DOI: 10.

1590/S1413-41522015020000098824

Artigo Tcnico

Planos municipais de saneamento bsico:

avaliao de 18 casos brasileiros*
Environmental sanitation municipal plans: an assessment of 18 Brazilian cases
Tatiana Santana Timteo Pereira1, Lo Heller2

RESUMO
A partir de 2007, os municpios brasileiros deparam-se com o novo
desafio colocado pela Lei no 11.445, que trouxe uma nova organizao
para a gesto do setor de Saneamento Bsico, assumindo-a no s como
a prestao dos servios mas tambm integrando-a ao planejamento,
regulao, fiscalizao e ao controle social. Neste trabalho, visando
compreender dificuldades e potencialidades para o planejamento,
foram avaliados 18planos municipais de saneamento bsico em uma
amostragem que inclui as 5 macrorregies do pas e 14 estados. A avaliao
foi norteada pelos princpios da universalidade, equidade, integralidade,
intersetorialidade e qualidade; pela instituio da poltica; pela capacidade
de gesto; e pela sustentabilidade. Na maioria dos casos, constatou-se
fragilidade na instituio da poltica e que a incorporao dos princpios
nos planos ocorreu de forma incipiente, embora alguns deles tenham se
destacado pela maior aderncia aos princpios avaliados (Alagoinhas, BA;
Morada Nova, CE; Ariquemes, RO, e Ouro Branco, MG).
ABSTRACT
Since 2007, Brazilian municipalities have faced the new challenge
posed by Law 11,445, which brought a new organization to the sector
management, assuming it as not only services provision but also
planning, regulation, supervision and social control. In this paper,
18 environmental sanitation municipal plans were assessed, aiming at
understanding difficulties and potentialities for the planning process.
Five geographical regions of the country and 14 states were included
in the sample. The assessment was guided by the principles of
universality, equity, integrality, cross-sectoral relations, quality, policy
implementation, management capacity and sustainability. In most
cases, weaknesses in policy implementation were identified, as well
as the incorporation of the principles in the plans took place only
incidentally, although some of them have stood out due to greater
adherence to the principles considered (Alagoinhas, BA; Morada Nova,
CE; Ariquemes, RO, e Ouro Branco, MG).

Palavras-chave: saneamento bsico; planejamento; participao Keywords: environmental sanitation; planning; social participation;
social; plano municipal. environmental sanitation municipal plan.

INTRODUO Plano Municipal de Saneamento Bsico (PMSB). A gesto dos ser-

A Lei no 11.445 (BRASIL, 2007) foi aprovada depois de quase duas
dcadas marcadas pela ausncia de regulamentao e ordenamento
jurdico, e estabeleceu as diretrizes nacionais para o saneamento
bsico, que passa a ser compreendido como o conjunto das aes de
abastecimento de gua (AA), esgotamento sanitrio (ES), manejo dos
resduos slidos (MRS) e manejo das guas pluviais (MAP). A Lei
tambm definiu novas atribuies para os municpios, como titulares
dos servios, entre elas a implantao da poltica e a elaborao do
vios passa a englobar o conjunto das atividades de planejamento,
prestao dos servios, regulao e fiscalizao, todas elas acompa-
nhadas e submetidas participao e ao controle social. Alm disso,
o saneamento passa a ser orientado pelos princpios da universali-
zao, integralidade, intersetorialidade, adoo de tecnologias apro-
priadas, considerao das peculiaridades locais e regionais, eficincia
e sustentabilidade econmica, transparncia, segurana, qualidade e
regularidade (BRASIL, 2007).

*Baseado na monografia Contedo e metodologia dos planos municipais de saneamento bsico: um olhar para 18 casos no Brasil, apresentada pela primeira autora ao Curso
de Especializao em Gesto e Tecnologia do Saneamento da Escola Nacional de Sade Pblica, como requisito parcial concluso do curso, e orientada pelo segundo autor.
1
Mestranda em Gesto e Regulao dos Servios Pblicos de Saneamento Bsico pela Escola Nacional de Sade Pblica da Fundao Oswaldo Cruz (ENSP/Fiocruz).
Especialista em Gesto e Tecnologia do Saneamento. Analista de Infraestrutura em Saneamento do Ministrio das Cidades Braslia (DF), Brasil.
2
Doutor em Epidemiologia. Pesquisador do Centro de Pesquisas Ren Rachou/Fiocruz Belo Horizonte (MG), Brasil. Relator Especial do Direito Humano gua e ao
Esgotamento Sanitrio, das Naes Unidas.
Endereo para correspondncia: Tatiana Santana Timteo Pereira SHCES Quadra 1311, Bloco F, apto. 409 70658-316 Cruzeiro Novo Braslia (DF), Brasil E-mail: tatianastp@yahoo.com.br
Recebido: 07/08/12 Aceito: 01/12/14 Reg. ABES: 98824

