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Caminhos

para Anlise
das Polticas
de Sade
Coordenador Nacional da Rede UNIDA
Alcindo Antnio Ferla
Coordenao Editorial
Alcindo Antnio Ferla
Conselho Editorial Srie INTERLOCUES. Prticas, experincias e pesquisas em sade
Adriane Pires Batiston - Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, Brasil
Alcindo Antnio Ferla - Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil
ngel Martnez-Hernez - Universitat Rovira i Virgili, Espanha
Angelo Steffani - Universidade de Bolonha, Itlia
Ardig Martino - Universidade de Bolonha, Itlia
Berta Paz Lorido - Universitat de les Illes Balears, Espanha
Celia Beatriz Iriart - Universidade do Novo Mxico, Estados Unidos da Amrica
Dora Lucia Leidens Correa de Oliveira - Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil
Emerson Elias Merhy - Universidade Federal do Rio de Janeiro, Brasil
Izabella Barison Matos - Universidade Federal da Fronteira Sul, Brasil
Joo Henrique Lara do Amaral - Universidade Federal de Minas Gerais, Brasil
Julio Csar Schweickardt - Fundao Oswaldo Cruz/Amazonas, Brasil
Laura Camargo Macruz Feuerwerker - Universidade de So Paulo, Brasil
Laura Serrant-Green - University of Wolverhampton, Inglaterra Ruben Araujo de Mattos
Leonardo Federico - Universidade de Lanus, Argentina
Lisiane Ber Possa - Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil Tatiana Wargas de Faria Baptista
Liliana Santos - Universidade Federal da Bahia, Brasil
Mara Lisiane dos Santos - Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, Brasil Organizadores
Mrcia Regina Cardoso Torres - Secretaria Municipal de Sade do Rio de Janeiro, Brasil
Marco Akerman - Universidade de So Paulo, Brasil
Maria Luiza Jaeger - Associao Brasileira da Rede UNIDA, Brasil
Maria Rocineide Ferreira da Silva - Universidade Estadual do Cear, Brasil
Ricardo Burg Ceccim - Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil
Rossana Staevie Baduy - Universidade Estadual de Londrina, Brasil
Sueli Goi Barrios - Ministrio da Sade - Secretaria Municipal de Sade de Santa Maria/RS, Brasil
Tlio Batista Franco - Universidade Federal Fluminense, Brasil
Vanderlia Laodete Pulga - Universidade Federal da Fronteira Sul, Brasil
Vera Lucia Kodjaoglanian - Fundao Oswaldo Cruz/Pantanal, Brasil
Vera Rocha - Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil
Comisso Executiva Editorial
Janaina Matheus Collar Caminhos para Anlise das Polticas de Sade
Joo Beccon de Almeida Neto
Arte grfica Capa
Pedro Henrique Maia Quadros
Diagramao
Luciane de Almeida Collar
Bibliotecria Responsvel
Jacira Gil Bernardes

DADOS INTERNACIONAIS DE CATALOGAO NA PUBLICAO-CIP

C183 Caminhos para anlise das polticas de sade / Ruben Araujo de Grafia atualizada segundo
Mattos, Tatiana Wargas de Faria Baptista, organizadores. 1.ed. o Acordo Ortogrfico da
Porto Alegre: Rede UNIDA, 2015. Lngua Portuguesa de
509 p. : il. (Srie INTERLOCUES. Prticas, experincias e 1990, que entrou em
pesquisas em sade) vigor no Brasil em 2009.

DOI: 10.18310/9788566659382 Copyright 2015 by


ISBN: 978-85-66659-38-2 Ruben Araujo Mattos e
1.Polticas pblicas de sade. 2. Polticas de sade. 3. Sade Tatiana Wargas de Faria
Pesquisa. 4. Avaliao em sade. 5. Metodologia da pesquisa. I. Baptista.
Mattos, Ruben Araujo de. II. Baptista, Tatiana Wargas de Faria.
III. Srie. 1 Edio
CDU: 614(81) Porto Alegre, 2015
NLM: WA525 Rede UNIDA
Bibliotecria responsvel: Jacira Gil Bernardes CRB 10/463

Todos os direitos desta edio reservados Associao Brasileira Rede UNIDA


Rua So Manoel, n 498 - CEP 90620-110, Porto Alegre RS Fone: (51) 3391-1252
www.redeunida.org.br
OS IDEALIZADORES

Este livro nasce de uma parceria antiga na discusso


sobre anlise de polticas de sade no Brasil e se concretiza
como projeto de investigao no ano de 2009, a partir do
debate de uma disciplina realizada na Escola Politcnica
de Sade Joaquim Venncio da Fiocruz, numa parceria de
trs professores e instituies Ruben Mattos (IMS/UERJ),
Tatiana Wargas (ENSP/FIOCRUZ) e Gustavo Matta (EPSJV/
FIOCRUZ). A disciplina tinha como objeto discutir Polticas
que intencionam mudar prticas e por isso propunha-se
a analisar duas polticas nacionais em curso, a Poltica de
Educao Permanente e a Poltica de Humanizao.
Em torno da disciplina agregaram-se alunos das
trs instituies e novos parceiros de debate. No mesmo
ano a Faperj lanou um edital para apoio confeco
de material didtico e surgiu como proposta do grupo o
desafio de se elaborar um material de apoio sobre anlise
de polticas. O projeto passou a ser escrito a muitas mos
e enfim encaminhado para anlise. Em poucos meses
recebemos a notcia de que o projeto havia sido aprovado
e assim iniciamos uma srie de conversas muito potentes
de reflexo. O projeto reuniu em torno dele um grupo de
pesquisadores e alunos que se configurou inicialmente da
seguinte forma: Ruben Araujo de Mattos (IMS), Tatiana
Wargas de Faria Baptista (ENSP) e Francini Lube Guizardi
Ruben Araujo de Mattos e Tatiana Wargas de Faria Baptista (Orgs)
_________________________________________________________
(EPSJV), Camila Furlanetti Borges (EPSJV), Grasiele Nespoli
(EPSJV) e Valria Cristina Gomes de Castro (EPSJV), alm de
dois alunos da ps-graduao do IMS/Uerj - Eduardo Alves
Melo e Felipe de Oliveira Lopes Cavalcanti. Ao todo eram 8
integrantes.
No decorrer do projeto o grupo sofreu algumas
mudanas, alguns chegaram, outros tiveram que se afastar.
SUMRIO
A equipe de trabalho na etapa de construo do livro assim
se configurou: Ruben Araujo de Mattos (IMS), Tatiana CAMINHOS PARA ANLISES DE POLTICAS DE SADE................9
Wargas de Faria Baptista (ENSP), Francini Lube Guizardi INTRODUO.............................................................................15
(EPSJV), Camila Furlanetti Borges (EPSJV), Felipe de Oliveira
Lopes Cavalcanti (IMS), Maria Luiza S. Cunha (EPSJV),
Mrcia Raposo Lopes (EPSJV), Valria Cristina G. de Castro PARTE 1 - SOBRE A CINCIA E A POLTICA
(EPSJV), Arthur Lobo Costa Mattos, Mnica de Rezende
(ENSP), Anakeila de Barros Stauffer (EPSJV), Gustavo CAPTULO 1 - CINCIA, METODOLOGIA E O TRABALHO CIENTFI-
Correa Matta (ENSP), Arlinda Moreno (ENSP) e Carolina CO (ou tentando escapar dos horrores metodolgicos) - Ruben
Araujo de Mattos.......................................................................29
Fernandes Pombo-de-Barros. Ao todo a equipe reuniu 14
integrantes, alm de parcerias com professores convidados CAPTULO 2 - SOBRE POLTICA (ou o que achamos pertinente re-
para o desenvolvimento dos textos para o material, com a fletir para analisar polticas) - Tatiana Wargas de Faria Baptista
participao nas Oficinas de discusso do projeto. - Ruben Araujo de Mattos..........................................................83
Hoje a rede de conversas e parceiros cresce e a equipe
se capilariza em diferentes redes. Esperamos que este seja PARTE 2 - OS DIFERENTES OLHARES NA ANLISE DE POLTICAS
apenas o incio de um caminho de discusses, reflexes e
afetaes em curso. CAPTULO 3 - CINCIA E MTODO DE TRABALHO CIENTFICO
MARX E O MARXISMO - Ial Falleiros - Valria Castro - Virgnia
Fontes......................................................................................153
Grupo Caminhos para anlises de polticas de sade CAPTULO 4 - O NEO - INSTITUCIONALISMO E A ANLISE DE
POLTICAS DE SADE: CONTRIBUIES PARA UMA REFLE-
XO CRTICA - Luciana Dias de Lima - Cristiani Vieira Machado
- Camila Duarte Gerassi...........................................................181
CAPTULO 5 - A IDEIA DE CICLO NA ANLISE DE POLTICAS
PBLICAS - Tatiana Wargas de Faria Baptista - Mnica de
Rezende...................................................................................221
CAPTULO 6 - A ANLISE DA POLTICA PROPOSTA POR BALL -
_____________________________ Mnica de Rezende - Tatiana Wargas de Faria Baptista..........273

6
CAPTULO 7 - AVALIAO DE POLTICAS E PROGRAMAS DE SA-
DE: CONTRIBUIES PARA O DEBATE - Marly M. Cruz............285
CAPTULO 8 - CONTRIBUIES DO MOVIMENTO INSTITUCIO-
NALISTA PARA O ESTUDO DE POLTICAS PBLICAS DE SADE
- Francini Lupe Guizardi - Mrcia Raposo Lopes - Maria Luiza
S. Cunha...................................................................................319
CAPTULO 9 - CONTRIBUIES DA ARQUEOLOGIA E DA GENEA-
LOGIA ANLISE DAS POLTICAS DE SADE - Artur Lobo Costa CAMINHOS PARA ANLISES DE POLTICAS
Mattos.....................................................................................347
DE SADE

PARTE 3 - CAMINHOS DE PESQUISA NA ANLISE DE POLTICAS


Este projeto surge a partir de algumas inquietaes, de
CAPTULO 10 - BREVES REFLEXES SOBRE OS CAMINHOS DA PES- um grupo de pesquisadores e estudantes da rea da sade
QUISA - Ruben Araujo de Mattos.............................................403 coletiva, no processo de estudo e busca de compreenso
CAPTULO 11 - OL, BASE DE DADOS, PODERIA ME DAR UMA sobre o modo de construo das polticas de sade no Brasil.
INDICAO? - Arlinda B Moreno..............................................417 De fato, na busca de respostas para diferentes questes
sobre os problemas que se apresentam no contexto do
CAPTULO 12 - ANLISE TEXTUAL COM O PROGRAMA ALCESTE:
sistema de sade e das prticas em servio e que dificultam
UMA APLICAO EM PESQUISA DE REPRESENTAES SOCIAIS
NO CAMPO DA POLTICA - Carolina Pombo de Barros.............427 o desenvolvimento do Sistema nico de Sade, tal como
idealizado na Constituio Federal de 1988.
CAPTULO 13 - SOBRE O USO DE TCNICAS ESTATSTICAS NA
ANLISE DE POLTICAS - Luciana Dias de Lima.........................433 Nossas questes assim se apresentavam:

CAPTULO 14 - COMO TEMOS ARMADO E EFETIVADO NOSSOS Por que algumas polticas parecem nunca sair do
ESTUDOS, QUE FUNDAMENTALMENTE INVESTIGAM POLTICAS papel?
E PRTICAS SOCIAIS DE GESTO E DE SADE? - Laura Camargo Por que algumas polticas vingam e outras no?
Macruz Feuerwerker - Emerson Elias Merhy............................439
Por que o que se expressa no discurso de governantes
CAPTULO 15 - VIAGEM CARTOGRFICA: PELOS TRILHOS E DES- e representantes das instituies de governo muitas vezes
VIOS - Dbora Bertussi - Rossana Staevie Baduy - Emerson Elias parece estar to distante do que o dia-a-dia da poltica ou
Merhy - Laura Camargo Macruz Feuerwerker..........................461 do que se faz no contexto de uma instituio e das prticas
CAPTULO 16 - CONSIDERAES METODOLGICAS SOBRE A TC- em servio?
NICA DA OBSERVAO PARTICIPANTE - Fernando Manuel Bessa
Por que h uma tendncia a acreditar que as polticas
Fernandes.................................................................................487
nacionais so capazes de mudar realidades no mbito das
SOBRE OS AUTORES.................................................................507 localidades e servios?
Ruben Araujo de Mattos e Tatiana Wargas de Faria Baptista (Orgs) Caminhos para Anlise das Polticas de Sade
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Quem so os grupos, instituies e sujeitos na dos estudos, entendendo a metodologia como parte do
discusso poltica no Brasil? processo de produo de conhecimento, que deve ser
construda a partir das questes que mobilizam cada estudo
Por que a poltica comumente tratada como uma
e no como modelos a priori que devem ser aplicados em
atribuio de governos e grupos sociais organizados?
diferentes estudos.
As questes que mobilizam os estudos de poltica
Mas como enfrentar estes desafios sem constituir um
conseguem responder s inquietaes de movimentos
esforo coletivo de construo de novos referenciais ou ao
sociais, de profissionais de sade e outros grupos sociais?
menos debater sobre os usos que temos feito dos referenciais
As pesquisas acadmicas possibilitam o dilogo com at ento utilizados? E como superar estes problemas
outros grupos? sem refletir sobre o modo como temos construdo nossos
Afinal, para que servem os estudos de anlise de estudos e nos utilizado das metodologias propostas? Estes
poltica? E por que uma pessoa se coloca o desafio de fazer desafios orientam a proposta de construo desse material,
um estudo deste tipo? com a definio de um duplo objetivo:
Ao nos aproximarmos destas questes, percebemos 1 potencializar o debate aberto e reflexivo sobre
pelo menos trs grandes desafios no desenvolvimento dos a orientao poltica de nosso Estado e dos rumos das
estudos de anlise de poltica de sade no Brasil: polticas de sade no Brasil, ampliando a discusso sobre
a poltica para alm do mbito de governos e da academia,
1) O desafio de reconhecimento de nossa trajetria tornando-o um debate social.
poltica, social e cultural e suas interferncias no processo
poltico. A anlise das polticas de sade no deveria manter- 2 ofertar um conjunto de referenciais de anlise,
se restrita ao olhar setorial. Assim, entendemos que tcnicas de pesquisa e materiais que possam ser apropriados
preciso extrapolar a anlise e aprofundar as especificidades por diferentes sujeitos no debate poltico, potencializando
e diversidades do modo de produo das polticas no Brasil. seu uso acadmico ou social.
2) O desafio de desenvolver e adaptar conceitos A aposta feita incentivar mais pessoas para que
e abordagens que possam dar conta do nosso modo de faam anlise (s) de poltica(s), ampliando seu escopo a
construo das polticas. Nossa herana colonialista parece partir do reconhecimento do outro como sujeito poltico,
se refletir na produo de conhecimento. Desta forma, do entendimento das especificidades locais e regionais e
identificamos uma forte tendncia de nossos estudos de da construo de referenciais e metodologias de pesquisa
incorporar os modelos e tipologias propostos na literatura que aprofundem a reflexo sobre nossa realidade poltica,
internacional sem fazer, necessariamente, um uso crtico social e cultural.
ou adaptado s nossas polticas, criando uma rigidez Por estas razes este um material que busca o
desnecessria nas anlises propostas. dilogo com um pblico amplo e diversificado. Dirige-se a
3) O desafio de explorar metodologias de anlise estudantes de ps-graduaes, graduaes e ensino mdio,
que possibilitem a reflexo sobre os objetivos e alcances cuja formao volte-se para o campo da Sade Coletiva,
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Ruben Araujo de Mattos e Tatiana Wargas de Faria Baptista (Orgs) Caminhos para Anlise das Polticas de Sade
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assim como aos profissionais de sade, aos integrantes Este material rene um conjunto de diferentes
do movimento social organizado e aos diversos sujeitos aportes tericos e contribuies para o debate. No se
envolvidos com a construo do direito sade sob as mais trata de desenvolver uma nova abordagem ou outro modo
diversas formas de protagonismo poltico. de pensar a investigao das polticas de sade no Brasil, e
O projeto apresenta dois produtos: este livro sobre os sim de fomentar a pesquisa e a troca em rede.
caminhos possveis na anlise de polticas de sade e um Sejam muito bem-vindos!
site com divulgao de todos os contedos do livro, links Ruben A Mattos e Tatiana W F Baptista
e materiais diversos (www.ims.uerj.br/pesquisa/ccpas).
O site visa permitir aportes e crticas contnuas e tambm
constituir-se num espao plural de debate e uma ferramenta
abrangente de formao.
Sabemos que este projeto o incio de um longo
caminho e que, pela sua proposta, no se faz sozinho, mas
em rede, com diferentes olhares e percepes sobre um
mesmo objeto. Tambm por isso, trata-se de um projeto
que assume uma postura construcionista do conhecimento
e da cincia. Ou seja, desejamos contribuir para estudos
no neutros, guiados pela aspirao de construir uma
sociedade mais justa e um sistema de sade capaz de
responder de modo integral s necessidades de sade da
populao brasileira; aspiramos colaborar com a realizao
de estudos que se pautem na busca da objetividade,
entendida no mais como correspondncia realidade,
mas como o exame sistemtico das premissas, das crenas
e dos valores que norteiam a investigao, de modo a evitar
que as concluses sejam to somente a expresso daquelas
crenas e valores do investigador.
Assim, contribuir para a formao de pesquisadores
nessa perspectiva implica enfatizar a capacidade de refletir
e de compreender criticamente o prprio processo de
investigao no qual se engajam.

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INTRODUO

Este material pretende contribuir para a produo de


conhecimento sobre polticas de sade. Mas o que significa
produzir conhecimento sobre polticas?
Esta uma pergunta central que no tem uma
resposta nica, nem uma resposta certa. Em torno desta
pergunta existem debates bastante significativos, com
posies distintas. Por isso, talvez seja melhor perguntarmos
o que significa, no contexto deste material, produzir
conhecimento sobre polticas. exatamente por a que
queremos comear.
Dentre os diversos debates existentes, h dois que
queremos destacar: um sobre a produo de conhecimento
e outro sobre a produo de polticas. So debates de ordens
diferentes, visto que o primeiro aprofunda a reflexo sobre
a noo de cincia como uma das formas da produo de
conhecimento e o segundo nos ajuda a compreender a
relao entre a noo de poltica, poder e Estado.
Estes debates se entrelaam e nosso posicionamento
frente a cada um deles ajuda a explicitar como damos
sentidos aos estudos de polticas que desejamos realizar.
Vamos iniciar pela reflexo sobre o que entendemos
a respeito da produo de conhecimento.
Ruben Araujo de Mattos e Tatiana Wargas de Faria Baptista (Orgs) Caminhos para Anlise das Polticas de Sade
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Partimos do pressuposto de que o conhecimento s planeta, ou o comprometimento da vida das geraes
possvel porque existem sujeitos, que interagem e reagem, futuras. Um conjunto de conhecimentos em vrios ramos da
gerando conhecimento. Todo sujeito detentor e produtor cincia gerou questionamentos a alguns dos pressupostos
de conhecimento e pode de diferentes formas divulg-lo e daquela viso da cincia como um modo privilegiado de se
materializ-lo. chegar verdade e uma srie de autores1 delineou outro
Produzimos conhecimento no nosso dia-a-dia a partir modo de se conceber a cincia destacando que, antes de
da interferncia mais imediata na realidade, na relao que qualquer coisa, ela seria uma prtica social. Desta forma,
estabelecemos com o outro e no processo reflexivo que no reconhecem uma hierarquia entre o conhecimento
nos move. Produzimos conhecimento a partir da pintura, cientfico e outras formas de conhecimento.
da literatura, da msica e outras formas de produo No contexto deste debate, buscaremos valorizar
artstica. Produzimos conhecimento quando nos colocamos as diferentes formas de produo de conhecimento, as
o desafio de explicar/entender uma dada questo, o que diferentes perspectivas, no para sobrepor uma ou outra,
costumamos denominar situao de pesquisa. Enfim, mas para localiz-las em sua contribuio no debate
h inmeras formas de produo de conhecimento e sobre a poltica. Ou seja, nossa inteno fugir do campo
no h necessariamente um nico modo/mtodo para das disputas de verdade para alcanar o que poderamos
sua produo, pois cada produo particular/prpria/ denominar de zonas de vizinhana, com a busca do que
singular e gera efeitos tambm particulares. H variaes, comum na multiplicidade de perspectivas, potencializando
portanto, nestas produes e tambm intenes e alcances o dilogo.
diferentes. Mas para promover o dilogo tambm importante
Mas de todas estas formas de produo, a que ganhou reconhecer os territrios dos diferentes vizinhos. E nesse
maior destaque ou status de conhecimento na sociedade sentido que sero ofertados neste material um conjunto
moderna foi a produo cientfica. Em torno da cincia de aportes tericos e usos de tcnicas de pesquisa que se
se delimitou um campo de saber e poder, de afirmao apresentam no campo da cincia visando aprofundar o
da verdade, como se esta fosse a forma de deteno do debate sobre o que significa a produo de um conhecimento
conhecimento puro da realidade. Com este movimento, a sobre polticas. A aposta que fazemos de apresentao
concepo moderna da cincia ignorou outras formas de dos usos possveis da cincia a favor de um conhecimento
conhecimento, como se s as posies cientificamente potente e transformador. Este material tem a pretenso de
fundadas devessem ser levadas a srio, pois elas certamente afirmar a possibilidade de se construir a partir do campo
nos conduziriam a um mundo melhor. cientfico outra forma de se fazer cincia: uma cincia
Porm, interessante notar que a prpria trajetria construcionista, que reconhece que todo conhecimento
da cincia moderna levou desconstruo deste temporal e limitado e que no existe uma verdade nica e
entendimento. O avano do conhecimento cientfico, e o imutvel, mas diversos regimes de verdade, que operam de
desenvolvimento tecnolgico por ele possibilitado, produziu forma diferente e que tambm produzem efeitos diferentes.
novas ameaas, como a possibilidade da destruio do 1
Na Parte 1 Captulo 1 do material este tema ser aprofundado.
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Ruben Araujo de Mattos e Tatiana Wargas de Faria Baptista (Orgs) Caminhos para Anlise das Polticas de Sade
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Afirmar a cientificidade do conhecimento que como um programa governamental ou uma ao estatal,
buscaremos explorar tambm uma estratgia de abertura associando-a a uma prtica de integrantes do governo ou
para o dilogo com o meio acadmico e com o meio de parlamentares. Sobressai, portanto, nesta concepo,
social, porque apostamos que essa forma de construir o lado formal da poltica - o legal (a Constituio Federal,
conhecimento pode potencializar mudanas. as leis e atos executivos), o institucional (os Ministrios,
Ou seja, ao contrrio da viso moderna de cincia, as Secretarias e o Legislativo), o enunciado oficial (a
entendemos que a construo de um conhecimento no poltica nacional de sade) e a prtica de um conjunto de
pode pretender encontrar respostas universais, nem pode indivduos na sociedade que tm como atribuio principal
pretender descrever o que de fato acontece. O que ele pode elaborar leis e executar as polticas, os chamados polticos
fazer ofertar diferentes narrativas que problematizem a profissionais2. No h problema algum nesta associao,
realidade e, exatamente por isso, enriquecem o debate em mas h problema quando se restringe a poltica apenas ao
torno de certas questes. No acreditamos em uma cincia seu aspecto formal, pois a poltica extrapola a formalidade.
neutra. Consideramos que uma das mais interessantes Junto com esta concepo formal da poltica,
caractersticas das prticas da pesquisa cientfica decorre normalmente associa-se uma percepo de distncia e baixa
do exame sistemtico das premissas, crenas e valores que capacidade de interferncia dos cidados nas questes
norteiam a investigao, bem como das caractersticas do relativas ao Estado, aos governos e prpria poltica, como
uso da crtica como parte central do processo de construo se a mesma se constitusse num espao externo ao debate
do conhecimento. Um dos blocos do nosso material volta-se social. Esta aparente dificuldade de acesso, em algumas
exatamente a trabalhar esta viso da cincia, que pensamos realidades, tem se traduzido muitas vezes numa percepo
ser muito interessante para os estudos sobre polticas de negativa da poltica, como se a mesma interferisse de
sade. forma concreta na vida das pessoas, mas no permitisse a
Este um lado da questo, o outro o que entendemos interferncia dos sujeitos nos processos de deciso. Talvez
por produo de polticas, pois se queremos discutir o que por isso, para a populao, as decises polticas parecem
a produo de conhecimento sobre poltica (s) igualmente estar longe de expressar as vontades e necessidades de
importante explicitarmos de que poltica estamos tratando. uma comunidade.

De forma anloga ao que foi feito com a palavra Mas, ainda que essa seja uma prtica corrente da
conhecimento, podemos nos questionar sobre o sentido poltica em nosso mbito, tambm importante perceber
que trabalhamos a poltica e sobre quem produz poltica. que mesmo as polticas governamentais so desenhadas
No para chegar a uma nica resposta, mas para buscar a partir de conflitos e debates entre grupos e sujeitos,
entender como as diferentes concepes presentes em expressando interesses em disputa e um dado modo de
torno desta palavra, de algum modo, sustentam prticas e construo social. Ou seja, nenhuma poltica formal
formas de andar a vida na atualidade. distante de um contexto social. Ela fruto de embates e
conflitos de posies e de percepes de mundo. H vida
bastante comum, quando questionamos o que vem
a ser poltica, termos como resposta a ideia de poltica
2
Na Parte 1 Captulo 2 do material este tema ser aprofundado.
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na poltica e ela a expresso de acordos momentneos profissionais so antes de tudo sujeitos, que interagem
e dinmicos, que expressam contextos histricos de cada para alm das fronteiras institucionais, e que trazem para
sociedade. Para exemplificar esta dinmica, vejamos a dentro do debate governamental o que h de debate na
trajetria de construo da poltica para a AIDS no Brasil. vida social. Poderamos dizer que este um dos papis dos
Em torno do problema ateno sade para polticos. Mas, ainda mais que isso, pois no se trata de
portadores de HIV/aids mobilizou-se, num determinado algo que se concretiza sempre a partir da apresentao de
momento de nossa histria, um conjunto diverso de demandas claras. As demandas se formam e se transformam
sujeitos e interesses - do movimento social dos gays, a partir da interao entre sujeitos. na disputa em torno
das mulheres, da sade, da indstria farmacutica, dos de diferentes projetos e vises de mundo que grupos com
diferentes governos, dos organismos internacionais e maior ou menor poder conseguem garantir o enunciado
tantos outros. Uns preocupados com o controle da AIDS de uma poltica. nesse sentido que reconhecemos que a
no mundo, outros com a sade e ateno a milhares de poltica tem a ver com o exerccio do poder e que as decises
pessoas infectadas; alguns lutando pela garantia de direitos so a expresso de uma correlao de foras, com arranjos
e contra preconceitos e ainda aqueles que viam nesse sociais que se impem uns frente aos outros. Mas este
motivo a oportunidade de lucro e expanso de um mercado. tambm no um processo esttico, visto que a correlao
Portanto, muitos interesses convergiam nesse momento de poder distinta e varivel.
em torno de um mesmo tema, mas no necessariamente Portanto, esta compreenso de poltica vai muito alm
visavam atingir os mesmos objetivos. de seu entendimento a partir do texto legal ou do programa
O resultado deste processo foi a definio, pelo governamental. A anlise e compreenso de uma poltica
governo brasileiro, de uma poltica nacional que garante o nos instiga a ir alm do formal e buscar o entendimento
conjunto de medicamentos retrovirais a todos os pacientes das negociaes e conflitos (os bastidores) presentes na
portadores do vrus e que necessitam de tratamento, construo de um enunciado oficial, (re) conhecendo os
enfrentando as orientaes e diretrizes dos organismos grupos e suas diferentes vises de mundo em disputa e as
internacionais para esta rea. A soluo para a poltica nesta estratgias utilizadas. Reconhecendo tambm que a poltica
rea no Brasil no foi igual a outras partes do mundo. Ao sofre, continuamente, a interferncia de outros sujeitos, ou
contrrio, foi nica. Nossa poltica resultou condizente com seja, se transforma na prtica, se transforma medida que
os princpios e diretrizes da poltica de sade preconizados passa a ser colocada em prtica, na interao com outros
desde a Constituio Federal de 1988 e foi uma resposta sujeitos.
s diferentes demandas sociais que se apresentaram num Mas tambm fcil perceber que no dia-a-dia, ou
debate que extrapolou, e muito, a arena institucional do no que poderamos denominar poltica cotidiana, pode-se
governo. reforar, mimetizar ou transformar os modos institudos
Portanto, importante ressaltar que mesmo a de uma organizao social, o que se processa de forma
construo de uma poltica formal ultrapassa os limites diferente nos mltiplos espaos da sociedade. Por exemplo,
dos governos e de suas instituies oficiais. Os polticos ao mesmo tempo em que encontramos no debate poltico
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Ruben Araujo de Mattos e Tatiana Wargas de Faria Baptista (Orgs) Caminhos para Anlise das Polticas de Sade
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e social brasileiro defensores da regulamentao do aborto, problemas que sero objeto de disputa entre os grupos para
encontramos grupos radicalmente contrrios. Vigora a lei sua insero no mbito de uma agenda de Estado, e existem
que considera o aborto um crime, mas existe, na prtica, questes que nunca entraro no debate. Mas o fato de uma
a possibilidade de pratic-lo, o que no pouco comum. questo no ser objeto de poltica estatal no deveria ser
De um lado, h a presso social de grupos especficos que desconsiderado na anlise das polticas pblicas.
lutam para regulamentar tal prtica, tendo em vista seu A definio de poltica pblica que partilhamos
exerccio constante e os efeitos sociais que isto acarreta, neste material busca ressaltar o conjunto de questes
mas h ao mesmo tempo nesta mesma sociedade um que perpassam o Estado e a sociedade e que, em algum
grupo expressivo que luta para manter os princpios que momento, tornam-se objetos de polticas oficiais ou no.
por muito tempo visaram nortear a prtica social. E h Para ns, a poltica pblica no pode se restringir ao que
ainda as pessoas que de forma independente realizam o se promove a partir dos Estados e seus governos. preciso
aborto, ou no, trazendo tona novas questes e efeitos considerar os movimentos que podem possibilitar a
para o debate poltico e social. Todos esses modos de atuar incluso, mudana ou entrada de novos temas na agenda
se apresentam e se reproduzem em nosso contexto. Este decisria do Estado3. Sabemos que esta no a viso mais
apenas um exemplo do modo como a poltica perpassa corrente de poltica pblica. Para muitos analistas, a poltica
a vida social. O que se pode perceber nele que existem pblica se restringe ao conjunto de respostas dos Estados
interesses diversos em jogo nas disputas polticas, bem aos problemas que so reconhecidos neste mbito, so as
como processos de transformao social em curso, que respostas governamentais aos problemas pblicos que se
podem ou no se expressar no formato legal do Estado no apresentam.
futuro.
No nosso entendimento, para uma compreenso das
Ou seja, uma poltica formal expressa parcialmente definies das polticas pblicas de um Estado preciso
as regras e padres de funcionamento de uma dada identificar e entender o que se considerou ou no como
coletividade, pois no h poltica que consiga abarcar o um problema de poltica pblica, por que um problema
conjunto de pactos e prticas sociais estabelecidas no foi reconhecido ou no. Ou seja, trata-se de reconhecer
mbito de um Estado e de suas instituies. as lutas sociais em curso; tanto as que foram quanto as
De qualquer maneira, pode-se dizer que uma poltica que no foram reconhecidas ou incorporadas nos debates
formal ser sempre por definio momentnea, porque est governamentais. Assim, na nossa perspectiva, os estudos
sujeita a revises e reinvenes no cotidiano das prticas. de polticas pblicas deveriam lidar com a dinmica que
Mas o enunciado de uma poltica pode ser considerado envolve a construo das demandas e suas respostas, no
como um momento de um processo de negociao, sujeito restringindo-se apenas ao que entrou na agenda oficial de
a revises e reformulaes. Assim, claro, que nenhuma governo.
poltica dar conta de atender a todas as questes e/ou
problemas que perpassam o ambiente social. As questes 3
O conceito de agenda ser trabalhado em outra parte deste material.
que permeiam as prticas podem ou no constituir-se em Neste momento basta entender como a lista de assuntos que integra a
poltica de um governo.
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Ruben Araujo de Mattos e Tatiana Wargas de Faria Baptista (Orgs) Caminhos para Anlise das Polticas de Sade
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Quando buscamos compreender/analisar uma entendendo a poltica como um processo meramente
poltica pblica, nos interessa saber quem foram/so os racional e controlvel, deixando de lado os sujeitos, seus
participantes do processo poltico e como se definiram os interesses e implicaes.
rumos da ao poltica, mas tambm os embates e disputas, No desta anlise de poltica que pretendemos
o que ficou e o que saiu na poltica oficial. Obviamente, no tratar neste material. No se trata de propor modelos a
ser possvel trabalhar todos os mbitos e questes que priori para a anlise e controle das polticas em curso. Ao
perpassam o processo de construo de uma poltica, mas contrrio, trata-se de reconhecer que qualquer estudo,
visa-se explorar os modos de fazer e conduzir uma poltica. invariavelmente, proposto por um sujeito implicado, que
O estudo de uma poltica mobiliza o exerccio reflexivo sobre quer interferir numa realidade e que acha que ser por
as opes e rumos dos diversos grupos sociais numa certa meio do conhecimento que produzir esta interferncia.
sociedade e visa potencializar a interferncia dos diferentes Nos estudos de poltica no ser diferente. E a partir
sujeitos neste processo, buscando uma compreenso mais deste pressuposto que indicamos a necessidade de iniciar
dinmica e particular de cada realidade. qualquer estudo esclarecendo o propsito de pesquisar tal
Com esta perspectiva, assumimos que tanto a poltica poltica.
como o conhecimento so exerccios de poder e que os Para que pesquisar tal poltica? uma pergunta
sujeitos exercem poder uns sobre os outros, defendendo que deveria estar presente em qualquer estudo ou ao
seus interesses e pressionando por decises a partir de suas reflexiva. Afinal, o que move um sujeito na busca de
perspectivas. Poderamos dizer que analisar uma poltica , compreenso sobre uma poltica? O que faz as pessoas se
neste sentido, analisar o poder em ao, analisar o processo mobilizarem em estudos sobre polticas (passadas ou em
de formulao e tomada de decises nos diferentes mbitos curso)? O que pretendem esses analistas?
de atuao da poltica.
Tomando de emprstimo alguns ensinamentos da
Mas, afinal, quem pode produzir conhecimento sobre produo cientfica, podemos dizer que medida que
poltica? delimitamos com clareza os objetivos de um estudo e
Por tudo que discutimos at aqui no possvel que buscamos construir os argumentos que mobilizam tal
dizer que exista um nico modo de produzir conhecimento empreitada com rigor, potencializamos nossa compreenso
sobre poltica. Ao contrrio, o que se quer valorizar a sobre o para que realizar um estudo e produzimos sentido
possibilidade de construo de narrativas diversas sobre na ao proposta. Mais que isso, buscamos a construo de
as polticas em curso bem como sobre as polticas em um conhecimento consequente/prudente em favor de uma
construo ou em disputa. Portanto, em princpio, todos vida decente4.
produzem conhecimento sobre poltica, pois a prtica com esta proposta que construmos este material,
poltica que produz conhecimento. que est estruturado da seguinte forma:
Veremos na trajetria de constituio do campo
de anlise das polticas que este se delimitou como um 4
Num dilogo com a perspectiva proposta por Boaventura de Souza
campo de saber que visava orientar a tomada de deciso, Santos (data, ou informao sobre a obra).
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Ruben Araujo de Mattos e Tatiana Wargas de Faria Baptista (Orgs)
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Na primeira parte, so aprofundados os dois eixos de
sustentao do projeto: o debate em torno da produo de
conhecimento e a discusso sobre poltica.
Na segunda parte, so explorados os diferentes
olhares na anlise de polticas, reunindo perspectivas
como: da abordagem marxista, do neoinstitucionalismo,
do ciclo da poltica, da abordagem de Ball, da avaliao de
polticas e programas, do movimento institucionalista e da
arqueologia e genealogia.
Na terceira parte, so apresentados exemplos de
estudos que com diferentes perspectivas contribuem para
a anlise de polticas de sade. So explorados os caminhos PARTE 1
e escolhas dos estudos: as questes de pesquisa, o uso
de tcnicas, as definies de tempo e recursos a serem
utilizados, as implicaes do pesquisador e os desafios e
dificuldades para a realizao dos estudos. Trata-se, ento,
do que denominamos bastidores da pesquisa, visando
trazer para debate o processo de construo das pesquisas
nos seus diferentes enfoques. SOBRE A CINCIA E A POLTICA
Assim, esperamos que o material torne-se um convite
reflexo e dilogo com e entre diferentes grupos. Estamos
interessados em discutir a produo de conhecimento
cientfico, buscando a construo de uma cincia objetiva
e implicada, crtica e rigorosa. Com esta perspectiva,
pretendemos deixar claro que no queremos chegar a
uma verdade sobre as polticas em curso, mas estimular o
pensamento crtico sobre os caminhos de poltica tomados,
buscando diferentes interpretaes e narrativas sobre uma
mesma questo e assim talvez promover um dilogo entre
diferentes na busca de zonas de contato.

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CAPTULO 1

CINCIA, METODOLOGIA E O TRABALHO


CIENTFICO (ou tentando escapar dos horro-
res metodolgicos1)

Ruben Araujo de Mattos

Acho que s h um caminho para a cincia


ou para a filosofia: encontrar um
problema, ver a sua beleza e apaixonarmo-
nos por ele; casarmo-nos com ele at
que a morte nos separe a no ser que
encontremos outro problema ainda mais
fascinante.
Karl Popper

Talvez seja til iniciar uma conversa sobre


metodologia refletindo um pouco sobre as concepes que
temos sobre a cincia e sobre a produo do conhecimento
1
O subttulo desse texto inspirado no excelente trabalho de Spink
e Menegon (2000) intitulado A pesquisa como prtica discursiva:
superando os horrores metodolgicos. Sua escolha reflete a inteno de
prestar uma homenagem quelas autoras. H, no meu entendimento,
uma convergncia de propsitos entre aquele captulo e o presente
texto (embora este ltimo tenha uma pretenso bem mais modesta
do que o texto mencionado), que pode ser assim exposta: trata-se
de convidar o leitor a examinar uma perspectiva da cincia diferente
daquela que frequentemente difundida entre ns, de modo a viver
com mais leveza o processo de construo do conhecimento cientfico.
Ruben Araujo de Mattos e Tatiana Wargas de Faria Baptista (Orgs) Caminhos para Anlise das Polticas de Sade
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cientfico. Afinal de contas, toda a vez que nos defrontamos ocidental2: a de construir uma forma de conhecimento
com a tarefa de escrever um texto acadmico, seja uma universal, cuja validade ultrapassasse as diversas culturas
monografia, uma dissertao, uma tese ou um artigo, humanas. Um conhecimento que nos levasse para alm
mobilizamos nossas imagens sobre o que cincia, e da nossa parquia (alis, o termo paroquial hoje tem um
sobre o que produo de conhecimento cientfico. Essas sentido pejorativo, que desdenha daqueles que se apegam
imagens tambm se apresentam quando desejamos realizar aos valores especficos de seu grupo social). A imagem serviu
uma pesquisa, estudar um tema de modo mais sistemtico, para animar o sonho de progresso moderno e de legitimar
ainda que no desejemos escrever um trabalho acadmico. a prtica da cincia. Mas, por outro lado, ela contribui para
Comecemos por elas. certa mistificao da cincia.
No senso comum (Box 1), cincia uma forma Os impactos dessa mistificao emergem com nitidez
peculiar de produzir conhecimento objetivo. Objetividade, quando nos deparamos com a tarefa de redigir um trabalho
ainda nesse senso comum, contrape-se subjetividade. dito cientfico. Muitos de ns, diante da tarefa, trememos.
Um conhecimento objetivo seria aquele que independe Afinal, aplicar as metodologias cientficas parece algo
das posies (ou das opinies) de um sujeito qualquer. muito especial, quase inalcanvel. E pior, quando nos
Tal forma de conhecimento, ainda nessa imagem comum, debruamos sobre a tarefa, encontramos algo muito
falaria da realidade, e no das opinies desse ou daquele distinto da metodologia to idealizada: aonde espervamos
indivduo, desse ou daquele grupo social. O conhecimento encontrar um terreno slido, encontramos algo que mais
cientfico, nessa viso, se imporia a todos. nesse sentido parece areia movedia. Parece que os bois esto atrs
que ouvimos frequentemente frases como a cincia dos carros3. Ficamos inseguros e temerosos. Vivemos a
demonstra isso, ou cientistas verificaram que .... sndrome do horror metodolgico.
Com efeito, a imagem da cincia ainda predominante Seria razovel viver intensamente essa sndrome
no senso comum a de uma prtica capaz de revelar se a imagem de cincia que predomina no senso comum
aspectos ocultos da realidade, inacessveis aos mortais, a caracterizasse bem o modo como de fato transcorre a
no ser atravs da prtica cientfica. Caberia ao mtodo prtica da produo do conhecimento cientfico. Mas, como
cientfico a virtude de desvelar a realidade, de descobrir veremos, no to simples sustentar essa posio luz do
suas regularidades e leis. Ou seja, adotar o mtodo cientfico debate da filosofia, da histria e da sociologia das cincias.
seria a melhor forma de se chegar verdade, de descobrir, Sigamos um pouco, ainda que rapidamente, as crticas a
para alm das meras opinies, o que de fato acontece na essa imagem comum da cincia.
realidade. Comeo com uma referncia a um filsofo do sculo
Essa imagem bem antiga. Ela foi construda passado, Karl Popper. Popper interessou-se muito pelo
juntamente com o nascimento da chamada cincia 2
Inspiro-me aqui em um argumento que foi desenvolvido por Richard
moderna, e exemplificada pela fsica newtoniana (Box Rorty em seu Solidarity or objectivity (RORTY, 1993). Sobre o argumento
2). Mas ela d voz a uma antiga aspirao da civilizao original, vide Box 3.
3
A metfora aparece em um trecho de Boaventura de Souza Santos
(SANTOS, 1989). Voltaremos a ela mais adiante.
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que chamava de problema da demarcao da cincia (Box 1) no h um mtodo para descobrir uma
4); afinal, o que distinguiria o que cientfico das demais teoria cientfica;
formas de produo do conhecimento? A resposta dada 2) no h um mtodo para averiguar a
verdade de uma hiptese cientfica, ou
por aquele filsofo, contudo, questionava a noo de que seja, no h um mtodo de verificao;
a cincia demonstra verdades, ou verifica certas hipteses. 3) no h um mtodo de determinar se uma
Popper (1987) argumentava que o conhecimento cientfico hiptese provvel, ou provavelmente
no pode jamais demonstrar que algo verdadeiro, embora verdadeira. (POPPER, 1987, p. 40)
possa demonstrar que algo falso. Para ele, a histria da Mas, se para ele no existe mtodo cientfico, o
cincia uma sucesso de demonstraes de que aquilo que ele ensinava na disciplina de Metodologia Cientfica?
que tnhamos certeza que era verdadeiro, de fato era falso. Vejamos a resposta dele:
Mais do que isso, Popper (data) sugeriu que o que
caracterizava a cincia era a tentativa sistemtica feita Sou um racionalista. Por racionalista
entendo um homem que deseja
pelos cientistas de refutar as ideias defendidas por eles. compreender o mundo e aprender atravs
Esse esforo sistemtico de crtica feito entre cientistas da discusso com outros homens. (Note-
(portanto, entre sujeitos), resultaria num processo singular se que eu no digo que um racionalista
e dinmico de produo do conhecimento. Para aquele sustente a teoria errada segundo a qual os
autor, a objetividade to sonhada pela cincia seria homens so totalmente ou parcialmente
produzida nesse dilogo crtico entre sujeitos. Em seus racionais). Por discutir com os outros
entendo, mais em especial, critic-los;
prprios termos, a objetividade seria intersubjetiva. solicitar a crtica deles; e tentar aprender
Para Popper (1987), cientistas seriam (ou melhor, com isso. (POPPER, 1987, p. 40)
deveriam ser) sujeitos engenhosos, capazes de construir os Em outros termos, para Popper, o que caracterizaria
mais inventivos testes para tentar refutar as suas hipteses, o chamado mtodo cientfico (com minsculas) seria
ou as hipteses de seus pares. O que caracterizaria exatamente esse esforo sistemtico de crtica (de
a cincia no seria a existncia de um mtodo que autocrtica e de crtica aos outros)4.
assegurasse a descoberta de certos aspectos da realidade. 4
A crtica que Popper desfere quela viso de cincia que descrevi
O que caracterizaria a cincia seria a dinmica resumida na brevemente no incio desse texto bastante radical. Trs exemplos. 1)
seguinte frase: ousadia nas formulaes e rigor nas crticas. Ele afirma: No acredito em modas, correntes, tendncias, ou escolas,
quer em cincias, quer em filosofias. [...] Essas modas s podem ter
Mas exatamente o que isso tem a ver com o mtodo uma funo sria a de despertar a crtica. 2)Ainda ele: No acredito
cientfico? Vejamos o que o prprio Popper diz: comeo, na especializao nem nos peritos. Dando demasiada importncia aos
regra geral, as minhas lies sobre o Mtodo Cientfico especialistas, estamos a destruir a comunidade do saber, a tradio
racionalista, a prpria cincia. 3) Popper via com maus olhos a ideia
dizendo aos meus alunos que o mtodo cientfico no de que a cincia se relaciona com medidas e com a busca da preciso.
existe. (POPPER, 1987, p. 39) Pondo isso em termos mais A doutrina segundo a qual h tanta cincia num assunto quanta
claros, ele afirmava: matemtica nela houver, ou quanta medio ou preciso houver nele,
assenta numa total incompreenso. Pelo contrrio, a seguinte mxima
vlida para todas as cincias: nunca se pretenda mais preciso do
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No precisamos aceitar integralmente as teses conhecimento cientfico far-se-ia na maioria das vezes
de Popper. Seus argumentos, contudo, nos levam a um a partir de um paradigma cientfico. Tal produo do
primeiro movimento de ruptura com aquela velha noo de conhecimento seria anloga resoluo de um quebra-
cincia como algo capaz de demonstrar a verdade. Popper cabea: h regras bsicas conhecidas e aceitas por todos
nos convida a abandonar o sonho com uma metodologia (as peas devem se encaixar sem serem deformadas, com
cientfica nica e universal, que assegure a veracidade do a figura voltada para cima, e devem continuar a figura das
conhecimento produzido. E nos convida a acolher a crtica vizinhas), h lacunas a serem preenchidas, e h um conjunto
de um modo mais leve do que usualmente fazemos. limitado de peas que podem preench-las. A esse tipo de
Se Popper insinuou que o conhecimento objetivo trabalho, Kuhn chama de cincia normal.
emerge de um dilogo entre sujeitos, talvez devamos a claro que nem sempre seria assim. De tempos
Thomas Kuhn (1989) o reconhecimento pleno de que a em tempos, um paradigma entra em crise: ele no mais
cincia , antes de tudo, uma prtica social. Kuhn (1989) parece ser capaz de suscitar problemas a serem resolvidos,
sugeriu que a produo do conhecimento cientfico se faz as solues parecem menos adequadas... ( como se, ao
em comunidades de cientistas que partilham um paradigma. montar o quebra-cabea, comessemos a suspeitar que
A ideia de paradigma cientfico para Kuhn envolveria no chegaremos ao final com as peas disponveis, ou
um conjunto de premissas partilhadas por determinado a suspeitar que teramos misturadas algumas peas de
grupo, que permitem a esse grupo definir quais seriam os outros quebra-cabeas). A crise abriria a possibilidade
problemas que mereceriam ser objeto de estudo por esses de uma verdadeira revoluo cientfica, que, entretanto,
cientistas, bem como quais seriam as tcnicas de pesquisa aconteceria apenas quando surgisse um novo paradigma,
(ou os mtodos) aceitos por esse grupo especfico5. A pretendendo passar a orientar a comunidade cientfica,
iniciao na cincia seria um processo de aprendizado iniciando um novo ciclo da cincia normal.
desses pressupostos partilhados pelo grupo de cientistas. As teses de Kuhn (1989) realaram a importncia dos
Para Kuhn (1989), o processo de produo do grupos de cientistas que partilham de um mesmo paradigma.
O trabalho cientfico seria um trabalho construdo no mbito
que a exigida pelo problema que se tem em mos. de um grupo. No interior desse grupo, nem tudo mereceria
5
O debate em torno da noo de paradigma bem mais amplo do
que a ideia aqui apresentada. Masterman, a quem Kuhn se refere como ser objeto da crtica. Existiriam alguns pressupostos
uma leitora simpatizante, debruando-se sobre sua principal obra (A consensuais, ideias que serviriam de pontos de partida, e que,
estrutura das revolues cientficas) encontrou vinte e duas maneiras por isso mesmo, no seriam (e no precisariam ser) objetos
diferentes de uso por Kuhn do termo paradigma. O prprio Kuhn
(1989), posteriormente, reviu suas formulaes passando a distinguir
de crtica pelos cientistas. Esses conjuntos de pressupostos
dois usos distintos da expresso; como exemplos compartilhados, que serviriam para estabelecer os critrios bsicos que regeriam
Kuhn continua a chamar de paradigma; e um outro uso relativo aos o debate cientfico, eventualmente permitindo a superao
compromissos de um grupo de cientistas, que passa a designar por de certas controvrsias no interior daquela comunidade
matriz disciplinar. No uso que fao do termo, refiro-me mais a esta ideia
de paradigma como matriz disciplinar. Para uma boa introduo a esta cientfica. Apenas quando um paradigma entrasse em crise
trajetria conceitual em Kuhn, vide o texto de Pepe (1993) http:// (ou na iminncia de uma revoluo cientfica) que os
www.ims.uerj.br/ims/downloads/publicacoes/serie/pdf/SESC036.pdf. pressupostos seriam criticados.
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O que importante destacar aqui que os mtodos nos convida a pensar que os cientistas no estruturam
cientficos (nessa perspectiva eles seriam necessariamente seus trabalhos apenas em funo do paradigma de sua
mltiplos) seriam conjuntos de procedimentos aceitos por comunidade cientfica, mas que tambm o fazem (pelo
uma comunidade cientfica. H aqui um carter de certo menos em parte) levando em conta as possibilidades de
modo convencional. circulao e de transformao desse conhecimento para
Aps a publicao dos trabalhos de Kuhn, muitos alm do mbito da comunidade cientfica.
filsofos, historiadores e cientistas sociais vm se No conjunto, toda essa trajetria da reflexo sobre a
debruando sobre a cincia e suas prticas. Em conjunto, cincia (que incluiu muitos autores que nem sequer foram
esses estudos sobre a cincia tm oferecido uma srie mencionados) convida a abandonar de vez aquela noo
de argumentos contrrios quela ideia de cincia que de que a cincia uma forma de descobrir a verdade, de
demonstra as coisas, que descobre os fatos e comprova as demonstrar o que de fato acontece. Essa trajetria no
teorias. Alguns estudos, voltando ao passado, mostravam pensamento sobre a cincia nos incita a ver e compreender
como certas controvrsias cientficas haviam sido a cincia como um modo de produzir narrativas, um modo
resolvidas. Eles mostram que nem sempre a teoria ou de conversar, um modo de construir argumentos.
a posio vencedora detinha as melhores evidncias. Nessa perspectiva, a elaborao de um trabalho
Alguns cientistas sociais buscaram observar diretamente cientfico pode ser vista como uma construo de
o cotidiano do interior dos laboratrios. As narrativas que argumentos feita com a inteno de convencer certo grupo
eles nos ofereceram no mostram algo como a descoberta de pessoas, certo auditrio especfico, a saber, a comunidade
de fatos ou leis. Elas indicam que os fatos cientficos so de cientistas qual pertencemos. Toda vez que desejamos
engenhosamente fabricados no interior dos laboratrios e convencer algum atravs de nossos argumentos, convm
instituies de pesquisa. O ttulo atribudo por Karen Knorr- tomar como ponto de partida alguns pressupostos que no
Cetina ao seu estudo sobre as prticas em um laboratrio , so controversos, ou seja, que partilhamos com o auditrio
nesse sentido, exemplar: A Manufatura do Conhecimento6. a que nos dirigimos.
Alis, Knorr-Cetina acrescentou um novo elemento Uma das caractersticas do auditrio formado
importante para ns: ela sugeriu que a rede de dilogo por grupos de cientistas que eles esto (ou deveriam
dos cientistas no se encerra no mbito das comunidades estar) acostumados a exercer o exame crtico. No
cientficas s quais eles pertencem. O conhecimento necessariamente por partilhar daquele ideal de Popper, de
cientfico, produzido pelos cientistas, circula por novas acolher com gratido as crticas mais acirradas que nossos
instncias, das quais a bancada do tecnlogo na fbrica adversrios desfecham contra nossos argumentos (as
ou a mesa do formulador de poltica so os exemplos rivalidades no campo cientfico podem assumir dimenses
mais frequentemente encontrados. Ao circular para esses muito significativas). O que parece caracterizar a cincia
mbitos, digamos assim, extracientficos, esses produtos que o valor de um trabalho cientfico atestado pelos
da cincia adquirem novos sentidos. Knorr-Cetina (1981) concorrentes. Portanto, a crtica faz parte da dinmica da
6
Em ingls, The Manufacture of Knowledge (KNORR-CETINA, 1981). produo do conhecimento cientfico.
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Mas, como lembra Boaventura Santos, claro que a o fazemos por uma forma de paixo. Certamente quando
discusso num dado momento ou num dado perodo s nos interessamos por um tema, ns temos um juzo
possvel se no se duvidar de tudo simultaneamente. pessoal sobre sua relevncia, quer seja ela expressa em
(SANTOS, 1989, p. 100) Uma comunidade de cientistas (e termos caractersticos da comunidade cientfica (ou seja,
existem muitas comunidades cientficas, cada qual com seu em termos do paradigma dessa comunidade cientfica,
paradigma) partilha num certo momento de um conjunto de para usar os termos do Kuhn (1989), quer em termos da
pressupostos que so considerados como verdadeiros, que nossa expectativa sobre o significado que o produto poder
no so objeto de controvrsia no interior dessa comunidade. adquirir ao circular para alm da comunidade cientfica
So conceitos, teorias, instrumentos, tcnicas de pesquisa (como dizia Knorr-Cetina, data). No importam quais sejam
que, por serem partilhados, constituem um conjunto de as razes e os motivos de nossas escolhas, necessitamos
elementos que sero tomados como base para analisar os averiguar como o tema tem sido tratado pelos nossos pares
trabalhos acadmicos apresentados a essa comunidade. Em na comunidade cientfica. H estudos sobre o mesmo tema?
outros termos, a produo do conhecimento cientfico tem H alguma polmica em curso, que pretenderemos resolver
um carter fiducirio (Box 5), ou seja, sempre partimos de com nosso trabalho? Ou pretendemos polemizar com uma
um conjunto de conhecimentos que no colocaremos em posio defendida por certo autor? Estamos querendo
dvidas, tomando-os como se fossem verdades. Enfatizo inovar ao aplicar uma nova abordagem, ou ao aplicar
a expresso como se fossem para destacar o aspecto pela primeira vez dispositivos de pesquisa? Todas essas
convencional inerente a tais premissas. perguntas nos remetem a um mapeamento do estado da
O carter necessariamente fiducirio da produo do arte na produo sobre aquele tema.
conhecimento em geral pode ser ilustrado pela constatao O instrumento para isso a reviso bibliogrfica.
da absoluta disparidade da capacidade de leitura de um ser O objetivo dela situar a perspectiva do estudo que
humano ao longo da sua vida e a quantidade de escritos pretendemos fazer (ou que realizamos) no contexto
j produzidos (Box 6). Isto obriga-nos a participar da do debate existente na comunidade cientfica a qual
construo do conhecimento necessariamente a partir de pertencemos. Mas, no processo de elaborao de um
um amplo conjunto de conhecimentos que consideramos a trabalho, frequentemente a reviso bibliogrfica permite
priori vlidos, pelo simples ato de f nos juzos cognitivos um redesenho do estudo, sobretudo permite formular ou
da comunidade qual pertencemos. Portanto, algum que reformular as perguntas chaves do nosso estudo. Ela um
queira produzir um trabalho cientfico precisa conhecer bem passo importante naquilo que alguns autores chamam de
esses pressupostos partilhados da comunidade cientfica na construo do objeto de estudo.
qual se inscreve ou pretende se inscrever. Mais do que isso, Ver o objeto da nossa pesquisa como uma construo
ele precisa conhecer como o tema pelo qual se interessa que fazemos, produzida na interao entre nossas ousadias
est sendo discutido nessa comunidade. e habilidades criativas com o que podemos apreender a
Ns nos interessamos por um tema pelos mais partir do estado da arte da discusso do tema de nosso
diversos motivos. Popper, no trecho que destacamos na interesse, remete-nos de volta ideia da engenhosidade na
epgrafe deste texto, tinha suas razes quando dizia que produo cientfica indicada por Popper.
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Esta viso se contrape de modo radical a uma receber diretamente as suas lies de
ideia ingnua da cincia presente no senso comum, e, um dado claro, ntido, seguro, constante,
infelizmente, ainda muito difundida no ensino fundamental, sempre oferecido a um esprito sempre
aberto. (BACHELARD, 1984, p. 170) (grifos
segundo a qual a principal habilidade do cientista seria a no original)
de esvaziar sua mente de todo o conceito pr-formado
(pr-conceito) para abrir-se a uma atenta observao dos Tampouco a nossa opinio serve como ponto de
fenmenos. Em tal viso ingnua, tudo se passaria como partida seguro. Bachelard chamar nossa ateno de que
se o observar a realidade fosse o ponto de partida do
preciso, antes de tudo, saber formular
conhecimento cientfico. Podemos evocar vrios exemplos problemas. E, diga-se o que se disser, na
que se contrapem a esta viso ingnua da cincia. Tomo vida cientficos problemas no se formulam
aqui apenas um deles: uma criana atenta e observadora, a si prprios. precisamente o sentido do
notando repetidamente o levantar e o pr do sol, e o arco problema que d a marca do verdadeiro
por ele descrito no cu, conclui, a partir da sua observao esprito cientfico. Para um esprito
cientfico, todo o conhecimento uma
que o sol gira em torno da terra. O conhecimento cientfico,
resposta a uma questo. Se no houver
em contraposio a tal observao, dir que a terra que questo, no pode haver conhecimento
gira em torno do sol. cientfico. Nada natural. Nada dado.
Analisando muitos outros exemplos tomados da fsica Tudo construdo. (BACHELARD, 1984, p.
166) (grifos no original)
e da qumica, Bachelard romper com essa ideia, afirmando
de modo categrico que o conhecimento cientfico se ergue Em outros termos, tomando em conta as contribuies
contra o senso comum, contra aquele tipo de experincia de Bachelard, diria que o que talvez seja caracterstico da
inicial espontnea, contra a primeira impresso que temos cincia o fato de ela se constituir ao construir seus objetos
dos fatos e dos dados. Nas suas palavras: contra o senso comum. Voltando s contribuies de
Popper, o que talvez seja a caracterstica chave da cincia
Na formao de um esprito cientfico, o esforo sistemtico de crtica.
o primeiro obstculo a experincia
inicial, a experincia situada antes e Apesar de distintas, tais contribuies no so
acima da crtica, que necessariamente incompatveis. Pelo contrrio. Diria que, para formular uma
um elemento integrante do esprito pergunta, ou para dar sentido a um problema, precisamos
cientfico. Dado que a crtica no operou exercer de modo sistemtico a nossa crtica s nossas
explicitamente, a experincia inicial no
pode, em caso algum, constituir um apoio primeiras impresses, s nossas opinies, a tudo o que
seguro. Daremos inmeras provas da trazemos do senso comum para a pesquisa. Esta tarefa
fragilidade dos conhecimentos iniciais, exige uma forma de vigilncia (que Bachelard, 1984)
mas opomo-nos desde j nitidamente denomina vigilncia epistemolgica) contnua para superar
a esta filosofia fcil que se baseia num os obstculos produo do conhecimento cientfico.
sensualismo mais ou menos sincero, mais
ou menos romanceado, e que pretende
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No que se refere s cincias sociais, que compem Para Bourdieu, portanto, a tarefa de construir o
de modo muito significativo a Sade Coletiva, Bourdieu; objeto de uma pesquisa nas cincias sociais envolve uma
Chamboredon; Passeron (2005) sugere que a importncia luta cotidiana e contnua contra o senso comum, contra o
de tal vigilncia epistemolgica ainda maior do que nas saber imediato. Romper com a familiaridade que temos (ou
cincias ditas da natureza. Isto porque, nestas ltimas, desfamiliarizar), estranhar o que nos familiar, criticar as
so visveis as diferenas entre o fenmeno natural e evidncias que brotam sem serem produzidas pelo nosso
o fenmeno que ocorre no laboratrio. Como Latour esforo de pesquisa seriam diretrizes fundamentais a nortear
j mostrava com clareza, na vida do laboratrio no se a produo cientfica. Que comearia necessariamente por
encontram os fenmenos naturais em estado bruto; um exame crtico das noes comuns.
encontramos vidrarias, equipamentos, dispositivos Uma das tcnicas recomendadas por Bourdieu, e que
produzidos pelo engenho humano com o propsito de criar, pode ser utilizada para concretizar essa ruptura com as
em condies completamente no naturais, fenmenos noes comuns, formular uma definio prvia do objeto,
passveis de responder as perguntas das pesquisas. como uma construo provisria destinada, antes de tudo,
Diramos, semelhantemente a Bourdieu Chamboredon; a substituir uma noo de senso comum por uma primeira
Passeron (2005), que h uma oposio ntida entre a vida noo cientfica. (BOURDIEU; CHAMBOREDON; PASSERON,
do laboratrio e a vida cotidiana. 2005, p. 24) Prvia porque se colocaria no incio da pesquisa
J nas cincias sociais, seguindo o argumento de e, como tal, delimitaria o campo da pesquisa. Provisria,
Bourdieu, a separao entre a opinio comum e o discurso pois no tem o propsito de apresentar, de uma vez por
cientfico seria bem mais imprecisa. Por isso ele, seguindo todas, aquilo que seria a essncia do fenmeno real sobre o
os passos de Bachelard, nos adverte que: qual nos debruamos. Mas, talvez o mais importante desse
procedimento seja que ele possibilita um exame crtico,
[...] a familiaridade com o universo social por ns mesmos e por outros, pois, antes de qualquer
constitui, para o socilogo, o obstculo
epistemolgico por excelncia porque ela outra coisa, essa definio prvia do objeto estabelece
produz continuamente concepes ou para ns mesmos (at segunda ordem), e para os outros,
sistematizaes fictcias ao mesmo tempo o que ns consideramos ser nosso objeto de pesquisa, e
em que as condies de sua credibilidade. qual o sentido que damos a esses termos. Tal definio
O socilogo nunca conseguir acabar permite, por exemplo, diferenciar o sentido que damos aos
com a sociologia espontnea e deve termos que delimitam provisoriamente nosso interesse de
impor uma polmica incessante contra as
evidncias ofuscantes que proporcionam, pesquisa frente aos usos comuns, assim como nos permite
sem grandes esforos, a iluso do saber estabelecer as semelhanas e diferenas entre o sentido que
imediato e de sua riqueza insupervel. damos a este ou aquele termo frente aos dados por outros
(BOURDIEU; CHAMBOREDON; PASSERON, autores s mesmas palavras. Abre-se, assim, o caminho
2005, p.23) para o exame sobre em que medida nossa definio mais
adequada aos nossos propsitos de pesquisa.

