CONCESSO, PERMISSO, AUTORIZAO, CESSO E DOAO.

QUAIS SO AS DIFERENAS?

(concluso)

Ivan Barbosa Rigolin

(out/04)

I - Concesso de uso de bem pblico. Este instituto de

direito pblico constitui um dos mais perfeitamente tipificados contratos
administrativos, que por sua vez so aqueles contratos caracterizados pelo
predomnio de direitos do poder pblico contratante sobre o particular contratado, ou
sejam aqueles providos do que a teoria do direito administrativo denomina clusulas
exorbitantes, ou clusulas derrogatrias do direito comum, e que - para outras
hipteses de objeto que no concesses - so to transparentemente explicitadas por
dispositivos como os arts. 57, 58 e 65, todos da lei nacional de licitaes e contratos
administrativos. Existindo tais clusulas, e o contrato as comportando com lgica, o
contrato administrativo, e inexistindo administrativo no ser.

Matria de interesse puramente local, sempre

disciplinado na legislao prpria de cada pessoa jurdica de direito pblico interno
(Unio, cada Estado, o Distrito Federal e cada Municpio), inexistindo sobre o
assunto qualquer norma geral, ou o que o valha, de matriz constitucional, que seja
indistintamente aplicvel a todo ente pblico. A fonte de direito a reger as
concesses de uso de bem pblico portanto sempre local, jamais se podendo
invocar norma de outra esfera ( 1). Questes, por exemplo, como a licitabilidade, ou
1
E eventuais artigos, de Constituies Estaduais, que fixam regras de uso de terrenos municipais situados
em loteamentos, como restries transformao, daqueles bens, de uma categoria civil em outra como
passar de bem de uso comum do povo para bem dominical, por exemplo -, revestem-se da mais absoluta
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a onerosidade dessa espcie de concesso, devem sempre ser resolvidos na

legislao local, no se podendo invocar a grosseira generalizao que se l no
caput, do art. 2, da lei nacional de licitaes, como cogente para este caso; com
efeito, a Lei n 8.666/93 generaliza o instituto da concesso como se as cinco
espcies de concesso existentes no direito brasileiro fossem uma s coisa,
igualmente e sempre licitvel, porm o faz com a alegre despreocupao dos jejunos
em direito, que jamais ouviram falar em diviso constitucional de competncias
legislativas, nem de constituies estaduais, nem de leis orgnicas municipais, cada
qual com suas competncias rigidamente predeterminadas na carta magna.

Significa o pacto entre poder pblico e particular,

geralmente precedido de autorizao legislativa e licitao essa dispensada em
certas hipteses fixadas na legislao local -, pelo qual o poder pblico concedente
transfere o uso de um bem seu a particular, tornado ento concessionrio de uso,
geralmente a ttulo oneroso. O contrato nesse caso sempre cercado de clusulas
exorbitantes ou derrogatrias do direito comum, que conferem amplas prerrogativas
em favor do ente pblico concedente, que se traduzem em obrigaes de fazer, de
no fazer e de suportar para o concessionrio de uso.

A lei local, como j se iterou, deve disciplinar

inteiramente o instituto, fixando por completo as condies e as regras a serem
observadas na celebrao do contrato, o qual, nos dias de hoje, praticamente no se
admite seja por tempo indeterminado, devendo sempre ser por tempo certo, ainda
que com a prorrogabilidade podendo ser prevista no instrumento contratual.

Presta-se em geral a permitir a explorao comercial,

pelo concessionrio, de algum servio de utilidade ou de interesse pblico

inconstitucionalidade, afrontando a Constituio Federal, art. 30, inc. I, nessa matria nica e
exclusivamente local. Nada tem o Estado com esse assunto. Ressalte-se entretanto que o procedimento do
Poder Judicirio, quando invocado para declarar a inconstitucionalidade de dispositivos como tais, vem
sendo simplesmente lastimvel no Brasil, desabrida e rotineiramente negando vigncia Constituio
Federal.
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populao e da a sua justificativa institucional. caso de concesso de boxes de

mercado, ou de espaos comerciais em estaes rodovirias, ferrovirias ou
aeroportos, ou em universidades pblicas, ou ainda, agora sem carter comercial, de
concesso de jazigos, perptuos ou no, a particulares. Mas pode prestar-se a
transferir o uso de terrenos nus, para alguma utilizao particular predeterminada.

