de que el afectado es titular de un derecho y
justamente por eso, salvo el caso de las razones de equidad declaradas por el
Congreso, la Carta exige su resarcimiento, mientras que, en el caso de extincin
del dominio en la forma consagrada por el inciso 2 del artculo 34 constitucional, el
supuesto primordial de la indemnizacin desaparece, dado el vicio original que
empaa el dominio, hasta el punto de provocar que el Estado lo declare extinguido
desde siempre.

En cuanto a la confiscacin, rechazada en nuestro Ordenamiento, tampoco se

confunde con la figura objeto de estudio, pues si bien no ocasiona indemnizacin
ni compensacin alguna, as ocurre por tratarse de una sancin tpicamente penal,
y no del especfico objeto patrimonial que caracteriza a la extincin del dominio.
Esta, tal como en la citada providencia se puso de presente, tiene varias
expresiones -una de las cuales es la prevista en el artculo 34-2 de la Carta,
desarrollado mediante la ley demandada- y se produce a raz de la realizacin de
ciertos supuestos de hecho establecidos por el Constituyente o el legislador.

En su concepcin original, que no ha desaparecido de nuestro ordenamiento,

definida con un perfil social en la Reforma Constitucional de 1936 y estructurada
por la legislacin y la jurisprudencia, la extincin del dominio representa el efecto
jurdico producido por el hecho de que un propietario deje de cumplir la funcin
social que exiga la Constitucin anterior en su artculo 30 y que hoy impone el
artculo 58.

Sobre el punto, la Corte se remite a lo ya destacado por ella en sus sentencias C-

066 del 24 de febrero y C-216 del 9 de junio de 1993.

Los antecedentes que en tales providencias se resaltan explican con claridad el

sentido del artculo 29 de la Ley objeto de anlisis, segn el cual sus disposiciones
no son aplicables a propsito de otras formas de extincin del dominio
contempladas en la legislacin agraria, minera y ambiental, que se regularn por
las leyes expedidas y que se expidan sobre el particular.

Ahora bien, la extincin del dominio a la que se refiere el artculo 34 de la Carta es

la regulada en la Ley 333 de 1996.

La sentencia mediante la cual, despus de seguidos rigurosamente los trmites

legales y una vez observadas las garantas del debido proceso, se declara la
extincin del dominio, desvirta la presuncin de que quien exhiba la titularidad de
la propiedad de uno o varios bienes, que se procur en contra del orden jurdico, la
tena de manera legtima.

Se trata, entonces, de una providencia judicial que no crea a partir de su vigencia

el fenmeno de la prdida de una propiedad que se tuviera como derecho -del
cual se despojara al propietario-, sino que declara -como el artculo 34 de la
Constitucin lo estatuye claramente- que tal presunta propiedad, dado su irregular
origen, nunca se hizo merecedora de la garanta ofrecida por la Constitucin, ni a
la luz del artculo 30 de la Carta Poltica anterior, ni con arreglo al 58 de la hoy
vigente. Estos preceptos han partido del esencial presupuesto de la licitud para
cobijar bajo el manto de la legitimidad y la tutela jurdica el derecho alegado por
alguien. Resulta, entonces, que la sentencia es meramente declarativa: aqul que
apareca como titular del derecho de propiedad jams lo fue ante el Derecho
colombiano, pues su titularidad estaba viciada desde el principio.

Sin embargo, aunque no tiene carcter especficamente penal sino patrimonial,

como el artculo 34 de la Constitucin consagra una consecuencia negativa, que
impone el Estado a una persona, ha de partirse de la presuncin de inocencia
(artculo 29 C.P.), es decir, de la hiptesis de que aqulla s es la titular legtima del
derecho de propiedad mientras no se le demuestre, en el curso de un proceso
judicial, con la integridad de las garantas constitucionales, que, en efecto, la
adquisicin que hizo de los bienes que figuran en su patrimonio estuvo afectada
por la ilicitud, el perjuicio del Tesoro Pblico o el dao a la moral social, o que, aun
siendo ajeno al delito, en la adquisicin misma del bien afectado obr con dolo o
culpa grave. De no ser as, habr de tenrselo por tercero de buena fe, cuyo
dominio sobre el bien no puede ser objeto de extincin del dominio. La carga de la
prueba en contrario, de acuerdo con los sistemas probatorios que establezca la
ley, suficiente para desvirtuar las indicadas presunciones, corre a cargo del
Estado.

As, pues, no obstante ser declarativa la sentencia, cuyos efectos, por tanto,
consisten en reconocer hechos que estaban latentes y que ahora se desvelan,
proyectndose al momento de la supuesta y desvirtuada adquisicin del derecho,
en tanto aqulla no se profiera se tiene por dueo de buena fe a quien exhibe su
condicin de tal.
Vuelve a decirse que la figura de la extincin del dominio no es nueva en el
ordenamiento jurdico colombiano, aunque debe anotarse que la modalidad
contemplada en el artculo 34 de la Constitucin apareci en 1991, por una sola
razn: como consecuencia de la grave proliferacin de conductas ilcitas de muy
diverso origen -especialmente el narcotrfico- y del alto grado de corrupcin que,
para el momento en el cual deliber la Asamblea Nacional Constituyente, se
haban apoderado de la sociedad colombiana.

En efecto, como se puso de presente en una de las sesiones de la Comisin

Quinta (la del 5 de abril de 1991), la propuesta de su consagracin "tiene
fundamento en las realidades muy dolorosas de los ltimos decenios de la historia
de Colombia, en los cuales el pas ha sufrido un deterioro impresionante,
monstruoso, en las conductas sociales y un deterioro en la propia legitimidad del
Estado y de las instituciones, por la impotencia de la sociedad para reprimir la
corrupcin," a la vez que "quienes han hecho uso del delito para satisfacer su
egosmo, quienes han tomado el camino de la ilegalidad pueden ostentar ante la
sociedad el xito, el triunfo, en cuanto pueden hacer uso de los bienes obtenidos
por ese camino..." (Presidencia de la Repblica. Consejera para el desarrollo de
la Constitucin. Asamblea Nacional Constituyente. Consulta textual y referencial.
Sesin Comisin 5, abril 16 (5416), 30 de mayo de 1994, pg. 1).

En la ponencia presentada por los delegatarios Angelino Garzn, Guillermo

Guerrero, Tulio Cuevas, Ivn Marulanda, Guillermo Perry y Jaime Benitez (Gaceta
Constitucional No. 46, pgina 27), se dijo:

"El enriquecimiento ilcito ha sido un factor de corrupcin social en Colombia,

no slo por lo que implica el delito en s mismo, sino porque quienes lo
cometen hacen ostentacin ante los dems con bienes lujosos que en
verdad no les pertenecen y que no fueron obtenidos como fruto del trabajo
honrado (subraya la Corte).

De esta situacin de impunidad se ha derivado un ejemplo letal para la

comunidad. Los ciudadanos se sienten desestimulados en frente al esfuerzo
de buscar sustento y progreso en actividades legales que no traen como
compensacin la fcil obtencin de bienes costosos, cuando al tiempo ven
expuestas ante sus ojos las riquezas conseguidas en forma fcil y rpida por
quienes infringen la ley.

Esta comparacin desmoraliza a la poblacin y a las actividades marginales

se ven tentados (sic) y arrastrados los individuos en forma masiva, en busca
del progreso personal, cmodo y exuberante. En tales circunstancias el pas
ha sufrido un desmoronamiento fatal y la corrupcin y la criminalidad se han
extendido en forma que hoy atenta contra la propia estabilidad de la Nacin y
de sus instituciones" (LLERAS DE LA FUENTE, Carlos y TANGARIFE
 TORRES, Marcel: "Constitucin Poltica de Colombia. Origen, evolucin y
vigencia". 1996. Bogot. Biblioteca Jurdica DIKE, Pontificia Universidad
Javeriana y Ediciones Rosaristas. Tomo I. Pg. 170).

No cabe duda de que con el precepto constitucional se busc dotar al Estado de

un instrumento eficaz para desestimular el delito -en especial ciertas expresiones
de l-, la inmoralidad pblica y la corrupcin administrativa, actuando sobre los
bienes mal habidos, sin que ello tropezara con la tajante prohibicin de la
confiscacin, plasmada tambin en el artculo 34 de la Constitucin anterior.

La Corte, al sentar doctrina constitucional sobre la norma, estima necesario

destacar sus caractersticas.

La extincin del dominio, como de lo dicho resulta, es una institucin autnoma, de

estirpe constitucional, de carcter patrimonial, en cuya virtud, previo juicio
independiente del penal, con previa observancia de todas las garantas
procesales, se desvirta, mediante sentencia, que quien aparece como dueo de
bienes adquiridos en cualquiera de las circunstancias previstas por la norma lo sea
en realidad, pues el origen de su adquisicin, ilegtimo y espurio, en cuanto
contrario al orden jurdico, o a la moral colectiva, excluye a la propiedad que se
alegaba de la proteccin otorgada por el artculo 58 de la Carta Poltica. En
consecuencia, los bienes objeto de la decisin judicial correspondiente pasan al
Estado sin lugar a compensacin, retribucin ni indemnizacin alguna.

No se trata de una sancin penal, pues el mbito de la extincin del dominio es

mucho ms amplio que el de la represin y castigo del delito. Su objeto no estriba
simplemente en la imposicin de la pena al delincuente sino en la privacin del
reconocimiento jurdico a la propiedad lograda en contrava de los postulados
bsicos proclamados por la organizacin social, no solamente mediante el delito
sino a travs del aprovechamiento indebido del patrimonio pblico o a partir de
conductas que la moral social proscribe, aunque el respectivo comportamiento no
haya sido contemplado como delictivo ni se le haya sealado una pena privativa
de la libertad o de otra ndole. Ser el legislador el que defina el tipo de conductas
en las cuales se concretan los tres gneros de actuaciones enunciadas en el
mandato constitucional.

La figura contemplada en el inciso 2 del artculo 34 de la Constitucin debe

entenderse en armona con la integridad del sistema jurdico que se funda en ella.

El derecho de propiedad que la Constitucin garantiza en su artculo 58 es el

adquirido de manera lcita, ajustada a las exigencias de la ley, sin dao ni ofensa a
los particulares ni al Estado y dentro de los lmites que impone la moral social.

Nadie puede exigir garanta ni respeto a su propiedad cuando el ttulo que ostenta
est viciado, ya que, si contrara los postulados mnimos, jurdicos y ticos, que la
sociedad proclama, el dominio y sus componentes esenciales carecen de
legitimidad.

Uno de los pilares fundamentales del Estado colombiano est constituido por el
trabajo. La Constitucin reconoce y ampara la propiedad obtenida con base en el
esfuerzo y en el mrito que el trabajo implica, y se lo desestimulara en alto grado
si se admitiera que sin apelar a l, de modo fcil, por fuera de escrpulos y
restricciones, puede obtenerse y acrecentarse el patrimonio personal y familiar.

Lo propio tiene que afirmarse de la libertad de empresa, de la actividad econmica

y de la iniciativa privada, aseguradas en nuestro sistema dentro de los lmites del
bien comn y bajo el supuesto de las obligaciones y los compromisos que implica
su funcin social. La industria, el comercio, la produccin agrcola y ganadera, la
intermediacin financiera, la gestin empresarial en sus diversas modalidades,
razonable y lcitamente ejercidos, son factores de desarrollo que la Constitucin
protege, y fuente legtima de progreso y bienestar para quien se ocupa en ellos.
En cambio, el montaje de empresas delictivas, la ejecucin de actos con objeto
ilcito, el saqueo del Tesoro pblico, el negocio basado en la corrupcin, la
ganancia obtenida en abierta oposicin a los valores jurdicos y ticos que la
comunidad profesa son extraos al orden constitucional, atentan contra l y
conspiran gravemente contra la pacfica convivencia y contra el bien pblico y
privado, por lo cual no pueden acogerse a sus garantas ni contar con su
proteccin.

La extincin del dominio en la modalidad prevista por el artculo 34 de la Carta

traza lmites materiales al proceso de adquisicin de los bienes y simultneamente
otorga al Estado la herramienta judicial para hacer efectivo y palpable el
postulado, deducido del concepto mismo de justicia, segn el cual el crimen, el
fraude y la inmoralidad no generan derechos. La disposicin constitucional da
lugar a que se propicien las investigaciones, los trmites y los procedimientos
orientados a definir -si prosperan las pretensiones de las entidades estatales que
ejerzan la accin- que jams se consolid derecho alguno en cabeza de quien
quiso construir su capital sobre cimientos tan deleznables como los que resultan
del comportamiento reprobable y daino.

Por eso, la Corte insiste en que "el Estado no puede avalar o legitimar la
adquisicin de la propiedad que no tenga como fuente un ttulo vlido y honesto;
es decir, que la propiedad se obtiene en cierto modo mediante la observancia de
los principios ticos. La proteccin estatal, en consecuencia, no cobija a la riqueza
que proviene de la actividad delictuosa de las personas; es decir, no puede
premiarse con el amparo de la autoridad estatal la adquisicin de bienes por la va
del delito; el delincuente debe saber que el delito no produce utilidades,..." (Cfr.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-389 del 1 de septiembre de 1994.
M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell).
La Ley objeto de anlisis constituye desarrollo del precepto constitucional, aunque
no agota las posibilidades existentes a la luz de la Carta en cuanto al
sealamiento de conductas cuya comisin ocasiona la extincin del dominio, lo
cual corresponde al legislador dentro de las causas genricas consagradas en su
artculo 34. Por ahora, mientras la ley no adicione el artculo 2 impugnado y el 14
de la Ley 365 de 1997, ellas estn constituidas tan slo por los delitos que tales
normas enuncian.

Advierte la Corte, eso s, que la naturaleza de la institucin prevista en el artculo

34, inciso 2, de la Carta Poltica no se convierte en penal por tal circunstancia,
pues uno es el motivo que da lugar al ejercicio de la accin y otro es el efecto de la
sentencia, que en esta materia no consiste en una pena sino en la declaracin
judicial de que por los hechos pasados -fundados en el delito- no pueden en el
futuro invocarse por quien pasaba por propietario, para defender un "derecho"
suyo que ni antes ni despus estuvo amparado por la Constitucin. Y ello sin que
la sancin patrimonial de que se trata dependa de la suerte del proceso penal ni
de la responsabilidad de esa ndole por el delito en cuestin.

Obsrvese, por ejemplo, que -segn se ver- el heredero o legatario -de quien no
puede afirmarse que lleve el estigma de la responsabilidad penal del causante, por
ser ella eminentemente personal- sufrir las consecuencias negativas del fallo que
declare la extincin del dominio sobre el bien que recibi, en razn de la ilcita
procedencia del mismo, vinculada a hechos en los cuales pudo no haber tenido
participacin alguna. Dejar de figurar como propietario, no por ser responsable
penalmente sino por cuanto quien lo instituy heredero o legatario no le poda
transmitir por causa de muerte una propiedad que no tena, as la exhibiese en
apariencia, ya que no la protega la Constitucin.

En el caso del tercero de mala fe, que ha recibido el bien ilcitamente adquirido y lo
ha incorporado a su patrimonio a sabiendas de la ilicitud, para aprovechar en su
beneficio la circunstancia o con el objeto de colaborar al delincuente, o de encubrir
el delito, ser afectado por las consecuencias que acarrea la sentencia de
extincin del dominio, pero no porque se lo haya encontrado penalmente
responsable del delito cometido por su tradente y que dio lugar a la adquisicin del
bien por parte de aqul, sino en tanto en cuanto admiti entre sus haberes el de
ilegtima procedencia, enterado como estaba de que el Derecho colombiano
rehusaba avalar la propiedad correspondiente.

3. La extincin del dominio y los tratados internacionales

Se sostiene en algunas de las demandas que la Ley acusada desconoce los

tratados internacionales que excluyen la pena de confiscacin.

Como lo tiene dicho la jurisprudencia, los tratados internacionales sobre derechos

humanos, por expreso mandato constitucional (artculo 93 C.P.), prevalecen en el
orden interno y, ms an, los derechos y deberes consagrados en la Carta habrn
de interpretarse de conformidad con aqullos.

Adems, una vez ratificados por Colombia, tales tratados obligan en grado
superlativo a todos los rganos estatales, incluido el legislador, segn lo ha
expuesto la Corte en varias ocasiones.

En la materia que ahora se debate, la Convencin Americana sobre Derechos

Humanos (Pacto de San Jos de Costa Rica), aprobada por la Ley 16 de 1972,
estipula en su artculo 21 que "toda persona tiene derecho al uso y goce de sus
bienes" y que "ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto
mediante el pago de indemnizacin justa, por razones de utilidad pblica o de
inters social y en los casos y segn las formas establecidas por la ley".

Esa regla de Derecho Internacional no dispone nada diferente de lo que establece

la Constitucin Poltica colombiana en su artculo 58, que, segn lo expuesto, no
ha sido violado por la normatividad sub exmine, pues la institucin que se
reglamenta en ella parte de un supuesto distinto del que la indicada norma asume:
el de la ilicitud de la propiedad. Mal podra interpretarse y aplicarse en los Estados
que se obligaron por la Convencin un principio ajeno a la elemental concepcin
jurdica de que en el transfondo de toda garanta a los derechos subjetivos se
encuentra el requisito de su legtima y lcita adquisicin.

Aparte de las diferencias ya anotadas entre la confiscacin y la extincin de

dominio, no se olvide que sta surge como reaccin de la sociedad contra el
crimen organizado, por medio de un instrumento no constitutivo de pena, con la
finalidad, entre otras, de cumplir importantes pactos internacionales que
comprometen a Colombia en la lucha contra el delito.

La Ley 333 de 1996, al prever precisamente en el artculo 2 "...la extincin del

derecho de dominio de los bienes provenientes directa o indirectamente del
ejercicio de las actividades que ms adelante se establezcan o que hayan sido
utilizados como medios o instrumentos necesarios para la realizacin de los
mismos." (subrayado fuera de texto), est consagrando una figura autnoma, cuya
existencia no se debe a la voluntad del legislador sino a la decisin del
Constituyente, quien con claridad advirti que introduca tal institucin no obstante
haber sido proscrita la pena de confiscacin, pues definitivamente las dos tienen
naturaleza y alcances diferentes.

El artculo 15 del Pacto Internacional de derechos civiles y polticos, celebrado el

16 de diciembre de 1966 y aprobado por Ley 74 de 1968, que prohibe la
imposicin de penas retroactivas, tampoco es desconocido, como se explica en
esta Sentencia al analizar el artculo 33 de la ley demandada.
Obsrvese, en cambio, que, aunque la extincin del dominio no equivale en
nuestro Derecho interno al decomiso, la ley desarrolla los objetivos primordiales de
la Convencin de Viena, celebrada el 21 de febrero de 1971 y aprobada por Ley
43 de 1980, al disponer instrumentos jurdicos aptos para desestimular, entre otras
conductas, la del narcotrfico, mediante la persecucin de los bienes conseguidos
por ese conducto.

4. Anlisis de los artculos considerados individualmente

Tan slo se ocupar la Corte de aquellas normas integrantes de la Ley 333 de

1996 que han sido objeto de acusacin especfica en las demandas acumuladas,
indicando el actor las razones por las cuales estima que vulneran los preceptos
constitucionales.

1) Constitucionalidad del concepto

El artculo 1 de la Ley 333 de 1996 establece:

"Artculo 1. Del concepto. Para los efectos de esta Ley, se entiende por
extincin del dominio la prdida de este derecho en favor del Estado, sin
contraprestacin ni compensacin de naturaleza alguna para su titular".

Si, como se deja dicho, la modalidad de extincin del dominio consagrada en el

artculo 34 de la Constitucin implica una sentencia declarativa acerca de que
ningn derecho tena quien pasaba por propietario de los bienes adquiridos en
cualquiera de las hiptesis que el mismo precepto constitucional contempla, es el
legislador el llamado a concretar las caractersticas del proceso correspondiente y
a definir, puesto que no lo hizo el propio Constituyente, lo que se entiende en el
Derecho Pblico colombiano cuando se alude a esa extraordinaria institucin.

Como resulta de lo ya expuesto, la extincin del dominio no se confunde con la

confiscacin, de la cual el propio artculo de la Carta se ha encargado de
diferenciarla, al indicar que la prohibicin de esa pena no obsta para que
judicialmente se declare extinguido el dominio de los bienes mal habidos.

No estamos, entonces, ante un despojo absoluto del patrimonio de una persona a

manos del Estado, impuesto a ttulo de pena, generalmente bajo una motivacin
de carcter poltico. La extincin del dominio recae nica y exclusivamente sobre
los bienes adquiridos por enriquecimiento ilcito, en perjuicio del Tesoro Pblico o
con grave deterioro de la moral social, y slo hasta el monto de la adquisicin no
protegida constitucionalmente, pues, como se ver, lo lcitamente adquirido
escapa por definicin a la declaracin judicial correspondiente, a menos que se
trate de bienes equivalentes a los mal habidos, sobre el supuesto de que, como lo
indica el artculo 6 de la Ley, resultare imposible ubicar, incautar o aprehender los
bienes determinados que primariamente deban ser afectados por la medida.
Es cierto que, como el artculo 1 lo establece, se declara la extincin del dominio,
en los casos previstos por la Carta, en favor del Estado, pero ello, si bien no fue
expresamente contemplado por la Constitucin, no la vulnera, puesto que, de una
parte, algn destino til habran de tener los bienes cuyo dominio se declara
extinguido y, de otra, est de por medio la prevalencia del inters general,
preservada por el artculo 1 de la Carta Poltica. Es natural, entonces, que sea el
Estado el beneficiario inicial de la sentencia que decreta la extincin del dominio,
recibiendo fsica y jurdicamente los bienes respectivos, toda vez que ha sido la
sociedad, que l representa, la perjudicada por los actos ilcitos o inmorales que
dieron lugar al aumento patrimonial o al enriquecimiento irregular de quien
figuraba como propietario.

Es la organizacin poltica, por tanto, la que debe disponer de esos bienes, y la

que debe definir, por conducto de la ley, el destino final de los mismos.

Tambin se ha estatuido que la declaracin judicial acerca de que el dominio se

extinga, y los efectos jurdicos de la misma, se produzcan "sin contraprestacin ni
compensacin de naturaleza alguna para su titular". Aunque por este aspecto
existe similitud con la confiscacin, no puede soslayarse la importancia del
elemento diferencial respecto de esa figura, que deriva del hecho de no tratarse de
una pena, en cuya virtud se prive a la persona de un derecho que tena, sino de
una sentencia declarativa acerca de la inexistencia del derecho que se ostentaba
-aparente-, cuyos efectos, por tanto, se proyectan al momento de la supuesta y
desvirtuada adquisicin de aqul.

Insstese en que ningn derecho adquirido se desconoce a quien figura como

titular de la propiedad.

Entonces, mal puede hablarse de indemnizar al sujeto afectado por la sentencia, o

de compensar de alguna forma y en cualquier medida la disminucin que por tal
motivo se produzca en su patrimonio.

En realidad, la "prdida" de la que habla el artculo acusado no es tal en estricto

sentido, por cuanto el derecho en cuestin no se hallaba jurdicamente protegido,
sino que corresponde a la exteriorizacin a posteriori de que ello era as, por lo
cual se extingue o desaparece la apariencia de propiedad existente hasta el
momento de ser desvirtuada por la sentencia.

Es claro que, mientras tal providencia no est en firme, ha de presumirse que

dicha apariencia corresponde a la realidad, pues suponer lo contrario implicara
desconocer las presunciones de inocencia y buena fe plasmadas en la
Constitucin, pero ya ejecutoriado el fallo, acaba esa apariencia, entendindose
que sustancialmente, y a pesar de haber estado ella formalmente reconocida,
jams se consolid el derecho de propiedad en cabeza de quien deca ser su
titular.

En ese orden de ideas, el artculo 1, bajo examen, no viola la Carta Poltica por
haber excluido toda forma de contraprestacin o compensacin por la declaracin
judicial en comento.

Se pone aqu de presente una de las diferencias ms claras entre la extincin del
dominio y la expropiacin. Esta ltima, salvo el caso extraordinario de las razones
de equidad calificadas por el legislador, exige la indemnizacin por regla general.
El propietario, titular de un legtimo derecho, lo pierde por razn de la prevalencia
del inters social o colectivo sobre el suyo, que es individual, o en cuanto se
configura el caso de la utilidad pblica, pero tiene derecho -salvo las razones de
equidad que el Congreso declare- a un resarcimiento, toda vez que l no puede
ser el nico que asuma en su totalidad la carga pblica correspondiente y, en
cambio, ha sido afectado, justificadamente s, pero sin que tal motivo lo excluya,
tambin en justicia, de obtener la adecuada compensacin.

A la inversa, en la extincin del dominio no hay nada qu indemnizar.

2) Las causales

El texto del artculo 2, demandado, es el siguiente:

"Artculo 2. De las causales. Por sentencia judicial se declarar la

extincin del derecho de dominio de los bienes provenientes directa o
indirectamente del ejercicio de las actividades que ms adelante se
establezcan o que hayan sido utilizados como medios o instrumentos
necesarios para la realizacin de los mismos. Dichas actividades son:

1. Enriquecimiento ilcito de servidores pblicos, de particulares.

2. Perjuicio del Tesoro Pblico que provenga de los delitos de peculado,
inters ilcito en la celebracin de contratos, de contratos celebrados sin
requisitos legales, emisin ilegal de moneda o de efectos, o valores
equiparados a moneda; ejercicio ilcito de actividades monopolsticas o de
arbitrio rentstico; hurto sobre efectos y enseres destinados a seguridad y
defensa nacionales; delitos contra el patrimonio que recaigan sobre bienes
del Estado; utilizacin indebida de informacin privilegiada; utilizacin de
asuntos sometidos a secreto o reserva.
3. Grave deterioro de la moral social. Para los fines de esta norma, se
entiende que son hechos de (sic) deterioran la moral social, los delitos
contemplados en el Estatuto Nacional de Estupefacientes y las normas que
lo modifiquen o adicionen, testaferrato, el lavado de activos, los delitos contra
el orden econmico social, delitos contra los recursos naturales; fabricacin y
trfico de armas y municiones de uso privativo de las fuerzas militares,
 concusin, cohecho, trfico de influencias, rebelin, sedicin, asonada o
provenientes del secuestro, secuestro extorsivo o extorsin.
4. Los eventos en que se utilicen bienes como medio o instrumentos de
actuaciones delictivas o se destinen a stas, salvo que sean objeto de
decomiso o incautacin ordenada dentro del proceso penal mediante
providencia en firme.
5. Tambin proceder la extincin del dominio cuando judicialmente se haya
declarado la ilicitud del origen de los bienes en los eventos consagrados en
los incisos 2 y 3 del artculo 7 de esta Ley, y en el Cdigo de
Procedimiento Penal".

Esta norma, considera la Corte, en nada lesiona las disposiciones

constitucionales. Se limita a desarrollar el artculo 34 de la Carta, reiterando el
requisito de la sentencia judicial y precisando las causales de la extincin del
dominio.

Era necesario que el legislador determinara, indicando las respectivas conductas,

cul es el contenido de las razones excepcionales que en nuestro sistema, a la luz
de la mencionada norma constitucional, dan lugar a esa extraordinaria medida.

No sobra anotar, sin embargo, que, como en esta sentencia se explica, la norma
constitucional tiene una mayor amplitud material que el Cdigo Penal, es decir,
que la enunciacin del enriquecimiento ilcito, del perjuicio del Tesoro Pblico y del
grave deterioro de la moral social abarca mucho ms de lo que, en ejercicio de sus
funciones, pueda el legislador sealar como hechos punibles.

Para la Corte, es el legislador el llamado a concretar en qu consisten las aludidas

causales constitucionales de la extincin del dominio, y evidentemente puede l
considerar que tengan carcter de delictivas, pero sin que por definirlo as en una
determinada ley -la presente-, se agote su facultad de prever en el futuro otros
comportamientos, no necesariamente calificados como delitos, que por causar
dao al Tesoro Pblico o por afectar la moral colectiva, ocasionen el proceso
judicial de carcter patrimonial del que se trata.

No es necesario, entonces, en trminos estrictamente constitucionales, que se

haya iniciado o que est en curso o haya habido un proceso penal para que la
accin de extincin del dominio pueda iniciarse ni tampoco para que prospere.
Todo depende, pues, del catlogo de conductas que el legislador haya sealado
como constitutivas de enriquecimiento ilcito, grave deterioro de la moral social o
perjuicio del Tesoro pblico. Bien puede l incorporar comportamientos
sancionados en la ley penal como delictivos, o aludir a actos u omisiones que,
aunque no elevados a la categora de punibles, o habindola perdido, s contraren
la moral o causen agravio al inters patrimonial del Estado.
Aunque el legislador habra podido definir, como constitutivas de cualquiera de las
causales constitucionales de extincin del dominio, actuaciones u omisiones no
tipificadas en la ley como delitos, mientras no se produzca una ley que as lo haga,
el nico desarrollo legislativo al respecto es el contenido en el artculo 2 de la Ley
333 de 1996, luego complementado por el artculo 14 de la Ley 365 de 1997, por
fuera de cuyos linderos no puede abrirse proceso alguno de extincin del dominio.

El legislador, entonces, no ha regulado todava el trmite de extincin del dominio

en aquellos casos que, segn la Constitucin, ameritan la aplicacin de esa figura,
pero que no implican necesariamente la comisin de un hecho punible.

En efecto, no hay duda de que el enriquecimiento ilcito tiene hoy en nuestro

sistema, y de manera autnoma, el carcter de delito; el perjuicio del Tesoro
Pblico se concreta normalmente en conductas que tienen asignada una sancin
penal; y algunas formas de deterioro de la moral social constituyen a la vez delitos.

Pero, a juicio de la Corte, especialmente en lo que se refiere a la ltima de las

causales enunciadas, no toda conducta contraria a la moral social que la afecte
gravemente tiene que configurar, a la vez, un comportamiento tipificado como
delictivo.

Algunos de los actores han sostenido que ciertos delitos, especficamente los
polticos, no pueden dar lugar a la extincin del dominio.

En el sentir de la Corte, tal aseveracin no coincide con los mandatos

constitucionales, si se tiene en cuenta que es el legislador el encargado de dar
desarrollo al precepto constitucional y por cuanto, adems del grave dao que
tales comportamientos causan a la sociedad, en ellos ni siquiera la amnista y el
indulto, una vez concedidos por el Congreso, excluyen la responsabilidad civil de
los autores del delito ni la indemnizacin a la que tienen derecho las vctimas por
razn del mismo (artculos 150, numeral 17, y 201, inciso 2).

Es verdad que el Estado, segn las reglas del artculo 150, numeral 17, puede
eximir a los favorecidos de la responsabilidad civil respecto de particulares, pero,
obviamente, tal decisin est justamente en cabeza del Congreso, que no viola la
Carta Poltica si se abstiene de hacerlo.

Entonces, habiendo separado el Constituyente los efectos estrictamente penales

de los civiles y patrimoniales de los delitos polticos, y siendo claro que la rebelin,
la sedicin y la asonada pueden implicar un perjuicio para el Tesoro Pblico, o
grave deterioro de la moral social, la figura de la extincin del dominio sobre los
bienes que puedan haberse adquirido en el curso de los actos correspondientes
es perfectamente aplicable.
Tambin se cuestiona por algunos de los demandantes e intervinientes el que se
haya incluido, dentro de las figuras delictivas que propician la extincin del
dominio, la modalidad culposa de las conductas enumeradas.

Uno de los impugnantes llega al extremo de considerar inconstitucional la

normatividad demandada por no haber excluido de sus reglas las formas culposas
de los delitos de narcotrfico, inters ilcito en la celebracin de contratos y
peculado.

Ante todo, un cargo de inconstitucionalidad no puede fundarse en lo que el actor

cree que ha debido decir la ley, sino en lo que ella en efecto establece y puede
contrariar la Constitucin.

La Corte reitera:

"Para que la Corte Constitucional pueda establecer, con fuerza de verdad

jurdica, la inexequibilidad que ante ella se solicita, es indispensable que la
demanda recaiga sobre un texto real y no simplemente deducido por el actor
o implcito.

Es verdad que la Corte, al efectuar el cotejo de una norma con la

Constitucin puede introducir en ella distinciones, para declarar la
exequibilidad condicionada, excluyendo del ordenamiento jurdico
determinado alcance del precepto objeto de su fallo.

Es decir, puede la Corte, en ejercicio de sus atribuciones, al analizar una

norma que ante ella se demanda, o que debe revisar oficiosamente,
diferenciar entre varios sentidos posibles del precepto admitiendo aqullos
que se avienen a la Constitucin y desechando los que la contradicen.

La misma funcin del control constitucional, para que sea efectiva, exige que
la autoridad encargada de ejercerla pueda condicionar en casos
excepcionales la decisin de exequibilidad, cuando de la propia disposicin
enjuiciada pueden surgir efectos jurdicos diversos o equvocos, por lo cual
se requiere que el juez de constitucionalidad defina hasta dnde llega el
precepto en su ajuste a la Constitucin, y donde y porqu principia a
quebrantarla.

Pero esa tcnica de control difiere de aquella encaminada a establecer

proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador,
para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del
texto normativo no se desprenden. Esta es la circunstancia del caso en
estudio, en el cual los demandantes piden que no se declare inexequible
ninguna parte de la norma vigente sino una hiptesis arbitrariamente inferida
de ella.
 No resulta posible resolver sobre cada uno de los casos particulares
hipotticamente cobijados por un precepto legal, introduciendo
comparaciones con otros casos igualmente particulares no previstos en l.

Para llegar a la declaracin de inexequibilidad total o parcial de una

disposicin de la ley es menester definir si existe una oposicin objetiva y
verificable entre lo que dispone el precepto acusado y lo que manda la
Constitucin". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-504 del 9
de noviembre de 1995)

Por otra parte, la Constitucin Poltica no establece distincin en cuanto a los

motivos que dan lugar a la extincin del dominio y, ms todava, segn lo ya
expuesto, a la luz del segundo inciso de su artculo 34, podra aplicarse tal figura a
conductas no necesariamente delictivas que ocasionaran los efectos all indicados.

Y es que el carcter de la extincin del dominio es exclusivamente patrimonial y

constituye una consecuencia no penal sino econmica de los actos imputables a
una persona. Estos, por tanto, no exigen necesariamente el dolo para merecer
sancin, aunque no puede olvidarse que la culpa grave, de acuerdo con nuestra
ley civil, se asimila al dolo.

Otros demandantes piden que se declare inexequible la referencia al inters ilcito

en la celebracin de contratos administrativos y a los contratos celebrados sin
requisitos legales, como delitos constitutivos del perjuicio del Tesoro Pblico.

La Corte no puede admitir que tal inclusin en la norma vulnere la Carta Poltica,
pues ello implicara aceptar que la corrupcin administrativa, tan extendida entre
nosotros, puede ser fuente del derecho de propiedad.

Desde luego, la extincin del dominio que en tales casos se decrete tan slo
puede referirse al monto del provecho ilcito.

Uno de los demandantes afirma que la norma crea confusin y por tanto viola el
debido proceso, pues desconoce las herramientas que la ley penal consagra para
evitar la constitucin de patrimonios ilcitos. En efecto -segn afirma-, la
disposicin genera dudas "acerca de si el comiso o la accin de restitucin
continan vigentes, o si slo se aplican a las conductas sealadas taxativamente
por la ley acusada".

As mismo -agrega- se viola el principio de igualdad, ya que los bienes objeto de

decomiso o incautacin no son susceptibles de la accin de extincin del dominio.

No se aceptan tales argumentos, pues, segn lo expuesto, la figura de la extincin

del dominio prevista en el inciso 2 del artculo 34 de la Constitucin, no
corresponde a una "constitucionalizacin" de los institutos legales conocidos como
comiso e incautacin de bienes, los cuales, sin perjuicio de aqulla, siguen
cumpliendo, respecto de todo proceso penal, el objetivo que les es propio, tanto
para la investigacin correspondiente como en lo relacionado con el vnculo
existente entre el ilcito y la destinacin a l de cierto bien, o entre el delito y el
provecho ilegtimo que de l podra derivarse.

No se olvide que la extincin del dominio, segn acaba de advertirse, no cobija

toda clase de delitos, al paso que el decomiso y la incautacin de bienes son
aplicables en trminos generales, como lo contemplan las normas procesales
pertinentes, a un cmulo de hechos punibles que escapan a la excepcional
medida contemplada por el artculo 34, inciso 2, de la Constitucin.

Adems, mientras el decomiso es una medida inmediata, adoptada por la

autoridad que la ley indique sin necesidad del agotamiento de todo un proceso,
precisamente por cuanto est concebida para servir a los fines del mismo, la
extincin del dominio requiere, por expreso mandado constitucional, de sentencia
judicial, previo el agotamiento del proceso, con todas las garantas previstas en el
artculo 29 de la Carta.

Mal puede afirmarse, entonces, que se trate de las mismas instituciones, menos
con la atrevida pretensin del demandante, quien quiso corregir al Constituyente,
para someterlo a las reglas del proceso penal instauradas por la ley.

Finalmente, ha de referirse la Corte al cargo que formula uno de los actores contra
el artculo 2 acusado, en el sentido de que la norma confunde la extincin del
dominio -que l llama confiscacin- con la responsabilidad civil generada por el
delito.

Del texto demandado no se deduce que tal aseveracin sea cierta, pues se limita
a enunciar los delitos en los cuales se concretan las tres causales constitucionales
de extincin del dominio, sin entrar a establecer el carcter, indemnizatorio o no,
de la destinacin que pueda darse a los bienes cuya propiedad se declara
extinguida.

No podra, en todo caso, atribuirse a la Ley el aludido efecto, si se repara en que ,

segn el artculo 1, ya estudiado, el derecho de propiedad se pierde "a favor del
Estado", y si no siempre es el Estado el ente que sufre perjuicio como
consecuencia de los delitos que se enumeran, est excluido por regla general el
carcter indemnizatorio de la sentencia que declara extinguido el dominio.

3) Los bienes

El artculo 3 acusado dispone:

 "Artculo 3. De los bienes. Para los efectos de esta Ley se entender por
bienes susceptibles de extincin del dominio todo derecho o bien mueble o
inmueble, con excepcin de los derechos personalsimos.

La extincin del dominio tambin se declarar sobre el producto de los

bienes adquiridos en las circunstancias de que trata esta Ley, los derivados
de stos, sus frutos, sus rendimientos, y sobre los recursos provenientes de
la enajenacin o permuta de bienes adquiridos ilcitamente o destinados a
actividades delictivas o considerados como producto, efecto, instrumento u
objeto del ilcito. Cuando se mezclen bienes de ilcita procedencia con bienes
adquiridos lcitamente, la extincin del dominio proceder slo hasta el monto
del provecho ilcito".

La accin de extincin del dominio no tiene por objeto la imposicin de las

sanciones privativas de la libertad a quien haya delinquido. La declaracin
correspondiente es una consecuencia de la comisin de cualquiera de los hechos
enunciados, siempre que se pruebe que hay una relacin directa o indirecta, entre
el ejercicio de las actividades constitucionalmente proscritas y la adquisicin del
bien. Se trata entonces de una accin real, pues el proceso se inicia y se
desarrolla en relacin con bienes concretos y determinados, y la sentencia, salvo
el caso de los llamados bienes equivalentes (artculo 6), ha de referirse a ellos,
especificndolos, para declarar -si la accin prospera- que se ha extinguido el
dominio que sobre ellos ejerca la persona contra la cual se ha intentado, o sus
causahabientes que actuaron de mala fe.

La norma enjuiciada cobija tanto los bienes muebles e inmuebles, como los frutos,
productos y rendimientos de ellos, lo cual parece lgico si se tiene en cuenta el
carcter ilegtimo de la propiedad, aunque debe aclararse, como lo hace el
legislador, que, si se mezclan bienes de procedencia ilcita con otros que fueron
adquiridos lcitamente, la extincin del dominio proceder slo hasta el monto del
provecho ilcito, distincin razonable y necesaria, porque el fundamento de la
extincin del dominio est en la adquisicin, no ajustada a Derecho, o contraria a
la moral pblica, del bien correspondiente. Resultara opuesto a la seguridad
jurdica y altamente lesivo del artculo 6 y del mismo 34 de la Constitucin un
precepto general e indiscriminado que llevara a aplicar tan grave sancin a una
persona sobre la totalidad de su patrimonio sin introducir diferenciacin alguna
entre los bienes segn su origen.

No se encuentra motivo alguno de inconstitucionalidad en esta disposicin, salvo

en lo relativo a los llamados derechos personalsimos (uso y habitacin, segn el
artculo 878 del Cdigo Civil), que mereceran proteccin si se tratara de derechos
ejercidos sobre bienes adquiridos al amparo de la Constitucin Poltica, pero que
de ningn modo pueden aspirar a ese amparo bajo los supuestos de la ilicitud
inherente al artculo 34, inciso 2, de la Constitucin.
Si se tienen tales derechos, a los cuales el legislador atribuye el carcter de
intransmisibles a los herederos, no susceptibles de ser cedidos a ningn ttulo, ni
prestados ni arrendados, merecen que se los preserve, con arreglo al artculo 58
de la Carta Poltica.

Pero tal no es el caso de los supuestos derechos que a ese ttulo quisiera alguien
referir a bienes mal habidos, en los trminos del artculo 2 de la Ley 333 de 1996,
por lo cual la salvedad introducida en el artculo 3 ibdem, que pretende
sustraerlos a la estricta regla del artculo 34, inciso 2, C.P. -precepto que no
introduce distincin alguna-, debe ser declarada inexequible.

4) Los bienes objeto de extincin de dominio segn se hayan adquirido por

acto entre vivos o por causa de muerte

Los artculos 4 y 5 de la Ley 333 de 1996 hacen una importante distincin entre los
bienes materia de extincin de dominio, tomando en consideracin si el actual
titular de la propiedad los adquiri por acto entre vivos o por causa de muerte.

Sealan tales normas:

"Artculo 4. De los bienes adquiridos por acto entre vivos. Tratndose

de bienes transferidos por acto entre vivos, proceder la extincin del
dominio cuando un tradente los haya adquirido en los casos contemplados
en el artculo 2 y los adquirentes hubieren actuado con dolo o culpa grave
respecto del conocimiento de las causales all contempladas.

En los casos en que se hubiere constituido fiducia o encargo fiduciario sobre

los bienes respecto de los cuales se pretenda la extincin del dominio,
bastar para su procedencia que alguna de las causales sealadas en el
artculo 2 sea predicable del encargante o constituyente, sin perjuicio de los
derechos de la fiduciaria a su remuneracin y de los derechos de
beneficiarios y terceros que no hubieren actuado con dolo o culpa grave.

Las disposiciones de esta Ley no afectarn los derechos que con arreglo a
las leyes civiles se deriven de los negocios jurdicos vlidamente celebrados
ni los de su invalidez, nulidad, resolucin, rescisin e ineficacia para las
partes y terceros, ni los inherentes al pago de lo no debido ni al ejercicio de
las profesiones liberales.

Artculo 5.De los bienes adquiridos por causa de muerte. Proceder la

extincin del derecho de dominio respecto de los bienes objeto de sucesin
por causa de muerte, cuando dichos bienes hayan sido adquiridos por el
causante en cualquiera de las circunstancias previstas en el artculo 2 de la
presente Ley.
 En el evento de haberse efectuado la particin y realizado el pago del
impuesto por el adjudicatario, as como la ganancia ocasional si la hubiere, el
Estado deber devolverlos para que sea procedente la ejecucin de la
sentencia".

As, pues, en el caso de los bienes adquiridos por acto entre vivos, reviste
trascendencia el hecho de si el adquirente obr o no dolosamente o con culpa
grave. Si ocurri as, lo cual debe ser probado en el curso del proceso (artculo 29
C.P.), es viable la declaracin de extincin del dominio. En caso contrario, no lo es,
con lo cual se quiere salvaguardar el derecho de los terceros de buena fe, esto es,
el de quienes, aun tratndose de bienes de procedencia ilcita o afectada por
cualquiera de las causas sealadas en el artculo 34 de la Constitucin, los
adquirieron ignorando ese estigma, sin intencin proterva o torcida, sin haber
tomado parte en los actos proscritos por el orden jurdico, sin haber buscado
encubrir al delincuente o al corrupto, sin entrar en concierto con l, sin pretender
ganancia o provecho contrarios a la ley, y no habiendo incurrido en culpa grave, en
los trminos descritos por ella. Desde luego, no puede entenderse que tal culpa
grave se configure, en una interpretacin exagerada y de imposible aplicacin, en
trminos tales que el comprador de un bien se vea obligado a adelantar una
investigacin exhaustiva acerca de los antecedentes penales de su vendedor y,
menos, de quienes a l le vendieron o le transfirieron el dominio. Esa es una
responsabilidad de las autoridades pblicas competentes.

Por supuesto, si el dolo o la culpa grave han tenido lugar y son debidamente
establecidos en cabeza del adquirente, cabe la extincin del dominio, toda vez que
el tercero, en esas hiptesis, participa en el proceso ilcito "a sabiendas", o en
virtud de imperdonable descuido que constituye culpa grave aunque se haya
acudido a la figura jurdica del encargo o la fiducia.

Los cargos que se formulan contra esta norma, por haber desconocido los
derechos de los terceros de buena fe, resultan totalmente infundados, para
concluir lo cual es suficiente, adems de lo dicho, leer su inciso final, a cuyo tenor
las disposiciones de la Ley no afectan derechos que con arreglo a las leyes civiles
se deriven de negocios jurdicos vlidamente celebrados.

En cuanto a los bienes adquiridos por causa de muerte, la determinante legal para
establecer si procede o no la extincin del dominio no es la conducta del heredero
o legatario, sino la del causante. Si ste adquiri los bienes en cualquiera de las
circunstancias previstas por el artculo 2 de la Ley, se extingue el dominio que se
haba radicado en cabeza de los adquirentes a este ttulo con la advertencia de
que el Estado les devolver los pagos que hubieren efectuado por concepto de
impuestos.

No se observa violacin alguna de la Constitucin por haberse consagrado las

indicadas reglas, ya que nadie puede dar de lo que no tiene, y es evidente que el
causante, habindose probado la ilicitud de su propiedad, no la tena en realidad y
mal poda transferirla a otro u otros al momento de su muerte.

5) Los bienes equivalentes

Dice el artculo 6 impugnado:

"Artculo 6. De los bienes equivalentes. Cuando no resultare posible

ubicar, incautar o aprehender otros bienes determinados sobre los cuales
verse la extincin del dominio, al momento de la sentencia podr el Juez
declarar extinguido el dominio sobre un valor equivalente. Lo dispuesto en el
presente artculo no podra interpretarse en perjuicio de los derechos de
terceros de buena fe.

Pargrafo. Antes de la sentencia de primera instancia, no podr el Juez que

est conociendo de la accin de extincin de dominio aprehender, ocupar u
ordenar la prctica de medidas cautelares sobre bienes equivalentes".

No es inconstitucional, como lo afirmaron varios de los demandantes. El legislador

ha partido de un supuesto fundado en la realidad: quien adquiri un bien de
manera ilcita buscar muy probablemente deshacerse de l, aprovechando casi
siempre la buena fe de otros, y, de todas maneras, si lo consigue, habr logrado el
provecho equivalente, que estar radicado ahora en el dinero o en otros bienes.
Sobre stos o sobre los que los sustituyan dentro de su patrimonio cabe la
extincin del dominio para hacer realidad el principio segn el cual la sociedad no
puede premiar el delito ni la inmoralidad. Establecer lo contrario llevara a aceptar
figuras tan corruptoras y dainas como el lavado de activos, que no estn
cobijadas por la proteccin constitucional de la propiedad.

De nuevo en esta norma quedan protegidos los derechos de los terceros de buena
fe, por lo cual, si los bienes equivalentes a los ilcitamente adquiridos se traspasan
a otra persona, que ha obrado sin dolo ni culpa grave, respecto de ella no tiene
lugar la declaracin de extincin del dominio.

En concordancia con el artculo transcrito, ser declarado exequible el pargrafo

del artculo 21 de la misma Ley.

Segn el primero de ellos, tambin proceder la extincin del dominio sobre

bienes equivalentes en el evento en que el Estado tuviere que reconocer a un
tercero el derecho que se hubiere probado en el juicio, respecto del cual se haya
establecido limitacin, gravamen o desmembracin, embargo, registro de
demanda, inmovilizacin o inscripcin sobre los bienes materia de proceso. Se
trata de un mecanismo enderezado a asegurar para el Estado la recuperacin de
lo que ha destinado al resarcimiento de los terceros de buena fe.
6) La naturaleza de la accin

Dispone el artculo 7 de la ley acusada (se subraya lo demandado):

"Artculo 7. De la Naturaleza de la accin. La accin de extincin del

dominio de que trata esta Ley es de naturaleza jurisdiccional y de carcter
real, y proceder contra el titular real o presunto o los beneficiarios reales de
los bienes, independientemente de quien lo (sic) tenga en su poder o lo (sic)
haya adquirido, y sin perjuicio de los derechos de los terceros de buena fe.
En ningn caso se podr intentar la accin de extincin del dominio en forma
independiente, si hay actuaciones penales en curso.

Si la accin penal se extingue o termina sin que se haya proferido decisin

sobre los bienes, continuar el trmite ante el mismo funcionario que conoci
del proceso penal y proceder la declaracin de extincin del dominio de
aquellos bienes adquiridos en cualquiera de las circunstancias de que trata
esta Ley.

Si terminado el proceso penal aparecieren nuevos bienes, en cualquier caso

proceder la accin de extincin del dominio ante el mismo funcionario que
conoci de la accin penal correspondiente.

Esta disposicin, en los apartes demandados, se ajusta a la Carta Poltica.

En efecto, el precepto califica la accin como jurisdiccional, reiterando lo estatuido

por el artculo 34 de la Constitucin en el sentido de que la extincin del dominio
en esta modalidad slo procede por decisin de un juez. Y subraya que es de
naturaleza real, como se ha explicado.

Igualmente, la norma seala contra quin debe instaurarse la demanda, es decir,

los titulares reales o presuntos o los beneficiarios reales de los bienes, sin
perjuicio de los derechos correspondientes a los terceros de buena fe.

Prohibe el legislador, en un aparte de la norma que no se encuentra acusado, que

la accin se intente en forma independiente si hay actuaciones penales en curso,
lo cual significa que, en tal evento, lo relativo a la extincin del dominio deber
tramitarse dentro del proceso penal, pero aclara en la parte demandada cmo
habr de procederse si la accin penal se extingue o termina sin que se haya
proferido decisin sobre los bienes. La autonoma de la extincin del dominio
respecto del proceso penal, y su naturaleza real, avalan la constitucionalidad del
precepto.

Claro est, el proceso de extincin del dominio podr iniciarse, con independencia
del proceso penal, sobre la base de que se acrediten los presupuestos del origen
viciado de la propiedad, particularmente en el evento en que el proceso penal
termine por muerte del procesado o cuando por esas mismas causas el proceso
penal no se hubiere iniciado.

7) La autonoma

El artculo 10 de la Ley 333 de 1996 establece (se subraya lo demandado):

"Artculo 10. De la autonoma. La accin de extincin del dominio es distinta

e independiente de la responsabilidad penal y complementaria de las
actuaciones penales.

La declaracin de extincin del dominio corresponder a los jueces

competentes para conocer de las actuaciones penales. En consecuencia, las
entidades estatales legitimadas, en los casos en que los bienes tengan su
origen en una actividad delictiva, promovern la accin consagrada en esta
Ley cuando la actuacin penal termine por cualquier causa y no se haya
declarado en sta la extincin del dominio sobre los bienes considerados
como producto, efecto, instrumento u objeto del delito o se hubiere declarado
slo sobre una parte. Por las dems causales, dichas entidades estatales
debern instaurar la accin con absoluta independencia de la actuacin
penal.

La providencia que declare la ilicitud de la adquisicin del dominio de los

bienes en un proceso penal y la sentencia condenatoria que as lo establezca
constituye prueba de la ilcita procedencia de los bienes.

La Corte considera que el primer inciso del artculo transcrito, objeto de demanda
es constitucional, entendida la accin de extincin del dominio como distinta de la
accin penal y complementaria de las actuaciones penales, con base en los
razonamientos que de manera extensa se han formulado en este fallo.

8) De la suspensin del poder dispositivo

El artculo 24 demandado establece:

"Artculo 24. De la suspensin del poder dispositivo. Desde la

providencia que ordena el trmite de extincin, no podr adquirirse ni
transferirse el dominio de los bienes provenientes de actividades ilcitas, ni
constituirse derecho alguno, ni celebrarse acto, contrato o negocio jurdico
alguno respecto de stos, sin perjuicio de los derechos de terceros de buena
fe".
En nada se vulnera la Constitucin Poltica por consagrar la suspensin del poder
que tiene todo propietario de disponer de sus bienes. Esa facultad, que hace parte
del derecho de dominio, proviene del artculo 669 del Cdigo Civil y, por tanto, es
permitido al legislador, en circunstancias tan caractersticas como las descritas y
existiendo fundados motivos para ello -entre los cuales estn la preservacin del
inters del Estado y la proteccin, esta vez a modo preventivo, de terceros de
buena fe que pudieran resultar afectados-, suspender su pleno ejercicio en razn
del trmite que se adelanta.

La exequibilidad de este artculo se declara advirtiendo que el bien afectado queda

excluido del comercio slo una vez se haya practicado la medida cautelar que
corresponda, segn el Cdigo de Procedimiento Civil.

9) Proteccin a la vivienda familiar y al patrimonio de familia inembargable.

La Constitucin no les brinda amparo si se trata de bienes mal habidos

Dice el artculo 32 de la Ley acusada:

"Artculo 32. Proteccin a la vivienda familiar. Sin perjuicio de disposicin

legal en contrario, la accin de extincin de dominio no proceder respecto
del bien inmueble amparado por el rgimen de patrimonio de familia
inembargable, o sobre bien afectado a vivienda familiar, siempre y cuando
dicho bien sea el nico inmueble en cabeza de su titular y su valor no exceda
de quinientos salarios mnimos legales mensuales al momento de la
declaracin de extincin".

Segn el artculo 5 de la Constitucin Poltica, el Estado ampara a la familia como

institucin bsica de la sociedad, y, al tenor del 42 ibdem, el Estado y la sociedad
garantizan la proteccin integral de la familia.

Es claro que, adems, la ley puede fijar las reglas sobre el patrimonio familiar
inembargable e inalienable, segn el artculo 42 de la Constitucin y que tambin
le corresponde fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo a todos los
colombianos.

No obstante, el origen viciado de la propiedad que se exhiba, en el supuesto de la

declaracin judicial de la extincin del dominio, afecta tambin los bienes a los que
se refiere esta disposicin, pues los indicados fines institucionales y su realizacin
no pueden procurarse sobre la base del reconocimiento de que lo ilcito genera
derechos.

As, pues, por vulnerar el artculo 34, inciso 2, de la Constitucin Poltica, este
artculo ser declarado inexequible, desde luego sin perjuicio de que los derechos
a los cuales se refiere puedan ser ejercidos, segn las reglas generales, cuando
los bienes respectivos hayan sido lcitamente adquiridos.
10) Vigencia

Seala el artculo 33 de la Ley 333 de 1996:

"Artculo 33. De la vigencia. Esta Ley rige a partir de la fecha de su

promulgacin.

No obstante, la extincin del dominio se declarar, cualquiera sea la poca

de la adquisicin o destinacin ilcita de los bienes o derechos, aun
tratndose de situaciones jurdicas existentes con anterioridad a la vigencia
de esta Ley, siempre que dicha adquisicin o destinacin ilcita de los bienes
o derechos haya sido realizada con posterioridad a la existencia de los
delitos que dan lugar a esta medida de extincin, as la legislacin haya
modificado o modifique la denominacin jurdica, sin perjuicio del trmino de
prescripcin de que trata el artculo 9 de esta Ley.

En todo caso, se entender que la adquisicin ilcita de los bienes no

constituye justo ttulo, causa un grave deterioro de la moral social y es
conducta con efectos permanentes".

Algunos de los actores sostienen que esta norma es inconstitucional por

desconocer derechos adquiridos y por otorgar carcter retroactivo a normas de
naturaleza penal.

No lo estima as la Corte Constitucional, lo que implicar la declaracin de

exequibilidad del precepto, en la parte que contempla la posibilidad de extinguir el
dominio de bienes independientemente de la poca en la cual se produjo la
adquisicin o destinacin ilcita de ellos, aun tratndose de situaciones jurdicas
existentes con anterioridad a la vigencia de la ley.

Como se ha explicado, el artculo 34 de la C.P., rechaza, en trminos absolutos,

toda proteccin jurdica a la adquisicin de bienes mediante enriquecimiento ilcito,
en perjuicio del Tesoro Pblico o con grave deterioro de la moral social. No
solamente se ha prohibido, de manera perentoria, que hacia el futuro se
incrementen los patrimonios personales de las personas sometidas al orden
constitucional colombiano por la va de las indicadas modalidades ilcitas, sino que
se ha ordenado, en el ms alto nivel de la juridicidad, que las autoridades
estatales persigan las fortunas que a ese ttulo ya se haban obtenido, inclusive
antes de entrar a regir la Carta Poltica. Y eso es as porque, a la luz de la
Constitucin de 1886, los comportamientos que hoy describe la norma citada
tampoco generaban derecho alguno, como quiera que el artculo 30 de esa
codificacin slo garantizaba la propiedad y los dems derechos adquiridos "con
justo ttulo, con arreglo a las leyes civiles", de tal manera que cuando, con base en
cualquiera de los delitos que el artculo 2 de la Ley examinada, una persona crey
adquirir el derecho de propiedad sobre un bien o grupo de bienes, ya saba, antes
de la existencia del artculo 34 de la Constitucin de 1991, sobre el carcter
ilegtimo de su pretendido derecho y acerca de que l, ante el Estado colombiano,
careca de toda proteccin.

Por tanto, no solamente es constitucional que se contemple la viabilidad de

extinguir el dominio de bienes adquiridos en tales condiciones en pocas
anteriores a la vigencia de la actual Constitucin, sino que sta resulta violada por
cualquier determinacin legal que delimite en el tiempo, pasado o futuro, la accin
correspondiente.

El Constituyente ha querido trazar una clara, visible y decidida frontera moral y

jurdica, que sirva al propsito de reordenar de manera radical a la sociedad
colombiana, atacada en los ltimos lustros por los efectos deletreos de la
corrupcin y el narcotrfico, entre otros males que han desdibujado en la
conciencia social las mejores tradiciones de un pas que siempre ha asociado la
riqueza y el bienestar al trabajo honesto y que, asimismo, ha estimado como la
mayor traicin a los deberes pblicos el enriquecimiento que se configura a partir
del menoscabo del erario.

El repudio a los actos que erosionan en un grado superlativo el ethos colectivo o

los valores supremos de la dignidad humana, se expresa en la Constitucin bajo la
forma de disposiciones absolutas, como la que proscribe la esclavitud y el
enriquecimiento proveniente de las actividades indicadas. Se trata en estos casos
de aplicar la voluntad constituyente a la extirpacin de fenmenos que no pueden
coexistir con el primado de la Constitucin, as sus manifestaciones iniciales
fuesen anteriores a su vigencia.

El enriquecimiento derivado de las actividades descritas -conviene recabarlo- era

ilcito sin atenuantes aun bajo el rgimen constitucional precedente, por lo cual no
puede alegarse que los delincuentes, o quienes de mala fe se aprovecharon de
sus riquezas pudieran hoy reclamar proteccin jurdica sobre la base de que
entonces ignoraban que el artculo 34 de la Constitucin habra de ser
promulgado. Dicha norma representa apenas la consecuencia actual del germen
que ya afectaba el dominio, habida cuenta de la ilicitud de los hechos en que se
fundaba.

Al dictarse la norma, las fortunas y patrimonios de espurio origen no tenan ningn

justo ttulo qu oponer a la prohibicin, ya de tiempo atrs consagrada en el
sistema jurdico y que en ella se elevaba a canon constitucional. Tambin, bajo la
anterior Constitucin, tales adquisiciones quedaban por fuera de la tutela jurdica y
el Derecho positivo incorporaba el principio segn el cual a nadie se permite
invocar su dolo o su culpa como fuente de derechos.
La garanta de la irretroactividad de las leyes penales no puede ser esgrimida
frente a una consecuencia de estirpe constitucional que gobierna los efectos de
situaciones pasadas y que, adems, se predica de los bienes y por s misma no
entraa prdida de la libertad. La irretroactividad penal toma en consideracin el
elemento personal y de libre albedro que deben intervenir en la decisin de
adoptar una conducta o de evitarla, segn la calificacin legal que sobre ellas
recaiga. La extincin del dominio es una secuela, de conformidad con la
Constitucin y segn la Ley examinada, de una actividad delictiva previa -que
deja inclume el principio de irretroactividad de la ley penal, por lo cual no se trata
de una pena-, que se dirige a operar sobre los bienes obtenidos a causa del delito
o derivados de ste.

Llegar hasta el extremo de sostener que aun a las sanciones ad rem que tienen
como antecedente el delito, debe aplicarse la garanta de la irretroactividad,
equivale a sostener que el ordenamiento, mediante el juego de estmulo-disuasin,
concede al delincuente en relacin con los frutos de su delito un espacio legtimo
para discernir el curso de la conducta que ha de seguir, de suerte que, si se
ordenare la extincin retroactiva de los bienes mal habidos -segn la tesis de
los demandantes- se lo habra "sorprendido" de manera maligna por el Estado y
se habra injustamente conculcado sus "derechos adquiridos" sobre el botn
arrebatado a la vctima de sus fechoras o al erario.

La Corte no acepta el argumento de los actores, por cuanto desvirta el verdadero

sentido de la irretroactividad de la ley, que consiste en la proteccin de quien ya ha
sido amparado por el Derecho, ante la posible arbitrariedad de futuros legisladores
que, por razones polticas o de otra ndole, pudieran pretender atropellarlo,
desconociendo sus derechos adquiridos. Tal institucin no es ahora, y no lo fue
jams, una argucia para legitimar lo que siempre fue ilegtimo.

A quienes razonan como lo hicieron los demandantes cabra preguntarles si

acaso, al margen del decomiso penal aplicable a los frutos de la actividad delictiva,
el delincuente, o sus causahabientes de mala fe, pueden pretender, y aun
atreverse a reclamar jurdicamente, la inmunidad e intangibilidad de su patrimonio
ilcito, exigiendo que la extincin del dominio fuese establecida antes de la
comisin de la infraccin de la que derivan su fortuna.

As como, si no cobijara situaciones anmalas anteriores que se proyectan sobre

el presente, el precepto constitucional perdera sustancialmente significado como
norma configuradora de la realidad social, tambin resultara extrao a la misma
que su efecto futuro se limitara por virtud de la ley. La disposicin constitucional
-insiste la Corte- tiene carcter absoluto y no puede la ley menoscabar el efecto
profundo que ella pretende tener en la estructura social y econmica del pas.

Dicha regla, de otra parte, contribuye a definir por exclusin el campo de lo que no
se protege bajo el concepto de propiedad y, al mismo tiempo, precisa un camino o
mtodo que se juzga inepto para consolidar derechos subjetivos en cualquier
poca. Dada la doble funcin de la norma constitucional -que por una parte define,
con proyeccin efectiva hacia el futuro, la consecuencia del no reconocimiento
jurdico a la propiedad ilcita, y, por otra, prohibe las conductas futuras que encajen
en su preceptiva, ambos mandatos con el carcter supremo del Estatuto
Fundamental-, de ninguna manera puede el legislador, en ejercicio de un poder
constituido y subalterno, reducir su alcance temporal, medida que, en este caso,
no tendra efecto distinto que el de desplazar las fronteras puestas por el
Constituyente, con el objeto de amparar los frutos ilcitos obtenidos por quienes
desafiaron el Derecho positivo en su nivel superior y atentaron gravemente contra
la sociedad.

Bajo el manto de la irretroactividad de las leyes penales y el respeto a los

derechos adquiridos, entendidos de manera equivocada, se pretende sustraer
eficacia a una disposicin constitucional absoluta, como si su efectividad tuviese
menos consideracin que la intangibilidad de los patrimonios nacidos e
incrementados con abierto desacato de la misma Constitucin, de las leyes y de la
moral social.

Sobre el carcter intemporal de las consecuencias negativas del delito, dispuesto

por la Constitucin, ya se pronunci la Corte en una pasada oportunidad, en la que
expres:

El Constituyente puede erigir en causal de ineligibilidad permanente para

ocupar ciertos cargos pblicos, hechos y circunstancias muy diversas,
inclusive ajenos a la voluntad de las personas, como acontece con la doble
nacionalidad y el parentesco en algunos casos. No se ve porqu no pueda el
Constituyente asociar el presupuesto constitutivo de una causal de
inhabilidad, a la expedicin de una sentencia condenatoria por la comisin de
un delito contra el patrimonio pblico. La defraudacin previa al erario
pblico, es un precedente que puede legtimamente ser tomado en
consideracin por la Constitucin, para impedir que en lo sucesivo la persona
que por ese motivo fue condenada penalmente asuma de nuevo el manejo
de la cosa pblica. El propsito moralizador que alienta la Constitucin no se
ha detenido ante las causales de ineligibilidad que por causas idnticas se
aplican a los condenados que aspiran a ser Congresistas. Si en este evento,
en atencin a un criterio de proporcionalidad de la pena, se autorizara a la
ley para imponer un trmino mximo de duracin de la inhabilidad
contemplada en el artculo 122 de la C.P., no sera posible dejar de hacerlo
respecto de las restantes inhabilidades plasmadas directamente en la
Constitucin. En esta hiptesis, que la Corte no comparte, la ley estara
modificando el diseo moral mnimo dispuesto por el Constituyente.
(Sentencia C-038/96 M.P. Eduardo Cifuentes Muoz).
La garanta que el artculo 58 de la Constitucin confiere a la propiedad supone la
licitud de la misma. En otros trminos, no est amparada por la Constitucin, como
difanamente lo declara su artculo 34, la propiedad mal habida, la lograda
mediante el delito, a travs del enriquecimiento ilcito, con grave perjuicio para el
Tesoro Pblico o transgrediendo las reglas mnimas de la moral social.

Cuando el artculo 58 de la Carta declara que los derechos adquiridos no pueden

ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores, supone que ellos se
alcanzaron por sus titulares "con arreglo a las leyes civiles", expresin que, a juicio
de la Corte, no es especfica sino genrica, es decir, alude tanto a las reglas
integrantes del Cdigo Civil y disposiciones complementarias, como al conjunto
del ordenamiento jurdico basado en la Constitucin.

As lo entendi tambin la Corte Suprema de Justicia, que al efecto expuso:

"desborda los ordenamientos que tradicionalmente corresponden al mbito

del Cdigo Civil para comprender cualesquiera otros que reconozcan u
otorguen a las personas particulares beneficios patrimoniales, as tengan su
origen en precepciones de derecho pblico propiamente dicho o en normas
que, como un desprendimiento o especializacin de la ley civil tradicional,
han alcanzado autonoma y lineamientos peculiares bajo el nombre de
derecho del trabajo o de la previsin social, ubicndose en el terreno del
orden pblico" (C.S.J. Sentencia del 15 de marzo de 1968).

Aunque el actual texto del artculo 58 de la Carta no contiene las expresiones

"justo ttulo", que caracterizaban la propiedad constitucionalmente protegida en el
artculo 30 de la Constitucin de 1886, y ello precisamente porque el Constituyente
de 1991 las traslad al inciso 2 del artculo 34 en forma ms severa y
determinante, tal elemento es indispensable, a la luz de dicho precepto y del 83
ibdem, para acceder a la garanta que al derecho de dominio ofrece el sistema
jurdico.

La normatividad examinada no desconoce derechos adquiridos consolidados. En

los supuestos que ella contempla, se obtuvo la propiedad en abierta transgresin
al Derecho vigente, desbordando los lmites trazados por el orden jurdico,
quebrantando los derechos de los dems y, en consecuencia, no puede afirmarse
que existiera un derecho legtimo de los presuntos titulares de la propiedad. La
mala fe no puede generar derecho alguno frente al orden constitucional.

No se est confiriendo efecto retroactivo a sanciones penales. Simplemente se

est haciendo explcita por la ley una condicin que ya el ordenamiento jurdico
impona, desde el momento en que se produjo la adquisicin de la propiedad y
que, por tanto, era suficientemente conocida por los infractores: la propiedad
lograda con base en conductas ilcitas, en hechos reprobados ya por las
disposiciones que regan, jams puede legitimarse.
Mediante las disposiciones de esta Ley no se hace nada distinto de afirmar el
mecanismo institucional para deducir la consecuencia de la sealada premisa: la
entrega al Estado de unos bienes que nunca fueron de la legtima propiedad de
quienes decan ser sus dueos.

Contra lo que sealan los demandantes, la norma examinada no vulnera el

principio de irretroactividad de la ley penal, primero porque, como ya se dijo, no se
est ante la aplicacin de penas, y segundo por cuanto la figura all prevista no
corresponde al concepto de retroactividad, en su sentido genuino, sino al de
retrospectividad.

En efecto, puede verse en el texto del artculo que la Ley aprobada "rige a partir de
la fecha de su promulgacin", es decir que sus disposiciones tendrn efecto y
concrecin en el futuro y sobre la base del conocimiento pblico y oficial de su
contenido. Luego no es retroactiva.

Sin embargo, el segundo inciso advierte que la extincin del dominio habr de
declararse con independencia de la poca de la adquisicin o destinacin ilcita de
los bienes o derechos, aun tratndose de situaciones jurdicas existentes con
anterioridad a la vigencia de la Ley.

Esta previsin no implica que se autorice a los jueces para desconocer derechos
adquiridos con arreglo al orden jurdico precedente, pues si ello fuese as se
tendra sin duda una flagrante inconstitucionalidad, dada la garanta que
contempla el artculo 58 de la Carta Poltica, el cual asegura que los derechos
adquiridos con arreglo a las leyes civiles "no pueden ser desconocidos ni
vulnerados por leyes posteriores".

Pero no es ese el caso, segn se desprende de la interpretacin que esta Corte ha

hecho sobre los alcances del artculo 34, inciso 2, de la Constitucin, toda vez
que, al tenor de ella, en los eventos all descritos, desarrollados por los artculos 2
de la Ley 333 de 1996 y 14 de la Ley 365 de 1997, no hay derecho adquirido
alguno. Esto significa, por sustraccin de materia, que, no habiendo objeto sobre
el cual pueda haber recado la proteccin del sistema jurdico, es no solamente
posible sino natural y obvio que el Estado tenga la facultad de hacer explcito
mediante sentencia que ningn derecho exista, con miras a deducir los efectos
prcticos de esa situacin jurdica, tomando para s, a nombre de la sociedad, los
bienes mal habidos, sin importar la fecha en que la supuesta adquisicin se
produjo.

Para la Corte, el principio de irretroactividad de la ley descansa ms en la

necesidad de realizar la seguridad jurdica, como valor de inters pblico, que en
la proteccin ciega y absoluta del inters individual.
Como explica Francois Terr (Introduction gnrale au droit. Prcis Dalloz. Paris.
1991. P. 364), "si un individuo que ha obedecido la orden de la ley pudiera ser
molestado bajo el pretexto de que una ley posterior ha modificado los trminos de
la reglamentacin que exista antes, la ley perdera toda su fuerza, puesto que
nadie osara ni siquiera ejecutar las rdenes de la ley por el temor de ver
ulteriormente actos, aunque legtimamente ejecutados, criticados por una ley
nueva y desconocida" (subraya la Corte)

Supuesto esencial de la garanta de irretroactividad de la ley es, entonces, la

legitimidad del derecho consolidado segn el orden jurdico anterior.

El propsito de ese postulado no es otro que el de crear en los gobernados la

certidumbre acerca de que si cumplen las leyes vigentes y al amparo de ellas
adquieren derechos o a su favor se perfeccionan situaciones jurdicas, las nuevas
leyes que el Estado promulgue no habrn de afectar lo que legtimamente se
obtuvo con anterioridad a su vigencia.

Pero, a la inversa, el Estado goza de libertad para regular los efectos de hechos
anteriores que no han implicado la consolidacin de derechos ni el
perfeccionamiento de situaciones jurdicas bajo la proteccin del orden jurdico
precedente, en especial si ello resulta indispensable para hacer que prevalezca el
inters colectivo.

En reciente sentencia, que la Corte Constitucional comparte, la Sala Civil y Agraria

de la Corte Suprema de Justicia ha sostenido:

"De manera que mientras la ley nueva no entre a regular el pasado para
suprimir efectos realizados de un derecho, ni a desconocer hacia el futuro la
realidad de derechos ya anticipadamente constituidos, ella no tiene alcance
retroactivo ni lesiona derechos adquiridos. Adems, aun cuando la ley nueva
puede llegar a modificar los efectos futuros de hechos o actos anteriores, no
por ello puede sostenerse que se vulneran los derechos de que se trata,
pues aqu se presentara el fenmeno de la retrospeccin, caracterizado por
actuar sobre hechos an pendientes o sin producirse y no sobre la causa
generadora del derecho, que distingue particularmente a la retroactividad
()
Ahora bien, los particulares no pueden prevalerse de las irregularidades que,
por una u otra causa, surgen en el devenir de la vida diaria para pretender
derivar de ellas la existencia de derechos adquiridos, menos cuando el
ordenamiento jurdico est orientado por el principio general de subsanar
esas situaciones. De ah que, cual lo ha expuesto igualmente la Corte, las
leyes de orden pblico encaminadas a remediar injusticias sociales
existentes, se expidan no slo con el propsito de evitar que tales injusticias
se produzcan en el futuro sino que se eliminen las ya producidas; o, en otros
trminos, que su aplicacin comprenda las nuevas situaciones y las
 anteriores" (se subraya) (Cfr. Sentencia del 29 de mayo de 1997.
M.P.:Nicols Bechara Simancas)

En efecto, sera un contrasentido el hecho de que alguien invocara la proteccin

de un supuesto y mal llamado derecho subjetivo -en tanto que no ha sido
amparado y reconocido por el sistema jurdico- cuando lo cierto es que el derecho
subjetivo slo ostenta esa calidad, en virtud del reconocimiento que previamente
hace de l el Derecho objetivo.

As, si el Derecho positivo nunca reconoci ni protegi una determinada situacin,

precisamente porque proceda directa o indirectamente de una transgresin al
orden jurdico, no puede el infractor reclamar una inmunidad ante la accin del
Estado ni tampoco le es dable pretender, distorsionando las garantas
constitucionales, recuperar o conservar lo obtenido en contra de la ley. No sera
racional ni justo que alguien pudiera sacar provecho de una conducta lesiva de la
normatividad slo porque despus, y precisamente para afirmarla y hacerla valer,
el Constituyente o el legislador introducen mecanismos aptos para sacar a flote la
ilicitud antecedente y para deducir los resultados prcticos de la misma. No debe
el Estado, a travs de su inercia, premiar a quien no ha obedecido la ley, ni la
jurisdiccin impedirle, por un mal entendido alcance del principio de no
retroactividad de las leyes, forzarlo a sanear aquello que siempre estuvo viciado.

Por ello, se reitera, el concepto de retroactividad de las normas no se aplica al

caso bajo estudio, pues aqul supone necesariamente que exista un derecho
adquirido (segn las voces de la teora clsica) o una situacin jurdica (de
acuerdo con la teora moderna expuesta por Paul Rubier), elementos que, desde
luego, llevan implcito el ya consolidado reconocimiento y amparo de la ley
anterior. No siendo as, la discusin sobre el punto pierde todo sustento.

Las anteriores afirmaciones son plenamente compatibles con el conjunto de

principios y reglas que en nuestro sistema jurdico han fijado la manera en que la
ley se aplica en el tiempo. Entre las disposiciones que sobre la materia contempl
la Ley 153 de 1887, aplicable a los negocios jurdicos celebrados en el presente
siglo aunque todava no se hubiera introducido el actual artculo 34 de la Carta ni
se hubiera dictado la Ley 333 de 1996, vale la pena recordar el tenor literal de las
siguientes:

"Artculo 17. Las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley

nueva que las anule o cercene".

Artculo 18. Las leyes que por motivos de moralidad, salubridad o utilidad
pblica restrinjan derechos amparados por la ley anterior, tienen efecto
general inmediato.
 Si la ley determinare expropiaciones, su cumplimiento requiere previa
indemnizacin, que se har con arreglo a las leyes preexistentes ...
(...)
Artculo 28. Todo derecho real adquirido bajo una ley y en conformidad con
ella, subsiste bajo el imperio de otra; pero en cuanto a su ejercicio y cargos y
en lo tocante a su extincin, prevalecern las disposiciones de la nueva ley"
(se subraya).

Como se puede apreciar, todas estas normas se refieren a la proteccin de

derechos adquiridos de acuerdo con un rgimen legal anterior. Este es el
presupuesto ineludible para que opere la garanta contra los actos del legislador.

Por otra parte, vale la pena anotar que, si al legislador no le est vedado
desconocer extraordinariamente verdaderos derechos adquiridos cuando motivos
de inters general, pblico o social, utilidad o necesidad pblicas y la equidad as
lo aconsejen, ms an puede la ley actuar en contra de situaciones que no son
reconocidas como derechos, sino que simplemente han tenido la apariencia de
tales, bajo una presuncin de validez desvirtuada por la sentencia que declara la
extincin del dominio, sobre presupuestos como el enriquecimiento ilcito, en
perjuicio del Tesoro Pblico o con grave deterioro de la moral social, que son
justamente los que originan, en el ordenamiento vigente, la consecuencia de tal
declaracin.

Por esas mismas razones, que justifican la constitucionalidad de la norma en

cuanto consagra un carcter retrospectivo de la extincin del dominio, puesto que
implican tambin la consecuencia jurdica de que los vicios que afectan el
patrimonio mal habido jams pueden sanearse, y menos todava inhibir al Estado
para perseguir los bienes mal adquiridos, se declarar inexequible la ltima parte
del inciso 2 de la norma, que dice:

"...siempre que dicha adquisicin o destinacin ilcita de los bienes o

derechos haya sido realizada con posterioridad a la existencia de los delitos
que dan lugar a esta medida de extincin, as la legislacin haya modificado
o modifique la denominacin jurdica, sin perjuicio del trmino de prescripcin
de que trata el artculo 9 de esta Ley".

Y, por unidad de materia, dada la inescindible relacin con el aparte hallado

contrario a la Constitucin, ser tambin declarado inexequible el artculo 9 de la
Ley, ya que, contra el claro sentido intemporal del citado precepto de la
Constitucin, consagra una prescripcin de la accin de extincin del dominio,
dando lugar al saneamiento -no querido por la Carta- de las fortunas ilcitas.

La Corte declara la inconstitucionalidad de la prescripcin de la accin de extincin

del dominio, sin que ello suponga que se pronuncia acerca de la prescripcin
adquisitiva del mismo, regulada por leyes civiles que no han sido demandadas.
DECISION

Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Sala Plena de la Corte

Constitucional de la Repblica de Colombia, odo el concepto del Ministerio
Pblico y cumplidos los trmites previstos en el Decreto 2067 de 1991,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,

RESUELVE:

Primero.- Declrase EXEQUIBLE la Ley 333 de 1996, "por la cual se establecen

las normas de extincin de dominio sobre los bienes adquiridos en forma ilcita",
en cuanto no se configuraron los vicios de procedimiento alegados.

Segundo.- Declranse EXEQUIBLES, en los trminos de esta Sentencia, los

artculos 1, 2, 4, 5, 6, 10, inciso 1, 21 (pargrafo), 24 y 32 de la Ley 333 de 1996.

Tercero.- Declrase EXEQUIBLE el artculo 3 de la Ley 333 de 1996, excepto las

expresiones "con excepcin de los derechos personalsimos", que se declaran
INEXEQUIBLES.

Cuarto.- Declranse EXEQUIBLES los siguientes apartes del artculo 7 de la Ley

333 de 1996:

" Artculo 7. De la Naturaleza de la accin. La accin de extincin del

dominio de que trata esta Ley es de naturaleza jurisdiccional y de carcter
real, y proceder contra el titular real o presunto o los beneficiarios reales de
los bienes (...)

Si la accin penal se extingue o termina sin que se haya proferido decisin

sobre los bienes, continuar el trmite ante el mismo funcionario que conoci
del proceso penal y proceder la declaracin de extincin del dominio de
aquellos bienes adquiridos en cualquiera de las circunstancias de que trata
esta Ley.
(...)"

Quinto.- Declrase INEXEQUIBLE el artculo 9 de la Ley 333 de 1996.

Sexto.- Declrase EXEQUIBLE el artculo 33 de la Ley 333 de 1996, excepto la

expresin "siempre que dicha adquisicin o destinacin ilcita de los bienes o
derechos haya sido realizada con posterioridad a la existencia de los delitos que
dan lugar a esta medida de extincin, as la legislacin haya modificado o
modifique la denominacin jurdica, sin perjuicio del trmino de prescripcin de
que trata el artculo 9 de esta Ley", perteneciente a su inciso 2, que se declara
INEXEQUIBLE.
Cpiese, notifquese, comunquese, insrtese en la Gaceta de la Corte
Constitucional, cmplase y archvese el expediente.

ANTONIO BARRERA CARBONELL

Presidente

JORGE ARANGO MEJIA EDUARDO CIFUENTES MUOZ

Magistrado Magistrado

CARLOS GAVIRIA DIAZ HERNANDO HERRERA VERGARA

Magistrado Magistrado

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Magistrado

ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO FABIO MORON DIAZ

Magistrado Magistrado

VLADIMIRO NARANJO MESA

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General
Aclaracin y Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-374/97

EXTINCION DE DOMINIO-Sancin de carcter penal (Aclaracin y

salvamento parcial de voto)

EXTINCION DE DOMINIO-La propiedad nace a la vida jurdica pero con un

vicio esencial (Aclaracin y salvamento parcial de voto)

No veo como se puede extinguir el dominio de un bien que no ha nacido a la vida

jurdica, mas an cuando el propio Estado por diferentes medios, registro
inmobiliario, registro catastral, imposicin de obligaciones tributarias, lo ha
reconocido como tal. Por lo dems, no puede el intrprete de la Constitucin ser
mas sabio que el propio Constituyente que expresamente emple la expresin
"extincin del dominio". La propiedad nace a la vida jurdica, pero con un vicio
esencial que afecta su legitimidad en los trminos de la Constitucin y que habilita
al Estado, mediante decisin judicial, para ponerle fin.

PRESCRIPCION EXTINTIVA DE LA ACCION DE DOMINIO-Saneamiento

situaciones irregulares o ilcitas/PRESCRIPCION-Facultad legislativa de
determinacin (Aclaracin y salvamento parcial de voto)

La sentencia, al partir del supuesto del no nacimiento del dominio en las

circunstancias que prev el art. 34 superior, no avala constitucionalmente la figura
de la prescripcin extintiva. Con ello, se atenta contra la seguridad jurdica, pues
el fin pblico de la institucin de la prescripcin como lo reconoce la doctrina y la
jurisprudencia es precisamente la de sanear las situaciones irregulares o ilcitas,
hasta el punto de que es un instituto para la extincin de la accin penal y de la
pena misma impuesta por el juez y, adems, se le niega al legislador una
competencia que le es propia para determinar en que casos opera la figura de la
prescripcin. Nos hallamos as ante una verdadera paradoja jurdica dentro de
nuestro ordenamiento jurdico que se enuncia asi: todo prescribe, incluso el delito
y la pena, menos, segn la sentencia, la accin de extincin del dominio. En tal
virtud indudablemente, la decisin implica una seria, injustificada e inconstitucional
injerencia del juez constitucional en el mbito de una competencia que es
exclusiva del legislador, a quien le compete establecer las formalidades para el
acceso a la justicia y del debido proceso.

EXTINCION DE DOMINIO-Legislador seala condiciones de operancia de la

retrospectividad (Aclaracin y salvamento parcial de voto)

En la sentencia se dice que la extincin de dominio es una sancin patrimonial,

que no tiene un efecto retroactivo sino retrospectivo, pero, sin embargo, se le
niega al legislador una facultad que igualmente es de su resorte, como es la de
sealar en que condiciones opera dicha retrospectividad.
 Referencia: Expedientes acumulados D-
1551, D-1553, D-1554, D-1556, D-1559, D-
1561, D-1562, D-1568, D-1570 y D-1571.

Demandas de inconstitucionalidad
instauradas contra la Ley 333 de 1996, "Por
la cual se establecen las normas de extincin
de dominio sobre los bienes adquiridos en
forma ilcita".

Con el respeto debido por la decisin mayoritaria, adoptada por la Sala Plena de la
Corporacin en el asunto de la referencia, procedo a exponer las razones de mi
aclaracin y salvamento de voto parcial a dicha decisin, en los siguientes
trminos:

1. En la sentencia C-389 de 1994 de la cual fui ponente, y que fue aprobada en

forma unnime por los integrantes de la Corporacin, se expusieron una serie de
criterios en relacin con la figura jurdica de la extincin del dominio, cuando an el
legislador no haba hecho un desarrollo completo del art. 34 de la Constitucin
Poltica y se vinculaba a esta especie de extincin con la idea de una pena, es
decir, de una sancin de carcter penal. Esto ltimo se corrobora con los
antecedentes que se traen a colacin en la referida sentencia.

2. Los criterios expuestos en la aludida sentencia, necesariamente giraron en

torno a la concepcin exclusivamente penal imperante en ese entonces con
respecto a la figura, mas an cuando de lo que se trataba era de definir si se
ajustaba a la Constitucin o no un aparte del pargrafo segundo del art. 60 del
Cdigo de Procedimiento Penal que estableca que "Tratndose de bienes no
vinculados a un proceso penal, si transcurrido un ao no son reclamados, se
declarar la extincin de su dominio".

Fue entonces dentro de dichos contexto y circunstancias como la Corte expres,

para declarar inexequible el referido segmento normativo, lo siguiente:

"a) El inciso 2o. de la norma en cita contiene un mandato del constituyente, en

el sentido de que perentoriamente ordena declarar extinguido el derecho de
dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilcito, en
perjuicio del Tesoro Pblico o con grave deterioro de la moral pblica".

"El sentido teleolgico del precepto consiste en que el Estado no puede avalar
o legitimar la adquisicin de la propiedad que no tenga como fuente un ttulo
vlido y honesto; es decir, que la propiedad se obtiene en cierto modo mediante
la observancia de los principios ticos. La proteccin estatal, en consecuencia,
no cobija a la riqueza que proviene de la actividad delictuosa de las personas;
 es decir, no puede premiarse con el amparo de la autoridad estatal la
adquisicin de bienes por la va del delito; el delincuente debe saber que el
delito no produce utilidades, sino que por el contrario coloca a ste en la
obligacin de otorgar una retribucin a la sociedad a travs de la pena".

"b) La extincin procede mediante sentencia judicial y previa observancia del

debido proceso consagrado en el art. 29 de la Constitucin Poltica".

"c) Corresponde al legislador definir el alcance o contenido del concepto

enriquecimiento ilcito, como ya lo ha hecho, y determinar cuando se configuran
las hiptesis del "perjuicio del Tesoro Pblico o grave deterioro de la moral
social". Actualmente, ya el legislador ha considerado que existe dicho deterioro
en los casos de los delitos de narcotrfico".

"d) La medida tiene la naturaleza jurdica de una pena accesoria a la que

corresponde al delito que se juzgue. Sin embargo, el legislador la puede instituir
como una pena principal".

"e) La extincin se configura como una sancin objetiva, pues puede ser
decretada siempre que en el proceso judicial correspondiente se acrediten los
supuestos fcticos que la norma del art. 34 prev para que opere dicha
extincin".

"Como conclusin del tema que se desarrolla, es posible afirmar que nuestro
ordenamiento constitucional no autoriza al legislador para establecer a su
arbitrio la extincin del derecho de dominio, pues esta figura slo puede ser
regulada dentro del marco constitucional que aparece trazado por los artculos
34 y 58 de la Constitucin Poltica".

3. En la sentencia de la cual parcialmente discrepo, se parte del supuesto de que

cuando se adquiere un bien en cualquiera de las circunstancias que seala el art.
34 de la Constitucin, propiamente no se adquiere el dominio sino una apariencia
de dominio que se desvirta mediante la declaracin judicial de extincin.

4. No comparto este criterio, porque no veo como se puede extinguir el dominio de

un bien que no ha nacido a la vida jurdica, mas an cuando el propio Estado por
diferentes medios, registro inmobiliario, registro catastral, imposicin de
obligaciones tributarias, lo ha reconocido como tal. Por lo dems, no puede el
intrprete de la Constitucin ser mas sabio que el propio Constituyente que
expresamente emple la expresin "extincin del dominio", siguiendo la tradicin
jurdico cultural que se ha tenido de la figura desde su consagracin en la ley 200
de 1936.

Por lo dems, estimo que no era necesario acudir a la frmula que utiliza la
sentencia para arribar a la conclusin de que es posible extinguir el dominio en los
eventos que menciona el art. 34 de la Constitucin, si se tiene en cuenta que lo
que sucede es que la propiedad nace a la vida jurdica, pero con un vicio esencial
que afecta su legitimidad en los trminos de la Constitucin y que habilita al
Estado, mediante decisin judicial, para ponerle fin.

5. En la sentencia C-374/97 se declar inexequible el art. 9 de la ley 333 de 1996

que dice :

"De la prescripcin. La accin de extincin del dominio prescribir en el trmino de

veinte (20) aos contados desde la ltima adquisicin o destinacin ilcita de los
bienes, cualesquiera sea".

Igualmente, se declar inexequible el aparte normativo del art. 33 que se subraya :

"De la vigencia. Esta ley rige a partir de la fecha de su promulgacin"

"No obstante, la extincin del dominio se declarar cualquiera sea la poca de la

adquisicin o destinacin ilcita de los bienes o derechos, aun tratndose de
situaciones jurdicas existentes con autoridad a la vigencia de esta ley, siempre
que dicha adquisicin o destinacin ilcita de los bienes o derechos haya sido
realizada con posterioridad a la existencia de los delitos que dan lugar a esta
medida de extincin, as la legislacin haya modificado o modifique la
denominacin jurdica, sin perjuicio del trmino de prescripcin de que trata el
artculo 9 de esta ley".

"En todo caso, se entender que la adquisicin ilcita de los bienes no constituye
justo ttulo, causa grave deterioro de la moral social y es conducta con efectos
permanentes".

6. Con respecto a la proscripcin que hace la sentencia, en el sentido de que la

propiedad adquirida con los vicios a que alude el art. 34 de la Constitucin no
puede sanearse a travs de la prescripcin, consider lo siguiente:

Evidentemente, la norma del art. 9 consagr la prescripcin extintiva de la accin

de extincin de dominio, de modo que el Estado no poda declarar sta cuando
hubiere transcurrido el trmino de veinte (20) aos contados desde la ltima
adquisicin o destinacin ilcita de los bienes, cualesquiera sea.

La sentencia, al partir del supuesto del no nacimiento del dominio en las

circunstancias que prev el art. 34 superior, no avala constitucionalmente la figura
de la prescripcin extintiva. Con ello, se atenta contra la seguridad jurdica, pues el
fin pblico de la institucin de la prescripcin como lo reconoce la doctrina y la
jurisprudencia es precisamente la de sanear las situaciones irregulares o ilcitas,
hasta el punto de que es un instituto para la extincin de la accin penal y de la
pena misma impuesta por el juez y, adems, se le niega al legislador una
competencia que le es propia para determinar en que casos opera la figura de la
prescripcin. Nos hallamos as ante una verdadera paradoja jurdica dentro de
nuestro ordenamiento jurdico que se enuncia asi: todo prescribe, incluso el delito
y la pena, menos, segn la sentencia, la accin de extincin del dominio. En tal
virtud indudablemente, la decisin implica una seria, injustificada e inconstitucional
injerencia del juez constitucional en el mbito de una competencia que es
exclusiva del legislador, a quien le compete establecer las formalidades para el
acceso a la justicia y del debido proceso.

7. En relacin con el pronunciamiento de inexequibilidad sobre el aparte

subrayado del art. 33, estimo que la sentencia no guarda congruencia en sus
planteamientos. En efecto, en ella se dice que la extincin de dominio es una
sancin patrimonial, que no tiene un efecto retroactivo sino retrospectivo, pero, sin
embargo, se le niega al legislador una facultad que igualmente es de su resorte,
como es la de sealar en que condiciones opera dicha retrospectividad. Por lo
dems, considero que la regulacin contenida en el segmento normativo
declarado inexequible, no es inconstitucional, porque ella pertenece, como se dijo,
a la competencia que es propia del legislador y la cual no ha sido utilizada en
forma arbitraria ni desproporcionada a la finalidad que persegua la norma. Es
decir, que en resumen, tratndose de la extincin del dominio tampoco le es
permitido al legislador, segn la sentencia, regular la institucin de la
retrospectividad.

En los anteriores trminos dejo consignado mi aclaracin y salvamento de voto.

Santaf de Bogot, D.C., septiembre diez y nueve (19) de mil novecientos noventa
y siete (1997).

ANTONIO BARRERA CARBONELL

Magistrado
Salvamento de voto a la Sentencia C-374/97

CONDUCTA HUMANA-Control/CONTROL NORMATIVO-

Alcance/CONDUCTA OBLIGATORIA-Alcance (Salvamento de voto)

La conducta humana puede ser controlada, en vista de alguna finalidad, de

mltiples maneras. Para nuestro propsito podemos hablar de dos: una que
suprime la libertad del agente, como cuando se encierra a alguien o se le ata para
que no se mueva de un lugar; y la otra cuando, asumiendo que el agente es libre,
y respetando esa libertad, se le estimula su voluntad para que observe un
comportamiento que se juzga deseable (ofrecindosele un premio, por ejemplo) o
se desestimula una opcin, que se estima indeseable, asocindole un castigo.
Esa segunda forma de control es la que se denomina normativa, y la ltima de las
modalidades descritas, es la que usualmente emplea el derecho. A la conducta
desestimulada mediante la amenaza de una sancin, se le llama obligatoria.
Cuando a alguien se le impide actuar de un cierto modo o se le compele por
medios a los que no es posible resistir, es claro que no nos encontramos frente a
esa tcnica especfica de control que llamamos normativa. La conducta que se
prescribe ha de observarse en el futuro, es decir, despus de formulada la norma.

NORMA LEGAL-Conducta de la comunidad (Salvamento de voto)

El Estado de derecho regula la conducta de su comunidad mediante normas, pues

asume que tal comunidad est constituda por sujetos libres que slo de ese modo
pueden ser dignamente tratados. Renuncia, por principio, a cualquier tcnica
diferente de control, que implique un avasallamiento brutal de la voluntad humana
y, en consecuencia, un desconocimiento de la condicin de persona en tanto que
sujeto libre. Esas simples observaciones subyacen a los principios del derecho
penal humanitario: "nullum crimen, nulla poena sine previa lege".

EXTINCION DE DOMINIO-Es una pena/EXTINCION DE DOMINIO-Efectos

futuros (Salvamento de voto)

No es cierto, como se dice en la sentencia, que el dominio nunca naci. La misma

ley dice que la accin tiende a extinguir el dominio de los bienes adquiridos de un
cierto modo. Se decreta su extincin por haber sido adquirido por medios que el
Estado juzga indeseables y, por tanto, la consecuencia es sin duda sancionatoria.
Pero como dicho efecto negativo especfico no se haba contemplado antes de
expedirse la ley l, jurdicamente slo podra tener lugar hacia el futuro, asociado
a adquisiciones ocurridas en adelante. La extincin del dominio tuvo que
establecerla la ley cuya constitucionalidad se examina y, por tanto, es apenas un
efecto contingente atribudo a ciertos hechos que, con toda razn, quiere el
legislador desestimular, pero que slo pueden regir hacia el futuro. Se trata de una
tpica sancin penal que, como tal, no puede ser aplicada a conductas anteriores
a la ley que la contempla, so pena de cambiar el control normativo de la conducta
por un control brutal, que nada tiene que ver con el Estado de derecho que
nuestra Constitucin consagra.

NORMA LEGAL-Clasificacin (Salvamento de voto)

ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-No es independiente de la

responsabilidad penal/PRESUNCION DE INOCENCIA-Demostracin
comisin del delito (Salvamento de voto)

La accin de extincin del dominio no puede ser independiente de la

responsabilidad penal. Una accin cuya existencia est subordinada a la comisin
de un delito, no puede jams ser "independiente de la responsabilidad penal". Por
el contrario, su nacimiento depende de ella: si no se demuestra la comisin del
delito, no hay lugar a la extincin del dominio. Establecer que la accin de
extincin del dominio es independiente de la responsabilidad penal, es contrariar
ostensiblemente la presuncin de inocencia consagrada por el artculo 29 de la
Constitucin. Es claro que solamente cuando el proceso penal termina por
sentencia condenatoria ejecutoriada, es procedente adelantar la extincin del
dominio: se ha demostrado jurdicamente la comisin del delito que es el origen de
los bienes mal habidos.

EXTINCION DE DOMINIO-Procede si proceso penal termina con sentencia

condenatoria firme (Salvamento de voto)

Solamente cuando el proceso penal termina por sentencia condenatoria firme, hay
lugar a adelantar la extincin del dominio. En los dems casos (sentencia
absolutoria y extincin de la accin penal por prescripcin o por la muerte del
procesado), la norma que permite ejercer la accin de extincin del dominio "con
absoluta independencia de la actuacin penal", quebranta los artculos 29 y 248
de la Constitucin.

PRESCRIPCION DE LA ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-

Constitucionalidad del trmino (Salvamento de voto)

Si la extincin de dominio es una sancin penal, su imprescriptibilidad quebranta

el artculo 28 de la Constitucin, citado. Pero si, como lo afirma la sentencia, es
una accin civil, correspondiente a un derecho de la misma naturaleza, cmo
aceptar que si la accin penal y la pena, aun en los delitos ms graves, se
extinguen por el paso del tiempo, no se extingan este derecho y esta accin de
naturaleza civil? Pero, al establecer la imprescriptibilidad de la accin de extincin
del dominio, asimilndola indebidamente a la reivindicatoria, olvid la mayora una
diferencia fundamental y elemental: la accin de dominio es imprescriptible porque
ste tambin lo es; en cambio el Estado jams ha sido dueo de los bienes que
adquiere por la extincin del dominio de los particulares sobre los mismos. Y
como jams fue dueo, no puede sostenerse que tenga un derecho de dominio
imprescriptible y una accin para recobrar la posesin, que tampoco se extinga
por el paso del tiempo. La declaracin de inexequibilidad del artculo 9., parte de
un supuesto falso: que la calidad de dueo de quien ha posedo un bien por
veinte aos, se origina en un ttulo viciado, que no es ttulo justo. Se olvida, sin
embargo, que en este caso (el de quien ha posedo por veinte aos), la
adquisicin del dominio se ha realizado por prescripcin adquisitiva extraordinaria,
cuyo nico ttulo es la ley.

EXTINCION DE DOMINIO-Exclusin retroactividad por recaer sobre

instrumentos del delito (Salvamento de voto)

Si la Corte quera ser consecuente con sus premisas, debi excluir la

retroactividad de la extincin del dominio cuando sta recae sobre los
instrumentos del delito, pues en tal caso, no es vlido afirmar que no se haba
consolidado un derecho de propiedad sobre el respectivo bien.

EXTINCION DE DOMINIO-Aplicacin a bienes adquiridos con posterioridad a

existencia de delitos (Salvamento de voto)

La Corte es totalmente inconsistente cuando declara la inexequibilidad del lmite

establecido por el artculo 33 a los efectos retroactivos de la ley, a saber que, la
accin slo poda aplicarse a bienes que hubieran sido adquiridos con
posterioridad a la existencia de los delitos que dan lugar a esa medida de
extincin. No hemos logrado entender cmo del principio de que el delito no
genera nunca derechos, la Corte dedujo que era posible que el Estado pudiera
extinguir el dominio de un bien proveniente de una actividad que no era entonces
delictiva. O es que puede haber delitos sin ley previa que los defina? Como
vemos, el argumento es lgicamente inconsistente y muy peligroso para la
seguridad jurdica y las garantas constitucionales, pues permite que la
criminalizacin de una conducta en 1997, y su incorporacin como causal de
extincin de dominio, pueda tener efectos en el pasado sobre la licitud de los
bienes obtenidos por alguien al realizar ese comportamiento, que entonces era
perfectamente lcito, conforme a ese principio esencial del constitucionalismo,
segn el cual los particulares pueden realizar todas aquellas conductas que no se
encuentren prohibidas por el ordenamiento.

EXTINCION DE DOMINIO-Retroactividad a los casos de dolo en el

adquirente (Salvamento de voto)

Si la sentencia quera ser consistente, debi al menos limitar la retroactividad a los

casos de dolo en el adquirente y excluir los eventos de culpa grave. Es cierto que
en el campo del derecho civil esos conceptos a veces se asimilan. Sin embargo, la
diferencia es ntida, pues el dolo siempre exige el conocimiento de la ilicitud de
una conducta, y la voluntad, o al menos la aceptacin, de su realizacin, mientras
que la culpa, incluso si es grave, se funda en la negligencia o imprudencia de
quien no evita el evento antijurdico previsible.

Referencia: Salvamento de voto de la sentencia C-374

de 1997. Demanda de varios ciudadanos contra la Ley
333 de 1996, "Por la cual se establecen las normas de
extincin de dominio sobre los bienes adquiridos en
forma ilcita."

Con nuestro acostumbrado respeto, nos permitimos salvar nuestro voto de la

presente sentencia. Compartimos con la Corte las consideraciones generales
relativas a la legitimidad constitucional de la accin de extincin de dominio
prevista por la Ley 333 de 1996. Sin embargo, segn nuestro criterio, los artculos
de esta ley que establecen la retroactividad (art. 33) y la autonoma procesal de
esta accin (art. 10 inciso primero) son inconstitucionales, por lo cual debieron ser
retirados del ordenamiento. En cambio, consideramos que no exista ninguna
razn para declarar la inexequibilidad del artculo 9 y de aquellos apartes del
artculo 33 que establecan un trmino prescriptivo para esta accin.

La sentencia justifica su decisin a partir del siguiente argumento: el delito nunca

genera derechos, por lo cual la propiedad de los bienes derivados de actividades
delictivas no es ms que un dominio aparente. En tales circunstancias, la extincin
de dominio no es una pena sino una accin declarativa, que se dirige contra los
bienes, y no contra las personas, por lo cual puede ser procesalmente autnoma e
independiente del proceso penal. Adems, como la accin simplemente declara
que el dominio no naci a la vida jurdica, entonces no es retroactiva, ni
desconoce derechos adquiridos, ni puede prescribir, pues el mandato del artculo
34 de la Carta es absoluto, ya que, como lo dice expresamente la sentencia, los
vicios que afectan el patrimonio mal habido jams pueden sanearse. Segn
nuestro criterio, ese razonamiento es equivocado pues parte de premisas falsas.
De un lado, no slo en general ninguna regulacin legal puede ser retroactiva,
pues es de la esencia de toda norma jurdica su prospectividad, sino que, adems,
segn la propia ley, la extincin de dominio es claramente una pena por la
comisin de conductas delictivas, por lo cual no puede ser retroactiva ni
independiente del proceso penal. De otro lado, creemos que la tesis de la
imprescriptilidad de esta accin procesal es contraria a la Constitucin.
Finalmente, segn nuestro parecer, la propia sentencia incurre en inconsistencias
lgicas y conceptuales, pues incluso si se aceptan sus premisas, ellas no
conducen necesariamente a la exequibilidad de todos los aspectos de la
retroactividad de la extincin de dominio prevista por la Ley 333 de 1996.

1. Sobre la retroactividad de las normas.

La conducta humana puede ser controlada, en vista de alguna finalidad, de
mltiples maneras. Para nuestro propsito podemos hablar de dos: una que
suprime la libertad del agente, como cuando se encierra a alguien o se le ata para
que no se mueva de un lugar; y la otra cuando, asumiendo que el agente es libre,
y respetando esa libertad, se le estimula su voluntad para que observe un
comportamiento que se juzga deseable (ofrecindosele un premio, por ejemplo) o
se desestimula una opcin, que se estima indeseable, asocindole un castigo.

Esa segunda forma de control es la que se denomina normativa, y la ltima de las

modalidades descritas, es la que usualmente emplea el derecho. A la conducta
desestimulada mediante la amenaza de una sancin, se le llama obligatoria.
V.gr.: no matar, no atentar contra el patrimonio ajeno, etc.

El destinatario de la norma, en tanto que sujeto libre, puede optar por la

observancia de la conducta que se juzga deseable (no matar, por ejemplo), y en
ese caso el castigo no debe ser, o afrontar la consecuencia sancionatoria
incurriendo en el comportamiento que mediante la amenaza de la fuerza trata de
desestimularse. Es lo que caracteriza a la conducta prescrita por la norma y que
se denomina obligatoria: que no es necesaria (como en el caso de los medios de
control fsico) ni imposible. Cuando a alguien se le impide actuar de un cierto
modo o se le compele por medios a los que no es posible resistir, es claro que no
nos encontramos frente a esa tcnica especfica de control que llamamos
normativa.

Consecuencia lgica de lo anterior, es que la conducta que se prescribe ha de

observarse en el futuro, es decir, despus de formulada la norma. No es
irrelevante la etimologa de la palabra: prescribir (de prae - scribere) es escribir
antes. Se nombra la conducta (se escribe) para que as ocurra en el futuro. Esto
por la potsima y evidente razn de que yo puedo (en tanto que sujeto libre)
controlar mis actos futuros, pero no los pasados. Un ejemplo puede aclarar aun
ms lo dicho: si el legislador juzga que fumar es socialmente nocivo, puede
asociar a esa conducta una pena drstica (20 aos de prisin, por ejemplo) que se
impondr a los que en adelante fumen. Pero si dispone que tal pena se imponga
a quienes fumaron el ao pasado, habr renunciado a la tcnica de control
normativa, aunque las apariencias puedan inducir a engao.

Por eso autores tan poco sospechosos de radicalismo libertario como Lon L.
Fuller, han concludo que la prospectividad no es una caracterstica valiosa de la
norma, sino un requisito ontolgico. Sin ella, no puede hablarse de norma.

Ahora bien: el Estado de derecho regula la conducta de su comunidad mediante

normas, pues asume que tal comunidad est constituda por sujetos libres que
slo de ese modo pueden ser dignamente tratados. Renuncia, por principio, a
cualquier tcnica diferente de control, que implique un avasallamiento brutal de la
voluntad humana y, en consecuencia, un desconocimiento de la condicin de
persona en tanto que sujeto libre. Esas simples observaciones subyacen a los
principios del derecho penal humanitario: "nullum crimen, nulla poena sine previa
lege".

2. Es una pena la extincin de dominio?

No vacilamos un momento en responder afirmativamente esa pregunta. Las

razones abundan, pero pueden citarse las mas relevantes:

1. No es cierto, como se dice en la sentencia, que el dominio nunca naci. La

misma ley (art. 2) dice que la accin tiende a extinguir el dominio de los bienes
adquiridos de un cierto modo. La pregunta es obvia: puede extinguirse (dejar
de ser) un derecho que nunca fue? Se decreta su extincin por haber sido
adquirido por medios que el Estado juzga indeseables y, por tanto, la
consecuencia es sin duda sancionatoria. Pero como dicho efecto negativo
especfico no se haba contemplado antes de expedirse la ley l, jurdicamente
slo podra tener lugar hacia el futuro, asociado a adquisiciones ocurridas en
adelante.

2. Podr argirse que dicha consecuencia (la extincin) es inherente a la

adquisicin del bien mediante dinero ilcitamente incorporado al patrimonio. Pero
tal argumento no resiste el ms mnimo anlisis. Veamos: quien trafica con droga
(vende) realiza un contrato que puede ser declarado nulo por ilicitud de objeto, en
virtud de las normas contenidas en nuestro Cdigo Civil (arts. 1524 y 1741), y
hacerse acreedor a las sanciones contempladas en las correspondientes normas
penales. Pero a la violacin de uno y otro estatuto no estaban asociadas ms
consecuencias que las descritas. La extincin del dominio que no es, como se da
a entender en el fallo, una consecuencia lgicamente necesaria, tuvo que
establecerla la ley cuya constitucionalidad se examina y, por tanto, es apenas un
efecto contingente atribudo a ciertos hechos que, con toda razn, quiere el
legislador desestimular, pero que slo pueden regir hacia el futuro, por las
consideraciones que atrs quedan consignadas.

3. Una clasificacin de las normas, elaborada por el maestro Eduardo Garca

Maynez y admirablemente utilizada por Carlos Cossio, puede arrojar aun ms luz
sobre el asunto que se examina. Ella distingue tres clases de normas:

1) La que plantea una relacin de identidad entre el deber jurdico transgredido, y

la correspondiente sancin V.gr.: "Quien tenga indebidamente un bien ajeno, debe
restiturlo". Cul es el deber jurdico? Restitur lo que se tiene indebidamente. Y
a qu pueden condenar el transgresor? A que restituya.

2) La que plantea una relacin de equivalencia entre los mismos trminos. V.gr.:
"Quien dae debe reparar". El deber jurdico primario consiste en no daar. Pero
si alguien daa, no se le puede condenar a que no dae (slo quienes adhieren a
las normas retroactivas podran incurrir en semejante exabrupto) si no a que d
una suma equivalente al dao o que vuelva las cosas a un estado similar al
anterior.

3) La que establece una relacin imponderable entre el deber jurdico

transgredido y la sancin. V.gr.: "Quien mate debe ser sancionado con prisin".

Existe alguna relacin racional entre el acto desestimulado y el tipo de castigo?

Ninguna. La sancin la ha elegido arbitrariamente el legislador. No se desprende
racionalmente de la transgresin, como en las dos categoras anteriores.

All radica el carcter irracional del derecho penal y es sa la razn para que sus
normas no puedan extenderse analgicamente. Por que lo racional puede
extenderse racionalmente, pero lo irracional no.

Ahora bien: si a la luz de esa clasificacin preguntamos a cul de esas categoras

de normas pertenece la extincin de dominio, la respuesta inexorable nos parece
que es sta: a la tercera. Bien pudo el legislador optar, arbitrariamente, por otra
consecuencia diferente a sta, que no se desprende lgicamente de la naturaleza
del deber jurdico transgredido. Se trata de una tpica sancin penal que, como
tal, no puede ser aplicada a conductas anteriores a la ley que la contempla, so
pena de cambiar el control normativo de la conducta por un control brutal, que
nada tiene que ver con el Estado de derecho que nuestra Constitucin consagra.
Por eso, reiteramos, tales "normas" son abiertamente violatorias de la Carta.

3. La inconstitucionalidad de la independencia de la accin de extincin de

dominio.

El artculo 10 de la ley establece que la accin de extincin del dominio es

distinta e independiente de la responsabilidad penal y complementaria de las
actuaciones penales.

Lo primero que salta a la vista es la incongruencia de esta declaracin. Si lo

complementario es lo que sirve para completar o perfeccionar alguna cosa,
cmo esta accin puede ser a la vez independiente y complementaria de la
responsabilidad penal? Se olvida, acaso, que lo independiente es lo que no
tiene dependencia, que no depende de otro?

La verdad es diferente: la accin de extincin del dominio no puede ser

independiente de la responsabilidad penal, como se demuestra fcilmente.

Una razn de orden lgico, surge del texto mismo de la ley. De conformidad con el
artculo 2., la procedencia de la accin de extincin del dominio est subordinada
a la comisin de uno de los delitos all enumerados. Y no podra ser de otra
manera. Lo contrario implicara que el legislador pudiera, a su capricho,
desconocer el derecho de dominio adquirido segn la ley. Es claro, en
consecuencia, que una accin cuya existencia est subordinada a la comisin de
un delito, no puede jams ser independiente de la responsabilidad penal. Por el
contrario, su nacimiento depende de ella: si no se demuestra la comisin del
delito, no hay lugar a la extincin del dominio.

En sntesis: establecer que la accin de extincin del dominio es independiente de

la responsabilidad penal, es contrariar ostensiblemente la presuncin de inocencia
consagrada por el artculo 29 de la Constitucin.

De lo anterior se deduce fcilmente una consecuencia: tambin el inciso segundo

del citado artculo 10 contiene una disposicin inconstitucional. En efecto, en tal
inciso se dice que en los casos en que los bienes tengan su origen en una
actividad delictiva, se promover la accin de extincin cuando la actuacin
penal termine por cualquier causa y no se haya declarado en sta la extincin del
dominio de los bienes producto, efecto, instrumento u objeto del delito. Esta
norma absurda se basa en el olvido de principios elementales del derecho y de
normas expresas de la Constitucin.

Cmo declara el Estado que alguien ha cometido un delito? Por medio de la

sentencia condenatoria ejecutoriada: Toda persona se presume inocente mientras
no se la haya declarado judicialmente culpable. (Artculo 29, C.P.). Y como para
que no quedara lugar a la menor duda, se estableci en el artculo 248 de la
misma Constitucin: Unicamente las condenas proferidas en sentencias judiciales
tienen la calidad de antecedentes penales y contravencionales en todos los
rdenes legales. Sobre el alcance de esta norma, se dijo en uno de los
salvamentos de voto a la sentencia C-319/96, de julio 18 de 1996:

Juzgo inaceptable el restringido alcance que en la sentencia se da al artculo

248 de la Constitucin, interpretacin que lo convierte en una norma balad,
que no debera figurar entonces en una Constitucin, al estimar que no tiene
que ver directamente con el debido proceso, sino slo con los derechos
fundamentales al honor, al buen nombre o al habeas data, pues, se repite, la
norma constitucional se refiere nicamente a antecedentes. Por el
contrario, el mencionado artculo no contiene este tipo de restricciones, como
se desprende fcilmente de su simple lectura:

Artculo 248. Unicamente las condenas proferidas en sentencias judiciales

en forma definitiva tienen la calidad de antecedentes penales y
contravencionales en todos los rdenes legales.

Como consecuencia directa del artculo citado, el delito de enriquecimiento

ilcito no es un delito autnomo, es decir, en principio, requiere de sentencia
previa, que compruebe la comisin del delito que origina la riqueza
 indebidamente adquirida por el tercero, a quien se acusa de esta clase de
ilcito. (Salvamento de voto del magistrado Jorge Arango Meja).

Es claro, en consecuencia, que solamente cuando el proceso penal termina por

sentencia condenatoria ejecutoriada, es procedente adelantar la extincin del
dominio: se ha demostrado jurdicamente la comisin del delito que es el origen de
los bienes mal habidos.

Por el contrario, si la accin penal se extingue por prescripcin o por la muerte del
procesado, es evidente que no se destruy la presuncin de inocencia,
circunstancia que es un obstculo insalvable para el ejercicio de la accin de
extincin del dominio. Lo mismo acontece cuando termina el proceso penal por
sentencia absolutoria firme.

Acaso por lo anterior, incurriendo en una contradiccin ms, en el numeral 4 del

artculo 12 se declar: En todos los casos se respetarn (sic) el principio de la
cosa juzgada.

En conclusin: solamente cuando el proceso penal termina por sentencia

condenatoria firme, hay lugar a adelantar la extincin del dominio. En los dems
casos (sentencia absolutoria y extincin de la accin penal por prescripcin o por
la muerte del procesado), la norma que permite ejercer la accin de extincin del
dominio con absoluta independencia de la actuacin penal, quebranta los
artculos 29 y 248 de la Constitucin.

Todo lo anterior est de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte sobre el artculo

34 de la Constitucin, contenida en la sentencia C-389/94, aprobada por
unanimidad:

Con fundamento en el anlisis precedente, la Corte hace las siguientes

precisiones en torno a la figura de la extincin del dominio consagrada en el
art. 34 de la Constitucin Poltica:

a) El inciso 2o. de la norma en cita contiene un mandato del constituyente,

en el sentido de que perentoriamente ordena declarar extinguido el derecho
de dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilcito, en
perjuicio del Tesoro Pblico o con grave deterioro de la moral pblica.

