PRIMERA PARTE.

DERECHO PBLICO Y TURISMO

TEMA 2. LA PLURALIDAD DE
ADMINISTRACIONES PBLICAS. IDEA GENERAL

QU VAMOS A ESTUDIAR?

- La pluralidad de Administraciones Pblicas y la

personalidad jurdica de la Administracin

- La Administracin del Estado

Concepto y caractersticas generales
Estructura de la Administracin General del
Estado
Los Ministerios

- La Administracin de las Comunidades Autnomas

La Administracin Pblica Autonmica;
La organizacin de la Administracin Pblica

- La Administracin Local
Caractersticas generales
La organizacin municipal:
El rgimen del Concejo Abierto
Los municipios de rgimen comn;
Los municipios de gran poblacin;

- La Administracin Institucional:
Concepto y caractersticas;
Tipologa de la Administracin Institucional. Los
Organismos Pblicos: clasificacin

- Las Sociedades Mercantiles

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 ESQUEMA

1. Introduccin. La pluralidad de Administraciones Pblicas y la

personalidad jurdica de la Administracin

La Administracin Pblica es una organizacin al servicio de la

comunidad que, de acuerdo con el art. 103.1 de la Constitucin Espaola (CE),
sirve con objetividad los intereses generales, con sometimiento pleno a la Ley y
al Derecho, y acta bajo los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin,
desconcentracin y coordinacin. De modo que corresponde exclusivamente a
los Tribunales de justicia el control de la legalidad de la actuacin
administrativa y el sometimiento de sta a los fines que la justifican (art. 106
CE).

No hay una nica Administracin sino que, por el contrario, existen una
pluralidad de Administraciones Pblicas titulares todas ellas de relaciones
jurdico-administrativas. De esta manera, junto a la Administracin General del
Estado aparecen la Administracin de las Comunidades Autnomas y la de la
Administracin Local (municipios, provincias e islas).

Las diferentes Administraciones Pblicas tienen personalidad jurdica

propia independiente. En este sentido, se manifiesta el art. 3.4 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas, cuando determina que Cada una de las Administraciones Pblicas
acta para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurdica nica.
Previsin que se reitera en las normas reguladoras de cada una de las
Administraciones Pblicas. As, para el mbito de la Administracin General del
Estado, el art. 2.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organizacin y
funcionamiento de la Administracin general del Estado (LOFAGE), prev que,
La Administracin General del Estado, constituida por rganos
jerrquicamente ordenados, acta con personalidad jurdica nica. Mientras
que pare el caso de los municipios, provincias e islas, el dato de su
personalidad jurdica aparece expresamente determinado en los arts. 140 y 141
CE, respectivamente.

2. La Administracin del Estado

2.1. Concepto y caractersticas generales

La Administracin General del Estado puede definirse como aquella

parte de la Administracin Pblica encuadrada en el poder ejecutivo que tiene a
su cargo la gestin en todo el territorio nacional de los servicios y actuaciones
del Estado en cuanto unidad poltica.

Esta acepcin del trmino tiene un carcter convencional y hace

referencia al Estado entendido como conjunto de las instituciones generales y
sus rganos centrales y territoriales, contraponiendo estas instituciones a las
propias de las Comunidades Autnomas o de la Administracin Local. En todo
caso, debe quedar claro que el trmino Estado es utilizado en otras ocasiones

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por la Constitucin Espaola (CE) y la doctrina para designar la totalidad de la
organizacin jurdico-poltica de la nacin espaola incluyendo tambin las
organizaciones propias de aqullas como sucede en el art. 137 CE, cuando
afirma que El Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y
las Comunidades Autnomas que se constituyan.

Esta es la razn por la que, sobre todo a partir de la entrada en vigor de

la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (en
adelante, LRJPAC), se haya acuado el trmino de Administracin General del
Estado (AGE) para identificar a la Administracin estatal propiamente dicha,
sea central o territorial, para diferenciarla de la Administracin del Estado en la
que, como se acaba de indicar en el prrafo anterior, cabran
terminolgicamente hablando las tres Administraciones (estatal, autonmica y
local).

Entre las notas que caracterizan a la Administracin espaola pueden

destacarse las siguientes:

a) Su complejidad orgnica que, lejos de presentar un aspecto

monoltico y simple se asemeja a un archipilago de organizaciones.

b) La Administracin espaola est fuertemente jerarquizada a travs

de rganos sucesivamente subordinados en cuya cspide se
encuentra un Ministro.

c) La Administracin General del Estado est estructurada de forma

departamental. Es decir, cada uno de los componentes del Gobierno
(con excepcin del Presidente) est al frente de una estructura
orgnica, vertical y jerrquica, denominada Ministerio, al que se
atribuye la actuacin en un determinado sector de la actividad estatal
(Asuntos Exteriores, Defensa, Justicia, etc.).