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Em consequncia, o processo pelo qual construmos verdadeira (o uso correto do termo) e muitas respostas
uma definio prvia de nosso objeto nunca solitrio inadequadas (por no serem fiis essncia). Definir seria,
ou individual, nem mesmo quando o resultado uma nessa atitude essencialista, remover de fato a ambiguidade
definio de termos que original, tanto frente aos usos por desqualificar todos os usos alternativos verdadeira
comuns (no senso comum), como ao uso de outros autores definio. Trata-se de uma posio, diramos ns, arrogante,
que partilham de nossa comunidade cientfica. Ele tende posto que confia, sem qualquer outra base, nos orculos que
a ser um processo de sucessivas aproximaes feitas pelo foram utilizados por quem descobriu a definio correta.
contraste crtico entre vrios usos, que busca reconhecer Ou seja, esta posio assume implicitamente que algum
suas ambiguidades, de modo a chegar a um vocabulrio (geralmente quem a sustenta) tem certos poderes que lhe
de trabalho que nos permita identificar com clareza os permitem, diferentemente dos demais mortais, desvendar
elementos que desejamos estudar. Tais aproximaes a essncia das palavras e das coisas.
sucessivas se beneficiam enormemente da literatura, rica Alternativamente, Popper (1987) fala e advoga
em exemplos de usos feitos por outros que, de algum modo, em defesa de uma outra posio que designa de
trataram do mesmo tema ou de temas semelhantes, ou convencionalista. Neste modo de ver, no haveria nenhuma
ainda por autores que, mesmo distantes de nossos temas, essncia a ser desvelada por um sbio por trs de uma
apresentaram definies que podem ser teis aos nossos palavra ou conceito. O sentido de formular uma definio
propsitos. seria convencional, seria o de deixar claro em que sentido se
Mas aqui h que se chamar a ateno para um utiliza esse ou aquele termo, fixando-o e deixando-o claro
posicionamento implcito: no devemos cair na iluso de naquele uso especfico que se far, por exemplo, na pesquisa
que a definio que ns construmos, ou a construda por que se realiza. Para um convencionalista, a pergunta o
qualquer autor, tenha a capacidade de apreender o que de que isto deveria ser substituda por perguntas do tipo o
fato constitui a essncia do fenmeno sobre o qual falamos. que o fulano ou cicrano entende por isso ou aquilo. Nesse
Alis, essa advertncia cabe tanto nos termos que utilizamos entendimento, formular uma definio seria to somente
para a definio provisria de nosso objeto, como para dar uma resposta clara questo sobre o que eu entendo
qualquer outro uso de conceitos em um trabalho cientfico. nesse estudo por isso ou aquilo.
Retornamos aqui a Popper (1987), que ressaltava Portanto, o princpio fundamental que norteia o uso
que diante dos conceitos e das noes podem existir de qualquer conceito em um trabalho cientfico, nesta
dois posicionamentos bsicos. O primeiro, designado perspectiva convencionalista, o imperativo do rigor e da
essencialista, imagina que por trs de cada palavra e de clareza: devemos deixar claro o sentido exato que estamos
cada conceito existe uma essncia que o caracteriza. Nesta a dar a este conceito no nosso trabalho. Este sentido pode
viso, formular uma definio dessa palavra ou desse coincidir ou no com os sentidos dados por outros autores
conceito seria apreender sua essncia, e dizer o que de aos mesmos termos, sendo nossa obrigao estabelecer
fato isso ou aquilo. Por isso, a pergunta mais fundamental com clareza esses aspectos distintivos, ou, quando for o
seria o que isto, pergunta que teria uma resposta caso, reconhecer explicitamente quando adotamos o termo
no mesmo sentido de um determinado autor.
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Voltemos ao tema da construo do objeto. J realizar o que, no limite, so exerccios de demonstrao de
indicamos vrios elementos da crtica a uma viso da cincia conhecimento de textos lidos e no usados na construo
espontnea, que imagina ser o pesquisador algum que, do objeto e da pesquisa.
desprovido de conceitos a priori, se volta para o mundo real Na perspectiva da cincia que ora defendemos, s
a fim de apreender objetos previamente configurados na possvel produzir conhecimento cientfico utilizando um
realidade. J argumentamos, utilizando alguns autores, que a conjunto de contribuies tericas de outros autores, e
cincia lida com objetos construdos pelo engenho humano, dialogando com tais contribuies. Utilizo aqui o termo
e construdos de um modo absolutamente proposital: com contribuies tericas para indicar um conjunto bastante
o propsito de responder a uma pergunta previamente heterogneo. Ele pode incluir alguns conceitos ou
formulada. E formulada no seio de uma comunidade, que categorias utilizadas por algum autor e que de algum modo
inclui vrios autores com quem debatemos e a partir dos ns utilizamos (por exemplo, a noo de campo, proposta
quais, por concordncia ou por divergncia, elaboramos por Bourdieu; Chamboredon; Passeron (2005), ou a noo
nossas questes. Portanto, a construo do objeto uma de paradigma, proposta por Kuhn (1989)). Ele tambm
tarefa do pesquisador, um produto de seu esforo. pode incluir hipteses, possibilidades de explicao de
Tambm j vimos que, para tal construo, h que um fenmeno, ou pistas oferecidas por algum autor que
se examinar criticamente as noes, palavras e termos levamos em conta na construo de nossa pesquisa. Como
que vm do senso comum, que so de uso corrente, tarefa pode ser tambm formado por abordagens mais gerais de
que se inscreve no esforo maior de ruptura com o senso um conjunto de fenmenos, ou por uma tentativa mais
comum da qual nos fala Bachelard. E tratamos com mais sistematizada de explicar ou de compreender esse conjunto
detalhe de uma das tcnicas teis para proceder a uma de fenmenos o que comumente denominado teoria.
ruptura inicial com esse senso comum, que consiste na O que caracteriza uma contribuio terica ela ser uma
construo de definies provisrias de nosso objeto, e formulao criativa feita por algum. bvio o imperativo
das suas sucessivas retificaes ao longo do processo de de indicar de quem tomamos cada uma das contribuies
construo do nosso objeto. tericas que utilizamos.
Mas h outro tpico ainda ligado construo Quando nos apropriamos de certa contribuio
do objeto de uma pesquisa, e que frequentemente terica, no necessariamente o fazemos exatamente da
chamado de referencial terico. O termo aparece com certa mesma forma e no necessariamente a utilizamos no
frequncia em manuais sobre a pesquisa cientfica. No mesmo contexto no qual (e para o qual) ela foi originalmente
raro, entretanto, encontrarmos entre os que se iniciam na forjada. Analogamente, no necessariamente tomamos
prtica da manufatura do conhecimento cientfico alguns contribuies tericas de outros autores apenas na
ansiosos diante da necessidade de ter um referencial perspectiva de um uso anlogo. Ao contrrio, muitas vezes
terico, ingenuamente entendida como o imperativo nossa apropriao crtica, no sentido de que usamos
de ter, no corpo do projeto ou do trabalho, um item que aquela contribuio terica para contrastar ou distinguir
recebe o ttulo de referencial terico. E se esforam por nossa abordagem, nossos conceitos, nossas hipteses.
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De qualquer modo, imperativa a explicitao dessas que dariam a coerncia terica a suas pesquisas. Mas creio
contribuies tericas com as quais dialogamos, das quais que esta nem a nica posio, tampouco a posio
nos apropriamos para nosso uso, seja ele crtico ou no necessariamente desejvel. Partilho, nesse sentido, do
(Box 7). que Giddens, um cientista social contemporneo, dizia a
Creio que podemos considerar esse conjunto de propsito das suas prprias escolhas de teorias quando
contribuies tericas de outros autores como sendo o que realizava certa investigao, que resultou na descrio de
comumente se designa por referencial terico. sua teoria da estruturao:

As nossas escolhas sobre as contribuies tericas Ao formular esta descrio da teoria da


que utilizamos nem sempre so a priori. Algumas vezes, estruturao, no tive a menor relutncia
em apoiar-me em ideias oriundas de
identificamos no pleno curso de uma investigao, fontes completamente divergentes. Isso
contribuies que nos parecem ser muito teis em poder parecer a alguns um ecletismo
nosso trabalho, mas que no foram cogitadas por ns inaceitvel, mas eu nunca consegui
anteriormente. temer esse tipo de objeo. Existe um
inegvel conforto em trabalhar dentro de
Algum poderia levantar uma objeo a este modo tradies estabelecidas de pensamento
de pensar o referencial terico como um conjunto de sobretudo, talvez, em face da grande
contribuies tericas de natureza distintas (teorias, diversidade de abordagens com que se
abordagens, hipteses, conceitos, etc.), julgando que uma defronta correntemente quem est fora
liberdade excessiva na escolha de uma contribuio terica de uma tradio qualquer. O conforto
de pontos de vista estabelecidos pode,
poderia resultar no seu uso em um contexto eventualmente
entretanto, servir facilmente de cobertura
contraditrio com outras contribuies. Para os que assim para a preguia intelectual. Se as ideias
pensam, deveria haver uma hierarquia entre diferentes so importantes e esclarecedoras, muito
tipos de contribuies tericas. As teorias e as abordagens mais importante do que sua origem
propostas por alguns autores seriam chaves para que se estar capacitado para deline-las de modo
assegurasse a coerncia com as demais contribuies. a demonstrar a utilidade delas, mesmo
num quadro de referncia que poder
Nesse modo de pensar, seria imperativo que primeiro
ser inteiramente diferente daquele que
escolhssemos uma abordagem ou uma perspectiva terica ajudou a engendr-las. (GIDDENS, 2003,
a partir da qual orientaramos todo o nosso trabalho de p. XXIV)
apropriao de outras contribuies tericas, bem como
Diramos que podemos considerar as contribuies
nosso prprio trabalho de formulao terica. Vejo essa
tericas das quais nos apropriamos como ferramentas que
posio como uma das alternativas possveis na construo
utilizamos na construo de nosso objeto, na configurao
do conhecimento, que caracteriza um pertencimento
de nossas perguntas, nas nossas interpretaes do que
absolutamente claro a uma tradio intelectual, que oferece
encontramos em nossas pesquisas, enfim, na construo
como um terreno aparentemente slido, um conjunto
de nosso trabalho. Cada uma delas foi desenvolvida para
limitado (s vezes bem limitado) de teorias e de abordagens
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dar conta de um determinado propsito. Podemos utiliz- (1989) chamaria de paradigma (ou matriz disciplinar). Essas
las para propsitos anlogos a este propsito original, regras podem ser consideradas por certa comunidade
ou podemos inventar outras formas de usos para ela. O cientfica como modos considerados legtimos de construir
fundamental que sejamos capazes de explicitar nossas argumentos. Mas, como todas as regras sociais, as regras
escolhas sobre essas contribuies tericas e sobre os usos quanto aplicao das tcnicas de pesquisa devem ser
que dela fazemos, demonstrando a utilidade das mesmas aplicados contextualmente. Novamente aqui, como no
para nossos propsitos de investigao. uso das contribuies tericas, a adequao do uso das
De uma forma anloga, as tcnicas de pesquisa tcnicas aos nossos propsitos de investigao que precisa
podem ser vistas como ferramentas na produo de nossa ser explcita, e que deve ser objeto da nossa reflexo crtica
investigao. A escolha das tcnicas que utilizaremos e da reflexo crtica de nossos pares.
guarda uma relao direta com o objeto de estudo que Torna-se conveniente diferenciar duas formas de
construmos. Especial ateno deve ser dada s tcnicas de convencimento envolvidas na prtica da cincia. Um
pesquisa que so consideradas adequadas pelos membros pesquisador que se engaje numa pesquisa busca se
de uma comunidade. Algumas comunidades cientficas se autoconvencer de algumas coisas (se ele j estivesse
organizam em torno da adoo de um conjunto limitado de plenamente convencido no precisaria fazer a pesquisa).
tcnicas de pesquisa. Nessas comunidades, os objetos de Como diz Santos, o processo de investigao para o
pesquisa e as perguntas norteadoras da investigao so cientista um processo de autoconvencimento, ou seja, um
construdos de modo coerente com as escolhas de tcnicas processo argumentativo em que ele, por assim dizer, encarna
de pesquisa feitas de certo modo a priori. Contudo, nem a comunidade cientfica cujo juzo antecipa. (SANTOS, 1989,
todas as comunidades de cientistas se organizam em torno p. 105)
de umas poucas tcnicas de pesquisa. De modo particular, no Notem que o que antecipamos nesse processo de
que diz respeito configurao do campo da Sade Coletiva autoconvencimento o juzo da comunidade cientfica,
no Brasil (que tenho em mente quando escrevo esse texto), e no as concluses do estudo. Todos ns temos certas
o conjunto de tcnicas de pesquisa consideradas aceitveis preferncias ideolgicas e certas expectativas de
bastante amplo e ecltico. Nesse contexto, sobretudo resultados. No s cremos que encontraremos tal ou qual
nas reas de Polticas e das Cincias Humanas e Sociais na resultado (essa expectativa pode ser chamada de hiptese),
Sade Coletiva, a escolha das tcnicas de pesquisa no se mas frequentemente torcemos para chegar a ele. No
faz a priori, mas ela deriva do nosso objeto construdo. precisamos abrir mo desta torcida, nem abdicar dos
As tcnicas de pesquisa (ou se preferirem, os mtodos valores e compromissos que defendemos. Mas h que se
de pesquisa) podem ser vistas como modos de construo buscar a objetividade, que, como Popper (1987) j dizia,
de argumentos. Ou seja, elas so procedimentos que visam intersubjetiva. Santos afirma que a objetividade decorre da
convencer algum acerca de algo. H uma srie de regras aplicao rigorosa e honesta dos mtodos de investigao
metodolgicas, ou melhor, regras e normas que regem que nos permitem fazer anlises que no se reduzem
(ou devem reger) a aplicao dessas tcnicas. Essas regras reproduo antecipada das preferncias ideolgicas
so compartilhadas e integram tambm aquilo que Kuhn daqueles que a levam a cabo. (SANTOS, 2000, p. 31) Ou
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seja, as tcnicas que escolhemos para nossa pesquisa de um inqurito por questionrio [...]
devem ser capazes de, eventualmente, nos convencer de (SANTOS, 1989, p.105-106)
que nossas expectativas (e porque no, nossas preferncias Ou seja, as escolhas das tcnicas de investigao
ideolgicas) no so adequadas. Fazemos isso pela tentativa por um pesquisador nascem sempre do seu dilogo com
de antecipar as crticas que se faro ao nosso trabalho. Esse a comunidade cientfica qual pertence. Em parte, o
o sentido de encarnar a comunidade cientfica. pesquisador encarna essa comunidade (ou parte dela)
Mas o pesquisador quer convencer no s a si e elege dispositivos de pesquisa capazes de produzir
mesmo como a todos os demais membros da comunidade argumentos para seu prprio autoconvencimento. Em parte,
cientfica qual pertence (ou pretende pertencer). Ocorre o pesquisador antecipa as crticas que sofrer por parte
que, para convencer os seus pares, ele pode eventualmente dos membros de sua comunidade que no compartilham
precisar de argumentos distintos daqueles que utiliza para exatamente de todas as crenas e pressupostos que
seu autoconvencimento. Em outros termos, esses dois produziriam o autoconvencimento. nesse plano que se
processos (o de autoconvencimento e o de convencimento traam as escolhas metodolgicas. No h frmula mgica.
dos pares) no so necessariamente coincidentes. H entre No h mtodo universal. H que se ter o que Einstein
eles certa duplicidade. Valemo-nos novamente de Santos: chamava de oportunismo metodolgico. Pois,

[...] mas o cientista, se for competente, isto para se convencer a si prprio dos seus
, se conhecer bem a comunidade cientfica resultados e dos vrios trmites para os
a que se dirige, sabe que a tradio atingir, o cientista sabe que tem que pr
intelectual instaurou uma duplicidade, constantemente o carro frente dos bois,
e que, por isso, os expedientes que usa mas sabe tambm que, para convencer
para se autoconvencer no coincidem a face pblica da comunidade cientfica,
e no tem de coincidir exatamente tem de, constantemente, passar o carro
com aqueles que podem convencer a para trs dos bois. (SANTOS, 1989, p. 106)
comunidade cientfica. Advertido dessa Creio ser interessante examinar um pouco mais de
duplicidade, adota as medidas necessrias
durante o processo de investigao para a perto algumas das consequncias do reconhecimento
neutralizar, ou seja, para que os resultados dessa duplicidade da qual nos fala Boaventura Santos: as
a que chega sejam to convincentes luz diferenas entre os expedientes do autoconvencimento
dos expedientes privados [...] como luz e do convencimento dos pares no processo de produo
dos expedientes pblicos [...]. Um cientista cientfica. Ela nos ajuda a compreender as discrepncias
que tem particular confiana nos mtodos entre as histrias que esto registradas nos dirios ou nas
qualitativos pode estar plenamente
convencido dos resultados a que chegou biografias dos cientistas e as descries da produo do
por via da observao participante, mas conhecimento que aparecem nos termos das publicaes
mesmo assim, sabendo que se dirige a cientficas (quer sejam livros ou artigos). O quadro que
uma comunidade cientfica quantofrnica geralmente emana da literatura cientfica apresenta os
[...] pode acautelar-se com a realizao bois na frente dos carros, dando-nos a iluso de que no
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processo de produo daquele conhecimento, eles sempre entre os dois tipos de cientistas determina
estiveram nessa posio. Mas, nos registros dos dirios ou o ritmo e o sentido do desenvolvimento
nas biografias de cientistas, podemos encontrar pistas de cientfico. Se o primeiro tipo se prende
mais a consolidao e ao aprofundamento
carros na frente dos bois, ao lado, distantes um do outro, do conhecimento adquirido, o segundo
enfim, dando pistas de que a cincia na prtica conserva tipo se prende mais a transformao do
sempre, em algum grau, a distino entre os expedientes conhecimento e inovao cientfica.
usados para o autoconvencimento e para o convencimento (SANTOS, 1989, p.108)
dos pares. Creio que reconhecer esta duplicidade, ou seja,
De certo modo, cada cientista vive essa duplicidade conhecer as regras que regem o processo de construo
de forma diferente. aqui que talvez resida o trao pessoal argumentativa em uma comunidade cientfica a qual
que marca o conhecimento cientfico. Nas palavras de pertencemos, e ter a conscincia do grau de transgresso
Santos: qual estamos dispostos a ter frente a essa nossa comunidade,
fundamental para compreender nosso prprio
Mas as condies que produzem a engajamento nas atividades de pesquisa. em funo do
duplicidade no a produzem do mesmo
modo como vivemos essa duplicidade que poderemos
modo em todos os cientistas. O elemento
pessoal do conhecimento cientfico exercer com maior ou menor amplitude a nossa liberdade
que acima identifiquei representa um de apropriao de ferramentas, sejam elas contribuies
quantum de liberdade com que o cientista tericas ou tcnicas de pesquisa. Mas, mesmo sendo em
manipula as condies em que exerce a certo grau transgressivos, no podemos perder de vista
sua atividade cientfica. Ora, se verdade a referncia a uma comunidade de pares, ainda que seja
que muitos cientistas (talvez a maioria)
uma comunidade de pares que almejamos transformar. De
privilegiam, no jogo retrico duplo a que se
entregam, a antecipao da argumentao qualquer forma, produzir conhecimento cientfico segue
convincente para a comunidade cientfica implicando o exerccio cotidiano da crtica. Exerccio da
e deixam que ela condicione o processo autocrtica, da antecipao da crtica dos nossos pares,
de seu autoconvencimento no fluir da mas tambm o exerccio de receber a crtica desses nossos
investigao, no menos verdade pares e de critic-los.
que outros cientistas (talvez a minoria)
privilegiam este ltimo processo, De modo concreto, nossa atividade de investigao
reduzindo ao mnimo as interferncias tem como um de seus produtos (alguns diro sem hesitar,
externas nos expedientes que usam o mais importante dos produtos possveis das atividades
para se autoconvencerem dos resultados
cientficas) a publicao. A dinmica concreta da publicao
a que chegam e, ao faz-lo, assumem
conscientemente o risco de serem pouco cientfica valoriza os processos de exame crtico pelos pares.
convincentes perante os seus pares e de Por exemplo, um artigo cientfico ao ser submetido a um
sofrerem as esperadas conseqncias peridico para ser publicado receber uma avaliao crtica
negativas. A concreta relao de foras por pares, e s ser publicado se convencer os avaliadores

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de sua consistncia. Por sua vez, uma vez publicado neste ferramentas tericas e prticas investigativas por vezes
peridico, tornar-se- alvo potencial da crtica de todos os bem distantes do senso comum, para dar seguimento a
leitores da revista em questo. nossas aspiraes de ir alm dos pares, precisamos de
Mas, seria essa a principal razo de nos engajarmos nas outra ruptura, que nos permita retornar ao senso comum,
atividades cientficas? Ser que o que d sentido pesquisa resgatar a clareza das nossas idias, de modo que nosso
cientfica to somente a produo de publicaes a serem conhecimento seja aproprivel por aqueles que, ao fim
demolidas ou, eventualmente, (esse seria o sonho maior?) e ao cabo, contribuam para a transformao com a qual
admiradas pelos pares? Embora reconhea que tambm na sonhamos. Como nos ensina Jurandir Costa: Afinal de
resposta a tais perguntas (analogamente nossa definio contas, para que saber e por que saber? seno para
sobre o maior ou menor grau de transgresso comunidade construirmos, juntos com outros, uma vida mais bela e
acadmica da qual participamos) possam interferir mais. feliz! (COSTA, 1994, p.15)
posicionamentos pessoais, respondo a tais perguntas
com um categrico no. Concordo com Popper, citado na
epgrafe: cincia se relaciona paixo por certos problemas. Referncias
As histrias de nossas paixes pelos nossos problemas sem
dvida sero distintas. Reconheo, contudo, em muitas BACHELARD, G. A epistemologia. Lisboa: Edies 70, 1984.
das histrias que circulam no campo da Sade Coletiva,
no qual milito, a presena do desejo de contribuir alm BOURDIEU, P. CHAMBOREDON, J.C. PASSERON, J.C. Ofcio
dos marcos da cincia, de contribuir com o conhecimento de socilogo: metodologia na sociologia. Petrpolis: Vozes,
cientfico para a transformao da sociedade ou do mundo 2005.
ao nosso redor. Tais desejos nos remetem aquilo que nos
COSTA, J.F. Prefcio. In: PARKER, R. A construo da
ensinou Knorr-Cetina (DATA): o conhecimento cientfico se
solidariedade: AIDS, sexualidade e poltica no Brasil. Rio de
transforma ao se deslocar dos mbitos estritos (e, diria eu,
Janeiro: Relume-Dumar, 1994.
estreitos) das comunidades cientficas para a bancada do
tecnlogo ou para a mesa do poltico. Porm, mais do que a GIDDENS, A. A constituio da sociedade. 2.ed. So Paulo:
metfora daquela autora, penso que a realizao desse tipo Martins Fontes, 2003. Traduo lvaro Cabral.
de desejo s se concretiza quando somos capazes de, para
alm dos nossos pares, reconhecer outros sujeitos a quem KNORR-CETINA, K.D. The Manufacture of Knowledge:
queremos convencer, com quem queremos compartilhar o An Essay on the Constructivist and Contextual Nature of
produto de nossa investigao. Science. New York: Pergamon Press, 1981.
Em outros termos, se, para a produo do KUHN, T. A estrutura das revolues cientficas. So Paulo:
conhecimento cientfico, tivemos que romper com o Perspectiva, 1989.
senso comum, muitas vezes nos apropriando ou mesmo
desenvolvendo um vocabulrio exotrico, e utilizando
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PEPE, V.L.E. Breve histrico do percurso de Kuhn: do Box 1 - Sobre o sentido da expresso senso comum
paradigma ao exemplar. Rio de Janeiro: IMS/UERJ, 1993.
Srie Estudos em Sade Coletiva, n. 36. Logo no incio do texto Cincia, metodologia e o
trabalho cientfico utilizamos a expresso senso comum,
POPPER, K. O realismo e o objectivo da cincia. Lisboa: sem, contudo, apresentar uma definio e sem explicitar seu
Dom Quixote, 1987. sentido. Muitos leitores passaram por essa expresso e no
RORTY, R. Solidarity or Objectivity. In: RORTY, R. Objectivity, sentiram a menor necessidade de algum esclarecimento
relativism, and truth. New York: Cambridge University adicional: no estranharam o seu uso, no tiveram qualquer
Press, 1993. p. 21-34. Philosophical papers, volume 1. dvida, pensam ter entendido a frase e simplesmente
seguiram adiante sem nem mesmo ter curiosidade de ler
SANTOS, B.S. Introduo a uma cincia ps-moderna. Rio o Box assinalado no texto. Outros, apesar de entenderem
de Janeiro: Graal, 1989. e de tambm no terem dvidas a respeito da expresso
______. Para um novo senso comum. A cincia, o direito - que lhes parece clara - optaram por ler esse Box pela
e a poltica na transio paradigmtica. So Paulo: Cortez, simples curiosidade, e no por sentirem a necessidade de
2000. A crtica da razo indolente. Contra o desperdcio da algum outro esclarecimento ou explicao. Outros leitores,
experincia, v.1. contudo, estranharam o uso da expresso senso comum:
o que o autor quer dizer com isso? Ou ento acharam que a
SPINK, M.J.P. MENEGON, V.M. A pesquisa como prtica expresso est indevidamente utilizada. Em outros termos,
discursive: superando os horrores metodolgicos. In: SPINK, veem alguma forma de problema no uso do termo pelo
M.J. (org.) Prticas discursivas e produo de sentidos no autor. Embora todos os leitores sejam bem vindos a este
cotidiano: aproximaes tericas e metodolgicas. So pequeno verbete, confesso que ele foi feito para esse ltimo
Paulo: Cortez, 2000. p. 63 92. tipo de leitor, numa tentativa de deixar claro o sentido que
demos expresso senso comum, e para tentar justificar
nossa escolha por esta expresso ao invs de tantas outras
possveis.
Utilizamos aqui a expresso senso comum para
falar de um conjunto de conhecimentos e de crenas
que comumente aceitamos como verdadeiros, sem,
contudo, parar para pensar sobre eles, sem fazer qualquer
questionamento. No cotidiano da vida, convivemos com
um grande nmero de premissas, postulados, ideias que
consideramos como dadas, sem a necessidade de parar
para pensar sobre elas, e sem coloc-las em dvida. No
nos indagamos de onde elas vm. Simplesmente usamos
tal conhecimento.
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De certa forma, o senso comum (no uso que fazemos somente convid-los, caros leitores, a colocar em dvida
desta expresso) uma caracterstica de um grupo social, esta imagem e a examinar a possibilidade de substitu-la
que partilha de um conjunto de crenas. Isto no quer dizer por outra concepo de cincia, que nos parece bem mais
que haja um consenso, ou seja, que todos os membros interessante.
desse grupo social aceitem, sem qualquer hesitao, tais Por fim, gostaramos de dar um exemplo do uso de
crenas. Quer dizer to somente que frequentemente tais uma expresso como se ela pertencesse ao senso comum:
crenas so naturalizadas, ou seja, so tomadas como se o prprio uso da expresso senso comum no segundo
fossem dadas. pargrafo do texto Cincia, metodologia e o trabalho
H, portanto, nesse uso que aqui se faz, um contraste cientfico. Se vocs voltarem ao primeiro pargrafo deste
entre senso comum e dvida: quando algum levanta uma box, podero constatar que utilizamos a expresso senso
dvida sobre algo que est no senso comum, convida- comum naquele texto como se ela pertencesse ao senso
nos a parar para pensar sobre aquele tema ou assunto, comum, ou seja, imaginando que a maioria dos leitores no
a examinar de algum modo, a cogitar a possibilidade de teria nenhuma dvida sobre o significado desse termo, e
que, por realizarmos esta reflexo ou exame, possamos nem pararia para pensar sobre ele ao ler o texto. Para os
chegar concluso de que aquela crena do senso comum que estranhem, construmos esse Box.
talvez possa e deva ser substituda por uma outra mais
interessante. Pode at ser o caso de que, mais adiante, essa
nova crena se difunda a ponto de se tornar um novo senso
comum.
interessante notar, nesse uso, que o senso comum
de um grupo social ou de uma comunidade, embora possa
parecer num primeiro momento um conhecimento natural,
sempre tem uma histria. Ou seja, o senso comum
produzido socialmente, embora ns ignoremos esta histria
quando o usamos no cotidiano. Alis, uma das maneiras
pelas quais podemos colocar em exame crtico uma ideia
do senso comum exatamente examinar sua histria.
Voltemos ao uso que fizemos da expresso no incio
do texto: dissemos que h no nosso senso comum uma
imagem da cincia, imagem frequentemente tomada
como certa, sem que paremos para pensar nela, sem
indagar como essa imagem foi construda, a que fins ela
serve, e sem parar para pensar se esta imagem nos til.
Ao trazer esta imagem do senso comum, queremos to
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Box 2 - A fsica newtoniana A fsica newtoniana foi considerada como exemplar
da viso da cincia moderna porque ela parecia ser um
Se perguntarmos a pessoas na rua o nome de cientistas caso bem sucedido de descobrimento de leis da natureza.
dedicados Fsica, possivelmente os nomes de Newton e Parecia at que fazer cincia era descobrir as leis.
de Einstein sero bastante lembrados. A expresso fsica Interessante observar que a ideia de que a natureza
newtoniana refere-se ao conjunto de contribuies de regida por leis no tem nada de cientfico. Ela uma crena
Isaac Newton para a Fsica. Nascido na Inglaterra em como outra qualquer. Alguns cientistas consideram-na
1642, Newton formulou a Lei da Gravitao Universal, e interessante em funo de suas prprias posies, como
as chamadas Trs Leis de Newton sobre os movimentos. por exemplo, suas posies religiosas: Deus teria criado o
A primeira lei de Newton, tambm chamada de princpio mundo (a natureza) com estas leis, e dotado o homem de
da inrcia, diz que todo corpo tende a permanecer em capacidade de descobri-las...
seu estado de repouso ou de movimento. A segunda lei
de Newton, tambm chamada de princpio fundamental Por outro lado, para os que no acreditam que a
da dinmica, afirma que a fora resultante que age em um natureza regida por leis constitudas por um ente divino,
ponto material igual ao produto da massa desse corpo falar nas leis de Newton reconhecer que ele (o Newton) foi
pela sua acelerao. E a terceira lei de Newton, tambm capaz de construir uma narrativa sobre os movimentos que
designada por princpio da ao e reao, diz que a toda se mostrou muito til para uma srie de propsitos. Mas
ao h sempre uma reao de igual intensidade, mesma que, posteriormente, mostrou-se insuficiente para ajudar
direo, mas em sentido contrrio. a compreender certos fenmenos. Embora, por exemplo, a
lei da gravitao universal seja capaz de explicar de modo
Pode parecer estranho a ns, j impregnados por bem razovel o movimento dos planetas e satlites, ela
uma imagem do cientista como algum que se dedica no d conta de explicar os fenmenos produzidos pelas
exclusivamente a este tipo de conhecimento (o cientfico), partculas subatmicas. Foi exatamente para compreender
que Newton tambm tenha contribudo para a alquimia, alguns fenmenos para os quais a fsica newtoniana no
a filosofia e a teologia, entre outras reas. que naquela parecia ser de tanta ajuda que surgiram, sculos depois,
poca a distino da cincia moderna de outras formas de outras formulaes tericas, como a teoria da relatividade
conhecimento ainda no havia se firmado. Alis, Newton e a mecnica quntica.
trar uma enorme contribuio para a criao desta imagem
da cincia moderna. O que caracteriza a fsica newtoniana No texto Cincia, metodologia e o trabalho cientfico
a ideia de que o mundo regido por leis, as leis da natureza, mencionamos (na nota n 2) um argumento desenvolvido
e que o homem pode, atravs da cincia, descobrir tais leis. pelo filsofo norteamericano Richard Rorty (1931 - 2007)
Alis, a ideia que os homens s podem descobrir estas leis em um ensaio intitulado Solidariedade e objetividade.
atravs da cincia. Uma vez descobertas estas leis, cria-se Neste Box apresentamos as linhas gerais da argumentao
a possibilidade de as usarmos para alcanar determinados que foi evocada naquela nota.
objetivos.

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Naquele ensaio, Rorty contrape dois sonhos distintos. gregos ou dos brbaros, algo que fosse universal. Nasceria
Cada um deles apresenta uma forma como ns, agentes assim, o sonho do conhecimento universal, ou melhor, o
humanos, podemos justificar nossas aes ou nossas sonho de que houvesse um intelectual que pudesse estar
tentativas de aes. A primeira forma - que ele chama de em contato com a real natureza das coisas e dos fenmenos
ideal da solidariedade - remetermo-nos ao grupo ao qual de uma forma direta, independentemente das opinies
pertencemos, ou seja, nossa prpria comunidade, aos partilhadas por sua comunidade. Nasceria deste modo
nossos prprios hbitos, nossa prpria histria, ou nossa a distino hierarquizada entre a mera opinio (cheia de
prpria capacidade de criar coisas novas. A segunda forma subjetividades) e o conhecimento (que deveria ser despido
- que ele chama de ideal da objetividade - nos remeter a de qualquer subjetividade), assim como a diferena entre a
alguma coisa que est alm da nossa prpria comunidade, aparncia (que seria enganosa sempre) e a realidade.
e alm de qualquer outra comunidade; algo que externo Para Rorty, este sonho pareceu tornar-se concreto
a qualquer comunidade e que seja independente das anos mais tarde, com o nascimento da cincia moderna.
opinies, valores, hbitos e costumes de qualquer grupo A cincia perseguiria o ideal da objetividade, buscaria o
social. conhecimento universal, uma forma de conhecimento que
Para Rorty, nascemos em uma comunidade. mostrasse a essncia da realidade.
Aprendemos a falar a lngua (ou as lnguas) de nossos A esta viso, Rorty contrape outra, defendendo
pais, aprendemos os costumes e os hbitos desta nossa que a cincia pode ser vista como perseguindo o ideal da
comunidade. claro que ao longo da vida podemos solidariedade, qual seja, o de produzir narrativas sobre os
entrar em contato com outras comunidades que tm fenmenos - no independentemente das opinies de uma
costumes diferentes, que falam lnguas distintas. Se isto comunidade, mas, ao contrrio, a partir das opinies de uma
acontecer, podemos eventualmente descobrir muitas comunidade especfica, a saber, a dos prprios cientistas.
coisas interessantes nestas outras comunidades, e trazer
costumes, palavras, ideias para nossa comunidade.
Podemos tambm optar por sair da nossa comunidade, para
passar a integrar uma outra comunidade que julguemos
mais interessante. claro que tambm podemos nos fechar
para estas outras comunidades. Independentemente disso,
sempre estaremos vivendo em uma comunidade.
Rorty chama a ateno de que na Grcia antiga,
alguns pensadores comearam a se dar conta das
diversidades entre diversas comunidades estrangeiras.
Teria nascido ali um certo temor de ficar restrito ao prprio
grupo, e o sonho em construir uma forma de se alcanar
um conhecimento que no dependesse dos costumes dos
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Box 3 - Solidariedade e objetividade. para estas outras comunidades. Independentemente disso,
sempre estaremos vivendo em uma comunidade.
No texto Cincia, metodologia e o trabalho cientfico Rorty chama a ateno de que na Grcia antiga,
mencionamos (na nota n 2) um argumento desenvolvido alguns pensadores comearam a se dar conta das
pelo filsofo norteamericano Richard Rorty (1931 - 2007) diversidades entre diversas comunidades estrangeiras.
em um ensaio intitulado Solidariedade e objetividade. Teria nascido ali um certo temor de ficar restrito ao prprio
Neste Box apresentamos as linhas gerais da argumentao grupo, e o sonho em construir uma forma de se alcanar
que foi evocada naquela nota. um conhecimento que no dependesse dos costumes dos
Naquele ensaio, Rorty contrape dois sonhos distintos. gregos ou dos brbaros, algo que fosse universal. Nasceria
Cada um deles apresenta uma forma como ns, agentes assim, o sonho do conhecimento universal, ou melhor, o
humanos, podemos justificar nossas aes ou nossas sonho de que houvesse um intelectual que pudesse estar
tentativas de aes. A primeira forma - que ele chama de em contato com a real natureza das coisas e dos fenmenos
ideal da solidariedade - remetermo-nos ao grupo ao qual de uma forma direta, independentemente das opinies
pertencemos, ou seja, nossa prpria comunidade, aos partilhadas por sua comunidade. Nasceria deste modo
nossos prprios hbitos, nossa prpria histria, ou nossa a distino hierarquizada entre a mera opinio (cheia de
prpria capacidade de criar coisas novas. A segunda forma subjetividades) e o conhecimento (que deveria ser despido
- que ele chama de ideal da objetividade - nos remeter a de qualquer subjetividade), assim como a diferena entre a
alguma coisa que est alm da nossa prpria comunidade, aparncia (que seria enganosa sempre) e a realidade.
e alm de qualquer outra comunidade; algo que externo Para Rorty, este sonho pareceu tornar-se concreto
a qualquer comunidade e que seja independente das anos mais tarde, com o nascimento da cincia moderna.
opinies, valores, hbitos e costumes de qualquer grupo A cincia perseguiria o ideal da objetividade, buscaria o
social. conhecimento universal, uma forma de conhecimento que
Para Rorty, nascemos em uma comunidade. mostrasse a essncia da realidade.
Aprendemos a falar a lngua (ou as lnguas) de nossos A esta viso, Rorty contrape outra, defendendo
pais, aprendemos os costumes e os hbitos desta nossa que a cincia pode ser vista como perseguindo o ideal da
comunidade. claro que ao longo da vida podemos solidariedade, qual seja, o de produzir narrativas sobre os
entrar em contato com outras comunidades que tm fenmenos - no independentemente das opinies de uma
costumes diferentes, que falam lnguas distintas. Se isto comunidade, mas, ao contrrio, a partir das opinies de uma
acontecer, podemos eventualmente descobrir muitas comunidade especfica, a saber, a dos prprios cientistas.
coisas interessantes nestas outras comunidades, e trazer
costumes, palavras, ideias para nossa comunidade.
Podemos tambm optar por sair da nossa comunidade, para
passar a integrar uma outra comunidade que julguemos
mais interessante. claro que tambm podemos nos fechar
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Box 4 O problema da delimitao da cincia em Popper que somente o conhecimento cientfico (o comprovvel)
merecia ser tomado a srio. Ou seja, haveria uma clara
Karl Popper, filsofo nascido em Viena no incio superioridade do conhecimento cientfico sobre quaisquer
do sculo passado, dedicou grande parte de sua obra outras formas de conhecimento, e esta superioridade
discusso do problema da delimitao da cincia. adviria do fato de que s a cincia poderia comprovar que
Sua contribuio para a reflexo sobre a cincia foi de algo verdadeiro.
fundamental importncia, mas tambm foi objeto de Popper discordar desta posio em dois aspectos.
muitas crticas. Primeiro, ele vai afirmar que a cincia no capaz de
Mas o que entendemos pelo problema da delimitao comprovar que algo verdadeiro, nem capaz de dizer
ou demarcao da cincia? Para que precisamos diferenciar qual a probabilidade de que algo seja verdadeiro. Para
a cincia de outras formas de conhecimento? As respostas ele, a cincia s capaz de demonstrar a falsidade de
que podemos dar a estas perguntas hoje diferem das algumas ideias. O que caracterizaria a cincia, para Popper,
respostas que as pessoas davam a elas no passado. era exatamente o esforo sistemtico de tentar refutar as
Interessa-nos aqui destacar as respostas que eram dadas a hipteses, teorias, e ideias apresentadas. No se poderia
tais questes na poca em que Popper comeou a trabalhar concluir de um conjunto de muitas tentativas de refutao
sobre esse problema. Na poca em que Popper comeou mal sucedidas (que no conseguiram refutar a tese em
a enfrentar a questo, prevalecia uma posio de que a questo) que estaramos diante de uma tese verdadeira.
cincia era mais capaz do que outras formas de produzir Isto porque no poderamos assumir que algum, no futuro,
o conhecimento para se chegar verdade. Neste sentido, no possa desenvolver (engenhosamente) um experimento
dizer que certa teoria era cientfica significava dizer que ela capaz de refutar aquela tese. Popper propor ento que o
era superior a outras formas de conhecimento. Por outro que define o conhecimento cientfico a falseabilidade, ou
lado, dizer que algo no era cientfico parecia ser uma seja, a possibilidade de testar a falsidade da tese, teoria ou
desqualificao completa; seria como dizer que aquele hiptese em questo.
conhecimento no era vlido e que no fazia sentido. Portanto, para Popper, o que move a cincia o
E tinha gente que dizia isto mesmo. Naquele contexto, o uso sistemtico da crtica (e da autocrtica) pelos sujeitos
exame dos critrios que poderiam ajudar a reconhecer e engajados na pesquisa cientfica. neste sentido que ele
distinguir o cientfico do no cientfico pareceu a muitos ser conceber que todo conhecimento objetivo produzido
de grande importncia. pelo esforo e pelo engenho de vrios sujeitos, ou seja,
Uma das maneiras de ver o problema da delimitao uma objetividade que sempre intersubjetiva.
da cincia era considerar como cientfico apenas o que Por sua vez, e esta a segunda discordncia frente
poderia ser verificvel, ou seja, aquelas ideias que poderiam concepo predominante em seu tempo, Popper no
ser comprovadas ou por uma demonstrao lgica ou partilhar plenamente aquela posio hierrquica, de
atravs de um experimento cientfico. Acontece que aqueles que apenas o conhecimento cientfico seria vlido. Para
que defendiam esta posio tambm assumiam a tese de ele, dizer que uma teoria no cientfica no significava
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dizer que ela no era vlida, nem significava dizer que ela cientfico. Para ns, a contribuio que ele nos oferece ,
no serviria para nada. Significaria to somente dizer que em primeiro lugar, o reconhecimento de que no podemos
ela no poderia ser examinada atravs da realizao de demonstrar que algo verdadeiro, mas to somente
testes e experimentos intencionalmente construdos para considerar algo como se fosse provisoriamente verdadeiro,
demonstrar sua falsidade. Ela teria que ser examinada pelo menos at que algum demonstre que no to
por outras formas. verdade que ele considera que a verdadeiro assim (que exatamente como Popper pensava),
possibilidade de colocar nossas crenas em exame racional ou (como pensamos, para alm de Popper) encontre uma
seria uma das principais habilidades humanas, habilidade ideia mais interessante, uma ideia que se candidate a
esta que poderia ser exercida de muitas formas distintas. A substituir aquela considerada at ento como se fosse
tentativa sistemtica de testar lgica ou experimentalmente verdade. Em segundo lugar, o reconhecimento, destacado
a falsidade seria apenas uma delas. Para ele, diferenciar no texto, que a objetividade seria necessariamente
a cincia de outras formas de conhecimento seria to construda intersubjetivamente.
somente reconhecer a diferena entre diversas formas
pelas quais podemos colocar em exame nossas crenas,
nossas teorias, nossas ideias.
Tendo proposto o critrio de falseabilidade para
distinguir o que era cientfico do que no era, Popper
desenvolveu algumas crticas agudas a alguns sistemas
de ideias, ou algumas teorias que, pretendendo ter a
legitimidade da cincia, eram irrefutveis. Ou seja, elas
seriam formuladas de um tal jeito que seria impossvel
desenhar um experimento capaz de refut-las. Portanto,
segundo critrio de Popper, elas no seriam cientficas (o
que para ele, repito, no significava que fossem no vlidas
ou inteis). Mas ele criticou duramente a pretenso, a seu
ver, abusiva, de apresent-las como se fossem cientficas.
Ele as designava como pseudocincias, termo que atraiu
contra este autor a ira de muitos marxistas e psicanalistas
(ele considerava a abordagem marxista e a da psicanlise
como exemplos das pseudocincias).
Para os propsitos deste trabalho, as principais
contribuies de Popper no dizem respeito a sua proposta
de como diferenciar a cincia da no cincia, ou seja, no
tanto o critrio que prope para definir aquilo que seria
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Box 5 - O carter fiducirio da cincia Um dos efeitos da confiana depositada por uma
comunidade cientfica no conjunto de ideias que integram
Boaventura de Sousa Santos, em seu livro Introduo seu paradigma que ela economiza muito tempo, por
Cincia Ps-moderna, apresenta a ideia do carter no tornar necessrio que cada pesquisador se refira
fiducirio da cincia. O termo fiducirio no muito usado em seu trabalho a cada uma dessas ideias. Deste modo,
entre ns. Os dicionrios nos dizem que fiducirio algo ele pode concentrar seu esforo nas supostas lacunas do
inerente confiana, ou algo que revela a confiana. O conhecimento, ou nos debates sobre as questes especficas
termo, ainda segundo os dicionrios, utilizado para de que trata sua pesquisa.
destacar uma caracterstica do papel-moeda, cujo valor
depende somente da confiana a ele dispensada.
Quando Boaventura Santos chama a ateno para o
carter fiducirio do conhecimento cientfico, ele deseja
ressaltar que a comunidade cientfica sempre toma como
ponto de partida um conjunto de conhecimentos assumidos
como se fossem verdadeiros, e, portanto, dispensados
do exame por esta comunidade. Mas, considerar como
se fosse verdadeiro muito mais um gesto de confiana
do que efeito da capacidade daqueles conhecimentos de
descrever melhor como as coisas so de fato. Este conjunto
de conhecimentos integra o que Kuhn chama de paradigma
daquela comunidade.
claro que um pesquisador em uma comunidade
cientfica pode, em certo momento, questionar uma ideia
na qual o restante da comunidade confia. Mas, ao faz-
lo, ele ter o nus de argumentar no sentido de mostrar,
antes de qualquer coisa, que aquela ideia no digna desta
confiana. Isto cria uma assimetria: em geral, considera-se
que um pesquisador no precisa e no deve gastar tempo
e espao em seus trabalhos cientficos reproduzindo e
justificando as ideias nas quais sua comunidade confia, mas
precisa - e deve - dedicar especial ateno na apresentao
dos argumentos que eventualmente colocam em xeque
alguns desses pontos.

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Box 6 - O problema da escolha do que ler Livros Que Poderia Pedir Emprestado A
Algum, dos Livros Que Todo Mundo Leu
O escritor italiano Italo Calvino, no incio do seu livro E Como Se Voc Tambm Os Tivesse
Lido. Esquivando-se de tais assaltos, voc
Se um viajante numa noite de inverno7 imagina, de modo alcana as torres do fortim, onde ainda
bem criativo, nossas aventuras ao percorrer uma livraria resistem
para comprar o livro que desejamos ler. Reproduzo um os Livros Que H Tempo Voc Pretende
pequeno trecho: Ler,
os Livros Que Procurou Durante Vrios
J logo na vitrine da livraria, [voc] Anos Sem Ter Encontrado,
identificou a capa com o ttulo que os Livros Que Dizem Respeito A Algo Que
procurava. Seguindo essa pista visual, O Ocupa Neste Momento,
voc abriu caminho na loja, atravs da os Livros Que deseja Adquirir Para Ter
densa barreira dos Livros Que Voc No Por Perto Em Qualquer Circunstncia, Os
Leu que, das mesas e prateleiras, olham- Livros Que Gostaria De Separar Para Ler
no de esguelha tentando intimid-lo. Neste Vero,
Mas voc sabe que no deve deixar-se os Livros Que Lhe Faltam Para Colocar Ao
impressionar, pois so distribudos por Lado De Outros Em Sua Estante,
hectares e mais hectares os Livros Cuja os Livros Que De Repente Lhe Inspiram
Leitura Dispensvel, os Livros Para Uma Curiosidade Frentica E No
Outros Usos Que No a Leitura, os Livros Claramente Justificada.
J Lidos Sem Que Seja Necessrio Abri- Bom, foi enfim possvel reduzir o nmero
los, pertencentes que so categoria dos ilimitado de foras em campo a um
Livros J Lidos Antes Mesmo de Terem Sido conjunto certamente muito grande,
Escritos. Assim, aps voc ter superado conquanto calculado num nmero finito,
a primeira linha de defesas, eis que cai embora esse alvio relativo seja solapado
sobre sua pessoa a infantaria dos Livros pelas emboscadas dos Livros Que Voc
Que, Se Voc Tivesse Mais Vidas Para Leu H Muito Tempo. E Que J seria Hora
Viver, Certamente Leria De Boa Vontade, De Reler e dos Livros Que Sempre Fingiu
Mas Infelizmente Os Dias Que Restam Ter Lido E Que Seria Hora De Decidir-se A
Para Viver No So Tantos Assim. Com L-los Realmente.
movimentos rpidos, voc os deixa para Voc se livra com rpidos ziguezagues
trs e atravessa as falanges dos Livros Que e, de um salto, penetra na cidadela das
Tem A Inteno De Ler Mas antes Deve Novidades Em Que O Autor Ou O Tema
Ler Outros, Dos Livros Demasiados Caros So Atraentes. Uma vez no interior
Que Podem Esperar Para Ser Comprados dessa fortaleza, pode abrir brechas
Quando Forem Revendidos Pela Metade entre as fileiras de defensores e dividi-
do Preo, dos Livros Idem Quando Forem los em Novidades De Autores Ou Temas
Reeditados Em Colees De Bolso, dos J Conhecidos (por voc ou por todos) e
Novidades De Autores Completamente
7
Calvino, Italo. Se um viajante numa noite de inverno. So Paulo: Desconhecidos (ao menos para voc) e
Companhia das Letras, 1999. [traduo de Nilson Moulin].
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definir a atrao que eles exercem sobre Ter Lido (pelo menos no entendimento desta comunidade).
voc segundo suas necessidades e desejos No que haja consenso na comunidade acerca disso.
de novidade e no-novidade (da novidade Ao contrrio, frequentemente, se perguntarmos a cada
que voc busca no no-novo e do no-
novo que voc busca na novidade). membro de uma comunidade cientfica que textos
Tudo isso para dizer que, aps ter colocariam neste rtulo, eles dariam respostas diferentes.
percorrido rapidamente com o olhar os Contudo, este conjunto de respostas oferece um conjunto
ttulos dos volumes expostos na livraria, que, embora ainda muito grande, j pode ser enumerado
voc se dirigiu a uma pilha de exemplares e, sem dvida, muito menor do que as leituras que foram
recm-impressos de se um viajante numa feitas pelos membros desta comunidade ao longo de sua
noite de inverno, pegou um e o levou ao
caixa para ver reconhecido o seu direito histria at a constituio deste conjunto de textos.
de possu-lo. Mas isso ainda no resolve a segunda questo: a
Voc ainda lanou sobre os livros em de compatibilizar o volume de leitura adequado a uma
redor um olhar desgarrado (ou melhor,
os livros que o olharam com um olhar pesquisa especfica frente ao tempo de vida que dispomos
perdido como o dos ces nos cercados para esta pesquisa (imaginando que, se a pesquisa faz parte
do canil municipal quando veem um ex- da vida, a vida no se reduz pesquisa). Aqui de novo, a
companheiro ser levado na coleira pelo comunidade cientfica a qual pertencemos, pode ser de
dono que veio resgat-lo) e, enfim, sai. ajuda, pois oferece algumas dicas: ler os Textos Produzidos
Este pitoresco relato imaginrio dos dilemas pelos Por Esta Comunidade Sobre o Tema Especfico Do Qual
quais passamos em uma livraria refletem, a meu ver, Me Ocupo, por exemplo. Este ser o espao da chamada
algumas dvidas que nos surgem ao nos engajarmos em reviso bibliogrfica.
uma atividade de pesquisa dita cientfica: no teremos Portanto, no front dos nossos dilemas na hora de
nem tempo nem dinheiro para ler tudo o que nos parece escolher o que ler h dois conjuntos de textos para os
importante. A questo chave , em primeiro lugar, como quais talvez devamos estar atentos; o conjunto de textos
reduzir o nmero ilimitado de foras em campo a um considerados fundamentais de serem lidos por todos os
conjunto certamente muito grande, conquanto calculado membros de uma comunidade especfica, e os textos
num nmero finito. Em segundo lugar, como reduzir esse considerados importantes de serem lidos para tratar de
conjunto certamente muito grande em um conjunto que um tema especfico. Entretanto, ainda com tais atenes,
possamos ler efetivamente ao longo da vida, e, de modo sempre sentiremos a sensao de que, ao ler este ou
mais agudo, ao longo do tempo que dispomos para realizar aquele livro ou texto, deixamos muitos textos que, como
esta ou aquela pesquisa especfica. cachorrinhos, estaro a nos olhar com aquele ar de Leia-me
exatamente frente a estas duas questes que o tambm...
carter fiducirio da cincia pode ser de valia. Primeiramente,
uma comunidade cientfica de certo modo estabelece um
conjunto de Textos Que Todos Os Seus Membros Deveriam
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Box 7 - Sobre o nmero de referncias e citaes Pois como quereis que no me sinta
confuso ante o que ir dizer esse velho
Do imperativo de explicitar as contribuies tericas legislador chamado Vulgo, quando vir
que, ao cabo de tantos anos de repouso
das quais nos apropriamos nasce a necessidade de nos no silncio do olvido, saio agora, trazendo
referirmos aos autores destas contribuies. Trata-se as costas o peso de todos os meus anos,
de um aspecto muito importante da prtica da pesquisa com uma histria seca qual um esparto,
cientfica. Fazer a referncia queles de quem nos valemos vazia de inveno, minguada de estilo;
na construo de nosso texto , antes de qualquer coisa, pobre de conceitos e falha de toda a
facilitar ao leitor a possibilidade da crtica (por exemplo: erudio e doutrina, sem cotas nas
margens nem notas no fim, diferente
a leitura que voc fez no apropriada ou voc ignora do que vejo noutros livros que, embora
este ou aquele aspecto importante da obra do Sicrano ou fabulosos e profanos, andam to repletos
do Beltrano, ou ainda, vejo que voc no leu Fulano, que de sentenas de Aristteles, Plato e
a meu ver, tem uma contribuio muito interessante para toda a caterva de filsofos, que causaro
teu tema, etc.). Como j vimos, a crtica um importante admirao aos leitores, emprestando aos
elemento da prtica da cincia. Fazer as referncias aos seus autores a aparncia de homens lidos
eruditos e eloquentes? E quando citam a
autores que consultamos na nossa produo no tarefa Divina escritura ento?! Dir-se-ia tratar-se
muito difcil, pois comumente sabemos quem lemos e o de novos So Tomases e outros doutores
que tomamos de cada autor e de cada obra por ns lida no da Igreja; e guardam nisso to engenhoso
processo de construo da nossa pesquisa. decoro que, enquanto descrevem numa
pgina um distrado enamorado, na outra
Contudo, algumas pessoas, ficam inquietas quanto pregam um sermozinho to cristo que
ao nmero de referncias ou citaes de seus trabalhos contenta e regala ouvi-lo e l-lo. De tudo
de pesquisa. Isso acontece, sobretudo, quando tendo isso h de carecer meu livro, j que no
explicitado as apropriaes que de fato fizeram, julgam que tenho o que cotar nas margens, nem o
seu trabalho tem um nmero insuficiente de referncias que anotar no fim, nem muito menos sei
os autores de que me vali, para relacion-
quando comparado a outros trabalhos. Creio que para los no incio, como fazem os outros,
pensar sobre o assunto, vale lembrar um pitoresco trecho seguindo as letras do A-B-C, comeando
de um importante romance: Dom Quixote de La Mancha, por Aristteles e terminando por
de Miguel de Cervantes. No Prlogo deste famoso livro, o Xenofonte, Zoilo ou Zuxis, no obstante
narrador relata seu dilogo com um amigo acerca de um ter sido aquele um maledicente e este
grave problema que lhe atormentava o esprito, fazendo um pintor. [...] Enfim, senhor e amigo meu
prossegui resolvi que o Senhor Dom
com que ele hesitasse em dar publicidade s aventuras de Quixote, fique sepultado em seus arquivos
Dom Quixote, que acabara de escrever. Dizia o narrador a da Mancha, at que o cu revele quem o
seu amigo: adorne das muitas coisas que lhe faltam,
pois sinto-me incapaz de remedi-las, em
razo da minha insuficincia e minhas
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poucas letras, e porque, naturalmente, Cervantes, com esse dilogo desfere crtica radical
sou poltro e tenho preguia de andar imagem de autoridade de um livro derivada do nmero
buscando autores que digam por mim o de referncias nela contidas. Creio que, apesar de no
que eu mesmo saberia diz-lo muito bem,
sem a ajuda de quem quer que seja. estar tratando da cincia, h elementos interessantes
nessa crtica para quem se engaja em pesquisas no campo
Ao que o amigo, entre gargalhadas, deu-lhe uma longa da cincia. A razo das referncias deve ser sempre e to
resposta cheia de ironias, da qual destaco um pequeno somente explicitar as contribuies dos autores dos quais
trecho: nos valemos em nosso processo de produo. Reconhecer
quem quer que seja que nos tenha ajudado a dizer o que
[...] Tanto mais que, se bem me dou conta,
este vosso livro no precisa de nenhuma queremos, e dizer o que sabemos dizer sem ajuda de
daquelas coisas que dizeis faltar-lhe, qualquer pessoa sem a necessidade de mendigar frases de
porque todo ele uma invectiva contra outros. Por sua vez, explicar com clareza os conceitos, sem
os livros de cavalaria, dos quais nunca obscurec-los, talvez sejam boas dicas.
deu f Aristteles, nem falou So Baslio,
nem alcanou Ccero. Nem se levam em
conta, nos seus fabulosos disparates,
as mincias da veracidade, nem as
observaes da astrologia; nem lhe
importam as medidas geomtricas, nem
a refutao dos argumentos dos quais se
serve a Retrica; nem mesmo necessita de
pregar a ningum, mesclando o humano
ao divino, gnero de mescla de que no se
h de vestir nenhum esprito cristo. [...] E
como vossa obra a nada mais visa que no
seja desfazer a autoridade e veracidade
que o mundo e o vulgo emprestam aos
livros de cavalarias, razo no h para
que andeis mendigando sentenas de
filsofos, conselhos das Divinas Escrituras,
fbulas de poetas, oraes de retricos
ou milagres de santos. Basta procurar
para que, com simplicidade, em palavras
expressivas, honestas e bem colocadas,
saiam oraes e perodos sonoros e
expressivos, revelando a vossa inteno
em tudo o que logrardes e vos for possvel,
explicando os vossos conceitos, sem
complica-los e obscurece-los.[...]
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CAPTULO 2

SOBRE POLTICA -
(ou o que achamos pertinente refletir para
analisar polticas)

Tatiana Wargas de Faria Baptista


Ruben Araujo de Mattos

(...) a desgraa dos que no se interessam por poltica


serem governados pelos que se interessam.
(autor desconhecido apud Weffort, 2006)