El sentido teleolgico del precepto consiste en que el Estado no puede

avalar o legitimar la adquisicin de la propiedad que no tenga como fuente un
ttulo vlido y honesto; es decir, que la propiedad se obtiene en cierto modo
mediante la observancia de los principios ticos. La proteccin estatal, en
consecuencia, no cobija a la riqueza que proviene de la actividad
delictuosa de las personas; es decir, no puede premiarse con el
amparo de la autoridad estatal la adquisicin de bienes por la va del
 delito; el delincuente debe saber que el delito no produce utilidades, sino
que por el contrario coloca a ste en la obligacin de otorgar una retribucin
a la sociedad a travs de la pena.

b) La extincin procede mediante sentencia judicial y previa observancia del

debido proceso consagrado en el art. 29 de la Constitucin Poltica.

c) Corresponde al legislador definir el alcance o contenido del concepto

enriquecimiento ilcito, como ya lo ha hecho, y determinar cuando se
configuran las hiptesis del "perjuicio del Tesoro Pblico o grave deterioro de
la moral social". Actualmente, ya el legislador ha considerado que existe
dicho deterioro en los casos de los delitos de narcotrfico.

d) La medida tiene la naturaleza jurdica de una pena accesoria a la que

corresponde al delito que se juzgue. Sin embargo, el legislador la puede
instituir como una pena principal.

e) La extincin se configura como una sancin objetiva, pues puede ser

decretada siempre que en el proceso judicial correspondiente se acrediten
los supuestos fcticos que la norma del art. 34 prev para que opere dicha
extincin.

Como conclusin del tema que se desarrolla, es posible afirmar que nuestro
ordenamiento constitucional no autoriza al legislador para establecer a su
arbitrio la extincin del derecho de dominio, pues esta figura slo puede ser
regulada dentro del marco constitucional que aparece trazado por los
artculos 34 y 58 de la Constitucin Poltica. (Magistrado ponente, dr.
Antonio Barrera Carbonell).

4. Sobre la constitucionalidad del trmino de prescripcin de la accin de

extincin de dominio.

La mayora, llevando al extremo su afn moralizador, fue ms all de la voluntad

del legislador: ste haba dictado el artculo 9 de la ley, que consagraba la
prescripcin de veinte (20) aos en relacin con la accin de extincin de dominio,
artculo que fue declarado inexequible.

Cul fue el argumento esgrimido para esta declaracin de inexequibilidad? El

simplista, y por lo mismo falso, de que como la conducta ilcita no creaba derecho,
en cualquier poca podra declararse extinguido el dominio sobre los bienes
adquiridos merced a aqulla. Para llegar a esta conclusin errnea, se olvidaron
principios elementales del derecho, la razn de ser de la prescripcin, tanto
extintiva como adquisitiva, y hasta normas expresas de la Constitucin.
Al decir de Josserand, La prescripcin llamada extintiva o liberatoria realiza la
extincin de un derecho, especialmente de un crdito, por el solo transcurso de
cierto plazo; el tiempo, a cuyas manos todo perece, que gasta las instituciones, las
leyes y las palabras, echa el olvido sobre los derechos, que caen tambin en
desuso cuando no han sido ejercitados durante un tiempo fijado por la ley; su no
utilizacin conduce a su abolicin (Derecho Civil, tomo II, volumen primero, pg.
741, Ediciones jurdicas Europa-Amrica, Bs. Aires, 1950).

Dos son los fundamentos de la prescripcin extintiva: el primero, el orden pblico;

el segundo, la seguridad jurdica. De todas las instituciones del derecho civil, la
prescripcin es la ms necesaria para el orden social, deca Bigot de Preameneu,
citado por los Mazeaud, al presentar ante el Cuerpo Legislativo el proyecto de
ttulo del Cdigo Civil francs relativo a la prescripcin. Y el gran jurista belga
Laurent escriba: Representaos un instante el estado de una sociedad en la que
pudieran alegarse derechos que dataran de diez mil aos! Una incertidumbre
permanente y universal tendra como consecuencia una perturbacin general e
incesante. (Citado por Henri y Len Mazeaud, y Jean Mazeaud, Lecciones de
Derecho Civil, parte segunda, volumen tercero, pg. 411, ediciones Jurdicas
Europa-Amrica, Bs. Aires, 1960).

La prescripcin es, adems, un factor de la seguridad jurdica. Segn Josserand,

esta institucin presenta la ventaja de evitar averiguaciones difciles, de conjurar
contiendas tardas, de poner trmino a las reclamaciones pstumas y a la chicana;
un proceso motivado por un crdito de un siglo o ms, suscitara cuestiones de
hecho y de derecho cuya solucin sera difcil: la seguridad jurdica exige que se
ponga un trmino a las reivindicaciones ya en sus comienzos. (Ob. Cit., pg. 744,
tomo II volumen primero).

Don Fernando Vlez, refirindose a la usucapin y a la prescripcin extintiva,

afirma que ellas, protegiendo el patrimonio contra injustas reclamaciones, traen la
tranquilidad a los individuos. Y agrega: Considerada la prescripcin de la manera
anterior, es justa por los grandes servicios que presta a la sociedad. Apreciada
desde ese punto de vista, los antiguos le dieron el ttulo de patrona generis
humani. Estudio sobre el Derecho Civil Colombiano, tomo IX, pg. 305,
Imprenta Paris-Amrica, Pars).

El artculo 28 de la Constitucin, al final del inciso tercero, dispone: En ningn

caso podr haber prisin ni arresto por deudas, ni penas y medidas de seguridad
imprescriptibles.

Y sobre el fundamento de la prescripcin de la accin penal y de la pena, escribi

el maestro Carlos Lozano y Lozano: El dao pblico del delito, o sea la
intimidacin y la alarma sociales que produce, se van borrando con el tiempo y
llegan a extinguirse por completo; y entonces cesa el fundamento esencial de la
represin. A lo cual se agrega que los padecimientos e inquietudes del
responsable, obligado a la fuga, al exilio, al abandono de su familia, pueden
considerarse como un sucedneo de la sancin social. Un dilatado espacio de
tiempo hace muy difcil la recoleccin de las pruebas y su estudio y confrontacin,
de modo que habra el peligro de cometer graves errores judiciales. Adems,
cuando el delincuente no vuelve a delinquir durante un largo lapso, es natural y
jurdico presumir que se ha arrepentido y corregido, lo cual demuestra que ha
cesado de ser peligroso. (Elementos de Derecho Penal, pg. 388, ediciones
Lerner, Bogot, 1961).

Tenemos, pues, que tanto en el derecho penal (la prescripcin de la accin penal y
de la pena), como en el civil (prescripcin adquisitiva y prescripcin extintiva), la
institucin de la prescripcin ha sido universalmente aceptada, en todos los
tiempos.

Por qu se ha hecho referencia a la prescripcin en materia penal y en la civil?

Por lo siguiente.

Si, como lo sostuvimos quienes disentimos de la mayora, la extincin del dominio

es una verdadera sancin, la pena accesoria establecida para determinados
delitos (como lo demuestra inequvocamente el artculo 2 de la ley 333/96), es
evidente que al declarar inexequible el artculo 9., que consagraba la
prescripcin, se viol el artculo 28, en el aparte citado.

Si, por el contrario, como lo afirm la mayora, la extincin del dominio no es una
sancin ni una pena, sino una accin real, es menester no perder de vista lo
siguiente:

El que la extincin del dominio sea una accin real, como la misma ley la
denomina, accin cuyo titular es el Estado, supone fatalmente la existencia de un
derecho cuyo titular es tambin el Estado: derecho a extinguir el dominio adquirido
como consecuencia de las conductas ilcitas descritas por el artculo 34 de la
Constitucin y manifestadas en los delitos a que se refiere el artculo 2 de la ley.
A ese derecho, como a todos los derechos, corresponde a una obligacin: la que
debe existir en quien incurri en la conducta ilcita, de entregar al Estado los
bienes adquiridos por causa de esa conducta. Pues bien: segn la singular teora
de la mayora, tendramos una accin civil (la de extincin del dominio) en cabeza
del Estado, accin que correspondera al derecho, cuyo titular es tambin el
Estado, a extinguir el dominio de los bienes adquiridos como consecuencia de las
conductas ilcitas descritas en el artculo 34 de la C.P. Derecho que, segn no se
extingue y puede ejercerse en relacin con bienes adquiridos en cualquier tiempo
pasado; accin que, como el derecho a que corresponde, tampoco se extingue
jams por su no ejercicio; derecho, en fin, al cual corresponde una obligacin
siempre exigible, a pesar del paso del tiempo.
Ya se vio cmo si la extincin de dominio es una sancin penal, su
imprescriptibilidad quebranta el artculo 28 de la Constitucin, citado. Pero si,
como lo afirma la sentencia, es una accin civil, correspondiente a un derecho de
la misma naturaleza, cmo aceptar que si la accin penal y la pena, aun en los
delitos ms graves, se extinguen por el paso del tiempo, no se extingan este
derecho y esta accin de naturaleza civil? Ser, acaso, ms grave el
enriquecimiento ilcito que da lugar a la extincin de dominio, que los peores
delitos como la traicin a la patria, el asesinato, los actos terroristas, el secuestro?

Sin saberlo y sin proponrselo, la mayora asimil esta accin de extincin del
dominio, a la accin reivindicatoria, que no prescribe. Se olvid, sin embargo, que
si la accin reivindicatoria no se extingue por no ejercerla, es porque corresponde
al derecho de propiedad que tampoco se extingue por no hacer uso de l. Dicho
sea de paso, la confusin en que algunos incurren en esta materia, nace de lo
siguiente: ante quien ejerce la accin de dominio o reivindicatoria, el poseedor
demandado jams puede oponer, como excepcin, la prescripcin extintiva del
dominio o de la accin reivindicatoria, que, como se explic, no se extinguen por
prescripcin. Por el contrario: opone la excepcin de prescripcin adquisitiva del
dominio, tambin llamada usucapin. Un ejemplo ilustra este aserto. Si alguien
deja de ejercer el dominio sobre un inmueble durante cincuenta o sesenta aos, o
ms, su derecho no se extingue. En caso de demandar a un poseedor, en
ejercicio de la accin reivindicatoria, podr presentarse una de estas dos
situaciones: la primera, que el demandado haya posedo el bien al menos por
veinte (20) aos, o por diez (10) aos y proponga la excepcin de prescripcin
adquisitiva extraordinaria, u ordinaria, caso en el cual enervar la accin
reivindicatoria; la segunda, que el demandado no proponga la excepcin
mencionada, bien por no tener el tiempo de posesin requerido para la usucapin,
o por no ser su voluntad alegar sta. En este ltimo evento, la accin
reivindicatoria prosperar. Y lo mismo acontecer si habiendo propuesto la
excepcin de prescripcin, no consigue demostrar la posesin por el tiempo y en
las condiciones exigidas por la ley.

Pero, al establecer la imprescriptibilidad de la accin de extincin del dominio,

asimilndola indebidamente a la reivindicatoria, olvid la mayora una diferencia
fundamental y elemental: la accin de dominio es imprescriptible porque ste
tambin lo es; en cambio el Estado jams ha sido dueo de los bienes que
adquiere por la extincin del dominio de los particulares sobre los mismos. Y
como jams fue dueo, no puede sostenerse que tenga un derecho de dominio
imprescriptible y una accin para recobrar la posesin, que tampoco se extinga
por el paso del tiempo.

Recurdese que la Constitucin slo se refiere especficamente a unos bienes

cuyo dominio no puede adquirirse por usucapin, en los artculos 63, 72 y 75.
Esos tres artculos, sin embargo, nada tienen que ver con la extincin del dominio
prevista en el artculo 34.
Menos mal que, echando mano de las que podran ser sus ltimas reservas de
pudor jurdico, la mayora dej esta aclaracin al final de la parte motiva.

La Corte declara la inconstitucionalidad de la prescripcin de la accin de

extincin de dominio sin que ello suponga que se pronuncia acerca de la
prescripcin adquisitiva del mismo, regulada por leyes civiles que no han sido
demandadas.

En buen romance, qu quiere decir este prrafo? Lo primero, que quienes

conformaron la mayora no se atrevieron a declarar la inexequibilidad de las
normas del Cdigo Civil que consagran la prescripcin de las acciones (por
ejemplo, de la accin de responsabilidad civil extracontractual, por los delitos y
culpas), como deberan haberlo hecho para ser consecuentes. Y a declarar
tambin la inexequibilidad de las normas que consagran la prescripcin adquisitiva
extraordinaria, que no requiere justo ttulo ni demostracin de la buena fe, porque
sta se presume de derecho. Prescripcin adquisitiva extraordinaria que bien
puede basarse en la posesin irregular (la que no procede de un justo ttulo y no
ha sido adquirida de buena fe). Es ms: la prueba de haber posedo sin violencia,
clandestinidad ni interrupcin por el trmino de veinte aos, slo es necesaria
cuando existe un ttulo de mera tenencia.

La declaracin de inexequibilidad del artculo 9., parte de un supuesto falso: que

la calidad de dueo de quien ha posedo un bien por veinte aos, se origina en un
ttulo viciado, que no es ttulo justo. Se olvida, sin embargo, que en este caso (el
de quien ha posedo por veinte aos), la adquisicin del dominio se ha realizado
por prescripcin adquisitiva extraordinaria, cuyo nico ttulo es la ley.

Por todo lo anterior, es claro que a pesar de la torpeza en que se ha incurrido al

declarar inexequible el artculo 9. (que, adems, ni siquiera haba sido
demandado), cualquier poseedor que haya completado veinte (20) aos de
posesin, y proponga la excepcin de prescripcin adquisitiva extraordinaria del
dominio, conseguir enervar la accin de extincin. Tngase presente, adems,
que cuando se trata de la prescripcin adquisitiva extraordinaria, no es necesaria
la existencia de nexo jurdico alguno entre el prescribiente y algn titular anterior
del dominio (no se requiere ttulo alguno).

5- Sobre las inconsistencias de la sentencia

Fuera de las anteriores consideraciones, que muestran la debilidad de las

premisas de la argumentacin de la sentencia, creemos que sta incurre adems
en graves inconsistencias. En efecto, segn nuestro criterio, incluso si, en gracia
de discusin, se aceptaran las premisas de la Corte, stas no permiten
fundamentar la exequibilidad de la retroactividad de todas las normas de la ley, ni
la inconstitucionalidad del lmite establecido por el artculo 33 a los propios efectos
retroactivos de la ley.

Toda la justificacin de la retroactividad se estructura sobre la idea de que la

extincin del dominio es simplemente una accin que declara que un derecho no
naci a la vida jurdica por provenir de un delito. Si se aceptan esas premisas de la
Corte, el argumento puede tener algn sustento en relacin con la extincin del
dominio que recae sobre el producto del delito, esto es, sobre el provecho que
una persona ha derivado de una conducta punible. Sin embargo, conforme al
artculo 2 de la ley, esta accin tambin recae sobre los medios o instrumentos
necesarios para la realizacin de tales conductas. Ahora bien, supongamos que
una persona compra una casa, unos equipos qumicos, unos insumos, y construye
en ese lugar un laboratorio que utiliza para fabricar cocana. Ntese que todos los
bienes fueron lcitamente adquiridos en el comercio, pero son utilizados
posteriormente como un instrumento para cometer el delito de narcotrfico, por lo
cual, conforme a la Ley 333 de 1996, tales bienes quedan sujetos a extincin de
dominio. Cmo justificar en este caso la retroactividad de la medida si era
indudable que la persona era propietaria legtima de tales bienes? Cmo
argumentar que en tal evento la extincin de dominio no es una pena, que priva a
un individuo de unos bienes que haba lcitamente adquirido, pero que
posteriormente utiliz en una actividad delictiva? Creemos que incluso con las
premisas de la Corte, resulta imposible sostener que no estamos en frente de una
pena que es retroactivamente aplicada, con la vulneracin de elementales
principios constitucionales. Por ello, segn nuestro parecer, si la Corte quera ser
consecuente con sus premisas, debi excluir la retroactividad de la extincin del
dominio cuando sta recae sobre los instrumentos del delito, pues en tal caso, no
es vlido afirmar que no se haba consolidado un derecho de propiedad sobre el
respectivo bien. Sin embargo, no slo la sentencia no hace tal precisin sino que,
sorprendentemente, no presenta ningn argumento especfico para justificar la
retroactividad en tales casos, como si la extincin del dominio que versa sobre el
producto del delito -que se basa en la ilicitud del origen de esos bienes- fuera
idntica a aquella que recae sobre los instrumentos del delito, que se funda en la
ilicitud del empleo de unos bienes que pueden tener un origen legtimo.

En ese mismo orden de ideas, nos parece que la Corte es totalmente

inconsistente cuando declara la inexequibilidad del lmite establecido por el
artculo 33 a los efectos retroactivos de la ley, a saber que, la accin slo poda
aplicarse a bienes que hubieran sido adquiridos con posterioridad a la existencia
de los delitos que dan lugar a esa medida de extincin. Segn la sentencia, esa
limitacin debe ser excluida del ordenamiento por cuanto el delito nunca genera
derechos, y el mandato del artculo 34 de la Carta de extinguir el dominio en tales
casos es absoluto, por lo cual no poda la ley consagrar lmites al ejercicio de tal
accin por el Estado. Sin embargo, el argumento es ilgico pues, como lo
veremos, extrae una conclusin que es contradictoria con la premisa de la cual
parte.
As, la premisa de la Corte es que un beneficio derivado de un delito no puede
nunca llegar a ser un derecho. Esto significa que una ganancia que una persona A
obtiene por la realizacin de una conducta X, definida como delito por una ley de
1970, nunca llegar a convertirse en un derecho consolidado para A. Ya tuvimos la
oportunidad de mostrar la falsedad de esa premisa, cuando analizamos el
problema de la prescripcin (Cf supra 4). No volveremos sobre este punto. Lo que
nos interesa ahora es mostrar que esa premisa no justifica en manera alguna la
inexequibilidad de la expresin siempre que dicha adquisicin o destinacin ilcita
de los bienes o derechos sido haya sido realizada con posterioridad a la existencia
de los delitos que dan lugar a esta medida de extincin, as la legislacin haya
modificado o modifique la denominacin jurdica del inciso segundo del artculo 33
de la ley. En efecto, esa expresin simplemente deca que antes de 1970 no se
poda perseguir el provecho obtenido por X de la conducta A, simple y llanamente
porque antes de esa fecha, la conducta A no era delictiva. Por consiguiente, al
declarar exequible esa expresin, la Corte parece estar autorizando que se
extinga a X el dominio proveniente de haber realizado la conducta A en 1960,
cuando esa conducta no haba sido tipificada penalmente. As las cosas, y por
ms esfuerzos lgicos que hemos realizado, no hemos logrado entender cmo del
principio de que el delito no genera nunca derechos, la Corte dedujo que era
posible que el Estado pudiera extinguir el dominio de un bien proveniente de una
actividad que no era entonces delictiva. O es que puede haber delitos sin ley
previa que los defina? Como vemos, el argumento es lgicamente inconsistente y
muy peligroso para la seguridad jurdica y las garantas constitucionales, pues
permite que la criminalizacin de una conducta en 1997, y su incorporacin como
causal de extincin de dominio, pueda tener efectos en el pasado sobre la licitud
de los bienes obtenidos por alguien al realizar ese comportamiento, que entonces
era perfectamente lcito, conforme a ese principio esencial del constitucionalismo,
segn el cual los particulares pueden realizar todas aquellas conductas que no se
encuentren prohibidas por el ordenamiento (CP art. 6).

Finalmente, tambin creemos que la sentencia es inconsistente en relacin con el

problema de la retroactividad de la extincin de dominio de los derechos de
quienes adquirieron un bien con culpa grave o con dolo, tal y como lo seala el
artculo 4 de la ley. La Corte justifica la prdida del dominio en este caso toda vez
que el tercero, en esas hiptesis, participa en el proceso ilcito a sabiendas, o en
virtud de imperdonable descuido que constituye culpa grave. Segn nuestro
criterio, es vlido que a partir de la vigencia de la ley, se exija a una persona un
cuidado mayor en sus transacciones comerciales, a fin de que no adquiera bienes
provenientes de actividades delictivas, por lo cual es legtimo que hacia el futuro
se pueda extinguir el dominio en los casos en que se adquiri con dolo o con culpa
grave un bien de esas caractersticas. Sin embargo, incluso si se aceptan las
premisas de la Corte, resulta exagerado proyectar hacia el pasado ese deber de
cuidado, por lo cual creemos que si la sentencia quera ser consistente, debi al
menos limitar la retroactividad a los casos de dolo en el adquirente y excluir los
eventos de culpa grave. Es cierto que en el campo del derecho civil esos
conceptos a veces se asimilan. Sin embargo, la diferencia es ntida, pues el dolo
siempre exige el conocimiento de la ilicitud de una conducta, y la voluntad, o al
menos la aceptacin, de su realizacin, mientras que la culpa, incluso si es grave,
se funda en la negligencia o imprudencia de quien no evita el evento antijurdico
previsible. En tales condiciones, con base en las premisas de la Corte, podra ser
admisible que se extinga el dominio de quienes, en el pasado, hubiesen actuado
dolosamente al adquirir un bien de origen delictivo, pues la persona conoca esa
ilicitud; pero nos parece absurdo aplicar retroactivamente esa accin a quienes
actuaron con culpa grave pero sin dolo, pues resulta todava ms inadmisible
exigir retroactivamente a las personas determinados deberes de cuidado.

6. Consideraciones finales.

Por todas las anteriores razones, nos vemos obligados a salvar el voto de la
presente decisin, en donde la Corte, a partir de premisas discutibles y
argumentaciones inconsistentes, ha erosionado el alcance de algunos de los
principios esenciales de todo ordenamiento jurdico, como son la irretroactividad y
la prescriptibliidad de las sanciones penales. Entendemos que las finalidades de la
sentencia son generosas, pues se trata de combatir eficazmente el delito, evitando
que ste sea rentable para quienes lo cometen. Pero creemos que esa bsqueda
debe hacerse dentro del marco de las garantas constitucionales y del respeto de
los derechos fundamentales de las personas, pues uno de los postulados
esenciales del Estado de derecho es que no todos los instrumentos de poltica
criminal son admisibles, por ms bondadosas que sean sus pretensiones. En
efecto, el rgimen constitucional limita el poder punitivo del Estado no slo desde
el punto de vista de los fines que puede legtimamente buscar sino tambin de los
medios que puede vlidamente emplear; as como hay fines tan inaceptables que
deslegitiman cualquier instrumento que se pretenda poner a su servicio,
igualmente hay medios tan inadmisibles que restan todo valor al objetivo que se
pretende alcanzar. Por ello, como bien lo dijo la Corte en una sus decisiones
precedentes, los derechos constitucionales de las personas son el fundamento y
lmite del poder punitivo del Estado. Fundamento, porque el ius punendi debe
estar orientado a hacer efectivos esos derechos y valores constitucionales. Y
lmite, porque la poltica criminal del Estado no puede desconocer los derechos y
la dignidad de las personas (Sentencia C-038/95. Fundamento Jurdico No 4).

Fecha ut supra.

JORGE ARANGO MEJIA

Magistrado
 CARLOS GAVIRIA DAZ
Magistrado

ALEJANDRO MARTNEZ CABALLERO

Magistrado
Nota de Relatora: Por auto N 36 de fecha 9 de octubre de 1997 se corrigi el
numeral segundo y se adicion la parte resolutiva de la sentencia C-374 de 13 de
agosto de 1997
Auto 036/97

Referencia: Sentencia C-374 del 13 de

agosto de 1997

Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO

Auto aprobado en Santa Fe de Bogot, D.C., a los nueve (9) das del mes de
octubre de mil novecientos noventa y siete (1997).

I. CONSIDERACIONES

La Sala Plena de la Corte Constitucional, al estudiar un grupo de demandas de

inconstitucionalidad presentadas en contra de algunos artculos de la Ley 333 de
1996, "por la cual se establecen las normas de extincin del dominio sobre los
bienes adquiridos en forma ilcita", profiri la Sentencia C-374 del 13 de agosto de
1997.

Al analizar la constitucionalidad del artculo 32 de la mencionada Ley, la

Corporacin consider:

"9) Proteccin a la vivienda familiar y al patrimonio de familia

inembargable. La Constitucin no les brinda amparo si se trata de
bienes mal habidos

Dice el artculo 32 de la Ley acusada:

"Artculo 32. Proteccin a la vivienda familiar. Sin perjuicio de disposicin

legal en contrario, la accin de extincin de dominio no proceder respecto
del bien inmueble amparado por el rgimen de patrimonio de familia
inembargable, o sobre bien afectado a vivienda familiar, siempre y cuando
dicho bien sea el nico inmueble en cabeza de su titular y su valor no exceda
de quinientos salarios mnimos legales mensuales al momento de la
declaracin de extincin".

Segn el artculo 5 de la Constitucin Poltica, el Estado ampara a la familia

como institucin bsica de la sociedad, y, al tenor del 42 ibdem, el Estado y
la sociedad garantizan la proteccin integral de la familia.

Es claro que, adems, la ley puede fijar las reglas sobre el patrimonio familiar
inembargable e inalienable, segn el artculo 42 de la Constitucin y que
 tambin le corresponde fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo
a todos los colombianos.

No obstante, el origen viciado de la propiedad que se exhiba, en el supuesto

de la declaracin judicial de la extincin del dominio, afecta tambin los
bienes a los que se refiere esta disposicin, pues los indicados fines
institucionales y su realizacin no pueden procurarse sobre la base del
reconocimiento de que lo ilcito genera derechos.

As, pues, por vulnerar el artculo 34, inciso 2, de la Constitucin Poltica,

este artculo ser declarado inexequible, desde luego sin perjuicio de que los
derechos a los cuales se refiere puedan ser ejercidos, segn las reglas
generales, cuando los bienes respectivos hayan sido lcitamente adquiridos".

De lo anterior se deduce claramente que la voluntad de la Corte Constitucional en

pleno fue la de declarar la inexequibilidad del aludido precepto, tal como consta en
Acta de Sala Plena del 13 de agosto de 1997, fecha en que se aprob la
Sentencia C-374.

Empero, debido a un error de transcripcin, en el numeral segundo de la parte

resolutiva de la Sentencia, dicho artculo apareci entre los que se declaraban
exequibles, pese a que se ha debido declarar expresamente su inexequibilidad.

II. DECISION

Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Sala Plena de la Corte

Constitucional,

RESUELVE:

Primero.- Corregir el numeral segundo de la parte resolutiva de la Sentencia C-

374 del 13 de agosto de 1997, que debe leerse as:

"Segundo.- Declranse EXEQUIBLES, en los trminos de esta Sentencia,

los artculos 1, 2, 4, 5, 6, 10, inciso 1, 21 (pargrafo) y 24 de la Ley 333 de
1996".

Segundo.- Adicionar la parte resolutiva de la Sentencia C-374 del 13 de agosto

de 1997 as:

"Sptimo.- Declrase INEXEQUIBLE el artculo 32 de la Ley 333 de 1996".

Tercero.- Para todos los efectos, este Auto se entender incorporado y deber
acompaar la Sentencia nmero C-374 del 13 de agosto de 1997.
Cpiese, notifquese, comunquese, insrtese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cmplase.

ANTONIO BARRERA CARBONELL

Presidente

JORGE ARANGO MEJIA EDUARDO CIFUENTES MUOZ

Magistrado Magistrado

CARLOS GAVIRIA DIAZ HERNANDO HERRERA VERGARA

Magistrado Magistrado

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Magistrado

ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO FABIO MORON DIAZ

Magistrado Magistrado

VLADIMIRO NARANJO MESA

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General
Sentencia C-409/97

EXTINCION DE DOMINIO-Desarrollo legislativo/INCONSTITUCIONALIDAD

POR OMISION

No tena el legislador, so pena de incurrir en evidente inconstitucionalidad por

omisin, opcin distinta de cumplir el mandato constitucional, contemplando los
procedimientos aplicables para la efectividad y cristalizacin de la extincin del
dominio. Que as lo haya hecho no puede ser sealado, entonces, como motivo
de inconstitucionalidad del ordenamiento expedido. Otra cosa es que pudiera
encontrarse, en el modo en que se desarroll la norma constitucional, una
violacin de sus postulados o preceptos, lo que exige la verificacin de cada uno
de los artculos de aqul, a partir de demandas ciudadanas que sealen las
razones en que la inconstitucionalidad se apoyara. Pero el slo hecho de legislar
sobre extincin del dominio no es inconstitucional.

DERECHO A LA PROPIEDAD-Licitud/DERECHO A LA PROPIEDAD-

Lmites

Si el derecho de propiedad lcitamente adquirido est sujeto a restricciones,

limitaciones, cargas y obligaciones derivadas de su funcin social, por lo cual no
es de suyo inherente a la persona humana, menos todava puede invocarse ese
carcter fundamental para un pretendido derecho logrado en contrava de la
moralidad o a contrapelo del orden jurdico.

ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO

Si se trata de una accin real, el Estado puede perseguir los bienes mal habidos,
independientemente de quin los tenga en su poder, como lo dice la norma
demandada, eso s siempre que se respeten los derechos de los terceros de
buena fe.

ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Legitimacin

Si el legislador est obligado a buscar, mediante las normas que profiere, la

realizacin cabal y completa de los postulados y mandatos constitucionales,
existiendo la figura de la extincin del dominio como un imperativo de primer
orden en la estructura de la Carta Poltica de 1991, lo menos que poda hacer era
radicar, en cabeza de unos determinados rganos, la legitimacin en causa para
presentar las correspondientes demandas, con miras a la iniciacin de los
procesos que hicieran efectiva la institucin. Nada obra en contra de que la
Direccin Nacional de Estupefacientes, la Contralora General de la Repblica y la
Procuradura General de la Nacin gocen de las indicadas atribuciones, como
demandantes, a nombre del Estado colombiano, ya que la decisin, segn lo
manda la Carta, estar reservada a los jueces de la Repblica.
 ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Competencia

Corresponde a la ley establecer, en todos los asuntos que hayan de llevarse a los
estrados judiciales, cules sern los jueces a quienes se confa la competencia
para resolver. Ello hace parte de la funcin legislativa y constituye elemento
esencial del debido proceso, en los trminos del artculo 29 de la Constitucin, a
cuyo tenor nadie puede ser juzgado sino ante juez o tribunal competente. Aunque
la figura de la extincin del dominio es de estirpe constitucional, como ya lo
seal la Corte, nada obsta para que sea el legislador quien, como en los dems
procesos, precepte lo que a su juicio convenga en torno a los jueces
competentes para decidir sobre aqulla. Mal podra esta Corporacin, que hall
ajustados a la Carta los elementos fundamentales del proceso de extincin del
dominio, negarse a admitir que de ellos hace parte, justamente en garanta del
debido proceso, la definicin legal sobre competencias.

PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Autonoma

El proceso de extincin del dominio no tiene el mismo objeto del proceso penal, ni
corresponde a una sancin de esa ndole. Su carcter autnomo, con
consecuencias estrictamente patrimoniales, tiene fundamento en el mismo texto
constitucional y corresponde a la necesidad de que el Estado desestimule las
actividades ilcitas y las contrarias al patrimonio estatal y a la moral pblica,
exteriorizando, mediante sentencia judicial, que quien pasaba por titular del
derecho de dominio no lo era, por el origen viciado del mismo, en cuanto no poda
alegar proteccin constitucional alguna. As las cosas, siendo la accin de
carcter eminentemente real, bien poda el legislador confiar su trmite a una
jurisdiccin especial, a la rama civil de la jurisdiccin ordinaria, o, como lo hizo, a
los funcionarios enunciados en el inciso 1 del artculo 14, materia de examen.
Carece de sentido, entonces, la pretendida imposicin de que necesariamente
tuviera el legislador que atar el trmite judicial correspondiente al proceso penal
por enriquecimiento ilcito.

COSA JUZGADA-Limitacin de sus alcances/REVISION OFICIOSA DE

CONSTITUCIONALIDAD SALA DE CASACION PENAL-Competencia

El examen de conjuntos normativos de gran complejidad, respecto de cuyo

articulado pueden existir numerosos motivos de verificacin constitucional, como
acontece en este caso, la Corte puede limitar los alcances de la cosa juzgada,
circunscribindose a determinados aspectos de la normatividad, planteados por
los demandantes desde el punto de vista formal o en aspectos de fondo. E
inclusive puede abstenerse de proferir fallo de mrito cuando la demanda sea
inepta desde el punto de vista sustancial. Pero, tan pronto como la Corte advierte
que una norma perteneciente a determinado estatuto -incluida dentro de la
demanda genrica dirigida contra l, aunque sin cargos especficos- pugna de
manera protuberante y palmaria con la Constitucin, procede a declararlo.

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Atribucin exclusiva en materia

presupuestal/CREDITOS SUPLEMENTARIOS-Desaparicin en Constitucin
Poltica

Segn el artculo 150, numeral 11, de la Constitucin, es competencia exclusiva

del Congreso la de establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la
administracin. El Gobierno est llamado a ejecutar, segn lo dispuesto en la Ley
Orgnica correspondiente, el presupuesto nacional de cada vigencia, pero no le
compete modificarlo, incrementarlo ni reducirlo, ni tampoco efectuar traslados
presupuestales ni cambiar la destinacin de las partidas de gastos. Ya la Corte ha
sealado que, respecto de aquellas funciones sobre las cuales el Constituyente
ha plasmado una reserva, en el sentido de atribuirlas exclusivamente al Congreso
de la Repblica, no puede ste por medio de leyes modificar ni desvirtuar la regla
constitucional, y, por tanto, le est prohibido delegar o transferir dichas funciones
al Ejecutivo, ms an si lo hace sin lmite temporal alguno. Durante la vigencia de
la Constitucin Poltica de 1886 era posible, aun en tiempo de paz, que por
circunstancias extraordinarias, no hallndose reunido el Congreso y previo
concepto favorable del Consejo de Estado, pudiera el Gobierno abrir los llamados
crditos suplementales o extraordinarios, con miras a efectuar aquellos gastos
urgentes que demandara la actividad administrativa dentro del perodo de crisis y
que no estaban originalmente previstos. La Constitucin Poltica de 1991 no
plasm figura alguna similar a la mencionada, por lo cual resulta contrario a sus
preceptos pretender revivirla por norma de carcter legal.

Referencia: Expedientes acumulados D-

1582, D-1588 y D-1612

Demanda de inconstitucionalidad contra la

Ley 333 del 19 de diciembre de 1996, "por la
cual se establecen las normas de extincin
de dominio sobre los bienes adquiridos en
forma ilcita".

Actores: Pedro Pablo Camargo, Edgar

Augusto Moreno Blanco Y Mauricio Galarza
Jaramillo.

Magistrado Ponente:
 Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO

Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogot, D.C., segn consta en acta del

veintiocho (28) de agosto de mil novecientos noventa y siete (1997).

I. ANTECEDENTES

Haciendo uso del derecho consagrado en el artculo 241, numeral 4, de la

Constitucin Poltica, los ciudadanos de la referencia han presentado ante esta
Corte demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 333 de 1996.

Una vez cumplidos como estn los trmites y requisitos exigidos en el Decreto
2067 de 1991, se entra a resolver.

II. TEXTO

El texto acusado es del siguiente tenor literal (se subrayan las normas contra las
cuales se dirigen cargos especficos):

"LEY 333 DE 1996

(diciembre 19)

Por la cual se establecen las normas de extincin de dominio

sobre los bienes adquiridos en forma ilcita.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

CAPITULO I

De la extincin del dominio

Artculo 1. Del concepto. Para los efectos de esta Ley, se entiende

por extincin del dominio la prdida de este derecho en favor del
Estado, sin contraprestacin ni compensacin de naturaleza alguna
para su titular.

Artculo 2. De las causales. Por sentencia judicial se declarar la

extincin del derecho de dominio de los bienes provenientes directa o
indirectamente del ejercicio de las actividades que ms adelante se
establezcan o que hayan sido utilizados corno medios o instrumentos
necesarios para la realizacin de los mismos. Dichas actividades son:

1. Enriquecimiento ilcito de servidores pblicos, de particulares.

2. Perjuicio del Tesoro Pblico que provenga de los delitos de
peculado, inters ilcito en la celebracin de contratos, de contratos
celebrados sin requisitos legales, emisin ilegal de moneda o de efecto,
o valores equiparados a moneda; ejercicio ilcito de actividades
monopolsticas o de arbitrio rentstico; hurto sobre efectos y enseres
destinados a seguridad y defensa nacionales; delitos contra el
patrimonio que recaigan sobre bienes del Estado; utilizacin indebida
de informacin privilegiada; utilizacin de asuntos sometidos a secreto
o reserva.
3. Grave deterioro de la moral social. Para los fines de esta norma, se
entiende que son hechos que deterioran la moral social, los delitos
contemplados en el Estatuto Nacional de Estupefacientes y las normas,
que lo modifiquen o adicionen, testaferrato, el lavado de activos, los
delitos contra el orden econmico social, delitos contra los recursos
naturales; fabricacin y trfico de armas y municiones de uso privativo
de las fuerzas militares, concusin, cohecho, trfico de influencias,
rebelin, sedicin, asonada o provenientes del secuestro, secuestro
extorsivo o extorsin.
4. Los eventos en que se utilicen bienes como medio o instrumentos de
actuaciones delictivas o se destinen a stas, salvo que sean objeto de
decomiso o incautacin ordenada dentro del proceso penal mediante
providencia en firme.
5. Tambin proceder la extincin del dominio cuando judicialmente se
haya declarado la ilicitud del origen de los bienes en los eventos
consagrados en los incisos 2 y 3 del artculo 7 de esta Ley, y en el
Cdigo de Procedimiento Penal.

Articulo 3. De los bienes. Para los efectos de esta Ley se entender

por bienes susceptibles de extincin del dominio todo derecho o bien
mueble o inmueble, con excepcin de los derechos personalsimos.

La extincin del dominio tambin se declarar sobre el producto de los

bienes adquiridos en las circunstancias de que trata esta Ley, los
derivados de stos, sus frutos, sus rendimientos, y sobre los recursos
provenientes de la enajenacin o permuta de bienes adquiridos
ilcitamente o destinados a actividades delictivas o considerados como
producto, efecto, instrumento u objeto del ilcito. Cuando se mezclen
bienes de ilcita procedencia con bienes adquiridos lcitamente, la
extincin del dominio proceder slo hasta el monto del provecho
ilcito.
Artculo 4. De los bienes adquiridos por acto entre vivos.
Tratndose de bienes transferidos por acto entre vivos, proceder la
extincin del dominio cuando un tradente los haya adquirido en los
casos contemplados en el artculo 2 y los adquirentes hubieren
actuado con dolo o culpa grave respecto del conocimiento de las
causales all contempladas.

En los casos en que se hubiere constituido fiducia o encargo fiduciario

sobre los bienes respecto de los cuales se pretenda la extincin del
dominio, bastar para su procedencia que alguna de las causales
sealadas en el artculo 2 sea predicable del encargante o
constituyente, sin perjuicio de los derechos de la fiduciaria a su
remuneracin y de los derechos de beneficiarios y terceros que no
hubieren actuado con dolo o culpa grave.

Las disposiciones de esta Ley no afectarn los derechos que con

arreglo a las leyes civiles se deriven de los negocios jurdicos
vlidamente celebrados ni los de su invalidez, nulidad, resolucin,
rescisin e ineficacia para las partes y terceros, ni los inherentes al
pago de lo no debido ni al ejercicio de las profesiones liberales.

Articulo 5. De los bienes adquiridos por causa de muerte.

Proceder la extincin del derecho de dominio respecto de los bienes
objeto de sucesin por causa de muerte, cuando dichos bienes hayan
sido adquiridos por el causante en cualquiera de las circunstancias
previstas en el artculo 2 de la presente Ley.

En el evento de haberse efectuado la particin y realizado el pago del

impuesto por el adjudicatario, as como la ganancia ocasional si la
hubiere, el Estado deber devolverlos para que sea procedente la
ejecucin de la sentencia.

Artculo 6. De los bienes equivalentes. Cuando no resultare posible

ubicar, incautar o aprehender otros bienes determinados sobre los
cuales verse la extincin del dominio, al momento de la sentencia
podr el Juez declarar extinguido el dominio sobre un valor equivalente.
Lo dispuesto en el presente artculo no podra interpretarse en perjuicio
de los derechos de terceros de buena fe.

Pargrafo. Antes de la sentencia de primera instancia, no podr el

Juez que est conociendo de la accin de extincin de dominio
aprehender, ocupar u ordenar la prctica de medidas cautelares sobre
bienes equivalentes.

CAPITULO II
 De la accin de extincin del dominio

Artculo 7. De la Naturaleza de la accin. La accin de extincin del

dominio de que trata esta Ley es de naturaleza jurisdiccional y de
carcter real, y proceder contra el titular real o presunto o los
beneficiarios reales de los bienes, independientemente de quien lo
tenga en su poder o lo haya adquirido, y sin perjuicio de los derechos
de los terceros de buena fe. En ningn caso se podr intentar la accin
de extincin del dominio en forma independiente, si hay actuaciones
penales en curso.

Si la accin penal se extingue o termina sin que se haya proferido

decisin sobre los bienes, continuar el trmite ante el mismo
funcionario que conoci del proceso penal y proceder la declaracin
de extincin del dominio de aquellos bienes adquiridos en cualquiera
de las circunstancias de que trata esta Ley.

Si terminado el proceso penal aparecieren nuevos bienes, en cualquier

caso proceder la accin de extincin del dominio ante el mismo
funcionario que conoci de la accin penal correspondiente.

Artculo 8. De la legitimacin. La Direccin Nacional de

Estupefacientes, la Contralora General de la Repblica y la
Procuradura General de la Nacin, de acuerdo con su especialidad, de
oficio, a peticin de cualquier persona, o de las entidades o autoridades
extranjeras u organismos internacionales, ejercern la accin de
extincin del dominio sobre los bienes adquiridos en las circunstancias
de que trata la presente Ley. La Fiscala General de la Nacin la
iniciar de oficio.

Pargrafo. De conformidad con los tratados y convenios de

colaboracin recproca las entidades autoridades extranjeras u
organismos internacionales habilitados para ello, podrn solicitar que
se inicie la accin de extincin de dominio de que trata la presente Ley.

Artculo 9. De la prescripcin. La accin de extincin del dominio

prescribir en el trmino de veinte (20) aos contados desde la ltima
adquisicin o destinacin ilcita de los bienes, cualesquiera sea.

Artculo 10. De la autonoma. La accin de extincin del dominio es

distinta e independiente de la responsabilidad penal y complementaria
de las actuaciones penales.

La declaracin de extincin del dominio corresponder a los jueces

competentes para conocer de las actuaciones penales. En
consecuencia, las entidades estatales legitimadas, en los casos en que
los bienes tengan su origen en una actividad delictiva, promovern la
accin consagrada en esta Ley cuando la actuacin penal termine por
cualquier causa y no se haya declarado en sta la extincin del dominio
sobre los bienes considerados como producto, efecto, instrumento u
objeto del delito o se hubiere declarado slo sobre una parte. Por las
dems causales, dichas entidades estatales debern instaurar la
accin con absoluta independencia de la actuacin penal.

La providencia que declare la ilicitud de la adquisicin del dominio de

los bienes en un proceso penal y la sentencia condenatoria que as lo
establezca constituye prueba de la ilcita procedencia de los bienes.

CAPITULO III

Del debido proceso y de los derechos de terceros

Artculo 11. Del debido proceso. En el ejercicio y trmite de la accin

de extincin del dominio se garantizarn el debido proceso, el derecho
de defensa y la plenitud de las formas propias del mismo.

Artculo 12. De la proteccin de derechos. Durante el procedimiento

se garantizarn y protegern los derechos de las personas y de los
terceros, para cuyo efecto no podr declararse la extincin del dominio:
l. En detrimento de los derechos de los titulares legtimos y terceros de
buena fe.
2.Si no estuvieron probadas las circunstancias contempladas en la ley.
3.Si no se hubiere garantizado el debido proceso y el derecho de
defensa.
4.En todos los casos se respetarn el principio de la Cosa Juzgada.

Pargrafo. Los titulares de derechos o los poseedores de los bienes

objeto de la accin de extincin del dominio, as como los terceros,
podrn comparecer al proceso dentro de las oportunidades procesales
previstas en esta Ley para el ejercicio de su derecho de defensa. En
todo caso, los que no comparezcan estn representados por un
curador ad litem, sin perjuicio de que, en el evento de no comparecer
durante el trmite por razones no atribuibles a su culpa o dolo, puedan
en cualquier tiempo antes del fallo interponer las acciones y recursos
legales que consideren pertinentes para la defensa de sus derechos.

Artculo 13. De las vctimas. Toda persona y sus causahabientes

forzosos a quienes se les hubiere causado un dao por el titular de los
bienes cuyo dominio haya sido extinguido conforme a esta Ley, tendr
derecho preferencial a la reparacin integral siempre que el mismo
haya sido reconocido por sentencia judicial ejecutoriada.

Si los bienes hubieren ingresado al patrimonio del Estado, ste

reembolsar a las vctimas el monto de la indemnizacin hasta
concurrencia del valor de aqullos, para lo cual formularn solicitud en
tal sentido acompaada de copia autenticada de la sentencia
ejecutoriada en la que le reconoce el derecho y tasa el dao y de la
sentencia que declar la extincin del dominio, siendo aplicable en este
evento lo dispuesto por el artculo 177 del Cdigo Contencioso
Administrativo.

En todo caso, el Estado se subrogar en los derechos que reconozca

la sentencia judicial a quien reciba un pago, segn lo provisto en el
inciso anterior, por la cuanta de lo pagado, y perseguir el patrimonio
de la persona obligada a resarcir el dao a que se refiera la
correspondiente sentencia judicial, con los mismos derechos
reconocidos al beneficiario en dicha providencia.

CAPITULO IV

Del procedimiento y de la competencia

Artculo 14. De la competencia. Corresponder a los funcionarios

competentes para conocer de las actuaciones penales la declaracin
de extincin del dominio cuando la adquisicin de los bienes se origine
en cualquiera de las circunstancias de que trata esta Ley, o cuando se
trate de bienes vinculados a actividades delictivas o destinados a las
mismas, sin perjuicio de que la accin de extincin del dominio sea
iniciada por las entidades estatales legitimadas con posterioridad a la
terminacin de la actuacin penal, cuando sta termine por cualquier
causa y no se declare la extincin del dominio o se declare slo sobre
una parte de stos.

Conocern de la extincin del dominio los fiscales de la justicia regional

en los asuntos penales de su competencia y, en los dems casos, la
Fiscala adscrita a la Unidad Especializada, o la que determine el Fiscal
General de la Nacin, as como los jueces regionales o el Juez Penal
del Circuito que est conociendo de la actuacin.

Artculo 15. Del trmite. El trmite de la extincin del dominio en las

actuaciones penales se surtir en cuaderno separado y se adelantar
de conformidad con las siguientes reglas:
a) El fiscal que deba. conocer de la accin de extincin del dominio, de
oficio o por interposicin de demanda, ordenar su iniciacin mediante
providencia interlocutoria apelable en el efecto devolutivo indicativa de
los hechos en que se funda, los bienes y las pruebas o indicios,
prevendr sobre la suspensin del poder dispositivo y decretar la
inmediata aprehensin y ocupacin y las medidas preventivas
pertinentes, si no se hubieren adoptado en la actuacin penal;

b) En la misma providencia, ordenar la notificacin al Agente del

Ministerio Pblico y a las dems personas afectadas cuya direccin se
conozca, que se surtir, segn las reglas generales, y dispondr el
emplazamiento de las personas respectivas, de los titulares actuales de
derecho real principal o accesorio que figuren en el certificado registrar
correspondiente, de los terceros y personas indeterminadas con inters
en la causa para que comparezcan a hacer valer sus derechos,
quienes tomarn la actuacin en el estado en que se encuentre al
instante de su comparecencia. El emplazamiento se surtir por edicto
que permanecer fijado en la Secretara por el trmino de veinte (20)
das y se publicar y divulgar por una vez dentro de este trmino en
un peridico de amplia circulacin nacional y en una radiodifusora de la
localidad. Cumplidas estas formalidades, si no se presenta el empleado
dentro de los cinco (5) das siguientes al vencimiento del trmino de
fijacin del edicto, continuar la actuacin con un curador ad litem;

c) Dentro de los diez (10) das siguientes al vencimiento del trmino de

comparecencia, deber contestarse aportando las pruebas o
solicitando la prctica de aqullas en que se funda la oposicin. En
este mismo trmino, el agente del Ministerio Pblico solicitar la
prctica de pruebas;

d) Transcurrido el trmino anterior, se decretarn las pruebas

conducentes y pertinentes y las que oficiosamente considere el
funcionario, quien fijar el trmino para su prctica el cual ser de
veinte (20) das, prorrogables por un trmino igual por una sola vez;

e) Concluido el trmino probatorio, se surtir traslado por Secretara

por el trmino comn de ocho (8) das a los intervinientes para alegar
de conclusin y al agente del Ministerio Pblico para su concepto;

f) Transcurrido el trmino anterior, cuando el trmite hubiere sido

conocido por la Fiscala, dictar una providencia de acuerdo con lo
alegado y probado, en la cual concluya respecto de la procedencia o
improcedencia de la extincin del dominio. Si concluye sobre la
procedencia de la declaratoria de extincin de dominio, enviar
inmediatamente el expediente al Juez Regional en los asuntos de su
competencia o al Juez Penal del Circuito en los dems casos, quienes
dictarn la respectiva sentencia de extincin del dominio. verificando
que durante el trmite que hubiere adelantado la Fiscala se hubiera
respetado el debido proceso, la plenitud de las formas y la proteccin
de derechos;

g) En contra de la sentencia que decrete la extincin del dominio

procede el recurso de apelacin conforme a las reglas generales. La
que se abstenga de esta declaracin se someter al grado de consulta.

Artculo 16. Proteccin de derechos. Los, funcionarios competentes

para conocer de las actuaciones penales y de la accin de extincin del
dominio, garantizarn el debido proceso, el derecho de defensa, la
plenitud de las formas y observarn lo dispuesto en los artculos 4, 11 v
12 de la presente Ley en materia de proteccin de derechos.

En todo caso, la extincin del dominio prevista en esta Ley no excluye

la aplicacin del decomiso, comiso, incautacin, aprehensin,
ocupacin y dems medidas consagradas por el ordenamiento jurdico
en materia de bienes.

CAPITULO V

Del procedimiento

Artculo 17. Del procedimiento. El procedimiento de la accin de

extincin de dominio, se sujetar a las disposiciones especiales
contenidas en. la presente Ley.

Artculo 18. De la demanda. La demanda contendr los siguientes

requisitos:
a) Nombres y apellidos, identificacin y domicilio del titular presunto,
del real y de los terceros con inters en la causa, segn el caso;
b) La identificacin del bien o bienes, estimacin de su valor o de los
bienes o valores equivalentes;
c) La peticin de pruebas, acompaando las que tenga en su poder, y
d) La direccin del lugar para recibir notificaciones.

Artculo 19. De las medidas preventivas. Desde la presentacin de la

demanda y en cualquier estado del proceso, el demandante podr
pedir la prctica de medidas carteleras de los bienes sobre los cuales
pretende la extincin del dominio. para lo cual se observarn las reglas
contenidas en el Libro IV, Ttulo XXXV, del Cdigo de Procedimiento
Civil.
Artculo 20.De la perentoriedad de los trminos. La inobservancia
de los trminos y oportunidades sealados en esta Ley constituye
causal de mala conducta sancionable con destitucin del cargo que
ser impuesta por la autoridad competente.

Artculo 21. De la sentencia. Si la sentencia declara la extincin del

dominio, ordenar la cancelacin de las limitaciones,
desmembraciones, gravmenes, embargos e inmovilizaciones e
inscripciones que recaigan sobre los bienes y su inscripcin en el
registro competente sin costo alguno para el Estado.

Cuando los bienes objeto de extincin se encuentren gravados con

prenda, hipoteca o recaiga sobre stos algn otro derecho real
accesorio distinto del dominio o medida cautelar de embargo o
secuestro decretado por autoridad competente y debidamente inscrito
con fecha anterior al decreto de medida preventiva o de suspensin del
poder dispositivo dentro del proceso de extincin, la sentencia se
pronunciar respecto de la eficacia o ineficacia, licitud o ilicitud de los
ttulos y derechos de conformidad con las disposiciones civiles y
establecidas en la presente Ley.

Si la sentencia declara la ilicitud o ineficacia de los ttulos y derechos

de que trata el inciso anterior, decretar igualmente su extincin y su
inscripcin en el registro competente sin costo alguno para el Estado.

En caso contrario, se decretar la venta en pblica subasta conforme a

las normas del Cdigo de Procedimiento Civil y con su producto se
pagarn las acreencias correspondientes. Los remanentes
correspondern al Estado en los trminos de la presente Ley.

Los titulares de los derechos contemplados en esta norma debern

comparecer al proceso de conformidad con lo dispuesto en el artculo
15 de esta Ley. Quienes tengan legitimacin para concurrir al proceso
podrn impugnar la eficacia y licitud de los ttulos y derechos a que se
refiere este precepto.

Pargrafo. Tambin proceder la extincin del dominio sobre bienes

equivalentes, en el evento de que el Estado tuviere que reconocer a un
tercero el derecho que se hubiere probado en el proceso, respecto del
cual se haya establecido limitacin, gravamen o desmembracin,
embargo, registro de demanda, inmovilizacin e inscripcin sobre los
bienes materia del proceso.

Artculo 22. De la entrega. S la sentencia declara la extincin del

dominio de los bienes y stos no estuvieron en poder del Estado,
ordenar su entrega definitiva a quien corresponda y, ejecutoriada,
comisionar para la diligencia que se practicar de preferencia por el
comisionado dentro de los diez (10) das siguientes a la providencia
respectiva.

Artculo 23. De la persecucin de bienes. El Estado podr perseguir

bienes de los que sea titular o beneficiario real la persona contra quien
se dict sentencia de, extincin del dominio o sus causahabientes que
no sean de buena fe y hasta concurrencia del valor por el cual se
decret la extincin.

CAPITULO VI

De la suspensin del poder dispositivo

Artculo 24. De la suspensin del poder dispositivo. Desde la

providencia que ordena el trmite de extincin, no podr adquirirse ni
transferirse el dominio de los bienes provenientes de actividades
ilcitas, ni constituirse derecho alguno, ni celebrarse acto, contrato o
negocio jurdico alguno respecto de stos, sin perjuicio de los derechos
de terceros de buena fe.

CAPITULO VII

Del Fondo para la Rehabilitacin Social y la Lucha contra el

Crimen Organizado

Artculo 25. De la creacin del Fondo para la Rehabilitacin,

Inversin Social y la Lucha contra el Crimen Organizado. Crase el
Fondo para la Rehabilitacin, Inversin Social y la Lucha contra el
Crimen Organizado, que funcionar como una cuenta especial sin
personara jurdica administrada por la Direccin Nacional de
Estupefacientes, de acuerdo con las polticas trazadas por el Consejo
Nacional de Estupefacientes.

Los bienes objeto de extincin del dominio, sin excepciones de

naturaleza alguna hechas las deducciones a que se refiere el artculo
21 de la presente Ley, segn el caso, formarn parte de los recursos de
este Fondo.

Pargrafo l. Durante el desarrollo del proceso, la Direccin Nacional

de Estupefacientes; podr destinar en forma. provisional los bienes
sobre los cuales est vigente una medida cautelar, a las entidades
oficiales o instituciones de beneficio comn legalmente reconocidas.
Los gastos de conservacin estarn cargo de la entidad destinataria.
La Direccin Nacional de Estupefacientes tomar las medidas
necesarias para garantizar que los bienes objeto de destinacin
provisional continen siendo productivos y generadores de empleo,
para lo cual podr recurrir al arrendamiento o fiducia de los bienes en
caso de que la operacin genere utilidades. Estos recursos debern
destinarse a la financiacin de los programas sociales de que trata esta
Ley con preferencia en la circunscripcin territorial en que se
encuentran localizados.

Preferencialmente en tratndose de bienes rurales con caracterizada

vocacin rural, una vez decretada. su extincin pararn de manera
inmediata al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, para
ser aplicados a los fines establecidos en la Ley 160 de 1994.

Pargrafo 2o. Desde la providencia que, ordena el trmite de extincin

del dominio, la Direccin Nacional de Estupefacientes podr enajenar
los bienes fungibles o que amenacen deterioro, respecto de los dems
bienes, si se hiciere necesario en razn de lo oneroso de su
administracin y custodia, podr celebrar contratos de administracin
con entidades pblicas o privadas sometidas a vigilancia estatal.

En el evento en que los bienes hubiesen sido enajenados y se

ordenare su devolucin mediante sentencia judicial debidamente
ejecutoriada, el Fondo reconocer el precio de la venta con
actualizacin de su valor, sin perjuicio de las acciones consagradas en
la ley.

Pargrafo 3o. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la

promulgacin de esta Ley, el Gobierno Nacional proceder a
reestructurar la Direccin Nacional de Estupefacientes para el
cumplimiento de las funciones que se le asignan.

Artculo 26. De la disposicin y destinacin de los bienes. Los

bienes y recursos sobre los cuales se declare la extincin del dominio,
sin excepcin alguna ingresarn al Fondo para la Rehabilitacin,
Inversin Social y la Lucha contra el Crimen Organizado y sern
asignados por el Consejo Nacional de Estupefacientes, de conformidad
con los reglamentos, para:
a) Financiar programas y proyectos en el Area de Educacin,
Recreacin y Deporte.

As mismo, los, programas que prevengan el consumo de la droga,

como los que tiendan a la rehabilitacin y la promocin de la cultura de
la legalidad;
b) Financiar programas de desarrollo alternativo para la erradicacin de
cultivos ilcitos;
e) Financiar programas para prevenir, combatir y erradicar la corrupcin
administrativa en cualquiera de sus manifestaciones;
d) Financiar programas de reforma agraria y de vivienda de inters
social para los desplazados por la violencia y los involucrados en los
programas de erradicacin de cultivos lcitos;
e)Reembolsar en la hiptesis de que trata esta Ley, los daos
causados a los nacionales titulares y terceros de buena fe. Para ello
financiar la contratacin de seguros que cubran los riesgos por actos
terroristas sbitos y violentos y los perjuicios en que pueda incurrir la
poblacin civil por esos mismos actos, cuando no estn amparado, por
el Gobierno Nacional mediante plizas de seguros. Igualmente
garantizar mediante la contratacin de plizas expedidas por
compaas de seguros, la proteccin de los bienes sobre los cuales
est vigente una medida cautelar o sobre aquellos que sean objeto de
extincin del dominio;
f) Financiar programas que ejecute el deporte asociado, con el objeto
de fomentar, masificar y divulgar la prctica deportiva. Igualmente,
apoyar programas recreativos, formativos y social comunitarios;
g) Financiar la inversin en preparacin tcnica y tecnolgica, en
soportes logsticos, adquisicin de equipos y nueva tecnologa, y, en
general, en el fortalecimiento de las acciones del Estado en su lucha
contra el delito del narcotrfico. Los bienes culturales e histricos sern
asignados a las entidades estatales pertinentes para los efectos
consagrados en la legislacin sobre la materia;
h) Financiar programas de rehabilitacin, educacin, capacitacin y
microempresas para la poblacin carcelaria;
i) Financiar programas de reubicacin dentro de la Frontera Agrcola, a
colonos asentados en la Amazonia y Orinoquia colombiana;
j) Financiar todos los aspectos atinentes al cumplimiento de las
funciones que, competen al Consejo Nacional de Poltica Criminal;
k) Para financiar programas de nutricin a la niez de estratos bajos, a
travs del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar;
l) Para financiar en parte la administracin de justicia a travs del
Consejo Superior de la Judicatura;
m) Financiar los programas de las mujeres cabeza de familia, menores
indigentes y tercera edad;
n) Para financiar el Programa de Bibliotecas Pblicas para Santa Fe de
Bogot;
o) Para financiar la asignacin de recursos al Fondo de Seguridad de la
Rama Judicial y del Ministerio Pblico;
p) Financiar programas de desarrollo humano sostenible en las
regiones de ecosistemas frgiles en los cuales se han realizado
cultivos ilcitos;
q) Los bienes y recursos que se encuentren dentro de la jurisdiccin del
Departamento Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa
Catalina, y cuya extincin de dominio se haya decretado, conforme a la
presente Ley, sern asignados por el Consejo Nacional de
Estupefacientes al Instituto de Tierras del Archipilago, para el
cumplimiento de sus fines, consagrados en la legislacin
correspondiente.
Mientras se crea el Instituto de Tierras del Archipilago el Consejo
Nacional de Estupefacientes asignar los bienes a programas de
vivienda de inters social. reforma agraria, obras pblicas o para
financiar programas de educacin en el Archipilago y promover su
cultura;
r) Financiar programas para poblacin de los discapacitados fsicos,
psquicos y sensoriales;
s) Financiar programas de recreacin y cultura de pensionados y la
tercera edad;
t) Implementacin de programas de vivienda de inters social;
u) Financiar programas para erradicar la indigencia en el pas.

Pargrafo. Las tierras aptas para la produccin y que ingresen al

Fondo que se crea en la presente Ley, se adjudicarn a los campesinos
e indgenas que cumplan los requisitos establecidos. La adjudicacin
se har de conformidad con lo dispuesto en la Ley 160 de 1994. Los
desplazados por la violencia y los involucrados en los programas de
erradicacin de cultivos ilcitos tendrn prioridad para la adjudicacin.

Artculo 27. Del ejercicio especializado y preferente. Sin perjuicio de

la competencia de los fiscales ante la Justicia Regional, de los que
determine el Fiscal General de la Nacin y de los Jueces Penales del
Circuito, la Fiscala General de la Nacin conformar, por
reorganizacin de su planta de personal, una unidad especializada
para investigar bienes de ilcita procedencia, adelantar la extincin del
dominio en las actuaciones penales e integrar un registro y control de
los procesos en los cuales se inicie y declare la extincin del dominio.

Las investigaciones preliminares para investigar bienes de ilcita

procedencia de la unidad especializada tendr. un plazo hasta de seis
(6) meses; en ellas se observar lo dispuesto en el artculo 2.

Los funcionarios competentes para conocer de la accin de extincin

del dominio la ejercern preferentemente, tratndose de las actividades
delictivas de organizaciones criminales, del crimen organizado y de la
corrupcin administrativa, de los delitos contemplados en el Estatuto
Nacional de Estupefacientes, contra el Rgimen Constitucional, la
Administracin Pblica, la Administracin de Justicia, la Seguridad
Pblica, los de secuestro, secuestro extorsivo, extorsin, lavado de
activos, testaferrato, enriquecimiento ilcito, as como los que sean
predicables de la subversin.

Las entidades estatales legitimadas para iniciar la accin y los

funcionarios competentes para conocer de la accin de extincin del
dominio, informarn a la Unidad Especializada de la Fiscala General
de la Nacin de la iniciacin del proceso dentro de los dos (2) das
hbiles siguientes a su iniciacin, con indicacin de las partes, bienes y
persona o personas contra quienes se promueva, as como de la
sentencia que se pronuncie.

El deber de iniciacin del proceso de extincin del dominio se entiende

sin perjuicio de las obligaciones de informacin que corresponden a las
entidades estatales legitimadas, de sus funciones de inspeccin,
vigilancia y control, as como de las atribuciones y facultades
especficas que se derivan de stas.

Artculo 28. Del ejercicio temerario de la accin. En los eventos en

que la demanda interpuesta por la entidad estatal sea temeraria o
motivada en el dolo o culpa grave del funcionario que la interpuso
habr lugar a la indemnizacin de los daos causados al demandado,
sin perjuicio de las acciones penales y administrativas a que haya
lugar.

Pargrafo. Quien realice una falsa denuncia en los supuestos de la

presente Ley incurrir en la sancin penal respectiva, incrementada
hasta en una tercera parte. Igual aumento se aplicar a la sancin a
que se haga acreedor el Fiscal o funcionario judicial que incurra en
prevaricato, por indebida aplicacin.

En todo caso, no se podr abrir o iniciar investigacin alguna contra

personas naturales o jurdicas con base en annimos o pruebas
obtenidas ilegalmente.

Artculo29. Del mbito de aplicacin. Esta Ley se aplicar en todos

los casos en que los hechos o actividades a que se refiere el artculo
segundo hayan ocurrido total o parcialmente en Colombia, o cuando los
bienes se encuentren ubicados en el territorio nacional.

Respecto de aquellos bienes situados en el exterior cuyos titulares o

beneficiarios reales sean colombianos o cuando los hechos se hayan
iniciado o consumado en la Repblica de Colombia, se aplicar con
sujecin a los tratados y convenios internacionales.
Las disposiciones de esta Ley no sern aplicables respecto de tributos
e impuestos, ni a propsito de las otras formas de extincin del dominio
contempladas en la legislacin agraria, minera y ambiental, que se
regularn por las leyes sobre el particular.

Artculo 30. De la integracin. En los aspectos no contemplados en

esta Ley se aplicarn las disposiciones de los Cdigos de
Procedimiento Penal, de Procedimiento Civil y Contencioso
Administrativo, en los que sean compatibles con la naturaleza del
proceso y las actuaciones que se realicen en el mismo.

Artculo 31. Autorizacin. Autorzase al Gobierno para abrir crditos

adicionales, y hacer las adiciones y traslados presupuestales que sean
necesarios para el cumplimiento de esta Ley.

Artculo 32. Proteccin a la vivienda familiar. Sin perjuicio de

disposicin legal en contrario, la accin de extincin de dominio no
proceder respecto del bien inmueble amparado por el rgimen de
patrimonio de familia inembargable, o sobre bien afectado a vivienda
familiar, siempre y cuando dicho bien sea el nico inmueble en cabeza
de su titular y su valor no exceda de quinientos salarios mnimos
legales mensuales al momento de la declaracin de extincin.

Artculo 33. De la vigencia. Esta Ley rige a partir de la fecha de su

promulgacin.

No obstante, la extincin del dominio se declarar, cualquiera sea la

poca de la adquisicin o destinacin ilcita de los bienes o derechos,
aun tratndose de situaciones jurdicas existentes con anterioridad a la
vigencia de esta Ley, siempre que dicha adquisicin o destinacin ilcita
de los bienes o derechos haya sido realizada con posterioridad a la
existencia de los delitos que dan lugar a esta medida de extincin, as
la legislacin haya modificado o modifique la denominacin jurdica, sin
perjuicio del trmino de prescripcin de que trata el artculo 9 de esta
Ley.

En todo caso, se entender que la adquisicin ilcita de los bienes no

constituye justo ttulo, causa un grave deterioro de la moral social y es
conducta con efectos permanentes.

El Presidente del honorable Senado de la Repblica,

(fdo.)
El Secretario del honorable Senado de la Repblica
(fdo.)
El Presidente de la honorable Cmara de Representantes.
 (fdo.)
El Secretario de la honorable Cmara de Representantes.
(fdo.)

REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL

Publquese y ejectese.
Dada en Santa Fe de Bogot, D. C., a 19 de diciembre de 1996.
ERNESTO SAMPER PIZANO
El Ministro de Justicia y del Derecho,
Carlos Eduardo Medelln Becerra".

III. LAS DEMANDAS

El ciudadano PEDRO PABLO CAMARGO solicita que se declare la

inconstitucionalidad total de la Ley 333 de 1996, o en su defecto la de los artculos
1, 2, 5, 7, 8, 9, 10, 14 y 33, inciso 3, pues considera que vulnera disposiciones
constitucionales y pactos internacionales, entre ellos el de Derechos Civiles y
Polticos y la Convencin Americana de Derechos Humanos (expediente D-1582).

Afirma que la ley deber ser declarada inconstitucional en su totalidad, toda vez
que restringe, limita y menoscaba el derecho fundamental a la propiedad privada
y garantas constitucionales como la prohibicin de la pena de confiscacin, el
principio segn el cual la pena no debe trascender de la persona del delincuente,
el derecho a no ser juzgado dos veces por los mismos hechos y la prohibicin de
aplicar retroactivamente las leyes, segn lo dispuesto en el texto constitucional y
en los pactos internacionales.

En su criterio, el artculo primero del texto demandado denomina a la confiscacin

"extincin del dominio", vulnerando lo dispuesto en el inciso segundo del artculo
34 de la Constitucin Poltica, que s prev esta figura. Considera que se modific
la Constitucin, violando el procedimiento contemplado en los artculos 374 y 375,
al tiempo que se confundi la confiscacin prohibida en el artculo 34 con el
comiso, institucin consagrada en el artculo 110 del Cdigo Penal. Igualmente
considera que los artculos primero y segundo demandados vulneran el artculo
58 de la Constitucin Poltica.

As mismo, el artculo quinto demandado, transgrede, segn el actor, los artculos

34 y 58 de la Carta Poltica, ya que impone la pena de confiscacin a los
herederos del de cujus y por ende en ellos recaera la accin penal, que no se
extinguira por la muerte de aqul, lo cual desconoce los derechos adquiridos con
arreglo a la sucesin por causa de muerte contemplada en el Cdigo Civil. Tal
situacin, en su criterio, contrara los derechos fundamentales de la familia y del
menor.
En relacin con el artculo 7 de la Ley 333 de 1996, considera que el legislador
confundi la naturaleza de la accin, al otorgar el carcter de jurisdiccional y real
a un asunto que, en su opinin, corresponde a una tpica accin penal y personal,
cuya titularidad es del Estado, quien la ejerce a travs de la Fiscala General de la
Nacin.

Cuestiona la legitimacin otorgada a la Direccin Nacional de Estupefacientes, a

la Contralora General de la Repblica y a la Procuradura General de la Nacin
para ejercer la accin de extincin del dominio prevista en el artculo 8 de la Ley
demandada, pues considera que tales instituciones no ejercen funciones
jurisdiccionales, por mandato expreso del artculo 116 de la Constitucin Poltica.
Ahora bien, en cuanto a la misma facultad otorgada a las entidades o autoridades
extranjeras u organismos internacionales, afirma que stas no pueden cumplir
tareas jurisdiccionales dentro del Estado colombiano, toda vez que estaran
violando la soberana nacional, garantizada en el artculo noveno del texto
constitucional.

En relacin con el tema de la prescripcin, desarrollado por el artculo 9

demandado, sostiene que modific lo dispuesto en el Cdigo Civil en sus
preceptos 2529 y 2531.

Manifiesta que, al disponer el artculo 10 de la Ley demandada que "la accin de

extincin del dominio es distinta e independiente de la responsabilidad penal y
complementaria de las actuaciones penales", se viola el artculo 29 de la
Constitucin Poltica, que garantiza a toda persona el derecho fundamental a no
ser juzgada dos veces por el mismo hecho.

En opinin del demandante, la competencia prevista en el artculo octavo de la

Ley vulnera el principio non bis in idem, ya que el juez competente para declarar
la extincin del dominio tiene que ser necesariamente el mismo que dict la
sentencia por el delito de enriquecimiento ilcito.

Por ltimo, sostiene que el inciso segundo del artculo 33 de la Ley 333 de 1996
constituye una modificacin a lo dispuesto en el 58 de la Carta Poltica, para lo
cual el legislador debi someterse al procedimiento reformatorio contemplado en
sta. As mismo, concluye que se establece una pena perpetua al consagrar que
la adquisicin ilcita de bienes es una conducta con efectos permanentes.

El ciudadano EDGAR AUGUSTO MORENO BLANCO solicita se declare

inconstitucional por su contenido material el numeral 1 del artculo 2 de la Ley 333
de 1996, por considerarlo contrarios a las disposiciones de los artculos 4, 29, 34,
58, 83, 91, 114 y 374 de la Constitucin Poltica (expediente D-1588).

Afirmar que la Carta en su artculo 34 inciso 2, se limita a sealar que se

declarar extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante
enriquecimiento ilcito, pero en ningn caso seala a los servidores pblicos como
sujetos activos del hecho punible. Por lo tanto, concluye, mal puede la Ley 333
disponerlo, pues estara reformando la Constitucin Poltica.

Por su parte, MAURICIO GALARZA JARAMILLO, pretende que se declare

inexequible el artculo 6, alegando que vulnera lo dispuesto en los artculos 34 y
58 de la Constitucin Poltica. Considera que es necesario establecer el lmite
entre lo sano y lo proveniente de actividades prohibidas. Afirma que mal podran
los particulares soportar la deficiente actividad del Estado, si ste incautara,
ubicara o aprehendiera bienes que s pudieron ser adquiridos vlidamente, con
arreglo a las leyes civiles, y sin el lastre y sustento del enriquecimiento ilcito,
perjudicndose de esta manera a terceros de buena fe (expediente D-1612).

IV. INTERVENCIONES

El Ministro de Justicia y del Derecho presenta escrito mediante el cual justifica la

constitucionalidad de las normas demandadas de la Ley 333 de 1996,
remitindose a los argumentos expuestos con ocasin del estudio de demandas
acumuladas al expediente D-1551.

En primer lugar, afirma que la Ley 333 de 1996 no viola la Constitucin Poltica, y
tampoco desconoce los tratados e instrumentos internacionales mencionados por
uno de los actores.

Considera que al incluir como causal de extincin del dominio el enriquecimiento

ilcito de servidores pblicos o de particulares, la Ley 333 no reform la
Constitucin, sino que por el contrario, desarroll los principios y preceptos
constitucionales.

En lo relativo a la extincin del dominio sobre bienes equivalentes, afirma el

Ministro que stos no son siempre objeto de la medida, sino slo cuando sea
imposible ubicar, incautar o aprehender bienes adquiridos en forma ilcita, sin
perjuicio de los derechos de terceros de buena fe.

Al justificar la constitucionalidad del artculo 33 demandado, reitera que los bienes

directa o indirectamente provenientes de actividades ilcitas no generan derechos
adquiridos, ni obligacin del Estado de protegerlos. Por el contrario, se hace
imperativa su extincin para reparar el dao social que producen a la sociedad.

En cuanto a la cuestionada legitimacin de la Direccin Nacional de

Estupefacientes y de los organismos de control y vigilancia, para promover la
accin, estima que ni el espritu ni el texto de la norma acusada contradicen lo
dispuesto por la Carta en materia de organizacin funcional de la jurisdiccin y de
las dems ramas del Estado.
Respecto de la intervencin de entidades u organismos extranjeros e
internacionales, considera el Ministro que la Ley acusada slo consagra una
facultad para que aqullos puedan solicitar a las entidades legitimadas el inicio de
la accin de extincin del dominio.

Por ltimo, seala que la autonoma de la accin no se afecta con lo preceptuado

en el artculo 14 de la Ley 333 de 1996, en virtud del cual en aplicacin del
principio de economa procesal, los funcionarios competentes para conocer de las
actuaciones penales declararn la extincin del dominio.

La ciudadana ESPERANZA ESPINOSA MUOZ solicita se declare la

inconstitucionalidad de la Ley 333 de 1996, por ser retroactiva.

Afirmar que la Ley 333 fue elaborada bajo el supuesto de una reforma
constitucional, la que despus no prosper.

Asegura que la naturaleza de la accin de extincin de dominio es personal y no

real, pues est vinculada a la existencia de un delito.

Considera que el artculo 5 de la Ley 333 de 1996 vulnera la Convencin

Americana de Derechos Humanos, al prescribir que "la pena no puede trascender
de la persona del delincuente", y por consiguiente resulta inconstitucional.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR

El Procurador General de la Nacin solicita a la Corte que declare la

constitucionalidad de la Ley 333 del 19 de diciembre de 1996, con la salvedad de
estarse a lo resuelto si existe pronunciamiento sobre los procesos acumulados
bajo el No. D-1551.

Manifiesta en relacin con la extincin del derecho de dominio que cuando sta se
da por el incumplimiento de la funcin social que le corresponde a la propiedad,
supone la presencia de un derecho anterior lcitamente adquirido, pero cuyo
ejercicio no satisface los objetivos que el orden jurdico demanda, siendo el caso
de los bienes destinados a la comisin de hechos punibles. Lo mismo sucede
cuando la extincin est motivada en la inobservancia de los requisitos previstos
en la ley para su obtencin: hay un derecho anterior pero viciado.

Asevera que lo pretendido con la ley demandada es precisamente no favorecer la

adquisicin de bienes que no hayan cumplido los requerimientos fijados por la ley
pues lo ilcito carece de idoneidad para generar lo lcito.

Manifiesta el Jefe del Ministerio Pblico, en cuanto a la naturaleza jurisdiccional y

real de la accin de extincin de dominio, que sta se ajusta a la normativa
constitucional, al facilitar que se acte en contra del titular real o presunto o los
beneficiarios reales de los bienes, siempre que se haya determinado, mediante
sentencia en firme, que stos tienen un origen ilcito y se compruebe la tipicidad
de la conducta.

Por lo anteriormente expuesto, afirma que se justifica lo establecido en el artculo

10 de la Ley, al mencionar la independencia de la extincin del dominio respecto
de la responsabilidad penal del titular de los bienes.

Respecto a los derechos de terceros de buena fe, aduce que nadie puede
transferir un bien del cual no es propietario, es decir, que mal podra transferirse la
propiedad de los bienes adquiridos en forma ilcita, toda vez que en esta
condicin el tradente no puede ser reconocido como dueo. En consecuencia,
afirma el Procurador, ningn tercero podra obtener el dominio sobre bienes de
origen delictual, dado que lo ilcito no genera justo ttulo.

En relacin con la facultad otorgada a las autoridades encargadas de adelantar la

accin de extincin de dominio para que declaren extinguido el dominio sobre un
valor equivalente, afirma que se trata de una herramienta para proveer a la
eficacia de la accin ante la habilidad del delincuente para ocultar los bienes
producto o instrumento del delito y evadir los efectos de la declaracin judicial.

Finalmente, agrega en lo atinente a la retroactividad de la Ley de extincin de

dominio respecto de los bienes provenientes directa o indirectamente de su
consumacin, que esta Ley regula una accin de carcter netamente declarativo,
la cual se limita a manifestar o explicar lo que est oculto o no se entiende bien.
Por lo mismo, no se inscribe dentro de las hiptesis que permiten calificar a una
ley como retroactiva.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia

Esta Corte es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de

la norma acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 241, numeral 4,
de la Constitucin Poltica.

2. Los cargos globales formulados contra la integridad de la Ley.

Constitucionalidad de la extincin del dominio como accin real. Cosa
juzgada constitucional

Como puede observarse, uno de los actores demanda la inconstitucionalidad de

toda la Ley por su contenido material.
En esta ocasin el impugnante sostiene que con la Ley 333 de 1996 se vulneran
tanto el artculo 33 de la Constitucin Poltica como los tratados y convenios
internacionales ratificados por el Congreso que reconocen los derechos humanos
y que prohiben su limitacin en los estados de excepcin, pues "est destinada
bsicamente a restringir, menoscabar y limitar el goce de dos derechos
fundamentales reconocidos por la Constitucin Poltica: el derecho fundamental a
no ser sometido a la pena de confiscacin (Art. 34), que es de aplicacin
inmediata (Art. 85), y el derecho fundamental a la propiedad privada y los dems
derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser
desconocidos por leyes posteriores, como la aqu impugnada (Art. 58)".

En primer lugar, olvida el demandante que no fue la Ley 333 de 1996 la que
consagr la figura de la extincin del dominio respecto de bienes de mala
procedencia, sino que fue el propio Constituyente quien, de manera imperativa,
dispuso (art. 34, inciso 2):

"No obstante, por sentencia judicial, se declarar extinguido el dominio

sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilcito, en
perjuicio del Tesoro Pblico o con grave deterioro de la moral social".

No tena el legislador, so pena de incurrir en evidente inconstitucionalidad por

omisin, opcin distinta de cumplir el mandato constitucional, contemplando los
procedimientos aplicables para la efectividad y cristalizacin de la extincin del
dominio.

Que as lo haya hecho no puede ser sealado, entonces, como motivo de

inconstitucionalidad del ordenamiento expedido. Otra cosa es que pudiera
encontrarse, en el modo en que se desarroll la norma constitucional, una
violacin de sus postulados o preceptos, lo que exige la verificacin de cada uno
de los artculos de aqul, a partir de demandas ciudadanas que sealen las
razones en que la inconstitucionalidad se apoyara.

Pero el slo hecho de legislar sobre extincin del dominio no es inconstitucional.

Adems, esa oposicin a la Carta no puede sustentarse en una supuesta

vulneracin del derecho constitucional a no ser afectado por confiscacin, pena
expresamente prohibida en la misma norma fundamental que se cita, ya que es
sta justamente la que implanta el concepto de extincin del dominio sin perjuicio
de la aludida prohibicin.

En otros trminos, bien saba el Constituyente que al crear la posibilidad de que

sobre ciertos patrimonios se estableciera judicialmente que a partir del ilcito
jams se perfeccion derecho alguno de propiedad merecedor de proteccin
constitucional, estaba previendo una forma jurdica y justificada de hacer explcita
la inexistencia de toda garanta al derecho de dominio alegado por las personas
afectadas, y que ello poda verse, por quien no comprendiera la naturaleza
autnoma de la institucin, no necesariamente ligada a la pena imponible por el
delito, como un factor contradictorio con el de la prohibicin de confiscacin.

Tal contradiccin no existe, si se establece la distincin que esta Corte, al sentar

doctrina constitucional sobre los alcances del artculo 34 de la Carta, ha hecho. La
que consiste en reconocer a la extincin del dominio un carcter independiente,
no penal, relativo a la declaracin judicial de que el crimen y la inmoralidad no
generan derechos. De tal forma que, siendo la confiscacin una pena, que priva a
la persona de derechos patrimoniales, no se la puede confundir con la extincin
del dominio, figura en cuya virtud apenas se declara que no haba un derecho de
propiedad amparado constitucionalmente, habida cuenta del mal origen de los
bienes.

Por supuesto, como ya lo dijo la Corte en Sentencia C-374 del 13 de agosto de

1997, tampoco cabe afirmar una violacin de los tratados internacionales que
prohiben la confiscacin, pues, en cuanto a ello atae, son idnticos al primer
inciso del artculo 34 de la Constitucin, que en manera alguna resulta afectado
por la Ley en estudio, si el objeto especfico de sta no es el de sealar normas
que hagan posible la confiscacin, sino el de cumplir la disposicin constitucional
sobre una institucin diferente de ella, plasmada por el propio Constituyente no
obstante haber prohibido dicha pena.

Y, desde luego, como ya lo sostuvo esta Corte en el aludido fallo, menos todava
puede hablarse de violacin del derecho de propiedad, que no es fundamental
per se, y que en todo caso no puede entenderse vulnerado por la extincin del
dominio cuando precisamente tal figura implica la declaracin a posteriori de que
nunca se consolid en cabeza de quien apareca como propietario, en razn del
origen ilcito de los bienes que proclamaba como suyos.

El actor habla del derecho de propiedad como si fuera fundamental por definicin
y en cualquier caso, aun en el de su obtencin ilcita. Para la Corte, si el derecho
de propiedad lcitamente adquirido est sujeto a restricciones, limitaciones, cargas
y obligaciones derivadas de su funcin social, por lo cual no es de suyo inherente
a la persona humana, menos todava puede invocarse ese carcter fundamental
para un pretendido derecho logrado en contrava de la moralidad o a contrapelo
del orden jurdico.

Por otra parte, ya esta Corporacin ha proferido fallo sobre algunas disposiciones
de la mencionada Ley, los artculos 1, 2, 5, 6, 7 (parcial), 9, 10 (parcial) y 33, que
fueron objeto de anlisis junto a otros preceptos entonces acusados.

Respecto de esas normas ha operado, por tanto, el fenmeno de la cosa juzgada

constitucional (artculo 243 C.P.), motivo por el cual habr de atenderse a lo ya
fallado.
Advirtese que a la parte ya resuelta del artculo 7 de la Ley, ahora de nuevo
demandada, uno de los actores agrega como objeto de juicio, las expresiones
"independientemente de quien lo tenga en su poder o lo haya adquirido", que
hacen referencia al carcter real de la accin y a la posibilidad de declarar la
extincin del dominio contra el titular real o presunto o los beneficiarios reales de
los bienes en cuestin.

A este respecto, las mismas razones que fueron expuestas por la Corte en la
Sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997 respaldan la constitucionalidad de
dichas palabras, ntimamente ligadas al contexto, mediante las cuales el
legislador solamente quiso hacer explcito el sentido patrimonial de la extincin del
dominio, en cuanto recae sobre los bienes adquiridos en cualquiera de los
eventos que contempla el artculo 34, inciso 2, de la Constitucin Poltica, sin que
necesariamente deba darse la condicin de que el actual titular de la propiedad
impugnada sea a la vez y necesariamente el sindicado en el proceso penal por
uno o varios de los delitos que el artculo 2 seala, ni tampoco la persona
condenada por los mismos hechos.

En efecto, si se trata de una accin real, el Estado puede perseguir los bienes mal
habidos, independientemente de quin los tenga en su poder, como lo dice la
norma demandada, eso s siempre que se respeten los derechos de los terceros
de buena fe, segn lo explic ampliamente la Corte en la providencia citada.

Recurdese lo afirmado en ella sobre el punto que ahora de nuevo se debate:

"La extincin del dominio, como de lo dicho resulta, es una institucin

autnoma, de estirpe constitucional, de carcter patrimonial, en cuya
virtud, previo juicio independiente del penal, con previa observancia de
todas las garantas procesales, se desvirta, mediante sentencia, que
quien aparece como dueo de bienes adquiridos en cualquiera de las
circunstancias previstas por la norma lo sea en realidad, pues el origen
de su adquisicin, ilegtimo y espurio, en cuanto contrario al orden
jurdico, o a la moral colectiva, excluye a la propiedad que se alegaba
de la proteccin otorgada por el artculo 58 de la Carta Poltica. En
consecuencia, los bienes objeto de la decisin judicial correspondiente
pasan al Estado sin lugar a compensacin, retribucin ni indemnizacin
alguna.

No se trata de una sancin penal, pues el mbito de la extincin del

dominio es mucho ms amplio que el de la represin y castigo del
delito. Su objeto no estriba simplemente en la imposicin de la pena al
delincuente sino en la privacin del reconocimiento jurdico a la
propiedad lograda en contrava de los postulados bsicos proclamados
por la organizacin social, no solamente mediante el delito sino a
travs del aprovechamiento indebido del patrimonio pblico o a partir
de conductas que la moral social proscribe, aunque el respectivo
comportamiento no haya sido contemplado como delictivo ni se le haya
sealado una pena privativa de la libertad o de otra ndole. Ser el
legislador el que defina el tipo de conductas en las cuales se concretan
los tres gneros de actuaciones enunciadas en el mandato
constitucional.
(...)
Advierte la Corte, eso s, que la naturaleza de la institucin prevista en
el artculo 34, inciso 2, de la Carta Poltica no se convierte en penal por
tal circunstancia, pues uno es el motivo que da lugar al ejercicio de la
accin y otro es el efecto de la sentencia, que en esta materia no
consiste en una pena sino en la declaracin judicial de que por los
hechos pasados -fundados en el delito- no pueden en el futuro
invocarse por quien pasaba por propietario, para defender un "derecho"
suyo que ni antes ni despus estuvo amparado por la Constitucin. Y
ello sin que la sancin patrimonial de que se trata dependa de la suerte
del proceso penal ni de la responsabilidad de esa ndole por el delito en
cuestin.

Obsrvese, por ejemplo, que -segn se ver- el heredero o legatario

-de quien no puede afirmarse que lleve el estigma de la
responsabilidad penal del causante, por ser ella eminentemente
personal- sufrir las consecuencias negativas del fallo que declare la
extincin del dominio sobre el bien que recibi, en razn de la ilcita
procedencia del mismo, vinculada a hechos en los cuales pudo no
haber tenido participacin alguna. Dejar de figurar como propietario,
no por ser responsable penalmente sino por cuanto quien lo instituy
heredero o legatario no le poda transmitir por causa de muerte una
propiedad que no tena, as la exhibiese en apariencia, ya que no la
protega la Constitucin.
En el caso del tercero de mala fe, que ha recibido el bien ilcitamente
adquirido y lo ha incorporado a su patrimonio a sabiendas de la ilicitud,
para aprovechar en su beneficio la circunstancia o con el objeto de
colaborar al delincuente, o de encubrir el delito, ser afectado por las
consecuencias que acarrea la sentencia de extincin del dominio, pero
no porque se lo haya encontrado penalmente responsable del delito
cometido por su tradente y que dio lugar a la adquisicin del bien por
parte de aqul, sino en tanto en cuanto admiti entre sus haberes el de
ilegtima procedencia, enterado como estaba de que el Derecho
colombiano rehusaba avalar la propiedad correspondiente.
(...)
Sin embargo, aunque no tiene carcter especficamente penal sino
patrimonial, como el artculo 34 de la Constitucin consagra una
consecuencia negativa, que impone el Estado a una persona, ha de
 partirse de la presuncin de inocencia (artculo 29 C.P.), es decir, de la
hiptesis de que aqulla s es la titular legtima del derecho de
propiedad mientras no se le demuestre, en el curso de un proceso
judicial, con la integridad de las garantas constitucionales, que, en
efecto, la adquisicin que hizo de los bienes que figuran en su
patrimonio estuvo afectada por la ilicitud, el perjuicio del Tesoro Pblico
o el dao a la moral social, o que, aun siendo ajeno al delito, en la
adquisicin misma del bien afectado obr con dolo o culpa grave. De
no ser as, habr de tenrselo por tercero de buena fe, cuyo dominio
sobre el bien no puede ser objeto de extincin del dominio. La carga de
la prueba en contrario, de acuerdo con los sistemas probatorios que
establezca la ley, suficiente para desvirtuar las indicadas presunciones,
corre a cargo del Estado.

As, pues, no obstante ser declarativa la sentencia, cuyos efectos, por

tanto, consisten en reconocer hechos que estaban latentes y que ahora
se desvelan, proyectndose al momento de la supuesta y desvirtuada
adquisicin del derecho, en tanto aqulla no se profiera se tiene por
dueo de buena fe a quien exhibe su condicin de tal".

La Corte declarar que el acpite objeto de demanda se ajusta a la Constitucin.

3. Los artculos restantes

1) El texto del artculo 8 de la Ley demandada es el siguiente:

"Artculo 8. De la legitimacin. La Direccin Nacional de

Estupefacientes, la Contralora General de la Repblica y la
Procuradura General de la Nacin, de acuerdo con su especialidad, de
oficio, a peticin de cualquier persona, o de las entidades o autoridades
extranjeras u organismos internacionales, ejercern la accin de
extincin del dominio sobre los bienes adquiridos en las circunstancias
de que trata la presente Ley. La Fiscala General de la Nacin la
iniciar de oficio.

Pargrafo. De conformidad con los tratados y convenios de

colaboracin recproca las entidades autoridades extranjeras u
organismos internacionales habilitados para ello, podrn solicitar que
se inicie la accin de extincin de dominio de que trata la presente
Ley".

Es el legislador el llamado a definir quines estn legitimados en la causa para

iniciar los procesos judiciales, ejerciendo la accin correspondiente, y para
establecer si ese ejercicio se provoca por peticin de cualquier persona, o de
oficio.
Tambin le corresponde la funcin de desarrollar las reglas atinentes a la manera
como habr de concretarse la extincin del dominio sobre bienes adquiridos por
enriquecimiento ilcito, en perjuicio del Tesoro Pblico o con grave deterioro de la
moral social, segn las previsiones del artculo 34 de la Carta, como ya lo destac
la Corte en Sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997.

La declaracin de inexequibilidad de este precepto habra podido producirse, por

unidad de materia, si la Corte hubiera accedido a declarar la de los artculos 1 y 2
de la Ley acusada.

Empero, como tales preceptos se ajustan a la Constitucin, segn lo declar la

Corte, y por tanto tiene cabida en nuestro ordenamiento la iniciacin de procesos
autnomos orientados a la extincin de dominio de bienes mal habidos, y puede el
Estado ejercer la accin correspondiente, no cabe la proposicin jurdica que
hubiera dado lugar a la inconstitucionalidad, siendo menester, por ende, que se
atienda al cargo ahora formulado, sin perjuicio de reiterar lo ya expuesto en torno
a la exequibilidad de los preceptos que esta norma busca desarrollar.

Si el legislador est obligado a buscar, mediante las normas que profiere, la

realizacin cabal y completa de los postulados y mandatos constitucionales,
existiendo la figura de la extincin del dominio como un imperativo de primer orden
en la estructura de la Carta Poltica de 1991, lo menos que poda hacer era
radicar, en cabeza de unos determinados rganos, la legitimacin en causa para
presentar las correspondientes demandas, con miras a la iniciacin de los
procesos que hicieran efectiva la institucin.

Nada obra en contra de que la Direccin Nacional de Estupefacientes, la

Contralora General de la Repblica y la Procuradura General de la Nacin gocen
de las indicadas atribuciones, como demandantes, a nombre del Estado
colombiano, ya que la decisin, segn lo manda la Carta, estar reservada a los
jueces de la Repblica.

Es precisamente ese punto el controvertido por uno de los actores, quien adems
de formular cargos genricos contra la integridad de la Ley, asegura que la aludida
legitimidad en causa vulnera los artculos 34, 58 y 116 de la Constitucin por
cuanto las dependencias estatales autorizadas para ejercer la accin -de
naturaleza jurisdiccional- no hacen parte de la Rama Judicial del Poder Pblico.
"La Direccin Nacional de Estupefacientes -dice- pertenece al Ejecutivo, en tanto
que la Procuradura General de la Nacin y la Contralora General de la Nacin
(sic) son rganos de control, en los trminos del Art. 117 de la Constitucin
Poltica, que no ejercen funciones jurisdiccionales", y agrega que las entidades o
autoridades extranjeras u organismos internacionales no pueden cumplir tareas
jurisdiccionales dentro del Estado colombiano sin violar la soberana nacional,
protegida por el artculo 9 de la Constitucin Poltica.
Grave confusin aquella en la que incurre el impugnante, al sostener que quien
demanda de la Administracin de Justicia una cierta decisin hace parte de la
Rama Judicial del Estado, o que ejerce funciones de naturaleza jurisdiccional.

Ya se ha visto que la Ley 333 de 1996, acatando lo dispuesto por el artculo 34 de

la Constitucin, confa a los jueces la tarea de resolver sobre las demandas que se
instauren con miras a la extincin del dominio. Quines se lo soliciten es algo que
compete al legislador contemplar, en ejercicio de sus atribuciones, al fijar
precisamente las reglas sobre legitimacin en causa.

Pretender que quien pide algo a la jurisdiccin ejerce funcin jurisdiccional es un

exabrupto.

Tampoco puede sostenerse que las entidades o autoridades extranjeras u

organismos de Derecho Internacional, cuando en el marco de los tratados
pblicos, piden a Colombia que se inicie el proceso de extincin del dominio, estn
invadiendo la rbita de soberana del Estado, ni ejerciendo funcin judicial. No se
olvide que existen convenios internacionales que comprometen a Colombia en la
lucha contra el delito, especialmente el narcotrfico, ni que las entidades y
organismos internacionales tienen un inters legtimo en la persecucin de
gravsimos hechos punibles que afectan a la comunidad internacional; ni se pierda
de vista que la legitimacin de los patrimonios mal habidos causa desaliento en
ese empeo y conspira contra la accin concertada de los Estados y los entes
pblicos internacionales, perjudicados por delitos que desbordan las fronteras
nacionales.

Represe en que la norma enjuiciada no confa a tales Estados, entidades y

organismos atribucin jurisdiccional alguna, a no ser que se entienda por tal la
solicitud tendiente a la iniciacin de procesos.

Esta norma ser declarada exequible.

2) El artculo 10 dispone:

"Artculo 10. De la autonoma. La accin de extincin del dominio es

distinta e independiente de la responsabilidad penal y complementaria
de las actuaciones penales.

La declaracin de extincin del dominio corresponder a los jueces

competentes para conocer de las actuaciones penales. En
consecuencia, las entidades estatales legitimadas, en los casos en que
los bienes tengan su origen en una actividad delictiva, promovern la
accin consagrada en esta Ley cuando la actuacin penal termine por
cualquier causa y no se haya declarado en sta la extincin del dominio
 sobre los bienes considerados como producto, efecto, instrumento u
objeto del delito o se hubiere declarado slo sobre una parte. Por las
dems causales, dichas entidades estatales debern instaurar la
accin con absoluta independencia de la actuacin penal.

La providencia que declare la ilicitud de la adquisicin del dominio de

los bienes en un proceso penal y la sentencia condenatoria que as lo
establezca constituyen prueba de la ilcita procedencia de los bienes".

El primer inciso del artculo transcrito fue declarado exequible mediante Sentencia
C-374 del 13 de agosto de 1997.

En cuanto al segundo, que no ha sido objeto de fallo, tampoco es materia de

controversia especfica en ninguna de las demandas acumuladas dentro del
presente proceso, no tiene en su contra cargos individuales ni resulta
ostensiblemente contrario a la Carta Poltica.

Contra el inciso tercero, tampoco expresan los demandantes censura alguna.

As, pues, la Corte se declarar inhibida para proferir fallo de mrito, por ineptitud
sustancial de la demanda presentada por el ciudadano Pedro Pablo Camargo,
quien, pese a sostener que demanda todo el artculo 10 de la Ley, limita los
argumentos correspondientes a su primer inciso.

Nada hay que decir sobre las otras dos demandas, en las que dicha norma no
aparece como acusada.

3) Contra los artculos 11, 12, 13, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 25, 26, 27, 28,
29, 30 y 31 de la Ley 333 de 1996, ninguno de los actores formula cargos
especficos, por lo cual, en principio, no tienen que ser ahora examinados ms
all de los motivos globales propuestos en las demandas. Pero ello no obsta para
que, como se har, la Corte declare la inexequibilidad de uno de ellos, el 31, dada
su manifiesta oposicin a clarsimos preceptos de la Constitucin Poltica, segn
lo que ms adelante se expone.

En cuanto a los dems, no habiendo prosperado contra la integridad de la Ley

ninguno de los cargos generales, se analizarn de modo singularizado si contra
ellos se ejerce en el futuro la accin de inconstitucionalidad.

4) El artculo 14 de la Ley dipone:

"Artculo 14. De la competencia. Corresponder a los funcionarios

competentes para conocer de las actuaciones penales la declaracin
de extincin del dominio cuando la adquisicin de los bienes se origine
en cualquiera de las circunstancias de que trata esta Ley, o cuando se
 trate de bienes vinculados a actividades delictivas o destinados a las
mismas, sin perjuicio de que la accin de extincin del dominio sea
iniciada por las entidades estatales legitimadas con posterioridad a la
terminacin de la actuacin penal, cuando sta termine por cualquier
causa y no se declare la extincin del dominio o se declare slo sobre
una parte de stos.

Conocern de la extincin del dominio los fiscales de la justicia regional

en los asuntos penales de su competencia y, en los dems casos, la
Fiscala adscrita a la Unidad Especializada, o la que determine el Fiscal
General de la Nacin, as como los jueces regionales o el Juez Penal
del Circuito que est conociendo de la actuacin".

Esta norma se limita a sealar las reglas sobre competencia para resolver acerca
de la extincin del dominio, radicndola en los funcionarios competentes para
conocer de las actuaciones penales iniciadas por la comisin de cualquiera de los
delitos a que se refiere el artculo 2 de la misma Ley, sin perjuicio de que el
proceso sea iniciado, a partir de la accin que entablen las entidades estatales
legitimadas, con posterioridad a la terminacin de la actuacin penal, cuando sta
termine por cualquier causa y no se declare la extincin del dominio o se declare
slo sobre una parte de los bienes.

De conformidad con el inciso segundo acusado, habrn de conocer de la extincin

del dominio los fiscales de la justicia regional en los asuntos penales de su
competencia y, en los dems casos, la fiscala adscrita a la unidad especializada,
o la que determine el Fiscal General de la Nacin, as como los jueces regionales
o el juez penal del circuito que est conociendo de la actuacin.

La norma constitucional que introdujo la figura de la extincin del dominio

respecto de bienes mal habidos es muy clara en afirmar que la declaracin habr
de producirse por sentencia judicial.

Corresponde a la ley establecer, en todos los asuntos que hayan de llevarse a los
estrados judiciales, cules sern los jueces a quienes se confa la competencia
para resolver. Ello hace parte de la funcin legislativa y constituye elemento
esencial del debido proceso, en los trminos del artculo 29 de la Constitucin, a
cuyo tenor nadie puede ser juzgado sino ante juez o tribunal competente.

Aunque la figura de la extincin del dominio es de estirpe constitucional, como ya

lo seal la Corte, nada obsta para que sea el legislador quien, como en los
dems procesos, precepte lo que a su juicio convenga en torno a los jueces
competentes para decidir sobre aqulla. Mal podra esta Corporacin, que hall
ajustados a la Carta los elementos fundamentales del proceso de extincin del
dominio, negarse a admitir que de ellos hace parte, justamente en garanta del
debido proceso, la definicin legal sobre competencias.
Alega uno de los demandantes que la norma enjuiciada desconoce la garanta del
juez natural "o judicial", amparada por el artculo 29 de la Constitucin, pues a su
juicio, el nico juez competente para declarar la extincin del dominio tiene que
ser "necesariamente" el mismo que tenga la competencia para dictar la sentencia
de enriquecimiento ilcito, ya que no puede haber dos jueces por los mismos
hechos.

No acepta la Corte tal razonamiento, por cuanto, como ya lo dijo, el proceso de

extincin del dominio no tiene el mismo objeto del proceso penal, ni corresponde
a una sancin de esa ndole. Su carcter autnomo, con consecuencias
estrictamente patrimoniales, tiene fundamento en el mismo texto constitucional y
corresponde a la necesidad de que el Estado desestimule las actividades ilcitas y
las contrarias al patrimonio estatal y a la moral pblica, exteriorizando, mediante
sentencia judicial, que quien pasaba por titular del derecho de dominio no lo era,
por el origen viciado del mismo, en cuanto no poda alegar proteccin
constitucional alguna.

As las cosas, siendo la accin de carcter eminentemente real, como ya lo fall la

Corte, bien poda el legislador confiar su trmite a una jurisdiccin especial, a la
rama civil de la jurisdiccin ordinaria, o, como lo hizo, a los funcionarios
enunciados en el inciso 1 del artculo 14, materia de examen.

Carece de sentido, entonces, la pretendida imposicin de que necesariamente

tuviera el legislador que atar el trmite judicial correspondiente al proceso penal
por enriquecimiento ilcito. Ya ha sealado la Corte que, inclusive, conductas tales
como las que puedan configurar grave deterioro de la moral social podran en el
futuro no encajar exactamente en tipos penales. Ello depende de lo que el
legislador disponga, pues el campo sealado por la Constitucin a las causales de
extincin del dominio resulta ser bastante ms amplio que el de la legislacin
penal.

Pero, adems, aunque se admitiera que constitucionalmente slo por delitos

pudiera haber lugar a la extincin del dominio, de ninguna manera uno de ellos, el
del enriquecimiento ilcito, tendra que ser forzosamente -como lo pretende el
actor- el que concentrara desde el punto de vista procesal la competencia para
resolver sobre una accin autnoma como la que constituye objeto de la
normatividad acusada.

Cuando el inciso segundo de la norma demandada atribuye a los fiscales

regionales, a las fiscalas adscritas a la unidad especializada o a las que
determine el Fiscal General de la Nacin "el conocimiento" de la extincin del
dominio, mal puede entenderse que tales dependencias y funcionarios estn
autorizados para proferir la sentencia judicial de extincin del dominio,
perentoriamente exigida por el artculo 34 de la Constitucin.
En efecto, al Fiscal General de la Nacin, si bien hace parte de la Rama Judicial
del Poder Pblico como lo dispone el artculo 116 de la Carta, no le ha sido
confiada atribucin alguna de juzgamiento y, por tanto, ni l ni sus agentes
profieren sentencias, ni siquiera en el campo penal, mucho menos en el
partrimonial.

El artculo 250 de la Constitucin seala que corresponde a la Fiscala General de

la Nacin investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores "ante los
juzgados y tribunales competentes", asegurar la comparecencia -ante los jueces-
de los presuntos infractores de la ley penal, calificar y declarar precludas las
investigaciones realizadas, dirigir y coordinar las funciones de polica judicial,
velar por la proteccin de las vctimas, testigos e intervinientes en el proceso y
cumplir las dems funciones que establezca la ley, esto ltimo, obviamente,
dentro del marco de sus atribuciones constitucionales y considerada la naturaleza
de la funcin que cumple.

El artculo 252 de la Constitucin no deja duda respecto al lmite entre las

funciones atribuidas a los jueces y las que debe desempear la Fiscala, pues,
segn su expreso mandato, "aun durante los estados de excepcin de que trata la
Constitucin en sus artculos 212 y 213, el Gobierno no podr suprimir, ni
modificar los organismos ni las funciones bsicas de acusacin y juzgamiento".

De todo lo cual resulta que la disposicin acusada, a pesar de su tenor literal, no

puede interpretarse en el sentido de que los fiscales tengan a su cargo la tarea de
proferir la sentencia que declare la extincin del dominio. Ello sera abiertamente
inconstitucional. Lo que s pueden hacer, en el curso de las investigaciones
penales que adelantan, es recaudar la informacin y llevar a cabo las
indagaciones pertinentes, para conocimiento del juez que deba aplicar, en el
mbito de sus competencias, la extraordinaria medida del artculo 34, inciso 2, de
la Constitucin Poltica.

Una interpretacin contextual del artculo 14 enunciado con el 15 ibdem permite

corroborar que el legislador no quiso confundir las atribuciones de fiscales y
jueces en materia de extincin del dominio como que estableci unos pasos en el
trmite de ella, de cuyo seguimiento se infiere sin gnero de dudas la delimitacin
de dos momentos procesales: el confiado a los fiscales y el encomendado a los
jueces.

As, el literal a) del artculo 15 seala que el Fiscal que deba conocer de la accin
de extincin del dominio, de oficio o por interposicin de demanda, ordenar su
iniciacin mediante providencia interlocutoria apelable en el efecto devolutivo,
indicativa de los hechos en que se funda, los bienes y las pruebas o indicios,
prevendr sobre la suspensin del poder dispositivo y decretar la inmediata
aprehensin u ocupacin y las medidas preventivas pertinentes, si no se hubieren
adoptado en la actuacin penal.

Despus de indicar el trmite a seguir, una vez iniciado el proceso, la norma legal
seala el trmino probatorio, concluido el cual se surtir traslado por secretara a
los intervinientes para alegar de conclusin y al agente del Ministerio Pblico para
su concepto.

Al final, la decisin de fondo est reservada exclusivamente a los jueces. El

artculo 15, literal f), dice:

"f) Transcurrido el trmino anterior, cuando el trmite hubiere sido

conocido por la Fiscala, dictar una providencia de acuerdo con lo
alegado y probado, en la cual concluya respecto de la procedencia o
improcedencia de la extincin del dominio. Si concluye sobre la
procedencia de la declaratoria de extincin de dominio, enviar
inmediatamente el expediente al Juez Regional en los asuntos de su
competencia o al Juez Penal del Circuito en los dems casos, quienes
dictarn la respectiva sentencia de extincin del dominio. verificando
que durante el trmite que hubiere adelantado la Fiscala se hubiera
respetado el debido proceso, la plenitud de las formas y la proteccin
de derechos"

Desde luego, el juez -quien es el competente, al tenor del artculo 34 de la

Constitucin-, puede apartarse de las consideraciones de la Fiscala, siempre que
lo haga fundada y razonadamente.

La exequibilidad que habr de declararse se condicionar al indicado alcance de

la norma.

4. Una inconstitucionalidad manifiesta. Atribucin exclusiva del Congreso

en materia presupuestal. Los crditos suplementarios o extraordinarios
desaparecieron a partir de la Constitucin Poltica de 1991

Cuando de la accin pblica de inconstitucionalidad se trata, la Corte

Constitucional debe ocuparse inicialmente de analizar las normas acusadas frente
a la Carta Poltica, respecto de los cargos que formule el demandante. Pero su
dictamen no est necesariamente ligado a los motivos que en la demanda se
expongan, ni se halla sujeta la Corte a la relacin que el impugnante establezca
entre el precepto acusado y algunos de los artculos de la Constitucin.

Como lo establece el artculo 22 del Decreto 2067 de 1991, la Corte

Constitucional podr fundar una declaracin de inconstitucionalidad en la violacin
de cualquier norma constitucional, as sta no hubiere sido invocada en el curso
del proceso.
Desde luego, el examen de conjuntos normativos de gran complejidad, respecto
de cuyo articulado pueden existir numerosos motivos de verificacin
constitucional, como acontece en este caso, la Corte puede limitar los alcances de
la cosa juzgada, circunscribindose a determinados aspectos de la normatividad,
planteados por los demandantes desde el punto de vista formal o en aspectos de
fondo. E inclusive puede abstenerse de proferir fallo de mrito cuando la demanda
sea inepta desde el punto de vista sustancial, segn reiterada jurisprudencia.

Pero, tan pronto como la Corte advierte que una norma perteneciente a
determinado estatuto -incluida dentro de la demanda genrica dirigida contra l,
aunque sin cargos especficos- pugna de manera protuberante y palmaria con la
Constitucin, procede a declararlo, tal como se har en el presente caso.

El artculo 31 de la Ley 333 de 1996 establece:

"Artculo 31. Autorizacin. Autorzase al Gobierno para abrir crditos

adicionales, y hacer las adiciones y traslados presupuestales que sean
necesarios para el cumplimiento de esta Ley".

Se trata de una norma abiertamente inconstitucional, puesto que deja en cabeza

del Ejecutivo una funcin que corresponde exclusivamente al Congreso.

En efecto, segn el artculo 345 de la Constitucin, en tiempo de paz no se podr

percibir contribucin o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni
hacer erogacin con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.

La misma norma consagra que tampoco podr hacerse ningn gasto pblico que
no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, ni
por los concejos distritales o municipales, ni transferir crdito alguno a objeto no
previsto en el respectivo presupuesto.

Segn el artculo 150, numeral 11, de la Constitucin, es competencia exclusiva

del Congreso la de establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la
administracin. El Gobierno est llamado a ejecutar, segn lo dispuesto en la Ley
Orgnica correspondiente, el presupuesto nacional de cada vigencia, pero no le
compete modificarlo, incrementarlo ni reducirlo, ni tampoco efectuar traslados
presupuestales ni cambiar la destinacin de las partidas de gastos.

Ya la Corte ha sealado que, respecto de aquellas funciones sobre las cuales el

Constituyente ha plasmado una reserva, en el sentido de atribuirlas
exclusivamente al Congreso de la Repblica, no puede ste por medio de leyes
modificar ni desvirtuar la regla constitucional, y, por tanto, le est prohibido
delegar o transferir dichas funciones al Ejecutivo, ms an si lo hace sin lmite
temporal alguno.
Al respecto, cabe recordar:

"En otros trminos, la funcin legislativa -salvo la expresa y excepcional

posibilidad de otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la
Repblica (artculo 150, numeral 10, C.P.)- no puede ser entregada por
el Congreso al Gobierno y menos todava a otros organismos del
Estado, asi gocen de autonoma, ya que sta nicamente es
comprensible en nuestro sistema jurdico bajo el criterio de que se
ejerce con arreglo a la ley.

Entonces, si el Congreso se desprende de la funcin que le es propia y

la traspasa a otra rama del poder pblico, o a uno de sus rganos, viola
el artculo 113 de la Constitucin, que consagra, sin perjuicio de la
colaboracin armnica, la separacin de funciones. Una norma que
contravenga este principio despoja a las disposiciones legales de su
estabilidad y les resta jerarqua". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-564 del 30 de noviembre de 1995).

Desde luego, como surge del artculo 345 citado, las aludidas restricciones y
prohibiciones al Gobierno en materia presupuestal son aplicables en tiempo de
paz, pues, tal como lo ha reconocido la jurisprudencia, es posible que el
Presidente de la Repblica modifique el presupuesto nacional de manera
extraordinaria durante los estados de excepcin.

Se reitera lo siguiente:

"En condiciones normales, toda modificacin a la ley anual de

presupuesto de rentas es tambin propia de la actividad legislativa
ordinaria, con iniciativa del Gobierno, segn resulta de las
disposiciones consagradas en los artculos 150, numeral 11, y 154,
inciso 2o., de la Carta. En cuanto al presupuesto de gastos, de
conformidad con el artculo 347 constitucional, no es susceptible de ser
incrementado durante el ao fiscal por encima del tope fijado por la ley
anual de presupuesto. Sin embargo, nada obsta, a la luz de los
preceptos constitucionales, para que en tiempos de perturbacin del
orden econmico y social, con el objeto de hacer frente a las
necesidades propias de sta, sea el Presidente de la Repblica con la
firma de todos sus ministros, quien, revestido de poderes
extraordinarios, modifique o incremente tanto el presupuesto de rentas
como el de gastos, siempre y cuando ello se haga con el nico objeto
de conjurar la crisis.

As se deduce no solamente del sentido y los fines de una institucin

como la del estado de emergencia econmica, sino de la interpretacin
 sistemtica de las normas constitucionales que hoy estructuran los
estados de excepcin en su conjunto (artculos 212 a 215) en armona
con los artculos 345 y siguientes, que estn concebidos sobre el
supuesto de que la distribucin de competencias en materia
presupuestal debe tener desarrollo "en tiempo de paz", por cuanto los
apremios de una situacin tan urgente que ha hecho necesaria la
apelacin a facultades extraordinarias como las que invoca el decreto
examinado, a partir de una declaratoria ya hallada exequible por esta
Corte, no son compatibles con la aplicacin de aquellas previsiones si
de lo que se trata es de arbitrar recursos en forma inmediata y de
aplicarlos efectivamente a los fines de contrarrestar los hechos
perturbatorios y la extensin de sus efectos, como ocurre en el
presente caso.

Esto no acontece nicamente en la vigencia de la Constitucin de

1991, sino que poda tener cabida al amparo de la Carta anterior, como
lo acredita la jurisprudencia reiterada de la Corte Suprema de Justicia,
plasmada especialmente en las sentencias del 25 de noviembre de
1976 (Magistrado Ponente: Dr. Guillermo Gonzlez Charry) y del 13 de
marzo de 1986 (Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morn Daz), mediante
las cuales se admiti expresamente que tanto en los casos del artculo
121 como en los del 122 de dicha Constitucin, la obtencin de
recursos fiscales para atender las necesidades de orden pblico poda
hacerse por medio de decretos legislativos. (Cfr. Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-448 del 9 de julio de 1992).

Ahora bien, durante la vigencia de la Constitucin Poltica de 1886 era posible,

aun en tiempo de paz, que por circunstancias extraordinarias, no hallndose
reunido el Congreso y previo concepto favorable del Consejo de Estado, pudiera
el Gobierno abrir los llamados crditos suplementales o extraordinarios, con miras
a efectuar aquellos gastos urgentes que demandara la actividad administrativa
dentro del perodo de crisis y que no estaban originalmente previstos.

Deca el artculo 212 de esa codificacin constitucional:

"Artculo 212. Cuando haya necesidad de hacer un gasto

imprescindible a juicio del gobierno, estando en receso las cmaras, y
no habiendo partida votada o siendo sta insuficiente, podr abrirse un
crdito suplemental o extraordinario.

Estos crditos se abrirn por el consejo de ministros, instruyendo para

ello expediente y previo dictamen favorable del Consejo de Estado.

Corresponde al Congreso legalizar estos crditos.

 El Gobierno puede solicitar del Congreso crditos adicionales al
presupuesto de gastos".

La Constitucin Poltica de 1991 no plasm figura alguna similar a la mencionada,

por lo cual resulta contrario a sus preceptos pretender revivirla por norma de
carcter legal.

Se declarar inexequible, dada su abierta incompatibilidad con la Constitucin, el

artculo 31 acusado.

DECISION

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la

Repblica de Colombia, en Sala Plena, odo el concepto del Ministerio Pblico y
cumplidos los trmites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,

RESUELVE:

Primero.- Declrase EXEQUIBLE el texto ntegro de la Ley 333 de 1996, "Por la

cual se establecen las normas de extincin de dominio sobre los bienes adquiridos
en forma ilcita", respecto del cargo genrico formulado sobre posible violacin del
derecho de propiedad y de la garanta de no ser afectado por confiscacin.