2.2. Estructura bsica de la Administracin General del Estado

La regulacin de la estructura bsica de la Administracin General del

Estado (AGE) se encuentra contemplada en las siguientes normas:

- Constitucin Espaola (Ttulos IV y V)

- Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG)
- Ley 6/1997, de 1 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la
Administracin General del Estado (LOFAGE)
- Real Decreto 67/1997, de 25 de abril, de Subdelegados del Gobierno
y Directores Insulares de la Administracin General del Estado.
- Real Decreto 1330/1997, de 1 de agosto, de integracin de servicios
perifricos y de estructura de las Delegaciones del Gobierno.

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 La AGE est compuesta por una serie de rganos a nivel central y
territorial que pueden clasificarse de la siguiente manera:

En el nivel central aparecen los siguientes:

- El Gobierno
- El Consejo de Ministros
- Las Comisiones Delegadas del Gobierno
- El Presidente del Gobierno
- El Vicepresidente o Vicepresidentes del Gobierno
- Los Ministros
- Los Secretarios de Estado

A su vez, dentro de cada Ministerio, la Ley 6/1997, de 14 de abril, de

Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado
(LOFAGE) distingue entre rganos superiores, que son Los Ministros y los
Secretarios de Estado, y rganos directivos que son los Subsecretarios, los
Secretarios Generales, los Secretarios Generales Tcnicos, los Directores
Generales y los Subdirectores Generales. Todos ellos adems, con la
excepcin de los Subdirectores Generales, tienen la condicin de altos cargos.

La LOFAGE aade que todos los dems rganos de la Administracin

General del Estado se encuentran bajo la dependencia o direccin de un
rgano superior o directivo (art. 6.6). Motivo por el que los denominaremos
rganos subordinados.

Por su parte, en el nivel territorial, la LOFAGE considera como rganos

territoriales de la Administracin General del Estado a los siguientes:

- Delegados del Gobierno en las Comunidades Autnomas.

- Subdelegados del Gobierno en las provincias.
- Directores insulares de la Administracin General del Estado.
- Delegados del Gobierno en Ceuta y Melilla.

2.3. Los Ministerios. La divisin ministerial espaola

Los Ministerios, o Departamentos ministeriales, son grandes unidades

especializadas en reas de accin poltica y administrativa de carcter
sectorial.

La divisin ministerial en Espaa ha tenido una gran movilidad como

reflejo del carcter fundamentalmente poltico de dicha divisin, pues no hay
que olvidar que la alteracin de la divisin ministerial significa modificar la
composicin del Consejo de Ministros.

Desde el punto de vista de la opinin pblica, la elevacin a rango de

Ministerio de una determinada rea competencial es interpretada como
exponente de la mayor importancia que el Presidente del Gobierno concede a
la materia de que se trate; en cambio, el reagrupamiento de Ministerios o la

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supresin de los mismos son demostrativos de la prdida de inters de la
materia, por lo que la creacin o supresin de un Ministerio es cuestin de la
mxima importancia poltica y administrativa.

Desde el punto de vista poltico, la divisin ministerial refleja las

preferencias polticas del momento ante la opinin pblica, con independencia
de permitir el juego de las diversas fuerzas polticas actuantes. Por otra parte,
desde el punto de vista del funcionamiento del aparato de la Administracin
Pblica, las reorganizaciones ministeriales acarrean un cataclismo
administrativo. Suponen la alteracin de los llamados Servicios generales de
los Ministerios (Jefaturas de personal, Oficinas presupuestarias, Servicios de
recursos y Secretarias Generales Tcnicas, art. 20 LOFAGE) y, en menor
medida, de todos los rganos del Departamento y el cambio en la adscripcin
de los funcionarios que prestan sus servicios en los mismos.

La actual estructura ministerial espaola es la establecida en el Real

Decreto 1823/2011, de 21 de diciembre, por el que se reestructuran los
departamentos ministeriales, que, aprobado con el objeto de desarrollar el
programa poltico del Gobierno, tiene como finalidad conseguir la mxima
eficacia en su accin y la mayor racionalidad en el funcionamiento de la
Administracin General del Estado. Este Real Decreto prev los siguientes
departamentos ministeriales:

- Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin

- Ministerio de Justicia
- Ministerio de Defensa
- Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas
- Ministerio del Interior
- Ministerio de Fomento
- Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte
- Ministerio de Empleo y Seguridad Social
- Ministerio de Industria, Energa y Turismo
- Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente
- Ministerio de la Presidencia
- Ministerio de Economa y Competitividad
- Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad

3. La Administracin de las Comunidades Autnomas

3.1. La Administracin Pblica Autonmica

Al igual que sucede en el mbito estatal y la Administracin General del

Estado, las Comunidades Autnomas tienen un aparato organizativo para el
cumplimiento de sus fines: las Administraciones Pblicas autonmicas. Se trata
de estructuras de servicios diferenciables del nivel poltico de las Comunidades
Autnomas constituido por las Asambleas Legislativas o Parlamentos
autonmicos y el Consejo de Gobierno.