Um ditado popular bastante conhecido taxativo em


dizer que Poltica no se discute. Neste texto, buscaremos
exercitar exatamente o contrrio, queremos discutir e
refletir sobre poltica, entender por que e como a poltica
passou a ser entendida como um espao de discusso
de poucos ou para poucos, e explorar possibilidades
de entendimento da poltica de modo a potencializar a
participao e compreenso dos diferentes sujeitos neste
debate.
Assim, pode ser interessante iniciarmos esta reflexo
pelo sentido de poltica que usualmente utilizado e que
atravessa muitas de nossas prticas.
Ruben Araujo de Mattos e Tatiana Wargas de Faria Baptista (Orgs) Caminhos para Anlise das Polticas de Sade
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Quando as pessoas se referem poltica, quase O discurso em torno da configurao de um Estado
invariavelmente, a reduzem s aes promovidas pelas Moderno desenvolveu-se em contraposio ideia da
instituies de governo no mbito de um territrio, como ordem natural, eterna e religiosa, que pautava a prtica de
as aes do poder executivo, legislativo ou judicirio. Senhores soberanos e da Igreja no Estado antigo. Numa
Ou seja, referem-se ao aparato poltico-governamental perspectiva histrica, esta passagem de um pensamento
(aparelho estatal) e a seus representantes, assumindo uma arcaico/antigo/medieval para um pensamento moderno
concepo de poltica que se define a partir da percepo da do Estado foi resultado de diferentes contribuies tericas
atuao de um conjunto restrito de instituies e grupos da e sociais, advindas da filosofia, da economia, da poltica, e
sociedade (governantes e interessados), que tem a funo/ de tantos outros saberes, tendo se configurado num cenrio
tarefa de desenhar os rumos de um Estado a cada tempo. de grandes transformaes econmicas, polticas, culturais
Este um sentido possvel de poltica, no o nico, e sociais, por que passou a humanidade e, primeiramente o
mas o que parece prevalecer. E por qu? Por que se mundo ocidental desde o longo sculo XVI1. Este processo
parte de um entendimento de poltica associado apenas s de transformao no foi necessariamente contnuo ou
prticas de governos e s instituies estatais? linear, mas acabou por levar ao delineamento de uma nova
forma de organizao do Estado que se configurou sob o
Uma chave de resposta possvel para esta questo argumento da racionalidade e liberdade do homem para
talvez seja buscar o sentido de Estado que sustenta esse definir as regras que garantiriam a ordem social.
entendimento de poltica e entender em que momento da
histria passou-se a adotar tal concepo e o que isso pode Neste contexto, a mudana de status do homem
indicar. foi tambm acompanhada pela mudana das atribuies
dos Senhores, dos Prncipes e da ordem estatal, forjando
Ao que parece, toda vez que as pessoas associam a criao de uma nova racionalidade de Estado2, capaz de
poltica a Estado, parte-se da delimitao de uma diferena 1
A ideia de um longo sculo XVI (1450-1650) est presente em
entre governantes e governados, de uma compreenso Wallerstein (1974), Braudel (1987) e Arrighi (1996) e refere-se ao
de Estado como um ente que atua na intermediao de momento de formao dos Estados e das economias nacionais, com o
interesses com vistas ao estabelecimento de uma ordem, incio da expanso mundial vitoriosa dos europeus. Para esta discusso
ver Fiori (2007).
de um bem comum. Com esse sentido, obrigatoriamente 2
Foucault (2008b) identifica na trajetria de constituio dos Estados a
relaciona-se Estado a aparatos organizacionais, ou quilo emergncia de certo tipo de racionalidade governamental que permitiu
que reconhecemos como governo. Com isso tambm definir a maneira de governar e possibilitou uma dada concepo de
se restringe a discusso de poltica a este mbito. Esta Estado. A razo de Estado constituiu mecanismos de gesto interna
(denominada polcia) e externa ao Estado (como a organizao da
associao no nova, ao contrrio, pode-se dizer que se produo e dos circuitos comerciais) que deram base para a economia
delineou na prpria trajetria de constituio do chamado poltica, entendida como um mtodo de governo capaz de assegurar
Estado Moderno e encontrou respaldo terico nas a prosperidade de uma nao, possibilitando a reflexo sobre a
primeiras anlises de pensadores sociais em meados do organizao, distribuio e limitao dos poderes de uma sociedade,
criando ento novas formas de ordenamento social. Os objetivos
sculo XVIII (BOX 1 De como os pensadores de uma poca da economia poltica resumiam-se em: garantir o crescimento da
forjaram o Estado). populao e dos meios de subsistncia; garantir de forma conveniente,
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elaborar mtodos e formas de ordenamento que passariam passou a ser compreendida como um corpo social localizado
a poder influir na organizao poltica e social, regrando a em um territrio e ao governo definiu-se atribuio de
prpria maneira de governar a vida em comunidade. estabelecer o controle das populaes e dos movimentos
Na Europa ocidental este processo se apresentou que se fazem entre territrios, com as entradas e sadas
de forma mais acabada e terminou por se constituir como de pessoas e de produtos. Com isso, inventou-se outra
um modelo para se pensar a organizao estatal, diluindo maneira do Estado atuar sobre as pessoas e de se exercer
as diferenas, mesmo aquelas presentes no interior da o poder, tudo em nome de uma dada segurana. Governar
Europa. Foi neste mbito que se delimitou a ideia de um Estado passou a significar gerir bem uma populao em
Estados nacionais, constituindo o eixo fundante de uma seu territrio, e estabelecer mecanismos de controle social
nova ordem territorial e de relaes entre pases. Os Estados com determinado embasamento racional [BOX 3 Estado,
desenvolveram formas de controle sobre os territrios e populao e burocracia].
tambm lideraram processos de expanso pelo mundo. Da Foi, ento, no cenrio desta nova ordem da razo de
expanso, conquista e esplio constituiu-se um sistema- Estado e num contexto de conflitos e lutas entre grupos
mundo com Estados-Nao e relaes interestatais (BOX 2 que se firmaram novos pactos e arranjos institucionais. O
Wallerstein e a ideia de sistema-mundo). poder soberano comeou a sofrer restries e surgiram
Um trecho da leitura de Fiori (2007) ilustra bastante limitaes concretas do poder daquele que governava,
bem a passagem e transformao dos Estados: estabelecendo regras sobre como se deveria governar
e do que seria um bom governo. As primeiras Cartas
O objetivo da conquista no era mais, Constitucionais passaram a expressar as novas regras para
necessariamente, a destruio ou ocupao delimitao dos territrios e para a atuao dos Estados,
territorial de outro Estado, poderia ser levando a repartio do poder de governo em diferentes
apenas a sua submisso econmica. Mas atribuies (legislar, executar e julgar) e com a definio de
a conquista e a monopolizao de novas
posies de poder poltico e econmico distintas formas de participao e constituio dos sistemas
seguiram sendo a mola propulsora do polticos (como as Monarquias e as Repblicas). Tratou-se,
novo sistema. E foi dentro dessas unidades assim, da configurao de uma racionalidade de Estado
territoriais expansivas que se forjou o com regras constitudas para limitao da atuao tanto
regime de produo capitalista, o qual se dos governos como das pessoas, num pacto estabelecido
internacionalizou de mos dadas com os de liberdade e restrio mtuas em favor de uma ordem
seus Estados-imprios globais. (FIORI,
2007, p. 28) social e de um modo de reproduo da vida embasado no
modo de produo do capital. Assim, definiu-se o modelo de
De toda esta mudana nasceu a ideia de que os liberalismo poltico, econmico e social do Estado Moderno,
governos deveriam atuar em territrios e sobre populaes, tendo como ferramenta de poder a disciplina, capilarizada
e em especial sobre os fluxos de produo. A populao nos novos Estados, com mecanismos de controle social da
populao e do territrio.
ajustada e proveitosa a concorrncia entre os Estados; e manter o
equilbrio entre Estados. (FOUCAULT, 2008)
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Nesse sentido, o liberalismo do Estado moderno esse gesto mesmo implica que, de
refere-se gesto da liberdade3, remete a esta nova arte outro lado, se estabeleam limitaes,
governamental que obrigada a produzir liberdade e a controles, coeres, obrigaes apoiadas
em ameaas, etc. Temos evidentemente
organiz-la em nome de acordos que sustentam o arranjo exemplos disso. preciso haver liberdade
poltico e econmico dos Estados. No se trata, pois, de de comrcio, claro, mas como poder ela
um liberalismo do seja livre sem limites, ao contrrio, em efetivamente se exercer se no se controla,
nome da liberdade definiram-se mecanismos de coero e se no se limita, se no se organiza toda
restrio de poder, com limites para as pessoas comuns e uma srie de coisas, de medidas, de
para os governantes, no interior dos Estados e na relao prevenes, etc. que evitaro os efeitos
de hegemonia de um pas sobre os outros,
entre eles. Foucault sintetiza bem essa leitura: hegemonia essa que teria precisamente
por efeito limitar e demarcar a liberdade
(...) essa prtica governamental que
de comrcio? (FOUCAULT, 2008a, p. 86 e
est se estabelecendo no se contenta
87)
em respeitar esta ou aquela liberdade,
garantir esta ou aquela liberdade. Mais Ou seja, foi em nome de uma dada liberdade que se
profundamente, ela consumidora de constituram os limites da ao do Estado e dos homens. O
liberdade. consumidora de liberdade
ser livre neste caso s se mantm em relao, s possvel
na medida em que s pode funcionar
se existe efetivamente certo nmero de existir mediante regras e limites estabelecidos para
de liberdades: liberdade de mercado, dentro do territrio do Estado e na relao entre Estados.
liberdade do vendedor e do comprador, A liberdade cerceada por estas regras, mais ou menos
livre exerccio do direito de propriedade, restritivas, a depender da poca e do lugar. Assim, cada pas
liberdade de discusso, eventualmente no decorrer da histria definiu regras que garantiram maior
liberdade de expresso, etc. A nova razo
ou menor liberdade aos indivduos, admitindo, inclusive,
governamental necessita portanto de
liberdade, a nova arte governamental situaes de cerceamento do direito individual, seja no
consome liberdade. (...) necessrio, mbito civil ou poltico. Portanto, mesmo com a limitao
de um lado, produzir a liberdade, mas da liberdade, afirmou-se neste momento um modelo de
3
Ressalte-se a diferena do conceito de liberalismo aplicado neste Estado pautado na ideia de liberalismo, o que diferenciava-
texto para o conceito de liberalismo econmico. O liberalismo aqui se do entendimento de Estado anterior, que se impunha
utilizado refere-se atuao de governos na gesto da liberdade, no pela fora e ameaa, com invaso e destituio de poder e
estabelecimento de limites internos e externos ao Estado para garantir sem qualquer respeito s liberdades individuais.
um dado arranjo poltico. J o conceito de liberalismo econmico,
sustentado por Adam Smith no sculo XVIII, refere-se ideia da Com esta compreenso de liberalismo instituiu-
prosperidade econmica e da acumulao de riquezas atravs do
trabalho livre, sem nenhum agente regulador ou interventor. Os
se outra forma de entender o papel do governante no
mecanismos reguladores provm de uma mo invisvel do mercado, Estado e tambm constituiu-se uma institucionalidade
que atuaria de forma autnoma garantindo benefcios para toda a que alimentou um novo entendimento do homem na
sociedade e promovendo a evoluo generalizada. (SMITH, 2003) relao com o Estado. A partir de ento, o homem ganhou
Esse conceito de liberalismo o que tem sido utilizado e difundido na
discusso sobre Estado e polticas pblicas. paulatinamente o status de cidado (de homem da cidade),
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passando a ser visto4 como portador de uma identidade da universalizao, pois no se tratava mais da afirmao
nacional e detentor de direitos. O reconhecimento dos de um Estado isolado e com organizao absolutamente
indivduos como detentores de razo e como integrantes particular. O Estado que se sustenta a partir da modernidade
deste corpo estatal levou tambm ao reconhecimento da apenas se estabelece como os Estados, no plural, devendo
liberdade dos sujeitos para atuar no e pelo Estado. Neste manter uma organizao poltica, econmica e social de
contexto, o homem passou a ser entendido no mais como sistema-mundo articulado. Foi este o projeto de Estado que
o escravo ou o servo, mas o trabalhador, a fora do Estado, se difundiu da Europa para o mundo desde o longo sculo
a identidade de uma nao. [BOX 4 Marshall e as trs XVI, como sustenta Wallerstein (1999).
ondas de expanso de direitos] Mas, h que se considerar que a expanso pelo mundo
E foi tambm desde o incio de todo esse processo que deste modelo de Estado no se deu de forma homognea
os aparatos estatais assumiram formas muito semelhantes ou linear, houve diferenas importantes na forma de
em vrios pases, o que possibilitou Max Weber caracterizar, organizao e lgica dos Estados no mundo oriental ou
no incio do sculo XX5, o conceito de burocracia, referindo- mesmo dos Estados que constituram caminhos prprios
se ao aparato tcnico-administrativo do Estado, formado e descolados do Norte, como no caso do Sul. Ou seja,
por profissionais especializados, selecionados segundo importante reconhecer que no existe uma nica dinmica
critrios racionais e que se encarregavam de diversas de organizao dos Estados, porque diferente do que se
tarefas importantes dentro do sistema, sendo responsveis quer fazer crer, o Estado no um ente ou corpo imutvel,
por vrias reas relacionadas aos interesses coletivos da uma forma essencial e universal, o Estado passvel de
sociedade. mudanas e variaes, especialmente em longos perodos
Weber alerta que a burocracia, da maneira como [Box 5 Os Estados de vida curta]. O Estado fruto tanto das
foi definida acima, sempre existiu em todas as formas de relaes polticas, econmicas e sociais de uma populao
Estado, desde o antigo at o moderno. Contudo, foi apenas em seu territrio, como da relao com outros Estados,
no contexto do Estado moderno e da ordem legal que a o que lhes confere especificidades. Mas o que ainda
burocracia atingiu seu mais alto grau de racionalidade, importante reconhecer que em nenhuma mudana de
expandindo-se como um modelo universal. organizao estatal proposta nos ltimos sculos rompeu
com a ideia liberal do Estado. Ainda no se configurou na
A compreenso do modelo universal um ponto histria recente um outro modelo que se contraponha s
importante. O Estado moderno delineia-se com a pretenso conquistas das revolues. O discurso liberal do Estado,
que possibilitou afirmar o direito propriedade, o direito
4
Num outro momento o homem ser humanizado e identificado como
portador de desejos. A humanizao do homem ser a criao de outro de ir e vir, os direitos participao poltica e proteo
referencial analtico sofisticado de controle social que se instaurar em social, tem se sustentado e aperfeioado nos ltimos
especial a partir do sculo XX, com a configurao das cincias humanas. sculos, mantendo o controle de todo o corpo social e
5
Max Weber elaborou o conceito de burocracia baseado em elementos
jurdicos do sculo XIX. O termo era empregado para indicar funes da
divulgando um padro universal para a poltica, a economia
administrao pblica, formada por profissionais especializados que se e a sociedade, gerando tenses e contradies no mbito
encarregavam de diversas tarefas importantes dentro do sistema. de cada sociedade.
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Estamos no aqurio, diria Foucault. Ou seja, a O pacto keynesiano do ps-guerra estabeleceu uma
liberdade uma forma de controle e a luta pela liberdade definio importante de reduo da ideia liberal do Estado
uma luta de determinadas formas de controle por na economia gerando uma interveno estatal com polticas
outras, este o exerccio de poder e no h como negar compensatrias na rea social. Tal pacto poderia ser visto
isso, mas possvel reconhecer esta construo e criar como um rompimento do modelo liberal, mas no foi, muito
outras possibilidades de estar no mundo, pois trata-se pelo contrrio, o pacto se apresentou justamente para
de uma disputa milimtrica e cotidiana que poder gerar reforar o liberalismo e garantir a estabilidade do processo
transformaes e se expressar aps uma longa histria. de expanso e acumulao dos pases. A interveno do
Contudo, no vislumbramos a transformao claramente Estado na garantia de direitos sociais era uma condio,
hoje. O que percebemos na histria atual a trajetria de um limite necessrio para a manuteno da economia.
Estados que passaram por mudanas expressivas na sua neste sentido que o liberalismo articula o poltico, o social e
forma de organizao, com o estabelecimento de novas o econmico, e recorre s regras de auto-regulao interna
regras institucionais, reconhecimento e ampliao de e externa para manter a ordem.
direitos e mesmo com tentativas de estabelecimento de O liberalismo do Estado Moderno tambm conviveu
outros modelos de produo, sustentando um modelo de nestes sculos com organizaes de Estado que geraram em
Estado universal, que se expandiu por todo o mundo, que alguns momentos restries liberdade, como governos
governamentaliza6, e que ainda estabelece mecanismos autoritrios (ditaduras), estes casos tambm no feriram
de controle social das prticas e condutas de cada membro lgica liberal, se sustentaram nela. Isto porque o que se
da sociedade, sendo reforado e gerido por cada um. manteve em jogo foi a capacidade do Estado de se afirmar
Significa, portanto, reconhecer uma histria que como se fosse o representante legtimo dos interesses da
instituiu um aparelho de Estado que passou a ter o poder populao, ainda que lanando mo de alguns atributos
de definir limites muito claros para intervir na vida social mais autoritrios, que alis so atributos inerentes ao arranjo
e que se estruturou com arranjos institucionais que estatal para manter a ordem interna, com o argumento de
assumiram como atribuio executar administrativamente se garantir direitos fundamentais supostamente pactuados
as regras (Poder Executivo), discutir e definir as leis (Poder pelo conjunto da sociedade.
Legislativo) e julgar as distores que se apresentam neste Por ltimo, mesmo as crticas mais contundentes
processo (Poder Judicirio). Este arranjo institucional de forma de organizao dos meios de produo e ao
Estado no sofreu transformaes no tempo e justamente capitalismo, feitas pelo projeto socialista, no foram capazes
isso que o caracteriza institucionalmente. de conformar outro modelo de Estado para se contrapor ao
Alguns exemplos so esclarecedores desta dinmica. Estado liberal. Tambm o socialismo afirmou a separao
de Poderes e o uso da autoridade poltica para definio
6
O termo novamente de Michel Foucault (2006), que buscou das estratgias de governo, com aparatos para manuteno
expressar mais do que a ao concreta dos governos na vida social e
indicar a permeabilidade do Estado e de sua racionalidade nas aes e da ordem caractersticos do Estado.
prticas cotidianas das pessoas. O governo das coisas, das famlias, das
populaes, da vida, o governo de si. (FOUCAULT, 2006)
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Ou seja, o liberalismo no um argumento apenas de governar para o bem comum e, com isso, constituiu-se
atrelado lgica econmica dos Estados, trata-se tambm um discurso da verdade sobre o Estado com uma reduo
fundamentalmente de um argumento que vincula o poltico deste ao aparato governamental, reduzindo o prprio
e o social, sem subordinao economia. a trade poltico- entendimento da arte de governar e de poltica. O problema
econmico-social que d sustentao ao pensamento desta reduo foi a criao de uma invisibilidade da
moderno do que vem a ser o bom Estado. claro que o estratgia de poder governamental que opera neste projeto
que se define como um bom Estado tambm varivel no moderno, dificultando a explicitao da capilarizao do
tempo e espao, o que tambm explica as diferenas entre governar na vida de cada indivduo, de cada corpo7. Deixa-
os pases e as transformaes nas trajetrias dos mesmos. se de lado a anlise do Estado naquilo que se produz nas
Muito bem, toda esta trajetria mostra a associao prticas cotidianas da vida social (a arte de governar) para
do entendimento de Estado com a arte de governar. Tal se falar das medidas legais e coercitivas que os governos
entendimento fundamenta uma concepo de organizao adotam. Deixa-se de lado a compreenso de que a arte de
estatal, de poltica e de homem moderno que ainda hoje governar justamente utilizar-se de argumentos racionais
reconhecemos e alimentamos. Desde a constituio deste para estabelecer o controle e a disciplina de um corpo social.
argumento em torno de um Estado racional buscou-se Governos so hbeis em (re) produzir prticas neste modo
fundamentar teoricamente as escolhas e rumos dos Estados. de entender. A cincia politica, por sua vez, ao reforar o
Todas as teorias de conhecimento que partilhamos na discurso de uma cincia que busca os melhores caminhos
atualidade esto sob a insgnia da modernidade. E foi nesta para a tomada de deciso, reduz a poltica aos aparatos
trajetria que se dividiu, por exemplo, o entendimento do governamentais e desenha um modelo racional e ideal de
Estado em diferentes reas de atuao. Ao cientista poltico Estado, com relaes de causalidade previsveis.
designou-se a tarefa de entender e tratar da poltica, ao Mas, s se pode entender o Estado para alm do
cientista social o entendimento da sociedade e ao cientista governo (no sentido estrito) quando se mantm a relao
econmico a anlise econmica. Mais adiante se atribuiu entre economia, sociedade e poltica. Quando se percebe
s cincias humanas o entendimento do homem. As trs que o modelo de Estado tornou-se capilar no pensamento
reas de conhecimento desarticuladas poltica, sociologia e na ao de cada indivduo da sociedade; que o prprio
e economia constituram regimes de verdade prprios, entendimento de sociedade uma construo dos novos
campos prprios de conhecimento que passaram a operar tempos. Assim, para se apreender as polticas de um
com regras especficas. Estado no se deveria reduzir a anlise ao que est visvel,
Ao fragmentar o conhecimento reforou-se o mas ao que se faz em nome do Estado e de sua suposta
discurso de uma racionalidade cientfica, o discurso de que racionalidade, o como se faz e o porqu se faz.
existem pensadores capazes de desvendar a verdade de Assumir este ponto de partida para os estudos de
cada rea de atuao do Estado. Nesse contexto, passou poltica no significa, contudo, fugir do cenrio do que
a ser de atribuio da Cincia Poltica tratar das questes
de interesse da poltica, de orientar o Estado na sua funo
7
nesse sentido que para Foucault mais importante que discutir a
estatizao tratar da governamentalizao do Estado.
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visvel e palpvel nos aparatos estatais, mas sim reconhecer No incio do sculo XX alguns analistas j se dedicavam
a que eles se conectam, pois de outro modo seremos a compreender a atuao dos governos e a analisar como
governados por aqueles que se interessam pela poltica e temas e problemas eram incorporados nas polticas de
que atuaro para mant-la invisvel. Estado, como John Dewey, em 1927. Na dcada de 1930, um
De forma paradoxal, a potncia de uma anlise de importante personagem da poltica de Estado na Europa,
polticas que considere essa dimenso de poder que torna John Maynard Keynes, indicou que se os governos queriam
invisvel certos aspectos da poltica exatamente a disputa ter maior sucesso em lidar com seus problemas era preciso
pela garantia da afirmao do exerccio da liberdade, reconhecer melhor as necessidades, subsidiando governos
levado s ltimas consequncias. Afinal, se a liberdade com informaes. Nesta mesma dcada, Harold Lasswell,
o reconhecimento da necessidade de limites para se analista social, introduziu a expresso policy analysis como
estabelecer a vida em sociedade, a anlise de polticas forma de conciliar conhecimento cientfico/acadmico com
pode ser vista como a mediao da conversa em torno a produo emprica dos governos e tambm como forma
desses limites, no devendo restringir-se aos aparatos de estabelecer o dilogo entre cientistas sociais, grupos de
governamentais e ao campo da cincia poltica. Isto interesse e governo. (PARSONS, 1995, p. 23)
significa apostar na perspectiva das revolues moleculares Em 1951, no ps-Segunda Guerra, o argumento
(GUATTARI, 1987) que ocorrem na vida cotidiana e a em torno da necessidade de um campo prprio de
potncia que tm para levar a mudanas num longo tempo, conhecimento para a anlise das polticas se fortaleceu
que s a histria poder contar. e Lasswell apresentou o conceito de policy sciences para
definir um conjunto de mtodos que tinham como objetivo
investigar os processos polticos, sendo os resultados das
anlises contribuies para os governos. (LASSWELL, 1951)
Sobre o Campo de Anlise das Polticas
Firmava-se, a partir de ento, um campo de anlise com
Vimos que uma das caractersticas da construo do foco na atuao dos governos e com o objetivo de orientar
Estado Moderno foi o desenvolvimento de um argumento a ao dos mesmos, tendo como principal elemento de
em torno racionalidade do governar e que o efeito anlise as polticas pblicas, definidas como respostas dos
concreto deste movimento foi a constituio de um campo governos s demandas, problemas e conflitos que afloram
de conhecimento voltado para o estudo do Estado e da de um grupo social, sendo o produto de negociaes entre
poltica, o campo da cincia poltica. os diferentes interesses, mediados pela racionalidade
tcnica, com vistas manuteno de uma ordem social.
A expanso deste campo ocorreu entre os sculos [Box 6 Alguns conceitos de polticas pblicas].
XIX e XX, num contexto de crescente racionalizao do
Estado, e se estabeleceu em torno da ideia de que os Com este conceito de poltica pblica afirmou-se
governos poderiam, por meio do processo poltico, resolver a ideia de que existe uma orientao poltica (do Estado)
problemas, no apenas os econmicos. que de interesse pblico e que atua, portanto, em funo
de um interesse maior, da prpria sociedade, e que a
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expresso daquilo que cada sociedade almeja. Afirmou-se social de construo de instrumentos de
tambm um entendimento de Estado e de poltica associado construo da realidade social (como as
a uma concepo restrita de governo, aquela que valoriza noes comuns, papel, cultura, velhice,
etc., ou os sistemas de classificao) que
o papel dos aparatos estatais. Neste entendimento, as se realiza no prprio seio do mundo social,
polticas pblicas passaram a ser reduzidas a um processo no seu conjunto, neste ou naquele campo
poltico racional, gerido pelos representantes do Estado especializado. (BOURDIEU, 2000, p.36)
(governantes a cada tempo8), que atendem a determinados
Aceitar este convite aceitar a dvida radical e
critrios e normas de conduta supostamente pactuados
interrogar sistematicamente o que estamos a pesquisar.
socialmente. Por isso, falar de poltica pblica no mbito
No caso das polticas, possvel questionar o que de fato
de discusso deste campo de conhecimento remete ao
tem se colocado como objeto central de anlise pelo
processo de construo de uma ao governamental para
campo cientfico. Afinal, qual o sentido de se pesquisar para
um setor, do que se denominou por algumas correntes
subsidiar governos? Trata-se de pesquisar os problemas
Estado em ao, considerando recursos, atores polticos,
enunciados pelo Estado no seu sentido estrito ou pesquisar
espaos institucionais (arenas), ideias e negociao,
na busca de problemas que no ganham espao nas
assumindo como pressuposto que o exerccio analtico e
agendas dos representantes estatais? Buscamos conhecer
racional pode prever e determinar mudanas, bastando
para afirmar uma nica verdade ou para entender como
para isso o uso da boa tcnica. Tal construo reforou uma
e por que algumas prticas se reproduzem no mbito de
diviso de papis a serem exercidos pelo Estado (resumido
um Estado (no sentido amplo) e definem determinadas
a governantes) e pela sociedade, como se existissem duas
polticas e prticas das instituies?
partes diferentes de um conjunto, que, no melhor dos
mundos, se relacionam. Se o objeto de anlise de uma poltica parte do
pressuposto universal de que deve-se subsidiar a ao
Mas seria possvel constituir pesquisas sobre polticas
dos governos, a tendncia ser tratar dos problemas
a partir de outro entendimento de Estado e de polticas
que so mediados pelos aparatos estatais da forma
pblicas? O que isto implicaria?
como so apresentados por estes, deixando de lado os
Bourdieu (2000) nos subsidia a pensar estas questes problemas que no so privilegiados por este mbito, ou
luz do debate sobre a produo de conhecimento e a simplesmente no localizando as questes que ficam por
prtica em pesquisa. Para o autor, trs do enunciado de uma poltica e que talvez fizessem
toda a diferena no debate poltico se travadas em dilogo.
um dos instrumentos mais poderosos da
Assim, ganham relevncia algumas perguntas do tipo: como
ruptura a histria social dos problemas,
dos objetos e dos instrumentos de e quem participa da definio dos problemas no mbito dos
pensamento, quer dizer, do trabalho governos? Os enunciados apresentados em torno de um
8
Nesta concepo, o governante no se restringe a quem eleito, mas
problema so suficientes? Que problemas ficam de fora dos
tambm a burocracia e todo aparato administrativo do Estado que se debates governamentais e quem se dedica a eles? O que
distribui no mbito dos trs Poderes. cabe ao analista de poltica que tem a pretenso de produzir
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conhecimento? Afinal, quem pesquisa os problemas que suficiente tratar os processos polticos apenas no que
no so reconhecidos como problemas de governo? No aparente ou formalmente estabelecido; preciso romper
deveria ser a cincia quela a tratar do que o governo no com uma viso normativa e descritiva das polticas e trazer
prioriza e colocar em discusso o prprio Estado? o que h de vida na sua construo, buscar o que h de
Com estas questes retornamos ao debate sobre invisvel na produo de polticas.
o conceito e modelo de Estado que se apresentou Nesse sentido, significa reconhecer que o Estado
na modernidade; da reduo do Estado ao aparato o mediador dos interesses sociais, como expresso da
governamental e da ausncia de discusso em torno da cultura, dos hbitos, das prticas e do costume de um grupo
arte de governar produzida por este Estado; da pretenso social. O Estado se modifica e tambm mantm processos
de universalidade deste modelo para a grande maioria a partir dos diferentes movimentos que se estabelecem na
dos pases. Este modelo foi constitudo a partir de alguns sociedade.
olhares, olhares da Europa, que no necessariamente Neste entendimento de Estado delimita-se tambm
consideraram a existncia de outras diferentes histrias outro entendimento de poltica. No suficiente para a
e trajetrias de sociedades. A quem serviu ou serve este anlise restringir uma dada poltica ao seu aspecto formal
modelo universal? Certamente a muitos pases e grupos de de enunciado oficial. A poltica precisa ser vista como uma
poder, que durante sculos se firmaram como hegemnicos. prtica de embates e conflitos de interesses, de posies e
possvel reconhecer hoje, pelo menos aps o discurso de percepes do mundo, que produz acordos momentneos
uma crise dos Estados nos anos 1970/809, as diferentes e dinmicos e que, em ltima instncia, expressa uma
institucionalidades e construes de Estado constitudas forma historicamente construda de viver e reproduzir
nos pases; as diferentes formas de se constituir as polticas da sociedade. A poltica como resultado de uma disputa
pblicas; os conflitos e desafios que emergem nos diversos de poderes e saberes, na qual predomina um discurso
pases e localidades, mesmo aqueles que iniciaram este sobre os demais, que aponta para certas possibilidades
processo. No momento atual, est ntida a transitoriedade de pensamentos (ideias, conceitos) e caminhos, e exclui
do que vivemos como Estado colocando em suspenso as outras. Exclui do discurso oficial, mas no do cotidiano das
certezas e racionalidades que permeiam o debate poltico. instituies e das prticas.
Deste modo, se partilhamos a crtica concepo Talvez, a partir desta discusso, fique um pouco mais
racionalista e universal de Estado talvez seja interessante fcil compreender os modos de operar das instituies e
buscar compreender as diferentes relaes de poder que tambm as prticas sociais cotidianas de cada sociedade e
se estabelecem entre grupos sociais na construo das que tanto trazem dificuldades como viabilizam polticas.
polticas em Estados especficos. Neste raciocnio, no
No caso brasileiro, exercitar essa anlise significa
9
O enunciado de uma crise do Estado nos anos 1970 tambm est reconhecer a singularidade da trajetria do Brasil e das
associado ao trmino da polaridade poltica e com a perspectiva da leituras produzidas no debate poltico-social de cada tempo,
complexidade dos fenmenos sociais. Assim, alguns analistas comeam
a reunir argumentos que possibilitariam desmontar a ideia de Estado e reconhecendo os conflitos e silenciamentos presentes nas
de poltica que se sustentou durante todo esse percurso. leituras produzidas.
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Assim, a leitura sociolgica, que se fundamentou em da dificuldade de se concretizar leis, de se identificar os
especial na primeira metade do sculo XX com autores como arranjos e laos personalistas, de localizar e compreender o
Oliveira Viana, Gilberto Freyre, Sergio Buarque de Holanda, jeitinho na forma como passou a se aplicar na definio de
Caio Prado Jr, Raymundo Faoro, Florestan Fernandes polticas de governo ou nas relaes pessoais e cotidianas.
e outros, produziu interpretaes sobre a experincia Essas leituras muitas vezes tambm no romperam com
brasileira que marcaram as leituras do sculo XX e o debate o modelo universal, mas j trazem diferentes formas de
sobre nacionalidade, povo brasileiro e cultura poltica. se aproximar das especificidades da nossa trajetria de
Essa leitura produziu um referencial analtico formao poltica e social.
importante para a interpretao do Brasil ao indicar que Mas certamente ainda necessrio avanar mais neste
este constituiu-se como Estado a partir da experincia de debate. Revisitar as leituras produzidas pelos pensadores
colnia, reproduzindo uma estrutura hierrquica de poder do Brasil um caminho interessante para reconhecer as
com senhores e escravos, abafando conflitos, revoltas e questes que mobilizavam seu tempo, mas no suficiente
guerras localizadas e constituindo um povo malevel e para atualizar as questes contemporneas e avanar
dinmico que muito mais acomodou interesses do que na compreenso dos dilemas atuais e que persistem por
rompeu com eles. dcadas. Construir uma teoria crtica o desafio que se
Essa leitura, no entanto, enquadrou a experincia apresenta a cada tempo.
brasileira num determinado padro ideal de Estado que Mas ser possvel constituir um pensamento poltico
tinha como referncia os pases do Norte, em especial crtico no Brasil, que rompa com o modelo universal e
da Europa ocidental, gerando um pessimismo sobre as que valorize o que a construo cotidiana das polticas,
condies de viabilidade de um projeto de mudana10. ressaltando as diferenas e conflitos? No queremos com
Ressalte-se que esses pensadores se apresentavam isso constituir uma nova racionalidade ideal, mas produzir
esquerda do pensamento poltico sua poca e foram narrativas de um pensamento implicado, que possibilite a
fundamentais para a produo de um novo patamar de percepo de que os processos em curso na nossa sociedade
discusso poltica para o pas. j se do de forma ampla, ainda que pouco visveis, sendo
Nesse sentido, fazer a leitura destes pensadores preciso traz-los para discusso.
imprescindvel para quem busca reconhecer o que sustenta Esta a aposta do texto: contribuir para um
as prticas polticas em vigor no Estado. Pensadores do pensamento poltico crtico onde a anlise de uma poltica
Brasil como Darcy Ribeiro, Roberto DaMatta e outros valorize os processos e sujeitos (portadores de saber e poder)
revisitaram essas leituras e teceram novas interpretaes, envolvidos na construo da ao poltica governamental e
ofertando outras chaves de entendimento para os desafios no-governamental e que produzem efeitos na sociedade,
presentes no Brasil, tratando das desigualdades sociais, no se restringindo aos enunciados oficiais ou instituies
10
O pessimismo na anlise destes autores apresentado por
formais.
Brando (2009) e o efeito de uma leitura sociolgica colonizada para
a manuteno de uma desigualdade brutal na nossa sociedade
explorado por Souza (2009).
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Nesta perspectiva, a anlise de polticas tambm autorreflexo, reflexo sobre o objeto, mas principalmente
se interessa pelas formas de interveno adotadas reflexo do processo de construo e reconhecimento
historicamente pelas instituies, pelas relaes entre deste objeto pelo analista. Novamente til trazer para
atores pblicos e privados, pela sociedade civil, pelos pactos, este dilogo a contribuio de Bourdieu (2000, p. 52), em
objetivos, metas e perspectivas dos diferentes grupos sociais especial a ideia de objectivao participante, como um
em disputa, os conceitos e sentidos de poltica. Mas para exerccio constante a ser feito para reintroduzir na anlise
este percurso de anlise no dispomos de uma teoria geral a conscincia dos pressupostos e preconceitos, associados
ou modelos a priori, preciso, ao contrrio, reconhecer ao ponto de vista local e localizado daquele que constri o
os caminhos especficos e dar visibilidade aos processos espao dos pontos de vista; Bourdieu prope uma prtica
polticos concretos que do sentido ao enunciado ou prtica de pesquisa que
de uma poltica, pois no cotidiano das instituies e das
relaes sociais que podemos reconhecer elementos do requer a ruptura das aderncias e
das adeses mais profundas e mais
nosso modo de constituir as polticas de Estado. inconscientes, justamente aquelas que,
Mas como fazer esta anlise? muitas vezes, constituem o interesse
do prprio objeto estudado para aquele
Bom, esta no exatamente uma pergunta que que o estuda, tudo aquilo que ele menos
possa ser respondida. Seria no mnimo incoerente com pretende conhecer na sua relao com
o argumento deste texto propor um modelo lgico para o objeto que ele procura conhecer.
anlise de polticas pblicas. Todo processo at aqui (BOURDIEU, 2000, p. 51)
experimentado de desconstruo de um deve ser das Tal indicao parece servir muito bem como uma
anlises. E para esta desconstruo talvez o primeiro passo ferramenta para aqueles que pretendem explorar o
seja o reconhecimento da implicao do analista com nebuloso mbito das polticas, especialmente porque de
os objetos de pesquisa que define. A cincia moderna, algum modo quando algum se interessa por uma discusso
tambm difundiu uma ideia de cincia neutra e distante de poltica j apresenta alguma implicao com o tema e
dos objetos, o que trouxe implicaes importantes para o est de certo modo fazendo ou participando da poltica. Em
desenvolvimento de estudos que coloquem em anlise o geral, as pessoas que se interessam por estudos de poltica
prprio conhecimento e os pressupostos que este difunde. apresentam algum entendimento da poltica em questo,
Quando o objeto de anlise uma poltica, seja ela tm alguma relao com a poltica ou tm algo a dizer sobre
institucional ou da prtica cotidiana, o que est em jogo o ela e esto buscando elementos de sustentao para seu
modo de andar a vida, aquilo que mobiliza os sujeitos e as pensar. Ou seja, se j h um interesse por analisar poltica
instituies, o que necessariamente remete implicao do porque ocorreu a entrada do analista no jogo e, por isso,
analista no estudo. Seguindo este argumento no parece no h como no se implicar e no se reconhecer nele;
ser vivel ou mesmo prudente o analista distanciar-se do mas para se reconhecer tambm preciso romper, sair do
objeto, ao contrrio, preciso reconhecer no objeto aquilo espao da obviedade e do sentido normativo da poltica,
que o mobiliza e que ele prprio reproduz. O processo sair do domnio daqueles que entendem de poltica para
de pesquisa tambm neste sentido um processo de assumir a postura de quem no entende, mas que pode
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falar e refletir sobre ela; assumir que no se quer render-se mundo. Navegamos pela sociologia, economia, poltica,
ao domnio daqueles que pretensamente sabem o que filosofia, biologia, psicologia e tantos saberes buscando
poltica. conciliar o que muitas vezes inconcilivel. Mas talvez
A aposta, nesse sentido, de que os estudos de justamente por isso sejamos capazes neste momento de
poltica (ou quaisquer outros) tenham como eixo norteador propor algo to diferente do que seria a proposta de outro
as questes de pesquisa, definidas a partir das inquietaes campo para se analisar polticas. No se trata de abandonar
do pesquisador. O objeto, o foco do estudo e as estratgias os referenciais, mas us-los a favor do conhecimento
de investigao refletem a capacidade do analista de se implicado, do conhecimento que tem um compromisso
reconhecer e de enunciar as questes que o mobilizam. com o outro e a responsabilidade pelo bem comum.
Assim, talvez seja interessante compartilhar alguns aspectos
que temos observado nas pesquisas que realizamos sobre
polticas de modo a potencializar o dilogo entre estudos Explorando Caminhos para a Anlise de Polticas
e desafios que se apresentam para uma produo crtica
do conhecimento. na reflexo dialogada de diferentes Antes de iniciar esta seo e explorar alguns dos
estudos que buscamos caminhos para o desenvolvimento caminhos que temos seguido, importante deixar claro
de anlises crticas sobre as polticas em curso no mbito que no esperamos esgotar aqui a discusso sobre os
de nosso Estado. referenciais e metodologias para anlise de polticas, muito
Cabe por fim indicar que este caminho nos faz romper menos visamos ofertar um passo a passo a seguir numa
com a ideia de que apenas um campo especfico capaz de anlise. Trata-se apenas de apresentar alguns exemplos de
consolidar conhecimento sobre poltica. Ou seja, assumimos estudos e questes que tm nos mobilizado na anlise de
que no precisamos nos restringir ao campo da cincia polticas de modo a compartilhar o que julgamos pertinente
poltica para tratar de polticas, pois nos parece promissor atentar em estudos desta natureza. No conjunto do material
recorrer a outros campos de conhecimento para colocar em sero apresentadas diferentes perspectivas de anlise e
discusso as questes que permeiam as polticas. Esse tipo exploradas possibilidades de estudo e uso de tcnicas.
de anlise no nos tornar cientistas polticos, mas apenas Assim, seguindo tambm a orientao do primeiro captulo
analistas de poltica, produtores de conhecimento sobre deste material, buscamos evitar os horrores metodolgicos
polticas. e no constituir uma camisa de fora metodolgica que
nos limite na reflexo dos nossos objetos, mas explorar
Neste texto estamos nos dedicando a tratar de
diferentes olhares e possibilidades de estudo.
polticas que se configuraram no denominado campo
da sade coletiva. De fato, as questes que mobilizaram Quatro aspectos sero trazidos para discusso. Um
este estudo nasceram das inquietaes de pesquisa neste primeiro refere-se ideia de contexto e histria, o segundo
mbito. A sade coletiva brasileira com seu projeto de trata do reconhecimento dos sujeitos participantes do
saber pautado pela interdisciplinaridade possibilitou uma processo poltico, o terceiro aspecto aborda os espaos
mistura de campos de conhecimento talvez singular no de relao e negociao da poltica, e o ltimo discute a
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anlise do enunciado de polticas. Estes quatro aspectos, de Mas recorrer histria no significa esgot-la, pois
certo modo, tm sido trabalhados em estudos tradicionais esta uma tarefa praticamente impossvel. No factvel
de poltica com a denominao de contextos, atores, que uma pesquisa aprofunde todos os aspectos relativos
arenas e contedos. Na leitura que apresentaremos a trajetria de uma poltica e muito menos do Estado, nem
seguir dialogaremos com essas denominaes indicando as esperado que se faa. Assim, um caminho interessante, que
interfaces e diferenas das propostas de anlise. talvez possa dar conta do reconhecimento das diferentes
O primeiro ponto que nos parece interessante de histrias em curso e como elas afetam a poltica em anlise,
ser destacado na orientao aos estudos de polticas o seja a procura de indcios11, vestgios, de sentidos em curso
reconhecimento de que qualquer poltica est associada a e disputa na construo dos argumentos de uma poltica.
construes histricas e modos de operar prprios de cada Trata-se de sair dos grandes marcos e acontecimentos,
realidade, de cada Estado. Toda poltica insere-se numa para atentar para as pequenas histrias, para o inesperado,
trajetria geral e tambm especfica e desenha-se numa para aquilo que no se apresenta no documento oficial:
institucionalidade, que de alguma forma a condiciona e os conflitos velados, o olhar e discurso diferenciado
d sentido. Os Estados so permeados por instituies, entre ganhadores e perdedores, o uso dos conceitos que
constitudas por pessoas, que definem prticas e processam se apresentam para debate, os acasos e contingncias
caminhos para a ao poltica cotidiana. Isso quer dizer que na construo das estratgias de poltica, o como foi se
ao analisar uma poltica preciso considerar primeiramente delineando o argumento em torno da poltica. A busca de
onde ela se insere na histria geral, bem como reconhecer indcios vem ao encontro das perguntas de investigao que
sua histria especfica. devem servir como guia para se eleger o que aprofundar na
leitura histrica, que caminho tomar12.
Para analisar, por exemplo, os desafios na construo
de uma poltica local de sade mental preciso considerar Com este uso da histria assumimos que a
como esta poltica insere-se no contexto local, mas tambm identificao de um enunciado de poltica no pode se
entender seu significado na orientao poltica nacional de limitar ao que expresso no texto, mas aos sentidos, saberes
sade mental e no debate em torno da reforma psiquitrica. e prticas histricas que do sentido ao texto no tempo.
Ou seja, mesmo a anlise de uma poltica especfica como a Assim, os enunciados de uma poltica podem ser melhor
sade mental remete a diferentes histrias, mais ou menos compreendidos se reconhecemos as disputas histricas em
longas, que levam a desafios peculiares em cada realidade, torno dos conceitos, a quem evoca e quando se evoca uma
porque so interpretadas e mediadas por instituies proposta, pois todo enunciado de poltica tem uma histria,
e sujeitos que esto em cada contexto. Portanto, uma uma trajetria; uma proposio poltica no aparece do
histria especfica faz parte tambm de uma histria geral nada e muitas vezes surge a partir da mediao entre os
e os desafios locais na construo de uma poltica so a participantes de um debate. Deve-se, portanto, buscar uma
expresso tanto de dilemas nacionais como de dilemas 11
A proposta de um mtodo indicirio que considera a mediao
locais. feita pelas pessoas e a forma como o pesquisador busca identificar e
relacionar os fatos que se apresentam numa cena/contexto. (GINZBURG,
1990)
12
Para esta discusso ver captulo 10.
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anlise do contexto em que se insere uma proposta poltica um reconhecimento do contexto de emergncia da
para se buscar compreender como emerge e em resposta proposta de sade e de seguridade social. Poderamos
a qu. chamar este primeiro movimento da pesquisa de anlise de
Tambm importante atentar que quando falamos contexto, com a busca de elementos sobre o aparecimento
de uma apropriao da histria, e de seus indcios, no a do enunciado de sade articulado ao de seguridade social.
tratamos como um dado universal da realidade. Entendemos Seguindo as pistas deste contexto chegou-se a momentos
a histria como narrativas construdas por diferentes grupos, prvios do debate, anteriores ao processo de construo
porque partimos do entendimento de que no existe uma do texto legal, levando ao reconhecimento de uma disputa
nica histria, mas diferentes histrias, que expressam antiga (iniciada pelo menos 10 anos antes) entre diferentes
o modo de raciocinar e constituir caminhos pelos grupos grupos reformistas no interior do prprio debate da sade
sociais num tempo e lugar. Ou seja, no se trata de buscar os reformistas da sade e os reformistas da previdncia.
na histria a verdade de um Estado e a linearidade de Com este movimento o estudo j iniciava um afastamento
uma ao para da extrair as respostas para os desafios da do contexto de curto tempo para iniciar o reconhecimento
poltica, mas, ao contrrio, trata-se de identificar os desafios de elementos da histria que remetiam a um tempo um
e prticas concretas que sustentam e reproduzem os modos pouco mais distante do momento constituinte. E ao
de andar e viver a vida num determinado contexto e tempo, retomar as histrias prvias foi possvel verificar que o
ressaltando as descontinuidades e rupturas que no so uso do termo seguridade social apresentava-se bastante
aparentes, os acasos e contingncias que possibilitaram diverso, a depender do grupo/sujeito que o enunciava, no
uma determinada escolha de caminho, reconhecendo sendo esta uma histria nica. Tal fato tornou-se uma pista
que no h uma evoluo nos acontecimentos, mas uma interessante para o entendimento da negociao poltica
poltica viva em construo constante, que eventualmente que levou definio da seo da sade no contexto da
sofre rupturas importantes e que em outros momentos seguridade social, evidenciando conflitos que permeavam
apenas uma opo incremental de mudana. Por tudo isso, a proposta de consolidao do sistema de sade. A
nos parece que mais importante que responder a pergunta explicitao do conflito revelou tambm a manobra de
o que uma poltica X talvez seja interessante buscarmos articulao de um grupo poltico conservador (o Centro)
reconhecer os caminhos que fizeram a poltica se constituir no apoio ao projeto da sade vinculado proposta da
de um determinado modo, ou melhor, como se construram seguridade e trouxe tona o conflito e a contingncia
os argumentos em torno da poltica. poltica da coaliso reformista. Assim, embora em discursos
da poltica e em anlises setoriais a constituinte tenha
Um exemplo deste uso da histria num estudo de sido um marco importante, uma conquista do movimento
poltica pode ajudar a esclarecer o modo de anlise aqui sanitrio, foi possvel mostrar que o texto constitucional foi
pretendido. tambm uma no-conquista, um acordo circunstanciado,
Numa pesquisa sobre a definio da seo sade no uma adeso mediada pela possibilidade de perda, uma
mbito do captulo da seguridade social no Brasil na Carta aposta postergada para o momento poltico posterior.
Constitucional de 1988 (FARIA, 1997) buscou-se inicialmente O estudo poderia ter apenas enfatizado as conquistas da
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Constituio de 1988 para a sade (que certamente foram em grupos, definem organizaes e instituem prticas.13
muitas) e a institucionalidade que se constituiu a partir A terminologia mais corrente nos estudos de poltica para
de ento, mas preferiu evidenciar os conflitos em torno tratar da participao dos sujeitos no debate poltico
poltica proposta e suas implicaes para o futuro da ator. Preferimos a utilizao da expresso sujeito porque
prpria ao (e para a fragilidade da seguridade social no queremos ressaltar as histrias e implicaes de cada
perodo ps-constituinte). Ou seja, ao ressaltar o conflito e indivduo no processo poltico e seus contextos; o que cada
apresentar os sentidos de uma poltica para os diferentes um traz de contribuio para o debate, ora representando
grupos buscou-se garantir uma anlise franca e no-oficial interesses de grupos do qual participa, ora incluindo o
do debate poltico, pois a definio da lei no significava seu prprio interesse, carregando conflitos e posies
necessariamente uma vitria. Assim, buscou-se reunir nem sempre claras no processo de negociao de uma
elementos para uma viso crtica da realidade e dos desafios ao poltica. J a expresso ator remete atribuio de
para seu enfrentamento. papis. Um ator aquele que encena conforme um roteiro
Enfim, este estudo no esgotou toda a histria de pr-estabelecido, no trazendo para cena suas prprias
construo da reforma sanitria ou mesmo abordou todas questes, no mximo as utilizando para dar vida a seu
as condies institucionais e regras que estavam em vigor personagem.
no momento constituinte, muito menos se dedicou a Ressalte-se que no queremos enfatizar aqui a
entender o conceito de seguridade. Por outro lado, buscou participao dos sujeitos numa perspectiva meramente
entender o fio condutor do argumento que sustentou o individual, mas de reconhecer que os sujeitos expressam
pacto constituinte em torno da seguridade social e da diferentes eu, so atravessados pelas suas histrias e
sade recorrendo a elementos tanto da histria como da implicaes conforme insero institucional ou grupal.
institucionalidade para construir o argumento do estudo Trazer os sujeitos para anlise, e no restringi-los a atores
e compreender o como se constituiu tal proposta. Foram e representantes de um grupo de interesse, pode ento
as questes de pesquisa que possibilitaram construir uma possibilitar uma percepo dos sentidos e atribuies
narrativa desta histria com outros elementos de destaque diversas de cada participante no debate poltico. Um
que no apresentados em outras anlises do mesmo parlamentar da bancada da sade no pode ser visto
perodo. simplesmente como um ator interessado na causa da
O segundo ponto de destaque nos estudos de poltica sade, importante reconhecer suas diferentes inseres e
remete compreenso de que so os sujeitos que fazem atribuies. Se for um parlamentar eleito com uma base de
a histria. Partimos do reconhecimento de que nenhuma apoio das instituies filantrpicas ter uma participao
poltica prescinde da participao de sujeitos e que existem que tender a afirmar os interesses deste grupo. Mas ele
diferentes inseres dos mesmos no debate e processo tambm foi eleito por um partido e precisar atender as
poltico.
13
Arendt acentua que a poltica surge no no homem, mas sim entre
os homens, que a liberdade e a espontaneidade dos diferentes homens
Os sujeitos so detentores de saber e exercem seu so pressupostos necessrios para o surgimento de um espao entre
poder na mediao com outros sujeitos, que se organizam homens, onde s ento se torna possvel a poltica, a verdadeira
poltica. (ARENDT, 2009)
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determinaes deste quando solicitado, o que muitas vezes conhecido analista poltico, Kingdon (1984), props a
contraditrio com a orientao para a sade (a votao concepo de participantes invisveis para indicar a atuao
da CPMF no ano de 2007 foi um exemplo explcito deste de diferentes grupos no processo decisrio. Mas a ideia
conflito). De outro modo este parlamentar tem sua base de desta forma de participao como algo invisvel talvez
apoio local e buscar responder a ela. Por fim, o parlamentar no seja suficiente para colocar em anlise as redes de
tambm tem projetos e vises de mundo e far escolhas interao entre os sujeitos e a implicao daqueles que se
mediadas por esta perspectiva. encarregam de discutir as polticas, porque mais do que
Todo esse relato nos permite perceber que no invisibilidade, estes participantes que no se apresentam
factvel supor a existncia de uma representao a priori de no processo decisrio das polticas so de fato os que
um papel a ser exercido por um sujeito. Os sujeitos podem mobilizam a poltica. As demandas e questes da poltica
criar e forjar atuaes no processo poltico, porque h um no surgem da percepo tcnica ou do olhar sobre a
carter fugidio e mutante que prprio do ser humano em realidade de alguns poucos que participam diretamente
relao e que tambm se apresenta no debate poltico14. do processo poltico, surge da interao e presso destes
Nesse sentido, as prticas e os institudos tambm sofrem chamados participantes invisveis. Nesse sentido, trat-los
transformaes, pois h uma constante disputa que se como invisveis pode apenas dificultar o reconhecimento de
capilariza nas relaes entre os sujeitos e que impe a cada como participam, do como interferem na deciso poltica.
tempo mudanas no rumo dos Estados. Portanto, para que um estudo possa avanar na
Assim, nos estudos de poltica se restringimos a anlise da participao dos sujeitos e das redes que estes
anlise s representaes formais e aos atributos esperados integram importante definir questes de pesquisa e
por cada grupo perdemos a oportunidade de visualizar metodologias de estudo que favoream a percepo dos
a teia de relaes e interferncias que se apresentam no sujeitos envolvidos. No ser a partir de uma definio prvia
processo poltico e que se processam nas relaes entre os de quem participa do debate que se possibilitar enxergar
sujeitos, ou seja, deixamos de colocar em anlise como os estes sujeitos. As questes de pesquisa potencializam o
representantes legais da poltica estabelecem as mediaes reconhecimento de outros sujeitos ativos e participantes,
com grupos externos ao poder institucional e tambm que no necessariamente so os representantes oficiais do
como apresentam seus prprios interesses. processo poltico. A invisibilidade ou visibilidade dos sujeitos
participantes depende do ponto de vista do analista.
O reconhecimento da interferncia de participantes
externos no processo decisrio no uma novidade. Um De novo, no se trata de partir de um dado universal de
que existem sujeitos que fazem poltica, mas de identificar
14
Esta uma caracterstica usualmente associada ao poltico que sujeitos estiveram presentes em cada situao:
profissional. O poltico como aquele que tem habilidades especficas quem entrou no debate e como entrou; as condies que
que o fazem atuar conforme as circunstncias, sendo inclusive distinguir
qual de fato sua orientao ideolgica e os valores que defende. Tal permitiram o encontro de caminhos e opes antagnicas/
caracterstica acaba por compor uma imagem negativa dos polticos divergentes; como cada um exerceu o papel de mediador
em geral. No dito popular: farinha do mesmo saco. Nogueira (2001) das propostas de polticas; que redes de influncia se
aborda esta imagem do poltico e suas consequncias para a poltica.
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estabeleceram; a fuso de interesses que mobilizou os componentes desta bancada so muito diversos, eles
sujeitos. No o bvio, mas o que se esconde que muitas so tanto representantes dos interesses da sade como
vezes importa para a compreenso sobre os sentidos de tambm dos interesses de religiosos, de partidos, de grupos
poltica que se afirmam nas prticas cotidianas de um minoritrios, de mulheres, de corporaes profissionais, do
Estado. Trata-se de colocar em anlise como se estabelece empresariado e outros. Portanto, a depender da questo
a mediao destes diferentes olhares no debate poltico. em discusso a bancada da sade poder ser mais ou
Retornemos ao exemplo da Constituinte e ao momento menos coesa. Trs situaes ilustram bem essa situao:
de articulao do Centro. O Centro era um grupo de Situao 1: a discusso em torno descriminalizao
parlamentares da ala mais conservadora da poltica que se do aborto. Nesta situao, apesar dos argumentos
articulou na segunda metade do processo constituinte (final apresentados pelo setor sade sobre os efeitos gerados
de 1987 e incio de 1988) para barrar algumas decises que pela prtica do aborto ilegal, a bancada da sade no se
estavam em curso na definio do texto constitucional. Este apresentou coesa, ao contrrio, a bancada religiosa se
grupo se articulou num momento de virada do governo articulou para impedir a aprovao do projeto e o debate
Jos Sarney, de perda do grupo mais esquerda, e de em torno da questo sade ficou menor.
rearticulao poltica dos grupos interessados em manter- Situao 2 e 3: o debate para a regulamentao da
se no poder. A composio do Centro era bastante variada emenda constitucional 29 e a votao para prorrogao da
reunindo num grande bloco parlamentares de diferentes CPMF. Estas duas situaes mostram a contradio interna
grupos, cada um com argumentos especficos para explicar da bancada em questes que envolvem uma mesma rea, o
sua associao. A conformao deste grupo e a associao financiamento. Na regulamentao da emenda explicitou-
destes diferentes parlamentares s se explicam em razo de se a coeso da bancada mantendo-se favorvel aprovao
um contexto poltico concreto, que se desfez no momento do projeto. Os interesses de cada membro da bancada na
seguinte, rearranjando-se meses depois no contexto de aprovao da emenda no eram os mesmos, mas constituiu-
eleio presidencial. se um consenso em torno aprovao. Na votao da CPMF
Esta articulao de grupos e sujeitos em torno de houve um recuo da bancada frente orientao partidria,
questes da poltica o movimento constante do processo rompendo a coeso em torno do argumento da sade.
poltico. Alguns grupos surgem apenas para dar conta Neste caso, foi mais forte a representao dos interesses
de questes conjunturais, outros se constituem numa partidrios do que dos interesses da sade.
trajetria, mas ainda esses sofrem transformaes e no Portanto, no ser pela anlise per se da participao
podem ser sempre reconhecidos como os mesmos. Vejamos em um grupo (no caso a bancada da sade) que se poder
novamente o exemplo do parlamentar que compe a concluir a representao de interesse de um sujeito.
bancada da sade. O fato de existir uma bancada da sade preciso atentar caso a caso o que se constituiu em torno
poderia expressar que existe um conjunto de parlamentares do debate poltico. Nesse sentido, complicado realizar
que defende os interesses da sade e que isto configuraria um estudo que tenha como pressuposto a atuao de um
um grupo de representao da sade. Contudo, os grupo como se este fosse uma totalidade, seja bancada,
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partido poltico ou movimento social. Os grupos renem O que este caso mostra a histria de uma proposio
diferenas e para estud-los preciso atentar para os legal que nasce de um cenrio de disputa importante onde
embates internos e divergncias de interesse no interior do um grupo social que, inicialmente, apresentava-se com
prprio grupo, que inclusive definem mudanas de rumo e uma pauta de reivindicao nica, diverge em relao s
posio no debate poltico no decorrer de um perodo. estratgias at caminhar na construo de um consenso.
Outro exemplo interessante remete ao debate em Uma poltica que se processou em alguns anos e se
torno da lei do planejamento familiar (projeto que se estabeleceu num processo de conversa e explicitao dos
apresentou no ano de 1991 ao Congresso Nacional e que conflitos em torno da prtica de esterilizao.
s foi aprovado no ano de 1996). Todo processo revelou Este caso tambm rico para anlise de poltica por
divergncias e conflitos importantes no contexto do outras mediaes que mobilizou. Aps a aprovao do
denominado movimento feminista no que diz respeito projeto pelo Congresso o mesmo foi vetado pelo ento
prtica de esterilizao cirrgica. Num primeiro momento, Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso.
um conjunto de mulheres associadas ao movimento O veto suscitou uma rpida articulao do movimento
tinha como posio a crtica esterilizao em massa das feminista e da sade com o acesso imediato Primeira-
mulheres e a bandeira de luta para a conformao de dama, Ruth Cardoso, solicitando sua influncia junto ao
prticas de planejamento familiar no interior do sistema. Presidente. A manobra poltica de articulao foi to rpida
Como estratgia para enfrentar a situao da esterilizao e eficaz que depois de alguns dias o Presidente solicitou ao
de mulheres e alavancar uma lei que assegurasse o direito plenrio que efetuassem a derrubada do veto. Cabe indicar
da mulher ao planejamento familiar estas mulheres que a derrubada do veto algo raro na Casa legislativa e
pressionaram pela realizao de uma Comisso Parlamentar exige a articulao de no mnimo 2/3 dos parlamentares,
de Inqurito (CPI) para investigar a situao de esterilizao mas neste caso foi autorizada pelo Presidente e assim se
em massa de mulheres. A CPI serviria de argumento para efetivou imediatamente, sem conflitos aparentes.
sustentar o projeto de lei que inicialmente deveria se pautar Este um timo exemplo de como ocorre mediao
na implantao de uma poltica de orientao e prtica na poltica entre sujeitos que ocupam diferentes espaos
contraceptiva. Mas a discusso da CPI levou construo e posies no debate poltico. A Primeira-dama exerceu a
de novos argumentos e comearam a surgir diferenas de a posio de mediadora dos interesses do movimento de
posio no contexto do movimento feminista, com outras mulheres, no qual militava e filiava-se intelectualmente.
mulheres fazendo a defesa da laqueadura como uma opo O fato de ser esposa do Presidente favoreceu a mediao
contraceptiva. A regulamentao da esterilizao cirrgica direta com a pessoa de maior poder de interveno neste
tornou-se uma estratgia poltica na luta contra a prtica caso, criando uma oportunidade mpar de mudana.
involuntria deste ato. Nesse contexto, a redao final da lei Ressalte-se que este no um exemplo atpico ou
incorporou a esterilizao cirrgica na lei de planejamento uma exceo regra, so variadas as histrias que se
familiar. apresentam com caractersticas prximas a esta, mas no
necessariamente com um resultado to efetivo como este.
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Em algum momento poderamos indicar que tal fenmeno multiplicaram-se os espaos de negociao e consenso e
talvez denuncie um dado modo de funcionamento de de controle social com o processo de descentralizao, mas
nossa sociedade, apontando para o personalismo na estes no se tornaram efetivamente os principais espaos
prtica poltica ou clientelismo. Certamente este um de negociao das polticas, ainda que sejam reconhecidos
aspecto importante a considerar, mas antes mesmo que e tenham importncia no debate poltico. Alguns estudos
busquemos um modelo explicativo para dizer o que somos j se dedicaram a analisar tais mbitos, como os conselhos
ou o que explica esta situao, que tal olharmos com mais de sade, a comisso tripartite, as comisses bipartites e
profundidade para estes exemplos para refletir sobre eles outros. Nestes estudos muitas vezes h dificuldade de se
e sobre o que eles dizem do(s) nosso(s) modo(s) de mediar analisar a negociao que implicou numa orientao poltica
polticas? e encontra-se o bvio, o resultado superficial de um debate,
Chegamos ao terceiro ponto, os espaos de relao indcios de negociao que no se configuram claramente
e negociao utilizados pelos sujeitos no processo de como polticas. Alguns estudos j ousam dizer que no
construo dos discursos da ao poltica. Na anlise necessariamente tm sido nestas arenas que se processam
poltica convencional as arenas formais de negociao o as negociaes-chave das polticas ou que existem grupos
parlamento, a burocracia executiva, as arenas institudas no pertencentes aos governos que pautam as decises
com a participao da sociedade civil organizada, os polticas, atuando em rede e com prticas de influncia. Tais
organismos internacionais e outros espaos includos no observaes nos fazem concluir que h espaos no visveis
espectro de uma institucionalidade de governo/Estado15 onde tambm se processam polticas. Mas que espaos
seriam os principais mbitos de investigao. Em alguma so estes? possvel localiz-los? Muito provavelmente
medida tambm se destacariam os ringues informais de no, eles no so feitos para serem identificados, muito
negociao, como algumas redes de movimentos sociais menos para serem institucionalizados, eles funcionam
que exercem interao mais direta com as instituies leves (invisveis e em rede) atravessando as instituies, s
formais. Mas o que possvel extrair da anlise destes sendo possvel reconhec-los a partir da fala dos sujeitos
espaos? At onde eles nos munem de elementos para a que participam destas negociaes ou que as percebem
anlise da poltica tal como ela ? como observadores implicados/privilegiados (que esto no
lugar certo e na hora certa).
Sabemos como as instituies so eficazes em
construir regras, em estabelecer espaos de discusso. Um exemplo que pode dar pistas interessantes sobre
Quanto mais institudo for um campo, maior ser a produo esta situao a forma como so mediados os interesses
de documentos e informaes16. Na sade, por exemplo, do setor privado no mbito do SUS. O prestador privado
no tem assento nos principais fruns de negociao da
15
curioso indicar que mesmo neste texto os exemplos utilizados
expressem estudos que trabalham com estas institucionalidades
sade, mas seu poder de influncia se exerce de diferentes
oficiais. Isso sugere que precisamos exercitar estudos que escapem do formas, em vrios mbitos da poltica, seja na definio
oficial.
16
Entre aspas porque informao diferente de dado. As instituies instituies que alimentam os bancos, trazendo consequncias
tm produzido muitos dados e pouca informao, dificultando bastante importantes para a gesto e controle das polticas e do sistema
qualquer controle e possibilidade de acompanhamento pelas prprias propriamente dito.
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de diretrizes legais, com o apoio de parlamentares que sentido oculto da poltica, a intencionalidade dos atores e
se apresentam filiados aos interesses da sade, seja na as incoerncias da prpria ao poltica dos sujeitos.
definio de aes executivas, atuando diretamente nos H uma ideia divulgada pela cincia moderna,
escritrios de governo, influindo nos padres de ateno reproduzida pela cincia poltica, de que a poltica oficial
e gesto da clnica, na incorporao de tecnologias e na a expresso de um pacto, de um contrato entre partes. No
formao de profissionais, etc. negamos o pacto, mas ele no tudo. Uma poltica quando
A invisibilidade deste grupo, assim como de tantos institucionalizada j est sendo modificada, burlada. Uma
outros que atuam na sade, dificulta o empreendimento lei existe como referncia, mas no uma essncia e no
da pesquisa, mas no a torna impossvel. Ao realizarmos consegue abarcar o conjunto de possibilidades que se
estudos que tragam para o mbito da anlise das arenas os apresenta na vida, apenas uma tentativa de ordenar a
estranhamentos, negociaes e disputas que se processam realidade.
para alm da prpria arena, pode-se mobilizar os sujeitos Com isso, analisar o contedo de uma poltica
participantes a refletir sobre tal situao e trazer tona tambm possibilitar colocar em suspenso a prpria
elementos fundamentais para o entendimento do nosso poltica questionando-se como e por que esta se define,
modo de funcionamento na construo das solues no importando exatamente o que ela , mas como ela
polticas. Diferente disto, produzimos pesquisas para reificar se apresenta no debate entre os grupos, como se afirma
e legitimar espaos que j no so mais o que se espera como prtica. Tomemos o Sistema nico de Sade como
deles, produzimos dados e no qualificamos informao. referncia. Podemos explicar claramente o que o SUS
Por fim, o quarto ponto de destaque nos estudos de a partir do conjunto de leis e normativas que o definem,
poltica remete aos processos de insero e sustentao de mas isto no suficiente para entender como o SUS tem se
contedos e enunciados que se afirmam no texto de uma apresentado na prtica, isto por que h um conflito entre o
proposta poltica. Os contedos carregam o que h de saber que se enuncia e o que se faz. O SUS um sistema diverso
em disputa e podem dar pistas importantes sobre as apostas e a interpretao da lei tambm tem sido diversa. Os
em curso. A partir de um contedo possvel identificar caminhos na construo deste sistema tm indicado que h
conceitos utilizados, diferentes vises da estratgia poltica uma multiplicidade de interesses que perpassam o projeto
adotada, incongruncias com o contexto que se insere e poltico, inclusive impedindo-o de avanar. Nesse sentido,
com a trajetria de uma rea ou discusso. talvez seja importante reconhecer como tem se sustentado
O contedo de uma poltica apresenta-se nos esta poltica e que argumentos so utilizados para mant-la
documentos institucionais, nos discursos oficiais, nas falas na prtica.
de sujeitos participantes do debate poltico, na mdia e Reconhecer tal aspecto um primeiro movimento
em outros veculos. Reconhecer e tratar um contedo para se analisar contedos e enunciados de poltica,
buscar as linhas de sentido de uma ao poltica na viso possibilitando a utilizao de diferentes recursos para o
dos diferentes grupos e sujeitos em disputa. importante aprofundamento desta anlise.
diferenciar esta forma de anlise daquela que busca o
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Cabe ainda neste mbito destacar que ao abordar disputa em torno do sentido a ser investido, o que tambm
contedos de uma poltica necessariamente voltamos envolve posies de governos e agncias internacionais.
ao debate do contexto, da curta e longa histria, dos Na histria recente do SUS, a promoo ganhou um status
sujeitos participantes e os espaos de negociao, e nos de poltica de Estado, mas o que isso quer dizer e como se
deparamos com a necessidade de se extrapolar a anlise aplica na prtica precisa ser investigado. A linha do tempo
de polticas dos olhares setoriais. Ainda que o foco de um pode contribuir nesta anlise porque associa os elementos
estudo seja uma poltica de sade especfica necessrio da histria aos contedos e sentidos da poltica em curso.
compreend-la no contexto da sade (olhar setorial), no
contexto do Estado brasileiro, no contexto do concerto das
naes. No significa o estudo dos diversos mbitos, mas o
reconhecimento de como enunciados remetem a histrias Refletindo sobre os caminhos ...
em relao. H um risco em se ler o mundo pelo setorial e
vice-versa o que precisa ser tratado. Feita esta discusso podemos reapresentar as
questes que de alguma forma atravessam este texto:
Um recurso interessante para esta anlise a como fazer a anlise de uma poltica? pertinente que a
construo de uma linha do tempo da poltica, uma linha faamos? A que ela se destina? Como ela se justifica? E que
que agregue a partir do olhar de uma poltica especfica o perguntas deveramos fazer para compreender as polticas
conjunto de acontecimentos que atravessam a elaborao pblicas de um dado contexto?
dos seus argumentos e extrapolam o prprio mbito de
anlise. Esta linha pode se iniciar com um enunciado de Assumimos nesta discusso que todo conhecimento
poltica, por exemplo, a Poltica Nacional de Promoo resultado de uma luta poltica. No pretendemos estudar
da Sade definida em 2006. A partir deste enunciado a poltica pela vertente cientfica que afirma um saber
possvel elaborar algumas questes. Por que constituir uma universal sobre o Estado, por isso no temos a pretenso
poltica nacional em 2006 se o argumento da promoo de adotar modelos a priori que expliquem e moldem a
est presente nos textos de poltica desde os primrdios do realidade numa pretenso racionalizadora, totalizante e
SUS? Qual a concepo de promoo que se quer divulgar preditiva. No incorporamos nesta proposta estudos de
a partir deste perodo? Como tal enunciado se articula ao poltica que voltam-se de forma especfica para a tomada
projeto poltico de construo do SUS? Como tal poltica de deciso afirmando um saber tecnocrtico. Queremos, ao
insere-se no contexto de outras polticas em curso? contrrio, estimular o pensamento crtico e no normativo,
que busca no conhecimento comum e nas prticas polticas
Para responder a estas questes ser necessrio respostas para as inquietaes sobre as opes polticas
reconhecer os movimentos recentes e antigos que mobilizam em curso. O objetivo no generalizar ou tornar universal,
o enunciado da promoo. A ideia de promoo da sade mas entender o especfico e valorizar o diverso. Para isso
muito antiga no campo da sade pblica (pelo menos necessrio re-significar conceitos e foi com este intuito que
desde o sculo XIX o termo utilizado) e historicamente buscamos entender como o conceito de Estado foi forjado
o conceito ganhou outros sentidos. Na atualidade, h uma
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na histria17 e trazer para o centro do debate as opes e entre vises de mundo, que defendem ou atacam o Estado;
recortes metodolgicos, que no necessariamente seguiro de dificuldades para operar metodologias de estudo que
o caminho previsto pelos estudos modelares. se pautem por um saber implicado e voltado para o objeto
Queremos tambm afirmar o que o Brasil e seu em anlise, porque a implicao pode ser com o privado
modo de fazer poltica, em todos seus espaos. Fazer uma e no com o pblico. Ou seja, h sempre um risco na
anlise digna do Brasil, com o reinvestimento da poltica aposta da produo de conhecimento e o principal deles
dentro da poltica pblica. Nesse sentido, importante claramente ele tornar-se mais um projeto que almeja a
fomentar um mosaico de estudos e tornar o trabalho de institucionalidade universal ou uma verdade nica. Para
anlise de polticas compatvel com a complexidade do que escapar deste risco talvez o nico antdoto possvel seja a
o Brasil. Afinal, como diria Antnio Carlos Jobim: o Brasil afirmao dos valores que sustentam nossas investigaes
no para principiantes!18 e estes valores precisam estar relacionados defesa da
tica, do Estado e do que pblico.
Queremos tambm afirmar o que foi o percurso da
sade coletiva que de forma antropofgica se apropriou
de diferentes discursos e saberes e a partir de suas
contribuies constituiu-se como campo heterogneo, Referncias
contraditrio e rico em prticas de pesquisa.
ARENDT, H. O que poltica. Rio de Janeiro, Bertrand Brasil,
Por tudo isso, entendemos que preciso trazer 2009.
os sujeitos para dentro dessa discusso porque pode
potencializar a mudana mais efetiva da nossa prpria ARRIGHI. O longo sculo XX: dinheiro, poder e as origens
trajetria para frente. O estudo de poltica remete do nosso tempo. Rio de Janeiro: Contraponto; So Paulo:
implicao de sujeitos, a sujeitos em relao, que Unesp, 1996.
constituem redes de comunicao que atuam na proposio
BOURDIEU, P. O poder simblico. Rio de Janeiro, Bertrand
de polticas.
Brasil, 2000.
Esta uma aposta com vrios riscos/armadilhas: de
adeso contraditria de diferentes sujeitos, mais ou menos BRANDO, G.M. Circuitos fechados e viagens redondas:
implicados com a lgica pblica; de mediao de conflitos Caio, Faoro e Florestan. Curso Reinventando os Clssicos
Brasileiros. 33 Encontro Anual da Associao Nacional de
17
Alguns conceitos, vocabulrios, carregam consigo um peso Ps-Graduao em Pesquisa em Cincias Sociais ANPOCS,
gravitacional. Como diria Deleuze e Guattari (1997), junto com um
conceito se associam uma srie de outros conceitos, o que exige que Caxambu, 2009.
faamos uma distino clara sobre como utilizamos os conceitos,
explicitando os sentidos em disputa. Este um exerccio constante a BRAUDEL, F. A dinmica do capitalismo. Rio de Janeiro,
ser empreendido quando se trata de anlise de polticas, onde forte o Rocco, 1987.
peso dos argumentos.
18
Vale a leitura do livro organizado por Gomes, Barbosa e Drummond DELEUZE, G; GUATTARI, F. O que a filosofia? So Paulo,
(2001) sobre esta questo. Editora 34, 1997.
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Box 1 De como os pensadores de uma poca forjaram o Estes autores difundiram outra leitura de governo
Estado. em oposio leitura que vigorava e sustentava o modelo
dito feudal. Para eles tratava-se de pr fim ideia de ordem
A ideia de configurao de um Estado que atua em natural e eterna para se entender a ordem como algo a
prol da ordem e intermediao de interesses comuns foi ser construdo pelos homens. Em seus textos reconhecem
tema de estudo dos chamados autores clssicos da poltica, o necessrio estabelecimento da ordem e a busca pela
como Maquiavel, Locke, Rousseau, Montesquieu, Hobbes, instaurao de um Estado estvel. Ou seja, romperam com
e outros. Hoje, o reconhecemos como clssicos, mas sua a crena na predestinao e colocavam no homem livre
poca eram pensadores do seu tempo, que buscavam cada a escrita da histria a prtica poltica uma prtica do
um a seu modo responder s suas inquietaes frente homem livre de freios extraterrenos, do homem sujeito da
realidade poltica e social em que se inseriam: a Europa da histria, resume Weffort (2006). Mas para estes autores,
conquista e da expanso. este homem era parcialmente livre porque estabelecia para
si mesmo uma srie de condutas a serem cumpridas em
Tempo de expanso dos territrios, de contato com
nome da ordem. Vejamos a contribuio de cada pensador
diferentes povos, de intensa troca comercial e cultural, de
a este debate.
aparecimento de diferentes problemas, de necessidade de
novas solues, de busca da racionalizao frente falncia Maquiavel foi o pensador que provocou uma ruptura
dos mtodos de disciplina e controle social pela moral ou com o saber repetido pelos sculos ao pr fim ideia
pela fora. de ordem natural e eterna. Trouxe como contribuio o
entendimento da poltica como um resultado de feixes de
Assim, cada pensador construiu um caminho de
foras, proveniente das aes concretas dos homens em
reflexo para explicar as mudanas em curso poca e
sociedade. O poder, para este pensador, nasce da prpria
pautar uma concepo sobre os indivduos, a propriedade,
natureza humana e se exerce no pela fora bruta, mas
a religio, a moral, etc., reunindo elementos para a
pela utilizao virtuosa da fora. O governante no ,
consolidao de uma outra lgica de sentido para a vida
pois, simplesmente o mais forte, mas sobretudo o que
social. Este novo modo de pensar a vida estabeleceu uma
demonstra possuir virt, sendo assim capaz de manter o
relao entre Estado, um certo modo de governar e o
domnio adquirido (...) Um governante virtuoso procurar
homem. Talvez por este motivo estes pensadores passaram
criar instituies que facilitem o domnio. (SADEK, 2006,
a ser reconhecidos sculos depois como clssicos, porque
p. 22-23)
trouxeram contribuies importantes para a configurao
de uma teoria sobre o Estado e a poltica. E as ideias Hobbes trouxe como contribuio a ideia de que
divulgadas por estes autores foi o que deu sustentao o homem abriu mo parcialmente de sua liberdade, a
formao de campos de pensamento sobre a poltica, a liberdade de guerrear, para manter a paz e para proteger
sociologia, a antropologia e a economia, como bem resume a prpria vida, estabelecendo para o soberano o limite de
Weffort (2006). garantia da vida. Hobbes era um contratualista e afirmou
que a origem do Estado e/ou da sociedade estava num
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contrato firmado entre os homens que estabeleceram em curso. Assim, inauguraram um novo modo de pensar
as regras de convvio social e de subordinao poltica. A e subsidiaram o curso das cincias sociais, polticas e
ideia de contrato produziu dois resultados importantes econmicas, neste momento absolutamente imbricadas
no pensamento moderno sobre o poder e as relaes num mesmo conhecimento.
sociais. Primeiro, o homem passou a ser entendido como
o artfice de sua condio, de seu destino, e no Deus ou
a natureza. Segundo, o homem pde conhecer tanto a
Referncias
condio miservel em que se encontrava quanto os meios
de alcanar a paz e a prosperidade. (RIBEIRO, 2006, p. 77)
MELLO, L. John Locke e o individualismo liberal. In: WEFFORT,
Locke tambm partiu da ideia de contrato social, mas F. (org) Os clssicos da poltica. So Paulo: tica, 2006. V.1.
seu pensamento divergiu do proposto por Hobbes. Para
Locke, o contrato social um pacto de consentimento em RIBEIRO, R.J. Hobbes: o medo e a esperana. In: WEFFORT,
que os homens concordam livremente em formar a sociedade F. (org) Os clssicos da poltica. So Paulo: tica, 2006. V.1.
civil para preservar e consolidar ainda mais os direitos que SADEK, M.T. Nicolau Maquiavel: o cidado sem fortuna, o
possuam originalmente no estado da natureza. (MELLO, intelectual de virt. In: WEFFORT, F. (org) Os clssicos da
2006, p. 86) Assim, o pacto social passou a ser entendido poltica. So Paulo: tica, 2006. V.1.
tambm como o livre consentimento dos indivduos para o
estabelecimento da sociedade, onde o consenso expresso WEFFORT, F. (org) Os clssicos da poltica. So Paulo: tica,
pelos governados era a nica fonte do poder poltico 2006. V.1.
legtimo.
J Montesquieu rompeu com a tradicional submisso
da poltica teologia e incorporou a poltica num campo
terico, buscando entender a natureza e o princpio de
governo quem exercia e como exercia o poder. Assim,
interessou-se pelas leis e instituies criadas pelos homens
para reger as relaes entre eles, mostrando-se preocupado
com a estabilidade dos governos.
Enfim, cada um destes pensadores trouxe de alguma
forma a preocupao com a manuteno e o estabelecimento
de uma ordem social e constituram argumentos em torno
da importncia de um governo e de uma ao acordada
entre governantes e indivduos. Criaram uma narrativa de
governo, de Estado, de sociedade e de poltica e tornaram-
se pensadores de seu tempo, justificando as prticas
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Box 2 - Wallerstein e a ideia de sistema-mundo globo, primordialmente a Europa mais ou
menos no perodo que vai de 1497 a 1648.
A ndia existe? Este o ttulo de um curto e instigante Passou ento por expanses espordicas,
incorporando uma zona geogrfica
texto de Wallerstein. A pergunta ttulo pode soar estranha, sempre mais ampla. Esse processo, que
como o autor mesmo salienta: No mundo contemporneo poderamos chamar de incorporao
h uma entidade poltica de nome ndia; logo, a ndia de novas zonas economia-mundo
obviamente existe. (WALLERSTEIN, 2006, p. 153) Mas com capitalista, envolveu a reformulao de
a pergunta o autor est interessado em indagar sobre a fronteiras e estruturas polticas nas zonas
criao da ndia, esta entidade que hoje inequivocamente incorporadas e a criao, em seu mbito,
de Estados soberanos, membros do
existe. Ou seja, argui e nos convida a pensar sobre quando sistema interestatal ou ao menos aquilo
e quem criou a ndia. que poderamos chamar de candidatos
Wallerstein toma a ndia como exemplo para trs a estados soberanos as colnias.
(WALLERSTEIN, 2006, p. 154)
proposies, que ele julga poderiam ser aplicadas ao
Paquisto, Inglaterra, Brasil ou China. A primeira proposio Veja que Wallerstein situa a criao do Estado
pode ser resumida da seguinte forma: A ndia uma soberano da ndia, como de qualquer outro Estado, como
inveno do sistema mundo. exatamente em torno desta um fenmeno que se passa no interior de outro mais amplo,
proposio que gira este nosso box. Mas o autor naquele a construo e a expanso de um sistema-mundo. Ele no
texto afirma tambm duas outras coisas: que a histria pr- aceita a ideia de considerar os Estados como uma unidade
moderna da ndia uma inveno da ndia moderna, e que de anlise para as cincias sociais e polticas. Ou seja, para
ningum sabe se daqui a duzentos anos a ndia ainda vai ele, no se pode compreender a construo de um Estado
existir. Estas duas outras propostas no sero discutidas como a ndia ou o Brasil, remetendo-se exclusivamente a
aqui, mas sero tratadas em outro Box neste material. aspectos da vida social que supostamente transcorre no
interior deste Estado, ou da sociedade nacional que vive
O que Wallerstein quer dizer com a sua proposio de
em seu territrio, ou da economia nacional (a produo no
que a ndia (assim como o Paquisto, a Inglaterra, o Brasil
mbito deste territrio). Os Estados e sua construo devem
ou a China) foi inventada pelo sistema-mundo? Para o autor
ser pensados no interior de uma entidade maior, o sistema-
O funcionamento da economia-mundo mundo, que seria, para este autor, a unidade bsica de
capitalista tem como premissa a existncia anlise, ou seja, o ente no qual a vida social ocorre. Assim,
de uma superestrutura poltica de Estados antes de pensar quais seriam as especificidades da ndia,
soberanos ligados num, e legitimados Wallerstein prope pensar a especificidade desse nosso
por um, sistema interestatal. Como nem
sempre existiu, essa foi uma estrutura
sistema-mundo, que nasceu em parte da Europa, e que se
que teve que ser construda. O processo expandiu para abarcar hoje todo o territrio no planeta.
de sua construo tem sido contnuo Estados, nesta perspectiva, no nasceram sozinhos, mas
sob inmeros aspectos. A estrutura foi como parte integrante de um sistema profundamente
criada de incio num nico segmento do hierarquizado de Estados e candidatos a Estados.
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As ideias de Wallerstein nos convidam a um olhar durao de cerca de seis geraes), so
mais abrangente, mais atento a dimenses territoriais altamente homogneos em termos de
e temporais mais largas. Se o mundo hoje est cheio de estruturas culturais e de governo. A lgica
bsica a da reciprocidade nas trocas. Os
Estados soberanos, estes se dispem hierarquicamente em imprios mundiais so vastas estruturas
um amplo e sofisticado sistema de relaes interestatais, que polticas (pelo menos no pice do processo
talvez sirva de base para a dinmica da economia-capitalista. de expanso e contrao que parece ser
Ao falar que os estados dispem-se hierarquicamente, o o destino de todos eles) e abarcam uma
que se quer ressaltar que neste sistema-mundo, as relaes ampla variedade de padres culturais.
econmicas, polticas e culturais entre Estados/naes/ A lgica bsica do sistema a extrao
de tributo daqueles que de outra forma
pases profundamente desigual. Para Wallerstein, h so produtores diretos localmente auto-
pases centrais, que de certa forma delimitam a ordem administrados (sobretudo rurais), que
econmica, militar e poltica do sistema, e pases perifricos, passado para o centro e redistribudo
que de certa forma orbitam em torno daqueles Estados entre uma fina mais crucial rede de
centrais. O desenvolvimento dos Estados perifricos se fez funcionrios. As economias-mundo so
a partir da dinmica de expanso do sistema-mundo. Em vastas e desiguais cadeias de estruturas
de produo, dissecadas por mltiplas
outros termos, a ndia (como o Brasil ou a China) s existe estruturas polticas. A lgica bsica que
enquanto parte deste sistema-mundo. o excedente acumulado distribudo
Por sua vez, o atual sistema-mundo apenas um dos desigualmente em favor daqueles que
so capazes de realizar vrios monoplios
chamados sistemas histricos, que para o autor, seriam os temporrios nas redes de mercado. uma
sistemas histricos nos quais a vida social transcorre. Os lgica capitalista. (WALLERSTEIN, 1999,
sistemas histricos tem uma fronteira, nas quais o sistema p.459-460)
e as pessoas so regularmente reproduzidos por meio de
Portanto, para o autor, o atual sistema-mundo um
algum tipo de diviso contnua do trabalho. (WALLERSTEIN,
sistema histrico do tipo economia-mundo que nasceu
1999, p.459)
na Europa a cerca de cinco sculos atrs, e que poder
Olhando a histria em uma longa durao, Wallerstein desaparecer, como outros sistemas histricos o fizeram
reconhecer vrios sistemas-histricos. Ele desenvolveu (por exemplo, o Imprio Romano, que era do tipo imprio
uma tipologia, ou modos, como uma hiptese, para melhor mundial).
apreender estes diferentes sistemas histricos e suas lgicas
Para ns, o convite de Wallerstein o de atentar para
de funcionamento. Diz o autor:
as interrelaes entre Estados, pases, naes e economias
Sustento que, empiricamente, houve trs nacionais, no perdendo de vista que a soberania sempre
desses modos. Os minissistemas, assim delimitada no mbito do sistema-mundo.
chamados porque so espacialmente
pequenos e, com toda a probabilidade,
relativamente breves no tempo (uma

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Referncias Box 3 - Estado, populao e burocracia

WALLERSTEIN, I. Impensar a Cincia Social: Os limites dos Parece no haver dvidas de que o que chamamos
paradigmas do sculo XIX. Aparecida: Ideias & Letras, 2006. Estado moderno foi inventado na Europa. O que conhecemos
como Estado moderno refere-se a uma forma de governo
WALLERSTEIN, I. Anlises dos sistemas mundiais. In sobre um determinado territrio, sobre a populao que
GIDDENS, A.; TURNER, J. (org). Teoria social hoje. So Paulo: nele vive e sobre a produo desta populao. Mas envolve
Editora Unesp, 1999. p.447-470. tambm a existncia de uma burocracia, ou seja, de um
conjunto de funcionrios pblicos que trabalham nas
instituies governamentais, e que aplicam um conjunto
de conhecimentos e tcnicas voltados para o governo
da populao e sua produo. A preocupao com a
populao no nasceu exatamente ao mesmo tempo que
o desenvolvimento de um corpo de funcionrios pblicos.
Foucault, em uma de suas conferncias que fez em 1974 no
Instituto de Medicina Social, dizia
Desde o final do sculo XVI e comeo do
sculo XVII todas as naes do mundo
europeu se preocuparam com o estado
de sade de sua populao em um
clima poltico, econmico e cientfico
caracterstico do perodo dominado pelo
mercantilismo. O mercantilismo, no sendo
simplesmente uma teoria econmica,
mas, tambm, uma prtica poltica que
consiste em controlar os fluxos monetrios
entre as naes, os fluxos de mercadorias
correlatos e a atividade produtora da
populao. A poltica mercantilista
consiste essencialmente em majorar a
produo da populao, a quantidade
da populao ativa, a produo de cada
indivduo ativo, e, a partir da, estabelecer
fluxos comerciais que possibilitem a
entrada no Estado da maior quantidade
possvel de moeda, graas a que se poder
pagar os exrcitos e tudo o que assegure
a fora real de um Estado com relao aos
_____________________________ outros. (FOUCAULT, 1982, p.82)
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Foucault pode falar de naes do mundo europeu justificar e guiar as tendncias e prticas
pois estavam em curso processos de transformao centralizadoras da administrao e
nos quais vrios feudos se unificavam sob o governo de da poltica econmica da monarquia
absolutista dos Estados alemes no final
um soberano. Esse processo, chamado de unificao, do sculo XVII e no sculo XVIII. Por outro
foi produzindo Estados nacionais sob o governo de um lado, refere-se s tentativas feitas no
soberano. Contudo, a possibilidade do soberano exercer mesmo perodo de elaborao, atravs
soberanamente seu poder, tanto sobre os senhores feudais da emergente cincia poltica e social
(mantendo o territrio unificado), como sobre o territrio contempornea, uma viso sistemtica
frente a ameaas externas das naes vizinhas, dependia do funcionamento dos vrios servios
administrativos como base para o
em grande parte de sua capacidade de manter um exrcito. treinamento dos funcionrios pblicos.
E isto exigia uma preocupao com o controle da populao (ROSEN, 1980, p.147)
e de sua produo.
Ou seja, foi sendo inventado e era ao mesmo tempo
Rosen (um mdico e historiador da medicina) em um conhecimento sobre o que significava governar um
um de seus textos fala que no pensamento poltico e territrio e uma populao, e um corpo de funcionrios
econmico do final do sculo XVII e da maior parte do pblicos dedicados a aplicar este conhecimento no governo.
sculo XVIII marcante a admirao pelas virtudes de Eis um embrio da atual configurao do Estado: governa-se
uma populao crescente e o intenso desejo de aumentar a populao e a construo de um territrio; para governar
o nmero de habitantes de um pas. (Rosen, 1980, p.144) era preciso produzir um conhecimento sobre os aspectos
Ele d muitos exemplos deste modo de pensar. Em resumo, econmicos (da produo gerada neste territrio) e sobre
as crescentes preocupaes com a populao e sua os aspectos demogrficos e sociais da populao que nele
sade eram justificadas por razes polticas, econmicas vive. claro que isso implicou o desenvolvimento de um
e militares. Mas eram antes de qualquer coisa, razes de conjunto de funcionrios e tcnicos, ou seja, o embrio de
um Estado nascente, posto que voltadas em primeiro lugar uma burocracia nas instituies responsveis pelo governo
para a riqueza da nao. desta populao.
Mas se por toda a parte da Europa ocidental
constitua-se uma preocupao de controlar a populao
e sua produo, o corpo de funcionrios pblicos Referncias
parece ter se desenvolvido inicialmente na regio da
Alemanha, e um pouco mais tarde, no contexto do que FOUCAULT, M. Microfsica do poder. Rio de Janeiro: Ed.
se chamou cameralismo (nome dado a variao alem do Graal, 1982. [Primeira edio de 1979. Organizao e
mercantilismo). Diz Rosen: traduo de Roberto Machado].
O termo cameralismo tem duas ROSEN, G. Da polcia mdica medicina social. Rio de
conotaes. Por um lado, designa as Janeiro: Editora Graal, 1980.
ideias que apareceram para explicar,
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Box 4 Marshall e as trs ondas de expanso de direitos ou menos plena reflete as desigualdades presentes em
cada contexto.
Thomas Humprey Marshall proferiu no ano de Apesar da importncia de sua contribuio para o
1949 uma palestra intitulada Citizenship and Social Class entendimento do desenvolvimento da cidadania no projeto
(Cidadania e Classe Social) que serviu de referncia para moderno de Estado a leitura do autor desconsiderou as
o debate sobre cidadania durante dcadas. Nesta palestra diferentes formaes histricas que marcaram os pases,
Marshall periodizou os fatos histricos que consolidaram com ondas de expanso e retrao na conquista dos direitos.
direitos nos Estados modernos europeus atribuindo a Sua leitura marcada pelo contexto no qual se insere, qual
sculos diferentes o surgimento de cada tipo de direito. Os seja, a Europa. No caso brasileiro no se pode propriamente
direitos civis, conforme o autor foram os primeiros a serem dizer que ocorreu uma evoluo dos direitos tal como se
conquistados; surgiram no sculo XVIII e visavam garantir consolidou em alguns pases da Europa, tendo contradies
os direitos relativos vida, segurana e s liberdades importantes na forma como se garantiu em cada momento
individuais, sobretudo o direito propriedade, aos contratos a conquista de um direito. Santos (1979) e Carvalho (2002)
e justia. trazem contribuies diferentes para a leitura da cidadania
Nesta linha de raciocnio, a segunda onda de no Brasil enfatizando os descaminhos desta construo e os
direitos da era moderna constituiu-se no sculo XIX com a conflitos existentes nos modelos adotados.
delimitao dos direitos polticos, garantindo aos cidados
de um determinado Estado a participao livre na atividade
poltica, seja como membros de organismos do poder Referncia
poltico, seja como simples eleitores de representantes
nesses organismos.
CARVALHO, J.M. Cidadania no Brasil. O longo caminho. Rio
Os direitos sociais corresponderiam terceira onda de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002.
de expanso dos direitos tendo se configurado no sculo
XX. Os direitos sociais respondem s necessidades humanas MARSHALL, T.H. Cidadania, Classe Social e Status. Rio de
bsicas, assegurando o direito a um bem-estar econmico Janeiro. Zahar Editores, 1967.
mnimo, relacionam-se principalmente com o direito a SANTOs, W.G. Cidadania e Justia. A poltica social na ordem
salrio, sade, educao, habitao e alimentao. brasileira. Campos, 1979.
Ao introduzir o conceito de direitos sociais Marshall
(1967) sustentou que a condio de uma cidadania plena
estava diretamente ligada classe social. A cidadania
um status, de direitos e deveres, concedidos queles que
so membros de uma comunidade. J a classe social,
um sistema de desigualdade, baseado em um conjunto de
ideias, crenas e valores. A garantia de uma cidadania mais
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Box 5 - Os Estados de vida curta [...]. perfeitamente comum para um
morador mais velho de uma cidade da
O historiador Eric Hobsbawm proferiu em 1993 Europa central ter tido, sucessivamente,
documentos de identidade de trs
uma conferncia na Universidade da Europa Central, em Estados. Uma pessoa com a minha idade,
Budapeste. Seu auditrio era composto por alunos em sua de Lemberg ou Chernovtsy, viveu sob
maioria oriundos de ex-pases comunistas da Europa central quatro Estados, sem contar as ocupaes
e oriental. E sua fala voltava-se de modo bastante claro dos perodos de guerra[...]. A que pas
para este auditrio particular. Destaco desta conferncia pertence um europeu central e oriental?
um pequeno trecho que, embora trate de uma situao Quem ele ou ela? A pergunta, para um
grande nmero deles, era e ainda uma
muito distinta da que vivemos no Brasil, pode ser bastante pergunta real. Em alguns pases uma
til para esclarecer alguns aspectos sobre a instituio do questo de vida e de morte, afetando
Estado nacional. Falando da Europa central e oriental, dizia quase tudo e por vezes determinando
o historiador: seu estatuto legal e expectativas de vida.
(HOBSBAWM, 1997, p.13-14)
Se vocs so de l, e suponho que quase
todos o sejam, so cidados de pases cuja Quando Hobsbawm neste trecho fala que um morador
situao duplamente incerta. No estou de determinada cidade viveu sob quatro Estados, ele
afirmando que a incerteza seja monoplio se refere a uma dimenso muito importante dos Estados
da Europa central e oriental. provvel nacionais: a delimitao clara de um territrio, que define
que hoje ela seja mais universal do que a populao que est sob o governo neste Estado. Uma
nunca. No entanto, seu horizonte est das funes de Estado, que destacada no trecho, de
particularmente nublado. Durante toda a
minha vida, cada pas da rea da Europa emitir os documentos de identidade. Por exemplo, ns, que
a que vocs pertencem foi assolado nascemos no territrio brasileiro (ou seja, no territrio do
pela guerra, foi conquistado, ocupado, Estado nacional brasileiro) somos brasileiros (queiramos ou
libertado, reocupado. Cada Estado desta no). Nossa vida ser marcada por documentos emitidos
rea possui uma forma diferente da com a chancela deste Estado brasileiro, da certido de
que possua quando nasci. Apenas seis nascimento certido de bito, passando pelos documentos
dos 23 Estados que agora preenchem o
mapa entre Trieste e os Urais existiam no de identidade, pelo ttulo de eleitor, pelo certificado
momento em que nasci, ou teriam existido de alistamento militar (para os homens), pelo Cadastro
se no tivessem sido ocupados por algum de pessoa fsica, e pelos passaportes, que asseguram a
exrcito [...]. Vrios deles passaram a possibilidade do reconhecimento de nosso estatuto legal
existir depois da Primeira Guerra Mundial, quando estamos em outros territrios que no os do Brasil.
e ainda outros depois de 1989. Entre esses, Para ns, que nascemos no Brasil no final do sculo passado,
alguns nunca tiveram em sua histria
a condio de Estado independente na certo que somos brasileiros, e temos nosso estatuto legal
acepo moderna [...] Alguns nasceram e firmado pelo Estado brasileiro, o que afeta profundamente
morreram no perodo da minha existncia nossas vidas cotidianas e nossas expectativas.
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Esse Estado brasileiro tem uma histria, que remonta institucional, h aspectos em comum a quase todos eles. O
chegada dos Portugueses, aos processos de colonizao papel de controle sobre as populaes em seus territrios,
por eles realizados (que implicou a subordinao das e sobre os fluxos dessas populaes para fora ou para
populaes nativas ao domnio portugus), primeira dentro desses territrios. O que no quer dizer que todos os
delimitao territorial esboada pelo Tratado de estados nacionais consigam efetivamente controlar todas
Tordesilhas, a sua expanso produzida sorrateiramente as populaes que vivem em seu territrio. A capacidade
por colonizadores/colonizados. Em certo momento, de concreta de exercer este poder depender ela prpria das
colnia passamos a sede do Estado portugus (com a vinda trajetrias de formao dos arranjos institucionais desses
de D. Joo VI). Depois viramos Brasil com a proclamao Estados nacionais concretos.
da independncia. J fomos governados no arranjo de
uma monarquia, e passamos ao arranjo de uma repblica
federativa. Nenhum brasileiro assistiu a este conjunto de
Referncia
transformaes. A histria da formao e da consolidao
do Estado nacional brasileiro se deu ao longo de sculos, ao
HOBSBAWM, E. Dentro e fora da histria. In: HOBSBAWM,
longo de vrias geraes.
E. Sobre histria. So Paulo: Companhia das Letras, 1998.
O que pode nos parecer estranho no relato de p.13 -21.
Hobsbawm que ele fala de Estados nacionais cujas
transformaes (at mesmo o nascimento e morte de um
determinado Estado nacional, como a Iugoslvia e o da
Tchecoslovquia) vem ocorrendo em uma temporalidade
de uma gerao. O que gera as incertezas e dvidas que
afetam profundamente o estatuto legal e as expectativas da
vida dos cidados daqueles Estados.
Queremos destacar trs coisas. A primeira que
cada Estado nacional tem a sua histria, cheias de
acontecimentos e contingncias que vo forjando de certa
maneira aquela associao entre territrio, populao
governada, e instituies de governo. Acontecimentos
e contingncias que podem marcar (e que marcam) os
arranjos institucionais concretos de cada Estado nacional.
A segunda, que o Estado nacional, e seus arranjos
institucionais, afetam profundamente a vida dos que vivem
em seu territrio. A terceira que, embora cada Estado
nacional tenha sua prpria histria e seu prprio arranjo
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Box 6 - Algumas definies de polticas pblicas - E em nossa discusso nacional, Souza (2006) resumiu
poltica pblica como o campo do conhecimento que busca,
So muitas as definies de polticas pblicas ao mesmo tempo,
divulgadas pelo campo de anlise de polticas no sculo
XX. Todas as definies de certo modo refletem um colocar o governo em ao e/ou analisar
essa ao (varivel independente) e,
entendimento de poltica que a restringe ao aparato quando necessrio, propor mudanas
governamental. no rumo ou curso dessas aes (varivel
- Simon (1957) introduziu o conceito de racionalidade dependente). A formulao de polticas
pblicas constitui-se no estgio em que
limitada dos decisores pblicos sugerindo que tal limitao os governos democrticos traduzem
poderia ser reduzida pelo conhecimento racional. seus propsitos e plataformas eleitorais
(PARSONS, 1995) em programas e aes que produziro
resultados ou mudanas no mundo real.
- Easton (1965) definiu a poltica pblica como um (SOUZA, 2006, p.26)
sistema que envolve formulao, resultados e ambiente.
- Thomas Dye definiu, em 1976, poltica pblica como
aquilo que o governo escolhe fazer ou no fazer, por que faz
Referncias
e que diferena tal ao traz.
- Willians Jenkins, produziu em 1978 uma definio JENKINS, W. Policy analysis: A political and organizational
mais complexa e menos isolada deciso governamental, perspective. London: Martin Robertson, 1978.
mas ainda assim traduzindo-a como uma conjuno de
decises tomadas por atores polticos ou grupo de atores em PARSONS, D.W. Public policy: an introduction to the
relao a metas e recursos para se atingir uma determinada theory and practice of policy analysis. Cheltenham, UK;
situao. (JENKINS, 1978) Northampton, MA, USA, 1995.