Segundo.- La Corte se declara INHIBIDA para proferir fallo de mrito sobre el

artculo 10 -incisos 2 y 3- de la Ley 333 de 1996, por ineptitud sustancial de la
demanda.

Tercero.- Declrase EXEQUIBLE el artculo 8 de la Ley 333 de 1996.

Cuarto.- Declrase EXEQUIBLE, en los trminos de esta Sentencia, el artculo 14

de la Ley 333 de 1996.

Quinto.- ESTESE A LO RESUELTO por la Corte en Sentencia C-374 del 13 de

agosto de 1997, en relacin con los artculos 1, 2, 5, 6, 9, 10 -inciso 1- y 33 de la
Ley 333 de 1996.

Sexto.- ESTESE A LO RESUELTO por la Corte en Sentencia C-374 del 13 de

agosto de 1997, en relacin con la parte, de nuevo demandada, del artculo 7 de la
Ley 333 de 1996 que dice: "Artculo 7. De la Naturaleza de la accin. La accin
de extincin del dominio de que trata esta Ley es de naturaleza jurisdiccional y de
carcter real, y proceder contra el titular real o presunto o los beneficiarios reales
de los bienes ..."
Declranse EXEQUIBLES, por las mismas razones expuestas en dicho fallo y en
el presente, las palabras "independientemente de quien lo tenga en su poder o lo
haya adquirido", ahora acusadas, pertenecientes al mismo artculo.

Sptimo.- Declrase INEXEQUIBLE el artculo 31 de la Ley 333 de 1996.

Cpiese, notifquese, comunquese, insrtese en la Gaceta de la Corte

Constitucional, cmplase y archvese el expediente.

ANTONIO BARRERA CARBONELL

Presidente

JORGE ARANGO MEJIA EDUARDO CIFUENTES MUOZ

Magistrado Magistrado

CARLOS GAVIRIA DIAZ HERNANDO HERRERA VERGARA

Magistrado Magistrado

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Magistrado

ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO FABIO MORON DIAZ

Magistrado Magistrado

VLADIMIRO NARANJO MESA

Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento Parcial de voto a la Sentencia C-409/97

Por las mismas razones expuestas en el salvamento de voto a la sentencia C-374

del 13 de agosto de 1997, salvo parcialmente mi voto en relacin con lo decidido en
esta oportunidad, exceptuando nicamente la declaracin de inexequibilidad del
artculo 31 de la ley 333 de 1996, inexequibilidad que propuse y con la cual
estuvieron de acuerdo todos los magistrados.

Santaf de Bogot, agosto 28 de 1997

JORGE ARANGO MEJIA

Magistrado
Salvamento de voto a la Sentencia C-409/97

Referencia: Salvamento de voto de la sentencia

C-409/97, que resolvi la demanda de
inconstitucionalidad, presentada por varios
ciudadanos, contra algunas disposiciones de la
ley 333 de 1996 "Por la cual se establecen las
normas de extincin de dominio sobre los
bienes adquiridos en forma ilcita".

Dado que los suscritos magistrados salvamos el voto en el proceso que culmin con
la sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997, que resolvi la demanda presentada
por distintos ciudadanos contra varios preceptos de la ley 333 de 1996 "por la cual
se establecen las normas de extincin de dominio sobre los bienes adquiridos en
forma ilcita", entre otras razones, por considerar que la extincin del dominio es una
pena por la comisin de delitos y, por tanto, no puede ser retroactiva ni
independiente del proceso penal, consideramos que estos mismos argumentos
unidos a los dems all expuestos, son aplicables al caso que en esta oportunidad se
decide y a ellos nos remitimos.

Fecha ut supra,

CARLOS GAVIRIA DIAZ

Magistrado

ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO

Magistrado

Sentencia C-539/97

TERCERO DE BUENA FE EN PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO

Al dejar a salvo los derechos de quienes habiendo actuado de buena fe, sin dolo
y sin culpa grave, son actuales propietarios de bienes mal habidos, se preservan
los valores superiores de la justicia, la equidad y la seguridad jurdica. La buena
fe se presume en todas las relaciones que se establezcan entre el Estado y los
particulares, segn inexcusable mandato consagrado en el artculo 83 de la
Constitucin Poltica y, en consecuencia, la condena de la mala fe, que resulta ser
mucho ms estricta, perentoria y exigente en un sistema jurdico que proclama y
procura la transparencia como modelo de conducta colectiva, parte del supuesto
necesario de que se la demuestre de manera fehaciente, indudable y plena,
previo proceso judicial en el que quien es sindicado de ella goce de todas las
oportunidades de defensa.

EXTINCION DE DOMINIO-Actuacin penal en curso

No se desvirta la autonoma de la accin Penal ni quebranta las reglas del

debido proceso, ni atropella los derechos del titular de los bienes, sino que
apenas busca prever con claridad la regla aplicable a los eventos en los cuales,
iniciado ya un proceso penal, estando en manos de la autoridad judicial
competente los elementos de juicio relativos a la comisin de uno o varios de los
delitos sealados en la Ley de extincin del dominio, y contando el Estado con un
material probatorio suficiente para que all mismo se defina lo relativo a la
aplicacin del artculo 34 de la Carta Poltica, ha de resolverse acerca de bienes
que ya estn judicialmente vinculados a los hechos punibles objeto de
verificacin. Se evita as la dualidad de procesos, se previene la posibilidad de
fallos encontrados y se realiza la economa procesal, nada de lo cual rie con el
artculo 29 de la Constitucin.

ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Autonoma

No estando unida la extincin del dominio de manera exclusiva a la

responsabilidad penal, la terminacin del proceso penal no implica
simultneamente la de la accin para intentar aqulla, desde luego siempre que
se acrediten los presupuestos del origen viciado de la propiedad y que no se
afecten los derechos de los terceros de buena fe.

EXTINCION DE DOMINIO-Concrecin de causales/SENTENCIA DE

CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA

En el estado actual de la legislacin sobre la materia, solamente puede hablarse

de extincin del dominio cuando, en el origen de la adquisicin de los bienes
correspondientes est presente cualquiera de los delitos que, configurando una
de las tres causales constitucionales, han enunciado los artculos 2 de la Ley 333
de 1996 y 14 de la Ley 365 de 1997, bien porque sea el mismo autor del delito el
que figura como propietario de los bienes, ya porque figure otro que los haya
adquirido de mala fe, por dolo o por culpa grave, o a sabiendas de su viciada
procedencia. Mientras el legislador no enumere nuevas conductas como
constitutivas de alguna de las causales constitucionales, no puede incoarse la
accin de extincin del dominio, por cuanto ello implicara flagrante violacin del
artculo 29 de la Carta Poltica. Por lo tanto, las expresiones "por las dems
causales, dichas entidades estatales debern instaurar la accin con absoluta
independencia de la actuacin penal", aunque sern declaradas exequibles, por
cuanto se limitan a contemplar que en el futuro -como resulta del artculo 34 de la
Carta- podrn tener operancia nuevas causales no necesariamente delictivas hoy
no establecidas, su constitucionalidad queda condicionada en el sentido de que,
en guarda del principio de legalidad, mientras tales nuevas causales no se
plasmen por el legislador, no se podrn iniciar procesos de extincin del dominio
con base en razones distintas de las que emanan de los delitos enunciados en los
artculos 2 de la Ley 333 de 1996 y 14 de la Ley 365 de 1997.

EXTINCION DE DOMINIO-Providencia que declara ilicitud de la adquisicin

del dominio como prueba

Los medios de prueba en todo tipo de procesos deben ser establecidos por el
legislador, quien obviamente, no obstante el carcter real de la accin, no poda
menos de tomar en cuenta, como elemento por probar dentro del proceso de
extincin del dominio, la definicin judicial acerca del delito a partir del cual, segn
lo ya explicado, se concreta cualquiera de las causas contempladas en el artculo
34 de la Constitucin (artculos 2 Ley 333 de 1996 y 14 Ley 365 de 1997). Claro
est, la norma legal examinada atribuye el carcter de prueba de la ilcita
procedencia de los bienes a las providencias all enunciadas, sin que ello
signifique que stas sean las nicas encaminadas a demostrar los elementos que
hagan posible proseguir la actuacin judicial por el aspecto patrimonial (extincin
del dominio), pues hay eventos en los cuales debe el juez buscar otra forma
probatoria, de acuerdo con las normas generales, para establecer la ilcita
adquisicin de los bienes, como cuando el sindicado de haber incurrido en el
delito o delitos respectivos ha muerto sin que haya culminado, o inclusive sin que
se haya iniciado proceso penal en su contra.

EXTINCION DE DOMINIO Y CONFISCACION-Diferencias

Tampoco es cierto, frente a esa doctrina constitucional establecida, que la

posibilidad prctica de la extincin del dominio tenga que fundarse en el "derecho
confiscatorio en cabeza del Estado", puesto que la Constitucin no confunde las
dos figuras -extincin del dominio y confiscacin-, sino que les otorga
caractersticas diversas.

EXTINCION DE DOMINIO-Trmite
Es coherente el legislador cuando estipula que el trmite de la extincin de
dominio se adelante en cuaderno separado, aunque la competencia se radique en
el mismo juez, ya que se trata de actuaciones judiciales de naturaleza distinta
que, si bien vinculadas en el origen, por la indebida adquisicin de bienes,
responden a consecuencias jurdicas diferentes: la imposicin de la pena por el
delito (efecto penal) y la declaracin acerca de que los derechos reales alegados
sobre el patrimonio mal habido no merecieron ni merecen la proteccin
constitucional, por lo cual la propiedad sobre aqul se extingue a favor del Estado
(efecto patrimonial).

EXTINCION DE DOMINIO-Consecuencias procesales

Las normas no hacen nada distinto de contemplar las consecuencias jurdicas de

la declaracin de extincin del dominio, una vez dictada la correspondiente
sentencia. Ejerce as el legislador una funcin que le es propia, pues las reglas
del debido proceso, al tenor del artculo 29 de la Constitucin, no slo deben
cobijar los momentos previos a la expedicin del fallo, sino que, por razones de
seguridad jurdica, han de prever igualmente lo que ocurra a raz del mismo, los
efectos de derecho que l tenga y la manera de concretarlos mediante la
aplicacin de lo dispuesto en la providencia judicial, as como las facultades de
las autoridades judiciales y administrativas con base en una determinada
decisin.

FONDO PARA LA REHABILITACION, INVERSION SOCIAL Y LUCHA

CONTRA CRIMEN ORGANIZADO-Creacin legal

El Fondo, que es una cuenta especial sin personera jurdica, administrada por la
Direccin Nacional de Estupefacientes, recibir, como parte de sus recursos, los
bienes objeto de extincin del dominio, efectuadas las deducciones
correspondientes (artculo 21). Bien poda el legislador crear esta cuenta, para el
manejo de bienes que ingresan al patrimonio de la Nacin y sealar la
destinacin de tales bienes, con arreglo a la clusula general de competencia (art.
150 C.P.). Esa facultad del Congreso es inherente a la funcin que cumple en
cuanto, por una parte todo bien que ingrese al Tesoro Pblico debe ser asignado
y administrado con arreglo a la ley, y, por otra, los programas de rehabilitacin,
inversin social y lucha contra el crimen organizado deben tener origen en la ley y
ser desarrollados segn sus disposiciones.

UNIDAD DE EXTINCION DE DOMINIO DE LA FISCALIA

Los cometidos de la nueva unidad encajan en las responsabilidades
constitucionales bsicas de la Fiscala, la ms importante de las cuales consiste
en investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores ante los juzgados y
tribunales competentes (art. 250 C.P.). Adems, es de su cargo, si fuere del caso
(numeral 1), tomar las medidas necesarias para hacer efectivos el
restablecimiento del derecho y la indemnizacin de los perjuicios ocasionados por
el delito, y le corresponde "cumplir las dems funciones que establezca la ley".

Referencia: Expedientes acumulados D-

1654 y D-1661

Demandas de inconstitucionalidad contra la

Ley 333 del 19 de diciembre de 1996, "Por la
cual se establecen las normas de extincin
de dominio sobre los bienes adquiridos en
forma ilcita".

Actores: Ernesto Amezquita Camacho,

Ramiro Colmenares Sayago, Carlos
Martinez Palacio, Jose Gustavo Villamizar
Santacruz Y Samuel Ramiro Guzman
Castaeda.

Magistrado Ponente:
Dr. Jos Gregorio Hernndez Galindo

Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogot, D.C., segn consta en acta del

veintitrs (23) de octubre de mil novecientos noventa y siete (1997).

I. ANTECEDENTES

Haciendo uso del derecho consagrado en el artculo 241, numeral 4, de la

Constitucin Poltica, los ciudadanos ERNESTO AMEZQUITA CAMACHO,
RAMIRO BASILI COLMENARES SAYAGO, CARLOS ENRIQUE MARTINEZ
PALACIO y JOSE GUSTAVO VILLAMIZAR SANTACRUZ, por una parte, y de
manera independiente SAMUEL RAMIRO GUZMAN CASTAEDA, han
presentado ante esta Corte demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 333 de
1996.
La Sala Plena decidi acumular tales demandas y resolver acerca de ellas
mediante una misma sentencia, con arreglo al artculo 5 del Decreto 2057 de
1991, dada la identidad en la materia que tratan.

Una vez cumplidos como estn los trmites y requisitos exigidos en el Decreto
2067 de 1991, se entra a resolver.

II. TEXTO

Se demanda la Ley 333 de 1996 en su totalidad, por entender el actor

(Expediente D-1661) que ha debido tramitarse como estatutaria, asunto ya
examinado por la Corte, como se ver.

As, pues, a continuacin se transcriben apenas las disposiciones individualmente

demandadas, subrayando especficamente los apartes normativos que en las
demandas acumuladas han sido objeto de ataque:

"LEY 333 DE 1996

(diciembre 19)

Por la cual se establecen las normas de extincin de dominio

sobre los bienes adquiridos en forma ilcita.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

CAPITULO I

De la extincin del dominio

(...)
Artculo 2. De las causales. Por sentencia judicial se declarar la
extincin del derecho de dominio de los bienes provenientes directa o
indirectamente del ejercicio de las actividades que ms adelante se
establezcan o que hayan sido utilizados como medios o instrumentos
necesarios para la realizacin de los mismos. Dichas actividades son:

1. Enriquecimiento ilcito de servidores pblicos, de particulares.

2. Perjuicio del Tesoro Pblico que provenga de los delitos de
peculado, inters ilcito en la celebracin de contratos, de contratos
celebrados sin requisitos legales, emisin ilegal de moneda o de
efectos, o valores equiparados a moneda; ejercicio ilcito de actividades
monopolsticas o de arbitrio rentstico; hurto sobre efectos y enseres
destinados a seguridad y defensa nacionales; delitos contra el
patrimonio que recaigan sobre bienes del Estado; utilizacin indebida
de informacin privilegiada; utilizacin de asuntos sometidos a secreto
o reserva.
3. Grave deterioro de la moral social. Para los fines de esta norma, se
entiende que son hechos de (sic) deterioran la moral social, los delitos
contemplados en el Estatuto Nacional de Estupefacientes y las normas
que lo modifiquen o adicionen, testaferrato, el lavado de activos, los
delitos contra el orden econmico social, delitos contra los recursos
naturales; fabricacin y trfico de armas y municiones de uso privativo
de las fuerzas militares, concusin, cohecho, trfico de influencias,
rebelin, sedicin, asonada o provenientes del secuestro, secuestro
extorsivo o extorsin.
4. Los eventos en que se utilicen bienes como medio o instrumentos de
actuaciones delictivas o se destinen a stas, salvo que sean objeto de
decomiso o incautacin ordenada dentro del proceso penal mediante
providencia en firme.
5. Tambin proceder la extincin del dominio cuando judicialmente se
haya declarado la ilicitud del origen de los bienes en los eventos
consagrados en los incisos 2 y 3 del artculo 7 de esta Ley, y en el
Cdigo de Procedimiento Penal.

Artculo 3. De los bienes. Para los efectos de esta Ley se entender

por bienes susceptibles de extincin del dominio todo derecho o bien
mueble o inmueble, con excepcin de los derechos personalsimos.

La extincin del dominio tambin se declarar sobre el producto de los

bienes adquiridos en las circunstancias de que trata esta Ley, los
derivados de stos, sus frutos, sus rendimientos, y sobre los recursos
provenientes de la enajenacin o permuta de bienes adquiridos
ilcitamente o destinados a actividades delictivas o considerados como
producto, efecto, instrumento u objeto del ilcito. Cuando se mezclen
bienes de ilcita procedencia con bienes adquiridos lcitamente, la
extincin del dominio proceder slo hasta el monto del provecho
ilcito.

Artculo 4. De los bienes adquiridos por acto entre vivos.

Tratndose de bienes transferidos por acto entre vivos, proceder la
extincin del dominio cuando un tradente los haya adquirido en los
casos contemplados en el artculo 2 y los adquirentes hubieren
actuado con dolo o culpa grave respecto del conocimiento de las
causales all contempladas.

En los casos en que se hubiere constituido fiducia o encargo fiduciario

sobre los bienes respecto de los cuales se pretenda la extincin del
dominio, bastar para su procedencia que alguna de las causales
sealadas en el artculo 2 sea predicable del encargante o
constituyente, sin perjuicio de los derechos de la fiduciaria a su
remuneracin y de los derechos de beneficiarios y terceros que no
hubieren actuado con dolo o culpa grave.

Las disposiciones de esta Ley no afectarn los derechos que con

arreglo a las leyes civiles se deriven de los negocios jurdicos
vlidamente celebrados ni los de su invalidez, nulidad, resolucin,
rescisin e ineficacia para las partes y terceros, ni los inherentes al
pago de lo no debido ni al ejercicio de las profesiones liberales.

Artculo 5.De los bienes adquiridos por causa de muerte.

Proceder la extincin del derecho de dominio respecto de los bienes
objeto de sucesin por causa de muerte, cuando dichos bienes hayan
sido adquiridos por el causante en cualquiera de las circunstancias
previstas en el artculo 2 de la presente Ley.

En el evento de haberse efectuado la particin y realizado el pago del

impuesto por el adjudicatario, as como la ganancia ocasional si la
hubiere, el Estado deber devolverlos para que sea procedente la
ejecucin de la sentencia.

Artculo 6. De los bienes equivalentes. Cuando no resultare posible

ubicar, incautar o aprehender otros bienes determinados sobre los
cuales verse la extincin del dominio, al momento de la sentencia
podr el Juez declarar extinguido el dominio sobre un valor equivalente.
Lo dispuesto en el presente artculo no podra interpretarse en perjuicio
de los derechos de terceros de buena fe.

Pargrafo. Antes de la sentencia de primera instancia, no podr el

Juez que est conociendo de la accin de extincin de dominio
aprehender, ocupar u ordenar la prctica de medidas cautelares sobre
bienes equivalentes.

CAPITULO II
De la accin de extincin del dominio

Artculo 7. De la Naturaleza de la accin. La accin de extincin del

dominio de que trata esta Ley es de naturaleza jurisdiccional y de
carcter real, y proceder contra el titular real o presunto o los
beneficiarios reales de los bienes, independientemente de quien lo (sic)
tenga en su poder o lo (sic) haya adquirido, y sin perjuicio de los
derechos de los terceros de buena fe. En ningn caso se podr intentar
la accin de extincin del dominio en forma independiente, si hay
actuaciones penales en curso.
Si la accin penal se extingue o termina sin que se haya proferido
decisin sobre los bienes, continuar el trmite ante el mismo
funcionario que conoci del proceso penal y proceder la declaracin
de extincin del dominio de aquellos bienes adquiridos en cualquiera
de las circunstancias de que trata esta Ley.

Si terminado el proceso penal aparecieren nuevos bienes, en cualquier

caso proceder la accin de extincin del dominio ante el mismo
funcionario que conoci de la accin penal correspondiente.

Artculo 8. De la legitimacin. La Direccin Nacional de

Estupefacientes, la Contralora General de la Repblica y la
Procuradura General de la Nacin, de acuerdo con su especialidad, de
oficio, a peticin de cualquier persona, o de las entidades o autoridades
extranjeras u organismos internacionales, ejercern la accin de
extincin del dominio sobre los bienes adquiridos en las circunstancias
de que trata la presente Ley. La Fiscala General de la Nacin la
iniciara de oficio.

Pargrafo. De conformidad con los tratados y convenios de

colaboracin recproca las entidades autoridades extranjeras u
organismos internacionales habilitados para ello, podrn solicitar que
se inicie la accin de extincin de dominio de que trata la presente Ley.

Artculo 9. De la prescripcin. La accin de extincin del dominio

prescribir en el trmino de veinte (20) aos contados desde la ltima
adquisicin o destinacin ilcita de los bienes, cualesquiera sea.

Artculo 10. De la autonoma. La accin de extincin del dominio es

distinta e independiente de la responsabilidad penal y complementaria
de las actuaciones penales.

La declaracin de extincin del dominio corresponder a los jueces

competentes para conocer de las actuaciones penales. En
consecuencia, las entidades estatales legitimadas, en los casos en que
los bienes tengan su origen en una actividad delictiva, promovern la
accin consagrada en esta Ley cuando la actuacin penal termine por
cualquier causa y no se haya declarado en sta la extincin del dominio
sobre los bienes considerados como producto, efecto, instrumento u
objeto del delito o se hubiere declarado slo sobre una parte. Por las
dems causales, dichas entidades estatales debern instaurar la
accin con absoluta independencia de la actuacin penal.
La providencia que declare la ilicitud de la adquisicin del dominio de
los bienes en un proceso penal y la sentencia condenatoria que as lo
establezca constituye prueba de la ilcita procedencia de los bienes.
(...)
Artculo 14. De la competencia. Corresponder a los funcionarios
competentes para conocer de las actuaciones penales la declaracin
de extincin del dominio cuando la adquisicin de los bienes se origine
en cualquiera de las circunstancias de que trata esta Ley, o cuando se
trate de bienes vinculados a actividades delictivas o destinados a las
mismas, sin perjuicio de que la accin de extincin del dominio sea
iniciada por las entidades estatales legitimadas con posterioridad a la
terminacin de la actuacin penal, cuando sta termine por cualquier
causa y no se declare la extincin del dominio o se declare slo sobre
una parte de stos.

Conocern de la extincin del dominio los fiscales de la justicia regional

en los asuntos penales de su competencia y, en los dems casos, la
Fiscala adscrita a la Unidad Especializada, o la que determine el Fiscal
General de la Nacin, as como los jueces regionales o el Juez Penal
del Circuito que est conociendo de la actuacin.

Artculo 15. Del trmite. El trmite de la extincin del dominio en las

actuaciones penales se surtir en cuaderno separado y se adelantar
de conformidad con las siguientes reglas:

a) El fiscal que deba conocer de la accin de extincin del dominio, de

oficio o por interposicin de demanda, ordenar su iniciacin mediante
providencia interlocutoria apelable en el efecto devolutivo indicativa de
los hechos en que se funda, los bienes y las pruebas o indicios,
prevendr sobre la suspensin del poder dispositivo y decretar la
inmediata aprehensin y ocupacin y las medidas preventivas
pertinentes, si no se hubieren adoptado en la actuacin penal;

b) En la misma providencia, ordenar la notificacin al Agente del

Ministerio Pblico y a las dems personas afectadas cuya direccin se
conozca, que se surtir segn las reglas generales, y dispondr el
emplazamiento de las personas respectivas, de los titulares actuales de
derecho real principal o accesorio que figuren en el certificado registral
correspondiente, de los terceros y personas indeterminadas con inters
en la causa para que comparezcan a hacer valer sus derechos,
quienes tomarn la actuacin en el estado en que se encuentre al
instante de su comparecencia. El emplazamiento se surtir por edicto
que permanecer fijado en la Secretara por el trmino de veinte (20)
das y se publicar y divulgar por una vez dentro de este trmino en
un peridico de amplia circulacin nacional y en una radiodifusora de la
localidad. Cumplidas estas formalidades, si no se presenta el
emplazado dentro de los cinco (5) das siguientes al vencimiento del
trmino de fijacin del edicto, continuar la actuacin con un curador
ad litem;

c) Dentro de los diez (10) das siguientes al vencimiento del trmino de

comparecencia, deber contestarse aportando las pruebas o
solicitando la prctica de aqullas en que se funda la oposicin. En
este mismo trmino, el agente del Ministerio Pblico solicitar la
prctica de pruebas;

d) Transcurrido el trmino anterior, se decretarn las pruebas

conducentes y pertinentes y las que oficiosamente considere el
funcionario, quien fijar el trmino para su prctica el cual ser de
veinte (20) das, prorrogables por un trmino igual por una sola vez;

e) Concluido el trmino probatorio, se surtir traslado por Secretara

por el trmino comn de ocho (8) das a los intervinientes para alegar
de conclusin y al agente del Ministerio Pblico para su concepto;

f) Transcurrido el trmino anterior, cuando el trmite hubiere sido

conocido por la Fiscala, dictar una providencia de acuerdo con lo
alegado y probado, en la cual concluya respecto de la procedencia o
improcedencia de la extincin del dominio. Si concluye sobre la
procedencia de la declaratoria de extincin del dominio, enviar
inmediatamente el expediente al Juez Regional en los asuntos de su
competencia o al Juez Penal del Circuito en los dems casos, quienes
dictarn la respectiva sentencia de extincin del dominio, verificando
que durante el trmite que hubiere adelantado la Fiscala se hubiera
respetado el debido proceso, la plenitud de las formas y la proteccin
de derechos;

g) En contra de la sentencia que decrete la extincin del dominio

procede el recurso de apelacin conforme a las reglas generales. La
que se abstenga de esta declaracin se someter al grado de consulta.

Artculo 16. Proteccin de derechos. Los funcionarios competentes

para conocer de las actuaciones penales y de la accin de extincin del
dominio, garantizarn el debido proceso, el derecho de defensa, la
plenitud de las formas y observarn lo dispuesto en los artculos 4, 11 y
12 de la presente Ley en materia de proteccin de derechos.

En todo caso, la extincin del dominio prevista en esta Ley no excluye

la aplicacin del decomiso, comiso, incautacin, aprehensin,
ocupacin y dems medidas consagradas por el ordenamiento jurdico
en materia de bienes.
(...)
Artculo 21. De la sentencia. Si la sentencia declara la extincin del
dominio, ordenar la cancelacin de las limitaciones,
desmembraciones, gravmenes, embargos e inmovilizaciones e
inscripciones que recaigan sobre los bienes y su inscripcin en el
registro competente sin costo alguno para el Estado.

Cuando los bienes objeto de extincin se encuentren gravados con

prenda, hipoteca o recaiga sobre stos algn otro derecho real
accesorio distinto del dominio o medida cautelar de embargo o
secuestro decretado por autoridad competente y debidamente inscrito
con fecha anterior al decreto de medida preventiva o de suspensin del
poder dispositivo dentro del proceso de extincin, la sentencia se
pronunciar respecto de la eficacia o ineficacia, licitud o ilicitud de los
ttulos y derechos de conformidad con las disposiciones civiles y
establecidas en la presente Ley.

Si la sentencia declara la ilicitud o ineficacia de los ttulos y derechos

de que trata el inciso anterior, decretar igualmente su extincin y su
inscripcin en el registro competente sin costo alguno para el Estado.

En caso contrario, se decretar la venta en pblica subasta conforme a

las normas del Cdigo de Procedimiento Civil y con su producto se
pagarn las acreencias correspondientes. Los remanentes
correspondern al Estado en los trminos de la presente Ley.

Los titulares de los derechos contemplados en esta norma debern

comparecer al proceso de conformidad con lo dispuesto en el artculo
15 de esta Ley. Quienes tengan legitimacin para concurrir al proceso
podrn impugnar la eficacia y licitud de los ttulos y derechos a que se
refiere este precepto.

Pargrafo. Tambin proceder la extincin del dominio sobre bienes

equivalentes, en el evento de que el Estado tuviere que reconocer a un
tercero el derecho que se hubiere probado en el proceso, respecto del
cual se haya establecido limitacin, gravamen o desmembracin,
embargo, registro de demanda, inmovilizacin e inscripcin sobre los
bienes materia del proceso.

Artculo 22. De la entrega. S la sentencia declara la extincin del

dominio de los bienes y stos no estuvieron en poder del Estado,
ordenar su entrega definitiva a quien corresponda y, ejecutoriada,
comisionar para la diligencia que se practicar de preferencia por el
comisionado dentro de los diez (10) das siguientes a la providencia
respectiva.

Artculo 23. De la persecucin de bienes. El Estado podr perseguir

bienes de los que sea titular o beneficiario real la persona contra quien
se dict sentencia de extincin del dominio o sus causahabientes que
no sean de buena fe y hasta concurrencia del valor por el cual se
decret la extincin.
(...)
Artculo 25. De la creacin del Fondo para la Rehabilitacin,
Inversin Social y la Lucha contra el Crimen Organizado. Crase el
Fondo para la Rehabilitacin, Inversin Social y la Lucha contra el
Crimen Organizado, que funcionar como una cuenta especial sin
personera jurdica administrada por la Direccin Nacional de
Estupefacientes, de acuerdo con las polticas trazadas por el Consejo
Nacional de Estupefacientes.

Los bienes objeto de extincin del dominio, sin excepciones de

naturaleza alguna hechas las deducciones a que se refiere el artculo
21 de la presente Ley, segn el caso, formarn parte de los recursos de
este Fondo.

Pargrafo l. Durante el desarrollo del proceso, la Direccin Nacional

de Estupefacientes podr destinar en forma provisional los bienes
sobre los cuales est vigente una medida cautelar, a las entidades
oficiales o instituciones de beneficio comn legalmente reconocidas.
Los gastos de conservacin estarn a cargo de la entidad destinataria.
La Direccin Nacional de Estupefacientes tomar las medidas
necesarias para garantizar que los bienes objeto de destinacin
provisional continen siendo productivos y generadores de empleo,
para lo cual podr recurrir al arrendamiento o fiducia de los bienes en
caso de que la operacin genere utilidades. Estos recursos debern
destinarse a la financiacin de los programas sociales de que trata esta
Ley con preferencia en la circunscripcin territorial en que se
encuentran localizados.

Preferencialmente en tratndose de bienes rurales con caracterizada

vocacin rural, una vez decretada su extincin pasarn de manera
inmediata al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, para
ser aplicados a los fines establecidos en la Ley 160 de 1994.

Pargrafo 2o. Desde la providencia que ordena el trmite de extincin

del dominio, la Direccin Nacional de Estupefacientes podr enajenar
los bienes fungibles o que amenacen deterioro, respecto de los dems
bienes, si se hiciere necesario en razn de lo oneroso de su
administracin y custodia, podr celebrar contratos de administracin
con entidades pblicas o privadas sometidas a vigilancia estatal.

En el evento en que los bienes hubiesen sido enajenados y se

ordenare su devolucin mediante sentencia judicial debidamente
ejecutoriada, el Fondo reconocer el precio de la venta con
actualizacin de su valor, sin perjuicio de las acciones consagradas en
la ley.

Pargrafo 3o. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la

promulgacin de esta Ley, el Gobierno Nacional proceder a
reestructurar la Direccin Nacional de Estupefacientes para el
cumplimiento de las funciones que se le asignan.

Artculo 26. De la disposicin y destinacin de los bienes. Los

bienes y recursos sobre los cuales se declare la extincin del dominio,
sin excepcin alguna ingresarn al Fondo para la Rehabilitacin,
Inversin Social y la Lucha contra el Crimen Organizado y sern
asignados por el Consejo Nacional de Estupefacientes, de conformidad
con los reglamentos, para:

a) Financiar programas y proyectos en el Area de Educacin,

Recreacin y Deporte.
As mismo, los programas que prevengan el consumo de la droga,
como los que tiendan a la rehabilitacin y la promocin de la cultura de
la legalidad;
b) Financiar programas de desarrollo alternativo para la erradicacin de
cultivos ilcitos;
c) Financiar programas para prevenir, combatir y erradicar la corrupcin
administrativa en cualquiera de sus manifestaciones;
d) Financiar programas de reforma agraria y de vivienda de inters
social para los desplazados por la violencia y los involucrados en los
programas de erradicacin de cultivos ilcitos;
e)Reembolsar en la hiptesis de que trata esta Ley, los daos
causados a los nacionales titulares y terceros de buena fe. Para ello
financiar la contratacin de seguros que cubran los riesgos por actos
terroristas sbitos y violentos y los perjuicios en que pueda incurrir la
poblacin civil por esos mismos actos, cuando no estn amparados,
por el Gobierno Nacional mediante plizas de seguros. Igualmente
garantizar mediante la contratacin de plizas expedidas por
compaas de seguros, la proteccin de los bienes sobre los cuales
est vigente una medida cautelar o sobre aquellos que sean objeto de
extincin del dominio;
f) Financiar programas que ejecute el deporte asociado, con el objeto
de fomentar, masificar y divulgar la prctica deportiva. Igualmente,
apoyar programas recreativos, formativos y social comunitarios;
g) Financiar la inversin en preparacin tcnica y tecnolgica, en
soportes logsticos, adquisicin de equipos y nueva tecnologa, y, en
general, en el fortalecimiento de las acciones del Estado en su lucha
contra el delito del narcotrfico. Los bienes culturales e histricos sern
asignados a las entidades estatales pertinentes para los efectos
consagrados en la legislacin sobre la materia;
h) Financiar programas de rehabilitacin, educacin, capacitacin y
microempresas para la poblacin carcelaria;
i) Financiar programas de reubicacin dentro de la Frontera Agrcola, a
colonos asentados en la Amazonia y Orinoquia colombiana;
j) Financiar todos los aspectos atinentes al cumplimiento de las
funciones que, competen al Consejo Nacional de Poltica Criminal;
k) Para financiar programas de nutricin a la niez de estratos bajos, a
travs del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar;
l) Para financiar en parte la administracin de justicia a travs del
Consejo Superior de la Judicatura;
m) Financiar los programas de las mujeres cabeza de familia, menores
indigentes y tercera edad;
n) Para financiar el Programa de Bibliotecas Pblicas para Santa Fe de
Bogot;
o) Para financiar la asignacin de recursos al Fondo de Seguridad de la
Rama Judicial y del Ministerio Pblico;
p) Financiar programas de desarrollo humano sostenible en las
regiones de ecosistemas frgiles en los cuales se han realizado
cultivos ilcitos;
q) Los bienes y recursos que se encuentren dentro de la jurisdiccin del
Departamento Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa
Catalina, y cuya extincin de dominio se haya decretado, conforme a la
presente Ley, sern asignados por el Consejo Nacional de
Estupefacientes al Instituto de Tierras del Archipilago, para el
cumplimiento de sus fines, consagrados en la legislacin
correspondiente.
Mientras se crea el Instituto de Tierras del Archipilago el Consejo
Nacional de Estupefacientes asignar los bienes a programas de
vivienda de inters social reforma agraria, obras pblicas o para
financiar programas de educacin en el Archipilago y promover su
cultura;
r) Financiar programas para poblacin de los discapacitados fsicos,
psquicos y sensoriales;
s) Financiar programas de recreacin y cultura de pensionados y la
tercera edad;
t) Implementacin de programas de vivienda de inters social;
u) Financiar programas para erradicar la indigencia en el pas.

Pargrafo. Las tierras aptas para la produccin y que ingresen al

Fondo que se crea en la presente Ley, se adjudicarn a los campesinos
e indgenas que cumplan los requisitos establecidos. La adjudicacin
se har de conformidad con lo dispuesto en la Ley 160 de 1994. Los
desplazados por la violencia y los involucrados en los programas de
erradicacin de cultivos ilcitos tendrn prioridad para la adjudicacin.

Artculo 27. Del ejercicio especializado y preferente. Sin perjuicio de

la competencia de los fiscales ante la Justicia Regional, de los que
determine el Fiscal General de la Nacin y de los Jueces Penales del
Circuito, la Fiscala General de la Nacin conformar, por
reorganizacin de su planta de personal, una unidad especializada
para investigar bienes de ilcita procedencia, adelantar la extincin del
dominio en las actuaciones penales e integrar un registro y control de
los procesos en los cuales se inicie y declare la extincin del dominio.

Las investigaciones preliminares para investigar bienes de ilcita

procedencia de la unidad especializada tendrn un plazo hasta de seis
(6) meses; en ellas se observar lo dispuesto en el artculo 2.

Los funcionarios competentes para conocer de la accin de extincin

del dominio la ejercern preferentemente, tratndose de las actividades
delictivas de organizaciones criminales, del crimen organizado y de la
corrupcin administrativa, de los delitos contemplados en el Estatuto
Nacional de Estupefacientes, contra el Rgimen Constitucional, la
Administracin Pblica, la Administracin de Justicia, la Seguridad
Pblica, los de secuestro, secuestro extorsivo, extorsin, lavado de
activos, testaferrato, enriquecimiento ilcito, as como los que sean
predicables de la subversin.

Las entidades estatales legitimadas para iniciar la accin y los

funcionarios competentes para conocer de la accin de extincin del
dominio, informarn a la Unidad Especializada de la Fiscala General
de la Nacin de la iniciacin del proceso dentro de los dos (2) das
hbiles siguientes a su iniciacin, con indicacin de las partes, bienes y
persona o personas contra quienes se promueva, as como de la
sentencia que se pronuncie.

El deber de iniciacin del proceso de extincin del dominio se entiende

sin perjuicio de las obligaciones de informacin que corresponden a las
entidades estatales legitimadas, de sus funciones de inspeccin,
vigilancia y control, as como de las atribuciones y facultades
especficas que se derivan de stas.
 (...)
Artculo 33. De la vigencia. Esta Ley rige a partir de la fecha de su
promulgacin.
No obstante, la extincin del dominio se declarar, cualquiera sea la
poca de la adquisicin o destinacin ilcita de los bienes o derechos,
aun tratndose de situaciones jurdicas existentes con anterioridad a la
vigencia de esta Ley, siempre que dicha adquisicin o destinacin ilcita
de los bienes o derechos haya sido realizada con posterioridad a la
existencia de los delitos que dan lugar a esta medida de extincin, as
la legislacin haya modificado o modifique la denominacin jurdica, sin
perjuicio del trmino de prescripcin de que trata el artculo 9 de esta
Ley.

En todo caso, se entender que la adquisicin ilcita de los bienes no

constituye justo ttulo, causa un grave deterioro de la moral social y es
conducta con efectos permanentes.

III. LAS DEMANDAS

Los ciudadanos Ernesto Amzquita, Ramiro Colmenares, Carlos Martnez y

Gustavo Villamizar, miembros activos de la Asociacin Nacional de Abogados
Litigantes -ANDAL-, solicitan, en ejercicio de la accin pblica de
inconstitucionalidad (expediente D-1654), que se declare la inexequibilidad de los
artculos 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 14, 15, 16, 21, 22, 23, 25, 26, 27 y 33 de la Ley
333 de 1996.

Afirman los demandantes que, adems de vulnerar algunas disposiciones

constitucionales, la Ley viola apartes de instrumentos jurdicos de Derecho
Pblico Internacional, entre ellos, la Declaracin Universal de Derechos Humanos,
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y la Convencin Americana
sobre Derechos Humanos o "Pacto de San Jos de Costa Rica".

Sostienen que las causales contempladas en el artculo 2 demandado, desbordan

en su integridad al artculo 34 de la Constitucin Poltica, en su espritu y
contenido material, hasta el punto de haber institucionalizado la pena de
confiscacin para delitos distintos al de enriquecimiento ilcito. Es decir que
bastara la simple denuncia del ejercicio de una actividad ilcita para que
procediera la accin de extincin del dominio, a pesar de no haberse comprobado
penalmente la existencia del delito y la responsabilidad del autor mediante
sentencia judicial.

Por su parte, el artculo 3 de la Ley 333 de 1996, segn los actores, se aparta del
Ordenamiento constitucional, al establecer que pueden ser objeto de la
declaracin de extincin de dominio no slo aquellos bienes adquiridos mediante
enriquecimiento ilcito, sino todos los bienes "adquiridos ilcitamente".
En relacin con la procedencia de la accin de extincin del dominio frente a los
bienes adquiridos por acto entre vivos, afirman que la normatividad acusada
transgrede presupuestos constitucionales, al pretender extender los efectos de la
sentencia penal a terceros adquirentes, desconociendo que nicamente la pena
confiscatoria excepcional es aplicable al sujeto activo del delito de
enriquecimiento ilcito, vulnerndose de esta manera el principio de la presuncin
de buena fe.

Al contemplar la extincin del dominio para los bienes adquiridos por causa de
muerte -alegan los demandantes- se ignora lo dispuesto en el artculo 58 de la
Carta Poltica, hasta el punto de trascender la pena a los herederos del causante
no sentenciado, haciendo imprescriptible la pena y la accin penal, con lo cual se
vulnerara tambin el artculo 28, inciso final, ibdem.

En cuanto a la facultad legal del juez para declarar extinguido el dominio sobre un
valor equivalente, ante la imposibilidad de ubicar, incautar o aprehender los
bienes, sostienen los demandantes que vulnera el principio constitucional al
debido proceso, cuando la norma pretende "concluir derechos reales litigiosos",
sin que se haya establecido la existencia del objeto discutido dentro de la causa,
teniendo en cuenta que la sentencia necesariamente deber recaer sobre bienes
determinados. Consideran que en tal evento puede aplicarse la figura del
decomiso contemplada en la Convencin de Viena.

Respecto de la naturaleza jurisdiccional y real de la accin de extincin de

dominio, sostienen en primer lugar que es reprochable el hecho de que se
extiendan los efectos sancionatorios a terceras personas que hayan adquirido
bienes del tradente condenado por la ilicitud, cuando los bienes son enajenados
en legal forma antes de la declaracin de ejecutoria del ilcito.

En segundo trmino -aaden-, el inciso 2 del artculo 7 en comento vulnera el

principio de que nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo hecho, toda vez
que no puede prosperar la accin de extincin del dominio si previamente no se
ejerci la accin penal, o bien no existi el derecho confiscatorio en cabeza del
Estado.

Los impugnantes consideran que el artculo 8 demandado vulnera lo dispuesto en

el 116 de la Carta Poltica, al legitimar a autoridades administrativas para que
ejerzan la accin cuando se conoce que la naturaleza de la extincin de dominio
es jurisdiccional.

As mismo resulta inconstitucional, en criterio de los libelistas, la facultad otorgada

a la Fiscala General de la Nacin, ya que por expreso mandato constitucional a
esta institucin le compete adelantar acciones penales contra los infractores de la
Ley y no acciones reales contra sus bienes.
Para los impugnantes, el artculo 9 resulta contrario a lo dispuesto en el 34 de la
Carta Fundamental, en la medida en que fija un trmino de prescripcin de la
accin de extincin de dominio distinto al fijado en la accin penal, el cual corre
desde la ltima adquisicin o destinacin ilcita de los bienes.

Contradicen los impugnantes lo relativo a la competencia por parte de los jueces

penales en materia de accin de extincin de dominio, ya que no tiene sentido
que un juez que sanciona delitos termine investigando y juzgando sobre bienes.
Consideran que la jurisdiccin civil o contencioso administrativa son las
competentes para conocer al respecto, pues se trata de una tpica accin civil.

En criterio de los accionantes, lo dispuesto en el artculo 15 demandado vulnera

los preceptos constitucionales 29, 34 y 58, ya que al no presentarse la pena
confiscatoria en el mismo fallo penal, mal podra ejercerse esta accin, sin que
medie el justo ttulo que declare ese derecho.

Fundamentan la vulneracin del artculo 58 de la Constitucin por parte de las

disposiciones 21, 22 y 23 de la Ley, al afirmar que no es aplicable la accin de
extincin de dominio para determinados bienes, cuando stos ya no hacen parte
del patrimonio de la persona del demandado, contra quien procede la sentencia
declaratoria de la extincin del dominio, pues aceptar lo contrario sera
desconocer los derechos adquiridos conforme a la ley civil.

Aseguran los miembros de la ANDAL que la vigencia de la Ley 333 de 1996 choca
con el principio de la irretroactividad de la Ley, toda vez que los incisos 2 y 3
consagran efectos retroactivos en relacin con situaciones jurdicas pasadas, las
cuales tuvieron ocurrencia bajo el imperio de la ley civil. De esta manera, se
configura la violacin al prembulo y algunos artculos de la Constitucin Poltica.

Por ltimo, argumentan la justificacin de la inconstitucionalidad de las normas

demandadas, al considerar que la Ley regul de manera conjunta aspectos
propios de asuntos penales y civiles, lo cual pone en evidencia que con ellas se
ha transgredido el principio de la unidad de materia que inspira al artculo 158 de
la Constitucin Poltica, convirtiendo la Ley demandada en un estatuto confuso,
absurdo e incoherente, debido a la carencia de tcnica en la redaccin de sus
postulados normativos.

El ciudadano SAMUEL RAMIRO GUZMAN CASTAEDA, en demanda

independiente, luego acumulada a la anterior, solicit a esta Corte (Expediente D-
1661) que declare inexequible en su totalidad el texto de la Ley 333 de 1996 por
haber sido expedida con violacin de los procedimientos formales exigidos en los
artculos 152 y 153 de la Constitucin Poltica, y en caso de no prosperar su
peticin principal, solicita se declaren inconstitucionales los artculos 5 en su
totalidad, 7, 10, y 33, parcialmente, del mencionado estatuto legal.
En primer lugar seala que la Ley presenta vicios formales, al no haberse
expedido cumpliendo los requisitos exigidos para el trmite de una Ley
Estatutaria, toda vez que el proyecto presentado por el Gobierno regula materias
referidas a los derechos y deberes fundamentales de las personas,
independientemente de que su encabezado o ttulo haya sido modificado durante
su debate.

A su juicio, el artculo 5 de la Ley vulnera los preceptos 29, 34, 42, 44 y 45 de la

Constitucin Poltica, pues considera que se traslada la responsabilidad personal
e individual del causante a sus herederos, configurndose un tipo de
responsabilidad objetiva y colectiva. De esta manera los herederos se hacen
responsables penalmente por los hechos ajenos cometidos por el causante, sin
que medie en su contra algn tipo de declaracin judicial. La anterior
circunstancia quebranta la proteccin constitucional otorgada a la familia como
ncleo de la sociedad.

El impugnante considera que la extincin del dominio es una sancin de carcter

confiscatorio, autorizada excepcionalmente por el artculo 34 de la Constitucin
Poltica para sancionar las conductas punibles relacionadas con el delito de
enriquecimiento ilcito, previa la realizacin de las circunstancias previstas en la
propia Ley.

Contradice el artculo 7 demandado, al afirmar que la accin de extincin de

dominio no puede ser de carcter real sino personal, pues procede contra el titular
de los bienes y no contra los bienes mismos. Adems sostiene que se deben
perseguir los bienes del responsable penalmente y no los de los titulares y
adquirentes de buena fe.

Segn afirma el actor, resulta inconstitucional el artculo 10 parcialmente

demandado, al otorgarle autonoma e independencia a la accin de extincin del
dominio, cuando es precisamente con ocasin de la responsabilidad penal que
resulta aplicable la sancin confiscatoria.

Por ltimo, al solicitar la declaracin de inconstitucionalidad de algunos apartes

del artculo 33 de la Ley, sostiene que no se fundamenta en el quebranto al
concepto mismo de irretroactividad o retrospectividad de las normas legales,
suficiente para la declaratoria de inconstitucionalidad, sino en el respeto debido y
tutelado de las situaciones jurdicas concretas y consolidadas al amparo de una
ley anterior.

IV. INTERVENCIONES
La Ministra de Justicia y del Derecho, doctora ALMABEATRIZ RENGIFO LOPEZ,
presenta escrito mediante el cual justifica la constitucionalidad de las normas
demandadas de la Ley 333 del 19 de diciembre de 1996.

En primer trmino y en relacin con la demanda presentada por el ciudadano

Samuel Ramiro Guzmn Castaeda, solicita a la Corporacin tener en cuenta los
argumentos que haba expuesto sobre el particular a propsito de otro proceso.
Igual cosa advierte en relacin con algunos apartes de los artculos 5, 7, 10 y 33.

En cuanto a la demanda presentada por los miembros de la ANDAL, quienes

solicitan se declare inconstitucional el artculo 9 de la Ley, la funcionaria seala
que, en su sentir, no puede pensarse que el trmino de la prescripcin comience a
correr a partir de la sentencia penal que declare la responsabilidad penal de una
persona por la comisin de los hechos punibles que sirven de sustento a las
causales de extincin de dominio, por cuanto esta accin, de carcter real y
jurisdiccional, es totalmente independiente y autnoma de la accin penal. As,
desde el momento en que se realiza un acto de adquisicin o destinacin ilcita de
un bien, surge para el Estado la obligacin de perseguir el mismo con el fin de
tutelar el inters difuso en cabeza de la sociedad y resarcir el dao que sta ha
sufrido.

Respecto de los argumentos esgrimidos por los impugnantes de la ANDAL, en

relacin con la violacin constitucional del artculo 15 de la Ley, observa la
Ministra que este precepto legal establece el procedimiento que se debe seguir
para la tramitacin, en cuaderno separado, de la accin de extincin de dominio
en las actuaciones penales.

Destaca que constitucionalmente se ha otorgado al Congreso de la Repblica la

facultad de establecer competencias para el conocimiento de las distintas
acciones y procesos en las diferentes jurisdicciones, con lo cual la asignacin del
conocimiento de la accin de extincin del dominio a la rama penal carece de
cualquier vicio de inconstitucionalidad.

Manifiesta que los ataques dirigidos contra los artculos 21, 22 y 23 de la Ley no
se ajustan a la realidad, por cuanto la Ley 333 es en s un cuerpo normativo que
contiene preceptos dirigidos a la proteccin de los terceros que intervienen en el
proceso, o que pueden verse afectados por una sentencia de extincin de
dominio.

Por ltimo, califica de inexacta la afirmacin de los impugnantes en el sentido de

que la Ley demandada contempla aspectos penales y civiles, lo cual, segn ellos,
rompe la unidad de materia. Esta -seala- no significa que en un texto legal no
puedan tratarse aspectos diversos que de una u otra manera estn relacionados
con el objeto mismo de la Ley.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL

El Procurador General de la Nacin solicita a la Corte declarar la

constitucionalidad de la Ley 333 del 19 de diciembre de 1996, con la salvedad de
estarse a lo resuelto si existe pronunciamiento sobre los procesos acumulados
bajo los nmeros D-1551, D-1582 y D-1616.

Recuerda que los argumentos expuestos en las demandas objeto del presente
estudio ya lo fueron, en escritos anteriores, remitidos con ocasin del examen de
constitucionalidad a procesos acumulados contra la Ley 333 de 1996.

Sea lo primero afirmar -plantea el Ministerio Pblico-1 que de conformidad con lo

dispuesto por el artculo 58 de la Constitucin Poltica, la proteccin del derecho
de dominio opera siempre y cuando la adquisicin de ste se efecte con arreglo
a las leyes civiles; es decir, con estricta observancia de las prescripciones que
reglan lo atinente a la obtencin originaria y derivativa de la propiedad.

Por lo tanto, la adquisicin del dominio sin los requerimientos de ley como el
desconocimiento de la funcin social de la propiedad comportan una
consecuencia negativa, cual es la desproteccin del derecho pretendido.

As, la extincin de la propiedad causada en el incumplimiento de la funcin social

que le corresponde supone la presencia de un derecho anterior lcitamente
adquirido, pero cuyo ejercicio no satisface los objetivos que el orden jurdico
demanda.

En cuanto a la retroactividad de la Ley, sostiene el Procurador que no se puede

predicar el dominio de bienes surgidos en el ilcito, habida cuenta de la
incapacidad del delito para generar un justo ttulo de propiedad. Por tanto
-afirma-, la Ley de extincin de dominio respecto de los bienes provenientes
directa o indirectamente de su consumacin, regula una accin de carcter
netamente declarativo. No puede afirmarse que la Ley es retroactiva.

La Ley demandada -agrega- debe interpretarse sistemticamente y no

gramaticalmente, y entonces, si el bien se adquiri lcitamente, pero con
posterioridad se destina para la comisin de actividades delictivas, procede sobre
l la accin de extincin de dominio, sin que se pueda alegar, en defensa del
derecho, la existencia de derechos adquiridos.

Por ltimo, al analizar el principio de la buena fe, reitera el Procurador que mal
puede transferirse la propiedad de los bienes adquiridos en forma ilcita, toda vez
que en esta condicin el tradente no puede ser reconocido como dueo. Por
tanto, ningn tercero podra obtener el dominio sobre bienes de origen delictivo.
Distinto es afirmar que, para que pueda vlidamente constituirse el derecho de
propiedad a favor de los terceros, sea necesario que stos se encuentren
amparados por la buena fe exenta de culpa o buena fe cualificada.

As las cosas -concluye el Procurador-, la Ley demandada, en lugar de

desconocer el postulado de la buena fe inserto en el artculo 83 de la Constitucin
Poltica, despliega en relacin con l una accin protectora, en tanto sustrae a
quienes se encuentran por l amparados de los efectos derivados de la
declaracin de extincin del dominio de los bienes adquiridos en forma ilcita.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia

Esta Corte es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de

las normas acusadas, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 241, numeral
4, de la Constitucin Poltica, ya que se trata de disposiciones pertenecientes a
una ley de la Repblica.

2. Cosa juzgada constitucional

La Corte, en Sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997, declar que la Ley 333
de 1996 era exequible en cuanto no se configuraron los vicios de procedimiento
alegados y especficamente manifest que no requera trmite de ley estatutaria
(artculos 52 y 53 de la Constitucin), motivo por el cual deber obedecerse en
este proceso lo ya decidido.

Tambin es claro que ya esta Corporacin, en el mismo Fallo, dictamin que el

conjunto de la Ley enjuiciada no desconoci el principio constitucional de la
unidad de materia.

Sobre los artculos 2, 3, 4, 5, 6, 9 y 33 de la Ley 333 de 1996, ahora demandados,

ya se haba pronunciado esta Corte mediante la citada Sentencia C-374 del 13 de
agosto de 1997.

En cuanto a los artculos 8 y 14 Ibdem, resolvi la Corte por Fallo C-409 del 28
de agosto de 1997.

El artculo 7 fue declarado exequible por la primera de las providencias

mencionadas, slo en sus siguientes apartes:

"Artculo 7.- De la naturaleza de la accin. La accin de extincin del

dominio de que trata esta Ley es de naturaleza jurisdiccional y de
 carcter real, y proceder contra el titular real o presunto o los
beneficiarios reales de los bienes (...).

Si la accin penal se extingue o termina sin que se haya proferido

decisin sobre los bienes, continuar el trmite ante el mismo
funcionario que conoci del proceso penal y proceder la declaracin
de extincin del dominio de aquellos bienes adquiridos en cualquiera
de las circunstancias de que trata esta Ley".

Mediante Sentencia C-409 del 28 de agosto de 1997, fueron declaradas

exequibles, en el mismo artculo, las expresiones "independientemente de quien
lo tenga en su poder o lo haya adquirido".

Del artculo 10, el inciso 1 fue declarado exequible por Sentencia C-374 del 13 de
agosto de 1997.

Del artculo 21, fue declarado exequible su pargrafo mediante la misma

providencia.

Por tanto, en relacin con tales normas no hay lugar a nuevo juicio constitucional,
por haberse configurado el fenmeno de la cosa juzgada. Se dispondr acatar lo
ya resuelto.

3. Los terceros de buena fe. La extincin del domino cuando hay

actuaciones penales en curso

Segn lo expuesto, falta por definir, en el artculo 7, demandado en su totalidad, la

constitucionalidad de las expresiones "y sin perjuicio de los derechos de los
terceros de buena fe. En ningn caso se podr intentar la accin de extincin del
dominio en forma independiente, si hay actuaciones penales en curso".

En cuanto a la primera parte de lo transcrito, nada hay de inconstitucional en la

norma y, por el contrario, como ya lo haba destacado la Corte en la Sentencia C-
374 del 13 de agosto de 1997, al dejar a salvo los derechos de quienes habiendo
actuado de buena fe, sin dolo y sin culpa grave, son actuales propietarios de
bienes mal habidos, se preservan los valores superiores de la justicia, la equidad
y la seguridad jurdica. La buena fe se presume en todas las relaciones que se
establezcan entre el Estado y los particulares, segn inexcusable mandato
consagrado en el artculo 83 de la Constitucin Poltica y, en consecuencia, la
condena de la mala fe, que resulta ser mucho ms estricta, perentoria y exigente
en un sistema jurdico que proclama y procura la transparencia como modelo de
conducta colectiva, parte del supuesto necesario de que se la demuestre de
manera fehaciente, indudable y plena, previo proceso judicial en el que quien es
sindicado de ella goce de todas las oportunidades de defensa.
No podra ocurrir de otra manera bajo el postulado proveniente del mismo
Prembulo de la Carta, que propende un orden jurdico, econmico y social justo.

En ese orden de ideas, el cumplimiento de la regla de justicia plasmada en el

artculo 34 de la Constitucin, aunque tiene su expresin en el plano patrimonial y
no en el penal, como lo ha manifestado esta Corte, mal podra llevarse a cabo
mediante un sistema legal que presumiera la mala fe de las personas o que les
impusiera la carga de probarla, cuando es el Estado -titular de la accin de
extincin del dominio- el que corre con ella. Por lo cual debe la Corte reiterar que
los titulares de la propiedad u otros derechos reales, aun sobre bienes en cuyo
origen se encuentre alguno de los delitos por los cuales puede incoarse tal accin,
se presume que lo son en verdad y que han actuado honestamente y de buena fe
al adquirir tales bienes, de lo cual se desprende que en su contra no habr
extincin del dominio en tanto no se les demuestre a cabalidad y previo proceso
rodeado de las garantas constitucionales que obraron con dolo o culpa grave.

Al respecto no se puede olvidar lo siguiente:

"As, pues, en el caso de los bienes adquiridos por acto entre vivos,
reviste trascendencia el hecho de si el adquirente obr o no
dolosamente o con culpa grave. Si ocurri as, lo cual debe ser probado
en el curso del proceso (artculo 29 C.P.), es viable la declaracin de
extincin del dominio. En caso contrario, no lo es, con lo cual se quiere
salvaguardar el derecho de los terceros de buena fe, esto es, el de
quienes, aun tratndose de bienes de procedencia ilcita o afectada por
cualquiera de las causas sealadas en el artculo 34 de la Constitucin,
los adquirieron ignorando ese estigma, sin intencin proterva o torcida,
sin haber tomado parte en los actos proscritos por el orden jurdico, sin
haber buscado encubrir al delincuente o al corrupto, sin entrar en
concierto con l, sin pretender ganancia o provecho contrarios a la ley,
y no habiendo incurrido en culpa grave, en los trminos descritos por
ella. Desde luego, no puede entenderse que tal culpa grave se
configure, en una interpretacin exagerada y de imposible aplicacin,
en trminos tales que el comprador de un bien se vea obligado a
adelantar una investigacin exhaustiva acerca de los antecedentes
penales de su vendedor y, menos, de quienes a l le vendieron o le
transfirieron el dominio. Esa es una responsabilidad de las autoridades
pblicas competentes.

Por supuesto, si el dolo o la culpa grave han tenido lugar y son

debidamente establecidos en cabeza del adquirente, cabe la extincin
del dominio, toda vez que el tercero, en esas hiptesis, participa en el
proceso ilcito "a sabiendas", o en virtud de imperdonable descuido que
constituye culpa grave aunque se haya acudido a la figura jurdica del
encargo o la fiducia.
 Los cargos que se formulan contra esta norma, por haber desconocido
los derechos de los terceros de buena fe, resultan totalmente
infundados, para concluir lo cual es suficiente, adems de lo dicho, leer
su inciso final, a cuyo tenor las disposiciones de la Ley no afectan
derechos que con arreglo a las leyes civiles se deriven de negocios
jurdicos vlidamente celebrados.

En cuanto a los bienes adquiridos por causa de muerte, la

determinante legal para establecer si procede o no la extincin del
dominio no es la conducta del heredero o legatario, sino la del
causante. Si ste adquiri los bienes en cualquiera de las
circunstancias previstas por el artculo 2 de la Ley, se extingue el
dominio que se haba radicado en cabeza de los adquirentes a este
ttulo con la advertencia de que el Estado les devolver los pagos que
hubieren efectuado por concepto de impuestos.

No se observa violacin alguna de la Constitucin por haberse

consagrado las indicadas reglas, ya que nadie puede dar de lo que no
tiene, y es evidente que el causante, habindose probado la ilicitud de
su propiedad, no la tena en realidad y mal poda transferirla a otro u
otros al momento de su muerte". (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia
C-374 del 13 de agosto de 1997).

Mal podra retirarse del ordenamiento jurdico esta parte de la disposicin, no slo
por cuanto ello, como se ha expuesto, quebrantara abiertamente el artculo 83 de
la Carta, sino porque creara un efecto de grave perturbacin en la certidumbre
social sobre adquisicin de bienes y obstaculizara, adems, la realizacin del
artculo 34 de la Constitucin respecto de quienes verdaderamente, con su
comportamiento ilcito o inmoral, han afectado a la sociedad o al patrimonio
pblico.

La otra parte de la norma, a cuyo tenor "en ningn caso se podr intentar la
accin de extincin del dominio en forma independiente, si hay actuaciones
penales en curso", tampoco viola precepto superior alguno, pues no desvirta la
autonoma de tal accin ni quebranta las reglas del debido proceso, ni atropella
los derechos del titular de los bienes, sino que apenas busca prever con claridad
la regla aplicable a los eventos en los cuales, iniciado ya un proceso penal,
estando en manos de la autoridad judicial competente los elementos de juicio
relativos a la comisin de uno o varios de los delitos sealados en la Ley de
extincin del dominio, y contando el Estado con un material probatorio suficiente
para que all mismo se defina lo relativo a la aplicacin del artculo 34 de la Carta
Poltica, ha de resolverse acerca de bienes que ya estn judicialmente vinculados
a los hechos punibles objeto de verificacin. Se evita as la dualidad de procesos,
se previene la posibilidad de fallos encontrados y se realiza la economa procesal,
nada de lo cual rie con el artculo 29 de la Constitucin. Al contrario, el precepto
confiere certidumbre procesal y destaca con nitidez la competencia de los jueces
penales para resolver, escogidos como lo fueron para el efecto por el legislador,
quien contaba con plena atribucin constitucional en la materia.

Por las mismas razones es exequible el inciso final del mismo artculo 7, que
dispone: "Si terminado el proceso penal aparecieren nuevos bienes, en cualquier
caso proceder la extincin del dominio ante el mismo funcionario que conoci de
la accin penal correspondiente".

La norma transcrita otorga efecto al carcter autnomo de la accin de extincin

del dominio, en los trminos resaltados por esta Corte en las sentencias C-374 y
C-409 de 1997, pues hace posible que se resuelva acerca del tema patrimonial
aunque el proceso penal haya culminado e independientemente de la razn por la
cual ello haya ocurrido, pero tambin unifica la competencia, por razones de
economa procesal, en cabeza del juez que conoci sobre aqul.

No sobra recordar lo expuesto por la Corte al analizar la constitucionalidad del

primer inciso del mismo artculo 7 de la Ley 333 de 1996, del cual hacen parte las
expresiones ahora examinadas:

"Prohibe el legislador, en un aparte de la norma que no se encuentra

acusado, que la accin se intente en forma independiente si hay
actuaciones penales en curso, lo cual significa que, en tal evento, lo
relativo a la extincin del dominio deber tramitarse dentro del proceso
penal, pero aclara en la parte demandada cmo habr de procederse si
la accin penal se extingue o termina sin que se haya proferido
decisin sobre los bienes. La autonoma de la extincin del dominio
respecto del proceso penal, y su naturaleza real, avalan la
constitucionalidad del precepto.

Claro est, el proceso de extincin del dominio podr iniciarse, con

independencia del proceso penal, sobre la base de que se acrediten los
presupuestos del origen viciado de la propiedad, particularmente en el
evento en que el proceso penal termine por muerte del procesado o
cuando por esas mismas causas el proceso penal no se hubiere
iniciado" (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-374 del 13 de agosto
de 1997).

4. Diferencia de procedimiento segn la causa que da lugar a la extincin del

dominio

Los incisos segundo y tercero del artculo 10 de la Ley 333 de 1996 dicen:
 "La declaracin de extincin del dominio corresponder a los jueces
competentes para conocer de las actuaciones penales. En
consecuencia, las entidades estatales legitimadas, en los casos en que
los bienes tengan su origen en una actividad delictiva, promovern la
accin consagrada en esta Ley cuando la actuacin penal termine por
cualquier causa y no se haya declarado en sta la extincin del dominio
sobre los bienes considerados como producto, efecto, instrumento u
objeto del delito o se hubiere declarado slo sobre una parte. Por las
dems causales, dichas entidades estatales debern instaurar la
accin con absoluta independencia de la actuacin penal.

La providencia que declare la ilicitud de la adquisicin del dominio de

los bienes en un proceso penal y la sentencia condenatoria que as lo
establezca constituye prueba de la ilcita procedencia de los bienes".

Ya la Corte declar que el primer inciso del artculo en mencin se ajusta a la

Carta Poltica (Sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997).

Los incisos ahora demandados guardan relacin con la autonoma que el primero
reconoce y tambin con el artculo 14, declarado exequible por Sentencia C-409
del 28 de agosto de 1997.

Reiterado el principio segn el cual la declaracin de extincin del dominio

corresponde a los jueces competentes para conocer de las actuaciones penales,
la norma contempla el evento en el cual la actuacin penal haya terminado por
cualquier causa y durante ella no se haya declarado la extincin del dominio sobre
los bienes considerados como producto, efecto, instrumento u objeto del delito, o
se hubiere declarado tan slo sobre una parte de ellos. Natural consecuencia de
la autonoma de la accin y de su carcter patrimonial es la de que, como lo
ordena el precepto enjuiciado, las entidades estatales legitimadas para ello
promuevan la respectiva demanda, que viene a ser, segn el inciso primero,
complementaria de las actuaciones penales.

Tal mandato no se opone al artculo 34 de la Constitucin, cuyo carcter

imperativo est fuera de duda (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-374 del 13
de agosto de 1997), sino que le da aplicacin.

Es evidente que, no estando unida la extincin del dominio de manera exclusiva a

la responsabilidad penal, la terminacin del proceso penal no implica
simultneamente la de la accin para intentar aqulla, desde luego siempre que
se acrediten los presupuestos del origen viciado de la propiedad y que no se
afecten los derechos de los terceros de buena fe.

Ha sealado el artculo 10 bajo examen que "por las dems causales, dichas
entidades estatales debern instaurar la accin con absoluta independencia de la
actuacin penal". Se refiere directamente a los casos en los cuales, por oposicin
a los descritos, los bienes objeto de extincin del dominio no han tenido su origen
en conductas delictivas.

Al respecto la Corte repite que, si bien, como lo hizo ver en la Sentencia C-374 del
13 de agosto de 1997, no todas las causales constitucionales de la extincin del
dominio estn necesariamente vinculadas a la comisin de delitos -por lo cual el
legislador bien puede sealar en el futuro nuevas razones para intentar la misma,
constitutivas, por ejemplo, de grave deterioro de la moral social-, es lo cierto que
hasta ahora la ley ha circunscrito expresamente las tres causales constitucionales
de extincin del dominio a la realizacin de hechos punibles. Para corroborarlo,
basta verificar el texto del artculo 2 de la Ley 333 de 1996 y el del artculo 14 de
la Ley 365 de 1997.

Seal esta Corporacin, al examinar el tema de las causales:

"La Ley objeto de anlisis constituye desarrollo del precepto

constitucional, aunque no agota las posibilidades existentes a la luz de
la Carta en cuanto al sealamiento de conductas cuya comisin
ocasiona la extincin del dominio, lo cual corresponde al legislador
dentro de las causas genricas consagradas en su artculo 34. Por
ahora, mientras la ley no adicione el artculo 2 impugnado y el 14 de la
Ley 365 de 1997, ellas estn constituidas tan slo por los delitos que
tales normas enuncian.

Advierte la Corte, eso s, que la naturaleza de la institucin prevista en

el artculo 34, inciso 2, de la Carta Poltica no se convierte en penal por
tal circunstancia, pues uno es el motivo que da lugar al ejercicio de la
accin y otro es el efecto de la sentencia, que en esta materia no
consiste en una pena sino en la declaracin judicial de que los hechos
pasados -fundados en el delito- no pueden en el futuro invocarse por
quien pasaba por propietario, para defender un "derecho" suyo que ni
antes ni despus estuvo amparado por la Constitucin. Y ello sin que la
sancin patrimonial de que se trata dependa de la suerte del proceso
penal ni de la responsabilidad de esa ndole por el delito en cuestin"
(Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997).

Concretamente, en lo relativo a la constitucionalidad del artculo 2 de la Ley 333

de 1996, se consider en la misma Sentencia:

"Para la Corte, es el legislador el llamado a concretar en qu consisten

las aludidas causales constitucionales de la extincin del dominio, y
evidentemente puede l considerar que tengan carcter de delictivas,
pero sin que por definirlo as en una determinada ley -la presente-, se
agote su facultad de prever en el futuro otros comportamientos, no
 necesariamente calificados como delitos, que por causar dao al
Tesoro Pblico o por afectar la moral colectiva, ocasionen el proceso
judicial de carcter patrimonial del que se trata.

No es necesario, entonces, en trminos estrictamente constitucionales,

que se haya iniciado o que est en curso o haya habido un proceso
penal para que la accin de extincin del dominio pueda iniciarse ni
tampoco para que prospere. Todo depende, pues, del catlogo de
conductas que el legislador haya sealado como constitutivas de
enriquecimiento ilcito, grave deterioro de la moral social o perjuicio del
Tesoro pblico. Bien puede l incorporar comportamientos sancionados
en la ley penal como delictivos, o aludir a actos u omisiones que,
aunque no elevados a la categora de punibles, o habindola perdido,
s contraren la moral o causen agravio al inters patrimonial del
Estado.

Aunque el legislador habra podido definir, como constitutivas de

cualquiera de las causales constitucionales de extincin del dominio,
actuaciones u omisiones no tipificadas en la ley como delitos, mientras
no se produzca una ley que as lo haga, el nico desarrollo legislativo al
respecto es el contenido en el artculo 2 de la Ley 333 de 1996, luego
complementado por el artculo 14 de la Ley 365 de 1997, por fuera de
cuyos linderos no puede abrirse proceso alguno de extincin del
dominio.

El legislador, entonces, no ha regulado todava el trmite de extincin

del dominio en aquellos casos que, segn la Constitucin, ameritan la
aplicacin de esa figura, pero que no implican necesariamente la
comisin de un hecho punible".

Lo dicho significa que, en el estado actual de la legislacin sobre la materia,

solamente puede hablarse de extincin del dominio cuando, en el origen de la
adquisicin de los bienes correspondientes est presente cualquiera de los delitos
que, configurando una de las tres causales constitucionales, han enunciado los
artculos 2 de la Ley 333 de 1996 y 14 de la Ley 365 de 1997, bien porque sea el
mismo autor del delito el que figura como propietario de los bienes, ya porque
figure otro que los haya adquirido de mala fe, por dolo o por culpa grave, o a
sabiendas de su viciada procedencia.

De lo cual se deduce que, mientras el legislador no enumere nuevas conductas

como constitutivas de alguna de las causales constitucionales, no puede incoarse
la accin de extincin del dominio, por cuanto ello implicara flagrante violacin del
artculo 29 de la Carta Poltica.
Por lo tanto, las expresiones "por las dems causales, dichas entidades estatales
debern instaurar la accin con absoluta independencia de la actuacin penal",
aunque sern declaradas exequibles, por cuanto se limitan a contemplar que en el
futuro -como resulta del artculo 34 de la Carta- podrn tener operancia nuevas
causales no necesariamente delictivas hoy no establecidas, su constitucionalidad
queda condicionada en el sentido de que, en guarda del principio de legalidad,
mientras tales nuevas causales no se plasmen por el legislador, no se podrn
iniciar procesos de extincin del dominio con base en razones distintas de las que
emanan de los delitos enunciados en los artculos 2 de la Ley 333 de 1996 y 14
de la Ley 365 de 1997.

El ltimo inciso del artculo 10, acusado, establece que la providencia que declare
la ilicitud de la adquisicin del dominio de los bienes en un proceso penal y la
sentencia condenatoria que as lo establezca constituyen prueba de la ilcita
procedencia de los bienes. En principio, no hay necesidad, en esos eventos, de
buscar pruebas especficas al respecto en el proceso de ndole patrimonial si ya
se tiene la certidumbre del origen ilcito de los bienes, segn lo actuado en el
campo criminal. Y ello por razones de economa procesal y sobre el supuesto del
debido proceso aplicado en el curso de la actuacin penal.

Ningn motivo de inconstitucionalidad puede esgrimirse al respecto, puesto que

los medios de prueba en todo tipo de procesos deben ser establecidos por el
legislador, quien obviamente, no obstante el carcter real de la accin, no poda
menos de tomar en cuenta, como elemento por probar dentro del proceso de
extincin del dominio, la definicin judicial acerca del delito a partir del cual, segn
lo ya explicado, se concreta cualquiera de las causas contempladas en el artculo
34 de la Constitucin (artculos 2 Ley 333 de 1996 y 14 Ley 365 de 1997).

Claro est, la norma legal examinada atribuye el carcter de prueba de la ilcita

procedencia de los bienes a las providencias all enunciadas, sin que ello
signifique que stas sean las nicas encaminadas a demostrar los elementos que
hagan posible proseguir la actuacin judicial por el aspecto patrimonial (extincin
del dominio), pues hay eventos en los cuales debe el juez buscar otra forma
probatoria, de acuerdo con las normas generales, para establecer la ilcita
adquisicin de los bienes, como cuando el sindicado de haber incurrido en el
delito o delitos respectivos ha muerto sin que haya culminado, o inclusive sin que
se haya iniciado proceso penal en su contra.

5. El trmite de los procesos de extincin de dominio

Dice as el artculo 15 de la Ley 333 de 1996:

"Artculo 15. Del trmite. El trmite de la extincin del dominio en las

actuaciones penales se surtir en cuaderno separado y se adelantar
de conformidad con las siguientes reglas:
a) El fiscal que deba conocer de la accin de extincin del dominio, de
oficio o por interposicin de demanda, ordenar su iniciacin mediante
providencia interlocutoria apelable en el efecto devolutivo indicativa de
los hechos en que se funda, los bienes y las pruebas o indicios,
prevendr sobre la suspensin del poder dispositivo y decretar la
inmediata aprehensin y ocupacin y las medidas preventivas
pertinentes, si no se hubieren adoptado en la actuacin penal;

b) En la misma providencia, ordenar la notificacin al Agente del

Ministerio Pblico y a las dems personas afectadas cuya direccin se
conozca, que se surtir segn las reglas generales, y dispondr el
emplazamiento de las personas respectivas, de los titulares actuales de
derecho real principal o accesorio que figuren en el certificado registral
correspondiente, de los terceros y personas indeterminadas con inters
en la causa para que comparezcan a hacer valer sus derechos,
quienes tomarn la actuacin en el estado en que se encuentre al
instante de su comparecencia. El emplazamiento se surtir por edicto
que permanecer fijado en la Secretara por el trmino de veinte (20)
das y se publicar y divulgar por una vez dentro de este trmino en
un peridico de amplia circulacin nacional y en una radiodifusora de la
localidad. Cumplidas estas formalidades, si no se presenta el
emplazado dentro de los cinco (5) das siguientes al vencimiento del
trmino de fijacin del edicto, continuar la actuacin con un curador
ad litem;

c) Dentro de los diez (10) das siguientes al vencimiento del trmino de

comparecencia, deber contestarse aportando las pruebas o
solicitando la prctica de aqullas en que se funda la oposicin. En
este mismo trmino, el agente del Ministerio Pblico solicitar la
prctica de pruebas;

d) Transcurrido el trmino anterior, se decretarn las pruebas

conducentes y pertinentes y las que oficiosamente considere el
funcionario, quien fijar el trmino para su prctica, el cual ser de
veinte (20) das, prorrogables por un trmino igual por una sola vez;

e) Concluido el trmino probatorio, se surtir traslado por Secretara

por el trmino comn de ocho (8) das a los intervinientes para alegar
de conclusin y al agente del Ministerio Pblico para su concepto;

f) Transcurrido el trmino anterior, cuando el trmite hubiere sido

conocido por la Fiscala, dictar una providencia de acuerdo con lo
alegado y probado, en la cual concluya respecto de la procedencia o
improcedencia de la extincin del dominio. Si concluye sobre la
 procedencia de la declaratoria de extincin del dominio, enviar
inmediatamente el expediente al Juez Regional en los asuntos de su
competencia o al Juez Penal del Circuito en los dems casos, quienes
dictarn la respectiva sentencia de extincin del dominio, verificando
que durante el trmite que hubiere adelantado la Fiscala se hubiera
respetado el debido proceso, la plenitud de las formas y la proteccin
de derechos;

g) En contra de la sentencia que decrete la extincin del dominio

procede el recurso de apelacin conforme a las reglas generales. La
que se abstenga de esta declaracin se someter al grado de
consulta".

Los actores vinculan las razones de inconstitucionalidad por ellos alegadas en

cuanto a este precepto con el sustento mismo de la figura de extincin del
dominio, pues, segn su criterio, "se hace necesaria la existencia del derecho
confiscatorio en cabeza del Estado para que surja o nazca la accin extintiva del
dominio", punto de vista desde el cual "resulta inadecuada la simultaneidad del
trmite previsto en el inciso 1 del artculo 15 de la mentada Ley, por cuanto al no
existir la pena confiscatoria en el fallo penal, mal podra darse rienda a la accin
extintiva, sin que medie el justo ttulo que declare ese derecho".

Para los demandantes, la redaccin normativa del artculo impugnado es contraria

al 58 de la Constitucin, que garantiza la propiedad privada y los dems derechos
adquiridos con arreglo a las leyes civiles. Tambin afirman que contrara el
artculo 29 de la Carta, pues, segn ellos, en la norma atacada "slo se esboz un
remedo de trmite que no corresponde a las exigencias de la norma
constitucional".

Agregan que el aludido precepto se aparta del espritu del artculo 34 de la

Constitucin, "al pretender declarar la extincin del dominio sobre los bienes,
cuando se trate de actuaciones penales distintas a la sentencia que declare el
delito de enriquecimiento ilcito ya sea en perjuicio del Tesoro Pblico o con grave
deterioro de la moral social".

Dicen que, en su concepto, "slo cuando exista sentencia penal por

enriquecimiento ilcito habr lugar a la accin extintiva del dominio, cuyo proceso
civil o administrativo deber culminar con sentencia judicial extintiva sobre los
bienes adquiridos como producto del enriquecimiento ilcito".

Estima la Corte que los indicados argumentos se fundan en un supuesto no

acogido por las sentencias C-374 del 13 de agosto de 1997 y C-409 del 28 de
agosto del mismo ao, acerca de la naturaleza constitucional de la accin de
extincin del dominio: el de que ella tiene un carcter exclusivamente penal.
La Corte reitera, entonces, lo siguiente:

"La extincin del dominio, como de lo dicho resulta, es una institucin

autnoma, de estirpe constitucional, de carcter patrimonial, en cuya
virtud, previo juicio independiente del penal, con previa observancia de
todas las garantas procesales, se desvirta, mediante sentencia, que
quien aparece como dueo de bienes adquiridos en cualquiera de las
circunstancias previstas por la norma lo sea en realidad, pues el origen
de su adquisicin, ilegtimo y espurio, en cuanto contrario al orden
jurdico, o a la moral colectiva, excluye a la propiedad que se alegaba
de la proteccin otorgada por el artculo 58 de la Carta Poltica. En
consecuencia, los bienes objeto de la decisin judicial correspondiente
pasan al Estado sin lugar a compensacin, retribucin ni indemnizacin
alguna.

No se trata de una sancin penal, pues el mbito de la extincin del

dominio es mucho ms amplio que el de la represin y castigo del
delito. Su objeto no estriba simplemente en la imposicin de la pena al
delincuente sino en la privacin del reconocimiento jurdico a la
propiedad lograda en contrava de los postulados bsicos proclamados
por la organizacin social, no solamente mediante el delito sino a
travs del aprovechamiento indebido del patrimonio pblico o a partir
de conductas que la moral social proscribe, aunque el respectivo
comportamiento no haya sido contemplado como delictivo ni se le haya
sealado una pena privativa de la libertad o de otra ndole. Ser el
legislador el que defina el tipo de conductas en las cuales se concretan
los tres gneros de actuaciones enunciadas en el mandato
constitucional.

La figura contemplada en el inciso 2 del artculo 34 de la Constitucin

debe entenderse en armona con la integridad del sistema jurdico que
se funda en ella.

El derecho de propiedad que la Constitucin garantiza en su artculo 58

es el adquirido de manera lcita, ajustada a las exigencias de la ley, sin
dao ni ofensa a los particulares ni al Estado y dentro de los lmites que
impone la moral social.

Nadie puede exigir garanta ni respeto a su propiedad cuando el ttulo

que ostenta est viciado, ya que, si contrara los postulados mnimos,
jurdicos y ticos, que la sociedad proclama, el dominio y sus
componentes esenciales carecen de legitimidad.

Uno de los pilares fundamentales del Estado colombiano est

constituido por el trabajo. La Constitucin reconoce y ampara la
propiedad obtenida con base en el esfuerzo y en el mrito que el
trabajo implica, y se lo desestimulara en alto grado si se admitiera que
sin apelar a l, de modo fcil, por fuera de escrpulos y restricciones,
puede obtenerse y acrecentarse el patrimonio personal y familiar.

Lo propio tiene que afirmarse de la libertad de empresa, de la actividad

econmica y de la iniciativa privada, aseguradas en nuestro sistema
dentro de los lmites del bien comn y bajo el supuesto de las
obligaciones y los compromisos que implica su funcin social. La
industria, el comercio, la produccin agrcola y ganadera, la
intermediacin financiera, la gestin empresarial en sus diversas
modalidades, razonable y lcitamente ejercidos, son factores de
desarrollo que la Constitucin protege, y fuente legtima de progreso y
bienestar para quien se ocupa en ellos. En cambio, el montaje de
empresas delictivas, la ejecucin de actos con objeto ilcito, el saqueo
del Tesoro pblico, el negocio basado en la corrupcin, la ganancia
obtenida en abierta oposicin a los valores jurdicos y ticos que la
comunidad profesa son extraos al orden constitucional, atentan contra
l y conspiran gravemente contra la pacfica convivencia y contra el
bien pblico y privado, por lo cual no pueden acogerse a sus garantas
ni contar con su proteccin.

La extincin del dominio en la modalidad prevista por el artculo 34 de

la Carta traza lmites materiales al proceso de adquisicin de los bienes
y simultneamente otorga al Estado la herramienta judicial para hacer
efectivo y palpable el postulado, deducido del concepto mismo de
justicia, segn el cual el crimen, el fraude y la inmoralidad no generan
derechos. La disposicin constitucional da lugar a que se propicien las
investigaciones, los trmites y los procedimientos orientados a definir
-si prosperan las pretensiones de las entidades estatales que ejerzan la
accin- que jams se consolid derecho alguno en cabeza de quien
quiso construir su capital sobre cimientos tan deleznables como los que
resultan del comportamiento reprobable y daino.

Por eso, la Corte insiste en que "el Estado no puede avalar o legitimar
la adquisicin de la propiedad que no tenga como fuente un ttulo vlido
y honesto; es decir, que la propiedad se obtiene en cierto modo
mediante la observancia de los principios ticos. La proteccin estatal,
en consecuencia, no cobija a la riqueza que proviene de la actividad
delictuosa de las personas; es decir, no puede premiarse con el
amparo de la autoridad estatal la adquisicin de bienes por la va del
delito; el delincuente debe saber que el delito no produce utilidades,..."
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-389 del 1 de
septiembre de 1994. M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell).
La Ley objeto de anlisis constituye desarrollo del precepto
constitucional, aunque no agota las posibilidades existentes a la luz de
la Carta en cuanto al sealamiento de conductas cuya comisin
ocasiona la extincin del dominio, lo cual corresponde al legislador
dentro de las causas genricas consagradas en su artculo 34. Por
ahora, mientras la ley no adicione el artculo 2 impugnado y el 14 de la
Ley 365 de 1997, ellas estn constituidas tan slo por los delitos que
tales normas enuncian.

Advierte la Corte, eso s, que la naturaleza de la institucin prevista en

el artculo 34, inciso 2, de la Carta Poltica no se convierte en penal por
tal circunstancia, pues uno es el motivo que da lugar al ejercicio de la
accin y otro es el efecto de la sentencia, que en esta materia no
consiste en una pena sino en la declaracin judicial de que por los
hechos pasados -fundados en el delito- no pueden en el futuro
invocarse por quien pasaba por propietario, para defender un "derecho"
suyo que ni antes ni despus estuvo amparado por la Constitucin. Y
ello sin que la sancin patrimonial de que se trata dependa de la suerte
del proceso penal ni de la responsabilidad de esa ndole por el delito en
cuestin.

Obsrvese, por ejemplo, que -segn se ver- el heredero o legatario

-de quien no puede afirmarse que lleve el estigma de la
responsabilidad penal del causante, por ser ella eminentemente
personal- sufrir las consecuencias negativas del fallo que declare la
extincin del dominio sobre el bien que recibi, en razn de la ilcita
procedencia del mismo, vinculada a hechos en los cuales pudo no
haber tenido participacin alguna. Dejar de figurar como propietario,
no por ser responsable penalmente sino por cuanto quien lo instituy
heredero o legatario no le poda transmitir por causa de muerte una
propiedad que no tena, as la exhibiese en apariencia, ya que no la
protega la Constitucin.

En el caso del tercero de mala fe, que ha recibido el bien ilcitamente

adquirido y lo ha incorporado a su patrimonio a sabiendas de la ilicitud,
para aprovechar en su beneficio la circunstancia o con el objeto de
colaborar al delincuente, o de encubrir el delito, ser afectado por las
consecuencias que acarrea la sentencia de extincin del dominio, pero
no porque se lo haya encontrado penalmente responsable del delito
cometido por su tradente y que dio lugar a la adquisicin del bien por
parte de aqul, sino en tanto en cuanto admiti entre sus haberes el de
ilegtima procedencia, enterado como estaba de que el Derecho
colombiano rehusaba avalar la propiedad correspondiente". (Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997).
Tampoco es cierto, frente a esa doctrina constitucional establecida, que la
posibilidad prctica de la extincin del dominio tenga que fundarse en el "derecho
confiscatorio en cabeza del Estado", puesto que la Constitucin no confunde las
dos figuras -extincin del dominio y confiscacin-, sino que les otorga
caractersticas diversas.

En la Sentencia C-374 de 1997 esta Corporacin manifest:

"En cuanto a la confiscacin, rechazada en nuestro Ordenamiento,

tampoco se confunde con la figura objeto de estudio, pues si bien no
ocasiona indemnizacin ni compensacin alguna, as ocurre por
tratarse de una sancin tpicamente penal, y no del especfico objeto
patrimonial que caracteriza a la extincin del dominio. Esta, (...) tiene
varias expresiones -una de las cuales es la prevista en el artculo 34-2
de la Carta, desarrollado mediante la ley demandada- y se produce a
raz de la realizacin de ciertos supuestos de hecho establecidos por el
Constituyente o el legislador".

En la Sentencia C-409 de 1997, manifest la Corte:

"En primer lugar, olvida el demandante que no fue la Ley 333 de 1996
la que consagr la figura de la extincin del dominio respecto de bienes
de mala procedencia, sino que fue el propio Constituyente quien, de
manera imperativa, dispuso (art. 34, inciso 2):

"No obstante, por sentencia judicial, se declarar extinguido el dominio

sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilcito, en
perjuicio del Tesoro Pblico o con grave deterioro de la moral social".

No tena el legislador, so pena de incurrir en evidente

inconstitucionalidad por omisin, opcin distinta de cumplir el
mandato constitucional, contemplando los procedimientos aplicables
para la efectividad y cristalizacin de la extincin del dominio.

Que as lo haya hecho no puede ser sealado, entonces, como motivo

de inconstitucionalidad del ordenamiento expedido. Otra cosa es que
pudiera encontrarse, en el modo en que se desarroll la norma
constitucional, una violacin de sus postulados o preceptos, lo que
exige la verificacin de cada uno de los artculos de aqul, a partir de
demandas ciudadanas que sealen las razones en que la
inconstitucionalidad se apoyara.

Pero el slo hecho de legislar sobre extincin del dominio no es

inconstitucional.
 Adems, esa oposicin a la Carta no puede sustentarse en una
supuesta vulneracin del derecho constitucional a no ser afectado por
confiscacin, pena expresamente prohibida en la misma norma
fundamental que se cita, ya que es sta justamente la que implanta el
concepto de extincin del dominio sin perjuicio de la aludida
prohibicin.

En otros trminos, bien saba el Constituyente que al crear la

posibilidad de que sobre ciertos patrimonios se estableciera
judicialmente que a partir del ilcito jams se perfeccion derecho
alguno de propiedad merecedor de proteccin constitucional, estaba
previendo una forma jurdica y justificada de hacer explcita la
inexistencia de toda garanta al derecho de dominio alegado por las
personas afectadas, y que ello poda verse, por quien no comprendiera
la naturaleza autnoma de la institucin, no necesariamente ligada a la
pena imponible por el delito, como un factor contradictorio con el de la
prohibicin de confiscacin.

Tal contradiccin no existe, si se establece la distincin que esta Corte,

al sentar doctrina constitucional sobre los alcances del artculo 34 de la
Carta, ha hecho. La que consiste en reconocer a la extincin del
dominio un carcter independiente, no penal, relativo a la declaracin
judicial de que el crimen y la inmoralidad no generan derechos. De tal
forma que, siendo la confiscacin una pena, que priva a la persona de
derechos patrimoniales, no se la puede confundir con la extincin del
dominio, figura en cuya virtud apenas se declara que no haba un
derecho de propiedad amparado constitucionalmente, habida cuenta
del mal origen de los bienes".

Ahora bien, el artculo atacado se limita a establecer las reglas propias del juicio
que deba iniciarse por el ejercicio de la accin de extincin del dominio, tal como
lo previene el artculo 29 de la Constitucin Poltica.

Con las salvedades hechas en la Sentencia C-409 de 1997 acerca de las

diferentes funciones que segn la Constitucin pueden ser confiadas a los fiscales
y a los jueces -interpretacin a la cual debe condicionarse la exequibilidad-, el
trmite estipulado en la norma no presenta motivo alguno de vulneracin de la
Carta.

En efecto, habindose previsto en el artculo 14 lo referente al juez competente,

estn sealadas las reglas procesales aplicables y consagradas las cautelas
enderezadas a asegurar el derecho de defensa de los demandados y de los
terceros que puedan verse afectados por las decisiones judiciales sobre extincin
del dominio.
Es coherente el legislador cuando estipula que el trmite de la extincin de
dominio se adelante en cuaderno separado, aunque la competencia se radique en
el mismo juez, ya que se trata de actuaciones judiciales de naturaleza distinta
que, si bien vinculadas en el origen, por la indebida adquisicin de bienes,
responden a consecuencias jurdicas diferentes: la imposicin de la pena por el
delito (efecto penal) y la declaracin acerca de que los derechos reales alegados
sobre el patrimonio mal habido no merecieron ni merecen la proteccin
constitucional, por lo cual la propiedad sobre aqul se extingue a favor del Estado
(efecto patrimonial).

En la disposicin demandada se establece, con miras a la salvaguarda del debido

proceso, en especial en lo referente a defensa y controversia de la actuacin, la
forma en que se iniciar sta, la posibilidad de apelar contra la providencia
correspondiente (que es interlocutoria), la necesidad de que ella indique los
bienes objeto de ataque, los hechos, pruebas e indicios en que se funda, as
como el deber del Fiscal de prevenir all mismo sobre la suspensin del poder
dispositivo y de decretar la inmediata aprehensin y ocupacin y las medidas
preventivas, si no se hubiesen adoptado en la actuacin penal.

Tambin, con iguales fines, el mandato legal estatuye las notificaciones y

emplazamientos que aseguren la comparecencia de los afectados, la fijacin del
edicto respectivo y el trmino del mismo, as como la regla segn la cual, si no se
presenta el emplazado, prosiga la actuacin con curador ad litem.

Vienen luego los trminos de comparecencia, probatorio, para alegato de

conclusin, para concepto del agente del Ministerio Pblico y para declarar si hay
lugar, segn lo probado, a la procedencia o improcedencia de la extincin del
dominio, culminando la actuacin en Fiscala con el envo del expediente al juez
competente para sentencia.

Nada de ello contradice las garantas constitucionales y ms bien las deja

expresamente consignadas, por lo cual no se aprecia violacin alguna de la Carta
Poltica. La misma norma legal advierte, con arreglo a la Constitucin, que los
jueces "dictarn la respectiva sentencia de extincin del dominio, verificando que
durante el trmite que hubiere adelantado la Fiscala se hubiera respetado el
debido proceso, la plenitud de las formas y la proteccin de derechos".

La Corte insiste, sin embargo, en que la conclusin a la que llegue el Fiscal no ata
al juez, quien goza de la exclusividad de la atribucin constitucional para declarar
la extincin del dominio si lo estima del caso (art. 34, inc. 2, C.P.) o para negarla,
motivando su decisin, y est obligado, por tanto, a evaluar, sopesar, comparar,
verificar y completar si es necesario todos los elementos de juicio que se le
suministran antes de dictar sentencia. Esta, en el sentir de la Corte, no puede, en
principio, ser inhibitoria, toda vez que el perentorio mandato de la norma superior
exige que sobre el tema haya definicin de fondo, contundente y clara, en uno u
otro sentido.

Al respecto, debe recordarse que el juez puede recabar del Fiscal los elementos
que le hagan falta para resolver, aun los de carcter probatorio que eche de
menos, y podr decretar y practicar, para mejor proveer, las pruebas que estime
necesarias.

Esta Corte reitera:

"En lo relativo a providencias judiciales, se denominan inhibitorias

aquellas en cuya virtud, por diversas causas, el juez pone fin a una
etapa del proceso, pero en realidad se abstiene de penetrar en la
materia del asunto que se le plantea, dejando de adoptar resolucin de
mrito, esto es, "resolviendo" apenas formalmente, de lo cual resulta
que el problema que ante l ha sido llevado queda en el mismo estado
inicial. La indefinicin subsiste.

Para la Corte Constitucional es claro que, estando la funcin judicial

ordenada, por su misma esencia, a la solucin de los conflictos que
surgen en el seno de la sociedad, el fallo inhibitorio es, en principio, su
anttesis.

En efecto, al consagrar el acceso a la administracin de justicia como

derecho fundamental en cabeza de toda persona, y al establecer, como
uno de los postulados que orientan la actividad judicial, la prevalencia
del Derecho sustancial (artculos 228 y 229 C.P.), la Constitucin
Poltica impuso a los jueces la obligacin primordial de adoptar, en
principio, decisiones de fondo en los asuntos materia de proceso.
(...)
El derecho constitucional fundamental al debido proceso se funda,
entre otros aspectos, en la garanta de que, sometido un asunto al
examen de los jueces, se obtendr una definicin acerca de l, de
donde se desprende que normalmente la sentencia tiene que plasmar
la sustancia de la resolucin judicial. Hacerla aparente o formal
implica, por tanto, la innegable violacin de aqul, ya que deja al
interesado a la expectativa, contrariando la razn misma del proceso.

La inhibicin no justificada o ajena a los deberes constitucionales y

legales del juez configura en realidad la negacin de la justicia y la
prolongacin de los conflictos que precisamente ella est llamada a
resolver.

En otros trminos, la inhibicin, aunque es posible en casos extremos,

en los cuales se establezca con seguridad que el juez no tiene otra
alternativa, no debe ser la forma corriente de culminar los procesos
judiciales. Ha de corresponder a una excepcin fundada en motivos
ciertos que puedan ser corroborados en los que se funde objetiva y
plenamente la negativa de resolucin sustancial. De lo contrario, es
decir, mientras no obedezca a una razn jurdica valedera, constituye
una forma de obstruir, por la voluntad del administrador de justicia, el
acceso de las personas a ella.

Claro est, mediante la inhibicin infundada se lesionan los derechos

fundamentales de las partes, como bien lo expres el actor ante la
Corte: es evidente el quebranto del debido proceso, el desconocimiento
del derecho sustancial y la vulneracin del derecho de acceder a la
administracin de justicia.

Se configura, en tales ocasiones, una verdadera e inocultable va de

hecho, toda vez que, al inhibirse sin razn vlida, el juez elude su
responsabilidad, apartndose de la Constitucin y de la ley; realiza su
propia voluntad, su inters o su deseo, por encima del orden jurdico;
atropella a quienes estn interesados en los resultados del juicio y hace
impracticable el orden justo preconizado por la Constitucin.

Si ello es as, la inhibicin injustificada carece de legitimidad y pierde el

sentido de una decisin judicial apta para producir cualquier efecto
jurdico. Es tan slo una providencia judicial aparente que no merece la
intangibilidad normalmente atribuda a las determinaciones de los
jueces.
(...)
De la Constitucin surge el papel activo del juez en la bsqueda de la
genuina realizacin de los valores del Derecho -en especial la justicia,
la seguridad jurdica y la equidad-, luego de sus atribuciones y de su
compromiso institucional emana la obligacin de adoptar, en los
trminos de la ley que rige su actividad, las medidas necesarias para
poder fallar con suficiente conocimiento de causa y con un material
probatorio completo. De all resulta que, bajo la perspectiva de su
funcin, comprometida ante todo con la bsqueda de la verdad para
adoptar decisiones justas, no pueda limitarse a los elementos que le
son suministrados por las partes y deba hallarse en permanente
disposicin de decretar y practicar pruebas de oficio, de evaluar y
someter a crtica las allegadas al proceso y de evitar, con los
mecanismos a su alcance, las hiptesis procesales que dificulten o
hagan imposible el fallo.

As, pues, si se atiende al Prembulo de la Constitucin, que seala a

sus preceptos como objetivo prioritario la realizacin de la justicia y la
garanta de un orden justo; si se quiere alcanzar los fines esenciales
 del Estado, uno de los cuales consiste en asegurar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Carta (artculo 2
C.P.); si se da verdadero sentido a la norma fundamental en cuya virtud
las autoridades de la Repblica estn institudas para proteger a todas
las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes,
creencias y dems derechos y libertades, y para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares
(artculo 2 C.P.); si se acatan los postulados del debido proceso, que en
ltimas consagran el derecho de toda persona a que, dentro de las
formas propias de cada juicio, se defina el Derecho en su caso (artculo
29 C.P.); si se hace efectivo el acceso de todos a la administracin de
justicia (artculo 229 C.P.) y si se reconoce en ella la prevalencia del
Derecho sustancial (artculo 128 C.P.), las inhibiciones judiciales deben
ser rechazadas como formas habituales y generalizadas de dar trmino
a los procesos judiciales o a las etapas de los mismos". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-666 del 28 de noviembre de
1996).

6. Proteccin de derechos

El artculo 16 de la Ley 333 de 1996 establece:

"Artculo 16. Proteccin de derechos. Los funcionarios competentes

para conocer de las actuaciones penales y de la accin de extincin del
dominio, garantizarn el debido proceso, el derecho de defensa, la
plenitud de las formas y observarn lo dispuesto en los artculos 4, 11 y
12 de la presente Ley en materia de proteccin de derechos.

En todo caso, la extincin del dominio prevista en esta Ley no excluye

la aplicacin del decomiso, comiso, incautacin, aprehensin,
ocupacin y dems medidas consagradas por el ordenamiento jurdico
en materia de bienes".

No puede ser inexequible una norma que se limita a reiterar lo sealado en el

artculo 29 de la Constitucin Poltica.

Se declarar exequible el primer inciso del artculo 16 transcrito, al igual que el

artculo 11, a cuyo tenor "en el ejercicio y trmite de la accin de extincin del
dominio se garantizarn el debido proceso, el derecho de defensa y la plenitud de
las formas propias del mismo".

Si bien el precepto citado ltimamente no fue demandado, resulta ostensible la

unidad de materia que permite a la Corte extender a l su fallo de
constitucionalidad.
En cuanto al segundo inciso del artculo 16, acusado, no quebranta la
Constitucin Poltica, ya que bien puede la ley sealar la pertinencia y aun la
coexistencia de instituciones distintas, como la extincin del dominio y el comiso,
que son claramente diferenciables, segn se expuso en Sentencia C-374 del
13 de agosto de 1997.

Se declarar que es exequible.

7. Las consecuencias procesales de la extincin del dominio

El artculo 21 de la Ley 333 de 1996 dispone:

"Artculo 21. De la sentencia. Si la sentencia declara la extincin del

dominio, ordenar la cancelacin de las limitaciones,
desmembraciones, gravmenes, embargos e inmovilizaciones e
inscripciones que recaigan sobre los bienes y su inscripcin en el
registro competente sin costo alguno para el Estado.

Cuando los bienes objeto de extincin se encuentren gravados con

prenda, hipoteca o recaiga sobre stos algn otro derecho real
accesorio distinto del dominio o medida cautelar de embargo o
secuestro decretado por autoridad competente y debidamente inscrito
con fecha anterior al decreto de medida preventiva o de suspensin del
poder dispositivo dentro del proceso de extincin, la sentencia se
pronunciar respecto de la eficacia o ineficacia, licitud o ilicitud de los
ttulos y derechos de conformidad con las disposiciones civiles y
establecidas en la presente Ley.

Si la sentencia declara la ilicitud o ineficacia de los ttulos y derechos

de que trata el inciso anterior, decretar igualmente su extincin y su
inscripcin en el registro competente sin costo alguno para el Estado.

En caso contrario, se decretar la venta en pblica subasta conforme a

las normas del Cdigo de Procedimiento Civil y con su producto se
pagarn las acreencias correspondientes. Los remanentes
correspondern al Estado en los trminos de la presente Ley.

Los titulares de los derechos contemplados en esta norma debern

comparecer al proceso de conformidad con lo dispuesto en el artculo
15 de esta Ley. Quienes tengan legitimacin para concurrir al proceso
podrn impugnar la eficacia y licitud de los ttulos y derechos a que se
refiere este precepto".

El artculo 22, tambin demandado, establece:

 "Artculo 22. De la entrega. Si la sentencia declara la extincin del
dominio de los bienes y stos no estuvieren en poder del Estado,
ordenar su entrega definitiva a quien corresponda y, ejecutoriada,
comisionar para la diligencia que se practicar de preferencia por el
comisionado dentro de los diez (10) das siguientes a la providencia
respectiva".

Por su parte, el artculo 23 seala:

"Artculo 23. De la persecucin de bienes. El Estado podr perseguir

bienes de los que sea titular o beneficiario real la persona contra quien
se dict sentencia de extincin del dominio o sus causahabientes que
no sean de buena fe y hasta concurrencia del valor por el cual se
decret la extincin".

Las transcritas normas no hacen nada distinto de contemplar las consecuencias

jurdicas de la declaracin de extincin del dominio, una vez dictada la
correspondiente sentencia.

Ejerce as el legislador una funcin que le es propia, pues las reglas del debido
proceso, al tenor del artculo 29 de la Constitucin, no slo deben cobijar los
momentos previos a la expedicin del fallo, sino que, por razones de seguridad
jurdica, han de prever igualmente lo que ocurra a raz del mismo, los efectos de
derecho que l tenga y la manera de concretarlos mediante la aplicacin de lo
dispuesto en la providencia judicial, as como las facultades de las autoridades
judiciales y administrativas con base en una determinada decisin.

En el caso de la extincin del dominio no puede pasar desapercibido el hecho de

que, siendo declarativa la sentencia, al quedar en firme ella se producen una serie
de efectos patrimoniales que el mismo legislador estaba llamado a regular, tanto
en cuanto al derecho de propiedad en s mismo como en lo atinente a los otros
derechos reales, principales o accesorios, necesariamente afectados por la
sentencia.

De la misma manera, era funcin del legislador la de indicar los procedimientos

que debe seguir el Estado en lo relativo a la entrega de los bienes cuyo dominio
se ha extinguido y que no se hallan en su poder, as como en lo referente a la
posibilidad de perseguirlos en tal evento, independientemente de la persona en
cuyas manos se encuentren o que sea su beneficiario real, siempre que no se
trate de un tercero de buena fe, y hasta concurrencia del valor por el cual se
declar extinguido el dominio.

Las disposiciones examinadas preservan el derecho de la colectividad a la

certidumbre sobre lo acontecido con bienes sujetos a la extincin del dominio y no
quebrantan las garantas del artculo 29 de la Constitucin.
Todas ellas consagran previsiones suficientes para la defensa de los implicados y
para la garanta de los terceros, establecen los recursos, sealan trminos,
propenden una decisin oportuna y sin dilaciones injustificadas, y adoptan las
indispensables precauciones en materia civil y en lo relacionado con el registro de
instrumentos pblicos.

8. El Fondo creado para la destinacin y manejo de los bienes cuya

extincin se declara

Los artculos 25 y 26, este ltimo en la parte demandada, disponen:

"Artculo 25. De la creacin del Fondo para la Rehabilitacin,

Inversin Social y la Lucha contra el Crimen Organizado. Crase el
Fondo para la Rehabilitacin, Inversin Social y la Lucha contra el
Crimen Organizado, que funcionar como una cuenta especial sin
personera jurdica administrada por la Direccin Nacional de
Estupefacientes, de acuerdo con las polticas trazadas por el Consejo
Nacional de Estupefacientes.

Los bienes objeto de extincin del dominio, sin excepciones de

naturaleza alguna hechas las deducciones a que se refiere el artculo
21 de la presente Ley, segn el caso, formarn parte de los recursos de
este Fondo.

Pargrafo l. Durante el desarrollo del proceso, la Direccin Nacional

de Estupefacientes podr destinar en forma provisional los bienes
sobre los cuales est vigente una medida cautelar, a las entidades
oficiales o instituciones de beneficio comn legalmente reconocidas.
Los gastos de conservacin estarn a cargo de la entidad destinataria.
La Direccin Nacional de Estupefacientes tomar las medidas
necesarias para garantizar que los bienes objeto de destinacin
provisional continen siendo productivos y generadores de empleo,
para lo cual podr recurrir al arrendamiento o fiducia de los bienes en
caso de que la operacin genere utilidades. Estos recursos debern
destinarse a la financiacin de los programas sociales de que trata esta
Ley con preferencia en la circunscripcin territorial en que se
encuentran localizados.

Preferencialmente en tratndose de bienes rurales con caracterizada

vocacin rural, una vez decretada su extincin pasarn de manera
inmediata al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, para
ser aplicados a los fines establecidos en la Ley 160 de 1994.
 Pargrafo 2o. Desde la providencia que ordena el trmite de extincin
del dominio, la Direccin Nacional de Estupefacientes podr enajenar
los bienes fungibles o que amenacen deterioro, respecto de los dems
bienes, si se hiciere necesario en razn de lo oneroso de su
administracin y custodia, podr celebrar contratos de administracin
con entidades pblicas o privadas sometidas a vigilancia estatal.

En el evento en que los bienes hubiesen sido enajenados y se

ordenare su devolucin mediante sentencia judicial debidamente
ejecutoriada, el Fondo reconocer el precio de la venta con
actualizacin de su valor, sin perjuicio de las acciones consagradas en
la ley.

Pargrafo 3o. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la

promulgacin de esta Ley, el Gobierno Nacional proceder a
reestructurar la Direccin Nacional de Estupefacientes para el
cumplimiento de las funciones que se le asignan.

Artculo 26. De la disposicin y destinacin de los bienes. Los

bienes y recursos sobre los cuales se declare la extincin del dominio,
sin excepcin alguna ingresarn al Fondo para la Rehabilitacin,
Inversin Social y la Lucha contra el Crimen Organizado y sern
asignados por el Consejo Nacional de Estupefacientes, de conformidad
con los reglamentos...
(...)
Pargrafo. Las tierras aptas para la produccin y que ingresen al
Fondo que se crea en la presente Ley, se adjudicarn a los campesinos
e indgenas que cumplan los requisitos establecidos. La adjudicacin
se har de conformidad con lo dispuesto en la Ley 160 de 1994. Los
desplazados por la violencia y los involucrados en los programas de
erradicacin de cultivos ilcitos tendrn prioridad para la adjudicacin".

El Fondo, que es una cuenta especial sin personera jurdica, administrada por la
Direccin Nacional de Estupefacientes, recibir, como parte de sus recursos, los
bienes objeto de extincin del dominio, efectuadas las deducciones
correspondientes (artculo 21).

Bien poda el legislador crear esta cuenta, para el manejo de bienes que ingresan
al patrimonio de la Nacin y sealar la destinacin de tales bienes, con arreglo a
la clusula general de competencia (art. 150 C.P.).

Esa facultad del Congreso es inherente a la funcin que cumple en cuanto, por
una parte todo bien que ingrese al Tesoro Pblico debe ser asignado y
administrado con arreglo a la ley, y, por otra, los programas de rehabilitacin,
inversin social y lucha contra el crimen organizado deben tener origen en la ley y
ser desarrollados segn sus disposiciones.

El legislador goza de competencia para asignar funciones a la Direccin Nacional

de Estupefacientes, una de las cuales puede ser precisamente la de administrar
una cuenta especial que, como en este caso, guarda relacin con sus funciones,
as como al Consejo Nacional de Estupefacientes, que tiene a cargo la fijacin de
polticas en la materia examinada.

De conformidad con lo previsto en el artculo 150, numeral 18, de la Constitucin,

el pargrafo del artculo 25 transcrito seala que, preferencialmente, en
tratndose de bienes rurales con caracterstica vocacin rural, una vez decretada
la extincin del dominio que sobre ellos se ejerca, pasarn de manera inmediata
al Instituto Colombiano de Reforma Agraria, entidad pblica cuyas atribuciones
dependen de lo que la ley disponga y cuya actividad propia, segn la normatividad
en vigor, se ve fortalecida y complementada con el ingreso de nuevos bienes que,
segn voluntad del legislador, en el Estado Social de Derecho, encuentran en los
planes de reforma agraria valioso instrumento de redistribucin de los ingresos y
de aplicacin de los bienes mal habidos al beneficio colectivo, saneando su futura
utilizacin.

No de menor importancia, en aplicacin del principio constitucional de solidaridad

(artculo 1 C.P.) y de los objetivos sealados en los artculos 8, 13 -inciso 2-, 58,
64, 65 y 334 de la Constitucin, entre otros, el pargrafo del artculo 26
demandado seala que las tierras aptas para la produccin y que ingresen al
Fondo que se crea "se adjudicarn" -regla de carcter imperativo que no admite
esguinces ni interpretaciones diversas- a los campesinos e indgenas que
cumplan los requisitos establecidos por la ley, a los desplazados por la violencia y
a los involucrados en los programas de erradicacin de cultivos ilcitos, quienes
tendrn prioridad para la adjudicacin, lo cual significa que, en igualdad de
circunstancias, por razn de su origen y de la situacin especial por la que
transitan, tales personas habrn de ser preferidas respecto de otras para el
indicado efecto, nuevamente de conformidad con los postulados del Estado Social
de Derecho, el principio de solidaridad y el derecho a la igualdad real y efectiva
(artculos 1 y 13 C.P.).

Debe destacarse que los pargrafos 1 y 2 del artculo 25 acusado se limitan a

establecer las reglas aplicables de manera provisional a los bienes objeto de
proceso, mientras ste se adelanta, as como a contemplar la posibilidad de
enajenacin de los bienes fungibles o que amenacen deterioro, y ello por razones
de prevalencia del inters pblico y con el objeto de asegurar la funcin social de
la propiedad, impidiendo que en el curso del trmite judicial se genere la prctica
inutilidad de los bienes cuya extincin se propone, sobre la base de su origen
ilcito.
Por las anteriores razones se declarar la exequibilidad del aparte demandado.

9. Ejercicio especializado y preferente

Estatuye el artculo 27 de la Ley acusada:

"Artculo 27. Del ejercicio especializado y preferente. Sin perjuicio

de la competencia de los fiscales ante la Justicia Regional, de los que
determine el Fiscal General de la Nacin y de los Jueces Penales del
Circuito, la Fiscala General de la Nacin conformar, por
reorganizacin de su planta de personal, una unidad especializada
para investigar bienes de ilcita procedencia, adelantar la extincin del
dominio en las actuaciones penales e integrar un registro y control de
los procesos en los cuales se inicie y declare la extincin del dominio.

Las investigaciones preliminares para investigar bienes de ilcita

procedencia de la unidad especializada tendrn un plazo hasta de seis
(6) meses; en ellas se observar lo dispuesto en el artculo 2.

Los funcionarios competentes para conocer de la accin de extincin

del dominio la ejercern preferentemente, tratndose de las actividades
delictivas de organizaciones criminales, del crimen organizado y de la
corrupcin administrativa, de los delitos contemplados en el Estatuto
Nacional de Estupefacientes, contra el Rgimen Constitucional, la
Administracin Pblica, la Administracin de Justicia, la Seguridad
Pblica, los de secuestro, secuestro extorsivo, extorsin, lavado de
activos, testaferrato, enriquecimiento ilcito, as como los que sean
predicables de la subversin.

Las entidades estatales legitimadas para iniciar la accin y los

funcionarios competentes para conocer de la accin de extincin del
dominio, informarn a la Unidad Especializada de la Fiscala General
de la Nacin de la iniciacin del proceso dentro de los dos (2) das
hbiles siguientes a su iniciacin, con indicacin de las partes, bienes y
persona o personas contra quienes se promueva, as como de la
sentencia que se pronuncie.

El deber de iniciacin del proceso de extincin del dominio se entiende

sin perjuicio de las obligaciones de informacin que corresponden a las
entidades estatales legitimadas, de sus funciones de inspeccin,
vigilancia y control, as como de las atribuciones y facultades
especficas que se derivan de stas".

En esta norma deben considerarse varios aspectos:

-La orden impartida a la Fiscala General de la Nacin en el sentido de reorganizar
su planta de personal para establecer una unidad especializada con los objetivos y
funciones sealados en la norma se aviene a la Constitucin Poltica, cuyo artculo
253 confa a la ley la atribucin de determinar todo lo relativo a la estructura y
funcionamiento del mencionado organismo.

Por otro lado, los cometidos de la nueva unidad encajan en las responsabilidades
constitucionales bsicas de la Fiscala, la ms importante de las cuales consiste
en investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores ante los juzgados y
tribunales competentes (art. 250 C.P.). Adems, es de su cargo, si fuere del caso
(numeral 1), tomar las medidas necesarias para hacer efectivos el
restablecimiento del derecho y la indemnizacin de los perjuicios ocasionados por
el delito, y le corresponde "cumplir las dems funciones que establezca la ley".

No puede olvidarse que el artculo 30 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la

Administracin de Justicia) dispuso al respecto:

"ARTICULO 30. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE LA FISCALIA

GENERAL DE LA NACION. Corresponde a la Ley determinar la
estructura y funcionamiento de la Fiscala General de la Nacin. El
Fiscal General desarrollar dicha estructura con sujecin a los
principios y reglas generales que defina la ley. En desarrollo de tal
facultad, asignar la planta de personal que corresponda a cada
dependencia, podr variarla cuando lo considere necesario y
establecer el manual de requisitos y funciones de cada uno de los
empleos.

En ejercicio de estas atribuciones, el Fiscal General no podr crear, con

cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para
el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales".

Sobre el punto, la Corte debe reiterar lo expresado al revisar la constitucionalidad

de dicha norma:

"Como se estableci al revisar el artculo 28 del presente proyecto, la

Constitucin Poltica le asign a la Fiscala General de la Nacin un
status especial en relacin con las otras entidades que hacen parte de
la rama judicial del poder pblico. Esa diferenciacin se establece a
partir de la autonoma presupuestal y administrativa que se le confiere
al ente acusador (Art. 249 C.P.), de forma tal que este pueda definir los
asuntos sobre los que versan estas materias en forma independiente,
sin depender para ello del rgano al que constitucionalmente se le ha
otorgado de manera general esa atribucin dentro de la rama, esto es,
el Consejo Superior de la Judicatura. Dentro de ese mismo orden de
ideas, la Corte estima que la autonoma a la que se ha venido haciendo
 referencia abarca todos los aspectos propios de las decisiones
administrativas y presupuestales, entre los que se encuentran,
lgicamente, la definicin de la estructura de la Fiscala, la
determinacin de la planta de personal y la asignacin del manual de
requisitos y de funciones.