Sendo ato bilateral de natureza negocial, ou contratual, e

portanto executvel reciprocamente pelas partes, reveste-se de muito maior
solenidade e expectativa de permanncia, ou estabilidade, que a permisso de uso de
bem pblico, que, como se ver, mero ato administrativo unilateral de outorga,
deferido quase sempre a ttulo precrio, e como slido ato, revestido de expectativa
de grande estabilidade e permanncia, e ainda celebrado em geral por longos
perodos, freqentemente mais desejado pelo contratado que a permisso de uso.

II Concesso de obra pblica. Trata-se de outra

modalidade de concesso inserida no escopo do direito administrativo, com
freqncia utilizada pela Administrao para conseguir oferecer populao uma
obra pblica sem precisar despender verbas de seu oramento, valendo-se para da
iniciativa privada. Contrato administrativo tpico, aquele que obriga o contratado,
ento concessionrio de obra publica, a construir ou edificar alguma obra para
utilizao pelo povo, remunerada por pedgio ou preo pblico durante algum
tempo, ou durante todo o tempo em que durar a concesso, dessa receita o
concessionrio da obra extraindo, ao longo do prazo contratual da concesso, seu
ressarcimento dos gastos efetuados e seu lucro.

No raro se incluem dentre as obrigaes do contratado a

realizao de extensa e onerosos manutenes, obras complementares e auxiliares, e
at por isso essa modalidade de concesso ganhou forte impulso nas ltimas dcadas
no pas, face crescente tendncia de terceirizao de obras e de servios pblicos,
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resultante da paulatina retirada do Estado de tantas atividades quanto lhe vem sendo
possvel.

Exemplos conhecidos de concesso de obras pblicas so

do Viaduto do Ch, na capital paulista, construdo no incio do sculo, e por alguns
anos explorado, por uma companhia inglesa; a chamada terceira ponte capixaba,
unindo Vitria a Vila Velha, construda por empresas particulares e ainda hoje
explorada por pedgio, devendo-o ser por doze anos; diversas estradas federais e
estaduais, concedidas a sociedades de propsitos especficos originrias de
consrcios de empresas vencedoras das respectivas licitaes sendo a construo
ou a duplicao da estrada uma obra, e sendo o simples recapeamento, ou a
pavimentao, que nesses casos so sempre encargos do concessionrio, tambm
uma obra. No caso das edificaes (viaduto e ponte) o usurio paga pedgio por de
terminado tempo, findo o qual a obra passa ao poder pblico que a partir de ento
em geral a libera para uso gratuito da populao; no caso das estradas, o usurio
paga pedgio geralmente tido como escorchante, e que por isso permite ao
concessionrio manter boas manutenes enquanto durar o contrato de concesso.

Os resultados obtidos pelo ente estatal concedente de

obras pblicas so sempre, invariavelmente, muito bons, sobretudo quando
envolvem manutenes permanentes, muitssimo melhores que quando a obra esteve
entregue administrao direta; em se tratado especificamente de estradas, pode-se
afirmar no Brasil que a concesso transfere a no-administrao estatal
administrao particular.

III Concesso de servio pblico precedido de obra

pblica. Recente modalidade de concesso introduzida no direito brasileiro, ao que
parece, pela Lei federal n 8.987, de 13 de fevereiro de 1.995. Tentou essa lei, como
se disse, no art. 1, pargrafo nico, impor a Estados e Municpios obedecer
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rigorosamente as suas normas, mas isso no se pode aceitar face autonomia

administrativa daqueles entes, garantida constitucionalmente para legislar sobre
assuntos locais como este, e ainda porque certo que no existem normas gerais
sobre este assunto, imponveis pela Unio s demais pessoas polticas. A
competncia par disciplinar esse assunto tambm, portanto, local, ainda que se
reconhea que a lei federal pode constituir boa inspirao, e infundir nos entes locais
e a confiana que o autor da idia,e o criador da instituio, sempre inspira.
Assim, bom modelo para a legislao local a Lei federal n 8.987/95 , mas regra
necessria no, nem nunca ser enquanto perdurar a garantia constitucional de
autonomia legislativa de Estados e de Municpios em temas prprios e peculiares.

o caso de contratos cujo objeto seja a construo de

uma obra pblica e tambm a prestao de algum servio pblico. Anuncia-se a
quarta linha do metr de So Paulo como uma aplicao dessa modalidade de
concesso, pois que a iniciativa privada, aps licitao, dever construir as estaes
e os terminais, e a seguir explorar o servio remuneradamente por preo, seja por
determinado prazo, seja permanentemente enquanto durar a concesso como se
imagina.