- James Anderson introduziu em 1984 novos SOUZA, C. Polticas Pblicas: uma reviso da literatura.
problemas, ao dizer que a poltica pblica o curso de uma Sociologias, Porto Alegre, v. 8, n.16, p. 20-45, 2006.
ao proposta por um ator ou grupo de atores para soluo
VIANA, A. Enfoques metodolgicos em polticas pblicas:
de um problema ou uma questo de interesse (dos atores),
novos referenciais para estudos sobre polticas. In:
indicando que no somente problemas pblicos ou sociais
CANESQUI, A. M. Cincias Sociais e Sade. So Paulo:
se tornam objeto de decises governamentais.
Hucitec, 1997.
- Lemieux, na dcada de 1990, refere-se s polticas
pblicas como tentativas de regular situaes que se
apresentam como problemas pblicos, e que afloram no
interior de uma coletividade ou entre coletividades. (VIANA,
1996)
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PARTE 2

OS DIFERENTES OLHARES NA ANLISE DE


POLTICAS
CAPTULO 3

CINCIA E MTODO DE TRABALHO


CIENTFICO MARX E O MARXISMO

Ial Falleiros
Valria Castro
Virgnia Fontes

Naturalmente se dir que um projeto como este


aqui apresentado impraticvel e contrrio
natureza humana. No h dvida. impraticvel
e contrrio natureza humana. Eis por que vale
a pena ser posto em execuo, e eis por que
proposto. Pois o que um projeto prtico?
um que ou j est em vigncia, ou que poderia
ser posto em execuo nas condies vigentes.
Mas exatamente contra essas condies que
ele se insurge; e qualquer projeto que pudesse
aceit-las seria injusto e descabido. Passaro as
condies, e a natureza humana se transformar.
O que sabemos dela apenas que se transforma.
Transformao vem a ser a nica qualidade que lhe
podemos atribuir.
Oscar Wilde,

A alma do homem sob o socialismo.


Porto Alegre, L&PM: 2003, p.75.
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Vivemos no Brasil e no mundo um momento especial Item I O pensamento marxista em perspectiva histrica
no que se refere ampliao da participao poltica, no qual
as organizaes presentes na sociedade civil desempenham Um esclarecedor ensaio sobre o pensamento de
junto ao Estado papis cada vez mais importantes. Tida Marx, suas influncias no pensamento e na ao poltica
como boa por natureza, a sociedade civil compreendida engendradas no sculo XX e suas potencialidades para o
em muitas abordagens como sinnimo de setor pblico sculo XXI foi escrito por Leandro Konder (1992) e publicado
no-estatal. Tais abordagens definem o Estado como uma sob o ttulo O futuro da filosofia da prxis: pensamento
instituio poltica neutralizadora (ou ainda gerenciadora, de Marx no sculo XXI. Esse ensaio servir de fio condutor
ou gestora) de conflitos, o mercado como o reino dos para o presente texto, embora sofrendo alguns acrscimos,
interesses econmicos privados e a sociedade civil como inclusive de nossas prprias contribuies.
um terceiro setor, nem pblico, nem privado: a esfera do
social1. Estado e mercado teriam se humanizado graas No calor da grave crise das foras polticas no campo
permeabilidade alcanada pelos esforos das, a cada dia socialista que culminou com o fim da Unio Sovitica em
mais numerosas, organizaes sociais que se interpem 1991, Konder se props o desafio de pensar os fundamentos
como mediadoras dos interesses dos desfavorecidos e da obra escrita por Karl Marx, bem como suas limitaes
alijados da riqueza ou do poder, bem como do conjunto da e potencialidades, a partir do exame do seu contexto
populao no que tange os problemas ambientais gerados histrico de criao, bem como das interpretaes a que
por esse mesmo sistema. Essa aparente harmonia, no foi submetida ao longo do sculo XX no interior do prprio
entanto, no vem diminuindo os nveis de concentrao da campo socialista cuja denominao marxista2 envolveu
riqueza e muito menos as desigualdades, que se evidenciam formas muito diferenciadas de reflexo. Segundo Konder,
nas dificuldades daqueles que dormem sob as marquises, Karl Kautsky, dirigente do Partido Social-Democrtico dos
dos que sobrevivem com salrios miserveis, sem escola ou Trabalhadores Alemes, o maior partido da Alemanha
assistncia sade, e daqueles que se escravizam atravs do s vsperas da Primeira Guerra Mundial, foi um dos mais
sistema financeiro para obter produtos eletro-eletrnicos, expressivos responsveis por converter uma vertente do
automveis e mesmo imveis que nunca podero pagar. marxismo em um sistema rgido de ideias. Tal sistema se
baseava numa
Por isso consideramos apropriado, no sculo XXI, lanar
mo da crtica formulada por Marx ao impulso especfico do (...) concepo da histria impregnada
modo como o sistema capitalista se recria, transformando de otimismo: o crescimento das
a realidade, revolucionando constantemente os valores foras produtivas, nas sociedades
desenvolvidas, acarretava uma crise no
e as prticas nas sociedades sob seu domnio e direo,
sistema das relaes de produo, e o
atravs do aumento da explorao do trabalho humano. agravamento das contradies acabava
nessa perspectiva que buscamos neste texto recuperar impondo, com certa inexorabilidade, as
algumas idias do autor, bem como apresentar possveis 2
Konder utiliza no texto os termos marxismo e marxista entre
contribuies para estudos sobre anlises de polticas aspas. Optamos aqui por utilizar as aspas apenas quando mencionamos
pblicas de sade no Brasil. os processos que consideramos reducionistas sobre o pensamento de
Marx.
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1
Ver Banco Mundial (1997). __________________________________
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mudanas imprescindveis ao progresso. filosofia (em especial, de Hegel)5 e praticamente, participou
A sociedade progredia, suas instituies da organizao, na Rssia do incio do sculo XX, de um
se transformavam, sem necessidade de partido revolucionrio que quinze anos mais tarde ps fim
rupturas espetaculares, em decorrncia
dos movimentos da economia. (KONDER, ao czarismo e instaurou o Estado sovitico. Como sabido,
1992, p.64) (grifo do autor) o rtulo marxismo-leninismo foi, entretanto, utilizado
por Stalin e outros como justificativa para a imposio
Essa concepo influenciou fortemente o pensamento de um regime no qual uma ditadura do partido se imps
e a prtica dos partidos polticos identificados com o sobre as massas trabalhadoras, o que sufocou o debate
socialismo na primeira metade do sculo XX, e deixou poltico preconizado por Lenin, transformando a teoria em
marcas profundas que orientam algumas leituras de Marx justificativa para decises polticas do partido comunista na
at os dias atuais. Contudo, desde que foi formulada, essa poca, deixando de lado a perspectiva de Marx, de que a
perspectiva sofreu crticas de pensadores revolucionrios teoria revolucionria deveria dialogar constantemente com
que, como Rosa Luxemburgo3, combateram fortemente o a prtica, articulando fala e ao, discurso com interveno
determinismo em que se circunscrevia, buscando recuperar transformadora.
de Marx as iniciativas dos sujeitos na objetividade do
movimento histrico. Boa parcela da cincia sovitica se desenvolveu
numa perspectiva pragmtica e utilitarista, do que foram
A concepo do homem em Marx clara: exemplos a engenharia gentica, voltada ao cultivo do
o homem o sujeito da prxis, que existe trigo em larga escala, a psicologia, limitada aos reflexos
transformando o mundo e a si mesmo. condicionados estudados pelo fisiologista Pavlov. Tambm
um ser que inventa a si mesmo, por isso as
vezes nos surpreende e escapa. (KONDER, na literatura e nas artes, houve forte enquadramento, com
2010, p.18) escassas excees, s propostas do realismo socialista
propagandista do sistema autoritrio e persecutrio
Lenin tambm se insurgiu contra tal reducionismo do daquele regime.
marxismo4. Teoricamente, dedicou-se ao estudo da histria,
dos desdobramentos do capitalismo, da poltica e da Konder (1992) se interroga sobre as razes para as
adeses poca ao socialismo e as fortes manifestaes de
3
Ver, por exemplo, Loureiro, Isabel Maria Rosa Luxemburgo.
Vida e obra. SP, Expresso Popular, 1999; Luxemburgo, R. Textos apoio aos comunistas por intelectuais e artistas consagrados
escolhidos. Seleo de Isabel M. Loureiro. SP, Expresso Popular, 2009; como Chaplin, Brecht, Sartre, Garca Mrquez, Saramago,
Luxemburgo, R. Marxisme contre dictature. Paris, Cahiers Spartacus, Drummond de Andrade, Neruda, Graciliano Ramos, entre
1946; Schtrumpf, J. (Org.) Rosa Luxemburg ou o preo da liberdade.
SP, Expresso Popular, 2006; Luxemburgo, R. Reforma ou Revoluo?
tantos outros. Dentre as possibilidades de resposta figuram
SP, Expresso Popular, 1999; Loureiro, Isabel Maria Rosa Luxemburg os conflitos desses criadores com suas prprias sociedades,
Os dilemas da ao revolucionria. 2a. ed. ampliada, SP, UNESP/ sua solidariedade aos perseguidos pelo anticomunismo
Perseu Abramo, 2004; Luxemburg, Rosa. Reforma, Revisionismo e nos pases ocidentais, a distribuio de renda da Unio
Oportunismo. Rio/Lisboa, Editora Civilizao Brasileira/Centro do Livro
Brasileiro, 1975; Luxemburg, Rosa A crise da social-democracia. Sovitica muito menos desequilibrada que na maioria dos
Lisboa, Editorial Presena, s/d.
4
Lnin (1979).
5
Ver Lnin (1980).
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pases capitalistas e o sentimento de admirao pelo papel Os pensadores marxistas do sculo XX se depararam
desempenhado pela Unio Sovitica na guerra contra o com mudanas importantes no prprio desenvolvimento
nazi-fascismo. (BOX 1) dos Estados capitalistas. Principalmente aps a 2a Guerra
Mundial, a questo democrtica se colocava como uma
BOX 1 - Aos que viro depois
de ns premissa nesses Estados, para a garantia da coeso
(Bertold Brecht) Dizem-me: come e bebe!
social necessria expanso dos mercados cada vez mais
Fica feliz por teres o que globalizados, num contexto marcado por forte organizao
Eu vivo em tempos sombrios. tens! da classe trabalhadora e pela ameaa do socialismo que
Uma linguagem sem malcia Mas como que posso co- representava. Em meio 2a Guerra, importantes textos
sinal mer e beber, inditos de Marx vieram a pblico: Manuscritos econmico-
de estupidez, se a comida que eu como, eu
uma testa sem rugas sinal tiro de quem tem fome? filosficos de 1844 e A ideologia alem, em 1932, e Linhas
de indiferena. se o copo de gua que eu bsicas da crtica da economia poltica (Grundrisse),
Aquele que ainda ri porque bebo, faz falta a rascunho revelador da primeira verso de O capital, em
ainda no quem tem sede? 1939. Como explicita Konder (1992), tais textos deram
recebeu a terrvel notcia. Mas apesar disso, eu conti- um novo vigor ao pensamento marxista e, se permaneceu
nuo comendo e bebendo.
a chamada vulgata marxista (determinista e dogmtica)
Que tempos so esses, quan-
do Eu queria ser um sbio. acerca dos processos histricos, eles permitiram o
falar sobre flores quase um aprofundamento das discusses do pensamento de Marx
crime. Nos livros antigos est escri- luz da realidade da poca.
Pois, significa silenciar sobre to o que a sabedoria:
tanta injustia?
Aquele que cruza tranqila- Manter-se afastado dos pro-
mente a rua blemas do mundo
j est ento inacessvel aos Item II O mtodo marxista na abordagem da realidade
amigos e sem medo passar o tempo
que se tem para
que se encontram necessi- viver na terra; Dentre os pensadores mais frteis que se nutriram
tados?
das ideias de Marx no sculo XX, contribuindo para sua
Seguir seu caminho sem vio- interpretao e ampliao, Konder (1992) d destaque
verdade: eu ainda ganho o lncia,
bastante para viver. especial a Georg Lukcs e Antonio Gramsci.6
Mas, acreditem: por acaso. pagar o mal com o bem,
Nada do que eu fao no satisfazer os desejos, Lukcs (1957) interpretou o conceito de reificao ou
D-me o direito de comer mas esquec-los. 6
Manteremos o fio condutor proposto por Leandro Konder, mas a
quando eu tenho fome. esses autores vale acrescentar as contribuies oriundas da Escola de
Por acaso estou sendo pou- Sabedoria isso! Frankfurt e, em especial, de Walter Benjamin; as militantes anlises
pado. Mas eu no consigo agir as- elaboradas por Leon Trotsky; as obras histricas e tericas de E. P.
(Se a minha sorte me deixa sim. Thompson, dentre outros autores que, se proclamando marxistas,
estou perdido!) verdade, eu vivo em tem- no se dobraram s limitaes da chamada vulgata, que ora reduzia o
pos sombrios!... marxismo a um positivismo pragmtico, ora a um voluntarismo poltico.
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coisificao ainda em 1923, a partir do estudo da sujeio
BOX 2 - A categoria de totalidade significa (...), de um lado, que a
dos sujeitos aos objetos (ou mercadorias) na sociedade realidade objetiva um todo coerente em que cada elemento est,
capitalista de sua poca, ampliando a anlise engendrada de uma maneira ou de outra, em relao com cada elemento e, de
por Marx (2002) sobre a alienao. O ponto de partida de outro lado, que essas relaes formam, na prpria realidade ob-
Lukcs a teoria do fetichismo da mercadoria, na qual jetiva, correlaes concretas, conjuntos, unidades, ligados entre si
Marx explicita a forma como, sob o capitalismo, as relaes de maneiras completamente diversas, mas sempre determinadas.
(LUKCS, 1967, p.240)
sociais entre trabalhadores, proprietrios das mercadorias
e seus compradores se do a partir da ideia de que o
valor desses produtos medido pelas trocas que podem Lukcs (1979) desenvolveu extensa e densa produo
se operar no mercado, tornando obscura a reflexo sobre terica, debatendo cuidadosamente as questes de
a quantidade de trabalho explorado e expropriado foi mtodo. Elaborou uma proposio original sobre o teor
necessria para que fossem produzidos7. Nesse sentido, ontolgico da obra marxiana, analisando o processo de
Lukcs avana na compreenso de que constituio de uma espcie que, emergindo da natureza,
auto-transforma-se em sociedade atravs trabalho.8 O
com a reduo da fora humana de trabalho processo de trabalho, por envolver atos de finalidade,
condio de mercadoria, a objetividade de atuao com relao a um determinado fim, o de
do mercado impunha aos trabalhadores
uma racionalizao ditada por uma transformar algo existente na natureza em algo inexistente
razo instrumental, que desqualificava e radicalmente novo, implica desde sempre a expresso da
a subjetividade dos homens. () O vontade e da conscincia. Porm, tal vontade humana se
princpio do clculo passava a reinar em depara com as caractersticas prprias dos diversos objetos
reas cada vez mais extensas da atividade naturais com os quais se defronta e, portanto, precisa
humana. Todos os valores iam sendo elaborar conhecimento sobre tais objetos, adequado aos
relativizados. E a razo, enfraquecida,
amesquinhada, recusava-se a enfrentar fins a que se prope. Caso contrrio, o esforo da inteno
o desafio da totalizao e se resignava a do sujeito resulta em mero fracasso. Dessa maneira,
subsistir partida em mil razes setoriais, mesmo as formas de conhecimento cuja base apenas
particulares (...) (KONDER, 1992, p.90) imediata e prtica, e no cientfica ou terica, constituem
Relacionando a desqualificao da subjetividade as formas histricas atravs da qual a humanidade produziu
humana pelo princpio do clculo regente nas sociedades conhecimento relacionado inteno que animava os
capitalistas perda da noo de totalidade, Lukcs (1967) processos de trabalho em cada perodo histrico.
convida a pensar sobre a necessidade de compreenso A cincia, portanto, remete duplamente s exigncias
do conjunto das relaes sociais que configuram uma do perodo histrico no qual esto mergulhados os seres
determinada realidade histrica. (BOX 2) sociais (e limitao de suas intenes) e a uma adequada
expresso mental de seu objeto, com relao s intenes

7
Marx, Karl. O Capital. Vol.1 Parte 1 Captulo 1 sesso 4 (2002). 8
Lukcs (1979).
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dos sujeitos9. Sendo a cincia um produto do trabalho dos criador dos produtores (trabalhadores) sob um mesmo
homens, as questes a que se prope resolver, bem como formato de dominao social. Seu pensamento abrangeu
seus usos, no podem ser entendidos como isentos do praticamente todas as disciplinas sociais (histria, filosofia,
conjunto das relaes sociais que os engendram. (BOX 3) sociologia, antropologia, etc.) e, para alm disso, interrogava
diretamente as prprias formas de dilapidao da natureza
BOX 3 - ...existem tambm critrios gerais que, digamos, constituem j evidentes no sculo XIX11. No por acaso, concentrou-
a conscincia crtica de todo cientista, no importa qual seja a sua se na crtica da economia poltica, contrapondo-se a uma
especializao, e que devem estar sempre espontaneamente ati- forma de conhecimento que se disseminava entre as demais
vos em seu trabalho. Desta forma, pode-se dizer que no cientista disciplinas sociais (e mesmo biolgicas) e que no somente
quem demonstre escassa segurana em seus critrios particulares, reproduzia a lgica dominante sob o capitalismo, como o
quem no tenha uma plena inteligncia dos conceitos utilizados,
apresentava como idntico prpria natureza humana.
quem tenha escassa informao e conhecimento do estgio prece-
dente dos problemas tratados, quem no seja muito cauteloso em Sua crtica apontava agudamente como a economia poltica
suas afirmaes, quem no progrida de uma maneira necessria, tinha como objetivo impulsionar a produo de riqueza
mas sim arbitrria em sem concatenao, quem no saiba levar em sob a forma histrica do capitalismo, desconsiderando
conta as lacunas que existem nos conhecimentos j atingidos, mas a historicidade constitutiva do ser social e os conflitos
as ignore e se contente com solues ou nexos puramente verbais, histricos que a lgica do capital agudiza.
ao invs de declarar que se trata de posies provisrias que pode-
ro ser retomadas e desenvolvidas, etc. (GRAMSCI, 2001a, p.123) Gramsci teve papel fundamental no sentido de
contribuir para a interpretao do mtodo materialista
Marx prope que os conceitos sejam enfrentados dialtico proposto por Marx, a que se referia como filosofia
luz da realidade concreta e a partir de uma base terica da prxis. A partir de suas formulaes, Konder afirma que:
que incorpore os sujeitos em sua espessura histrica.
Nesse sentido, sua abordagem no se apresenta como um Em seu historicismo absoluto,12 a
filosofia da prxis no pode se cristalizar
recorte temtico ou uma teoria instrumental, mas como ou ossificar num modelo doutrinrio
uma plataforma terico-metodolgica que exige apreender enrijecido: um pensamento novo,
o conjunto das relaes sociais. Nelas, os sujeitos, assim 11
Marx era leitor incansvel de diferentes reas do conhecimento e,
como os grupos sociais, so admitidos como mltiplos e criticando as formulaes elitistas de Malthus, assinalou precocemente
diversos, vistos como parte integrante e constitutiva do a existncia de uma dramtica falha metablica na maneira pela
seu contexto scio-histrico e no como meros produtos qual se separava brutalmente a natureza e suas formas prprias de
mecnicos do meio. A diviso social em classes, da qual reproduo da vida social urbana, sob o domnio da dinmica expansiva
da reproduo capitalista. Ver, a respeito, Foster (2010).
o capitalismo uma de suas formas histricas, a mais 12
A expresso historicismo absoluto de autoria do prprio Gramsci.
generalizada, complexifica e tende a enrijecer o processo Essa expresso, entretanto, no uso regular de Gramsci, remete a um
histrico, introduzindo contradies de novo tipo na vida princpio de historicidade constitutivo dos seres sociais e ao fato de que
social10, posto que se trata de conter o mpeto criativo e todo o conhecimento necessariamente produo de sujeitos, no
existindo como tal na natureza. Gramsci, em geral, no remete ao uso
9
Ver Lukcs (2004) passim. corrente do termo, que designa uma forma de apreenso histrica de
10
Marx, K. e Engels, F. (2007), em especial p. 25-96. cunho relativista.
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que inaugura uma postura filosfica sociedades, nas quais o Estado no se legitima atravs
nova. Est condenada a atuar sempre de formas transcendentes (teolgicas) nem de um poder
como uma fora comprometida com a absoluto delas derivado, a obteno do consenso torna-se
inovao. Exatamente por isso, no dispe
de meios para se fazer compreender fundamental para que um projeto de sociabilidade assuma
imediatamente como um todo, jamais a direo poltica-cultural na perspectiva da conservao ou
caber num conjunto de frmulas ou da transformao do conjunto da existncia social.14
preceitos e no tem condies para
exibir uma racionalidade pura. () Essas
O Estado compreendido, nesta abordagem15, no
caractersticas tornam compreensvel como um sujeito intermediador dos conflitos entre as
uma certa vulnerabilidade da filosofia da classes sociais e tambm no como um objeto externo e
prxis; ela no pode permanecer imune manipulvel, segundo os interesses de uma nica classe
a uma certa contaminao por parte do homognea, mas sim como uma tensa relao social. Tal
atraso que pesa, no presente, sobre as viso se contrape noo de Estado enquanto mediador
conscincias que devem ser dinamizadas
na luta para criar o futuro. (KONDER,
do crescimento econmico e provedor de polticas
1992, p.92-93) sociais, tal como concebido nas definies liberais e,
concomitantemente, prope suplantar um marxismo
Ao pensar a prpria constituio dos seres sociais, reducionista que compreende o Estado como relacionado
Gramsci apresenta as trs dimenses subjetivas que apenas burguesia ou frao dela. Afirmar o Estado
compem o homem: 1) a individual; 2) a que o relaciona enquanto relao social significa dizer que este se constitui
natureza; e 3) a que o relaciona aos outros homens. como instncia na qual se expressam as relaes entre os
Tornam-se centrais as dimenses econmica, poltica e grupos sociais organizados na esfera da produo econmica
cultural na caracterizao do homem, em parte sujeito e na esfera poltica da sociedade civil, expressando de
s determinaes de seu tempo, mas simultaneamente maneira complexa a dominao (e a luta) de classes. Essas
dotado de vontade para transform-las.13 organizaes constroem vises de mundo distintas a partir
A concepo de Estado subjacente a essa noo de de suas experincias de luta e da conscincia de seu papel
ser social parte de duas perspectivas enunciadas por Marx. na totalidade da vida social, e a partir delas inscrevem
Primeiramente, a partir da forma histrica de constituio diferentes projetos para a sociedade no mbito dos aparelhos
dos Estados, uma vez que no so naturais e nem resultam do Estado. Nesse sentido, a dimenso ideolgica ou cultural
da vontade de sujeitos singulares. Num segundo plano, a assume importncia na anlise do conjunto das relaes
partir da anlise crtica do Estado capitalista. Ampliando esse sociais, podendo contribuir para a compreenso das formas
vis, Gramsci percebeu o despontar de um novo modelo de obteno do consenso sobre um determinado projeto
de sociabilidade que se difundiria por todos os pases de sociedade e sua implementao poltica. As estratgias
capitalistas sobretudo atravs da obteno do consenso
Gramsci, 2001a, vol.1, pp.103-104.
14
(ou adeso espontnea) de amplos setores sociais desses 15
Partindo de Gramsci, Poulantzas desenvolveu ainda mais essa
pases ainda na primeira metade do sculo XX. Nessas perspectiva que chamou de relacional do Estado capitalista. Ver
13
Gramsci, 2001a, vol.1, pp.411-415. Poulantzas, 2000.
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de convencimento operadas pelos diferentes grupos sociais o grupo dirigente faa sacrifcios de
tanto na sociedade civil quanto nas instituies estatais ordem econmico-corporativa; mas
so, assim, aspectos fundamentais no direcionamento tambm indubitvel que tais sacrifcios e
tal compromisso no podem envolver o
das polticas definidas pelas instituies do Estado, sem essencial (...). (GRAMSCI, 2002, p.48)
eliminar entretanto o seu papel coercitivo. Esta afirmao
terico-metodolgica prope, ainda, compreender a no- O consenso ou a adeso espontnea a um projeto
homogeneidade dos projetos identificados mecanicamente societrio , de acordo com Gramsci, o modo prprio como
com uma classe social, na medida em que possibilita o capitalismo, atravs da ao organizativa empreendida
identificar tanto tenses entre fraes de uma mesma pelas diferentes fraes das classes dominantes, vem
classe na definio de um projeto de sociedade como ganhando a disputa hegemnica nas sociedades capitalistas
convergncias entre classes distintas na construo desse contemporneas. O Estado, longe de ser, como supem
projeto. certos pensadores liberais ou conservadores, uma esfera
separada do plano econmico, social e cultural, integra
O que Gramsci chamou de Estado ampliado o conjunto da vida social e, assim, sofreu um intenso
corresponde, portanto, a uma unidade dialtica na qual processo de ampliao (conforme Gramsci passa a
diferentes projetos, expressando conflitos no interior das compor-se de aparelhagem estatal + sociedade civil) e
classes dominantes e/ou entre as classes sociais, esto vem sendo dominado e dirigido por organismos privados
presentes e buscam conformar o conjunto da populao de hegemonia da burguesia que trabalham diuturnamente
para a organizao do trabalho e da vida caracterstica das para obter o consenso do conjunto das classes sociais
sociedades urbano-industriais capitalistas.16 O conceito para o desenvolvimento de um modelo de sociabilidade
de hegemonia17 corresponde, assim, direo tico- que beneficia a conservao das relaes de explorao e
poltica e econmica obtida pela classe dominante, ou sua dominao vigentes.
frao dirigente, envolvendo, necessariamente, a busca
pelo consenso. Isso significa que, de alguma maneira, A partir da ampliao do conceito de Estado
os interesses subalternos precisam ser levados em empreendida por Gramsci, possvel compreender a
considerao, ainda que mantida sua condio dominada: poltica como a forma da relao intra-Estado mas atingindo
tambm outras formas de organizao da vida social. Nesse
O fato da hegemonia pressupe sentido, adquire importncia central a anlise das formas
indubitavelmente que sejam levados de convencimento e educao, e no apenas da coero,
em conta os interesses e as tendncias
realizadas pelo Estado capitalista. O estudo do embate
dos grupos sobre os quais a hegemonia
ser exercida, que se forme um certo entre classes e fraes de classe, bem como das formas
equilbrio de compromisso, isto , que de produo da subjetividade, adquirem novo flego na
compreenso do conjunto das formas organizativas, sejam
16
O conceito gramsciano de conformismo corresponde necessidade eles partidos, aparelhos privados de hegemonia, instituies
de se criar o homem atual sua poca, na tica do capital ou na tica
do trabalho. (GRAMSCI, 2001b, v.2, p.62) etc. Assim, as instituies pblicas so entendidas como
17
Ver Gramsci, Vol.3, 2002, p.46-55. a configurao do Estado e tambm como as formas
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organizativas da poltica, mas remetem permanentemente BOX 4 - 1 - A principal insuficincia de todo o materialismo at aos
s lutas presentes na sociedade. Do mesmo modo, os nossos dias - o de Feuerbach includo - que as coisas [der Gegens-
sujeitos, socio-historicamente situados, so enfatizados na tand], a realidade, no mundo sensvel so tomados apenas sobre a
sua relao com o mundo e com os outros sujeitos. forma do objeto [des Objekts] ou da contemplao [Anschauung];
mas no como atividade sensvel humana, prxis, no subjetiva-
Considerada um clssico18, a obra de Marx pode mente. Por isso aconteceu que o lado ativo foi desenvolvido, em
continuar contribuindo para a crtica de noes to oposio ao materialismo, pelo idealismo - mas apenas abstrata-
difundidas na atualidade, como a separao entre individuo mente, pois que o idealismo naturalmente no conhece a atividade
e sociedade, o individualismo competitivo como valor sensvel, real, como tal. Feuerbach quer objetos [Objekte] sensveis
que move a sociedade, na integrao da historicidade realmente distintos dos objetos do pensamento; mas no toma a
prpria atividade humana como atividade objetiva [gegenstndli-
ao pensamento cientfico e sobretudo, no contraponto che Ttigkeit]. Ele considera, por isso, na Essncia do Cristianismo,
idia de que no h alternativa para alm das formas apenas a atitude terica como a genuinamente humana, ao passo
capitalistas de organizao da vida em sociedade, onde a que a prxis tomada e fixada apenas na sua forma de manifesta-
conciliao entre interesses do capital e do trabalho e da o srdida e judaica. No compreende, por isso, o significado da
parceria pblico-privada despontam como soluo para atividade revolucionria, de crtica prtica.
os problemas sociais focalizados e para a coeso social em 2 - A questo de saber se ao pensamento humano pertence a ver-
torno da ao benevolente e voluntarista, na dita esfera dade objetiva no uma questo da teoria, mas uma questo prti-
ca. na prxis que o ser humano tem de comprovar a verdade, isto
social para amenizao da pobreza e para a expanso
, a realidade e o poder, o carter terreno do seu pensamento. A
dos negcios privados na rea social. A crtica a tais noes disputa sobre a realidade ou no realidade de um pensamento que
se fundamenta na idia de que o cerne da organizao se isola da prxis uma questo puramente escolstica. (Marx,
da vida material e da (re) produo social no capitalismo 1982) (Destaques em negrito por ns.)
o acesso diferenciado s condies de existncia e aos
meios de apropriao dos frutos do trabalho humano.
Seu contraponto a afirmao da prxis como forma de
pensar a realidade e como possibilidade de desenvolver a
capacidade transformadora e criadora dos sujeitos. (BOX 4)

18
Norberto Bobbio (2000, p. 114) diz que, para ser considerado um
clssico, um pensador deve obter o reconhecimento de trs qualidades:
a) deve ser considerado como intrprete to importante da poca
em que viveu que no se possa prescindir de sua obra para conhecer
o esprito do tempo; b) deve ser sempre atual, no sentido de que
cada gerao sinta necessidade de rel-lo, e, relendo-o, dedique-
lhe uma nova interpretao; c) deve ter elaborado categorias gerais
de compreenso histrica das quais no se possa prescindir para
interpretar uma realidade mesmo distinta daquela a partir da qual
derivou essas categorias e qual as aplicou.
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Item III Estudos marxistas no campo da sade na preventiva universitrios, na construo de espaos
atualidade acadmicos de difuso das pesquisas com esse enfoque
e nos movimentos sociais e polticos em defesa do direito
As duas dcadas de inscrio do Sistema nico de universal sade e do dever do Estado na sua consecuo.20
Sade (SUS) na Constituio Federal vm sendo discutidas A tradio gramsciana de anlise da sociedade civil
em inmeros fruns mas, no que tange os pressupostos teve declarada e destacada expresso no campo da sade
marxistas de anlise no campo da sade, teve destaque um na coletnea Reforma Sanitria: em busca de uma teoria.
seminrio internacional organizado em 2006 pelo Ncleo (TEIXEIRA, 1989) Entre outras questes, discute-se em
de Estudos em Sade Coletiva (NESP/UnB) sob o ttulo de seus artigos o movimento sanitrio como um organismo
Pensamento Marxista em Sade. O evento debateu as implementador e difusor de uma viso de mundo na qual a
bases tericas e filosficas do pensamento marxista e sua luta pela sade se articule luta pela transformao social
influncia na produo do conhecimento em sade, tendo segundo os interesses da classe trabalhadora, fortalecendo
por base a constituio do campo da pesquisa social na rea o projeto da Reforma Sanitria pelo consenso produzido e as
e na fundamentao do movimento da reforma sanitria na adeses de outros movimentos progressistas populares, de
Amrica Latina e no Brasil. trabalhadores, cientficos, partidrios etc. (ESCOREL, 1989,
A abordagem da sade centrada nas cincias p.186) Essa tradio reafirmada em recente documento
biolgicas e na viso funcionalista de sociedade passou a ser do Centro Brasileiro de Estudos de Sade, organizao
contrastada a partir do final dos anos 1960 por estudiosos criada no bojo do movimento sanitrio -, intitulado A
que, fundamentados no materialismo histrico e dialtico, estratgia do CEBES, no qual se afirma que o CEBES se
consolidam o campo da teoria social da medicina, tambm identificou sempre com um lugar da sociedade civil de
conhecido como abordagem marxista da sade. Os estudos onde se possa pensar criticamente a sade e a sociedade
acadmicas considerados divisores de guas no Brasil brasileira e, desde esta anlise de conjuntura, construir
influenciados por tal abordagem so a tese de doutorado estratgias polticas transformadoras, difundi-las e buscar
O dilema preventivista, de Sergio Arouca (1975), e a tese de agrupar foras sociais capazes de impulsionar este processo
livre-docncia Sade e Sociedade, de Ceclia Donnangelo de transformao. (CEBES, 2007, p.4)
(1976)19. Tais estudos inscreveram a sade na sua relao Alguns estudos atuais na rea da sade reafirmam
com o conjunto da vida social, tendo em vista seus aspectos esse enfoque, ancorados numa leitura do materialismo
sociais, econmicos, polticos e culturais. A noo de que a histrico-dialtico que retoma a interligao entre o
sade socialmente determinada exerceu forte impacto na econmico e o poltico, bem como a noo de classe como
renovao dos currculos dos departamentos de medicina processo e como relao, compreendendo a histria como
19
A obra de Ceclia Donnangelo (1940-1983) considerada paradigmtica possibilidade, ainda que perpassada por fortes elementos
na rea, sendo reconhecida por trazer importantes reflexes sobre a 20
Para uma contextualizao do surgimento do movimento da reforma
profisso mdica, sua insero no mercado de trabalho e em relao sanitria a partir dos movimentos com os quais antagonizava e com
s polticas pblicas. O enfoque principal ocorre na discusso sobre aqueles com os quais compartilhava ideias e princpios ver Teixeira
ideologia e a conformao do processo de trabalho do mdico e sua (1988). Uma anlise aprofundada da histria do movimento sanitrio
insero na estrutura dos servios de sade pblicos ou privados.
_____________________________ no Brasil__________________________________
pode ser encontrada em Escorel (1998).

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de determinao. Sem a pretenso de elaborar um concomitantemente, a expanso dos negcios privados
inventrio de tais estudos (o que demandaria uma pesquisa no mercado voltado assistncia sade. A reflexo mais
aprofundada que no corresponde ao objetivo deste importante, a nosso ver, e que perpassa todo o trabalho
texto), apresentamos alguns exemplos do modo como o de pesquisa, talvez seja a de que a interferncia externa na
mtodo marxista pde auxiliar pesquisas cientficas sobre definio de polticas nacionais no se d mecanicamente
as polticas de sade no Brasil. de fora para dentro, mas vem resultando da conciliao de
O primeiro exemplo a tese desenvolvida por interesses entre grupos nacionais e internacionais e de sua
Rizzotto (2000), que prope relacionar as polticas de insero combinada na correlao de foras que define o
sade no Brasil dos anos 1990 s diretrizes emanadas pelo Estado brasileiro atual.
Banco Mundial no mesmo contexto. Sua anlise amplia o O segundo exemplo a tese de Lima (2010). Fruto
foco das polticas de sade na medida em que estas so da pesquisa de doutoramento, a tese apresenta um
compreendidas como poltica social e, portanto, esto detalhado estudo sobre os embates em torno da formao
inscritas no processo histrico de consolidao do Estado profissional em enfermagem e da construo da hierarquia
capitalista. Nessa perspectiva, valendo-se da compreenso profissional envolvendo o conjunto dos trabalhadores
do Estado como expresso das relaes de fora entre tcnicos na rea: atendentes, auxiliares e tcnicos. Valendo-
interesses antagnicos dos proprietrios capitalistas e se do mtodo marxista, o estudo constri o percurso
dos trabalhadores, bem como entre interesses internos histrico da temtica para analis-la no contexto atual,
aos pases e internacionais, empreende, de um lado, enfatizando as categorias de historicidade e de totalidade
uma reflexo sobre o Estado brasileiro e sobre o carter para apreender a essncia do fenmeno estudado, atravs
compensatrio e restrito das polticas sociais caracterstico de mediaes e especificidades que o integram ao conjunto
de pases perifricos como o Brasil, promovendo uma da vida social no Brasil entre 1920 e 2010. Nesse sentido,
incurso sobre as polticas de sade e sobre as tenses as polticas voltadas profissionalizao de trabalhadores
pblico-privadas nelas presentes ao longo da histria; de tcnicos de enfermagem so relacionadas s mudanas na
outro, uma anlise do papel dos organismos internacionais configurao do Estado brasileiro e das polticas sociais ao
no direcionamento das polticas sociais nesses pases, tendo longo desse perodo. Para compreender as novas formas
como foco a investigao do nvel e grau dessa atuao/ assumidas pela poltica nacional de sade e de formao
interveno nas polticas de sade no Brasil a partir da profissional, prope-se uma articulao entre movimento
inscrio do SUS na Constituio de 1988. O que nomeia de sindical, poltica previdenciria, acordos entre organismos
projeto de desmonte do SUS, empreendido pelo Banco internacionais e governo brasileiro, considerando ainda os
Mundial, estudado a partir da investigao dos programas interesses conflitantes na rea da enfermagem. O estudo
desenvolvidos por tal organismo multilateral voltados focaliza o aumento da escolarizao dos trabalhadores
reduo do papel e participao dos rgos pblicos na tcnicos de enfermagem, correntemente analisado como
oferta de servios de sade, mediante implementao de resposta tanto racionalizao do trabalho hospitalar
projetos e programas que focalizam e direcionam as aes quanto s demandas organizadas da categoria profissional
pblicas para as populaes mais pobres, promovendo, em questo, mas esse foco se expande na medida em que
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o autor discute o processo de elevao do patamar de transformao das condies de vida coletivas e aquele que
formao escolar na rea luz dos interesses expressos visa articular a sade pblica aos interesses do mercado
nas polticas educacionais recentes, de cunho neoliberal, e vm adquirindo novas formas. O estudo tem como foco a
das polticas de sade de cunho privatizante, assim como produo e difuso de valores, ideias e prticas veiculados
dos interesses dos empresrios da sade na formao pelos representantes polticos dos interesses empresariais
profissional. Sobre esses ltimos, alis, o trabalho chama na sade. Sua relevncia se justifica em funo da escassez
ateno para o projeto de criao do Servio Nacional de anlises sobre o papel poltico desempenhado pelas
de Aprendizagem da Sade (SENASS) e do Servio Social entidades empresariais e os impactos gerados por suas
da Sade (SESS), tambm conhecido como Sistema S da proposies na poltica nacional da sade. O propsito
Sade, em tramitao no senado federal desde 2001 (PLS explicar suas estratgias e aes na arena poltica voltadas
131/2001). legitimao e o fortalecimento de um projeto societrio
O terceiro exemplo a pesquisa de doutorado, em baseado na lgica de mercado e na inflexo da noo de
andamento, de Falleiros (no prelo), sobre as entidades sade como poltica social, como direito de todos e dever
empresariais da sade e suas influncias na poltica nacional do Estado, em prol de uma viso da sade como servio
de sade na primeira dcada de 2000. O estudo vem no-exclusivo do Estado a ser prestado em parceria entre
mapeando a atuao da Confederao Nacional de Sade, entes pblicos e privados. O marco terico do trabalho se
Hospitais, Estabelecimentos e Servios, representante inspira no materialismo histrico em sua atualizao para
sindical de grau superior de todos os estabelecimentos do o sculo XX, especialmente pelas formulaes de Antonio
pas prestadores de servios de sade privados (lucrativos ou Gramsci e Nicos Poulantzas este mais diretamente na
filantrpicos) e operadoras de planos de sade desde 2001, sua produo a partir do rompimento com Althusser, na
em diferentes fruns institucionais do Estado: Conselho qual passa a definir o Estado como uma relao, mais
Nacional de Sade (Ministrio da Sade); Cmara de exatamente como a condensao material de uma relao
Sade Suplementar (Agncia Nacional de Sade); Conselho de foras entre classes e fraes de classe, tal como ele
Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador; Conselho expressa, de maneira sempre especfica, no seio do Estado.
Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Servio, (POULANTZAS, 1980, p. 147)
Frente Parlamentar da Sade; e Supremo Tribunal Federal. O ltimo exemplo a tese de Morosini (2009). Em
Prope-se situar a atuao de tal entidade empresarial no sua dissertao de mestrado, a pesquisadora analisa o
movimento de reacomodao de foras polticas no Brasil contexto histrico em que ocorre disputas polticas para
e de rearranjo das relaes entre Estado e sociedade, formulao e implementao da formao dos Agentes
levando em considerao as diretrizes do Banco Mundial, Comunitrios de Sade (ACS) no SUS. O estudo refere-se ao
o programa poltico da Terceira Via e as redefinies das perodo 2003-2005, no qual a autora participou ativamente
bases sociais e legais do Estado brasileiro implementadas desse processo acompanhando as disputas entre diferentes
ao longo dos anos 1990 e 2000. A hiptese a ser testada projetos e concepes no interior do Ministrio da Sade,
a de que, nas ltimas duas dcadas, antigas tenses entre mais especificamente na Secretaria de Gesto do trabalho
o projeto de construo de uma sade pblica voltada (SGTES). O estudo remonta a esse contexto indagando
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sobre algumas questes que permeiam o trabalho e Referncias
a formao dos ACS, principalmente as concepes
existentes em relao sade, educao e ao trabalho AROUCA, A.S.S. O Dilema Preventivista: contribuio para
em sade e, tambm, quanto ao papel do Estado em a compreenso e crtica da medicina preventiva. Campinas,
relao a essas polticas. Utilizando o mtodo histrico- 1975. Tese (Doutorado). Departamento de Cincias
dialtico, a autora analisa as contradies e mediaes Mdicas, Universidade Estadual de Campinas.
inerentes ao processo de formulao das polticas de
gesto do trabalho e da educao dos ACS, relacionando- BANCO MUNDIAL. El Estado en un mundo en transformacin:
as a totalidade das condies sociais e econmicas informe sobre el desarollo mundial. Washington, DC: Banco
existentes. Para compreenso dessa realidade, discute os Mundial, 1997.
conceitos de Estado, sociedade civil, hegemonia, e tambm BOBBIO, N. Teoria geral da poltica. A filosofia poltica e as
a noo de qualificao presente nessas formulaes. lies dos clssicos. Rio de Janeiro: Campus, 2000.
Nesse sentido, discute o Estado como expresso da
luta de classes, valendo-se das formulaes de Gramsci CEBES. A Estratgia do CEBES. I Documento de estratgia
para compreender a sociedade civil como uma arena de do CEBES. 2007. No publicado.
disputas, a partir da qual enfoca os sujeitos polticos que
DONNANGELO, M.C.; PEREIRA, L. Sade e sociedade. So
atuam buscando conquistar posies e espaos na direo
Paulo: Duas Cidades, 1976.
poltico-ideolgica em favor dos interesses do conjunto da
populao, bem como o acesso e a manuteno dessas ESCOREL, S. Sade: uma questo nacional. In: TEIXEIRA,
posies no interior do Estado. O conceito de qualificao S.M.F. (Org.) Reforma Sanitria: em busca de uma teoria.
profissional no mbito desse estudo foi compreendido em So Paulo: Cortez / Rio de Janeiro: ABRASCO, 1989. p.181-
uma perspectiva histrica, relacionando a formao do 192.
ACS sua vinculao s equipes de Sade da Famlia. A
qualificao profissional foi compreendida, para alm dos ESCOREL, S. Reviravolta na Sade: origem e articulao do
conhecimentos e das habilidades prticas desenvolvidas movimento sanitrio. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz, 1998.
pelos trabalhadores, compondo-se tambm por valores FOSTER, J.B. A ecologia de Marx. Materialismo e natureza.
socialmente atribudos a esses profissionais, conferindo- Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2010.
lhe um perfil profissional com uma ampla dimenso social.
A autora conclui destacando que as polticas de formao GRAMSCI, A. Introduo ao estudo da filosofia - A filosofia
profissional e de gesto do trabalho dos ACS resultaram de Benedetto Croce. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira,
das presses exercidas pelo movimento organizado desses 2001a. Cadernos do Crcere, Vol. 1.
trabalhadores em torno da regulamentao e dos vnculos
______. Os intelectuais, o princpio educativo. Jornalismo.
de trabalho, o que possibilitou a incluso dessa pauta na
Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2001b. Cadernos do
agenda poltica no Ministrio da Sade e nas instncias
Crcere, Vol. 2.
gestoras do SUS.
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Ruben Araujo de Mattos e Tatiana Wargas de Faria Baptista (Orgs) Caminhos para Anlise das Polticas de Sade
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CAPTULO 4

O NEO-INSTITUCIONALISMO E A ANLISE
DE POLTICAS DE SADE: CONTRIBUIES
PARA UMA REFLEXO CRTICA

Luciana Dias de Lima


Cristiani Vieira Machado
Camila Duarte Gerassi

Os estudos de anlise de polticas pblicas, dada a


prpria motivao que originou essa rea de pesquisas a
reflexo sobre a ao do Estado ou dos governos tm sido
bastante influenciados pela produo acadmica do campo
das Cincias Sociais, em particular da Cincia Poltica.
Este captulo tem o propsito de discutir uma
abordagem que ganhou muito destaque entre os cientistas
sociais nas ltimas dcadas, o neo-institucionalismo,
buscando explorar as suas possveis contribuies para a
anlise das polticas de sade.
Para isso, situa-se inicialmente o debate que deu
origem ao neo-institucionalismo e as suas especificidades
em face das tradies anteriores das Cincias Sociais
que embasavam as anlises sobre as instituies e as
polticas. A seguir, apresentam-se as principais correntes
terico-metodolgicas englobadas sob a denominao
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neo-institucionalismo, visando explicitar os elementos O enfoque behaviorista ou comportamentalista
comuns e, sobretudo, a diversidade de enfoques presentes na Cincia Poltica, desenvolvido nos anos 1950 e incio
nos estudos neo-institucionalistas. Por fim, analisam- da dcada de 1960, considerado por Thelen e Steinmo
se as possibilidades e as limitaes da abordagem neo- (1992) como uma rejeio a esse antigo institucionalismo,
institucionalista para a anlise das polticas de sade, pois estava claro que somente o estudo das regras formais
incluindo a apresentao de alguns exemplos de estudos no explicava o comportamento poltico nem os efeitos da
recentes da rea que utilizaram esse referencial. poltica1. O modelo behaviorista preconizava o entendimento
das crenas e atitudes de grupos e indivduos para alm das
estruturas formais dos antigos institucionalistas, ou mesmo
dos contextos histricos e das estruturas econmicas
Origens e especificidades do neo-institucionalismo capitalistas valorizadas nos estudos de influncia marxista.

Embora trabalhos clssicos da teoria poltica Entretanto, essas teorias tambm no se mostraram
tendessem a destacar a importncia das instituies polticas suficientes para a interpretao da diversidade de
para o entendimento de fenmenos e comportamentos situaes histricas presentes durante os processos de
sociais (como em Hobbes, Locke, Tocqueville e Max Weber), reforma e reestruturao dos pases centrais a partir
o Estado, enquanto organizao poltica concreta, foi da crise econmica dos anos 1970. (MARQUES, 1997)
perdendo sua centralidade na produo da Cincia Poltica nesse contexto de mudanas polticas e econmicas e de
moderna, particularmente nos Estados Unidos, at os anos efervescncia terica que as instituies adquirem status
1970. por isso que, segundo March e Olsen (2008), no renovado, influenciando a produo acadmica desde
se pode dizer que so inteiramente novas as preocupaes ento, em que pesem os distintos conceitos e enfoques
e ideias institucionalistas. Elas j estavam presentes entre utilizados. (THRET, 2003)2
filsofos e tericos polticos europeus e de certo foram Algumas questes precisavam ser respondidas:
importantes para o nascimento e consolidao da disciplina. como explicar as diferentes respostas crise em pases
Por outro lado, preciso reconhecer que o que se com estgios similares de desenvolvimento econmico
denomina atualmente como neo-institucionalismo guarda e modernizao capitalista? Considerando os diferentes
pouca correspondncia com o velho institucionalismo. 1
As ideias behavioristas explicitam, principalmente, uma preocupao
Estes estudos caracterizavam-se pela nfase na descrio e de base terica. (THELEN; STEINMO, 1992) Seus adeptos enfatizam
comparao esttica de estruturas administrativas, legais e que, para entender a poltica e explicar os seus efeitos, no basta
polticas em diferentes pases e estados norte-americanos. simplesmente a identificao dos atributos formais das instituies
governamentais. Esforos devem ser empreendidos para a compreenso
(MARQUES, 1997) De cunho fortemente normativo, a da distribuio de poder por meio das atitudes e comportamento
anlise comparada consistia em justapor tais configuraes polticos.
institucionais, sem maiores preocupaes quanto 2
Para uma discusso aprofundada sobre as particularidades,
convergncias e influncias recprocas entre abordagens
formulao de teorias explicativas que favorecessem a institucionalistas na Cincia Poltica, na Economia e na Sociologia,
compreenso da diversidade de situaes encontradas. consultar Thret (2003).
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contextos nacionais, por que grupos com caractersticas Para esses pesquisadores, a resposta para suas
organizacionais e preferncias semelhantes no influenciam questes de investigao encontravam-se nas estruturas
a poltica da mesma forma ou na mesma direo? Que intermedirias - as instituies - que mediam a relao
fatores contribuem para a distribuio desigual de recursos entre Estado e sociedade, entre estruturas econmicas
e capacidades de influncia poltica entre diferentes e comportamentos de indivduos e grupos, modelando
organizaes sociais? processos polticos e sociais nos diferentes pases.
Portanto, identificar as razes para a persistncia de Em suma, por sua prpria origem (a crtica relacionada
diferenas entre naes apesar dos desafios e presses insuficincia dos postulados existentes) e pela natureza
comuns era o tema central do trabalho dos primeiros neo- dos trabalhos desenvolvidos (a relevncia dos resultados
institucionalistas, o que implicava mudanas de nfase em empricos e a abordagem contextualizada e comparada
nvel terico e emprico em contraponto s tendncias dos fenmenos sociais em estudo), o neo-institucionalismo
at ento dominantes. Estes autores criticavam tanto as tem sido considerado uma corrente no unitria das
abordagens descontextualizadas das teorias tradicionais de Cincias Sociais, para onde convergem tericos de origens
grupos de interesse, como sugeriam certo esgotamento dos disciplinares e matizes diversos, desde economistas
modelos macro tericos funcionalistas e marxistas. (THELEN; neoclssicos at adeptos da corrente marxista. (MARQUES,
STEINMO, 1992) De forma contrria ao preconizado por 1997) Seus estudos tm em comum a nfase no papel
essas correntes, os resultados de seus estudos empricos central que as instituies ocupam, considerando sua
sugeriam que interesses de classe se manifestam de forma influncia nas estratgias dos atores, nos rumos, trajetrias
diferenciada em contextos especficos, sendo que grupos e contedo das polticas. (HALL; TAYLOR, 2003; PIERSON,
de interesses comuns (tais como partidos, organizaes 2004)
profissionais e sindicais) diferenciam-se internacionalmente Em geral, seus postulados tericos tm mdio alcance,
segundo suas reivindicaes e demandas polticas. isto , no so todos os fenmenos polticos que podem
Considerava-se, ainda, que a teoria que dominava ser explicados por estas teorias, mas apenas aqueles cujas
a poltica comparada at esse momento (o velho caractersticas se ajustem s suas premissas. (ARRETCHE,
institucionalismo) e a Cincia Poltica de inspirao 2007, p. 148) Para os neo-institucionalistas no possvel
behaviorista norte-americana tendiam a obscurecer as estabelecer posturas definitivas ou teorias gerais associadas
razes que estruturam a poltica nos diversos pases. A crise a longos perodos histricos, mas apenas afirmaes
tambm possibilitou a busca por fatores explicativos de
renovada e mais sistematizada ateno aos fatores institucionais em
ordem nacional e institucional trazendo de volta o Estado3 anlise comparada correspondem a um perodo de agitao na arena
e suas organizaes para a agenda de pesquisas4. internacional com o declnio da hegemonia norte-americana e a crise
do petrleo de 1973 e 1974. Se a prosperidade dos anos 1950 e 1960
3
Para Evans (1993), diferentes ondas de pensamento influenciaram
tendiam a mascarar a diversidade nacional nas polticas e policy-making
os estudos sobre o papel do Estado no desenvolvimento, com maior ou
entre os pases industrializados, o choque econmico no incio dos
menor nfase na importncia das instituies para os rumos da poltica
anos 1970 abriu espao para uma diversidade de respostas nacionais e
e da economia.
institucionais que desacreditaram as teorias de convergncia dos anos
4
Thelen e Steinmo (1992) nos lembram que no por coincidncia que
1960.
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provisrias relativas a determinadas conjunturas poltico- adotam um comportamento estratgico. Neste caso, as
econmicas, que so formuladas, testadas e alteradas a instituies incidem nas expectativas dos indivduos quanto
partir da anlise de casos concretos. ao comportamento presente e futuro dos outros atores no
Normalmente, o conceito de instituio utilizado jogo poltico.
nesses estudos extremamente amplo, podendo incluir A perspectiva cultural trata dessas questes de
regras formais (Leis, normas e outros procedimentos modo diferente, ao sublinhar que o comportamento
regimentais) e informais relacionadas a cdigos de conduta, humano jamais inteiramente estratgico, sendo limitado
hbitos e convenes em geral. Mas as instituies tambm pela viso de mundo prpria do indivduo. Os indivduos
podem ser vistas como atores que definem e defendem recorrem com frequncia a protocolos estabelecidos ou a
interesses. De qualquer modo, os neo-institucionalistas modelos de comportamento j conhecidos para atingir seus
tendem a enfatizar o carter mais amplo de instituies se objetivos. Desse ponto de vista, as instituies fornecem
comparado ao das organizaes. (NORTH apud MARQUES, modelos morais e cognitivos que permitem a interpretao
1997, p. 76) Por instituies entendem-se qualquer regra e a ao. O indivduo concebido como uma entidade
ou forma de constrangimento que moldam as interaes profundamente envolvida num mundo de instituies
humanas; e, por organizaes, os grupos e agentes polticos compostas por smbolos, cenrios e protocolos que agem
(partidos, governos, senado, prefeitura), econmicos como filtros a partir dos quais se define uma linha de ao.
(sindicatos, cooperativas), sociais (igrejas, clubes) e No somente as instituies fornecem informaes teis
educacionais (escolas, universidades). de um ponto de vista estratgico como tambm afetam a
Para alm do pressuposto geral de que as identidade, a imagem e as preferncias dos indivduos e dos
instituies importam, a relevncia da abordagem neo- grupos.
institucionalista est em identificar quais instituies Esses dois enfoques fornecem explicaes
afetam comportamentos individuais e coletivos e como diferentes para o fato de que os modelos normalizados de
estas instituies operam e resistem, ou seja, por meio comportamento associados s instituies exibem uma
de que processos e mecanismos estas exercem influncia inegvel continuidade no tempo. A perspectiva calculadora
sobre as decises polticas e se mantm ao longo do tempo. sugere que as instituies se mantm porque elas realizam
Sobre tais questes os neo-institucionalistas divergem algo da ordem de um equilbrio de Nash. (HALL; TAYLOR,
entre si, sendo possvel a identificao de uma perspectiva 2003) Em outros termos, os indivduos aderem a esses
calculadora e outra cultural. (HALL; TAYLOR, 2003) modelos de comportamento porque perdero mais ao evit-
Os partidrios da perspectiva calculadora do los do que ao aderir a eles. Quanto mais uma instituio
nfase aos aspectos do comportamento humano que contribui para resolver dilemas relativos ao coletiva,
so instrumentais e orientados no sentido de um clculo ou quanto mais ela torna possvel ganhos resultantes de
estratgico. Eles postulam que os indivduos buscam atingir trocas, mais ela ser robusta e ter continuidade.
determinados objetivos e maximizar seu rendimento Por outro lado, a perspectiva cultural enfatiza as
em funo de uma dada preferncia e que, ao faz-lo, instituies enquanto componentes elementares a partir
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dos quais a ao coletiva elaborada. Certas instituies embora estejam voltadas para o papel desempenhado pelas
so to convencionais ou usuais que escapam a todo instituies nos processos polticos e sociais, apresentam
questionamento direto e, enquanto construes coletivas, mtodos de anlise distintos. (MARQUES, 1997; HALL;
no podem ser transformadas de um dia para o outro pela TAYLOR, 2003)
simples ao individual. Em suma, as instituies resistem Embora no haja um consenso na literatura acerca
porque elas estruturam as prprias decises concernentes da classificao das vertentes neo-institucionalistas, neste
a uma eventual reforma que o indivduo possa adotar. captulo sero apresentados os principais aspectos de cinco
Marques (1997) sistematiza a contribuio desses correntes que esto voltadas para o estudo das instituies:
estudos para a compreenso das influncias das instituies o institucionalismo da escolha racional; o institucionalismo
na vida poltica: (1) a formulao das representaes sobre histrico e o institucionalismo sociolgico, tradicionalmente
a poltica e a possibilidade de sucesso nas demandas reconhecidos como parte dessa abordagem; e duas
mediada pela formao histrica do Estado e suas correntes mais recentes que tm apresentado avanos
instituies polticas5; (2) os grupos de interesse se formam em relao quelas, o institucionalismo construtivista e o
e produzem suas agendas em dilogo com as estruturas institucionalismo de redes. (HAY, 2006)
organizacionais e as agncias estatais existentes6; (3) A iniciativa de explorar as caractersticas que
as instituies polticas mediam as relaes entre as diferenciam as vertentes no implica uma concepo de que
estratgias dos atores e a implantao de determinadas sejam excludentes ou antitticas, mas sim complementares.
polticas pblicas, permitindo que demandas similares O intercmbio entre elas permite trocas de linguagem e
tenham resultados totalmente diversos. estilos de trabalho (SKOCPOL, 1995), bem como respostas a
perguntas que, em geral, so de interesse mtuo. (SANDERS,
2006) Hall e Taylor (2003) ressaltam que as interaes entre
As vertentes neo-institucionalistas as correntes trazem contribuies aos estudos realizados,
tendo em vista que cada uma revela aspectos importantes,
Como j explicitado no incio do captulo, o neo- ainda que parciais, dos impactos das instituies sobre os
institucionalismo no pode ser considerado uma abordagem comportamentos dos atores polticos.
nica ou unificada, j que tem como principal caracterstica Por outro lado, necessria cautela na incorporao
a convergncia de tericos de matrizes disciplinares de contribuies das diferentes correntes, pois elas partem
diferentes. Ao contrrio, abarca algumas vertentes que, de pressupostos ou fundamentos distintos em relao a
5
As representaes dos atores sobre temas como partidos, polticas algumas questes. O conhecimento das especificidades
pblicas e cidadania so influenciadas pela forma como historicamente de cada uma importante para a identificao de seus
o Estado se comportou e como se configura no momento atual. Pode-se usos pelos vrios estudos (nem sempre explicitados nos
tambm discutir a existncia de um sentido ou sentimento de Estado. trabalhos acadmicos), bem como para a compreenso
6 Por exemplo, a criao de uma estrutura governamental ou agncia
responsvel por determinada poltica aumenta as demandas pelo das suas possibilidades e limites na anlise das polticas
tema tratado, provocando possveis alteraes na agenda de questes pblicas.
levadas ao Estado.
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Institucionalismo da Escolha Racional dos atores e os efeitos resultantes dessas escolhas. Para a
segunda, as regras do jogo seriam dadas pelos jogadores
Esta vertente neo-institucionalista desenvolveu-se a (atores) e refletem a vontade deles de interagir com os
partir de estudos voltados para a compreenso da formao demais segundo padres especficos. Calvert um nome
de maiorias estveis no Congresso norte-americano apesar de destaque nessa perspectiva. (SHEPSLE, 2006)
das diferenas entre seus membros, buscando elucidar Segundo Hall & Taylor (2003), o institucionalismo da
por que certas normas eram adotadas e como afetavam escolha racional explica a permanncia das instituies a
os comportamentos dos atores polticos. Nesses estudos, partir das vantagens que ela oferece aos atores polticos,
as instituies contribuem na caracterizao do contexto mas as explicaes sobre suas origens seriam insuficientes.
em que os processos polticos se desenvolvem, sendo, no Os argumentos utilizados no levam em considerao
entanto, privilegiados os interesses dos indivduos, uma vez os efeitos no intencionais e a ineficincia de algumas
que mobilizam as aes realizadas. (HALL; TAYLOR, 2003) instituies, e atribuem controle expressivo dos atores
Para os tericos da escolha racional, os polticos nesse processo. Tais explicaes s podem ser
comportamentos dos atores so marcados por clculos utilizadas em alguns contextos.
estratgicos, atravs dos quais deduzem os interesses e O mtodo de anlise do institucionalismo da escolha
as preferncias dos demais, na tentativa de maximizarem racional segue uma lgica dedutiva, atravs da qual so
a satisfao de suas prprias preferncias no processo construdas hipteses baseadas em suposies globais que
decisrio. As instituies contribuem para a formao do sero aplicadas aos diversos cenrios polticos analisados.
contexto em que os atores polticos formulam estratgias Thelen e Steinmo (1992) fazem aluso ao que seria um kit
e buscam sua satisfao impondo limites realizao de de ferramentas usado de modo universal pelos estudiosos,
comportamentos auto-referenciados, ou seja, voltados que aplicam conceitos como racionalidade e maximizao
satisfao de interesses prprios. (THELEN; STEINMO, de interesses nas investigaes realizadas.
1992) O papel atribudo s instituies segue, portanto, um
enfoque calculador, segundo o qual elas influenciam a
atuao dos indivduos por reduzirem as incertezas quanto
ao comportamento dos demais atores no jogo poltico. Institucionalismo Histrico
(HALL; TAYLOR, 2003)
Se as primeiras anlises desenvolvidas pelos
Cabe ressaltar que, nos ltimos anos, tem se realizado
institucionalistas histricos estavam voltadas para o Estado
uma discusso no mbito dessa corrente sobre a influncia
e suas instituies, nos ltimos anos, as relaes entre
das instituies nos comportamentos dos atores, de
Estado e sociedade ganharam espao privilegiado nos
modo a serem apresentadas duas concepes distintas. A
estudos (MARQUES, 1997), ao serem consideradas tanto na
primeira, qual j fizemos referncia, entende a instituio
definio de problemas de pesquisa quanto na busca por
como restrio exgena aos comportamentos e estratgias,
hipteses explicativas. (SKOCPOL, 1995)
como um roteiro que influencia as sequncias de aes
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O institucionalismo histrico atribui s instituies Os tericos da vertente histrica ressaltam os limites
no s o papel de modelar as estratgias dos atores (como das explicaes dadas pelo institucionalismo da escolha
no institucionalismo da escolha racional), mas tambm suas racional para o comportamento dos atores. Embora
preferncias e objetivos, ao mediarem as relaes entre os reconhecendo a ao estratgica de indivduos e grupos,
atores polticos. Embora as instituies ganhem destaque destacam a necessidade de uma anlise histrica que
nessa vertente, no so as nicas variveis analisadas, apresente o contexto institucional em que preferncias so
destacando-se tambm os prprios atores, seus interesses conformadas e objetivos so privilegiados em detrimento
e a distribuio de poder entre eles. (THELEN; STEINMO, de outros. (THELEN; STEINMO, 1992) As preferncias dos
1992) atores so construdas, portanto, de forma endgena, no
Thelen e Steinmo (1992) destacam que as contexto social e institucional em que as interaes se
instituies devem ser compreendidas segundo duas estabelecem. (MARQUES, 1997)
funes principais: a de agentes e produtos da histria. As anlises so feitas de forma indutiva, com formulao
Isto porque elas do forma e restringem a atuao dos de hipteses a partir da interpretao do material emprico.
atores polticos, mas tambm so resultado das estratgias (THELEN; STEINMO, 1992) Os levantamentos histricos
conscientes ou involuntrias desenvolvidas pelos atores. mostram como resultados anteriores estabelecem
O institucionalismo histrico privilegia as instituies de parmetros para eventos subsequentes. (SKOCPOL, 1995)
nvel intermedirio, que mediam as aes dos indivduos Um conceito destacado nos estudos dessa corrente o de
e os efeitos polticos mais amplos. So exemplos dessas dependncia de trajetria (path-dependence), relacionada
instituies os sistemas partidrios, as regras federativas e ideia de que acontecimentos do passado podem dar vazo
a organizao dos Poderes de Estado. a uma cadeia de determinaes que influenciam as decises
Nessa corrente, as origens e o desenvolvimento das polticas no presente. (THELEN; STEINMO, 1992; PIERSON,
instituies foram abordados de trs formas distintas. Na 2004) Ou seja, o presente resultado de decises passadas e
primeira, os tericos comearam no topo, atribuindo suas respectivas consequncias e no apenas das condies
essas funes a presidentes, juzes, burocratas e contemporneas. Isso no se traduz simplesmente pelo
intelectuais, enquanto no segundo grupo comearam pela fato de que a a histria e o passado contam, mas sim
base, enfatizando, particularmente, movimentos sociais porque, no mbito das polticas pblicas, quando se adota
e grupos motivados por ideias de mudana institucional. um caminho, os custos polticos e econmicos de mud-lo
Na terceira forma, argumenta-se que os enfoques so, em geral, muito altos. (PIERSON, 2004)
anteriores no so capazes de explicar o estabelecimento
e a mudana institucional, e privilegia-se a interao entre
Estado e sociedade numa busca por atores e condies que
influenciam os resultados polticos estudados. (SANDERS,
2006)

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Institucionalismo Sociolgico revela a perspectiva cultural j mencionada, atravs da
qual a ao no apenas estratgica, mas mediada por
O surgimento do institucionalismo sociolgico esquemas que permitem a reproduo de comportamentos
aconteceu no fim dos anos 1970, no mbito da teoria socialmente definidos para atingir determinados objetivos.
das organizaes, atravs de alternativas apresentadas Os autores explicam a origem e a mudana
elaborao e manuteno de estruturas organizacionais. institucional a partir de fatores culturais relacionados
Diversos socilogos defendiam que as estruturas legitimidade social das instituies, tendo em vista s
desenvolvidas eram consideradas as mais eficazes para limitaes colocadas formao de novas instituies e ao
o cumprimento de tarefas. No entanto, os tericos dessa questionamento daquelas j existentes, que influenciam as
corrente sustentam que as prticas adotadas no deveriam percepes e aes dos indivduos, inclusive na busca por
ser explicadas pela sua eficcia, mas por sua insero transformaes no contexto em que se inserem. (HALL;
cultural. TAYLOR, 2003)
A concepo de instituio utilizada engloba
smbolos, esquemas cognitivos e padres morais que
guiam os comportamentos dos indivduos. Disso resulta
o rompimento da dicotomia entre instituio e cultura, j Institucionalismo Construtivista
que esta tambm passa a ser concebida como uma rede de
hbitos, smbolos e cenrios que modelam a ao humana. O institucionalismo construtivista, quando
comparado s vertentes anteriores, ainda est no incio de
Inicialmente, os estudos dessa vertente privilegiavam seu desenvolvimento, mas tem apresentado importantes
o impacto das instituies no comportamento dos indivduos contribuies no estudo das mudanas complexas que
sob uma perspectiva normativa, que explicava essa relao acontecem nas instituies aps sua formao, tema pouco
a partir de normas internalizadas pelos indivduos acerca explorado por suas antecessoras. (HAY, 2006)
dos papeis a serem desempenhados. Mais recentemente,
so enfatizadas as categorias e os modelos cognitivos O institucionalismo histrico foi fonte de inspirao,
que possibilitam interpretao do mundo e das aes dos mas tambm trouxe frustrao aos construtivistas, pela
demais atores. Hall e Taylor (2003, p. 210) ressaltam que nfase na origem das instituies em detrimento das
as instituies exercem influncia sobre o comportamento mudanas institucionais subsequentes, resultantes da
no simplesmente por especificarem o que se deve fazer, trajetria percorrida ou produto de choques exgenos,
mas tambm o que se pode imaginar fazer num contexto como guerras e revolues. Para o autor, essa corrente
dado. contribui para o avano da abordagem neo-institucionalista
ao apresentar causas endgenas para evoluo, adaptao
As influncias das instituies no esto limitadas e inovao institucional.
s estratgias adotadas, j que sustentam as preferncias
humanas e contribuem para a formao das identidades Os tericos desta escola compreendem a
e imagens que os atores sociais tm de si mesmos. Isso mudana institucional como parte da relao entre
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os atores e o contexto em esto inseridos, enquanto construo de interesses e identidades, alm das dinmicas
desdobramento intencional ou no dessas interaes. que caracterizam essas interaes.
Como no institucionalismo histrico, fazem uso da noo de Ansell (2006) ressalta que, embora no haja a adoo
dependncia de trajetria, mas no excluem momentos de de um nico modelo nos estudos de redes, tendo em vista as
path-shaping, ou seja, quando so constatadas mudanas discusses traadas em diversas reas, como cincia poltica,
modeladas pela trajetria atravs das quais as instituies teoria organizacional, administrao pblica e sociologia
so alteradas de forma expressiva. econmica, quatro pressupostos so compartilhados:
Para esta vertente, os atores agem de forma estratgia desenvolvimento de uma perspectiva relacional no estudo
para atingir seus objetivos no contexto em que esto das aes sociais, polticas e econmicas; ateno
inseridos, o que favorece a adoo de determinadas posies complexidade das relaes que ligam indivduos, grupos
em relao a outras. As ideias, sob a forma de desejos, e organizaes; redes compreendidas como recursos e
preferncias e motivaes, orientam normativamente os restries ao comportamento; alm do fato de mobilizarem
indivduos, ao incidirem sobre a percepo que tm do informao, recursos e capital social de formas bem
ambiente e, consequentemente, sobre as aes realizadas. diversificadas.
Dessa forma, no so apenas as instituies que Esta vertente faz uso de diversas tcnicas quantitativas
exercem restries s condutas dos atores polticos, mas na anlise das propriedades das redes e, mais recentemente,
tambm as ideias que esto em suas bases. Nesse contexto, de mtodos algbricos e programas de computao. Tem-
a noo de dependncia da trajetria ideacional (ideational se destacado nos estudos sobre: redes polticas; interao
path dependence) ganha destaque, a partir de estudos entre organizaes; dinmicas de mercados e relaes com
que investigam at que ponto as ideias funcionam como os Estados; mobilizao poltica e movimentos sociais;
filtro s interpretaes realizadas e em que condies so e padres de influncia social, percepo social e cultura
questionadas e substitudas. (HAY, 2006) poltica.
As contribuies do institucionalismo de redes
residem nos subsdios que fornece para compreendermos
Institucionalismo de Redes as complexas relaes que caracterizam o mundo em
que vivemos (e suas consequncias), na medida em que
A insero do institucionalismo de redes na abordagem as instituies se assemelham, cada vez mais, s redes.
neo-institucionalista justificada pela compreenso das (ANSELL, 2006)
redes enquanto instituies, na medida em que representam Com o intuito de facilitar uma aproximao com as
padres estveis ou recorrentes de interaes e trocas correntes neo-institucionalistas abordadas, o quadro 1
entre indivduos, grupos e organizaes. Influenciados pelo apresenta suas principais caractersticas.
trabalho de Peter Hall, os tericos dessa corrente veem as
redes como variveis que afetam a distribuio de poder, a

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Quadro 1. Principais aspectos das vertentes neo-institucionalistas (concluso)
Institucionalismo
Correntes/ Institucionalismo Institucionalismo Institucionalismo Institucionalismo
(continuao) Aspectos
da Escolha
Racional
Histrico Sociolgico Construtivista de Redes
Institucionalismo
Correntes/ Institucionalismo Institucionalismo Institucionalismo Institucionalismo Modelagem
da Escolha
Aspectos Histrico Sociolgico Construtivista de Redes da trajetria
Racional
(path-shaping),
Dependncia de Difuso de
Voltada para Temas-chave Racionalidade dos dependncia Complexidade das
trajetria (path- modelos
Modelagem terica Busca Busca momentos e atores de trajetria relaes
dependence) institucionais
Abordagem de acordo com o contextualizar a contextualizar a condies para Enfatiza redes ideacional
terica contexto especfico ao histrica e ao cultural e a mudana como instituies (ideational path-
(quando possvel) institucionalmente institucionalmente institucional dependence)
complexa

Carter Carter Carter Pouca clareza


Perspectiva Tendncia de
Atores so funcionalista e relativamente relativamente sobre origens
relacional no viso de redes
estratgicos e esttico esttico esttico dos interesses
Enfoque calculador: Atores exibem Enfoque cultural: estudo das aes como objetos
socializados, e ideias; pouca
Pressupostos atores so combinao de atores seguem sociais, polticas ou estruturas
podem se Fragilidades clareza sobre
tericos instrumentalmente lgica calculadora e normas e e econmicas; estticas;
comportar em significado
racionais cultural convenes redes como maior potencial
variedade de Foco na gnese institucional, mas no no desenvolvimento relativo de
recursos e descritivo do que
diferentes modos institucional posterior fatores materiais
constrangimentos explicativo
e ideacionais

Abordagem Fonte: Traduzido e adaptado de Hay (2006).