As, pues, la Corte no comparte los argumentos presentados por los

ciudadanos intervinientes en el sentido de que el artculo bajo examen
desconoce los postulados previstos en los numerales 2o y 3o del
artculo 257, pues estos constituyen, por as decirlo, la regla general en
materia de la estructura y funcionamiento de la administracin de
justicia, regla frente a la cual la misma Carta Poltica determin ciertas
excepciones, como es el caso del tratamiento singular y especial que
se le ha conferido a la Fiscala en la Constitucin.

Las anteriores consideraciones no significan de modo alguno que el

ente acusador goce de plena autonoma para ejercer las atribuciones
en comento, pues resulta claro que el Congreso, a travs de una ley
ordinaria, deber definir ciertos aspectos presupuestales y
administrativos de la Fiscala. Tal es el caso, por ejemplo, de la fijacin
de la planta de personal -la cual habr de depender necesariamente de
la normas relacionadas con la carrera administrativa-, o del manual de
funciones que igualmente deber ser determinado por el legislador".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-37 del 5 de febrero
de 1996).

-Es facultad del Congreso modificar las normas procesales (arts. 29 y 150,
numeral 1, C.P.), por lo cual no resulta inexequible el inciso 2 del precepto
examinado, a cuyo tenor las investigaciones preliminares sobre bienes de
procedencia ilcita, a cargo de la unidad especializada, tendrn un plazo de seis
(6) meses.

-Pese a la confusa redaccin del inciso 3 del artculo 27, la Corte concluye que su
sentido es el de que los fiscales que inicien la actuacin y los jueces encargados
de conocer sobre la accin de extincin del dominio darn mayor celeridad y
decidirn de manera preferente sobre ella cuando se trate de los delitos all
enunciados -cuya gravedad, evaluada por el legislador en desarrollo de sus
atribuciones resulta aqu inocultable por la magnitud del dao social que tales
ilcitos causan-, lo cual no desconoce los preceptos constitucionales, pues est
permitido a la ley medir el efecto negativo de los hechos punibles para atribuir
consecuencias jurdicas distintas al trmite procesal iniciado respecto de cada uno
de ellos. El carcter preferente de determinadas decisiones est reconocido en la
propia Constitucin, como puede verse en su artculo 86 respecto de la accin de
tutela, y puede, por tanto, establecerse en la ley que los jueces, en el ejercicio de
sus competencias, deban dar prioridad a ciertos trmites que el propio legislador
encuentra urgentes o relevantes, o cuando juzga til o necesario que las
resoluciones judiciales relativas a ellos, en este caso las de extincin del dominio
sobre bienes adquiridos a partir de la comisin de los sealados delitos, se
adopten con una mayor celeridad que las dems.

-Se ajustan a las prescripciones constitucionales, en particular a las que

contemplan la funcin esencial de la Fiscala General de la Nacin (arts. 250 y 251
C.P.), los incisos 4 y 5 del artculo en estudio, pues resaltan y hacen exigible un
deber fundamental de los servidores pblicos encargados de promover o tramitar
los procesos que de alguna manera tengan repercusiones en el campo penal:
informar a la Fiscala sobre la iniciacin y culminacin del proceso, para que sta
adopte las medidas que correspondan, en ejercicio de sus competencias.

DECISION

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la

Repblica de Colombia, en Sala Plena, odo el concepto del Ministerio Pblico y
cumplidos los trmites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,

RESUELVE:

Primero.- ESTESE A LO RESUELTO por la Corte en la Sentencia C-374 del 13 de

agosto de 1997 sobre los artculos 2, 3, 4, 5, 6, 9, 10 -inciso 1-, 21
-pargrafo- y 33 de la Ley 333 de 1996 y acerca de la integridad de dicha Ley, en
cuanto no requera trmite de ley estatutaria. Asimismo, ESTESE A LO RESUELTO
en la misma sentencia, en el sentido de que el conjunto de la Ley no vulner el
principio de unidad de materia.

Segundo.- ESTESE A LO RESUELTO por la Corte en las sentencias C-374 del 13

de agosto de 1997 y C-409 del 28 de agosto de 1997 en cuanto a los siguientes
apartes del artculo 7 de la Ley 333 de 1996:

"Artculo 7. De la Naturaleza de la accin. La accin de extincin del

dominio de que trata esta Ley es de naturaleza jurisdiccional y de
carcter real, y proceder contra el titular real o presunto o los
beneficiarios reales de los bienes, independientemente de quien lo (sic)
tenga en su poder o lo (sic) haya adquirido...
(...)
Si la accin penal se extingue o termina sin que se haya proferido
decisin sobre los bienes, continuar el trmite ante el mismo
funcionario que conoci del proceso penal y proceder la declaracin
de extincin del dominio de aquellos bienes adquiridos en cualquiera
de las circunstancias de que trata esta Ley.
Tercero.- ESTESE A LO RESUELTO por la Corte en la Sentencia C-409 del 28 de
agosto de 1997, respecto de la exequibilidad de los artculos 8 y 14 de la Ley 333
de 1996.

Cuarto.- Declranse EXEQUIBLES, en los trminos de esta Sentencia, los artculos

11, 15, 16, 22, 23, 25 y 27 de la Ley 333 de 1996.

Quinto.- Declranse EXEQUIBLES, en los trminos de esta Sentencia, los

siguientes apartes del artculo 7 de la Ley 333 de 1996:

"y sin perjuicio de los derechos de los terceros de buena fe. En ningn
caso se podr intentar la accin de extincin del dominio en forma
independiente, si hay actuaciones penales en curso.
(...)
Si terminado el proceso penal aparecieren nuevos bienes, en cualquier
caso proceder la accin de extincin del dominio ante el mismo
funcionario que conoci de la accin penal correspondiente".

Sexto.- Declranse EXEQUIBLES, en los trminos de esta Sentencia, los incisos 2

y 3 del artculo 10 de la Ley 333 de 1996. La constitucionalidad de las expresiones
"por las dems causales, dichas entidades estatales debern instaurar la accin
con absoluta independencia de la actuacin penal", pertenecientes al inciso 2, se
condiciona en el sentido de que, en guarda del principio de legalidad, mientras las
causales que hoy sealan los artculos 2 de la Ley 333 de 1996 y 14 de la Ley 365
de 1997 no sean adicionadas por el legislador, no se podrn iniciar procesos de
extincin del dominio sino con base en los delitos que dichas normas contemplan.

Sptimo.- Declrase EXEQUIBLE, en los trminos de esta Sentencia, el artculo 21

de la Ley 333 de 1996, salvo su pargrafo, respecto del cual deber acatarse lo
resuelto en Sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997.

Octavo.- Declranse EXEQUIBLES, en los trminos de esta Sentencia, los

siguientes apartes del artculo 26 de la Ley 333 de 1996:

"Artculo 26. De la disposicin y destinacin de los bienes. Los

bienes y recursos sobre los cuales se declare la extincin del dominio,
sin excepcin alguna ingresarn al Fondo para la Rehabilitacin,
Inversin Social y la Lucha contra el Crimen Organizado y sern
asignados por el Consejo Nacional de Estupefacientes, de conformidad
con los reglamentos...
(...)
Pargrafo. Las tierras aptas para la produccin y que ingresen al
Fondo que se crea en la presente Ley, se adjudicarn a los campesinos
e indgenas que cumplan los requisitos establecidos. La adjudicacin
se har de conformidad con lo dispuesto en la Ley 160 de 1994. Los
 desplazados por la violencia y los involucrados en los programas de
erradicacin de cultivos ilcitos tendrn prioridad para la adjudicacin".

Cpiese, notifquese, comunquese, insrtese en la Gaceta de la Corte

Constitucional, cmplase y archvese el expediente.

ANTONIO BARRERA CARBONELL

Presidente

JORGE ARANGO MEJIA EDUARDO CIFUENTES MUOZ

Magistrado Magistrado

CARLOS GAVIRIA DIAZ HERNANDO HERRERA VERGARA

Magistrado Magistrado

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Magistrado

ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO FABIO MORON DIAZ

Magistrado Magistrado

VLADIMIRO NARANJO MESA

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General
Salvamento de voto a la sentencia C-539/97

Referencia: Salvamento de voto de la

sentencia C-539/97, que resolvi la demanda
de inconstitucionalidad, presentada por
varios ciudadanos, contra algunas
disposiciones de la ley 333 de 1996 "Por la
cual se establecen las normas de extincin
de dominio sobre los bienes adquiridos en
forma ilcita".

Dado que los suscritos magistrados salvamos el voto en el proceso que culmin
con la sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997, que resolvi la demanda
presentada por distintos ciudadanos contra varios preceptos de la ley 333 de 1996
"Por la cual se establecen las normas de extincin de dominio sobre los bienes
adquiridos en forma ilcita", entre otras razones, por considerar que la extincin del
dominio es una pena por la comisin de delitos y, por tanto, no puede ser
retroactiva ni independiente del proceso penal; consideramos que estos mismos
argumentos unidos a los dems all expuestos, son aplicables al caso que en esta
oportunidad se decide y a ellos nos remitimos.

Fecha ut supra.

JORGE ARANGO MEJIA CARLOS GAVIRIA DIAZ

Magistrado Magistrado

ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO

Magistrado

Sentencia C-194/98

SANCION ADMINISTRATIVA POR CONTRABANDO-Competencia para

aplicarla/SANCION ADMINISTRATIVA-Procedimiento administrativo

En relacin con la determinacin e imposicin de la sancin administrativa, que

corresponde a la multa, y a otras consecuencias de ese orden, su competencia
radica exclusivamente en cabeza de los funcionarios de la DIAN. La imposicin de
las multas, la aprehensin o el decomiso de las mercancas corresponden a un
procedimiento administrativo, que por disposicin del legislador, lo cual en ningn
momento implica inmiscuirse en el proceso penal.

SANCION PENAL POR CONTRABANDO-Competencia para aplicarla

Por el contrario, cuando de dicha conducta se deriva la comisin del delito de

contrabando, por expreso mandato constitucional y legal, son los funcionarios
judiciales quienes estn investidos de la potestad de imponer la pena de prisin o
arresto, previo el adelantamiento del respectivo proceso, que se inicia con la etapa
de investigacin y culmina con la expedicin de la sentencia judicial. Por
consiguiente, frente a la configuracin de los hechos punibles relacionados en las
normas acusadas, el funcionario administrativo o la autoridad aduanera estn en la
obligacin de ponerlo en conocimiento de la autoridad judicial para los efectos de
imponer las sanciones penales a que haya lugar, mediante la sentencia respectiva.

PRINCIPIO NON BIS IDEM-Improcedencia de vulneracin

Teniendo en consideracin que los supuestos que dan lugar a la actuacin

administrativa y a la intervencin jurisdiccional penal se encuentran claramente
diferenciados, resulta obvio que jams pueden ser concurrentes, de manera que
los aludidos procesos administrativo y penal, son independientes, y no configuran
por consiguiente, la violacin del principio constitucional "non bis in idem".

DECOMISO ADUANERO-Naturaleza

El decomiso aduanero constituye una herramienta de aplicacin inmediata, de

carcter efectivo en la lucha contra la evasin y el contrabando, con el fin de evitar
que se lesione gravemente la economa nacional, as como la competencia leal, lo
cual garantiza la prevalencia de los bienes colectivos y supraindividuales. El
decomiso se trata de una determinacin administrativa, de carcter inmediato, que
adopta la autoridad correspondiente como consecuencia de las situaciones fcticas
establecidas en las normas demandadas, que no son propias de la extincin del
dominio, y en consecuencia, no requieren de una sentencia judicial, sin perjuicio
del trmite del proceso penal por la actividad delictiva que ello genera.

EXTINCION DE DOMINIO-Medida de carcter patrimonial/DECOMISO-

Medida de carcter administrativo

El carcter de la extincin del dominio es preferentemente patrimonial y constituye

una conducta independiente de la infraccin penal, frente a los hechos punibles
imputables a la persona; mientras que el decomiso es una medida inmediata de
carcter administrativo que no requiere "del agotamiento de todo un proceso,
precisamente por cuanto est concebido para servir a los fines del mismo", en este
caso, por expresa disposicin del legislador ordinario, dicha autoridad es la
"Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales o la entidad que haga sus veces",
sin perjuicio de la accin penal a que haya lugar frente a la comisin del hecho
punible. Por ello, la circunstancia de que la DIAN tenga legalmente la potestad de
decomisar o determinar la aprehensin de la mercanca, no configura el
desconocimiento del principio constitucional de la independencia judicial, toda vez
que el proceso administrativo aduanero es diferente del jurisdiccional.

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Improcedencia de vulneracin

En relacin con la unidad de materia, lo relevante es la identidad sustancial del

tema objeto de legislacin y la ya anotada correspondencia entre el articulado y el
ttulo de la ley. Por consiguiente, resulta claro que si el objeto de la normatividad,
como se desprende del mismo ttulo de la ley es la adopcin de medidas
indispensables para enfrentar la evasin y el contrabando, deben incluirse, como
en efecto se hace en los preceptos impugnados, disposiciones tributarias y
aduaneras, encaminadas a erradicar aquellos factores que obstaculizan y
perturban la libre competencia en trminos de igualdad y probidad. Los artculos 15
a 21 de la Ley 383 de 1997 no vulneran el principio constitucional de unidad de
materia legislativa, por cuanto ellos guardan estrecha relacin temtica y
sistemtica con el objeto principal de la ley, que consiste en "luchar contra la
evasin y el contrabando".

CONGRESO-Expedicin y derogacin de normas generales en materia

aduanera

El Congreso, en materia del rgimen de aduanas, circunscribe su actividad

legislativa a sealar las normas generales y los objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el Gobierno, mientras que a ste le corresponde "modificar los
aranceles, tarifas y dems disposiciones concernientes al rgimen de aduanas". La
expedicin de las normas y leyes -as como su derogacin, que implica la
modificacin del estatuto aduanero, y el establecimiento de impuestos-
concernientes al saneamiento de mercancas, aprehensin y decomiso de las
mismas, entre otras materias, es competencia del Congreso y no del Ejecutivo.
Igualmente, las previsiones ajenas a los elementos comerciales del rgimen de
aduanas, como ocurre con la penalizacin del contrabando, son atribuciones del
resorte del legislador ordinario.

CONTRABANDO-Pena de prisin

La imposicin de la pena de prisin prevista en el artculo 15 acusado, se deriva de

la comisin de un ilcito, que acarrea dicha sancin penal, la que no se reduce a
una mera y simple obligacin dineraria o crediticia de ndole civil o comercial. Por
ello, cabe reiterar entonces, que la pena de prisin impuesta, se produce no por el
incumplimiento de obligaciones civiles contractuales, que es lo que prohibe la
norma superior, sino en razn del quebrantamiento del orden jurdico por el
ejercicio de una actividad ilcita y antijurdica de carcter penal, como lo es el
contrabando. Siendo la pena de prisin consagrada, la consecuencia directa del
quebrantamiento del orden jurdico por la comisin del hecho punible del
contrabando, y no como errneamente lo entiende el actor, del incumplimiento de
una deuda en dinero o en especie, lo que no resulta violatorio de ningn precepto
constitucional, habr que concluir que el cargo no prospera.

CONTRABANDO-Improcedencia de violacin de la libertad de trabajo

El comerciante que en desarrollo de sus actividades incurre en el delito de

contrabando, no puede alegar en ningn caso la libertad de trabajo, aunque ste
constituya un derecho fundamental, pues su ejercicio implica el cumplimiento de
unas responsabilidades y deberes correlativos, como actuar dentro del marco de la
legalidad, y al no hacerlo, su derecho pierde efectividad y carece de proteccin.

DERECHOS ADQUIRIDOS-Improcedencia de desconocimiento

Los artculos examinados de la Ley 383 de 1997 no desconocen, derechos

adquiridos consolidados, pues en los supuestos que ella contempla, se adquiri la
propiedad de los bienes y de las mercancas en abierta transgresin al
ordenamiento jurdico vigente, vulnerando los lmites fijados por el orden jurdico,
motivo por el cual no puede afirmarse, como errneamente lo pretende uno de los
demandantes, que exista un derecho legtimo de los presuntos titulares de la
propiedad. No puede entonces, catalogarse como derecho adquirido "con justo
ttulo" y "con arreglo a las leyes civiles" por el uso o disfrute indebido del derecho
de propiedad.

PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY-Improcedencia de

vulneracin

El pargrafo transitorio demandado no vulnera el principio de la irretroactividad de

la ley, pues este lo que est concediendo es un plazo de gracia para que "dentro
de los dos meses siguientes a la entrada en vigor de la presente ley", acrediten la
legal introduccin de las mercancas y dentro de los cuatro meses de vigencia de la
misma, la legalicen, con lo cual no se est dando carcter retroactivo a la ley, sino
por el contrario, fijando unos trminos razonables para legalizar la mercanca ya
que de no hacerlo, no es posible "dentro de la vigencia de la ley", ejercer las
referidas actividades comerciales.

EVASION Y CONTRABANDO

Resulta contrario al ordenamiento superior que se establezcan reconocimientos por

la "no colaboracin eficaz" en la lucha contra la evasin y el contrabando, ya que
aparte de constituir un despropsito jurdico, es bien sabido que es funcin de las
autoridades de la Repblica asegurar la vigencia de un orden justo, estando la
funcin administrativa al servicio permanente de los intereses generales, los cuales
se desarrollan con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, economa,
celeridad, imparcialidad y publicidad.

Referencia: Expedientes Acumulados D-

1834, D-1852, D-1855, D-1861 y D-1864.

Acciones de inconstitucionalidad de los

artculos 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 51
numeral 1 de la Ley 383 de 1997, "Por la
cual se expiden normas tendientes a
fortalecer la lucha contra la evasin y el
contrabando y se dictan otras disposiciones",
y 7o. (parcial) de la Ley 56 de 1981.

Demandantes: Guillermo Chahn Lizcano,

Enrique Martnez Snchez, Libardo
Cajamarca Castro, Hctor Matamoros de La
Torre y Carlos Germn Farfn Patio.

Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA

Santa F de Bogot, D.C., mayo siete (7) de mil novecientos noventa y ocho
(1998)

En ejercicio de la accin pblica de inconstitucionalidad, los ciudadanos

GUILLERMO CHAHIN LIZCANO, ENRIQUE MARTINEZ SANCHEZ, LIBARDO
CAJAMARCA CASTRO, HECTOR MATAMOROS DE LA TORRE y CARLOS
GERMAN FARFAN PATIO promovieron demandas ante la Corte Constitucional
contra los artculos 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 51 numeral 1 de la Ley 383 de
1997, "Por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la
evasin y el contrabando y se dictan otras disposiciones", y contra el artculo 7o.
(parcial) de la Ley 56 de 1981, las cuales se proceden a decidir una vez tramitado
el juicio correspondiente y previas las siguientes consideraciones.

La Sala Plena decidi acumular las demandas, a fin de que estas fueran resueltas
en la misma sentencia, con arreglo a lo dispuesto en el artculo 5 del Decreto
2067 de 1991, dada la identidad de materia.

I. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS

Se transcriben a continuacin los textos de los preceptos demandados,
subrayndose los apartes acusados.

"Ley 383 de 1997

Artculo 15. Contrabando. Quien introduzca o saque bienes del territorio

nacional, sin declararlos o presentarlos ante la autoridad aduanera, o por lugar
no habilitado o sin los documentos soporte de la operacin de comercio
exterior, incurrir en pena de prisin de tres (3) a seis (6) aos, y multa
equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor CIF de los bienes
involucrados, sin perjuicio del concurso de hechos punibles.

La pena descrita en el inciso primero no se aplicar cuando la cuanta de los

bienes involucrados sea inferior a mil (1000) salarios mnimos legales
mensuales vigentes, sin perjuicio de las sanciones administrativas.

Pargrafo 1o. Los vehculos automotores que transiten en departamentos que

tienen zonas de frontera de acuerdo con lo estipulado en el artculo 272 de la
Ley 223 de diciembre de 1995, no estarn sometidos a lo establecido en este
artculo.

Pargrafo 2o. Cuando el contrabando por cuanta superior a mil salarios

mnimos legales mensuales vigentes se realice fraccionadamente en diferentes
actos de inferior importe cada uno y sean sancionados administrativamente,
tendrn estos el carcter de delito continuado si existe unidad de propsito, y
as se infiere de la identidad de su autor y de los medios utilizados en su
comisin".

Artculo 16. Favorecimiento de contrabando. El que en cuanta superior a

cien (100) salarios mnimos legales mensuales vigentes transporte, almacene,
distribuya o enajene mercanca introducida al territorio nacional sin haber sido
declarada, o sin haber sido presentada ante la autoridad aduanera, o ingresada
por lugar no habilitado, o sin los documentos de soporte, incurrir en pena de
arresto de seis (6) a veinticuatro (24) meses y multa de cien (100) a quinientos
(500) salarios mnimos legales mensuales vigentes, sin perjuicio de las
sanciones administrativas a que haya lugar.

El juez al imponer la pena, privar al responsable del derecho de ejercer el

comercio por el trmino del arresto y un (1) ao ms.

Pargrafo transitorio. Para los efectos del presente artculo, no sern

responsables penalmente los comerciantes minoristas que, dentro de los dos
meses siguientes a la entrada en vigor de la presente ley, presenten ante la
Administracin de Impuestos y Aduanas Nacionales de su jurisdiccin, relacin
de las mercancas respecto de las cuales no se pueda acreditar su legal
introduccin o permanencia en el territorio nacional, y que a ms tardar dentro
de los cuatro meses siguientes a la entrada en vigor de la presente ley, las
legalicen de conformidad con lo establecido en los artculos 57, 58 y 82 del
Decreto 1909 de 1992.

La eximente de responsabilidad establecida en este pargrafo, se aplica de

manera exclusiva respecto de las mercancas legalizadas en el plazo aqu
establecido.

Artculo 17. Defraudacin a las rentas de aduana. El que declare tributos

aduaneros por un valor inferior al que por la ley le corresponde, en una cuanta
superior a veinte (20) salarios mnimos legales mensuales vigentes, incurrir
en pena de multa equivalente a veinte (20) veces lo dejado de declarar por
concepto de tributos aduaneros.

Pargrafo. Lo dispuesto en el presente artculo no se aplica en los casos en

que el valor informado corresponda a controversias sobre clasificacin
arancelaria.

Artculo 18. Favorecimiento por servidor pblico. El servidor pblico que

colabore, participe, transporte, distribuya, enajene o de cualquier forma facilite
la introduccin de mercanca de prohibida importacin al pas, o el ingreso de
mercanca sin declarar o sin presentar ante la autoridad aduanera, o por lugar
no habilitado o sin los documentos soporte, u omita los controles legales o
reglamentarios propios de su cargo para lograr los mismos fines, incurrir en
prisin de dos (2) a cuatro (4) aos y la prdida e interdiccin de las funciones
pblicas.

La pena se aumentar de una tercera parte a la mitad, si el favorecimiento se

presenta en ejercicio de sus funciones, sin perjuicio del concurso de hechos
punibles.

Artculo 19. Colaboracin eficaz. La Direccin de Impuestos y Aduanas

Nacionales reconocer a favor de las entidades territoriales que presten
colaboracin eficaz en la aprehensin de mercancias de contrabando, un
sesenta por ciento (60%) del total de la venta efectiva correspondiente,
deduciendo los costos relacionados con el manejo de la mercanca, su
almacenamiento y dems en que se incurra para realizar su venta.

Cuando no exista colaboracin eficaz, se reconocer a las entidades

territoriales un porcentaje del sesenta por ciento (60%) correspondiente al valor
global de las ventas diferentes de las que trata el inciso anterior descontados
los costos de manejo y almacenamiento de las mercancas a cargo de la DIAN
y dems incurridos para legalizar su venta; distribuido a prorrata del monto total
de las aprehensiones e incautaciones efectuadas en la jurisdiccin de la
correspondiente entidad territorial en el ao inmediatamente anterior.

Pargrafo. El reconocimiento previsto en el presente artculo, slo ser

procedente una vez sea agotado el procedimiento administrativo de venta de la
mercanca.

Artculo 20. Definicin de la situacin jurdica de las mercancas. Toda

determinacin referente a la aprehensin, carcter, valor aduanero, decomiso y
disposicin de las mercancas, ser responsabilidad de la Direccin de
Impuestos y Aduanas Nacionales, o de la entidad que haga sus veces.

Artculo 21. Los recursos provenientes de la venta o remate de mercancas

abandonadas o decomisadas por la autoridad aduanera, sern invertidos en
programas de lucha contra la evasin o el contrabando. Para estos efectos, el
presupuesto nacional adicionar anualmente al presupuesto de la Direccin de
Impuestos y Aduanas Nacionales, o la entidad que haga sus veces, una partida
equivalente al valor de las ventas o remates de las mercancas
comercializadas en el ao inmediatamente anterior".

....

Artculo 51. Para efectos del artculo 24-1 de la Ley 142 de 1994, el impuesto
de industria y comercio en la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios
se causa en el municipio en donde se preste el servicio al usuario final sobre el
valor promedio mensual facturado.

En los casos que a continuacin se indica, se tendrn en cuenta las siguientes

reglas:

1. La generacin de energa elctrica continuar gravada de acuerdo con lo

previsto en el artculo 7o. de la Ley 56 de 1981.
....".

LEY 56 DE 1981

Artculo 7o. Las entidades propietarias pagarn a los municipios los

impuestos, tasas, gravmenes o contribuciones de carcter municipal
diferentes del impuesto predial, nicamente a partir del momento en que las
obras entren en operacin o funcionamiento y dentro de las siguientes
limitaciones:

a) Las entidades propietarias de obras para generacin de energa elctrica,

podrn ser gravadas con el impuesto de industria y comercio, limitada a cinco
 pesos ($5.oo) anuales por cada kilovatio instalado en la respectiva central
generadora.

El Gobierno Nacional fijar mediante decreto la proporcin en que dicho

impuesto debe distriburse entre los diferentes municipios afectados en donde
se realicen las obras y su monto se reajustar anualmente en un porcentaje
igual al ndice nacional de incremento del costo de vida certificado por el DANE
correspondiente al ao inmediatamente anterior".

II. FUNDAMENTOS DE LAS DEMANDAS

A continuacin se resumen los cargos formulados en cada una de las demandas:

El ciudadano Guillermo Chahn Lizcano demanda los artculos 20 y 21 de la Ley

383 de 1997, por quebrantar los artculos 13, 29, 34, 58, 116, 150-2 y 152 de la
Constitucin Poltica.

Sostiene el demandante, que la ley impugnada no se refiere a ninguna de las

instituciones consagradas en el artculo 58 superior, y que al disponer una
expropiacin administrativa como la que comporta el decomiso aduanero que
regulan los artculos 20 y 21, desconoce abiertamente la normatividad
constitucional que determina el rgimen de la propiedad en Colombia, segn el
cual, el propietario a quien en los casos del artculo 58 se le afecta una propiedad,
no la pierde como consecuencia de haberla obtenido ilcitamente o como producto
de una actividad punible, sino que su ttulo es limpio pero subordinado a la utilidad
pblica y al inters social, por lo que recibe una indemnizacin como justa
compensacin a la forzada transmisin de la propiedad al Estado.

Indica el actor, que "el vicio de inconstitucionalidad de los preceptos impugnados

aparece evidente cuando la Carta Poltica ordena que esa declaratoria de
extincin del dominio o del decomiso, se pronuncie por sentencia judicial, lo que
significa que el ordenamiento superior exige una actuacin del rgano
jurisdiccional competente, para que, mediante sentencia ejecutoriada, se extinga
o retire la propiedad a su titular, debido a la irregular situacin aduanera y de
comercio exterior que perjudica al tesoro pblico, y se traslade al Estado".

Adems, seala que la aplicacin del decomiso, segn lo disponen los artculos
51 del Decreto 755 de 1990 y 80 del 1909 de 1992, implica la atribucin de esa
competencia, que es del juez, al administrador de Aduanas. El mismo decreto 755
le da a esta figura la consecuencia de la prdida de la propiedad para asumirla el
Estado cuando la Administracin de Aduanas encuentra que la mercanca no se
legaliz en los trminos del reglamento, quebrantando con ello el artculo 34 de la
Carta Fundamental.
Agrega, que segn el artculo 7o. de la Ley 333 de 1996, el decomiso o la
extincin de dominio tienen un carcter jurisdiccional, lo que segn l es
desconocido por los preceptos demandados, situacin esta que ocurre igualmente
con el procedimiento que conduce a la extincin del dominio o al decomiso de
mercancas para trasladarlas a propiedad del Estado. Se trata entonces, de una
tramitacin de naturaleza judicial que se surte en el proceso penal respectivo,
previo ejercicio de la accin consagrada en el precepto citado.

As entonces, considera que slo el juez como resultado de un proceso judicial,

puede afectar la propiedad y dems derechos o extinguirlos; la administracin
carece de potestad para definir la existencia o eficacia de los derechos, pues su
funcin se limita a proteger a las personas y a cumplir la ley y las decisiones
judiciales, mas no a declarar los derechos y libertades de las personas.

Y es ms evidente en su criterio la inconstitucionalidad, al examinar el artculo 51

del Decreto 755 de 1990, que autoriza que la pena de extincin del dominio o
decomiso a favor del Estado, se decrete, o por la comisin de un delito o por una
mera falta administrativa, y no como dice el artculo 34 de la Constitucin, porque
los bienes se adquirieron mediante enriquecimiento ilcito, en perjuicio del tesoro
pblico o con grave deterioro de la moral social. Y lo ms grave en ambos casos,
es que sea por una autoridad administrativa y no por el juez; la falta administrativa
no puede originar constitucionalmente una prdida de la propiedad por decomiso
o extincin del dominio, que es una pena impuesta por un juez como resultado de
un proceso judicial.

En este orden de ideas, indica el actor que restablecida por la Ley 383 de 1997 la
condicin de delito que ostentan ciertas violaciones a las normas aduaneras, no
puede admitirse que es constitucional que el decomiso, o la extincin del dominio
de los bienes relacionados con tales conductas, se realice por autoridades
administrativas y no por autoridades judiciales.

Aduce el demandante, que las normas acusadas violan los artculos 13 y 29 de la

Constitucin, pues mientras unas personas en Colombia tienen la garanta judicial
respecto de los bienes que hayan sido considerados como producto del delito o
vinculados a la comisin de un delito, para efectos de la extincin del dominio o
de la expropiacin o del decomiso, otros, los declarados incursos en contrabando
son desposedos, vale decir, expropiados sin dicha garanta, en la medida en que
el decomiso y el traslado de dominio sobre los bienes a la Nacin se decreta por
una autoridad administrativa. Es ms, agrega que a unas personas que no han
cometido delito alguno, sino una falta administrativa aduanera que no qued
tipificada como delito de contrabando, se les aplicara tambin el decomiso como
sancin por funcionarios administrativos, al paso que quienes incurrieron en
delitos slo pueden ser privados de su derecho a la propiedad por el juez. Ello
comporta, a ms de una irracionalidad que se introduce en el ordenamiento
jurdico, una discriminacin que se hara ms aberrante en el caso de que el juez
que juzga el delito de contrabando absolviera al sindicado y ste fuera a reclamar
los bienes decomisados por la aduana, los cuales ya no le pertenecen.

Finalmente, en relacin con el debido proceso, es claro en su concepto, que

mientras la Constitucin ordena que la expropiacin, la extincin del dominio o el
decomiso son instituciones que se desarrollan mediante procesos judiciales por
los jueces, las normas demandadas determinan que ellas se cumplan segn
procesos administrativos y por funcionarios administrativos.

Por su parte, el ciudadano Hector Matamoros de la Torre solicita declarar

inexequibles los artculos 15, 16, y 20 de la Ley 383 del 10 de julio de 1997, por
considerar que con ellos se estn violando los artculos 13, 29, 113, 116, 133, 228,
250 y 251 de la Constitucin Poltica. Expuso sus argumentos sobre la
inconstitucionalidad de la norma acusada de la siguiente manera:

Manifiesta que no comparte el criterio segn el cual, los hechos punibles

aduaneros, en cuantas inferiores a un mil cien salarios mnimos legales
mensuales, generen ante la mera infraccin administrativa, que conoce y
sanciona la Direccin de Impuestos y Aduanas, la misma la responsabilidad al
definir la situacin jurdica del objeto materia de las mercancas afectadas, desde
la aprehensin hasta el decomiso y su destino final. As mismo, expresa que
ninguna otra autoridad puede disputarle la competencia sobre decisiones relativas
a la aprehensin, al origen espurio o lcito de las cosas incautadas, a los
dictmenes de reconocimientos y avalos y a la prdida en favor del Estado o
devolucin a sus propietarios, sometiendo a la justicia penal ordinaria a acatarlas,
no obstante la gran incidencia que tienen en el proceso penal, sin tener en cuenta,
en particular, que la propia Constitucin prohibe en su artculo 113 que las
autoridades administrativas instruyan sumarios o juzguen delitos, as sea
parcialmente, pues esto afectara la independencia e igualdad que debe existir
entre las ramas del poder pblico.

Reitera que dentro del proceso penal, es indiscutible el avalo y el carcter lcito o
ilcito del objeto o la expropiacin, pero como son determinaciones de la exclusiva
responsabilidad de las autoridades aduaneras, son ellos quienes debern decidir
cuando el asunto es penal, pues manejan sus cuantas, y establecen cuando hay
objetivamente delito, ya que definen el decomiso. Esto, determina dentro de vas
gubernativas de cuya seriedad, celeridad, transparencia y autonoma nadie
responde, que los funcionarios se conviertan en juez y parte, lo que en su
concepto puede originar irregularidades por contradiccin entre la ley penal y las
decisiones de la entidad aduanera, no compartiendo por ello que pueda resultar
ser responsable e irresponsable a la vez por las decisiones disimiles de las
autoridades independientes.

Aclara, que no objeta que los funcionarios de aduanas puedan aprehender

mercancas; lo que discute y considera inaceptable, es que otras autoridades,
como la polica o los jueces, no puedan hacerlo. Con esta salvedad, admite la
constitucionalidad del artculo 20 de la ley demandada, pero advierte que debe
tenerse en cuenta las funciones asignadas en el artculo 251-3 de la Constitucin
a la Fiscala General de la Nacin, por lo cual concluye que la Direccin de
Aduanas no tiene la exclusiva responsabilidad en la aprehensin de mercancas,
ni respecto de la disposicin de los bienes decomisados; estima que por ser de
contrabando, es legtima esta medida, constituyndose en ingresos
extraordinarios del Estado.

Respecto al debido proceso, manifiesta que en relacin con el juzgamiento

(sumario y causa), este debe adelantarse ante el juez (o fiscal) competente,
advirtiendo que la ley 383/97 divide esa competencia, trasladando a la
Administracin de Impuestos Nacionales funciones que implican ejercicio de la
jurisdiccin penal, las cuales ni tiene legalmente, ni le pueden ser asignadas, pues
de manera enftica la Carta Fundamental, le prohibe instruir sumarios o juzgar
delitos (art. 113 CP).

Manifiesta que el juzgamiento (sumario y causa) se respeta observando la

plenitud de las formas de cada juicio. De consiguiente, frente a un proceso penal
por presunta violacin de la ley penal, ninguno de esos actos pueden quedar por
fuera de las competencias judiciales, ni siquiera parcialmente, y mucho menos
separndose en dos juicios, sucesivos o simultneos, ya que nadie puede ser
juzgado dos veces por los mismos hechos, situacin esta que se presenta en los
artculos demandados, los cuales permiten el desarrollo simultneo de dos juicios,
administrativo y judicial, primando el aduanero.

Sostiene que los trminos contenidos en los preceptos impugnados, a saber

"bienes", "mercancas" y "contrabando", constituyen el objeto material del delito y
forman parte de la "tipicidad", para inferir que es necesario que exista
contrabando para que la conclusin sea la expropiacin; y agrega que el
decomiso es el resultado del reconocimiento de la existencia del delito de
contrabando desde el punto de vista material, porque la culpabilidad es el nico
elemento que se requiere dejar al libre anlisis de los fiscales y jueces, por lo que
en su criterio es absurdo condenar o absolver por un delito cuya existencia o
inexistencia debe ser declarada por funcionarios de la Rama Ejecutiva.

Estima que autorizar a la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales para

interferir en el proceso penal y respecto del delito de contrabando, constituye un
desconocimiento de la integracin de los conceptos de hecho punible y del
proceso, que no se pueden dividir entre las distintas ramas del poder. En estas
condiciones, seala que el delito es un ente indivisible e inescindible que slo
puede tener una categora tica y jurdica; no puede ser una forma delictiva y a la
vez una falta administrativa.
Por ultimo, en relacin con el argumento de la razonabilidad de las leyes, seala
que el derecho al debido proceso, del cual se desprende el compromiso de que la
ley sea justa, impone al legislador que obre con sujecin al derecho, sin que la
actuacin pueda ser arbitraria, pues se incurrira en vas de facto y sus actos
seran invalidables.

En relacin con los artculos 15 (contrabando) y 16 (favorecimiento de

contrabando) de la ley 383 acusada, indica que all se sanciona el delito con
penas privativas de la libertad a partir de 1.100 salarios mnimos; con respecto a
ello, manifiesta que adems de los planteamientos expuestos anteriormente sobre
su inconstitucionalidad, sus cuantas son antitcnicas, por el resultado desigual
dado a la delincuencia, lo que en su criterio termina favoreciendo el delito, no
logrndose la finalidad pretendida por la ley.

De otro lado, el ciudadano LIBARDO CAJAMARCA CASTRO present demanda

contra los artculos 15 pargrafo 2o., 16 pargrafo transitorio y 20 de la Ley 383
de 1997, por considerar que estos vulneran los artculos 1, 2, 13, 29, 58 y 83 de la
Constitucin Poltica.

Manifiesta que el pargrafo 2o. del artculo 15 es violatorio de los artculos 13 y 29

de la Carta, por quebrantar el principio de la cosa juzgada, al disponer que si una
persona realiz diferentes actos o conductas en diferentes perodos de tiempo y
fue sancionado administrativamente, se le imputar el carcter de delito
continuado, contrarindose con ello el principio constitucional de la igualdad ante
la ley y el debido proceso.

Sostiene que el artculo 16 demandado es ilegal, pues al hacer referencia al

favorecimiento del contrabando, est violando los artculos 29, 58 y 83 de la
Carta, desconociendo as el debido proceso, la propiedad privada de los derechos
adquiridos y la buena fe de los comerciantes minoristas que poseen mercancas
que han adquirido dentro del mercado nacional en la libre oferta y demanda.

Aduce, que el citado artculo viola los artculos 1o. y 2o. de la Constitucin
Poltica, por cuanto se desconoce el principio fundado en el respeto al trabajo en
condiciones dignas de los comerciantes minoritarios, al impedirles ejercer sus
actividades comerciales, y al penalizar su ejercicio por distribuir mercancas que
han adquirido en el mercado nacional a travs de la oferta y la demanda.

Respecto a la violacin del artculo 29 Superior, expresa que en la norma acusada

las conductas de menor entidad tienen beneficios liberatorios menores que
aquellos para los cuales se han previsto sanciones mayores; como prueba de ello,
cita el inciso 2o. del artculo 15 de la Ley 383 de 1997, y seala que se est
exigiendo una mayor responsabilidad penal, con lo cual se viola flagrantemente la
presuncin de inocencia, ya que el legislador y los jueces no pueden presumir la
culpabilidad de nadie, porque sta es la columna vertebral del ordenamiento
jurdico penal.

Afirma que de conformidad con las conductas y principios rectores de la

disposicin acusada, el legislador traslada la carga de la prueba a aquellas
personas que comercialicen, distribuyan o enajenen mercancas introducidas al
territorio nacional, sin haber sido declaradas o sin haber sido presentadas ante la
entidad aduanera, o ingresadas por lugares no habilitados, o sin los documentos
soportes, aceptndose de esta manera la responsabilidad objetiva que est
proscrita en nuestro sistema jurdico, lo cual es contrario a los principios
constitucionales y legales al aceptar previamente la culpabilidad del inculpado,
desconociendo la presuncin de inocencia de todo individuo hasta que no haya
sido declarado judicialmente culpable del hecho que se investiga.

Igualmente, considera que se viola el artculo 58 de la Constitucin en lo referente

al derecho de propiedad privada y a los derechos adquiridos del comerciante
(minoritario) que ha adquirido legalmente mercancas en el territorio nacional y
desconoce la forma de ingreso para su comercializacin, puesto que los bienes
muebles como las mercancas, slo requieren de la solemnidad de poseerlos
como seor y dueo, no exigiendo la ley mercantil al comerciante ningn otro
requisito. En consecuencia, cuando se adquieren estos bienes y se posee una
factura, se est frente a un derecho adquirido conforme a las leyes civiles y
comerciales, puesto que la factura es el ttulo de propiedad, sin entrar a
determinar si quien lo vende adquiri las mercancas de una forma irregular en
cuanto a la introduccin al pas. Por ello, en el evento de penalizar o decomisar
los bienes o mercancas a comerciantes (minoritarios) que las distribuyen o
enajenan sin conocer su procedencia, presumiendo que se encuentran
legalmente en el pas, se estara violando el principio de la buena fe consagrado
en el artculo 83 de la Constitucin.

Por otra parte, considera que el artculo 16 pargrafo transitorio, viola el artculo
29 de la Constitucin Poltica, en razn a que la ley en este caso debera regir
hacia el futuro, y el citado precepto le da efecto contrario cuando se refiere a los
comerciantes minoritarios que posean mercancas antes de entrar en vigencia la
Ley 383 de 1997.

De otro lado, solicita a la Corte, precisar los alcances y determinar con claridad la
tipificacin del delito en caso que se declaren exequible los artculos aqu
impugnados, en cuanto tienen que ver con los comerciantes minoritarios que
legalmente estn reconocidos y establecidos, que posean, distribuyan o
comercialicen mercancas adquiridas en legal forma dentro del pas, de acuerdo a
la costumbre comercial y que supone fueron transadas de buena fe,
desconociendo la forma como ingresaron al pas.
Para finalizar, manifiesta que el artculo 20 demandado, viola el artculo 29 de la
Carta, pues se entrega a la Direccin de Impuestos y Aduanas la definicin de la
situacin jurdica de las mercancas, sin sealar cual ha de ser el procedimiento a
seguir por la autoridad aduanera para la aprehensin o el decomiso de las
mercancas, quebrantando con ello el principio de defensa que tiene todo
ciudadano para controvertir las pruebas; y aclara adems, que de tratarse de un
asunto en materia penal, la autoridad competente sera aquella que est
adelantando la respectiva investigacin. Agrega que como est redactado el
artculo mencionado, sustrae de la justicia penal la definicin de la situacin
jurdica de las mercancas consideradas objeto del delito de contrabando.

Por su parte, el ciudadano Enrique Martnez Snchez present demanda contra

los artculos 15, 16, 17, 18 y 19 de la Ley 383 de 1997 por vulnerar, segn l, los
artculos 13, 25, 26, 28, 29, 150 numeral 19 literal c) y 158 de la Constitucin
Poltica, con fundamento en las razones que se exponen a continuacin:

a) Violacin del artculo 150 numeral 19.

Los artculos 15 pargrafos uno y dos, 16 y su pargrafo transitorio, 17 y su

pargrafo, 18 y 19 y su pargrafo, son a juicio del actor inconstitucionales, ya que
a travs de ellos, el legislador irrumpi en la potestad reglamentaria del
Presidente de la Repblica, pues slo este por va reglamentaria puede variar el
rgimen de aduanas, tal como se establece en el artculo 189 numeral 25
superior, as como desarrollar las autorizaciones generales de la ley marco
expedida por el Congreso, el cual no puede entonces modificar ni derogar una ley
cuadro ni los decretos dictados con base en ella.

En efecto, el legislador al dictar una ley marco traslada su competencia al

Ejecutivo a fin de que este, por medio de la funcin reglamentaria, expida las
normas que se ajusten a las prescripciones estrictas de dicha ley que lo limita. Al
hacerlo, el Congreso no puede pronunciarse por medio de leyes ordinarias, sino
nicamente expidiendo una nueva ley de semejantes caractersticas. Por ende,
cuando el legislador cambi el tratamiento de la infraccin administrativa
consistente en la introduccin de bienes sin declararlos ante la autoridad
aduanera, vari sustancialmente el rgimen de aduanas del pas estableciendo un
nuevo sistema de control de tales situaciones aduaneras, paralelo y coexistente
con el actualmente vigente de naturaleza administrativa, y como es obvio, un
nuevo sistema sancionatorio de carcter punitivo de naturaleza penal con penas
privativas de la libertad para efectos de la represin prevista para los
comportamientos mencionados, rompe el mandato establecido en la ley marco
vigente (artculo 1 numeral 7 de la Ley 6 de 1971) y desatiende con ello el
artculo 3o. de dicha ley.

De esta manera, es obvio concluir que el legislador no poda regular la materia

cambiando el rgimen de aduanas, en vista de que se haba desprendido de la
potestad del legislador por va de una ley ordinaria, por mandato del artculo 150
numeral 19 de la Carta.

b) Violacin del literal c) del artculo 150 numeral 19 de la Constitucin

Poltica.

Por otra parte, indica que las normas sealadas vulneraron el literal c) del artculo
150 numeral 19 superior, el cual al establecer que la materia del rgimen
aduanero debe ser regulada mediante una ley marco, prescribe adicionalmente de
manera expresa que las modificaciones reglamentarias que se efecten deben
obedecer a razones de poltica comercial, lo cual no fue observado por el
legislador ordinario, ni por el Gobierno como autor de la iniciativa legislativa, ya
que al configurar como delito una accin de introduccin de mercancas sin
declarar por lugar no habilitado, o declarndola en condiciones diversas a las
reales, con fundamento en una poltica criminal del Estado o de carcter fiscal,
cambiario, tributario e incluso, de carcter penal, tal como se desprende de la
exposicin de motivos presentada por el Gobierno, en modo alguno obedece a
consideraciones de ndole comercial como lo exige la Carta.

c) Violacin del artculo 158 Superior.

Citando algunas sentencias de esta Corporacin, considera que las normas

acusadas vulneran el ordenamiento constitucional, por cuanto no existe relacin o
conexidad entre ellas y la Ley de tributos (Ley 383 de 1997), ya que "no es ni
tributario, ni fiscal configurar un hecho punible reprochable penalmente bajo el
nombre de delito". De igual manera, afirma que tampoco se dirigen con igual
propsito o finalidad, ya que el hecho de establecer un delito no se refiere ni
directa ni indirectamente al pago de impuestos, pues si estos se llegaran a
recaudar, sera por la vigencia de la ley de saneamiento de las mercancas que
actualmente coexiste con el delito, pero no propiamente por la creacin del hecho
punible de contrabando.

En suma, considera que no constituye la misma materia, ni se conforma con el

sentido de razones de comercio exterior, ya que se insert en la ley un delito que
no tiene que ver ni con los impuestos, ni con recursos fiscales, ni con el comercio
como actividad, sino que estableci de modo extrao al sentido general de la ley
un delito como ejercicio excesivo del poder estatal de castigar a las personas en
las hiptesis previstas en la Ley 383 de 1997.

d) Violacin del artculo 28 de la Carta Poltica.

Las normas acusadas vulneran esta disposicin constitucional, en cuanto

establecen la pena de prisin y arresto para las personas que introduzcan
mercancas o saquen bienes del territorio nacional sin declararlos en la aduana,
cuando de acuerdo con el rgimen previsto por los Decretos 1909 de 1992 y 1751
de 1991, actualmente vigentes, el Estado permite sanear dichas mercancas
pagando los impuestos debidos e imponiendo una sancin pecuniaria del 30%,
50% o 75%, segn si se declara voluntariamente la mercanca introducida al pas,
con lo que la irregularidad aduanera mencionada se resuelve mediante una
obligacin de pagar una suma determinada de dinero para sanear la infraccin
administrativa de contrabando.

Para el demandante, esta disposicin se torna excesiva por cuanto las deudas al
fisco pueden ser resueltas mediante facilidades de pago de acuerdo con la ley,
por lo cual resulta quebrantado el artculo 28 de la Carta que impide la detencin,
la prisin o el arresto por deudas, que incluye aquellas en favor del Estado que
pueden sanearse en cualquier momento, tal como lo disponen los artculos 57 y
82 de la Ley 1909 de 1992.

Existiendo el saneamiento y el rescate contemplados en las normas legales y su

rgimen, como de una deuda exigible por procedimiento coactivo administrativo
con la posibilidad del acuerdo de pagos hasta en cinco aos, no cabe penalizarlo
coetneamente, dado que ello convierte la obligacin de pagar al Estado la tarifa
o el arancel con su incremento sancionatorio, en un delito reprimido con penas de
prisin y arresto, lo cual est prohibido por el artculo 28 de la Carta.

e) Violacin del principio de la legalidad del delito y non bis in idem

consagrados en el artculo 29 de la Carta.

Segn afirma el demandante, las infracciones aduaneras de contrabando estn

sancionadas administrativamente, como se deduce de los tratados y las
recomendaciones de derecho internacional (tratados de la ALALC y de la OMC),
as como del decreto 1909 de 1992, por lo cual no se compadece establecer una
nueva sancin coexistente con aquella, lo que representa una doble sancin por
el mismo hecho, vulnerndose con ello el principio non bis in idem que constituye
una garanta de la persona investigada y sancionada.

As mismo, estima que se vulnera el principio de legalidad del delito establecida

en el artculo 29 de la Carta, ya que la ley penal -en este caso la Ley 383 de 1997-
en los artculos demandados que penalizan el contrabando, comprende ex post-
facto hechos de introduccin de mercancas de consumo al pas, ya ocurridos
antes de la expedicin de la ley, como se deduce del texto del pargrafo
transitorio del artculo 16 que obliga a declarar las mercancas que se hallen en
territorio nacional para legalizarlas, en un distinto y perentorio trmino, en contra
del plazo sealado en el artculo 57 del Decreto 1909 de 1992.

Con esto, seala, se cometieron a su juicio dos graves violaciones al

ordenamiento constitucional, ya que de una parte, se crea un delito ex post facto
de contrabando para mercancas que ya se encontraban introducidas en el pas,
al amparo de una legislacin administrativa vigente que autorizaba en aquella
poca la introduccin -y an autoriza hoy- de mercancas con la obligacin de
pagar los impuestos y las tarifas en cualquier tiempo. Es ostensible entonces, que
hechos permitidos bajo leyes administrativas vigentes, ya sucedidos para la poca
de la expedicin de la ley, resultan ahora reprimidos y convertidos en delito por la
nueva ley, que en esta oportunidad se demanda.

Por otra parte, el legislador ha irrumpido en la potestad reglamentaria del

Ejecutivo, ya que el Decreto 1909 de 1992, ya haba reglamentado y sancionado
administrativamente el ingreso de mercancas en la condicin irregular aduanera
aludida, materia en la cual no tiene competencia el Congreso por razn de la
distribucin de competencias de la ley marco, segn lo previsto en el artculo 150
numeral 19 literal c) de la Carta, en armona con el artculo 189 numeral 25 del
mismo ordenamiento.

f) Violacin al derecho a la libertad de oficio consagrado en los artculos 25

y 26 de la Carta.

Finalmente, considera el demandante que la legislacin despenaliz el

contrabando y convirti la circulacin de mercancas en una actividad libre que no
requiere de ttulos de formacin acadmica y por lo mismo de libre ejercicio, que
no puede entonces ser restringida, salvo que la actividad implique un riesgo
social.

En este orden de ideas, afirma que no es factible introducir un lmite de carcter

penal mediante la configuracin de un delito con pena privativa de la libertad a
esta actividad, ya que esto pone un freno a la misma, y configura un lmite real a
la actividad de los comerciantes como oficio, lo cual vulnera la Constitucin, pues
restringe el derecho a ejercerla, dado que actualmente, bien en forma regular o
sin el lleno de los requisitos administrativos correspondientes, puede ejercitarse
en cualquier tiempo, sin el lmite real que significa la sancin penal.

Por ltimo, el ciudadano Carlos Germn Farfn Patio demanda los artculos 51
numeral 1 de la Ley 383 de 1997 y el 7o. (parcial) de la Ley 56 de 1981, por
violacin de los artculos 294 y 338 de la Constitucin, pues las normas acusadas
en su criterio establecen un tratamiento preferencial a favor de las empresas
generadoras de energa elctrica, en desmedro de los derechos de los municipios
sobre el impuesto de industria y comercio, en clara violacin de su autonoma
fiscal.

IV. INTERVENCIONES

Dentro del trmino de fijacin en lista, se presentaron las siguientes

intervenciones:
4.1 El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, a travs de apoderado,
present escrito por medio del cual justifica la exequibilidad de los preceptos
demandados, con fundamento en las siguientes precisiones.

En primer lugar, cuestiona la pretensin inserta en algunas de las impugnaciones

de impedir que, adems de las sanciones administrativas que se originan por la
pretermisin de las normas aduaneras, se deriven resultados penales. En funcin
de los diferentes valores jurdicos que estn en juego, ello es perfectamente
admisible, sin que por ese hecho se est atentando contra el principio segn el
cual, nadie puede ser juzgado dos veces por los mismos hechos.

As, seala que el proceso penal se tramita independientemente del

administrativo, ya que al ocurrir un quebrantamiento de las normas administrativas
(Decreto 1693 de 1997, artculo 2; Decreto 1909 de 1992; Decreto 2666 de 1984 y
artculos 20 y 21 de la Ley 383 de 1997), que adems sea susceptible de ser
tipificada en alguno de los hechos punibles creados por la Ley 383 de 1997, el
servidor pblico que tenga conocimiento de ello tendr la obligacin de
denunciarlo ante la autoridad competente -la Fiscala General de la Nacin
(artculo 25 del CPP.)-, la cual agotar la etapa instructiva, y si hubiere lugar a
ello, remitir la investigacin a los jueces penales del circuito para que adelanten
la etapa del juicio. En consecuencia, sern estos organismos de la rama judicial
los encargados de proferir las providencias que en su entender, consideren
apropiadas, ello sin perjuicio de que el procedimiento administrativo pueda nutrir
el penal, y viceversa, mediante la figura de la prueba trasladada, sin menoscabo
de la autonoma necesaria en sus determinaciones.

Por ello, no existe vulneracin al debido proceso ni una incursin en las funciones
propias de la rama judicial, ni menos an que las decisiones en cada uno de los
mbitos sean arbitrarias e impidan la debida oportunidad para ejercer el derecho
de defensa y la igualdad.

Por su parte, en cuanto hace a la tipicidad de los hechos punibles creados en la

Ley 383 de 1997, seala que cada uno de estos (contrabando, favorecimiento de
contrabando, defraudacin de rentas de la aduana y favorecimiento por servidor
pblico) establecen en forma clara y expresa los sujetos activo y pasivo, la
conducta, el bien jurdico tutelado y los ingredientes especiales del tipo. Por ello, a
su juicio no est ausente ningn elemento que desvirte la garanta que se
expresa con la definicin inequvoca de hecho punible, de manera que, el anlisis
debe emprender el fiscal o el juez en su oportunidad deber incorporar los dos
estados restantes para determinar la responsabilidad penal, a saber, la
antijuridicidad y la culpabilidad.

Las conductas descritas y sancionadas en dicha forma, resultan ser inequvocas y

el ciudadano con base en la descripcin realizada conoce los lmites dentro de los
cuales su actividad es permisible y no afecta el mbito penal. De otro lado, por ser
tipos penales en blanco, es admisible en su criterio que el legislador haga una
remisin a las normas que regulan la entrada y salida de mercancas.

De otro lado, segn el interviniente, como el anlisis requiere la prueba del dolo,
precisa que las afirmaciones segn las cuales la legislacin penal aduanera
atentara contra la buena fe de los pequeos comerciantes no encuentra soporte,
pues como se trata de conductas que no son susceptibles de encausarse a ttulo
de culpa o de preterintencin, pues as lo establece nuestro ordenamiento penal,
es preciso que el sujeto activo conozca el hecho punible y quiera su realizacin, lo
mismo cuando la acepta previndola como posible (art. 36 CP.). De otra parte, en
ninguno de estos casos se est contraviniendo el principio de irretroactividad de la
ley, como lo sugieren los demandantes, pues toda conducta se juzga a la luz de
las normas vigentes al momento de su ocurrencia, de tal forma que a partir de la
entrada en vigencia de la misma, las conductas descritas tienen como
consecuencia el reproche penal.

Seala igualmente, que si bien en la Constitucin se consagra que es labor del

Congreso expedir las normas generales a las cuales se sujeta el Gobierno en
materia aduanera (artculo 150 numeral 19), all tambin se aclara que ste debe
tener en cuenta razones de poltica comercial en cuanto a aranceles, tarifas y
otros aspectos relativos a las mismas. Dicha disposicin se refiere exclusivamente
a la forma como debe realizar esa atribucin el Gobierno, pero no implica que
toda clase de medidas que repercutan en materias aduaneras deban estar
fundadas en ese criterio. En pocas palabras, a su juicio resultan necesarias y
consustanciales para el buen cumplimiento del cometido que traza el citado
precepto constitucional.

Indica el representante judicial del Ministerio de Hacienda, que es suficiente lo

establecido en el examen de tipicidad para desestimar el cargo segn el cual se
produce una alteracin del principio de que nadie puede ser juzgado dos veces
por un mismo hecho. En cuanto a la libertad de las personas, debe pensarse que
si la restriccin se produce por causa de una decisin del legislador en los
trminos que se han expuesto, en manera alguna se quebranta la Constitucin; la
privacin se produce por decisin de autoridad judicial competente, con las
formalidades legales y por motivo previamente definido por el legislador y
respetando las garantas propias de cada proceso. La impugnacin, manifiesta,
cae en el error de asumir que es la obligacin la que origina una respuesta
sancionatoria del Estado, pero la deuda no es la causa que origina la sancin,
sino la pretermisin de las normas aduaneras con los efectos nocivos conocidos,
con independencia del procedimiento administrativo.

De otra parte, seala el interviniente que es claro que quienes se sustraen de la

normatividad estn expuestos a las sanciones administrativas y penales que se
definan; quien as acte no puede oponer a ello el ejercicio de una labor o una
actividad o el desarrollo de una profesin o un arte cuando aquellos y stos
provienen de la ilegalidad en la conducta del agente, de su accin por fuera de las
normas. En el caso del contrabando, la evolucin del derecho penal moderno
tiende a censurar y atacar frreamente conductas de "cuello blanco" que de
usanza han tenido un poder desestabilizador profundo y una afectacin masiva,
pero que por efecto de una percepcin restringida del delito, no resultaban
debidamente sancionadas.

Agrega que el decomiso aduanero surge de la pretermisin de las obligaciones

tributarias, cuando es deber de los ciudadanos proceder a su cumplimiento; y lo
hace la autoridad que el legislador ha previsto para ello sin que tal circunstancia
menoscabe la independencia de la rama judicial, porque en este evento nos
encontramos dentro del mbito administrativo y de las consecuencias que se
acarrean dentro del mismo y no en el penal, y ello es as pues no esta ley la que
crea esta figura. Adems, durante el respectivo trmite administrativo que
conduce a la adopcin de estas medidas, se garantiza el debido proceso con la
posibilidad en todas las instancias de cumplir con las obligaciones que son
debidas.

Por ello, seala que es perfectamente vlido que la DIAN en el desarrollo de sus
funciones que le son inherentes, proceda a tomar las medidas consustanciales al
deber de tributar, tanto como es funcin del Presidente, velar por la estricta
recaudacin y administracin de las rentas pblicas. Nada impide, entonces, que
el legislador atribuya funciones judiciales en materia precisas, a determinadas
autoridades administrativas, como es el caso del decomiso, dado su carcter
administrativo.

Respecto de la acusacin que obra en el proceso D-1861, indica que debe

estarse a lo resuelto por la Corte Constitucional en la sentencia No. C-486 de
1997, que declar exequibles las expresiones del artculo 7 de la Ley 56 de 1981.
En relacin con los apartes que no se acusaron, seala que en cuanto a la
facultad del Gobierno Nacional contenida en el inciso segundo, es plenamente
coherente con la afectacin de diversos municipios, lo cual implica que se hagan
los respectivos clculos para determinar la distribucin equivalente. Si ello no es
as, la remisin efectuada en la ley 383 no tiene vicio alguno de
inconstitucionalidad.

Finalmente, en cuanto a la violacin del principio de unidad de materia, indica que

se trata de disposiciones conexas y relacionadas entre s, razn por la cual este
cargo no debe prosperar.

4.2 Por su parte, el Ministerio de Comercio Exterior, a travs de apoderado,

present escrito apoyando la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad de
los artculos 20 y 21 de la Ley 383 de 1997, por cuanto en su criterio, el
contrabando es una actividad ilcita prescrita por la ley como delito que atenta
contra el tesoro pblico, al no percibir el Estado los impuestos que deberan
pagarse por el ingreso de mercancas al territorio nacional.

Dichos preceptos a juicio del interviniente, no son congruentes con la Constitucin

Nacional, ya que sta en su artculo 34 seala que podrn extinguirse los bienes
adquiridos mediante enriquecimiento ilcito en perjuicio del tesoro pblico o con
grave deterioro de la moral social mediante sentencia judicial, por lo cual puede
decirse que los bienes adquiridos a travs del contrabando entraran dentro de lo
preceptuado por esa norma, pero no podra declararse la extincin de su dominio
ms que por sentencia judicial. Adems, afirma que los bienes adquiridos as,
tampoco clasificaran dentro de lo consagrado por el artculo 58 constitucional,
que prescribe la expropiacin de bienes por motivo de utilidad pblica por las
razones sealadas, sino por tratarse de bienes producto de una actividad ilcita.

4.3 Dentro del trmino de fijacin en lista, la apoderada de la Direccin de

Impuestos y Aduanas Nacionales, present escrito justificando la
constitucionalidad de los preceptos impugnados, con fundamento en las
siguientes consideraciones.

Seala la citada funcionaria, que segn el precepto constitucional consignado en

el artculo primero, Colombia se define como un Estado Social de Derecho,
organizado en forma de repblica unitaria, fundada en el respeto de la dignidad
humana, el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran, con
prevalencia del inters general.

Indica la interviniente, que a la Rama Ejecutiva como funcin principal, le

corresponde hacer cumplir las leyes mediante el ejercicio de su funcin
administrativa, y su potestad se traduce en la adopcin de mecanismos de
control, definicin de conductas, obligaciones y configuracin de sanciones, como
medios de realizacin efectiva de su funcin, la que se concreta en la expedicin
de actos administrativos de carcter general y particular.

Por lo anterior, estima que "si a la Rama Judicial le corresponde como funcin
principal la administracin de justicia, mediante el ejercicio de la funcin judicial,
su potestad sancionadora, se concreta en la imposicin directa de penas como
consecuencia de la comisin de un hecho punible, mediante sentencia judicial y
una vez agotados los procedimientos propios de cada juicio.

Es as como considera que la facultad sancionadora de una y otra rama se

diferencia por su finalidad y esta a su vez encuentra justificacin en el
cumplimiento efectivo de las funciones constitucionales asignadas. Al respecto,
hace referencia a la sentencia de la Corte Constitucional No. C-214 de 1994,
mediante la cual esta Corporacin concluy que la potestad administrativa
sancionatoria constituye un instrumento de autoproteccin, en cuanto contribuye a
preservar el orden jurdico institucional, mediante la asignacin de competencias a
la administracin, que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los
particulares, el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya
observancia contribuye a la realizacin de sus cometidos.

En materia aduanera, seala que la funcin administrativa est asignada a la

Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales, mediante el Decreto Ley 1693 de
junio 27 de 1997, el cual establece en su artculo 2., que a ella compete la
direccin y administracin de la gestin aduanera a travs del servicio y apoyo a
las operaciones de comercio exterior, la aprehensin, decomiso o declaracin en
abandono de las mercancas a favor de la Nacin, su administracin, control y
disposicin. E igualmente, el artculo 13 ibdem establece las funciones de dicha
entidad, dentro de las cuales estn las siguientes:

Propugnar por el cumplimiento de las normas tributarias nacionales,

aduaneras y cambiarias, prevenir, investigar y reprimir las infracciones al
rgimen tributario nacional, al rgimen de aduanas y al rgimen cambiario y
aplicar las sanciones que correspondan conforme a los mismos;

"Ejercer las funciones de polica judicial, de conformidad con las normas

legales.

Manifiesta adems, que el rgimen de aduanas est contenido en los reglamentos

expedidos por el Ejecutivo en desarrollo de las leyes marco de aduanas y
comercio exterior (Ley 6 de 1971 y Ley 7 de 1991), atendiendo la previsin
constitucional consagrada en el artculo 189 numeral 25 de la Carta Poltica.

Seala igualmente, que con fundamento en el mismo precepto constitucional, el

Gobierno Nacional est facultado para modificar los aranceles y tarifas y todas las
disposiciones concernientes al rgimen de aduanas sin exceptuarse lo
relacionado a los aspectos sancionatorios administrativos a que se contraen las
normas acusadas, pues de no ser as, la atribucin constitucional quedara
expuesta a su inejecucin por la carencia de medios coercitivos idneos para
cumplir con dicho mandato.

Por lo anterior, aduce que las normas acusadas no constituyen una modificacin
al rgimen de aduanas, sino por el contrario, es el desarrollo de la funcin
legislativa otorgada de manera general al Congreso por el artculo 150 de la Carta
Poltica, por lo que es necesario precisar los trminos en que se define la funcin
administrativa aduanera, premisa legal de su potestad administrativa
sancionatoria.

Al respecto, seala que con fundamento en lo dispuesto en los artculos 57, 67,
79, 80 y 81 del Decreto 1909 de 1992, la legalizacin de mercancas no determina
la propiedad o titularidad de las mismas, ni subsana los ilcitos que se hayan
presentado en su adquisicin. Cuando una infraccin a las normas aduaneras se
realice mediante la utilizacin de documentos falsos, empleando maniobras
fraudulentas o engaosas u otros hechos que tipifiquen delito por s solos o se
realice en concurso con otros hechos punibles, se aplicarn las sanciones
administrativas que procedan, sin perjuicio de las investigaciones penales que
corresponda adelantar.

As mismo, expresa que los artculos 15 a 21 de la Ley 383 de 1997 no

establecen como pena accesoria del delito de contrabando, el decomiso de las
mercancas a favor de la Nacin, razn por la cual el decomiso administrativo
aduanero no es una consecuencia derivada del delito, sino una sancin
administrativa aduanera, que se origina en el incumplimiento de las disposiciones
aduaneras que regulan la importacin de mercancas al territorio nacional,
independiente de la penalizacin del delito de contrabando.

Al respecto, manifiesta la citada funcionaria que la competencia para la

aprehensin, reconocimiento y avalo de las mercancas introducidas de manera
irregular al pas, corresponde por disposicin legal a la Direccin de Impuestos y
Aduanas Nacionales; en consecuencia, es obligacin legal de los servidores
pblicos vinculados a dicha entidad no solo iniciar de manera inmediata la
investigacin administrativa, sino poner en conocimiento de la autoridad judicial la
ocurrencia del hecho punible referido al contrabando de que tratan los artculos 15
a 21 de la Ley 383 de 1997.

Seala adems, que el artculo 310 del Cdigo de Procedimiento Penal establece
las funciones especiales de la polica judicial, as como tambin las funciones de
control y vigilancia de las entidades pblicas. As, de conformidad con el literal p)
del artculo 13 del Decreto-Ley 1693 de 1997, la Direccin de Impuestos y
Aduanas Nacionales ejerce funciones de polica judicial, tales como intervenir en
la etapa de la investigacin preliminar de los procesos penales que se originen
por la comisin del delito de contrabando, a que se refiere las normas aqu
acusadas.

En efecto, sostiene que la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales es una

entidad tcnica, y como tal cuenta con servidores pblicos especializados en la
valoracin tcnica de la mercanca importada para efectos de determinar su valor
aduanero, para lo cual constituye una prueba idnea y eficaz dentro del proceso
penal en las etapas de investigacin preliminar e instruccin, pero est sometida a
su valoracin por parte de la entidad judicial en los trminos de su sana crtica y
para lo cual no existe impedimento alguno para solicitar un nuevo avalo, que
igualmente podr ser objetado por la autoridad aduanera, a travs del Ministerio
Pblico.

Afirma el interviniente, que el artculo 8 del Decreto 2666 de 1984, que fue
modificado por el artculo 7 del Decreto 1739 de 1991, estableca que la
mercanca es prenda de la obligacin aduanera y su efectividad no afecta la
responsabilidad penal por hechos punibles, ni la responsabilidad civil que un
tercero pueda ejercer sobre el patrimonio del importador. Funciones estas
reiteradas posteriormente en el Decreto 2274 de 1989, que modific el Estatuto
Penal Aduanero. A su vez, el Decreto 2532 de 1989, establece el procedimiento
correspondiente a la aprehensin y el decomiso de mercancas por parte de las
autoridades administrativas.

En este orden de ideas, seala la funcionaria, que las autoridades administrativas

antes y despus del Decreto Extraordinario 1750 de 1991, que elimin el hecho
punible de conductas tipificadas en el Estatuto Penal Aduanero, s tenan
competencia, como la tienen hoy, para definir la situacin de las mercancas
introducidas ilegalmente al pas, a travs de las sancin administrativa del
decomiso.

Por lo anterior, seala que las disposiciones contenidas en los artculos 15 al 21

de la Ley 383 de 1993, no conllevan a la ambigedad del proceso penal y
administrativo, y por el contrario, respetan los cnones constitucionales y legales
que rigen el debido proceso.

En cuanto al decomiso administrativo aduanero, el comiso o comiso penal, y la

extincin de dominio, seala que es necesario aclarar que las disposiciones a que
se refieren las normas aqu demandadas, no estn regulando aspectos
relacionados con el decomiso aduanero y para ello basta confrontar su contenido,
donde en ninguno de sus apartes se hace referencia al mismo.

En cuanto al cargo de violacin, segn el cual el decomiso se equipara a la

extincin de dominio, la funcionaria de Impuestos y Aduanas hace las siguientes
precisiones:

En primer trmino, el artculo 34 de la Carta Poltica y la Ley 333 de 1996,

establecen la extincin de dominio como pena aplicable al delito de
enriquecimiento ilcito, que ser decretada mediante sentencia judicial dentro de
un proceso penal, mientras que el artculo 340 del C.P.P. autoriza la misma
sancin para el mismo delito, sealando que sta medida recaer sobre los
bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilcito, las cuales estn definidas en el
C.P.P., en la Ley 333 de 1996 y en el Estatuto Nacional de Estupefacientes. Para
estas conductas, aduce que independientemente de las sanciones administrativas
aduaneras, se sealan penas privativas de la libertad y multas.

Por lo anterior, considera que el decomiso no est regulado por las normas
acusadas ni corresponde a una sancin penal, sino que se trata de una sancin
eminentemente administrativa. La finalidad del decomiso administrativo aduanero,
aduce la funcionaria, se ha orientado a lograr el cumplimiento voluntario de las
obligaciones aduaneras derivadas de la importacin de mercancas al pas,
mientras que el decomiso en materia penal persigue la extincin de dominio del
derecho de propiedad sobre los bienes en favor del Estado, como pena represiva
del delito.

Tampoco constituye una modificacin al rgimen de aduanas, como se expuso

anteriormente, puesto que la ley tiene el carcter de ordinaria, subordinada a los
mandatos constitucionales y legales en cuanto al proceso de su expedicin, pero
no a los lineamientos generales de las leyes marco.

Y finaliza su intervencin sealando que la aplicacin de las penas de prisin,

arresto y multa a que se refieren las normas demandadas, no se originan en el
proceso administrativo de cobro coactivo que autoriza a la Direccin de Impuestos
y Aduanas Nacionales para hacer efectivo el pago de deudas contenidas en actos
administrativos, sino que se derivan de la comisin del ilcito; mediante estos
procesos aduaneros, entonces es posible determinar el valor real que debe
pagarse como resultado de una operacin de importacin, segn la clase de
mercancas, en cuyo caso estas constituyen una garanta para el pago de los
gravmenes aduaneros y para ello estn previstas las sanciones administrativas
aduaneras que son diferentes a las acciones tendientes a castigar las conductas
penalizadas por la ley.

4.4 La ciudadana Mara Patricia Ros Restrepo present dentro del trmino
legal, escrito defendiendo la constitucionalidad del numeral 1o. del artculo 51 de
la Ley 383 de 1997, y del literal a) del inciso primero del artculo 7 de la Ley 56
de 1981, argumentando que frente a los cargos indicados por el actor Carlos
Farfn Patio, es necesario analizar la especialidad de la Ley 56 de 1981, frente a
la Ley 14 de 1983 y la reciente sentencia C-486 de 1997 de la Corte
Constitucional, para lo cual alude a los tres criterios que la doctrina ha sealado
para resolver las antinomias o incompatibilidades de normas jurdicas, tales como
el cronolgico, el jerrquico y el de especialidad, indicando que de aplicarse el
primero, la ley posterior prevalecera sobre la anterior y de aplicarse el segundo,
la norma superior abroga a la inferior que no es apta para establecer un mandato
que contrare la voluntad del rgano superior. Por el criterio de especialidad frente
a dos normas incompatibles, una general y una especial, prevalece la primera
sobre la segunda.

Considera sin embargo, que en este caso existira un conflicto entre los dos
criterio restantes, ya que de aplicar el cronolgico, prevalecera la Ley 14 de 1983,
y de aplicar el de especialidad, prevalecera la Ley 56. Frente a ello, se hace
necesario acoger el criterio de la doctrina al recoger una regla de hermenutica
que indica que la ley general posterior no elimina la ley especial anterior.

Analizado el contenido y materia de las Leyes 56 de 1981 y 14 de 1983, indica

que est ltima norma, que fue concebida para la generacin elctrica, es
claramente especial, ya que la regla general est dada por lo regulado por la Ley
56 al establecer que el impuesto de industria y comercio recaer sobre las
actividades industriales, comerciales y de servicio realizadas en cada jurisdiccin
municipal, y la regla especial estara dada por la mencionada Ley 14, al sealar
que para el caso de actividades de generacin elctrica, la proporcin de
distribucin entre los distintos municipios sujetos activos, ser determinada por el
Gobierno Nacional.

Indica que simultneamente y frente a las dems actividades, se aplica la regla

general, sin que pueda predicarse una derogacin por ser contrarias, dado que
precisamente, el mbito de aplicacin de la una es ms restringido que el de la
otra, y opera el principio de especialidad indicado. Citando algunos apartes la
sentencia C-486 de 1996, por la que se declar exequible el literal a) del artculo 7
de la Ley 56 de 1981, considera que segn esta providencia, la norma est
vigente, y lo que hace es separar las actividades y las grava con el impuesto de
industria y comercio, quedando la actividad de generacin gravada con el
impuesto, de acuerdo con lo estipulado en esta norma.

As mismo, afirma que en diferentes fallos del Consejo de Estado, se ha

establecido que las electrificadoras deben pagar el impuesto de Industria y
Comercio de acuerdo con lo estipulado en la Ley 14 de 1983. Pero aclara que
estas electrificadoras no tienen plantas generadoras, y por lo tanto no realizan la
actividad de generacin de energa, sino solo la comercializacin de la energa
que compran a las diferentes empresas del pas.

Estas razones sirven de fundamento a la interviniente para solicitar la declaratoria

de exequibilidad del numeral 1 del artculo 51 de la Ley 383 de 1997 y se inhiba
para pronunciarse sobre la constitucionalidad del artculo 7 de la Ley 56 de 1981
que ya fue declarado exequible mediante la sentencia No. C-486 de 1997
emanada de esta Corporacin.

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

Mediante oficio No. 1437 del 26 de noviembre de 1997, el seor Procurador

General de la Nacin rindi concepto dentro del trmino legal, solicitando a esta
Corporacin declarar, en relacin con la Ley 383 de 1997: 1o.) la
constitucionalidad de los artculos 15 a 19 y el numeral 1o. del artculo 51; 2o.)
la constitucionalidad de los artculos 20 y 21, bajo el entendido de que las
autoridades administrativas no podrn declarar el decomiso cuando los hechos
tienen carcter delictivo, y por ende su investigacin compete a la autoridad
judicial, y 3o.) la inhibicin para decidir sobre la constitucionalidad del artculo 7o.
literal a) de la Ley 56 de 1981, por cuanto la Corte declar exequible el contenido
de esta disposicin.

Advierte el Jefe del Ministerio Pblico, que el decomiso y la extincin de dominio

guardan entre s un principio de identidad, pues ambas instituciones son
mecanismos por medio de los cuales la autoridad sustrae los bienes destinados o
procedentes del hecho ilcito del mbito de disposicin del infractor, los cuales
pasan a hacer parte del patrimonio del Estado, pero no por ello puede afirmarse
que el decomiso deba regirse por los dictados del artculo 34 constitucional. Este
precepto regula la prdida de los bienes cuando estos han sido adquiridos
mediante enriquecimiento ilcito, en perjuicio del tesoro pblico o con grave
deterioro de la moral social, pero nada dice en relacin con los bienes que han
servido posteriormente para cometer un hecho tenido como ilcito por el
ordenamiento jurdico, como sucede con los bienes con los que se comete el
contrabando.

Agrega el citado funcionario, que el decomiso a que se refieren los artculos

acusados, no se rige por los postulados del artculo 34 superior, siendo as que
puede ser efectuado por autoridades administrativas. Dicho precepto permite
mediante sentencia judicial, extinguir el dominio de los bienes adquiridos
mediante enriquecimiento ilcito; sin embargo, la posibilidad de extinguir el
dominio no se limita a los eventos sealados en el artculo ibdem, pues el artculo
58 constitucional tambin permite extinguir el dominio cuando el derecho se
ejerce desconociendo que la propiedad es una funcin social que implica
obligaciones. Destaca que la extincin del dominio es una respuesta del Estado a
un problema originado en la forma de adquisicin del bien, mientras que la
extincin fundada en el artculo 58 ibdem es una respuesta al uso o disfrute
indebido del derecho de propiedad (sentencia C-389 de 1994, Corte
Constitucional).

En este sentido, expresa el Jefe del Ministerio Pblico que la exigencia de una
decisin judicial como presupuesto para la extincin del dominio slo se predica
de aquellos casos en los que la fuente de la titularidad del derecho es un ilcito,
por consiguiente en las dems hiptesis no existe reserva judicial alguna y las
autoridades administrativas pueden ordenar la extincin de bienes. De ello se
infiere que la potestad sancionatoria del Estado no se reduce a la imposicin de
penas o medidas de seguridad, sino que tambin hay otras formas de respuesta
como el decomiso de bienes (que corresponde a una sancin administrativa a
quienes violan las normas sobre introduccin de mercancas al territorio nacional)
como consecuencia de faltas administrativas, caso en el cual las sanciones
pueden ser las multas, la destitucin de un funcionario, etc. Igualmente, no existe
ninguna disposicin que prohiba el decomiso de bienes como mecanismo para
sancionar las faltas administrativas.

De otro lado, seala el seor Procurador que en relacin con el cargo formulado
contra los artculos 15 a 21 de la Ley 383 de 1997, segn el cual al ser los temas
relacionados con el rgimen de aduanas materia de ley marco, compete
exclusivamente al Ejecutivo adoptar las disposiciones sobre dicho tema, estando
vedado al Congreso variar la legislacin existente por medio de una ley ordinaria,
este no es viable, ya que no obstante la habilitacin al Gobierno para reglamentar
aquellos aspectos atinentes a aranceles, tarifas y dems elementos de orden
aduanero, todo ello se circunscribe al mbito de la poltica comercial, la cual
corresponde desarrollar al Congreso. Por ende, las previsiones ajenas a los
elementos tpicamente comerciales del expediente aduanero, tal como acontece
con la determinacin de penalizar el contrabando, son del resorte exclusivo del
legislador, razn por la cual el cargo es infundado.

Por su parte, en cuanto a la violacin del principio de unidad de materia, afirma el

concepto fiscal que la Ley 383 de 1997 contiene previsiones referentes a temas
aduaneros y tributarios, aunque segn afirma, puede verificarse, segn los
antecedentes de la ley, que la materia objeto de regulacin es una misma, "en
tanto un nico propsito orienta la expedicin de reglas aparentemente
disociadas". Por lo tanto, los preceptos relativos a la persecucin y sancin del
contrabando no transgreden el principio de unidad de materia en relacin con la
ley ibdem, titulada "por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha
contra la evasin y el contrabando, y se dictan otras disposiciones".

En cuanto hace a la impugnacin relacionada con la pena de prisin que se

impone por el delito de contrabando, sostiene el mencionado funcionario, que ello
es consecuencia derivada de la infraccin al orden jurdico, y no del
incumplimiento de una deuda en dinero, por lo que no se contradice el mandato
contenido en el artculo 28 de la Constitucin.

Respecto a la acusacin segn la cual a partir de la coexistencia del tratamiento

penal y administrativo de la conducta descrita como contrabando se viola el
principio superior del non bis in idem, seala que teniendo en consideracin que
los supuestos que dan lugar a la actuacin administrativa y a la intervencin
jurisdiccional penal se encuentran claramente diferenciados en las normas
legales, resulta obvio, a su juicio, que jams podran ser concurrentes los aludidos
procesos administrativo y penal, pues los bienes involucrados en la infraccin no
pueden valer a la vez, "ms y menos de mil salarios mnimos mensuales
vigentes"; de modo que no se puede alegar la violacin del citado principio. Por lo
mismo, seala que habr de entenderse que cuando el pargrafo segundo del
artculo 15 de la Ley 383 de 1997 expresa "sean sancionados
administrativamente", y el artculo 16 manifiesta "sin perjuicio de las sanciones
administrativas a que haya lugar", el legislador quiso decir que se hayan previsto
los hechos como faltas administrativas, y no que efectivamente se hayan
impuesto las sanciones correspondientes, pues ello s entraara una flagrante
violacin al derecho al debido proceso.

De otro lado, afirma el Procurador, que teniendo en cuenta que el legislador previ
dos trmites distintos para perseguir las conductas relacionadas con el
contrabando, uno administrativo y otro jurisdiccional dependiendo de la cuanta,
las facultades atinentes a la aprehensin, carcter, valor aduanero, decomiso y
disposicin sobre los bienes involucrados en el contrabando, deben corresponder
por igual a las autoridades administrativas y a los jueces. Adems, sera contrario
a aquellos preceptos constitucionales que defienden la autonoma de los jueces y
que an dentro del proceso jurisdiccional fuera la autoridad administrativa la
encargada de tomar las determinaciones concernientes a los bienes, de modo
que los artculos 20 y 21 acusados slo sern ajustados al ordenamiento superior
siempre y cuando se apliquen exclusivamente al trmite administrativo, quedando
a salvo la potestad de los jueces de decidir sobre los bienes producto del
contrabando, en los procesos de su competencia.

Con respecto al cargo segn el cual "la deduccin de responsabilidad de los

comerciantes minoristas que no presenten relacin de las mercancas sobre las
cuales no se pueda acreditar su legal introduccin o permanencia dentro del
territorio nacional, prevista en el pargrafo transitorio del artculo 16, ello comporta
una violacin al postulado de la buena fe y un atentado contra el derecho al
trabajo y la libre escogencia de profesin u oficio, cuando la adquisicin de bienes
producto del contrabando para su posterior comercializacin opera dentro del libre
juego de la oferta y la demanda", seala que la libertad de trabajo y de escoger
profesin u oficio se entienden supeditadas al marco de la legalidad, y los
particulares pueden ejercitarlas siempre y cuando las conductas por medio de las
cuales aquellas se concretan no se encuentren expresamente prohibidas por las
normas, como se desprende de lo dispuesto por el artculo 6o. superior, segn el
cual los particulares slo son responsables por infringir la Constitucin y las leyes,
de modo que difcilmente se puede alegar la libertad de trabajo en relacin con
una conducta prohibida como el contrabando.

En cuanto a la presunta violacin de los derechos de los minoristas, sostiene el

Jefe del Ministerio Pblico que el propsito de la norma (artculo 16 pargrafo
transitorio), es dotar a los comerciantes de la posibilidad de declarar aquellos
bienes cuya legal introduccin o permanencia al territorio nacional no ha podido
ser acreditada, por lo que la disposicin consagra un mecanismo para el
saneamiento de tales mercancas como medida favorable a los minoristas.

Por su parte, respecto de la acusacin contra el numeral 1 del artculo 51 de la

Ley 383 de 1997, seala que sta se limita a establecer una remisin a otro
ordenamiento legal, por lo que no comporta lesividad contra el estatuto
fundamental; y en cuanto al artculo 7o. de la Ley 56 de 1981, afirma que existe
ya un pronunciamiento de la Corte Constitucional que declar exequibles las
mismas expresiones ahora demandadas (sentencia No. C-486 de 1997), por lo
que se configura respecto de esta norma el fenmeno de la cosa juzgada
constitucional.

Sobre los dems aspectos contenidos en dicho precepto, no existe a su juicio un

concepto de violacin autnomo que justifique un pronunciamiento por parte de
ese despacho, pues falta el requisito contemplado en el artculo 2 numeral 3 del
Decreto 2067 de 1991.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

En virtud de lo dispuesto en el artculo 241, numeral 4o. de la Carta Poltica, la

Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente en relacin con
las demandas que en ejercicio de la accin pblica de inconstitucionalidad se
formularon contra la Ley 383 de 1997, artculos 15 a 21, y 51 numeral 1, y contra
el artculo 7 de la Ley 56 de 1981.

Determinada la competencia de la Corporacin para resolver acerca de las

demandas instauradas contra algunas de las disposiciones de la Ley 383 de
1997, se proceden a resolver los diferentes cargos formulados por los actores
contra los artculos 15 a 21, y 51 de esta ley.

Antecedentes de orden legislativo sobre la penalizacin del contrabando y

la evasin

La Ley 383 de 1997 tuvo como objetivo fundamental, obtener herramientas que le
permitan al Gobierno Nacional luchar de manera frontal contra dos de los
problemas que ms afectan la situacin econmica de las finanzas de la Nacin,
como son la evasin y el contrabando, buscando adems de controlar estos
fenmenos, obtener recursos adicionales de imperiosa necesidad para su
adecuado y correcto funcionamiento.

Para justificar el proyecto que culmin con la aprobacin de la Ley 383 de 1997, y
particularmente en relacin con la penalizacin del contrabando y la evasin, el
Gobierno Nacional consign en la exposicin de motivos, lo siguiente:

"Las finanzas del gobierno nacional en 1996, muestran un significativo

deterioro en relacin con lo programado en el plan financiero aprobado por el
Confis a principios del ao (...). El acentuamiento del dficit fiscal radic
principalmente en los bajos recaudos por concepto del IVA externo, pues de un
crecimiento del 12.3% que se tena presupuestado, slo se logr el 1%.
...
El fenmeno de la evasin es uno de los factores que ms inciden en forma
desfavorable sobre los ingresos de la Nacin (...). La decisin de evadir o no el
pago de los tributos est relacionada con el nivel de riesgo que presente dicha
actividad, as como con el anlisis que el destinatario de las normas realice
sobre las posibilidades de la administracin tributaria de detectar la evasin y
tambin de la utilizacin de los diferentes vacos normativos, que
continuamente el Gobierno y el Congreso pretenden cerrar a travs de las
respectivas normas, dndole mayor transparencia al sistema.
Las medidas adoptadas relacionadas con la planeacin, son insuficientes
frente a las necesidades que el rea de determinacin tiene para ser ms
eficiente y eficaz en la lucha contra el flagelo de la evasin y del contrabando
(...).

La lucha contra el contrabando se ha convertido en uno de los ms difciles

retos que ha enfrentado la actual administracin. Dada la variedad de causas
determinantes de dicha conducta, tales como la cultura de la ilegalidad (...), el
lavado de activos provenientes de actividades ilcitas, que han encontrado en
el contrabando el mecanismo ilegal para introducir dineros producto del trfico
ilcito de drogas, y el hecho mismo de obtener lucro con el no pago de tributos,
las medidas que se han venido adoptando definitivamente se han quedado
cortas por las limitadas posibilidades que la normatividad ofrece en la
actualidad (...).

Si bien se ha venido atacando dicho fenmeno, con grandes esfuerzos

administrativos y poniendo la fuerza pblica a disposicin de la DIAN, el
problema persiste y debe ser enfrentado con herramientas normativas ms
poderosas que mejoren las posibilidades de accin de la entidad.
...
Penalizacin.

La doctrina moderna coincide en sealar que el incumplimiento de las

obligaciones fiscales es un ataque al normal desenvolvimiento de la accin
estatal, que obliga a no permanecer indiferentes a tal ataque. Por ello, el
verdadero inters de la comunidad en general es que el gobierno de turno
cuente con los recursos suficientes para que materialice los derechos
individuales y sociales.

Son variados los juicios de valor que se realizan al momento de optar por
elevar a la categora de delito determinadas conductas evasivas del
cumplimiento de las normas tributarias y aduaneras. Los altos niveles de
incumplimiento de las obligaciones que se pretenden sancionar y el
convencimiento de que una sancin ms drstica tendr un efecto disuasivo en
el cumplimiento de los deberes para con el fisco, son algunos de los
argumentos que se esgrimen para la aprobacin de medidas tendientes a
privar de la libertad a los infractores.
...
La evasin tributaria y el contrabando deben considerarse defraudaciones
fiscales que lesionan gravemente la economa nacional, la competencia leal
entre los diferentes agentes, las transacciones comerciales, el comercio
internacional, el rgimen cambiario, la poltica laboral y la industria nacional,
vinculndose en varias oportunidades con otros delitos como el cohecho, la
concusin y la falsedad documental.
 Los bienes vulnerados son colectivos y supraindividuales; el orden pblico
econmico se transgrede con el incumplimiento del pago de los tributos
internos y externos, razn por la cual merece una categorizacin ms drstica
que la simple contravencin.
....
El contrabando abierto es elevado a la categora delictual, con penas que van
entre los 20 meses y los 8 aos de arresto y su facilitacin mediante conductas
necesarias de 6 a 24 meses. El contrabando tcnico es castigado con la multa
equivalente a 20 veces lo dejado de declarar".

Del mismo modo, en la Ponencia para Primer Debate en la Cmara de

Representantes al citado proyecto de ley 1, se indic como fundamento para la
aprobacin de las normas que penalizan las conductas del contrabando y la
evasin:

"Como resultado de este concienzudo anlisis, se encuentra que los diferentes

temas sometidos a aprobacin, relacionados con las medidas de
fortalecimiento de la lucha contra la evasin y el contrabando, incluyendo la
penalizacin de estas conductas (...), demuestran la necesidad de esta
reforma, ya que es necesario que la administracin tributaria colombiana
cuente con mejores herramientas, que le permitan luchar contra fenmenos
que, como la evasin y el contrabando, inciden de manera negativa sobre los
ingresos de la Nacin, y afectan la libre competencia en trminos de lealtad e
igualdad entre los diferentes agentes econmicos".

As mismo, en la Ponencia para Segundo Debate en el Senado de la Repblica 2,

se expres sobre el particular, lo siguiente:

"Los suscritos ponentes (siguiendo las sugerencias presentadas por dos

distintos gremios) comparten la decisin adoptada en las Comisiones Terceras
del Congreso, toda vez que se encuentra plenamente justificada.

Es as como la figura de la penalizacin del contrabando, extendida incluso a

los funcionarios que lo favorezcan, permitir luchar efectivamente contra este
hecho que ha afectado la economa nacional y el comercio internacional.

Las penas previstas en las normas aprobadas debern producir un efecto

disuasivo en los posibles infractores, acerca de que es mejor cumplir con la
legislacin aduanera, que continuar incurriendo en su conducta antisocial".

Examen de los cargos

1
Gaceta del Congreso No. 177 del 30 de mayo de 1997.
2
Gaceta del Congreso No. 207 del 13 de junio de 1997.
Primer cargo. Violacin del principio non bis in idem por la existencia de
una doble sancin, penal y administrativa, por la comisin
del delito de contrabando.

En criterio de uno de los demandantes, los artculos 15 y 16 de la Ley 383 de

1997 vulneran el principio constitucional "non bis in idem" consagrado en el
artculo 29 de la Carta Poltica, pues en su criterio las infracciones aduaneras de
contrabando estn sancionadas administrativamente, por lo que no es posible
establecer una nueva sancin coexistente con aquella, pues ello equivale a una
doble sancin por el mismo hecho.

Segn lo previsto en el artculo 15 acusado, se considera como hecho punible

introducir o sacar bienes del territorio nacional sin declararlos o presentarlos ante
la autoridad aduanera, o por lugar no habilitado o sin los documentos soporte de
la operacin de comercio exterior, lo cual genera para el sujeto activo, una pena
de prisin de tres a seis aos, y una multa equivalente al 200% del valor CIF de
los bienes involucrados.

Por su parte, el artculo 16 ibdem establece que quien en cuanta superior a 100
salarios mnimos legales mensuales vigentes transporte, almacene, distribuya o
enajene mercanca introducida al territorio nacional sin haber sido declarada, o sin
haber sido presentada ante la autoridad aduanera, o ingresada por lugar no
habilitado, o sin los documentos de soporte, incurrir en pena de arresto de 6 a 24
meses, y multa de 100 a 500 salarios mnimos. En ambas disposiciones se
prevn causales eximentes de responsabilidad, que permiten que al inculpado no
se le apliquen las penas all previstas.

Observa la Corte que, en cuanto a la tipicidad de los hechos punibles creados en

los preceptos sub examine, tanto el contrabando como su favorecimiento
establecen en forma clara, expresa y categrica los sujetos activo y pasivo del
delito; la conducta antijurdica y el objeto del tipo penal (es decir, el inters que el
Estado busca proteger), razn por la cual por este aspecto, no est ausente
ningn elemento que desvirte la garanta propia de los hechos punibles creados
por los artculos demandados, e inequvocamente definidos y determinados.

Ahora bien, segn los antecedentes legislativos de la Ley 383 de 1997 3 ya

citados, que motivaron la penalizacin de las conductas descritas en los
preceptos materia de examen, "era necesario enfrentar de raz los problemas de
la evasin y el contrabando, que acentuaban da a da y en forma grave el dficit
fiscal y reducan considerablemente los ingresos de la Nacin, con mecanismos
de control y represin, severos y radicales, tales como: la implementacin de
instrumentos giles para detectar fraudes en contra del erario, de forma tal que la
administracin cuente con los mecanismos idneos para determinar la situacin

3
Gaceta del Congreso No. 109 de 1997.
fiscal, y de otro lado, en el mbito represivo, la tipificacin de conductas que
afectan gravemente el erario, como el contrabando, as como la responsabilidad
penal que se deriva de no consignar las retenciones en la fuente y el IVA".

As pues, cabe destacar que los preceptos sometidos al examen constitucional,

generan dos consecuencias diferentes para quienes incurren en los hechos all
previstos: una, referente a la sancin administrativa aduanera, y otra, que se
deriva de la anterior, esto es, la pena de prisin o arresto por la conducta
antijurdica.

En relacin con la determinacin e imposicin de la sancin administrativa, que

corresponde a la multa, y a otras consecuencias de ese orden, su competencia
radica exclusivamente en cabeza de los funcionarios de la DIAN, tal como lo
disponen los artculos 15 y 16 de la Ley 383 de 1997, as como el artculo 2o. del
Decreto 1693 del 17 de junio del mismo ao, segn el cual,

"A la DIAN le competen las siguientes funciones:

(...) la direccin y administracin de la gestin aduanera, incluyendo la

aprehensin, decomiso o declaracin en abandono a favor de la Nacin de
mercancas y su administracin y disposicin".

En este mismo sentido, el Decreto 1909 de 1992 precepta que:

"La obligacin aduanera surge por la introduccin de mercancas de

procedencia extranjera en el territorio nacional y comprende la presentacin de
la declaracin de importacin, el pago de los tributos a que hubiere lugar y la
imposicin de las sanciones de rigor (art. 2o.)".

En el mismo decreto se establece el procedimiento que debe seguirse para

imponer la sancin de multa cuando la mercanca no ha sido declarada, etc.,
incluyendo la "aprehensin y el decomiso". Por su parte, entratndose de la
exportacin de mercancas, el Decreto 2666 de 1984 regula su procedimiento, y la
entidad competente para vigilar y controlar el cumplimiento de los requisitos y
dems formalidades exigidas por el ordenamiento jurdico.

En relacin con la observancia del debido proceso y la garanta del derecho de

defensa en la aplicacin de las sanciones administrativas por parte de la DIAN, el
artculo 1 del Decreto 1800 de 1994 dispone:

"Surtidos todos los trmites de aprehensin, reconocimiento y avalo de la

mercanca, la Divisin de Fiscalizacin en el trmino de (1) mes formular el
correspondiente pliego de cargos al declarante, al tenedor, a quien tenga
derecho sobre la mercanca y/o a la empresa transportadora, segn el caso. A
 su turno, el destinatario podr presentar los respectivos descargos dentro del
mes siguiente a la fecha de notificacin del mencionado pliego.

Recibidos los descargos o cumplido el trmino otorgado para el efecto, la

Administracin, a travs de la Divisin de Liquidacin o de quien haga sus
veces, dispondr de tres (3) meses, prorrogables por una sola vez y hasta por
el mismo trmino, para decidir la situacin jurdica de las mercancas.

Contra el respectivo acto administrativo slo proceder el recurso de

reconsideracin, el cual deber interponerse dentro del mes siguiente a la
fecha de su notificacin. La Administracin contar con tres (3) meses para
resolver dicho recurso a travs de la Divisin Jurdica o de quien haga sus
veces.

Agrega que la disposicin contenida en el artculo 20 de la Ley 383 de 1997, no

constituye una creacin o asignacin de funciones mediante la citada ley al
Ejecutivo, sino una ratificacin de la competencia que en materia aduanera le est
atribuida constitucionalmente.

De esta manera, resulta claro que la imposicin de las multas, la aprehensin o el

decomiso de las mercancas corresponden a un procedimiento administrativo, que
por disposicin del legislador, lo cual en ningn momento implica inmiscuirse en el
proceso penal que pueda surgir como consecuencia de la situacin fctica
descrita en los artculos sub examine.

Por el contrario, cuando de dicha conducta se deriva la comisin del delito de

contrabando, por expreso mandato constitucional (artculo 116) y legal (artculos
15 y 16 de la Ley 383 de 1997), son los funcionarios judiciales quienes estn
investidos de la potestad de imponer la pena de prisin o arresto, previo el
adelantamiento del respectivo proceso, que se inicia con la etapa de investigacin
y culmina con la expedicin de la sentencia judicial.

De ah que, el proceso administrativo es independiente del juicio penal, de

manera que el trmite y decisin de uno y otro corresponden a autoridades
diferentes. Por consiguiente, frente a la configuracin de los hechos punibles
relacionados en las normas acusadas, el funcionario administrativo o la autoridad
aduanera estn en la obligacin de ponerlo en conocimiento de la autoridad
judicial (artculo 25 CPP.) para los efectos de imponer las sanciones penales a
que haya lugar, mediante la sentencia respectiva.

As pues, el mbito de competencias de las mencionadas autoridades, es decir,

de las administrativa de un lado, y la judicial del otro, en relacin con las faltas
cometidas, para la aplicacin de las respectivas sanciones, es totalmente
diferente, sin perjuicio de que el funcionario administrativo pueda remitir las
diligencias procesales al funcionario judicial competente, a fin de determinar la
responsabilidad penal del comerciante inculpado, que en el evento de su
exoneracin, puede ejercer las acciones encaminadas a la reparacin directa por
los perjuicios que haya sufrido, consagradas en las normas vigentes.

Por lo anteriormente expresado, estima la Corte que no existe vulneracin alguna

al derecho fundamental al debido proceso, consagrado por el artculo 29 de la
Carta Poltica, ni violacin al principio segn el cual se prohibe juzgar a una
misma persona dos veces por el mismo hecho, ya que con fundamento en los
criterios expuestos, resulta evidente la diferencia entre la sancin administrativa
producto del quebranto de las normas aduaneras y tributarias que exigen el
cumplimiento de las formalidades y requisitos para el ingreso o egreso de
mercancas y bienes al territorio nacional, encaminadas a la defensa de la
economa nacional, y las consecuencias jurdico penales que se derivan de la
conducta punible, que implican para quien incurre en el hecho delictivo, la sancin
penal que debe ser impuesta por la autoridad judicial competente, previa la
observancia del debido proceso y del derecho de defensa, tanto en las
actuaciones administrativas como en las judiciales.

No debe olvidarse que esta Corporacin ha reconocido la prohibicin de que

frente a conductas calificadas como faltas por el legislador, se establezcan,
adems de la sancin administrativa por parte del funcionario competente, la de
carcter penal por parte del Juez. Ello ha ocurrido en los casos de conductas que
dan lugar a la aplicacin de sanciones disciplinarias que aplica la entidad
administrativa, sin perjuicio de la sancin penal por parte del funcionario judicial y
sin que ello equivalga a la violacin del principio non bis in idem.

En cuanto a la imposicin de sanciones a cargo de los funcionarios judiciales y a

la facultad del legislador para establecer diversas modalidades de sancin por la
comisin de un hecho punible, sostuvo esta Corporacin en la sentencia No. C-
628 de 1996, con ponencia del Magistrado Hernando Herrera Vergara, lo
siguiente:

"Es bien sabido que frente a determinados comportamientos humanos que

lesionan intereses sociales relacionados con la existencia, conservacin,
seguridad y bienestar de los miembros de la colectividad, el legislador ha
diseado una estructura jurdica tendiente a reprimir tales hechos y conductas
delictivas, castigando con sanciones la violacin de los preceptos legales.

Dada la gravedad de la ofensa que el hecho delictuoso acarrea, se han

previsto en la legislacin penal sanciones rigurosas, impuestas por funcionarios
de la rama judicial que administran justicia una vez se tramita el respectivo
proceso.

El delito se considera como la conducta tpica, antijurdica y culpable para la

cual el legislador ha determinado una sancin penal. As pues, cuando
 aparece procesalmente demostrado que una persona realiz dicha
conducta delictiva, debe el juez declarar la responsabilidad respectiva e
imponerle la sancin penal correspondiente.

De esta manera, no tendra fundamento que se describan modelos de

conducta humana para proteger determinados intereses jurdicos y se
establezcan medidas punitivas para quien los vulnere, si la efectiva realizacin
de tales hechos no se traduzca en una ineludible imposicin de la sancin
enunciada.

La pena implica entonces, la eliminacin o disminucin de un derecho

fundamental de la persona encontrada responsable de la infraccin penal (vida,
libertad, patrimonio, etc.). Su funcin es de carcter retributivo, preventivo,
protector y resocializador.

El estatuto penal ha previsto dos modalidades de penas o sanciones: 1) las

privativas del derecho a la libertad -la prisin y el arresto-, y 2) las que recaen
sobre el patrimonio econmico, dentro de la cual el legislador ha previsto la
multa, que se concreta en la exigencia al condenado de cancelar una
determinada suma de dinero en favor del Estado.
....
As entonces, la consagracin de penas y sanciones constituye una
competencia propia del legislador que, en principio es libre para asignar
diferentes consecuencias negativas a los comportamientos que considera
reprochables e injurdicos, de acuerdo con criterios de proporcionalidad".

Finalmente, y como lo expres el concepto fiscal, teniendo en consideracin que

los supuestos que dan lugar a la actuacin administrativa y a la intervencin
jurisdiccional penal se encuentran claramente diferenciados, resulta obvio que
jams pueden ser concurrentes, de manera que los aludidos procesos
administrativo y penal, son independientes, y no configuran por consiguiente, la
violacin del principio constitucional "non bis in idem".

Por lo anterior, el cargo no est llamado a prosperar.

Segundo Cargo. Exigencia de una decisin judicial para la declaratoria del

decomiso - Incompetencia para ordenar la extincin de
bienes por parte de los funcionarios de la Direccin de
Impuestos y Aduanas Nacionales.

Segn lo seala uno de los intervinientes, los artculos 20 y 21 de la Ley 383 de

1997 violan la Constitucin porque atribuyen una competencia eminentemente
judicial a una institucin de la administracin pblica. A su juicio, todo decomiso es
competencia exclusiva del juez y no de la administracin, razn por la cual los
artculos demandados resultan inconstitucionales. Adems, agrega que la
declaratoria de extincin del dominio o del decomiso la hace el juez a travs de
una sentencia que extinga o retire la propiedad por su irregular situacin aduanera
y la traslade al Estado, y no como lo disponen los citados preceptos, por medio de
un proceso administrativo y por funcionarios de la administracin pblica.

Finalmente, segn el demandante, la falta administrativa, consistente en no

legalizar la mercanca, no puede originar una prdida de la propiedad por la va
del decomiso o de la extincin del dominio, que constituye una pena que debe ser
impuesta por un juez.

De conformidad con lo establecido por el artculo 20 de la Ley 383 de 1997, la

Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales tiene a su cargo la responsabilidad
en la aprehensin, carcter, valor aduanero, decomiso y disposicin de las
mercancas. Mientras que segn el artculo 21 ibdem, los recursos provenientes
de la venta o remate de las mercancas abandonadas o decomisadas por la
autoridad aduanera, se invertirn en la lucha contra la evasin o el contrabando. Y
es el mismo encabezamiento del artculo 20, el que establece el objeto y la
finalidad de la norma: "Definicin de la situacin jurdica de las mercancas". La
cual corresponde, como se estatuye en el precepto, a la autoridad administrativa
aduanera.

A fin de resolver el cargo formulado, estima la Corte pertinente examinar ambas

instituciones, es decir, la extincin del dominio y el decomiso, as como sus
caractersticas y diferencias.

Segn el mandato constitucional contenido en el artculo 34, la extincin del

dominio debe ser decretada por un juez, previo el agotamiento del respectivo
proceso y mediante sentencia judicial, al quedar configurado el enriquecimiento
ilcito, en perjuicio del tesoro pblico o con grave deterioro de la moral social.

Al respecto, sostuvo la Corte en la sentencia No. C-374 de 1997, cuyos

contenidos se prohijan en esta oportunidad, que:

"La extincin del dominio, como de lo dicho resulta, es una institucin

autnoma, de estirpe constitucional, de carcter patrimonial, en cuya virtud,
previo juicio independiente del penal, con previa observancia de todas las
garantas procesales, se desvirta, mediante sentencia, que quien aparece
como dueo de bienes adquiridos en cualquiera de las circunstancias previstas
por la norma lo sea en realidad, pues el origen de su adquisicin, ilegtimo y
espurio, en cuanto contrario al orden jurdico, o a la moral colectiva, excluye a
la propiedad que se alegaba de la proteccin otorgada por el artculo 58 de la
Carta Poltica. En consecuencia, los bienes objeto de la decisin judicial
correspondiente pasan al Estado sin lugar a compensacin, retribucin ni
indemnizacin alguna.
 No se trata de una sancin penal, pues el mbito de la extincin del dominio es
mucho ms amplio que el de la represin y castigo del delito. Su objeto no
estriba simplemente en la imposicin de la pena al delincuente sino en la
privacin del reconocimiento jurdico a la propiedad lograda en contrava de los
postulados bsicos proclamados por la organizacin social, no solamente
mediante el delito sino a travs del aprovechamiento indebido del patrimonio
pblico o a partir de conductas que la moral social proscribe, aunque el
respectivo comportamiento no haya sido contemplado como delictivo ni se le
haya sealado una pena privativa de la libertad o de otra ndole. Ser el
legislador el que defina el tipo de conductas en las cuales se concretan los tres
gneros de actuaciones enunciadas en el mandato constitucional.

La figura contemplada en el inciso 2 del artculo 34 de la Constitucin debe

entenderse en armona con la integridad del sistema jurdico que se funda en
ella.

El derecho de propiedad que la Constitucin garantiza en su artculo 58 es el

adquirido de manera lcita, ajustada a las exigencias de la ley, sin dao ni
ofensa a los particulares ni al Estado y dentro de los lmites que impone la
moral social.

Nadie puede exigir garanta ni respeto a su propiedad cuando el ttulo que

ostenta est viciado, ya que, si contrara los postulados mnimos, jurdicos y
ticos, que la sociedad proclama, el dominio y sus componentes esenciales
carecen de legitimidad.
......
Y es que el carcter de la extincin del dominio es exclusivamente patrimonial
y constituye una consecuencia no penal sino econmica de los actos
imputables a una persona".

Ahora bien, segn el Diccionario de la Lengua, el decomiso equivale a "comiso", y

ste, a su vez, a "pena de perdimiento de la cosa, en que incurre el que comercia
en gneros prohibidos" y tambin "prdida del que contraviene algn contrato en
que se estipul esta pena".

Conforme con la anterior definicin, el Diccionario de Jurisprudencia y Legislacin,

seala que el decomiso o comiso se usa para designar "la pena de perdimiento de
la cosa en que incurre el que comercia en gneros prohibidos", as como "tambin
en permitidos, pero faltando a los documentos prevenidos por las leyes, como las
guas, o faltando la fidelidad en ellos, o defraudando los derechos".

En el Diccionario de la Administracin Espaola, Martnez Alcubilla afirma que,

comiso es la "pena de perdimiento de alguna cosa, o del gnero en que se trafica
con infraccin de las leyes fiscales, o de las caballeras, carruajes o buques
donde se transporten o hallaren efectos de contrabando, en ciertos casos, o de
los instrumentos que provengan de un delito o falta, o de los instrumentos con que
se ejecuta".

Igualmente, en el Tratado de Derecho Penal de Zaffaroni, se afirma que "de

fundamental importancia es tener en cuenta que el decomiso o comiso se trata de
una pena que generalmente tiene carcter pecuniario, no restndoselo la
circunstancia de que eventualmente pueda recaer sobre objetos que estn fuera
del comercio. Dado su carcter pecuniario debe ser cuidadosamente distinguida
de la confiscacin, que se halla expresamente prohibida por la Constitucin
Nacional. La diferencia resulta clara porque la confiscacin tiene carcter general,
en tanto que el decomiso recae sobre cosas en particular".

El decomiso aduanero constituye una herramienta de aplicacin inmediata, de

carcter efectivo en la lucha contra la evasin y el contrabando, con el fin de
evitar que se lesione gravemente la economa nacional, as como la competencia
leal, lo cual garantiza la prevalencia de los bienes colectivos y supraindividuales.
No resulta extrao que el lavado de activos y el trfico ilcito de drogas hayan
encontrado en el contrabando, como lo asevera en la exposicin de motivos, un
mecanismo ilegal para introducir dineros producto de actividades ilcitas.

La regulacin del decomiso como medida inmediata de carcter administrativo, y

su independencia con respecto al proceso penal, esta contemplada en los
artculos 57, 67, 79, 80 y 81 del Decreto 1909 de 1992.

Cabe observar que en el mismo decreto se establecen los diversos mecanismos

que le permiten garantizar al comerciante o persona afectada con la aprehensin
o el decomiso de la mercanca la observancia del debido proceso y el respeto a
sus derechos fundamentales.

Adems, en cuanto a la definicin jurdica de las mercancas importadas con

violacin a los reglamentos de aduanas e impuestos, dicho decreto por expreso
mandato del legislador -facultado constitucionalmente para ello (CP. artculos 150
y 189)-, atribuye la competencia y responsabilidad a la Direccin de Impuestos y
Aduanas Nacional.

As mismo, y segn se desprende de los mandatos contenidos en los artculos 15

a 21 de la Ley 383 de 1997, la mercanca introducida al territorio nacional en
forma irregular pasar a propiedad de la Nacin, por abandono declarado
mediante resolucin administrativa aduanera, cuando dentro de los dos meses
siguientes a su introduccin al pas no se haya hecho efectiva su legalizacin, por
abandono voluntario, como consecuencia de la aprehensin efectuada por la
autoridad aduanera, cuando existan restricciones legales respecto de las
mercancas importadas, o cuando efectuada la aprehensin, por omisin de los
requisitos exigidos para su legalizacin, se ordene mediante resolucin motivada
su decomiso.
Acerca de las diferencias existentes entre el decomiso y la extincin de dominio,
ya esta Corporacin tuvo oportunidad de pronunciarse al examinar la
constitucionalidad de la Ley 333 de 1996 4, al advertir que estas dos instituciones
no son iguales. En efecto, al respecto se expres:

"La figura de la extincin del dominio prevista en el inciso 2 del artculo 34 de la

Constitucin, no corresponde a una "constitucionalizacin" de los institutos
legales conocidos como comiso e incautacin de bienes, los cuales, sin
perjuicio de aqulla, siguen cumpliendo, respecto de todo proceso penal, el
objetivo que les es propio, tanto para la investigacin correspondiente como en
lo relacionado con el vnculo existente entre el ilcito y la destinacin a l de
cierto bien, o entre el delito y el provecho ilegtimo que de l podra derivarse.
No se olvide que la extincin del dominio, segn acaba de advertirse, no cobija
toda clase de delitos, al paso que el decomiso y la incautacin de bienes son
aplicables en trminos generales, como lo contemplan las normas procesales
pertinentes, a un cmulo de hechos punibles que escapan a la excepcional
medida contemplada por el artculo 34, inciso 2, de la Constitucin.

Adems, mientras el decomiso es una medida inmediata, adoptada por la

autoridad que la ley indique sin necesidad del agotamiento de todo un
proceso, precisamente por cuanto est concebida para servir a los fines
del mismo, la extincin del dominio requiere, por expreso mandado
constitucional, de sentencia judicial, previo el agotamiento del proceso,
con todas las garantas previstas en el artculo 29 de la Carta.

Mal puede afirmarse, entonces, que se trate de las mismas instituciones,

menos con la atrevida pretensin del demandante, quien quiso corregir al
Constituyente, para someterlo a las reglas del proceso penal instauradas por la
ley" (negrillas y subrayas fuera de texto).

De lo anterior, se colige que, el decomiso no se encuentra regulado por las

previsiones contenidas en el artculo 34 constitucional, pues se trata de una
determinacin administrativa, de carcter inmediato, que adopta la autoridad
correspondiente como consecuencia de las situaciones fcticas establecidas en
las normas demandadas, que no son propias de la extincin del dominio, y en
consecuencia, no requieren de una sentencia judicial, sin perjuicio del trmite del
proceso penal por la actividad delictiva que ello genera.

A diferencia de lo anterior, la extincin del dominio consagrada en el artculo 34 de

la Carta Poltica, as como la expropiacin regulada en el artculo 58 ibdem,
exigen para su declaratoria de un pronunciamiento judicial.

4
Corte Constitucional. Sentencia No. C-374 de 1997.
Finalmente y con fundamento en la jurisprudencia mencionada, el carcter de la
extincin del dominio es preferentemente patrimonial y constituye una conducta
independiente de la infraccin penal, frente a los hechos punibles imputables a la
persona; mientras que el decomiso es una medida inmediata de carcter
administrativo que no requiere "del agotamiento de todo un proceso, precisamente
por cuanto est concebido para servir a los fines del mismo", en este caso, por
expresa disposicin del legislador ordinario (artculo 20 de la Ley 383 de 1997),
dicha autoridad es la "Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales o la entidad
que haga sus veces", sin perjuicio de la accin penal a que haya lugar frente a la
comisin del hecho punible.

Por ello, la circunstancia de que la DIAN tenga legalmente la potestad de

decomisar o determinar la aprehensin de la mercanca, no configura el
desconocimiento del principio constitucional de la independencia judicial, toda vez
que el proceso administrativo aduanero es diferente del jurisdiccional.

En sntesis, a los funcionarios judiciales corresponde como funcin principal, la

administracin de justicia, cuya potestad sancionadora se concreta en la
imposicin directa de penas como consecuencia de la comisin de un hecho
punible, mediante sentencia judicial y previo el agotamiento del respectivo
proceso; por el contrario, y siguiendo la jurisprudencia de esta Corte consignada
en la sentencia No. C-214 de 1994 (MP. Dr. Antonio Barrera Carbonell), "la
potestad administrativa sancionadora constituye un instrumento de
autoproteccin, en cuanto contribuye a preservar el orden jurdico institucional
mediante la asignacin de competencias a la administracin que la habilitan para
imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive
por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia contribuye a la
realizacin de sus cometidos".