La Constitucin Espaola no hace referencia a la Administracin propia

de las Comunidades Autnomas, limitndose a garantizar la competencia para

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que stas puedan crear y regular sus propias instituciones de autogobierno
(arts. 147 y 148 CE), entre las que, evidentemente, se encuentran las
respectivas Administraciones Pblicas. Posteriormente, los Estatutos de
Autonoma de cada Comunidad ponen un gran nfasis en esta potestad
autoorganizatoria, colocndola casi siempre al principio de las listas de
competencias que han asumido. Asimismo, en algunas ocasiones, fijan unos
principios generales de organizacin que reproducen los ya recogidos en el art.
103 CE (eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin
con sometimiento pleno a la ley y al Derecho), a los que aaden algn otro no
explicitado en aqul precepto constitucional como el de la personalidad jurdica
nica de la Administracin Pblica autonmica, la confianza legtima o la buena
administracin.

Ante la indefinicin constitucional en torno al modelo de Administracin

Pblica autonmica caba, como dice Muoz Machado, que las Comunidades
Autnomas orientasen la organizacin de las nuevas Administraciones Pblicas
tomando dos direcciones. La primera de ellas consistira en reproducir los
esquemas organizativos de la Administracin estatal, es decir, creando unos
servicios centrales fuertes, bien dotados de elementos personales y materiales;
y una Administracin perifrica autnoma situada en demarcaciones
territoriales de la misma apoyada en los servicios centrales de la Comunidad.
De acuerdo con una segunda direccin, basada en un modelo cuyos principios
llegaron a esbozarse tmidamente en algunos Estatutos de Autonoma, se
tratara de impedir la formacin de una estructura burocrtica propia muy
pesada, utilizando, en cambio, la organizacin ya existente de las entidades
locales, y de modo especial las Diputaciones provinciales (administracin
indirecta).

El modelo definitivo de Administracin Pblica seguido por todas las

Comunidades Autnomas reproduce, en trminos generales, los esquemas
organizativos de la Administracin General del Estado. As, se han creado unos
servicios centrales fuertes, bien dotados de elementos personales y materiales
y una Administracin perifrica autonmica situada en demarcaciones
territoriales de la misma apoyada en los servicios centrales de la Comunidad.

Como consecuencia puede hablarse, en primer lugar, de una

Administracin autonmica que responde, en trminos generales, al modelo
burocrtico. Este modelo implica la creacin de un aparato burocrtico al
servicio de los rganos polticos de la Comunidad, controlado por ellos y que
participa de su legitimacin democrtica en cuanto que es ejecutor de las
decisiones adoptadas en el nivel poltico.

En segundo trmino, otra caracterstica de la Administracin Pblica

autonmica es su departamentalizacin o divisin horizontal de competencias
entre las distintas unidades organizativas por grandes reas, al frente de las
cuales se halla un Consejero. La vertebracin y coordinacin de las distintas
Consejeras se produce por medio de la integracin de los Consejeros en el
Consejo de Gobierno.

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 Por ltimo, la Administracin autonmica se caracteriza, al igual que
sucede en el mbito de la AGE, por la ordenacin jerarquizada o piramidal de
los rganos en cuya cspide se sita un Consejero.

3.2. La organizacin de la Administracin Pblica de las Comunidades

Autnomas

El art. 149.1.18 CE determina que el Estado tiene competencia exclusiva

para dictar las bases, entre otras materias, del rgimen jurdico de las
Administraciones pblicas y del procedimiento administrativo comn.
Cuestiones que se han desarrollado a travs de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn (LRJ-PAC). Ahora bien, como queda
dicho, esta Ley no regula los aspectos organizativos de las Administraciones
Pblicas en sentido estricto sino, por el contrario, desarrolla, entre otras
cuestiones, el sistema de relaciones entre las distintas Administraciones
Pblicas (estatal, autonmica y local), los principios institucionales de los
rganos administrativos, el procedimiento administrativo, el rgimen de
recursos administrativos y el sistema de responsabilidad patrimonial de todas
las Administraciones Pblicas.

De manera que, tal y como ya se ha expuesto, la estructura organizativa

concreta de la Administracin Pblica de las diferentes Comunidades
Autnomas es una materia competencia exclusiva de stas, motivo por el que
dicho modelo organizativo se recoge en las respectivas Leyes autonmicas que
regulan dicha materia.

Los rganos unipersonales mximos de las Comunidades Autnomas

son el Presidente, el Vicepresidente o Vicepresidentes y los Consejeros, con
competencias sustancialmente coincidentes con las que la legislacin estatal
atribuye a los Ministros.