Dedutiva Dedutivo-indutiva Dedutivo-indutiva Dedutivo-indutiva Dedutivo-indutiva
analtica

Muitas vezes Teoricamente Tcnicas


Modelagem Teoricamente
estatstico (teste informado; quantitativas
Mtodo matemtica (onde informado,
de hipteses); s anlise de e mtodos
possvel) histrico, narrativo
vezes narrativo discurso algbricos

Sistemas Padres estveis


Procedimentos,
As regras do jogo Convenes codificados ou recorrentes de
Conceito de rotinas, normas e
em uma sociedade culturais, normas, de ideias e as interaes entre
Instituio convenes formais
(North) quadros cognitivos prticas que indivduos, grupos
e informais (HALL)
sustentam e organizaes

Foco na natureza
Foco na criao socialmente
institucional como construda das
Foco na criao
difuso de modelo oportunidades
das instituies
- Foco nas funes institucional pr- polticas Foco nas
como definidora do
(positivas) da existente Foco na criao mudanas dos
curso das evolues
Mudana nas instituio Foco nos efeitos e em mudanas padres de
subseqentes
Instituies - Foco no desenho equilibradores da ps-formativas da interao entre
Pouca nfase
institucional institucionalizao instituio indivduos, grupos
em mudanas
racional e na lgica de Foco nas e organizaes
ps-formao
apropriao de precondies
institucional
prticas. ideacionais
de mudana
institucional

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Possibilidades e limites do neo-institucionalismo para a 2) As polticas pblicas podem ser afetadas tanto por
anlise das polticas de sade regras mais gerais, como por regras especficas de cada
poltica assim, a poltica de sade pode ser condicionada
Neste captulo, j se discutiu que o neo- por regras relacionadas s instituies governamentais,
institucionalismo representa um movimento de estrutura do Estado e s normas que orientam as relaes
revalorizao do papel das instituies nas pesquisas das entre Estado e sociedade. Alm disso, tambm moldada
cincias sociais, especialmente da cincia poltica, a partir por regras prprias da sade, de carter formal, ou por
dos anos 1970. Tambm foram exploradas as principais procedimentos e prticas tradicionalmente adotados e/ou
caractersticas e diferenas entre as correntes de estudos acordados no setor.
designados como neo-institucionalistas. 3) A posio dos atores nas redes de instituies e
Cabe agora indagar: por que o estudo das instituies nas organizaes pode influenciar a definio dos prprios
importante para a compreenso das polticas de sade? interesses dos atores, ao estabelecer suas responsabilidades
Quais so as possibilidades e contribuies do neo- institucionais e relaes com outros atores nesse sentido,
institucionalismo, em suas distintas correntes, para a as posies e escolhas de um ator podem variar a depender
anlise das polticas setoriais? E quais as limitaes dessa da funo desempenhada em uma rede institucional ou
abordagem? organizao setorial. Por exemplo, um mesmo sujeito
Tentemos contribuir para responder essas perguntas. poltico pode ter posies e tomar decises distintas
sobre uma dada questo se estiver ocupando o cargo de
Por que o estudo das instituies importante para a secretrio municipal ou estadual de sade; se for o ministro
compreenso das polticas de sade? do planejamento ou da sade.
4) As instituies podem influenciar os resultados
Existem vrios motivos que justificam a considerao das polticas, embora isoladamente no sejam suficientes
das caractersticas das instituies para a anlise das polticas para explic-los ou seja, para compreender e explicar
pblicas, incluindo as de sade. Entre os argumentos da os motivos pelos quais algumas polticas geraram
literatura especializada, destacam-se os seguintes: determinados resultados (ou no) importante considerar
1) As regras de organizao subjacentes ao processo os condicionantes institucionais, por exemplo, sob
de produo de polticas afetam o poder dos atores que regras e procedimentos a poltica foi formulada e
sobre as decises no momento da formulao e sobre a implementada; mas tambm questes inerentes ao prprio
implementao das polticas ou seja, as polticas no so processo poltico tais como se houve e quais seriam os
formuladas ou implementadas pelos atores polticos em pontos de veto, os tipos de relaes entre os atores, entre
um vazio institucional. Existem regras formais e prticas outras.
informais de vrios tipos que delimitam as escolhas dos
Quais as possibilidades do neo-institucionalismo para a
atores ou mesmo condicionam as suas preferncias.
anlise das polticas de sade?

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Para responder essa pergunta, dado o carter Quadro 2 Temas frequentes nos estudos neo-
genrico da definio de instituies, em primeiro institucionalistas e exemplos de questes relevantes para a
lugar interessante identificar os temas e objetos anlise de polticas de sade.
mais frequentemente enfocados nos estudos neo- (continuao)
institucionalistas. Tais estudos em geral buscam considerar
um ou mais grupos de instituies: a ordem normativo- Exemplos de questes relevantes para a anlise de
Temas
polticas de sade
social da nao; as instituies de Estado; as instituies
governamentais; as instituies que mediam as relaes Que princpios constitucionais e legais regem
Estado-sociedade. Sistema a atuao do Estado nas polticas sociais e nas
constitucional-legal polticas de sade? Quais so as regras legais
Assim, alguns temas usualmente abordados nas relativas organizao do sistema de sade?
anlises neo-institucionalistas so: o sistema constitucional-
legal; a organizao poltico-territorial do Estado e as A organizao poltico-territorial do pas unitria
ou federativa? Quais as caractersticas do arranjo
relaes entre esferas de governo; as regras de competio Organizao
federativo vigente geral e na sade? Como a
poltico-territorial
eleitoral e o sistema poltico partidrio; as relaes entre do Estado e
distribuio de poder e responsabilidades entre
esferas de governo ou nveis de gesto e como
Poderes; as relaes entre Estado e sociedade; a estrutura e relaes entre
estas se aplicam sade? Quais os mecanismos de
esferas de governo
organizao de atores econmicos e sociais (empresariais, coordenao entre esferas de governo ou nveis de
sindicatos, conselhos profissionais). gesto e como funcionam no sistema de sade?

A partir desses temas, as categorias de anlise e Organizao e Quais as implicaes das regras da Administrao
funcionamento Pblica para a poltica de sade? Quais as
variveis privilegiadas em cada estudo dependem de seu da Administrao caractersticas da burocracia atuante na sade e
objeto especfico, das questes de investigao e dos Pblica como ela interfere nas polticas?
objetivos definidos pelos pesquisadores. Assim, nas anlises Existem eleies diretas democrticas e peridicas
de polticas de sade, a escolha das instituies a serem para Executivo e o Legislativo? Como est
valorizadas ou consideradas no desenho de uma pesquisa organizado o sistema partidrio? As coalizes entre
Regras de partidos so frequentes? Como o funcionamento
deve ser feita de acordo com o seu recorte, propsito e competio dos partidos interfere nas polticas de sade? O
objetivos. eleitoral e sistema critrio partidrio relevante na definio da
poltico partidrio ocupao de cargos na sade? Os gestores da sade
A ttulo de exemplo sobre as possibilidades do estudo tm filiao partidria e atuam de acordo com o
das instituies, o Quadro 2 levanta algumas questes interesse de seus partidos e/ou dos governantes
eleitos?
relativas a cada um desses temas que podem ser relevantes
Qual o papel e como tem sido a atuao dos
para a anlise das polticas de sade. diferentes Poderes de Estado na sade (Executivo,
Legislativo, Judicirio e ainda, o Ministrio Pblico)?
Relaes entre Como o balano entre os Poderes se expressa nas
Poderes polticas de sade? Quais so os mecanismos de
coordenao entre os Poderes na sade? Quais
tm sido as repercusses/os efeitos da atuao dos
distintos Poderes sobre a sade?

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Quadro 2 Temas frequentes nos estudos neo- Ainda que no seja possvel em uma mesma pesquisa
institucionalistas e exemplos de questes relevantes para a abranger todas as variveis apresentadas no Quadro 2
anlise de polticas de sade. visto que todo estudo precisa ter um recorte a partir de uma
(concluso) definio clara da questo de investigao, do objeto e dos
objetivos , no considerar ao menos algumas delas pode
Exemplos de questes relevantes para a anlise de
Temas
polticas de sade
restringir muito a capacidade explicativa do analista sobre a
formulao e a implementao das polticas de sade.
Quais so os canais e mecanismos de dilogo entre
Poder Pblico e sociedade? Como funcionam os Portanto, de forma mais explcita ou implcita, grande
canais formais de participao social na sade (ex: parte dos estudos consistentes de anlise de polticas
conselhos, conferncias)? A poltica de sade de sade leva em considerao a influncia de variveis
Relaes entre decidida em instncias participativas? Que outras
Estado e sociedade formas de interao existem entre agentes estatais institucionais sobre as polticas.
e grupos sociais (ONGs, movimentos sociais,
instituies privadas, corporaes profissionais e Alm disso, o exame da literatura sobre o neo-
outros)? Que grupos sociais/de interesse interferem institucionalismo permite identificar alguns tipos de
na poltica de sade e como isso ocorre?
estudos em que essa abordagem tem sido particularmente
Como se organizam os atores econmicos promissora. Esse o caso, por exemplo, dos estudos
Estrutura e
organizao de
relevantes para o setor sade (empresrios, comparados, que foram a prpria motivao originria
industriais, planos de sade, prestadores privados)
atores econmicos
e como interferem na poltica de sade? Como os da proliferao das anlises neo-institucionais a partir
e sociais
(empresariais,
sindicatos tem participado e influenciado a poltica dos anos 1970. (THELEN; STEINMO, 1992) O foco nas
de sade? Como os profissionais de sade e seus instituies pode ser bastante til em anlises comparadas
sindicatos,
conselhos representativos participam e interferem
conselhos
na poltica de sade? Como essas organizaes com distintos recortes: entre pases, como no estudo
profissionais)
podem afetar os seus resultados? clssico de Immergut (1992) sobre a influncia das
Fonte: Elaborao das autoras. diferentes regras na formulao de polticas de sade
na Frana, Sua e Sucia; na anlise da interao entre
agendas internacionais e nacionais para a sade (Box 1); na
A observao desse quadro permite reconhecer uma comparao da implementao de polticas entre estados
srie de questes bastante relevantes para a compreenso ou localidades dentro do mesmo pas (Box 2); ou mesmo
da dinmica das polticas de sade. Um aspecto a ser na comparao entre polticas especficas, de distintas
ressaltado que, no Brasil, a Constituio de 1988 trouxe trajetrias e institucionalidades (Box 1).
mudanas profundas na ordem normativo-social, com
repercusses para diversas instituies relevantes para as Outra contribuio relevante do neo-institucionalismo
polticas pblicas citadas no Quadro 2. Alguns exemplos so para a anlise das polticas de sade permitir a construo
as mudanas no pacto federativo, nas atribuies dos trs de desenhos de pesquisa que considerem tanto a
Poderes de Estado, nas regras da Administrao Pblica e importncia das instituies como do papel e da atuao
nos princpios norteadores da proteo social. dos atores. Nesse aspecto, como j foi mencionado, cabe
lembrar que h distines entre as correntes no que
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concerne ao reconhecimento da intensidade e da forma do tempo, aumentam os custos de mudana, no s
como as instituies afetam as posies e decises dos financeiros, mas tambm polticos e sociais.
atores polticos. Por exemplo, os adeptos da escolha Dada a longa trajetria e a densidade institucional
racional defendem que os atores sempre procuram da poltica de sade como poltica de Estado em parte
agir racionalmente em interesse prprio, podendo ser expressiva dos pases, esse conceito tem sido bastante
constrangidos pelos limites institucionais. J os trabalhos utilizado na anlise das polticas de sade. Muitos estudos
apoiados no institucionalismo histrico, em geral, apostam ressaltam a prpria trajetria da poltica de sade como
que as instituies podem moldar ou mesmo alterar as uma varivel institucional relevante. Alm dos exemplos
preferncias dos atores, cujas escolhas so socialmente j abordados nos Boxes 1 e 2, que valorizam a dimenso
condicionadas, s vezes de forma at contrria a interesses temporal, o Box 3 apresenta um estudo que explorou o
individuais. conceito de dependncia de trajetria na anlise de uma
Uma terceira contribuio muito importante do poltica de sade especfica.
neo-institucionalismo para as pesquisas sobre polticas de
sade, particularmente da vertente do institucionalismo Quais os limites do neo-institucionalismo na anlise das
histrico, diz respeito valorizao da dimenso temporal polticas de sade?
na anlise das polticas. Para essa vertente, a trajetria
histrica, o momento e a sequncia dos eventos importam J assinalamos que houve um resgate da valorizao
para a definio das polticas, o que se traduz na adoo do estudo das instituies a partir dos anos 1970 nas
de conceitos como dependncia da trajetria (path- cincias sociais, que se desdobrou na conformao do neo-
dependence), retroalimentao positiva (positive feedback) institucionalismo e que por sua vez compreende vrias
e retornos progressivos (increasing returns). (PIERSON, correntes, de distintos matizes e inspiraes tericas.
2004) Tambm j exploramos algumas possibilidades do neo-
O conceito de dependncia da trajetria (path- institucionalismo para a anlise de polticas de sade.
dependence), central na abordagem do institucionalismo importante, no entanto, reconhecer alguns limites dessa
histrico, diz respeito causalidade social ser dependente abordagem.
da trajetria percorrida; ou seja, baseia-se na ideia de Em primeiro lugar, cabe ressaltar que o neo-
que escolhas prvias relativas a uma poltica definem institucionalismo possui uma variedade de acepes e
determinados caminhos e influenciam as possibilidades explicaes sobre o comportamento poltico (o que permite
futuras de deciso. (PIERSON, 2004) As escolhas polticas seu questionamento enquanto teoria) e que suas premissas
se desdobram, ao longo do tempo, na criao de regras tm mdio alcance, com limitaes para a anlise e
e de estruturas, na mobilizao de recursos de diversos interpretao de longos perodos histricos. Se por um lado
tipos e no envolvimento de atores sociais, o que confere essa abordagem admite grande flexibilidade na seleo das
institucionalidade a uma dada poltica, aumentando as variveis que importam para cada estudo, por outro lado
chances de sua continuidade e reduzindo as possibilidades seu poder explicativo delimitado a conjunturas poltico-
de alteraes de rumo radicais. Isso porque, com o passar econmicas concretas.
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Uma segunda questo a ser enfatizada que, apesar se aproxima de um vis comportamental. O fato que,
da reconhecida importncia das instituies na sociedade, em alguns estudos na rea da sade, pode ser importante
as polticas pblicas, particularmente as polticas sociais, so considerar variveis mais estritamente polticas para a
condicionadas por variveis estruturais, que o referencial compreenso da formulao e implementao das polticas
neo-institucionalista pode no dar conta de abarcar. Vianna setoriais.
(2009), em recente artigo sobre a Seguridade Social no Outra limitao ressaltada pela prpria literatura
Brasil, manifestou sua preocupao em relao a esse sobre o neo-institucionalismo designada por Thelen e
ponto: Steinmo (1992) como uma fronteira a ser explorada diz
A implicncia, cabe esclarecer, resulta respeito compreenso das dinmicas e razes para as
do desconforto que me causa a mudanas nas instituies ao longo do tempo ou mudanas
abordagem neo-institucionalista na nas polticas, em situaes de estabilidade institucional. O
cincia poltica representada por um uso reconhecimento desse limite fez com que alguns autores
abusivo de conceitos como veto-players, que trabalham com a abordagem neo-institucionalista
comportamento estratgico, poder de
agenda, etc. no pela sua nfase nos
buscassem valorizar em seus estudos outras variveis para
atores, regras e instituies, naturalmente, a explicao das mudanas. Esse o caso de Weir (1992),
e sim pela negligncia que no geral que explora a relao entre ideias e instituies para a
expressa em relao a fatores explicativos compreenso dos processos de inovao (ou no) nas
de natureza estrutural. (VIANNA, 2009, p. polticas de emprego nos EUA dos anos 1930 aos anos 1980.
707)
O fato que, nos ltimos vinte anos, uma srie de
Assim, em estudos sobre as polticas de sade que estudos apoiados no referencial neo-institucionalista tem
adotem o referencial do neo-institucionalismo ou algumas avanado no sentido da construo de modelos explicativos
de suas contribuies pode ser relevante considerar, mais abrangentes e de superar as limitaes apontadas.
ou ao menos reconhecer, a existncia de determinaes O prprio surgimento de novas correntes designadas
estruturais que incidem sobre as polticas sociais. como institucionalismo de redes, construtivista, etc. tem
Uma terceira questo diz respeito ao risco de relao com esse movimento de expanso de fronteiras da
subestimar o papel dos atores, das ideias, interesses e abordagem.
das relaes interpessoais na definio e implementao Em sntese, o neo-institucionalismo um referencial
de polticas. Ainda que o neo-institucionalismo reconhea terico-medotolgico promissor que oferece muitas
a importncia dos atores, a nfase dos estudos em geral possibilidades interessantes para a anlise das polticas
recai sobre as instituies que influenciam ou moldam o de sade. Porm, cabe reconhecer a diversidade entre
seu comportamento ou atuao. Como j se mencionou, correntes abarcadas sob essa designao e suas limitaes,
existem diferenas entre as correntes em relao a esse para no incorrer no erro de utilizao inadequada e/ou
ponto; a corrente da escolha racional, por exemplo, enfatiza pouco fundamentada de conceitos e categorias que foram
mais a questo dos interesses dos atores e a que mais apropriadas de outros campos de conhecimento.
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Referncias MARCH, J.G.; OLSEN, J.P. Neo-institucionalismo: fatores
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WEIR, M. Ideas and the politics of bounded innovation. In: Box 1 - Agenda internacional e polticas nacionais: uma
THELEN, K.; STEINMO, S.; LONGSTRETH, F,, org). Structuring comparao histrica entre programas de erradicao de
Politics: historical institutionalism in comparative analysis. doenas
New York: Cambridge University Press, 1992. p.188-216.
O trabalho de Hochman (2007), que explora os
programas de erradicao da malria e da varola no Brasil
entre as dcadas de 1950 e 1970, representa um timo
exemplo da adoo do referencial do institucionalismo
histrico na anlise de polticas de sade. O autor
analisa dois aspectos bastante relevantes: a interao
entre agendas internacionais e as respostas do Estado
brasileiro; o contraste entre dois programas nacionais
com o objetivo de erradicao de doenas. As variveis
valorizadas no estudo foram: existncia de tradies
cientficas nacionais; existncia de programas nacionais e
organizaes especializadas para a implantao da poltica;
grau de centralizao poltica e administrativa; existncia
de comunidades de especialistas e seu grau de ativismo;
disponibilidade de financiamento e importncia da doena
na agenda sanitria nacional e internacional.
O estudo evidenciou que os tempos e contextos
polticos afetaram a configurao e os efeitos desses
programas. A relao entre agenda internacional e polticas
nacionais foi influenciada pela existncia ou no de
instituies e comunidades de especialistas e pela ordem
cronolgica entre recomendaes internacionais e a adoo
de programas nacionais. A sequncia entre a criao e o
desenvolvimento dos programas foi importante, ao criar as
condies para um aprendizado institucional.

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Referncias Box 2 - Condicionantes histricos e poltico-institucionais
da regionalizao da sade nos estados brasileiros
HOCHMAN, G. Agenda internacional e polticas nacionais:
uma comparao histrica entre programas de erradicao A importncia adquirida pelas instncias estaduais
da malria e da varola no Brasil. In.: HOCHMAN, G. no contexto do Pacto pela Sade (ps-2007) associada
ARRETCHE, M. MARQUES, E. Polticas Pblicas no Basil. Rio diversidade territorial do Brasil sugere algumas questes
de Janeiro: Fiocruz, 2007. para investigao da regionalizao da sade em curso
nos estados brasileiros: que fatores condicionantes desses
processos explicam a diversidade de situaes encontradas?
Considerando a variedade de contextos, possvel a
identificao de estgios diferenciados da regionalizao
da sade nos estados brasileiros? Existem caractersticas
comuns entre estados que apresentam estgios avanados
de regionalizao? Que razes explicam as dificuldades da
regionalizao da sade em alguns estados?
Essas foram algumas das preocupaes que nortearam
o desenvolvimento de recente pesquisa nacional realizada
sobre o tema, cujos resultados encontram-se disponveis
em http://bvsms.saude.gov.br/bvs/descentralizacao/cibs/
index.php.
Frente s questes de pesquisa, o estudo incorporou
as contribuies do neo-institucionalismo, procurando
dar destaque s regras formais e informais, gerais e
especficas da sade, que regem a atuao dos governos e
influenciam as escolhas polticas. Entretanto, para alm das
instituies, outros fatores relevantes foram selecionados,
tais como variveis de natureza estrutural (fatores histricos
e condies scio-econmicas dos estados e suas regies) e
poltica (perfil e trajetria dos atores mobilizados e aspectos
polticos das articulaes intergovernamentais).
O modelo de anlise da pesquisa infere que a
regionalizao nos estados brasileiros dependente do
contexto e das regras mais gerais que informam a poltica
uma dada trajetria e institucionalidade da poltica
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social e da prpria regionalizao na poltica nacional de das Comisses Intergestores Bipartites (CIB): As CIB e Os Modelos
sade , bem como influenciado pelas caractersticas de Induo da Regionalizao no SUS ENSP/FIOCRUZ e FM/USP.
Disponvel em: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/descentralizacao/cibs/
especficas e estgios da implementao no nvel estadual
index.php. Acesso em mar 2011.
(contextos estaduais, institucionalidade e governana do
processo de regionalizao nos estados) e, ainda, pelos
rumos ou a direo que se deseja imprimir ao processo (a Particularmente, em relao institucionalidade
direcionalidade definida para a regionalizao em funo do processo de regionalizao, foram considerados
das orientaes, dos atores mobilizados, das estratgias como fatores-chave o histrico da regionalizao; a
e instrumentos desenvolvidos). No plano loco-regional, robustez e contedo do desenho da regionalizao,
destacam-se o perfil scio-econmico e as caractersticas e ainda a capacidade de introduo de estratgias de
da rede de servios de sade; os recursos financeiros planejamento e regulao voltadas para coordenao
disponveis e as condies de financiamento pblico em de aes, servios e intervenes sanitrias em mbito
sade e; a dinmica dos complexos regionais (Figura 1). regional. Alm disso, considerou-se a implantao de
Figura 1. Marco analtico dos condicionantes do processo mecanismos de financiamento/investimentos especficos
de regionalizao da sade nos estados brasileiros e o papel da Secretaria de Estado de Sade, o que inclui a
Nacional maturidade tcnica e poltica de suas regionais e o peso da
regionalizao na agenda oficial. A anlise conjunta dessas
Institucionalidade da poltica social e da regionalizao
variveis em cada um dos estados estudados permitiu sua
classificao em trs estgios ou tipos de regionalizao:
Estaduais incipiente, intermediria e avanada. Posteriormente,
procurou-se identificar por meio do mtodo comparativo
Contexto Direcionalidade Processo
os fatores comuns observados nos estgios extremos
Orientao Institucionalidade (estados classificados em estgios avanados e incipientes
Histrico-estrutural Objeto Governana da regionalizao).
Poltico-institucional Atores Impactos/
Conjuntural Estratgias inovaes Fonte: Elaborado a partir do Relatrio Metodolgico
Instrumentos institucionais da Pesquisa Avaliao Nacional das Comisses
Intergestores Bipartites (CIB): As CIB e Os Modelos de
Induo da Regionalizao no SUS ENSP/FIOCRUZ e
Loco-regionais
FM/USP. Disponvel em: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/
Perfil scio- Recursos financeiros Dinmica dos descentralizacao/cibs/index.php. Acesso em mar 2011.
econmico e disponveis e complexos
caractersticas da condies de regionais
rede de servios financiamento (relaes
de sade pblico em sade pblico-privadas)
Fonte: Relatrio Metodolgico da Pesquisa Avaliao Nacional
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Box 3 - A poltica de ateno primria no Brasil nos anos A autora conclui que a existncia de um arcabouo
2000: um exemplo de dependncia da trajetria normativo e de mecanismos financeiros prprios, a
expressiva expanso e capilaridade nacional das equipes de
O estudo de Castro (2009) sobre a conduo nacional sade da famlia e a existncia de uma base de apoio poltico-
da poltica de ateno primria em sade no Brasil no social, conferiram uma institucionalidade importante a
perodo de 2003 a 2008 oferece um bom exemplo da essa estratgia, que delimitaram as possibilidades de novas
aplicao do conceito de dependncia de trajetria na escolhas relativas ao modelo de ateno ou mesmo
anlise de uma poltica especfica. Segundo a autora, a realizao de ajustes na prpria estratgia.
permanncia da estratgia de Sade da Famlia na agenda Aponta-se como um aspecto positivo relacionado
principal do Ministrio da Sade durante o Governo Lula dependncia da trajetria o fato que, dada a sua solidez
expressa um carter path-dependent. Tal estratgia havia e continuidade, a estratgia de Sade da Famlia tem se
sido identificada como marco do governo anterior, em configurado mais como uma poltica de Estado do que de um
meados dos anos 1990, quando foram definidas as suas governo especfico, ainda que as iniciativas de expanso e
diretrizes e regras de operao. Nos anos 2000, a estratgia de qualificao da poltica variem entre os governos federal,
manteve destaque na agenda federal e se expandiu nos estaduais e municipais. Por outro lado, os dispositivos
mesmos moldes definidos em meados dos anos 1990, institucionais construdos e a posio dos atores sociais
apresentando somente mudanas incrementais. que sustentam a poltica tambm podem, eventualmente,
Entre 2003 e 2005, houve debates sobre a possibilidade levar a uma excessiva rigidez e/ou representar pontos de
de alteraes no modelo de Ateno Primria em Sade veto a correes de rumos que poderiam contribuir para
vigente no pas. Alguns exemplos foram as propostas a melhoria da organizao e resolubilidade da ateno
de flexibilizao da carga horria dos profissionais e da primria sade no pas.
composio das equipes de Sade da Famlia e a defesa
do reconhecimento da adoo de outros modelos de
organizao da ateno bsica, alm do Sade da Famlia. Referncias
Tais propostas, no entanto, esbarraram nas opes polticas
feitas anteriormente, nas regras institucionais vigentes e CASTRO, A.L.B. A conduo federal da poltica de ateno
nas resistncias de atores s mudanas, incluindo a prpria primria sade no Brasil: continuidades e mudanas no
burocracia federal da sade e os dirigentes de outras perodo de 2003 a 2008. Rio de Janeiro, Dissertao de
esferas de governo. No momento seguinte, de 2006 a 2008, Mestrado, ENSP/Fiocruz, 2009.
predominou a reafirmao da estratgia de Sade da Famlia
nos moldes vigentes e a criao de inovaes e medidas
de reforo da ateno bsica vinculadas estratgia,
revelando a influncia da trajetria histrica percorrida por
esta poltica.

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CAPTULO 5

A IDEIA DE CICLO NA ANLISE DE


POLTICAS PBLICAS

Tatiana Wargas de Faria Baptista


Mnica de Rezende

Voc provavelmente j ouviu os termos formulao,


implementao ou avaliao de polticas em estudos de
polticas pblicas. Tambm j deve ter percebido que
grande parte destes estudos se dedica a compreender um
determinado momento da poltica, como por exemplo, o
momento de elaborao de uma poltica ou o momento
de execuo de uma proposta. Na literatura de anlise de
polticas tais momentos passaram a ser denominados como
estgios ou fases da poltica.
Mas, como feita a delimitao dessas fases? Quem
as delimitou? Para que serve esta demarcao? O que
significa exatamente fazer um estudo sobre uma fase da
poltica? O que se quer saber com este tipo de estudo?
Um caminho a explorar, para que possamos
compreender as potencialidades e os limites deste enfoque
para a anlise das polticas de sade entender um pouco
mais a construo histrica da diviso do processo poltico
em etapas. Ou seja, quando, por que e com que argumentos
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se delimitou uma proposta de anlise das polticas a partir que teve incio a construo do enfoque da poltica em
de fases do processo poltico. Assim, no texto que segue fases ou estgios, ressaltando os diferentes momentos de
resgatamos alguns dos elementos de formao deste formulao e desenvolvimento de uma poltica pblica.
enfoque sem a preocupao de esgotar o debate, mas com Muitos analistas reconhecem que um dos primeiros
o objetivo de subsidiar uma reflexo primeira sobre sua autores que subsidiou a consolidao terica deste campo
configurao. de anlise e do enfoque das fases foi Harold Lasswell, um
A preocupao com a explicao do processo poltico cientista social que iniciou nos anos 1930/40 uma abordagem
e a identificao de fases distintas neste processo surgiu que unificava reas de conhecimento (sociologia, psicologia,
praticamente de forma paralela ao desenvolvimento do administrao, cincia poltica e outras) para estudar
prprio campo de anlise da poltica, entre os sculos XIX os problemas pblicos e a poltica. Tambm possvel
e XX, num contexto de busca de racionalizao do Estado reconhecer a contribuio do trabalho de Herbert A.
e da poltica pblica. Afirmava-se um modelo de cincia Simon, publicado em 1947, no qual aplica sua teoria sobre
pautado na identificao e estudo das leis da natureza, escolha humana e tomada de decises administrativas
tendo como referncia a pesquisa nas reas da biologia, para especificar os problemas organizacionais, definindo
qumica e fsica. com esta base que se inicia a discusso trs distintas fases neste processo: inteligncia, desenho e
em torno de mtodos para o estudo das polticas sociais escolha.
e da administrao pblica, visando identificar, tambm Em 1951, em livro coeditado com Daniel Lerner
neste mbito, leis que pudessem prever comportamentos The Policy Sciences1 Lasswell props uma simplificao e
sociais, identificar problemas e antecipar polticas. diviso do processo de construo e desenvolvimento da
O que estava em construo no campo da anlise poltica pblica em sete estgios, circunscritos ao mbito
poltica era a conformao de mtodos de anlise que governamental, a saber: informao, promoo, prescrio,
subsidiassem os governos na identificao e resoluo invocao, aplicao, trmino e avaliao2.
de seus problemas desenvolvendo polticas orientadas Tal proposta entendia a construo das polticas
por teorias e ideias advindas do conhecimento cientfico, governamentais a partir de uma lgica simples e linear e
visando prever e controlar as aes e intervenes polticas. passou por vrias crticas. Uma delas, interna ao campo
(PARSONS, 1995) da anlise poltica em desenvolvimento, mas que tambm
No ps-segunda guerra os estudos nesta linha pode ser atribuda prpria concepo de poltica adotada
argumentativa intensificaram-se, especialmente nos EUA no mbito governamental, foi manter a anlise restrita a
e Inglaterra, tendo como principal foco dotar o processo este mbito, como se toda a poltica pblica se constitusse
decisrio de efetividade, ou seja, reduzir os riscos e dentro dos limites do aparelho estatal. (PARSONS, 1995)
ampliar as certezas na tomada de decises dos governos. 1
Lasswell, H.D. The Policy Orientation. In: LERNER, D. LASSWELL, H.D.
Assim, a ideia era conhecer as demandas da sociedade e (eds) The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method.
o processo poltico na formao e execuo das polticas Stanford: Stanford University Press, 1951.
para possibilitar decises acertadas. Foi neste contexto
2
Para uma descrio de cada estgio proposto por Lasswell ver tambm
Brewer, 1974.
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Ainda nos anos 1950, Charles Lindblom, outro Os estudos de situaes concretas fundamentavam as
importante precursor no campo da anlise de poltica, crticas aos modelos anteriores e ressaltavam a importncia
foi um crtico agudo do modelo proposto por Lasswell, de se reconhecer um padro distinto na construo e
acusando-o de demasiadamente racional, rejeitando a implementao das polticas, indicando prevalecer a troca,
ideia de pensar a poltica como se esta fosse um processo a negociao e barganha, o dissenso e a contradio quanto
meramente administrativo e funcional, dividido em etapas aos objetivos; mostrando que em cada fase, apesar de
estanques. Lindblom questionou a utilidade deste modelo suas particularidades, ocorriam novas decises polticas.
e props uma anlise que levasse em considerao o Buscava-se, ento, ressaltar que o ciclo da poltica era
poder e a interao entre as fases. Com isso, destacou que um processo com inmeros momentos de reformulao
o processo poltico e decisrio um processo interativo e e no um mecanismo operativo perfeito. Mas, a ideia
complexo, sem incio ou fim. (LINDBLOM, 1959) de fases e de um ciclo na poltica ainda se mantinha, no
Em 1974, novas crticas foram feitas ao modelo havendo teoria ou modelo que questionasse este modo de
proposto por Lasswell, desta vez por Gary Brewer (1974), entendimento.
que alertava para o fato de que as polticas no possuam Quadro 1 As fases do processo decisrio em diferentes
um ciclo definido ou linear, ocorrendo modificaes em seu estudos sobre anlise de poltica.
curso. Brewer introduziu a noo de poltica pblica como (continuao)
um ciclo contnuo e props uma nova fase neste ciclo, prvia
ao debate governamental, que denominou de fase de Estudos Fases definidas
reconhecimento do problema. Assim, decomps o processo HA Simon
decisrio em seis etapas inveno, estimativa, seleo, Administrative Inteligncia, Desenho, Escolha.
implementao, avaliao e trmino e incrementou o Behaviour, 1947
modelo de anlise proposto por Lasswell, sem romper com Informao, Promoo,
a lgica de anlise que se estabelecia. HD Lasswell The Policy
Prescrio, Invocao, Aplicao,
Orientation, 1951
Assim como Brewer, muitos outros analistas da poltica Trmino e Avaliao.
partiram das etapas propostas por Lasswell para desenvolver Reconhecimento do problema,
seus estudos, trazendo contribuies e sugerindo novos R Mack Planning and Formulao de alternativas,
Uncertainty, 1971 Deciso, Efetivao, Correo/
modelos. O quadro 1 aponta as principais caractersticas
Ajuste.
de alguns destes modelos, trazendo questes relativas ao
funcionamento da mquina estatal (o que o governo faz). O
ponto de partida para estes modelos foi a identificao das
caractersticas das agncias pblicas fazedoras da poltica; explicitada s vezes de forma direta por alguns autores apreender,
dos atores participantes desse processo de fazer polticas; com base nesses estudos empricos sobre polticas pblicas (isto ,
sobre o que o governo faz), um maior conhecimento a respeito das
das interrelaes entre agncias e atores; e das variveis caractersticas mais gerais dos sistemas polticos e das relaes que
externas que influenciam esse processo3. (VIANA, 1997) se estabelecem entre polticas pblicas e poltica, de um lado, e entre
3
Viana (1997) ressalta que uma preocupao desse campo terico governo e sociedade, de outro.
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Quadro 1 As fases do processo decisrio em diferentes Nos anos 1990, Howlett e Ramesh condensaram
estudos sobre anlise de poltica. as fases do processo da poltica pblica em cinco etapas,
(concluso) apresentando o que denominaram Improved model:
Estudos Fases definidas
(1) montagem da agenda; (2) formulao da poltica; (3)
tomada de deciso; (4) implementao e (5) avaliao.
Reconhecimento pblico das Neste modelo, prevalece a ideia de que uma poltica se
necessidades existentes, Como os
temas so colocados na agenda, inicia a partir da percepo de problemas, passa por um
Como as demandas avanam, processo de formulao de propostas e deciso, segue
Como o governo se envolve no sendo implementada, para enfim ser avaliada e dar incio
R Rose Comparing processo decisrio, Recursos a um novo processo de reconhecimento de problemas e
public policy, 1973 e constrangimentos, Decises formulao de poltica. Esta a ideia de ciclo da poltica
polticas, O que determina as que at os dias atuais bastante divulgada e trabalhada nos
escolhas de governo, A escolha
no contexto, Implementao, estudos de poltica, representada na Figura 1.
Resultados, Avaliao da poltica e
Feedback.
Figura 1 O Ciclo da Poltica segundo Howlett e Ramesh
Inveno, Estimativa, Seleo,
G Brewer The policy
Implementao, Avaliao e
sciences emerge, 1974
Trmino.

W Jenkins Policy Iniciao, Informao,


Analysis: a political Considerao, Deciso,
and organizational Implementao, Avaliao e
perspective, 1978 Trmino.

Definio de temas, Filtro de


temas, Definio de temas,
Prognstico, Definio de
BW Hogwood and LA objetivos e prioridades, Anlise
Gunn Policy analysis de opes, Implementao
for the Real World, 1984 da poltica, monitoramento e
controle, Avaliao e reviso,
Manuteno da poltica, Sucesso
e Trmino.

Howlett e Ramesh, Montagem da agenda, formulao Fonte: Adaptado de Howlett e Ramesh (1995).
Studying Public Policy, da poltica, tomada de deciso,
1993 implementao e avaliao.

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Fonte: Elaborado pelas autoras. __________________________________
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A ideia de ciclo da poltica talvez seja a perspectiva principais conceitos e caractersticas presentes em cada
mais corrente e compartilhada nos estudos atuais de fase, o que pode ajudar na reflexo sobre os limites e
poltica, com grande parte dos estudos fazendo uma anlise possibilidades deste referencial.
por momentos ou fases do processo poltico. Apesar das
crticas ao modelo (carter funcionalista, racional e que
tenta manter o controle sobre o processo poltico), este
persiste no debate acadmico como referncia. Percorrendo as fases da poltica4
Mas quais so as vantagens e desvantagens da anlise
da poltica por fases? Reconhecimento de um problema/montagem da agenda
Talvez a principal contribuio da ideia do ciclo da
poltica seja a possibilidade de percepo de que existem Na perspectiva do ciclo, o primeiro passo no
diferentes momentos no processo de construo de uma desenvolvimento de uma poltica o de reconhecimento
poltica, apontando para a necessidade de se reconhecer de um problema (tambm denominado montagem
as especificidades de cada um destes momentos, da agenda no modelo de Howlett e Ramesh) como de
possibilitando maior conhecimento e interveno sobre o relevncia pblica. Assim, os problemas constituem o ponto
processo poltico. de partida para a gerao de uma poltica pblica. Mas
que problemas so reconhecidos pelos governantes como
J as desvantagens esto por conta da inevitvel relevantes? Como se d este processo de reconhecimento?
fragmentao que a ideia de fases provoca em qualquer
anlise a ser empreendida. Por mais que haja um cuidado Foi com estas perguntas que Kingdon (1984) props
do analista em no isolar uma fase e seus efeitos, h um estudo [BOX 1 O ESTUDO DE KINGDON] sobre duas
sempre o risco de trat-la de forma estanque. Alm disto, polticas pblicas (sade e transportes) desenvolvidas
a aplicao deste(s) modelo(s) carrega consigo o perigo de nos EUA, buscando compreender como alguns temas
se imaginar que a poltica se comporta de forma previsvel. relativos a estas reas passaram a integrar a agenda poltica
Imagina que possvel fazer um estudo das polticas que governamental e como foram geradas as alternativas para a
seja neutro ou que abstraia totalmente das disputas e tomada de deciso. Ressalte-se que toda sua preocupao
intenes dos analistas. Ou seja, h dificuldade de se estava voltada para a poltica governamental e a deciso
discutir as implicaes polticas na afirmao deste ou neste mbito. Suas perguntas resumiam-se em saber
daquele modelo. No entanto, esta uma questo que se quando e de que forma um problema entrava ou no na
apresenta para todo o campo de anlise da poltica e no agenda decisria de um governante.
apenas para o uso especfico deste modelo. Kingdon percebeu, com sua pesquisa, que os
Voltaremos a estas questes mais adiante. Neste problemas se apresentavam de forma distinta e ganhavam
momento parece-nos importante aprofundar um pouco 4
Neste texto adotaremos a denominao das fases sintetizadas por
mais na noo de ciclo e fases da poltica a partir dos Howlett e Ramesh (1995), com a contribuio de outros autores e seus
modelos no dilogo com a ideia de ciclo.
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diferentemente a ateno do governo. Assim, denominou independentes que atravessam as estruturas de deciso o
AGENDA a lista de assuntos e problemas sobre os quais o fluxo de problemas (problem stream), o fluxo de solues
governo e pessoas ligadas a ele concentram sua ateno e alternativas (policy stream) e o fluxo da poltica (politics
num determinado momento. Destacou tambm que o stream). Com isso, destacou que os formuladores de polticas
processo de mudana da agenda se altera medida que os no conseguem atuar em todos os problemas o tempo todo
cenrios polticos se modificam e diferenciou trs tipos de e que apenas alguns temas so capazes de atrair a ateno
agenda no processo poltico, visando ressaltar os diferentes dos formuladores e entrar na agenda decisria, produzindo
status dos problemas no mbito de uma poltica de governo: muitas vezes mudanas abruptas, a partir da produo de
- a agenda sistmica ou no-governamental uma combinao indita6.
corresponde lista de assuntos e problemas do pas, Os trs fluxos so caracterizados pelo autor da
colocados na sociedade, que por algum motivo no seguinte forma:
despertaram a ateno do governo e dos formuladores - Fluxo de problemas remete s condies sociais
de poltica naquele momento e que ficaram aguardando e forma como cada condio desperta a necessidade
oportunidade e disputando espao para entrar na agenda de ao. Problemas podem ser percebidos a partir de
governamental; indicadores (por ex: taxas de mortalidade), de eventos,
- a agenda institucional ou governamental inclui os crises e smbolos (por ex: desastres, acontecimentos),
problemas que obtm a ateno do governo, mas ainda ou no feedback de aes governamentais (por ex: no
no se apresentam na mesa de deciso; acompanhamento de atividades implementadas, retorno
- a agenda decisria ou poltica corresponde lista de metas e outros). Um problema, quando identificado por
de problemas que esto sendo considerados e que sero dados quantitativos, por crises, ou pelo retorno de aes
trabalhados nos processos decisrios. governamentais, assume grande importncia no debate de
formulao de polticas, contribuindo para a construo de
Com essa diferenciao, Kingdon visou contribuir argumentos em favor de uma poltica que busque resolver
para uma melhor compreenso acerca dos elementos
presentes no momento de deciso de uma poltica. Porm, responder melhor pelos tipos de processos e, consequentemente, pela
o estudo no se resumiu a identificar as agendas em debate, forma como os problemas so selecionados. Ele se utiliza da teoria
das organizaes (compreensiva, racional e incrementalismo) e de
mas como uma agenda se constitua. O autor concluiu um modelo em particular (de James March e Johan Olson, intitulado
que a entrada de novos problemas na agenda decisria garbage can model of organizational choice traduzido como modelo
no produzida por um processo necessariamente da lata de lixo) para entender as instituies do Executivo. Para o autor,
preferncias problemticas, tecnologias no claramente especificadas
incremental5, mas resultado de uma combinao de fluxos e participao fluida so caractersticas das instituies do Executivo,
5
O processo incremental produz mudanas graduais nas polticas, em sendo o resultado final de suas atividades funo de um mix de fluxos
pequenos passos. Refere-se a pequenos ajustes, marginais, que vo entre problemas e solues, a partir de participantes limitados com
sendo realizados sem gasto excessivo de tempo para definir os objetivos recursos especficos. (VIANA, 1996; CAPELLA, 2006)
das aes e com maior controle sobre as alteraes produzidas. No 6
Em razo da compreenso de diferentes fluxos atuando no processo
entanto, para Kingdon, so as caractersticas dos rgos, das instituies de formulao de polticas, Kingdon nomeou seu modelo de multiple
e dos aparelhos vinculados produo de polticas pblicas que podem streams (mltiplos fluxos).
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tais questes. Ainda assim, a evidncia dos problemas no estabelecer agendas governamentais; e os
capaz de isoladamente influenciar a tomada de deciso, atores invisveis aqueles que operam de
exigindo uma articulao com os demais fluxos. forma indireta no processo poltico os
acadmicos, os funcionrios do Executivo
- Fluxo de alternativas e solues so propostas e do Congresso -, atuando mais na
rotineiramente elaboradas por especialistas, funcionrios produo de indicadores e nas alternativas
pblicos, grupos de interesse, entre outros. Estes de polticas. A ideia central de que alguns
atores so influentes na formulao da
diferentes grupos mobilizam comunidades de polticas agenda governamental propriamente
que se envolvem com determinados temas e aguardam o dita, e outros exercem maior influncia
surgimento de oportunidades para propor solues para na definio de alternativas de polticas.
os problemas. As alternativas e solues esto disponveis Com isso, o autor frisou que a formulao
e quando surgem os problemas passam por um processo de polticas pblicas est longe de
competitivo de seleo7, para a efetiva considerao no representar um processo racional, onde
os formuladores listam os problemas
processo decisrio das polticas. a serem enfrentados para que sejam
elaboradas propostas ideais de soluo.
[Os participantes do processo decisrio -
Em outra direo, mostrou que envolve
Kingdon destaca atores governamentais e
uma convergncia de fluxos e atuao de
no-governamentais como participantes
atores com recursos especficos de poder,
do processo decisrio. Os atores
alm de momentos oportunos para sua
governamentais so membros do prprio
proposio.]
staff da administrao (Presidente,
Executivo e membros nomeados para
exercer cargos pblicos comissionados), - Fluxo poltico - dimenso da poltica propriamente
parlamentares, funcionrios do Congresso dita, na qual as coalizes so construdas a partir de
e integrantes do funcionalismo de
barganhas e negociaes. Neste fluxo, trs elementos
carreira. Os atores no-governamentais
so grupos de presso ou de interesse, exercem influncia sobre a agenda governamental: o
acadmicos, pesquisadores e consultores, clima ou humor nacional (por ex: um momento poltico
mdia, partidos polticos e opinio pblica. favorvel a mudanas dado o carisma de um governante ou
Estes dois grupos so ainda subdivididos a conjuntura poltica, econmica e social); as foras polticas
em atores visveis e invisveis. Os atores organizadas (grupos de presso); e mudanas no interior do
visveis so aqueles que diretamente
prprio governo.
atuam na formao da agenda o
Presidente, os parlamentares, os partidos, Para Kingdon, cada um destes fluxos tem vida prpria
a mdia e que tm poder suficiente para e segue seu caminho de forma relativamente independente,
7
Compem os critrios para ampliar as chances de uma alternativa/ como o fluxo ou a corrente de um rio. Porm, em alguns
soluo ser considerada no processo decisrio: viabilidade tcnica, momentos, estes fluxos convergem criando janelas de
valores compatveis com aqueles dos membros da comunidade
poltica, e capacidade de antecipar constrangimentos que a proposta oportunidade (policy windows), possibilitando a formao
ir enfrentar. de polticas pblicas ou mudanas nas polticas existentes.
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Ou seja, uma janela de oportunidade apresenta um problemas com os quais esto envolvidos e apresentar
conjunto de condies favorveis a alteraes nas agendas propostas de solues [BOX 2 - Polticas pblicas: como se
governamental e de deciso e entrada de novos temas formam as agendas? Uma discusso a partir da formulao
nestas agendas (Figura 2). da poltica de vigilncia alimentar e nutricional para os
povos indgenas em 2004].
importante considerar que, para Kingdon (1984), os
Figura 2: Os trs fluxos do processo decisrio e a entrada defensores de uma ao poltica mantm seus problemas
de temas na agenda de governo e propostas de solues mo, esperando que essas
oportunidades ocorram, tendo em vista que a janela de
oportunidades, quando se abre, tem carter provisrio e
no se mantm aberta por muito tempo. A oportunidade
de mudana na agenda cessa quando um dos fluxos
desarticula-se com relao aos demais, resume Capella.
(2006, p. 30)
Ao construir essa ideia e esses conceitos, Kingdon
(1984) oferta para o campo da anlise de polticas alguns
recursos metodolgicos que podem auxiliar na compreenso
dos elementos presentes no processo de desenvolvimento
de uma poltica. Fornece tambm recursos para auxiliar
na compreenso de que a excluso de assuntos da agenda
governamental pode ocorrer, dentre outros motivos, em
funo de uma base de apoio insuficiente para manuteno
do assunto na agenda; por polticas mal formuladas; por
uma poltica governamental elaborada deliberadamente
Fonte: Elaborado a partir de Kingdon (1984). para o enfraquecimento e extino daquele problema; e da
alterao da natureza do problema.
Destaca-se, aqui, o papel dos empreendedores de [Alguns exemplos de como a anlise
poltica (policy entrepreneurs) que, conforme o autor, so de fluxos no processo decisrio ajuda a
indivduos que advogam por propostas de polticas e que compreender determinadas polticas:
esto dispostos a investir seus recursos (tempo, energia, Uma situao de crise A crise da ateno
sade no municpio do Rio de Janeiro
reputao e diversas vezes at dinheiro) para promover no ano de 2005 tornou-se problema dos
determinada posio em troca de retornos futuros. Quando governos municipal, estadual e federal,
as janelas se abrem, os empreendedores de poltica exigindo a definio de uma poltica
encontram a oportunidade de atrair a ateno para aqueles pblica imediata para a reverso do quadro
de calamidade instalado. Foram acessadas
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diferentes solues, o que desencadeou a
Fomulao da poltica e tomada de deciso
retomada da gesto de hospitais federais
que estavam sob gesto municipal. Nesse
caso, o fluxo de problemas foi o disparador Seguindo a perspectiva do ciclo da poltica, o passo
da articulao entre os distintos fluxos. seguinte entrada do problema na agenda governamental
Porm, pode-se considerar que j existiam a formulao da poltica, ou seja, o momento no qual,
condies na poltica que favoreciam a dentro do governo, se formulam solues e alternativas
adoo de tal soluo.
para o problema, podendo ser entendido como o momento
Uma situao advinda da ao poltica de de dilogo entre intenes e aes.
grupos de interesse A definio da lei que
tornou obrigatria a distribuio gratuita Para os analistas, somente aps a fase de formulao
de medicamentos para a Aids no Brasil, em esto dadas as condies para a tomada de deciso, que
1996, se deu mediante forte articulao abarca o processo de escolha pelo governo de uma soluo
do movimento social da Aids com os
legisladores, sociedade civil, governo, especfica ou uma combinao de solues, em um dado
organizaes internacionais, indstria curso de ao ou no ao. Assim, na fase de tomada
de medicamentos e outros. A janela de de deciso desenham-se as metas a serem atingidas, os
oportunidades para essa poltica envolveu recursos a serem utilizados e o horizonte temporal da
diferentes atores, visveis e invisveis. Os interveno.
indicadores de sade sobre os nmeros da
Aids no Brasil e no mundo, as alternativas Neste modelo de anlise, as fases formulao e
de poltica apresentadas pelos tcnicos tomada de deciso ganham relevncia, pois nelas se
e movimento social convergiram num definem os princpios e diretrizes para o desenvolvimento
cenrio poltico favorvel a apresentao de uma ao. quando se explicitam as escolhas polticas de
e aprovao da lei.
uma autoridade, em qualquer nvel em que esta autoridade
Uma situao de oportunidade mediante
esteja localizada.
o clima poltico A desigualdade
social no Brasil referida especialmente Algumas questes orientam a anlise destas fases
populao negra encontrou no mbito (ver quadro 3):
do Governo Lula (2003) uma situao
de oportunidade para a definio de Como as alternativas polticas foram formuladas?
polticas pblicas compensatrias, como
Como determinada proposio foi escolhida entre
a definio de quotas nas universidades
pblicas e a priorizao de polticas para as demais alternativas?
as comunidades de origem quilombola. Quem participou do processo de formulao e
Caracteriza-se como um bom exemplo
de uma poltica que j encontrava eco
deciso das polticas?
no fluxo de problemas e alternativas h Contudo, os analistas de poltica advertem que
alguns anos, permitindo que possamos embora se possa buscar entender as escolhas polticas dos
reconhecer o fluxo da poltica como o
formuladores e autoridades, elas esto inseridas numa
disparador da abertura da janela de
oportunidades.]
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cultura poltica e social e em condies socioeconmicas que Para alguns analistas a implementao a fase
interferem nas decises. Assim, ressaltam que dificilmente administrativa da poltica, onde todo o controle est
todas as decises relevantes podem ser tomadas durante nas mos dos formuladores, situados no topo das
estas fases, isso porque muitas decises envolvem conflitos, organizaes. Esta forma de compreender a implementao
negociaes e compromissos com interesses antagnicos. ficou conhecida como enfoque top-down, porque define
Alm disso, indicam que existem regras institucionais a existncia de uma organizao central que assume o
que limitam o raio de ao de quem toma as decises, controle dos fatores polticos, organizacionais e tcnicos e a
mobilizando instncias hierrquicas governamentais diviso de responsabilidades.
diferenciadas dentro de um Estado que possui formas Nesta viso, entende-se que possvel identificar
especficas de funcionamento. Por isso, para esses analistas o que necessrio para atingir as metas de uma poltica,
muitas decises s podem ser tomadas quando todos os utilizando-se de tcnicas tradicionais de administrao. A
fatos esto disposio dos implementadores, visto que partir desta perspectiva, o estudo de implementao busca
muitas vezes h falta de informao sobre os processos responder o porqu de certas polticas serem bem sucedidas
envolvidos. (bem implementadas) e outras no, considerando como
Em sntese, os analistas reconhecem que no processo definio de implementao um processo em que aes de
de formulao e deciso ainda h conhecimento limitado atores pblicos ou privados so dirigidas ao cumprimento
sobre o impacto efetivo das novas medidas propostas, de objetivos definidos em decises polticas anteriores.
o que explicaria muitas decises serem adiadas para a Esta concepo faculta ao gestor a possibilidade de
fase seguinte da poltica, a fase de implementao. Este considerar insucessos (em especial, a no consecuo de
tambm tem sido um problema indicado nas anlises para objetivos e metas) como desvios de rota cometidos por
o prprio desenvolvimento de muitas polticas: a pouca aqueles que, localmente, no foram capazes de executar a
materialidade e a falta de elementos concretos no processo poltica da maneira exata como foi estabelecida. Embute,
de formulao e deciso. portanto, uma diviso do trabalho na qual os que esto no
nvel central de poder detm o monoplio da elaborao
e da implantao das polticas, restando aos que esto
Implementao da poltica na ponta dos servios a colocao em prtica do que foi
pensado por aqueles que esto no comando da poltica.
Dando continuidade ao ciclo da poltica, segue- Consequncia direta deste processo: os bnus pelos acertos
se a fase de implementao, definida como o momento so capitalizados, sobretudo, pelos gestores, enquanto
de colocar uma determinada soluo em prtica. Esta os nus dos erros so distribudos entre os executores e
fase envolve uma srie de sistemas ou atividades da os setores da sociedade que sofrem por no terem seus
administrao pblica: o sistema gerencial e decisrio, os problemas superados.
sistemas de informao, os agentes implementadores da A crtica a esta viso constituiu outro enfoque para
poltica, os sistemas logsticos e operacionais (recursos a anlise da fase de implementao, denominado bottom-
materiais, financeiros), dentre outros.
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up. Neste enfoque, pressupe-se que a poltica no se ser apresentadas, reiniciando, por vezes, o ciclo da poltica.
define no topo da pirmide da administrao, mas no nvel Tais mudanas se apresentam como desafios para a anlise
concreto de sua execuo. Parte da anlise das redes de dos processos de implementao e tm pressionado por
decises que se estabelecem no enfrentamento entre os mudanas nos enfoques de anlise utilizados.
diversos atores quando da implementao, sem conferir
um papel determinante s estruturas pr-existentes. [Implementao - A implementao
encarada no campo da anlise de
Parte tambm da ideia de que existe sempre um controle polticas como um jogo em que uma
imperfeito em todo o processo de elaborao da poltica, autoridade central procura induzir
o que condiciona o momento da implementao. Assim, agentes implementadores a colocar em
a implementao entendida como o resultado de um prtica objetivos e estratgias que lhe so
processo interativo atravs do qual uma poltica, que se estranhas. Mas, a resposta (aceitao,
mantm em formulao durante um tempo considervel, neutralidade ou rejeio) dos agentes
implementadores depende de muitos
se relaciona com o seu contexto e com as organizaes fatores, tais como: o entrosamento entre
responsveis por sua implementao. Este enfoque formuladores e implementadores, a
alerta para o fato de que certas decises que idealmente compreenso da poltica, o conhecimento
pertencem ao terreno da formulao s so efetivamente de cada fase do processo e da quantidade
tomadas durante a implementao, porque se supe que de mudana envolvida com a nova poltica.
determinadas opinies conflitivas no podem ser resolvidas De todos os fatores, este ltimo apresenta-
se como o mais crtico, porque determina
durante o momento da tomada de deciso. os graus de consenso ou conflito em torno
Estudos posteriores fizeram crticas tanto ao enfoque das metas e objetivos de uma poltica,
top-down quanto ao bottom-up, demandando enfoques e quanto maior a mudana, menor o
consenso. No Brasil, encontramos bons
multicausais que envolvessem questes estratgicas, exemplos de duas questes controversas
poltica, mltiplos atores e interesses. Hoje convivem na poltica de sade recente. Primeiro
diferentes enfoques como opes de anlise nos estudos de caso: mesmo autorizado o procedimento
implementao, visando abarcar a quantidade de questes de mudana de sexo, tal prtica encontrou
que se apresentam no momento de implementao e que forte resistncia no legislativo, com
muitas vezes colocam em xeque a prpria poltica definida. argumentos de que um procedimento
caro e o recurso da sade deve ser
Vrios exemplos podem ser indicados, mas talvez o mais investido em outras prioridades. Foi uma
evidente seja a situao de uma lei aprovada e que nunca questo que teve pouca publicidade
implementada. e no envolveu grandes mudanas
polticas e/ou culturais. Segundo caso:
Admite-se na literatura que, nesta fase, uma proposta a descriminalizao do aborto. Questo
poltica pode se modificar ou se alterar no seu argumento amplamente debatida em diversos
principal; que novas negociaes podem ser processadas meios, com forte indcios tcnicos da
e, por consequncia, novas decises e formulaes podem necessidade de descriminalizao, no
obteve consenso devido demanda
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importante por transformao cultural. no momento de formulao de uma poltica o desenho
No encontrou, ainda, uma janela de de uma poltica ruim, com um diagnstico impreciso e
oportunidade. Ou seja, o primeiro caso inconsistente da realidade poltica e institucional, a chance
refere-se a uma lei que no se implementa
na prtica, sofrendo resistncias de de implementao dessa poltica pequena. Portanto, se a
diversos grupos, enquanto no segundo poltica boa, mas a perspectiva de execuo ruim, pela
caso no se alcana consenso para a falta de capacidade tcnica ou falta de recursos, tambm
definio de uma lei, sendo esta uma existiro problemas na implementao. Consideram,
prtica presente na sociedade. Assim, o tambm, que uma poltica est sujeita a fatores externos
desafio reconhecer a implementao diversos, que no esto necessariamente associados ao
como algo que no necessariamente se
atrela a questes da poltica oficial, mas a momento de formulao da poltica e que dificultam sua
aspectos polticos, culturais e sociais que implementao. Por exemplo, o azar no momento de
permeiam as prticas.] colocar em prtica uma ao (fator m sorte).
Dada a complexidade de elementos que convergem Com isso, os autores ressaltam que o momento de
na fase de implementao, esta vista pelos analistas da implementao de intensa negociao, em que possvel
poltica como um momento crucial no ciclo da poltica, que identificar onde se sustentam os pactos estabelecidos. Se
traz importantes contribuies para a anlise de polticas. o momento de formulao um momento de grandes
E no aprofundamento desta fase que alguns estudos consensos, onde tudo possvel, no momento da
comeam a indicar a necessidade de se buscar entender o implementao que se v a real potencialidade de uma
processo poltico de forma mais dinmica e interativa. poltica, quem so os atores que a apoiam, o que cada
um dos grupos disputa, e seus interesses. Estabelecem-se
H ampla literatura acadmica discutindo a
novos pactos, agora com novos atores, muitas vezes no
implementao num esforo de estabelecer as relaes
participantes do pacto inicial de formulao, como os que
entre as aes propostas e as aes implementadas, os
so responsveis pela prestao direta de servios e que,
sucessos e fracassos dos governos em cada situao.
no momento de implementao, tornam-se os principais
S para citar alguns estudos nesta linha: Pressman e
agentes de transformao da poltica. Inicia-se um novo
Wildavsky (1973); Bardach (1977); Elmore (1979); Sabatier
processo decisrio, uma nova formulao da poltica, agora
e Mazmanian (1980); Ham e Hill (1984); Hogwood e Gunn
voltada para a sua aplicabilidade mais imediata e j no
(1984); e Lindblom (1984).
mais sujeita a intervenes ampliadas dos grupos sociais
Cabe aqui destacar o estudo de Hogwood e Gunn que sustentaram a proposta previamente aprovada.
(1984), no qual o momento de implementao est
Neste enfoque, importa saber por que a
diretamente relacionado fase de formulao da poltica,
implementao gera tantas possibilidades de mudana na
onde h uma tendncia de se constituir pactos polticos
poltica inicialmente desenhada. Hogwood e Gunn (1984)
abrangentes, sem uma especificao da poltica a ser
apresentam pelo menos trs razes: 1) o baixo compromisso
implementada, ou dos pr-requisitos que a sustentam. Os
dos polticos com o momento de implementao, aceitando
autores argumentam que se o resultado da negociao
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que a eles cabe o nus da formulao, do qual prestam Avaliao de polticas
contas; 2) uma diviso institucionalizada entre aqueles
que formulam e os que implementam uma poltica, sendo A ltima fase do ciclo da poltica a avaliao, que
estes ltimos capazes de identificar os pontos-chave da tem sido amplamente debatida na literatura pelas distintas
operacionalizao (conhecimento tcnico); 3) a prpria concepes atribudas prpria ideia de avaliao, bem
complexidade do processo, que demanda um conhecimento como pelos diversos caminhos metodolgicos traados, em
slido e prvio das mltiplas variveis que influem no funo daquilo que est sendo avaliado e dos objetivos que
processo poltico e que, por mais controladas que sejam, se pretende alcanar.
apresentam tambm um comportamento independente, Embora a avaliao seja apontada no ciclo da poltica
no linear. como uma fase especfica, ela tem sido utilizada, dentro
Nesse sentido, as questes que se apresentam nos dos modelos que adotam esta perspectiva, como um
estudos que visam analisar o momento de implementao instrumento voltado para subsidiar a tomada de decises
de uma poltica compreendem (ver quadro 3): nos mais variados momentos que ocorrem ao longo das
A formulao da poltica apresenta objetivos, metas
diversas fases do ciclo. Desta forma, no se restringe
e direo clara? avaliao de resultados da poltica e nem etapa final do
processo.
Os
recursos necessrios para sua implementao
foram considerados no momento da formulao/ Isso torna relevante destacar e compreender algumas
implementao? caractersticas das avaliaes que definem sua classificao
e implicam distintas abordagens avaliativas, com diferentes
O processo de construo da estratgia de instrumentos, recursos e tempos de operao.
implementao claro? Em especial quanto diviso de
atribuies e atividades? Exige mudana organizacional? Antes de classificar os tipos de avaliaes, porm,
convm diferenciar a avaliao normativa da pesquisa
Os atores envolvidos na implementao esto de avaliativa. Considera-se que a avaliao pode ser resultado
acordo e compreendem a poltica traada? direto da aplicao de critrios e normas bem definidos
Cabe tambm destacar que os estudos de ou ser elaborada a partir de um procedimento cientfico,
implementao esto bastante bem inseridos na lgica de caracterizando-se como uma pesquisa. Neste ltimo caso,
subsidiar e orientar os governos no momento de formulao para Contandriopoulos et al. (1997), so analisadas tambm
de suas polticas e na tomada de deciso, o que uma a pertinncia, os fundamentos tericos e as relaes
forma de entender e divulgar a produo de conhecimento. existentes entre a interveno e o contexto no qual ela se
Outros estudos podem se voltar mais a explicar as razes situa.
e motivos que mobilizam governos na orientao de suas Neste sentido, Aguilar e Ander-Egg (1994) definem
polticas. avaliao como uma forma de pesquisa social aplicada:
sistemtica, planejada e dirigida; destinada a identificar,
obter e proporcionar, de maneira vlida e confivel, dados
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e informaes suficientes e relevantes para apoiar um juzo das metas e objetivos. Tais fatores
sobre o mrito e o valor de diferentes componentes de um podem ser entendidos como condies
programa (tanto na fase de diagnstico, programao e institucionais e sociais dos resultados.
execuo) ou de um conjunto de atividades especficas que Classificadas por Barros Silva et al. (1999) como
se realizam, foram realizadas ou se realizaro. avaliaes com foco no funcionamento, so consideradas
O momento do ciclo da poltica ao qual a avaliao se aquelas que voltam-se para entender o modo especfico de
remete um elemento determinante dos diferentes tipos tal funcionamento; analisar suas etapas, mecanismos de
de avaliao, nas diversas classificaes existentes. Uma operao, processos e conexes causais.
das tipologias utilizadas a distino entre avaliaes ex- Nas avaliaes de resultados, busca-se saber se os
ante e ex-post. programas cumpriram seus objetivos; o quanto cumpriram
As avaliaes ex-ante consistem no levantamento e com que qualidade.
das necessidades e estudos de factibilidade que iro Barros Silva et al. (1999), dividem as avaliaes com
orientar a formulao e a tomada de decises para uma foco nos resultados em trs tipos: estudos de resultados
poltica. Denominadas por Draibe (2001) como avaliaes- antecipados (aqueles que os formuladores dos programas
diagnstico, atendem a um ou dois dos seguintes objetivos: esperam atingir com sua implementao); de resultados
- produzir orientaes, parmetros e indicadores que no-antecipados; e a anlise de impacto, que permite
se incorporem ao projeto, melhorando seu desenho e suas entender se o programa realmente produz os benefcios
estratgias metodolgicas e de implementao; que se espera para os beneficirios, e em que intervalo de
tempo.
- fixar um ponto de partida que permita comparaes
futuras (linha de base ou tempo zero). Por outro lado, Draibe (2001) chama ateno para
o uso pouco preciso da noo de resultados e diferencia
As avaliaes ex-post so aquelas que ocorrem os tipos de resultados (no sentido amplo da palavra), que
concomitantemente ou aps a implementao da poltica podem ser avaliados simultaneamente:
e se distinguem, quanto natureza, em avaliao de
processo e avaliao de resultados. Desempenho ou resultados (no sentido estrito da
palavra) refere-se aos produtos do programa, previstos
As avaliaes de processo buscam, mormente, em suas metas e derivados do seu processo particular de
identificar os atores estratgicos a serem mobilizados, a produo (p.ex.: nmero de pessoas vacinadas);
estratgia de implementao e os subprocessos e estgios
pelos quais se desenvolve a implementao. De acordo Impactos so as alteraes ou mudanas efetivas na
com Draibe (2001, p. 30), realidade sobre a qual o programa intervm e por ele so
provocadas (p.ex.: variao da taxa de incidncia da doena
buscam identificar os fatores facilitadores relacionada a tal vacina);
e os obstculos que operam ao longo
da implementao e que condicionam, Efeitos dizem respeito a outros impactos do
positiva ou negativamente, o cumprimento programa, esperados ou no, que afetam o meio social e
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institucional no qual se realizou (p.ex.: melhora do nvel de A atribuio desta relao de causalidade o objetivo
informao em sade da populao). da terceira modalidade de avaliao classificada como
Outra forma de classificao proposta por Arretche avaliao de polticas pblicas. Sua particularidade
(2001), que distingue trs modalidades de avaliao: consiste na adoo de mtodos e tcnicas de pesquisa que
avaliao poltica, anlise de polticas pblicas e permitam estabelecer tal relao, ou ainda estabelecer
avaliao de polticas pblicas. que na ausncia deste programa no haveria o resultado
mencionado. Desta forma, obvia a ligao dessa
A avaliao poltica compreendida como a anlise modalidade com a chamada avaliao de resultados.
e elucidao do critrio ou critrios que fundamentam
determinada poltica esclarecendo as razes que a tornam Nessa relao entre processos e resultados surge
prefervel a qualquer outra. Pode ressaltar tanto o carter outra classificao para os estudos avaliativos: avaliao
poltico do processo decisrio que implicou a adoo de de eficcia, avaliao de eficincia e avaliao de
uma determinada poltica quanto os valores e critrios efetividade.
polticos nela identificveis. Examina os pressupostos A avaliao de eficcia se apoia no conceito de
e fundamentos polticos de um determinado curso de programa eficaz: aquele no qual os processos e sistemas
ao pblica, independentemente de sua engenharia de implementao so adequados para produzir seus
institucional e seus resultados provveis. O que tem em resultados em menor tempo e com mais alta qualidade.
comum com a avaliao ex-ante que prescinde do exame Neste tipo de avaliao examinam-se os processos e
da operacionalidade concreta ou da implementao do sistemas de implementao, com vistas a identificar os
programa sob anlise. fatores facilitadores de resultados em quantidades e
A anlise de polticas pblicas visa realizar qualidades mximas e em perodos mais curtos; buscam-
o exame da engenharia institucional e dos traos se, tambm, os obstculos ao alcance destes resultados. A
constitutivos do programa, que podem ser formulados medida de eficcia na consecuo dos resultados almejados
e implementados de diversos modos. Busca reconstituir dada pelo predomnio dos fatores facilitadores. (DRAIBE,
suas caractersticas de forma a apreend-las em um todo 2001)
coerente e compreensvel, dando sentido e entendimento Arretche (2001), ao apontar a avaliao de eficcia
s ambiguidades, incoerncias e incertezas presentes em como aquela que relaciona diretamente objetivos e
todos os momentos e estgios da ao pblica. Aproxima- instrumentos explcitos de um dado programa com seus
se da avaliao de processos medida que permite resultados, afirma que este tipo de avaliao pode ser feita,
identificar os fatores facilitadores e os obstculos que por exemplo, entre as metas propostas e as metas alcanadas
operam ao longo da implementao, sem preocupar-se pelo programa ou entre os instrumentos previstos para
diretamente com os resultados. Ainda que possa atribuir sua implementao e aqueles efetivamente utilizados.
a um determinado desenho institucional alguns resultados Em ambos os casos, aponta como maior dificuldade para
provveis, no almeja atribuir uma relao de causalidade este tipo de avaliao, a obteno e a confiabilidade das
entre o programa e um resultado. informaes obtidas.
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A avaliao de eficincia investiga a relao entre necessitam de informaes sobre a formao e o processo de
o esforo empregado na implementao do programa implementao e, neste sentido, dependem de informaes
(pensado enquanto custo) e os resultados alcanados (no de natureza formativa. Por outro lado, quando se opta pela
sentido amplo da palavra). O questionamento tpico para continuidade de uma poltica aps um estudo de avaliao
este tipo de avaliao se as atividades ou processos se somativa, os resultados deste estudo podem ser utilizados,
organizam tecnicamente, da maneira mais apropriada; se mais adiante, para uma avaliao formativa. Alm disso, em
operam com os menores custos para a produo mxima polticas amplas, a avaliao somativa de um componente da
dos resultados esperados e no menor tempo possvel. poltica pode desempenhar funo formativa no processo de
(DRAIBE, 2001) implementao da poltica como um todo.
A avaliao da efetividade refere-se relao entre A relao entre as diversas classificaes explicitadas
objetivos e metas e impactos e efeitos. Desta forma, a acima e as diferentes fases do ciclo da poltica esto assinaladas
efetividade de um programa se mede pelas quantidades no Quadro 2. Este tipo de analise facilita a compreenso do
e nveis de qualidade com que se realizam as alteraes estudo de avaliao a ser desenvolvido e a escolha dos mtodos
(impactos e efeitos) que se pretende provocar na realidade e tcnicas a serem utilizadas.
sobre a qual o programa incide. (DRAIBE, 2001) Quadro 2 - Relao entre classificaes de avaliao existentes
Outra classificao encontrada a que faz a e o ciclo da poltica.
diferenciao entre avaliao somativa ou formativa, e que (continuao)
est relacionada s funes que a avaliao deve cumprir.
Ciclo da poltica
A avaliao formativa visa fornecer informaes
Avaliao
para adequar e superar aspectos problemticos da poltica
Formao/ final
durante a fase de implementao. Tem a funo de gerar Classificaes Implementao
Formulao (Resultados
feedback para aqueles que esto diretamente ligados aos gerados)
processos desta etapa, com o propsito de possibilitar
correes. Em contrapartida, a avaliao somativa trabalha Avaliao ex-
X
com dados relativos aos resultados. Busca a anlise ante
e produo de informaes que tm como interesse Avaliao ex-
subsidiar decises relativas continuidade do programa, X X
post
seu encerramento, sua ampliao e mesmo sua adoo por
Avaliao de
outros gestores ou em outros momentos, fundamentando- X X
processo
se na especificao de at que ponto os objetivos propostos
foram atingidos. Avaliao de
X
resultados
O entrelaamento e a dependncia entre estes dois
Avaliao
tipos de avaliaes, no entanto, apontado por diversos X
Poltica
autores. Por um lado, destaca-se que as avaliaes somativas
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Quadro 2 - Relao entre classificaes de avaliao existentes Quadro 3 As fases das polticas e as questes que se
e o ciclo da poltica. apresentam na anlise de cada fase.
(concluso) (continuao)
Ciclo da poltica Questes pertinentes na anlise de cada
Fases da Poltica
Avaliao fase
Formao/ final
Classificaes Implementao Como os temas ganharam ateno
Formulao (Resultados
gerados) dos governos?
Que problemas foram reconhecidos
Anlise de Reconhecimento
pelos governantes como relevantes?
do problema -
Polticas X Como as alternativas para estes
montagem da
Pblicas temas foram geradas?
agenda
Como a agenda governamental se
Avaliao constituiu?
de Polticas X Por que e quando uma ideia emergiu?
Pblicas
Formativa X Formulao da Como as alternativas polticas foram
poltica formuladas?
Somativa X Como determinada proposio foi
escolhida entre outras alternativas?
Fonte: Elaborado pelas autoras. Tomada de Quem participou do processo de
deciso formulao e deciso das polticas?

