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DOSSIER I LES NOUVEAUX ACTEURS INTERNATIONAUX

Les multinationales dfinissent-elles les rgles
de la mondialisation ?
par Christian Chavagneux
Christian Chavagneux est rdacteur en chef de la revue Lconomie politique et
rdacteur en chef adjoint du mensuel Alternatives conomiques.

Les tats demeurent-ils au centre des relations conomiques internatio-

nales ? Ils doivent composer avec la monte en force des acteurs privs,
au nombre desquels les multinationales productives ou financires, en
particulier dans le domaine cl de la fixation des rgles. Grands cabinets
daudit, associations professionnelles transfrontires, cartels internatio-
naux, tous travaillent ce que les normes politiques de la mondialisation
respectent et valorisent leurs intrts particuliers.

politique trangre

Les firmes multinationales jouent un rle politique majeur dans la dfini-

tion des rgles du jeu de la mondialisation. Si le constat bnficie dun
consensus, il suscite nanmoins deux interprtations diffrentes.

Selon la premire, ce pouvoir des grands acteurs conomiques privs

reste assujetti celui des tats. Ceux-ci restent les acteurs dcisifs de la
mondialisation conomique et de sa rgulation politique : il en a toujours
t ainsi et il en sera toujours ainsi. De ce point de vue, affirme le chercheur
amricain Robert Gilpin, la nature des relations internationales na pas
fondamentalement chang depuis mille ans 1. Et la priode contempo-
raine nest que le nouvel pisode de ce scnario immuable. Une telle vision
du monde est plutt largement rpandue chez les politistes franais spcia-
listes de relations internationales, hritiers de Raymond Aron, du moins
chez les rares dentre eux qui sintressent aux pauvres questions cono-
miques, celles de la low politics...

Mais, selon une autre interprtation, si les tats restent des acteurs
importants de lconomie mondiale, ils doivent composer avec la monte
en puissance dun ensemble dacteurs privs, au sein desquels les

1. R. Gilpin, War and Change in World Politics, Cambridge (MA), Cambridge University Press, 1981.

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multinationales productives et financires jouent un rle considrable. Des

affrontements et des compromis entre acteurs publics et privs naissent
des normes publiques nationales, rgionales ou internationales , des
normes prives et des zones de non-gouvernance (ungovernance) o plus
personne ne matrise rien. La mondialisation est alors gouverne par un
entremlement de toutes ces rgles, qui font constamment lobjet de ngo-
ciations. Si lon suit cette approche, identifier les diffrents canaux
dinfluence par lesquels passe le pouvoir politique des firmes multinatio-
nales devient un enjeu essentiel [Cutler, Haufler, Porter, 1999].

Les infrastructures de la mondialisation

La mondialisation des activits productives et financires sappuie sur un

certain nombre dinfrastructures qui assurent des fonctions de coordina-
tion du capitalisme2. Celles-ci ne sont souvent analyses quen rapport
avec lefficacit et la scurit des transactions internationales quelles per-
mettent. La faon dont elles sont produites, et dont elles fonctionnent,
comporte pourtant des dimensions politiques importantes qui sont
souvent des lieux de pouvoir pour les acteurs conomiques privs.

Les grands cabinets daudit internationaux (PricewaterhouseCoopers,

KPMG, Ernst & Young, Deloitte Touche Tohmatsu International et Arthur
Andersen, ce dernier ayant partiellement disparu en raison de ses dboires
lis au scandale Enron) ont ainsi t lorigine de ltablissement de
normes comptables internationales, que lUnion europenne (UE) a adop-
tes, et que les entreprises europennes ont d utiliser partir du
1er janvier 2005. Pour Michel Capron et ve Chiapello [2005], on peut
aller jusqu dire que la conception comptable internationale se pense
aujourdhui largement dans ces cabinets, que rien ne peut slaborer sans
leur concours et que nulle dcision ne peut saffranchir de leur aval .
Leurs fondements, promulgus par les normes internationales dinforma-
tion financire (International Financial Reporting Standards, IFRS), ressor-
tissent aux principes de la comptabilit anglo-saxonne et la place quils
laissent au march dans lapprciation de la valeur comptable des actifs
dtenus par les firmes, une pratique qui ntait pas rpandue sur le conti-
nent europen o les actifs sont valoriss leur cot historique (li la
valeur laquelle ils ont t achets).