Por lo que se refiere a las Consejeras, se organizan siguiendo el modelo

estatal de los departamentos ministeriales. Y en igual sentido que en el mbito
de la Administracin General del Estado, en las Leyes autonmicas se prev la
existencia de rganos superiores de la Consejera, designados y separados por
decreto del Consejo de Gobierno, como los siguientes:

- el Consejero
- los Viceconsejeros, denominados en ocasiones Secretarios
Generales, que ejercen funciones similares a los Subsecretarios en el
mbito de la Administracin General del Estado.
- los Secretarios Generales Tcnicos
- los Directores Generales.

4. La Administracin Local

El artculo 2 y el Ttulo VIII de la Constitucin Espaola establecen un

modelo de Estado descentralizado con tres niveles territoriales de gobierno:

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 - Nivel estatal.
- Nivel regional o autonmico.
- Nivel local

Con relacin al nivel local, la propia Constitucin garantiza que una parte
del poder pblico debe residir en el mismo, concretamente en municipios y
provincias, que gozan de autonoma para la gestin de sus respectivos
intereses y forman parte de la estructura y organizacin territorial del Estado,
segn el art. 137 CE.

Por su parte, las relaciones del nivel local con los dos niveles de
gobierno territorialmente superiores (el estatal y el autonmico) se lleva a cabo
a travs de los siguientes criterios y principios:

- Cada uno de los tres niveles territoriales de gobierno tiene

sustantividad propia
- No existen relaciones de subordinacin. Cada nivel acta en su
mbito competencial, constitucional o legalmente establecido.
- La regulacin de la materia Rgimen Local responde al esquema
de bases estatales (Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las
Bases del Rgimen Local)/desarrollo autonmico (Leyes
autonmicas de Rgimen Local).

4.1. Caractersticas generales del nivel local

El modelo de gobierno local en Espaa est compuesto por una

pluralidad de tipos de entidades locales, que se pueden clasificar, de acuerdo
con el art. 3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del
Rgimen Local, de la siguiente manera:

- Entidades locales territoriales:

a) El Municipio (8.122).
b) La Provincia (50).
c) La Isla en los archipilagos balear y canario (10).

- Otros tipos de Entidades locales:

a) Las Comarcas (81).

b) Las reas Metropolitanas (3).
c) Las Mancomunidades de Municipios (970)

De modo que se puede afirmar que una de las caractersticas que, con
mayor intensidad, llama la atencin del mapa municipal espaol es su excesiva
fragmentacin. Espaa, puede decirse sin reserva alguna, es un pas de
pequeos municipios, si entendemos por tales el territorio por razn de su
poblacin:

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 - De los 8.122 municipios existentes actualmente en Espaa, 6.901, es
decir, el 85% del total, son municipios con poblacin inferior a 5. 000
habitantes.
- 877 municipios, esto es, el 10,81% tienen una poblacin
comprendida entre 5.000 y 20.000 habitantes.
- El resto de municipios, esto es, 339 tienen una poblacin de ms de
20.000 habitantes, de acuerdo con las siguientes escalas:
- 207 entre 20.000 a 50.000 habitantes
- 74 entre 50.001 a 100.000 habitantes
- 56 con poblacin superior a 100.001 habitantes
- 2 con ms de 1 milln de habitantes
- El resumen final es que el 95,81% de los municipios espaoles tiene
una poblacin inferior a 20.000 habitantes y slo el 4,19% tienen una
poblacin superior a dicha cifra. Y otro dato ms: 5.892 municipios,
esto es, el 72,62% del total, son municipios con una poblacin inferior
a 2.000 habitantes.

4.2. La organizacin municipal

El municipio es la pieza fundamental del modelo de gobierno local en

Espaa. De acuerdo con el art. 137 CE es, junto a las provincias y
Comunidades Autnomas, parte de la organizacin territorial del Estado y
posee autonoma para la gestin de sus respectivos intereses.

Por su parte, segn el art. 140 CE, el gobierno y administracin de los

municipios se encomienda a los Ayuntamientos, integrados por Alcaldes y
concejales. Los concejales son elegidos por los vecinos del respectivo
municipio a travs de sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, mientras
que los Alcaldes, de acuerdo con el sistema previsto por la Ley Orgnica
5/1985, de Rgimen Electoral General, son elegidos por los Concejales.

En la actualidad, la Ley 7/1985, de 2 de abril, configura, en trminos

generales, tres modelos organizativos de municipios: los municipios que se
rigen por el sistema del Concejo Abierto, los municipios de rgimen comn y
los denominados municipios de gran poblacin.

4.2.1. El rgimen del Concejo Abierto

Este especfico rgimen de organizacin se aplica, segn el art. 29 de la

Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Rgimen Local, a los
municipios que tradicionalmente cuenten con este singular rgimen de gobierno
y administracin, as como a aquellos municipios cuya localizacin geogrfica,
la mejor gestin de los intereses municipales u otras circunstancias similares lo
hagan aconsejable.