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O PMSB consiste em um dos principais instrumentos da poltica
municipal, alm de ser uma condio para a validade dos contratos de
prestao dos servios e um requisito para o acesso a recursos federais
a partir de 2014 (BRASIL, 2007; BRASIL, 2010a). Em funo disso, os
municpios tm iniciado a implementao da Lei por meio da elaborao
do plano, entretanto em muitos casos sem incorporar os princpios, o
contedo mnimo e o processo participativo requeridos (SILVA, 2012).
Por outro lado, percebe-se que parte dos planos tambm no emprega
metodologias adequadas de planejamento ou adota mtodos no condi-
zentes com os princpios da Lei n 11.445 (SILVEIRA, 2012; SILVEIRA
o
et al., 2013a; SILVEIRA et al., 2013b). Entre as escolas de planejamento
que vm sendo recomendadas para orientar a avaliao, destacam-se
o Planejamento Normativo, o Planejamento Estratgico Situacional
(PES) e a Prospectiva Estratgica (BRASIL, 2014; SILVEIRA, 2012).
O Planejamento Normativo, disseminado na Amrica Latina pela
Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), e
muito adotado no Brasil, um mtodo originrio de teorias tecnicistas,
positivistas e economicistas, marcado pela ausncia de dilogo entre o
tcnico e o poltico, e pela sobrevalorizao de aspectos econmicos em
detrimento de dimenses como a poltica e a social. Considera princi-
palmente a viso de quem planeja, ignorando a existncia de cooperao
e conflitos, e de outros atores no jogo social. No considera a incerteza,
adota uma verdade absoluta para o futuro, que ocorrer de forma linear
e homognea, o que pressupe a adoo de projees puramente estats-
ticas e matemticas (HUERTAS, 1996; MATUS, 1984; MATUS, 1989).
J o PES consiste em uma metodologia que considera diversas
dimenses polticas, tcnicas, sociais, entre outras, buscando incorpo-
rar as vises de atores envolvidos no processo social, como governo e
sociedade civil, e tem como princpio que quem governa quem pla-
neja. composto por quatro momentos: explicativo, normativo, estra-
tgico e ttico-operacional, que podem ocorrer concomitantemente,
resultando na permanente interao e somando dinamismo ao processo:
1. No momento explicativo, procura-se explicar a realidade, como surge e
progride o problema. Adota o conceito de anlise situacional, em contra-
ponto ao de diagnstico, por considerar que para cada ator a leitura da
realidade conter elementos intrnsecos sua experincia, e que o plano
deve levar em considerao no s os aspectos tcnicos, econmicos e
operacionais mas tambm os sociais, culturais, polticos e institucionais.
2. No momento normativo, elabora-se o plano, e para cada pro-
blema so definidas as aes necessrias para enfrentar as
causas, alcanar os objetivos e chegar at a situao desejada,
levando-se em conta as incertezas e os cenrios. Para lidar com
emergncias e contingncias, como contaminao acidental
de mananciais, enchentes e inundaes, so elaborados pla-
nos de contingncia.
3. No momento estratgico, constri-se a viabilidade poltica, tcnica e
social do plano, considerando os atores, seus interesses, motivaes
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e influncias; as tticas e estratgias a serem adotadas para lidar com
eles; a trajetria a ser adotada e as operaes a serem realizadas.
4. O momento ttico-operacional quando o planejamento imple-
mentado, monitorado e revisado pelo ator responsvel pelo planeja-
mento, que pode ser um governo, uma entidade, entre outros. O PES
pressupe esforos para o cumprimento do planejamento, para que as
decises no recaiam no improviso, j que as urgncias, a velocidade
da ao, a desinformao, a deficincia executora e a incapacidade de
recalcular o plano tendem a predominar no cotidiano. Nesse momento,
importante detectar os atores que se esforam para que predomine
o plano e os que desejam atuar por improvisao (AZEVEDO, 1992;
HUERTAS, 1996; MATUS, 1989; MATUS, 2006; RIVERA, 1992).
O planejamento baseado em cenrios, tambm conhecido por
Prospectiva Estratgica, vem se consolidando como a principal tcnica
de prospeco e normalmente contempla as etapas:
1. formulao e anlise do problema, delimitando o sistema no qual o
objeto a ser planejado est inserido, geralmente de forma participativa;
2. diagnstico do sistema, contemplando a organizao e o ambiente,
os processos, as rvores de competncia e a anlise estratgica;
3. identificao e hierarquizao das variveis que exercem maior
influncia na evoluo do sistema;
4. identificao da dinmica da organizao, seu ambiente, desen-
volvimento, estratgias dos atores e arenas;
5. reduo de incertezas por meio da consulta a especialistas, para
identificar tendncias e detalhar cenrios mais provveis;
6. destaque dos projetos mais coerentes e opes estratgicas compat-
veis com a identidade da organizao e com o cenrio mais provvel;
7. avaliao das opes estratgicas;
8. escolhas estratgicas e hierarquizao de objetivos envolvendo
uma instncia colegiada;
9. definio de metas, pactuao de objetivos, definio de um sistema
de monitoramento idealmente externo organizao (BUARQUE,
2003; GODET, 2006).
Alm dessas metodologias e tcnicas, podem-se mencionar o Foresight,
o Quadro Lgico, o Planejamento de Projeto Orientado por Objetivos
(ZOPP), entre outras. A escolha por um mtodo deve se pautar pelos
seus princpios, os quais devem ser condizentes com o objeto planejado.
O Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab) foi elaborado consi-
derando princpios e mtodos de algumas das escolas de planejamento, em
especial do PES e da Prospectiva Estratgica (BRASIL, 2014). Trata-se de
metodologias selecionadas para realizar o planejamento determinado pela
Lei do Saneamento, por serem mtodos que apresentam como princpios
a viso dos diversos atores que atuam no setor, como poder pblico, socie-
dade civil organizada, prestadores de servios, trabalhadores, movimento
popular, entre outros, o que se consolida mediante a participao social.
 Planos municipais de saneamento bsico