Diferencia-se da concesso de obra estrada em face

de que nessa no existe propriamente um servio pblico sendo prestado pelo
concessionrio, mas to s uma obra, ocasionalmente construda e sempre apenas
mantida, enquanto que na concesso de servio precedido de obra so encargos do
concessionrio tanto construir a obra quanto mant-la e quanto, ainda, prestar o
servio pblico de transporte metropolitano de passageiros, inexistente na
concesso de estrada.

Trata-se de instituto ainda novo no direito brasileiro, algo

como um aperfeioamento ou um requinte da concesso de obra, que quase tudo tem
ainda por ser disciplinado porm que, ao que tudo indica, haver de ser de largo
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emprego doravante, crescente medida em que o Estado vai crescentemente dando-

se conta de que quanto menos aparecer para o cidado, quanto menos for visvel e
perceptvel, tal qual rbitro futebolstico, melhor cumprir seu papel institucional.

IV Permisso de servio pblico. Instituto de direito

administrativo, no tem natureza contratual mas de simples ato unilateral de
outorga, com carter negocial, atravs do qual a Administrao pblica entrega a
execuo de algum servio pblico a particular, nas condies estabelecidas tanto na
legislao reguladora local quanto no prprio ato de outorga da permisso.

No sendo contrato (pacto bilateral) mas mero ato

unilateral, a Constituio Federal erra gravemente, no art. 175, pargrafo nico, inc.
I, ao colocara permisso de servio indiscriminadamente ao lado da concesso de
servio, essa sim um solenssimo contrato administrativo - com carter especial, sim,
porque a prpria natureza de administrativo s em si empresta esse carter a
qualquer contrato, quando comparado a contrato comum ou civil, que no tem nada
semelhante s clusulas exorbitantes caracterizadoras do contrato administrativo.
No, em absoluto; no sendo contrato, no se aplica permisso de servio regra,
constitucional ou legal, que apenas em contratos tem sentido e cabimento. A
grosseria do constituinte verdadeiro magarefe jurdico, que jamais perde
oportunidade de exibir sua extraordinria incultura e crassa ignorncia em direito
no pode contaminar um ato administrativo que de contrato nada tem.

Deve-se grosseria do constituinte, entretanto, a regra de

que toda e qualquer permisso de servio ainda que se rechace enfaticamente a sua
natureza contratual precise ser licitada. A Carta, naquele mau momento, art. 175,
pargrafo nico, inc. I, passou por cima das peculiaridades que localmente sempre
pode apresentar a permisso de servio, como de por exemplo no dever ser licitada
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em face de certos eventos e circunstncias locais, e indistintamente mandou que toas

das as permisses de servio sejam licitadas. Grosseria por sobre grosseria.

Assim, no pode a regra local dispensar a licitao das

permisses de servio, j que a Carta as embrulhou no mesmo pacote das concesses
como se foram um s instituto, e a todas mandou licitar sempre.

A permisso se justifica sempre que o poder pblico,

precisando transferir a execuo de algum servio pblico a particular que o
explorar como atividade econmica em seu nome e por seu risco -, no queira
desde logo celebrar um longo, ultra-solene e estvel, complexo, intricado e
rebuscado contrato de concesso de servio, preferindo algo mais precrio, menos
complexo e muito menos estvel, por vezes apenas provisrio e transitrio at a
licitao de uma concesso. Anuncia, ento, num procedimento licitatrio que pode
estar regido ou ao menos inspirado na Lei federal n 8.987/95, a inteno de outorgar
a permisso daquele servio iniciativa privada, e aps receber e julgar as propostas
ocasionalmente apresentadas elege o permissionrio, segundo o critrio fixado no
ato convocatrio.