Un tel choix permet aux grands cabinets comptables mondialiss de

minimiser leurs cots en proposant les mmes services partout dans le

2. Lauteur tient remercier les ditions La Dcouverte de lui avoir permis de reprendre par les paragra-
phes suivants une partie du chapitre 2 de son ouvrage conomie politique internationale (Paris, La
Dcouverte, 2010).

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monde. Mais son prix, en terme dinstabilit, est pay par lensemble du
monde. La crise des subprime a ainsi incit les tats remettre en cause par-
tiellement les nouvelles rgles, pour viter aux banques de devoir suppor-
ter trop vite dans leurs comptes la dprciation des actifs financiers
quelles dtenaient.

En matire de lutte contre la fraude et lvasion fiscale, un groupe de

travail est ouvert lOrganisation de coopration et de dveloppement
conomiques (OCDE), qui rflchit la mise en application au niveau
mondial dune comptabilit pays par pays, obligeant les multinationales
fournir dans chaque pays o elles disposent de filiales, leur chiffre
daffaires, le nombre de personnes employes, la masse salariale, les profits
raliss et les impts pays. De quoi faire apparatre les zones de faible acti-
vit conomique relle accompagne de gros profits... La meilleure solu-
tion consisterait ce que cette norme de reporting soit incluse dans les
normes IFRS. Mais le Bureau des standards comptables internationaux
(International Accounting Standards Board, IASB), le rgulateur
comptable priv cr par les cabinets, sy refuse, afin de ne pas gner les
grandes entreprises clientes...

Les associations professionnelles

Les associations professionnelles transfrontalires constituent un autre

canal dinfluence des acteurs conomiques privs. Elles jouent la fois un
rle de rgulateur au sein de secteurs spcifiques et un rle de lobby
auprs des gouvernements. Au plan europen, la Business European
Roundtable, par exemple, qui regroupe 45 patrons de multinationales
europennes, a t lun des fers de lance de la construction de lEurope,
soutenant auprs des gouvernements la ncessit de crer rapidement un
march unique, une monnaie unique et de procder le plus tt possible
un largissement de lUE. L Union des industries de la Communaut
europenne (Unice), devenue Business Europe, qui rassemble une quaran-
taine de fdrations demployeurs provenant de 34 pays europens, exerce
un lobbying important, afin dviter laccumulation de contraintes lgisla-
tives europennes, tant environnementales que sociales. LAmerican
Chamber of Commerce to the European Union (AmCham) reprsente la
voix des multinationales amricaines installes en Europe. Elle a, par
exemple, russi dcourager les vellits europennes de trop forte taxa-
tion des activits de commerce lectronique [Balanya et al., 2000].

Du ct financier, lInstitute of International Finance concentre les

comptences des grandes banques de la plante pour rsister aux
nouvelles mesures de rgulation de la finance que tente de mettre en place

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le G20. Ainsi cette association a-t-elle produit, juste avant lt 2010, des
estimations destines montrer que les nouvelles contraintes rglemen-
taires en discussion imposeraient une rduction de la capacit des banques
distribuer des crdits, et seraient donc nuisibles la croissance mondiale,
qui y perdrait plusieurs points de croissance ce quoi lconomiste en
chef de la Banque des rglements internationaux a rpondu que limpact
serait limit un demi-point de croissance.

Une autre voie dinfluence des grands acteurs privs est constitue par les
partenariats stratgiques entre entreprises. Les multinationales se trouvent en
concurrence, mais galement en liaison troite, dans le cadre de cooprations
qui concernent essentiellement la recherche (par exemple lalliance IBM-
Motorola-Apple pour inventer un microprocesseur concurrent au pentium
dIntel). Lautomobile, les semi-conducteurs, lindustrie pharmaceutique et les
industries de technologie de linformation en sont des exemples. Cette obser-
vation a conduit lconomiste amricain John H. Dunning [1997] soutenir
que la mondialisation conomique actuelle se dveloppe dans le cadre dun
capitalisme dalliance dont les dcisions conditionnent la place des terri-
toires dans la division internationale du travail.