Portanto, so estratgias para se planejar, que podem ser utilizadas para a contratao de consultoria, e at mesmo pelo prestador de servi-
elaborao dos PMSB. os e trs deles contaram com recursos de rgos federais
Em vista desse quadro, este trabalho objetivou avaliar os PMSB e, a Fundao Nacional da Sade (FUNASA), Ministrio das Cidades
partir da, apontar o que pode ser aprimorado na elaborao e no con- (MCIDADES) e Petrobras. O primeiro elaborado foi o de Belo
tedo dos planos para que a implementao do planejamento possa de Horizonte em 2001, anterior Lei do Saneamento, e o ltimo con-
fato contribuir para a melhoria das condies de saneamento bsico e cludo foi o da Serra, em 2012.
de qualidade de vida da populao. Para analisar os planos, foram definidas categorias, sendo cinco
delas relacionadas aos princpios da lei:
1. universalidade,
PERCURSO METODOLGICO 2. equidade,
Por meio de busca em stios eletrnicos, foram identificados diversos 3. integralidade,
PMSB e selecionados 18 municpios, priorizando-se aqueles que con- 4. intersetorialidade, e
templaram os 4 componentes do saneamento bsico, considerando as 5. qualidade,
5 macrorregies do pas, o maior nmero possvel de estados: 14. Alm
disso, buscou-se compor um conjunto de experincias com condies e trs relacionadas :
diferentes de cobertura dos servios de saneamento bsico. Os munic- 1. poltica municipal de saneamento bsico,
pios selecionados encontram-se no Quadro 1. 2. capacidade de gesto,
Foram selecionados municpios de portes populacionais diversi- 3. sustentabilidade social e governana.
ficados e diferentes nveis de cobertura de saneamento bsico, sendo
Caseiros o menor em nmero de habitantes, e So Paulo o maior. Para analisar cada categoria foram criadas subcategorias que
Sete dos municpios so integrantes de regies metropolitanas: Belo demonstram o que foi considerado em cada princpio para avaliar os
Horizonte, Parnamirim, Rio de Janeiro, Salvador, So Paulo, Senador planos municipais, conforme Quadro 2.
Canedo e Serra, e seis deles contm em seus territrios aglomerados Uma das subcategorias da poltica municipal foi o contedo mnimo
subnormais : Belo Horizonte, Blumenau, Boa Vista, Rio de Janeiro,
1
do plano, para o qual foi elaborado um checklist contendo todos os dis-
Salvador, So Paulo e Serra, sendo Salvador a cidade com maior contin- positivos relacionados ao PMSB da Lei do Saneamento e de seu Decreto
gente populacional nessas reas, com 33% dos habitantes. O municpio de Regulamentao.
com maior percentual da populao em reas rurais Caseiros, com Para avaliar cada subcategoria, foram definidas palavras-chave
51% dos habitantes, enquanto Belo Horizonte, Bombinhas, Parnamirim para as quais foram feitas buscas nos documentos dos planos e, a
e Rio de Janeiro, de acordo com o Censo 2010, renem100% de seus partir da localizao dos termos, procedeu-se anlise de contedo
habitantes em reas urbanas, apesar de alguns desses considerarem para identificar a relao com as categorias. A descrio das subca-
a existncia de reas rurais (IBGE, 2010). tegorias adotadas e investigadas em cada categoria ser apresentada
O Censo 2010 tambm apontou que todos esses municpios apre- na seo a seguir, Resultados e Discusso.
sentam dficits de cobertura para os servios de saneamento bsico,
alguns em menor e outros em maior proporo. Belo Horizonte possui Quadro 1 - Municpios selecionados por regio, UF e nmero de habitantes.
a maior cobertura por rede geral de distribuio de gua, com 99,7%,
Populao Populao
enquanto Ariquemes possui a menor cobertura, com 35%. Tambm da Regio UF Municpio
(hab.)
Regio UF Municpio
(hab.)
capital mineira a maior cobertura por rede geral de esgoto ou pluvial,
Senador
GO 84.443 RS Caseiros 3.007
com 96%, enquanto a menor cobertura est em Caseiros com 0,6%. Para Canedo
CO
a coleta de resduos por servio de limpeza urbana, Blumenau apresenta Tangar da S
MT 83.431 Blumenau 309.011
Serra SC
a maior cobertura com 98%, enquanto Morada Nova, apenas 49% dos RO Ariquemes 90.353 Bombinhas 14.293
N
domiclios atendidos (IBGE, 2010). RR Boa Vista 284.313 ES Serra 409.267
Belo
Os planos selecionados foram elaborados de diversas formas BA
Alagoinhas 141.949
Horizonte
2.375.151

por equipe prpria, em parceria com universidades, mediante a Salvador 2.675.656 MG Buritis 22.737
NE Morada SE Ouro
CE 62.065 35.268
Nova Branco
1
o conjunto constitudo por 51 ou mais unidades habitacionais caracterizadas por
Rio de
ausncia de ttulo de propriedade e pelo menos uma das caractersticas abaixo: RN Parnamirim 202.456 RJ 6.320.446
Janeiro
irregularidade das vias de circulao e do tamanho e forma dos lotes; e/ou carncia
de servios pblicos essenciais (como coleta de lixo, rede de esgoto, rede de gua, S PR Toledo 119.313 SP So Paulo 11.253.503
energia eltrica e iluminao pblica) (IBGE, 2010) Fonte: IBGE, 2010.