El rgimen de Concejo Abierto se trata de una institucin de democracia

directa, dado que las decisiones son adoptadas por la totalidad de los vecinos.
De modo que el gobierno y la administracin del municipio corresponden a un
Alcalde y a una Asamblea vecinal de la que forman parte todos los electores.

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En cuanto a sus reglas de funcionamiento, se rigen por los usos, costumbres y
tradiciones locales y, en su defecto, por lo establecido en la Ley de Bases de
Rgimen Local y en las Leyes de las Comunidades Autnomas sobre Rgimen
Local.

4.2.2. Los municipios de rgimen comn

La organizacin de ms de 7.000 municipios espaoles, a tenor de lo

establecido en los artculos 19 y siguientes de la Ley reguladora de las Bases
del Rgimen Local, cuenta con los siguientes rganos necesarios: el Pleno, el
Alcalde y la Comisin Especial de Cuentas. Junto a estos rganos necesarios
aparecen dos rganos complementarios de necesaria existencia cuando los
municipios cuenten con ms de 5.000 habitantes: la Junta de Gobierno y las
Comisiones Informativas.

a) El Pleno

El Pleno est integrado por todos los Concejales, siendo presidido por el
Alcalde, configurndose como el rgano deliberante y de control de la actividad
de gobierno municipal, dado que le corresponde fijar el marco de actuacin del
Ayuntamiento.

Entre sus funciones pueden sealarse las siguientes: aprueba los

instrumentos normativos (Reglamento orgnico, Ordenanzas, Reglamento de
Servicios); le corresponde la aprobacin inicial de la planificacin general
territorial y de los Planes de urbanismo; aprueba los acuerdos de gestin que,
por afectar a la vida de futuras Corporaciones, adquieren una dimensin
estratgica (por ejemplo, planificacin turstica); aprueba los Presupuestos y
Cuentas; y en materia de personal le corresponde aprobar la Relacin de
Puestos de Trabajo, las retribuciones complementarias y la determinacin del
personal eventual.

b) El Alcalde

La eleccin del Alcalde se lleva a cabo, tras la celebracin de las

elecciones municipales, en la misma sesin de constitucin de la Corporacin
municipal. Pueden ser candidatos todos los Concejales que encabecen sus
correspondientes listas. Si en la votacin alguno obtiene la mayora absoluta,
es proclamado Alcalde y, en caso contrario, es proclamado Alcalde el Concejal
que encabece la lista que hubiese obtenido mayor nmero de votos en las
elecciones municipales.

El Alcalde se configura como un rgano ejecutivo unipersonal, al que le

corresponde la representacin y gestin de la poltica municipal en el marco
definido por el Pleno, correspondindole, entre otras, las siguientes funciones:
dirigir el gobierno y la administracin Municipal; representar al Ayuntamiento;
convocar y presidir las sesiones del Pleno; el desempeo de la jefatura superior
de todo el personal; y el otorgamiento de licencias.

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c) La Comisin Especial de Cuentas

Es un rgano de existencia obligatoria en todos los municipios, que tiene

como objeto fundamental informar de las cuentas anuales del respectivo
Ayuntamiento. Est constituida por representantes de todos los grupos polticos
del Pleno, debiendo informar sobre el estado de las mismas antes del 1 de
junio de cada ejercicio econmico.

d) La Junta de Gobierno Local

La existencia de la Junta de Gobierno Local es obligatoria en todos los

Municipios de ms de 5.000 habitantes o bien cuando, teniendo poblacin
inferior, as lo disponga el Reglamento Orgnico o lo apruebe el Pleno.

Por lo que se refiere a su composicin, est integrada por el Alcalde,

que ejerce la presidencia, ms un nmero de Concejales no superior al tercio
del nmero legal de los mismos, siendo nombrados y separados libremente por
el Alcalde.

En cuanto a sus funciones, de acuerdo con el artculo 23 de la Ley

reguladora de las Bases del Rgimen Local, le corresponden las siguientes: la
asistencia al Alcalde en el ejercicio de sus atribuciones y las atribuciones que el
Alcalde o el Pleno pueda delegarle

e) Las Comisiones Informativas

La existencia de las Comisiones Informativas es obligatoria en todos los

Municipios de ms de 5.000 habitantes, as como en aquellos municipios que,
teniendo una poblacin inferior, lo disponga el Reglamento Orgnico o lo
apruebe el Pleno.

Estn integradas por Concejales de todos los grupos polticos, en

proporcin al nmero de ellos que tengan en el Pleno.

Sus funciones se concretan en dos: de una parte, informar previamente

de todos y cada uno de los asuntos que se someten a decisin del Pleno y, de
otra parte, ejercer una funcin de control y seguimiento de la actividad del
Alcalde y del equipo de gobierno municipal.