Quanto a isso, a lei de licitaes absolutamente

inapropriada e inadequada, e quem duvidar tente, com base nela, elaborar um edital
de licitao para permisso de servio que seja minimamente tcnico, e ver ento as
dificuldades que ir encontrar, pois que a Lei n 8.666/93 no foi concebida para
permitir contratar quaisquer concesses nem para possibilitar a outorga de quaisquer
permisses, e sim para adquirir obra, servio ou bens, e, menos bem, para vender
bens pblicos, mas nunca para viabilizar outros contratos ou atos de outorga.
Imensamente melhor, porque para isso concebida, Lei n 8.987/95, denominada,
exatamente, a lei federal das concesses e das permisses de servio pblico.

A onerosidade no atributo essencial da permisso de

servio, podendo ela ser onerosa, do modo ou na circunstncia que for, ou gratuita,
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tudo a depender das condies preestabelecidas na regra local se acaso existente, ou

na regra federal se acaso adotada, no critrio de julgamento das propostas, e, ao fim,
no ato de outorga.

Tambm a predeterminao de prazo no muito

adequada permisso de servio, em geral tida como ato precrio, o que em s si
contraria a idia de precariedade, ou de cassabilidade e revogao a qualquer tempo;
mas nem por isso deixam de existir permisses de servio outorgadas com prazo
certo, as quais, se forem rompidas por ato desmotivado da Administrao, ensejaro
indenizao ao permissionrio, administrativamente calculvel. Motivo justo para a
revogao da permisso sempre o inadimplemento pelo permissionrio de alguma
condio da outorga, mas podem existir outros, amparados nos atos de outorga ou
em razes e interesse pblico esse constituindo sempre o verdadeiro fundamento
mediato de toda transferncia de execuo de servio pblico iniciativa privada.

Acertar quem, como Leon Frejda Szklarowsky sempre

declara ser o contrato o primo pobre da licitao, afirmar que a permisso a prima
pobre da concesso; com efeito, sejam de servio pblico, sejam de uso de bem
pblico, a concesso algo como uma superpermisso, e por corolrio raciocnio a
permisso uma infraconcesso (2). Na prtica, entretanto, pouca diferena entre
servio concedido e servio permitido o usurio percebe, se que percebe alguma, e
pouca importncia o d cidado d s diferenas, desde que o servio lhe seja
prestado, e preferencialmente bem, e a preo razovel (3).

Empregos, dos mais freqentes, das permisses de

servio pblico so as outorgadas a empresas de nibus urbanos e interurbanos, para

2
E no cometamos a imprudncia de falar, com este sentido, em subconcesso, pois que esse pode ser um
instituto jurdico diverso, algo como a outorga, pelo concessionrio, de parte do que lhe concedido a
algum, se isso for admitido na regra respectiva. No se aborda a subconcesso neste artigo em face de que
esse um subtema da concesso, por demais especfico e por isso a merecer cuidado equivalentemente
especfico.
3

Nesse sentido nosso artigo A verdadeira precariedade das permisses, in RDP 86/229.
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a prestao do servio de transporte coletivo de passageiros, muita vez utilizadas

enquanto se licitam as concesses do mesmo servio, porm que na prtica tambm
muita vez se eternizam a ttulo precrio, durando amide mais que concesses
regularmente licitadas e contratadas... Existem casos, muito encontradios em
pequenos entes estatais, de meras tolerncias pelo poder pblico a empresas que um
dia, de um modo ou de outro, instalaram-se no servio pblico de transporte, e a o
permanecem prestando ao arrepio do direito e de qualquer outra formalidade; tal
negligente complacncia nos dias de hoje, com o aparelhamento constitucional e
legal (ao menos o federal) existente, apto a permitir a inteira e rpida regularizao
dessa outorga, resta virtualmente intolervel ao ordenamento jurdico, e
desaconselhvel sob qualquer ponto-de-vista da administrao.