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 Pereira, T.S.T. & Heller, L.
RESULTADOS E DISCUSSO
Os planos selecionados foram avaliados a partir das referncias con-
ceituais sobre o planejamento apresentadas na introduo e dos princ-
pios da poltica pblica de saneamento bsico, conforme metodologia
descrita anteriormente e resultados apresentados a seguir.
Universalidade
O princpio da universalidade pressupe que o saneamento um
direito e que, portanto, todos os brasileiros e todas as brasileiras devem
ter acesso aos servios, sem qualquer distino de classe, gnero, cor
Quadro 2 - Categorias e subcategorias de anlise.
Categorias Subcategorias
Princpio ou objetivo; solues individuais;
apropriao das solues ou servios;
Universalidade caractersticas sociais da populao sem acesso;
metas para a universalizao; instrumentos e
investimentos para a universalizao.
Princpio ou objetivo; considerao das ocupaes
irregulares e comunidades especiais; reas rurais;
caractersticas sociais da populao consideradas
na definio de metas; caractersticas sociais para a
Equidade priorizao de investimentos; aes voltadas para a
populao carente; identificao dos usurios de baixa
renda e apontamento de soluo para o acesso aos
servios; tarifa social e/ou subsdios; critrios para a
interrupo no abastecimento de gua.
Quatro componentes do saneamento bsico; plano
Integralidade municipal de gesto integrada de resduos slidos;
controle de vetores.
Poltica urbana e plano diretor; habitao; combate
pobreza e sua erradicao; recursos hdricos e
planos de bacias; poltica e plano de preveno
Intersetorialidade
de riscos e desastres; poltica de sade; proteo
do meio ambiente; promoo da igualdade racial;
poltica de gnero.
Qualidade da gua; tratamento do esgoto;
Qualidade dos
tratamento e disposio final de resduos slidos;
controle de inundaes; cortesia no atendimento
servios pblicos
ao usurio; regularidade/continuidade; condies
tcnicas e operacionais e de manuteno.
Contedo mnimo do plano; prestao de servios;
regulao e fiscalizao; garantia do atendimento
Poltica municipal essencial sade pblica e volume mnimo per
de saneamento capita; direitos e deveres dos usurios; controle
bsico social; sistema de informaes; interveno e
retomada do fundo municipal de saneamento;
instrumento de aprovao da poltica.
Metodologia de planejamento; anlise poltica e
institucional no plano; existncia e vigncia de
contrato de prestao de servios (no se aplica
Capacidade de para autarquias); condies de validade dos
gesto contratos; SNIS; coordenao do processo de
elaborao do plano; mecanismos de avaliao e
monitoramento; indicadores para avaliar a eficincia;
indicadores para avaliar a eficcia.
Ampla divulgao; identificao dos atores
Sustentabilidade envolvidos; aprovao do plano e da poltica por
social e de rgo(s) colegiado(s) de controle social; intensidade
governana de participao; previso de participao na
implementao; instrumento de aprovao do plano.
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da pele e outras (BRASIL, 2014; PAIM, 2011). Apesar de todos os 18
planos apontarem a universalizao dos servios como princpio ou
objetivo, apenas a metade deles considerou as solues individuais que
so adotadas pela populao que no tem acesso aos servios; apenas
4 avaliaram a apropriao das solues ou servios e identificaram
as caractersticas sociais da populao sem acesso; somente 6 defi-
niram metas para a universalizao dos servios contemplando toda
a populao; e 3 apontaram instrumentos, por exemplo, um Fundo
Municipal, e os investimentos necessrios para a universalizao.
Os que atenderam ao maior nmero de subcategorias, 5 das 6, foram
os planos de Ariquemes e Ouro Branco, e os que atenderam a apenas 1
foram os de Senador Canedo, Boa Vista, Serra, Buritis e Blumenau.
Diversas solues foram apresentadas pelos planos, como alterna-
tivas adotadas pela populao que no tem acesso ao servio de AA,
por exemplo, poo, aude, chafariz, cisterna, carro-pipa, nascente, gua
envasada e at mesmo algumas tcnicas para o tratamento domiciliar,
como filtrao, fervura e clorao. Para o ES, foram mencionadas solu-
es como fossa rudimentar, fossa sptica, sumidouro, infiltrao, lan-
amento in natura, lanamento na rede de drenagem. Para o MRS, foi
mencionada a queima, o uso de caambas estacionrias, a coleta por
meio de carrinho de mo e lixo. Na maioria dos casos, no foi ava-
liada a qualidade e a adequao da soluo.
O plano de Boa Vista apresentou proposta de execuo de insta-
laes hidrossanitrias e de caixas de gua, inclusive considerando a
limpeza dessas como servio pblico a ser feito a cada seis meses. Belo
Horizonte considera que o poder pblico deve contribuir para a cone-
xo dos domiclios aos sistemas pblicos, inclusive por meio de subs-
dios aos usurios de baixa renda.
Equidade
A equidade um princpio definido pela superao de diferenas evit-
veis, desnecessrias e injustas, que possibilita destacar uma populao em
situao de maior vulnerabilidade para que esta seja alvo prioritrio das
intervenes (BRASIL, 2014; PAIM, 2011). Embora no seja um princ-
pio explcito, est implcito na Lei do Saneamento em diversos dispositi-
vos voltados para a populao de baixa renda, habitantes de reas rurais,
indgenas, remanescentes de quilombo, comunidades especiais e catado-
res de materiais reciclveis. Foram 6, dos 18 planos, os que declararam de
forma explcita a equidade como um princpio ou um objetivo do plano.
Tambm foram 4 desses os que consideraram o maior nmero de subca-
tegorias avaliadas: Ouro Branco atendeu a 5 das 8; Alagoinhas, Morada
Nova e Ariquemes atenderam a 4. Os que atenderam a um nmero menor
foram Tangar da Serra com nenhuma atendida, seguido de Senador
Canedo, Parnamirim, Buritis, Toledo, Caseiros e Blumenau que atende-
ram plenamente ou parcialmente a apenas 1 subcategoria. Oito munic-
pios consideraram as ocupaes irregulares e comunidades especiais exis-
tentes em seus territrios; tambm foram 8 os que consideraram as reas