Contudo, importante destacar que o tipo de avaliao A formulao da poltica apresenta


determinado pelos objetivos e questes colocadas em relao objetivos, metas e direo clara?
s polticas. Eis aqui alguns exemplos de perguntas disparadoras Os recursos necessrios para sua
de estudos de avaliao, que completam o Quadro 3: implementao foram considerados
no momento da formulao/
A ao poltica implementada trouxe mudanas positivas implementao?
ou negativas para as condies prvias das populaes? Qual O processo de construo da
Implementao
ou quaisos impactos gerados? estratgia de implementao
claro? Em especial quanto diviso
As aes previstas foram realizadas? de atribuies e atividades? Exige
mudana organizacional?
As metas definidas foram alcanadas? Os instrumentos
Os atores que esto envolvidos na
e recursos previstos foram empregados? implementao esto de acordo e
As aes propostas utilizam os diferentes recursos com
compreendem a poltica traada?
eficincia?
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Quadro 3 As fases das polticas e as questes que se a complexidade existente no que Easton denominou web
apresentam na anlise de cada fase. of decisions, que consiste uma poltica pblica. (1995, p.
(concluso) XVII) Esta parece ser a orientao que vigora no momento
atual.
Questes pertinentes na anlise de cada
Fases da Poltica Contudo, e de forma contraditria, a ideia de ciclo
fase
e o estudo das fases ainda buscam, muitas vezes, atender
A ao poltica implementada trouxe a pretenso do campo de anlise de polticas de explicar
mudanas positivas ou negativas para para prescrever/propor aes no campo da gesto e
as condies prvias das populaes? administrao pblicas. Trata-se de uma abordagem
Qual(is) os impactos gerados?
As aes previstas foram realizadas?
analtica que visa ampliar o conhecimento da ao dos
Avaliao governos e potencializar os fazedores da poltica no
As metas definidas foram alcanadas?
Os instrumentos e recursos previstos sentido de melhorar a qualidade das polticas pblicas.
foram empregados? H nesta abordagem, portanto, uma valorizao do
As aes propostas utilizam os conhecimento tcnico (que se respalda num dado modelo
diferentes recursos com eficincia? de cincia) como algo que pode e deve se sobrepor aos
Fonte: Elaborado pelas autoras. processos de negociao na construo de uma poltica.
Este nos parece um ponto importante a ser debatido,
especialmente porque ao adotarmos uma viso de
conhecimento que busca potencializar o que cada sujeito
Algumas consideraes sobre a proposta de anlise de
carrega consigo e que traz como contribuio para o debate
polticas na perspectiva do ciclo
no mbito da poltica, potencializando a troca e negociao
entre as partes, no consideramos existir um conhecimento
Nesta reviso, possvel perceber uma trajetria de
melhor ou superior que se afirme frente aos demais. Ou
crtica e maturao do campo de anlise das polticas desde
seja, ao atribuir anlise das fases a pretenso de entender
sua formao. H amplo debate entre os pesquisadores
e direcionar os rumos da poltica poder-se-ia incorrer no
na busca de referenciais e modelos que possam explicar
erro de no se perceber o jogo de poder e disputa que
a complexa situao de construo das polticas, mas
perpassa toda e qualquer poltica e de se atribuir ao analista
tambm fica explcito que no h um nico modelo de
o papel de detentor de uma verdade e de orientador da boa
anlise proposto, sendo consenso apenas a ideia de que a
poltica.
politica segue um curso que envolve problemas, escolhas,
decises, aes, controle e retorno. Nesse sentido, a delimitao das fases pode ser
um fator crtico limitador da anlise, especialmente se
O esforo de delimitao das fases da poltica tem
no h uma compreenso da forma como cada contexto
sido constantemente colocado em questo, pois, como
constitui sua poltica e dos arranjos e processos polticos
resume Parsons, nenhuma definio de anlise de poltica
de disputa em cada mbito. Um exemplo que talvez ajude
e nenhuma teoria ou modelo consegue capturar ou explicar
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a explicitar o limite desta abordagem quando se prope Referncias
um estudo de implementao sem considerar que mesmo
na implementao h formulao, ou quando se imagina AGUILAR, J.M.; ANDER-EGG, E. Avaliao de Servios e
que, para que se possa estudar uma determinada fase, Programas Sociais. Petrpolis: Vozes, 1994.
tenha que se abarcar todo o conjunto de questes que se
apresentam naquele momento da poltica, sem atentar ARRETCHE, M.T.S. Tendncias no estudo sobre avaliao. In:
para as questes que esto presentes no campo em anlise, RICO, Elizabeth M. (org) Avaliao de Polticas Sociais: uma
adotando-se um modelo de anlise a priori, um deve ser questo em debate. So Paulo: Cortez Editora, 1998.
da poltica que ir se repetir em todos os contextos. BARADACH, E. The implementation game: what happens
No caso brasileiro, a configurao de um sistema after a bill becomes a law. Cambridge, Mass, 1977.
poltico federativo traz ainda algumas complicaes a mais
BARROS SILVA, P.L. et al. Modelo de avaliao de programas
em anlises desta natureza. Como falar de implementao
sociais prioritrios. Relatrio final do Programa de apoio
de polticas nacionais quando estados e municpios
gesto social no Brasil. Campinas, NEPP, 1999.
exercem ou so chamados a exercer sua autonomia local?
O que precisa ser considerado nas trajetrias dos diferentes BREWER, G. The policy sciences emerge: to nurture and
mbitos institucionais da poltica de sade para a anlise structure a discipline. Policy Sciences, v.5, p. 239-244, 1974.
das polticas em curso?
CAPELLA, A.C.N. Perspectivas tericas sobre o processo
Por todas estas questes, a ideia de um ciclo da de formulao de polticas pblicas. Revista Brasileira de
poltica com fases delimitadas parece funcionar muito mais Informao Bibliogrfica em Cincias Sociais BIB, n. 61,
como um artifcio para o controle e definio de polticas p. 25-52, 2006.
que subsidiem a tomada de deciso do que para anlises
crticas dos processos polticos em curso. Na perspectiva CONTANDRIOPOULOS, A.P. et al. A avaliao na rea da
crtica do processo poltico, importa saber em que contextos sade: conceitos e mtodos. In: HARTZ, Z.M.A. Avaliao
se inserem as polticas (as especificidades) e o arranjo que em sade: dos modelos conceituais prtica na anlise
se constitui em cada caso, de modo a possibilitar anlises da implementao de programas.Rio de Janeiro: FIOCRUZ,
que reflitam o debate poltico em questo e que no so 1997. p.29-47.
simples reprodues de modelos polticos racionais e
DRAIBE, S.M. Avaliao de implementao: esboo de
universais.
uma metodologia de trabalho em polticas pblicas. In:
Assim, ainda que no campo de anlise de polticas a BARREIRA, M. C. R. N.; CARVALHO, M. C. B. de (orgs.).
ideia de ciclo e fases sirva como um recurso metodolgico Tendncias e perspectivas na avaliao de polticas e
preciso atentar para o uso que se far deste recurso, que programas sociais. So Paulo : IEE/PUC-SP, 2001. p.13-42.
pode em ltima medida prejudicar a anlise proposta.
ELMORE, R. F. Backward Mapping: implementation research
and policy decisions. Political Science Quaterly, v. 94, n.4,
p. 601-616, 1979-1980.
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Exemplos de estudos que se utilizaram do referencial de Box 1 O estudo de Kingdon sobre formulao de
ciclo da poltica: polticas: notas metodolgicas

CAPELLA, A.C.N. O processo de agenda-setting na reforma O livro de Kingdon Agendas, Alternatives, and Public
da administrao pblica (1995-2002). Tese de Doutorado Policies foi editado no ano de 1984 aps pelo menos uma
apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Cincias dcada de estudos visando compreenso do processo
Sociais da Universidade Federal de So Carlos, UFSCar, de formulao de polticas e a definio de problemas
2004. Link para o texto completo: http://www.bdtd. por governos. Kingdon tinha como questes de pesquisa
ufscar.br/htdocs/tedeSimplificado//tde_busca/arquivo. entender como, por que e quando os temas da poltica eram
php?codArquivo=1076 eleitos, como eram percebidos pelos governos e como as
CALDAS, A. Vigilncia Alimentar e Nutricional para os povos alternativas de poltica eram geradas.
indgenas no Brasil: anlise da construo de uma poltica Para responder suas questes Kingdon estabeleceu
pblica em sade. Dissertao de Mestrado apresentada como foco de anlise o estudo de duas reas da poltica
ao Programa de Epidemiologia e Sade Pblica da Escola governamental, sade e transportes que, segundo ele,
Nacional de Sade Pblica, ENSP/Fiocruz, 2010. possibilitaram reunir elementos diversos sobre a natureza
e dinmica do processo poltico, porque so reas que tm
CONTARATO, P.C. Poltica Nacional e Contexto Local: uma
uma atuao ampla, so dinmicas e bastante diferentes
anlise da implementao da Poltica de Sade Bucal
entre si.
no municpio de Vitria, Esprito Santo. Dissertao de
Mestrado apresentada ao Programa de Sade Pblica da Vrias estratgias de pesquisa foram adotadas:
Escola Nacional de Sade Pblica, ENSP/Fiocruz, 2011. - entrevistas com dirigentes, pessoas ligadas a estes
dirigentes e atores no-governamentais que, de alguma
forma, participaram dos processos de deciso nestas reas.
Durante quatro anos Kingdon realizou 247 entrevistas,
buscando entrevistar os mesmos atores durante o perodo,
de modo a identificar mudanas de nfase nas polticas
elencadas;
- estudos de caso sobre as duas reas e as polticas
definidas;
- exame dos documentos oficiais do Executivo e do
Congresso, plataformas de governo e de partidos, pesquisas
de opinio e outros.

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Kingdon destaca em suas notas metodolgicas que modelo a posteriori; o modelo foi o resultado da anlise
as entrevistas e os estudos de caso foram as estratgias de empreendida pelo autor, e no um guia utilizado para sua
pesquisa que mais possibilitaram o alcance das questes anlise. O apndice metodolgico que se apresenta ao final
de pesquisa, tendo usufrudo pouco das informaes da publicao rico em detalhes e expressa os caminhos
obtidas nos documentos, audincias e outros. Para o tomados pelo autor na construo de seu estudo. Atente-
autor, as entrevistas foram especialmente importantes se para as incertezas das definies, apostas e mudanas
por trs motivos: 1) para identificar e descrever os temas metodolgicas no desenvolver do estudo e a preocupao
da agenda; 2) para investigar porque alguns temas se do autor em manter de forma clara as questes de pesquisa
projetaram e outros no; 3) para contribuir na teorizao para definir os seus rumos. As notas metodolgicas so,
sobre o processo de formulao de polticas. O autor neste sentido, fundamentais de serem lidas antes mesmo
tambm destaca como as entrevistas funcionaram como da leitura do livro, pois permite apreender a discusso
um momento de discusso e reflexo dos entrevistados, no como o modelo a ser aplicado, mas como a forma de
trazendo elementos fundamentais para os caminhos de entendimento dos processos polticos analisados por este
anlise que ele pretendia seguir. J os estudos de caso autor.
foram utilizados para obter um melhor entendimento dos
processos envolvidos e para desenvolver uma teoria sobre
a delimitao de agendas que pudesse agregar modelos e
Referncias
ilustrar generalizaes.
Para medir a importncia dos temas e a entrada KINGDON, J.W. Agendas, Alternatives and Public Policies.
dos mesmos na agenda governamental utilizou-se de USA: Harper Collins College Publishers, 1984.
anlises no quantitativas e procedeu a uma codificao
das entrevistas (a codificao envolvia pelo menos dois
diferentes codificadores e a verificao de divergncias).
Todo processo o levou construo de um modelo
explicativo para os processos de formulao de poltica e
de definio de problemas como de interesse dos governos
a identificao dos fluxos de problemas, de alternativas e
da poltica.
A anlise proposta por Kingdon tem servido
desde ento para orientar estudos sobre os processos
de formulao da poltica, dada a riqueza do debate
promovido pelo autor. Mas uma questo que no se
costuma observar no momento de aplicao do referencial
proposto por Kingdon o fato de que o autor construiu seu
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Box 2 Polticas pblicas: como se formam as agendas? e interesses especficos. Responder por que alguns temas
Uma discusso a partir da formulao da poltica de entravam na agenda de deciso governamental naquele
vigilncia alimentar e nutricional para os povos indgenas perodo e outros no entravam, e por que certas propostas
em 2004. eram consideradas e outras descartadas motivaram
realizao do meu estudo.
Aline Caldas Decidi analisar a formulao da poltica pblica de
vigilncia alimentar e nutricional para os povos indgenas
Meu interesse sobre o tema da formulao de no momento de construo do PPA 2004-2007.
polticas pblicas surgiu quando, no perodo entre 2003 e
Com o objetivo de encontrar uma metodologia que
2006 tive a oportunidade de gerenciar, no Departamento de
permitisse analisar a trajetria de formulao desta poltica
Sade Indgena da Fundao Nacional de Sade (FUNASA)
busquei estudos de mesma natureza, e encontrei o estudo
em Braslia, um projeto que visava estabelecer aes para
de Kingdon (1995) sobre a formulao de polticas de sade
melhoria das condies nutricionais dos povos indgenas no
e de transporte nos Estados Unidos na dcada de 1970. Este
Brasil.
estudo apontava para um conjunto de questes que me
Desde 1999 j havia sido estabelecida uma Poltica facilitaram reconhecer aspectos importantes da trajetria
Nacional de Ateno Sade dos Povos Indgenas, de construo da poltica que vivenciei.
compondo um subsistema de sade articulado ao SUS que
Imediatamente, fui identificando nos condicionantes
contemplasse as especificidades culturais desses povos.
que envolveram a implantao do SISVAN Indgena os
Tambm j existiam trinta e quatro Distritos Sanitrios
processos e atores descritos pelo autor como capazes de
Especiais Indgenas sob a responsabilidade da Fundao
exercer influncia para certo tema sair de uma agenda
Nacional de Sade para a gesto desse subsistema. Mas,
governamental para uma agenda de deciso.
foi somente a partir de 2003 que comeou a se delinear
no Departamento a proposta de incluso, nos planos de Segundo o modelo de mltiplos fluxos de Kingdon
sade, de aes para melhoria das condies nutricionais (1995), alguns temas sero considerados quando forem
dos povos indgenas. Este tema passou a compor o Plano capazes de chamar a ateno dos formuladores de
Plurianual da FUNASA para os anos de 2004 a 2007, alm polticas. A existncia de indicadores sobre determinado
de integrar uma das reas de interveno de um Acordo problema, uma crise ou desastre e a avaliao de programas
de Emprstimo com o Banco Mundial, o Projeto Vigisus II, governamentais que no tenham o resultado esperado, so
iniciado em 2005. elementos que constituem um fluxo de problemas capazes
de exercer presso sobre os responsveis por polticas
Aps ingressar na FUNASA em novembro de 2003,
pblicas, para determinados assuntos.
pude observar que polticas pblicas, para serem formuladas
e implementadas, sofriam grande influncia de cenrios Um dos maiores desafios enfrentados pela FUNASA
polticos e institucionais, com a atuao de atores tanto de ao assumir a ateno sade dos povos indgenas consistia
dentro quanto de fora do governo, com recursos de poder na precariedade de informaes sobre indicadores
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epidemiolgicos e demogrficos da maior parte dos povos a sua magnitude e fatores de determinao. Neste fluxo
indgenas no Brasil. Quanto ao perfil nutricional, mesmo destaca-se a atuao de diversos atores. Grupos acadmicos
aps os primeiros anos de implantao dos Departamentos e pesquisadores tiveram papel fundamental na produo de
de Sade Indgena (DESAI), os registros existentes eram informaes sobre o perfil nutricional dos povos indgenas,
esparsos, no sendo registrados no Sistema de Informaes tendo estas informaes sido utilizadas pelos gestores de
de Ateno Sade Indgena. O conhecimento disponvel sade indgena como justificativa para a incluso do SISVAN
sobre o perfil nutricional dos povos indgenas provinha, no planejamento de aes de ateno sade. Uma vez
sobretudo, de estudos de carter acadmico, realizados em que os estudos j vinham sendo produzidos desde a dcada
geral a partir da dcada de 1990. Os resultados apontavam de 1990, a difuso de informaes teve um efeito de longo
em seu conjunto para elevadas prevalncias de dficits prazo. A mdia desempenhou o papel de focalizar uma
de crescimento fsico e de anemia nas crianas indgenas, questo que j vinha sendo descrita por grupos de pesquisa,
alm de evidenciar, entre outros aspectos, a escassez de embora at ento no houvesse sido identificados estudos
informaes sobre o estado nutricional das populaes sobre as condies nutricionais de populaes indgenas do
indgenas representativas das diversas regies do pas. Sul do Brasil. O evento das mortes das crianas indgenas
(SANTOS; COIMBRA JR., 2003) Mas, apesar da existncia por desnutrio, que foram manchetes em diversos jornais
desses indicadores, foi um evento de grande impacto e que tambm se fizeram presentes em outros meios de
que revelou a situao de vulnerabilidade de segmentos comunicao (rdio, televiso, internet, entre outros),
indgenas. A ocorrncia de mortes de crianas indgenas ampliou a visibilidade do problema mobilizando outros
em 2001 na Reserva Indgena de Guarita, no Rio Grande segmentos de atores.
do Sul, tendo a desnutrio como causa bsica de bito, O feedback de aes contou principalmente com
foi noticiada em jornais de circulao nacional, mobilizando a participao de atores governamentais. Servidores
diversos atores como Ministrio Pblico Federal (MPF) pblicos e servidores com status de gestores e com poder
e Comisso Intersetorial de Sade Indgena (CISI) do de deciso por fora da responsabilidade em responder
Conselho Nacional de Sade (CNS). Outros mecanismos por cargos comissionados de gesto e planejamento esto
de identificao de problemas incluram avaliaes para o entre os atores envolvidos nesse processo. Outra categoria
planejamento de aes de sade realizadas pela prpria de atores no descrita no modelo de Kingdon que teve
FUNASA e pelo Banco Mundial (Projeto Vigisus II), que atuao importante foi o Banco Mundial. Quanto ao SISVAN
apontavam para necessidade de melhoria das informaes Indgena, este atuou no somente como financiador
sobre as condies e causas do estado nutricional dos povos de avaliaes que levaram ao feedback das principais
indgenas. lacunas do subsistema de sade indgena, como tambm
Os elementos em conjunto formaram um fluxo em atividades de acompanhamento das estratgias de
especfico de problemas capaz de chamar a ateno dos implementao da ao desde 2005 at 2009.
formuladores de polticas de sade indgena para a questo De maneira independente dos problemas ocorre o
da insegurana alimentar e nutricional dos povos indgenas, fluxo poltico, que, segundo Kingdon, tambm tem forte
aliado precariedade de informaes mais amplas sobre
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poder na formao de agendas. Em 2003, ocorreu uma tratamento do problema da escassez de informaes
mudana governamental que inseriu a promoo da que limita o estabelecimento de aes para promoo da
segurana alimentar e nutricional e combate fome na segurana alimentar e nutricional dos povos indgenas. Na
agenda prioritria do Governo Federal. Esta agenda por convergncia dos fluxos de problemas com o fluxo poltico,
sua vez estabeleceu diretrizes para a elaborao dos planos aliados a existncia de uma alternativa j debatida (fluxo de
de ao de todos os rgos governamentais. A mudana alternativas), abriu-se uma janela de oportunidade para a
consequentemente gerou renovao de secretrios questo da insegurana alimentar dos povos indgenas ser
e diretores de rgos como o Ministrio da Sade e reconhecida como problema e ascender agenda de deciso.
FUNASA. Conforme descreve o modelo de Kingdon, a Entretanto, desde o planejamento no plano operacional da
pauta estabelecida pelo Presidente conforma com os FUNASA e no Projeto Vigisus II em 2003 at a formalizao
novos secretrios e diretores do alto staff governamental legal, identificamos a atuao da prpria rea Tcnica de
um movimento de coalizo em torno dos temas de pauta. Alimentao e Nutrio do DESAI como empreendedora de
Foras polticas organizadas, ou grupos de interesse tambm polticas, atuando na juno dos trs fluxos. A rea Tcnica
compem a conjuntura poltica. No caso do SISVAN Indgena, que comeou a ser constituda em novembro de 2003, pelo
deu-se o papel da 3 Conferncia de Sade Indgena, ento Diretor do DESAI para gerenciar o projeto, identificou
realizada em 2001, da Comisso Intersetorial de Sade a abertura da janela de oportunidade, que se deu pela
indgena, do Conselho Distrital de Sade Indgena Interior convergncia dos fluxos de problemas, de polticas com o
Sul e Ministrio Pblico Federal, exercendo presso para o fluxo poltico favorvel.
estabelecimento de aes visando melhoria das condies Mudanas na administrao tanto abrem como
nutricionais dos povos indgenas. Esta conjuntura criou um podem fechar janelas. Em julho de 2004, ocorreu uma
terreno frtil para evidenciar e valorizar os problemas que mudana na Direo do DESAI, o que trouxe novas
j vinham sendo apontados pelos estudos acadmicos, pela prioridades para a sade indgena. Foi necessrio que a
ocorrncia de casos graves de desnutrio em aldeias e pela rea Tcnica de Alimentao e Nutrio, trabalhasse no
avaliao das lacunas nas aes de ateno sade. sentido de sensibilizar a equipe desse novo gestor utilizando
Ao buscar as propostas de soluo para o os indicadores produzidos pela literatura cientfica, a crise
enfrentamento do problema dos dficits nutricionais, ocorrida em aldeias no Rio Grande do Sul e a agenda
os envolvidos nos processos de deciso aceitaram como nacional de combate fome do governo federal para manter
alternativa uma proposta que j transitava h dcadas nas o projeto em pauta. O objetivo era chamar a ateno para
comunidades de polticas de alimentao e nutrio. O a dimenso da vulnerabilidade alimentar e nutricional dos
SISVAN fora proposto pela Cpula Mundial de Alimentao povos indgenas e os custos polticos em declinar da ao,
de Roma no ano de 1974 para pases em desenvolvimento. em meio a todo esse contexto.
Foi incorporado ao Sistema nico de Sade em 1990 e Pela convergncia desses diversos fatores, a
compe as diretrizes da Poltica Nacional de Alimentao e situao alimentar e nutricional dos povos indgenas
Nutrio desde 1999. Portanto, foi a alternativa disponvel alcanou prioridade para o DESAI. Este passou a compor
e vivel aceita pelos gestores de sade indgena para
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diversos espaos de articulao intersetorial a partir de problemas. O ciclo da poltica pode ser considerado, ainda
2005, como Conselho Nacional de Segurana Alimentar e segundo o autor, como um instrumento analtico que pode
Nutricional (CONSEA), Comisso de Avaliao de Projetos desvendar vrios pontos nos quais as decises polticas so
da Carteira Fome Zero e Desenvolvimento Sustentvel feitas, ao invs da descrio de um processo para todas
dos Povos Indgenas (Ministrio do Meio Ambiente e do as polticas. Outro ponto de limitao do modelo certa
Desenvolvimento Social e Combate Fome), alm da negligncia com a anlise de condies institucionais,
prpria CISI, que estabeleceu como pauta permanente em devido aos estudos que subsidiaram a formulao terica
suas sesses regulares, o acompanhamento de aes de do ciclo terem sido realizados em sua maioria em pases,
promoo da segurana alimentar e nutricional dos povos com sistemas polticos institucionalmente estveis.
indgenas. Esses espaos representaram a oportunidade de No caso da Poltica Nacional de Alimentao e
divulgao da proposta do SISVAN Indgena e dos avanos Nutrio para os povos indgenas estabelecida em 2006,
alcanados na implementao do sistema at ento, o que podemos perceber a presena de elementos dos
agregando apoio dos demais rgos envolvidos no tema. A diferentes fluxos descritos por Kingdon na conformao
FUNASA passou a assumir posio central no fornecimento desta agenda poltica; mas h neste caso a particularidade
de informaes nutricionais para o subsdio de aes e o modo de construo e arranjo da poltica que no se
intersetoriais nessa rea, devido capilaridade dos DESAI explica simplesmente pelo modelo, mas pela forma como se
na ateno sade dos povos indgenas. O SISVAN Indgena articularam os diferentes atores neste contexto. O modelo
foi finalmente estabelecido na agenda de polticas de sade de Kingdon um bom referencial para iniciar uma anlise
indgena por meio da Portaria 984 de 06 de julho de 2006. da poltica, mas est longe de se constituir no modelo que
(BRASIL. MINISTRIO DA SADE. FUNDAO NACIONAL explica a entrada deste tema na agenda. Ressalte-se os
DE SADE, 2006) Entretanto, a sua formalizao na sade anos de discusso em torno do tema, as idas e vindas e
indgena no garante o sucesso de sua implementao, que argumentos dos diferentes grupos at a entrada definitiva
envolve outra dinmica de atores e processos e pode ser do tema na agenda governamental, no garantindo inclusive
objeto de estudos futuros. que esta seja uma poltica efetivamente implementada.

O que o modelo no explica?

Segundo Frey (2000), o ciclo da poltica um


tipo idealizador do processo poltico que, na prtica,
dificilmente se d de pleno acordo com o modelo.
Mediante a comparao dos processos reais com o modelo,
so obtidos pontos de referncia que nos fornecem pistas
sobre as possveis causas do processo de resoluo de

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Referncias

BRASIL. Ministrio da Sade. Fundao Nacional de Sade.


Portaria n 984 de 06 de julho de 2006. Institui o Sistema
de Vigilncia Alimentar e Nutricional para os Distritos CAPTULO 6
Sanitrios Especiais Indgenas (SISVAN-Indgena). Dirio
Oficial da Unio, Braslia, 10 jul. 2006.
CALDAS A. Vigilncia Alimentar e Nutricional para os povos
indgenas no Brasil: anlise da construo de uma poltica
A ANLISE DA POLTICA PROPOSTA POR
pblica em sade. Dissertao de Mestrado apresentada BALL
ao Programa de Epidemiologia e Sade Pblica da Escola
Nacional de Sade Pblica, ENSP/Fiocruz, 2010.
Mnica de Rezende
FREY, K. Polticas Pblicas: um debate conceitual e reflexes Tatiana Wargas de Faria Baptista
referentes prtica da anlise de polticas pblicas no
Brasil. Planejamento e Polticas Pblicas, Braslia, v. 21, p.
211-259, 2000. Se ao invs de pensarmos a formao da agenda, a
KINGDON J.W. Agendas, Alternatives and Public Policies. formulao, a implementao, e a avaliao como fases
USA: Harper Collins College Publishers. 1995. ou etapas de uma poltica pblica, as pensssemos como
processos integrantes dessa poltica, como faramos para
SANTOS R.V.; COIMBRA JR., C.E.A. Cenrios e tendncias da analisar a poltica? Que recorte daramos para viabilizar
sade e da epidemiologia dos povos indgenas no Brasil. um estudo coerente com um mnimo de completude em si
In: COIMBRA JR., C.E.A; SANTOS, R.; ESCOBAR. A.L. (orgs.). mesmo? Como faramos para determinar que momento ou
Epidemiologia e sade dos povos indgenas no Brasil. Rio aspecto da poltica deveramos analisar?
de Janeiro: Editora Fiocruz; 2003.p.13-47.
Se no acreditamos que a poltica funciona de uma
forma organizada, estruturada em etapas, em que uma vez
definida a agenda e formulada a poltica ela est pronta
para ser implementada e gerar os resultados esperados...
Se acreditamos que a implementao no se caracteriza
como uma fase posterior formulao, que aplica uma
poltica pronta realidade, mas sim como um processo de
interao entre os diversos grupos de interesses, mediado
pelas institucionalidades e pelas questes colocadas pelo
contexto da prtica, que reformula permanentemente
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a prpria poltica... Se vemos a avaliao no como um A partir do pressuposto de que as polticas
processo de atribuir valor a uma determinada poltica, compreendidas em sua complexidade e caracterizadas por
apenas para decidir sobre sua continuidade ou no, mas elementos instveis e contraditrios esto em permanente
a entendemos como um elemento importante de auto- movimento atravs do tempo e do espao, delineando uma
reflexo daqueles que atuam na poltica sobre suas aes, trajetria e mantendo sempre um grau de incerteza sobre
desde o princpio da trajetria da poltica... Ento, como onde vai chegar, Stephen Ball vem trabalhando sobre
poderemos desenvolver estudos sem nos fecharmos um mtodo de anlise de polticas (ele afirma que ainda
nos diversos modelos e mtodos de anlise propostos est em construo) que se contrape anlise tradicional
para cada uma destas fases/etapas? Como escapar desta do ciclo de polticas e busca compreender o movimento
fragmentao e ao mesmo tempo conseguir construir nico de cada poltica a ser estudada, por intermdio
estudos coesos e rigorosos metodologicamente falando, da identificao de seus elementos constituintes e da
capazes de contribuir para o debate a respeito de uma compreenso da interao impar destes elementos em sua
determinada poltica? especfica conjuntura histrica.
Essas so questes com as quais nos deparamos Esse mtodo se consolida fundamentado no
ao longo do nosso percurso como pesquisadoras e que entendimento de que uma poltica, alm de processos e
acreditamos que, de alguma forma, tenham tambm conseqncias, texto e tambm discurso. E essas duas
produzido inquietaes em Stephen J. Ball, levando-o conceituaes texto e discurso so complementares e
a desenvolver desde o incio da dcada de 1990, junto a esto implcitas, uma na outra. (BALL, 1994b)
colaboradores, o que ele denominou de Policy Cycle A poltica como texto refere-se aos documentos
Approach, traduzida como Abordagem do Ciclo de oficiais, entendidos como produtos inacabados de
Polticas (ACP)1. esforos coletivos, em mltiplos nveis de interpretao
e traduo. uma representao, codificada de maneira
complexa, que permite uma pluralidade de leituras em
1
Para melhor compreenso desta abordagem foram utilizadasas
seguintes referncias: Ball SJ; Bowe, R.; Gold, A. Reforming education & funo da pluralidade de leitores. Isso significa admitir as
changing schools: case studies in policy sociology. London: Routledge, polticas como mediaes, que so codificadas de formas
1992; Ball SJ. Educational reform: a critical and post-structural complexas a partir de embates, acordos e interpretaes
approach. Buckingham: Open University Press, 1994; Ball SJ. Big
policies/small world: an introduction to international perspectives in
e reinterpretaes por parte das autoridades pblicas,
education policy. Comparative Education. 1998:12; Ball SJ. Palestra: e decodificadas, tambm de maneiras complexas, pela
Ciclo de Polticas / Anlise Poltica. Rio de Janeiro: Universidade do interpretao por parte dos atores envolvidos, atribuindo
Estado do Rio de Janeiro (UERJ); 2009. Disponvel em: http://www. significados em funo de suas histrias, experincias e
ustream.tv/recorded/2522493. Acessada em 07/04/2011; Mainardes
J. Abordagem do ciclo de polticas: uma contribuio para a anlise de possibilidades. (BALL, 1994a)
polticas educacionais. Educ Soc, Campinas. 2006; 27(94): 23; Mainardes Tal compreenso, no exerccio de anlise de uma
J, Marcondes MI. Entrevista com Stephen J. Ball: um dilogo sobre
justia social, pesquisa e poltica educacional. Campinas: Educao & poltica pblica, produz a necessidade de identificar os
Sociedade; 2009. distintos grupos da sociedade envolvidos no processo
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poltico das polticas e suas institucionalidades; de Figura 1 Os Contextos de Influncia, da Produo de
considerar as diferentes formas de relao e interao Textos e da Prtica
existentes com estes grupos, apesar do enfoque na ao
dos governos.
A noo de poltica como discurso aponta para as
disputas por poder, pelo controle de bens (recursos) e de
discursos, em termos de vantagens e legitimidade sociais.
Enfatiza os limites impostos pelo prprio discurso, que no
falado, mas nos fala. Embora haja variedade de discursos,
alguns so dominantes em relao a outros, construindo e
permitindo as subjetividades, as vozes, o conhecimento e as
relaes de poder. Atuam no que pode ser dito e pensado,
mas tambm sobre quem pode falar, quando, onde e com
que autoridade. Assim, constroem certas possibilidades de
pensamentos (ideias, conceitos) e excluem outras, fazendo
com que as lutas sobre a interpretao e aprovao de
polticas ocorram e se ajustem dentro de uma estrutura
discursiva movente que articula e restringe as possibilidades Fonte: Elaborao a partir da literatura de referncia.
e probabilidades de interpretao e aprovao. (BALL,
1994b) O contexto da influncia aquele no qual os discursos
polticos que servem de base para a poltica so construdos.
Fica estabelecida, desta forma, uma dimenso dentro
No qual as polticas, ou o pensamento sobre as polticas,
da qual as polticas se movem e os consensos e conflitos
so ou podem ser formados e/ou transformados, a partir da
acontecem, denominadas pelo autor de contextos: o
ao poltica. neste contexto que os grupos de interesse
contexto da influncia, o contexto da produo de textos e
e as redes sociais operam, dentro e em torno de partidos
o contexto da prtica.. No conjunto desses contextos, inter-
polticos, do governo e do processo legislativo, buscando
relacionados, que no so tratados como etapas da poltica
adquirir apoio para seus argumentos e legitimidade para
e no possuem entre si dimenso temporal ou seqencial,
seus conceitos e solues propostas para os problemas
mas podem mesmo ser encontrados uns dentro dos outros,
sociais destacados.
localiza-se a poltica como processos e consequncias
(Figura 1). Neste contexto esto envolvidas as influncias globais
e internacionais que podem ser entendidas tanto pelo
fluxo de ideias por meio de redes polticas e sociais que
envolvem: a circulao internacional de ideias, o processo
de emprstimo de polticas e os grupos e indivduos que
vendem suas solues no mercado poltico e acadmico;
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quanto pelo patrocnio e, em alguns aspectos, pela imposio simultaneamente. Outro aspecto refere-se base material
de algumas solues oferecidas e recomendadas por da interpretao da poltica verbas, infra-estrutura, etc. Tal
agncias multilaterais. (Banco Mundial, UNESCO, FMI, entre interpretao envolve distribuio de recursos que interfere
outros)(MAINARDES, 2006) na traduo das polticas e nas relaes estabelecidas. Um
J o contexto da produo de textos aquele onde terceiro aspecto o fato das polticas serem produzidas
os textos polticos so produzidos. Geralmente, esto para situaes ideais, imaginrias, exigindo o esforo
articulados com a linguagem do interesse pblico mais de relacionar as fantasias das polticas s realidades
geral e podem tomar vrias formas, dentre elas: os textos institucionais.
legais oficiais e textos polticos, comentrios formais e Contudo, numa anlise crtica, percebemos que
informais sobre os textos oficiais, pronunciamentos oficiais, os aspectos citados parecem falar da relao de uma
vdeos, entre outros. So resultado de disputas e acordos poltica formulada com uma realidade, o que permitiria
produzidos por grupos que atuam dentro dos diferentes estabelecer um paralelo com a fase de implementao
lugares da produo de textos e que competem pelo do enfoque tradicional do ciclo de polticas, apesar da
controle das representaes da poltica, possuindo uma ACP tentar superar a fragmentao e Ball explicitar com
relao simbitica com o contexto de influncia, porm bastante clareza, no conjunto de sua obra, a no relao
no evidente ou simples, tendo em vista que o contexto de dos contextos com as fases da poltica. Em funo disso,
influncia est frequentemente relacionado com interesses propomos a reflexo sobre algumas questes, no intuito
mais estreitos e ideologias dogmticas. Desta forma, os de auxiliar a transposio desta aparente aproximao:
textos polticos no mantm, necessariamente, clareza e de que forma identifica-se a presena do contexto da
coerncia interna, podem ser contraditrios e utilizar os prtica desde o incio da trajetria da poltica? Como se
termos-chave da poltica de modo diverso, e precisam ser identifica a presena do contexto da prtica nos processos
lidos com relao ao tempo e ao local especfico de sua de transformao das questes sociais em problemas e
produo, tendo em vista que no so feitos nem finalizados destes problemas em polticas? Como o contexto da prtica
no momento legislativo. (MAINARDES, 2006) interage com os contextos da influncia e da produo dos
O contexto da prtica apontado como uma arena textos?
de conflitos e contestao, que envolve a interpretao e O foco da pesquisa nas polticas pblicas nos leva a
a traduo dos textos para a realidade, tal como ela vista pensar nos espaos institucionalizados como elemento
pelos leitores. Para eles, alguns aspectos evidenciam isso fundamental do contexto da prtica. Os discursos
e ajudam a compreender a singularidade da maneira como presentes, as percepes e interpretaes dos problemas
a poltica estruturada em cada instituio. Um deles sociais e textos polticos, assim como sua elaborao,
a necessidade de interao de uma nova poltica com ocorrem num ambiente institucional, que inclui no apenas
aquelas existentes e, portanto, presentes anteriormente no as organizaes e suas regras ou convenes, mas tambm
contexto da prtica, tendo em vista que polticas diferentes, os sistemas de smbolos, os esquemas cognitivos e os
muitas vezes, solicitam que aes diversas sejam realizadas modelos morais que fornecem padres de significao
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que guiam a ao humana. Nesta perspectiva, a identidade Quadro 1 Os Contextos e seus principais elementos de
e a imagem de si dos atores sociais so elas mesmas vistas anlise
como sendo constitudas a partir de formas, imagens e
signos institucionais fornecidos pela vida social. (HALL; Contexto da
Contexto da
TAYLOR, 2003) Assim, as instituies especificam o que produo de Contexto da prtica
influncia
se deve fazer e, tambm, o que se pode imaginar fazer textos
numa dada conjuntura, estruturando as interaes sociais Textos Grupos de Instituies
e engendrando situaes polticas que elucidam tanto os polticos interesse envolvidas
conflitos entre os diferentes grupos de interesse quanto as relacionados Redes sociais - Ambiente
escolhas estratgicas adotadas por eles. com as institucional
polticas em - Ao poltica - Situaes polticas
Numa tentativa ousada de apontar os principais questo
elementos constituintes de cada um dos contextos e Propostas polticas
facilitar a compreenso da operacionalizao do mtodo, - Seleo de
elaboramos o Quadro 1. Contudo, a partir deste quadro problemas
possvel, paradoxalmente, identificar a dificuldade de - Olhares sobre os
problemas
diviso destes elementos de forma to categrica, devido
- Escolha de
imbricao destes contextos pela estreita relao dos solues
elementos de cada um deles com os demais. Alguns - Tomada de
exemplos: a ao poltica se d no contexto da prtica; decises
o ambiente institucional tambm uma estrutura de
influncia; os textos polticos so produzidos pela ao Estratgias de ao
poltica. Fonte: Elaborado pelas autoras

Um ponto importante da ACP, destacado pelo autor,


que o objetivo de analisar uma poltica entender como ela
se move entre os distintos contextos e dentro de cada um
deles, bem como a maneira como se transforma quando
est se movendo ao longo de sua trajetria.
Diante disso, mostra-se relevante a reflexo sobre
como fazer o recorte no tempo e no espao desta trajetria
da poltica a ser estudada. Com certeza, o recorte da pesquisa
no pode mais ser feito em funo da etapa do processo
da poltica (formao da agenda, formulao da poltica,
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implementao e avaliao dos resultados) nem pelo Leituras Recomendadas
isolamento de um contexto, o que seria impossvel dado o
grau de imbricao entre eles. Acreditamos que as questes BALL, S.J.; BOWE, R.; GOLD, A. Reforming education &
e objetivos da pesquisa, bem como a disponibilidade de changing schools: case studies in policy sociology. London:
recursos para sua realizao, considerando dentre os Routledge, 1992.
recursos o tempo disponvel e o flego dos pesquisadores,
so elementos-chave neste processo decisrio de BALL, S.J. Big policies/small world: an introduction to
estruturao do estudo. Assim, o limite dado pelo quanto international perspectives in education policy. Comparative
se pretende ou consegue avanar neste movimento das Education, p.12, 1998.
polticas, em amplitude e profundidade. MAINARDES, J.; MARCONDES, M.I. Entrevista com Stephen
J. Ball: um dilogo sobre justia social, pesquisa e poltica
educacional. Campinas: Educao & Sociedade, 2009.
Referncias

BALL, S.J. Educational reform: a critical and post-structural Outros Materiais:


approach. Buckingham: Open University Press, 1994a.
BALL, S.J. Palestra: Ciclo de Polticas / Anlise Poltica.
______. What is policy? Texts, trajectories and toolboxes.
Rio de Janeiro: Universidade do Estado do Rio de Janeiro
In: BALL, S.J. (Ed.). Education Reform: a critical and post-
(UERJ), 2009. Disponvel em: http://www.ustream.tv/
structural approach. London: Open University Press, 1994b.
recorded/2522493. Acessada em 07/04/2011.
cap. 2, p.14-27.
HALL, P.A; TAYLOR, R.C.R. As trs verses do neo-
institucionalismo. Lua Nova, So Paulo, p. 193-223, 2003.
MAINARDES, J. Abordagem do ciclo de polticas: uma
contribuio para a anlise de polticas educacionais. Educ.
Soc., Campinas, v. 27, n. 94, p. 23, 2006. Disponvel em: <
http://www.cedes.unicamp.br >.

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CAPTULO 7

AVALIAO DE POLTICAS E PROGRAMAS


DE SADE: CONTRIBUIES PARA O DEBATE

Marly Marques da Cruz

Os avaliadores so desafiados a
compreender e explicar fenmenos
complexos [...]. Apreender esta
complexidade no requer um privilgio de
apenas uma forma de conhecer e valorizar,
mas sim um levantamento de todas as
nossas formas de entendimento em um
quadro que contemple a diversidade e
respeite a diferena.
(GREENE, 2001, p. 35)

Avaliao em sade: alguns aspectos tericos e conceituais

Para iniciarmos uma reflexo sobre avaliao de


polticas de sade em nossa atual conjuntura, queremos
convidar o leitor para uma aproximao com o tema sem
nenhuma pretenso de esgot-lo. Nosso principal eixo de
construo e argumentao ser apontar alguns aspectos
tericos e metodolgicos do campo da avaliao, e, mais
especificamente, das polticas e programas de sade, para
situar o que estamos apresentando.
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Importante explicitar, desde j, que partiremos da no perodo aps a Grande Depresso nos Estados Unidos at
discusso de uma concepo de avaliao que valoriza a a Segunda Grande Guerra Mundial. (WORTHEN; SANDERS;
reflexividade e a participao dos diferentes atores nos FRITZPATRICK, 2004)
processos avaliativos; que consideramos a construo da Nesse contexto, a avaliao emerge como um
avaliao como algo dinmico, em constante interao mecanismo que visava acompanhar as polticas pblicas
com diferentes contextos e que extrapola o mbito implementadas e equacionar os problemas sociais existentes.
governamental e as regras formais e que se consolida em (FIGUEIR; FRIAS; NAVARRO, 2010) Assim, a avaliao
aes e prticas sociais. Assim, nosso intuito neste texto se consolidou como uma prtica de interveno poltica
trazer elementos que perfazem o processo poltico e do Estado, nos sistemas, servios, programas e projetos
decisrio, seja no contexto dos servios, seja na consolidao poltico-sociais, e definiu-se tambm como um campo de
das diretrizes programticas do sistema e, com isso, trazer conhecimento, com a busca de aportes cientficos que lhe
contribuies para o debate do campo. dessem sustentao e credibilidade. E, nos ltimos tempos,
Vamos ento iniciar esta conversa com a prpria o campo se expandiu e passou por muitas transformaes,
ideia que encontramos de avaliao no senso comum. Se incorporando influncias dos distintos campos do saber,
pararmos para observar, a avaliao est presente em vrios como as cincias sociais, a economia, a pesquisa clnica e
contextos da vida, seja no mbito pessoal ou nas instituies. epidemiolgica e o direito. Com isso, configurou-se em seu
A todo instante falamos de avaliao ou estamos sujeitos a mbito um conjunto diverso de tendncias e abordagens
processos avaliativos, mas no nos damos conta disso. O norteadoras.
fato que participamos de alguma forma de processos que Figura 1: O campo da avaliao e a relao com os
visam verificar resultados, alcance de objetivos, checagem distintos campos do saber
de conhecimentos e outros e, em razo deles, nos
organizamos socialmente, o que se constituiu na trajetria
histrica da humanidade. Reconhecer este aspecto
um primeiro passo na construo de uma avaliao que
considere os sujeitos que participam dos processos.
A histria moderna da avaliao sistemtica das
intervenes sociais comea no sculo XVIII, na Gr-
Bretanha e na Frana, com as novas correntes ideolgicas e
filosficas que serviram de arrimo ao pensamento cientfico
moderno, acarretando assim a multiplicao e o refinamento
dos mtodos de pesquisa social e a implementao de As etapas marcantes da histria da avaliao
transformaes sociais, polticas, econmicas e culturais. coincidem, para Guba e Lincoln (1989), com algumas
(DUBOIS; CHAMPAGNE; BILODEAU, 2011) No entanto, a caractersticas importantes desta, evidenciando assim o
avaliao se instituiu como prtica e estratgia de governos que denominaram de geraes (quadro 1). Esses autores
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reconheceram nesta diversidade a configurao de A delimitao dessas geraes retrata as mudanas
pelo menos quatro geraes de estudos de avaliao: a de ordem terico-conceituais e polticas que se fizeram, e
primeira, que tem como nfase a construo e a aplicao ainda se fazem presentes na configurao e legitimao do
de instrumentos de medidas para avaliar os beneficirios campo. Tais mudanas evidenciam uma polissemia a partir
de uma interveno; a segunda , centrada na descrio dos distintos eixos tericos que surgiram, e que ao mesmo
da interveno, que marca o surgimento da avaliao de tempo revelaram as grandes tenses do campo. Esses eixos
programas; a terceira , apoiada no julgamento de mrito podem ser verificados com a maior nfase dada questo
e do valor de uma interveno para ajudar na tomada de dos mtodos em avaliao por autores como Ralph Tyler,
decises; e a quarta , que se refere negociao entre os Carol Weiss, Huey Chen, Peter Rossi e David Campbell; a
atores interessados e envolvidos na avaliao. O quadro centralidade da valorao em avaliao, qual autores
1 tambm ressalta os perodos marcantes que ressaltam como Michael Scriven, Robert Stake, Egon Guba e Yvonna
o movimento de saberes e prticas que, por sua vez, Lincoln tm dado maior importncia; ou mesmo a nfase
possibilitaram a consolidao e legitimao do campo. nos usos da avaliao, que tm sido tratados como pea-
Quadro 1. As etapas da histria da avaliao e suas principais -chave entre autores da quarta gerao, como David Stu-
fflebeam, Michael Patton, David Fetterman, Melvin Mark.
caractersticas
Mas, no nosso entendimento, a perspectiva de gera-
Geraes
Principal
es de avaliao no significa a supresso de uma gerao
da Perodos em favor da outra. As abordagens e modos de avaliar pre-
Caracterstica
Avaliao sentes em cada gerao ainda convivem e se complemen-
Reformismo (1800- tam em diferentes estudos na atualidade. Significa dizer que
I
1900)
Medida
convivem muitas vezes numa mesma proposta de avaliao
Eficincia e testagem a perspectiva que compreende a negociao entre atores
(1900-1930) interessados e envolvidos (quarta gerao) com as vises
Idade da Inocncia da avaliao que tm como nfase o julgamento do mrito
II Descrio (terceira gerao), a descrio da interveno a ser avaliada
(1930-1960)
(segunda gerao) ou mesmo a mensurao de efeitos mais
Expanso (1960-1973) finalsticos (primeira gerao), num arranjo de estratgias
III Profissionalizao e Julgamento para compor a abordagem avaliativa, mediante o esforo
Institucionalizao de responder a uma ou mais perguntas avaliativas.
(1973-1990)
Neste ponto importante reconhecer que existe um
Dvidas (1990 at divisor de guas nessas geraes e praticamente entre os
IV Negociao
nossos dias) avaliadores: o reconhecimento de que a avaliao envolve
Fonte: Madaus, Stufflebeam e Scriven (1989); Guba e Lincoln (1989, necessariamente um julgamento,1 uma atribuio de valor
apud DUBOIS; CHAMPAGNE; BILODEAU, 2011).
1
Na lgica disciplinar da sociedade moderna, o julgamento ainda
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ou mrito, uma medida de sucesso ou no de uma poltica avaliao.2
ou programa pblico de acordo com atributos de qualidade Mas o debate proposto nos estudos de quarta gera-
determinados ou pactuados. o parecem tambm permear leituras de autores de ou-
Em qualquer estudo de avaliao haver a necessi- tras geraes. assim que autores como Contrandriopou-
dade de explicitao clara dos critrios e parmetros uti- los (2006, p. 710) ressaltam a importncia do envolvimento
lizados para a emisso do julgamento, conforme ressaltam dos diferentes atores na construo dos parmetros que
Worthen, Sanders e Fritzpatrick (2004, p. 35), ao considera- sero adotados, isto porque [os atores] podem ter campos
rem que a avaliao corresponde identificao, esclareci- de julgamentos diferentes, se posicionarem e construrem
mento e aplicao de critrios defensveis para determinar (individual ou coletivamente) um julgamento capaz de ser
o valor ou mrito, a qualidade, a utilidade, a eficcia ou a traduzido em ao. Assim, h nesta contribuio um desta-
importncia do objeto a ser avaliado em relao a esses cri- que para o carter multifacetado do julgamento, que envol-
trios. ve uma interveno complexa, como no caso das polticas
O que varia entre as geraes a posio do avalia- pblicas, com a atribuio de valores pautada em critrios
dor diante da avaliao, o uso preferencial da avaliao, o vlidos e legtimos e o uso dos resultados da avaliao no
modo de entender e produzir os parmetros e critrios e o sentido da mudana social.
envolvimento ou no de atores na construo de proces- Contudo, interessante perceber que mesmo com a
sos avaliativo. Dependendo das escolhas, vemos prevalecer entrada dessas perspectivas no debate, o referencial de Do-
a posio do avaliador como juiz, a afirmao de critrios nabedian (1990) ainda se estabelece como hegemnico na
universais de julgamento, reforando uma viso de cincia avaliao da qualidade em sade, ao desenvolver um mo-
como a busca da realidade e verdade absoluta, no pos- delo de avaliao centrado nos componentes de estrutura,
sibilitando o reconhecimento da diferena e a perspectiva processo e resultado para a observncia dos pilares da qua-
dos atores envolvidos. Por outro lado, verificamos aborda- lidade (eficcia, efetividade, eficincia, equidade, acessibili-
gens construtivistas (ALMEIDA, 2006), nas quais h a preo- dade, otimizao, legitimidade).3
cupao de se incorporar atores interessados na definio O modelo donabediano vem sendo contrastado com
dos parmetros e maior abertura para outras perspectivas outras propostas que buscam romper com a ideia do mo-
e vises sobre a realidade, permitindo desfazer a ideia de delo caixa preta (CHAMPAGNE et al., 2011a), que iremos
uma verdade absoluta e um padro nico e universal de retomar posteriormente, ao procurar identificar os fatores
associado ideia de punio, de castigo, de sano. Tal percepo foi 2
Sobre a discusso de cincia, ver o captulo 1 do livro. Vale apenas
reforada medida que se reproduziram modelos avaliativos pouco acrescentar que as trs primeiras geraes traduzem o discurso
participativos e no comprometidos com o retorno dos resultados hegemnico da cincia vivido em sua poca, a crtica cincia moderna,
e trabalho junto aos atores envolvidos. Neste texto, propomos a realista e universal algo que comea a se delimitar entre os anos
incorporao da perspectiva de julgamento como a busca de um 1970/1980, possibilitando inclusive, neste mbito, uma releitura das
parmetro, acordado entre as partes, para acompanhamento e contribuies possveis para a produo de conhecimento.
desenvolvimento das aes e prticas de sade propostas no mbito 3 Para conhecimento e maior aprofundamentosobre os pilares da
de servios e programas. Com isso, visamos enfrentar o pr-conceito qualidade de Donabedian, sugerimos sua obra intitulada The seven
atrelado avaliao e que a associa punio. pillars of quality, que se encontra nas referncias ao final deste artigo.
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que interferem de fato para a obteno dos melhores efei- para a orientao da melhoria da poltica. Este pode ser
tos. Apesar de este modelo abordar o processo, como um considerado um importante desafio metodolgico a ser en-
dos componentes de uma interveno (foco), a nfase dada frentado, na medida em que precisa se discutir estratgias
no uso dessa vertente para a avaliao de resultado sem para a definio de perguntas pactuadas que orientem para
uma reflexo mais profunda sobre os diferentes atributos uma avaliao, que responda aos interesses dos sujeitos
de qualidade sugeridos; e, nem tampouco uma compreen- diretamente vinculados interveno. Para tanto, fica evi-
so e explicao clara sobre os problemas de qualidade re- dente a necessidade de se inserir nos modelos de avaliao
lacionados ao processo. Parece pertinente, diante das ml- a influncia dos fatores do contexto poltico, organizacional,
tiplas abordagens existentes sobre como avaliar qualidade, cultural, econmico e scio-demogrfico (determinantes e
identificar a que se mostra mais til para uma reflexo condicionantes), na relao com a implementao ou com
norteadora que possa agregar valores a processos sociais. a obteno de efeitos no longo prazo, ou aqueles no pre-
Afinal, a multiplicidade de abordagens revela a influncia vistos no desenho da poltica.
das vrias vertentes que surgiram e apontaram diferentes A proposta que aqui apresentamos, da avaliao ba-
narrativas, diferentes tradues do saber e do fazer em ava- seada na utilidade, comea a se configurar no campo da
liao na combinao da atribuio de causalidade entre avaliao em meados da dcada de 1990 e buscar se con-
feitos e efeitos mudana social pretendida. trapor a esses outros modelos de avaliao que de alguma
Desse modo, tambm consideramos que o ato de jul- forma reforam a busca de uma verdade nos processos po-
gar na avaliao precisa levar em considerao critrios e lticos e sociais. Na chamada avaliao til, a nfase nos
parmetros reconhecidos pelos interessados como confi- usos e na influencia da avaliao (HANNEY et al., 2003), tan-
veis. a prtica do julgamento que evidencia o carter de to no processo de construo do modelo avaliativo, como
no-neutralidade na avaliao, pelas implicaes subjetivas na avaliao dos processos, decises, parmetros, resul-
e por permitir a ressignificao de elementos que ajudam tados e mudanas alcanadas. As perguntas que norteiam
a consubstanciar o parecer dado. prudente reconhecer, esta proposta so: a avaliao servir para quem? Como
nesse caso, a definio de critrios e padres de julgamen- ser utilizada? Como foi construda e implementada? Ou
to, que contem, principalmente, com uma negociao en- seja, reconhece-se que a possibilidade de mudana social
tre os principais interessados na interveno e na avaliao, s se d se ocorrer uma incluso dos diferentes atores no
para que os resultados da mesma possa melhor orientar os processo avaliativo, enfatizando a utilizao que os mesmos
usurios, profissionais e os gestores e outros interessados. faro desses recursos, refutando a ideia de um avaliador-
(CRUZ; REIS, 2011) -juiz externo ao processo.
Por isso, tambm entendemos que para se avanar Em linhas gerais, a proposta deste texto reconhe-
na prtica de avaliao de polticas em sade, faz-se neces- cer as aes de avaliao como subsidirias ou intrnsecas
srio minimamente construir desenhos de avaliaes que ao planejamento e gesto, como instrumento de suporte
busquem responder os porqus. Saber apenas se alcanou formulao de polticas, ao processo decisrio e de for-
ou no os efeitos esperados no ajuda necessariamente mao dos sujeitos envolvidos, e no afirm-la como me-
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canismo externo aos processos sociais. Para isso preciso
definir formalmente as responsabilidades respectivas de BOX 1 Anlise de Poltica ou Avaliao de Poltica?
quem encomenda a avaliao e de quem avalia, para se
aprimorar os resultados dos conhecimentos produzidos e O campo da cincia poltica tem buscado distinguir a avaliao
de polticas da anlise de polticas. H nesse debate um es-
incorpor-los realidade. Alm disso, na gesto em sade, foro de delimitao do que seriam os objetivos de cada tipo
a avaliao de polticas deve ter como finalidade a melhoria de proposta. Mas, afinal, qual a vantagem de diferenci-las se
das aes de sade, a prestao de contas e a produo de esses se colocam como processos to imbricados?
conhecimentos teis e oportunos para uma prtica de sa- Para que possamos compreender e contribuir para este de-
de de qualidade na viso dos atores envolvidos na poltica bate, necessrio reconhecer o que tem sido essa tentativa
em questo. de delimitao. Assim, vamos partir da proposta de Arretche
(1998), de diferenciao dos tipos de anlise que esto em
Todo este debate traz questes importantes para se jogo quando se fala de avaliao de polticas. A autora traba-
pensar o campo e vai tambm ao encontro de leituras e lha com trs denominaes: avaliao poltica, anlise de pol-
concepes que buscam refletir sobre as contribuies da ticas pblicas e avaliao de uma dada poltica pblica.
avaliao para o desenvolvimento das polticas pblicas. Sobre a avaliao poltica, destaca dois aspectos: o carter po-
Afinal, esse um tema que tem ocupado as agendas po- ltico do processo decisrio que levou a uma determinada po-
lticas na busca por intervenes mais promissoras, custo- ltica e os valores e critrios polticos nela implicados. Assim,
-efetivas e racionais. A questo : para quem? a avaliao poltica prescinde do exame da operacionalidade
concreta ou da implementao da poltica sob anlise (ARRE-
TCHE, 1998, p. 30) e trata do exame dos pressupostos e fun-
damentos polticos de um determinado curso de ao pblica,
independentemente de seu desenho e de seus resultados es-
perados.
Por anlise de polticas pblicas, a autora destaca a importn-
cia do exame da engenharia institucional e dos traos consti-
tutivos dos programas (p. 30). A anlise de polticas pblicas
busca reconstituir as diversas caractersticas de uma poltica/
um programa, de forma a apreend-las em um todo coerente
e compreensvel.
J a avaliao de uma dada poltica pblica entendida como
a tentativa de se estabelecer uma relao de causalidade en-
tre um programa e um resultado, visando compar-lo a um
padro. assim que na avaliao de uma poltica se reconhece
uma mediao entre o feito e o efeito, cuja orientao possi-
bilitada pela pergunta avaliativa que estabelece o foco e rege
as escolhas das abordagens tericas e metodolgicas.