V Permisso de uso de bem pblico. Se a permisso

for de fato a prima pobre da concesso, ento do mesmo modo a permisso de uso
de bem pblico a prima pobre da permisso de servio pblico. To desvalida e
destratada que muita vez nem sequer se sabe que existe... Com efeito, na prtica de
advocacia e de consultoria chega a ser constrangedor constatar, com espantosa
regularidade, o mais absoluto despreparo que altas autoridades de todos os Poderes
do Estado incluindo alguns representantes do Poder Judicirio, do Ministrio
Pblico e dos Tribunais de Contas ostentam quando por razes de ofcio precisam
defrontar-se com examinar, apreciar, opinar e julgar permisses de uso de bens
pblicos em casos concretos. A confuso entre concesso de servio e concesso de
uso, de to freqente, chega a ser de fazer corar as pedras. Fala-se de concesso e
de permisso como se existisse apenas uma modalidade de cada instituto, e quando
se formula a pergunta: - concesso de qu?; - permisso de qu?, o mundo desaba.
E s ento a autoridade interlocutora trava conhecimento da concesso de uso, e da
permisso de uso.
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Ilustre desconhecido no direito que ainda , a permisso

de uso de bem pblico o instituto de direito administrativo que, tambm sem
natureza contratual, significa a transferncia, geralmente outorgada com carter de
exclusividade, da utilizao de algum bem pblico imvel por particular, para que ali
desenvolva algum trabalho, ou preste algum servio, de utilidade coletiva, revestido
portanto de justificado interesse pblico.

A matria disciplinvel na legislao local, e

exclusivamente a. No existe regra constitucional alis nem sequer existe a mais
plida meno na Carta a esse instituto sobre permisso de uso de bem pblico, de
modo que em um Municpio ser a sua lei orgnica o diploma disciplinador mximo,
que lhe d os contornos maiores e mais gerais, seguindo o detalhamento por
legislao ordinria, por regulamentos ocasionais e por fim pelo ato administrativo
unilateral, negocial, em geral precrio, oneroso ou no, com exclusividade ou no,
de outorga. Nos Estados e no Distrito Federal as respectivas Constituies, e
legislaes infraconstitucionais, disciplinaro esse assunto que, curiosamente, pela
sua natureza, sempre muito mais municipal que de outra esfera de governo, pelo
fato de que o Municpio todos sabem que existe, e todos vem, localizam e
conhecem, enquanto que a Unio e o Estado so, antes, convenes ou fices
jurdicas e polticas que somente se divisam em mapas e em discursos
governamentais.

Ser licitado se a regra local assim o exigir, e nas

condies respectivas, e no o ser se e como de outro modo dispuser o mesmo
regramento local. Se for licitvel, a lei aplicvel ser, tal qual na outra permisso,
qualquer uma, menos a lei nacional de licitaes, absoluta, total e completamente
inaplicvel a esta espcie de objeto. Muitas vezes nos Municpios a nica regra
legal para a permisso de uso a constante da sua lei orgnica, exceo de
qualquer outra, e para preparar e ultimar a outorga fica livre a autoridade local,
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dentro dos mnimos da lei orgnica municipal, para dispor e disciplinar cada caso
como bem lhe convenha ocasio.

Geralmente as leis orgnicas municipais disciplinam

diferentemente permisses de uso de bens pblicos conforme seja a natureza do
imvel pblico em questo, segundo a classificao civil de bens de uso comum do
povo, de uso especial e bens dominicais nome hoje no menos que ridculo, pois
que deveriam denominar-se dominiais, j que so do domnio disponvel e no bens
de domingo como o so alguns nefastos motoristas. Assim, e em geral, a permisso
de uso de bens de uso comum do povo segue determinadas regas da lei orgnica,
enquanto que se o bem for de uso especial podem ser outras, e outras ainda em se
tratando de bens dominicais. Tais regras so muitas vezes copiadas de um
Municpio para outro, mas quase sempre, vistas utilitariamente para a
Administrao, carecem de qualquer sentido lgico, h tempo j merecendo
enrgica modernizao.

Utiliza-se a permisso de uso de bem pblico sempre que

a concesso de uso no puder ser utilizada, ou que essa no convier em face da sua
complexidade, acaso desproporcional ao escopo ou abrangncia do uso que se
pretende transferir a particular. Permisso de uso menos complexa, menos estvel,
menos duradoura que a concesso de uso, tanto quanto a de servio o com relao
concesso de servio, e por isso se a utiliza para emprestar certos imveis
pblicos a particulares para atividades no to estveis quanto as de se esperar na
concesso, como no caso, sempre que conveniente, de reas em mercados,
entrepostos pblicos permanentes, ou reas pblicas cujo uso seja permitido a
entidades assistenciais, caritativas, benemerentes ou filantrpicas, sempre que no se
justifique a concesso do uso. Existe subjetiva e tnue diferena, em verdade,
resolvel apenas pelo critrio discricionrio da autoridade executiva, da maior
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convenincia entre permitir o uso e conceder o uso;mas para decidir tambm sobre
isso foi ela eleita pela populao.