rurais; nenhum plano definiu metas a partir das caractersticas sociais da
populao; 3 municpios fizeram a priorizao de investimentos conside-
rando-se as caractersticas sociais; 7 planos definiram aes voltadas para
a populao carente; 2 planos identificaram a populao de baixa renda e
apontaram soluo para o seu acesso; 8 planos analisaram e/ou instituram
tarifa social e/ou subsdio; e somente o municpio de Boa Vista abordou
a definio de critrios para a interrupo do AA que garantam a preser-
vao das condies mnimas de manuteno da sade. Intersetorialidade
O plano de Alagoinhas contou com a participao da Unio das
Associaes Rurais de Alagoinhas e apresentou como meta ampliar o qua-
dro e promover a capacitao e formao de recursos humanos, capazes
de atuar nas reas urbanas e rurais do municpio, alm de ter realizado
diversas reunies em cada uma das comunidades rurais. Esse plano
o nico que fez uma anlise crtica da estrutura tarifria aplicada pelo
prestador de servios de gua e esgoto e constatou que, para as tarifas
residenciais, normal e social, existe uma proximidade relativa dos valo-
res aplicados em todas as faixas de consumo acima de 10 m, apesar da
diferena de cerca de 40% na tarifa bsica. Prope, como forma de pro-
piciar a incluso social de usurios de baixa renda e de inibir ligaes
clandestinas, a instituio de uma tarifa social popular no valor sim-
blico de R$ 1,00, podendo ser em carter temporrio e com nmero
fixo de beneficirios. Para garantir a sustentabilidade financeira, os valo-
res seriam compensados por outros usurios. Outros planos abordaram
a tarifa social, entretanto sem avaliar criticamente a estrutura tarifria.
O plano de Ouro Branco definiu como meta universalizar e garantir a
qualidade da gua de abastecimento e dos padres de efluentes de esgotos
domsticos para comunidades rurais, depois de identificar diversos problemas
no diagnstico, o qual contou com pesquisa realizada por equipe do Programa
de Sade da Famlia (PSF), que visitou cerca de 45% dos domiclios da rea
rural. Tal fato merece destaque uma vez que muitos planos desconsideram
as reas rurais e mesmo quando as consideram o fazem de forma incipiente.
Integralidade
A integralidade visa propiciar um ambiente com salubridade ambiental,
o que s possvel quando se considera o conjunto das intervenes sani-
trias englobando os quatro componentes do saneamento determinada
localidade (BRASIL, 2014; PAIM, 2011). Dos 18 planos avaliados, 10 con-
templaram o conjunto dos 4 componentes do saneamento bsico, conforme
a Lei do Saneamento: Alagoinhas, Morada Nova, Parnamirim, Ariquemes,
Boa Vista, Belo Horizonte, Ouro Branco, Caseiros, Blumenau e Bombinhas.
Os outros 8 contemplaram apenas os componentes AA e ES. Com rela-
o ao Plano Municipal de Gesto Integrada de Resduos Slidos, exign- prev-se que o plano aborde: a ocorrncia de morbidades relacionadas
cia da Lei n 12.305, que institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos
(BRASIL, 2010b), sendo permitida a insero do seu contedo no PMSB,
foram identificados alguns de seus elementos em 4 planos: Alagoinhas,
Morada Nova, Ariquemes e Ouro Branco. Deve ser lembrado que os 18
municpios estudados, para se adequarem legislao, devero elaborar o
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Planos municipais de saneamento bsico
plano de resduos, contemplando, alm dos resduos slidos domiciliares,
de servios de sade e de construo civil, outros tipos de resduos, como
os industriais, de minerao, pilhas e baterias, embalagens de agrotxi-
cos, agrossilvopastoris, de servios de transporte, pneus, eletrnicos, entre
outros. Foram 3 os planos que contemplaram de forma mais detalhada o
controle de vetores: Belo Horizonte, So Paulo e Blumenau.
Os problemas que devem ser enfrentados por um governo so sempre mar-
cados por suas naturezas transversais, j que perpassam horizontalmente
diversas especialidades; por isso, cada vez mais, necessrio formar pro-
fissionais e gestores com a viso multidisciplinar das cidades, para perse-
guir a articulao das diversas polticas pblicas (MATUS, 2007). De uma
forma geral, foi constatado que os planos avaliados so tmidos na aborda-
gem da articulao com outras polticas associadas ao saneamento bsico,
o que foi observado para o princpio da intersetorialidade. Nenhum dos
planos observou de forma satisfatria os elementos da poltica de desen-
volvimento urbano, do plano diretor e da poltica habitacional. Muitos
deles fazem referncias ao plano diretor, mas nenhum trouxe para o PMSB
todos os elementos relevantes, como os parmetros de uso e ocupao do
solo; a definio do permetro urbano da sede e dos distritos dos muni-
cpios, das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), do zoneamento de
reas de parcelamento e edificao compulsrios, das reas para habita-
o de interesse social e por meio do mercado imobilirio; a identificao
de ocupaes irregulares em reas de preservao permanente (APP), da
situao fundiria, dos eixos de desenvolvimento da cidade e de projetos
de parcelamento e/ou urbanizao (BORJA, 2011). Um deles, o plano de
Blumenau, nem sequer mencionou o plano diretor.
Para a poltica de habitao, foi observado se os planos abordaram:
o quadro da oferta habitacional; as condies de acesso s modalidades
de interveno e financiamento habitacional; a disponibilidade do solo
urbanizado para a populao de baixa renda; a demanda habitacional;
e a anlise das projees do dficit habitacional (BORJA, 2011). Foram
quatro os planos que no fizeram qualquer referncia poltica de habi-
tao: Senador Canedo, Buritis, Toledo e Blumenau.
Sobre a situao ambiental e dos recursos hdricos, os planos deve-
riam conter: uma caracterizao geral e delimitao das bacias hidro-
grafias; caracterizao dos ecossistemas naturais; situao e perspectivas
dos usos e da oferta de gua em bacias potenciais e o lanamento de
resduos lquidos e slidos; condies da gesto dos recursos hdricos
como existncia de plano, de comit, entre outros. Da rea da sade,
ausncia de saneamento; estado nutricional e ocorrncia de diarreia
aguda em crianas de at quatro anos; atuao do PSF; programas de