Le poids des cartels

un niveau plus labor, la coordination devient cartel. Cest l une source

importante dinfluence des acteurs conomiques. Les cartels se dfinissent
comme des accords, formels ou informels, entre entreprises a priori concur-
rentes, pour fixer des prix levs, limiter la production, empcher la diffusion
de leur avance technologique et grer de manire coordonne leurs parts de
march. La pratique parat ancienne puisquelle tait dj dnonce par Adam
Smith dans sa Recherche sur la nature et les causes de la richesse des nations : Les
gens du mme mtier se rassemblent rarement, mme pour se divertir et
prendre de la dissipation, sans que la conversation aboutisse une conspira-
tion contre le public ou quelque invention pour augmenter leurs prix [1809,
livre I, chapitre X, page 248].

Ce type dententes illicites existe au plan national mais galement interna-

tional. Les accords comportent alors trois dimensions : laisser chaque entre-
prise dominante sur son march local fixer ses prix comme elle lentend,
partager les marchs dexportations vers les autres pays, et organiser un
fonds de combat au cas o certaines entreprises de laccord se feraient
prendre par des rgulateurs. Lun des cartels internationaux les plus anciens
a t constitu en 1823 entre les producteurs de rails dacier et na d sa dis-
parition quau dclenchement de la Premire Guerre mondiale.

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Lentre-deux-guerres a connu une prolifration importante des cartels.
Un rapport des Nations unies de 1947 indiquait que, durant la priode
1929-1937, 42 % du commerce mondial tait sous le contrle de cartels.
Do lexpression de protectionnisme priv utilise pour qualifier leurs
activits internationales, leurs dcisions ayant des consquences sur le
commerce mondial aussi importantes que celles des tats.

Dans un rapport rendu public en 2000, lOCDE souligne combien on

msestime aujourdhui leur rle dans lconomie mondiale, en prcisant
que de telles ententes sont beaucoup plus importantes et nfastes pour
lconomie mondiale quon ne le pensait prcdemment . Le document
donne de nombreux exemples de cartels internationaux, montrant bien
que, contrairement lanalyse quen font les conomistes libraux, les
cartels ne sont pas toujours de courte dure [de mme, Hyytinen et al.,
2010]. Une ide que confirme Frdric Jenny [2003], un ex-prsident du
groupe de travail de lOrganisation mondiale du
commerce (OMC) sur le commerce international Les ententes ont des
et la concurrence, qui montre galement que ces consquences trs
ententes ont des consquences bien plus fortes
sur le commerce mondial que les mesures de fortes sur le commerce
libralisation dfinies par les tats dans le cadre mondial
de lOMC. Tomber entre les griffes dun cartel a
des consquences douloureuses. Un pays qui ouvre ses frontires en esp-
rant faire jouer la concurrence internationale pour faire baisser les prix de
ses approvisionnements peut se retrouver confront un fournisseur
unique lui imposant des prix levs. Daprs les informations disponibles,
laugmentation moyenne des prix due la collusion dans les cartels inter-
nationaux est de lordre de 25 % 30 % , juge Frdric Jenny [2003]. Citant
une tude portant sur 16 produits cartelliss imports par les pays en dve-
loppement, il souligne que le surcot provoqu a t de lordre de 20 mil-
liards 25 milliards de dollars par an, soit lquivalent de la moiti de
laide publique au dveloppement international. Une autre technique
consiste mettre en uvre des prix de prdation pour dcourager les
entreprises concurrentes : ainsi le cartel du gros quipement lectrique
(dans lequel on retrouvait Alsthom, Siemens, etc.) qui a uvr des
annes 1930 aux annes 1980, a systmatiquement propos des prix trs
bas dans tous les appels doffre que tentaient de remporter les entreprises
brsiliennes, non-membres du cartel. Le rsultat a t la faillite de ce
secteur industriel au Brsil.

Rien, dans les informations publiques fournies sur ce type dactivits, ne

permet de savoir dans quelle mesure les amendes imposes par les rgula-
teurs ont entam les fonds de combat des cartels mis au jour. Nanmoins,

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dans un second rapport paru en 2002, lOCDE souligne comme les entre-
prises craignent dautant moins les sanctions dont elles pourraient tre
frappes que la probabilit dtre dcouvertes est faible. Une enqute
mene aux tats-Unis sur la priode 1960-1988 situait la probabilit de
dtection des ententes entre 13 % et 17 %, soit un cas sur six ou sept. Pour
tre vraiment dissuasives et pallier les lacunes en matire de dtection, les
pnalits devraient donc multiplier au moins par six les gains estims dun
cartel. En fait, seules les lgislations de trois pays, lAllemagne, la
Nouvelle-Zlande (avec un coefficient multiplicateur de 3) et les tats-Unis
(coefficient multiplicateur de 2), sont conues en ce sens. Dans la pratique,
les amendes rclames sont bien plus faibles. Daprs les rares donnes
recueillies par lOCDE, les sanctions financires imposes vont de 3 %
189 % de lestimation des gains frauduleux.