O que ressalta que sempre est por trs,

invariavelmente, o interesse pblico na outorga, materializado no uso que o
particular far do imvel pblico cujo uso lhe seja permitido.

A idia da permisso de uso de bem pblico mvel aberra

da teoria do direito pblico, porque para tal emprstimo o direito reserva outros
institutos.

VI Autorizao de uso de bem pblico. Tambm

matria para a legislao local exceo de qualquer outra, e sendo a permisso a
prima pobre da concesso, a autorizao de uso a prima pobre da permisso de
uso, e portanto a prima pauprrima da concesso de uso. Mas no se inquietem os
socilogos e os antroplogos, pois que a linha da pobreza se encerra a.

Se a permisso de uso se presta a comportar

transferncias em geral provisrias ou precrias de uso, a autorizao de uso serve a
transferncias precarissimas, de curtssima durao e insuscetveis de ensejar sequer
a, j no to complexa, formalidade da permisso. O ttulo j diz tudo: presta-se esse
instituto a que o poder pblico autorize a utilizao de um imvel pblico para a
realizao, pelo particular, de circos, feiras, comcios, manifestaes, espetculos,
exibies ou outros eventos de to curta durao quanto esses, seja de apenas
algumas horas ou de at poucos dias. No serve para eventos de larga durao, pois
que a utilizao do imvel pblico nesses casos h de merecer modalidade de
transferncia menos precria.

A fonte de direito, como se disse, exclusivamente local,

sendo para os Municpios, pessoa onde por excelncia ocorre a prtica, prevista a
autorizao de uso na lei orgnica, e eventualmente em outro diploma inferior. Dada
a pouca durao e relevncia do objeto, e dado ainda que quem pede alguma
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autorizao no pode submeter-se a licitao porque tal no teria lgica, no tem

nenhum sentido a idia de licitar autorizaes, sendo que at o procedimento
seguramente demoraria mais que o evento autorizado. D-se portanto a autorizao
a pedido do interessado.

Quanto a onerosidade, pode ser onerosa a licitao,

remunerada por preo, ou no, operando-se gratuitamente para o autorizado. O
prazo, ainda que ocasionalmente prorrogvel, importante que seja predeterminado,
por mera questo de ordem na administrao. Quanto s demais condies, o ato de
autorizao, que pode ser alvar ou outro, dever estabelec-las, como de
obrigatria observncia pelo autorizatrio, pena mesmo de, em no o fazendo e
ainda que precarissima, poder ser sustada a qualquer tempo pela Administrao.

No se conhece o instituto da autorizao de uso de bem

pblico mvel, pois que para tanto se vale o poder pbico de institutos civis
adequados.

VII O que precisa ser ressaltado que em todos os

contratos administrativos de que at aqui se cuidou as vrias concesses -, como
igualmente em todos os atos unilaterais de outorga, como as permisses e a
autorizao, o poder pblico predomina amplamente em direitos sobre o particular
concessionrio, permissionrio ou autorizatrio, significando essa discrepncia a
possibilidade de a Administrao cassar o ato ou rescindir o contrato, em duas
hipteses principais: a) sempre que o particular descumprir as condies
preestabelecidas, e b) sempre que o interesse pblico, a juzo discricionrio, porm
justificvel, da autoridade, o exigir.

Na primeira hiptese, inadimplemento pelo particular,

no se h de falar em indenizao quele, eis que foi ele prprio quem deu causa ao
antecipado encerramento do ajuste, mas na segunda hiptese, e de modo geral,
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cabe, sempre que o particular demonstre o prejuzo sofrido com a inesperada

finalizao da avena, qual no deu causa e quanto a isso diga o que disser o
instrumento. Sim, porque como a questo da indenizao de direito civil e se
resolve nos moldes do direito civil, nas aes civis relativas a esse assunto o Poder
Judicirio, muito apropriadamente, no costuma revelar-se muito preocupado com
a aura de sacralidade com que freqentemente se procuram envolver os institutos
publicsticos que cercam o ajustado, mas, antes disso, com direitos e garantias do
particular, e sob esse correto prisma de anlise costumam resolver a controvrsia.
Sim, porque ningum imagine, iludindo-se por inteiro, que algum interesse coletivo
ou difuso pode esmagar ou afrontar direito e garantia individual; em absoluto.