educao sanitria, ambiental e de assistncia social (BORJA, 2011).
Com relao s polticas de recursos hdricos e planos de bacia, de sade,
de proteo do meio ambiente e da promoo da igualdade racial, nenhum
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 Pereira, T.S.T. & Heller, L.
dos planos atendeu de forma satisfatria abordagem desses setores, tra-
zendo os aspectos de relevncia para o saneamento. A abordagem mais inci-
piente foi a referente poltica de promoo da igualdade racial, considerada
de forma parcial pelo plano de Salvador. A poltica de combate pobreza e
sua erradicao tambm foi pouco abordada pelos planos, de forma parcial
por apenas cinco municpios e de forma mais abrangente pelo municpio de
Bombinhas. Apenas o plano de Senador Canedo no abordou aspectos da
poltica de sade e todos os demais a abordaram de forma incipiente. Isso
tambm foi observado para a poltica ambiental, sendo Buritis o que nada
considerou a seu respeito. J para a perspectiva de gnero, um dos planos
abordou de forma mais incisiva, o de Alagoinhas, quatro a incorporaram de
forma parcial, e os demais no fizeram qualquer meno.
De uma forma geral, no foi possvel destacar planos que contemplaram
um nmero maior de subcategorias da integralidade, mas os que no atenderam
a pelo menos cinco foram os de Senador Canedo, Buritis, Toledo e Blumenau.
Qualidade dos servios pblicos
Foram dois os planos que contemplaram de forma satisfatria a qualidade
para os quatros componentes do saneamento: Alagoinhas e Parnamirim.
Outros trs abordaram a qualidade de forma satisfatria para trs com-
ponentes: Morada Nova, Ariquemes, Ouro Branco e Bombinhas. Os pla-
nos de Senador Canedo, Tangar da Serra, Serra, Buritis, Rio de Janeiro,
So Paulo, Toledo e Caseiros abordaram em apenas um.
Apenas seis municpios apresentaram e discutiram em seus planos os
resultados de anlises da qualidade da gua para verificar o atendimento
aos padres da Portaria n 518, vigente quando os planos foram elabora-
o
dos, atualizada em 2011 pela Portaria n 2.914. Foram eles: Alagoinhas,
o
Morada Nova, Parnamirim, Ariquemes, Ouro Branco e Bombinhas.
A maioria dos planos abordou a qualidade da gua de forma incipiente,
sem apresentar dados de anlises laboratoriais, ou apresentou ndices cal-
culados pelos prestadores de servios, que acabam camuflando quais so,
de fato, os problemas operacionais e os problemas da qualidade da gua
decorrentes deles. Em dois planos a qualidade da gua distribuda popu-
lao no foi abordada de forma alguma: Belo Horizonte e Blumenau.
Sobre a continuidade e a regularidade dos servios, dez planos avaliaram a
ocorrncia de intermitncia, e outros cinco no fizeram qualquer refern-
cia ao assunto: Belo Horizonte, Buritis, Rio de Janeiro, Toledo e Caseiros.
Com relao ao tratamento dos efluentes, apenas quatro muni-
cpios apresentaram dados da anlise da qualidade da gua no corpo
receptor: Tangar da Serra, Alagoinhas, Salvador e Parnamirim. Esses
planos apresentaram dados para pelo menos trs dos seguintes par-
metros: DBO, DQO, OD, nitrognio, fsforo, slidos em suspenso ou
totais, pH, temperatura e turbidez.
Com exceo do municpio de Caseiros, que abordou o tema de forma
parcial, todos os outros que contemplaram o componente MRS em seus pla-
nos abordaram a coleta seletiva, o manejo dos resduos de servios de sade
e de resduos da construo civil, e a adequada destinao final dos resduos.
400 Eng Sanit Ambient | v.20 n.3 | jul/set 2015 | 395-404
Os planos que contemplaram o MAP pautaram a sua abordagem pelo
controle de inundaes por meio de tcnicas que promovam a sustentabili-
dade ambiental e a minimizao de intervenes fsicas. Apenas dois deles o
fizeram de forma parcial: Caseiros e Blumenau, que, apesar de considerarem
como objetivo o controle de inundaes, propem apenas medidas estruturais.
Poltica Municipal de Saneamento Bsico
Seis municpios aprovaram a poltica municipal de saneamento bsico, ou
os seus instrumentos, por lei: Alagoinhas, Belo Horizonte, Ouro Branco,
So Paulo, Blumenau e Bombinhas. Tambm foram seis os que elaboraram
a poltica municipal de saneamento bsico e pretendem aprov-la por lei.
Foi observado que nenhum dos municpios atendeu a todo o con-
tedo mnimo do plano. O atendimento a esse contedo mnimo foi
verificado por meio de um checklist, no qual foram considerados todos
os aspectos relacionados ao plano existentes na Lei do Saneamento e
em seu Decreto de Regulamentao.
O artigo 19 da Lei do Saneamento estabelece o contedo mnimo
a ser abrangido pelo plano e teve seu contedo inserido no checklist:
plano elaborado pelo titular; reas urbanas e rurais; diagnstico do
AA, ES, MRS e MAP; impactos nas condies de vida; indicadores
sanitrios, epidemiolgicos, ambientais, hidrolgicos e socioecon-
micos; causas das deficincias detectadas; compatibilidade com os
planos das bacias; objetivos e metas de curto, mdio e longo pra-
zos para o AA, ES, MRS e MAP; definio de programas, projetos e
aes articulados com os objetivos e metas, compatveis com o Plano
Plurianual (PPA) e outros programas, com previso das possveis
fontes de financiamento; aes para emergncias e contingncias;
compatibilizao entre os planos setoriais; mecanismos e procedi-
mentos para a avaliao; indicadores para avaliar a eficincia e a efi-
ccia; ampla divulgao do plano e dos estudos que o fundamentam;
realizao de audincias ou consultas pblicas com recebimento de
sugestes e crticas; revises previstas a cada quatro anos, anterior-
mente ao PPA (BRASIL, 2007).
Alm do disposto no artigo 19, merecem destaque outros disposi-
tivos da Lei e de seu Decreto de Regulamentao, que tambm foram
incorporados a esse checklist:
1. identificao dos usurios de baixa renda e apontamento de solu-
o para o acesso aos servios;
2. ampla participao da populao e das associaes e entidades
representativas dos segmentos da sociedade;
3. divulgao dos estudos e do plano de forma integral, inclusive na
Internet; e
4. participao de instncia colegiada na avaliao do plano (BRASIL,
2007; 2014).
Os trs primeiros itens esto assegurados pelo Decreto de
Regulamentao da Lei do Saneamento, e o ltimo pelo artigo 2o da