Linstitution appelle ds lors les pays industrialiss accrotre consid-

rablement le montant des sanctions, afin que la protection assure par les
fonds de combat ne puisse plus jouer son rle. LEurope semble sengager
dans cette voie, avec des niveaux damende de plus en plus levs, le
record en la matire tant dtenu par les producteurs de verres plats utili-
ss dans la fabrication de pare-brise, qui ont cop, en novembre 2008, de
la plus forte amende inflige par la Commission europenne (1,4 milliard
deuros, dont 896 millions pour lentreprise franaise Saint-Gobain).

La loi internationale au service des intrts privs

Enfin, la forme la plus extrme dinfluence des acteurs conomiques privs

sexprime dans leur capacit inscrire dans le droit international public les
rgles destines servir leurs intrts particuliers [Gill, 1999 ; Underhill,
2000]. Pour le sociologue Ulrich Beck [2003], les firmes mettent en place
un droit priv. Cela vaut pour les normes techniques comme pour le
droit du travail ou celui des contrats, les procdures darbitrage, etc. Il se
construit une sorte de souverainet juridique du capital, qui lui donne une
certaine indpendance lgard de la lgitimation tatique .

Un premier exemple historique se retrouve dans les accords de Bretton

Woods [Helleiner, 1994, p. 44-49]. La rdaction initiale des statuts du
Fonds montaire international (FMI) prvoyait que lorsquun pays tait
victime de fuites de capitaux importantes, le pays qui recevait ces capitaux
avait lobligation de collaborer avec les autorits du pays dorigine pour
mettre fin cette situation. Sous linfluence des banquiers amricains, qui
avaient bnfici des fuites de capitaux europens dans les annes 1930, cette
disposition a t supprime pour donner larticle VIII-2-b actuel des statuts
de linstitution, qui autorise mais nimpose pas la coopration entre tats.

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Susan Sell [2003] a montr comment une douzaine de dirigeants de mul-
tinationales amricaines, oprant dans les secteurs de la pharmacie, de
linformatique et du divertissement, ont crit ce qui devait devenir les
accords sur les aspects des droits de proprit intellectuelle qui touchent
au commerce (Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Pro-
perty Rights, TRIPS), instaurant une protection exclusive de leurs brevets
sur une dure de 20 ans. Jamais, historiquement, la loi internationale
navait t aussi favorable aux multinationales (ce qui nempche pas sa
contestation, comme la montr par exemple la
remise en cause du monopole sur les mdicaments Une sorte de
anti-VIH sida en 2001). Ces leaders ont dabord souverainet
convaincu les entreprises nationales de leurs juridique du capital ?
secteurs respectifs de sassocier leur dmarche.
Ils ont galement su prsenter leur cas au gouvernement amricain :
partir dune expertise technique et juridique de haut niveau, et sur la base
destimations qui savreront avoir t largement survalues du cot du
piratage sur les dficits extrieurs, au moment o ceux-ci croissaient fortement.

LAdministration a alors repris son compte les demandes des indus-

triels, soutenue en cela par Edmund Pratt, alors dirigeant de lentreprise
pharmaceutique Pfizer (lun des douze) et membre de la dlgation officielle
des tats-Unis dans les ngociations de lUruguay Round. Ces derniers ont
galement su convaincre leurs concurrents trangers de faire pression sur
leurs gouvernements afin de donner une priorit ces ngociations. Au
total, les multinationales amricaines ont russi atteindre leur objectif
partir de jeux dinfluence mlangeant autorits prives, publiques, natio-
nales et internationales, entre qui les frontires semblent trs poreuses.