Como resultado de lo anterior, debe entenderse que una cosa es la potestad de

imponer penas y medidas de seguridad frente a la existencia del hecho punible, y
otra distinta, la facultad de la administracin de decomisar y aprehender bienes y
mercancas como consecuencia directa de una falta de ndole administrativa,
facultad sta que no conlleva transgresin alguna del ordenamiento
constitucional.

As pues, como se ha indicado, resulta igualmente claro, que en el caso de las

normas objeto de examen, se trata de dos procesos diferentes, autnomos e
independientes: uno, el administrativo aduanero que adelanta por mandato legal,
la Direccin de Impuestos y Aduanas, por el incumplimiento a las normas
aduaneras y tributarias que regulan la importacin de mercancas al territorio
nacional, y otro el proceso jurisdiccional penal, que llevan a cabo las autoridades
judiciales cuando de la actuacin ilcita e ilegal se deriven consecuencias penales
para el infractor.
Por consiguiente, el decomiso de bienes y mercancas a que hacen referencia los
artculos 20 y 21 de la Ley 383 de 1997, corresponden al ejercicio de la potestad
sancionatoria de la administracin, con ocasin de la transgresin de las
disposiciones que regulan la introduccin de mercancas al pas sin el
cumplimiento de los requisitos y formalidades previstas en las normas aduaneras
y tributarias. Potestad sta, que como se ha expresado, no corresponde a los
funcionarios judiciales, por tratarse de situaciones que implican sanciones
administrativas, sin perjuicio de las penales que corresponden, estas ltimas, a
las autoridades judiciales, y no encajan, en consecuencia, dentro de las
regulaciones previstas en el artculo 34 constitucional sobre extincin del dominio.

En razn de lo anterior, no encontrando la Corte vulneracin en relacin con los

cargos formulados contra los artculos 20 y 21 de la Ley 383 de 1997, se
declarar su exequibilidad.

Tercer Cargo. Violacin del principio de unidad de materia.

En criterio de uno de los actores, las normas demandadas vulneran el artculo 158
de la Constitucin, por cuanto no se refieren a una misma materia. Seala que en
la Ley 383 de 1997 se incluyen disposiciones de ndole aduanera y tributaria, lo
que desconoce el mandato constitucional contenido en el citado precepto.

A fin de determinar la procedencia del cargo, conviene destacar que la Ley 383 se
titula "por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la
evasin y el contrabando, y se dictan otras disposiciones". Y para cumplir los
fines y el objeto de la ley, como lo sealara el Gobierno Nacional en la exposicin
de motivos al proyecto presentado ante el Congreso, para ello se insiste en la
necesidad de adoptar mecanismos de orden aduanero y tributario que ataquen en
forma directa y eficaz el delito de contrabando.

De los antecedentes legislativos de esta normatividad, como lo sostuvo el

concepto fiscal, se establece que la materia objeto de regulacin es una misma,
pues igual propsito orienta su expedicin. En efecto, en la exposicin de motivos,
con respecto a la necesidad de dotar a la administracin de mecanismos para
erradicar el contrabando y la evasin, se seal lo siguiente en la ponencia
respectiva:

"... es necesario que la administracin tributaria colombiana cuente con

mejores herramientas, que le permitan luchar contra fenmenos, que como la
evasin y el contrabando, inciden de manera negativa sobre los ingresos de la
Nacin, y afectan la libre competencia en trminos de lealtad e igualdad entre
los diferentes agentes econmicos" (Gaceta del Congreso No. 177 del 30 de
mayo de 1997).
Ahora bien, a juicio de la Corporacin, los artculos 15 a 21 de la Ley 383 de 1997
no vulneran el principio constitucional de unidad de materia legislativa, por cuanto
ellos guardan estrecha relacin temtica y sistemtica con el objeto principal de la
ley, que consiste en "luchar contra la evasin y el contrabando".

En efecto, las normas acusadas consagran una serie de instrumentos de orden

tributario y aduanero, a travs de los cuales se busca erradicar, o al menos
disminuir, los fenmenos de la evasin y el contrabando. Tal y como lo han
reconocido la doctrina y jurisprudencia sobre la materia, la evasin y el
contrabando constituyen un flagelo que atenta en forma ostensible contra el orden
pblico econmico y social justo, la convivencia pacfica, en perjuicio del tesoro
pblico y las finanzas del Estado; por ello, la necesidad de adoptar medidas de
carcter tributario, tales como sanciones, multas, etc., mientras que la actividad
ilcita del contrabando se combate con mecanismos aduaneros como el decomiso
o la retencin de la mercanca, los cuales buscan evitar, o al menos hacer ms
difcil el ingreso al territorio nacional de bienes en forma ilegal e ilcita.

Por consiguiente, resulta claro que si el objeto de la normatividad, como se

desprende del mismo ttulo de la ley es la adopcin de medidas indispensables
para enfrentar la evasin y el contrabando, deben incluirse, como en efecto se
hace en los preceptos impugnados, disposiciones tributarias y aduaneras,
encaminadas a erradicar aquellos factores que obstaculizan y perturban la libre
competencia en trminos de igualdad y probidad.

No sobra reiterar aqu lo expresado por la Corte al precisar que, en relacin con la
unidad de materia, lo relevante es la identidad sustancial del tema objeto de
legislacin y la ya anotada correspondencia entre el articulado y el ttulo de la ley 5.

Por lo anterior, el cargo no prospera.

Cuarto Cargo. Incompetencia del legislador para modificar por medio de

una ley ordinaria el rgimen de aduanas.

En criterio de algunos demandantes, los artculos 15 a 21 de la Ley 383 de 1997

quebrantan el literal c) del numeral 19 del artculo 150 del ordenamiento superior,
ya que por constituir temas relativos al rgimen de aduanas, su regulacin por
mandato constitucional (artculos 150-19 y 189-25), corresponde por va de una
ley marco y en forma exclusiva al Ejecutivo, y no como ocurri en el caso de las
disposiciones acusadas, al legislador por medio de una ley ordinaria.

De conformidad con lo preceptuado por el numeral 19 del artculo 150

constitucional,

5
Corte Constitucional. Sentencia No. C-434 de 1996.
 "Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones:
...
19. Dictar las normas generales, y sealar en ellas los objetivos y criterios a los
cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:
(...)
c) Modificar, por razones de poltica comercial los aranceles, tarifas y dems
disposiciones concernientes al rgimen de aduanas".

En concordancia con esta disposicin, el numeral 25 del artculo 189

constitucional precepta:

"Corresponde al Presidente de la Repblica como Jefe de Estado, Jefe del

Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
....
25. (...); modificar los aranceles, tarifas y dems disposiciones concernientes al
rgimen de aduanas; regular el comercio exterior...".

En relacin con la naturaleza y contenido de las leyes marco o cuadro, esta

Corporacin6 ha venido sosteniendo que el Ejecutivo colabora activamente con el
legislativo en la regulacin de las materias que deben ser tramitadas a travs de
esta clase de leyes; "as, en tanto que el Congreso se limita a fijar las pautas
generales, las directrices que deben guiar la ordenacin de una materia
determinada, el Ejecutivo se encarga de precisar, completar la regulacin del
asunto de que se trata".

Del mismo modo, en sentencia No. 312 de 1997, esta Corporacin expres:

"La institucin de las leyes marco permite simultneamente resguardar el

principio democrtico - puesto que el Congreso conserva la facultad de dictar y
modificar las normas bsicas para la regulacin de una materia - y reaccionar
rpidamente ante la dinmica de los hechos a travs de decretos del Gobierno
que adapten la regulacin especfica de la materia a las nuevas situaciones.

Sobre el fin de las leyes marco se precis en la sentencia C-013 de 1993 de

esta Corporacin:

La institucin de las leyes marco, introducida en el ordenamiento

constitucional colombiano con la reforma de 1968, persigue para
determinadas materias, dada su complejidad y constante evolucin, la
colaboracin de Legislativo y Ejecutivo, as: el primero, sealar al Gobierno
las pautas generales dentro de las cuales ste ltimo debe desarrollar en

6
Corte Constitucional. Sentencia No. C-312 de 1997.
 concreto su facultad reglamentaria ejecutando esos principios en una forma
dinmica y de fcil modificacin.

Igualmente, en las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente se

manifest sobre las leyes marco:

"(...) A raz de este proceso y, al tenor del artculo 79 de nuestra Carta, las
Cmaras despus de que votan una ley marco son reemplazadas por el
Gobierno. A partir de ese instante las facultades de iniciativa y de decisin
respecto de las materias enumeradas en el artculo 76, numeral 22, quedan
en manos del Gobierno quien, por esa va, se convierte en el rgano
competente, investido de facultades legislativas para expedir, modificar y
derogar la legislacin dentro del marco normativo que le traz el Congreso y
que complementa a travs del reglamento. Se supone que las Cmaras
vuelven a quedar habilitadas, en el ejercicio de esa potestad legislativa,
cuando al Gobierno le interese una nueva norma cuadro para moverse
dentro de lmites mucho ms amplios de los que inicialmente le fueron
atribudos...

"(...) Los tratadistas coinciden en afirmar que la determinacin de los

principios fundamentales por el Parlamento significa dictar las normas
generales a partir de las cuales el Ejecutivo puede legislar. Cuando la rama
legislativa define principios generales estructura un marco. Entonces, el Jefe
de Gobierno queda investido de facultades para crear situaciones jurdicas
dentro de las pautas que previamente le han trazado.

El argumento prctico que se esgrimi para justificar la filosofa y la tcnica

que inspiran la norma, se fund en motivos de rapidez y evolucin. En esa
forma el Gobierno se reserva la posibilidad de intervenir por decreto en
aquellos sectores que exigen una decisin pronta y oportuna y que, adems,
son susceptibles de permanente evolucin como ocurre con los sectores de
la enseanza y del trabajo, lo cual hace aconsejable que el Ejecutivo cuente
con un amplio margen de maniobras..." (Informe-Ponencia para primer
debate en plenaria, Gaceta Constitucional N 51, abril 16 de 1991).

Con la reforma constitucional de 1968 se determin entonces que para la

regulacin de diversas materias se deba utilizar el procedimiento de las leyes
marco. Entre ellas se encontraban la organizacin del crdito pblico, el
reconocimiento de la deuda nacional y su servicio, la regulacin del cambio
internacional y el comercio exterior, la modificacin de los aranceles, tarifas y
dems disposiciones concernientes al rgimen de aduanas, la determinacin
de la estructura de la administracin nacional, la fijacin de las escalas de
remuneracin correspondientes a las distintas categoras de empleo, etc.".
De conformidad con lo dispuesto en los artculos 150-19 y 189-25 del estatuto
superior, el Congreso, en materia del rgimen de aduanas, circunscribe su
actividad legislativa a sealar las normas generales y los objetivos y criterios a los
cuales debe sujetarse el Gobierno, mientras que a ste le corresponde "modificar
los aranceles, tarifas y dems disposiciones concernientes al rgimen de
aduanas".

Ya la Corte ha tenido oportunidad de precisar el sentido y alcance del literal c) del

numeral 19 del artculo 150 de la Carta Poltica, en los siguientes trminos 7:

"La modificacin del rgimen aduanero por razones de poltica comercial es,
pues, materia que debe ser objeto necesariamente de una ley conocida por la
doctrina con el nombre de "ley marco". Con base en el mencionado tipo de
instrumento legal la Constitucin opera respecto de una especfica materia una
especial distribucin de competencias normativas entre la ley y el reglamento.
Al primero se confa la determinacin de los objetivos y criterios generales,
conforme a los cuales el segundo deber ocuparse del resto de la regulacin.
De esta manera se garantiza en favor del reglamento un mbito de regulacin,
como quiera que la ley deber limitarse a los aspectos generales ya sealados
que son precisamente los que configuran el "marco" dentro del cual se
dictarn los reglamentos llamados a desarrollar los objetivos y criterios
trazados por el legislador. Los asuntos objeto de las leyes marco corresponden
a una realidad susceptible de permanente cambio.
....
La Constitucin al autorizar el empleo de leyes marco y de los decretos que las
desarrollen, en lo tocante a la modificacin del rgimen de los aranceles, tarifas
y dems disposiciones del rgimen de aduanas, cuando utiliza la expresin
"por razones de poltica comercial" est limitando el campo de esta tcnica
normativa a los aspectos econmicos del arancel de aduanas y est
consecuentemente excluyendo que mediante la misma, de manera principal o
preponderante, se adelante una poltica fiscal o se persigan objetivos de esta
estirpe".

En desarrollo de lo anterior, y como lo ha reconocido la jurisprudencia

constitucional, en el nuevo ordenamiento superior la expedicin de las normas y
leyes -as como su derogacin, que implica la modificacin del estatuto aduanero,
y el establecimiento de impuestos- concernientes al saneamiento de mercancas,
aprehensin y decomiso de las mismas, entre otras materias, es competencia del
Congreso y no del Ejecutivo. Igualmente, las previsiones ajenas a los elementos
comerciales del rgimen de aduanas, como ocurre con la penalizacin del
contrabando, son atribuciones del resorte del legislador ordinario.

7
Sentencia No. C-510 de 1992, MP. Dr. Eduardo Cifuentes Muoz.
En consecuencia, las normas acusadas no constituyen una modificacin al
rgimen de aduanas, cuya competencia corresponde al Gobierno, sino que por el
contrario, son un desarrollo de la funcin legislativa otorgada al Congreso por el
literal c) del numeral 19 del artculo 150 de la Carta Poltica.

Por consiguiente, el cargo no prospera, pues las normas acusadas no quebrantan

precepto alguno del ordenamiento constitucional.

Quinto Cargo. Violacin del principio constitucional que prohibe imponer

las penas de detencin, prisin o arresto por deudas -
artculo 28 CP.

Se indica en una de las demandas materia de examen, que el artculo 15 de la

Ley 383 de 1997 infringe el artculo 28 de la Constitucin, al considerar la medida
en que si es admisible que las deudas al fisco y las irregularidades aduaneras se
puedan resolver mediante facilidades de pago de una suma de dinero ante la
imposibilidad de lograr su saneamiento, no cabe penalizarlo coetneamente pues
ello convierte la obligacin de pagar al Estado la tarifa o arancel con su
incremento sancionatorio, en un delito castigado con prisin, con pleno
desconocimiento de la garanta constitucional consagrada en dicho precepto.

De conformidad con lo dispuesto en el artculo 15 de la ley 383 de 1997,

"Quien introduzca o o saque bienes del territorio nacional, sin declararlos o

presentarlos ante la autoridad aduanera, o por lugar no habilitado o sin los
documentos soporte de la operacin de comercio exterior, incurrir en pena
de prisin de tres (3) a seis (6) aos, y multa equivalente al doscientos por
ciento (200%) del valor CIF de los bienes involucrados, sin perjuicio del
concurso de hechos punibles.

La pena descrita en el inciso primero no se aplicar cuando la cuanta de los

bienes involucrados sea inferior a mil (1000) salarios mnimos legales
mensuales vigentes, sin perjuicio de las sanciones administrativas".

Por su parte, el artculo 28 de la Carta Poltica precepta que:

"En ningn caso podr haber detencin, prisin ni arresto por deudas, ni penas
y medidas de seguridad imprescriptibles".

Con fundamento en los textos transcritos, es claro que el hecho de introducir o

sacar bienes del territorio nacional sin declararlos o sin presentarlos ante la
autoridad aduanera, as como introducirlos por lugar no habilitado o sin los
documentos que soportan la operacin de comercio exterior, conlleva, como ya se
ha sealado para quien incurra en dicho comportamiento, una doble sancin: la
administrativa, consistente en la multa, y la penal - jurisdiccional, equivalente a la
pena de prisin de 3 a 6 aos, cada una de las cuales se adelanta y decide en
forma independiente y separada.

En este orden de ideas, al tenor del texto legal, la imposicin de la pena de prisin
se deriva de la comisin de una conducta antijurdica, o sea, el contrabando,
fenmeno este notoriamente diferente a la situacin contemplada en el inciso
tercero del artculo 28 de la Constitucin, referente a las deudas. As pues,
mientras la primera consagra una sancin penal por la comisin de un delito, la
segunda versa sobre la prohibicin de imponer la sancin de detencin, prisin o
arresto por deudas surgidas del incumplimiento de obligaciones civiles.

De ah que la prohibicin contemplada en el artculo 28 superior, no puede

extenderse a conductas delictivas, como la introduccin ilegal de mercancas o
bienes al territorio nacional sin el cumplimiento de los requisitos legales, pues tal
interpretacin no se ajusta a los postulados y principios enmarcados en la
Constitucin de 1991.

En cuanto al sentido de dicho precepto constitucional, esta Corporacin en la

sentencia No. C-628 de 1996, MP. Dr. Hernando Herrera Vergara, sostuvo lo
siguiente:

"Cuando la Constitucin prohibe en el artculo 28 la detencin, prisin o arresto

por deudas, se refiere concreta y particularmente a aquellas originadas en
relaciones de origen civil, sin que en estas medien situaciones o hechos
punibles".

En conclusin, resulta evidente que la regulacin consagrada en el artculo 28 de

la Carta Poltica, no es aplicable a aquellas conductas antijurdicas diferentes,
para las cuales el legislador tiene prevista otra clase de sanciones.

En efecto, la imposicin de la pena de prisin prevista en el artculo 15 acusado,

se deriva de la comisin de un ilcito, que acarrea dicha sancin penal, la que no
se reduce a una mera y simple obligacin dineraria o crediticia de ndole civil o
comercial.

Por ello, cabe reiterar entonces, que la pena de prisin impuesta, se produce no
por el incumplimiento de obligaciones civiles contractuales, que es lo que prohibe
la norma superior, sino en razn del quebrantamiento del orden jurdico por el
ejercicio de una actividad ilcita y antijurdica de carcter penal, como lo es el
contrabando.

Siendo la pena de prisin consagrada, la consecuencia directa del

quebrantamiento del orden jurdico por la comisin del hecho punible del
contrabando, y no como errneamente lo entiende el actor, del incumplimiento de
una deuda en dinero o en especie, lo que no resulta violatorio de ningn precepto
constitucional, habr que concluir que el cargo no prospera.

Sexto Cargo. Violacin de los derechos al trabajo y a ejercer profesin u

oficio, as como a que se les presuma la buena fe de los
comerciantes minoristas, al impedirles ejercer sus
actividades comerciales, al penalizar su ejercicio por
distribuir mercancas adquiridas con desconocimiento de su
origen, procedencia y legitimidad, y al suponer la
culpabilidad del comerciante inculpado desconociendo la
presuncin de inocencia

Segn uno de los demandantes, el artculo 16 de la Ley 383 quebranta el

ordenamiento superior al desconocer el derecho al trabajo en condiciones dignas
y justas de los comerciantes minoritarios, as como su derecho a ejercer
libremente una profesin u oficio, impidindoles desarrollar su actividad comercial,
y al penalizar su ejercicio por distribuir las mercancas por ellos adquiridas sin
conocer su procedencia ni la legalidad de las mismas.

Agrega igualmente, que se viola el artculo 58 de la Constitucin, ya que cuando

se adquieren bienes y mercancas en el pas por parte de los comerciantes
minoristas, desconociendo estos la forma en que ingresaron al territorio nacional,
y se posee una factura -que es el ttulo de propiedad-, se est frente a un derecho
adquirido conforme a las leyes civiles y comerciales, sin que se deba entrar a
precisar si quien se los vendi, adquiri irregularmente la mercanca. Y adems, al
decomisarla de esa forma, se est vulnerando el principio de la buena fe (artculo
83 CP.).

Segn lo dispone el artculo 16 demandado, el juez al imponer la pena, privar al

responsable del derecho de ejercer el comercio por el trmino del arresto (de 6 a
24 meses) y un (1) ao ms".

Cabe observar, que lo que hace la norma mencionada, es impedir en forma

temporal, el ejercicio de la actividad comercial, frente a la conducta antijurdica
consistente en transportar, almacenar, distribuir o enajenar mercanca introducida
al territorio nacional ilegalmente, sin haber sido declarada, o sin haber sido
presentada ante la autoridad aduanera o ingresada por lugar no habilitado o sin
los documentos de soporte pertinentes, con lo cual no puede pretenderse que
dichas situaciones fcticas de carcter ilcito, tengan la categora de derechos
adquiridos, pues estos deben estar supeditados al marco de la legalidad, de
manera que los particulares pueden ejercer la actividad comercial siempre que las
conductas respectivas no se encuentren expresamente prohibidas dentro del
ordenamiento jurdico.
Ciertamente, desde el mismo prembulo, y en los artculos 1o., 2o., 25 y 26 de la
Constitucin, se garantiza el derecho al trabajo como fundamental, as como la
libertad de ejercer profesin u oficio. Empero, como lo ha advertido esta
Corporacin en innumerables pronunciamientos, no existen derechos absolutos
en la medida en que estos estn limitados ante la prevalencia del inters general
y el orden jurdico.

El mismo artculo 4o. de la Carta Poltica dispone que es deber de los nacionales
acatar la Constitucin y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades. Y
agrega el artculo 6o. ibdem, que los particulares son responsables ante las
autoridades por infringir la Constitucin y las leyes.

As pues, las personas no slo gozan de derechos, sino que a su vez, para la
efectividad de los mismos, tienen correlativamente deberes y obligaciones que
cumplir; por ello, seala el artculo 95 ibdem, que "el ejercicio de los derechos y
libertades reconocidos en esta Constitucin implica responsabilidades".

Por ende, aunque la Constitucin le reconozca a toda persona el derecho al

trabajo y la libertad a ejercer profesin u oficio, ello implica no slo asumir una
serie de responsabilidades inherentes al ejercicio lcito de su derecho, sino el
cumplimiento de deberes correlativos para con la sociedad. En consecuencia,
quien se sustrae a la ejecucin de la disposiciones constitucionales y legales,
debe asumir las consecuencias que de ello se deriven, tales como las sanciones,
penas, etc. Quien acta al margen de la ley, no puede por consiguiente, oponer el
ejercicio de un derecho fundamental, como el trabajo, pues acta en contrava de
los principios y mandatos contenidos en el ordenamiento jurdico, asumiendo las
consecuencias a que haya lugar.

En tal virtud, el comerciante que en desarrollo de sus actividades incurre en el

delito de contrabando, penalizado en los trminos de los artculos 15 y 16 de la
Ley 383 de 1997, con fundamento en las normas constitucionales mencionadas,
no puede alegar en ningn caso la libertad de trabajo, aunque este constituya un
derecho fundamental, pues su ejercicio implica el cumplimiento de unas
responsabilidades y deberes correlativos, como actuar dentro del marco de la
legalidad, y al no hacerlo, su derecho pierde efectividad y carece de proteccin.

En cuanto a la presunta vulneracin de los derechos adquiridos de los

comerciantes minoristas, estima la Corte que no existe tal quebrantamiento, pues
es la misma Constitucin la que en su artculo 58 dispone que "se garantizan la
propiedad privada y los dems derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles".

Para rechazar el cargo, cabe reiterar los argumentos expuestos anteriormente,

segn los cuales no puede drsele la categora de derecho adquirido a aquel
obtenido por medios ilcitos contrariando la normatividad constitucional y legal.
Adems, los bienes adquiridos mediante la actividad del contrabando, es decir,
por medios ilegales, en grave perjuicio del tesoro pblico o de la moral social, no
entran ni estn clasificados dentro de lo estipulado por el artculo 58 de la Carta
Poltica, por tratarse de bienes producto de una actividad ilcita, ya que se
encuentran por fuera del marco legal.

En relacin con los derechos adquiridos, es pertinente traer a colacin lo

expresado por esta Corporacin al examinar la constitucionalidad de las normas
relativas a la extincin del dominio8. En dicha oportunidad se expres lo siguiente:

"La garanta de la irretroactividad de las leyes penales no puede ser esgrimida

frente a una consecuencia de estirpe constitucional que gobierna los efectos de
situaciones pasadas y que, adems, se predica de los bienes y por s misma
no entraa prdida de la libertad. La irretroactividad penal toma en
consideracin el elemento personal y de libre albedro que deben intervenir en
la decisin de adoptar una conducta o de evitarla, segn la calificacin legal
que sobre ellas recaiga. La extincin del dominio es una secuela, de
conformidad con la Constitucin y segn la Ley examinada, de una actividad
delictiva previa -que deja inclume el principio de irretroactividad de la ley
penal, por lo cual no se trata de una pena-, que se dirige a operar sobre los
bienes obtenidos a causa del delito o derivados de ste.

"Llegar hasta el extremo de sostener que aun a las sanciones ad rem que
tienen como antecedente el delito, debe aplicarse la garanta de la
irretroactividad, equivale a sostener que el ordenamiento, mediante el juego de
estmulo-disuasin, concede al delincuente en relacin con los frutos de su
delito un espacio legtimo para discernir el curso de la conducta que ha de
seguir, de suerte que, si se ordenare la extincin retroactiva de los bienes
mal habidos -segn la tesis de los demandantes- se lo habra "sorprendido" de
manera maligna por el Estado y se habra injustamente conculcado sus
"derechos adquiridos" sobre el botn arrebatado a la vctima de sus fechoras o
al erario".

No puede pues, bajo el argumento de la irretroactividad de la ley penal y el

respeto a los derechos adquiridos, pretender sustraerse a la eficacia de una
disposicin constitucional, como si su efectividad tuviese menos consideracin
que la intangibilidad de los bienes y de las mercancas adquiridas e ingresadas al
territorio nacional, o extradas de l contrariando el ordenamiento jurdico superior
y con menoscabo o con absoluta violacin del principio de legalidad que sustenta
al Estado de Derecho.

Adicionalmente, cabe agregar que no obstante que el constituyente no utiliz la

expresin "con justo ttulo" en relacin con la garanta de los derechos adquiridos,

8
Corte Constitucional. Sentencia No. C-374 de 1997.
resulta evidente que dicho concepto se encuentra comprendido dentro de la
sujecin de los mismos derechos a las leyes civiles.

Por consiguiente, los artculos examinados de la Ley 383 de 1997 no desconocen

entonces, derechos adquiridos consolidados, pues en los supuestos que ella
contempla, se adquiri la propiedad de los bienes y de las mercancas en abierta
transgresin al ordenamiento jurdico vigente, vulnerando los lmites fijados por el
orden jurdico, motivo por el cual no puede afirmarse, como errneamente lo
pretende uno de los demandantes, que exista un derecho legtimo de los
presuntos titulares de la propiedad. No puede entonces, catalogarse como
derecho adquirido "con justo ttulo" y "con arreglo a las leyes civiles" por el uso o
disfrute indebido del derecho de propiedad.

Finalmente, estima la Corte que no se desconoce la presuncin constitucional de

la buena fe de los comerciantes minoristas, por cuanto se trata de conductas que
no son susceptibles de encausarse a ttulo de culpa o preterintencin; es
necesario que el sujeto activo consciente de la actividad ilcita, quiera su
realizacin. Los comportamientos sancionados en los preceptos atacados son
inequvocos y los comerciantes conocen los lmites dentro de los cuales su
actuacin es permitida. Y la ley no est presumiendo la mala fe de estos, pues
existen los medios y se dan las circunstancias para aplicar las sanciones previstas
en las disposiciones sub-examine, previo las garantas propias del debido proceso
y del derecho de defensa.

Por lo anterior, los cargos no prosperan.

Sptimo Cargo. Violacin del principio de la irretroactividad de la ley.

Segn uno de los actores, el pargrafo transitorio del artculo 16 de la Ley 383
quebranta el artculo 29 de la Carta Poltica, ya que la ley debera regir hacia el
futuro, mientras que la norma acusada le da un efecto contrario cuando se refiere
a comerciantes minoritarios que posean mercancas antes de la vigencia de esta
ley. Y agrega que el precepto acusado crea un delito "ex post facto", el de
contrabando para mercancas que ya se haban introducido al pas al amparo de
una legislacin administrativa aduanera vigente, que en esa poca autorizaba la
introduccin de mercancas con la obligacin de pagar impuestos y tarifas en
cualquier tiempo.

Cabe sealar que el pargrafo transitorio demandado no vulnera el principio de la

irretroactividad de la ley, pues este lo que est concediendo es un plazo de gracia
para que "dentro de los dos meses siguientes a la entrada en vigor de la presente
ley", acrediten la legal introduccin de las mercancas y dentro de los cuatro
meses de vigencia de la misma, la legalicen conforme a lo establecido en el
Decreto 1909 de 1992 que as lo ordena.
De esta manera, quienes dentro de la vigencia de la norma transporten,
almacenen, distribuyan o enajenen mercanca introducida en forma ilcita al
territorio nacional, incurrirn en las sanciones penales y administrativas de que
trata el artculo 16 de la ley bajo examen, salvo que dentro de los plazos
mencionados la legalicen, con lo cual no se est dando carcter retroactivo a la
ley, sino por el contrario, fijando unos trminos razonables para legalizar la
mercanca ya que de no hacerlo, no es posible "dentro de la vigencia de la ley",
ejercer las referidas actividades comerciales.

Adems, cabe advertir que ya desde la expedicin del Decreto 1909 de 1992, se
estableci la obligacin de legalizar la mercanca, ingresada ilegal e ilcitamente al
territorio nacional, con fundamento en los requisitos consagrados en el mismo.

Por consiguiente, no se desconoce el citado principio de la irretroactividad de la

ley, ya que la conducta de los comerciantes minoritarios se juzga con sujecin a
las normas vigentes al momento de su realizacin o concrecin. Por el contrario,
lo que se les otorga es un beneficio que da lugar a eximirlos de responsabilidad
penal frente al cumplimiento de los presupuestos consagrados en el pargrafo
acusado.

En tal virtud, el cargo no prospera.

Lo expuesto hasta aqu sirve para concluir que los artculos 18 y 19 inciso
segundo, resultan igualmente exequibles, debido a que sobre ellos se realizan
acusaciones de carcter general y no especficamente, de manera que a juicio de
esta Corporacin se ajustan a la Constitucin. Igualmente, la imposicin de penas
que se consignan para el servidor pblico que colabore, participe, transporte o
ejecute las mismas actividades ilcitas del contrabando, adems de la prdida e
interdiccin de las funciones pblicas, si se tiene en cuenta que nadie puede estar
eximido o exonerado de la responsabilidad penal por el desarrollo de actividades
ilcitas constitutivas de hechos punibles, pues como lo consagra el artculo 6o. de
la Carta Poltica, los servidores pblicos son responsables, no solamente por
infringir la Constitucin y las leyes, sino igualmente por omisin o extralimitacin
en el ejercicio de sus funciones.

De igual manera, en nada se opone a los preceptos constitucionales la

consagracin de estmulos que en el inciso segundo del artculo 19 de la ley sub
examine se establecen en favor de las entidades territoriales por la colaboracin
eficaz en la aprehensin de mercancas producto del contrabando.

Lo que s resulta contrario al ordenamiento superior es que se establezcan

reconocimientos por la "no colaboracin eficaz" en la lucha contra la evasin y el
contrabando, ya que aparte de constituir un despropsito jurdico, es bien sabido
que es funcin de las autoridades de la Repblica asegurar la vigencia de un
orden justo, estando la funcin administrativa al servicio permanente de los
intereses generales, los cuales se desarrollan con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, economa, celeridad, imparcialidad y publicidad.

Por consiguiente, se declarar inexequible el inciso segundo del artculo 19 de la

Ley 383 de 1997, por quebrantar los ordenamientos superiores.

Octavo Cargo. Inconstitucionalidad de los artculos 51 numeral 1 de la Ley

383 de 1997 y 7o. de la Ley 56 de 1981 por remisin a una
norma derogada.

El numeral 1o. del artculo 51 de la Ley 383 de 1997, dispuso que la generacin
elctrica continuar gravada de acuerdo con lo previsto en el artculo 7o. de la Ley
56 de 1981.

El ciudadano Carlos Germn Farfn Patio afirma en su demanda que, este

precepto de la ley 383 hace una remisin a una norma derogada por la Ley 14 de
1983, y establece un tratamiento preferencial sobre tributos de propiedad de las
entidades territoriales, en perjuicio de la autonoma fiscal de las mismas.

Cabe observar de una parte, que el artculo 7o. de la Ley 56 de 1981 a que hace
remisin el precepto impugnado ya fue objeto de control parcial de
constitucionalidad por parte de esta Corporacin, quien mediante providencia No.
C-486 de 1997, MP. Dr. Hernando Herrera Vergara, declar exequibles las
siguientes expresiones: "limitada a cinco pesos ($5.oo) anuales por cada kilovatio
instalado en la respectiva central generadora" y "y su monto se reajustar
anualmente en un porcentaje igual al ndice nacional de incremento del costo de
vida certificado por el DANE correspondiente al ao inmediatamente anterior.

Al respecto, dijo la Corte:

"Del ttulo de la ley 56 de 1981 se desprende que sta tiene un contenido de

carcter especial, mientras que la Ley 14 de 1983 es de carcter general.

Del mismo modo, no se configura una derogacin de la ley 14 de 1983 sobre la

anteriormente citada, de manera que ambas normatividades conservan plena
vigencia, dado el carcter especial de la Ley 56 de 1981 que regula lo atinente
a las relaciones que surjan entre las entidades propietarias de las obras
pblicas que se construyan para generacin y transmisin de energa,
acueductos, riegos y regulacin de ros y caudales de los municipios afectados
por ellas, as como las compensaciones que se originen por esas relaciones,
sealando as mismo, que el impuesto de industria y comercio recaer sobre la
generacin y el transporte de energa elctrica.
...
As pues, en sntesis se trata de dos leyes que regulan aspectos diferentes,
manteniendo su vigencia plena, sin que exista subrogacin por parte de la
 norma posterior, ya que existe una ley general en virtud de la cual se fija el
impuesto de industria y comercio que recaer sobre las actividades
industriales, comerciales y de servicio realizadas en cada jurisdiccin
municipal, donde su base gravable la constituyen los ingresos brutos de la
actividad con algunas deducciones legales; y otra especial que consagra una
regla particular para el caso de la propiedad de obras para actividades de
generacin elctrica, donde la proporcin de la distribucin entre los diferentes
municipios est determinada por el gobierno nacional, y donde su base
gravable est limitada a una suma fija calculada por cada kilovatio de potencia,
la cual se reajusta anualmente segn el I.P.C.

Por consiguiente, el cargo formulado no est llamado a prosperar pues las

normas no se contraponen entre s, ni existe derogacin por los motivos
sealados, de manera que se trata de normas que regulan el impuesto de
industria y comercio, una en forma general y la otra especial, aplicable a la
situacin fctica prevista en el literal a) del artculo 7 de la ley 56 de 1981, en
tanto que la ley 14 de 1983 se refiere a las materias generales consagradas en
su artculo 32, razn por la cual no se quebrantan a juicio de esta Corporacin
los preceptos constitucionales de orden superior".

Por consiguiente, respecto de dichos apartes, se ordenar estarse a lo resuelto,

frente al fenmeno constitucional de la cosa juzgada.

En relacin con el cargo formulado por el actor, segn el cual la norma acusada
hizo una remisin a una norma derogada, como lo es la Ley 14 de 1983, en lo
referente a los apartes an no examinados, estima la Corporacin que estos
resultan exequibles en virtud de los mismos razonamientos que sirvieron de
fundamento para declarar ajustados a las normas superiores, las expresiones que
fueron objeto de definicin por parte de la Corte Constitucional, las cuales se
reiteran en esta oportunidad.

En cuanto al presunto tratamiento preferencial sobre tributos de propiedad de las

entidades territoriales a que hace alusin la demanda, no encuentra la Sala que
ello sea as, pues como lo reconoci esta Corte en la providencia citada: "al
establecer el legislador de 1981 en cabeza de las centrales generadoras de
energa elctrica, el pago del impuesto de industria y comercio por la generacin y
transmisin de energa que corresponde en forma facultativa al municipio como
ente territorial cobrarlo y fijar su tarifa, no se estn concediendo, a juicio de la
Corte, exenciones ni tratamientos preferenciales en relacin con dichos
tributos, como errneamente lo estima el actor, ya que como se ha expresado, se
trata de una normatividad de carcter especial que regula el impuesto de industria
y comercio que se cobra a las centrales generadoras de energa elctrica, lo cual
se ajusta en su integridad al ordenamiento superior".
De esta manera, como se trata de la formulacin del mismo cargo, en relacin con
el supuesto tratamiento preferencial sobre tributos de propiedad de las entidades
territoriales, el cual ya fue analizado por esta Corporacin para llegar a la
conclusin segn la cual no existe "tratamiento preferencial en relacin con dichos
tributos" por las mismas razones expresadas, se declarar la exequibilidad de los
apartes consignados en la norma acusada.

VI. DECISION

En razn a lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional obrando en

nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,

RESUELVE:

Primero.- Declarar EXEQUIBLES los artculos 15 a 21 y el numeral 1o. del

artculo 51 de la Ley 383 de 1997, salvo el inciso segundo del artculo 19 que se
declara INEXEQUIBLE.

Segundo.- En relacin con el artculo 7o. de la Ley 56 de 1981, Estse a lo

resuelto en la sentencia No. C-486 de 1997 respecto de las siguientes
expresiones: "limitada a cinco pesos ($5.oo) anuales por cada kilovatio instalado
en la respectiva central generadora" y "y su monto se reajustar anualmente en
un porcentaje igual al ndice nacional de incremento del costo de vida certificado
por el DANE correspondiente al ao inmediatamente anterior.

Declranse EXEQUIBLES las expresiones "Las entidades propietarias pagarn a

los municipios los impuestos, tasas, gravmenes o contribuciones de carcter
municipal diferentes del impuesto predial, nicamente a partir del momento en
que las obras entren en operacin o funcionamiento y dentro de las siguientes
limitaciones: a) Las entidades propietarias de obras para generacin de energa
elctrica, podrn ser gravadas con el impuesto de industria y comercio",
contenidas en el artculo 7o. de la Ley 56 de 1981.

Cpiese, comunquese, notifquese, publquese, insrtese en la Gaceta de la

Corte Constitucional y archvese el expediente.

VLADIMIRO NARANJO MESA

Presidente

ANTONIO BARRERA CARBONELL EDUARDO CIFUENTES MUOZ

Magistrado Magistrado
 CARLOS GAVIRIA DIAZ JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Magistrado

HERNANDO HERRERA VERGARA CARMENZA ISAZA DE GOMEZ

Magistrado Magistrada (E)

ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO FABIO MORON DIAZ

Magistrado Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-194/98

PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Vulneracin (Salvamento de voto)

El legislador es competente para definir los tipos delictivos y las contravenciones

administrativas, por lo que discrecionalmente puede decidir que una de stas pase
a ser delito; pero viola el principio "non bis in dem" cuando conserva como falta
administrativa la conducta que convirti en delito porque entonces, en ningn caso,
la sancin consagrada en la ley penal agota el castigo legalmente imponible a
quien realice de manera culpable la accin tpica; y porque la defensa que se
ejerce en el proceso penal es siempre insuficiente para establecer la inocencia del
sindicado frente a la transgresin que bajo dos modalidades normativas se le
imputa por la misma accin.

PRINCIPIO DE AUTONOMIA FUNCIONAL EL JUEZ-Desconocimiento

(Salvamento de voto)

El artculo 20 de la Ley 383/97 desconoce la autonoma del juez penal para decidir
sobre el valor de la mercanca objeto de la conducta tpificada como delito por la
misma ley, cuando ste es, precisamente, el elemento que permite diferenciar la
conducta "elevada" a la categora delictiva, de aqulla que no puede ser penada,
ms s administrativamente sancionada. La aplicacin de ese artculo 20, implica la
violacin del artculo 29 de la Carta Poltica por desconocimiento del juez natural, y
vulnera el artculo 116 Superior, puesto que, si bien "la ley podr atribur funcin
jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas", la
misma norma precisa de manera inmediata que: "sin embargo, no les ser
permitido adelantar la instruccin de sumarios ni juzgar delitos".

DECOMISO DE MERCANCIA-Requiere decisin judicial (Salvamento de

voto)

An cuando el precio de la mercanca introducida irregularmente sobrepase los mil

salarios, el negocio jurdico por medio del cual se adquirieron tales bienes no
adolece de objeto ilcito; si al traerlas al pas se incurri en una accin tpica,
antijurdica y culpable, y si tal delito justifica la prdida para el particular de su
derecho de dominio sobre la mercanca, a ms de la pena pecuniaria que le es
imponible -200% del precio-, son asuntos que requieren de la decisin de un juez
de la Repblica.

PRISION POR DEUDAS (Salvamento de voto)

Una cosa es que la pena pecuniaria en determinadas situaciones sealadas en la

ley se pueda convertir en privacin de la libertad, y otra que se imponga pena de
detencin, prisin o arresto por deudas. Lo que la norma acusada est regulando
no es el pago de una obligacin pecuniaria, pues la conducta punible sancionada
se supone fue aquella que di lugar a la imposicin de la multa como pena
principal y nica, sino el comportamiento rebelde del condenado a cumplir con la
deuda social contrada con el Estado como efecto de una sentencia judicial para
resarcir el dao social ocasionado por la conducta que di lugar a la pena de
carcter pecuniario"

DERECHO AL TRABAJO-Vulneracin (Salvamento de voto)

El artculo 16 vulnera el derecho al trabajo de mltiples personas que nada tienen

que ver con la posible introduccin irregular al pas de mercancas, y que no estn
obligados por la Constitucin y la ley a conocer el origen (regular o no) de las
mercancas que transporten, almacenen, distribuyan o enajenen. Adems, la
norma es claramente desproporcionada, puesto que al autor del contrabando
menor de 1000 salarios mnimos mensuales, no se le aplicar la pena; pero s al
que con conocimiento o no del ilcito administrativo, contrate con el contrabandista
minoritario el transporte, almacenamiento, distribucin o venta de partes de la
mercanca.

PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY-Vulneracin (Salvamento

de voto)

El pargrafo del art. 16, claramente viola el principio de la irretroactividad de la ley

penal, puesto que convierte en delito una conducta previa a la vigencia de la ley
que criminaliz el contrabando; mediante esa norma, el legislador hace
responsables del delito de favorecimiento, a quienes contrataron un servicio -en
ese momento lcito-, con quien an hoy, resultara inocente frente a la sindicacin
de contrabando, pues no sobrepas la cuanta mnima (1000 salarios mnimos
mensuales). Paradgicamente, ste ltimo es el nico llamado por la norma
considerada a hacerse merecedor de la eximente de responsabilidad, puesto que
l no necesita del transportador, almacenista, distribuidor o vendedor al detal para
cumplir con el trmite y pago dentro del trmino legal, mientras ninguno de los
facilitadores mencionados puede, sin su colaboracin activa, evitar ser convertido
ex post facto en delincuente.

ORGANOS TERRITORIALES-Competencia limitada en materia tributaria

(Salvamento de voto)

La fijacin de la tarifa del tributo municipal de manera arbitraria era algo que no
poda hacer el legislador, ya que invadi de manera total el mbito de disposicin
de los concejos municipales: stos no quedaron autorizados para introducir
ninguna tarifa distinta. En nuestro criterio, si bien los preceptos constitucionales
establecen que las competencias de los rganos territoriales de eleccin popular
en materia tributaria ejercen sus atribuciones dentro de los lineamientos y pautas
que trace la ley, ello no se confunde con la injerencia especfica del legislador en
cada tributo para imponer en un ciento por ciento, de modo imperativo y nico, las
tarifas de los impuestos departamentales, municipales o distritales, excluyendo
toda decisin de la entidad territorial sobre el tema.

Referencia: Expedientes acumulados D-

1834, D-1852, D-1855, D-1861 y D-1864
Sentencia C-194/98

Con el debido respeto, los suscritos Magistrados se permiten hacer constar las
razones por las que se apartan del criterio de la mayora en el proceso de la
referencia.

1. Violacin del principio "non bis in dem"

El legislador es competente para definir los tipos delictivos y las contravenciones

administrativas, por lo que discrecionalmente puede decidir que una de stas
pase a ser delito; pero viola el principio "non bis in dem" cuando conserva como
falta administrativa la conducta que convirti en delito porque entonces, en ningn
caso, la sancin consagrada en la ley penal agota el castigo legalmente imponible
a quien realice de manera culpable la accin tpica; y porque la defensa que se
ejerce en el proceso penal es siempre insuficiente para establecer la inocencia del
sindicado frente a la transgresin que bajo dos modalidades normativas se le
imputa por la misma accin.

2. Desconocimiento de la autonoma judicial

El artculo 20 de la Ley 383/97 desconoce la autonoma del juez penal para

decidir sobre el valor de la mercanca objeto de la conducta tpificada como delito
por la misma ley, cuando ste es, precisamente, el elemento que permite
diferenciar la conducta "elevada" a la categora delictiva, de aqulla que no puede
ser penada, ms s administrativamente sancionada. La aplicacin de ese artculo
20, implica la violacin del artculo 29 de la Carta Poltica por desconocimiento del
juez natural, y vulnera el artculo 116 Superior, puesto que, si bien "la ley podr
atribur funcin jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades
administrativas", la misma norma precisa de manera inmediata que: "sin embargo,
no les ser permitido adelantar la instruccin de sumarios ni juzgar delitos".

3. Decomisar la mercanca requiere de una decisin judicial

Que el Gobierno, por medio del Decreto 1909 de 1992, hubiera reglamentado el
procedimiento administrativo a seguir cuando la mercanca irregularmente
introducida al pas no fuera reclamada y nacionalizada, no es razn para afirmar
que los artculos 20 y 21 de la Ley 383/97 son exequibles; tampoco lo es que en
esas normas el legislador haya autorizado a los funcionarios de la DIAN para
declarar el "abandono voluntario" de unos bienes que, luego de aprehendidos por
tales funcionarios, pasan a ser propiedad del Estado slo en el caso de que su
dueo no los nacionalice en el trmino previsto. En caso de contrabandos
menores de 1000 salarios mnimos mensuales, que no constituyan delito
continuado, la regulacin administrativa vigente deber seguir siendo aplicada.

Pero, en contra de lo que da por sentado el juicio de la mayora, an cuando el

precio de la mercanca introducida irregularmente sobrepase los mil salarios, el
negocio jurdico por medio del cual se adquirieron tales bienes no adolece de
objeto ilcito; si al traerlas al pas se incurri en una accin tpica, antijurdica y
culpable, y si tal delito justifica la prdida para el particular de su derecho de
dominio sobre la mercanca, a ms de la pena pecuniaria que le es imponible
-200% del precio-, son asuntos que requieren de la decisin de un juez de la
Repblica, tanto como la prdida de la propiedad sobre el arma que alguien use
para perpetrar un hurto calificado; cualquier disposicin legal en contrario,
claramente viola el artculo 34 de la Carta Poltica.

4. Prisin por deudas

Es claro que el artculo 28 de la Carta Poltica proscribi la detencin, prisin o

arresto por deudas, sin restringir la garanta a las deudas de origen civil; en
nuestro criterio, la cita parcial de la sentencia C-628/96 9 includa en el fallo del que
disiento, modifica el sentido de la doctrina all sentada; una cosa es que la pena
pecuniaria en determinadas situaciones sealadas en la ley se pueda convertir en
privacin de la libertad, y otra que se imponga pena de detencin, prisin o
arresto por deudas. En la citada sentencia C-628/96, se hizo mencin de esta
diferencia en los siguientes trminos:

"Como lo indic el representante del Ministerio Pblico, lo que la norma acusada

est regulando no es el pago de una obligacin pecuniaria, pues la conducta
punible sancionada se supone fue aquella que di lugar a la imposicin de la
multa como pena principal y nica, sino el comportamiento rebelde del condenado
a cumplir con la deuda social contrada con el Estado como efecto de una
sentencia judicial para resarcir el dao social ocasionado por la conducta que di
lugar a la pena de carcter pecuniario"

9
M.P. Hernando Herrera Vergara.
5. Violacin del derecho al trabajo

El artculo 16 vulnera el derecho al trabajo de mltiples personas que nada tienen

que ver con la posible introduccin irregular al pas de mercancas, y que no estn
obligados por la Constitucin y la ley a conocer el origen (regular o no) de las
mercancas que transporten, almacenen, distribuyan o enajenen. Adems, la
norma es claramente desproporcionada, puesto que al autor del contrabando
menor de 1000 salarios mnimos mensuales, no se le aplicar la pena; pero s al
que con conocimiento o no del ilcito administrativo, contrate con el contrabandista
minoritario el transporte, almacenamiento, distribucin o venta de partes de la
mercanca.

6. Violacin de la irretroactividad de la ley

El pargrafo del art. 16, claramente viola el principio de la irretroactividad de la ley

penal, puesto que convierte en delito una conducta previa a la vigencia de la ley
que criminaliz el contrabando; mediante esa norma, el legislador hace
responsables del delito de favorecimiento, a quienes contrataron un servicio -en
ese momento lcito-, con quien an hoy, resultara inocente frente a la sindicacin
de contrabando, pues no sobrepas la cuanta mnima (1000 salarios mnimos
mensuales).

Paradgicamente, ste ltimo es el nico llamado por la norma considerada a

hacerse merecedor de la eximente de responsabilidad, puesto que l no necesita
del transportador, almacenista, distribuidor o vendedor al detal para cumplir con el
trmite y pago dentro del trmino legal, mientras ninguno de los facilitadores
mencionados puede, sin su colaboracin activa, evitar ser convertido ex post
facto en delincuente.

7. Detrimento del fisco nacional en beneficio de las entidades territoriales

Si el contrabando es un delito, todas las personas tienen el deber de colaborar

con la Administracin de Justicia en la aprehensin de las mercancas
irregularmente introducidas o sacadas del pas; si se trata de entidades
territoriales, a ms del deber anotado, tienen la obligacin de colaborar con las
autoridades de la Rama Judicial en la persecucin del delito; si as no lo hacen,
deben proceder de la manera debida los organismos de control y se deben aplicar
las sanciones previstas en el ordenamiento. Pero, segn el fallo adoptado por la
mayora, es exequible que el legislador ordene que un ente administrativo le
pague a otro una recompensa, si ste ltimo cumple con lo que es su obligacin
constitucional y legal; igual comportamiento, realizado por un particular,
configurara una modalidad del delito de cohecho.
Ms an, esta forma de participacin de las entidades territoriales en las rentas de
la nacin, no halla fundamento en ninguna de las normas constitucionales que
contemplan transferencias de tal tipo; antes bien, el artculo 19 de la Ley 383/97
-an despus de que la mayora declar inexequible su inciso segundo-, y el
artculo 21 del mismo estatuto, violan lo dispuesto por el Constituyente en el
artculo 359 Superior, y debieron ser separados ntegramente del ordenamiento
nacional.

8. Artculo 7 de la Ley 56 de 1981

Discrepamos de lo resuelto en relacin con la parte cuya constitucionalidad

faltaba por definir del artculo 7 de la Ley 56 de 1981, que ahora se encontr
exequible.

Ha de recordarse que, por Sentencia C-486 del 2 de octubre de 1997, con

ponencia tambin del H. Magistrado Dr. Hernando Herrera Vergara, fueron
declarados exequibles los apartes del mencionado artculo que a continuacin se
subrayan:

"Las entidades propietarias pagarn a los municipios los impuestos, tasas,

gravmenes o contribuciones de carcter municipal diferentes del impuesto
predial, nicamente a partir del momento en que las obras entren en
operacin o funcionamiento y dentro de las siguientes limitaciones:

a) Las entidades propietarias de obras para generacin de energa elctrica,

podrn ser gravadas con el impuesto de industria y comercio, limitada a
cinco pesos ($5.oo) anuales por cada kilovatio instalado en la respectiva
central generadora.

El Gobierno Nacional fijar mediante decreto la proporcin en que dicho

impuesto debe distribuirse entre los diferentes municipios afectados en
donde se realicen las obras y su monto se reajustar anualmente en un
porcentaje igual al ndice nacional de incremento del costo de vida
certificado por el DANE correspondiente al ao inmediatamente anterior.
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-486 del 2 de octubre de
1997. M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara).

Aunque, en efecto, en el fallo mencionado se declar la exequibilidad de las

expresiones "limitada a cinco pesos ($5,oo) anuales por cada kilovatio instalado
en la respectiva central generadora", en relacin con la tarifa mxima que pueden
cobrar los municipios por concepto de impuesto de industria y comercio a las
entidades propietarias de obras para generacin de energa elctrica, y "su monto
se reajustar anualmente en un porcentaje igual al ndice nacional de incremento
del costo de vida certificado por el DANE correspondiente al ao inmediatamente
anterior", lo nico que trat la Corte entonces fue lo pertinente a la inquietud,
entonces manifestada por el actor, acerca de si se encontraba o no derogada la
norma por la Ley 14 de 1983 sobre fortalecimiento de los fiscos municipales.

En modo alguno se plante en ese momento, ni se discuti en la Corte, ni se

abord en la Sentencia, si dicha disposicin, en cuanto impona un monto exacto
de la tarifa mediante norma legal, poda haber pasado a ser inconstitucional, al
invadir la rbita de autonoma reservada por la Carta Poltica de 1991 (artculos 1,
287 -incisos 2 y 3- y 338) a las entidades territoriales en relacin con sus propios
tributos, como en este caso el de industria y comercio.

Los suscritos magistrados pensamos que no haba cosa juzgada absoluta sino
apenas circunscrita a lo tratado por la Corte en el aludido fallo, y que, por lo tanto,
no ha debido ahora remitirse la Corporacin a lo resuelto sino entrar en el fondo
del asunto.

Ahora bien, de haberlo hecho, la Corte debi haber declarado inexequible la

norma, por cuanto la fijacin de la tarifa del tributo municipal de manera arbitraria
era algo que no poda hacer el legislador, ya que invadi de manera total el
mbito de disposicin de los concejos municipales: stos no quedaron
autorizados para introducir ninguna tarifa distinta.

En nuestro criterio, si bien los preceptos constitucionales establecen que las

competencias de los rganos territoriales de eleccin popular en materia tributaria
ejercen sus atribuciones dentro de los lineamientos y pautas que trace la ley, ello
no se confunde con la injerencia especfica del legislador en cada tributo para
imponer en un ciento por ciento, de modo imperativo y nico, las tarifas de los
impuestos departamentales, municipales o distritales, excluyendo toda decisin
de la entidad territorial sobre el tema.

Como las entidades territoriales gozan constitucionalmente de un espacio para

fijar sus tributos (ncleo esencial de su autonoma), no puede la ley vaciar de
contenido tal competencia, asumindola ella de manera total.

9. Falta de pronunciamiento

Tambin con el acostumbrado respeto, anotamos que, pese a haber sido

demandada la parte de la norma segn la cual "el Gobierno Nacional fijar
mediante decreto la proporcin en que dicho impuesto debe distribuirse entre los
diferentes municipios afectados en donde se realicen las obras...", que tampoco
fue objeto de decisin en la anterior oportunidad, en la parte motiva de la
Sentencia de la cual discrepamos no se dice nada acerca del aparte transcrito, ni
en la resolutiva se falla su exequibilidad o inexequibilidad.
Los suscritos magistrados asumimos una posicin al respecto en el seno de la
Sala Plena, pero, en razn de la anotada circunstancia, que quiz surgi al
momento de redactar el texto final de la providencia, nos abstenemos de emitir
cualquier concepto sobre la exequibilidad o inexequibilidad de esa parte de la
norma, para no prejuzgar, si en el futuro llegare a presentarse alguna demanda
contra ella.

CARLOS GAVIRIA DIAZ

Magistrado

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Magistrado

ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO

Magistrado

Fecha, ut supra.
Sentencia C-677/98

CONFISCACION Y DECOMISO-Diferencias

Ha sido abundante la jurisprudencia en que la Corte Constitucional ha examinado

las diferencias existentes entre la confiscacin y el comiso o decomiso penal, al
tiempo que ha caracterizado a este ltimo como una modalidad de la extincin del
dominio que el Constituyente de 1991 autoriza en forma expresa en el artculo 34
de la Carta, respecto de los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilcito, y a
la cual, de acuerdo a la Norma Superior tambin hay lugar tratndose de los
obtenidos "en perjuicio del Tesoro Pblico o con grave deterioro de la moral
social."

CONFISCACION-Concepto/CONFISCACION-Prohibicin/DECOMISO-
Concepto

PROPIEDAD-Proteccin constitucional/PROPIEDAD-Funcin

CONFISCACION-Diferente de sustitucin del valor del bien por su

equivalente en dinero

La sustitucin del valor del bien por su equivalente en dinero, no es en modo

alguno asimilable a la confiscacin, comoquiera que no participa de ninguno de
los elementos estructurales de esta figura. La confiscacin que la Constitucin
prohibe es la apropiacin oficial indebida, sin causa y procedimiento legal, por va
de simple aprehensin, del patrimonio de una persona.

EXTINCION DE DOMINIO-Caractersticas

EXTINCION DE DOMINIO Y CONFISCACION-Incompatibilidad con

indemnizacin y reintegro del valor del bien

El artculo 6 en estudio, no alude a una extincin del dominio ni a sancin alguna

que imponga como pena de confiscacin. Repugna con la esencia misma de
estas figuras la posibilidad de que, como resultado de su aplicacin, se llegare a
retribuir al propietario con el reintegro del valor equivalente y actualizado en
dinero del bien, y a indemnizarlo por los daos y perjuicios, incluido el dao
emergente y el lucro cesante. A diferencia de lo que acontece en el caso que se
examina, en el que ninguna pena se est imponiendo, tanto la confiscacin como
la extincin del dominio -y, por ende el comiso o decomiso penal que es una de
sus modalidades- constituyen fundamentalmente sanciones, la primera proscrita
por el Ordenamiento Constitucional, y la segunda autorizada, en los casos y por
las razones atinentes a la violacin de un deber de origen constitucional que en la
misma Carta -artculo 34- se consagran.
 BIENES INCAUTADOS-Constitucionalidad de destinacin
provisional/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA DEL CONGRESO-
Destinacin provisional de bienes incautados en procesos contravencionales

Atae al legislador la creacin de Fondos, o sea, cuentas especiales, para el

manejo de bienes que ingresan al patrimonio de la Nacin y sealar la
destinacin de tales bienes, con arreglo a la clusula general de competencia.
Esa facultad del Congreso es inherente a la funcin que cumple en cuanto, por
una parte todo bien que ingrese al Tesoro Pblico debe ser asignado y
administrado con arreglo a la ley, y, por otra, los programas de atencin de los
requerimientos que deba atender la Polica Nacional para luchar contra la
delincuencia, deben tener origen en la ley y ser desarrollados segn sus
disposiciones. El acusado artculo 6., se limita a establecer las reglas aplicables
de manera provisional a los bienes de terceros distintos del autor o copartcipe,
incautados con ocasin del proceso contravencional, mientras ste se adelanta,
as como a contemplar la posibilidad de la enajenacin de los bienes,
--principalmente por cuanto debe tenerse presente que este tipo de procesos
involucra nicamente bienes fungibles--, y ello, por razones de prevalencia del
inters pblico y con el objeto de asegurar la funcin social de la propiedad,
impidiendo que en el curso del trmite judicial se produzca su prctica inutilidad a
causa de su deterioro, riesgo de prdida o sustraccin, o simplemente, la perdida
de su valor a causa de su natural obsolescencia.

DERECHO A LA PROPIEDAD-Sustitucin del bien incautado en proceso

contravencional por su valor en dinero no implica cambio de titular

El titular del bien n cambia. Lo sigue siendo quien demuestre ser su propietario.
El Estado tan slo est obligado a mantener constante su valor y an a
incrementarlo, para restituirlo a su dueo. Cosa distinta es que el objeto en el que
se concreta el derecho de propiedad sufra una mutacin, mediante la conversin
de su valor en dinero, a travs de la enajenacin en martillo pblico u otro
procedimiento equivalente. No habiendo cambio en la titularidad del bien, no
puede vlidamente sostenerse, que, desde el punto de vista constitucional, haya
afectacin del derecho de propiedad. En opinin de esta Corte, el que se prevea
la posibilidad de sustituir el bien por su equivalente en dinero, pasado un lapso
prudencial de tiempo en el que han mediado avisos por medio de comunicacin
eficaz, para que sus dueos, o legtimos tenedores los reclamen, es una medida
razonablemente objetiva y justa, que en nada se opone a la Constitucin Poltica.

DESTINACION PROVISIONAL Y SUSTITUCION POR SU EQUIVALENTE

EN DINERO-Constitucionalidad

Las previsiones consignadas en el artculo 6. bajo estudio y los artculos de la ley

referentes, en su orden, a la entrega del bien en depsito con la obligacin de
asumir el destinatario provisional los gastos de administracin y conservacin, as
como los que acarree su custodia; el depsito del dinero en el Fondo especial y
los avisos que por medio eficaz debe publicar, son todas ellas medidas tendientes
a asegurar la proteccin debida a los terceros de buena fe por lo que, considerada
su adecuada proteccin a travs del debido proceso, el mecanismo de sustitucin
del bien por su equivalente en dinero no puede tener reparo alguno de
inconstitucionalidad. As las cosas, la sustitucin del bien por su equivalente en
dinero, lejos de tener carcter sancionatorio, es el resultado de la necesidad de
dotar a las autoridades de mecanismos que les permitan proteger la propiedad sin
incurrir en cargas demasiado onerosas y sin que el Estado resulte irrazonable y
costosamente gravado por los gastos y albures que, de no existir esa alternativa,
comprometeran en forma ah si injusta, y de manera indefinida su
responsabilidad.

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Regulacin de vacios de la ley

Al sealar de manera unvoca los estatutos a que debe remitirse el aplicador de la

Ley 228 de 1995, para llenar los vacos que presente, antes que violar la
Constitucin, el Legislador le ha dado plena observancia, pues este tipo de
previsiones normativas constituyen genuina expresin de la atribucin de "hacer
las leyes" que constitucionalmente le compete ejercer. Incumbe al Legislador
ordinario, en desarrollo de las atribuciones que constitucionalmente le
corresponde ejercer, entre otras, en desarrollo de la clusula general de
competencia que, en su favor, consagra el Estatuto Supremo, regular lo relativo a
los vacos de la Ley.

Referencia: Expediente D-2070

Accin pblica de inconstitucionalidad en

contra de los artculos 6 (parcial), 9
(parcial), 19 y 38 de la ley 228 de 1995, Por
la cual se determina el rgimen aplicable a
las contravenciones especiales y se dictan
otras disposiciones.

Actor: Puno Alirio Beltrn

Temas:
El proceso contravencional y la proteccin
constitucional al derecho de propiedad de
terceros de buena fe.
La confiscacin, la extincin del dominio, el
comiso o decomiso penal y la sustitucin del
 bien por su valor actualizado y equivalente
en dinero.
La destinacin provisional de bienes
incautados en procesos por contravenciones
especiales.

Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ.

Santaf de Bogot, D.C., noviembre dieciocho (18) de mil novecientos noventa y

ocho (1998).

I. ANTECEDENTES

Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional, a resolver la demanda

promovida por el ciudadano PUNO ALIRIO BELTRAN contra los artculos 6
(parcial), 9 (parcial), 19 y 38 de la Ley 228 de 1995 Por la cual se determina el
rgimen aplicable a las contravenciones especiales y se dictan otras
disposiciones.

Por auto del 2 de junio de 1998, el Magistrado Sustanciador admiti la demanda

en relacin con los artculos 6 (parcial) y 38; la rechaz respecto de los artculos
910. y 1911, por haber operado el fenmeno jurdico de la cosa juzgada
constitucional.

As mismo, orden la fijacin en lista y el traslado del expediente al seor

Procurador General de la Nacin para efectos de recibir el concepto fiscal de su
competencia. Dispuso, adems, que se cursaran las comunicaciones de rigor a
quienes al momento de la fijacin en lista del negocio, ostentaban las investiduras
de Secretario General de la Presidencia de la Repblica y de Ministra de Justicia y
del Derecho, as como al Fiscal General de la Nacin, para que si lo estimaban
oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas.

Cumplidos, como se encuentran, los requisitos que para esta ndole de asuntos,
contemplan la Constitucin Poltica y el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a
decidir.

10
Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-626 de 21 de noviembre de 1996., M.P. Dr. Jos
Gregorio Hernndez Galindo.
11
Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencias Nos. C-689 del 5 de diciembre de 1996., M.P. Dr. Jos
Gregorio Hernndez Galindo y C-198 del 17 de abril de 1997., M.P. Dr. Fabio Morn Daz, mediante las
cuales se declar exequible el artculo 19. de la Ley 228 de 1995.
 II. EL TEXTO DE LAS DISPOSICIONES ACUSADAS

Se transcriben a continuacin los artculos demandados, de acuerdo a la

publicacin de la Ley 228 de 1995 en el Diario Oficial No. 42161 del viernes 22
de diciembre de 1995, subrayndose los apartes parcialmente acusados:

...
CAPITULO I
PARTE GENERAL

...

Artculo 6.- Destinacin de los bienes. Los bienes

incautados se entregarn a quien demuestre su
propiedad. En caso de que no sean reclamados antes
de producirse la sentencia, en sta se dejarn a
disposicin de la Polica Nacional, quien podr en
forma transitoria destinarlos a su uso o autorizar a
otra entidad para ese mismo efecto hasta que sean
reclamados por sus propietarios. Los gastos de
conservacin estarn a cargo de la entidad autorizada.

Pasados seis (6) meses, contados a partir de la

incautacin sin que los bienes hayan sido
reclamados, la Polica Nacional podr disponer de los
bienes no reclamados para que sean vendidos en
martillo pblico o mediante la aplicacin de cualquier
otro procedimiento, establecido por va general, que
garantice una adecuada concurrencia de oferentes,
siempre y cuando previamente se haya dado
cumplimiento al requisito a que se refiere el inciso
siguiente. La venta se har previo avalo, salvo en el
caso de los bienes que se negocien en mercados
pblicos y siempre y cuando la enajenacin se haga
acudiendo a los mismos.

El ltimo da de cada mes, la Polica deber efectuar 3

publicaciones a travs del medio ms eficaz, en las que
informe al pblico qu bienes se encuentran incautados,
de tal manera que se permita la identificacin de los
mismos.

Tratndose de bienes fungibles, la Polica Nacional podr

disponer su venta inmediata a travs del procedimiento
establecido en el inciso anterior.

Con los recursos que la Polica Nacional reciba en

desarrollo de lo previsto en el presente artculo, se
constituir un fondo cuyos rendimientos se destinarn a
cubrir los gastos que demande la administracin de los
bienes y a atender los requerimientos de la institucin
para la lucha contra la delincuencia.

En caso de que se presenten los propietarios de los

bienes enajenados, se proceder a la devolucin del
precio obtenido con la venta, debidamente actualizado y
se les pagarn los perjuicios materiales y morales que se
les hayan causado incluido el lucro cesante.

La diferencia entre los ingresos obtenidos por las

inversiones que se realicen con los recursos del fondo y
los pagos que por concepto de la actualizacin de los
precios de venta deban efectuarse, conforme a lo previsto
en el inciso anterior, constituye la retribucin por la
administracin del fondo, que ser destinada a las
finalidades previstas en el presente artculo.

Los bienes artsticos o culturales sern entregados a las

entidades pblicas encargadas de su exhibicin,
proteccin y conservacin.

...
CAPITULO III
PROCEDIMIENTO

Artculo 38.- Remisin. En lo no previsto en la

presente Ley se aplicarn las disposiciones del
Cdigo de Procedimiento Penal y las normas sobre
desistimiento, prescripcin y nulidades contenidas en
la ley 23 de 1991, siempre que no se opongan al
carcter oral del procedimiento establecido en ella.

...
 III. LA DEMANDA

A.El demandante considera que los segmentos acusados del anteriormente

transcrito artculo 6 de la ley 228 de 1995, vulneran los artculos 2, 4, 34 y 58 de
la Constitucin Poltica.

En criterio del demandante, la preceptiva impugnada transgrede el artculo 2

Superior en cuanto autoriza a la Polica Nacional no para que proteja los bienes
que han sido el objeto material de un delito, sino para que los use o para autorizar
que otra entidad los use , cuando lo constitucional hubiera sido imponrsele la
obligacin de protegerlos hasta que sean entregados a las personas afectadas,
lo cual, en su opinin, rompe el orden justo y causa un desequilibrio, pues el usar
un bien causa deterioro y afecta su valor disminuyndolo y se convierte la
Institucin Polica Nacional en un organismo de beneficencia a costa de quienes
resultan vctimas de un hecho punible.

La vulneracin del artculo 4 de la Carta radica, segn el actor, en que siendo la

Constitucin la norma de mayor jerarqua dentro del ordenamiento jurdico, los
apartes acusados contravienen varias de sus disposiciones.

El ciudadano demandante expone que el artculo 34 Superior resulta quebrantado,

pues, en forma contraria a la prohibicin constitucional de imponer la pena de
confiscacin, los segmentos cuestionados disponen que se prive de la propiedad
de un bien que ha entrado a ser administrado por el organismo judicial en virtud
de un hecho punible y en perjuicio de quien, por esa conducta punible ha sido
desapoderado del bien y sin razn valedera se extingue el dominio ...sin tener en
cuenta que el mismo haya llegado al patrimonio de la persona con arreglo a las
leyes civiles, con lo cual se contraviene en igual forma el contenido del inciso
primero del artculo 58 de la Carta Poltica.

B.En cuanto concierne a la tacha de inconstitucionalidad del artculo 38 de la Ley

228 de 1995, el actor la fundamenta en la presunta transgresin del artculo 158
de la Constitucin, a cuyo tenor La ley que sea objeto de reforma parcial se
publicar en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.

El accionante interpreta la remisin que hace la disposicin acusada, como una

reforma parcial de la Ley 23 de 1991, lo que a su juicio, obligaba al Legislador a
publicarla en un slo texto, para as darle cumplimiento al mandato constitucional
en cita.

El actor asevera que a causa de esta omisin, resulta ms dispendioso para el

operador jurdico ...determinar qu partes de la ley se modificaron y cules no y
que, la falta de un verdadero estatuto sistematizado que consagre en forma
ordenada cada grupo de normas atendiendo la materia, adems genera
inseguridad jurdica y ... caos que dificultan su aplicacin.

IV. INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA

En memorial dirigido al Magistrado Sustanciador, la abogada MONICA FONSECA

JARAMILLO, apoderada de quien ejerca como Ministra de Justicia y del Derecho,
para la poca de vencimiento del trmino de fijacin en lista, intervino en defensa
de la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.

Apoyndose en jurisprudencia de esta Corporacin, la interviniente considera que

los apartes impugnados del censurado artculo 6. de la Ley 228 de 1995, se
ajustan a la Carta, por cuanto la destinacin de los bienes incautados es temporal
y en ningn caso implica que la entidad depositaria se irroga la propiedad del
objeto, con la correlativa extincin del derecho de dominio de quien antes
ostentaba la calidad de titular.

En favor de la constitucionalidad de los fragmentos tachados, la interviniente

aduce que las exigencias del proceso penal justifican, de una parte, que los bienes
sean puestos a disposicin de la autoridad judicial, y el que, por la otra, el
destinatario provisional de los bienes en cuestin, pueda usarlos apara atender
los gastos que deben ser solventados mediante su uso productivo.

Destaca la apoderada que sobre los destinatarios provisionales de los bienes

recae la obligacin de cuidarlos y conservarlos, como surge de las pertinentes
regulaciones contenidas en las leyes 30 de 1986 y 333 de 1996 y en el decreto
306 de 1998, referentes a los bienes incautados en situaciones que afectan la
competencia de la Direccin Nacional de Estupefacientes, de modo que, al
recuperarlos, el propietario encuentre la cosa en el mejor estado posible, al paso
que la entidad encargada obtiene una contraprestacin a la guarda que ha
ejercido.

Estima la interviniente que la venta en martillo, dispuesta por la norma acusada

para cuando hayan transcurrido seis meses a partir de la incautacin sin que nadie
haya reclamado los bienes, est justificada por los gravosos costos que deben
asumir las entidades encargadas, fuera de lo cual afirma que no pueden perderse
de vista las obligaciones del propietario, cuyos derechos sufren mengua en razn
de su descuido y negligencia, ms an cuando se establecen los mecanismos
para que terceros de buena fe y las dems personas que demuestren ser titulares
de la cosa incautada puedan recuperar lo que les pertenece y les fue sustrado,
adems de un plazo razonable para que se proceda a su recuperacin.

En relacin con el artculo 38 la interviniente encuentra infundado el cargo en la

medida en que, a su juicio, no comporta reforma alguna a la Ley 23 de 1991.

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

El seor Procurador General de la Nacin (E) rindi en trmino su concepto y en l

solicita a la Corte Declarar CONSTITUCIONAL el artculo 6 de la ley 228 de
1995, en lo acusado, salvo lo dispuesto en el inciso segundo que es
INCONSTITUCIONAL y Declarar CONSTITUCIONAL el artculo 38.

Seala el Jefe del Ministerio Pblico que los bienes a los que alude el artculo 6
no son aquellos con los que se cometi el hecho punible o los provenientes de su
ejecucin -sobre los cuales vlidamente el Estado puede extinguir el dominio-,
sino los efectos que han sido incautados o aprehendidos con ocasin de un
proceso contravencional especial, que por tener dueo aparente o conocido, son
ajenos a la correspondiente investigacin.

Siendo as, asevera el seor Procurador, la subasta de esos bienes quebranta el

derecho de propiedad, toda vez que se extingue el dominio sobre bienes
legtimamente adquiridos, constituyendo, adems una injusta y desproporcionada
sancin para el propietario, quien no se encuentra vinculado legalmente al
proceso, ni ha sido declarado culpable de la infraccin investigada.

Para el seor Procurador es clara la violacin de los artculos 2, 6, 29 y 58 de la

Constitucin y tambin la del artculo 34 Superior, pues, es del parecer que la
subasta autorizada equivale a una forma de extincin del dominio no prevista en la
citada norma.

Asegura el jefe del Ministerio Pblico que la devolucin del precio con
indemnizacin por perjuicios materiales y morales, incluido el lucro cesante, no
atena la inconstitucionalidad de la norma, porque el resarcimiento del dao
inferido no compensa la prdidas del derecho de dominio sobre los bienes y
efectos que han sido vendidos en el martillo pblico.

En apoyo de su aserto cita la sentencia C-389 del 1. de septiembre de 1994 en la

que, con ponencia del H. M. Antonio Barrera Carbonell, la Sala Plena de esta
Corporacin declar inexequible la expresin tratndose de bienes no vinculados
a un proceso penal, si transcurrido un ao no son reclamados, se declarar la
extincin de su dominio, contenida en el pargrafo segundo del artculo 62 de a la
Ley 81 de 1993, que adicion el artculo 60 del Cdigo de Procedimiento Penal.
El seor Procurador General de la Nacin encuentra, sin embargo, ajustado a la
Carta el uso transitorio de los bienes incautados, porque con esta medida no se
afectan los derechos de los propietarios, como quiera que los efectos
decomisados deben ser devueltos a sus dueos en buen estado de conservacin
en el momento en que los soliciten.

Finalmente, para el seor Procurador, la remisin que hace el artculo 38 acusado

tiene por objeto solucionar los vacos de la Ley 228 de 1995, merced a la
integracin normativa con ordenamientos legales que regulan casos o materias
semejantes, en guarda del debido proceso y del derecho de defensa y sin que
comporte la modificacin de la Ley 23 de 1991.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Primera.- La Competencia

Las disposiciones acusadas forman parte de una Ley de la Repblica. Por tanto,
conforme a lo dispuesto en el artculo 241-4 de la Constitucin Poltica, esta
Corporacin es competente para decidir definitivamente sobre su
constitucionalidad.

Segunda.- Consideraciones preliminares respecto de la acusacin

contra algunos apartes del artculo 6.

La integracin de la proposicin jurdica completa, comprendida por el

texto ntegro del contenido normativo consagrado en el artculo 6. de la
Ley 228 de 1995.

El alcance limitado del fallo, circunscrito a los cargos de supuesta

violacin al derecho de propiedad, y de transgresin a la prohibicin
constitucional de imponer la pena de confiscacin o de extinguir el
dominio en casos distintos de los contemplados en el artculo 34 de la
Carta Poltica.

Debe la Corte comenzar por completar la proposicin jurdica demandada,

integrada por el texto ntegro del artculo 6., a efectos de comprender todo su
contenido en el presente examen de constitucionalidad, habida cuenta de la
inescindible relacin que guardan los apartes acusados con el resto de su texto.
Por lo expuesto el examen de constitucionalidad del artculo 6 de la Ley 228 de
1995, abarcar la totalidad de su contenido, el cual, de acuerdo a su tenor literal,
es el siguiente:

CAPITULO I
PARTE GENERAL

...

Artculo 6.- Destinacin de los bienes. Los bienes

incautados se entregarn a quien demuestre su
propiedad. En caso de que no sean reclamados antes
de producirse la sentencia, en sta se dejarn a
disposicin de la Polica Nacional, quien podr en
forma transitoria destinarlos a su uso o autorizar a
otra entidad para ese mismo efecto hasta que sean
reclamados por sus propietarios. Los gastos de
conservacin estarn a cargo de la entidad
autorizada.

Pasados seis (6) meses, contados a partir de la

incautacin sin que los bienes hayan sido
reclamados, la Polica Nacional podr disponer de los
bienes no reclamados para que sean vendidos en
martillo pblico o mediante la aplicacin de cualquier
otro procedimiento, establecido por va general, que
garantice una adecuada concurrencia de oferentes,
siempre y cuando previamente se haya dado
cumplimiento al requisito a que se refiere el inciso
siguiente. La venta se har previo avalo, salvo en el
caso de los bienes que se negocien en mercados
pblicos y siempre y cuando la enajenacin se haga
acudiendo a los mismos.

El ltimo da de cada mes, la Polica deber efectuar 3

publicaciones a travs del medio ms eficaz, en las
que informe al pblico qu bienes se encuentran
incautados, de tal manera que se permita la
identificacin de los mismos.

Tratndose de bienes fungibles, la Polica Nacional

podr disponer su venta inmediata a travs del
procedimiento establecido en el inciso anterior.
 Con los recursos que la Polica Nacional reciba en
desarrollo de lo previsto en el presente artculo, se
constituir un fondo cuyos rendimientos se
destinarn a cubrir los gastos que demande la
administracin de los bienes y a atender los
requerimientos de la institucin para la lucha contra
la delincuencia.

En caso de que se presenten los propietarios de los

bienes enajenados, se proceder a la devolucin del
precio obtenido con la venta, debidamente
actualizado y se les pagarn los perjuicios materiales
y morales que se les hayan causado incluido el lucro
cesante.

La diferencia entre los ingresos obtenidos por las

inversiones que se realicen con los recursos del
fondo y los pagos que por concepto de la
actualizacin de los precios de venta deban
efectuarse, conforme a lo previsto en el inciso
anterior, constituye la retribucin por la
administracin del fondo, que ser destinada a las
finalidades previstas en el presente artculo.

Los bienes artsticos o culturales sern entregados a

las entidades pblicas encargadas de su exhibicin,
proteccin y conservacin.

De otra parte, precisa la Corte que su pronunciamiento integral respecto del

artculo 6., nicamente se referir a los cargos formulados sobre la base de una
posible violacin del derecho de propiedad y de la garanta constitucional de no
ser afectado en ningn caso por pena de confiscacin, o por extincin del dominio
sino en los precisos eventos contemplados en el artculo 34 de la Constitucin
Poltica. A estos, tanto el accionante como la Vista Fiscal, contraen la
argumentacin.

Tercera.- Los antecedentes de la Ley 228 de 1995, a que pertenecen los

acusados artculo 6. y el artculo 38.

Puesto que una correcta interpretacin de las normas acusadas, exige

enmarcarlas en el contexto normativo del cual forman parte, considera la Corte
 que debe comenzar el examen constitucional recordando los antecedentes de la
Ley 228 de 1995, por la cual el Congreso de la Repblica, en observancia a lo
dispuesto en el artculo 28 transitorio de la Carta de 1991, determin el rgimen
aplicable a las contravenciones especiales.

Dichos antecedentes fueron reseados en la sentencia C-364 de agosto 14 de

199612, as:

...

Mediante la ley 23 de 1991, el legislador erigi como

contravenciones algunas conductas que antes
figuraban en el estatuto penal como delitos, les fij
como sancin multas o penas de arresto entre 3 y 18
meses y asign la competencia para su conocimiento a
los inspectores penales de polica o, en su defecto, a
los inspectores de polica.

Con dicha ley se pretenda descongestionar los

despachos judiciales, para lograr una mayor eficiencia
en la administracin de justicia.

La asignacin de competencias a autoridades

administrativas, en este caso a los Inspectores de
Polica, para conocer de hechos punibles que tuvieran
fijada una sancin privativa de la libertad, fue analizada
por esta Corte al amparo de la Constitucin vigente y
declarada exequible en forma condicionada, esto es,
hasta que se expidiera la ley que asignara competencia
definitiva para conocer de tales contravenciones a las
autoridades judiciales.

Posteriormente, el Presidente de la Repblica en

desarrollo del decreto 1370 del 16 de agosto de 1995,
declarativo del estado de conmocin interior, expidi
los decretos legislativos 1410 y 1724 de 1995 creando
nuevas contravenciones.

Como consecuencia de la declaracin de

inexequibilidad del decreto 1370 de 1995- sentencia C-
466 de 199513- se produjo tambin la de todos los
decretos legislativos dictados con fundamento en l.

12
M.P. Dr. Carlos Gaviria Daz.
13
M.P. Dr. Carlos Gaviria Daz
 Razn que motiv al gobierno para presentar un
proyecto de ley que luego se convirti en la 228 de
1995, ... con el fin de asignar a los jueces penales el
conocimiento de las contravenciones especiales,
en cumplimiento del artculo 28 transitorio del
Estatuto Superior, y as evitar la congestin en las
inspecciones de polica, que haban demostrado su
ineficiencia para juzgar a los responsables de tales
hechos punibles, lo que constitua factor de
impunidad.

La consagracin de nuevas contravenciones, segn los

antecedentes legislativos obedeci a la necesidad de
que el Estado reaccionara a travs del control social
penal frente a la delincuencia comn, la cual se haba
incrementado en forma considerable, requirindose
de un mecanismo gil que permitiera una eficiente
administracin de justicia. Son estos algunos apartes
de la exposicin de motivos de la precitada ley:

"... es una verdad objetiva que la sociedad

colombiana viene clamando por una accin real y
efectiva del Estado frente a la inmensa ola de
delincuencia comn y, especialmente, callejera que
est socavando diariamente la tranquilidad
ciudadana"14.

".... el propsito del proyecto de ley es que,

precisamente para las conductas punibles que
comportan menor dao social, se establezca un
procedimiento gil, con un expediente fcil de
manejar que permita asegurar una eficaz aplicacin
de la ley penal dentro de trminos razonables
atendida la naturaleza de esos hechos punibles, tal
como lo ordena el artculo 29 de la Carta
Fundamental a propsito del principio de celeridad
que se materializa en un proceso sin dilaciones
injustificadas. El procedimiento que se propone
apunta, en consecuencia, a romper con el
equivocado concepto de que los trmites
procesales demorados son sinnimo de garanta

14
Gaceta del Congreso No.385 de noviembre 7 de 1995.
 de los derechos de los sindicados".15 (Negrillas
fuera de texto).

A los efectos de este fallo, resulta pertinente adems sealar que el artculo 6 ,
pertenece al Captulo I, Parte General de la Ley 228 de 1995.

Por su parte, el artculo 38 forma parte de las normas sobre Procedimiento que
integran el Captulo III de la referida Ley.

Cuarta.- La acusacin contra el artculo 6. de la Ley 228 de 1995.

4.1. Los temas constitucionales nsitos en el examen de los cargos.

Previamente al examen de las acusaciones encaminadas a cuestionar la

constitucionalidad de algunos apartes del artculo 6. de la Ley 228 de 1995, esta
Corte considera oportuno comenzar por resear la jurisprudencia constitucional
que se ha ocupado de analizar y diferenciar las figuras de la confiscacin y de la
extincin del dominio --una de cuyas primeras modalidades en caracterizarse, de
antao, ha sido la del denominado comiso o decomiso penal-- , comoquiera
que los cargos apuntan a sealar que la figura de que trata la normativa
cuestionada es contraria a la Carta Poltica por equivaler -en la prctica- a una de
tales instituciones y, en consecuencia, prever un caso de limitacin injusta al
derecho de propiedad, que desborda las precisas autorizaciones constitucionales.

En efecto, el accionante y el seor Procurador General de la Nacin coinciden en

afirmar que, la venta en martillo pblico de bienes que por pertenecer a terceros
no estn vinculados al proceso contravencional, constituye en la prctica una
forma de extincin del dominio que no se encuentra autorizada en el artculo
34 de la Carta Poltica la que, por ello, a su juicio, representa una injusta y
desproporcionada sancin para el propietario del bien incautado porque...
se le castiga con la prdida del dominio sobre los efectos decomisados 16
por lo que, en su criterio,... con esta medida se afecta injustamente a quienes
ostentan la calidad de legtimos propietarios... , como se transcribe de la Vista
Fiscal.

En razn a este aserto, esta Corte considera igualmente relevante distinguir la

confiscacin (i); la extincin del dominio (ii); una de sus especies, a saber, la
atinente al comiso o decomiso penal (iii) de la destinacin provisional del bien y su
sustitucin por su valor equivalente y actualizado en dinero (iv).

15
Gaceta del Congreso No. 453 de diciembre 11 de 1995.
16
Vista Fiscal, Fl. 6.
Precisar las diferencias existentes entre estas figuras es indispensable, para
esclarecer el reproche de inconstitucionalidad que se formula como resultado de
su errnea asimilacin.

A ello, seguidamente, proceder.

4.2. Los lmites constitucionales a la proteccin constitucional

del derecho de propiedad; la confiscacin; el comiso o decomiso
penal y la extincin del dominio
- Sus diferencias.

El tema del significado y alcance del derecho de propiedad y el de sus limitaciones

en un Estado social de derecho, ha sido estudiado in extenso por la jurisprudencia
constitucional colombiana.

Es tradicional la cita de la Sentencia No. 69 del 3 de Octubre de 1989 17, emanada

de la Sala Plena de la H. Corte Suprema de Justicia, a la sazn encargada de la
guardia de la supremaca de la Constitucin Poltica, en la que efectu quizs el
ms completo estudio histrico, doctrinal y jurisprudencial de las figuras de la
confiscacin y el comiso o decomiso penal, a la luz de los lmites constitucionales
a la proteccin del derecho de propiedad en la Carta de 1886, en los siguientes
trminos:

...
1. Segn los alcances del artculo 30 de la Constitucin
Nacional, se garantiza la propiedad privada y los dems
derechos adquiridos con tal que lo sean con justo ttulo, con
sujecin a las leyes civiles que regulan la adquisicin de los
mismos, los cuales no pueden ser desconocidos por leyes
posteriores. La proteccin constitucional a la propiedad y a
los dems derechos adquiridos exige, como primer
presupuesto, que la adquisicin venga asistida de un ttulo
justo, o sea, que su causa de adquisicin se ajuste a la ley y
en manera alguna, contrariando la misma. El seoro que se
adquiera por medios ilcitos o a consecuencia de ellos no
puede tener proteccin legal.

17
Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena. Sentencia No. 69 de Octubre 3 de 1989, M.P. Dr. Hernando
Gmez Otlora (q.e.p.d.), citada por la H. Corte Constitucional en Sentencias Nos. C-176 de abril 12 de 1994,
M.P.Dr. Alejandro Martnez Caballero y No C-389 de septiembre 1. de 1994, M.P. Dr. Antonio Barrera
Carbonell .
 Adems de lo anterior, la garanta o proteccin constitucional
del derecho de propiedad y de los dems derechos adquiridos
exige, para su titular la obligacin de darle a su derecho una
utilizacin social, y no atentando contra la sociedad o contra
su subsistencia. Por ello, cuando el titular de derecho se
desentiende del postulado de la funcin social de la
propiedad y los dems derechos adquiridos, y se da a la tarea
de utilizar sus bienes para la realizacin de actividades
ilcitas, es justificable constitucionalmente que se expidan
normas como el decomiso de los instrumentos y efectos con
que se haya cometido el delito o que provengan de su
ejecucin; porque dentro de la concepcin del Estado
moderno, que inspir la reforma constitucional de 1936, la
propiedad tiene una funcin social, lo cual se traduce, como lo
tiene afirmado la jurisprudencia de la Corporacin en que
desde el punto de vista econmico, es un medio de
produccin que interesa no solamente a su titular sino a la
sociedad entera y, en pos de este trascendental principio
bifronte (individual y social) debe desarrollarse el seoro. Por
consiguiente, cuando se expide una ley o un estatuto
extraordinario orientado a poner en vigor tales fines y, ms
concretamente, a eliminar la utilizacin de actividades ilcitas,
con medidas como el decomiso de bienes, sta, en esas
condiciones no se salen de la rbita constitucional, pues por
el contrario, se ajustan a la Carta. Precisamente, en sentencia
de 24 de marzo de 1946, afirm la Corte que al decir el
artculo 26 (hoy 30) del estatuto que garantiza la propiedad
privada, es porque la reconoce como institucin jurdica,
porque la consagra constitucionalmente; y al agregar ms
adelante que es una funcin social que implica obligaciones,
hay que entender, relacionando esos trminos no nicamente
dentro del texto de la disposicin, sino principalmente por su
finalidad conocida, que la garanta de la propiedad privada se
otorga y alcanza en el entendido de que ella tiene una funcin
social que implica obligaciones, debiendo el dueo hacer uso
de ella en forma de no perjudicar a la comunidad (Gaceta
Judicial No. 1996, pg. 399).

Y ms adelante, se lee:

...
2. Confiscacin y comiso
Dispone el artculo 34 de la Constitucin Nacional: No
se podr imponer pena de confiscacin. Lo lacnico de
esta norma dificulta concluir si se viola por la disposicin
fundamental del decreto 1856 bajo examen. Es
menester, entonces acudir a sus antecedentes, a la
jurisprudencia y a la doctrina.

En cuanto a los antecedentes el ms completo es el de

Academia Colombiana de Historia Antecedentes de la
Constitucin de 1886 (Editorial Plaza Jans, Bogot,
1983, pg. 117), al cual se refiere el colaborador fiscal en
los siguientes trminos:

La norma inicial que fue propuesta al Consejo Nacional

de Delegatarios (artculo 32), era del siguiente tenor: No
podr imponerse pena de confiscacin, salvo la que
decrete el legislador sobre la aplicacin proporcional de
los bienes de los cabecillas de rebeldes para la
indemnizacin de actos de guerra.

El origen de la disposicin vigente, como es bien

conocido, est en la intencin que tuvo el
Constituyente de 1886 de frenar los abusos que se
cometieron en el curso de las llamadas guerras
civiles del siglo pasado que terminaban no slo con
la aniquilacin fsica o la prisin del vencido, sino con
el despojo absoluto y arbitrario de sus bienes.

Intensos debates se presentaron en el Consejo Nacional

de Delegatarios, que terminaron con la eliminacin del
agregado dejando simple y llanamente la prohibicin, en
todo caso de la confiscacin.

Vale la pena transcribir las opiniones de uno de los

constituyentes, en cuanto ilustran sobre el verdadero
origen de la disposicin. Deca el delegatario por Boyac,
Carlos Caldern.

... Si creyramos nosotros que las constituciones tienen

la virtud de cerrar las guerras civiles; si nuestro pas,
como casi todos los de Suramrica, no estuviera an
atravesando por la edad de la discordia intestina, pudiera
consagrarse este artculo en la esperanza de que jams
llegar el caso dursimo de emplearlo.
Desgraciadamente no es as: son acaso condiciones de
 raza las que nos hacen confiar el resultado de todas las
diferencias al azar de las armas, y una disposicin como
sta tendr seguramente aplicacin frecuente.

No debe olvidarse que el vencedor de ayer es el vencido

de hoy, y las leyes de circunstancias que se expiden para
castigar hombres o partidos, tiene la propiedad de
fomentar la reaccin: son tan perjudiciales para quien las
impone, como malas para el que las sufre (Antecedentes
de la Constitucin de 1886, Academia Colombiana de
Historia, Editorial Plaza y Jans, Bogot, 1983, pg. 117)

Y a propsito del comiso o decomiso penal, expres:

La legislacin colombiana ha establecido la figura

del comiso, bien como pena accesoria, como simple
medida de aseguramiento, o como una forma de
resarcimiento del dao que el delincuente causa a la
sociedad y al estado. Como tendremos oportunidad
de precisarlo, esta figura no tiene nada que ver con la
de la confiscacin en la medida en que en una u otra
forma est siempre vinculada a la realizacin de un
hecho ilcito.

Menos explcito que Caldern, pero en el mismo sentido

se expres don Jos Mara Samper:

Principio universal de derecho pblico es el que prohibe

por completo la pena de confiscacin, y a l no podan
faltar los constituyentes de 1886. La brevedad y lo
absoluto de este artculo est demostrando que no admite
excepcin alguna

La confiscacin es el absoluto despojo, sin

compensacin alguna que da por resultado la prdida
total de los valores confiscados sin resarcimiento
alguno; y esto a beneficio del Fisco segn lo expresa
el vocablo.

De los antecedentes citados se deduce que los

constituyentes al prohibir la confiscacin quisieron
evitar la pena de privar de todo su patrimonio o de un
 porcentaje de l como retaliacin poltica contra los
cabecillas de revueltas civiles.

Puede, entonces, concluirse, con base en los

antecedentes relativos a la historia fidedigna del
establecimiento del artculo 34 de la Carta, con la
jurisprudencia y la doctrina, ambas fuentes formales
del derecho, como es bien sabido y fue consagrado
en la ley 153 de 1887, especialmente en sus artculos
4, 5, 8 y 27, que hay una clara diferencia entre
confiscacin y comiso, pues la primera, de estirpe
poltica recae sobre la totalidad o una cuota parte del
patrimonio de los cabecillas de la rebelin mientras
que el segundo afecta los bienes concretos
utilizados para perpetrar el delito y los frutos
econmicos de ste; aquella prohibida por el artculo
34 constitucional, ste, consagrado en la legislacin
punitiva. (Subrayas y negrillas fuera de texto).

..

Ha sido tambin abundante la jurisprudencia en que la Corte Constitucional 18 ha

examinado las diferencias existentes entre la confiscacin y el comiso o decomiso
penal, al tiempo que ha caracterizado a este ltimo como una modalidad de la
extincin del dominio que el Constituyente de 1991 autoriza en forma expresa en
el artculo 34 de la Carta, respecto de los bienes adquiridos mediante
enriquecimiento ilcito, y a la cual, de acuerdo a la Norma Superior tambin hay
lugar tratndose de los obtenidos en perjuicio del Tesoro Pblico o con grave
deterioro de la moral social.

As, por ejemplo, en la Sentencia C-176 de 1994 19, con ponencia del H. M.
Alejandro Martnez Caballero, esta Corte consign una juiciosa sntesis acerca del
pensamiento del Constituyente de 1991 sobre esta materia:

Esta distincin jurisprudencial ha sido tambin aceptada

en repetidas ocasiones por la Corte Constitucional. As, en
anterior fallo, esta Corporacin haba sealado con claridad
al respecto:

18
Cfr., Sentencias No. 073 M.P. Dr. Jaime Sann Greiffenstein y No. 066 de 1993, M.P. Dr. Jos Gregorio
Hernndez, entre otras.
19
Cfr. Supra. 8
"La confiscacin como tuvo oportunidad de sealarlo la
Corte Suprema de Justicia en distintas oportunidades (v.
sentencias junio 21/1899, marzo 6/1952, agosto 10/1964 y
julio 29 de 1965) es una pena que consiste en "el
apoderamiento de todos o parte considerable de los bienes
de una persona por el Estado, sin compensacin alguna"...

Esta institucin que segn los antecedentes se instituy

como "retaliacin poltica contra los cabecillas de revueltas
civiles" fue abolida en nuestro ordenamiento constitucional
desde el ao de 1830 cuando en la Constitucin de esa
poca se incluy en el artculo 148 una disposicin en ese
sentido dejando claro que la abolicin de la confiscacin de
bienes no comprenda la de comisos o multas en los casos
que determinara la ley. Esta norma se reiter en las
constituciones de 1832 (art. 192) y en la de 1843 (art. 161).
Posteriormente en el Ordenamiento de 1858 aparece
prohibida en el artculo 56, en la Carta de 1863 en el
artculo 15, en la de 1886 en el artculo 34 y en la
Constitucin hoy vigente en el artculo 34.

El comiso o decomiso opera como una sancin penal ya

sea principal o accesoria, en virtud de la cual el autor o
copartcipe de un hecho punible pierde en favor del Estado
los bienes, objetos o instrumentos con los cuales se
cometi la infraccin y todas aquellas cosas o valores que
provengan de la ejecucin del delito, exceptundose, como
es obvio, los derechos que tengan sobre los mismos
sujetos pasivos o terceros.

Como se advierte la confiscacin recae sobre bienes sin

ninguna vinculacin con las actividades ilcitas, mientras
que el comiso o decomiso contempla la prdida de los
bienes vinculados directa o indirectamente con el hecho
punible.

La confiscacin la prohibe la Constitucin de 1991 en su

artculo 34 cuando expresa "Se prohiben las penas de
destierro, prisin perpetua y confiscacin". Y a rengln
seguido seala "No obstante, por sentencia judicial, se
declarar extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos
mediante enriquecimiento ilcito, en perjuicio del tesoro
pblico o con grave deterioro de la moral social".
 En cambio el comiso o decomiso no est prohibido por la
Constitucin y por el contrario se autoriza como sancin
penal limitada a los bienes producto del ilcito como a los
efectos que provengan de su ejecucin20.

Como vemos, la distincin entre la confiscacin y el

decomiso es clara. Es pues lgico que la Carta
colombiana, en la medida en que protege la propiedad,
prohiba la confiscacin, por cuanto sta implica la privacin
arbitraria, sin ninguna compensacin o equivalencia, de la
propiedad de una persona. En cambio la Constitucin
admite formas de decomiso ya que esta figura no vulnera
el derecho de propiedad, tal como ste es concebido y
desarrollado en un Estado social de derecho (CP art 1). En
efecto, es claro que la Constitucin protege la propiedad
slo en la medida en que ella haya sido adquirida "con
arreglo a las leyes civiles" y cumpla con las obligaciones
que derivan de las funciones social y ecolgica que le son
inherentes (CP art 58). Es perfectamente lgico entonces
que nuestro ordenamiento admita la extincin del dominio
en beneficio del Estado de bienes que hayan sido
adquiridos de manera ilcita o que hayan sido utilizados
para la comisin de delitos, como se desprende del inciso
segundo del artculo 34 superior.

Pero, destaca la Corte, la Constitucin, en este inciso

ampli el campo especfico de las formas de decomiso, ya
que esta extincin de dominio puede recaer no slo sobre
bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilcito sino
tambin sobre aquellos que sean obtenidos "en perjuicio
del Tesoro Pblico o con grave deterioro de la moral
social". Esto significa que, conforme al ordenamiento
colombiano, la Constitucin autoriza tres formas de
extincin de dominio, que desbordan el campo tradicional
del decomiso, a saber: de un lado, de los bienes adquiridos
mediante enriquecimiento ilcito; de otro lado, de los bienes
adquiridos en perjuicio del Tesoro Pblico; y, finalmente, de
20
Corte Constitucional. Sentencia C-076-93 del 25 de febrero de 1993. Magistrado Ponente: Dr.
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN. Sobre esta misma distincin, ver tambin la Sentencia T-
460/92 del 15 de julio de 1992. Magistrado Ponente. JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO en Gaceta de la Corte Constitucional. 1992, Tomo 3, pp 459 y ss . Igualmente la
sentencia T-568/92 del 23 de octubre de 1992.JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
del 23 de octubre de 1992 en Gaceta de la Corte Constitucional. 1992, Tomo 6, p 568.
 aquellos bienes adquiridos con grave deterioro de la moral
social.

Sin embargo, destaca la Corte, para que esta extincin de

dominio opere se requiere que exista un motivo
previamente definido en la ley (CP art 29) y que ella sea
declarada mediante sentencia judicial, como consecuencia
de un debido proceso en el cual se haya observado la
plenitud de las formas del juicio (CP arts 29 y 34).

Y, luego, en Sentencia C-389 de 1994 21, con ponencia del H. M. Antonio

Barrera Carbonell, a propsito de la proteccin constitucional a la propiedad y
la extincin del dominio, esta Corporacin expres:

...

En los trminos del artculo 58 de la Constitucin Nacional,

se garantiza la propiedad privada y los dems derechos
adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no
pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes
posteriores. Dicho derecho no es absoluto, pues debe
hacerse compatible con la funcin social y la funcin
ecolgica inherente a sta, generadoras de obligaciones
para los sujetos titulares del dominio.

Dentro de la perspectiva analizada, el dominio privado

y la garanta de su seguridad jurdica, son
reconocimientos constitucionales condicionados, de
tal suerte que la propiedad deviene en un derecho
relativo en la medida en que su proteccin supone del
titular, el cumplimiento de unas obligaciones y un
ejercicio ajustado a ciertos principios jurdicos y
sociales.

La primera exigencia constitucional es que la propiedad se

haya adquirido "con arreglo a las leyes civiles", requisito
que consagra la licitud del objeto mismo y, por supuesto,
de su causa, de manera que aqulla slo merece
proteccin del Estado cuando su adquisicin ha estado
precedida de justo ttulo y obviamente no tiene por fuente
el delito ni, en general, un origen al margen de la ley. Slo

21
Cfr. Supra. 8.
 lo lcito genera derechos y por fuera de la ley no puede
haber amparo del Estado.

...
La funcin social de la propiedad, con su ingrediente
ecolgico, en la Constitucin de 1991, tiene una concepcin
y contenido polticos, en cuanto encierra la idea o nocin de
solidaridad social, de manera que el propietario tiene el
deber social de contribuir mediante su explotacin racional
al bienestar de la comunidad y a la defensa del medio
ambiente...

...

Y, ms recientemente, consider de nuevo esta temtica la Corporacin 22 en

sentencia C-374 de 1997, con ocasin de demandas ciudadanas instauradas
contra la Ley 333 de 1996, que regul la extincin del dominio sobre los
bienes adquiridos en forma ilcita, con ponencia del H. M. Jos Gregorio
Hernndez Galindo. En esa ocasin traz de nuevo, con toda nitidez, las
diferencias existentes entre estas instituciones.

Dijo entonces esta Corte:

.....

El artculo 34 de la Constitucin Poltica prohibe las penas de

destierro, prisin perpetua y confiscacin y seala de inmediato
que, no obstante, por sentencia judicial, se declarar extinguido el
dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento
ilcito, en perjuicio del Tesoro pblico o con grave deterioro de la
moral social.
.. Se
hace preciso distinguir aqu este concepto de otros a los que se
refiere la Constitucin y que tambin tocan con la propiedad, sus
restricciones y su privacin.

El artculo 58 de la Constitucin, como lo haca el 30 de la Carta

Poltica de 1886, reformado en 1936, consagra, al lado de la
22
Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia Nos. C-374 del 13 de agosto de 1997. Los Magistrados
Carlos Gaviria Daz y Alejandro Martnez Caballero salvaron el voto por considerar que la extincin del
dominio es una pena por la comisin de delitos y, por tanto, no puede ser retroactiva ni independiente del
proceso penal..
 garanta del derecho de propiedad y de los dems derechos
adquiridos con arreglo a las leyes civiles, la funcin social de
ellos -hoy adicionada con la ecolgica-, la prevalencia del inters
general sobre el individual y las distintas formas de
expropiacin.

...

En cuanto a la confiscacin, rechazada en nuestro

Ordenamiento, tampoco se confunde con la figura objeto de
estudio, pues si bien no ocasiona indemnizacin ni
compensacin alguna, as ocurre por tratarse de una sancin
tpicamente penal, y no del especfico objeto patrimonial que
caracteriza a la extincin del dominio.

....

Debe, pues, concluirse que la sustitucin del valor del bien por su equivalente en
dinero, de que trata el cuestionado artculo 6. sub-examine, no es en modo
alguno asimilable a la confiscacin, comoquiera que no participa de ninguno de los
elementos estructurales de esta figura.

Esta Corte reitera que la confiscacin que la Constitucin prohibe es la

apropiacin oficial indebida, sin causa y procedimiento legal, por va de simple
aprehensin, del patrimonio de una persona.

La extincin del dominio

No tratndose de confiscacin, resta por analizar si es conceptualmente correcta

su asimilacin con la figura de la extincin del dominio.

A esos efectos, conviene recordar que en la antes citada Sentencia C-374 de

1997, la Corporacin perfil las notas caractersticas de esta institucin, de
acuerdo al pensamiento del Constituyente de 1991, as:

...
En su concepcin original, que no ha desaparecido de
nuestro ordenamiento, definida con un perfil social en la
Reforma Constitucional de 1936 y estructurada por la
legislacin y la jurisprudencia, la extincin del dominio
representa el efecto jurdico producido por el hecho de que
un propietario deje de cumplir la funcin social que exiga la
Constitucin anterior en su artculo 30 y que hoy impone el
artculo 58.
...

La extincin del dominio a la que se refiere el artculo 34 de

la Carta es la regulada en la Ley 333 de 1996.

... la figura de la extincin del dominio no es nueva en el

ordenamiento jurdico colombiano, aunque debe anotarse
que la modalidad contemplada en el artculo 34 de la
Constitucin apareci en 1991, por una sola razn: como
consecuencia de la grave proliferacin de conductas ilcitas
de muy diverso origen -especialmente el narcotrfico- y del
alto grado de corrupcin que, para el momento en el cual
deliber la Asamblea Nacional Constituyente, se haban
apoderado de la sociedad colombiana.

...

La Corte, al sentar doctrina constitucional sobre la norma,

estima necesario destacar sus caractersticas.

La extincin del dominio, como de lo dicho resulta, es una

institucin autnoma, de estirpe constitucional, de carcter
patrimonial, en cuya virtud, previo juicio independiente del
penal, con previa observancia de todas las garantas
procesales, se desvirta, mediante sentencia, que quien
aparece como dueo de bienes adquiridos en cualquiera de
las circunstancias previstas por la norma lo sea en realidad,
pues el origen de su adquisicin, ilegtimo y espurio, en
cuanto contrario al orden jurdico, o a la moral colectiva,
excluye a la propiedad que se alegaba de la proteccin
otorgada por el artculo 58 de la Carta Poltica. En
consecuencia, los bienes objeto de la decisin judicial
correspondiente pasan al Estado sin lugar a
compensacin, retribucin ni indemnizacin alguna.
(Negrillas fuera de texto)

No se trata de una sancin penal, pues el mbito de la

extincin del dominio es mucho ms amplio que el de la
represin y castigo del delito. Su objeto no estriba
simplemente en la imposicin de la pena al delincuente sino
en la privacin del reconocimiento jurdico a la propiedad
lograda en contrava de los postulados bsicos proclamados
por la organizacin social, no solamente mediante el delito
 sino a travs del aprovechamiento indebido del patrimonio
pblico o a partir de conductas que la moral social proscribe,
aunque el respectivo comportamiento no haya sido
contemplado como delictivo ni se le haya sealado una pena
privativa de la libertad o de otra ndole. Ser el legislador el
que defina el tipo de conductas en las cuales se concretan
los tres gneros de actuaciones enunciadas en el mandato
constitucional.

La figura contemplada en el inciso 2 del artculo 34 de la

Constitucin debe entenderse en armona con la integridad
del sistema jurdico que se funda en ella.
...

La extincin del dominio en la modalidad prevista por el

artculo 34 de la Carta traza lmites materiales al proceso de
adquisicin de los bienes y simultneamente otorga al
Estado la herramienta judicial para hacer efectivo y palpable
el postulado, deducido del concepto mismo de justicia,
segn el cual el crimen, el fraude y la inmoralidad no
generan derechos. La disposicin constitucional da lugar a
que se propicien las investigaciones, los trmites y los
procedimientos orientados a definir -si prosperan las
pretensiones de las entidades estatales que ejerzan la
accin- que jams se consolid derecho alguno en cabeza
de quien quiso construir su capital sobre cimientos tan
deleznables como los que resultan del comportamiento
reprobable y daino.

Por eso, la Corte insiste en que "el Estado no puede avalar o

legitimar la adquisicin de la propiedad que no tenga como
fuente un ttulo vlido y honesto; es decir, que la propiedad
se obtiene en cierto modo mediante la observancia de los
principios ticos. La proteccin estatal, en consecuencia, no
cobija a la riqueza que proviene de la actividad delictuosa de
las personas; es decir, no puede premiarse con el amparo
de la autoridad estatal la adquisicin de bienes por la va del
delito; el delincuente debe saber que el delito no produce
utilidades..." (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-389 del 1 de septiembre de 1994. M.P.: Dr.
Antonio Barrera Carbonell).

Conclyese pues, que la figura de que trata la disposicin acusada tambin dista
en todos sus supuestos bsicos de la extincin del dominio.
 As las cosas, por este aspecto, tampoco resulta atendible la asimilacin que de
ellas hacen, tanto el accionante como el seor Procurador, para predicar sobre
esa base, la supuesta inconstitucionalidad de la ahora demandada.

En sntesis: el presente anlisis permite a esta Corte llegar a la siguiente

conclusin:

El artculo 6 en estudio, no alude a una extincin del dominio ni a sancin alguna

que imponga como pena de confiscacin. Como es bien sabido, -y resulta obvio
suponerlo-, repugna con la esencia misma de estas figuras la posibilidad de que,
como resultado de su aplicacin, se llegare a retribuir al propietario con el
reintegro del valor equivalente y actualizado en dinero del bien, y a indemnizarlo
por los daos y perjuicios, incluido el dao emergente y el lucro cesante, -como s
ocurre en la figura que se analiza.

A diferencia de lo que acontece en el caso que se examina, en el que ninguna

pena se est imponiendo, tanto la confiscacin como la extincin del dominio -y,
por ende el comiso o decomiso penal que es una de sus modalidades-
constituyen fundamentalmente sanciones, la primera proscrita por el
Ordenamiento Constitucional, y la segunda autorizada, en los casos y por las
razones atinentes a la violacin de un deber de origen constitucional que en la
misma Carta -artculo 34- se consagran.

As habr de decidirse.

Quinta.- La acusacin contra algunos segmentos del artculo 6., a causa

del alegado desconocimiento de la proteccin constitucional al derecho de
propiedad de los terceros de buena f (arts. 2., 34 y 58 C.P.), al permitirse:

La destinacin provisional de los bienes incautados -inciso primero del

artculo 6. de la Ley 228 de 1995;

La sustitucin del bien por su valor equivalente actualizado en dinero,

mediante su venta en martillo pblico, a fin de reintegrar dicho valor al
propietario que lo reclamare, transcurridos seis meses, despus de
dictado el fallo -incisos segundo a noveno del artculo 6. de la Ley 228 de
1995-

Debe la Corte empezar este acpite sealando, que en cuanto concierne a los
bienes materia de las dos hiptesis acusadas que consagra el artculo 6, de la Ley
228 de 1995, comparte la precisin que hace el seor Procurador, en el sentido de
que se trata de los efectos que han sido incautados o aprehendidos con ocasin de
un proceso contravencional especial, que por tener dueo aparente o conocido, son
ajenos a la correspondiente investigacin.

A) La destinacin provisional de bienes incautados en procesos por

contravenciones especiales.

Ahora bien, comoquiera que durante la vigencia de la Constitucin Poltica de

1886, se dictaron numerosos decretos legislativos al amparo del entonces
denominado estado de sitio, en los que encuentran sus antecedentes ms
remotos tanto la destinacin provisional de los bienes 23 incautados, o
aprehendidos en un proceso penal, como la proteccin de los derechos de
terceros ante esa eventualidad 24, as como la hiptesis de la sustitucin del bien
por su valor, es pertinente traer a colacin los razonamientos que en ese entonces
llevaron a la Corte Suprema de Justicia a estimar compatibles estas figuras con el
orden constitucional, pues, pese al cambio constitucional mantienen la plenitud de
su vigencia, si se tiene en cuenta que en esta materia, en lo esencial, el
Constituyente de 1991 no introdujo, en punto al concreto aspecto que se examina,
modificaciones sustanciales frente al ncleo esencial del derecho de propiedad,
como tampoco, respecto de sus limitaciones.

Ciertamente, conviene recordar que las instituciones del decomiso o comiso en

materia penal; la destinacin provisional de los bienes incautados o
decomisados y la sustitucin del bien por su valor en dinero, en procura de la
defensa de los derechos de terceros, --que en lo sustancial tambin consagran
los apartes cuestionados de la disposicin cuya constitucionalidad se examina--,
fueron por primera vez introducidas en el ordenamiento jurdico colombiano, al
amparo de la Constitucin Poltica de 1886 y, en desarrollo particular del artculo
110 del Cdigo Penal, por el comnmente conocido como Estatuto Nacional de
Estupefacientes y, posteriormente desarrolladas, adicionadas o modificadas,
principalmente, por el legislador de excepcin en uso de las facultades del
entonces denominado Estado de Sitio, mediante Decretos Legislativos que, en lo
esencial, se convirtieron en Legislacin Permanente, en virtud de las facultades
transitorias que el Constituyente de 1991 di al Congreso de la Repblica, para
convertir en legislacin permanente las disposiciones de estado de sitio.

No es, pues, de extraar, que en virtud de esta larga e intensa praxis, haya sido
prolija la jurisprudencia constitucional en torno a esta temtica.

23
Cfr. Sentencia 69 Corte Suprema de Justicia, Sala Plena; Gaceta 2436, Segundo Semestre, Segundo Tomo.
24
Ibdem.
Acerca de la destinacin provisional de bienes incautados en la antes citada
sentencia No. 69 del 3 de Octubre de 1989 25, la Sala Plena de la H. Corte
Suprema de Justicia, se pronunci en favor de la constitucionalidad de la figura
respecto a la Constitucin Poltica de 1886 que consignaba el contenido normativo
que corresponde al artculo 58 de la Carta de 1991, razn por la cual es
enteramente aplicable al caso que se analiza.

Ciertamente, el artculo 1 del decreto 1856 de 1989, que adicion las

disposiciones de los artculos 47 y siguientes de la Ley 30 de 1986 y otras
anteriores en materia de comiso de bienes involucrados en actividades del
narcotrfico, autorizaba al Consejo Nacional de Estupefacientes ...para, por
resolucin, destinarlos provisionalmente al servicio oficial o de entidades
de beneficio comn legalmente constituidas, mientras el juez competente
dispone sobre su destinacin definitiva.

Dicho decreto fue el revisado y declarado constitucional por la Corte Suprema

de Justicia en la tantas veces citada Sentencia No. 69 de octubre 3 de 1989 y
acogido posteriormente como legislacin permanente mediante el artculo 7.
del decreto 2266 de 1991.

Posteriormente, el artculo 1. del decreto Legislativo 99 de 1991, que modific

el decreto Legislativo 2790 de 1990, -que fue incorporado como legislacin
permanente por el decreto 2271 de 1991, artculo 4.-, mantuvo en el Consejo
Nacional de Estupefacientes la facultad de destinar provisionalmente los bienes
y su producto, al servicio de la Direccin Nacional de Carrera Judicial y al de
las entidades sealadas en el decreto 2390 de 1989, en la forma y trminos
dispuestos en l, en los Decretos 1856 de 1989, 042 de 1990 y 1273 del mismo
ao, as como tambin en favor del DAS, la Polica Nacional y las Fuerzas
Militares, entre otras instituciones.

La Corte Constitucional, en varias de sus providencias, tambin ha avalado la

constitucionalidad de la destinacin provisional de bienes incautados en
procesos penales, por encontrarla ajustada a la Carta Poltica de 1991.

As, en sentencia C-076 de febrero 25 de 1993 26, a este respecto, sostuvo:

...

El destino provisional de los bienes y efectos utilizados en la

comisin de los delitos a que alude el artculo 2o. del Decreto 05 de
1993, como la utilizacin de los medios de transporte decomisados,

25
26
M.P. Dr. Jaime Sann Greiffenstein.
 en favor de la Fiscala General de la Nacin o de la entidad que sta
designe -que vale la pena aclarar debe tratarse de una entidad
pblica-, tampoco lesiona precepto constitucional alguno pues
se trata de una medida precautelativa con la cual se busca evitar
que tales bienes se continen usando para actuaciones ilcitas y
adems garantizar el xito de la investigacin y la eficacia de la
pena, al igual que precaver deterioros o prdidas de los mismos.