Lei do Saneamento, que garante a participao nos processos de for-
mulao, planejamento e avaliao relacionados aos servios pblicos,
ao apresentar definio para o controle social.
Com relao aos prestadores de servios, todos os municpios apre-
sentam clara definio no plano. J com relao regulao, para quatro
municpios no foram encontrados registros sobre como sero regula-
dos os servios: Senador Canedo, Tangar da Serra, Buritis e Toledo, e
um plano avaliou vrias possibilidades, mas no apontou qual seria a
melhor alternativa: Parnamirim. Os demais j fizeram uma opo por
qual ser a soluo adotada para a regulao. Nenhum dos municpios
abordou as condies para garantia sade e ao volume mnimo per
capita, apenas dois deles definiram os direitos e deveres dos usurios,
e nenhum deles definiu as condies para interveno e retomada dos
servios. Dois no definiram uma instncia responsvel pelo controle
social, seja mediante conferncias e conselhos municipais ou por meio
de cmaras ou comits tcnicos: Senador Canedo e Buritis. O muni-
cpio de So Paulo criou um Conselho Gestor do Fundo Municipal de
Saneamento Ambiental, mas que se restringe s discusses sobre a des-
tinao dos recursos do fundo. Com relao ao fundo de universaliza-
o, 11 municpios instituram ou pretendem institu-lo.
Capacidade de gesto
Para avaliar a capacidade de gesto dos municpios, foram observados
alguns instrumentos que podem contribuir para o seu fortalecimento.
Inicialmente, foi investigado se os processos de planejamento adotaram
algumas das metodologias formuladas com o foco no setor pblico, e foi
constatado que sete planos adotaram algumas ferramentas, entretanto de
forma descoordenada, sem optarem claramente por mtodos disponveis e
seus princpios, mas j utilizando mecanismos que conferem carter mais
estratgico ao plano. Esses tambm foram os planos que se demonstraram
mais participativos: Alagoinhas, Morada Nova, Parnamirim, Ariquemes,
Boa Vista, Ouro Branco e Bombinhas. Todos esses realizaram atividades de
participao social as quais podem ser comparadas aos brainstormings (fer-
ramenta utilizada para a construo de cenrios), grupos focais (ou consulta
a especialistas) e tambm possibilitaram a incorporao da viso de diver-
sos atores ao processo (princpio do PES). Com exceo dos planos de Boa
Vista, coordenado pelo governo estadual de Buritis e Toledo, elaborados pelos
prestadores, os outros 15 contemplaram o princpio do PES de que quem
planeja quem governa, j que esses foram elaborados pelos titulares. O
plano de Boa Vista adotou a ferramenta SWOT (do ingls: foras, fraquezas,
oportunidades e ameaas), utilizada para a construo de cenrios, mas no
considerou todas as diretrizes que a denomina. Foram realizadas reunies
para levantamento de pontos fortes e pontos fracos, mas no se elaborou a
matriz caracterstica do mtodo, incluindo as oportunidades e ameaas, o
que seria necessrio para possibilitar a priorizao por meio desse mtodo.
A existncia de dados no Sistema Nacional de Informaes sobre
Saneamento (SNIS) e a coordenao do processo de elaborao do plano
Eng Sanit Ambient | v.20 n.3 | jul/set 2015 | 395-404
Planos municipais de saneamento bsico
foram os aspectos que mais se destacaram positivamente, apesar de dois
municpios no conterem nenhum dado no SNIS, Senador Canedo e
Blumenau, e de quatro apresentarem dados para um ou dois dos trs
componentes (gua, esgoto e resduos): Tangar da Serra, Alagoinhas,
Morada Nova e Toledo. Algumas questes, apesar de terem sido tratadas
por alguns planos, ainda necessitariam de aprimoramento pela maioria:
anlise poltica e institucional, definio de mecanismos, procedimentos
de avaliao e de indicadores de eficincia e eficcia. Os municpios que
ainda no regularizaram suas situaes com os prestadores menciona-
ram que esto providenciando a renovao ou a assinatura do contrato.
Como os planos no atenderam ao contedo mnimo estabelecido pela
Lei, os respectivos contratos de prestao dos servios podem ser questio-
nados, j que o plano uma das exigncias para garantir a sua validade.
Sustentabilidade
Para avaliar a sustentabilidade social e de governana da poltica e
do plano, foi analisado, principalmente, o processo participativo.
A partir da anlise de contedo, avaliou-se a divulgao do plano,
de seus estudos e das atividades de participao; a participao das
associaes e entidades representativas dos segmentos da sociedade;
a abrangncia territorial das atividades de participao, inclusive das
reas rurais; a realizao de audincias pblicas e de consultas pblicas
com recebimento de sugestes e crticas; e a aprovao por instncias
colegiadas como os conselhos. A partir dessas informaes, os proces-
sos participativos foram classificados com base na descrio dos nveis de
participao cidad, propostos por Bernardes et al. (2011), que vo de 0,
quando a comunidade no participa do processo, at 6, quando a
comunidade controla o processo. Os municpios que tiveram proces-
sos sem participao foram os de Senador Canedo e Tangar da Serra.
Sete municpios foram classificados no nvel 1, em que a comunidade
informada e espera-se a sua conformidade: Salvador, Serra, Belo
Horizonte, Buritis, So Paulo, Toledo e Blumenau. Os municpios do
Rio de Janeiro e de Caseiros tiveram os seus processos classificados
no nvel 2, no qual a administrao busca apoios que facilitem sua
aceitao e o cumprimento das formalidades que permitam a sua
aprovao. Os planos de Parnamirim, Boa Vista e Bombinhas ficaram
no nvel 3, em que a administrao convida a comunidade a contri-
buir no diagnstico e para conhecer o plano j elaborado, esperando
modific-lo s no estritamente necessrio. Os planos mais partici-
pativos foram os de Alagoinhas, Morada Nova, Ariquemes e Ouro
Branco, classificados no nvel 4, no qual a administrao convida a
comunidade a contribuir no diagnstico e tambm para conhecer
uma verso preliminar do plano, a ser modificada, esperando que o seja
em certa medida. A maioria dos municpios definiu como se dar a parti-
cipao social na implementao do plano, com exceo de seis: Senador
Canedo, Tangar da Serra, Serra, Buritis, So Paulo e Toledo. A maioria
dos planos tambm foi aprovada por algum instrumento legal, sendo oito
401
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por lei: Alagoinhas, Salvador, Morada Nova, Parnamirim, Ariquemes,
Boa Vista, Serra e Ouro Branco; cinco por decreto: Belo Horizonte, Rio
de Janeiro, Caseiros, Blumenau e Bombinhas; e para os outros cinco no
foram encontrados registros de aprovao.
CONSIDERAES FINAIS
Alguns dos planos avaliados destacaram-se por terem atendido de forma
geral maioria das categorias: Alagoinhas, Morada Nova, Ariquemes e Ouro
Branco. Tambm foram esses os que tiveram os processos mais participa-
tivos e que adotaram algumas tcnicas de planejamento. Tal constatao
leva a reforar a hiptese de que quanto mais participativo o processo mais
informaes se agregam ao plano, possibilitando a incorporao das deman-