Lvolution des normes internationales qui empchent les grandes

banques de prendre trop de risques permet galement de mettre en
lumire la monte en puissance des acteurs conomiques privs. Mme
dans une conomie de marchs financiers, les banques continuent de jouer
un rle important : par les crdits quelles distribuent aux entreprises, aux
mnages et aux investisseurs, et par les risques quelles prennent elles-
mmes sur les marchs financiers, soit par leurs placements, soit par leur
spculation. La politique prudentielle organise au niveau internatio-
nal par la Banque des rglements internationaux (BRI) au sein du comit
de Ble pour le contrle bancaire, consiste surveiller la fois les risques
de crdit et les risques de march que prennent les banques.

Avant la crise des subprime, la banque amricaine J. P. Morgan, relaye

ensuite par les grands tablissements financiers internationaux, a t lori-
gine du dveloppement de l autocontrle comme principe prudentiel

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face aux risques de march. Lautocontrle reprsente la possibilit laisse

aux tablissements financiers dutiliser des modles statistiques internes
pour contrler et grer leurs risques financiers. Un modle interne se
dfinit par trois composantes : une mthodologie densemble et des algo-
rithmes de calcul, une organisation des responsabilits et des procdures
de contrle, un systme denregistrement et de traitement des oprations.
Le principe dune influence dcisive de gros acteurs privs sur la dfinition
des rgles de scurit de la finance mondiale ne pose pas de problme
a priori. Elle ne devient problmatique que si les rgles en question abou-
tissent servir leurs intrts au dtriment de ceux de la communaut. De
fait, plusieurs tudes ont montr que la mise en uvre de lautocontrle
comportait de srieuses lacunes techniques, organisationnelles (Sumitomo,
Daiwa, Metallgesellschaft, Barings en sont des exemples), technologiques
(les tablissements financiers semblent avoir ralis des progrs en la
matire) et managriales (affrontement entre les cellules de surveillance
des risques, enclines la prudence, et les oprationnels, en qute de
volumes daffaires importants).

La crise des subprime est venue confirmer que lon ne pouvait pas faire
confiance aux banques pour se contrler elles-mmes. Les rgulateurs
publics, regroups dans le Senior Supervisors Group [2008], ont ainsi mis
laccent sur la mauvaise gouvernance du risque au sein des grandes
banques internationales, comme lment explicatif de la crise. Leurs
enqutes in situ soulignent combien les tablissements ont abandonn
toute prudence, les gestionnaires de risques tant marginaliss par les
financiers de terrain, qui ne voyaient que des
On ne peut faire opportunits de bonus dans les produits spcu-
confiance aux banques latifs quils manipulaient. En mme temps, les
conseils dadministration et les prsidents-
pour se gouverner directeurs gnraux, dpasss techniquement,
elles-mmes se contentaient dapprouver des activits mal
comprises mais tirant la croissance de leurs pro-
fits. En cho, le rapport remis aux actionnaires de la banque suisse UBS
[2008], et lenqute prcise mene sur les dboires de la banque belge Fortis
[Condijts et al., 2009], sont venus montrer concrtement comment des
grandes banques ont pass outre leurs propres rgles internes de contrle
des risques. Dautres tudes ont insist sur la mobilisation du pouvoir de
lobbying des acteurs bancaires afin dviter toute rgulation financire
contraignante, en particulier aux tats-Unis [Buiter, 2008 ; Johnson, 2009 ;
Igan et al., 2010].

***

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De ce bref passage en revue du rle des acteurs privs, on peut tirer trois
conclusions provisoires. Tout dabord, comme nont cess de le montrer les
travaux de la chercheuse britannique Susan Strange [Chavagneux, 2010],
les tats, pour essentiels quils soient, ne sont pas les seuls acteurs produc-
teurs des normes politiques de la mondialisation. Ensuite, les frontires
entre le public, le priv, le national et linternational paraissent extrme-
ment poreuses. Il est difficile de raisonner sur les sources de production
des normes internationales partir dune distinction entre espace public et
espace priv, les deux senchevtrant. Enfin, cette situation ressemble fort
celle du Moyen ge [Cutler, Haufler et Porter, 1999], et nombre de
travaux dhistoriens, dont on ne peut traiter ici, montrent que ce caractre
hybride de la gouvernance de la mondialisation conomique contempo-
raine [Graz, 2001] constitue la norme, plutt que lexception.

MOTS CLS
Mondialisation
Rglementation internationale
Multinationales
Gouvernance conomique

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