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pelos mesmos, dos resultados obtidos. Por tudo isso,
Com esta proposta de diferenciao, a autora contribui para
reforar uma dada viso de poltica que limita a avaliao advogamos em favor da avaliao til e de uma perspectiva
como uma fase do ciclo da poltica, ou seja, como a etapa que crtica do conhecimento produzido nesse mbito.
ocorre aps o desenvolvimento de todo um curso da poltica
com o objetivo principal de medir os resultados de uma ao.
Esta uma forma de entendimento da avaliao e da anli-
se de polticas pblicas que reflete um determinado modo de Da formulao avaliao de polticas e programas
pensar prprio do campo da cincia poltica. H um conjunto
de contribuies de outros campos que buscam compreender Numa perspectiva internacional, a avaliao,
a avaliao e anlise de polticas como algo mais imbrincado. enquanto processo social formal e sistemtico, vem-
Ou seja, a anlise de uma poltica no se reduz discusso se configurando, desde a dcada de 1960, num esforo
dos processos polticos e a avaliao no se mantm no mbi-
to das normativas e prescries; mais do que isso, h poltica
de legitimao e institucionalizao de uma prtica
nas decises de avaliao e h avaliao nas anlises empre- consistente de julgamento do sucesso das polticas
endidas. Os estudos que abrangem essa dupla perspectiva so pblicas implementadas para enfrentar os problemas
aqueles que se aproximam do que destacamos como sendo os sociais existentes, sobretudo no que se referia prestao
de quarta gerao. de contas. (WORTHEN; SANDERS; FRITZPATRICK, 2004)
Paralelamente a isso, as pesquisas em polticas pblicas
Numa posio crtica do processo de avaliao se tornaram foco de interesse das atividades cientficas,
de polticas pblicas, Faria (2005) argumenta que essas sobretudo pelo fato de ter implicaes diretas na regulao
concepes enfatizam a perspectiva normativa e deixam e no controle dos investimentos por parte do Estado.
de reconhecer o carter poltico da avaliao. Assim,
para o autor possvel observar que nos debates e nos A dcada de 1990 testemunhou, nas democracias
estudos correlatos mais recentes [h uma] prevalncia de ocidentais de um modo geral, e na Amrica Latina, em
um vis normativo e/ou uma priorizao dos aspectos mais particular, a busca de fortalecimento da funo avaliao
tcnicos da avaliao das polticas pblicas, bem como uma na gesto governamental. (FARIA, 2005, p. 97) Assim,
nfase em seu papel de instrumento gerencial (p. 98). foram implementados, em diversos pases da Amrica
O autor explicita, assim, que as normas, nesse caso, so Latina, inclusive no Brasil, sistemas de avaliao das
preestabelecidas como padro de qualidade, sem levar em polticas pblicas de escopo varivel, o que, na viso do
conta a interao com o contexto que pode ser mediada autor, se justificou pela necessidade de modernizao da
por processo contnuo de reflexividade. gesto pblica, em um contexto de busca de dinamizao
e legitimao da reforma do Estado. (FARIA, 2005, p. 97)
Essa forte inclinao para a avaliao normativa Ou seja, nas ltimas dcadas, ocorreu uma difuso da
(CHAMPAGNE et al., 2011b) tambm esvazia, no nosso avaliao como algo capaz de instrumentar os pases em
entendimento, o carter explicativo (resposta aos porqus) seus processos decisrios, reforando a necessidade de
e a possibilidade de construo de avaliaes que uma poltica de avaliao para subsidiar os sistemas de
considerem o maior envolvimento dos atores e a utilizao, gesto e controle do Estado. Com isso, definiu-se um dado
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modelo de avaliao que parte da retrica do argumento de servios, realocao do processo decisrio. (SANTOS;
tecnicamente fundado (que advm da cincia) para NATAL, 2005) Dessa forma, Contandriopoulos (2006)
respaldar a ao estatal, numa pretenso de argumento chama ateno para o fato de que os princpios e valores
cientfico para decises implicadas em acordos polticos. que inspiram e orientam a reforma do sistema de sade
A avaliao como um campo de conhecimento brasileiro imprimem um olhar diferenciado e justificam
problematiza esta institucionalizao, reunindo elementos a existncia de anlises ou, propriamente, de avaliaes
para a discusso dos contextos polticos e decisrios, mas das polticas de sade como um processo permanente e
no abandona a perspectiva de gerar subsdios tomada de contnuo.
deciso, bem como a possibilidade de definir uma poltica Ao tratar da institucionalizao da avaliao, em
de avaliao. particular na ateno bsica, Felisberto (2004) enfatiza que
No Brasil, o movimento de constituio de uma a insero da avaliao na rotina dos servios se d por
poltica de avaliao articulada gesto muito recente, meio da implantao de uma cultura avaliativa. Podemos
com diretrizes que acabaram por reforar abordagens imaginar que a implantao desta cultura somente ocorre se
fragmentrias e conservadoras, com a dissociao dos adotamos a perspectiva de uma avaliao til, que possibilite
processos avaliativos j em curso tendncia inversa da a incluso/interferncia dos diferentes grupos envolvidos
adotada pelos pases desenvolvidos. no processo avaliativo (prestadores, profissionais, usurios,
gestores), potencializando e renovando a avaliao no
Na perspectiva dos programas de sade, embora se cotidiano.
observem algumas iniciativas de setores ou unidades de
monitoramento e avaliao, espaos estruturais a serem A proposta de uma avaliao pautada pelo uso parte
privilegiados na institucionalizao da avaliao, verifica- do reconhecimento de que os processos de avaliao so
se a incapacidade organizacional e funcional com que projetos de racionalizao e de substituio de prticas, o
estas operam. Pelo fato de os governos serem os grandes que no ocorre sem tenses e conflitos polticos. (HANNEY et
demandantes e, por isso, interessados em potencial pela al., 2003) O estabelecimento de novas relaes de poder, em
avaliao, difcil pensar em avaliaes que no estejam qualquer nvel institucional, no poder ser feito sem levar
vinculadas a instrumentarem os governos. em conta as mediaes e controvrsias polticas, buscando
um processo avaliativo coerente com os princpios do SUS e
O movimento de institucionalizao do monitoramento com os anseios de gestores, profissionais e usurios. Ser,
e avaliao teve incio na dcada de 2000 com diferentes portanto, um processo em aberto, em construo, que
iniciativas nas trs esferas de governo, num contexto mediar os esforos e interesses destes diferentes grupos;
marcado pelo avano dos processos de descentralizao como uma poltica de avaliao em constante movimento e
do sistema de sade no Brasil, a partir das mudanas com o reconhecimento de seus usos.
desencadeadas com a implantao do Sistema nico de
Sade (SUS). Tanto a implantao quanto a consolidao Hartz (2002) ressalta que no processo de
do SUS envolveram, e continuam envolvendo, atores e institucionalizao da avaliao preciso definir uma
contextos locais diversos, relaes de poder, reorganizao poltica de avaliao. Ou seja, a definio de propsitos e de
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recursos; definio de tipos de abordagens; localizao em o esperado e se as aes implementadas levaram aos
organograma das instncias onde a prtica avaliativa deve resultados esperados (CHAMPAGNE et al., 2011a), ou
ser desenvolvida e as relaes que devem ser estabelecidas seja, se a estratgia escolhida a adequada ou se precisa
para utilizao de seus resultados. A questo nesse caso ser reformulada. A questo que o gestor, que em geral
que no basta avaliar polticas, completar um ciclo com quem demanda avaliaes, parte do pressuposto de que
a verificao da influncia da avaliao e a utilizao dos d para avaliar a interveno em si e isso, por si s, marca
resultados para a melhoria da poltica, mas definir as bases um desafio metodolgico pela fragmentao do objeto.
de como esse processo vai se dar com regularidade e ter Ao nos depararmos com essas subfunes e atribuies,
responsabilidades com a qualidade do mesmo. Ou seja, identificamos o quanto a articulao entre elas ainda
nesses termos a prpria politica de avaliao deve ser precisa ser construda o que, ao mesmo tempo, seria
objeto deve ser avaliada. fundamental para a construo de sistemas de avaliao
O investimento na cultura avaliativa implica, assim, mais condizentes com as necessidades, e teis do ponto
aprendizado e apropriao sobre desenhos e abordagens de vista da produo de respostas apropriadas para as
de avaliao, tomando-os a seu favor na construo de mudanas necessrias. (CRUZ; REIS, 2011)
uma perspectiva prpria de avaliao. Afinal, a avaliao Mesmo que partamos do princpio de que o
requer uma aproximao e um debruar sobre questes planejamento, a implementao e a avaliao correspondem
remetidas ao o que, por que, para que, para quem, como, a atividades distintas, ao considerarmos seus propsitos e
de forma a potencializ-la como um recurso que faa parte finalidades, no h como negar a complementaridade entre
do cotidiano das prticas e no apenas como objeto de elas no que se refere ao ciclo de uma poltica, um programa
legitimao do feito. ou de um projeto. Afinal, qual de ns que lidamos com
Para pensarmos na formulao e na avaliao polticas pblicas, ou mais especificamente com programas,
de polticas e programas, tomamos, a princpio como no tratamos em nosso cotidiano desses temas, ou melhor,
referncia, a atuao do gestor do SUS, interessado dessas tramas?
prioritrio, mas no o nico, nas trs esferas de governo. Enfim, no queremos nos deter aqui nos modelos
Esta atuao se consubstancia, segundo Souza (2002), existentes para o planejamento e para a gesto, mas
atravs do exerccio das funes gestoras na sade, cujas sim ressaltar que quem est envolvido com atividades
subfunes e atribuies compreendem: formulao de de avaliao precisa ter maior proximidade com o
polticas/planejamento; financiamento; coordenao, planejamento da poltica ou programa, entender como
regulao, controle e avaliao (do sistema/redes e dos tm-se dado sua implementao e o modelo adotado.
prestadores pblicos ou privados); e prestao direta de Assim, a construo de um plano de avaliao deve tomar
servios de sade. como base o diagnstico da situao encontrada (linha de
A formulao e a implementao de polticas e ou base), as aes planejadas e a boa utilizao dos achados
programas de sade requer um saber sobre se o que foi da avaliao que podero orientar melhor o trabalho da
planejado (teoria da interveno) foi executado conforme gesto. (SANTOS et al., 2011) Portanto, dadas as conexes
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intrnsecas entre planejamento, implementao e avaliao Tipologias de avaliao de polticas e programas
com sustentabilidade, fundamental que as pessoas
envolvidas nessas etapas compartilhem suas informaes, Como dito anteriormente, as avaliaes respondem
mesmo sabendo que muitas vezes essas atividades ocorrem a questes avaliativas a partir de hipteses geradas
de forma conjunta. (PAIM; TEIXEIRA, 2006) Esse um ponto no monitoramento sobre as diferenas observadas no
crtico na medida em que, em muitos casos, no h uma processo de implementao ou em relao aos efeitos
comunicao que flua bem entre os envolvidos nessas alcanados. Usualmente, as avaliaes so mais complexas,
reas de atuao dentro da poltica de sade, em particular. dependendo, da(s) pergunta(s) a ser(em) respondida(s), o
No cotidiano da gesto em sade, ainda so que, por sua vez, orienta a tipologia da avaliao. (CAZARIN;
concentrados mais esforos em avaliaes operacionais, do MENDES; ALBUQUERQUE, 2010) De certo que esta uma
tipo normativa, que propriamente em pesquisas avaliativas. das possibilidades de classificao das avaliaes tomando-
(FIGUEIR; FRIAS; NAVARRO, 2010) Em geral, as pesquisas se como referncia seu foco.
avaliativas so objetos de maior interesse para a academia comum no campo da avaliao se usar a terminologia
que podem estar mais ou menos articuladas com a gesto ou foco de forma indiscriminada. Contudo, neste artigo nos
respondendo a perguntas de interesse para a sociedade civil referimos a foco como estando vinculado ao tipo de
organizada. Essa articulao deve se dar por entendermos efeitos da poltica ou programa que buscamos emitir um
que as atividades de avaliao so etapas essenciais de julgamento e explicar, e na qual queremos nos deter, como
uma gesto de qualidade. (CRUZ; SANTOS, 2007) Isso, na por exemplo, os do processo, os de resultado ou os de
medida em que fornece informaes sobre necessidades impacto. Esse um ponto crucial da avaliao porque temos
de reajustes no programa, estabelece evidncias sobre uma tendncia a dizer que queremos saber o impacto de
a efetividade das aes; permite a prestao de contas uma poltica, ou que avaliamos o impacto de uma poltica
aos atores envolvidos, inclusive os financiadores; prov sem nem sempre nos aproximarmos disso. Vamos ver o
informaes teis para a formulao de polticas, sem porqu!
deixar de contemplar o contexto, assim como aprimora o Ao fazermos referncia ao modelo donabediano
processo de tomada de deciso. (DONABEDIAN, 1990), vimos que os principais componentes
Diante do exposto, a principal possibilidade para de uma interveno correspondiam estrutura, ao processo
aprimorar os processos de M&A na gesto do SUS e ao resultado (curto, mdio e longo prazo). Apesar de
identificar os potenciais atores que venham a contribuir falar de estrutura e processo de qualidade para a garantia
com os passos necessrios, que devem ir desde a definio de resultados de qualidade, a avaliao de qualidade
das perguntas avaliativas disseminao dos resultados. pautada nos pilares definidos pelo autor se detinha mais
(CAZARIN; MENDES; ALBUQUERQUE, 2010) Essa uma observncia de resultados de mais longo prazo e em grandes
maneira de transformar a dureza e a burocratizao da populaes que requerem desenhos experimentais.
prtica de avaliao de poltica em uma prtica construda Paralelamente ao modelo de Donabedian, outros
de forma mais flexvel, compartilhada e negociada. modelos surgiram, outras nomenclaturas para os
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componentes estruturais da interveno, como insumos, Uma avaliao de processo visa complementar
atividades, produtos, resultados e impacto, como no o monitoramento de estrutura (insumos), o processo
caso do modelo CDC (CENTERS FOR DISEASE CONTROL (atividades) e o resultado de curto prazo (produto) com
AND PREVENTION, 1999); ou do modelo CIPP contexto, uma dimenso explicativa, viabilizando a compreenso do
insumo, processo, produto (STUFFLEBEAM, 2001), bem contexto organizacional que pode afetar a interveno.
como a denominao de outros atributos de qualidade, (CHAMPAGNE et al., 2011a) Os valores pretendidos
principalmente aqueles referidos ao processo como nesse tipo de avaliao esto nos instrumentos de
disponibilidade, oportunidade, qualidade tcnico-cientfica, planejamento, enquanto que os alcanados esto em livros
adequao e outras. (VIEIRA-DA-SILVA; FORMIGLI, 2005) de registro, relatrios de atividades, cadastro dos usurios,
No entanto, o maior investimento centrado nas instrumentos de superviso ou, na sua falta, so realizados
avaliaes de resultado ao longo dos anos levou a crticas aos inquritos para se ter a informao esperada. Esse tipo de
chamados modelo caixa preta (CHAMPAGNE et al, 2011a), avaliao responde a questes do tipo: a) a interveno
nos quais a avaliao est centrada na medida sobre o efeito foi implantada conforme o planejado?; b) qual parcela da
na populao ou mais a longo prazo, sem necessariamente populao acessou a interveno?; d) quais as possveis
saber se a interveno estava implementada ou mesmo explicaes para os achados?; e) que barreiras dificultaram
sem compreender os fatores que influenciaram favorvel ou inviabilizaram o acesso?
ou desfavoravelmente a obteno de tais resultados. Tal A coleta de dados para uma avaliao de processo
crtica tem repercutido numa tendncia s avaliaes usualmente realizada por meio de abordagens qualitativas
de processo, sem se limitar acreditao (verificao da para descrever as atividades e as percepes relacionadas
conformidade), com nfase no uso dos resultados para a ao programa, especialmente durante os estgios iniciais
melhoria da qualidade das aes de sade. de seu desenvolvimento e implantao/implementao.
As avaliaes de processo, tidas como equivalentes (SAMICO; FIGUEIR; FRIAS, 2010) Essas abordagens
avaliao de implantao ou implementao, em incluem, mas no se limitam, a tcnicas como: observaes,
geral envolvem estrutura e processo, e enfatizam as entrevistas, grupos focais (equipe do programa, usurios
explicaes para a diferena entre o pretendido e o e outros informantes-chave) e reviso de documentos da
realizado (CHAMPAGNE et al., 2011a), como por exemplo: interveno. Essa caracterizao tambm pode incluir
as diferenas entre a cobertura pretendida e a cobertura abordagens quantitativas, tais como inquritos sobre adeso
alcanada, bem como as explicaes para essas diferenas. interveno ou sobre mudanas de comportamentos e
De maneira geral, a avaliao de processo informa aos atitudes.
atores envolvidos na interveno se as aes atingiram a Contrariamente a algumas impresses, a avaliao
populao-alvo pretendida, o nvel, a extenso e a qualidade de processo no um tipo de avaliao a ser feita apenas
dos servios prestados e que recursos foram necessrios quando a interveno no consegue recursos para fazer
para apoiar o esforo realizado. uma avaliao de resultados. Numa perspectiva de cadeia
de efeitos, a avaliao de processo fundamental porque
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fornece informaes cruciais sobre o motivo de a interveno poltico-organizacionais (polticas de sade governamentais
estar ou no funcionando e sobre como melhor-la. (CRUZ; ou no, organizao de grupos sociais, etc.) e representaes
SANTOS, 2007) Uma avaliao de processo requer uma simblicas (representaes de sade e doena, da vida,
razovel quantidade de tempo da equipe ou do avaliador valores e normas coletivas). Os principais grupos sociais
para coletar, analisar as informaes necessrias e chegar a que, no caso da sade, organizam-se em quatro grupos
concluses e recomendaes. principais (profissionais, gestores, financiadores e atores
As avaliaes de desempenho de intervenes em polticos) atuam dentro da estrutura do sistema, em
sade no tm consenso na literatura especializada, sendo um constante jogo de cooperao e competio por sua
tema recorrente no contexto de consolidao do campo concepo e controle. (CONTANDRIOPOULOS; TROTTIER;
da avaliao. Para alguns, o desempenho de sistemas de CHAMPAGNE, 2008)
sade uma atividade integrada ao gerenciamento dos As avaliaes de resultado, ou de efetividade/eficcia,
programas, e que, por isso, no se constituiria como objeto so metodologicamente mais complexas, visto que enfocam
de estudos avaliativos. Para Contandriopoulos, Trottier e como e por que as atividades de uma dada interveno
Champagne (2008), necessrio compreender sistemas de atingiram seus resultados numa populao-alvo, se esta for
sade como um sistema de ao social, e o desempenho a beneficiria da interveno. Esse tipo de avaliao pode
como o equilbrio entre quatro funes principais deste explicar por que alguns resultados no foram alcanados por
sistema: a adaptao que se refere capacidade da alguns ou por todos os participantes de uma interveno;
organizao de sade em obter e administrar os recursos descreve, em extenso ou abrangncia, os efeitos da
necessrios, inovar-se e adaptar-se s necessidades do seu interveno, e indica o que poderia ter acontecido na sua
pblico; o alcance de metas revela a capacidade do setor ausncia. (CHAMPAGNE et al., 2011c)
sade, na medida em que h metas e objetivos definidos Assim, uma avaliao de resultado usualmente
e que podem ser mensurados atravs dos efeitos obtidos, requer um elemento comparativo em seu desenho: um
tais como a reduo da incidncia, alm de indicadores de grupo controle ou um grupo de comparao que no
promoo da sade e satisfao do usurio; a produo recebeu a interveno. Alm disso, enfatiza as relaes
est ligada ao processo de oferta e utilizao de servios causais entre interveno e efeito. Esse tipo de avaliao
de sade individual ou coletiva; e a manuteno de valores responde a questes do tipo: a) a interveno explica os
exprime o modo como valores e princpios da sociedade efeitos esperados?; e b) a interveno ou o programa foi a
guiam o sistema e atuam facilitando ou limitando o causa dos resultados observados? Esse tipo de avaliao,
funcionamento das trs dimenses, atravs de trs valores em algumas situaes, tem sido questionado devido a seu
principais: solidariedade, equidade, e dignidade. alto custo e suas implicaes ticas.
Para os autores, a composio do sistema de sade Por fim, as avaliaes de impacto, que para algumas
seria resultante da interao entre estruturas fsicas abordagens so compatveis com as avaliaes de resultados,
particulares (unidades de sade, espao fsico, dispositivos abordam os efeitos de uma interveno de mais longo
tecnolgicos, recursos pblicos ou privados, etc.), relaes prazo. O impacto no pode ser atribudo exclusivamente a
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uma nica interveno, ainda que se busque na avaliao Avaliao til de polticas e programas
de impacto identificar o peso da interveno avaliada para
a obteno do impacto enquanto efeito na populao geral. Pensar na produo de avaliao til de polticas e
(CHAMPAGNE et al., 2011c) Assim, a avaliao de impacto programas pensar se a avaliao atende s necessidades
deve ter um desenho abrangente, que inclua tambm os de informao dos usurios potenciais desta, questo
efeitos combinados de intervenes convergentes. Por isso, primordial para a abordagem da avaliao focada na
avaliaes de impacto so tecnicamente complexas e de utilizao (PATTON, 1997) ou nos usos e na influencia.
alto custo, por buscarem responder a perguntas do tipo: (HANNEY et al., 2003) A utilidade est inserida como um
a) quanto do efeito se deve interveno?; e b) quanto dos critrios de meta-avaliao, ou seja, de qualidade
da variao do efeito observado foi devido interveno? da avaliao (WORTHEN; SANDERS; FRITZPATRICK,
Essas no so perguntas fceis de responder e em geral 2004; CONTANDRIOPOULOS, 2006), e fez com que
requerem, assim como nas avaliaes de resultado, estudo muitos avaliadores centrassem ateno em abordagens
com grupos de interveno e controle e a introduo participativas para a garantia do uso da avaliao na sua
do contrafactual, ou seja, que ajuda a identificar o que implementao ou de seus achados.
aconteceria com o desfecho esperado se a interveno no O uso, a utilizao das informaes produzidas na
acontecesse. avaliao de polticas e programas, seja para ajustes na
O grande desafio para os desenhos das avaliaes implementao, como para formulao de novas polticas,
conseguir apreender o quanto o alcance ou no das que pode vir a promover a mudana social desejada
mudanas esperadas diz respeito aos fatores contextuais, que por atores sociais e polticos. Porm, a garantia de uso
podem interferir na obteno da mesma. Da a necessidade dos resultados da avaliao deve ser prevista desde seu
de acompanhar determinantes e mudanas contextuais, planejamento (estudo de avaliabilidade), para que sejam
por meio de indicadores ou critrios que possam ajudar definidos os meios para o envolvimento dos potenciais
a explicar a influncia na implementao e nos efeitos da usurios da avaliao (stakeholders). As avaliaes internas
interveno. Os fatores contextuais podem estar referidos a e as mistas tendem a responder a perguntas avaliativas
facilidades, que podem ser compreendidas como aspectos, teis, tendo em vista a posio do avaliador interno, que
circunstncias e/ou fenmenos que contriburam para o muitas vezes identifica as melhores estratgias para a
sucesso da atividade/resultado; as barreiras, como aspectos garantia do uso. (PATTON, 1997)
e circunstncias, relacionados ao projeto e instituies Os achados de uma avaliao podem ter implicaes
envolvidas, que dificultaram a execuo da atividade e tanto para continuidade e reviso das aes que esto sendo
o alcance do resultado; e as externalidades, que dizem avaliadas, quanto para fornecer aos diversos parceiros
respeito a aspectos e circunstncias, fora das possibilidades que interagem em relao a essas aes (planejadores,
do projeto e governabilidade dos atores envolvidos, que executores, doadores e usurios) informaes para ajustar
dificultaram ou influenciaram a execuo das atividades. a interveno. Esses achados tambm podem ser teis
para outros programas, contribuindo para a implantao/
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implementao de processos ou propostas similares SISPACTO e o sistema de informao que buscou dinamizar
(ALMEIDA; BSCOLO, 2006), considerando-se as lies a realizao do pacto e sua programao. Pode ter havido
aprendidas. mudana na dinmica pela busca de consenso, mas no na
Alm disso, as avaliaes tm o uso inerente de burocratizao e verticalizao do processo.
produzir conhecimento a partir da prtica avaliativa, que As avaliaes de polticas do SUS devem
se caracteriza fundamentalmente como um processo de necessariamente buscar articular, alm dos indicadores
mobilizao e gerenciamento do conhecimento tcnico tradicionais das aes e dos servios, individuais e
disponvel, para verificar e explicar se uma mudana coletivos, os indicadores de desigualdades e iniquidades,
planejada ocorreu. Contudo, pensar no uso, na influncia de determinantes da sade, de aes intersetoriais,
de uma avaliao est diretamente relacionado com um culturais, ambientais e de participao social, entre outros,
pensar sobre a conotao pejorativa muitas vezes dada quantitativos e qualitativos, abertos s dimenses da tica,
avaliao devido a sua implicao poltica e de interferncia do conflito, da subjetividade e da micropoltica, que sirvam
nas relaes de poder. ao trabalho local e aferio e mudana permanente das
Um aspecto a ser destacado, que Patton (1997) prticas. (SCHNEIDER, 2009) Contudo, a abertura para se
ressalta, que a utilizao no deve se reduzir elaborao trabalhar com a apreenso e a explicao de fenmenos
do relatrio da avaliao e de sua divulgao. Sem dvida, relacionados ao feito e ao efeito, na avaliao operacional
essas so estratgias importantes para a difuso, mas ou na pesquisa avaliativa, requerem, do ponto de vista
podem no ser legitimadas pelos potenciais usurios da metodolgico, a apropriao de mtodos mistos (GREENE;
avaliao e por isso no se transformar em objeto de uso. BENJAMIN; GOODYEAR, 2001; SAMICO; FIGUEIR; FRIAS,
No para reconhecer que os achados de uma avaliao 2010), bem como de tcnicas de consenso, como no caso
podem ter implicaes tanto para continuidade e reviso do mtodo Delphi.
da interveno, quanto para os diversos parceiros que Dessa forma, o acesso aos resultados do processo
interagem com a mesma. avaliativo, pode-se constituir em poderoso instrumento
Tomando como exemplo de tentativa de envolvimento de democratizao da informao sobre objetivos, metas
dos usurios da avaliao, tem-se o Pacto pela Sade, que e resultados alcanados pelos rgos de sade, ao tornar
trouxe a unificao da pactuao de indicadores existentes, pblicas e transparentes as avaliaes realizadas. Isso
como no caso do Pacto de Indicadores da Ateno Bsica, tende a favorecer o empoderamento e a emancipao, que
que foi concebido como instrumento nacional de avaliao se refletem em fomento da participao e do controle das
das aes e servios de sade referentes ateno bsica. aes e servios prestados pelo SUS, na busca da qualidade
(CRUZ; REIS, 2001) Apesar de uma pactuao envolver e da equidade em sade.
necessariamente diferentes atores, esta foi desenvolvida
e regulamentada por portarias ministeriais, contando
experincias e contribuies implementadas para facilitar
o planejamento e a avaliao da situao de sade, o
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Algumas consideraes e desafios condizente com os interesses que visem melhorar o SUS.
Esse um campo frtil que precisa ser cuidado e cultivado
Chegamos a este ponto no para encerrar, colocar um a partir de um dilogo permanente com outros saberes e
ponto final ou mesmo concluir, mas apenas para lembrar prticas no contexto da Sade Coletiva. A complexidade dos
alguns pontos fundamentais para alimentar a continuidade objetos da avaliao tem exigido o esforo de se repensar
do debate. Uma das primeiras consideraes tem a ver com as abordagens e os mtodos na produo de avaliaes
o consenso existente de que a avaliao operacional, ou a teis, com credibilidade e legitimidade.
pesquisa avaliativa, uma das prticas sociais que exige Enfim, no d para negar o quo fundamental este
julgamento de valor ou mrito e, ao mesmo tempo, gera debate no seio das polticas pblicas, e mais particularmente,
aprendizagens e informaes que orientam as mudanas das polticas pblicas de sade. A avaliao de polticas e
necessrias para as melhorias de uma poltica ou programa. programas, apesar de comprometida com a tomada de
Por sua vez, a avaliao tem o potencial de fomentar a deciso, no neutra ou desprovida de valores. Pensamos
reflexo com usurios, profissionais, gestores e outros que importante localizar a avaliao como uma prtica
atores envolvidos nas intervenes em sade. de pesquisa que no isenta e que se insere no debate
No existe dvida sobre a importncia dos avanos poltico, sendo absolutamente fundamental reconhecer-se
por meio de diferentes experincias de avaliao de neste processo, para que no seja utilizada apenas como
polticas pblicas de sade, tanto no mbito dos servios um argumento tcnico e racional vinculado ideia de
como da academia: iniciativas no pas, como a formao mudanas pretendidas.
em M&A em diferentes modalidades implementadas por Da a necessidade de entender melhor, a partir
distintas instituies de ensino, a criao de redes virtuais de de experincias concretas de avaliaes de poltica ou
compartilhamento de experincias e prticas nessa rea, a programas, o potencial reflexivo e de influncia desde
ampliao da divulgao cientfica, maior reconhecimento e o momento em que se decide avaliar uma interveno;
valorizao de abordagens mais apropriadas e consistentes, por isso dizer que a avaliao por si s tambm uma
segundo os interessados na avaliao. interveno. Da mesma forma, preciso compreender
No que tange aos desafios da prtica da avaliao em como, no processo avaliativo, se acumulam aprendizagens,
sade, ainda so notrias as incongruncias e desajustes amplia-se a capacidade de reflexividade e so gerados
no cotidiano, pois identificamos algumas questes a conhecimentos teis para futuras iniciativas que podem
serem tratadas, como: a incorporao de aes e de orientar melhor os gestores, executores, usurios e todos
processos avaliativos nos diferentes nveis do SUS como os demais potenciais interessados na interveno e ou na
algo descontextualizado; no priorizao em responder a avaliao.
questes avaliativas oriundas dos usurios, ou mesmo da
sociedade civil organizada; necessidade de incorporar uma
prtica avaliativa mais dialgica e participativa; e o premente
investimento na construo de uma cultura avaliativa
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CAPTULO 8

CONTRIBUIES DO MOVIMENTO
INSTITUCIONALISTA PARA O ESTUDO DE
POLTICAS PBLICAS DE SADE

Francini Lube Guizardi


Mrcia Raposo Lopes
Maria Luiza S.Cunha

Introduo

Este texto pretende introduzir algumas das


questes que norteiam o movimento institucionalista ou
institucionalismo,1 apresentar os conceitos fundamentais
de duas de suas principais correntes e discutir como se
pode olhar para as polticas de sade a partir delas.
Para tanto, convidamos o leitor a nos acompanhar
num movimento que, normalmente, no costumamos fazer:
buscar olhar com estranhamento para o nosso cotidiano,
para a maneira como, em nossa sociedade, se constroem
relaes que nos parecem to naturais, a ponto de no
conseguirmos pensar que elas poderiam ser diferentes. Por
1
muito comum o uso do termo anlise institucional referindo-se a
esse movimento. Como este termo nomeia tambm uma das correntes
do movimento institucionalista optamos, neste texto, por nos referirmos
a ele apenas como movimento institucionalista ou institucionalismo.
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exemplo, quando discutimos o tema da educao, nos vem Nesse sentido, importante ressaltar a crise das
logo cabea determinado formato de escolarizao, de instituies da sociedade capitalista industrial vivida no final
salas de aula, de professores e alunos... Parece-nos quase dos anos 1960 e o questionamento das prticas polticas
impossvel pensar que o processo de ensino-aprendizagem implementadas no mundo comunista, como sendo
possa se constituir de outra forma. Entretanto, se recuarmos dois aspectos relevantes do contexto que historicamente
no tempo, possvel perceber que esse formato de educao propiciou a construo deste aparato prtico-terico que
foi construdo num determinado momento da histria e tem como principal norteador o objetivo de impulsionar a
que, anteriormente, o processo ensino-aprendizagem se transformao social.
baseava em outras formas de relao e que, portanto, no
futuro, ele tambm pode ser construdo de outra maneira.
Esse processo de estranhamento do cotidiano e das Apresentando o Institucionalismo ou Movimento
formas como nos relacionamos com as pessoas e as coisas Institucionalista
muito importante para entender a proposta do movimento
institucionalista. Tal esforo de desnaturalizao significa O institucionalismo, longe de ser uma disciplina
entender que a maneira como olhamos o mundo no a terica organizada e homognea, se constitui como um
nica possvel ou seja, no prpria da natureza humana, movimento que rene um conjunto de correntes que
mas uma construo do momento histrico e da cultura apresentam perspectivas prprias e se caracterizam pela
em que vivemos. Na realidade, como ponto de partida, diversidade de tendncias. As diferenas entre elas se
precisamos entender que o homem um ser histrico e inscrevem no arcabouo terico, metodolgico, tcnico e
que a prpria maneira como olhamos para ns mesmos poltico. Como elemento comum, elas buscam propiciar e
construda pela cultura que integramos portanto, histrica apoiar processos autoanlise e de autogesto em coletivos
e socialmente datada. variados, favorecendo experincias de rupturas com as
Tomando este ponto como crucial, deve-se ressaltar relaes estabelecidas.
evidentemente a relao do institucionalismo com a Vale notar que, para este movimento, a ideia de
histria e entender que um dos diferenciais que marcam autogesto est associada ao mesmo tempo ao processo
as anlises que tomam o movimento como referencial e ao resultado da organizao de coletivos para discutirem
colocar-se tambm como produto da histria, entendendo e resolverem seus problemas de forma independente.
que seus conceitos s puderam ser engendrados a partir de Eminentemente ligado a esta noo est o processo
questes que foram colocadas numa determinada cultura e de autoanlise dos coletivos, que implica a produo/
num determinado momento histrico a gnese terica reapropriao, por parte destes, de saberes acerca de
inseparvel da gnese social e que precisam, portanto, ser si mesmos que, em geral, em nossa sociedade, so
tambm colocados em questo quando o que se pretende desqualificados e subordinados por saberes produzidos
problematizar as formas de existncia que tal cultura
produz.2 se assemelha e pode ajudar a entender a forma como o movimento
institucionalista compreende a produo de conhecimento.
2
Vale ressaltar que a discusso que esta coletnea traz sobre cincia
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por especialistas/cientistas neutros que teriam, portanto, uma nova forma, intervindo sobre as relaes dentro desse
a capacidade de responder pelos coletivos sobre suas estabelecimento. Essas novas prticas se caracterizavam no
questes. s por atenuarem as separaes rgidas entre cuidadores
Embora no seja utilizada diretamente por todas e cuidados, como tambm por favorecerem a instaurao
as correntes, a noo de instituio, o processo de de novas relaes no interior destes dois grandes grupos.
institucionalizao das prticas sociais e os conceitos de A psicoterapia, que at ento era entendida e
institudo e instituinte so eixos fundamentais para o praticada como um momento individual do tratamento
entendimento das propostas do movimento institucionalista psiquitrico, nos marcos da relao de poder instituda por
em sua busca de desnaturalizao das prticas sociais este campo de conhecimento, passou a ser problematizada
vigentes. Tentemos entender o processo de construo em seu formato, em suas premissas e tambm em seus
destes conceitos. efeitos. Dessa forma, a vida diria do hospital ganhou papel
teraputico importante, somando-se a uma psicoterapia de
grupo situada no tempo e no espao (LAPASSADE, 1980),
tendo como ponto fundamental de todo esse aparato a
A construo do conceito de instituio participao dos enfermos no processo de cura, o que foi
chamado de autogesto.
O termo instituio largamente usado com
diferentes sentidos e em distintos campos de conhecimento. A partir dessas experincias, comeou a se
Para esclarecer o uso que o institucionalismo faz deste desenvolver, nos anos 1950, uma discusso terica em
conceito, iremos retomar, em parte, alguns movimentos que a instituio era pensada no mais apenas como um
histricos que foram fundamentais para as discusses que estabelecimento, no sentido de ser uma construo ou
norteiam seu desenvolvimento. organizao, mas como uma rede de relaes no interior
desses estabelecimentos. Esta rede passou a ser vista como
Neste sentido, voltamos a 1940, durante a ocupao objeto de anlise e cuidado (ou seja, terapeutizadas), a fim
alem na Frana, quando se desenvolveu o movimento da de que estivesse a servio da ao teraputica sobre os
psicoterapia institucional, a partir das inquietaes de alguns internos. Nessa perspectiva, os enfermos seriam curados
mdicos psiquiatras que comearam a questionar e a buscar pela institucionalizao, ou melhor, pela participao ativa
transformar as relaes opressivas estabelecidas com os na vida e nas transformaes institucionais. (RODRIGUES;
pacientes nos asilos psiquitricos. Nessa poca, chegavam SOUZA, 1987, p. 21)
Frana, principalmente dos EUA, tcnicas de trabalho das
psicoterapias grupais que se juntaram s tcnicas da terapia Nos anos 1960, o campo da educao se apropriou de
ocupacional e permitiram o desenvolvimento de um marco algumas das contribuies da psicoterapia institucional. O
tcnico e ideolgico para essa nova atitude. sucesso de alguma forma j alcanado pelos procedimentos
autogestionrios na reorganizao da vida intra-hospitalar
Instituiu-se no cotidiano do hospital psiquitrico toda seria levado ao mbito pedaggico, colocando o aluno como
uma rede de encontros que do organizao hospitalar centro das decises, numa crtica aberta ao centralismo e
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burocratismo vigentes nas escolas. (PAULON, 2009, p. 203) Neste sentido, o conceito de instituio se desvincularia
Surgiu, ento, a pedagogia institucional, que se propunha, ainda mais da noo de estabelecimento ou organizao,
assim como a psicoterapia institucional, a organizar se constituindo como algo imediatamente problemtico,
dentro dos estabelecimentos ou coletivos (neste caso, de como algo no localizvel: FORMA que produz e reproduz
educao) prticas que procurassem promover processos as relaes sociais ou FORMA GERAL das relaes sociais,
autogestivos na formao.3 que se instrumenta em estabelecimentos. (RODRIGUES;
Contemporneo ao desenvolvimento dessas SOUZA, 1987, p. 23) importante ressaltar, aqui, que
correntes tericas, mas com uma perspectiva mais crtica, entendida como forma de relao, a instituio no pode
o movimento anti-institucionalista se aproxima mais do ser apreendida como algo esttico, mas deve sempre ser
conceito de instituio proposto pelo institucionalismo. considerada em seu sentido ativo, que envolve a relao
Ainda circunscrito a um determinado marco institucional (o dialtica entre um movimento instituinte de produo de
hospital, a escola) as duas correntes expostas anteriormente novas relaes e realidades sociais e o institudo, ou seja, as
se distinguem dos movimentos antiinstitucionalistas formas gerais de relaes sociais que se apresentam como
(antipsiquiatria, antiescola, antipedagogia) na forma naturais e atemporais, mas que nasceram de processos
como entendem o conceito de instituio, o que traz instituintes prvios e, evidentemente, esto sujeitas
consequncias importantes para seu desenvolvimento transformao no tempo. Dentro deste contexto e
terico e para as formas propostas de intervir nas relaes considerando que a sociedade um tecido de instituies,
sociais. Nos primeiros movimentos, criticam-se apenas a proposta do institucionalismo propiciar movimento,
os mtodos no interior dos estabelecimentos (por ex., o transformao social, trazendo luz esta dialtica institudo-
autoritarismo e a hierarquia das escolas), mas se mantm instituinte. (RODRIGUES; SOUZA, 1987)
a forma de relao que torna o estabelecimento inteligvel Como nos aponta Lourau (2004a), a corrente
intocvel (educar/ensinar = escolarizar), propondo institucionalista enfatiza a relao antagonista entre
transformaes apenas das instituies internas. J o o instituinte e o institudo e os processos ativos de
segundo conjunto de correntes, explicitamente ligado, institucionalizao. Ela coloca em questo a autonomizao
desde 1967, ao movimento de contracultura, se constituiu institucional, ou seja, a dominao do institudo fundada
a partir de um deslocamento fundamental: ao invs de no esquecimento de suas origens, na naturalizao de suas
buscar transformar as instituies a partir do interior instituies. Produzidas pela histria, elas [as instituies]
para torn-las teraputicas ou educativas, interroga as acabam por aparecer como fixas e eternas, como algo
instituies a partir do exterior. Questiona a forma geral, dado, condio necessria e trans-histrica da vida das
estrutural de determinada prtica que aparece na histria sociedades. (LOURAU, 2004a, p. 73)
em um momento especfico e se difunde parecendo quase fundamental destacar, contudo, que a noo de
natural. instituio no pode ser simplesmente atrelada a algo
3
A pedagogia institucional se separou em duas correntes bastantes conservador. Na realidade, como afirma Pereira (2007, p.
diferentes, embora ambas se utilizem de contribuies da psicoterapia 12):
institucional. Ver, sobre isto, Lourau (1980).
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Nas bordas do espao institudo, debate- Para favorecer estas anlises crticas, a socioanlise
se o espao instituinte, no previsvel problematiza as formas tradicionais de construo de
e inexato. [...] O instituinte sobrevive conhecimento e prope a noo de pesquisa-interveno.
encoberto no seio de toda instituio
atravs de seu germe transformador, A proposta traz consigo uma crtica ao conceito de cincia,
o desejo, iceberg do qual s vemos a que converge com a discusso realizada no primeiro
ponta aguda, cuja parte submersa uma captulo desta coletnea e evidenciada na introduo
potncia energtica. deste texto quando ressaltamos que toda gnese terica
corresponde a uma gnese social. Sugere-se, a partir da,
que a interveno social seja entendida como forma de
Explorando algumas tendncias do Movimento produo de conhecimento, destacando o carter poltico de
Institucionalista toda investigao. Evidentemente, a pesquisa interveno
recusa, com isso, qualquer noo de neutralidade cientfica.
(RODRIGUES; SOUZA, 1987)
A socioanlise ou anlise institucional Assim, como nos apontam Barros & Passos (2000):
[...] o momento da pesquisa o momento
A socioanlise ou anlise institucional uma das da produo terica e, sobretudo, de
tendncias do institucionalismo mais difundidas em nosso produo do objeto e daquele que
pas. Surgiu na dcada de 1960, tendo como intuito uma conhece; o momento da pesquisa
crtica poltica psicossociologia grupal e sociologia das momento de interveno, j que sempre se
organizaes, que a noo de instituio apresentada est implicado. [...] a pesquisa-interveno
tem como mote o questionamento do
acima permite fazer. Neste sentido, sua proposta ir alm sentido da ao. (BARROS; PASSOS,
da discusso das relaes no interior dos grupos, trazendo 2000, p.73)
cena a anlise das instituies que atravessam e, de alguma
maneira, determinam essas relaes. Buscando problematizar essas questes, a socioanlise
prope vrios conceitos. Discutiremos dois, em especial,
por nos parecerem fundamentais.
Por exemplo: Para discutir as relaes entre alunos e profes-
sores em uma escola, buscando torn-las mais transparentes a) A noo de analisador: este conceito fundamental
e democrticas, preciso ir alm da problematizao do que para o deslocamento do pesquisador/interventor do
acontece em sala de aula, pois esses acontecimentos esto centro da interveno em questo. Um analisador um
atravessados por instituies que, de certa maneira, definem acontecimento, um fenmeno que, de alguma maneira,
as formas de relao no interior desta, como as instituies no s exprime e denuncia as questes problemticas, as
educao e avaliao, entre outras. tenses e conflitos presentes nas relaes institucionais,
mas tambm contm nele mesmo os elementos para o
autoentendimento, iniciando o processo de sua prpria
elucidao. Este conceito
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[...] refere-se a todo dispositivo revelador
mria e a dificuldade em se trabalhar com grupos. Concluiu-
das contradies de uma poca, de um
-se que, alm do aprendizado propiciado aos estagirios e do
acontecimento, de um momento de grupo
efetivo conhecimento da realidade do PSF, a experincia ex-
e que permita, a partir de uma anlise de
tensionista favoreceu a insero da Psicologia como forma de
decomposio do que aparecia at ento
escuta aos membros da equipe, auxilio no mapeamento do
como uma totalidade homognea (uma
territrio, na integrao da ateno bsica com a sade men-
verdade instituda), desvelar o carter
tal e no acompanhamento das visitas domiciliares do ACS, ou
fragmentrio, parcial e polifnico de toda
seja, como propiciadora de processos instituintes e de prticas
realidade. (PAULON, 2005, p. 24)
transformadoras e inventivas.

Identificamos o emprego deste conceito em estudo realizado b) A anlise da implicao: Implicao a relao
por Romagnoli (2009). A autora buscou refletir sobre a expe- que indivduos desenvolvem com as instituies. Trata-
rincia de extenso universitria da PUC-Minas Gerais, de- se de compreender nossa modalidade de relao com a
senvolvida junto ao Programa de Sade da Famlia (PSF) no instituio porque essa implicao tem efeitos mesmo que
municpio de Betim. O estudo foi embasado no referencial te- ns no saibamos. (MONCEAU, 2008, p. 22)
rico da Anlise Institucional de Ren Lourau e desenvolvido
atravs da insero de quatro estagirios em duas unidades Trata-se [...] da anlise dos vnculos
de PSF. Partiu-se da proposta de elaborao de uma leitura (afetivos, profissionais e polticos) com as
institucional para o conhecimento da realidade da prtica pro- instituies em anlise em [determinada]
fissional das equipes dessas unidades, com identificao das interveno [...] e, de forma mais
demandas existentes, na perspectiva de construo de uma generalizada, da anlise dos vnculos
proposta de interveno. Para tal, buscou-se mapear nas uni- (afetivos, profissionais e polticos) com
dades de PSF o jogo do institudo e do instituinte, do que se todo o sistema institucional. (RODRIGUES;
reproduz e do que se transforma nas prticas profissionais e SOUZA, 1987, p. 33)
no cuidado sade. Considerou-se o PSF como uma poltica
nacional de sade que se encontra entre relaes de poder
hierrquicas e determinantes e entre foras potencializadoras Vemos isto nas palavras de Monceau, pesquisador francs:
de novas prticas de cuidado. Nos dois campos de atividade Ns podemos dizer que o indivduo tomado pela instituio,
extensionista observou-se, de forma contraditria e dialtica, querendo ele ou no. Eu no tenho a possibilidade de decidir
a permanncia do modelo de sade assistencialista e curativo que no estou implicado na instituio universitria francesa,
e a perspectiva de transformao presente no PSF. Os elemen- mesmo que eu possa ter posies bastante crticas, mesmo
tos da realidade social tomados como analisadores emergiram que eu queira tomar uma distncia, eu sou tomado por essa
a partir do campo e foram levantados por denunciar as difi- instituio. Lourau tinha uma frase que eu guardo de mem-
culdades de adeso ao modelo do PSF em sua prtica diria. ria porque ilustra bem essa ideia. Ele dizia: A instituio fala
Os mesmos se referiram a: concepo do modelo assistencial pelo ventre, falando por nossa boca. uma imagem que vem
ainda introjetado, o ressentimento dos profissionais de sa- contradizer certas definies de implicao. No podemos
de, a ideia de sade associada figura do mdico e ao grande confundir implicao com engajamento, com investimento.
uso de medicamentos, a falta de conhecimento do territrio, a (MONCEAU, 2008, p. 21)
no-articulao da ateno em sade mental e a ateno pri-

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A esquizoanlise provisria.
Para comearmos a nos aproximar, vamos apresentar
A esquizoanlise acompanha a crtica das demais algumas noes que nos parecem marcar a especificidade
tendncias institucionalistas s relaes de poder que de sua viso de mundo:
decorrem da interveno e da legitimidade do saber
cientfico em nossas sociedades ocidentais modernas e
explicita uma recusa ao que costuma ser entendido como Esquizoanlise como teoria da multiplicidade
atribuio do especialista. Isto significa problematizar
o pressuposto de que a produo de conhecimento Entender a esquizoanlise como uma teoria da
legtima cientfica e deve ser realizada por especialistas, multiplicidade significa uma crtica tradio filosfica
pesquisadores profissionais das diferentes disciplinas hegemnica no ocidente. Por que falar em multiplicidade?
acadmicas, os nicos autorizados a falar sobre os assuntos Por que isto constitui uma crtica a nossa tradio filosfica?
de sua especialidade. Para respondermos a estas perguntas, precisamos retomar
Entretanto, a reflexo trazida pela esquizoanlise, que as caractersticas do modo como grande parte das teorias
tem como principais autores Gilles Deleuze e Flix Guattari, filosficas organiza o pensamento, utilizando como eixo
introduz novas questes a este debate, tendo como central a definio de certas relaes de causalidade.
perspectiva fomentar uma descontinuidade na tradio do Quando essas relaes de causalidade so estabelecidas,
pensamento, nas suas formas de composio, nos ritos de elas passam a funcionar como lentes, que guiam e focam
autorizao que so institudos para sua construo e uso, nosso olhar para a realidade. Ou seja, passamos a ver a
e tambm em seu estatuto de autoridade. Por conta disso, realidade procurando e (re)afirmando essas relaes de
muitos novos termos foram propostos por esses autores, causalidade, explicando por meio delas os fatos e processos
e em particular podemos citar as noes de produo que ocorrem.
de subjetividade, de corpo sem rgos, de mquinas Esse modo de organizar a produo de conhecimento
desejantes, de rizoma, de agenciamento, de plats, de resultado de uma tradio, que tem como marco o
dobra pensamento de Plato em sua tentativa de compreender
Muitas vezes esse movimento de ruptura torna a relao entre a realidade e o conceito. Para ele, alm
difcil o acesso e a compreenso da esquizoanlise, ou do mundo da matria, caracterizado pela imperfeio
melhor, das esquizoanlises, como referida por Guattari do ser, existe outro mundo de realidades, em que esto
(2008), em funo das caractersticas da linguagem e representadas as ideias, que so modelos e arqutipos
dos cdigos utilizados. Assim, este texto introdutrio eternos. As coisas visveis so cpias imperfeitas das
sobre a esquizoanlise confrontado com o desafio de ideias, simulacros de ideias universais e perfeitas. Assim,
contextualizar as questes e problemas que marcam a ele firma a diviso entre o mundo das ideias (no-ser) e
emergncia desta produo terica, apresentando seus o mundo sensvel, da matria (ser) e dessa diviso resulta
principais elementos, sem perder de vista a necessidade o fundamento transcendente que caracteriza a tradio
de construir uma inteligibilidade, ainda que precria e filosfica ocidental.
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Em suma, falamos em transcendncia porque nessa olhar direcionado aos mesmos elementos constitutivos
lgica afirmado um outro mundo que no o mundo material da realidade, procurando orden-los segundo uma
em que acontece a experincia. para este outro mundo, racionalidade previamente definida.
no caso de Plato, o plano das Ideias, que o pensamento A esquizoanlise, desde a perspectiva da
deve orientar-se, j que o mundo da existncia imperfeito multiplicidade, apresenta uma crtica s relaes de
e fugaz. Com base nessa aposta transcendente, espera-se causalidade e determinao que, a partir dessa tradio
que a multiplicidade das coisas do mundo seja unificada filosfica, so institudas de modo transcendente em
em construes cognitivas universais e generalizveis, que campos tericos, questionando como articulam e operam
devem buscar aproximar-se da natureza imutvel e perfeita referncias modelares de interpretao da realidade,
das ideias. A tradio filosfica ocidental vem recolocando em particular das relaes sociais. O principal problema
de diferentes modos esta aposta desde sua formalizao na apontado a restrio do olhar, do pensamento e dos
obra de Plato.4 sentidos a modelos fixos, focados nos seus elementos/
De modo geral, podemos dizer que a tradio da unidades, que acabam hierarquizando sua importncia e
transcendncia est presente sempre que se procura reduzindo, em consequncia, as possibilidades que temos
compreender a realidade a partir de uma referncia de produo de sentido para a experincia humana.
externa a ela, quando certo ideal ou teoria reconhecido Para a esquizoanlise, olhar dessa forma os processos
como parmetro (fixo, externo) para atribuir valor e de produo de mundo significa usar uma lente cujo foco
sentido aos termos e aspectos do mundo e da experincia no permite enxergar os jogos de fora que conformam
concreta. Nesse contexto, a diferena, a multiplicidade das esses processos, os quais seriam, para os autores,
coisas e dos processos reduzida, na medida em que o necessariamente imanentes e sempre capazes de escapar,
4
Podemos reconhec-la, por exemplo, na clebre frase do filsofo ou fugir (da a expresso linhas de fuga) das relaes
francs Ren Descartes, Cogito, ergo sum, que significa penso, logo de determinao, de poder e de controle institudas nas
existo, e que explica a existncia humana pela capacidade de ser relaes sociais.
pensante (res cogitans), a qual, segundo o filsofo, encontra como
grande obstculo a res extensa (coisa extensa), entendida como o O campo de foras em que a realidade se produz
corpo, em sua realidade ou matria. O pensamento de Descartes teve imanente porque existe nas relaes, conexes, desvios,
papel fundamental na atualizao da dualidade instaurada por Plato,
mantendo a separao entre o mundo material e a razo, inserindo deslizamentos e cortes que promove entre seus aspectos
nessa relao a dvida, o cogito, que a partir de ento se tornar constitutivos e nos efeitos que so gerados a partir disso.
o alicerce do pensamento cientfico, em seu propsito de apreender Para Deleuze e Guattari (data), a experincia comea quando
o mundo por meio de verdades provisrias, sempre refutveis. A
recomposio dessa ordem de dualidades segue, contudo, em outros
em meio a um caos de afetos e perceptos, instauramos
autores da filosofia moderna, que pensam o campo transcendental, um plano, um corte que nos permite produzir sentido,
como Kant e Husserl, na medida em que o examinam como um campo conectando e relacionando certos elementos. Dizemos
que se abre para os sujeitos supostos fora dele, ou mesmo quando que so certos elementos porque nunca ser possvel
abordam um campo de percepo que se abre a partir do sujeito, o que
significa entender que o sujeito um elemento transcendental a este apreend-los todos, nunca ser possvel uma totalizao
mesmo campo. completa dessa experincia dos afetos em um nico plano,
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e justamente por isso o plano que constitumos para nos colocaria como problema esta pergunta: como os sujeitos
mover sempre contraposto a infinitas outras composies e as instituies explicam essa realidade? As questes
que poderiam ser efetuadas. Este fora, que no pode ser que melhor expressam as preocupaes que sustentam
abarcado no plano que constitumos, chamado de virtual, essa reflexo seriam: como os sujeitos e instituies se
de virtualidade, e no deve ser lido como uma oposio ao constituem nessas relaes? Como se d a composio do
que real, mas como sua possibilidade de diferenciao. plano a partir do qual eles ganham sentido?
Nesse sentido, manter o pensamento no plano da imanncia
significaria manter em aberto, em movimento conectivo, as
formas de engendrar este plano, de tal modo que mesmo Entendendo as dimenses molar e molecular
permanecendo, ele possa diferir de si mesmo, a cada vez
que se afirma. (ZOURABICHVILI, 2004) Como coloca Deleuze Ao pensar a esquizoanlise como uma teoria da
(apud ZOURABICHVILI, 2004, p. 40), a imanncia no se multiplicidade, os autores no negam a existncia de
relaciona a alguma coisa como unidade superior a qualquer verdades, identidades e instituies, que entendem como
coisa, nem a um sujeito como ato que opera a sntese das dimenses molares da experincia, uma superfcie de
coisas. registro em que esto cristalizados certos modos de existir
a partir dos quais nos movemos e nos reconhecemos no
O plano da imanncia como um corte no caos e age como mundo. Essas so as macropolticas da realidade, na medida
um crivo. O que caracteriza o caos, com efeito, menos a em que esto configuradas, ordenadas e consolidadas.
ausncia de determinaes do que a velocidade infinita com
a qual elas se esboam e desaparecem [...] O caos no um Importante destacar que elas respondem em
estado inerte, no uma mistura ao acaso. O caos caotiza importante medida pela manuteno de relaes e modos
e desafaz toda consistncia no infinito. (DELEUZE, GUATTARI, de existir, pois neste campo molar so regidas as relaes
1997, p.59) funcionais que reproduzem a formao social vigente.
Contudo, elas no podem isolar-se em absoluto do fora,
Esta concepo de imanncia implica pelo menos
do virtual, ou seja, ainda que promovam a conformao
trs coisas a serem destacadas: a primeira no podermos
da realidade em mltiplos aspectos, a dimenso molar
trabalhar em esquizoanlise com a perspectiva de uma
questionada na esquizoanlise em sua centralidade nas
razo nica, originria; a segunda devm da compreenso
dinmicas produtivas, em sua capacidade de conter a
de que a razo sempre uma regio esculpida no
produo do que difere delas.
irracional, no caos, ou seja, no existe verdade que no
seja criada, inventada a partir da constituio de um plano Nesse sentido, podemos indicar que para a
de consistncia para o pensamento; e a terceira diz respeito esquizoanlise o que importa so justamente os processos
ao foco analtico nas relaes e composies, e no em de produo de diferena, a dimenso molecular da
seus elementos. Os sentidos, identidades e posies que os existncia por meio da qual o desejo se expressa e constitui
elementos assumem nesse diagrama de foras, chamado realidade. Deleuze e Guattari afirmam a natureza produtiva
plano de consistncia, so mais efeito do que a causa do desejo. Nesse sentido, no falam do desejo individual,
dessas relaes. Em consequncia, a esquizoanlise no se que seria uma experincia psquica dos indivduos sempre
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associado a uma identidade. A concepo produtiva do de produo de mundo, que possam ser previamente
desejo entende-o como imanente a todas as formas de estabelecidos ou normalizados.
produo do real, como um campo de foras impessoais, de Assim, a demrche esquizoanaltica no se limita
fluxos e gradientes que desmontam os modos de existncia nunca a uma interpretao de dados; dirigir seu
consolidados, os territrios existenciais por eles chamados interesse fundamentalmente para o dadivoso, para os
de molares. So estes fluxos e intensidades pr-pessoais agenciamentos que promovem a concatenao dos afetos
que produzem o novo, aquilo que difere do existente. Eles de sentido e dos efeitos pragmticos. No escapando a essa
desestabilizam a ordem de nossos territrios subjetivos, plasticidade geral dos agenciamentos, os analisadores
organizacionais, institucionais, o modo como esto no se apresentam como dispositivos preestabelecidos, no
naturalizadas as relaes socais. pretendem jamais institurem-se como estruturas legtimas
de enunciao como o caso da cure type psicanaltica.
No existe sociedade que no seja feita de investimentos de
desejo nesta ou naquela direo, com esta ou aquela estrat- No s inexistir um protocolo esquizoanaltico normalizado,
gia e, reciprocamente, no existem investimentos de desejo mas uma nova regra fundamental, uma regra antirregra
que no sejam eles prprios movimentos de atualizao de impor um constante questionamento dos agenciamentos
um certo tipo de prtica e discurso, ou seja, atualizao de um analisadores, em funo de seus efeitos sobre os dados
certo tipo de sociedade. (ROLNIK, 2009, p. 58) analticos. (GUATTARI, 2008, p. 4)
Alguns outros conceitos nos ajudam a compreender
Esse processo de produo de diferena esta apreenso singular da produo de realidade e
inconsciente na medida em que no pode ser reportado so particularmente importantes para a organizao
aos indivduos, nem pode ser reduzido a uma racionalidade, metodolgica de um estudo que se proponha a dialogar com
ou remetido s estruturas, organizaes, ou qualquer outra esta abordagem e, por este motivo, sero apresentados,
unidade cognitiva transcendente. Ele no fica fechado ainda que brevemente.
em um campo individual ou interindividual, nem pode
a) Transversalidade: a capacidade que os fluxos e
ser entendido como exterior ao campo social. Os autores
intensidades de desejo tm de transpor, decompor e
trabalham com o conceito de agenciamento, procurando
recompor os territrios existenciais em que conseguimos
explorar esses atravessamentos, entendendo que em suas
reconhecer e identificar expresses, formas e contedos
conexes singulares, que resultam de encontros diversos,
identitrios da vida social como, por exemplo,
so produzidas novas configuraes existenciais.
estabelecimentos, normas, organizaes, identidades
Como podemos observar, o plano filosfico em individuais, etc.
que se articula a esquizoanlise prescinde do recurso a
b) Produo de diferena, heterognese: trata da
modelos pr-definidos de interpretao da realidade, que
constituio de novos modos de existir e relacionar-se, que
no entram em cena nas escolhas de pesquisa, tanto em
resulta do movimento do desejo, de sua potencialidade de
termos tericos, como metodolgicos. Em outras palavras,
produzir devir. A heterognese se d no nos limites que
no h modos corretos de analisar e pensar os processos
enxergamos e reconhecemos no campo molar, mas sim em
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seus atravessamentos, no espao entre esses domnios, sociais. Nesse sentido, podemos aproximar o desejo do
por isto entendida como uma dimenso molecular dos conceito de instituinte, ressalvando, contudo, a natureza
processos de produo. maqunica que o desejo possui para os autores: fluxo que
c) Territorializao e desterritorializao: o desejo em se faz produtivo na medida em que agenciado por sistemas
seu movimento conectivo no respeita as fronteiras e muros maqunicos heterogneos. O que isto significa? Significa
de territrios consolidados, que so, de fato, mais ou menos dizer que para compreender o processo de transformao e
estveis. Assim, os movimentos do desejo atravessam produo do mundo preciso desmontar as fronteiras que
estes territrios e, com isso, desmancham tais formaes conhecemos e que nos fazem buscar explicaes somente
(desterritorializao), instituindo novas prticas, discursos, internas a determinados registros (cultural, histrico, social,
relaes e equipamentos (territorializao). Intensidades econmico etc.).
dessubjetivam: quando surgem, inesperadas, so e) Produo de subjetividade: Para a esquizoanlise, o
verdadeiras correntes de desterritorializao atravessando principal problema de pesquisa olhar para o modo como
de ponta a vida de uma sociedade, desmapeando tudo. matrias, prticas e discursos diversos so conectados
(ROLNIK, 2009, p. 57) Por isso, pode-se dizer que para na produo de real, dos modos de existir, atravessando
a esquizoanlise, no se trata de abordar o desejo como e decompondo os territrios que conhecemos e que
representaes e significados a serem interpretados, mas organizam a experincia humana. Nesse sentido, desejo
como fluxos e intensidades, que so produtivas na medida produo de modos de existncia, de processos de
em que afetam e mobilizam de modo transversal. subjetivao que constituem determinadas formas de existir
d) Maquinas desejantes: as intensidades e fluxos socialmente, sem que possamos reduzir a transversalidade
de desejo se conectam por meio de diversas mquinas dessa produo s unidades molares que reconhecemos,
sociais. Elas podem ser tecnolgicas, abstratas, semiticas, seja o indivduo, a famlia, o grupo social, a fbrica, as
lingusticas etc. O que importa entender que no so organizaes, ou a nao.
formaes tcnicas separadas das condies de seu Los procesos de subjetivacin o de
surgimento, ou seja, no so produtivas por serem apenas semiotizacin no estn centrados en
tcnicas/tecnolgicas, mas por que esto acopladas e agentes individuales (en el funcionamiento
acoplam as produes humanas, os modos de relacionar-se, de instancias intrapsquicas, egoicas,
sentir, pensar e ser que constituem determinada formao microsociales), ni en agentes grupales. Esos
procesos son doblemente descentrados.
histrico-social. Por isso, para a esquizoanlise, a produo Implican el funcionamiento de mquinas
de subjetividade necessariamente social, cultural, histrica de expresin que pueden ser tanto de
enfim, poltica. Os autores trabalham com a noo de naturaleza extrapersonal, extra-individual
micropoltica para indicar que este movimento maqunico (sistemas maqunicos, econmicos,
do desejo, ao produzir a permanncia dos territrios sociales, tecnolgicos, icnicos, ecolgicos,
existenciais, produz tambm novos modos de existir, etolgicos, de medios de comunicacin
de masas, esto es sistemas que ya no son
movimentando e podendo instituir novas configuraes inmediatamente antropolgicos), como
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de naturaleza infrahumana, infrapsquica, Anlise institucional e a anlise de polticas
infrapersonal (sistemas de percepcin,
de sensibilidad, de afecto, de deseo, de Como articular as questes trazidas por conceitos
representacin, de imagen y de valor,
modos de memorizacin y de produccin como instituio, implicao e produo de subjetividade ao
de ideas, sistemas de inhibicin y de estudo de polticas de sade? Um primeiro movimento seria
automatismos, sistemas corporales, recusar uma noo transcendente de Estado e de poltica
orgnicos, biolgicos, fisiolgicos, etc.) pblica, ou seja, recusar que haja um Estado entidade e
(GUATTARI; ROLNIK, s/d, p.45) que a poltica pblica seja uma poltica constituda desde
Esses conceitos nos ajudam a compreender por que a este lugar-entidade-organizao pelos indivduos nele
esquizoanlise se situa como uma teoria da multiplicidade, situados. Nesse sentido, o movimento institucionalista pode
pois a produo entendida como multidirecional, difusa, contribuir na formulao de novos questionamentos sobre
no redutvel a qualquer uniformidade e/ou transcendncia, a anlise de polticas, destacando sobretudo as relaes e os
no localizvel em um lugar. Se o desejo produtivo e atravessamentos entre as estruturas e normativas jurdico-
imanente, toda produo de realidade investida de desejo organizacionais e o cotidiano das prticas dos atores
e , portanto, produo de subjetividade. Outro aspecto sociais. Importante destacar que isto no significa refutar
importante dessa noo imanentista de produo o fato esses registros como constitutivos de nossa realidade
de que no pode ser reduzida ao visvel, ao identificvel, social. Como nos lembra Lourau (2004b), estamos todos
ao que se realiza, pois tambm constitui um campo de atravessados pelo estatal, pelas implicaes que esta forma
virtualidades que no so efetuadas, mas que compe social hegemnica e universal que a histria pariu.
o horizonte de possibilidades articulado pelo sistema O convite que o movimento institucionalista nos
maqunico. faz questionar as linhas de totalizao (o indivduo, a
poltica, o Estado) que hegemonicamente organizam nossa
[...] a subjetividade sempre mais ou
menos atividade de meta-modelizao (na compreenso da realidade poltico-social, incitando o olhar
perspectiva proposta aqui: transferncia a procurar pelas conexes que as perpassam e agenciam,
de modelizao, passagens transversais e que produzem seus efeitos de realidade, como uma
entre mquinas abstratas e territrios superfcie de registro da experincia e da sociabilidade
existenciais). O essencial torna-se humanas. importante recorrer, aqui, aos conceitos de
ento efetuar um deslocamento do
implicao e transversalidade sabendo que, querendo ou
acento analtico que consiste em faz-la
derivar de sistemas de enunciado e de no, crticos ou no, estamos todos atravessados e somos
estruturas subjetivas pr-formadas para constitudos por formas de relaes que so ao mesmo
agenciamentos de enunciao capazes tempo a face instituinte e instituda deste Estado, desta
de forjar novas coordenadas de leitura e poltica, destes indivduos... Analisar uma poltica pblica de
de pr em existncia representaes e sade a partir desse referencial significa recusar a defesa de
proposies inditas. (GUATTARI, 2008, p.
uma postura neutra na produo de conhecimento e usar o
2)
questionamento de sua prpria insero como condio de
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anlise do objeto de estudo, pois, como nos aponta Lourau procuram evidenciar, sobretudo, a presena transversal das
(2004b, p. 144): relaes de fora e seus efeitos na produo de realidade,
a conexo entre as prticas e os padres consolidados de
[] a anlise institucional [se interessa] organizao social.
pela histria como conjunto de tcnicas
de rechao, de ocultamento, de Como exemplo, podemos dizer que eles nos
mistificao condies de nascimento e demandam situar a instituio modelo hegemnico de
de sobrevivncia das instituies o que ateno sade tanto nas prioridades ou nas estratgias
implica um olhar construir um olhar para
as polticas no como um objeto j dado,
traadas por uma poltica pblica, como nas relaes que
mas para suas condies de possibilidade acontecem nas unidades de sade. Desta forma, podemos
e para o movimento que implica tornar encontrar esta instituio nos movimentos da indstria
visvel/produzir determinados elementos farmacutica, nos interesses corporativos, como tambm
que materializam uma determinada no desejo de usar recursos com grande incorporao
realidade em detrimento de outra. tecnolgica que o usurio explicita, ou na postura de
A citao nos evidencia que o referencial desqualificao dos demais saberes que pauta a ao
institucionalista assume como problema analtico de vrios profissionais de sade. Assim, seja em escala e
fundamental as condies e processos constitutivos da cenrio nacional, seja no cotidiano da ateno sade, ou
realidade social, em sua dimenso histrica, ou seja, em mbito individual, nos deparamos com essa instituio,
naqueles aspectos e tenses que situam tanto a emergncia essa macropoltica.
de novos processos e modos de existir e relacionar-se, como Por outro lado, movimentos micropolticos, aqueles
naqueles que auxiliam a compreenso de determinadas que ensaiam a constituio de novos modos de relao e de
permanncias e a atualizao de relaes de poder e existncia, podem estar presentes nas aes dos indivduos
sujeio. Nesta forma de conceber a histria, o passado ou mesmo em iniciativas coletivas e institucionais de grande
no gera o presente, e sim este ltimo, que atualiza as escopo. O que importa para diferenci-los so os efeitos que
potencialidades do passado na direo de um porvir. tais processos geram, como manuteno ou transformao
Talvez a grande marca que esses conceitos podem das relaes sociais, da no ser possvel atribuir qualquer
imprimir anlise das polticas de sade seja a preocupao essncia ou substncia perene a esses conceitos.
com o modo como tais tenses e processos se materializam Tal perspectiva pode contribuir para os estudos de
no cotidiano das relaes e organizaes, nos espaos polticas de sade na medida em que fornece um repertrio
concretos onde a poltica de sade ganha vida como prtica conceitual orientado para os movimentos e processos
e interveno social. Podemos dizer que este esforo e essa em gestao no campo social, mesmo aqueles que no
inteno so o corao pulsante do conceito de instituio ganharam existncia material (a questo da virtualidade
(institudo/instituinte) e de micro e macropoltica, para a esquizoanlise). Da mesma forma, pode contribuir
entendendo que no se trata de uma oposio entre para propor e desenvolver investigaes que visem
grandes e pequenas dimenses de anlise. Esses conceitos compreender a manuteno de determinadas orientaes
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polticas, mesmo quando o desenho normativo de uma ______. O objeto e o mtodo da anlise institucional. In:
poltica pblica apresenta aspectos inovadores, como a ALTO, Snia. Rena Lourau: anlise institucional em tempo
exemplo de toda a dificuldade em torno da consolidao integral. So Paulo: Hucitec, 2004. p. 66-86.
da ateno primria no SUS, ou da transformao da
formao profissional em sade. Em suma, o referencial ______. Socioanalisis y potencial humano. Barcelona:
institucionalista convida o pesquisador reflexo sobre Gedisa, 1980.
os efeitos gerados pelas prticas e saberes, inclusive no MONCEAU, G. Implicao, sobreimplicao e implicao
que tange a sua insero e posio nesses processos, no profissional. Fractal Revista de Psicologia, v. 20, n. 1, p.
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vocabulario-francois-zourabichvili1.pdf
CONTRIBUIES DA ARQUEOLOGIA E DA
GENEALOGIA ANLISE DAS POLTICAS DE
SADE

Arthur Lobo Costa Mattos

Introduo

O texto que aqui se inicia tem dois desafios. Primeiro,


resumir, em poucas pginas, duas formas de pesquisa que
ocuparam grande parte da vida de Michel Foucault (entre
1960 e 1984), que ainda hoje so objetos de dedicao
de inmeras pessoas (seja retomando-a, modificando-a,
criticando-a): a arqueologia do saber e a genealogia do
poder e do sujeito. Segundo, ofertar tais formas de pesquisa
como abordagens para o estudo de anlise de polticas.
Estas duas formas de pesquisa, a arqueologia e a
genealogia, esto no mbito dos estudos histricos, ou
seja, so leituras sistemticas de um conjunto de textos
antigos de determinada regio e poca. Isto no quer dizer
que o qu se quer ler (e o porqu e o como ler) no se
encontra sempre ligado ao presente. Estas leituras partem
de uma viso de historicidade bem particular; so estudos
orientados por algumas noes (verdade, poder, saber
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e sujeito) concebidas de forma original, deslocadas de que ocorriam por volta de 1960, volta-se para o passado
suas definies tradicionais; alm disso, seus resultados buscando fazer a histria da loucura na Europa no perodo
interferem em debates filosficos. entre sc. XVI e o sc. XVIII. Histria da loucura, e no
Na primeira seo apresentaremos o horizonte geral da doena mental, pois este era o termo usado antes
dessas pesquisas, sua viso de histria, a maneira dela do surgimento da psiquiatria. Ele pde mostrar que o
escolher seus objetos e forjar mtodos. entendimento sobre a loucura extremamente diferente do
entendimento sobre os doentes mentais, so dois sistemas
Numa rpida segunda seo mostraremos como de produo de saberes incompatveis, sendo as tentativas
ambas formas de pesquisa se articulam e se diferenciam de estabelecimento de continuidade entre eles dignas de
focando diferentes aspectos de um mesmo objeto (os suspeita. Foucault confirma a intuio de que, se ao longo
complexos saber-poder). da histria e nas diversas culturas, sempre h pessoas
Em seguida, respectivamente na terceira e que esto numa situao limite, os inclassificveis, as
quarta sees, apresentaremos as formas de pesquisa significaes e as prticas em relaes a elas nunca so as
propriamente, e seus mbitos de investigao: a genealogia mesmas, elas se diferenciam constantemente, ao invs de
do poder e do sujeito, e a arqueologia do saber. melhorar. Em cada poca h uma grade de objetivao da
Loucura, intransfervel para outra poca.
Na quinta seo, faremos alguns apontamentos sobre
a relao entre poder e saber. O que marca a passagem de uma para outra so
transformaes sociais e polticas s vezes muito rpidas.
Por fim, mas no menos importante, na sexta seo, Como exemplos maiores dessas transformaes temos o
esboaremos aplicaes e o que elas podem trazer ao grande enclausuramento de todos os desviantes sociais
estudo de anlises de polticas. (entre eles os loucos), ocorrido em Paris na metade final
* do sculo XVII, ou a situao revolucionria francesa da
Comecemos por um exemplo. No primeiro trabalho virada do sculo XIX na qual Pinel moraliza os loucos. No
que Foucault utilizou essas formas de pesquisa (ainda o avano tcnico ou cientifico, propriamente dito; o
mal delineadas), ao invs de tentar fazer uma histria horizonte institucional, o clima poltico, e prticas sociais,
da psiquiatria, como era geralmente feita, ele construra como o inqurito, que instauram os saberes e as cincias.
uma histria da loucura. (FOUCAULT, 1978) Uma histria Uma das concluses que foram tiradas por aqueles que
tradicional da psiquiatria tende a ver o seguinte: loucos o leram foi a de que, no havendo medidas de comparao
existem desde sempre (viso que enfatiza o contnuo); o entre o passado e o presente e entre nosso presente, que
que mudou foi o surgimento de um conhecimento sobre a logo ser passado, e o futuro por vir , a Psiquiatria no
loucura (mais verdadeiro), que nos permite caminhar rumo pode se fiar num progresso nem mesmo num conhecimento
a um mundo melhor (mais humano). melhor para garantir suas intervenes; ela somente
Foucault, pensando nos loucos com quem conversou pode se fiar nas discusses ticas e embates polticos do
e nos debates contra as mazelas e presunes da psiquiatria presente. Podemos inferir assim que o atual transtorno
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mental, seu tratamento, nosso conhecimento biolgico- Para sustentar essa concepo de histria, a disciplina
psicolgico-social, e todo o silenciamento ou liberao histrica deveria se tornar efetiva, visto que ela est cheia
das vozes dos doentes mentais em nossos servios seriam de elucubraes filosficas, de sonhos de retorno aos bons
inventos particulares de nosso tempo e nossa cultura para tempos, impregnada do tempo presente, de esperanas
lidar com esse limite, nunca inteiramente submetido pelos no futuro. Para Nietzsche (e Foucault), deveramos tirar
nossos saberes e poderes. todas as conseqncias, em especial para nossas maneiras
Esse exemplo servir de ilustrao para o que se de pensar, do sentido histrico, isto , da idia de que
segue. estamos imersos na histria e que estar na histria estar
submetido ao acaso que a determina.