4.2.3. Los municipios de gran poblacin

El denominado rgimen de organizacin de los municipios de gran

poblacin se introduce en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases
del Rgimen Local, a travs de la modificacin de la misma mediante la Ley
57/2003, de 16 de diciembre, de modernizacin del gobierno local. El objetivo
de esta reforma se concreta, en trminos generales, en dos aspectos: de una
parte, introducir un rgimen orgnico especial para los municipios con mayor
poblacin y, de otra parte, flexibilizar la gestin administrativa y romper con el
tradicional uniformismo de la estructura administrativa municipal.

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 Este concreto rgimen se aplica a los siguientes supuestos:

a) Municipios de ms de 250.000 habitantes

b) Municipios capitales de provincia con ms de 175.000 habitantes
c) Municipios capitales de provincia, capitales de Comunidad Autnoma
o sede de instituciones autonmicas.
d) Municipios de ms de 75.000 habitantes

En los casos de las letras a) y b) el rgimen orgnico funcional especial

se aplica directamente desde la entrada en vigor de la reforma de la Ley de
Bases de Rgimen local. Mientras que en el supuesto de las letras c) y d), se
requiere la iniciativa del Ayuntamiento de acceder a ese modelo orgnico-
funcional, a travs de un acuerdo adoptado por mayora absoluta, y la
aprobacin del parlamento autonmico respectivo. En la actualidad, de los 90
municipios que pueden acceder a este concreto rgimen, tan slo lo han hecho
52.

El Pleno de este tipo de municipios se configura como el rgano de

debate de las grandes polticas locales y de adopcin de las decisiones
estratgicas, aproximndose al modelo parlamentario propio del nivel estatal y
autonmico. Asimismo, se eliminan todas sus funciones ejecutivas que pasan a
los rganos de tal naturaleza (Alcalde y Junta de Gobierno Local) pudiendo ser
delegada por el Alcalde la Presidencia del Pleno en un Concejal, en trminos
similares de lo que sucede en las Cortes Generales y en las Asambleas
legislativas de las Comunidades Autnomas.

Por su parte, el Alcalde se configura como el principal rgano de

direccin de la poltica, el Gobierno y la Administracin municipal, ostentando
las funciones simblicas y ejecutivas necesarias para el desarrollo de tal
funcin, pero ejerciendo menos atribuciones que el Alcalde de Rgimen
Comn, dado que, prcticamente, no tiene atribuida ninguna funcin de
naturaleza administrativa como la concesin de licencias, etc.

La Junta de Gobierno Local se configura como un rgano dotado de

amplias funciones ejecutivas, dado que se trata del rgano esencial de
colaboracin en la direccin poltica del Ayuntamiento. Sus miembros son
nombrados y cesados libremente por el Alcalde, introducindose como
novedad la posibilidad de que hasta un tercio de sus miembros, como mximo,
pueden ser personas que no ostenten la condicin de Concejal. En este
sentido, la Junta de Gobierno Local en esta clase de municipios se aproxima al
Consejo de Ministros y al Consejo de Gobierno en los mbitos estatal y
autonmico, al desempear notables funciones de naturaleza ejecutiva como
las siguientes:

- aprobacin de proyectos de ordenanzas y reglamentos

- aprobacin del proyecto de presupuestos
- aprobaciones de proyectos de ordenacin urbanstica y del
planeamiento de desarrollo
- la concesin de licencias

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 - las contrataciones y concesiones, la gestin, adquisicin y
enajenacin del patrimonio
- el nombramiento y cese de los titulares de los rganos directivos de
la Administracin municipal

Por ltimo, una de las novedades introducidas ha sido la obligacin de

constituir una pluralidad de rganos de carcter necesario en esta concreta
clase de municipios, con diferente naturaleza y funciones. Entre ellos aparecen
los siguientes:

- El Consejo Social de la Ciudad: Integrado por representantes de las

organizaciones econmicas, sociales, profesionales y de vecinos
ms representativas. Tiene encomendada la emisin de informes,
estudios y propuestas en materia de desarrollo econmico local,
planificacin estratgica de la ciudad y grandes proyectos urbanos.
- Comisin Especial de Sugerencias y Reclamaciones: Integrada por
representantes de todos los grupos polticos con representacin en el
Pleno municipal. Este rgano, que se configura como el defensor de
los derechos de los vecinos ante la administracin municipal, elabora
un informe anual de las quejas presentadas y de las deficiencias
observadas en el funcionamiento de los servicios municipales.

5. La Administracin Institucional

5.1. Concepto y caractersticas

En principio, se puede considerar como Administracin Institucional a

todas aquellas organizaciones pblicas de carcter no territorial que se
identifican por la especialidad de sus fines y por su dependencia de las
Administraciones territoriales (Estado, Comunidades Autnomas y Municipios y
Provincias) de las que estn separadas desde el punto de vista jurdico, por
estar dotadas de personalidad jurdica independiente del ente matriz.