...

Del mismo modo, en Sentencia C-539 de 1997, con ponencia del H.

Magistrado Jos Gregorio Hernndez Galindo, esta Corte tuvo oportunidad de
pronunciarse sobre una disposicin cuyo contenido normativo es casi idntico
al que ahora se demanda.

A los efectos de este fallo resulta, por tanto, pertinente traer a colacin los
razonamientos que en ese entonces tuvo en consideracin esta Corte para
declarar exequible el artculo 25 de la Ley 333 de 1996, puesto que estos son
enteramente predicables del contenido normativo consagrado en el artculo 6. de
la Ley 228 de 1995, que en el caso presente se examina.

La norma que en la decisin en cita se declar exequible, es del siguiente tenor

literal:

Artculo 25.- De la creacin del Fondo para la

Rehabilitacin, Inversin Social y la Lucha contra el
Crimen Organizado. Crase el Fondo para la
Rehabilitacin, Inversin Social y la Lucha contra el Crimen
Organizado, que funcionar como una cuenta especial
sin personera jurdica administrada por la Direccin
Nacional de Estupefacientes, de acuerdo con las polticas
trazadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes.

Los bienes objeto de extincin del dominio, sin excepciones

de naturaleza alguna hechas las deducciones a que se
refiere el artculo 21 de la presente Ley, segn el caso,
formarn parte de los recursos de este Fondo.

Pargrafo l. Durante el desarrollo del proceso, la

Direccin Nacional de Estupefacientes podr destinar
en forma provisional los bienes sobre los cuales est
vigente una medida cautelar, a las entidades oficiales o
instituciones de beneficio comn legalmente
reconocidas. Los gastos de conservacin estarn a
cargo de la entidad destinataria. La Direccin Nacional
de Estupefacientes tomar las medidas necesarias para
garantizar que los bienes objeto de destinacin
provisional continen siendo productivos y
generadores de empleo, para lo cual podr recurrir al
arrendamiento o fiducia de los bienes en caso de que la
operacin genere utilidades. Estos recursos debern
destinarse a la financiacin de los programas sociales de
que trata esta Ley con preferencia en la circunscripcin
territorial en que se encuentran localizados.

Preferencialmente en tratndose de bienes rurales con

caracterizada vocacin rural, una vez decretada su
extincin pasarn de manera inmediata al Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, para ser
aplicados a los fines establecidos en la Ley 160 de 1994.

Pargrafo 2o. Desde la providencia que ordena el trmite

de extincin del dominio, la Direccin Nacional de
Estupefacientes podr enajenar los bienes fungibles o
que amenacen deterioro, respecto de los dems bienes,
si se hiciere necesario en razn de lo oneroso de su
administracin y custodia, podr celebrar contratos de
administracin con entidades pblicas o privadas
sometidas a vigilancia estatal.

En el evento en que los bienes hubiesen sido

enajenados y se ordenare su devolucin mediante
sentencia judicial debidamente ejecutoriada, el Fondo
reconocer el precio de la venta con actualizacin de
su valor, sin perjuicio de las acciones consagradas en la
ley.

Pargrafo 3o. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la

promulgacin de esta Ley, el Gobierno Nacional proceder
a reestructurar la Direccin Nacional de Estupefacientes
para el cumplimiento de las funciones que se le asignan.
(Subrayas fuera de texto)

El Fondo, que es una cuenta especial sin personera

jurdica, administrada por la Direccin Nacional de
Estupefacientes, recibir, como parte de sus recursos,
 los bienes objeto de extincin del dominio, efectuadas
las deducciones correspondientes (artculo 21).

La Corte, con fundamento en la clusula general de competencia, la

prevalencia del inters pblico y la funcin social de la propiedad, se
pronunci en favor de la exequibilidad tanto de las reglas que regulan la
destinacin provisional de los bienes -en ese caso objeto del proceso de
extincin del dominio-, al tiempo que constitucionalmente aval la venta y
posterior restitucin al propietario de su valor actualizado en dinero, con
base en los razonamientos que, por su pertinencia, a continuacin se
transcriben.

Bien poda el legislador crear esta cuenta, para el manejo

de bienes que ingresan al patrimonio de la Nacin y sealar
la destinacin de tales bienes, con arreglo a la clusula
general de competencia (art. 150 C.P.).

Esa facultad del Congreso es inherente a la funcin que

cumple en cuanto, por una parte todo bien que ingrese al
Tesoro Pblico debe ser asignado y administrado con
arreglo a la ley, y, por otra, los programas de rehabilitacin,
inversin social y lucha contra el crimen organizado deben
tener origen en la ley y ser desarrollados segn sus
disposiciones.

Debe destacarse que los pargrafos 1 y 2 del artculo 25

acusado se limitan a establecer las reglas aplicables de
manera provisional a los bienes objeto de proceso,
mientras ste se adelanta, as como a contemplar la
posibilidad de enajenacin de los bienes fungibles o
que amenacen deterioro, y ello por razones de
prevalencia del inters pblico y con el objeto de
asegurar la funcin social de la propiedad, impidiendo
que en el curso del trmite judicial se genere la prctica
inutilidad de los bienes cuya extincin se propone, sobre
la base de su origen ilcito. (Negrillas fuera de texto)

De las anteriores premisas, se infiere a las claras la perfecta compatibilidad

de la disposicin que se examina, con la Carta
Poltica, pues:
 Atae al legislador la creacin de Fondos, o sea, cuentas especiales, para
el manejo de bienes que ingresan al patrimonio de la Nacin y sealar la
destinacin de tales bienes, con arreglo a la clusula general de
competencia (art. 150 C.P.).

Esa facultad del Congreso es inherente a la funcin que cumple en

cuanto, por una parte todo bien que ingrese al Tesoro Pblico debe ser
asignado y administrado con arreglo a la ley, y, por otra, los programas de
atencin de los requerimientos que deba atender la Polica Nacional para
luchar contra la delincuencia, deben tener origen en la ley y ser
desarrollados segn sus disposiciones.

El acusado artculo 6., se limita a establecer las reglas aplicables de

manera provisional a los bienes de terceros distintos del autor o
copartcipe, incautados con ocasin del proceso contravencional, mientras
ste se adelanta, as como a contemplar la posibilidad de la enajenacin
de los bienes, --principalmente por cuanto debe tenerse presente que este
tipo de procesos involucra nicamente bienes fungibles--, y ello, por
razones de prevalencia del inters pblico y con el objeto de asegurar la
funcin social de la propiedad, impidiendo que en el curso del trmite
judicial se produzca su prctica inutilidad a causa de su deterioro, riesgo
de prdida o sustraccin, o simplemente, la perdida de su valor a causa de
su natural obsolescencia.

Por este aspecto, no halla la Corte reparo alguno de inconstitucionalidad. As lo

decidir.

B. La posterior sustitucin del bien por el equivalente en dinero de su

valor actualizado, obtenido mediante venta en martillo pblico.

Ahora bien, se ha concluido, hasta aqu que no hay razn vlida que permita
razonable y objetivamente sostener que la figura de que tratan los acusados
incisos segundo y cuarto del artculo 6. de la Ley 228 de 1995 es equivalente a la
pena de confiscacin o la extincin del dominio.

Resta, pues, analizar si, en tratndose de los bienes de terceros, esto es, no del
autor o copartcipe de las contravenciones que dieron lugar al adelantamiento del
proceso, se transgrede la proteccin constitucional a sus derechos de propiedad
por el hecho de devolverles, en vez del bien, su equivalente en dinero, actualizado
y adicionado con la indemnizacin a que hubiere lugar por daos y perjuicios,
incluido el lucro cesante y el dao emergente.
Esta Corte estima necesario comenzar este acpite advirtiendo que,
contrariamente a lo sostenido por la Vista Fiscal, este caso difiere del que ya
haba sido objeto de su estudio, cuando declar inexequible la expresin
tratndose de bienes no vinculados a un proceso penal, si transcurrido un ao no
son reclamados, se declarar la extincin de su dominio, contenida en el
pargrafo segundo del artculo 62 de a la Ley 81 de 1993, que adicion el artculo
60 del Cdigo de Procedimiento Penal, sobre la cual recay la decisin de
inexequibilidad consignada en la Sentencia C-389 del 1. de Septiembre de 1994,
de la que fue ponente el H. Magistrado Dr. Antonio Barrera Carbonell.

La Vista Fiscal se basa en la sentencia en cita, para solicitarle a esta Corporacin

la declaratoria de inexequibilidad de la figura consagrada en el inciso segundo del
artculo 6. de la Ley 225 de 1998, relativa al reemplazo del bien por su valor
actualizado, con destino al Fondo especial, con miras a su retorno al propietario
que, transcurridos seis meses desde el pronunciamiento de la sentencia
culminatoria del proceso contravencional, no lo hubiere reclamado en el mismo.

Si la Vista Fiscal afirma que la figura que se contempla en el acusado artculo 6.,
atenta contra el derecho de propiedad, por ser confiscatoria y equivaler a una
extincin del dominio, es porque pretende predicar los razonamientos que en esa
ocasin se hicieron, a una hiptesis normativa completamente diferente, a saber,
la prevista en la norma que se analiza, lo cual, por obvias razones, resulta a todas
luces improcedente, pues, se repite, se trata de situaciones diferenciadas por sus
supuestos estructurales, como vuelve a reiterarse.

En efecto:

En dicha oportunidad era claro que la norma revisada consagraba una

verdadera causal de extincin del dominio, como quiera que al igual a lo que
es caracterstico de esta institucin, o del comiso penal, el propietario del bien
era despojado de su titularidad y esta pasaba al Estado, sin recibir
compensacin econmica o indemnizacin alguna.

De ah que, con razn , en esa ocasin esta Corte sostuviera la

inexequibilidad del caso de extincin del dominio que, al margen de lo
preceptuado por el artculo 34 de la Carta, el Legislador quiso consagrar

por fuera de los presupuestos constitucionales que la

definen y caracterizan... pues repugna a la idea de justicia y
a la vigencia de un orden justo, que la simple omisin de
una persona en no reclamar un bien propio,
 aprehendido por razones del azar o del abuso de las
autoridades dentro de una investigacin penal, tenga
por si misma la virtualidad de despojarlo de su dominio.

Y hubiera puntualizado en forma categrica que:

.... nuestro ordenamiento constitucional no autoriza

al legislador para establecer a su arbitrio la extincin
del derecho de dominio, pues esta figura solo puede
ser regulada dentro del marco constitucional que
aparece trazado por los artculos 34 y 58 de la
Constitucin Poltica (Negrillas fuera de texto)

En la norma declarada inexequible, no se preveia ni sustitucin del bien por su

valor actualizado en dinero, como tampoco indemnizacin alguna que incluyere
el dao emergente y el lucro cesante. Constitua en consecuencia una verdadera
pena.

En cambio, en el actual se seala claramente que en caso de que se presenten

los propietarios de los bienes enajenados, se proceder a la devolucin del
precio obtenido con la venta, debidamente actualizado y se les pagarn los
perjuicios materiales y morales que se les hayan causado incluido el lucro
cesante.

De ah que, contrariamente a lo afirmado, la disposicin resulte siendo

perfectamente compatible con la concepcin constitucional de proteccin al
derecho de propiedad, pues, paradjicamente, lo que consagra la previsin
normativa que se analiza, es la flexibilizacin de las opciones ofrecidas a su
destinatario provisional, para que pueda restituir a su propietario el valor
equivalente y actualizado en dinero del bien aprehendido en el proceso
contravencional.

De otra parte, por contraste, en el caso que se analiza, el titular del bien n
cambia. Lo sigue siendo quien demuestre ser su propietario. El Estado tan
slo est obligado a mantener constante su valor y an a incrementarlo, para
restituirlo a su dueo.

Cosa distinta es que el objeto en el que se concreta el derecho de propiedad

sufra una mutacin, mediante la conversin de su valor en dinero, a travs de
la enajenacin en martillo pblico u otro procedimiento equivalente.
 Se repite, no habiendo cambio en la titularidad del bien, no puede vlidamente
sostenerse, que, desde el punto de vista constitucional, haya afectacin del
derecho de propiedad.

Los razonamientos expuestos son los que conducen a esta Corporacin a disentir
del concepto del Sr. Procurador quien, pese a la indemnizacin y el
reconocimiento del lucro cesante, considera que es inconstitucional porque la
venta en martillo pblico de bienes que por pertenecer a terceros no estn
vinculados al proceso contravencional, constituye en la prctica una forma de
extincin del dominio que no se encuentra autorizada en el artculo 34 de la
Carta Poltica la que, por ello, a su juicio, representa una injusta y
desproporcionada sancin para el propietario del bien incautado porque...
se le castiga con la prdida del dominio sobre los efectos decomisados 27
por lo que, en su criterio,... con esta medida se afecta injustamente a quienes
ostentan la calidad de legtimos propietarios...

De otro lado, y a ms de la diferencia que resulta de sealar que en el caso que

se analiza no hay sustitucin del titular -como s ocurre en la extincin del
dominio, en el decomiso y en la confiscacin-, la Corte considera indispensable
hacer una precisin adicional, en punto a la razn que inspira el reemplazo del
bien por su valor en dinero.

Yerra la interviniente apoderada del Ministerio de Justicia, cuando avala la

constitucionalidad de la figura en el abandono o negligencia del propietario.

Lo que s es aplicable de la situacin que se analiza, es el razonamiento que en

la multicitada Sentencia C-389 de 1994 hizo la Corte para indicar que la tesis del
presunto abandono de los derechos, mal podra servir de sustento
constitucionalmente vlido, a una extincin del dominio por el simple paso del
tiempo, pues:

El hecho de que se trate de bienes que no hayan sido reclamados por

su dueo dentro de un determinado lapso, a primera vista, no legitima
constitucionalmente la extincin, con fundamento en el art. 58 de la C.P.,
porque el titular del dominio en forma voluntaria no ha omitido el deber
de cumplir con la funcin social asignada a la propiedad, pues no tiene
la posesin material de los bienes, dado que estos se encuentran a
disposicin de la autoridad judicial. Es ms, podra decirse que esta
circunstancia configura una fuerza mayor en razn de la produccin de

27
Vista Fiscal, Fl. 6.
 un acto de la autoridad que impide al propietario del bien realizar los
actos de posesin que autoriza la ley.

Por otro aspecto, en cuanto concierne a las hiptesis normativas que en esta
oportunidad ocupan la atencin de esta Corporacin, conviene puntualizar algunos
elementos, as como diferenciar las distintas situaciones que contempla la norma,
en punto a hacer claridad

Primera hiptesis:

El propietario de los bienes incautados se hace presente en el procedimiento oral,

antes de que el juez penal dicte sentencia, demuestra su calidad de propietario y
obtiene su devolucin.

Esta primera hiptesis constituye el caso clsico de proteccin a los derechos de

propiedad de terceros que la han adquirido con arreglo a las leyes civiles (C.P. art.
58), que conforme a la reiterada jurisprudencia constitucional reseada en esta
sentencia, se ajusta plenamente a lo dispuesto por la Carta Poltica Colombiana.

Segunda hiptesis:

Los bienes incautados no son reclamados antes de producirse la sentencia.

En esta hiptesis, es importante traer al anlisis los siguientes elementos

interactuantes:

En presencia de esta eventualidad, el juez los deja a disposicin de la Polica

Nacional, quien podr en forma transitoria destinarlos a su uso o autorizar a
otra entidad para ese mismo efecto hasta que sean reclamados por sus
propietarios. Los gastos de conservacin estarn a cargo de la entidad
autorizada.

El ltimo da de cada mes, la Polica deber efectuar 3 publicaciones a travs

del medio ms eficaz, en las que informe al pblico qu bienes se encuentran
incautados, de tal manera que se permita la identificacin de los mismos.

Ntese que los derechos de terceros se protegen, como quiera que se prev un
procedimiento de divulgacin en cuya virtud se enteran de la situacin de
incautacin del bien lo cual les permite, con las garantas propias de un debido
proceso, hacer valer sus derechos, con arreglo a las leyes civiles.
 Pasados seis (6) meses, contados a partir de la incautacin sin que los bienes
hayan sido reclamados, la Polica Nacional podr disponer de los bienes no
reclamados para que sean vendidos en martillo pblico o mediante la aplicacin
de cualquier otro procedimiento, establecido por va general, que garantice una
adecuada concurrencia de oferentes, siempre y cuando previamente se haya
dado cumplimiento al requisito a que se refiere el inciso mencionado en
precedencia.

La venta se har previo avalo, salvo en el caso de los bienes que se negocien
en mercados pblicos y siempre y cuando la enajenacin se haga acudiendo a
los mismos.

Tratndose de bienes fungibles, la Polica Nacional podr disponer su venta

inmediata a travs del procedimiento establecido en el inciso anterior.

Con los recursos que la Polica Nacional reciba en desarrollo de lo previsto en el

presente artculo, se constituir un fondo cuyos rendimientos se destinarn a
cubrir los gastos que demande la administracin de los bienes y a atender los
requerimientos de la institucin para la lucha contra la delincuencia.

En caso de que se presenten los propietarios de los bienes enajenados, se

proceder a la devolucin del precio obtenido con la venta, debidamente
actualizado y se les pagarn los perjuicios materiales y morales que se les
hayan causado incluido el lucro cesante.

En relacin con estos perjuicios materiales y morales que se les hayan causado,
includo el lucro cesante, ello debe ser establecido judicialmente y conforme a la
ley. Ciertamente, slo en el mbito judicial, y por reconocimiento de los jueces
competentes se pueden establecer las fuentes del dao que causa la
correspondiente indemnizacin.

Los bienes artsticos o culturales sern entregados a las entidades pblicas

encargadas de su exhibicin, proteccin y conservacin.

En sentir de esta Corte, la sustitucin que se consagra en la normativa tachada es

perfectamente compatible con la proteccin constitucional de la propiedad, por
cuanto ella exige el cumplimiento de obligaciones mnimas que se deducen de la
prevalencia del inters general y de los principios de economa, eficacia y
eficiencia que deben informar toda actuacin administrativa.
Esta es una razn adicional por la cual esta Corporacin no comparte la opinin
constitucional del Colaborador Fiscal pues si, con el demandante, afirma la
inconstitucionalidad de la venta en martillo pblico, es porque su anlisis se hace
por fuera del contexto normativo a que pertenece el aparte que reputan
inconstitucional. Adems, desconocen los antecedentes de la ley y pasan por alto
la naturaleza de los bienes que pudieren resultar incautados en un proceso por las
contravenciones consagradas en la Ley 228 de 1995 --siempre muebles,
fungibles y de valor menor a diez salarios mnimos--, todo lo cual, obviamente
produce como consecuencia una grave distorsin de su significado.

La Corte reitera:

"Para que la Corte Constitucional pueda establecer, con fuerza de

verdad jurdica, la inexequibilidad que ante ella se solicita, es
indispensable que la demanda recaiga sobre un texto real y no
simplemente deducido por el actor o implcito.

Para llegar a la declaracin de inexequibilidad total o parcial de una

disposicin de la ley es menester definir si existe una oposicin
objetiva y verificable entre lo que dispone el precepto acusado y lo
que manda la Constitucin". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-504 del 9 de noviembre de 1995)

Ciertamente, una correcta y honrada inteligencia de la norma, obliga a su intrprete

a examinarla sistemticamente, esto es, articulando los componentes que le son
consustanciales. Esa la razn por la cual, esta Corte comenz por integrar la
proposicin jurdica, para comprender en sus consideraciones el texto ntegro del
artculo 6. de la Ley 228 de 1995.

No puede, por dems, perderse de vista que, como se enfatiz, para lo cual
precisamente, a modo de consideracin preliminar la Corte aludi a los
antecedentes de la Ley 228 de 1995, las contravenciones de las que son
predicables estas medidas, son las que tienen que ver con el hurto o raponazo
callejero, o sea, con bienes muebles, siempre de menor entidad o valor (diez
salarios mnimos legales mensuales, de acuerdo al artculo 10 ibdem), o con
los instrumentos de interceptacin de la comunicacin privada entre personas
(artculo 13 ibdem).

Para advertir el absurdo que se producira de avalarse la tesis del Colaborador

Fiscal, pinsese, a ttulo de mera ilustracin, tan slo en lo que podra ocurrir si
el bien incautado es una fotocopiadora, mquina de escribir, o un computador,
o un electrodomstico y el Estado estuviere obligado a conservarlo y
mantenerlo por lo menos, hasta completarse el tiempo de la prescripcin
extintiva, o hasta que su dueo lo reclame.

Qu provecho en ese caso, -se pregunta la Corte-, podra el dueo derivar de

la disposicin que, al petrificar el objeto, paradjicamente, le impide a la
autoridad tomar medidas aconsejadas por su naturaleza y por la prudencia
misma, para impedir la prdida de su valor a causa de su ms rpida
obsolescencia por razn de la velocidad -siempre en incremento- del cambio y
de la innovacin tecnolgica, caracterstica de la postmodernidad,
especialmente tratndose de tecnologa informtica y de telecomunicaciones o,
como resultado de su deterioro natural, el cual inexorablemente se produce,
pese a que se hayan adoptado las medidas necesarias para su conservacin; o
para minimizar los riesgos de sustraccin o prdida, en una sociedad en la que
las conductas atentatorias contra el patrimonio ocurren, infortunadamente, con
frecuencia inusitada? A juicio de la Corte, ninguna.

Se pregunta tambin la Corte: cmo se proteger en forma ms eficaz a un

propietario: asegurndole el equivalente de su valor actualizado hasta que lo
reclame siempre y cuando, desde luego, no haya ocurrido el fenmeno de la
prescripcin extintiva? O, reintegrndole el bien, en el estado en que se
encontrare al momento de ser reclamado?

Siguiendo el ejemplo en cita, en el primer caso el titular recibira el valor del

computador, impresora o aparato celular, ms su actualizacin como resultado
de la correccin monetaria e inflacin, con lo cual no hay prdida del poder
adquisitivo y podra hacerse a un bien equivalente, de acuerdo a los precios del
mercado; o el computador recuperado, cuyo valor, con toda probabilidad, habr
disminudo sensiblemente, por razn de la dinmica de las reglas del mercado en
la sociedad de consumo.

Por todo ello, en opinin de esta Corte, el que se prevea la posibilidad de sustituir
el bien por su equivalente en dinero, pasado un lapso prudencial de tiempo en el
que han mediado avisos por medio de comunicacin eficaz, para que sus dueos,
o legtimos tenedores los reclamen, es una medida razonablemente objetiva y
justa, que en nada se opone a la Constitucin Poltica.

En efecto, las previsiones consignadas en el artculo 6. bajo estudio y los

artculos de la ley referentes, en su orden, a la entrega del bien en depsito con la
obligacin de asumir el destinatario provisional los gastos de administracin y
conservacin, as como los que acarree su custodia; el depsito del dinero en el
Fondo especial y los avisos que por medio eficaz debe publicar, como puede verse
a simple vista, son todas ellas medidas tendientes a asegurar la proteccin debida
a los terceros de buena fe por lo que, considerada su adecuada proteccin a
travs del debido proceso, el mecanismo de sustitucin del bien por su equivalente
en dinero no puede tener reparo alguno de inconstitucionalidad.

Por el contrario, ello constituye una reiteracin de claros principios

constitucionales, entre ellos, el de la prevalencia del inters colectivo (artculo 1
C.N.), el de la funcin social de la propiedad que implica obligaciones y el de los
deberes sociales que las autoridades del Estado tienen, en procura del
mantenimiento del valor de los bienes sobre los que se concreta el derecho de
propiedad de terceros de buena f, y de la economa, eficiencia y eficacia en las
decisiones sobre localizacin del gasto pblico.

Recurdese a este respecto que, como bien lo observa el titular de la cartera de

Justicia, en su intervencin, sobre los destinatarios provisionales de los bienes
recae la obligacin de cuidarlos y conservarlos, como surge de las regulaciones
contenidas en las Leyes 30 de 1986 y 333 de 1996 y en el decreto 306 de 1998,
de modo que, al recuperarlos, el propietario encuentre la cosa en el mejor estado
posible, al paso que la entidad encargada obtiene una contraprestacin a la
guarda que ha ejercido.

No se olvide tampoco, a este respecto, que adems, que la construccin de un

orden justo, obliga a mantener un delicado balance entre los derechos y deberes
de los actores sociales, y, por ende, a no gravar innecesariamente al Estado y a
sus autoridades, con la imposicin de deberes que se quedan en letra muerta por
no ser fcticamente posibles de cumplir, so pretexto de una pretendida proteccin
a la propiedad que, bien puede asegurarse, de manera ms eficaz, aunque resulte
paradjico afirmarlo, mediante mecanismos alternativos de sustitucin del objeto
por su equivalente, que, por lo dems, es lo que consulta la dinmica de las
relaciones econmicas en el tiempo presente, principalmente tratndose de bienes
muebles, fungibles.

La venta en martillo, dispuesta por la norma acusada para cuando hayan

transcurrido seis meses a partir de la incautacin sin que nadie haya reclamado
los bienes, es una medida razonable si se tiene en consideracin los costos y
albures que entraa la custodia en calidad de depositario provisional de un bien, y
que, de no preverse la posibilidad de acudir a su venta para obtener su valor, que
depositado en un Fondo con rditos, le permita a la autoridad reintegrar a su
propietario su valor, deberan asumir las entidades a las que fueron confiados en
forma provisional, ah s con grave menoscabo del sentido de la justicia y de la
razonabilidad.

Smase a lo anterior que no pueden perderse de vista que los derechos del
propietario se respetan, pues el procedimiento contravencional asegura el debido
proceso y contempla instituciones para proteger los derechos de terceros de
buena f y para que las dems personas que demuestren ser titulares de la cosa
incautada puedan recuperar lo que les pertenece y les fue sustrado, adems de
un plazo razonable de espera para que se proceda a su recuperacin.

As las cosas, la sustitucin del bien por su equivalente en dinero, lejos de tener
carcter sancionatorio, es el resultado de la necesidad de dotar a las autoridades
de mecanismos que les permitan proteger la propiedad sin incurrir en cargas
demasiado onerosas y sin que el Estado resulte irrazonable y costosamente
gravado por los gastos y albures que, de no existir esa alternativa,
comprometeran en forma ah si injusta, y de manera indefinida su
responsabilidad.

No encuentra pues, la Corte reparo de inconstitucionalidad alguno. Antes bien, la

halla plenamente ajustada a sus disposiciones que mandan la prevalencia del
inters general.

As habr de decidirse.

Quinta.- La acusacin de inconstitucionalidad del artculo 38 de la Ley 228

por supuesta violacin del artculo 158 de la Carta.

Como se examinar enseguida, si el actor censura la constitucionalidad del

artculo 38 de la Ley 225 de 1998, es porque hace una lectura incorrecta del
mismo, a consecuencia de la cual, incurre tambin en el error de atribuirle a su
contenido normativo un alcance del cual carece, que es el que inspira el reproche
de inconstitucionalidad que, segn su razonamiento, se produce por cuanto el
Legislador ha debido publicar la totalidad de la Ley 23 de 1991, como quiera que,
en su entendimiento, sta result modificada por la Ley 228 de 1995.

En criterio de esta Corte, el contenido normativo del precepto impugnado no

reforma ni tcita ni explcitamente el Cdigo de Procedimiento Penal ni la Ley 23
de 1991.

Como lo connota el descriptor temtico que introduce la regulacin normativa

contenida en el cuestionado artculo 38 de la Ley 225 de 1998, en virtud de lo
dispuesto en el precepto censurado, el Legislador ha previsto un mecanismo de
aplicacin supletiva de las disposiciones del Cdigo de Procedimiento Penal y de
las normas sobre desistimiento, prescripcin y nulidades contenidas en la Ley 23
de 1991, -en cuanto fueren, desde luego, compatibles- con el procedimiento verbal
que la misma establece para la rituacin de los procesos que se adelanten por las
contravenciones especiales que consagra su Captulo II.

Al sealar de manera unvoca los estatutos a que debe remitirse el aplicador de la

Ley 228 de 1995, para llenar los vacos que presente, antes que violar la
Constitucin, el Legislador le ha dado plena observancia, pues este tipo de
previsiones normativas constituyen genuina expresin de la atribucin de hacer
las leyes que constitucionalmente le compete ejercer, en los trminos del
artculo 152 de la Norma de Normas.

Ciertamente, incumbe al Legislador ordinario, en desarrollo de las atribuciones

que constitucionalmente le corresponde ejercer, entre otras, en desarrollo de la
clusula general de competencia que, en su favor, consagra el Estatuto Supremo,
regular lo relativo a los vacos de la Ley.

As las cosas, encuentra la Corte plenamente ajustado a los mandatos de la Carta

que el Legislador, en desarrollo de sus competencias constitucionales, proyecte
supletivamente la aplicacin de otros Estatutos que guardan unidad de materia,
como ocurre en este caso con el Cdigo de Procedimiento Penal y las
disposiciones sobre desistimiento, prescripcin y nulidades de la Ley 23 de 1991,
y que, a ese fn, remita a lo que dichos Estatutos contemplan respecto de las
mencionadas materias, para, en esa forma, completar, en lo que no se hubiere
previsto, el procedimiento oral que para las contravenciones especiales, regul en
la Ley 228 de 1995.

Ciertamente, esta resultara imperfecta o deficientemente desarrollada, si el

Congreso no se ocupara de regular normativamente la manera de llenar los vacos
de la ley, pues el mbito de tal funcin comprende no slo la de regular una
materia, sino, la de dictar todas las dems disposiciones que, en rigor, resultaren
pertinentes para asegurar su correcta inteligencia y aplicacin, siendo, por tanto,
su deber, el de anticiparse, con recto criterio, a la eventualidad de vacos y, en
consecuencia, proveer a su integracin con otros preceptos con los que, por
razn de la materia, sea perfectamente posible completar la proposicin jurdica
atendida la unidad de materia.
Ahora bien, respecto de las dificultades que al intrprete pudiere ofrecer la
dispersin legislativa, observa la Corte que no es su tarea, como guardin de la
supremaca e integridad de la Carta Poltica, la de excluir normas del
ordenamiento jurdico a causa de los inconvenientes de orden prctico que
pudieren derivarse de la circunstancia de no estar todas ellas contenidas en un
slo Estatuto sino, la de declarar, previa interpretacin de su contenido normativo,
si ste se ajusta a la Constitucin o si contrara sus preceptos.

No encuentra, pues la Corte, fundado este cargo, por lo cual, habr de

desestimarlo. As habr de decidirse.

VII. DECISION

En mrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, odo el

concepto del seor Procurador General de la Nacin, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,
 RESUELVE:

Primero.- Declrase EXEQUIBLE, en los trminos de esta sentencia, el artculo 6

de la Ley 228 de 1995.

Segundo.- Declrase EXEQUIBLE el artculo 38 de la Ley 228 de 1995, en los

trminos de esta sentencia.

Cpiese, comunquese, notifquese, cmplase, insrtese en la Gaceta de la Corte

Constitucional y archvese el expediente.

VLADIMIRO NARANJO MESA

Presidente

ANTONIO BARRERA CARBONELL

Magistrado

ALFREDO BELTRAN SIERRA

Magistrado

EDUARDO CIFUENTES MUOZ

Magistrado

CARLOS GAVIRIA DIAZ

Magistrado
 JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado

HERNANDO HERRERA VERGARA

Magistrado

ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO

Magistrado

FABIO MORON DIAZ

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General

LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL,

HACE CONSTAR QUE:

El H. Magistrado doctor Vladimiro Naranjo Mesa, no suscribe la presente

providencia por encontrarse en comisin oficial en el exterior, debidamente
autorizada por la Sala Plena de esta Corporacin.

MARTHA VICTORIA SCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General
Sentencia C-674/99

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y FACTURA DE COMPRA

La medida contemplada en el artculo 76 de la Ley 488 de 1998, no desconoce el

principio constitucional de la unidad de materia, pues en cuanto es esta una ley en
materia tributaria, debe contener disposiciones encaminadas a obtener una
recuperacin y mejora de los recaudos, as como a lograr remediar el grave dficit
fiscal colombiano, para lo cual la obligacin de solicitar la expedicin de las facturas y
el deber de exhibirlas, se constituye en un mecanismo adecuado y eficaz.

IGNORANCIA DE LA LEY-Improcedencia de alegarla

No puede alegarse por quien es requerido a exhibir la correspondiente factura que lo

acredite como adquirente del bien o mercanca, la ignorancia del mandato legal, pues
no slo la ley fue publicada en el diario oficial (lo que obliga a su cumplimiento por
parte de los gobernantes y gobernados), sino que permanentemente en los diversos
medios masivos de comunicacin, el Gobierno a travs de la Direccin de Impuestos y
Aduanas Nacionales viene adelantando un amplio programa de difusin y divulgacin
de esta obligacin legal, cuyo fin no es otro que garantizar los principios
constitucionales, y en particular las finalidades sociales y esenciales del Estado.

EXTINCION DE DOMINIO-Improcedencia que se decrete por autoridad

administrativa/EXTINCION DE DOMINIO-Factura de compra de mercanca

Existe una reserva judicial para la declaracin de extincin de dominio, por lo cual no
puede la ley atribuir a una autoridad administrativa la facultad de privar de un bien a
una persona, como consecuencia del incumplimiento de un determinado deber legal,
pues eso equivale a una extincin de dominio decretada por una autoridad
administrativa.

EXTINCION DE DOMINIO Y DECOMISO-Diferencias

La extincin de dominio es una sancin patrimonial, que no tiene obligatoriamente

connotaciones penales, aunque pueda imponerse como consecuencia de actividades
ilcitas, mientras que el decomiso es un instituto tpicamente penal, por medio del cual
se priva al autor de un hecho punible de los bienes que se utilizaron para cometer un
ilcito, o del producto del mismo.

DECOMISO Y RESERVA JUDICIAL/EXHORTACION AL CONGRESO-Control a

evasin tributaria

No puede el Legislador atribuir naturaleza administrativa a cualquier tipo de sancin,

por cuanto podra estarse vaciando el contenido propio del derecho penal y violando
especficas reservas judiciales en esta materia. La discrecionalidad del legislador se
encuentra entonces limitada. Es rigurosamente vlido que la Corte Constitucional
rectifique, precise y modifique los criterios adelantados sobre el decomiso definitivo en
la sentencia C-194 de 1998. En efecto, esa decisin, al permitir que una autoridad
administrativa prive a una persona de un bien, como consecuencia de que sta
cometi una falta, desconoce la reserva judicial, que como garanta a la propiedad,
prev el artculo 34 de la Carta, con lo cual adems permite una administrativizacin de
una sancin que tiene naturaleza tpicamente penal. Por ende, esta correccin es
necesaria para preservar valores constitucionales esenciales, sin que se vea que ese
cambio jurisprudencial sea particularmente lesivo de la igualdad ni de la seguridad
jurdica. As, esta rectificacin jurisprudencial permite definir el preciso alcance de la
garanta sealada por el artculo 34 de la Carta, a fin de que en el futuro se respete
adecuadamente esa reserva judicial por el Legislador y por los funcionarios
administrativos. Y si bien, subsiste una cierta desigualdad en el trato, por cuanto, al
estar cubiertos por la cosa juzgada, se mantienen en el ordenamiento los artculos 20 y
21 de la Ley 383 de 1997, que permiten un decomiso administrativo en caso de
contrabando, la Corte considera que esa afectacin a la igualdad no es suficiente para
imposibilitar un cambio de jurisprudencia en esta materia, pues en vez de seguir
debilitando las garantas consagradas por el artculo 34 superior, es necesario que ste
recupere toda su fuerza normativa. La Corte declarar la inexequibilidad del artculo 77
de la Ley 488 de 1998, con excepcin del ordinal quinto, que ser mantenido en el
ordenamiento. La Corte precisa nuevamente que esta inconstitucionalidad deriva del
hecho de que la sancin de decomiso permanente administrativo desconoce la reserva
judicial en esta materia, pero que esto no excluye que el Legislador pueda prever otro
tipo de consecuencias negativas para aquellos compradores que incumplan con su
deber de exigir y conservar la correspondiente factura. Es ms, debido a la importancia
que tiene la financiacin de los gastos del Estado (CP art. 95), la Corte exhorta al
Legislador a que regule este aspecto, con el fin de que los compradores cumplan
eficazmente con su deber de contribuir al control a la evasin tributaria.

JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Requisitos para cambio

Esta Corporacin tiene bien definido que, debido a las funciones esenciales que
juega en un Estado de derecho el respeto al precedente, la variacin de una
jurisprudencia o una doctrina constitucional no es un asunto de poca monta sino que
debe ser cuidadosamente evaluado por los jueces. Para que un cambio
jurisprudencial no sea arbitrario es necesario que el tribunal aporte razones que
sean de un peso y una fuerza tales que, en el caso concreto, primen no slo sobre
los criterios que sirvieron de base a la decisin en el pasado sino, adems, sobre las
consideraciones de seguridad jurdica e igualdad que fundamentan el principio
esencial del respeto del precedente en un Estado de derecho.

DECOMISO DE MERCANCIA POR LA DIAN-Falta de factura

El artculo 77 de la Ley 488 de 1998 en ninguna parte prev que el comprador pueda
recuperar el bien reconociendo que, por dolo o negligencia, no reclam la factura. La
nica forma de recuperar la mercanca aprehendida es precisada por el ordinal 4, que
literalmente dice que los bienes retenidos podrn ser rescatados por el interesado,
previa presentacin de la factura o documento equivalente correspondiente, con el
lleno de los requisitos legales, y el pago de una multa equivalente al diez por ciento
(10%) del valor de la mercanca, que figure en la correspondiente factura o documento
equivalente. (subrayas no originales) Por su parte, el ordinal 6 seala
inequvocamente que si transcurren quince (15) das hbiles y la mercanca no ha sido
rescatada, con el cumplimiento de todos los requisitos legales, esto es incluyendo la
presentacin de la factura, entonces la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales
deber declarar su decomiso a favor de la Nacin mediante resolucin. En este caso
resulta imposible aplicar el principio de conservacin del derecho, puesto que la
imposicin de la sancin de decomiso permanente por la DIAN no admite ninguna
interpretacin razonable, que la haga compatible con la Carta. La nica alternativa es
entonces declarar la inconstitucionalidad de ese mandato.

ESTABLECIMIENTO COMERCIAL-Sancin de cierre por evasin

El ordinal quinto seala que las personas comisionadas que hayan constatado el hecho
de la compra sin factura o documento equivalente, debern elaborar simultneamente
el informe correspondiente, y darn traslado a la oficina competente para que se
imponga al establecimiento una sancin de cierre por evasin, de conformidad con el
procedimiento establecido en el artculo 657 del Estatuto Tributario. La Corte encuentra
que ese ordinal no slo goza de autonoma normativa sino que no suscita ningn
interrogante constitucional. En efecto, esa disposicin seala una sancin autnoma
para el establecimiento comercial que haya vendido una mercanca sin factura, lo cual
es legtimo, en la medida en que esa prctica alimenta la evasin tributaria y
desconoce el derecho de las personas de contribuir al sostenimiento de los gastos del
Estado (CP art. 95). Igualmente, el ordinal remite al artculo 657 del Estatuto Tributario,
que precisa el alcance de la sancin y establece el procedimiento para imponerla, con
lo cual se respeta el debido proceso. Este ordinal ser entonces declarado exequible.

Referencia: Expediente D-2320

Accin de inconstitucionalidad contra los

artculos 76 y 77 de la Ley 488 de 1998.

Demandante: Diego Hernn Gamba Ladino

Magistrados Ponentes:
Dr. ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Santa F de Bogot, D.C., Septiembre nueve (9) de 1999.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones

constitucionales y de los requisitos y trmite establecido en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la accin pblica de inconstitucionalidad, el ciudadano DIEGO

HERNAN GAMBA LADINO promovi demanda ante la Corte Constitucional contra
los artculos 76 y 77 de la Ley 488 de 1998.

Cumplidos los trmites constitucionales y legales propios de los procesos de

inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda
en referencia.

Cabe advertir, que la ponencia original elaborada por el Magistrado Alvaro Tafur
Galvis, fue sometida a estudio de la Sala Plena de la Corporacin, siendo aprobada
en relacin con los antecedentes, y las consideraciones sobre la constitucionalidad
del artculo 76 de la Ley 488 de 1998. Sin embargo, fue rechazada en lo que hace al
artculo 77 ibdem.

En consecuencia, la sentencia hasta el Ttulo IV, acpite N o5 (includo), corresponde

a la ponencia original del Magistrado Alvaro Tafur Galvis, mientras que el anlisis de
constitucionalidad del artculo 77 de la ley 488 de 1998, acpite N o6, fue elaborado
por el Magistrado Alejandro Martnez Caballero.

II. NORMAS DEMANDADAS

A continuacin se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme a su

publicacin en el Diario Oficial No. 43.460 del 28 de diciembre de 1998:

"Artculo 76. Obligacin de exigir factura o documento equivalente. A partir de

la vigencia de la presente ley los adquirentes de bienes corporales muebles o
servicios estn obligados a exigir las facturas o documentos equivalentes que
establezcan las normas legales, al igual que a exhibirlos cuando los funcionarios
de la administracin tributaria debidamente comisionados para el efecto as lo
exijan.

Artculo 77. Retencin de mercancas a quienes compren sin factura o

documento equivalente. A quien en un radio de seiscientos (600) metros de
distancia del establecimiento comercial, se le sorprenda con mercancas adquiridas
en ste, sin contar con la correspondiente factura o documento equivalente, se le
aprehender la mercanca por la Unidad Administrativa Especial - Direccin de
Impuestos y Aduanas Nacionales.

Para tal fin se tendr en cuenta el siguiente procedimiento:

1. Toda retencin de mercancas deber ser efectuada, mediante acta, por una
persona expresamente comisionada por la Direccin de Impuestos y Aduanas
Nacionales, quien podr, si as lo requiere, solicitar el apoyo de la fuerza pblica.

2. Quien adelante la diligencia de retencin de la mercanca, entregar al afectado

un comprobante en el cual conste este hecho, el cual se diligenciar en un formato
especialmente diseado para este efecto por la DIAN.

3. La mercanca retenida ser almacenada en las bodegas o depsitos que

disponga la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales para el efecto.

4. Los bienes retenidos podrn ser rescatados por el interesado, previa

presentacin de la factura o documento equivalente correspondiente, con el lleno
de los requisitos legales, y el pago de una multa equivalente al diez por ciento
(10%) del valor de la mercanca, que figure en la correspondiente factura o
documento equivalente.

5. Las personas comisionadas que hayan constatado el hecho de la compra sin

factura o documento equivalente, debern elaborar simultneamente el informe
correspondiente, y darn traslado a la oficina competente para que se imponga al
establecimiento una sancin de cierre por evasin, de conformidad con el
procedimiento establecido en el artculo 657 del Estatuto Tributario.

6. Transcurridos quince (15) das hbiles desde la fecha en que se haya efectuado
la retencin de la mercanca y esta no haya sido rescatada, con el cumplimiento de
todos los requisitos legales, la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales
deber declarar su decomiso a favor de la Nacin mediante resolucin.

El funcionario encargado de adelantar este procedimiento dispondr de un mximo

de ocho (8) das hbiles, contados desde el vencimiento del trmino sealado en el
inciso anterior, para expedir la resolucin correspondiente, so pena de incurrir en
causal de mala conducta. Contra la resolucin proferida procedern los recursos
de ley.

7. Los bienes decomisados a favor de la Nacin podrn ser objeto de venta a

travs del sistema de remate, de donacin o de destruccin, de conformidad con
los procedimientos vigentes en el rgimen aduanero.
 Pargrafo. Cuando se trate de bienes perecederos, los plazos a que se refiere el
numeral 6 de este artculo sern de un (1) da hbil.

III. EXAMEN DE LOS CARGOS, INTERVENCIONES Y CONCEPTO DEL

PROCURADOR GENERAL DE LA NACIN

A continuacin procede la Sala Plena de la Corporacin a examinar los distintos

cargos formulados contra los artculos 76 y 77 de la Ley 488 de 1998, de manera
conjunta con las intervenciones de autoridades pblicas y el concepto del
Procurador, siguiendo el orden de enunciacin adoptado por el demandante.

Primer Cargo. Violacin del principio de unidad de materia

* Fundamentos de la Demanda

Segn el actor, los preceptos acusados violan el principio superior de unidad de

materia (artculo 158), por cuanto los temas de ttulo, modo y derechos reales deben
su existencia a la propiedad privada y cuyas relaciones son de rbita exclusiva del
derecho civil y comercial, y por ende, una ley tributaria no puede entrar a regular
aspectos que por su esencia son netamente civiles.

* Intervencin de la DIAN

Sostiene el interviniente que el consumidor debe convertirse a partir de esta ley, en

un vigilante de la expedicin de facturas exigindolas al comerciante, buscando as
cercar la evasin en todos los niveles, por lo que siendo esta la filosofa de la ley, se
mantiene la integridad del principio de unidad de materia en razn a que el tema
objeto de reglamentacin fue la expedicin de normas tributarias que permitan el
fortalecimiento de la lucha contra la evasin y el contrabando, objetivo que conlleva
al desarrollo de la solidaridad social. As, el artculo 76 de la ley 488/98 no entra a
regular campos de competencia del rgimen civil colombiano, ni a exigir nuevos o
adicionales requisitos que ofrezcan validez a los contratos de compraventa de
bienes muebles o servicios. El espritu de las normas en cuestin est dirigida a
garantizar al Estado o a facilitarle el control del flagelo que atenta en forma
ostensible contra el orden pblico econmico y social justo, en perjuicio del tesoro
pblico y las finanzas del Estado, que exigen para su control la adopcin de medidas
tributarias y administrativas, tales como sanciones y multas.

En ese orden de ideas, seala la interviniente que seguir siendo el ttulo del
contrato de compraventa de bienes muebles, el simple acuerdo entre las partes
sobre la cosa y el precio, y su modo de tradicin continuar recayendo sobre la
entrega de la cosa y el precio, por lo que el deber de exigir factura o documento
equivalente por parte del usuario a quien proporcione mercanca en virtud de un
contrato de compraventa en nada afecta la propiedad o posesin del bien,
simplemente permite un control; autoriza la aplicacin de sanciones administrativas
para quienes incumplan los deberes formales previstos por la legislacin civil. En
consecuencia, estima que las normas que se acusan guardan perfecta identidad
sustancial con la ley de reforma tributaria que los consagra, cuyo objetivo inmediato
es garantizar la obtencin de recursos para el cumplimiento de las tareas estatales a
travs del establecimiento de mecanismos de control y fiscalizacin que la DIAN
debe ejercer como parte de sus funciones, sin que sea admisible la tesis de la
modificacin de los requisitos establecidos por el Cdigo Civil, pues se estara
confundiendo la facultad administrativa sancionatoria del Estado con la legislativa del
gobierno.

* Intervencin del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

Afirma el funcionario interviniente que lo prescrito en el artculo 77 de la ley 488/98

reconoce que la compra se reputa perfecta civilmente, en la medida en que la
retencin de las mercancas compradas sin la factura o documento equivalente parte
del supuesto de reconocer el derecho de propiedad sobre tales mercancas por parte
del comprador, pues justamente, los efectos de la retencin sobre las mercancas
operan sobre el comprador y no sobre el vendedor. Si la compra no se reputara
perfecta civilmente, quien tendra que rescatar las mercancas sera el vendedor y no
el comprador, lo que no prev el artculo ibdem.

En consecuencia, se concluye que el artculo 76 del mismo estatuto no altera la

naturaleza consensual del contrato de compraventa ni modifica sus elementos
esenciales, razn por la cual no vulnera el principio de unidad de materia. Por el
contrario, en su criterio una norma que hace parte de la poltica estatal contra la
evasin tributaria puede hacer parte de una ley tributaria, pues el cumplimiento del
objeto de esta depende en gran parte de la efectividad de disposiciones como las
demandadas que deben ser interpretadas como elementos instrumentales para
hacer eficiente la obligacin del recaudo de las rentas tributarias.

Ahora bien, a juicio del interviniente la omisin en la expedicin de la factura cuando

sea exigida legalmente, permite al sujeto pasivo de la obligacin tributaria evadir el
pago de la misma en la medida en que sin estos documentos se hara casi imposible
demostrar la ocurrencia de la venta realizada. Con la norma demandada se pretende
la colaboracin del comprador para que el vendedor no pueda omitir la obligacin
legal, lo que se enmarca dentro del postulado constitucional establecido en el
artculo 95 numeral 9 de la Carta Poltica.

* Concepto del Ministerio Pblico

A juicio del Procurador, en el caso de las normas acusadas se produce un claro y

evidente vnculo causal entre estas y la materia dominante de la misma, puesto que
la exigencia de la factura de compra, as como la retencin y decomiso de los bienes
adquiridos sin este documento, constituyen mecanismos idneos para prevenir y
reprimir la evasin tributaria que se genera en la adquisicin de bienes muebles o en
la prestacin de servicios, y por tanto contribuyen a mejorar los recaudos, y por
ende, a remediar el grave dficit fiscal colombiano.

Adems, afirma que el deber de solicitar por el adquirente al comerciante la factura

de compra y exhibirla cuando los funcionarios de la DIAN lo soliciten, no implica una
modificacin a los elementos esenciales del contrato de compraventa reglado por el
cdigo civil. La norma no se refiere ni condiciona el negocio jurdico propio del
contrato de compraventa; simplemente establece un deber fiscal para el consumidor
de bienes o servicios, no como prueba de la celebracin del contrato, sino para
efectos del control a la evasin tributaria. En consecuencia, no se altera el contrato
de compraventa sino que se hace eficiente el arbitrio de los ingresos fiscales por la
venta de mercancas o la prestacin de servicios gravados con impuestos.

Segundo Cargo. Violacin de la prohibicin constitucional de la

confiscacin y del derecho de propiedad

* Fundamentos de la Demanda

Considera el demandante que de la lectura del numeral 6 del artculo 77 de la ley

488 de 1998 no queda la menor duda que se trata de una extincin de dominio o una
confiscacin, pues si el ciudadano en quince das no rescata la mercanca, esta
pasa a la Nacin para ser rematada. No basta con afirmar que el ciudadano tiene los
mecanismos legales para rescatar el bien adquirido, pues no se discute en este caso
si se aplica o no el principio del debido proceso; se trata de cuestionar la forma como
se vulnera la propiedad privada por la administracin tributaria en aras de fiscalizar a
un tercero, en este caso, el comerciante. Es all, entonces, donde se debe exigir la
expedicin de la factura como lo seala el artculo 615 del E.T.

En consecuencia, estima que ninguna de las circunstancias que pueden cuestionar

la forma como se adquieren las cosas puede endilgarse a la persona que no cuente
con la factura al momento en que un funcionario de la administracin tributaria se lo
requiera; sin embargo, el resultado va a ser el mismo: su dominio sobre el bien se
extinguir a favor de la Nacin. Por lo tanto, es inaceptable que un requisito formal
como la existencia de una factura pueda extinguir el derecho a la propiedad.

* Intervencin de la DIAN

Respecto a la presunta vulneracin de los artculos 34 y 58 constitucional, seala la

representante de la DIAN que la retencin o decomiso a que se refiere el artculo 77
acusado no se rigen por los postulados del artculo 34 superior, siendo as posible
efectuarse por autoridades administrativas debidamente autorizadas y respetando el
procedimiento establecido para el efecto, ajustndose a lo previsto en la ley y
garantizndose as los principios de legalidad y debido proceso a que deben
someterse todas las actuaciones administrativas. As las cosas, no se viola en su
criterio con el procedimiento de control establecido por la disposicin ibdem el
derecho a la propiedad, ni se incurre en la prohibicin de la confiscacin, pues las
circunstancias de retencin de las mercancas prevista por dicha norma son
antagnicas en su esencia con la confiscacin que se produce en el evento de
sustraccin de bienes procedentes de un hecho ilcito.

Ahora bien, a su juicio teniendo en cuenta que la comisin de faltas administrativas

no implica que la propiedad de las mercancas para el caso haya sido adquirida por
medios ilcitos, o constituyan conducta ilcita sino que simplemente no se est
cumpliendo con ciertos mecanismos administrativos de control que tampoco
constituyen negacin de la funcin social de la propiedad, por lo que mal podra
tenerse como aplicable el artculo 58 superior, pues la conducta asumida por los
usuarios que no exigen factura no constituye delito, y en consecuencia no puede ser
decomisada ni expropiada, medida que no se produce frente al desobedecimiento
del mecanismo de control, pues se ordena es la retencin de la mercanca hasta
tanto se cumpla con los requisitos administrativos y se cancele la multa por el
incumplimiento de los mismos.

Adems, afirma que el artculo ibdem no tiene aplicacin en este caso, pues la
adquisicin de las mercancas retenidas no es considerada como el resultado de una
operacin ilcita, ni tampoco se est cuestionando la legalidad del contrato de
compraventa de bienes muebles, sino que se est exigiendo la configuracin de un
procedimiento administrativo previamente sealado por la ley sobre el cual se han
previsto sanciones por el incumplimiento y que se aplican por funcionarios
administrativos, materia que a diferencia de lo regulado por el artculo 58
constitucional, se refiere a la expropiacin mediante sentencia judicial por motivos de
utilidad pblica o inters social. Y adems, no se transgrede el derecho al debido
proceso porque la misma ley prev un procedimiento sin el cual no es posible
declarar que la mercanca pasa a disposicin de la Nacin; la retencin da comienzo
al proceso, partiendo de la base que el decomiso o la retencin son medidas
inmediatas de carcter administrativo que no requiere del agotamiento de un
proceso, por cuanto est concebida para servir a los fines del mismo,
garantizndose el cumplimiento de los deberes a cargo de la entidad.

* Concepto del Ministerio Pblico

Para el Jefe del Ministerio Pblico, la retencin, el decomiso y el eventual remate de

los bienes o mercancas adquiridos sin factura, no representa un acto de
confiscacin, pues el artculo 77 acusado no consagra un despojo arbitrario en favor
del fisco de la propiedad sobre efectos adquiridos en el comercio, sino se ordena la
aprehensin o retencin y posterior venta de esos bienes muebles, partiendo del
hecho que su compra se efectu con desconocimiento del artculo 76 de la ley 488,
que obliga al adquirente a solicitar la correspondiente factura comercial para evitar la
evasin.
Por tanto, seala que el legislador en estos preceptos no est ordenando
caprichosamente la privacin del derecho de dominio por el incumplimiento de una
simple formalidad, sino que parte del supuesto que el particular es sorprendido sin la
factura de compra, es decir que hay una prueba de evasin tributaria la cual puede
ser desvirtuada por el adquirente mediante la exhibicin posterior de la factura.

Adems, afirma que estas normas encuentran su fundamento constitucional en la

solidaridad con las autoridades y en el deber ciudadano de contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de
justicia y equidad.

Finalmente, respecto al cargo contra el artculo 58 constitucional, estima que se

equivoca el actor al sealar que se somete en las normas acusadas el ejercicio de la
propiedad privada a lo estipulado en las leyes civiles, toda vez que esta acepcin
tiene un sentido omnicomprensivo de todas las disposiciones legales, incluidas las
de carcter tributario que le asignen al derecho de dominio la funcin social o
ecolgica que le imprimi el constituyente.

Tercer Cargo. Violacin de los artculos 83 y 84 de la Constitucin

* Fundamentos de la Demanda

Seala el actor que si el Cdigo Civil ha regulado los derechos reales y la forma
como se obtienen a travs de ttulos constitutivos o traslaticios, no entiende porqu
en los artculos demandados se quiere adicionar caprichosamente un requisito para
ejercer el dominio y la posesin de las cosas, llamado factura, so pena de perder el
dominio de los bienes que se encuentren sin este documento. Por lo tanto,
condicionar la existencia del contrato de compraventa y la posesin del bien o
servicio adquirido a la tenencia de una factura constituye un exceso de
reglamentacin que desconoce lo dispuesto en el artculo 84 superior.

* Intervencin de la DIAN

En cuanto al cargo por presunta violacin del artculo 84 superior, considera la

funcionaria interviniente que las normas no entran a regular el establecimiento de
nuevos o adicionales permisos o requisitos como hace verlo el actor, pues en nada
afecta la seguridad jurdica otorgada por la norma civil a quien celebre contratos de
esta naturaleza, pues la finalidad que le asiste a la reforma es contribuir a que el
Estado cumpla con su principal encomienda, razn por la cual no se viola el artculo
84 superior.

* Concepto del Ministerio Pblico

Seala el Procurador que en relacin con la violacin al principio de la buena fe, la

demanda no es viable por cuanto la obligacin de solicitar la factura de compra y de
exhibirla ante las autoridades tributarias (art. 76) no es una presuncin de mala fe de
los particulares, sino que traduce el deseo del legislador de vincularlos en la lucha
contra la evasin de los impuestos, apoyndose para ello en normas superiores que
radican en los ciudadanos deberes de solidaridad y colaboracin con las autoridades
oficiales.

En cuanto a la retencin, decomiso y eventual remate de mercancas adquiridas sin

factura (art. 77), tampoco se desconoce el citado principio, como quiera que la no
tenencia de este documento es considerada por el legislador como una prueba de
que el adquirente est cohonestando la evasin tributaria, circunstancia que justifica
dicho procedimiento por las autoridades pertinentes.

En consecuencia, afirma que ante la ocurrencia de esta eventualidad, se produce

una inversin de la carga de la prueba para el adquirente que carece de la factura,
pero tal situacin no atenta contra la buena fe, ni contra la presuncin de inocencia,
ni el derecho de defensa, puesto que de una parte el Estado tiene una prueba
consistente en haber sorprendido al adquirente sin la factura, y de otra dentro del
procedimiento administrativo el interesado tiene la posibilidad de controvertir dicha
prueba en su contra adjuntando oportunamente el documento o su equivalente, con
lo cual se le permite hacer efectivas sus garantas fundamentales.

Finalmente, indica que no se vulnera el artculo 84 superior, porque el deber de

solicitar la factura de compra o su equivalente, no es un requisito adicional que
obstaculice el libre ejercicio del derecho de dominio, sino por el contrario, es un
llamamiento a los particulares para que cumplan con la funcin social de la
propiedad, evitando as la comisin de maniobras de evasin tributaria en detrimento
del erario pblico.

Cuarto Cargo. Violacin del derecho a la igualdad

Segn el demandante, el artculo 77 acusado viola el artculo 13 constitucional, pues

hace una graciosa distincin entre los ciudadanos que se encuentran dentro del
radio de los 600 metros del almacn y los que se hayan por fuera de esta distancia,
por lo que mientras los primeros estn sometidos a la aplicacin de un
procedimiento administrativo que puede culminar con la extincin de dominio sobre
el bien adquirido a favor del Estado por no contar con la factura al momento de ser
exigida por la DIAN, los segundos no sern objeto de ningn tipo de sancin, a
pesar de que tampoco cuenten con la factura.

* Intervencin de la DIAN

En cuanto a la presunta violacin del artculo 13 constitucional, estima el apoderado

de la Direccin de Impuestos y Aduanas que la misma no se da, pues el fin de las
normas acusadas es el control de la evasin y el contrabando, objetivo al que estn
sometidos todos los colombianos, y por tanto no se viola la igualdad al establecer
obligaciones que contribuyan a lograr dicho propsito. Seala que no son las
disposiciones demandadas la que consagran el tratamiento diferencial entre el
rgimen comn y el simplificado, pues la legislacin tributaria introdujo tal diferencia
desde 1983, por lo que no puede afirmarse que sea constitutivo de desigualdad el
hecho de que la ley contemple regmenes distintos frente a la responsabilidad de la
expedicin de factura o su equivalente; as entonces, es lgica la obligacin de
expedir factura y de exigirla.

* Concepto del Ministerio Pblico

A juicio del Procurador, el radio de 600 metros para la incautacin de las mercancas
compradas sin factura puede ser considerado por el legislador como el espacio
donde normalmente los particulares desarrollan su actividad comercial. Ello tambin
protege a su juicio, los derechos fundamentales de los ciudadanos, porque en un
rea geogrfica indeterminada cualquier persona podra ser abordada por las
autoridades a fin de incautarle los efectos que lleve consigo, sin que exista
justificacin fctica a partir de la cual pueda presumirse que est incumpliendo el
deber de exigirle al comerciante la factura de compra, con lo cual se desconoceran
las garantas de la buena fe y la presuncin de inocencia.

Adems, estima que si las normas acusadas no establecieran un campo de

retencin de los bienes adquiridos sin factura, la DIAN no podra cumplir con los
imperativos constitucionales de eficiencia, celeridad y efectividad en el desarrollo de
las funciones que le asigna la Constitucin y la ley, y tampoco podra combatir la
evasin.

En consecuencia, concluye que las normas censuradas no crean discriminaciones,

porque quienes no se hallen dentro del marco espacial de 600 metros no se
encuentran en la misma situacin fctica de quienes estn cerca a los
establecimientos comerciales, respecto de los cuales se justifica plenamente la
aplicacin del procedimiento de retencin de las mercancas.

Quinto Cargo. Violacin al debido proceso

* Fundamentos de la Demanda

Estima el demandante que las normas impugnadas violan el derecho al debido

proceso consagrado en el artculo 29 constitucional, pues no crea la seguridad
jurdica necesaria que debe reunir todas las actuaciones administrativas, y en
especial la forma como se determinar la comisin de este tipo de infracciones
tributarias, pues queda al arbitrio del funcionario de la DIAN la fijacin del lmite en el
cual se considera cometida la infraccin y crea situaciones confusas en contra de los
ciudadanos.

* Intervencin de la DIAN
En relacin con la presunta vulneracin del artculo 29 superior, no comparte el
cargo por cuanto existe la norma que impone la sancin, la que contiene el
procedimiento a seguir y la que otorga los mecanismos para que el usuario
demuestre que el incumplimiento del deber no obedece a la mala fe, avalando la
disposicin tributaria acusada los principios del debido proceso y la legalidad que
revisten el carcter de normas constitucionales.

* Concepto del Ministerio Pblico

Seala el Procurador que la ley consagra en forma detallada el procedimiento

aplicable para la retencin de las mercancas compradas sin factura, as como la
manera en que los bienes incautados pueden ser decomisados y rematados, lo cual
garantiza el derecho al debido proceso, por cuanto se prev la intervencin de los
interesados para que previa presentacin de la factura o documento equivalente,
puedan recuperar los bienes aprehendidos, y fija trminos a la autoridad tributaria
para declarar el comiso en favor de la Nacin, as como permite la interposicin de
recursos contra esta decisin y autoriza la venta de los bienes decomisados con
arreglo a los procedimientos aduaneros.

Sexto Cargo. Violacin del artculo 228 constitucional

* Fundamento de la Demanda

Segn el actor, el artculo 77 de la Ley 488 de 1998 viola el artculo 228

constitucional, pues sancionar al ciudadano que por alguna razn no porta la factura
del bien que ha adquirido de acuerdo con las leyes civiles, no es combatir la evasin;
por lo tanto, imponer al adquirente una sancin desproporcionada como la extincin
del dominio, es poner una carga muy pesada encima de los consumidores. Ello, sin
contar con los conflictos que originar la aplicacin del artculo ibdem en relacin
con los comerciantes que no estn obligados a facturar como en el caso de los que
pertenecen al rgimen simplificado. Todo lo cual, seala, es rendir demasiado culto a
la formalidad dndole prioridad sobre el derecho sustancial.

* Intervencin de la DIAN

Respecto al cargo que se examina, seala la apoderada de la DIAN que el poder

sancionador se ha reconocido a la administracin con fundamento en el ius
punendi que ostenta el Estado; potestad sta que no slo es ejercida por los jueces
sino por diversos funcionarios de la administracin que para lograr el cumplimiento
de las funciones que le han sido asignadas, deben hacer uso de este para garantizar
el adecuado funcionamiento del aparato estatal. Adems, en el campo de las
infracciones tributarias como consecuencia de los traumatismos que puede generar
la inobservancia del deber de contribuir con el funcionamiento del Estado y de las
obligaciones accesorias que de l se derivan, el legislador ha consagrado una serie
de sanciones que pueden ser aplicadas en ejercicio de la potestad sancionadora de
la administracin, sin que esto implique violacin de derechos y garantas, ni
usurpacin de funciones.

* Concepto del Ministerio Pblico

A juicio del Procurador, la demanda carece en este cargo de fundamento, porque las
normas acusadas y las que se pretenden desarrollar son de carcter sustancial y
tienen por finalidad asegurar el recaudo fiscal y el cumplimiento de las obligaciones
tributarias en condiciones de equidad.

Agrega que a pesar de no haber sido invocadas otras normas constitucionales como
demandadas, teniendo en cuenta que el control de la Corte es integral, considera
ese despacho que algunos apartes del artculo 77 de la Ley 488 de 1998 vulneran
principios del derecho sancionatorio fundado en el acto ilcito y el principio de
proporcionalidad de la sancin, contenidos en el artculo 29 constitucional.

En efecto, afirma que si se analiza el artculo 77 acusado, se concluye que la

sancin de la multa all prevista (el 10% del valor registrado en la factura) se aplica a
quien est en condiciones de probar la expedicin de la factura, caso en el cual el
fundamento de la sancin ser la no exhibicin de la factura en el instante en el cual
lo solicita la autoridad, y no la evasin. En consecuencia, quien evade el tributo es
sancionado con el decomiso del bien, y quien ha cumplido con la obligacin tributaria
y slo presenta la factura con posterioridad, recupera el bien pero es sancionado con
multa, sin que exista fundamento razonable para su imposicin. As las cosas, la
norma establece un procedimiento que permite probar la expedicin de la factura, y
con ella el pago del tributo, pero esa garanta slo protege al comprador en la
medida en que le restituyen el bien, pero no en relacin con la sancin de multa,
pues es requisito previo a la devolucin del mismo el pago de la sancin pecuniaria.
Por lo tanto, se solicita a la Corte declarar parcialmente inconstitucional el artculo 77
de la ley demandada.

En igual sentido, seala que si se observa el texto del artculo ibdem, la sancin
prevista en los eventos en que transcurrido el trmino la persona no presenta la
factura es el decomiso del bien en favor de la sancin, lo cual significa que equivale
aproximadamente a un 600% del valor dejado de pagar por concepto de la
obligacin tributaria.

Por lo tanto, afirma que si se tiene en cuenta que el fundamento de dicha sancin es
la evasin tributaria y el principio de solidaridad, es claro que debe existir una
proporcionalidad entre el valor dejado de pagar (ilcito) y el valor a cancelar como
consecuencia de la sancin (decomiso), y en el caso examinado es evidente que no
se cumple dicho requisito. Igualmente, estima que se transgrede el principio de
igualdad, cuando para un ilcito descrito por el legislador en idntica forma en su
supuesto de hecho, se prevn dos consecuencias jurdicas diferentes -sanciones-.
Segn el Jefe del Ministerio Pblico, el artculo 669 del Estatuto Tributario establece
una sancin de multa para quien evada el IVA equivalente al valor de la operacin
que es motivo de la misma. Resulta entonces evidente que al consagrar como
sancin en el artculo 77 acusado el decomiso del bien, se est dando un trato
discriminatorio a dos conductas que en esencia consisten en una idntica accin,
cual es evadir el pago del IVA.

Por consiguiente, solicita se declaren constitucionales los artculos acusados, con

excepcin de la expresin y el pago de una multa equivalente al diez por ciento
(10%) del valor de la mercanca, que figure en la correspondiente factura o
documento equivalente, contenida en el numeral 4 del artculo 657-1, adicionado al
Estatuto Tributario por el artculo 77 de la Ley 488 de 1998, la cual es
inconstitucional.

Por su parte, pide a la Corte condicionar la constitucionalidad de los numerales 6 y 7

del artculo 657-1, adicionado al Estatuto Tributario por el artculo 77 de la Ley 488
de 1998, bajo el entendido de que el decomiso all previsto no opera como sancin,
sino exclusivamente como medida administrativa para quien abandone los bienes
que le han sido aprehendidos en forma provisional. En consecuencia, quien se
presente y reconozca la no expedicin de la factura correspondiente, deber ser
sancionado con la multa establecida en el artculo 669 del Estatuto Tributario, pues
el fundamento del reproche en este caso, radica en la no cancelacin de la
obligacin tributaria.

IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia

En virtud de lo dispuesto en el artculo 241, numeral 4o. de la Carta Poltica, la Corte

Constitucional es competente para decidir definitivamente en relacin con la
demanda que en ejercicio de la accin pblica de inconstitucionalidad se formul
contra los artculos 76 y 77 de la Ley 488 de 1998.

2. Problema Jurdico

Corresponde a la Corte determinar si las normas acusadas vulneran el ordenamiento

constitucional, al establecer no slo la obligacin por parte de los adquirentes de
bienes corporales muebles o servicios de exigir las facturas o documentos
equivalentes que establezcan las normas legales, sino igualmente la obligacin de
exhibirlas cuando los funcionarios de la administracin tributaria se los exijan, so
pena de incurrir en las sanciones previstas en el artculo 77 acusado, a saber la
retencin de la mercanca y la correspondiente multa.
Lo anterior, por cuanto a juicio del demandante se trata de una extincin de dominio
o una confiscacin, ya que si no se acredita la factura dentro del trmino previsto en
la norma legal, la mercanca pasar a la Nacin para ser rematada, lo cual adems,
estima le quebranta sus derechos a un debido proceso, a la presuncin de la buena
fe, a la propiedad y a la igualdad. Pero adems, considera que vulnera el principio
de unidad de materia, ya que una ley tributaria como lo es la 488 de 1998, no se
puede ocupar de temas referentes a las relaciones civiles y comerciales, como los
consagrados en los artculos acusados.

3. De la Obligacin de expedir factura o documento equivalente y las

sanciones por su incumplimiento.

.1- Antes de examinar los cargos formulados en el presente asunto, considera

pertinente la Sala Plena hacer algunas consideraciones en torno de la obligacin
legal de las personas o entidades que tengan la calidad de comerciantes, ejerzan
profesiones liberales o enajenen bienes producto de la actividad agrcola o
ganadera, de expedir factura o documento equivalente, y las sanciones que su
incumplimiento acarrea.

.2- De conformidad con lo dispuesto en el artculo 615 del Estatuto Tributario,

Para efectos tributarios, todas las personas o entidades que tengan la calidad de
comerciantes, ejerzan profesiones liberales o presten servicios inherentes a
stas, o enajenen bienes producto de la actividad agrcola o ganadera, debern
expedir factura o documento equivalente, y conservar copia de la misma por cada
una de las operaciones que realicen, independientemente de su calidad de
contribuyentes o no contribuyentes de los impuestos administrados por la
Direccin General de Impuestos Nacionales.

Por su parte, el artculo 616-1 del mismo estatuto, adicionado por el artculo 37 de la
Ley 223 de 1995, alude a la factura o documento equivalente en los siguientes
trminos:

La factura de venta o documento equivalente se expedir, en las operaciones

que se realicen con comerciantes, importadores o prestadores de servicios o en
las ventas a consumidores finales.

Son documentos equivalentes a la factura de venta: el tiquete de mquina

registradora, la boleta de ingreso a espectculos pblicos, la factura electrnica y
los dems que seale el Gobierno Nacional ().

.3- Ahora bien, no en todos los casos se requiere la expedicin de la factura, tal
como lo estipula el artculo 616-2 ibdem: ni en las operaciones realizadas por
bancos, corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y vivienda y las
compaas de financiamiento comercial, as como tampoco en las ventas efectuadas
por los responsables del rgimen simplificado y cuando se trate de la enajenacin de
bienes producto de la actividad agrcola o ganadera por parte de personas naturales,
cuando la cuanta de la operacin sea inferior a dos millones de pesos y en los
dems casos que seale el Gobierno Nacional.

En consecuencia, salvo en los casos determinados expresamente en la norma en

cita, es obligacin ineludible del vendedor expedir la factura o documento
equivalente, so pena de incurrir en las sanciones previstas en la ley.

En efecto, segn lo estipulado por el artculo 652 y 652-1-1 del Estatuto Tributario,
adicionado por los artculos 44 de la Ley 223 de 1995 y 56 de la Ley 6 de 1992,
quienes estando obligados a expedir facturas no lo hagan o lo hagan sin el
cumplimiento de los requisitos establecidos, podrn ser objeto de sancin de
clausura o cierre del establecimiento de comercio, oficina o consultorio, o sitio
donde se ejerza la actividad, profesin u oficio de conformidad con lo dispuesto
en los artculos 657 y 658 del estatuto tributario (negrillas fuera de texto).

.4- Para el cumplimiento de lo dispuesto en las normas aludidas, precepta el

artculo 653 del E.T. que dos funcionarios designados especialmente por el jefe de la
divisin de fiscalizacin para tal efecto, que hayan constatado la infraccin, darn fe
del hecho, mediante un acta en la cual se consigne el mismo y las explicaciones que
haya aducido quien realiz la operacin sin expedir la factura.

.5- En cuanto a la sancin por la no expedicin de factura, sta en los trminos del
artculo 657 del E.T., se aplicar clausurando por un (1) da el sitio o sede respectiva
del contribuyente, responsable o agente retenedor, mediante la imposicin de sellos
oficiales. Y agrega el artculo 47 de la Ley 223 de 1995 que una vez aplicada la
sancin de clausura, en caso de incurrir nuevamente en cualquiera de los hechos
sancionables con esta medida, la sancin a aplicar ser la clausura por diez (10)
das calendario y una multa equivalente a la establecida en la forma prevista en el
artculo 655.

.6- Las normas transcritas imponen sanciones al vendedor por el incumplimiento de

la obligacin de expedir las respectivas facturas, con la correspondiente sancin en
caso de omitir dicho mandato legal. A pesar de la rigurosidad de las medidas, en la
prctica fueron insuficientes para atacar dicho flagelo, por lo que estim el legislador
necesario, ante el aumento en la evasin tributaria y el contrabando, expedir normas
destinadas a imponerle, ya no slo al vendedor o comerciante, sino tambin al
comprador o adquirente de bienes o servicios la obligacin de exigir la expedicin de
la factura o documento equivalente.

4. Antecedentes legislativos de las normas que exigen la expedicin de

facturas en el comercio para reducir la evasin - Guardan identidad
sustancial con el tema y el objeto de la Ley 488 de 1998 por lo que no se
viola el principio de unidad de materia.
.1- La Ley 488 de 1999 tuvo como uno de sus objetivos, enfrentar la grave situacin
fiscal del pas generada principalmente por la disminucin en el recaudo.

En efecto, como lo seal el Ministro de Hacienda y Crdito Pblico en la exposicin

de motivos al proyecto de ley presentado ante las cmaras legislativas, la grave
situacin requiere medidas de fondo. Es indispensable aumentar la base tributaria y
eliminar focos de evasin. Darle mayores instrumentos a la Administracin.
Simplificar procesos para facilitar el control. Buscar la eficiencia en el recaudo de
impuestos. A todo ello, apunta esta reforma.

En igual sentido se expres en la ponencia presentada ante las Comisiones Terceras

y Cuartas del Senado y Cmara de Representantes que:

El proyecto de ley busca aliviar la difcil situacin fiscal del pas. No slo tiene
como objetivo aumentar la base de tributacin, sino que es consciente de las
limitaciones de la administracin para lograr mayores controles a la evasin y al
contrabando. Por ello propone importantes cambios en la concepcin de estos
flagelos, que buscan, tanto en su definicin como en su penalizacin, acabar con
las prcticas de competencia desleal, de elusin y de evasin, que tienen al borde
de la crisis a la economa formal del pas.
()
Todos los colombianos deben pagar impuestos. La paz quiere decir que todos los
colombianos, sin excepciones, deben poner su grano de arena. Ello significa dejar
atrs los privilegios y los tratamientos especiales.

.2- Para lograr dicho fin se expidieron una serie de disposiciones en el Captulo
Tercero del citado proyecto de ley, entre las cuales se incluyen las que se examinan,
las cuales tuvieron como justificacin, segn el Gobierno Nacional, los siguientes
argumentos:

En el captulo tercero se plantea una lucha frontal contra el contrabando, que es

el cncer que carcome el sector productivo colombiano. Los empresarios
consideran al contrabando como su peor enemigo. Es la competencia desleal, la
evasin de impuestos.

Este es tal vez el captulo ms importante de la reforma. Acabar con el
contrabando, que est ntimamente ligado al narcotrfico: es el mecanismo
preferido para lavar las utilidades de este flagelo que azota al pas.

Se busca tambin generalizar la expedicin de facturas en el comercio para
reducir la evasin. Para ello es necesario dotar a la Administracin de los
instrumentos necesarios para poder incautar mercancas compradas sin factura.
 A este respecto se establecen los procedimientos para el decomiso y
recuperacin. Tambin se esclarece en qu casos proceden medidas como cierre
del establecimiento o sanciones pecuniarias, buscando eliminar las
arbitrariedades de la administracin.

El consumidor debe convertirse en un ente vigilante de la expedicin de facturas.

Debe exigrselas al comerciante. Se busca cercar a la evasin en todos los
niveles28.

.3- La expedicin de la Ley 488 de 1998 estuvo motivada por la necesidad de

adoptar medidas encaminadas a superar la grave situacin de crisis que enfrenta el
pas por el gran dficit generado por la falta de recursos, por el elevado
endeudamiento de la Nacin, por la reduccin de los ingresos tributarios, por la
situacin econmica mundial, y especialmente, por la reduccin en el recaudo
tributario (la cual segn el Gobierno, se ha generado por la crisis econmica que
vive el pas -fundamentalmente por la reduccin en el crecimiento del recaudo de
IVA-, la tasa de inters moratoria para las deudas tributarias y el cncer de la
evasin). Y para ello, entonces, se haca necesario adoptar un compromiso de
mejorar el recaudo, para lo cual ya se estn tomando medidas, algunas de ellas
requieren cambios, modificaciones a la ley y stas aparecen consignadas en este
proyecto, tal como lo manifest el Ministro de Hacienda al presentar el proyecto de
ley ante las cmaras legislativas. Y agreg que la grave situacin requiere medidas
de fondo. Es indispensable aumentar la base tributaria. Eliminar focos de evasin.
Darle mayores instrumentos a la administracin y buscar la eficiencia en el recaudo
de impuestos.

.4- En ese orden de ideas, es indudable que no slo el propsito que persigue la ley
se logra a travs de la adopcin de medidas de orden legislativo, acciones de control
y fiscalizacin, y la aplicacin de drsticas sanciones a quienes incumplan sus
obligaciones tributarias para con el Estado, sino que se hace indispensable convertir
al consumidor -al adquirente de bienes muebles y servicios-, en parte activa de ese
proceso de lucha contra la evasin, contra la corrupcin, contra el contrabando, y en
general, contra todo aquello que atenta gravemente contra la estabilidad
institucional, la prevalencia del inters general, y los recaudos que le permitan al
Estado atender adecuadamente sus obligaciones para con la comunidad.

.5- Es preciso sealar que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 9 del

artculo 95 de la Carta Poltica, son deberes de la persona y del ciudadano,
contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de
conceptos de justicia y equidad, razn por la cual, es perfectamente admisible
dentro del marco trazado por el constituyente de 1991, que el legislador le imponga
al consumidor, a quien adquiere bienes y servicios, en aras de enfrentar eficazmente
el grave fenmeno de la evasin, la obligacin de exigirle al vendedor o adquirente

28
Cfr. Gaceta del Congreso. Ao VII - No. 171 Lunes 7 de septiembre de 1998. Pags.34 y 35.
de bienes o servicios, las facturas o documentos equivalentes que establezcan las
normas legales, as como de exhibirlas cuando sean requeridos por funcionarios de
la administracin tributaria.

.6- Con respecto al presunto desconocimiento de la naturaleza del contrato de

compraventa de bienes muebles, regulado por las normas del Cdigo Civil, es
pertinente sealar que por el hecho de exigirse la factura al adquirente del bien que
lo acredita como tal, no se est modificando el ttulo del contrato, cual es el simple
acuerdo entre las partes sobre la cosa y el precio, ni dejar de recaer el modo de
tradicin sobre la entrega de la cosa y el precio, ni en consecuencia, se est
afectando la propiedad ni la posesin de la mercanca; lo que hace el legislador en el
artculo 76 de la ley 488 de 1998, es crear un instrumento de control destinado a
enfrentar el fenmeno delictivo de la evasin, haciendo efectivos los principios
constitucionales y los deberes a cargo de las personas, en este caso, de los
comerciantes y dems adquirentes de bienes y servicios. De esa forma, entonces, el
artculo ibdem no est cambiando la naturaleza consensual del contrato ni alterando
sus elementos fundamentales, que implicaran que si los preceptos lo hicieran
deberan hacer parte de una norma de esa naturaleza (civil o comercial), sino que
estn imponiendo una obligacin encaminada a mejorar las rentas tributarias, dentro
de la poltica estatal de lucha contra el contrabando y la evasin, por lo que pueden
vlida y legtimamente hacer parte de una ley tributaria, como en efecto lo hacen en
el asunto sub examine.

.7- En consecuencia, estima la Corte que el cargo esgrimido por el demandante en

cuanto a la violacin del principio constitucional de unidad de materia no est
llamado a prosperar, por cuanto el ttulo de la Ley 488/98, por el cual se expiden
normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones, y la finalidad de la
misma, estn dirigidos a enfrentar el fenmeno de la evasin mediante el
establecimiento de mayores controles por parte de la administracin tributaria, que
ayuden a eliminar los focos de la evasin, y a darle mayores instrumentos a la
administracin para atacar este problema. Y para cumplir tal fin, se seala en la ley
la obligacin de generalizar la expedicin de facturas en el comercio, as como de
exigir las mismas cuando sea requerido el adquirente del bien o servicio por parte de
funcionarios de la DIAN, todo lo cual, repercute en un mejoramiento en el recaudo y
en una mayor eficiencia del sistema tributario colombiano.

Por consiguiente, comparte la Corte la constitucionalidad de la obligacin

consagrada en el artculo 76 demandado, por cuanto se hace indispensable convertir
al consumidor en un ente vigilante de la expedicin de facturas; debe exigrselas al
comerciante, para as cercar a la evasin en todos los niveles. Todo lo cual
redundar en un mejoramiento del recaudo tributario, ya que se le cerrarn las
brechas de la evasin a quienes incurren en esta conducta delictiva. Por lo que en
consecuencia, todo aquel que incumple su obligacin constitucional y legal de
contribuir con el Estado en la lucha para acabar con el fenmeno delictivo de la
evasin y el contrabando, en la medida en que colabora en mantener y apoyar este
ilcito, debe asumir las consecuencias que de su omisin se derivan.

.8- Es indudable para esta Corporacin que el artculo 76 demandado consagra un

mecanismo tributario a travs del cual se pretende erradicar o al menos disminuir la
evasin y el contrabando, comprometiendo para ello en mayor grado a los
consumidores de bienes y servicios: configuran toda una poltica estatal contra la
evasin tributaria.

Compromiso que en la prctica requiere, ante la falta de solidaridad de los

consumidores de bienes, de su omisin al deber legal de exigir la respectiva factura
del bien o servicio adquirido que permita ejercer un mayor y ms eficaz control a la
evasin y al contrabando, y de su incumplimiento a los mandatos legales, generar
una conciencia social en las personas de su obligacin de colaborar con la
administracin tributaria en la lucha por erradicar dichas conductas delictivas,
mediante las medidas administrativas, pues slo a travs de una cultura de
represin se lograr generar ese sentido de solidaridad para con el Estado, que
contribuir notablemente a hacer efectivos los principios constitucionales de la
solidaridad y prevalencia del inters general, as como a garantizar el cumplimiento
de los fines a cargo del Estado.

.9- En consecuencia, la medida contemplada en el artculo 76 de la Ley 488 de

1998, no desconoce el principio constitucional de la unidad de materia, pues en
cuanto es esta una ley en materia tributaria, debe contener disposiciones
encaminadas a obtener una recuperacin y mejora de los recaudos, as como a
lograr remediar el grave dficit fiscal colombiano, para lo cual la obligacin de
solicitar la expedicin de las facturas y el deber de exhibirlas, se constituye en un
mecanismo adecuado y eficaz.

As entonces, existe un claro vnculo causal entre el artculo 76 y la materia

dominante de la Ley 488/98, razn por la cual el cargo relativo a la violacin del
principio de unidad de materia no prospera.

5. Examen de los cargos formulados contra el artculo 76 de la Ley 488 de

1998.

En forma previa, es pertinente destacar que segn el actor, el artculo 76 ibdem

vulnera los artculos 83, 84 y 228 de la Constitucin Poltica. En consecuencia,
procede la Corporacin a examinar dichos cargos de manera separada.

5.1 La presunta violacin del principio de la buena fe

Conforme al artculo 83 de la Carta Poltica que proclama el principio de la buena fe

como rector de las relaciones entre los particulares y las autoridades pblicas, ellas
estn gobernadas por dos reglas primordiales: la obligacin en que estn los
particulares y las autoridades pblicas de actuar con sujecin a los postulados de la
buena fe, y la presuncin legal de que todas las gestiones de los particulares ante
las autoridades pblicas se adelantan de buena fe. Entonces, en las actuaciones de
los particulares ante las autoridades pblicas, se presume que aqullos no actan
movidos por propsitos de engao o dolo, y que si alguien asevera que es este el
caso, debe probar su aserto.

En consecuencia, el sentido de esta presuncin es que si a una persona se le

atribuye una conducta jurdicamente ilcita, quien hace la imputacin es obligada a
probarla.

Con respecto a la presunta vulneracin del principio de la buena fe consagrado en el

artculo 83 de la Constitucin, estima la Corte que l no se afecta en el presente
caso, por cuanto la conducta sealada en el artculo 76 de la Ley 488 de 1998 es
inequvoca y todas las personas que adquieran bienes, en la medida en que nadie
puede alegar como justificacin de su conducta la ignorancia de la ley, conocen la
obligacin que tienen de exigirle al vendedor la expedicin de la respectiva factura o
documento equivalente, y de exhibirla cuando sea requerido a ello. Por consiguiente,
no puede afirmarse que la ley establezca en el artculo ibdem, la presuncin de
mala fe del adquirente del bien.

As entonces, la obligacin de exigir y exhibir la factura se convierte en un medio

idneo para lograr el objetivo que persigue el legislador de vincularlos en la lucha
contra la evasin con apoyo en las normas constitucionales que radican en los
ciudadanos el deber de contribuir al financiamiento de los gastos del Estado.

Adicionalmente, es preciso manifestar que lo que establece la norma acusada es

que si a una persona, adquirente de unos bienes o mercancas, se le solicita por
parte de los funcionarios de la administracin tributaria exhibir la factura de venta o
el documento equivalente, y ste no la presenta, no es admisible la excusa de que
ignoraba la norma legal que le impone la obligacin de exigirle al vendedor la
correspondiente factura para poder exhibirla ante los funcionarios de la DIAN en
caso de que stos se la soliciten. Por lo tanto, en su caso no es admisible la excusa
de que ignoraba la disposicin que hace ilcita su conducta.

Adicionalmente, el principio de la buena fe no se opone a que el Estado, en razn de

su responsabilidad constitucional de alcanzar un orden justo, as como de garantizar
el cumplimiento de sus finalidades, y las autoridades, obligadas a proteger a todas
las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y dems
derechos y libertades, cumplan con la tarea que les corresponde en la persecucin,
investigacin y represin del delito, en especial de aquellos como el contrabando y la
evasin que atentan contra el orden econmico y social justo.

En efecto, la bsqueda de un ideal de justicia material consagrado en el

ordenamiento constitucional no puede confundirse con la posibilidad de que cada
uno reclame la concrecin de ese propsito desde su perspectiva particular y segn
su concepcin de lo justo. Lo que debe determinarse es si en realidad el precepto
acusado resulta contrario al orden justo que configura la Constitucin. Y a juicio de la
Corte, con fundamento en los argumentos esbozados, dicha disposicin encuadra
dentro de los preceptos constitucionales que obligan a los particulares, no slo a
cumplir y acatar la Constitucin y la ley, sino en especial, a contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado (arts. 6 y 95 CP.). No puede
alegarse por quien es requerido a exhibir la correspondiente factura que lo acredite
como adquirente del bien o mercanca, la ignorancia del mandato legal, pues no slo
la ley fue publicada en el diario oficial (lo que obliga a su cumplimiento por parte de
los gobernantes y gobernados), sino que permanentemente en los diversos medios
masivos de comunicacin, el Gobierno a travs de la Direccin de Impuestos y
Aduanas Nacionales viene adelantando un amplio programa de difusin y
divulgacin de esta obligacin legal, cuyo fin no es otro que garantizar los principios
constitucionales, y en particular las finalidades sociales y esenciales del Estado.

En conclusin, el cargo no est llamado a prosperar.

5.2 La obligacin de los adquirentes de bienes corporales de exigir factura o

documento equivalente no implica que se estn estableciendo permisos,
licencias ni requisitos adicionales respecto del ejercicio de un derecho o
actividad

.1- Seala el demandante que el artculo 76 de la ley 488 de 1998 viola el artculo 84
constitucional, por cuanto el condicionamiento de la existencia del contrato de
compra venta y la posesin del bien o servicio adquirido a la tenencia de una factura
constituye un exceso de reglamentacin.

.2- En relacin con este cargo, estima la Corte que no est llamado a prosperar, por
cuanto el artculo 76 de la Ley 488 de 1998 al disponer la obligacin de los
adquirentes de bienes corporales muebles o servicios de exigir factura o documento
equivalente, no significa el establecimiento de permisos, licencias ni requisitos
adicionales respecto del ejercicio de un derecho o actividad. Dicha obligacin
constituye desarrollo de una normatividad encaminada a enfrentar la evasin
tributaria, para evitar el detrimento del erario pblico y asegurar la efectividad de la
funcin social de la propiedad, de los principios constitucionales de la solidaridad y
de la prevalencia del inters general; adems constituye instrumento efectivo para
que las personas cumplan con su deber constitucional de contribuir al financiamiento
de los gastos e inversiones del Estado. Pero igualmente, y como se anot en
precedencia, no se trata de adicionar un requisito al ejercicio de los derechos o
actividades de los particulares, sino de imponerle para beneficio de la colectividad,
un deber correlativo consistente en exigir la expedicin de la factura al vendedor,
todo lo cual contribuye a enfrentar la evasin y a mejorar el recaudo. Y ello le
permitir al Estado cumplir una de sus finalidades, de conformidad con lo dispuesto
en el artculo 2 superior, cual es la de garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitucin. Y en esa medida, como lo
expresa este mismo precepto, las autoridades de la Repblica lograrn la realizacin
de su cometido de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de
los particulares.

En tal virtud, estima la Corte que el cargo tampoco es procedente.

5.3 El artculo 76 de la ley 488 de 1998 no desconoce el principio

constitucional de la prevalencia del derecho sustancial.

Sostiene el demandante, que el artculo 76 acusado viola el artculo 228 de la Carta

Poltica, ya que le da prevalencia a las formalidades sobre el derecho sustancial.

Al respecto, debe manifestar la Sala que dicho precepto superior no se vulnera, por
cuanto la norma acusada es de carcter sustancial, en la medida en que impone
obligaciones a cargo de los adquirentes de mercancas y servicios, y sealan los
procedimientos que se siguen para sancionar el incumplimiento de las mismas con
las garantas propias del debido proceso. Se trata, en consecuencia, de una norma
de carcter sustancial, indispensable para asegurar las finalidades del Estado y el
cumplimiento de los principios constitucionales, as como de los deberes a cargo de
los particulares.

En tal virtud, no es vlido el argumento del demandante, y en consecuencia el cargo

no prospera.

6. Examen de la constitucionalidad del artculo 77 de la Ley 488 de 1998.

.1- El anterior examen ha mostrado que es perfectamente vlido que la ley imponga
a los compradores el deber de exigir y conservar las facturas de compra, a fin de
exhibirlas, dentro de lmites y circunstancias razonables, a los funcionarios de la
administracin tributaria. Esto significa que tambin puede la ley prever sanciones
para aquellos compradores que no cumplan con esa obligacin, puesto que si es
constitucional que el ordenamiento legal establezca un deber a una persona, es
obvio que es tambin vlido que la normatividad prescriba que alguna consecuencia
negativa se sigue de la inobservancia de ese mandato. Sin embargo, una cosa es
que la ley pueda sancionar al particular que no cumpla con el deber de conservar y
exhibir las facturas de compra, y otra muy diferente es que la ley pueda prever
cualquier castigo, pues es obvio que la sancin debe ajustarse a la Carta, y en
particular, debe ser proporcionada y respetar las prohibiciones constitucionales en
materia de sanciones. Con tales criterios, entra la Corte a analizar la otra disposicin
acusada, a saber el artculo 77 de la Ley 488 de 1998.
.2- La norma prev que si una persona es sorprendida en un radio de seiscientos
(600) metros de distancia de un establecimiento comercial, con mercancas recin
adquiridas, y no exhibe la correspondiente factura o documento equivalente,
entonces los productos son aprehendidos por los agentes de la Direccin de
Impuestos y Aduanas Nacionales. Se elabora un acta y se entrega entonces un
recibo a la persona, quien puede reclamar los bienes dentro de los siguientes quince
das hbiles, previa presentacin de la factura o documento equivalente
correspondiente. En caso de que recupere la mercanca y presente la factura, la
persona debe pagar de todos modos una multa equivalente al diez por ciento (10%)
del valor de la mercanca, pero si no reclama el producto en ese lapso, entonces la
Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales procede a declarar su decomiso a
favor de la Nacin, mediante resolucin, a fin de que los bienes sean vendidos en un
remate, o sean donados o destruidos.

Como vemos, toda la regulacin est estructurada sobre el eventual decomiso

definitivo de la mercanca, si el comprador no exhibe la correspondiente factura, en
un trmino especfico, por lo cual debe la Corte comenzar por examinar la
constitucionalidad de esa eventual sancin. En efecto, si ese castigo es contrario a
la Carta, entonces deber retirarse del ordenamiento la casi totalidad del artculo 77
de la Ley 488 de 1998.

Ahora bien, segn el demandante, este decomiso equivale a una confiscacin y

desconoce el derecho de propiedad, pues se priva al comprador de un bien
legtimamente adquirido. Por su parte, la Vista Fiscal considera que la medida no
afecta el derecho de propiedad ni representa una confiscacin, por cuanto se trata
de una sancin, que es una consecuencia de que el adquirente desconoci, al
adquirir una mercanca, un deber que la ley le haba impuesto, a saber, reclamar y
conservar la factura de compra. Entra pues la Corte a examinar la constitucionalidad
del decomiso previsto por la norma acusada.

Decomiso, extincin de dominio y reserva judicial: cambio y precisin de

jurisprudencia.

.3- Una primera posibilidad de anlisis es considerar que el decomiso permanente

previsto por la disposicin impugnada equivale materialmente a una extincin de
dominio, por cuanto un individuo es privado de su propiedad por la accin de la
DIAN. As, la persona ha adquirido el bien de manera lcita, puesto que ha habido un
negocio jurdico vlido, como una compraventa, y la propiedad le ha sido transferida
por un modo jurdico determinado, como es la tradicin o entrega de la mercanca
por parte del comprador. Es pues incuestionable que la persona es legtima
propietaria del bien correspondiente, sin que se pueda aducir que el incumplimiento
del deber de reclamar la factura ha viciado el proceso de adquisicin del bien. En
efecto, una cosa es que el proceso de transferencia de la propiedad haya sido o no
lcito y regular, y otra muy diferente es que el comprador haya o no cumplido con la
obligacin de exigir y conservar el recibo, como expresin de su deber de colaborar
con la administracin tributaria (CP art. 95). Es obvio que la no observancia de esa
carga puede comportar sanciones para el comprador, pero no invalida per se la
adquisicin del bien, por lo cual, la sancin permanente equivale a privar
administrativamente a una persona de una propiedad por incumplir una obligacin
tributaria; por ende, el obvio interrogante que surge es si el castigo por el
incumplimiento de ese deber fiscal puede ser el decomiso del bien decretado por
una autoridad administrativa como la DIAN.

.4- Para la Corte, la respuesta a la anterior pregunta es claramente negativa, pues el

texto del artculo 34 de la Constitucin es inequvoco: la ley puede prever la extincin
de dominio sobre bienes adquiridos en una forma que configure enriquecimiento
ilcito, se haga en perjuicio del Tesoro Pblico o con grave deterioro de la moral
social. Podra entonces, en gracia de discusin, considerarse que quien compra una
mercanca pero incumple con el deber legal de exigir y conservar una factura, ha
adquirido el bien con deterioro de la moral social y en perjuicio del Tesoro Pblico,
pues ha contribuido a una evasin tributaria, por lo cual la ley puede ordenar la
extincin de esa propiedad. Sin embargo, incluso si lo anterior fuera cierto, asunto
que no es necesario dirimir en esta sentencia, habra que concluir que la norma es
inconstitucional, ya que la medida es tomada por una autoridad administrativa -la
DIAN- mientras que, conforme al perentorio artculo 34 de la Carta, y a reiterada
jurisprudencia de esta Corporacin al respecto 29, la extincin de dominio slo puede
ser declarada por una autoridad judicial.

Esto significa que existe una reserva judicial para la declaracin de extincin de
dominio, por lo cual no puede la ley atribuir a una autoridad administrativa la facultad
de privar de un bien a una persona, como consecuencia del incumplimiento de un
determinado deber legal, pues eso equivale a una extincin de dominio decretada
por una autoridad administrativa. Una conclusin se impone: la sancin de decomiso
permanente prevista por la disposicin acusada, en la medida en que equivale
materialmente a una extincin de dominio, desconoce la reserva judicial prevista por
el artculo 34 de la Carta.

.5- Con todo, podra objetarse que la anterior argumentacin no es vlida, pues no
se pueden confundir el decomiso y la extincin de dominio, que son figuras distintas,
y esta Corporacin ha admitido, en anteriores sentencias, la posibilidad de que
autoridades administrativas decreten el decomiso de determinados bienes. Entra
pues la Corte a examinar ese reparo.

La Corte recuerda que, en sentido estricto, el decomiso definitivo de un bien y la

extincin de dominio son figuras conceptualmente diversas. As, la extincin de
dominio es una sancin patrimonial, que no tiene obligatoriamente connotaciones
penales, aunque pueda imponerse como consecuencia de actividades ilcitas,
mientras que el decomiso es un instituto tpicamente penal, por medio del cual se

29
Ver, entre otras, las sentencias C-176 de 1994, C-374 de 1997 y C-404 de 1999,
priva al autor de un hecho punible de los bienes que se utilizaron para cometer un
ilcito, o del producto del mismo. As, sobre la naturaleza de la extincin de dominio,
la sentencia C-374 de 1997, MP Jos Gregorio Hernndez Galindo, seal al
respecto:

"La extincin del dominio, como de lo dicho resulta, es una institucin autnoma,
de estirpe constitucional, de carcter patrimonial, en cuya virtud, previo juicio
independiente del penal, con previa observancia de todas las garantas
procesales, se desvirta, mediante sentencia, que quien aparece como dueo de
bienes adquiridos en cualquiera de las circunstancias previstas por la norma lo
sea en realidad, pues el origen de su adquisicin, ilegtimo y espurio, en cuanto
contrario al orden jurdico, o a la moral colectiva, excluye a la propiedad que se
alegaba de la proteccin otorgada por el artculo 58 de la Carta Poltica. En
consecuencia, los bienes objeto de la decisin judicial correspondiente pasan al
Estado sin lugar a compensacin, retribucin ni indemnizacin alguna.

No se trata de una sancin penal, pues el mbito de la extincin del dominio es

mucho ms amplio que el de la represin y castigo del delito. Su objeto no estriba
simplemente en la imposicin de la pena al delincuente sino en la privacin del
reconocimiento jurdico a la propiedad lograda en contrava de los postulados
bsicos proclamados por la organizacin social, no solamente mediante el delito
sino a travs del aprovechamiento indebido del patrimonio pblico o a partir de
conductas que la moral social proscribe, aunque el respectivo comportamiento no
haya sido contemplado como delictivo ni se le haya sealado una pena privativa
de la libertad o de otra ndole. Ser el legislador el que defina el tipo de conductas
en las cuales se concretan los tres gneros de actuaciones enunciadas en el
mandato constitucional.

Igualmente, esa misma sentencia precis que, debido a su especial naturaleza

constitucional, la extincin del dominio prevista en el inciso 2 del artculo 34 de la
Carta no puede ser entendida como una simple "constitucionalizacin" de institutos
legales como el comiso e incautacin de bienes, los cuales, sin perjuicio de aqulla,
siguen cumpliendo, respecto de todo proceso penal, el objetivo que les es propio,
tanto para la investigacin correspondiente como en lo relacionado con el vnculo
existente entre el ilcito y la destinacin a l de cierto bien, o entre el delito y el
provecho ilegtimo que de l podra derivarse. Por ello la Corte aclar que mientras
el decomiso es una medida inmediata, adoptada por la autoridad que la ley indique
sin necesidad del agotamiento de proceso, precisamente por cuanto est concebida
para servir a los fines del mismo, la extincin del dominio requiere, por expreso
mandado constitucional, de sentencia judicial, previo el agotamiento del proceso,
con todas las garantas previstas en el artculo 29 de la Carta.

.6- Estas referencias pareceran entonces sealar que mientras que la extincin de
dominio requiere de sentencia judicial, por el contrario, el decomiso no supone tal
medida, y puede incluso ser decretado por una autoridad administrativa, conclusin
que parecera adems encontrar expreso sustento en una reciente decisin de esta
Corte, en donde esta Corporacin admiti un decomiso administrativo. As, en la
sentencia C-194 de 1998, MP. Hernando Herrera Vergara, esta Corte declar la
constitucionalidad de los artculos 20 y 21 de la Ley 383 de 1997, que permitan a la
Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales aprehender, decomisar y rematar
mercancas de contrabando. Segn esa sentencia, el decomiso no tena por qu ser
judicialmente decretado, por tratarse de una figura distinta a la extincin de dominio.
Dijo entonces al respecto la Corte:

De lo anterior, se colige que, el decomiso no se encuentra regulado por las

previsiones contenidas en el artculo 34 constitucional, pues se trata de una
determinacin administrativa, de carcter inmediato, que adopta la autoridad
correspondiente como consecuencia de las situaciones fcticas establecidas en
las normas demandadas, que no son propias de la extincin del dominio, y en
consecuencia, no requieren de una sentencia judicial, sin perjuicio del trmite del
proceso penal por la actividad delictiva que ello genera.

A diferencia de lo anterior, la extincin del dominio consagrada en el artculo 34

de la Carta Poltica, as como la expropiacin regulada en el artculo 58 ibdem,
exigen para su declaratoria de un pronunciamiento judicial.

Finalmente y con fundamento en la jurisprudencia mencionada, el carcter de la

extincin del dominio es preferentemente patrimonial y constituye una conducta
independiente de la infraccin penal, frente a los hechos punibles imputables a
la persona; mientras que el decomiso es una medida inmediata de carcter
administrativo que no requiere "del agotamiento de todo un proceso,
precisamente por cuanto est concebido para servir a los fines del mismo", en
este caso, por expresa disposicin del legislador ordinario (artculo 20 de la Ley
383 de 1997), dicha autoridad es la "Direccin de Impuestos y Aduanas
Nacionales o la entidad que haga sus veces", sin perjuicio de la accin penal a
que haya lugar frente a la comisin del hecho punible.

Por ello, la circunstancia de que la DIAN tenga legalmente la potestad de

decomisar o determinar la aprehensin de la mercanca, no configura el
desconocimiento del principio constitucional de la independencia judicial, toda
vez que el proceso administrativo aduanero es diferente del jurisdiccional.

En sntesis, a los funcionarios judiciales corresponde como funcin principal, la

administracin de justicia, cuya potestad sancionadora se concreta en la
imposicin directa de penas como consecuencia de la comisin de un hecho
punible, mediante sentencia judicial y previo el agotamiento del respectivo
proceso; por el contrario, y siguiendo la jurisprudencia de esta Corte consignada
en la sentencia No. C-214 de 1994 (MP. Dr. Antonio Barrera Carbonell), "la
potestad administrativa sancionadora constituye un instrumento de
autoproteccin, en cuanto contribuye a preservar el orden jurdico institucional
 mediante la asignacin de competencias a la administracin que la habilitan
para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento,
inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia contribuye a
la realizacin de sus cometidos".

Como resultado de lo anterior, debe entenderse que una cosa es la potestad de

imponer penas y medidas de seguridad frente a la existencia del hecho punible,
y otra distinta, la facultad de la administracin de decomisar y aprehender bienes
y mercancas como consecuencia directa de una falta de ndole administrativa,
facultad sta que no conlleva transgresin alguna del ordenamiento
constitucional.

As pues, como se ha indicado, resulta igualmente claro, que en el caso de las

normas objeto de examen, se trata de dos procesos diferentes, autnomos e
independientes: uno, el administrativo aduanero que adelanta por mandato
legal, la Direccin de Impuestos y Aduanas, por el incumplimiento a las normas
aduaneras y tributarias que regulan la importacin de mercancas al territorio
nacional, y otro el proceso jurisdiccional penal, que llevan a cabo las autoridades
judiciales cuando de la actuacin ilcita e ilegal se deriven consecuencias
penales para el infractor.

.7- La anterior sentencia muestra que la Corte ha admitido el decomiso

administrativo, debido a que concluy que esa figura es diferente a la extincin de
dominio y configura una sancin exclusivamente administrativa, que no tiene
entonces reserva judicial. La pregunta que surge es si procede conservar esa
jurisprudencia, que parecera dar sustento a la constitucionalidad de la disposicin
acusada, o si por el contrario, existen razones que justifiquen un cambio y precisin
de esa doctrina constitucional.

Para responder a ese interrogante, la Corte considera conveniente distinguir entre la

aprehensin temporal de un bien y el decomiso permanente del mismo. As, para
esta Corporacin sigue siendo vlido que las autoridades administrativas, en
determinadas situaciones definidas por la ley, y con suficientes formalidades para
garantizar la propiedad, puedan proceder a aprehender y retener bienes de una
persona. Igualmente, es vlido que si la persona no reclama la cosa, despus de un
lapso de tiempo suficientemente razonable, las autoridades administrativas puedan
concluir que hubo una renuncia de la propiedad por el particular, y procedan a
constatar y decretar ese abandono. En ninguno de estos casos, la Constitucin
prev una reserva judicial, por lo cual bien pueden esas medidas ser tomadas por
una autoridad administrativa. Por el contrario, la situacin es distinta cuando se
faculta a una autoridad no judicial a declarar el decomiso permanente de un bien de
un particular, como sancin al hecho de que esa persona incumpli un deber legal.
En efecto, en ese caso, el individuo es el legtimo propietario de una cosa, pero por
violar alguna norma del ordenamiento legal, se le priva de esa propiedad. El
interrogante que se plantea es entonces el siguiente: puede ese decomiso
permanente -que priva a una persona de su legtima propiedad, por incumplir una
obligacin legal- ser considerado una simple sancin administrativa? O debemos
concluir que se trata de una pena -esto es, de una verdadera sancin criminal-, que
por lo tanto debe ser impuesta por un juez, a fin de garantizar el debido proceso
penal?

La respuesta a esa pregunta es definitiva pues si ese decomiso permanente,

derivado del incumplimiento de una obligacin legal, es considerado una sancin
puramente administrativa, entonces es vlido que pueda ser decretado por una
autoridad administrativa. Pero si tal sancin tiene indudables connotaciones penales,
entonces inevitablemente slo podr ser impuesto por un funcionario que rena las
garantas de independencia y autonoma de los funcionarios judiciales. As, el
artculo 29 de la Carta expresamente establece que nadie podr ser juzgado sino
conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal
competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.
Por su parte, el artculo 14-1 del Pacto de Derechos civiles y Polticos seala que
toda persona tiene derecho a ser oda pblicamente y con las debidas garantas por
un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la
substanciacin de cualquier acusacin de carcter penal formulada contra ella,
norma sustantivamente igual a la prevista por el artculo 8 sobre garantas judiciales
de la Convencin Interamericana. Todas estas disposiciones muestran entonces que
una pena, esto es, una sancin criminal, slo puede ser impuesta por un juez,
independiente e imparcial, por lo cual debe la Corte estudiar si el decomiso
permanente de un bien es o no una pena.

.8- La Corte considera que no es fcil establecer una distincin ntida entre
sanciones penales y administrativas. As, en determinados casos, una multa es una
sancin administrativa, pero ese castigo se encuentra igualmente previsto, como
pena, en los artculos 41 y 46 del estatuto criminal. Al no existir un criterio sustantivo
claro para diferenciar entre penas y faltas administrativas, es necesario concluir que
el Legislador, en desarrollo del principio democrtico, tiene una cierta libertad para
definir y calificar las consecuencias que derivan de una determinada falta. En efecto,
en principio corresponde a la ley determinar esos castigos y calificar su naturaleza
(CP. arts. 28 y 29), por lo cual bien puede asignar a una sancin un carcter penal
en unos casos, y administrativo en otros. Sin embargo, significa lo anterior que el
Congreso puede calificar como administrativa cualquier sancin, a fin de atribuir su
conocimiento a una autoridad administrativa?

La Corte considera que la libertad del Legislador para atribuir naturaleza

administrativa a las sanciones por determinados comportamientos no es plena, por
las siguientes dos razones:

De un lado, la tesis de la plena discrecionalidad del Congreso en la materia estara

permitiendo que el legislador vaciara de contenido el derecho penal, pues bien
podra la ley convertir en faltas administrativas todos los hechos punibles,
transformar en sanciones administrativas todas las penas del estatuto criminal, y
atribuir su conocimiento a funcionarios administrativos. Es obvio que esa
administrativizacin del derecho penal es no slo democrticamente inconveniente
sino que es inconstitucional, por cuanto la Carta y los tratados internacionales de
derechos humanos prevn la existencia de una legislacin especfica penal. As,
numerosas normas de la Carta y de los tratados de derechos humanos hacen
referencia especfica al proceso penal (CP. arts. 29, 32, 34), precisamente para
rodearlo de las mayores garantas posibles, por cuanto se parte del supuesto que las
sanciones penales son las ms graves, por lo cual la persona debe contar con los
mejores mecanismos para su defensa.

De otro lado, en algunos casos, la Carta y los tratados de derechos humanos

especficamente atribuyen exclusivamente a los jueces la imposicin de ciertas
sanciones. Por ejemplo, la Constitucin (CP. art. 28) y la jurisprudencia de esta
Corporacin han sealado inequvocamente que slo los funcionarios judiciales
pueden decretar sanciones privativas de la libertad. En tales condiciones, es obvio
que no puede la ley definir un arresto como una sancin administrativa, a fin de
atribuir a una autoridad administrativa la posibilidad de decretar esa medida, pues
claramente se estara desconociendo la estricta reserva judicial que, en materia de
libertad personal, establece la Carta.

Conforme a lo anterior, es necesario concluir que no puede el Legislador atribuir

naturaleza administrativa a cualquier tipo de sancin, por cuanto podra estarse
vaciando el contenido propio del derecho penal y violando especficas reservas
judiciales en esta materia. La discrecionalidad del legislador se encuentra entonces
limitada.

.9- En tales condiciones, y sin que la Corte deba entrar en esta oportunidad a
determinar los criterios que permiten diferenciar entre sanciones penales y
administrativas, para esta Corporacin es claro que no puede la ley convertir en
administrativa una sancin para la cual la propia Carta ha establecido una reserva
judicial. En tales eventos, es evidente que esos castigos slo pueden ser impuestos
por un funcionario que goce de la imparcialidad e independencia de los jueces, por
lo cual tienen una cierta connotacin penal, sin que ello signifique que
obligatoriamente deba ser conocido por un juez penal.

Ahora bien, para esta Corte es claro que la Carta ha querido proteger el derecho de
propiedad, de tal manera que ha consagrado una reserva judicial para que a una
persona se la pueda privar del dominio de un bien, sin compensacin, y como
consecuencia de la violacin de una norma del ordenamiento, pues el artculo 34
superior es perentorio en sealar que esa medida de extincin de dominio debe ser
judicial. En efecto, no tiene mucho sentido admitir que el artculo 34 de la Carta
ordena que la extincin de dominio, esto es, la privacin de la propiedad de una
persona, deba ser decretada por los jueces, pero que el Legislador pueda eludir ese
mandato simplemente estableciendo que la sancin de despojar de la propiedad un
bien no constituye una extincin de dominio sino un decomiso permanente
decretado por una autoridad administrativa. Por ende, y si bien las figuras del
decomiso y la extincin del dominio mantienen las diferencias sealadas
anteriormente, la Corte concluye que las sanciones que impliquen la privacin de la
propiedad de un bien de una persona slo pueden ser declaradas por los jueces, no
slo por expreso mandato constitucional sino, adems, porque llegan a desconocer
el contenido esencial de un derecho constitucional, como la propiedad (CP art. 58).
Otra cosa diferente es que las autoridades administrativas puedan aprehender u
ocupar temporalmente bienes, o declarar su abandono por los propietarios, pues en
estos casos no se est imponiendo una sancin sino tomando una medida cautelar
temporal (aprehensin), o constatando una situacin fctica (abandono), que supone
un desconocimiento de la funcin social de la propiedad.

.10- La Corte entiende que las anteriores consideraciones implican un cambio de

jurisprudencia en relacin con lo sostenido en la sentencia C-194 de 1998, por lo
cual entra a analizar si esa variacin de doctrina se justifica. En efecto, esta
Corporacin tiene bien definido que, debido a las funciones esenciales que juega en
un Estado de derecho el respeto al precedente, la variacin de una jurisprudencia o
una doctrina constitucional no es un asunto de poca monta sino que debe ser
cuidadosamente evaluado por los jueces 30. Por ello, en anterior oportunidad, esta
Corporacin ha explicado los requisitos que debe cumplir un cambio de
jurisprudencia para que sea legtimo. As, en la sentencia C-400 de 1998, MP.
Alejandro Martnez Caballero, Fundamento jurdico No, 57, con criterios reiterados
en la sentencia SU-047 de 1999, MP, Carlos Gaviria Daz y Alejandro Martnez
Caballero, Fundamento jurdico No, 46, la Corte estableci claramente:

En ese orden de ideas, un tribunal puede apartarse de un precedente cuando

considere necesario hacerlo, pero en tal evento tiene la carga de argumentacin,
esto es, tiene que aportar las razones que justifican el apartamiento de las
decisiones anteriores y la estructuracin de una nueva respuesta al problema
planteado. Adems, para justificar un cambio jurisprudencial no basta que el
tribunal considere que la interpretacin actual es un poco mejor que la
anterior, puesto que el precedente, por el solo hecho de serlo, goza ya de un
plus, pues ha orientado el sistema jurdico de determinada manera. Por ello, para
que un cambio jurisprudencial no sea arbitrario es necesario que el tribunal
aporte razones que sean de un peso y una fuerza tales que, en el caso
concreto, primen no slo sobre los criterios que sirvieron de base a la
decisin en el pasado sino, adems, sobre las consideraciones de
seguridad jurdica e igualdad que fundamentan el principio esencial del
respeto del precedente en un Estado de derecho (subrayas no originales).

Conforme a esas pautas, es rigurosamente vlido que la Corte Constitucional

rectifique, precise y modifique los criterios adelantados sobre el decomiso definitivo

30
Ver, entre otras, las sentencias C-400 de 1998 y SU-047 de 1999.
en la sentencia C-194 de 1998. En efecto, esa decisin, al permitir que una
autoridad administrativa prive a una persona de un bien, como consecuencia de que
sta cometi una falta, desconoce la reserva judicial, que como garanta a la
propiedad, prev el artculo 34 de la Carta, con lo cual adems permite una
administrativizacin de una sancin que tiene naturaleza tpicamente penal. Por
ende, esta correccin es necesaria para preservar valores constitucionales
esenciales, sin que se vea que ese cambio jurisprudencial sea particularmente lesivo
de la igualdad ni de la seguridad jurdica. As, esta rectificacin jurisprudencial
permite definir el preciso alcance de la garanta sealada por el artculo 34 de la
Carta, a fin de que en el futuro se respete adecuadamente esa reserva judicial por el
Legislador y por los funcionarios administrativos. Y si bien, subsiste una cierta
desigualdad en el trato, por cuanto, al estar cubiertos por la cosa juzgada, se
mantienen en el ordenamiento los artculos 20 y 21 de la Ley 383 de 1997, que
permiten un decomiso administrativo en caso de contrabando, la Corte considera
que esa afectacin a la igualdad no es suficiente para imposibilitar un cambio de
jurisprudencia en esta materia, pues en vez de seguir debilitando las garantas
consagradas por el artculo 34 superior, es necesario que ste recupere toda su
fuerza normativa.