Com todo efeito, o princpio publicstico de que

predomina o interesse pblico sobre o individual tem seus limites exatamente na
intangibilidade dos direitos de das garantias individuais, protegidos por clusula
ptrea da Constituio, o seu art. 5, enquanto que os direitos da Administrao,
cambiveis ao sabor da brisa e dos interesses momentneos dos dirigentes do
Executivo - que a cada momento histrico encomendam ao Congresso uma
Constituio e uma legislao assim ou assada -, so o que h de mais varivel,
imprevisvel, impondervel e impermanente na face do planeta, num plexo
assistemtico, alegre e despreocupado que se altera com o humor dos governantes e
que no prepondera sobre a menor das garantias do cidado vale dizer: os direitos
e as garantias individuais so matria sria, e o Judicirio bem o sabe, enquanto que
os direitos da Administrao pblica, neste atual estgio selvagem e lamentvel da
civilidade brasileira, so tudo menos aquilo, e o Judicirio tambm o sabe
plenamente (4).
4
Somos publicistas, ningum duvide, porm no cegos ao que est em volta. Nenhum publicista deve
entusiasmar-se, acadmica e alienadamente, com as particularidades do direito pblico, idealmente
fascinantes, at ao ponto de ter sua viso obnubilada pelos desmandos e pela patifaria institucional que, ao
menos em nosso pas, se observam em todas as reas da Administrao. No cansamos de insistir: o que
atualmente ocorre no governo no pode ser parmetro ao estudioso nem ao idealista, porque contraria, do
primeiro ao ltimo, todos os cnones do direito administrativo. E mantemos a confiana em que os
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VIII Cesso de uso de bem pblico. Constitui instituto

de origem civil mas de que o direito administrativo se apossou com relao aos
rgos pblicos, largamente empregado no apenas no Brasil, consistente no
emprstimo, ou na transferncia provisria e gratuita da posse de um imvel,
edificado ou no, pertencente a um rgo pblico, cedente, a outro, de mesmo nvel
de governo ou de nvel diverso, cessionrio, com vista a possibilitar ao ltimo
alguma utilizao institucional ou de interesse pblico. Nada tem, portanto, com
concesso alguma, nem com permisso alguma, nem com autorizao de uso, como
nada tem, muitssimo menos, com doao.

Significando uma restrio de poder ao cedente em favor

do cessionrio, ainda que transitria, sempre significa uma cesso de interesse,
ocasionalmente traduzvel patrimonialmente, e por essa razo deve cercar-se de
normas que atendam ao princpio da legalidade, ou seja do disciplinamento por lei
em sentido estrito, emanada ao menos pelo ente pblico cedente, eis que este se
despoja temporariamente da possibilidade de uso do bem que cede, privando-se com
isso de auferir rendimentos sobre o mesmo bem.

da essncia desse instituto a gratuidade, ou de outro

modo pode ver-se transmudado em outro, como locao, que nada tem nem com o
direito administrativo nem com a finalidade eminentemente ideal e publicstica que
cerca a cesso. No transfere a propriedade mas apenas a posse til, e de principal
diferena com relao permisso de uso a sua caracterstica de ser processada
apenas entre entes pblicos, enquanto aquela se processa entre poder pblico,
permitente, e particular permissionrio, alm de que pode a permisso ser
remunerada ou onerosa, enquanto que a cesso h de ser graciosa.

dirigentes atuais, com toda sua atuao rigorosamente desprezvel, sero sepultados no mais absoluto
esquecimento da histria, preferencialmente no mais curto tempo possvel.
 16

A cesso de uso, ainda que ato bilateral, no tem carter

propriamente contratual, uma vez que traduz compromisso meramente moral entre
entidades pblicas, e no obrigao recproca executvel, como nos contratos; sendo
assim, assimila-se muito mais ao convnio, compromisso to-somente moral e
informado por interesses convergentes das partes, que ao contrato, o qual vincula
obrigacionalmente as partes, com interesses opostos e antagnicos, e tem fora
executiva. No da essncia desse instituto a prefixao de prazo certo para a sua
terminao, podendo ser estabelecido a ttulo precrio, e justificadamente
revogvel a qualquer tempo por qualquer das partes envolvidas.