Entre sus caractersticas bsicas, se pueden enumerar las siguientes:

a) Los entes que conforman la Administracin Institucional estn

sometidos a una Administracin territorial a travs de su adscripcin a
alguno de sus rganos (Ministerio, Consejera, Concejala).

b) Tales entes no tienen al territorio como delimitador absoluto de sus

competencias.

c) A travs de ellos se lleva a cabo una descentralizacin funcional y de

los servicios de carcter administrativo.

d) Sus fines son especficos o determinados. Es decir, mientras las

Comunidades Autnomas o el Estado acumulan multitud de fines, los
entes que integran la Administracin Institucional cumplen slo el fin o
fines para los que han sido creados.

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 Por otra parte, hay que tener en cuenta que la circunstancia de que cada
ente institucional tenga reconocida personalidad jurdica independiente no le
convierte en un sujeto o ente independiente de la Administracin matriz que lo
crea o reconoce. Por ello, la doctrina dice que la personalidad jurdica de estos
entes institucionales se da solamente en sus relaciones con terceros, ya que en
sus relaciones con la Administracin matriz se insertan dentro del marco
organizativo de dicha Administracin. Este ltimo tipo de relaciones con la
Administracin matriz es la que ms ha preocupado a la doctrina, siendo
denominadas por Garca de Enterra como relaciones de instrumentalidad. Y
esta es la razn por la que el art. 44.1 de la LOFAGE hable expresamente del
principio de instrumentalizad al que deben ajustarse los Organismos Pblicos a
la hora de cumplir sus fines y objetivos. De manera que esas relaciones de
instrumentalidad tienen una triple vertiente:

a) Todos los entes institucionales tienen que estar adscritos a una

Administracin matriz (Ministerio, Consejera de Comunidad Autnoma,
Concejala municipal).

b) La Administracin matriz nombra a los titulares de los rganos de

gobierno de estos entes institucionales y ejerce el control financiero
sobre los mismos.

c) en caso de extincin de un ente institucional, todo su aparato

organizativo y patrimonial retorna a la Administracin matriz.

5.2. Tipologa de la Administracin Institucional. Los Organismos

Pblicos: clasificacin

Las dificultades para formular una definicin de qu ha de entenderse

por Administracin Institucional se reproducen con igual intensidad cuando se
trata de fijar una tipologa de la selva organizativa constituida por los mltiples
organismos que integran la misma. Sin perjuicio de lo anterior, una
aproximacin a esta materia puede realizarse a travs de dos perspectivas que
sirvan como criterios de clasificacin: la clasificacin legal y doctrinal.

5.2.1. Clasificacin legal

a) mbito estatal

En este caso concreto, la exgesis normativa ha de partir

necesariamente del Ttulo III de la LOFAGE, relativo a los Organismos
Pblicos. A estos efectos, el art. 1 LOFAGE determina que los organismos
pblicos son las entidades de derecho pblico que desarrollan actividades
derivadas de la propia Administracin General del Estado, en calidad de
organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de sta.

El objeto de los organismos pblicos consiste en la realizacin de

actividades de ejecucin o gestin tanto administrativas de fomento o
prestacin de servicios, como de contenido econmico reservadas a la
Administracin General del Estado; dependen de sta y se adscriben,

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directamente o a travs de otro organismo pblico, al Ministerio competente por
razn de la materia, a travs del rgano que, en cada caso se determine. (art.
2.3 LOFAGE)

Los organismos pblicos, en el mbito de la Administracin General del

Estado, se clasifican de acuerdo con el art. 43 LOFAGE de la siguiente
manera:

- Organismos Autnomos

- Entidades Pblicas Empresariales

- Agencias Estatales

Adems de lo anterior, deben aadirse los siguientes:

- los consorcios, regulados en el art. 6.5 Ley 30/1992

- las Fundaciones.

En ltimo trmino, otra clasificacin de los organismos pblicos es la que

regulan los arts. 2 a 4 de la Ley 47/2003, de de 26 de noviembre, General
Presupuestaria, que clasifica el sector pblico estatal en tres mbitos: el sector
pblico administrativo, el sector pblico empresarial y el sector pblico
fundacional.

a) El sector pblico administrativo est integrado por los siguientes

entes y rganos:

- La Administracin General del Estado

- Los organismos autnomos dependientes de la AGE

- Las entidades gestoras de la Seguridad Social

- Los consorcios cuando se financien mayoritariamente por la

AGE o sus organismos autnomos.

b) El sector pblico empresarial est integrado por los siguientes entes:

- Las entidades pblicas empresariales

- Las sociedades mercantiles estatales

- Los consorcios cuando no se financien mayoritariamente por la

AGE o sus organismos autnomos.

c) El sector pblico fundacional est integrado por las fundaciones del

sector pblico estatal.