das, e maior a possibilidade de ser implementado e interferir na qualidade
do saneamento do municpio. Esses quatro planos foram elaborados para
os quatro componentes do saneamento e tambm foram aprovados por
lei. Os municpios apresentam populao entre 35 e 140 mil habitantes.
Dois foram elaborados com apoio de universidades e dois com recursos
da FUNASA, e os custos variaram de R$ 126 mil a cerca de R$ 250 mil.
Servidores de Ouro Branco participaram de oficina do MCIDADES na
qual receberam orientaes sobre o PMSB e, a partir da, iniciaram a ela-
borao, o que demonstra a importncia de processos de capacitao dos
atores envolvidos com o planejamento municipal. Desses quatro planos,
dois so da regio Nordeste e os outros dois da Norte e Sudeste.
Outros quatro planos se destacaram como os que atenderam ao
menor nmero de categorias: Senador Canedo, Tangar da Serra, Buritis
e Toledo. No adotaram mtodos de planejamento e tambm no realiza-
ram processos efetivamente participativos. Destes, um foi elaborado por
uma construtora, e dois a partir de um modelo disponibilizado por suas
companhias estaduais, gerando dvidas sobre a capacidade de construto-
ras e prestadores de servios captarem adequadamente as necessidades
do municpio, como tambm sobre eventual conflito de interesses entre
usurios dos servios, municpios, prestadores e empreiteiras. Esses quatro
planos, de municpios em que a populao varia de 23 a 120 mil habitan-
tes, foram elaborados somente para o AA e o ES. Dois deles so da regio
Centro Oeste, um da Sudeste e o outro da Sul.
Os cinco planos oriundos de capitais dos estados Belo Horizonte,
Boa Vista, Rio de Janeiro, Salvador e So Paulo so supostamente os
que teriam mais recursos disponveis para elaborarem bons planos; entre-
tanto, analisando os resultados, pode-se questionar se os recursos tecno-
lgicos, humanos e financeiros no esto disponveis ou no so suficien-
tes, ou se no houve prioridade poltica para se aglutinarem esforos em
torno desse processo.
De uma forma geral, todos os municpios esto diante de grandes desa-
fios para aprimorar as suas polticas e os seus planos de saneamento bsico,
a serem superados nos processos de avaliao e reviso. A superao desses
desafios necessria para se alcanar a melhoria das condies sanitrias
402 Eng Sanit Ambient | v.20 n.3 | jul/set 2015 | 395-404
e ambientais dos municpios, e para promover a melhoria da qualidade de
vida da populao. Defende-se que os municpios devam aspirar formu-
lao de polticas e planos que possam de fato contribuir para se atingir
melhores nveis de acesso aos servios pblicos e s solues adequadas,
mas tambm para se alcanar melhor qualidade deles. O monitoramento e
a avaliao dos planos podero mostrar o que necessitar ser aprimorado.
As metodologias utilizadas para planejar podem determinar a susten-
tabilidade do plano e, portanto, a viabilidade de sua posterior implementa-
o. A partir do exame das diversas escolas de planejamento, possvel com-
preender que algumas delas so mais apropriadas para a utilizao pelo setor
pblico. Para cada realidade, podem ser selecionados mtodos mais adequa-
dos. Como o Plansab se constitui em um grande esforo de planejamento
do setor, pertinente a adoo de mtodos similares, devidamente adapta-
dos s realidades municipais, considerando a viso de diversos atores, sele-
cionando condicionantes, hipteses e cenrios, alm de se preverem metas,
estratgias, macrodiretrizes, programas e mecanismos de monitoramento.
Diante de todos os resultados, discusses e consideraes, pode-se
afirmar que os processos que adotaram mtodos de planejamento e de
participao social chegaram a resultados mais satisfatrios, e apresentam
maiores chances de interferir na qualidade e na organizao do saneamento
bsico, bem como resultar em melhorias da qualidade de vida da populao.
recomendvel que os municpios avaliem e monitorem sistematica-
mente os planos, com o intuito de aprimor-los e incorporar elementos que
no tenham sido considerados em um momento inicial, observando-se os
princpios da universalidade, equidade, integralidade, intersetorialidade,
uso de tecnologia apropriada, respeito s peculiaridades locais, qualidade
e regularidade. Recomenda-se tambm que busquem adotar mtodos e
metodologias de planejamento e de participao social, observando as
formulaes e avaliaes realizadas nesse trabalho e em outros similares.
Para os municpios que ainda no elaboraram seus planos, recomen-
dvel observarem as dificuldades e os problemas enfrentados pelos que j
o fizeram, para que possam trilhar caminhos diferentes, superando desa-
fios e dificuldades j detectados, e apontados nessa pesquisa. Observar os
princpios e os elementos avaliados nesse artigo poder subsidiar os atores
envolvidos no planejamento a tornar o contedo do plano mais abrangente
e a atender ao disposto na legislao.
Aos governos estaduais, recomenda-se que busquem estratgias e
mecanismos para apoiarem os municpios na superao dos desafios apon-
tados, mas de forma que no comprometam a autonomia e a coordena-
o atribuda a esses pela Lei do Saneamento. Tambm seria interessante
que os estados incentivassem os municpios a aprimorarem a qualidade
dos planos, lanando aes especficas para isso, de assistncia tcnica e/
ou capacitao, e sugerindo melhorias quando for disponibilizar recursos
financeiros para a rea de saneamento.
Ao governo federal, necessrio sugerir que fortalea os seus meca-
nismos de apoio, tanto tcnicos como financeiros, elaborao de planos.
Foi constatado que os planos elaborados com o apoio da FUNASA so

mais abrangentes, tanto em relao ao seu contedo como considera-
o de vises dos diversos atores sociais; que as oficinas, e publicaes do
MCIDADES podem contribuir para a elaborao de planos com carter
participativo e intersetorial, e que contemplem princpios como a univer-
salizao, a equidade e a integralidade. Portanto, h que se considerar a
necessidade de ampliar aes de apoio, assistncia tcnica, capacitao,
entre outras daquelas consideradas como medidas estruturantes pelo
Plansab, para que o governo federal possa contribuir com a melhoria
do planejamento e da gesto municipal. Tambm seria pertinente que
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Eng Sanit Ambient | v.20 n.3 | jul/set 2015 | 395-404
Planos municipais de saneamento bsico
o governo federal avaliasse o contedo mnimo que os planos deveriam
conter para atender legislao vigente, para que, quando for liberar
recursos financeiros para os municpios, possa fomentar o aprimora-
mento dos planos.
Para novas pesquisas, considera-se pertinente o aprofundamento
sobre o uso de metodologias de planejamento para elaborar os planos
municipais de saneamento bsico e sobre os processos de participao
social, bem como a realizao de avaliaes sobre a incorporao dos
princpios da poltica pblica de saneamento.
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