IX Doao. Trata-se de um instituto de direito privado

e no pblico, mas que, tal qual ocorre a inmeros outros, com grande freqncia
utilizado pela Administrao pblica, porm cercado dos pressupostos, das cautelas,
das restries e das particularidades que os contratos com entes pblicos sempre
precisam envolver. o, assaz conhecido, contrato civil pelo qual uma parte
transfere, voluntariamente e a ttulo gratuito, coisa mvel ou imvel, a outra pessoa
que a aceita. Disciplina-se atualmente, na sua base geral, pelos arts. 538 a 564 do
Cdigo Civil brasileiro. Figura neste artigo apenas para propiciar visualizarem-se as
diferenas que guarda com relao a institutos de direito pblico, sobretudo o da
concesso de direito real de uso.

Doao de bem pblico A doao de bem pblico

com freqncia adotada pelo poder pblico com relao a bens pblicos mveis e
imveis, porm com modificaes com relao prtica entre particulares, que so
impostas ao poder pblico por fora de princpios constitucionais como os da
motivao, da finalidade e do interesse pblico (a exemplo da Constituio do
Estado de So Paulo, art. 111), os quais em seu conjunto, aliados a outros ainda,
exigem a evidenciao do interesse pblico naquelas doaes. Est, desse modo,
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prevista a doao de bens pblicos, alm de muito genericamente no Cdigo Civil,

tambm na legislao administrativa local de cada pessoa pblica, que dita as regras
e as condies de sua efetivao, pelo poder pblico, em favor de particulares.

Dentre tais condies praticamente uniforme a previso

legislativa de que a doao de imveis pela Administrao pblica a particulares
deve ser precedida por lei autorizativa especfica, licitao e contrato, sendo esse
ltimo a prpria escritura por instrumento pblico, da qual deve figurar
obrigatoriamente essa costuma ser a regra local - ou todo o texto da lei ou ao
menos os obrigatrios encargos do donatrio. regra pacificamente adotada a de
que no pode haver doao de imveis pblicos sem a previso de encargos de
interesse pblico a serem cumpridos pelo donatrio em prazo predeterminado em lei,
pena de reverso ou retrocesso do bem ao poder pblico.

A licitao, por sua vez, amide dispensada na lei local

disciplinadora, quando o interesse pblico puder ser documentalmente justificado na
doao a entidade que v desempenhar atividade de interesse da coletividade. A
escritura pblica de doao, prevista no Cdigo Civil, art. 541, o instrumento pelo
qual algum se torna donatrio, aperfeioando-se a doao de imvel pblico com o
cumprimento integral dos encargos pelo donatrio.

A doao de bens pblicos mveis, matria tambm

disciplinvel na lei local exceo de em qualquer outra, em geral
significativamente simplificada com relao a de imveis, exigindo solenidade
bastante reduzida alm da imprescindvel justificativa do interesse pblico
envolvido na iniciativa.

Utiliza-se a doao de bens pblicos sempre que o

interesse pblico puder indicar ser essa a modalidade de transferncia da
propriedade mais vantajosa que alguma outra, das vistas neste artigo, o que muitas
vezes se torna dificultoso; mas no deixa de ser freqente, como no caso de doao
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de lotes pblicos a particulares, pessoas fsicas ou jurdicas, em distritos industriais,

com encargos de edificao e funcionamento de indstrias, mesmo que
tributariamente incentivados, tudo visando oferecer empregos populao local,
desenvolvimento da atividade econmica e, ao longo do tempo, propiciar aumento
da arrecadao tributria. comum tambm a doao de reas pblicas a
instituies filantrpicas, de caridade, assistenciais ou de benemerncia, alm de
para associaes destinadas a portadores de e deficincia, ou a entidades protetoras
de animais, ou organizaes no-governamentais voltadas a algum objetivo de
interesse pblico.