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b) mbito autonmico

Tomando como punto de referencia las competencias autonmicas

sobre autoorganizacin contempladas en el bloque de constitucionalidad, las
Leyes reguladoras del Gobierno y la Administracin autonmica
correspondiente son, por regla general, las normas en las que se contienen las
concretas referencias a la respectiva Administracin Institucional. Sin perjuicio
de ello, lo cierto es que existe, tal y como ya hemos reiterado, un cierto
mimetismo con la Administracin Institucional estatal, de modo que en las
Comunidades Autnomas existen una galaxia de Organismos Autnomos,
Agencias, etc.

c) mbito local

El art. 85 LrBRL establece una clasificacin, parcialmente coincidente

con la reseada para la AGE, aunque contemplada desde la perspectiva de la
prestacin de servicios pblicos locales diferenciando entre:

a) Organismo Autnomo local.

b) Entidad Pblica Empresarial local

c) Sociedad mercantil cuyo capital social pertenezca ntegramente a la

entidad local o a un ente pblico de la misma.

d) Sociedades mercantiles cuyo capital slo pertenezca parcialmente a

la entidad local.

Desde otra perspectiva, la propia LrBRL determina en su art. 85 bis una

serie de especialidades en cuanto al rgimen jurdico de Organismos
Autnomos y Entidades Pblicas Empresariales locales previendo que, en lo no
previsto en la misma, ser de aplicacin la LOFAGE.

Ahora bien, la clasificacin efectuada por la LrBRL no agota todas las

posibilidades dado que, en funcin de la distribucin constitucional de
competencias, las CCAA pueden establecer, en sus respectivas leyes de
rgimen local, cualesquiera otros organismos pblicos locales a los
determinados por la legislacin estatal. Este es el caso de la Ley 5/2010, de 11
de junio de Autonoma Local de Andaluca que, tambin desde la perspectiva
de los modos de gestin de servicios pblicos, contempla una exhaustiva
regulacin de este tipo de entidades instrumentales: agencia pblica
administrativa local, agencia local en rgimen especial, empresa mixta de
colaboracin pblico-privada, etc.

5.2.2. Clasificacin doctrinal

Los intentos doctrinales por clasificar la serie de organismos

arracimados en torno a las estructuras territoriales han sido mltiples, antes y
despus de la clasificacin legal que acabamos de ver. En efecto, sta ltima
deja fuera de su tipologa a todas las organizaciones personificadas de base

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corporativa, as como aquellas otras inclasificables por haber rechazado
explcitamente los moldes legales. Circunstancias que, desde luego, no
impiden que las clasificaciones formuladas por la Ley a efectos de control
financiero tengan un gran valor e indudable eficacia jurdica y puedan servir de
punto de partida para las clasificaciones dogmticas.

5.3. Otras Entidades. Las Sociedades Mercantiles

Tal y como seala Cosculluela Montaner, el carcter de Sociedades

Mercantiles estatales se atribuye slo a aquellas Sociedades mercantiles en las
que la Administracin General del Estado o sus organismos pblicos
(organismos autnomos y entidades pblicas empresariales) cuentan con una
participacin mayoritaria, directa o indirecta, o cuyo capital sea ntegramente
pblico, operando en el mercado en igualdad de condiciones con las dems
empresas mercantiles privadas.

Por su parte, las Sociedades mercantiles estatales que adopten la forma

de sociedad annima y cuyo capital social pertenezca ntegramente a la
Administracin General del Estado o a sus organismos pblicos, se rigen en
cuanto a su actividad, en primer lugar, por el Ttulo VII de la Ley 33/2003, de 3
de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Pblicas (arts. 166 a 182)
y, en segundo trmino, por las normas de Derecho privado.

Las especialidades jurdico-organizativas de este tipo de sociedades

estatales, con relacin al rgimen general de las sociedades mercantiles,
figuran en el art. 169 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, dado que se
reserva al Consejo de Ministros el ejercicio de una extensa lista de facultades
como las siguientes:

- determinar las directrices y estrategias de gestin del sector pblico

empresarial del Estado, en coherencia con la poltica econmica y la
estabilidad presupuestaria.
- atribuir la tutela de estas sociedades a un determinado Ministerio.
- autorizar su objeto social.
- autorizar la creacin, transformacin, fusin, escisin y extincin de
sociedades mercantiles estatales.
- autorizar los actos de adquisicin o venta de acciones.

Nota bibliogrfica: Luis Cosculluela Montaner y Mariano Lpez Bentez, Derecho Pblico
Econmico, 4 ed., Iustel, Madrid, 2013; Juan Alfonso Santamara Pastor, Principios de
Derecho Administrativo General, I, Iustel, Madrid, 2010; Enrique Ordua Prada, Administracin
y Empleo Pblico en Espaa, CEMCI, Granada, 2011; Francisco Sosa Wagner: Manual de
Derecho Local, Aranzadi, 2012.

Legislacin administrativa general bsica:

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn; Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; Ley
6/1997, de 1 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del
Estado; Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios
pblicos; Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Pblicas; Ley
47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria; Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de
las Bases del Rgimen Local.

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