La inconstitucionalidad del decomiso permanente por la DIAN

.11- El anterior examen lleva a la conclusin que el decomiso permanente por la

DIAN viola la reserva judicial del artculo 34 superior.

Con todo, podra considerarse que lo anterior no comporta obligatoriamente la

declaracin de inconstitucionalidad de esa sancin, pues la Corte podra limitar su
alcance. Aunque con una argumentacin distinta, pues est basada exclusivamente
sobre consideraciones sobre la falta de proporcionalidad de la sancin, tal es en
parte la solicitud del Ministerio Pblico, quien considera que la decisin adecuada es
que la Corte precise que el decomiso no opera como sancin, sino exclusivamente
como medida administrativa para quien abandone los bienes que le han sido
aprehendidos en forma provisional, pero que si la persona se presenta y reconoce la
no expedicin de la factura correspondiente, deber ser sancionada con la multa
establecida para los casos de evasin tributaria.

A pesar de su aparente plausibilidad, la Corte considera que esa peticin no es de

recibo, por cuanto el condicionamiento solicitado por el Procurador implica una
alteracin sustantiva del sentido de la disposicin acusada. En efecto, el artculo 77
de la Ley 488 de 1998 en ninguna parte prev que el comprador pueda recuperar el
bien reconociendo que, por dolo o negligencia, no reclam la factura. La nica forma
de recuperar la mercanca aprehendida es precisada por el ordinal 4, que
literalmente dice que los bienes retenidos podrn ser rescatados por el interesado,
previa presentacin de la factura o documento equivalente correspondiente, con el
lleno de los requisitos legales, y el pago de una multa equivalente al diez por ciento
(10%) del valor de la mercanca, que figure en la correspondiente factura o
documento equivalente. (subrayas no originales) Por su parte, el ordinal 6 seala
inequvocamente que si transcurren quince (15) das hbiles y la mercanca no ha
sido rescatada, con el cumplimiento de todos los requisitos legales, esto es
incluyendo la presentacin de la factura, entonces la Direccin de Impuestos y
Aduanas Nacionales deber declarar su decomiso a favor de la Nacin mediante
resolucin.

El condicionamiento propuesto por la Vista Fiscal no encuentran entonces ningn

sustento en el texto legal acusado, por lo cual implicara una inaceptable
deformacin de la voluntad legislativa por parte del juez constitucional. Por tal razn,
en este caso resulta imposible aplicar el principio de conservacin del derecho,
puesto que la imposicin de la sancin de decomiso permanente por la DIAN no
admite ninguna interpretacin razonable, que la haga compatible con la Carta. La
nica alternativa es entonces declarar la inconstitucionalidad de ese mandato, y as
se har en la parte resolutiva de esta sentencia.

Examen del resto del contenido del artculo 77 de la Ley 488 de 1998

.12- Una vez mostrado que es necesario retirar del ordenamiento la sancin de
decomiso, por violar el artculo 34 de la Carta, entra la Corte a estudiar si esa
determinacin afecta en su totalidad el artculo 77 de la Ley 488 de 1998. Ahora
bien, una simple lectura muestra que esa disposicin est estructurada sobre la
base del decomiso, como sancin por incumplimiento del deber de exigir la factura.
As, el primer inciso prev la manera cmo se lleva a cabo la aprehensin de las
mercancas en tales casos, mientras que los ordinales 1, 2 y 3 especifican que
deber levantarse un acta de la retencin, entregarse un recibo a la persona en el
cual conste el hecho, y el bien ser almacenado en las bodegas o depsitos que
disponga la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales para el efecto. Por su
parte, los incisos 6 y 7, as como el pargrafo, establecen que si la mercanca no
es rescatada, en un plazo determinado y, con la exhibicin de la factura y el
cumplimiento de los requisitos legales, debe entonces procederse al decomiso y
remate de los bienes, o a su eventual donacin o destruccin.

Todos estos contenidos normativos se encuentran entonces indisolublemente

ligados al decomiso, por lo cual deben tambin ser declarados inexequibles, y as se
har en la parte resolutiva de esta sentencia.

.13- El ordinal 4, por su parte, parece mostrar autonoma normativa, puesto que no
se relaciona aparentemente con el decomiso permanente sino que establece una
multa del 10 % a quien no pueda en el momento de la aprehensin de las
mercancas exhibir la factura, pero proceda a recuperar, en los siguientes das, el
bien, previa presentacin del documento correspondiente. Este ordinal no estara
entonces previendo el decomiso sino una consecuencia distinta, a saber, la multa del
10%, por lo cual podra pensarse que debe estudiar la Corte independientemente la
constitucionalidad de esa sancin. Sin embargo, un anlisis ms detenido muestra
que esa multa no tiene verdaderamente ninguna autonoma normativa, por cuanto
slo tiene sentido si se mantiene la posibilidad de que la DIAN decrete el decomiso
permanente de los bienes, como lo muestra la siguiente y breve reduccin al
absurdo. Supongamos que la Corte examina esa sancin y la declara exequible;
llegaramos entonces a una situacin, totalmente irrazonable: si la persona reclama
el bien, dentro de los siguientes quince das a su aprehensin, y muestra la factura,
entonces se le impone una multa del 10 % del valor de la mercanca; pero si no
muestra la factura en ese trmino, entonces no recibe ninguna sancin y el bien
debe serle retornado, puesto que no es posible aplicarle el decomiso permanente
administrativo, por ser ste inconstitucional. Esta eventualidad es totalmente
irrazonable, por lo cual debe concluirse que la suerte de la multa del 10% se
encuentra indisolublemente ligada a aquella del decomiso permanente. Por unidad
normativa, el ordinal 4 debe entonces tambin ser retirado del ordenamiento legal,
sin que la Corte deba entrar a estudiar en esta oportunidad si esa sancin es o no en
s misma constitucional.

.14- Finalmente, el ordinal quinto seala que las personas comisionadas que hayan
constatado el hecho de la compra sin factura o documento equivalente, debern
elaborar simultneamente el informe correspondiente, y darn traslado a la oficina
competente para que se imponga al establecimiento una sancin de cierre por
evasin, de conformidad con el procedimiento establecido en el artculo 657 del
Estatuto Tributario. La Corte encuentra que ese ordinal no slo goza de autonoma
normativa sino que no suscita ningn interrogante constitucional. En efecto, esa
disposicin seala una sancin autnoma para el establecimiento comercial que
haya vendido una mercanca sin factura, lo cual es legtimo, en la medida en que
esa prctica alimenta la evasin tributaria y desconoce el derecho de las personas
de contribuir al sostenimiento de los gastos del Estado (CP art. 95). Igualmente, el
ordinal remite al artculo 657 del Estatuto Tributario, que precisa el alcance de la
sancin y establece el procedimiento para imponerla, con lo cual se respeta el
debido proceso. Este ordinal ser entonces declarado exequible.

.15- Conforme a lo anterior, la Corte declarar la inexequibilidad del artculo 77 de la

Ley 488 de 1998, con excepcin del ordinal quinto, que ser mantenido en el
ordenamiento. La Corte precisa nuevamente que esta inconstitucionalidad deriva del
hecho de que la sancin de decomiso permanente administrativo desconoce la
reserva judicial en esta materia, pero que esto no excluye que el Legislador pueda
prever otro tipo de consecuencias negativas para aquellos compradores que
incumplan con su deber de exigir y conservar la correspondiente factura. Es ms,
debido a la importancia que tiene la financiacin de los gastos del Estado (CP art.
95), la Corte exhorta al Legislador a que regule este aspecto, con el fin de que los
compradores cumplan eficazmente con su deber de contribuir al control a la evasin
tributaria.

V. DECISION
En mrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional obrando en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,

RESUELVE:

Primero. Declarar EXEQUIBLE el artculo 76 de la Ley 488 de 1998.

Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE el artculo 77 de la Ley 488 de 1998, con

excepcin del ordinal quinto, que es declarado EXEQUIBLE.

Notifquese, comunquese, publquese, insrtese en la Gaceta de la Corte

Constitucional y archvese el expediente.

EDUARDO CIFUENTES MUOZ

Presidente

ANTONIO BARRERA CARBONELL ALFREDO BELTRAN SIERRA

Magistrado Magistrado

CARLOS GAVIRIA DIAZ JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Magistrado Magistrado

ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO FABIO MORON DIAZ

Magistrado Magistrado

VLADIMIRO NARANJO MESA ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado Magistrado
 MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General

NOTA DE RELATORIA: CAMBIO DE JURISPRUDENCIA

Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-674/99

DECOMISO DE MERCANCIA-Falta de factura (Salvamento parcial de voto)

Las medidas dispuestas en la norma declarada inconstitucional, en criterio de los

suscritos y con fundamento en la jurisprudencia de la Corporacin, podan ser dictadas
por el legislador en desarrollo de sus atribuciones constitucionales, ya que ste goza
de libertad para definir y calificar la naturaleza y las consecuencias que se derivan de
las faltas cometidas por los ciudadanos. Pudiendo asignar a stas, en consecuencia,
las sanciones penales o administrativas que se derivan de ellas, como as lo hizo en el
caso de los artculos 76 y 77 de la Ley 488 de 1998, sin desconocer por ello el
ordenamiento constitucional, como errneamente lo entendi la mayora en el fallo del
cual nos apartamos. La retencin de la mercanca a que aluda el artculo 77
demandado, constitua una sancin temporal y transitoria aplicable a aquellas personas
que fueran sorprendidas por funcionarios de la DIAN a una distancia razonable del
establecimiento comercial con mercancas adquiridas en ste sin contar con la
correspondiente factura. Aprehendida la mercanca, sta era almacenada en bodegas
o depsitos dispuestos por la DIAN, mientras se cumpla el trmino fijado en la norma
para rescatar el bien. Si el adquirente o afectado por la medida presentaba la
respectiva factura y pagaba la correspondiente multa, recuperaba el bien. Por
consiguiente, dicha retencin no poda asimilarse ni a una confiscacin ni a una
extincin del dominio, pues siempre y cuando la persona acreditara la adquisicin del
bien con la factura, recuperaba el bien; en los casos de confiscacin y extincin de
dominio, sta posibilidad no existe. La medida que se aplicaba en caso de transcurrir el
trmino legal previsto para rescatar la mercanca, consistente en la declaratoria,
mediante resolucin, del decomiso del bien a favor de la Nacin, no puede ser
considerada como una medida confiscatoria, pues la ley estableca los diversos
mecanismos que le permitan al afectado con la aprehensin o el decomiso de la
mercanca, la garanta del debido proceso y el respeto de sus derechos fundamentales.

DECOMISO DE BIENES Y MERCANCIAS-Naturaleza (Salvamento parcial de

voto)

El decomiso administrativo a que aluda el artculo 77 de la ley 488 de 1998 no poda

asimilarse a una extincin de dominio, pues se trataba de una determinacin
administrativa, de carcter inmediato, que adoptaba la autoridad correspondiente como
consecuencia de las situaciones fcticas establecidas en el artculo 76 de la misma ley,
que no son propias de la extincin del dominio, y por lo tanto no requieren de una
sentencia judicial. No cabe duda, entonces, que las sanciones previstas en el citado
artculo 77, derivadas de una omisin del cumplimiento de una obligacin constitucional
a cargo de los ciudadanos adquirentes de bienes y servicios, son de carcter
eminentemente administrativos, y deben ser impuestas por el funcionario competente,
en ste caso, los de la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales.
 JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Cambio/PRINCIPIO DE SEGURIDAD
JURIDICA-Desconocimiento (Salvamento parcial de voto)

La Sala Plena de la Corte resolvi en la providencia de la cual nos apartamos,

modificar su jurisprudencia con graves efectos en la lucha contra el flagelo de la
evasin y el contrabando. Y en especial, para los ciudadanos, en cuanto se desconoci
el principio de la seguridad jurdica, que exige una lnea jurisprudencial uniforme, que
respete la cosa juzgada. Lo que no ocurri en el presente caso, pues la jurisprudencia
de la Corporacin contenida en la sentencia C-194 de 1998, admita la validez y
eficacia del decomiso aduanero, como mecanismo efectivo en la lucha contra la
evasin y el contrabando, el cual no poda ser asimilado a una extincin de dominio,
por su naturaleza y por las consecuencias jurdicas diferentes que de cada una de ellas
se derivan.

DECOMISO Y RESERVA JUDICIAL (Salvamento parcial de voto)

No es vlido el argumento expuesto en la sentencia para justificar el cambio de

jurisprudencia, y en consecuencia la inconstitucionalidad del artculo 77 de la ley 488
de 1998, segn el cual se desconoce la reserva judicial que como garanta a la
propiedad prev el artculo 34 de la Carta Poltica, en virtud de permitirse que una
autoridad administrativa prive a una persona de un bien por haber cometido una falta, y
adems se administrativiza la sancin que tiene naturaleza penal. Pero, como se ha
dejado expuesto, no existe la alegada reserva judicial para el caso de las sanciones
previstas en el artculo 77, pues no slo sta no est expresamente sealada en la
Constitucin, sino que el legislador est habilitado por el ordenamiento superior para
determinar cundo las sanciones tienen carcter penal o administrativo, a pesar de que
las mismas afecten la propiedad. Por ello, no puede, entonces, afirmarse como un
desconocimiento del artculo 34 superior.

PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD DE LA SANCION-Comprador y vendedor

por falta de factura (Salvamento parcial de voto)

No es vlida la afirmacin, segn la cual el nico responsable de la obligacin

tributaria en esta materia es el vendedor, en cuanto es el directamente responsable
de facturar la mercanca y de cancelar el respectivo impuesto. Frente a la
problemtica de la evasin tributaria y del contrabando, la administracin ha tenido
que adoptar de tiempo atrs, medidas encaminadas a reducir y combatir dicho
fenmeno, como la aplicacin de sanciones elevadas, la retencin y el decomiso de
la mercanca, entre otras. Pero ellas han sido insuficientes, razn por la cual se
resolvi acudir, como aparece en la exposicin de motivos de la ley 488 de 1998, a
otros mecanismos encaminados a que los compradores exigieran al vendedor la
expedicin de la respectiva factura, y la omisin en el cumplimiento de dicha
obligacin acarreaba la imposicin de sanciones. Lo cual, al tenor de los artculos 6
y 95 de la Carta Poltica, tena como finalidad que todas las personas cumplieran
con su deber constitucional de contribuir al financiamiento de los gastos del Estado,
mediante el pago de los impuestos, y la colaboracin para que ste se haga
efectivo. No puede afirmarse que se trate de sanciones iguales para el
contribuyente, agente retenedor o responsable, como para el adquirente de bienes
corporales muebles o servicios, pues para los primeros son ms cuantiosas y
representativas, mientras que los segundos, de conformidad con el artculo 77, en la
medida en que cumplieran con su obligacin legal de exigir y exhibir la respectiva
factura, no sufran sancin alguna, ya que al ser requeridos a exhibirla, podran
presentarla a los funcionarios sin que por ello fuesen sujetos de pena alguna; si
eventualmente la llegaren a sufrir por no tener en su poder la factura, no tendran,
como consecuencia, la prdida del bien, pues podran reclamarle al vendedor su
factura y llevarla ante los funcionarios de la DIAN para recuperar as la mercanca,
previo el pago de una multa equivalente al 10% del valor de la mercanca.

CONTRABANDO Y EVASION-Fenmenos de la realidad (Salvamento parcial

de voto)

Los fenmenos propios de la realidad, a nuestro juicio, deben ser consultados por el
juez constitucional, en aras de imprimirle a sus decisiones una valoracin integral.
Por ello, no ha debido retirar del ordenamiento jurdico una norma ajustada a la
Constitucin, fundamental en la lucha contra la evasin y el contrabando.

Referencia: Expediente D-2320

Accin de inconstitucionalidad contra los
artculos 76 y 77 de la Ley 488 de 1998.

Con el debido respeto a las decisiones de la Sala Plena de la Corporacin, nos

permitimos formular salvamento de voto en torno a la decisin adoptada por la
mayora, en relacin con el artculo 77 de la Ley 488 de 1998, salvo en lo
relacionado con el numeral 5, de acuerdo con los siguientes criterios, que fueron
expuestos en su oportunidad.

1.- La retencin de la mercanca a que aluda el artculo 77 de la Ley 488 de

1998 no puede asimilarse a una extincin de dominio ni a una confiscacin, ni
tampoco configura una violacin al derecho de propiedad.

.1- Las medidas dispuestas en la norma declarada inconstitucional, en criterio de los

suscritos y con fundamento en la jurisprudencia de la Corporacin 31, podan ser
dictadas por el legislador en desarrollo de sus atribuciones constitucionales, ya que
ste goza de libertad para definir y calificar la naturaleza y las consecuencias que se
derivan de las faltas cometidas por los ciudadanos. Pudiendo asignar a stas, en
consecuencia, las sanciones penales o administrativas que se derivan de ellas,

31
Cfr. Corte Constitucional. Ver sentencia C-194 de 1998. MP. Dr. Hernando Herrera
Vergara.
como as lo hizo en el caso de los artculos 76 y 77 de la Ley 488 de 1998, sin
desconocer por ello el ordenamiento constitucional, como errneamente lo entendi
la mayora en el fallo del cual nos apartamos.

No se trata, en ese caso, de una administrativizacin del derecho penal, ni

tampoco del desconocimiento de la Constitucin ni de los Tratados Internacionales
sobre Derechos Humanos; la sancin prevista en el artculo 77 ibdem constitua
desarrollo de la atribucin del legislador de imponer las consecuencias jurdicas que
se derivan del incumplimiento por parte de los ciudadanos de sus deberes y
obligaciones previstas en el artculo 95 de la Carta Poltica. Adems, dicha sancin,
no haba sido sealada por el ordenamiento superior, como propia e inherente a los
jueces, pues se trata de una medida administrativa, que conllevaba implicaciones de
ndole exclusivamente administrativas.

En consecuencia, no existe en sta materia una reserva judicial, que exija que los
castigos previstos en el artculo 77, sean aplicados por los jueces, dada la
naturaleza penal de stas sanciones, y por la imparcialidad e independencia que
rodean al funcionario judicial. Pues bien, esa pretendida reserva es inexistente, ya
que, de una parte, no est prevista expresamente en la Constitucin, y de otra, es
claro que no puede asignrsele a toda sancin el carcter penal, pues existen unas
que, como las enunciadas en el artculo 77 de la ley 488 de 1998, tienen naturaleza
eminentemente administrativa, como lo ha reconocido la Corporacin en la sentencia
C-194 de 1998, y por tanto pueden ser impuestas por los funcionarios
administrativos, a travs de los procedimientos previstos por la ley, sin que por ello
se vulnere el ordenamiento constitucional.

.2- A juicio de los suscritos, la retencin de la mercanca a que aluda el artculo 77

demandado, constitua una sancin temporal y transitoria aplicable a aquellas
personas que fueran sorprendidas por funcionarios de la DIAN a una distancia
razonable del establecimiento comercial con mercancas adquiridas en ste sin
contar con la correspondiente factura. Aprehendida la mercanca, sta era
almacenada en bodegas o depsitos dispuestos por la DIAN, mientras se cumpla el
trmino fijado en la norma para rescatar el bien. Si el adquirente o afectado por la
medida presentaba la respectiva factura y pagaba la correspondiente multa,
recuperaba el bien. Por consiguiente, dicha retencin no poda asimilarse ni a una
confiscacin ni a una extincin del dominio, pues siempre y cuando la persona
acreditara la adquisicin del bien con la factura, recuperaba el bien; en los casos de
confiscacin y extincin de dominio, sta posibilidad no existe.

.2.1- La medida que se aplicaba en caso de transcurrir el trmino legal previsto para
rescatar la mercanca, consistente en la declaratoria, mediante resolucin, del
decomiso del bien a favor de la Nacin, no puede ser considerada como una medida
confiscatoria, pues la ley estableca los diversos mecanismos que le permitan al
afectado con la aprehensin o el decomiso de la mercanca, la garanta del debido
proceso y el respeto de sus derechos fundamentales.
En efecto, como lo vena reconociendo de tiempo atrs la Corte Suprema de
Justicia32, la confiscacin es el absoluto despojo, sin compensacin alguna, que da
por resultado la prdida total de los valores confiscados sin resarcimiento alguno, en
beneficio del fisco.

Por lo tanto, no era aceptable el argumento del demandante, de que las medidas
contenidas en el artculo 77 de la Ley 488 de 1998 equivalan a una confiscacin, ya
que no exista apropiacin oficial indebida sin causa ni procedimiento legal, y por la
simple aprehensin del patrimonio de la persona. Ello, por cuanto la disposicin
sealaba claramente el trmite y el procedimiento que se deba seguir por parte de
los funcionarios de la DIAN para llevar a cabo la retencin de la mercanca, el cual
inclua una diligencia en la que se levantaba un acta, mediante un formato
especialmente diseado para este efecto por la administracin, y se dispona el
almacenamiento de la mercanca y la forma de rescatarla, con el derecho a
interponer los recursos de ley contra la resolucin que decretaba su decomiso. Pero
adems, porque la retencin de los bienes o servicios se dispona por el
incumplimiento del adquirente a la obligacin de exigir la respectiva factura o
documento equivalente de venta, razn por la cual no se trataba en el caso del
artculo 77, como en la confiscacin, de una apropiacin indebida y sin causa legal.

Adems, la retencin, el decomiso y el eventual remate de la mercanca no

representaba un acto de confiscacin, pues el artculo 77 demandado no
consagraba un despojo arbitrario de la propiedad en favor del Estado; se ordenaba
la aprehensin o retencin y posterior remate de esos bienes, por cuanto su compra
se haba efectuado con violacin del artculo 76 de la Ley 488 de 1998 que obliga al
adquirente a solicitar la factura comercial para evitar la evasin.

.2.2- De otra parte, el decomiso de bienes y mercancas a que haca referencia el

artculo 77 de la Ley 488 de 1998, corresponda al ejercicio de la potestad
sancionatoria de la administracin -en cabeza de la Direccin de Impuestos y
Aduanas Nacionales-, con ocasin de la transgresin de las disposiciones que
imponen la obligacin a los adquirentes de bienes corporales muebles o de servicios
de exigir las facturas o documentos equivalentes que establezcan las normas
legales, por lo que no se poda asimilar a una extincin del dominio, como
errneamente lo consider la mayora en la sentencia de la cual nos apartamos.

En efecto, en la extincin de dominio, los bienes, en virtud de una sentencia judicial,

pasan a poder del Estado por haber sido adquiridos de manera ilcita, o por haber
sido utilizados para la comisin de delitos, mientras que en el caso del decomiso, en
virtud de una ley, se efecta la retencin y posterior decomiso de los bienes por
decisin de la autoridad administrativa, y como sancin por violacin de

Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 2 de diciembre de 1982. MP. Dr. Ricardo
32

Medina Moyano. Ver salvamento de voto del Magistrado Manuel Gaona Cruz.
disposiciones encaminadas a la lucha contra el contrabando y la evasin tributaria,
otorgndose al afectado los recursos legales para obtener el rescate de las
mercancas, bienes o servicios retenidos.

Por consiguiente, el decomiso administrativo a que aluda el artculo 77 de la ley 488

de 1998 no poda asimilarse a una extincin de dominio (art. 34 CP.), pues se trataba
de una determinacin administrativa, de carcter inmediato, que adoptaba la
autoridad correspondiente como consecuencia de las situaciones fcticas
establecidas en el artculo 76 de la misma ley, que no son propias de la extincin del
dominio, y por lo tanto no requieren de una sentencia judicial. No cabe duda,
entonces, que las sanciones previstas en el citado artculo 77, derivadas de una
omisin del cumplimiento de una obligacin constitucional a cargo de los ciudadanos
adquirentes de bienes y servicios, son de carcter eminentemente administrativos, y
deben ser impuestas por el funcionario competente, en ste caso, los de la Direccin
de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Ahora bien, sta Corporacin en la sentencia C-194 de 1998, MP. Dr. Hernando
Herrera Vergara, haba precisado que el decomiso constituye una herramienta
administrativa, de aplicacin inmediata, de carcter efectivo en la lucha contra la
evasin y el contrabando, con el fin de evitar que se lesione gravemente la
economa nacional, as como la competencia desleal, lo cual garantiza la prevalencia
de los bienes colectivos y supraindividuales. Medida sta que no puede asimilarse a
una extincin de dominio, pues se trata de dos instituciones totalmente diferentes,
como as puede deducirse de su naturaleza y de los alcances de las mismas. Al
respecto, dijo la Corte:

El decomiso aduanero constituye una herramienta de aplicacin inmediata, de

carcter efectivo en la lucha contra la evasin y el contrabando, con el fin de
evitar que se lesione gravemente la economa nacional, as como la competencia
leal, lo cual garantiza la prevalencia de los bienes colectivos y supraindividuales.
No resulta extrao que el lavado de activos y el trfico ilcito de drogas hayan
encontrado en el contrabando, como lo asevera en la exposicin de motivos, un
mecanismo ilegal para introducir dineros producto de actividades ilcitas.

La regulacin del decomiso como medida inmediata de carcter administrativo, y

su independencia con respecto al proceso penal, esta contemplada en los
artculos 57, 67, 79, 80 y 81 del Decreto 1909 de 1992.

Cabe observar que en el mismo decreto se establecen los diversos mecanismos

que le permiten garantizar al comerciante o persona afectada con la aprehensin
o el decomiso de la mercanca la observancia del debido proceso y el respeto a
sus derechos fundamentales.

Adems, en cuanto a la definicin jurdica de las mercancas importadas con

violacin a los reglamentos de aduanas e impuestos, dicho decreto por expreso
 mandato del legislador -facultado constitucionalmente para ello (CP. artculos 150
y 189)-, atribuye la competencia y responsabilidad a la Direccin de Impuestos y
Aduanas Nacional.

As mismo, y segn se desprende de los mandatos contenidos en los artculos 15

a 21 de la Ley 383 de 1997, la mercanca introducida al territorio nacional en
forma irregular pasar a propiedad de la Nacin, por abandono declarado
mediante resolucin administrativa aduanera, cuando dentro de los dos meses
siguientes a su introduccin al pas no se haya hecho efectiva su legalizacin, por
abandono voluntario, como consecuencia de la aprehensin efectuada por la
autoridad aduanera, cuando existan restricciones legales respecto de las
mercancas importadas, o cuando efectuada la aprehensin, por omisin de los
requisitos exigidos para su legalizacin, se ordene mediante resolucin motivada
su decomiso.

Acerca de las diferencias existentes entre el decomiso y la extincin de dominio,

ya esta Corporacin tuvo oportunidad de pronunciarse al examinar la
constitucionalidad de la Ley 333 de 1996 33, al advertir que estas dos instituciones
no son iguales. En efecto, al respecto se expres:

"La figura de la extincin del dominio prevista en el inciso 2 del artculo 34 de la

Constitucin, no corresponde a una "constitucionalizacin" de los institutos
legales conocidos como comiso e incautacin de bienes, los cuales, sin
perjuicio de aqulla, siguen cumpliendo, respecto de todo proceso penal, el
objetivo que les es propio, tanto para la investigacin correspondiente como en
lo relacionado con el vnculo existente entre el ilcito y la destinacin a l de
cierto bien, o entre el delito y el provecho ilegtimo que de l podra derivarse.
No se olvide que la extincin del dominio, segn acaba de advertirse, no cobija
toda clase de delitos, al paso que el decomiso y la incautacin de bienes son
aplicables en trminos generales, como lo contemplan las normas procesales
pertinentes, a un cmulo de hechos punibles que escapan a la excepcional
medida contemplada por el artculo 34, inciso 2, de la Constitucin.

Adems, mientras el decomiso es una medida inmediata, adoptada por la

autoridad que la ley indique sin necesidad del agotamiento de todo un
proceso, precisamente por cuanto est concebida para servir a los fines
del mismo, la extincin del dominio requiere, por expreso mandado
constitucional, de sentencia judicial, previo el agotamiento del proceso,
con todas las garantas previstas en el artculo 29 de la Carta" (negrillas y
subrayas fuera de texto).

De lo anterior, se colige que, el decomiso no se encuentra regulado por las

previsiones contenidas en el artculo 34 constitucional, pues se trata de una

33
Corte Constitucional. Sentencia No. C-374 de 1997.
determinacin administrativa, de carcter inmediato, que adopta la autoridad
correspondiente como consecuencia de las situaciones fcticas establecidas en
las normas demandadas, que no son propias de la extincin del dominio, y en
consecuencia, no requieren de una sentencia judicial, sin perjuicio del trmite del
proceso penal por la actividad delictiva que ello genera.

A diferencia de lo anterior, la extincin del dominio consagrada en el artculo 34

de la Carta Poltica, as como la expropiacin regulada en el artculo 58 ibdem,
exigen para su declaratoria de un pronunciamiento judicial.

Finalmente y con fundamento en la jurisprudencia mencionada, el carcter de la

extincin del dominio es preferentemente patrimonial y constituye una
conducta independiente de la infraccin penal, frente a los hechos punibles
imputables a la persona; mientras que el decomiso es una medida inmediata
de carcter administrativo que no requiere "del agotamiento de todo un
proceso, precisamente por cuanto est concebido para servir a los fines del
mismo", en este caso, por expresa disposicin del legislador ordinario
(artculo 20 de la Ley 383 de 1997), dicha autoridad es la "Direccin de
Impuestos y Aduanas Nacionales o la entidad que haga sus veces", sin
perjuicio de la accin penal a que haya lugar frente a la comisin del hecho
punible.

Por ello, la circunstancia de que la DIAN tenga legalmente la potestad de

decomisar o determinar la aprehensin de la mercanca, no configura el
desconocimiento del principio constitucional de la independencia judicial,
toda vez que el proceso administrativo aduanero es diferente del
jurisdiccional.

En sntesis, a los funcionarios judiciales corresponde como funcin principal, la

administracin de justicia, cuya potestad sancionadora se concreta en la
imposicin directa de penas como consecuencia de la comisin de un hecho
punible, mediante sentencia judicial y previo el agotamiento del respectivo
proceso; por el contrario, y siguiendo la jurisprudencia de esta Corte consignada
en la sentencia No. C-214 de 1994 (MP. Dr. Antonio Barrera Carbonell), "la
potestad administrativa sancionadora constituye un instrumento de
autoproteccin, en cuanto contribuye a preservar el orden jurdico institucional
mediante la asignacin de competencias a la administracin que la habilitan para
imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive
por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia contribuye a la
realizacin de sus cometidos".

Como resultado de lo anterior, debe entenderse que una cosa es la potestad de

imponer penas y medidas de seguridad frente a la existencia del hecho punible, y
otra distinta, la facultad de la administracin de decomisar y aprehender bienes y
mercancas como consecuencia directa de una falta de ndole administrativa,
 facultad sta que no conlleva transgresin alguna del ordenamiento
constitucional.

Por consiguiente, el decomiso de bienes y mercancas a que hacen referencia los
artculos 20 y 21 de la Ley 383 de 1997, corresponden al ejercicio de la potestad
sancionatoria de la administracin, con ocasin de la transgresin de las
disposiciones que regulan la introduccin de mercancas al pas sin el
cumplimiento de los requisitos y formalidades previstas en las normas aduaneras
y tributarias. Potestad sta, que como se ha expresado, no corresponde a los
funcionarios judiciales, por tratarse de situaciones que implican sanciones
administrativas, sin perjuicio de las penales que corresponden, estas ltimas, a
las autoridades judiciales, y no encajan, en consecuencia, dentro de las
regulaciones previstas en el artculo 34 constitucional sobre extincin del dominio
(negrillas fuera de texto).

Con fundamento en la jurisprudencia transcrita, era an ms evidente la

constitucionalidad del artculo 77 de la ley 488 de 1998, ya que la Corporacin por
decisin de su Sala Plena haba avalado la exequibilidad del decomiso aduanero, el
mismo cuyo procedimiento se determinaba en este precepto.

No obstante, la Sala Plena de la Corte resolvi en la providencia de la cual nos

apartamos, modificar su jurisprudencia con graves efectos en la lucha contra el
flagelo de la evasin y el contrabando. Y en especial, para los ciudadanos, en cuanto
se desconoci el principio de la seguridad jurdica, que exige una lnea
jurisprudencial uniforme, que respete la cosa juzgada. Lo que no ocurri en el
presente caso, pues la jurisprudencia de la Corporacin contenida en la sentencia C-
194 de 1998, admita la validez y eficacia del decomiso aduanero, como mecanismo
efectivo en la lucha contra la evasin y el contrabando, el cual no poda ser
asimilado a una extincin de dominio, por su naturaleza y por las consecuencias
jurdicas diferentes que de cada una de ellas se derivan.

Sin embargo, en la sentencia de la cual nos apartamos, se resolvi cambiar la

jurisprudencia vigente, con el argumento de que era necesario preservar valores
constitucionales, como la garanta a la reserva judicial en defensa del derecho de
propiedad, frente a lo cual cabra preguntarse, dnde queda la atribucin del
legislador de definir y calificar las consecuencias que se derivan de una cierta falta,
en especial cuando sta es de naturaleza administrativa? Y dnde est consagrada
la mencionada reserva judicial, cuando lo que est de por medio es una decisin
administrativa que se aplica frente a la violacin de los ciudadanos a sus deberes y
obligaciones constitucionales? Interrogantes que no aparecen absueltos en la
sentencia, y que habran conducido a mantener la jurisprudencia vigente, contenida
en la citada sentencia C-194 de 1998.

.3- En consonancia con lo anterior, tampoco se violaba el artculo 58 superior, por

cuanto ste precepto se refiere a la expropiacin mediante sentencia judicial,
mientras que el artculo 77 aluda a una facultad de los funcionarios administrativos
de la DIAN de decomisar y aprehender bienes y mercancas como consecuencia
directa de una falta administrativa.

No se desconoca el derecho de propiedad que tenan los adquirentes de los bienes

o mercancas que eran sorprendidos sin la correspondiente factura, por cuanto el
derecho de propiedad, como los dems derechos no son absolutos, ya que no slo
segn los artculos 4 y 6 de la Constitucin, los particulares estn obligados a
respetar y cumplir la Constitucin y las leyes, sino que adems, su ejercicio conlleva,
correlativamente, el cumplimiento de unos deberes y unas obligaciones mnimas,
como lo era, en este caso, el exigir la factura o documento equivalente al vendedor,
y de exhibirla a los funcionarios de la DIAN, como medidas eficaces para enfrentar el
grave fenmeno de la evasin.

En efecto, segn el artculo 95 superior, el ejercicio de los derechos y libertades

reconocidos en la Constitucin conlleva responsabilidades. Por ende, el
reconocimiento constitucional a toda persona del derecho a la propiedad, implica
para toda persona, una serie de responsabilidades inherentes al ejercicio de su
derecho y a la funcin social del mismo, as como el cumplimiento de deberes y
obligaciones para con la sociedad. En consecuencia, quien se sustrae a la ejecucin
de las normas constitucionales y legales debe asumir las consecuencias que de ello
se deriven, entre ellas las sanciones administrativas o penales, segn el caso, que
establece la ley.

Adems, el derecho de propiedad que la Constitucin garantiza en su artculo 58 es

el adquirido de manera lcita, ajustada a las exigencias de la ley, por lo que nadie
puede exigir garanta ni respeto a su propiedad cuando el ttulo que ostenta surge
con violacin a la ley.

Por consiguiente, con las medidas contenidas en el artculo 77 se buscaba

garantizar que todas las personas cumplieran con el deber de contribuir a financiar
los gastos e inversiones del Estado, lo cual redundara en beneficio del inters
general. Deber y beneficio que no se cumplen cuando quien adquiere el bien lo hace
con desconocimiento de las normas legales que le imponen exigir y exhibir la
respectiva factura, pues con su incumplimiento contribuye a aumentar la evasin
tributaria, y en consecuencia, a que se reduzcan los recaudos del Estado, todo lo
cual perjudica el inters general, y atenta contra la funcin social de la propiedad.

De esa manera, entonces, tampoco es vlido el argumento expuesto en la sentencia

para justificar el cambio de jurisprudencia, y en consecuencia la inconstitucionalidad
del artculo 77 de la ley 488 de 1998, segn el cual se desconoce la reserva judicial
que como garanta a la propiedad prev el artculo 34 de la Carta Poltica, en virtud
de permitirse que una autoridad administrativa prive a una persona de un bien por
haber cometido una falta, y adems se administrativiza la sancin que tiene
naturaleza penal. Pero, como se ha dejado expuesto, no existe la alegada reserva
judicial para el caso de las sanciones previstas en el artculo 77, pues no slo sta
no est expresamente sealada en la Constitucin, sino que el legislador est
habilitado por el ordenamiento superior para determinar cundo las sanciones tienen
carcter penal o administrativo, a pesar de que las mismas afecten la propiedad. Por
ello, no puede, entonces, afirmarse como un desconocimiento del artculo 34
superior.

No existan, entonces, suficientes elementos de juicio para aceptar el cambio de

jurisprudencia, por cuanto las medidas contenidas en las normas que fueron objeto
de examen por parte de esta Corporacin, y que dieron lugar a la expedicin de la
sentencia C-194 de 1998, son del mismo resorte y naturaleza de las contenidas en
el artculo 77 de la ley 488 de 1998. Sin embargo, y en forma injustificada, para la
Corte ahora tales medidas resultan inconstitucionales, con el argumento de que
equivalen a una extincin de dominio, cuando dado su carcter administrativo no
podan asimilarse a sanciones penales, que encuadraran dentro de la prohibicin
sealada en el artculo 34 de la Carta Poltica.

Adicionalmente, con las medidas contenidas en la norma sub examine, no se

desconocan valores constitucionales, como lo afirma la sentencia; por el contrario,
se les daba efectividad a los mismos, en particular, a los deberes y obligaciones a
cargo de los ciudadanos, en los trminos del artculo 95 superior.

2. De la proporcionalidad de la sancin que se impona al comprador, frente a

la que se impone al vendedor.

.1- A juicio de los suscritos, no es procedente el argumento expuesto en la sentencia,

segn el cual existe una evidente falta de proporcionalidad entre el valor dejado de
pagar y el valor a pagar como sancin.

El legislador en el artculo 77 de ley 488 de 1998, estableca distinciones entre las

sanciones administrativas que se aplicaban al vendedor y al comprador; al primero
por no expedir la respectiva factura o documento equivalente, y al segundo por no
exigir al vendedor la factura y no exhibirla ante los funcionarios de la DIAN. Para el
vendedor, la sancin es la clausura del establecimiento o el cierre por evasin,
mientras que para el comprador lo era la multa del 10% del valor de la mercanca
que figuraba en la factura.

Para efectuar el anlisis de proporcionalidad de las medidas que adoptaba el artculo

77 de la Ley 488 de 1998, es necesario, segn la jurisprudencia de esta Corporacin
(sentencia C-022 de 1996), que se configuren tres requisitos: a) los medios
escogidos deben ser adecuados para la consecucin del fin perseguido; b) los
medios empleados deben ser necesarios para la consecucin de ese fin y, c) los
medios empleados deben guardar proporcin con los fines perseguidos; esto es, que
el principio satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios constitucionales
ms importantes.
La finalidad pretendida por la norma declarada inconstitucional, encontraba
justificacin en el objetivo de atacar la evasin y el contrabando, mediante la
imposicin de drsticas sanciones para quienes vendieran mercancas sin expedir la
respectiva factura, y para quienes las adquirieran sin exigirla. Se trataba, por
consiguiente, de medios adecuados para conseguir el resultado, cual era erradicar el
grave fenmeno de la evasin: se imponan este tipo de sanciones, la clausura o
cierre del establecimiento por evasin al vendedor que incumple su obligacin legal,
y la multa del 10% del valor que figuraba en la factura al comprador, que en caso de
no rescatarla, era decomisada por las autoridades aduaneras y luego rematada.

.2- Ahora bien, segn se observa, la sancin para el vendedor es mucho ms

drstica de lo que lo era para el comprador, porque a juicio del legislador, es el
primer obligado a cumplir las normas tributarias, en cuanto es el responsable de
cancelar el respectivo tributo; sin embargo, en la medida en que stos han
encontrado diversas formas de evadir el pago y el cumplimiento de sus obligaciones
tributarias, era necesario, en desarrollo de lo dispuesto en el artculo 95 de la Carta
Poltica, hacer partcipe en esa obligacin al comprador, requirindolo para que
exigiera al vendedor la expedicin de la correspondiente factura. Y en caso de no
hacerlo, se le impona una multa equivalente a un porcentaje del valor facturado,
como consecuencia del incumplimiento de su obligacin legal.

.3- Con respecto a la sancin consistente en la multa que se le impona al adquirente

del bien que no exhiba la correspondiente factura cuando era requerido por el
funcionario de la DIAN, sta era perfectamente razonable por ser proporcional al
hecho, a la obligacin incumplida y a los intereses en juego, as como adecuada
para el comportamiento omisivo del afectado. La sancin, entonces, era justa y
equitativa por los intereses jurdicos que se estaban protegiendo, y por el fenmeno
de la evasin que se trataba de combatir.

Y esa multa, proporcionalmente, era inferior a la sancin que se impone al vendedor;

por lo que en cuanto no vulneraba precepto constitucional alguno, y no era
desproporcionada frente a la sancin que a ste se aplica, no se hallaba razonable
la inconstitucionalidad del artculo 77 de la ley 488 de 1998.

Adems, si se examinan los artculos 639 y siguientes del Estatuto Tributario

relativos a las sanciones que aplican las autoridades a quienes incumplen sus
obligaciones para con el Estado, se encuentra que la sancin que se impona en el
artculo 77 de la ley 488 de 1998 era proporcional y razonable.

.4- Ahora bien, frente a la figura consistente en el decomiso de la mercanca a favor

de la nacin que se decretaba cuando transcurrido el trmino de que dispona el
afectado por la retencin de la mercanca, ste no la rescataba, cabe precisar que
no se trataba propiamente de una sancin, sino de una medida de carcter
administrativo, efectiva en la lucha contra la evasin y el contrabando.
Dicha medida tena lugar, segn el artculo 77 de la ley 488 de 1998, cuando
transcurrido el trmino legal (15 das) desde la fecha en que se efectu la retencin
de la mercanca, sta no haba sido rescatada. En ese caso, la DIAN declaraba su
decomiso a favor de la Nacin mediante resolucin, contra la cual procedan los
recursos legales, y en consecuencia, podan ser objeto de venta a travs de remate,
donacin o destruccin, de conformidad con los procedimientos tributarios vigentes.

Situacin similar fue analizada por la Corte Constitucional en la sentencia C-

194/98 al examinar la constitucionalidad de los artculos 20 y 21 de la Ley 383 de
1997, preceptos que fueron declarados en su oportunidad, exequibles.

En efecto, los bienes o servicios adquiridos sin la respectiva factura o documento

equivalente, lo eran de manera irregular con desconocimiento de lo dispuesto en la
ley (artculo 76 de la Ley 488 de 1998). Situacin que poda ser subsanada con la
presentacin posterior de la factura y el pago de una multa. Pero si pasados 15 das
contados desde la retencin de los bienes por la DIAN, estos no eran rescatados,
pasaran a propiedad de la Nacin por abandono voluntario, declarado mediante
resolucin administrativa aduanera.

Y es que era apenas normal y obvio que el afectado por la aprehensin de su

mercanca acudiera a la mayor brevedad al establecimiento de comercio que le
haba vendido la mercanca y que por una u otra circunstancia no le haba expedido
la correspondiente factura o documento equivalente, con el objeto que le expidiera
una nueva, y con sta presentarse ante las autoridades de la DIAN para rescatar el
bien. Pero si pasado un trmino, que a juicio de los suscritos resultaba razonable en
cuanto al inters jurdico de por medio, el afectado no concurra a rescatarlo, deba
presumirse que lo haba abandonado; ello se declaraba mediante resolucin contra
la cual procedan los recursos legales, razn por la cual dicha medida no poda
calificarse como desproporcionada, pues el afectado haba tenido a su alcance todos
los medios para rescatar la mercanca.

.5- Tambin resulta pertinente sealar que no exista desproporcin entre la sancin
que se impona al comprador sorprendido por los funcionarios de la DIAN sin la
correspondiente factura de venta, y aquella que se le aplica al vendedor.

No es vlida la afirmacin, segn la cual el nico responsable de la obligacin

tributaria en esta materia es el vendedor, en cuanto es el directamente responsable
de facturar la mercanca y de cancelar el respectivo impuesto. Frente a la
problemtica de la evasin tributaria y del contrabando, la administracin ha tenido
que adoptar de tiempo atrs, medidas encaminadas a reducir y combatir dicho
fenmeno, como la aplicacin de sanciones elevadas, la retencin y el decomiso de
la mercanca, entre otras. Pero ellas han sido insuficientes, razn por la cual se
resolvi acudir, como aparece en la exposicin de motivos de la ley 488 de 1998, a
otros mecanismos encaminados a que los compradores exigieran al vendedor la
expedicin de la respectiva factura, y la omisin en el cumplimiento de dicha
obligacin acarreaba la imposicin de sanciones. Lo cual, al tenor de los artculos 6
y 95 de la Carta Poltica, tena como finalidad que todas las personas cumplieran
con su deber constitucional de contribuir al financiamiento de los gastos del Estado,
mediante el pago de los impuestos, y la colaboracin para que ste se haga efectivo.

.6- Con la finalidad de mejorar el recaudo del impuesto sobre las ventas, la ley
impone responsabilidades y sanciones tanto al contribuyente como al agente
retenedor o responsable del impuesto por no consignarlo, por introducir mercancas
al territorio nacional por lugar no habilitado o sin declararla ante las autoridades
aduaneras, e igualmente por expedir facturas sin el cumplimiento de los requisitos
establecidos en el artculo 617 del Estatuto Tributario, como por no expedirlas
estando obligado a ello, tales como la clausura definitiva del establecimiento (artculo
74 de la ley 488/98) y la clausura por tres das con la leyenda cerrado por evasin
(artculo 75 ibdem).

En consecuencia, no puede afirmarse que se trate de sanciones iguales para el

contribuyente, agente retenedor o responsable, como para el adquirente de bienes
corporales muebles o servicios, pues para los primeros son ms cuantiosas y
representativas, mientras que los segundos, de conformidad con el artculo 77, en la
medida en que cumplieran con su obligacin legal de exigir y exhibir la respectiva
factura, no sufran sancin alguna, ya que al ser requeridos a exhibirla, podran
presentarla a los funcionarios sin que por ello fuesen sujetos de pena alguna; si
eventualmente la llegaren a sufrir por no tener en su poder la factura, no tendran,
como consecuencia, la prdida del bien, pues podran reclamarle al vendedor su
factura y llevarla ante los funcionarios de la DIAN para recuperar as la mercanca,
previo el pago de una multa equivalente al 10% del valor de la mercanca.

Por consiguiente, por el no pago o consignacin del impuesto o por incurrir en

contrabando, quien debe asumir la responsabilidad es el responsable, que es el
vendedor, y no el comprador por no exigir la factura respectiva, tal como lo reconoci
la Sala Plena en la decisin de la que respetuosamente nos hemos apartado. Sin
embargo, frente a fenmenos tan graves y que se han incrementado
ostensiblemente en los ltimos aos como el contrabando y la evasin, en aras de
garantizar las finalidades sociales y esenciales del Estado y de hacer exigibles los
deberes y obligaciones de los ciudadanos para con el conglomerado social y el
Estado, se haca necesario, como acertadamente lo consider en su momento el
legislador en las normas materia de acusacin, combatirlos con medidas efectivas
como la exigencia al comprador del bien o servicio de exhibir la respectiva factura de
venta, con lo cual se colaborara con la administracin tributaria en la recuperacin
de los recursos del Estado.

Esos fenmenos propios de la realidad, a nuestro juicio, deben ser consultados por
el juez constitucional, en aras de imprimirle a sus decisiones una valoracin integral.
Por ello, no ha debido retirar del ordenamiento jurdico una norma ajustada a la
Constitucin, fundamental en la lucha contra la evasin y el contrabando.

Fecha ut supra,

EDUARDO CIFUENTES MUOZ

Magistrado

FABIO MORON DIAZ

Magistrado

VLADIMIRO NARANJO MESA

Magistrado

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado
Sentencia C-1708/00

Referencia: expedientes D-2972 y D-2977

Demanda de inconstitucionalidad parcial

contra los artculos 7, 8, 12, 13, 14, 15, 17,
18, 21, 27, 28, 30 y 33, de la Ley 333 de
1996 y contra la Ley 365 de 1997.

Actores: Luis Manuel Ramos Perdomo.

Eduardo Carmelo Padilla Hernndez.

Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

Bogot D.C., doce de diciembre de dos mil (2000).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones

constitucionales y de los requisitos y trmite establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

El ciudadano Luis Manuel Ramos Perdomo, en ejercicio de la accin pblica de

inconstitucionalidad, demand el inciso segundo del artculo 27 de la Ley 333 de
1996 y el ciudadano Eduardo Carmelo Padilla Hernndez, demand parcialmente
el mismo artculo y los artculos 7, 8, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 21, 28, 30 y 33 de
dicha Ley como tambin la Ley 365 de 1997.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesin del 10 de mayo del ao en

curso, resolvi acumular tales demandas, que, en consecuencia, se tramitaron
conjuntamente y se deciden de la misma forma, en esta sentencia.
Sin embargo, debido a que la demanda instaurada por el ciudadano Eduardo
Carmelo Padilla Hernndez no satisfizo las exigencias del artculo 2 del Decreto
2067 de 1991 y que en el trmino concedido para que procediera a su correccin,
no lo hizo, no obstante las prevenciones legales, mediante providencia del 12 de
junio de 2000, se rechaz el libelo en relacin a la pretendida inexequibilidad de la
Ley 365 de 1997, sin que el interesado interpusiera, respecto de la anterior
decisin, recurso alguno. En consecuencia corresponde decidir, nicamente, las
pretensiones de inconstitucionalidad que este ciudadano formul contra los
artculos y expresiones acusadas de la Ley 333 de 1996.

Cumplidos los trmites legales propios de la accin impetrada se entra a decidir

respecto de las pretensiones de las dos demandadas que, como se dijo, se
dispuso tramitar y decidir conjuntamente.

II. NORMAS DEMANDADAS

El siguiente es el texto de las disposiciones demandadas, segn publicacin en el

Diario Oficial nmero 42.945, para mayor claridad, se subraya lo demandado.

LEY 333 DE 1996

(diciembre 19)

por la cual se establecen las normas de extincin de dominio

sobre los bienes adquiridos en forma ilcita.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

Artculo 7. De la naturaleza de la accin. La accin de extincin del

dominio de que trata esta Ley es de naturaleza jurisdiccional y de
carcter real, y proceder contra el titular real o presunto o los
beneficiarios reales de los bienes, independientemente de quien lo
tenga en su poder o lo haya adquirido, y sin perjuicio de los derechos
de los terceros de buena fe. En ningn caso se podr intentar la accin
de extincin del dominio en forma independiente, si hay actuaciones
penales en curso.

Si la accin penal se extingue o termina sin que se haya proferido

decisin sobre los bienes, continuar el trmite ante el mismo
funcionario que conoci del proceso penal y proceder la declaracin
de extincin del dominio de aquellos bienes adquiridos en cualquiera
de las circunstancias de que trata esta Ley.
Si terminado el proceso penal aparecieren nuevos bienes, en cualquier
caso proceder la accin de extincin del dominio ante el mismo
funcionario que conoci de la accin penal correspondiente.

Artculo 8. De la legitimacin. La Direccin Nacional de

Estupefacientes, la Contralora General de la Repblica y la
Procuradura General de la Nacin, de acuerdo con su especialidad, de
oficio, a peticin de cualquiera persona, o de las entidades o
autoridades extranjeras u organismos internacionales, ejercern la
accin de extincin del dominio sobre los bienes adquiridos en las
circunstancias de que trata la presente Ley. La Fiscala General de la
Nacin la iniciar de oficio.

Pargrafo.- De conformidad con los tratados y convenios de

colaboracin recproca las entidades o autoridades extranjeras u
organismos internacionales habilitados para ello, podrn solicitar que
se inicie la accin de extincin de dominio de que trata la presente Ley.

Artculo 12. De la proteccin de derechos. Durante el procedimiento se

garantizarn y protegern los derechos de las personas y de los
terceros, para cuyo efecto no podr declararse la extincin del dominio:

1. En detrimento de los derechos de los titulares legtimos y terceros de

buena fe.

2. Si no estuvieren probadas las circunstancias contempladas en la ley.

3. Si no se hubiere garantizado el debido proceso y el derecho de

defensa.

4. En todos los casos se respetarn el principio de la Cosa Juzgada.

Pargrafo. - Los titulares de derechos o los poseedores de los bienes

objeto de la accin de extincin del dominio, as como los terceros,
podrn comparecer al proceso dentro de la oportunidades procesales
previstas en esta Ley para el ejercicio de su derecho de defensa. En
todo caso, los que no comparezcan estn representados por un
curador ad litem, sin perjuicio de que, en el evento de no comparecer
durante el trmite por razones no atribuibles a su culpa o dolo, puedan
en cualquier tiempo antes del fallo interponer las acciones y recursos
legales que consideren pertinentes para la defensa de sus derechos.
Artculo 13. De las vctimas. Toda persona y sus causahabientes
forzosos a quienes se les hubiere causado un dao por el titular de los
bienes cuyo dominio haya sido extinguido conforme a esta Ley, tendr
derecho preferencial a la reparacin integral siempre que el mismo
haya sido reconocido por sentencia judicial ejecutoriada.

Si los bienes hubieren ingresado al patrimonio del Estado, ste

reembolsar a las vctimas el monto de la indemnizacin hasta
concurrencia del valor de aqullos (sic) para lo cual formularn solicitud
en tal sentido acompaada de copia autnticada de la sentencia
ejecutoriada en la que le reconoce el derecho y tasa el dao y de la
sentencia que declar la extincin del dominio, siendo aplicable en este
evento lo dispuesto por el artculo 177 del Cdigo Contencioso
Administrativo.

En todo caso, el Estado se subrogar en los derechos que reconozca

la sentencia judicial a quien reciba un pago, segn lo previsto en el
inciso anterior, por la cuanta de lo pagado, y perseguir el patrimonio
de la persona obligada a resarcir el dao a que se refiere la
correspondiente sentencia judicial, con los mismos derechos
reconocidos al beneficiario en dicha providencia.

Artculo 14. De la competencia. Corresponder a los funcionarios

competentes para conocer de las actuaciones penales la declaracin
de extincin del dominio cuando la adquisicin de los bienes se origine
en cualquiera de las circunstancias de que trata esta Ley, o cuando se
trate de bienes vinculados a actividades delictivas o destinados a las
mismas, sin perjuicio de que la accin de extincin del dominio sea
iniciada por las entidades estatales legitimadas con posterioridad a la
terminacin de la actuacin penal, cuando sta termine por cualquier
causa y no se declare la extincin del dominio o se declare slo sobre
una parte de stos.

Conocern de la extincin del dominio los fiscales de la justicia regional

en los asuntos penales de competencia, y en los dems casos, la
Fiscala adscrita a la Unidad Especializada, o a la que determine el
Fiscal General de la Nacin, as como los jueces regionales o el Juez
Penal del Circuito que est conociendo de la actuacin.

Artculo 15. Del trmite. El trmite de la extincin del dominio en las

actuaciones penales se surtir en cuaderno separado y se adelantar
de conformidad con las siguientes reglas:

a) El fiscal que deba conocer de la accin de extincin del dominio, de

oficio o por interposicin de demanda, ordenar su iniciacin mediante
providencia interlocutoria apelable en e1 efecto devolutivo indicativa de
los hechos en que se funda, los bienes y las pruebas o indicios,
prevendr sobre la suspensin del poder dispositivo y decretar la
inmediata aprehensin y ocupacin y las medidas preventivas
pertinentes, si no se hubieren adoptado en la actuacin penal;

b) En la misma providencia, ordenar la notificacin al Agente del

Ministerio Pblico y a las dems personas afectadas cuya direccin se
conozca, que se surtir segn las reglas generales, y dispondr el
emplazamiento de las personas respectivas, de los titulares actuales
de derecho real principal o accesorio que figuren en el certificado
registral correspondiente, de los terceros y personas indeterminadas
con inters en la causa para que comparezcan a hacer valer sus
derechos, quienes tomarn la actuacin en el estado en que se
encuentre al instante de su comparecencia. El emplazamiento se
surtir por edicto que permanecer fijado en la Secretara por el
trmino de veinte (20) das y se publicar y divulgar por una vez
dentro de este trmino en un peridico de ampla circulacin nacional y
en una radiodifusora de la localidad. Cumplidas estas formalidades, si
no se presenta el emplazado dentro de los cinco (5) das siguientes al
vencimiento del trmino de fijacin del edicto, continuar la actuacin
con un curador ad litem;

c) Dentro de los diez (10) das siguientes al vencimiento del trmino de

comparecencia, deber contestarse aportando las pruebas o
solicitando la prctica de aqullas en que se funda la oposicin. En
este mismo trmino, el agente del Ministerio Pblico solicitar la
prctica de pruebas;

d) Transcurrido el trmino anterior, se decretarn las pruebas

conducentes y pertinentes y las que oficiosamente considere el
funcionario, quien fijar el trmino para su prctica el cual ser de
veinte (20) das, prorrogables por un trmino igual por una sola vez;

e) Concluido el trmino probatorio, se surtir traslado por Secretara

por el trmino comn de ocho (8) das a los intervinientes para alegar
de conclusin y al agente del Ministerio Pblico para su concepto;

f) Transcurrido el trmino anterior, cuando el trmite hubiere sido

conocido por la Fiscala, dictar una providencia de acuerdo con lo
alegado y probado, en la cual concluya respecto de la procedencia o
improcedencia de la extincin del dominio. Si concluye sobre la
procedencia de la declaratoria de extincin del dominio, enviar
inmediatamente el expediente al Juez Regional en los asuntos de su
competencia o al Juez Penal del Circuito en los dems casos, quienes
dictarn la respectiva sentencia de extincin del dominio, verificando
que durante el trmite que hubiere adelantado la Fiscala se hubiere
respetado el debido proceso, la plenitud de las formas y la proteccin
de derechos;

g) En contra de la sentencia que decrete la extincin del dominio

procede el recurso de apelacin conforme a las reglas generales. La
que se abstenga de esta declaracin se someter al grado de consulta.

Artculo 17. Del procedimiento. El procedimiento de la accin de

extincin del dominio, se sujetar a las disposiciones especiales
contenidas en la presente Ley.

Artculo 18. De la demanda. La demanda contendr los siguientes

requisitos:

a) Nombres y apellidos, identificacin y domicilio del titular presunto,

del real y de los terceros con inters en la causa, segn el caso;

b) La identificacin del bien o bienes, estimacin de su valor o de los

bienes o valores equivalentes;
c) La peticin de pruebas, acompaando las que tenga en su poder, y

d) La direccin del lugar para recibir notificaciones.

Artculo 21. De la sentencia. Si la sentencia declara la extincin del

dominio, ordenar la cancelacin de las limitaciones,
desmembraciones, gravmenes, embargos e inmovilizaciones e
inscripciones que recaigan sobre los bienes y su inscripcin en el
registro competente sin costo alguno para el Estado.

Cuando los bienes objeto de extincin se encuentren gravados con

prenda, hipoteca o recaiga sobre stos algn otro derecho real
accesorio distinto del dominio o medida cautelar de embargo o
secuestro decretado por autoridad competente y debidamente inscrito
con fecha anterior al decreto de medida preventiva o de suspensin
del poder dispositivo dentro del proceso de extincin, la sentencia se
pronunciar respecto de la ineficacia o ineficacia, licitud o ilicitud de los
ttulos y derechos de conformidad con las disposiciones civiles y
establecidas en la presente Ley.

Si la sentencia declara la ilicitud o ineficacia de los ttulos y derechos

de que trata el inciso anterior, decretar igualmente su extincin y su
inscripcin en el registro competente sin costo alguno para el Estado.
En caso contrario, se decretar la venta en pblica subasta conforme
a las normas del Cdigo de Procedimiento Civil y con su producto se
pagarn las acreencias correspondientes. Los remanentes
correspondern al Estado en los trminos de la presente Ley.

Los titulares de los derechos contemplados en esta norma debern

comparecer al proceso de conformidad con lo dispuesto en el artculo
15 de esta Ley. Quienes tengan legitimacin para concurrir al proceso
podrn impugnar la eficacia y licitud de los ttulos y derechos a que se
refiere este precepto.

Pargrafo.- Tambin proceder la extincin del dominio sobre bienes

equivalente, en el evento de que el Estado tuviere que reconocer a un
tercero el derecho que se hubiere probado en el proceso, respecto del
cual se haya establecido limitacin, gravamen o desmembracin,
embargo, registro de demanda, inmovilizacin e inscripcin sobre los
bienes materia del proceso.
Artculo 27. Del ejercicio especializado y preferente. Sin perjuicio de la
competencia de los fiscales ante la Justicia Regional, de los que
determine el Fiscal General de la Nacin y de los Jueces Penales del
Circuito, la Fiscala General de la Nacin conformar, por
reorganizacin de su planta de personal, una unidad especializada
para investigar bienes de ilcita procedencia, adelantar la extincin del
dominio en las actuaciones penales e integrar un registro y control de
los procesos en los cuales se inicie y declare la extincin del dominio.

Las investigaciones preliminares para investigar bienes de ilcita

procedencia de la unidad especializada tendrn un plazo hasta de seis
(6) meses; en ellas se observar lo dispuesto en el artculo 2.

Los funcionarios competentes para conocer de la accin de extincin

del dominio la ejercern preferentemente, tratndose de las actividades
delictivas de organizaciones criminales, del crimen organizado y de la
corrupcin administrativa, de los delitos contemplados en el Estatuto
Nacional de Estupefacientes, contra el Rgimen Constitucional, la
Administracin Pblica, la Administracin de Justicia, la Seguridad
Pblica, los de secuestro, secuestro extorsivo, extorsin, lavado de
activos, testaferrato, enriquecimiento ilcito, as como los que sean
predicables de la subversin.

Las entidades estatales legitimadas para iniciar la accin y los

funcionarios competentes para conocer de la accin de extincin del
dominio, informarn a la Unidad Especializada de la Fiscala General
de la Nacin de la iniciacin del proceso dentro de los dos (2) das
hbiles siguientes a su iniciacin, con indicacin de las partes, bienes y
personas o personas contra quienes se promueva , as como de la
sentencia que se pronuncie.

El deber de iniciacin del proceso de extincin del dominio se entiende

sin perjuicio de las obligaciones de informacin que corresponden a las
entidades estatales legitimadas, de sus funciones de inspeccin,
vigilancia y control, as como de las atribuciones y facultades
especficas que se deriven de stas.

Artculo 28. Del ejercicio temerario de la accin. En los eventos en que

la demanda interpuesta por la entidad estatal sea temeraria o motivada
en dolo o culpa grave del funcionario que la interpuso habr lugar a la
indemnizacin de los daos causados al demandado, sin perjuicio de
las acciones penales y administrativas a que haya lugar.

Pargrafo.- Quien realice una falsa denuncia en los supuestos de la

presente Ley incurrir en la sancin penal respectiva, incrementada
hasta en una tercera parte. Igual aumento se aplicar a la sancin a
que se haga acreedor el Fiscal al funcionario judicial que incurra en
prevaricato, por indebida aplicacin.

En todo caso no se podr abrir o iniciar investigacin alguna, contra

personas naturales o jurdicas con base en annimos o pruebas
obtenidas ilegalmente.

Arttculo 30. De la integracin. En los aspectos no contemplados en

esta Ley se aplicarn las disposiciones de los Cdigos de
Procedimiento Penal, de Procedimiento Civil y Contencioso
Administrativo, en lo que sean compatibles con la naturaleza del
proceso y las actuaciones que se realicen en el mismo.

Artculo 33. De la vigencia. Esta Ley rige a partir de la fecha de su

promulgacin.

No obstante la extincin del dominio se declarar, cualquiera sea la

poca de la adquisicin o destinacin ilcita de los bienes o derechos,
an tratndose de situaciones jurdicas existentes con anterioridad a la
vigencia de esta Ley, siempre que dicha adquisicin o destinacin ilcita
de los bienes o derechos haya sido realizada con posterioridad a la
existencia de los delitos que dan lugar a esta medida de extincin, as
la legislacin haya modificado o modifique la denominacin jurdica, sin
perjuicio del trmino de prescripcin de que trata el artculo 9 de esta
Ley.
 En todo caso, se entender que la adquisicin ilcita de los bienes no
constituye justo ttulo, causa un grave deterioro de la moral social y es
conducta con efectos permanentes".

III. LAS DEMANDAS

1. Demanda instaurada por el ciudadano Luis Manuel Ramos Perdomo

El ciudadano Luis Manuel Ramos Perdomo invoca la declaracin de

inconstitucionalidad del inciso segundo del artculo 27 de la Ley 333 de 1996
porque considera que la disposicin desconoce los artculos 2, 29, 58 y 83 de la
Constitucin Poltica.

Afirma que los cargos que formula contra la disposicin en estudio se

fundamentan en aspectos sustanciales y formales, los que se sintetizan como
sigue:

Sostiene que si el Estado decide averiguar la procedencia de los bienes que

integran un patrimonio no puede hacer extensivos a dicha investigacin los
principios que rigen la investigacin penal, porque al hacerlo quebranta el derecho
de los titulares de dichos bienes a someterse a un debido proceso y su derecho a
ser amparados con la presuncin de inocencia.

Aduce que como se trata de una accin real, su investigacin no tiene carcter
sancionatorio. Afianza este planteamiento con el argumento de que el artculo 30
de la misma ley permite al juzgador acudir a las disposiciones de los Cdigos de
Procedimiento Penal, Civil y Contencioso Administrativo, compatibles con su
naturaleza y que en la exposicin de motivos del Proyecto que le dio origen a la
Ley se dijo al respecto:

Tal y como lo afirmo el ponente del proyecto, en su momento, Doctor

Germn Vargas Lleras, "... el artculo 34, abre, es una enorme
posibilidad para que a travs de una figura novedosa, de naturaleza
civil, tiene una connotacin muy distinta (sic), si reformramos el simple
procedimiento penal para poderle dar curso a la misma, esa es una
accin novedossima, civil y cometeramos un enorme error en el
momento en que entendamos o la miremos o viremos el efecto o la
consideremos como una accin penal.......".
Concluye que se trata de una accin real ubicada dentro del mbito del derecho
civil (..). Considera que los motivos de economa procesal que llevaron al
Congreso Nacional a determinar que el implicado pueda atender en el mismo
proceso su responsabilidad penal y lo concerniente al proceso de extincin del
dominio, habida cuenta que algunas causales tienen que ver con conductas
delictivas, no transforman la naturaleza de la accin, porque el trmite se dirige a
determinar el origen de unos bienes y no la responsabilidad penal de su titular.

Que como el artculo 27, en comento, es una de las disposiciones que conforman
el procedimiento especial previsto para tramitar la accin de extincin de dominio,
resulta inconstitucional el inciso segundo del mismo artculo, por cuanto dispone
que en una investigacin que no tiene naturaleza sancionatoria se adelante
investigacin preliminar, propia del proceso penal, debido a que los bienes
incautados quedan a disposicin del ente acusador vulnerando de manera directa
el derecho de propiedad y el derecho al debido proceso.

Que debido a la naturaleza real y civil de la accin de extincin de dominio la Ley

333 de 1996, la somete a un trmite especial -transcribe los artculos 15.-Del
trmite-, 16.-Proteccin de derechos-, 17.-Del procedimiento-, - 18.-De la
demanda-, 19.-De las medidas preventivas-, 20.-De la perentoriedad de los
trminos-, 21.-De la sentencia-, 22.-De la entrega-, 23. -De la persecucin de
bienes-; para concluir afirma que es evidente que el Congreso Nacional estableci
un procedimiento especial con el objeto de no someter a los afectados a la
rigurosidad propia de un proceso penal, pero que el inciso que controvierte, hace
extensivos a un trmite de diferente naturaleza los principios propios del
Procedimiento Penal, violando, ostensiblemente, el debido proceso y el derecho
de defensa del investigado.

Transcribe apartes de decisiones que dice son de esta Corporacin, para afirmar
que durante la etapa de la investigacin previa se restringen las garantas del
procesado, en razn de la necesidad de investigar la comisin de un delito cuya
realizacin perjudic a la sociedad, empero que tal restriccin no quebranta el
derecho del sindicado a su defensa porque terminada la investigacin ese derecho
se restituye plenamente. Aduce que como el procedimiento previsto para tramitar
la accin de extincin de dominio carece de las garantas procesales propias del
proceso penal, la suspensin de las mismas, dentro de la etapa de investigacin
previa, vulnera el artculo 29 constitucional y pone al investigado en desventaja,
porque le restringe sus garantas procesales, como si se tratara de investigar la
comisin de un delito y, terminada la etapa de investigacin, no se las restablece.
Para concluir este aparte de su demanda sostiene que el inciso segundo del
artculo 27 de la Ley 333 de 1996 es tpico del procedimiento penal y por tanto
debe ser declarado inconstitucional ya que vulnera el derecho a la defensa, al
debido proceso de quien se encuentra vinculado a un proceso, por el ejercicio de
la accin de extincin del dominio, teniendo en cuneta (sic.) que no corresponde a
una accin penal.

Dice apoyarse en sendos pronunciamientos de esta Corporacin, de los cuales

trae apartes, relativos al debido proceso, a la presuncin de inocencia y a la
reserva dentro del proceso penal, para sostener que el debido proceso se
constituye en pilar fundamental de los procedimientos judiciales, por cuanto las
partes requieren estabilidad y seguridad en sus actuaciones y quien es investigado
debe conocer que se lo investiga para poder contradecir lo que se le imputa, lo
cual no se logra cuando se aplica a una accin que no tiene naturaleza
sancionatoria, como la que se dirige a declarar extinguido el dominio de los bienes
adquiridos mediante enriquecimiento ilcito, los principios de la investigacin penal,
dentro de la cual la reserva es vlida por los bienes sociales que se protegen.

Se detiene en el artculo 58 constitucional y en el artculo 669 del Cdigo Civil,

para afirmar, que el derecho de propiedad faculta a las personas naturales y
jurdicas, para usar y disponer de su derecho, todo ello con arreglo a las leyes que
lo regulan y limitan. Empero, que la garanta constitucional respecto del mismo se
condiciona a que el derecho de propiedad haya sido adquirido conforme a la ley,
porque de haberse obtenido ilcitamente, el Estado, que en este caso esta
representado por la Fiscala, debe hacer uso de la accin para que pueda
proceder, mediante sentencia, a declarar la extincin del patrimonio ilcitamente
adquirido.

Se apoya en las sentencias C-176-94, M.P. Alejandro Martnez Caballero, -revisin

constitucional de la Convencin de las Naciones Unidas contra el Trfico Ilcito de
Estupefacientes y Sustancias Sicotrpicas Ley 67 de 1993-, C-389-94 M.P.
Antonio Barrera Carbonell, y otras no identificadas, de las cuales trae apartes,
para concluir que el inciso segundo del artculo 27 de la ley en estudio desconoce
el artculo 58 constitucional porque, en la etapa de la investigacin previa, permite
la incautacin preventiva de los bienes del imputado, en aras de establecer si
stos provienen de actividades ilcitas, privando al titular del disfrute de los bienes
que se presume adquiri en forma lcita y desconociendo la obligacin del Estado
de garantizarle el ejercicio de su derecho, hasta tanto no se dicte una sentencia
que declare la procedencia ilcita de los mismos.
Resalta el perjuicio que representa la anterior vulneracin para el sistema
econmico porque si los bienes pueden ser incautados en cualquier momento,
dentro de una investigacin preliminar, sin conocimiento de su titular, as ste sea
un tercero de buena fe ajeno a la investigacin, se afecta sensiblemente el
mercado debido a que se pierde la confianza y la seguridad que le son propias.

Igualmente afirma que la norma controvertida desconoce el principio de la buena

fe, para el efecto cita sendas providencias de esta Corporacin de las cuales trae
apartes.

Para concluir advierte, previo anlisis del trmite que el Proyecto de Ley cumpli
ante el Congreso Nacional, que el inciso 2 del artculo 27 de la Ley 333 de 1996,
en estudio, debe declararse inconstitucional por vicios de forma, porque i) el texto
del artculo 41 -luego 27- del Proyecto de Ley 019 de 1996, no contemplaba el
inciso segundo -demandado-, ii) se introduce el inciso en mencin, por primera
vez, en el texto final aprobado por el Senado de la Repblica, empero, la
disposicin no aparece en el texto definitivo aprobado por la Cmara de
Representantes.

As las cosas, concepta que con la expedicin del inciso segundo de la Ley 333
de 1996 se desconocieron los artculos 157, 160 de la Constitucin Poltica y 147
de la Ley 5a de 1992, porque la disposicin en mencin no tuvo la contradiccin
necesaria al no haberse discutido en los debates relativos a la adopcin de la Ley,
segn se puede confirmar en las Gacetas del Congreso que resean su trmite.

2. Demanda instaurada por el ciudadano Eduardo Carmelo Padilla Hernndez

El ciudadano Eduardo Carmelo Padilla Hernndez considera que los artculos 7,

8, 12, 13, 14, 15, 17, 21, 27, 28, 30 y 33, de la Ley 333 de 1996 desconocen los
artculos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 13, 14, 16, 29, 34, 58, 60, 83, 85, 90, 93, 94, 113,
114, 116, 121, 122, 123, 124, 136 N. 1, 150 N 1 y 2, 228, 229, 230, 249, 250,
251, 252 y 253 de la Constitucin Poltica; el numeral 7 del artculo 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos de las Naciones Unidas (Ley 74 de
1968) y el numeral 4 del artculo 8, de la Convencin Americana sobre Derechos
Humanos (Ley 16 de 1972) por cuanto: i) asignan a la Fiscala General de la
Nacin el conocimiento de la accin de extincin del dominio, sin reparar en que
su competencia est circunscrita a la investigacin de delitos y que como no le
compete proferir sentencias no puede conocer del trmite o procedimiento previo,
ii) quebrantan el ncleo esencial del debido proceso y el derecho a la igualdad, iii)
limitan el monto de la reparacin del dao causado, por la actuacin judicial a que
da lugar la accin de extincin del dominio, al valor de los bienes y exigen la
demostracin del dolo o de la culpa grave del funcionario, iv) imponen una sancin
de aplicacin prospectiva, restrictiva y especfica y v) debido a que la demanda
que da inicio al trmite de la accin de extincin del dominio no requiere relacionar
los fundamentos de derecho.

As planteada su inconformidad sostiene que las disposiciones demandadas

quebrantan el Prembulo de la Constitucin Poltica, del cual se desprende la
unidad de la Nacin y el respeto de los derechos fundamentales, el artculo 1
porque desconocen los principios que inspiran el Estado social de derecho, el
artculo 2 en cuanto garantiza los principios, derechos y deberes que la misma
normatividad consagra, el artculo 3 de conformidad con el cual la soberana
dimana el poder pblico, el artculo 4 que le otorga primaca a las disposiciones
constitucionales, el artculo 5 del cual se deriva la primaca de los derechos
fundamentales, el artculo 6 segn el cual los particulares son responsables por
infraccin de la Constitucin y de la Ley y los servidores pblicos, adems, por
extralimitarse en el ejercicio de sus funciones, los artculos 13, 14 y 16 que
consagran la igualdad real y efectiva y el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurdica, el artculo 29 el cual dispone, dentro de las reglas del debido
proceso, el derecho a ser juzgado por un juez natural, no permite aplicar una
sancin por la ejecucin de un supuesto de hecho que a tiempo de su realizacin
no estaba proscrito y excluye la aplicacin de leyes intemporales que implican el
establecimiento de penas perpetuas, el artculo 34 de conformidad con el cual la
extincin del dominio debe decretarse mediante sentencia judicial, el artculo 58
que impide la aplicacin de una norma a situaciones jurdicas consolidadas porque
se desconoceran los derechos adquiridos, el artculo 60 por cuanto es deber del
Estado promover el acceso a la propiedad y no negarla en forma arbitraria, el
artculo 83 que ordena presumir la buena fe, el artculo 113 que dispone la
separacin de las ramas del poder pblico, el artculo 116 que determina quienes
administran justicia, el artculo 250 en cuanto asigna funciones precisas a la
Fiscala y excluye la competencia de las que no son delictivas y los artculos 113,
114, 116, 121, 122, 123, 136 N 1, 150 N 1 y 2, 228, 229, 230, 249, 250, 251,
252 y 253, de conformidad con los cuales el Congreso Nacional debe respetar la
divisin funcional del poder pblico, le est prohibido inmiscuirse en asuntos de
competencia constitucional de otras autoridades y en particular en los atribuidos a
la Rama Judicial, todo empleo pblico tendr funciones detalladas en la ley, la
administracin de justicia es funcin pblica con decisiones independientes, toda
persona tiene derecho a acceder a la administracin de justicia, los jueces estn
sujetos al imperio de la ley y la Fiscala General de la Nacin no puede conocer
sino de los asuntos expresamente confiados por la Constitucin. Arguye adems
que en consonancia con las anteriores disposiciones se quebrantan los artculos
14 del Pacto Internacional de derechos civiles y polticos -Ley 74 de 1968- y 8 de
la Convencin Americana -Ley 16 de 1972-.

Para fundamentar sus cargos el actor sostiene:

1. Que entre los artculos 7, inciso segundo y tercero, 8, 14, inciso 3, 15, literal
a) y 27, en cuanto asignan la competencia a la Fiscala General de la Nacin para
iniciar y culminar la extincin de dominio, existe unidad normativa por cuanto
considera contrario a la Constitucin Poltica asignarle a la Fiscala General de la
Nacin el conocimiento de asuntos que, por su naturaleza, son extraos a la
accin y a la responsabilidad penal y que no es dable atribuirle a dicha instancia la
competencia de un asunto que debe culminar con sentencia, teniendo en cuenta
que los fiscales, por no ser jueces, no la pueden proferir. Al respecto afirma:

a) Que el ordenamiento constitucional divide el poder pblico en las Ramas

Legislativa, Ejecutiva y Jurisdiccional confiriendo competencias constitucionales
precisas, en virtud de las cuales cada una ejerce funciones separadas, aunque
colaboren armnicamente en la realizacin de los fines del Estado.

Estima que la funcin jurisdiccional est confiada a los organismos enunciados en

el artculo 116 de la Constitucin Poltica, a los cuales, el artculo 113 ibdem, les
asigna una competencia constitucional que no puede ser alterada, modificada o
desconocida por el Organo Legislativo. Encuentra que dicha asignacin fue
corroborada por esta Corporacin, en Sentencia C-174 de abril 12 de 1994 M.P.
Alejandro Martnez Caballero, de la cual trae apartes.

Recuerda que a la ley le corresponde el desarrollo concreto de las normas sobre

competencia, como tambin dictar las normas procesales y modificarlas -artculos
29 y 150 numeral 1 C.P.-, atribucin que, a su juicio, no implica la potestad de
asignar funciones incompatibles o dismiles porque toda facultad emanada del
Ordenamiento Superior debe desarrollarse en armona con los dems
disposiciones constitucionales -artculos 113 y 116 C.P.-; de tal manera que
encuentra contrario a dichos preceptos asignarle a la Fiscala General de la
Nacin el conocimiento de una accin civil como la de extincin del dominio. Para
fundamentar su apreciacin asimila la competencia que controvierte con la
eventual asignacin, a la misma entidad, del conocimiento de conflictos derivados
de relaciones laborales o de asuntos patrimoniales y de la posible atribucin al
juez civil para el juzgamiento de conductas delictivas.

Dice apoyarse en las sentencias T-431/92, C-105/93, T450/93, C-250/94, C-

351/94, C-394/94, C-416/94, C-418/94, T-465/94, T-190/95, T-347/95, C-078/97, C-
407/97, C-411/97 y T-502/97, para afirmar que, no obstante el amplio poder de
configuracin normativa, que esta Corporacin le ha reconocido al Organo
Legislativo, la facultad de asignar competencias entre los diferentes organismos
que integran la Rama Judicial debe guardar coherencia con las disposiciones
constitucionales (Arts 113 y 116 C.P.) y respetar los principios constitucionales de
igualdad, debido proceso y garanta de acceso a la administracin de justicia.

Resalta que aunque la Fiscala General de la Nacin es parte de la Rama Judicial,

la Constitucin Poltica -artculos 250 y 252- y la doctrina constitucional, les han
confiado a sus integrantes funciones especiales, que por ello no se les puede
asignar el conocimiento de asuntos no comprendidos en dichas disposiciones, ni
siquiera durante los estados de excepcin.

Para concluir sostiene que de conformidad con jurisprudencia reiterada de esta

Corporacin, de la cual trae apartes -C-374/97, C-409/97 y C-539/97, la Corte
estima la extincin del dominio como un aspecto distinto del delito y, si ello es as,
la Fiscala General de la Nacin, constitucionalmente carece de competencia y
atribucin para la investigacin de cuestiones extraas al delito y, en cuanto, los
textos acusados, se la asignan, resultan violatorios de la preceptiva constitucional
(..).

Se detiene en el artculo 21 de la Ley para afirmar que es violatorio de la

Constitucin Poltica, porque desconoce los derechos de los titulares y terceros de
buena fe, el derecho de crdito, el derecho de hipoteca y de prenda, los derechos
reales accesorios desmembrados, la estabilidad y seguridad de las relaciones
jurdicas contractuales e igualmente la competencia de la jurisdiccin penal, la
cual, no puede extenderse a aspectos diferentes del delito y menos a la definicin
de la eficacia o ineficacia, licitud o ilicitud de los contratos y, tampoco, a decretar la
venta en pblica subasta de los bienes, respecto de los cuales recaen los
derechos reales accesorios desmembrados y la garanta legtimamente
constituida, cuando se concluye su eficacia o licitud.

b) Que se quebranta el artculo 34 constitucional al disponer que la accin de

extincin del dominio pueda ser conocida por una autoridad que no es Juez de la
Repblica, en virtud de la necesidad de unidad y coherencia de la materia
atribuida a cada organismo de la Rama Judicial, el respeto de la plenitud de las
formas, el debido proceso y el derecho de defensa, puede asignar el conocimiento
de un asunto a funcionarios que constitucionalmente carecen de la competencia
para proferir las decisiones inherentes al mismo y, en consecuencia, cercenar la
atribucin de aquellos que si tienen esta competencia, para reducirla y plasmarla
de manera residual..

Sostiene que la sentencia, implica un pronunciamiento definitivo y slo pueden

proferirse por los jueces competentes como conclusin del trmite o
procedimiento conocido por stos. El debido proceso, implica necesariamente, el
juez natural, esto es, aquel que de acuerdo con la estructura poltica del Estado,
tenga el poder, la facultad, atribucin, funcin y competencia de iniciar y concluir el
procedimiento mediante una decisin sobre el fondo del asunto. As, se desprende
del contenido racional y teleolgico del prembulo de la Constitucin Poltica, de
sus artculos 2, 29, 128, 116, 128, 228 y 229.

Para concluir este primer aparte de su exposicin hace un recuento de los cargos
considerados y de las decisiones tomadas en las diferentes sentencias en las
cuales esta Corporacin ha estudiado la constitucionalidad de la Ley 333 de 1996,
con respecto de la competencia que la ley asigna a la Fiscala General de la
Nacin, para sostener que dichas decisiones permiten a la Corporacin
pronunciarse sobre los cargos que ahora se formulan porque tienen efecto de
cosa juzgada relativa.

2. El actor considera que las normas demandadas quebrantan el ncleo esencial

del debido proceso y el derecho a la igualdad. Respecto del primer cargo afirma:

a) Que las disposiciones desconocen el debido proceso porque ste exige la

existencia de una ley previa a la comisin del hecho punible que lo tipifique como
tal, el conocimiento del proceso por el juez natural, el respeto a las formas propias
del juicio, el derecho a un juicio previo a la condena, la aplicacin de la ley ms
favorable, el derecho de defensa y contradiccin, la publicidad del proceso, la
posibilidad de interponer recursos y el principio de la doble instancia, el principio
de non bis idem, la nulidad de pleno derecho de las pruebas ilegales, la reformatio
in pejus, el derecho a no declarar contra s mismo, la cosa juzgada y, en general,
la sujecin al principio de legalidad. Y que el El artculo 93 de la Constitucin
Poltica estatuye la primaca de los tratados y convenios internacionales
ratificados por el Congreso en materia de derechos humanos y, el artculo 94,
ibdem, establece el carcter enunciativo de los dispuestos en aquella y en stos,
los cuales, no se entendern "como negacin de otros que, siendo inherentes a la
persona humana, no figuren expresamente en ellos..

Respecto del pargrafo del artculo 12 concepta que se quebranta el artculo 29

de la Constitucin Poltica si se condiciona la intervencin del implicado, que no
compareci oportunamente al proceso, a que la omisin no le sea atribuible a dolo
o culpa.

b) Que la ley en estudio contiene disposiciones que, en apariencia, protegen los

derechos de las partes y de los terceros -las cuales cita-, pero que el numeral 1
del artculo 12 al referirse a los titulares "legtimos" es manifiestamente contrario
a la Constitucin Poltica, desconoce el principio de igualdad consagrado por el
artculo 13 de la Carta Poltica, en la medida que todas las personas son iguales
ante la ley y, todas gozan de la misma proteccin de las autoridades y de sus
derechos (..),
Adems estima que los artculos 17 y 30 de la Ley 333 de 1996 desconocen los
derechos del debido proceso e igualdad, porque limitan la aplicacin de las
normas contempladas en el Cdigo de Procedimiento Penal, Civil y Contencioso
Administrativo a los aspectos no contemplados en la Ley, circunstancia que
implica un trato injustificado, arbitrario y lesivo para quienes se deben someter a
dicho procedimiento.

Se apoya en las sentencias C-543/92, T-001/93, T-458/94, C-632/95, y T-158/96,

de esta Corporacin, de las cuales trae apartes, para afirmar que el principio del
debido proceso, se concreta en el asunto en estudio as: i) las causales por las
cuales procede la accin de extincin del dominio son de aplicacin restrictiva y
conciernen a conductas delictivas, por ende el delito del que pende la extincin,
debe estar plenamente demostrado, ii) no se podr intentar la accin de extincin
del dominio sin la previa declaracin, por sentencia penal ejecutoriada, de las
conductas delictivas en las cuales se sustenta. Por ello, la iniciacin de la
extincin mientras est en curso el proceso penal, esto es, mientras no haya
concluido mediante providencia ejecutoriada, transgrede el derecho del debido
proceso, iii) no puede iniciarse ni proseguirse, ni tramitarse, en forma simultnea,
actuacin de extincin del dominio por los mismos hechos y respecto de los
mismos bienes, iv) corresponde al Estado la demostracin de las conductas y el
dolo o culpa grave de los terceros adquirentes, iv) la investigacin debe
comprender los aspectos favorables y desfavorables v) el trmite de extincin, de
oficio o por presentacin de la demanda, se inicia con providencia interlocutoria
indicativa de los hechos, bienes y pruebas pertinentes, sin que pueda iniciarse con
base en annimos ni basarse en imputaciones genricas, vi) debe notificarse
personalmente la providencia que da inicio a la actuacin y vii) las partes pueden
utilizar los mecanismos de defensa establecidos por el ordenamiento jurdico, sin
limitacin.

Concluye este aparte de la demanda afirmando que el debido proceso impone: i)

que el juez que da inicio al trmite debe dictar la sentencia que corresponda, ii)
que todas las causales que dan origen a la accin de extincin del dominio estn
vinculadas con hechos delictivos, iii) que declarada la ausencia material o la
inocencia del imputado, respecto de alguna de estas conductas, no podr
promoverse actuacin penal ni de extincin por los mismos hechos, iv) que no se
pueden iniciar varias actuaciones simultneas de extincin del dominio, v) que la
accin de extincin del dominio no se puede sustentar en pruebas ilegalmente
recogidas vi ) que no es procedente mantener indefinidamente al ciudadano y a
sus bienes o derechos vinculados a causas de extincin de dominio, vii) que en la
providencia que da inicio al proceso se debe indicar la causal o causales en las
que se funda, individualizar los bienes respecto de los cuales se promueve y
relacionar las pruebas, viii) que los titulares de los derechos controvertidos,
causahabientes y terceros deben ser notificados personalmente desde la iniciacin
del trmite, ix) que al Estado le corresponde demostrar el dolo o la culpa grave del
afectado y x) que se debe respetar el ejercicio del derecho de defensa, por ello
considerada que las disposiciones controvertidas debe excluirse del ordenamiento
jurdico.

3. Acusa de inconstitucionalidad parcial los artculos 13 y 28 de la Ley 333 de

1996, por violacin de los artculos 13 y 90 de la Constitucin Poltica, en cuanto, a
su juicio, limitan el monto de la reparacin del dao causado, al titular de los
bienes cuyo dominio se ha extinguido, al valor de stos y disponen que la
reparacin de los perjuicios sufridos por la actuacin judicial requiere la
demostracin del dolo o de la culpa grave del funcionario.

Aduce que resulta violatorio del principio de igualdad ordenar que el perjuicio
ocasionado con la accin de extincin del dominio se limite al valor del bien, al
igual que ordenar una reparacin parcial de los daos causados y considera que
se quebranta la obligacin del Organo Legislativo de determinar la responsabilidad
de los servidores pblicos y hacerla efectiva, con sujecin a la Constitucin, por
cuanto asegura que sta, en ningn caso, limita la reparacin del dao al valor de
los bienes extinguidos ni exige la demostracin del dolo o de la culpa grave del
funcionario.

4. Sostiene que, al tenor del artculo 1 de la Ley 333 de 1996, la extincin del
dominio consiste en la prdida" del derecho, sin contraprestacin ni
compensacin alguna, por las causales relacionadas en el artculo 2, a su juicio
descriptivas de conductas delictivas. Por ende concluye que se trata de una
sancin de aplicacin prospectiva, restrictiva y especfica.

Para fundamentar su afirmacin, relativa a la imposibilidad de extinguir el dominio

aplicando retroactivamente una disposicin, se apoya en salvamentos de voto a la
Sentencia C- 374/97 de los magistrados Jorge Arango Meja y Carlos Gaviria Daz
-de los cuales trae apartes-, para afirmar que:

Constituyendo la extincin del dominio la "prdida" del derecho y, por ende, una
"sancin", no existe en el mundo jurdico actual concepcin doctrinaria o
jurisprudencial que postule la aplicacin de la sancin haca el pasado cuando no
exista la norma que la consagraba y, por tanto, sus supuestos fcticos necesarios
para la aplicacin de la consecuencia descrita en ella.

Hace referencia a la decisin de esta Corporacin, de conformidad con la cual la

extincin del dominio no constituye una sancin penal, para distinguir su cargo,
puesto que asegura que ste pretende obtener un pronunciamiento de la
Corporacin en relacin a la accin como simple sancin, porque considera que
nunca puede ser objeto de aplicacin retroactiva y menos retrospectiva, porque,
las sanciones presuponen una ley preexistente, una tipicidad legal expresa,
restrictiva y no son ni pueden ser aplicables intemporalmente. Agrega que, en la
Sentencia C-374 de 1997 -trae apartes- esta Corte aplica un criterio tan flexible
(..) para aplicar una sancin antes del hecho que la genera y determina (..), no
resiste, en verdad, un cuestionamiento serio y profundo..

5. Acusa al artculo 18 de la Ley 333 de 1996 de quebrantar los artculos 1, 2,

13, 29, 58, 93 y 228 de la Constitucin Poltica y los artculos 14, numeral 7 del
Pacto Internacional del Derechos Civiles y Polticos de las Naciones Unidas y 80,
numeral 4 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos.

Para sustentar su cargo sostiene que la accin de extincin del dominio es una
accin judicial atpica o sui generis, regulada en su estructura bsica por la Ley
333 de 1996 y por una normatividad complementaria, constituida por tres
ordenamientos dismiles -Cdigos de Procedimiento Penal, de Procedimiento Civil
y Contencioso Administrativo. Por lo anterior concepta, se trata de una accin
real, como en derecho civil, por hecho derivado de un delito, como en derecho
penal, que tiene al Estado como parte, como en derecho administrativo.
Circunstancia que, a su juicio ha desconcertado su prctica y exige la intervencin
de esta Corporacin, para dar claridad sobre el punto.

Agrega que el artculo en comento no dispone que la demanda que da inicio al

trmite de la accin de extincin del dominio debe contener los fundamentos de
derecho, omisin que considera violatoria de un verdadero Estado social de
derecho, la vigencia de un orden justo, la igualdad, la propiedad privada, el debido
proceso, los pactos internacionales y, en especial de la primaca de lo sustancial
sobre lo formal en la administracin de justicia, por cuanto, en los trminos del
artculo 228 constitucional, la accin de extincin del dominio solo podra iniciarse
mediante una demanda sustancial que d cuenta de los motivos de fondo, para
que el demandado conozca porqu se debe defender.
En subsidio de un fallo de inexequibilidad absoluta, solicita, con respecto del
artculo 18 en estudio, la declaracin de constitucionalidad condicionada, en el
entendido de que la demanda que pretende la extincin del dominio deber incluir
los fundamentos de derecho, en forma precisa, clara y motivada..

Para concluir se refiere a la aplicacin de la cosa juzgada constitucional realizando

un recuento de las sentencias proferidas por esta Corporacin para decidir
respecto de las demandas de inconstitucionalidad presentadas, hasta la fecha de
la demanda, contra la Ley 333 de 1996. Y solicita la intervencin de la
Corporacin, con miras a que con un correcto entendimiento de las disposiciones
en estudio, se impidan los abusos cometidos por las autoridades en las
actuaciones a que da lugar la accin de extincin de dominio.

IV. INTERVENCIONES

1. Intervencin del Ministerio de Justicia y del Derecho

El ciudadano Jos Camilo Guzmn Santos, actuando como apoderado del

Ministerio de Justicia y del Derecho, interviene solicitando se nieguen las
pretensiones de la demanda. Expone respecto de los cargos formulados las
consideraciones que se sintetizan as:

Que en la sentencia C-374 de 1997, M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo, esta
Corte aval el trmite de la extincin de dominio dentro del proceso penal, al
declarar exequible un aparte del inciso primero y la totalidad del inciso 2, del
artculo 7, sin limitar el alcance de la cosa juzgada. Por lo tanto considera que la
expresin ante el mismo funcionario que conoci del proceso penal goza del
amparo de cosa juzgada absoluta.

No obstante afirma, respecto del mismo artculo que, en la Sentencia C-539 de

1997, M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo, la Corte declar exequible los
apartes restantes del artculo 7, limitando la cosa juzgada a los trminos de la
sentencia. As pues, considera que la expresin ante el mismo funcionario que
conoci de la accin penal correspondiente, demandada, goza del amparo de la
cosa juzgada relativa, circunstancia que permite un nuevo estudio de la Corte,
siempre que los cargos formulados sean diferentes a los ya estudiados.
En cuanto al aparte demandado del artculo 8 afirma que existe cosa juzgada
absoluta porque esta Corte, en Sentencia C-409 de 1997, M.P. Jos Gregorio
Hernndez Galindo, declar exequible el artculo en su totalidad, sin limitar los
alcances del fallo. Dice que en la misma sentencia la Corte declar la
exequibilidad del artculo 14 pero limit el alcance del fallo en los trminos de la
sentencia, decisin que permitira su estudio por nuevos cargos.

La misma consideracin hace respecto del artculo 15 por cuanto sostiene que,
mediante Sentencia C-539 de 1997, se declar su exequibilidad limitando los
alcances del fallo, circunstancia que permitira estudiarlo. Y sobre el artculo 27,
manifiesta que, en la misma decisin, se declar exequible.

Tambin indica que mediante la Sentencia C-409 de 1997, la Corte declar

exequible todo el texto de la Ley 333 de 1996 respecto del cargo genrico
formulado sobre la posible violacin del derecho de propiedad y de la garanta de
no ser afectado por confiscacin. De manera que estima que no es procedente
analizar nuevamente un cargo por violacin del derecho de propiedad y, por lo
tanto, afirma que el cargo formulado en ese sentido no debe prosperar.

En ese orden de ideas, solicita a la Corte que se est a lo resuelto en las citadas
sentencias -C-374, C-409 y C-539 de 1997- con respecto de los artculos
referidos, porque los cargos ya fueron estudiados en su momento y los artculos
declarados exequibles.

Respecto de los cargos formulados contra los artculos 12, 17, 21 y 30,
demandados, seala:

Que la expresin legtimos contenida en numeral 1 del artculo 12 no vulnera el

derecho a la igualdad u otro precepto constitucional, toda vez que la extincin del
dominio procede contra quien adquiri los bienes en forma ilcita y la Constitucin
protege el derecho de dominio -artculo 58- pero cuando se ha adquirido con
arreglo a las leyes civiles, es decir, el Estado protege al titular legtimo, que tiene
justo ttulo, por lo tanto estima que el cargo es infundado.

A lo anterior agrega que el numeral 7 del artculo 95 superior, impone el deber de

colaboracin con la justicia, por tanto encuentra que puede restringirse la
intervencin de quien ha tenido una actitud desatenta y aptica contraria a la
lealtad procesal, por lo tanto considera que el cargo no puede prosperar.
Afirma que los artculos 17 y 30 no quebrantan el derecho a la igualdad, por
disponer un procedimiento especial al cual debe someterse la accin de extincin
del dominio, porque el legislador tiene amplia competencia normativa para
configurar el debido proceso y, en este caso, considera que fue muy cuidadoso de
salvaguardar los derechos inherentes a l.

En relacin con los cargos formulados contra el artculo 21 sostiene que la Corte
ha de estarse a lo resuelto, porque las sentencias C-374 y C-539 de 1997 lo
encontraron ajustado a la Constitucin Poltica, en los trminos de dichos fallos.
Adems, concepta que no puede violar el artculo 34 superior una norma, como
el artculo en comento, que lo desarrolla, respetando las reglas del debido
proceso.

En otro aparte estudia los artculos 13 y 28 de la Ley 333 de 1996 que se

demandan parcialmente y seala, que la acusacin de las expresiones
demandadas es resultado de una artificiosa conexin normativa (..) para deducir
una falsa interpretacin sistemtica y concluir que la reparacin integral del
artculo 13 ibdem depende de si la demanda fue instaurada temerariamente o
motivada en el dolo o culpa grave del funcionario que la interpuso (artculo 28
ibdem).

Al respecto sostiene que nada tiene que ver la reparacin integral de las vctimas
con el ejercicio temerario de la accin, de tal manera que no encuentra lgico el
argumento del demandante para solicitar la inexequiblidad de las disposiciones,
las cuales considera desarrollan los artculos 1 y 2 de la Constitucin Poltica.

Tambin se pronuncia sobre el artculo 33 de la Ley 333 de 1996 para afirmar que
sobre esta norma existe cosa juzgada constitucional absoluta, porque en la
Sentencia C-374 de 1997 se declar exequible, sin limitar el alcance del fallo.

Para finalizar se manifiesta sobre los cargos formulados contra el artculo 18 de la

Ley 333 de 1996 e indica que no es necesario exigir los fundamentos de derecho
en la demanda que se instaura en ejercicio de la accin de extincin del dominio
porque, si se considera su mencin innecesaria es porque el nico fundamento de
derecho es el artculo 34 superior, por lo tanto solicita declarar infundado el cargo.

En conclusin: Solicita declarar que existe cosa juzgada constitucional respecto de

los cargos formulados contra los artculos 7, 14, 15, 21, 27 y 33, de la Ley 333 de
1996, de conformidad con lo decidido en las Sentencias C-374, C-409 y C-539 de
1997 y exequibles los apartes demandados de los artculos 12, 13, 17, 28 y 30 de
la Ley 333 de 1996.

2. Intervencin de la Fiscala General de la Nacin

El seor Fiscal General de la Nacin intervino, dentro del proceso de la referencia,

para solicitar, respecto de algunas disposiciones demandadas, estarse a lo
resuelto en decisiones anteriores de esta Corte y, en relacin con otras, declarar
que se ajustan a la Constitucin Poltica. Se sintetiza as su intervencin.

Que la Sentencia C-374 de 1997 tiene efectos de cosa juzgada absoluta respecto
de la expresin ante el mismo funcionario que conoci del proceso penal,
contenida en el artculo 7, de la Ley 333 de 1996.

Lo mismo predica de la expresin ante el mismo funcionario que conoci de la

accin penal que hace parte del artculo 8 ibdem, de conformidad con la
Sentencia C-409 de 1997.

Igualmente considera que los apartes demandados de los artculos 14, 15 y 27

fueron declarados exequibles en las Sentencias C-539 de 1997 y C-409 de 1997.

Que el artculo 21, fue declarado exequible en la Sentencia C-539 de 1997, por lo
que solicita estarse a lo resuelto en dicho fallo.

Respecto de los artculos 12, 17 y 30 de la Ley 333 de 1996 manifiesta que el

cargo general que se formula contra ellos, consistente en la violacin del debido
proceso, fue estudiado en las Sentencias C-374 y C-539 de 1997.

En relacin con los cargos formulados contra el artculo 33 de la Ley 333 de 1996,
sostiene que recae la figura de la cosa juzgada constitucional, de conformidad con
la Sentencia C-374 de 1997.

De otra parte, sostiene que si la Corte considera que procede pronunciarse

respecto de los cargos formuladas contra las disposiciones demandadas, debe
declararlas ajustadas a la Constitucin Poltica. Para justificar su solicitud afirma:
Que destinar, como lo hace el artculo 27 de la Ley 333 de 1996, dentro del tramite
a que da lugar la accin de extincin del dominio, una etapa para que se adelante
la investigacin preliminar, es una norma procedimental de competencia legal,
sustentada en el cumplimiento de las garantas del debido proceso. Afirma que la
investigacin que se desarrolla a lo largo de esta etapa no genera ningn perjuicio,
que no se toman medidas restrictivas sobre bienes y que no se somete a los
principios del derecho penal, habida cuenta que se trata de un trmite especial,
que contiene elementos comunes a diferentes ramas del derecho.

Recuerda que esta Corporacin precis el origen, naturaleza y caractersticas de

la accin de extincin de domino en la Sentencia C-374 de 1997. De manera que
estima que si se la calific como real, no por ello debe entenderse que es propia
del derecho civil, porque un debate entre el Estado y los particulares pertenece al
mbito del derecho pblico.

De todo lo anterior concluye que alegar la inconstitucionalidad de la etapa de

investigacin preliminar dentro del trmite a que da lugar la accin de extincin
del dominio, con el argumento de que es un principio de derecho penal, es
apartarse de la teora general del proceso, pues el derecho penal comparte
principios, garantas, derechos, obligaciones y etapas que son comunes a todo
proceso. As pues, considera que no se afecta derecho alguno porque la ley
disponga de una etapa, en la cual se debe investigar y verificar el nexo causal
entre la actividad delictiva y el origen de los bienes, para dar inicio al trmite de
extincin.

De la misma manera estima que con esa norma no se viola el derecho de

propiedad, ampliamente tutelado por el Estado en la Constitucin Poltica (art. 58)
porque, tal como lo sostuvo esta Corporacin, en Sentencia C-374 de 1997, ste
se limita en los trminos del artculo 34 superior.

Se pronuncia sobre los cargos formulados contra los artculos 12, 17, 21 y 30 de la
Ley en estudio para afirmar que no violan ningn precepto constitucional. Al
respecto sostiene:

Que de acogerse la solicitud del actor, respecto de la declaratoria de

inexequibilidad de algunas expresiones del artculo 12 de la ley en estudio, se
hara el trmite inoperante, pues pretende que no se le permita al juez penal,
encargado de dictar la sentencia que declara la extincin del derecho de dominio,
pronunciarse sobre las distintas relaciones jurdicas que recaen sobre el bien, lo
que equivaldra a proferir una sentencia que no se puede hacer efectiva. Adems
considera que se desconoceran los derechos reales, que pueden haberse
constituido de acuerdo a la ley, en forma lcita, como la prenda y la hipoteca, de
impedirle al juez pronunciarse sobre ellos, omisin que sera contraria a uno de los
postulados de la norma, como es la proteccin de los terceros de buena fe.

Se refiere al cargo por violacin del debido proceso, formulado en trminos

generales contra los artculos 12, 17 y 30 de la Ley 333 de 1996 para sostener
que, en decisiones anteriores, esta Corporacin afirm la autonoma e
independencia de la accin de extincin del dominio, aclarando que no es
indispensable la existencia de una sentencia que condene al titular por la comisin
de un delito para que proceda, porque no est ligada con la responsabilidad penal.
Y agrega que, puede haber casos en que se inicie la accin de extincin del
dominio y no se inicie accin penal, como sera el evento de la muerte del titular
de los bienes adquiridos en forma ilcita. Por todo lo anterior considera que el
cargo no est llamado a prosperar.
Con relacin a la pretensin de inexequibilidad de la expresin legtimos que
hace parte del numeral 1 del artculo 12, de la ley en comento, seala que el actor
no expuso las razones de la violacin, lo que implica que esta Corporacin deba
declararse impedida para resolver de fondo, de conformidad con lo dispuesto por
el Decreto 2067 de 1991, empero que si resuelve estudiar la violacin debe
declarar la exequibilidad de la norma porque no se desconoce el principio de
igualdad cuando se diferencia entre los propietarios legtimos y los no legtimos,
habida cuenta que resulta razonable distinguir entre dos situaciones
diametralmente diferentes:

Y en cuanto al aparte por razones no atribuibles a su culpa o dolo, () antes del

fallo, del mismo artculo, considera que establece un procedimiento especial,
similar al del campo civil y no por ello violatorio del principio de legalidad.

Igualmente considera que los artculos 17 y 30 de la Ley 333 de 1996, no

quebrantan el artculo 13 de la Constitucin Poltica en razn a que, a su juicio, la
ley en estudio establece un procedimiento especial, propio de la accin instaurada
y que la integracin propuesta, con otros tipos de procedimiento, permite resolver
problemas de vacos legislativos garantizando los derechos al debido proceso y a
la igualdad.

Estima que los artculos 13 y 28 de la Ley 333 de 1996 no violan ninguna norma
constitucional. En cuanto al primero, porque no encuentra limitado el derecho de
las vctimas a obtener la reparacin del dao causado por la accin de extincin
del dominio, sino, por el contrario, aduce que les otorga un derecho preferencial
que los deja en mejor posicin. En cuanto al segundo, sostiene que no se limitan
los derechos reconocidos en el artculo 90 del Ordenamiento Superior, sino que
permite, dentro del mismo procedimiento de extincin de dominio, cuando se ha
actuado con temeridad o con dolo o culpa grave, que se reconozcan los perjuicios
y se proceda a sealar la respectiva indemnizacin. Por lo anterior solicita que se
declare la constitucionalidad de las disposiciones demandadas.

Para finalizar seala que el artculo 18 de la Ley 333 de 1996 debe declararse
constitucional porque no quebranta el artculo 29 constitucional que la demanda no
requiera hacer referencia a los fundamentos de derecho, como quiera que en el
artculo 30 de la Ley se integra el trmite de extincin con otros procedimientos, de
acuerdo a la naturaleza del asunto. Al efecto concepta que como la accin es real
se integra con los artculos 75, 76 y siguientes del Cdigo de Procedimiento Civil,
quedando en manos del interprete el verificar el cumplimiento de los requisitos.
Para concluir sostiene que la simple omisin del sealamiento de las razones
jurdicas no es por si sola violatoria del derecho de defensa, puesto que como la
providencia que da inicio al proceso debe fundamentarse debidamente el
implicado tendr conocimiento amplio de stas para presentar su defensa.

3. Intervencin ciudadana

3.1. El ciudadano Pedro Pablo Camargo intervino para coadyuvar la demandada

presentada por el ciudadano Eduardo Carmelo Padilla Hernndez, a su decir, con
el propsito de que no se sigan cometiendo atropellos en su aplicacin por parte
de la Fiscala General de la Nacin. Al respecto sostiene:

Que se desconocen los artculos 250, 251, 252 y 253 de la Constitucin Poltica,
cuando se asigna a la Fiscala General de la Nacin la competencia para
adelantar el trmite de una accin que no es de naturaleza delictiva. Por lo tanto
considera que la sentencia que declara la extincin del dominio solo puede dictarla
un juez de la Repblica y de la jurisdiccin civil.

Estima que los asuntos planteados en la demanda que coadyuva no han sido
considerados por esta Corporacin en los distintos pronunciamientos relativos a la
constitucionalidad de la Ley 333 de 1996. Afirma haber acusado el artculo 14 de
la Ley 333 de 1996, por violar la garanta del juez natural establecida por el
artculo 29 de la Constitucin Poltica, en cuanto a la existencia de dos jueces: uno
para la sentencia penal y otro para la extincin del dominio. Empero, que en
aquella oportunidad no formul el cargo, ahora en consideracin, segn el cual
como la extincin del dominio slo puede declararse por sentencia judicial, resulta
inconstitucional confiar su trmite a la Fiscala General de la Nacin, entidad que
no tiene competencia para dictar sentencias porque no es juez de la Repblica.

Afirma que el numeral 10 del artculo 12 de la Ley en estudio, al hacer referencia a

los titulares "legtimos", desconoce los artculos 13 y 83 de la Constitucin Poltica.

Estima que el artculo 17, de la ley en comento, sujeta la accin de extincin del
dominio a un trmite especial, desconociendo el principio de igualdad y la garanta
del debido proceso.

Sostiene que el artculo 21 ibdem quebranta el artculo 58 de la Constitucin

Poltica al conferir al juez penal la facultad de desconocer la propiedad privada y
los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles.

Considera que el artculo 30 de la Ley 333 de 1996 limita la aplicacin de los

Cdigos de Procedimiento Penal, Civil y Contencioso Administrativo atentando
contra el derecho fundamental al debido proceso, consagrado por el articulo 29 de
la Constitucin Poltica y contra la prevalencia del derecho sustancial a que hace
referencia el artculo 228 ibidem. As mismo encuentra que el ordenamiento
interno no puede limitar el alcance del debido proceso contemplado en los Pactos
Internacionales de Derechos Humanos -Art. 93 C.P.-

Concepta que el artculo 18, en estudio, limita los requisitos de la demanda

previstos en el Art. 75 del C. de P. C., incluidas las pretensiones y los fundamentos
de derecho, omisin que, a su juicio, en la prctica, conduce a la violacin del
debido proceso.

Aduce que los artculos 13 y 28 de la Ley 333/96 quebrantan el artculo 90 de la

Constitucin Poltica, en cuanto limitan el alcance de la responsabilidad
patrimonial del Estado.

Estima que aunque esta Corporacin, en anteriores decisiones, concluy que la

accin de extincin de dominio no quebranta el principio de irretroactividad de la
ley porque no impone una sancin penal, a instancia del demandante le
corresponde a la Corporacin definir que tipo de sancin se deduce de la
expresin "prdida" . Al respecto afirma que es obvio que la expropiacin no es
una sancin sino una accin, por motivos de utilidad pblica o de inters social,
empero que la extincin del dominio "sobre los bienes adquiridos mediante
enriquecimiento ilcito, en perjuicio del tesoro pblico o con grave deterioro de la
moral social", es una pena, cuya aplicacin retroactiva hace al artculo 33 de la
Ley 333 de 1996, que as lo dispone, inconstitucional por quebrantar el artculo 29
constitucional.

3.2. El ciudadano Fernando Medrano Gonzlez intervino para coadyuvar la

declaracin de inexequibilidad solicitada por los actores, de conformidad con las
consideraciones que a continuacin se resumen:

Se apoya en sendos pronunciamientos de esta Corporacin, de los cuales trae

apartes, para afirmar que los efectos de cosa juzgada constitucional se restringen
a los motivos aducidos para acusar la disposicin y a la decisin contenida en la
sentencia. Por lo anterior considera que la Corte debe pronunciarse respecto de
los cargos formulados contra los artculos 7, 8 14, 15 y 27 de la Ley 333 de 1996
por asignar la investigacin de un asunto no delictivo a la Fiscala General de la
Nacin, sin reparar en que sta tiene una competencia constitucional definida y
adems porque no considera que no puede tramitar un asunto que debe concluir
con una sentencia judicial quien no es juez de la Repblica. Al respecto considera
que se trata de un asunto que no se ha tratado, ni desarrollado en los fallos
proferidos por esta Corporacin relativos a la constitucionalidad de distintas
disposiciones de dicha ley.

Concepta que de conformidad con los artculos 3, 113, 209 y 2 de la

Constitucin Poltica, el Organo Legislativo distribuye la competencia particular de
cada uno de las Corporaciones que integran la Rama Jurisdiccional, empero no
puede modificar las competencias previamente asignadas en dicho ordenamiento,
como tampoco atribuir a unos funcionarios, el conocimiento de asuntos que el
Ordenamiento Superior asigna a otros.

Afirma que, al tenor de los artculos 249, 251 y 252 de la Constitucin Poltica, a la
Fiscala General de la Nacin le corresponde investigar los delitos y acusar a los
responsables, empero, considera que como esta Corporacin ha sealado que la
extincin del dominio no es de naturaleza delictiva, no se le puede asignar el
conocimiento de un asunto que no constituye delito, porque la norma que confiere
dicha competencia resulta inconstitucional.

Considera que se vulnera el artculo 34 del Ordenamiento Constitucional, porque

si la disposicin exige que la extincin de dominio se declare mediante sentencia y
esta providencia solo puede dictarla un juez, atribuirle a la Fiscala General de la
Nacin la investigacin y acusacin dentro del trmite de la extincin del dominio
desconoce el principio del juez natural, impone un procedimiento ajeno y
quebranta la garanta que la Constitucin Poltica otorga al derecho de propiedad.

Transcribe apartes de sentencias de esta Corporacin para afirmar que las

decisiones del juez constitucional resultan indispensables para lograr unidad en el
ordenamiento jurdico. Afirma que, en virtud de su independencia y autonoma, los
jueces pueden no coincidir en su interpretacin de la ley de ah que considera
indispensable el pronunciamiento de esta Corporacin respecto de las
disposiciones controvertidas.

Sostiene que el debido proceso es un derecho constitucional fundamental, en

cuanto comprende un conjunto de derechos de imperativa
observancia para la regularidad del Estado, la sociedad y la
normalidad de las relaciones jurdico sociales. Para
fundamentar su afirmacin trae normas internacionales que
lo consagran y apartes de sendas sentencias de esta
Corporacin, en las cuales, a su juicio se sealan pautas
necesarias a su entendimiento y respeto, las que resume
as:

1. Las causales en virtud de las cuales se puede instaurar la accin de extincin

del dominio son objetivas, taxativas y constitutivas de delitos.
2. No es procedente la iniciacin de la accin de extincin de dominio sino por las
causales taxativamente sealadas en la ley.

3. La cosa juzgada acta de manera plena y completa. No puede iniciarse ni

proseguirse por las mismas causales un nuevo proceso de extincin.

4. Debe garantizarse el derecho de defensa de los implicados y se presume que

los bienes fueron adquiridos lcitamente. La carga probatoria compete al Estado y
son admisibles todos los medios probatorios.

5. El Estado debe demostrar la causal, su conexidad con la adquisicin del bien y

el dolo o la culpa grave de los adquirentes.

Empero, afirma que las garantas procesales antes relacionadas no se respetan

en la Ley en estudio ni tampoco por los funcionarios encargados de su
conocimiento. Para el efecto se detiene en algunos procedimientos que atribuye
en forma general a dichos funcionarios y que considera la Corporacin puede
remediar con su pronunciamiento.