I Isto significa, por um lado, que recusaramos toda


e qualquer elaborao que d histria um sentido de
antemo, uma razo que a orienta e uma finalidade,
Foucault, seguindo uma inspirao nietzscheana,
servindo-se de categorias transcendentes e da recorrncia
pensa que a histria deve ser exposta naquilo que lhe
histrica, ou seja, tudo aquilo que inspire uma filosofia da
caracterstico: acasos, imprevistos, mutaes, espantos
histria, seja maneira de Santo Agostinho, Hegel, ou Marx.
e inveno1. Entende a histria como feita de mltiplas
seqncias que se justapem, que se aglutinam, que Por outro lado, significa que deveramos acompanhar a
se perdem. (FOUCAULT, 2007b) Constata que, aps nos pesquisa histrica, compreendendo seus processos e efeitos
dirigirmos ao passado, percebemos que nada permanece para radicaliz-los, inventando procedimentos que anulem
fixo ao longo do tempo. tudo aquilo que no afirma a Histria como contingncia.
A lio nietzscheana colhida por Foucault nos diz que um
O prprio presente perpassado por estes estudo histrico interessante deve ser assassino da filosofia
movimentos simultneos de construo e destruio, da histria e heri da histria radical.
contendo o que est em vias de se desfazer e o que est
em vias de se estabelecer. Ns estamos presos a estes A viso de histria de Nietzsche e Foucault almeja
movimentos, mesmo que no percebamos, mesmo que desmontar as unidades e continuidades supostas,
achemos que nossa maneira de pensar a mais verdadeira apresentando a proliferao de acontecimentos que os
e que nossa maneira de viver repete aquela dos sculos compuseram na disperso e aleatoriedade que lhe prpria
anteriores. ou seja, mostrando outras continuidades e unidades.
Nessa perspectiva, um estudo histrico deve:
1
Cf. o texto Nietzsche, a genealogia, a histria (FOUCAULT, 2007b).
Este texto embasar essa seo. Embora fale apenas da genealogia 1. Mostrar a historicidade daquilo que pensamos no
em Nietzsche, o colocamos como sendo o discurso da viso de histria ter histria e sua ocorrncia onde menos se espera;
mais geral de Foucault - valendo tambm para a arqueologia do
saber, portanto. Justificamos essa escolha remetendo ao carater geral 2. Apontar as rupturas que ocorreram no desenrolar
que perpassa ambas formas de pesquisa que pode ser notado, por
exemplo, quando na aula inaugural de seus cursos no College de France,
do acontecimento;
A ordem do discurso, ele refere-se a arqueologia como genealogia.
(FOUCAULT, 2007b, p. 60ss)
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3. Figurar os momentos em que determinados even- nelas mesmas. Por singularidade entenda-se as caracters-
tos no ocorreram apesar das condies para sua ocorrn- ticas que permitem a apreenso em sries ou sequncias
cia estarem dadas; histricas dos objetos do estudo em questo. (FOUCAULT,
Em suma, marcar a singularidade dos acontecimen- 2007b) Trata-se daquilo que permite reconhecer um con-
tos. junto como diferente de outros, a partir de generalizaes,
que, no entanto, no devero perder de vista as situaes
Por acontecimento entendam-se as mudanas, as concretas da qual partem, querendo apenas descrev-las,
inflexes de seqncias histricas bem marcadas. (FOU- evitando acrescentar-lhe um sentido que no tem (mesmo
CAULT, 2007b) Para Foucault, h duas grandes ordens de que ressalte um aspecto ou outro, o que a afasta de uma
acontecimento a serem investigadas, ao mesmo tempo di- pura apresentao). A forma mais simples de fazer isto
ferentes e articuladas entre si: as prticas no-discursivas utilizar um exemplo privilegiado pelas suas possibilidades
e as prticas discursivas, que podem ser prticas sobre si de generalizao. Foucault, no texto a poltica de sade no
mesmo ou sobre os outros. (FOUCAULT, 2003a) As prticas sculo XVIII, trata, por generalizao, da formao dos sis-
no-discursivas referem-se s praticas sociais, s relaes temas pblicos estatais de sade na Europa, enquanto que
de poder e as resistncias entendidas como relaes de for- na famosa conferncia acerca do nascimento da medici-
a, como tecnologias de poder, relativamente estabilizadas na social, ele utiliza exemplos histricos privilegiados para
como sistemas de coero; as prticas discursivas referem- ressaltar as principais caractersticas desta engrenagem
-se aos discursos veiculados sobre qualquer forma, inclu- estatal. Veremos mais a frente o contedo destes estudos.
sive os saberes e as cincias que emergem nos discursos, (FOUCAULT, 2007a)
organizados em sistemas de pensamento. Veremos nas
prximas sees deste texto os procedimentos especficos Segundo o Foucault leitor de Nietzsche, para um bom
para pesquisar esses acontecimentos. Um adendo: aqueles estudo histrico desses acontecimentos devemos nos de-
que vivem esses acontecimentos muito pouco se do conta morar nos comeos daquilo que buscamos relatar, prestan-
de sua importncia e extenso. Assim, podemos dizer que do ateno ao acaso, ao ridculo, ao obsceno, violncia
o acontecimento que se investiga no existe antes da pes- em que as coisas se do, quilo que ningum d valor, sem
quisa, uma fico que valoriza o que foi dito e feito no querer justificar o modo como se deram, buscando o ines-
passado. perado. Para dar um exemplo, os esquartejamentos e ou-
tros suplcios, freqentes na Europa nos sculos XVI e XVII,
Existem diversas seqncias histricas num dado eram vistos como mera aplicao do poder absoluto do
momento, de diversos tipos, mais ou menos importantes, soberano, fato menor, exemplo da crueldade e ignorncia
paralelas ou interligadas. Tais seqncias permitiro uma dos antigos. Diferentemente, Foucault, em seu livro sobre
generalizao provisria para tornar inteligveis as prti- a constituio do sistema penal moderno, mostra que tais
cas determinantes de um perodo; permitiro tambm rituais organizavam o exerccio do poder soberano, lhe es-
compreender a passagem de uma poca a outra, pelo tavam intimamente ligados.
acompanhamento de transformaes, conjunes e se-
paraes entre sries, e assinalar as rupturas entre elas e
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Ao realizar a leitura do passado, essa viso de histria basta, partindo das problematizaes que j vivemos e que
preza o que o passado tem de diferente (e desconfia do que nos so suficientes, voltar-se para a histria, no buscando
ele tem de semelhante) em relao ao presente. Pensar o respostas, mas afastando perguntas tolas, interferindo no
passado s possvel portanto se pensarmos o presente: debate provocando o pensamento, afastando-o de idias
quem somos ns hoje? Justamente desta questo sempre fceis e satisfaes baratas. Vamos ento histria no
em aberto partimos para a histria. para procurar o que somos ou gostaramos de ser, mas para
Se precisamos pensar o presente porque no sabe- procurar o que no somos mais ou o que no gostaramos
mos exatamente quem somos. No temos a clareza de nos- de ser ainda. Usar-se- o passado como se fosse o presente
sa atualidade, por estarmos presos ao movimento de nossa que se quer descrever, tanto para valorizar o interessante
prpria histria; haveria, ao mesmo tempo, uma impossibi- como para planejar a mudana. (FOUCAULT, 2009) A diver-
lidade de saber exatamente o que fazemos e uma exigncia sidade da obra de Foucault, toda ela composta de estudos
por se pensar o que fazemos. heterogneos, sobre a loucura, a doena, a delinqncia, a
sexualidade, fica sem sentido se perdermos as discusses
Podemos dizer que para Foucault, essa humildade atuais de onde elas partem. Compramos o tquete para a
histrica, que diz que no sabemos muito bem quem so- viagem histrica no problema atual.
mos, o que fazemos, vale para o prprio pesquisador:
impossvel enunciar nossa prpria verdade, explicitar exa- Para Foucault, nossa leitura est sempre relacionada
tamente nossos mtodos, nossos objetivos. Por mais cons- a motivaes atuais. (FOUCAULT, 1982) Mas h o risco de
cientes que estejamos, por mais consistente que seja um se projetar no passado conceitos, relaes e experincias
trabalho pontual, por mais clara que possam ser as finali- presentes. Uma sada apontada por Foucault para evitar
dades de nossos trabalhos, o inconsciente nos arrasta. Isso esse risco empreender um nominalismo histrico. No
no significa abandonar a preocupao com o texto, com nominalismo trata-se de suspender a idia de um univer-
os pressupostos, os princpios que seguimos, os objetivos sal atemporal (por exemplo, da sade como bem), de uma
que visamos, mas investi-los pontualmente, contigente- naturalidade subjacente (por exemplo, a da existncia da
mente, conjunturalmente, tendo um projeto geral que per- mulher), para lidar com aquilo que a histria apresenta
mita variaes, correes e emendas. (FOUCAULT, 2003b) numa determinada contingncia; iremos supor que os
Portanto, embora vo, afirmar o que somos no proibido nomes esto presos s maneiras de agir e pensar histori-
(pode ser til para despistar inimigos), contanto que no ca e geograficamente localizadas o que no negar uma
nos probam multiplicar as verses; no pecado trabalhar materialidade (a de nossa existncia enquanto espcie,
em esboos, ou mudar a direo da pesquisa. por exemplo), nem misteriosas e repetitivas constataes
gerais sobre a humanidade apreendidas na longa durao
A situao presente, a atualidade impensada que vi- histrica (a de que sempre existiram, em todas as culturas,
vemos, esta inconscincia, o motor da escolha de temas. pessoas inclassificveis, por exemplo). Para utilizarmos uma
Partir do problema atual no contraditrio vontade de analogia, o nominalismo visa enxergar a significao hist-
no ler no passado o presente: partirmos do presente para rica momentnea sem utilizar as certezas de nossa experi-
pensar as diferenas. No precisamos problematizar nada: ncia da mesma maneira que no precisamos fazer grandes
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consideraes sobre os materiais que compe um mosaico mente, mas um exerccio filosfico, que se serve de uma
para ver as imagens que podem ser formadas. As prticas viso de histria, com fins a mudar o pensamento. A curio-
discursivas e no-discursivas de cada poca constituem ou sidade para conhecer outras formas de pensamento e mo-
no determinados sujeitos e objetos, so elas que consti- dos de vida deve estar altura da coragem e do flego para
tuem aquilo mesmo sobre que incidem, paradoxalmente. separar-se de si mesmo, para se desencaminhar, mudar o
(FOUCAULT, 2008; VEYNE, 1998) trajeto, para seguir o movimento, ver-se sem cho, sem ga-
Mas pensar o passado preservando-o das significa- rantias, s apostas para defender posies o que se ope
es presentes no ser imparcial. Essa abordagem da his- servido de si mesmo, vontade de permanecer o mes-
tria pede que no temamos tomar uma posio frente ao mo. No ter medo nem de voltar atrs, nem de afirmar uma
que estudamos, nem fazer do nosso estudo um posiciona- posio. (FOUCAULT, 2003a; 1999)
mento: De acordo com alguns leitores de Foucault, esse exer-
ccio filosfico, alm do nominalismo e da concepo de
O sentido histrico, tal como Nietzsche o temporalidade apresentadas acima, aproximam-se de cer-
entende, sabe que perspectivo, e no
recusa o sistema de sua prpria injustia. tos exerccios espirituais associados a correntes filosfi-
Ele olha de um determinado ngulo, com o cas no dominantes, como o estoicismo e principalmente
propsito deliberado de apreciar, de dizer o ceticismo3. O prprio Foucault se diz um prolongador do
sim ou no, de seguir todos os traos do iluminismo4. Na ambigidade da palavra, pode ser con-
veneno, de encontrar o melhor antdoto. siderado um pragmtico5. Talvez estejamos apresentando
(FOUCAULT, 2007a, p.30) aqui menos uma corrente terica do que uma tica do es-
Em Nietzsche, a tomada de posio favorvel aos tudo, menos um mtodo do que um modo de se dirigir a
fins da vida, a servio do futuro em sua luta contra o pre- outros, menos um contedo do que um exerccio do pen-
sente e para isso preciso, por exemplo, dessacralizar os samento.
grandes feitos, impedir a venerao do passado e inspirar o Em todo caso, a prpria vida pessoal do pesquisador
novo. Em Foucault, a ida histria um exerccio filosfi-
co: sua articulao foi a de saber em que medida o trabalho reintroduzir o descontnuo em nosso prprio ser. Ela dividir nossos
de pensar sua prpria histria pode liberar o pensamento sentimentos; dramatizar nossos instintos; multiplicar nosso corpo
e o opor a si mesmo. Ela no deixar nada abaixo de si que teria a
daquilo que ele pensa silenciosamente, e permitir-lhe pen- tranqilidade asseguradora da vida ou da natureza; ela no se deixar
sar diferentemente. (FOUCAULT, 2003b, p.13-14) Para Fou- levar por nenhuma obstinao muda em direo a um fim milenar.
cault, a filosofia, servindo-se de estudos sobre a histria, Ela aprofundar aquilo sobre o que se gosta de fazla repousar e se
define-se como uma jornada, sempre incompleta, ao limite obstinar contra sua pretensa continuidade. que o saber no feito
para compreender, ele feito para cortar. (FOUCAULT, 2007a)
do pensamento, uma ascese para saber at que ponto se 3
Ver por exemplo o livro Foucault e a filosofia antiga (GROS; LEVY,
pode pensar diferentemente2. No uma filosofia propria- 2004)
4
Ver os textos O que ilustrao? e Estruturalismo e pos-
2
Essa uma chave interessante para entender essa enigmtica (e
estruturalismo em Foucault (2001b).
talvez potica) passagem que resume os efeitos buscados por essa 5
Seja da forma to diversa quanto Deleuze (DELEUZE, 2005) ou Rorty,
viso do histrico: A histria ser efetiva na medida em que ela
em toda sua obra, pensam o pragmatismo.
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se v exigida: sem dvida requer muita disciplina (mesmo e o que se considera falso7; verdade para Foucault significa
se para criticar as normatizaes), muita coero de si mes- em geral um dizer considerado verdadeiro ou falso em
mo (mesmo se para tratar do cuidado de si), muita submis- determinado momento. Estas distines Verdadeiro/Falso
so aos limites da academia (mesmo se para criticar o po- (variveis veridices) aparecem como regimes de verdade
der enquanto represso). Um pescoo forte para agentar no interior de saberes, a partir dos discursos. (FOUCAULT,
tanto tempo de cabea baixa lendo e uma boa sade para 2008) Mas a verdade no apenas saber, mantendo sempre
lidar com a poeira dos livros que ningum mais quer ler. estreita relao com as relaes de poder vigentes, com
Todos estes esforos, tarefas, objetivos, procedimen- as instituies estabelecidas e com prticas e demandas
tos, recomendaes e concepes, nessa viso de histria, sociais, tendo ela um uso poltico, sempre conflituoso.
tomam corpo em anlises minuciosas, empricas, prag- As problematizaes discursivas e suas respectivas
mticas; e ganham valor ao compor um rigoroso estudo prticas sociais constitutivas se do concretamente
histrico. Se, por qualquer motivo, nos desviarmos de tal em conjuntos complexos de misturas entre diferentes
perspectiva, se no conseguirmos atender essas exigncias, poderes e saberes. Esses complexos poder-saber so o
no h porque chorar: o resultado final pode ainda ser um aspecto do corpo social escolhido por Foucault para seus
excelente livro de alguma outra forma de histria. estudos histricos, o que no nega o quo determinantes
ou desencadeantes so as transformaes econmicas e
II demogrficas que a subjazem8.
Esse projeto divide-se em duas dimenses
Arqueologia e genealogia so modos complementares investigativas:
de anlises histricas, com procedimentos diferentes e 1. arqueologia cabe fazer uma histria dos sistemas
viso de histria semelhante. Foucault refere-se a um de pensamento, cuja tarefa , analisar as formas prprias
projeto geral, que seria o de uma histria da verdade: da problematizao pelas prticas discursivas que articu-
definir as condies nas quais o ser humano problematiza lam o saber, pelo estudo dos jogos de verdade entre si:
o que ele , e o mundo em que ele vive, isto , analisar investigar a formao dos saberes. (FOUCAULT, 2003a)
(...) as problematizaes atravs das quais o ser se d como
podendo e devendo ser pensado, e as prticas a partir das 2. genealogia cabe fazer uma histria dos sistemas
quais essas problematizaes se formam. (FOUCAULT, de coero, cuja tarefa mostrar a formao destas proble-
2003a, p.08)6 matizaes a partir de prticas no-discursivas (e de modi-
ficaes dessas prticas), pelas relaes mltiplas, as es-
A verdade de que se trata aqui no aquela absoluta,
mas entendida como um jogo que estabelece, entre 7
Ver o artigo Michel Foucault que o prprio escreveu para uma
sujeitos e objetos variveis, constitudos historicamente, enciclopdia. (FOUCAULT, 2001b)
8
Ver por exemplo o texto A poltica de sade no sculo XVIII
diferentes separaes entre o que se considera verdadeiro (FOUCAULT, 2007), ou a maneira como destaca a relaes de produo
no texto sujeito e poder (FOUCAULT, 1982) ou ainda no tecnologias
6
O captulo modificaes do livro Histria da sexualidade II: o uso de si. (FOUCAULT, 2001b)
dos prazeres nossa grande referncia aqui.
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tratgias abertas e as tcnicas racionais que articulavam faz sua entrada, mascarada. (FOUCAULT, 2007a, p. 28)
os exerccios dos poderes e os modos como os indivduos Estudaramos a histria das relaes polticas, entendidas
podem e devem se reconhecer como sujeitos, pelo estudo como relao entre foras o que nos afasta do sentido
dos jogos de verdade em referncia s relaes de poder tradicional da palavra poltica, ampliando-o para alm das
e pelos jogos de verdade na relao de si para si e na cons- relaes de dominao, atravs de aparatos estatais, e de
tituio de si mesmo como sujeito: investigar sistemas de seu desencadeamento pelas relaes de produo.
coero que regulam prticas e os processos de subjetiva- O poder acima de tudo uma relao de fora, opera
o neles envolvidos. (FOUCAULT, 2003a) em relao. (FOUCAULT, 2001c) Por fora compreendemos
Em linhas gerais, na arqueologia Foucault buscava aquilo que garante que um ato possa ocorrer, aqui e
isolar os sistemas nos quais saberes emergem, enquanto agora; fora tambm designa aquilo que implica que uma
na genealogia buscava reconstruir as relaes de poder e ao possvel, ao longo de suas ocorrncias, possa mudar
de constituio do sujeito. (aumentar, diminuir, mudar de qualidade...). Em outras
Assim, h trs dimenses importantes presentes palavras, a idia de fora a segurana na produo
nos textos: os saberes, os poderes e as subjetivaes. infalvel de um efeito neste momento, efeito este que pode
Duas maneiras de pesquisar: arqueologia e genealogia dos se transformar no decorrer do tempo10. A originalidade de
complexos poder/saber/si mesmo. Um projeto: o esboo Nietzsche, enfatizada por Foucault, a de que as foras
de uma histria da verdade. esto sempre em relao, em relaes diversas11. Elas
nunca se isolam de outras, havendo atraes e repulses,
conexes e desligamentos, misturas e separaes, numa
III luta sem fim. As formas presentes, os atos e possibilidades
atuais, so resultantes destas relaes entre foras, sendo
Consideraremos agora a genealogia do poder e do constantemente alterados, diminuindo ou maximizando,
sujeito. Como j vimos, Foucault retoma a viso de histria empobrecendo ou se desenvolvendo. Essas resultantes
de Nietzsche (seu projeto genealgico), mas acrescentemos so sempre instveis, na medida em que refletem apenas
que ele tambm altera determinados aspectos conceituais um momento da disputa entre foras, que nunca chega a
relativos ao poder9. termo.
O acontecimento que a genealogia investiga, que Assim, o poder pensado como um sistema de
ela quer mostrar a singularidade, uma mudana numa coeres que no tem apenas efeitos negativos, repressivos;
constelao de foras: uma relao de foras que se as foras tm aspectos produtivos, positivos, constituintes.
inverte, um poder confiscado, um vocabulrio retomado O que faz com que o poder se mantenha e que seja aceito
e voltado contra seus utilizadores, uma dominao que
se enfraquece, se distende, se envenena e uma outra que 10
Ver o verbete fora em ABBAGNANO, 1982.
11
Como vemos tanto no livro de Deleuze sobre Foucault (DELEUZE,
9
Indicamos aqui o capitulo Mtodo, do livro Histria da sexualidade 2005) quanto livro dele sobre Nietzsche (DELEUZE, 1976), que
I: vontade de saber (FOUCAULT, 2001c), e o texto Sujeito e poder justamente o Nietzsche (deleuziano) que Foucault diz ter se inspirado.
(FOUCAULT, 1982) como as grandes referncias desta seo. (ver DOSSE, 2007)
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simplesmente que ele no pesa s como uma fora que diz No h nenhuma forma de justia ou progresso na histria,
no, mas que de fato ele permeia, produz coisas, induz ao s se reconhece dominaes e predominncias fundadas
prazer, forma saber, produz discurso. (FOUCAULT, 2007a, em mltiplos conflitos. Se no h justia nem um destino
p. 08) Por exemplo, as particularidades de um indivduo, os final dos embates, h correlativamente um desprezo pelas
afetos, parte daquilo que entendemos como subjetividade, boas intenes em jogo, que mascaram apenas a luta
podem ser entendidos como expresso ou parte destas pela afirmao de seu poderio12. No h, entretanto, uma
relaes de poder. eterna permuta entre vencedores e derrotados, num jogo
S reconhecemos as foras pelos atos (e potncias) montono, onde ora uns ora outros so privilegiados ou
dos quais elas so capazes, sendo elas uma abstrao. submetidos; as regras do jogo mudam a cada lance. A vitria
O importante entender como elas funcionam em de certas foras, ou seja, o controle das regras impostas,
determinado lugar e tempo, e no o que so. Constatando implica a inveno, a modificao, as substituies e
que (...) o poder no se d, no se troca nem se retoma, deslocamentos destas regras.
mas se exerce, s existe em ao (FOUCAULT, 2007a, A vitria no a eliminao das foras adversrias,
p.175), Foucault faz um desvio sutil, uma simplificao mas a submisso delas. S h luta se houver um oponente
do poder como relao de foras: colocando em outras digno, s h vitoria se houver um derrotado vivo. O
palavras, o poder concebido como uma ao sobre poder, dada disparidade e contrariedade entre foras,
uma ao possvel. Os atos interferem em outros atos, inteiramente dependente de uma resistncia primeira,
ou modificam matrias, e, alm disso, interferem tambm desta ao primeira que visamos alterar e que difcil
sobre as possibilidades de ao. O poder uma ao de mudar, e por isso busca-se governar. Essas resistncias
um(s) sobre o campo de possibilidades de outro(s), atravs intrnsecas ao exerccio do poder inspiram outras relaes
do domnio dos meios de coero e de desigualdade. entre as foras, outras maneiras de viver coletivamente,
(FOUCAULT, 2001b) Difere assim das capacidades objetivas no sendo meramente um contra-poder. Assim, o embate
de produzir, modificar, destruir coisas e corpos (relaes de entre o poder e resistncia o embate entre diferentes
violncia), no opera pelo consentimento ou pelo consenso funcionamentos, heterogneos e irredutveis, das relaes
(relaes de comunicao) embora nunca prescinda entre foras, cada um querendo se afirmar. O exerccio do
destas relaes, embora esteja implicado em cada uma poder no o oposto de uma liberdade original, prpria do
delas. (FOUCAULT, 2001b) humano, assim como a resistncia no livrar-se do poder,
O modelo escolhido para pensar as relaes mas uma outra relao de poder querendo se afirmar.
polticas a guerra (FOUCAULT, 1999) -no a economia, Poderamos at chamar de liberdade essa resistncia
ou a dominao pela lei-, ou seja, pensar o poder como primeira: uma estranha concepo de liberdade, que no
interao entre estratgias globais e tticas locais para a se ope ao poder13. Segundo Foucault, seria melhor chamar
submisso do inimigo. (FOUCAULT, 2001c) As foras que de relaes de poder apenas as relaes entre humanos
se encontram em jogo na histria no obedecem nem a 12
Afirmao repetida inmeras vezes por Foucault em sua obra, por
uma destinao, nem a uma mecnica, mas ao acaso da exemplo em FOUCAULT, 2007a.
13
Ver por exemplo a leitura que Vaz faz de tal liberdade aproximando-a
luta (FOUCAULT, 2007a, p.28) em lugar de uma dialtica. de uma transgresso absoluta. (VAZ, 1992)
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suficientemente livres, onde a violncia no determina e constataes, cheias de coeres, obedincias e
inteiramente as aes. A liberdade condio do exerccio imposies, que permitem a constituio de si mesmo
de poder. (FOUCAULT, 1982) enquanto sujeito. As aes morais particulares remetem
Esses conjuntos de foras em luta na sociedade a uma unidade de conduta; essa unidade uma escolha,
exprimem tendncias predominantes, inconscientes e no ela implica a constituio de si como sujeito. Nesta
individuais, percebidas pelas conexes e separaes de constituio o individuo circunscreve a parte dele mesmo
foras variveis, indo para uma ou outra direo ao longo que constitui o objeto de prticas morais [determinao
do tempo Foucault chama isso vontade. Essas vontades da substncia tica], define sua posio em relao ao
no so coletivas maneira dos grupos, classes, aparelhos preceito que respeita [modo de sujeio], estabelece para
ou instituies, mas em prticas que perpassam os diversos si um certo modo de ser que valer como realizao moral
lados do corpo social. Alguns exemplos: havia uma vontade dele mesmo [teleologia do sujeito]; e, para tal, age sobre si
de poder crescente em determinadas grupos sociais na mesmo, procura conhecer-se, controla-se, pe-se prova,
Rssia no inicio do sculo XX, que deu a certas classes o aperfeioa-se, transforma-se [elaborao do trabalho
controle do Estado14; h uma vontade de saber particular, tico]. (FOUCAULT, 2003a) O sujeito seria uma ascese, uma
caracterstico da dita cincia moderna, que desde o sculo situao de luta interna, ligado a formao de saberes e a
XIX, perpassa diversas produes discursivas (FOUCAULT, exerccios de poderes, e constitudo por uma prtica de si
2007b); desde a Grcia no sculo V A. C., h uma vontade mesmo. Nesses mbitos da constituio de si como sujeito
de verdade que, fazendo da verdade uma relao entre o as prticas de si incluem tanto prticas discursivas quanto
verdadeiro e falso, e mascarando a sua relao com o poder, no-discursivas.
atravessou diversas vontades de saber de nossa histria. Os poderes so exerccios contnuos entre
(FOUCAULT, 2007b) antagonistas, uma situao mais ou menos instvel, numa
Alm disso, as relaes entre foras no se expressam precisa situao espacial e temporal, elaborando estratgias
apenas entre indivduos ou entre grupos, mas j no prprio e aplicando tticas, perpassando diversas instituies -
grupo e no prprio indivduo. Essas relaes de poder os objetos e objetivos explcitos no sendo mais que as
consigo mesmo (e os saberes sobre si mesmo envolvidos desculpas e efeitos desses movimentos subterrneos. H
nela), chamadas subjetivaes ou prticas de si, so a base a estabilizao relativa desses embates em sistemas de
do que Foucault chama de sujeito moral. Diferentemente coero predominantes, que pe outros mecanismos de
de um cdigo de ao, de um conjunto prescritivo de poder diferentes a seu servio, como quando se fala de
comportamentos (saberes), diferentemente das aes uma sociedade disciplinar que j no a nossa15. Para
efetivamente tomadas, que dizem o quanto se obedece este modo de ler os eventos passados e presentes, o poder
ou se resiste ao que imposto (relaes de poder), h a no se localiza num ponto especfico, pode aparecer em
constituio de si enquanto sujeito moral. H diversos qualquer lugar, um exerccio ininterrupto. Esta concepo
modos de subjetivao, historicamente localizados, 15
Ver por exemplo o texto A governamentalidade (FOUCAULT, 2007a)
diversas prticas de si mesmo, orientadas por idealizaes ou a terceira aula do curso Nascimento da biopoltica. (FOUCAULT,
2008b)
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Cf. a conversa com Chomsky. (FOUCAULT, 2001b)
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sustentar que o poder no uma propriedade, no se do que emergem estas relaes de poder e de resistncia,
localiza somente no Estado, tambm no est subordinado entendidas como acontecimentos, diferenciando seus nveis
aos modos de produo, no tem na lei seu exerccio de pertencimento e reconstituindo seus fios de ligao.
privilegiado, no separa puros dominantes e dominados Para pesquisar de onde provem estas relaes,
em lados opostos, no s violncia (embora implique notaremos as marcas deixadas pelos acontecimentos no
ela) e nem s ideologia (produz verdade e realidade), a corpo de seus contemporneos, o que revela as vontades
resistncia no um mero contra-poder (mas a criao envolvidas. (FOUCAULT, 2007a) Uma preocupao
de outras relaes). (FOUCAULT, 2001c)16 Estudar o poder metodolgica de Foucault privilegiar as anlises
com a mesma loucura que a microfsica estuda seus destes poderes que intervm materialmente, atingindo
objetos. (FOUCAULT, 2009) Eis, aqui resumida, a concepo a realidade mais concreta dos indivduos o seu corpo ,
nietzschiana das relaes de fora, tal como foi alterada por e se situa no nvel do prprio corpo social, e no acima
Foucault, resultando na idia de uma indissociabilidade entre dele, penetrando na vida cotidiana (...). (MACHADO, 2006,
poder e resistncia. Uma observao: ter uma concepo p.168) O corpo seria objeto de investimento poltico, as
sobre o poder, pesquisando-o em sua conformao histrica relaes de poder tm alcance imediato sobre ele; elas o
e suas tecnologias especficas no o mesmo que ter uma investem, o marcam, o dirigem, o supliciam, sujeitam-no
teoria a-histrica do que o poder nas relaes humanas. a trabalhos, obrigam-no a cerimnias, exigem-lhe sinais,
Cabe a ns avaliarmos o quanto esta perspectiva difere ou haveria uma tecnologia poltica do corpo. (FOUCAULT,
se aproxima daquela dos estudos da filosofia poltica, da 2007a) Seja o corpo que se transforma em individuo
cincia poltica e da sociologia da poltica. porque disciplinado ao nvel da anatomia, seja o corpo que
Para a anlise concreta das relaes de poder se transforma em populao porque regulado ao nvel da
estabeleceremos alguns pontos: o sistema das espcie, seja o corpo espiritualizado da carne crist, seja o
diferenciaes (juridicas, economicas, linguisticas etc) que corpo filosfico da ascese grega, trata-se do corpo investido
permitem agir sobre a ao dos outros; o tipo de objetivos politicamente. O corpo , portanto, histrico, ele um
perseguidos por aqueles que agem sobre as aes do outros; efeito, uma resultante histrica interessante para o estudo
os instrumentos explicitos e implicitos, rigidos e flexiveis, das relaes entre foras. O corpo como organismo, como
usados para agir sobre as aes dos outros (sejam palavras, objeto de saberes e de intervenes da sade, apenas a
armas, vigilncia etc); as formas de institucionalizao que conformao atual predominante.
tais aes tomam (mais simples ou mais complexas, fechadas Para pesquisar do que emergem estes
ou espalhadas pela sociedade; formais ou informais); os acontecimentos, devemos reconhecer primeiramente a
graus de racionalizao dos custos, da eficacia, da certeza configurao das foras, com foco na relao entre elas
dos efeitos destas aes. (FOUCAULT, 2001b) mesmas e com o meio. Estudaremos o espao em que cada
Para fazer a histria genealgica com essa conjunto de foras, de variadas maneiras, miram e antevem
concepo do poder preciso mostrar de onde provm e suas respectivas antagonistas, o espao que marca a
desigualdade entre elas. (FOUCAULT, 2007a) Iluminaremos
16
Para um resumo, o nicio do captulo um novo cartgrafo. (DELEUZE,
2005)
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assim o dispositivo que distribui posies, que d um a ser descrito. A pesquisa arqueolgica de Foucault visa
lugar de dominante a uns e de dominado a outros. Trata- recompor a escalada que vai da fala de significao mais
se da disposio concreta, que rene e articula toda uma local, passando pelos saberes diversos, at a escrita da
diversidade e heterogeneidade de elementos discursivos e cincia mais formal, marcando suas gradaes e diferenas.
no-discursivos ligados a uma funo estratgica imediata Talvez essa descrio total, ideal, nunca seja efetivamente
(o que ultrapassa a idia de uma instituio formal). levada a cabo, e no limite, seja impossvel. Mas num
Observaremos as prticas constituintes deste dispositivo, conjunto determinado ela pode ser realizada.
os princpios e leis do sistema de poder que se assentou Os discursos (e os saberes e cincias que ele coloca em
a partir de lutas ao acaso. (FOUCAULT, 2001b) O curso do cena) sero entendidos como acontecimentos histricos.
College de France acerca do poder psiquitrico uma Os ditos e escritos, as representaes e construes, os
anlise da formao do dispositivo psiquitrico para no utenslios e vestimentas (a lista segue aberta) de uma poca
falarmos das clebres anlises foucauldianas do Panptico. sero considerados pelo que tm de acontecimento.
A temtica do dispositivo coloca-nos a articulao do poder
e o saber, do saber como pea de uma engrenagem de A dimenso do saber, os sistemas de pensamento,
poder, introduz-nos ao complexo poder-saber. seriam autnomos: por um lado, independentes de
seus referentes e referidos, constituem uma ao, e no
O que dissemos anteriormente sobre as prticas no- simplesmente uma representao (eles criam realidades);
discursivas, que esto por trs das problematizaes, ocupa por outro, no seriam diretamente explicado contexto
o mesmo nvel dessas elaboraes acerca do poder como social, poltico, econmico e ideolgico em que se inserem.
relao de foras, ou como ao sobre ao possvel, que claro que essa autonomia interna no existe sem as
a genealogia investiga. A primazia das prticas sobre as restries e as condies das relaes de poder (as prticas
problematizaes a primazia do poder sobre o saber. Isso no-discursivas), o que no significa determinao. A
no significa que as problematizaes estejam inteiramente arqueologia quer reconstituir as condies internas para
submetidas ao poder. Elas tm uma autonomia, um surgimento de saberes; dar inteligibilidade quilo que
processo prprio de desenvolvimento. Veremos agora qual permite constituir to variados sistemas, formular teorias,
esta autonomia. desenvolver anlises, selecionar temas.

IV O que est em questo o que rege os


enunciados e a forma como estes se
regem entre si para constituir um conjunto
A recuperao do sentido histrico na histria de proposies aceitveis e susceptveis
das idias e na epistemologia histrica, que originaram a de serem verificadas ou infirmadas por
arqueologia do saber, considera os conjuntos discursivos procedimentos. Em suma, problema de
heterogneos de uma poca (dentre os quais o discurso de regime, de poltica do enunciado cientfico.
uma cincia um tipo, por exemplo) como efeito de uma Neste nvel no se trata de saber qual o
poder que age do exterior sobre a cincia,
formao histrica singular, um sistema de pensamento, mas que efeitos de poder circulam entre
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os enunciados; qual seu regime interior se relacionam a um domnio de objetos, que prescrevem
de poder; como e por que em certos uma posio ao sujeito que o veicula, que aparecem entre
momentos ele se modifica de forma
global [ se extrapolarmos o que Foucault
outros conjuntos de signos diferentes numa lngua, e tem
diz aqui sobre a cincia para outras modalidade de existncia rara e reprodutvel (guardando as
formaes discursivas estaremos falando contradies nas quais se encontram e ignorando oposies
da prtica da arqueologia.] [FOUCAULT, como originalidade-banalidade), no sendo ocultos, mas
2007a, p.04]17 tambm no imediatamente visveis. Estes signos so
Para tal, como precauo metodolgica, preciso identificados pela funo e variao que exercem num
recusar todas as categorias que atribumos de antemo conjunto lingstico, indicando o que ser significvel e o
aos textos e conjuntos de textos: noes como obra, que ser designvel: ele aquilo que d sentido aos outros
autor, teorias, espritos de poca, disciplinas e divises pr tipos de signo; um signo necessrio para a existncia de
estabelecidas, como aquela entre senso comum e cincia uma determinada trama, um signo que exerce poder sobre
so recusadas. A arqueologia assim busca instaurar-se outros, forando uma organizao do discurso. (FOUCAULT,
num murmrio sem nome, no anonimato do discurso 2001b)
que so os textos de um perodo e regio, de preferncia Os enunciados se encontram repartidos em trs
curto; fazer uma leitura imanente dos textos, sem prejulg- espaos: um espao colateral (enunciados que formam um
los com categorias; as categorias sero encontradas nos grupo pelas regras de variao que seguem), correlativo
prprios critrios de discernimento do momento histrico. (os variveis sujeitos, objetos, conceitos, estilos, temas
(FOUCAULT, 2004, 2007b) e teorias aos quais ele remete) e complementar (varivel
1) Na pesquisa arqueolgica, parte-se sempre de extrnseca, refere-se ao conjunto institucional com o qual
prticas discursivas, que precisamos reconhecer: so os enunciados se relacionam, e que so os limites deles).
conjunto de regras annimas que em determinado tempo (DELEUZE, 2005)
e contexto definem as condies do exerccio da funo 3) Essa produo de enunciados, dentro de certas
enunciativa - trata-se da situao geral onde se fala e se condies, pode ter uma regularidade, que cabe a ns
escreve, com excluses de possibilidades enunciativas e avaliar - apenas alguns discursos tm regularidade em
particularidades contextuais, nem sempre explicitada nos seu aparecimento e em sua formao. Um sistema de
textos, constituindo um grau zero do discurso. Mesmo o formao regular de enunciados, mesmo que dispersos e
nvel dito terico j o exerccio de uma prtica. contraditrios, chamamos formao discursiva ou Saber.
2) Essa funo enunciativa condicionada a capacidade A arqueologia interessa-se principalmente pelo nvel de
de produzir enunciados, partcula mnima daquilo que formao dos saberes (em detrimento do estudo dos
sero as formaes discursivas (ou saberes), sendo nossa saberes j formados: em lugar das relaes entre observao
tarefa descrev-los. Por enunciados consideramos signos e proposies a verificao , notar como se constitui o
(num nvel diferente daqueles das frases e proposies) que que pode ser observado e proposto). O campo de anlise
muda completamente: quando buscamos nos textos os
17
Esta seo a tentativa de resumir o que se encontra no livro
rastros dessa gnese que sempre o anima, elementos
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heterogneos, opostos, contraditrios e rivais podem ser que forma teorias. Para Foucault, esses feixes de relao
formados pelo mesmo sistema; so as regras de formao, so interdependentes, sem privilgio de nenhum nvel. No
em diversos nveis, que lhe conferem alguma singularidade. entanto, cada anlise pode privilegiar um ou outro nvel.
Foucault aponta quatro nveis: 4) Existem, dentro das formaes discursivas,
1. Nvel do objeto: h regras que constituem conjuntos de enunciados que tem afinidade, remetendo
as condies de possibilidade de um objeto, de sua uns aos outros. Chamemos os enunciados afins discursos,
emergncia, de sua delimitao e de sua especifica- e cabe a ns aprendermos suas sries.
o. 5) Tomando as prticas e formaes discursivas,
2. Nvel das modalidades enunciativas: os di- identificar nelas os diferentes limiares de transformao
versos tipos de enunciao (biografias, interpretaes, pelos quais seus enunciados passam, que marcam sua
verificaes experimentais, etc.) tm regras de coexis- situao epistemolgica. Limiares de transformao:
tncia; podem ter implicao entre si ou se exclurem, diferena de situao das formaes discursivas, seguindo
podem transformar-se mutuamente, etc. uma ordem, de cronologia totalmente varivel, tendo por
3. Nvel dos conceitos: importa o aparecimen- referncia as variantes de tudo quilo que chamamos
to e a transformao dos conceitos e as regras que cincia. Eis alguns: limiar de positividade (quando uma
permitem relacion-los em um sistema comum. Nesse prtica discursiva se torna autnoma, ou seja, quando
sistema pode haver conceitos dispersos, heterogne- passa a ser regida por um nico sistema de formao
os e at incompatveis. de enunciados, ou quando sofre uma transformao,
modificando sua regra de formao de enunciados), limiar
4. Nvel dos temas e teorias: para o reconhe- de epistemologizao (quando numa formao discursiva
cimento de uma formao discursiva importa indivi- um conjunto de enunciados passa a exercer uma funo
dualizar o jogo de relaes no interior do qual todos dominante frente aos outros, pretendendo fazer valer
temas e teorias atuam. O saber tem a propriedade de normas de verificao ou coerncia, diferenciando o
formar subconjuntos, ou um campo de opes temti- verdadeiro e o falso), limiar de cientificidade (quando sua
cas. no jogo dessas relaes entre subconjuntos que figura epistemolgica passa a obedecer a certos critrios
certos temas e teorias so permitidos ou excludos. formais, passando a responder a certas leis de construo
de proposies - alm das leis de formao arqueolgicas),
A anlise conjunta desses quatro nveis permite limiar de formalizao (quando um discurso cientifico pode
identificar uma regularidade discursiva, uma unidade de desenvolver, a partir de si mesmo, os axiomas que lhe
anlise. Uma formao discursiva a descrio de uma so necessrios, as estruturas proposicionais que lhe so
disperso, busca (...) estabelecer regularidades que legitimas e as transformaes que aceita, enfim, definir seu
funcionem como lei da disperso, ou formar sistemas de edifcio formal). Nuanar o modo do regime de verdade que
disperso entre os elementos do discurso como uma forma opera num saber. Desta forma saber no cincia, porm
de regularidade. (MACHADO, 2006, p.146) Que fique toda cincia encontra-se num saber, entre saberes, oriunda
claro que no uma analise das teorias, mas do sistema de saberes, que as engloba. Tampouco a cientificidade
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ou no de uma formao discursiva influi no seu carter Esses arquivos so entretanto uma fabricao: sua
ideolgico. totalidade nunca pode ser composta porque cada vez que
6) Tomando o conjunto de prticas discursivas, comparamos formaes discursivas diferentes uma imagem
enunciados, discursos, relativos s formaes discursivas formada: o interesse da analise depende do que ela visa
consideradas, circundar e traar o arquivo ou episteme. acertar. Isso no significa que devemos julgar os arquivos
Arquivo: o sistema geral da formao e transformao dos pela nossa atualidade, mas perceber pela diferena de
enunciados, horizonte geral a que pertencem a descrio outrora a parcela possvel de nossa atualidade, por exemplo.
das formaes discursivas, a analise das positividades, Entre as diversas culturas constituintes de um perodo,
a demarcao do campo enunciativo, inteiramente em maior parte o verdadeiro e o falso esto indistintos,
dependente de um distanciamento temporal e impossvel e os saberes constituem pequenos espaos onde por
de ser considerado em sua totalidade para descrio. Em vezes ocorrem jogos ou regimes de verdade: principal
relao ao presente, o arquivo tem uma zona privilegiada: conseqncia dessa perspectiva. Eles constituem todo o
trata-se do local onde focos de poder e resistncia dito (e s por ele supomos um no-dito) de uma poca,
constituram a verdade como problema, onde o saber em jogos de verdade que no devem ser julgados pelo
problematizante de focos de poder e resistncia. Em regime atual de verdade no qual operamos. Sem dvida,
outras palavras, a arqueologia, aplicando-se apenas ao em cada perodo histrico, numa determinada sociedade,
dito, reconhece, dentro de um determinado conjunto de ocorre a predominncia de certa forma de repartio do
documentos, enunciados, discursos e saberes que, girando verdadeiro e falso; no entanto, no exclui a constatao de
em torno dos focos difusos de poder (e resistncia) uma variedade.
acionados por este ou aquele problema (DELEUZE, 2005, A arqueologia permite apreender uma unidade de
p.28), so mais interessantes para descrio pelos efeitos problematizao do saber que o preserva em suas falhas
sobre ns visados pela genealogia a arqueologia uma lgicas, nos desacordos inconciliveis, na multiplicidade de
arma nas mos do genealogista, serve aos mesmos fins. sujeitos, objetos e conceitos sem resolver suas contradies,
Arqueologia designa o tema geral de uma
arqueolgico no consiste num rio tranqilo que decidiria, como se
descrio que interroga o j dito no nvel completa uma ficha, por exemplo, se tal disciplina seria uma formao
de sua existncia; da funo enunciativa discursiva em determinado limiar, percorrendo a vastido de textos
que se exerce, da formao discursiva a dotada de um mtodo quase protocolar. Foucault, to sutil quanto
que pertence, do sistema geral de arquivo malicioso, recusou de uma s vez psicologia, sociologia e analise das
de que faz parte. (FOUCAULT, 2004, linguagens a condio de formao discursiva colocando-as no interstcio
p.149)18 de outros saberes, montando um capenga triedro dos saberes que
18
Observao importante: existe muita variao terminolgica. Por compe a epistme moderna. Da mesma maneira, histria, psicanlise,
exemplo, em alguns momentos o que chamamos de prtica discursiva etnologia, e certa literatura e produo lingstica so igualmente
equivale a saber, o que chamamos de discurso equivale a formao excludas, porm com uma posio epistmica diferente, mais central
discursiva, o que chamamos enunciados equivale a formao discursiva. inclusive, na problemtica das cincias humanas. (FOUCAULT, 1995a)
Apenas organizamos aqui logica e conceitualmente. Lembremos ainda Este apenas um lembrete de que mais importante que o mtodo, ou
que, apesar da aparncia que nossa exposio pode dar, o mtodo melhor, as decises e critrios de pesquisa, o uso ora prudente, ora
ousado, dele.
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sem acrescentar-lhe uma organizao que no tem, V
discernindo-o no seio das profisses e instituies que
o utilizam, a partir das polmicas que cria, do arcabouo Nas anlises arqueolgicas, investigamos as condies
de imagens e referentes que elas se do, decupando a de possibilidade internas ao saber a partir de sua formao
superfcie do dito em saberes irredutveis uns aos outros, discursiva, partindo da idia de que todo saber tem uma
que sofrem inmeras mutaes. (FOUCAULT, 2003a; 2004) positividade; o poder, as prticas no-discursivas que limitam
Mesmo condicionada pelo social, inclusive o social de sua o que se pode pensar e perceber, s transparecem como
produo, ela constitui um espao com regras prprias de pano de fundo, negativamente, inesperadamente, como
desenvolvimento. o que mobiliza reconfiguraes abruptas dos saberes. Nas
Na perspectiva assumida, o saber annimo e anlises genealgicas, investigamos as lutas que permitiam
inconsciente: no constitui o que aqueles que falam o aparecimento dos saberes, as condies de possibilidade
e escrevem pensam, nem o que sabiam e aprenderam externas ao prprio saber19, as relaes de poder que
efetivamente para poder exercer esta ou aquela prtica esses saberes implicam, e, indo mais fundo, seguamos os
discursiva, mas sim aquilo que, dentro do que falam e vestgios das prticas no-discursivas. Opera-se com isso
escrevem, eles efetivamente dizem, que regras seguem um deslocamento: o saber passava a ser analisado no por
sem muitas vezes poder perceber, que forma precisa o sua formao discursiva, mas por sua natureza poltica.
discurso precisa assumir para que pudessem dizer alguma Considera-se que o saber est includo em um dispositivo
coisa; o saber no se fragmenta pelas discordncias, sendo poltico, pea de uma relao de poder, que o seleciona
o espao que permite contrap-las. As razes da disperso ou elimina.
no podem ser conscientes para aqueles que as operam. Resumindo, no a atividade do sujeito
Quando falamos de regras de formao de enunciados, no de conhecimento que produziria um
falamos apenas de algo que se aproximaria da metodologia, saber, til ou arredio ao poder, mas o
nem de protocolos de atuao - elementos esses poder-saber, os processos e as lutas
fundamentais para constituio, replicao e transmisso que o atravessam e que o constituem,
que determinam as formas e os campos
das prticas de uma cincia do seu ponto de vista sociolgico possveis do conhecimento. (FOUCAULT,
e organizacional, numa palavra, prticas discursivas. Ele fala 2009, p.30)
do elemento gentico que permite constituir um campo de
problematizao formado por regras que ultrapassam os Foucault prescreve algumas regras de prudncias,
indivduos e as organizaes envolvidas numa atividade com nomes extravagantes, para se pensar a relao entre
humana: o que quer que essa multido faa, do ponto poder e saber (FOUCAULT, 2001c):
de vista arqueolgico, sero em parte prticas discursivas 1) Regra de imanncia: precisamos ignorar as idias
dispersas que podem ou no ultrapassar certos limiares - pr-concebidas sobre a repartio de poderes e saberes,
limiares ultrapassados (ou no) que, sem indicar nenhum
progresso, representam apenas o campo de possibilidades
19
Note-se que permanece a rejeio da viso de que entre o saber e as
condies de possibilidade externas haveria uma relao de causalidade
daquilo que chamamos, muito confusamente, de cincia. ou de projeo.
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partindo do estudo de um foco local de poder-saber que fosse desnecessrio explicitar que o complexo poder-
(que ser apenas uma expresso de um esquema de saber no uma profisso ou uma corporao, embora
transformao, no decorrer do estudo). as instituies e prticas profissionais estejam imersas em
complexos poder-saber.
Aqui devemos sempre notar que o poder gera saber e
que o saber sustenta um poder, que as problematizaes 3) Regra do duplo condicionamento: as estratgias
se do a partir de prticas, e que essas prticas vo se globais e as tticas locais (em focos que so expresso
modificando pelas problematizaes que extraem. de esquemas) de poder-saber esto numa relao de
pressuposio: umas se apiam e dependem das outras
a) Todo saber tem sua gnese em relaes
para serem efetivas, sem serem de nveis diferentes (so
de poder que aquele estabiliza, mas, medida
todas microfsicas) e sem serem idnticas (no so
que se desenvolve, tambm inspira desvios e
ampliaes ou miniaturizaes).
novidades.
4) Regra de polivalncia ttica dos discursos: o
b) Ao mesmo tempo, o saber propulsa efeitos
discurso o que articula poder e saber. So segmentos
de poder por causa de sua pretenso de verdade,
descontnuos cuja funo ttica no uniforme ou estvel,
de fazer de sua verdade norma (mesmo se esse
e que entram em estratgias diferentes (no ficando nunca
poder que o condiciona e limita).
repartido entre dicotomias). O discurso (e o silncio) o
c) Assim, por um lado, o desenrolar dos saberes que ora maximiza e ora diminui um poder, dependendo
(e cincias) libera o poder de suas relaes de fora de seus usos. Uma estratgia pode se servir de discursos
atuais porque o desestabiliza, ao mesmo tempo contraditrios, e um mesmo discurso pode servir ao poder
em que estabiliza outras relaes de poder; por e a resistncia. Cumpre interrogar os discursos nos dois
outro, a mudana na configurao das relaes de nveis, o de sua produtividade ttica (que efeitos recprocos
poder, encontrando novas foras com as quais se de poder e saber proporcionam), e o de sua integrao
relacionar ou variando de intensidade, procurar estratgica (que conjuntura e que correlao de foras
saberes que a estabilizem, e dispensando os que torna necessria sua utilizao em tal ou qual episodio dos
no servem a seu dispositivo: tornando impossveis diversos confrontos produzidos).
alguns e condicionando outros.
Em resumo, as formas do saber e as relaes de
poder so heterogneas e autnomas; porm, esto em
2) Regra das variaes contnuas: compreender que as pressuposio recproca, tendo o poder um primado frente
relaes de poder-saber se do em bloco, sendo os poderes ao saber.
estabelecidos e as detenes de saber meros cortes Temos, portanto, trs eixos interligados para anlise do
instantneos de um processo, de uma matriz ou esquema de complexo poder-saber: o foco, as interligaes entre tticas
transformao (que se d em focos locais), podendo gerar locais e estratgias globais e o esquema de transformao
as mais extremas inverses sem se modificar. Gostaramos ao longo do tempo. Tateamos o complexo poder-saber pelo
estudo desses trs eixos.
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1) Um foco local: conjunto de mltiplas relaes que Assim, no h um estado acabado, nem um caminho ideal
se do numa instituio e entre instituies. Por exemplo, para a anlise de polticas. O prprio surgimento de um
a instituio psiquitrica em sua relao com o direito. campo de anlises de poltica pode e deveria ser localizado
(FOUCAULT, 2001d) e investigado historicamente, em especial pelas prticas
2) Tticas locais e estratgias globais: so os dois nveis governamentais que desencadearam esta problematizao.
de conjuntos de prticas discursivas e no-discursivas, Para a anlise do discurso, seguindo as orientaes
perpassando diversas instituies, em interferncia mtua de Foucault, consideramos imprescindvel estar atento
nos focos. Por exemplo, as prticas VP corretivas disciplinares s condies de enunciao dos discursos. H condies
e o panoptismo generalizado. (FOUCAULT, 2009) internas (as prticas discursivas e regularidades que
3) Esquema de transformao: pela passagem do presidem a formao de conceitos, temas e polmicas,
tempo, considerando os diversos focos de poder-saber, um delimitando objetos e estabelecendo modos de enunciao)
esquema de transformao geral, mantendo um complexo e condies externas (prticas no discursivas que
poder-saber operante, pode ser deduzido pelas variaes, delimitam o que pode e o que deve ser visto e analisado)
alteraes superficiais e mudanas repentinas na forma dos dos discursos sejam eles as opinies de profissionais, os
saberes e das relaes de poder, das tticas e estratgias. saberes informais constitudos, as cincias que orientam
Por exemplo, a manuteno da sexualidade dentro de um aes e elaboram seus objetos.
complexo poder-saber mdico. (FOUCAULT, 2001c) Independente da realizao de um estudo histrico,
tambm a anlise das relaes de poder, isto , das polticas
vigentes na rea da sade, pode se beneficiar de algumas
VI das indicaes arqueo-genealgicas. Abandonar na anlise
de polticas as grandes intenes e finalidades, ficar apenas
Procuraremos mostrar o que a arqueologia e a com os objetivos prticos, concretos, locais e globais;
genealogia podem oferecer ao estudo das polticas de procurar ver o elemento disfuncional, formal ou informal,
sade: primeiro analise de discursos e polticas de sade como parte do sistema, ao invs de v-lo como acidente
num determinado momento e depois ao estudo histrico ou obstculo, por exemplo para a implementao de
das polticas de sade, tomando como caso a aparecimento poltica, v-lo j como a conformao da poltica; atentar
dos sistemas de sade. para as relaes entre os poderes e as resistncias, ver sua
complementaridade e sua afronta, e o quanto os saberes
* participam destas disputas.
H ainda uma recomendao mais geral, acerca
Antes de qualquer coisa, o que nos parece mais da relao entre local e global. Seria interessante para a
importante levar em conta que, na perspectiva produo de um estudo de anlise de poltica tomar por
apresentada aqui, qualquer estudo faz parte da histria. ponto de partida situaes concretas e somente depois
As motivaes, os conceitos, os mtodos tm uma histria. alargar o campo de anlise, ou, ao fazer uma anlise
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global, nunca perder de vista as situaes concretas onde Em relao ao estudo histrico, Foucault (2001b)
elas ocorrem. Se isso supostamente nunca questionado diferencia trs maneiras de fazermos a histria das polticas
e sempre valorizado, resta nossa estranheza em relao de sade, muitas vezes entrelaadas nos trabalhos20.
aplicao de modelos de entendimento das relaes 1) Num primeiro tipo de estudo, uma biohistria,
polticas derivados de contextos bem diferente de onde estudaramos o efeito, a nvel biolgico, das intervenes
foram extrados, sem adaptaes ou crtica. sanitrias e da medicalizao ao longo do tempo, a
Em relao s noes que servem para orientar nossa evoluo histrica das relaes entre a espcie humana
pesquisa, isto corresponde a no idealiz-las, nos tornando em relao a ela mesma e a outros organismos. Este tipo
cegos s prticas que so efetivamente mais importantes de estudo, partindo de um conhecimento atual, olharia
dentro do campo analisado ou a valorizar demasiadamente retrospectivamente (e anacronicamente) os variados
aes que so de pouca importncia, nem reific-las, uma mecanismos (da situao socioeconmica s mudanas
vez que outras podem ser mais interessantes para analisar teraputicas) que intervieram nas condies de sade.
a situao a qual nos debruamos. 2) H ainda a possibilidade de fazermos uma histria
O exerccio do nominalismo tambm pode ser da medicalizao. Medicalizao significa o movimento
adaptado. Por exemplo, ao invs de fazer a leitura crescente de incorporao, a partir do sculo XVIII,
dos discursos e prticas procurando neles a presena da existncia, das condutas, dos comportamentos, do
de categorias prvias (sejam elas controle social, prprio corpo humano aos poderes e saberes modernos
acolhimento ou integralidade), apreender neles a e contemporneos que giram em torno da sade, dentre
contingncia de categorias (por exemplo, como um conceito os quais a medicina, a psiquiatria e a biologia tm papel
prescritivo colocado efetivamente em prtica, pervertido, determinante. Trata-se de analisar os modos e os efeitos
corrompido, alterado), ver categorias que emergem dos dessa incorporao.
discursos (como as pessoas pensam suas aes, suas 3) Por fim, h a histria da economia poltica da sade,
obrigaes, seus objetivos, sem categorias prvias, sem que foca as relaes histricas entre o desenvolvimento ou
privilegiar determinadas palavras de antemo, sem imaginar, recrudescimento econmico e as demandas e ofertas de
por exemplo, que as diretrizes e princpios so operantes) sade.
e descobrir os elementos que permitem categorias serem
formadas (quais discursos so imprescindveis para que Foucault, no que diz respeito histria das polticas
outros se sustentem, que prticas antecedem a formao de sade, dedicou-se quase que exclusivamente a investigar
de discursos). Investigar que realidades estas prticas a histria da medicalizao.
criam, que verdades so estabelecidas. fcil assinalar os debates no presente
desencadeadores destes estudos: os debates da
* antipsiquiatria e das reformas psiquitricas, da antimedicina
Os clssicos de George Rosen, Uma histria de Sade pblica ou Da
20

polcia mdica Medicina Social, so exemplos desse tipo de mistura.


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e das resistncias ao poder mdico, a crescente importncia depende das significaes de cada poca. Os discursos
da sade da populao para as intervenes polticas, a e as intervenes sobre a sade e a doena podem ser
sexualidade entre a poltica e a medicalizao. E, entre o entendidos no como aes sobre algo que existe de
tempo de Foucault e ns, muita coisa aconteceu. A sade antemo, mas como aes que inventam, produzem,
ainda um problema atual. Est muito longe de ser uma elaboram sujeitos e objetos, temas e discusses, por mais
questo exclusivamente terica. Alm da curiosidade, o incontornveis que possam ser para aqueles que vivem
interesse por se fazer uma histria da medicalizao sua em determinado momento. O objetivo investigarmos
presena trata-se de um movimento ainda em curso, de que modo, em determinado perodo, se pensava e se
que envolve nossas vidas. As problematizaes atuais so organizava o tema da sade e se entendia o corpo, ao longo
nosso ponto de partida: buscamos saber qual foi o modelo desse processo de medicalizao.
de funcionamento histrico dessa crescente medicalizao Suas investigaes histricas sobre o assunto cobrem
para pensarmos em que medida poderemos ou desejamos o perodo entre meados do sculo XVII e a primeira metade
modific-la. O que no significa ver na medicalizao da do sculo XX, com nfase nas descontinuidades ocorridas
vida uma coisa m nela mesma: trata-se de estabelecermos no sculo XIX (comparando um antes, poca clssica, e um
os critrios para avali-la, no que tem de bom ou de ruim, a depois, modernidade), basicamente na Europa. Temos
partir de seu prprio processo. indcios de que a histria do que ocorreu no Brasil, ao menos
Para a genealogia e arqueologia da medicalizao superficialmente, segue muitas vezes os mesmos passos,
que Foucault nos ensina preciso inverter: estudaremos por diversas razes que deixaremos em suspenso aqui; no
a sade como problema poltico (em sentido amplo), ou fundo, a histria que se conta tem alcance mundial, talvez
seja, os exerccios de poder (e os saberes a eles articulados) por se tratar da histria de um modelo que se propagou
que perpassam o campo da sade, ao invs de estudar as sem cessar, que aspira ser universal.
polticas (em sentido estrito) de sade, que so efeitos dessas Para mostrar um exemplo desta abordagem histrica
relaes, em geral ao nvel do Estado ou das disciplinas da analise das polticas de sade, apresentaremos aqui
diretamente envolvidas. Como dissemos anteriormente, o resumo de um desses estudos de Foucault sobre a
nem as leis, nem o Estado, nem as instituies, nem a medicalizao, prximo do estudo histrico das polticas de
cincia, nem a ideologia so pontos privilegiados de sade: o do surgimento dos sistemas de sade, a incorporao
anlise, mas sim toda e qualquer prticas discursivas e no das questes de sade ao regime governamental, um dos
discursivas relevantes num contexto global, que podem principais efeitos desta anexao da vida pela poltica,
ser buscadas em quaisquer documentos, sejam relatos, consoante com o desenvolvimento do saberes sobre a
regulamentos, leis, construes arquitetnicas, tabelas sade21. Esse resumo tem um pano de fundo: trata-se da
estatsticas, pinturas, fotografias, manuais etc. Do mesmo 21
Nos serviremos aqui basicamente de trs estudos: A politica de
modo nem a sade, nem a doena (nem mesmo o corpo, saude no sculo XVIII, Nascimento da medicina social (FOUCAULT,
como j dissemos) so invariantes histricos. Fiando-nos 2007a) e Crise da medicina ou da antimedicina (FOUCAULT, 2001b,
na histria, podemos afirmar que todo corpo social, ele 55ss). Como apoio temos os cursos do College de France Segurana,
territrio, populao (FOUCAULT, 2008) e Nascimento da Biopoltica
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conformao dos poderes e saberes modernos. outro, um poder de regulamentao das questes coletivas
Foucault considera que as principais maneiras (tambm chamado biopoltica), exercido atravs da
de exercer o poder, em sua forma mais geral, que se gesto dos espaos de circulao, regulando os elementos
desenvolveram na sociedade europia do sculo XVII ao XX aleatrios, encontrando a normalidade de onde se extrair
seriam o poder soberano e o biopoder22. uma norma, em dispositivos de segurana, cujo efeito
uma forma de populao24 perpassando, por exemplo,
Por poder soberano nos referimos ao mesmo intervenes na organizao urbana, na relao dos
tempo s prticas jurdico-legais e as prticas de governo aparatos mdicos com a circulao de pessoas, por exemplo;
da coletividade, estas ltimas tambm chamadas de favorecendo a formao e consolidao de saberes como a
governamentalidade. A conformao do Estado depende epidemiologia, a biologia, a economia poltica. (FOUCAULT,
destas prticas, ou seja, de sua forma jurdica e da 2008)
governamentalidade exercida em cada momento histrico.
Para Foucault, o Estado varivel ao longo da histria: a Essas diferentes modalidades de exerccio de
abstrao de um estado supra-histrico no possvel, poder ora contrape-se, ora apoiam-se mutuamente. O
dada as mutaes pelas quais ele passa o que limita as estabelecimento e desenvolvimento da governamentalidade
comparaes. Esta a verso genealgica, ressaltando as moderna (entre a racionalizao do Estado e o liberalismo)
tecnologias concretas de poder, da grande temtica da formam o quadro sem o qual uma biopoltica no teria
filosofia e das cincias polticas, a saber, da dominao, aparecido. E a instaurao de poderes sobre a populao
formalizada na lei, exercida em geral pelos Aparelhos de incorporou a antomo-poltica como forma de compensao
Estado. de suas prticas produtoras de liberdade a tal ponto
que nos permite considerar a sociedade europia entre a
Por biopoder entende-se a articulao entre duas metade do sculo XIX e a metade do sculo XX como uma
formas de exerccio do poder modernas e contemporneas sociedade disciplinar. Voltemos um pouco para fazer a
que colocam a vida em relao poltica. Por um lado, um genealogia dessa relao governamentalidade moderna e
poder disciplinar dos corpos (tambm chamado antomo- a biopoltica.
poltica), exercido atravs da vigilncia hierrquica, sano
normalizadora e o ritual do exame23, num dispositivo O sculo XVII havia presenciado a emergncia de uma
panptico (FOUCAULT, 2009), cujo efeito uma forma nova maneira de se portar no exerccio do poder soberano,
de indivduo perpassando instituies como o hospital, que teve por efeito o que se chama usualmente de Estado
a priso, a escola, e favorecendo a formao de saberes Moderno. Essa governamentalidade moderna exigia
como a anatomia, a clnica, a psicologia, a criminologia. Por uma racionalizao das prticas estatais, estabelecendo
princpios e um campo de aplicao especficos (separando-
(FOUCAULT, 2008b), alm de anlises do livro Vigiar e punir. se da sabedoria, justia e respeito aos costumes exigidos
(FOUCAULT, 2009)
22
Depreendidas a partir de anlises histricas precisas, por toda a obra
24
Conferir o curso segurana, territrio, populao (FOUCAULT, 2008)
de Foucault, que no entraremos nos detalhes aqui. e o livro Biopolticas: as formulaes de Foucault (NETO, 2010), que,
23 Captulo recursos para um bom adestramento em Foucault (2009). como o ttulo anuncia, d uma viso abrangente do entendimento de
bioplitca em Foucault.
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do Prncipe anteriormente). A racionalizao girava em a se encarregar da sade (limpeza das ruas, abastecimento
torno da maximizao indefinida dos efeitos de poder com de gua, qualidade dos gneros a venda): nasce a polcia
o mnimo de gasto poltico (s sendo limitada por fora, pelo mdica. Nesse refinamento e nesse dispositivo, a medicina
direito). Essa racionalidade se condensa exemplarmente ganha relevncia como tcnica geral da sade (e no como
numa nova cincia que tinha como objeto o Estado servio das doenas e arte da cura). Pelo seu saber sobre as
(estudando seu funcionamento e os conhecimentos que formas gerais de existncia e comportamento, os mdicos
garantem tal funcionamento): a Razo de Estado alem aparecem como administradores preferenciais.
(Staatswichenschafft), uma Estatstica. Dois conjuntos Neste momento (sculo XVIII), em toda Europa,
de saber e tecnologia polticos operam nessa nova assistimos, no s no Estado, mas em mltiplos pontos
governamentalidade: um dispositivo diplomtico-militar, do corpo social (instituies filantrpicas, por exemplo),
voltado ao exterior, e um dispositivo de polcia, voltado o surgimento de uma noso-poltica particular: a
ao interior. medicalizao. A sade e a doena passam a exigir encargos
Devido ao crescimento demogrfico e importncia coletivos focados no mais no socorro aos pobres. Os
dos indivduos na composio da fora do Estado, o bem- diversos elementos antes englobados pela noso-poltica
estar fsico da populao como um todo passa a ter interesse anterior so refinados: de agora em diante deve-se separar
poltico, sendo dever de cada um e objetivo de todos. A os desempregados dos ociosos, os loucos dos doentes, os
populao, com suas diversas variveis (entre elas aquelas doentes de um tipo dos doentes de outro etc. Essa diferena
biomdicas de longevidade, por exemplo), aparece como nas relaes de poder que perpassam as questes de sade
objeto de interveno poltica (no mais somente o povo e ser capital para a conformao dos saberes modernos,
o territrio). Passa-se do reinado ao governo da populao, como a medicina e a psiquiatria.
novo objeto de preocupao, primeiramente atravs do A reestruturao da famlia, dos internamentos e das
dispositivo anteriormente citado da polcia, que no vias pblicas so as primeiras visadas desta medicalizao.
tinha o sentido que tem hoje: significava o conjunto dos Seu programa era a socializao da medicina: o antigo
meios necessrios para fazer crescer, do interior, as foras hospital geral, alm de reformado (ajustado a populao que
do Estado e bem empreg-las, procurando a felicidade dos serve, com o espao interno organizado a servio da cura,
sditos, mantendo a ordem e a disciplina, tornando a vida medicamente eficaz, ponto de apoio para enquadramento
mais cmoda e garantindo a subsistncia. da populao em torno), deveria ser substitudo
A sade uma das formas pela qual a populao progressivamente, pela hospitalizao a domicilio, por
aparece como objeto e finalidade dessa prtica de polcia, um corpo mdico gratuito espalhado na sociedade e por
cujo interesse ltimo majorar as foras estatais. Grosso dispensrios de medicamentos. (FOUCAULT, 2007a)
modo, alm de cuidar da ordem (preocupao com No exerccio da soberania uma parte do biopoder
mendigos, vagabundos, criminosos) e do enriquecimento da aparece, a biopoltica, isto , uma poltica que trata
nao (circulao de bens, obrigaes profissionais), como das varias formas de populaes, neste caso especfico
fazia anteriormente, a tecnologia poltica da polcia passa como um conjunto de seres vivos, com traos biolgicos
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e patolgicos particulares, que dizem respeito a saberes 1) No territrio do que viria ser a Alemanha, no comeo
e prticas de sade. No entanto a governamentalidade do sculo XVIII, a formao de uma medicina do Estado
estatal (com seu dispositivo de polcia e seu saber, a Razo (Medizinische Polizei), diretamente relacionada Razo de
de Estado) que permitiu o aparecimento da temtica da Estado. Essa medicina de estado preocupava-se em intervir
populao (inclusive da sua condio de sade) se tornou para proporcionar a melhoria da sade da populao, a
um obstculo para o desenvolvimento desta biopoltica partir dos dados existentes, de mortalidade e natalidade,
nascente. Seu imperativo de governar cada vez mais, mais por exemplo, ao invs de apenas contabilizar a situao de
eficazmente, impedia uma gesto da liberdade de circulao sade. A interveno se daria pela polcia mdica que
das populaes. melhoraria a qualidade dos dados, normalizaria a prtica
Ao mesmo tempo, a colocao do problema da e o saber mdicos, controlaria mediante uma organizao
populao permitiu que outros saberes (e cincias) se administrativa a atividade dos mdicos, e nomearia mdicos
formassem: a biologia, a economia poltica, a filologia. estatais responsveis por regies dando um enorme poder
(FOUCAULT, 2008) A partir de meados do sculo XVIII, ao saber mdico da poca, em suma ainda muito diferente
a economia poltica, aparece ento como um saber daquele que o sculo XIX conheceu.
interessante a outra governamentalidade e racionalidade 2) No final do sculo XVIII na Frana, a formao da
poltica que nasce no interior deste Estado Moderno: o Higiene Pblica (Hygine publique), em torno das questes
liberalismo. (FOUCAULT, 2008b) Por liberalismo, entenda- relativas a urbanizao (importncia da cidade para as
se aqui prticas (no uma teoria ou ideologia, sendo estas relaes comerciais, os problemas da populao urbana
secundrias) que iro impor uma limitao interna da pobre crescente, desde de revoltas at ausncia de espaos
maximizao dos efeitos de poder visados pelo Estado, para depositar os mortos). Passa-se a aperfeioar o antigo
questionando sua necessidade, avaliando as liberdades modelo do esquadrinhamento do espao urbano nas
a serem estabelecidas e as condies em que sero urgentes situaes de quarentena de uma cidade pestilenta
estabelecidas, tendo a economia poltica como saber e aplic-lo permanentemente. Esse modelo tinha por
privilegiado e o mercado como meio de verificao dessas objetivo analisar o acmulo de tudo que pode provocar
prticas. Essa nova governamentalidade permitir o doenas, controlar as circulaes de gua e do ar e organizar
desbloqueio da biopoltica dos entraves que a cincia de as distribuies dos elementos necessrios para a vida
Estado lhe colocava. comum. Foi pela higiene pblica que a medicina entrou em
Esta dupla governamentalidade moderna foi o palco contato com outros saberes, como a qumica; ela era uma
do movimento de medicalizao, que pode ser agora medicina das condies de vida e no dos organismos, e
precisado por trs exemplos paradigmticos. Trs matrizes, foi a partir desta prtica que depois se tematizou o meio
surgidas em lugares e tempos diferentes, formaram ambiente; e, por fim, inventa a noo de salubridade como
por sobreposio as peas daquilo que hoje compe os conjunto dos elementos materiais do meio que favorecem
modernos sistemas de sade, sistemas estes que so um proferidas no IMS da UERJ em 1974 o texto nascimento da medicina
social, na palestra crise da medicina.... (FOUCAULT, 2001b)
dos principais efeitos da medicalizao25. Acrescentamos detalhes das discusses realizadas no curso do College
de France Nascimento da biopoltica. (FOUCAULT, 2008b)
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O que se segue encontra-se pormenorizado nas
25
trs palestras __________________________________
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ou prejudicam a sade. O prprio hospital, ainda um lugar reestruturao de Beveridge, em 1942, na Inglaterra, foi
para morrer e no para curar, ser tomado como ferramenta a grande referncia para diversos sistemas de sade no
essencial da prtica mdica e ao desenvolvimento de mundo fazerem funcionar estes trs setores da medicina.
seu saber apenas aps a reestruturao de seus espaos Alm disso, tal plano tambm um marco
internos orientados por essa higiene pblica. representativo do estabelecimento da sade como direito.
3) Na Inglaterra, maior pas industrial, no segundo tero Como dissemos, desde o sculo XVIII a sade da populao
do sculo XIX, a formao da medicina dos pobres e dos importava apenas na medida em que o poderio estatal
operrios (social medicine e os health services) permite o dependia dela. Progressivamente, ao longo da primeira
reaparecimento da figura dos pobres, agora como problema metade do sculo XX, em diversos estados nacionais, a
sanitrio (por conta da sua fora poltica, do desemprego e sade muda de estatuto: passa a aparecer como direito
das facilidades com que se alastravam entre eles epidemias). individual (e dever do estado) no submetida a interesses
Essa medicina dos pobres se baseava num contrato: a estatais; incorpora o direito de ficar doente (e no trabalhar)
submisso ao controle mdico em troca de melhorias na que expressa uma nova moral com o corpo; passa a ser uma
sade (para proteger a sade e proeminncia poltica dos questo macroeconmica, um foco de disputas polticas e a
mais ricos). Vemos a gnese dos sistemas de sade nesta visar efeitos de socializao.
relao. Suas intervenes baseavam-se em diversos Essa alterao do estatuto da sade ocorre no
servios espalhados pela cidade que se encarregavam de interior das governamentalidades modernas. A primeira
obrigar vacinao e declarao das doenas mais graves, vista, tratar-se-ia de uma reintensificao, momentnea,
estabelecendo melhores registros, e localizar e eliminar da tendncia de estado forte, um movimento de expanso
focos de insalubridade. Essas intervenes suscitaram da governamentalidade estatal, insuflada pelo direito
inmeras resistncias, por exemplo, o crescimento de (mesmo que signifique tambm uma limitao exterior,
prticas religiosas de cura, e mesmo revoltas (a revolta em prol dos indivduos, do interesse original de majorao
da vacina pode ser analisada por este vis). O modelo de foras do Estado), no estando ligado ao desenrolar
ingls, para proteger a sade das classes mais ricas, ligou de uma governamentalidade liberal. (FOUCAULT, 2008b)
a assistncia mdica ao pobre ao controle da sade da Mas a emergncia de uma preocupao com a seguridade
fora de trabalho e ao esquadrinhamento geral da sade social apenas uma ampliao do mnimo de Estado a
pblica. Ele coordenou a coexistncia entre uma medicina ser mantido, com a promessa de que isto no ter efeitos
assistencial aos pobres, uma medicina administrativa na economia (sendo justamente a constatao da quebra
encarregada dos problemas gerais e uma medicina privada dessa neutralidade aquilo que permitir seu desmonte),
pra quem pode pag-la. e essa preocupao se d pensando no objeto prprio da
Destas trs matrizes, a que teve maior difuso, governamentalidade liberal, a sociedade, e na defesa da
incorporando elementos das outras, foi a inglesa, devido liberdade de mercado (FOUCAULT, 1999) o que j marca
ao seu desenho flexvel, com instrumentos precisos, e seu aspecto liberal.
sua eficcia no esquadrinhamento mdico. O plano de
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Surgiu um Estado que passou a ter como um de seus Na recepo de Foucault no campo da sade
principais investimentos o corpo, uma somatocracia encontramos nosso obstculo externo. Notamos o
o que no levou, em muitos pases desenvolvidos, a uma desaparecimento do antigo Foucault, aquele que permitia
grande melhora no bem-estar sanitrio, de maneira global, a diversos autores criticarem as instituies mdicas, a
como seria esperado; nem tampouco uma diminuio das enfrentar a legitimao de certos discursos pelo recurso
desigualdades sociais, um de seus objetivos. Hoje, dizia a histria restando apenas sua citao quase protocolar,
Foucault no Brasil em 1974, pensando em alguns pases burocrtica; ou o repdio aos excessos filosficos e
que vivenciaram o Welfare State o direito a sade passa literrios de um autor difcil e j ultrapassado. Talvez esse
por uma engrenagem que o converte em desigualdade. desaparecimento se d por conta de uma despolitizao,
(FOUCAULT, 2001b, p. 56) um desinvestimento de certas lutas na sade, na medida em
que Foucault servia (e mesmo endereava) seus estudos a
estes grupos ou quem sabe pelo regime atual de produo
acadmica vigente. Mas como consideramos que suas
Consideraes Finais reflexes vo muito alm dos preconceitos e fetiches em
torno de sua figura, o que realmente lamentamos o no
Duas dificuldades perpassam esse texto: uma interna aparecimento do novo Foucault, aquele da publicao dos
a leitura de Foucault, outra externa, referente recepo cursos no College de France, aquele que vive nos debates
das leituras foucauldianas. atuais dos autores sobre biopoltica. Para aqueles que
A dificuldade interna reside no carter conjuntural, realizam anlises de polticas pblicas, por exemplo, pode
contingente dos estudos empreendidos por Foucault e a ser pouco interessante estudar a moral greco-romana, mas,
vontade de se diferenciar de outras formas de pesquisa. em compensao, estudar o neo-liberalismo e as formas
Suas pesquisas passaram por reformulaes constantes; de governamentalidade do estado contemporneo numa
ocorreram variaes de aplicao dos mtodos; as perspectiva histrica nos parece imprescindvel.
explicaes das metodologias seguidas e os estudos O texto foi composto a partir da tentativa de casar
histricos no formam entre si um todo harmnico; nem diversos momentos da reflexo de Foucault sobre seus
sempre as referncias, que permitiriam compreender prprios mtodos (e sobre a medicalizao), privilegiando
melhor sua especificidade e dependncia frente outros a ltima configurao, de pouco antes de sua morte.
empreendimentos, so explicitadas; h diversas verses Por questo de conciso, preterimos muitas vezes dar
do projeto geral que anima a pesquisa. Se assim , exemplos e limitamos comparaes com outras formas de
pode-se perguntar: por que apresentamos tudo aqui pesquisa, fora aquelas feitas em boxes, o que talvez induza
ordenadamente? Fizemos aqui uma leitura de Foucault contra-sensos e mal-entendidos. Se nos falta clareza em
esperamos que outros avaliem se mais verdadeira ou mais relao aos pormenores isto se deve a nossa vontade de
til, mais interessante ou mais potente, indo aos textos apresentar um conjunto minimamente coerente. Do que se
do prprio Foucault, seguindo seus prprios interesses e disse aqui, maior parte repetio do que est presente
decises. Eis o nosso convite. em alguns textos. Em alguns momentos fizemos escolhas
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terminolgicas arriscadas, que, em inmeros aspectos, nostlgicos nem incomodados, resta-nos o trabalho a fazer:
geram longos debates. S tomamos essa liberdade na viver nosso tempo sem tempo de temer a morte.
esperana de auxiliar os interessados na anlise de polticas,
no a repetir Foucault, mas em avanar em seus prprios
estudos a partir das reflexes dele.
Referncias
Triste fim do esprito de um homem que se
queria annimo: o homem mais citado do mundo. Aos ABBAGNANO, N. Dicionrio de Filosofia. So Paulo: Mestre
foucaultianos um pedido: no citem Foucault. Isto no Jou, 1982.
quer dizer esqueam Foucault: podemos nos apropriar
das formas de pesquisa que Foucault utilizou sem que as DELEUZE, G. Nietzsche e a filosofia. Rio de Janeiro: Editora
explicitemos. Podemos muito bem usar Foucault sem cit- Rio, 1976.
lo, e talvez seja melhor assim o prprio Foucault nos
DELEUZE, G. Foucault. So Paulo: Brasiliense, 2005.
autoriza e assim deseja26; pagaremos na mesma moeda o
que ele fez com alguns autores. (FOUCAULT, 2001a) Este DOSSE, F. Gilles Deleuze et Flix Guattari: biographie
pedido vem de um no-foucaultiano, na medida em que croise. Paris: La dcouverte, 2007.
tanto o citamos aqui. Podem nos acusar ainda de fazer
Foucault um autor, logo ele que pregava a morte do autor DREYFUS, H.; RABINOW, P. Michel Foucault: uma trajetria
e do sujeito, quando, na verdade, seu pensamento, por filosfica. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1995.
um lado, pertencia a um movimento intelectual maior, bem FOUCAULT, M. Os Anormais. Curso no Collge de France
localizado e momentneo, e por outro, era fragmentrio (1974-1975). 1. ed . So Paulo: Martins Fontes, 2001d.
e multifacetado. Seriamos culpados, se o que dissemos
aqui, mesmo se falseado, j no fosse incompleto, se o ______. Arqueologia do saber. Rio de Janeiro: Forense
que dissemos aqui, embora omitido, j no levasse em Universitria, 2004.
considerao o pensamento de uma poca.
______. Ditos e Escritos IV. Estratgia poder-saber. Rio de
Um bom uso ou mau uso nos parece interessante Janeiro: Ed. Forense Universitria, 2003b.
diferenciar os bons e maus usos desses livros assinados
Foucault e das anedotas e rascunhos que tentam formar ______. Dits et Ecrits I, 1954-1975.Paris: Gallimard Quarto,
uma figura do que foi a vida de um homem nos sero dados 2001a.
apenas pelo tempo; entretanto nos parece que prudncia ______. Dits et Ecrits II, 1976-1988.Paris: Gallimard Quarto,
no faz mal a ningum: no nem ficando parado nos 2001b.
interesses e desejos de outra poca ou se afastando
loucamente do passado que se construir algo; nem ______. Histria da Loucura na Idade Clssica. So Paulo:
26
Por exemplo nas entrevistas em que diz que gostaria que seus textos
Perspectiva, 1978.
tivessem fossem como fogos de artificio, impactantes no momento e
depois se apagando. (FOUCAULT, 2003b)
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______. Histria da sexualidade I: a vontade de saber. Rio MACHADO, R. Foucault, a cincia e o saber. Rio de Janeiro:
de Janeiro: Edies Graal, 2001c. Jorge Zahar Editor. 3. ed. rev. e ampliada, 2006.
______. Histria da Sexualidade II: o uso dos prazeres. 10. NETO, L.F. Biopolticas: As formulaes de Foucault.
ed. Rio de Janeiro: Edies Graal, 2003a. Florianpolis: Cidade Futura, 2010.
______. Nascimento da biopoltica: curso dado no collge ROSEN, G. Uma histria da sade pblica. 3. ed. So Paulo:
de France (1978-1979). So Paulo: Martins Fontes, 2008b. Hucitec, 2006.
______. A ordem do discurso. 15. ed. So Paulo: Edies VAZ,P. Um Pensamento Infame. Rio de Janeiro:Ed. Imago,
Loyola, 2007b. 1992.
______. As Palavras e as Coisas. So Paulo: Martins Fontes, VEYNE, P.M. Como se escreve a histria: Foucault
1995a revoluciona a histria. 4. ed.Braslia, Editora Universidade
de Braslia, 1998. 285 p.
______. O poder psiquitrico: curso dado no Collge de
France (1973-1974). So Paulo: Martins Fontes, 2006. VEYNE, P. Foucault. o pensamento a pessoa. Lisboa: Pilares,
2009.
______. Resumo dos Cursos do Collge de France (1970-
1982). Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1999.
______. Segurana, Territrio, Populao: curso do College
de France (1977-1978). So Paulo: Martins Fontes, 2008.
______. Sujeito e Poder. In: DREYFUS; RABINOW. Michel
Foucault: Uma Trajetria Filosfica. Rio de Janeiro, Editora
Forense Universitria, 1995b.
______. Verdade e poder. Nietzsche, a genealogia e a
histria. Genealogia do Poder. In: FOUCAULT, M. Microfsica
do Poder. 24. ed. Rio de Janeiro: Edies Graal, 2007a.
______. Vigiar e Punir: nascimento da priso. 36. ed.
Petrpolis: Vozes, 2009.
GROS, F.; LVY, C. Foucault y la filosofia antigua. Buenos
Aires: Nueva Visin, 2004.

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PARTE 3

CAMINHOS DE PESQUISA NA ANLISE DE


POLTICAS
CAPTULO 10

BREVES REFLEXES SOBRE OS CAMINHOS


DA PESQUISA

Ruben Araujo de Mattos

Neste pequeno texto apresento algumas reflexes


sobre prticas de pesquisa. No pretendemos fazer
aqui consideraes sobre o grande elenco de tcnicas
de investigao e de anlise que podem ser e tm sido
utilizadas nos estudos sobre polticas de sade. H um
grande nmero de manuais de metodologia que oferecem
inventrios e descries destas diversas tcnicas. Tais
manuais podem ser muito teis quando se busca conhecer
melhor esta ou aquela tcnica que cogitamos utilizar, mas
nem sempre ajudam um pesquisador na hora em que se
defronta com a escolha dos procedimentos metodolgicos
para sua pesquisa.
Isto porque a prpria ideia de que o pesquisador
se defronta em certo momento com a tarefa de escolher
algumas tcnicas de pesquisa, a partir de um repertrio
elencado em um manual qualquer, no parece adequada na
maioria das vezes aos processos de conduo das prticas de
pesquisa. Na prtica, frequentemente a pesquisa vai sendo
forjada de modo muito menos claro, no qual as inquietaes
Ruben Araujo de Mattos e Tatiana Wargas de Faria Baptista (Orgs) Caminhos para Anlise das Polticas de Sade
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do pesquisador se misturam com as contribuies tericas dos casos, um momento em que um pesquisador para
que ele vem recolhendo por lhe parecerem potencialmente diante de um rol de tcnicas de pesquisa pesquis