3.3. El ciudadano Gerardo Lpez Pearanda intervino en el proceso de la

referencia coadyuvando las pretensiones de las dos demandas contra la Ley 333
de 1996 por los motivos jurdicos por ellas indicados.

En primer trmino, seala que el inciso 2 del artculo 27 de la Ley 333, no goza
de cosa juzgada absoluta, ya que la Corte en Sentencia C-539 de 1997 declar al
exequibilidad del artculo pero slo por algunos vicios de fondo, sin que se hayan
estudiado los aspectos de forma y los nuevos aspectos de fondo a que se refiere
la demanda D-2972, por lo que los nuevos ataques y argumentos solo pueden
estar en la rbita de la cosa juzgada relativa.

Lo mismo afirma respecto de los cargos formulados en la demanda presentada

por el ciudadano Carmelo Padilla i.) respecto de las artculos 12, 13, 17, 18 y 30,
porque no han sido objeto de ninguna de las sentencias proferidas por la Corte
Constitucional y ii.) respecto de los artculos 7, 8, 14, 15, 21, 27 y 33 que s han
sido fallados por la Corte, pero por otros motivos, de suerte que opera la cosa
juzgada relativa, no absoluta.

De otra parte, indica que sobre el fondo del asunto algunos Magistrados salvaron
su voto en la Sentencia C-374 de 1997. Por la que manifiesta Qu mejor que las
voces de los propias Magistrados para respaldar las tesis de las demandas.

Por lo anterior, estima que la Corte, que ha cambiado parcialmente su integracin,

tiene en este proceso una inigualable oportunidad de cambiar la jurisprudencia,
ante los comprobados atropellos y la inutilidad prctica de la Ley 333

3.4. La ciudadana Esperanza Espinosa Muoz intervino en el proceso de la

referencia para coadyuvar las demandas acumuladas, con fundamento en las
siguientes consideraciones:

Para empezar, seala que la accin de extincin de dominio es una accin judicial
atpica o sui generis, y que la Ley 333 de 1996 regula su estructura bsica
mientras que para el resto reenva a una normatividad complementaria,
constituida por tres ordenamientos procesales diferentes (C.P.P., C.P.C., y C.C.A.),
que no coinciden entre s. Lo anterior lo ejemplifica indicando lo relativo a la forma
como se resuelve el tema de las excepciones previas y las excepciones de fondo,
para afirmar que hay muchos otros ejemplos para respaldar esta yuxtaposicin
de ordenamientos procesales.

Prosigue manifestando que la accin de extincin de domino es una figura nueva

que guarda similitud con la institucin jurdica de la contravencin especial de
polica que afecta el patrimonio (artculo 53 del Decreto 522 de 1971), slo que se
judicializa y persigue no a la persona sino a la cosa, pero estima que, de todas
formas, la extincin de dominio es absolutamente nueva en el derecho
colombiano.

Luego, seala las caractersticas de dicha accin, para sostener que se trata de
una accin real, como en derecho civil, por hecho derivado de un delito, como en
derecho penal, que tiene al Estado como parte, como en derecho administrativo.
En ltimas esos tres derechos se mezclan con los parmetros de la Ley 333 y
arrojando una institucin sui generis, lo que se traduce en una prctica
desconcertante de la accin de extincin del dominio en Colombia.

A continuacin, concreta los cargos formulados en las demandas y los reduce a

cinco, considerando que los ataques de las dos excelentes demandas son
suficientes para declarar inexequibles las normas atacadas.. Aunque, en caso de
no resolverse as, solicita, que, en subsidio se profiera una sentencia integradora o
de constitucionalidad condicionada, en la cual se acojan las tesis de los
salvamentos de voto la Sentencia C-374 de 1997, respecto de la necesidad de
una declaracin judicial previa respecto de la comisin del hecho punible erigido
como causal, para que proceda la declaracin de extincin.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

El Procurador General de la Nacin, mediante concepto No. 2261, recibido en la

Secretara de la Corte Constitucional el 4 de agosto de 2000, solicita a la Corte
que declare exequibles, en lo acusado, los artculos 7, 8, 12, 13, 14, 15, 17, 18,
27 y 30 de la Ley 333 de 1996 y que decida estarse a lo resuelto en la Sentencia
C-374 de 1997, que declar la exequibilidad del artculo 33 de la Ley 333 de 1996
y en la Sentencia C-539 de 1997 que declar la exequibilidad del artculo 21 de la
misma ley.

La solicitud de exequibilidad la fundamenta en las consideraciones que a

continuacin se sintetizan:
1. Realiza un examen de los aspectos formales y materiales del inciso 2 del
artculo 27 de la Ley 333 de 1996 para sostener que no existe vicio de forma, toda
vez que tanto la Cmara de Representantes como el Senado de la Repblica
debatieron y aprobaron el citado inciso y que no se requiri la conformacin de
Comisin Accidental, por cuanto respecto de su contenido no hubo discrepancias
entre las dos Cmaras.

En cuanto al aspecto material seala que disiente de los argumentos de la

demanda por cuanto encuentra a las disposiciones relativas a la investigacin
previa compatibles con la naturaleza patrimonial de la accin, tal como lo dispone
el artculo 30 de la ley en estudio. Por lo tanto considera que si en el Cdigo de
Procedimiento Penal se establece una etapa de indagacin previa para determinar
la comisin o no de un hecho punible, as como la individualizacin del presunto
responsable, es claro que la investigacin preliminar establecida en la Ley 333 se
encamina a determinar la licitud o ilicitud en la adquisicin o procedencia de
bienes, o la relacin de stos con alguna de las actividades establecidas en el
artculo 2 ibdem, que permitan iniciar la accin de extincin de dominio. De
manera que, a su juicio, una norma, como la controvertida, que permite acudir a la
prctica de las pruebas autorizadas en el Cdigo de Procedimiento Penal,
mediante el procedimiento que all se establece, respetando el artculo 29 superior,
relativo al principio del debido proceso, no quebranta la Constitucin Poltica.

Adems, considera que el inciso en estudio resulta acorde con la decisin de esta
Corporacin respecto de la naturaleza de la accin de extincin de dominio porque
fija un trmino para que las Unidades Especiales de la Fiscala General de la
Nacin investiguen con respecto de la viabilidad de iniciar la accin. Adems,
agrega que la facultad atribuida al ente acusador, en el artculo 2 de la Ley 333,
concuerda con las funciones asignadas en el artculo 250 de la Constitucin
Poltica a la Fiscala General de la Nacin, entre las cuales se encuentra la de
adoptar las medidas necesarias para el restablecimiento del derecho mediante el
cumplimiento del deber de investigar la comisin de conductas delictivas.

Y, respecto de los principios de publicidad y contradiccin, que deben respetarse

en dicha etapa, indica que, una vez la Fiscala verifique la posible vinculacin de
bienes con alguna de las actividades descritas en el artculo 2 de la Ley 333,
logre la identificacin de los responsables y ubique el domicilio del presunto titular
del derecho real y de los terceros con inters en la causa, stos tendrn la
oportunidad de ejercer su derecho de defensa controvirtiendo las pruebas y
argumentos de la Fiscala, de conformidad con el artculo 15 ibdem.
2. Sostiene que los artculos 7, 8, 14, 15 y 27 de la Ley 333 de 1996, deben
declararse ajustados a la Constitucin Poltica.

Para la Vista Fiscal el anlisis integral de la Ley 333 confirma que las facultades
conferidas a la Fiscala General de la Nacin, respecto de la investigacin y
posible acusacin en los casos de adquisicin ilcita de los bienes que integran un
patrimonio coincide con el ejercicio de sus funciones constitucionales -art. 250,
num. 1, C.P.-, porque el ente acusador interviene en el trmite previo a la
sentencia y sta la profiere un juez competente -artculos 10 y 15 de la Ley 333 de
1996. Por lo tanto, sostiene que, cuando el artculo 14 de la ley en estudio se
refiere a los funcionarios competentes, ha de entenderse juez competente.

Adems, en cuanto a la intervencin de la Fiscala General de la Nacin en el

trmite de la accin extintiva, recuerda que de conformidad con el numeral 5 del
artculo 250 superior, el legislador puede otorgar al ente acusador las funciones
que considere necesarias, atendiendo al principio de razonabilidad, aunque no se
trate de la investigacin de un delito. Para tal efecto cita algunos ejemplos, entre
otros, la facultad de ordenar la cancelacin de registros efectuados de manera
fraudulenta -mediante falsedades-, o la adopcin de medidas cautelares, etc.

3. Indica las razones por las cuales solicita la declaracin de exequibilidad de los
artculos 12, 17, 21 y 30 de la Ley 333 de 1996.

A su juicio yerra el actor al afirmar que para iniciar una proceso de extincin de
dominio es requisito de procedibilidad una sentencia penal ejecutoriada sobre la
comisin de un delito, como presupuesto indispensable para no violar los
principios de cosa juzgada y del non bis in dem. Porque considera que, tal como
lo establece el artculo 10 de la Ley 333, la accin de extincin de dominio es
distinta e independiente de la responsabilidad penal y complementaria de las
actuaciones penales, lo que se traduce en que no se requiere de proceso penal
previo, porque al proceso de extincin de dominio no le interesa determinar la
responsabilidad del titular del bien objeto de ella, sino que se pruebe la existencia
de alguna de las conductas delictivas descritas en el artculo 2 ibdem y la
conexin de esta conducta con la adquisicin del bien.

Aade que no se requiere sentencia judicial previa, puesto que la etapa de

investigacin preliminar se estableci para los eventos en que concurren la accin
penal y la accin de extincin del dominio, porque en este caso, de conformidad
con el artculo 7 de la misma ley, la accin extintiva se surtir dentro de la accin
penal, con el objeto de dar cumplimiento al principio de economa procesal. Para a
firmar todo lo anterior se apoya en las Sentencias C-374 y C-539 de 1997 de esta
Corporacin, de las cuales trae apartes.

A lo anterior agrega que no es posible exigir la sentencia penal ejecutoriada como

requisito de procedibilidad de la accin de extincin de dominio, porque habra
casos en que sta sera inaplicable, trae el ejemplo de la investigacin penal que
no puede iniciarse o que debe terminarse porque el sindicado muere.

En cuanto al cargo formulado contra el artculo 12 de la Ley 333 de 1996, porque

limita el ejercicio del derecho de defensa de quienes no comparecen al proceso
por su culpa o dolo y que por ello deben ser representados por curador ad litem,
estima que no hay ninguna violacin a los principios constitucionales, porque el
derecho de defensa se garantiza mediante el emplazamiento y si una vez
emplazada la persona no concurre por culpa o dolo, se debe entender que
renuncia a su derecho y le corresponde asumir las consecuencias de su
comportamiento.

4. Considera que los artculos 13 y 18 de la Ley 333 de 1996 deben declararse

constitucionales. Al respecto sostiene que limitar el monto de la indemnizacin del
perjuicio sufrido por quienes son privados de su derecho, a causa de la accin de
extincin del dominio, al valor de los bienes, es constitucional. Arguye que el
primer inciso del artculo 13, en comento, impone al Estado la obligacin de
garantizar el pago de los perjuicios causados al titular de los derechos sobre los
bienes cuyo dominio fue extinguido, empero que esta reparacin no tiene porque
ser integral, como pretende el ciudadano demandante, porque as planteada le
correspondera al causante del perjuicio y no al Estado.

Adems, con relacin a la valoracin subjetiva de la conducta del funcionario

judicial que promovi la accin de extincin, de la cual se deriv el perjuicio que se
debe reparar, considera que no se quebranta la Constitucin Poltica por limitarla a
la culpa grave o al dolo -artculo 28 de la Ley 333- por cuanto considera que esta
limitacin desarrolla el artculo 90 superior y los principios de responsabilidad del
Estado, por cuya virtud, la responsabilidad de ste se determina por la actividad
desarrollada, mas no por el grado de culpabilidad del servidor involucrado. Por
ello, considera que debe distinguirse, cuando la indenmizacin de perjuicios
corresponde al Estado, que no se tiene en cuenta el dolo o la culpa, de la
reparacin del dao a cargo del funcionario, circunstancia en la cual esta
valoracin si procede.
5. En cuanto a los requisitos de la demanda, sealados en el artculo 18 de la Ley
333 de 1996, considera que si bien entre ellos no se exige relacionar los
fundamentos legales que soportan la extincin de dominio, tal como lo afirma el
actor, como en la providencia que da inicio a la accin -artculo 15-4 de la Ley- se
deben indicar los hechos en que se funda, a su juicio actividades delictivas de las
taxativamente sealadas en el artculo 2 de la Ley 333, no se vulnera el derecho
al debido proceso debido a que en la providencia deben figurar. Agrega que si en
dicha providencia se omiten, el afectado puede ejercer su derecho de
contradiccin, mediante la interposicin de los recursos de ley, para que se
incluyan.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia

La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda

de inconstitucionalidad de la referencia de conformidad con lo dispuesto en el
numeral 4 del artculo 241, de la Constitucin Poltica, porque las disposiciones
acusadas hacen parte de una ley de la Repblica.

2. Materia sujeta a examen

Corresponde a la Corte determinar si el inciso segundo del artculo 27 de la Ley

333 de 1996 quebranta los artculos 2, 29, 58 y 83 de la Constitucin Poltica
porque, al decir del ciudadano Luis Manuel Ramos Perdomo, dentro del trmite
propio de una accin real, de contenido patrimonial, no se puede adelantar la
etapa de investigacin previa, durante seis meses, habida cuenta que esto implica
aplicar los principios propios de la investigacin penal a una accin de diferente
naturaleza y restringir los derechos de los implicados, sin justificacin,
desconociendo los dictados constitucionales, a cargo del Estado, de propender por
la vigencia de un orden justo, respetar el derecho al debido proceso, garantizar el
derecho de propiedad legtimamente adquirido y presumir que las actuaciones de
los particulares se cien al postulado de la buena fe.

As mismo la Corte deber resolver si el Congreso Nacional respet los mandatos

constitucionales relativos a la forma que debe seguir para la expedicin de las
leyes, porque, al decir del actor, el texto definitivo del inciso demandado no fue
discutido por la Cmara de Representantes, por cuanto apareci, por primera vez,
en el texto final del proyecto aprobado por el Senado de la Repblica.
De otra parte, la decisin que en esta providencia se adopte debe comprender el
estudio de los artculos 7, 8, 12, 13, 14, 15, 17, 21, 27, 28, 30 y 33, de la Ley 333
de 1996 porque, a juicio del ciudadano Eduardo Carmelo Padilla Hernndez,
algunos apartes de estas disposiciones desconocen los artculos 1, 2, 3, 4, 5,
6, 13, 14, 16, 29, 34, 58, 60, 83, 85, 90, 93, 94, 113, 114, 116, 121, 122, 123, 124,
136 N. 1, 150 N 1 y 2, 228, 229, 230, 249, 250, 251, 252 y 253 de la Constitucin
Poltica; el numeral 7 del artculo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Polticos de las Naciones Unidas (Ley 74 de 1968) y el numeral 4 del artculo 8,
de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Ley 16 de 1972).

Lo anterior por cuanto, al decir del ciudadano demandante y de quienes

coadyuvan sus pretensiones, quebranta la Constitucin Poltica: i) asignar a la
Fiscala General de la Nacin el conocimiento de la accin de extincin del
dominio, sin reparar en que su competencia est circunscrita a la investigacin de
delitos y que a esta entidad no le compete proferir sentencias, ii) discriminar a los
titulares legtimos y restringir el ejercicio del derecho de defensa del demandado,
cuando su comparecencia tarda se motiv en dolo o culpa, iii) limitar el monto de
la reparacin del dao causado, por la actuacin judicial a que da lugar la accin
de extincin del dominio, al valor de los bienes y condicionar la responsabilidad
patrimonial del funcionario, que haya dado lugar a la iniciacin de la accin con
base en un demanda temeraria, a la demostracin de su culpa grave o dolo, iv)
imponer una sancin de aplicacin prospectiva, restrictiva y especfica a quien
adquiri sus bienes en forma ilcita y v) permitir que en la demanda, que da inicio a
la accin de extincin del dominio, no se relacionen los fundamentos de derecho.

3. Improcedencia de entrar a examinar los cargos formulados por vicios

formales

En primer trmino, teniendo en cuenta que la Ley 333 de 1996 fue publicada el 19
de diciembre de 1996, es decir hace ms de tres aos, la Corte habr de recordar
al ciudadano demandante que los cargos por vicios de forma, formulados contra el
inciso segundo del artculo 27 ibdem no pueden estudiarse, porque la accin que
lo facultaba para demandar un pronunciamiento en tal sentido y que permita a la
Corporacin pronunciarse al respecto, caduc el 19 de diciembre de 1997 -artculo
242 C.P.-.
4. Cosa Juzgada Constitucional

Habida cuenta que esta Corporacin, en sendas decisiones, se ha pronunciado

respecto de la constitucionalidad de varias disposiciones de la Ley 333 de 1996, y
que en dichos pronunciamientos resolvi respecto de la constitucionalidad de
algunos de los artculos que ahora se demandan, previamente al estudio de los
cargos resulta necesario determinar cules de stos no pueden ser estudiados
nuevamente porque, por las mismas razones que ahora se controvierten, las
disposiciones acusadas fueron encontradas ajustadas a la Constitucin Poltica.

4.1 Sentencia C-374 de 1997

Mediante sentencia C-374 de 1997, esta Corporacin declar exequibles, en los

trminos de la decisin, entre otras disposiciones, los incisos primero y segundo
del artculo 7, el pargrafo del artculo 21 y el artculo 33 de la Ley 333 de 1996,
salvo la expresin "siempre que dicha adquisicin o destinacin ilcita de los
bienes o derechos haya sido realizada con posterioridad a la existencia de los
delitos que dan lugar a esta medida de extincin, as la legislacin haya
modificado o modifique la denominacin jurdica, sin perjuicio del trmino de
prescripcin de que trata el artculo 9 de esta Ley", que se declar inexequible.

Ahora bien, quienes en aquella oportunidad acusaron los incisos primero y

segundo del artculo 7 de transgredir la Constitucin Poltica, lo hicieron porque
encontraban violatorio de los artculos 29, 34, 83, 228 y 230 del ordenamiento
superior que la competencia para el conocimiento de una accin real se asigne al
juez penal34; alguno adujo que la ley no poda dar carcter real a la accin de
extincin porque la Constitucin no lo hizo y consider dicho carcter contrario a la
seguridad jurdica. Tambin se esgrimi que darle efectos retroactivos a una ley
quebranta el ordenamiento constitucional35.

Iguales cargos formularon los accionantes contra el artculo 21, por cuanto
estimaron violatorio del artculo 29 constitucional extender a los derechos de
terceros los efectos de la sentencia que declara la extincin del dominio 36 y
respecto del artculo 33 se dijo que vulnera el ordenamiento superior establecer
delitos de carcter permanente, al igual que permitir la aplicacin retroactiva de la
ley37.

Ahora bien, esta Corporacin en la sentencia en mencin desech los anteriores

cargos, al respecto consider que:

34
Expediente 1556, Sentencia C-374/97 M.P. Jos Gregorio Hernndez
35
Expediente 1561, ibdem
36
Expedientes 1551 y 1553 ibdem
37
Expedientes 1551, 1568 y 1561 ibdem
La sentencia mediante la cual, despus de seguidos rigurosamente
los trmites legales y una vez observadas las garantas del debido
proceso, se declara la extincin del dominio, desvirta la presuncin de
que quien exhiba la titularidad de la propiedad de uno o varios bienes,
que se procur en contra del orden jurdico, la tena de manera
legtima.

(..)

Sin embargo, aunque no tiene carcter especficamente penal sino

patrimonial, como el artculo 34 de la Constitucin consagra una
consecuencia negativa, que impone el Estado a una persona, ha de
partirse de la presuncin de inocencia (artculo 29 C.P.), es decir, de la
hiptesis de que aqulla s es la titular legtima del derecho de
propiedad mientras no se le demuestre, en el curso de un proceso
judicial, con la integridad de las garantas constitucionales, que, en
efecto, la adquisicin que hizo de los bienes que figuran en su
patrimonio estuvo afectada por la ilicitud, el perjuicio del Tesoro Pblico
o el dao a la moral social, o que, aun siendo ajeno al delito, en la
adquisicin misma del bien afectado obr con dolo o culpa grave. De
no ser as, habr de tenrselo por tercero de buena fe, cuyo dominio
sobre el bien no puede ser objeto de extincin del dominio. La carga de
la prueba en contrario, de acuerdo con los sistemas probatorios que
establezca la ley, suficiente para desvirtuar las indicadas presunciones,
corre a cargo del Estado.

(..)

La extincin del dominio, como de lo dicho resulta, es una institucin

autnoma, de estirpe constitucional, de carcter patrimonial, en cuya
virtud, previo juicio independiente del penal, con previa observancia de
todas las garantas procesales, se desvirta, mediante sentencia, que
quien aparece como dueo de bienes adquiridos en cualquiera de las
circunstancias previstas por la norma lo sea en realidad, pues el origen
de su adquisicin, ilegtimo y espurio, en cuanto contrario al orden
jurdico, o a la moral colectiva, excluye a la propiedad que se alegaba
de la proteccin otorgada por el artculo 58 de la Carta Poltica. En
consecuencia, los bienes objeto de la decisin judicial correspondiente
pasan al Estado sin lugar a compensacin, retribucin ni indemnizacin
alguna.

No se trata de una sancin penal, pues el mbito de la extincin del

dominio es mucho ms amplio que el de la represin y castigo del
delito. Su objeto no estriba simplemente en la imposicin de la pena al
delincuente sino en la privacin del reconocimiento jurdico a la
propiedad lograda en contrava de los postulados bsicos proclamados
por la organizacin social, no solamente mediante el delito sino a
travs del aprovechamiento indebido del patrimonio pblico o a partir
de conductas que la moral social proscribe, aunque el respectivo
comportamiento no haya sido contemplado como delictivo ni se le haya
sealado una pena privativa de la libertad o de otra ndole. Ser el
legislador el que defina el tipo de conductas en las cuales se concretan
los tres gneros de actuaciones enunciadas en el mandato
constitucional.

(..)

La extincin del dominio en la modalidad prevista por el artculo 34 de

la Carta traza lmites materiales al proceso de adquisicin de los
bienes y simultneamente otorga al Estado la herramienta judicial para
hacer efectivo y palpable el postulado, deducido del concepto mismo
de justicia, segn el cual el crimen, el fraude y la inmoralidad no
generan derechos. La disposicin constitucional da lugar a que se
propicien las investigaciones, los trmites y los procedimientos
orientados a definir -si prosperan las pretensiones de las entidades
estatales que ejerzan la accin- que jams se consolid derecho
alguno en cabeza de quien quiso construir su capital sobre cimientos
tan deleznables como los que resultan del comportamiento reprobable
y daino.

(..)

Advierte la Corte, eso s, que la naturaleza de la institucin prevista en

el artculo 34, inciso 2, de la Carta Poltica no se convierte en penal por
tal circunstancia, pues uno es el motivo que da lugar al ejercicio de la
accin y otro es el efecto de la sentencia, que en esta materia no
consiste en una pena sino en la declaracin judicial de que por los
hechos pasados -fundados en el delito- no pueden en el futuro
invocarse por quien pasaba por propietario, para defender un
"derecho" suyo que ni antes ni despus estuvo amparado por la
Constitucin. Y ello sin que la sancin patrimonial de que se trata
dependa de la suerte del proceso penal ni de la responsabilidad de esa
ndole por el delito en cuestin.

(..)

En el caso del tercero de mala fe, que ha recibido el bien ilcitamente

adquirido y lo ha incorporado a su patrimonio a sabiendas de la
ilicitud, para aprovechar en su beneficio la circunstancia o con el objeto
 de colaborar al delincuente, o de encubrir el delito, ser afectado por
las consecuencias que acarrea la sentencia de extincin del dominio,
pero no porque se lo haya encontrado penalmente responsable del
delito cometido por su tradente y que dio lugar a la adquisicin del bien
por parte de aqul, sino en tanto en cuanto admiti entre sus haberes
el de ilegtima procedencia, enterado como estaba de que el Derecho
colombiano rehusaba avalar la propiedad correspondiente. 38

4.2. Sentencia C- 409 de 1997

En la Sentencia C-409 de 1997, esta Corporacin se pronunci sobre la

constitucionalidad del (..)texto ntegro de la Ley 333 de 1996 respecto del cargo
genrico formulado sobre posible violacin del derecho de propiedad y la garanta
de no ser afectado por confiscacin; tambin se declararon exequibles los
artculos 8 y 14 ibdem y las palabras "independientemente de quien lo tenga en
su poder o lo haya adquirido" pertenecientes al inciso primero del artculo 7. En la
misma decisin la Corte se declar inhibida para proferir fallo de mrito sobre los
incisos segundo y tercero del artculo 10, por ineptitud sustancial de la demanda y
orden estarse a lo resuelto en la Sentencia C-374 -ya referida- en relacin con los
cargos formulados contra los artculos 1, 2, 5, 6, 9, inciso primero del artculo
10 y 33, como tambin respecto del aparte del artculo 7 que dice: "La accin de
extincin del dominio de que trata esta Ley es de naturaleza jurisdiccional y de
carcter real, y proceder contra el titular real o presunto o los beneficiarios reales
de los bienes (.. ). En la misma decisin se declar inexequible el artculo 31-todas
las anteriores disposiciones de la ley en estudio-.

Ahora bien, en aquella oportunidad los demandantes argumentaron que la Ley 333
de 1996, en su totalidad, deba ser excluida del ordenamiento jurdico por vulnerar
el derecho a la propiedad -artculo 58 C.P.-, transgredir la prohibicin de imponer
la pena de confiscacin -artculo 34 C.P.-, desconocer que la pena no puede
trascender de la persona del delincuente, que la ley no puede aplicarse
retroactivamente y que una conducta no puede ser sancionada en forma
permanente -artculo 29 C.P.-.

En relacin con el artculo 7 se argument que la ley confunde la naturaleza de la

accin de extincin del dominio al otorgar el carcter jurisdiccional y real a una
tpica accin penal y personal.

38
Sentencia C-374 de 1997 M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.
Respecto de los anteriores cargos esta Corporacin consider que:

Y, desde luego, como ya lo sostuvo esta Corte en el aludido fallo,

menos todava puede hablarse de violacin del derecho de propiedad,
que no es fundamental per se, y que en todo caso no puede
entenderse vulnerado por la extincin del dominio cuando
precisamente tal figura implica la declaracin a posteriori de que
nunca se consolid en cabeza de quien apareca como propietario, en
razn del origen ilcito de los bienes que proclamaba como suyos.

El actor habla del derecho de propiedad como si fuera fundamental por

definicin y en cualquier caso, aun en el de su obtencin ilcita. Para la
Corte, si el derecho de propiedad lcitamente adquirido est sujeto a
restricciones, limitaciones, cargas y obligaciones derivadas de su
funcin social, por lo cual no es de suyo inherente a la persona
humana, menos todava puede invocarse ese carcter fundamental
para un pretendido derecho logrado en contrava de la moralidad o a
contrapelo del orden jurdico.

(..)
Advirtese que a la parte ya resuelta del artculo 7 de la Ley, ahora de
nuevo demandada, uno de los actores agrega como objeto de juicio,
las expresiones "independientemente de quien lo tenga en su poder o
lo haya adquirido", que hacen referencia al carcter real de la accin y
a la posibilidad de declarar la extincin del dominio contra el titular real
o presunto o los beneficiarios reales de los bienes en cuestin.

A este respecto, las mismas razones que fueron expuestas por la Corte
en la Sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997 respaldan la
constitucionalidad de dichas palabras, ntimamente ligadas al contexto,
mediante las cuales el legislador solamente quiso hacer explcito el
sentido patrimonial de la extincin del dominio, en cuanto recae sobre
los bienes adquiridos en cualquiera de los eventos que contempla el
artculo 34, inciso 2, de la Constitucin Poltica, sin que
necesariamente deba darse la condicin de que el actual titular de la
propiedad impugnada sea a la vez y necesariamente el sindicado en el
proceso penal por uno o varios de los delitos que el artculo 2 seala,
ni tampoco la persona condenada por los mismos hechos.

En efecto, si se trata de una accin real, el Estado puede perseguir los

bienes mal habidos, independientemente de quin los tenga en su
poder, como lo dice la norma demandada, eso s siempre que se
 respeten los derechos de los terceros de buena fe, segn lo explic
ampliamente la Corte en la providencia citada. 39

4.3. Sentencia C-539 de 1997

Mediante sentencia 539 de 1997 esta Corporacin resolvi estarse a lo resuelto en

la Sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997 en relacin con los cargos
formulados, entre otras disposiciones, contra el pargrafo del artculo 21 y contra el
artculo 33 de la Ley 333 de 1996. La misma decisin se adopt en relacin con el
inciso segundo del artculo 7 y respecto de los cargos esgrimidos contra el artculo
14, de la misma ley.

Adems, en dicha providencia se declararon exequibles, entre otras disposiciones,

el artculo 15, en los trminos de dicho pronunciamiento, el artculo 7, el artculo
21 de la Ley 333 de 1996, salvo su pargrafo, respecto del cual deber acatarse lo
resuelto en Sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997.

Los demandantes estimaron que adems de vulnerar algunas disposiciones

constitucionales, la Ley viola apartes de instrumentos jurdicos de Derecho
Pblico Internacional, entre ellos, la Declaracin Universal de Derechos
Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos o "Pacto de San Jos de Costa Rica 40.

4.4. En conclusin, habr de estarse a lo resuelto en la Sentencia C-409 de 1997

-ya referida- respecto de la pretendida inconstitucionalidad de las expresiones La
Fiscala General de la Nacin la iniciar de oficio, Corresponder a los
funcionarios competentes para conocer de las actuaciones penales la declaracin
de extincin del dominio (..), Conocern de la extincin del dominio los fiscales
de la justicia regional en los asuntos penales de competencia y, en los dems
casos la fiscala adscrita a la unidad especializada, o la que determine el Fiscal
General de la Nacin., que hacen parte de los artculos 8 y 14 de la ley en
estudio, respectivamente, por cuanto dichas expresiones fueron declaradas
ajustadas a la Constitucin Poltica, como apartes de los artculos que las
contienen, mediante sentencia C-409 de 1997.
Lo anterior por cuanto al estudiar los mismo cargos que ahora se formulan, en
aquella oportunidad contra la totalidad del artculo 8 de la Ley 333 de 1996 se
dijo que Es el legislador el llamado a definir quienes estn legitimados en la

39
C-409 de 1997 M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.
40
C-539 de 1997. M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.
causa para iniciar procesos judiciales. Y, previa consideracin del cargo segn el
cual a la Fiscala General de la Nacin no se le puede asignar la investigacin y
acusacin de los implicados en una accin real, como la de extincin del dominio,
formulado contra el artculo 14 ibdem, la Corte consider:

Esta norma se limita a sealar las reglas sobre competencia para

resolver acerca de la extincin del dominio, radicndola en los
funcionarios competentes para conocer de las actuaciones penales
iniciadas por la comisin de cualquiera de los delitos a que se refiere el
artculo 2 de la misma Ley, sin perjuicio de que el proceso sea iniciado,
a partir de la accin que entablen las entidades estatales legitimadas,
con posterioridad a la terminacin de la actuacin penal, cuando sta
termine por cualquier causa y no se declare la extincin del dominio o
se declare slo sobre una parte de los bienes.

De conformidad con el inciso segundo acusado, habrn de conocer de

la extincin del dominio los fiscales de la justicia regional en los
asuntos penales de su competencia y, en los dems casos, la fiscala
adscrita a la unidad especializada, o la que determine el Fiscal General
de la Nacin, as como los jueces regionales o el juez penal del circuito
que est conociendo de la actuacin.

La norma constitucional que introdujo la figura de la extincin del

dominio respecto de bienes mal habidos es muy clara en afirmar que la
declaracin habr de producirse por sentencia judicial.

Corresponde a la ley establecer, en todos los asuntos que hayan de

llevarse a los estrados judiciales, cules sern los jueces a quienes se
confa la competencia para resolver. Ello hace parte de la funcin
legislativa y constituye elemento esencial del debido proceso, en los
trminos del artculo 29 de la Constitucin, a cuyo tenor nadie puede
ser juzgado sino ante juez o tribunal competente.

Aunque la figura de la extincin del dominio es de estirpe

constitucional, como ya lo seal la Corte, nada obsta para que sea el
legislador quien, como en los dems procesos, precepte lo que a su
juicio convenga en torno a los jueces competentes para decidir sobre
aqulla. Mal podra esta Corporacin, que hall ajustados a la Carta los
elementos fundamentales del proceso de extincin del dominio,
negarse a admitir que de ellos hace parte, justamente en garanta del
debido proceso, la definicin legal sobre competencias. 41

41
Sentencia C-409 de 1997 M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.
Igual decisin corresponde tomar respecto de las expresiones Fiscal y cuando
el trmite hubiere sido conocido por la fiscala que hacen parte de los literales a.
y f. del artculo 15 de la ley en estudio, porque ste fue acusado de desconocer la
Constitucin Poltica aduciendo que la jurisdiccin civil o contencioso
administrativa son las competentes para conocer al respecto, pues se trata de
una tpica accin civil42. Y, esta Corporacin al estudiar el contenido total del
artculo consider que los indicados argumentos se fundan en un supuesto no
acogido por las sentencias C-374 del 13 de agosto de 1997 y C-409 del 28 de
agosto del mismo ao, acerca de la naturaleza constitucional de la accin de
extincin del dominio: el de que ella tiene un carcter exclusivamente penal. Y
ms adelante se agreg (..) el artculo atacado se limita a establecer las reglas
propias del juicio que deba iniciarse por el ejercicio de la accin de extincin del
dominio, tal como lo previene el artculo 29 de la Constitucin Poltica. Por lo
anterior resolvi declarar dicho artculo ajustado a la Constitucin Poltica, en la
Sentencia C-539 de 1997.

Tambin corresponde resolver estarse a lo resuelto respecto de las acusaciones

formuladas contra los incisos primero a quinto del artculo 21 y segundo del
artculo 33 de la Ley 333 de 1996, por cuanto se acusa al primero de obligar al
juez penal a pronunciarse sobre asuntos civiles y de contrariar la garanta que el
patrimonio del deudor ofrece a los acreedores y, respecto del segundo se
esgrime, que impone una sancin con ostensible violacin del derecho al debido
proceso.

Ahora bien, al decidir respecto de la constitucionalidad del artculo 21, se dijo, en

la Sentencia C-539 de 1997, que mediante esta disposicin, al igual que lo que
acontece con los artculos 22 y 23 de la ley en estudio, el Congreso Nacional
ejerce la facultad, que le es propia, de regular, en cumplimiento de lo previsto por
el artculo 29 de la Constitucin Poltica, los efectos patrimoniales de la sentencia
que declara extinguido el dominio43. Y, en relacin con los cargos formulados
porque el artculo 33 desconoce los derechos de terceros y aplica
retroactivamente una sancin, la Corporacin sostuvo, en la Sentencia C-374 de
1997 que la sentencia no extingue el dominio sino que se limita a declarar que
quien accede a un derecho en forma ilcita nunca fue su titular y que la apariencia
concluye cuando, en ejercicio de una accin constitucional, el Estado logra
demostrar, con efectos frente a terceros, tal ilicitud.

42
Sentencia C-539 de 1997 M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.
43
Ibdem.
Adems, respecto de la solicitud de uno de los demandantes para que la Corte se
pronuncie nuevamente, con miras a lograr mayor claridad sobre los vocablos
perdida y sancin en los trminos de la ley, ha de recordarse al petente que
esta Corporacin no puede volver sobre sus decisiones, con el pretexto de aclarar
sus pronunciamientos o dar mayor amplitud a los mismos, porque debe
someterse a los preceptos constitucionales sobre cosa juzgada, que le impiden
hacerlo.

4. Examen de los cargos

Corresponde a la Corporacin pronunciarse respecto de los cargos formulados

contra las expresiones de la Ley 333 de 1996 (se subraya lo demandado) i)ante
el mismo funcionario que conoci del proceso penal y ante el mismo funcionario
que conoci de la accin penal correspondiente. que hacen parte de los incisos
segundo y tercero del artculo 7, respectivamente, ii)En detrimento de los
derechos de los titulares legtimos y terceros de buena fe. y En todo caso, los
que no comparezcan estn representados por un curador ad litem, sin perjuicio
de que en el evento de no comparecer durante el trmite por razones no
atribuibles a su culpa o dolo, puedan en cualquier tiempo antes del fallo
interponer las acciones y recursos legales que consideren pertinentes para la
defensa de sus derechos. contenidas en el numeral 1 y en el pargrafo del
artculo 12, respectivamente, iii) Si los bienes hubieren ingresado al patrimonio
del Estado, ste reembolsar a las vctimas el monto de la indemnizacin hasta
concurrencia del valor de aquellos (..) que hace parte del inciso segundo del
artculo 13, iv) El procedimiento de la accin de extincin del dominio, se
sujetar a las disposiciones especiales contenidas en la presente Ley -artculo
17-, v) La demanda contendr los siguientes requisitos: a) Nombres y apellidos,
identificacin y domicilio del titular presunto, del real y de los terceros con inters
en la causa, segn el caso; b)La identificacin del bien o bienes, estimacin de su
valor o de los bienes o valores equivalentes; c)La peticin de pruebas,
acompaando las que tenga en su poder, y d)La direccin del lugar para recibir
notificaciones. -artculo 18-, vi) los incisos primero, segundo y cuarto del articulo
27 que dicen: Del ejercicio especializado y preferente. Sin perjuicio de la
competencia de los fiscales ante la justicia regional, de los que determine el fiscal
General de la Nacin conformar, por reorganizacin de su personal, una unidad
especializada para investigar bienes de ilcita procedencia, adelantar la extincin
del dominio en las actuaciones penales e integrar un registro y control de los
procesos en los cuales se inicie y declare la extincin del dominio. Las
investigaciones preliminares para investigar bienes de ilcita procedencia de la
unidad especializada tendrn un plazo hasta de seis (6) meses; en ellas se
observar lo dispuesto en el artculo.Las entidades estatales legitimadas para
iniciar la accin y los funcionarios competentes para conocer de la accin de
extincin del dominio, informarn a la Unidad Especializada de la Fiscala General
de la Nacin de la iniciacin del proceso dentro de los dos (2) das hbiles
siguientes a su iniciacin, con indicacin de las partes, bienes y personas o
personas contra quienes se promueva , as como de la sentencia que se
pronuncie., vii) En los eventos en que la demanda interpuesta por la entidad
estatal sea temeraria o motivada en dolo o culpa grave del funcionario que la
interpuso habr lugar a la indemnizacin de los daos causados al demandado,
sin perjuicio de las acciones penales y administrativas a que haya lugar -artculo
28- y viii) En los aspectos no contemplados en esta ley se aplicarn las
disposiciones de los Cdigos de Procedimiento Penal, de Procedimiento Civil y
Contencioso Administrativo, en lo que sean compatibles con la naturaleza del
proceso y las actuaciones que se realicen en el mismo. -artculo 30-.

4.1. Se reitera la jurisprudencia relativa a la constitucionalidad de la

competencia asignada a la Fiscala General de la Nacin para conocer de la
accin de extincin del dominio.

Tal como lo propone el demandante se estudian, conjuntamente, las disposiciones

de la Ley 333 de 1996, demandadas, respecto de las cuales no se ha pronunciado
esta Corporacin -artculos 7 y 27-, que desarrollan algunos aspectos de la
competencia asignada a la Fiscala General de la Nacin para investigar la
adquisicin de los derechos que integran el patrimonio de quien es investigado por
la comisin de las conductas relacionadas en el artculo 2 de la misma
disposicin, por cuanto, el actor aduce que dicha competencia quebranta sendos
artculos de la Constitucin Poltica y los Convenios Internacionales suscritos y
ratificados por el Estado Colombiano -relacionados en otros apartes-, por cuanto la
funcin de la Fiscala General de la Nacin se circunscribe a la investigacin de
delitos y acusacin de los responsables, y no se le puede asignar el conocimiento
de un asunto que debe culminar con sentencia porque, aunque forma parte del
poder judicial, sus funcionarios no son jueces.

Ahora bien, aunque esta Corporacin no se hubiese pronunciado expresamente

sobre cada una de las expresiones que atribuyen o desarrollan la competencia
que el actor controvierte, circunstancia que la obliga a volver sobre el tema, la
Corte reitera lo sostenido en fallos anteriores al respecto, porque la competencia
asignada a la Fiscala General de la Nacin para investigar, en forma paralela a la
accin penal, la procedencia de los derechos que conforman el patrimonio del
inculpado y, de ser procedente, formular la respectiva acusacin, no quebranta la
Constitucin Poltica.
Lo anterior por cuanto el Congreso Nacional puede, en ejercicio de la clusula
general de competencia, porque la Constitucin Poltica no dispone lo contrario,
distribuir entre los distintos organismos y autoridades que integran la Rama
Judicial del Poder Pblico el conocimiento de asuntos jurisdiccionales y decidir,
por razones de economa procesal, o de poltica legislativa, que la Fiscala
General de la Nacin conozca de una accin de naturaleza constitucional, dirigida
a desvirtuar la presuncin de legalidad que protege los derechos adquiridos por
los administrados, conforme a los modos o fuentes previstos por el ordenamiento
jurdico, cualquiera sea la naturaleza de los derechos cuya procedencia se
cuestiona. Porque as mismo conoce de la reparacin patrimonial de los daos
causados por conductas delictivas, y tal accin es de naturaleza civil.

La Corte no podra decidir lo contrario atendiendo a un texto constitucional tan

claro como el artculo 250, que, simplemente, enuncia las funciones del ente
acusador y permite a la ley adicionarlas al decir en el numeral 5:Cumplir las
dems funciones que establezca la ley.

De tal manera que disponer que, cuando no se ha proferido sentencia respecto de

la accin de extincin del dominio, el tramite debe continuar ante el mismo
funcionario que conoci del proceso penal, as la accin penal se termine o
extinga -artculo 7 Ley 333 de 1996- y autorizar a la Fiscala General de la Nacin
la conformacin de una unidad especializada para investigar los bienes de ilcita
procedencia, adelantar la accin de extincin del dominio en las actuaciones
penales, integrar un registro y control de los procesos en los cuales se inicie y
declare la accin, al igual que obligar a las entidades legitimadas para iniciar la
accin y a los competentes para tramitarla, informar a dicha unidad la iniciacin
del proceso y la sentencia que se pronuncie -artculo 27 ibdem-, no quebranta los
artculos 113, 116, 250 y 252 de la Constitucin Poltica, porque al atribuir a un
organismo del poder judicial el conocimiento de un asunto jurisdiccional se respeta
su autonoma e independencia, y al confiar al ente acusador una investigacin que
le es propia, se logra su colaboracin armnica con los fines del Estado.

As las cosas que no le asiste razn al ciudadano demandante cuando afirma, que
se desconoce los principios del Estado Social de Derecho si se atribuye a la
justicia penal el conocimiento de una accin de naturaleza no delictual -como la
accin de extincin del dominio- porque lo que no se podra, en cumplimiento de
claros dictados constitucionales, es confiar la instruccin de sumarios o el
juzgamiento de delitos a las autoridades administrativas, empero, la investigacin
de una accin de rango constitucional, no atribuida por la Constitucin Poltica a
ninguna autoridad jurisdiccional en particular, bien puede asignarse por ley a la
Fiscala General de la Nacin o a otra autoridad de la Rama Judicial del Poder
Pblico sin quebrantar, sino por el contrario desarrollar como corresponde, los
artculos 113 y 116 superiores.

De otra parte, resultara contrario al ordenamiento constitucional que se asignara

el conocimiento de esta accin a una autoridad judicial diferente a la fiscala,
haciendo caso omiso de que sta debe investigar las mismas conductas que
hacen que dicha adquisicin, por su ilicitud, pierda el amparo del ordenamiento
jurdico, porque de ser as se quebrantara el imperativo de diligencia a que deben
sujetarse los procesos judiciales -artculo 228 C.P.- y se desconocera el principio
de economa que debe caracterizar dichas actuaciones -artculo 229 C.P.-.

Adems, tambin esta Corporacin desech el cargo formulado contra el artculo

7 de la ley en estudio y corresponde reiterar tal decisin, porque la Corte
consider que la Ley 333 de 1996, al asignar la competencia para adelantar la
investigacin y el juzgamiento de la accin, desarrolla debidamente el artculo 34
constitucional y no quebranta el artculo 29 del mismo ordenamiento.

Dijo la Corte en la Sentencia C-409 de 1997 M.P. Jos Gregorio Hernndez

Galindo, al resolver respecto de la acusacin formulada contra el artculo 14
ibdem, porque el actor estimaba que el juez competente para declarar la extincin
del dominio tena que ser el mismo encargado de dictar la sentencia por el delito
de enriquecimiento ilcito:

Aunque la figura de la extincin del dominio es de estirpe

constitucional, como ya lo seal la Corte, nada obsta para que sea el
legislador quien, como en los dems procesos, precepte lo que a su
juicio convenga en torno a los jueces competentes para decidir sobre
aqulla. Mal podra esta Corporacin, que hall ajustados a la Carta los
elementos fundamentales del proceso de extincin del dominio,
negarse a admitir que de ellos hace parte, justamente en garanta del
debido proceso, la definicin legal sobre competencias.

Alega uno de los demandantes que la norma enjuiciada desconoce la

garanta del juez natural "o judicial", amparada por el artculo 29 de la
Constitucin, pues a su juicio, el nico juez competente para declarar
la extincin del dominio tiene que ser "necesariamente" el mismo que
tenga la competencia para dictar la sentencia de enriquecimiento ilcito,
ya que no puede haber dos jueces por los mismos hechos.
 No acepta la Corte tal razonamiento, por cuanto, como ya lo dijo, el
proceso de extincin del dominio no tiene el mismo objeto del proceso
penal, ni corresponde a una sancin de esa ndole. Su carcter
autnomo, con consecuencias estrictamente patrimoniales, tiene
fundamento en el mismo texto constitucional y corresponde a la
necesidad de que el Estado desestimule las actividades ilcitas y las
contrarias al patrimonio estatal y a la moral pblica, exteriorizando,
mediante sentencia judicial, que quien pasaba por titular del derecho
de dominio no lo era, por el origen viciado del mismo, en cuanto no
poda alegar proteccin constitucional alguna.

As las cosas, siendo la accin de carcter eminentemente real, como

ya lo fall la Corte, bien poda el legislador confiar su trmite a una
jurisdiccin especial, a la rama civil de la jurisdiccin ordinaria, o, como
lo hizo, a los funcionarios enunciados en el inciso 1 del artculo 14,
materia de examen.(..)

Por tanto, al tenor de las normas enunciadas del ordenamiento superior resulta por
dems indiferente, mientras la declaracin de extincin sea proferida por un juez
de la Repblica, mediante sentencia, que sea ste quien adelante la etapa
investigativa o que la misma se confe a una autoridad jurisdiccional diferente. De
tal suerte que las expresiones acusadas de los artculos 7 y 27 de la Ley 333 de
1996 deben declararse ajustadas a la Constitucin Poltica.

4.2. Inexequibilidad parcial del artculo 12 de la Ley 333 de 1996 por

desconocer el artculo 29 constitucional.

Corresponde pronunciarse respecto de los cargos formulados contra las

expresiones En detrimento de los derechos de los titulares legtimos (..) y En
todo caso, los que no comparezcan estn representados por un curador ad litem,
sin perjuicio de que en el evento de no comparecer durante el trmite por razones
no atribuibles a su culpa o dolo, puedan en cualquier tiempo antes del fallo
interponer las acciones y recursos legales que consideren pertinentes para la
defensa de sus derechos. contenidas en el numeral 1 y en el pargrafo del
artculo 12 porque, al decir de uno de los demandantes, quebrantan los artculos
13 y 29 del Ordenamiento Superior.

El actor aduce que el respeto al debido proceso que se pregona en el inciso

primero de la norma en estudio es aparente, porque solo se otorga a los titulares
legtimos y se condiciona el derecho del demandado a ejercer su defensa, a la
valoracin subjetiva de su comparecencia tarda.

Ahora bien, la Corte no le puede dar la razn al accionante porque de la lectura

del numeral 1, del cual la palabra acusada legtimos hace parte integral e
inseparable, se deduce precisamente el debido cumplimiento del principio de la
presuncin de inocencia -artculo 29 C.P.-, habida cuenta que se dispone que la
extincin no puede declararse cuando el Estado no logra desvirtuar la apariencia
de legalidad, que protege a todos los derechos adquiridos de conformidad con el
ordenamiento jurdico.

De otra parte, la norma no discrimina a los titulares legtimos y a los terceros de

buena fe, porque lo que precepta es que unos y otros conservarn su derecho
cuando el Estado no logre desvirtuar las presunciones de legalidad y de buena fe
que los protegen. De tal suerte que no le asiste razn al actor cuando afirma que
se desconoce el artculo 13 constitucional en la medida en que todas las
personas son iguales ante la ley y, todas gozan de la misma proteccin de las
autoridades y de sus derechos , todas tienen derecho al debido proceso, al
derecho de defensa y contradiccin que se impone para toda clase de titulares ..
(..) porque de la disposicin controvertida -numeral 1 artculo 12- tal
diferenciacin no se deduce.

Empero no puede decirse lo mismo de las expresiones demandadas del pargrafo

en mencin, por cuanto, en cumplimiento del derecho de defensa el implicado
tiene derecho a ser odo desde su presentacin, sin que proceda al juzgador
inmiscuirse en las razones de su comparecencia tarda, ni restringir su
intervencin a etapa no surtidas, debido a que, si fue debidamente notificado,
tomar el proceso en el estado en que se encuentre y, en caso contrario, podr
ejercer los recursos legales para que la actuacin se anule y se rehaga con su
intervencin, sin que, en ninguno de los dos casos, sean relevantes los motivos
de su tardanza.

En consecuencia la interferencia del juzgador, con miras a valorar la conducta

dolosa o culposa de quien compareci tardamente a defender sus propios
intereses, para privarlo de la oportunidad de ejercer su derecho de defensa, al
igual que condicionar su intervencin a que comparezca antes del fallo, son
expresiones restrictivas del derecho de defensa que contraran la Constitucin
Poltica y as habr de declararse.
4.3. Es constitucional no condenar al Estado al reconocimiento de
perjuicios que no ha causado.

Uno de los demandantes acusa a la expresin hasta concurrencia del valor de

aquellos (..) que hace parte del inciso segundo del artculo 13 de la Ley 333 de
1996, de quebrantar el artculo 90 constitucional, porque afirma que se limita la
obligacin del Estado de indemnizar el dao causado al valor del bien, mientras
que la norma superior lo obliga a responder plenamente por los perjuicios
causados.

Ahora bien, el estudio de la expresin controvertida, como corresponde, dentro

del contexto de la disposicin de la cual hace parte, le permite a la Corte concluir
que la disposicin desarrolla debidamente la Constitucin Poltica por cuanto, en
los trminos de la norma, toda persona a quien el titular de los derechos que se
declaran extinguidos le hubiere ocasionado perjuicios, tendr derecho a la
reparacin total y preferencial de stos -artculo 95 C.P.-.

Por lo anterior, la expresin que se controvierte en virtud de la cual, con el objeto

de facilitar de dicha reparacin, el Estado reconocer al perjudicado el monto de
la indenmizacin, hasta el valor del bien y, subrogado en la accin del afectado,
repetir contra el verdadero causante del perjuicio, no quebranta ninguna norma
constitucional, sino que, por el contrario, reafirma el compromiso del Estado con el
respeto de los derechos ajenos y se hace nfasis en la obligacin de solidaridad,
que, antes que a los administrados le corresponde al ente Estatal -artculo 95
C.P.-.

En consecuencia no le asiste razn al demandante al solicitar la

inconstitucionalidad de la expresin en estudio por vulnerar el artculo 90 superior,
por cuanto ste dispone que el Estado deber responder patrimonialmente por los
daos antijurdicos que le sean imputables y la expresin controvertida hace
referencia a los perjuicios causados por el demandado en extincin del dominio,
en cuya reparacin, con el objeto de mitigarlos, colabora el Estado haciendo
menos onerosa su situacin.

4.4. Corresponde a la ley determinar el procedimiento a seguir, como

tambin los requisitos que se deben cumplir, para ejercer las acciones de
toda clase.
Aduce uno de los accionantes que los artculos 17, 18 y 30 de la Ley 333 de 1996
quebrantan el ncleo esencial del debido proceso. Para fundamentar su cargo
aduce que el primero dispone un trmite especial para tramitar la accin de
extincin del dominio, que el segundo restringe la aplicacin de los Cdigos de
Procedimiento Penal y Civil y Contencioso Administrativo a los aspectos que la
misma ley no regula y que el ltimo permite que en la demanda que da inicio a la
accin no se relacionen los fundamentos de derecho.

Al parecer de la Corte los cargos esgrimidos no estn llamados a prosperar por

cuanto compete al Congreso Nacional, en ejercicio de su facultad constitucional
de regular los procedimientos judiciales, determinar los requisitos que se deben
cumplir para dar inicio a una accin, como tambin el trmite a que sta debe
sujetarse, de tal manera que no puede formularse un cargo de
inconstitucionalidad por quebrantamiento del derecho al debido proceso con el
argumento de que el Organo Legislativo, hizo uso de su competencia
constitucional.

Tampoco es dable argumentar que viola la Constitucin Poltica una disposicin

que remite, en caso de vacos legislativos, a otras normas procesales, porque
este recurso lo que consigue es, precisamente, sujetar los procedimientos
judiciales al principio de legalidad -artculo 29 C.P.- debido a que el juzgador
tendr siempre una disposicin para solucionar con sujecin a ella las distintas
particularidades que en el curso del proceso se presenten y, en caso de
discordancias, deber dar aplicacin a las normas en el orden que la disposicin,
que autoriza la remisin, propone.

Adems, en ejercicio de la misma competencia, atendiendo razones de poltica

jurdica, le es dable al Congreso Nacional disponer que algunas acciones se
inicien de oficio, que respecto de otras se requiere el cumplimiento de algn
requisito, o tambin puede disponer que, en algunos casos, para poner en
movimiento al rgano judicial se requiere el cumplimiento de especiales
condiciones.

En el caso que ocupa a la Corte, la ley prev la iniciacin de la accin, de oficio

-Fiscala General de la Nacin-, o por previa presentacin de una demanda que
pueden presentar la Direccin Nacional de Estupefacientes, la Contralora
General de la Repblica o la Procuradura General de la Nacin -artculo 8 Ley
333 de 1996-. En este ltimo caso el libelo debe contener: a) Nombres y
apellidos, identificacin y domicilio del titular presunto, del real y de los terceros
con inters en la causa, segn el caso; b)La identificacin del bien o bienes,
estimacin de su valor o de los bienes o valores equivalentes; c)La peticin de
pruebas, acompaando las que tenga en su poder, y d)La direccin del lugar para
recibir notificaciones. -artculo 18 ibdem-.

Ahora bien, no se entiende por qu el no haber relacionado, entre los requisitos

de procedibilidad de la demanda, los fundamentos de derecho hace
inconstitucional la norma que regula el contenido del documento que servir de
base para dar iniciacin a la accin. Por cuanto, este requisito, en los casos en los
cuales se exige -artculo 75 C. de P.C.-, no condiciona la decisin del juez, ni su
mencin obliga a las partes.

De tal manera que, como bien lo anotan el seor Fiscal General de la Nacin en
su intervencin y seor Procurador en su concepto, los fundamentos que
constitucionalmente cuentan, a la iniciacin de la accin, son aquellos en los
cuales el funcionario se basa para admitir la demanda y, son stos los que deben
figurar en la providencia que se notifica al implicado, la cual le es dable
controvertir. -artculo 29 C.P.-.

Al parecer de la Corte la relacin de los fundamentos de derecho puede orientar

al funcionario encargado de decidir, pero, teniendo en cuenta que quien aplica la
ley est obligado a conocerla, la referencia a los mismos por el accionante resulta
inocua y, sabido es que en aras de una justicia eficiente no es dable exigir
requisitos innecesarios para actuar como corresponde, por tanto, mal hara la
Corte en declarar inexequible el artculo 18 de la Ley 333 por su no inclusin, al
igual que en condicionar su constitucionalidad a que toda demanda los contenga
-artculo 228-.

4.5. Disponer de una etapa de investigacin preliminar no quebranta el

derecho al debido proceso.

Aduce uno de los demandantes que otorgar a la unidad especializada de la

Fiscala General de la Nacin un plazo, hasta de seis meses, para adelantar la
investigacin previa con el objeto de determinar la ilcita procedencia de los
bienes, quebranta los artculos 2, 29, 58 y 83 de la Constitucin Poltica.

Para fundamentar su acusacin esgrime que al trmite de una accin real de

naturaleza civil como la accin de extincin del dominio, que no persigue
sancionar una conducta sino proferir una declaracin, no se le pueden hacer
extensivos los principios que informan el proceso penal. Arguye que en la etapa
de investigacin preliminar los bienes son incautados por el ente acusador
violando el derecho de su titular a disfrutarlos y perjudicando el sistema
econmico por la inseguridad que esta medida representa para el mercado y
vulnerando las reglas del debido proceso; esto ltimo porque estima que, sin las
justificaciones propias de la investigacin penal, no se puede restringir el derecho
de defensa del implicado.

Ahora bien, el proceso penal se inicia con la resolucin de apertura de la

instruccin empero, cuando esta decisin no puede tomarse porque previamente
se requiere demostrar la realizacin del hecho punible y la individualizacin de los
responsables, procede destinar una etapa preliminar que permita recaudar las
pruebas necesarias.

De ah que esta Corporacin se hubiese pronunciado respecto de la

constitucionalidad de dicha etapa, en los asuntos penales, por cuanto, no por el
hecho de disponer de una etapa preliminar es dable en el curso de sta conculcar
los derechos fundamentales del implicado44.

De tal manera que si la ley en estudio, atendiendo la experiencia del proceso

penal al respecto, decide autorizar, cuando las circunstancias lo requieran, una
etapa pre-procesal de seis meses que se destinar a la investigacin de las
formas de adquisicin de los bienes e identificacin de sus titulares, con miras a
iniciar la accin de extincin de dominio que corresponde, esta sola previsin no
puede considerarse contraria a la Constitucin Poltica, puesto que en ella, como
qued dicho, desde el mismo momento de su iniciacin el futuro demandado tiene
derecho a recibir informacin sobre su situacin y a intervenir en su defensa
haciendo uso de todos las garantas procesales que la Constitucin Poltica le
otorga -artculo 29 C.P.-.

En consecuencia el inciso segundo del artculo 27 de la Ley 333 de 1996 no

desconoce la Constitucin Poltica al permitir que, antes de dar inicio a la accin,
la Fiscala disponga de una etapa previa para investigar si los bienes fueron
adquiridos ilcitamente e identifique a sus titulares, por cuanto, de tal previsin no
se desprende violacin alguna de los derechos fundamentales de los afectados.

Adems se debe resaltar que, la disposicin seala un trmino mximo de seis

meses para adelantar dicha etapa, el cual, en concordancia con el artculo 324 del
Cdigo de Procedimiento Penal, se deber aplicar a los casos en que no haya
imputado conocido, porque cuando ste se conoce el trmino mximo de la

44
Consultar entre otras las Sentencias C-150 y 412/93, C-049/96, T-181/99.
misma no puede exceder de dos meses, previsin que da cumplimiento a la
jurisprudencia de esta Corporacin de conformidad con la cual las etapas
procesales no pueden prolongarse indefinidamente 45.

De otra parte, de la disposicin demandada -inciso segundo del artculo 27 de la

Ley 333 de 1996- no se desprende que la autoridad judicial est autorizada para
privar a su titular de los bienes que van a ser objeto de la declaratoria de
extincin, antes por el contrario, de conformidad con lo dispuesto por los artculos
15 y 19 ibdem, para la procedencia de las medidas cautelares de embargo y
secuestro se requiere haber iniciado el proceso -de oficio o por admisin de la
demanda-, de tal manera que como en la etapa pre-procesal no procede privar a
su a titular del disfrute de sus bienes, por este cargo la acusacin formulada
tampoco puede prosperar.

4.6. El artculo 28 de la Ley 333 de 1996 no quebranta el artculo 90 de la

Constitucin Poltica.

Al decir de uno de los ciudadanos demandantes el artculo 28 de la ley en estudio

quebranta el artculo 90 de la Constitucin Poltica porque condiciona el derecho
de las vctimas a obtener la reparacin de los daos causados por la presentacin
de una demanda temeraria -que da inicio a la accin de extincin- a la
demostracin de que el funcionario obr con dolo o culpa grave. Arguye el actor
que una cosa es el derecho de repeticin del Estado contra sus agentes, que
sujeta a sus conductas u omisiones dolosas o gravemente culposa (sic) y, otra
cosa diferente es la reparacin del dao por el propio Estado y por la persona
natural que an ejerciendo una funcin pblica ocasiona el dao.

Aduce que esta disposicin quebranta, entre otros, los artculos 13 y 90 de la

Constitucin Poltica por cuanto discrimina a quienes resultan perjudicados por la
presentacin de la demanda que da inicio a la accin de extincin del dominio,
respecto de otros perjudicados con actuaciones imputables al Estado debido a
que el dao antijurdico ocasionado a stos sera ntegramente reparado mientras
que aquellos solo seran indemnizados cuando el funcionario haya obrado con
culpa grave o dolo. Y, porque el artculo 90 no restringe la responsabilidad del
funcionario a tales exigencias, sino cuando el Estado debe repetir contra l.

Ahora bien, aunque, por su defectuosa redaccin, el inciso primero del artculo en
estudio parecera dirigido a regular la responsabilidad del Estado, cuando la

45
Sentencia T-181/99 M.P. Fabio Morn Daz.
demanda que da inicio a la accin de extincin del dominio sea temeraria o
motivada en el dolo o culpa grave del funcionario, apartndose
del artculo 90 constitucional, a juicio de la Corte lo que acontece es que la norma
desvincula la responsabilidad patrimonial del funcionario, que con su conducta dio
lugar a la iniciacin de la accin de extincin del dominio, de su propia
responsabilidad penal y de la obligacin que incumbe al Estado de responder
patrimonialmente por el dao antijurdico causado.

Lo anterior por cuanto al referirse a la culpa grave y al dolo se ordena valorar la

conducta del funcionario y como se aclara que la responsabilidad de ste opera
sin perjuicio de las acciones penales y administrativas que correspondan, debe
entenderse que regula su responsabilidad civil. Dice as la disposicin:

Art. 28. Del ejercicio temerario de la accin. En los eventos en que la

demanda interpuesta por la entidad estatal sea temeraria o motivada
en dolo o culpa grave del funcionario que la interpuso habr lugar a la
indemnizacin de los daos causados al demandado, sin perjuicio de
las acciones penales y administrativas a que haya lugar.

En consecuencia la disposicin no resulta contraria a la Constitucin Poltica

porque, en el evento de que el perjudicado no sea indemnizado en ejercicio de la
accin civil, que eventualmente puede iniciar dentro del proceso penal, cualquiera
fuere la razn, podr demandar de la justicia civil su restablecimiento patrimonial,
previsin que desarrolla debidamente el numeral 1 del artculo 95 de la
Constitucin Poltica, el cual obliga a toda persona a respetar los derechos ajenos
y a no abusar de los propios, con independencia de que la conducta omisiva de
esta obligacin constituya o no delito.

Por lo anterior, al parecer de la Corte, la disposicin no quebranta la Constitucin

Poltica por cuanto el Estado sigue estando obligado a responder por el dao
antijurdico causado, tanto al demandado como a los terceros, no solo con la
presentacin de la demanda sino con las distintas etapas del proceso, incluyendo
las diligencias preliminares. Empero, esta responsabilidad, ni la posibilidad de que
el Estado repita contra el funcionario exonera a ste ltimo, cuando obr por dolo
o culpa grave, de responder civilmente de su conducta, aunque no hubiere sido
procesado por ella penalmente y tambin en aquellos casos en que habiendo sido
procesado fuere, por cualquier circunstancia, exonerado.

5. A manera de conclusin
A juicio de la Corte -como qued dicho- las acusaciones formuladas contra
algunas expresiones de los artculos 8, 14, 15, 21 y 33 de la Ley 333 de 1996 no
pueden ser estudiadas porque el artculo 243 de la Constitucin Poltica as lo
dictamina. No se entiende cmo, despus de que la Corte consider que las
disposiciones de la ley en estudio, que facultan al juez para declarar que los
derechos patrimoniales de quien accedi a ellos por medios ilcitos no tiene, ni ha
tenido el amparo constitucional, uno de los demandantes insista en que esta
Corporacin declare inconstitucionales las mismas normas, al igual que no pueden
esperar, los que as lo demandan, una nueva decisin sobre los efectos de dicha
sentencia respecto de terceros, como tampoco sobre la constitucionalidad de la
competencia asignada a la justicia penal para su investigacin y juzgamiento,
porque en las sentencias referidas esto ya se resolvi.

Adems, tampoco procede estudiar ninguna disposicin de la misma ley por

desconocer el artculo 58 constitucional porque en la Sentencia C-409 de 1997 se
declar exequible el texto integro de la ley respecto del cargo genrico que le fue
formulado por violacin del derecho de propiedad.
De otra parte, respecto de las acusaciones esgrimidas contra las expresiones
demandadas que hacen parte de los artculos 7 y 27 de la ley en estudio, la Corte
debe reiterar lo expresado, en anteriores decisiones, por cuanto se consider
ajustada a la Constitucin Poltica la competencia asignada a la Fiscala General
de la Nacin para adelantar la investigacin y acusar ante el juez de la causa a los
presuntos responsables de haber adquirido ilcitamente los derechos patrimoniales
que disfrutan. Por lo tanto las diferentes menciones que en el texto de la ley se
hacen respecto de dicha competencia, por idntica ratio juris, son constitucionales.

No sobra recordar que en la sentencia C-409 de 1997 la Corte se pronuncio

respecto de la presunta violacin de los convenios internacionales, que reconocen
derechos humanos, ratificados por el Congreso Nacional, porque las disposiciones
examinadas -excepto las expresiones del pargrafo del artculo 12 que se
excluyen del ordenamiento- no los desconocen y dan cumplimiento a los
compromisos adquiridos por el Estado al respecto. En efecto, la comunidad
internacional desde la expedicin de la Convencin de las Naciones Unidas contra
el Trfico Ilcito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrpicas, suscrita en Viena el
20 de diciembre de 198846, comprometi a los Estados signatarios en la adopcin
de medidas y mecanismos efectivos destinados a evitar que el delito fuera fuente
de enriquecimiento.

46
C-176 de 1994, Ley 67 de 1993.
Para finalizar la Corte debe recordar a los actores y a los ciudadanos intervinientes
que con base en dificultades de interpretacin o abusos en la aplicacin de la ley
no se pueden formular cargos de inconstitucionalidad, porque a esta Corporacin
no le corresponde inmiscuirse en la competencia de los organismos de control,
ante quienes se deben formular dichos cargos, como tampoco restringir la
capacidad interpretativa del juez de instancia quien es el llamado a aplicar la ley y
resolver los problemas de interpretacin que surjan en los asuntos de su
competencia.

VII. DECISION

En mrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando

justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,

RESUELVE:

Primero.- Declarar EXEQUIBLES las expresiones ante el mismo funcionario que

conoci del proceso penal y ante el mismo funcionario que conoci de la accin
penal correspondiente. que hacen parte de los incisos segundo y tercero del
artculo 7 de la Ley 333 de 1996 y los incisos primero, segundo y cuarto del
artculo 27 ibdem, respecto de los cargos formulados en las demandas que se
resuelven.

Segundo.- ESTESE A LO RESUELTO en la Sentencia C-409 del 28 de agosto de

1997 en relacin con la expresin La Fiscala General de la Nacin la iniciar de
oficio, que hace parte del artculo 8 de la Ley 333 de 1996.

Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el vocablo legtimos contenido en el numeral 1

del artculo 12 de la Ley 333 de 1996 e INEXEQUIBLES las expresiones por
razones no atribuibles a su culpa o dolo y antes del fallo que hacen parte
pargrafo de la misma disposicin.

Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE la expresin hasta concurrencia del valor de

aquellos contenida en el inciso segundo del artculo 13 de la Ley 333 de 1996.

Quinto.- ESTESE A LO RESUELTO en la Sentencia C-409 del 28 de agosto de

1997 en relacin con las expresiones Corresponder a los funcionarios
competentes para conocer de las actuaciones penales la declaracin de extincin
del dominio (..) y Conocern de la extincin del dominio los fiscales de la justicia
regional en los asuntos penales de competencia y, en los dems casos la fiscala
adscrita a la unidad especializada, o la que determine el Fiscal General de la
Nacin., contenidas en el artculo 14 de la Ley 333 de 1996.

Sexto.- ESTESE A LO RESUELTO en la Sentencia C-539 del 23 de octubre de

1997 en relacin con las expresiones Fiscal y cuando el trmite hubiere sido
conocido por la fiscala que hacen parte de los literales a. y f. del artculo 15 de la
Ley 333 de 1996.

Sptimo.- Declarar EXEQUIBLES los artculos 17 y 18 de la Ley 333 de 1996.

Octavo.- ESTESE A LO RESUELTO por la Sentencia C-539 del 23 de octubre de

1997 respecto del artculo 21 de la Ley 333 de 1996.

Noveno.- ABSTENERSE de realizar pronunciamiento alguno respecto de los

cargos formulados contra el inciso segundo del artculo 27 de la Ley 333 de 1996,
por vicios de forma, por caducidad de la accin.

Dcimo.- Declarar EXEQUIBLE la expresin dolo o culpa grave que hace parte
del artculo 28 de la Ley 333 de 1996 con el entendido dado en el numeral 4.6, de
la parte motiva de esta providencia.

Undcimo.- Declarar EXEQUIBLE el artculo 30 de la Ley 333 de 1996.

Duodcimo.- ESTESE A LO RESUELTO por la Sentencia C-539 del 23 de

octubre de 1997 respecto del artculo 33 de la Ley 333 de 1996 -excepto su
pargrafo que no fue demandado y se declar exequible en la Sentencia C-374
de 1997-.

Notifquese, comunquese, publquese, insrtese en la Gaceta de la Corte

Constitucional y archvese el expediente.
 FABIO MORON DIAZ
Presidente

ALFREDO BELTRAN SIERRA JAIRO CHARRY RIVAS

Magistrado Magistrado (E)

CARLOS GAVIRIA DIAZ JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Magistrado Magistrado

ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrado Magistrada (E)

MARTHA V. SACHICA MENDEZ ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrada (E) Magistrado

IVAN H. ESCRUCERIA MAYOLO

Secretario General (E)
 REPUBLICA DE COLOMBIA

Corte Constitucional

SENTENCIA T-212/2001

Ref.: Expediente T-377.047

Accin de tutela contra la Fiscala

General de la Nacin -Unidad
Especializada para la Extincin del
Dominio y contra el Lavado de Activos-,
por una presunta violacin de los
derechos al debido proceso, al libre
acceso a la administracin de justicia, a
la garanta del principio "non bis in
dem", al principio de la cosa juzgada y
al derecho de dominio.

Tema:
- La doctrina constitucional sobre la
extincin del dominio.
- Debido proceso.

Actores: Ral y Martha Cecilia Gaitn

Cendales

Magistrado Ponente: Carlos Gaviria

Daz

Bogot D.C., veintidos (22) de febrero del ao dos mil uno (2001).

La Sala Cuarta de Revisin de Tutelas de la Corte Constitucional, compuesta por

los Magistrados Jos Gregorio Hernndez Galindo, Alejandro Martnez Caballero,
y Carlos Gaviria Daz, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
ha proferido la siguiente

SENTENCIA
en el proceso de revisin de los fallos adoptados por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogot D.C. y la Corte Suprema de Justicia, dentro de la accin
de tutela instaurada por Ral y Martha Cecilia Gaitn Cendales contra la Fiscala
General de la Nacin, Unidad Nacional para la Extincin de Dominio y contra el
Lavado de Activos.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos.

El 16 de julio de 1996, la Fiscala General de la Nacin orden la apertura de

investigacin penal, e iniciacin del proceso No. 23.759 en contra de los actores
en esta tutela y otras personas, a quienes sindic de los delitos de enriquecimiento
ilcito, narcotrfico y concierto para delinquir; tambin los declar reos ausentes y
libr orden de captura en su contra.

El 30 de agosto de 1996, en desarrollo del trmite de ese proceso, la Fiscala

procedi a afectar, entre otros, los derechos, bienes e intereses de los actores, y
decret medidas de embargo y secuestro, ocupacin, incautacin e inmovilizacin
de los mismos.

El 13 de diciembre de 1996, la misma autoridad impuso a los accionantes una

medida de aseguramiento, consistente en detencin preventiva.

El 3 de marzo de 1997, tambin dentro del trmite del proceso penal mencionado,
la Fiscala orden la iniciacin del trmite de extincin de dominio de los bienes de
los actores, que previamente haba embargado. Aparece radicado este
procedimiento bajo el nmero 0025 de la Unidad demandada.

El 30 de julio de 1997, la Fiscala Delegada ante los Jueces Regionales de

Bogot, profiri resolucin de acusacin en contra de los actores y otros, por la
presunta comisin de los mismos delitos por los que se les abri investigacin el
16 de julio del ao anterior.

El 4 de diciembre de 1997, la Fiscala Delegada ante el Tribunal Nacional desat

el recurso de apelacin que se interpuso contra la resolucin de acusacin, y
dispuso en la parte resolutiva de esa providencia:

"PRIMERO. Negar las nulidades propuestas por la defensa de la seora MARTHA

CECILIA, JOSE DAVID Y RAUL GAITAN CENDALES, por lo expuesto en la parte
motiva.
"SEGUNDO. REVOCAR en todas sus partes la RESOLUCIN DE ACUSACIN
proferida contra los seores FELIX, MARTHA CECILIA, RAUL y JOSE DAVID
GAITAN CENDALES disponiendo en su lugar resolucin de preclusin de la
investigacin de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva.
"TERCERO. Como consecuencia de lo anterior se revocar la medida de
aseguramiento que afecta a los mismos y se dispondr la cancelacin de las
rdenes de captura.
"CUARTO. Por Secretara se dar aplicacin al contenido normativo del artculo
413 del C.P.P.
"Cpiese, comunquese y cmplase" (folio 158 del primer cuaderno de anexos).

El 16 de enero de 1998, un Fiscal Regional Delegado que no aparece identificado

en la providencia que profiri (folios 164-171), resolvi remitir lo relativo a los
bienes afectados por el trmite de la extincin de dominio radicada bajo el nmero
0025, para que la Unidad accionada continuara su trmite:

"...As las cosas terminado el proceso penal, por decisin de la Fiscala Delegada
ante el Tribunal Nacional, a favor de los citados GAITAN CENDALES, esta
Fiscala Regional, acatando lo adoptado por el superior jerrquico, ordena
entonces su archivo definitivo.
"Por Secretara se archivarn los cuadernos originales y sus anexos, excepto los
relacionados con el punto 4.1., 5.1.1., 51.3. y las dems que tengan relacin con
la materia de bienes, que se remitirn a la Unidad Especializada para la Extincin
del Dominio.
"Las determinaciones adoptadas en esta resolucin son de mero trmite, se estn
archivando unas diligencias y se estn enviando otras a la Unidad Especializada
para la Extincin del Dominio por competencia. No se estn adoptando decisiones
de fondo en esta resolucin, por cuanto que no es posible hacerlo tal y como
qued sentado en el punto 5.
"As pues siendo una determinacin de mero trmite ser de cumplimiento
inmediato, no se notificar a las partes, bastar con comunicarles lo adoptado
aqu. Tambin se comunicar esta determinacin a quienes han intervenido en los
incidentes reseados en los puntos 5.1.1., 5.1.3. y al incidentalista 6.
"CUMPLASE" (folios 10-171 del primer cuaderno de anexos).

El 6 de marzo de 1998, un Fiscal Regional que no aparece identificado en la

providencia que adopt (folios 172-301), resolvi iniciar de manera oficiosa, el
procedimiento de extincin de dominio radicado bajo el nmero 0053 de la Unidad
demandada, sobre los mismos bienes y por las mismas razones de que trata el
procedimiento radicado bajo el nmero 0025 de la misma Unidad. En
consecuencia, dispuso:

"PRIMERO: Decretar la Iniciacin Oficiosa de la accin de Extincin del

Dominio que contempla la Ley 333 de diciembre 19 de 1996, dentro del asunto
rotulado en la referencia acorde con la motivacin explicitada en la presente
Resolucin.
"SEGUNDO: ADICIONAR las medidas cautelares decretadas dentro del proceso
penal radicado con el N DRF-23.759, en el sentido de prevenir sobre la
SUSPENSIN DEL PODER DISPOSITIVO, de los inmuebles relacionados en los
numerales 6.1.1. a 6.1.213; de los establecimientos de comercio sealados en los
numerales 6.3.1. a 6.3.4.; y de los vehculos indicados en los numerales 6.4.1. a
6.4.15. del captulo 6 de esta Resolucin.
"Mantener VIGENTES las medidas de INCAUTACIN Y RETENCIN de los
dineros que se encuentren depositados o llegaren a depositarse... as como los
C.D.T., Ttulos Valores, Divisas Extranjeras y dems que se han encontrado a
nombre de los titulares de dichas cuentas, conforme a lo ordenado en las
resoluciones dictadas en el proceso penal antes referenciado. De igual modo, se
mantiene VIGENTE la medida cautelar decretada dentro del mismo proceso
penal, en relacin con la totalidad de la participacin accionaria que los seores...
Sostnganse las medidas cautelares sobre bienes muebles y dems que fueron
adoptadas en desarrollo de las diligencias de ocupacin y conforme a las
facultades conferidas en las respectivas resoluciones penales.
"MODIFICAR la medida cautelar de Ocupacin de las Sociedades decretada en
las Resolucin de septiembre veinticuatro de mil novecientos noventa y seis en el
proceso penal tantas veces citado, por la de EMBARGO del Capital de las
sociedades relacionadas en los numerales 6.2.1. al 6.2.35. y suspensin del
poder dispositivo de los aportes de las mismas.
"En cuanto a la materializacin de las medidas tngase lo actuado dentro del
proceso penal N 23.759 de la Direccin Regional de Fiscalas de Santaf de
Bogot..." (folios 300-301 del primer cuaderno de anexos).

2. Solicitud de amparo.

Luego de intentar hacer valer sus razones en el trmite de los procedimientos de

extincin del dominio radicados en la Unidad demandada, bajo los nmeros 0025
y 0053, sin ningn resultado diferente a que se siguieran adelantando las
actuaciones, el 14 de julio de 2000, Ral y Martha Cecilia Gaitn Cendales
llegaron a la conclusin de que sus derechos fundamentales estaban siendo
violados, y solicitaron el amparo judicial de sus derechos al debido proceso, al
libre acceso a la administracin de justicia, a la garanta del principio "non bis in
dem", al principio de la cosa juzgada y al derecho de dominio. Solicitaron que se
ordenara a la Unidad Especializada para la Extincin del Dominio y contra el
Lavado de Activos que acate lo resuelto en el proceso penal radicado bajo el
nmero DRF-23.759, y les permita recuperar la posesin y goce de sus bienes.

3. Sentencias objeto de revisin.

3.1. Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogot D.C.

Conoci de la primera instancia de este proceso, la Sala Civil de esa Corporacin

y, el 2 de agosto de 2000, resolvi tutelar el derecho al debido proceso de los
actores, y ordenar que "dentro de las 48 horas siguientes a la notificacin de esta
providencia, la UNIDAD ESPECIALIZADA CONTRA LA EXTINCIN DEL
DOMINIO DE LA FISCALA GENERAL DE LA NACIN deber tomar las
previsiones necesarias para que frente a los seores MARTHA CECILIA GAITAN
CENDALES Y RAUL GAITAN CENDALES cesen los procesos de extincin del
dominio relacionados con los bienes de su propiedad, que fueron vinculados al
proceso No. 23759, con la consiguiente liberacin de las cautelas y los
gravmenes que los afectan, con observancia de lo dispuesto en la parte motiva
de este fallo..." (folios 117-118 del primer cuaderno principal).

Consider esa Corporacin que: " la Resolucin que en su momento dictase la

FISCALIA DELEGADA ANTE EL TRIBUNAL NACIONAL (el 4 de diciembre de
1997), absolviendo a los aqu accionantes y a otras personas, aboc de manera
directa y a espacio, el aspecto relacionado con los bienes adquiridos por ellos,
para concluir que los obtuvieron de manera lcita (folios 111-112 del primer
cuaderno principal).

Sobre la violacin del derecho fundamental del debido proceso, dijo: "las
transcripciones que vienen de hacerse no dejan sobra de duda que en el proceso
de marras se estudi, analiz y estableci, fehacientemente, que los bienes en
cabeza de los petentes son de lcita procedencia. Por lo menos en cuanto a
narcotrfico, concierto para delinquir y enriquecimiento ilcito se refiere. Si ello es
as, como en verdad lo es, no procede, frente a ellos, iniciar nueva investigacin
para establecer si hay lugar a declarar la extincin del dominio por hechos
relacionados con esos delitos, porque se llegara al absurdo, en el evento de que
se decretase la extincin de dominio por estos ilcitos, que sin el presupuesto de
hecho que consagra la norma, se impusiese una sancin. Dicho en otros trminos,
si de acuerdo con lo preceptuado en el art. 34 de la Constitucin Nacional, que
autoriza la accin de extincin de dominio solamente sobre bienes adquiridos
'...mediante enriquecimiento ilcito, en perjuicio del Tesoro Pblico o con grave
deterioro de la moral social...', y si el art. 2 de la Ley 333 de 1996, que establece
las normas de extincin del dominio sobre los bienes adquiridos en forma ilcita,
seala que ella procede, entre otros eventos, frente a conductas derivadas de
enriquecimiento ilcito de servidores pblicos o particulares, o por grave deterioro
de la moral social, que corresponde a delitos contemplados en el Estatuto
Nacional de Estupefacientes y las normas que lo modifiquen o adicionen, y estos
comportamientos ya fueron debatidos en un proceso vlidamente adelantado, sin
que se hubiese encontrado mrito para llamar a juicio, tales tipos penales no
podrn servir para apuntalar la extincin de dominio. En efecto, si estas son fuente
de la accin de dominio (sic), al tenor de lo estatuido en el art. 2 de la citada Ley
33 (sic) de 1996, es decir, el enriquecimiento ilcito (numeral 1) y el grave deterioro
de la moral social, que incluye el narcotrfico (numeral 3), surge coruscante que si
por esa resolucin judicial ejecutoriada, que hace trnsito a cosa juzgada material,
se ha declarado que los actores no cometieron los delitos que se les imput,
queda en verdad sustrada toda posibilidad de aplicacin de la Ley 333, ya que la
autonoma de la accin de extincin del dominio, tal como est consagrada, no se
refiere sino a los bienes 'adquiridos en forma ilcita', y ello no se da cuando en una
providencia, como la comentada, se declara con fuerza de autoridad que no
existi, en el caso investigado, grave deterioro de la moral social (narcotrfico ni
concierto para delinquir), ni enriquecimiento ilcito alguno.
"Lo expuesto pone de presente que, contrario sensu, si se inicia una nueva
investigacin con el propsito de establecer los tipos penales tantas veces
citados, para erigir sobre ellos la pretendida extincin del dominio, se esta
juzgando doble vez una misma conducta y, por esta va, se conculca el derecho
fundamental al debido proceso, que como ya se vio, impide que por un mismo
hecho se juzgue dos veces a una misma persona" (folios 113-114 del primer
cuaderno principal).

Y sobre la procedencia de la tutela, aunque los actores cuentan con los

mecanismos de defensa propios del proceso de extincin del dominio, consider:
"podr pensarse que la tutela no tiene cabida en razn de que los accionantes
tendran en su favor los recursos y las defensas propias del proceso. Sin
embargo, lo que protege el art. 29 de la Constitucin Nacional, al prohibir que a
una persona se la juzgue dos veces por el mismo hecho, es precisamente que se
abra nueva investigacin. Si el encartado debe concurrir al proceso para
defenderse, se tiene que el postulado constitucional aludido no tendra sentido
prctico en la medida en que se posibilitara iniciar varias investigaciones sobre un
mismo asunto, permitindose la vinculacin al proceso con las cargas que ello
implica y con notorio detrimento de los intereses del investigado.
"Lo expuesto para sealar que hay lugar a amparar a MARTHA CECILIA GAITAN
CENDALES y RAUL GAITAN CENDALES en relacin con su derecho
fundamental al debido proceso, anotndose que la tutela se circunscribe a
impedir que se contine o se inicie el proceso de extincin del dominio sobre los
bienes que hicieron parte del proceso que estuvo radicado bajo el nmero 23.759
y por los precisos delitos de narcotrfico, concierto para delinquir y
enriquecimiento ilcito, de acuerdo con lo expuesto anteriormente" (folios 116-117
del primer cuaderno principal).

3.2. Corte Suprema de Justicia.

Conoci de la impugnacin interpuesta por la Unidad demandada contra el fallo de

primera instancia, la Sala de Casacin Civil y Agraria de esa Corporacin y, el 12
de septiembre de 2000, resolvi revocar la sentencia impugnada y, en su lugar,
denegar la tutela de los derechos reclamados por los actores, pues consider
improcedente la accin de tutela: a) cuando los actores contaban con los medios
judiciales de defensa que la ley les confiere en el marco de las acciones de
extincin del dominio; y b) el comportamiento de la Unidad demandada no
constituye va de hecho.
 II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de instancia

proferidos en el trmite de este proceso, en virtud de los artculos 86 y 241 de la
Carta Poltica; corresponde a la Sala Cuarta de Revisin de Tutelas adoptar la
decisin respectiva, segn el reglamento interno, y el auto de la Sala de Seleccin
Nmero Diez del 3 de noviembre de 2000.

2. Problema jurdico a resolver.

En la revisin de los fallos de instancia proferidos en el trmite de esta accin, el

problema jurdico a resolver se reduce a dos cuestiones: a) si la Unidad
Especializada para la Extincin del Derecho de Dominio y contra el Lavado de
Activos viol el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes al
continuar con el proceso de extincin radicado bajo el nmero 0025, e iniciar el
radicado bajo el nmero 0053, despus de que precluyera a favor de los
accionantes el proceso penal radicado bajo el nmero DRF-23.759; y en caso tal,
b) si procede la accin de tutela cuando los demandantes cuentan con los medios
judiciales de defensa previstos en el Ley 333 de 1996 para los procesos de
extincin del dominio.

3. La doctrina constitucional sobre la extincin del dominio.

La Corte Constitucional se ha pronunciado en varias oportunidades sobre la

exequibilidad de las normas contenidas en las Leyes 333 de 1996 y 365 de 1997,
en las que se desarrolla la extincin del dominio y se reglamenta el trmite de la
accin correspondiente47; en la primera de esas ocasiones, en la sentencia C-
374/97,48 defini la figura en los siguientes trminos: "la extincin del dominio,
como de lo dicho resulta, es una institucin autnoma, de estirpe constitucional,
de carcter patrimonial, en cuya virtud, previo juicio independiente del penal, con
previa observancia de todas las garantas procesales, se desvirta, mediante
sentencia, que quien aparece como dueo de bienes adquiridos en cualquiera de
las circunstancias previstas por la norma lo sea en realidad, pues el origen de su
adquisicin, ilegtimo y espurio, en cuanto contrario al orden jurdico, o a la moral
colectiva, excluye a la propiedad que se alegaba de la proteccin otorgada por el
artculo 58 de la Carta Poltica. En consecuencia, los bienes objeto de la decisin
judicial correspondiente pasan al Estado sin lugar a compensacin, retribucin ni
indemnizacin alguna".

47
Ver las sentencias C-374/97, C-409/97, C-488/97, C-539/97 y C-392/00, para citar slo fallos de
constitucionalidad.
48
M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo
En la misma providencia, se seal el alcance de la presuncin de inocencia en el
trmite de la extincin del dominio, y se resalt que la carga de la prueba recae
sobre el Estado, que es el llamado a desvirtuar tal presuncin; al respecto,
consider la Corte: "sin embargo, aunque no tiene carcter especficamente penal
sino patrimonial, como el artculo 34 de la Constitucin consagra una
consecuencia negativa, que impone el Estado a una persona, ha de partirse de la
presuncin de inocencia (artculo 29 C.P.), es decir, de la hiptesis de que aqulla
s es la titular legtima del derecho de propiedad mientras no se le demuestre, en
el curso de un proceso judicial, con la integridad de las garantas constitucionales,
que, en efecto, la adquisicin que hizo de los bienes que figuran en su patrimonio
estuvo afectada por la ilicitud, el perjuicio del Tesoro Pblico o el dao a la moral
social, o que, aun siendo ajeno al delito, en la adquisicin misma del bien afectado
obr con dolo o culpa grave. De no ser as, habr de tenrselo por tercero de
buena fe, cuyo dominio sobre el bien no puede ser objeto de extincin del
dominio. La carga de la prueba en contrario, de acuerdo con los sistemas
probatorios que establezca la ley, suficiente para desvirtuar las indicadas
presunciones, corre a cargo del Estado"49 (subraya fuera del texto).

Adems, se transcribir la consideracin de la Corte Constitucional sobre la

exequibilidad del artculo 7 de la Ley 333/96, pues sobre el texto de esa norma se
centra la discusin relativa a la justificacin jurdica del comportamiento de la
Unidad demandada; dijo la Corte en esa ocasin:

"Dispone el artculo 7 de la ley acusada (se subraya lo demandado):

'Artculo 7. De la Naturaleza de la accin. La accin de extincin del dominio de

que trata esta Ley es de naturaleza jurisdiccional y de carcter real, y proceder
contra el titular real o presunto o los beneficiarios reales de los bienes,
independientemente de quien lo (sic) tenga en su poder o lo (sic) haya adquirido, y
sin perjuicio de los derechos de los terceros de buena fe. En ningn caso se podr
intentar la accin de extincin del dominio en forma independiente, si hay
actuaciones penales en curso.
'Si la accin penal se extingue o termina sin que se haya proferido decisin sobre
los bienes, continuar el trmite ante el mismo funcionario que conoci del
proceso penal y proceder la declaracin de extincin del dominio de aquellos
bienes adquiridos en cualquiera de las circunstancias de que trata esta Ley.
'Si terminado el proceso penal aparecieren nuevos bienes, en cualquier caso
proceder la accin de extincin del dominio ante el mismo funcionario que
conoci de la accin penal correspondiente'

"Esta disposicin, en los apartes demandados, se ajusta a la Carta Poltica.

49
Esta consideracin fue reiterada en la sentencia C-539/97, M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.
"En efecto, el precepto califica la accin como jurisdiccional, reiterando lo
estatuido por el artculo 34 de la Constitucin en el sentido de que la extincin del
dominio en esta modalidad slo procede por decisin de un juez. Y subraya que
es de naturaleza real, como se ha explicado.

"Igualmente, la norma seala contra quin debe instaurarse la demanda, es decir,

los titulares reales o presuntos o los beneficiarios reales de los bienes, sin
perjuicio de los derechos correspondientes a los terceros de buena fe.

"Prohibe el legislador, en un aparte de la norma que no se encuentra acusado,

que la accin se intente en forma independiente si hay actuaciones penales en
curso, lo cual significa que, en tal evento, lo relativo a la extincin del dominio
deber tramitarse dentro del proceso penal, pero aclara en la parte demandada
cmo habr de procederse si la accin penal se extingue o termina sin que se
haya proferido decisin sobre los bienes. La autonoma de la extincin del dominio
respecto del proceso penal, y su naturaleza real, avalan la constitucionalidad del
precepto.

"Claro est, el proceso de extincin del dominio podr iniciarse, con

independencia del proceso penal, sobre la base de que se acrediten los
presupuestos del origen viciado de la propiedad, particularmente en el evento en
que el proceso penal termine por muerte del procesado o cuando por esas
mismas causas el proceso penal no se hubiere iniciado"50 (subraya fuera del
texto).

Con este marco doctrinario, pasa la Sala a analizar los problemas sealados en el
aparte anterior, a fin de resolver sobre la revisin de los fallos de instancia.

4. Violacin del derecho al debido proceso.

4.1. El proceso de extincin radicado bajo el nmero 0025.

Esta Sala encuentra que la Fiscala no incurri en irregularidad alguna al iniciar, en

contra de los actores y otras personas, el proceso de extincin del dominio
radicado bajo el nmero 0025, puesto que esas personas fueron vinculadas de
manera previa, en calidad de sindicados de los delitos de enriquecimiento ilcito,
narcotrfico y concierto para delinquir, al proceso penal radicado bajo el nmero
DRF-23.759. Tal conclusin, resulta de la lectura de las normas vigentes
aplicables, y de la consideracin de la doctrina constitucional al respecto; por
ejemplo, en la sentencia C-539/9751, la Corte Constitucional consider que:

50
Esta consideracin fue reiterada por medio de las sentencias C-409/97 y C-539/97, M.P. Jos Gregorio
Hernndez Galindo.
51
M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.
 "Aunque el legislador habra podido definir, como constitutivas de
cualquiera de las causales constitucionales de extincin del dominio,
actuaciones u omisiones no tipificadas en la ley como delitos, mientras
no se produzca una ley que as lo haga, el nico desarrollo legislativo
al respecto es el contenido en el artculo 2 de la Ley 333 de 1996,
luego complementado por el artculo 14 de la Ley 365 de 1997, por
fuera de cuyos linderos no puede abrirse proceso alguno de extincin
del dominio" (subraya fuera del texto).

Ahora bien: incurri la Unidad demandada en una violacin del derecho

fundamental al debido proceso cuando resolvi continuar el trmite de dicho
proceso de extincin del dominio (radicado 0025), una vez en firme la providencia
que resolvi precluir el proceso penal a favor de los accionantes?

Tanto para la Unidad de la Fiscala demandada en este proceso, como para el

fallador de segunda instancia, la respuesta a ese interrogante es negativa, puesto
que esa manera de proceder resulta acorde con el segundo inciso del artculo 7 de
la Ley 333 de 1996: "si la accin penal se extingue o termina sin que se haya
proferido decisin sobre los bienes, continuar el trmite ante el mismo
funcionario que conoci del proceso penal y proceder la declaracin de extincin
del dominio de aquellos bienes adquiridos en cualquiera de las circunstancias de
que trata esta Ley". En efecto, la Unidad accionada adujo que la Fiscal Delegada
ante el Tribunal Nacional resolvi precluir el proceso en contra de los
demandantes, pero en esa providencia no se pronunci sobre los bienes, por lo
que el trmite de la extincin deba continuar, tal y como se dispuso.

Al respecto, esta Sala de Revisin debe sealar que no comparte el juicio del
fallador ad quem por dos razones, cada una de ellas suficiente para llegar a la
conclusin de que la Unidad accionada s viol el derecho al debido proceso de
los actores al disponer que continuara adelantndose el proceso de extincin
0025, una vez termin para los demandantes el proceso penal radicado bajo el
nmero DRF-23.759; la primera de esas razones, es la resaltada y ampliamente
ejemplificada por el Tribunal Superior de Bogot en el fallo de primera instancia:
que la Fiscal Delegada ante el Tribunal Nacional, s se pronunci sobre la
procedencia lcita de los bienes de los demandantes comprometidos en el proceso
de extincin antes referido; la segunda, que el comportamiento de la Unidad
demandada ignora lo decidido por la Corte Constitucional en las sentencias C-
374/97 y C-539/97 -antes citadas-, sobre la exequibilidad del segundo inciso del
artculo 7 de la Ley 333/96.

La Fiscal Delegada ante el Tribunal Nacional s se pronunci, en la providencia

que desat el recurso de apelacin en contra la resolucin de acusacin, sobre la
procedencia lcita de los bienes de los demandantes comprometidos en el proceso
de extincin 0025. En trminos de la sentencia de primera instancia:
"La Resolucin que en su momento dictase la FISCALIA DELEGADA ANTE EL
TRIBUNAL NACIONAL (el 4 de diciembre de 1997), absolviendo a los aqu
accionantes y a otras personas, aboc de manera directa y a espacio, el aspecto
relacionado con los bienes adquiridos por ellos, para concluir que los obtuvieron
de manera lcita.
"Veamos algunos apartes de la resolucin memorada:
'Es un hecho cierto y probado dentro del proceso, que los seores FELIX,
MARTHA CECILIA, RAUL Y JOSE DAVID GAITAN CENDALES, tienen inters
social en mltiples empresas, sin que exista asomo que se (sic) tales empresas
las dedican a actividades delictivas, pues de acuerdo con la prueba documental
que se adjunt al expediente y a los mismos informes de los Organismos de
Seguridad del Estado todas las empresas cumplen su objetivo social al que estn
destinadas.
'Examinado el acervo probatorio, no hay medio de prueba alguno que
indique que las empresas se han formado, o que han incrementado su
capital con dineros provenientes de la ejecucin del delito de narcotrfico o
conexos, o cualquier otro delito (resalto de la Sala).
'...
'Por lo descrito en los anteriores acpites, es claro hasta la saciedad que el
Estado no ha comprado (sic) que a FELIX, MARTHA CECILIA, RAUL y JOSE
DAVID se les pueda endilgar ningn hecho punible, al menos a lo que a esta
investigacin respecta, esta injustificacin es un elemento normativo del tipo penal
que tiene que ser identificable, es decir, que haya ocurrido, que se haya
materializado.
'...
'En el caso de estudio y por lo ya considerado es claro que de la supuesta
actividad ilcita de su consanguneo IGNACIO GAITAN CENDALES, realizada en
el exterior, no se pueda predicar que exista una actividad ilcita por parte de sus
hermanos aqu sindicados, pues no se ha demostrado que el incremento
patrimonial de los seores FELIX, MARTHA CECILIA, RAUL y JOSE DAVID se
haya derivado de actividad ilcita alguna.
'Pues bien, en el caso de estudio no se encuentra demostrado que el patrimonio
de los hermanos MARTHA CECILIA, RAUL Y JOSE DAVID, sea pequeo o
grande, mucho o poco haya sido fruto o se haya incrementado con el producto de
actividades ilcitas o que provenga del narcotrfico para que se les pueda endilgar
el punible de enriquecimiento ilcito, porque no se encuentra probado ninguno
de los elementos estructurales de ese delito.
...
"Finalmente dijo:
'Igualmente se decretar las medidas (sic) con que han sido afectados los bienes
de los seores FELIX, MARTHA CECILIA, RAUL y JOSE DAVID GAITAN
CENDALES, habida cuenta que no tienen porque mantenerse atados a
investigacin alguna'

As, el fallador de primera instancia concluy:

"Las transcripciones que vienen de hacerse no dejan sobra de duda que en el
proceso de marras se estudi, analiz y estableci, fehacientemente, que los
bienes en cabeza de los petentes son de lcita procedencia. Por lo menos en
cuanto a narcotrfico, concierto para delinquir y enriquecimiento ilcito se refiere.
Si ello es as, como en verdad lo es, no procede, frente a ellos, iniciar nueva
investigacin para establecer si hay lugar a declarar la extincin del dominio por
hechos relacionados con esos delitos, porque se llegara al absurdo, en el evento
de que se decretase la extincin de dominio por estos ilcitos, que sin el
presupuesto de hecho que consagra la norma, se impusiese una sancin. Dicho
en otros trminos, si de acuerdo con lo preceptuado en el art. 34 de la
Constitucin Nacional, que autoriza la accin de extincin de dominio solamente
sobre bienes adquiridos '...mediante enriquecimiento ilcito, en perjuicio del Tesoro
Pblico o con grave deterioro de la moral social...', y si el art. 2 de la Ley 333 de
1996, que establece las normas de extincin del dominio sobre los bienes
adquiridos en forma ilcita, seala que ella procede, entre otros eventos, frente a
conductas derivadas de enriquecimiento ilcito de servidores pblicos o
particulares, o por grave deterioro de la moral social, que corresponde a delitos
contemplados en el Estatuto Nacional de Estupefacientes y las normas que lo
modifiquen o adicionen, y estos comportamientos ya fueron debatidos en un
proceso vlidamente adelantado, sin que se hubiese encontrado mrito para
llamar a juicio, tales tipos penales no podrn servir para apuntalar la extincin de
dominio. En efecto, si estas son fuente de la accin de dominio (sic), al tenor de lo
estatuido en el art. 2 de la citada Ley 33 (sic) de 1996, es decir, el
enriquecimiento ilcito (numeral 1) y el grave deterioro de la moral social, que
incluye el narcotrfico (numeral 3), surge coruscante que si por esa resolucin
judicial ejecutoriada, que hace trnsito a cosa juzgada material, se ha declarado
que los actores no cometieron los delitos que se les imput, queda en verdad
sustrada toda posibilidad de aplicacin de la Ley 333, ya que la autonoma de la
accin de extincin del dominio, tal como est consagrada, no se refiere sino a los
bienes 'adquiridos en forma ilcita', y ello no se da cuando en una providencia,
como la comentada, se declara con fuerza de autoridad que no existi, en el caso
investigado, grave deterioro de la moral social (narcotrfico ni concierto para
delinquir), ni enriquecimiento ilcito alguno.
"Lo expuesto pone de presente que, contrario sensu, si se inicia una nueva
investigacin con el propsito de establecer los tipos penales tantas veces
citados, para erigir sobre ellos la pretendida extincin del dominio, se esta
juzgando doble vez una misma conducta y, por esta va, se conculca el derecho
fundamental al debido proceso, que como ya se vio, impide que por un mismo
hecho se juzgue dos veces a una misma persona" (folios 113-114 del primer
cuaderno principal).

Esta Sala de Revisin encuentra tal conclusin acorde a derecho y la comparte,

pues concuerda con la doctrina establecida por la Corte Constitucional en la
sentencia C-539/97 -antes citada-, en la que se hizo nfasis en la autonoma del
juzgador para valorar los medios de prueba en los que la Fiscala pretende
sustentar la accin de extincin del dominio; dijo la Corte al respecto:

"La Corte insiste, sin embargo, en que la conclusin a la que llegue el Fiscal no
ata al juez, quien goza de la exclusividad de la atribucin constitucional para
declarar la extincin del dominio si lo estima del caso (art. 34, inc. 2, C.P.) o para
negarla, motivando su decisin, y est obligado, por tanto, a evaluar, sopesar,
comparar, verificar y completar si es necesario todos los elementos de juicio que
se le suministran antes de dictar sentencia. Esta, en el sentir de la Corte, no
puede, en principio, ser inhibitoria, toda vez que el perentorio mandato de la
norma superior exige que sobre el tema haya definicin de fondo, contundente y
clara, en uno u otro sentido".

Pero -como ya se anunci-, no es sa la nica razn que encuentra esta Sala para
llegar a la conviccin de que la Unidad demandada s viol el derecho de los
actores al debido proceso cuando resolvi continuar el trmite del proceso de
extincin 0025, despus de que el proceso contra los accionantes fuera precluido.
En efecto, por medio de la sentencia C-539/97 52, la Corte Constitucional consider:

"Es evidente que, no estando unida la extincin del dominio de manera exclusiva
a la responsabilidad penal, la terminacin del proceso penal no implica
simultneamente la de la accin para intentar aqulla, desde luego siempre que
se acrediten los presupuestos del origen viciado de la propiedad y que no se
afecten los derechos de los terceros de buena fe" (subraya fuera del texto).

Y son precisamente esos requisitos, "que se acrediten los presupuestos del origen
viciado de la propiedad y que no se afecten los derechos de los terceros de buena
fe", los que echa de menos esta Sala en el examen del expediente; es claro que
los actores fueron exonerados de los cargos que les imput la Fiscala, pues de
acuerdo con la providencia que orden separarlos del proceso penal, no estaba
acreditado el origen viciado de su propiedad, pues "...es claro hasta la saciedad
que el Estado no ha comprado (sic) que a FELIX, MARTHA CECILIA, RAUL y
JOSE DAVID se les pueda endilgar ningn hecho punible, al menos a lo que a
esta investigacin respecta..."; y si la Fiscala no les pudo probar la comisin de
alguno de los hechos punibles por los que los sindic, slo poda proceder a
iniciarles otro proceso de extincin del dominio, como a terceros de buena fe,
puesto que la ley no ha consagrado an como causal de procedencia de la
extincin del dominio, otros hechos no constitutivos de delito. Esto, por cuanto la
Corte Constitucional aclar, en la ya citada sentencia C-539/97, que:

"Lo dicho significa que, en el estado actual de la legislacin sobre la materia,

solamente puede hablarse de extincin del dominio cuando, en el origen de la

52
M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo
adquisicin de los bienes correspondientes est presente cualquiera de los delitos
que, configurando una de las tres causales constitucionales, han enunciado los
artculos 2 de la Ley 333 de 1996 y 14 de la Ley 365 de 1997, bien porque sea el
mismo autor del delito el que figura como propietario de los bienes, ya porque
figure otro que los haya adquirido de mala fe, por dolo o por culpa grave, o a
sabiendas de su viciada procedencia.
"De lo cual se deduce que, mientras el legislador no enumere nuevas conductas
como constitutivas de alguna de las causales constitucionales, no puede incoarse
la accin de extincin del dominio, por cuanto ello implicara flagrante violacin
del artculo 29 de la Carta Poltica"

As, es ineludible concluir que la Unidad Especializada para la Extincin del

Dominio y contra el Lavado de Activos s viol el derecho al debido proceso de los
accionantes, cuando resolvi, en abierta contraposicin con la providencia de la
Fiscal Delegada ante el Tribunal Nacional, continuar con el proceso de extincin
0025, cuando no haba probado el origen ilcito de los bienes incorporados a ese
procedimiento, ni dio a los accionantes el trato correspondiente a los terceros
propietarios, poseedores o tenedores de bienes de origen ilcito.

4.2. El proceso de extincin radicado bajo el nmero 0053.

La providencia del 6 de marzo de 1998, por la cual la Unidad demandada, "...de

manera oficiosa, da inicio a la accin de extincin del dominio de los bienes
inmuebles, sociedades, vehculos y otros beneficios econmicos que adelante se
relacionarn, de conformidad con las reglas contenidas en la Ley 333 de
diciembre 19 de 1996...", sirvi para iniciar un proceso de extincin del dominio
con radicacin distinta de la 0025, pero no dirigido a perseguir bienes diferentes a
los vinculados al pluricitado proceso penal DRF-23.759, como se verifica al
analizar el antecedente 2.1. de dicha providencia: "2.1. Mediante Resolucin
fechada a enero diecisis del ao que avanza, proferida dentro del proceso
radicado en la Direccin Regional de Fiscalas con sede en esta ciudad bajo el
nmero 23.759, se dispuso el archivo de la investigacin penal adelantada en
contra de los seores FELIX, MARTHA CECILIA, RAUL Y JOSE DAVID GAITAN
CENDALES y remitir, por competencia, a la Unidad Especializada para la
Extincin del Derecho de Dominio, todas las actuaciones que conciernen a
decisiones vertidas dentro de dicho proceso en materia de bienes, excepto los
incidentes rotulados con los nmeros 2, 5, 6, 9, 18 y 4, argumentndose en
relacin con el ltimo que ste se encontraba en la Fiscala Delegada ante el
Tribunal Nacional en apelacin, y en relacin con los primeros incidentes
reseados, que sobre stos ya hubo decisin de fondo inclusive antes de la
decisin preclusiva de la investigacin decretada en la Segunda Instancia,
habiendo cobrado formal ejecutoria" (folios 172-173 del primer cuaderno de
anexos).
Podra pensarse entonces, que la Unidad demandada corrigi en esa providencia
el yerro en que incurri al resolver seguir adelantando el proceso de extincin
0025 despus de ser exonerados los actores, pero tampoco el proceso 0053 se
inici para dar a los demandantes el tratamiento de terceros, despus de haber
fracasado el Estado en el intento de probar que haban incurrido en los delitos de
narcotrfico, asociacin para delinquir y enriquecimiento ilcito, pues basta leer el
otro antecedente de la providencia en comento, el 2.2., para verificar que no es
as, y que todo el fundamento que tuvo la Fiscala para iniciar el proceso de
extincin 0053 es el mismo que a juicio de esa entidad, justificaba la continuacin
del radicado 0025:

"2.2. La determinacin del A-Quo, bsicamente tuvo como fundamento los

siguientes presupuestos:
"a) La ausencia de decisin vinculante en materia de bienes, en la Resolucin
proferida por la Fiscala Delegada ante el Tribunal Nacional al conocer por va de
apelacin, de la Resolucin de Acusacin dictada en contra...procediendo a su
revocatoria y, en su reemplazo, decretar Resolucin de Preclusin de la
Investigacin.
"Al interpretar el alcance de la misma se consider, que no hubo decisin sobre
los bienes afectos al proceso penal porque la parte resolutiva omiti cualquier
pronunciamiento al respecto y tampoco la motivacin sostuvo una argumentacin
sobre la procedencia lcita de los mismos, razn por la cual se entienden vigentes
las medidas cautelares decretadas sobre los bienes, debido a que '(...) en las
resoluciones interlocutorias debe existir una relacin inescindible entre la parte
motiva y resolutiva para que de esta manera tengan un efecto vinculante',
haciendo referencia al auto de junio 14 de 1996 emitido en la Sala de Casacin
Penal de la Corte Suprema de Justicia dentro del Radicado No. 10.467, con
ponencia del Magistrado Ricardo Calvete Rangel.
"b) La autonoma e independencia de la accin de extincin del dominio que
regula la Ley 333 de 1996, frente a la responsabilidad penal, respondiendo a la
naturaleza jurisdiccional y carcter real que la ley le asigna, destacando el
pronunciamiento de exequibilidad sobre el particular, en la Sentencia de
exequibilidad C-374/97 emitido por la Honorable Corte Constitucional" (folio 173
del primer cuaderno de anexos).

As, los bienes afectados por la accin de extincin de dominio radicada bajo el
nmero 0053, son aquellos sobre los cuales se adoptaron medidas cautelares en
el proceso penal DRF-23.759, es decir, los mismos del proceso de extincin
radicado bajo el nmero 0025; adems, las razones jurdicas que adujo la Unidad
demandada para continuar con el ltimo de los procesos mencionados, son las
mismas que se citan como antecedente para justificar la iniciacin oficiosa del
proceso de extincin 0053. Ser entonces que la entidad demandada tuvo en
cuenta hechos nuevos y relevantes? Tampoco; como se puede verificar a folios
183-184 del primer cuaderno de anexos, la fundamentacin fctica probatoria que
sirvi de base para iniciar oficiosamente el proceso de extincin 0053, se basa
exclusivamente en la revisin de "...la foliatura procesal de la instruccin penal...",
es decir, el mismo acervo probatorio que valor la Fiscal Delegada ante el Tribunal
Nacional para precluir el proceso penal. Si a lo anterior se aade que los
propietarios de esos bienes son los mismos, entonces cabe preguntar fuera de la
radicacin, qu otra diferencia permite distinguir el proceso de extincin 0025 del
0053? Hasta donde consta en el expediente de tutela, ninguna.

Y si la nica diferencia entre esos dos procesos de extincin es la radicacin que

le asign la Unidad demandada, las mismas consideraciones que llevaron a esta
Sala a concluir que se viol el derecho al debido proceso al resolver continuar con
el proceso 0025, son aplicables a la decisin de iniciar el proceso 0053; para
corroborar lo dicho, baste citar otro aparte de la sentencia C-539/97:

"Claro est, el proceso de extincin del dominio podr iniciarse, con

independencia del proceso penal, sobre la base de que se acrediten
los presupuestos del origen viciado de la propiedad, particularmente en
el evento en que el proceso penal termine por muerte del procesado o
cuando por esas mismas causas el proceso penal no se hubiere
iniciado" (subraya de la Sala).

La Fiscala, de acuerdo con los medios de conviccin que obran en el proceso, no

slo no logr probar el origen viciado de la propiedad que reclaman los actores
dentro del marco del proceso penal DRF-23.759, sino que el experticio del
Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-, es decir, la prueba de cargo
(folios 1 a 181 del segundo cuaderno de anexos), concluy que los actores s
contaban con medios econmicos lcitamente adquiridos, suficientes para adquirir,
tambin de manera lcita, todos los bienes afectados; dice la copia certificada de
ese medio de prueba: "...los hechos econmicos reflejados en el flujo de recursos
(flujo de caja), tienen un adecuado soporte documental contable que los ingresos
obtenidos menos los costos y los ingresos obtenidos menos los costos (sic),
gastos y otros egresos diferentes de compra de activos, dejaron un saldo
suficiente para adquirir los bienes afectados en este proceso" (subraya fuera del
texto, folio 180 del segundo cuaderno de anexos).

Resulta indudable entonces que la Unidad Especializada para la Extincin del

Dominio y contra el Lavado de Activos de la Fiscala General de la Nacin, viol el
derecho al debido proceso de Ral y Martha Cecilia Gaitn Cendales, tanto
cuando resolvi continuar tramitando el proceso de extincin 0025 despus de ser
sobresedos los actores, como al impulsar oficiosamente el proceso de extincin
0053.

5. Procedencia de la accin e inexistencia de otro mecanismo judicial de

defensa.
La Sala de Casacin Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia, resolvi que
la accin de tutela no es procedente en este caso, porque Ral y Martha Cecilia
Gaitn Cendales cuentan con los medios de defensa previstos en la ley para el
trmite de los procesos de extincin del dominio. En cambio, el Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Bogot, juzg que la accin s es procedente, pues aunque
"...podr pensarse que la tutela no tiene cabida en razn de que los accionantes
tendran en su favor los recursos y las defensas propias del proceso. Sin
embargo, lo que protege el art. 29 de la Constitucin Nacional, al prohibir que a
una persona se la juzgue dos veces por el mismo hecho, es precisamente que se
abra nueva investigacin. Si el encartado debe concurrir al proceso para
defenderse, se tiene que el postulado constitucional aludido no tendra sentido
prctico en la medida en que se posibilitara iniciar varias investigaciones sobre un
mismo asunto, permitindose la vinculacin al proceso con las cargas que ello
implica y con notorio detrimento de los intereses del investigado"

En el caso bajo revisin, la Fiscala pretende que los actores se defiendan en los
procesos 0025 y 0053, de los mismos cargos que les imput en el marco del
proceso penal DRF-23.759, precludo en su favor, en buena parte por lo que se
estableci sobre el origen lcito de sus bienes, con las pruebas de cargo. La
continuidad de esos dos procesos de extincin de dominio, constituye para los
actores no un medio alterno para la defensa de sus derechos, sino la concrecin
de una doble violacin a la garanta contenida en el artculo 29 Superior, segn la
cual, "quien sea sindicado tiene derecho... a no ser juzgado dos veces por el
mismo hecho". En consecuencia, los actores carecen de un mecanismo judicial
alterno para la defensa real del derecho fundamental que les est violando -y les
seguir vulnerando- la Fiscala, mientras contine el trmite de los procesos de
extincin del dominio radicados bajo los nmeros 0025 y 0053. Por tanto, en la
parte resolutiva de esta providencia se revocar la sentencia de segunda
instancia, y se confirmar lo resuelto por el fallador a quo.

III. DECISIN

En mrito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisin de Tutelas de la Corte

Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitucin,

RESUELVE:

Primero. Revocar la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala de

Casacin Civil y Agraria, el 12 de septiembre de 2000 y, en su lugar, confirmar el
fallo proferido por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogot
el 2 de agosto de 2000, por medio del cual se otorg la tutela judicial del derecho
fundamental al debido proceso a los actores Ral y Martha Cecilia Gaitn
Cendales.

Segundo. Remitir copia de esta providencia a la Procuradura General de la

Nacin para que, si lo considera del caso, investigue la responsabilidad que le
corresponde a los funcionarios que incurrieron en las conductas irregulares que
originaron este proceso de amparo.

Tercero. Por Secretara, lbrese la comunicacin prevista en el artculo 36 del

Decreto 2591 de 1991.

Comunquese, notifquese, cmplase e insrtese en la Gaceta de la Corte

Constitucional.

CARLOS GAVIRIA DAZ

Magistrado Ponente

JOS GREGORIO HERNNDEZ GALINDO

Magistrado

ALEJANDRO MARTNEZ CABALLERO

Magistrado

MARTHA VICTORIA SCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General